Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1752/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a, art. 30 ust. 2 pkt. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 4, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 46 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 398/10 w sprawie ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy w sprawie udzielenia zgody na najem pomieszczeń stanowiących własność gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2010 r. o sygn. akt IV SA/Lu 398/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy w sprawie udzielenia zgody na najem pomieszczeń stanowiących własność gminy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Uchwałą z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Rada Miejska w R. udzieliła zgody na zawarcie w trybie bezprzetargowym przez Burmistrza R. z Prokuraturą Okręgową w L. umowy najmu na czas nieokreślony pomieszczeń znajdujących się w budynku Urzędu Miejskiego w R. oraz garażu o łącznej pow. 314,55 m2.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność powołanej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, Wojewoda wskazał, iż zarówno przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym, określający właściwość rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, jak również przepis art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określający zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, dotyczą wyłącznie nieruchomości, którymi – zgodnie z definicją zawartą w art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Również art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności.

Zdaniem Wojewody, z powyższego wynika, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają zastosowanie do nieruchomości gruntowych oraz nieruchomości budynkowych i nieruchomości lokalowych, o ile stanowią odrębny przedmiot własności. Uchwała dotyczy natomiast pomieszczeń w budynku Urzędu Miejskiego w R. oraz garażu, stanowiących własność Gminy. Do rozporządzania pomieszczeniami nie ma zatem zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym, w którym mowa o zasadach najmu nieruchomości. W ocenie organu nadzoru, najem pomieszczeń, które nie stanowią nieruchomości, w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., mieści się w pojęciu "gospodarowania mieniem gminy" i należy do kompetencji Burmistrza w myśl generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego względu podejmowanie przez Radę Miejską uchwały w sprawie, która mieści się w kompetencjach Burmistrza, jest działaniem istotnie naruszającym prawo. W ocenie Wojewody, przekazanie określonych spraw z zakresu gospodarowania mieniem gminy do kompetencji rady gminy jest bowiem wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwały spraw, które nie należą do jej kompetencji.

Zdaniem organu nadzoru, również art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do nieruchomości w przedstawionym rozumieniu. Niewyodrębnione pomieszczenia znajdujące się w budynku stanowią część składową nieruchomości budynkowej (stanowiącej odrębną własność) lub nieruchomości gruntowej (gdy budynek jest częścią składową gruntu). Tym samym, Rada nie miała kompetencji do wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu pomieszczeń. Czynności tej może samodzielnie dokonać organ wykonawczy, który gospodaruje nieruchomościami, a tym samym jej częściami składowymi.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła Rada Miejska w R., wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnym uznaniu, że rozporządzanie pomieszczeniem stanowiącym część składową nieruchomości budynkowej oraz garażem nie podlega tym przepisom, gdyż pomieszczenie i garaż nie stanowią nieruchomości, w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz zaliczają się do mienia komunalnego, którym gospodaruje wyłącznie organ wykonawczy.

Rada Miejska w R. potwierdziła, że przedmiotowe pomieszczenia nie stanowią nieruchomości, w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., są natomiast częścią nieruchomości gruntowej, w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże – w ocenie Rady – art. 37 ust. 4 tej ustawy nie dotyczy tylko nieruchomości jako całości, lecz również jej części, w tym pomieszczeń, czy budynków i lokali, które nie stanowią odrębnego przedmiotu własności. Z tych względów, zakwestionowana uchwała nie narusza kompetencji organu wykonawczego, określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Nie nakazuje bowiem zawarcia umowy najmu, a zezwala jedynie na zawarcie umowy najmu w trybie bezprzetargowym na czas nieokreślony. Zdaniem Rady, brak było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.

Udzielając odpowiedzi na skargę, Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego odpowiada prawu. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały temu organowi. Z przepisu tego wynika zatem, że w przypadku sprzeczności z prawem kontrolowanego aktu, organ nadzoru stwierdza jego nieważność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79).

WSA w Lublinie stwierdził, że treść aktów podejmowanych przez organy stanowiące gminy, niezależnie od tego czy są to akty prawa miejscowego, czy też tzw. akty kierownictwa wewnętrznego, nie może wykraczać poza zakres kompetencji określony w przepisie stanowiącym upoważnienie do wydania konkretnego aktu. Uchwała, której nieważność stwierdzono kontrolowanym rozstrzygnięciem nadzorczym, została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z pierwszym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Drugi zaś stanowi, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z kolei z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym wynika, że na jego podstawie do właściwości rady gminy należy podejmowanie dwóch rodzajów uchwał, tzn.: uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, a także uchwał o wyrażeniu zgody na dokonywanie przez wójta powyższych czynności do czasu określenia przez radę gminy zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu.

Sąd skonstatował, że na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" in fine ustawy o samorządzie gminnym rada gminy nie posiada kompetencji do wyrażenia zgody na dokonanie przez organ wykonawczy gminy czynności wskazanej w omawianym przepisie, gdy chodzi o niewyodrębnione pomieszczenia, stanowiące część składową budynku, tj. pomieszczenia znajdujące się w budynku, które nie stanowią odrębnej własności.

W ocenie Sądu, Wojewoda zasadnie odwołał się do definicji "nieruchomości", zawartej w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, gdyż art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym posługuje się pojęciem "nieruchomości" bez jakiegokolwiek bliższego określenia. Zgodnie z art. 46 § 1 k.c., nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

WSA w Lublinie podkreślił, że na gruncie polskiego porządku prawnego można wyróżnić trzy rodzaje nieruchomości: nieruchomości gruntowe, nieruchomości budynkowe oraz nieruchomości lokalowe. Wynika z tego, że grunty, o ile spełnione są wymagania art. 46 § 1 k.c., zawsze są nieruchomościami, natomiast budynki i lokale mogą stanowić nieruchomość tylko wyjątkowo, tj. jedynie w wypadkach przewidzianych wprost w przepisach. Zasadą jest, że budynki i ich części są częściami składowymi gruntu (art. 48 k.c.), które nie mogą stanowić odrębnego przedmiotu własności i innych praw rzeczowych (art. 47 § 1 k.c.). Budynek dzieli bowiem los prawny gruntu, na którym został posadowiony (zasada superficies solo cedit). W takim przypadku należy mówić o nieruchomości zabudowanej, np. budynkiem użyteczności publicznej (który nie stanowi jednak odrębnej nieruchomości). Tak samo pomieszczenie stanowiące wydzieloną ścianami część budynku dzieli los prawny tego budynku, stanowiącego bądź odrębną własność (nieruchomość budynkową – art. 235 § 1 k.c.) bądź część składową gruntu (art. 47 i art. 48 k.c). Podobnie, jak wskazane przepisy prawa prywatnego, pojęcie nieruchomości gruntowej definiuje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Jak bowiem stanowi art. 4 pkt 1 tej ustawy, przez "nieruchomość gruntową" należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności.

W ocenie Sądu, nie może zatem budzić wątpliwości, iż pojęcie "nieruchomości" używane w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami należy rozumieć tak, jak to definiuje art. 46 § 1 k.c. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że wskazane w uchwale pomieszczenia, znajdujące się w budynku Urzędu Miejskiego oraz garaż, nie stanowią nieruchomości, w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Prowadzi to do wniosku, że Rada nie posiadała kompetencji do wyrażenia w drodze uchwały zgody na najem tych pomieszczeń w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podjęcie przez Radę na podstawie tych przepisów uchwały w sprawie, która w tych przepisach nie jest wymieniona, stanowi o naruszeniu nie tylko tych przepisów, lecz również przepisów odrębnych określających kompetencje organu wykonawczego do załatwiania oznaczonych spraw z zakresu działania gminy.

Sąd wskazał, że ogólna kompetencja rady gminy do załatwiania wszystkich spraw pozostających w zakresie działania gminy określona w art. 18 ustawy o samorządzie gminnym przełamywana jest na mocy przepisów odrębnych.

Przepisem takim określającym kompetencje organu wykonawczego gminy jest art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Uwzględnienie zatem okoliczności, iż przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do przyjęcia założenia, iż uprawnienie rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu stanowi wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy (wójt gospodaruje mieniem komunalnym). Zasady interpretacyjne stanowią natomiast, iż każdy wyjątek od reguły musi być interpretowany ściśle, co w niniejszej sprawie oznacza, że niedopuszczalnym jest przejmowanie przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał spraw dotyczących gospodarowania mieniem gminnym, gdy przepis szczególny jej do tego nie upoważnia.

Kompetencji organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania jej mieniem wynikających z przepisów ustawy samorządowej nie zmieniają również przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak bowiem stanowi art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Należy zatem uznać, iż gospodarowanie mieniem komunalnym pozwala organowi wykonawczemu gminy na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy, bez uzyskania zgody rady gminy, z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone wyraźnie do kompetencji rady gminy, a wymienionych w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym Tym samym, w sprawach innych, niż wymienione w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, decyzje gospodarcze może podejmować wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. o sygn. akt II OSK 1894/06 (publ. LEX nr 340021), jeżeli sprawa należy do właściwości organu wykonawczego gminy, to bez podstawy prawnej rada gminy nie może wkraczać w kompetencje tego organu. Skoro zatem zawarte w treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym upoważnienie rady do wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu na czas oznaczony powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony, jak również wynikające z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami upoważnienie do wyrażenia zgody na zawarcie takiej umowy w trybie bezprzetargowym ograniczone jest tylko do umów najmu nieruchomości, w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., to zasadny jest wniosek, że wyrażenie przez radę zgody na najem pomieszczeń stanowiących część składową nieruchomości wychodzi poza zakres przedmiotowy tych przepisów, a tym samym poza kompetencje rady. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji Wojewoda Lubelski zasadnie uznał, że przedmiotowa uchwała narusza prawo i w konsekwencji prawidłowo stwierdził jej nieważność.

Uznając podniesione w skardze zarzuty za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Rada Miasta R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sadowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm.

Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że rozporządzanie pomieszczeniem (lokalem użytkowym), stanowiącym część składową nieruchomości budynkowej oraz garażem, nie podlega cytowanym przepisom przytoczonych ustaw, gdyż pomieszczenie i garaż nie stanowią nieruchomości, w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz zaliczają się do mienia komunalnego, którym gospodaruje wyłącznie burmistrz na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Rady, ten ostatni przepis, mówiący o tym, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym, zawiera ogólną delegację do zarządzania mieniem gminnym, a nie tylko nieruchomościami.

W ocenie strony skarżącej, stanowisko Wojewody Lubelskiego i Sądu I instancji jest nieprawidłowe, gdyż stwarza możliwość obchodzenia prawa przez organ wykonawczy. Bez zgody Rady Burmistrz może bowiem wynająć na czas nieokreślony wszystkie pomieszczenia w budynku użytkowym jednej osobie, zawierając z nią umowy najmu odrębnie na każde pomieszczenie, przez co może doprowadzić do rozdysponowania całym budynkiem stanowiącym część składową nieruchomości gruntowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, argumentując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie jest prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. Przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa, jak również ich prawidłowa wykładnia i zastosowanie, nie dają podstaw do jego kwestionowania.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

W świetle art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

Z kolei art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym.

Dokonując analizy powyższych przepisów, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że ustawa o samorządzie gminnym, określając kompetencje organów gminy, przekazuje je odpowiednio obu organom gminy (radzie i wójtowi), przy uwzględnieniu funkcji, jakie każdy z nich odgrywa w procesie realizowania zadań gminy, w tym gospodarowania mieniem komunalnym. Zasadniczo gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta, co jednak nie oznacza, że wójt posiada całkowitą swobodę w tym zakresie, bowiem rada, jako organ stanowiący, ma wpływ na kształtowanie wszystkich spraw lokalnych, pod warunkiem wszakże, że ustawy nie stanowią inaczej. Dzielenie kompetencji pomiędzy radą a wójtem odbywa się przede wszystkim w sferze doniosłości spraw.

Używając pojęcia "gospodarowanie mieniem komunalnym", ustawodawca z pewnością ma na względzie całokształt działań faktycznych i prawnych organu, których przedmiotem jest mienie komunalne (art. 43 ustawy o samorządzie gminnym). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. o sygn. akt I SA 208/99 (publ. LEX nr 55775) stwierdził, że całe mienie komunalne ujmowane jest jako jednorodne w tym znaczeniu, że jest to mienie w rozumieniu prawa cywilnego, a w szczególności w rozumieniu art. 44 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że chodzi o rzeczy, a więc o dobra materialne (art. 45 k.c.), do których zaliczyć należy nieruchomości.

Pojęcie "gospodarowanie mieniem komunalnym" swym zakresem obejmuje także gospodarowanie nieruchomościami gminnymi, gdzie ustalanie zasad gospodarowania nieruchomościami, w tym nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, powierzono radzie gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ww. ustawy), natomiast samo gospodarowanie nieruchomościami gminnymi – wójtowi (art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy). Z ekonomicznego punktu widzenia nieruchomości gminne mają podstawowe znaczenie wśród mienia komunalnego, co uzasadnia szczególną dbałość prawodawcy w zakresie przyznania obu organom gminy odpowiednich w tym względzie kompetencji. Jednak przekazanie określonych spraw z zakresu gospodarowania mieniem gminy do kompetencji rady gminy nie oznacza, że rada uzyskuje prawo do rozstrzygania w drodze uchwały o wszystkich sprawach z tego zakresu. Rzecz w tym, że jeśli ustawa porucza radzie zadania w jakimś przedmiocie, to jedynie ów przedmiot może uprawniać ją do podejmowania stosownej uchwały w ramach przyznanych jej kompetencji. W niniejszej sprawie tym przedmiotem jest gospodarowanie – co należy podkreślić – nieruchomościami.

Definiując pojęcie "nieruchomości", ustawodawca czyni to zarówno w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i w Kodeksie cywilnym, przy czym w tym pierwszym akcie prawnym posługuje się pojęciem "nieruchomości gruntowej", przez którą należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Trafnie Sąd I instancji argumentuje, że użyte w ustawie o gospodarce nieruchomościami pojecie "nieruchomości" należy interpretować według treści art. 46 § 1 k.c. Przepis ten stanowi, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

Zarówno przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym, określający właściwość rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, jak również przepis art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określający zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, dotyczą wyłącznie nieruchomości. Wynika z tego, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają zastosowanie do nieruchomości gruntowych oraz nieruchomości budynkowych i nieruchomości lokalowych, o ile stanowią odrębny przedmiot własności. Zakwestionowana przez Wojewodę Lubelskiego uchwała dotyczy natomiast pomieszczeń w budynku Urzędu Miejskiego w R. oraz garażu. Nie można wobec tego przyjąć, że do ich wynajęcia ma zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym, wszak przepis ten dotyczy najmu nieruchomości. Najem pomieszczeń w budynku czy garażu, jak w tym przypadku, które nie mieszczą się w przedstawionym pojęciu "nieruchomości" (art. 46 § 1 k.c.), z pewnością mieści się w pojęciu "gospodarowania mieniem komunalnym", rada nie ma więc uprawnień do wyrażania zgody na zawarcie umowy najmu. W takiej sytuacji bowiem zarówno sfera zamierzeń, jak i ich wykonanie, należy do kompetencji wójta, co pozostaje w zgodzie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem Wojewoda Lubelski prawidłowo uznał, że podjęcie przez Radę Miejską w R. uchwały w sprawie, która należy do kompetencji Burmistrza, jest działaniem istotnie naruszającym prawo.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.