Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1547/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 18, art. 101, art. 30
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 21 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 733
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
article: art. 12, art. 35 ust. 2 pkt 6, art. 150
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi B. B. na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży lokali mieszkalnych - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1547/23

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi B.B. jest uchwała Rady Gminy w [...] z [...] lipca 2023 r. nr [...] dotycząca sprzedaży lokali mieszkalnych w budynku nr [...] położonym na działce nr [...] w N., stanowiących własność Gminy [...].

Gmina wyrażając w zaskarżonej uchwale zgodę na sprzedaż lokali mieszkalnych, w § 2 uchwały pierwszeństwo nabycia przyznała najemcom lokali mieszkalnych z którymi najem został zawarty na czas nieokreślony, pod warunkiem złożenia wniosku o nabycie w terminie zawartym w zawiadomieniu. W przypadku niezłożenia wniosków o wykup lokali mieszkalnych oraz części ułamkowych gruntu, pomieszczeń przynależnych oraz pomieszczeń i urządzeń wspólnych przez najemców w wyznaczonym terminie, sprzedaż ich nastąpi w drodze przetargu.

W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 19 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej: u.s.g.) i art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.).

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skardze, B. B. zaskarżył w całości w/w uchwałę RG, zarzucając naruszenie:

1) art. 35 ust. 2 poz. 6 u.g.n. poprzez ułomną wycenę wynajmowanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego przeznaczonego na sprzedaż drogą bezprzetargową z racji prawa pierwokupu,

2) art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. 2001 r., Nr 71 poz. 733, dalej: u.o.p.l.) poprzez brak lokali socjalnych i lokali zamiennych które zaspokoją potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach,

3) art. 21 ust. 4 i 5 u.o.p.l. poprzez brak możliwości zaoferowania wynajęcia w tej samej miejscowości innego lokalu spełniającego wymagania co najmniej takie same jakie powinien spełniać lokal zamienny - dla mieszkańców, którzy nie wyrażą chęci wykupu mieszkań za cenę zaoferowaną przez gminę,

4) § 141 dział VI oraz § 131 dział V Projekty aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń) ustawy Rady Ministrów w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 7 marca 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 283, dalej: z.t.p.) poprzez brak uzasadnienia uchwały,

5) art. 12 u.g.n. poprzez nieracjonalne gospodarowanie zasobami gminnymi.

W związku z powyższymi zarzutami, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący zażądał uchylenia uchwały, ponieważ skutki realizacji sprzedaży mieszkań w budynku nr [...] naruszają jego interes prawny ze względu na to, że czuje się "naciskany" do wykupu mieszkania za nierzetelną cenę jaka została ustalona w operacie szacunkowym, a jednocześnie jego uprawnienia wynikające z u.o.p.l. o zapewnieniu mu i jego rodzinie lokalu zamiennego w tej samej miejscowości nie mogą być zrealizowane.

W odpowiedzi na skargę RG wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości.

Wyjaśniła, że rzeczoznawca majątkowy na podstawie umowy zawartej uprzednio z Wójtem Gminy, w dniu 14 lipca 2023 r. dokonał wyceny lokali mieszkalnych nr [...] położnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] zlokalizowanym w miejscowości N. nr [...]. Najemcą lokalu mieszkalnego wyodrębnionego i oznaczonego w wykazie jako lokal nr [...] (zajmowanego przez skarżącego) jest B.B. zgodnie z umową z dnia 17 listopada 2015 r. zawartą na czas oznaczony z Gminą [...] do dnia 17 listopada 2016 r. Oszacowana wartość rynkowa lokalu mieszkalnego nr [...] wraz z pomieszczeniem przynależnym oraz udziałem w częściach wspólnych wyniosła 215 394 zł. Zarządzeniem nr 123/2023 z 31 lipca 2023 r. Wójt Gminy ogłosił wykaz lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym na rzecz ich najemców wraz z udziałem w gruncie pod budynkiem. Na mocy 5-go z kolei aneksu do umowy z 1 marca 2023 r. ustalono, że umowa najmu z dniem 1 marca 2023 r. staje się umową na czas nieoznaczony. Małżonkiem najemcy przedmiotowego lokalu jest skarżący.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że w jego ocenie skarżący nie posiada legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały RG z [...] lipca 2023 r. na podstawie art. 101 u.s.g., bowiem nie wykazał stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżoną uchwałą. Nie przedstawił przepisu prawa powszechnie obowiązującego (w szczególności przepisu prawa materialnego) z którego można wywodzić prawa lub obowiązki go dotyczące, a które zaskarżona uchwała narusza. W przedmiotowym stanie nie dochodzi również do bezpośredniej zmiany sytuacji prawnej wskutek wydania przez organ przedmiotowej uchwały. Wyrażając zgodę na sprzedaż lokali mieszkalnych przyznano pierwszeństwo w nabyciu lokali mieszkalnych najemcom lokali mieszkalnych z którymi najem został nawiązany na czas nieokreślony, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie w określonym w zawiadomieniu. W przypadku niezłożenia wniosków o wykup lokali mieszkalnych oraz części ułamkowych gruntu, pomieszczeń przynależnych oraz pomieszczeń i urządzeń wspólnych przez ich najemców w wyznaczonym terminie, sprzedaż ich nastąpi w drodze przetargu. Nie można również powiązać twierdzeń skarżącego o naruszaniu jego interesu prawnego ze względu na to, że ma być "naciskany" do nabycia mieszkania za "nierzetelną cenę jaka została umieszczona w operacie szacunkowym." Wskazać należy, że cena lokalu mieszkalnego wskazana w operacie szacunkowym została ustalona przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego na podstawie stosownej umowy oraz upoważnienia, przy czym brak jest jakichkolwiek podstaw do podważania przedmiotowej wyceny wykonanej przez uprawnionego specjalistę.

Ustosunkowując się do zarzutu nr 1 skargi, RG wskazała, że przepis art. 35 ust. 2 pkt 6 u.g.n. stanowi, że w wykazie, o którym mowa w ust. 1 i 1a, określa się odpowiednio cenę nieruchomości. Naruszenie ww. przepisu skarżący wiąże z "ułomną" według niego wyceną wynajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego przeznaczonego na sprzedaż jednakże zaskarżona uchwała nie zawiera ani wykazu ani ceny nieruchomości oferowanych do zbycia w trybie bezprzetargowym. Odnosząc się jednak do twierdzeń skarżącego odnośnie "ułomnej" czy "nierzetelnej" ceny organ wskazał, że wycena lokalu została ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z posiadanymi przez niego uprawnieniami w operacie szacunkowym z 14 lipca 2023 r. na podstawie przepisów u.g.n. W przedmiotowym operacie rzeczoznawca wskazał na podstawy określania wartości rynkowej nieruchomości (art. 151 ww. ustawy), sposoby określenia wartości nieruchomości (art. 152), podejście porównawcze zastosowanie przy przedmiotowej wycenie (art. 153), podmiot uprawniony do wyboru metody, techniki i podejścia szacowania nieruchomości. W operacie rzeczoznawca uzasadnił dokonany przez siebie wybór oraz przystąpił do szczegółowego opisu nieruchomości oraz jej wyceny. Przedmiotowy operat został sporządzony również zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca wskazał m. in., że operat został sporządzony zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, może być wykorzystany przez zamawiającego wyłącznie dla celu dla którego został sporządzony, opiera się na oględzinach nieruchomości, informacjach i dokumentach udostępnionych przez zamawiającego, uzyskanych z jednostek administracji terenowej, biur obrotu nieruchomościami a ze względu na brak możliwości dostępu do lokalu nr [...] powierzchnię lokalu przyjęto na podstawie wykonanej wcześniej inwentaryzacji. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy operat szacunkowy i ustalona na jego podstawie cena zbycia nieruchomości wskazana w wykazie są wadliwe, nierzetelne, ułomne czy też nie odzwierciedlają wartości rynkowej wskazanego lokalu. Podnieść należy, że skarżący w żaden sposób nie uprawdopodabnia nawet swego zarzutu nieprawidłowej wyceny. Okoliczność, że rzeczoznawca nie był obecny w lokalu z przyczyn zależnych wyłącznie od skarżącego najemcy nie prowadzi do wniosku o "wybrakowanej" wycenie skoro zastosowane przez rzeczoznawcę metody, sposoby i techniki wyceny pozwoliły mu zgodnie z wymogami powołanej ustawy dokonać tej wyceny.

Ustosunkowując się do zarzutu nr 2, 3 i 5 skargi RG wskazała, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.o.p.l., gmina na zasadach i w przypadkach określonych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Odnosząc się do kwestii twierdzenia skarżącego o naruszeniu ww. przepisu poprzez brak lokali socjalnych organ wskazał, że gmina nie dysponowała (również przed uchwaleniem programu wieloletniego) ani też nie dysponuje do chwili obecnej lokalami socjalnymi o tzw. obniżonym standardzie (art. 22 powołanej ustawy). Przepis powyższy nie nakazuje gminie posiadania ani lokali zamiennych ani lokali socjalnych leczy wyłącznie do ich zapewniania w przypadkach i na zasadach wskazanych w powołanej ustawie. Konieczność zapewnienia lokalu socjalnego wskazanym w ustawie uprawnionym realizuje się wyłącznie na zasadach i w przypadkach w ustawie tej określonych.

Odnosząc się do kwestii rzekomego naruszenia art. 21 ust. 4 i 5 u.o.p.l. przez brak możliwości zaoferowania wynajęcia w tej samej miejscowości innego lokalu spełniającego wymagania co najmniej takie same jakie powinien spełniać lokal zamienny - dla mieszkańców którzy nie wyrażą chęci wykupu mieszkań za cenę zaoferowaną przez gminę organ uznał go za bezzasadny. Przepis art. 21 ust. 4 ww. ustawy stanowi, że ustalenia zawarte w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, o których mowa w ust. 2 pkt 8 lit. b (tj. działania polegające na planowanej sprzedaży lokali), mogą, z zastrzeżeniem ust. 5, stanowić podstawę do wypowiadania umów najmu z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu wypowiedzenia pod warunkiem jednoczesnego zaoferowania wynajęcia w tej samej miejscowości innego lokalu, spełniającego wymagania co najmniej takie same, jakie powinien spełniać lokal zamienny. Wysokość czynszu i opłat w lokalu zamiennym musi uwzględniać stosunek powierzchni i wyposażenia lokalu zamiennego do lokalu zwalnianego. Natomiast ust. 5 ww. art. stanowi, że jeżeli najemcy przysługuje pierwszeństwo w nabyciu zajmowanego lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, przepis ust. 4 stosuje się pod warunkiem, że najemcy temu zaoferowano wcześniej nabycie tego lokalu, a najemca nie skorzystał z przysługującego mu pierwszeństwa w jego nabyciu. Przenosząc powyższe w realia przedmiotowej sprawy wskazać należy, że wskazane przepisy odnośnie sprzedaży lokali mieszkalnych mogą być jedynie podstawą do wypowiadania umów najmu lokalu mieszkalnego, stwarzają jedynie taką możliwość. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w omawianym przypadku. Gmina nie wypowiadała ani nie wypowiada najemcom umów najmu a tym samym nie realizuje się przesłanka konieczności jednoczesnego zaoferowania najemcom do wynajęcia w tej samej miejscowości innego lokalu, który powinien spełniać wymagania co najmniej takie jak lokal zamienny. Nawet również gdyby przyjąć, że skarżący nie skorzystał z prawa pierwszeństwa w nabyciu to w dalszym ciągu - na zasadzie ust. 5 ww. art. - przesłanka konieczności zapewnienia lokalu o cechach lokalu zamiennego nie realizuje się albowiem gmina nie wypowiedziała i nie wypowie najemcom umów najmu. Ponadto możliwość wypowiedzenia umów najmu ma charakter czysto hipotetyczny i nie wynika z zaskarżonej uchwały. Tym samym w żadnym zakresie nie sposób przyjąć, że zaskarżona uchwała bezpośrednio lub pośrednio narusza w jakikolwiek sposób interes prawny skarżącego czy jego uprawnienie.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 12 u.g.n. Przepis ten obliguje organy właściwe w sprawach gospodarowania nieruchomościami do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Pojęcie prawidłowej gospodarki nie zostało jednak zdefiniowane we wskazanej ustawie i w tym zakresie zarówno doktryna jak i orzecznictwo odwołuje się zarówno do przepisów kodeksu cywilnego ale również do czynności wskazanych chociażby w art. 23 tejże ustawy. Mowa tu m. in. o przepisach art. 53 § 1, art. 213 § 1, art. 256, 257 § 1, art. 258, 267 § 3 kodeksu cywilnego w zakresie odnoszącym się m. in do określonych czynności faktycznych i czynności prawnych np. zachowania nieruchomości w stanie niepogorszonym (utrzymania, zabezpieczenia nieruchomości etc.), korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Chodzi tu więc o planowanie w granicach prawidłowej gospodarki, podejmowanie decyzji dotyczących nieruchomości w tym również np. stosowanie trybu bezprzetargowego lub przetargowego przy zbywaniu nieruchomości. Niezależnie od podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 12 u.g.n. poprzez rzekome nieracjonalne gospodarowanie zasobami gminy - bezzasadnie upatruje on wadliwości zaskarżonej uchwały. Przepis ten bowiem zobowiązuje gminę do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki ale zasady prawidłowej gospodarki wskazane w art. 12 nie tworzą imperatywnych norm powszechnie obowiązujących, a ich naruszenie (gdy chodzi o przeznaczenie danej nieruchomości do sprzedaży, czy wybór formy przetargu) nie powoduje nieważności przetargu, ani też umowy zawartej w następstwie jego przeprowadzenia (tak: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6.03.2009 r., sygn. II CSK 589/08). W przedmiotowym stanie sprawy gmina uznała za zasadne i racjonalne zbycie lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] zlokalizowanym w miejscowości N. Zbycie lokali zostało przewidziane w wieloletnim programie gospodarowania, w projekcie uchwał i w uchwale budżetowej. Zaplanowanie sprzedaży nieruchomości wiąże się z analizą kosztów ich utrzymania (lokali), które nie znajdują pokrycia w przychodach pochodzących z czynszów ponoszonych przez najemców, jak również analizy zasadności posiadania określonej liczby lokali mieszkalnych w swoim zasobie. Konieczne wydatki związane z utrzymaniem nieruchomości, remontów, modernizacji w szczególności części wspólnych nieruchomości są znaczne i co najmniej równe lub większe niż przychody z tytułu umów najmu. Utrzymywanie więc wskazanych nieruchomości stanowiło znaczny wydatek budżetu gminy z którego korzystali nieliczni mieszkańcy wspólnoty samorządowej. Lokale te poza funkcją mieszkalną nie posiadają innego przeznaczenia a gmina racjonalnie gospodarując swoim zasobem słusznie uznała, że potrzeby mieszkaniowe najemców mogą być w dalszym ciągu realizowane pomimo zbycia lokali. Ponadto w przypadku ewentualnego nabycia lokali przez najemców posiadających prawo pierwszeństwa nabycia, będą oni samodzielnie jako wspólnota mieszkaniowa utrzymywać nieruchomość, decydować o wydatkach związanych z jej utrzymaniem a jednocześnie nie będą ponosić kosztów związanych z najmem. Równocześnie gmina nie może być zobowiązana wobec mieszkańców lokali wynajmowanych do większej dbałości o ich potrzeby mieszkaniowe kosztem innych mieszkańców wspólnoty samorządowej - w sytuacji gdy osoby te wynajmują lokale i samodzielnie zaspokajają swe potrzeby poprzez najem. W przypadku zaś skorzystania z prawa pierwszeństwa nabycia będą oni samodzielnie utrzymywać części wspólne a więc wyłącznie we własnym zakresie zaspokajać potrzeby mieszkaniowe.

Ustosunkowując się do zarzutu nr 4 skargi RG wskazała, że przepisy ustawy samorządowej tylko w nielicznych przypadkach przewidują konieczność uzasadnienia projektu uchwały (np. przepis 4b ust. 1 pkt 1 u.s.g. zawiera wymóg uzasadnienia wniosku rady gminy). W u.g.n. na podstawie której uchwalona została przedmiotowa uchwała, nie przewidziano obowiązku dołączania uzasadnienia do projektu uchwały lub do podjętej uchwały. Uchwała zaś została oparta na prawidłowej podstawie prawnej i została uchwalona w oparciu o poprzednio podjęte już przez RG w [...] uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz uchwałą w sprawie budżetu gminy na 2023 r. poprzedzoną uchwałą Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie pozytywnie opiniującą przedłożony projekt uchwały budżetowej na 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wstępnie wyjaśnienia wymaga, że Sąd nie stwierdził przesłanek do odrzucenia skargi, uznając wynikający z art. 101 u.s.g. interes prawny skarżącego (jako małżonka najemcy i jednocześnie osoby zajmującej przeznaczony do sprzedaży lokal) do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała RG w [...] w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych w budynku nr [...] położonym na działce ewidencyjnej nr [...] w N. Budynek ten jest własnością Gminy [...], zaś najemcą jednego z lokali mieszkalnych, oznaczonego numerem [...], jest B.B. Podstawą stosunku najmu jest umowa najmu z 17 listopada 2015 r., na podstawie aneksu z 1 marca 2023 r. zawarta na czas nieokreślony. Na podstawie § 6 umowy, do zajmowania lokalu stanowiącego przedmiot umowy najmu są uprawnione oprócz najemcy, B.B. i O.B.

Stosownie do postanowień art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych (...). Gmina, jako właściciel mienia komunalnego ma prawo do określenia zasad zbycia nieruchomości. Podstawowa jednostka samorządu terytorialnego w ramach uprawnień właścicielskich może bowiem decydować o tym, które nieruchomości ze swojego zasobu przeznaczyć do zbycia, a których z uwagi na interes gminy nie sprzedawać. Gmina jest właścicielem nieruchomości (w tym lokali mieszkalnych), zatem jeśli nie ma w systemie prawa normy zobowiązującej ten podmiot do sprzedaży nieruchomości w określonych przypadkach, to zgodnie konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i z zasadą autonomii woli stron, gmina powinna kierować się własnym interesem, który często jest przeciwstawny interesom najemców. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy tylko Gmina jest uprawniona do określenia, jakie jej mienie znajdujące się w zasobie komunalnym przeznaczone zostanie do sprzedaży. W ten sposób gmina realizuje bowiem swoje ustrojowo gwarantowane uprawnienia. Rada Gminy ma kompetencję wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., do określenia zasad zbycia nieruchomości, bowiem przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do ich właściciela, czyli gminy. Natomiast organ wykonawczy gminy gospodarując mieniem komunalnym, w rozumieniu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g., decyduje o tym, które konkretne lokale mieszkalne z kategorii lokali dopuszczonych przez radę do zbycia należy przeznaczyć do sprzedaży lub z tej sprzedaży wycofać.

Rezultaty wykładni językowej zwrotu "podejmowanie uchwał dotyczących zasad zbywania nieruchomości", zważywszy zwłaszcza na swobodę gminy w zakresie gospodarki lokalami, mieści w sobie prawo do decydowania o tym, które i jakie lokale są, bądź nie są, przeznaczane do sprzedaży. Ponadto przepisy prawa, w tym zawarte w u.g.n., rady gminy w tym zakresie nie ograniczają. Właściwy organ zobowiązany był, zgodnie z art. 35 u.g.n., sporządzić i podać do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia, wykaz ten wywiesić na okres 21 dni w siedzibie urzędu, a także zamieścić na stronach internetowych urzędu. Do chwili sporządzenia i ogłoszenia wykazu nieruchomość pozostawała poza obrotem prawnym, byłą więc niedostępna dla osób ubiegających się o jej nabycie.

Odnosząc się do zarzutu nr 1 dotyczącego "nierzetelnej" wyceny spornego lokalu mieszkalnego i naruszenia art. 35 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Sąd stwierdza, że jest on chybiony. Skarżący nie uzasadnił z jakiego powodu wycena ta jest, jego zdaniem, wadliwa. Wyceny dokonał legitymujący się stosownymi uprawnieniami rzeczoznawca majątkowy. Wyceny dokonano z uwzględnieniem regulacji art. 150 i następnych u.g.n., tj. poprzez określenie w operacie szacunkowym z 14 lipca 2023 r. ceny rynkowej nieruchomości. Przedmiotowy operat został sporządzony zgodnie z rozporządzeniem RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w oparciu o oględziny nieruchomości, informacje i dokumenty udostępnione przez zamawiającego, uzyskane z jednostek administracji terenowej, biur obrotu nieruchomościami, a ze względu na brak możliwości dostępu do lokalu nr [...], powierzchnię lokalu przyjęto na podstawie wykonanej wcześniej inwentaryzacji. Tym samym brak jest podstaw do podważenia prawidłowości operatu i przyjęcia, że przedmiotowy operat szacunkowy i ustalona na jego podstawie cena zbycia nieruchomości wskazana w wykazie są wadliwe, nierzetelne, ułomne czy też nie odzwierciedlają wartości rynkowej wskazanego lokalu.

Zarzut nr 2 wskazywał na naruszenie art. 4 ust. 2 u.o.p.l. Przepis ten stanowi, że gmina, na zasadach i w przypadkach określonych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przepis powyższy, jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, nie obliguje gminy do nabycia, utrzymania własności lokali zamiennych ani lokali socjalnych lecz wyłącznie do ich zapewniania w przypadkach i na zasadach wskazanych w powołanej ustawie. Gmina może tym samym wykonywać więc swoje zobowiązania wynikające z ustawy również chociażby poprzez wynajem lokali, jednakże mowa tu o sytuacjach warunkowych, przyszłych a nie odnoszących się w żaden sposób bezpośrednio czy pośrednio do skarżącego. Zarzut te nie może odnieść skutku także z tego powodu, że przepis ten także nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Nie może odnieść skutku zarzut nr 3 naruszenia art. 21 ust. 4 i ust. 5 u.o.p.l. z uwagi na fakt, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Zgodnie z art. 21 ust. 4 u.o.p.l., ustalenia zawarte w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, o których mowa w ust. 2 pkt 8 lit. b, mogą z zastrzeżeniem ust. 5, stanowić podstawę do wypowiadania umów najmu z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu wypowiedzenia pod warunkiem jednoczesnego zaoferowania wynajęcia w tej samej miejscowości innego lokalu, spełniającego wymagania co najmniej takie same, jakie powinien spełniać lokal zamienny. Wysokość czynszu i opłat w lokalu zamiennym musi uwzględniać stosunek powierzchni i wyposażenia lokalu zamiennego do lokalu zwalnianego. Z art. 21 ust. 5 u.o.p.l. wynika natomiast, że jeżeli najemcy przysługuje pierwszeństwo w nabyciu zajmowanego lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, przepis ust. 4 stosuje się pod warunkiem, że najemcy temu zaoferowano wcześniej nabycie tego lokalu, a najemca nie skorzystał z przysługującego mu pierwszeństwa w jego nabyciu. Przepisy te nie miały zastosowania w rozpatrywanej sprawie i nie stanowiły, ale też nie mogły stanowić podstawy prawnej zaskarżonej uchwały. Nie mogło dojść do ich naruszenia, bowiem uchwała nie normuje przesłanek wypowiadania umów najmu dotychczasowym najemcom lokali mieszkalnych. W razie ewentualnego wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącego z naruszeniem wymogów z art. 21 ust. 4 u.o.p.l., będzie on mógł, z powołaniem się na powyższe przepisy, domagać się ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego najmu lokalu mieszkalnego. Jakkolwiek nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania, można zaryzykować stwierdzeniem, że niedysponowanie przez gminę lokalem do wynajęcia w tej samej miejscowości spełniającym wymagania co najmniej takie same, jakie powinien spełniać lokal zamienny wyklucza w tej sytuacji wypowiedzenie umowy najmu. Umowa ta nie ulega rozwiązaniu mimo zmiany właściciela lokalu.

W zarzucie nr 4 skarżący podniósł naruszenie § 131 w zw. z § 141 z.t.p. z których wynika, że do projektu uchwały dołącza się uzasadnienie. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, Sąd wyjaśnia, że poza sporem jest, że projekt przedmiotowej uchwały nie zawierał uzasadnienia. W ocenie Sądu okoliczność ta nie stanowi jednak o istotnym naruszeniu prawa, prowadzącym do stwierdzenia nieważności uchwały. W wyroku z 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 3942/19 (dostępnym na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), NSA wyraził pogląd, który Sąd orzekający w sprawie podziela, że brak uzasadnienia uchwały nie w każdym przypadku stanowi na tyle istotną wadę, że jej wystąpienie rodzi konieczność wyeliminowania takiego aktu z obiegu prawnego. Tak jest w niniejszej sprawie. NSA wskazał, że dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. W ocenie NSA, w takim wypadku sąd administracyjny powinien ustalić powody podjęcia przez organ zaskarżonej uchwały w oparciu o stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę oraz stanowiska stron zaprezentowane w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, konieczność posiadania uzasadnienia przez podjętą już uchwałę występuje jedynie - jako postulat do ustawodawcy - w piśmiennictwie. Wartość normatywną ma bowiem wyłącznie akt prawa miejscowego (normy w nim zamieszczone), a nie jego uzasadnienie, które ma jedynie wartość informacyjną i może być brane pod uwagę przy dokonywaniu wykładni celowościowej przepisów aktu prawa miejscowego, jeżeli nie będzie można dokonać wykładni językowej przepisów. Akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem zasad techniki prawodawczej, czyli tak jak w rozpatrywanej sprawie - nieposiadający uzasadnienia do projektu uchwały – może być co najwyżej "aktem wadliwym, ale nie nieważnym" tym bardziej, że nakaz dołączenia uzasadnienia do uchwały albo do jej projektu nie wynika z u.s.g. ani z u.g.n.

Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, uchwała została oparta na prawidłowej podstawie prawnej i została uchwalona w oparciu o poprzednio podjęte już przez RG w [...] uchwały: w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz w sprawie budżetu gminy na 2023 rok poprzedzonej uchwałą RIO w Rzeszowie pozytywnie opiniującą przedłożony projekt uchwały budżetowej na 2023 r. W związku z tym przyjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż lokali było konsekwencją poprzednio przyjętych uchwał, w których wskazano plan i zamiar sprzedaży oraz przewidywaną cenę sprzedaży lokali, z której to sprzedaży przychód jest jednym z dochodów gminy.

Nie można również podzielić poniesionego w pkt 5 zarzutu skarżącego o naruszeniu zaskarżoną uchwałą art. 12 u.g.n. Przepis ten obliguje organy właściwe do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, jednak pojęcie prawidłowej gospodarki nie zostało zdefiniowane we wskazanej ustawie. Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę w powyższym zakresie zarówno doktryna jak i orzecznictwo odwołuje do przepisów Kodeksu cywilnego (dot. zachowania nieruchomości w stanie niepogorszonym, korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem) i art. 23 u.g.n. Wskazuje się również, że "zasady prawidłowej gospodarki" mają również podłoże w unormowaniach konstytucyjnych, które wymagają aby działania organów (jednostek) na analizowanym obszarze również realizowały wyodrębnianą w doktrynie zasadę prawidłowego gospodarowania mieniem publicznym, tzn. aby były: legalne, gospodarne, celowe i rzetelne (art. 203 Konstytucji RP; wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.)

W przedmiotowym stanie sprawy Gmina uznała za racjonalne zbycie lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym nr [...], a działania te zostały przewidziane w wieloletnim programie gospodarowania, w projekcie uchwały budżetowej i były wynikiem analizy kosztów utrzymania – tj. remontów, modernizacji w szczególności części wspólnych nieruchomości, które nie znajdowały pokrycia w przychodach pochodzących z czynszów ponoszonych przez najemców oraz analizy zasadności posiadania określonej liczby lokali mieszkalnych w swoim zasobie. Utrzymywanie więc wskazanych nieruchomości stanowiło znaczny wydatek budżetu Gminy, z którego korzystali nieliczni tylko mieszkańcy wspólnoty samorządowej. Lokale te, jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, poza funkcją mieszkalną, nie posiadały innego przeznaczenia. Zbycie lokali zatem, w ocenie Sądu, uczyniło zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 12 u.g.n. tym bardziej, że potrzeby mieszkaniowe najemców mogą być w dalszym ciągu realizowane pomimo zbycia lokali. Wskutek zaś zbycia lokali to ich nowi właściciele będą je samodzielnie utrzymywać, odciążając w tym zakresie budżet Gminy. Wobec powyższego w ocenie Sądu zaskarżona uchwała została podjęta z poszanowaniem art. 12 u.g.n.

Z przytoczonych wyżej względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.