Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 712/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 1,2,3,
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek Sędziowie: WSA Piotr Głowacki (spr.) WSA Inga Gołowska Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą -


UZASADNIENIE

Sygn. akt I SA/Kr 712/17.

UZASADNIENIE

Decyzją z 15 marca 2017 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił A. M. umorzenia należności z tytułu składek.

Powyższa decyzja zapadła po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 3979/16, oddalającego skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 258/16 uchylającego zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia 28 grudnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia 16 października 2015 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Wyrokami tymi zobowiązano organ do przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy zadłużenie jest całkowicie nieściągalne w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy o s.u.s. oraz wyczerpującego zbadania przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s.

W ocenie organu skarżąca nie wykazała, że spłata zadłużenia pozbawi ją możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Pobiera ona świadczenie emerytalne w wysokości 538,48 zł netto miesięcznie (882,56 zł brutto). Ze świadczenia dokonywane są potrącenia w wysokości 220,64 zł. Gospodarstwo domowe prowadzone jest wspólnie z mężem. Wedle oświadczenia mąż pobiera świadczenie z KRUS w wysokości 313,55 zł. Stałe wydatki związane z utrzymaniem wynoszą: z tytułu opłaty eksploatacyjnej 10.50 zł oraz koszty związane z leczeniem około 350,00 zł. W/g oświadczenia wnioskująca nie posiada żadnych zobowiązań pieniężnych w bankach, instytucjach, u osób fizycznych, alimentacyjnych, czy innych. Analiza zgromadzonego materiału prowadzi do konkluzji, że sytuacja materialna, przy uwzględnieniu przedłożonych dokumentów i dokonanych ustaleń z urzędu, może być uznana za trudną. Materiał ten budzi jednakże wątpliwości, co do kompletności i rzetelności, których, mimo podejmowanych czynności, wyjaśnić się nie udało. Wątpliwości budzą np. okoliczności uzyskania dwukrotnie kredytów w Bankach (ostatni w 2014 roku) i przeznaczenia pozyskanych w ten sposób środków. Nie wykazano poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić możliwości dalszego prowadzenia działalności. Nie zostały również w tym zakresie przedstawione jakiekolwiek dokumenty, a ponadto, od dnia 1 czerwca 2014 r. faktycznie zobowiązana nie prowadzi już działalności gospodarczej. W toku prowadzonego postępowania dostarczono dokumentację medyczną dotyczącą choroby. Jednak pobierane jest świadczenie emerytalne, a tym samym wnioskująca uzyskuje dochód. Podstawą umorzenia należności może być jedynie jednoczesne występowanie okoliczności polegających na złym stanie zdrowia, bądź konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny i związany z tym brak możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem organu nie zachodzą okoliczności uzasadniające podjęcie decyzji o umorzeniu należności, nie są bowiem spełnione przesłanki nieściągalności zobowiązań wynikające z przepisu art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W sprawie uznano także, że nie jest zasadne podjęcie decyzji o umorzeniu należności z przyczyn unormowanych w przepisie § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki. Pracy i Polityki Społecznej, wobec nie przedłożenia i nie uzyskania materiałów umożliwiających przeprowadzenie w tym zakresie dogłębnej analizy.

A. M. zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy umotywowanym trudną sytuacją rodzinną i materialną. Z treści wniosku wynikało także, że posiada z mężem rozdzielność majątkową, nie mieszkają razem i nie może liczyć na pomoc finansową męża, z uwagi także na fakt, iż małżonek posiada liczne zobowiązania.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 2 czerwca 2017 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa i art. 83 ust. 4 u.s.u.s, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że za odmową umorzenia zobowiązań przemawia istnienie składnika majątkowego - domu o powierzchni 120 m2 oraz nieruchomości gruntowej, w skład której wchodzi 15 działek, o łącznej powierzchni 1,0092 ha. Na przedmiotowej nieruchomości Zakład dokonał zabezpieczenia należności z tytułu nieopłaconych składek, poprzez wpis hipoteki przymusowej, a także może być wszczęte postępowanie egzekucyjne z nieruchomości. Jednocześnie, zdaniem organu, egzekucja ta może być skuteczna, a co za tym idzie doprowadzić do zaspokojenia roszczeń, przynajmniej w części. Na okoliczność tą wskazał już organ pierwszoinstancyjny, słusznie także podnosząc, że egzekucja z nieruchomości prowadzona może być jedynie w przypadku zaistnienia takowej konieczności - co w chwili obecnej nie występuje.

Odnosząc się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniesiono, że w toku podjętych czynności skierowano w dniu 31 stycznia 2017 r. do skarżącej pismo, zawierające prośbę o udzielenie informacji dotyczących osób zamieszkujących w nieruchomości pod adresem B. , ul. [...] oraz oszacowania aktualnej wartości nieruchomości, będących jej współwłasnością. W dniu 7 kwietnia 2017 r. oraz w dniu 10 maja 2017 r. wpłynęły pisma, z których wynika, że nie dokonała wnioskująca opisu i oszacowania nieruchomości, z uwagi na brak środków finansowych. Ponadto informowała, że mąż jedynie jest zameldowany pod adresem B. , ul. [...] i nie mieszka z nią, natomiast mieszka w kurniku oddalonym od domu około 0,5 km, aby dopilnować gospodarstwa.

Nieruchomości, których jest skarżąca współwłaścicielką, były dwukrotnie przedmiotem zabezpieczenia udzielonych przez dwa banki kredytów, a także uwzględniając ilość posiadanych działek i wielkość budynku mieszkalnego, wartość nieruchomości jest znaczna. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że w budynku mieszkalnym o powierzchni 120 m2 zameldowana jest skarżąca tylko z małżonkiem (nie jest jednocześnie istotne, że małżonek nie zamieszkuje w tym budynku). Tym samym, zdaniem organu, ewentualne zbycie części majątku nieruchomego (kilku z posiadanych 15 działek), czy to w trybie egzekucyjnym, czy też z inicjatywy skarżącej, nie doprowadzi do sytuacji, by koniecznym było sięganie do środków pomocy państwa. Umorzenie zaległości nie byłoby zatem zgodne z interesem publicznym. W kontekście argumentów, iż zobowiązana jest współwłaścicielką tylko trzech działek, jak wynika z ustaleń dokonanych przy pomocy aplikacji geoportal oraz treści księgi wieczystej działki [...], [...], [...], [...], [...] nie są zabudowane, działki [...] i [...] są zabudowane budynkiem gospodarczym, z budynkiem sąsiadują dwie niezabudowane działki [...] i [...]. Skarżąca jest współwłaścicielką działek [...] i [...] (zabudowanych) oraz [...], [...] (niezabudowanych), a także działek [...] i [...], na których pobudowano budynek mieszkalny.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się A. M. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i wskazując na swoją trudną sytuację materialną, brak uwzględnienia jej wniosku o rozłożenie zaległości na raty, fakt, że majątek jest hipotecznie zabezpieczony przez bank, a dom wymaga całkowitego remontu. Wskazała także na klęskę żywiołową spowodowaną przez powódź i oczekiwanie na odszkodowanie. Podkreśliła także nie uczynienie przez organy zadość wskazaniom z wyroków sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję ZUS, którą odmówiono skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę prowadzącą działalność na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Podstawę analizy zasadności żądania strony o umorzenie należności z powyższego tytułu stanowiły regulacje art. 28 ust. 1, 2 i ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy:

1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze,

3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa,

4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

5. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

6. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

7. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W świetle przepisów rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przytoczone powyżej regulacje wskazują, że decyzja Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przy zaistnieniu choćby jednej z przesłanek może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

W takich przypadkach, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę.

Z kolei wedle art. 107 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stosownie do § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralną część. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Zaakcentować należy, że kontrola sądowa sprawy dokonywana jest po raz kolejny, gdyż przedmiotowa sprawa była już rozstrzygana przez tut. sąd, który wyrokiem z 5 kwietnia 2016r., sygn. akt I SA/Kr 258/16 uchylił uprzednią decyzję odmowną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz poprzedzającą ją decyzję z 16.10.2015r. Skarga kasacyjna organu od powyższego wyroku została oddalona. W uzasadnieniu wyroku z 5 kwietnia 2016r. sąd wskazał między innymi, że ustalenie, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne organ oparł wyłącznie na gołosłownej tezie, nie mającej potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Taka ocena sądu wynikała zwłaszcza z faktu, że organ nie ustalił, ani nie dokonał choćby symulacji kwoty wydatków egzekucyjnych i majątku skarżącej, który mógłby zostać zajęty w toku postępowania egzekucyjnego. Nawet pobieżna lektura art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. prowadzi do wniosku, iż działanie takie jest niezbędne w celu oceny, czy w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwotę przekraczającą wydatki egzekucyjne. Tymczasem organ gołosłownie stwierdził, że "nie można także uznać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne".

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ badał wszystkie przesłanki, które mogą doprowadzić do stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Dotyczy to między innymi przesłanki, który wskazuje, że całkowita nieściągalność zachodzi wówczas, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy spełnieniu dalszych przesłanek. Sam organ stwierdził, że skarżąca zlikwidowała prowadzoną działalność gospodarczą z dniem 2 czerwca 2014r. Likwidacja prowadzonej działalności gospodarczej to nic innego jak zaprzestanie jej prowadzenia o którym mowa w tym przepisie. Organ przytoczył jednak jedynie taką informację, nie wyciągając z tego żadnych wniosków i nie prowadząc w tym kierunku żadnego postępowania.

Błędne była także w ocenie sądu stwierdzenie organu, że całkowita nieściągalność powinna mieć charakter trwały, nieprzemijający, gdy z okoliczności sprawy niezbicie wynika, iż nie ma żadnych szans na poprawę sytuacji finansowej dłużnika w przyszłości. Stwierdzenie takie pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W przepisie tym nie wprowadzono bowiem takich przesłanek o których wspomina organ w zaskarżonej decyzji. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, kiedy dochodzi do całkowitej nieściągalności. Wystarczy zatem, że jedna z przesłanek zaistnieje w sprawie i wówczas organ jest zobowiązany do przyjęcia, że ma do czynienia z przypadkiem całkowitej nieściągalności. Nie może on przy tym wprowadzać dodatkowych przesłanek, których zaistnienie, wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisu, spowoduje że w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność. Jak z powyższego wynika, organ nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przesłanki całkowitej nieściągalności.

Również same motywy organu uzasadniające odmowę umorzenia należności są niepełne i nienależycie uzasadnione. Organ dużą wagę przykładał do faktu, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości z których możliwa jest egzekucja. Można zatem stwierdzić, że zdaniem organu prawo własności nieruchomości uniemożliwia umorzenie należności składkowych. Stanowisko takie byłoby jednak nieprawidłowe. Pomijając już fakt, że organ stworzyłby normę prawną polegającą na przyjęciu, że właścicielom nieruchomości nie można umarzać należności składkowych. Stwierdzić należy, że organ powinien przeanalizować po pierwsze możliwość zbycia przedmiotowej nieruchomości, zaś następnie skutki, jakie sprzedaż ta pociągnęłaby dla skarżącej oraz instytucji państwowych. W orzecznictwie sądowym za utrwalony należy uznać pogląd, zgodnie z którym, sytuacja, w której zapłata zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest zgodna nie dość, że z interesem zobowiązanego, to jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. W niniejszym postępowaniu, poza samym stwierdzeniem, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości, organ w ogóle wyżej wskazanych kwestii nie rozważał, co czyni uzasadnienie zaskarżonej decyzji wadliwym.

W ocenie sądu również fakt, że skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej, nie może stanowić argumentu uniemożliwiającego umorzenie należności. Przyjęcie stanowiska organu prowadziłoby do powstania kolejnego warunku umorzenia należności, czyli korzystania z pomocy społecznej. Brak korzystania z takiej pomocy może jedynie sugerować, że skarżąca samodzielnie stara się zaspokajać swoje potrzeby bytowe.

Mając powyższe na względzie, sąd dopatrzył się uchybienia prawa materialnego, w postaci dokonania błędnej wykładni art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 cyt. rozporządzenia, a także naruszenia przepisów postępowania, w szczególności oceny materiału dowodowego w sposób dowolny, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wedle treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten obejmuje sytuację, w której w sprawie orzekał już poprzednio sąd administracyjny, dokonując określonej oceny. Z przepisu tego wynika zaś bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu i wynikających z niego wytycznych, co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu ocena prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe.

Jak przyjmuje się jednolicie w literaturze i orzecznictwie przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne (zob. Andrzej Kabat, Komentarz do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX). Jako ocenę prawną przyjmuje się zatem osąd o prawnej wartości sprawy. W wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 1261/10 (ONSA WSA z 2013 r. Nr 1, poz. 7) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.

Natomiast wskazania co do dalszego postępowania są konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcie popełnionych błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy. Ponieważ, co jest istotne na tle wykładni art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w wyroku wiążąca jest także dla sądu, który go wydał; sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym, co do dalszego postępowania.

Uwzględniając powyższe, sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, nie mógł dokonać jej weryfikacji z pominięciem oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2016r.

Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 marca 2017r. wciąż nie czynią zadość wskazanym tam wymogom. U podstaw tej oceny leży okoliczność, iż w istocie rzeczy obie przywołane decyzje nie zawierają w swej warstwie motywacyjnej oceny wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a naruszenie to mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. W szczególności przedwczesna była ocena organu, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Wiodącą racją, którą organ powołał na poparcie tezy o braku całkowitej nieściągalności, był fakt, że w dacie wydania skarżonej decyzji postępowanie egzekucyjne przeciw skarżącemu było w toku. Argumentu tego nie powiązano jednak z ustaleniami dotyczącymi ściągalności zadłużenia, ani nie przedstawiono prognoz, co do efektywności egzekucji w przyszłości. W ocenie sądu, samo powoływanie się przez organ na fakt wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest absolutnie niewystarczające do wykazania, że nie występuje całkowita nieściągalność należności, o której mowa w art. 28 u.s.u.s. Obowiązkiem organu było wykazanie, na jakiej podstawie opiera wniosek, że należność będzie przez dłużnika uregulowana w dalszej lub bliższej perspektywie. Nie sposób uznać, że obowiązkowi temu czyni zadość stwierdzenie organu, że wdrożone wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne jest w toku, nieruchomości były przedmiotem zabezpieczenia, a ich wartość jest znaczna - gdyż sam formalny aspekt prowadzenia egzekucji nie może być podstawą do wniosku o realnych możliwościach spłaty zadłużenia przez stronę. Organ winien zatem ocenić, czego nie uczynił, czy w badanej na dzień złożenia wniosku sytuacji materialnej skarżącej istnieją realne możliwości zaspokojenia przezeń zaległych należności z tytułu składek.

Zwrócić należy uwagę na treść art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z przepisu tego wynika, że ZUS, jako wierzyciel ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Organ nie może przerzucać tego obowiązku na skarżącą żądając od niej oszacowania nieruchomości. Jest do tego zobowiązany również w sytuacji, gdy w stosunku do wnioskodawcy prowadzone było postępowanie egzekucyjne. Dokonując powyższej, samodzielnej oceny organ winien mieć na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, gdzie zwraca się uwagę na to, że przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 707/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1176/14). Taki też pogląd prezentowany jest w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Opolu z 24 października 2012 r., sygn. akt I SA/Op 251/12 i z dnia z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Op 572), które skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni popiera. Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II CSK 176/07, organy mają także obowiązek skonfrontowania bieżącej sytuacji strony z wysokością zaległej należności. Ta zaś, rozpatrywana w kontekście możliwości finansowych skarżącej, stanowi wysokość znaczną. Nie sposób także tracić z pola widzenia wciąż hipotetycznych jedynie założeń dotyczących "możliwości" dochodzenia zaspokojenia z nieruchomości, bez jakiejkolwiek analizy realności takich działań, a zwłaszcza ich skutków. Z doświadczenia życiowego wynika także, że obciążenie hipoteką własności nieruchomości nie przekłada się na zaspokojenie wierzyciela, a egzekucja z nieruchomości pozostającej we współwłasności jest niezwykle utrudniona, zwłaszcza w sytuacji, gdy przedmiotową nieruchomość zajmuje mąż zobowiązanej. Sąd w wyroku z 5 kwietnia 2016r. wyraźnie stwierdził, że w okolicznościach faktycznych sprawy, wskazana przez organ możliwość odzyskania zaległych składek w drodze postępowania egzekucyjnego jest całkowicie gołosłowna i oderwana od realiów życiowych.

Organ zbagatelizował powyższą ocenę, przez co wadliwie ustalił stan faktyczny w zakresie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz nie ocenił należycie wszystkich istotnych w tym zakresie okoliczności, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Organ nadal nie zbadał także prawidłowo przesłanek zastosowania umorzenia należności składkowych i nie zindywidualizował sytuacji skarżącej w aspekcie istnienia jego ważnego interesu i sytuacji majątkowej, a z drugiej strony przewlekłej choroby zobowiązanej, pozbawiającej ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, czym naruszył art. 28 ust. 3a u.s.u.s., § 3 p. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz przepisy postępowania w postaci art. 7 i 77 § 1 i art. 107 k.p.a. dywagacje organu na przyszłość.

Co dotyczy stanu zdrowia skarżącej, to przedłożyła ona dokumentację, z której wynika, że leczy się w związku z poważnymi schorzeniami kardiologicznymi. W ocenie organu wnioskodawczyni wykazała tym samym wystąpienie przewlekłej choroby. To, co przekreśliło natomiast umorzenie zaległości z uwagi na stan zdrowia, to brak orzeczenia o niepełnosprawności, czy niezdolności do pracy. Żądnie przedłożenia takiego orzeczenia jest tymczasem zupełnie bezpodstawne. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera żadnej gradacji dowodów, bowiem z art. 75 § 1 wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z drugiej strony w cyt. rozporządzeniu nie wymieniono, jako przesłanki umorzenia orzeczenia o niepełnosprawności, czy niezdolności do pracy. Oznacza to, że organ – podobnie jak w przypadku nieściągalności – ma obowiązek samodzielnie ocenić, czy choroba, na którą powołuje się wnioskodawca ma charakter przewlekły, a więc taki, który wyłącza zobowiązanego z codziennego funkcjonowania i nie pozwala mu na zajęcie się sprawami zawodowymi. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), ocena ta nie może być jednak sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

Organy nie odniosły się także do wskazywanej przez skarżącą okoliczności poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej, jak i do kwestii rozłożenia zaległości składkowych na raty.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien ocenić materiał dowodowy, zgodnie z przedstawionymi wskazaniami, a następnie w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozpatrzyć wniosek skarżącej o umorzenie należności składkowych w oparciu o powołane normy prawa materialnego, a wnioski przedstawić w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymagania art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, sąd orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy o p.p.s.a.