Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1250/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c,  art. 200,  art. 205 par. 2,  art. 209
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Asesor WSA Tomasz Dziuk, Protokolant specjalista Magdalena Nowacka – Brzeźniak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skarg T. S., T. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących po 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem złożonym w dniu 20 kwietnia 2020 r. przez "A" sp. z o.o. w W. (dalej: spółka, inwestor) zwróciła się z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z zewnętrzną linią zasilającą, na działce nr 1 położonej w W. przy ulicy [...].

Po przeprowadzeniu wymaganego postępowania, uzupełnieniu złożonego wniosku o wymagane przez organ dokumenty, Starosta [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 , art. 34 ust. 4 i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.jedn. Dz.U. z 2020 r. , poz. 1333) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) decyzją nr [...] z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz z kablową linią zasilającą na działce nr 1 położonej w W. przy ulicy [...] (obręb W., jednostka ewidencyjna W.- miasto). W decyzji określił dane techniczne i kategorię obiektu, a w uzasadnieniu wyjaśnił, że dojazd do inwestycji odbywać się będzie z drogi publicznej - ulicy [...]. Wyjaśnił, że działka nr 1 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy W., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...]r., znajduje się w terenie oznaczonym symbolem W/9.U - tereny zabudowy usług wraz z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy oraz W/3.KDZ - tereny dróg publicznych zbiorczych. Północna część przedmiotowej działki położna jest w terenie o symbolu W/9.U - tereny zabudowy usług oraz przynależne zagospodarowanie wymienione w § 3 ust. 1 pkt 15 uchwały tj. m.in. "uzbrojenie terenu, w tym sieci, przyłącza, obiekty i urządzenia związane z infrastrukturą techniczną". Organ stwierdził, iż planowana budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na wskazanej działce jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jedynym ograniczeniem dla lokalizacji na tej działce stacji bazowej jest § 14 pkt 3 ppkt. a planu, dotyczący maksymalnej wysokości budynków usługowych i pozostałych obiektów do 12m. Kluczowe znaczenie mają jednak dla sprawy przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, które wskazują, że plany miejscowe nie mogą ustanowić zakazów, a przyjmowane w nich rozwiązania nie mogą uniemożliwiać realizacji inwestycji celu publicznego, jakim są stacje bazowe. W przypadku istnienia takich obostrzeń organ administracji architektoniczno- budowanej nie może stosować takich zapisów planu miejscowego zgodnie z art. 46 ust. 1 i ust. 1a ustawy. W związku z powyższym w ocenie organu wysokość planowanej wieży wynosząca 55,95m n.p.m. jest dopuszczalna.

Projektowana inwestycja uzgodniona została ze Służbami Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Przedmiotowa instalacja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. ). W związku z powyższym oraz w myśl ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko inwestycja ta nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych i radiolinii pole elektroenergetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne nie wystąpi w miejscach przebywania i zamieszkiwania ludzi (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku). Projektowana stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi oraz będzie spełniać wymagania określone w wymienionym rozporządzeniu. Nadto w otoczeniu planowanego obiektu nie wystąpi obszar ograniczonego użytkowania. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć nie tylko teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego ale również przez przepisy odrębne – wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu – m.in. z uwagi na występowanie gęstości mocy pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym niż dopuszczalne - miejsca dostępne dla ludności. W ocenie organu teren pod zasięgiem sumarycznego pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym niż dopuszczalny na poziomie zawieszenia anten jest niezabudowany. Najbliższa istniejąca zabudowa mieszkaniowa oddalona jest ok 170m od planowanej wieży. Zasięg sumarycznego pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym niż dopuszczalny występować będzie na terenie oznaczonym symbolem W/9.U. Uwzględniając maksymalną wysokość zabudowy do 12m, oraz zasięg pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym niż dopuszczalny w wolnej przestrzeni na działką nr 1 na wysokości powyżej 51,4m n.p.m. na odcinku o długości maksymalnie 6,3m, w ocenie organu w istniejącym stanie zagospodarowania miejsca dostępne dla ludności nie występują w zasięgu sumarycznego pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym niż dopuszczalny.

Odnosząc się do protestów ludności wobec budowy trzeciej stacji telefonii komórkowej w gminie W., organ stwierdził, iż po zbadaniu i analizie rozkładu pól z uwzględnieniem dwóch już istniejących stacji (na wieży kościoła i na kominie budynku fabryki) wykazano, iż supozycja pól elektromagnetycznych pochodzących od obu stacji nie spowoduje występowania pól elektromagnetycznych o wartościach gęstości mocy wyższych niż dopuszczalne w miejscach dostępnych dla ludności.

Organ dodał, że projekt budowlany sporządzony został przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, a do projektu dołączono wymagane oświadczenia. Wobec powyższego, zgodnie art. 35 ust. 4, wobec spełnienia wymogów z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego orzeczono jak w sentencji decyzji.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli Gmina W., oraz reprezentowani przez Z. G.T. J. i T.S.

Gmina W. wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, podniosła w pierwszej kolejności, iż organ pierwszej instancji nie uznał Gminy za stronę postępowania, podczas gdy gmina jako właścicielka działki nr 3 położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 1 winna być stroną tego postępowania, gdyż jej działka znajduje się w strefie oddziaływania planowanej zabudowy. Gmina podniosła, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Podkreśliła, że organ nie wymagał od inwestora uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Gmina nie podzieliła twierdzenia organu, iż najbliższa istniejące zabudowa mieszkaniowa oddalona jest od projektowanej wieży o ok. 170m. Według Gminy na działkach nr 4 i nr 5 posadowiony jest budynek usługowy z częścią mieszkalną. W budynku tym zamieszkują 4 osoby, w tym dwoje małoletnich dzieci. Organ nie odniósł się także do zarzutów i twierdzeń zawartych w protestach i petycjach mieszkańców, czym naruszył przepisy art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odrębnych odwołaniach wniesionych przez pełnomocnika w imieniu T. J. i T. S. (dalej skarżący) zarzucono decyzji organu pierwszej instancji naruszenie:

- art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż tylko pole elektroenergetyczne o warunkach odpowiadających strefie zagrożenia w środowisku pracy może stanowić o występowaniu interesu prawnego i tym samym jest jedynym przepisem odrębnym, który organ ma obowiązek analizować ustalając obszar oddziaływania obiektu,

- art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w związku z § 3 ust. 8 pkt 1a-g rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nie uwzględnienie maksymalnych mocy tiltów anten;

- art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1 , art. 80, art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie właścicieli sąsiednich nieruchomości prawa do kwestionowania dokumentacji technicznej oraz zajmowania stanowiska w kwestii dotyczącej prawa ochrony środowiska,

Uwzględniając powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyjaśnili, iż odwołania złożyli w ustawowym terminie, choć nie brali udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, mimo że powinni posiadać status strony tego postępowania. Na potwierdzenie swego stanowiska odwołali się do licznych orzeczeń sądów administracyjnych. Stwierdzili, iż jako właściciele sąsiednich nieruchomości mają prawo do kwestionowania prawidłowości sporządzonej dokumentacji technicznej, a w szczególności w wątku dotyczącym konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a to wobec całkowitego pominięcia przez organ orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazującego na potrzebę ustalenia faktycznej mocy emisyjnej urządzenia oraz maksymalnych tilitów anten. Konieczność zbadania cech przedsięwzięcia pod kątem kumulacji z innymi już realizowanymi lub zatwierdzonymi przedsięwzięciami wynika nie tylko z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. ale także z załącznika III - pkt 1 lit.a oraz pkt 3 lit.g dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.2012.26.1). Odwołujący podkreślili, że organ nie zbadał oddziaływania pola elektromagnetycznego, przede wszystkim nie uwzględnił maksymalnej możliwości emisyjnej planowanych urządzeń.

Rozpatrując złożone odwołania, Wojewoda Śląski (dalej organ odwoławczy, organ drugiej instancji) decyzją nr [...] z dnia [...] r. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu po przytoczeniu obszernych uzasadnień odwołań organ odwoławczy wskazał, iż w pierwszej kolejności zmuszony był zbadać dopuszczalność odwołania w zakresie podmiotowych i przedmiotowych przystanek. Do podmiotowych przesłanek należy zbadanie, czy odwołanie zostało złożone przez legitymowany podmiot. W przypadku ustalenia, że jednostka wnosząca odwołania nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu określonej decyzji - organ kończy postępowanie decyzją o jego umorzeniu. Przy tym decyzja ta rozstrzyga jedynie o legitymacji wnoszącego odwołania, nie zawiera rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, w przeciwieństwie do rozstrzygnięć zainicjowanych odwołaniami wniesionymi przez uprawnione podmioty.

Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się z obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy, to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Takim przepisem, wprowadzającym ograniczenia dla zagospodarowania działek budowlanych ze względu na oddziaływania pól elektromagnetycznych generowanych przez stacje bazowe telefonii komórkowej jest § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie (t.jedn. Dz.U z 2019 r., poz. 1065). Przepisy odrębne, zwarte są w obowiązującym od dnia 1 stycznia 2020 r. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448).

Organ drugiej instancji stwierdził, iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, iż obszar oddziaływania dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej to teren, w zasięgu którego występują ponadnormatywne natężenia pola wyznaczone dla anten sektorowych z uwzględnianiem zjawiska sumowania pól elektromagnetycznych, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej, poza inwestorem, powinni uczestniczyć właściciele działek (ich użytkownicy wieczyści) ponad którymi, zlokalizowane są strefy o gęstości pól elektromagnetycznych wyższych niż dopuszczalne.

W niniejszym przypadku inwestycja polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora sieci [...], składającej się ze stalowej wieży kratowej typu [...] łącznej wysokości ponad poziomem terenu 55,95m, posadowionej na płytowym fundamencie o rzucie kwadratu, a na wieży zainstalowane będą anteny sektorowe i radioliniowe, a przy podstawie wieży wewnątrz jej trzonu - zainstalowane będą urządzenia sterujące, zasilane energią elektryczną. Zainstalowanych będzie sześć anten sektorowych na wskazanych azymutach, pracujących na wskazanych pasmach częstotliwości, z możliwością maksymalnego projektowanego kąta nachylenie wynoszącego 10º, o mocy promieniowanie EIRP po zsumowaniu - 3684W.

Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - działka inwestycyjna nr 1 zlokalizowana jest w terenie o symbolu W/9.U - tereny zabudowy usług wraz z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy oraz W/3.KDZ - tereny dróg publicznych zbiorczych. Planowana inwestycja zlokalizowana została w północnej części działki - na terenie na W/9.U, gdzie przeznaczenie podstawowe to zabudowa usługowa oraz przynależne zagospodarowanie terenu wymienione w § 3 ust. 1 pkt 14 uchwały, czyli m.in. wymienione: sieci, przyłącza, obiekty i urządzenia związane z infrastrukturą techniczną. Organ dodał, że zgodnie z przedłożoną przez inwestora "Kwalifikacją przedsięwzięcia" planowane przedsięwzięcie nie należy do kategorii mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z przekroju pionowego wzdłuż osi wiązki promieniowania dla maksymalnego projektowanego pochylenia anteny sektorowej 10º- w analizowanym obszarze o długości 150m od środka elektrycznego anteny, oś główna wiązki promieniowania zejdzie maksymalnie na wysokość 23,9m n.p.t., a na tej wysokości nie wystąpią miejsca dostępne dla ludności, za które zgodnie z § 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku - uznaje się przestrzenie do wysokości 2,0m nad powierzchnią ziemi, albo innymi powierzchniami, na których mogą przebywać ludzie.

Stąd w ocenie organu planowana inwestycja nie wymaga decyzji środowiskowej, o której mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, iż po ocenie przygotowanej analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji- emitowane pola elektromagnetyczne o gęstości mocy powyżej przyjętej w analizie wystąpią wyłącznie w obrębie działki 1, w odległości do 6,3m od osi projektowanej stacji bazowej, a najmniejsza wysokość, na której będą znajdować się obszary pól o wartościach wyższych niż dopuszczalne - wyniesie 51,4m n.p.t.

W opinii organu odwoławczego stronami postępowania w sprawie o wydanie o pozwolenia na budowę planowanej stacji bazowej- oprócz inwestora, winni zostać właściciele (użytkownicy wieczyści lub zarządcy) wymienionej działki nr 1, co zostało spełnione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów złożonych odwolań organ drugiej instancji stwierdził, iż w przypadku odwołania Gminy W., która wskazała na własność działki nr 3 - to z zapisów w księgach wieczystych wynika, iż jest to droga, przy czym dostęp do planowanej inwestycji, zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym odbywać się będzie z drogi powiatowej nr [...] S.- W.- [...]; ulicy [...], co potwierdza zgoda Zarządu Dróg Powiatowych w B.(decyzja z dnia [...] r.).

W zakresie zarzutu, iż na działkach nr 4 i nr 5 w rzeczywistości posadowiony jest budynek usługowy z częścią mieszkalną, gdzie zamieszkują 4 osoby, w tym dwoje małych dzieci (ulica [...]), organ wyjaśnił, że z wypisów z ksiąg wieczystych wynika, iż wymienione działki stanowiące współwłasność skarżącego T. J. - zabudowane są poprzez inny budynek niemieszkalny i budynek biurowy. Ewentualne zamieszkiwanie w tym budynku przez 4 osoby, winno podlegać sprawdzeniu przez służby powiatowego organu nadzoru budowlanego. Natomiast pozostałe działki nr 6, 7, 8, 9, 10 i 11 są niezabudowane, a nadto położone są w terenie oznaczonym w planie jako usługi.

W zakresie odwołania T. S.organ wyjaśnił (na podstawie zapisów w księdze wieczystej), iż jest on współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki nr 12, 13, 14, 15, 16, 17 i 18. Najbliżej inwestycji położona jest działka nr 12, zlokalizowana przy ulicy [...] - adres zamieszkania skarżącego, położona w odległości ok. 1600m.

Dalej organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pojęcie interesu prawnego, do którego nawiązuje ten przepis oparty jest bowiem na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego, w myśl orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. W ocenie Wojewody należące do skarżących działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a tym samym nie przysługuje im przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 tej ustawy. Stwierdzenie to obliguje organ odwoławczy do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na formalny charakter takiego rozstrzygnięcia merytoryczne zarzuty odwołania pozostawiono bez rozpatrzenia.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie, złożyli reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, T. S. i T. J. (dalej: skarżący).

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie, iż współwłaścicielem sąsiadującej działki z inwestycją tj. działki nr 19 jest T. S.oraz poprzez uznanie, iż skarżący nie ma prawa do kwestionowania dokumentacji technicznej, pomimo, iż spółka potwierdza, iż może zdalnie zwiększać moce anten i co czyni, a wynika to z raportu Najwyższej Izby Kontroli,

- art. 38, art. 39, art. 74 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z rozporządzaniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448) poprzez przyjęcie, iż tylko i wyłącznie przepisy tego aktu prawnego stanowią przepis odrębny na podstawie którego ustala się obszar oddziaływania obiektu i to w sytuacji, w której ten akt sporządzony został bez udziału lekarzy i badań potwierdzających bezpieczeństwo nowej normy,

- art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowalne poprzez pominięcie przepisów rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 czerwca 2016r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na pola elektromagnetyczne,

- art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowalne w związku z art. 2.6 ust. 1 lit.a, ust. 2 i ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji w związku z art. 91 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w powiązaniu z §2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (przez przyjęcie, że nie stanowią one przepisów odrębnych, "ponieważ właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP oraz pochylenia anten, mimo, że brak sumowania mocy EIRP w danym sektorze stanowi rażące naruszenie prawa",

- art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w przewiązaniu z art. 143 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 Konstytucji w zawiązku z art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie dokonanie oceny przepisów i uznanie, że przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w odniesieniu do skarżących, pomimo, iż inwestycja narusza ich dobra chronione prawem.

Uwzględniając powyższe, pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podkreślono, iż Wojewoda wyeliminował strony ze wszystkich podobnych postępowań z uwagi na odwołanie się do jednego przepisu rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2017 r. Ze stanowiskiem tym jednak nie można się zgodzić, na co skarżący przywołali orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślających, że nie jest prawidłowe stanowisko, że dopiero przekroczenie dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych pozwala na uznanie za stronę postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko i podkreślając, że działki bezpośrednio graniczące z działką inwestycyjną są niezabudowane, a sposób korzystania z nich został określony jako "R" - grunty rolne, a działka nr 19 położona jest w terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako usługi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie bowiem z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody umarzająca postępowanie odwoławcze z odwołania skarżących od decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zatem ocenie Sądu podlega kwestia, czy zasadnie organ odwoławczy uznał, że skarżący nie są stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej [...] dla inwestora "A" Spółka z o.o. w W.na działce nr 1 położnej w W., umarzając postępowanie odwoławcze od wydanej w sprawie decyzji przez organ pierwszej instancji.

Podnieść należy, że obowiązkiem organu, po wpłynięciu odwołania jest ustalenie czy odwołanie to pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ stwierdzi, że składający je nie ma w sprawie indywidualnego interesu prawnego, to zobligowany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, (czyli jak w niniejszej sprawie) przymiot strony reguluje przepis szczególny, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), który należy odczytywać w połączeniu z art. 3 pkt 20 tej ustawy.

Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy pod pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

W ocenie organu odwoławczego wnoszący odwołanie skarżący oraz Gmina nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę projektowanej stacji lecz wyłącznie interes faktyczny. Wynika to zdaniem organu z faktu, iż należące do skarżących działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego teren oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej nie powoduje występowania ponadnormatywnych natężeń pola elektromagnetycznego, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej, poza inwestorem, powinni uczestniczyć właściciele działek (ich użytkownicy wieczyści) ponad którymi, zlokalizowane są strefy o gęstości pól elektromagnetycznych wyższych niż dopuszczalne. A takie - pola elektromagnetyczne o gęstości mocy powyżej dopuszczalnej wystąpią wyłącznie w obrębie działki 1, w odległości do 6,3m od osi projektowanej stacji bazowej, a stąd stronami tego postępowania winny być inwestor i właściciel działki nr 1.

Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nawiązując do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 tej ustawy, nakazuje wyznaczenie tego terenu w otoczeniu projektowanego obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zatem regulacja ta nawiązuje do ograniczeń w zagospodarowaniu.

Jednak podkreślenia wymaga fakt, że już tylko potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sam fakt, że przy realizacji konkretnej inwestycji w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne jest sprawdzenie, czy zostały zachowane np. normy odległościowe, kwestia nasłonecznienia, czy wymagania przeciwpożarowe, bądź też - jak w niniejszej sprawie - nieruchomość znajduje się w zasięgu pola elektromagnetycznego emitowanego przez stację bazową telefonii komórkowej i konieczne jest sprawdzenie, czy na tym obszarze nie został przekroczony dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego, sprawia, że taka nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w stosunku do której okoliczności te podlegają sprawdzeniu. Zachowanie tych norm powoduje, że nie można mówić o negatywnym oddziaływaniu obiektu, ale nie powoduje to braku oddziaływania. Tak więc nawet jeżeli dany obiekt spełnia wszystkie konieczne normy prawa i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinna odpowiadać dana inwestycja, w tym - w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej - w zakresie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, to z tego względu podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w obszarze oddziaływania obiektu nie traci przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeciwnie, konieczność zachowania tych norm i wymagań świadczy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na daną nieruchomość. Jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) musi mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, aby móc reagować na ewentualne nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu, bądź by mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 5124/17 czy z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2751/17).

Nie jest zatem prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że dopiero przekroczenie dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych nad powierzchnią nieruchomości pozwala na uznanie za strony postępowania ich właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców. Nadto nie jest prawidłowe ustalenie organu, że brak jest w tym terenie “miejsc dostępnych dla ludności". Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

Doprecyzowane tego pojęcia nastąpiło w orzecznictwie sądownictwo-administracyjnym, gdzie takim miejscem mogą być nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1581/08). W myśl wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt II SA/Op 149/18 miejscem dostępnym dla ludzi ze swej istoty będzie nie tylko zabudowa mieszkaniowa ale też teren, w którym człowiek może znaleźć się w ramach zwykłego, codziennego korzystania z tego terenu.

W warunkach przedmiotowej sprawy nieruchomość należąca do skarżącego T. J., zabudowana jest obiektem usługowym, dostępnym dla ludności. Dodatkowo w budynku tym znajdują się pomieszczenia mieszkalne, w których zamieszkują ludzie. Jak wynika bowiem z obowiązującego na tym terenie planu, pomimo, iż jest to teren oznaczony symbolem W/9.U - tereny zabudowy usług, to plan w § 14 dla terenów oznaczonych symbolami W/1.U do W/17.U, a zatem i dla przedmiotowego terenu w pkt 5 przewiduje dopuszczenie możliwości realizacji lokali mieszkalnych, z zastrzeżeniem zagwarantowania im obsługi komunikacyjnej w zakresie parkingów, tj. co najmniej 1 miejsca postojowego lub garażu dla każdego lokalu. Z poczynionych w toku postępowania ustaleń wynika, że na będących własnością skarżącego T. J. działkach nr 4 i nr 5, pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie planowej stacji bazowej posadowiony jest budynek usługowy z częścią mieszkalną, gdzie zamieszkują 4 osoby, w tym dwoje małych dzieci. Organ pierwszej instancji pominął te kwestie, a organ odwoławczy zdaje się wskazywać na nielegalność takiej zabudowy, co wymaga szczegółowego wyjaśnienia, w szczególności w aspekcie przytoczonego zapisu planu miejscowego. Także działka nr 19 należąca do skarżącego T. S., położona jest bezpośrednio przy działce planowanej zabudowy. Wprawdzie pozostaje ona obecnie działką niezbudowaną, ale według planu istnieje możliwość zabudowy tego terenu obiektami do wysokości 12m. "Miejsca dostępne dla ludności" to bowiem nie tylko miejsca, gdzie została już wzniesiona legalna zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale także miejsca, gdzie choćby potencjalnie – zgodnie z obowiązującymi przepisami (w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) – taka zabudowa może powstać. Dodatkowo należy podnieść, że wskazanie dla przedmiotowego terenu w przeznaczeniu podstawnym zabudowy usługowej, nie oznacza braku dostępu do tych miejsc ludzi. Przewidziana na tym terenie zabudowa dotyczy bowiem obiektów handlu, gastronomii, hotelarstwa, usług biurowych, administracyjnych, gabinetów lekarskich, kosmetycznych, obiektów turystyki, sportu i rekreacji.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stanął na stanowisku, bardzo kategorycznym i nie popartym wyczerpującym i przekonującym uzasadnieniem, że skarżący, nie są właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu –projektowanej wieży stacji bazowej.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego wyjaśnienia w tym zakresie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał kwestionowane rozstrzygnięcie, przyjmując niczym nie poparte stanowisko w zakresie braku przymiotu strony u skarżącej.

Rozwiniecie i odniesienie się do zarzutów merytorycznych odwołania nastąpić winno w toku ponownego postępowania przed organem odwoławczym.

Przedstawiona powyższej argumentacja przemawia za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tjedn. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.). W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania dal każdego ze skarżących obejmujących wpis od skargi (po 500 zł) i po połowie kosztów zastępstwa procesowego (na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz 17 z tytułu opłaty skarbowej), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej ustawy.