Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2672/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1343/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 września 2019 r. znak: WI-I.7840.4.10.2019.ME w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1343/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę M.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 11 września 2019 r., znak: WI-I.7840.4.10.2019.ME, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, rozpatrując ponownie wniosek inwestora – T.D. – z 8 sierpnia 2017 r. o pozwolenie na budowę (po uchyleniu przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z 22 marca 2018 r., znak: Wl-I.7840.4.59.2017.ME, decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr 2242/6740.1/2017 z 24 listopada 2017 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia), Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 8 marca 2019 r., znak: AU-01-3.6740.1.1780.2017.GGO, orzekł o pozwoleniu na rozbiórkę garażu zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...] [...] oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na: budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi: elektrycznymi, c.o., gazową, elektryczną, wentylacji mechanicznej, instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, zbiornikiem retencyjnym na wody opadowe, z miejscem postojowym dla osoby niepełnosprawnej, na działkach [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że odwołanie od ww. decyzji wniósł M.K..

Dalej w wyroku II SA/Kr 1343/19 przywołano, że Wojewoda Małopolski powołaną na wstępie decyzją z 11 września 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm., uPb), uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pozwolenia na rozbiórkę garażu zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...] i orzekł o umorzeniu postępowania w tym zakresie, zaś w części pozostałej utrzymał się w mocy decyzję organu I instancji.

W wyroku przywołano zasadnicze motywy decyzji organu II instancji, który wskazał na wstępie, że wezwał pełnomocnika inwestora m. in. do ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu, wyjaśnienia zakresu przedmiotowego pozwolenia na budowę oraz rozbieżności co do ilości projektowanych miejsc postojowych i ich lokalizacji. Wyjaśniono przy tym, że w odpowiedzi na powyższe pełnomocnik inwestora pismem z 21 czerwca 2019 r. ustosunkował się do zarzutów odwołania oraz przedłożył część graficzną i opisową projektu zagospodarowania terenu, które następnie pismem z 25 lipca 2019 r. skorygował. Wojewoda zaznaczył, że zatwierdzony projekt budowlany obejmował inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (10 mieszkań) z garażami podziemnymi (13 miejsc postojowych) oraz na poziomie parteru (1 miejsce dla osoby niepełnosprawnej). Zdaniem organu odwoławczego, błędnie uznał organ I instancji, iż zakresem inwestycji objęta była również rozbiórka garażu zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...]. Podkreślono bowiem, że okoliczność ta została wyjaśniona przez projektanta pismem z 21 czerwca 2019 r., w którym wskazano, że garaż ten został już usunięty na podstawie innej decyzji oraz poprzez zawarcie na skorygowanym projekcie zagospodarowania terenu (s. 24a) informacji identyfikującej tę – inną decyzją, tj. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa Nr 2890/2016 z 30 listopada 2016 r. Zwrócono nadto uwagę, że w aktach sprawy znajdowała się ta decyzja, udzielająca pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., c.o., gaz, elektryczną, wentylacji mechanicznej, instalacją zewnętrzną kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym na wody opadowe z miejscem parkingowym dla osoby niepełnosprawnej, na działkach [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Ponadto podniesiono, że zasadnym – w ocenie organu odwoławczego – wydawało się przyjęcie, iż skoro inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie inwestycji decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z 1 sierpnia 2018 r., to garaż kolidujący z tym budynkiem i drogą dojazdową musiał zostać rozebrany. W związku z takimi ustaleniami Wojewoda Małopolski uznał, że był zobowiązany do uchylenia w tej części zaskarżonej odwołaniem decyzji oraz umorzenia w tym zakresie postępowania, gdyż oceniane pozwolenie na rozbiórkę stało się bezprzedmiotowe.

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że część elementów zagospodarowania terenu, jak zjazdy z ul. [...] i ul. [...], nie zostały objęte inwestycją, ponieważ ich realizacja odbyła się na podstawie zgłoszenia robót przyjętych w postępowaniu znak: AU-01-4.6743.2.465.2015.ADA, podobnie jak miejsce postojowe dla osób niepełnosprawnych oznaczone na projekcie zagospodarowania terenu kolorem pomarańczowym nie znajdowało się w zakresie inwestycji, gdyż zostało objęte decyzją Prezydenta Miasta Krakowa Nr 2890/2016 z 30 listopada 2016 r. Podobnie wskazano, że przyłącza kanalizacji sanitarnej i opadowej, wody, gazu, elektroenergetyczne, wyłączone zostały z zakresu inwestycji zgodnie z informacją zawartą na projekcie zagospodarowania terenu (s. 24a) o procedowaniu w odrębnych postępowaniach. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, za chybione należało uznać zarzuty odwołującego w zakresie zjazdów (pkt 2 lit. d odwołania), rozbiórki garażu oraz zewnętrznego miejsca postojowego przeznaczonego dla osób niepełnosprawnych, gdyż elementy te nie były objęte zakresem inwestycji.

Organ II instancji zaznaczył także, że dla terenu przewidzianego pod inwestycję obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Czyżyny", uchwalony przez Radę Miasta Krakowa uchwałą Nr LXXI/1032/13 z 10 kwietnia 2013 r. (MPZP) i zgodnie z jego ustaleniami działki inwestycyjne zlokalizowane były na terenie oznaczonym symbolem MW.3 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Podkreślono przy tym, że projektowana inwestycja spełniała warunki zawarte w § 15 ww. planu, tj. wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego wynosił – 49,8% (wymagana min. 40%), wskaźnik intensywności zabudowy – 1,4 (min. 1,2 – max. 1,8), powierzchnia zabudowy – 194 m² (dopuszczalna 200 m²), wysokość zabudowy – 12 m (max. 12 m), dach płaski zgodnie z warunkami, ilość miejsc postojowych – 13 w kondygnacji podziemnej (zgodnie z § 10 ust. 4 pkt 1b MPZP – 1,2 miejsca na 1 mieszkanie, projekt przewiduje 10 mieszkań, czyli wymagana liczba to 12 miejsc postojowych). Ponadto podano, że projektowane było jedno miejsce postojowe dla osób niepełnosprawnych na parterze (wymagania dotyczące lokalizacji miejsc parkingowych zostały spełnione, gdyż w myśl § 15 ust. 1 pkt 2 lit. f MPZP miejsca parkingowe należy lokalizować w parterach budynków, w kondygnacjach podziemnych). Zwrócono również uwagę, że plan określał wskaźnik dotyczący ilości miejsc postojowych, który został uwzględniony przy tej inwestycji. Dodatkowo wskazano, że zaprojektowano jedno miejsce postojowe w garażu podziemnym oraz jedno miejsce na parterze budynku przeznaczone dla osób niepełnosprawnych. Wyjaśniono także, że zarzut dotyczący niezgodnej z ww. planem miejscowym lokalizacji miejsca postojowego określonego kolorem pomarańczowym w północnej części działki nie mógł być oceniany w przedmiotowym postępowaniu, gdyż to miejsce parkingowe nie zostało objęte zakresem inwestycji, natomiast błąd dotyczący ilości miejsc parkingowych (15 miejsc), o których wspomniano w odwołaniu został prawidłowo skorygowany (tj. 13+1) przez inwestora w materiałach przedłożonych w toku postępowania odwoławczego. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, projektowana inwestycja była zgodna z warunkami określonymi w obowiązującym MPZP.

W ocenie organu II instancji, przedmiotowe zamierzenie budowlane zgodne jest z wymaganiami ochrony środowiska, projektowana inwestycja nie jest zaliczona do l, ani do II grupy przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2016, poz. 71), w związku z czym nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewoda Małopolski przyjął, że przedłożony materiał dowodowy w sprawie wyjaśnia zaistniały stan faktyczny i prawny oraz wykazuje, iż przedmiotowa inwestycja spełniała przepisy prawa. Ponadto, w ocenie organu II instancji, w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a., gdyż organ II instancji w oparciu o zgromadzony materiał dokonał samodzielnej oceny.

Wyrokując w sprawie II SA/Kr 1343/19 kolejno wskazano, że skargę na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego wniósł M.K., domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, tj.:

a) art. 35 ust. 4 uPb, poprzez bezzasadne zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, pomimo zaistnienia w sprawie okoliczności świadczących o braku takiej możliwości, w tym:

- niekompletności dokumentacji projektowej oraz występowania w niej licznych nieścisłości,

- kolizji robót budowlanych objętych wydaną decyzją z istniejącą pochylnią stanowiącą element budynku sąsiedniego,

- braku usunięcia wszystkich uchybień stanowiących podstawę uchylenia poprzednio wydanej przez organ I instancji decyzji administracyjnej,

b) art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo braku uwzględnienia przez inwestora uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym w szczególności interesów skarżącego,

c) art. 7, art. 77 oraz art. 8 K.p.a., poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niedokładne zbadanie materiału dowodowego oraz naruszenie zasady zaufania do organów Państwa, poprzez bezzasadne uwzględnienie w przedmiotowym postępowaniu wyłącznie interesów inwestora,

d) art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli,

e) art. 15 K.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ze względu na dopuszczenie możliwości dokonania na etapie postępowania odwoławczego licznych zmian w dokumentacji projektowej, które miały na celu usunięcie nieprawidłowości wskazanych w odwołaniu,

f) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętej decyzji, które nie jest wystarczające do pełnego poznania motywacji, jaką kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję,

g) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, zamiast jego uchylenia.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie kwestionując twierdzenia organu odwoławczego szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty skargi, powołując na ich poparcie wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych. Ponadto w piśmie procesowym skarżący zaznaczył, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją posiadał istotną wadę, która mogła wskazywać na zaistnienie w sprawie podstaw prawnych do stwierdzenia jej nieważności. Wyjaśnił, że po przygotowaniu i złożeniu skargi, na podstawie dodatkowych badań projektu budowlanego stwierdzono, iż zwymiarowana na planszy zagospodarowania terenu odległość budynku znajdującego się na dz. nr [...] od granicy z dz. nr [...] nie wynosi 3,78 m, jak wskazano w projekcie, lecz wynosi w rzeczywistości od 3,17 m do 3,40 m, na potwierdzenie której to okoliczności skarżący przedłożył sporządzony przez geodetę na zlecenie skarżącego w dniu 16 października 2019 r. pomiar kontrolny, jak również orzeczenie techniczne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie,

Uczestnik postępowania T.D. wniósł o oddalenie skargi w całości.

Na rozprawie przed sądem wojewódzkim pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty i wnioski skargi, a nadto ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę uczestnika podtrzymał zarzut dotyczący nieścisłości dokumentów projektowych organu, jak sposób, w jaki zostały usunięte.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę oddalił.

W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że trafne i zgodne z prawem jest stanowisko kontrolowanego organu, że przedłożone materiały [w tomie I projektu budowlanego, s. 17-23 (opis do projektu zagospodarowania terenu), s. 24 (projekt zagospodarowania terenu – część rysunkowa ozn. 24a), s. 28 (opis do części architektonicznej) oraz s. 53 (rys. – elewacja północna)] spowodowały wyeliminowanie rozbieżności pomiędzy poszczególnymi częściami projektu budowlanego oraz pozostały bez takiego wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie, który by wymagał ponownego uruchomienia toku instancji. W ocenie tegoż sądu eliminacja rozbieżności w poszczególnych częściach opisu projektu budowlanego - w zakresie ilości miejsc postojowych (s. 17-23), przedłożenie właściwego rysunku elewacji północnej budynku, zawierającej bramę wjazdową do garażu na parterze (s. 53) oraz uzupełnienia w projekcie zagospodarowania terenu (s. 24a) w zakresie brakującego wymiaru pomiędzy budynkami: istniejącym na działce nr [...] i projektowanym na działce nr [...], dojścia do budynku projektowanego oraz dojścia do miejsca gromadzenia odpadów stałych, znajdującego się na parterze budynku, dokonane w projekcie budowlanym przez projektanta na etapie toczącego się postępowania odwoławczego, nie zmieniały przedmiotu i zakresu inwestycji objętej zaskarżoną decyzją.

W ocenie sądu pierwszej instancji bezsprzeczne jest, że zatwierdzony projekt budowlany obejmuje inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (10 mieszkań) z garażami podziemnymi (13 miejsc postojowych) oraz na poziomie parteru (1 miejsce dla osoby niepełnosprawnej). Wątpliwości tegoż sądu nie budzi zgodność zamierzenia z treścią obowiązującego planu. Temu właśnie miało służyć skuteczne wyjaśnienie kwestii dotyczących miejsc postojowych. Zgodne z prawem i stanem faktycznym jest stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji błędnie uznał, iż zakresem inwestycji objęta była również rozbiórka garażu zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...]. W ocenie WSA okoliczność ta została wyjaśniona przez projektanta, garaż został już usunięty na podstawie innej decyzji oraz przez zawarcie na skorygowanym projekcie zagospodarowania terenu informacji identyfikującej tę, która znajdowała się w aktach sprawy prowadzonej przez Wojewodę Małopolskiego pod znakiem: Wl-l.7840.1.24.2017.ME. Sąd a quo uznał jako zgodne z prawem i stanem faktycznym stanowisko organu odwoławczego, że skoro inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie inwestycji decyzją PINB z 1 sierpnia 2018 r., to garaż kolidujący z tym budynkiem i drogą dojazdową musiał zostać rozebrany. W związku z takimi ustaleniami zdaniem sądu pierwszej instancji Wojewoda Małopolski zobowiązany był do uchylenia w tej części pozwolenia na rozbiórkę garażu oraz umorzenia w tym zakresie postępowania, gdyż w tym zakresie stało się ono bezprzedmiotowe. Jednocześnie – w ocenie sądu pierwszej instancji – organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił, że część elementów zagospodarowania terenu, jak zjazdy z ul. [...] i ul. [...], nie zostały objęte inwestycją, ponieważ ich realizacja odbyła się na podstawie zgłoszenia robót. Sąd wojewódzki podzielił zarazem stanowisko organu odwoławczego, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie wpływa negatywnie na nieruchomość skarżącego w zakresie m. in. odległości od granic, nasłonecznienia i przesłaniania.

WSA w Krakowie nie podzielił argumentacji i zarzutów skargi, że organy naruszyły art. 35 ust. 4 uPb przez bezzasadne zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, pomimo zaistnienia w sprawie okoliczności świadczących o braku takiej możliwości. W kontrolowanej sprawie w ocenie tegoż sądu nie występowały - jak to podnosi strona skarżąca - niekompletność dokumentacji projektowej oraz liczne nieścisłości uzasadniające uchylenie kontrolowanych decyzji. Sąd ten także kontrolował kolizję robót budowlanych objętych wydaną decyzją z istniejącą pochylnią stanowiącą element budynku sąsiedniego i podzielił w tym zakresie stanowisko kontrolowanego organu i inwestora.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.K. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skargę kasacyjną oparto na:

1) naruszeniu prawa materialnego, a to norm ujętych w:

- art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z ust. 4 uPb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię przejawiającą się w nieprawidłowym uznaniu, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji, pomimo tego, że w rzeczywistości projekt budowlany jest niekompletny, zachodzi kolizja robót budowlanych objętych wydaną decyzją z istniejącą pochylnią stanowiącą element budynku sąsiedniego, a także pomimo występowania innych nieprawidłowości wskazanych w skardze złożonej w niniejszej sprawie, w tym naruszenia uzasadnionych interesów skarżącego w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb,

- art. 15 i art. 136 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że w niniejszej sprawie organ II instancji nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz że w sprawie istniała możliwość usunięcia w trybie art. 136 § 1 K.p.a. uchybień i nieścisłości stwierdzonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, podczas gdy w przepisie tym mowa jest jedynie o uzupełnieniu dowodów i materiału, co nie oznacza, że w tym trybie dopuszczalne jest usuwanie istotnych błędów i nieścisłości projektowych zawartych w zatwierdzonym przez organ I instancji projekcie budowlanym,

- art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że organy obu instancji ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy zgodnie ze wzorcem zawartym w art. 35 uPb oraz że zbadały materiał dowodowy w stopniu wystarczającym do uzasadnionego w świetle prawa stwierdzenia, że kontrolowanej w sprawie zaistniały podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa).

2) naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 233 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (K.p.c.) w zw. z art. 106 § 5 Ppsa poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego i pominięcie dokumentów prywatnych przedstawionych przez skarżącego,

- art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia sądu w zakresie motywów oddalenia skargi,

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w skardze kasacyjnej przywołano nieaktualny publikator, prawidłowo należało powołać Dz. U. 2019, poz. 2167, Pusa – uwaga Sądu) w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z ust. 4 uPb oraz art. 15, art. 136 § 1 i art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 2 Ppsa.

Wskazując na powyższe, strona skarżąca kasacyjnie wnosiła o:

1) rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie,

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania,

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie zakres dokonywanych przed organem odwoławczym modyfikacji dokumentacji projektowej był znaczny, powyższe spowodowało, że organ odwoławczy nie kontrolował identycznego projektu budowlanego co organ I instancji. Skarżący kasacyjnie stwierdza, że sąd pierwszej instancji bezzasadnie uznał, iż w niniejszej sprawie inwestor nie musiał legitymować się odpowiednią zgodą na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce istniejącego po północnej stronie inwestycji miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych i pochylni stanowiącej część budynku sąsiedniego. W ocenie skarżącego w sprawie zachodziła taka konieczność. Co prawda powyższe elementy zlokalizowane zostały na działce nr [...], jednak służą one bezpośrednio do obsługi budynku mieszkalnego wielorodzinnego wybudowanego na działce nr [...]. Z tego też względu inwestor powinien posiadać zgodę wspólnoty tego budynku na wykonanie planowanej rozbiórki.

Ponadto sąd wojewódzki błędnie nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 3 uPb, w myśl którego przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę organ zobowiązany jest sprawdzić m. in. kompletność projektu budowlanego. Tymczasem w ocenie skarżącego obowiązku tego organ nie wykonał rzetelnie, ponieważ z oświadczenia jednego z projektantów wprost wynika, że zatwierdzony projekt budowlany nie jest kompletny. W części konstrukcyjnej projektant stwierdził bowiem, że "prace budowlane można wykonać tylko na podstawie projektu wykonawczego, który powinien być wykonany niezależnie od projektu budowlanego".

W ocenie skarżącego w pełni uzasadniony jest podniesiony w skardze zarzut, że przedłożona dokumentacja projektowa nie uwzględnia w ogóle okoliczności uzyskania przez skarżącego kasacyjnie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 28 maja 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.K. i D.W. pozwolenia na budowę pn.: "Przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w drodze wykonania robót budowlanych - wykonanie trzech otworów nowych okien w ścianie zachodniej, wykonanie zmniejszenia okien istniejących w ścianie północnej bez robót instalacyjnych i bez ingerencji w zagospodarowanie terenu działki na działce nr [...] obr. [...]". Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z 6 lutego 2019 r. Skarżący wykonał przy tym roboty budowlane objęte przedmiotową decyzją, tj. wykonał otwory okienne w ścianie zachodniej istniejącego budynku, od strony terenu inwestycji, której dotyczy niniejsza sprawa.

W odpowiedzi inwestora – T.D. – na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości, jako bezzasadnej. Zdaniem tego uczestnika skarga kasacyjna powiela w zasadzie te same zarzuty i argumenty, które zostały już poprzednio podniesione w skardze, w pełni aktualne pozostają więc wywody inwestora zawarte w odpowiedzi na nią. Inwestor podnosi, że wprowadzone przez niego korekty nie były – wbrew zarzutom skarżącego – istotne. Żadna z tych korekt nie zmieniała przedmiotu ani zakresu inwestycji, ani nie czyniła jej niezgodną z przepisami, w tym aktami prawa miejscowego lub przepisami techniczno-budowlanymi. Wprowadzone korekty miały na celu jedynie usunięcie oczywistych omyłek powstałych w trakcie aktualizacji oryginalnej wersji projektu budowlanego, celem dostosowania go do wymogów postawionych przez organ I instancji po uchyleniu pierwszego pozwolenia na budowę.

Na rozprawę przed Sądem w przedmiotowej sprawie, mimo żądania jej przeprowadzenia przez skarżącego kasacyjnie, nikt się nie stawił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z ust. 4 uPb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię przejawiającą się w nieprawidłowym uznaniu, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji. Podkreślić należy, że w myśl art. 35 ust. 4 uPb, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w myśl art. 35 ust. 1 uPb przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust 7.

Jak wynika z akt sprawy projekt budowlany zatwierdzony decyzjami organów administracji architektoniczno-budowlanej został sporządzony zgodnie z wymogami wynikającymi z obowiązującego na tym terenie MPZP. Jest przy tym wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Podnieść należy, że zatwierdzony projekt budowlany jest kompletny i zawiera wszystkie wymagane elementy, w myśl art. 34 uPb określającego wymagania, jakie powinien spełniać projekt budowlany. Niezasadny jest zatem zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, jakoby z oświadczenia jednego z projektantów wynikało, iż projekt budowlany był niekompletny, czego ma dowodzić umieszczenie w części konstrukcyjnej projektu następującego stwierdzenia: "prace budowlane można wykonać tylko na podstawie projektu wykonawczego, który powinien być wykonany niezależnie od projektu budowlanego". Wspomniany projekt wykonawczy nie miał być elementem projektu budowlanego w rozumieniu art. 35 uPb, a więc brak takiego projektu wykonawczego nie stanowi o niekompletności projektu budowlanego. Zwrócić bowiem należy, że w/w zapis został poczyniony przez projektanta w zaakceptowanym przez niego projekcie budowlanym, stąd oczywiste jest, że w jego mniemaniu ten projekt wykonawczy nie miał być elementem projektu budowlanego, lecz odrębnym dokumentem o odmiennym znaczeniu. Rację ma inwestor, że przepisy uPb nie wspominają w ogóle o projekcie wykonawczym i nie przewidują konieczności jego sporządzenia, jednak pojęcie takie ma swoje potoczne rozumienie i chodzi mianowicie o dokument obejmujący m. in. spis instrukcji udzielanych wykonawcom inwestycji, czy też spis materiałów, które mają być użyte przy budowie, co nie wchodzi w zakres projektu budowlanego.

Trzeba mieć też na względzie, że zgodnie z przyjętym rozwiązaniem zawartym w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb, organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do sprawdzenia zgodności z przepisami projektu architektoniczno-budowlanego, a wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu.

Podkreślenia także wymaga, że rozbiórka i odtworzenie miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych wraz z pochylnią na działce nr [...] obręb [...] służące do obsługi budynku na działce nr [...] obręb [...], nie są objęte skarżoną decyzją. Wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej, w/w roboty nie wymagają ani zgłoszenia ani pozwolenia w trybie przepisów uPb, tym samym nieuzasadnione było objęcie ich wnioskiem o pozwolenie na budowę tej inwestycji pomimo lokalizacji na tym fragmencie działki zbiornika podziemnego. Ponadto, właścicielem działki nr [...] jest inwestor, a osoby posiadające ograniczone prawo rzeczowe do tej działki nie posiadają prawa do władania nią jak właściciel, tym samym nie wymagana jest ich zgoda na jakiekolwiek roboty na niej prowadzone.

Planowane zamierzenie inwestycyjne nie wpływa również negatywnie na nieruchomość skarżącego w zakresie m. in. odległości od granic, nasłonecznienia i przesłaniania, co zostało szeroko omówione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W szczególności skarżący nie przedstawił żadnej analizy zacieniania czy też przesłaniania, która podważałaby analizy przedłożone przez inwestora, a wykonane przez osobę posiadające wymagane prawem kompetencje i uprawnienia.

B. Chybione są zarzuty skarżącego kasacyjnie w zakresie naruszenia zasady dwuinstancyjności. W pierwszej kolejności wskazać należy, że podniesione w ramach omawianego zarzutu przepisy art. 15 i art. 136 § 1 K.p.a. co do zasady, nie mogą być kwalifikowane jako przepisy prawa materialnego. Eliminacja rozbieżności w poszczególnych częściach opisu projektu budowlanego – w zakresie ilości miejsc postojowych (s. 17 - 23), przedłożenie właściwego rysunku elewacji północnej budynku, zawierającej bramę wjazdową do garażu na parterze (str. 53) oraz uzupełnienia w projekcie zagospodarowania terenu (str. 24a) w zakresie brakującego wymiaru pomiędzy budynkami: istniejącym na działce nr [...] i projektowanym na działce nr [...], dojścia do budynku projektowanego oraz dojścia do miejsca gromadzenia odpadów stałych, znajdującego się na parterze budynku, dokonane w projekcie budowlanym przez projektanta na etapie toczącego się postępowania odwoławczego, nie zmieniały przedmiotu i zakresu inwestycji objętej zaskarżoną decyzją. Te korekty i modyfikacje, jak nazywa to skarżący, nie naruszały zasady dwuinstancyjności w tym postępowaniu, bowiem miały na celu tylko uszczegółowienie poprawności rozwiązań projektowych.

C. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 80, czy art. 107 § 3 K.p.a. Przede wszystkim podobnie jak uwaga wyżej, nie są to przepisy prawa materialnego, jak błędnie to podniesiono w tym zarzucie kasacyjnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie przeprowadzono wymagane postępowanie wyjaśniające, w którym zebrano potrzebny materiał dowodowy, niezbędny do podjęcia rozstrzygnięcia meriti, motywy zaskarżonej decyzji zawierają stosowne uzasadnienie, w którym wyjaśniono w sposób przekonujący przesłanki zastosowania podstawy materialnoprawnej w kontekście poczynionych ustaleń faktycznych. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie jest tak, jakoby nie uwzględniono w sprawie rozwiązań zawartych w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr 589/6740.2/2018 z 28 maja 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.K. oraz D.W. pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w drodze wykonania robót budowlanych – wykonanie trzech otworów nowych okien w ścianie zachodniej, wykonanie zmniejszenia dwóch okien istniejących w ścianie północnej bez robót instalacyjnych i bez ingerencji w zagospodarowanie terenu działki na działce nr [...] obr. [...]" utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z 6 lutego 2019 r. Przeczy temu treść decyzji organu II instancji (s. 8). Także sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku (s. 25) sporo miejsca poświęcił szczegółowej analizie rozwiązań zawartych w w/w decyzji, by podzielić ostatecznie stanowisko Wojewody, że z perspektywy "na czas wydania kontrolowanej decyzji" należało mieć na uwadze, iż w samej treści wskazanej przez skarżącego decyzji organu odwoławczego zawarte jest stwierdzenie, że "obie inwestycje, tj. ta będąca przedmiotem zaskarżenia, jak i inwestycja, w stosunku, do której prowadzone jest odrębne postępowanie przed Prezydentem Miasta Krakowa nie kolidują ze sobą (tzn. wykonanie jednej nie uniemożliwia wykonanie drugiej)". Wobec powyższego sąd wojewódzki podzielił argumentację organu odwoławczego wskazującą, że powyższy zarzut należało uznać za chybiony, co dodatkowo uzasadniała zweryfikowana przez kontrolowany organ okoliczność, że budynek odwołującego jest budynkiem jednorodzinnym wielopokojowym z oknami zlokalizowanymi również od strony południowej, gdzie było pełne nasłonecznienie, w związku z czym warunek z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozp. MI 2002) został spełniony. Również szeroko i zgodnie z prawem omówione w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organu odwoławczego to, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie wpływa negatywnie na nieruchomość skarżącego w zakresie między innymi odległości od jej granic, nasłonecznienia i przesłaniania budynku na działce sąsiedniej. Nie jest więc usprawiedliwiony zarzut naruszenia tych przepisów postępowania administracyjnego wyłuszczonych w drugiej z podstaw kasacyjnych, a dotyczących realizacji w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy materialnej.

W realiach sprawy zebrano w aktach administracyjnych dostateczny materiał dowodowy pozwalający stwierdzić, że organy obu instancji w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 35 ust. 1 uPb nie mogły odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i miały obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem Inwestora.

D. Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 Ppsa. Zgodnie z art. 106 § 3 Ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to istotne dla rozstrzygnięcia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 106 § 5 Ppsa do postępowania, o którym mowa w § 3 stosuje się odpowiednio przepisy K.p.c. Posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia sądowi I instancji zarzutu jego naruszenia. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 Ppsa, nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto skarżący nie wskazuje z jakiej części wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego sąd zrezygnował. Oferowany przez skarżącego dowód z dokumentu dotyczył ponadto okoliczności, która z punktu widzenia oceny prawidłowości kontroli sądu pierwszej instancji, była irrelewantna. Odnosił się bowiem do zagadnienia zarzucanego przez skarżącego odstępstwa inwestora od warunków udzielonego pozwolenia na budowę już na etapie wykonywania robót budowlanych, na które udzielono pozwolenia na budowę. Tymczasem przedmiotem oceny sądu pierwszej instancji, była decyzja w części utrzymująca w mocy udzielone inwestorowi pozwolenie na budowę. Ewentualne odstępstwo inwestora od udzielonego pozwolenia na budowę, nie mogło mieć żadnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Z tych względów zarzut pominięcia przez sąd pierwszej instancji oferowanego dowodu wytworzonego już po dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdy sąd wojewódzki nie jest właściwy do ustalania stanu faktycznego sprawy, nie może zostać oceniony jako usprawiedliwiony.

E. Na marginesie wypadnie zauważyć, że do akt sprawy dołączono decyzję Prezydenta Miasta Krakowa NR 224/6740.1/2021 z 25 lutego 2021 r. o uchyleniu źródłowej decyzji z 8 marca 2019 r. o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, w następstwie stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego odstępstwa od zatwierdzonego powyższa decyzją projektu budowlanego. Ta kwestia wykracza jednak poza granice przedmiotowej sprawy, w której orzeka aktualnie Sąd Naczelny.

F. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak "wystarczającego uzasadnienia" sądu wojewódzkiego w zakresie motywów oddalenia skargi. Stosownie do art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. To, że skarżący kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku subiektywnie ocenia jako "niewystarczające", nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

G. W konsekwencji nie są trafne wszystkie zarzuty naruszenia wyłuszczonych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Nie wskazano także w skardze kasacyjnej, na czym miałoby polegać naruszenie przepisów art. 1 § 1 i § 2 Pusa, z których wynika funkcja sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli przezeń działalności administracji publicznej. Nie doszło także do naruszenia przepisów art. 151 Ppsa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z ust. 4 uPb.

H. Skoro podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, orzeczono jak w sentencji – o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 Ppsa.