Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1019/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi B. L. i J. L. na decyzję Wojewody z dnia 18 czerwca 2021 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza na rzecz skarżących B. L. i J. L. solidarnie od Wojewody kwotę 1819 (tysiąc osiemset dziewiętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z dnia 13 listopada 2020 r. nr [...] orzekł w pkt. 1 - o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 76 476,92 zł za prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w Tarnowie, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Wydział VI Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Tarnowie, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0076 ha oraz [...] o pow. 0,0673 ha, obr. [...], która z dniem 11 maja 2019 r. stała się własnością Gminy Miasta Tarnowa zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 8 kwietnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Utworzenie Strefy Aktywności "[...]" w Tarnowie, tj.: a) 7 359,84 zł - za działkę nr [...], b) 65 173,32 zł - za działkę nr [...], c) 302,00 zł - wartość składników roślinnych, d) 3 641,76 zł - kwota powiększenia odszkodowania z tytułu wydania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela w zakreślonym terminie (art. 18 ust. le ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.), w pkt. 2 - o przyznaniu odszkodowania ustalonego w punkcie l decyzji, w łącznej wysokości 76 476,92 zł - na rzecz: B. L. i J. L. - na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, w pkt. 3 - o zobowiązaniu Gminy Miasta Tarnowa reprezentowanej przez Prezydenta Miasta T. do zapłaty odszkodowania ustalonego w punkcie 1, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. i J. L., kwestionując wycenę nieruchomości.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 18 czerwca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że podstawę nabycia na rzecz Gminy Miasta Tarnowa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0076 ha oraz [...] o pow. 0,0673 ha, obr. [...], m. Tarnów, stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którymi decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, zaś nieruchomości lub ich części zajęte pod inwestycję drogową, a nie stanowiące dotychczas własności odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa - w przypadku zajęcia pod drogę krajową albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego - w razie zajęcia pod drogę odpowiednio: wojewódzką, powiatową lub gminną - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zauważono, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 8 kwietnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Utworzenie Strefy Aktywności "[...]" w Tarnowie, nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0076 ha oraz nr [...] o pow. 0,0673 ha, obr. [...], m. Tarnów, przeszła na własność Gminy Miasta Tarnowa.

Regulacja art. 12 ust. 4f specustawy drogowej przewiduje natomiast, iż odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej). Zgodnie z ww. art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa na podstawie tejże ustawy stały się własnością Skarbu Państwa bądź odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jeżeli natomiast na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw (art. 18 ust. la). W związku z obowiązującymi przepisami prawa normującymi kwestię ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem niniejsza opinia sprowadzać się tylko do przedstawienia zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i szczegółowo uzasadnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji, a także na jakich oparł swoje ustalenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej. Zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 ww. rozporządzenia).

Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...], działka nr [...] (z podziału której powstała działka nr [...]) oraz działka nr [...], położone w obrębie [...], m. Tarnów stanowiły uprzednio współwłasność B. L. oraz J. L. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Działy III i IV przedmiotowej księgi pozostawały wolne od wpisów. Odszkodowanie w niniejszej sprawie zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego z dnia 10 lipca 2020 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego Ł. G., w którym oszacowano łączną wartość nieruchomości na kwotę 76 476,92 zł, w tym wartość: gruntu - na kwotę 72 533 zł (określoną podejściem porównawczym, metodą porównywania parami), składników roślinnych, w postaci: głogu jednoszyjkowego (0,02m3), klonu jesionolistnego (0,55m3), dębu czerwonego (0,46m3), orzecha włoskiego (0,63m3), olszy czarnej (0,54m3), robinii akacjowej (0,08m3), wierzby białej (0,01 m3) oraz topoli szarej (0,01 m3) - na kwotę 302,00 zł. Wskazano, iż w procesie wyceny uwzględniona została dyspozycja art. 135 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W omawianej sprawie rzeczoznawca majątkowy, dla przedmiotu wyceny położonego w dniu określania stanu (8 kwietnia 2019 r.), zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Tarnowie Nr LVII/705/2014 z dnia 25 września 2014 r., na obszarze oznaczonym symbolem PU - tereny produkcyjno-usługowe, wykorzystując podejście porównawcze, metodę porównywania parami, wartość nieruchomości oszacował przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami o przeznaczeniu pod zabudowę techniczno-produkcyjną i usługowo-produkcyjną z terenu miasta Tarnowa. Powyższe biegły poprzedził dokonaniem analizy "zasady korzyści", w wyniku której stwierdził, iż grunty o przeznaczeniu przemysłowo - usługowym, osiągają wyższe ceny niż grunty o przeznaczeniu drogowym. Jakkolwiek ustawodawca zarówno w ustawie o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie zawarł definicji pojęć rynku lokalnego i regionalnego, to ich znaczenie zostało dookreślone w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, co potwierdzenie znajduje w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2012 r. (sygn. akt I OSK 1255/11), w którym wskazano, iż pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. Po uwzględnieniu atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości (poprzez dokonanie odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami) takich jak: położenie i lokalizacja szczegółowa (waga 30%), otoczenie i sąsiedztwo (waga 30%), dojazd, dostępność do nieruchomości (waga 20%) oraz parametry inwestycyjne (waga 20%), biegły oszacował wartość prawa własności 1 m2 gruntu przedmiotowej nieruchomości na kwotę 96,84 zł. Zaznaczono, że wyboru nieruchomości porównawczych jak również określenia cech rynkowych nieruchomości mających wpływ na dany rodzaj nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne oraz stosowne i niezbędne uprawnienia, a także kwalifikacje. To biegły decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego.

Mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa normujące kwestię wyceny gruntów przyjętych pod drogi publiczne, biegły dokonując wyboru nieruchomości porównawczych uwzględnił dyspozycję § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Nie ulega zatem wątpliwości, iż rzeczoznawca majątkowy dokonał wyboru podejścia oraz metod i technik szacowania nieruchomości przewidzianych przepisami ww. rozporządzenia, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełnił również dyspozycję art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na podkreślenie zasługuje fakt, iż biegły prawidłowo skorygował różnice m.in. pomiędzy położeniem nieruchomości wycenianej, a położeniem nieruchomości porównawczych A i C, uwzględniając w tym przypadku wagę o wartości 30% (strona 14 operatu).

Mając na uwadze załączone do odwołania transakcje nieruchomościami będącymi, w ocenie odwołujących bardziej adekwatnymi do przyjęcia w procesie wyceny (są to ceny z przetargów), należy zauważyć, iż pismem z dnia 24 maja 2021 r. biegły wyjaśnił powyższą kwestię wskazując, iż: odnosząc się natomiast do powalanych przez skarżących przetargów należy wskazać, iż ich część miała miejsce w latach 2016-2017 (kierując się datą ogłoszenia wyników przetargu), zatem w okresie znacznie oddalonym od daty sporządzenia wyceny. Ponadto cześć miała miejsce po dacie sporządzenia operatu szacunkowego. Równocześnie należy zwrócić uwagę na brzmienie § 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, który to przepis warunkuje dopuszczenie ceny transakcyjnej uzyskanej w wyniku sprzedaży w drodze przetargu. Przyjęcie samych cen transakcyjnych uzyskanych w wyniku przetargu w oderwaniu od innych cen wolnorynkowych jest niezgodne z treścią ww. przepisu. W dniu 7 czerwca 2021 r. do sprawy wpłynęło kolejne pismo odwołujących w którym to wskazali oni m.in., iż: Nadto nie polega na prawdzie, iż biegły przygotowując operat, oparł się na przyjętym studium, bowiem przygotowany operat nie zawiera oszacowania wartości nieruchomości, która uwzględniałaby możliwość prowadzenia działalności usługowo-produkcyjnej. Mając na uwadze wskazane stanowisko, nawet samo przyjęcie studium bez planu miejscowego, jak i istniejąca faktyczna możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w celu ulokowania działalności usługowej lub produkcyjnej stanowi o wyższej wartości nieruchomości, która powinna zostać uwzględniona przez biegłego, co nie zostało uczynione. Należy zauważyć, iż właśnie takie nieruchomości (o przeznaczeniu pod zabudowę techniczno-produkcyjną i usługowo-produkcyjną) jako nieruchomości porównawcze przyjął w procesie wyceny biegły (str. 6 operatu szacunkowego), w dalszym etapie korygując różniące je cechy w stosunku do nieruchomości wycenianej, a zatem powyższy zarzut należy uznać za niezasadny. Jednocześnie za uzasadnione należy uznać stanowisko biegłego o niemożności przyjęcia do wyceny zaproponowanych przez odwołujących cen z przetargów (wskazanych zarówno w odwołaniu jak i w ww. piśmie) z uwagi na treść § 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny. Odnosząc się zaś do sformułowanego w tym zakresie zarzutu, iż przyjęcie za podstawę nieruchomości znajdujących się w okolicy [...], stanowiłoby zabieg poprawny, należy zaznaczyć, iż jako rynek lokalny poddany analizie biegły wskazał miasto Tarnów (co jest jak już wskazano, uzasadnione), a zatem to on może stanowić punkt wyjścia do rozważań w przedmiocie poziomu cen w kontekście wskazanego przepisu. W tym miejscu finalnie należy również zauważyć, iż nie jest zadaniem organów formułowanie ocen, że taka czy inna wartości nieruchomości jest za niska lub za wysoka, gdyż nie mają one do tego kompetencji i wiedzy specjalnej, przynależnej jedynie rzeczoznawcom majątkowym, jako osobom do tego powołanym, na podstawie przyznanych uprawnień. Tego typu działanie oznaczałoby swoiste wyręczanie biegłego przez organ i stawiałoby pod znakiem zapytania sens jego powoływania, co jest obowiązkiem w sprawach odszkodowań za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne wynikającym z art. 130 ust. 2 ugn w związku z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli B. L. i J. L., zarzucając naruszenie:

1/ art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.pa. polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez niewyjaśnienie przyczyn i skutków uchybień powstałych w toku postępowania przed organem I instancji;

2/ art. 136 k.p.a. polegającego na jego niezastosowaniu, mimo konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania celem uzupełnienia dowodów, w tym dowodów z dokumentów zaoferowanych przez stronę skarżącą, celem wykazania zasadności uwzględnienia dodatkowych transakcji obejmujących nieruchomości w bliskim sąsiedztwie nieruchomości skarżących w trakcie przygotowywania operatu szacunkowego;

3/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu w sytuacji, gdy nie zachodziła podstawa do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji;

4/ art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach

przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 130 ust. 1 i 2, 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 ust. 1-5, §5 ust. 2 oraz § 36 ust. 1-6 i innych Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez określenie jako podstawy dla wydanej decyzji nie przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Tarnowie Studium Uwarunkowań i Kierunku Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa i ustalonego sposobu przeznaczenia gruntu, a jego aktualnego sposobu użytkowania; przyjęcia za miarodajne dla ustalenia wysokości odszkodowania transakcji wskazanych przez biegłego w operacie szacunkowym, pomimo błędnej metodologii sporządzenia operatu i bezzasadnym pominięciu transakcji dotyczących nieruchomości znajdujących się w bliższej odległości do przedmiotowej nieruchomości, a nadto zbliżonych funkcjonalnie oraz pod względem położenia i przeznaczenia w Studium

Uwarunkowań i Kierunku Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miasta

T.; pominięcie w wysokości ustalanego odszkodowania zmniejszenia wartości pozostałej części nieruchomości i zasadniczego zmniejszenia jej funkcjonalności, co wszystko łącznie doprowadziło do zaniżenia odszkodowania przyznanego skarżącym.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania przez Sąd stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą od skarżących na podstawie opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wydanej na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm., dalej również jako: specustawa drogowa).

W myśl art. 12 ust. 4a i ust. 5 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, co do zasady, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust.1 i 2 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Zasadniczym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, w tym przejętą pod drogę, jest zatem operat szacunkowy stanowiący opinię biegłego rzeczoznawcy majątkowego posiadającego specjalistyczną wiedzę w zakresie wyceny nieruchomości. Zauważyć należy, że na organach administracji ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie, obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, lecz również – choć w ograniczonym zakresie – materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma zatem obowiązek zbadać przedstawiony operat pod kątem jego zgodności ze stosowanymi przepisami, jak również jego logiczności i zupełności. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyroki NSA: z dnia 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07, z dnia 22 grudnia 2009 r., I OSK 373/09, z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 379/10, z dnia 7 października 2011 r., I OSK 1650/10, z dnia 24 stycznia 2012 r., I OSK 1008/11, z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11 – niepublikowane). Organ nie może zaakceptować i oprzeć swojej decyzji na operacie szacunkowym, stanowiącym podstawowy dowód w sprawie, jeżeli ustalenia w nim zawarte zawierają luki, w tym logiczne lub braki pozostawiające obiektywnie niemożliwe do usunięcia przez organ innym sposobem wątpliwości (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 września 2018 r., II SA/Ke 425/18, Lex nr 2557990 i przywołany tam: wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2665/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 października 2015 r., sygn. II SA/Łd 705/15, wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., sygn. I OSK 2329/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Sz 1294/17). Podkreślić należy przy tym, że finalnie to do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie odszkodowania, należy ocena czy stronie przysługuje odszkodowanie i to organ ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumpcji pod właściwe przepisy prawa. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. Jednak tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. W tym kontekście podkreślić warto, iż rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc jednym z dowodów w sprawie - był zrozumiały i przekonujący oraz służył celom, dla których został sporządzony (por. wyroki NSA z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 961/11; WSA w Poznaniu z 6 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 46/13, WSA w Warszawie z 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1682/10 oraz WSA w Warszawie z 27 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 869/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie powyższe założenia Sąd uznał, że operat szacunkowy sporządzony w lipcu 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. G. nie stanowi przekonującego dowodu, który mógłby stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania w rozpatrywanej sprawie.

Operat ten dotyczy nieruchomości składającej się działek nr [...] oraz [...] obr. [...] w Tarnowie, a zatem nieruchomości w kształcie wynikającym z decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, w wyniku której doszło do podziału działki nr [...] na działki [...] (objętą wywłaszczeniem) i działkę nr [...] (pozostawioną dotychczasowym właścicielom), co należy uznać za prawidłowy zabieg.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W operacie wskazano, że stan nieruchomości ustalono na dzień wydania decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 8 kwietnia 2019 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa Strefy Aktywności Gospodarczej "[...] w ramach projektu pn. Utworzenie Strefy Aktywności [...] w Tarnowie". Na dzień wydania decyzji księga wieczysta nr [...] opisywała nieruchomość składającą się z działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,2445 ha (s. 3 i 4 operatu). Niemniej jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że stan nieruchomości, o którym stanowi art. 18 ust. 1 ustawy, to stan nieruchomości w kształcie terytorialnym wynikającym z tej decyzji, tj. po dokonaniu podziału w celu wydzielenia części przejmowanej pod realizację inwestycji drogowej, za którą należne jest odszkodowanie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2017 r., I OSK 965/17, LEX nr 2452938: "Skoro w hipotezie art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nawiązuje się do odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to należy uwzględnić treść normy prawnej zawartej w tym ostatnim przepisie. W myśl art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie odszkodowania dotyczy zatem nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W przepisie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest zaś mowa o nieruchomościach lub ich częściach, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Unormowaniu temu towarzyszy przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Z uwagi na odesłanie zawarte w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazać należy, że wedle art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m.in. oznaczenie nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego." W związku z tym należy zgodzić się z Wojewodą Małopolskim, że szkoda wynikła z wywłaszczenia części nieruchomości, przejawiająca się zmniejszeniem wartości niewywłaszczonej części nieruchomości, nie jest objęta odszkodowaniem, o którym mowa w art. 12 ust. 4f, 5 i art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., I OSK 850/17, LEX nr 2630782).

Zasadnicza wątpliwość co do analizowanego operatu dotyczy doboru nieruchomości wziętych do porównania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lipca 2016 r., I OSK 2471/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl), identyfikacja nieruchomości przyjętej do porównania przy wycenie poprzez jej numer ewidencyjny nie jest konieczna dla weryfikacji cech podobieństwa z nieruchomością wycenianą. Sąd Naczelny wskazał w tym wyroku, że "Operat szacunkowy, również dla właściciela nieruchomości wycenianej, nie może być źródłem takiej wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (art. 175 ust. 3 i art. 178 u.g.n.)". Sąd podziela to stanowisko, wskazując w związku z tym, że powyższe nie zwalnia rzeczoznawcy z obowiązku wykazania, że nieruchomości wzięte do porównania są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Zauważyć bowiem należy, że przy zastosowaniu metody porównania parami, która to metoda została zastosowana przez rzeczoznawcę w rozpoznawanej sprawie, koniecznym jest przyjęcie do porównania nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Jednocześnie wymaga wyjaśnienia, z jakich przyczyn do porównania przyjęto właśnie te nieruchomości. Istotą bowiem metody porównania parami jest uwzględnienie nieruchomości porównywalnych pod względem cech, o których mowa w art. 4 ust. 16 u.g.n. do nieruchomości wycenianej. Możliwe jest korygowanie wyceny poprzez zastosowanie wskaźnika korygującego w odniesieniu do cech różnicujących nieruchomości stanowiących podstawę do wyceny, ale nie powinno to dotyczyć cech o zasadniczym znaczeniu dla wyceny. Przez nieruchomości podobne, porównywalne, należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. Podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., II OSK 2016/06, LEX nr 639427, wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r., I OSK 197/17).

Tymczasem w okolicznościach przedmiotowej sprawy rzeczoznawca nie przedstawił porównywanych nieruchomości w taki sposób, który poddawałby się kontroli stron postępowania, jak i sądu. Opisy nieruchomości, wzięte do porównania (tabela s. 13 operatu), są lakoniczne. Biegły nie wskazał konkretnych cech dotyczących położenia, otoczenia, dostępności, parametrów inwestycyjnych nieruchomości porównywanych, lecz posłużył się sformułowaniami nieostrymi i ocennymi, których nie sposób zweryfikować, także biorąc pod uwagę formułowane przez skarżących zarzuty. Tak lakoniczny opis nieruchomości podobnych powoduje istotną wątpliwość co do tego, czy wycena została dokonana na podstawie właściwie dobranych nieruchomości podobnych, co mogło mieć wpływ na wynik końcowy wyceny, a co za tym idzie - na treść decyzji.

W ocenie Sądu biegły nie dokonał również właściwych ustaleń co do dostępu szacowanej nieruchomości do drogi publicznej, uzasadniając stanowisko tym, że prawa wskazane w dziale I Sp księgi wieczystej opisują parcele katastralne i nie dają możliwości identyfikacji przedmiotowych służebności (s. 5). Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Obowiązkiem biegłego jest ustalenie możliwie pełnego stanu prawnego nieruchomości w zakresie mającym wpływ na ocenę, z wykorzystaniem wszelkich, niezbędnych i dostępnych danych o nieruchomościach, określonych tylko przykładowo w art. 155 ust. 1 u.g.n. Kwestia dostępu do drogi publicznej jest jedną z istotnych cech nieruchomości, wobec czego nie sposób zaaprobować stanowiska biegłego, który poprzestaje na konstatacji o niemożliwości zweryfikowania treści księgi wieczystej w zakresie dostępu do drogi publicznej, a co więcej, wywodzi z tego, że nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej.

W tej sytuacji należało uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., skoro organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego w zakresie obejmującym obowiązek zweryfikowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie odniosły się również w sposób satysfakcjonujący do materiału dowodowego przedstawionego przez strony postępowania, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. w kontekście zasad informowania (art. 9 k.p.a.) i przekonywania (art. 11 k.p.a.). Stwierdzone uchybienia wymagały uchylenia decyzji obu instancji, wobec konieczności sporządzenia nowego operatu.

W przedstawionych okolicznościach sprawy Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych kosztów składa się: wpis (1305 zł), koszt zastępstwa adwokata (480 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (34 zł).