Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 293/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4, art. 123, art. 100 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Barbara Romanczuk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K.D. na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia 25 marca 2024 r. nr AB-II.7840.2.4.2023.AK w przedmiocie zawieszenie postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 6 września 2023 r. K. D.(dalej: inwestor, skarżący) zwrócił się do Prezydenta Miasta Białegostoku (dalej: Prezydent, organ I instancji) o wydanie pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne usytuowanego na działce o nr [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w Białymstoku.

Zawiadomieniem z dnia 20 września 2023 r. Prezydent poinformował o wszczęciu postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem pełnomocnika inwestora, A. D. (współwłaścicielkę działki inwestycyjnej) oraz M. D.(właścicielkę działki nr [...] położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej).

W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia 21 listopada 2023 r., znak: DUA-XIII.6740.163.2023, Prezydent odmówił inwestorowi, na zasadzie art. 35 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 683 ze zm; dalej: P.b.) zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego wyżej opisaną inwestycję.

Decyzją z dnia 18 stycznia 2024 r., nr AB-II.7840.2.4.2023.AK, Wojewoda Podlaski (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) uchylił jednak ww. decyzję Prezydenta w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stwierdzając m.in., że w sprawie doszło do rażącego naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), bowiem decyzja organu I instancji wydana została z pominięciem strony postępowania, którą w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę jest: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się (zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b.) teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Tymczasem Prezydent pominął właściciela/właścicieli działki o nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną, podczas gdy w postanowieniu z dnia 27 września 2023 r., znak: DUA-XIII.6740.136.2023, zobowiązującym inwestora do usunięcia nieprawidłowości na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., Prezydent zobowiązał go m.in. do wykazania spełnienia warunków z § 13 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225; dalej: warunki techniczne) względem działki nr [...]. Posiłkując się orzecznictwem Wojewoda wyjaśnił, że stroną przedmiotowego postępowania jest nie tylko podmiot, któremu inwestycja narusza interes prawny, ale także ten, na czyją nieruchomość inwestycja może oddziaływać, nawet jeśli z projektu wynika, że spełnione są wszelkie wymagania ustawowe. Jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera bowiem pewien element potencjalności.

Wojewoda zauważył również, że przedmiotowa sprawa nie jest pierwszą dotyczącą przedmiotowej inwestycji, bowiem w poprzednim postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt DUA-X11L6740.122.2023 wszczętym z wniosku inwestora z dnia 12 lipca 2023 r. organ zawiesił postępowanie z uwagi na brak możliwości ustalenia wszystkich stron postępowania, w związku z powzięciem informacji, że jeden z właścicieli działki nr [...] nie żyje. W związku z powyższym inwestor wycofał ww. wniosek i zobowiązał się w kolejnym postępowaniu do przedłożenia dokumentacji projektowej zmienionej w taki sposób, aby wykonanie przysługującego mu prawa do zabudowy mogło się odbyć bez zwłoki wynikającej z konieczności zawieszania postępowania z ww. powodu. Wojewoda wskazał, że wraz z odwołaniem Prezydent przekazał organowi odwoławczemu pismo wyjaśniające z dnia 18 grudnia 2023 r., z którego wynika, że jakkolwiek dokumentacja projektowa zawiera informację, że działka nr [...] nie będzie objęta obszarem oddziaływania, to jednak Prezydent stwierdził, że planowana inwestycja ograniczy możliwość zabudowy działki nr [...] w związku z możliwością wystąpienia przesłaniania hipotetycznej rozbudowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego usytuowanego na tej działce (co zostało wyjaśnione w decyzji Prezydenta z dnia 21 listopada 2023 r.). W konsekwencji w ocenie Wojewody zarówno w poprzednim (umorzonym) postępowaniu dotyczącym przedmiotowej inwestycji, jak i tym prowadzonym aktualnie, właściciele działki o nr [...] posiadają przymiot strony, a zatem nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania ze świadomym i celowym ich pominięciem.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Prezydent pozyskał dane z ewidencji gruntów, w której figurują jako współwłaściciele działki nr [...]: D. D.(udział 1/6 we współwłasności), Z. D. (udział 1/6 we współwłasności), D. P.(udział 1/6 we współwłasności) oraz W. W.(udział 3/6 we współwłasności). Następnie prezydent ustalił, że W. W. zmarła dnia [...] maja 1993 r., zaś Z. D. zmarł dnia [...] września 2000 r. Pismem z dnia 22 stycznia 2024 r. Prezydent zwrócił się do dwóch pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] o przekazanie informacji, czy po ww. zmarłych zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe, czy pozostawili oni testament oraz czy znani są ich spadkobiercy. Pismo to doręczono skutecznie 23 stycznia 2024 r. jednakże pozostało ono bez odpowiedzi. W dniu 1 lutego 2024 r. do akt wpłynęło natomiast pismo kierownika Sekretariatu II Wydziału Cywilnego Sądu Rejonowego w Białymstoku, informujące, że po ww. zmarłych nie toczyło się i nie toczy postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku, ani że nie zostali ustanowieni kuratorzy spadku oraz osoby zarządzające majątkiem masy spadkowej.

Postanowieniem z dnia 1 lutego 2024 r., znak: DUA-XIII.6740.163.2023, Prezydent zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie administracyjne na mocy art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 k.p.a. do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłych: W. W. i Z. D. (pkt 1) oraz zobowiązał inwestora do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych W. W. i Z. D. w terminie 90 dni od dnia otrzymania postanowienia (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia Prezydent wyjaśnił (powołując się na orzecznictwo), że instytucja zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się na założeniu, że organ rozstrzygający daną sprawę nie jest w stanie prowadzić postępowania administracyjnego, albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (prejudykatu) przez inny organ lub sąd. W sprawie zaś zagadnieniem wstępnym (w świetle art. 10 k.p.a.) jest ustalenie spadkobierców zmarłych współwłaścicieli działki nr [...]. Posiłkując się orzecznictwem, organ wyjaśnił, że następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego, przy czym ustalenie spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych. Prezydent wskazał przy tym, że na zasadzie art. 1025 § 1 K.c. wniosek o stwierdzenie nabycia spadku może złożyć osoba mająca w tym interes, tj. każda osoba, która jest zainteresowana wywołaniem skutków prawnych związanych z prawomocnym stwierdzeniem nabycia spadku.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył inwestor zarzucając organowi niepodjęcie czynności mających na celu ustalenie kręgu uczestników postępowania oraz wskazując w tym względzie, że organ powinien zwrócić się do domowników lub członków rodziny zmarłych o udzielenie informacji dotyczących ich spadkobierców. Inwestor wskazał również, że z uwagi na fakt, że ww. osoby zmarły przed wszczęciem przedmiotowego postępowania, organ I instancji nie miał podstaw do jego zawieszenia, ani też poszukiwania ich spadkobierców, bowiem ochronę prawną potencjalnych spadkobierców gwarantuje instytucja wznowienia postępowania.

Postanowieniem z dnia 25 marca 2024 r., nr AB-II.7840.2.4.2023.AK, Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W jego uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, 3) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istnieć musi zatem bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Powołując się na orzecznictwo Wojewoda wskazał, że w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, zagadnieniem wstępnym jest konieczność ustalenia następców prawnych po byłych właścicielach nieruchomości objętej obszarem oddziaływania, którzy zmarli przed jego wszczęciem. Zgodnie zaś z utrwaloną linią orzeczniczą następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Krąg osób uprawnionych do wszczęcia postępowania spadkowego zakreśla natomiast stosunkowo szeroko, wskazując, że osobą taką będzie każdy, kto ma interes w powstaniu skutków prawnych związanych z wydaniem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po określonym spadkodawcy przez osoby wymienione w orzeczeniu sądu. Chodzi zatem o jakikolwiek interes, o charakterze osobistym czy majątkowym. Organ wyjaśnił przy tym, że administracji publicznej nie jest osobą, której praw dotyczy wynik postępowania, dlatego też nie ma uprawnień, by skutecznie wystąpić do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku, lecz może do tego zobowiązać inwestora posiadającego interes w ustaleniu spadkobierców zmarłych stron postępowania.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że spadkobranie nie jest kategorią prawa administracyjnego, dlatego też organ administracji ma obowiązek żądać udokumentowania następstwa prawnego w prawie przysługującym do nieruchomości. Z art. 1025 § 2 K.c. wynika zaś domniemanie prawne, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą, co oznacza, że następstwo prawne ze spadkobrania nie może być przedmiotem oświadczenia, a dla wywołania jakichkolwiek skutków prawnych – nie może wynikać z domniemania faktycznego, lecz z ustawowo określonego domniemania prawnego. Odnosząc się zaś do zarzutów zażalenia Wojewoda wskazał, że Prezydent dokonał wszystkich czynności zmierzających do ustalenia spadkobierców zmarłych stron, zaś zaskarżone postanowienie wydał dopiero gdy okazało się, że ich ustalenie nie jest możliwe innymi środkami.

Skargę na ww. postanowienie Wojewody wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku inwestor K. D., wskazując w jej treści, że nałożony na niego obowiązek wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych W. W. i Z. D. prowadzi do realnego wydłużenia postępowania i nie służy ostatecznemu załatwieniu sprawy, a może jedynie prowadzić do zablokowania planowanej inwestycji. Skarżący zauważył, że poglądy judykatury i doktryny dotyczące ustalania stron postępowania nie są jednolite, a w orzecznictwie sądów administracyjnych można również znaleźć rozstrzygnięcia odmienne od zaprezentowanych przez organy obu instancji.

Skarżący podkreślił, że stroną postępowania może być ten, kto ma zdolność prawną w dacie wszczęcia postępowania i jest w stanie wykazać swój interes prawny. Jeżeli zatem osoba, której ze względu na położenie jej nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji mógłby przysługiwać status strony postępowania, zmarła przed wszczęciem tego postępowania, a organ nie ma wiedzy o jej następcach prawnych, nie ma podstaw do zawieszania postępowania ani do ich poszukiwania. W ocenie skarżącego to organ powinien ustalić katalog stron postępowania. Wskazał przy tym, że postanowienie organu I instancji zostało doręczone pozostałych dwóm współwłaścicielom działki nr [...], którzy posiadają status stron postępowania oraz od 30 lat zamieszkują ww. posesję. Podniósł również, że w toku postępowania nie był informowany o wszystkich czynnościach, w tym o pismach kierowanych do współwłaścicieli działki nr [...] oraz do Sądu Rejonowego w Białymstoku, w związku z czym nie zapewniono mu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co skutkowało tym, że nie mógł on przyczynić się do zebrania wystarczających dowodów (np. poproszenia sąsiadów o udzielenie pisemnej odpowiedzi na pismo Prezydenta).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując swoje stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił przy tym, że niekiedy, w sytuacjach bezspornych, ustalenie właściciela nieruchomości będącego spadkobiercą poprzedniego właściciela, zmarłego przed wszczęciem postępowania, będzie możliwe bez zawieszenia postępowania - kiedy następstwo prawne jest niewątpliwe. Każdorazowo jednak należy uwzględniać okoliczności danej sprawy; przy czym w przedmiotowej sprawie mimo podjęcia przez organ czynności procesowych zmierzających do ustalenia stron postępowania, taki oczywisty stan faktyczno-prawny nie występuje, co skutkuje koniecznością zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Wojewody z dnia 25 marca 2024 r., nr AB-II.7840.2.4.2023.AK, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta z dnia 1 lutego 2024 r., znak: DUA-XIII.6740.163.2023, na mocy którego Prezydent zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 k.p.a. prowadzone na wniosek skarżącego postępowanie administracyjne o wydanie pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne usytuowanego na działce o nr [...] przy ul. [...] w Białymstoku, do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłych: W. W. i Z. D. (pkt 1) oraz zobowiązał skarżącego do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po ww. zmarłych w terminie 90 dni od dnia otrzymania postanowienia (pkt 2).

Z rozstrzygnięciem tym nie zgadza się skarżący, który twierdzi, że zawieszenie postępowania oraz nałożenie na niego obowiązku uporządkowania spraw spadkowych współwłaścicieli działki nr [...], prowadzi do realnego wydłużenia postępowania i nie służy ostatecznemu załatwieniu sprawy, a nawet może zablokować planowaną inwestycję, procedowaną urzędowo już od 14 grudnia 2021 r.

W ocenie Sądu, jakkolwiek argumentacja skarżącego, a tym samym i wystąpienie przez skarżącego ze skargą, są w pełni zrozumiałe zważywszy na czasochłonność postępowań sądowych i związane z tym przesunięcie terminu załatwienia sprawy przez organ, które finalnie może doprowadzić do opóźnienia w realizacji planowanej inwestycji, to jednak kontrola sądowa przeprowadzona w niniejszej sprawie wykazała, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.

Wedle art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy zaś rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu (art. 3 pkt 20 P.b.).

W sprawie nie stanowi okoliczności spornej, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie budzi zatem wątpliwości, że w świetle ww. przepisu, obecnym współwłaścicielom działki nr [...] przysługuje status stron postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego, bowiem działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, którego rozbudowa, nadbudowa i przebudowa objęta jest wnioskiem skarżącego z dnia 6 września 2023 r. inicjującym przedmiotowe postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że w rejestrze gruntów, jako współwłaściciele działki nr [...] figurują: D. D., Z. D. i D. P. - z udziałami po 1/6 w prawie współwłasności nieruchomości, a także W. W. z udziałem 3/6 w prawie współwłasności nieruchomości. W. W. zmarła dnia [...] maja 1993 r. (k. 211-212 akt adm. I instancji), zaś Z. D. zmarł dnia [...] września 2000 r. Z akt sprawy wynika, że po ww. zmarłych nie toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku, nie zostali ustanowieni kuratorzy spadku, ani osoby zrządzające majątkiem masy spadkowej. W aktach brak jest również notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłych. Są to okoliczności bezsporne.

Jakkolwiek zatem wiadomo, że obecnymi współwłaścicielami działki nr [...] są D. D. i D. P.(z udziałami po 1/6 w prawie współwłasności nieruchomości), to nie jest wiadome, kto jest właścicielem (współwłaścicielami) pozostałych 4/6 udziału w prawie współwłasności tej nieruchomości. Bezskutecznej próby ustalenia tej okoliczności podjął się organ I instancji, kierując do dwóch pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości wnioski o złożenie wyjaśnień w tej sprawie (k. 196-201 akt adm. I instancji), które pozostały bez odpowiedzi; a także zwracając się do Sądu Rejonowego w Białymstoku z wnioskiem o udzielenie informacji, czy po ww. zmarłych zostały przeprowadzone postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, czy zostali ustanowieni kuratorzy spadku lub osoby zarządzające majątkiem masy spadkowej (k. 202-204 akt adm. I instancji). Sąd powszechny udzielił negatywnych odpowiedzi na powyższe pytania (k. 216 akt adm. I instancji).

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" judykatura rozumie sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego organ nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 1 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1330/22 oraz z dnia 19 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1890/22; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

W kontrolowanej sprawie zagadnieniem wstępnym jest ustalenie stron postępowania o udzielenie (na wniosek skarżącego) pozwolenia na budowę, będącymi spadkobiercami dwóch poprzednich, a zmarłych przed jego wszczęciem, współwłaścicieli nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu objętego postepowaniem. Od rozstrzygnięcia tej kwestii uzależnione jest bowiem prawidłowe przeprowadzenie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, w którym, z mocy art. 28 ust. 2 P.b. prawo do bycia stroną postępowania związane jest ściśle z prawem do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt I OSK 484/13, czy wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 415/18; CBOSA). Organ prowadzący postępowanie nie może więc prowadzić postępowania, ani też załatwić sprawy z pominięciem niektórych współwłaścicieli nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, bowiem konsekwencją nieustalenia i braku zawiadomienia o postępowaniu wszystkich jego stron oraz niebrania przez te strony, bez własnej winy, udziału w postępowaniu, jest zaistnienie wady, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. Roman Hauser "Wszczęcie postępowania administracyjnego", Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1998/1,s. 9), powodującej konieczność jego wznowienia w przypadku, gdyby zakończyło się ono wydaniem decyzji ostatecznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2342/17, CBOSA). Sąd orzekający podziela w tym względzie stanowisko wyrażone w orzecznictwie powołanym i cytowanym przez organ odwoławczy.

Ustalenie obowiązków organu prowadzącego postępowanie, wynikających z konieczności ustalenia wszystkich jego stron, w tym także następców prawnych osób, które zmarły przed wszczęciem tego postępowania, a które figurują w stosownych dokumentach i rejestrach urzędowych jako właściciele nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, niewątpliwie powinno nastąpić co do zasady w ramach postępowania wyjaśniającego unormowanego w art. 75 i nast. k.p.a. W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, że w przypadku konieczności ustalenia stron postępowania, będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych, dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest postanowienie właściwego sądu powszechnego stwierdzające nabycie po nich spadku, albo sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. W innym przypadku nie można ustalić w sposób bezsporny kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt I OSK 484/13, CBOSA). Jak wyjaśnił w tym względzie NSA w powołanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyroku z dnia 19 grudnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 1353/13, CBOSA): spadkobranie nie jest kategorią prawa administracyjnego, dlatego też organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek żądać udokumentowania następstwa prawnego w prawie przysługującym do nieruchomości. Z art. 1025 § 2 k.c. wynika domniemanie prawne, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Następstwo prawne ze spadkobrania nie może zatem być przedmiotem oświadczenia, ponieważ na skutki prawne z tego wynikające może powoływać się jedynie osoba, za którą przemawia ww. ustawowe domniemanie prawne, a nie domniemanie faktyczne.

Nie budzi przy tym wątpliwości, że organ administracyjny nie jest powołany do rozstrzygania w sprawach cywilnych, do których należy stwierdzenie nabycia spadku. Zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c., do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych oraz Sąd Najwyższy. Zgodnie z art. 1025 § 1 k.c., sąd na wniosek osoby mającej w tym interes stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę. Notariusz na zasadach określonych w przepisach odrębnych sporządza zaś akt poświadczenia dziedziczenia. O następstwie prawnym wynikającym ze spadkobrania, w odniesieniu do właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu, zmarłego przed wszczęciem postępowania, rozstrzyga zatem postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia (por. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1421/00; z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2933/14; z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1531/11; CBOSA). W przypadku braku tych dokumentów, organ administracji publicznej nie jest władny samodzielnie ustalać kto jest spadkobiercą zmarłego właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu objętego postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę, a któremu na podstawie art. 28 ust. 2 P.b. przysługuje status strony w tym postępowaniu.

Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w orzecznictwie, że kwestie związane z następstwem prawnym powinny stanowić podstawę do zawieszenia postępowania tylko w sytuacji, gdy ustalenie kręgu następców prawnych nie jest możliwe bez zawieszenia postępowania. Ma to szczególne znaczenie w sprawach, w których z racji unormowań materialnoprawnych występuje wielość stron. Dotyczy to także postępowań z wniosku o pozwolenie na budowę, załatwianych na podstawie ustawy P.b. Nie można przy tym wykluczyć, że ustalenie właściciela nieruchomości, będącego spadkobiercą poprzedniego właściciela zmarłego przed wszczęciem postępowania, będzie możliwe bez zawieszenia postępowania. Każdorazowo należy bowiem uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy, bowiem w niektórych bezspornych sytuacjach można uznać, że następstwo prawne jest niewątpliwe. Nawiązując do normy regulującej zbliżoną sytuację faktyczno-prawną, tj. do art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., można przyjąć, że zawieszenie postępowania nie będzie wówczas konieczne, a zawiadomienie znanych organowi spadkobierców o wszczęciu postępowania, w rezultacie oznaczać będzie spełnienie obowiązku ustalenia stron postępowania wszczętego z wniosku inwestora. Jeśli jednak taki oczywisty stan faktyczno-prawny nie został ustalony, mimo podjęcia przez organ czynności procesowych zmierzających do ustalenia stron postępowania, zachodzi sytuacja przewidziana normą art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, polegającego na ustaleniu spadkobierców osoby będącej właścicielem nieruchomości i zmarłej przed wszczęciem postępowania, ewentualne zaś polegającego na ustaleniu spadkobierców w drodze poświadczenia dziedziczenia (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2504/19, CBOSA).

Skoro zatem w niniejszej sprawie dwóch współwłaścicieli działki nr [...] zmarło przed wszczęciem postępowania, a ich następcy (którym przysługuje status stron w tym postępowaniu) pozostają nieznani, mimo przeprowadzenia w tym względzie postępowania dowodowego, zachodzi konieczność uregulowania stanu prawnego tej nieruchomości w zakresie ustalenia wszystkich podmiotów, którym przysługuje do niej prawo własności (współwłasności). Jest to zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem (jak to już wcześniej wyjaśniono) organ prowadzący postępowanie jest pozbawiony możliwości samodzielnego ustalania kwestii poddanej pod właściwość sądów powszechnych. W tej sytuacji należało przyjąć za organem odwoławczym, że zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tym bardziej, że uprzednio organ I instancji podjął bezskuteczne próby ustalenia następców prawnych ww. zmarłych. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie argumentacja skargi, jakoby w sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania, bowiem w ocenie Sądu kwestia spadkobrania po zmarłych W. W. oraz Z. D. nie jest oczywista. Mimo skierowania przez organ I instancji wezwań o udzielenie wyjaśnień w tej sprawie do pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, nie poinformowali oni, aby znany był krąg spadkobierców po ww. zmarłych.

Stosownie do art. 100 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Regulacje tą zastosowano prawidłowo - zobowiązując skarżącego do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych W. W. i Z. D. w terminie 90 dni od dnia otrzymania postanowienia. Podkreślić przy tym należy, że rację ma organ odwoławczy, że organ administracji nie jest legitymowany do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku, a tym samym brak jest podstaw aby przyjąć (jak sugeruje to skarżący), że organ nałożył na skarżącego obowiązek, który z mocy prawa spoczywa na organie administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2342/17, CBOSA). Legitymowanym zaś do złożenia takiego wniosku jest każdy, kto ma interes prawny w ustaleniu prawidłowego następstwa po spadkodawcy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 2776/19, CBOSA). Interes taki niewątpliwie przysługuje skarżącemu, co wyjaśnił szczegółowo i obszernie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd argumentację tą w pełni podziela.

Mając na uwadze powyższe, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2024, poz. 935; dalej: p.p.s.a), orzekając o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.