Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3179/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, sędzia WSA Bożena Marciniak, , po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia 27 sierpnia 2020 r., odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej W., obręb G., k.m. [...], wydzielonej z parceli nr [...], zajętej pod drogę – ul. [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność J. K. i H. K.

Od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. odwołanie złożyła Gmina [...].

Minister Rozwoju i Technologii decyzją z [...] listopada 2021 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy, podzielając stanowisko, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające(...). Z akt sprawy nie wynika bowiem aby przedmiotowa nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r., na której miała zostać urządzona ulica [...], została zaliczona do kategorii dróg publicznych. W aktach sprawy brak jest bowiem stosownej uchwały, na podstawie której ul. [...], położona w G. (pow. [...]) została zaliczona do kategorii dróg publicznych (G. w 1987 r. był położony na terenie miasta T.). Wprawdzie w szeregu pism Urzędu Gminy [...], w tym w pismach z dnia 19 września 2012 r. i z dnia 31 sierpnia 2016 r. oraz odwołaniu z dnia 15 września 2020 r. wskazano, że ww. ulica, stanowiąca aktualnie ulicę [...] w G., została zaliczona do kategorii lokalnych dróg lokalnych miejskich, na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. 112), jednak z wykazu dróg stanowiącego załącznik do ww. uchwały, nie wynika aby ww. ulica była w nim wymieniona.

W związku z powyższym Minister uznał, że przesłanki określone w ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie zostały spełnione w stosunku do działki nr [...].

Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] listopada 2021 r. wniosła Gmina [...], wnosząc o jej uchylenie.

W skardze zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia w szczególności art. 7,77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez:

- zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, zmierzającego do dokładnego ustalenia, jaka ulica (droga) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r., jak i przerzucenie inicjatywy dowodowej na odwołującą, w sytuacji w której to na organie ciążył obowiązek wykazania inicjatywy dowodowej i wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności dla sprawy,

- zaniechanie wskazania w zaskarżonej decyzji dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd jest zobowiązany zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 73 ust. 1 ustawy – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej jako "przepisy wprowadzające", zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego w zmian za odszkodowanie. Przytoczony przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty, które do tej pory nie stanowiły własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością.

Nabycie własności nieruchomości na podstawie przywołanego przepisu, uzależnione jest od spełnienia łącznie w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek:

zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną;

pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz

brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego.

Bezspornym jest to, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...], wydzielona z [...], stanowiła własność osób fizycznych J. K. i H. K., a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości.

Sporne jest natomiast to czy działka ta stanowiła część pasa drogowego, tj. czy w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną oraz czy pozostawała w związku z tym we władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Problem ten wyznaczył zakres postępowania dowodowego w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do tej kwestii, na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2018, poz. 2068 j.t.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ponadto, art. 4 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy (również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.) wskazuje, że pojęcie drogi utożsamiane z pojęciem pasa drogowego, to także "wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi. drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". W ocenie sądu z przepisu tego wynika, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy, a o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia lub sposób korzystania w dniu 31 grudnia 1998r.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca podkreślała, że zaliczenie ul. [...] do kategorii dróg publicznych wynika z uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. 112). W wykazie dróg stanowiącego załącznik do ww. uchwały, zdaniem skarżącej, ww. ulica była w nim wymieniona jako ul. [...] (boczna) w G.

Jednak powyższe stanowisko nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. W ocenie sądu z akt sprawy wynika bowiem, że aktualna nazwa ulicy [...] położonej (aktualnie) w G. została nadana uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. w sprawie nadania nazw ulic w [...] (która weszła w życie z dniem podjęcia). Zatem w dacie wydania uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r., istniała już ul. [...]. Ponadto uchwała [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r., nie zawierała załącznika mapowego pozwalającego ustalić przebieg ul. [...] (bocznej) wskazanej w załączniku do uchwały pod poz. [...].

Nielogiczne zatem jest twierdzenie skarżącego, że w uchwale z 1987 r. ww. ulica była w niej wymieniona jako ul. [...] (boczna) w G. ( nr [...]). Co istotne przy tym, tożsamości tych dróg nie potwierdza metryka drogi - ul. [...], która w swej treści w ogóle nie wymienia jej kategorii. Nie zawiera również numerycznego jej oznaczenia.

Prawidłowo również Minister wskazał, że numery dróg na znajdującej się w aktach sprawy mapie (k. 1 akt) zostały dopisane odręcznie, ponadto nie wynika z niej, na podstawie jakiej dokumentacji oraz w jakiej dacie została sporządzona. Również z mapy stanowiącej załącznik do uchwały nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. nie wynika, aby wskazana w nim ul. [...] posiadała nr [...].

Mając powyższe na uwadze Sąd zwraca uwagę na fakt, że w sytuacji gdy na terenie Gminy znajduje się zarówno ulica " [...] " jak i ulica " [...] ", a z treści uchwały z [...] marca 1987 r. jednoznacznie wynika, że do kategorii dróg publicznych zaliczono ulicę " [...] boczną" i uchwała ta ma charakter wiążący, nie jest możliwe przyjęcie wbrew treści uchwały, że intencją organu było zaliczenie do kategorii dróg miejskich ulicy " [...]" . Okoliczność ta nie może być rozpatrywana w kategoriach oczywistej omyłki pisarskiej, albowiem w postępowaniu administracyjnym błąd pisarski rozumiany jest jako widoczne, niezamierzone i niewłaściwe użycie słowa lub określenia, zastosowanie niewłaściwej pisowni bądź też pominięcie wyrazu lub litery, przy czym wszystkie te wady muszą mieć charakter techniczny i nieistotny, nie mogą znacząco modyfikować stanu faktycznego ustalonego w sprawie ani prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 918/20 publik CBOSA). W niniejszej sprawie kwestia tego, która z ulic została zaliczona do kategorii dróg publicznych nie ma charakteru technicznego i nieistotnego, ma bowiem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Jeżeli skarżąca stoi na stanowisku, że uchwała z [...] marca 1987 r. zawiera błąd, może wystąpić o jej uchylenie lub zmianę w przewidzianym do tego trybie. Nie można natomiast tego uczynić w formie oświadczenia Wójta Gminy [...] z 19 września 2012 r. oraz z 31 sierpnia 2016 r. Póki to nie nastąpiło, powyższa uchwała wiąże w takim zakresie jaki wynika z jej treści, a zatem nie zalicza ulicy " [...]" do kategorii dróg publicznych, ale ulicę " [...] boczną". Podkreślenia bowiem wymaga, że nie można odebrać prawa własności nieruchomości jedynie w oparciu o stanowisko skarżącej, nie znajdujące oparcia w zebranym materiale dowodowym. W szczególności w sytuacji, w której na mocy art. 73 ust. 4 powołanej ustawy z 1998 r. uprawnienie do złożenia wniosku o odszkodowanie należne za odjęcie prawa własności nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r.

Skoro zatem nie zostało wykazane, że przedmiotowa droga na dzień 31 grudnia 1998r. miała status drogi publicznej, to stwierdzenie nabycia jej własności z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego było niemożliwe. Zasadnie zatem Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia nabycia owego prawa, a Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał decyzję organu wojewódzkiego w mocy.

Wbrew temu co twierdzi Gmina, zgromadzony w aktach materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy na gruncie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Stąd zbędnym było czynienie – jak chciałaby tego skarżąca- dodatkowych ustaleń pod kątem weryfikacji intencji Wojewódzkiej Rady Narodowej podejmującej uchwałę z 1987 r., celem zbadania czy zamiarem owego organu było ujęcie w niej przedmiotowej drogi. Te ustalenia nie mogły wnieść do sprawy nic nowego. Publicznego charakteru drogi nie można bowiem opierać na domniemanej woli nadania jej takiego statusu, ale musi on znajdować potwierdzenie w akcie status ów w sposób wyraźny kreującym, podjętym w procedurze przewidzianej przepisami ustawy o drogach publicznych, przez uprawniony ku temu organ. Takiego natomiast w sprawie brak. Tym samym właściwie w sprawie oceniono, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia na gruncie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego - jak domaga się tego skarżąca - byłby zbędne. Z tych względów zarzut naruszenia przez Ministra art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., motywowany brakiem przeprowadzenia w ww. zakresie dodatkowych ustaleń nie mógł okazać się skuteczny.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") orzekł jak w wyroku.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.