Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 829/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 17  par. 3, 18,  art. 119, 122
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 28 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 roku sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia uchyla zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] marca 2018r. [...], Wójt Gminy G.:

1. nałożył na zobowiązaną J. B. (skarżącą) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego postanowienia na wskazany rachunek bankowy, stwierdzając, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych,

2. wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] marca 2018r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego postanowienia, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie albo będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że postanowienie wydane zostało w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego na skarżącą decyzją Wójta Gminy G. z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] w postaci wykonania na nieruchomości nr [...] urządzenia zapobiegającego szkodom dla nieruchomości sąsiedniej nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego T. z dnia [...] kwietnia 2014r., nr [...], od której skargę skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił wyrokiem z 10 września 2014r., sygn. akt II SA/Bd 649/14.

Organ stwierdził, że zobowiązana nie wykonała dobrowolnie decyzji. Przed wszczęciem egzekucji wysłano upomnienie z [...] listopada 2017r. (doręczone [...] listopada 2017r.). W odpowiedzi zobowiązana oświadczyła, że wykonała obowiązek wynikający z ww. decyzji. Wobec powyższego organ [...] stycznia 2018r. przeprowadził oględziny, podczas których stwierdzono brak wykonania obowiązku określonego w ww. decyzji.

Wysokość nałożonej grzywny organ uzasadnił tym, że od wyznaczonego terminu wykonania ciążącego na zobowiązanej obowiązku minęły prawie 4 lata, zaś wymiar grzywny ma skłonić ją do wykonania obowiązku – w związku z powyższym organ przywołał treść art. 121 i 125 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wyznaczony termin wykonania obowiązku organ uznał za wystarczający.

W zażaleniu na powyższe postanowienie zobowiązana wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego [...], wskazując na fakt niewykonalności obowiązku określonego w pkt 5 tytułu wykonawczego. Podniosła, że przedmiotowy obowiązek wykonała, jednak z przyczyn niezależnych od niej nie może zrobić tego w sposób zgodny ze wskazanymi w decyzji parametrami technicznymi, albowiem nie może znaleźć firmy, która zobowiąże się wykonania odwodnienia zgodnie z opinią biegłego przedstawioną w toku postępowania. Wskazała, że aby wykonać odwodnienie zgodnie z rozstrzygnięciem organu, należałoby doprowadzić stan skarpy do stanu pierwotnego, tj. sprzed niwelacji, co z kolei wykracza poza jej możliwości. Skarżąca podniosła, że wykonane odwodnienie unormowało stan wód opadowych i zapobiega zalewaniu sąsiedniej działki nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] maja 2018r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 2 § 1 pkt 10, art. 17 § 1, art. 18, art. 119 § 1, art. 121 § 2 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017r., poz. 1201 ze zm. – dalej "u.p.e.a.") i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżone postanowienie w części określającej wysokość grzywny w celu przymuszenia i orzekło grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000 zł.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, stwierdził, że spełnione zostały wszystkie przesłanki nałożenia grzywny w celu przymuszenia zgodnie z art. 119, 121 § 2 i 122 § 1-3 u.p.e.a. Bezsporne między organem I instancji a zobowiązana jest, że nie wykonała ona obowiązku nałożonego decyzja z [...] stycznia 2014r. w parametrach nią określonych. Odwodnienie wykonane przez zobowiązaną nie w pełni doprowadziło do osiągnięcia celu, jaki przyświecał decyzji z [...] stycznia 2014r., co potwierdził specjalista z zakresu hydrotechniki. Zdaniem Kolegium wysokość grzywny w celu przymuszenia należy zmniejszyć z racji na to, że jest ona pierwszą grzywną za niewykonanie decyzji z 2014r. nadto skarżąca częściowo zrealizowała cel decyzji i uprawdopodobniła zamiar wykonania decyzji w całości, czemu na przeszkodzie miały stanąć przyczyny od niej niezależne. W odniesieniu do twierdzeń zażalenia organ wskazał, że jeżeli skarżąca podnosi, że decyzja z [...] stycznia 2014r., nr [...], była niewykonalna w dniu jej wydania, może wnieść o stwierdzenie jej nieważności, przy czym na dzień wydania postanowienia SKO decyzja ta jest ostateczna i wiąże organy.

J. B. zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jego uchylenie wraz z postanowieniem organu I instancji. Skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie przesłanki niewykonalności obowiązku niepieniężnego zgodnie z treścią decyzji,

- naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie faktu wykonania obowiązku niepieniężnego, tj. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom dla działki nr [...],

- naruszenie art. 126 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie, że obowiązek został wykonany, nałożenie grzywny i brak jej umorzenia,

- nieuwzględnienie dowodów w sprawie przedłożonych 4 maja 2018r.: opinii technicznej wskazującej, że wykonanie odwodnienia spełnia swoją rolę, a wykonanie zgodnie z decyzją w aktualnym stanie jest niewykonalne z uwagi na zachowania właściciela działki nr [...] w postaci naruszania skarpy - pobierania ziemi bez zgody organów, jak również faktu, że został złożony wniosek o zmianę decyzji ostatecznej.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z oceny technicznej odwodnienia działki nr [...].

W podniesiono, że wykonanie odwodnienia zgodnie z decyzją organu I instancji jest niemożliwe ze względu na działania właściciela działki nr [...], zaś wykonane instalacje zapewniają poprawne odwodnienie ścieków deszczowych, co potwierdza przedstawiona przez zobowiązaną ocena techniczna. Zarzucono nadto, że Kolegium nie uwzględniło przedstawionej opinii technicznej, podczas gdy odwodnienie może być wykonane różnymi metodami, istnieje wątpliwość czy decyzja mogła określać sposób jego wykonania, czy tylko powinna nakazywać wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom dla działki nr [...]. Zdaniem zobowiązanej, wykazała ona niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018r., uchylające postanowienie Wójta Gminy G. z dnia [...] marca 2018r., nr [...] w części określającej wysokość grzywny w celu przymuszenia i orzekające grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000 zł.

Wskazać przyjdzie w pierwszej kolejności, iż powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017r., poz. 1201 ze zm. – dalej "u.p.e.a.").

Niesporne w sprawie pozostaje, że decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] Wójt Gminy G., działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 145), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stosunków wodnych, nakazała J. B. na terenie działki nr [...] w miejscowości N. gmina G. wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom dla działki sąsiedniej nr [...] w postaci:

- otwartego kanału deszczowego przechwytującego wody deszczowe płynące w stronę działki [...] w N. i odprowadzającego je na dolną część działki [...] Os kanału należy wykonać wzdłuż płotu betonowego w odległości 1metra. Długość kanału winna wynosić 45 m, przy czym jego 5 metrowy, wylotowy odcinek, winien być odchylony od osi i płotu w stronę zaniżenia (na działce [...]), z wylotem do niecki: o długości 2 m, szerokości 1 m i głębokości około 30 centymetrów, utworzonej z narzutu kamiennego (zgodnie z załącznikiem nr [...] do decyzji)

- ponadto odcinek terenu wzdłuż ww. kanału, między nim a płotem, należy przeformować w ten sposób, żeby zukosować jego powierzchnię (na szerokości 1 m wzdłuż płotu) w stronę kanału tj. ze spadkiem poprzecznym 5% i w ten sposób odciąć możliwość przecieków za płot ogrodzeniowy, na działkę 413.

Należy w tym miejscu wskazać, na treść przepisu art. 29 ww. ustawy Prawo wodne, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji, który stanowił, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Z kolei zgodnie z ust. 3, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

W dalszej kolejności podkreślenia wymaga, iż przedmiotowa decyzja, nakładająca na skarżącą obowiązek administracyjny o charakterze niepieniężnym, została utrzymana w mocy decyzją SKO w T. z dnia [...] kwietnia 2014r. Nadto jest to decyzja prawomocna bowiem prawomocnym wyrokiem z dnia 10 września 2014r. sygn. akt II SA/Bd 649/14 tutejszy Sąd oddalił skargę skarżącej. Z uzasadnienia tego wyroku (dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wynika, iż w toku postępowania skarżąca podnosiła już tożsame argumenty i zarzuty do opinii biegłego oraz treści nałożonego na nią obowiązku jednak Sąd nie uznał ich zasadności. W szczególności Sąd nie stwierdził, iżby nałożony obowiązek był niewykonalny.

W dalszej kolejności, uwzględniając charakter i treść zarzutów skargi, należy zwrócić uwagę na istotę i cel postępowania egzekucyjnego w administracji oraz charakter postanowienia w przedmiocie nałożenia na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia.

Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 (w tym obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających we właściwości organów administracji publicznej), gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 ustawy, uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Wójt Gminy G. jest zarówno wierzycielem (art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), jak i organem egzekucyjnym obowiązku (art. 1a pkt 7 w zw. z art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a.), egzekucji administracyjnej podlega bowiem obowiązek o charakterze niepieniężnym – wykonania urządzenia zapobiegającemu szkodom na nieruchomości.

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwila doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1). Niesporne pozostaje, iż po potwierdzenia niewykonania przez zobowiązana obowiązku określonego w ww. decyzji z [...] stycznia 2014r. (która stała się ostateczna, a zatem podlega wykonaniu od dnia [...] lutego 2014r.). Wójt wysłał do niej stosowne upomnienie z [...] listopada 2017r. z wezwaniem do wykonania przedmiotowego obowiązku, które doręczono [...] listopada 2017r.

Dział III ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, reguluje kwestie związane z egzekucją obowiązków o charakterze niepieniężnym, w tym w rozdziale 2 – grzywną w celu przymuszenia. W myśl przepisu art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2).

Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (pkt 1) i postanowienie o nałożeniu grzywny (pkt 2). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać, zgodnie z §2, wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie i z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (pkt 1), wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie (...) (pkt 2).

Mając na uwadze powyższe określone przez ustawodawcę obligatoryjne elementy postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wskazać należy, iż odpowiadało im postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] marca 2018r., którym Wójt Gminy G.

1. nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego postanowienia na wskazany rachunek bankowy, stwierdzając, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych,

2. wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] marca 2018r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego postanowienia, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie albo będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

W reformatoryjnym rozstrzygnięciu II instancji, będącym przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie zawarł wymienionych w art. 122 § 2 u.e.a. elementów. Przede wszystkim organ, nakładając na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w obniżonej względem rozstrzygnięcia I instancji wysokości [...] zł, nie określił terminu jej uiszczenia ani nie pouczył o możliwości jej ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Nie wezwał nadto skarżącej do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nie wskazując w konsekwencji terminu wykonania tego obowiązku; w konsekwencji nie obwarował też wezwania żadną sankcją, o których mowa w art. 122 § 2 pkt 2 u.e.a. Zaskarżone postanowienie pozbawione było ustawowych elementów właściwych postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Takie pominięcie elementów postanowienia, wymaganych przez ustawodawcę, nie może być uznane za nieistotne naruszenie prawa, gdyż skutkuje niemożnością kontynuacji postępowania egzekucyjnego w razie niewykonania obowiązku przez zobowiązanego (vide: wyrok tut. Sądu z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 163/08, LEX nr 526567).

Zauważyć należy, iż z sentencji postanowienia, podjętego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., wynika, że uchylono postanowienie organu I instancji jedynie w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Jednakże ani z tejże sentencji, ani uzasadnienia decyzji w jakikolwiek sposób nie wynika, iżby organ odwoławczy dokonał rozstrzygnięcia co do całości istoty tej sprawy, czyli także pozostałych obligatoryjnych elementów postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Rozpoznając sprawę co do istoty (zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy zobowiązany był wziąć pod uwagę wszystkie konieczne elementy rozstrzygnięcia określonego w art. 119 i art. 122 u.p.e.a. Jeżeli jego wolą było utrzymanie w mocy postanowienia Wójta [...] z [...] marca 2018r. w pozostałej części, winien się do tego jednoznacznie odnieść, zwłaszcza rozważając kwestie prawidłowości i skuteczności terminów zarówno uiszczenia grzywny, jak i wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Tym bardziej w sytuacji, gdy zgodnie z postanowieniem organu egzekucyjnego, określił on obydwa te terminy na 14 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Sąd zwraca uwagę, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowienie z [...] marca 2018r. doręczono zobowiązanej w dniu [...] marca 2018r. Określone w jego pkt 1 i 2 terminy upłynęły zatem z dniem [...] kwietnia 2018r. Z analizy treści skarżonego postanowienia nie wynika, iżby Kolegium rozważało i analizowało te kwestię. Organ nie wypowiedział się czy w istocie jego wola jest utrzymanie w mocy terminów, które już upłynęły i z jakich powodów, a jednocześnie nie orzekł refaormatoryjnie w tym zakresie zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W okolicznościach niniejszej sprawy, uwzględniając specyfikę postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i treść art. 122 § 1 u.p.e.a. w zw. z, w ocenie Sądu, traci całkowicie na znaczeniu rozbieżność poglądów w orzecznictwie co do obowiązku zawarcia przez organ odwoławczy w przypadku orzeczenia reforamtoryjnego co do części rozstrzygnięcia, wprost lub nie w sentencji orzeczenia co do pozostałej części. Z sentencji zaskarżonego postanowienia z [...] maja 2018r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wynika tylko tyle, że nałożono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł, przy czym nie wiadomo w jakim terminie ma być ona uiszczona, jakie będą konsekwencje jej nieuiszczenia i do wykonania jakiego obowiązku w jakim terminie ma ona przymuszać.

Przy czym ponownie Sąd zwraca uwagę, iż organ odwoławczy nie poddał tej części orzeczenia organu pierwszej instancji ocenie i nie odniósł się do określonego terminu, czy jego wola było jednak utrzymanie w mocy terminów określonych przez organ I instancji i z jakich powodów, skoro one już ekspirowały. Zważyć należy, iż nie są to rozważania bezprzedmiotowe i bez znaczenia dla postępowania egzekucyjnego, a mają istotne znaczenie chociażby dla dalszego biegu postępowania egzekucyjnego i egzekwowania grzywny. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z przepisem art. 17 § 2 u.p.e.a., wniesienie zażalenia nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny lub organ odwoławczy może jednak w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia. Jest to zatem tryb odmienny niż w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym.

Niezależnie od wskazanej okoliczności wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie grzywny z pominięciem ustawowych elementów takiego rozstrzygnięcia wskazać wypada, że w takiej sytuacji środek ten traci charakter instrumentu przymuszającego do realizacji obowiązku i wobec obiektywnego braku możliwości jego wykonania w zakreślonym terminie niejako od razu przybiera w istocie charakter kary za brak jego wykonania. Nie budzi zaś sporu w orzecznictwie, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (vide wyroki NSA z 26 maja 2015r., sygn. akt II OSK 2611/13 i z 27 kwietnia 2018r., sygn. akt II GSK 2239/16; wyrok WSA w Bydgoszczy z 30 stycznia 2018r., sygn. akt II SA/Bd 810/17 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe zauważył sam organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, choć samo postanowienie z racji na wskazane braki w sentencji przybrało właśnie charakter penalny.

Z tych względów postanowienie organu II instancji jako wydane z istotnym naruszeniem przepisów art. 15, art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 17 § 2, art. 18 i art. 122 § 2 u.p.e.a., nie mogło się ostać i podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, zarzuty skargi są jednak całkowicie niezasadne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy i nie mogą doprowadzić do osiągnięcia skutku oczekiwanego przez skarżącą, reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika.

W tym zakresie podkreślenia przede wszystkim wymaga, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W postępowaniu egzekucyjnym nieskuteczne są zatem podnoszone przez skarżącą konsekwentnie argumenty w istocie sprowadzające się do podważenia prawidłowości i zasadności obowiązku nałożonego prawomocną decyzją administracyjną. Ewentualne wzruszenie bądź modyfikacja egzekwowanego obowiązku o charakterze niepieniężnym mogłoby nastąpić zatem już tylko w drodze administracyjnego postępowania nadzwyczajnego (uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności decyzji), o których mowa w rozdziale 13 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego.

Po wtóre, w sytuacji prawnej, o której mowa w art. 122 u.p.e.a., zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz odrębne prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (§ 3). Norma art. 122 § 3 u.p.e.a. kreuje rozdzielność środków prawnych służących adresatowi postanowienia, o którym mowa w art. 122 § 1 i 2. W orzecznictwie podkreśla się, że nie jest dopuszczalne powoływanie się w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny na okoliczności określone w art. 33 ustawy, gdyż zażalenie stanowiłoby wtedy w istocie rzeczy zarzut. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku (vide: wyroki NSA z 8 czerwca 2017r. sygn. akt II OSK 2606/15, z 17 października 2017r., sygn. akt II OSK 2394/16, z 15 września 2015r., II OSK 117/14; z 10 kwietnia 2015r., II OSK 2185/13 –orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy pozostaje także ocena technicznej odwodnienia działki nr [...], przedłożona przez zobowiązaną do zażalenia oraz skargi. Nadto ów dokument prywatny nie niweczy skutków i zasadności obowiązku wykonania urządzeń odwadniających w związku z naruszeniem stosunków wodnych – określonego decyzją z [...] stycznia 2014r.

Co się zaś tyczy zarzutu braku umorzenia przedmiotowej grzywny stwierdzić należy, że jest on co najmniej przedwczesny. Zgodnie z art. 125 u.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (§1), zaś postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego; na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (§2). W niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, stąd też nie było podstaw do umorzenia grzywny. Nadto w przedmiocie grzywny ostatecznie wypowiedziało się dopiero Kolegium w postanowieniu z [...] maja 2018r. Wskazać tutaj należy, że za spełnienie obowiązku należy uznać jego wykonanie w całości, nie zaś częściowe jego wykonanie, co podnosi skarżąca. Wykonalność aktu administracyjnego obejmuje wszystkie obowiązki określone przez właściwy organ administracyjny (vide: wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1988/17, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku. W związku z brakiem wniosku skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, nie orzeczono w tym zakresie (art. 199 w zw. z art. 210 § 1 p.p.s.a.)

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy z uwagi na upływ czasu winien ustalić (w trybie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.) czy zobowiązana wykonała obowiązek określony w ww. tytule wykonawczym, stosownie do tego ustalenia rozpoznać ponownie sprawę grzywny w celu przymuszenia na skutek zażalenia zobowiązanej, z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy oraz oceny prawnej i wskazań Sądu wyrażonych w niniejszym uzasadnieniu.