Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 911/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit.c
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1474/13 w sprawie ze skargi L. Spółki z o.o. Spółki komandytowo – akcyjnej w L. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu prawidłowego oznakowania produktu spożywczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na rzecz L. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w L. 380 zł (trzysta osiemdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1474/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę L. Sp. z o.o. S.K.A. w L. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie nakazu prawidłowego oznakowania.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniach 21-24 i 29 lutego 2012 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w L. przeprowadzili kontrolę w zakresie prawidłowości znakowania makaronu w L. Sp. z o.o. S.K.A. W trakcie działań kontrolnych ocenie oznakowania poddano makaron o nazwie "Domowa jajeczna k.". W wyniku przeprowadzonej kontroli organ stwierdził, następujące nieprawidłowości:

- zamieszczenie (na opakowaniu jednostkowym) w nazwie określenia "Domowy", podczas gdy makaron jest produkowany na skalę przemysłową i zawiera w składzie masę jajową pasteryzowaną. Określenie "Domowy" wprowadza w błąd konsumenta, co do charakterystyki środka spożywczego, ponieważ sugeruje, że został wyprodukowany przy zastosowaniu domowych metod produkcji i przy użyciu tradycyjnych składników, co jest niezgodne z art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. - o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r., Nr 136, poz. 914 ze zm.),

- zamieszczeniu w oznakowaniu informacji o użyciu w procesie produkcyjnym ,jaj", podczas gdy w rzeczywistości użyto "masę jajową pasteryzowaną", otrzymaną w wyniku przetworzenia jaj, co jest niezgodne z art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z wymaganiami wskazanymi w zał. nr 1 pkt 7, ppkt 7.3 do rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. WE L 139 z 30.4.2004, str. 55 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. Nr 137, poz. 966 ze zm.).

L. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej również Wojewódzki Inspektor), decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nakazał skarżącej poddanie zabiegowi prawidłowego oznakowania partii 637,5 kg wyrobu o nazwie "Domowa jajeczna k." (ilość pomniejszona o 10,50 kg, tj. 42 szt. opakowań pobranych do badań laboratoryjnych), z datą produkcji 31 stycznia 2012 r., znajdującej się w workach foliowych z nadrukiem a 250 g, zawierających między innymi informację o dacie minimalnej trwałości: "Najlepiej spożyć przed: 04/02/2014", oferowanej do sprzedaży w cenie cennikowej brutto - 2,06 zł/szt., poprzez usunięcie z nazwy artykułu określenia "Domowy" oraz podania faktycznie użytego do produkcji surowca, tj. "masy jajowej pasteryzowanej".

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej również: Główny Inspektor) decyzją z dnia [...] marca 2013 r., utrzymał w mocy powyższą decyzję. Według organu podanie na opakowaniu makaronu określenia “domowy" sugeruje konsumentowi, że produkt został wyprodukowany w oparciu o tradycyjną (domową) metodę produkcji makaronu z wykorzystaniem jaj wbijanych bezpośrednio ze skorupki. Tymczasem sporny produkt powstał z wykorzystaniem pasteryzowanej masy jajecznej, której nie stosuje się przy tradycyjnym wyrobie makaronu sposobem domowym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła L. Sp. z o.o. S.K.A.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wskazał m. in., że z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności wynika, że oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd. W rozpatrywanej sprawie sporny produkt nosił nazwę "Domowa Jajeczna K.", co sugeruje konsumentowi, jak uznał WSA za organem, że produkt ten został wyprodukowany w procesie produkcyjnym opartym na tradycyjnej (domowej) metodzie produkcji z wykorzystaniem świeżych jaj bez dodatków w postaci barwników, aromatów, czy substancji smakowo-zabarwiających. Tradycyjny makaron otrzymywany jest z mąki, jaj i wody, zatem określenie "domowy" nie może mieć zastosowania w odniesieniu do makaronu produkowanego bez dodatku jaj, co ma miejsce w przypadku spornego produktu. W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji za prawidłowy uznał wniosek organu, że sformułowanie "domowy" wprowadza konsumentów w błąd sugerując niezgodną ze stanem faktycznym właściwość produktu jako makaronu wytwarzanego w oparciu o tradycyjną (domową) recepturę z wykorzystaniem jaj.

WSA wskazał, że pasteryzowana masa jajowa jest przetworem produkowanym z jaj, stanowiących alternatywę zastosowania jaj świeżych w przemyśle cukierniczym, makaroniarskim, a jest to produkt przefiltrowany, homogenizowany i pasteryzowany. Masa ta jest produktem szybkopsującym się (vide: np. M. K., Przetwórstwo jaj, wydawca: Fundacja Fundusz Współpracy publikacja wydana w ramach programu (...) na zlecenie UKIE). Nie można zatem przyjąć, że wskazanie w składzie produktu świeżych jaj odpowiada faktycznie użytemu składnikowi tj. masie jajowej pasteryzowanej. Tymczasem zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia MRiRW w sprawie znakowania środków spożywczych producent obowiązany jest podać w wykazie składników informację o faktycznie użytym składniku.

Dalej, Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z zał. nr 1 pkt 5, ppkt 5.1 i 5.2 do Rozporządzenia Nr 853/2004 "Jaja" oznaczają jaja w skorupkach - inne niż jaja wylewki, jaja inkubowane lub gotowane - wyprodukowane przez ptactwo hodowlane i nadające się do bezpośredniego spożycia przez ludzi lub do przyrządzenia produktów jajczarskich, a "Jajo w stanie płynnym" oznacza zawartość jaja nieprzetworzonego po usunięciu skorupki. Natomiast zgodnie z pkt 7 ppkt 7.3 ww. załącznika "Produkty jajczarskie" oznaczają przetworzone produkty uzyskane w wyniku przetwarzania jaj lub różnych składników, czy mieszanek jajecznych, lub w wyniku dalszego przetworzenia takich przetworzonych produktów.

W niniejszej sprawie producent do wytworzenia makaronu zastosował jako składnik makaronu masę jajową pasteryzowaną, co oznacza, że składnika tego nie można zakwalifikować jako jaja, jak też jaja w stanie płynnym, gdyż składnik ten został uzyskany w wyniku pasteryzacji jaj w stanie płynnym. Jest to zatem produkt (składnik) przetworzony i nie może być oznakowany jako "Jaja". Sąd zwrócił też uwagę że "Ogrzewanie" nie zostało wymienione wśród czynności dopuszczonych przez ustawodawcę w stosunku do produktu nieprzetworzonego.

Sąd odnosząc się do notatki ze spotkania w dniu 15 grudnia 2010 r. skarżącej z przedstawicielami Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w L., wskazał, że została ona sporządzona przez pracowników skarżącej a nie została opatrzona podpisami przedstawicieli organu. W związku z powyższym nie można jej potraktować jako dowodu w sprawie. Ponadto ustalenia wskazane w notatce dotyczą zmiany zaleceń pokontrolnych nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., a więc innej sprawy.

Organ prowadząc postępowanie odwoławcze przesłuchał wskazanego przez skarżącą świadka – J. G. Pełnomocnik strony brał czynny udział tym w przesłuchaniu. Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżącej wskazującym, iż organ prowadząc postępowanie odwoławcze w wyniku, którego została wydana zaskarżona decyzja, naruszył art. 137 § k.s.h. w zw. z art. 205 § 2 k.s.h.

WSA stwierdził również, że obligatoryjność stosowania prawidłowego znakowania środków spożywczych wynika z wymogów prawa i producent nie może być zwolniony od stosowania tych przepisów tylko dlatego, że organ kontroli w poprzednich kontrolach nie zakwestionował sposobu oznakowania danego produktu.

Zdaniem WSA nieskuteczne były również zarzuty Spółki dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. Sp. z o.o. Sp. k. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzuciła naruszenie:

przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: I. Art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z 6, 7, 8 oraz 77 k.p.a. przez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. WSA za zgodną z prawem uznał decyzję, która oparta została na dokonaniu sprzecznych i niespójnych ustaleń, z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przez organ administracji, ponieważ przyjął, że:

1. pasteryzowana masa jajowa (treść wybitych jaj), jak każdy środek spożywczy poddany ogrzewaniu, a następnie schłodzeniu jest produktem przetworzonym, niezależnie od tego, czy nastąpiła znaczna zmiana produktu wyjściowego;

2. znakowanie makaronu słowem "Domowa" w przypadku, gdy jest on produkowany na skalę przemysłową i zawiera w składzie pasteryzowaną masę jajową (stanowiącą treść wybitych jaj poddaną lekkiej pasteryzacji i schłodzeniu), wprowadza w błąd konsumenta, co do charakterystyki środka spożywczego ponieważ sugeruje, że produkt ten został wytworzony przy zastosowaniu domowych metod produkcji i przy użyciu "tradycyjnych składników", tj. mąki, jaj i wody, a sporny produkt wytworzony został bez dodatku jaj;

3. cecha "domowości", charakteryzująca sporny makaron związana jest nie z nawiązującą do domowej technologią jego produkcji (walcowanie, a nie tłoczenie) i związanymi z tym cechami organoleptycznymi, a odnosi się wyłącznie do użycia jako składnika jaj lub pasteryzowanej masy jajowej, z tym że użycie pasteryzowanej masy jajowej wyklucza nazwanie produktu "domowym";

4. oraz pominął fakt, że makaron w trakcie procesu produkcyjnego jest suszony w znacznie wyższych temperaturach niż pasteryzacja, co ewentualnie niweluje wszelkie skutki pasteryzacji.

Powyższe skutkowało brakiem dokonania wyczerpującego rozważenia i analizy, a także wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału, w jakim ww. przepisy nakazują dążenie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wnikliwe rozpatrzenie zgromadzonego materiału;

II. Art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a. przez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, polegającą na zaaprobowaniu przez WSA zaniechania przeprowadzenia przez organ istotnych dowodów w sprawie, a to przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą:

1. dowodu z opinii biegłego dotyczącej:

a) wpływu lekkiej pasteryzacji masy jajowej na jej cechy fizykochemiczne i organoleptyczne, w szczególności na skład chemiczny i wartości odżywcze masy jajowej pasteryzowanej chłodzonej i treści jaj niepoddanej pasteryzacji oraz wpływ każdego z tych składników na wyrób końcowy, jakim jest walcowany makaron jajeczny;

b) charakterystyki i szczególnych właściwości walcowanych makaronów jajecznych, stosowanych przez skarżącą w ich produkcji technologii i receptur, podobieństw do "technologii" produkcji makaronu w domu oraz różnic pomiędzy makaronem walcowanym i tłoczonym; co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a stanowiło podstawę prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i uniemożliwiło dokonanie prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego.

2. dowodu z akt sprawy o [...] na okoliczność prowadzenia kontroli makaronu "DOMOWA JAJECZNA" i zapadłych w postępowaniu decyzji;

3. dowodów z urzędu (w tym przesłuchania świadków obecnych na spotkaniu) dotyczących ustaleń zapadłych na spotkaniu w WIHARS w L. w dniu 15 grudnia 2010 r., w szczególności uzgodnienia, że skarżąca zmieni opakowania makaronu "Domowa jajeczna" w ustalony sposób, a nazwa "Domowa jajeczna" oraz informacja o składniku makaronu - jajach pozostają bez zmian, wobec nieuznania twierdzeń i dowodów skarżącej za prawdziwe, mimo braku zaprzeczenia w tej sprawie przez organ I instancji;

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło dokonanie prawidłowej oceny nieuzasadnionej zmienności poglądów organu kontroli w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym w zakresie oceny spornego opakowania produktu.

4. pominięcie dowodów z dokumentów - pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 sierpnia 2008 r. skierowanego do Głównego Inspektora na okoliczność tożsamości właściwości treści jaj i pasteryzowanej masy jajowej, w szczególności ich składu chemicznego i wartości odżywczych, co nie pozwoliło na prawidłową ocenę, że masa jajowa poddana lekkiej pasteryzacji, a następnie chłodzeniu jest produktem nieprzetworzonym.

III. Art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z 106 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., przez wadliwą kontrolę zgodności z prawem decyzji, polegającą na przyjęciu ustalenia organu, że środki spożywcze poddane lekkiej pasteryzacji są produktami przetworzonymi, mimo braku powołania jakichkolwiek argumentów merytorycznych potwierdzających powyższe stwierdzenie i dowodów w tym zakresie, oraz przeciwnego stanowiska strony skarżącej. WSA mógł dokonać takich ustaleń jedynie w odniesieniu do faktów powszechnie znanych lub na oprzeć się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym potwierdzającym przedmiotowe różnice, czego WSA nie uczynił, ponieważ takich dowodów nie przeprowadzono. Ocena konsekwencji termicznej obróbki środków spożywczych, szczególnie w spornym zakresie, wymaga wiedzy specjalistycznej dotyczącej technologii produkcji żywności, przez co powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

IV. Art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z 141 § 4 p.p.s.a przez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, polegającą na przyjęciu sprzecznych i niespójnych ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz niewyjaśnieniu podstawy prawnej wyroku odnośnie do przesłanek wprowadzenia potencjalnego konsumenta w błąd, poprzez oznaczenie produkowanego przez Spółkę makaronu słowem "Domowa", w szczególności niewykazaniu na czym polegał błąd konsumenta, mimo że jedyną różnicą w tym przypadku jest miejsce wytworzenia masy jajowej, stanowiącej składnik produkowanego przez skarżącą makaronu wobec obowiązku dokonania pasteryzacji masy jajowej ze względu na konieczność zapewnienia właściwych warunków higienicznych i ochrony przed zanieczyszczeniami mikrobiologicznymi.

Spółka zarzuciła również zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, przez:

1. błędną wykładnię przepisu art. 2 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE Nr L 139 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 1), dalej: Rozporządzenie Nr 852/2004, i zawartej tam definicji "produktów przetworzonych" tj. środków spożywczych uzyskanych w wyniku przetworzenia produktów nieprzetworzonych, gdzie przetwarzanie oznacza każde działanie, które znacznie zmienia produkt wyjściowy, w tym ogrzewanie, wędzenie, solenie, dojrzewanie, suszenie, marynowanie, ekstrakcję, wyciskanie lub połączenie tych procesów.

2. art. 46 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stosowanie masy jajowej do produkcji makaronu zamiast jaj wprowadza konsumentów w błąd, sugerując właściwości, których sporny makaron nie posiada i sugeruje im, że przedmiotowy środek spożywczy pozyskiwany jest sposobem domowym;

3. art. 46 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stosowanie pasteryzowanej masy jajowej do produkcji makaronu zamiast jaj wprowadza konsumenta w błąd, przez sugerowanie, że środek spożywczy posiada szczególne właściwości, jeżeli wszystkie podobne środki spożywcze posiadają takie właściwości;

4. art. 47 ust. 1 i ust. 5 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w związku z § 29 rozporządzenia MRiRW w sprawie znakowania środków spożywczych przez błędną wykładnię i uznanie, że ww. przepisy zakazują uzupełniania nazw ustalonych dla danego rodzaju środków spożywczych w przepisach prawa żywnościowego, pod którą środki spożywcze są wprowadzane do obrotu, znakiem towarowym, nazwą marki lub nazwą handlową wymyśloną.

W treści pisma zawierającego skargę kasacyjną, Spółka złożyła oświadczenie, że w dniu [...] grudnia 2013 r., nastąpiło przekształcenie L. Sp. z o.o. S.K.A. w L. Sp. z o.o. Sp. k.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art.183 § 2 p.p.s.a. Wobec tego - zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej - ocena zasadności wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku koncentruje się na rozważaniu, czy Sąd I instancji uchybił wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom prawa procesowego i materialnego. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych może jednak wykluczyć bądź też utrudnić merytoryczną ocenę postawionych zarzutów.

Mając powyższe na uwadze skład orzekający NSA uznał - mimo że nie wszystkie z postawionych Sądowi I instancji zarzutów są prawidłowo skonstruowane i skuteczne - że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie.

Usprawiedliwienia nie znajduje zarzut błędnej wykładni art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie treści przepisu a strona stawiająca taki zarzut zobowiązana jest nie tylko wyjaśnić w czym przejawia się wadliwe zrozumienie przepisu przez Sąd, ale także jaka powinna być prawidłowa jego interpretacja. Tych elementów w rozpatrywanym przypadku brak.

Art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ww. ustawy stanowi, że oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji (lit. a), przez sugerowanie, że środek spożywczy posiada szczególne właściwości, jeżeli wszystkie podobne środki spożywcze posiadają takie właściwości (lit. c).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd poprzestał na literalnym brzmieniu przytoczonych przepisów, nie dokonując wnikliwszych zabiegów interpretacyjnych, a przedstawiony stan normatywny w istocie kwestionowany nie jest.

Wobec stwierdzenia przez autora skargi kasacyjnej, że błędna wykładnia wskazanych przepisów polega na wadliwym przyjęciu, że miało miejsce wprowadzenie konsumentów w błąd co do tego, że makaron pozyskiwany jest sposobem domowym jak i że posiada szczególne właściwości uznać trzeba, że tak postawiony zarzut w istocie oznacza kwestionowanie prawidłowość zastosowania prawa materialnego.

Dostrzeżona wada w sformułowaniu podstawy kasacyjnej nie wyklucza jednak odniesienia się do postawionych w tym zakresie zarzutów.

Niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego to dokonanie wadliwej subsumcji tego przepisu do ustalonego stanu faktycznego.

W rozpoznawanej sprawie nie jest zaś sporne, że makaron o nazwie "Domowa jajeczna k." produkowany jest na skalą przemysłową, a w składzie zawiera w mąkę, wodę i masę jajeczną pasteryzowaną.

Problem w sprawie sprowadza się do oceny, czy oznakowanie makaronu - o niespornym składzie, podanym na opakowaniu - można uznać za naruszającą prawo.

Kontrola dokonanej w tym zakresie oceny wymaga przypomnienia, że zgodnie z przytoczonym wyżej art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy, oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji oraz przez sugerowanie, że środek spożywczy posiada szczególne właściwości, jeżeli wszystkie podobne środki spożywcze posiadają takie właściwości.

W rozpoznawanej sprawie organy nakazując usunięcie z nazwy określenia "domowy" oraz podanie faktycznie użytego do produkcji surowca tj. "masy jajowej pasteryzowanej" nie sprecyzowały jednoznacznie, co którego elementu charakterystyki środka spożywczego konsument mógł zostać wprowadzony w błąd. Całokształt wypowiedzi organu prowadzi jednak do wniosku, że w istocie chodziło o "domową" metodę wytwarzania (domową), przy tym z użyciem "tradycyjnych" surowców (a zatem jaj - a nie masy jajowej pasteryzowanej).

Zwrot "wprowadzenie w błąd" nie został ustawowo zdefiniowany. W piśmiennictwie trafnie podnosi się jednak, że kierując się wykładnią systemową dla jego wyjaśnienia, można sięgnąć do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom która także ma na celu ochronę interesów konsumenta. Działanie wprowadzające w błąd ma miejsce, jeżeli w jakikolwiek sposób powoduje lub może powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej umowy, której inaczej by nie podjął. Chodzi tutaj zatem o wszelkie komunikaty mogące prowadzić do mylnych wyobrażeń o oznaczonych nimi produktach, a w konsekwencji skłonić konsumenta do nabycia produktu, którego w innych okolicznościach (tj. gdyby wiedział o rzeczywistym charakterze produktu) by nie nabył. Dane oznaczenie, by mogło być uznane za wprowadzające w błąd, nie musi wprowadzać w błąd faktycznie; wystarczy jedynie, że powstanie ryzyko (potencjalna możliwość) wprowadzenia w błąd. Błąd musi mieć charakter istotny, tj. dany przekaz musi mieć zdolność do kierowania zachowaniami rynkowymi konsumentów. Jeżeli dany przekaz jest mylący, ale nie ma wpływu na decyzję w kwestii nabycia produktu, to okoliczność ta nie powinna być kwalifikowana jako wprowadzająca w błąd. Zakłada się przy tym, że przeciętny konsument jest osobą należycie (dobrze, właściwie) poinformowaną, uważną (ostrożną) i racjonalną (rozsądnie spostrzegawczą), wykazującą odpowiedni stopień krytycyzmu wobec działań, których jest adresatem. Ustalenie zatem ryzyka wprowadzenia w błąd danego przekazu należy przeprowadzać, uwzględniając zobiektywizowane i abstrakcyjne "domniemane oczekiwanie" takiego przeciętnego konsumenta ("Bezpieczeństwo żywności i żywienia. Komentarz" – pod red. A. Szymeckiej-Wesołowskiej, Lex 2013, komentarz do art. 46).

W tym stanie rzeczy - w ocenie składu orzekającego NSA - wadliwie przyjęto, że stan faktyczny sprawy wskazywał na możliwość wprowadzenia konsumenta w błąd. Brak przede wszystkim racjonalnych podstaw by zakładać, że użycie w nazwie makaronu "domowy" jest komunikatem, który mógł doprowadzić przeciętnego konsumenta do mylnych wyobrażeń, że makaron ten - z wyraźnym przy tym oznaczeniem, że jest produkowany przez znaną i reklamowaną firmę L. - wytwarzany jest metodą "domową" a nie przemysłową i nie na skalę przemysłową. Podkreślenia wymaga przy tym, że "domowy" oznacza nie tylko wykonany w domu ale także np. codzienny, zwyczajny.

Nie było też sensownych powodów by uznać, że dla przeciętnego, w przedstawionym wyżej rozumieniu, konsumenta użycie w nazwie makaronu "domowy" zawiera mylący przekaz co do tego czy makaron (oznaczony zresztą jako "jajeczny") wyprodukowano z użyciem jaj czy też masy jajowej pasteryzowanej. Rzeczywiście, przy tradycyjnym ("domowym") wytwarzaniu makaronu używanym składnikiem są jajka, nie zaś - jak w tej sprawie - masa jajowa pasteryzowana. Za istotne jednak uznać należało to, że makaron nie został wyprodukowany tylko z mąki i wody (bez użycia jaj lub ich postaci, zdefiniowanych w rozporządzeniu (WE) nr 835/2004). Dla oceny możliwości wprowadzenia konsumentów w błąd oznaczeniem makaronu jako "domowy" przez sugerowanie, że ma szczególne właściwości nie bez znaczenia jest też niekwestionowana okoliczność, że makaron jest walcowany a nie tłoczony.

Z tych też względów, w świetle niespornych faktów, zarzut niewłaściwego zastosowania art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy uznano za usprawiedliwiony.

Zarzut błędnej wykładni art. 47 ust. 1 i 5 ustawy jest zaś niezrozumiały. Przepisu tego WSA nie stosował, nie interpretował go zatem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 należy wskazać, że zgodnie z jego lit. m - "przetwarzanie" oznacza każde działanie, które znacznie zmienia produkt wyjściowy, w tym ogrzewanie, wędzenie, solenie, dojrzewanie, suszenie, marynowanie, ekstrakcję, wyciskanie lub połączenie tych procesów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej zasadnie podniósł, że treści przytoczonej regulacji wywieść należy, że przetworzeniem jest takie działanie jak ogrzewanie, wędzenie, solenie, dojrzewanie, suszenie, marynowanie, ekstrakcję, wyciskanie lub połączenie tych procesów – ale tylko o ile działania te znacznie zmienią produkt wyjściowy. Mimo trafności zarzutu błędnej wykładni ww. przepisu zarzut o tyle jest niezrozumiały, że orzeczony kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją nakazano podanie faktycznie użytego do produkcji surowca tj. masy jajowej pasteryzowanej. Jak już podniesiono, kwestia użycia tego rodzaju pasteryzowanej masy jest niekwestionowana. Poza przedmiotem sporem było zaś, czy masa jajowa pasteryzowana wskutek tej pasteryzacji została przetworzona. Nie ustalono przy tym, że masa jajowa stała się "produktem jajecznym" w rozumieniu definicji 73. załącznika do powołanego rozporządzenia (WE) nr 853/2004.

Mając na uwadze dotychczas poczynione rozważania usprawiedliwienia nie znajdują zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z powołanymi przepisami k.p.a. Przede wszystkim raz jeszcze należy zauważyć, że zasadnicze okoliczności faktyczne sprawy sporne nie są. Jedyny zarzut odnoszący się do wad w zgromadzeniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego sprawy (art. 7 i 77 /bez podania jednostki redakcyjnej/ k.p.a.) w istocie dotyczy pominięcia dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.) na okoliczności wpływu pasteryzacji na przetworzenie masy jajowej. Jak już jednak wyjaśniano okoliczność ta - w świetle orzeczonego nakazu podania surowca użytego do produkcji makaronu - nie miała znaczenia dla sprawy. W konsekwencji w tym zakresie nieusprawiedliwione są też zarzuty naruszenia art. 133 § 1 , art. 106 § 4 oraz 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 8 k.p.a., także objętym podstawami skargi kasacyjnej, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Niewątpliwie - co do zasady - zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, uznaje się za naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa (wyrok NSA w Łodzi z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999, nr 1, poz. 27).

W rozpoznawanym przypadku jednakże sam fakt, że w toku wcześniejszych kontroli nie dostrzeżono obecnie spornych uchybień – przy braku w wydanych uprzednio decyzjach jednoznacznych poglądów organu co do tych kwestii – nie może być traktowane jako naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonego wyroku.

Jako że wśród przepisów prawa procesowego, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybiono, wymieniono także art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., należy wskazać, że skład orzekający w pełni podziela wyrażany w orzecznictwie NSA pogląd, że przepisy te mają charakter ustrojowy. Sąd mógłby je naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (vide np. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 2/08). Taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie miała miejsca. Ewentualnie wadliwej wykładni czy też wadliwego zastosowanie przez sąd przepisów prawa materialnego lub procesowego nie można utożsamiać z zarzutem zastosowania przy kontroli kryterium innego niż kryterium zgodności z prawem.

W tym stanie rzeczy, wobec częściowo usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, wniosek o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zasługiwał na uwzględnienie.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.