Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 432/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 8, art. 29a ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 189f § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2023 r. sprawy ze skargi B. C. i H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za budowę zjazdu bez zezwolenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium), działając na podstawie art. 29 i art. 29a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 – u.d.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 – k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania B. C. i H. C. od decyzji Nr 52a/2022 wydanej w dniu 11 października 2022 r. z upoważnienia Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego przez Zastępcę Dyrektora ds. Zarządzania Siecią Zarządu Dróg Wojewódzkich w Olsztynie (organ pierwszej instancji) w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 8580,00 zł za wybudowanie zjazdu z drogi wojewódzkiej [...] do działki nr [...] obręb B. , gm. M., km 62+700, o powierzchni 33 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, który pozostawał w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 12 sierpnia 2022 r. do dnia 6 września 2022 r. - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji będącą przedmiotem odwołania.

Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

Decyzją z 11 października 2022 r. organ pierwszej instancji, po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, wymierzył H. C. i B. C. (skarżący, strony) karę pieniężną w wysokości 8580,00 zł za wybudowanie zjazdu z drogi wojewódzkiej [...] do działki nr [...] obręb B., gm. M., km 62+700, o powierzchni 33 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi wskazując, iż zjazd istniał w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 12 sierpnia 2022 r. do dnia 6 września 2022 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych mające zastosowanie w sprawie oraz przedstawił sposób wyliczenia kary. Ponadto organ wyjaśnił, dlaczego nie odstąpił od wymierzenia kary na zasadzie art. 189f § 1 k.p.a., wskazując iż w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania przesłanka przemawiająca za odstąpieniem od nałożenia kary, bowiem strona postępowania nie została ukarana przez inny podmiot. Organ wyjaśnił też, że w sprawie nie można również mówić o znikomości naruszenia, ze względu na to, że strona świadomie wybudowała zjazd bez zezwolenia zarządcy drogi. Wskazano, że z dokumentacji fotograficznej będących załącznikiem do notatki służbowej z dnia 12 sierpnia 2022 r. widać, że na nieruchomości, do której prowadzi zjazd są ślady użytkowania (ruch sprzętu transportowego), co niepodważalnie wskazuje, że zjazd był użytkowany, a na działkę nr [...] transportowano materiały sypkie i wykorzystywano do tego miejsce nieprzystosowane do obsługi komunikacyjnej. Zauważono, że wjeżdżanie i wyjeżdżanie samochodów ciężarowych w przypadkowym, nie przeznaczonym do tego miejscu mogło spowodować realne niebezpieczeństwo dla użytkowników drogi oraz powodowało niszczenie substancji drogowej. Wskazano, że nie można mówić o znikomości, jeżeli narażone są poprzez naruszenia takie dobra, jak zdrowie, czy życie uczestników ruchu drogowego, a powszechność dokonywanych naruszeń pasa drogowego świadczy o tym, że to nie jest z oczywistych względów znikome. Ponadto organ wyjaśnił, że skoro nie wystąpiły w przedmiotowej sprawie przesłanki nakazujące odstąpienie od wymierzenia kary, organ dokonał analizy kolejnych przesłanek, o których mowa w art. 189f 2 k.p.a. i uznał, iż brak jest powodów do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie przesłanek, o których mowa w tym przepisie, gdyż odstępowanie od wymierzenia kary powodowałoby przekonanie u podmiotów, które wybudują zjazd bez zgody zarządcy drogi, że takie działanie jest opłacalne i w istocie nie powoduje jakiejkolwiek odpowiedzialności.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p., poprzez błędne uznanie, że doszło do wybudowania przez nich zjazdu, a także naruszenie art. 189f k.p.a. przez odmowę jego zastosowania.

W uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia z 21 marca 2023 r. Kolegium wskazało, przytaczając treść art. 29 ust. 1, art. 29a ust. 1 i art. 40 ust. 4 u.d.p., że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że strony wybudowały zjazd z drogi wojewódzkiej [...] do działki nr [...] obręb B., gm. M., km 62+700, o powierzchni 33 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, który pozostawał w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 12 sierpnia 2022 r. do dnia 6 września 2022 r. Powyższe potwierdza zgromadzona przez organ pierwszej instancji dokumentacja z wizji w ternie pracowników organu w dniu 12 sierpnia 2022 r., 25 sierpnia 2022 r., 6 września 2022 r. i 19 września 2022 r., oględziny miejsca wybudowania zjazdu przeprowadzone z udziałem strony w dniu 14 września 2022 r. oraz wydruk z mapy geodezyjnej z zaznaczoną granicą pasa drogowego, lokalizacją zjazdu względem pasa drogowego oraz powierzchnią zjazdu. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...], do działki nr [...], obręb B., gmina M., km 62+700 o powierzchni 33 m2 istniał w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi. Organ przyjął dzień 12 sierpnia 2022 r. - datę pierwszej wizji, podczas której dokonano pomiarów przedmiotowego zjazdu jako pierwszy dzień zajęcia pasa drogowego, a za ostatni dzień zajęcia pasa drogowego przyjęto dzień 6 września 2022 r. - datę, w której stwierdzono częściowe przywrócenie pasa drogowego do stanu pierwotnego. Takie założenia organu należy uznać za prawidłowe uwzględniając, że działają one na korzyść stron. Wielkość zajmowanej przez zjazd powierzchni pasa drogowego organ ustalił na podstawie przeprowadzonych pomiarów, które dokumentuje raport z pomiaru GPS i tabela wektorów GPS oraz wydruk powierzchni zajęcia działki. Miejsce usytuowania zjazdu z drogi zostało natomiast udokumentowane wydrukiem z mapy geodezyjnej z naniesioną lokalizacją zjazdu oraz granicami pasa drogowego. Na mapie tej wskazano także powierzchnię zjazdu z drogi. Argumentowało, że wysokość orzeczonej kary pieniężnej nie budzi wątpliwości. Jest ona zgodna z zasadami określonymi w ustawie o drogach publicznych (art. 40 ust. 4 u.d.p.) oraz uchwałą Sejmiku Województwa z dnia 31 sierpnia 2004 r. nr XXIV/328/04 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich na terenie województwa warmińsko-mazurskiego na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu. Z kolei, treść przepisu art. 29a ust. 1 i ust. 2 u.d.p. jest kategoryczna, tzn. nie zależy od uznania organu, jeżeli ustalono, że doszło do wybudowania lub przebudowania zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, albo użytkowania zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu zarządcy drogi. W takim przypadku organ jest zobligowany do nałożenia na stronę kary pieniężnej stosownie do art. 40 ust. 4 u.d.p. i odpowiedniego przepisu prawa miejscowego. Kolegium stwierdziło, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone z poszanowaniem norm proceduralnych wynikających z ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji zgromadził i poddał należytej ocenie materiał dowodowy mający znaczenie w sprawie, a następnie odzwierciedlił swój tok rozumowania w uzasadnieniu decyzji. Wyczerpująco zbadano wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalono stan faktyczny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 oraz 77 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy został przez organ rozpatrzony właściwie. Wobec tego bezzasadne są zarzuty odwołania dotyczące naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego - art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p. Ponadto bezzasadny jest także zarzut naruszenia przez organ art. 189f k.p.a. W sprawie nie ma bowiem zastosowania przesłanka przemawiająca za odstąpieniem od nałożenia kary, o której mowa w art. 189f § 1 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestając na pouczeniu, jeżeli:

waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Zdaniem Kolegium, brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie w/w przesłanek, ponieważ strony postępowania nie zostały ukarane przez inny podmiot,

a w sprawie nie można mówić o znikomości naruszenia. Kolegium podziela w tej kwestii ocenę dokonaną przez organ pierwszej instancji i wskazuje, że świadome i samowolne wykonanie przez strony przedmiotowego zjazdu powoduje, iż waga tego naruszenia jest większa niż znikoma.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Kolegium skarżący zarzucili jej naruszenie:

- art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na oparciu się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji na wybiórczej, dowolnej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało wydaniem błędnej decyzji, tj. że skarżący wybudowali zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] na swoją nieruchomość;

- art. 189f k.p.a. przez odmowę jego zastosowania w sytuacji, że gdyby nawet przypisać skarżącym nieprawidłowe zachowanie, to z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa przez skarżących zachodziły podstawy do odstąpienia od nałożenia na nich administracyjnej kary pieniężnej, a wystarczające było ich pouczenie;

- art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez błędne uznanie, że doszło do wybudowania przez skarżących zjazdu podczas gdy skarżący nie podjęli jakichkolwiek prac budowlanych mających na celu wykonanie zjazdu, a jedynie w okresie objętym zaskarżoną decyzją ich pojazd zjeżdżał z drogi wojewódzkiej nr [...] wprost na ich nieruchomość na działce ewidencyjnej o numerze [...] przejeżdżając przez płaski i nieogrodzony teren pasa drogowego w celu skrócenia dojazdu do nieruchomości skarżących.

Podnieśli, że wybudowanie zjazdu oznacza podjęcie określonych prac budowlanych, choćby niedokończonych i o niskim standardzie, mających na celu skierowanie ruchu pojazdów z drogi publicznej na sąsiednią nieruchomość. Sam zjazd (podobnie jak droga) stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego. Jako obiekt budowlany zjazd może powstać wyłącznie w wyniku prowadzenia robót budowlanych. Sama faktyczna możliwość zjeżdżania z drogi w jakimś miejscu nie powoduje powstania zjazdu jako obiektu budowlanego. Tak samo przejeżdżanie przez nieruchomość nie powoduje, że powstaje droga jako obiekt budowlany. Natomiast organy nie były w stanie wskazać jakie czynności budowlane skarżący wykonali w celu wybudowania zjazdu. Ruch samochodu był fizycznie możliwy z uwagi na płaskie ukształtowanie terenu w ramach pasa drogowego i naturalne warunki pobocza, które umożliwiały przejazd bez potrzeby poczynienia jakichkolwiek prac budowlanych. Faktyczne zjeżdżanie z drogi wojewódzkiej przez skarżącego nie wiązało się zatem z wykonaniem przez skarżących jakichkolwiek prac budowlanych mających na celu wykonanie zjazdu. Stwierdzili, że wystarczające dla zakończenia sprawy było zastosowanie pouczenia wobec skarżących. Przejeżdżanie przez skarżących w miejscu do tego nie przystosowanym trwało bowiem stosunkowo krótko, obecnie zaprzestali oni zarzucanego im zachowania oraz wykonali czynności, do których zostali zobowiązani w czasie oględzin w dniu 14 września 2022 r., a więc uzupełnili miejsca przejazdu ziemią urodzajną oraz zasiali trawę. To wszystko uzasadniało pouczenie skarżących, a nie wymierzanie im administracyjnej kary pieniężnej, której wysokość jest nieadekwatna do skali nieprawidłowości zachowania skarżących w tej sprawie. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ponieważ nie dopuścili się jakichkolwiek zachowań naruszających prawo.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Podkreślenia wymaga, iż sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy administracyjnej, nie jest kolejną instancją odwoławczą w tym zakresie. Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje wyłącznie kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Przede wszystkim należy zauważyć, że podstawą nałożenia kary pieniężnej na skarżących był art. 29a u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p. oraz uchwałą Sejmiku Województwa z dnia 31 sierpnia 2004 r. nr XXIV/328/04 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich na terenie województwa warmińsko-mazurskiego na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu. Przepis art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p. stanowi, że za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4. Ostatni przywołany przepis z kolei mówi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z jego treścią, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy, zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

przed rozpoczęciem robót budowlanych:

dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,

uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu - o ile projekt budowlany jest wymagany.

W myśl art. 4 pkt 8 u.d.p. zjazdem jest część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W definicji tej odwołanie do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy rozumienia: "bezpośredniego miejsca dostępu do drogi publicznej". W myśl bowiem art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dostęp do drogi publicznej może mieć charakter bezpośredniego dostępu do tej drogi albo dostępu do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Definicja "zjazdu" według u.d.p. nie jest zaś odmienna od definicji "zjazdu" wyrażonej w § 54 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518, dalej: rozporządzenie). Zgodnie z tą definicją jako zjazd rozumie się: połączenie jezdni z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym projektuje się jako jedno lub dwukierunkowy zjazd. Jednocześnie należy zauważyć, że ostatnia definicja znalazła się w rozporządzeniu, które w § 1 ust. 1 wyjaśnia, że akt ten określa warunki techniczno-budowlane, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy tego rozporządzenia stosuje się do projektowania, budowy, przebudowy lub użytkowania dróg publicznych oraz projektowania, budowy lub przebudowy urządzeń obcych sytuowanych w pasach drogowych tych dróg (§ 2 ust. 1). Przepisy rozporządzenia, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682) określają warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Zatem akt ten określa wymogi techniczne, które należy uwzględnić przed rozpoczęciem i w trakcie robót budowlanych dotyczący m.in. zjazdów. Do tego rodzaju działań odnosi się podział zjazdów na: zwykły - przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch; techniczny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów obsługi drogi oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów służb ratowniczych; awaryjny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów służb ratowniczych oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów obsługi drogi, przewidziany przez § 54 ust. 4 rozporządzenia.

Prawo budowlane nie definiuje pojęcia zjazdu. W szczególności słowniczek pojęć używany w Prawie budowlanym zawarty w art. 3 nie zawiera definicji pojęcia "zjazd". Wymienia je tylko załącznik do ustawy Prawo budowlane określający kategorie obiektów budowlanych rozróżniające je na potrzeby wymierzania opłaty legalizacyjnej. W załączniku tym określającym kategorie obiektów budowlanych dla celu wymierzenia opłaty legalizacyjnej wymienia się obiekty budowlane kategorii IV, to jest "elementy dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, jak skrzyżowania i węzły, wjazdy, zjazdy, przejazdy, perony i rampy". Według takiego zapisu pojęcie "zjazd" jest elementem drogi publicznej. Takie definiowanie zjazdu może dotyczyć jednak wyłącznie określeniu kategorii obiektów budowlanych w procesie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Przemawia za tym też systematyka ustawy Prawo budowlane. Natomiast dla innych rozstrzygnięć podejmowanych w oparciu o przepisy Prawa budowlanego wiążąca będzie definicja zjazdu powołana wyżej a zawarta w ustawie o drogach publicznych. W myśl bowiem art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych. Jeżeli zatem ustawa o drogach publicznych zawiera definicję zjazdu, a ustawa Prawo budowlane definiuje zjazd tylko dla celów opłaty legalizacyjnej, to należy posługiwać się definicją zjazdu zawartą w u.d.p. Zjazd jest więc budowlą w rozumieniu art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego, a uszczegółowienie tego pojęcia znajduje się w art. 4 pkt. 8 u.d.p.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia kwestii czy stwierdzony w obrębie pasa drogowego na działce drogowej nr [...] do działki nr [...], km 62+700 obiekt stanowił zjazd. Przy ocenie charakteru omawianego obiektu (czy jest zjazdem) należy mieć na uwadze, że przepisy u.d.p., oprócz wymogów technicznych dla obiektów, nakazują przy ocenie takiego obiektu także uwzględniać dostosowanie jego do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, ruchu pieszych i rodzaju pojazdów, dla których jest przeznaczony.

Mając na uwadze wielkość obiektu (samo zajęcie pasa drogowego obejmowało obszar 33 m2), jago lokalizację (pas drogowy drogi wojewódzkiej przyległy do nieruchomości skarżących), zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (dokumentacja fotograficzna, wyjaśnienia skarżącego) oraz stan nawierzchni pasa drogowego należało podzielić stanowisko organu, że stwierdzony obiekt był zjazdem w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.d.p

Mianowicie, załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna organu pierwszej instancji wskazuje jednoznacznie, że dojazd do działki nr [...] odbywał się nieurządzonym gruntowym zjazdem z drogi wojewódzkiej, niemającym wykształtowanej geometrii. Nawierzchnia w miejscu zjazdu została bez wątpienia ulepszona, przede wszystkim została utwardzona, co wskazuje na częste korzystanie ze zjazdu. Trafnie wskazuje Kolegium, że powyższe ustalenia potwierdza również fotografia załączona przez skarżących do odwołania, na której widnieje przedmiotowe miejsce przed oględzinami organu (grząski, porośnięty trawą grunt). Porównanie tej fotografii z dokumentacją fotograficzną organu pierwszej instancji pozwala jednoznacznie stwierdzić, że wykonano czynności, które utworzyły zjazd z drogi wojewódzkiej do nieruchomości skarżących. W odwołaniu, jak i w skardze, skarżący wskazał ponadto, że w miejscu wskazanym przez organ zjeżdżał na swoją nieruchomość w celu skrócenia przejazdu, co potwierdza, że samowolnie utworzył zjazd z drogi do swojej nieruchomości. Bez znaczenia jest przy tym jaki zakres prac został wykonany do utworzenia takiego zjazdu. Istotne jest bowiem jedynie, że bez zgody zarządcy drogi został utworzony zjazd z drogi. Nie mógł również odnieść skutku zarzut skargi dotyczący kwestii braku wskazania przez organy zakresu robót budowlanych mających na celu wykonanie zjazdu. Wyczerpujące i w pełni wiarygodne okazały się w tym zakresie wspomniane dowody z dokumentacji fotograficznej. Tym samym podstawowa w niniejszej sprawie okoliczność faktyczna, dotycząca wykonania przez skarżących zjazdu z drogi wojewódzkiej została ustalona przez organy w sposób prawidłowy. Przedmiotowe połączenie komunikacyjne spełniało zatem funkcję zjazdu określoną w art. 4 ust. 8 u.d.p., a skoro skarżący nie uzyskali wskazanego zezwolenia zarządcy drogi przed wybudowaniem wspomnianego zjazdu, ma do nich zastosowanie art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p

Treść przepisu art. 29a ust. 1 u.d.p. jest kategoryczna, tzn. nie zależy od uznania organu, jeżeli ustalono, że doszło do wybudowania lub przebudowania zjazdu. W takim przypadku organ jest zobligowany do nałożenia na stronę kary pieniężnej stosownie do art. 40 ust. 4 u.d.p. i odpowiedniego przepisu prawa miejscowego. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn wybudowania lub przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, oceniać stopnia winy strony czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu wybudowania lub przebudowy zjazdu bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej wysokości.

Na organie orzekającym spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego, którego następstwem jest wydanie decyzji nakładającej karę. W takim postępowaniu wystarczy jedynie ustalić, że nastąpiło bezprawne, tzn. bez wymaganej zgody wybudowanie lub przebudowa zjazdu. Jak ustalono powyżej, takie postępowanie organy przeprowadziły w niniejszej sprawie. Prawidłowo też organy przyjęły za datę początkową okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, termin ujawnienia nielegalnego zjazdu. Należy wskazać, że w wyroku z dnia 17 lutego 2010 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 364/09 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nie akt "zajęcia", lecz czas "zajmowania" pasa drogowego (liczba dni) jest elementem obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego, która to opłata z kolei jest podstawą obliczania wysokości kary wymierzanej za zajęcie pasa drogowego dokonanego bez zezwolenia zarządcy drogi

Odnośnie stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi w przepisach u.d.p. (będących przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a.) uregulowano jedynie przesłanki wymiaru tej kary pieniężnej (art. 29a). Ustawa o drogach publicznych nie zawiera natomiast żadnych regulacji dotyczących możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

W tym zakresie sąd pragnie podkreślić, że obowiązkiem organu przed nałożeniem kary administracyjnej za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia było także rozważenie, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i udzielenia pouczenia. Na taki obowiązek organu wskazuje redakcja § 1 art. 189f k.p.a., który ma brzmienie kategoryczne i z którego wynika obowiązek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu w przypadku zaistnienia którejś z przesłanek wskazanych w przepisie.

Należy podkreślić, że zgodnie z poglądami doktryny instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo, że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). Nie oznacza to zarazem oparcia odpowiedzialności administracyjnej na zasadzie winy. Zdaniem przedstawicieli doktryny ocena czy waga naruszenia jest znikoma, powinna być dokonana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a., zaś przesłanka zaprzestania naruszenia prawa (czyli zaprzestanie niedopełnienia obowiązku lub naruszenia zakazu jako zachowania ciągłego, trwałego lub powtarzalnego, polegającego na działaniu lub zaniechaniu), może być spełniona także po wszczęciu postepowania aż do dnia wydania decyzji administracyjnej (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano; LEX/el.2019 – do art. 189f).

Możliwość zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie była przedmiotem rozważań organów obu instancji wydających decyzje w kontrolowanej sprawie. Przede wszystkim należy zauważyć, że skarżący nie zostali ukarani przez inny podmiot. Ponadto Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów, że w sprawie nie można mówić o znikomości naruszenia. Trafnie wskazuje Kolegium, że świadome i samowolne wykonanie przez strony przedmiotowego zjazdu powoduje, iż waga tego naruszenia jest większa niż znikoma. Samowolne oznacza bowiem, że chodzi o postępowanie według własnej woli, nieliczenie się z nikim i z niczym. Z treści art. 29 u.d.p. wynika wprost, że budowy lub przebudowy zjazdu z drogi publicznej można dokonać tylko po otrzymaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi i tylko o parametrach określonych w zezwoleniu zarządcy drogi. Ponadto jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji, wybudowany przez strony zjazd był użytkowany w okresie wskazanym w decyzji, co wiąże się z tym, że ze zjazdem stykała się nieograniczona liczba osób. Na działkę nr [...] transportowano materiały sypkie i wykorzystywano do tego miejsce nieprzystosowane do obsługi komunikacyjnej.

Art. 4 pkt. 21 u.d.p. definiuje pojęcie "ochrona drogi", jako działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Podkreślić w tym miejscu należy zatem, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest właśnie zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99; wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA: z 21 stycznia 2015 r. sygn. I OSK 1422/13, z 8 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 276/11; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1068/10, z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1243/09). Innymi słowy, organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zatem kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego. Nadto podnieść należy, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez organy Państwa, czego wyrazem jest m.in. prawna regulacja lokalizacji zjazdów z dróg, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji, jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zawarowanego w art. 5 Konstytucji. Wjeżdżanie i wyjeżdżanie samochodów ciężarowych w nie przeznaczonym do tego miejscu mogło spowodować realne niebezpieczeństwo dla użytkowników drogi, oraz powodowało niszczenie substancji drogowej. Wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi spowodowało także potencjalną możliwość wyrządzenia szkody uczestnikom ruchu drogowego, a zapewnienie bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego jest w tej sytuacji kwestią nadrzędną.

Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone z poszanowaniem norm proceduralnych wynikających z k.p.a. Organy administracyjne zgromadziły i poddały należytej ocenie materiał dowodowy mający znaczenie w sprawie. W dalszej kolejności odzwierciedliły swój tok rozumowania w uzasadnieniu obydwu wydanych w kontrolowanym postępowaniu decyzji. Umożliwiło to poddanie kontroli sądowoadministracyjnej zasadności zarzutów podniesionych w skardze odnoszących się do subsumcji prawa materialnego. Wyczerpująco zbadano wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalono stan faktyczny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 oraz 77 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy został przez organ rozpatrzony właściwie. Ponadto zapewniono skarżącym możliwość zapoznania się i wypowiedzenia przed wydaniem decyzji co do zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 29a w zw. z art. 29 u.d.p. oraz art. 7 i art. 77 i art. 80 k.p.a., za bezzasadne.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.