Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 55/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7   ust.  1
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 77  par.  1,  art.  8,  art.  75   par. 1,  art.  78,  art.  80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. nr [...]z dnia [...]r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR) nr [...] z dnia [...]r. w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie wskazanych działek oraz odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 rok i nałożenia sankcji w wysokości 91 833.91 zł

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 20 maja 2014 r. (data stempla pocztowego) M. S. złożył Wniosek o przyznanie płatności na rok 2014. W ramach powyższego wniosku do jednolitej płatności obszarowej (JPO) zgłoszone zostały działki rolne o łącznej powierzchni 236,70 ha.

Wniosek został poddany procesowi kontroli w zakresie zgodności i kompletności danych, które to kontrole nie wykazały nieprawidłowości. W celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy przeprowadzono kontrolę administracyjną wniosku z wykorzystaniem Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (Zyzik). Przeprowadzona w dniu 30 lipca 2014 r. kontrola administracyjna sprawy wykazała błędy toteż Kierownik ARiMR wystosował do strony wezwanie do złożenia wyjaśnień wskazując w nim szczegółowo wykryte nieprawidłowości. Wezwanie dotyczyło między innymi konfliktu kontroli krzyżowej na 67 działkach ewidencyjnych zgłoszonych do płatności we wniosku strony, a strona miała udokumentować użytkowanie spornych działek rolnych. Jednocześnie podkreślono, że zadaniem ARiMR jest ustalenie, której ze stron konfliktu przysługuje płatność zgodnie z warunkami określonymi w przepisach prawa miedzy innymi w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W dniach 1 sierpnia 2014 r. i 6 sierpnia 2014 r. i 13 grudnia 2014 r. zostały złożone przez stronę wnioski o wycofanie części wniosku o przyznanie płatności. Postępowania w sprawie przyznania płatności do wycofanych działek rolnych o powierzchni 22,19 ha zostało umorzone, dodatkowo strona zmianą do wniosku z dnia 2 grudnia 2014 r. zmniejszyła o 0,52 ha powierzchnię zgłoszona do JPO. Powierzchnia deklarowana działek wyniosła zatem 213,99 ha.

Po uwzględnieniu złożonych wycofań stwierdzono, iż zadeklarowane działki rolne położone w kompleksie działek ewidencyjnych, nie stanowią zwartego obszaru gruntu. W związku z powyższym dokonano podziału pierwotnie deklarowanych działek w sposób wskazany przez organ I instancji.

W toku postępowania w gospodarstwie strony przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Wyniki kontroli przeprowadzonej w okresie od 22 stycznia 2015 r. do 4 lutego 2015 r. zawarto w raporcie z czynności kontrolnych nr [...].

Na kontrolowanych działkach stwierdzone zostały nieprawidłowości będące skutkiem dużych zaniedbań ze strony w stosunku do rzetelności wskazania powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo w ramach danych działek ewidencyjnych, które miały wpływ na wysokość przyznanych płatności t.j. zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na całej powierzchni działki rolnej, kod pokontrolny DR18; występowanie obszaru tymczasowo niekwalifikującego się do płatności, kod pokontrolny DR51; powiększenie zasięgu pola zagospodarowania, kod pokontrolny DR52; zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania, kod pokontrolny DR53, co też wpłynęło bezpośrednio na powierzchnię zatwierdzoną w wyniku przeprowadzonych kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu. Dokonano weryfikacji danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS), co skutkowało aktualizacją danych dotyczących powierzchni ewidencyjno- gospodarczej (PEG) stanowiącej maksymalny kwalifikowany obszar zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, ze zm.- zwana dalej "ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"). Wykaz zaktualizowanych powierzchni ewidencyjno-gospodarczych, uwzględnionych w sprawie o przyznanie płatności za 2014 roku, dołączono do decyzji organu I instancji.

Wobec ustaleń poczynionych w trakcie kontroli na miejscu strona wniosła zastrzeżenia pismami z dnia 27 marca 2015 r. i 7 kwietnia 2015 r. Pismem z dnia 17 marca 2015 r. strona zakwestionowała ustalenia kontroli dotyczące kompleksów rolnych zadeklarowanych do płatności, jako obszaru na którym zaniechano prowadzenia działalności rolniczej oraz stwierdzeniem, iż jest to teren mocno zachwaszczony, porośnięty samosiejkami drzew, nieużytkowany minimum 2 lata oraz nie zgodziła się z zakwalifikowaniem tych gruntów przez inspektorów terenowych jako nieużytki i tereny mocno zachwaszczone, porośnięte samosiejkami drzew, nieużytkowane minimum 2 lata. Podała między innymi, że na wymienionych działkach przeprowadzony był zabieg uprawowy, polegający na wykoszeniu wskazując jednocześnie dane osoby wykonującej ten zabieg. Na poparcie swych twierdzeń strona dołączyła do pisma zdjęcia uzyskane z programu Google Maps i Gogle Earth. Nadto jako powód znacznego rozrostu roślinności strona wskazała na panujące w okresie wiosny i jesieni 2014 r. wyjątkowe uwarunkowania pogodowe, które spowodowały wydłużenie okresu wegetacji roślin, przyczyniając się do osiągnięcia przez roślinność wysokości jakiej w normalnym roku by ona nie osiągnęła.

W piśmie z dnia 7 kwietnia 2015 r. strona podała, że mimo wycofania z wniosku kompleksu działek to został on uwzględniony w trakcie kontroli na miejscu. Zwróciła uwagę na rozbieżności pomiędzy ustaleniami Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, poczynionymi podczas kontroli na wyżej wymienionych kompleksach a wynikami kontroli przeprowadzonej w ramach wniosku spółki A Sp. z o.o. na tożsamych działkach przez Biuro Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Strona wniosła o rozpatrzenie zastrzeżeń, przeprowadzenie ponownej kontroli, przesłuchanie świadków oraz powołanie biegłego sądowego z uprawnieniami z dziedziny rolnictwa.

W odpowiedzi na zastrzeżenia strony w Biurze Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR dokonano ponownej, szczegółowej analizy ustaleń z kontroli oraz poproszono inspektorów realizujących kontrolę o wypowiedzenie się na temat zastanej w dniu kontroli sytuacji terenowej.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r. poinformowano stronę o rezultatach tej weryfikacji i negatywnym rozpatrzeniu wniesionych zastrzeżeń. Szczegółowo odniesiono się poszczególnych zarzutów strony i przedstawiono stanowisko Biura Kontroli na Miejscu.

Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej z uwzględnieniem wyników kontroli na miejscu wyniosła 113,15 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16, z późn. zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz.U. z 2008 r. nr 170, poz.1051 ze zm.) jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, ustalaniu tej powierzchni, zgodnie z art. 26 ust. 1 i art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009, uwzględniono również wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu.

Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do JPO a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu wynosi 89,103%. Zgodnie art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Wyjaśniono również, że kwota nałożonych sankcji podlegać będzie odliczeniu zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) Nr 885/2006, co oznacza, że kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Jeżeli w tych latach przyznane płatności nie pozwolą na pełna kompensację kwoty sankcji, pozostałe saldo zostanie anulowane.

Biorąc pod uwagę powyższe decyzją z dnia [...]r. nr [...] Kierownik ARiMR działając na podstawie art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 651, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009" oraz art. 104, art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.- dalej "kpa")po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 r. odmówił płatności i nałożył sankcje.

W odwołaniu strona podtrzymała zastrzeżenia wniesione do raportu czynności kontrolnych z zakresu kwalifikowalności powierzchni. Stwierdziła, że nie istnieją przepisy jak ma wyglądać ugór i na jaką wysokość ma być koszona trawa. Podkreśliła, że nie zgłaszała do płatności bezpośrednich działek nie spełniających kryteriów dobrej kultury rolnej, od sprawdzenia, czy działka była koszona, czy wykonano zabieg poprawnie czy nie odpowiednie jest zlecenie kontroli cross-compliance.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją [...] z dnia [...]r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ odwoławczy wskazał, że nie został spełniony warunek przyznania płatności za dany rok, wynikający z art. 7 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ odwoławczy zwrócił się do Biura Kontroli na Miejscu z prośbą o ponowną ocenę poprawności przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie M. S.. Biuro Kontroli na Miejscu poinformowało, że wyniku powtórnej analizy dokumentacji pokontrolnej, wyniki kontroli zostały podtrzymane.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi przysługuje JPO do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Do przyznania JPO obszarowej należy wykazywać grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, obejmujące między innymi grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe. Zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 państwa członkowskie zapewniają aby wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Państwa członkowskie określają na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w/w rozporządzeniem. Tym samym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz obszarów nie spełniających kryteriów kwalifikowalności w tym nie będących obszarami utrzymywanymi w dobrej kulturze rolnej. Wymogi wzajemnej zgodności określone są w obwieszczeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie wykazu wymogów określonych w przepisach Unii Europejskiej z uwzględnieniem przepisów krajowych wdrażających te przepisy (M.P. Nr 17, poz. 224, z późn. zm.). Natomiast normy określono w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211, z późn. zm.). Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie minimalnych norm grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli, w przypadku gruntów ornych jest prowadzona na nich uprawa roślin lub ugorowanie, w przypadku łąk okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Ponadto uznaje się, że grunt omy był ugorowany, jeżeli grunt ten podlegał co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. Grunty rolne zgłoszone do płatności, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami wpływającymi na prowadzoną na tych gruntach działalność rolniczą. Przez działalność rolniczą rozumie się między innymi produkcję, uprawę produktów rolnych lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.

Na części kontrolowanych działek rolnych stwierdzone zostały nieprawidłowości w stosunku do powierzchni wykazanych, jako użytkowane rolniczo w roku 2014.

Organ odwoławczy zauważył, że zadaniem i celem kontroli na miejscu jest weryfikacja stanu faktycznego w stosunku do danych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Udział w programie, tj. wnioskowanie o płatności jest dobrowolny, jednakże w chwili jego przystąpienia winny zostać spełnione wszystkie warunki wymagane do uzyskania płatności.

Organ odwoławczy zauważa, że rolnik składając wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych w sekcji IX "OŚWIADCZENIA I ZOBOWIĄZANIA", w punkcie 21 przedmiotowego wniosku czytelnym podpisem potwierdza prawdziwość podanych danych oraz oświadcza, iż znane mu są skutki składania fałszywych oświadczeń wynikające z art. 297 § 1 Kodeksu karnego oraz zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności.

Płatności mogą być przyznawane rolnikom, spełniającym warunki ściśle określone przez prawo. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa.

Odnosząc się do złożonego przez stronę odwołania organ odwoławczy stwierdził, że nie zawiera ono żadnych wyjaśnień mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle przeprowadzonej analizy dokumentacji sprawy organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 wydana została zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji w zakresie w jakim odmówiono skarżącemu JPO i nałożono na niego sankcję w wysokości 91.833.91 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji organu odwoławczego zarzucił naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie przez organ podjęcia czynności urzędowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy; art. 7 kpa, art. 8 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 78 kpa w zw. z art. 84 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego; art. 80 kpa poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, a mianowicie w sposób dowolny dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie określenia działek objętych wnioskiem jako obszarów na których nie jest prowadzona działalność rolnicza; art. 11 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I jak i II instancji w oparciu o jakie przesłanki określono działki objęte wnioskiem jako obszarów na których nie jest prowadzona działalność rolnicza.

W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o nierzetelną kontrolę na miejscu działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a wnioski z raportu kontroli są niezasadne i pozbawione podstawy faktycznej. Akcentował, że istotą sporu pomiędzy skarżącym, a organem administracji jest okoliczność czy zakwestionowane działki były utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Wskazywał, że w związku z zakwestionowaniem raportu kontroli i jego wyników skarżący wniósł o powołanie biegłego w zakresie rolnictwa w celu wydania opinii czy przedmiotowe działki są utrzymane w dobrej kulturze rolnej, a organy obu instancji uznając, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe powołanie biegłego nie wyjaśniły przyczyn zajęcia takiego stanowiska. Podkreślił, że przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością. W tym zakresie stwierdził, że organy nie dochowały powyższych obowiązków, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, iż grunty rolne działek skarżącego nadal pozostają w użytkowaniu rolniczym z zachowaniem minimalnych norm. Odnosząc się do uzasadnień decyzji organu obu instancji nie wyjaśniły jakich zabiegów należy wykonać w celu przywrócenia gruntu do użytkowania i nie określiły dlaczego stwierdzone liczne zakrzaczenia, tarniny, zdrewniałą roślinność w różnej fazie wzrostu poprzerastana w kępach, a nierówna wierzchnia warstwa gruntu, liczne zagłębienia i kretowiny porośnięte chwastami skutecznie uniemożliwiają wykonanie jakiegokolwiek pokosu miały by uniemożliwiać skuteczne wykonanie jakiegokolwiek pokosu. Dalej skarżący stwierdził brak przejrzystości działania organu, wskazał na wycofane przez niego działki, które były kontrolowane w tym samym czasie z wniosku spółki, w której skarżący jest udziałowcem. Działki te zostały odmiennie kwalifikowane przez ARiMR. Zdaniem skarżącego, w opisanej przez niego sytuacji zachodzi podstawa do kwestionowania rzetelności całej kontroli w zakresie wszystkich działek objętych ta kontrolą, a więc i działek które były przedmiotem zaskarżonej decyzji, a wniosek skarżącego o powołanie biegłego z zakresu rolnictwa i przeprowadzenie dowodu z jego opinii był zasadny i konieczny. Co więcej organ administracji winien z urzędu przeprowadzić dowód z opinii biegłego. Odmowa przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego było w opinii skarżącego bezpodstawne, a organ naruszył wskazane w skardze przepisy postępowania tym bardziej, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne.

Skarżący podkreślił, że stosownie unormowań ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatność przyznawana jest w drodze decyzji administracyjnej, a w konsekwencji wydanie tego aktu musi być poprzedzone postępowaniem administracyjnym, które powinno być prowadzone zgodnie z przepisami kpa. W tym zakresie skarżący wskazał na obowiązki organu administracji wynikające z art. 7 kpa i art. 77 kpa stwierdzajac, że organ prowadzący postępowanie zobligowany jest zebrać materiał dowodowy dotyczący wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, a niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji wydanej w wyniku takiego zaniedbania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację, zawarte w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego wszystkie zarzuty podniesione przez skarżącego są niezasadne i bezpodstawne. Organ zebrał pełen materiał dowodowy i wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy. Natomiast w kompetencji organu odwoławczego nie leży powoływanie biegłego sądowego.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał stanowisko i argumentację zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są prawidłowe

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej p.p.s.a."). Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jak wynika z opisanego wyżej stanu sprawy sporna jest zasadność odmowy przyznania JPO i nałożenia sankcji wynikającej z przedeklarowania powierzchni.

W kontrolowanej sprawie powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we Wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 do JPO wynosiła 236,70 ha. W toku postępowania skarżący skutecznie wycofał z wniosku działki ewidencyjne o łącznej powierzchni użytków rolnych 22,71 ha natomiast ze względu na fakt, iż po wycofaniu części wniosku z dnia 2 grudnia 2014 r. powierzchnia deklarowana działki rolnej BU wynosiła 0,02 ha, działka ta nie stanowiła działki rolnej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (min. 0,1 ha powierzchni), tak więc nie została ona ujęta w powierzchni kwalifikowanej do płatności. Powierzchnia podlegająca dalszej kontroli wynosiła 213,97 ha. Powierzchnia zatwierdzona do uzyskania płatności tzn. spełniająca wymagania szczegółowe dotyczące obszarów deklarowanych do płatności obszarowych ustalona podczas kontroli administracyjnej z uwzględnieniem wyników kontroli na miejscu wyniosła 113,15 ha.

Zasadniczy spór koncentruje się wokół prawidłowości i kompletności ustaleń dowodowych, które legły u podstaw podjęcia przez organy rozstrzygnięć w tej sprawie. Okoliczności sporne zostały wyczerpująco przedstawione w części historycznej wyroku i nie ma potrzeby ponownego ich szczegółowego opisywania.

Organy oparły decyzje administracyjne na ustaleniach poczynionych w ramach kompleksowej kontroli na miejscu. Strona w toku postępowania konsekwentnie kwestionowała ustalenia, wnosząc zastrzeżenia. Organ pierwszej instancji uznał je co do zasady jako chybione. Skarżący tego poglądu nie podzielił.

Skarżący nie godząc się z ustaleniami dowodowymi wnosił o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, w związku ze sporem z organami w kwestii utrzymywania części działek w dobrej kulturze rolnej. Organy natomiast kwestionowały możliwość prowadzenia żądanego dowodu odwołując się do argumentu, że dowód ten nie może być przeprowadzony na tym etapie postępowania wskazując na specyfikę tegoż postępowania.

Podstawą prawną materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy jest ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143 b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 (uchylone rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., stosowanym od dnia 1 stycznia 2009 r.), jeżeli:

1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W rozpatrywanej sprawie należało zatem rozstrzygnąć, czy skarżący spełniał warunki określone w powołanym przepisie w 2014 r., odnośnie zadeklarowanych działek, będących przedmiotem dopłat bezpośrednich.

Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem art. 31a i 32. Art. 31 ust. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi, że z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 i art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009, który w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 24 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009, zawiera również informację, o której mowa w art. 54 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, oraz termin, o którym mowa w art. 71 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. Natomiast w myśl art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła.

Skarżący w pełni skorzystał z przysługujących mu uprawnień, a zwłaszcza przedstawił zdjęcia fotograficzne i zeznania osoby wykonującej zabieg koszenia świadczące, zdaniem skarżącego o rolniczym wykorzystaniu gruntów i spełnianiu przez niego warunków do przyznania mu JPO do kwestionowanych działek. Organ ocenił te dowody i w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania dokonanej przez organ analizy za wykraczającą poza ramy swobodnej ich oceny. Organ obowiązany był rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi bowiem być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny. Zasadę swobodnej oceny dowodów można podważyć jedynie gdy naruszone zostały zasady prawidłowego wnioskowania i logicznego rozumowania. W toku postępowania skarżący nie przedłożył wiarygodnych dowodów na to, czy i w jakim zakresie, sporna działka była użytkowana rolniczo. W istocie prezentowane przez skarżącego stanowisko w przedmiocie wykorzystania rolniczego działek sprowadza się w głównej mierze do polemiki z ustaleniami organów i nie zawiera żadnych konkretnych dowodów, które - wobec zebranego materiału dowodowego - mogłyby podważyć ustalenia kontroli na miejscu.

Należy bowiem mieć na względzie, że w myśl art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1). W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 2).

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3).

Analiza art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego prowadzi do wniosku, że sytuacja procesowa strony w postępowaniu o przyznanie płatności została w sposób istotny zmodyfikowana, w stosunku do reguł przyjętych w kpa. W tym postępowaniu strona została zobowiązana nie tylko do przedstawienia dowodów uzasadniających jej żądanie, ale również do współdziałania w tym zakresie z organem pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego na w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r. o sygn.. akt II GSK 88/11, dostępny w CBOS). Wobec powyższego Sąd uznał za niezasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie przez organ podjęcia czynności urzędowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 7 kpa, art. 8 kpa w związku z art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 78 kpa w związku z art. 84 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego należy uznać go za nietrafny, bowiem ustalenia w zakresie tego czy działki są wykorzystywane rolniczo i utrzymywane w dobrej kulturze rolnej nie wymagają wiedzy specjalnej. W zupełności wystarczająca jest wiedza i doświadczenie pracowników organu dokonujących oceny materiału dowodowego, utrwalonego również w postaci dokumentacji fotograficznej (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. , sygn. akt II GSK 437/10, publ. CBOiS). Ocena stanu faktycznego działek została dokonana przez wykwalifikowany do tego personel właściwej jednostki dokonującej kontroli z ramienia ARiMR, a weryfikacje wyników kontroli nie potwierdziły zastrzeżeń skarżącego. Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów skargi. W ocenie Sądu organy zebrały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, oraz dokonały jego oceny w sposób nienaruszający, określonej w art. 77 kpa, zasady swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z art. 10 kpa zapewniły również stronie skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania, umożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów a przede wszystkim co do ustaleń dokonanych w toku kontroli na miejscu. W wydanych decyzjach stronie wyjaśniono zasadność przesłanek, którymi organy kierowały się przy załatwieniu sprawy, a także wskazano na przepisy prawa, które miały zastosowanie i które były podstawą wydania rozstrzygnięcia (art.11 kpa).

W kontrolowanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, organ rozpatrzył i poddał ocenie całość zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 kpa) czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodne z prawem, zarówno materialnym jak i procesowym. W toku postępowania organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zgodnie z zasadą zaufania oraz informowania stron (art.6 i art. 7 kpa).

Wobec powyższego, nie stwierdzając podstaw do uwzględnienia skargi, na mocy art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.