Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1569/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 7  , art 77 par 1 , art 80 , art 10 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Piotr Fronc (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2024 r. sprawy ze skargi N. B. i D. N. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 października 2023 r. znak: WI-I.7840.15.47.2022.JK w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego solidarnie na rzecz skarżących N. B. i D. N. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 10 października 2023 r., znak WI-I.7840.15.47.2022.JK, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), utrzymał w mocy sprzeciw Starosty Tatrzańskiego z dnia 16 maja 2022 r. znak: AB.6743.256.2022.KS wobec zgłoszenia przez N. B. oraz D. N. zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Organy przedstawiły następujący stan sprawy:

W dniu 22 kwietnia 2022 r. w Starostwie Tatrzańskim N. B. i D. N. dokonali zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a dokładnie gospodarczej części budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na działce ewid. nr [...] obr [...] w Z. na pomieszczenia mieszkalne.

Starosta uzasadniając wniesienie sprzeciwu wobec tego zgłoszenia stwierdził, że jest ono niezgodne z ustaleniami obowiązującej na tym terenie Uchwały Nr LIX/946/2010 Rady Miasta Zakopane z dnia 9 września 2010 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: PARDAŁOWKA, BALZERA (dalej: miejscowy plan).

Według § 12 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu, na terenach, na których dopuszcza się zabudowę należy zapewnić odpowiednią liczbę miejsc postojowych dla samochodów, tj.: dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej minimum jedno miejsce postojowe na jeden lokal mieszkalny. Z zatwierdzonego decyzją Starosty Tatrzańskiego z dnia 15 stycznia 2007 r., nr 018/07, projektu budowlanego obejmującego m. in. budowę omawianego budynku, wynika, że zaprojektowano 18 miejsc postojowych (po jednym miejscu postojowym dla każdego mieszkania). Z dokumentacji przedłożonej do zgłoszenia (pkt 5 projektu zagospodarowania terenu) wynika zaś, że "inwestycja nie prowadzi do zmian istniejącego zagospodarowania terenu". Stąd organ wywiódł, że nie przewidziano miejsca postojowego dla mającego powstać mieszkania, a zatem, zgłoszone zamierzenie jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu.

Zdaniem Starosty, zgłoszone zamierzenie nie odpowiada też wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej: rozporządzenie lub rozporządzenie w sprawie warunków technicznych).

I tak, zgodnie z jego § 73 w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi poziom podłogi powinien znajdować się powyżej lub być równy poziomowi terenu przy budynku. (...). Tymczasem z rysunków znajdujących się w zatwierdzonym przez Starostę Tatrzańskiego projekcie budowlanym wynika, że pomieszczenie gospodarcze objęte zmianą sposobu użytkowania znajduje się na poziomie piwnic (w poziomie -2,89), a nie jak wynika to z przedłożonego do zgłoszenia rysunku na poziomie parteru. W związku z powyższym – w ocenie Starosty - nie ma możliwości zmiany tego pomieszczenia na mieszkalne.

Ponadto nie przewidziano łazienki z zainstalowaną wanną lub kabiną natryskową, a według § 92 ust. 3 wskazanego wyżej rozporządzenia, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w łazienkach powinno być możliwe zainstalowanie wanny lub kabiny natryskowej oraz umywalki i miski ustępowej (jeżeli nie ma ustępu wydzielonego), a sposób zagospodarowania i rozmieszczenia urządzeń sanitarnych powinien zapewniać do nich dogodny dostęp.

Nie zaprojektowano również wentylacji w aneksie kuchennym połączonym z pokojem i nie podano, czy będzie zastosowana kuchnia elektryczna, co stanowi naruszenie § 93 ust. 3.

Starosta zwrócił uwagę, że w zgłoszeniu nie podano też, czy pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi będzie miało zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy oraz czy w pomieszczeniu tym stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi będzie wynosił co najmniej 1:8 (§ 57 rozporządzenia). Starosta zwrócił uwagę, że nad spornym pomieszczeniem znajduje się balkon, a na sąsiedniej działce (ewid. nr [...]) jest w trakcie realizacji pięciokondygnacyjny budynek usługowo-pensjonatowy. Z rysunku dołączonego do zgłoszenia wynika też, że wielkość okien w pomieszczeniu przeznaczonym do zmiany sposobu użytkowania uległa zmianie w stosunku do okien, które zostały zaprojektowane w zatwierdzonym pozwoleniu na budowę. Nie przedłożono natomiast żadnego dokumentu potwierdzającego zatwierdzenie przez właściwy organ nadzoru budowlanego dokonanych odstępstw. Natomiast zgodnie z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu oraz w przypadku nieistotnych odstąpień jest zobowiązany zamieścić w projekcie odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia.

Z przedłożonej dokumentacji i ekspertyzy technicznej w ocenie organu nie wynika też, czy planowana zmiana sposobu użytkowania zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego i wymaga tym samym dołączenia ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (wymóg wynikający z art. 71 ust. 2a Prawa budowlanego). Według Starosty, zgłoszenie zawierało jeszcze inne braki i nieścisłości. Ponieważ jednak nie miały one wpływu na wynik sprawy, Starosta uznał za niecelowe wzywanie inwestorów do ich uzupełnienia w trybie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego.

Wojewoda Małopolski uzasadniając utrzymanie w mocy sprzeciwu Starosty, przede wszystkim przytoczył treść art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Nadto, zgodnie z art. 71 ust. 5 tej ustawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części:

1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) może spowodować niedopuszczalne:

a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia,

b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków,

c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych,

d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

I tak, Wojewoda podzielił ustalenia i ocenę organu I instancji, zgodnie z którą brak przewidzianego miejsca postojowego dla mającego powstać po zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia mieszkalnego, sprawia że zgłoszone zamierzenie jest niezgodne z § 12 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu.

Niemniej jednak jako główny powód rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgłaszana zmiana nie odpowiada wymogom zawartym w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych.

Zgodnie z § 73 ust. 1 tego rozporządzenia w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi poziom podłogi powinien znajdować się powyżej lub być równy poziomowi terenu przy budynku.

Z rysunków znajdujących się w zatwierdzonym przez Starostę Tatrzańskiego projekcie budowlanym przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wynika że pomieszczenie gospodarcze objęte zmianą sposobu użytkowania znajduje się na poziomie piwnic (w poziomie -2,89), a nie na poziomie parteru jak to zostało wskazane na rysunku stanowiącym załącznik do przedmiotowego zgłoszenia. W związku z tym organ ocenił, że nie ma możliwości zmiany omawianego pomieszczenia na mieszkalne.

Ponadto Wojewoda podzielił ustalenia organu I instancji zgodnie z którymi, nie został spełniony wymóg wynikający z § 92 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w łazienkach powinno być możliwe zainstalowanie wanny lub kabiny natryskowej, umywalki, miski ustępowej (jeżeli nie ma ustępu wydzielonego). Sposób zagospodarowania i rozmieszczenia urządzeń sanitarnych powinien zapewniać do nich dogodny dostęp.

Tymczasem, na dołączonym do zgłoszenia rysunku widnieje pomieszczenie nazwane jako "WC", nie wynika z niego jednak spełnienie wymogu zawartego w powyższym zapisie warunków technicznych. Ponadto biorąc pod uwagę wielkość pomieszczenia oraz układ jego ścian, w ocenie organu w pomieszczeniu nie ma możliwości zainstalowania wanny czy kabiny natryskowej.

Nie został również spełniony warunek z § 93 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym, w mieszkaniu jednopokojowym dopuszcza się stosowanie aneksu kuchennego połączonego z pokojem pod warunkiem zastosowania w tym aneksie wentylacji i kuchni elektrycznej. Organ zauważył, że na przedłożonym rysunku widoczny jest aneks kuchenny połączony z pokojem, jednakże nie zaprojektowano w nim wentylacji. Powyższe nie zostało również wskazane na rysunkach zawartych w projekcie budowlanym budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Ponadto nie wykazano, czy pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi będzie miało zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków wskazanych w § 13 rozporządzenia oraz czy w spornym pomieszczeniu stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi będzie wynosił co najmniej 1:8 jak zostało to wskazane w § 57 rozporządzenia o warunkach technicznych. Wojewoda zwrócił uwagę, że z rysunku stanowiącego załącznik do zgłoszenia wynika, że wielkość otworów okiennych i drzwiowych w pomieszczeniu przeznaczonym do zmiany sposobu użytkowania ulega zmianie w stosunku do wielkości otworów, które zostały zaprojektowane w zatwierdzonym pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W takiej sytuacji planowane zamierzenie należałoby zakwalifikować jako przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W sytuacji zmiany wielkości otworów okiennych i drzwiowych zmieniają się bowiem parametry techniczne budynku mieszkalnego wielorodzinnego jako całości (patrz: art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego).

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne oraz prawne Wojewoda uznał, że głównym powodem utrzymania decyzji sprzeciwu Starosty Tatrzańskiego, jest niezgodność zgłaszanej zmiany sposobu użytkowania gospodarczej części budynku mieszkalnego wielorodzinnego na pomieszczenie mieszkalne, z § 73 warunków technicznych, zgodnie z którym w pomieszczeniu przeznaczonym na stały pobyt ludzi poziom podłogi powinien znajdować się powyżej lub być równy poziomowi terenu przy budynku. Sporne pomieszczenie gospodarcze znajduje się natomiast na poziomie piwnic, w związku z czym nie jest możliwa zmiana jego sposobu użytkowania na mieszkalne.

Odpowiadając na zarzuty odwołujących Wojewoda wyjaśnił, że jeśli chodzi o zarzut odnoszący się do zgodności zgłaszanej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu oraz powołanie się na zaświadczenie Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 17 stycznia 2022 r. potwierdzające zgodność planowanego zamierzenia z zapisami tego planu, to w zaświadczeniu zawarte zostało stwierdzenie cyt.: (...) W związku z powyższym zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego: lokalu użytkowego położonego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], działka nr ewid. [...] obręb [...] w Z., na lokal mieszkalny jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego w zakresie funkcji – przeznaczenia terenu. (...) Wojewoda stwierdził wobec tego, że Burmistrz nie badał zgodności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego w zakresie zasad zagospodarowania terenu, kształtowania zabudowy czy parametrów budynku, z uwagi na to, że stanowi to kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej. O ile planowana inwestycja jest zgodna z funkcją przeznaczenia terenu, niemniej jednak warunek w zakresie zagospodarowania terenu tj. zapewnienia jednego miejsca postojowego dla każdego lokalu mieszkalnego nie został spełniony. Zgodnie z projektem budowlanym budynku mieszkalnego wielorodzinnego zaprojektowano 18 miejsc postojowych. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią, iż dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej należy zapewnić minimum 1 miejsce postojowe na jeden lokal mieszkalny. Z dokumentacji przedłożonej do zgłoszenia wynika, że inwestycja nie prowadzi do zmian istniejącego zagospodarowania terenu, tak więc nie zostało przewidziane miejsce postojowe dla mającego powstać lokalu mieszkalnego. W związku z powyższym, zgłaszane zamierzenie jest, zdaniem Wojewody, niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tak więc po zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie o funkcji mieszkalnej powstaje dodatkowe mieszkanie w omawianym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, dla którego - zgodnie z zapisami miejscowego planu - również powinno zostać zapewnione miejsce postojowe dla tego konkretnego lokalu.

Jeśli chodzi o zarzut, że objęty zgłoszeniem lokal znajduje się na poziomie parteru nie zaś poziomie piwnic, oraz że cyt.: W przeciwnym razie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydałby decyzji na użytkowanie całego obiektu, ponieważ inwestycja byłaby niezgodna z projektem, Wojewoda wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego przyjmując obiekt budowlany do użytkowania bada jego zgodność z zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę projektem budowlanym. W zatwierdzonym decyzją 018/07 Starosty Tatrzańskiego z dnia 15 stycznia 2007 r., projekcie budowlanym budynku mieszkalnego wielorodzinnego, lokal objęty zgłoszeniem pełni funkcję pomieszczenia gospodarczego, które to może znajdować się na poziomie piwnic, co za tym idzie organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do stwierdzenia niezgodności inwestycji z projektem. Ze zgormadzonego materiału dowodowego, według Wojewody wynika, że decyzja z dnia 15 stycznia 2007 r., nie była zmieniona, uchylona ani nie stwierdzono jej nieważności, a z rysunków zwartych w projekcie budowlanym wynika, że lokal objęty zgłoszeniem znajduje się na poziomie piwnic, nie zaś - jak twierdzą skarżący - na poziomie parteru. Organ wywiódł, że patrząc na zdjęcia budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdujące się w projekcie budowlanym oraz biorąc pod uwagę ukształtowanie terenu wydaje się jakoby część od strony wjazdu była na poziomie parteru, niemniej jednak widoczne jest również, że pomieszczenie objęte zmianą sposobu użytkowania ze względu na spadek terenu znajduje się w zagłębieniu tj. na poziomie piwnic. Sporne zamierzenie jest więc niezgodne z § 73 rozporządzenia o warunkach technicznych, w związku z czym nie ma możliwości zmiany jego sposobu użytkowania na pomieszczenie mieszkalne.

Dalej, Wojewoda wywiódł, że zgłaszane zamierzenie budowlane musi być zgodne z prawem, tj. spełniać wymogi zawarte w rozporządzeniu o warunkach technicznych. Z dokumentacji dołączonej do przedmiotowego zgłoszenia tymczasem nie wynika spełnienie § 93 tego rozporządzenia, w zakresie zastosowania w aneksie kuchennym wentylacji i kuchni elektrycznej, jak również § 92 ust. 3 w zakresie zainstalowania wanny lub kabiny natryskowej w łazience. Zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na lokal mieszkalny oznacza, że należy spełnić odpowiednie standardy, właściwe dla jakiegoś rodzaju użytkowania obiektu. Planowane zamierzenie może natomiast spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz pogorszenie warunków sanitarnych, gdyż nie spełnia wymogów zawartych w rozporządzeniu o warunkach technicznych, szczególnie z przepisem, zgodnie z którego treścią nie ma możliwości aby w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi poziom podłogi znajdował się poniżej poziomu terenu (§ 73). Przepis ten wyraźnie mówi, że w takich pomieszczeniach poziom podłogi powinien znajdować się powyżej lub być równy poziomowi terenu przy budynku.

W zakresie zarzutu, zgodnie z którym organ I instancji przed wniesieniem sprzeciwu nie zastosował art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, i nie nałożył w drodze postanowienia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, organ wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji, należy więc zwrócić uwagę na stwierdzenie w razie konieczności. Taka konieczność w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła, gdyż uzupełnienie zgłoszenia nie wpłynęłoby na zmianę rozstrzygnięcia. Planowane zamierzenie budowlane zostało bowiem uznane za niezgodne z § 73 warunków technicznych. Planowana zmiana sposobu użytkowania gospodarczej części budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na działce ewid. nr [...] obr [...] w Z. na pomieszczenie mieszkalne jest niezgodna z przepisami, a jej realizacja mogłaby spowodować niedopuszczalne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych. Organ II instancji ustosunkował się do zarzutów odwołania oceniając zgodność decyzji sprzeciwu z obowiązującymi przepisami prawa, w tym prawa miejscowego.

W skardze na powyższą decyzję N. B. i D. N. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Decyzji zarzucili naruszenie przepisów k.p.a., Prawa budowlanego i miejscowego planu. W szczególności podnieśli naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 i 12 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału na każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W uzasadnieniu swojego pisma procesowego podnieśli m.in., że nie zgadzają się z Wojewodą, jakoby lokal mieścił się na poziomie piwnic, wskazując jednocześnie, że wejście do lokalu jak i sam lokal usytuowany jest na poziomie parteru równo z komunikacją stanowiącą dojście do lokalu. W Zakopanem usytuowanie terenu jest nierówne, stąd też Wojewoda powinien wziąć pod uwagę spadek terenu oraz to, że drzwi wejściowe do lokalu znajdują się na tym samym poziomie co miejsca parkingowe i tereny komunikacji pieszej.

Odnosząc się zaś do braku miejsca parkingowego, skarżący podnieśli, że na skutek uchybienia przepisom prawa procesowego organ nie wezwał ich do wskazania takiego miejsca. Tymczasem – zdaniem skarżących - na spornym terenie jest wystarczająco dużo miejsca, by znaleźć przestrzeń dla jeszcze jednego miejsca parkingowego, a jeśli nawet nie, to miejsce takie można zorganizować w bliskim sąsiedztwie.

Dalej, jako wątpliwe skarżący podnieśli możliwość wymagania przez organ w zgłoszeniu pokazania szczegółowo układu łazienki czy aneksu kuchennego, przy czym skarżący zapewnili, że sporny lokal spełnia – pod względem prawnym – wszystkie wymogi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, w skrócie: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po zapoznaniu się zarówno z treścią zaskarżonych decyzji jak i aktami sprawy doszedł do przekonania, że wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy prawa procesowego – postępowania dowodowego – w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, zdaniem Sądu, ustalenia faktyczne nie zostały poczynione prawidłowo, a zastosowanie przepisów Prawa budowlanego, głównie art. 71 ust. 5, było przedwczesne.

Przystępując do wyjaśnienia, Sąd zaznacza, że w pierwszej kolejności organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem to przepisy prawa materialnego wyznaczają zakres prowadzonego postępowania dowodowego.

Dalej, organ ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego.

Realizacja przez organ powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego, związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania jest realizowane w szczególności przez prawo do inicjatywy dowodowej, ukształtowane w art. 78 k.p.a., jak też prawo do brania czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego (art. 79 k.p.a.), oraz prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, wynikające z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). W sprawach, w których strona nie przedstawiła, jak też organ nie znalazł z urzędu dowodów potwierdzających fakty i zdarzenia, z których strona wywodzi dla siebie określone (z reguły korzystne) skutki prawne organ administracji powinien wezwać do uzupełnienia materiału dowodowego.

Zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie nie zrealizowały prawidłowo wyżej opisanych obowiązków w zakresie postępowania wyjaśniającego.

I tak, nie jest sporne, że zgodnie z zastosowanym w sprawie art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części:

1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) może spowodować niedopuszczalne:

a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia,

b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków,

c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych,

d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Odnośnie do naruszenia przez zgłoszoną zmianę sposobu użytkowania lokalu użytkowego cytowanego wyżej art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, organy stwierdziły, że zgodnie z treścią § 12 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego tj. Uchwały Nr LIX/946/2010 Rady Miasta Zakopane z dnia 9 września 2010 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: PARDAŁOWKA, BALZERA - na terenach, na których dopuszcza się zabudowę należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów w następującej liczbie: dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej minimum 1 miejsce postojowe na jeden lokal mieszkalny. Wobec braku miejsca postojowego dla mającego powstać po zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia mieszkalnego, organy stwierdziły niezgodność zgłoszenia obecnie skarżących z treścią miejscowego planu. Przy budynku wielorodzinnym obejmującym 19 mieszkań zapewnione byłoby jedynie 18 miejsc parkingowych. Wobec tej niezgodności z miejscowym planem celowe wydawałoby się uzyskanie od wnioskodawców informacji o tym, czy są świadomi, że tego rodzaju okoliczność może dyskwalifikować ich zgłoszenie, oraz czy podjęli kroki usuwające tę niezgodność. Tego rodzaju wezwanie o informację mogłoby mieć znaczenie, szczególnie, że – jak podniesiono w skardze – skarżący podnieśli, że na spornym terenie możliwe byłoby wygospodarowanie dodatkowego miejsca parkingowego. Nie przesądzając, co oczywiste, że taka okoliczność (możliwość) istnieje, nie można kategorycznie stwierdzić, że w tym zakresie organy w sposób lojalny prowadząc postępowanie dowodowe wezwały stronę do usunięcia wątpliwości co do istotnego w sprawie aspektu, uchybiając przepisom k.p.a. Odnośnie powyższego wskazać tez należy, iż wymóg z cytowanego § 12 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego odnosi się do lokalu mieszkalnego. Tym czasem w przedmiotowej sprawie mowa jest o zgłoszeniu zamiaru zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego ( części gospodarczej budynku wielomieszkaniowego). Organy nie dostrzegły tej różnicy, i nawet nie starały się o wyjaśnienie czy przedmiotowa cześć stanowi lub ma docelowo stanowić wyodrębniony samodzielny lokal, co jak się wydaje wobec treści planu miejscowego - ma istotne znaczenie w sprawie.

Równie wątpliwa, bo przedwczesna, wydaje się konkluzja o znajdowaniu się spornego lokalu na poziomie piwnic a nie na poziomie parteru. Twierdzenie to zostało przez organ sformułowane po dokonaniu analizy rysunków znajdujących się w zatwierdzonym przez Starostę Tatrzańskiego projekcie budowlanym budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Jednocześnie Wojewoda przyznał, że patrząc na zdjęcia spornego budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdujące się w projekcie budowlanym oraz biorąc pod uwagę ukształtowanie terenu wydaje się jakoby część od strony wjazdu była na poziomie parteru, niemniej jednak widoczne jest również, iż pomieszczenie objęte zmianą sposobu użytkowania ze względu na spadek terenu znajduje się w zagłębieniu tj. na poziomie piwnic. Z powyższego Wojewoda wywiódł, że sporne zamierzenie jest niezgodne z § 73 rozporządzenia o warunkach technicznych, w związku z czym nie ma możliwości zmiany sposobu użytkowania lokalu na pomieszczenie mieszkalne.

Treść § 73 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi poziom podłogi powinien znajdować się powyżej lub być równy poziomowi terenu przy budynku.

Z przedłożonych na rozprawie przez skarżących zdjęć wejścia do lokalu wynika, jedynie, że przynajmniej wejście (drzwi) i hol znajdują się na poziomie najbliższego terenu wokół budynku. Sąd administracyjny co do zasady nie przeprowadza postępowania dowodowego, natomiast biorąc pod uwagę treść art. 106 § 3 p.p.s.a., jest uprawniony do stwierdzenia, że złożone na rozprawie dowody uzupełniające – w tym przypadku zdjęcia – mogą podważać kategorycznie przyjęte przez kontrolowany organ stanowisko, zgodnie z którym sporny lokal znajduje się na poziomie piwnicy. Sąd miał na uwadze, że stanowisko organu zostało oparte na dowodzie z zatwierdzonego projektu budowlanego, natomiast konkluzja organu o znajdowaniu się lokalu w zagłębieniu – bez przesądzania o jej trafności lub nie – wymagałby obecnie również wyjaśnienia, co oznacza pojęcie "terenu przy budynku" z § 73 ust. 1 rozporządzenia a następnie, uznania, wobec uzupełnionego materiału dowodowego – czy to w postaci zdjęć, czy oględzin - czy poziom podłogi w spornym lokalu i terenu przy budynku są tożsame.

Dalej, Wojewoda zauważył – odnosząc się do kwestii uregulowanej w § 13 i § 57 rozporządzenia, tj. zapewnienia oświetlenia dziennego – że po pierwsze, wielkość otworów okiennych i drzwiowych w lokalu uległa zmianie w stosunku do wielkości otworów, które zostały zaprojektowane w zatwierdzonym pozwoleniu na budowę, co uzasadniałoby traktowanie zamierzenia jako przebudowy, a po drugie, zwrócił uwagę, że w zgłoszeniu nie wykazano, że pomieszczenie to będzie miało zapewnione oświetlenie dzienne dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości oraz czy stosunek powierzchni okien liczonej w świetle ościeżnic do powierzchni podłogi będzie wynosił co najmniej 1:8. Stojąc na stanowisku, że wniesiony sprzeciw był prawidłowy już z uwagi na fakt, że sporny lokal, jak przyjęły organy, znajduje się na poziomie piwnic, wszelkie pozostałe wątpliwości czy też żądania wyjaśnień – również te dotyczące zapewnienia oświetlenia i powierzchni okien - przed wydaniem decyzji, nie zostały stronie zgłoszone, czy to w inny sposób wyjaśnione. Uwagę zwraca postawa Starosty, który mimo, że sam dostrzegł i wyartykułował więcej wątpliwości wskazując, że nad spornym pomieszczeniem znajduje się balkon, a na sąsiedniej działce (ewid. nr [...]) jest w trakcie realizacji pięciokondygnacyjny budynek usługowo-pensjonatowy, co – jak stwierdził - może mieć wpływ na zapewnienie oświetlenia w lokalu – w tym zakresie pozostał w sferze przypuszczeń i założeń. Tymczasem zarówno kwestia wykazania właściwego oświetlenia dziennego, jak i zgodności wielkości otworów okiennych i drzwiowych w stosunku do tych w zatwierdzonym pozwoleniu na budowę, są zasadnicze i wymagają jednoznacznego wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania gospodarczej części budynku na pomieszczenie mieszkalne. Jednocześnie nie można uznać za wystarczające uznanie jednej okoliczności w sprawie za przesądzającej określone rozstrzygnięcie i zaniechanie dokonania reszty ustaleń, szczególnie w przypadku, gdy treść decyzji nie jest kompatybilna z żądaniem podania.

Analogiczną argumentację należy przedstawić wobec wymogów dotyczących zapewnienia w lokalu bezpieczeństwa oraz warunków zdrowotno-sanitarnych (odpowiednio § 93 rozporządzenia o warunkach technicznych w zakresie stosowania wentylacji i kuchenki elektrycznej, jak i § 92 ust. 3 w zakresie zainstalowania wanny lub kabiny natryskowej w łazience).

W końcu, Starosta stwierdzając, że z przedłożonej dokumentacji i ekspertyzy technicznej w ocenie organu nie wynika też, czy planowana zmiana sposobu użytkowania zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego i wymaga tym samym dołączenia ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (wymóg wynikający z art. 71 ust. 2a Prawa budowlanego) nie wezwał skarżących w trybie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego do złożenia stosownej ekspertyzy, czyniąc z jej braku argument mający uzasadniać wniesienie sprzeciwu wobec ich zamierzenia.

Sąd zwrócił uwagę, że w sprawie organy nie zastosowały art. 10 § 1 k.p.a. Materiał dowodowy w sprawie został zebrany fragmentarycznie, a jako taki nie mógł stanowić podstawy prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych. Część ustaleń organu została oparta na założeniach i niewyjaśnionych wątpliwościach.

W związku z tym, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy wezmą pod uwagę wyżej przedstawione wskazania Sądu co do zakresu i sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem prawa strony do uczestniczenia w tym postępowaniu, a w szczególności możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed ponownym wydaniem decyzji. W przypadku uznania, że zgłoszenie wymaga uzupełnienia, organy zastosują art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego.

W tej sytuacji, Sąd stwierdził naruszenie przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a. (koszty obejmują wpis od wniesionej skargi w wysokości 500 zł).