Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 135/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie WSA Agnieszka Jakimowicz WSA Paweł Dąbek (spr) po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 listopada 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników w następstwie wystąpienia COVID-19 uchyla zaskarżoną decyzję w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z 15 listopada 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. (Dyrektor WUP) z 1 lipca 2021 r., w sprawie odmowy przyznania dla T. S.A. z siedzibą w L. (dalej: Spółka) dofinansowania na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID – 19.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Spółka 31 maja 2021 r. złożyła wniosek w przedmiocie przyznania dofinansowania na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID – 19. We wniosku wskazano, że spadek obrotów nastąpił w terminie miesiąca liczonego od 1 sierpnia 2020 r.

Dyrektor WUP decyzją z 1 lipca 2021 r., odmówił Spółce przyznania dofinansowania zgodnie z wnioskiem. Wskazał w uzasadnieniu decyzji, że Spółka nie jest podmiotem kwalifikującym się do otrzymania wyżej wskazanej pomocy finansowej w rozumieniu art. 15g ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CO\/ID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa o Covid), bowiem Spółka powstała w dniu 31 grudnia 2020 r. z transgranicznego połączenia spółek: T. z siedzibą w L., T.2 Sp. z o.o. z siedzibą w L. oraz P. z siedzibą w Luksemburgu na zasadach określonych w art. 5161 i nast. ustawy z dnia 15 września 2002 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1526 ze zm. – dalej: k.s.h.). Spadek obrotów, który jest warunkiem uzyskania dofinansowania wynagrodzenia pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 nie jest prawem bądź obowiązkiem żadnego z łączonych podmiotów, gdyż utraciły one byt prawny z dniem 31 grudnia 2020 r. Nie jest zatem możliwe ubieganie się o ww. dofinansowanie, gdyż Spółka nie wykazała wystarczającego spadku obrotów spełniającego warunki wskazane w art. 15g ust. 9 ustawy o Covid.

W odwołaniu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, 80, 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.), naruszenie art. 5161 w zw. z art. 494 k.s.h. w zw. z art. 105 ust. 1 lit a w zw. z art. 131 ust. 1 lit a Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1132 w sprawie niektórych aspektów prawa spółek poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że nowopowstała spółka w wyniku połączenia nie może się powoływać na spadek obrotów gospodarczych spółek łączących się (poprzedników prawnych), podczas gdy z przepisów wprost wynika zasada sukcesji uniwersalnej oraz naruszenie art. 15gg ust. 1, 26 i 27 w zw. z art. 15 g ust. 1 i 9 ustawy o COVID, poprzez przyjęcie, że Spółka nie wykazała spadku obrotów.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium przytoczyło treść art. 15 g ust. 1 i ust. 9 ustawy o Covid. W oparciu o powyższe przepisy SKO wywiodło, że w dacie spadku obrotów wskazanej przez Spółkę we wniosku tj. od 1 sierpnia 2020 r., nie była ona przedsiębiorcą w rozumieniu art. 15g ust. 1 ustawy o Covid. Sukcesja praw i obowiązków cywilnoprawnych, o której mowa w treści art. 494 k.s.h. oznacza, że spółki sukcesorki, tj. przejmujące lub nowo zawiązane, wstępują z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółek przejmowanych i łączonych (fuzja). Jednakże zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie sukcesja uniwersalna nie dotyczy "poziomu obrotów gospodarczych" jak wywodzi skarżąca. Tym samym zgodnie z treścią art. 15g ust. 9 ustawy o Covid nie nastąpił spadek obrotów gospodarczych w rozumieniu tego przepisu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółka zarzuciła:

1) naruszenie art. 5161 w zw. z art. 494 k.s.h. w zw. z w art. 105 ust. 1 lit. a) w zw. z art. 131 ust. 1 lit. a) Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1132 w sprawie niektórych aspektów prawa spółek z dnia 14 czerwca 2017 r. (Dz.Urz.UE.L Nr 169; str. 46 dalej Dyrektywa 2017/1132) oraz w zw. z art. 15gg ust. 1, 26 i 27 w zw. z art. 15g ust. 1 i 9 ustawy o Covid, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że nowopowstała spółka w wyniku połączenia nie może powołać się na spadek obrotów gospodarczych spółek łączących się (poprzedników prawnych), podczas gdy z przepisów wprost wynika zasada sukcesji uniwersalnej, zaś spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, a ponadto na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej;

2) naruszenie art. 15gg ust. 1, 26 i 27 w zw. z art. 15g ust. 1 i 9 ustawy o Covid, poprzez przyjęcie, że skarżący nie wykazał spadku obrotów gospodarczych oraz finalnie odmowę przyznania wnioskowanego dofinansowania w zakresie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków FGŚP na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników;

3) naruszenie przepisów postępowania a to art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na braku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz braku jakichkolwiek ustaleń, w odniesieniu do faktycznego spadku obrotów gospodarczych, spadku sprzedaży towarów lub usług, w ujęciu ilościowym lub wartościowym, w rozumieniu art. 15gg w zw. z art. 15g ustawy o Covid, jak również nieprawidłowej ocenie już zgromadzonego materiału dowodowego w tym zakresie jak przyjęcie stanowiska organu I instancji, że skarżący nie wykazał spadku obrotów gospodarczych ,

4) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób nie odpowiadający wymogom przewidzianym w ww. przepisie.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora WUP i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, dosłownie przytaczając treść zaskarżonej decyzji, bez odniesienia się do podniesionych w skardze zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 - dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożenia wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie stosowne wnioski zostały złożone przez Spółkę pismem z 3 marca 2022 r. (k: 28) oraz przez Kolegium pismem z 20 stycznia 2022 r. (k: 16). Wobec dwóch zgodnych wniosków stron, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Zaskarżona decyzja narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. w stopniu powodującym konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego.

Zaskarżona decyzja Kolegium nie poddaje się kontroli Sądu, bowiem poza zaprezentowaniem stanu sprawy i powołaniem przepisów prawa mających w niej zastosowanie, argumentacja prawna ogranicza się praktycznie do jednego zdania, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie zawarto w niej stanowiska, dlaczego pogląd Spółki jest nieprawidłowy. W konsekwencji stanowi zatem bezkrytyczne przyjęcie stanowiska Dyrektora WUP, choć bez jakiejkolwiek argumentacji prawnej w tym zakresie. Tymczasem podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie prawne wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Motywy rozstrzygnięcia muszą być bowiem tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy jej wydaniu, zaś sąd administracyjny po zaskarżeniu decyzji, mógł zweryfikować poprawność rozumowania organu. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Tymczasem lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że żaden z powyższych czynników nie został spełniony w przedmiotowej sprawie. Kolegium ograniczyło się bowiem wyłącznie, jak wskazano to powyżej, do zacytowania przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i jednozdaniowego stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie nie występuje sukcesja, czego w żaden sposób nie można uznać za spełnienie przesłanki prawidłowego sporządzenia uzasadnienia decyzji określonych w powołanym powyżej art. 107 § 3 k.p.a. Uniemożliwia to dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, gdyż sąd administracyjny nie jest uprawniony do budowania argumentacji za organ orzekający. To właśnie organ administracji, wydający indywidualny akt administracyjny w konkretnej sprawie, nakładający na stronę obowiązki lub odmawiający jej uprawnienia, jak w przedmiotowej sprawie, musi przedstawić tok rozumowania, który doprowadził go do wydanego rozstrzygnięcia zgodnie z zasadami wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a. Tym bardziej jest to istotne w sprawach dotyczących decyzji odmownych.

Uznając zatem za zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., Sąd nie mógł odnieść się do pozostałych zarzutów skargi, gdyż wówczas zastąpiłby organ administracyjny w podjęciu rozstrzygnięcia. Rola sądów administracyjnych nie polega natomiast na rozstrzyganiu spraw administracyjnych, lecz na kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięć organów, które są powołane do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Ponadto Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została także wydana z naruszeniem art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpoznać sprawę merytorycznie po raz drugi. Wynika to również z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności sprawy i powinno to znaleźć odzwierciedlenie w sporządzonym uzasadnieniu.

Ponadto organ odwoławczy ponownie rozpatrując i rozstrzygając sprawę administracyjną powinien także wyczerpująco odnieść się do podniesionych w odwołaniu zarzutów i szczegółowo ustosunkować się do nich. Jeżeli nie zostaną one podzielone, uzasadnienie decyzji organu odwoławczego powinno zawierać pogłębioną argumentację, dlaczego stanowisko odwołującego się jest nieprawidłowe i nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Natomiast uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a., co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Brak prawidłowego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również brak ponownego rozpoznania sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie przez Kolegium, bowiem ani Spółka (odwołująca się w skardze wyłącznie do argumentacji Dyrektora WUP), ani Sąd nie są w stanie stwierdzić, jakimi przesłankami kierowało się Kolegium przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Uniemożliwia to dokonanie kontroli tej decyzji. Zamiast bowiem kontrolować prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, Sąd musiałby orzec zamiast Kolegium. Jak już jednak wyżej wskazano, sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia decyzji zamiast organu administracyjnego, a tylko do kontroli prawidłowości działania organu administracyjnego w oparciu o kryterium legalności.

Dlatego też zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium usunie uchybienia zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu. Zrealizuje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, dokonując merytorycznego rozpoznania wniosku Spółki, zaś wyniki swojego działania wyrazi w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. Powinno ono zawierać pogłębioną argumentację prawną, nie zaś ograniczać się do niczym nieuzasadnionego stwierdzenia, że w sprawie brak jest przesłanek do przyjęcia sukcesji uniwersalnej. W pierwszej bowiem kolejności należy wyjaśnić, dlaczego na podstawie przepisów k.s.h. sukcesja nie obejmuje prawa do skorzystania z wnioskowanego przez Spółkę uprawnienia. To bowiem określone prawo jest przedmiotem sukcesji, nie zaś jak stwierdziło Kolegium "poziom obrotów gospodarczych". Stanowi on bowiem jedynie element stanu faktycznego, który pozwala na skorzystanie z przewidzianego przez ustawodawcę uprawnienia.

Sąd nie zasądził na rzecz Spółki kosztów postępowania, gdyż pomimo, że była ona reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, nie złożyła stosownego wniosku. Jak wynika bowiem z art. 210 § 1 p.p.s.a., strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Jednocześnie jak wynika z § 2 tego przepisu, przepis § 1 nie ma zastosowania w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego. Niemniej jednak wyjątek z tego przepisu nie miał zastosowania, gdyż Spółka, jak wskazano powyżej, była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, będącego adwokatem.