Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 578/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 31  ust. 1, art. 33  ust. 1 , art. 34 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi L. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego i przekazania z urzędu do rozpatrzenia sądowi sprawy I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata J. Ż. kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 11 marca 2014 r. W. T. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego jego działki nr [...] położonej w K od działki nr [...] stanowiącej własność L. W. i A. W.

Postanowieniem z dnia [...] 2014 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy wszczął postępowanie rozgraniczeniowe działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,04 ha obj. [...] stanowiącej współwłasność A. i W. T. oraz D. i Z. P. z działką ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,15 ha, obj. [...] stanowiącą własność L. i A. W. Równocześnie do przeprowadzenia czynności technicznych związanych z ustaleniem przebiegu granic organ upoważnił geodetę uprawnionego mgr inż. W. S. działającego w firmie Usługi Geodezyjne F.H.U. "N" – mgr inż. W. N., G, W.

Decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy umorzył postępowanie administracyjne i przekazał z urzędu do rozpatrzenia sądowi sprawę rozgraniczenia nieruchomości położonej w K, gm. W, składającej się z działki ewidencyjnej numer [...] o pow. 0,04 ha, obj. KW [...] stanowiącej współwłasność A. i W. T. oraz D. i Z. P. z nieruchomością oznaczoną jako działka ewidencyjna numer [...] o pow. 0,15 ha, obj. KW [...] stanowiącą własność L. i A. W. na odcinku od nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej numer [...] będącej w zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych (własność Skarb Państwa) do nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej numer [...] będącej własnością M. i K. W. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami [...] i [...] wykonał geodeta uprawniony mgr inż. W. S., który w trakcie rozgraniczenia dokonał analizy i oceny następujących dokumentów: mapy ewidencyjnej, wyrysu 1. ks. rob. [...] z dnia 1 grudnia 1983 r., mapy katastralnej, dokumentów znajdujących się przy księgach wieczystych oraz pozyskanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, tj. map z podziału sądowego nr [...] oraz nr [...], operatu podziałowego działki nr [....] – KERG [...] z dnia 5 czerwca 1984 r., operatu podziałowego działki nr [...] z roku 1988, mapy uzupełniającej pomiar granicy faktycznego użytkowania działki nr [...], która wtedy zmieniła oznaczenie na [...] oraz operat podziałowy działki nr [...] - KERG [...] z 1991 r. Zdaniem organu I instancji, z przeprowadzonej analizy wynika, że wymienione wyżej dokumenty nie pozwalają na jednoznaczne wskazanie przebiegu granicy albowiem zachowane szkice terenowe są mało dokładne bądź bazują na punktach trudnych do odnalezienia w terenie, a w dokumentacji geodezyjnej wykonanej w różnych latach pojawiają się mające wpływ na przebieg granicy rozbieżności. Dodatkowo, wyniesiona w teren granica ewidencyjna nie pokrywa się ze stanem faktycznego użytkowania działek będących przedmiotem rozgraniczenia. Organ I instancji wskazał, że korespondencja napływająca w trakcie prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, informacje uzyskane od geodety oraz bezpośredni kontakt ze stronami postępowania wskazują na istniejący od wielu lat utrwalony konflikt związany z przebiegiem granicy między działkami nr [...] i nr [...]. Z wypowiedzi stron postępowania skierowanych do organu prowadzącego postępowanie wynika również, że obie strony wycofały się z ustaleń podjętych na gruncie w zakresie "odcinka granicy zgodnie wskazanego przez strony postępowania" opisanych w punkcie 9.2 protokołu granicznego. W związku z powyższym oraz wobec rozbieżności dowodów, tj. braku dokumentacji geodezyjnej pozwalającej na jednoznaczne wskazanie granicy między działkami nr [...] i nr [...], organ I instancji uznał, że ustalenie jej przebiegu w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe.

W odwołaniu od powyższej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. i A. W. zarzucili, że organ I instancji nie wywiązał się z obowiązku, o którym mowa w art. 33 ust. 2 ustawy i nie dokonał należytej oceny prawidłowości wykonanych czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz oceny zgodności sporządzonych dokumentów z wymaganymi przepisami. Wnoszący odwołanie podali, że w sprawie tej prace rozgraniczeniowe na gruncie wykonał geodeta mgr inż. W. N. (wraz z synem), który nie został do tego upoważniony przez Burmistrza - co jest niezgodne z art. 31 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, albowiem upoważnionym geodetą był mgr inż. W. S. - nieobecny podczas wykonywanych czynności rozgraniczeniowych. Ponadto odwołujący się wskazali, że geodeta W. N. podał nieprawdę w opracowanej opinii, że w dniu 15 lipca 2014 r. rozpoczął w obecności stron czynności ustalenia przebiegu granic, gdyż to miało miejsce 16 maja 2016 r. a nadto nieprawdą jest, że w terenie nie można odnaleźć punktów granicznych oraz jak również, że strony nie umiały wskazać przebiegu granicy albowiem granica ta od pkt 1 do pkt 2 została wskazana i zaakceptowana przez właścicieli działki nr [...], a potwierdzają ją też istniejące operaty: [...], [...], [...]. Według odwołujących się, mija się również z prawdą zapis pkt 11.5 protokołu granicznego z uwagi na uznanie punktu [...], nadanego bezprawnie przez geodetę W. M. w operacie [...]. Odwołujący się stwierdzili również, że pozostałe pkt [...] i pkt [...] z tego operatu są też nie do przyjęcia, a nadto zarzucili, że organ l instancji nie poinformował ich o złożonym w dniu 13 grudnia 2016 r. przez właścicieli działki nr [...] piśmie wraz ze zdjęciami i filmem oraz aktem notarialnym, do których mogliby się odnieść.

Decyzją z dnia 29 marca 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w sprawie przeprowadzono czynności ustalenia przebiegu granic z udziałem zawiadomionych stron, z których geodeci mgr inż. W. S. i mgr inż. W. N. sporządzili protokół graniczny, obrazujący przebieg tych czynności. W protokole tym (a następnie w sporządzonej opinii) zostały wykazane uzyskane z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dokumenty mogące stanowić podstawę do ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] w K i została też dokonana (pkt 9.1 protokołu granicznego) ocena tych dokumentów. Wynika z niej, że w operacie podziału (KERG [...]) na szkicu są jedynie miary bieżące nawiązujące do stałych punktów na mapie, obecnie trudnych do zidentyfikowania z uwagi na brak współrzędnych lub miar kontrolnych, przy czym granica między tymi działkami w rzeczywistości nie jest linią prostą jak wyrysowano na szkicu i protokole granicznym w tym operacie, ani też nie przebiega przez słup, jak wskazano na szkicu w innym operacie KERG [...]. Organ II instancji wskazał, że z zapisu pkt 9.1 protokołu wynika również, że zostało stwierdzone na gruncie odmienne użytkowanie rozgraniczanych nieruchomości w stosunku do przebiegu granicy według mapy ewidencyjnej. W tym zakresie stwierdzono także, że właściciele działki nr [...] nie wyrażają zgody na przebieg granicy według mapy ewidencyjnej, podczas gdy właściciele działki nr [...] nie zgłaszają zastrzeżeń do granicy ewidencyjnej. Kolegium dodało, że z ustaleń upoważnionego geodety wynika, że w sprawie tej spór graniczny dotyczy obszaru należącego obecnie według mapy ewidencyjnej do działki nr [...] a leżącego poza ogrodzeniem działki nr [...] oraz przynależności skarpy pomiędzy zewnętrzną stroną ogrodzenia a utwardzonym szlakiem drogowym, a także spór czy jest to linia prosta czy z niewielkim załamaniem. W związku z powyższymi ustaleniami, w tym w szczególności wobec braku dokumentacji geodezyjnej pozwalającej na jednoznaczne wskazanie granicy oraz rozbieżności dowodów, Kolegium stwierdziło, że organ l instancji prawidłowo uznał, że w sprawie tej nie było podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości. W takiej sytuacji należało zatem - zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - umorzyć postępowanie administracyjne i przekazać sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu, gdzie strony będą miały przyznaną możliwość rozgraniczenia z udziałem geodety - biegłego sądowego. Odnosząc się natomiast do zawartych w odwołaniu uwag i zastrzeżeń, że w sprawie tej prace rozgraniczeniowe na gruncie wykonał geodeta mgr inż. W. N. (wraz z synem), który nie został do tego upoważniony przez Burmistrza, Kolegium wyjaśniło, że w postanowieniu z dnia 20 marca 2014 r. o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego przedmiotowych nieruchomości Burmistrz Miasta i Gminy do wykonania czynności technicznych upoważnił geodetę uprawnionego mgr inż. W. S. z Firmy Usługi Geodezyjne F.H.U. "N" mgr inż. W. N. z siedzibą w G nr [...]. Z zapisu protokołu granicznego wynika, że czynności zmierzające do ustalenia przebiegu granic wykonał geodeta uprawniony mgr inż. W. S. i mgr inż. W. N. (również geodeta uprawniony), co potwierdzają złożone przez nich podpisy na tym protokole. W związku z powyższym Kolegium nie dopatrzyło się w tym względzie naruszenia art. 31 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, poprzez udział w czynnościach technicznych na gruncie drugiego geodety mgr inż. W. N. (posiadającego także uprawnienia geodezyjne) z tej samej Firmy ("N") co upoważniony przez Burmistrza geodeta mgr inż. W. S., zwłaszcza, że w sprawie niniejszej do ustalenia przebiegu granicy nie doszło. Odnośnie natomiast uwag, iż organ l instancji nie poinformował odwołujących się o złożonym w dniu 13 grudnia 2016 r. przez właścicieli działki nr [...] piśmie wraz z załącznikami, do których mogliby się odnieść, Kolegium stwierdziło, że pismo to stanowi odpowiedź na zawarte w piśmie odwołujących się z dnia 6 grudnia 2016 r. zarzuty dotyczące usunięcia stalowego bolca czyli pkt 204 i - w ocenie Kolegium - pozostaje bez wpływu na wydane przez organ l instancji rozstrzygnięcie. Jednocześnie Kolegium nadmieniło, że po przedłożeniu przez geodetę operatu pomiarowego rozgraniczenia działek nr [...] i [...], strony zostały powiadomione przez organ l instancji pismem z dnia 8 września 2016 r. o zakończeniu czynności rozgraniczeniowych i możliwości zapoznania się z materiałem.

Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodzili się L. W. i A. W. i pismem z dnia 17 maja 2017 r. wnieśli na nią skargę. Skarżący podnieśli, że organ l instancji nie wywiązał się z obowiązku, o którym mowa w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i nie dokonał oceny prawidłowości wykonanych czynności ustalenia przebiegu granic przez upoważnionego geodetę oraz oceny zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, pomimo, iż zarzuty były przedstawione w pismach z dnia 8 listopada 2016 r. i 28 lutego 2017 r. Skarżący podnieśli również, że w sprawie tej prace rozgraniczeniowe na gruncie wykonał nieupoważniony przez Burmistrza Miasta i Gminy W geodeta mgr inż. W. N. (wraz z synem), co jest niezgodne z art. 31 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Upoważnionym geodetą był bowiem mgr inż. W. S. - nieobecny podczas wykonywanych czynności rozgraniczeniowych, podobnie jak i właściciele działki nr [...]. Skarżący zwrócili również uwagę na to, że Kolegium nie dopatrując się w tym względzie naruszeń, podało w uzasadnieniu swojej decyzji, że czynności ustalenia granic wykonali geodeci W. S. i W. N. Zdaniem skarżących, Kolegium w wydanym rozstrzygnięciu nie wyjaśniło podania nieprawdy w opinii geodety, że w dniu 15 lipca 2014 r. geodeta rozpoczął w obecności stron czynności ustalenia przebiegu granic, chociaż to miało miejsce 16 maja 2016 r. Według skarżących nieprawdą jest też i to, że w terenie strony nie umiały wskazać przebiegu granicy i mija się również z prawdą zapis pkt 11.5 protokołu granicznego z uwagi na uznanie punktu [....], nadanego bezprawnie przez geodetę W. M. w operacie KERG. [...]. Skarżący wskazali, że rozbieżności w dokumentacji geodezyjnej, na które powołuje się organ l instancji, wynikają z nieprawidłowości jakich wiele lat wcześniej dopuścił się geodeta W. M.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. skarżący stwierdzili, że nie kwestionowaliby zasadności umorzenia postępowania administracyjnego o ile w trakcie postępowania administracyjnego Burmistrz przestrzegałby swoich obowiązków.

Sąd stwierdza z urzędu, że z akt administracyjnych wynika, iż niezbędne dokumenty (np. wypisy z ksiąg wieczystych) były pozyskiwane przez firmę, w której działał upoważniony geodeta mgr inż. W. S. co najmniej od 16 września 2014 r. (k. 9 na odwrocie i k. 11 operatu).

Sąd stwierdza z urzędu, że w protokole granicznym sporządzonym z czynności ustalenia granic w okresie 15 lipca 2016 r. do 5 sierpnia 2016 r., wykonanych (jak wynika to z treści protokołu) przez uprawnionych geodetów z firmy Usługi Geodezyjne F.H.U. "N" – mgr inż. W. N. w G – mgr inż. W. N. i mgr inż. W. S. oraz podpisanym (oprócz stron) przez obu wymienionych wyżej geodetów wynika, iż strony, w tym pełnomocnik skarżących, wnosili zastrzeżenia co do przebiegu granic, a nie co do osób wykonujących opisane czynności (k. 14 – 16 operatu).

Sąd stwierdza z urzędu, że opinię z wykonania zleconych prac geodezyjnych wydał upoważniony geodeta mgr inż. W. S. (k. 1-2 operatu – 4 strony, przy "odwrotnym" wszyciu k. 2).

Sąd stwierdza z urzędu, że z akt administracyjnych, a w szczególności z pism skarżących (m.in. z pisma pełnomocnika skarżących W. T. z dnia 8 listopada 2016 r.) wynika zadawniony (co najmniej od 1991 r.) spór co do przebiegu granic nieruchomości mających być rozgraniczonymi (k. 155 – 158).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Sądu, skarga L. W. i A. W. nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy zaznaczyć, że:

- po pierwsze: nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego;

- po drugie: postępowanie rozgraniczeniowe może zakończyć się albo rozgraniczeniem nieruchomości, albo też odstąpieniem od rozgraniczenia nieruchomości w trybie postępowania administracyjnego i to ostatnie rozstrzygnięcie (odstąpienie od rozgraniczenia nieruchomości w trybie postępowania administracyjnego) w niniejszej sprawie nastąpiło.

Przechodząc do omówienia pierwszej tezy Sąd zwraca uwagę na to, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z powyższego wynika więc, że nawet gdyby w postępowaniu miały miejsce uchybienia, to akt administracyjny może zostać wyeliminowany z obiegu prawnego tylko wówczas, gdy uchybienia te miały lub mogły mieć wpływ na treść tego wydanego aktu. Tymczasem skarżący zarzucając, iż czynności na gruncie nie wykonywał osobiście wyznaczony geodeta, w żaden sposób nie wskazali jaki wpływ na wynik postępowania miało czy tylko mogło mieć wykonywanie tych czynności przez uprawnionego geodetę mgr inż. W. N., zaakceptowanych podpisem przez geodetę upoważnionego mgr inż. W. S. z tego samego biura usług geodezyjnych. O współdziałaniu obu geodetów w tym postępowaniu, a nie o wyłącznym działaniu mgr inż. W. N., jak obecnie twierdzą skarżący, świadczy pismo skarżących z dnia 19 września 2016 r. (k. 122 akt adm.), w którym stwierdzają: "...geodeta upoważniony W. S. i geodeta W. N. wykorzystuje te nieprawidłowości geodety M." i "Geodeci S. i N. wykonując rozgraniczenie w oparciu o współrzędne, które nadał bezprawnie geodeta M....". Jednocześnie Sąd zaznacza, że kwestia prawidłowości w przeprowadzeniu czynności przez geodetę i ustaleniu punktów granicznych pomiędzy rozgraniczeniowymi działkami nie może być przedmiotem merytorycznej oceny przez Sąd orzekający w tej sprawie, ponieważ organ pierwszej instancji umorzył postępowanie rozgraniczeniowe i przekazał sprawę do rozpoznania sądowi powszechnemu. To sąd powszechny będzie dokonywał ustaleń (także przy pomocy wyznaczonego przez siebie geodety – biegłego sądowego) prawidłowości wytyczania punktów i przebiegu granicy pomiędzy działkami. Sąd administracyjny nie może wejść w kompetencje sądu powszechnego.

Ponadto, co jednoznacznie wynika z protokołu granicznego, to właśnie skarżący przez swego pełnomocnika – W. T. nie wyrazili zgody na proponowany przebieg granic (k. 15 operatu), co było podstawą umorzenia postępowania rozgraniczeniowego. Okoliczności związane z brakiem zaakceptowania przez skarżących proponowanego przebiegu granicy mogły być związane z brakiem akceptacji dla propozycji innych właścicieli co do przebiegu granicy, jak również brakiem akceptacji czynności geodety. Rolą Sądu nie jest w tej sprawie badanie, co legło u podstaw odmowy zaakceptowania przez skarżących proponowanego przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Przechodząc do omówienia tezy drugiej Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie nastąpiło odstąpienie od rozgraniczenia nieruchomości w trybie postępowania administracyjnego, a sprawa została przekazana do rozstrzygnięcia sądowi powszechnemu rozpoznającemu spory między stronami takie jak m.in. rozgraniczenie nieruchomości.

Sąd zwraca uwagę na to, że administracyjne rozgraniczenie nieruchomości może mieć miejsce wtedy, gdy znane są i niekwestionowane znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej, albo w przypadku, gdy brakuje tych danych lub są one niewystarczające bądź sprzeczne, ale przebieg granicy ustala się na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. Wówczas wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629, dalej p.g.k.). Ponadto może dość do ustalenia przebiegu granicy na podstawie zawartej między właścicielami nieruchomości ugody.

Odstąpienie od rozgraniczenia w trybie administracyjnym ma miejsce wówczas, gdy nastąpił spór co do przebiegu linii granicznych i nie dojdzie do zawarcia ugody oraz jednocześnie nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu na podstawie ustalonego przebiegu granicy w oparciu o zebrane dowody lub zgodne oświadczenia stron (art. 34 ust. 1 p.g.k.). W takiej sytuacji upoważniony geodeta – o ile to możliwe - tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, a następnie sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest wówczas umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia i przekazanie sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 2 p.g.k.).

W niniejszej sprawie należy stwierdzić istniejący między stronami, utrwalony – jak słusznie twierdzi to organ administracyjny – wieloletni spór graniczny. Kwestionowane są znaki i ślady graniczne, a także dokumenty. Zdaniem Sądu, niemożliwe jest – z uwagi na charakter sporu ujawniony w szczególności w pismach skarżących - ustalenie przebiegu granic na podstawie zgodnego oświadczenia stron. W takiej sytuacji, co Sąd podkreśla, organ administracyjny wypełnił swój obowiązek przez wydanie zaskarżonej decyzji - umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia i przekazanie sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Trafnie też opisał to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy. Organ ten wskazał, co w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 31 ust. 1 p.g.k., skoro wykonujący czynności na gruncie uprawniony geodeta mgr inż. W. N. jedynie współdziałał z upoważnionym przez organ geodetą mgr inż. W. S. Sąd podziela także stanowisko organu administracyjnego, że współudział na gruncie syna geodety w dokonywanych pomiarach jest prawnie irrelewantny, gdyż nie sposób dokonywać wszystkich pomiarów jednoosobowo. Prawidłowo także wskazał organ odwoławczy na konieczność poprzedzenia czynności na gruncie dokonaniem szeregu innych czynności. Zdaniem Sądu, nie bez znaczenia jest zebranie i zapoznanie się z pełną dokumentacją, która może wskazywać – przy braku zgodnych oświadczeń stron - na braki uniemożliwiające dokonanie rozgraniczenia przez organ administracyjny – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Przedstawiając powyższe stanowisko w sprawie Sąd orzekający stwierdza, iż tym samym podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2252/15 jak również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1402/17 (opubl. w bazie cbois).

Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdzając, że skarga nie zawiera zarzutów mogących być uwzględnionymi jednocześnie podkreśla, iż nie dopatrzył się w przeprowadzonym postępowaniu naruszeń prawa – ani prawa materialnego, ani procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł – jak w wyroku.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

sędziego WSA Janusza Kasprzyckiego

do pkt I sentencji wyroku z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 578/17.

Zgłaszam zdanie odrębne do pkt I sentencji wyroku oddalającego skargę L. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 marca 2017 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji – Burmistrza Miasta i Gminy W z dnia [...] 2017 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu.

Nie zgadzam się bowiem z orzeczeniem Sądu, zawartym w pkt I sentencji wyroku, o oddaleniu skargi skarżących.

Zdanie odrębne uzasadniam następująco:

W rozpoznawanej sprawie jedną z zasadniczych w sprawie spornych kwestii było wykonanie czynności ustalenia przebiegu granic przez nieupoważnionego geodetę - mgr inż. W. N. wraz z synem. Rozważenia, zatem wymagało, czy ten, podniesiony w skardze zarzut jest zasadny i czy mógł mieć on istotny wpływ na wynik tej sprawy.

Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym), "Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta)."

W świetle więc powyższej regulacji czynności techniczne związane z ustaleniem granic wykonuje podmiot zewnętrzny, występujący poza strukturą organu administracji, prowadzącego administracyjną fazę postępowania rozgraniczeniowego.

Jasne jest, że do przeprowadzenia rozgraniczenia może być upoważniony tylko geodeta mający uprawnienia zawodowe, co wynika z art. 42 (w tym ust. 2 pkt 4) Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz z rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 31 stycznia 2014 r. w sprawie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii (Dz. U. z 2014 r., poz. 176 ze zm.).

Geodeta powołany do dokonania rozgraniczenia powinien mieć zatem wymagane uprawnienia zawodowe.

Prawdą jest, że przepisy obowiązujących w tym zakresie aktów prawnych nie regulują kwestii związanych z upoważnieniem geodety, w szczególności, w jakiej ma to nastąpić formie.

Zgodzić się więc trzeba w tym względzie ze stanowiskiem Magdaleny Durzyńskiej, zawartym w: Magdalena Durzyńska, Rozgraniczenie i podział nieruchomości. LexisNexis. Warszawa 2009, Wyd. 1, s. 81, że: "(...) upoważnienie geodety do dokonania czynności rozgraniczenia powinno być dokonane w osobnym, pisemnym akcie, dającym geodecie "uprawnionemu" podstawę do procedowania w sprawie." Trafnie stwierdza też Autorka, że "(...) upoważnienie to, choćby dla celów dowodowych, a ponadto na potrzeby wykazania legitymacji do prowadzenia czynności w sprawie, powinno być dokonane w formie pisemnej. Powinno ono wskazywać imię i nazwisko geodety uprawnionego, numer jego uprawnień zawodowych, numer sprawy oraz określać dokładnie do rozgraniczenia jakich nieruchomości i których granic geodeta jest upoważniony." (Trafnie też zauważa Autorka, że niewłaściwą praktyką jest, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie, upoważnienie geodety w treści postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego; powinno to nastąpić w osobnym piśmie organu).

Stąd błędne jest, w mojej ocenie, posługiwanie się przez Sąd w uzasadnieniu orzeczenia wyrażeniem "uprawniony geodeta". Chodzi o "upoważnionego geodetę", który musi być uprawniony, bo inaczej nie mógłby pełnić samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii.

Przypomnienie tych kwestii nie jest li tylko powtórzeniem znanych zagadnień, nie mających znaczenia. Wręcz przeciwnie, mają one znaczenie i są związane z rolą, jaką pełni w postępowaniu rozgraniczeniowym upoważniony przez organ geodeta.

Trafnie podnosi Magdalena Durzyńska we wskazanej już publikacji, że w rozgraniczeniowym postępowaniu administracyjnym geodeta pełni doniosłą rolę.

Działa on z upoważnienia organu, gromadzi i ocenia materiał dowodowy (tj. w sensie analizy dokumentów geodezyjnych na potrzeby swojego stanowiska), wyznacza i prowadzi rozprawę, wzywa strony "na grunt" i w zależności od stanu sprawy przygotowuje operat będący podstawą wydania decyzji administracyjnej o zatwierdzeniu granic, bądź doprowadza do zawarcia ugody pomiędzy stronami postępowania rozgraniczeniowego albo wydaję opinię o przekazaniu sprawy do sądu powszechnego. Zgodzić się należy z Autorką, że jego stanowisko w sprawie jest więc kluczowe dla wyniku postępowania, gdyż jest podstawą wydawanego przez organ administracji rozstrzygnięcia.

Stąd argumentacja Sądu, jakoby skarżący nie wykazali, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć wykonanie czynności geodezyjnych przez geodetę W. N. w niniejszej sprawie, jest nie do zaakceptowania i wynika z niezrozumienia roli geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Zasadnie argumentuje bowiem Autorka, że o ile w toku postępowania, zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia w postaci merytorycznej decyzji działanie geodety można postrzegać jako powołanego w sprawie "biegłego", to gdy dochodzi do ugody granicznej, geodeta pełni funkcję organu prowadzącego postępowanie.

Wobec powyższego trafnie stwierdza M. Durzyńska, że skoro geodeta ma obowiązek zebrania i analizy dowodów w sprawie, tj. wyszukania i sprawdzenia istniejących dokumentów świadczących o stanie prawnym nieruchomości, przeprowadzenia rozprawy, wyznaczenia jej terminu i wezwania stron, przeprowadzenia wszelkich czynności procesowych, sporządzenia protokołu, należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron, udzielania stronom wszelkich wskazówek i informacji, tak, by nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, to jego funkcja nie może być pojmowana li tylko jako biegłego, bo wprawdzie zajmuje stanowisko w sprawie na podstawie przedstawionych mu akt, to jednakże nie może sam gromadzić dowodów i oceniać ich wiarygodności.

Słusznie akcentuje też M. Durzyńska, że upoważnienie geodety następuje do czynności rozgraniczenia. Trafnie zauważa, że do geodety, dokonującego czynności rozgraniczenia ma zastosowanie przewidziana w art. 24 i 25 k.p.a. instytucja wyłączenia od udziału w sprawie.

Zgadzam się więc z Autorką, że upoważniony przez organ geodeta ma powierzone wykonywanie kompetencji w zakresie ustalenia przebiegu granic. Racje ma zatem Autorka, że: "Ipso facto geodeta w toku tego postępowania, działając z upoważnienia organu administracji i przy ustawowej delegacji pełni funkcję organu jako "podmiot administrujący"."(vide: Magdalena Durzyńska. Rozgraniczenie i podział nieruchomości. LexisNexis. Warszawa 2009, Wyd. 1, s. 93).

Skoro zatem działający z upoważnienia i w imieniu organu i to konkretny z imienia i nazwiska oraz numeru uprawnień zawodowych geodeta dokonuje czynności geodezyjnych, to twierdzenie Sądu, że nie ma znaczenia, który z geodetów dokonał w niniejszej sprawie czynności "na gruncie", jest nie do przyjęcia, nie mówiąc już o tym, iż i tak, jak zdaje się sądzi Sąd, nie ma to większej wagi, skoro czynności te "zaakceptował" upoważniony geodeta - mgr inż. W. S., a udział nawet syna nieupoważnionego geodety jest prawnie irrelewantny. Podnieść zatem należy, że to ten, konkretny, z imienia i nazwiska oraz numeru uprawnień, upoważniony przez organ geodeta, może tylko wobec przeniesienia na niego kompetencji organu, dokonywać czynności geodezyjnych. Wobec tego, skoro Burmistrz Miasta i Gminy W w niniejszej sprawie upoważnił geodetę - mgr inż. W. S. – to tylko na jego osobę zostały przekazane kompetencje organu. Tylko zatem ten - żaden inny - geodeta był upoważniony i władny dokonać wszelkich czynności geodezyjnych w niniejszej sprawie. Dokonanie czynności geodezyjnych (faktycznych) "na gruncie" przez inne osoby (nawet pracujące w jednej firmie z upoważnionym geodetą), jeszcze w sytuacji podnoszonych już w toku postępowania administracyjnego zarzutów, że upoważniony geodeta w ogóle nie był "na gruncie", nie mogą i nie mogły stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia, nawet o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy sądowi powszechnemu, jako dokonane przez nieupoważnione do tego osoby. Są one, z uwagi na brak upoważnienia do działania, nie tylko, że niedopuszczalne, co bezskuteczne. (w sensie reguł konstytutywnych i reguł formalizacji czynności procesowych). Nic w tym zakresie nie zmienia "sporządzenie" przez geodetę - mgr inż. W. S. – Opinii z dnia 22 sierpnia 2016 r., znajdującej się w Operacie pomiarowym z dnia 5 sierpnia 2016 r., ani podkreślane przez Sąd, "sporządzenie" i podpisanie Protokołu granicznego, skoro upoważniony przez organ geodeta mgr inż. W. S. nie był, jak konsekwentnie podnoszą skarżący (np. k. 67, k. 225 akt administracyjnych), "na gruncie". Nie chodzi więc tutaj o kwestię oceny wykonania czynności geodezyjnych w sposób prawidłowy, lecz o ich dokonanie prze osoby niemające do tego kompetencji w imieniu organu ( nie w sensie rzecz jasna braku uprawnień zawodowych). Ich konwalidacja może nastąpić nie, jak twierdzi Sąd, przez "akceptację przez upoważnioną osobę", lecz przez ich powtórzenie przez tę i tylko tę osobę geodety. Wbrew zatem stanowisku Sądu mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bo postrzegając rolę upoważnionego przez organ geodety, jako działającego w imieniu i na rzecz organu podmiotu administrującego, którego stanowisko jest podstawą stosownego rozstrzygnięcia organu, dokonane w tej sprawie czynności "na gruncie" przez osoby nieupoważnione, nie mogły mieć żadnej mocy dowodowej. Doszło więc w tym zakresie do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie może ich zastępować np., dowodami osobowymi ze świadków. Przyjęcie zatem odmiennego stanowiska, jak tego dokonał Sąd, podważa istotę i sens upoważnienia geodety przez organ do dokonania czynności geodezyjnych. Nie miałoby w ogóle znaczenia, ani nawet nie byłoby potrzeby, upoważnienia przez organ konkretnego geodetę, skoro czynności tych mógłby dokonać każdy inny, nieupoważniony, lecz uprawniony geodeta.

Sąd powinien był zatem w pkt I sentencji wyroku orzec o uchyleniu kontrolowanych rozstrzygnięć z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym zdecydowałem się wyrazić odmienny pogląd.

Kraków, dnia 26 marca 2018 r.