Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 605/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 17 ust. 2 pkt 2 lit. b)
journal: Dz.U. 2016 poz 1495
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i  Żeglugi Śródlądowej z dnia 16 września 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu  przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej na realizację operacji w ramach Priorytetu 1. Promowanie rybołówstwa zrównoważonego  środowiskowo, zasobooszczędnego, innowacyjnego, konkurencyjnego i opartego na wiedzy, zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i  Morze"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2753/22 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w T. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania środków finansowych z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2753/22 uchylił zaskarżone przez R. Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej "skarżąca") rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z budżetu Unii Europejskiej oraz zasądził od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z [...] listopada 2016 r., złożonym w Warmińsko-Mazurskim Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie, skarżąca zwróciła się o przyznanie pomocy finansowej na realizację operacji w ramach działania "Tymczasowe zaprzestanie działalności połowowej", Priorytet 1 "Promowanie rybołówstwa zrównoważonego środowiskowo, zasobooszczędnego, innowacyjnego, konkurencyjnego i opartego na wiedzy", zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze".

Pismem z 5 grudnia 2016 r. Kierownik Biura Wsparcia Inwestycyjnego OR ARiMR, w oparciu o art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1358 z późn. zm.), dalej "ustawa o wspieraniu", odmówił przyznania pomocy finansowej, z uwagi na niespełnienie warunków, o których mowa w § 17 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 16 września 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej na realizację operacji w ramach Priorytetu 1. "Promowanie rybołówstwa zrównoważonego środowiskowo: zasobooszczędnego, innowacyjnego, konkurencyjnego i opartego na wiedzy", zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze" (Dz. U. z 2016 r., poz. 1495 z póżn. zm.), dalej "rozporządzenie wykonawcze".

Następnie skarżąca wezwała ARiMR do usunięcia naruszenia prawa. ARiMR pismem z [...] grudnia 2017 r. podtrzymał swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania pomocy uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa przez organ. Na powyższe pismo skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. ARiMR pismem z [...] marca 2017 r. zmieniła stanowisko w sprawie negatywnego rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sprawie z wniosku o dofinansowanie i w konsekwencji przywróciła wniosek do ponownej weryfikacji. W jego wyniku, Kierownik Biura Wsparcia Inwestycyjnego Warmińsko-Mazurskiego OR ARIMR ponownie odmówił przyznania pomocy finansowej R. Sp. z o. o., z uwagi na niespełnienie warunków, o których mowa w § 17 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem skarżąca wezwała ARiMR do usunięcia naruszenia prawa. ARiMR pismem z [...] lipca 2017 r., poinformował skarżącą o pozytywnym wyniku rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i przywróceniu wniosku do ponownej weryfikacji.

W jego rezultacie rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2017 r. ARiMR odmówił przyznania skarżącej pomocy finansowej na realizacje operacji w ramach działania "Tymczasowe zaprzestanie działalności połowowej" wskazując, że w przypadku statku rybackiego [...] nie został spełniony warunek przyznania pomocy, określony w § 17 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia. W tym zakresie organ wyjaśnił, że statek ten został pierwszy raz wpisany do rejestru w dniu 12 października 2011 r. pod kodem zdarzenia CHA (wejście floty – zmiana charakteru statku). Zdaniem organu wynika z tego, że statek rybacki [...] nie został wprowadzony do rybołówstwa komercyjnego w ramach wymiany statku rybackiego na inny statek, tj. wprowadzony w miejsce statku, który został uprzednio wycofany w celu przeprowadzenia wymiany. Ponadto, dokonanie wpisu tego statku rybackiego nie nastąpiło wskutek zmiany oznaki rybackiej statku, wymiany statku na nowy, zmniejszenia albo zwiększenia długości statku w wyniku jego modernizacji ani utraty statku rybackiego w wyniku zdarzenia losowego. Dodał, że w dniu [...] kwietnia 2017 r. Ministerstwo Gospodarki i Żeglugi Śródlądowej poinformowało, że jednostkę [...] wprowadzono do rybołówstwa komercyjnego z wykorzystaniem indywidualnej zdolności połowowej, występującej w wyniku zmniejszenia pojemności brutto (GT) i mocy (kW) silnika głównego statku rybackiego [...] ([...]), który zgodnie ze zmianą danych w RSR z dnia [...] marca 2012 r. został wycofany z rybołówstwa komercyjnego z zastosowaniem pomocy publicznej (został zezłomowany).

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 2106/17 oddalił skargę skarżącej na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...]. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej spółki od tego wyroku, Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt I GSK 2874/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał tut. Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że Sąd I instancji dopuszczając na rozprawie dowód z szeregu dokumentów nie dokonał ich oceny, a tym samym uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu weryfikację stawianego w petitum skargi zarzutu, jak też ocenę argumentów zawartych w uzasadnieniu. Zdaniem NSA Sąd I instancji nie dostrzegł, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ podał, że statek rybacki [...] (...) został wprowadzony do rybołówstwa komercyjnego z wykorzystaniem indywidualnej zdolności połowowej, występującej w wyniku zmniejszenia pojemności brutto (GT) i mocy (kW) silnika głównego statku rybackiego [...] ([...]), zaś Sąd I instancji w części relacjonującej treść pisma z dnia v września 2017 r. wskazał jedynie, że statek rybacki [...] został wpisany przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej do ewidencji statków rybackich, która była prowadzona do dnia 30 kwietnia 2004 r. przez Okręgowy Inspektorat Rybołówstwa Morskiego (OIRM) z oznaką [...] jako łódź pomocnicza, tzn. nieobjęta nakładem połowowym polskiej floty rybackiej, określonym w tym czasie liczbą statków uprawnionych do wykonywania rybołówstwa morskiego. Oznaczenie [...] pojawia się w części końcowej motywów Sądu bez wskazania dlaczego wyeliminowano ze stanu faktycznego jednostkę [...]. Brak rozważania tych kwestii nie pozwala NSA – z braku jednoznacznych ustaleń faktycznych (czy jednostka [...] początkowo nosiła oznaczenie [...] czy [...]) – odnieść się do treści stawianych zarzutów, że statek rybacki [...] nie został wprowadzony do rybołówstwa komercyjnego w ramach wymiany statku rybackiego na inny statek, tj. wprowadzony w miejsce statku, który został uprzednio wycofany w celu przeprowadzenia wymiany, nie oznaczył tego statku, co wskazuje na brak jednoznacznych ustaleń, czy jednostka [...] początkowo nosiła oznaczenie [...] czy [...] i co w konsekwencji nie pozwala NSA odnieść się do treści stawianych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów.

Ponownie orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2753/22 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. Sąd I instancji wskazał, że ponownie orzekając w sprawie Sąd działa w warunkach związania oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt I GSK 2874/18 uchylającym wyrok z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 2106/17.

Sąd I instancji wskazał że pozyskany w trybie § 25 rozporządzenia wykonawczego i przedstawiony w piśmie Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] kwietnia 2017 r. zasób informacji, zwłaszcza w świetle przedłożonych wraz ze skargą dokumentów, nie pozwalał na prawidłowe ustalenie historii zdarzeń dla statku rybackiego [...], a w konsekwencji uznanie, że żaden z warunków przyznania pomocy, o których mowa w § 17 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia wykonawczego, w przypadku statku [...] nie został spełniony. Z zaskarżonego rozstrzygnięcia w żaden sposób nie wynika również, w jakim czasie jednostka [...] nosiła oznaczenie [...] i jakie znaczenie miało przepisanie części GT i KW z tej jednostki na jednostkę [...] w kontekście możliwości przyznania pomocy.

Następnie organ, na podstawie art. 173 § 1, ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej "p.p.s.a." zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Na podstawie art. 174 p.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie;

a) art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 15 ust. 2 ustawy o wspieraniu wobec niedostrzeżenia faktu, iż to na wnioskodawcy spoczywa ciężar udowodnienia okoliczności, z których wywodzi on skutki prawne, a zatem to wnioskodawca powinien przedstawić dokumenty świadczące o tym, że statek [...] był już wcześniej wpisany do rejestru statków rybackich, prowadzonego na podstawie art. 13 z dnia 19 grudnia 2014 r. o rybołówstwie morskim (wcześniej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie) czy dokumenty potwierdzające, iż rejestracja związana była ze zmianą oznaki statku rybackiego, podczas gdy z przedstawionych dokumentów takie wnioski nie wynikały,

b) art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu poprzez błędne zarzucenie organowi przeprowadzenia postępowania z naruszeniem zasady braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, podczas gdy organ dokonał analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, z którego nie wynikało, iż statek [...] spełnił warunki przyznania pomocy,

c) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 15 ust. 3 i w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o wspieraniu poprzez niedostrzeżenie, iż do odmowy przyznania pomocy w ramach Programu Operacyjnego "Rybactwo i Morze" nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące decyzji, a co za tym idzie, iż odmowa przyznania pomocy nie jest tak sformalizowanym aktem jak decyzja administracyjna, a zatem nie musi zawierać wszystkich elementów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a., a jedynie przyczyny odmowy przyznania pomocy, które zostały wskazane przez organ.

2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) § 17 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z § 25 rozporządzenia wykonawczego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż informacje uzyskane w piśmie Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej stwierdzającej, iż statek rybacki [...] został wpisany do rejestru 12 października 2011 r. i nie został wpisany do rejestru z żadnej z przyczyn wymienionych w art. 17 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia nie są podstawą do odmowy przyznania pomocy, podczas gdy stosownie do § 25 rozporządzenia wykonawczego taka informacja stanowiła podstawę do stwierdzenia, iż pomoc nie może zostać przyznana.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy.

Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej rozpoznanie na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane orzeczenie Sądu I instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach.

W niniejszej sprawie przesądzające znaczenie dla jej wyniku ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2022 r. o sygn. akt I GSK 3024/18 zapadły uprzednio w sprawie. W wyroku tym wyrażono, przywołany już powyżej pogląd, że Sąd I instancji "nie dostrzegł, że zdaniem organu (...) statek rybacki [...] (...) został wprowadzony do rybołówstwa komercyjnego z wykorzystaniem indywidualnej zdolności połowowej, występującej w wyniku zmniejszenia pojemności brutto (GT) i mocy (kW) silnika głównego statku rybackiego [...] ([...])." Natomiast "w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, w części relacjonującej treść pisma z dnia [...] sierpnia 2017 r. wskazano jedynie, że statek rybacki [...] »nie został wprowadzony do rybołówstwa komercyjnego w ramach wymiany statku rybackiego na inny statek, tj. wprowadzony w miejsce statku, który został uprzednio wycofany w celu przeprowadzenia wymiany« – bez jego oznaczenia, które pozwalałoby na identyfikację. Oznaczenie [...] pojawia się w części końcowej motywów Sądu bez wskazania dlaczego wyeliminowano ze stanu faktycznego jednostkę [...]. Brak rozważania tych kwestii nie pozwala NSA – z braku jednoznacznych ustaleń faktycznych" czy jednostka [...] początkowo nosiła oznaczenie [...] czy [...].

W takim stanie na uwzględnienie nie mogły zasługiwać zarzuty naruszenia przepisów postępowania wyartykułowane w pkt 1 lit a) i b) petitum skargi kasacyjnej, a dotyczące – najogólniej ujmując – oceny przez WSA dokonanych przez organ ustaleń faktycznych. Skarżąca kasacyjnie całkowicie pomija skutki i wykładnię prawa zawartą w przywołanym wyżej wyroku NSA o sygn. akt I GSK 3024/18, a także ignoruje zasadę związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego nie tylko sądów, ale i stron postępowania (art. 170 p.p.s.a.). Stosownie do art. 190 zd. 2 p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W zapadłym w sprawie wyroku NSA przesądzono, że w sprawie brak jest jednoznacznych ustaleń faktycznych w przedmiocie początkowego oznaczenia jednostki [...]. Z dorobku orzeczniczego wynika, że związanie dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., odnosi się zarówno do prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania (zob. np. wyroki NSA: z dnia 20 października 2020 r., II FSK 3130/19; z dnia 12 kwietnia 2023 r., II OSK 18/23).

Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt 1 lit c) okazał się zasadny. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że w postępowaniu o przyznanie pomocy w ramach Programu Operacyjnego "Rybactwo i Morze" nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 15 ust. 3 ustawy o wspieraniu, do postępowań w sprawach przyznawania pomocy stosuje się przepisy k.p.a. dotyczące właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 16 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy lub został wyczerpany limit środków, o którym mowa w art. 9 ust. 1, 2 lub 3 ustawy o wspieraniu, podmiot właściwy do przyznania danej pomocy informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy. Stąd też odmowa przyznania pomocy jakkolwiek musi zawierać określenie przyczyn takiego rozstrzygnięcia, to jednocześnie nie ma wymogu aby zawierała wszystkie elementy określone dla decyzji administracyjnych przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a.

Pomimo powyższego, skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Stosownie bowiem do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku – jak wykazano wyżej – jest częściowo błędne. Gdyby bowiem Sąd I instancji uwzględnił dyspozycję art. 16 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 3 ustawy o wspieraniu, to podjęte przez niego orzeczenie nie uległoby zmianie. A to z tego względu, że podstawową kwestią w sprawie – jak już ustalono wcześniej – było związanie tego Sądu stanowiskiem zajętym uprzednio w sprawie przez NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny – na obecnym etapie postępowania – uznaje za przedwczesną potrzebę oceny zarzutów znajdujących oparcie w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.