Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 25/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 658
6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: zobowiązano do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę do rozpatrzenia wniosku Z. K. z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej karty oceny ofert oraz treści oferty wybranej w konkursie na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, w zakresie określonym w pkt 1 sentencji wyroku, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. w pozostałej części skargę oddala, 5. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego Z. K. 217 (dwieście siedemnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] stycznia 2024 r., Z. K. zwrócił się do Starosty Nakielskiego na adres skrzynki poczty elektronicznej o: udzielenie informacji publicznej w zakresie konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu Nakielskiego w 2024 r. i przesłanie zestawienia złożonych ofert w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję, protokołem komisji konkursowej, kartą oceny ofert, złożonych w konkursie ofert oraz przesłanie wybranej w konkursie treści oferty bez załączników na mój adres mailowy.

W odpowiedzi na wniosek, 26 stycznia 2024 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Nakle nad Notecią przesłało skarżącemu uchwałę Zarządu Powiatu Nakielskiego w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na realizację w roku 2024 zadań z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej wraz z protokołem z posiedzenia Komisji Konkursowej do opiniowania ofert na realizację w roku 2024 r. zadań z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej. Jednocześnie organ poinformował, że treść wybranej oferty została zastrzeżona przez oferenta "oświadczeniem o zastrzeżeniu informacji zawartych w ofercie jako tajemnicy przedsiębiorcy". Organ wskazał też, że pozostała dokumentacja stanowi dokumentację wewnętrzną PCPR w Nakle nad Notecią.

Z. K., reprezentowany przez adwokata, 6 lutego 2024 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy bezczynność Starosty Nakielskiego w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie go do rozpoznania wniosku w pełnym zakresie w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego Starosta przesłał protokół z posiedzenia komisji konkursowej, nie udzielając jednocześnie pozostałych wnioskowanych informacji i powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy co do wybranej oferty, oraz na wewnętrzny charakter pozostałych dokumentów wymienionych we wniosku. Organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, przy czym wątpliwości budzi, czy oferta stowarzyszenia może być objęta w ogóle taką tajemnicą. Wskazał, że treść oferty w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej stanowi informację publiczną, podobnie jak informacje zawarte na kartach oceny ofert.

W odpowiedzi na skargę Starosta Nakielski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ wskazał, że odmowa udostępnienia informacji w postaci treści oferty uzasadniona była zastrzeżeniem oferenta informacji zawartych w tej ofercie, jak i opinią prawną w zakresie możliwości udostępnienia tej oferty, pozyskanej przez organ.

W piśmie procesowym z 10 kwietnia 2024 r. skarżący wskazał, że jego wniosek nie był przejawem nadużycia prawa do informacji publicznej. Ponownie wyraził watpliwość czy zwycięski oferent, jako stowarzyszenie niewpisane do rejestru przedsiębiorców, może powoływać się na tajemnicę przedsiębiorstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej "p.p.s.a.").

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłość. Z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności.

W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U z 2022 r., poz. 902 – dalej "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Formy aktywności organu wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikają wprost z przepisów u.d.i.p. Ustawa stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją publiczną, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ma miejsce w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Również w wypadku ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca - pomimo wezwania - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wówczas prawidłową formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, zob. też M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).

Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego Starosta Nakielski niewątpliwie jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Informację o jakiej mowa stanowią więc wszelkie dane o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. W zakres tego pojęcia wpisują się materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, co powoduje, że chodzi tu przede wszystkim o oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych i zakwalifikowane jako podlegające uwzględnieniu w procedurze wyboru kontrahenta dla podmiotu publicznego (vide: wyroki WSA w Opolu z 9 grudnia 2010 r., sygn. II SAB/Op 27/10; WSA w Bydgoszczy z 17 kwietnia 2013 r., sygn. II SAB/Bd 25/13, WSA w Poznaniu z 15 października 2015 r., sygn. II SAB/Po 81/15, WSA w Warszawie z 11 stycznia 2018 r., sygn. II SAB/Wa 109/17 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).).

Wykonywanie zadań z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej jest realizacją zadań publicznych przez powiat, co wprost wynika z ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 945). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, powiat powierza połowę punktów do prowadzenia adwokatom i radcom prawnym z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej, a połowę organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, zwanej dalej "organizacją pozarządową", z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Tryb wyłaniania adwokatów i radców prawnych udzielających nieodpłatnej pomocy prawnej reguluje m.in. art. 10 ustawy, natomiast w myśl art. 11 ust. 2 organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2023 r. poz. 571), przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Przebieg otwartego konkursu ofert określony jest w art. 13 i następnych tej ostatniej ustawy. Procedura konkursowa kończy się zawarciem umowy z wyłonionym podmiotem.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że wszelkie dokumenty związane z przeprowadzoną procedurą konkursową, wytworzone w trakcie tej procedury i z nią związane, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 pkt 1 u.d.i.p., podlegającą udostępnieniu na zasadach opisanych w tej ustawie.

W zakresie charakteru wybranej w otwartym konkursie oferty na wykonywanie zadania publicznego, przytoczyć należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z 23 lutego 2023 r. w sprawie o sygn. III OSK 7186/21 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl którego: "W sprawie oczywistym jest, że dla oceny prawidłowości przeprowadzenia konkursu, w tym przede wszystkim czy dokumentacja beneficjenta była skonstruowana i oceniona zgodnie z zasadami wyznaczonymi w ramach konkursu i przepisach działu II rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 września 2017 r. w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej - Funduszu Sprawiedliwości (Dz. U. z 2019 r., poz. 683 ze zm.) oraz czy proponowane działania beneficjenta mieściły się zarówno pod względem formalnym jak i materialnym w określonych w art. 43 § 2 k.k.w. celach ww. funduszu celowego koniecznym jest również ocena dokumentacji złożonej przez Fundację [...]. Wskazać bowiem należy, że dokumenty złożone w toku postępowania prowadzonego przed publicznym podmiotem stanowią część dokumentacji zawartej w aktach takiego postępowania, a zatem stają się częścią zebranego materiału dowodowego danej sprawy. Taki materiał dowodowy stanowi więc informację o "sprawie publicznej", o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p."

Orzeczenie to zapadło na tle innej procedury konkursowej, lecz jego konkluzja dotycząca charakteru dokumentów złożonych w toku postępowania przed podmiotem publicznym i możliwości ich weryfikacji w celu przeprowadzenia oceny prawidłowości przeprowadzenia konkursu w świetle obowiązujących zasad tego konkursu, w pełni odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy i Sąd ją w całości podziela. Słusznie zatem wskazuje Skarżący w uzasadnieniu skargi, że treść oferty złożonej w konkursie na realizację zadania publicznego odnosi się do sposobu wykonania zadania publicznego, a ponadto oferta została złożona w konkursie, którego wynik decydował o powierzeniu wykonania tego zadania organizacjom pozarządowym z wykorzystaniem środków publicznych, co skutkuje uznaniem, że zawiera ona informację o sprawach publicznych.

Podobnie rzecz oceniana jest w orzecznictwie w kontekście procedur konkursowych o świadczenie usług opieki zdrowotnej na podstawie ustawy z dnia ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 146), że informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p stanowią oferty składane w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (vide: wyrok NSA z 4 lipca 2019 r., sygn. II GSK 394/19 – dostępny jw.).

Zdaniem Sądu, konkluzje dotyczące charakteru dokumentów złożonych w toku postępowania przed podmiotem publicznym i możliwości ich weryfikacji w celu przeprowadzenia oceny prawidłowości przeprowadzenia konkursu w świetle obowiązujących zasad tego konkursu, w pełni odnoszą się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Treść oferty złożonej w konkursie na realizację zadania publicznego odnosi się do sposobu wykonania zadania publicznego, a ponadto oferta została złożona w konkursie, którego wynik decydował o powierzeniu wykonania tego zadania organizacjom pozarządowym z wykorzystaniem środków publicznych, co skutkuje uznaniem, że zawiera ona informację o sprawach publicznych. Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie sadów administracyjnych zapadłych na tle stanów faktycznych zbliżonych do okoliczności przedmiotowej sprawy (por. wyroki Wojewódzkich Sadów Administracyjnych w Bydgoszczy z 10 października 2023 r. sygn. II SAB/Bd 104/23, z 3 listopada 2023 r. sygn. II SAB/Bd 107/23, z 23 stycznia 2024 r. sygn. II SAB/Bd 136/23, w Gliwicach z 25 października 2023 r. sygn. III SAB/Gl 180/23, w Białymstoku z 13 marca 2024 r. sygn. II SAB/Bk 12/24, w Olsztynie z 12 września 2023 r. sygn. II SAB/Ol 98/23)

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wniosek skarżącego, o udostępnienie informacji obejmujących:

- zestawienie ofert złożonych w konkursie na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej w 2024 r. w powiecie nakielskim, wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję,

- protokół komisji konkursowej,

- kartę oceny złożonych w tym konkursie ofert,

- wybraną w konkursie ofertę (jej treść) bez załączników.

dotyczy dokumentów zawierających informację publiczną, które winny zostać udostępnione wnioskodawcy w formie i terminie przewidzianych w uregulowaniach u.d.i.p.

Jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy wniosek skarżącego z 15 stycznia 2024 r. został załatwiony pozytywnie w części dotyczącej żądania protokołu komisji konkursowej oraz zestawienia złożonych ofert wraz z ich punktacją. Zestawienie obejmowało jednego, zwycięskiego oferenta, z uwagi na to, że druga ze złożonych ofert nie spełniała warunków formalnych umożliwiających dalszą jej ocenę (k. 11 akt adm.).

W ocenie Sądu, prawidłowo organ udostępnił informację publiczną co do "zestawienia ofert" poprzez udostępnienie informacji o wybranej ofercie i jej punktacji, skoro druga z ofert nie przeszła do etapu ocennego ze względów formalnych. W tej sytuacji organ w istocie nie posiadał informacji dotyczącej oceny pozostałych ofert (drugiej konkursowej oferty), nie było zatem możliwe udostępnienie "zestawienia" ofert, jako z definicji obejmującego więcej niż jedną ofertę. O braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej organ informuje wnioskodawcę zwykłym pismem. Tak też należy w realiach niniejszej sprawy ocenić treść odpowiedzi na wniosek skarżącego w zakresie dotyczącym "zestawienia" ofert (k. 11 i 12 akt adm.).

W pozostałym zakresie 26 stycznia 2024 r. organ poinformował wnioskodawcę, że treść zwycięskiej oferty objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa, a po drugie – że pozostałe wskazane we wniosku dokumenty mają charakter dokumentów wewnętrznych (a więc, jak należy przyjąć, nie są informacją publiczną podlegającą udostępnieniu).

Wobec tego wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 5 zdanie pierwsze u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W orzecznictwie przyjmuje się, że definicji pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy należy poszukiwać w art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1233), zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Tym samym, ochrona danych jako tajemnicy przedsiębiorstwa wymaga spełnienia dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. Aspekt formalny sprowadza się do podjęcia przez przedsiębiorcę stosownych działań w celu utrzymania informacji w poufności. Tajemnica przedsiębiorstwa nie obejmuje takich danych, które są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo są dla nich łatwo dostępne. Aspekt materialny wymaga dokonania oceny spornych informacji pod kątem tego, czy są to takie informacje (techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne), które mają wartość gospodarczą (vide: wyrok WSA w Lublinie z 16 września 2021 r., sygn. II SA/Lu 443/21 – dostępny jw.).

Istotne pozostaje, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, podobnie jak każda odmowa udostępnienia informacji publicznej, winna przybrać formę decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podmiotowi ubiegającemu się o udostępnienie informacji posiadającej walor informacji publicznej, któremu dostępu tego odmawia się, gwarantuje się tym samym możliwość kontroli zasadności tej odmowy w instancyjnym toku postępowania. Uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczności spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych odmowy. Organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Utajnienie bowiem określonej informacji publicznej tylko zgodnie z wolą przedsiębiorcy czyniłoby fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 2 lutego 2018 r., sygn. IV SA/Wr 813/17 oraz powołany tam wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1939/15 – dostępne jw.).

W sytuacji zatem, gdy organ powołuje się na wystąpienie w sprawie przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie wydając jednocześnie decyzji odmownej, pozostaje on w bezczynności wobec wniosku o udostępnienie tej informacji. Nie podejmuje bowiem przewidzianej przepisami formy aktywności wobec wniosku dotyczącego informacji publicznej. Sama zasadność zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. może być bowiem zweryfikowana dopiero na etapie odwoławczym oraz ewentualnej sądowoadministracyjnej kontroli takiej decyzji, nie zaś w momencie badania skargi na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (vide: wyrok NSA z 15 września 2023 r., sygn. III OSK 1168/22, dostępny jw.).

Wskazać jednocześnie należy, że również podniesiona w piśmie organu z dnia 10 kwietnia 2024 r. kwestia ewentualnego nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej może być rozstrzygana przez organ na gruncie decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 10 lutego 2022 r., sygn. II SAB/Ol 185/21; wyrok WSA w Poznaniu z 30 listopada 2021 r., sygn. II SAB/Po 98/21; wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Bd 106/23).

Błędnie stwierdził też organ, że część wniosku skarżącego odnosi się do informacji o charakterze wewnętrznym, nieposiadającej tym samym waloru informacji publicznej. W istocie nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą bowiem wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu i jako takie nie stanowią informacji publicznej (vide: wyroki NSA z 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1105/13, z 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1485/13 oraz z 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1769/13, dostępne jw.).

W niniejszej sprawie wniosek dotyczył m.in. kart ocen złożonych w konkursie ofert, a więc dokumentów świadczących o stanowisku komisji konkursowej względem poszczególnych kryteriów oceny złożonych ofert. Dokument w postaci karty oceny oferty bez wątpienia zawiera informację publiczną co do tego, jak ocenione zostały poszczególne aspekty złożonej oferty, co z kolei rzutowało na jej ocenę końcową i wynik całego postępowania konkursowego. Nieudostępnienie tej informacji publicznej świadczy o bezczynności organu wobec wniosku w kontrolowanym zakresie.

Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził, że organ pozostawał i nadal pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku w zakresie, w jakim wniosek ten dotyczy karty oceny złożonych ofert oraz treści wybranej w tym konkursie oferty.

W związku z powyższym Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 15 stycznia 2024 r. w części obejmującej wybraną w konkursie ofertę (bez załączników) oraz karty (kartę) oceny złożonych ofert - w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem.

W punkcie drugim sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Starosta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 15 stycznia 2024 r. w powyższej części.

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, dostępny jw.). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Zachowanie podmiotu zobowiązanego wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja, w zakresie, w jakim dotyczyła kart ocen złożonych ofert, jest dokumentem wewnętrznym i nie stanowi informacji publicznej. Organ o powyższym organ poinformował skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia wniosku (26 stycznia 2024 r.), doręczając mu informację publiczną w zakresie protokołu komisji konkursowej oraz zestawienia ofert wraz z punktacją. Nieudostępnienie informacji w zakresie treści wybranej oferty było zaś wynikiem błędnego założenia organu, że odmowy udostępnienia informacji publicznej motywowaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. organ może dokonać w drodze zwykłego pisma informacyjnego (z 26 stycznia 2024 r.), a nie decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Powyższe nie wypełnia znamion działania wynikającego z intencjonalnego zignorowania wniosku skarżącego, działania złośliwego lub lekceważącego.

Skargą objęto bezczynność organu w zakresie całości wniosku z 15 stycznia 2024 r. Sąd – stwierdzając, że został on prawidłowo załatwiony w części dotyczącej protokołu komisji konkursowej oraz zestawienia ofert wraz z punktacją – oddalił skargę w tej części (punkt 4 sentencji).

O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem (100 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) Sąd orzekł w punkcie 5 sentencji w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).

Zdaniem Sądu, w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach Sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.

Sąd wziął pod uwagę nakład pracy zawodowego pełnomocnika, zauważając, że treść skargi ograniczała się do przytoczenia żądania skarżącego, stwierdzenia bezczynności organu, zobowiązania go do udzielenia informacji i wniosku o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Przy czym co istotne pełnomocnik skarżącego zwracał się o identyczną informację do wielu starostw na terenie kraju, co doprowadziło do złożenia wielu zbliżonych przedmiotem i treścią skarg na bezczynność w udostępnieniu tożsamych informacji publicznych do sadów administracyjnych np. w sprawach:

II SAB/Bd 103/23, II SAB/Bd 104/23, II SAB/Bd 107/23; II SAB/Bd 125/23; II SAB/Bd 136/23, III SAB/Gl 180/23; II SAB/Bd 104/23; II SAB/Ol 98/23; II SAB/Bk 30/23; II SAB/Bk 9/23, II SAB/Bk 12/24, II SAB/Rz 17/24. Nakład pracy tego samego pełnomocnika zawodowego przy zażądaniu informacji publicznej, jak i sporządzeniu skargi ograniczał się w większej części do zmiany danych podmiotów procesu. Zaistniała sytuacja, budzi uzasadnione wątpliwości, czy celem wniosków jest faktycznie uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej, czy też stanowi to pretekst do osiągnięcia innego rezultatu, w tym kosztów zastępstwa, zwłaszcza jeżeli zważyć, że pełnomocnik strony wniósł skargę na bezczynność po upływie niespełna trzech tygodni. Takie działanie strony reprezentowanej przez adwokata w nieskomplikowanej i powtarzalnej sprawie z zakresu informacji publicznej można ocenić, jako nie zmierzające do szybkiego, skutecznego i bezkosztowego uzyskania od organu informacji publicznej, lecz jako obliczone na uruchomienie postępowania sądowego, w którym prawdopodobne uwzględnienie skargi przesądza o możliwości zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Uwzględniając powyższe oraz to, że skarga okazała się zasadna jedynie w części, Sąd zastosował art. 206 p.p.s.a. miarkując wysokość zasądzonego na rzecz skarżącego zwrotu niezbędnych kosztów postępowania. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu części kosztów zastępstwa procesowego adwokata, uznając, że z przyczyn przytoczonych wyżej, zasadnym będzie zasądzenie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w części tj. w kwocie 100 złotych. Należy przy tym wskazać, że przypadki zastosowania podobnej wykładni art. 206 p.p.s.a. akceptowane są w orzecznictwie sądowym (vide: postanowienie NSA z 13 września 2016 r., syn. akt: I OZ 930/16).

Wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. Norm przepisanych jest niezasadny, bowiem przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości zasądzenia od skarżącego na rzecz organu jakichkolwiek kosztów postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym. Nadto wskazać należy, że Starosta Nakielski w niniejszym postępowaniu sądowym nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.