Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 220/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędziowie: Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. J. i J. J. na akt Prezydenta [...] w przedmiocie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] grudnia 2020 r. A. J. i J. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt lub czynność zatwierdzenia przez Prezydenta [...] w dniu [...] stycznia 2020 r. "Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu Dzielnica [...] na okres od 1 stycznia 2018 roku do 31 grudnia 2027 roku" względem działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...], o urządzonej księdze wieczystej: [...].

Skarżący wnieśli na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. o uchylenie lub uznanie za bezskuteczną aktu lub czynności zatwierdzenia przez Prezydenta [...] w dniu [...] stycznia 2020 r. "Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu Dzielnica [...] na okres od 1 stycznia 2018 roku do 31 grudnia 2027 roku" względem działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...], o urządzonej księdze wieczystej; [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że wnioskiem z [...] kwietnia 2020 r. wnieśli o wszczęcie klasyfikacji gleboznawczej względem działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...]. W toku postępowania organ administracji ustalił, że względem działki nr [...] z dniem [...] stycznia 2020 r. został zatwierdzony "Uproszczony Plan Urządzenia Lasu Dzielnica [...] na okres od 1 stycznia 2018 roku do 31 grudnia 2027roku" (dalej jako: "U.p.u.l. Dzielnicy [...]"). W ocenie skarżących U.p.u.l. Dzielnicy [...] jest dokumentem opracowanym z naruszeniem przepisów prawa, co wymaga uchylenia lub uznania za bezskuteczną aktu lub czynności jego zatwierdzenia przez Prezydenta [...] w części dotyczącej działki nr [...]. Wynika to z faktu, że skarżący nie zostali pisemnie poinformowani przez Prezydenta [...] o wyłożeniu projektu U.p.u.l. Dzielnicy [...] do publicznego wglądu, a w związku z tym nie mieli oni możliwości skorzystania ze środków opisanych w art. 21 ust. 5 ustawy o lasach.

Zgodnie z art. 6 pkt 7 ustawy o lasach uproszczony plan urządzenia lasu to plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej.

W ocenie skarżących działka nr [...] nie znajduje się w obszarze lasu o powierzchni co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny. Analiza mapy gospodarczej U.p.u.l. Dzielnicy [...] dowodzi, że działka nr [...] znajduje się w obszarze przedzielonym ulicami [...], [...] oraz [...] oraz szerokim pasem wydzielenia leśnego. Znajdujący się w tym rejonie obszar lasu nie posiada wielkości co najmniej 10 ha. Jak wynika z mapy gospodarczej U.p.u.l. Dzialnicy [...] obszar ten zawiera zwarty kompleks leśny o powierzchni 3,6019 ha. W konsekwencji powyższego uznać należy, że działka nr [...] znajduje się w rejonie, który zgodnie z art. 6 pkt. 7 w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy o lasach nie podlega opracowaniom uproszczonych planów urządzenia lasu. Aby objąć grunt uproszczonym planem urządzenia lasu niezbędne jest wykazanie, że stanowi on las w rozumieniu art. 3 pkt. 1 lit a) ustawy o lasach. Z dokumentów uzyskanych przez skarżących w toku postępowania w sprawie klasyfikacji gleboznawczej działki Nr [...] wynika, że ewidencyjna klasyfikacja ww. działki do lasów nie ma swojej podstawy (co uzasadniło wszczęcie postępowania w sprawie klasyfikacji gruntów). Powyższe dowodzi, że działka nr [...] nie spełnia i nie spełniała przesłanek uznania jej za las w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. W ocenie skarżących działka Nr [...] nie jest faktycznie lasem. Nadto, dla uznania jej za las w sensie prawnym, nie jest ona również przeznaczona do produkcji leśnej w rozumieniu art. 3 pkt. 1 lit. a) ustawy o lasach

Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w trakcie procedury sporządzania dokumentacji urządzeniowej pod nazwą "Uproszczony Plan Urządzenia Lasu Dzielnica [...] na okres od 1 stycznia 2018 roku do 31 grudnia 2027 roku", dalej UPUL [...], jednostka organizacyjna [...] Lasy [...] w dniu [...] czerwca 2017 r. poinformowała Państwa J. i A. J., pismem znak: [...], o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu UPUL [...], które zostało doręczone w dniach 3 lipca 2017 r., 8 lipca 2017 r. współwłaścicielom działki ew. nr [...] z obrębu [...]. W związku z czym obowiązek wynikający z art. 21 ust 4. został spełniony. Dodatkowo Lasy [...] oraz Urząd Dzielnicy [...] pisemnie poinformowały o wyłożeniu projektu UPUL [...] na tablicach ogłoszeń oraz swoich witrynach internetowych. Współwłaściciele przedmiotowej działki nie wnieśli uwag do projektu UPUL [...].

Odnosząc się do zarzutu skargi, że działka ew. nr [...] nie jest położona w kompleksie leśnym powyżej 10 ha, stanowiącym zwarty kompleks leśny, organ zaznaczył, że granicząca z działką linia energetyczna jak i droga gruntowa nie stanowią granicy kompleksu leśnego, a są położone wewnątrz niego. Pod liniami energetycznymi, jak też na obszarze ww. wydzielenia nie doszło do faktycznego, ani legalnego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Istnienie powyższych nie może zatem stanowić argumentu przeciw uznaniu istnienia kompleksu leśnego. Ponieważ teren nie został odlesiony zgodnie z przepisami prawa, a jedynie pozbawiony roślinności leśnej o czym mówi art. 3 ustawy o lasach. Ustawowa definicja lasu zawarta w ustawie o lasach dopuszcza uznanie za las terenów zajętych pod linie energetyczne, co znajduje swoje odzwierciedlenie w aktualnych zapisach ewidencji gruntów i budynków. Działka ew. nr [...] z obrębu [...] jest położona w kompleksie leśnym pod nazwą "Las [...]", bezpośrednio połączonym z [...] Parkiem [...].

Ujęcie działki będącej przedmiotem niniejszej sprawy w ramach kompleksu leśnego o powierzchni powyżej 10 ha uznał za fakt także wykonawca projektu UPUL [...], tj. firma [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Dodatkowo organ zaznaczył, iż przedmiotowa działka objęta była Programem zagospodarowania lasów położonych na terenie dzielnicy [...] na okres od 1.01.1985 r. do 31.12.1994 r. (przed podziałem stanowiąca wtedy działkę nr [...]), co wskazuje, że grunt ten należał do kompleksu leśnego przekraczającego 10 ha, co najmniej od 1985 r.

Przy uznaniu, czy na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] znajduje się las w rozumieniu ustawy o lasach, kierowano się ustaloną w orzecznictwie zasadą, iż o tym czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach decyduje, co do zasady, w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów. Tym samym należało uznać, że dopóki dany teren ujęty jest w ewidencji gruntów jako las, winien zostać objęty dokumentacją urządzeniową. Właściciele nie przedłożyli żadnych dokumentów, które podważyłyby aktualność wpisów w ewidencji gruntów, występowali natomiast kilkukrotnie pisemnie do jednostki organizacyjnej [...] Lasów [...], o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia zadań z zakresu gospodarki leśnej. Od wydawanych decyzji właściciele lasu nie odwoływali się. Oznacza to, że nie kwestionowali, iż teren przeznaczony jest do produkcji leśnej, i jako właściciele wykonywali obowiązki związane z prowadzeniem gospodarki leśnej.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że to nie wola właściciela nieruchomości w zakresie prowadzenia produkcji leśnej decyduje o tym, czy dany grunt wpisany do ewidencji gruntów jako las odpowiada pojęciu lasu. Prowadzenie gospodarki leśnej należy do obowiązków właściciela lasu i może ona być przedmiotem decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej "P.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu, o jakim mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o lasach jest aktem z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i może być zaskarżone do sadu administracyjnego (por. wyrok NSA z 2 lutego 2007 r., II OSK 1883/06, wyrok NSA z 12 marca 2014 r., II OSK 2477/12, publ. CBOSA).

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu Prezydenta [...] w przedmiocie zatwierdzenia w dniu [...] stycznia 2020 r. "Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu [...] na okres od 1 stycznia 2018 roku do 31 grudnia 2027 roku" – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1463) dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych uproszczony plan urządzenia lasu sporządzany jest na zlecenie starosty. Projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego (art. 21 ust. 4 ustawy o lasach). W terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków (art. 21 ust. 5 ustawy o lasach).

Z akt administracyjnych wynika, że zawiadomieniami z 27 czerwca 2017 r. skarżący zostali poinformowani o wyłożeniu do publicznego wglądu Projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasy sporządzonego dla Dzielnicy [...] wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Jednocześnie skarżący zostali poinformowani o prawie składania zastrzeżeń i wniosków w sprawie planu w terminie 30 dni od daty wyłażenia projektu planu. Zawiadomienia zostały doręczone J. J. w dniu 3 lipca 2017 r., a A. J. w dniu 8 lipca 2017 r. Skarżący nie złożyli zastrzeżeń i wniosków do projektu planu. Powyższe wskazuje, że zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 21 ust. 4 i 5 ustawy o lasach jest niezasadny.

Uproszczony plan urządzenia lasu – według art. 6 pkt 7 ustawy o lasach – to plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. "Jest aktem planowania, a więc jego zapisy mają w okresie obowiązywania służyć realizacji określonych ustawą celów, które sprowadzają się do prowadzenia na objętym planem terenie właściwej gospodarki leśnej, m.in. w myśl zasad określonych w art. 8 ustawy o lasach, tj. powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów, powiększania zasobów leśnych. Aby tak się stało, tereny objęte docelowo planem muszą być należycie zinwentaryzowane i opisane, zgodnie z przepisami ustawy oraz wydanych do niej aktów wykonawczych. Skoro zatem dokument ten ma służyć odpowiedniej gospodarce leśnej na przyszłość, a przy tym ma zawierać określone powszechnie obowiązującymi regulacjami składniki służące należytej inwentaryzacji powierzchni lasów, to należy zakładać, że dokument ten powinien zawierać wyłącznie dane aktualne w chwili jego opracowywania. Inaczej rzecz ujmując, plan powinien odzwierciedlać (ujmować swoją treścią) grunty będące lasami, tj. posiadające definicyjne cechy lasu. Nie ulega zatem wątpliwości, że w takiej sytuacji rolą organów odpowiedzialnych za opracowanie uproszczonego planu urządzenia lasu jest ustalenie, czy działki opisane ewidencyjnie jako leśne w istocie stanowią las w rozumieniu przepisów ustawy o lasach. W tym zatem sensie rację mają organy administracji, powołując się na fakt związania przy sporządzaniu planu zapisami ewidencyjnymi. Związanie to dotyczy jednak tylko etapu sporządzania planu, w którym dochodzi do ustalenia, jakie tereny mają podlegać inwentaryzacji, a więc które grunty mają potencjalnie znaleźć się w granicach projektowanego planu. Nie oznacza to natomiast, że docelowo wszystkie grunty wskazane ewidencyjnie jako leśne mają zostać objęte planem. Na skutek bowiem przeprowadzonych w toku inwentaryzacji oględzin poszczególnych działek może okazać się, że charakterystyka określonych gruntów przestała odpowiadać definicji lasu i powinny zostać wyłączone z planu bądź też mogą zostać ujawnione takie rozbieżności między stanem ewidencyjnym a rzeczywistym gruntu, które wprawdzie nie kwalifikują danego terenu do wyłączenia z granic planu, ale uzasadniają wpisanie takich rozbieżności do wykazu zawartego w ramach rejestru, o którym mowa w § 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu [(Dz. U. poz. 1302) – dalej w skrócie: "rozporządzenie". Może to dotyczyć przykładowo ustalenia, że na danym terenie aktualnie nie występuje drzewostan właściwy dla lasu, niemniej jednak jest to stan przejściowy (halizna), gdyż na danym terenie istnieją warunki do dalszego prowadzenia gospodarki leśnej. Tego rodzaju wpis uprawniać będzie wówczas właściwy organ do nałożenia na właścicieli takich działek oraz egzekwowania od nich obowiązków określonych w art. 13 ustawy o lasach, w tym m.in. obowiązku ponownego wprowadzenia roślinności leśnej. Inaczej rzecz ujmując, inwentaryzacja ma doprowadzić do ustalenia rzeczywistego stanu poszczególnych gruntów, by projektowany plan odpowiadał rzeczywistości, nie stanowiąc wyłącznie powielenia formalnych zapisów ewidencyjnych niemających pokrycia z rzeczywistością. Tylko wówczas będzie bowiem realnie służył prowadzeniu prawidłowej gospodarki leśnej, gdyż będzie obejmować grunty faktycznie będące lasami w rozumieniu przepisów ustawy o lasach" (wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 3044/19; wyrok WSA w Warszawie z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 784/19).

Konsekwencją inwentaryzacji nie jest automatyczna zmiana zapisów ewidencyjnych dotyczących takiego gruntu, a jedynie nieuwzględnianie danego terenu w prowadzeniu gospodarki leśnej według określonych ustawą o lasach zadań i celów, co wynika z tego, że grunty te przestały być lasami w rozumieniu ww. ustawy. Ewidencyjnie jednak grunty takie, pozostają opisane w ewidencji jako leśne do czasu zmiany tej kwalifikacji, ale dopiero w rezultacie odrębnie przeprowadzonych postępowań.

Natomiast to, czy na danej działce znajduje się las i jaką zajmuje powierzchnię tej działki, jest właśnie przedmiotem ustaleń w trakcie procedury opracowywania uproszczonego planu urządzenia lasu.

Z Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu Dzielnica [...] na okres od 1 stycznia 2018 roku do 31 grudnia 2027 roku wynika, że działka nr [...] zawiera powierzchni lasów [...] ha zalesionych sosną, dla których wyznaczono zadania w zakresie gospodarki leśnej.

W ocenie Sądu, powyższe wskazuje, że część działki nr [...] o pow. [...] ha stanowi las. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ustawy o lasach lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

W projekcie uproszczonego planu urządzenia lasu została ujęta część działki skarżących nr [...] jako stanowiąca las o pow. [...] ha, ze wskazaniem, że powierzchnia ta stanowi powierzchnię leśną zalesioną drzewami gatunek główny sosna, wiek 60 lat.

Ponadto, dla ustalenia, iż grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej; lit. a punktu 1 art. 3) bądź jednej z pozostałych przesłanek z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) czy lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków). Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2694/15, https://orzeczenia.nsagov.pl). Dlatego też, o zakwalifikowaniu danego gruntu jako las decyduje przede wszystkim stan faktyczny na tym gruncie.

Z uwagi na powyższe Sąd, za niezasadny uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach.

Według skarżących działka nr [...] nie powinna być ujęta w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu Dzielnica [...] na okres od 1 stycznia 2018 roku do 31 grudnia 2027 roku, albowiem nie znajduje się w rejonie zwartego kompleksu leśnego o obszarze co najmniej 10 ha.

Organ nie potwierdził powyższego wskazując, że granicząca z działką linia energetyczna jak i droga gruntowa nie stanowią granicy kompleksu leśnego, a są położone wewnątrz niego. Pod liniami energetycznymi, jak też na obszarze ww. wydzielenia nie doszło do faktycznego, ani legalnego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Ponieważ teren nie został odlesiony zgodnie z przepisami prawa, a jedynie pozbawiony roślinności leśnej o czym mówi art. 3 ustawy o lasach. Ustawowa definicja lasu zawarta w ustawie o lasach dopuszcza uznanie za las terenów zajętych pod linie energetyczne, co znajduje swoje odzwierciedlenie w aktualnych zapisach ewidencji gruntów i budynków. Działka nr [...] z obrębu [...] jest położona w kompleksie leśnym pod nazwą "Las [...]", bezpośrednio połączonym z [...] Parkiem [...], w konsekwencji czego przedmiotowa działka znajduje się w rejonie zwartego kompleksu leśnego o obszarze co najmniej 10 ha.

W tym stanie rzecz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.