Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1219/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 174 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Adrian Wawer po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1179/14 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 października 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia oraz odroczenia terminu płatności należności z tytułu opłaty za pobyt dziecka w domu dziecka oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1179/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi M.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia oraz odroczenia terminu płatności należności z tytułu opłaty za pobyt dziecka w domu dziecka, uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymywała ona w mocy punkt 2 decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2014 roku nr [...].

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S., odmówił M.F. umorzenia 95% kwoty 13.509,56 zł plus odsetki, tj. należności z tytułu nieuiszczania opłat za pobyt syna M.F.2 w Domu Dziecka w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 24 kwietnia 2014 r., a także odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty pozostałych 5%. Odmówił także odroczenia terminu płatności powyższej należności.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ administracyjny wyjaśnił, iż decyzją z dnia 2 kwietnia 2014 r. ustalono M.F. odpłatność za pobyt syna M.F.2 w ww. placówce w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w ww. placówce, tj. w kwocie 3.784,00 zł w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 stycznia 2014 r. oraz w kwocie 3.685,00 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 lutego 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. uchylono ww. rozstrzygnięcie ustalające odpłatność z uwagi na fakt, że syn w dniu 25 kwietnia 2014 r. został skreślony z listy wychowanków ww. placówki i przekazany w pieczę kandydatom na rodzinę zastępczą. Zatem łączne zobowiązanie M.F. z tytułu nieuiszczania opłaty za pobyt małoletniego syna w pieczy zastępczej wynosi 13.509,56 zł plus odsetki, które na dzień wydania decyzji wynoszą 518,64 zł.

Dalej organ przywołał § 3 uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka lub osoby, która osiągnęła pełnoletność przebywając w pieczy zastępcze (dalej: uchwała). Stosownie do § 3 pkt 5 umorzenie opłaty w całości bądź w części, łącznie z odsetkami, może nastąpić w przypadku trudnej sytuacji rodzinnej, dochodowej, majątkowej lub zdrowotnej. Natomiast odroczenie terminu płatności i rozłożenie na raty osobie zobowiązanej należności powstałej z tytułu nie uiszczania opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej może nastąpić w szczególności gdy zdarzenie losowe lub trudna sytuacja socjalno-bytowa uniemożliwia uiszczenie opłaty z zachowaniem terminu płatności (§ 4 tej uchwały).

Po przenalizowaniu sytuacji życiowej i materialnej strony odmówiono stronie zastosowanie ulgi w postaci umorzenia 95% ww. należności oraz rozłożenia na raty bądź odroczenia terminu płatności pozostałych 5%, a także odroczenia terminu płatności całej należności. Jednocześnie organ administracyjny poinformował stronę, że po złożeniu stosownego wniosku istnieje możliwość rozłożenia na raty całego zobowiązania.

W odwołaniu od ww. decyzji strona m.in. wskazała, że obecnie nie dysponuje żądaną kwotą, którą została obciążona z pominięciem oceny bieżącej sytuacji, w której się znajduje. Zdaniem odwołującej się, zasadnym rozwiązaniem byłoby odroczenie terminu płatności na 1 rok. Odwołująca się przytoczyła szereg na poparcie swojego stanowiska w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymało w całości w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu stwierdzono, że strona odwołująca nie spełnia warunków określonych w § 3 i § 4 uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka (...), koniecznych do umorzenia bądź odroczenia terminu płatności należności z tytułu opłaty za pobyt syna w Domu Dziecka.

Odnosząc się do kwestii umorzenia, Kolegium wskazało, że odwołująca się nie znajduje się w trudnej sytuacji rodzinnej, dochodowej, majątkowej i zdrowotnej. Zdaniem organu II instancji, wnioskodawczyni nie spełnia również przesłanki z § 4 ww. uchwały uzasadniającej odroczenie terminu płatności przedmiotowej należności , gdyż nie wystąpiło żadne zdarzenie losowe. Zatem brak jest możliwości zarówno umorzenia przedmiotowej należności jak i odroczenia terminu jej płatności z uwagi na powyższe ustalenia. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji o możliwości skorzystania przez stronę z ulgi w postaci rozłożenia przedmiotowego zobowiązania na raty.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wskazała na trudną sytuację finansową, która uniemożliwiła jej spłatę przedmiotowych należności. W uzasadnieniu skargi zakwestionowała poczynione przez organy administracyjne ustalenia faktyczne dotyczące jej sytuacji bytowo – prawnej, rzutującej na realne możliwości spłaty nałożonego na nią zobowiązania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uznał, że z uwagi na naruszenia prawa procesowego, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania w części dotyczącej odmowy odroczenia terminu płatności należności z tytułu opłaty za pobyt syna skarżącej w Domu Dziecka, należało częściowo uchylić zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przywołał treść przepisów stanowiących materialno-prawną podstawę zawartego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia.

Powołując się na § 3 pkt 5 uchwały z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka (...) wskazano, że umorzenie opłaty w całości bądź w części, łącznie z odsetkami, może nastąpić w szczególności w przypadku trudnej sytuacji rodzinnej, dochodowej, majątkowej lub zdrowotnej.

Natomiast odroczenie terminu płatności i rozłożenie na raty osobie zobowiązanej należności powstałej z tytułu nie uiszczania opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej może nastąpić w szczególności, gdy zdarzenie losowe lub trudna sytuacja socjalno-bytowa uniemożliwia uiszczenie opłaty z zachowaniem terminu płatności (§ 4 tej uchwały).

Analiza wskazanych przepisów doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że rozstrzygnięcia w kwestii umorzenia, jak i odroczenia terminu płatności bądź rozłożenia na raty mają charakter uznaniowy, są podejmowane zgodnie z zasadami określonymi w uchwale wykonawczej, która określa "szczegółowe warunki" umorzenia, odroczenia terminu płatności oraz rozłożenia na raty. W ramach uznania organ ma możliwość powołania się na inne, niż wyraźnie wskazane przesłanki umorzenia (odroczenia terminu płatności oraz rozłożenia na raty) oraz odroczenia terminu płatności i rozłożenia na raty (§ 4), na co wskazuje zwrot " w szczególności".

W realiach niniejszej sprawy, WSA w Gliwicach uznał za zasadną odmowę umorzenia należności z tytułu opłaty za pobyt syna skarżącej w domu dziecka, zważywszy zwłaszcza na niewykazanie przez skarżącą trudnej sytuacji, rodzinnej, dochodowej, majątkowej czy zdrowotnej (§ 4), stanowiącej wstępny warunek umorzenia.

Sąd I instancji nie podzielił natomiast drugiego rozstrzygnięcia organu administracyjnego, dotyczącego odmowy odroczenia terminu płatności. Wskazał bowiem, że jak wynika z § 4 uchwały, odroczenie terminu płatności (podobnie jak i rozłożenie na raty) należności powstałej z tytułu nieuiszczenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej może nastąpić w szczególności w sytuacji, w której zdarzenie losowe lub trudna sytuacja socjalno-bytowa uniemożliwia dokonanie opłaty z zachowaniem terminu. W tym miejscu Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zawartego w odwołaniu wniosku skarżącej, w którym prosiła (alternatywnie, jak należy rozumieć) o odroczenie terminu płatności o jeden rok. Mimo posiadanej wiedzy o niezakończeniu postępowania spadkowego oraz dysponowaniu przez nią źródłem stałego dochodu w postaci części renty rodzinnej w kwocie1384,35 zł netto (przyznanej do 31 sierpnia 2014 r.), SKO pominęło wniosek skarżącej milczeniem.

Sąd I instancji przy tej okazji wytknął również organom administracyjnym sprzeczność, polegającą na tym, że z jednej strony informowano stronę o możliwości rozłożenia na raty, tym samym zakładając że zostały spełnione przesłanki określone w § 4, które są identyczne tak dla rozłożenia na raty jak i dla odroczenia terminu płatności, którego jednak skarżącej odmówiono.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M.F., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika S.K..

Powyższemu rozstrzygnięciu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 3 pkt 5 uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka lub osoby, która osiągnęła pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej w zw. z art. 194 ust. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r, póz. 332 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż wedle oceny Sądu - zdaniem skarżącej nieprawidłowej - prowadzące postępowanie administracyjne organy ustaliły w sposób niewadliwy i nienasuwający wątpliwości stan faktyczny w zakresie uzasadniającym podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy umorzenia 95 % należności z tytułu pobytu syna w Domu Dziecka w S..

W ocenie strony skarżącej, kwestię ową należało rozważyć kontekstowo, a to poprzez zestawienie z sobą treści § 3 pkt 5 z treścią § 4 ww. uchwały. Jakkolwiek regulacje zamieszczone w tych przepisach normują materialnoprawne przesłanki udzielania odmiennych rodzajowo ulg w zakresie spłaty należności z tytułu pobytu dziecka w pieczy zastępczej, to jednak przesłanki te wykazują bardzo daleko idące podobieństwo.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie znajduje tym samym uzasadnienia konkluzja Sądu, iż organy administracji z jednej strony przedwcześnie (apriorycznie) orzekły o odmowie odroczenia skarżącej terminu zapłaty należności za pobyt jej syna w placówce, z drugiej natomiast - że na bazie tego samego materiału dowodowego zaistniały przesłanki do podjęcia negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia znaczącej części tejże należności.

Z uwagi na stwierdzone braki w zakresie materiału dowodowego, w ocenie skarżącej kasacyjnie oba zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia powinny zostać uchylone w całości, a nie tylko w części. W toku postępowania administracyjnego skarżąca wskazywała na daleko idące wątpliwości odnoszące się do składników masy spadkowej po jej zmarłym mężu, co ma przecież istotne znaczenie z punktu widzenia oceny prawdopodobnej (hipotetycznej) sytuacji majątkowej skarżącej (związanej z nabyciem przez nią w drodze spadkobrania określonych składników masy spadkowej), a tym samym - z punktu widzenia prawidłowej oceny prawdopodobnych możliwości spłacenia przez skarżącą przedmiotowych należności.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz o uchylenie ww. decyzji SKO w [...] z dnia [...] października 2014 r., a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie - o uchylenie wyroku Sądu l instancji w części podlegającej zaskarżeniu i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia.

SKO w [...] odpowiadając na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie, uznając podniesiony w niej zarzut naruszenia § 3 pkt 5 ww. uchwały za nieuzasadniony w realiach przedmiotowej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzut skargi kasacyjnej powołujący jako jej podstawę naruszenie prawa materialnego powiązany został z jego niewłaściwym zastosowaniem polegającym na ocenie, że "administracyjne organy ustaliły w sposób niewadliwy i nieusuwający wątpliwości stan faktyczny w zakresie uzasadniającym podjęcie rozstrzygnięcia. (...) Uznać należy, iż z uwagi na stwierdzone braki w zakresie materiału dowodowego" decyzje organów administracyjnych powinny zostać uchylone.

Wskazać należy, ze naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W związku z tym należy zwrócić należy uwagę, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Tymczasem skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy np. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego przez organy administracyjne. Skoro tak, to należy przyjąć, że okoliczności faktyczne sprawy zostały właściwie ustalone przez organy administracji, co trafnie ocenił Sąd I instancji. Tym samym uznać należy, że wydane w wyniku rozważenia tych okoliczności decyzje administracyjne (chociaż oparte o uznanie administracyjne), ani tym bardziej zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie naruszają w żadnej mierze prawa. W świetle powyższego prawnomaterialną podstawę skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwioną.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.