Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 168/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art, 42, art. 44
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 80
journal: Dz.U. 2014 poz 600
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 5 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Referent-stażysta Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 roku sprawy ze skarg E. K. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia: [...] nr [...] nr [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu i odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o skreśleniu z ewidencji uprawnionych lekarzy do przeprowadzania badań lekarskich w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami oraz stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji o skreśleniu z ewidencji uprawnionych lekarzy do przeprowadzania badań lekarskich w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżone postanowienia 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej E. K. kwotę 1171 ( jeden tysiąc sto siedemdziesiąt jeden ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

W dniu (...), w imieniu Marszałka Województwa (...), przeprowadzona została w ramach nadzoru nad wykonywaniem badań lekarskich i wydawaniem orzeczeń lekarskich uprawniających do kierowania pojazdami, kontrola lekarza medycyny E. K.

Decyzją z dnia (...) nr (...) (znak: (...)) Marszałek Województwa (...), na podstawie art. 80 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 600 ze zm.) orzekł o skreśleniu E.K. z ewidencji uprawnionych lekarzy do przeprowadzania badań lekarskich w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Powyższa decyzja została uznana przez organ za doręczoną stronie w trybie art. 44 K.p.a. w dniu 20 kwietnia 2015 r.

W dniu 9 listopada 2015 r. decyzja Marszałka Województwa (...) z dnia (...) znak (...) została ponownie wysłana do skarżącej na adres zakładu pracy i w tym samym dniu przez nią odebrana.

Od decyzji z dnia (...) skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 20 listopada 2015 r. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., zarzucając naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 81, art. 84 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 80 ust. 3, ust. 4 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami. Wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pełnomocnik strony wskazał, że powyższa decyzja została doręczona skarżącej w dniu 9 listopada 2015 r.

Postanowieniem z dnia (...), nr (...), wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej: K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło uchybienie przez E.K. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa (...) z dnia (...), znak (...).

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż decyzja Marszałka Województwa (...) z dnia (...) została doręczona stronie w trybie art. 44 K.p.a., na adres zamieszkania wskazany w ewidencji. Jak wynika z adnotacji doręczyciela, zamieszczonych na przesyłce pocztowej zawierającej przedmiotową decyzję, z uwagi na niemożność doręczenia korespondencji w trybie art. 42 i art. 43 K.p.a., przesyłka pozostawiona została w dniu 2 kwietnia 2015 r. na okres 14 dni w placówce pocztowej, a zawiadomienie o powyższym umieszczono w skrzynce oddawczej adresata z informacją o możliwości odbioru przesyłki w terminie 7 dni. Przesyłka została ponownie awizowana w dniu 13 kwietnia 2015 r. i z uwagi na jej niepodjęcie, w dniu 20 kwietnia 2015 r. zwrócona do nadawcy z adnotacją "zwrot, nie podjęto w terminie". Z powyższego w ocenie Kolegium wynika, że decyzja z dnia 30 marca 2015 r., w myśl art. 44 § 4 K.p.a., została doręczona stronie w dniu 20 kwietnia 2015 r. Tym samym termin do wniesienia odwołania, określony w art. 129 § 2 K.p.a., rozpoczął swój bieg w dniu 21 kwietnia 2015 r. i upłynął bezskutecznie w dniu 4 maja 2015 r. Natomiast przedmiotowe odwołanie zostało wniesione dopiero w dniu 20 listopada 2015 r.

Odnosząc się do kwestii późniejszego, ponownego doręczenia skarżącej decyzji z dnia (...), Kolegium wskazało, iż powyższe pozostaje bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Strona ma bowiem prawo w każdym czasie do ponownego otrzymania decyzji, w której jest stroną, bądź też jej kopii. Jednakże okoliczność taka nie powoduje ponownego "otwarcia" terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że wraz z przedmiotowym odwołaniem strona nie wnosiła o przywrócenie terminu do dokonania uchybionej czynności. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, iż było zobligowane do wydania postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 28 grudnia 2015 r.

Następnie pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa (...) z dnia (...), znak (...).

Wskazując na brak winy w uchybieniu terminu pełnomocnik skarżącej podniósł, że jego mocodawczyni nie była świadoma faktu doręczenia przedmiotowej decyzji w kwietniu 2015 r. O powyższym dowiedziała się dopiero z uzasadnienia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 grudnia 2015 r. Strona w okresie od 2 kwietnia 2015 r. do 19 kwietnia 2015 r. przebywała wraz z mężem na urlopie w Indonezji, na dowód czego załączone zostały kserokopie wydruku biletów lotniczych oraz paszportów. Pełnomocnik skarżącej wskazał ponadto, że strona nie spodziewała się wydania decyzji w tym czasie, bowiem postępowanie kontrolne, które było powodem wydania decyzji z dnia (...). zakończyło się we wrześniu 2014 r.

Postanowieniem z dnia (...). nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło E.K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa (...) z dnia (...)., znak (...) Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż decyzja Marszałka Województwa (...) z dnia (...). została doręczona stronie, w trybie art. 44 K.p.a., w dniu 20 kwietnia 2015 r. Tym samym termin do jej zaskarżenia upłynął w dniu 4 maja 2015 r. Powołując treść przepisów art. 58 i art. 59 K.p.a., organ odwoławczy zaznaczył, że przywrócenie terminu może nastąpić na wniosek zainteresowanego, złożony w terminie 7 dni od daty ustania przyczyny uchybienia, jeżeli strona uprawdopodobni, że uchybienie to nastąpiło bez jej winy. Zdaniem Kolegium, podniesione w niniejszej sprawie przez stronę okoliczności, nie mogą zostać uznane za uprawdopodobniające brak winy w uchybieniu terminu. Przeciwnie, wracając z urlopu w dniu 19 kwietnia 2015 r., strona miała jeszcze czas na zainteresowanie się awizami znajdującymi się w jej skrzynce oddawczej oraz czas na wniesienie odwołania. Brak zainteresowania się korespondencją po 17 dniach wakacji, szczególnie w przypadku przedsiębiorcy, świadczy o winie strony.

Na marginesie Kolegium wskazało także, że wydłużony czas postępowania przed organem I instancji nie zwalnia strony od dbałości o własne interesy. Strona zaniepokojona brakiem decyzji w ustawowym terminie powinna skorzystać z przysługującego jej uprawnienia, o którym mowa w art. 37 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Kolejnym postanowieniem z dnia (...). nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołania E.K. z dnia 4 stycznia 2016 r., wniesionego od decyzji Marszałka Województwa (...) z dnia (...) Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż zgodnie z treścią art. 129 § 1 i § 2 oraz art. 16 § 1 K.p.a., decyzja organu I instancji znak PZI 8043.40.2015 jest decyzją ostateczną, od której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, a jej wzruszenie jest możliwe jedynie w określonych przepisami trybach postępowania nadzwyczajnego. Tym samym odwołanie skarżącej z dnia 4 stycznia 2016 r., załączone do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jako złożone po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji, uznać należało, zgodnie z treścią art. 134 K.p.a. za niedopuszczalne. Ponadto Kolegium wskazało, iż wniesienie odwołania z uchybieniem ustawowego - 14 dniowego terminu zobowiązuje organ do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, czemu organ administracji uczynił zadość, wydając postanowienie z dnia 17 grudnia 2015 r.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...)., nr (...), z dnia (...) nr (...) oraz z dnia (...) nr (...) skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a., art. 58 § 1 i art. 8 K.p.a. oraz art. 134 K.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wniosła nadto, na podstawie art. 106 ust. 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - pisma Marszałka Województwa (...) z dnia 8 grudnia 2015 r. skierowanego do SPZOZ A, w którym strona prowadzi gabinet lekarski, zawierającego informację, że decyzja z dnia 30 marca 2015 r. nie jest ostateczna, z uwagi na skuteczne wniesienie odwołania przez skarżącą.

Uzasadniając pełnomocnik skarżącej oświadczył, że bezsporną pozostaje okoliczność uznania przez organ za skuteczne doręczenia stronie po raz pierwszy decyzji Marszałka Województwa (...) z dnia (...). w kwietniu 2015 r. Mając jednak na uwadze fakt, iż pomimo doręczenia w/w decyzji strona, jak i zatrudniający ją zakład opieki zdrowotnej, były utwierdzane przez organ administracji, że skarżącej przysługuje nadal uprawnienie do wykonywania przedmiotowych badań, jak również możliwość wydawania przez skarżącą, po dacie pierwszego doręczenia, w dobrej wierze, zaświadczeń o przeprowadzonych badaniach, ponowne doręczenie przez Marszałka Województwa (...) decyzji znak (...) w dniu 9 listopada 2015 r. świadczy o głębokim przejawie troski organu o interes społeczny i prowadzeniu postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa. Zasada ta została natomiast naruszona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., które zaskarżonym postanowieniem, pomimo zastosowanie się strony do pouczenia zawartego w doręczonej w dniu 9 listopada 2015 r. decyzji, stwierdziło, że odwołanie strony zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 58 § 1 K.p.a. pełnomocnik skarżącej wskazał, iż dzień 19 kwietnia 2015 r. (ostatni dzień awizacji decyzji) wypadał w dzień ustawowo wolny od pracy, tj. w niedzielę. Przyznał, że po powrocie z wyjazdu strona mogła zapoznać się z pozostawionymi awizami, jednakże trudno wymagać od strony, aby pierwszą czynnością po powrocie do domu było przeglądanie skrzynek pocztowych. Ponadto, nawet zapoznanie się z zawiadomieniem o pozostawieniu przesyłki w dniu 20 kwietnia 2015 r. i tak uniemożliwiłoby skarżącej zapoznanie się z treścią wydanej decyzji, bowiem w tej dacie pismo zostało już zwrócone do nadawcy.

Dalej pełnomocnik skarżącej podniósł, iż strona nie ma obowiązku dowiadywania się o fakcie wydania decyzji, bowiem nie została nawet poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia z ewidencji uprawnionych lekarzy do przeprowadzania badań lekarskich w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Kierowane do niej zawiadomienia z lata i jesieni 2014 r. dotyczyły jedynie czynności kontrolnych prowadzonych przez lekarza upoważnionego przez Marszałka Województwa (...). Ponadto, pomimo doręczenia po raz pierwszy decyzji Marszałka Województwa (...) w kwietniu 2015 r., strona, jak i zatrudniający ją zakład opieki zdrowotnej były utwierdzane przez organ administracji, że skarżącej przysługuje nadal uprawnienie do wykonywania przedmiotowych badań, jak również możliwość wydawania zaświadczeń o przeprowadzonych badaniach kandydatów na kierowców.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, brak było również podstaw do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Składając wniosek o przywrócenie terminu strona załączyła odwołanie, jednak wyraźnie wskazywała, iż załączone do wniosku odwołanie zostało złożone już wcześniej, a fakt jego ponownego załączenia wynika z obowiązku przewidzianego w art. 58 § 2 K.p.a. W tej sytuacji, zdaniem pełnomocnika skarżącej, jedyną możliwością organu było wydanie postanowienia o stwierdzeniu przekroczenia terminu do wniesienia odwołania, co już nastąpiło w dniu 28 grudnia 2015 r. Tym samym ponowne wydanie postanowienia w tym przedmiocie było zbędne. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołanie załączone do wniosku o przywrócenie terminu uznało za kolejne odwołanie wniesione od decyzji z dnia 30 marca 2015 r., w następstwie czego, w stosunku do tego samego odwołania, orzeczono najpierw o jego wniesieniu z uchybieniem terminu, a następnie stwierdzono jego niedopuszczalność.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień. Wskazało nadto, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, złożone wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu odwołanie, opatrzone było inną datą, niż odwołanie będące przedmiotem postanowienia Kolegium z dnia 17 grudnia 2015 r.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. w spr. o sygn. akt III SA/Łd 168/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt III SA/Łd 168/16 (skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...), nr (...)), sprawy o sygn. akt: III SA/Łd 224/16 (skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) nr (...)) oraz III SA/Łd 225/16 (skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) nr (...)). Powołany przepis stanowi, że sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W rozpoznawanej sprawie wszystkie skargi ze względu stan faktyczny i istotę spornych zagadnień prawnych, pozostawały ze sobą w związku w rozumieniu ww. przepisu. Uzasadnione było więc połączenie postępowań sądowych, wszczętych odrębnymi skargami, do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sprawy o sygn. akt III SA/Łd 224/16 oraz III SA/Łd 225/16 zakreślono w repertorium sądowym, a wszystkie sprawy prowadzone są obecnie pod sygnaturą akt III SA/Łd 168/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2014.1647. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2012, poz. 270. ze zm., powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji i postanowień sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonych postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...), nr (...), z dnia (...). nr (...) oraz z dnia (...). nr (...) wykazało, że skargi zasługują na uwzględnienie, z powodu naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie są postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 17 grudnia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia przez E.K. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa (...) z dnia (...)., znak (...) i z dnia (...). w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Marszałka Województwa (...) z dnia (...), znak (...). Zaskarżone rozstrzygnięcia wydane zostały we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy złożone odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania nie dokonuje oceny jego zasadności, a postanowienie takie, jako kończące postępowanie administracyjne w sprawie podlega skardze do sądu administracyjnego.

Zaakcentować trzeba, że z zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., przywoływanej dalej jako: "K.p.a."), każda strona postępowania ma prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Z zasady dwuinstancyjności wynika prawo odwołania strony od decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji publicznej w pierwszej instancji do organu wyższego stopnia (art. 127 K.p.a.). Postępowanie odwoławcze jest w pełni oparte na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania, nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Tryb i termin wniesienia odwołania reguluje zasadniczo art. 129 K.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Jeżeli w zakreślonym terminie strona nie złoży odwołania, decyzja uzyskuje przymiot ostateczności i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji ostatecznej.

Mając na uwadze powyższe przepisy, nie ulega wątpliwości, że wydanie orzeczenia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 K.p.a., winno zostać poprzedzone bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie kwestionowanego w drodze odwołania rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji oraz w zakresie daty wniesienia odwołania od tego orzeczenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania winno zatem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 K.p.a., został przez stronę zachowany. Trzeba mieć bowiem na względzie, że stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu zamyka stronie drogę do ponownego rozpatrzenia jej sprawy, co ingeruje w konstytucyjne prawo każdego do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Z tego powodu środki procesowe skutkujące niemożnością realizacji tego prawa muszą być przez organy administracji publicznej stosowane z ostrożnością, a wątpliwości w tym zakresie rozstrzygać należy na korzyść strony kwestionującej prawidłowość ustalenia rzeczywistej daty skutecznego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/11 opubl. w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadniczą kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, było zatem określenie, czy i w jakiej dacie doszło do skutecznego doręczenia skarżącej decyzji Marszałka Województwa (...) z dnia (...). znak (...) o skreśleniu z ewidencji uprawnionych lekarzy do przeprowadzania badań lekarskich w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Fakt prawidłowego doręczenia decyzji ma doniosłe znaczenie prawne, gdyż związane z nim są istotne skutki materialne i procesowe. Termin do złożenia odwołania biegnie bowiem od daty prawidłowego doręczenia decyzji, kiedy strona mogła zapoznać się z treścią rozstrzygnięcia. Skuteczność czynności doręczenia ma więc istotne znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie od tejże decyzji zostało wniesione w ustawowym terminie. W przeciwnym razie nie można mówić o uchybieniu terminu do złożenia odwołania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że według przedstawionego przez organ stanowiska, doręczenie stronie decyzji organu I instancji z dnia (...) znak (...) nastąpiło w trybie art. 44 § 4 K.p.a., wobec niemożności jej doręczenia bezpośrednio adresatowi w jego miejscu zamieszkania. Ocena prawidłowości takiego twierdzenia wiąże się z koniecznością rozważenia, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organy administracyjne zasadnie uznały, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji poprzez awizo należy uznać za prawidłowe i skuteczne względem skarżącej jako strony przedmiotowego postępowania, w świetle przepisów procedury administracyjnej.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że decyzja Marszałka Województwa (...) z dnia (...) znak (...) o skreśleniu E.K. z ewidencji uprawnionych lekarzy do przeprowadzania badań lekarskich w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami wydana została na podstawie art. 80 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 600 ze zm.), po uprzedniej kontroli wydawania przez skarżącą orzeczeń lekarskich, która przeprowadzona została w imieniu Marszałka Województwa (...) w dniu 19 września 2014 r.

W myśl art. 80 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, marszałek województwa sprawuje nadzór nad wykonywaniem badań lekarskich i wydawaniem orzeczeń lekarskich do kierowania pojazdem. Ustęp 2 tego przepisu stanowi, iż marszałek województwa w ramach nadzoru:

1) prowadzi kontrolę:

a) wykonywania badań lekarskich,

b) dokumentacji prowadzonej w związku z tymi badaniami,

c) wydawanych orzeczeń;

2) skreśla uprawnionego lekarza z ewidencji uprawnionych lekarzy.

Kontrolę, o której mowa w ust. 2 pkt 1, przeprowadza upoważniony przez marszałka województwa uprawniony lekarz (art. 80 ust. 3).

Zgodnie z art. 80 ust. 4 ww. ustawy, marszałek województwa skreśla uprawnionego lekarza z ewidencji uprawnionych lekarzy, w przypadku:

1) śmierci lekarza;

2) gdy lekarz przestał spełniać co najmniej jedno z wymagań określonych w art. 77 ust. 1 pkt 1-4;

3) stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wykonywaniu lub dokumentowaniu badań lekarskich.

W przypadkach, o których mowa w art. 80 ust. 4 pkt 2 i 3 powyższej ustawy, marszałek województwa wydaje decyzję administracyjną, a ponowne nabycie uprawnień, o których mowa w art. 77, w sytuacji opisanej w ust. 4 pkt 3, może nastąpić po upływie 2 lat od dnia, w którym decyzja o skreśleniu z ewidencji uprawnionych lekarzy stała się ostateczna (art. 80 ust. 5 i 6 ustawy o kierujących pojazdami).

Z cytowanego wyżej przepisu ustawy o kierujących pojazdami jasno wynika, że nadzór marszałka województwa nad wykonywaniem badań lekarskich i wydawaniem orzeczeń lekarskich do kierowania pojazdem może być dwojakiego rodzaju i sprowadza się do 1) prowadzania kontroli wykonywania badań lekarskich, dokumentacji prowadzonej w związku z tymi badaniami i wydawanych orzeczeń, jak również do 2) skreślania w drodze decyzji administracyjnej uprawnionego lekarza z ewidencji uprawnionych lekarzy. Z przepisu tego nie wynika jednocześnie, aby warunkiem koniecznym do wydania decyzji o skreśleniu uprawnionego lekarza z ewidencji było uprzednie przeprowadzenie kontroli, o której mowa w art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, a także, aby postępowanie kontrolne w trybie art. 80 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, kończyło się wydaniem orzeczenia, opartego na przepisach procedury administracyjnej.

Zdaniem sądu, należy wobec powyższego przyjąć, iż postępowanie kontrolne z art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami i postępowanie administracyjne zmierzające do wydania w trybie art. 80 ust. 4 i 5 tej ustawy decyzji o skreśleniu uprawnionego lekarza z ewidencji lekarzy przeprowadzających badania kandydatów na kierowców, to dwa różne tryby postępowań nadzorczych, podlegające różnym regulacjom prawnym. W sytuacji zatem, gdy marszałek województwa dojdzie do przekonania, że materiały z kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, mogą stanowić podstawę do wydania orzeczenia o skreśleniu uprawnionego lekarza z ewidencji, winien wszcząć stosowne postępowanie administracyjne w przedmiocie skreślenia uprawnionego lekarza z ewidencji lekarzy przeprowadzających badania kandydatów na kierowców. Nie można bowiem przyjąć, iż upoważnienie do kontroli, o którym mowa w art. 80 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami, wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie skreślenia z ewidencji uprawnionych lekarzy, gdyż efekty kontroli nie zawsze muszą prowadzić do uznania, że kontrolowany lekarz dopuścił się rażących nieprawidłowości w wykonywaniu lub dokumentowaniu badań lekarskich.

Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że wbrew dyspozycji art. 61 § 4 K.p.a., Marszałek Województwa (...) nie zawiadomił E.K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia skarżącej z ewidencji uprawnionych lekarzy do przeprowadzania badań lekarskich w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Nadto, z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 K.p.a., organ nie zapewnił stronie jakiegokolwiek udziału w tym postępowaniu, w szczególności nie umożliwił przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłaszania żądań. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że pierwszym i jedynym pismem Marszałka Województwa (...) w tej sprawie kierowanym do skarżącej była sporna decyzja z dnia (...) znak (...). Organ administracji przeprowadził zatem postępowanie w sprawie skreślenia skarżącej z ewidencji uprawnionych lekarzy bez wiedzy i udziału strony, jak również nie weryfikował w jakikolwiek sposób miejsca zamieszkania skarżącego w toku postępowania i wydania oraz doręczenia adresowanej do niej decyzji.

Organ pierwszej instancji nie pouczył również strony o treści art. 41 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniedbania tego obowiązku doręczenia pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Brak pouczenia w tym zakresie, wymaganego wobec zasady informowania określonej w art. 9 K.p.a., uniemożliwia przyjęcie skutku doręczenia, o którym mowa w art. 41 § 2 K.p.a. na adres niezweryfikowany w jakikolwiek sposób. Podkreślić należy, że wskazany przez organ odwoławczy, obowiązek powiadomienia organu administracji o zmianie adresu zamieszkania, powstaje jedynie w sytuacji gdy strona zostanie zawiadomiona o wszczęciu jakiegokolwiek postępowania i dodatkowo pouczona o treści art. 41 § 1 i 2 K.p.a. Skarżąca, w dacie uznania przez Kolegium za doręczoną decyzji z 30 marca 2014 r., nie była stroną postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia z listy lekarzy uprawnionych do przeprowadzania badań kandydatów na kierowców, a zatem nie mogła, jak podkreśla organ odwoławczy, spodziewać się wydania jakiegokolwiek orzeczenia w tej sprawie, a tym bardziej domagać się wydania takiego rozstrzygnięcia poprzez instytucję przewidzianą w art. 37 K.p.a. Co się z tym również wiąże, nie miała obowiązku informowania organu, o planowanej dłuższej nieobecności w miejscu zamieszkania. Fakt, iż protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 19 września 2014 r. w imieniu Marszałka Województwa (...) przez uprawnionego lekarza, opisywał nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, nie oznacza jeszcze że opisane w protokole nieprawidłowości uznane zostaną przez organ uprawniony do wydania decyzji o skreśleniu z ewidencji uprawnionych lekarzy za "rażące nieprawidłowości w wykonywaniu lub dokumentowaniu badań lekarskich" (art. 80 ust. 4 pkt 3 ustawy). Zatem okoliczność, iż skarżąca brała udział w czynnościach kontrolnych, nie oznacza zdaniem sądu, że powinna była spodziewać się i oczekiwać wydania decyzji w przedmiocie skreślenia jej z ewidencji uprawnionych lekarzy, zwłaszcza, że od przeprowadzenia kontroli do wydania decyzji znak (...) upłynęło ponad pół roku.

Naruszenie przez organ pierwszej instancji powyższych przepisów, doprowadziło w konsekwencji do naruszenia przepisów o doręczeniach i kolejnych nieprawidłowości w postępowaniu, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zważywszy na wskazaną na wstępie prawną doniosłość doręczenia decyzji oraz związaną z tym powinność organu zbadania prawidłowości doręczenia i oceny dopuszczalności odwołania pod względem formalnym, należy stwierdzić, że dokonując ustaleń tym zakresie organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne dla takiej oceny w danej sprawie. W szczególności w razie powstania wątpliwości winien rozważyć wszelkie okoliczności na potwierdzenie zachowania terminu oraz dopuszczalności odwołania. Dlatego z jednej strony za niedopuszczalne należy uznać odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, która nie weszła do obrotu prawnego wskutek braku doręczenia, ale z drugiej strony – gdyby treść decyzji doszła do wiadomości strony i strona nie kwestionowałaby faktu zapoznania się z jej treścią, a spór istniał, co do daty doręczenia, to po sprawdzeniu tej okoliczności – jeżeli termin art. 129 § 2 K.p.a. został zachowany – obowiązkiem organu jest merytoryczne rozpatrzenie wniesionego odwołania.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż doszło do ponownego wysłania skarżącej - w dniu 9 listopada 2015 r. - decyzji Marszałka Województwa (...) z dnia (...) znak (...) o skreśleniu z ewidencji uprawnionych lekarzy do przeprowadzania badań lekarskich w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Przedmiotową decyzję wysłano na adres zakładu pracy E.K. i skarżąca otrzymała ją od pracodawcy w dniu 9 listopada 2015 r. (pismo A z 17.11.2015 r. w aktach admin.). Jednocześnie z akt administracyjnych nie wynika, aby przesyłając ponowne decyzję znak (...), organ I instancji poinformował stronę, iż decyzja ta jest ostateczna, gdyż uznana została za doręczoną w trybie zastępczym w dniu 20 kwietnia 2015 r. Wręcz przeciwnie, w piśmie z dnia 8 grudnia 2015 r. skierowanym do dyrektora SPZOZ A organ poinformował, że "decyzja Marszałka Województwa (...) nr (...) z dnia (...). o skreśleniu Pani E.I.K. z ewidencji uprawnionych lekarzy do przeprowadzania badań lekarskich w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami nie jest na chwilę obecną ostateczna (uprawomocniona), bowiem strona (pełnomocnik Pani E.K.) złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Tym samym do czasu rozstrzygnięcia niniejszego odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ł., Pani E.K. jest nadal wpisana do ewidencji uprawnionych lekarzy prowadzonej przez Marszałka Województwa (...)". Także przesyłając w dniu 30 listopada 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. odwołanie strony z dnia 20 listopada 2015 r., Marszałek Województwa (...) nie zaznaczył, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu.

Nawet zatem, gdyby przyjąć, co w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, że dochowane zostały wymogi doręczenia skarżącej – w trybie art. 44 K.p.a. - przedmiotowej decyzji, to brak było podstaw w tej sprawie do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Kolegium nie oceniło bowiem należycie istotnej – w tym zakresie – okoliczności, iż organ pierwszej instancji, prawdopodobnie dostrzegając wadliwość pierwotnego doręczenia decyzji z dnia (...), ponownie podjął próbę doręczenia skarżącej tej decyzji w dniu 9 listopada 2015 r. za pośrednictwem zakładu pracy. Marszałek Województwa (...) działał zatem niekonsekwentnie bądź też uznał doręczenie z dnia 20 kwietnia 2015 r. za nieskuteczne. Jednocześnie organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dlaczego ponowił wysłanie decyzji, natomiast organ odwoławczy skwitował powyższy fakt stwierdzeniem, iż ponowne wysłanie decyzji było bezprzedmiotowe i nie miało wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania.

W ocenie sądu, nawet gdyby przyjąć założenie, iż działanie organu polegające na powtórnym przesłaniu decyzji było błędem proceduralnym, to należy zdecydowanie podkreślić, iż błąd administracji państwowej nie może obciążać skarżącej, która działając w zaufaniu do organu, wniosła odwołanie w terminie. Błąd organu nie może bowiem zamykać stronie drogi do ponownego rozpoznania sprawy, a w konsekwencji nie może zamykać drogi do sądu. W takiej sytuacji odwołania skarżącej, która otrzymała decyzję organu pierwszej instancji w dniu 9 listopada 2015 r. i działając w zaufaniu do organów administracji publicznej, zakwestionowała tę decyzję w dniu 20 listopada 2015 r., nie można uznać za wniesione z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a., a co za tym idzie, za prawnie bezskuteczne.

Sąd zauważa przy tym również, iż błędnym jest stanowisko Kolegium wyrażone zaskarżonych postanowieniach, że w przypadku skarżącej bieg 14 dniowego terminu do złożenia odwołania rozpoczął się w dniu 21 kwietnia 2015 r. i upływał w dniu 4 maja 2015 r. Zgodnie bowiem z art. 44 § 4 K.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a więc po upływie okresu 14 dni w którym poczta przechowuje pismo w swojej placówce. W tej konkretnej sprawie 14 dniowy termin od pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu korespondencji w placówce pocztowej (2 kwietnia 2015 r.) upłynął z dniem 16 kwietnia 2015 r., a zatem, gdyby doręczenie uznać za prawnie skuteczne, po tym dniu zacząłby biec termin do wniesienia odwołania. Ze złożonego w dniu 4 stycznia 2016 r. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia (...). wynika, że strona bezspornie wykazała za pośrednictwem załączonych kserokopii biletów lotniczych i paszportu, że w okresie od dnia 2 kwietnia 2015 r. do dnia 19 kwietnia 2015 r. przebywała poza granicami kraju, a zatem, w ocenie sądu, brak jest również podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia przesyłki w dniu 16 kwietnia 2014 r. i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Nie ulega wątpliwości, że domniemanie doręczenia korespondencji może zostać obalone, gdy pomimo zastosowania zastępczej formy doręczenia, adresat z przyczyn od niego niezależnych nie miał możliwości podjęcia awiza i odbioru korespondencji. Obalenie zaś domniemania o doręczeniu pisma rodzi prawo do przywrócenia stronie terminu do dokonania określonej czynności prawnej, zgodnie z treścią art. 58 kpa.

W świetle poczynionych rozważań należy stwierdzić, że doręczenie zastępcze decyzji z dnia (...). znak (...) o skreśleniu skarżącej z ewidencji uprawnionych lekarzy do przeprowadzania badań lekarskich w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w trybie art. 44 K.p.a. nie było skuteczne. Dlatego też terminu do wniesienia odwołania nie można było liczyć od dnia 20 kwietnia 2015 r., tak jak zrobił to organ odwoławczy. W tej dacie nie mógł bowiem rozpocząć się bieg terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji też, zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 17 grudnia 2015 r., nr (...) zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 134 K.p.a. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego, a zatem uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy winien przyjąć, iż skuteczne doręczenie skarżącej przedmiotowej decyzji nastąpiło w dniu 9 listopada 2015 r., a zatem jej odwołanie z dnia 20 listopada 2015 r. zostało złożone w ustawowym terminie i powinno podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu.

Konsekwencją powyższego stanowiska jest również uznanie za wadliwe postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Marszałka Województwa (...) z dnia (...), znak (...) Skoro bowiem odwołanie strony nie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, to brak było podstaw prawych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony z dnia 4 stycznia 2016 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia (...), jak również do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, załączonego do tego wniosku.

Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania obligowały sąd do uchylenia zaskarżonych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji będzie miał na względzie wszystkie wskazane wyżej uwagi. W szczególności organ ten, będąc związany – w myśl art. 153 p.p.s.a. – oceną prawną i wskazówkami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku, dokona merytorycznego rozpatrzenia odwołania złożonego przez skarżącą w tej sprawie.

Z tych względów sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

EC