Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 858/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 1389/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1389/15 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w G. z dnia 10 lipca 2015 r. nr [...] /w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

[...] - dalej: skarżąca lub spółka - działając, jako rolnik, wystąpiła w dniu 30 kwietnia 2013 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z wnioskiem o przyznanie jednolitej oraz uzupełniającej płatności obszarowej. Skarżąca złożyła korektę do wniosku o przyznanie płatności, którą zwiększono powierzchnię zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej o [...] ha i uzupełniającej płatności obszarowej o [...] ha. Skarżąca zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha do jednolitej płatności obszarowej i [...] ha do uzupełniającej płatności obszarowej.

W dniach od 19 czerwca 2013 r. do 6 grudnia 2013 r. w gospodarstwie Skarżącej została przeprowadzona kontrola w zakresie wymogów wzajemnej zgodności przeprowadzona przez Powiatowy Inspektorat Weterynarii w C., [...] , z której został sporządzony raport. W trakcie kontroli stwierdzono, iż w budynkach oznaczonych, jako Sekcja Nr 1, Sekcja Nr 2 i Sekcja Nr 3, znajdują się chore oraz zranione zwierzęta, które nie zostały oddzielone od grupy i nie były utrzymywane pojedynczo. Ponadto we wszystkich trzech budynkach stwierdzono liczne przypadki uszkodzeń skóry w okolicy kikuta ogona u zwierząt trzymanych grupowo w sektorach szpitalnych. Organ kontrolujący ocenił wagę wykrytych naruszeń w łącznej wysokości 9 punktów.

Skarżąca pismem z dnia 23 grudnia 2013 r. wniosła zastrzeżenia do ustaleń kontroli stwierdzając, iż w dniu kontroli na fermie było dokładnie 15 zwierząt z uszkodzeniem skóry w okolicach kikuta ogona, w tym w sekcji nr 2 znajdował się 1 tucznik z krwawiącą raną, który został przegoniony do osobnego pojedynczego kojca przez personel fermy, w sekcji nr 3 znajdowało się 8 zwierząt, które były poddane leczeniu, a w sekcji nr 4 było 6 tuczników z zaleczonymi i zabezpieczonymi ranami. W dniu kontroli na fermie było łącznie [...] świń, a [...] sztuk świń, u których stwierdzono uszkodzenia skóry to dokładnie [...] promila stanu, więc Skarżąca stwierdziła, że nie można uznać, iż są to liczne przypadki.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. decyzją z dnia 10 marca 2014 r. przyznał Skarżącej płatność w łącznej wysokości [...] zł, w tym: jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowanie współczynnika korygującego i zastosowanie modulacji płatności oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł ze względu na zastosowaną modulację płatności.

Następnie do organu I instancji wpłynęło pismo od Powiatowego Lekarza Weterynarii w C., w którym poinformował, że zakończono u skarżącej kontrolę wymogów wzajemnej zgodności w kampanii 2013 r. Organ ten uznał, jako niezasadne zastrzeżenia podmiotu, i przyjął, jako ostateczne stanowisko organów nadrzędnych przedstawione przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...].

Sporządzono raport na podstawie protokołów dostarczonych po kontrolach we wszystkich siedzibach stad producenta. Powiatowy Lekarz Weterynarii w C. wskazał, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. podczas kontroli stwierdził niezgodności dotyczące utrzymywania świń wykazujących agresję lub atakowanych przez inne świnie, które nie zostały oddzielone czasowo od grupy i nie były utrzymywane pojedynczo.

Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni decyzją z dnia 20 października 2014 r. uchylił ww. decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy analizując materiał dowodowy, w tym pisma Powiatowego Lekarza Weterynarii w C. z dnia 10 marca 2014 r. oraz z dnia 21 marca 2014 r. wraz z załącznikami stwierdził, iż organ I instancji naruszył art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: kpa) oraz art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa), bowiem nie ustosunkował się do powyższych pism. Przy tym wydanie decyzji było przedwczesne. Organ I instancji winien ponownie zweryfikować zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii w C., a następnie wydać stosowną decyzję.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Człuchowie decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r. przyznał Skarżącej płatności w łącznej wysokości [...] zł, w tym: jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowanie współczynnika korygującego i zastosowanie modulacji płatności oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł ze względu na zastosowaną modulację płatności.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że podczas czynności kontrolnych, przeprowadzonych przez Inspekcję Weterynaryjną ustalono, że w budynkach oznaczonych, jako sekcja Nr 1, sekcja Nr 2 i sekcja Nr 3, zwierzęta chore oraz zranione, nie zostały oddzielone czasowo od grupy i nie były utrzymywane pojedynczo. W trakcie kontroli w budynku Sekcja Nr 2 w kojcu oznaczonym, jako szpitalny w obecności kontrolujących [...] tucznik był atakowany przez inne zwierzęta (zwierzę leżało apatyczne, w tym czasie inne zwierzęta obgryzały mu kikut ogona oraz uszy). Na żądanie kontrolujących zwierzę zostało odizolowane, co zostało udokumentowane przez kontrolujących w postaci [...] fotografii kolorowych. We wszystkich trzech budynkach stwierdzono liczne przypadki uszkodzeń skóry w okolicy kikuta ogona u zwierząt trzymanych grupowo w sektorach szpitalnych Podczas czynności kontrolnych nie stwierdzono nieprawidłowości w kontrolowanych siedzibach stada producenta, w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt, załącznik [...] oraz w obszarze B, w zakresie zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt oraz zgłaszania niektórych chorób, załącznik [...]. Natomiast w zakresie dobrostanu zwierząt, załącznik [...] , stwierdzono, że świnie chore, zranione, wykazujące agresję lub atakowane przez inne świnie nie zostały oddzielone czasowo od grupy i nie były utrzymywane pojedynczo.

Orzekając na skutek odwołania skarżącej Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARMiR w Gdyni decyzją z dnia 10 lipca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zasadnie obniżył kwoty przysługujących Skarżącej płatności, albowiem w zakresie dobrostanu zwierząt (załącznik [...]) stwierdzono, że świnie chore, zranione, wykazujące agresję lub atakowane przez inne świnie nie zostały oddzielone czasowo od grupy i nie były utrzymywane pojedynczo.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła spółka, którą pismem z dnia 18 sierpnia 2015 r. cofnęła ją w części dotyczącej jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności podstawowej, natomiast podtrzymała swój środek odwoławczy w części dotyczącej pomniejszenia dopłat bezpośrednich z uwagi na dostrzeżone uchybienia w sposobie chowu trzody chlewnej.

Uzasadniając oddalenie skargi na powyższą decyzję WSA w Gdańsku podniósł, że spór w sprawie dotyczy zasadności pomniejszenia przez organy ARMiR jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej o kwotę [...] zł. na skutek stwierdzenia na fermie [...] przez powiatowego lekarza weterynarii, że świnie chore, zranione, wykazujące agresję lub atakowane przez inne świnie nie zostały oddzielone czasowo od grupy i nie były utrzymywane pojedynczo.

Sąd I instancji wskazał, że z raportu z czynności kontrolnych wynika, iż, kontrolę u skarżącej przeprowadził w okresie od 19 czerwca do 6 grudnia 2013 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w C. właściwy ze względu na siedzibę Skarżącej tj. Przechlewo - powiat człuchowski. Natomiast czynności kontrolne w ramach dokonywanej kontroli przeprowadzone w miejscowości [...] - powiat s., a więc poza obszarem działania Powiatowego Lekarza Weterynarii w Cz. dokonane zostały przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...]. Czynności te zostały wykonane przez właściwego powiatowego lekarza weterynarii ze względu na położenie siedziby stada w rozumieniu przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt.

W ocenie WSA, protokół Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z kontroli zwierząt w siedzibie stada stanowi załącznik do raportu z czynności kontrolnych Powiatowego Lekarza Weterynarii w C. Zarówno kontrolę jak i czynności kontrolne w ramach tej kontroli, dokonane w miejscu położenia siedziby stada w miejscowości [...] tj. poza obszarem działania powiatowego lekarza weterynarii, zostały przeprowadzone przez właściwe organy w rozumieniu art. 31a ust. 1 i 4 ustawy. Sporządzony z kontroli raport przekazany został Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Człuchowie oraz Skarżącej, która mogła wnieść zastrzeżenia m.in. odnośnie tego, czy kontrolę przeprowadził organ właściwy. Spółka nie złożyła zastrzeżeń bezpośrednio kontrolującym, ani w chwili dostarczenia jej protokołu kontroli, ani też na etapie składania umotywowanych zastrzeżeń.

Sąd podniósł, że w sytuacji, gdy kontrola została przeprowadzona przez właściwe organy, to brak w aktach sprawy upoważnienia udzielonego Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w [...] do przeprowadzenia kontroli nie pozwala na stwierdzenie, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący braku stanowiska Powiatowego Lekarza Weterynarii w C. w związku ze złożonymi przez Spółkę zastrzeżeniami dotyczącymi ustaleń dokonanych w trakcie przeprowadzonej kontroli. Zgodnie z art. 31a ust. 11 i 12 ustawy w przypadku, gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia, na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych powiatowemu lekarzowi weterynarii, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba, że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie osobie, która wykonywała czynności kontrolne. Powiatowy lekarz weterynarii, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając zgłoszone zastrzeżenia, uzupełnia ustalenia zawarte w raporcie. W przypadku nieuwzględnienia zgłoszonych zastrzeżeń powiatowy lekarz weterynarii, o którym mowa w ust. 1, przekazuje zgłoszone zastrzeżenia wraz ze swoim stanowiskiem do tych zastrzeżeń i raportem, do właściwego kierownika biura powiatowego Agencji. Powiatowy Lekarz Weterynarii w C. w piśmie z dnia 21 marca 2014 r. przekazując zgłoszone zastrzeżenia Skarżącej do Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w Człuchowie nie uwzględnił zastrzeżeń zgłoszonych przez spółkę i podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 10 marca 2014 r. oraz w piśmie Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia 3 marca 2014 r.

WSA zauważył, że z przepisów ustawy nie wynika uprawnienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do weryfikacji ustaleń kontroli przeprowadzonej przez organy Inspekcji Weterynaryjnej. Skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania dowodów, które mogłyby doprowadzić do ewentualnej zmiany ustaleń w sprawie wynikających z raportu kontroli przeprowadzonej przez powiatowego lekarza weterynarii. Twierdzenia spółki stanowią jedynie polemikę z ustaleniami organu.

Zdaniem Sądu I instancji raport Powiatowego Lekarza Weterynarii w C. ma moc prawną dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a., gdyż został sporządzony przez uprawniony do tego organ i w przepisanej formie, w zakresie poruczonych jemu z mocy prawa zadań wskazanych w zakresie działania tego organu. Nie ma podstaw, aby inaczej kwalifikować raport z czynności kontrolnych, o którym mowa w art. 31a ust. 10 ustawy. Z dokumentu tego wynika, że w trakcie kontroli wykryto świnie chore i zranione, które nie były oddzielone od grupy i nie były utrzymywane pojedynczo. W kojcu oznaczonym, jako szpitalny zwierzę chore, które nie zostało odizolowane było atakowane przez inne zwierzęta. Dopiero na żądanie kontrolujących zwierzę zostało odizolowane, uszkodzenia ciała chorego zwierzęcia potwierdza sporządzona dokumentacja fotograficzna. W trakcie kontroli stwierdzono także zwierzęta z licznymi przypadkami uszkodzeń skóry, u zwierząt trzymanych grupowo w sektorach szpitalnych. W związku ze złożonymi zastrzeżeniami przez skarżącą do ustaleń zawartych w protokole kontroli w zakresie konieczności odizolowania chorego zwierzęcia do akt sprawy włączono pismo Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w którym uznał za niezasadne wątpliwości, co do zgodności pomiędzy wymogami wzajemnej zgodności, a przepisami krajowymi w odniesieniu do utrzymania świń chorych i rannych, wskazując, iż przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. z 2010 r., Nr 56, poz. 344, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 15 lutego 2010 r. lub rozporządzenie), nakazujący zwierzęta chore lub ranne otaczać opieką, a w razie potrzeby izolować jest wypełniony tylko wtedy, gdy wypełniony jest także § 19 ust. 4 tego rozporządzenia, który nakazuje zwierzęta chore zranione, wykazujące agresję lub atakowane przez inne zwierzęta czasowo utrzymywać pojedynczo.

W ocenie Sądu umorzenie postępowania w części wobec wycofania zarzutów nie było zasadne, albowiem zaskarżona decyzja stanowiła merytoryczną całość.

[...] w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w części obejmującej pomniejszenia przez Agencję Płatniczą jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej obszarowej o kwotę [...] zł. Spółka wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 31a ust. 4 w zw. z ust. 2 i ust. 3 ustawy przez przyjęcie, że czynności kontrolne poza obszarem działania powiatowego lekarza weterynarii właściwego wg. siedziby spółki mogą być wykonywane bez pisemnego upoważnienia wydanego przez tego lekarza, lekarzowi właściwemu wg. miejsca przeprowadzania czynności kontrolnych, a brak tego upoważnienia nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy,

chociaż:

b) zdaniem skarżącej brak pisemnego upoważnienia bądź niewymienienie jego w dokumentacji kontroli, jako załącznika w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie wymogów wzajemnej zgodności sporządzonym przez PLWET w C. dnia 20 lutego 2014 r, ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem brak ten uniemożliwia zaliczenie raportu z czynności kontrolnych, jako materiału dowodowego, czego konsekwencją jest przyjęcie naruszenia przez Sąd I instancji także art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, iż rozstrzygnięcie zapadło na podstawie dokumentu, który nie jest raportem z czynności kontrolnych, co pozbawia ten dokument waloru dokumentu urzędowego (art. 76 k.p.a.).

c) wymogów z przepisu art. 31a ust. 12 zd. 2 ustawy nie odniesienie się do zastrzeżeń złożonych przez Skarżącą w formie merytorycznych i pisemnych argumentów przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Cz. w piśmie z dnia 21 marca 2014 r. skierowanym do Kierownika Biura Agencji Płatniczej w C.,

czego skutkiem jest:

d) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przez Sąd I instancji przepisu prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy:

- oparcie rozstrzygnięcia jedynie na raporcie z czynności kontrolnych w zakresie wymogów wzajemnej zgodności sporządzonym przez PLWET w C. dnia 20 lutego 2014 r.,

- niepouczenie przez Agencję Płatniczą skarżącej o możliwości uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zawnioskowanie dowodów uzupełniających z opinii biegłych celem ustalenia czy stan zdrowia jednej sztuki trzody chlewnej na tle sposobu organizacji produkcji zwierzęcej w spółce stanowił dla niej bezpośrednie ryzyko dla zdrowia zwierząt, co stanowi naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy - wymogom z ppkt. 2 organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy) oraz ppkt. 3 (organ administracji publicznej udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania), gdyż przez brak pouczenia, Spółka nie przedłożyła dowodów uzupełniających z opinii biegłych celem ustalenia czy stan zdrowia jednej sztuki trzody chlewnej na tle sposobu organizacji produkcji zwierzęcej u skarżącej stanowił dla niej bezpośrednie ryzyko dla zdrowia zwierząt,

- a powyższe ostatecznie skutkowało, że raportowi z czynności kontrolnych w zakresie wymogów wzajemnej zgodności nadano status dokumentu urzędowego (art. 76 kpa), wobec nie obalenia domniemania jego zgodności z prawdą (art. 76 § 3 kpa) w toku prowadzonego postępowania.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie, badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżących - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia skarżącej, że po pierwsze, czynności kontrolne zostały przeprowadzone przez powiatowego lekarza weterynarii poza obszarem jego działania oraz to, że te ostatnie mogą być wykonywane bez pisemnego upoważnienia wydanego przez tego lekarza i po wtóre organy ARMiR nie odniosły się do zastrzeżeń Skarżącej do stanowiska Powiatowego Lekarza Weterynarii w C. w piśmie z dnia 21 marca 2014 r. skierowanym do Kierownika Biura Agencji Płatniczej w Cz. Uchybienie te dyskwalifikują, w ocenie autora skargi kasacyjnej, raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy, który co za tym idzie nie może stanowić podstawy dla ustaleń faktycznych. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane wymogi dotyczące skargi kasacyjnej i wynikające z tego związanie Sądu kasacyjnego podstawami kasacyjnymi, należy przede wszystkim podkreślić, że w skardze kasacyjnej w zasadzie postawiono jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego. W złożonym środku zaskarżenia nie zarzucono natomiast naruszenia przepisów postępowania regulujących ustalanie przez organy administracji stanu faktycznego, w oparciu, o który orzekał Sąd I instancji. Jest to okoliczność bardzo istotna, bowiem znaczna część uzasadnienia skargi kasacyjnej poświęcona jest podważaniu ustaleń dokonanych przez organy ARMiR następnie zaaprobowanych przez WSA. Rezultatem tej polemiki są sformułowane twierdzenia o naruszeniu prawa materialnego. W judykaturze i doktrynie nie budzi wątpliwości to, że zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie zwalczać ustaleń faktycznych dokonanych przez organy, stanowiących podstawę do orzekania przez Sąd I instancji. W konsekwencji, brak w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczących ustalania stanu faktycznego spowodował konieczność oparcia się przez Sąd kasacyjny na ustaleniach stanowiących podstawę orzekania przez Sąd I instancji, co oczywiście rzutowało na ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego postawionych w skardze kasacyjnej. Przy tak skonstruowanych zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie był, bowiem uprawniony do oceny twierdzeń spółki zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zmierzających do podważenia ustaleń organów ARMiR dotyczących braku pisemnego upoważnienia w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie wymogów wzajemnej zgodności sporządzonym przez PLWET w C. dnia 20 lutego 2014 r, oraz nie odniesienie się do zastrzeżeń Skarżącej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w C. w piśmie z dnia 21 marca 2014 r. czy niepouczenia spółki przez Agencję Płatniczą (ARMiR) o możliwości uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zawnioskowanie dowodów uzupełniających z opinii biegłych celem ustalenia czy stan zdrowia jednej sztuki trzody chlewnej na tle sposobu organizacji produkcji zwierzęcej w spółce.

Opierając się na niepodważonych w skardze kasacyjnej ustaleniach, na których oparł się Sąd I instancji, nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 31a ust. 4 w zw. z ust. 2 i ust. 3 ustawy. Tak postawiony zarzut sprowadza się w istocie do kwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego, tymczasem w skardze kasacyjnej zabrakło zarzutów natury procesowej, a niewłaściwa ocena stwierdzonego stanu faktycznego wyrażająca się istnieniem bądź nieistnieniem konkretnych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, nie może stanowić naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie i jako taka nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Innymi słowy, nie można zwalczać ustaleń faktycznych, formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r. o sygn. akt FSK 548/04, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2017 r. o sygn. akt I FSK 1139/15). Zatem już tylko z tego powodu skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Przy tym trafnie wskazał WSA, że kontrolę przeprowadził Powiatowy Lekarz Weterynarii w Cz. właściwy ze względu na siedzibę Skarżącej tj. [...] powiat cz. Natomiast czynności kontrolne w ramach dokonywanej kontroli przeprowadzone w miejscowości [...], a więc poza obszarem działania Powiatowego Lekarza Weterynarii w Cz. dokonane zostały przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. Czynności te zostały wykonane przez właściwego powiatowego lekarza weterynarii ze względu na położenie siedziby stada w rozumieniu przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Tym samym zostały przeprowadzone przez właściwy miejscowo organ w rozumieniu art. 31a ust. 1 i 4 ustawy.

Niezależnie od powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważyć należy, że po kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w spółce dokonanej przez Powiatowego Inspektora Weterynarii w [...] sporządzono raport z czynności kontrolnych. W trakcie kontroli stwierdzono, że w budynkach oznaczonych jako Sekcja Nr 1, Sekcja Nr 2 i Sekcja Nr 3 znajdują się chore oraz zranione zwierzęta, które nie zostały oddzielone od grupy i nie były utrzymywane pojedynczo. Ponadto we wszystkich trzech budynkach stwierdzono liczne przypadki uszkodzeń skóry w okolicy kikuta ogona u zwierząt trzymanych grupowo w sektorach szpitalnych. W związku z powyższym organ kontrolujący ocenił wagę wykrytych naruszeń w łącznej wysokości 9 punktów. Pismem z dnia 23 grudnia 2013 r. skarżąca wniosła umotywowane zastrzeżenia do ustaleń zawartych w załączniku [...], bezpośrednio po zakończeniu kontroli stwierdzając, iż w dniu kontroli na fermie było dokładnie [...] zwierząt z uszkodzeniem skóry w okolicach kikuta ogona, w tym w sekcji nr [...] znajdował się [...] tucznik z krwawiącą raną, który został przegoniony do osobnego pojedynczego kojca przez personel fermy, w sekcji nr 3 znajdowało się 8 zwierząt, które były poddane leczeniu, a w sekcji nr 4 było [...] tuczników z zaleczonymi i zabezpieczonymi ranami. W dniu kontroli na fermie było łącznie [...] świń, a 15 sztuk świń, u których stwierdzono uszkodzenia skóry to dokładnie [...]promila stanu. W ocenie spółki nie były to liczne przypadki. Powyższe pismo stanowiło, zatem zastrzeżenia spółki do ustaleń kontroli, do których organ inspekcji weterynaryjnej się odniósł. Następnie, bowiem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Cz. otrzymał od Powiatowego Lekarza Weterynarii papierową wersję protokołu Nr [...], dotyczącego kontroli wymogów wzajemnej zgodności wraz z załącznikami. Dokument ten był dwukrotnie korygowany z uwagi na błędy formalne. Ostateczną wersję protokołu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Cz. otrzymał od Powiatowego Lekarza Weterynarii w C. dniu 24 lutego 2014 r. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że do akt sprawy Powiatowy Lekarz Weterynarii w Cz. dołączył m.in. korespondencję z dnia 27 grudnia 2013 r. pomiędzy Powiatowym Lekarzem Weterynarii w S., a Zachodniopomorskim Wojewódzkim Lekarzem Weterynarii w Szczecinie, pismo Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lutego 2014 r. oraz korespondencję pomiędzy Powiatowym Lekarzem Weterynarii w S., a Powiatowym Lekarzem Weterynarii w Człuchowie. Główny Lekarz Weterynarii w swym stanowisku wskazał, że w przypadku świń kwestia utrzymania zwierząt chorych i rannych została uściślona w przepisie § 19 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej. Stanowi on, że utrzymywane grupowo świnie chore, zranione, wykazujące agresję lub atakowane przez inne zwierzęta czasowo utrzymuje się pojedynczo. Powyższy zapis został ujęty w liście kontrolnej PLWET. Przepis § 14 ust 1 rozporządzenia stanowi z kolei, że chore lub ranne zwierzęta wymienione w § 1 niezwłocznie otacza się opieką, a w razie potrzeby izoluje. Ten ostatni przepis, w przypadku świń, odczytywany winien być jedynie w związku z § 19 ust. 4 rozporządzenia. Tak też przepisy zastosowały organy inspekcji weterynaryjnej w toku kontroli, co wskazano w raporcie kontroli. Do tego ostatniego dokumentu skarżąca wniosła zastrzeżenia, do których organ inspekcji weterynaryjnej się odniósł. Raport stał się podstawą dla dalszych ustaleń organów ARMiR. Te zaś nie mogą w swych kompetencjach podważać czy kwestionować ustaleń organów weterynaryjnych..

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z przepisu art. 31a ust. 10 ustawy wynika, że powiatowy lekarz weterynarii sporządza po zakończeniu kontroli raport z czynności kontrolnych, który przekazuje do właściwego kierownika biura powiatowego Agencji. W przypadku, gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia, na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych powiatowemu lekarzowi weterynarii, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba, że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie osobie, która wykonywała czynności kontrolne (art. 31a ust. 11 ustawy). Powiatowy lekarz weterynarii, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając zgłoszone zastrzeżenia, uzupełnia ustalenia zawarte w raporcie. W przypadku nieuwzględnienia zgłoszonych zastrzeżeń powiatowy lekarz weterynarii, o którym mowa w ust. 1, przekazuje zgłoszone zastrzeżenia, wraz ze swoim stanowiskiem do tych zastrzeżeń i raportem, do właściwego kierownika biura powiatowego Agencji (art. 31a ust. 12 ustawy). Z przepisów ustawy nie wynika uprawnienie Kierownika Biura Powiatowego ARMiR do weryfikacji ustaleń kontroli przeprowadzonej przez organy Inspekcji Weterynaryjnej. W sprawie właściwy powiatowy lekarz weterynarii przeprowadził w okresie od 19 czerwca 2013r. do 6 grudnia 2013 r. kontrolę u skarżącej w zakresie wymogów wzajemnej zgodności przeprowadzona przez Powiatowy Inspektorat Weterynarii w Człuchowie, Szczecinku Wałczu. Z kontroli tej sporządzono raport, który zgodnie z art. 31a ust. 10 ustawy, przekazany został Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Człuchowie. Raport Inspekcji Weterynaryjnej Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Człuchowie ma moc prawną dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. gdyż został sporządzony przez uprawniony do tego organ i w przepisanej formie, w zakresie poruczonych jemu z mocy prawa zadań wskazanych w zakresie działania tego organu. Nie ma podstaw, aby inaczej kwalifikować raport z czynności kontrolnych, o którym mowa w przepisie art. 31a ust. 10 ustawy. Sporządzony raport, jako dokument urzędowy, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (art. 76 § 1 kpa). Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone, poświadczone i zaświadczone przez upoważniony podmiot, który wystawił dokument. Nie przewiduje natomiast wyraźnie domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego, co jednakże nie przeszkadza doktrynie w formułowaniu trafnego poglądu, że takie domniemanie służy dokumentom urzędowym (np. B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 362). Przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu. Nie wyklucza to przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego autentyczności dokumentu. Oba domniemania mogą być obalone wszelkimi środkami dowodowymi. Strona, która zaprzecza prawdziwości (autentyczności) dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim stwierdzenia, oświadczenia i poświadczenia upoważnionego podmiotu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z rzeczywistością, powinna tę okoliczność udowodnić (por. art. 252 k.p.c.); zob. wyrok SN z dnia 5 października 1995 r., III ARN 38/95, OSNAPiUS 1996, nr 8, poz. 109, w którym stwierdzono, że: "Przepis art. 76 § 3 k.p.a. nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodów przeciwko treści dokumentu". Takiego materiału dowodowego skarżąca w sprawie nie zaoferowała. Tym samym za podstawę ustaleń faktycznych organów ARMiR należało przyjąć raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a.

Powyżej przedstawione stanowisko, wskazuje, że zaskarżona decyzja Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Gdyni nie narusza prawa, zatem Sąd I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę.

Skoro sformułowane w skardze kasacyjnej podstawy okazały się nieusprawiedliwione, to podlegała ona oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z §14 ust 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).