Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 204/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Asesor WSA Michał Podsiadło, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 30 listopada 2022 r. nr 107/2022/KUZ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Prezesa Wód Polskich na rzecz G. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 30 listopada 2022 r., nr 107/2022/KUZ, Prezes Wód Polskich (dalej także: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. M. i K. M. – uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ I instancji", "Dyrektor RZGW w R.") z [...] maja 2022 r. znak: [...] i stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor Zarządu Zlewni w K.") z [...] kwietnia 2021 r. znak: [...].

Do wydania decyzji Prezesa Wód Polskich doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

W dniu 14 kwietnia 2022 r. do Dyrektora RZGW w R. wpłynął wniosek K. M. i M. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z [...] kwietnia 2021 r. znak: [...], którą udzielono G. C. pozwolenia wodnoprawnego na prowadzenie obiektu mostowego przez wody powierzchniowe płynące w km 1+035 potoku [...] działka nr ewid. [...] obr. [...] - jako wydanej przez organ niewłaściwy w sprawie i obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa.

Decyzją z 31 maja 2022 r. Dyrektor RZGW w R. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K., uznając, że nie zostały naruszone przepisy o właściwości organów, a wnioskodawcy nie wskazali przepisów, które miałyby zostać naruszone w sposób rażący.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyli M. M. i K. M., żądając uzupełnienia dokumentacji sprawy oraz przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego obejmującego oględziny w terenie i przesłuchanie stron.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Prezes Wód Polskich wspomnianą na wstępie decyzją z 30 listopada 2022 r., nr 107/2022/KUZ, uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na realizację opisanego wyżej zamierzenia.

Uzasadniając wydaną decyzję Prezes Wód Polskich nie zgodził się z twierdzeniem organu I instancji, jakoby skarżący nie wskazali materialnoprawnej podstawy zarzutu wydania przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu odwoławczego, z wniosku oraz załączonych do niego dokumentów wynikało, że decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K. wnioskodawcy zarzucili naruszenie przepisów odnoszących się do sytuowania w terenie mostów, obowiązującego w dacie udzielania pozwolenia wodnoprawnego, tj. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz.U. z 2000 r. nr 63 poz. 735, dalej: "rozporządzenie"), a to § 14 ust. 2 pkt 1 tegoż rozporządzenia, zgodnie z którym mosty nie powinny być usytuowane na odcinkach, na których występują gwałtowne zwężenia koryta, ostre zakręty lub progi - powinno się dążyć do usytuowania mostu w takim miejscu, gdzie koryto cieku jest najbardziej zbliżone do prostego.

Zdaniem Prezesa Wód Polskich, decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w K. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Określone w badanym rozstrzygnięciu Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] planowane położenie obiektu mostowego w km 1+035 potoku [...] dz. nr ew. [...] obr. [...] oznacza, że zlokalizowany on będzie na łuku potoku. Tym samym, usytuowanie obiektu mostowego stoi w sprzeczności z § 14 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia, a biorąc pod uwagę przebieg cieku na wysokości stanowiących własność pana G. C. działek nr [...] i [...] umożliwiający zlokalizowanie planowanego mostu na odcinku gdzie koryto cieku jest bardziej zbliżone do prostego niż w km 1+035, naruszenie to organ odwoławczy uznał za rażące.

Jednocześnie Prezes Wód Polskich stwierdził, że część zarzutów odwoławczych stanowiących de facto podstawę wznowieniową nie może być wzięta pod uwagę w drugoinstancyjnym postępowaniu nieważnościowym, gdyż żadna z podstaw wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 k.p.a. nie może posłużyć jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, czy dowiedziony fakt sfałszowania dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne nie mogą być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Z powyższym rozstrzygnięciem Prezesa Wód Polskich nie zgodził się G. C. (dalej: "inwestor", "skarżący"), który wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca:

• Naruszenie przepisów stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w postaci:

• art. 19 i art. 20 k.p.a. poprzez badanie zgodności realizowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia, w szczególności usytuowania obiektu mostowego, co stanowi wejście w kompetencje innego organu.

• Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:

• § 14 ust 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie, poprzez jego błędną interpretację i stwierdzenie sprzeczności położenia obiektu mostowego w km 1+035 potoku [...] na dz. ew. nr [...] obr. [...] z przepisami wyżej wskazanego przepisu.

• Naruszenie przepisów postępowania w postaci:

• art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy realizowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami i jest zgodna z przepisami technicznymi, tj. rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie.

Z uwagi na podniesione zarzuty skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając stawiane zarzuty autor skargi przypomniał, że zgodnie z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Pojęcie "zakres działania" jest związane z kategorią norm ustrojowych, które ustanawiają zadania, jakie powinny realizować organy administracji publicznej. W polskim systemie prawnym o właściwości organu do rozpoznania i załatwienia określonej kategorii spraw stanowią przepisy regulujące kompetencje, które zawarte są w ustawach o charakterze materialnoprawnym - prawo wodne, prawo budowlane. (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2006, s. 107-111). Właściwość rzeczowa jest składnikiem zasady praworządności działania organu administracji publicznej, wyrażonej już w art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten odnosi się w pełnym zakresie do organów administracji publicznej, które w stosunkach zewnętrznych, muszą mieć dla swoich działań podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Także w świetle art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa.

Skarżący zwrócił uwagę, że umocowanie do działania i zakres kompetencji organów Wód Polskich został określony w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 2625). Budowa obiektu mostowego przez potok [...] wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, bowiem z treści art. 389 Prawa wodnego wynika, że pozwolenie wodnoprawne jest przede wszystkim wymagane na szczególne korzystanie z wód i korzystanie z usług wodnych oraz prowadzenie m.in. takich działań jak prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące oraz przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych. Pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli wystąpią przeszkody, o których mowa w przepisie art. 399 Prawa wodnego. Jeżeli natomiast wnioskodawca przedłoży wszystkie dokumenty wymagane przepisami ustawy, a jednocześnie przeszkody wymienione w przepisie art. 396 Prawa wodnego nie wystąpią, to organ administracji wodnej winien uwzględnić wniosek strony.

Zdaniem skarżącego, powołanie się na § 14 ust 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie, nie stanowi właściwej podstawy prawnej do rozstrzygnięcia w kwestii pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe rozporządzenie zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: "Pr.bud.") i to przepisy tej ustawy normują działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określają zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Organami właściwymi do wydawania decyzji (zgód budowlanych) w oparciu o przepisy techniczno-budowlane są organy określone w art. 80 ust. 1 Pr.bud. Przepis ten jest uszczegółowiony w art. 82 Pr.bud. stanowiącym właściwość rzeczową i instancyjną organów administracji architektoniczno-budowlanej. W kontekście budowy obiektu mostowego, zgodnie z art. 82 ust. 2 Pr.bud. organem administracji architektoniczno-budowlanej w pierwszej instancji jest starosta, którego obowiązki wynikają z art. 81 Pr.bud., a więc nadzór i kontrola przepisów prawa budowlanego w tym m.in. zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Wobec powyższego skarżący uważa, że zapis § 14 ust 2 pkt 1 rozporządzenia powinien stanowić przedmiot analizy dla organu administracji architektoniczno-budowlanej w toku podejmowanego rozstrzygnięcia w kwestii wydania pozwolenia na budowę. Natomiast właściwe organy w sprawie pozwoleń wodnoprawnych powinny rozstrzygać na podstawie ustawy - Prawo wodne i jego aktów wykonawczych.

Dodatkowo skarżący wskazuje, że odbyła się kontrola budowy spornego obiektu mostowego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która nie stwierdziła żadnych uchybień w realizowanej inwestycji.

Niezależnie od przedstawionej argumentacji skarżący podnosi, że organ dokonał błędnej interpretacji § 14 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Z przepisu tego nie wynika jasna dyspozycja co do usytuowania obiektu mostowego, gdyż prawodawca posługując się zwrotem: "powinno dążyć się do usytuowania" stosuje tzw. luz decyzyjny. Ta nieostrość przepisu jest zamierzona przez prawodawcę, która polega na tym, że nie traci się z pola widzenia potrzeby dostosowania rozstrzygnięć prawnych do konkretnych zindywidualizowanych sytuacji. Nadto występuje w prawie reguła przyjaznej wykładni, czyli rozstrzygania wątpliwości w zakresie podstaw prawnych, jak też stanu faktycznego na korzyść strony, szczególnie z powodu braku sprzeczności z ważnym interesem społecznym o jakim mowa w art. 7 k.p.a. Z kolei art. 7a k.p.a. traktuje zasadę przyjaznej interpretacji przepisów, jako mieszczącą się w ramach szerzej ujmowanej zasady in dubio pro libertate.

Wreszcie skarżący podkreśla, że o rażącym naruszeniu prawa przesądza m.in. oczywistość naruszenia i charakter przepisu, który został naruszony. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy "rzuca się w oczy" rozbieżność między treścią decyzji a jej normatywnym wzorcem. Przedmiotem rażącego naruszenia mogą być tylko przepisy jednoznaczne w swej treści i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Według autora skargi, w niniejszej sprawie § 14 ust 2 pkt 1 rozporządzenia, taką ciężką wadą nie może zostać zakwalifikowany, ponieważ jeżeli przepis prawa budzi wątpliwości interpretacyjne, albo wątpliwości co do jego zastosowania, wyłącza to przyjęcie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Do pisma z 18 marca 2023 r. skarżący załączył interpretację przepisów rozporządzenia otrzymaną z Ministerstwa Infrastruktury datowaną na dzień 11 stycznia 2023 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Odpowiedzi na skargę w piśmie z 17 marca 2023 r. udzielili również uczestnicy postepowania – M. M. i K. M., którzy także wnieśli o jej oddalenie. Wskazali m.in., że ich zdaniem zlokalizowanie obiektu mostowego na łuku potoku jest sprzeczne z § 14 ust. 1 pkt rozporządzenia, biorąc pod uwagę przebieg cieku wodnego na wysokości stanowiących własność skarżącego działek nr [...] i [...] w G. Podnieśli, że obecne usytuowanie spornego obiektu powoduje podmywanie i obsuwanie skarpy w zbliżeniu z należącą do nich nieruchomością i znajdującym się na niej budynkiem mieszkalnym. Podkreślają, że w tym samym miejscu był już wcześniej usytuowany w ramach samowoli budowlanej obiekt mostowy, który ze względu na taką właśnie lokalizację musiał zostać objęty nakazem rozbiórki. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę, uczestnicy postępowania do pisma procesowego z 30 marca 2023 r. załączyli zdjęcia ukazujące usytuowanie obiektu mostowego zrealizowanego przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a.")

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Prezesa Wód Polskich z 30 listopada 2022 r., nr 107/2022/KUZ, narusza prawo w sposób opisany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Należy w pierwszej kolejności podkreślić, że skoro przedmiotem kontroli jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji objętej tym postępowaniem. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest kolejnym, trzecim etapem postępowania zwykłego. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym stosuje się szczególne kryteria oceny kwalifikowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy więc eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020r., sygn. akt I OSK 1405/19, LEX nr 3085896).

W przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) należy brać pod uwagę zasadę, że tylko wyjątkowe naruszenie prawa będzie mogło być uznane za rażące. Jednocześnie doktryna prawa administracyjnego i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne co do rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Musi ono wykazywać znamiona uchybień o wyjątkowym ciężarze gatunkowym. Inaczej rzecz ujmując, rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym.

Poza powyższym konieczne jest przypomnienie, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (wyrok NSA z 16 grudnia 1998r., sygn. akt I SA 339/98, LEX nr 44548; wyrok NSA z 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 1241/98 "Jurysta" 1998, nr 12, s. 27; wyrok NSA z 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 1079/98, LEX nr 41821; wyrok NSA z 8 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1646/97, LEX nr 48679; wyrok NSA z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4078/18, LEX nr 3036910). Nie oznacza to, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn procesowych. Jednakże stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1806/06, LEX nr 322283). Można mówić o rażącym naruszeniu przepisów proceduralnych wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (zob. wyroki NSA: z 25 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1711/19, LEX nr 3065080; z 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, LEX nr 377245; tak też: P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2022). W wyroku z 6 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1018/17, LEX nr 2644837) NSA wskazał, że zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie.

W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oznacza to, że aby została stwierdzona jej nieważność, kontrolowana decyzja musi okazać się dotknięta takim rodzajem i stopniem wadliwości, że niemożliwym jest jej pozostawienie w obiegu prawnym w demokratycznym państwie prawnym (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11, wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10).

W kontrolowanej sprawie Prezes Wód Polskich uznał, że decyzja o udzieleniu skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego została wydana z rażącym naruszeniem § 14 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie, które obowiązywało w dacie wydania badanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z [...] kwietnia 2021 r. Wskazał bowiem, że jest tak ze względu na określone w tej ostatniej decyzji położenie obiektu mostowego na łuku potoku [...].

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że jak słusznie zauważył skarżący, powołane wyżej rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy - Prawo budowlane. Zostało ono wydane w oparciu o delegację zamieszczoną w art. 7 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

Istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma treść wskazanego art. 7 Prawa budowlanego, który w ust. 1 przewiduje, że do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się:

1) warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie;

2) warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych.

Wspomniany art. 7 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy stanowi zaś, że warunki, o których mowa w ust. 1 pkt 1, określą, w drodze rozporządzenia właściwi ministrowie, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, dla obiektów budowlanych niewymienionych w pkt 1 (tj. dla obiektów innych niż budynki oraz związane z nimi urządzenia).

Tymczasem, pozwolenia wodnoprawne wydawane są w oparciu o przepisy ustawy - Prawo wodne. Ustawa ta reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi, sprawy własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasady gospodarowania tymi składnikami jako mieniem Skarbu Państwa (art. 1 i 2 Prawa wodnego). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 16 pkt 65 Prawa wodnego, przepisy tej ustawy dotyczące urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio m.in. również do: obiektów mostowych prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz przez wały przeciwpowodziowe. Z art. 389 pkt 9 Prawa wodnego wynika natomiast, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na: prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące oraz przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonowych lub przepustów. Zgodnie z art. 388 ust. 2 pkt 1 tej ustawy - wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 389 pkt 6-10 oraz art. 390 ust. 1 pkt 1, następuje przed uzyskaniem: decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane. W myśl art. 388 ust. 5 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych.

Budowa obiektów mostowych nie została uwzględniona w art. 29 ustawy Prawo budowlane, to jest w katalogu obiektów budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że realizacja obiektu mostowego wymaga uzyskania zarówno pozwolenia wodnoprawnego, jak i w następnej kolejności pozwolenia na budowę. Te ostatnie wydawane są przez właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 28 ust. 1a Prawa budowlanego).

Tryb, zasady oraz zakres sprawdzeń jakie dokonywane są w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę regulują przepisy Pr.bud. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W świetle przytoczonych rozwiązań prawnych, zasadne wydaje się stwierdzenie, że w przypadku obiektów mostowych, weryfikacja zgodności projektowanych rozwiązań w zakresie obejmującym także wymagania stawiane w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie, należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej i jest dokonywana w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. To w tym postępowaniu dokonywane jest bowiem sprawdzenie, czy projekt zagospodarowania terenu, a więc również usytuowanie planowanej zabudowy – obiektu mostowego, nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, do których przywołane uregulowania Prawa budowlanego nakazują zaliczać normy ww. rozporządzenia.

Przedmiot oceny organów kompetentnych w sprawach pozwoleń wodnoprawnych określa z koeli art. 396 ust. 1 Prawa wodnego, zgodnie z którym, pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać:

1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, z wyłączeniem okoliczności, o których mowa w art. 66;

2) ustaleń planów ochrony i planów zadań ochronnych dla obszarów chronionych;

3) ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym;

4) ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy;

5) ustaleń programu ochrony wód morskich;

6) ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych;

7) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

8) wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych.

Przy czym odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego może nastąpić wówczas, gdy projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 (art. 399 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego).

W tak ukształtowanym stanie prawnym – w ocenie Sądu w składzie tu orzekającym – rację ma skarżący wskazując, że organy Wód Polskich nie mają uprawnień do dokonywania oceny w ramach procedury o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego prawidłowości inwestycji (budowy obiektu mostowego) przez pryzmat przepisów Prawa budowlanego i przepisów techniczno-budowlanych, wydanych na podstawie tej ustawy. Kwestie te podlegają bowiem kontroli i ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Wyrażając powyższy pogląd Sąd miał na uwadze treść art. 2 ust. 2 pkt 2 Pr.bud., który stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. Niemniej stanowisko to jest konsekwencją uznania, że przepisy Pr.bud. i aktów wykonawczych do tej ustawy nie stanowią przepisów odrębnych, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 Prawa wodnego. Nie sposób także przyjąć, że organy Wód Polskich są uprawnione do weryfikacji projektowanej inwestycji pod kątem warunków techniczno-budowlanych, skoro z ustawy - Prawo budowlane jednoznacznie wynika, że kompetentna w tym zakresie jest administracja architektoniczno-budowlana. Przyjęcie poglądu przeciwnego mogłoby zaś prowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której organy Wód Polskich na przykład dokonywałyby odmiennej oceny tych przepisów niż organy architektoniczno-budowlane, co powodowałoby wydawanie rozstrzygnięć wyrażających całkowicie różne zapatrywanie na zgodność bądź brak zgodności inwestycji z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie.

W przekonaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdzenie przez Prezesa Wód Polskich nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z [...] kwietnia 2021 r. ze wskazanych przyczyn było zatem nieuprawnione, gdyż wykraczało poza zakres kontroli sprawowanej w postępowaniach o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przez te organy.

Niezależnie od powyższego, wymaga w tym miejscu podkreślenia, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, co do zasady nie powinna mieć wpływu na dokonywaną ocenę.

Przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia (obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia wodnoprawnego) stanowił, że usytuowanie mostu i trasy dojazdowej nie powinno spowodować istotnych zmian koryta cieku oraz warunków przepływu wód, jeśli nie wynika to z konieczności regulacji koryta cieku. Z kolei w ust. 2 tego paragrafu wskazano, że powinno się dążyć do usytuowania mostu w takim miejscu, gdzie koryto cieku jest najbardziej zbliżone do prostego. Mosty nie powinny być usytuowane na odcinkach, na których:

1) występują gwałtowne zwężenia koryta, ostre zakręty lub progi - powodujące powstawanie zatorów lodowych lub gromadzenie się rumowiska,

2) występują w szczególności rozgałęzienia, starorzecza, jeziora - powodujące odchylenia nurtu przy wysokich stanach wód,

3) występują niesprzyjające warunki geologiczne w postaci nienośnych gruntów, dużego upadu warstw, żył wodnych pod ciśnieniem, zjawisk krasowych.

W kontekście stwierdzeń Prezesa Wód Polskich dotyczących naruszenia przywołanego wyżej przepisu, należy wobec tego w pierwszej kolejności ocenić charakter i znaczenie zamieszczonej tam normy prawnej. Przede wszystkim wymaga ustalenia, czy użyte w tym przepisie sformułowanie "powinno" i "nie powinno" jest równoznaczne z bezwzględną koniecznością realizacji nakazu i zakazu w nim zawartego.

Znaczenie słowa "powinien" przedstawione w słowniku języka polskiego wskazuje, że słowo to w użyciu orzeczeniowym w połączeniu z bezokolicznikiem (a taka jest redakcja przepisu) wskazuje na to, że realizacja tego, co oznacza bezokolicznik, jest czymś obowiązkowym, należnym, pożądanym, oczekiwanym, spodziewanym ("Słownik języka polskiego" Wyd. PWN, Warszawa, 2002, pod red. prof. M. Szymczaka, tom II, s. 831). Dlatego też np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 1106/11, CBOSA), analizując przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w komunikacji miejskiej oraz autobusowej komunikacji międzymiastowej (Dz.U. z 2002 nr 37 poz. 341 ze zm.) wyjaśnił, że użyty w rozporządzeniu zwrot "powinny posiadać wnęki wejściowe (...), a w przypadku ich braku powinny być zainstalowane z obydwu stron schody" oznacza nałożony na pracodawcę obowiązek odpowiedniego urządzenia kanałów przeglądowych i naprawczych.

Jednakże na gruncie analizowanego w niniejszej sprawie unormowania § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie, nie sposób pominąć systematyki tego aktu prawnego oraz funkcji, jaką przepis ten ma spełniać. Nadmienić trzeba, że cyt. § 14 został zamieszczony w Rozdziale 2 rozporządzenia, pt.: "Dostosowanie obiektów inżynierskich do warunków terenowych". Stosując wyrażoną w nim normę prawną prawodawca wskazuje zatem na pewne okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy "sytuowaniu" obiektów mostowych oraz oczekiwane stany faktyczne, jakie "powinny" lub "nie powinny" zaistnieć przy ustalaniu lokalizacji tego rodzaju obiektów.

Niewątpliwie zatem, zamieszczone w § 14 rozporządzenia "nakazy" i "zakazy" stanowią wyraz pożądanej przez prawodawcę sytuacji, w której uwzględnione zostaną czynniki terenowe oraz przyjęte rozwiązania gwarantujące realizację celów rozporządzenia określonych w § 1 ust. 3, tj. zapewnienia w szczególności:

1) bezpieczeństwa konstrukcji w aspekcie zapewnienia nośności i stateczności,

2) bezpieczeństwa obiektów inżynierskich, w szczególności z uwagi na możliwość pożaru, powodzi, pochodu lodów, uderzenia statków i pojazdów, wpływu ruchu zakładu górniczego,

3) bezpieczeństwa użytkowania,

4) bezpieczeństwa obsługi i bieżącego utrzymania obiektów inżynierskich,

5) trwałości obiektów inżynierskich,

6) ochrony środowiska przyrodniczego,

7) warunków użytkowych uwzględniających potrzeby osób niepełnosprawnych.

Powyższe wpływa na ocenny charakter nakazów i zakazów wyrażonych w § 14 rozporządzenia, które trzeba odnieść do uwarunkowań obszarowych, wymienionych w tym przepisie, tj. np. warunków przepływu wód, występujących parametrów koryta cieku a także panujących na danym terenie warunków geologicznych. Innymi słowy, wspomniane kwestie wymagają oceny na gruncie konkretnych okoliczności faktycznych panujących na obszarze, na którym ma być sytuowany obiekt mostowy. Dyspozycja § 14 rozporządzenia nie ma więc stanowczego i bezwzględnego charakteru, gdyż musi być rozpatrywana z uwzględnieniem czynników zewnętrznych.

W konsekwencji, aby zarzucić organom stosującym normę prawną zamieszczoną w § 14 rozporządzenia konieczna jest zbadanie i ustalenie warunków terenowych panujących na obszarze inwestycji, a następnie dokonanie oceny, czy planowane przez wnioskodawcę położenie obiektu mostowego nie narusza wskazań zamieszczonych w § 14 rozporządzenia co do miejsc sytuowania obiektów mostowych. Niezbędne jest zatem ustalenie, czy projektowana lokalizacja mostu nie spowoduje istotnych zmian koryta cieku oraz warunków przepływu wód, czy znajduje się on w miejscu gdzie koryto cieku jest najbardziej zbliżone do prostego, a poza tym, czy na danym odcinku nie występują np. gwałtowne zwężenia koryta, ostre zakręty lub progi - powodujące powstawanie zatorów lodowych lub gromadzenie się rumowiska.

Sąd uznał, że nie można mówić o oczywistej, a tym samym i rażącej obrazie ww. przepisu § 14 rozporządzenia, w sytuacji, gdy dla stwierdzenia naruszenia tej normy prawnej konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego postepowania dowodowego i dokonanie szerokich ustaleń faktycznych. Zarazem zajęcie stanowiska względem konkretnego przypadku wymaga oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Tymczasem, Sąd całkowicie podziela stanowisko, zgodnie z którym, odmienna wykładnia przepisów prawa oraz ocena zebranego materiału dowodowego nie może być poczytywana za "rażące naruszenie prawa". Fakt rażącego naruszenia prawa musi być oczywisty i nie podlegający jakimkolwiek wątpliwościom. W judykaturze zgodnie przyjmuje się, że o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Natomiast nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 423/21, LEX nr 3177986; por. też wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1818/21, LEX nr 3273301). Zastosowania sankcji nieważności nie można również wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2014r., sygn. akt I SA/Wa 1571/13, CBOSA).

W realiach kontrolowanej sprawy Dyrektor Zarządu Zlewni w K. bez wątpienia miał na uwadze uwarunkowania lokalizacji spornego obiektu mostowego. Z akt postępowania zakończonego ostateczną decyzją ww. organu wynika, że uznał on za konieczne zabezpieczenie dna i skarp cieku na długości po 10,0 m powyżej i poniżej osi obiektu, nakazując umocnienie dna potoku narzutem kamiennym o gr. 30 cm, zaś skarp narzutem kamiennym o gr. 50 cm pasem szerokości 1,5 m (zob. też pkt I tiret szóste decyzji). Na tę okoliczność sporządzona została opinia przez Kierownika Działu Utrzymania Zarządu Zlewni w K., w której wskazano na potrzebę zastosowania tego rodzaju rozwiązań zabezpieczających dno i skarpę potoku ze względu na planowane usytuowanie obiektu mostowego. Należy przy tym zauważyć, że przebieg potoku [...] na obszarze działki objętej inwestycją oraz nieruchomości sąsiednich w głównej mierze odbywa się po łuku, co potwierdza m.in. Plan Zagospodarowania Terenu złożony do akt postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu wodnoprawnym. Zatem jego możliwie najkorzystniejsze usytuowanie, uwzględniające wskazania zamieszczone w § 14 rozporządzenia, wymagało dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym: przyjętych rozwiązań projektowych, złożonego operatu wodnoprawnego, oceny uwarunkowań terenowych.

Skoro wskazane wyżej przesłanki były przedmiotem analizy organu wydającego pozwolenie wodnoprawne, to odmienna ocena tych zagadnień w kontekście oczekiwań prawodawcy stawianych w § 14 rozporządzenia, dokonana przez Prezesa Wód Polskich musi być uznana za wykraczającą poza zakres kontroli dokonywany w postępowaniu nadzwyczajnym opartym na podstawach z art. 156 § 1 k.p.a. Nie sposób zarazem mówić w tych okolicznościach o oczywistym, a więc i rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak już wyjaśniono, wątpliwości co do zastosowania przepisu prawa materialnego w okolicznościach konkretnej sprawy indywidualnej nie mogą stanowić o wystąpieniu rzeczonej przesłanki.

Poza tym Sąd zauważył, że ocena decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K. została poniekąd dokonana przez Prezesa Wód Polskich przez pryzmat niepożądanych okoliczności faktycznych zaistniałych być może nawet wskutek realizacji spornej inwestycji, a przejawiających się w podmywaniu skarpy przez wody potoku u wylotu przepustu mostowego oraz spowodowanym tym jej obsunięciem. Nie zostało jednak wyjaśnione i wykazane przez organ odwoławczy, że okoliczność ta jest niewątpliwie wynikiem nieprawidłowego usytuowania obiektu mostowego i jego konstrukcji. Co więcej, z ustaleń organu działającego w trybie nadzoru nie wynika nawet, czy inwestycja ta została już ukończona i czy zostały wykonane przewidziane w badanej decyzji umocnienia dna potoku oraz jego skarp. W konsekwencji tego, jak się wydaje Prezes Wód Polskich wydał rozstrzygnięcie uznające za wadliwą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. nie tyle ze względu na jej niezgodność z dyspozycją § 14 rozporządzenia, co z uwagi na zdarzenia faktyczne mające miejsce w związku z realizacją i powstaniem obiektu mostowego, które nie mieści się w katalogu przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd dostrzegł skądinąd umotywowane argumenty uczestników postępowania (właścicieli sąsiedniej nieruchomości), których zabudowania znajdują się w bliskim sąsiedztwie potoku [...], a którzy wyrażają uzasadnione obawy o stan skarpy podmywanej przez wody potoku. Niemniej należy ponownie podkreślić, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Prezesa Wód Polskich wydane w trybie nadzwyczajnej kontroli ostatecznej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym i której stwierdzenie nieważności stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Tylko zatem w przypadku stwierdzenia wystąpienia jednej z kwalifikowanych wad takiej decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. dopuszczalne było wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego z mocą wsteczną. Biorąc zaś pod uwagę argumentację Prezesa Wód Polskich zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju wady wydanego pozwolenia wodnoprawnego, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ – związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu – zobowiązany będzie dokonać rzetelnej i wszechstronnej oceny okoliczności sprawy i badanej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego. Następnie w oparciu o tak przeprowadzoną analizę organ jeszcze raz oceni, czy rzeczywiście rozstrzygniecie to w sposób oczywisty narusza obowiązujące przepisy prawa, ażeby można mówić o ich rażącym naruszeniu, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Prezesa Wód Polskich na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.