Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1008/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 października 2023 r., sygn. akt SKO Gd/5013/23 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Pan M.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO) z 13 października 2023 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 13 lipca 2023 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

SKO wskazanym powyżej postanowieniem stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 13 lipca 2023 r., odmawiającej skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką na żoną.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że odwołanie od powyższej decyzji skarżący złożył przy piśmie z dnia 21 sierpnia 2023 r. W związku z powyższym odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 129 § 2 K.p.a. zgodnie z którym odwołanie od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin, o którym stanowi przepis art. 129 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym, co oznacza, iż jego uchybienie skutkuje bezskutecznością wniesionego odwołania, a jego upływ organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić z urzędu. W przedmiotowej sprawie skarżący złożył odwołanie po upływie 14 dni od dnia skutecznego doręczenia zaskarżonej decyzji w trybie zastępczym zgodnie z art. 44 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy decyzja organu pierwszej została uznana za skutecznie doręczoną Skarżącemu, co potwierdza załączona do akt sprawy koperta wraz ze zwrotnym poświadczeniem odbioru decyzji, na której widnieje wyraźna adnotacja, że organ pocztowy pierwszy raz awizował przesyłkę w dniu 17 lipca 2023 r., następnie w dniu 25 lipca 2023 r. doszło do powtórnego awizo przesyłki, niestety, przesyłka nie została podjęta w terminie do dnia 1 sierpnia 2023r., tj. do dnia w którym przesyłka została zwrócona nadawcy. Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem z dniem 14 sierpnia 2023 r.

We wniesionej do Sądu skardze, postanowieniu SKO zarzucono naruszenie:

1. Art. 134 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 i art. 129 § 2 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 8, art. 44, art. 57 § 1 i 5, a także art. 80 K.p.a. poprzez:

a) stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia przez stronę skarżącą odwołania od decyzji organu pierwszej instancji bez należytego i wnikliwego zbadania prawidłowości jej doręczenia przez organ pierwszej instancji, w tym okoliczności doręczenia, sposobu i terminu, a co za tym idzie błędnego uznania, że doszło do tzw. fikcji doręczenia po stronie skarżącej, co jednocześnie doprowadziło do uniemożliwienia stronie skarżącej ponownego rozpatrzenia w całości sprawy stanowiącej przedmiot postępowania odwoławczego,

b) przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i naruszenie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy ze względu na nierozpatrzenie wszystkich dowodów zgromadzonych lub odzwierciedlonych w aktach sprawy, w tym nierozpatrzenie tych dowodów we wzajemnej łączności.

2. Art. 134, art. 124 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz w zw. z art. 7 i art. 11 K.p.a., poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia faktycznego zaskarżonego postanowienia, zawierającego błędy w ustaleniach dat rzekomego awizowania przesyłek pocztowych dla strony skarżącej oraz nie zawierającego wystarczająco szczegółowego i przekonywującego dla strony skarżącej - wskazania dowodów, na których organ drugiej instancji się oparł oraz przedstawienia przyczyn, z powodu których innym dowodom, przedstawionym przez stronę skarżącą, odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

3. Art. 7 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie wymogu ustalenia prawdy obiektywnej oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej w toku postępowania.

4. Art. 9 i art. 10 § 1 w zw. z art. 8 § 1 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników (w tym przypadku - strony skarżącej) do władzy publicznej, w szczególności z uwagi na nieudzielanie stronie przez organ pierwszej instancji w toku postępowania informacji dotyczących prowadzonego postępowania i czynności podejmowanych przez organ.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

SKO odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie wydano zgodnie z prawem.

Sporne rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W myśl art. 129 § 2 K.p.a. termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Powyższe oznacza, że organ drugiej instancji po wpłynięciu odwołania obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać kwestię zachowania terminu, co wymaga ustalenia, czy doszło do doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, a jeżeli tak, to w jakiej dacie. Organ na podstawie przekonujących dowodów (np. zwrotnego potwierdzenia odbioru kwestionowanego aktu) dokonuje ustaleń, co do daty doręczenia stronie rozstrzygnięcia oraz konkretnej daty złożenia pisma zawierającego środek zaskarżenia od tego rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie skazuje się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jego stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 K.p.a. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12). Norma wynikająca z art. 134 k.p.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że organ każdorazowo jest zobligowany do wydania postanowienia, na podstawie powołanego przepisu, w przypadku stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 147/22).

W przypadku niemożności doręczenia pisma adresatowi: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (art. 44 § 1 K.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 K.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 K.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 K.p.a.).

Powyższy przepis wprowadza tzw. fikcję doręczenia, polegającą na uznaniu, że strona odebrała przesyłkę, podczas gdy fizycznie do takiego odbioru nie doszło. Ocena skuteczności takiego doręczenia dokonywana jest przez pryzmat zachowania procedury z art. 44 K.p.a.

Szczegóły dotyczące doręczeń regulują przepisy ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2023 r., poz. 1640 ze zm.). W art. 3 pkt 23 Prawa pocztowego przyjęto, że użyte w ustawie określenie przesyłka rejestrowana oznacza przesyłkę pocztową przyjętą za pokwitowaniem przyjęcia i doręczaną za pokwitowaniem odbioru. Zgodnie natomiast z § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2020 r. poz.1026), jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 Prawa pocztowego, zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową.

Stosownie zaś do art. 17 Prawa pocztowego, potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez operatora wyznaczonego oraz wydruk potwierdzenia nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego pobrane samodzielnie z systemu teleinformatycznego operatora wyznaczonego służącego do nadawania rejestrowanych przesyłek pocztowych lub przekazów pocztowych mają moc dokumentów urzędowych. Zwrotne potwierdzenie odbioru jest zatem dokumentem urzędowym i jako taki dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności), o ile tylko spełnia wymogi co do jego formy i treści oraz potwierdza fakt i datę doręczenia zgodnie z umieszczonymi nań danymi (domniemanie zgodności z prawdą). Domniemanie autentyczności dokumentu urzędowego wskazuje na to, że dany dokument pochodzi od organu (jednostki), który go wystawił. Natomiast domniemanie zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych (wiarygodności) nakazuje uznać, że treść dokumentu jest zgodna z rzeczywistością. Domniemania te oznaczają, że dokument urzędowy nie podlega swobodnej ocenie dokonywanej przez organ administracji. Za udowodnione należy przyjąć to, co wynika wprost z dokumentu. Oznacza to, że adnotacje na zwróconej przesyłce (zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) mogą stanowić dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie wraz z adnotacjami urzędowymi zamieszczonymi na przesyłce, jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone (por. postanowienie NSA z 30 czerwca 2022 r. II GZ 173/22, wyrok NSA z 24 maja 2023 r., II GSK 1303/22).

Z akt administracyjnych wynika, że skierowana do skarżącego decyzja Prezydenta Miasta z 13 lipca 2023 r. była pierwotnie awizowana 17 lipca 2023 r., a powtórnie 25 lipca 2023 r. Awiza pozostawiono w skrzynce pocztowej. Termin odbioru korespondencji upłynął zatem 31 lipca 2023 r. i tę datę uznano za datę jej doręczenia. Wobec braku odbioru korespondencji, przesyłkę zwrócono do organu 1 sierpnia 2023 r. Informację w tym zakresie przedstawiono na kopercie oraz połączonym z nią zwrotnym potwierdzeniem odbioru. (zob. koperta k. 13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W konsekwencji, 14 dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 14 sierpnia 2023 r. Ustalenia SKO są w tym zakresie prawidłowe (z wyjątkiem nie mającego wpływy na treść rozstrzygnięcia wskazania 1 sierpnia 2023 r., jako ostatniego dnia odbioru przesyłki). Wniesienie odwołania 21 sierpnia 2023 r. nastąpiło zatem z uchybieniem ustawowego terminu.

W świetle powyższego nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że datą doręczenia decyzji, od której należało liczyć termin na wniesienie odwołania był 9 sierpnia 2023 r., czyli data otrzymania decyzji w siedzibie organu. Odbiór decyzji w tym dniu miał charakter informacyjny, natomiast wedle art. 44 K.p.a., prawne skutki doręczenia przedmiotowej decyzji należało określać od 31 lipca 2023 r.

Zdaniem Sądu, skoro organ dysponował niebudzącym wątpliwości dokumentem urzędowym, czyli prawidłowo awizowaną przesyłką zawierającą wszystkie prawem przewidziane elementy, w oparciu o który stwierdził wniesienie środka odwoławczego z naruszeniem terminu, to okoliczność ta stanowiła podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia.

Podnoszone przez skarżącego argumenty, wobec obiektywnej okoliczności nakazującej SKO stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, nie mogły zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Stwierdzając naruszenie terminu do wniesienia odwołania, organ nie bada przyczyn takiego stanu rzeczy. Tego rodzaju okoliczności mógłby mieć znaczenie przy rozpatrywaniu ewentualnego wniosku o przywrócenie terminu, zgodnie z art. 58 K.p.a. Przedmiotowe postępowanie, jednakże tej kwestii nie dotyczyło, z akt sprawy nie wynika, aby skarżący w ogóle je inicjował.

W niniejszej sprawie brak było dowodu pozwalającego na uznanie, że nie doszło do fikcji doręczenia z powodu braku w skrzynce odbiorczej skarżącego. Wobec istnienia dokumentu urzędowego w postaci koperty ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, wskazującego na skuteczne doręczenie decyzji w rozumienia art. 44 K.p.a., same twierdzenia skarżącego wskazującego na okoliczności przeczące takiemu stanowi rzeczy, nie są wystarczające od obalenia wiarygodności dokumentu urzędowego. Obalenie fikcji doręczenia tylko na podstawie gołosłownego twierdzenia, że awiza nie pozostawiono, prowadziłoby do nieuzasadnionego podważenia instytucji z art. 44 K.p.a. W każdej bowiem sytuacji strona mogłaby obalić domniemanie doręczenia przesyłki w trybie awizo poprzez zwykłe oświadczenie, że awizo nie zostało umieszczone w skrzynce pocztowej lub zaginęło (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OZ 275/21, z 26 września 2023 r. III FZ 404/23). Przeciwdowodem uznania doręczenia za nieskuteczne z powodu m.in. braku pozostawienia awiza, mogło by być w przedmiotowej sprawie np. stwierdzenie poświadczenia nieprawdy przez listonosza na dokumencie urzędowym w postaci koperty ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Do ustalania takiej okoliczności uprawnione są jednak organy ścigania i gdyby okoliczność taką ustalono po zakończonym postępowaniu administracyjnym, należałoby ją rozważyć jako przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.

Wyjaśnić także należało, że załączona do wniesionej do Sądu skargi, fotografia skargi na listonosza z 30 października 2010 r., nie stanowi dowodu wskazującego na brak pozostawienia awiza w skrzynce odbiorczej skarżącego. Stanowi jedynie dowód wniesienia skargi na listonosza, co nie ma wpływu na ocenę prawidłowości działania SKO.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z ze zm.) skargę oddalił. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 wskazanej ustawy, w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.