Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7060/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1,art. 149 § 2, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Bk 40/21 w sprawie ze skargi M. C. na bezczynność Wójta Gminy T. w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wójta Gminy T. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych na rzecz M C. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w punkcie 1 wyroku z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Bk 40/21 zobowiązał Wójta Gminy T. (dalej także jako: organ) do załatwienia, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosku M. C. (dalej także jako: skarżąca) z dnia 4 czerwca 2019 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, w punkcie 2 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, w punkcie 3 stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 4 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 złotych, a w punkcie 5 zasądził od organu na rzecz skarżącej 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżąca w piśmie z dnia 4 czerwca 2019 r., powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu kartoteki zarobkowej M. P. od stycznia do końca kwietnia 2019 roku.

W odpowiedzi na powyższe pismo, organ w dniu 17 czerwca 2019 r. poinformował skarżącą, że z uwagi na mnogość bieżących spraw ograniczających możliwości czasowe konieczne do przygotowania odpowiedzi na złożony wniosek, żądanie skarżącej nie zostanie rozpatrzone w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast w piśmie z dnia 19 lipca 2019 r. organ wezwał skarżącą do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych przez nią informacji, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania, z uwagi na zakwalifikowanie żądanej przez skarżącą informacji jako informacji publicznej przetworzonej.

Decyzją z dnia 9 sierpnia 2019 r., nr OSO.1431.45.2019 Wójt Gminy T. na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci skanu kartoteki zarobkowej M. P. od stycznia do końca kwietnia 2019 roku wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że nie posiada gotowego zestawienia, o które wnosi skarżąca w trybie dostępu do informacji publicznej, a zgromadzenie żądanych informacji wymaga przeglądu materiałów źródłowych, w których dane te są zawarte. Organ wskazał, że przygotowanie zestawienia wpłynęłoby na środki i zasoby osobowe organu niezbędne do jego prawidłowego funkcjonowania, a ponadto podniósł, że do dnia wydania niniejszej decyzji do Urzędu Gminy T. nie wypłynęła odpowiedź skarżącej na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji, co skutkowało koniecznością odmowy ich udostępnienia.

Wskutek złożenia przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia 4 września 2019 r., nr 407.131/F-23/VI/19 uchyliło zaskarżoną decyzję organu w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy T. wskazując, że na aktualnym etapie sprawy nie sposób ocenić, czy mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji przetworzonej, czy też prostej, albowiem nie doszło do wyjaśnienia jakie czynności i w jakim zakresie będzie musiał dokonać organ ewentualnie udostępniając żądaną informację. SKO w B. podkreśliło, że strony nie kwestionują w realiach niniejszej sprawy, że informacja, o której udostępnienie wnioskuje skarżąca stanowi informację publiczną, jednak przedmiotem sporu pomiędzy nimi jest zakwalifikowanie jej jako informacji publicznej przetworzonej. W związku z tym SKO w B. podkreśliło, że organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej powinien uzasadnić, w sposób niebudzący wątpliwości, dlaczego udzielenie informacji wymusza jej przetworzenie, tj. powinien wykazać konieczność przeprowadzenia jakichkolwiek operacji analitycznych, intelektualnych bądź statystycznych tego rodzaju, że wymagają one takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów.

Następnie decyzją z dnia 18 września 2019 r., nr OSO.1431.45.2019 Wójt Gminy T. ponownie odmówił udostępnienia wnioskowanej przez skarżącą informacji publicznej tym razem wskazując w uzasadnieniu, że niewątpliwym jest, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną i podkreślając, że nie posiada gotowej informacji na temat zarobków Zastępcy Wójta, Wójta, czy też innych pracowników Urzędu, bowiem nie jest w nim prowadzony rejestr kart zarobkowych. W związku z tym organ wskazał, że przygotowanie takich kart wymagałoby zatrudnienia dodatkowej osoby do pracy w Referacie Finansowym, gdyż zobowiązanie obecnych pracowników do przygotowania tej dokumentacji wymagałoby oderwania ich od wykonywania ich bieżących obowiązków. Ponadto, organ powołał się na niedobór wykwalifikowanych pracowników merytorycznych i wyjaśnił, że dokumentacja dotycząca zarobków zawiera dane szczególne, np. dane na temat przebywania na zwolnieniu lekarskim, których ujawnienie naruszałoby dobra osobiste osoby, której dokumentacja dotyczy, a zatem w celu udostępnienia takich informacji należałoby dokonać dodatkowo anonimizacji zawartych w nich danych szczególnych, co także wiąże się z dużym nakładem pracy. Organ wskazał także, że skarżąca jest członkinią tzw. "klubu aktywni", a osoby należące do tego klubu "zalewają" Urząd wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Organ podał, że od początku 2019 roku do Urzędu Gminy T. wpłynęło 183 wniosków o udzielenie informacji publicznej od poszczególnych osób, które wskazują jako adres poczty elektronicznej adres wskazanego klubu. W ocenie organu świadczy to o tym, że działania członków "klubu aktywni" zmierzają do obejścia prawa i prowadzą wyłącznie do dezorganizacji pracy Urzędu. Organ dodał także, że skarżąca wciąż nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych przez nią informacji, co także stanowi podstawę odmowy ich udostępnienia.

Wskutek odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia 14 października 2019 r., nr 407.153/F-23/VI/19 ponownie uchyliło decyzję organu w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy T. wskazując, że pomimo rozpatrywania sprawy po raz drugi nadal nie sposób ocenić czy mamy do czynienia z żądaniem udostepnienia informacji publicznej przetworzonej, czy też prostej, ponieważ organ wciąż nie wyjaśnił czy Urząd w ogóle prowadzi jakąkolwiek rejestrację wypłacanych wynagrodzeń oraz jakie czynności i w jakim zakresie będzie musiał dokonać w celu udostępnienia żądanej informacji, gdyż uzasadnienie decyzji ponownie ograniczono jedynie do ogólnych stwierdzeń. SKO w B. zaznaczyło jednocześnie, że skarżąca wskazała, że jej intencją nie jest uzyskanie "zestawienia", a jedynie skanu kartoteki zarobkowej. SKO w B. uznało także, że nie sposób dać wiary w podnoszoną przez organ okoliczność braku danych na temat zarobków pracowników Urzędu i dodało, że w realiach niniejszej sprawy kluczowe jest ustalenie, w jaki sposób dane te są przechowywane, czego organ nie wyjaśnił. Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez organ konieczności zanonimizowania danych wrażliwych dotyczących urlopów zdrowotnych, SKO w B. wskazało, że twierdzenia organu w tym zakresie byłyby uzasadnione tylko wtedy, gdyby rejestrowano jakie schorzenie spowodowało udzielenie danej osobie urlopu zdrowotnego, jednak sama okoliczność udzielenia takiego urlopu stanowi informację publiczną, bowiem jest informacją na temat ilości dni w miejscu pracy funkcjonariusza publicznego. Dlatego SKO w B. podniosło, że w ponownie prowadzonym postępowaniu należy wyjaśnić również tę okoliczność poprzez sprawdzenie czy rzeczywiście dokumentacja o zarobkach Zastępcy Wójta zawiera takie dane wrażliwe.

Decyzją z dnia 18 listopada 2019 r., nr OSO.1431.45.2019 Wójt Gminy T. ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej wskazując w uzasadnieniu raz jeszcze, że bez wątpienia kartoteka zarobkowa M. P. za rok 2019 stanowi informację publiczną przetworzoną i powtórzył argumentację zawartą w decyzji z dnia 18 września 2019 r.

Z kolei wskutek kolejnego odwołania złożonego przez skarżącą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia 14 grudnia 2019 r., nr 407.195/F-21/VI/19 ponownie uchyliło decyzję Wójta Gminy T. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi wskazując w uzasadnieniu, że odwołanie skarżącej kolejny raz zasługiwało na uwzględnienie, bowiem choć organ już trzy razy rozpatrywał niniejszą sprawę, to nadal nie wyjaśnił czy rzeczywiście mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, czy też prostej, bowiem nie doszło do ustalenia, jakich czynności i w jakim zakresie należy dokonać w celu udostępnienia wnioskowanej informacji, nadal nie wyjaśniono czy Urząd prowadzi jakąkolwiek rejestrację wypłacanych wynagrodzeń, a to że nie jest prowadzony rejestr kart zarobkowych ustalono już na wcześniejszym etapie postępowania. SKO w B. podkreśliło, że organ posługuje się zbyt ogólną argumentacją, aby możliwe było dokonanie odpowiedniej oceny sprawy.

W piśmie z dnia 14 stycznia 2020 r. Wójt Gminy T., w odpowiedzi na wniosek z dnia 4 czerwca 2019 r., poinformował skarżącą, że wynagrodzenie Zastępcy Wójta jest jawne, a informacja o dochodach osiągniętych przez niego za rok 2019 od stycznia do końca kwietnia znajdzie się w oświadczeniu majątkowym za rok 2019, które zostanie złożone do dnia 30 kwietnia 2020 r., a następnie opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy T. w zakładce Oświadczenia majątkowe.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2021 r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność organu w zakresie rozpoznania jej wniosku z dnia 4 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej i wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, stwierdzenie że doszło w niniejszej sprawie do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji w ustawowym terminie i wskazała, że organ wydawał już trzykrotnie w niniejszej sprawie decyzje odmowne, z których każda została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., a ostatnia taka decyzja zapadła w dniu 14 grudnia 2019 r. i od tego czasu organ nie wydał nowej decyzji, jak i nie udostępnił wnioskowanej informacji oraz nie podjął żadnej innej czynności, co świadczy o tym, że pozostaje w bezczynności, która zresztą w ocenie skarżącej spełnia znamiona bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podniosła, że przekroczenie terminu na gruncie niniejszej sprawy jest oczywiście rażące, bowiem wniosek został złożony przez nią dwa lata temu, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. trzykrotnie wyjaśniało organowi w jaki sposób ma rozpoznać wniosek, czego organ wciąż nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, obciążenie skarżącej kosztami prowadzonego postępowania według norm prawem przepisanych oraz uznanie żądania wymierzenia grzywny organowi za bezprzedmiotowe i w związku z tym oddalenie tego żądania. Organ wskazał, że skarga M. C. jest bezprzedmiotowa, bowiem żądana przez nią informacja publiczna została jej udzielona, gdyż po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzji z dnia 14 grudnia 2019 r. zostało wystosowane do skarżącej zawiadomienie o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie jej wniosku ze względu na mnogość spraw bieżących ograniczających możliwości czasowe do przygotowania odpowiedzi na złożony wniosek, a następnie w dniu 14 stycznia 2021 r. została skarżącej udzielona odpowiedź.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w punkcie 1 wyroku z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Bk 40/21 zobowiązał Wójta Gminy T. do załatwienia, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosku skarżącej M. C. z dnia 4 czerwca 2019 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, w punkcie 2 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, w punkcie 3 stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 4 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 złotych, a w punkcie 5 zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że nie ulega wątpliwości, że sformułowane w niniejszej sprawie żądanie dotyczy informacji publicznej, a organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne, reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego i będący w posiadaniu żądanych informacji publicznych. WSA w Białymstoku wskazał, że Zastępca Wójta jest osobą publiczną, a jego wynagrodzenie pochodzące ze środków gminnych podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że w niniejszej sprawie bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej bezspornie wystąpiła i podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. trzykrotnie uchylało decyzje odmowne Wójta Gminy T. udzielając organowi wskazówek co do prawidłowego załatwienia sprawy. Sąd I instancji uznał za słuszne stanowisko skarżącej, zgodnie z którym pismo organu z dnia 14 stycznia 2020 r. nie może stanowić realizacji jej wniosku z dnia 4 czerwca 2019 r., ponieważ nie odpowiada na pytanie, jakie były zarobki Zastępcy Wójta od stycznia do kwietnia 2019 roku i nie jest przesłaniem skanu kartoteki zarobkowej za ten okres. Sąd I instancji wyjaśnił, że termin do udzielenia informacji należało liczyć najpóźniej od dnia 21 grudnia 2019 r., tj. od dnia następującego po dniu zwrotu akt z Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wraz z decyzją z dnia 14 grudnia 2019 r. uchylającą decyzję wydaną przez organ. Od tej pory organ nie udzielił żądanej informacji, bo jak wyżej wskazano, w ocenie Sądu I instancji za udostępnienie żądanej przez skarżącą informacji nie można uznać pisma organu z dnia 14 stycznia 2020 r. Tymczasem – jak wyjaśnił WSA w Białymstoku - zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązują w tym zakresie następujące terminy: bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) lub termin dwumiesięczny z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy wystąpieniu warunków z tego przepisu (jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie wynikającym z ust. 1 tego przepisu). Niewątpliwie więc organ nie odpowiedział na wniosek skarżącej ani niezwłocznie, ani w terminie 14-dniowym liczonym od dnia 21 grudnia 2019 r., jak również nie poinformował w tym czasie o przyczynach swojego spóźnienia. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że opisany stan zaniechania miał miejsce mimo trzykrotnego wypowiedzenia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na temat prawnej oceny stanu faktycznego sprawy i dodał, że do chwili wyrokowania, a więc ze zwłoką ok. 1,5 roku wniosek skarżącej wciąż nie został załatwiony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Rozstrzygnięciu zarzucono:

I) na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci:

a) art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 w związku z art. 6 ust. 1 oraz art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na uznaniu, że Wójt Gminy T. dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 4 czerwca 2019 r., co doprowadziło do bezzasadnego zobowiązania Wójta Gminy T. do rozpoznania wniosku skarżącej, podczas gdy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie można przypisać Wójtowi Gminy T. bezczynności, gdyż po uprzednim przedłużeniu terminu na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej Wójt Gminy T. udzielił odpowiedzi na złożony wniosek pismem z dnia 14 stycznia 2021 roku;

b) art. 149 § 2 w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez wymierzenie Wójtowi Gminy T. grzywny w wysokości 1 000 złotych, w sytuacji gdy organ nie dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej, a wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona;

c) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. poprzez brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnikliwej analizy argumentacji organu, jak również pominięcie w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których Sąd I instancji nie uwzględnił argumentacji organu;

d) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesienie się do stanowiska organu i niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, dlaczego podnoszone wobec zarzutów skarżącej argumenty organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie zostały uwzględnione przez Sąd, który w konsekwencji przyjął bezczynność organu. Sąd nie przedstawił oceny argumentów organu, co może świadczyć o nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli;

II) na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

a) art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ pozostaje w bezczynności;

b) art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pismo organu z dnia 14 stycznia 2020 roku nie jest załatwieniem wniosku skarżącej z dnia 4 czerwca 2019 roku, w sytuacji gdy informacje objęte wnioskiem udostępnione były w Biuletynie Informacji Publicznej, o czym skarżąca została poinformowana.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł, że w jego ocenie nie ma racji Sąd I instancji twierdząc, że organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i wobec tego dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem przepisów prawa, bowiem w niniejszej sprawie organ zrealizował obowiązki wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej informując skarżącą, w odpowiedzi na jej wniosek, że jej żądanie zostanie załatwione do dnia 14 lutego 2020 r., a więc z zachowaniem ustawowego dwumiesięcznego terminu. Skarżąca została zatem powiadomiona o możliwym opóźnieniu w załatwieniu sprawy, jak również o przyczynach zaistniałego opóźnienia. Natomiast odpowiedź na złożony przez skarżącą wniosek została jej udzielona w dniu 14 stycznia 2020 r., a więc w przedziale czasu wskazanym przez organ i jednocześnie nieprzekraczającym wskazanego w art. 13 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, terminu dwóch miesięcy.

Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku złożonego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów zobowiązany organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia albo umorzenia postępowania lub gdy nie informuje wnioskodawcy o braku podstaw do rozpoznania wniosku w tym trybie. Natomiast w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność, bez jednoczesnego zarzutu przewlekłości postępowania, po dokonaniu czynności z zakresu administracji publicznej, sąd administracyjny winien oddalić skargę. W takiej sytuacji nie ma obowiązku (ani podstawy) do stwierdzenia charakteru naruszenia prawa (art. 149 § 1 in fine Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jak i do ewentualnego wymierzenia grzywny w oparciu o art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Te bowiem rozstrzygnięcia "dodatkowe" zostały przez ustawodawcę przewidziane dla uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie z uwagi na brak uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Skarżąca raz jeszcze podkreśliła, że wbrew twierdzeniom organu, pismo z dnia 14 stycznia 2020 r. nie może być uznane za załatwienie sprawy zainicjowanej jej wnioskiem, gdyż w żadnej mierze nie odzwierciedla przedmiotu jej żądania. Ponadto, skarżąca podniosła, że pismo to, które organ załączył do odpowiedzi na skargę, nigdy nie wpłynęło skutecznie do skarżącej, a organ nie przedłożył potwierdzenia skutecznego jego nadania i doręczenia skarżącej w taki sposób, aby mogła ona zapoznać się z jego treścią.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 w związku z art. 6 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. Naruszenia powyższych przepisów organ skarżący kasacyjnie upatruje w uznaniu, że Wójt Gminy T. dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 4 czerwca 2019 r., co doprowadziło do bezzasadnego zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej, podczas gdy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie można przypisać Wójtowi Gminy T. bezczynności, gdyż po uprzednim przedłużeniu terminu na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., udzielił on odpowiedzi na złożony przez skarżącą wniosek w piśmie z dnia 14 stycznia 2021 r. (powinno być z dnia 14 stycznia 2020 r. – przyp. NSA).

Odnosząc się do konstrukcji powyższego zarzutu przypomnieć należy, że przez podstawę kasacyjną rozumiany jest konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 149 § 1 p.p.s.a., jak i art. 3, art. 6 ust. 1 oraz art. 13 u.d.i.p. składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych – art. 149 § 1 p.p.s.a. z trzech punktów, w których określono kompetencje sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, art. 3 u.d.i.p., w którym wskazano uprawnienia wynikające z prawa dostępu do informacji publicznej składa się z dwóch ustępów, z czego pierwszy z nich obejmuje 3 punkty, ustęp 1 art. 6 u.d.i.p. precyzującego pojęcie informacji publicznej, obejmuje 5 punktów, z których każdy składa się z kilku podpunktów zawierających katalog informacji, którym u.d.i.p. nadaje walor informacji publicznych, zaś art. 13 u.d.i.p. określający termin udostępnienia informacji publicznej składa się z dwóch ustępów.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że omawiany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść skutku w realiach niniejszej sprawy. Zgodnie z przywołanym w treści zarzutu art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.: "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku". Przepis ten określa zatem termin realizacji kompetencji podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, gwarantując jednocześnie szybkość realizacji prawa wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej. Należy jednak mieć na uwadze, że od zarzutu bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie uwalnia jego jakiekolwiek działanie dokonane w terminach wskazanych w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., lecz jedynie forma działania organu, która jest zgodna z zasadami załatwiania wniosków zawartymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ustalił zatem, że warunku tego nie spełnia pismo organu z dnia 14 stycznia 2020 r., w którym poinformowano skarżącą, w odpowiedzi na jej wniosek, że wynagrodzenie Zastępcy Wójta jest jawne, a informacja o dochodach osiągniętych przez niego za rok 2019 od stycznia do końca kwietnia znajdzie się w oświadczeniu majątkowym za rok 2019, które zostanie złożone do dnia 30 kwietnia 2020 r., a następnie opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy T. W ten sposób organ nie zrealizował bowiem wniosku skarżącej, nie udostępnił żądanej przez nią informacji w postaci przesłania jej skanu kartoteki zarobkowej Zastępcy Wójta za okres wskazany w żądaniu, a w konsekwencji stwierdzenia, że wniosek ten nie został zrealizowany, uznać należało, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie jego rozpoznania. Tym samym nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w treści omawianego zarzutu.

Skutku nie mógł także odnieść zarzut naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., którego organ skarżący kasacyjnie upatruje w wymierzeniu mu grzywny w wysokości 1000 zł w sytuacji, gdy organ – w jego przekonaniu - nie dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej, a wymierzenie grzywny jest fakultatywne. W odniesieniu do tego zarzutu należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6", co oznacza, że podstawą wymierzenia grzywny jest uprzednie stwierdzenie bezczynności organu ("przypadek, o którym mowa w § 1"). Skoro organ skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie w niniejszej sprawie stwierdzenia przez Sąd I instancji pozostawania przez niego w stanie bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej – dodatkowo zakwalifikowanej jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa - to zarzut organu skarżącego kasacyjnie naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wymierzenie organowi grzywny w sytuacji, gdy organ nie dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej, nie znajduje podstaw w realiach tej sprawy i jest jako taki niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy treści i uzasadnienia kolejnych dwóch zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: "brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnikliwej analizy argumentacji organu, jak również pominięcie w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których Sąd I instancji nie uwzględnił argumentacji organu" oraz art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez: "nieodniesienie się do stanowiska organu i niewskazanie w uzasadnieniu wyroku dlaczego podnoszone wobec zarzutów skarżącej argumenty organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie zostały uwzględnione przez Sąd, który w konsekwencji przyjął bezczynność organu. Sąd nie przedstawił oceny argumentów organu, co może świadczyć o nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli", zauważa ich wzajemne powiązanie, co z kolei pozwala na ich łączne rozpoznanie.

Omawiane zarzuty także okazały się niezasadne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podkreślić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wynika dlaczego w jego ocenie w realiach niniejszej sprawy zaistniały podstawy do stwierdzenia bezczynności adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, a przedstawiony przez Sąd I instancji wywód prawny sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a merytoryczna poprawność wyroku nie mogła być skutecznie podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z treścią przywołanego przepisu: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza zaś, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Prawidłowość tej oceny, jak i rzekome nieodniesienie się do stanowiska organu i podnoszonych przez niego argumentów w odpowiedzi na skargę, nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu. W realiach niniejszej sprawy można jedynie dodać, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wyczerpująco ocenił stanowisko prezentowane przez organ, nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów podnoszonych w toku postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich argumentów odpowiedzi na skargę i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieskuteczne, a należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, to oznacza, że brak skutecznych zarzutów tego rodzaju w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Z kolei w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p., którego upatruje w niewłaściwym zastosowaniu wskazanych w ramach tego zarzutu przepisów i uznaniu, że organ pozostaje w bezczynności.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W odniesieniu do konstrukcji omawianego zarzutu sformułowanego jako zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego należy podkreślić, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. Omawiany zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i również w jego treści nie zakwestionowano prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym. Dodać przy tym należy, że przepisy art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. mają zasadniczo charakter przepisów postępowania, a ewentualna ich treść materialnoprawna przejawia się w kształtowaniu przez te regulacje czasu i sposobu realizowania kompetencji w zakresie udostępniania informacji publicznej.

W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie wskazał także na naruszenie art. 10 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p., upatrując niewłaściwego zastosowania tych przepisów w uznaniu, że pismo organu z dnia 14 stycznia 2020 r. nie jest załatwieniem wniosku skarżącej z dnia 4 czerwca 2019 r. w sytuacji gdy informacje objęte wnioskiem udostępnione były w Biuletynie Informacji Publicznej, o czym skarżąca została poinformowana. Zarzut ten dotyczy zatem niedokonania właściwych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. niewłaściwej oceny treści istotnego dokumentu sprawy, jakim jest pismo organu dnia 14 stycznia 2020 r. stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącej z dnia 4 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Tak skonstruowany zarzut nie mógł osiągnąć skutku.

Przede wszystkim zarzut ten nie mógł osiągnąć skutku jako zarzut naruszenia prawa materialnego, nawet gdyby przyjąć, że art. 10 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. mają charakter przepisów prawa materialnego. Niedokonanie bowiem wyczerpujących ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego można skutecznie zwalczać zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący – tak jak w niniejszej sprawie - nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Zarzut ten nie mógłby odnieść skutku także wtedy, gdyby przyjąć, że strona skarżąca kasacyjnie wskazując na przepisy postępowania, tj. art. 10 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p., mimo że czyni to w ramach wadliwie wskazanej podstawy kasacyjnej, to jednak w istocie podnosi właśnie zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek". Natomiast według art. 14 ust. 1 u.d.i.p. "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku". Z przepisów powyższych wynika ugruntowane w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, wymaga złożenia przez zainteresowaną osobę stosownego wniosku, na który udzielana jest odpowiedź, która z kolei – poza formą decyzji, w przypadkach, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., następuje w formie zwykłego pisma (tradycyjnego lub w formie elektronicznej). Kontrola sądowoadministracyjna polega na ocenie dokumentu stanowiącego odpowiedź na wniosek z punktu widzenia zarówno jej treści, jak i formy.

Chcąc zakwestionować prawidłowość oceny takich dokumentów, jak wniosek o udostępnienie informacji publicznej lub odpowiedź na tego rodzaju wniosek, należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...). W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając np., że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot, do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Powyższe poglądy orzecznictwa formułowane w stosunku do oceny wniosków o udostępnienie informacji publicznej należy odnieść również do oceny dokumentów, jakimi są odpowiedzi na tego rodzaju wnioski. Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz dokumentu, jakim jest odpowiedź na tego rodzaju wniosek, jest oceną istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, nie jest zatem wystarczające poprzestanie na wskazaniu na art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. bez ich powiązania z normami wskazującymi sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku. Omawiany zarzut nie spełnia tego wymogu, co przesądza o jego bezskuteczności.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.