Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 405/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 b i ust. 1 c
journal: Dz.U. 2023 poz 824
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Po 106/23 w sprawie ze skargi G. D. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. w przedmiocie podjęcia działań dotyczących hałasu emitowanego z urządzeń i instalacji kościelnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Po 106/23, po rozpoznaniu skargi G. D. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. w przedmiocie podjęcia działań dotyczących hałasu emitowanego z urządzeń i instalacji kościelnych – w punkcie I. zobowiązał Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 2 marca 2023 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie II stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, w punkcie III. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie IV. zasądził od Wielkopolskiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji G. D. (dalej także jako: "skarżący" lub "strona") wniósł skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. – dalej: "WIOŚ", w związku z brakiem wydania decyzji przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P. a następnie Generalny Inspektorat Ochrony Środowiska w Warszawie i to mimo ponagleń, zgodnie z art. 156 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U z 2021, poz. 1973, ze zm.) - dalej "p.o.ś." i wniósł o wydanie wyroku zakazującego używania dzwonu kościoła przy ul. [...] w P. (parafia [...] w P.) poza godzinami sprawowania kultu religijnego.

Skarżący wskazał, że nie występuje przeciwko używaniu dzwonu na potrzeby kultu religijnego. Dzwon używany jest dodatkowo poza wydarzeniami związanymi z kultem religijnym, codziennie co godzinę od rana, aż do 21.00, co jest niezgodne z przytoczonym art. 156 p.o.ś. i musi być ograniczone decyzją lub wyrokiem sądu. Skarżący dodał, że tych dodatkowych uderzeń - młotkiem w dzwon i dzwonu - jest kilkaset dziennie. Hałas dzwonów powinien się mieścić w normach głośności, lecz jednocześnie przepisy nie zezwalają by dzwonów używać w dowolnym momencie dnia, poza mszami (np. na Anioł Pański, Apelu Jasnogórskiego, wybijania godziny). Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że dzwon może bić co minutę, byle tylko spełnione były normy głośności.

W odpowiedzi na skargę WIOŚ wniósł o jej odrzucenie a ewentualnie oddalenie. W ocenie organu skarga powinna podlegać odrzuceniu, gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym postępowanie skargowe, włącznie z zawiadomieniem o sposobie rozpatrzenia skargi uregulowane w dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej: "K.p.a." nie podlega kontroli sądów administracyjnych.

Z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi, jako pozbawionej podstaw prawnych i faktycznych.

Pismem z 8 grudnia 2023 r. organ dołączył odpis postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w dniu 10 października 2023 r., w sprawie sygn. III OW 116/23, którym NSA rozstrzygnął spór kompetencyjny pomiędzy Prezydentem Miasta P. a WIOŚ w P. w ten sposób, ze wskazał WIOŚ w P. jako organ właściwy w sprawie używania dzwonu kościelnego.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W uzasadnieniu podniesiono, że wobec faktu, iż Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt III OW 116/23 rozstrzygnął spór kompetencyjny pomiędzy Prezydentem Miasta P. a WIOŚ w P. w ten sposób, że wskazał WIOŚ w P. jako organ właściwy w omawianej sprawie, nie ma żadnej wątpliwości, że organ ten powinien podjąć i przeprowadzić czynności mające na celu załatwienie sprawy.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zakres kontroli przeprowadzonej w dniach: 5 października 2022 r. – 15 listopada 2022 r., która ograniczała się jedynie do zbadania, czy nie zostały przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, nie odpowiada w pełni na uprawnione żądanie wszczęcia postępowania kontrolnego w sprawie przestrzegania obowiązków wynikających z art. 156 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś. Oznacza to, że organ w załatwieniu wniosku skarżącego pozostaje w bezczynności.

Skoro więc do chwili rozpoznania sprawy organ nie załatwił sprawy określonej wnioskiem skarżącego, Sąd meriti uznał stawiany zarzut bezczynności za zasadny, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Sąd stwierdził jednak, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd Wojewódzki wziął przy tym pod uwagę to, że zasadniczym celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do załatwienia sprawy przez organ, a bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie wynika z odmiennej oceny prawnej wniosku skarżącego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się WWIOŚ w P. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj.:

1) art. 9 ust. 1b i ust. 1c ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 824, ze zm.) – dalej: "u.i.o.ś." przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący był uprawniony do domagania się wszczęcia przez WIOŚ w P. postępowania kontrolnego w sprawie przestrzegania obowiązków wynikających z art. 156 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś., podczas gdy zgodnie z tym przepisem kontrole interwencyjne nie są kontrolami przeprowadzanymi na wniosek, ale wyłącznie z urzędu;

2) art. 3 pkt 6 w zw. z art. 156 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś. — poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że dzwony kościelne stanowiące "instalację" w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś., jednocześnie wypełniają przesłanki uznania za "instalację nagłaśniającą", o której mowa w art. 156 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś;

3) art. 156 ust. 1 i ust. 2 poprzez ich błędną wykładnię, polecającą na przyjęciu, że przepis ten dotyczy nie tylko instalacji nagłaśniających oraz urządzeń nagłaśniających, ale także, jak w przypadku niniejszej sprawy dzwonnicy, która jest instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś., ale nie jest instalacją nagłaśniającą; co doprowadziło w konsekwencji do ich błędnego zastosowania,

4) art. 37 § 1 pkt 1 w zw. z art. 1 pkt 1 do pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1b i ust. 1c u.i.o.ś., poprzez jego zastosowanie, podczas, gdy postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym, przeprowadzanym na postawie ustawy o inspekcji Ochrony Środowiska, a nie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro tak, to nie ma do niego zastosowania regulowana w K.p.a. instytucja "bezczynności" dotycząca załatwiania spraw administracyjnych. Postępowanie kontrolne regulowane ustawą o Inspekcji Ochrony Środowiska nie jest sprawą administracyjną, regulowaną przepisami K.p.a., zatem nie ma zastosowania w postępowaniu kontrolnym art. 37 § 1 K.p.a.

II. naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj.:

1) art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1b i ust. 1 c u.i.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten dotyczy bezczynności w sprawach postępowań kontrolnych prowadzonych w związku ze składanymi interwencjami - co doprowadziło w konsekwencji do jego błędnego zastosowania;

2) art. 52 § 1 w zw. z art. 53 § 2b P.p.s.a., w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący wyczerpał środki zaskarżenia w postaci wniesienia ponaglenia;

3) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b P.p.s.a. i w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skarga winna zostać odrzucona jako niedopuszczalna z powodu niewniesienia ponaglenia;

4) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1b i ust. 1c u.i.o.ś. poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skarga winna zostać odrzucona jako niedopuszczalna;

5) art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 52 § 1 i art. 53 § 2b P.p.s.a i w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 9 ust. 1b i ust. 1c u.i.o.ś. poprzez ich zastosowanie, podczas, gdy brak było podstaw do rozpatrzenia skargi i uznania bezczynności organu, a skarga winna zostać odrzucona, ewentualnie oddalona.

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 188 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o:

- uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie w całości skargi G. D. na bezczynność WIOŚ w P. w przedmiocie podjęcia działań dotyczących hałasu emitowanego z urządzeń i instalacji kościelnych, ewentualnie:

- na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Ponadto wniesiono o:

- zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. od skarżącego na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zwrotu kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

- rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. D. wniósł m.in. o jej oddalenie i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesionej w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Jak wynika z treści art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym bezczynność zachodzi wówczas gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym.

Z kolei z treści art. 149 P.p.s.a. wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, co oznacza, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1, art. 53 § 2b, art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. i w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ponadto, ponaglenie nie stanowi trybu instancyjnego, jak ma to miejsce w przypadku zażalenia lub odwołania. Te ostatnie środki zaskarżenia wymagają merytorycznego rozpatrzenia, aby warunek dopuszczalności skargi określony w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. został spełniony. W przypadku rozpatrzenia ponaglenia, wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 37 § 6 K.p.a., nie oznacza możliwości zaskarżenia tego postanowienia do sądu administracyjnego, gdyż skardze przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. podlega bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 243/20, LEX nr 3098093).

Skoro sposób rozpatrzenia ponaglenia nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to w konsekwencji należy przyjąć, że także oczekiwanie na wypowiedzenie się co do zasadności ponaglenia nie może być warunkiem dopuszczalności skargi w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3092/19, LEX nr 3010527). Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może więc zostać wniesiona po wniesieniu ponaglenia, przy czym obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia ani dochowania terminu załatwienia sprawy wynikającego z tego postanowienia, albo terminu wskazanego przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy wskazanego w zawiadomieniu o niemożliwości dotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy (zob. postanowienie NSA z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, LEX nr 2520783; wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18, LEX nr 2573182).

W przypadku spraw, których przedmiotem jest bezczynność organu, istotne znaczenie ma stan faktyczny danej sprawy. Sąd Wojewódzki uznał, że zakres kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ w dniach 5 października 2022 r. – 15 listopada 2022 r., ograniczał się jedynie do zbadania, czy nie zostały przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, co nie odpowiada w pełni na uprawnione żądanie wszczęcia postępowania kontrolnego w sprawie przestrzegania obowiązków wynikających z art. 156 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś.

Zgodnie z art. 156 ust. 1 p.o.ś. zabrania się używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Przepis ten reguluje ustawowy zakaz używania instalacji i urządzeń nagłaśniających na opisanych w tym przepisie terenach. Natomiast art. 156 ust. 2 p.o.ś. uchyla jedynie ustawowy zakaz używania instalacji i urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w stosunku do okazjonalnych uroczystości oraz uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym, imprez sportowych, handlowych, rozrywkowych i innych legalnych zgromadzeń, a także podawania do publicznej wiadomości informacji i komunikatów służących bezpieczeństwu publicznemu.

Jeżeli organ ochrony środowiska podjął czynności kontrolne, to powinien je zakończyć podejmując czynności opisane w przepisach ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie z art. 12 u.i.o.ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może:

1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej;

2) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne;

3) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;

4) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Te zróżnicowane formy reakcji zależą od stwierdzonych naruszeń, kierowane są też do różnych podmiotów. W przypadku zaś, gdy na skutek ustaleń kontrolnych nie nastąpi stwierdzenie naruszenia prawa, organ ochrony środowiska powinien zakończyć kontrolę sporządzeniem protokołu pokontrolnego.

W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach 5 października 2022 r. – 15 listopada 2022 r. i udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] stwierdzono, że Parafia [...] w P. posiada zewnętrzną instalację nagłaśniającą w postaci 5 głośników zainstalowanych na ścianach wokół kościoła, która uruchamiana jest okazjonalnie wyłącznie w celach związanych ze sprawowaniem kultu religijnego, podczas procesji odbywających się podczas oktawy uroczystości kościelnych Bożego Ciała oraz podczas odpustu parafialnego (łącznie do 10 razy w roku), co mieści się w dyspozycji art. 156 ust. 2 p.o.ś. Podczas kontroli ustalono także, że głównym źródłem hałasu jest dzwonnica kościelna, w której zamontowany jest jeden dzwon konwencjonalny, bez użycia dodatkowych środków technicznych służących odtwarzaniu, czy wzmacnianiu dźwięku. Dzwonnica ma konstrukcję stacjonarną, dzwon jest załączany automatycznie. Ponadto w wyniku uderzania młotka w dzwon wybijane są godziny.

Niezależnie od sposobu uruchamiania dzwonów, czy też sterowania pracą dzwonów całość niewątpliwie tworzy stacjonarne urządzenie techniczne, a więc instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, którego eksploatacja może spowodować emisję, o której mowa w art. 3 pkt 4 lit. b p.o.ś., czyli hałas. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 6 p.o.ś. instalacjami są: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Instalacjami, w przedstawionym znaczeniu, będą zatem urządzenie techniczne lub zespół urządzeń technicznych.

Dzwony (zwłaszcza dzwony kościelne usytuowane w dzwonnicach, sygnaturkach, wieżach kościelnych itd.), aby realizować swoją podstawową funkcję tj. generować dźwięk muszą być tam w odpowiedni sposób umieszczone, zamontowane oraz wprawione w ruch. Niezależnie od sposobu uruchamiania dzwonów (ręcznie lub automatycznie), czy też sterowania ich pracą (fazą rozruchu, pełnej pracy i hamowania) całość niewątpliwie tworzy stacjonarne urządzenie techniczne, a więc instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś.

W sprawie istotne jest też to, że Parafia Rzymskokatolicka [...] w P. posiada decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 22 września 2021 r. znak [...] o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska. Zgodnie z ww. decyzją dopuszczalny poziom hałasu emitowany do środowiska wyrażony równoważnym poziomem dźwięku w porze dnia, wynosi l_AeqD = 50 dB:

W celu oceny klimatu akustycznego w otoczeniu kontrolowanego podmiotu wykonano pomiary hałasu impulsowego, zgodnie z metodyką referencyjną, określoną w załączniku nr 8 do rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 września 2021 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1710 z późn. zm.). Pomiary wykonano w dniu 11 października 2022 r. w dwóch punktach pomiarowych P1 i P2 w porze dnia, w godzinach 10:30-13:10. WIOŚ stwierdził, że wyniki pomiarów nie wykazały przekroczenia wartości dopuszczalnych określonych w decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 22 września 2021 r. dla terenów zabudowy wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego oraz dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W związku z tym, że instalacja pracuje wyłącznie w porze dnia, a Parafia nie posiada decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu w porze nocy, nie przeprowadzano pomiarów w porze nocnej.

O ustaleniach przeprowadzonej kontroli WIOŚ powiadomił skarżącego, informując jednocześnie, że w związku z dotrzymaniem wartości dopuszczalnych emisji hałasu do środowiska przez kontrolowaną Parafie, określonych w decyzji nr [...], organ nie miał podstaw prawnych do podejmowania, wobec kontrolowanego podmiotu, działań określonych w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś., zmierzających do ograniczenia emisji hałasu do środowiska.

W związku z udowodnieniem, podczas kontroli udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], że Parafia [...] w P. przestrzega przepisów prawa w zakresie emisji hałasu do środowiska, WIOŚ nie ma możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego w ww. zakresie. Przepisy p.o.ś nie przewidują również wydawania decyzji administracyjnych w wypadku naruszenia art. 156 p.o.ś. Sankcją za powyższe naruszenie jest kara grzywny nakładana na winnego powstania naruszenia. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku eksploatacji dzwonnicy Parafia [...] w P. użytkowanie instalacji nagłaśniającej, o którym mowa w art. 156 ust. 1 ustawy p.o.ś. w ogóle nie ma miejsca, emisja hałasu do środowiska następuje bowiem bez użycia dodatkowych środków technicznych służących odtwarzaniu, czy wzmacnianiu dźwięku. Eksploatacja dzwonnicy związana zarówno z biciem dzwonu polegającym na rozkołysaniu dzwonu, w wyniku czego następuje uderzenie serca dzwonu w jego płaszcz, jak i uderzenie w dzwon z zewnątrz za pomocą innego przedmiotu, jak młotek, belka, pałka podlega tym samym dopuszczalnym poziomom emisji hałasu do środowiska, dla Parafii [...] w P. określonych w decyzji Prezydenta Miasta P. znak [...]. W tej sytuacji nie ma zastosowania art. 156 ust. 1 p.o.ś, który zakazuje używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Trzeba mieć też na uwadze, że NSA w postanowieniu z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt III OW 116/23 rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy Prezydentem Miasta P. a WIOŚ w P., wskazał WIOŚ w P., jako organ właściwy w sprawie wszczęcia postępowania kontrolnego w sprawie przestrzegania obowiązków wynikających z art. 156 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś. Jednocześnie, w uzasadnieniu tego postanowienia NSA wyraźnie określił, że w art. 156 p.o.ś. zawarto wynikający bezpośrednio z mocy prawa, niewymagający indywidualizacji w formie decyzji administracyjnej, zakaz używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na, cele rekreacyjno-wypoczynkowe, z wyjątkami wynikającymi z postanowień art. 156 ust. 2 p.o.ś.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że brak jest podstawy prawnej do domagania się wydania jakiejkolwiek decyzji przez WIOŚ. Wyłączne kompetencje, jakie posiada WIOŚ w zakresie weryfikacji zakazu określonego w art. 156 p.o.ś. to uprawnienia kontrolne określone w u.i.o.ś. Zaznaczyć przy tym trzeba, że postępowanie kontrolne związane ze składanymi interwencjami nie jest prowadzone w oparciu o przepisy K.p.a. Jest to postępowanie odrębne, a interwencja nie wszczyna żadnego postępowania administracyjnego i nie rozpoczyna żadnej " sprawy administracyjnej" określonej w art. 1 K.p.a. W wyroku z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1706/18 (LEX nr 2736821) NSA stwierdził m. in.: Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym u.i.o.ś., który nie należy do żadnej grupy spraw wymienionych w art. 1 K.p.a., co oznacza, że nie mają w tym zakresie, (zarówno co do czynności kontrolnych, jak i co do wydania zarządzenia pokontrolnego) zastosowania przepisy K.p.a.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 1b u.i.o.ś Inspekcja prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe, a do kontroli pozaplanowych zalicza się kontrole: przeprowadzane na wniosek organów administracji publicznej lub podmiotów, o ile przepisy szczególne przewidują możliwość występowania z takim wnioskiem; interwencyjne. Jednocześnie ustawa definiuje kontrole interwencyjne, którymi w myśl art. 9 ust. 1c są: kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia. Najbardziej istotnym w tym względzie jest jednak fakt, że przedmiotowa kontrola nie jest wszczynana na wniosek, lecz podejmowana jest przez organ z urzędu. Przepisy u.i.o.ś. nie przewidują bowiem możliwości prowadzenia kontroli na w wniosek. Zawiadomienie organu o danych zagrożeniach czy naruszeniach daje jedynie asumpt do przeprowadzenia kontroli z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4510/21, LEX nr 3363162). Czynności podejmowane przez WIOŚ na podstawie unormowań u.i.o.ś. dotyczących kontroli, nie stanowią żadnej z czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a., na których to podstawie sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów administracji.

Z tych względów i na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, bowiem wyłączną przyczyną, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny.