Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1232/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 98 ust 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 6,7,8,9,97 § 1 pkt 4, art 100,105 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 7, art 125 § 1 pkt 1 i § 2, art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji Mienia Wojskowego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 864/11 w sprawie ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Agencji Mienia Wojskowego w W. na rzecz Miasta W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 864/11, na skutek skargi Miasta W., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] uchylającą decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Burmistrz Miasta W. decyzją z dnia [...] września 2001 r. nr [...], na wniosek Agencji Mienia Wojskowego Lotniskowego Oddziału Terenowego w W., zatwierdził projekt podziału działki nr [...], położonej w W., woj.[...]. W wyniku podziału powstała m.in. dz. nr [...] o pow. [...] ha wydzielona pod drogę. Organ orzekł jednocześnie, że ww. działka stanowiąca drogę przechodzi na własność miasta W. bez odszkodowania z dniem, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.

Agencja Mienia Wojskowego wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2011 r. wystąpiła do Starosty W. o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...], wydzieloną pod drogę publiczną – gminną.

Starosta W. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, wskazując że decyzją Burmistrza Miasta W. z dnia [...] września 2001 r.: 1) zatwierdzono projekt podziału działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa – Agencji Mienia Wojskowego, w wyniku którego powstała działka z przeznaczeniem pod drogę dojazdową do wsi Z., 2) orzeczono, że grunt wydzielony z nieruchomości objętej podziałem pod drogę oznaczoną nr [...] przejdzie na własność Miasta W. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, 3) orzeczono, że grunt wydzielony pod drogę przechodzi na własność Miasta W. bez odszkodowania. Od przedmiotowej decyzji Agencja Mienia Wojskowego nie odwołała się, wobec czego z dniem [...] października 2001 r. stała się ona ostateczna. Z tym też dniem, zdaniem organu, ostatecznie rozstrzygnięta została sprawa odszkodowania. Organ podkreślił również, że zebrana w sprawie dokumentacja jednoznacznie wskazuje, że wolą stron było nieodpłatne przekazanie wydzielonej działki na rzecz Miasta W..

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Agencji Mienia Wojskowego, decyzją z dnia [...] października 2011 r. uchylił decyzję z dnia [...] maja 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu, Starosta błędnie przyjął, że sprawa odszkodowania została rozstrzygnięta decyzją zatwierdzającą projekt podziału, bowiem jak wynika z przepisów art. 129 ust. 5 pkt 1 i art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", kwestia ta powinna być uregulowana odrębną decyzją o odszkodowaniu. Brak zaś uzgodnienia przez strony stanowiska w przedmiocie odszkodowania powoduje, że niezbędne jest uruchomienie procedur obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, w szczególności przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Organ pierwszej instancji powinien był zatem przeprowadzić rozprawę administracyjną w celu dokładnego ustalenia przebiegu uzgodnień dokonywanych przez strony w sprawie wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość oraz ustalić powody, dla których Agencja nie odwołała się od decyzji z dnia [...] września 2001 r. W ocenie Wojewody [...] zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że strony doszły do porozumienia w sprawie wysokości należnego odszkodowania. Organ nie podzielił również stanowiska Starosty w kwestii bezprzedmiotowości niniejszego postępowania i wskazał, że powinno ono zostać zakończone wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a więc o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł Burmistrz Miasta W., zarzucając jej naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez ustalenie, że odszkodowanie przysługuje również za drogę nie zaliczoną do kategorii dróg publicznych oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez naruszenie swobodnej oceny dowodów polegającej na ustaleniu, że pomiędzy Miastem W. i Agencją Mienia Wojskowego nie doszło do porozumienia odnośnie nieodpłatnego przejęcia nieruchomości, podczas gdy korespondencja jaka była prowadzona pomiędzy ww. podmiotami potwierdza, że wolą stron było nieodpłatne nabycie nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylając decyzję z dnia [...] października 2011 r. wskazał, że w przedmiotowej sprawie powodem uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji było stwierdzenie, iż kwestia odszkodowania za nieruchomość powinna być uregulowana odrębną decyzją, zatem zawarcie takiego rozstrzygnięcia w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nie jest wiążące. W ocenie Sądu zaistniały w sprawie stan faktyczny nie uzasadniał jednak zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda [...] uchylając decyzję zalecił bowiem organowi pierwszej instancji orzeczenie o kwestii, która została już rozstrzygnięta, gdyż do chwili obecnej w obrocie pranym pozostaje decyzja Burmistrza Miasta W. z dnia [...] września 2001 r., mocą której orzeczono m.in. o tym, że grunt wydzielony z nieruchomości objętej podziałem pod drogę przechodzi na własność Miasta W. bez odszkodowania. Zdaniem Sądu analiza punktu 3 opisanej wyżej decyzji nie pozostawia wątpliwości, że kwestia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość została już rozstrzygnięta. Decyzja z dnia [...] września 2001 r. jest ostateczna, co oznacza, że wywołuje ona skutki prawne i ani strona, ani organ nie mogą, na tym etapie, dowolnie kwestionować jej rozstrzygnięć, tym bardziej, że Agencja Mienia Wojskowego miała możliwość odwołania się od wspomnianej decyzji, z czego nie skorzystała.

Sąd, powołując się na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wskazał, że przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania). Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest natomiast kwestia ważności decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] września 2001 r., ale wyłącznie kwestia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną tą decyzją. Wszelkie zatem uwagi organu odwoławczego poczynione co do ważności rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 3 opisanej decyzji, wychodzą poza ramy toczącego się aktualnie postępowania. Sąd przyznał rację organowi odwoławczemu, że ustalenie odszkodowania za przejętą w wyniku podziału działkę powinno nastąpić w odrębnej decyzji, po tym jak decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, tym niemniej, do chwili obecnej, ani organ, ani strona nie zainicjowała postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2001 r. Samo zaś ustalenie wadliwości punktu 3 tej decyzji nie powoduje jej nieważności z mocy prawa.

Zdaniem Sądu, w zaistniałych okolicznościach trafne było stanowisko organu pierwszej instancji, że skoro kwestia odszkodowania za działkę nr [...] została rozstrzygnięta, to obecna sprawa o odszkodowanie jest bezprzedmiotowa i w tej sytuacji wszczęte postępowanie winno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przeprowadzanie zaś na tym etapie postępowania rozprawy administracyjnej, jak zalecił organ odwoławczy, celem ustalenia przebiegu uzgodnień w sprawie wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i wydanie nowej decyzji o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania bez wzruszenia decyzji zatwierdzającej projekt podziału, stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 21 lutego 2012 r. wniosła Agencja Mienia Wojskowego w W. Oddział Terenowy w O., reprezentowana przez r.pr. D. G., wnosząc o jego zmianę i oddalenie skargi Miasta W., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 96 ust. 1 i art. 118 ust 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie kwestii odszkodowania za przejście z mocy prawa na własność Miasta W. działki nr [...] mogło nastąpić w treści decyzji zatwierdzającej podział i uznanie, że powyższe uzasadnia umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, także — nieprzeprowadzanie rozprawy, podczas gdy rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania jest możliwe jedynie albo w drodze ugody stron albo w postępowaniu wszczętym po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Treść decyzji zatwierdzającej podział nie może zatem przesądzić o tym, że odszkodowanie nie będzie wypłacone i nie stanowi przeszkody do wydania merytorycznego orzeczenia w przedmiocie ustalenia odszkodowania;

2) przepisów postępowania, tj.

a) art. 105 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 k.p.a., a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez błędne przyjęcie, że organ orzekający w sprawie ustalenia odszkodowania w pierwszej instancji, mógł umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie, w którym nie wystąpiła trwała, nieusuwalna przeszkoda do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast ewentualne ustalenie istnienia przeszkody usuwalnej, na gruncie obowiązujących przepisów winno prowadzić do zawieszenia postępowania i podjęcia odpowiednich czynności mających na celu wyeliminowanie takiej przeszkody, co odpowiada także gwarantowanym konstytucyjnie i ustawowo zasadzie państwa prawa, konieczności działania organów administracji na podstawie i w granicach prawa, obowiązkom strzeżenia praworządności i podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, z uwzględnieniem interesu stron, z koniecznością udzielania wyjaśnień i wskazówek, w sposób pozwalający na budowanie zaufania do organów administracji.

b) art. 125 § 1 pkt 1 i § 2 oraz art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 2 i art. 45 ust 1 Konstytucji RP, a także art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., poprzez niezawieszenie postępowania z urzędu i niepodjęcie czynności - stosownie do treści art. 125 § 2 P.p.s.a., podczas gdy w przypadku uznania, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy uzależnione jest od wyniku innego postępowania administracyjnego, ustawa upoważnia sąd do zawieszenia postępowania, co odpowiada gwarantowanym konstytucyjnie i ustawowo zasadom państwa prawa i szybkości postępowania urzędowego, konieczności podejmowania wszelkich możliwych działań ukierunkowanych na szybkie załatwienie sprawy, z uwzględnieniem interesu stron, w sposób budujący zaufanie do organów administracji i sądów, natomiast niedokonanie wskazanych wyżej czynności, naruszało zasady systemowe i miało niewątpliwy wpływ na wynik postępowania, gdyż w przypadku usunięcia wskazywanej przez Sąd przeszkody, decyzja Wojewody [...] (uchylająca decyzję organu pierwszej instancji) winna być uznana za prawidłową, a dalsze postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania przed Starostą W. doprowadziłoby do wydania decyzji merytorycznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro kwestia odszkodowania rozstrzygnięta została w decyzji podziałowej, to postępowanie o ustalenie odszkodowania jest bezprzedmiotowe. Zdaniem Agencji Mienia Wojskowego powyższe ustalenie jest błędne. Zgodnie bowiem z treścią art. 98 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi uzgadniana jest pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeśli natomiast o uzgodnienia takiego nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Powołany przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. dopuszcza zatem jedynie dwie możliwości (formy) załatwienia sprawy odszkodowania - albo na mocy ugody (porozumienia) stron albo na mocy orzeczenia administracyjnego wydanego na wniosek podmiotu, który utracił prawo własności, w trybie art. 98 u.g.n. W konsekwencji, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że istnienie niezaprzeczalnie błędnej i obarczonej wadą nieważności decyzji podziałowej — w części orzekającej o odszkodowaniu, może stanowić rodzaj nieusuwalnej i trwałej przeszkody, uniemożliwiającej wydanie w przedmiocie odszkodowania decyzji merytorycznej, a uzasadniającej umorzenie wszczętego postępowania po myśli art. 105 k.p.a. Przy tym o bezprzedmiotowości postępowania możemy mówić wówczas, gdy występuje nieusuwalna przeszkoda, która w sposób nieodwracalny i trwały uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Taki przypadek, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zgodnie bowiem z poglądami judykatury i doktryny, instytucje umorzenia postępowania administracyjnego wiązać należy z trwałą i nieusuwalną przeszkodą w prowadzeniu postępowania, zastojem trwałym, nieodwracalnym i ostatecznym. W niniejszej natomiast sprawie zaistniała "przeszkoda" nie ma charakteru trwałego, lecz jest usuwalna, a sprawa poddana rozstrzygnięciu zarówno w dacie wszczęcia jak i w dacie orzeczenia stanowi sprawę administracyjną. Wobec tego organ pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 105 k.p.a. lecz winien był postąpić stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw z art. 100 § 1 k.p.a. i zawiesić postępowanie administracyjne, podejmując odpowiednie czynności prowadzące do wyeliminowania nietrwałej przeszkody w wydaniu decyzji merytorycznej. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, kierując się zasadami szybkiego załatwiania spraw, w okolicznościach faktycznych sprawy, winien był postąpić stosownie do treści art. 125 P.p.s.a. Postępowanie takie, pozostawałoby w zgodzie z art. 7 P.p.s.a., jak również czyniłoby zadość zasadom wyrażonym w art. 6-9 k.p.a.

Skarżąca kasacyjnie wskazała ponadto, że wobec treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Agencja Mienia Wojskowego wszczęła postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] września 2001 r. w części dotyczącej orzeczenia o odszkodowaniu z tytułu przejścia na własność Miasta W. działki nr [...], jako wydanej bez podstawy prawnej. Powyższe, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, uzasadnia potrzebę rozważenia zawieszenia niniejszego postępowania do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego dotkniętej (w części) nieważnością decyzji, stosownie do treści art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1232/12 oddalił wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania.

Agencja Mienia Wojskowego w Warszawie Oddział Terenowy w O., przy piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2012 r. nadesłała decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] września 2001 r. w części dotyczącej uznania, że grunt wydzielony pod drogę przeszedł na własność Miasta W. bez odszkodowania.

Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. Burmistrz Miasta W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna rozpatrywana w tych granicach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż stawiane w niej zarzuty pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Za bezpodstawny uznać należało zarzut naruszenia art. 105 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 k.p.a., a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP. Na wstępie wskazać trzeba, że zarzut ten został wprawdzie wadliwie sformułowany, albowiem sąd administracyjny nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, to jednak mając na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 762/09, [w:] CBOSA).

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe umorzenie przedmiotowego postępowania, w sytuacji gdy przeszkoda do wydania przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie była usuwalna. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wykrycie takiej przeszkody powinno doprowadzić do zawieszenia przez organ postępowania w przedmiocie odszkodowania i podjęcia odpowiednich czynności mających na celu jej wyeliminowanie. Podkreślenia jednak wymaga, że organ orzekający w niniejszej sprawie nie badał, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, prawidłowości orzeczenia o odszkodowaniu zawartego w decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] września 2001 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, bowiem nie był do tego uprawniony. Przedmiotem niniejszej sprawy nie była bowiem kwestia ważności ww. decyzji z dnia [...] września 2001 r., ale wyłącznie kwestia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną tą decyzją. Skoro zatem kwestia odszkodowania za działkę nr [...] została rozstrzygnięta, to zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe umorzenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Norma zawarta w tym przepisie nakazuje organowi administracji publicznej zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności (związku przyczynowego) miedzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Organ administracji zobligowany jest do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Taka sytuacja nie miała natomiast miejsca w niniejszej sprawie, bowiem w dacie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji przed żadnym innym organem, jak też sądem nie toczyło się postępowanie, które uniemożliwiało wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji rozpatrującej wniosek Agencji Mienia Wojskowego z dnia 6 kwietnia 2011 r. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Na marginesie wskazać należy, że postępowanie takie wszczęte zostało na wniosek skarżącej kasacyjnie dopiero po wydaniu zaskarżonego wyroku i zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] września 2001 r. w części dotyczącej uznania, że grunt wydzielony pod drogę przechodzi na własność Miasta W. bez odszkodowania. Okoliczność ta zostanie zatem wzięta pod uwagę dopiero przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy przez Wojewodę [...].

Odnosząc się natomiast do powiązanych z zarzutem naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przepisów art. 100, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP, należy wskazać, że organ pierwszej instancji nie mógł sam wystąpić o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jakim była kwestia ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] września 2001 r., ponieważ przepisy obowiązującego prawa nie wyposażają go w takie uprawnienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skoro zatem zainteresowane strony, do czasu wydania decyzji w niniejszej sprawie z wnioskiem takim nie wystąpiły, brak było podstaw do zawieszenia przez organ przedmiotowego postępowania, w sytuacji gdy dysponował on materiałem dowodowym niezbędnym do wydania decyzji.

Z podobnych przyczyn za całkowicie chybiony uznać należało również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 125 § 2 i art. 7 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie.

Przepis art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Nie chodzi tu zatem o jakiekolwiek toczące się postępowanie, lecz wyłącznie o wszczęte już postępowanie wymienione w powołanym przepisie. Jest to przy tym podstawa fakultatywnego zawieszenia postępowania, a o jego zawieszeniu decydują względy celowościowe, które pozostawione są uznaniu sądu. W danym przypadku, sąd powinien zatem rozważyć, czy z uwagi na opisane okoliczności, celowe jest wstrzymywanie biegu sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy zależy natomiast od wyniku innego postępowania, jeżeli orzeczenie, które zapadnie w tym samym postępowaniu, będzie stanowić podstawę rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie hipoteza art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie została spełniona, gdyż w chwili rozpoznawania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie toczyło się jakiekolwiek postępowanie, o którym mowa w tym przepisie, a którego wynik miałby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Z kolei z treści art. 125 § 2 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, jeżeli postępowanie karne lub administracyjne nie jest jeszcze rozpoczęte, a jego rozpoczęcie zależy od wniosku strony, sąd wyznaczy termin do wszczęcia postępowania, w innych przypadkach może zwrócić się do właściwego organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu, bowiem wynik ewentualnego (nie wszczętego jeszcze w dacie wydania zaskarżonego wyroku) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w części decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] września 2001 r. nie był niezbędny do zbadania legalności zaskarżonej decyzji i oceny, czy decyzja ta zgodna jest przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Sąd wydając zaskarżony wyrok dysponował pełnym materiałem dowodowym, a zatem, zgodnie z treścią powołanego przez skarżącą kasacyjnie przepisu art. 7 P.p.s.a., zobowiązany był do szybkiego załatwienia sprawy.

Za bezpodstawne uznać należało również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 96 ust. 1 i art. 118 ust 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie kwestii odszkodowania za przejście z mocy prawa na własność Miasta W. działki nr [...] mogło nastąpić w treści decyzji zatwierdzającej podział.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji wcale nie uznał, że kwestia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. mogła zostać rozstrzygnięta w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Sąd wskazał jedynie, że w niniejszej sprawie taka akurat sytuacja miała miejsce, bowiem ostateczną decyzją z dnia [...] września 2001 r. Burmistrz Miasta W. orzekł o przejściu przedmiotowej nieruchomości wydzielonej pod drogę na własność Miasta W. bez odszkodowania. Decyzja ta wiązała zatem organ orzekający o odszkodowaniu w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., stąd zasadne było umorzenie przez ten organ postępowania wszczętego wnioskiem Agencji Mienia Wojskowego z dnia 6 kwietnia 2011 r. Sąd uznał przy tym, że do czasu pozostawania ww. decyzji podziałowej w obrocie prawnym, wywołuje ona skutki prawne i ani strona, ani sąd nie mogą na tym etapie dowolnie kwestionować jej rozstrzygnięć.

Skoro zatem skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.