Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 794/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]września 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2022 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB) z [...] lipca 2022 r. znak [...], którą nakazano B.W. rozbiórkę samowolnie wykonanej lukarny.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W wyniku interwencji M.W. jako współwłaściciela zabudowanej budynkiem mieszkalnym działki nr [...] położonej przy ulicy [...] w B. (pismo z 30 stycznia 2018 r.) - zawiadomieniem z 9 lutego 2019 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych przez B.W. w ww. budynku. Organ pierwszej instancji ustalił, że B.W. jest współwłaścicielką działki nr [...], zamieszkuje w lokalu mieszkalnym nr [...] usytuowanym na części poddasza budynku mieszkalnego znajdującego się na działce; mieszkanie obecnie składa się z dwóch pokoi, kuchni oraz łazienki, a poprzednio składało się z jednego pokoju i kuchni; istniejąca w budynku lukarna została powiększona przez podniesienie fragmentu połaci dachu, co umożliwiło wykonanie pokoju i łazienki; wysokość podniesionej połaci dachowej dostosowano do wysokości istniejącej lukarny, w której umiejscowiono dwa dodatkowe okna, zaś elewację tej części budynku wykonano z użyciem sidingu. Zdaniem PINB, roboty budowlane wykonano przed 1994 r., nie ingerowały w elementy konstrukcyjne istniejącej drewnianej więźby dachowej, nie uległa zmianie wysokość kalenicy, powiększeniu uległa kubatura budynku i powierzchnia użytkowa mieszkania nr [...]. Organ pierwszej instancji włączył do akt sprawy informację urbanisty miejskiego z 24 maja 2018 r. (k. 23 akt adm.), zgodnie z którą budynek znajduje się na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. (rejon ul. [...], [...], [...], [...], [...] i S[...]) – uchwała Rady Miejskiej B. z dnia . października 2007 r. nr [...], Dz. Urz. Woj. P. 2007, Nr [...], poz. [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., zmieniona uchwałą Rady Miasta B. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], Dz. Urz. Woj. P. z poz. [...], dalej: plan miejscowy. Jest to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową z usługami wraz z urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, dojazdami i zielenią urządzoną będącym jednocześnie obszarem wpisanym w 1977 r. do rejestru zabytków i objętym strefą ochrony konserwatorskiej ustalonej w planie miejscowym. Z informacji urbanisty miejskiego wynika również, że wykonane roboty budowlane - polegające na podniesieniu połaci dachu i powiększeniu istniejącej lukarny wraz z zastosowanym materiałem wykończeniowym w postaci sidingu - są sprzeczne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, mimo że aktualne w chwili rozbudowy prawo miejscowe dopuszczało tego rodzaju rozbudowę.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. PINB nakazał B.W. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej lukarny w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] przy ul. [...] w B. oraz doprowadzenie połaci dachu do stanu poprzedniego wraz z usunięciem "sidingu" ze ściany zewnętrznej w obrębie tej części budynku. Organ zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako rozbudowę zrealizowaną bez pozwolenia na budowę. Z uwagi na ustaloną datę wykonania robót (przed 1 stycznia 1995 r.) oraz brak możliwości doprowadzenia ich do zgodności z obowiązującym planem miejscowym, organ pierwszej instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.).

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. PWINB utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia i ocenę prawną sformułowane przez PINB, w tym odnośnie zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Dodał uzupełniająco, że według informacji uzyskanych od urbanisty miejskiego - podniesienie połaci dachu i powiększenie istniejącej lukarny w budynku nie było sprzeczne z ustaleniami planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego części rejonu administracyjnego [...] w B. zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1985 r. nr [...] (Dz.Urz.Woj.Rady Narodowej w B. nr [...] poz. [...]). Natomiast według informacji uzyskanych od miejskiego konserwatora zabytków - budynek nie jest włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków wedle stanu na dzień 17 października 2017 r., natomiast położny jest na obszarze wpisanym w 1977 r. do rejestru zabytków województwa podlaskiego. Nie udało się natomiast ustalić, czy inwestorka uzyskała pozwolenie konserwatorskie na wykonanie robót budowlanych.

Wyrokiem z 16 czerwca 2020 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 417/19, wydanym po rozpoznaniu skargi B.W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję PWINB z [...] kwietnia 2019 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję PINB z [...] stycznia 2019 r. Sąd zalecił jednoznaczne ustalenie daty zakończenia robót budowlanych, dokonanie analizy wszystkich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dla obszaru, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa samowola budowlana - od czasu jej realizacji do chwili obecnej, a następnie odzwierciedlenie wyników analizy w uzasadnieniach wydanych decyzji (zgodnie z uchwałą o sygnaturze II OPS 2/13), w tym wskazanie jak się ma do zaistniałego stanu faktycznego zgodność rozbudowy z poprzednim prawem miejscowym, rozważenie dopuszczalności zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., wykazanie w sposób niebudzący wątpliwości sprzeczności rozbudowy z planem miejscowym oraz wskazanie dlaczego owa sprzeczność nie może zostać wyeliminowana w sposób inny niż rozbiórka, a także ustalenie ilości inwestorów. Wyrok jest prawomocny.

W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB:

- podjął próbę ustalenia daty wykonania robót budowlanych uzyskując wyjaśnienie B.W. (pismo z 16 listopada 2020 r.), zgodnie z którym sporne roboty budowlane wykonane zostały przed 1995 r. przez jej nieżyjących teściów (załączyła do pisma oświadczenia sześciu osób potwierdzające jej wersję, które to osoby – wezwane przez organ w charakterze świadków – nie stawiły się) oraz wyjaśnienie współwłaściciela nieruchomości J.W. (przesłane drogą e-mailową), zgodnie z którym sporne roboty budowlane rozpoczęły się nie wcześniej niż po styczniu 1996 r.;

- włączył do akt postępowania pismo urbanisty miejskiego z 7 grudnia 2020 r., w którym wyjaśniono, że możliwość legalizacji spornej samowoli budowlanej była możliwa w okresie 1986 r. - 2008 r. (roboty nie były sprzeczne z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego z 1985 r. i z 1993 r.), pod warunkiem uzyskania zgody konserwatora zabytków;

- ustalił nowy krąg postępowania z uwagi na śmierć niektórych współwłaścicieli nieruchomości;

- w dniu 21 maja 2021 r. przeprowadził oględziny nieruchomości;

- postanowieniem z 24 maja 2021 r. nałożył na B.W. oraz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych samowolnie robót budowlanych, sporządzonej przez osobę uprawnioną w zakresie zgodności z warunkami technicznymi obowiązującymi w trakcie dokonanej rozbudowy tj. rozporządzeniem Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 poz. 62 ze zm.) oraz określeniem ewentualnych robót budowlanych (zmian i przeróbek) niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa. W dniu 22 października 2021 r. B.W. przedłożyła trzy egzemplarze sporządzonej we wrześniu 2021 r. "Ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynku oraz zgodności z przepisami prawa w aspekcie samowolnie wykonanej rozbudowy powstałej w wyniku podniesienia połaci dachu i powiększenia istniejącej lukarny w budynku mieszkalnym w B., przy ul. [...], na działce nr geod. [...] obręb [...]";

- włączył do akt sprawy pismo z 25 października 2021 r. podpisane przez współwłaścicieli nieruchomości (J.W., J.L., A.K., M.W., T.G. i M.G.), którzy m.in. oświadczyli, że jako współwłaściciele połowy nieruchomości zdecydowanie nie wyrażają zgody na legalizację samowolnej rozbudowy dokonanej przez B.W., a także że do 7 stycznia 1996 r. nie były wykonywane żadne rozbudowy, bowiem rozbudowa miała miejsce po tym jak B. i A. W. sprzedali dom na osiedlu [...]. Dodatkowo J.W. oświadczył, że nie pamięta kiedy rozpoczęto budowę, ale było to po styczniu 1996 r.;

- przesłuchał w charakterze świadka J.W., który zeznał, że siding, z którego wykonano elewację rozbudowy, pochodził z pozostałości budowanego i sprzedanego domu państwa W. Złożył do akt zdjęcie, które według jego oświadczenia wykonano w 1997 r., a na którym widać lukarnę przed rozbudową;

- włączył do akt sprawy zdjęcia lotnicze z lat 1997-1998 udostępnione przez Główny Urząd Geodezji, obrazujące brak w tych latach rozbudowanej lukarny posiadającej wówczas pierwotny wymiar;

- dokonał analizy opinii biegłego sądowego w sprawie cywilnej II Ns [...] o zniesienie współwłasności nieruchomości przy ul. [...] w B. (ówczesny nr [...]), w której, po oględzinach budynku dokonanych 29 marca 2000 r., wskazano, że budynek posiada 4 lokale: dwa na parterze i dwa na poddaszu oraz w której dokonano analizy nakładów poniesionych w budynku przez J.C. w 1982 r. i B.W. w 1983 r. (ta ostatnia miała wykonać kanalizację w lokalu nr [...] i szambo z kręgów betonowych).

Decyzją z [...] lipca 2022 r. PINB nakazał B.W. rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy części budynku mieszkalnego na działce nr [...] (obręb [...] – [...]) przy ul. [...] w B., poprzez rozbiórkę rozbudowanej części ścian zewnętrznych lukarny poddasza w obrębie nadbudowanej części budynku oraz doprowadzenie istniejącej lukarny i nadbudowanej połaci dachu do stanu poprzedniego; roboty budowlane powinny być prowadzone pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowalne i przynależącej do właściwej izby samorządu zawodowego. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 P.b. z 1994 r.

PINB ustalił, że całokształt materiału dowodowego wskazuje na wykonanie spornych robót budowlanych po roku 2000 bez pozwolenia na budowę, co wywołuje konieczność zastosowania ustawy Prawo budowlane z 1994 r., tj. procedury naprawczej uregulowanej w art. 50-51 tej ustawy. Jak stwierdził organ pierwszej instancji, w sprawie brak jest przesłanek do prowadzenia procedury legalizacyjnej z art. 48 P.b., bowiem nie umożliwia ona nakazania wykonania robót budowlanych, których efektem będzie odtworzenie stanu sprzed samowolnych robót. Wskazał, że nie istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej z uwagi na sprzeczność z aktualnie obowiązującym planem miejscowym. Legalizacja była możliwa w oparciu o poprzednio obowiązujące plany miejscowe, nie jest jednak możliwa z uwagi na aktualnie obowiązujący plan miejscowy części osiedla [...] w B. (rejon ulicy [...], [...], [...], [...], [...] i [...]), tj. uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] października 2007 r. (Dz. Urz. Woj. P. Nr [...] poz. [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.) zmienioną uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] maja 2016 r. (Dz. Urz. Woj. P. Nr [...] poz. [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.) – zgodnie z którym nieruchomość jest położona na terenie [...] przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową z usługami wraz z urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, dojazdami i zielenią urządzoną. Jest to obszar wpisany do rejestru zabytków decyzją z 1 września 1977 r. nr rej. [...], objęty również strefą ochrony konserwatorskiej ustaloną w planie miejscowym. Jak wskazał PINB, zgodnie ze stanowiskiem Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B. (pismo z 24 maja 2018 r.) "przebudowa dachu poprzez podniesienie połaci dachu i powiększenie istniejącej lukarny, jak również zastosowane materiały wykończenia lukarny - siding i kolorystyka pokrycia dachu" są sprzeczne z obecnie obowiązującym miejscowym planem. PINB wskazał, że w sprawie istotne jest, iż nieruchomość zabudowana budynkiem stanowi współwłasność, a pozostali współwłaściciele (poza inwestorką) nie wyrażają zgody na legalizację nadbudowanej części budynku (powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. o sygnaturze II OPS 2/10). Jest zatem zobligowany do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., także wobec braku podstaw do wydania decyzji w oparciu o pkt 2 tego przepisu (możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem). Uzasadniając wskazanie jako podmiotu zobowiązanego do wykonania rozbiórki B.W. (art. 52 P.b. w brzmieniu do 18 września 2020 r.) PINB wyjaśnił, że jest ona inwestorką i jednocześnie współwłaścicielem nieruchomości w części obejmującej rozbudowany lokal nr [...] na poddaszu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B.W. Wskazała, że niezbędne jest uzupełnienie materiału dowodowego o dokument sporządzony przez osobę posiadającą wiadomości specjalne celem stwierdzenia, czy rozbiórka części budynku nie naruszy jego konstrukcji, a tym samym nie spowoduje zagrożenia życia mieszkańców budynku. Wyjaśniła, że zrealizowanie nakazu rozbiórki spowoduje likwidację łazienki, co znacząco pogorszy warunki higieniczno-sanitarne jej rodziny. Nie jest też w stanie ponieść kosztów rozbiórki.

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2022 r. PWINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy identycznie jak PINB oraz w całości podzielił sformułowaną przez ten organ ocenę prawną sprawy. Podjął identyczne ustalenie o dacie wykonania samowolnych robót przypadającej w czasie obowiązywania ustawy P.b. z 1994 r. oraz o dopuszczalności zastosowania trybu naprawczego z art. 50-51 P.b. jako do robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę (którego inwestorka nie posiada), stanowiących nadbudowę konstrukcyjnie powiązaną z budynkiem mieszkalnym wybudowanym legalnie (co z kolei wyklucza zastosowanie trybu legalizacji z art. 48 P.b., gdyż niezbędne do wykonania roboty budowlane przekraczają zakres rozbiórki możliwej do nakazania na podstawie art. 48 P.b. – nadbudowana część budynku nie może być rozebrana bez ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego, który wraz z konstrukcją dachu i jego pokryciem stanowią integralną całość). Powołując się z kolei na uchwałę NSA o sygnaturze II OPS 2/10 PWINB wywiódł, że budynek jest przedmiotem współwłasności, a pozostali współwłaściciele nie wyrażają zgody na legalizację nadbudowanej części (pismo stron z 25 października 2021 r.), co wyłącza możliwość orzeczenia doprowadzającego roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem czyli legalizację tych robót. W pozostałym zakresie organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów odwołania wywodząc, że zobowiązanie do wykonania nałożonych obowiązków sformułowano pod warunkiem wykonania robót pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane i przynależącej do właściwej izby samorządu zawodowego. Wyjaśnił, że zapewnienie nadzoru nad wykonywaniem wszelkich robót budowlanych w obiektach budowlanych (w tym i powołanie biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia ewentualnych zagrożeń dla bezpieczeństwa budynku) należy do obowiązków inwestora (określonych w art. 18 P.b.), a sprawuje je osoba uprawniona (na zlecenie inwestora) mogąca wykonywać samodzielne funkcje techniczne w budownictwie (art. 12 ust 1 P.b.). PWINB wyjaśnił, że zarówno koszty budowy jak i rozbiórki samowoli budowlanej w pełni ponosi inwestor.

Skargę od decyzji PWINB z [...] września 2022 r. złożyła do sądu administracyjnego B.W. Zarzuciła błędne ustalenia faktyczne przez PWINB w zakresie wskazania zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak oceny wpływu rozbiórki na stan techniczny budynku, w szczególności w zakresie instalacji i konstrukcji. Zdaniem skarżącej, nieprawdziwie wskazał organ odwoławczy o wycofaniu przez nią z akt sprawy ekspertyzy technicznej, podczas gdy z trzech złożonych egzemplarzy wycofała jedynie dwa a jeden pozostał w aktach administracyjnych. Wniosła o to, aby PWINB poprawił i uzupełnił decyzję w ww. zakresie, jak i by została sporządzona ekspertyza uzupełniająca (ewentualnie protokół) stwierdzająca brak przeciwwskazań do dokonania rozbiórki lub wskazująca przeciwwskazania, tj. protokół z przesłuchania na tę okoliczność posiadającego wiadomości specjalne autora znajdującej się w aktach ekspertyzy. Wniosła o ponowną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego przez PINB i PWINB, w szczególności odniesienie się w decyzjach do konieczności rozbiórki w oparciu o dowody sporządzone z wykorzystaniem wiadomości specjalnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ doprecyzował, że skarżąca wycofała z akt sprawy dwa egzemplarze ekspertyzy, a rozporządzenie z dnia 20 lutego 1975 r. Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego stanowiące akt wykonawczy do P.b. w § 21 ust. 1 wskazuje, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć m.in. plan realizacyjny w dwóch egzemplarzach. Zatem zgodnie z P.b. należało złożyć co najmniej dwa egzemplarze dokumentów niezbędnych zarówno do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (dokumenty te to m.in. plan realizacyjny budowy z projektem budowlanym obiektu budowlanego), jak i innych postępowań. Zatem organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji zasadnie stwierdził, że inwestor wycofała ekspertyzę techniczną. Pozostawienie w aktach sprawy tylko jednego z trzech wcześniej złożonych egzemplarzy ekspertyzy technicznej nie spełnia wymogów wyżej przywołanych przepisów, tj. istnienia łącznie co najmniej dwóch egzemplarzy dokumentów.

W piśmie z 15 marca 2023 r. skarżąca odniosła się do stanowiska PWINB wyrażonego w odpowiedzi na skargę podkreślając, że w piśmie z 24 maja 2021 r. organ nie wskazał jaką ilość egzemplarzy należy złożyć.

W trakcie rozprawy w dniu 16 marca 2023 r. skarżąca ponownie podkreśliła, że nie wycofała ekspertyzy z akt sprawy. Stwierdziła, że nie wie dlaczego pozostali współwłaściciele nie godzą się na legalizację przez nią samowoli. Nie występowała do sądu cywilnego o orzeczenie zastępujące wyrażenie zgody na legalizację samowoli. Stwierdziła, że rozbiórka pozbawi ją warunków do życia, a w trakcie wykonywania nadbudowy posiadała zgodę ówczesnych współwłaścicieli budynku. Z kolei pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi wywodząc, że ekspertyza nie ma znaczenia w sprawie, bowiem organ zobowiązał inwestora do wykonania rozbiórki pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia. Według jego wiedzy nie doszło do zniesienia współwłasności na skutek sprawy cywilnej II Ns [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli jest decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy budynku, orzeczona na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: P.b., z uwagi na brak możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w inny sposób niż przez ich rozbiórkę – z powodu sprzeczności z planem miejscowym i nieposiadaniem przez inwestorkę prawa do dysponowania nieruchomością (będącą przedmiotem współwłasności) na cele budowlane. Kontrolowane decyzje zostały też wydane w warunkach związania oceną prawną sądu sformułowaną w sprawie II SA/Bk 417/19. Związanie to wynika z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Zdaniem sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz została wydana po zrealizowaniu zaleceń sądu w sprawie II SA/Bk 417/19, a więc bez naruszenia art. 153 P.p.s.a.

Przede wszystkim organy nadzoru budowlanego w sposób niebudzący wątpliwości ustaliły datę wykonania spornych robót budowlanych polegających na powiększeniu lukarny, w tym wykonaniu dwóch dodatkowych pomieszczeń w mieszkaniu nr [...] położonym na poddaszu budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Nie potwierdziły się wskazania skarżącej (jednocześnie inwestorki) o realizacji tych robót przed 1 stycznia 1995 r. Przede wszystkim nie udowodniła ona swoich twierdzeń w sposób przekonujący: wskazani świadkowie nie stawili się na wezwanie oraz nie przedstawiła jakichkolwiek dokumentów na okoliczność daty wykonania robót. Natomiast ich wykonania po wejściu w życie ustawy P.b. z 1994 r. dowodzą zdjęcia lotnicze z lat 1997-1998 udostępnione przez Główny Urząd Geodezji, z którym koresponduje zdjęcie przedłożone przez J.W. datowane na 1997 r., na którym brak lukarny, jego wyjaśnienia złożone w trakcie przesłuchania (k. 248 akt adm.), a także treść opinii biegłego ze sprawy cywilnej II Ns [...] przeanalizowanej przez organ, której to wyniki analizy sąd podziela. Skarżąca tych ustaleń nie podważyła. Skoro zaś realizacja spornej samowoli budowlanej miała miejsce w czasie obowiązywania ustawy P.b., to niewątpliwie nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r.

Bez naruszenia prawa organ zakwalifikował sporne roboty budowlane jako nadbudowę (powiększającą kubaturę budynku bez podniesienia wysokości kalenicy) wykonaną bez pozwolenia na budowę. Kwalifikacja ta nastąpiła i ustalenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zostały dokonane na podstawie ustawy P.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie ich wykonania przypadającej po marcu 2000 r. (opinia biegłego ze sprawy II Ns [...], w której nie odnotowano tych robót, została sporządzona 29 marca 2000 r.). Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. (według Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.), przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Wyjaśnienia pojęcia nadbudowa dokonało orzecznictwo z uwagi na brak definicji legalnej. Nadbudową jest zatem zmiana polegająca na powiększeniu bryły obiektu, na ingerencji w istniejący obiekt budowlany polegająca na zmianie jego parametrów, co ma miejsce w sprawie niniejszej. Mimo niepodniesienia wysokości budynku, zaingerowano bowiem w konstrukcję zadaszenia zmieniając bryłę i objętość budynku, co stanowi nadbudowę (por. np. wyrok NSA w sprawie II OSK 1929/07 oraz II OSK 1578/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). A jeśli tak – to jak trafnie wskazał PWINB – zgodnie z ogólną zasadą, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 P.b.), wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Skarżąca pozwolenia nie uzyskała, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie to toczyło się na podstawie przepisów P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. z uwagi na treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.), zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przepisy te zastosowano bez naruszenia prawa, bowiem postępowanie zostało wszczęte w lutym 2018 r. i nie zostało zakończone do 18 września 2020 r.

Nie sposób również zarzucić organom nieprawidłowego wyboru trybu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Co prawda wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę kwalifikuje się co do zasady do tzw. legalizacji na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i następne P.b., jednak w sprawie niniejszej dopuszczalne było zastosowanie tzw. trybu naprawczego uregulowanego w art. 50-51 P.b. Wynika to ze specyficznego charakteru wykonanych robót, których efekt nie może być usunięty bez ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego (wymagane jest co najmniej ponowne wykonanie części połaci dachowej i dostosowanie jej do bryły budynku według jej pierwotnego kształtu). Inaczej rzecz ujmując, nadbudowana część nie może być rozebrana bez ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego, który wraz z dachem i jego pokryciem, a także wykonaniem dodatkowych ścian, stanowi integralną całość. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1750/15, przepis art. 48 ust. 1 P.b. ma zastosowanie, kiedy granice samowoli budowlanej da się łatwo odgraniczyć bez obawy naruszenia całej konstrukcji obiektu budowlanego lub gdy nadbudowana część nie jest trwale z obiektem połączona i nie stanowi jego integralnego fragmentu.

Dodać też należy, że tryb naprawczy może być zastosowany wyłącznie gdy chodzi o roboty budowlane wykonane na legalnie zrealizowanym obiekcie. W tej jednak kwestii sporu między stronami nie było oraz brak jest podstaw, aby legalność istnienia obiektu podważać. Budynek pochodzi z okresu przedwojennego (vide k. 23 akt adm. "z 4 ćw. XIX w."), a obowiązek przechowywania dokumentacji co do budynków zrealizowanych przed 1 stycznia 1995 r. nie istniał.

Stosownie do treści art. 51 ust. 1 P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Dodać należy, że w sprawie nie było wydawane postanowienie o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych, gdyż były one zakończone co najmniej przed kilkunastoma laty, zaś wystąpił przypadek z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.

Istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 P.b., jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności z przepisami P.b. Jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 P.b.). W sytuacji wykonania robót budowlanych obejmujących części wspólne budynku, a takie roboty ze względu na ingerencję i zmiany w połać dachową oraz ściany zewnętrzne (na których oparto konstrukcję powiększonej lukarny) miały miejsce w kontrolowanej sprawie, kwestia zweryfikowania prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane ma zasadnicze znaczenie dla doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 sąd kasacyjny wskazał wprost odnośnie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. – wywodząc, że nie stanowi on podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Wskazać na tym tle trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego po podjęciu ww. uchwały utrwaliło się stanowisko, zgodnie z którym wyłączenie wymogu przedłożenia przez inwestora oświadczenia o przysługującym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie znosi obowiązku ustalenia przez organ w postępowaniu naprawczym, czy inwestor taki tytuł w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych posiada (vide np. wyroki w sprawach II OSK 1501/21, II OSK 1221/21). Sąd w sprawie niniejszej pogląd ten podziela. W konsekwencji należy stwierdzić, że w toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 P.b. organy nadzoru budowlanego powinny ustalać, czy sprawca samowoli bądź jego następca prawny dysponują tytułem prawnym do nieruchomości odpowiadającym zakresowi wykonanych robót. W innym wypadku mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. np. wyrok NSA w sprawie II OSK 1900/12). Brak tytułu prawnego do nieruchomości stanowi przecież podstawę do odmowy pozwolenia na budowę; a przy samowoli budowlanej prowadzi do nakazu rozbiórki (por. np. wyrok w sprawie II OSK 2183/11).

Organy obydwu instancji w sprawie niniejszej kwestie powyższe rozpatrzyły należycie, dokonując oceny prawa skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i ustalając brak tego prawa.

Zgodnie z art. 3 pkt 11 P.b., prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczonego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W tej definicji legalnej nie wymieniono współwłasności, która nie jest odrębnym rodzajem prawa rzeczowego i stanowi jedynie odmianę prawa własności. Dla ustalenia dysponowania nieruchomością stanowiącą współwłasność na cele budowlane szczególne znaczenie ma więc sposób uregulowania sfery stosunków wewnętrznych współwłaścicieli - zarządu rzeczą wspólną.

Zasady zarządu rzeczą wspólną mogą zostać uregulowane przez współwłaścicieli, a w przypadku braku takiej regulacji - o sposobie zarządu rzeczą wspólną decydują przepisy Kodeksu cywilnego (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 428/12). Jak zaś stanowi art. 199 Kodeksu cywilnego, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Dodać należy, że co prawda ustawodawca nie definiuje, jakie czynności stanowią przekroczenie zwykłego zarządu, jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że jest to np. budowa obiektu budowlanego, przebudowa obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością w częściach ułamkowych (zob. wyrok WSA w Krakowie z 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 118/08). Niewątpliwie do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu należy zaliczyć dokonanie nadbudowy budynku stanowiącego przedmiot współwłasności, w którym współwłaściciele użytkują co prawda odrębne lokale mieszkalne, ale nadbudowa dotyczy części wspólnych tego budynku, którą niewątpliwie jest dach. Dach bowiem nie służy do wyłącznego użytku skarżącej ale jest integralnym elementem całego budynku (podobnie jak ściany zewnętrzne, ściany nośne, fundamenty, piwnice, strychy, kominy, pralnie, suszarnie, klatki schodowe, przewody, korytarze, bramy, windy, a także instalacje centralnego ogrzewania, instalacje wodne, kanalizacyjne czy elektryczne). Kluczowe znaczenie ma więc przedmiot przeprowadzonych robót. Innymi słowy, wskazując za orzecznictwem można stwierdzić, że jeżeli postępowanie administracyjne w procesie budowlanym (a także, zgodnie z przytoczonym poglądem, w postępowaniu naprawczym) będzie dotyczyło wyłącznie odrębnej własności lokalu to zgoda właścicieli pozostałych lokali nie będzie wymagana, a właściciel takiego lokalu będzie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b.. W przeciwnym wypadku, jeżeli roboty ingerują w części wspólne budynku, konieczna jest zgoda pozostałych współwłaścicieli. Jej brak jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przesądza bądź o odmowie wydania pozwolenia na budowę, bądź o braku możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej.

W ocenie sądu, w kontrolowanym postępowaniu naprawczym organ nadzoru był więc zobowiązany do zbadania, czy inwestorka (skarżąca) posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w tym konkretnym przypadku sprowadza się do uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na zalegalizowanie robót. Taką zgodą jednak się nie wylegitymowała. Niektórzy współwłaściciele jednoznacznie odmówili wyrażenia zgody, a wręcz zgłosili sprzeciw do wykonania legalizacji. Nie wynika również z akt, w tym żadna ze stron tego nie udowodniła ani nie podnosiła, że doszło do podziału quoad usum bądź do zniesienia współwłasności budynku. W istocie więc można stwierdzić, że z pewnością dach budynku, ale i poddasze (rozbudowane o dwa pomieszczenia przez skarżącą) stanowi część wspólną budynku, a więc tym bardziej doprowadzenie robót budowlanych na poddaszu do stanu zgodnego z prawem wymaga uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli budynku, której nie przedstawiono. Okoliczność odrębnego przez różne osoby użytkowania poszczególnych pomieszczeń mieszkalnych w budynku nie znosi współwłasności (podobnie jak nawet podział quoad usum), lecz oznacza jedynie, że poszczególni współwłaściciele (np. na podstawie umowy) wewnętrznie organizują sposób korzystania z nieruchomości (tak E. Gniewek (w:) System Prawa Prywatnego. Tom 3. Prawo rzeczowe. Red. E. Gniewek, Warszawa 2013, s. 700). Żaden z tych przypadków nie wyłącza jednak zasady z art. 199 Kodeksu cywilnego, w myśl której do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.

Na marginesie zauważyć należy, że podobne stanowisko o braku możliwości zalegalizowania spornych robót budowlanych wykonanych w tym samym budynku mieszkalnym sformułował tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 480/19 dotyczącej legalizacji tarasu w lokalu użytkowanym na parterze tego budynku – oddalając skargę od orzeczonego przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki tarasu. Wyrokiem z 5 kwietnia 2023 r. w sprawie II OSK 1086/20 NSA oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Nie mogą zostać również uwzględnione pozostałe zarzuty skargi. Nie ma większego znaczenia w sprawie to, ile skarżąca wycofała egzemplarzy ekspertyzy technicznej. Jeden z nich znajduje się w aktach sprawy. Konkluzje tego dokumentu, sporządzonego przez osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę, prowadzą do wniosku, iż nie ma potrzeby przeprowadzać dowodu z ekspertyzy uzupełniającej odnośnie tego, czy nakazane roboty rozbiórkowe naruszą stan budynku w zakresie konstrukcji i instalacji. Na s. 9 i 10 ww. ekspertyzy wskazano bowiem, że "Wpływ rozbudowy na istniejący budynek jest niewielki, jedynie przez nieznaczne zwiększenie naprężeń w gruncie pod ławą istniejącą od sumujących się naprężeń budynku mieszkalnego [...] dobudowa obiektu nie pogorszyła stanu technicznego obiektu istniejącego oraz nie zmniejsza bezpieczeństwa użytkowania". Skoro zatem wykonanie dodatkowych ścianek i zwiększenie kubatury budynku oraz wykonanie robót polegających na utworzeniu dodatkowych dwóch pomieszczeń nie wpłynęło na bezpieczeństwo użytkowania obiektu, to tym bardziej uzasadniony jest wniosek, że usunięcie efektu tych robót takiego negatywnego skutku mieć nie będzie. Nie dojdzie więc do zagrożenia konstrukcji, zaś doświadczenie życiowe wskazuje, że zmiana w instalacjach zmniejszająca ich zakres czy odcinająca dopływ mediów również takiego skutku nie wywoła przy dostępnych rozwiązaniach technicznych. W tym względzie należy uznać za wystarczające obwarowanie nakazu rozbiórki lukarny wykonaniem tych robót przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane oraz wyjaśnienia organu odwoławczego sformułowane w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę odnośnie etapu wykonawczego decyzji.

Reasumując, nie doszło do naruszenia przepisów procesowych ani materialnych w sposób mający lub mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nakaz wykonania robót skierowano do inwestorki (art. 52 P.b.), która jest współwłaścicielką budynku, a należy przyjąć, że skoro pozostali współwłaściciele nie wyrażają zgody na doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, to godzą się na rozebranie lukarny a więc wykonanie zaskarżonej decyzji. Natomiast wobec powodu orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., tj. braku zgody współwłaścicieli, kwestie związane ze zgodnością wykonanej samowoli z obowiązującym prawem miejscowym stały się drugoplanowe i nierozstrzygające. Choć sąd ma w polu widzenia, i rozważania w tym zakresie poczyniły również organy obydwu instancji, że wypowiedź urbanisty miejskiego jednoznacznie wyklucza zgodność wykonanych robót z planem miejscowym z 2007 r., zmienionym w 2016 r. Jest to więc druga, wykluczająca możliwość wydania innej decyzji, przesłanka zakończenia postępowania naprawczego nakazem usunięcia samowoli budowlanej.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.