Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 605/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2022 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. K. (dalej jako strona lub skarżący) działając przez pełnomocnika złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO lub Kolegium) o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy C. z dnia 19 maja 2021 roku w sprawie zmiany decyzji nr [...] o warunkach zabudowy (znak: [...]), ze względu na:

1. rażące naruszenie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 735 z późn. zm. dalej k.p.a.) poprzez jego zastosowanie pomimo braku wyrażenia zgody na zmianę decyzji przez wszystkie strony postępowania;

2. rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 poz. 503 dalej u.p.z.p.) w zw. z § 7 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: Rozporządzenie MI) poprzez:

a. brak poprzedzenia wydania decyzji z dnia 19 maja 2021 roku sporządzeniem analizy urbanistycznej;

b. przyjęcie w decyzji z dnia 19 maja 2021 roku parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do wysokości 3,85 m, pomimo że z analizy urbanistycznej poprzedzającej wydanie pierwotnej decyzji Burmistrza Gminy C. w przedmiocie warunków zabudowy dla działki nr [...] z dnia 19 listopada 2018 r. wynika, że maksymalna dopuszczalna wysokość tego parametru wynosi 3 m.

Ze względu na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy C. z dnia 19 maja 2021 roku nr [...] w całości i wstrzymanie jej wykonania.

We wniosku wskazano, że Pan M. K. jest właścicielem działki sąsiedniej względem działki nr [...], tj. działki [...]. Działka nr [...], jako granicząca z terenem inwestycji, znajduje się w obszarze analizowanym, co przesądza o interesie prawnym Pana M. K.. Jednocześnie uwarunkowania zawarte w kwestionowanej decyzji Burmistrza Gminy C. z 19 listopada 2018 r. wpływają na możliwość zagospodarowania jego nieruchomości.

Zdaniem strony kwestionowana decyzja z dnia 19 maja 2021 r. nie może się ostać już ze względu na rażące naruszenie art. 155 k.p.a. albowiem organ nie uzyskał zgody stron postępowania. Co więcej, strony postępowania (poza inwestorem - właścicielem działki nr [...]) nie były w ogóle informowane o tym, że prowadzone jest takie postępowanie. Skarżący wskazał, że w każdym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. konieczne jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania dotyczącego zmiany. Brak uzyskania takiej zgody stanowi o naruszeniu przepisu art. 155 k.p.a., co determinuje konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy C. z dnia 19 maja 2021 roku. Niezależnie, rażąco zostały naruszone również i inne przepisy, o czym mowa w dalszej części uzasadnienia.

Skarżący podał, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, której wydanie uzależnione jest od warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. Organ, wydając kwestionowaną decyzję, zaniechał przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy zawsze musi być poprzedzone analizą urbanistyczną, tak i w przypadku decyzji pierwotnej, jak i w ramach wydania decyzji w trybie jej zmiany. Pomiędzy wydaniem obu decyzji w tym konkretnym przypadku minęło 2,5 roku, a zagospodarowanie obszaru analizowanego uległo zmianie, w związku z czym organ w ogóle nie mógł w decyzji opierać się na analizie urbanistycznej sporządzonej 25 miesięcy wcześniej, jako ewidentnie nieaktualnej.

Jednocześnie, wbrew twierdzeniom uzasadnienia kwestionowanej decyzji, z analizy urbanistycznej (której wyniki stanowią załącznik nr [...] do decyzji Burmistrza Gminy C. z dnia 19 listopada 2018 r.) jednoznacznie wynika, że maksymalna dopuszczalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynosi 3 metry. Brak jest zatem na podstawie tej analizy do ustalenia wyższej dopuszczalnej wysokości krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jak to uczynił organ w decyzji o zmianie decyzji WZ. Jednocześnie organ nie badał nawet możliwości i dopuszczalności ustalenia innej wysokości tego parametru w oparciu o §7 ust. 4 Rozporządzenia, zatem nie mogły istnieć żadne podstawy, by wysokość 3,85 m przyjąć.

Ponadto, wydając decyzję o charakterze związanym, jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, organ oparł się przesłance pozaprawnej. Przesłanką zmiany parametru do 3,85 m, jaką podał organ w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, jest "jak najlepsze dopasowanie parametrów inwestycji do zamierzeń wnioskodawcy". Zdaniem skarżącego, nieprawdziwe jest również i dalsze uzasadnienie decyzji, w którym stwierdzono, że inwestycja jest zgodna z analizą urbanistyczną poprzedzającą wydanie pierwotnej decyzji z dnia 19 listopada 2018 roku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 lipca 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 1, 2, 17 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednolity Dz. U. z 2018r., poz. 570), §1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości Samorządowych Kolegiów Odwoławczych ( Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925 ) oraz art. 156 § 1 pkt 1-7 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy C. z 19 maja 2021r. znak [...] w przedmiocie zmiany decyzji Burmistrza Gminy C. o warunkach zabudowy z 19 października 2018r. dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid.[...] obręb P., gm. C..

W uzasadnieniu SKO wskazało, że w dniu 19 listopada 2018r. Burmistrz Gminy C. wydał decyzję o warunkach zabudowy na rzecz Pana Ł. M. dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] obręb P., gm. C..

Decyzją z 19 maja 2021 r., wydaną w trybie art. 155 Kpa, Burmistrz Gminy C. na wniosek Pana Ł. M. dokonał zmiany ww. decyzji, w ten sposób że zmieniono zapis pkt 3 ppkt 5 decyzji nr [...] z 19.10.2018r., który otrzymał brzmienie: "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego maksymalnie 3,85m". W uzasadnieniu organ wskazał, że zmiana ma na celu jak najlepsze dopasowanie parametrów inwestycji do zamierzeń wnioskodawcy. Stroną w obu ww. postępowaniach był Pan Ł. M..

Kolegium stwierdziło, iż Pan M. K. legitymuje się interesem prawnym w rozpatrzeniu niniejszej sprawy, bowiem stanowiąca jego własność działka o nr ewid. [...] obręb P., gm. C. sąsiaduje z działką inwestora, na której sytuowana ma być planowana inwestycja. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż Pan M. K. posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy C. z 19.05.2021r. o zmianie decyzji o warunkach zabudowy z 19.11.2018r., czego konsekwencją było wszczęcie przez Kolegium postępowania w niniejszej sprawie celem rozpatrzenia czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 kpa.

Kolegium wskazało na orzecznictwo, w którym zgodnie przyjmuje się, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32).

Stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Może ono nastąpić tylko w przypadkach określonych w przepisach prawa. Z uwagi na okoliczność, że instytucja ta stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 k.p.a., jej stosowanie jest ograniczone do przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przesłanki te nie powinny być interpretowane rozszerzająco.

SKO stwierdziło, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej miarodajną jest zgodność kwestionowanej decyzji ze stanem prawnym, obowiązującym w dacie jej wydawania. W przedmiotowej sprawie oceny decyzji Burmistrza Gminy C. z dnia 19 maja 2021 r. dokonać należy z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu wydania tej decyzji, tj. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2021, poz. 741 ze zm.).

Ponadto zwrócono uwagę, że kwestionowana decyzja Burmistrza Gminy C. z 19 maja 2021r. wydana została w trybie art. 155 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Organ stwierdził, że zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. dokonać można za zgodą wszystkich stron postępowania, a wnioskodawca brak wyrażenia przez niego zgody traktuje jako przesłankę rażącego naruszenia prawa. Tymczasem do zmiany decyzji o warunkach zabudowy nie była potrzebna zgoda wnioskodawcy, bowiem nie był on stroną postępowania o zmianę decyzji o warunkach zabudowy, jak również w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy zakończonego decyzją z 19 listopada 2018r. W orzecznictwie wskazuje się natomiast, że warunkiem koniecznym do zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest orzekanie w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz z udziałem tych samych stron postępowania (tak: np. wyrok WSA w Gdańsku z 22.05.2018r. sygn. akt II SA/Gd 164/18).

SKO wskazało, że wydanie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego rozpoznania merytorycznego sprawy. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej; zmiana decyzji w trybie art. 155 może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej" (patrz teza wyroku NSA z 28 lutego 2007 r. sygn. II OSK 267/06 - Lex nr 326277 i Lex nr 318247)." Stąd nie jest dopuszczalne, aby w postępowaniu prowadzonym w tym trybie sporządzać nową analizę urbanistyczną.

Tymczasem treść analizy urbanistycznej sporządzonej przed wydaniem decyzji pierwotnej z 19.11.2018r. - wbrew twierdzeniom wnioskodawcy wskazuje, że w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości od 2,5m do 7,0 m, natomiast budynek na działce nr ewid. [...] obręb P. ma wysokość ok. 3m. Pozwala to stwierdzić, iż ustalenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego maksymalnie do 3,85m mieści się w zakresie tego parametru występującym w obszarze analizowanym.

Mając to na uwadze Kolegium wskazało, iż kwestionowana decyzja nie narusza prawa w sposób rażący.

Ponadto Kolegium rozważyło sprawę pod kątem stwierdzenia zaistnienia pozostałych przesłanek nieważnościowych, wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a. W konsekwencji Kolegium uznało, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą również inne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wymienione w art. 156 K.p.a.

Decyzja z 19.05.2021r. wydana została przez Burmistrza Gminy C. a więc przez organ właściwy, a zatem wykluczyć należało zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, która wskazuje na wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.

Dalej Kolegium wskazało, iż z oczywistych względów nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 156 § 1 pkt 3 i 4 Kpa, bowiem decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, jak również nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Z kolei przesłanka niewykonalności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa może dotyczyć zarówno faktycznej jak i prawnej wykonalności, w pierwszym przypadku, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji, a w drugim gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji (tak: J. Borkowski, Adamiak, Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012). W orzecznictwie NSA podnosi się, iż nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji ani względy ekonomiczne i finansowe, ani trudności techniczne jak również negatywne nastawienie adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji. W wyroku NSA z 15.03.2000r., IV SA 144/98 wynika, iż nie można mówić o niewykonalności decyzji, jeżeli wynikające z niej obowiązki mieszczą się w granicach prawa.

Z kolei przesłanka z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. stanowi szczególny przypadek niewykonalności decyzji, która ma charakter prawny. Oznacza w szczególności sytuacje, w których już samo podjęcie wykonania decyzji miałoby znamiona czynu zagrożonego sankcją karną przepisami kk, kks, kodeksu wykroczeń lub innych pozakodeksowych przepisów karnych. W niniejszej sprawie przesłanka taka nie zaistniała, bowiem wykonanie decyzji nie wiązało się z dokonaniem czynu zagrożonego sankcjami karnymi.

Kolegium stwierdziło, że nie występuje w sprawie przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., iż decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Po szczegółowej analizie sprawy Kolegium nie dopatrzyło się zatem istnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - które dawałaby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Nadto Kolegium ustosunkowując się do wniosku złożonego w sprawie zwróciło uwagę, że skarżący wskazał we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, iż w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Gminy C. z 19 maja 2021 r. jak i decyzją Burmistrza Gminy C. z 19.11.2018r. nie został zawiadomiony o toczącym się postępowaniu ani o wydawanych decyzjach. Kolegium stwierdziło, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują dla osób, które twierdzą, że były stronami postępowania, ale nie brały w nim udziału, odrębny tryb postępowania - mianowicie postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania. SKO, po szczegółowym przeanalizowaniu argumentacji przedstawionej przez stronę jak i całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie dopatrzyło się rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Burmistrza Gminy C. z 19 maja 2021 r. o zmianie decyzji o warunkach zabudowy. Nie dopatrzono się również istnienia innych przesłanek z przepisu art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., uzasadniających stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Z uwagi na powyższe odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, podał, że zaskarża w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lipca 2022 roku, wydaną w sprawie o numerze [...], zarzucając jej:

l. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa brak uzyskania zgody od wszystkich stron postępowania administracyjnego w toku postępowania w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, podczas gdy przepis art. 155 k.p.a. jednoznacznie uzależnia możliwość wydania decyzji zmieniającej od uzyskania zgody na zmianę od wszystkich stron postępowania, a jednocześnie organ wydając zaskarżoną decyzję przyjął, że skarżący był stroną postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy C. z dnia 19 maja 2021 roku;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1-4 rozporządzenia MI w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak przeprowadzenia analizy urbanistycznej w toku postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy w rozstrzygnięciu decyzji zmieniającej dochodzi do istotnej zmiany jednego z parametrów zabudowy, a pierwotna analiza urbanistyczna została sporządzona ponad 30 miesięcy wcześniej, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy możliwe zmiany sposobu zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym jakie miały miejsce w czasie pomiędzy wydaniem decyzji pierwotnej a decyzji zmieniającej warunki zabudowy determinują konieczność przeprowadzenia analizy urbanistycznej przed wydaniem decyzji o zmianie warunków zabudowy;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne i sprzeczne z treścią decyzji Burmistrza Gminy C. z dnia 19 maja 2021 r. oraz treścią wyników analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji Burmistrza Gminy C. z dnia 19 października 2018 r. przyjęcie, że zmiana parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do wysokości 3,85 m jest możliwa i uzasadniona, podczas gdy z wyników analizy urbanistycznej stanowiących załącznik nr [...] do decyzji z dnia 19 października 2018 r. wynika, że maksymalna dopuszczalna wysokość stanowi 3 metry, a w konsekwencji pominięcie przez organ nadzorczy że poprzez dokonanie takiego rozstrzygnięcia doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz §7 ust. 1-4 rozporządzenia MI;

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ pomimo całkowitego zaniechania badania kręgu stron postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy C. z dnia 19 maja 2021 r. nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie do zaakceptowania jest przedstawione przez SKO [...] stanowisko, jakoby do rażącego naruszenia prawa w postaci przepisu art. 155 k.p.a. miało nie dojść tylko z tego względu, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji Burmistrza Gminy C. z dnia 19 maja 2021 roku błędnie ustalono zakres stron postępowania i pominięto Pana M. K. (właściciela działki sąsiedniej). Nie można naruszenia prawa - przepisu art. 155 k.p.a. - usprawiedliwiać pierwotnym, wcześniejszym naruszeniem dokonanym w tym samym postępowaniu przez ten sam organ.

Zdaniem skarżącego przyjęcie za słuszne sposobu, w jaki decyzją z dnia 19 maja 2021 roku dokonano zmiany decyzji o warunkach zabudowy z dnia 19 października 2018 r. prowadzi do absurdalnego rezultatu. Zgodnie z takim sposobem postępowania można bowiem każdą decyzję zmienić później w dowolny sposób, do czego wystarczyłoby zastosować art. 155 k.p.a. i pominąć w postępowaniu w przedmiocie zmiany wszelkie inne strony poza wnioskodawcą zmiany. To zaś przeczy nie tylko charakterowi instytucji przewidzianej w art. 155 k.p.a., ale przede wszystkim rażąco narusza prawa wszystkich pozostałych podmiotów legitymujących się interesem prawnym, godząc w zasadę zagospodarowania terenu z poszanowaniem praw osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Ponadto błędnie SKO [...] założyło, powołując się na szczątkowe fragmenty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga wykonania analizy urbanistycznej. Takie stanowisko prowadzi bowiem do naruszenia przepisów art. 61 ust. 1-7 u.p.z.p. i nieuzasadnionego założenia absolutnego prymatu nad nimi przepisu art. 155 k.p.a..

Po pierwsze - jak wskazano we wniosku o stwierdzenie nieważności, pomiędzy wydaniem decyzji pierwotnej a decyzji zmieniającej upłynęło kilkadziesiąt miesięcy, a sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w obszarze analizowanym mógł ulec zmianie - a to stan zagospodarowania w obszarze analizowanym stanowi podstawę określania poszczególnych parametrów.

Po drugie - analiza urbanistyczna sporządzana przy wydaniu pierwotnej decyzji z dnia 19 października 2021 roku, której wyniki stanowią załącznik nr [...] do pierwotnej decyzji, wskazuje na maksymalną dopuszczalną wysokość do 3 metrów wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej [pkt 2 ppkt l) lit. e) załącznika nr [...] do decyzji Burmistrze Gminy C. z dnia 19 maja 2021 r.].

Po trzecie - funkcjonowanie w przepisie art. 155 k.p.a. przesłanki "słusznego interesu strony" nie oznacza, jak wydaje się zakładać SKO [...], że wyłącza to skrupulatne stosowanie dla ustalania zasad zagospodarowania i zabudowy działki przepisów u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia MI.

Zdaniem skarżącego jeżeli stan zagospodarowania w obszarze analizowanym uległ zmianie pomiędzy wydaniem decyzji pierwotnej, a stan z toku postępowania o zmianę decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 155 k.p.a., to niezależnie od zgody wszystkich stron postępowania, warunkiem orzeczenia o zmianie decyzji poprzez przyjęcie choćby jednego z parametrów o wartości innej, niż pierwotnie, musi być zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, którą ustawodawca uszczegółowił w przepisach rozporządzenia MI. Tym samym w postępowaniu w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest przeprowadzenie analizy urbanistycznej.

W ocenie skarżącego decyzja Burmistrza Gminy C. z dnia 19 maja 2021 r. jest sprzeczna z wynikami analizy urbanistycznej stanowiącymi załącznik nr [...] do pierwotnej decyzji Burmistrza Gminy C. z dnia 19 października 2018 roku, jak. Z analizy urbanistycznej wprost bowiem wynika, że maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przyjęto na poziomie 3 metrów. Przy tym organ nie uzasadnił dopuszczalności ustalenia tego wskaźnika na poziomie 3,85m.

W ocenie strony dla potrzeb zastosowania art. 155 k.p.a. wymagane jest najpierw w ogóle ustalenie stron postępowania administracyjnego. Tymczasem Burmistrz Gminy C. - co umknęło SKO [...] - w ogóle nie ustalał nawet kręgu stron postępowania zakończonego jego decyzją z dnia 19 maja 2021 roku. Brak w ogóle dokonania czynności ustalania kręgu stron uznać należy nie za pominięcie którejś z nich (jak zdaje się sugerować SKO [...]), lecz za rażące naruszenie art. 28 k.p.a., prowadzące w niniejszej sprawie do naruszenia art. 155 k.p.a., zgodnie z którym - o czym mowa we wcześniejszej części uzasadnienia niniejszej skargi - wymagana jest zgoda każdej ze stron na zmianę decyzji.

SKO [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał w niniejszej sprawie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ II instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań.

Poddana kontroli Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy C. z dnia 19 maja 2021 roku w sprawie zmiany decyzji nr [...] o warunkach zabudowy (znak: [...]).

W pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć kwestię czy w ogóle możliwa jest zmiana decyzji ustalającej warunki zabudowy w trybie art. 155 k.p.a.

W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. wyrok z dnia 7 marca 2014r., sygn. akt II OSK 1455/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 1522463) należy zauważyć, że w tym względzie istnieje rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych, związana z oceną, czy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter uznaniowy, a tym samym dopuszczalna jest jej zmiana w trybie art. 155 k.p.a, czy też przeciwnie – ma charakter związany, co wyklucza zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Według jednego z poglądów przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a. w oznaczonym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2012 r., II OSK 828/11; z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09).

W wyroku o sygn. II OSK 3275/18 NSA wskazał, że "na marginesie sprawy chociaż nie było to przedmiotem zarzutów kasacyjnych należy zauważyć, że stanowisko Sądu I instancji o generalnej niedopuszczalności zmiany decyzji o warunkach zabudowy jest nieprawidłowe, pozostaje to jednak bez wpływu na prawidłowość wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. W ramach ustaleń decyzji o warunkach zabudowy są elementy, których określenie pozostaje w zakresie władzy dyskrecjonalnej organu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 828/11 oraz z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a. w oznaczonym zakresie".

Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2611/11 oraz w wyroku z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1109/07 dostępne w CBOSA), w których przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i spełnienie przez wnioskodawcę warunków przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obliguje organ do wydania tej decyzji.

Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do pierwszego poglądu, że zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 u.p.z.p. Zatem decyzja o warunkach zabudowy o określonej treści jest rezultatem wielu szczególnych czynności podejmowanych przez właściwy organ administracji.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi należy zauważyć, że Skarżący podkreśla brak swojej zgody na zmianę decyzji. Jest kwestią istotną w sprawie, że stroną postępowania o wydanie pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy był tylko inwestor.

Jak się wskazuje w orzecznictwie zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 k.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a., bez zgody stron, stanowi rażące naruszenie prawa (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 839 oraz orzecznictwo i piśmiennictwo tam powołane).

W orzecznictwie wskazuje się także, że przez zgodę, o której mowa w art. 155 k.p.a., należy rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej postępowanie nadzwyczajne o uchylenie lub zmianę decyzji, ale zgodę wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja mająca podlegać zmianie lub uchyleniu. Stanowisko to jest w orzecznictwie ugruntowane (patrz: wyrok NSA z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1220/17 i orzeczenia tam powołane).

Ponieważ przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, to stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 i tym samym jest niedopuszczalna (wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1544/10, LEX nr 745078).

Należy w tym względzie zauważyć, że art. 155 k.p.a. nie wskazuje przesłanek określenia stron postępowania prowadzonego na podstawie tegoż przepisu. Ustalenie kręgu stron postępowania następuje zatem w oparciu o te same reguły jak winno to nastąpić w postępowaniu zwykłym. A zatem zasadniczo krąg stron postępowania zwykłego i nadzwyczajnego winien być tożsamy. Jednak nie oznacza to, że ze skutecznym wnioskiem o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 155 K.p.a. nie może wystąpić podmiot, który nie był stroną postępowania zwykłego. Jest to bowiem możliwe w przypadku, gdy taki podmiot wykaże, że istnieje interes prawny, który przemawia za wszczęciem nadzwyczajnego postępowania. W innym wypadku organy administracyjne na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. są uprawnione do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 662/12, publ. w CBOSA). Stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy to postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie sądu skarżący, który jest właścicielem działki sąsiedniej może być stroną postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o ustalenie warunków zabudowy i także w tej części Sąd w całości podziela argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

W cytowanym już wyroku o sygn. II OSK 3275/18 NSA stwierdził, że oczywiście brak jest podstaw aby w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. dokonywać ponownej analizy urbanistycznej, ponieważ w tym trybie nie prowadzi się od początku nowego postępowania dowodowego i w zasadzie doprowadziłoby to do wydania nowego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy. Jednakże, jako dopuszczalną należy uznać pewną modyfikację ustalonych w decyzji parametrów nowej zabudowy, o ile pozostaje to w zgodzie z innymi przepisami oraz wynika z treści przeprowadzonej analizy urbanistycznej". Wbrew zatem argumentom skarżącego sporządzenie nowej analizy urbanistycznej prowadziłoby do niedopuszczalnego w zastosowanym trybie rozpoznania sprawy na nowo, a badaniu podlega jedynie, czy w ramach tej samej decyzji (pierwotnej) dopuszczalne jest skorygowanie któregoś z parametrów. Słusznie Kolegium wskazało, że zmiana parametru wysokości jest w ramach analizy dopuszczalna. Na marginesie należy zauważyć, co pominął skarżący, że w pierwotnej decyzji wskazano wysokość "maksymalnie 3m - zgodnie z wnioskiem inwestora". Inwestor zmienił wniosek, wskazując wysokość 3,85 m., a w obszarze analizowanym znajdują się budynki wyższe niż 3 m.

Sąd nie podziela także pozostałych zarzutów skargi i w całości akceptuje rozważania prawne poczynione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznając, że wyczerpują one omawiane zagadnienie.

Reasumując nie ma żadnych podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji, wobec czego Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.