Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 31/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 90
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 67, art. 252
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna – Kubicka Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Protokolant st. sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 kwietnia 2013r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji oświatowej pobranej w 2011r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...]r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Starosta X. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004, Nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej: "u.o.s.o."), art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm. – dalej: "u.o.f.p.") oraz § 11 Uchwały Nr [...] Rady Powiatu X. z dnia [...] w sprawie: trybu udzielania i rozliczania dotacji otrzymanych z budżetu Powiatu X. przez niepubliczne szkoły i placówki oraz trybu i kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego Nr [...], poz. [...] – dalej: "uchwała Rady Powiatu") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: "kpa"), określił "A." sp. z o.o. w W. (dalej: spółka) prowadzącej [...] "A." w X. (dalej: szkoła) przypadającą do zwrotu kwotę (wraz z odsetkami) dotacji oświatowej dla tej szkoły za 2011 r., nienależnie pobranej w wysokości:

- [...] zł - z odsetkami od [...] września 2011 r.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że szkoła otrzymała w roku 2011 dotację oświatową z budżetu Powiatu X. - na podstawie art. 90 ust. 2 u.o.s.o. oraz przepisów uchwały Rady Powiatu.

Kwota dotacji przypadająca na jednego ucznia wynosiła [...] zł.

Starostwo ustaliło, że liczba uczniów wykazana w informacji za miesiąc wrzesień 2011 r. (stanowiąca podstawę obliczania dotacji za ten miesiąc) była wyższa od rzeczywistej liczby uczniów o jedną osobę.

Spółka w odwołaniu domagała się uchylenia powyższej decyzji i umorzenia postępowania względnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W odwołaniu spółka przedstawiła zarzuty naruszenia:

- art. 7, art. 11, art.77 i art.107 kpa - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy jak również zasad i sposobu ustalania rzeczywistej liczby słuchaczy (uczniów), a także niewyjaśnienie podstaw decyzji, w szczególności niewskazanie, na których to słuchaczy pobrana została nadmierna dotacja i na czym polegała nadmierność,

- błędne ustalenia faktyczne, polegające na przyjęciu, iż doszło do zawyżenia liczby uczniów podczas, gdy w ogólnym rozrachunku liczba ta była większa niż wykazana w informacjach sporządzanych przez szkołę i składanych w Starostwie,

- art. 90 ust. 3 u.o.s.o. w związku z § 5 uchwały Rady Powiatu - poprzez przyjęcie w sposób dowolny, że dotacja przysługuje na określoną liczbę słuchaczy, a nie na każdego ucznia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 pkt 4, art. 67 i art. 252 u.o.f.p. w zw. z art. 21 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012, poz. 749 – dalej: "O.p.") i art. 90 ust. 2, ust. 3, ust. 3c, ust. 3e, ust. 3f i ust. 4 u.o.s.o. oraz uchwały Rady Powiatu uchyliło decyzję w całości i określiło spółce wysokość przypadającej do zwrotu dotacji oświatowej dla szkoły "A." - jako pobranej w nadmiernej wysokości - na kwotę [...] zł.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy przedstawił następującą argumentację:

W świetle przepisów art. 90 u.o.s.o. i uchwały Rady Powiatu nie ulega wątpliwości, że dotacja jest wypłacana na podstawie przedstawianych przez prowadzącego szkołę comiesięcznych informacji o rzeczywistej liczbie uczniów. Uchwała nie określa co należy rozumieć pod pojęciem "rzeczywistej liczby uczniów" jednak oczywiste jest, że chodzi o liczbę wynikającą z prowadzonej w szkole dokumentacji. W przeciwnym razie zbędne byłyby przepisy nakazujące prowadzenia takiej dokumentacji i upoważniające starostwa do jej kontrolowania.

Bezspornym w sprawie jest fakt zawyżenia przez spółkę liczby uczniów podanej w informacji za miesiąc wrzesień - w stosunku do liczby uczniów wynikającej z dokumentacji szkoły. Starostwo umożliwiło spółce złożenie wyjaśnień, które uwzględniło w protokole kontroli, podpisanym przez prezesa zarządu spółki. Natomiast złożone przez spółkę w dniu [...] "Pismo do protokołu" nie podważa ustaleń kontroli.

Reasumując, dotacja za miesiąc wrzesień 2011 r. została pobrana w nadmiernej wysokości.

Zachodzi jednak sprzeczność pomiędzy przepisem art. 252 ust. 6 pkt 2 u.o.f.p., a § 11 uchwały Rady Powiatu - w zakresie daty początkowej naliczania odsetek. Do dotacji ma w szczególności zastosowanie art. 252 u.o.f.p. który stanowi co następuje:

1. Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

2. W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji.

3. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

4. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej.

5. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

6. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

W świetle ustawy, odsetki od dotacji pobranych w nadmiernej wysokości winny być naliczane począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu tj. 15 dni od stwierdzenia pobrania dotacji w wysokości nadmiernej (w rozpatrywanej sprawie można przyjąć, że takie stwierdzenie nastąpiło w dniu podpisania ostatecznej wersji protokołu kontroli tj. [...]) podczas gdy uchwała Rady Powiatu nakazuje naliczać odsetki od dnia przekazania dotacji.

Skład orzekający stoi na stanowisku, iż pierwszeństwo należy przyznać prze-pisom u.o.f.p., która dopuszcza odstąpienie od stosowania art. 252 u.o.f.p. jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji (art. 253 u.o.f.p.). Tymczasem u.o.s.o. ani nie zawiera odrębnego uregulowania w kwestii zwrotu dotacji czy naliczania odsetek ani nie powierza uregulowania tych kwestii organom stanowiącym samorządu. Określając sposób naliczania odsetek odmiennie niż przyjęto w u.o.f.p., Rada Powiatu wykroczyła poza ramy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 u.o.s.o.

Ustawa o finansach publicznych, inaczej niż wcześniej obowiązujące przepisy, nie stwierdza wprost, że w przypadku niedokonania zwrotu dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości albo wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wydawana jest decyzja określająca kwotę dotacji przypadającą do zwrotu. Podstawę do wydania takiej decyzji można wywieść z odesłania do działu III O.p., zawartego w art. 67 u.o.f.p. Wspomniane odesłanie pozwala sięgnąć do art. 21 O.p. zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem:

1) zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania;

2) doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania (§ 1). Jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego (§ 3). Przepis ten stosuje się odpowiednio, gdy podatnik obowiązany jest do zapłaty podatku, zaliczki na podatek lub raty podatku bez złożenia deklaracji, a obowiązku tego nie wykonał w całości lub w części (§ 4).

Sytuacja beneficjenta, który pobrał dotację nienależną bądź w nadmiernej wysokości albo wykorzystał pobraną dotację niezgodnie z przeznaczeniem jest podobna do sytuacji podatnika, o którym mowa w art. 21 § 4 O.p., ciąży na nim z mocy prawa (art. 252 u.o.f.p.) obowiązek dokonania - w określonym terminie - zwrotu nienależnie pobranej bądź niewłaściwie wykorzystanej kwoty. Jeżeli obowiązek ów nie zostanie wykonany możliwe jest więc - poprzez odpowiednie zastosowanie powołanego przepisu - wydanie decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi.

Dotacje, o których mowa w art. 90 u.o.s.o. oraz uchwale Rady Powiatu, udzielane są ze środków publicznych i dlatego zarówno proces ich przyznawania jak i wykorzystanie muszą podlegać rygorystycznej kontroli. Kontrola owa ukierunkowana jest na ochronę interesów budżetu, a nie beneficjenta. Postępowanie, prowadzone w oparciu o art. 252 u.o.f.p., ma na celu wyłącznie rozstrzygnięcie, czy jednostce samorządowej należy się zwrot całości bądź części udzielonej dotacji. Nie chodzi tu zatem o ocenę całokształtu zagadnień związanych z udzielaniem dotacji, w szczególności o badanie czy przyznana kwota nie była zbyt mała w stosunku do uzasadnionych potrzeb dotowanego podmiotu, lecz jedynie wykazanie czy i w jakim zakresie podlega ona zwrotowi.

Dotacja oświatowa przyznawana jest na wniosek i naliczana w oparciu o przedstawiane przez beneficjenta comiesięczne informacje. Nie można przyznać dotacji na większą liczbę uczniów niż wykazana przez prowadzącego szkołę. Jeżeli okaże się, że liczba podana w informacji przewyższała liczbę rzeczywistą (wynikająca z zapisów w księdze uczniów i w innych dokumentach), to trzeba uznać, że część dotacji za określony miesiąc została pobrana w nadmiernej wysokości i podlega zwrotowi.

W skardze spółka domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia od organu odwoławczego na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 8 i 9 kpa - poprzez nie prowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli oraz świadomość prawną, poprzez przyjęcie, że organ nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska zupełnie tego nie uzasadniając w szczególności, że dosłownie jednym zdaniem stwierdził taki stan rzeczy,

- art. 11 kpa. w zw. z art. 77 kpa - poprzez nie wyjaśnienie dlaczego stwierdzono nadmierną lub nienależną dotację w stosunku do słuchaczy, na których słuchaczy dotacja została pobrana nadmiernie oraz na podstawie, których dokumentów, to stwierdzono,

- art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa - poprzez wydanie decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, w szczególności poprzez:

- pominięcie zarzutów do protokołu z kontroli oraz wniosków w nim zawartych w zakresie faktycznie przysługującej dotacji na rzeczywistą liczbę uczniów ww. szkoły w szczególności w kontekście stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, a który stwierdził: "Uchwała nie określa co należy rozumieć pod pojęciem "rzeczywistej liczby uczniów" wydaje się jednak oczywiste, iż chodzi o liczbę wynikającą z prowadzonej w placówce dokumentacji", a skoro tak, to należy zbadać jaka jest rzeczywista liczba słuchaczy w szkole, zgodnie z dokumentacją prowadzoną w szkole,

- nieustosunkowanie się do wniosku o przyznanie dotacji na wszystkich słuchaczy w okresie objętym kontrolą, którzy zgodnie z dokumentacją szkoły są słuchaczami,

- niewskazanie, jaka to przyczyna spowodowała, iż danych słuchaczy nie uwzględniono, jako osoby, na których może zostać pobrana dotacja czy to z powodu spóźnionego podania informacji do urzędu, czy że nie byli słuchaczami, w szczególności, iż organ II instancji w ogóle nie dokonał kontroli instancyjnej w tym zakresie, przyjmując ustalenia organu I instancji choć nie wiedząc do czego,

- art. 107 kpa, poprzez nie wyjaśnienie dokładnie jaka podstawa materialno-prawna legła u źródła wnioskowania organu.

Spółka podkreśliła, że w zakresie naruszenia norm prawa materialnego może ustosunkować się dopiero po prawidłowo ustalonym i opisanym w uzasadnieniu decyzji organu I lub II instancji stanie faktycznym sprawy. Na obecnym etapie sprawy może jedynie stwierdzić, błędy w procedowaniu. Nie mniej obecnie można zarzucić ustaleniom faktycznym, że są one niekompletne, a nadto, że już na tym etapie rysuje się niekonsekwencja w toku rozumowania organu, co do przyjęcia, na kogo dotacja przysługuje. Organ winien wskazać listę słuchaczy oraz przyczynę dlaczego uważa, że dany słuchacz jest lub nie słuchaczem szkoły oraz dlaczego przysługuje w danym przypadku dotacja lub nie. Obecnie oba orzeczenia cechuje brak analizy, ustaleń, ich niekompletność.

Na poparcie zarzutów skargi w tym naruszenia art. 11, art. 77 i art. 80 kpa spółka powołała orzecznictwo związane z tymi przepisami, z którego wynika, że naruszenia w tym zakresie powinny mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spółka podkreśliła, że przede wszystkim nie wiadomo, jaka była przyczyna oraz które dokumenty zdecydowały o tym, że organ stwierdził, iż dotację należy zwrócić. Dlaczego - skoro organ twierdzi, że decydująca w ustaleniu jest rzeczywista liczba słuchaczy zgodnie z dokumentacją szkoły, tzw. zaniżenie stanu nie może zostać skorygowane, choć nie ma ku temu przeszkód ustawowych.

Spółka podniosła, że słuchacze szkoły zostali do niej zapisani na podstawie oryginałów świadectw, następnie zostali wpisani do księgi słuchaczy oraz do dzienników lekcyjnych. Do wypłaty dotacji zostały podane osoby, które posiadały na dany dzień formalno-prawny status słuchacza. Żadna z kontroli NIK w szkołach spółki nie wykazała, aby doszło do nienależnego pobierania dotacji albo pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Przepis art. 252 u.o.f.p. rozróżnia pojęcia dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz dotacji nienależnej. Są to dwa różne stany faktyczne. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji używane są pojęcia ogólne. Stwierdzenie tego, że "dotacja została pobrana nienależnie" (w rozumieniu art. 252 u.o.f.p.) poparte być musi dowodem na przyznanie dotacji i jej przekazanie bez podstawy prawnej. Podstawą prawną przyznania dotacji może być wyłącznie przepis ustawowy, gdyż posługiwanie się dotacjami nie jest pozostawione swobodzie działania organu administracji. Prawo nie przewiduje możliwości konwalidacji wady braku podstawy prawnej, np poprzez umowę zawieraną post factum z beneficjentem.

Przypadki "pobrania dotacji w nadmiernej wysokości" od przypadków "pobrania dotacji nienależnej" odróżniają się tym, że zwrotowi do budżetu podlega tylko część kwoty wypłaconej dotacji. Z sytuacjami tego rodzaju ma się do czynienia wówczas, gdy dotację wypłacono m.in. w kwocie wyższej niż kwota niezbędna na sfinansowanie lub dofinansowanie dotowanego zadania (np. organizacji pozarządowej wypłacono dotację na zadanie zlecone w trybie art. 25 - 35 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728) - w kwocie wyższej niż koszty prowadzenia domu pomocy społecznej. Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 – dalej: "Konstytucja RP") wywodzi się zasada m.in. określoności prawa. Zakres działania każdego organu musi mieścić się w zakresie norm prawnych. Interpretacja nie może jednak doprowadzać do takiego rozszerzania ani hipotezy ani dyspozycji by obejmowała stany faktyczne nią nie objęte. W szczególności zakaz interpretacji rozszerzającej obowiązuje m. in. w szeroko pojętym prawie finansowym, które zakłada określoność, ścisłość i precyzyjność. W przypadku "prawa dotacji" już na samym początku podmiot powinien wiedzieć kiedy może otrzymać dotację, na co może ją przeznaczyć oraz kiedy będzie zobowiązany do ewentualnego zwrotu. Niedopuszczalne jest przyjęcie stanowiska, iż w przypadku braku określoności prawa, podmiot zobowiązany będzie ponosić konsekwencje tak ustanowionego prawa. Doprecyzowanie przesłanek przez jednostkę samorządu terytorialnego w akcie prawa miejscowego o tym kto jest słuchaczem, na kogo dotacja przysługuje jest niedopuszczalne - albowiem brak jest delegacji ustawowej w tym zakresie dla takiej jednostki, gdyż nie mieści się to w pojęciu udzielania i rozliczania dotacji. Reguła kolizyjna, która by sprzeczność rozwiązała mówi, iż norma wyższego rzędu uchyla normę niższego rzędu.

Spółka podkreśliła, że szkoła w stosunku do wszystkich słuchaczy prowadzi dokumentację w sposób prawidłowy i rzetelny. Są to: dzienniki lekcyjne (z bieżącymi zapisami i listą nazwisk), księga słuchaczy (prowadzona na bieżąco), arkusze ocen dla każdego słuchacza, protokoły z posiedzeń Rad Pedagogicznych. Ponadto szkoła przez cały okres nauki w szkole przechowuje oryginały świadectw słuchaczy. Nie ma podstaw do kwestionowania, że osoby wykazane do dotacji nie spełniają warunków formalnych bycia słuchaczem szkoły. Słuchacz przestaje być słuchaczem, gdy ustaje stosunek prawny łączący go ze szkołą. Starostwo nie ustaliło i nie uzasadniło dlaczego określeni słuchacze zostali zakwestionowani, nie określił jednoznacznie, czy na słuchaczy, których zakwestionował dotacja została pobrana niezależnie czy też w nadmiernej wysokości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi stwierdzając, że nie zawiera ona argumentów, które uzasadniałyby jej uwzględnienie a zarzuty skargi są, ogólnikowe a niekiedy wręcz niezrozumiałe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Organy administracyjne obu instancji naruszyły zasady administracyjnego postępowania dowodowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 67 u.o.f.p., do spraw nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy kpa, dotyczące w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, terminów załatwienia spraw, doręczeń, wezwań, protokołów, dowodów, decyzji i postanowień, odwołań oraz nadzwyczajnych trybów wzruszania rozstrzygnięć.

Stosownie do tych reguł, organ powiatu powinien wnikliwie ustalić czy zachodzą okoliczności uzasadniające zwrot dotacji, a to zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa i zasadą zupełności postępowania dowodowego uregulowaną w art. 77 § 1 kpa. Tylko zupełny materiał dowodowy daje podstawę do oceny merytorycznej sprawy.

W opinii sądu zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Czynności procesowe przeprowadzane przez organ, powinny zmierzać do wykazania przy pomocy wszelkich dostępnych dowodów, że udzielona dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. Zestaw środków dowodowych przewidzianych przez kpa (art. 76-76a, art. 82, art. 84 - art. 86 kpa) ma charakter otwarty; organ powinien dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 kpa). Natomiast określenia faktów mających znaczenie dla sprawy organ winien dokonać na podstawie art. 252 ust. 1 u.o.f.p., który przewiduje obowiązek zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem albo pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Zdaniem sądu organy administracyjne obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego według wskazanych reguł. W aktach postępowania administracyjnego prócz dokumentów kontroli w zakresie art. 90 ust. 3e-3g u.o.s.o brak utrwalonych czynności potwierdzających fakt przeprowadzenia przez organy dowodów. Organy administracyjne obu instancji nie wyznaczyły zakresu postępowania dowodowego – nie wskazały okoliczności podlegających badaniu, ani środków dowodowych, którymi miałyby się w tym celu posłużyć. Czynnościami, które podjął organ pierwszej instancji było wydanie i doręczenie spółce postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu oraz zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów.

Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę nie zdecydował się na wydanie przynajmniej postanowienia o uzupełnieniu postępowania dowodowego i oparł swoje rozstrzygnięcie na niepełnym materiale dowodowym. Oceniając, stosownie do art. 80 kpa, ten materiał przyjął ustalenie, że w sprawie bezsporny jest fakt zaistnienia rozbieżności pomiędzy liczbą uczniów podaną w informacjach za poszczególne miesiące 2011 r. – w stosunku do liczby uczniów wynikającej z dokumentacji szkolnej, że w niektórych miesiącach dane z informacji były zawyżone, a w innych – zaniżone.

Tymczasem powyższe fakty nie wynikają dostatecznie z zebranych w sprawie dowodów.

W tej sytuacji orzeczenia obu instancji cechuje brak analizy, ustaleń i niekompletność. Z tego powodu sprawa wymyka się spod kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie prawidłowości interpretacji i zastosowania art. 252 u.o.f.p. w zw. z art. 90 u.o.s.o.

Decyzja organu I instancji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa ze względu na brak należytego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, zaś decyzji organu odwoławczego brak wskazania dowodów stanowiących podstawę wnioskowania o zwrocie dotacji.

Uzasadniając decyzję organ powinien przedstawić fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a ponadto wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Słusznie twierdzi skarżąca, że sposób sporządzenia uzasadnienia decyzji zarówno organu I instancji, jak i II instancji nie dawał podstaw do ustalenia, jakie racje doprowadziły organ do wniosku, że doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji było skonstruowane w sposób uniemożliwiający organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Przede wszystkich organy nie wskazały, które dokumenty zadecydowały o tym, że dotację trzeba zwrócić, nie przedstawiły sposobu ustalenia rzeczywistej liczby słuchaczy, nie wymieniły na których konkretnie słuchaczy została pobrana nadmiernie dotacja. Samo zestawienie zbiorcze uczniów na podstawie księgi uczniów nie jest jeszcze ustaleniem stanu faktycznego. Podobnie wyciąg z Systemu Informacji Oświatowej (SIO). Organy powinny dokładnie przeanalizować zebrane dokumenty i wyjaśnić czym kierowały się wydając decyzję. Organy obu instancji wydając decyzje nie odniosły się jednak do tych dokumentów, stwierdzając jedynie, że ustalono, że liczba uczniów wykazana w informacji za wrzesień 2011 r. była wyższa od rzeczywistej liczby uczniów o jedną osobę. Rację ma w związku z tym pełnomocnik skarżącej spółki wskazując, że w uzasadnieniu decyzji brak jest dowodów świadczących o źródłach, które legły u podstaw wnioskowania w zakresie zwrotu dotacji.

Z powyższych względów sąd stwierdził, że w toku postępowania doszło do naruszenia: art. 7, art. 8, art. 9, art.11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracyjne powinny dokładnie ustalić - przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych - istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, a następnie ocenić, czy odpowiadają one choćby jednej z ustawowych przesłanek zwrotu, tj. czy przyznana dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości w znaczeniu przyjętym na gruncie art. 252 ust. 3 u.o.f.p. w zw. z art. 90 u.o.s.o.

Z tych powodów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152, art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ), orzekł, jak w sentencji wyroku.