Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1010
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jedn.
article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del.WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 537/19 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. w Ż. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 10 grudnia 2018 r. nr 141/DR/18 w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. Sp. z o.o. w Ż. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 537/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 10 grudnia 2018 r. nr 141/DRI/18 w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie:

przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 oraz art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - poprzez oddalenie skargi na Decyzję, mimo że podlegała ona uchyleniu ze względu na (i) dokonanie przez Organ błędnej wykładni art. 61 § 3 k.p.a., polegającej na przyjęciu, że stanowi on przepis szczególny wykluczający art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. i w rezultacie (ii) odmowę zastosowania tego ostatniego przepisu, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż nadanie przez Skarżącą wniosku z dnia 8 sierpnia 2016 r. (dalej także: "Wniosek") w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe , przed upływem terminu wygaśnięcia Zezwolenia, nie było wystarczające dla zachowania terminu do złożenia wniosku o jego zmianę;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 4 ustawy o SSE - poprzez oddalenie skargi na Decyzję, mimo że ta podlegała uchyleniu ze względu na niewłaściwe zastosowanie przez Organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., w rezultacie błędnego przyjęcia, iż postępowanie pierwszoinstancyjne od samego początku było bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że Zezwolenie wygasło przed wpłynięciom do Organu Wniosku o jego zmianę;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - poprzez oddalenie skargi na Decyzję, mimo że podlegała ona uchyleniu ze względu na to, iż Organ prowadzący postępowanie w drugiej instancji powinien był uchylić Decyzję wydaną przez siebie w pierwszej instancji i umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ sprawa z Wniosku Spółki została już wcześniej załatwiona milcząco w oparciu o art. 11 ust. 9 usdg;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - poprzez oddalenie skargi na Decyzję, mimo że ta podlegała uchyleniu ze względu na istotne naruszenie przez Organ zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, wynikającej z art. 8 k.p.a., tj. prowadzenie przez Organ postępowania w sposób przewlekły (w obu instancjach łącznie przez niemal 2,5 roku), a po złożeniu przez Spółkę skargi na bezczynność Organu, wydanie decyzji stwierdzającej, iż od samego początku postępowanie to było bezprzedmiotowe, i w konsekwencji bezprawne pozbawienie Skarżącej możliwości uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi, pomimo iż podlegała ona uchyleniu z uwagi na naruszenie przez Organ w decyzji wydanej w pierwszej instancji art. 19 ust. 4 ustawy o SSE; Organ dokonał w niej błędnej wykładni ww. przepisu polegającej na nieuzasadnionym rozszerzeniu zakresu pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", użytego w tym przepisie, na przypadek wydłużenia okresu korzystania przez Spółkę z pomocy publicznej na podstawie Zezwolenia, pomimo że nie spowoduje to zwiększenia limitu już przyznanej Spółce pomocy publicznej; w rezultacie Organ bezzasadnie uznał w decyzji wydanej w pierwszej instancji, że art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE sprzeciwia się wnioskowanej przez Spółkę zmianie Zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. (stanowi negatywną przesłankę zmiany decyzji), jak również uniemożliwia zmianę Zezwolenia w trybie art. 19 ust. 4 ustawy o SSE;

• art. 141 § 4 w zw. z art. 134 p.p.s.a. - poprzez wadliwe rozpatrzenie przez Sąd zarzutu naruszenia przez Organ art. 11 ust. 9 usdg i tym samym wadliwe uzasadnienie jego oddalenia; Sąd powołał się na brak możliwości zastosowania ww. przepisu w postępowaniu odwoławczym, podczas gdy w skardze Spółka wskazała, że do milczącego załatwienia sprawy w trybie art. 11 ust. 9 usdg doszło na etapie prowadzenia przez Organ postępowania w pierwszej instancji; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ odmowa uwzględnienia tego zarzutu przez Sąd oparta została właśnie na argumencie, iż nie ma on zastosowania w postępowaniu odwoławczym; gdyby zatem Sąd rozpatrzył ten zarzut w sposób prawidłowy, tj. w odniesieniu do postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, wówczas doszedłby do wniosku, że art. 11 ust. 9 usdg w istocie znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie;

art. 141 § 4 w zw. z art. 134 p.p.s.a. - poprzez brak odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu Wyroku do zarzutu naruszenia przez Organ w Decyzji art. 8 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw oraz naruszenia przez Organ w decyzji wydanej w pierwszej instancji art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE.

Opisane naruszenia - rozpatrywane pojedynczo, jak i łącznie – miały, zdaniem Spółki, istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dostrzeżenie przez Sąd wskazanych w skardze uchybień Organu powinno doprowadzić do uwzględnienia skargi.

Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a następnie o:

- uchylenie w całości decyzji organu wydanej w drugiej instancji oraz uchylenie w całości decyzji organu wydanej w pierwszej instancji a następnie stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie doszło do "milczącego" załatwienia sprawy na mocy art. 11 ust. 9 usdg,

względnie o:

- zobowiązanie Organu do wydania - w terminie miesiąca od daty doręczenia orzeczenia Sądu - decyzji lub postanowienia stwierdzającego, iż na mocy art. 11 ust. 9 usdg wydane zostało rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem skarżącej, względnie w przypadku nieuznania stanowiska Skarżącej, iż w niniejszej sprawie doszło do "milczącego" załatwienia sprawy na mocy art. 11 ust. 9 usdg,

- zobowiązanie Organu do wydania - w terminie miesiąca od daty doręczenia orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego - decyzji zgodnej z Wnioskiem Skarżącej, tj. zmieniającej termin, do którego obowiązuje Zezwolenie na dzień 31 grudnia 2026 r.,

lub

- w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku – o uchylenie zaskarżonego Wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W piśnie z dnia 14 kwietni 2023 r., Spółka przedstawiła uzupełnienie uzasadnienia zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej, której zarzuty zostały oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Przedsiębiorczości i Technologii w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, albowiem – jak najogólniej rzecz ujmując wynika to uzasadnienia zaskarżonego wyroku – organ administracji zasadnie ocenił, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się przesłanki wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., a mianowicie rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, a to wobec jego bezprzedmiotowości. W dacie wszczęcia postępowania inicjowanego wnioskiem strony skarżącej o zmianę wymienionego zezwolenia, zezwolenie to bowiem wygasło z dniem 8 sierpnia 2016 r. Stąd też, wobec braku przedmiotu postępowania w sprawie inicjowanej wymienionym wnioskiem, a co za tym idzie wobec braku podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, kontrolowana decyzja została – zdaniem Sądu I instancji – wydana bez naruszenia prawa.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają trafności stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja nie jest niezgodna z prawem.

W odpowiedzi na zarzuty z pkt 6 i pkt 7 petium skargi kasacyjnej, a mianowicie w odpowiedzi na zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., do których należy się odnieść w pierwszej kolejności, i które wobec ich konstrukcji, a co za tym idzie komplementarnego charakteru uzasadniają, aby rozpoznać je łącznie, trzeba stwierdzić – odwołując się w tej mierze również do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.ps.a. (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/0921 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13) – że nie są one usprawiedliwione.

Wbrew oczekiwaniom strony skarżącej, o naruszeniu wymienionych przepisów prawa – a co za tym idzie o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku – nie sposób jest bowiem wnioskować na tej podstawie, że w uzasadnieniu wydanego w sprawie orzeczenia Sąd I instancji w niedostatecznym i niesatysfakcjonującym stopniu odniósł się do stawianego w skardze zarzutu naruszenia przez organ administracji przepisu art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz w ogóle nie odniósł się, ani do zarzutu naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, ani też do zarzutu "[...] naruszenia przez organ w decyzji wydanej w pierwszej instancji art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE".

Abstrahując już nawet od tego, że z art. 134 § 1 p.p.s.a., aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi – co stanowi konsekwencję obowiązywania w postępowaniu przed tym sądem zasady oficjalności – wyjaśnienia wymaga, że w rozumieniu przywołanego przepisu prawa granice rozpoznania tego sądu zasadniczo określa sprawa (sprawa administracyjna) będąca przedmiotem zaskarżenia, której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07; wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97), co w relacji do sprawy stanowiącej przedmiot orzekania Sądu I instancji oraz jej istoty odnosiło się do kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia określonych przepisem art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przesłanek jej podjęcia.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza, że rozpoznając sprawę ze skargi na wymienioną decyzję, Sąd I instancji nie uwzględnił znaczenia konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. Mianowicie, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy, co gdyby istotnie nastąpiło, mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18). Jeżeli przy tym z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby strona skarżąca wykazała zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., to zarzut jego naruszenia trzeba uznać za nieusprawiedliwiony.

Jeżeli w korespondencji do powyższego podnieść, że wojewódzki sąd administracyjny może całościowo ocenić zarzuty oraz argumenty skargi i odnieść się – co trzeba podkreślić – do tych spośród nich, których zbadanie i rozpatrzenie jest niezbędne oraz konieczne z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu (por. w tej mierze np. wyroki NSA dnia: 24 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2294/14; 5 lipca 2020, sygn. akt I OSK 2559/20; 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20; 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1683/17), to tym bardziej nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., czy też art. 141 § 4 p.p.s.a.

W świetle przedstawionych uwag oraz – co trzeba podkreślić w relacji do przedmiotu sprawy – wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., oczekiwanie strony skarżącej odnośnie do potrzeby, wręcz obowiązku, odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz do zarzutu "[...] naruszenia przez organ w decyzji wydanej w pierwszej instancji art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE", nie mogło być uznane za usprawiedliwione.

Abstrahując już nawet od tego, że strona skarżąca nie wyjaśniła, ani też nie wykazała w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle wymogów określonych w art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., że brak rozpatrzenia przez Sąd I instancji wymienionych zarzutów miałby nie pozostawać bez istotnego wpływu na wynik sprawy, wobec konstrukcji omawianych zarzutów kasacyjnych oraz w odpowiedzi na prezentowaną w ich uzasadnieniu argumentację trzeba przede wszystkim podnieść – co nie jest jednocześnie bez znaczenia dla wniosku o braku zasadności zarzutów z pkt 4 i pkt 5 petitum skargi kasacyjnej – że skutecznemu podważaniu zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może służyć eksponowanie okoliczności odnoszącej się do czasu trwania postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanej decyzji ostatecznej, albowiem zwalczaniu bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania służą inne środki prawne (zob. art. 3 § 2 pkt 8 w związku z 53 § 2b p.p.s.a.).

Nie może też temu służyć eksponowanie okoliczności braku rozpatrzenia zarzutu "[...] naruszenia przez organ w decyzji wydanej w pierwszej instancji art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE". W tej mierze trzeba bowiem podkreślić, że nie uwzględniając w dostatecznym stopniu znaczenia konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., strona skarżąca nie uwzględnia tego, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja ostateczna została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., co wobec uchylenia tą decyzją pierwotnie wydanej w sprawie decyzji z dnia 6 maja 2017 r. (a wiec innymi słowy, wobec wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego) – a tym samym, wobec granic orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego określonych sprawą administracyjną będącą przedmiotem zaskarżenia – skutkowało brakiem jakiejkolwiek potrzeby odnoszenia się do kwestii oceny prawidłowości rozumienia oraz zastosowania w sprawie przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Wobec wydania kontrolowanej decyzji ostatecznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. – co ponownie trzeba podkreślić – kwestia ta utraciła bowiem, swoją aktualność, a tym samym jakiekolwiek znaczenie w sprawie.

Nie jest również tak, że o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku można byłoby zasadnie wnioskować w oparciu o stanowisko, że w uzasadnieniu wydanego w sprawie orzeczenia Sąd I instancji w niedostatecznym i niesatysfakcjonującym stopniu odniósł się do stawianego w skardze zarzutu naruszenia przez organ administracji przepisu art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Proponowane przez Sąd I instancji podejście do oceny zasadności omawianego zarzutu skargi, wbrew stanowisku oraz oczekiwaniom strony skarżącej, nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Zwłaszcza, gdy podkreślić – w tym również w odpowiedzi na zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, który także należy uznać za nieusprawiedliwiony – że stosowaniu w rozpatrywanej sprawie art. 11 ust 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej sprzeciwia się przede wszystkim (abstrahując już nawet od okoliczności stanu faktycznego sprawy w relacji do wynikających z tego przepisu prawa przesłanek jego stosowania) znaczenie konsekwencji wynikających z przepisów art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w związku z art. 163 k.p.a., którym to przepisom podlegało postępowanie inicjowane wnioskiem skarżącej spółki o zmianę zezwolenia strefowego.

W tej mierze wymaga bowiem przypomnienia, że zgodnie z art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Z przywołanego przepisu prawa wynika, że nie może on stanowić proceduralnej podstawy zmiany lub uchylenia jakiejkolwiek decyzji, albowiem zawiera normę blankietową odsyłającą do innych przepisów i nie może stanowić podstawy wzruszenia decyzji (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 16 maja 1991 r., sygn. akt SA/Wr 371/91, "Orzecznictwo Sądów Polskich 1992/2, poz. 29). W nie mniej jasny i wyraźny sposób wynika z niego również – co istotne – że decyzje ostateczne, na mocy których strona nabyła prawo, mogą być uchylane lub zmieniane w trybie i w przypadkach określonych w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 155, art. 161 i art. 162 § 2) albo – co trzeba podkreślić – w przepisach szczególnych.

W odniesieniu do zezwolenia strefowego, z całą pewnością takim przepisem szczególnym jest art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 873/11).

Jeżeli więc, obowiązuje przepis szczególny, który dopuszcza zmianę zezwolenia strefowego – to jest innymi słowy, zmianę ostatecznej decyzji uprawniającej do prowadzenia działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej – w innych przypadkach oraz w innym trybie niż przewidziane w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego, to jest w przypadkach oraz na zasadach określonych tą regulacją szczególną, a mianowicie regulacją zawartą w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych, która w zakresie odnoszącym się do zmiany zezwolenia strefowego ma charakter odrębny i autonomiczny w relacji do przepisów Rozdziału 13 Działu II k.p.a., to wobec treści oraz funkcji art. 163 k.p.a. za uzasadniony należy uznać wniosek, że przepis ten potwierdza istnienie równoległych nadzwyczajnych trybów weryfikacji (wzruszania) decyzji ostatecznych. Mianowicie trybów szczególnych uregulowanych w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego oraz trybów szczególnych określonych w przepisach szczególnych (por. w tej mierze również wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 1466/18).

Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych oraz w relacji do funkcji, celów oraz przesłanek ich wzruszania w nadzwyczajnych trybach szczególnych – a mianowicie, na podstawie przepisów Rozdziału 13 Działu II k.p.a. lub na podstawie przepisów szczególnych – trzeba więc stwierdzić, że w regulowanych nimi postępowaniach inicjowanych wnioskiem, siłą rzeczy nie może mieć zastosowania art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Co więcej, w korespondencji do powyższego należy również odwołać się do argumentu z treści przepisów art. 151 § 3, art. 155a i art. 158 § 1, w tym – co trzeba podkreślić – art. 163a k.p.a., które wyłączają stosowanie we wskazanych w nich postępowaniach instytucji milczącego załatwienia sprawy.

Wobec tego więc, że – jak podniesiono powyżej – przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 163 k.p.a., przewidującym możliwość zmiany zezwolenia strefowego udzielonego ostateczną decyzją administracyjną jest art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, to w regulowanym tym przepisem nadzwyczajnym postępowaniu z wniosku w sprawie zmiany wymienionej decyzji ostatecznej nie ma i nie może mieć zastosowania art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (zob. również wyroki NSA z dnia: 2 września 2022 r. sygn. akt II GSK 717/19 i sygn. akt II GSK 226/20; 18 października 2022 r., sygn. akt II GSK 897/19; 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1136/19).

Nie są również usprawiedliwione zarzutu z pkt 1 i pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.

Zarzuty te nie podważają zasadności stanowiska Sądu I instancji odnośnie do zaktualizowania się w rozpatrywanej sprawie przesłanek wydania zaskarżonej decyzji, a mianowicie decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, wobec jego bezprzedmiotowości.

Strona skarżąca nie przeciwstawiła bowiem kwestionowanemu skargą kasacyjną stanowisku Sądu I instancji żadnych argumentów, z których miałoby wynikać, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się jednak przesłanki wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., co wobec deficytów uzasadnienia skargi kasacyjnej w omawianym zakresie (przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie został nawet w nim przywołany) oraz wobec znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13, a także wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17) stanowi dostateczną podstawę wnioskowania o braku zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych.

Zwłaszcza, że oceny Sądu I instancji odnośnie do zgodności z prawem kontrolowanej decyzji, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważają argumenty osadzone na gruncie przepisów art. 61 § 3 oraz art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., albowiem nie mogą być one uznane za przydatne dla wykazania, że okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy nie uzasadniały przyjęcia, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Jeżeli bowiem – co wymaga przypomnienia – przepis art. 105 § 1 k.p.a. akcentuje znaczenie okoliczności bezprzedmiotowości postępowania, a więc innymi słowy brak jego przedmiotu, co stanowi konsekwencję braku istnienia (odpadnięcia) jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., co powoduje, że w sposób oczywisty brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej załatwienia w drodze decyzji (zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt III SK 20/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94), to nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że w sprawie inicjowanej wnioskiem strony skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej trefie ekonomicznej brak było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, czego organ administracji publicznej jakkolwiek nie uwzględnił w pierwotnie wydanej w sprawie decyzji z dnia 6 marca 2017 r., to jednak uwzględnił już w kontrolowanej decyzji, a mianowicie w wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, wobec jego bezprzedmiotowości.

W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że zezwolenie na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej zostało udzielone stronie skarżącej do dnia 8 sierpnia 2016 r., co oznacza, że po tym dniu zezwolenie to wygasało.

Nie jest również sporne, że o zmianę wymienionego zezwolenia strona wystąpiła pismem z dnia 8 sierpnia 2016 r., doręczonym właściwemu organowi administracji publicznej w dniu 12 sierpnia 2016 r., a więc – co istotne – już po wygaśnięciu tego zezwolenia.

Uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikając z przedstawionego powyżej rozumienia art. 105 § 1 k.p.a., a ponadto podkreślając, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) trzeba stwierdzić, że skoro zezwolenie, o zmianę którego wystąpiła strona, wygasło wraz z upływem terminu, do którego zostało udzielone (8 sierpnia 2016 r.), zaś wniosek o jego zmianę został doręczony organowi administracji publicznej w dniu 12 sierpnia 2016 r., to wobec braku istnienia zezwolenia, które mogłoby stanowić przedmiot postępowania w sprawie jego zmiany, brak było przedmiotu sprawy administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.), a co za tym idzie brak było prawnych i faktycznych podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej załatwienia w drodze decyzji.

Nie sposób jest bowiem zasadnie – przede wszystkim zaś skutecznie – rozstrzygać w przedmiocie zmiany zezwolenia, które już nie istnieje, albowiem wygasło wraz z upływem terminu, do którego zostało udzielone. Jakkolwiek więc, omawiana okoliczność przekonująca o istnieniu uzasadnionych przyczyn sprzeciwiających się wszczęciu postępowania z wniosku strony o zmianę wymienionego zezwolenia, nie została pierwotnie dostrzeżona przez organ administracji – co, gdyby nastąpiło, musiałaby skutkować wydaniem postanowienia, o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) – to jednak została dostrzeżona w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.), co zmaterializowało się w wydaniu rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a.

Zasadności przedstawionych wniosków – a co za tym idzie prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w omawianym zakresie – w żadnym stopniu nie podważają zarzuty naruszenia art. 61 § 3 oraz art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., ani też prezentowana w ich uzasadnieniu argumentacja.

Przede wszystkim dlatego, że wobec przedmiotu rozpatrywanej sprawy, wymienione przepisy prawa nie mogły stanowić adekwatnych, przede wszystkim zaś skutecznych, wzorców kontroli zgodności prawem zaskarżonej decyzji.

W korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów – a także odwołując się argumentu natury systemowej, który podważa zasadność stanowiska strony skarżącej odnośnie do rozumienia oraz znaczenia konsekwencji stosowania w sprawie przepisów prawa, których naruszenie zarzuca (przepis art. 57 § 5 pkt 2 jest usytuowany w Rozdziale 10 "Terminy" Działu I "Przepisy ogóle" k.p.a., zaś przepis art. 61 § 3 jest usytuowany w Rozdziale 1 "Wszczęcie postępowania" Działu II "Postepowanie" k.p.a., co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia istoty oraz funkcji instytucji regulowanych tymi przepisami prawa) – trzeba stwierdzić, że fakt nadania wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej w polskiej placówce pocztowej w dniu 8 sierpnia 2016 r. – a więc w ostatnim dniu terminu, do którego zezwolenie to zostało udzielone – jest pozbawiony jakiegokolwiek znaczenia w sprawie. Nie ma on bowiem żadnego wpływu na ocenę, że w dniu doręczenia organowi administracji wymienionego wniosku – to jest w dniu 12 sierpnia 2016 r. – zezwolenie, o zmianę którego strona wystąpiła strona już nie istniało, albowiem wygasło, co w konsekwencji oznacza, że brak było przedmiotu sprawy, a co za tym idzie, że postępowanie w sprawie z wymienionego wniosku było bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., i to już w dniu doręczenia tego wniosku organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 w związku z art. 61a § 1 k.p.a.).

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.