Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 704/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 5, art. 152 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1509/22 w sprawie ze skargi A. Ś. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2022 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania postanowienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 listopada 2022 r., sygn. VII SA/1509/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Ś. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z [...] maja 2022 r., znak: [...], w przedmiocie wstrzymania wykonania postanowienia.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Postanowieniem z [...] września 2019 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (PINB) ustalił A. Ś. opłatę legalizacyjną w wysokości 125 000 zł w celu zalegalizowania samowolnie wybudowanego muru oporowego na dz. nr [...] i nr [...] oraz zobowiązał do jej zapłaty. Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., nr [...], Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB), po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie z [...] września 2019 r. Prawomocnym wyrokiem z 16 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Wr 96/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę skarżącego na postanowienie z [...] grudnia 2019 r.

Pismem z [...] listopada 2021 r. skarżący, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem DWINB z [...] grudnia 2019 r. We wniosku zawarł również, na podstawie art. 152 k.p.a., żądanie wstrzymania wykonania kwestionowanego postanowienia z [...] grudnia 2019 r. Postanowieniem z [...] marca 2022 r. DWINB odmówił wstrzymania wykonania własnego postanowienia z [...] grudnia 2019 r. Opisanym na wstępie postanowieniem z [...] maja GINB, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie DWINB z [...] marca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższe rozstrzygnięcie wyjaśnił, że w przypadku wniosku w trybie art. 152 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji (postanowienia) w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Interpretacja art. 152 § 1 k.p.a., z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, winna mieć zarazem charakter ścieśniający. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona.

W rozpoznawanej sprawie skarżący jako przesłankę wznowieniową przywołał art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. sytuację, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w kontekście tej przesłanki, organy dokonały prawidłowej oceny zgormadzonego materiału dowodowego pod kątem możliwości wyeliminowania postanowienia ostatecznego we wznowionym postępowaniu. Analiza treści wniosku o wznowienie postępowania i dołączonych do niego dowodów z dokumentów oraz analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie toczącej się w przedmiocie opłaty legalizacyjnej i zapadłego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, potwierdza konkluzję organów, że skarżący nie podał we wniosku o wznowienie istotnych okoliczności, które mogłyby skutkować uchyleniem kwestionowanego w trybie nadzwyczajnym postanowienia (tym bardziej w sposób umożliwiający dokonanie takiej oceny bez rzetelnej analizy materiału dowodowego). Wskazywana nowa, istotna okoliczność - że znajdujący się na przedmiotowych działkach obiekt budowlany nie stanowi muru oporowego, ale ogrodzenie, na które nie napiera grunt - mająca znajdować potwierdzenie w przedłożonej opinii technicznej z [... października 2021 r., słusznie została oceniona przez organy, jako niewskazująca na prawdopodobieństwo uchylenia postanowienia z [...] grudnia 2019 r. Co więcej ocena, czy kwestionowana budowla stanowi mur oporowy, czy też ogrodzenie (jak wskazuje skarżący) musiała zostać, w świetle dowodu przedstawionego przez skarżącego, poddana dogłębnej analizie. Ekspertyza techniczna mająca przemawiać za stanowiskiem skarżącego odnośnie do kwalifikacji ww. obiektu jako ogrodzenie, powstała bowiem cztery lata po jego powstaniu. Organy prawidłowo więc stwierdziły, że we wznowionym postępowaniu okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

W skardze kasacyjnej A. Ś. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo tego, że są podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienie, wobec tego, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, a które wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie postanowienia DWINB z [...] grudnia 2019 r. oraz wydanie w jego miejsce nowego postanowienia uchylającego postanowienie PINB z [...] września 2019 r., ponieważ w przypadku wykonania ww. postanowienia skarżącemu kasacyjnie grozi niepowetowana szkoda. Ponadto, wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania i zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej m.in. wskazywano, że okoliczności dotyczące właściwości gruntu znajdującego się przy murze przeczą temu, aby powstała konstrukcja była "murem oporowym", aby spełnia warunki definicji "konstrukcji oporowej". Podnoszono, że w sprawie istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Co więcej, w sprawie nie ma przeszkód do wstrzymania jej wykonania. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 125.000 zł może zaś doprowadzić do wyrządzenia stronie niepowetowanej szkody, natomiast brak zapłaty powoduje niebezpieczeństwo wydania decyzji rozbiórkowej, co również byłoby niezasadne i godzące nie tylko w prawa skarżącego kasacyjnie, ale i Gminy K., która wykorzystała "łapacz" zlokalizowany w wybudowanej konstrukcji do inwestycji budowy przyłącza kanalizacji deszczowej w zakresie odwodnienia drogi gminnej na działce nr [...], będącej własnością Gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (z mocy odesłania w art. 126 art. 152 stosuje się odpowiednio do postanowień). Z przepisu tego wynika, że wstrzymanie wykonania decyzji (postanowienia) nie jest pozostawione uznaniu organu, ale uzależnione jest od wystąpienia "prawdopodobieństwa" uchylenia decyzji (postanowienia) w wyniku wznowienia. W orzecznictwie podkreśla się, że owo "prawdopodobieństwo" powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie decyzji (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., sygn. II OSK 1834/18; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). W konsekwencji, w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji muszą zostać przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi skuteczne wznowienie postępowania, a w jego wyniku dojść może do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1000/16).

W rozpoznawanie sprawie istotnie doszło do skutecznego wznowienia postępowania. Samo wznowienie nie jest jednak tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia decyzji (postanowienia) wydanej w postępowaniu będącym przedmiotem tego wznowienia. Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, podzielając przy tym ustalenia i argumentację organu, że brak było okoliczności, które uprawdopodobniałyby uchylenie w wyniku wznowienia postępowania postanowienia z [...] grudnia 2019 r. Na tym etapie sprawy okoliczności, które stanowiły podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie pozwalały przyjąć, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tego postanowienia. Ustalenia stanowiącej podstawę wniosku o wznowienie postępowania ekspertyzy z [...] października 2021 r., tj. okoliczność, że z uwagi na spójność gliny piaszczystej nie ma naporu gruntu na ścianę, wilgotność, granica plastyczności, granica płynności i stopień plastyczności gruntu znajdującego się przy ścianie również wskazują na brak parcia gruntu na ścianę, na ściany A, B, C i D nie działa napór gruntu – nie podważały zasadniczych ustaleń organów poczynionych w sprawie zakończonej postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., że w sprawie doszło do wykonania muru oporowego, co potwierdził prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Ponadto ww. ekspertyza powstała 4 lata po wybudowaniu spornego obiektu.

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że ocena, czy kwestionowana budowla stanowi mur oporowy, czy też ogrodzenie (jak chce skarżący) musiała zostać, w świetle dowodu przedstawionego przez skarżącego, poddana dogłębnej analizie. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się bowiem merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2353/10). O prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można zatem mówić dopiero wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

Stosując art. 152 § 1 k.p.a. należy mieć na względzie, że wprowadza on wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Wyjątków od reguły nie wolno zaś interpretować rozszerzająco. Ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych dla zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. nie wystarczy samo stwierdzenie, że w odniesieniu do konkretnej decyzji możliwe jest wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być bezpośrednio powiązana ze zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Według projektów budowlanych z października 2017 r. i maja 2018 r. oraz orzeczenia technicznego z maja 2018 r. przedmiotem inwestycji był mur oporowy, a wg oświadczenia samego inwestora złożonego podczas oględzin przeprowadzonych [...] grudnia 2017 r. ziemia powyżej muru oporowego powoduje w czasie opadów atmosferycznych spływ na teren posesji inwestora, powodując zamulenie drogi, dojścia do domu. Trudno więc zasadnie twierdzić, że wnioski ekspertyzy z [...] października 2021 r. wskazujące na brak parcia gruntu na ściany spornego obiektu dawały podstawę do przyjęcia, bez potrzeby przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia postanowienia z [...] grudnia 2019 r.

W świetle powyższego, Sąd pierwszej instancji trafnie zaaprobował stanowisko organów, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do wstrzymania wykonania postanowienia z [...] grudnia 2019 r., a tym samym nie doszło do naruszenia art. 152 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.