Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 46/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 107 poz 464
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 9 pkt 1
journal: Dz.U. 1999 nr 13 poz 114
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na  prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2009 r. sprawy ze skargi Powiatu M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego Powiatu M. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku Starosty Powiatu M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat M. własności mienia Skarbu Państwa, obejmującego działki ewidencyjne [...] i [...] objęte KW [...], położone w obrębie [...], gm. K. - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat M. nieodpłatnie własności mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Zespołu Szkół w K., obejmującego: (1) nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej K., obr. [...], opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej załącznik do protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia [...] sierpnia 2000 r., oznaczoną jako działki: nr [...] o pow. [...] ha [...] - obj. księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w M.; nr [...] o pow. [...] ha - obj. księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w M.; nr [...] o pow. [...] ha [...] - obj. księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w M.; nr [...] o pow. [...] ha - obj. księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w M.; nr [...] o pow. [...] ha [...] - obj. księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w M.; nr [...] o pow. [...] ha [...] - obj. księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w M.; (2) nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej K., obr. [...], opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej załącznik do protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia [...] sierpnia 2000 r. oznaczoną jako działki: nr [...] o pow. [...] ha [...] - obj. księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w M.; nr [...] o pow. [...] ha [...] - obj. księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w M.

Decyzja ta stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego.

W czerwcu 2006 r. do Ministra Skarbu Państwa wpłynął wniosek M. B. (uzupełniony pismem z dnia 3 stycznia 2008 r.) oraz Agencji Nieruchomości Rolnych - Oddział w O. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności mienia Skarbu Państwa, obejmującego działki ewidencyjne [...] i [...], objęte KW [...], położone w obrębie [...], gm. K., twierdząc, że w stosunku do ww. działek wydana już była decyzja administracyjna Wojewody [...], przekazująca sporne nieruchomości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych), co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 kpa stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działek nr [...] i [...].

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] maja 2008 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. - w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności mienia Skarbu Państwa, obejmującego działki ewidencyjne [...] i [...], objęte KW [...], położone w obrębie [...], gm. K., uznając, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności części decyzji Wojewody [...], bowiem Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...] przekazał Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych) szereg nieruchomości położonych na terenie Gminy K., w tym sporne działki nr [...] i [...], co powoduje, że w stosunku do spornych nieruchomości wydana została już decyzja ostateczna i ponowne wydanie decyzji w kwestii dysponowania sporną nieruchomością, bez uprzedniego uchylenia wcześniejszej decyzji stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w drugiej kolejności.

Od decyzji tej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Starosta Powiatu M. podnosząc, że nie występuje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa pomiędzy kwestionowaną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdzającą nabycie przez Powiat M. spornych działek nr [...] i [...], a decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. przekazującą Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych) szereg nieruchomości położonych na terenie gminy K., w tym sporne działki nr [...] i [...].

Minister Skarbu Państwa ponownie rozpatrując sprawę nie stwierdził podstaw do zmiany decyzji własnej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat M. własności mienia Skarbu Państwa, obejmującego działki ewidencyjne [...] i [...].

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. sporne nieruchomości przekazane zostały do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Przekazanie ww. gruntów powoduje, iż nie jest możliwa ich komunalizacja w trybie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), bowiem w obrocie prawnym pozostaje nadal decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. przekazująca sporne nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i tym samym rodzi określone skutki prawne.

Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700) przyznaje Agencji Nieruchomości Rolnych prawo do występowania w obrocie prawnym samodzielnie jako odrębny od Skarbu Państwa jego uczestnik (osoba prawna). Realizuje ona zadania wynikające z polityki państwa, ponieważ Agencja Nieruchomości Rolnych przejęła od Skarbu Państwa prawa i obowiązki wynikające z wykonywania prawa własności w stosunku do mienia składającego się na Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa (por. Doliwa Adam - Jeszcze w sprawie powierniczego statusu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, Rejent, 2000.2.124, teza nr 2, 25692/2).

Minister Skarbu Państwa nie neguje faktu, że właścicielem spornych nieruchomości nadal pozostaje Skarb Państwa, jednak z uwagi na to, że weszły one do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa rozporządzanie tymi nieruchomościami napotyka na pewne ograniczenia określone w przepisach. To właśnie Agencja Nieruchomości Rolnych gospodaruje nieruchomościami przekazanymi do Zasobu na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Minister Skarbu Państwa stwierdził, że w § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania (Dz. U. Nr 13, poz. 114), stwierdza się, że przekazaniu powiatom i miastom na prawach powiatu nie podlega mienie Skarbu Państwa wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Zdaniem Ministra Skarbu Państwa wyłączenie mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa znajduje swoje uzasadnienie w tym, że Agencja Nieruchomości Rolnych na podstawie ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami (...) wykonuje prawo własności i inne prawa rzeczowe w stosunku do nieruchomości zasobu, obejmuje we władanie składniki mienia Skarbu Państwa i jest wyposażona w osobowość prawną oraz wykonuje ona swoje zadania samodzielnie i na zasadzie wyłączności. Posiadanie przez Agencję takiej kategorii praw i obowiązków w stosunku do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa uzasadnia wyłączenie tej kategorii mienia z możliwości przekazania go przez Skarb Państwa na rzecz jednostek samorządu terytorialnego.

Zdaniem Ministra Skarbu Państwa istotne znaczenie ma również utrwalone orzecznictwo odnoszące się do ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), które zachowuje swoją aktualność w odniesieniu do komunalizacji mienia Skarbu Państwa w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...).

Minister Skarbu Państwa stwierdził, również, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 1998 r. I SA 256/98 wskazał, że "z dniem przejścia nieruchomości rolnej do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na zasadach ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wojewoda traci uprawnienie do rozporządzania tą nieruchomością na podstawie art. 5 ust. 4 omawianej ustawy. Ale nawet jeśli nie nastąpiło takie przekazanie nieruchomości rolnej do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, gruntu rolne Państwowego Funduszu Ziemi nie mogą być objęte komunalizacją na podstawie wyżej cytowanej ustawy z 1990 r.".

Zdaniem Ministra Skarbu Państwa, niesłuszny jest również pogląd Powiatu M. prezentowany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że nie zachodzi tożsamość spraw w decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., przekazującej sporne nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Odnosząc się do zarzutu nie występowania tożsamości spraw zakończonych ww. decyzjami Wojewody [...] i Wojewody [...] Minister Skarbu Państwa stwierdził, że orzecznictwo NSA wskazuje na szczególny przypadek tożsamości sprawy, z którym mamy do czynienia wtedy, gdy chodzi o dysponowanie tym samym dobrem. W takiej sytuacji pokrywają się elementy przedmiotowe, natomiast nie jest zachowana tożsamość elementów podmiotowych (B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 16 lipca 1990 r. II SA 307/90, teza trzecia). W wyroku z dnia 27 lipca 1981 r. SA/Po 15/81 NSA przyjął, że "brak formalnego uchylenia wcześniejszej decyzji o oddaniu działki w użytkowanie wieczyste powoduje nieważność późniejszej decyzji w tej sprawie, skierowanej do innej osoby ...".

Przekazując zatem decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. sporne działki nr [...] i [...] na rzecz Powiatu M. Wojewoda [...] naruszył obowiązujące przepisy prawa, ponieważ nieruchomości te zostały przekazane wcześniej Agencji Nieruchomości Rolnych decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r.

Minister Skarbu Państwa stwierdził, iż wniosek Powiatu M. z dnia 30 czerwca 2008 r. w części dotyczącej zmiany decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2008 r. nie zasługuje na uwzględnienie, a żądanie uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., po zakończeniu niniejszego postępowania zostanie przekazane do organu nadzorczego w postępowaniu dotyczącym przekazania nieruchomości rolnych do zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, tj. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Powiat .; zarzucając naruszenie:

1. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez:

1) nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat M. własności mienia Skarbu Państwa, obejmującego działki ewidencyjne [...] i [...], obj. kw [...], położone w obrębie [...], gm. K. dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa;

2) dokonanie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 3 kpa wobec nie znajdującego uzasadnienia przyjęcia, iż pomiędzy decyzją wydaną w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego (powiat) z mocy samego prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości w oparciu o art. 60 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.) a decyzją wydaną w trybie art. 17 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 z późn. zm.) o przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi zachodzi tożsamość przedmiotowa, stanowiąca przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez powiat M. własności mienia Skarbu Państwa, obejmującego działki ewidencyjne [...] i [...], obj. kw [...], położone w obrębie [...], gm. K.;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1) art. 60 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez nieuprawnione stwierdzenie, iż Wojewoda [...] obejmując wydaną na rzecz skarżącego decyzją komunalizacyjną działki ewidencyjne [...] i [...], naruszył wskazane przepisy prawa o czym miałby przesądzać fakt, iż ww. nieruchomość, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. została przekazana Agencji Nieruchomości Rolnych, co w ocenie Ministra Skarbu Państwa, wyłącza możliwość nabycia prawa jej własności przez skarżącego w drodze komunalizacji;

2) art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) poprzez dokonanie błędnej interpretacji wskazanego przepisu, w wyniku której przyjęto, że komunalizacja mienia Skarbu Państwa w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie może dotyczyć mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa; powyższe stanowisko przyjęte zostało w wyniku:

a) nieuzasadnionej wykładni § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania (Dz. U. Nr 13, poz. 114), z którego rzekomo wynika, iż przekazywaniu na rzecz powiatu nie podlega mienie Skarbu Państwa wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, gdy tymczasem powołana regulacja nie odnosi się do nabycia przez powiat mienia z mocy samego prawa, a ponadto jako nieobowiązująca w dacie, w której skarżący nabył z mocy samego prawa własność spornej nieruchomości (1 stycznia 1999 r.) nie może wpływać na ocenę spełnienia przez skarżącego przesłanek jej nabycia, w myśl konstytucyjnej zasady zakazu wstecznego działania prawa;

b) bezpodstawnego odwołania się przez Ministra Skarbu Państwa do orzecznictwa sądów administracyjnych wydanego na gruncie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), gdy tymczasem w powołanej ustawie zostało wprost wskazane (art. 11 ust. 1 pkt 3), iż komunalizacji na rzecz gmin nie podlega mienie należące do Państwowego Funduszu Ziemi, natomiast w odniesieniu do nabycia mienia Skarbu Państwa przez powiaty żaden przepis wyłączenia takiego nie przewiduje, co wyklucza możliwość przenoszenia poglądów wyrażonych w odniesieniu do komunalizacji mienia na rzecz gmin do komunalizacji przeprowadzonej w trybie art. 60 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, której dotyczyła kontrolowana przez Ministra Skarbu Państwa decyzja;

c) dokonania błędnej wykładni przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t. j. Dz. U. z 2007 r. nr 231, poz. 1700), w szczególności art. 5, art. 6, art. 24, z których wynika, że Agencja Nieruchomości Rolnych gospodaruje nieruchomościami przekazanymi do zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na zasadach przewidzianych w tej ustawie, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż wskazana regulacja wyłącza możliwość nabycia przez powiat mienia wchodzącego w skład Zasobu w innym trybie niż wynikający z ww. ustawy oraz nie znajdujące uzasadnienia w przepisach prawa przyjęcie, iż Agencja posiada wyłączne kompetencje do dysponowania przejętym do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa mieniem;

3) art. 47 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez dokonanie jego błędnej interpretacji o czym świadczy pominięcie tej istotnej okoliczności, iż w powołanym przepisie mowa jest o czterech sposobach nabycia mienia przez powiat: a) nabycia z mocy prawa (art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy), b) przez przekazanie (art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy), c) w wyniku przejęcia od Skarbu Państwa na podstawie porozumienia (art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy), d) przez inne czynności prawne; zgodnie natomiast z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Rada Ministrów została upoważniona do określenia "kategorii mienia wyłączonego z przekazywania powiatom, przeznaczonego na zaspokojenie roszczeń reprywatyzacyjnych oraz realizację programu powszechnego uwłaszczenia"; o ile zatem uprawnione jest stanowisko, iż ww. ustawa wyłącza możliwość nabycia przez powiat mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, wyłączenie to dotyczy tylko możliwości nabycia takiego mienia w drodze przekazania, a nie nabycia z mocy prawa -

- wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2008 r. oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2008 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

2. Zaskarżoną decyzją Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2008 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat M. własności mienia Skarbu Państwa, obejmującego działki ewidencyjne [...] i [...] objęte KW [...], położone w obrębie [...], gm. K.

3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona, jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa.

4. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Celem tego postępowania jest zbadanie, czy decyzja, której nieważność zarzucono, dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 156 § 1 pkt 3 kpa, zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

5. Podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat M. własności mienia Skarbu Państwa, obejmującego działki ewidencyjne [...] i [...] objęte KW [...], stanowił art. 60 ust. 1 i 3 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.).

Zgodnie z tym przepisem, mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów tej ustawy, z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej; nabycie mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza wojewoda w drodze decyzji; przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie stosuje się.

6. Podstawą materialnoprawną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. był natomiast art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 107, poz. 464).

Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości Skarbu Państwa, nie stanowiące składników majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegają przekazaniu Agencji w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości.

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., w punkcie pierwszym przekazująca AWRSP nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi o łącznej powierzchni [...] ha, w tym działki nr [...] i [...], a w punkcie drugim stwierdzająca, że faktyczne przekazanie nieruchomości nastąpi w formie protokołu zdawczo-odbiorczego w terminie 14 dnia od dnia uprawomocnienia się decyzji, stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 1993 r.

Należy podkreślić, mając na uwadze art. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, że Skarb Państwa powierza Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz [Skarbu Państwa] w stosunku do mienia Skarbu Państwa, a ustawa ta reguluje jedynie zasady gospodarowania tym mieniem. Oznacza to, że ustawa dotyczy tylko mienia Skarbu Państwa, i tylko w zakresie gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Z art. 12 i 17 tej ustawy wynika zaś, że mienie będące własnością Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 1 i 2 ustawy, przejęte w trybie tej ustawy, tworzy Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa. Natomiast nieruchomości [mienie] Skarbu Państwa, określone w art. 1 i 2 ustawy, nie stanowiące składników majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegają przekazaniu Agencji w drodze decyzji wojewody - co w niniejszej sprawie nastąpiło decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. A zatem, w ramach własności Skarbu Państwa nastąpiło "przesunięcie" nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Decyzja "przekazująca" nie była decyzją powodującą jakiekolwiek zmiany w sferze stosunków własnościowych, bowiem właścicielem pozostał Skarb Państwa, lecz w ramach tego samego prawa własności nastąpiło przesunięcie konkretnych nieruchomości do określonej, nowo powstałej struktury, jednakże również w ramach Skarbu Państwa.

7. Skoro, jak już wcześniej podkreślono, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. dotyczyła wewnętrznych, w ramach własności Skarbu Państwa, przesunięć, natomiast decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdzała nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Powiat M. własności mienia Skarbu Państwa, czyli mocą ustawy zmieniała właściciela nieruchomości - mienie będące własnością Skarbu Państwa stawało się własnością jednostek samorządu terytorialnego - oznacza to, że obie te decyzje mają inne podstawy prawne, dotyczą innych podmiotów [w ustawie z 1991 r. - tylko Skarb Państwa, w ustawie z 2006 r. - Skarb Państwa i samorząd], i dotyczą innych przekształceń [w ustawie z 1991 r. - w ramach tego samego prawa własności Skarbu Państwa tyko faktyczne przesunięcie, w ustawie z 2006 r. - zmiana prawa własności (prawa rzeczowego) w taki sposób, że w miejsce Skarbu Państwa właścicielem staje się samorząd].

8. Minister Skarbu Państwa stwierdził nieważność decyzji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. z uwagi na art. 156 § 1 pkt 3 kpa, zgodnie z którym stwierdza się nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją.

Należy stwierdzić, że zastosowanie tego przepisu następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. O tożsamości sprawy można mówić zaś wtedy, gdy występują te same podmioty, ten sam przedmiot i ten sam stan prawny w nie zmienionym stanie faktycznym. O tożsamości sprawy stanowi charakter i zakres praw nabytych z decyzji (lub brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków. W niniejszej sprawie, jak wyżej wskazano, to nie nastąpiło.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, tożsamość sprawy nie zaistniała.

9. W tej sytuacji nie jest zasadne stanowisko Ministra Skarbu Państwa, iż z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. nie jest możliwa ich komunalizacja w trybie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Należy również podkreślić, że art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ... znajduje się w rozdziale IV - Nabycie mienia, a nabycie mienia zawsze zaś wiąże się ze zmianą właściciela. W ramach art. 60 tej ustawy następuje nabycie mienia z mocy prawa, co oznacza, że przy spełnieniu ustawowych przesłanek, określone mienie Skarbu Państwa przestaje być własnością Skarbu Państwa a staje się mieniem (własnością) określonej jednostki samorządu terytorialnego.

Należy podkreślić, że nie jest zasadne twierdzenie Ministra Skarbu Państwa, iż w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma utrwalone orzecznictwo odnoszące się do ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, które zachowuje swoją aktualność w odniesieniu do komunalizacji mienia Skarbu Państwa w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ..., ponieważ w ustawie z dnia 13 października 1998 r. nie ma przepisu znajdującego się w ustawie z dnia 10 maja 1990 r., który stanowi, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli, m. in., należą do Państwowego Funduszu Ziemi. Jeśli nie ma takiego przepisu, to orzecznictwo dotyczące tego przepisu (zawartego w ustawie z dnia 10 maja 1990 r.) nie ma zastosowania do ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Sąd podziela stanowisko Ministra Skarbu Państwa, iż Agencja Nieruchomości Rolnych gospodaruje nieruchomościami przekazanymi do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ..., bowiem wynika to wprost z tytułu ustawy. Jednakże, jak już wcześniej stwierdzono, "nabycie z mocy prawa" własności nieruchomości nie oznacza "gospodarowania" nieruchomościami. Wejście nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa nie ma żadnego wpływu na nabycie nieruchomości następujące z mocy prawa; nabycie nieruchomości z mocy prawa nie jest gospodarowaniem nieruchomością. Gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa nie uzasadnia, wbrew twierdzeniem Ministra Skarbu Państwa, wyłączenia tej kategorii mienia z możliwości przekazania go przez Skarb Państwa na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, czyli nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości, następującego z mocy prawa.

Nie jest słuszne zatem stanowisko Ministra Skarbu Państwa, iż przekazując decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. sporne działki nr [...] i [...] na rzecz Powiatu M. Wojewoda [...] naruszył obowiązujące przepisy prawa, ze względu na to, że nieruchomości te zostały przekazane wcześniej Agencji Nieruchomości Rolnych decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r.

10. Rozważenia wymaga jeszcze jedno stwierdzenie Ministra Skarbu Państwa zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania (Dz. U. Nr 13, poz. 114), stwierdza się, że przekazaniu powiatom i miastom na prawach powiatu nie podlega mienie Skarbu Państwa wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, co wyłącza tę kategorię mienia z możliwości przekazania go przez Skarb Państwa na rzecz jednostek samorządu terytorialnego.

Nie jest to stanowisko zasadne.

Przede wszystkim należy zauważyć, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania (Dz. U. Nr 13, poz. 114) zostało wydane na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 z późn. zm.), zgodnie z którym Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi: (1) tryb przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom z uwzględnieniem potrzeb w zakresie wykonywania zadań powiatów, (2) kategorie mienia wyłączonego z przekazywania powiatom, przeznaczonego na zaspokojenie roszczeń reprywatyzacyjnych oraz realizację programu powszechnego uwłaszczenia. W rozporządzeniu tym jest mowa zarówno o "przekazywaniu" (trybie przekazywania) mienia oraz o "nabyciu mienia z mocy prawa" na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co oznacza, jak już wcześniej Sąd zauważył, że pojęcia te oznaczają różne kategorie prawne.

Podkreślenia wymaga również, że zgodnie z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania; upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (art. 92 ust. 1). Jeśli więc w art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym wprowadzono konkretne upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia trybu przekazywania powiatom i miastom na prawach powiatu mienia oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania, to Rada Ministrów była uprawniona i zobowiązana do wydania takiego rozporządzenia, ale, co wymaga podkreślenia, upoważnienie to nie dawało Radzie Ministrów żadnego uprawnienia do dokonania jakiejkolwiek zmiany art. 60 innej ustawy - ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z tym przepisem, mienie Skarbu Państwa, z dniem 1 stycznia 1999 r., staje się, z mocy prawa, mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, a przepisem szczególnym, zgodnie z rozdziałem III Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Źródła prawa, może być tylko przepis ustawy. Przepis rozporządzenia, zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, nie może w żaden sposób zmienić przepisu ustawy. Tak więc § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania, w żaden sposób nie mógł wyłączyć żadnej kategorii mienia z możliwości przekazania go przez Skarb Państwa na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, o czym mowa w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

11. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej rozważania Sądu.

12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.