Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2923/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, 2 i 3, art. 48 ust. 2 i 3, art. 49 ust. 4, art. 59f ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 77 § 1, art. 77 § 4, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 11/19 w sprawie ze skargi X. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 października 2018 r. nr 1949/18 w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od X. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 5050 (pięć tysięcy pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2019 r., VIII SA/Wa 11/19 w wyniku rozpoznania skargi X. Sp. z o.o. z siedzibą w O. uchylił postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 30 października 2018 r. nr 1949/18 oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu (dalej: PINB) z 11 września 2018 r. nr 186/2018 w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że postanowieniem z 11 września 2018 r. PINB, działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., ustalił dla X. Sp. z o.o. opłatę legalizacyjną w wysokości 125000,00 zł z tytułu samowolnej budowy "obiektu" - placu utwardzonego wraz z ekranami dźwiękoszczelnymi częściowo zadaszonego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości O., gmina J. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, PINB wyjaśnił, że w toku kontroli działki nr ew. [...] w miejscowości O., której właścicielem pozostaje X. Sp. z o.o., stwierdzony został obiekt w postaci częściowo zadaszonego placu utwardzonego (wybetonowanego) wraz ekranami dźwiękoszczelnymi o wymiarach 15,60 m x 73,00 m (podanych w "projekcie budowlanym"), wewnątrz którego znajduje się urządzenie - maszyna do produkcji elementów betonowych poruszająca się na szynach wbetonowanych w utwardzenie. Obiekt ten został wykonany w latach 2012-2016 bez zgody właściwego organu na jego realizację. Wskazując na treść art. 49 ust. 1 p.b., PINB podniósł, że inwestor przedłożył komplet wymaganych dokumentów celem legalizacji ww. obiektu.

Pismem z 20 września 2018 r. X. Sp. z o.o. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o zmniejszenie lub umorzenie naliczonej opłaty legalizacyjnej.

MWINB postanowieniem z 30 października 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ stwierdził, że PINB zasadnie wszczął procedurę legalizacyjną w stosunku do samowolnie zrealizowanego w sierpniu 2016 r. obiektu. Zdaniem MWINB, stanowi on budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., której budowa nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jej cechy konstrukcyjne, tj. podłoże betonowe o wymiarach ok. 15,30 m x 77,00 m oraz ekrany dźwiękoszczelne zamontowane na słupach stalowych o wys. ok. 5,50 m, a także zadaszenie namiotowe nie pozwalają kwalifikować spornego obiektu jako budynku ani obiektu małej architektury. Odnosząc się do sposobu ustalenia opłaty legalizacyjnej we wskazanej przez PINB wysokości, MWINB podał, że składniki nałożonej opłaty zostały obliczone według wzoru: 500,00 zł (stawka opłaty) x 5,0 (kategoria obiektu – VIII - inne budowle) x 1,0 (współczynnik wielkości obiektu) x 50 (art. 59f ust. 1 p.b.).

X. Sp. z o.o. złożyła skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 7, at. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w konsekwencji czego organ administracji błędnie przyjął, że na nieruchomości skarżącej wzniesiona została budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. bez wymaganego prawem zezwolenia; art. 3 pkt 3 p.b. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że sporna konstrukcja wzniesiona przez skarżącą na nieruchomości stanowi budowlę w rozumieniu tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym wyżej wyrokiem uchylił zaskarżone postanowienie MWINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB, stwierdzając, że dokonane przez orzekające w sprawie organy ustalenia faktyczne nie pozwalają na jednoznaczne przyjęcie, iż plac utwardzony wraz z ekranami dźwiękoszczelnymi częściowo zadaszony stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 1 p.b. w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015 r., ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Dla wypełnienia definicji obiektu budowlanego konieczne jest zatem ustalenie, czy dany obiekt został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2019 r. poz. 266), dalej: u.w.b., ilekroć w ustawie jest mowa o wyrobie budowlanym – należy przez to rozumieć wyrób budowlany, o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Nr 305/2011 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.U. UE.L.2011.88.5 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, wyrób budowlany oznacza każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że organy orzekające nie ustaliły, czy obiekt zrealizowany przez spółkę został zrealizowany przy użyciu wyrobów budowlanych we wskazanym rozumieniu. Z przyjętych ustaleń wynika, że obiektem uznanym za budowlę jest plac utwardzony wybetonowany, obwiedziony z trzech stron ekranami dźwiękoszczelnymi, częściowo zadaszony zadaszeniem typu namiotowego. Tym samym, aby było możliwe uznanie, że obiekt ten stanowi obiekt budowlany konieczne jest dokonanie oceny, czy został on zrealizowany przy użyciu wyrobów budowlanych trwale wbudowanych w obiekcie. Dotyczy to w szczególności ekranów dźwiękoszczelnych stanowiących element obiektu. Ocena powyższej okoliczności jest niezbędna dla stwierdzenia, czy sporny obiekt jest obiektem budowlanym w rozumieniu ww. przepisów. Takich ustaleń w okolicznościach niniejszej sprawy jednak zabrakło. W ocenie Sądu, wobec tego, że namiot nie jest obiektem budowlanym (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 listopada 2015 r., II SA/Gl 672/15), także i zadaszenie namiotowe nie może być uznane za element stanowiący o uznaniu danego obiektu za obiekt budowlany. Wprawdzie utwardzenie – wybetonowanie powierzchni gruntu stanowi roboty budowlane, jednak zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Powyższe roboty budowlane nie zostały także wymienione w art. 30 p.b. jako wymagające zgłoszenia. Z treści protokołu czynności kontrolnych z 3 marca 2017 r. wynika, że teren został utwardzony w 2012 r., ekrany dostawiono w sierpniu 2016 r., zaś zadaszenie powstało w grudniu 2016 r. Z uzasadnienia skargi jednocześnie wynika, że na utwardzonym placu pracuje maszyna, która była użytkowana na długo przed postawieniem namiotu, a zabezpieczenie jej ekranami dźwiękoszczelnymi nastąpiło z uwagi na chęć uniknięcia konfliktów z sąsiadami z powodu hałasu, jaki towarzyszy pracy tej maszyny. Z powyższego nie wynika, aby obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania w kształcie w jakim go stwierdzono już w 2012 r. był objęty zrealizowanym zamierzeniem inwestycyjnym. W tych też okolicznościach, w przypadku stwierdzenia, iż ekrany dźwiękoszczelne i częściowe zadaszenie nie dają podstaw do uznania, iż sporny obiekt stanowi obiekt budowlany, dokonane utwardzenie placu, o ile zostało dokonane na działce budowlanej, także nie może stanowić podstawy do prowadzenia postępowania zmierzającego do jego legalizacji jako nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia.

MWINB złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok Sądu I instancji w całości. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 49 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 5 p.b. przez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 49 ust. 1 p.b. i uznanie możliwości kwestionowania ustaleń organu co do charakteru obiektu i potrzeby zastosowania procedury legalizacyjnej określonej tym przepisem na etapie określania wysokości opłaty legalizacyjnej, a tym samym nieuwzględnienie skutków prawnych przedłożenia żądanych dokumentów określonych w art. 48 ust. 5 p.b., które to skutki polegają na przyjęciu, iż strona wnioskuje o zatwierdzenie projektu budowlanego, a w konsekwencji o ustalenie przez organ wysokości opłaty legalizacyjnej, co wynika wprost z art. 49 ust. 1 in fine p.b.;

2) art. 3 pkt 3 p.b. poprzez uznanie obiektu budowlanego opisanego przez organy w uzasadnieniach obu postanowień jako obiektu o nieustalonym charakterze w znaczeniu spełniania wymogów pozwalających na uznanie za budowlę, mimo oczywistości faktu, że obiekt został zrealizowany z użyciem materiałów budowlanych, a jego wielkość i funkcja, jaką pełni, świadczy o jego kwalifikacji jako budowli stanowiącej całość funkcjonalną;

3) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez wykroczenie w zakresie badania prawidłowości działania organów poza granice danej sprawy ograniczającej się do określenia wysokości opłaty legalizacyjnej w postępowaniu toczącym się w myśl art. 49 ust. 1 i 2 p.b.;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 4 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwego ustalenia naruszenia przez organy obowiązku wyjaśnienia okoliczności sprawy i uchylenia na tej podstawie obu postanowień, mimo że zgromadzony materiał dowodowy i stwierdzenia organu co do rodzaju obiektów i robót budowlanych są jednoznaczne i mają charakter faktów powszechnie znanych, zatem nie wymagają dodatkowych ustaleń, zwłaszcza w zakresie zaleconym przez Sąd, tj., czy obiekty zostały wybudowane z użyciem wyrobów budowlanych;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku zaleceń co do dalszego prowadzenia sprawy, które nie mają uzasadnienia prawnego z uwagi na przekroczenie granic sprawy w przypadku przeprowadzenia przez organy postępowania w myśl zaleceń Sądu i badania okoliczności nie mieszczących się w przedmiocie rozstrzygania postanowieniem, które było przedmiotem skargi strony.

Wobec powyższych zarzutów skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie wniesionej skargi, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 30 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Wydane zarządzenie miało na uwadze niepotwierdzenie przez strony w wyznaczonym terminie posiadania warunków technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy zdalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na uzasadnionych podstawach, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty postawione zaskarżonemu wyrokowi należy uznać za trafne.

Takiego charakteru nie można przypisać zarzutowi naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie w zakresie badania prawidłowości zaskarżonego postanowienia poza granice rozpatrzonej przez organ sprawy oraz powiązanemu z nim zarzutowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz naruszeniu prawa materialnego - art. 49 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 5 p.b. Podstawę prawną wydania kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia stanowi art. 49 ust. 1 i 2 p.b. Zgodnie z nim, organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Stosuje się do niej odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 p.b., z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jakkolwiek zgodzić się należy z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie organu, że przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b., należy traktować jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona, czego konsekwencją jest w świetle konstrukcji postępowania legalizacyjnego wyrażenie przez inwestora wraz z przedłożeniem wymaganej dokumentacji domniemanej zgody na ustalenie opłaty legalizacyjnej umożliwiającej podjęcie decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 p.b., tym niemniej nie oznacza to, że na etapie określania wysokości opłaty legalizacyjnej umożliwiającej legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych charakter wykonanego obiektu budowlanego nie może podlegać weryfikacji. Poddanie przez Sąd I instancji osądowi tego, czy zrealizowane na działce nr ew. [...] w miejscowości O. roboty doprowadziły do powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. mieściło się w zakresie oceny, którą miał obowiązek dokonać Sąd, kontrolując postanowienie MWINB, jeżeli wysokość ustalonej przez organ nadzoru budowlanego opłaty legalizacyjnej była zależna od stwierdzenia, jaką kategorię obiektu budowlanego wskazaną w załączniku do p.b. należy przypisać spornemu obiektowi stanowiącemu zgodnie z przyjętym jego opisem - częściowo zadaszony plac utwardzony wraz z ekranami dźwiękoszczelnymi. Trafne pozostaje twierdzenie, że procedura legalizacyjna w związku z zaskarżalnością postanowienia wydawanego przez organ na podstawie art. 48 ust. 2 p.b. umożliwia sprawcy samowoli budowlanej poddanie kontroli instancyjnej i sądowej podstawy zainicjowania postępowania, w której mieści się tak ocena tego, czy inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, jak i tego, co stanowi jej przedmiot. Nierozdzielność ustaleń czynionych odnośnie do tej ostatniej kwestii sprzeciwia się jednakże możliwości zaaprobowania stanowiska MWINB opartego na założeniu, że zagadnienie kwalifikacji spornego obiektu w zakresie koniecznym do określenia wysokości opłaty legalizacyjnej pozwala organowi czynić rozważania w zakresie przypisania obiektu do danej kategorii, nie zezwala jednak na badanie, czy posiada on cechy obiektu budowlanego.

Niezasadność zarzutów stawianych Sądowi I instancji w zaznaczonym zakresie nie rozciąga się na ocenę pozostałych zarzutów, ponieważ ma rację MWINB stwierdzając, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i art. 77 § 4 k.p.a. oraz art. 3 pkt 3 p.b. Przypomnienia wymaga, że z dokumentacji zawartej w aktach sprawy wynika, iż na sporny obiekt objęty procedurą legalizacji składa się zrealizowany w 2012 r. plac utwardzony (wybetonowany) o powierzchni 15,30 m x 77,00 m, który został "obwiedziony" ekranami dźwiękoszczelnymi (wypełnionymi wełną "akustyczną") zamontowanymi pomiędzy słupami stalowymi (wys. ok. 5,50 m). Na powierzchni ok. 15,30 m x 35,00 m obiekt posiada zadaszenie dwuspadowe typu namiotowego. Przyjęte ustalenia równocześnie wskazują, że zadaszenie i elementy dźwiękoszczelne miały zostać wykonane w 2016 r. w celu ograniczenia oddziaływania na otoczenie pracy urządzenia zamontowanego w obiekcie – wibroprasy kroczącej służącej do produkcji elementów betonowych. Ze zgromadzonej dokumentacji obejmującej m.in. protokół czynności kontrolnych z 3 marca 2017 r. i materiał fotograficzny dodatkowo wynika, że wibroprasa krocząca porusza się na szynach prowadzących ułożonych (wbetonowanych) w płycie, która służy również składowaniu wytworzonych elementów betonowych. Odnośnie do opisanych robót budowlanych Naczelny Sąd Administracyjny podziela wniosek sformułowany przez skarżący kasacyjnie organ, że ocena prawna Sądu dostrzegająca wadliwość w sposobie kwalifikacji przez organ tychże robót pozostaje nietrafna, wygrodzony wybetonowany teren, który został częściowo zadaszony w celu zapewnienia warunków do pracy urządzenia produkcyjnego użytkowanego przez skarżącego, spełnia bowiem w całości definicję budowli z art. 3 pkt 3 p.b., której realizacja przez skarżącego w warunkach samowoli budowlanej uzasadniała wszczęcie postępowania legalizacyjnego i w jego ramach ustalenie opłaty legalizacyjnej w wysokości przyjętej w rozstrzygnięciu zaskarżonego postanowienia według wzoru: 500,00 zł (stawka opłaty) x 5,0 (kategoria obiektu – VIII - inne budowle) x 1,0 (współczynnik wielkości obiektu) x 50 (art. 59f ust. 1 p.b.).

Zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b., przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Zaliczenie konkretnego obiektu do budowli wymaga stwierdzenia, czy został on wymieniony w art. 3 pkt 3 p.b., a jeżeli nie, to czy jest on podobny do obiektów w nim wymienionych i jednocześnie nie ma cech, pozwalających na zaliczenie go do budynków lub obiektów małej architektury. Sporny obiekt z całą pewnością nie wypełnia ustawowej definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 p.b. Nie sposób również w sprawie przyjąć, że posiada on cechy obiektu małej architektury. Przy klasyfikacji obiektów wprost niewymienionych w p.b. należy kierować się takimi kryteriami jak: wielkość obiektu, podobieństwo do obiektu wymienionego w przepisie, standard techniczny oraz jego przeznaczenie. W sprawie niesporne pozostaje, że powierzchnia wykonanej płyty betonowej wynosi ok. 1178 m2. Stwierdzenie przez Sąd I instancji, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. nie wymaga pozwolenia na budowę wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej pomija, że powyższe zwolnienie nie obejmuje robót budowlanych realizowanych w celu stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, a taki właśnie charakter należało przypisać wykonanej płycie betonowej pełniącej rolę placu składowego i placu produkcyjnego - powierzchni spełniającej określone wymagania techniczne, na której zainstalowane zostało wykorzystywane przez skarżącą spółkę urządzenie produkujące (wytwarzające) elementy betonowe (por. wyrok NSA z 9 listopada 2017 r., II OSK 401/16). Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na to, że samodzielny charakter płyty betonowej jako budowli, niepozwalający sprowadzać jej do formy "utwardzenia powierzchni gruntu", potwierdza wbudowanie w płytę szyn prowadzących. Budowla w postaci aktualnej, a więc po jej rozbudowie o ekrany i zrealizowane zadaszenie stanowi całość techniczno-użytkową. Nie może budzić wątpliwości, że właściwości konstrukcyjne obiektu w rozpoznawanej sprawie zostały przyporządkowane ściśle celom związanym ze sposobem korzystania przez stronę skarżącą z działki i tejże okoliczności organy nadzoru budowlanego nie mogły pominąć. Trafnie organy przy tym uznały, że podnoszone w toku postępowania administracyjnego kwestie dotyczące zmniejszenia lub umorzenia naliczonej opłaty legalizacyjnej mogą podlegać rozważeniu w odrębnym postępowaniu prowadzonym przed Wojewodą Mazowieckim i takie postępowanie, co potwierdza wystąpienie tego organu, zostało przez stronę zainicjowane.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że zadaszenie namiotowe nie może być uznane za element stanowiący o uznaniu spornego obiektu za obiekt budowlany, ponieważ "namiot nie jest obiektem budowlanym". W tym zakresie Sąd odwołał się do argumentacji wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z 4 listopada 2015 r., II SA/Gl 672/15, jednakże trudno uznać ją za adekwatną do uwarunkowań kontrolowanej sprawy, jeżeli w przywołanym orzeczeniu rozważania Sądu koncentrowały się na kwalifikacji namiotu stanowiącego konstrukcję metalową przykrytą powłoką z tworzywa sztucznego o powierzchni 5 m x 5 m, umiejscowionego w tzw. ogródku przy lokalu gastronomicznym i zasadnicze uwagi Sądu bazowały na potrzebie odstąpienia od formalistycznego interpretowania przepisów p.b., do czego niewątpliwie doszłoby, gdyby za obiekt budowlany uznać lekką konstrukcję aluminiową przykrytą płachtą z tworzywa sztucznego, której przeniesienie w inne miejsce, jak wskazał Sąd, trwać może kilka minut. Wnioski sformułowane w przytoczonym wyroku nie są obarczone wadliwością, albowiem o tym, czy dany obiekt stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., decyduje przede wszystkim jego wielkość, rodzaj konstrukcji, przeznaczenie oraz sposób, w jaki jest wykorzystywany. W kontrolowanej sprawie cechy techniczno-użytkowe zrealizowanego obiektu posiadającego zadaszenie o powierzchni ok. 535 m2 czyniły z niego nie namiot, ale rodzaj hali namiotowej, której wykonanie - wbrew odmiennemu stanowisku Sądu I instancji – nie zostało wyłączone spod reglamentacji w procesie budowlanym.

W sprawie brak jest jakichkolwiek względów, które mogłyby prowadzić do powzięcia wątpliwości, czy zrealizowany przez skarżącą obiekt może być kwalifikowany jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. z uwagi na spełnienie warunku ogólnego określonego w art. 3 pkt 1 p.b., tj. wzniesienia go z użyciem wyrobów budowlanych. Podzielić należy wniosek skarżącego kasacyjnie organu, zgodnie z którym na gruncie art. 80 w zw. z art. 77 § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. nie było potrzeby prowadzenia w tym zakresie dodatkowych ustaleń dowodowych, w tym przeprowadzania badania, czy poszczególne części obiektu, w szczególności ekrany dźwiękochłonne, są wykonane z wyrobów budowlanych w rozumieniu u.w.b. w sytuacji, gdy pomiędzy stronami nie było sporu co do tego, że materiały użyte do budowy budowli zostały wytworzone w celu zastosowania w obiekcie budowlanym.

Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, uznając jednocześnie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i ją oddalił z uwagi na nienaruszenie przez zaskarżone postanowienie MWINB prawa materialnego (art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 p.b.) i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).