Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7318/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 430/21 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka Partnerska [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 14 czerwca 2021 r., nr SKO.40.1740.2021.ip w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 430/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "[...]" Spółka Partnerska w [...], uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 14 czerwca 2021 r., nr SKO.40.1740.2021.ip oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr OR-I.1431.35.2021.BeP w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 14 czerwca 2021 r., nr SKO.40.1740.2021.ip, działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej "u.d.i.p."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr OR-I.1431.35.2021.BeP o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania projektu budowlanego, będącego załącznikiem do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 września 2020 r., nr 745/20.

Organ odwoławczy przypomniał, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, który jednak jak zaznaczyło Kolegium nie miał w sprawie zastosowania.

W dalszych motywach Kolegium zaznaczyło, iż judykaturze przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne i inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi akt administracyjny, będący dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Projekt budowlany stanowi natomiast integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym należy przyjąć, że jest to akt administracyjny, a art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. wprost wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Jednak decyzja administracyjna (w tym projekt budowlany) będąca informacją publiczną podlega udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim to udostępnienie nie koliduje z art. 5 u.d.i.p. Podmiot obowiązany do udostępnienia informacji powinien więc każdorazowo przeanalizować, czy może udostępnić taką informację w całości, w części czy też całkowicie odmówić jej udostępnienia. Przede wszystkim organ, udostępniając informację publiczną, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy osoby fizycznej, zobligowany jest do wyważenia jej prawa do prywatności z wartością, jaką jest dostęp do informacji publicznej. Legalność udostępniania takich informacji była przedmiotem analizy, dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05. Zgodnie z tym orzeczeniem, informacje podlegają udostępnieniu, o ile nie wychodzą poza niezbędność, określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawnym, jak również są to informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Nie mogą to być informacje - co do swej natury i zakresu - naruszające istotę ochrony prawa do życia prywatnego. Nie może dochodzić zarazem do naruszenia prywatności osób trzecich, chyba że osoba, której żądana informacja publiczna dotyczy, wyrazi na to zgodę. W tym kontekście sądy administracyjne wypracowały ugruntowane stanowisko, zgodnie z którym udostępnienie osobie trzeciej dokumentacji projektowo-budowlanej budynku mieszkalnego narusza prawo do prywatności mieszkańca tego obiektu. Sądy administracyjne niejednokrotnie zawężają pojęcie "prywatności osoby fizycznej" do samego inwestora, co też uczynił Prezydent Miasta w zaskarżonej decyzji, to jednak, w ocenie Kolegium, prawo do prywatności dotyczy osób zamieszkujących w danym budynku, a ochrona ta zostaje jedynie dodatkowo wzmocniona, jeśli inwestorem jest osoba fizyczna.

Zdaniem Kolegium, udostępnienie żądanej przez Spółkę informacji w zakresie projektu budowlanego wykraczałoby poza niezbędność, wymaganą potrzebą transparentności życia publicznego i godziłoby w prawo do prywatności osoby fizycznej. Sam bowiem fakt, że dany projekt budowlany dotyczy miejsca zamieszkania osób fizycznych, powoduje, że podlega pod prawo do prywatności, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie żądanej informacji oznaczałoby bowiem możliwość poznania przez osoby trzecie dokładnego rozkładu pomieszczeń, zastosowanych rozwiązań technicznych i użytkowych, czy przebiegu instalacji znajdujących się w budynku. Sytuacja taka godziłaby zatem w mir domowy (intymność zamieszkiwania), a przede wszystkim w poczucie bezpieczeństwa osób, które następnie zamieszkają w domu, tj. naruszałaby szeroko pojęte prawo do prywatności, chronione art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że "wzięło pod uwagę konieczność zbalansowania dóbr prawnie chronionych, ich hierarchię, co doprowadziło do wniosku o konieczności przedłożenia prawa do prywatności nad prawem do informacji". Nadto zauważyło przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje również pogląd, zgodnie z którym organ powinien dokonać oceny, które z informacji zawartych w projekcie budowlanym dotyczą sfery prywatności osoby fizycznej, a które nie (nie zakładając z góry odmowy udostępnienia całego projektu budowlanego) i dopiero po dokonaniu tej oceny organ powinien ograniczyć udostępniane dane do tych jedynie, które nie dotyczą sfery prywatności. W orzecznictwie tym wskazuje się bowiem, że takie dane jak powierzchnia zabudowy, kubatura, wysokość itp., jako informacje wynikające z projektu budowlanego, nie są związane z poznaniem przez osoby trzecie rozkładu pomieszczeń w budynku czy innych szczegółowych rozwiązań architektoniczno-budowlanych, prowadzącym do naruszenia intymności osoby fizycznej. W tym kontekście jednak Kolegium uznało, że pismem z dnia 8 marca 2021 r. Prezydent Miasta przekazał żądane informacje publiczne odnośnie przeznaczenia budynków objętych żądanym projektem budowlanym, liczby kondygnacji, wysokości, szerokości i długości obiektów, umiejscowienia budynków w stosunku do linii zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy, geometrii, rodzaju i koloru pokrycia dachów, koloru elewacji, ilości miejsc postojowych, usytuowania ścian z oknami lub drzwiami w poszczególnych elewacjach. Tym samym organ przekazał w istocie część danych zawartych w projekcie budowlanym, co do których prawo do udostępnienia nie było ograniczone przez art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co Kolegium oceniło jako prawidłowe. W jego ocenie, stanowiska tego nie zmienia okoliczność podnoszona przez Spółkę, że inwestorka prowadzi działalność gospodarczą, w ramach której realizowana jest inwestycja objęta żądanym projektem budowlanym.

Kolegium wyraziło też pogląd, iż "logika i doświadczenie życiowe nakazują przyjąć, że już sam przedmiot inwestycji przesądza, że A. S. nie realizuje przedmiotowej inwestycji w celach prywatnych, tj. na własny użytek. Nie sposób bowiem uznać, że będzie ona mieszkała we wszystkich pięciu budynkach mieszkalnych, objętych pozwoleniem (choć nie jest wykluczone, że w którymś z tych pięciu budynków może planować zamieszkać). Niemniej okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia w sprawie, biorąc pod uwagę, że u.d.i.p. nie odnosi ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej do osoby inwestora, ale do każdej osoby, której prywatność może być naruszona przez udostępnienie informacji".

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Opolu złożyła Spółka "[...] Spółka Partnerska.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Prawo do uzyskania informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym. Dostęp do informacji publicznej wymaga i kryteria jego ograniczenia wymagają ważenia kolidujących ze sobą wartości tj. z jednej prawa do informacji publicznej, a z drugiej prawo do ochrony prywatności czy tajemnicy przedsiębiorcy, interes Państwa, interes publiczny, bezpieczeństwo, które także mogą być kwalifikowane w kategoriach wartości konstytucyjnych. Konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "prywatności osoby fizycznej" czy "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

W sprawie argumentacja przedstawiona przez organ odnośnie ochrony prywatności osób jest bardzo lakoniczna, sprowadza się de facto do stwierdzenia, iż "dany projekt budowlany dotyczy miejsca zamieszkania osób fizycznych, powoduje, że podlega pod prawo do prywatności, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie żądanej informacji oznaczałoby bowiem możliwość poznania przez osoby trzecie dokładnego rozkładu pomieszczeń, zastosowanych rozwiązań technicznych i użytkowych, czy przebiegu instalacji znajdujących się w budynku. Sytuacja taka godziłaby zatem w mir domowy (intymność zamieszkiwania), a przede wszystkim w poczucie bezpieczeństwa osób, które następnie zamieszkają w domu, tj. naruszałaby szeroko pojęte prawo do prywatności, chronione art. 5 ust. 2 u.d.i.p.". W ocenie Sądu, organ pomija, że najczęściej to właśnie w trybie dostępu do informacji publicznej następuje udostępnienie treści rozstrzygnięcia zapadłego w indywidualnej sprawie, zatem też dotyczącego konkretnej osoby, jej sytuacji faktycznej i prawnej. Stąd też od podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej każdorazowo wymagana jest wnikliwa analiza wniosku i zważenia dwóch interesów publicznego i prywatnego. Tymczasem z akt sprawy nie wynika nawet na jakiej podstawie organ uznał, że w sprawie ziściła się przesłanka z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stanowiąca ochronę prawa do prywatności, czy było to wynikiem zaakceptowania, bez jakiejkolwiek analizy, jednozdaniowego stanowiska inwestorki zawartego w piśmie z dnia 15 stycznia 2021 r., że nie wyraża zgody na udostępnienie dokumentacji projektowej. Z akt sprawy nie wynika, nie tylko ażeby rozwiązania zawarte w projekcie były szczególne, a ich autor zastrzegł prawa autorskie, i w jakim zakresie. Nie wiadomo nawet czy rozwiązania projektowe zostały w rzeczywistości wykonane czy też wystąpiły na etapie procesu budowlanego odstępstwa od nich. Nie wiadomo nawet ile osób i czy wszystkie są osobami fizycznymi, prywatnymi, korzystającymi z zawartych w projekcie rozwiązań, ale także czy te osoby akcentują swoje prawo do prywatności w sposób przyjęty przez organy orzekające w sprawie. Zatem przyjęcie ogólnego stwierdzenia "poznania" przez osoby trzecie rozmieszczeń czy zastosowanych rozwiązań technicznych pozostaje w opozycji do konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego, ale też ugruntowanego w materii jawności projektu budowlanego stanowiska sądów administracyjnych.

Ponadto podobnie jako nieuzasadniony jest argument organu o naruszeniu miru domowego. Nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości, że pojęcie to jako dookreślone prawnie nie może być rozumiane odmiennie w obrocie prawnym. Mir domowy to prawo każdego lokatora do niezakłóconego korzystania z mieszkania, lokalu czy domu. Co ważne, przepis ten podchodzi pod przepisy prawa karnego, dlatego też jego naruszenie może być karane. Prywatność i spokój mieszkańców to ich dobro osobiste, o czym mówi art. 193 k.k. Definicja miru domowego różnicuje naruszenie prawa własności, a wolności. Kodeks karny wspomina o każdym użytkowniku lokalu, nie tylko o właścicielu, ale także o najemcy, czy innej osobie, która aktualnie posiada prawo dostępu do niego. W zakłócaniu miru domowego nie chodzi o wtargnięcie do własności, a za naruszenie prywatności użytkownika lokalu. Prawo, a dokładniej mówiąc kodeks karny chroni dobro osobiste, jakim jest spokój we własnym mieszkaniu. W definicji miru domowego wyjaśnione jest również to, iż nie chodzi jedynie o wtargnięcie i zakłócenie prywatności, ale także nieopuszczanie budynku wbrew żądaniu domowników. Mir domowy obowiązuje nie tylko w lokalu mieszkalnym, ale także w innych pomieszczeniach z prawem użytkowania. Są to między innymi działki, piwnice, sklepy czy garaże. Zakłócenie miru domowego właściciela takiego budynku będzie wiązało się z konsekwencjami takimi samymi, jak w przypadku wtargnięcia do domu czy mieszkania. Nieprawidłowe przekształcenie działki rolnej na budowlaną będzie miało podobny skutek. Przy czym jak wskazuje Encyklopedia PWN, mir domowy to "spokój zamieszkiwania jako przedmiot ochrony prawa karnego". Ochrona miru domowego ma swoją bogatą tradycję oraz określony wymiar praktyczny. Na gruncie Konstytucji wskazać należy przede wszystkim art. 50, który zapewnia nienaruszalność mieszkania i stanowi, że przeszukanie mieszkania (jak również pomieszczenia lub pojazdu) może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie i w sposób w niej określony. W doktrynie prawa karnego podkreśla się, że pojęcie konstytucyjne mieszkania jest szerokie i z pewnością obejmuje wszelkie określenia dotyczące zamkniętego pomieszczenia, które są wskazane w art. 193 k.k. W prawie cywilnym w grę wchodzi przede wszystkim art. 23 k.c. stanowiący, że dobra osobiste człowieka, jak w szczególności zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach. Gdy chodzi zaś o standardy konwencyjne, to należy stwierdzić, że w kontekście nietykalności mieszkania (a raczej szerzej – prawa do prywatnej przestrzeni życiowej) międzynarodowy wzorzec praw dotyczących poszanowania tego dobra jest bardzo bogaty. I tak należy wskazać m.in. na art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r.; art. 7 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej; art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, tak: M. Mozgwa, red., Naruszenie miru domowego, OpenLex, 2021. Tym samym niezrozumiałym jest uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy udostępnienie projektu może naruszyć mir domowy.

Sąd nie podzielił stanowiska, że to wyłącznie wola inwestorki (czy strony postępowania administracyjnego stanowiącego następnie przedmiot informacji publicznej) miałaby decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej. Opowiedzenie się za takim stanowiskiem czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione (art. 61 Konstytucji RP) prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja jednostki, iż określone informacje stanowią tajemnicę czy jej prywatność. Prywatność osoby, analogicznie niejako jak tajemnica przedsiębiorcy musi być indywidualnie oceniana, wszak w świetle konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być proporcjonalnie większe niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej.

WSA w Opolu podkreślił, że stanowisko sądów administracyjnych zaliczające projekt budowlany do informacji publicznej jest ugruntowane i potwierdzone w licznych orzeczeniach. Pogląd tam wyrażony, opiera się na ustaleniu, że projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), będąc przedmiotem sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Jego treść kształtuje zatem treść dokumentu urzędowego, jakim jest decyzja administracyjna, stanowiąc integralną część tejże decyzji administracyjnej. Skoro bowiem decyzje administracyjne w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę wydane przez organ w ramach wykonywanych przez niego zadań władzy publicznej jako akty administracyjne stanowią informację publiczną, to za taką należy również uznać treść dokumentów, które jakkolwiek nie zostały przez organ wytworzone, to jednak służyły czy też umożliwiły realizację przewidzianych prawem zadań z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej.

Zdaniem WSA w Opolu rację ma organ, że dochowanie tajemnicy chronionej prawnie jest nie prawem a obowiązkiem podmiotu posiadającego wiadomości nią objęte, to pominął, iż stosownie do unormowań zawartych w art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a u.d.i.p. – prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 1526/16 wyjaśnił, że prawo do prywatności, statuowane w art. 47 Konstytucji RP, zagwarantowane jest m.in. w aspekcie ochrony danych osobowych, przewidzianej w art. 51 Konstytucji RP. Przepis art. 47 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Przez życie prywatne należy przy tym rozumieć takie wydarzenia, które nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem przez daną osobę zadań i kompetencji organów władzy publicznej, czy też innej działalności o publicznym znaczeniu (zob. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2008, str. 114; wyrok SN - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 3 października 2002 r. sygn. akt III RN 89/2002, OSNP 2003/18 poz. 426). W tym kontekście jawi się konieczność odpowiedzi na pytanie: na podstawie jakich okoliczności organ prawo do prywatności wywodzi. Tym bardziej, że poza sporem jest, że decyzja kończąca postępowanie administracyjne oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w aspekcie aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co jednakże nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. koresponduje z wykładnią art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponującą element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. NSA w przywoływanym powyżej wyroku wskazał, że prywatność jest pojęciem szerokim, niepoddającym się wyczerpującej definicji. Z tego względu, zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, podaje się jedynie przykładowo, jak należy je rozumieć. Niewątpliwie jednak prawo do prywatności ma charakter wolnościowy, gdyż zapewnia jednostce swobodę dysponowania informacjami na własny temat. Ochronie podlega przy tym nie tylko prawo do poszanowania życia rodzinnego, osobistego, czci i dobrego imienia, ale i nienaruszalność mieszkania, informacje o stanie zdrowia, sytuacji finansowej, czy np. tajemnica korespondencji. Art. 49 Konstytucji RP zapewnia wolność i ochronę tajemnicy komunikowania się. Ich ograniczenie może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie i w sposób w niej określony. Tak więc prawo do prywatności jako odmowę dostępu do jawnego projektu budowlanego organ winien wskazać, czy odmawia dostępu do całego projektu, czy jego części, a także dlaczego. Przy czym ocena ta musi być wyrażona i uzasadniona przez organ, który ma obowiązek wyjaśnienia wnioskodawcy podstaw swojego działania, czemu w niniejszej sprawie nie sprostał.

Organ nie dostrzegł, że wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej pozostaje w związku z ustanowionym w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. nr 38, poz. 167) oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284) prawem do otrzymywania i przekazywania wszelkich informacji, a ograniczenie tego prawa narusza nie tylko ww. cytowane przepisy Konstytucji RP i u.d.i.p. ale także przepisy wskazane w Pakcie i Konwencji. Nadto pominął, że dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne. Prawo to wywodzi się ze statuowanego w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności prawa do poszukiwania i rozpowszechniania informacji, jest więc jednym z podstawowych praw człowieka. Prawo to może być zatem ograniczone tylko w wyjątkowych wypadkach. Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów publicznych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków, polegającą na możliwości sprawdzenia czy środki te są wydawane w sposób racjonalny i gospodarny oraz czy zawarte umowy nie stanowią swego rodzaju narzędzia "korupcji politycznej". W związku z tym organ musi ocenić czy konkretne zindywidualizowane dane uznaje za podlegające ochronie i to uzasadnić, czy wprost przeciwnie.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje terminów użytych w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., jednakże w procesie stosowania przepisów tej ustawy, terminy te zostały już obszernie zinterpretowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być - przed jej udostępnieniem w trybie przepisów u.d.i.p. - indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy czy prywatności. Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż istotne jest, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do ogólnych twierdzeń o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter ochrony tajemnicy. W przypadku uznania wystąpienia czy to tajemnicy przedsiębiorcy czy innej chronionej prawnie organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej z powyższego powodu muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W sprawie, takiego procesu odtworzeniowego nie przeprowadził organ, a zatem na tym etapie jakakolwiek ocena jego sfery woluntatywnej wymyka się spod kontroli sądowej.

Prawo obejmuje wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji – oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji – niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej – por. art. 2 pkt 3 lit a dyrektywy 2003/98 WE, Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 seria L Nr 345, poz. 90 ze zm.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W dniu 12 listopada 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, a także zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ocena przesłanki prywatności osoby fizycznej, w kontekście wniosku o udostępnienie projektu budowlanego dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wymaga zbadania i wyjaśnienia, czy:

a) "rozwiązania zawarte w projekcie były szczególne, a ich autor zastrzegł prawa autorskie, i w jakim zakresie", podczas gdy kwestie te nie mają znaczenia w sprawie, ponieważ prawidłowa wykładnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że z chwilą gdy projekt budowlany zostaje złożony do akt postępowania administracyjnego i zostaje zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę, to nawet ewentualne zastrzeżenie przez projektanta praw autorskich do projektu budowlanego pozostaje bez wpływu na kwestię dostępu do informacji publicznej, tj. niemożliwa jest odmowa udostępnienia projektu budowlanego z uwagi na prywatność osoby fizycznej w osobie autora projektu budowlanego (WSA w Opolu nie wyjaśnił, że właśnie prywatność autora projektu budowlanego miał na myśli, jednak jest to najprawdopodobniejsza koncepcja, która mogła doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, że konieczne jest ustalenie kwestii "szczególnych rozwiązań" i "zastrzeżenia praw autorskich");

b) "rozwiązania projektowe zostały w rzeczywistości wykonane czy też wystąpiły na etapie procesu budowlanego odstępstwa od nich", podczas gdy kwestie te nie mają znaczenia w sprawie, ponieważ prawidłowa wykładnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że nie ma znaczenia na jakim etapie znajduje się proces budowlany, ani czy przebiega on prawidłowo i zgodnie z planem, czy też nastąpiły w jego trakcie jakieś odstępstwa (istotne lub nieistotne) od projektu budowlanego, ponieważ okoliczności te nie wiążą się w żaden sposób z prywatnością osoby fizycznej (na taki związek nie powołał się również WSA w Opolu, jednak jest to jedyna koncepcja, która mogła doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, że konieczne jest ustalenie kwestii "wykonania rozwiązań projektowych" i "odstępstw od rozwiązań projektowych");

- co doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu do błędnego niezastosowania art. 151 k.p.a. (powinno być P.p.s.a.), na podstawie którego, Sąd ten był obowiązany do oddalenia skargi w całości;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez błędne uznanie, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem powołanych przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na:

a) niewyjaśnieniu "ile osób" korzysta z rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym "i czy wszystkie są osobami fizycznymi, prywatnymi, korzystającymi z zawartych w projekcie rozwiązań, ale także czy te osoby akcentują swoje prawo do prywatności w sposób przyjęty przez organy orzekające w sprawie", podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że inwestorem i właścicielem nieruchomości, na której inwestycja ta ma zostać zrealizowana jest osoba fizyczna – A. S., która na wezwanie Prezydenta Miasta [...] pisemnie zastrzegła, że nie rezygnuje z prawa do prywatności;

b) niewyjaśnieniu, czy organ "odmawia dostępu do całego projektu, czy jego części, a także dlaczego", podczas gdy wynika to jasno z zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, a ponadto rozważania w tym przedmiocie znalazły się w uzasadnieniu decyzji Kolegium, z kolei wymaganie aby organ odmawiający udostępnienia określonego dokumentu wskazywał literalnie, że nie udostępnia całości tego dokumentu nie wynika z przepisów prawa i nie jest podyktowane żadnymi względami praktycznymi (w odróżnieniu do sytuacji, gdy organ odmawia udostępnienia jedynie części dokumentu - wówczas rzeczywiście powinien literalnie wskazać, która część dokumentu objęta jest decyzją odmowną, z którą to sytuacją nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie);

c) niewyjaśnieniu okoliczności wskazanych w zarzutach sformułowanych w pkt 1 lit. a i pkt 1 lit. b niniejszej skargi kasacyjnej (których wyjaśnianie było zbędne - na co wskazano powyżej), a także niewyjaśnieniu okoliczności wskazanych w zarzutach sformułowanych w pkt 2 lit. i b niniejszej skargi kasacyjnej (które już wyjaśniono - na co wskazano powyżej), podczas gdy skoro brak było podstaw do badania tych okoliczności (odnośnie ww. pkt 1 lit. a i pkt 1 lit. b po raz pierwszy, a odnośnie ww. pkt 2 lit. a i b po raz kolejny), to brak było podstaw do przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że organy były obowiązane do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w odniesieniu do szeregu okoliczności sprawy, lakonicznej (choć pozornie rozbudowanej) i niejasnej oceny poszczególnych jej aspektów, przemilczenie istotnych kwestii (które były sporne i które były przedmiotem rozważań w uzasadnieniu decyzji), co uniemożliwia poznanie rzeczywistego stanowiska i motywów, które kierowały Sądem przy rozstrzyganiu sprawy, a których skarżące kasacyjnie Kolegium zmuszone było domniemywać na potrzeby sformułowania zarzutów kasacyjnych (tj. uczynić pewne założenia w celu odczytania niejednoznacznego stanowiska Sądu, np. w zakresie ww. zarzutów naruszenia prawa materialnego).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzut naruszania przepisów postępowania jest niezasadny. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wskazać należy, że brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak Sąd pierwszej instancji zasadnie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa i uchylił zaskarżoną decyzję, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wbrew bowiem zarzutom skargi kasacyjnej WSA w Opolu wykazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest dokładnego określenia w jakim zakresie żądana informacja nie może zostać ujawniona, a także dlaczego. Rozważania organu zawarte na s. 5 decyzji z dnia 14 czerwca 2021 r., są niewystarczające i nie mogą być interpretowane niejako z "całokształtu" sprawy, jak chce skarżący kasacyjnie organ, lecz powinny wynikać z prawidłowo skonstruowanego uzasadnienia, zgodnie z wyrażaną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania.

W sprawie nie doszło również do obrazy art. 135 P.p.s.a. stanowiącego, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istotą konstrukcji ukształtowanej ww. przepisem jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja organu wchodzi w grę wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., I GSK 72/14). Tak więc art. 135 P.p.s.a. może być przedmiotem skutecznej skargi kasacyjnej, gdyby Sąd pierwszej instancji uchylając decyzję organu odwoławczego, nie dostrzegł, że dla prawidłowego rozpoznania sprawy koniecznym jest również uchylenie decyzji innych organów orzekających w sprawie. Tymczasem WSA w Opolu dostrzegł, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym jest również uchylenie decyzji organu I instancji, tj. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r.

Tak więc w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie zarzutu naruszenia powołanych przepisów procesowych, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzić należy, że jest on również nieusprawiedliwiony. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu I instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podnieść należy, że zgodnie z dyspozycją art. 174 pkt 1 P.p.s.a. obraza przepisu prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji może mieć miejsce poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc skarżący kasacyjnie, który podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winien wskazać, na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, jego zdaniem, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy NSA może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa skarżący kasacyjnie powinien wskazać, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa lub ich błędna wykładnia. Tymczasem w sprawie zarzuty SKO [...] sprawdzają się w istocie do polemiki z wyznaczonym przez Sąd pierwszej instancji stanem faktycznym w zakresie braku przekonujących ustaleń przez organ, co do wykazania, że w sprawie istotnie można odmówić udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej z powołaniem się na prawo do prywatności. Zarzut taki powinien być zatem przywołany na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i nie ma on nic wspólnego z obrazą przez Sąd przepisów prawa materialnego w sposób określony w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.