Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1152/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6141 Państwowe szkoły wyższe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 104, art. 106
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 427 ust. 6-7, art. 430 ust. 1, 2 i 6, art. 431, art. 432 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1668
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce
Teza: Akt odwołania rektora uczelni publicznej ma charakter decyzji administracyjnej. Przesądza o tym jego materialnoprawna treść. Odwołanie pozbawia funkcji rektora, a więc rozstrzyga bezpośrednio, władczo i jednostronnie o jego prawach i obowiązkach, na podstawie konkretnego przepisu materialnoprawnego.

TEZY

Akt odwołania rektora uczelni publicznej ma charakter decyzji administracyjnej. Przesądza o tym jego materialnoprawna treść. Odwołanie pozbawia funkcji rektora, a więc rozstrzyga bezpośrednio, władczo i jednostronnie o jego prawach i obowiązkach, na podstawie konkretnego przepisu materialnoprawnego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi W.M. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji rektora uczelni 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz skarżącego W.M. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego pismem z [...] marca 2002 r., nazwanym rozstrzygnięciem nadzorczym, odwołał dr hab. W.M. z dniem [...] marca 2020 r. z funkcji Rektora Akademii [...] w [...]. Organ podał, że Rzecznik Dyscyplinarny Ministra w dniu 6 marca 2020 r. wystąpił do Komisji Dyscyplinarnej przy Radzie Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, zarzucając skarżącemu, że nie dopełnił ciążących na nim obowiązków i wyrządził lub przyczynił się do wyrządzenia uczelni znacznej szkody majątkowej. W ocenie Ministra "skala i rodzaj naruszeń prawa" w działalności Rektora Akademii [...] w [...], "stwierdzona i przedstawiona" organowi przez Rzecznika Dyscyplinarnego w związku z prowadzonym przez niego postępowaniem, świadczy o rażącym naruszeniu prawa i uzasadnia odwołanie W.M. z funkcji Rektora uczelni, na podstawie art. 432 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r. poz. 85 ze zm.). Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego dodał, że Prezydium Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego w uchwale z [...] marca 2020 r. poparła odwołanie Rektora, natomiast Konferencja Rektorów Akademickich Szkół Polskich w opinii z [...] marca 2020 r. stwierdziła, że "nie przeciwstawia się inicjatywie (...) ze względu na uprawdopodobnione ograniczenie, lub wręcz utratę, zdolności kierowania uczelnią przez obwinionego".

Organ przesłał to pismo Przewodniczącemu Rady Akademii [...] w [...] z prośbą o doręczenie skarżącemu, na podstawie art. 121 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.

W.M. w skardze z 24 kwietnia 2020 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił przede wszystkim nieuzasadnione przyjęcie, że odwołanie rektora uczelni wyższej przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego następuje w formie rozstrzygnięcia nadzorczego o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W.M. powołał się na zasadę domniemania załatwiania spraw w drodze decyzji administracyjnej, stwierdził, że pismo z [...] marca 2020 r. w sposób władczy i jednostronny rozstrzyga o prawach określonego podmiotu, zawiera organ od którego pochodzi, datę i oraz podpis osoby reprezentującej organ i stwierdził, że stanowi decyzje administracyjną, o której mowa w art. 104 k.p.a. Zdaniem skarżącego decyzja Ministra jest decyzją podejmowaną w ramach sprawowanego przez niego nadzoru nad zgodnością działań organów uczelni z przepisami ustawowymi i statutem uczelni. Minister nie wykonuje kompetencji wynikającej z nadrzędności (lub podległości) organizacyjnej wobec uczelni państwowej, lecz działa na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, przyznanego mu w celu wykonywania funkcji nadzorczych wobec uczelni państwowych, które korzystają z konstytucyjnie gwarantowanej autonomii. Decyzje podejmowane w trybie nadzoru nie mają charakteru cywilnoprawnego, lecz są podejmowane przez organ administracji publicznej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarżący podniósł, że przyjęcie, że odwołanie z funkcji rektora uczelni wyższej ma formę decyzji administracyjnej, gwarantuje odwołanemu rektorowi "prawo do obrony jego interesu" przed niezawisłym sądem.

W dalszej części uzasadnienia skargi W.M. wywiódł, że pomiędzy ministrem a rektorem uczelni nie zachodzą elementy nadrzędności i podległości organizacyjnej oraz służbowej. Rektor jest wybierany przez kolegium elektorów, spośród zatrudnionych na tej uczelni nauczycieli akademickich (tylko pierwszego rektora uczelni powołuje minister). Ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce przewiduje możliwość odwołania rektora przez ministra, ale tylko w wypadku rażącego naruszenia prawa przez rektora. Odwołanie to jednak następuje w ramach przewidzianego ustawą nadzoru, co, jak zostało wykazane, następuje w formie decyzji administracyjnej.

W.M. zarzucił, że decyzja o jego odwołaniu z funkcji rektora Akademii [...] w [...] została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie podjął wszystkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zaniechał przesłuchania skarżącego (skarżący wyjaśnił, że nie stawił się na wezwanie z powodu stanu zdrowia i przebywania na zwolnieniu lekarskim, mimo to organ nie wyznaczył kolejnego terminu) i "wielu świadków", nie przeprowadził dowodu ze wszystkich istotnych dokumentów, nie zasięgnął opinii biegłego posiadającego wiadomości specjalne, ponadto nie uwzględnił "w żadnym zakresie" ani słusznego interesu społecznego ani słusznego interesu obywateli. W konsekwencji nieprawidłowo przyjął, że skarżący pełniąc funkcję rektora rażąco lub uporczywie naruszył przepisy prawa.

W.M. podniósł, że w zaskarżona decyzja zawiera "zbyt ogólne stwierdzenia". Organ nie wyjaśnił, na podstawie jakich okoliczności i dowodów uznał, że skarżący pełniąc funkcję rektora naruszył przepisy prawa w sposób rażący lub uporczywy oraz które konkretnie przepisy prawa zostały przez rektora naruszone. Minister nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ten sposób naruszył zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i od początku "było ukierunkowane" na odwołanie go z funkcji rektora A[...] w [...]. W.M. dodał, że wniosek dyscyplinarny w jego sprawie najpierw znalazł się na portalu uczelni, a dopiero kilka dni później został mu doręczony.

Skarżący postawił również zarzuty naruszenia art. 10 i art. 79 k.p.a. W ich uzasadnieniu podał, że organ uniemożliwił mu zgłoszenie żądań, nie pouczył o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz o możliwości ustanowienia pełnomocnika, nie doręczył mu dokumentów, które podlegały doręczeniu, nie zawiadomił o miejscu i terminie przeprowadzania dowodu z zeznań świadków i w ten sposób pozbawił prawa do obrony i sprawiedliwego postępowania.

W.M. podniósł, że nie został zawiadomiony o tym, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego na podstawie art. 432 ust. 5 ustawy, zwrócił się do Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz do Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich z wnioskiem o wyrażenie opinii w sprawie odwołania skarżącego z funkcji rektora uczelni. Zdaniem skarżącego opinia ta wina zostać wydana w formie postanowienia (art. 106 k.p.a.), od którego przysługuje zażalenie. To prowadzi do wniosku, że został pozbawiony prawa do możliwości zaskarżenia wydanych opinii.

Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja Ministra została mu doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej (wiadomością e-mail w formie skanu dokumentu PDF, bez podpisu), mimo że nie zostały spełnione warunki określone w art. 391 k.p.a. Z tego powodu należy przyjąć, że nie wywołuje skutku doręczenia.

W.M. w skardze do Sądu zarzucił również organowi naruszenie art. 275 ust. 1 w związku z art. 432 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego stanowiącego czyn uchybiający obowiązkom nauczyciela akademickiego lub godności zawodu nauczyciela akademickiego, stanowiący rażące lub uporczywe naruszenie przepisów prawa. Skarżący stwierdził m. in., że jako rektor Akademii [...] w [...] w trakcie kadencji 2016-2020 nie podejmował żadnej dodatkowej działalności zarobkowej bez zgody senatu uczelni, nie doprowadził do wyprowadzenia z uczelni do klubu sportowego A[...] A[...], którego jest prezesem, zysków z międzynarodowego projektu [...] w wysokości około 4 500 000 zł, nie zerwał umowy ajencji lokalu gastronomicznego na terenie uczelni, co zaowocowało koniecznością wypłaty odszkodowania w wysokości ok. 100 tys. zł, wreszcie nie wyłudził z Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego 1 mln zł dotacji z tytułu studiowania na Akademii [...], na kierunkach anglojęzycznych, osób bez znajomości języka angielskiego.

W.M. podniósł, że nigdy nie dyskryminował żadnego z pracowników ani studentów A[...] w [...], nigdy nie przypisał sobie autorstwa cudzych artykułów naukowych nie dopuścił się manipulacji przy wyborach na rektora, wypowiedzenie umowy o pracę członkom Komitetu Założycielskiego nowo powstałego Akademickiego Związku Zawodowego A[...] odbyło się zgodnie z prawem.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał m. in., że rzecznik dyscyplinarny Ministra sformułował przeciwko skarżącemu 12 zarzutów, wskazujących w szczególności na to, że W.M. będąc obowiązany jako rektor A[...] do dbania o przestrzeganie prawa w uczelni oraz do zajmowania się sprawami majątkowymi uczelni, przez niedopełnienie ciążących na im obowiązków, wyrządził jej lub przyczynił się do wyrządzenia jej znacznej szkody majątkowej. Rzecznik dyscyplinarny ministra zawnioskował o wymierzenie kary pozbawienia prawa wykonywania zawodu nauczyciela akademickiego na okres 10 lat. (postępowanie dyscyplinarne w związku z panującą sytuacją epidemiologiczną jest zawieszone z mocy prawa).

Minister podniósł, że w toku postępowania w tej sprawie uzyskał wymagane prawem opinie RGNiSW oraz KRA[...] i po ich analizie uznał za uzasadnione odwołanie dr hab. W.M. z funkcji rektora A[...]. Organ podał, że zgodnie z § 2 ust. 6 Regulaminu opiniowania wniosków Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie odwołania rektora, stanowiącego załącznik nr 3 do Statutu Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego, uchwalonego na podstawie art. 334 ust. 2 ustawy, opinie RGNiSW podejmowane są w drodze uchwał. Opinia zatem nie mogła być wydana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, czego domagał się pełnomocnik skarżącego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 432 ust. 5 ustawy, Minister podał, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w powołanym przepisie, to naruszenie istotne, a więc znaczące dla funkcjonowania uczelni lub jej społeczności. Za takie naruszenie prawa należy uznać szereg czynów, o których stanowi wniosek o ukaranie, sformułowany przez rzecznika dyscyplinarnego ministra, w szczególności to, że przez niedopełnienie ciążących na nim obowiązków rektor wyrządził uczelni lub przyczynił się do wyrządzenia jej znacznej szkody majątkowej. Dlatego, w ocenie Ministra, doszło do rażącego naruszenia prawa (mimo braku prawomocnych rozstrzygnięć w tym zakresie). Rektor uczelni jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 7 Konstytucji RP, a zatem jest adresatem wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności. Ciąży zatem na nim konstytucyjny obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Jeżeli zatem łamie obowiązujące przepisy, to niewątpliwie takie naruszenie prawa należy uznać za rażące naruszenie prawa, zarówno ze względu na charakter podmiotu. Który się go dopuszczam jak i ze względu na pełnioną przez niego fakcję. Minister dodał, że w dniu [...] marca 2020 r. skierował do Prokuratora Generalnego oraz Komendanta CBŚ Policji oraz Szefa ABW pisma zawiadamiające o podejrzeniu nadużycia udzielonych rektorowi uprawnień jako funkcjonariuszowi publicznemu oraz niedopełnieniu obowiązków na niego nałożonych.

W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowego doręczenia decyzji, Minister wyjaśnił, że w związku z powzięciem informacji o możliwym pobycie rektora za granicą, w piśmie z [...] marca 2020 r. zwrócił się do Przewodniczącego Rady A[...] o "spowodowanie doręczenia" rektorowi decyzji o jego odwołaniu, na podstawie art. 121 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, według którego czynności z zakresu prawa prac w stosunku do rektora uczelni publicznej wykonuje przewodniczący rady tej uczelni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od odpowiedzi na pytanie, w jakiej formie następuje odwołanie rektora uczelni publicznej na podstawie art. 432 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Powołany przepis nie odnosi się w żaden sposób do form działania ministra realizującego czynności nadzorcze, a w szczególności nie określa, w jakiej formie następuje odwołanie rektora.

Należy przypomnieć, że w ocenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z rozstrzygnięciem nadzorczym o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc z innym niż określonym w pkt 1-3 tej ustawy, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Według skarżącego, odwołanie z funkcji rektora następuje w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela to zapatrywanie skarżącego, z następujących powodów.

Przede wszystkim, za akty lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uważa się akty i czynności, w tym materialno-techniczne podejmowane przez organy administracji publicznej w sprawach o charakterze publicznoprawnym, w stosunku do indywidualnie oznaczonych podmiotów, dotyczące stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność ma "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nie rozstrzygać o uprawnieniach lub obowiązkach konkretnego podmiotu, a więc kreować indywidualnej normy prawnej. Są to zatem akty lub czynności wykonania (realizacji) prawa, podejmowane wtedy, gdy stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, ponieważ został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa.

Tych cech nie posiada akt ministra o odwołaniu rektora uczelni publicznej, podjęty w trybie nadzoru. Stanowi on niewątpliwie jednostronne i władcze rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej jego adresata. Nie ma więc podstaw prawnych do uznania, że odwołanie z funkcji rektora uczelni jest aktem lub czynnością, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Przedstawiony pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu 7 sędziów z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II GPS 7/08 (ONSAiWSA 2009, nr 3, poz. 51) zwrócił uwagę, że podczas gdy decyzja administracyjna stanowi oświadczenie woli organu administracji publicznej, akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są czynnościami wykonania (realizacji) prawa, podejmowanymi wtedy, gdy stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, ponieważ został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa. Dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Wpływa więc w sposób prawnie wiążący na sytuację prawną określonego podmiotu, ale tej sytuacji bezpośrednio nie kreuje.

W ocenie Sądu nie ma również żadnych podstaw do wyprowadzanie analogii pomiędzy odwołaniem ze stanowiska rektora, dokonanym w ramach kompetencji nadzorczych właściwego ministra, a aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy procesowej.

Akt odwołania rektora uczelni publicznej przez ministra ma, zdaniem Sądu, charakter decyzji administracyjnej. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym nie nazywa tego aktu odwołania decyzją administracyjną, ani nie odsyła do stosowania w tym zakresie przepisów kodeksu administracyjnego. Przesądza o tym jego materialnoprawna treść. Odwołanie pozbawia funkcji rektora, a więc rozstrzyga bezpośrednio, władczo i jednostronnie o jego prawach i obowiązkach, na podstawie konkretnego przepisu prawa materialnego.

W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości teza, że dla prawnej kwalifikacji konkretnego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia nazwa nadana mu przez organ administracyjny, nierzadko celem uniknięcia konieczności załatwienia sprawy w drodze decyzji, po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania wyjaśniającego z udziałem strony. Konieczne jest natomiast do uznania określonego przejawu działalności organu administracyjnego za decyzję administracyjną, a w konsekwencji do poddania go kontroli sądowej, stwierdzenie, że dane rozstrzygnięcie zawiera minimum niezbędnych elementów formalnych. Do takich Naczelny Sąd Administracyjny zalicza: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata rozstrzygnięcia, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. O charakterze prawnym określonego działania organu w indywidualnej sprawie decyduje zatem treść, a nie forma tego działania. W związku z tym przyjmuje się domniemanie załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej. Mianowicie, o tym, czy dany akt organu administracyjnego jest decyzją, a więc władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, skierowanym do zewnętrznego adresata, rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną i podjętym na podstawie i w celu konkretyzacji generalno-abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących, przesądza charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego sprawę. W takiej sytuacji, gdy ustawodawca nie określił wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy i treść normy, na podstawie której działa organ właściwy do jej załatwienia. Jeżeli z tej normy wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie przez organ administracji o wynikających z niej dla indywidualnego podmiotu wiążących konsekwencjach, to oznacza, że ta sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd taki wyrażony został w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98 (ONSA 1999/1/3).

Warto również zwrócić uwagę na to, że przepisy prawne operują rozmaitymi określeniami w stosunku do rozstrzygnięć, które mają charakter decyzji administracyjnej, np. zezwolenie, pozwolenie, orzeczenie, zgoda, koncesja, cofnięcie koncesji, zarządzenie, nakaz, wymiar podatku [por. np. J. Jendrośka (w:) J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1986, s. 187, i C. Martysz (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie..., s. 651–652, uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 3, oraz uchwały składu 5 sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 54). W ostatniej z powołanych uchwał Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, że w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna, lecz także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy (na przykład "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę").

Ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym nie wypowiada się wprost co do charakteru prawnego odwołania rektora przez ministra na podstawie art. 432 ust. 5 tej ustawy. Nie wyłącza też wprost stosowania do tego aktu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Mając jednakże na uwadze wyżej przedstawioną prawną charakterystykę odwołania rektora, wspomnianego domniemania aktu odwołania jako decyzji administracyjnej nie sposób podważyć na gruncie tej ustawy. Nie można przypisać w tym względzie istotnego znaczenia okoliczności, że ustawodawca w "sąsiednich" przepisach - art. 427 ust. 6 i 7, 430 ust. 1 i 2, 430 ust. 6 używa pojęcia decyzji administracyjnej bądź odsyła do stosowania przepisów k.p.a., nie czyni tego zaś w odniesieniu do aktu odwołania rektora. W tych przypadkach wykładnię a contrario należałoby jednak uznać za całkowicie zawodną, jako że prowadziłaby do wniosku, że np. akt nałożenia kary pieniężnej, o którym mowa w art. 431 nie ma charakteru decyzji administracyjnej i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że odwołanie rektora uczelni publicznej przez Ministra następuje w formie decyzji administracyjnej. W postępowaniu prowadzącym do jej wydania mają zatem zastosowanie na podstawie art. 1 pkt 1 k.p.a. przepisy tej ustawy, m. in. dotyczące zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, obowiązku umożliwienia stronie (rektorowi) zapoznania się i ustosunkowania do zgromadzonego materiału sprawy, a w procesie konsultacji tej decyzji z Radą Główną Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz Konferencją Rektorów Akademickich Szkół Polskich, przepis art. 106 k.p.a.

Sąd zauważa, że w taki sam sposób (w zasadzie jednolicie do czasu nowelizacji ustawy z dniem 1 października 2014 r.) kwalifikowano odwołanie rektora na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2183) - art. 38 ust. 5 tej ustawy również nie wskazywał formy tego aktu Ministra (por. np. Oleszko Paweł [w:] Walerian Sanetra (red.) Marek Wierzbowski (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym oraz Paweł Chmielnicki [w:] Paweł Chmielnicki (red.) Piotr Stec (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym, powołane komentarze dostępne w systemie lex oraz wyrok NSA z 20 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2028/11).

Według art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl § 2 tego przepisu, organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę, zgodnie z § 4, organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, natomiast stosownie do § 5, zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

Przepis art. 106 k.p.a. ma zastosowanie w takich przypadkach współdziałania, w których wydanie decyzji administracyjnej, a zatem ukształtowanie treści tej decyzji, należy do wyłącznej kompetencji organu administracji publicznej, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść tej decyzji, zaś organ współdziałający ma ustawową kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ, niezalenie od tego, czy jego stanowisko jest wiążące prawnie dla organu załatwiającego sprawę w drodze decyzji. Sformułowanie "przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ" należy rozumieć wyłącznie w sensie procesowym, tzn. że stanowisko innego organu jest formalną przesłanką wydania decyzji w tym sensie, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem przedstawić swoje stanowisko w sprawie (por. Andrzej Wróbel [w:] Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbradt-Gotowicz, Andrzej Wróbel, Kodeks postępwoania administracyjnego. Komentarz do art. 106 k.p.a., dostępny w systemie lex).

W myśl art. 432 ust. 5 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, jeżeli rektor rażąco lub uporczywie narusza przepisy prawa, minister może go odwołać, po zasięgnięciu opinii Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz właściwej konferencji, o której mowa w art. 329 ust. 1 pkt 2-4. Opinie są przedstawiane w ciągu 30 dni od dnia doręczenia wniosku o ich wydanie. W przypadku bezskutecznego upływu terminu, wymóg zasięgnięcia opinii uważa się za spełniony.

W powołanym przepisie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce mamy do czynienia z takim współdziałaniem organów - ministra i RGNiSW (właściwej konferencji) przy wydawaniu decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 106 k.p.a., jako że minister jest obowiązany do zasięgnięcia opinii odpowiednich organów. Przy czym przepis art. 432 ust. 5 zdanie piąte, zawiera regulację szczególną, ponieważ wyłącza zastosowanie art. 106 § 6 k.p.a. tj. przewiduje inne skutki bezskutecznego upływu terminu na wydanie opinii - zajęcie stanowiska przez organ współdziałający (podobne rozwiązanie zostało np. zawarte w art. 10 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz.U. z 2020 r. poz. 1192), zgodnie z którymi notariusza powołuje Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, a niewyrażenie opinii, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1667/12 wyjaśnił, że zastosowanie instytucji prawnej milczenia organu współdziałającego w postępowaniu administracyjnym powoduje, że decyzja w sprawie będącej przedmiotem postępowania może zostać wydana albo po zajęciu stanowiska przez organ współdziałający, albo po upływie wyznaczonego w ustawie terminu do dokonania uzgodnienia. W pierwszym wypadku organ administracji zajmuje stanowisko w formie postanowienia, realizując przyznaną mu prawem materialnym kompetencję do współdziałania. W drugim postępowanie prowadzone przez organ współdziałający nie kończy się wydaniem postanowienia wyraźnego czy dorozumianego, a skutek prawny w postaci przyjęcia określonego stanowiska powstaje bezpośrednio z mocy prawa. Wraz z upływem terminu do dokonania uzgodnienia w procesie wydawania decyzji organ współdziałający traci kompetencję do zajęcia stanowiska. Stan prawny powstały w wyniku przyjęcia wskazanej fikcji prawnej jest równoważny sytuacji, w której organ administracji zajmuje stanowisko. W konsekwencji brak stanowiska organu nie stanowi przeszkody do wydania decyzji administracyjnej w sprawie.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego zwrócił się do Prezydium Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz do Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich o wydanie opinii w przedmiocie odwołania skarżącego z funkcji rektora A[...] w [...].

Prezydium Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego w uchwale z [...] marca 2020 r. wydanej na podstawie załącznika nr 3 do Statutu Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego - Regulaminu opiniowania wniosków Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie odwołania rektora, poparła odwołanie W.M. z funkcji rektora, natomiast Konferencja Rektorów Akademickich Szkół Polskich w opinii z [...] marca 2020 r. stwierdziła, że "nie przeciwstawia się inicjatywie (...) ze względu na uprawdopodobnione ograniczenie, lub wręcz utratę, zdolności kierowania uczelnią przez obwinionego".

Opinie te mają po dwa zdania, co wskazuje, że żadnego postępowania organy współdziałające nie prowadziły w tej sprawie. Ponadto Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie powiadomił skarżącego o zwróceniu się do tych organów o zajęcie stanowiska (art. 106 § 2 k.p.a.), wydanych opinii nie doręczył skarżącemu, ani nie powiadomił skarżącego o ich treści.

Na zakończenie Sąd stwierdza, że jeżeli decyzja mimo nieprawidłowego doręczenia znalazła się w posiadaniu osoby, do której została skierowana, to należy przyjąć, że ta decyzja weszła do obrotu prawnego (por. np. wyroki NSA z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3095/15 i z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 599/17).

Sąd jednocześnie zauważa, że skarżący pomimo formalnego kwestionowania prawidłowości doręczenia decyzji o odwołaniu z funkcji rektora, zdaje się nie wywodzić z tego żadnych skutków prawnych. Wnosząc na nią skargę do sądu administracyjnego (czyli zmierzając do wyeliminowania jej z obrotu prawnego), niejako uznał, że jest ona wobec niego skuteczna. Trudno bowiem przyjąć, że skarżący kwestionuje prawidłowość doręczenia (co musiałoby prowadzić do wniosku, że decyzja nie wywiera wobec niego żadnych skutków prawnych) i jednocześnie zmierza do wyeliminowania skutków prawnych tej decyzji z obrotu. W tej sytuacji trzeba uznać, że wadliwe doręczenie odwołania nie pociągało za sobą negatywnych skutków prawnych dla skarżącego. W orzecznictwie sądowym w odniesieniu do dopuszczalności odwołania wniesionego prawidłowo, pomimo wadliwego doręczenia stronie decyzji, przyjmuje się, że "trudno kwalifikować uchybienie polegające na braku prawidłowego doręczenia wydanej decyzji jako przyczynę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy konsekwencje owej nieprawidłowości zostały zniwelowane, gdyż mimo nieprawidłowości w doręczeniu decyzji, wniesiono od niej odwołanie w przewidzianym ustawowo terminie" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 marca 2013 r., sygn. III SA/Łd 84/13). Pogląd ten można odnieść do sytuacji procesowej w niniejszej sprawie, gdzie pomimo wadliwego doręczenia decyzji, skarżący prawidłowo wniósł na nią skargi do sądu administracyjnego.

Na marginesie należy zauważyć, że przepis art. 121 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, stanowi, że czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do rektora uczelni publicznej wykonuje przewodniczący rady uczelni. Chodzi tu więc o czynności związane z stosunkiem pracy - jego nawiązaniem, rozwiązaniem, wygaśnięciem albo zmianą oraz o czynności faktyczne jak np. udzielenie urlopu. Akt odwołania z funkcji rektora pozbawia jedynie tej funkcji. Nie wywołuje natomiast skutków prawnych w sferze stosunku pracy.

W konkluzji należy stwierdzić, że organ odwołując skarżącego z funkcji rektora z pominięciem przepisów k.p.a. znajdujących w tej sprawie zastosowanie, naruszył te przepisy procesowe, w szczególności art. 104 § 1, 107 § 1 i 3, 106 § 2 i te naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt 2 wyroku, zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).