Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1346/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3, art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 134
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 214/23 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 214/23, po rozpatrzeniu skargi R. G., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 2 grudnia 2022 r., nr SKO.UL/41.7/447/2022/17369/AMak, w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Tychy, zwanego dalej "organem pierwszej instancji" lub "zarządcą drogi", z dnia 6 października 2022 r., nr 89/2022.

Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 6 października 2022 r. zezwolił skarżącemu na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu zwykłego z ulicy [...] w T. na działkę nr [...]. W decyzji ustalono również warunki wykonania tego zjazdu, ujmując je w sentencji w punktach od 1 do 9.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił:

1. niewykonalność decyzji w dniu jej wydania, w części dotyczącej realizacji warunków objętych tą decyzją;

2. naruszenie przepisu art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.", poprzez jego błędną wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- nieokreśleniu dokładnego miejsca lokalizacji zjazdu i jego parametrów technicznych, wbrew dyspozycji tego przepisu;

- uzależnieniu warunków lokalizacji zjazdu i jego parametrów technicznych od planowanej inwestycji pod nazwą "Rozbudowa ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]" pomimo, iż:

a) plany co do projektu tej inwestycji nie są dla odwołującego wiążące;

b) brak jest podstaw prawnych do uzależnienia przez organ pierwszej instancji decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu od planów projektu w/w inwestycji (co kwalifikuje się również jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej względnie z rażącym naruszeniem prawa;

c) nie została wydana żadna decyzja administracyjna w przedmiocie wywłaszczenia części działki o nr [...], stanowiącej własność skarżącego na poczet realizacji tej inwestycji, a skarżący ponadto nie wyraża zgody na zajęcie działki o nr [...], stanowiącej jego własność na cele związane z wyżej wymienioną inwestycją (co kwalifikuje się również jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej względnie - z rażącym naruszeniem prawa);

d) nie został sporządzony oraz zatwierdzony plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący w/w inwestycję;

3. wydaniu zezwolenia na wykonanie zjazdu na okres 3 lat, podczas gdy zezwolenie to powinno zostać wydane na czas nieokreślony.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 2 grudnia 2022 r. Kolegium uchyliło decyzję w zaskarżonej części tj. pkt 4 i 8 warunków lokalizacji zjazdu i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy. Zgadzając się częściowo z zarzutami odwołania Kolegium uznało jednak, że nietrafione są te dotyczące niewykonalności decyzji oraz niedookreślenia miejsca zjazdu i parametrów inwestycji. Lokalizacja została ustalona w załączniku do decyzji, to jest mapie zasadniczej w skali 1:500, na której przedstawiono lokalizację przedmiotowego zjazdu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił Kolegium:

1. utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w szczególności w zakresie pkt 5d oraz pkt 7 decyzji z dnia 6 października 2022 r., co do których to unormowań zachodziły przesłanki stwierdzenia ich nieważności (wydanie bez podstawy prawnej przez organ pierwszej instancji względnie z rażącym naruszeniem prawa, tj. u.d.p.;

2. naruszenie art. 29 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu przeznaczenia części działki skarżącego o nr 1425/27 na poczet realizacji inwestycji planowanej pod nazwą: ,,Rozbudowa ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]" co wykracza poza dyspozycję tego przepisu;

3. naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez wydanie decyzji przez organy pierwszej i drugiej instancji z przekroczeniem zasad uznaniowości wyrażającej się w tym, iż decyzja nr 89/2022 w zakresie utrzymanym w mocy przez zaskarżoną decyzję Kolegium "stanowi zgodę na dysponowanie częścią nieruchomości nr [...] stanowiącej pas drogowy ulicy [...] w celu uzyskania decyzji i pozwoleń wymaganych odrębnymi przepisami" (pkt 7 decyzji z dnia 6 października 2022 r.) - podczas gdy:

- nieruchomość nr 1425/27 w rzeczywistości nie stanowi pasa drogowego - skarżący nie otrzymał żadnej decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu jego nieruchomości o nr 1425/27;

- organy pierwszej i drugiej instancji nie są uprawnione do wydawania względem skarżącego wiążących wskazań odnośnie dysponowania przez skarżącego jego nieruchomością w zakresie planowanej inwestycji pod nazwą "Rozbudowa ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]";

- z zaskarżonej decyzji organu pierwszej i drugiej instancji nie wynika, o uzyskaniu jakich "decyzji i pozwoleń wymaganych odrębnymi przepisami" mowa jest w pkt 7 decyzji z dnia 6 października 2022 r., co może mieć również negatywne konsekwencje dla skarżącego w przyszłości i naruszać jego uzasadniony interes oraz prawa.

Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zestawienie wymagań określonych w art. 29 ust. 3 u.d.p. z treścią decyzji organu pierwszej instancji (w zakresie utrzymanym w mocy przez Kolegium) pozwala na stwierdzenie, że wydane w sprawie decyzje nie odpowiadają prawu. l tak:

- punkt 1 osnowy decyzji stanowi zbędne powtórzenie treści art. 29 ust. 1 u.d.p.;

- decyzja nie zawiera określenia parametrów zjazdu. Wskazuje tylko, czym ma się charakteryzować. Jak zresztą wskazano w pkt 2 osnowy decyzji "parametry zjazdu należy zaprojektować [...]. A to właśnie przedmiotowa decyzja ma te parametry określić;

- nie jest wystarczające dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 29 ust. 3 u.d.p. odwołanie się do przepisów wykonawczych. Konieczne jest tu wskazanie konkretnych parametrów dotyczących nieruchomości przeznaczonej do skomunikowania oraz istniejącej drogi publicznej;

- brak podstawy prawnej do zobowiązania strony do spełnienia wymagań wynikających z "Systemu zarządzania publicznymi terenami zieleni dla miasta T." wprowadzonym Zarządzeniem nr 0050/420/19 Prezydenta Miasta Tychy z dnia 24 grudnia 2019 r.

Sąd I instancji stwierdził również, że zasadna jest argumentacja skargi dotycząca działki nr 1425/27 w kontekście punktu 7 sentencji decyzji, gdzie zarządca drogi wyraził zgodę na dysponowanie jej częścią stanowiącą pas drogowy ul. [...]. Zdaniem Sądu I instancji, konieczne jest wyjaśnienie statusu tej nieruchomości oraz dostosowanie rozstrzygnięcia do istniejącego stanu faktycznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości wskazano, że podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.", w istocie jednak zarzuty oparto jedynie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia, to jest:

a. art. 134 § 1 w związku z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 16 § 3 K.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta Tychy z dnia 6 października 2022 r., podczas gdy decyzja ta w części jest ostateczna i prawomocna,

b. art. 134 § 2 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego poprzez uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta Tychy z dnia 6 października 2022 r. o zezwoleniu na lokalizację zjazdu w sytuacji, gdy skarżący nie negował tej decyzji, lecz wyłącznie jej część w zakresie warunków i terminu ważności.

W oparciu o postawione zarzuty sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że Sąd I instancji uchylił decyzję prawomocną. Od decyzji Prezydenta Miasta Tychy z dnia 6 października 2022 r. orzekającej o zezwoleniu Panu R. G. na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu zwykłego z ulicy [...] w T. na działkę nr [...] wnioskodawca wniósł odwołanie tylko w części dotyczącej warunków objętych decyzją na lokalizację zjazdu oraz okresu, na który zezwolenie zostało wydane. Tym samym w pozostałej części decyzja ta stała się ostateczna, a następnie prawomocna (art. 16 § 3 K.p.a.). Kolegium, będąc związane treścią odwołania, zbadało prawidłowość części rozstrzygnięcia podjętego przez Prezydenta Miasta Tychy i wyraźnie wskazało w rubrum decyzji, iż została ona zaskarżona w części dotyczącej warunków objętych decyzją na lokalizację zjazdu oraz okresu, na który zezwolenie zostało wydane. Dlatego rozstrzygnięcie Kolegium odnosiło się wyłącznie do zaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, o ile nie było formalnych przeszkód dla uchylenia przez Sąd I instancji decyzji Kolegium, to w przypadku decyzji Prezydenta Miasta Tychy mógł ją uchylić tylko w części objętej odwołaniem z dnia 24 października 2022 r. W stosunku do pozostałej części decyzji organu I instancji nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia (art. 52 P.p.s.a.), przez co nie mogła zostać objęta kognicją sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji przez pryzmat powołanych podstaw kasacyjnych.

Skarżące kasacyjnie Kolegium, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a., stoi na stanowisku, że doszło do rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym sprawy już ostatecznie i prawomocnie rozstrzygniętej, bowiem odwołanie obejmowało jedynie część rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. Jest to błędne stanowisko.

Zakres odwołania wyznacza granice formalne sprawy (rozpoznania sprawy) w postępowaniu przed organem drugiej instancji wówczas, gdy sprawa administracyjna materialna ma charakter podzielny. Wyznaczona treścią przepisu art. 29 u.d.p. sprawa zezwolenia na lokalizację zjazdu jest sprawą administracyjną materialnie niepodzielną w tym znaczeniu, że wydanie tego zezwolenia zawsze następuje na określonych warunkach – te warunki są niezbędnym elementem tego rozstrzygnięcia. Zjazd lokalizowany jest w pasie drogi publicznej. Pas drogi publicznej, jako jeden ze składników majątku publicznego, podlega szczególnej ochronie prawnej. Zasadę ochrony pasa drogowego formułuje art. 39 ust. 1 u.d.p. Wynika z niej generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszać jej trwałość oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W przepisie tym wymieniono jakie formy ingerencji w pas drogowy są zabronione, przy czym wyliczenie to posiada charakter przykładowy i otwarty. A zatem z zasady tej wynika generalny zakaz wykorzystywania przestrzeni publicznej pasa drogowego na tzw. cele niedrogowe. Zakaz ten nie jest bezwzględny bowiem między innymi właśnie w art. 29 ust. 1 u.d.p. dopuszczono jego uchylenie w indywidualnym przypadku. Ustawa dopuszcza bowiem korzystanie z pasa drogowego, poprzez jego zajęcie na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W tym mieści się również lokalizacja zjazdu, który nie jest elementem drogi i nie służy realizacji zadań zarządcy drogi. Wykorzystanie pasa drogowego na cele nie służące realizacji zadań zarządcy drogi wymaga uchylenia wskazanego wyżej zakazu w indywidualnym przypadku w formie, wydanego w drodze decyzji, zezwolenia zarządcy drogi. Określenie w decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidualnych warunków jego lokalizacji wynika z konieczności realizacji ustawowych zadań zarządcy drogi, wśród których w tym konkretnym przypadku na czoło wysuwa się zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym dopuszcza ograniczenie uprawnień właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Określenie w decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidualnych warunków jego lokalizacji stanowi zatem rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej w jej całokształcie. W tym przypadku nie można skutecznie kwestionować jedynie warunków lub niektórych warunków wydanego zezwolenia. Skoro warunki zezwolenia są niezbędnym elementem rozstrzygnięcia, to – wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Kolegium - zaskarżenie tylko tego elementu nie powoduje, że w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna.

Skoro sprawa zezwolenia na lokalizację zjazdu jest materialnie niepodzielna (zezwolenie i jego warunki stanowią całość), to Kolegium niezależnie od treści odwołania winno było rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie. Takiego rozpoznania sprawy dokonał Sąd I instancji. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, jego działanie w pełni respektowało wymogi przewidziane wart. 134 § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Sąd I instancji prawidłowo odtworzył materialne i formalne granice rozpoznania sprawy, a wydane orzeczenie jest konsekwencją rozpoznania sprawy w jej całokształcie przez kontrolę zgodności z prawem.

W sprawie nie doszło również do naruszenia – sformułowanego w art. 134 § 2 P.p.s.a. – zakazu reformationis in peius. Przez użyty w przepisie art. 134 § 2 P.p.s.a. termin "niekorzyść", należy rozumieć takie sformułowanie przez sąd oceny prawnej w wyroku uwzględniającym skargę, która zdeterminowałaby wydanie w przyszłości aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją wynikającą z zaskarżonego aktu. Innymi słowy omawiana niekorzyść dotyczy sytuacji, gdy po uchyleniu zaskarżonej decyzji, ze względu na zakres związania wyrokiem, w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym musiałoby zapaść rozstrzygnięcie mniej korzystne od zaskarżonego - na zasadzie art. 153 P.p.s.a. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wynika to przede wszystkim z przyczyn, dla których doszło do uchylenia przez Sąd I instancji wydanych w spawie decyzji oraz sformułowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania (s. 6).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.