Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1597/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20 i art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1565/20 w sprawie ze skargi Gminy Przasnysz na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2020 r. znak DOA.7110.33.2020.JNO w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1565/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi Gminy Przasnysz na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "GINB", z dnia 24 czerwca 2020 r., znak DOA.7110.33.2020.JNO, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy Przasnysz kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. J. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414), wyrażające się w błędnej wykładni oraz niewłaściwej rekonstrukcji pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2016 r. nr [...], znak sprawy: [...], (dalej jako "obiekt"), a co za tym idzie skutkujące błędnym przyjęciem, iż nieruchomość - działka nr ew. [...], stanowiąca własność Gminy Przasnysz znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, co doprowadziło w sposób nieprawidłowy do przyznania Gminie Przasnysz statusu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Przasnyskiego nr [...], z dnia [...] 2016 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę magazynu paszowego na działce nr ewid. [...] w [...], gmina Przasnysz.

Skarżący wniósł o:

1) na podstawie art. 179a P.p.s.a. o rozpoznanie niniejszej skargi w trybie autokontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poprzez zmianę zaskarżonego orzeczenia i utrzymanie w mocy decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji;

ewentualnie:

2) na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie - innemu sądowi;

oraz

3) na podstawie art. 203 P.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych - w tym wynagrodzenia za czynności adwokata wg norm przepisanych.

Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Przasnysz wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od P. J. na rzecz Gminy Przasnysz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpocząć należy od wskazania, że wyrokiem z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1531/21, oddalono skargę kasacyjną P. J. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1564/20, uchylającego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w sprawie ze skargi Gminy Przasnysz, na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 22 czerwca 2020 r., znak DOA.7110.34.2020.JNO, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Przasnyskiego, z dnia [...] 2018 r. nr [...] znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlanego zamienny i udzielającej pozwolenia na budowę magazynu paszowego na działce nr ewid. [...] w [...], gmina P.. Dodać można, że decyzja Starosty Przasnyskiego, z dnia [...] 2018 r. nr [...] zmieniała decyzję Starosty Przasnyskiego z dnia [...] 2016 r., nr [...], na mocy której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono P. J. pozwolenia na budowę budynku magazynu paszowego, na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina Przasnysz.

Mimo oczywistego związku między decyzją o pozwoleniu na budowę oraz decyzją zmieniającą tę decyzję, uzyskanie przymiotu prawomocności przez wyrok WSA uchylający decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej, nie wpływa wprost na rezultat kontroli w niniejszej sprawie, dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Natomiast w zakresie, w jakim w niniejszej sprawie należy rozstrzygnąć zagadnienia prawne co do których Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował określone stanowisko zajęte przez WSA, wypowiedzi te są w niniejszej sprawie wiążące z mocy art. 170 P.p.s.a.

Od razu konieczne jest spostrzeżenie, że w obu sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, z powodów, które są w niniejszej sprawie przedmiotem dalszych szczegółowych rozważań, że organy przedwcześnie odmówiły Gminie Przasnysz statusu strony, a co za tym idzie legitymacji do uruchomienia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji zostało w niniejszej sprawie zakwestionowane zarzutem kasacji sformułowanym niemal identycznie jak w sprawie II OSK 1531/21.

Niezależnie od wspomnianego wyżej związania, należy, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, odnieść się do podstawy kasacji w znacznym stopniu tak samo, jak w sprawie II OSK 1531/21.

Zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", poprzez błędną wykładnię, nie jest zasadny. Wnoszący kasację nie wskazał ani w opisie naruszenia, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym miałoby polegać błędne rozumienie przez Sąd pierwszej instancji, przywołanych norm.

Niezależnie od tego można skonstatować, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono prawidłową interpretację pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności obu tych decyzji.

Do związanych z obiektem ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego należą ograniczenia wywołane nie tylko samym obiektem, ale także układem komunikacyjnym, przewidzianym w projekcie zagospodarowania terenu.

W myśl art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a więc także układu komunikacyjnego. Wynika to z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 2 pkt 3 i § 8 ust. 3 pkt 2 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę: Dz. U. z 2012 r. poz. 1462 ze zm.).

Zgodnie z tym ostatnim przepisem, część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu, sporządzona na mapie, z uwzględnieniem § 7, powinna określać m.in. układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary, a także oznaczenie przebiegu dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z drogą pożarową.

Abstrahując od tego, czy omawiany element zagospodarowania, jakim jest część układu komunikacyjnego oraz ewentualny wjazd na działkę inwestycyjną z drogi publicznej, może być w konkretnej sprawie przedmiotem odrębnego opracowania, zauważyć należy, że nawet w przypadku tzw. etapowania (art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego), inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Podniesiony w podstawie kasacji zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż nieruchomość – działka nr [...], stanowiąca własność Gminy Przasnysz znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, co doprowadziło do przyznania Gminie Przasnysz statusu strony, także nie jest skuteczny.

Analizę w tej mierze rozpocząć trzeba od uwagi, że odniesienie się w zarzucie materialnym do konkretnej sytuacji prawnej indywidualnie określonego podmiotu może być rozumiane tylko jako zarzut niewłaściwego zastosowania normy prawa materialnego, jakkolwiek zauważyć trzeba, że wnoszący kasację nie posłużył się, w tym zakresie, określeniem wskazanym w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Nadto, przypomnieć należy wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie pogląd, według którego, ustalenia faktyczne mogą być skutecznie w skardze kasacyjnej podważane wyłącznie w drodze zarzutu naruszenia prawa procesowego. Poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i wsa 2005/4/67; wyroki NSA: z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 764/07 , z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1261/11 i z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2559/12).

Postępowanie wyjaśniające w postępowaniu nieważnościowym jest ograniczone. Nie może polegać na ponowieniu postępowania dowodowego przewidzianego dla postępowania zwykłego. Jednak ocena ewentualnego zaistnienia w postępowaniu ogólnym wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. nie może być oderwana od materiału dowodowego zebranego w postępowaniu weryfikowanym w rozważanym postępowaniu nadzwyczajnym.

Tak samo, w odniesieniu do ustalenia posiadania przez wnoszącego o stwierdzenie nieważności przymiotu strony, należy zbadać w postępowaniu nadzorczym okoliczności faktyczne i prawne istotne z tego punktu widzenia.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że wskazane przezeń okoliczności faktyczne, a więc dotyczące przedłożonego w postępowaniu zwykłym projektu zagospodarowania terenu, w powiązaniu z dokumentem w postaci mapy zasadniczej, mają być jedynie podstawą ustalenia, czy rzeczywiście zatwierdzony projekt i przyjęte w nim założenia co do drogi dojazdowej nie rodzą dla skarżącej Gminy żadnych obowiązków z zakresu prawa materialnego lub czy nie powodują żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu przez skarżącą należącej do niej działki nr ewid. [...].

W tym aspekcie Sąd pierwszej instancji był uprawniony do oceny projektu zagospodarowania działki już na etapie ustalania legitymacji wnioskodawcy, czyli Gminy Przasnysz.

W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu procesowego kwestionującego przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustalenia faktyczne odnoszące się do wskazanych w projekcie zagospodarowania terenu rozwiązań komunikacji wewnętrznej oraz połączenia układu komunikacyjnego wewnętrznego z układem zewnętrznym, w tym skomunikowaniem terenu inwestycji z drogą publiczną.

Przypomnieć zatem można te istotne, niezakwestionowane ustalenia dokonane przez Sąd pierwszej instancji, odnoszące się do projektu zagospodarowania terenu.

Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniosek o pozwolenie na budowę, ani projekt budowany nie wskazywały na zamiar wykorzystywania przez inwestora działki nr ewid. [...]. Tymczasem, z projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej, tj. działki nr ewid. [...] wykonanego w skali 1:500, ale zestawionego z wycinkiem mapy zasadniczej m. [...] również w skali 1:500, stanowiącej załącznik do pisma Gminy Przasnysz z 11 grudnia 2019 r. skierowanego do Wojewody Mazowieckiego (k. 8 akt. adm. I inst.) wynika, że:

1) projektowany wjazd na posesję (działkę nr ewid. [...]) umiejscowiony jest blisko narożnika działki nr ewid. [...] i w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ewid. [...] (północno-wschodni narożnik działki inwestycyjnej). Wjazd ten prowadzi bowiem – przynajmniej w części – na działkę nr [...], a nie działkę nr [...], gdyż granica tej ostatniej jest przesunięta o ok. 5,0 m w kierunku wschodnim. Tymczasem wjazd na działkę nr ewid. [...] nie jest przesunięty do wschodniej granicy tej działki, tylko jest od niej oddalony o taką odległość, że nie prowadzi wyłącznie do działki nr ewid. [...];

2) wbrew informacji inwestora nie jest możliwe przeprowadzenie drogi dojazdowej o szerokości 3,0 m na działce nr [...], gdyż w jej południowo-zachodnim narożniku zlokalizowany jest obiekt określony w planie zagospodarowania jako "istniejący budynek garażowy murowany kryty blachą" (nr 2). Odległość między ścianą przedmiotowego budynku do granicy działki nr ewid. [...] wynosi 3,38 m. Zachodnia krawędź drogi przewidywanej przez inwestora musiałaby przebiegać po linii granicy działek nr [...] i nr [...], a krawędź wschodnia niemal po linii ściany istniejącego budynku garażowego. Droga ta nie miałaby przy tym żadnego pobocza;

3) organy właściwe w rozpatrywanej sprawie nie odniosły się do tego, czy zaplanowana, choć niezaprojektowana droga dojazdowa o szerokości 3,0 m jest zgodna z przepisami powołanego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2012 r., a przede wszystkim jakie byłyby skutki faktyczne i prawne niezgodności projektu budowlanego z prawem. W § 14 ust. 3 rozporządzenia przewiduje się bowiem, że dojazd do projektowanego budynku z drogi publicznej powinien mieć nie mniej niż 4,50 m szerokości. Zlokalizowanie takiej drogi nie jest możliwe w sposób wskazany przez inwestora na działce nr ewid. [...];

4) biorąc także pod uwagę znaczącą kubaturę projektowanego budynku magazynu paszowego, można przypuszczać, że przedmiotowa droga wewnętrzna będzie musiała najprawdopodobniej obsługiwać samochody ciężarowe wymagające szerszej drogi niż przewidywany dojazd o szerokości 3,0 m. W takim przypadku inwestor będzie faktycznie zmuszony korzystać z terenu działki nr ewid. [...];

5) w projekcie budowlanym nie wspomina ani nie przesądza się, czy ww. droga dojazdowa pełnić będzie funkcję drogi pożarowej i czy spełniać będzie wymogi prawne przewidziane dla drogi pożarowej (vide: rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719 ze zm.). Projekt odnosi się bowiem jedynie do zagospodarowania działki inwestycyjnej, a nie działki nr ewid. [...] (patrz punkty 7.2.4 oraz 7.2.5). Zgodność przewidywanej drogi dojazdowej z przepisami pożarowymi jest w projekcie budowlanym milcząco założona.

W tym stanie faktycznym Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że teza o położeniu działki nr [...] poza obszarem oddziaływania inwestycji, rozumianej jako całe zamierzenie budowlane, jest przedwczesna.

Organy nie oceniły przecież, czy projekt zagospodarowania terenu nieobejmujący działki nr [...] spełnia wymagania art. 33 ust. 1 zdanie drugie Prawa budowlanego. O ile zaś projekt zagospodarowania terenu powinien obejmować także działkę nr [...], powstaje zagadnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Niezależnie od tego, projektowane połączenie planowanego obiektu, z drogą publiczną, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nawet jeśli połączenie to jest możliwe z pominięciem działki nr [...], nie może być oderwane od dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1949/19).

Należy ustalić, czy zatwierdzony projekt i przyjęte w nim założenia co do drogi dojazdowej nie rodzą dla skarżącej żadnych obowiązków z zakresu prawa materialnego lub czy nie powodują żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu przez skarżącą należącej do niej działki nr ewid. [...].

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona przez Gminę Przasnysz reprezentowaną przez Wójta. Gmina nie wykazała poniesienia kosztów postępowania kasacyjnego. W konsekwencji braku spełnienia określonej w art. 204 pkt 2 P.p.s.a. przesłanki poniesienia niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie został uwzględniony.