Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 32/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Dnia 11 sierpnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Pruszcz o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Pruszcz a Burmistrzem Krzyża Wielkopolskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. G. o przyznanie pomocy w formie schronienia oraz zasiłku celowego postanawia: wskazać Wójta Gminy Pruszcz jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Pruszcz wnioskiem z dnia 5 lutego 2020 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Krzyża Wielkopolskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K. G. o udzielenie pomocy w formie schronienia oraz zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 28 stycznia 2020 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pruszczu przekazano według właściwości pismo z dnia 24 stycznia 2020 r. z Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krzyżu Wielkopolskim wraz z załączonym wnioskiem K. G. z dnia 9 stycznia 2020 r. o udzielenie pomocy w formie schronienia oraz zasiłku celowego na wynajęcie pokoju. Do pisma załączono m.in. wywiad środowiskowy z dnia 13 listopada 2019 r. przeprowadzony z zainteresowaną.

Z ww. pisma z dnia 24 stycznia 2020 r. wynika, że Sąd Rejonowy w Trzciance postanowieniem z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt III RNs 169/16 skierował K. G. do domu pomocy społecznej, a dyrektor [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r. umieścił ww. w Domu Pomocy Społecznej w G., gmina Pruszcz. K. G. wyjechała w odwiedziny do swojej matki – D. R. zam. w T., ul. [...] i już nie wróciła do Domu Pomocy Społecznej w G. Zainteresowana zamieszkała u swojej matki, w związku z czym kierownik MGOPS w Trzciance. przyznał ww. prawo do zasiłku stałego.

Sąd Rejonowy w Trzciance postanowieniem z dnia 7 czerwca 2019 r. sygn. akt. III RNs 90/18 zmienił postanowienie tego Sądu z dnia 9 lutego 2017 r. kierujące do domu pomocy społecznej w ten sposób, że uchylił skierowanie ww. do domu pomocy społecznej. Postanowienie jest prawomocne. Kierownik MGOPS w Krzyżu Wielkopolskim decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. uchylił swoją decyzję kierującą do domu pomocy społecznej, a dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Świeciu w dniu [...] lipca 2019 r. uchylił decyzję o umieszczeniu K. G. w Domu Pomocy Społecznej w G.

Ponadto z pisma wynika, że kierownik MGOPS w Trzciance decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. uchylił decyzję przyznającą prawo do zasiłku stałego z powodu zmiany miejsca zamieszkania od dnia 1 stycznia 2020 r. Z przesłanej dokumentacji wynika, że obecnie zainteresowania przebywa w P. w noclegowni, co świadczy o tym, że jest osobą bezdomną zgodnie z definicją osoby bezdomnej określonej w art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.".

Po przeanalizowaniu dokumentacji Wójt Gminy Pruszcz ustalił, że K. G. przebywała w Domu Pomocy Społecznej w G., który mieści się na terenie gminy Pruszcz. W okresie od 10 października 2017 r. do 6 grudnia 2019 r. była tam zameldowana. W ocenie organu było to typowe zameldowanie mieszkańca w domu pomocy społecznej na podstawie art. 24 ustawy o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r., poz. 1397 ze zm.). Wcześniej K. G. była zameldowana przez okres ok. 5 lat w S. gm. Krzyż Wielkopolski i przez okres 18 lat w P. Ostatnim stałym miejscem zameldowania zainteresowanej, przed umieszczeniem w Domu Pomocy Społecznej w G, była miejscowość S., gmina Krzyż Wielkopolski. W związku z tym, w ocenie Wójta Gminy Pruszcz, właśnie to ostatnie miejsce zameldowania powinno być brane pod uwagę przy określaniu gminy właściwej do rozpatrzenia wniosku K. G.

Organ podkreślił, że na terenie gminy Pruszcz są zlokalizowane dwa domy pomocy społecznej na łączną ilość miejsc ok. 150. Każdy mieszkaniec domu pomocy społecznej zgodnie z ustawą o ewidencji ludności ma obowiązek być zameldowanym w nim czasowo lub stale. W opinii wnioskodawcy niezgodnym z duchem prawa byłoby rozwiązanie, w którym gmina z racji zlokalizowania na jej terenie domu pomocy społecznej ponosiłaby koszty pomocy osobom, które są tam umieszczone przez inne gminy. Mogłoby to doprowadzić do sytuacji, że gmina Pruszcz musiałaby ponosić koszty udzielania świadczeń z pomocy społecznej dla nie swoich mieszkańców z racji tylko samego zameldowania w domu pomocy społecznej znajdującym się na jej terenie. Obciążenie finansowe w takim przypadku spadłoby tylko i wyłącznie na gminę, na terenie której jest umieszczony dom pomocy społecznej.

Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Pruszczu posiadał w budżecie w 2019 r. na świadczenia z pomocy społecznej kwotę 793.192 zł. W 2019 r. gmina ponosiła koszty pobytu w domach pomocy społecznej dla 19 osób, co wynosiło ok. 534,170 zł. Kwota ta stanowi ok. 67,3% budżetu przeznaczonego na świadczenia z pomocy społecznej. Podobna sytuacja ma miejsce w 2020 r., nadal w domach pomocy społecznej przebywa 19 osób, dwie osoby czekają na umieszczenie w domu pomocy społecznej w kolejce.

W związku z powyższym niedopuszczalne i niezgodne z zasadą racjonalnego wydawania środków publicznych w ocenie organu jest narażenie gminy Pruszcz, a tym samym jej mieszkańców na pokrywanie kosztów związanych z byłymi mieszkańcami miejscowych DPS-ów.

K. G. obecnie nie przebywa na terenie gminy Pruszcz, nie ma tu centrum życiowego, co świadczy, że nie wiąże planów życiowych z gminą Pruszcz. Z przesłanej dokumentacji wynika, że przebywa w noclegowni na terenie miasta P. We wniosku zainteresowana wskazuje, że prosi o zasiłek na wynajem pokoju w P. Można zatem wysnuć, że to właśnie P. jest miejscem, gdzie ww. chce osiąść, mieć centrum życiowe. W końcu to tam zamieszkiwała przez 18 lat i być może to z tym miastem wiąże swą silną więź emocjonalną.

Wójt Gminy Pruszcz nie udzielał K. G. żadnych świadczeń z pomocy społecznej. Z dokumentacji wynika, że zasiłek stały dla niej został przyznany przez Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Trzciance na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 października 2023 r. Decyzja ta została uchylona od dnia 1 stycznia 2020 r. na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r.

Zdaniem organu w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej gminą właściwą do objęcia pomocą K. G. nie jest Gmina Pruszcz lecz gmina Krzyż Wielkopolski, tj. gmina ostatniego miejsca zameldowania zainteresowanej przed umieszczeniem w domu pomoc społecznej.

Ponadto w piśmie z dnia 12 lutego 2020 r. Wójt Gminy Pruszcz poinformował, że organ otrzymał informację o zameldowaniu na pobyt stały K. G. w miejscowości S., gmina Krzyż Wielkopolski.

W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Krzyża Wielkopolskiego wniósł o wskazanie Wójta Gminy Pruszcz jako właściwego do rozpatrzenia sprawy, wskazując że argumentacja wnioskodawcy pomija brzmienie art. 101 ust. 2 u.p.s., stosownie do którego w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Wnioskodawca różnicuje osoby bezdomne na te, które zameldowanie na pobyt stały uzyskały w związku z zamieszkiwaniem poza domem pomocy społecznej i na te, które zameldowanie na pobyt stały uzyskały w związku z zamieszkiwaniem w domu pomocy społecznej. W świetle brzmienia art. 101 ust. 2 u.p.s. taka interpretacja tego przepisu prawa jest niedopuszczalna. Ustawodawca nie wprowadził bowiem żadnego wyjątku od normy z art. 101 ust. 2 u.p.s.

Podkreślono, że pogląd wnioskodawcy sprzeczny jest z przepisami prawa, w szczególności z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którym pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stosownie do którego mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową.

W świetle powyższego osoba zamieszkała i zameldowana w domu pomocy społecznej na terenie danej gminy jest mieszkańcem tej gminy. W tej sprawie K. G. była mieszkańcem gminy Pruszcz i dlatego została zameldowana na pobyt stały na jej terenie. Organ wskazał, że Sąd Rejonowy w Trzciance postanowieniem z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt III RNs 169/16 skierował K. G. do domu pomocy społecznej na pobyt bezterminowy, a więc jej pobyt w domu pomocy społecznej miał charakter zamieszkiwania w nim w rozumieniu art. 25 K.c. i art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności.

Po przekazaniu sprawy przez uczestnika sporu do wnioskodawcy, K. G. złożyła w Urzędzie Miejskim w Krzyżu Wielkopolskim wniosek o zameldowanie na pobyt stały w miejscowości S. na terenie gminy Krzyż Wielkopolski, powołując się na swój tytuł prawny do nieruchomości i składając nieprawdziwe oświadczenie co do swojego zamieszkiwania pod tym adresem. Faktycznie nie mieszka pod tym adresem od kilku lat.

Burmistrz Krzyża Wielkopolskiego będąc wprowadzonym w błąd przez K. G. co do tego, że ww. faktycznie zamieszkuje w S., zameldował ją pod tym adresem. Aktualnie nie jest znane miejsce pobytu K. G. Były mąż K. G., który nadal mieszka w S. złożył wniosek o anulowanie czynności zameldowania na pobyt stały w lokalu w S. K. G. Burmistrz Krzyża Wielkopolskiego pismem z dnia 25 lutego 2020 r. wszczął postępowanie w sprawie anulowania czynności zameldowania K. G. pod ww. adresem.

W ocenie uczestnika sporu niezgodne z prawem zameldowanie K. G. w S. na terenie gminy Krzyż Wielkopolski, które zostało anulowane decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nie powinno skutkować uznaniem uczestnika sporu za organ właściwy w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

Zaistniały w niniejszej sprawie spór ma charakter negatywnego sporu, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku K. G. o udzielenie pomocy w formie schronienia oraz zasiłku celowego na wynajęcie pokoju.

Podkreślić należy, że dla rozstrzygnięcia podstawowe znaczenie ma art. 101 u.p.s., określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki (...) właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3).

Z ww. przepisu wynika, że co do zasady, o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony określone zgodnie z art. 25 K.c. Jednakże, gdy stroną jest osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały. Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.

Rozważeniu w pierwszej kolejności podlegała zatem kwestia czy K. G. może być uznana za osobę bezdomną. Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje więc dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem znaczenia prawnego, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi z mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611), do której odsyła powołany wyżej art. 6 pkt 8 ustawy, pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OW 1/16 oraz z dnia 17 grudnia 2018 r. sygn. akt I OW 190/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z ustaleń faktycznych dokonanych w niniejszej sprawie niespornie wynika, że K. G. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Jest bowiem osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zarówno treść wniosku o udzielenie pomocy, dołączony do akt wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 13 listopada 2019 r. oraz decyzja Burmistrza Trzcianki z dnia [...] stycznia 2020 r. uchylająca decyzję własną z dnia [...] lipca 2019 r. o przyznaniu zainteresowanej zasiłku stałego od 1 lipca 2019 r. do 31 października 2023 r. a także prawo do ubezpieczenia zdrowotnego wskazują, że zainteresowana przebywała w P., jednakże nie zamieszkiwała w żadnym lokalu mieszkalnym. Rozstrzygające znaczenie w sprawie miał zatem art. 101 ust. 2 u.p.s., przy czym mając na uwadze, że K. G. ostatnio była na stałe zameldowana w Domu Pomocy Społecznej w G. gmina Pruszcz to właściwym organem do rozpatrzenia wniosku zainteresowanej o udzielenie pomocy w formie schronienia oraz zasiłku celowego jest Wójt Gminy Pruszcz.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym dla określenia gminy właściwej miejscowo do udzielenia pomocy społecznej osobie bezdomnej, nie mają żadnego znaczenia okoliczności towarzyszące wykonaniu obowiązku meldunkowego, w tym uwarunkowania istniejące przy realizacji tego obowiązku i okres zameldowania (por. postanowienia z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I OW 127/14 oraz z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt I OW 109/16). Z tych względów twierdzenia Wójta Gminy Pruszcz, że K. G. podlegała obowiązkowi meldunkowemu w związku z umieszczeniem w domu pomocy społecznej pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Argumentacja Wójta Gminy Pruszcz, kwestionującego racjonalność i podnoszącego brak słuszności regulacji art. 101 ust. 2 u.p.s. nie podważa jednoznacznych rezultatów wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej. Gmina posiada natomiast, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP, stosowny środek prawny do kwestionowania przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań.

Zwrócić także należy uwagę, że Burmistrz Krzyża Wielkopolskiego decyzją z dnia 24 kwietnia 2020 r. potwierdził brak podstaw do zameldowania K. G. pod adresem: [...] i uchylił czynność materialno-techniczną polegającą na zarejestrowaniu zgłoszenia zameldowania na pobyt stały w lokalu pod tym adresem. Nie można zatem podzielić stanowiska zawartego w piśmie Wójta Gminy Pruszcz z dnia 12 lutego 2020 r. aby za gminę właściwą do objęcia pomocą K. G. należy uznać gminę Krzyż Wielkopolski, tj. gminę obecnego zameldowania zainteresowanej na pobyt stały.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.