Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 442/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 53
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
article: art. 21 ust. 1, ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 299
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - t.j.
article: art. 9, art. 79a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 3 lutego 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. D. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia 3 lutego 2021 r. nr [...] odmówił J. D. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem – R. D.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze. zm.), dalej powoływanej jako "k.p.a.", art. 3 pkt 21, art. 17. ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), dalej jako "ustawa" lub "u.ś.r.", art. 15o ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. 2020 r. poz. 1842 ze zm.) oraz § 1, rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466),

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J. D. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Z załączonego wypisu z treści orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy z dnia 8 stycznia 2020 r. wynika, że stopień naruszenia sprawności organizmu R. D. powoduje całkowitą trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji od dnia 9 grudnia 2019 r. J. D. ma przyznaną rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy przyznaną od 10 września 2015 r. na stałe. Strona mieszka z ojcem i sprawuje opiekę nad nim poprzez pomoc w codziennym funkcjonowaniu oraz wykonywaniu niezbędnych czynności. Ojciec strony ze względu na zły stan zdrowia wymaga całodobowej opieki.

W ocenie organu, w sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy, dotycząca wieku powstania niepełnosprawności u osoby podopiecznej. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy, jednakże skutkiem tego wyroku nie jest uchylenie tego przepisu, ani powstanie prawa opiekunów dorosłych niepełnosprawnych do świadczenia.

Ponadto organ wskazał, że osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty. W art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, ustawodawca zdecydował się wyłączyć z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które mają ustalone prawo do świadczeń, bowiem nie pozostają one bez pomocy ze strony państwa z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dochód wynikający ze świadczenia pracy został im zastąpiony prawem do emerytury lub renty.

Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 marca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy ustalił, że ojciec strony urodzony w dniu 4 lutego 1932 r., na podstawie orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w S. z dnia 8 stycznia 2020 r. został uznany za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji od dnia 9 grudnia 2019 r. W aktach sprawy znajduje się karta informacyjna z informacjami o aktualnej sytuacji życiowej rodziny uzyskanymi drogą telefoniczną, w której wskazano, że stan zdrowia ojca strony w znacznym stopniu ogranicza jego samodzielną egzystencję. Z powodu zaawansowanych dolegliwości chorobowych, ojciec strony wymaga pomocy i opieki, aby móc prawidłowo funkcjonować w środowisku i otoczeniu.

Organ odwoławczy stwierdził, że odmowa przyznania świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy była niezasadna, gdyż po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 ukształtowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, która przesądza, że prawo do przedmiotowego świadczenia powinno przysługiwać niezależnie od tego, kiedy powstała niepełnosprawność osoby, nad którą sprawowana jest opieka. Tak więc, powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mogła być przesłanka wieku, w którym powstała niepełnosprawność ojca strony.

W odniesieniu natomiast do drugiej przyczyny odmowy, to jest faktu pobierania renty rolniczej przez stronę, SKO podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji.

Organ wskazał, że pobieranie renty rolniczej przesądza o wystąpieniu w przedmiotowej sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, uniemożliwiającej przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia. Z pisma z KRUS PT w S. z dnia 8 stycznia 2021 r. wynika, że renta rolnicza z tytułu niezdolności do pracy została przyznana stronie na podstawie orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy od 10 września 2015 r. na stałe. Dodatkowo w aktach odnaleźć można decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 5 grudnia 2017 r. o przyznaniu renty rolniczej z tytułu niezdolności od dnia 1 listopada 2017 r. do bezterminowo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało przy tym, że strona nie złożyła oświadczenia o rezygnacji z pobierania renty rolniczej. Przeciwnie podkreśliła, że pobieranie renty nie przesądza samo w sobie o istnieniu podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma też postaw prawnych do wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między rentą rolniczą a ustawową wysokością świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ stwierdził, że w związku z celami i funkcjami świadczenia pielęgnacyjnego racjonalne i uzasadnione systemowo oraz funkcjonalnie jest wyłączenie z katalogu podmiotów uprawnionych do nabycia prawa do tego świadczenia osób, które nie są zdolne i gotowe do podjęcia lub kontynuowania pracy zarobkowej ze względu na całkowitą niezdolność do pracy oraz które uzyskują w związku z tym świadczenia o charakterze rentowym.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 266) renta rolnicza z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który łącznie spełnia następujące warunki:

podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez wymagany okres, o którym mowa w ust. 2;

jest trwale lub okresowo całkowicie niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym;

3) całkowita niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym powstała w okresie podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu lub w okresach, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2, lub nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania tych okresów.

Za całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym uważa się ubezpieczonego, który z powodu naruszenia sprawności organizmu utracił zdolność do osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym (art. 21 ust. 5 ww. ustawy). Całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym uznaje się za trwałą, jeżeli ubezpieczony nie rokuje odzyskania zdolności do osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym (art. 21 ust. 6 ww. ustawy).

Jeśli zatem osoba, która spełnia warunki nabycia prawa do renty rolniczej, nie jest zdolna do podjęcia pracy zarobkowej, ze względu na całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i nie rokuje odzyskania zdolności do osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, to tym samym zasadnicza przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w postaci niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie może zostać spełniona. Skoro osoby mające ustalone prawo do renty rolniczej nie są zdolne do podjęcia pracy zarobkowej, to odpada zasadnicza racja przyznania im świadczenia pielęgnacyjnego za brak podjęcia pracy zarobkowej, nawet jeśli osobiście opiekują się niepełnosprawnym członkiem rodziny.

J. D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Ponadto skarżący wniósł o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organy poprzestały na literalnym brzmieniu wyżej wymienionego przepisu, gdy powinien odwołać się do dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej, które prowadzą do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do renty. Skarżący powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powołanej dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji są dotknięte wadami, które w myśl przytoczonych wyżej regulacji obligowałyby Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Kwestie dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego normują przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W sprawie bezspornym było, że skarżący, jako syn R. D., legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym na stałe, należy do kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i że sprawuje on opiekę nad niepełnosprawnym ojcem (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy).

Stan faktyczny sprawy nie budzi kontrowersji, został ustalony prawidłowo. Z dokonanych przez organy ustaleń wynika, że skarżący opiekuje się niepełnosprawnym ojcem, a zatem w sprawie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy.

Organ odwoławczy uznał, że wiek powstania znacznego stopnia niepełnosprawności ojca skarżącego nie mógł być podstawą odmowy przyznania świadczenia. Stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie jest dla skarżącej korzystne i nie było w skardze kwestionowane.

Wskazać należy, że pogląd ten jest prawidłowy.

Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2 sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W kwestii skutków cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego istnieje ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyrażają stanowisko o konieczności uchylenia decyzji (por.m.in. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 8/19, wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16 oraz wyrok z 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16).

Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na czas powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej, uznając za błędny pogląd organu pierwszej instancji w tym zakresie.

Organ odwoławczy zakwestionował możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że w sprawie zachodzi przesłanka wykluczająca przyznanie świadczenia, jaką zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., jest sytuacja, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty. Skarżący ma bowiem ustalone prawo do renty rolniczej z tytułu całkowitej niezdolności do pracy.

Zatem zaistniały w sprawie spór dotyczył wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Ocena skargi wymagała rozważenia dwóch kwestii:

- czy skarżący może być uznany za osobę, która nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem w sytuacji, gdy jest on niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym, czy między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem pracy istnieje zatem związek przyczynowy,

- czy skarżącemu może być przyznane świadczenie z uwagi na wyłączającą przesłankę pobierania świadczenia rentowego przewidzianą w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy ?

W ocenie Sądu, stanowisko organu, zgodnie z którym skarżący nie może być uznana za osobę, która nie podejmuje zatrudnienia w zawiązku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem bowiem pobiera ona rentę rolniczą z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, jest zatem niezdolny do pracy i nie może podjąć zatrudnienia z tego powodu, a nie z powodu opieki nad ojcem, nie jest słuszne.

Niezdolność opiekuna do wykonywania pracy, co do zasady, może świadczyć o braku związku przyczynowego między niepodejmowaniem pracy a sprawowaniem opieki, co w świetle unormowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyłącza możliwość przyznania świadczenia.

Organ odwoławczy niezasadnie jednak uznał, że sam fakt pobierania renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy jest równoznaczny z niezdolnością do pracy w ogóle.

Renta z tytułu niezdolności do pracy w powszechnym systemie emerytalnym zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 53) przysługuje osobie która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu. Jeżeli osoba utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy jest osobą całkowicie niezdolną do pracy (art. 12 ust. 2 ustawy), a jeżeli utraciła w znacznym stopniu zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji jest osobą częściowo niezdolną do pracy (art. 12 ust. 3 ustawy).

W przypadku przyznawania renty rolniczej ocenie nie podlega tak rozumiana niezdolność do pracy, bowiem przesłanką nabycia renty rolniczej jest trwała lub okresowa całkowita niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym (art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników). Przy czym za całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym uważa się ubezpieczonego, który z powodu naruszenia sprawności organizmu utracił zdolność do osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym (art. 21 ust. 5 tej ustawy). W orzecznictwie przyjmuje się nadto, iż oceny niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym dokonuje się w odniesieniu do pracy w konkretnym gospodarstwie rolnym (por. wyroki Sądu Najwyższego z: 20 maja 1997 r. sygn. akt II UKN 121/97, OSNP 1998 Nr 6, poz. 188; 12 lutego 2009 r. sygn. akt III UK 71/08, LEX nr 725063 lub 10 marca 2011 r. sygn. akt II UK 306/10, LEX nr 885008). Oznacza to, że pojęcie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym jest definiowanie nie tylko schorzeniami odwołującego lecz także wielkością i rodzajem gospodarstwa, w którym on pracuje.

Z orzeczenia skarżącego wynika, że lekarz orzecznik nie stwierdził niezdolności do samodzielnej egzystencji, która rzeczywiście wskazywałaby na brak możliwości podjęcia pracy, co prowadziłoby do przyjęcia, że skarżący nie spełnia ustawowej przesłanki przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem skarżący legitymuje się zdolnością do samodzielnej egzystencji i niezdolnością do pracy w rolnictwie, co nie wyklucza możliwości podjęcia pracy lub zatrudnienia innego rodzaju poza rolnictwem. Chybiony jest zatem zarzut braku spełnienia przesłanki niepodjęcia lub rezygnacji z pracy lub innego zatrudnienia tylko w tego powodu, że skarżący legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy.

Sam fakt stwierdzenia uzyskiwania renty rolniczej z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym nie może prowadzić do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Niemożność osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, nie wyłącza bowiem możliwości podjęcia innej, niż w gospodarstwie rolnym, pracy.

Skarżący ma 58 lat, jest zatem w wieku, który nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do przewidzianych w nim świadczeń, w tym prawo do renty lub emerytury.

Sam fakt pobierania takiego świadczenia nie musi jednak wykluczać przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na gruncie świadczenia emerytalnego w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości.

Naczelny Sąd Administracyjny początkowo opowiadał się za wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno - rentowych i świadczeń rodzinnych (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15).

Linia orzecznicza sądów administracyjnych w zakresie wykładni tego przepisu uległa jednak zmianie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 i z 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1045/18, WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19, WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19, WSA w Rzeszowie z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 676/19. W wyrokach tych wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej systemowej.

Kwestia ta była przedmiotem szczegółowej analizy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20. W wyroku tym wskazano, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65). Sąd w całości podziela stanowisko wyrażone w cytowanym wyroku.

Za celowe uznać należy odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury i renty. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. ustawodawca wskazał dwa przypadki, w których osobie sprawującej opiekę nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, a mianowicie w punkcie oznaczonym literą a) gdy ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, a w punkcie oznaczonym literą b) - gdy ma gdy ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. Przy tym ustawodawca zróżnicował sytuację tychże osób w ten sposób, że tylko tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym zaś, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy (czyli m.in. wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach, przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok TK z 9 marca 1988 r., U 7/87, a także wyroki TK z 6 maja 1998 r., K 37/97, 20 października 1998 r., K 7/98, z 17 maja 1999 r., P 6/98, 4 stycznia 2000 r., K 18/99, 18 grudnia 2000 r., K 10/00 z 21 maja 2002 r., K 30/01, z 28 maja 2002 r., P 10/01, z 18 marca 2014 r., SK 53/12). Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, z 18 czerwca 2013 r., K 37/12, z 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W ocenie Sądu, brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę lub rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury lub renty opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

W wyrokach sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości pobieranej emerytury, podkreślając, że potrzeba takiego działania wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia (por. wyroki NSA z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 833/18 czy w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. III SA/Kr 137/19, w Gdańsku z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19). Analogiczną argumentacja znajduje zastosowanie do świadczenia rentowego.

Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko zgodnie z którym, osoba uprawniona winna mieć prawo wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno – rentowego (por. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r, sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 650/20 oraz z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/20 wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IVSA/Po 824/19, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Sąd przychyla się do tego stanowiska.

Zdaniem Sądu, nie można domagać się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokość różnicy pomiędzy otrzymywanym przez skarżącego świadczeniem w postaci renty rolniczej a świadczeniem pielęgnacyjnym.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować.

Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do renty, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącego o przysługującej mu możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały go o możliwości zawieszenia renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały go też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.

Organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy przez jego niewłaściwą wykładnię, jak i prawa procesowego, tj. art. 9 i art. 79a k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną w uzasadnieniu wykładnię przepisów prawa oraz wytyczne w zakresie przeprowadzenia postępowania.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącego kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia reprezentującego stronę skarżącą adwokata, ustaloną na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).