Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 347/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 16, art. 22c
journal: Dz.U. 2024 poz 82
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Ś. J. w Polsce na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2024 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia stałej opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 28 lutego 2024 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa L. z dnia 18 września 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy związkowi wyznaniowemu Ś. J. w P. z siedzibą w N. (dalej także jako skarżący, Związek, lub Ś. J.) umorzenia stałej opłaty rocznej w kwocie [...]zł za 2023 r. z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej.

Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta O. decyzją z dnia 27 lutego 2018 r. znak: [...] zezwolił Ś. J. na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni 0,3327 ha, klasy RIIIa i RIIIB, stanowiącego działkę nr [...] położoną w O. L., z przeznaczeniem pod budowę Zboru wraz z budową parkingu i infrastruktury technicznej. Jednocześnie organ ten ustalił Związkowi stałą opłatę roczną na podstawie decyzji z dnia 11 lipca 2018 r. w kwocie [...]zł z tytułu wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolniczej, płatną w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku, przez okres 10 lat, począwszy od 2019 r.

Wnioskiem z dnia 4 lipca 2023 r. Związek zwrócił się do Burmistrza O. L. o wystąpienie do Marszałka Województwa L. o umorzenie opłaty rocznej za 2023 r., ustalonej powyższą decyzją.

Uwzględniając powyższy wniosek Burmistrz O. L. pismem z dnia 10 lipca 2023 r., na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (aktualny tj.: Dz. U. z 2024 r. poz. 82., dalej jako u.o.g.r.l.), zwrócił się do Marszałka Województwa L. z prośbą o umorzenie związkowi wyznaniowemu Ś. P. wskazanej powyżej opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej za rok 2023 r.

Pismem z dnia 26 lipca 2023 r. Marszałek Województwa L. wezwał Burmistrza O. L. do przedłożenia dokumentów dotyczących sytuacji finansowej Związku za 2022 r. i za I-II kwartał 2023 r. (informacje o pozyskanych dochodach, poniesionych wydatkach o rzędzie wielkości dobrowolnych wpłat oraz wszelakich datkach przekazywanych przez wiernych w formie ofiary, o otrzymanych darowiznach, spadkach, zapisach testamentowych, innych korzyściach majątkowych lub dobrach materialnych, zaciągniętych pożyczkach, a także przedstawienie kserokopii rachunków, faktur oraz innych dokumentów obrazujących przeciętne miesięczne koszty związane z utrzymaniem związku). Dodatkowo wniesiono o przedstawienie szacunkowej liczby członków miejscowej społeczności [...]. Marszałek Województwa zaznaczył, że wprawdzie związki wyznaniowe nie mają obowiązku prowadzenia dokumentacji wymaganej przez przepisy podatkowe, jednak orzecznictwo sądowoadministracyjne nie pozostawia wątpliwości, że inicjatywa dowodowa do wykazania, że zachodzą przesłanki dla uwzględnienia wniosku, spoczywa na wnioskodawcy. Niezbędne jest zatem, aby złożone dokumenty dawały pełny, spójny, a także rzeczywisty obraz sytuacji majątkowej strony, na podstawie których stwierdzić można czy zaistniał słuszny interes strony oraz czy sytuacja finansowa jest na tyle trudna, że konieczność zapłaty naliczonego zobowiązania spowodowałaby poważne pogorszenie sytuacji finansowej związku wyznaniowego.

Powyższe wezwanie, skierowane do Burmistrza O. L., doręczono także Ś. J. w dniu 31 lipca 2023 r. (do wiadomości).

Pismem z dnia 2 sierpnia 2023 r. skarżący ustosunkował się do powyższego wezwania. Wskazał, że Związek ani żadna jego jednostka organizacyjna nie pobiera składek członkowski, nie prowadzi działalności gospodarczej. Środki na działalność pochodzą z dobrowolnych wpłat. Związek prowadzi działalność społecznie użyteczną, co ma uzasadnienie w jego celach statutowych. Wszelkie środki na jego działalność statutową pochodzą natomiast z dobrowolnych ofiar. W lokalnych miejscach wielbienia zwanych Salami Królestwa znajdują się skrzynki przeznaczona na datki. Ofiarodawcy pozostają anonimowi. Prace konserwacyjne i porządkowe w tych obiektach wykonują wykwalifikowani ochotnicy.

Związek zakwestionował wykładnię art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. zastosowaną przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że możliwość przyznania wnioskowanej ulgi w postaci umorzenia opłaty została oparta na kryterium przedmiotowym. O przyznaniu ulgi nie decyduje sytuacja majątkowa wnioskującego, lecz charakter zrealizowanej inwestycji. Zdaniem skarżącego, gdyby ustawodawca chciał zastosować dodatkowe kryterium podmiotowe i badać sytuację majątkową wnioskodawcy, uzależniając od jej ewentualnego pogorszenia przyznanie ulgi, nie tworzyłby zamkniętego katalogu przesłanek, od spełnienia których uzależnił przyznanie ulgi. W ocenie Związku, brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że organ winien badać sytuację finansową zobowiązanego.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2023 r. Marszałek Województwa L., na podstawie art. 79a § 1 i § 2 w zw. z art. 10 k.p.a., zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień, w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia. Ponadto - wskazując na niedostarczenie dokumentów żądanych w piśmie z dnia 26 lipca 2023 r. - poinformował Związek o możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów, celem wykazania spełnienia przesłanek udzielenia wnioskowanej ulgi, zaznaczając przy tym, że niewykazanie przesłanek zależnych od strony może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem.

Następnie, po bezskutecznym upływie terminu zakreślonego w powyższym zawiadomieniu, Marszałek Województwa L. decyzją z dnia 18 września 2023 r. odmówił umorzenia skarżącemu opłaty rocznej za 2023 r., ustalonej decyzją Starosty O. z dnia 11 lipca 2018 r.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie spełnione są przesłanki zastosowania umorzenia określone w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., co nie oznacza jednak, że opłata podlega obligatoryjnemu umorzeniu, albowiem rozstrzygnięcie tej kwestii dokonywane jest w ramach uznania administracyjnego. Przy czym orzekając w ramach uznania organ ma obowiązek uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dla oceny słuszności umorzenia opłaty z uwagi na interes społeczny oraz słuszny interes strony, ważne jest natomiast ustalenie kondycji finansowej strony i dokonanie oceny, czy konieczność zapłaty naliczonego zobowiązania spowodowałaby poważne pogorszenie jej sytuacji finansowej.

Marszałek Województwa wskazał, że Związek, pomimo wezwania, nie przedstawił danych dotyczących swojej sytuacji finansowej i nie wykazał, by uiszczenie należnej opłaty stanowiło dla niego nadmierne obciążenie. Organ nie miał zatem możliwości dokonania oceny zdolności poniesienia przez skarżącego przedmiotowego obciążenia finansowego, a tym samym wyważenia słusznego interesu wnioskodawcy. Jednocześnie organ wziął pod uwagę okoliczność, że opłata stanowi rekompensatę strat dla środowiska z tytułu zmiany przeznaczenia gruntów. Jej ponoszenie ma więc charakter zasady, zaś umorzenie przedmiotowej opłaty stanowi wyjątek. Nadto Marszałek Województwa podkreślił, że umorzenie przedmiotowej należności spowodowałoby uszczuplenie dochodów województwa, a w konsekwencji ograniczenie wydatków na przedsięwzięcia określone w art. 22c u.o.g.r.l., co z kolei skutkowałoby obniżeniem szans innych podmiotów na skorzystanie z możliwości uzyskania wsparcia ze strony województwa. Z tych środków finansowana jest natomiast budowa i modernizacja dróg dojazdowych do gruntów rolnych, a potrzeby w tym zakresie są ogromne.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący zarzucił jej naruszenie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania Związek podniósł, że okoliczność, iż w przedmiocie zwolnienia z opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, organ orzeka w ramach uznania administracyjnego, nie oznacza, że jest on uprawniony do wykreowania własnych, nieznanych ustawie kryteriów wymaganych dla uwzględnienia wniosku. W ocenie skarżącego, organ pierwszej instancji niezasadnie skupił się na ustalaniu sytuacji materialnej [...], albowiem ta kwestia, w świetle dyspozycji art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., pozostaje bez znaczenia. Winien jedynie ustalić, czy charakter zrealizowanej inwestycji, ze względu na swoją wagę i znaczenie dla lokalnej społeczności, uzasadnia zastosowanie zwolnienia z opłaty.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia i powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 28 lutego 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy zaaprobował stanowisko Marszałka Województwa L., iż w przypadku spełnienia łącznie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., organ rozpoznający wniosek o umorzenie opłaty korzysta z tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że ww. ustawa dopuszcza negatywne dla strony rozstrzygnięcie, nawet w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek dla umorzenia należności z tytułu opłaty rocznej. Podjęcie decyzji w tym zakresie wymaga rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.).

Organy administracji publicznej, orzekając na podstawie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. mają więc obowiązek rozważyć, czy za umorzeniem opłaty rocznej przemawiają szczególne okoliczności, gdyż instytucja umorzenia jest wyjątkiem od reguły uiszczania opłaty, wynikającej z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. Przy czym, zdaniem organu odwoławczego, to na podmiocie oczekującym umorzenia spoczywa obowiązek wykazania okoliczności, które uzasadniają umorzenie opłaty. W ramach badania i wykazywania przesłanek umorzenia należności, organy administracji powinny natomiast brać pod uwagę - jako jedno z istotnych kryteriów - sytuację finansową podmiotu ubiegającego się o takie zwolnienie. Skoro bowiem przedmiotowa opłata ma charakter opłaty administracyjnej, a dochody uzyskiwane z tego tytułu są przeznaczane w szczególności na cele publiczne określone w art. 22c u.o.g.r.l., to zasadne jest uwzględnianie przez organ sytuacji finansowej podmiotu wnioskującego o zastosowanie ulgi finansowej. Nieracjonalne, a przy tym niezgodne z prawem, byłoby - w ocenie Kolegium - uszczuplanie dochodów wspólnoty samorządowej poprzez zwolnienie z należności publicznoprawnych podmiotów, które są w dobrej sytuacji finansowej.

Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wykazano, aby zachodziły wyjątkowe okoliczności przemawiające za umorzeniem skarżącemu opłaty rocznej na podstawie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. W ocenie Kolegium, sam fakt nieprowadzenia przez Związek działalności gospodarczej oraz zajmowanie się wyłącznie działalnością religijną i edukacyjną, nie przemawia za zwolnieniem z uiszczenia przedmiotowej opłaty. Organ drugiej instancji podkreślił, że skarżący, pomimo wezwania go do przedstawienia swojej sytuacji finansowej, wskazania szacunkowej liczby członków wspólnoty oraz przedstawienia informacji o darowiznach, spadkach, zapisach testamentowych i innych korzyściach majątkowych lub dobrach materialnych bądź zaciągniętych pożyczkach, nie przedstawił stosownych wyjaśnień w tym zakresie. Tym samym Związek nie przedstawił żadnych dokumentów wskazujących na jego trudną sytuację finansową.

Kolegium zaznaczyło, że znana jest mu regulacja zawarta w art. 13 ust. 2 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (aktualnie tj:. Dz. U. z 2023 r. poz. 2409 ze zm., dalej jako "u.g.w.s.w."), zgodnie z którą osoby prawne kościołów i innych związków wyznaniowych są zwolnione od opodatkowania z tytułu przychodów ze swojej działalności niegospodarczej. Zdaniem organu odwoławczego, przepis ten nie wyklucza jednak możliwości wykazania przez związek wyznaniowy jego sytuacji finansowej. Okoliczność, iż ww. przepis zwalnia z obowiązku prowadzenia dokumentacji wymaganej przepisami prawa podatkowego w zakresie działalności niegospodarczej, nie oznacza bowiem, że wskazane w nim podmioty nie osiągają dochodów, nie prowadzą żadnej dokumentacji związanej z uzyskiwanymi dochodami oraz dokonywanymi wydatkami i nie mogą przedstawić dowodów potwierdzających ich aktualną i rzeczywistą sytuację finansową. Powołany powyżej zwalania z pewnych formalnych obowiązków dokumentowania i gromadzenia danych o przychodach związku wyznaniowego, natomiast nie wyklucza możliwości ustalania sytuacji finansowej tego typu podmiotów w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l.

Podsumowując Kolegium wskazało, że związek wyznaniowy spełnił wszystkie przesłanki określone w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., co umożliwiło rozpoznanie wniosku o umorzenie opłaty rocznej w ramach uznania administracyjnego, czyli rozważenie, czy za umorzeniem skarżącemu przedmiotowej opłaty przemawiają względy interesu społecznego i słusznego interesu strony. Dla właściwej oceny tej kwestii konieczne jest jednak uzyskanie informacji oraz dowodów wskazujących na sytuację finansową Związku. Stanowisko [...] zaprezentowane w toku postępowania nie pozwoliło natomiast na ustalenie sytuacji finansowej tej Wspólnoty, dlatego organy rozpatrujące sprawę nie miały podstawy do zastosowania wnioskowanej ulgi.

Związek wyznaniowy wniósł w dniu 8 kwietnia 2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję Kolegium. W skardze podniesiono następujące zarzuty wobec zaskarżonego rozstrzygnięcia:

1. uchybienie przepisom prawa materialnego, a to normie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., poprzez jej błędną wykładnię polegającą na:

a) mylnym przyjęciu, jakoby w procesie stosowania naruszonej normy dopuszczalne miało być korzystanie per analogiam z zasad ustanowionych ustawą Ordynacja podatkowa dla oceny wniosków podatników o umorzenie im zaległości podatkowych, podczas gdy brak jest do tego należytej podstawy, w szczególności z uwagi na istotną odmienność tych regulacji, skoro Ordynacja podatkowa wprost eksponuje - jako kryterium oceny wniosku - sytuację osobistą i finansową podatnika oraz z nią właśnie utożsamia istnienie "ważnego interesu podatnika", podczas gdy naruszona norma u.o.g.r.l. kryterium takiego nie tylko nie zna, ale w jego miejsce ustanawia inne, związane z charakterem inwestycji poczynionej na gruncie wyłączonym spod produkcji rolnej;

b) mylnym przyjęciu, jakoby norma ta stanowić mogła podstawę do reglamentacji uprawnienia, o którym mowa w dyspozycji normy art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l.;

c) mylnym przyjęciu, jakoby uwzględnienie w dyspozycji naruszonej normy instytucji uznania administracyjnego, uprawniać miało organ do wykreowania własnych, nieznanych ustawie kryteriów oceny zasadności wniosku (w tym związanych z sytuacją finansową strony), podczas gdy - w świetle przywołanej normy, uznanie administracyjne obejmować winno dokonanie przez organ oceny, czy kryteria zwolnienia wskazane w ustawie są w ocenie organu spełnione w stopniu dostatecznym, aby uwzględnienie wniosku było uzasadnione, czy też stopień ich spełnienia jest w ocenie organu niedostateczny;

d) pominięciu okoliczności, że wskazane w dyspozycji tej normy kryteria zwolnienia z opłaty dotyczą wyłącznie charakteru inwestycji, a nie właściwości lub sytuacji strony wnioskującej o zwolnienie jej z opłaty;

e) mylnym przyjęciu, jakoby okoliczność, że wyłączenie gruntu spod produkcji rolnej nastąpiło na wniosek strony stanowić mogła przeszkodę dla udzielenia jej zwolnienia z opłaty, o którym mowa w dyspozycji zaskarżonej normy, podczas gdy brak jest podstaw do wnioskowania tej treści.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem poglądu, jakoby dla uznania interesu strony w przyznaniu jej zwolnienia z opłaty - za "słuszny" w rozumieniu naruszonej normy konieczne miało być, aby strona znajdowała się w sytuacji finansowej tak złej, że uiszczenie przez nią opłaty objętej wnioskiem o zwolnienie byłoby niemożliwe lub niezwykle utrudnione, podczas gdy "słuszny" w rozumieniu naruszonej normy interes to - w świetle ustalonego orzecznictwa i judykatury - taki, który jest: "godny ochrony, zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego";

b) art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe tj. nieuzasadnione zastosowanie przed uprzednim rozstrzygnięciem, czy w stanie faktycznym sprawy w ogóle występuje kolizja pomiędzy interesem społecznym a interesem strony, skoro z ustaleń własnych organu wynika, że działalność związku wyznaniowego w zakresie prowadzenia użyteczności publicznej odnoszącej się do kultu religijnego mieści się w interesie społecznym;

c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na rezygnacji ze wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konkretnych przepisów ustawy, mających stanowić oparcie dla stanowiska organu, jakoby jedynie zła sytuacja finansowa strony miała uzasadnić istnienie jej słusznego interesu w przyznaniu jej zwolnienia z opłaty przewidzianej normą art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l.; a także rezygnacji ze wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których charakter działalności prowadzonej przez skarżącego nie stanowi, w ocenie organu, szczególnej i zarazem dodatkowej, poza przesłankami z art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. – okoliczności przemawiającej za przyznaniem zwolnienia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Związek podtrzymał stanowisko, że z art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. nie wynika, jakoby dodatkową przesłanką umorzenia opłaty rocznej podlegającą badaniu była sytuacja finansowa wnoszącego o umorzenie, ani też, że strona powinna wykazać ważny interes, który uzasadniałby umorzenie opłaty. Zdaniem skarżącego, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ administracyjny winien badać jakiekolwiek inne przesłanki poza enumeratywnie wyliczonymi przez ustawę. Uznaniowy charakter decyzji nie oznacza dowolności w jej podejmowaniu, a w szczególności nie oznacza, że organy administracji publicznej mogą dowolnie rozszerzać katalog przesłanek warunkujących umorzenie, czy też nakładać na stronę dodatkowe obowiązki nieprzewidziane wyraźnie jako przesłanka, od której spełnienia zależy przyznanie ulgi w postaci umorzenia opłaty.

W ocenie skarżącego, brak jest zatem podstawy prawnej dla uznania sytuacji majątkowej wnioskodawcy za kryterium mogące decydować o uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu wniosku o umorzenie należności wynikającej z decyzji o wyłączeniu danej działki spod produkcji rolniczej. Okoliczność, że Związek nie zaoferował organowi dokumentacji obrazującej jego sytuację majątkową, nie może zatem stanowić przeszkody dla uwzględnienia jego wniosku o umorzenie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu spod produkcji rolnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają bowiem prawa.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (u.o.g.r.l.), w świetle którego na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa w odniesieniu do gruntów rolnych może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Z analizy przytoczonego unormowania wynika, że umorzenie całości należności z tytułu opłaty rocznej jest możliwe, gdy zostaną spełnione łącznie następujące warunki: 1) wniosek o umorzenie złożył organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, 2) inwestycja ma charakter użyteczności publicznej w zakresie wymienionym w tym przepisie i służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, 3) obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha, 4) nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały za spełnione wszystkie przesłanki umorzenia opłaty określone w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. Skoro zaś ocena zachowania tych przesłanek nie jest sporna między stronami postępowania sądowego, dalsze rozważania w tym zakresie uznać należy za zbędne.

Rozstrzygnięcie zawisłego przed Sądem sporu wymaga natomiast w pierwszym rzędzie udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy spełnienie wszystkich warunków określonych w powyższym unormowaniu przesądza o obowiązku uwzględnienia wniosku o umorzenie opłaty. W tej kwestii należy podzielić stanowisko organów, które słusznie dostrzegły, że decyzja wydawana na podstawie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotu "mogą umorzyć". Oznacza to, że łączne spełnienie przesłanek określonych w omawianym przepisie jedynie otwiera drogę do oceny sprawy w ramach przysługującego organom uznania administracyjnego, natomiast nie przesądza o sposobie jej rozstrzygnięcia. Wszakże orzekając w ramach uznania organ może, ale nie musi przyznać wnioskowanej ulgi (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 146/21, CBOSA).

Tak więc sposób załatwienia wniosku o umorzenie należności z tytułu opłaty rocznej uzależniony jest od woli właściwego organu, nawet wtedy, gdy spełnione zostały określone przepisem przesłanki uzasadniające jego uwzględnienie. Nie oznacza to jednak, że organ może w tym zakresie działać w sposób dowolny i arbitralny. Organ jest bowiem zobowiązany do racjonalnego wyważenia interesu podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty i interesu publicznego oraz wskazania, z jakich przyczyn nie jest uzasadnione zwolnienie zobowiązanego od obowiązku wniesienia opłaty. Wydanie decyzji musi zostać poprzedzone wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem całokształtu wyczerpująco zebranego materiału dowodowego oraz dokładnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie żądania umorzenia opłaty. Obowiązki te wynikają z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza określonej w art. 7 k.p.a. zasady dochodzenia prawdy obiektywnej i realizujących tę zasadę przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a także z zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

Prawidłowe wyważenie interesu strony i interesu publicznego, dokonywane w ramach przewidzianego w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. uznania administracyjnego, winna bazować na wyważeniu interesu strony i interesu publicznego, winno uwzględniać całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie dla oceny interesu strony, a więc również okoliczności dotyczących sytuacji podmiotu zobowiązanego, w tym jego sytuacji finansowej. Zatem pomimo, że sytuacja finansowa zobowiązanego nie jest przesłanką wskazaną w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., wbrew twierdzeniom skarżącego, nie jest to kwestia nieistotna dla rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach przewidzianego w tym przepisie uznania administracyjnego. Jak bowiem słusznie zauważyły organy, ocena istnienia słusznego interesu strony przemawiającego za umorzeniem opłaty wymaga ustalenia również tego, czy strona ma obiektywną możliwość poniesienia opłaty, czy też jej uiszczenie jest niemożliwe lub wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem finansowym dla strony. W związku z powyższym, uznanie przez organy orzekające w niniejszej sprawie za konieczne zbadania sytuacji finansowej skarżącego, nie świadczy o nieprawidłowej wykładni art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l.

Oczywiście zakres badania tej kwestii musi być adekwatny do charakteru podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty w konkretnej sprawie. W niniejszej sprawie podmiotem tym jest związek wyznaniowy. Organy zobowiązane były więc uwzględnić fakt, że zgodnie z art. 13 ust. 2 u.g.w.s.w., osoby prawne kościołów i innych związków wyznaniowych są zwolnione od opodatkowania z tytułu przychodów ze swojej działalności niegospodarczej i w tym zakresie osoby te nie mają obowiązku prowadzenia dokumentacji wymaganej przez przepisy podatkowe. Należy jednak zgodzić się z organami, iż z powołanego unormowania nie wynika całkowity brak dopuszczalności badania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., sytuacji finansowej podmiotu zobowiązanego będącego związkiem wyznaniowym. Okoliczność braku obowiązku prowadzenia dokumentacji wymaganej przepisami prawa podatkowego w zakresie działalności niegospodarczej przez związki wyznaniowe nie oznacza bowiem, że tego typu podmioty nie osiągają dochodów, nie prowadzą żadnej dokumentacji związanej z uzyskiwanymi dochodami oraz dokonywanymi wydatkami i nie mogą przedstawić dowodów potwierdzających ich aktualną i rzeczywistą sytuację finansową. Przepis art. 13 ust. 2 u.g.w.s.w. zwalnia więc jedynie z pewnych formalnych obowiązków dokumentowania i gromadzenia danych o przychodach związku wyznaniowego, natomiast nie wyklucza możliwości ustalania sytuacji finansowej tego typu podmiotów w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 12 ust. 16 u.g.r.l. (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 909/21 oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Op 423/21; CBOSA).

W związku z powyższym, zbadanie przez organy w niniejszym postępowaniu sytuacji finansowej Związku, nie tylko nie było niedopuszczalne, lecz stanowiło istotny zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Podkreślić należy, że kościołom i związkom wyznaniowym nie przyznano na gruncie u.o.g.r.l. szczególnego statusu w stosunku do innych podmiotów - ich sytuacja jest analogiczna do innych osób, które ubiegają się o uzyskanie umorzenia opłaty. Nie ma więc podstaw do nadania tej grupie podmiotów szczególnego charakteru i całkowitego odstąpienia od weryfikacji ich stanu finansowego w ramach ważenia interesów. W związku z powyższym okoliczność, że w niniejszej sprawie stroną oczekującą umorzenia opłaty jest związek wyznaniowy nie może prowadzić do automatycznego uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia.

Niewątpliwie rację mają organy wskazując, że ustalenie sytuacji podmiotu występującego o umorzenie opłaty rocznej, zwłaszcza jego sytuacji finansowej, uwarunkowane jest właściwą współpracą takiego podmiotu z organem. W przypadku, gdy takim podmiotem jest związek wyznaniowy, organ - jak już wyżej wskazano - nie może żądać przedstawienia dokumentacji objętej dyspozycją art. 13 ust. 2 u.g.w.s.w., a więc dokumentacji podatkowej dotyczącej działalności niegospodarczej takiego podmiotu. Wbrew natomiast stanowisku skarżącego, organ może oczekiwać przedstawienia wszelkich innych dokumentów lub informacji obrazujących sytuację majątkową związku. Ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie jest w istocie obowiązkiem organu wynikającym z przywołanej już wcześniej zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Należy jednak podkreślić, że choć ciężar postępowania dowodowego co do zasady spoczywa na organie, ustalenie sytuacji finansowej wnioskodawcy niewątpliwie wymaga jego współpracy wnioskodawcy z organem, wyrażającej się w dostarczeniu organowi niezbędnych dla tych ustaleń dokumentów i informacji. Brak takiej współpracy ze strony wnioskodawcy może natomiast działać na jego niekorzyść.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy podjął próbę ustalenia sytuacji finansowej skarżącego, uwzględniając przy tym ograniczenia wynikające z art. 13 ust. 2 u.g.w.s.w. W tym celu organ skierował do Burmistrza O. L.– jako wnioskodawcy umorzenia opłaty - pismo z dnia 26 lipca 2023 r., w którym określił szczegółowo zakres dokumentów i informacji koniecznych dla oceny sytuacji finansowej Związku, do których zaliczył: "informacje o pozyskanych dochodach, poniesionych wydatkach o rzędzie wielkości dobrowolnych wpłat oraz wszelakich datkach przekazywanych przez wiernych w formie ofiary, o otrzymanych darowiznach, spadkach, zapisach testamentowych, innych korzyściach majątkowych lub dobrach materialnych, zaciągniętych pożyczkach, a także przedstawienie kserokopii rachunków, faktur oraz innych dokumentów obrazujących przeciętne miesięczne koszty związane z utrzymaniem związku". Powyższe wezwanie wystarczająco precyzyjnie określało zatem zakres i rodzaj dokumentów i informacji niezbędnych dla organu. Zaznaczyć przy tym trzeba, że choć adresatem tego wezwania organ uczynił Burmistrza O. L., z akt sprawy wynika, że wezwanie to do wiadomości zostało doręczone również Związkowi. Związek niewątpliwie był zatem świadomy oczekiwań organu w powyższym zakresie. Pomimo tego nie dostarczył organowi pierwszej instancji żądanych informacji i dokumentów dotyczących jego sytuacji finansowej, natomiast w dniu 2 sierpnia 2023 r. skierował do Marszałka Województwa pismo, w którym zakwestionował zasadność żądania organu w tym zakresie. Oczekiwanych przez organ pierwszej instancji danych Związek nie przedstawił także pomimo doręczenia mu w dniu 4 września 2023 r. zawiadomienia w trybie art. 79a § 1 i § 2 w zw. z art. 10 k.p.a., w którym wprost wskazano, że niedostarczenie dokumentów wskazanych w piśmie z dnia 26 lipca 2023 r., może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem Związku. Skarżący świadomie zatem nie podjął współpracy z organem w celu umożliwienia ustalenia jego sytuacji finansowej. Zasadne jest więc stwierdzenie, że to wyłącznie z winy skarżącego organy nie dysponowały w niniejszej sprawie materiałem niezbędnym do uwzględnienia żądania strony. Nie były wszakże wystarczające ku temu ogólnikowe informacje podane przez skarżącego w piśmie z dnia 2 sierpnia 2023 r., iż Związek prowadzoną działalność finansuje ze środków pozyskanych z dobrowolnych datków.

Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, jakoby o zasadności umorzenia spornej opłaty rocznej przesądzał sam charakter działalności, na rzecz której wykorzystywana jest nieruchomość będąca podstawą naliczenia spornej opłaty rocznej. Należy zauważyć, że realizacja inwestycji o charakterze użyteczności publicznej jest jedną z wymienionych w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. przesłanek umorzenia opłaty, której spełnienie w niniejszej sprawie (jak i spełnienie pozostałych warunków w tym przepisie wskazanych) nie jest kwestionowane. Jak już jednak wcześniej wskazano, łączne spełnienie tych przesłanek jedynie otwierało drogę do rozpoznania wniosku o umorzenie opłaty rocznej w ramach uznania administracyjnego, a więc poprzez wyważenie interesu strony i interesu społecznego, zaś przy wyważaniu tych wartości okoliczność prowadzenia działalności o takim charakterze nie ma już charakteru przesądzającego, lecz jest tylko jedną z okoliczności, które winny zostać wzięte pod uwagę. Ponadto skarżący również w tym aspekcie nie podjął wystarczającej inicjatywy, jedynie lakonicznie powołując się na prowadzenie działalności o charakterze religijnym. Mimo wezwania organu, nie wskazał natomiast szacunkowej liczby członków miejscowej społeczności [...], co dla oceny, w jakim stopniu za udzieleniem Związkowi żądanej ulgi przemawia interes społecznym, również było informacją istotną.

Brak współpracy skarżącego z organem w celu ustalenia sytuacji finansowej Związku, zasadnie uznano za podstawę do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności przemawiające za przyznaniem interesowi strony prymatu przed interesem publicznym. Ten drugi niewątpliwie zaś przemawia za odmową umorzenia spornej opłaty. W tym względzie słusznie zauważyły organy, że opłata z tytułu wyłączenia nieruchomości z produkcji rolniczej stanowi rekompensatę strat dla środowiska spowodowanych taką zmianą przeznaczenia gruntów. Nadto należy zgodzić się z argumentem, że w świetle art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l., uiszczanie opłaty rocznej przez podmioty, wobec których wydano decyzją o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, jest zasadą, a tym samym możliwość umorzenia przedmiotowej opłaty, przewidziana w ust. 16 ww. artykułu, ma charakter wyjątkowy, albowiem powoduje uszczuplenie dochodów województwa, a w konsekwencji ograniczenie wydatków na przedsięwzięcia określone w art. 22c u.o.g.r.l., w tym na ochronę, rekultywację i poprawę jakości gruntów rolnych oraz wypłatę odszkodowań przewidzianych ustawą. Tymczasem z wyjaśnień Marszałka Województwa przedstawionych w decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że nie posiada on wystarczających środków finansowych na realizację celów określonych w ww. przepisie, a przez to umorzenie skarżącemu spornej opłaty zmniejszyłoby szanse innych podmiotów na skorzystanie z możliwości uzyskania wsparcia województwa. Argument ten niewątpliwie również ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie. Pozytywne rozpoznanie wniosku o umorzenie opłaty zależy bowiem nie tylko od sytuacji wnioskodawcy, lecz również od możliwości organu, limitowanych m.in. koniecznością realizacji celów wskazanych w u.o.g.r.l. m.in. ze środków pochodzących z opłat z tytułu zmiany przeznaczenia gruntów.

Skoro więc interes publiczny – jak słusznie uznały organy – przemawia w niniejszej sprawie za dochodzeniem przedmiotowej opłaty rocznej, a jednocześnie skarżący – pomimo zapewnienia mu takiej możliwości, w tym konkretnego wskazania zakresu dokumentów i informacji, jakie winien przedstawić na poparcie swojego wniosku – nie wykazał słuszności swojego interesu, organy zasadnie przyznały pierwszeństwo interesowi publicznemu i orzekły o odmowie umorzenia tej należności. Podjęte rozstrzygnięcie mieści się w granicach przysługującego organom z mocy art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. uznania administracyjnego i wbrew zarzutom skargi nie narusza zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. Z kolei uzasadnienia podjętych przez organy decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Kontrolując legalność tych decyzji według kryteriów określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się także naruszenia innych, niż objęte zarzutami skargi, przepisów prawa.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), skargę oddalił.