Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 149/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 14a ust. 2 w zw. z  art. 11 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015r. sprawy ze skargi Marszałka Województwa D. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przejścia gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 300 zł (słownie: trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 9 września 2014 r. Marszałek Województwa D., reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora D. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W., wystąpił do Starosty S. o wydanie na podstawie art. 14a ust. 2 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), zwanej dalej "Prawem wodnym", decyzji stwierdzającej przejście do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, do której nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), nieruchomości gruntowej pokrytej powierzchniową wodą płynącą cieku C.P., położonej w gminie P., obręb C., oznaczonej geodezyjnie jako działki o nr: 443/4, 443/6, 443/8. We wniosku wskazano, że w związku z przeprowadzeniem regulacji geodezyjnych polegających na ustaleniu linii brzegowej cieku C.P. w/w działki zostały pokryte powierzchniową wodą płynącą tego cieku. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r. poz. 149, Załącznik nr 2, poz. 68) C.P. zaliczany jest do śródlądowych wód powierzchniowych stanowiących własność publiczną, w stosunku do których – zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego wykonywanie uprawnień Skarbu Państwa powierzono Marszałkowi Województwa D..

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta S. na podstawie art. 14a ust. 2 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", stwierdził przejście gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi cieku C.P. oznaczonych jako działki nr: 443/4, 443/6 i 443/8 AM 2 obręb C. do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.K., podnosząc, że w ramach toczącego się postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wnosił roszczenie o odszkodowanie od Skarbu Państwa w zamian za wywłaszczenie działki oraz, aby w zamian za przysługujące mu odszkodowanie otrzymać prawo własności działek, które wskazał w piśmie z dnia 10 października 2014 r., zaś decyzja Starosty nie rozstrzyga tych roszczeń, a co za tym idzie – nie rozstrzyga całości sprawy. Ponadto, zdaniem odwołującego, zakwestionowana decyzja została wydana na błędnej podstawie prawnej, bowiem wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa powinno nastąpić na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od zmiany koryta Potoku C., czyli co najmniej od 1 stycznia 2000 r., została zajęta część jego nieruchomości, czyli od tej daty Skarb Państwa jest posiadaczem części tej nieruchomości. Najpierw zatem powinna zostać wydana jako pierwsza decyzja o wywłaszczeniu na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a dopiero, gdy Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości pokrytej powierzchniowymi wodami płynącymi (na podstawie pierwszej decyzji Starosty), Starosta powinien wydać drugą decyzję na podstawie właśnie art. 14a ust. 2 Prawa wodnego o przejściu tej nieruchomości do zasobu gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi (to powinna być druga decyzja Starosty). Taka ocena wynika z wykładni językowej i systemowej ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 14a Prawa wodnego. Użyto tam zwrotów "przejścia" i "wykreślenia z zasobu", co oznacza ujęcie lub wykreślenie z rejestru administracyjnego, a nie przejęcie prawa własności przez Skarb Państwa i to bez jakiegokolwiek odszkodowania, które Prawo wodne nie przewiduje, bo nie przewiduje wywłaszczenia. Jest to czynność techniczna dotycząca odpowiedniej klasyfikacji nieruchomości już będących własnością Skarbu Państwa, a nie podstaw prawa do wywłaszczeń.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wydał w dniu [...] r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że grunt oznaczony jako działki nr 443/4, 443/6 i 443/8 obręb C., gmina P., pokryty jest powierzchniową wodą płynącą cieku C.P., która zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r., poz. 149, Załącznik nr 2, poz. 68) zaliczana jest do śródlądowych wód powierzchniowych stanowiących własność publiczną istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, w stosunku do których - zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego - prawa właścicielskie wykonuje Marszałek Województwa D.. Przy badaniu stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości, zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] (stan prawny z dnia 4 grudnia 2014 r.), ich właścicielem jest Pan M.K., czyli inny podmiot niż Skarb Państwa. Sposób uregulowania stanu prawnego gruntów pokrytych wodami niebędących własnością Skarbu Państwa zależny jest od jego obecnej sytuacji oraz historii prawnej. Przy czym, jak organ II instancji zauważył, w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z gruntami zajętymi przez wodę w wyniku regulacji koryt i budowy urządzeń wodnych, w stosunku do których zaniedbano uporządkowania stanu prawnego. Dlatego też przed przystąpieniem do wykonywania konkretnych czynności, Starosta powinien zbadać dogłębnie stan faktyczny i prawny przedmiotowych nieruchomości.

Z uregulowań Prawa wodnego wynika, że własność gruntu pod powierzchniowymi wodami płynącymi związana jest nierozerwalnie z własnością wód płynących pokrywających ten grunt. Czynności opisane w art. 14a ust. 2 Prawa wodnego mają jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzają istniejący stan rzeczy, ponieważ starosta stwierdza w nich jedynie przejście w/w gruntów do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Stan rzeczy podlegający stwierdzeniu w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 14a ust. 2 dotyczyć może wyłącznie sytuacji, o której mowa w art. 14a ust. 1. Stwierdzić można zatem wyłącznie przejście do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Wskazany stan rzeczy winien być przy tym bezsporny. Winno z niego bez żadnych wątpliwości wynikać, że Skarbowi Państwa przysługuje zarówno własność wody płynącej, jak również własność gruntów pokrytych tą wodą. W sytuacji zatem, w której wspomniany stan rzeczy jest sporny pomiędzy jednostką reprezentującą Skarb Państwa, a podmiotami wpisanymi w poszczególnych księgach wieczystych jako właściciele gruntu pokrytego wodą powierzchniową (w rozpatrywanym przypadku Panem M.K.), nie ma możliwości – w ocenie organu - stwierdzenia przejścia gruntu do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa bez uprzedniego usunięcia niezgodności między ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Z art. 3 ust. 1 tej ustawy wynika, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie zaś z zasadą rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy) w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi, rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi wieczystej nabył własność lub inne prawo rzeczowe. W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym - podmiot, którego prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności i art. 10 ust. 1 w/w ustawy. Organy rozstrzygające sprawę na podstawie art. 14a ust. 2 Prawa wodnego są związane rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Podważenie stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej jest bowiem możliwe jednie w drodze powództwa o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym, a więc na drodze postępowania przed sądem powszechnym.

Nadto organ wskazał, że własność wody jest kategorią prawną Prawa wodnego, odmienną od własności w rozumieniu art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), jednakże cywilistyczne określenie prawa własności w pełni odnosi się do gruntów pokrytych wodami. Na zależność tę zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 listopada 1971 r. (sygn. akt III CZP 28/71, publ. OSNC z 1972 r. Nr 3, poz. 43), podjętej pod rządami ustawy z dnia 30 maja 1962 r. - Prawo wodne, jednak już wówczas Sąd Najwyższy - wskazując na częściowo nacjonalizacyjny charakter przepisów tej ustawy - uznał, że podstawą do ujawnienia Państwa jako właściciela gruntu pod powierzchniowymi wodami płynącymi, jeżeli w księdze wieczystej jako właściciel takiego gruntu figuruje inny podmiot niż Skarb Państwa - powinno być orzeczenie sądu wydane w postępowaniu o usunięcie niezgodności pomiędzy treścią księgi wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym.

Jak zauważył Dyrektor, w przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że w księdze wieczystej, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S., IX Zamiejscowym Wydziale Ksiąg Wieczystych z siedzibą w S., jako właściciel nieruchomości oznaczonej jako działki o nr: 443/4. 443/6 i 443/8, figurują inne podmioty niż Skarb Państwa. Decyzja zaś wydawana na podstawie art. 14a ust. 2 Prawa wodnego nie może prowadzić do zmiany właściciela gruntu, lecz ma jedynie charakter deklaratoryjny. W konsekwencji, w postępowaniu prowadzonym w trybie w/w art. 14a ust. 2 przedmiotem wiążących ustaleń organu administracji wodnej oprócz okoliczności charakteru wód jest również ich własność. Ustalenie tej okoliczności faktycznej przesądza bowiem wprost o prawie własności nieruchomości, co stanowi sprawę cywilną podlegającą rozpoznaniu przed sądem powszechnym.

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z trwałym zajęciem gruntów przez powierzchniowe wody płynące w wyniku realizacji wykonanej inwestycji liniowej polegającej na regulacji cieku naturalnego C.P.. Inwestorem (biorąc pod uwagę rodzaj inwestycji w obrębie cieku) był właściciel wody płynącej (organy i jednostki wykonujące uprawnienia właścicielskie do wód). Według Prawa wodnego "regulację" definiować można jako podejmowanie przedsięwzięć, których zakres wykracza poza działania związane z utrzymaniem wód, a w szczególności na kształtowaniu przekroju podłużnego i poprzecznego oraz układu poziomego koryta cieku naturalnego, co ma służyć poprawie warunków korzystania z wód i ochronie przeciwpowodziowej (art. 67 ust. 1 i 2 Prawa wodnego). Biorąc pod uwagę rodzaj inwestycji w przedmiotowym postępowaniu mamy tu do czynienia z inwestycją liniową, którą jest regulacja koryta cieku. Proces inwestycyjny w obszarze cieku wodnego nie odbiega zbytnio od typowego procesu budowlanego w dowolnej innej dziedzinie. Podstawą prowadzenia budowy są regulacje zawarte w Prawie budowlanym, a uzupełnione są przepisami Prawa wodnego i innych przepisów szczegółowych. Dlatego też kwestie związane z pozyskiwaniem nieruchomości na cele budowlane są standardowe i wynikają z warunków uzyskania pozwolenia na budowę, zawartego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Inwestycje prowadzone na gruntach pokrytych wodami płynącymi pod względem pozyskiwania prawa do dysponowania terenem na cele budowlane podzielić można na dwa rodzaje: prowadzone przez właściciela wody (jak w rozpatrywanym przypadku), prowadzone przez podmiot inny niż właściciel wody.

W przypadku, gdy przedsięwzięcie zakłada zajęcie gruntu przyległego do cieku, inwestor (zazwyczaj jednostka wykonująca uprawnienia właścicielskie, Marszałek Województwa D. reprezentowany w rozpatrywanym przypadku przez D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W.), aby uzyskać pozwolenie na budowę, zobowiązany był uzyskać tytuł prawny do tego gruntu. Uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odbywa się na zasadach przewidzianych w kodeksie cywilnym oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami. Właścicielowi gruntu zajętego na czas prowadzenia inwestycji należy się z tego tytułu odszkodowanie, a grunt zajęty trwale wymaga geodezyjnego wydzielenia i przeniesienia prawa własności na rzecz właściciela wody w postępowaniu cywilnym.

Przedmiotem prowadzonego postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji jest wyłącznie stwierdzenie przejścia gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi cieku C.P., oznaczonych jako działki nr 443/4, 443/6,i 443/8 do zasobu Skarbu Państwa, nie zaś podnoszone w odwołaniu kwestie odszkodowania, zamiany czy wykupu nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe rozważania organ II instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie był uprawniony do stwierdzenia przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonych jako działki nr: 443 - 443/8, albowiem w księdze wieczystej jako właściciel powyższych nieruchomości widnieje Pan M.K.. Dyrektor uznał zatem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 14a ust. 2 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. W sytuacji, gdy jako właściciel gruntu pokrytego wodami do nieruchomość widnieje osoba fizyczna, brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie tego przepisu. W przypadku usunięcia rozbieżności między treścią księgi wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym możliwe będzie wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi cieku C.P.. W tym zakresie, jak słusznie m.in. wskazano w odwołaniu, niewystarczające jest odwołanie się wyłącznie do treści zapisów (wp) ewidencji gruntów, ale należy wyjaśnić, jakie okoliczności spowodowały zmianę kwalifikacji gruntów w obrębie działek objętych wnioskiem i zbadać dogłębnie stan faktyczny i prawny przedmiotowych nieruchomości wraz z analizą ich zmian.

Zgodnie z zasadami ogólnymi w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać prawidłowe ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - m.in. poprzez wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego uchybia przepisowi art. 77 § 1 k.p.a.. Niewyjaśnienie wszystkich wątpliwości i okoliczności mających istotne znaczenie stanowi podstawę do uchylenia przez organ II instancji decyzji Starosty Strzelińskiego. Organ I instancji ponadto rozpoznając sprawę powinien stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dodatkowo art. 80 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek oceniania na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność - istotna z punktu widzenia stosowanych przepisów prawa materialnego - została udowodniona.

W ocenie organu II instancji powyższe zasady nie były w pełni realizowane, co doprowadziło do braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy organ I instancji powinien mieć na względzie przedstawione wyżej rozważania w przedmiocie konieczności usunięcia niegodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym oraz przywołane zasady postępowania administracyjnego i działając na ich podstawie winien uzupełnić ustalenia faktyczne o okoliczności istotne będące przesłankami stosowania przepisów Prawa wodnego, stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie. Wyniki przeprowadzonego postępowania dowodowego winny znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji i jej uzasadnieniu (zgodnie z art. 107 k.p.a.).

Na marginesie przedmiotowego postępowania (w sprawie poruszanej w odwołaniu procedurze wywłaszczenia odwołującego) Dyrektor, stosując zasadę ogólnego oddziaływania organów Państwa na świadomość prawną obywateli, wyjaśnił odwołującemu, że większość prac budowlanych prowadzonych na ciekach posiada charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 6 pkt 4 ustawy gospodarce nieruchomościami), stąd też w przypadku, gdy właściciel nieruchomości sąsiednich nie wyraża zgody na zajęcie ich gruntu, inwestor ma dodatkową możliwość pozyskania gruntu drogą administracyjną poprzez wywłaszczenie. Ponadto, właściciel nieruchomości przyległej do wód płynących zobowiązany jest do dostępu do wód w celu wykonania robót utrzymaniowych (art. 28 ust. 1 Prawa wodnego). Natomiast utrudnianie dojścia do wody podlega karze grzywny nałożonej w postępowaniu o wykroczenia (art. 193 pkt 2 Prawa wodnego).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniósł Marszałek Województwa D., zarzucając naruszenie przepisu:

1) art. 10 oraz art. 14, a także 14a Prawa wodnego poprzez ich błędną wykładnię skutkującą odmową wydania decyzji stwierdzającej przejście do zasobu Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej pokrytej powierzchniową wodą płynącą cieku C.P., położonej w gminie P., obręb C., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr: 443/4, 443/6, 443/8;

2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia faktycznego w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej, co doprowadziło organ do błędnego wniosku, że nie doszło do przejścia przedmiotowych nieruchomości na własność Skarbu Państwa.

Mając powyższe na względzie, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że zgodnie z art. 70 ust. 3 Prawa wodnego, D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. – jako wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna wykonująca zadania Marszałka Województwa D. w zakresie praw i obowiązków określonych przepisami Prawa wodnego - prowadzi ewidencję wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, z której wynika, że P.C. w całości stanowił własność publiczną i zgodnie z art. 10 ust. 3 Prawa wodnego nie mógł podlegać obrotowi cywilnoprawnemu. Zapisy w rejestrze ewidencji gruntów i budynków były i są niezgodne ze stanem prawnym i faktycznym.

Od momentu wprowadzenia pierwszej powojennej ustawy z dnia 30 maja 1962 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 1962r. Nr 34, poz. 158), zmienianej kolejnymi ustawami z dnia 24 października 1974 r. oraz z dnia 18 lipca 2001 r., prawa właścicielskie w stosunku do gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi należą wyłącznie do Skarbu Państwa. Osoby fizyczne, mogą być właścicielem wód, ale wyłącznie wód stojących i wód w rowach, pod warunkiem, że są właścicielem gruntu, na którym te wody się znajdują. Zgodnie z art. 14 Prawa wodnego grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód, co w analizowanym przypadku oznacza istnienie prawa własności po stronie Skarbu Państwa z mocy prawa.

Zajęcie przez wodę P.C. w/w gruntów nastąpiło w latach ubiegłych w wyniku regulacji koryta cieku. Taki stan rzeczy potwierdził Pan M.K. w odwołaniu, wskazując, że Skarb Państwa jest posiadaczem części jego nieruchomości (gruntu zajętego przez wody publiczne P.C.), co najmniej od 1 stycznia 2001 r..

Jak wskazała w dalszej części strona skarżąca, organ wydający zaskarżaną decyzję w uzasadnieniu informuje, że: "Stwierdzić można wyłącznie przejście do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Wskazany stan rzeczy powinien być przy tym bezsporny. Winno z niego bez żądnych wątpliwości wynikać, że Skarbowi Państwa przysługuje zarówno własność wody płynące, jak również własność gruntów pokrytych tą wodą.". Według oceny strony skarżącego w/w przesłanka została spełniona, bowiem prawa właścicielskie w stosunku do gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi (wodami publicznymi) należą zgodnie z art. 10 ust. 1a Prawa wodnego do Skarbu Państwa. Ponadto, Pan M.K. jako strona postępowania nie kwestionuje obecnego prawa własności Skarbu Państwa do przedmiotowych nieruchomości. Oczekuje jedynie, aby obecny właściciel gruntów dokonał formalnego zadośćuczynienia w zakresie przedmiotowych nieruchomości, m.in. poprzez zamianę nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa, a osobą fizyczną. Jednak tego typu roszczenia mają charakter cywilnoprawny, a nie administracyjny. Zatem nie powinny być rozstrzygane w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

Strona skarżąca zauważyła, że podjęła czynności uregulowania stanu prawnego przedmiotowych działek, wnioskując m.in. o wydanie przez Starostę S. decyzji stwierdzającej przejście gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi oznaczonych jako działki nr 443/4, 443/6 i 443/8 do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, której posiadanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązku zakładania ksiąg wieczystych i ujawniania w nich praw właścicielskich przysługujących Skarbowi Państwa, zgodnie z ustawą dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1460).

Jak wynika z dotychczasowej praktyki związanej z ujawnianiem praw właścicielskich Skarbu Państwa w stosunku do gruntów pod wodami płynącymi w księgach wieczystych, decyzje starostów stwierdzające przejście gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowią podstawę wpisu zmiany właściciela w Dziale II księgi wieczystej. Stąd stwierdzenie organu II instancji, zdaniem strony skarżącej, że "nie ma możliwości stwierdzenia przejścia gruntu do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa bez uprzedniego usunięcia niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości" nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym stanie faktycznym i prawnym i nie stanowi przeszkody w wydaniu decyzji o przejściu nieruchomości do zasobu Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a u.p.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga Marszałka Województwa D. zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 145 § 1 ust. 1 lit. c u.p.p.s.a..

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kwestią, która podlegała zatem kontroli sądowej było zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a..

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy tutaj zauważyć, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. "Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Drugą natomiast, wystąpienie koniczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W nowym brzmieniu art. 138 § 2 zdanie 1 chodzi o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania." (zob. J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w] Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011 pod red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231).

Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności.

Jak wynika zatem z powyższych rozważań, organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie powołanego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a., jedynie gdy w sposób niewątpliwy stwierdzi, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, oraz jednocześnie ustali, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały wykazane przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie. Dyrektor uchylił decyzję Starosty S. z dnia [...] r. Nr [...] stwierdzającą przejście gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi cieku C.P. oznaczonych jako działki nr: 443/4, 443/6 i 443/8 AM 2 obręb C. do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, jednakże wskazując w uzasadnieniu jedynie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 14a ust. 2 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Organ nie wykazał natomiast "naruszenia przepisów postępowania", którego dopuścił się organ I instancji przy wydawaniu decyzji. Wprawdzie zdaniem organu odwoławczego zasady ogóle określone art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie były w pełni realizowane, co doprowadziło do braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (przy czym nie podał konkretnie w jaki sposób), jednakże brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wynika jedynie z przyjętej, odmiennej od organu I instancji, wykładni prawa materialnego. Jak wynika bowiem z decyzji z dnia [...] r. organ I instancji wyszedł z założenia, że do stwierdzenia przejścia gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi wystarczające jest zaliczenie znajdującego się na działkach nr 443/4, 443/6 i 443/8 cieku o nazwie C.P. - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r. Nr 16 poz.149, załącznik nr 2, poz. 68) - do wód powierzchniowych, stanowiących własność publiczną, istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, w stosunku do których - zgodnie z art. 11 Prawa wodnego prawa właścicielskie wykonuje marszałek województwa. I to niezależnie od tego, czy w księdze wieczystej jest wpisany jako właściciel w/w działek Skarb Państwa, czy inny podmiot, oraz - jaki jest ich stan i historia prawna. Starosta oparł się jedynie na znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów, w której w stosunku do w/w działek w rubryce "Użytek lub klasa" wpisano "Wp", tj. grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi (zgodnie z § 68 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków).

Mając na uwadze powyższe, uzasadnienie zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. naruszeniem przepisu prawa materialnego już daje podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. "Przyczyną zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. nie może być wadliwa wykładnia przepisów dokonana przez organ I instancji czy ich nieprawidłowe zastosowanie." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1150/10, publ. LEX nr 953274). "Zasada praworządności wynikająca z art. 8 k.p.a. w zestawieniu z brzmieniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, w której organ II instancji w decyzji kasatoryjnej wskazuje jedynie na naruszenie prawa materialnego bez jednoczesnego przytoczenia jakiegokolwiek przepisu postępowania, który został naruszony przez organ I instancji." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt SA/Rz 873/11, publ. LEX nr 1153266).

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136 k.p.a.. W obszarze podstaw i uzasadnień możliwości stosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie mieści się wyrażanie poglądów prawnych w przedmiocie prawa materialnego, których uwzględnienie przesądziłoby o określonym sposobie merytorycznego załatwienie sprawy; wydanie decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. na podstawie poglądu prawnego organu odwoławczego w zakresie prawa materialnego co do merytorycznego sposobu załatwienia sprawy w sposób oczywisty wykracza poza treść, dyspozycję i możliwości uzasadnionego stosowania wymienionego przepisu procedury administracyjnej i wręcz wskazuje na jego naruszenie." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 982/10, publ. LEX nr 748163).

Należy również zauważyć, że "w żadnym z przepisów k.p.a. nie ustanowiono stanu związania organu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy treścią wykładni mogącego znaleźć zastosowanie w sprawie prawa materialnego. Na mocy art. 138 § 2 k.p.a. (zdanie drugie) organ powinien wskazać konkretne okoliczności wymagające wyjaśnienia i tym jedynie wskazaniem byłby związany organ pierwszej instancji. Wskazanie to nie oznacza, że organ ten pozbawiony zostaje swobody wyjaśniania innych jeszcze okoliczności, a przede wszystkim możności swobodnej oceny wszystkich ustaleń również w aspekcie materialnoprawnym." (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 796/12, publ. LEX nr 1330032).

"Decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Tak więc, organ odwoławczy podejmując taką decyzję nie może wyrażać poglądów co do prawa materialnego, albowiem to nie mieści się w zakresie zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.. O treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z przyczyn wyłącznie procesowych, decyduje bowiem tylko i wyłącznie organ pierwszej instancji, zaś organ drugiej instancji nie może dokonywać ocen merytorycznych przesądzających o treści tej decyzji." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 766/13, publ. LEX nr 1391070).

Uwzględniając powyższe uwagi, należało stwierdzić, że organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie nie wykazał, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, a ponadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Należy w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 138 § 2 zdanie drugie przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy czym podkreślenia wymaga, że "organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego." (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/11, publ. LEX nr 1358392).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że organ I instancji "winien uzupełnić ustalenia faktyczne o okoliczności istotne, będące przesłankami stosowania przepisów Prawa wodnego, stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie". Ponadto, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, z jakich powodów nie było możliwe zastosowanie art. 136 k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W uzasadnieniu zaś zaskarżonej decyzji wskazano m.in., że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z gruntami zajętymi przez wodę w wyniku regulacji koryta i budowy urządzeń wodnych, w stosunku do których zaniedbano uporządkowania stanu prawnego. W dalszej części jest mowa, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z trwałym zajęciem gruntów przez powierzchniowe wody płynące w wyniku realizacji wykonanej inwestycji liniowej polegającej na regulacji cieku naturalnego C.P., której inwestorem był właściciel wody płynącej (organy i jednostki wykonujące uprawnienia właścicielskie do wód), oraz że proces inwestycyjny w obszarze cieku wodnego nie odbiega zbytnio od typowego procesu budowlanego w dowolnej innej dziedzinie, dlatego też kwestie związane z pozyskiwaniem nieruchomości na cele budowlane są standardowe i wynikają z warunków uzyskania pozwolenia na budowę, zawartego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto organ II instancji stwierdził, że inwestycje prowadzone na gruntach pokrytych wodami płynącymi pod względem pozyskiwania prawa do dysponowania terenem na cele budowlane podzielić można na dwa rodzaje: prowadzone przez właściciela wody (jak w rozpatrywanym przypadku), prowadzone przez podmiot inny niż właściciel wody. W przypadku, gdy przedsięwzięcie zakłada zajęcie gruntu przyległego do cieku, inwestor (zazwyczaj jednostka wykonująca uprawnienia właścicielskie, Marszałek Województwa D. reprezentowany w rozpatrywanym przypadku przez D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W.), aby uzyskać pozwolenie na budowę, zobowiązany był uzyskać tytuł prawny do tego gruntu. Uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odbywa się na zasadach przewidzianych w kodeksie cywilnym oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami. Właścicielowi gruntu zajętego na czas prowadzenia inwestycji należy się z tego tytułu odszkodowanie, a grunt zajęty trwale wymaga geodezyjnego wydzielenia i przeniesienia prawa własności na rzecz właściciela wody w postępowaniu cywilnym.

Z powyższych twierdzeń wynika, że w niniejszej sprawie prowadzony był bądź jest bliżej nieokreślony proces budowlany, jednakże organ II instancji nie powołał się na stosowną dokumentację z nim związaną. Należy również zauważyć, że we wniosku wszczynającym postępowanie wskazano, że w związku z przeprowadzeniem regulacji geodezyjnych polegających na ustaleniu linii brzegowej cieku C.P. w/w działki zostały pokryte powierzchniową wodą płynącą tego cieku. W aktach sprawy brak jest również dokumentacji związanej z ustaleniem tej linii brzegowej. A zauważyć wypada, że zgodnie z art. 14 ust. 1a Prawa wodnego przez grunty pokryte śródlądowymi wodami powierzchniowymi oraz morskimi wodami wewnętrznymi rozumie się grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu. Linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny (art. 15 ust. 2 Prawa wodnego):

1) właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wód morza terytorialnego;

2) właściwy marszałek województwa - dla wód granicznych oraz śródlądowych dróg wodnych;

3) właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - dla pozostałych wód.

Ze znajdującej się w aktach sprawy księgi wieczystej wynika, że w dniu 13 maja 2014 r. na podstawie zawiadomienia Starosty S. o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków i wykazu zmian danych ewidencyjnych dokonano wpisów w księdze dotyczących m.in. w/w działek. W zabranym materiale dowodowym brak jest jednak dokumentów związanych z dokonanymi wpisami.

Ponadto, skarżący w odwołaniu wskazał, że od zmiany koryta P.C., czyli co najmniej od 1 stycznia 2000 r., została zajęta część jego nieruchomości, czyli od tej daty Skarb Państwa jest posiadaczem części tej nieruchomości. Ta kwestia również nie jest w żaden sposób udokumentowana, a organ odwoławczy ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że przed przystąpieniem do wykonywania konkretnych czynności, Starosta powinien zbadać dogłębnie stan faktyczny i prawny przedmiotowych nieruchomości. Stwierdzenie jednak takie - w ocenie Sądu - nie czyni zadość w/w regulacji art. 138 § 2 zdanie drugie i świadczy również o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia faktycznego w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej. Należy w tym miejscu podkreślić, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, gdy ustali, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Stwierdzenie zaś "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a. musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygniecie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości jego uzupełnienia.

"Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (dowodowego) lub przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Jeżeli organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części to wówczas zachodzą przesłanki wydania decyzji kasacyjnej." (wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 238/12, publ. LEX nr 1264717).

Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów, np. z dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu wydającego pozwolenie na budowę czy też ustalającego linię brzegową – w ocenie Sądu - mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Przy czym, podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ustaloną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, czy wreszcie określoną w art. 139 k.p.a. zasadę reformationis in peius zakazującą (poza przypadkiem rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego) wydawania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść odwołującego.

Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc nie tylko legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, ale i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.. Z tego też powodu tych ustawowych obowiązków organu II instancji nie wolno przerzucać na sąd administracyjny, którego rolą jest kontrola legalności wydanej decyzji administracyjnej, a nie zastępowanie organu II instancji i uzupełnianie braków w wydanej przez ten organ decyzji kasacyjnej.

Granice postępowania odwoławczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a., a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jeżeli jednak organ II instancji w toku postępowania odwoławczego skorzysta z możliwości przewidzianej w przepisie art. 136 k.p.a. i zleci organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, to po wykonaniu takiego uzupełnienia zgodnie z oczekiwaniem organu II instancji, organ ten traci uprawnienie do wydania decyzji kasacyjnej, po myśli art. 138 § 2 k.p.a.. Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien albo przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.) i wydać decyzję merytoryczną albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.).

W przypadku zatem zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien zatem w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a.. W niniejszej sprawie Dyrektor nie wskazał konkretnie ani na wadliwości postępowania przed organem I instancji, ani na powody, dla których nie jest możliwe zastosowanie art. 136 k.p.a.. Należy tutaj także zauważyć, że organ II instancji zawarł już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocenę merytoryczną sprawy, do czego nie był uprawniony w decyzji o charakterze kasacyjnym.

Uwzględniając powyższe przepisy i okoliczności sprawy, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ II instancji winien będzie dokonać ustaleń, czy ma wystarczające podstawy do tego, aby przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, czy też zastosować art. 136 k.p.a. i w konsekwencji do dokonania własnej oceny pełnego stanu faktycznego oraz wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Ustalenia te będą musiały znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji (w tym także organu II instancji) jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Niewątpliwie materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie przez organ II instancji nie jest kompletny, albowiem w aktach sprawy brak jest nie tylko w/w dokumentów potwierdzających stanowisko organu odwoławczego, ale również aktualnej mapy ewidencyjnej obejmującej przedmiotowe działki. Taka niekompletność materiału dowodowego nie uzasadniała skorzystania przez organ II instancji z art. 138 § 2 k.p.a., albowiem przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 136 k.p.a. stanowiącym, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Inaczej rzecz ujmując organ odwoławczy winien najpierw w swoim postępowaniu uzupełnić materiał dowodowy o odpowiednią dokumentację, a następnie w oparciu o tak zgromadzony kompletny materiał dowodowy ocenić, czy zachodzą przesłanki do podjęcia decyzji kasacyjnej bądź też do orzeczenia merytorycznego.

Niezależnie od powyższego – z uwagi na dokonanie w zaskarżonej decyzji wykładni prawa materialnego oraz podniesienie w skardze zarzutu naruszenia art. 10, art. 14 oraz art. 14a Prawa wodnego – Sąd zobowiązany jest w tym zakresie zająć stanowisko. Kwestią sporną jest tutaj to, czy fakt ujawnienia w księdze wieczystej działek nr 443/4, 443/6 i 443/8 jako właściciela innego podmiotu (Pana M.K.) niż Skarb Państwa stoi na przeszkodzie wydania decyzji o przejściu gruntu oznaczonego jako w/w działki pokrytego powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela dominujące aktualnie stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku NSA z dnia 11 października 2013 r. (sygn. akt II OSK 1073/12) przyjęto, że "rozstrzygnięcie w trybie art. 14a ust. 2 ustawy Prawo wodne, jest zatem dopuszczalne w sytuacji, gdy nie występuje spór co do własności gruntu pokrytego płynącymi wodami powierzchniowymi. Jeśli zważyć na treść art. 14 a ustawy Prawo wodne niezbędną przesłanką do zaliczenia gruntu pokrytego wodami powierzchniowymi do zasobu Skarbu Państwa jest wymóg, aby grunty te stanowiły własność Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 14 a ust.1 wskazanej ustawy: "Grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.". Właściwą drogą do rozstrzygnięcia takiego sporu jest rozstrzygnięcie sądu powszechnego. (...). Wypada przypomnieć, że jeszcze pod rządem prawa wodnego z 1962 r. Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z dnia 8 listopada 1971 r., stanowiącej zasadę prawną, stwierdził, że sprawy o własność wód i związanych z nimi gruntów podlegają rozpoznaniu w postępowaniu sądowym (wymieniona wyżej uchwała z dnia 8 listopada 1971 r., III CZP 28/71, publ. OSNC 1972/3/43 z glosą Tomasza Dybowskiego zamieszczoną w OSPiKA 1973/1/1).".

Decyzja wydawana na podstawie art. 14a ust. 2 Prawa wodnego, o przejściu gruntu pokrytego powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, nie może prowadzić do zmiany właściciela gruntu, lecz ma jedynie charakter deklaratoryjny. Jednakże w konsekwencji, w postępowaniu prowadzonym w trybie wskazanego przepisu, przedmiotem wiążących ustaleń organu administracji wodnej nie może stać się okoliczność charakteru wód powierzchniowych pokrywających grunt, jeżeli toczy się spór co do prawa własności tego gruntu. Ustalenie tej okoliczności przesądza bowiem wprost o prawie własności nieruchomości, stanowi sprawę cywilną podlegającą rozpoznaniu przed sądem powszechnym. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do przyznania tego rodzaju decyzji skutku wywłaszczeniowego, to zaś w sposób oczywisty byłoby sprzeczne z całością regulacji prawa wodnego, której założeniem jest objęcie wyłącznie spraw z zakresu gospodarowania wodami, nie zaś spraw dotyczących rozstrzygania sporów o własność gruntów pokrytych wodami (por. glosa Tomasza Dybowskiego do uchwały siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 1971 r., sygn. III CZP 28/71, publ. OSPiKA 1973, z 1, s. 3-5).

Przedmiotem zaś prowadzonego postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji jest wyłącznie stwierdzenie przejścia gruntu pokrytego wodami powierzchniowymi płynącymi cieku C.P., oznaczonego jako działki nr 443/4, 443/6,i 443/8, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, do zasobu Skarbu Państwa. W sytuacji zaś, gdy w księgach wieczystych jako właściciel gruntu pokrytego wodą powierzchniową wpisany jest inny podmiot niż Skarb Państwa, koniecznym jest usunięcie najpierw niezgodności między ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym w/w nieruchomości. Decyzja ta nie może – jak stwierdza strona skarżąca – prowadzić do uregulowania stanu prawnego przedmiotowych działek. Nie może też być podstawą zmiany w księdze wieczystej właściciela tego gruntu.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w powołanej wyżej uchwale z dnia 8 listopada 1971 r. (sygn. III CZP 28/71), "z uzasadnienia przedstawionego Sądowi Najwyższemu pytania prawnego wynika, że jedną z głównych przyczyn jego postawienia są wątpliwości co do tego, na jakiej podstawie można ujawnić Państwo jako właściciela gruntu pod powierzchniowymi wodami płynącymi, jeżeli do usunięcia niezgodności między księgą wieczystą a rzeczywistym stanem prawnym nie dojdzie w drodze oświadczenia osoby wpisanej - obecnie bezpodstawnie - jako właściciel (art. 22 pr. o ks. w.), to do usunięcia tej niezgodności konieczne będzie orzeczenie sądu wydane na podstawie przewidzianej w art. 23 prawa rzeczowego, utrzymanym w mocy przez art. III pkt 4 przep. wprow. k.c.".

Zatem istnienie prawa własności po stronie Skarbu Państwa z mocy prawa – jak wskazała strona skarżąca – nie może prowadzić do wniosku, że ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela gruntu pokrytego wodami powierzchniowymi jest zbędne przy wydawaniu decyzji stwierdzającej przejście tego gruntu do zasobu Skarbu Państwa. Jak już to zostało wyżej zapisane, decyzja ta jest decyzją deklaratoryjną. Nie może ona zatem prowadzić do zmiany właściciela. Decyzja stwierdzająca przejście gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa - wbrew twierdzeniu strony skarżącej – nie może stanowić również podstawy wpisu zmiany właściciela w Dziale II księgi wieczystej.

Powołując ponownie fragment uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego, z dnia 8 listopada 1971 r. (sygn. III CZP 28/71) należy zauważyć, że "częściowo "nacjonalizacyjny" charakter prawa wodnego - wyrażający się tym, że z chwilą wejścia tego prawa w życie niektóre dotychczasowe wody prywatne stały się z mocy prawa własnością Państwa - nie oznacza sam przez się wyłączenia z drogi sądowej sporów o własność wód i związanych z nimi gruntów. Wyłączenia takiego nie można wyprowadzać z reguły wyrażonej w innych ustawach nacjonalizacyjnych, według której to reguły orzekanie o przejściu na własność Państwa, stanowiące m.in. podstawę do ujawniania nowego stanu prawnego w księgach wieczystych, należy do kompetencji organów administracji. Reguła taka bowiem nie wynika z samej istoty ustawy nacjonalizacyjnej, lecz z konkretnych przepisów zamieszczonych w poszczególnych ustawach nacjonalizacyjnych albo w innych aktach normatywnych wydanych na podstawie tych ustaw. (...). (...) nie ma w prawie wodnym przepisu poddającego organom administracji orzekanie o tym, które spośród wód i związanych z nimi gruntów, stanowiących według ustawy wodnej własność prywatną, stały się z chwilą wejścia w życie prawa wodnego własnością Państwa. Żaden też przepis prawa wodnego ani wydanych na podstawie tego prawa aktów normatywnych niższego rzędu nie przekazuje sporów o własność wód i związanych z nimi gruntów do właściwości organów administracyjnych. Materii tej bowiem nie dotyczą przepisy szczegółowe prawa wodnego, określające kognicję organów administracji wodnej w sprawach podlegających rozpoznaniu w postępowaniu wodnoprawnym, a w szczególności przepis art. 12 prawa wodnego, poddający organom administracji wodnej regulowanie korzystania z wód i wykonywania obiektów budowlanych gospodarki wodnej oraz sprawowanie nadzoru i kontroli nad stanem, działaniem i wykorzystaniem tych obiektów, nad utrzymaniem wód śródlądowych z brzegami i nad zachowaniem naturalnego stanu wód lub przywróceniem przydatności wód do normalnego ich korzystania. Wprawdzie niektóre z decyzji organów administracji wodnej, np. w sprawie ustalenia linii brzegu (art. 9), mogą oddziaływać bezpośrednio na treść i zakres prawa własności, jednakże nie wynika z tego wyłączenie sporów o własność wód i gruntów z nimi związanych z właściwości sądów powszechnych. Może tu być jedynie mowa o ograniczeniu kompetencji sądów powszechnych w powyższym zakresie objętym orzecznictwem organów administracji wodnej.".

Należy również zauważyć, że duże znaczenie ma ust. 2 art. 14a Prawa wodnego, "choć pozornie można odnieść wrażenie, że przepis ten określa jedynie wewnątrzadministracyjne kompetencje starosty. Tymczasem decyzja, o której w nim mowa, ma dużą doniosłość praktyczną, także w stosunkach prawnych poza administracją publiczną. Przepis ten reguluje kompetencje starosty do tego, aby stwierdzał on w drodze decyzji administracyjnej przejście gruntów do takiego zasobu. Kompetencja ta obejmuje także wykreślenie gruntów z zasobu. Ustawodawca określa również, że legitymację czynną mają jedynie te jednostki lub organy, które zostały wprost wymienione w art. 11 ust. 1 pr. wod. Należy jednak zwrócić uwagę, że ustawodawca, przyznając takie kompetencje staroście, uznaje jednocześnie, że zasób takich gruntów pod wodami nie jest ustalony raz na zawsze i może ulegać zmianom. Zmiany te mogą polegać bądź to na tym, że do zasobu będą wchodzić takie grunty, które dotychczas w nim się nie znajdowały, bądź należy wykreślić takie grunty, które przestały być już gruntami pokrytymi wodami Skarbu Państwa. Dokonując zatem przyjęcia do zasobu, względnie wykreślając z zasobu, starosta jednocześnie musi ustalić, czy Skarb Państwa stał się właścicielem takich gruntów (przy przyjęciu) lub czy utracił taką własność (przy wykreśleniu), względnie, czy grunt Skarbu Państwa przestał być gruntem pod wodami (przy wykreśleniu). Istotne znaczenie ma przede wszystkim ta pierwsza okoliczność. Starosta musi ustalić, czy Skarb Państwa nabył własność gruntu pod wodami. Nabycie prawa własności gruntu pod wodami może nastąpić w wyniku różnorodnych zdarzeń prawnych. Grunty pokryte wodami stojącymi mogą być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego i w wyniku takich zdarzeń może dojść do przejścia prawa własności. Jednak przejście to może nastąpić także w trybie art. 17 pr. wod., gdy wody Skarbu Państwa zajmą trwale grunt. Nabycie prawa własności następuje wprawdzie z mocy ustawy, ale owo nabycie stwierdza starosta. Wyraźnie bowiem prawodawca wskazuje, że decyzja starosty ma charakter deklaratywny i następczy wobec innych zdarzeń powodujących zmianę właściciela gruntu. W konsekwencji stroną takiego postępowania będzie nie tylko jednostka lub organ, który wnioskował o wydanie decyzji w trybie ust. 2, ale także właściciel gruntu pokrytego wodami Skarbu Państwa. W takim postępowaniu będzie on zwalczał okoliczność, że doszło do przejęcia prawa własności na podstawie art. 17 pr. wod. i skutek taki nie wystąpił. (...). Kompetencja starosty obejmuje także wykreślenie. Wykreślenie jest możliwe w dwóch sytuacjach – utraty w ogóle prawa własności przez Skarb Państwa bądź w sytuacji określonej w art. 16 pr. wod. Ten pierwszy przypadek ma jedynie charakter teoretyczny. Natomiast możliwe są sytuacje, gdy dojdzie do zaistnienia przesłanek z art. 16 pr. wod. W takiej sytuacji Skarb Państwa nie przestaje być właścicielem gruntu, ale grunt przestaje być gruntem pokrytym wodami płynącymi. Zatem nie następuje utrata prawa własności, ale następuje zmiana charakteru prawnego takiego gruntu, który staje się gruntem mogącym być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Stąd nie będzie już ewidencjonowany w zasobie gruntów, ale wejdzie do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, który jest regulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami." (B. Rakoczy, Komentarz do art.14(a) ustawy - Prawo wodne, Lex).

Słusznym jest przy tym twierdzenie strony skarżącej, że zapisy w rejestrze ewidencji gruntów i budynków były i są niezgodne ze stanem prawnym i faktycznym. Również organ stwierdza, że w rozpatrywanym przypadku zaniedbano uporządkowania stanu prawnego. To jednak nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, a tym bardziej nie może prowadzić do wydania decyzji na podstawie art. 14a ust. 2 Prawa wodnego. Zasadnym okazał się także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, co przedstawiono wyżej w niniejszym wyroku. Sąd także dokonał, w związku z zarzutami skargi, interpretacji prawa materialnego, mającego zastosowanie w niniejszej sprawie.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z prawem, a to obligowało do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 152 w/w ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a o kosztach - na podstawie art. 200 w związku z art. 205 w/w ustawy.

Stąd orzeczono jak w sentencji.