Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 335/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Miasta [...]kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021 r., znak: [...], Minister Kultury I Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Dziedzictwa Kulturowego i Krajobrazowego D. w P.– uchylił w całości decyzję M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2021 r., znak [...] i nie pozwolił Gminie Miastu P. na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie zbiornika wodnego na rzece N. w P., znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P.(dz. nr ewid. [...] z obrębu [...]).

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Ministra Kultury I Dziedzictwa Narodowego (zwanego dalej: "Ministrem" lub "organem II instancji").

Miasto P.(dalej także: "inwestor" bądź "skarżący") pismem z 19 maja 2021 r. zwróciło się o pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie zbiornika wodnego na rzece N. w P., znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P.(dz. nr ewid. [...] z obrębu [...]) według projektu budowlanego po nazwą "Projekt zagospodarowania terenu. Przebudowa zbiornika wodnego na rzeczce N. (Rów [...]) w P.", opracowanego w maju 2021 r. przez pracownię projektową [...] sp. z o.o. w W[...], autorstwa arch. B. Z..

W załącznikach do wniosku inwestor przedstawił m.in. "Ocenę wartości zabytkowych zbiornika wodnego w zabytkowym Parku Miejskim w P.przy ul. [...]" autorstwa M. G. i E. R.ze stycznia 2021 r.; "Ekspertyzę dendrologiczną wskazanych 12 drzew rosnących w Parku Miejskim w P." autorstwa P. K., pomiary wysokościowe rzędnych wokół zbiornika, pozwolenie wodnoprawne z 28 maja 2018 r. i 17 maja 2019 r. oraz dodatkowe wyjaśnienia wraz z analizami przeprowadzonymi przez Miasto.

M. Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "MWKZ" lub "organ I instancji") decyzją z [...] września 2021 r., znak [...], sprostowaną z urzędu postanowieniem z 11 października 2021 r., pozwolił Gminie Miastu P. na prowadzenie robót budowlanych przy zachowaniu warunku wskazanego w sentencji orzeczenia dot. osoby kierującej robotami budowlanymi, z wyznaczeniem terminu ważności pozwolenia do 1 grudnia 2021 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że zbiornik wodny ani układ wodny istniejący w parku nie został wymieniony jako element wpisu do rejestru zabytków, są one jednak integralną częścią założenia parkowego i z tego względu istnienie zbiornika wodnego jako jednego z elementów kompozycji strukturalnej i funkcjonalnej parku rozpatrywane jest z konserwatorskiego punktu widzenia. W takim aspekcie dopuszczalne są zmiany techniczne i technologiczne w konstrukcji, obsłudze i utrzymaniu stawu jako zbiornika wodnego będącego elementem architektonicznym w zaprojektowanej strukturze parku. Wszelkie sprawy dotyczące zagadnień hydrologicznych dla Miasta - Ogrodu P. w aspekcie lokalnym i ponadlokalnym, związanych szczególnie z tzw. małą retencją, nie należą do kompetencji MWKZ. Brane są jednak pod uwagę wyniki przedstawionych w tej kwestii badań i analiz. Organ I instancji uznał, że te ostatnie przemawiają za wydaniem pozwolenia na realizację inwestycji, która nie będzie skutkowała utratą walorów zabytkowych obiektu.

Stowarzyszenie Dziedzictwa Kulturowego i Krajobrazowego D. w P.(dalej również: "Stowarzyszenie [...]) - dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony przez MWKZ postanowieniem z [...] lipca 2021 r., znak [...], w ustawowym terminie złożyło odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, jednocześnie wnosząc m.in. o dopuszczenie jako dowodu w sprawie opinii dendrologicznej mgr. inż. P. K., dopuszczenie dowodu z opinii i zlecenie wykonania opinii Narodowemu Instytutowi Dziedzictwa (dalej "NID") w tej sprawie odnośnie przedstawionego projektu, w tym dokonanie oceny już wykonanych robót budowlanych bez pozwolenia konserwatorskiego oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy znak: [...] na okoliczność zaistnienia res iudicata ewentualnie lis pendens oraz niemożliwości wydania pozwolenia konserwatorskiego "ex post" po wykonaniu samowolnie robót budowlanych przez inwestora.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu ww. odwołania, działając m.in. na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 710 ze zm., dalej "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej "k.p.a."), wspomnianą na wstępie decyzją z [...] grudnia 2021 r., znak: [...] – uchylił w całości rozstrzygnięcie MWKZ z [...] września 2021 r. i nie pozwolił Miastu P.na prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych.

Organ II instancji przywołał art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zgodnie z którym prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Właściwość rzeczowa organów konserwatorskich w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że inwestycja dotyczy nieruchomości przy ul. [...] w P.(dz. nr ewid, [...] z obrębu [...]) położonej na obszarze wpisanym do rejestru zabytków na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków m.[...] z [...] października 1981 r. wpisującej do rejestru zabytków pod nr. [...] układ urbanistyczny, zabudowę i zieleń miasta ogrodu P.w granicach administracyjnych.

Teren Leśnego Parku Miejskiego w P.jest także objęty ochroną na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków m. [...] z [...] czerwca 1981 r. nr [...], wpisującej do rejestru zabytków murowano-drewniany budynek Kasyna wraz z zielenią w granicach posesji, położony w P., przy ul. [...].

Minister przypomniał ponadto, że na omawianym terenie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta - Ogrodu P., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z 26 czerwca 2008 r. (dalej także: "Plan" lub "MPZP"), przewidujące m.in. ochronę terenu Parku Miejskiego. Jednocześnie obowiązujące są przepisy rozporządzenia nr 5 Wojewody M. z 14 marca 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego pod nazwą "Leśny Park Miejski w Mieście - Ogrodzie P." (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 58, poz. 1305). Dodatkowo, teren zgodnie z rozporządzeniem Wojewody M. nr 3 z 13 lutego 2007 r. jest położony w W. Obszarze Chronionego Krajobrazu.

Minister przypomniał, że sprawa przebudowy stawu była już wcześniej przedmiotem rozpatrzenia przez organ odwoławczy.

Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia D., decyzją z [...] lutego 2021 r., znak [...], uchylił decyzję MWKZ z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], pozwalającą Miastu P. na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie spornego zbiornika wodnego, według zamiennego projektu budowlanego z 2019 r.,.z uwagami określonymi w decyzji organu wojewódzkiego.

Od wydanej decyzji kasatoryjnej Stowarzyszenie D. wniosło sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 732/21 uchylił ww. decyzję Ministra z 2 lutego 2021 r.

W międzyczasie, Miasto P.złożyło pismo z 27 kwietnia 2021 r., skierowane do MWKZ, w którym zawarło oświadczenie o wycofaniu wniosku z 28 marca 2019 r. w sprawie wydania pozwolenia na powadzenie spornych robót budowlanych. Organ I instancji po rozpatrzeniu ww. wniosku decyzją z [...] maja 2021 r., znak [...], umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Mając to na uwadze, Minister decyzją z [...] października 2021 r. uchylił wspomnianą decyzję MWKZ z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], pozwalającą Miastu P. na prowadzenie robót budowlanych i umorzył postępowanie pierwszej instancji, w związku z wycofaniem przez inwestora wniosku z 28 marca 2019 r.

Minister rozpoznając niniejszą sprawę oparł się przede wszystkim na załączonej do wniosku "Ocenie wartości zabytkowych zbiornika wodnego w zabytkowym Parku Miejskim w P. przy ul. [...]" ze stycznia 2021 r. autorstwa M. G. i E. R. (dalej także "Ocena wartości zabytkowych zbiornika wodnego") oraz sporządzonej na potrzeby umorzonego wcześniej postępowania - opinii NID z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie zamiennego projektu zagospodarowania terenu i przebudowy stawu z 2019 r., która – jak uznał organ – była materiałem wyjściowym dla ww. analizy konserwatorskiej i do której odniesienia znalazły się w projekcie z 2021 r.

Organ II instancji przytoczył ustalenia i tezy zamieszczone w powołanych wyżej dokumentach. Wskazał, że zasadnicza rozbieżność ww. opinii konserwatorskich dotyczy określenia chronionych wartości zabytkowych przedmiotowego zbiornika wodnego. W ocenie NID jest nią między innymi historyczny walor naturalistycznego stawu leśnego o zmiennym, okresowo zanikającym lustrze wody, podczas gdy zdaniem autorek "Oceny wartości zabytkowych zbiornika wodnego" zalecane jest wykonanie robót budowlanych zapewniających utrzymanie stałego, wysokiego, lustra wody i zapewnienie stałego oczyszczania wody. W konsekwencji odmienna pozostaje ocena dopuszczalności robót budowlanych zmieniających pierwotny charakter zbiornika. W ocenie organu odwoławczego, odrzucenie jako chronionej wartości zabytkowej pierwotnego charakteru przedmiotowego zbiornika (przepływowy, zasilany wodą strugi N.) i jego przebudowa w kierunku przywrócenia jedynie pierwotnego kształtu ze zmianą charakteru i nasadzeniem roślin, których rozwój uniemożliwiałaby fluktuacja i czasowy zanik wody, będzie stanowiła działania zacierające oryginalne rozwiązanie.

Minister podkreślił, że oceniając, czy prowadzenie wnioskowanych robót budowlanych jest dopuszczalne ze względów konserwatorskich, musi kierować się ogólną zasadą, unormowaną w art. 4 ust. 2 u.o.z., wedle której, ochrona zabytków polega m.in. na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku.

Osnową kompozycji przestrzennej parku założonego ok. 1927 r., były naturalne elementy przyrodnicze krajobrazu – piaszczyste wydmy porośnięte sosnowo - grabowo - dębowym lasem i struga N. (obecnie rów melioracyjny RS-11, po regulacji części naturalnego cieku w latach 60. XX w. stanowi urządzenie melioracji wodnych). W ten naturalny krajobraz wpisane zostały elementy współtworzące kompozycję parku - sztucznie utworzony staw zasilany z nurtu N., układ ścieżek parkowych z punktami widokowymi na wyniesieniach wydm, budynek Kasyna i zespół urządzeń sportowych. Staw i struga N. jako elementy tego wpisu, podlegają ochronie jako istotne elementy kompozycji przestrzennej Parku Leśnego. Na terenie Leśnego Parku Miejskiego z uwagi na ustanowiony zespół przyrodniczo -krajobrazowy, funkcjonują uzupełniające się formy ochrony konserwatorskiej i przyrodniczej, do chronionych wartości należy zatem również środowisko naturalnych zespołów leśnych porastających wydmy i dolinę rzeki N. wraz z naturalną okresowością i zmiennością poziomu wody tego cieku.

Organ II instancji przypomniał, że planowane roboty budowlane mają stanowić dokończenie rozpoczętych prac przy przebudowie zbiornika wodnego. Przedłożona dokumentacja (projekt koncepcyjny) jest tożsama z projektem z 2019 r. w zakresie rozwiązań technicznych. Zlecona przez inwestora opinia konserwatorska dotycząca wartości zabytkowych zbiornika wodnego potwierdziła bowiem zasadność przyjętych rozwiązań dotyczących transportu wody opadowej, związanych z filtracją wody oraz zaopatrzenia w wodę, ponieważ zapewnia przywrócenie stałego poziomu tafli wody w zbiorniku, a dzięki temu uzyskanie trwałego efektu rozległego wnętrza parkowego z lustrem wody. W celu odtworzenia jego historycznie projektowanej formy planowana jest natomiast korekta kształtu zbiornika w stosunku do projektu z 2019 r., jak wynika z opisu zawartego w projekcie zagospodarowania terenu. Niecka zostanie uformowana w sposób ułatwiający naturalną filtrację i maskujący przepust okularowy. Powierzchnia lustra wody stawu wynosi 2436,70 m2, powierzchnia strefy filtracyjnej 175 m2. Projektowana aleja wokół stawu ma mieć szerokość 4 m, ponieważ odtworzenie w pełni historycznego wyglądu tego wnętrza wiązałoby się ze znaczną ingerencją w aktualne ukształtowanie otaczającego terenu, które z biegiem czasu uległo naturalnym przekształceniom (m.in. osunięcie wydmy, nowe drzewa, strefa ochrony wód). Dlatego dostosowano kształt krawędzi czaszy zbiornika oraz szerokość ścieżki spacerowej (pierwotnie ok. 16 m) do historycznie znanego zaprojektowanego kształtu stawu. Ze względu na kolizje projektowe przewidywana jest wycinka 11 drzew, zlokalizowanych w skarpie niecki stawu. W zbiorniku przewidziano nasadzenia roślin wodnych, które oprócz funkcji ozdobnej będą wspomagały mechaniczny układ filtracyjny w oczyszczaniu wody. Do wniosku załączono wyniki badań dendrologicznych drzew rosnących w bezpośrednim sąsiedztwie stawu.

Jak podkreślił Minister, do założeń projektowych należy: 1) kształt zbiornika analogiczny do historycznego kształtu, 2) szczelna czasza zbiornika z membrany EPDM, 3) oddzielenie przepływu wód N. (rów RS-11) od zamkniętego obiegu wody w zbiorniku adaptowanym in situ przepustem okularowym przykrytym szczelnym dnem czaszy zbiornika, 4) budowa układu filtracyjnego, 5) budowa drewnianego tarasu rekreacyjnego nad komorami filtracyjnymi, 6) budowa ścieżki o nawierzchni mineralnej wokół zbiornika w analogii do historycznego kształtu, 7) nasadzenie roślin wodnych związanych z układem biofiltracyjnym, 8) zadarnienie obsypanego kruszywem dolomitowym obrzeża stawu oraz terenu pomiędzy krawędzią zbiornika a ścieżką spacerową; 9) usunięcie drzew, które wyrosły w skarpach zbiornika i osi prowadzącej z alei dojazdowej parku.

Niekwestionowaną okolicznością jest częściowa realizacja inwestycji związanej z przebudową stawu z zastosowaniem rozwiązań przewidzianych w projekcie zamiennym z 2019 r. oraz wykonanie przepustu strugi Niwki, tj. w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu MWKZ nr [...] z 5 listopada 2010 r. Zmieniono m.in. kształt stawu, rzędne poziomu i głębokości zbiornika oraz terenu wokół zbiornika, tymczasowy przepust rurowy stał się stałym. Wlot i wylot przepustu wyrównany jest z rzędną dna koryta strugi N.. Przepust ułożony pod dnem przykryty jest matą EPDM stanowiącą jednolite, szczelne dno stawu. Przebieg rur dzieli staw na dwa odrębne zbiorniki. Nieckę stawu zmniejszono nadając jej jednocześnie nowy amebowaty obrys linii brzegowej omijający pnie rosnących w linii brzegowej drzew. Krawędzie burt stawu ustabilizowano wkopanymi pionowo betonowymi płytami, na płyty wywinięta jest mata EPDM. Rzędna krawędzi wyniesiona jest ok. 30-50 cm powyżej poziomu ukształtowanej i nadsypanej linii brzegowej. Ułożono rury systemu wewnętrznego, zamkniętego obiegu wody.

W ocenie organu II instancji, MWKZ trafnie ocenił, że obecnie złożony projekt z 2021 r. i projekt zamienny z 2019 r. nie są tożsame. Różnice dotyczą przede wszystkim zagospodarowania otoczenia zbiornika (ścieżki) oraz określonego w dokumentacji projektowej kształtu i wielkości zbiornika, a tożsama pozostaje technologia wykonania, a także uszczelnienia dna. Faktycznie została wykonana tylko część prac, w tym przepust okularowy, opaska z oporników betonowych, wyłożenie dna niecki matą EPDM. Niemniej nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji projektowej ustalenie MWKZ, że "ostatnie dwa elementy zostaną rozebrane w świetle rozwiązań nowego projektu, ponieważ wynika to ze zmiany powierzchni i kształtu linii brzegowej zbiornika, reprofilacji dna i skarp niecki zbiornika oraz położenia nowego materiału EPDM". Część rysunkowa projektu architektoniczno-budowlanego zawiera rysunek: A-01 Komory filtracyjne, taras, mostki i A-02 Przekrój poprzeczny przez zbiornik. Wynika z nich, że poziom zwierciadła wody wynosi 102,0 m n.p.m., a głębokość stawu od 101,7 m n.p.m. (dla strefy roślin zadarniających i strefy filtru glebowego) do 99,50 m n.p.m. (dla strefy dennej). Wierzch rurociągu znajduje się na rzędnej 101,48 m n.p.m.. Przedstawiony przekrój poprzeczny stanowi jedynie wybrany fragment - brak m.in. skarp brzegowych zbiornika. W projekcie zagospodarowania terenu (rys. Z-01) staw wprawdzie otrzymał regularny zarys (kolor niebieski, nr 1, wg legendy "Staw 42 x 68,5 m o regularnych brzegach"), jednak układ warstwic dna stawu przebiega tak jak w projekcie z 2019 r., który zakładał nieregularny "amebowaty" kształt stawu wynikający z planowanego pozostawienia rosnących w skarpach stawu drzew. Wypłycenia nadal znajdują się w miejscu planowanych obecnie drzew do wycięcia. Zarys warstwicy z rzędną 102,0 m n.p.m., na której ma się znajdować poziom zwierciadła wody (102,0 m n.p.m.), ma nieregularny kształt, określony zrealizowanym obrzeżem zbiornika z płyt betonowych.

Z powyższego wynika, że deklarowana przez inwestora zmiana powierzchni i kształtu linii brzegowej zbiornika i nadanie jej regularności ogranicza się do jego kształtu ponad przewidywanym poziomem lustra wody (102,0 m n.p.m.), w poziomie zadarnionej pozostawianej przestrzeni przelewowej i infiltracyjnej (pomiędzy górną krawędzią hydroizolacji, a krawędzią projektowanej ścieżki). Przedstawione rysunki przeczą ustaleniom organu pierwszej instancji o planowanej reprofilacji dna i skarp wykonanej niecki. Brak również w dokumentacji projektowej informacji o planowanym położeniu nowego materiału EPDM. Dodatkowo Minister nadmienił, że dno zbiornika zostało podniesione w stosunku do zakładanej wcześniej rzędnej 98,35 m n.p.m. (za opinią NID, dane z opisu na rysunku Projektu budowlanego z 2016 r.).

Minister zauważył, że organ I instancji odwołał się do ustaleń MPZP, gdzie w § 26 ust. 3 wskazano, że: "ustala się rewitalizację stawu w parku miejskim, polegającą na nadanie zbiornikowi wodnemu funkcji stałego zbiornika wodnego (poprzez uszczelnienie części stawu) i jednocześnie infiltracyjnego (poprzez pozostawienie części stawu nieuszczelnionej), co pozwoliłoby na odbudowę lokalnych zasobów wód podziemnych". MWKZ uznał, że chociaż zauważalna jest niezgodność kwestii infiltracji wody w przedstawionym projekcie a ww. ustaleniem zapisami, - to są one akceptowalne ze stanowiska konserwatorskiego, ponieważ przywracają główne założenia kompozycyjne historycznego układu w strukturze parku miejskiego: daleki otwarty widok w osi głównej alei prowadzącej do parku poprzez stałe lustro wody w zbiorniku o regularnym kształcie otoczone szeroką aleją spacerową. Ponadto w Planie nie określono, w której części niecki i w jakim procencie jej powierzchnia nie powinna zostać uszczelniona, aby w realny sposób pozwolić na odbudowę lokalnych zasobów wód podziemnych. W ocenie organu I instancji w obecnym stanie w zbiorniku jest zachowana funkcja retencyjności czyli gromadzenia wód opadowych, które pozostają w zbiorniku i poprzez parowanie z powierzchni lustra wody jest ona z powrotem wprowadzana do otoczenia, o czym świadczy bujny rozrost roślinności wokół wygrodzonego zbiornika. W opracowaniach analitycznych wskazywano na konieczność uszczelnienia czaszy stawu aby umożliwić zatrzymywanie wody, zaś funkcja infiltracji projektowana była jako możliwa tylko w określonych warunkach przy znacznym nadmiarze wody w zbiorniku ponad poziom uszczelnienia.

Minister przypomniał jednak, że ustalenia MPZP stanowią doprecyzowanie ogólnych zasad wynikających z art. 4 u.o.z. Zdaniem organu II instancji, wartości chronione przedmiotowego zabytku nie ograniczą się jedynie do głównych założeń kompozycyjnych historycznego układu. Wprawdzie projektowany jest regularny kształt zbiornika, ale powyżej poziomu lustra wody, a możliwość infiltracji wody przewidziano jedynie powyżej jego poziomu. MPZP jako akt prawa miejscowego kształtujący sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, określa m.in. przeznaczenie terenów i zasady ich zagospodarowania oraz podziałów, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, a także szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazy, które dotyczą również inwestycji gminnych.

Pomimo okresowości występowania wody w stawie i cieku N. (rowie RS-11), problemów jej zlewni, złego stanu technicznego urządzeń wodnych, postępującej zabudowy okolicznych terenów oraz zanieczyszczenia wód, Minister uznał, że rozwiązanie powyższych kwestii nie może prowadzić do zmiany charakteru zbiornika przez zapewnienie stałego poziomu lustra wody. Doszłoby do niego w przypadku pozostawienia istniejącego rozdzielenia wód stawu oraz strugi N. (rowu RS-11) i całkowitego uszczelnienia dna stawu z pozostawieniem przestrzeni przelewowej i infiltracyjnej (pomiędzy górną krawędzią hydroizolacji. a krawędzią projektowanej ścieżki).

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja nie jest dopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia, ponieważ narusza chronione wartości Leśnego Parku Miejskiego w Mieście - Ogrodzie P. poprzez zafałszowanie historycznego (przepływowy staw, zasilany wodą N., z regulowanym poziomem wody szandorami, brzegi pokryte murawą, dno piaszczyste, pokryte nanosem, czysta tafla wody z regularnym kształtem zbiornika, z zaznaczeniem biegu N. drewnianymi mostkami) i kreację nowego charakteru zbiornika (skanalizowanie strugi N. pod dnem stawu, wypłycenie stawu ze zmianą obrysu w poziomie projektowanego poziomu tafli wody, wysypanie zbiornika kruszywem dolomitowym, obsadzenie roślinnością, której rozwój nie byłby możliwy przy zmiennym poziomie wody i jej czasowego zaniku).

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się P., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego:

a) art. 6, art. 7, art. 77 i art. 84 w związku z art. 136 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez:

- brak podejmowania jakichkolwiek czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes mieszkańców P.;

- brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego sprawy;

- dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w oparciu o wybiórczo wybrany materiał dowodowy;

b) art. 8, art. 9 i art. 10, art. 81 k.p.a. poprzez:

- przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób sprzeczny z zasadami prowadzenia postępowania tj. proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron;

- wykorzystanie do wydania decyzji opinii NID z [...] marca 2020 r., tj. opinii odnoszącej się do projektu z roku 2019 i niemającej odniesienia do nowego projektu z roku 2021, przy braku wyjaśnienia przez organ podstaw faktycznych i prawnych do włączenia tej opinii w poczet materiału dowodowego i oparcia rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie w oparciu o tę opinię;

- brak poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych lub prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw;

- brak zapewnienia udziału skarżącego w postępowaniu odwoławczym;

- brak możliwości zapoznania się przez skarżącego, przed wydaniem decyzji, z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, w związku z brakiem poinformowania skarżącego przez organ o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

- orzekanie w kwestiach nie leżących w gestii konserwatorskiej, tj. rozwiązań hydrologicznych lub budowalnych;

c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez

- brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa,

w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy;

2) przepisów prawa materialnego:

art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 2 u.o.z. poprzez:

- błędne uznanie, że staw wraz z otoczeniem wpisany został do rejestru zabytków na podstawie wpisu indywidualnego z dnia 29 czerwca 1981 r. pod nr [...], podczas gdy wpisem tym objęty został jedynie murowano-drewniany budynek Kasyna wraz z zielenią w granicach posesji,

w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na podniesione zarzuty skarżący wnosi o uchylenie decyzji Ministra w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżącemu nie zapewniono udziału w postępowaniu odwoławczym. Dopiero z uzasadnienia decyzji organu II instancji skarżący dowiedział się, że niekorzystne dla niego stanowisko Ministra oparte zostało na opinii NID, która dotyczyła założeń do poprzedniego projektu budowlanego z 2019 r. W decyzji odwoławczej nie podano daty i autora tej opinii, ale prawdopodobnie chodzi o opinię z 20 marca 2020 r., autorstwa pracownika NID – M. Ś.. W niniejszym postępowaniu organ II instancji nie wydał postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, a skarżący został pozbawiony uprawnień wynikających z art. 79 k.p.a. Nie może natomiast stanowić dowodu opinia sporządzona na potrzeby poprzednio prowadzonego, ale już zakończonego postępowania, w którym przedstawione rozwiązania projektowe były inne.

Treść ww. opinii NID budzi poważne zastrzeżenia skarżącego. Autor opinii uznał za możliwą do realizacji tylko jedną z kilku możliwych koncepcji przebudowy stawu, podczas gdy doktryna konserwatorska przewiduje różne rozwiązania, w zależności od wielu czynników, np. wartości zabytku, formy ochrony prawnej, jego stopnia przekształcenia i stanu zachowania. W opinii tej pojawiły się również sprzeczne twierdzenia, polegające np. na przypisywaniu formie stawu na przemian cech kompozycji sztucznej i naturalistycznej. Nie wiadomo też, na jakiej podstawie autor ustalił pierwotną głębokość stawu 3,5 m oraz sposób regulacji poziomu wody drewnianymi szandorami. Szandory były jedynie na budowli zamykającej dopływ (na wpuście), a nie było ich na odpływie. Ponadto, w opinii podano informację o okresowym zanikaniu wody w strudze zasilającej staw, uzyskaną na podstawie "wspomnień dawnych mieszkańców P.", czyli na podstawie enigmatycznego, niepodlegającego weryfikacji "dowodu". Z opinii NID wynika, że jej autor zdaje sobie sprawę, iż utrzymanie dotychczasowego zasilania stanu dawnym ciekiem wodnym jest niemożliwe, przez co istotny element kompozycji zabytkowego parku utracił swoją wartość. Pomimo tego Minister świadomie nie dopuszcza do wykonania prac restauratorskich stawu, które miałyby na celu przywrócenie pełnych walorów zabytkowych Parku Miejskiego, czyniąc to wbrew dyspozycji art. 3 pkt 7 i art. 4 u.o.z.

W skardze zwrócono uwagę na nieścisłości w uzasadnieniu decyzji. W ekspertyzie dendrologicznej autorstwa P. K. próżno szukać stwierdzenia, jakoby skanalizowanie biegu rzeki N. rurociągiem zamontowanym na stałe pod dnem szczelnej niecki, miało spowodować permanentne odcięcie zabytkowych drzew od wody i powolne ich usychanie. Cytat ten pochodzi z odwołania od decyzji wniesionego przez Stowarzyszenie D. (str. 2 pkt 3) i został przepisany przez organ bez głębszej analizy samej ekspertyzy, która miała na celu zbadanie jedynie 12 drzew wrastających w czaszę stawu.

Kwestią sporną w kontrolowanej sprawie jest wybór koncepcji odbudowy stawu w zabytkowym parku miejskim w P.. Rozbieżne stanowiska w tym zakresie, prezentowane przez stronę skarżącą i MWKZ oraz przez Ministra wynikają z przyjęcia odmiennych założeń co do pierwotnego charakteru tego zbiornika. Minister przyjął, powtarzając tezę opinii NID, że pierwotny staw w parku miał charakter zbiornika naturalnego, o okresowo zanikającym lustrze wody, natomiast skarżący i MWKZ uznają, że najważniejszą historyczną wartością stawu jest jego celowo zakomponowany, regularny, owalny kształt i stale utrzymujące się lustro wody. Nie ma żadnych dowodów na to, że projektant zabytkowego parku w P.- L. D. zaprojektował celowo "naturalistyczny" staw o okresowo zanikającym lustrze wody.

Zgodnie z "Oceną wartości zabytkowych zbiornika wodnego" jego wartością zabytkową było utrzymanie stałego lustra wody, co wynika z faktu, iż poziom wód w ówczesnych czasach był bardzo wysoki, zapewniając stały dopływ wody do stawu. Stała, utrzymująca się tafla wody w stawie wraz z roślinnością była głównym założeniem. Zbiornik musiał mieć zatem zapewniony stały poziom lustra wody, co oznacza, że jego okresowe wysychanie było i jest jego wadą techniczną, a nie wartością. Niemniej jednak, projektant nie przewidział tak drastycznych zmian stosunków wodnych na terenie parku, jakie zaszły w okresie powojennym. Nie ma żadnego dowodu na to, że autor projektu parku z 1927 r. celowo zaprojektował staw jako okresowo zanikający.

Układ wodny istniejący w Parku Miejskim w P.nie został wymieniony jako element wpisu do rejestru zabytków, co oznacza, że powinno się rozpatrywać istnienie zbiornika jako jednego z elementów kompozycji strukturalnej i funkcjonalnej Parku Miejskiego, będącego częścią wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego wraz z zabudową i zielenią P.. W takim aspekcie dopuszczalne są zatem zmiany techniczne i technologiczne w konstrukcji, obsłudze i utrzymaniu stawu jako elementu parku. Po II Wojnie Światowej zbiornik wodny był wielokrotnie przebudowywany, m.in. powstawały nieistniejące wcześniej betonowe budowle czy droga wjazdowa z płyt betonowych dla samochodów ciężarowych (koniec lat 80-tych XX w.). Zmieniała się też jego linia brzegowa i rzędne dna. Stan ten daleko odbiega od historycznego założenia.

Skarżący nie zgadza się ze stwierdzeniem Ministra, jakoby zamierzał zmienić charakter stawu. Staw w projekcie z 1927 r. ma regularny kształt, drewniane mostki, które przykrywają wpust i wypust rowu melioracyjnego RS-11, roślinność w strefie infiltracji, która wraz z filtrem ma nie dopuszczać do zagniwania wody w stawie (czy też pogłębiania się procesów eutrofizacji) oraz okalającą staw alejkę. Skarżący podnosi, że organ II instancji nie wyjaśnił do jakich rzędnych historycznych stawu odwołuje się pisząc, że staw został wypłycony i zmieniony został obrys w poziomie projektowanego poziomu tafli wody. Brak jakichkolwiek informacji w uzasadnieniu, które wskazywałyby historyczne rzędne stawu.

W skardze wyartykułowano również zarzut wadliwego przyjęcia przez Ministra, że staw wraz z Parkiem Miejskim został objęty także indywidualnym wpisem do rejestru zabytków na podstawie decyzji z [...] czerwca 1981 r., nr rej. [...]. Z decyzji tej wynika, że wpis obejmuje jedynie murowano-drewniany budynek Kasyna wraz z zielenią w granicach posesji (które ówcześnie przebiegały inaczej i nie obejmowały stawu wraz z Parkiem Miejskim). Ta kwestia powinna być przedmiotem odrębnego postępowania.

W skardze zwrócono uwagę, że powyższe ustalenie zostało oparte na opinii pracownika NID – M. Ś. z 29 września 2020 r., znak: [...]. Autor uznał, że decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków z [...] czerwca 1981 r., nr rej. [...] dotyczy terenu całego Parku. Ocena ta jest jednak sprzeczna z poprzednimi ustaleniami tegoż autora, zawartymi w jego opiniach z 2007 r. i z 2008 r. W opinii z 6 czerwca 2007 r. ww. osoba stwierdziła, że Park jest wpisany do rejestru zabytków jako część układu urbanistycznego Miasta - Ogrodu P. pod nr rej. [...]. Odrębnym wpisem objęta jest część Parku z budynkiem Kasyna, nr rej. [...]. Podobnie w opinii z 6 czerwca 2008 r. autor ten stwierdził, że do rejestru zabytków wpisany jest murowano - drewniany budynek Kasyna wraz z zielenią w granicach posesji, położony w P., przy ul. [...] (nr rejestru [...] z [...] czerwca 1981 r.), całość Parku znajduje się natomiast w rejestrze zabytków w ramach wpisu zespołu urbanistycznego P.(nr rejestru [...]).

Podsumowując, skarżący uważa, że wartością zabytkową Parku Miejskiego i stawu w P.jest bezsprzecznie kompozycja zaproponowana przez L. D. w 1927 r., który przy budowie stawu wykorzystał fakt przecinającego Park Miejski rowu melioracyjnego z płynącą ówcześnie czystą wodą. O wartości Parku stanowią jego walory kulturowe i krajobrazowe, które bez wody w stawie tracą swoją wartość w kontekście całej kompozycji przestrzennej.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 21 kwietnia 2022 r. o oddalenie skargi wniosło również Stowarzyszenie D. stwierdzając, że decyzja Ministra jest prawidłowa. Stowarzyszenie podnosi, że w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. nie można legalizować samowoli budowlanej czy samowolnie wykonanych robót budowlanych. Z okoliczności sprawy wynika zaś, że część robót przy przebudowie stawu (przepust) zostało już wykonanych niezgodnie z pozwoleniem nr [...] z 5 listopada 2010 r. Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania Stowarzyszenie D. podkreśla, że materiał dowodowy włączony do niniejszej sprawy był dobrze znany skarżącemu, gdyż był on stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra z 2 lutego 2021 r. Zdaniem uczestnika postępowania organ II instancji nie naruszył przy tym zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 k.p.a. Dalej Stowarzyszenie przypomniało rys historyczny założenia parkowego, w tym zbiornika wodnego (stawu), podzielając stanowisko Ministra, iż ma on naturalistyczny charakter, natomiast nadanie mu owalnego kształtu jest jedynie wtórnym i drugorzędnym aspektem tej kompozycji. Uczestnik szeroko argumentuje zasadność przyjętej oceny, powołując się przy tym na poglądy NID.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego narusza prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra z [...] grudnia 2021 r., którą organ II instancji uchylił w całości rozstrzygnięcie M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2021 r. i nie pozwolił Miastu P.na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie zbiornika wodnego na rzece N. w P., znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P.(dz. nr ewid. [...] z obrębu [...]).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., w myśl którego, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni.

Zamierzona inwestycja dotyczy zbiornika wodnego (stawu) znajdującego się w Parku Miejskim przy ul. [...] w P.(dz. nr ewid, [...] z obrębu [...]). Nie jest sporne, że układ urbanistyczny, zabudowa i zieleń Miasta - Ogrodu P.w granicach administracyjnych Miasta została objęta ochroną obszarową wynikającą z wpisu do rejestru zabytków dokonanego decyzją Konserwatora Zabytków m.[...] z [...] października 1981 r. pod nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wpisowej wskazano, że "koncepcja miasta ogrodu zrealizowana w P.wg projektu arch. A. J. z roku 1925 jest unikalnym rozwiązaniem tego typu w Polsce. Realizacja ta wyróżnia się wysokimi walorami urbanistycznymi, architektonicznymi i rekreacyjnymi".

Minister przyjął, że ww. zbiornik wodny został jednocześnie objęty także ochroną indywidualną wynikającą z decyzji Konserwatora Zabytków m[...] z [...] czerwca 1981 r., nr [...], wpisującą do rejestru zabytków "murowano-drewniany budynek dawnego Kasyna wraz z zielenią w granicach posesji położony w P., przy ul. [...]". Granice obszaru objętego ochroną wynikającą z tego wpisu organ ustalił za stanowiskiem NID wyrażonym w piśmie z 29 września 2020 r.

Ochrona Leśnego Parku Miejskiego wynika ponadto z postanowień obowiązującego Planu miejscowego oraz rozporządzenia nr 5 Wojewody M. z 14 marca 2007 r. w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego pod nazwą "Leśny Park Miejski w Mieście - Ogrodzie P.". Teren Parku – zgodnie z rozporządzeniem Wojewody M. nr 3 z 13 lutego 2007 r. – położony jest również w W. Obszarze Chronionego Krajobrazu.

Przystępując do kontroli zaskarżonego orzeczenia Ministra, tutejszy Sąd uznał za konieczne przede wszystkim wyjaśnienie, że okoliczność uprzedniej realizacji robót budowlanych przez Miasto P.przy spornym zbiorniku wodnym (stawie) z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją MWKZ nr [...] z [...] listopada 2010 r., zdaniem Sądu obecnie nie wyklucza możliwości ubiegania się przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obejmującego nowe zamierzenie budowlane, z uwzględnieniem dotychczas wykonanych prac. W ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami rzeczywiście nie przewidziano instytucji legalizacji samowoli konserwatorskiej w odróżnieniu od przepisów Prawa budowlanego przewidujących, w zależności od zaistniałego przypadku, postępowanie legalizacyjne albo postępowanie naprawcze. W razie naruszenia art. 36 ust. 1 u.o.z. możliwe a niekiedy wręcz konieczne jest za to zastosowanie jednej z sankcji przewidzianych w art. 45 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1090/15 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA"). Tym niemniej nie jest sporne, że przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. znajduje zastosowanie także do postępowania naprawczego prowadzonego w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Inwestor, chcąc bowiem legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić pozwolenie konserwatorskie. Skoro zatem uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków jest obligatoryjne także w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych (por. wyroki NSA: z 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 153/09; z 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 524/11; z 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1249/15, CBOSA), to nie ma przeszkód, aby inwestor wystąpił z nowym wnioskiem o wydanie pozwolenia z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. obejmującym również roboty w takiej postaci, w jakiej zostały już one wykonane. W judykaturze podkreśla się, że celem postępowania przed organem konserwatorskim jest weryfikacja możliwości zalegalizowania wykonanych robót. W takim zaś przypadku postępowanie w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego nawet dla wykonanych już robót nie może być uznane za niedopuszczalne w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. ani bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 773/19, CBOSA).

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy, Sąd uznał za niezbędne rozważenie w pierwszej kolejności tych zarzutów skargi, które dotyczą naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, ustalenia i ocena sprawy dokonana przez organ II instancji zostały oparte w głównej mierze na opinii NID z 20 marca 2020 r., która odnosiła się do projektu zagospodarowania terenu i przebudowy spornego stawu z 2019 r. Sąd podzielił zastrzeżenia skarżącego, co do sposobu wykorzystania tego dokumentu przez organ II instancji w przedmiotowym postępowaniu.

Po pierwsze zauważyć przyjdzie, że wspomniany dowód został sporządzony na potrzeby organów ochrony zabytków w celu uzyskania specjalistycznej opinii mającej za zadanie dokonanie oceny projektu budowlanego zamiennego załączonego do wniosku z 28 marca 2019 r. a przedłożonego w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra z [...] października 2021r., którą organ ten uchylił orzeczenie MWKZ z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], pozwalające Miastu P.na prowadzenie robót budowlanych przy spornym zbiorniku wodnym. Bez wątpienia, cześć ustaleń zawartych w tej opinii zachowuje aktualność również na użytek niniejszej sprawy, tam gdzie dotyczą one historycznych walorów i założeń zbiornika wodnego (stawu) w Parku Miejskim w P.. Niemniej

jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Minister podzielił ocenę MWKZ, że obecnie złożony projekt z 2021 r. i projekt zamienny z 2019 r. nie są tożsame. Organ II instancji dostrzegł też, że zasadnicze różnice dotyczą przede wszystkim zagospodarowania otoczenia zbiornika (ścieżki) oraz określonego w dokumentacji projektowej kształtu i wielkości zbiornika, zaś tożsama pozostaje technologia jego wykonania. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy to właśnie te istotne różnice przyjętych obecnie rozwiązań projektowych powinny mieć kluczowe znaczenie z punktu widzenia oceny przeprowadzanej przez organy ochrony zabytków, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Zarazem przeważająca większość wniosków wynikających z ww. opinii NID nie powinna być odnoszona do rozwiązań przyjętych w aktualnej wersji projektu przebudowy zbiornika wodnego.

Po wtóre, w kwestii procesowej organ II instancji dopuścił dowód z ww. opinii NID w gruncie rzeczy dopiero na etapie postępowania odwoławczego bez powiadomienia o tym fakcie skarżącego. Rację ma co prawda Minister wskazując, że treść wspomnianej opinii była znana skarżącemu, gdyż był on stroną postępowania prowadzonego w odniesieniu do projektu budowlanego z 2019 r., jednakże jak słusznie podniesiono w skardze, organ zdaje się nie dostrzegać, że skarżący nie miał jakichkolwiek podstaw by przypuszczać, że reformatoryjna decyzja Ministra oparta zostanie głównie na tym dowodzie i nie miał przez to możliwości ustosunkowania się do zamieszczonych tam ustaleń, w kontekście założeń nowego projektu zagospodarowania terenu. Skarżący czyni to w zasadzie dopiero w skardze do tutejszego Sądu, albowiem wobec odmiennego od MWKZ stanowiska Ministra i sposobu przeprowadzenia przez ten organ postępowania odwoławczego, skarżący nie mógł wcześniej podjąć polemiki z oceną wyrażoną w decyzji z [...] grudnia 2021 r.

W tej sytuacji podkreślić przyjdzie, że obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, który wynika z art. 10 k.p.a. oznacza, że organ administracji jest zobowiązany do informowania strony z odpowiednim wyprzedzeniem o dokonywanych czynnościach procesowych (zob. np. tezę pierwszą wyroku NSA z 12 września 2000 r., sygn. akt III SA 1082/00, LEX nr 47981). Organ prowadzący postępowanie powinien poza tym umożliwić stronie aktywne uczestnictwo w postępowaniu, tj. m.in. umożliwić wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 k.p.a.). Do naruszenia komentowanego przepisu dojdzie wtedy, gdy organ prowadzący postępowanie nie zapoznał strony z dowodami zebranymi w ramach innego postępowania, w którym strona brała udział i z którymi to dowodami zapoznała się w jego toku (zob. teza pierwsza wyroku NSA z 3 grudnia 1982 r., sygn. akt SA/Kr 743/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 112; wyrok NSA z 11 kwietnia 1985 r., sygn. akt SA/Wr 90/85, POP 1996, nr 2, poz. 39; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt I SA/Kr 801/97, LEX nr 31895; zob. też P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2022). Zasada ta odnosi się również do postępowania odwoławczego (por. tezę drugą wyroku NSA z 25 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2294/95, LEX nr 26789), Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest natomiast kwalifikowaną wadą procesową, mogącą stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie miał możliwości odniesienia się do materiału dowodowego włączonego do akt sprawy na etapie postępowania odwoławczego, a który został wykorzystany przez Ministra do oceny przedłożonego projektu budowlanego. W konsekwencji skarżącemu nie zapewniono możliwości czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w tym w szczególności poprzez pozbawienie go prawa do wyrażenia stanowiska w kwestii zastosowania opinii NID z marca 2020 r. do rozwiązań przejętych w aktualnym projekcie przebudowy stawu. Stanowi to naruszenie przepisów art. 10 i art. 81 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że już tylko z przedstawionych wyżej powodów decyzja organu II instancji zasługuje na uchylenie.

Pomimo tego, Sąd czuje się w obowiązku dokonać oceny ustaleń organu II instancji i podnoszonych w skardze zarzutów co do spójności i jasności stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, przy uwzględnieniu wniosków ww. opinii NID mogących mieć zastosowanie do przedłożonego obecnie projektu przebudowy stawu w Parku Miejskim w P..

W tym miejscu należy nadmienić, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że decyzje wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają, w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna jednak każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. Decyzja wydawana na podstawie uznania administracyjnego podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy decyzja została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego poddana jest spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r., sygn.. akt VII SA/Wa 2124/19, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2014 r., VII SA/Wa 254/14, LEX nr 1476879; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1441/11, LEX nr 1232718; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 37/14, LEX nr 1468410; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r., VII SA/Wa 2606/13, LEX nr 1472100; wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 lipca 2012 r., II SA/Kr 617/12, LEX nr 1228980).

Zarówno skarżący, jak i organ odwoławczy zgodnie uznają, że istota sporu w niniejsze sprawie, tj. wybór koncepcji odbudowy stawu w zabytkowym Parku Miejskim w P., jest spowodowany przede wszystkim przyjęciem odmiennych ustaleń co do pierwotnego charakteru tego zbiornika wodnego. Minister uznał, że historyczne założenia ww. stawu zakładały jego naturalny charakter, o okresowo zanikającym lustrze wody. Skarżący oraz MWKZ wskazują zaś, że najistotniejszą wartością historyczną zbiornika wodnego jest jego celowo zakomponowany, regularny, owalny kształt i stale utrzymujące się lustro wody.

W tym względzie wypada zauważyć, że choć nie jest rzeczą Sądu formułowanie merytorycznych ocen dotyczących walorów historycznych i zabytkowych obiektów objętych ochroną, to analiza opinii NID i opartego na niej stanowiska Ministra budzi poważne wątpliwości co do spójności i konsekwencji przyjętego w zaskarżonej decyzji poglądu. Autor opinii NID już w jej początkowej części (k. 480 akt administracyjnych) w "Skróconej analizie historycznej" wskazał, że "Planowany (...) staw miał kształt modernistycznego basenu na zamknięciu alei (plan z 1925 r.), w projekcie Danielewicza (1927) przyjął regularną formę prostokąta z półkolistymi zakończeniami, przekształcony później otrzymał kształt naturalnego kolistego stawu z trawiastymi brzegami". W wyjaśnieniach z 28 września 2020 r. do ww. opinii (k. 453-460 akt postępowania administracyjnego) jej autor odnosząc się do zarzutów Burmistrza P.przyznał (k. 458), że "(...) niewątpliwie staw w parku leśnym jest tworem sztucznym, wybudowanym na biegu naturalnym rzeki N. (...)", "Nigdzie w opinii nie stwierdzono przy tym, że plaża i kąpielisko zaplanowane zostało przez L. D. w 1927 r., funkcje te powstały w końcu lat 30tych XX w. jako aktywności rekreacyjne towarzyszące naturalnemu stawowi w parku, betonowe nabrzeża pływackie wybudowano jeszcze później." W cytowanych wyjaśnieniach przyznano również, że "Faktycznie naturalna, piaszczysta plaża na zachodnim brzegu stawu mogła powstać samorzutnie w procesie erozji zbocza wydmy, albo w wyniku dewastacji jej stoku, niemniej istnienie kąpieliska i plaży potwierdzają wspomnienia mieszkańców M. z lat 40tych XX w. (...) a także zdjęcia z lat 30tych XX w. (...)."

Podobnie przyjęto w "Ocenie wartości zabytkowych zbiornika wodnego" (k. 2-71 akt administracyjnych), gdzie odwołano się do projektu z 1927 r. (zob. załączone do projektu rysunki), z których niezbicie wynika, że sporny staw został zaprojektowany jako sztuczny zbiornik wodny o geometrycznym kształcie, otoczony szeroką aleją spacerową z zaplanowanym wokół niej układem drzew (zob. też fotografie z lat 30-tych XX w. załączone do ww. "Oceny ..." oraz do skargi, a także załącznik graficzny do skargi - k. 47 akt sądowych). Za jego zasadniczą wartość uznano zapewnienie stałego lustra wody, które umożliwiało w okresie letnim pływanie łódką lub jeżdżenie na łyżwach zimą. Dlatego autorki ww. "Oceny ..." uznały za konieczną przebudowę stawu w kierunku jego pierwotnego kształtu zaprojektowanego przez L. D. w 1927 r. i konieczność wycinki drzew i krzewów zniekształcających obrys i wyprofilowanie niecki stawu; utrzymanie gładkiego lustra wody; ewentualne obsadzenie brzegów stawu niską roślinnością nieprzesłaniającą otwartych widoków na staw i jego otoczenie; wykonanie umocnienia i ustabilizowania brzegów stawu z historycznych materiałów naturalnych stosowanych w przypadku obiektów zabytkowych; przywrócenie pierwotnej formy zagospodarowania terenu wokół stawu w postaci szerokiej alei, obsadzonej wzdłuż krawędzi pojedynczymi drzewami; wykonanie urządzeń służących rekreacji biernej przy stawie w postaci podestów oraz ławek przy zewnętrznych krawędziach alei.

Zdaniem sądu, zarówno z przywołanych wyżej ustaleń opinii NID, jak i "Oceny wartości zabytkowych zbiornika wodnego" można wywieść, że zbiornik wodny nie został pierwotnie zaprojektowany jako "staw o naturalistycznym charakterze". Pewne cechy naturalizmu przypisać można jedynie samemu założeniu Parku Miejskiego w P., choć i te cechy są kwestionowane w przywołanej wyżej "Ocenie wartości zabytkowych (...)". Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika natomiast, że tak uwypuklany przez organ II instancji naturalistyczny charakter samego stawu niewątpliwie jest po prostu wynikiem postępujących przeobrażeń i degradacji tego obiektu. Ta z kolei spowodowana jest brakiem jakichkolwiek prac zabezpieczających czy przywracających dawny wygląd stawu oraz licznymi ingerencjami w jego historyczne założenie (budowa drogi dojazdowej, betonowego nabrzeża, itp.). Ponadto stan ten jest rezultatem nieodwracalnych zmian stanu wód, które nastąpiły wskutek m.in. zdarzeń wskazanych w opinii NID, tj. zmiany form użytkowania terenu, postępującej urbanizacji terenu i zabudowy łąk źródliskowych w Żółwinie i Owczarni, przekształceniu koryta i rozbudowie stawów w Ż. zatrzymujących wodę na biegu strugi, oraz zachodzących zmian klimatycznych i wzrostu temperatur. Co więcej, w opinii NID podkreślono, że pomimo zastosowanych odstojników szlamowych i separatorów do stawu dostawała się duża ilość zanieczyszczeń stałych, osiadających na dnie. Ze względu na równoczesny zrzut ścieków sanitarnych do N., staw przestał pełnić funkcję rekreacyjną.

Wobec powyższego rację zdaje się mieć skarżący podnosząc, że stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, wskazujące na konieczność zachowania "naturalistycznego" charakteru zbiornika wodnego, zmierza w istocie rzeczy do zachowania stanu, który w żadnym razie nie odpowiada jego historycznym założeniom. Prowadzi wręcz do całkowitego zaniku funkcji i wartości zabytkowych, jakie zbiornik ten powinien sobą reprezentować według projektu i realizacji z lat 20-tych XX w.

Ponownie wypada nadto odnotować, że znaczna części konkluzji zawartych w opinii NID odnosi się stricte do rozwiązań przewidzianych w projekcie zagospodarowania stawu z 2019 r. Tak też autor opinii krytycznie odniósł się do nowego obrysu linii brzegowej zbiornika wodnego "zakładającego nowy, nieudokumentowany i nieuzasadniony historycznie, amebowaty kształt". W opinii krytyce poddano również sposób wykonania i geometrię przebiegu ścieżki wokół stawu, a także budowę widowni. Autor opracowania uznał więc za niedopuszczalne przede wszystkim te zmiany projektowe, które przewidywały ingerencji w historyczną kompozycję Parku Miejskiego. Tymczasem obecnie przedłożony projekt uwzględnia już zaprezentowaną ocenę i zakłada owalny (geometryczny) kształt linii brzegowej zbiornika przy radykalnie zmniejszonej szerokości alei spacerowej wokół niego oraz przy zmienionej koncepcji zagospodarowania jego otoczenia.

Uzasadnione zastrzeżenia budzi natomiast ta część ocen zawartych w ww. opinii NID, a adoptowanych w decyzji Ministra, które nie ograniczają się jedynie do głównych założeń kompozycyjnych historycznego układu tej części Parku Miejskiego i zbiornika wodnego, a dotyczą np. skanalizowana wód zasilających pod dnem stawu, podniesienia rzędnych dna zbiornika, założonych rozwiązań hydroizolacji niecki stawu – zastosowanie membrany EPDM i narzutu z łamanego kamienia dolomitowego.

Zastrzeżenia Sądu w tym względzie wynikają z powziętych wątpliwości co do zakresu ochrony konserwatorskiej, którą objęty został projektowany staw, pomimo stanowczych twierdzeń zawartych w opracowaniu NID z 29 września 2020 r. (k. 424-452 akt administracyjnych) dotyczącym określenia granic ochrony konserwatorskiej Leśnego Parku Miejskiego w P., sporządzonym notabene przez autora powołanej uprzednio opinii NID z 20 marca 2020 r.

Jak podkreślono na wstępie, decyzją Konserwatora Zabytków m.[...] z ] czerwca 1981 r., nr rej. ], do rejestru zabytków wpisano "murowano-drewniany budynek dawnego Kasyna wraz z zielenią w granicach posesji położony w P., przy ul. ]". W uzasadnieniu powołanej decyzji wyjaśniono dość lakonicznie, że objęty wpisem budynek "wzniesiony ok. roku 1925 wg proj. arch. D. /?/ jest przykładem podwarszawskiej architektury użyteczności publicznej pocz. XX w." Jednocześnie do decyzji nie załączono dokumentacji graficznej określającej precyzyjnie granice terenu objętego wpisem do rejestru. Mimo to autor ww. opracowania NID, a zanim także organ II instancji, przyjęli, że wpis obejmuje całą nieruchomość (dz. nr ewid. ] obręb 7), na której położony jest Leśny Park Miejski. Z kolei w skardze przedstawiono równie szeroko umotywowaną i udokumentowaną argumentację wskazującą, że pomimo iż teren Parku stanowiła zawsze jedna działka ewidencyjna gruntu, to jednak w dacie wydania ww. decyzji wpisowej budynek kasyna z bezpośrednio otaczającą go zielenią był faktycznie wyodrębniony ogrodzeniem z terenu Parku Miejskiego i stanowił oddzielny przedmiot użytkowania przez indywidualnego dzierżawcę. Całkowicie odmienny był również sposób zagospodarowania tej "posesji", w tym zieleni okalającej ówcześnie budynek objęty wpisem indywidualnym. Poza tym, nie bez racji podnosi skarżący, że skoro w opisie obiektu wpisanego do rejestru decyzją z [...] czerwca 1981 r., nr rej. [...] brak jest sprecyzowania jakichkolwiek innych elementów Parku Miejskiego objętych ochroną, to trudno uznać, że w pojęciu "zieleni w granicach posesji" powinien mieścić się cały obszar Parku, w tym także sporny zbiornik wodny i sposób jego historycznej kompozycji. Dodatkowo skarżący słusznie zwraca uwagę na niekonsekwencję ocen autora opracowania NID, podkreślając, że z wcześniejszych opinii tego autora z 6 czerwca 2007 r. i z 6 czerwca 2008 r. można wywieść, iż teren Parku Miejskiego jest wpisany do rejestru zabytków li tylko jako część układu urbanistycznego Miasta - Ogrodu P.pod nr rej. [...]. Z tych przyczyn także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dostrzegł, że brak jest jednoznacznych przesłanek, które przemawiałyby za tak szerokim rozumieniem zakresu ochrony wynikającej z decyzji wpisowej z [...] czerwca 1981 r., nr rej. [...], obejmującej teren całego Parku Miejskiego w P..

Organ II instancji nie dokonał samodzielnej oceny przedmiotowego zagadnienia, lecz bezkrytycznie uznał za prawidłowe stanowisko NID. Minister nie odniósł się nawet do zarzutów sygnalizowanych w tej kwestii przez inwestora. Argumentację skarżącego podzielił zaś M. Wojewódzki Konserwator Zabytków, który w uzasadnieniu uchylonej przez Ministra decyzji z [...] września 2021 r. stwierdził m.in., że w związku z faktem, iż ani zbiornik wodny ani układ wodny istniejący w Parku Miejskim w P.nie został wymieniony jako element wpisu do rejestru zabytków, w przedmiotowym stanie faktycznym możemy rozpatrywać istnienie zbiornika jako jednego z elementów kompozycji strukturalnej i funkcjonalnej Parku Miejskiego, będącego częścią wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego wraz z zabudową i zielenią P.(decyzja z [...] października 1981 r. nr. [...]). W takim przypadku, MWKZ trafnie zdaniem Sądu uznał za dopuszczalne zmiany techniczne i technologiczne w konstrukcji, obsłudze i utrzymaniu stawu jako elementu parku. Organ wojewódzki zwrócił przy tym uwagę na okoliczności omówione w niniejszym uzasadnieniu, a mianowicie, że sam staw, który powstał w latach 1929-1930, był po II Wojnie Światowej wielokrotnie przebudowywany, m.in. powstawały nieistniejące wcześniej betonowe budowie czy droga wjazdowa z płyt betonowych dla samochodów ciężarowych (koniec lat 80-tych XX w.). Zmieniała się też jego linia brzegowa i rzędne dna. Stan ten organ I instancji uznał za daleko odbiegający od historycznego założenia.

Wskazana rozbieżność stanowisk co do charakteru ochrony, jaką objęty został sporny zbiornik wodny ma natomiast kluczowe znaczenie w sprawie, albowiem determinuje zakres oceny organów konserwatorskich w odniesieniu do przedłożonego projektu jego przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Inny jednak jest zakres ochrony takich obiektów, niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego, ochronie podlegają bowiem jedynie zewnętrzne cechy obiektów, tworzące substancję zabytkową (por. np. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2152/10, CBOSA). Zatem w przypadku ochrony spornego zbiornika wodnego wynikającej jedynie z wpisu układu urbanistycznego Miasta - Ogrodu P., z całą pewnością za trafne uznać przyjdzie stanowisko MWKZ, że zmiany w zakresie pozostającym pod lustrem wody stawu, tj. dotyczącym technologicznych i konstrukcyjnych aspektów jego przebudowy (sposobu doprowadzania i odprowadzania wody, ukształtowania i zabezpieczenia niecki zbiornika) pozostawać powinny poza oceną organów konserwatorskich. Są to bowiem zagadnienia z zakresu hydrologii, ochrony środowiska bądź Prawa budowlanego, leżące w ewentualnej kompetencji rzeczowej organów: gospodarki wodnej, ochrony środowiska lub organów administracji architektoniczno-budowlanej. W takim ujęciu problemu nie zasługiwałyby wówczas na aprobatę te argumenty Ministra, w których zwraca on uwagę na niedopuszczalne w jego ocenie przykrycie dennej warstwy zbiornika membraną EPDM i narzutem łamanego kamienia dolomitowego czy skanalizowania cieku Niwki pod dnem stawu, która notabene w tym miejscu nie może być uznana za rzekę, ale – na co słusznie zwraca uwagę inwestor – rów, stanowiący zaewidencjonowane urządzenie melioracji wodnych (RS-11).

Podobnie ocenić należy stanowisko wyrażone w opinii NID oraz w zaskarżonej decyzji, odnoszące się do podniesionych tam przyczyn naruszenia postanowień obowiązującego na danym terenie Planu miejscowego oraz rozporządzenia Wojewody M. nr [...] z [...] marca 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie kwestionuje uprawnień konserwatora zabytków do oceny zgodności zamierzonej inwestycji z zapisami obowiązującego Planu, przy czym ocena ta powinna ograniczać się do tych jego postanowień, które określają ochronę danego obiektu bądź układu urbanistycznego z punktu widzenia jego walorów zabytkowych. Zasadą jest bowiem, że kontrola zgodności projektowanego przedsięwzięcia z postanowieniami Planu miejscowego dokonywana jest przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego).

W § 20 Planu wskazano, że na wyznaczonych na rysunku planu miejscowego terenach parków leśnych, oznaczonych symbolami: ZL oraz na terenie parku i skweru miejskiego oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolami: ZP i ZN, ustala się: 1) zakaz lokalizacji wszelkich obiektów budowlanych, które nie są związane z prawidłowym funkcjonowaniem tych terenów; 2) ochronę, pielęgnację i uzupełnienie istniejącej roślinności 3) odtworzenie i urządzenie alei spacerowych oraz miejsc rekreacyjnych, wypoczynkowych i kulturowych, w oparciu o projekty branżowe oraz dopuszcza się realizację elementów detalu urbanistycznego. Ponadto zgodnie z ustaleniami szczegółowymi MPZP ustala się: (...) 3) dopuszczenie w rejonie zabytkowego budynku Kasyna oraz w zachodniej części terenu (postulowanej do objęcia ochroną) zagospodarowania o funkcjach usługowych z zakresu kultury lub rekreacji/sportu, związanego z podstawową funkcją terenu - parku miejskiego, pod warunkiem przestrzegania "Ustaleń dla całego obszaru objętego planem miejscowym" (...) oraz zaleca się opracowanie projektu urządzenia parku.

Bezdyskusyjnie kontrolowany projekt zagospodarowania stawu nie narusza zakazu określonego w § 20 pkt 1 MPZP, wpisuje się za to w wynikający z § 20 pkt 3 Planu nakaz odtworzenia i urządzenia alei spacerowych oraz miejsc rekreacyjnych, wypoczynkowych i kulturowych.

Stosownie do § 26 ust. 1 MPZP zakazano niszczenia, zasypywania i zanieczyszczania znajdujących się na terenie opracowania rowów melioracyjnych. Nakazuje się właścicielom gruntów, na których znajdują się rowy ich bieżącą konserwację, której wykonywanie będzie kontrolowane przez Urząd Miejski lub odpowiednio Starostwo Powiatowe. Wszelkie przebudowy rowów, znajdujących się w obrębie prywatnych działek mogą być prowadzone po opracowaniu projektu przebudowy przez osobę uprawnioną oraz po przeprowadzeniu niezbędnej procedury administracyjnej.

Tym samym nie można twierdzić, że przebudowa rowu RS-11 zasilającego zbiornik wodny jest niedopuszczalna. Jest ona możliwa pod warunkiem uzyskania odpowiednich pozwoleń. W sytuacji gdy rów RS-11 stanowi zaewidencjonowane urządzenie melioracji wodnej, niewątpliwie kompetentnym do oceny dopuszczalności jego przebudowy będzie właściwy miejscowo organ administracji wodnej. Takie też pozwolenia organu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie skarżący uzyskał w kontrolowanym postępowaniu (k. 935-943 - akt administracyjnych).

Natomiast w § 26 ust. 3 MPZP przewidziano rewitalizację stawu w parku miejskim, polegającą na nadaniu mu funkcji stałego zbiornika wodnego (poprzez uszczelnienie części stawu) i jednocześnie infiltracyjnego (poprzez pozostawienie części stawu nieuszczelnionej), co pozwoli na odbudowę lokalnych zasobów wód podziemnych.

Nie jest kwestionowane, że projekt budowlany przewiduje dla stawu taką właśnie funkcję stałego zbiornika wodnego. Prawdą jest, że ze względów technologicznych przewidziano uszczelnienie membraną całej jego niecki poniżej lustra wody, jednocześnie jednak w projekcie przewidziano pozostawienie przestrzeni przelewowej i infiltracyjnej pomiędzy górną krawędzią hydroizolacji, a krawędzią projektowanego nabrzeża i ścieżki. Poza tym, jak już wyjaśniono, ocena zachowania zgodności tego rodzaju rozwiązań technicznych z ww. zapisami MPZP nie powinna być dokonywana przez organ ochrony zabytków. Istotne znaczenie w powyższym zakresie ma tu fakt, że "Zasady ochrony krajobrazu kulturowego, dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej", których ocena bez wątpienia leży w gestii konserwatora zabytków, zostały uregulowane w Rozdziale 5 Planu miejscowego (§ 32 do § 38). Uzgodnienie inwestycji przez organ ochrony zabytków powinno być zatem dokonywane przez pryzmat tych zapisów MPZP, nie zaś w odniesieniu do zagadnień pozostających w kompetencji innych organów administracji.

W rozporządzeniu nr 5 Wojewody M[...] z 14 marca 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego pod nazwą "Leśny Park Miejski w Mieście - Ogrodzie P." przewidziano, że: § 2. Szczególnym celem ochrony Zespołu jest zachowanie fragmentów krajobrazu naturalnego i kulturowego, a w szczególności kontynentalnego boru mieszanego i lasów reprezentujących zespół grądu subkontynentalnego stanowiących jednocześnie miejsce występowania wielu gatunków roślin chronionych oraz miejsce stałego przebywania i rozrodu wielu gatunków ptaków, w tym chronionych; § 3. W ramach ochrony czynnej Zespołu ustala się możliwość (...) działań na rzecz zachowania krajobrazu naturalnego i kulturowego; § 4. W stosunku do Zespołu wprowadzone zostały następujące zakazy: niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru; wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych i dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce leśnej lub wodnej (...).

Mając na uwadze przywołane regulacje rozporządzenia jako niezrozumiałe jawi się twierdzenie, że przebudowa dna stawu może spowodować trwałe zniekształcenie rzeźby terenu. Słusznie wywodzi przy tym skarżący, że za taką niedopuszczalną zmianę ukształtowania terenu nie może być uznane podniesienie rzędnych niecki i nabrzeża zbiornika wodnego, w sytuacji gdy brak jest wiarygodnych materiałów źródłowych pozwalających na jednoznaczne ustalenie jego pierwotnych parametrów wysokościowych.

Końcowo należy zauważyć, że odrębnego wyjaśnienia wymaga również kwestia rozbieżności pomiędzy zakresem robót przewidzianych w projekcie, a aktualnym stanem obiektu, spowodowanym – według twierdzeń skarżącego – li tylko koniecznością tymczasowego zabezpieczenia uprzednio wykonanych prac.

Wszystkie powyższe uwagi powodują, że zaskarżona decyzja – w ocenie Sądu – została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpoznając skargę, organ II instancji związany wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną, zobowiązany będzie przede wszystkim wyjaśnić i prawidłowo uzasadnić stanowisko dotyczące zakresu ochrony konserwatorskiej zbiornika wodnego w Parku Miejskim w P.. Dopiero tak poczynione ustalenia powinny stanowić punkt wyjścia dla analizy przedłożonego projektu budowlanego przez pryzmat zachowania wskutek planowanych robót budowlanych walorów zabytkowych stawu wraz z otoczeniem, przy czym ocena ta powinna być oparta na należycie udokumentowanym i wiarygodnym materiale dowodowym. W przypadku gdy organ uzna, że dokonanie takich ustaleń wymaga uzyskania specjalistycznego opracowania, może zwrócić się o pomoc do powołanego w tym celu Narodowego Instytutu Dziedzictwa, przy czym należy pamiętać, że tego rodzaju opinia powinna odnosić się już do aktualnych rozwiązań projektowych, a nie projektu budowlanego przedłożonego wraz z wnioskiem z 2019 r.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego Miasta P.kwotę 200 złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.