Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 936/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 września 2022 r., nr WOP.7721.74.2012.MH w przedmiocie nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 4 czerwca 2008 r. Starosta Malborski (dalej: "Starosta") zatwierdził B. S. (dalej: "Inwestorka") projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę - rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowę budynku garażowego na działce nr [...] przy ul. K.[..] w Malborku.

Zatwierdzony projekt budowlany obejmował rozbudowę i nadbudowę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...], parterowej z poddaszem użytkowym,

o wymiarach w rzucie poziomym 4,13 m x 7,52 m, położonym od strony ogrodu na działce nr [...] wzdłuż granicy z działką nr [..]. Z zatwierdzonej dokumentacji projektowej wynika, że przy granicy działek nr [...] i nr [...] jest usytuowany budynek, również parterowy

z poddaszem użytkowym, posiadający komin przy granicy (zawierający m.in. kanał spalinowy pieca grzewczego gazowego). Komin ten jest niższy aniżeli zaprojektowana kalenica w budynku nr [...].

W sprawie ww. pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane wydawały na przestrzeni lat szereg kolejnych rozstrzygnięć zarówno w trybie zwykłym, jak

i nadzwyczajnych, jednak pierwotne pozwolenie na budowę, tj. decyzja Starosty

z 4 czerwca 2008 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Pismem z 28 września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

w Malborku (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego nr [...] przy

ul. K. w Malborku w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. W toku tego postępowania na przestrzeni lat PINB wydał szereg rozstrzygnięć, które były następnie uchylane w trybie zażaleniowym przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy").

W międzyczasie usunięto istotne odstępstwo w zakresie wysokości dobudowanej części budynku i zgodności z decyzją o warunkach zabudowy - co do kąta nachylenia połaci jednospadowego dachu, mniejszego niż projektowany i mniejszego niż wymagany decyzją o warunkach zabudowy, w wyniku którego zostało zainicjowane postępowanie, natomiast PINB stwierdził, że realizacja inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym powoduje naruszenie warunków technicznych. Organ pierwszej instancji uznał bowiem (m.in. w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 10 grudnia 2010 r.),

że Inwestorka w trakcie realizacji własnej rozbudowy nie wykonała, zatwierdzonej

w projekcie budowlanym, nadbudowy komina sąsiedniego budynku mieszkalnego nr [...], do wysokości zgodnej z przepisami i zgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanym, tj. do wysokości 30 cm ponad kalenicę dachu (podniesioną w dniach 3-17 listopada 2010 r.,

w celu uzyskania zgodności z projektem) nad częścią rozbudowaną budynku mieszkalnego nr [...]. Wskutek tego kalenica dachu rozbudowywanej części budynku nr [...], usytuowana na wysokości zgodnej z projektem, jest wyższa od komina sąsiadów, obsługującego budynek nr [..] przy ul. K. w Malborku, ponieważ komin ten nie został jeszcze nadbudowany. W ocenie PINB stan ten powoduje zakłócenie prawidłowego funkcjonowania przewodów kominowych w użytkowanym budynku nr [...] i jest niezgodny

z § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

(Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.",

i przywołanej w załączniku do tego rozporządzenia normy PN-83/B-10425, określającej m.in. niezbędną wysokość kominów zawierających przewody dymowe, spalinowe

i wentylacyjne. Zdaniem organu pierwszej instancji zaprojektowana i wykonana powyżej wysokości wylotów komina ściana budynku nr [...] i konstrukcja dachu, położona bezpośrednio przy niższym, nie nadbudowanym jeszcze kominie, stanowi przeszkodę zakłócającą ciąg w przewodach kominowych.

W związku z powyższym PINB kolejnymi postanowieniami (z 21 stycznia 2011 r.

i z 18 marca 2011 r.), na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wstrzymywał Inwestorce prowadzenie robót budowlanych, wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Postanowienia te zostały uchylone w trybie zażaleniowym przez PWINB.

Decyzją z 14 października 2019 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał Inwestorce zaniechać dalszych robót budowlanych związanych

z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, na działce nr [..] przy ul. K. [...] w Malborku, realizowaną na podstawie decyzji Starosty

o pozwoleniu na budowę z 4 czerwca 2008 r.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że wyrokiem z 27 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 385/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku") uchylił decyzję PWINB z 18 kwietnia 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB z 23 stycznia 2012 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z 4 czerwca 2008 r.

Wobec powyższego organ pierwszej instancji przeprowadził kolejne oględziny na działce nr [...] (w dniu 31 stycznia 2018 r.) i stwierdził, że stan zaawansowania budowy się zmienił, albowiem: 1) ściany zewnętrzne rozbudowy są ocieplone, zakończone na etapie wykonania tynku cienkowarstwowego na siatce, bez ostatecznej wyprawy elewacyjnej poza ścianą poddasza od strony posesji nr [...] (ścianą północną), która jest nieocieplona; na styku zabudowy (przy granicy działek nr [...] i [...]) widoczna jest dylatacja

z częściowym wypełnieniem styropianem, 2) wykonane zostały obróbki blacharskie

z orynnowaniem, 3) od strony południowej wykonany jest taras o konstrukcji drewnianej

z zadaszeniem, 4) wewnątrz budynku w poziomie poddasza wykonane zostały roboty wykończeniowe - urządzona jest łazienka z zamontowaną armaturą, na podłodze ułożone są warstwy wykończeniowe (terakota, panele podłogowe), ściany są pomalowane. Stwierdzono również, że nadal nie wykonano nadbudowy czynnego komina w budynku

nr [...], w związku z czym wyloty z komina tego budynku, należącego do sąsiadów, znajdują się poniżej poziomu kalenicy realizowanej rozbudowy.

PINB wskazał następnie, że w trakcie czynności kontrolnych na sąsiedniej nieruchomości, mających na celu sprawdzenie wykonania obowiązku określonego

w odrębnej decyzji, a polegającego na nadbudowie komina w budynku nr [...], uzyskał informację, że przewód spalinowy nie jest użytkowany od około 3-4 lat, natomiast ogrzewanie lokalu jest zapewnione z kotła na paliwo stałe zainstalowanego w piwnicy. Tym samym, przedmiotowy komin od około 4 lat wykorzystywany jest jedynie do celów wentylacji pomieszczenia kuchni.

Organ pierwszej instancji podał, że w trakcie niniejszego postępowania,

w Starostwie Powiatowym w Malborku, w związku z postępowaniem wznowieniowym, odbyła się rozprawa administracyjna w celu zawarcia ugody pomiędzy stronami postępowania - Inwestorką oraz właścicielkami budynku nr [...], w celu zgody na wejście na teren działki nr [...] dla wykonania robót związanych z dociepleniem ściany rozbudowy, zabezpieczeniem dylatacji oraz podwyższeniem komina. W toku rozprawy Inwestorka zaproponowała wykonanie na własny koszt nadbudowy komina w sąsiednim budynku, jednak strony nie doszły w tej kwestii do porozumienia.

Wobec powyższego, w szczególności mając na uwadze, że kalenica dachu rozbudowywanej części budynku nr [...], usytuowana na wysokości zgodnej z projektem, jest wyższa od komina sąsiadów, obsługującego budynek nr [...] przy ul. K.

w Malborku, PINB stwierdził, że stan ten może powodować zakłócenie prawidłowego funkcjonowania przewodów kominowych w użytkowanym budynku nr [...] i jest niezgodny

z przepisami § 140 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. i przywołaną w załączniku do tego rozporządzenia normą PN-83/B-10425. Zatem zaprojektowana i wykonana powyżej wysokości wylotów komina ściana budynku nr [...] i konstrukcja dachu, położona bezpośrednio przy niższym, nie nadbudowanym jeszcze kominie, może stanowić przeszkodę zakłócającą ciąg w przewodach kominowych. Z tych przyczyn organ pierwszej instancji uznał, że roboty budowlane związane z rozbudową budynku prowadzone przez Inwestorkę mogą powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Wobec powyższego postanowieniem z 23 sierpnia 2019 r. PINB, na podstawie

art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wstrzymał Inwestorce prowadzenie robót budowlanych obejmujących rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego

w zabudowie bliźniaczej, na działce nr [...] przy ul. K. [...] w Malborku, objętych decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę z 4 czerwca 2008 r., wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, wskutek wybudowania przeszkody zakłócającej prawidłowe funkcjonowanie przewodów kominowych czynnego komina budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. K. w Malborku w postaci ściany północnej i konstrukcji dachu rozbudowywanej części budynku mieszkalnego nr [...] wystającej na wysokość powyżej wylotów ww. komina.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w dalszym toku postępowania naprawczego, po wydaniu postanowienia w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jest zobligowany wydać jedną z decyzji określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 tej ustawy. Zdaniem PINB w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w oparciu o który nakazał Inwestorce zaniechać dalszych robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego

w zabudowie bliźniaczej, na działce nr [...] przy ul. K. [...] w Malborku, realizowaną na podstawie decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę z 4 czerwca 2008 r.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że orzekając wziął pod uwagę następujące aspekty sprawy: 1) wykonana ściana północna, mimo że może stanowić przeszkodę zakłócającą prawidłowe funkcjonowanie przewodów kominowych usytuowanych w jej pobliżu, nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej wykonanie nadbudowy komina na sąsiedniej nieruchomości; 2) w odrębnym postępowaniu nakazał B. D. i Z. J. (dalej: "Skarżące") wykonanie nadbudowy komina na wysokość zgodną

z przepisami uwzględniając przy tym istniejącą w sąsiedztwie ścianę rozbudowy, decyzja ta jest wymagalna, a organ prowadzi czynności zmierzające do wyegzekwowania tego obowiązku; 3) Inwestorka ani wcześniej ani obecnie nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością - działką nr [...] na cele budowlane, toteż nie była w stanie zrealizować nadbudowy komina, ponadto mimo podejmowanych przez nią prób porozumienia w tej kwestii ugoda nie była możliwa z uwagi na brak takiej woli ze strony właścicieli sąsiedniej nieruchomości; 4) nadbudowa komina nie wchodziła w zakres robót objętych pozwoleniem na budowę, co zgodnie orzekli zarówno Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda"), jak

i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, mimo to w trybach nadzwyczajnych decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, wobec czego bezsporne jest, że Inwestorka posiadała prawo do budowy spornej ściany, którą zrealizowała zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, jak i resztę rozbudowy; 5) komin na sąsiedniej nieruchomości pełni wyłącznie funkcję wentylacyjną, bowiem - jak oświadczyła Z. J. - od około 4 lat nie użytkuje kotła gazowego zainstalowanego w kuchni, a co za tym idzie nie odprowadza przewodem kominowym niebezpiecznych dla zdrowia lub życia spalin,

a jedynie zużyte powietrze.

PINB wyjaśnił również, że nakaz zaniechania dalszych robót oznacza, iż brak jest możliwości kontynuowania budowy w obecnym stanie faktycznym. Dokończenie budowy, tj. wykonanie warstwy ocieplenia od strony działki nr [...] oraz wypełnienie przerwy dylatacyjnej materiałem izolacyjnym, może nastąpić dopiero po wykonaniu przez sąsiadów nadbudowy komina (zgodnie z nakazem wynikającym z decyzji PINB). Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wykonanie przez Inwestorkę brakujących robót budowlanych nie jest możliwe od strony jej nieruchomości, tzn. bez wejścia na teren działki sąsiedniej, wobec czego konieczne będzie bądź porozumienie z właścicielami sąsiedniej nieruchomości bądź uzyskanie takiej zgody w formie decyzji wydanej w trybie art. 47 Prawa budowlanego.

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Z. J. i B. D. PWINB decyzją z 8 września 2022 r. uchylił ją i orzekł o braku podstaw do nakazania, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przedmiotowych robót budowlanych.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że wykonanie przez Inwestorkę brakujących robót budowlanych (dokończenie budowy) wynikających z decyzji Starosty z 4 czerwca 2008 r., a polegających na wykonaniu warstwy ocieplenia od strony działki nr [...] oraz wypełnieniu przerwy dylatacyjnej materiałem izolacyjnym, może nastąpić dopiero po nadbudowie komina i nie jest możliwe bez wejścia na teren działki sąsiedniej nr [...] (należącej do Skarżących). W związku z tym konieczne jest bądź porozumienie z właścicielkami działki nr [...], bądź uzyskanie takiej zgody w formie decyzji wydanej w trybie art. 47 Prawa budowlanego.

PWINB wskazał również, że 6 lutego 2018 r. w Starostwie Powiatowym w Malborku odbyła się rozprawa administracyjna w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji z 4 czerwca 2008 r. Inwestorka złożyła bowiem wniosek o pozwolenie na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania określonych robót budowlanych związanych z oddaniem budynku do użytkowania, tj. "wykonaniu robót związanych

z dociepleniem, dylatacją oraz zabezpieczenia połaci dachowych, a także podwyższenia komina". Ponadto Inwestorka zaproponowała wykonanie na własny koszt nadbudowy komina w sąsiednim budynku zlokalizowanym na działce nr [...] (nie objętej pozwoleniem na budowę z 4 czerwca 2008 r.), jednak właścicielki działki nr [...] nie wyraziły na to zgody i strony nie doszły do porozumienia.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że już po przeprowadzeniu ww. rozprawy administracyjnej, decyzją z 4 czerwca 2018 r. Starosta odmówił uchylenia swojej decyzji

z 4 czerwca 2008 r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] przy ul. K. [..]

w Malborku. Natomiast decyzją z 24 lipca 2018 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty

z 4 czerwca 2018 r., stwierdził wydanie decyzji Starosty z 4 czerwca 2008 r. z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału wszystkich stron w postępowaniu oraz nie uchylił decyzji Starosty z 4 czerwca 2008 r. z uwagi na upływ pięciu lat od dnia jej doręczenia. Tym samym, decyzja Starosty z 4 czerwca 2008 r. nadal funkcjonuje w obiegu prawnym.

Analizując projekt zatwierdzony decyzją z 4 czerwca 2008 r. PWINB stwierdził,

że do zakończenia budowy (objętej pozwoleniem na budowę) pozostało wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu warstwy ocieplenia od strony działki nr [...] oraz wypełnieniu przerwy dylatacyjnej materiałem izolacyjnym. Zdaniem organu odwoławczego z całokształtu materiału dowodowego wynika, że Inwestorka usunęła istotne odstępstwa.

PWINB podniósł następnie, że zakończenie inwestycji realizowanej na podstawie pozostającego w obiegu prawnym pozwolenia na budowę z 4 czerwca 2008 r. dotyczącego działki nr [...], nie jest uzależnione od wykonania przez sąsiadów nadbudowy komina na działce nr [...]. Obowiązek nadbudowy komina wynika z odrębnej decyzji administracyjnej z 15 grudnia 2011 r. nakazującej współwłaścicielkom: B. D. i Z. J. nadbudowę komina na działce nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy co do nałożonych obowiązków decyzją organu drugiej instancji z 17 lutego 2012 r., natomiast WSA w Gdańsku oddalił skargę na to rozstrzygnięcie. W chwili obecnej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne dotyczące wyegzekwowania ww. obowiązku.

Organ odwoławczy wskazał, że pismem z 16 lutego 2022 r. zwrócił się do organu pierwszej instancji o informację: na jakim etapie znajduje się postępowanie egzekucyjne dotyczące wyegzekwowania decyzji PINB z 15 grudnia 2011 r. nakazującej Skarżącym wykonanie w terminie do 30 stycznia 2012 r. nadbudowy komina budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. K. [...] w Malborku, na wysokość minimum 0,30 m ponad kalenicę dachu sąsiedniego budynku nr [...]. W odpowiedzi poinformowano, że PINB kontynuuje postępowanie egzekucyjne i w tym celu wystąpił od właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego, celem ściągnięcia od zobowiązanych należności pieniężnych. Ponadto organ pierwszej instancji poinformował, że 6 marca 2022 r. przeprowadził kontrolę sprawdzającą wykonanie nadbudowy komina i stwierdził,

że obowiązek nie został wykonany. Zatem w dalszym ciągu kalenica dachu rozbudowanej części budynku nr [...], usytuowana na wysokości zgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanych, jest wyższa od komina sąsiadów, obsługującego budynek nr [...] przy

ul. K. w Malborku.

Mając powyższe na uwadze PWINB stwierdził, że stan naruszający prawo może być usunięty (wyeliminowany) stosunkowo małym nakładem środków (w stosunku do całości inwestycji i poniesionych kosztów), tym bardziej, że został on de facto orzeczony w formie decyzji administracyjnej, w odrębnym postępowaniu. Wobec uporczywego uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku nadbudowy komina odpowiedzialność za skutki nieodpowiedniego stanu technicznego spoczywają na zobowiązanych, tj. B. D.

i Z. J.

Odnosząc się do twierdzenia Skarżących, że przewód spalinowy nie jest użytkowany organ odwoławczy podniósł, że fakt ten nie zwalnia z obowiązku wykonania nakazu podwyższenia komina zgodnie z decyzją PINB z 15 grudnia 2011 r.

Podsumowując PWINB wskazał, że skoro w toku postępowania ustalono, że na dzień dzisiejszy Inwestorka usunęła istotne odstępstwa brak jest podstaw do nakazania zaniechania robót budowlanych realizowanych na działce nr [...] na podstawie pozwolenia na budowę z 4 czerwca 2008 r., na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nakaz zaniechania dalszych robót oznacza, iż brak jest możliwości kontynuowania budowy w obecnym stanie faktycznym. Natomiast w niniejszym przypadku dokończenie budowy, tj. wykonanie warstwy docieplenia od strony działki nr [...] oraz wypełnienie przerwy dylatacyjnej materiałem izolacyjnym, może nastąpić niezależnie od wykonania przez sąsiadów nadbudowy komina (zgodnie z nakazem wynikającym

z decyzji z 15 grudnia 2011 r.).

W skardze na decyzję organu odwoławczego Z. J. i B. D. wniosły o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie ww. decyzji w całości i nakazanie rozbiórki budynku wybudowanego na działce nr [...] przy ul. K. [...] w Malborku.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy nie dokonały właściwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś PWINB uchylając decyzję organu pierwszej instancji nie wskazał, czy uchyla ją w części czy też w całości i orzekł o braku podstaw do nakazania zaniechania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przedmiotowych robót budowlanych, co jest mało czytelne dla Skarżących. Ponadto nie dopuścił dowodów zawnioskowanych w odwołaniu (z dzienniczka budowy), nie dokonał odkrycia kwestionowanych prac, a jedynie oparł się na oświadczeniach kierownika budowy, nie dopuścił dowodu z opinii biegłego w zakresie niewłaściwie wykonanych prac budowlanych kwestionowanych przez Skarżące, nie przeprowadził dowodów

z zawnioskowanych przez Skarżące akt sprawy, nie wypowiedział się jednoznacznie, czy prowadzone roboty budowlane powodują zagrożenie bezpieczeństwa Skarżących, co jest bardzo istotne w sprawie, mimo to, że Inwestorka uznaje, iż są one prowadzone

w zgodzie z uzyskaną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Skarżące wskazały, że organy obu instancji przyznały, iż Inwestorka nie zgłosiła we wniosku nadbudowy komina w budynku nr [...], ani też nie zgłosiła wniosku na wejście na teren działki nr [...]. Również projektant nie podał w projekcie informacji ani nie poinformował organu, że warunkiem wykonania nadbudowy istniejącego budynku jest podwyższenie komina na działce sąsiada. Ani w warunkach zabudowy ani w pozwoleniu na budowę nie zamieszczono takiej informacji, że Inwestorka ma prawo wejść na teren sąsiada i nadbudować komin na jego działce. Skoro więc Inwestorka w pozwoleniu na budowę nie uzyskała pozwolenia na nadbudowę komina na działce nr [...] i wejścia na działkę sąsiednią, w sprawie mamy do czynienia ze stanem niezgodnym z prawem na skutek działań Inwestorki naruszających przepisy prawa wymagającym interwencji organu nadzoru budowlanego lub też z niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem lub przepisami.

Odnosząc się do samej decyzji o pozwoleniu na budowę Skarżące wskazały,

że mimo wielokrotnych badań w postępowaniach przed organami nie wyeliminowano jej

z obrotu prawnego, a Skarżące nie miały możliwości aby wpływać na działania organów wiedząc o tym, że decyzja ta nie powinna istnieć w obrocie prawnym.

Za bezsporny Skarżące uznały fakt, że organy architektoniczno-budowlane dysponowały wystarczającymi dowodami, że Inwestorka prowadzi roboty budowlane niezgodne z przepisami prawa, które powodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi poprzez zakłócenie ciągu komina zawierającego przewody spalinowe i wentylacyjne sąsiadujące

w wybudowaną powyżej wysokości tego komina ścianą i mimo to nie podjął decyzji

w przedmiocie rozbiórki obiektu.

Zdaniem Skarżących decyzja Starosty z 4 czerwca 2008 r. została wydana

z naruszeniem prawa i organy budowlane we właściwym czasie nie zawiadamiały wszystkich stron postępowania i nie miały one możliwości kwestionowania uchybień ze strony organu, ponadto organ celowo przeciągał postępowania, wydawał różne decyzje, aby decyzja ta nie była wyeliminowania z obiegu prawnego, czym naraził Skarżące na niepowetowane straty.

W ocenie Skarżących organy błędnie przyjęły, że Inwestorka usunęła istotne odstępstwa i nie znajdują nieprawidłowości dotyczących inwestycji realizowanej na podstawie decyzji. Zdaniem Skarżących prace budowlane nie są wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, na co powołuje się organ w oparciu o złożone oświadczenie projektanta - kierownika budowy. Skarżące wskazały, że nie mają zaufania do kierownika budowy, skoro w dokumentach nie zamieścił on podstawowych informacji niezbędnych

w przedmiotowej sprawie. Tym samym poddano w wątpliwość, czy zgodnie z prawdą złożył on oświadczenia wobec organów w przedmiocie prowadzonych robót.

Zdaniem Skarżących w sprawie zasadna jest restrykcja ostateczna dotycząca nakazu rozbiórki obiektu przez Inwestorkę, bowiem roboty budowlane były przez nią realizowane mimo wstrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wstrzymania robót budowlanych, a organy budowlane mimo monitów ze strony Skarżących nie reagowały.

W tym zakresie wskazano m.in., że zatwierdzony projekt budowlany z 4 czerwca 2008 r. nie posiada zgody właścicieli budynku nr [...] w zakresie rozbudowy i nadbudowy.

Skarżące wskazały, że nie ma ich zgody na nadbudowę komina w części budynku znajdującej się na działce nr [...], brak jest inwentaryzacji, brak zgody Ministerstwa Infrastruktury na nowe gabaryty budynku nowo wybudowanego wykraczające poza budynek (wysokość, szerokość) na działce nr [..] - a projektant sporządził projekt

z nadbudową komina, organy to zatwierdziły nie dopatrując się nieprawidłowości,

a Starosta wydał pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę budynku na działce nr [...]. Wskazano, że przedmiotowy komin stanowi ujście spalin kotła gazowego będącego elementem ogrzewania budynku w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...]. Ogrzewanie to zostało wyłączone z uwagi na cofające się do budynku spaliny i nie jest wolnym wyborem właścicieli tej części budynku wspólnego, lecz koniecznością podyktowaną narażeniem utraty zdrowia i życia. Alternatywne ogrzewanie w tej sytuacji stało się koniecznością, a nie wyborem.

PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z 9 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 936/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę B. D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 8 września 2022 r., którą organ ten uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Malborku

z 14 października 2019 r. nakazującą B. S. zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego

w zabudowie bliźniaczej, na działce nr [...] przy ul. K. [..] w Malborku, realizowaną na podstawie decyzji Starosty Malborskiego o pozwoleniu na budowę z 4 czerwca 2008 r.

i orzekł o braku podstaw do nakazania zaniechania, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przedmiotowych robót budowlanych.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że większość zarzutów sformułowanych

w złożonej w niniejszej sprawie skardze i argumentacja na ich poparcie dotyczy decyzji Starosty z 4 czerwca 2008 r. o pozwoleniu na budowę, która to decyzja pozostaje w obiegu prawnym, gdyż inicjowane przez Skarżące postępowania w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji) nie doprowadziły do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Należy wskazać, że wyrokiem z 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 582/18 WSA

w Gdańsku oddalił skargę Z. J. i B. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 24 lipca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji Starosty

z 4 czerwca 2008 r. z naruszeniem prawa. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") wyrokiem z 12 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2545/19, w którym wskazano m.in., że postępowanie zakończone decyzją Starosty z 4 czerwca 2008 r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce [...] przy ul. K. w Malborku (z urzędu Wojewoda decyzją z 16 października 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty z 4 czerwca 2008 r. w części dotyczącej budowy budynku garażowego oraz odmówił stwierdzenia nieważności w pozostałej części tej decyzji), zostało wznowione postanowieniem z 31 lipca 2008 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi,

że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. NSA podkreślił, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. NSA wskazał, że decyzja Wojewody z 24 lipca 2018 r. została wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku gdy

w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności,

o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Upływ okresu przedawnienia określony w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie tego okresu, w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję zarówno do uchylenia, jak i do odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. NSA podkreślił, że taka decyzja (jak decyzja Wojewody z 24 lipca 2018 r.) wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. nie eliminuje decyzji dotychczasowej. Decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny, ale stanowi podstawę wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym.

Nie mogły zostać ocenione w niniejszej sprawie również zarzuty sprowadzające się do uznania przez Skarżące rażącego naruszenia przez organy przepisów w toku wydawania ostatecznej decyzji Starosty z 4 czerwca 2008 r., bowiem ten aspekt był badany w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W powyższej kwestii zapadł wyrok NSA z 24 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2607/15, gdzie zawarto wiążącą w tym zakresie ocenę. Zatem w tym postępowaniu nie może zostać uznanie odmiennie, że Inwestorka nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyroku tym NSA wskazał m.in., że ponieważ pozwolenie na budowę z 4 czerwca 2008 r. dotyczyło inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...], to Inwestorka nie potrzebowała prawa do dysponowania nieruchomością (działką nr [...]) na cele budowlane. Nie zostały więc naruszone przepisy art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 Konstytucji. NSA ocenił również,

że z akt sprawy i analiz przeprowadzonych przez WSA w Gdańsku nie wynika, aby decyzja Starosty z 4 czerwca 2008 r. była niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy, co miałoby naruszać art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Przechodząc do oceny zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji PWINB

z 8 września 2022 r. w pierwszej kolejności należy wskazać, że została ona wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję,

w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (...). Ten rodzaj decyzji jest określany w piśmiennictwie jako decyzja merytoryczno-reformacyjna albo reformatoryjna. Wydanie takiej decyzji może być rezultatem stwierdzenia wadliwości natury materialnoprawnej lub procesowej bądź wynikać z zakwalifikowania kwestionowanego aktu jako nieprawidłowego z innych przyczyn, np. ze względów celowości lub słuszności (tak: Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner,

M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2023). Uwzględnienie przez organ odwoławczy tego typu kryteriów zdeterminowane jest merytorycznym charakterem konstrukcji administracyjnego toku instancji. Rozpatrując odwołanie organ ten obowiązany jest zbadać sprawę we wszystkich jej aspektach, a co więcej - nie powinien ograniczyć się tylko do analizy zarzutów podniesionych w odwołaniu (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 1993 r. sygn. akt SA/Wr 1384/92, ONSA 1994/1, poz. 32, wyrok WSA w Warszawie z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1333/09, przywołane

w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej prawie PWINB w sentencji swojego rozstrzygnięcia nie wskazał co prawda, czy uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości czy w części, jednakże treść rozstrzygnięcia ("uchylam zaskarżoną decyzję i orzekam o braku podstaw...") nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości.

W judykaturze wskazuje się, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy nie oznacza wcale, że organ odwoławczy w całości kwestionuje ustalenia i wyrażone w uzasadnieniu uchylonej decyzji poglądy organu pierwszej instancji; organ odwoławczy powinien odnieść się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji, a nie w jej rozstrzygnięciu (zob. wyrok NSA z 26 maja 1998 r. sygn. akt I SA/Łd 335/97).

Przechodząc do dalszej oceny zgodności z prawem podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia należy wskazać, że w podstawie prawnej decyzji

z 14 października 2019 r. organ pierwszej instancji wskazał art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Powyższa regulacja stanowi kontynuację postępowania administracyjnego zapoczątkowanego wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie postanowienie takie zostało wydane 23 sierpnia 2019 r. PINB, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wstrzymał Inwestorce prowadzenie robót budowlanych obejmujących rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego

w zabudowie bliźniaczej, na działce nr [...] przy ul. K. [...] w Malborku, objętych decyzją Starosty z 4 czerwca 2008 r. o pozwoleniu na budowę, wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, wskutek wybudowania przeszkody zakłócającej prawidłowe funkcjonowanie przewodów kominowych czynnego komina budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. K. [...] w Malborku w postaci ściany północnej i konstrukcji dachu rozbudowywanej części budynku mieszkalnego nr [...] wystającej na wysokość powyżej wylotów ww. komina.

Organ pierwszej instancji stracił jednak z pola widzenia okoliczność, że decyzją

z 15 grudnia 2011 r. nakazał współwłaścicielkom budynku mieszkalnego przy ul. K. [...] w Malborku (na działce nr [...]), tj. B. D. i Z. J., w terminie do 30 stycznia 2012 r. usunąć nieprawidłowości mogące powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, stwierdzone w zakresie stanu technicznego tego budynku mieszkalnego,

tj. nadbudować komin, zawierający przewód wentylacyjny i spalinowy, do którego podłączony jest piec gazowy dwufunkcyjny zainstalowany w kuchni na parterze budynku

nr [...]. PINB nakazał wykonać nadbudowę na wysokość minimum 0,30 m ponad kalenicę dachu sąsiedniego budynku nr [...].

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Skarżące PWINB decyzją z 17 lutego 2012 r. utrzymał ją w mocy.

Na decyzję organu odwoławczego Skarżące wniosły skargę do WSA w Gdańsku, który wyrokiem z 27 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 209/12 oddalił ją.

Od ww. wyroku Skarżące wywiodły skargę kasacyjną do NSA, który wyrokiem

z 25 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1780/13 oddalił ją.

W związku z tym, że decyzja PINB z 15 grudnia 2011 r. stała się ostateczna

w administracyjnym toku instancji, a wyrok WSA w Gdańsku oddalający skargę na tę decyzję prawomocny, podjęto czynności egzekucyjne w celu wyegzekwowania nałożonych obowiązków.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji

z 8 września 2022 r., że zakończenie inwestycji realizowanej na podstawie pozostającej

w obiegu prawnym decyzji Starosty z 4 czerwca 2008 r. udzielającej Inwestorce pozwolenia na budowę, dotyczącego działki nr [...], nie jest uzależnione od wykonania przez Skarżące nadbudowy komina na działce nr [...]. Jak wyżej wskazano, obowiązek nadbudowy komina w budynku mieszkalnym na działce nr [...] wynika z odrębnej decyzji, tj. decyzji PINB z 15 grudnia 2011 r. nakazującej Skarżącym jego nadbudowę.

Należy zwrócić uwagę, że na datę orzekania przez organ odwoławczy (8 września 2022 r.) obowiązek ten nie został przez Skarżące zrealizowany.

Z akt sprawy wynika, że pismem z 16 lutego 2022 r. PWINB zwrócił się do organu pierwszej instancji o informację, na jakim etapie znajduje się postępowanie egzekucyjne dotyczące wyegzekwowania decyzji PINB z 15 grudnia 2011 r. nakazującej Skarżącym wykonanie nadbudowy komina budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. K. [...] w Malborku, na wysokość minimum 0,30 m ponad kalenicę dachu sąsiedniego budynku nr [...]. W odpowiedzi organ pierwszej instancji poinformował, że kontynuuje postępowanie egzekucyjne i w tym celu wystąpił od właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego, celem ściągnięcia od Skarżących należności pieniężnych. Ponadto pismem

z 14 marca 2022 r. PINB poinformował, że 6 marca 2022 r. przeprowadził kontrolę sprawdzającą wykonanie nadbudowy komina i stwierdził, że obowiązek nie został wykonany. A zatem w dalszym ciągu kalenica dachu rozbudowanej części budynku nr [...], usytuowana na wysokości zgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanych, jest wyższa od komina obsługującego budynek nr [...] przy ul. K. w Malborku.

Analizując przekazane wraz ze skargą obszerne akta sprawy Sąd podziela spostrzeżenie organu odwoławczego, że stan naruszający prawo może być usunięty (wyeliminowany) stosunkowo małym nakładem środków (w stosunku do całości inwestycji

i poniesionych kosztów), tym bardziej, że został on orzeczony w formie decyzji,

w odrębnym postępowaniu.

Należy zwrócić uwagę, że podczas rozprawy administracyjnej w dniu 6 lutego

2018 r. przewodniczący jej pracownik Starostwa Powiatowego w Malborku zwrócił się do obecnych (tj. m.in. do B. S., Z. J. i reprezentującej B. D. K. P.) z pytaniem, czy możliwe jest porozumienie między stronami i czy strony są skłonne do zawarcia ugody, która umożliwiłaby wejście na teren sąsiada bez wydawania decyzji w trybie art. 47 Prawa budowlanego. W odpowiedzi K. P. argumentowała, że decyzja Starosty z 4 czerwca 2008 r. jest nieprawomocna, bowiem nie została doręczona prawidłowo stronom. Natomiast B. S. zadeklarowała, że jest gotowa ponieść koszt wynajmu firmy, która nadbuduje komin w budynku Skarżących, opisała również precyzyjnie, jakie roboty budowlane pozostały do wykonania. Pomimo tej deklaracji strony nie doszły do porozumienia i próba ugodowego załatwienia sprawy zakończyła się niepowodzeniem.

W ocenie Sądu zarówno z protokołu rozprawy administracyjnej, jak i z pozostałych znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że to głównie postawa Skarżących (brak dobrej woli i chęci porozumienia się z Inwestorką) jest główną przyczyną trwających już kilkanaście lat postępowań.

Odnosząc się do twierdzenia Skarżących, że przewód spalinowy komina od kotła gazowego nie jest użytkowany od kilku lat należy wskazać, że okoliczność ta w żadnym razie nie zwalnia z obowiązku wykonania nakazu podwyższenia komina zgodnie z decyzją PINB z 15 grudnia 2011 r.

Podsumowując: skoro w toku postępowania ustalono, że Inwestorka usunęła istotne odstępstwa, brak było podstaw do nakazania, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zaniechania robót budowlanych realizowanych na działce nr [...] na podstawie decyzji Starosty z 4 czerwca 2008 r. o pozwoleniu na budowę. Rację ma tym samym PWINB, że dokończenie budowy, tj. wykonanie warstwy docieplenia od strony działki nr [...] oraz wypełnienie przerwy dylatacyjnej materiałem izolacyjnym, może nastąpić niezależnie od wykonania przez Skarżące nadbudowy komina (zgodnie

z nakazem wynikającym z decyzji PINB z 15 grudnia 2011 r.).

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]