Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 409/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2005 nr 113 poz 954
law: Ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw
journal: Dz.U. 2018 poz 1616
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o ochronie roślin oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Towarzystwa Ornitologicznego z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postepowania w sprawie zgłoszenia o wystąpieniu szkody w środowisku w gatunkach chronionych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] listopada 2019, znak [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z [...]kwietnia 2020 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej również: GDOŚ) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania [...][...]Towarzystwa Ornitologicznego (dalej: skarżący), od decyzji Regionalnego Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]z [...]listopada 2019 r. znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie szkody w środowisku w gatunkach chronionych ryb, powstałej w związku z funkcjonowaniem hydroelektrowni przy zbiorniku [...], w miejscowości [...], gmina [...], utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ) otrzymał zgłoszenie [...]Towarzystwa Ornitologicznego dotyczące wystąpienia 10 listopada 2016 r. szkody w środowisku w gatunkach chronionych, spowodowanej mechanicznym zniszczeniem znacznej ilości ryb przez zespół turbin hydroelektrowni wbudowanej w zaporę czołową zbiornika [...] pozostającą bez skutecznego zabezpieczenia. W zgłoszeniu wskazano na negatywny wpływ na ichtiofaunę, tym samym stan ekologiczny wód, którego ichtiofauna jest elementem. Do zgłoszenia dołączono "Raport z badań ichtiopatologicznych ryb ze zbiornika zaporowego "[...]", wykonany na zlecenie Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] przez pracowników naukowych Katedry [...] Wydziału Nauk o Środowisku Uniwersytetu [...] w [...].

Pierwotnie decyzją z [...] stycznia 2018 r. RDOŚ w [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie szkody w środowisku w gatunkach chronionych ryb powstałej w związku z funkcjonowaniem hydroelektrowni przy zbiorniku [...].

Na skutek odwołania skarżącego, GDOŚ decyzją z [...] maja 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z [...] listopada 2019 r., RDOŚ w [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie szkody w środowisku w gatunkach chronionych ryb, powstałej w związku z funkcjonowaniem hydroelektrowni przy zbiorniku [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Uzasadniając, wskazał, że brak informacji o liczebności populacji piskorza i różanki w rzece [...] oraz w zbiorniku wodnym [...] sprzed okresu wystąpienia szkody, przy założeniu że praca hydroelektrowni mogła mieć wpływ na liczebność tych gatunków, oznacza brak jednego z podstawowych elementów koniecznych do stwierdzenia szkody w środowisku, wynikającego z definicji szkody w środowisku, tj. określonego stanu początkowego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący wskazując, że szkoda w środowisku miała miejsce. Ustalenie stanu wyjściowego celem wskazania szkody przy oczywistym niszczeniu ryb przez turbinę hydroelektrowni jest niezasadne i nie może być podstawą do umorzenia postępowania. Argument ten jest niewłaściwy, gdyż trudno ustalić dla jakiejkolwiek grupy zwierząt w Polsce stan wyjściowy. Opisana szkoda ewidentnie ma wpływ na potencjał ekologiczny rzeki.

GDOŚ w/w decyzją z [...] kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na pismo skarżącego z [...] września 2019 r. stwierdził, że zgłoszenie nie obejmowało szkody w wodach, zatem szkoda w wodach leży poza zakresem postępowania. W zgłoszeniu szkody w dolinie rzeki [...] - zbiornik zaporowy [...] skarżący wymienił takie gatunki ryb jak: piskorz, różanka, certa, węgorz, sandacz, szczupak i sum, z których jedynie piskorz i różanka objęte są ochroną gatunkową, w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody. Stwierdził, że ustawa szkodowa ma zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. W przypadku gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych, by zdarzenie mogło zostać uznane za szkodę w środowisku, nie jest wymagana przesłanka działalności stwarzającej ryzyko. Może do niej dojść wskutek innej działalności niż działalność stwarzająca ryzyko szkody w środowisku, w powiązaniu z winą podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy szkodowej). Analizując powyższe stwierdził, że aby uznać zdarzenie za szkodę w środowisku, należy wykazać związek przyczynowy pomiędzy działalnością określonego podmiotu korzystającego ze środowiska, a zdarzeniem rozumianym jako szkoda w środowisku lub bezpośrednie nią zagrożenie. Szkoda w środowisku to negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych oceniona w stosunku do stanu początkowego mająca znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych. Szkoda w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych mająca znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z: • decyzją, o której mowa w art. 34 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub • decyzją, o której mowa w art. 56 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub • zatwierdzonym planem urządzenia lasu, dla którego przeprowadzono strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 46 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub • decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub • postanowieniami, o których mowa w art. 90 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Organ odwoławczy nie znalazł uchybień w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wskazując, że mając na uwadze definicje zawarte w ustawie szkodowej Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni [...] zarządzające hydroelektrownią jest podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy szkodowej. Analizując czy spółka swoją działalnością, z własnej winy, spowodowała szkodę w chronionym siedlisku przyrodniczym lub gatunkach, GDOŚ stwierdził, że szkodą w chronionych gatunkach lub siedliskach przyrodniczych jest taka zmiana, oszacowana w stosunku do stanu początkowego, która ma znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych siedlisk przyrodniczych. Przez stan początkowy rozumie się stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku, oszacowane na podstawie dostępnych informacji. Nałożenie obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych musi być poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem stanu początkowego, a z przedstawionych opracowań nie wynika jaki był stan początkowy środowiska oraz jaki był stan poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku. Rozstrzygnięcie RDOŚ zostało oparte na danych z ekspertyzy pn. "Raport z badań ichtiopatologicznych ryb ze zbiornika zaporowego [...]", danych z monitoringu gatunków ryb podlegających ochronie na mocy dyrektywy siedliskowej oraz monitoringu stanu lub potencjału ekologicznego ichtiofauny prowadzonym przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska (dane z 2016 r.), "Wstępnej analizie rozmieszczenia ryb i minogów w [...] i jej głównych dopływach". W ocenie GIOŚ organ I instancji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyczerpująco zbadał okoliczności faktyczne, w sposób prawidłowy dokonał oceny znaczenia i wartości materiału i oceny czy dana okoliczność została udowodniona. W ramach sporządzania w/w Ekspertyzy przeprowadzono połowy badawcze odławiając łącznie 12 gatunków ryb, wśród których nie było gatunków chronionych, w tym piskorza i różanki. Zgodnie ze stanowiskiem Zarządu Okręgu [...] Polskiego Związku Wędkarskiego z pisma z [...] listopada 2017 r., w szkodzie wyrządzonej w środowisku [...] listopada 2016 r. stwierdzono m.in. zniszczenia ryb w takich gatunkach jak certa, różanka i piskorz, co potwierdzają ustne relacje świadków. Z danych z monitoringu GIOŚ wynika, że w rzece [...] występuje nieliczna populacja różanki (odłowiono 3 sztuki), nie potwierdzono występowania piskorza. Obecność piskorza na pojedynczych stanowiskach potwierdzają jedynie dane zawarte w w/w analizie. Reasumując GDOŚ stwierdził, że populacje różanki i piskorza w rzece [...] są bliżej nieoznaczone i podlegają znacznym wahaniom.

Podniósł, że zgodnie z praktyką Unii Europejskiej, potwierdzoną wyrokami Trybunału Sprawiedliwości UE należałoby uznać za szkodę mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunku, z uwagi na przekroczenie oddziaływania na co najmniej 1% populacji krajowej gatunku. Natomiast zgodnie z art. 5 pkt 24 ustawy o ochronie przyrody przez właściwy stan ochrony gatunku należy rozumieć sumę oddziaływań na gatunek, mogącą w dającej się przewidzieć przyszłości wpływać na rozmieszczenie i liczebność jego populacji na terenie kraju lub państw członkowskich Unii Europejskiej lub naturalnego zasięgu tego gatunku, przy której dane o dynamice liczebności populacji tego gatunku wskazują, że gatunek jest trwałym składnikiem właściwego dla niego siedliska, naturalny zasięg gatunku nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości oraz odpowiednio duże siedlisko dla utrzymania się populacji tego gatunku istnieje i prawdopodobnie nadal będzie istniało.

Zdaniem GDOŚ ze zgromadzonego materiału nie wynika jednoznacznie, czy mechaniczne zniszczenie dużej ilości ryb przez turbiny hydroelektrowni, będące powodem zgłoszenia szkody, dotyczyło również wskazanych gatunków chronionych, a relacja ustna nieokreślonych świadków potwierdzająca, że mechanicznemu zniszczeniu uległy też w/w gatunki chronione ryb nie jest wystarczająca. Ponadto, nie można dokonać oceny czy praca hydroelektrowni doprowadziła do zaistnienia szkody w środowisku w kontekście zniszczenia mającego znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony któregoś z konkretnych gatunków podlegających ochroną gatunkową ryb, przy czym GDOŚ nie neguje, że w wyniku pracy hydroelektrowni mogły ulec mechanicznemu zniszczeniu chronione gatunki ryb, jednakże fakt zniszczenia siedliska - w kontekście ustawy szkodowej - winien być analizowany pod kątem liczebności gatunku występującego na danym terenie, co pozwala ustalić czy zniszczenie danego siedliska wpłynęło znacząco na stan ochrony danego gatunku i czy zmianę tę należy zaliczyć do szkody w środowisku. Sam fakt występowania różanki i piskorza w rzece [...] oraz w zbiorniku wodnym [...] nie jest wystarczający do ustalenia stanu początkowego. Omawiane gatunki w tym konkretnym miejscu nie były licznie odławiane, co oznacza, że populacja występująca w tym miejscu nie ma znaczenia dla zachowania właściwego stanu ochrony tych gatunków. Zatem, nie jest możliwe ustalenie czy doszło do szkody w środowisku lub bezpośredniego nią zagrożenia, a konsekwencji nie można nałożyć obowiązku wykonania działań naprawczych lub zapobiegawczych.

Z tego powodu nie ma podstaw prawnych do nałożenia obowiązków wynikających z ustawy szkodowej, a sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżące Towarzystwo wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzuciło, że decyzja z [...] kwietnia 2020 r. narusza art. 155 oraz 156 § 2 Kpa. Podniosło, że przejście ryb przez układ elektrowni, w dół rzeki, powoduje ich uśmiercanie (potwierdzone w postępowaniu dokumentacją fotograficzną), okaleczenie oraz uniemożliwia powrót tą samą drogą, w górę rzeki, ze względu na różnice wysokości piętrzenia. Wskazało na literaturę szeroko opisującą to zagadnienie, jak i dowody negatywnego oddziaływania na rybostan rzek zapór wodnych i znajdujących się w nich elektrowni (turbiny), w tym oczywisty wpływ na gatunki chronione. Ponadto, zarzuciło brak odniesienia się przez organy obu instancji do wyroku Trybunału Europejskiego UE z 1 lipca 2017 r. C-529/15.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał m.in., że wbrew twierdzeniom Towarzystwa Organy w uzasadnieniach decyzji odniosły się do przedstawionych ze zgłoszeniem danych z ekspertyzy. Mimo, iż z dokumentu tego wynika, że turbiny elektrowni spowodowały mierzalne straty w rybostanie, to nie wykazuje on bezpośredniego negatywnego oddziaływania na chronione gatunki piskorza i różanki, co umożliwiłoby w oparciu o przepisy ustawy szkodowej stwierdzenie szkody w środowisku w gatunkach chronionych. Podkreślił, że tak GDOŚ jak i RDOŚ wykorzystały dane także z innych źródeł tzn. z monitoringu gatunków ryb podlegających ochronie na mocy dyrektywy siedliskowej, monitoringu stanu lub potencjału ekologicznego ichtiofauny, "Wstępnej analizy rozmieszczenia ryb i minogów w [...] i jej głównych dopływach". Organ nie zaprzeczył, że zapory wodne i hydroelektrownie, szczególnie pozbawione przepławek niekorzystnie wpływają na rybostan rzek na których są zlokalizowane, mogą uniemożliwiać swobodną migracje ryb. Dokumentacja zgromadzona w aktach nie wykazała, by nastąpiła znacząca negatywna zmiana gatunków chronionych ryb. Organy nie zaprzeczyły, że w 2016 r. mechanicznemu zniszczeniu przez zespół turbin hydroelektrowni uległa znaczna ilość ryb, poprzez umorzenie postępowania, stwierdziły jedynie, że nie można udowodnić by zniszczenia w rybostanie dotyczyły piskorza i różanki a tym samym kwalifikowały się jako szkoda w środowisku w gatunkach chronionych.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie C-529/15 z 1 czerwca 2017 r. (a nie jak napisano w skardze 1 lipca 2017 r,) GDOŚ stwierdził, że w wyroku tym TSUE odpowiedział na pytania prejudycjalne sądu austriackiego, tworząc prawne wytyczne konieczne do zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy z którą były związane. Cztery tezy wyroku stwierdzają:

1. Artykuł 17 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/31/WE z 23 kwietnia 2009 r., należy interpretować w ten sposób, że z zastrzeżeniem weryfikacji spoczywających na sądzie odsyłającym dyrektywa ta ma zastosowanie ratione temporis do szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu, które wystąpiły po dniu 30 kwietnia 2007 r., ale które zostały spowodowane eksploatacją instalacji, która uzyskała pozwolenie wodnoprawne i została oddana do użytku przed tą datą.

2. Dyrektywę 2004/35, zmienioną dyrektywą 2009/31, a w szczególności jej art. 2 pkt 1 lit. b), należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się ona przepisowi prawa krajowego, który wyklucza w sposób ogólny i automatyczny zakwalifikowanie szkód mających znaczący negatywny wpływ na ekologiczny, chemiczny lub ilościowy stan lub ekologiczny potencjał danych wód jako "szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu", z tego tylko powodu, że szkody te są objęte pozwoleniem wydanym na

podstawie tego prawa krajowego.

3. W wypadku gdy pozwolenie zostało wydane na podstawie przepisów krajowych bez zbadania warunków określonych w art. 4 ust. 7 lit. a)-d) dyrektywy 2000/60A/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, sąd krajowy nie jest zobowiązany do tego, by samemu badać, czy warunki przewidziane w tym przepisie zostały spełnione, celem ustalenia, czy występują szkody wyrządzone środowisku naturalnemu w rozumieniu art. 2 pkt 1 lit. b) dyrektywy 2004/35, zmienionej dyrektywą 2009/31.

4. Artykuły 12 i 13 dyrektywy 2004/35, zmienionej dyrektywą 2009/31, należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisowi prawa krajowego takiemu jak ten w postępowaniu głównym, który nie pozwala uprawnionym do rybactwa na wszczęcie procedury odwoławczej dotyczącej szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu w rozumieniu art. 2 pkt 1 lit. b) tej dyrektywy.

W ocenie organu, zacytowane powyżej zapisy wyroku TSUE nie znajdują zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych albowiem decyzja organu I jak i II instancji narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jak i przepisy prawa materialnego.

Wskazać należy, że kwestie dotyczące postępowania w przypadku wystąpienia szkód w środowisku reguluje ustawa z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. 2018, poz. 954 i 1616 - dalej ustawa szkodowa). Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy, przepisy ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku: 1. spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku; 2 spowodowanych również przez inną działalność niż ta, o której mowa w pkt 1, podmiotu korzystającego ze środowiska, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Nadto przepisy ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, wywołanych emisją rozproszoną, pochodzącą z wielu źródeł, gdy jest możliwe ustalenie związku przyczynowego między bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku lub szkodą w środowisku a działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 2 ust. 2)

Użycie zwrotu szkody w środowisku "spowodowane przez działalność" nakazuje obejmowanie tym pojęciem wykonywanie konkretnych działań w elementach przyrodniczych, których dotyczy ustawa szkodowa, powodujących bądź to szkodę w środowisku, bądź bezpośrednie nią zagrożenie. Niewątpliwie w świetle wskazanego przepisu szkoda lub zagrożenie jej wystąpienia są ściśle związane z działalnością prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska, a działalność ta musi bezpośrednio poprzedzać wystąpienie zdarzenia, jakim jest szkoda w środowisku. Pierwszym jednak elementem jaki podlega badaniu organu w przypadku wszczęcia postępowania w zakresie zgłoszenia zagrożenia wystąpienia szkody w środowisku, jest ocena czy można w ogóle mówić o szkodzie w środowisku bądź o zagrożeniu szkodą w środowisku.

Ustawa definiuje te dwa pojęcia. I tak, stosownie do definicji zawartej w art. 6 pkt 1 ww. ustawy, pod pojęciem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku rozumie się wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości.

Pod pojęciem szkody w środowisku (art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej) rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska, bądź to w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, bądź w wodach, mającą znaczący negatywny wpływ na potencjał ekologiczny, stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód, bądź w powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi.

W niniejszej sprawie zgłoszone zagrożenie wystąpienia szkody w środowisku dotyczyło gatunków chronionych ryb polegającą na zwiększeniu ich śmiertelności w związku z pracą hydroelektrowni przy zbiorniku [...] w [...], gmina [...].

Zatem zadaniem organu właściwego w sprawie było ustalenie czy rzeczywiście obserwowana jest zwiększona śmiertelność ryb w tym rejonie oraz czy w jej konsekwencji wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą bądź wystąpiła szkoda. Przy tym oceny tej winien był organ dokonać w oparciu o kryteria oceny czy w danym przypadku wystąpiła szkoda zawarte w obowiązującym w dniu orzekania rozporządzeniu Ministra Środowiska, wydanego na podstawie zawartego w art. 10 ustawy szkodowej upoważnienia ustawowego (rozporządzenie Ministra Środowiska z 22 lipca 2019 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku).

Oceniając działania organów, wskazać zatem należy, że po myśli § 2 ust. 1pkt 1 i 2 tego rozporządzenia, kryterium wystąpienia szkody w środowisku w gatunku chronionych jest zmiana albo zmiany powodujące jeden albo więcej z następujących mierzalnych skutków mających znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków: 1/zniszczenie siedliska gatunku chronionego w całości lub w części; 2/pogorszenie stanu lub funkcji populacji gatunku chronionego polegające w szczególności na: a) zmniejszeniu liczebności populacji gatunku chronionego, zmniejszeniu jej zagęszczenia lub zmniejszeniu zajmowanej przez nią powierzchni lub b) pogorszeniu możliwości rozmnażania się populacji gatunku chronionego, jej rozprzestrzeniania się lub pogorszeniu innych funkcji życiowych, lub c) zwiększeniu śmiertelności, lub d) ograniczeniu możliwości kontaktu populacji gatunku chronionego z populacjami sąsiednimi.

W ocenie Sądu, nie ma wątpliwości, że w związku z treścią zgłoszenia dokonanego przez Towarzystwo, organy właściwe w sprawie powinny były dokonać sprawdzenia wystąpienia wskazanych powyżej okoliczności.

W rozpoznanej sprawie, bez wątpienia stwierdzono wystąpienie kryterium polegającego na zwiększeniu śmiertelności gatunków chronionych, przedwcześnie jednak oceniono, że nie można mówić o szkodzie z uwagi na brak możliwości ustalenia stanu początkowego. Wskazać zatem trzeba, że organ nie poparł swoich rozważań wszystkimi dowodami, odrzucając przy tym, bez podania motywów, relacje ustne świadków dotyczące szkody w gatunkach chronionych (piskorza i różanki).

Podkreślić również trzeba, że kryteria określone w rozporządzeniu mogą występować zarówno odrębnie jak i wspólnie, kumulować się. Zadaniem organu jest ustalenie, czy którekolwiek kryterium oceny wystąpienia szkody w środowisku miało miejsce w danym przypadku i nie jest organ ograniczony okolicznościami podanymi przez zgłaszającego szkodę. Obowiązkiem organu jest bowiem analiza takiego wniosku w jego całokształcie. W konsekwencji organ winien był dokonać oceny czy w wyniku zwiększenia śmiertelności doszło do zmniejszenia liczebności populacji, a wobec faktu utrudnionej migracji ryb czy doszło do zmniejszenia zajmowanych przez nie powierzchni, do pogorszenia możliwości rozmnażania się populacji gatunku chronionego, jej rozprzestrzeniania się lub pogorszenia innych funkcji życiowych.

Nie dokonując takich ocen, organ dopuścił się naruszenia art. 7, 77 kpa w związku z art. 6 pkt 10 i 11 oraz art. 10 ustawy szkodowej oraz w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia, co uzasadnia uchylenie decyzji.

Przy tym Sąd zaznacza, że dla wdrożenia działań zapobiegawczych, o których mowa w ustawie szkodowej konieczne jest stwierdzenie bądź wystąpienia szkody i wówczas należy ustalić stan początkowy, bądź wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku.

Organy obydwu instancji, uznały że w sprawie nie można ustalić stanu początkowego, a zatem w ogóle nie można uznać że mamy do czynienia ze szkodą w środowisku. Tymczasem z art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej wynika, że stan początkowy ma być "oszacowany" na podstawie dostępnych informacji, a nie dokładnie ustalony na podstawie danych sprzed powstania szkody (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2658/15, LEX nr 2347140). Oznacza to, że organy prowadzące postępowania na podstawie wszelkich dostępnych danych winny ustalić przybliżony, prawdopodobny stan gatunku przed wystąpieniem szkody. Jest to pogląd o tyle racjonalny, że w razie przyjęcia iż stan początkowy musi być dokładnie ustalony, nie byłoby nigdy możliwe stwierdzenie wystąpienia szkody w środowisku w przypadkach, gdy nie były prowadzone odpowiednie badania. Trudno natomiast oczekiwać, że w stosunku do każdego siedliska występującego w gminie, w konsekwencji na terenie kraju, będą prowadzone osobne badania i monitoringi. Stąd jak najbardziej zasadne jest przyjęcie, że określenie stanu początkowego dokonywane jest w drodze oszacowania.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy że dla oceny stanu początkowego, organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne dane, zarówno wynikające z obserwacji prowadzonych przez odpowiednie organy, jak i prowadzonych przez zgłaszającego szkodę. Z tej przyczyny, ponownie rozpatrując sprawę, celem wyjaśnienia stanu faktycznego, organ zwróci się do Towarzystwa o udostępnienie wszystkich materiałów i danych źródłowych, które pomogą oszacować stan początkowy. Tym bardziej, że jak wynika z uzasadnienia decyzji GDOŚ, organ nie zakwestionował występowania zjawiska zwiększonej śmiertelności gatunków chronionych, a jedynie ocenił, że pozostaje ona bez znaczenia dla właściwego stanu ochrony tych gatunków, przy czym nie wskazał jaka jest populacja krajowa i czy doszło do przekroczenia oddziaływania na co najmniej 1% populacji krajowej, zatem rozstrzygnięcie w tej części nie poddaje się kontroli Sądu.

Niezależnie od powyższego Sąd podkreśla, że istotną okolicznością, która zupełnie nie była przedmiotem rozważań organów obydwu instancji, jest kwestia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej definiując to pojęcie, wskazując iż rozumie się pod nim wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Organy zatem kierując się kryteriami wskazanymi w rozporządzeniu dla rozpoznania czy i w jakich warunkach można mówić o szkodzie w środowisku, winny ocenić czy w rozpoznanej sprawie istnieje bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku. Dla spełnienia tej przesłanki nie można już, zdaniem Sądu, mówić o ustaleniu stanu początkowego. Stan początkowy bowiem to stan sprzed powstania szkody. W razie oceny czy istnieje bezpośrednie zagrożenie szkodą, nie można mówić o stanie innym niż oceniany w toku postępowania wszczętego na skutek zgłoszenia zagrożenia szkodą w środowisku. To ten stan bowiem jest właśnie stanem przed wystąpienie szkody. Prawdopodobieństwo wystąpienia szkody zawsze badane jest bowiem na przyszłość.

Zdaniem Sądu, organy rozpatrując niniejszą sprawę skupiając się wyłącznie na dokonaniu oceny czy wystąpiła szkoda w środowisku, nie odnosząc się do również istotnej okoliczności – czy w badanych okolicznościach wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, dopuściły się również naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 2 ustawy szkodowej, w myśl którego przepisy ustawy stosuje się również do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku.

Już na marginesie Sąd jedynie wskazuje, że chociaż uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji są obszerne, to jednak w sprawach kluczowych cechuje je niezmierna lakoniczność. Organy bowiem, nie wskazują żadnych przesłanek, które uzasadniają uznanie, że w warunkach danej sprawy zagrożenie szkodą nie występuje, np. jaka jest populacja krajowa gatunku chronionego (piskorza i różanki) w kontekście właściwego stanu ochrony gatunku bądź – jak w przypadku GDOŚ – że ustna relacja bliżej nieokreślonych świadków potwierdzająca, że mechanicznemu zniszczeniu uległy też w/w chronione gatunki ryb nie jest w tym przypadku wystarczająca. Organy w decyzji stawiają wyłącznie tezy, bez przedstawienia argumentacji na ich poparcie. Narusza to nie tylko zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa, ale również zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa)

Mając powyższe rozważania na względzie, Sąd uznał, że kontrolowana decyzja, jak i decyzja RDOŚ ją poprzedzająca zostały wydane przedwcześnie, bowiem ustalenia organów jako niepełne i niekompletne, nie pozwalały w sposób przekonujący i nie pozostawiający wątpliwości, uznać twierdzeń w nich zawartych za prawdziwe. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że zarówno decyzja organu odwoławczego jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7 i 77 § 1, 80 oraz z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jak i decyzję organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ rozpozna ponownie wniosek Towarzystwa, biorąc po uwagę wskazania co do zakresu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, sformułowane powyżej, jak i co do sposobu interpretacji przepisów prawa materialnego. W szczególności organ zbierze dowody pozwalające na ustalenie okoliczność mających znaczenia jako kryteriów wystąpienia szkody, oceni czy w świetle zgromadzonego materiału szkoda bądź zagrożenie szkodą wystąpiło, poczyni wyjaśnienia w zakresie stanu początkowego, swoje ustalenia zawrze w uzasadnieniu decyzji i sporządzonym w sposób należyty i przekonujący, który będzie znajdował poparcie w zgromadzonych dokumentach. Nadto celem wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, organ odniesie się do wszystkich twierdzeń i materiałów dowodowych przedstawionych przez zgłaszającego szkodę.

Odnosząc się do zarzutów skargi - nie zasługują one na uwzględnienie. Przywołanie przepisy art. 155 i 156 kpa dotyczą trybu nadzwyczajnego, który w tej sprawie nie miał miejsca, co prawidłowo wskazano w odpowiedzi na skargę. Należy też podzielić stanowisko z odpowiedzi na skargę, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przywołany wyrok TSUE.

W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania wobec braku wniosku w tym przedmiocie.