Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1757/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na decyzję S. K. O. w W. z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od S. K. O. w W. na rzecz Wojewody [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2019 r. znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia wniosku Wojewody [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2013 r. nr [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO) wyjaśniło, że wskazaną wyżej decyzją z [...] marca 2013 r. Prezydent [...], działając na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 225, poz. 1466 ze zm.), dalej: ustawa zmieniająca, w zw. z art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), dalej: p.r.d., ustalił zobowiązanie Skarbu Państwa - Wojewody [...] do zapłaty kwoty [...] zł z tytułu kosztów przechowywania od [...] sierpnia 2009 r. do [...] września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez "L. J. B." pojazdu marki [...] nr rej. [...].

Pismem z [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda [...] wystąpił do SKO o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...], zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa polegającym na obrazie przez organ art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525 ze zm.), dalej: u.w.a.r.w. wskutek domniemania nieistniejącej kompetencji wojewody o charakterze finansowym w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie.

Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2013 r., SKO wskazało odnośnie do przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, że zachodzi ona wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie prezentowane jest stanowisko, że nie można upatrywać podstawy do stwierdzenia nieważności w zastosowaniu przez organ wydający rozstrzygnięcie odmiennej interpretacji danego przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Odwołując się do tez przywołanych przez siebie orzeczeń, SKO zauważyło, że jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej interpretacji przepisu, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Organ podkreślił, że stanowisko wskazujące na odpowiedzialność finansową Wojewody [...] jako statio fisci Skarbu Państwa znalazło aprobatę w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyroki: z 25 listopada 2014 r. sygn. VII SA/Wa 1097/14, z 5 kwietnia 2016 r. sygn. VII SA/Wa 1409/15, z 13 stycznia 2016 r. sygn. VII SA/Wa 1226/15, z d 28 marca 2017 r. sygn. VII SA/Wa 2747/16, z 29 września 2017 r. sygn. VII SA/Wa 2624/16, z 17 października 2017 r. sygn. VII SA/Wa 2738/16). Ostatnie z powyższych wyroków zostały wydane już po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroków powołanych przez wnioskodawcę we wniosku o stwierdzenie nieważności (wyroki NSA z 10 maja 2017 r. sygn. I OSK 2059/15 i sygn. I OSK 2061/15). Tym samym, w ocenie SKO, nie doszło w sprawie do rażącego naruszenia art. 2 i art. 3 ust. 1 u.w.a.r.w. Zarzut braku podstawy prawnej, który postawił Wojewoda [...] w swym wniosku, również nie jest zasadny. Podstawa ta istnieje jest jednakże, jak wykazano wyżej, odmiennie interpretowana przez różne składy orzekające sądów administracyjnych. Stąd zarzut ten również nie mógł zostać uznany za trafny i nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W niniejszej sprawie, w ocenie organu, nie zaistniała także żadna z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja, której dotyczy wniosek, została wydana przez właściwy organ, nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, sprawa ta nie została uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zaś jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą.

Skargę na ww. decyzję SKO z [...] czerwca 2019 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wojewoda [...], zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Skarżący organ zarzucił SKO naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie w całości, a także art. 2 oraz art. 3 ust. 1 u.w.a.r.w. poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy stanowią podstawę do domniemania odpowiedzialności finansowej Wojewody [...] za przechowywanie pojazdów usuniętych w trybie art. 130a Iust. 1 i 2 p.r.d.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] podniósł, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zawiera w istocie dwie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, które w pewnych sytuacjach mogą się przenikać. W przypadku podniesienia przez wnioskodawcę tylko jednej wady kwalifikowanej decyzji, organ administracji publicznej, uznając za chybioną argumentację wnioskodawcy, nie może w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym pominąć i pozostawić bez rozpoznania innych, niepodniesionych przez stronę wad kwalifikowanych decyzji administracyjnej. Wojewoda zauważył, że SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniosło, iż istnieje podstawa prawna do obciążenia Wojewody [...] kosztami, o których mowa w art. 13 ustawy zmieniającej, ale jest ona odmiennie interpretowana przez różne składy orzekające sądów administracyjnych. Z argumentacją taką nie sposób się jednakże zgodzić. Za potwierdzeniem braku kompetencji wojewody w przedmiocie ponoszenia kosztów przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym przemawiają orzeczenia NSA powołane przez stronę w złożonym do SKO wniosku. W obu przytoczonych wyrokach NSA wprost wskazał, że brak jest podstaw do obciążenia wojewody obowiązkiem wypłaty wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu. Co równie istotne, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że wojewoda, zgodnie z art. 3 pkt 6 u.w.a.r.w., jest reprezentantem Skarbu Państwa, jednak wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Podkreślił też, że analiza przepisów ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 154 ze zm.) nie pozwala na przyjęcie, iż wojewoda wykonuje jakiekolwiek obowiązki związane z ponoszeniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Takich obowiązków nie można domniemywać z przepisów prawa administracyjnego. Powyższe determinuje zatem brak podstawy prawnej do obciążenia Wojewody [...] obowiązkiem poniesienia wskazanych kosztów.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja SKO odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2013 r. narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Celem postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności nie jest merytoryczne załatwienie sprawy, lecz wyłącznie przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia tego, czy badana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu, jak się przyjmuje w dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3270/18; wyrok NSA z 25 października 2019 r. sygn. II OSK 3061/17; wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. II OSK 598/17; wyrok NSA z 18 września 2018 r. sygn. II OSK 2392/16; wyrok NSA z 16 lutego 2017 r. sygn. I OSK 849/15; wyrok NSA z 10 listopada 2016 r. sygn. I OSK 2022/15).

Przyjęty w rozpoznawanej sprawie przez SKO kierunek wykładni nadanej pojęciu "decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa" odpowiada powyżej przytoczonemu znaczeniu i z tego powodu organowi nie można zarzucić dopuszczenia się naruszenia prawa. Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 2013 r. powołał się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 2 i art. 3 ust. 1 u.w.a.r.w. w zw. z art. 13 ustawy zmieniającej, wobec czego organ nadzoru miał powody, by tę kwalifikację w sprawie odrzucić, uwzględniając, że powołane przez wnioskodawcę przepisy faktycznie były w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżnie interpretowane i przez pryzmat tejże okoliczności uznać trzeba, że wybór przez Prezydenta [...] jednego z przyjmowanych znaczeń spornej regulacji prawnej, aprobowany przez część sądów administracyjnych, zasadniczo nie może być oceniony jako dopuszczenie się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

O ocenie zaskarżonej decyzji SKO jako zgodnej z prawem nie może jednakże przesądzać wyłącznie to, że organ nadzoru zasadnie odstąpił w sprawie od powiązania wadliwości kwalifikowanej badanej decyzji Prezydenta [...] z przesłanką "rażącego naruszenia prawa". Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę na to, że podstawy nieważności decyzji zawarte we wniosku o stwierdzenie jej nieważności i ich uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który jest zobowiązany z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta również innymi wadami określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego wymagania formalnie organ wywiązał się, zamieszczając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wypowiedź negującą to, by decyzja z [...] marca 2013 r. posiadała również inne wady kwalifikowane nakazujące wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ex tunc. Tę wypowiedź niemniej jednak obciąża podstawowy błąd, który ma związek z wadliwą oceną rozgraniczającą obie przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji bez podstawy prawnej/wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa), co przełożyło się na niemożność zaaprobowania przez Sąd jako zgodnej z prawem tej wypowiedzi organu, która wskazuje, że decyzja Prezydenta [...] ustalająca zobowiązanie Skarbu Państwa - Wojewody [...] do zapłaty kwoty 6664 zł z tytułu kosztów przechowywania pojazdu nie pozostaje decyzją wydaną bez podstawy prawnej.

Nie może budzić wątpliwości, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ten wniosek, który opiera się na przyjęciu, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kształtuje dwie odrębne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Nie tylko poszczególne tryby nadzwyczajne przewidziane w k.p.a. mają charakter niekonkurencyjny względem siebie. Taki charakter niekonkurencyjny mają względem siebie również poszczególne przesłanki prowadzące do podważenia wydanej przez organ administracji publicznej decyzji. Powoduje to, że zakresy zastosowania przesłanek nieważności nie nakładają się na siebie, co obejmuje również sytuację wydania decyzji bez podstawy prawnej i wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jakkolwiek w piśmiennictwie zwraca się uwagę na trudności do uchwyceniu różnicy w obu tych podstawach (por. J. Borkowski, B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2019, s. 931; K. Glibowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2018, s. 1188), to zdaniem Sądu, z zakresu rażącego naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy obligatoryjnie wyłączyć te przypadki, które polegają na niedostrzeżeniu, że wydając kwestionowaną decyzję, organ nie dysponował podstawą prawną do rozstrzygnięcia danej kwestii. Potwierdzenie zaistnienia takiej sytuacji zobowiązuje organ nadzoru do stwierdzenia nieważności decyzji i przeszkodą do posłużenia się taką sankcją nie może być ustalenie, że kwestia tego, czy dany przepis może być uznany za właściwą podstawę konkretyzacji obowiązku, stanowiła przedmiot rozbieżnych wypowiedzi formułowanych w praktyce działania organów administracji i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Kryteria umożliwiające przyjęcie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa nie mają bowiem znaczenia dla ustalenia, czy obowiązująca decyzja posiada podstawę prawną, czy też jest jej w rzeczywistości pozbawiona.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę zauważa, że podziela pogląd T. K., zgodnie z którym dystynkcją dla rozróżnienia obu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji powołanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może być wyróżnienie dwóch hipotetycznych stanów faktycznych – stanu faktycznego, od którego zależy możliwość podjęcia decyzji stosowania prawa, i stanu faktycznego, od którego zależy treść rozstrzygnięcia. Decyzja wydana w obliczu braku pierwszego z nich powinna być uważana za wydaną bez podstawy prawnej, wady związane z drugim ze wskazanych stanów, prowadząc do wadliwości rezultatu czynności jurysdykcyjnych, mogą natomiast skutkować uznaniem, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak - Molczyk, Warszawa 2015, s 1069-1070).

Jakkolwiek zatem Sąd nie odrzuca poglądu SKO, że zastosowanie przy wydawaniu decyzji jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznego w swej treści art. 2 i art. 3 ust. 1 u.w.a.r.w. w zw. z art. 13 ustawy zmieniającej nie może być uznane za wystąpienie wady rażącego naruszenia prawa, zaś w sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym sądy uznawały za prawidłowe decyzje zobowiązujące wojewodę jako statio fisci Skarbu Państwa do zapłaty kosztów przechowywania pojazdów w określonym przedziale czasowym, to w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma kwestia podstawy prawnej uzasadniającej obciążenie Wojewody [...] tymi kosztami, a więc przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym bowiem wypadku nie chodzi o oczywistość i bezpośredniość naruszenia stosowanego przepisu, lecz o ewentualny brak podstawy prawnej upoważniającej Prezydenta [...] do obciążenia Wojewody kosztami.

Powyższa kwestia, wbrew odmiennemu poglądowi SKO, nie mogła zostać rozważona poprzez sprowadzenie jej do problemu tego, że podstawa istnieje jednakże jest "odmiennie interpretowana przez różne składy orzekające sądów administracyjnych". W związku ze złożonym wnioskiem Wojewody [...] SKO było bowiem zobowiązane, po pierwsze, do samodzielnego stwierdzenia, czy powołane przepisy, zdaniem organu nadzoru, mogą być traktowane jako stanowiące wystarczającą podstawę prawną do wydania kwestionowanej decyzji (faktycznie upoważniały Prezydenta [...] do załatwienia sprawy), a w dalszej kolejności, po drugie, do zamieszczenia pogłębionego uzasadnienia przyjętego w tym zakresie wniosku interpretacyjnego. Lakoniczna wypowiedź odwołująca się do tego, że odpowiedzialność finansowa Wojewody [...] jako statio fisci Skarbu Państwa znalazła aprobatę we wcześniejszym orzecznictwie niewątpliwie nie może zostać przez Sąd uznana za wyjaśnienie spornego zagadnienia. Tym bardziej, jeżeli organ w zaskarżonej decyzji nie zamieścił jakiejkolwiek argumentacji, w której podjąłby polemikę ze stanowiskiem NSA zamieszczonym w powołanych przez Wojewodę [...] wyrokach z 10 maja 2017 r. sygn. I OSK 2059/15 i sygn. I OSK 2061/15. Było to zaś o tyle konieczne, że stanowisko NSA, jak wskazał Wojewoda, można postrzegać zasadniczo jako odpowiadające stawianemu przez niego zarzutowi wydania decyzji bez podstawy prawnej. W ocenie NSA, przepis art. 13 ustawy nowelizującej jest bowiem przepisem, który nie łączy się z żadną inną regulacją, która wskazywałaby jaki podmiot (statio fisci) miałby realizować obowiązki Skarbu Państwa z niego wynikające. Jakkolwiek wojewoda zgodnie z art. 3 ust. pkt 6 u.w.a.r.w. jest reprezentantem Skarbu Państwa, jednak wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Z uwagi na to, że takiej podstawy nie dało się zidentyfikować NSA przyjął tym samym, że brak jest podstawy do obciążenia wojewody obowiązkiem pokrycia kosztów za usunięcie i dozór pojazdu. Na podstawie normy wypływającej z art. 13 ustawy nowelizującej starosta może jednakże wystąpić do właściwego statio fisci Skarbu Państwa z roszczeniem regresowym i w razie konieczności wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o zapłatę wskazanych kosztów.

Tak formułowany pogląd – na co zwraca uwagę Sąd - można zatem postrzegać jako uznanie, że nowelizując ustawę – Prawo o ruchu drogowym ustawodawca wyłączył z zakresu sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 130a ust. 10h p.r.d., ustalenie kosztów przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu pierwotnym, do dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie ustawy zmienianej. Pomimo, że koszty te powinny zostać pokryte przez Skarb Państwa, to obowiązek taki nie może zostać stwierdzony, a zatem nie może wynikać z decyzji administracyjnej podjętej przez starostę, co, jak to zostało wyżej wyjaśnione, w piśmiennictwie uznaje się za potwierdzenie braku istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji w znaczeniu określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że analogiczny pogląd jest formułowany również w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. I OSK 951/18), jest on również aprobowany przez Sąd Najwyższy, który nie zgłosił zastrzeżeń w stosunku do istnienia drogi sądowej z powództwa starosty w sprawie poniesienia przez Skarb Państwa kosztów przechowywania nieodebranych przez właściciela pojazdów w warunkach wynikających z art. 13 ustawy nowelizującej (por. wyrok SN z 27 lipca 2018 r. sygn. V CSK 516/17). W powołanym wyżej wyroku z 4 grudnia 2019 r. NSA jednoznacznie stwierdził, że w pełni podziela pogląd, z którego wynika, iż właściwą drogą postępowania starosty, do którego kompetencji należą sprawy rozliczenia kosztów przechowania pojazdów usuniętych z drogi publicznej i pozostawionych na parkingach, po ich poniesieniu z tytułu obowiązków ciążących z mocy ustawy na tym organie, jest zwrócenie się na drogę postępowania cywilnego. Brak bowiem regulacji prawnych pozwalających na przyjęcie, że pomiędzy starostą a właściwym statio fisci Skarbu Państwa, na mocy art. 13 ustawy nowelizującej, powstaje stosunek administracyjnoprawny, a starosta zobligowany jest do załatwienia sprawy administracyjnej w sposób władczy, w formie decyzji administracyjnej. Wskazany brak odesłania do przepisów kodeksu cywilnego w p.r.d. nie stanowi przeszkody do rozwiązania sporu o zwrot kosztów pomiędzy starostą a właściwym statio fisci na drodze cywilnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzega, że orzekanie przez SKO w kontrolowanej sprawie w warunkach niezwiązania organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądowym sprawia, iż SKO mogło kierować się odmiennym sposobem rozumienia analizowanej regulacji prawnej, aniżeli wyżej przytoczone. By mogło ono zostać rozważone przez Sąd, musiałoby zostać wcześniej jednakże ujawnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Brak zajęcia w tej sprawie własnego stanowiska przez organ sprawia, że wadliwości zaskarżonej decyzji Sąd nie mógł łączyć za skarżącym z naruszeniem art. 2 oraz art. 3 ust. 1 u.w.a.r.w. w zw. z art. 13 ustawy nowelizującej, ale zobowiązany był ograniczyć ją do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez SKO przepisu procesowego – art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie tego przepisu było spowodowane, jak to zostało już wyżej zauważone, naruszeniem przez SKO art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie, w jakim organ niedostatecznie wnikliwie poddał rozróżnieniu przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.

Konsekwencją powyższego, zdaniem Sądu, jest uznanie, że bez przeprowadzenia uprzedniej szczegółowej analizy SKO w sprawie stwierdziło, iż kwestionowana decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2013 r. nie jest dotknięta wadą nieważności i uzasadnione jest wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Z tego też powodu Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględni powyższe wskazania Sądu, dokona oceny kwestionowanej decyzji w oparciu o przesłankę wydania jej bez podstawy prawnej, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w sposób umożliwiający kontrolę jej legalności.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.