Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 955/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 129 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 listopada 2017r., sygn. akt II SA/Łd 439/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 439/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] S.A. w [...] na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r., działając na podstawie przepisów art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.g.n.", art. 104, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "k.p.a.", orzekł o:

1) ustaleniu odszkodowania w wysokości 172.400 zł za zmniejszenie się wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie W-35 jako dawne działki nr [...] i [...], w związku z wybudowaniem na tych działkach napowietrznej linii energetycznej 110 kV,

2) przyznaniu ustalonej kwoty odszkodowania na rzecz: B. B. w wysokości - 34.480 zł, I. G. w wysokości - 34.480 zł, Z.L. w wysokości - 34.480 zł, J. M. w wysokości - 34.480 zł, J. S. w wysokości - 4.310 zł, M. S. w wysokości – 15.085 zł, K. Z. w wysokości – 15.085 zł,

3) odmowie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie się wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...],

4) zobowiązaniu [...] S.A. Oddział [...] do wypłaty uprawnionym powyższych kwot w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna, oraz do dostarczenia organowi orzekającemu dowodu wpłaty tego odszkodowania celem załączenia do akt.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia 7 stycznia 2012 r. J. M. w imieniu własnym oraz pozostałych współwłaścicieli wystąpił o ustalenie odszkodowania za zmniejszenie się wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...] i [...]. Następnie pismem z dnia 15 grudnia 2015 r. doprecyzował, że wniosek o odszkodowanie dotyczy również działek nr [...] i [...].

Działki te podlegały podziałowi i ostatecznie ustalono, że wniosek o odszkodowanie dotyczy działek nr [...] i [...]oraz dawnych działek nr [...] (obecnie [...],[...],[...],[...]) i [...] (obecnie [...],[...],[...]).

Prezydent Miasta [...] ustalił także, iż decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1981 r., na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o trybie i zasadach wywłaszczania nieruchomości, zezwolono Zakładowi Energetycznemu [...] na przeprowadzenie robót związanych z budową napowietrznej linii energetycznej [...] kV [...] - [...]. W dacie wydania zezwolenia przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność F. M. i spadkobierców W. M. Ustalono w oparciu o postanowienia w sprawie stwierdzenia nabycia spadku, że obecni wnioskodawcy są spadkobiercami ówczesnych właścicieli.

Organ I instancji, prowadząc postępowanie wyjaśniające, nie odnalazł żadnych dokumentów wskazujących, iż poprzedniemu właścicielowi bądź jego spadkobiercom zostało wypłacone jakiekolwiek odszkodowanie w związku z budową linii [...] kV. Na zlecenie organu I instancji rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy z dnia 21 czerwca 2016 r., w którym określił zmniejszenie się wartości nieruchomości na skutek wybudowania na działkach [...] i [...] linii [...] kV na kwotę 172.400 zł. Na tej podstawie organ I instancji, powołując się na treść art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., ustalił odszkodowanie za zmniejszenie się wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem na jej części przedmiotowej linii.

Od powyższej decyzji w części dotyczącej punktów 1, 2 i 4 odwołała się [...] S.A. Oddział [...] wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzji tej zarzucono naruszenie:

- art. 129 ust. 5 w zw. z art. 233 u.g.n. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za zmniejszenie się wartości nieruchomości, pomimo iż przepisy u.g.n. nie znajdują zastosowania do prawomocnych decyzji wywłaszczeniowych wydanych przed dniem jej wejścia w życie, tj. przed 1 stycznia 1998 r.;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące wadliwym ustaleniem stanu faktycznego i w rezultacie brakiem ustalenia pełnego kręgu uczestników postępowania wobec braku ustalenia spadkobierców po zmarłej F. M., a także błędne określenie udziałów uczestników jako spadkobierców po zmarłych F. i W. małżeństwie M. oraz zmarłej G. M. oraz brak ustalenia czy sporne nieruchomości są obciążone ograniczonymi prawami rzeczowymi, co istotnie wpływałoby na wysokość odszkodowania i świadczy o naruszeniu art. 128 ust. 1 u.g.n.

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 28, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 157 u.g.n. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż organ administracji nie ma możliwości dokonania merytorycznej oceny opinii biegłego, podczas gdy operat szacunkowy stanowi dowód, o którym mowa w art. 84 k.p.a., czego konsekwencją jest konieczność dokonania jego oceny,

- art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 6, 8 i 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie odwołującej o terminie przeprowadzenia wizji lokalnej przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, co uniemożliwiło Spółce wzięcie czynnego udział w postępowaniu;

- art. 130 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie wysokość odszkodowania ustała się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia do niej praw oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, podczas gdy zgodnie z treścią ww. przepisu wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia do niej praw, natomiast wartość nieruchomości powinna być oceniona na datę wydania decyzji o wywłaszczeniu;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 155 u.g.n. w związku z § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez uznanie opinii biegłego rzeczoznawcy jako pełnowartościowego dowodu, pomimo tego że nie spełnia on wymogów, o których mowa w § 56 ust. 5 rozporządzenia, tj. nie zostały do niego dołączone istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzeniu;

- art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a. w związku z art. 134 i 135 u.g.n. poprzez uznanie opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego jako pełnowartościowego dowodu w sprawie, w sytuacji gdy rzeczoznawca majątkowy posłużył się metodą porównawczą i wskazał w operacie, że brak jest wystarczających danych rynkowych o cenach transakcyjnych nieruchomości podobnych, obciążonych podobnymi urządzeniami;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 158 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie opinii biegłego za pełnowartościowy dowód, pomimo że biegły nie wskazał w treści operatu zakresu wyceny;

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie trendu czasowego przy szacowaniu wartości nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że przepis art.129 ust. 5 u.g.n. odnosi się do takich stanów faktycznych, w których doszło do ograniczenia prawa własności bez ustalenia odszkodowania, bez względu na to, czy okoliczności uzasadniające ustalenie odszkodowania zaistniały przed, czy po wejściu w życie tej ustawy. Przez pozbawienie praw do nieruchomości rozumie się ograniczenie prawa własności jako szeroko rozumianego pojęcia wywłaszczenia. Dlatego ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, w okolicznościach niniejszej sprawy powinno nastąpić na podstawie przepisów o wywłaszczeniu, a jeżeli do dnia wejścia w życie powyższej ustawy nie została wydana odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania, to na podstawie art.129 ust. 5 u.g.n. powinna być ona aktualnie wydana.

Wojewoda Łódzki wskazał, że jednym z warunków wydania rozstrzygnięcia na podstawie opisanych przepisów jest brak decyzji ustalającej odszkodowanie. Nie odnaleziono żadnych dokumentów świadczących o wypłacie poprzedniemu właścicielowi bądź jego spadkobiercom jakiegokolwiek odszkodowania w związku z budową przedmiotowej linii energetycznej. Prezydent Miasta [...], poprawnie ustalił zatem spełnienie przesłanek do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie.

Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkową E. K. odpowiada przepisom prawa i słusznie organ I instancji oparł na nim swe wyliczenia co do wysokości należnego odszkodowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty sformułowane uprzednio w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd wskazał, że organ trafnie przyjął, że powołany przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. odnosi się do takich stanów faktycznych, w których doszło do ograniczenia prawa własności bez ustalenia odszkodowania bez względu na to, czy okoliczności uzasadniające ustalenie odszkodowania zaistniały przed, czy po wejściu w życie u.g.n., a zatem znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że organy obu instancji przywołały wszystkie postanowienia spadkowe po zmarłych stronach postępowania z przypadającymi udziałami. Wyliczenia ujęte w rozstrzygnięciu określone na podstawie postanowień spadkowych wymienionych w uzasadnieniu decyzji są prawidłowe, czego nie zakwestionowały osoby wymienione w decyzji jako uprawnione do uzyskania odszkodowania.

Zdaniem Sądu I instancji nie znajdują także potwierdzenia w sprawie zarzucane organowi uchybienia mające polegać na nieustaleniu, czy sporne nieruchomości są obciążone ograniczonymi prawami rzeczowymi, co istotnie miałoby wpływać na wysokość odszkodowania, a tym samym przesądzać o naruszeniu art. 128 ust. 1 u.g.n. Niewątpliwie wyliczenia ujęte w rozstrzygnięciu określone na podstawie postanowień spadkowych wymienionych w uzasadnieniu decyzji są prawidłowe. Wyliczeń tych, co należy podkreślić, nie kwestionują także osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania. Sąd wskazał, że rzeczoznawca majątkowy, opisując stan nieruchomości uwzględniony w wycenie wymienił znajdujące się na działkach urządzenia, co tym samym potwierdzało brak zasadności zarzutu skarżącej.

W ocenie Sądu organ dokonał prawidłowej oceny sporządzonego w toku postępowania operatu, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji. Dokonana ocena zasadnie przy tym doprowadziła organ do konkluzji, że operat jest kompletny i może być użyty do celu, dla jakiego został sporządzony.

Zasadnie również organ uznał za pozbawiony usprawiedliwienia zarzut rażącego naruszenia art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej o terminie przeprowadzenia wizji lokalnej przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Biegły nie ma bowiem obowiązku informowania o terminie takiej wizji, ponieważ nie są to oględziny w rozumieniu art. 85 § 1 k.p.a. Niewątpliwie wizja lokalna, jak zasadnie wskazuje organ odwoławczy, jest jedynie elementem czynności przygotowawczych do sporządzenia dowodu, jakim jest operat szacunkowy, do którego strona ma możliwość odnieść się w toku postępowania. Przyjęcie, że strona ma prawo udziału w sporządzaniu opinii, byłoby sprzeczne z naturą tego środka dowodowego. Strony postępowania na każdym etapie postępowania miały możliwość czynnego w nim udziału, o czym były wielokrotnie informowane zarówno przez organ I jak i II instancji.

Sąd I instancji uznał za niezasadny także zarzut naruszenia art. 130 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia do niej praw oraz jej wartość w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, podczas gdy zgodnie z treścią powołanego przepisu wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw do niej, natomiast wartość nieruchomości winna być oceniona na datę wydania decyzji o wywłaszczeniu. Sąd wskazał, że zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, bierze się pod uwagę wartość nieruchomości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, a nie w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu.

Sąd wskazał, że rzeczoznawca w toku sprawy odniosła się do zarzutu naruszenia art. 7 w związku z art. 77, 80 k.p.a. i art. 134 i 135 u.g.n., wskazując, że nie wystąpiły w obrocie nieruchomości obciążone. Dlatego nie określono zmniejszenia się wartości nieruchomości sposobem bezpośrednim, ale pośrednim jako iloczyn wartości nieruchomości nieobciążonej lokalizacją urządzenia i współczynnika obniżenia wartości nieruchomości z tytułu posadowienia urządzenia. Współczynnik określa wpływ lokalizacji urządzenia na wartość nieruchomości. Wyjaśnienia rzeczoznawcy są wystarczające i powodują, że zarzuty strony skarżącej nie mogą przynieść oczekiwanego skutku.

Ponadto zastrzeżeń Sądu nie budziło stanowisko organu, dotyczące zarzutów naruszenia art. 7 w związku z art. 77, 80 k.p.a. i art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie opinii biegłego rzeczoznawcy za pełnowartościowy dowód w sprawie, pomimo że biegły rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił trendu czasowego przy szacowaniu wartości nieruchomości. W odniesieniu do trendu czasowego rzeczoznawca podniósł jednakże, że w okresie ostatnich lat osiągnięte w transakcjach ceny pozostają w tym samym przedziale cenowym, a wartość nieruchomości zależy od jej cech rynkowych. Dlatego w wycenie przyjęto odpowiedni współczynnik zmiany cen z uwagi na upływ czasu Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie miał podstaw, aby kwestionować w tym zakresie stanowisko rzeczoznawcy majątkowego posiadającego wymagane wiadomości specjalne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. w [...] domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 129 ust. 5 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r., poz. 1774 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." w zw. z art.6 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości pomimo, iż przepisy u.g.n. nie znajdują zastosowania do prawomocnych decyzji wywłaszczeniowych wydanych przed dniem jej wejścia w życie, tj. przed 1 stycznia 1998 roku;

- art. 129 ust. 5 u.g.n. w zw. z art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości na zasadzie art. 129 ust. 5 u.g.n. podczas gdy decyzja wywłaszczeniowa wydana została w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która w art. 36 przewidywała tryb i zakres należnego stronom odszkodowania, wyłączając tym samym możliwość dochodzenia odszkodowania w trybie innych ustaw,

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 157 ustawy poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż organ administracji nie ma możliwości dokonania merytorycznej oceny opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, w sytuacji, gdy operat szacunkowy sporządzony przez biegłą E. K. stanowi dowód o którym mowa w art. 84 k.p.a., czego konsekwencją jest konieczność dokonania jego oceny z punktu widzenia materiału dowodowego przez organ wydający decyzję w sprawie, a tym samym bezkrytyczne przyjęcie wniosków opinii,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 i 135 ustawy poprzez uznanie opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego za

pełnowartościowy dowód w sprawie pomimo, iż biegły rzeczoznawca majątkowy

posłużył się metodą porównawczą w sytuacji gdy, jak sam wskazał w treści operatu

szacunkowego, brak jest wystarczających danych rynkowych o cenach transakcyjnych

nieruchomości podobnych obciążonych podobnymi urządzeniami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dokonane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o trybie i zasadach wywłaszczania nieruchomości (tj Dz.U. z 1974 Nr 10 poz. 64) sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracji, nie dostrzegając, że orzecznictwo sądów w tym zakresie nie jest jednolite. Zdaniem skarżącej przepisy u.g.n., a w szczególności jej art. 129 ust. 5 nie znajdują zastosowania do decyzji wywłaszczeniowych, które zostały wydane i uprawomocniły się przed dniem 1 stycznia 1998 roku.

W ocenie skarżącej spółki WSA w Łodzi pominął akcentowaną w orzecznictwie tezę, zgodnie z którą przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może mieć zastosowanie w przypadkach, gdy brak jest szczególnego przepisu ustanawiającego obowiązek i regulującego zasady wypłaty odszkodowania z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości. Bowiem wówczas, gdy taka norma istnieje, odszkodowanie jest ustalane na jej podstawie. Spółka wskazała, iż norma wynikająca z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdy akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia nie przewidywał odszkodowania, które w związku z tym nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu. Decyzja o wywłaszczeniu wydana została na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta w art. 36 i kolejnych w sposób kompleksowy regulowała zarówno podstawy, przesłanki jak i tryb ubiegania się o odszkodowanie należne tytułem zajętych gruntów. Tym samym odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony winny były ustalić na podstawie wzajemnego porozumienia, w razie zaś sporu jego wysokość ustalał wskazany organ administracji.

Przyjąć należało zatem, odmiennie niż uczynił to sąd I instancji, iż strona wywłaszczona miała prawną możliwość dochodzenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Skoro zaś z uprawnienia tego nie skorzystała w terminie i trybie przewidzianym w ustawie, to prawo to utraciła i w obecnym stanie rzeczy nie jest legitymowana do jego dochodzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Powołany wśród podstaw skargi kasacyjnej przepis art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n. stanowi, że starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Odnosząc się do głównego prawnomaterialnego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 129 ust. 5 w zw. z art. 233 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafną wykładnię art. 129 ust. 5 u.g.n. przyjętą przez sąd I instancji. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu skarżącej kasacyjnie spółki, że warunkiem zastosowania przepisu art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest to, by stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunek taki nie wynika bynajmniej z treści tego przepisu. Wobec obowiązku orzeczenia o odszkodowaniu w decyzji wywłaszczeniowej wynikającego z art. 129 ust. 1 u.g.n. zastosowanie przepisu art. 129 ust. 1 u.g.n. sprowadzałoby się przy takiej wykładni prawa do sytuacji całkowicie marginalnych (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017r. sygn. akt I OSK 23/16).

Zwrócić należy ponadto na trafną argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 kwietnia 2017r. sygn. akt I OSK 1857/15, w którym sąd powołał się na uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadziła do ustawy o gospodarce nieruchomościami w postaci przepisu art. 129 ust. 5 prawną podstawę dla uzyskania odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną bez ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu tym wskazano, że "...nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421). Z uzasadnienia projektu wynika zatem, że dokonana powyżej wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest zgodna także z podstawami aksjologicznymi wprowadzonych uregulowań prawnych, a Państwo postanowiło wziąć na siebie ciężar związany z realizacją konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Dotyczy to również stosunków prawnych zaistniałych pod rządami ustawy z 1958 r. i trwających po dziś dzień, ponieważ ustawa zmieniająca w tym zakresie nie zawierała żadnych postanowień intertemporalnych. Przedmiotowe uregulowanie miało służyć realizacji wartości konstytucyjnej - słusznego odszkodowania za wywłaszczenie. Przy czym ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowią szczególny tryb wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 ustawy z 1958r. był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako całkowite odjęcie prawa własności".

Powyższą ocenę prawną potwierdzono także w uzasadnieniach wyroków NSA z dnia 25 maja 2017r. sygn. akt I OSK 2263/15 oraz z dnia 19 października 2017r. sygn.. akt I OSK 611/17.

Podkreślenia wymaga i to, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma charakter procesowy i nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania. Ustalenie odszkodowania przy jego zastosowaniu może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości, tożsamy ze sposobem pozbawienia własności nieruchomości w przeszłości. Skoro dzisiejszym odpowiednikiem art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. jest art. 124 ust. 1 u.g.n., którego zastosowanie pociąga za sobą obowiązek ustalenia odszkodowania m.in. z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości (art. 128 ust. 4 u.g.,n. ) to w związku z brakiem dowodów, by kiedykolwiek ustalone było odszkodowanie w związku ze zmniejszeniem się wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem na niej napowietrznej linii energetycznej należało stwierdzić istnienie przesłanek do przyznania odszkodowania następcom prawnym wywłaszczonych właścicieli nieruchomości.

Odnosząc się do prawnoprocesowych zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Wskazać należy w ramach podstawy kasacyjnej konkretną jednostkę redakcyjną aktu prawnego, zawierającą przepis, którego naruszenie zarzuca wnoszący skargę kasacyjną. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować Skarga kasacyjna jest zatem wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym i z tego względu ustawodawca przewidział przymus adwokacko – radcowski dla jej sporządzenia. Wynika on z konieczności zachowania wymogów staranności i profesjonalizmu w sformułowaniu podstaw kasacyjnych.

Nie czyni zadość powyższym wymogom powołanie przez wnoszącego skargę kasacyjną art. 134 i 135 i 157 "ustawy", bez wskazania w jakiejkolwiek formie o jaką ustawę chodzi. Podkreślić należy, że nie wchodzi w grę uproszczone i jednoznaczne odesłanie do "ustawy" – opisanej wcześniej jako skrót pełnej nazwy aktu prawnego. W skardze kasacyjnej pojawiają się bowiem zarzuty oparte na przepisach zawartych w trzech różnych ustawach – k.p.a., ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Nie są usprawiedliwione także i prawnoprocesowe podstawy kasacyjne – zmierzające w istocie do podważenia aprobującej oceny wagi dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E. K.

Wbrew twierdzeniom zawartym w pierwszym z prawnoprocesowych zarzutów zarówno sąd I instancji jak i organy administracji obu instancji poddały operat szacunkowy wyczerpującej ocenie, która doprowadziła do uznania, że operat ten odpowiada przepisom prawa, a zatem może być podstawą dla niezbędnych dla ustalenia odszkodowania ustaleń faktycznych. W żadnym razie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera twierdzenia, że operat szacunkowy nie podlega ocenie. Tekst drugiego akapitu strony 12 uzasadnienia stanowi przywołanie treści zarzutu skargi – ze wskazaniem w końcowej części, że "...organ dokonał prawidłowej oceny sporządzonego w toku postępowania operatu, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji. Dokonana ocena zasadnie przy tym doprowadziła organ do konkluzji, że operat jest kompletny i może być użyty do celu, dla jakiego został sporządzony". Zatem niewątpliwie sąd uznał za konieczne dokonanie oceny operatu szacunkowego i zaaprobował ocenę dokonaną przez organ administracji w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się zaś do zarzutu sprowadzającego się do twierdzenia, że wadliwe było posłużenie się przez rzeczoznawcę majątkowego metodą porównawczą w sytuacji, gdy brak było wystarczających danych rynkowych o cenach transakcyjnych nieruchomości podobnych obciążonych podobnymi urządzeniami, to należy uznać za trafne stanowisko sądu I instancji, iż zastosowanie przez rzeczoznawcę odpowiedniego współczynnika w celu ustalenia stopnia obniżenia wartości nieruchomości nie budzi żadnych wątpliwości. Wiedza fachowa rzeczoznawcy majątkowego i prawidłowe zastosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109) pozwalały na przyjęcie, że dokonana wycena nieruchomości jest prawidłowa.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.