Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 125/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi[...] Sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Starosta S.decyzją z dnia [...] r., Nr [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce[...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...]na terenie działki nr [...], aM-[...] w miejscowości ., gm. P.

Odwołanie od wskazanej powyżej decyzji, w 14-dniowym terminie, wniosła Spółka [...]sp. z o.o. - reprezentowana przez pełnomocnika Ł.M. W odwołaniu powołano się na wskazany powyżej art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych, dodając, że przepis ten dopuszcza możliwość lokalizacji tego rodzaju inwestycji pod warunkiem, że nie narusza przepisów odrębnych ani też nie jest sprzeczna z określonym w miejscowym planie przeznaczeniem terenu oraz nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. W ocenie skarżącej spółki zakazy lub też ograniczenia wyrażone w miejscowym planie muszą odnosić się wprost do danego rodzaju zabudowy.

Wojewoda D., decyzją z dnia [...] r., nr [....], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] sp. z o.o. - reprezentowanej przez Ł. M.od decyzji organu pierwszej instancji utrzymał ją w mocy. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że Starosta S.decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówił Spółce [...]sp. z o.o. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w miejscowości S. w gm. P. W uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji podał, że postanowieniem z dnia [...] r., nałożył na inwestora obowiązek dostosowania planowanej inwestycji do wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie objętym planowanym zamierzeniem budowlanym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty na podstawie uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] r., Nr [...] (Dz. Urz. Wpj. [...]. z 2004 r., Nr [...], poz. [...]). Planowana stacja bazowa telefonii komórkowej ma być realizowana na terenie oznaczonym symbolem NZ - teren istniejącej zielni niskiej. Z kolei § 8 pkt 7 wskazanego powyżej planu, według organu pierwszej instancji, nakazuje chronić i zachować cenne siedliska przyrodnicze. Jak to zrelacjonował organ pierwszej instancji, w odpowiedzi na powyższe postanowienie Starosty S., inwestor uznał, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2062), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dodał przy tym, że w myśl art. 46 ust. 2 wskazanej ustawy, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. W ocenie organu pierwszej instancji, przytoczony przez inwestora przypis ma na celu wspieranie inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej. Ponadto organ dodał, że intencją ustawodawcy było, aby postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie uniemożliwiały bez uzasadnionych powodów rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej. Starosta S.odnosząc się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia [...] r., Nr [...], stwierdził, że przewiduje on teren oznaczony symbolem TK - tereny istniejących urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji oraz że w § 11 ust. 6 uchwały wskazano, że zaleca się sukcesywną rozbudowę oraz modernizację istniejącego systemu urządzeń i obiektów teletechnicznych telefonii przewodowej i bezprzewodowej. Organ pierwszej instancji podał również, że uchwała Rady Gminy P.z dnia [...] r., Nr [...] dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu planowanej strefy przemysłowej w miejscowości S. i J.oraz działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] położonych w miejscowości S., gmina P. (Dz. Urz., Woj. [...]. Z [...] r., poz. [...]). Według § 13 ust. 9 tej uchwały, dopuszcza się lokalizację stacji bazowych oraz masztów radiowo-telekomunikacyjnych. W wyniku analizy akt sprawy, Wojewoda D.i wskazał, że planowane zamierzenie budowlane dotyczy budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, która ma być realizowana na terenie miejscowości S., gmina P., działka [...], AM-[..], obręb S. W myśl art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, 2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 oraz 4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Na terenie objętym planowanym zamierzeniem budowlanym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu przyjęty na podstawie uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] r., w sprawie miejscowego planu przestrzennego Gminy P. w części dotyczącej wsi S.z przysiółkami: S.G. i G. Teren, w obrębie którego na być realizowane planowane zamierzenie budowlane jest oznaczony symbolem ZN-tereny istniejącej zieleni niskiej. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (k. 22 projektu), na terenie oznaczonym symbolem ZN przewidziano m.in. budowę wieży typu [...]. Jak wynika z § 6 ust. 2 uchwały, na terenach oznaczonych symbolem ZN przewidziano jako przeznaczenie podstawowe użytki rolne; głównie łąki i pastwiska położone w dolinach rzeki K. i jej bezimiennych dopływów. Istniejące przeznaczenie podstawowe terenu utrzymuje się bez zmian. Zaleca się ekstensywne wykorzystanie terenu dla potrzeb rolnictwa, zgodnie z zasadami rolnictwa ekologicznego. Nakazuje się zachowanie i ochronę istniejących siedlisk przyrodniczych ze stanowiskami roślin objętych ochroną ścisłą i częściową oraz obszarów źródliskowych. Ponadto nakazuje się ochronę przed zanieczyszczeniem wód cieków naturalnych i zachowanie koryt cieków w stanie naturalnym. Dopuszcza się budowę małych zbiorników wodnych, służących potrzebom rolnictwa; zgodnie z warunkami przepisów szczególnych. Uwzględniając wskazaną regulację miejscowego planu oznacza to, że tylko te inwestycje (t. j. wymienione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako podstawowe i dopuszczalne), a nie inne, mogą być realizowane na terenie, w obrębie którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa takie a nie inne przeznaczenie. W praktyce tworzy to zamknięty katalog inwestycji dopuszczony do realizacji na określonym terenie. Z kolei inwestor w swym odwołaniu przytoczył art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (wyżej przywołane). W świetle przytoczonych przepisów, lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie - jak to ma miejsce w analizowanej sprawie - oznaczonym symbolem ZN - czyli zieleń niska, może być uwzględniana, gdy nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, jak też - co istotne - jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym. Odnosząc się do wskazanego miejscowego planu zagospodarowania terenu wskazać należy, że w § 6 ust. 2 przewiduje, jako odrębny teren istniejących urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji oznaczony symbolem TK. Ponadto w § 11 ust. 6 pkt 1 uchwały przyjęto, że utrzymuje się bez zmian istniejący system obiektów i urządzeń teletechnicznych, telefonii przewodowej i bezprzewodowej, z zaleceniem jego sukcesywnej rozbudowy i modernizacji. Jak wynika z przedłożonego projektu zagospodarowania terenu, np. działka sąsiednia, znajdująca się obok działki objętej planowanym zamierzeniem budowlanym jest oznaczona symbolem TK. Oznacza to, że inwestycje z zakresu łączności publicznej są przewidziane w miejscowym planie. Tym samym należy wykluczyć konieczność ich realizacji na innych, nie przewidzianych ku temu, terenach.

Na ostateczną decyzję w sprawie skargę złożyła [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, reprezentowana przez radcę prawnego J. G.-R. W imieniu skarżącego, na podstawie przepisu art. 50 § 1 i nast. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżyła decyzję Wojewody D. z dnia [...] roku, utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] Starosty S. z dnia [...] roku, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], przewidzianej do realizacji w miejscowości S. na terenie działki [...], obręb S., gmina P. - zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono 1) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] Starosty S. z dnia [...]roku, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], przewidzianej do realizacji w miejscowości S. na terenie działki [...], obręb S., gmina P., podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa, w szczególności przepisu art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej[...], przewidzianej do realizacji w miejscowości S. na terenie działki [...], obręb S., gmina P.; przepisu art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], przewidzianej do realizacji w miejscowości S.na terenie działki [...], obręb S., gmina P., podczas gdy skarżący spełnił wymagania określone w przepisach art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, a zatem organ nie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę - i jako taka - winna zostać zmieniona przez organ II instancji; 2) naruszenie przepisu art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich bezpodstawne pominięcie przy dokonywaniu wykładni przepisów Uchwały Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] r., i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że inwestycja Skarżącego pozostaje w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Strona skarżąca wnosi o 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] Starosty S.z dnia [...] roku (nr znaku [...]), w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], przewidzianej do realizacji w miejscowości S.na terenie działki [...], obręb S., gmina P.; 2) zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a. Na uzasadnienie skargi wskazano, że Spółka [...], Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wystąpiła do Starosty S. z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], przewidzianej do realizacji w miejscowości S.na terenie działki [...], obręb S., gmina P. Starosta S. nałożył na skarżącego obowiązek uzupełnienia braków i nieprawidłowości dokumentacji, co też skarżący uczynił w dniu 22 sierpnia 2017 roku, zgodnie z żądaniem organu. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2017 roku odniósł się również do sugerowanej przez organ rzekomej niezgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami planu miejscowego. Skarżący wyjaśnił, iż wbrew twierdzeniom organu zamierzona przezeń inwestycja w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej [...], przewidziana do realizacji w miejscowości S. na terenie działki[...], obręb S., gmina P., nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i podkreślił, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy interpretować w powiązaniu z przepisem art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W dniu 12 września 2017 roku Starosta S. wydał decyzję w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], przewidzianej do realizacji w miejscowości S.na terenie działki [...], obręb S., gmina P. Z treści uzasadnienia decyzji expressis verbis wynika, że wyłączną przyczyną wydania decyzji nieuwzględniającej wniosku skarżącego jest rzekoma sprzeczność projektowanej przez niego inwestycji z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji Starosty S. skarżący wywiódł odwołanie, zarzucając jej w szczególności naruszenie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], przewidzianej do realizacji w miejscowości S. na terenie działki [...], obręb S., gmina P.; przepisu art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], przewidzianej do realizacji w miejscowości S.na terenie działki [...], obręb S., gmina P., podczas gdy skarżący spełnił wymagania określone w przepisach art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, a zatem organ nie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości przez organ II instancji oraz o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], przewidzianej do realizacji w miejscowości S. na terenie działki [...], obręb S., gmina P., zgodnie z wnioskiem skarżącego. W dniu 19 grudnia 2017 roku Wojewoda D. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] Starosty S. z dnia [...] roku, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], przewidzianej do realizacji w miejscowości S. na terenie działki [...], obręb S., gmina P. Zaskarżona decyzja Wojewody D. z dnia [...]roku narusza prawo i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wojewoda D. w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazał, że "lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie - jak to ma miejsce w analizowanej sprawie - oznaczonym symbolem ZN - czyli zieleń niska, może być uwzględniana, gdy nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani też nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, jak też - co istotne - jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym. Odnosząc się do wskazanego miejscowego planu zagospodarowania terenu wskazać należy, że w § 6 ust. 2 przewiduje, jako odrębny teren istniejących urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji oznaczony symbolem TK. Ponadto w § 11 ust. 6 pkt 1 uchwały przyjęto, że utrzymuje się bez zmian istniejący system obiektów i urządzeń teletechnicznych, telefonii przewodowej i bezprzewodowej, z zaleceniem jego sukcesywnej rozbudowy i modernizacji. Jak wynika z przedłożonego projektu zagospodarowania, np. działka sąsiednia, znajdująca się obok działki objętej planowanym zamierzeniem budowlanym jest oznaczona symbolem TK. Oznacza to, że inwestycje z zakresu łączności publicznej są przewidziane w miejscowym planie. Tym samym należy wykluczyć konieczność ich realizacji na innych, nie przewidzianych ku temu, terenach".

Tymczasem, wbrew twierdzeniom organu, planowana przez skarżącego inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy z całą mocą podkreślić, iż prawidłowa wykładnia przepisów planu miejscowego nie sprowadza się do ustalenia, czy przepisy planu wprost przewidują możliwość lokalizacji na danym terenie stacji bazowej telefonii komórkowej, ale do ustalenia, czy przepisy planu zakazują lokalizacji tego typu inwestycji. Stosownie do przepisu art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie zaś z przepisem art. 46 ust. 2 tej ustawy, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada ono status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu przepisu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i tym samym jest inwestycją celu publicznego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 roku, sygn. akt II OSK 2106/14). Celem regulacji ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w tym w szczególności przepisu art. 46 ustawy, jest zapobieganie tworzenia obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci telekomunikacyjnych. Ustawodawca tworząc wskazany akt prawny zapewnił normą rangi ustawowej, by postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie blokowały bez uzasadnionych powodów rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej. Przywołane wyżej przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zawierają reguły interpretacyjne, które należy uwzględnić podczas odkodowywania norm zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas sprawdzania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu. Ustalenia obowiązującego planu miejscowego musza być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Przepis art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jednoznacznie ustanawia regułę, że dopuszczalne jest realizowanie każdej inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, która nie jest sprzeczna z planem miejscowym, choćby plan miejscowy inwestycji takiej wyraźnie nie przewidywał, czy też nie określał wyraźnego przeznaczenia danego terenu na tego rodzaju inwestycje. Przepis ten przesądza, że inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest dopuszczalna w każdym przypadku, jeżeli nie narusza przepisów odrębnych ani też nie jest sprzeczna z określonym w planie przeznaczeniem terenu oraz nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, które zgodnie z ust. 1 mogą być ustanawiane jedynie wyjątkowo. Postanowieniami art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ustawodawca istotnie ograniczył swobodę oceny organu przesądzając, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją jakiejkolwiek inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Ratio legis przepisu art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest zatem prawo do zabudowy inwestycji w zakresie łączności publicznej, chyba że jej realizacja naruszałaby zakazy lub ograniczenia ustanowione w planie. Przy wykładni postanowień planu miejscowego przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w P. z dnia [...] r. znaczenie ma również okoliczność, że plan ten został uchwalony przed wejściem w życie ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Proces wykładni postanowień tego planu musi uwzględniać intencje ustawodawcy ograniczające w jakimś sensie władztwo planistyczne gminy - poprzez ustanowienie swoistej reguły interpretacyjnej wskazującej na prawo do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Jak wynika z przytoczonych przepisów ustawy, reguła jest możliwość zabudowy infrastruktura telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie. Zgodnie z regułą excepciones non sunt extendae należy przyjąć, że wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej musza być interpretowane ściśle. Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w miejscowym planie muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy. Strona skarżąca podkreśla, że z ust. 1 art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w ust. 2 ustawodawca wyraził swoistą regułę interpretacyjną w stosunku do terenów przeznaczonych w planie na cele zabudowy wielorodzinnej oraz na cele rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, stanowiącą, że lokalizowanie na takich terenach infrastruktury telekomunikacyjnej jest dopuszczalne, chyba że naruszałoby ustanowione w planie zakazy lub ograniczenia. Z przepisu tego wynika zatem, że aby lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na wymienionych terenach nie była dopuszczalna, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiałby zawierać konkretne uregulowania ograniczające lub wręcz zakazujące realizacji takich inwestycji. Tym samym należy uznać, że skoro zapisy planu miejscowego dotyczące obszaru ZN. na którym znajduje się działka inwestycyjna, w ogóle nie stanowią, czy na terenie tym można lokalizować inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to w świetle treści art. 46 ust. 2 ustawy nie sposób uznać, że na terenie tym istnieje zakaz realizacji tego typu inwestycji. Wojewoda D.sugeruje, że w niniejszej sprawie przepis art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie znajduje zastosowania, bowiem w planie przewidziano teren oznaczony symbolem TK - Jako odrębny teren istniejących urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji", a to oznacza, że w analizowanym planie miejscowym została umieszczona lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Takiego stanowiska podzielić nie sposób. Organ administracji zdaje się nie dostrzegać tego, że dla terenu TK ustalono przeznaczenie istniejących urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji, nie zaś realizację nowych inwestycji z tego zakresu. Należy z całą mocą podkreślić, że sytuacja, o której mowa w przepisie art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zachodzi także wtedy, gdy w planie miejscowym co prawda umieszczono lokalizacje inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale w taki sposób, że przy wykorzystaniu mechanizmu określonego w tym przepisie sprowadzałoby się to do uniemożliwienia lokalizowania tego rodzaju inwestycji i tym samym uniemożliwiałoby rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 października 207 roku, sygn. akt II SA/Go 814/17). W tym zakresie należy podzielić stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2015 roku (sygn. akt II OSK 1020/14), że przeznaczenie terenu w obowiązującym planie miejscowym na infrastrukturę telekomunikacyjną, jednakże w taki sposób, że w konkretnej sytuacji nie można mówić o rozmieszczeniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, służącej rozwojowi sieci telekomunikacyjnej, nie powoduje tego, że nie może być uruchomiony mechanizm przewidziany w art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Tak jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wówczas, gdy w planie miejscowym nastąpi wyznaczenie niewielkich terenów na infrastrukturę telekomunikacji czy też niewielkiego obszaru pod stację bazową.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Skarga nie podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z prawem. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przedmiotem sądowej kontroli legalności, w tym postępowaniu, jest decyzja wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). W świetle przywołanego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN". Jak wynika z treści przywołanego przepisu, ustawodawca określił w nim zakres obowiązków organu, których celem jest sprawdzenie projektu budowlanego. Inaczej mówiąc, normatywnym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zbadanie zgodności rozwiązań z projeku budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, w tym możliwości zagospodarowania terenu/zabudowania nieruchomości gruntowej. Zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a akceptacja projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., II OSK 215/14). Kontrolując legalność wydanych decyzji sąd doszedł do przekonania, że orzekające w sprawie organy dokonały właściwej oceny, że zaplanowana przez skarżącą spółkę inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na terenie działki nr [...], AM-[...] w miejscowości S., gm. P. narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...], zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, położona jest na terenie ZN – teren istniejącej zieleni niskiej; gdzie jako przeznaczenie podstawowe przewidziano użytki rolne; głównie łąki i pastwiska, położone w dolinach rzeki K. i jej bezimiennych dopływów. Istniejące przeznaczenie podstawowe terenu utrzymuje się bez zmian. Zaleca się ekstensywne wykorzystanie terenu dla potrzeb rolnictwa, zgodnie z zasadami rolnictwa ekologicznego. Nakazuje się zachowanie i ochronę istniejących siedlisk przyrodniczych ze stanowiskami roślin objętych ochroną ścisłą i częściową oraz obszarów źródliskowych. Nakazuje się ochronę przed zanieczyszczeniem wód cieków naturalnych i zachowanie koryt cieków w stanie naturalnym. Dopuszcza się budowę małych zbiorników wodnych, służących potrzebom rolnictwa; zgodnie z warunkami przepisów szczególnych. Można także dodać, że teren objęty planem przewiduje szeroki wachlarz zagospodarowania terenów nim objętych, w tym tereny oznaczone jako EE – teren istniejących urządzeń i obiektu z zakresu elektroenergetyki; dla wydzielonych działek stacji transformatorowych. Istniejące przeznaczenie podstawowe terenu utrzymuje się bez zmian; czy teren oznaczony TK - teren istniejących urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji; dla wydzielonej działki stacji bazowej telefonii komórkowej.

Istniejące przeznaczenie podstawowe terenu utrzymuje się bez zmian. ZP teren istniejącej zieleni parkowej;-dla wydzielonych terenów w przysiółku S.G.: parku podworskiego, parku leśnego w sąsiedztwie gospodarstwa agroturystycznego i zespołu wysokiej zieleni przy zabytkowym grobowcu rodzinnym; poza obszarem osadniczym wsi, czy też przykładowo tren ZŁ, teren istniejącej zieleni łęgowej; przeznaczenie podstawowe terenu utrzymuje się bez zmian, pod warunkiem ekstensywnego wykorzystania terenu dla potrzeb leśnictwa, zgodnie z wymogami zasad leśnictwa ekologicznego i ochronę istniejącego starodrzewu oraz siedlisk przyrodniczych ze stanowiskami roślin częściową oraz obszarów źródliskowych. Część terenów ma także inne przeznaczenie takie jak np. OS teren istniejącego obiektu sakralnego, UO teren istniejących usług oświaty, czy inne.

W świetle tych unormowań lokalizacja na terenie działki nr [...] zaplanowanej przez skarżącą spółkę inwestycji, w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest zgodna z jej przeznaczeniem, w świetle obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego, o czym trzeba pamiętać aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Orzekające w sprawie organy dokonując oceny przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego były zobowiązane do respektowania zapisów i postanowień tego planu. Artykuł 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego uchwalanie należy do zadań własnych gminy, realizowanych w ramach przysługującego jej tzw. władztwa planistycznego (art. 3 ust. 2 u.p.z.p.). Wbrew twierdzeniom skarżącej kompetentne organy analizując, w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę unormowania, zawarte w uchwale o plani zagospodarowania przestrzennego, w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie miały podstaw do uwzględnienia nakazu wynikającego z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1537 ze zm.). Należy bowiem pamiętać, że organ rozpoznając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, nie może pominąć zapisów planu, choćby były one sprzeczne z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, co wyjaśnił w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r., II SA/Gl 1009/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i z tym poglądem w całości zgadza się sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę. Przepis art. 46 ustawy o wspieraniu ... stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1). Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Co do zasady przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, także przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust. 2). Na tle tego unormowania w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że plan nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem uniemożliwiającego realizację takiego celu publicznego. Nie oznacza to jednak, że organy gminy są pozbawione całkowicie z uprawnienia do korzystania ze swego władztwa planistycznego odnośnie do lokalizacji, na ich terenie urządzeń telekomunikacyjnych. Cytowany przepis nie nie może być także odkodowywany w ten sposób, że plan miejscowy nie może wprowadzać ograniczeń, np. w zakresie lokalizacji inwestycji, ich usytuowania na terenie objętym planem, bądź ograniczeń urządzeń ze względu na uwagi np. na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości. Takie stanowisko zajęły wielokrotnie sądy administracyjne w uzasadnieniach swoich wyroków i sąd w tym składzie pogląd ten aprobuje. W warunkach rozpoznawanej sprawy trzeba powiedzieć, że do naruszenia przepisu art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu doszłoby w takim przypadku, gdyby unormowania aktu planistycznego uniemożliwiałyby całkowicie lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem. Jednakże, jak sąd wskazał wcześniej w uzasadnieniu, w świetle zapisów planu nie sposób przyjąć, aby cały teren objęty uchwałą wyłączał możliwość budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Przytoczony ust. 2 art. 42 ustawy o wspieraniu....wskazuje, że dla szeregu przeznaczeń terenów w planie miejscowym umieszczanie infrastruktury telekomunikacyjnej jest dopuszczalne, przy czym trzeba pamiętać, ze ustawodawca wprowadził tu ograniczenie w zakresie naruszenia, planowaną inwestycją ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Jeszcze raz, zatem trzeba przypomnieć, że na działce, na której planowana jest inwestycja, plan zaleca ekstensywne wykorzystanie terenu dla potrzeb rolnictwa, zgodnie z zasadami rolnictwa ekologicznego; nakazuje zachowanie i ochronę istniejących siedlisk przyrodniczych ze stanowiskami roślin objętych ochroną ścisłą i częściową oraz obszarów źródliskowych, a także ochronę przed zanieczyszczeniem wód cieków naturalnych i zachowanie koryt cieków w stanie naturalnym. Plan dopuszcza jedynie budowę małych zbiorników wodnych dla rolnictwa. Reasumując, zdaniem sądu, w tych okolicznościach organy trafnie uznały, że planowane zamierzenie nie da się pogodzić z przeznaczeniem działki w planie miejscowym. Jak wskazał, trafnie, w wyroku z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 27/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku "nie można oczekiwać, aby obszar objęty miejscowym planem był bezwarunkowo otwarty na inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej danego podmiotu, gdyż przepis ten nie przyznaje przedsiębiorstwom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej" (zob. wyrok, LEX nr 2276509).

Reasumując, skoro inwestor planuje realizację inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce, gdzie normodawca gminny nie dopuszcza tego typu obiektów, to nieusunięcie, pomimo wystosowanego wezwania, niezgodności przedstawionego do zatwierdzenia projektu budowlanego z uregulowaniem planu, obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do wydania decyzji na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji.

W konsekwencji, w ocenie Sądu niezasadne okazały się zarzuty skargi naruszenia art. art. 138 kpa, art. 35 Prawa budowlanego i 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, co musiało doprowadzić do oddalenia skargi, stosownie do treści 151 p.p.s.a., jako bezzasadnej.