Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1827/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15f ust. 4 i ust. 6-10, art. 5 ust. 1, ust. 1c) i ust. 1b), art. 88, art. 6 ust. 3.
journal: Dz.U. 2019 poz 847
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - t.j.
article: art. 56, art. 267.
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. I. Ltd. w S., M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1021/20 w sprawie ze skargi T. I. Ltd. w S., M. na decyzję Ministra Finansów z dnia 7 kwietnia 2020 r. nr DNK10.8902.2.2020 w przedmiocie pozostawienia nazwy domen w rejestrze domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. I. Ltd. w S., M. na rzecz Ministra Finansów 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2020 r., oddalił skargę T. I. Ltd. w S. na M. na decyzję Ministra Finansów z dnia 7 kwietnia 2020 r., w przedmiocie pozostawienia nazw domen w Rejestrze Domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

do Ministerstwa Finansów wpłynęły zabezpieczone przez Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu materiały dotyczące domen: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...].

W wyniku analizy nadesłanych materiałów Minister uznał, że zostały spełnione przesłanki, określone w art. 15f ust. 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 847 ze zm., dalej: u.g.h.), do dokonania wpisu wymienionych nazw domen. W związku z tym organ zatwierdził dokonanie wpisu przedmiotowych domen do Rejestru Domen Służących Oferowaniu Gier Hazardowych Niezgodnie z Ustawą o Grach Hazardowych, co zostało dokonane w dniach: 31 stycznia 2020 r., 26 lutego 2020 r. oraz 12 marca 2020 r.

Skarżąca wniosła sprzeciw od wpisu do Rejestru wskazanych domen wnosząc o ich wykreślenie.

Objętą skargą decyzją Minister pozostawił nazwy domen: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] w Rejestrze. Organ uznał, że powołane domeny służą urządzaniu gier hazardowych niezgodnie z przepisami ustawy o grach hazardowych, gdyż na stronach internetowych wykorzystujących nazwy tych domen oferowane są nielegalne gry hazardowe, które skierowane są między innymi do usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ wskazał, że strony internetowe: [...], [...] oraz [...] dostępne są w języku polskim, zaś strona [...] nie występuje w polskiej wersji językowej. W przypadku stron występujących w polskiej wersji językowej regulaminy dostępne są również w języku polskim. Regulaminy wszystkich wymienionych stron internetowych zawierają listę państw, których rezydenci są wykluczeni z możliwości zakładania konta. Nie wskazano na niej rezydentów z terytorium Polski. Polska została w nich wymieniona jako kraj z ograniczonym dostępem do oferowanych przez serwis usług K. – G. – L. C./K. – Ž. – T. k.. Nie zawierały treści odnoszących się do zakazu uczestnictwa w grach hazardowych dla użytkowników z polskiej jurysdykcji.

W odniesieniu do domen: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] organ wskazał, że ich wpisanie w przeglądarkę internetową powoduje otwarcie strony internetowej [...], wykorzystującej nazwę domeny [...]. Minister wskazał, że w przypadku, gdy po wpisaniu nazwy domeny internetowej następuje przekierowanie użytkownika do domeny służącej urządzaniu gier hazardowych uzasadnionym jest uznanie, że domena przekierowująca jest również wykorzystywana do urządzania tych gier. W przypadku domen przekierowujących nie zawierają one odrębnych treści w swoich witrynach, jednakże umożliwiają korzystanie z zawartości domen/y, które takie treści posiadają.

W ocenie organu domeny nie występujące w polskojęzycznej wersji językowej mogą być wpisane do Rejestru, o którym mowa w art. 15f ust. 1 u.g.h. w sytuacji, w której są wykorzystywane do oferowania gier hazardowych usługobiorcom z terenu Polski, zaś podmiot je oferujący nie posiada w tym zakresie stosownej zgody polskich organów. Wobec tego organ uznał, że nie miała znaczenia dla oceny istnienia przesłanek z art. 15f ust. 4 u.g.h. okoliczność, że domeny [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie były dostępna w polskiej wersji językowej. Minister zauważył, że powołane domeny niezależnie od swojej wersji językowej kierowane były do usługobiorców z terenu Polski. Fakt ten potwierdzały formularze rejestracyjne dostępne na stronach umożliwiające wybór Polski oraz prefiksu +48 w trakcie rejestracji, jak również zapisy regulaminów przedmiotowych stron internetowych, w których Polska nie została wskazana jako kraj, którego rezydenci są wykluczeni z możliwości zakładania konta. Jedyne ograniczenie zawarte wobec usługobiorców z terenu Polski odnosiło się do dostępności usług K. – G. – L. C., co oznaczało ograniczony dostęp tylko do części strony internetowej.

Podsumowując Minister uznał, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 15f ust. 4 u.g.h., od których wystąpienia przepisy prawa uzależniają dokonanie wpisu w Rejestrze.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję za prawidłowe uznał ustalenia faktyczne poczynione przez organ w sprawie, z których wynikało, że sporne domeny były wykorzystywane do urządzania gier hazardowych bez koncesji, zezwolenia lub dokonania zgłoszenia wymaganego przez ustawę, a także były skierowane do usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w przypadku spornych domen zarzucając niezasadność ich wpisu do Rejestru i wnosząc o ich wykreślenie strona nie wykazała skutecznie żadnych okoliczności, które wskazywałyby, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 15f ust. 4 u.g.h.

Za niesporne Sąd uznał, że skarżąca nie zastosowała żadnych mechanizmów uniemożliwiających założenie konta i udział w grach hazardowych graczom przebywającym na terytorium innego państwa członkowskiego (np. poprzez blokadę adresów IP ich komputera), w szczególności w kontekście ogólnodostępności gier hazardowych urządzanych w sieci Internet dla graczy z różnych państw. Skarżąca nie wykluczyła, ani nie ograniczyła udziału w grach oferowanych w spornych domenach, co potwierdza regulamin, który nie zawiera wykluczenia ani ograniczeń co do możliwości zakładania konta i udziału w grach w tych domenach graczy z Polski. W konsekwencji nie zastosowano mechanizmów blokujących dla usługobiorców z Polski udziału w grach oferowanych w tych domenach.

Sąd stwierdził w tym zakresie, że w przypadku domen niepolskojęzycznych, na które następowało przekierowanie z domen przekierowujących, objętych skargą, gracze z Polski, mieli możliwość rejestracji i udziału w grach hazardowych. W konsekwencji za prawidłowe Sąd I instancji uznał dokonanie przez Ministra wpisów przedmiotowych domen internetowych do Rejestru.

Odnosząc się do zarzutu ograniczenia stronie prawa do wolności działalności gospodarczej Sąd stwierdził, że ograniczenie tejże wolności zostało umotywowane ważnym interesem społecznym. Instrument w postaci blokowania dostępu do stron internetowych wykorzystywanych do oferowania gier hazardowych w nielegalny sposób, jest instrumentem "koniecznym" w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc spełnia przesłankę proporcjonalności.

Odnosząc się do wniesionego przez stronę sprzeciwu od wpisu do Rejestru, Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, że w uzasadnieniu sprzeciwu, poza twierdzeniami odnoszącymi się do niezgodności regulacji art. 15f u.g.h. z prawem Unii Europejskiej, skarżąca nie zawarła przekonujących argumentów przemawiających za zasadnością wykreślenia przedmiotowych domen z Rejestru. Sąd zauważył, że uzasadnienie sprzeciwu powinno wskazywać na konkretne okoliczności, które przemawiałyby za uznaniem, iż w odniesieniu do danej domeny nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 15f ust. 4 u.g.h. Okolicznością taką nie jest to, że domeny były kierowane nie tylko do polskich usługobiorców.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ był uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji o pozostawieniu domen w Rejestrze, na podstawie przepisu art. 15f ust. 9 u.g.h.

Sąd I instancji stwierdził, że postawione przez stronę w skardze zarzuty w znacznej części dotyczyły zgodności zastosowanych przez Ministra przepisów u.g.h. z prawem Unii Europejskiej. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz sądów krajowych, Sąd I instancji stwierdził, że regulacja zawarta w przepisie art. 15f u.g.h. jest zgodna z zasadą proporcjonalności i stanowi element niezbędny do zapewnienia skuteczności ochrony nadrzędnego interesu publicznego, a tym samym nie narusza ona przepisów Unii Europejskiej, w szczególności art. 56 TFUE.

Odnosząc się do zarzutu strony, że określone w ustawie o grach hazardowych wymogi uzyskania zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych utrudniają podmiotom zagranicznym uzyskanie takiego zezwolenia, Sąd I instancji wskazał, że od dnia 3 września 2015 r. - od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych (Dz. U. z 2015, poz. 1201) istnieje możliwość uzyskania zezwolenia ministra właściwego do spraw finansów publicznych na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych online przez podmioty z państw członkowskich Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA). Sąd stwierdził w zakresie tego zarzutu, że z akt sprawy nie wynika aby skarżąca występowała o takie zezwolenie od dnia 3 września 2015 r. lub była w trakcie procedury uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych online.

W zakresie sformułowanego przez stronę wniosku o skierowanie pytań prejudycjalnych do TSUE, Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie zachodziły okoliczności wskazane w 267 TFUE, gdyż dokonanie wykładni prawa wspólnotowego nie ma odniesienia do istoty sprawy, a ewentualna odpowiedź na zaproponowane przez skarżącą pytanie prawne, w ocenie Sądu, w żaden sposób nie miałaby wpływu na wynik sprawy.

Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja była prawidłowa i nie naruszała przepisów postępowania, w tym przepisów art. 121 § 1, art. 124, art. 210 § 1 i 4 O.p. Zawierała wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, zaś dokonana przez Ministra ocena dowodów nie miała cech oceny dowolnej, nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny. Organ opisał stan faktyczny sprawy w sposób wyczerpujący, odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w sprzeciwie. Organ w sposób prawidłowy ocenił zebrany materiał dowodowy, który bez przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie, wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

T. I. Ltd. w S. na M., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów:

(a) art. 15f u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, w sytuacji, gdy przepis ten jest sprzeczny z prawem Unii Europejskiej, w szczególności z art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej "TFUE"), polegającą na przyjęciu, że ocena zgodności art. 15f u.g.h. z prawem Unii Europejskiej możliwa jest jedynie na podstawie abstrakcyjnej oceny uzasadnienia projektu nowelizacji Ustawy oraz tekstów odwołujących się do tego projektu, bez jednoczesnego odwołania się do faktycznych okoliczności towarzyszących uchwaleniu określonych przepisów Ustawy oraz innych źródeł odnoszących się do konieczności wprowadzenia regulacji hazardowej o określonym kształcie, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 15f u.g.h. w związku z art. 56 TFUE, wynikająca z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej "TSUE"), wymaga od sądu państwa członkowskiego UE, aby w trakcie oceny zgodności regulacji hazardowej przyjętej przez dane państwo członkowskie odwołał się on do wszystkich dostępnych dokumentów, w tym danych statystycznych, w celu ustalenia, czy przesłanki zmiany regulacji hazardowej powoływane przez państwo członkowskie rzeczywiście wystąpiły, a także uwzględnił okoliczności towarzyszące jej wprowadzeniu, co jest niezbędne dla oceny proporcjonalności uchwalonych przepisów;

(b) art. 5 oraz art. 6 Dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (dalej "Dyrektywa 2015/1535") w zw. z art. 267 TFUE poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokonanie notyfikacji przepisów nowelizujących Ustawę na podstawie Dyrektywy 2015/1535 jest równoznaczne z oceną notyfikowanych regulacji pod względem zgodności z art. 56 TFUE przez Komisję Europejską, co przesądza o zgodności Ustawy hazardowej z prawem Unii Europejskiej, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią ww. przepisów to TSUE jest jedyną instytucją uprawnioną do dokonywania wykładni traktatów, zgodnie z art. 267 TFUE, zaś postępowanie notyfikacyjne prowadzone na podstawie przepisów Dyrektywy 2015/1535, z uwagi na jego cel i charakter, nie służy do oceny zgodności regulacji przyjętych przez państwo członkowskie z przepisami prawa UE, a w szczególności z art. 56 TFUE;

(c) art. 15f u.g.h. w związku z art. 56 TFUE poprzez błędną wykładnię art. 15f u.g.h. polegającą na przyjęciu, że do oceny zgodności regulacji hazardowej przyjętej przez dane państwo członkowskie z prawem Unii Europejskiej wystarczające jest zbadanie orzecznictwa TSUE jedynie w zakresie dopuszczalnych sposobów regulacji hazardowych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią wspomnianego przepisu ocena zgodności danej regulacji z prawem Unii Europejskiej dokonywana powinna być tylko w odniesieniu do konkretnych warunków panujących w danym państwie członkowskim, zaś w każdym przypadku badania takiej zgodności, niezależnie od sposobu dokonanej regulacji hazardowej, należy rozważyć:

- czy za przyjęciem danej regulacji stały nadrzędne względy interesu ogólnego państwa członkowskiego;

- czy przyjęta regulacja umożliwia osiągnięcie założonego przez państwo członkowskie celu i jednocześnie nie wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia;

- czy przyjęta regulacja nie jest dyskryminująca dla podmiotów z innych państw członkowskich;

(d) art. 5 ust. 1b u.g.h. poprzez jego błędne zastosowanie, tj. zastosowanie pomimo niezgodności tego przepisu z prawem Unii Europejskiej, a przez to przyjęcie, że wprowadzenie monopolu na organizowanie gier hazardowych przez sieć Internet, z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych, jest dopuszczalne w świetle wynikającej z art. 56 TFUE zasady swobody świadczenia usług, podczas gdy:

- monopol ten nie znajduje uzasadnienia z powodu marginalnego charakteru problemu uzależnienia od gier hazardowych organizowanych przez sieć Internet w Polsce;

- osiągnięcie wyższego niż założony przez ustawodawcę celu ochrony konsumentów możliwe jest poprzez wprowadzenie innych rozwiązań, np. systemu zezwoleń niewyłącznych;

- różnicowanie pomiędzy tradycyjnymi kanałami dystrybucji gier hazardowych a dystrybucją przez sieć Internet jest w warunkach polskich nieuzasadnione;

- wprowadzenie monopolu służy wyłącznie osiągnięciu celów fiskalnych; zaś skutkiem powyższych okoliczności powinno być niezastosowanie art. 5 ust. 1b u.g.h. w niniejszej sprawie;

(e) art. 15f w związku z art. 7a ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 pkt 22 u.g.h. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Skarżący uprawniony jest do ubiegania się o zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych przez sieć Internet w Polsce, podczas gdy przepisy te mają charakter dyskryminujący w stosunku do Skarżącego, jako że wymagają ustanowienia w Polsce przedstawiciela oraz przedstawienia dokumentów potwierdzających prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych w państwie siedziby Skarżącego, natomiast obowiązki te nie są nakładane na podmioty z siedzibą w Polsce ubiegające się o uzyskanie zezwolenia na organizowanie zakładów wzajemnych, w sytuacji, gdy dyskryminacyjny charakter tych przepisów powinien skutkować odmową zastosowania ich w niniejszej sprawie;

(f) art. 123 § 1, art. 192 i art. 200 § 1 O.p. w związku z art. 8 u.g.h., poprzez ich niezastosowanie, jak również art. 15f ust. 4 i 6-9 u.g.h. w związku z art. 41 ust. 1 i 2 lit. a) i c), art. 47 i 48 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej "KPP"), poprzez ich błędną wykładnię - prowadzącą do przyjęcia, że procedura dokonania wpisu do rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z Ustawą (dalej "Rejestr") charakteryzująca się (1) brakiem jakiegokolwiek udziału strony w postępowaniu przed dokonaniem wpisu, (2) brakiem zakomunikowania stronie dokonania wpisu, (3) brakiem kontroli sądowej przed dokonaniem wpisu oraz (4) brakiem możliwości zastosowania środków ochrony tymczasowej przez sąd administracyjny po dokonaniu wpisu, nie narusza prawa Unii Europejskiej, podczas gdy postępowanie charakteryzujące się ww. cechami narusza prawo do dobrej administracji przewidziane m.in. w art. 41 ust. 2 lit. a) i c) KPP, jak również prawo do skutecznego środka prawnego z art. 47 KPP oraz domniemanie niewinności z art. 48 ust. 1 KPP;

(g) art. 207 § 1 O.p. w zw. z art. 8 u.g.h., poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż czynność wpisu Domeny do Rejestru miała charakter "czynności materialno-prawnej", a nie decyzji, podczas gdy zgodnie z Ordynacją zasadą jest orzekanie przez organy w każdej sprawie w drodze decyzji, a ani Ordynacja, ani Ustawa nie wprowadzają tu żadnych wyjątków co do postępowania w przedmiocie wpisu do Rejestru;

(h) art. 15f ust. 10 u.g.h. w zw. z art. 200 § 1 Ordynacji, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie przepisów o postępowaniu odwoławczym, w tym, zdaniem Sądu I instancji, art. 200 § 1 Ordynacji, w stosunku do postępowania wszczynanego wskutek sprzeciwu od wpisu do Rejestru, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, że wyłączenie dotyczy jedynie przepisu art. 221 § 1 Ordynacji, który miałby zastosowanie dopiero do postępowania toczącego się po wydaniu decyzji o pozostawieniu nazwy domeny w Rejestrze albo jej wykreśleniu, a nie do postępowania przed wydaniem takiej decyzji, a ponadto z samej treści art. 200 § 1 Ordynacji wynika, że dotyczy on sytuacji przed wydaniem decyzji, przez co nie może być uznawany za "przepis o postępowaniu odwoławczym";

(i) art. 15f ust. 4 u.g.h. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten, jako nakładający sankcje za naruszenie przepisów Ustawy hazardowej niezgodnych ze swobodą świadczenia usług wynikająca z art. 56 TFUE, nie może stanowić podstawy do nałożenia jakichkolwiek sankcji wobec Skarżącego;

(j) art. 15f ust. 4 u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że już sam brak uniemożliwienia dostępu do Domeny dla użytkowników z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi "kierowanie" przez Skarżącego gier hazardowych do usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy, zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu, za "kierowanie" gier powinno być uznawane tylko aktywne działanie mające na celu pozyskanie usługobiorców z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

II. Jednocześnie na podstawie art. 45 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz art. 267 TFUE wnoszę o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ("TSUE"), w celu orzeczenia w trybie prejudycjalnym o wykładni art. 18 TFUE, art, 56 TFUE, art. 3 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2120 z dnia 25 listopada 2015 roku ustanawiającego środki dotyczące dostępu do otwartego Internetu oraz zmieniającego dyrektywę 2002/22/WE w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników, a także rozporządzenie (UE) nr 531/2012 w sprawie roamingu w publicznych sieciach łączności ruchomej wewnątrz Unii (dalej "Rozporządzenie") oraz art. 1 ust. 3a Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 roku w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dalej "Dyrektywa") w związku z wątpliwościami związanymi z interpretacją powyższych przepisów prawa Unii Europejskiej mającymi bezpośredni wpływ na wynik niniejszej sprawy, które to wątpliwości związane są z następującymi zagadnieniami:

- czy regulacja przewidziana w art. 15f Ustawy w zw. z art. 73 Ustawy ma charakter dyskryminacyjny wobec podmiotów z innych państw członkowskich, które nie prowadzą na terenie Polski działalności gospodarczej, a tym samym czy jest sprzeczna z art. 18 TFUE oraz art, 56 TFUE;

- czy regulacja przewidziana w art. 15f Ustawy stanowi dopuszczalne ograniczenie swobody świadczenia usług ustanowionej przez art. 56 TFUE.

Mając powyższe na uwadze skarżąca zaproponowała następującą treść pytań prejudycjalnych:

1.Czy art. 56 TFUE oraz art. 18 TFUE należy interpretować w ten sposób, że uniemożliwia stosowanie państwom członkowskim środków, takich jak przepisy art. ja oraz 15f ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych, na mocy których działalność w zakresie urządzania gier hazardowych przez sieć Internet może być prowadzona wyłącznie przez podmioty mające siedzibę na terytorium danego państwa członkowskiego bądź przez podmioty, które na terenie tego państwa członkowskiego prowadzą działalność gospodarczą w formie oddziału albo za pomocą pełnomocnika?

2) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tym przepisem nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f w zw. z art. 5 ust. 1b ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych, w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych oraz uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej ww. środki ograniczające wynika, że rzeczywistą przyczyną ich wprowadzenia było zwiększenie dochodów państwa z tytułu podatków od gier oraz z wypłat dywidendy ze spółki wykonującej monopol państwa w zakresie większości gier hazardowych urządzanych przez sieć Internet?

3) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tym przepisem nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f w zw. z art. 5 ust. 1b ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych, w sytuacji, gdy ustawodawca tego państwa wyłączył możliwość uzyskania przez podmioty prywatne zezwolenia lub koncesji na urządzanie gry w pokera przez sieć Internet, podczas gdy zakłady wzajemne mogą być urządzane oraz reklamowane przez podmioty prywatne po uzyskaniu przez nie zezwolenia zgodnie z prawem tego państwa, pomimo, iż zarówno poker jak i zakłady wzajemne są – w odróżnieniu od gier losowych - tzw. "grami umiejętności", których wynik uzależniony jest od posiadania przez gracza określonej wiedzy i umiejętności?

4) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tym przepisem nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f w zw. z art. 5 ust. 1b ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych, w sytuacji, gdy ustawodawca tego państwa członkowskiego wyłączył możliwość uzyskania zezwolenia na urządzanie gier kasynowych przez sieć Internet, dopuszczając jednocześnie urządzanie tych gier w kasynach stacjonarnych, które mogą być prowadzone na terytorium tego państwa członkowskiego po uzyskaniu koncesji?

5) Czy art. 56 TFUE, art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 47 i 48 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tymi przepisami nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych, w sytuacji, gdy:

- ustawa wprowadzająca powyższe środki ograniczające nie ustanawia procedury wysłuchania zainteresowanych osób (fizycznych łub prawnych), w szczególności operatorów hazardowych, przed umieszczeniem należącej do nich określonej nazwy domeny w rejestrze domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą oraz zastosowaniem wobec nich sankcji w postaci zablokowania strony wykorzystującej nazwy domen wpisanych do ww. rejestru, co pozbawia takie podmioty możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie oraz udzielenia niezbędnych wyjaśnień przed dokonaniem wpisu wykorzystywanej przez nich nazwy domeny do ww. rejestru i zastosowaniem wobec nich ww. sankcji,

- ustawa wprowadzająca powyższe środki ograniczające przyznaje nazwy domeny do ww. rejestru dopiero po jego dokonaniu, co prowadzi do sytuacji, w której zainteresowane podmioty nie mają możliwości zakwestionowania decyzji o wpisie domeny do ww. rejestru przed jego dokonaniem przy jednoczesnym braku zawiadomienia takich podmiotów o dokonanym wpisie?

6) Czy art, 56 TFUE oraz art. 18 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tymi przepisami nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez ustawodawcę państwa członkowskiego ograniczeń swobody świadczenia usług takich jak przewidziane w art. ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych, w sytuacji, gdy ustawodawca tego państwa nakłada na podmioty ubiegające się o zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych posiadające siedzibę w innym państwie członkowskim obowiązek przedłożenia dokumentów potwierdzających prowadzenie działalności w zakresie urządzania zakładów wzajemnych w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, tj, obowiązek wykazania doświadczenia w urządzaniu zakładów wzajemnych, nie nakładając jednocześnie takiego obowiązku na podmioty ubiegające się o zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych posiadające siedzibę na terytorium tego państwa członkowskiego, w którym wprowadzono powyższe ograniczenia?

7) Czy art. 56 TFUE oraz zasadę demokratycznego państwa prawa należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z nimi nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych, w sytuacji, gdy przewidziany przez ustawodawcę państwa członkowskiego okres vacatio legis wejścia w życie przepisów wprowadzających powyższe środki ograniczające jest krótszy niż okres niezbędny do uzyskania zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych na terytorium tego państwa członkowskiego, co uniemożliwia podmiotom świadczącym dotychczas usługi hazardowe na rzecz usługobiorców z terytorium tego państwa członkowskiego w oparciu o licencje udzielone im w państwie ich siedziby, dostosowania prowadzonej przez nich działalności do zmian wprowadzonych w tym państwie członkowskim, przed dniem ich wejścia w życie, bez naruszania uzasadnionych interesów ekonomicznych tych podmiotów?

8) Czy Art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z nim nie jest dopuszczalne wyłączenie możliwości wy stąpienia przez sąd, który ocenia zgodność środków krajowych ograniczających swobodę świadczenia usług, takich jak art. 5 ust. 1 oraz powiązany z nim art. 15f z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych, do organu, który wydał decyzję na podstawie powołanych przepisów krajowych, o udzielenie wszelkich informacji oraz dokumentów, potwierdzających, że wprowadzone środki spełniają wymogi określone w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 56 TFUE?

9) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z nim nie jest dopuszczalne wyłączenie możliwości przeprowadzenia badania zgodności z prawem Unii Europejskiej przepisów, które zostały naruszone przez jednostkę, która w konsekwencji tego naruszenia została dotknięta sankcją administracyjną w formie wpisu domeny stanowiącej własność tej jednostki, mającego bezpośrednie skutki na działalności tej jednostki, w toku postępowania wszczętego sprzeciwem od wpisu do rejestru, które to postępowanie jest jedynym dostępnym jednostce w celu uchylenia ww. wpisu?

10) Czy ort. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie zezwala on państwu członkowskiemu Unii Europejskiej na wprowadzenie monopolu w zakresie gier kasynowych oferowanych za pośrednictwem sieci Internet, który to monopol powierzono spółce Skarbu Państwa, bez uzasadnienia dla wprowadzonych rozwiązań, które uzasadniałoby ograniczenie swobody działalności gospodarczej w sposób spójny i systematyczny i potwierdzało niezbędność takich środków dla zapewnienia osiągnięcia celów założonych przez państwo członkowskie, oraz bez wskazania powodów, dla których przyjęto, że państwowy monopol będzie bardziej skuteczny przy osiągnięciu tego celu niż operator prywatny z siedzibą w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, w sytuacji, gdy jednocześnie prywatni operatorzy mają możliwość uzyskania w danym państwie członkowskim Unii Europejskiej niewyłącznego zezwolenia na urządzanie innej gry hazardowej przez sieć Internet, tj. zakładów wzajemnych?

Skarżąca kasacyjnie w związku z postawionymi zarzutami wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji z 5 lutego 2020 r. w całości oraz zobowiązanie Ministra Finansów do wydania, w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku uwzględniającego skargę, decyzji, na mocy której nazwy domen internetowych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zostaną wykreślone z Rejestru, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra w przedmiocie wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne, wobec ich prawidłowości, uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie oraz zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do braku podstaw o uwzględnieniu sprzeciwu strony skarżącej od wpisu wymienionych na wstępie domen do Rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą i wydanie decyzji o pozostawieniu ich w Rejestrze. Zwłaszcza, że krajowa ustawa o grach hazardowych, której przepisy stanowiły materialnoprawną podstawę dokonania wymienionego wpisu oraz wydania – w związku z wniesionym sprzeciwem – zaskarżonej decyzji, nie ma charakteru regulacji, która nie korespondowałaby z prawem unijnym, co tym samym nie sprzeciwiało się jej stosowaniu w rozpatrywanej sprawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w jego krytycznej ocenie, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Wyrok WSA bowiem odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że chociażby w wyroku z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1762/18 (treść tego, jak i dalej wskazywanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do kwestii wykładni art. 56 TFUE, art. 267 TFUE oraz art. 15f ust. 4 i ust. 6-10 u.g.h. na gruncie problemu wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych. Analogiczne problemy prawne były poruszane także w innych orzeczeniach NSA – m. in. w wyrokach z dnia 19 maja 2022 r.: sygn. akt: II GSK 1828/18, II GSK 1829/18, II GSK 1830/18, II GSK 143/19. Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej orzeczeń NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć.

Nie są uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej, które zostały oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. i na gruncie których strona skarżąca zmierza do wykazania, że w rozpatrywanej doszło do naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów krajowej ustawy o grach hazardowych oraz przepisów pierwotnych i wtórnych aktów prawa unijnego w sposób, który miałby polegać na ich błędnej wykładni lub na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu.

Tytułem wstępu należy zaznaczyć, że notyfikacja przepisów technicznych jest unijną procedurą swoistej "kontroli prewencyjnej" projektów prawa krajowego przez Komisję Europejską, służącą sprawdzeniu, czy proponowana regulacja nie narusza swobodnego przepływu towarów i usług – w której dochodzi do opiniowania i zgłaszania uwag przez Komisję Europejską oraz inne państwa członkowskie dotyczących przepisów technicznych, mających stanowić projekt ustawy – tym bardziej nie może pozostawać to bez wpływu na ocenę zasadności wniosków, które w tej mierze zostały sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim stwierdzić należy, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Nie jest tak, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia – jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – przepisów art. 15f ust. 4 i 6-9 u.g.h. w związku z art. 41 ust. 1 i 2 lit. a) i c), art. 47 i 48 ust. 1 KPP w sposób, w jaki przedstawiono to w zarzucie z pkt (f) petitum skargi kasacyjnej oraz w jego uzasadnieniu. Zostanie on omówiony łącznie z komplementarnymi wobec tego zarzutu – zarzutami z pkt (g) i (h) petitum skargi kasacyjnej.

Podejście Sądu pierwszej instancji do rozumienia istoty oraz funkcji postępowania regulowanego przywołanym przepisem ustawy krajowej, którego naruszenie zarzuca skarga kasacyjna, nie jest nieprawidłowe. Nie jest też nieprawidłowa ocena tego Sądu, że ani prowadzone na podstawie tego przepisu prawa postępowanie, ani też jego rezultat nie naruszają prawa. W tym również w ten sposób, który miałby prowadzić – zdaniem strony skarżącej – do braku jakiegokolwiek udziału strony w postępowaniu przed dokonaniem wpisu do Rejestru, braku kontroli sądowej przed dokonaniem wpisu, a także braku możliwości zastosowania środków ochrony tymczasowej po dokonaniu wpisu.

Odpowiadając na omawiane zarzuty nie można tracić z pola widzenia tego, że charakter wpisu do Rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą – a mianowicie charakter czynności materialno-technicznej, co samo w sobie nie oznacza jednocześnie braku zgodności z prawem unijnym – siłą rzeczy powoduje, że nie sposób byłoby uczynić zadość oczekiwaniu strony skarżącej odnośnie do jej udziału w postępowaniu przed dokonaniem tego wpisu. Dlatego, że właśnie z uwagi na taki jego charakter nie jest on (bo właśnie siłą rzeczy nie może być) dokonywany w postępowaniu jurysdykcyjnym w administracji, co należałoby uznać za aż nadto jasne i oczywiste, a przy tym nie rodzące sugerowanych skargą kasacyjną negatywnych konsekwencji. Aby bowiem działanie, o którym mowa w art. 15f ust. 4 u.g.h. – właśnie dlatego, że nie jest podejmowane w postępowaniu jurysdykcyjnym, a więc i bez udziału strony – nie nosiło cech dowolności, arbitralności, nadużycia kompetencji etc., etc., ustawodawca, nie dość, że w ust. 6 art. 15f przywołanej ustawy wprowadził rozwiązanie polegające na tym, że wpisu, zmiany wpisu lub jego wykreślenia dokonuje się z urzędu, ale dopiero po ich zatwierdzeniu przez uprawniony organ administracji – co niewątpliwie należy uznać za wewnętrzny mechanizm kontroli – to co więcej, wyposażył podmioty, o których mowa w ust. 7 art. 15f ustawy w prawo do wniesienia sprzeciwu od wpisu do Rejestru, w terminie 2 miesięcy od dnia umieszczenia nazwy domeny w Rejestrze, tworząc tym samym warunki oraz gwarancje wysłuchania strony w tak właśnie inicjowanym postępowaniu szczególnym, w którym strona nie jest pozbawiona przedstawienia swoich racji, a to zważywszy na treść pkt 2 ust. 8 art. 15f przywołanej ustawy. Tym samym, to siła prezentowanych w sprzeciwie argumentów – zwłaszcza, natury faktycznej – może odnieść skutek oczekiwany przez wnoszącego sprzeciw, o czym z kolei trzeba wnioskować na podstawie ust. 9 art. 15f. Postępowanie inicjowane sprzeciwem może bowiem zakończyć się decyzją – podejmowaną w terminie 14 dni od dnia otrzymania sprzeciwu – o pozostawieniu nazwy domeny w Rejestrze albo o jej wykreśleniu z Rejestru.

Jeżeli przy tym – co w korespondencji do powyższego trzeba podkreślić – wymieniona decyzja podlega kontroli legalności inicjowanej skargą do sądu administracyjnego, to nie sposób jest twierdzić, że w postępowaniu regulowanym art. 15 f ust. 4 i ust. 6-10 u.g.h. – jakkolwiek szczególnym, bo determinowanym jego przedmiotem, funkcjami oraz celem, stąd też właśnie wpis oraz środki prawne służące skutecznemu jego wzruszeniu – strona miałaby być pozbawiona prawa do udziału w tym postępowaniu, prawa do wysłuchania i przedstawienia swoich racji, czy też wreszcie pozbawiona wiedzy odnośnie do racji i argumentów mających uzasadniać wpisanie i pozostawienie domeny w Rejestrze.

Za uzasadniony trzeba bowiem uznać wniosek, że kontur postępowania regulowanego przepisami art. 15f ust. 4 i ust. 6-10 u.g.h. – w tym zważywszy na środki ochrony przysługujące podmiotom, z których udziałem jest ono prowadzone – odpowiada standardom dobrej administracji ustanowionym w KPP, nie narusza też prawa skarżącego do skutecznego środka prawnego przed sądem, czy respektowania zasady domniemania niewinności (na marginesie – zarzucane uchybienie tym ostatnim standardom, nie zostało w zasadzie w skardze kasacyjnej uzasadnione).

Z przedstawionych powodów omawiany zarzut należało więc uznać za nieuzasadniony. Zwłaszcza, że wniosku przeciwnego, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie sposób byłoby podważać z pozycji podnoszonego przez stronę skarżącą argumentu o braku możliwości udziału strony oraz kontroli sądowej przed dokonaniem wpisu i uzyskania ochrony tymczasowej, skoro sądowoadministracyjna kontrola legalności działalności administracji publicznej ma charakter następczy w relacji do tejże działalności i tak jak każda kontrola zwłaszcza, gdy chodzi o jej rezultat, stanowi reakcję na uprzednie w relacji do niej działanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest również usprawiedliwiony zarzut przedstawiony przez kasatora w pkt (d) uzasadnienia skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 5 ust. 1b u.g.h.

Podejście Sądu pierwszej instancji do rozumienia tego przepisu prawa – który stanowi, że urządzanie gier hazardowych przez sieć Internet, z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych, jest objęte monopolem państwa – nie jest bowiem nieprawidłowe i w żadnym stopniu, ani też zakresie – a stanowi to istotę omawianego zarzutu kasacyjnego – nie koliduje również z traktatową zasadą swobody świadczenia usług, w tym w sposób wskazywany przez stronę skarżącą.

Podkreślając w punkcie wyjścia znaczenie konsekwencji wynikających z braku harmonizacji na poziomie prawa unijnego rynku gier losowych, za naturalną konsekwencję tego stanu rzeczy trzeba uznać to, że państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres swobody regulacyjnej w określaniu zasad prowadzenia gier hazardowych, uzasadniony specyfiką gier hazardowych, a przede wszystkim wiążącego się z nimi poważnego niebezpieczeństwa zarówno dla podmiotów w nich uczestniczących, jak i je organizujących. Gry hazardowe stwarzają bowiem zagrożenia dla sytuacji ekonomicznej, społecznej i rodzinnej osób biorących w nich udział i mogą prowadzić do uzależniania porównywalnego z uzależnieniem od narkotyków i alkoholu. W przypadku gier hazardowych dobrodziejstwa wynikające z funkcjonowania wolnego rynku więc nie powstają. Zasada funkcjonowania gier hazardowych polega bowiem na tym, że grający w nie więcej tracą niż wygrywają. Organizujący gry hazardowe "sprzedają" w istocie iluzję szybkiego wzbogacenia się, kosztem realnego zubożenia się tych konsumentów, którzy się oddają tym grom. Ze społecznego punktu widzenia otwarcie wolnego rynku na ten sektor rodziłoby zatem skutki wyłącznie negatywne, gdyż leżąca u jego podstaw konkurencja nie przynosi w tym obszarze dla konsumentów spodziewanych korzyści.

Dlatego też właśnie w orzecznictwie TSUE przyjmuje się, że szkodliwe dla jednostek i dla społeczeństwa konsekwencje moralne i finansowe, które wiążą się z grami hazardowymi, mogą uzasadniać szeroki zakres władztwa regulacyjnego państw członkowskich w odniesieniu do ustalenia niezbędnego poziomu ochrony konsumentów i porządku publicznego.

To władztwo regulacyjne obejmuje swoim zakresem swobodę ustalania celów ich polityki w dziedzinie gier losowych i w razie potrzeby szczegółowego określenia poziomu ochrony, do którego dążą, co stanowi jednocześnie kryterium oceny przyjmowanych w tej mierze rozwiązań prawnych (przepisów krajowych), w tym rzecz jasna przy założeniu, że przyjmowane w tym zakresie ograniczenia muszą spełniać – kształtowane orzecznictwem trybunału luksemburskiego – przesłanki ich proporcjonalności. Przy tym, sama okoliczność, że dane państwo wybiera odmienny system ochrony niż przyjęty przez inne państwo członkowskie, nie może mieć wpływu na ocenę niezbędnego i proporcjonalnego charakteru przepisów przyjętych w tej dziedzinie (zob. np. wyrok TSUE w sprawie C – 47/07, pkt 57 – 59 oraz przywołane tam orzecznictwo; zob. również np. wyroki w sprawach: C – 275/92, pkt 60; C – 124/97, pkt 13; C – 67/98, pkt 14; C – 6/01, pkt 46 i 47; C – 212/08, pkt 39 – 40).

Odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z argumentu odnoszącego się do tożsamości podstaw aksjologicznych obowiązywania krajowego porządku konstytucyjnego, jak i porządku unijnego (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16; pkt 5.5.), w relacji do istoty omawianej kwestii spornej nie można tracić z pola widzenia tego, że gwarantowana konstytucyjnie wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Istnieje bowiem legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych jeżeli skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości. Tym bardziej więc różnego rodzaju ograniczeniom może podlegać działalność gospodarcza prowadzona w zakresie gier hazardowych, albowiem nie jest ona zwykłą, typową działalnością gospodarczą, ale działalnością, która z natury rzeczy niesie za sobą poważne zagrożenia społeczne w postaci uzależnień i przyciąga struktury przestępcze, których zwalczanie leży z całą pewnością w interesie publicznym. Jeżeli tak, to wolność działalności gospodarczej w dziedzinie hazardu może podlegać dalej idącym ograniczeniom, uzasadnionym ważnym interesem publicznym, o którym mowa w art. 22 Konstytucji (wyrok TK w sprawie P 4/14; pkt 5.2-5.3.).

Jeżeli – jak wynika z powyższego – w przypadku gier hazardowych nie powstają dobrodziejstwa wynikające z funkcjonowania wolnego rynku, a w zakresie odnoszącym się do działalność gospodarczej prowadzonej w zakresie gier hazardowych – która z uwagi na jej charakter podlega ścisłej reglamentacji – państwa członkowskie mogą dysponować stosunkowo szerokim zakresem władztwa regulacyjnego, to zapewnienie koniecznego i niezbędnego poziomu ochrony konsumentów oraz porządku publicznego może uzasadniać przyjmowanie również takich rozwiązań prawnych, które polegają na zezwalaniu na gry na zasadzie wyłączności (monopolu), co ma tę zaletę, że kanalizuje przeprowadzanie gier w kontrolowanym obiegu i zapobiega ryzyku ich urządzania w celach oszukańczych i przestępczych, a więc innymi słowy na przyznaniu wyłącznych praw na prowadzenie gier hazardowych przez sieć Internet jednemu podmiotowi, który jest poddany ścisłej kontroli organów publicznych (zob. np. wyrok w sprawie C – 42/07, pkt 64 – 70). Zmierzając do zapewnienia szczególnie wysokiego poziomu ochrony państwo członkowskie może więc w sposób zasadny uznać, że jedynie nadanie praw wyłącznych jednemu podmiotowi, poddanemu ścisłemu nadzorowi ze strony organów władzy publicznej może służyć zapanowaniu nad ryzykiem związanym z branżą gier hazardowych i realizować zgodny z prawem cel obejmujący przeciwdziałanie zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami oraz zwalczanie uzależnienia od gier w sposób wystarczająco skuteczny. Jest to więc dopuszczalne. Zwłaszcza, jeżeli może zapewnić lepsze panowanie nad ofertą gier hazardowych i lepsze gwarancje skuteczności przy wdrażaniu polityki prowadzonej przez państwo członkowskie niż w wypadku, gdyby działalność tę wykonywały konkurujące ze sobą podmioty prywatne, nawet gdyby podmioty te objęte były systemem zezwoleń i podlegały systemowi kontroli i sankcji (zob. wyrok w sprawie C – 212/08, pkt 41 – 42; zob. również wyrok w sprawach połączonych C – 316/07, C – 358/07, C – 360/07, C – 409/07 i C – 410/07). Środkiem zaś zapewniającym wykonanie regulacji krajowej może być mechanizm blokowania (nakazu zablokowania) dostępu do stron internetowych, za pośrednictwem których są oferowane nielegalne gry hazardowe, który służąc tym samym uniemożliwieniu korzystania z nich, jest traktowany jako nieodzowny elementem ochrony, jaką państwo członkowskie może i zamierza zapewnić na swym terytorium w dziedzinie gier losowych (wyrok TSUE w sprawie C – 258/08, pkt 42 – 47).

Uwzględniając powyższe, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że rozwiązania prawne przyjęte na gruncie prawa krajowego w żadnym stopniu, ani też zakresie nie rozmijają się – a wręcz korespondują – z przedstawionym powyżej i akceptowanym w orzecznictwie luksemburskim podejściem odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ustanowienia w omawianym zakresie zasady wyłączności (monopolu), polegającej innymi słowy, na przyznaniu wyłącznych praw na prowadzenie gier hazardowych przez sieć Internet jednemu podmiotowi, który jest poddany ścisłej kontroli organów publicznych.

Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustawy, aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że działanie ustawodawcy było motywowane i podyktowane "[...] koniecznością ograniczenia występowania zjawiska "szarej strefy" w środowisku gier hazardowych, zapewnienia jak najwyższego poziomu ochrony graczy przed negatywnymi skutkami hazardu oraz podniesienia poziomu społecznej świadomości co do zagrożeń wynikających z korzystania z usług nielegalnych operatorów hazardowych.", a osiągnięcie tak określonych celów "[...] ma zapewnić jak najdalej idące zmniejszenie występowania szkodliwych społecznych i ekonomicznych skutków hazardu."

"[...] Najważniejszym z założonych celów jest zmniejszenie skali występowania tzw. "szarej strefy" w zakresie gier na automatach do gier oraz gier w sieci Internet.

Ponad sześcioletnia praktyka walki organów państwowych na gruncie ustawy o grach hazardowych w dotychczasowym brzmieniu z podmiotami naruszającymi jej postanowienia pozwoliła określić, które przepisy powinny zostać poddane rewizji i zmodyfikowane pod kątem zapewnienia jak najskuteczniejszych narzędzi do walki ze zjawiskiem nielegalnego hazardu. Realizacja niniejszego celu nastąpić ma poprzez wprowadzenie narzędzi prawnych umożliwiających blokowanie stron internetowych nielegalnych operatorów jak również utrudnianie dokonywania płatności na ich rzecz. W odniesieniu do automatów do gier realizacji celów ma służyć objęcie urządzania tych gier poza kasynami gry monopolem państwa [...].

Kolejnym z założonych celów jest zapewnienie najwyższego możliwego poziomu ochrony obywateli, w tym osób małoletnich, przed szkodliwymi skutkami hazardu związanymi z grą na automatach do gier i grą w sieci Internet.

Projektodawca w swych działaniach dąży do stworzenia środowiska prawnego, które, umożliwiając obywatelom uczestniczenie w grach hazardowych, jednocześnie zawierać będzie elementy wpływające na ich ochronę przed uzależnieniem i zapewniające prawidłowy przebieg gier. W szczególności osoby poniżej 18 roku życia narażone są na uzależnienie od hazardu, zwłaszcza w świetle dynamicznego rozwoju usług hazardowych oferowanych za pośrednictwem sieci Internet oraz popularności nielegalnie oferowanych gier na automatach do gier. [...] monopolem w sieci Internet objęte zostały gry kasynowe, posiadające o wiele wyższy współczynnik uzależnienia niż zakłady wzajemne i loterie promocyjne. Z tego też powodu ich urządzanie poza siecią Internet jest dalece reglamentowane i wymaga uzyskania koncesji na prowadzenie kasyna gry.

Wprowadzenie możliwości blokowania dostępu do nielegalnych domen spowoduje również, że gracze nie będą mieli wątpliwości co do tego, czy korzystają z usług legalnego operatora gier hazardowych. Z dotychczasowych doświadczeń wynika, że obecnie wiele osób uczestniczących w nielegalnych grach hazardowych nie ma świadomości naruszania przepisów ustawy. Wynika to z szerokiej dostępności nielegalnych stron internetowych oraz małej świadomości społecznej ograniczeń ustawowych odnoszących się do katalogu gier, które mogą być oferowane za pośrednictwem sieci Internet. Projektodawca ma nadzieję na upowszechnienie społecznej świadomości w tym zakresie. [...] w związku z powierzeniem możliwości urządzania określonych gier za pośrednictwem sieci Internet podmiotowi wykonującemu monopol państwa w tym zakresie, to podmiot ten zostanie w głównej mierze obciążony nowymi obowiązkami.

Wskazuje to jednoznacznie na spójność i systematyczność w realizowaniu celu zapewnienia najwyższego poziomu ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami hazardu. [...] zapewnienie odpowiedniego nadzoru organów władzy publicznej nad segmentem rynku gier hazardowych obejmującym gry kasynowe urządzane za pośrednictwem sieci Internet (należące do najbardziej uzależniających gier hazardowych) może nastąpić wyłącznie w formie nadzoru nad podmiotem realizującym monopol państwa. Umożliwi to ustanowienie ram prawnych zapewniających realizację założonego celu za pomocą oferty współmiernej ilościowo i jakościowo do niego dostosowanej. Doprowadzi także do zwiększenia odsetka graczy korzystających z oferty legalnej, podlegającej państwowej kontroli.

Skutkiem wyżej przedstawionych rozwiązań będzie zwiększenie udziału w rynku operatorów legalnych i wynikający z tego wzrost poziomu ochrony konsumentów.

Celem projektodawcy jest ograniczenie możliwości oferowania przez podmioty nieposiadające odpowiedniego zezwolenia gier hazardowych w sieci Internet. Podmioty takie nie spełniają wymogów odnoszących się do zapewnienia jak najwyższego poziomu ochrony gracza. Dotyczy to ochrony zarówno przed negatywnymi społecznymi i ekonomicznymi skutkami hazardu i uzależnień, jak również przed odmową wykonywania podjętych przez podmioty względem graczy zobowiązań finansowych."

Powyższe świadczy zatem o niezasadności stanowiska prezentowanego na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnego. Ponadto, powyższe potwierdzają chociażby cele towarzyszące zmianom wprowadzanym ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustawy, jak i środki oraz mechanizmy prawne służące ich realizacji, których ustanowienie oraz stosowanie nie jest niezgodne z prawem unijnym. Zwłaszcza, gdy w opozycji do stanowiska strony skarżącej odwołać się również do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 5 ust. 1 i ust. 1c u.g.h. oraz określonych nią szczegółowych warunków prowadzenia działalności w zakresie kasyna gry, a także art. 88 tej ustawy.

Ponadto, ani z przyjętych na jej gruncie rozwiązań prawnych – ani też z obserwowanej praktyki ich stosowania – nie wynika, aby towarzyszył im jakikolwiek (jawny, czy też ukryty) mechanizm zachęty, czy też nakłaniania konsumentów do udziału w grach podlegających jej regulacji – w tym zwłaszcza w zakresie odnoszących się do gier objętych monopolem państwa – ukierunkowany na to, aby Skarb Państwa czerpał z nich (jeszcze większe) korzyści finansowe, co gdyby istotnie miało miejsce – a tak nie jest – nie byłoby pozbawione istotnego znaczenia (zob. pkt 66 wyroku TSUE w sprawie C – 46/08).

Co więcej, nie jest również tak, że przyjęte na gruncie przywołanej nowelizacji rozwiązania prawne – zwłaszcza wynikające z kwestionowanego skargą kasacyjną art. 5 ust. 1b u.g.h. – należałoby uznać za niemające uzasadnienia w warunkach polskich, w tym również z powodu marginalnego uzależnienia od gier organizowanych w sieci Internet. Ryzyka i zagrożenia związane z hazardem są nie dość, że powszechnie znane – w tym w Polsce – to również gruntownie już rozpoznane, w tym w orzecznictwie sądów krajowych i Trybunału Sprawiedliwości, które dostrzegają konieczność przeciwdziałania im, a nie może w tym kontekście budzić żadnych wątpliwości i to, że oferowanie gier hazardowych w sieci Internet ryzyka i zagrożenia te potęguje, a to z uwagi, między innymi, na łatwość i szybkość dostępu do nich, anonimowość, brak efektywnej kontroli ułatwiający dostęp do gier osobom niepełnoletnim. Ponadto, co jest nie mniej istotne z punktu widzenia oceny zasadności argumentacji prezentowanej w skardze kasacyjnej, zestawienie danych z badań z 2015 r., na które się powołuje – a które same w sobie nie mogą stanowić dostatecznej podstawy wnioskowania o braku istnienia niepożądanych społecznie ryzyk oferowania gier w sieci Internet, czy też mniejszego stopnia uzależniania od nich w relacji do gier tradycyjnych, albowiem każde uzależnienie i to niezależnie od jego stopnia należałoby uznać za niepożądane. Sam kasator przyznaje, że mimo stosunkowo niewielkiej liczby osób uczestniczących w grach hazardowych, odsetek osób uzależnionych od hazardu w tej grupie wynosi aż ok. 33%, co jednoznacznie wskazuje na istotne zagrożenia związane z hazardem w tej właśnie formie.

Nie są również uzasadnione zarzuty z pkt (a) – (c) petitum skargi kasacyjnej, których komplementarnych charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.

Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego, o naruszeniu art. 15f u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sytuacji kiedy przepis ten jest sprzeczny z prawem Unii Europejskiej, w szczególności art. 56 TFUE, nie sposób jest bowiem wnioskować na tej podstawie, że w zakresie odnoszącym się do oceny odnośnie do korespondencji krajowej ustawy o grach hazardowych z prawem unijnym, wadliwość działania Sąd pierwszej instancji miałaby polegać na tym, że nie odwołał się do wszystkich dostępnych dokumentów, w tym danych statystycznych w celu ustalenia, czy zmiany regulacji hazardowej rzeczywiście były motywowane wskazywanymi przez ustawodawcę powodami, że niezasadnie eksponował znaczenie argumentu z notyfikacji Komisji Europejskiej projektów nowelizacji ustawy o grach hazardowych, co nie może być uznane za miarodajne dla oceny odnośnie do zgodności wprowadzanych zmian z prawem unijnym, a także, że nie uwzględnił tego aspektu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, w świetle którego ocena zgodności regulacji krajowej z prawem unijnym musi uwzględniać ocenę czy za jej przyjęciem przemawiały względy interesu ogólnego państwa, czy przyjęte rozwiązania prawne umożliwiają osiągnięcie założonego celu i nie wykraczają poza to co jest niezbędne dla jego osiągnięcia oraz, czy nie jest ona dyskryminująca wobec podmiotów z innych państw członkowskich.

Odpowiadając na tak postawione zarzuty, trzeba przede wszystkim podnieść, że jeżeli stawiane na ich gruncie zagadnienia mają stricte jurydyczny charakter, to nie sposób jest zasadnie zarzucać Sądowi pierwszej instancji, że dokonując oceny rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie ustawy o grach hazardowych w koniecznym w rozpatrywanej sprawie zakresie – bo determinowanym jej przedmiotem – Sąd ten odwoływał się do uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz znaczenia konsekwencji wynikających z jego notyfikacji Komisji Europejskiej.

Nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości, że to wymieniony projekt ustawy oraz jego uzasadnienie stanowiły zasadnicze źródło wiedzy o motywach i intencjach działania ustawodawcy oraz o celach, które zamierzał osiągnąć przyjmując określone rozwiązania prawne. Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić znaczenie tego istotnego elementu, którym jest ocena skutków regulacji stanowiąca istotną część procesu stanowienia prawa.

W zakresie odnoszącym się do diagnozy rozwiązywanego problemu wynika z niej – a nie sposób jest w tej mierze zarzucić ustawodawcy błędu w ocenie – że "[...] poziom kontroli państwa nad rynkiem gier hazardowych jest niewystarczający, czego konsekwencją jest niemożliwy do wyeliminowania, przy narzędziach dostępnych w obecnym systemie prawnym, obszar działalności nielegalnej o znacznych rozmiarach, zwłaszcza w zakresie gry na automatach oraz przez sieć Internet. [...] w obecnym systemie prawnym brak jest dostatecznych uregulowań dotyczących ochrony graczy uczestniczących w grach przez sieć Internet, czego konsekwencją jest brak wystarczającej ochrony odbiorców usług hazardowych online przed uzależnieniem od hazardu. [...] Z uwagi na rozmiar nielegalnej działalności w określonych obszarach rynku gier hazardowych budżet państwa traci znaczne dochody z racji pozostawania takiej działalności poza obszarem opodatkowanym podatkiem od gier (dotyczy to zwłaszcza elementu rynku, jakim jest gra na automatach i gra poprzez sieć Internet)."

Natomiast rekomendowane rozwiązania – nawiązujące do doświadczeń innych państwa członkowskich oraz wprowadzanych przez nie rozwiązań w zakresie odnoszącym się do blokowanie dostępu do stron internetowych oferujących gry hazardowe bez wymaganego zezwolenia, a mianowicie Francji, Hiszpanii, Włoch, Holandii, Estonii, Rumunii, Łotwy, Austrii, Belgii – to "[...] Wdrożenie mechanizmów zapewniających kontrolę państwa nad rynkiem gier hazardowych, polegających m.in. na wprowadzeniu możliwości blokowania dostępu do stron internetowych, na których urządzane są nielegalne gry, oraz zakazu udostępniania usług płatniczych przez dostawców usług płatniczych na rzecz podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier hazardowych w sieci Internet bez wymaganej koncesji lub zezwolenia, zaostrzeniu przepisów dotyczących kar pieniężnych związanych z prowadzeniem działalności w zakresie gier hazardowych bez wymaganego zezwolenia, koncesji lub zgłoszenia [...].", a ponadto umożliwienie prowadzenia działalności w zakresie urządzania gier w salonach gier na automatach w formie monopolu państwa, jako kolejnego narzędzia walki z szarą strefą wobec niemożności jej wyeliminowania. Za nie mniej istotne uznano "[...] Zobowiązanie dostawców usług w dziedzinie gier hazardowych online do opracowania i wdrożenia polityki odpowiedzialnej gry, obejmującej m.in.: wprowadzenie procedur weryfikacji pełnoletności gracza oraz mechanizmów jego samokontroli, wdrożenie procedur rejestracji gracza na koncie gracza lub tymczasowym koncie gracza, objęcie polityką odpowiedzialnej gry również samej konstrukcji stron internetowych wykorzystywanych w grze (w aspekcie m.in. projektowanego sposobu prezentacji na stronie internetowej informacji handlowych czy też wymogu zamieszczenia na stronie internetowej określonych informacji). Narzędziem ochrony gracza w sektorze gier na automatach będzie natomiast wprowadzenie obowiązku połączenia automatów w jeden system.

Natomiast wiążący się z nimi oczekiwany efekt, a więc innymi słowy cel do osiągnięcia to "[...] Zmiana modelu regulacji rynku gier, oparta przede wszystkim na rozszerzeniu zakresu dopuszczalnej działalności w zakresie gier hazardowych (m.in. dopuszczenie urządzania gier na automatach w salonach gier na automatach, liberalizacja zasad organizacji gry w pokera, wprowadzenie możliwości oferowania gier liczbowych i loterii pieniężnych przez sieć Internet, rozszerzenie oferty gier o multijurysdykcyjne gry liczbowe i loterie pieniężne, dopuszczenie urządzania innych gier hazardowych przez sieć Internet w formie monopolu państwa. Przewidywanym efektem interwencji powinno być skanalizowanie graczy w legalnym segmencie rynku gier hazardowych (przede wszystkim odnosi się to do komponentów rynku gier, jakimi są gra na automatach oraz gra w sieci Internet), poprzez rozszerzenie legalnej oferty z zakresu hazardu przy jednoczesnej ścisłej kontroli państwa w tym obszarze. Oczekiwany efekt to wzrost dochodów budżetowych z tytułu podatku od gier wynikający m.in. ze zwiększonej aktywności graczy w legalnym segmencie rynku."

W relacji do stricte jurydycznego charakteru kwestii stawianej na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych, Sąd pierwszej instancji nie mógł więc pominąć znaczenia argumentu z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw. To on bowiem stanowił zasadnicze źródło wiedzy o motywach podjęcia interwencji ustawodawczej w odniesieniu do rynku gier hazardowych, co w relacji do projektowanych i następnie wprowadzanych rozwiązań prawnych mogło być dopiero zestawiane z wymogami stawianymi przez prawo unijne i stanowić następnie przedmiot ocen odnośnie do korespondencji tychże powodów i celów działania oraz służących ich osiągnięciu środków z prawem unijnym, w tym zwłaszcza z art. 56 TFUE.

Jeżeli tak, to nie sposób jest twierdzić, że – jak oczekuje tego strona skarżąca kasacyjnie – oceny te mogłoby być w miarodajny sposób formułowane na podstawie przywoływanych danych statystycznych z 2014 r., czy też innych jeszcze dokumentów, których nota bene nie przywołują, czy też – co jest nie mniej enigmatyczne – faktycznych okoliczności towarzyszących uchwaleniu określonych przepisów oraz innych źródeł odnoszących się do konieczności wprowadzenia regulacji hazardowej w określonym kształcie. Oczekiwanie tego rodzaju nie wynika bowiem również z przywoływanych w uzasadnieniu omawianych zarzutów judykatów Trybunału Sprawiedliwości.

Zwłaszcza, gdy prezentowanemu w tej mierze stanowisku przeciwstawić argument z ram prawnych, w których w sprawie C-3/17 orzekał Trybunał Sprawiedliwości – a nie są one tożsame, co nie jest bez znaczenia – a w tym kontekście argument z przedmiotu kontestowanej regulacji węgierskiej w relacji do polskiej regulacji krajowej i tym samym istoty spornego zagadnienia – w sprawie węgierskiej odnosiło się ono do regulacji z której wynika, że "Umowa koncesji może być również zawarta [...] z wiarygodnym operatorem gier losowych w rozumieniu ustawy sektorowej", a "Właściwy minister może zdecydować o nieogłaszaniu przetargu w celu przyznania koncesji, jeżeli umowę koncesyjną można zawrzeć z operatorem gier losowych o udowodnionej wiarygodności" i w związku z tym też w odpowiedzi na jedenaste, spośród szesnastu pytań prejudycjalych zadanych w tej sprawie Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że "art. 56 TFUE w związku z art. 47 i 48 KPP należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie, które wdrożyło przepisy zawierające ograniczenia, ma obowiązek dostarczenia dowodów w celu wykazania istnienia celów mogących uzasadniać ograniczenie podstawowej swobody gwarantowanej przez traktat FUE i jego proporcjonalność, a w razie braku ich dostarczenia sąd krajowy powinien móc wyciągnąć wszelkie konsekwencje wynikające z takiego uchybienia" (zob. pkt 60-58 w relacji do pkt 3-17); stąd też przywoływany przykład nie może być uznany za adekwatny i przydatny w rozpatrywanej sprawie, a to z uwagi na jej przedmiot, a co za tym idzie zasadniczo odmienne ramy prawne, z których – nawet, gdy uwzględnić szerszy aspekt zagadnienia – nie wynika, aby w ich obrębie miały obowiązywać regulacje takie, jak w sprawie węgierskiej lub rodzajowo im podobne.

Nie jest również tak, aby o naruszeniu art. 56 TFUE można było wnioskować na podstawie argumentu o braku podstaw odwoływania się dla potrzeb rozumienia przywołanego postanowienia traktatowego do znaczenia konsekwencji wynikających z notyfikacji Komisji Europejskiej projektu nowelizacji ustawy o grach hazardowych.

Dodatkowo należy ponownie podnieść, że jeżeli notyfikacja przepisów technicznych jest unijną procedurą swoistej "kontroli prewencyjnej" projektów prawa krajowego przez Komisję Europejską, służącą sprawdzeniu, czy proponowana regulacja nie narusza swobodnego przepływu towarów i usług – a dochodzi w niej do opiniowania i zgłaszania uwag przez Komisję Europejską oraz inne państwa członkowskie dotyczących przepisów technicznych, mających stanowić projekt ustawy – to siłą rzeczy Sąd pierwszej instancji nie mógł abstrahować od przeprowadzenia oceny spornej w sprawie kwestii także z pozycji argumentów odnoszących się do procesu notyfikacji oraz jego rezultatu.

W relacji do stricte jurydycznego charakteru kwestii stawianej na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych była to bowiem nie mniej istotna płaszczyzna oceny odnośnie do korespondencji z prawem unijnym powodów wprowadzanych zmian, ich celów oraz środków służących ich realizacji. Zwłaszcza, że znajdowało to swoje uzasadnienie również w motywie drugim wprowadzenie do dyrektywy (UE) 2015/1535.

Przy tym, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w omawianym zakresie Sąd pierwszej instancji podważył jednocześnie w jakikolwiek sposób i w jakimkolwiek zakresie kompetencje Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a jeszcze ściślej rzecz ujmując, jego wyłączną jurysdykcję odnośnie do wykładni traktatów – argumentacja wykorzystująca znaczenie konsekwencji wynikających z procesu notyfikacji nie jest bowiem argumentacją podważającą kompetencje TSUE. Co więcej, to właśnie orzecznictwo trybunału luksemburskiego stanowiło zasadniczy trzon argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podstawę wnioskowania, że ustawa o grach hazardowych, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do funkcji jej art. 15f ust. 4 oraz art. 5 ust. 1b, nie narusza prawa unijnego.

W tym też kontekście trzeba stwierdzić, że nie jest również tak, aby Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił tego aspektu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, w świetle którego ocena zgodności regulacji krajowej z prawem unijnym musi uwzględniać ocenę czy za jej przyjęciem przemawiały względy interesu ogólnego państwa, czy przyjęte rozwiązania prawne umożliwiają osiągnięcie założonego celu i nie wykraczają poza to co jest niezbędne dla jego osiągnięcia oraz, czy nie jest ona dyskryminująca wobec podmiotów z innych państw członkowskich, jak zarzuca to skarga kasacyjna na gruncie omawianych zarzutów.

Jeżeli w relacji do ryzyk i zagrożeń związanych hazardem – a wiedza o nich jest powszechna – podkreślić, że o względach interesu publicznego przemawiających za wprowadzeniem kwestionowanych w rozpatrywanej sprawie rozwiązań prawnych, a mianowicie blokowania dostępu do stron internetowych oferujących gry hazardowe bez wymaganego zezwolenia (art. 15f ust. 4 u.g.h.) oraz objęcia monopolem państwa urządzania gier hazardowych przez sieć Internet, z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych (art. 5 ust. 1b tej ustawy), trzeba wnioskować na podstawie powodów podjęcia przez ustawodawcę interwencji ustawodawczej w omawianej sferze – a były nimi niewystarczający poziom kontroli państwa nad rynkiem gier hazardowych, czego konsekwencją był niemożliwy do wyeliminowania, przy dostępnych dotychczas narzędziach prawnych, obszar działalności nielegalnej o znacznych rozmiarach, zwłaszcza w zakresie gry na automatach oraz przez sieć Internet – oraz na podstawie celów, którym interwencja ta miałaby i ma służyć – a zostały one zdefiniowane, jako zmniejszenie skali występowania tzw. "szarej strefy" w zakresie gier na automatach do gier oraz gier w sieci Internet, wprowadzenie jak najskuteczniejszych narzędzi do walki ze zjawiskiem nielegalnego hazardu oraz – co nie mniej istotne – zapewnienie najwyższego możliwego poziomu ochrony obywateli, w tym osób małoletnich, przed szkodliwymi skutkami hazardu związanymi z grą na automatach do gier i grą w sieci Internet – to nie sposób jest twierdzić, że wskazany aspekt spornego w sprawie zagadnienia miałby nie zostać rozważony w rozpatrywanej sprawie. W tym, w zakresie i stopniu, który miałby być niewystarczający dla wnioskowania odnośnie do zachowania przez ustawodawcę krajowego wymogów stawianych przez prawo unijne. Zwłaszcza, że co innego wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Co więcej, przyjęte na gruncie krajowej ustawy o grach hazardowych, a przywołane powyżej rozwiązania prawne – których brak korespondencji z prawem unijnym zarzuca strona skarżąca – stanowiły również przedmiot oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie odnoszącym się do ich proporcjonalności i niezbędności, a także niedyskryminującego charakteru, a ewentualne deficyty argumentacji mającej uzasadniać tę ocenę oraz formułowane na jej podstawie wnioski należy oceniać z pozycji znaczenia konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a.

Ocena zasadności, a co za tym idzie i skuteczności omawianych zarzutów kasacyjnych nie może przy tym pomijać tego, że przywoływane w jego uzasadnieniu orzeczenia luksemburskie oraz passusy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyjaśniają na czym miałby polegać błąd podejścia Sądu pierwszej instancji do rozumienia art. 56 TFUE. W tym zwłaszcza w zakresie, który miałby podważać prawidłowość prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska, a mianowicie stanowiska, z którego wynika, że blokowanie dostępu do stron internetowych oferujących gry hazardowe bez wymaganego zezwolenia oraz objęcie monopolem państwa urządzania gier hazardowych przez sieć Internet, z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych, nie jest ani nieproporcjonalne, ani też dyskryminujące.

A w tym kontekście nie można tracić z pola widzenia tego, że kwestionowane skargą kasacyjną stanowisko Sądu pierwszej instancji osadzone zostało na gruncie orzecznictwa TSUE, z którego wynika – co ponownie trzeba podkreślić w relacji do argumentacji strony skarżącej – że wykładni art. 49 WE należy dokonywać w ten sposób, że przepis krajowy, który zakazuje organizacji publicznych gier losowych oraz pośrednictwa w nich za pomocą Internetu w celach przeciwdziałania zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami i zwalczania uzależnienia od gier, a także ochrony małoletnich, może być co do zasady uznany za odpowiedni do osiągnięcia takich zgodnych z prawem celów, nawet jeśli oferowanie takich gier jest dozwolone za pośrednictwem bardziej tradycyjnych środków (sprawa C-46/08) oraz, że nie stoi on na przeszkodzie stosowaniu regulacji państwa członkowskiego, na podstawie której organizowanie lub promowanie gier losowych odbywa się w systemie wyłączności przysługującej jednemu podmiotowi i która zakazuje wszelkim innym podmiotom, w tym podmiotom z siedzibą w innym państwie członkowskim, oferowania za pośrednictwem Internetu usług objętych tym systemem na terytorium pierwszego państwa członkowskiego (sprawa C-258/08; zob. również np. wyroki w sprawie C-42/07 oraz w sprawie C-212/08).

Wynika z niego również, że środkiem zapewniającym wykonanie regulacji krajowej ustanawiającej zasadę wyłączności (monopolu) w zakresie odnoszącym się do organizowania gier losowych – a więc tak jak na gruncie art. 5 ust. 1b u.g.h. – może być mechanizm blokowania (nakazu zablokowania) dostępu do stron internetowych, za pośrednictwem których są oferowane nielegalne usługi hazardowe, który służąc uniemożliwieniu korzystania z nich, jest traktowany jako nieodzowny elementem ochrony, jaką państwo członkowskie może i zamierza zapewnić na swym terytorium w dziedzinie gier losowych (wyrok w sprawie C-258/08), a więc taki mechanizm, jak ustanowiony w art. 15f ust. 4 przywołanej ustawy. Co więcej, z przywołanego judykatu wynika (pkt 50), że w celu zastosowania regulacji państwa członkowskiego dotyczącej gier losowych, zgodnej z art. 49 WE, sąd krajowy nie ma obowiązku badania, w każdej konkretnej sprawie, czy środek wykonawczy mający zapewnić poszanowanie tej regulacji jest odpowiedni do zagwarantowania realizacji celu, któremu ona służy oraz, czy jest zgodny z zasadą proporcjonalności, o ile środek ten jest elementem niezbędnym do zapewnienia skuteczności tej regulacji i nie zawiera żadnego dodatkowego ograniczenia w stosunku do ograniczenia, które wnika z niej samej.

Odwołując się w tym kontekście do powyższych za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wskazane zastrzeżenie, gdy chodzi o jego (potencjalne) konsekwencje nie ma zastosowania do przepisu art. 15f krajowej ustawy o grach hazardowych, albowiem instytucja wpisu do Rejestru służy wyłącznie zapewnieniu realizacji celów ustawy, o których mowa była powyżej i nie niesie za sobą żadnych dodatkowych ograniczeń.

Przy tym – oraz niezależnie od dotychczas przedstawionych argumentów – omawianemu stanowisku strony skarżącej w zakresie, w jakim odwołuje się ono do potrzeby badania podstaw faktycznych regulacji oraz jej skutków dla rynku i podmiotów z branży hazardowej (zob. uzasadnienie skargi kasacyjnej), przeciwstawić należy i ten argument, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji było ustalenie, że organizując i oferując gry losowe w sieci Internet, które zostały objęte monopolem państwa, strona skarżąca organizowała w sieci Internet również urządzanie zakładów wzajemnych nie posiadając zezwolenia, którego wymaga art. 6 ust. 3 w zw. z art. 3 u.g.h., a z art. 15f ust. 4 tej ustawy wynika, że wpisowi do Rejestru, o którym w nim mowa podlega nazwa domeny internetowej wykorzystywanej do organizowania i urządzania gier hazardowych niezgodnie z ustawą.

Powyżej przedstawione argumenty przekonują ponadto nie dość, że o braku zasadności zarzutu z pkt (i) petitum skargi kasacyjnej, albowiem w ich świetle za uzasadniony należało uznać wniosek, że art. 15f ust. 4 u.g.h., w związku z tym, że nie jest niezgodny z prawem UE, nie sprzeciwiał się wpisowi wskazanych na wstępie do Rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą, a w konsekwencji wydaniu decyzji o pozostawieniu tych domen w Rejestrze.

Na koniec – nie można też zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, o wadliwości przyjętej przez Sąd pierwszej instancji interpretacji art. 15f ust. 4 u.g.h. i w konsekwencji błędnym utożsamianiu samej możliwości udziału w grach przez graczy z terytorium Polski z "kierowaniem" do nich tych gier w rozumieniu tego przepisu (zarzut (j) petitum skargi kasacyjnej). Zdaniem NSA, trafnie WSA przyjął, że oprócz domen występujących w polskojęzycznej wersji językowej (większość wpisanych do Rejestru w niniejszej sprawie domen była oferowana w polskiej wersji) – wprost wymienionych w ust. 4 art. 15f u.g.h., także domeny nie występujące w takiej wersji – w sytuacji, w której są wykorzystywane do oferowania gier hazardowych usługobiorcom z terenu Polski mogą być wpisane do Rejestru, o którym mowa w art. 15f ust.1. Świadczy o tym otwarty katalog, którym posłużył się ustawodawca w art. 15f ust.4 u.g.h., zatem również inne przesłanki (oprócz dostępności w języku polskim i reklamowania na terytorium RP) mogą świadczyć, że gry urządzane z wykorzystaniem domeny internetowej są kierowane do usługobiorców na terenie RP. W konsekwencji zakwestionowane domeny, niezależnie od swej wersji językowej, w których formularze rejestracyjne dostępne na stronach umożliwiają wybór Polski oraz prefiksu + 48 w trakcie rejestracji, jak również posiadające regulaminy, które nie wykazują Polski jako kraju, którego rezydenci są wykluczeni z możliwości zakładania konta, w kontekście ogólnodostępności gier hazardowych urządzanych w sieci Internet dla graczy z różnych państw słusznie zostały wpisane do Rejestru o którym mowa w art. 15f ust. 1 u.g.h.

Odnosząc się w rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów do wniosku strony skarżącej o zainicjowanie procedury, o której mowa w art. 267 TFUE, Naczelny Sąd Administracyjny, w świetle tychże właśnie argumentów doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki jej wszczęcia, albowiem nie było to obiektywnie niezbędne z punktu widzenia orzeczenia wydawanego w rozpatrywanej sprawie. W tym zwłaszcza w świetle przywołanego powyżej orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach, jak w punkcie 2 sentencji wyroku, postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pakt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pakt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).