Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 386/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 1, art. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 843/14 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Lu 843/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił wyrok tego Sądu z dnia 16 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Lu 843/14) – pkt 1, oddalił skargę A.T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki wydzielone z przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne – pkt 2 i zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 220 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego - pkt 3.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], Wójt Gminy [...] – działając na wniosek [...] i na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 oraz art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) dalej "u.g.n." - zatwierdził podział działek geodezyjnych nr [...] i [...], wchodzących w skład nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] ha na działki budowlane o numerach ewidencyjnych: [...]–[...],[...] i [...] oraz drogi wewnętrzne o numerach ewidencyjnych [...] i [...] - stanowiące własność wnioskodawcy.

Następnie, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A.T. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki położone w miejscowości [...], oznaczone numerami: [...] i [...], które zostały wydzielone w drodze indywidualnego podziału nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu stanowiska organ odwoławczy wskazał, że wydzielone w wyniku powyższego podziału działki nr [...] i nr [...] miały być przeznaczone pod drogi wewnętrzne. W decyzji nie stwierdzono zatem, aby którakolwiek z wydzielonych działek miała przejść na własność Gminy [...], a co dawałoby dopiero podstawę do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz ich dotychczasowego właściciela. Podkreślono też, że strona nie kwestionowała decyzji podziałowej, zwłaszcza co do przyjętego w niej charakteru wydzielonych - jako drogi wewnętrzne - działek gruntu. Wojewoda podniósł także, iż przedmiotowe działki nadal stanowiły własność wnioskodawcy (na co wskazywała treść księgi wieczystej), bo zbywając działki budowlane, ustanawiał on służebność drogową na wydzielonych drogach wewnętrznych, tak by w ten sposób zapewnić zbywanym działkom dostęp do drogi publicznej

W związku z tym, Wojewoda [...], powołując się na treść art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., podkreślił, że pojęcie drogi publicznej, uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) a która to ustawa stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie powołanej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne, ze względu na funkcje w sieci drogowej, dzielą się zas na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem jednak dróg wewnętrznych. Zaliczenie zatem do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są – jak podkreślił organ - drogami wewnętrznymi.

Odnosząc się do treści wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie B. i inni przeciwko Polsce (nr 22531/05), Wojewoda podniósł, że w niniejszej sprawie nie stanowił on podstawy do przyznania odszkodowania, bowiem brak było podstawy prawnej do wydania stosownego orzeczenia o odszkodowaniu. Zapłata odszkodowania, przewidziana w w/w ustawie, dotyczy bowiem przypadków polegających na wywłaszczeniu tj. pozbawieniu albo ograniczeniu w drodze decyzji prawa: własności, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Ustawa ta nie normuje natomiast przypadku faktycznego ograniczenia prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę i wypłaty odszkodowania w takiej sytuacji. Wskazano też, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają podstawy do nadania działce, nieprzewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną, charakteru takiej drogi. W świetle art. 98 ust. 1 u.g.n., własność takiej nieruchomości nie przechodzi na gminę, a zatem gmina nie ma prawa w takiej sytuacji wystąpić o dokonanie wpisu prawa własności w księdze wieczystej w trybie art. 98 ust. 2 ustawy. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Wojewoda uznał więc, że w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] nie zachodziła żadna z sytuacji, przewidzianych w art.129 ust. 5 pkt 1-3 u. g.n. a zatem brak było podstawy do uwzględnienia wniosku

Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. A.T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zarzucił organowi naruszenie art. 98 ust.3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. a także art. 6 i art. 7 k.p.a.

Odpowiadając na skargę, Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, orzekając na podstawie art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." uchylił w pkt 1 wyrok tego Sądu z dnia 16 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Lu 843/14) a następnie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę, uznając iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Sąd podniósł, że podział nieruchomości nastąpił w tym wypadku na wniosek skarżącego a z decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału wynikało, że działki za które skarżący domagał się odszkodowania, były przeznaczone pod drogi wewnętrzne i stanowiły jego własność. Ponadto, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał przeznaczenia tych działek pod drogi publiczne. Brak było zatem podstaw do przyjęcia, że w sprawie niniejszej znajdował zastosowanie art. 98 ust. 1 u.g.n. a brak było również innej podstawy prawnej z zakresu prawa administracyjnego, umożliwiającej gminie nabywanie nieruchomości, które nie służą celom publicznym i wydatkowanie środków publicznych na nabycie wszystkich dróg wewnętrznych.

Sąd wyjaśnił przy tym, że pojęcie drogi publicznej zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, akcentując, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje zaś również w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 powyższej ustawy, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Z powyższego – zdaniem Sądu - wynikało, że ustawa o drogach publicznych dzieli wszystkie drogi na dwie kategorie, to jest na drogi publiczne i drogi wewnętrzne. Podział ten ma charakter dychotomiczny i nie przewiduje pojęcia dróg, które pozostawałoby poza podziałem.

Ponadto Sąd podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że za działkę wydzieloną pod drogę - w rozumieniu art. 98 u.g.n. - która przechodzi z mocy prawa na własność gminy, uznaje się działkę przeznaczoną na urządzenie drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takiego planu, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (nie dotyczy to przy tym przypadków, w których realizacja drogi następuje w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.).

Poza tym Sąd zwrócił uwagę na fakt, że wydzielenie działki drogowej, zapewniającej komunikację nowopowstałych działek z drogami publicznymi, często pozostaje w interesie właściciela nieruchomości, dokonującego podziału i przyszłych właścicieli poszczególnych działek, bo w ten sposób zwiększa atrakcyjność i cenę działek. Może być ono także warunkiem dokonania podziału - zapewnienia dostępu do drogi publiczne. Wielokrotnie więc w interesie właściciela nieruchomości leżeć może posiadanie drogi o charakterze wewnętrznym i niezasadne byłoby pozbawianie go takiej możliwości, przez wprowadzenie regulacji przenoszącej własność każdej działki drogowej, w tym stanowiącej drogę wewnętrzną, na gminę.

Sąd podkreślił też, iż w sytuacji, gdy skutkiem danego unormowania jest de facto wywłaszczenie nieruchomości, polegające na pozbawieniu właściciela prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to przesłanki tego wywłaszczenia powinny jasno wynikać z przepisów prawa bo wywłaszczenia tego nie można domniemywać.

Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w skardze, Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie występował odmienny stan faktyczny niż w sprawie B. i inni przeciwko Polsce oraz, że przywołane orzeczenie dawało jedynie wskazówki, jak organ, rozpatrujący sprawę o odszkodowanie, winien dokonać oceny faktów pod kątem zasadności odszkodowania. W ocenie Sądu w w/w wyroku Europejskiego Trybunał Praw Człowieka stwierdzono, że Polska, odmawiając wypłaty odszkodowania za korzystanie z dróg wewnętrznych, powstałych na terenie prywatnym w wyniku podziału, naruszyła art. 1 Protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i zasądzono na rzecz skarżących odszkodowanie od Państwa Polskiego. Trybunał wyraził przy tym stanowisko, że pozbawienie właściciela prawa własności lub znaczne ograniczenie go w wykonywaniu tego prawa, zarówno gdy zostało dokonane na podstawie orzeczenia właściwego organu, jak i wówczas, gdy ma ono charakter jedynie faktyczny, powinno wiązać się z odpowiednią rekompensatą. Z tych względów, niezależnie od tego, jaki prawny charakter mają drogi, pod które dokonano podziału, zasadne było przyznanie odszkodowania właścicielom, którzy utracili możliwość wykonywania prawa własności na wydzielonych działkach. W związku z tym, orzeczenie to winno stanowić sygnał dla ustawodawcy polskiego, który powinien rozważyć możliwość zmiany przepisów obowiązującego prawa administracyjnego. Wyrok ten jednak – jak zaakcentował Sąd - nie stanowił w niniejszej sprawie podstawy do przyznania stronie odszkodowania bo w przepisach prawa administracyjnego brak było nadal normy uzasadniającej jego wypłatę, gdy ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę miało charakter jedynie faktyczny. Skoro w niniejszej sprawie, jak kontynuował Sąd, wydzielenie działek pod drogi wewnętrzne nastąpiło na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał na tym terenie budownictwo zagrodowe i jednorodzinne, z tym, że podział na działki budowlane wymagał zapewnienia im dostępu do ciągu komunikacyjnego (vide: wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego k. 22 akt adm.) to nie można było uznać, że działki nr [...] i nr [...] nie mogły mieć - co do zasady - charakteru drogi wewnętrznej. Co prawda niewątpliwie – jak nadmienił Sąd - do w niniejszym przypadku miało miejsce ograniczenie prawa właściciela w dowolnym zagospodarowaniu wydzielonych działek pod drogi, ale nie oznaczało to jednak, że doszło na naruszenia konstytucyjnych jego praw, dotyczących własności prywatnej.

Z przepisów Konstytucji RP – jak dalej wywodził Sąd - nie wynikał bowiem nieograniczony charakter prawa własności, a które to prawo mogło podlegać licznym ograniczeniom. Wydzielenie zaś działki pod drogi nie musiało zatem prowadzić do naruszenia istoty prawa własności (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), ponieważ właściciel decydował o sposobie ich dostępności. Poza tym już sam fakt ustanowienia na drodze służebności gruntowej wykluczał uznanie jej za drogę publiczną. Skarżący miał prawo swobodnie dysponować odpowiednimi udziałami w wydzielonych drogach, w tym uzyskać za te udziały ekwiwalent pieniężny od nabywców wydzielonych działek. Pozostawało to tylko i wyłącznie w jego gestii, co nie mogło powodować, że za takie działania właściciela odpowiedzialność odszkodowawczą miała teraz ponosić gmina, a w której interesie nie leżało zapewnienie dostępności do drogi publicznej wydzielanym, na wniosek właściciela, działkom.

Sąd podkreślił też, że wyrok ETPC z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nr 22531/05 B. i inni przeciwko Polsce, zapadł w innym stanie prawnym i faktycznym bo treść art. 98 u.g.n. - w brzmieniu sprzed 15 lutego 2000 r., do której odnosił się ten wyrok - nie precyzowała, o jakie wydzielone z nieruchomości drogi chodzi, w odróżnieniu od treści art. 98 tej ustawy, w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji podziałowej z dnia [...] maja 2008 r. Ponadto w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał nie wykazano, że dostęp do drogi był obwarowany ograniczeniami, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, przez ustanowienie prawa służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu.

Ostatecznie Sąd, odwołując się do poglądów doktryny (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz CH Beck Warszawa 2011 str. 654), wyraził pogląd, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym odszkodowanie za faktyczne ograniczenie prawa własności, może być dochodzone jedynie przed sądem cywilnym. Ocena zasadności jednak tego rodzaju roszczeń pozostawała poza zakresem niniejszej sprawy administracyjnej.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A.T. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie:

1) prawa materialnego, to jest:

a) art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. - poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą:

- na bezzasadnym przyjęciu, że odszkodowanie przysługuje za powstałe w wyniku podziału nieruchomości działki gruntu wydzielone wyłącznie pod drogi, które wcześniej zostały zaliczone w poczet dróg gminnych uchwałą rady gminy, podczas gdy decydujące znaczenie dla oceny czy dana droga jest publiczna powinien mieć faktyczny charakter drogi,

- na bezzasadnym przyjęciu, że zawarcie umowy, której przedmiotem są działki przeznaczone pod drogi, po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, wyłącza możliwość zastosowania tych przepisów,

b) art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez bezzasadne nieuwzględnienie przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 u.g.n., wskazówek interpretacyjnych zawartych w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (E.T.P.C.) z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie B. i inni przeciwko Polsce, sygn. akt 22531/05, a także bezzasadne uznanie że wyrok ten został wydany w innym stanie faktycznym;

2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez uznanie, że organy w sposób dokładny i wyczerpujący ustaliły stan faktyczny sprawy oraz zebrały materiał dowodowy, w sytuacji gdy w niniejszej nie zbadano wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. zaniechano ustalenia, czy działki gruntu objęte wnioskiem o ustalenie odszkodowania, stanowią drogi wewnętrzne połączone z siecią dróg publicznych, a także czy z działek tych korzystać może nieograniczony krąg osób.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o (cyt.): "uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania" wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty te oparto na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania w postaci: 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tym niemniej zarzuty te były ze sobą ściśle powiązane a zatem celowym wydaje się w tym wypadku ich łączne rozpoznanie. Podkreślić też należy, że choć skarżący zaskarżył cały wyrok, to zarzuty kasacyjne sformułowano jedynie w stosunku do jego pkt 2.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki oddalił skargę A.T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki położone w miejscowości [...], oznaczone numerami: [...] i [...], a które zostały wydzielone w drodze indywidualnego podziału nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi. Uznał bowiem, że wydzielenie w/w działek nastąpiło pod drogi wewnętrzne. Sąd Wojewódzki wskazał na treść w art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., zgodnie z którą, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Po myśli natomiast ust. 3 tegoż artykułu, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W cenie Sądu Wojewódzkiego, pojęcie drogi publicznej należało przy tym wywodzić z przepisów ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), która stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie powołanej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się zaś na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 1). Drogi niezaliczone natomiast do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi, które nie mają statusu dróg publicznych (art. 8). Ponieważ zatem wydzielone w niniejszej sprawie działki nr [...] i [...] były przeznaczone pod drogi wewnętrzne, to nie przysługiwało za nie prawo do odszkodowania. Drogi te nadal bowiem pozostawały własnością skarżącego, który w takiej sytuacji miał jedynie prawo do ubiegania się o odszkodowanie za faktyczne ograniczenie prawa własności przed sądem cywilnym.

Poglądu tego nie podzielał skarżący, który, odwołując się do treści wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie B. i inni przeciwko Polsce (Application no 22531/05) oraz części orzecznictwa twierdził, że w zaistniałym przypadku rozstrzygające znaczenie winna mieć kwestia faktycznego przeznaczenia gruntu na cel publiczny a nie formalne ich zakwalifikowanie jako drogi publicznej. Użyty zatem w art. 98 ust. 1 u.g.n. zwrot "pod drogi publiczne" należało interpretować jako przeznaczenie i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu pod drogi publiczne. Ponadto przy ustalaniu odpowiedzialności odszkodowawczej, na podstawie art. 98 u.g.n., nie miało decydującego znaczenia, czy wydzielona pod drogę działka gruntu jest już drogą publiczną o określonej kategorii, klasie i parametrach technicznych, wskazanych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 r. Nr 43 poz. 430 ze zm.) bo nadanie drodze określonej kategorii następuje po jej wybudowaniu. Skoro więc skutek, w postaci przejścia prawa własności na gminę, następuje z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, to – zdaniem skarżacego - nie sposób było uzależniać wystąpienia tego skutku od uchwały rady gminy.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że wprawdzie orzecznictwo sądowoadministarcyjne, dotyczące omawianej materii nie jest w pełni jednolite, tym niemniej znaczna jego część, w tym zwłaszcza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentuje pogląd, który podziela również skład orzekający w niniejszej sparwie, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy działki, które - z mocy decyzji o zatwierdzeniu podziału dokonywanego na wniosek właściciela, w trybie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. - zostały przeznaczone pod drogi, są drogami publicznymi czy drogami wewnętrznymi, ma treść decyzji podziałowej (vide np. wyroki NSA z dnia: 4 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1705/13, 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 229/13, LEX nr 1551287 i 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11, LEX nr 1217382).

To na podstawie bowiem tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu, która jako przeznaczona pod drogę publiczną, staje się własnością podmiotu publicznoprawnego. W związku z tym, w ocenie składu orzekającego, kwestia, czy na skutek zatwierdzenia podziału dojdzie do przejścia - z mocy prawa - prawa własnosci gruntu jako zajętego drogę publiczną a zatem, że w następstwie takiego podziału stronie będzie służyło prawo domagania się przyznania odszkodowania, musi być - w momencie dokonywania podziału - oczywista, zarówno dla strony, jak i organu zatwierdzajacego podział. Fakt przejścia prawa własnosci z mocy prawa nie może bowiem budzić żadnch wątpliwości, czyli być przedmiotem domniemań lub analiz.

Wyjaśnić też należy, że wprawdzie decyzja zatwierdzajaca podział nie rozstrzyga w części stanowiącej o przejściu z mocy prawa własności gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną na rzecz podmiotu publicznoprawnego, ale nie oznacza to, że w swej treści, zwłaszcza zaś w uzasadnieniu decyzji, nie może ona wskazywać na takie przeznaczenie działek wydzielonych pod drogi.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, stwierdzić więc trzeba, że został on w dosteczny sposób wyjaśniony. Z ustaleń organu wynikało bowiem, że podział nieruchomości nastąpił w tym wypadku na wniosek skarżącego a treść decyzji o zatwierdzeniu projektu expressis verbis stanowiła, że działki za które skarżący domagał się odszkodowania, były przeznaczone pod drogi wewnętrzne i były jego własnością. Skarżący decyzji podziałowej nigdy nie kwestionował a ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał przeznaczenia spornych działek pod drogi publiczne, gdyż teren przez nie zajmowany – w świetle postanowień planu - był przeznaczony pod budownictwo zagrodowe i jednorodzinne a podział na działki budowlane wymagał jedynie zapewnienia im dostępu do ciągu komunikacyjnego.

Z tego więc powodu nie można było twierdzić, iż zaskarżony wyrok naruszał (i to w sposób istotny) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie można też przyjąć, że zarzuty materialnoprawne okazały się w tym przypadku na tyle skuteczne, iż mogły doprowadzić do uchylenia wyroku Sądu Wojewódzkiego. Zaskarżony wyrok, pomimo – jak wyżej to wyjaśniono - częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiadał jednak prawu.

W szczególności zasadnie Sąd Wojewódzki ocenił znaczenie, jakie dla rozpoznawanej sprawy miał wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie B. i inni przeciwko Polsce (Application no 22531/05). Wyrok ten z racji tego, że został wydany w odmiennym od rozpoznawanego stanie prawnym i faktycznym, nie miał w tym przypadku zastosowania a mógł stanowić jedynie tylko pewną wskazówkę interpretacyjną. Zwrócić bowiem w tym miejscu należy uwagę, że nie tylko art. 98 u.g.n. miał wówczas inną treść niż w dacie wydawania decyzji z dnia [...] września 2008 r. o zatwierdzeniu podziału, ale i ówcześnie obowiązujące plany zagospodarowania przestrzennego nie zawsze określały, czy projektowana w planie droga miała mieć charakter publiczny czy wewnętrzny. W sprawie, w której Trybunał orzekał, droga została w planie miejscowym przewidziana na obszarze oznaczonym symbolem KD, co w nomenklaturze stosowanej przy opracowywaniu planów zagospodarowania przestrzennego dotyczy terenu przeznaczonego pod drogi publiczne. W rozpoznawanej zaś sprawie jedna z działek była położona na obszarze oznaczonym MR – tereny zabudowy zagrodowej (dz. nr [...]) a druga – MNn – tereny zabudowy jednorodzinnej (dz. nr [...]). Żadna zatem z w/w działek nie była położona na obszarze przeznaczonym pod drogi publiczne.

Z tych względów zarzuty kasacyjne, dotyczące błędnej wykładni art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. nie były uzasadnione. Skoro zaś skarżący nie utracił na rzecz podmiotu publicznoprawnego prawa własności części swojej nieruchomości a rekompensaty z tytułu jej obciążenia służebnościami drogowymi oraz ograniczenia w inny sposób mógł dochodzić na gruncie regulacji cywilnoprawnych, to nie można było twierdzić, że zaskarżony wyrok naruszał przepisy Konstytucji RP.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.