Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 968/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 200 i art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Starosty Ostrowskiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego W. P. kwotę [...] zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] Starosta Ostrowski (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej w skrócie: "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") udzielił W. P. (dalej: "Inwestor" lub "Skarżący") pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego – hodowla rozpłodowej trzody chlewnej o obsadzie maksymalnej do [...] DJP i zbiornika na gnojowicę z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczna w miejscowości Topola Wielka na działce nr [...] obręb [...].

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że [...] kwietnia 2015 r. Inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wyżej opisanej inwestycji. Do wniosku załączono: projekt budowlany wraz opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności autorów projektu do właściwej izby samorządu zawodowego, ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że właściciele sąsiadujących działek, a także mieszkańcy z bliższej i dalszej okolicy planowanej inwestycji, zwracali się z prośbą o bieżące informowanie ich o działaniach związanych z postępowaniem dotyczącym chlewni. Zostali oni uznani za strony w niniejszym postepowaniu. W trakcie prowadzonego postępowania jedna ze stron zmarła. Inwestor dostarczył akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłej S. M. i następcy prawni (strony postępowania) zostali zawiadomieni o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Właściciele sąsiednich działek oraz mieszkańcy okolicy wnieśli o zawieszenie postępowania i wyrazili swoje obawy o zapach z jakim mogą się spotkać jeżeli realizacja inwestycji na działce nr [...] doszłaby do skutku. Organ I instancji wskazał, że działki sąsiednie nr [...] zabudowane są obecnie siedmioma budynkami inwentarskimi, w większości należącymi również do Inwestora. Najbliższy budynek mieszkalny znajduje się w odległości około 150 m, a pozostałe w dużo większej odległości. Skargi na uciążliwość inwestycji oraz wnioski o zawieszenie postępowania uznano za nieuzasadnione.

Organ I instancji zbadał zgodność inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy. Ponieważ decyzja ta ustala warunki zabudowy dla budowy budynku inwentarskiego - hodowla rozpłodowej trzody chlewnej o obsadzie maksymalnej do [...] DJP i zbiornika na gnojowicę z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną, uznano zgodność zamierzenia budowlanego z przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, gdzie stwierdzono brak potrzeby oddziaływania na środowisko.

Na opisaną wyżej decyzję odwołania wnieśli M. H., M. H., D. Ł., M. H., S. B., A. J., M. A., S. A. oraz J. A., podnosząc m.in., że budowa przedmiotowej inwestycji zanieczyści powietrze i wpłynie na spadek wartości ich nieruchomości. Ponadto do Wojewody Wielkopolskiego wpłynęło pismo M. B. z [...] sierpnia 2015 r. zatytułowane "Skarga" (w terminie przewidzianym dla pozostałych stron do wniesienia odwołania). Na wezwanie organu II instancji M. B.wyjaśnił, iż jego pismo należy traktować jako odwołanie od w/w decyzji Starosty.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 138 § 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (pkt 1 decyzji) i umorzył postępowanie odwoławcze (pkt 2 decyzji), po rozpatrzeniu odwołania J. A.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, po przywołaniu treści art. 28 k.p.a., art. 28 ust.1 pr. bud., art. 3 pkt 20 pr. bud. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud., że Starosta w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił dlaczego wcześniej uznał, że inwestycja będzie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości i w związku z tym o prowadzeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę należy powiadomić ich właścicieli. Nie określił także zasad, którymi kierował się przy ustaleniu kręgu stron postępowania. Już na etapie poprzedzającym wydanie decyzji strony zgłaszały zastrzeżenia wobec rozpatrywanego zamierzenia budowlanego (zapachy, kumulacja uciążliwości w związku z prowadzeniem w okolicy podobnej działalności). Starosta w swoim rozstrzygnięciu nie ustosunkował się szczegółowo do tych uwag, nie odwołał się także do konkretnych przepisów, które w tym przypadku mogłyby znaleźć zastosowanie (warunki techniczne, z zakresu ochrony środowiska).

W ocenie Wojewody stanowisko Starosty w sprawie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji jest niejasne, a zatem właściciele sąsiednich działek mają słuszne zastrzeżenia wobec procedury udzielenia pozwolenia na budowę. Należało zatem uznać, iż odwołujący, którym doręczono decyzję tj. M. H., M. H., D. Ł.. M. H., S. B., A. J., M. A., S. A. oraz J. A. posiadają interes prawny w przedmiotowej sprawie. Posiada go również zgłaszający zastrzeżenia wobec inwestycji M. B., chociaż nie został uznany przez Starostę za stronę postępowania i nie doręczono mu decyzji. Wobec istniejących wątpliwości co do przyjętych przez organ I instancji zasad ustalenia obszaru oddziaływania obiektu i kręgu stron postępowania odwołanie M. B. (współwłaściciela działki nr [...] w Przygodzicach) także zasługiwało na uwzględnienie. M. B.zgłaszał zastrzeżenia wobec planowanej budowy także na etapie postępowania przed organem I instancji.

Ponadto Wojewoda wyjaśnił, iż wnoszący odwołanie J. A. nie może zostać uznany za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust.2 pr. bud., ponieważ nie doręczono mu decyzji jako stronie, a na wezwanie organu do wykazania interesu prawnego nie złożył stosownych wyjaśnień i dokumentów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Inwestor, zastępowany przez radcę prawnego M. S., zaskarżył decyzję Wojewody w części dotyczącej uchylenia decyzji Starosty z 20 lipca 2015 r. i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania i wniósł o jej uchylenie w/w części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., zobowiązanie Wojewody na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a do wydania decyzji merytorycznej w określonym terminie oraz wskazanie temu organowi rozstrzygnięcia, jakie w niniejszej sprawie ma zapaść, zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że Wojewoda nietrafnie interpretuje przepisy określające legitymację procesową stron w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz o udzielenie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji niewłaściwie przepisy te stosuje, a w jeszcze dalszej konsekwencji błędnie ukierunkowuje postępowanie w sprawie, które miałoby zostać przeprowadzone przez organ I instancji ponownie. Ów błąd polega na tym, ze zdaniem Wojewody krąg stron w niniejszej sprawie organ I instancji powinien ustalić na podstawie art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 pr. bud.

W ocenie Skarżącego z takim stanowiskiem Wojewody nie sposób się zgodzić. Przepisy art. 28 k.p.a. oraz 28 ust. 2 pr. bud. zawierają normy całkowicie przeciwstawne względem siebie. Zastosowanie normy z art. 28 ust. 2 pr. bud. wyklucza możliwość zastosowania normy z art. 28 k.p.a. Obydwie normy regulują tę samą materię, a mianowicie kwestię legitymacji stron postępowań administracyjnych. Obie określają status publiczno-prawny uczestników obrotu prawnego w sprawach związanych z zatwierdzaniem projektów budowlanych oraz udzielaniem pozwoleń na budowę wymagających udziału społeczeństwa. Nie jest więc trafne stanowisko Wojewody, jakoby przepis art. 28 k.p.a. stanowił podstawę procesową ustalania legitymacji procesowej, a przepis art. 28 ust. 2 pr. bud. - podstawę materialnoprawną.

W niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ostatecznym postanowieniem z [...] sierpnia 2014r. (znak [...]) wyraził opinię, że dla planowanego przedsięwzięcia nie ma potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że inwestycja ta nie należy do kategorii tych, dla których wydanie pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wobec tego krąg stron w niniejszej sprawie tak w pierwszej, jak i w drugiej instancji ustalany być winien na podstawie art. 28 ust. 2 pr. bud. budowlanego, a nie na podstawie, ani w związku z art. 28 k.p.a.

Zdaniem Skarżącego, Wojewoda błędnie ukierunkował postępowanie, które miałby ponownie przeprowadzić Starosta poprzez nakazanie temu organowi traktowania - jako stron - tych wszystkich podmiotów, które wniosły odwołania. Odwołujący zgłaszali bowiem różne zastrzeżenia i co najważniejsze - żaden z nich nie wskazał przepisu odrębnego względem Prawa budowlanego, który stanowiłby podstawę do wprowadzenia ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości stanowiącej własność wnoszącego odwołanie. Oznacza to, że de iure żaden z sąsiadów wnoszących odwołanie w sprawie nie miał i nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 ust. 2 pr. bud. W tych warunkach organ II instancji zamiast uchylać decyzję Starosty i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania, winien był umorzyć postępowanie odwoławcze.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] lutego 2016 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wywody zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] października 2015 r. w części uchylającej zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2015 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, Sąd doszedł do przekonania, że nie może się ona ostać w obrocie prawnym, gdyż organ II instancji nie wyjaśnił w sposób należyty, czy odwołującym przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr. bud., a więc czy byli legitymowaniu do wniesienia tych odwołań.

W świetle ogólnych zasad postępowania administracyjnego organ administracji jest zobowiązany każdorazowo dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). W tym celu powinien, w pierwszej kolejności, w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny dla prawidłowego załatwienia sprawy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), by następnie na tej podstawie ustalić i ocenić, czy zostały udowodnione okoliczności istotne dla jej końcowego rozstrzygnięcia (art. 80 k.p.a.). Ustalenia organu winny przy tym znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym oraz w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Powyższe wymagania dotyczą organu zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji (zob. art. 15 i art. 140 k.p.a.).

W ramach ww. czynności wyjaśniających jednym z podstawowych obowiązków organu administracji jest ustalenie kręgu stron postępowania już na wstępnym jego etapie – co wynika jasno m.in. z art. 61 § 4 k.p.a. ("O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.") i art. 10 § 1 ab initio k.p.a. ("Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania [...].") – oraz weryfikacja prawidłowości tych ustaleń na kolejnych etapach postępowania. Obowiązek ten spoczywa także na organie odwoławczym, który w szczególności winien zawsze zbadać, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot, któremu przysługuje status strony postępowania. Należy przy tym podkreślić, że taki status nie może wynikać wyłącznie z faktycznego traktowania jakiegoś podmiotu jako strony przez organ na określonym etapie (etapach) postępowania.

Zgodnie z ogólną regułą wysłowioną w art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednakże w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę – o ile toczy się ono, tak jak w rozpoznawanej sprawie, bez udziału społeczeństwa (por. art. 28 ust. 4 pr. bud.) – ta ogólna reguła doznaje istotnego ograniczenia, wynikającego z art. 28 ust. 2 pr. bud., zgodnie z którym stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu" (art. 3 pkt 20 pr.bud.). W konsekwencji – inaczej niż twierdzi Skarżąca – stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nie wszystkich nieruchomości sąsiednich, na które projektowana inwestycja będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób, lecz tylko takich, w odniesieniu do których oddziaływanie to przybierze postać określonych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości, mających swe źródło w przepisach odrębnych wprowadzających takie ograniczenia w związku z realizacją inwestycji (obiektu) danego rodzaju.

Jak z powyższego wynika, ustalenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę łączy się nierozerwalnie z ustaleniem "obszaru oddziaływania inwestycji" w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr. bud. Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że przy wyznaczeniu tego obszaru należy uwzględnić funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Organ powinien więc każdorazowo ustalić przepisy odrębne, które przewidują w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Od razu należy wyjaśnić, że przepisem takim nie jest art. 140 Kodeksu cywilnego – wskazany przez Skarżącą w piśmie procesowym z 17 grudnia 2015 r. – który to przepis definiując prawo własności, sam w sobie żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu przedmiotu tego prawa nie wprowadza, a jedynie możliwość ich wprowadzania przez prawodawcę przewiduje (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14.01.2015. r. IV SA/Po 677/15- CBOSA).

Podstawę do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dają tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa – tylko wówczas bowiem mamy do czynienia z istnieniem interesu prawnego w świetle art. 28 ust. 2 pr. bud. Ograniczenia, które nie są wynikiem obowiązywania przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę takiego postępowania, ponieważ istnieje wówczas wyłącznie interes faktyczny (por. wyroki NSA: z 04.07.2013 r., II OSK 583/12; z 09.10.2007 r., II OSK 1321/06 –CBOSA).

Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu należy każdorazowo do organu administracji architektoniczno-budowlanej (z tym, że w stanie prawnym obowiązującym od 28 czerwca 2015 r. – który jednak, z uwagi na brzmienie przepisów przejściowych, nie znajdował jeszcze zastosowania w rozpoznawanej sprawie – informacja o obszarze oddziaływania obiektu musi być zawarta już w projekcie budowlanym), który to organ powinien w uzasadnieniu podjętej decyzji wskazać przepisy odrębne przewidujące ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (tak trafnie W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, uw. 22 do art. 3. s. 70).

W rozpoznawanej sprawie organy temu obowiązkowi nie uczyniły zadość, co trafnie zarzucono w skardze. W uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2015 r. Starosta wskazał, że stronami postępowania są wszyscy właściciele działek sąsiadujących z działką, na której ma powstać planowana inwestycja oraz mieszkańcy z bliższej i dalszej okolicy tej inwestycji, którzy zwracali się z prośbą o bieżące informowanie ich o działaniach związanych z postępowaniem dotyczącym planowanej inwestycji. Sposób ustalenia kręgu stron postępowania przedstawiony przez organ I instancji jest nie do przyjęcia. Starosta nie wskazał przepisów z których wynikałyby konkretne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości (należących do tak ustalonego kręgu stron postępowania), związane z realizacją projektowanej inwestycji. Organ przyjął, że dysponenci w/w nieruchomości, którzy zwrócili się o informacje na temat planowanej inwestycji (nie wskazując w oparciu o jakie tytułu prawne) są stronami postępowania. Z powyższego wynika, że uzasadnienie decyzji jest sprzeczne z ustaleniami organu zamieszczonymi w sentencji decyzji, w której wskazano: "Obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości: nie dotyczy", co w świetle art. 28 ust. 2 zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud. nakazywałoby uznać, że podmioty określone przez organ I instancji jaki strony postepowania w istocie jednak stronami postępowania nie są, skoro projektowana inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu należących do nich nieruchomości.

W tej sytuacji, jak słusznie wskazał Skarżący, skoro odwołujący nie wskazali przepisu odrębnego, który stanowiłby podstawę do wprowadzenia ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości stanowiących ich własność to nie mogli zostać uznani za strony postępowania w świetle art. 28 ust. 2 pr. bud.

Tej kwestii jednoznacznie nie wyjaśnił organ II instancji, który ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że stanowisko Starosty w sprawie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji jest niejasne, a zatem właściciele sąsiednich działek mają słuszne zastrzeżenia wobec procedury udzielenia pozwolenia na budowę i w tej sytuacji, zdaniem Wojewody, odwołujący, którym doręczono decyzję jak i M. B. (współwłaściciel działki nr [...] w Przygodzicach), któremu decyzji nie doręczono, posiadają interes prawny w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Sądu wskazane uchybienia proceduralne – stanowiące naruszenie przepisów art. 7 i art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr. bud. i art. 140 k.p.a. – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a.: "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji". Z cytowanego przepisu jasno wynika, że prawo wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Dlatego, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten w pierwszej kolejności powinien je zbadać pod względem formalnoprawnym: czy mianowicie zostało ono wniesione prawidłowo, a w szczególności, czy zostało wniesione przez uprawniony podmiot, tj. stronę postępowania (tu: w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr. bud.). Jeśli zaś organ po analizie dojdzie do przekonania, że odwołanie nie zostało wniesione przez uprawniony podmiot (stronę), winien postępowanie odwoławcze umorzyć (por. uchwała NSA z 05.07.1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony powoduje bowiem prawną bezskuteczność tego środka, czego następstwem jest (przy braku innych odwołań, pochodzących od osób uprawnionych) uzyskanie przez decyzję organu pierwszej instancji przymiotu decyzji ostatecznej, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Dlatego rozpatrzenie przez organ odwoławczy środka zaskarżenia wniesionego przez nieuprawniony podmiot stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., gdyż w istocie oznacza dokonanie niedopuszczalnej w świetle art. 16 ust. 1 k.p.a. weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 15.05.2012 r., I OSK 708/11, CBOSA).

W związku z powyższym nieprzeprowadzenie w rozpoznawanej sprawie przez organ II instancji własnej analizy i niewyrażenie własnego, jednoznacznego i należycie umotywowanego stanowiska w kwestii posiadania (bądź nie) przez odwołujących interesu prawnego legitymującego do udziału w przedmiotowym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w tym do skutecznego wniesienia odwołania skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody. Sąd administracyjny, będąc powołany zasadniczo tylko do kontroli działalności organów administracji publicznej, nie może zastępować tych organów w merytorycznym rozpoznaniu i załatwieniu sprawy administracyjnej – w tym przypadku: w dokonaniu jednoznacznej oceny, czy odwołujący byli legitymowani do udziału w postępowaniu w charakterze stron i do skutecznego wniesienia odwołania.

Mają to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne, a przede wszystkim należycie wyjaśni i rozstrzygnie, czy nieruchomości odwołujących znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu (projektowanej inwestycji) w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud. W przypadku odpowiedzi pozytywnej, organ rozpozna merytorycznie odwołania i ustosunkuje się do podniesionych w nich zarzutów; w razie zaś odpowiedzi negatywnej – umorzy postępowanie odwoławcze. W każdym przypadku podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadni, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.