Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1544/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 30 ust.1, 5, 6, 7
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 80 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy "P" Spółka z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 6 października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej "P" Spółka z o. o. z siedzibą w W. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inwestor "P." sp. z o.o. w [...] w dniu 8.06.2016 r. złożyła w Urzędzie Miasta [...] zgłoszenie zamiaru wykonania robót określonych, jako instalacja urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiowo-komunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym o oznaczeniu [...] zlokalizowanych na os. [...] [...] w [...], na działce nr [...] obręb ewidencyjny [...] jednostka ewidencyjna [...]. Zakres wykonywanych robót budowlanych:

← modernizacja istniejących wsporników antenowych;

← instalacja trzech projektowanych anten sektorowych typu [...];

← instalacja sześciu projektowanych urządzeń [...]

← deinstalacja korytka kablowego; -istniejące i projektowane przewody prowadzone będą po istniejącej drabinie kablowej.

Prezydent Miasta [...] stwierdził, że zgłoszenie wymaga uzupełnienia i postanowieniem znak: [...] z 24.06.2016 r., na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane nałożył na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, w terminie do 15 lipca 2016 r., o następujące dokumenty:

← prawidłowo złożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki objętej zgłoszeniem

← wyrys z aktualnej mapy ewidencji gruntów z oznaczonym zakresem zgłoszenia

← oryginał lub odpis urzędowo poświadczony pisma z 04.05.2016 r. Biura Miejskiego [...] sygn. [...]

← opracowanie dotyczące oddziaływania anten sektorowych zawierające m.in. osie główne wiązek promieniowania oraz odległości miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anten z uwzględnieniem zmian ukształtowania terenu (zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), ze wskazaniem w oparciu, o jakie dane uwzględniono wysokości budynków i rzędne terenu pod wiązką główną promieniowania anteny i wskazaniem odpowiednich danych na mapie sytuacyjno-wysokościowej przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego

← jednoznaczne zobrazowanie graficzne zasięgu poła elektromagnetycznego o wartościach wyższych niż dopuszczalne tj. O, 1 W/m2 (dla wszystkich anten) zawierające również wyjaśnienia i oznaczenia o ewentualnej lokalizacji innych źródeł poła elektromagnetycznego, w tym m.in. lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, które mogą skutkować koniecznością zbadania kumulacji oddziaływania (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów), opracowanie winno zawierać informację o występowaniu miejsc dostępnych dla ludzi dla wszystkich azymutów i anten z oznaczeniem ww. obszarów zasięgu pola elektromagnetycznego o wartościach wyższych niż dopuszczalne tj. O,1 W/m2 uwzględniające ewentualną kumulację oddziaływań.

W piśmie z dnia 15.07.2016 r poinformowano o wykonaniu nałożonego obowiązku, uzupełnieniu zgłoszenia o wskazane w postanowieniu dokumenty.

Decyzją Nr [...] znak: [...] z 11 sierpnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, Prezydent Miasta [...] wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia "P." sp. z o.o. w [...] zamiaru wykonania robót budowlanych określonych, jako instalacja urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiowo-komunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym o oznaczeniu [...] , teren inwestycji: działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] przy os. [...] w [...] .

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31; zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, natomiast przez obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Do zgłoszenia dołączono opracowanie pt. "Analiza pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" wykonane na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r, w którym oznaczono obszary występowania pola elektromagnetycznego, gdzie gęstość mocy pola elektromagnetycznego przekracza wartość 0,1 W/m2 tj. wartość graniczną (dopuszczalną) w miejscach dostępnych dla ludności. Zgodnie z opracowaniem sumaryczny obszar pola elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż O, 1 W/m2 obejmuje obszar w odległości do 104,7 m w wyniku kumulacji oddziaływań emitowanych przez anteny zgłaszanej instalacji jak i anten już istniejących innych operatorów, tj. nad działkami sąsiednimi, co do których inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a na które to działki oddziałuje zgłaszana inwestycja wprowadzając na nie ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie.

Procedura zgłoszenia jest postępowaniem uproszczonym w stosunku do pozwolenia na budowę i charakteryzuje się tylko jedną stroną postępowania, którą jest inwestor. W związku z powyższym obszar oddziaływania inwestycji objętej zgłoszeniem winien zamykać się w obszarze, co do którego inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością. W przypadku, gdy obszar oddziaływania inwestycji wychodzi poza działki, co do których inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skutkuje to włączeniem jako strony postępowania właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości objętych oddziaływaniem inwestycji, zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził, że zgłaszana inwestycja oddziałuje na nieruchomości sąsiednie wobec których inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i może wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie terenów sąsiednich, w związku z tym, nieruchomości te winny zostać objęte obszarem oddziaływania (którego definicja została określona w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) i ich właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości powinni być stronami postępowania, które może być przeprowadzone jedynie w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zatem organ wnosi sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi że właściwy organ wnosi sprzeciw, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę".

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor - spółka "P." Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego) i prawa materialnego (art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) poprzez niezasadne wniesienie sprzeciwu. Powołując się na orzecznictwo sądowe zarzuciła organowi niewskazanie, jakie konkretnie nieruchomości stanowią tereny sąsiednie, jakie konkretnie ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich może wprowadzić realizacja zgłaszanych robót i jakie przepisy dają podstawę do przyjęcia prawdopodobieństwa ich wystąpienia, czy ewentualne oddziaływanie inwestycji nad obszarami ponad działkami sąsiednimi będzie przekraczać normy statuowane przez przepisy prawa, czy będzie ono występować w miejscach dostępnych dla ludności. Zarzucono też :

← przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że anteny będą generować oddziaływania mogące znajdować się w miejscach dostępnych dla ludności wpływając na możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiednich;

← zastosowanie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy zgłoszenie nie dotyczy robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem ich efekt nie będzie zaliczać się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak również nie wprowadzi ograniczeń możliwości zagospodarowania terenów sąsiednich;

← błędną wykładnię i niezasadne zastosowanie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdyż w procedurze zgłoszenia nie ma miejsca ustalanie obszaru oddziaływania obiektu na potrzeby określenia kręgu stron postępowania, gdyż stroną tego postępowania jest jedynie inwestor;

← zakres zgłoszenia zwolniony jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego i stanowi instalowanie urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, stąd w ogóle nie rozważa się w odniesieniu do nich obszaru oddziaływania obiektu; przedmiotowe zgłoszenie robót budowlanych zostało dokonane z uwagi na brzmienie normy art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż obiekt budowlany, na którym urządzenia te będą instalowane położony jest na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, co oznacza to, że roboty te nie wymagałyby pozwolenia na budowę a także byłyby zwolnione z konieczności dokonania zgłoszenia, w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b tej ustawy, gdyż urządzenia te nie przekraczają wysokości 3 m.

W odwołaniu podniesiono, że istotnym jest, czy oddziaływania pola elektromagnetycznego o wartości gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2 występują w miejscach dostępnych dla ludności czy nie, albowiem tylko pole o tej wartości występujące w miejscach dostępnych dla ludności jest polem ponadnormatywnym, w obrębie którego z kolei istnieją ograniczenia we wznoszeniu budynków przeznaczonych na pobyt ludzi. Zgodnie z informacjami zawartymi w przedłożonych załącznikach do zgłoszenia inwestycja nie będzie kwalifikować się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (ani zawsze ani potencjalnie), pole elektromagnetyczne o gęstości powyżej 0,1 W/m2 generowane przez te anteny nie będzie znajdować się w miejscach dostępnych dla ludności, a tym samym nie będzie ograniczać czy uniemożliwiać zabudowy nieruchomości sąsiednich. Skoro z akt sprawy wynika, że takie pole nie będzie generowane przez anteny objęte zgłoszeniem, to nie ma podstaw do twierdzenia, iż zgłoszone roboty będą powodować ograniczenia na nieruchomościach sąsiednich i będą mieć wpływ na możliwość ich zagospodarowania i zabudowy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 6 października 2016 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zmianami) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 poz. 290 ze zmianami) uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] w części powołanej podstawy prawnej (tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego) i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego o nałożeniu obowiązku pozwolenia na budowę zgłaszanych robót oraz w części wniesionego sprzeciwu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 2 ustawy tego rodzaju roboty budowlane, wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia.

Zgłoszenie z 08.06.2016 r. pełnomocnik inwestora złożył na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Stacja bazowa zlokalizowana jest na istniejącym obiekcie budowlanym na os. [...] w [...], na działce nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], na istniejącej konstrukcji kominów znajdujących się na obszarze układu urbanistycznego [...] wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...]. Do zgłoszenia dołączone zostało pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] znak: [...] z 04 maja 2016 r., w którym zaakceptowano "planowaną modernizację stacji we wnioskowanym zakresie" stwierdzając, iż ze względu na lokalizację i charakter konstrukcji kominów, zainstalowanie dodatkowych trzech anten sektorowych i osprzętu nie będzie w istotny sposób oddziaływało na zabytkową przestrzeń publiczną. Pismo zawiera informację, że w świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami inwestycja nie wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków w formie decyzji administracyjnej.

Organ odwoławczy w wyniku analizy materiału dowodowego podzielił zasadność rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] stwierdził równocześnie, iż organ stopnia podstawowego błędnie zastosował art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, gdyż inwestycja objęta jest obowiązkiem zgłoszenia i nie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Analiza materiału dowodowego pozwala na stwierdzenie, iż zgłoszenie nie zalicza się do przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego). Nie jest więc wymagane pozwolenie na budowę, ze względu na wymieniony przepis art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego.

Natomiast zgłoszenie to dotyczy robót budowlanych, których realizacja może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, o których mowa w art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Wobec tego organ pierwszej instancji powinien wydać decyzję sprzeciw z nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie zgłaszanych robót budowlanych, ze względu na przepis art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Na przedmiotowym obszarze nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zostały więc określone parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla tego obszaru, zarówno dla działki objętej zgłoszeniem jak i dla nieruchomości sąsiednich względem tej działki. Z materiału dowodowego wynika, że w miejscach dostępnych dla ludzi nie będzie ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej, to nie znaczy że nie może wystąpić wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich. Realizacja planowanej inwestycji wymaga, więc uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Mimo błędnej podstawy, słusznie organ pierwszej instancji wskazał, że zgłaszana inwestycja oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, co może wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie terenów sąsiednich i stwierdził, iż w przypadku, gdy obszar oddziaływania inwestycji wychodzi poza działki, co do których inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skutkuje to włączeniem jako stron postępowania właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości objętych oddziaływaniem inwestycji, zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie z udziałem tych stron może być przeprowadzone jedynie w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Opisaną wyżej decyzję Wojewody [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "P." sp. z o.o. w [...] zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. z uwagi na jego zastosowanie, podczas gdy sprzeciw do zgłoszonych robót budowlanych został bezzasadnie wniesiony przez organ I instancji, co winno skutkować jego uchyleniem, a także poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej podstawy prawnej, podczas gdy uchylenie decyzji może dotyczyć jedynie jej rozstrzygnięcia;

2. naruszenie normy art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. z uwagi na nie odniesienie się przez organ odwoławczy do większości zarzutów Spółki powołanych w odwołaniu od sprzeciwu, a także wzajemnie sprzeczne wywody, z których wynika, że organ II instancji podziela zasadność rozstrzygnięcia organu II instancji a jednocześnie twierdzi, iż "(...) przedmiotowe zgłoszenie objęte jest obowiązkiem zgłoszenia i nie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (...)"

3. art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a. poprzez nie dokonanie istotnych ustaleń i nie wyjaśnienie, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, jakie nieruchomości stanowią tereny sąsiednie, jakie konkretnie ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich może wprowadzić realizacja robót zgłaszanych przez "P"., czy ewentualne oddziaływanie inwestycji nad obszarami ponad działkami sąsiednimi będzie przekraczać normy statuowane przez przepisy prawa oraz czy będzie występować w miejscach dostępnych dla ludności,

4. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych przez Skarżącą i dowolne ustalenie, iż anteny inwestycji "P." będą generować oddziaływania mogące znajdować się w miejscach dostępnych dla ludności wpływając na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a także, że miejsca dostępne dla ludności są niemożliwe do ustalenia w razie braku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

5. art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 roku nr 78 póz. 483 ze zm.) poprzez nie działanie w postępowaniu administracyjnym przez organ I i II instancji na podstawie i w granicach prawa,

6. art. 8 k.p.a. poprzez działanie organ II instancji w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, co wynika z prezentowania odmiennych ocen prawnych tożsamych stanów faktycznych w wydawanych przez ten organ decyzjach;

7. art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zwłaszcza w kontekście zarzut zawartego w odwołaniu Skarżącej o naruszeniu art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych przez Skarżącą w niniejszym postępowaniu i dowolne ustalenie, iż anteny inwestycji "P." będą generować oddziaływania mogące znajdować się w miejscach dostępnych dla ludności wpływając na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

8. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20) P.b. poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy w procedurze zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie ma miejsca na ustalanie obszaru oddziaływania obiektu na potrzeby określenia kręgu stron postępowania, gdyż stroną tego postępowania jest jedynie inwestor,

9. art. 29 ust. 2 pkt. 15) P.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 c P.b. poprzez niezastosowanie i wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, które zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wymagają jedynie zgłoszenia z uwagi fakt, iż są realizowane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków;

10. art. 30 ust. 7 pkt 4) P.b. poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy realizacja planowanych robót budowlanych nie wprowadzi, nie utrwali bądź zwiększy ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich,

11. art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 roku, póz. 1232 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu w sytuacji braku planu miejscowego dla danego obszaru "(...) Nie zostały więc określone parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla tego obszaru, zarówno dla działki objętej zgłoszeniem jak i dla nieruchomości sąsiednich względem tej działki (...) z materiału dowodowego wynika, że w miejscach dostępnych dla ludności nie będzie ponadnormatywnego oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej, to nie znaczy ze nie może wystąpić wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. (...)".

Na podstawie tych zarzutów skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] a, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]i wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wyrażone w zaskarżonej decyzji Wojewody [...] stanowisko odnośnie zasadności wniesienia sprzeciwu względem planowanego przez stronę skarżącą zamierzenia inwestycyjnego jest przedwczesne, bowiem wymaga koniecznego zbadania a zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji poglądy prawne nie zasługują na aprobatę.

Stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Zgodnie z art. 30 ust 1 Prawa budowlanego w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji: zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4:

1) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14-17, 19, 19a, 20b oraz 28;

1a) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 - z zastrzeżeniem art. 29a;

1b) budowa obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 6, 10 i 13, sytuowanych na obszarze Natura 2000;

2) wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b, 6, 9 oraz 11-12a;

2a) wykonywanie remontu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, z wyjątkiem remontu obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;

2b) wykonywanie przebudowy obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2b, 3, 3a, 11, 12, 14-17, 19, 19a, 20b i 28 oraz przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 11 i 12;

2c) docieplenie budynków o wysokości powyżej 12 m i nie wyższych niż 25 m;

3) budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu:

a) krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach wpisanych do rejestru zabytków,

b) urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych,

c) (uchylona);

4) budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych.

1a. Inwestor zamiast dokonania zgłoszenia dotyczącego robót budowlanych, o których mowa w ust. 1, może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie ( art. 30 ust 5).

W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji ( ust 5c).

Nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 ( ust 5 d).

Stosownie do art. 29 ust. 3 P.b. pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2016 r., poz. 353; dalej u.i.o.ś.).

Artykuł 30 Prawa budowlanego reguluje dwa rodzaje przesłanek zgłoszenia sprzeciwu obligatoryjne ( ust 6) i fakultatywne ( ust 7).

Zgodnie z art. 30 ust 6 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:

1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;

4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (art. 30 ust 7).

Z ugruntowanego orzecznictwa administracyjnego wynika, że termin określony w art. 30 ust 5 ustawy prawo budowlane dla wniesienia sprzeciwu jest terminem zawitym, wobec czego po jego upływie organ traci kompetencje do wydania decyzji- sprzeciwu, bowiem uprawnienie do zgłoszenia sprzeciwu po jego upływie wygasa.

Nie ulega wątpliwości, że termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Jego uchybienie wywołuje skutek prawny wygaśnięcia takich praw lub obowiązków. ( B.Adamiak/J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 8 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, s. 327 , wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2009 , sygn. II OSK 193/08 i 26 października 2009 r, sygn. II OSK 1674/08 ).

Wojewoda [...] wskazuje, że choć z przedstawionego przez inwestora opracowania dotyczącego kwalifikacji przedsięwzięcia wraz z analizą rozkładu pól elektromagnetycznych wynika, że rozpatrywane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko bowiem zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to obowiązkiem organu było dokonanie analizy i oceny przedłożonych dokumentów. Wojewoda [...] nie ocenił jednak w ramach postępowania drugoinstancyjnego wnikliwie tych opracowań a powołując się na art. 30 ust 7 pkt 4 prawa budowlanego stwierdza, że sama potencjalna możliwość wystąpienia okoliczności wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich – wystarcza do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ swoją ocenę opiera na samych przypuszczeniach sprowadzających się do tego, że "realizacja robót może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń dla terenów sąsiednich ", choć " z materiału dowodowego wynika że w miejscach dostępnych dla ludzi nie będzie ponadnormatywnego oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej". " Zgłaszana inwestycja oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, co może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie terenów sąsiednich " Wobec tego zdaniem organu " skoro obszar oddziaływania inwestycji wychodzi poza działki , co do których inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane , to skutkuje to włączeniem jako stron postępowania właścicieli , użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości objętych oddziaływaniem inwestycji , zgodnie z art. 28 prawa budowlanego . Postępowanie z udziałem tych stron może być przeprowadzone jedynie w postępowaniu o pozwolenie na budowę"

Stwierdzając powyższe organ odwoławczy nie dokonał w wystarczający sposób oceny złożonego opracowania kwalifikacyjnego wraz z analizą rozkładu pól elektromagnetycznych. Wojewoda [...] bezkrytycznie przywołał wyraźnie kwestionowane przez stronę skarżącą w odwołaniu, stwierdzenia organu I instancji, że zgłaszana inwestycja generuje oddziaływanie nad działkami sąsiednimi, co do których inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością. To może wpływać na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich i skutkuje rozszerzeniem kręgu stron postępowania.

Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a.. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie, w jakim to uczynił organ I instancji. Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę.

Decyzja wydana w oparciu o art. 30 ust 7 pkt 4 prawa budowlanego ma charakter decyzji uznaniowej, dlatego wymaga szczegółowego uzasadnienia, które powinno dokładnie odzwierciedlać ustalenia organu poczynione w toku przeprowadzonego postępowania, wyjaśnienie zastosowanych przepisów prawa i wyczerpująco uzasadniać okoliczności, które przemawiają za wydaniem takiej decyzji.

Organ odwoławczy tym wymaganiom nie sprostał, czym naruszył art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postepowania administracyjnego( t.j. Dz. U. z 2016 r , poz. 23 ze zm.) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Następnie stwierdzić należy, że samo instalowanie urządzeń – w tym urządzeń technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej – co do zasady nie jest objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjątkiem są przypadki z art. 29 ust 3 prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] bezpodstawnie i dowolnie stwierdził, że inwestycja tylko wtedy może być objęta zgłoszeniem, jeżeli obszar oddziaływania zamierzenia budowlanego zamyka się na terenie, w odniesieniu do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nim na cele budowlane. To stanowisko jest błędne. Tryb zgłoszeniowy charakteryzuje się znacznym uproszczeniem a strona postępowania jest wyłącznie inwestor. Nie można – bez żadnych podstaw wynikających z ustawy twierdzić, że stronami postępowania powinny być jeszcze dalsze podmioty i z tego powodu wyłączyć tryb zgłoszeniowy. Art. 28 ust 2 prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. i nie można go interpretować i stosować rozszerzająco do innych trybów. Stanowisko Wojewody [...] odwołujące się do treści art. 28 ust 2 prawa budowlanego i pojęcia " obszaru oddziaływania planowanego obiektu", a następnie wywody o konieczności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę w miejsce trybu zgłoszeniowego jest nieuprawnione.

Zaskarżona decyzja narusza art. 28 ust 1 oraz art. 29 ust 2 pkt 15 prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że sporna inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na swój obszar oddziaływania, w sytuacji gdy takie pojęcie w ogóle nie ma znaczenia dla kwalifikacji robót budowlanych, jako wymagających albo pozwolenia na budowę albo jedynie zgłoszenia. Do wniesienia sprzeciwu nie wystarczy bowiem samo stwierdzenie że krąg osób zainteresowanych w sprawie jest szerszy, bowiem to może być jedynie następstwem sprzeciwu, któremu towarzyszy nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w analogicznych sprawach zakończonych wyrokami z dnia 7 listopada 2016 r II SA/Kr 1107/16, z dnia 16 grudnia 2016 r II SA/Kr 1384/16 oraz z dnia 25 stycznia 2017 r sygn. akt II SA/Kr 1448/16.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy weźmie pod uwagę że planowana inwestycja co do zasady należy do kategorii która wymaga dopełnienia obowiązku zgłoszenia ( w trybie uproszczonym ), niezależnie od jej obszaru. Oceni jednak czy w sprawie nie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 29 ust 3 prawa budowlanego to jest czy nie jest to przedsięwzięcie wymagające przeprowadzenia oddziaływania na środowisko skoro jak stwierdził organ I instancji "projektowane anteny emitujące pole elektromagnetyczne będą generować oddziaływania mogące znajdować się w miejscach dostępnych dla ludzi" Ta kwestia wymaga szczególnej i wnikliwej oceny, w kontekście przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ( tekst jednol. Dz. U. z 2016 r, poz. 353 ze zm) . Wojewoda [...] odstąpił od szczegółowej analizy dokumentacji sprawy pod kątem środowiskowym z uwagi na przyjęcie że planowanie zamierzenie inwestycyjne ze względu na przypuszczalny obszar oddziaływania przekraczający teren inwestycji wymaga pozwolenia na budowę - co jest nieprawidłowe. Organ swoje rozstrzygnięcie oparł nie na ustalonym stanie faktycznym a powoływał się jedynie na przypuszczenia. Pełne ustalenia mogą być poczynione przez organ odwoławczy, dlatego brak konieczności uchylania także decyzji organu I instancji w oparciu o art. 135 p.p.s.a.

Przesłanka " wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich "(art. 30 ust 7 prawa budowlanego) nie jest precyzyjna. Przy jej ocenie należy brać pod uwagę przepisy prawa administracyjnego i cywilnego (prawa sąsiedzkiego). Ustawodawca z jednej strony rozszerza a z drugiej zawęża wytyczenie tego obszaru. Rozszerza o przepisy prawa prywatnego tzw. sąsiedzkiego , wprowadzając element " uciążliwości" a zawęża poprzez odniesienie do " terenów sąsiednich", których to determinant nie bierze się pod uwagę, rekonstruując obszar oddziaływania obiektu. (Komentarz do prawa budowlanego pod red. Z. Niewiadomskiego , Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2013 r, str 401)

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy mieć również na uwadze prawidłową wykładnię pojęcia " miejsc dostępnych dla ludności ".

W orzecznictwie przyjmuje się, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 419/13, Lex Omega nr 1582119 oraz z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 719/09, Lex Omega nr 597806).

Należy przy tym badać jak dany teren jest wykorzystywany aktualnie. Jakie są uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w przypadku jego braku decyzje o warunkach zabudowy bądź ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jeżeli natomiast stan prawny nieruchomości nie został uregulowany ani przepisami prawa miejscowego, ani w decyzji o warunkach zabudowy, względnie w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, za miejsce dostępne dla ludności może być uznany tylko taki teren, który jest aktualnie zagospodarowany w sposób, umożliwiający taki dostęp (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2907/12, Lex Omega nr 1579462).

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 tej ustawy zasądzając je od organu na rzecz strony skarżącej.