Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 817/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6117 Odpowiedzialność podatkowa osób trzecich, ulgi płatnicze (umorzenie, odroczenie, rozłożenie na raty itp.)
Hasła tematyczne: Ulgi podatkowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 6, art.7,art.8,art. 15,art. 28, art. 61 par 3, art. 61a, art. 77 par 1, art. 80, art. 138, art. 140
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c w zw z art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) WSA Urszula Zięba Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia lub rozłożenia na raty należności z tytułu kosztów egzekucyjnych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie [...]zł (sto złotych).


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 30 stycznia 2018 r. A. P. (dalej: Skarżąca) zwróciła się do Prezydenta Miasta K. (dalej: Prezydent MK, organ I instancji) o rozłożenie na 24 raty każda po [...] zł zaległości wynikłej z:

1. wyroku Sądu Rejonowego dla [...], z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt [...] oraz wyroku Sądu Okręgowego w K., z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt [...]

2. nakazu zapłaty wydanego przez Sąd Rejonowy dla [...], z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt [...];

3. tytułu zwrotu kosztów postępowania egzekucyjnego z tytułu zaległości podatkowych wynikających z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 16 grudnia 2011 r.,

4. tytułu należności podatkowych z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia

11 sierpnia 2008 r.,

5. tytułu należności podatkowych z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia

11 sierpnia 2008 r.,

6. tytułu należności podatkowych z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 5 kwietnia 2012 r.,

7. tytułu należności podatkowych z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 16 grudnia 2011 r.,

8. tytułu należności podatkowych z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 16 grudnia 2011 r.,

9. tytułu należności podatkowych z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia

4 grudnia 2009 r.,

10. tytułu należności podatkowych z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 24 marca 2010 r.,

11. tytułu należności podatkowych z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 5 kwietnia 2012 r.,

12. tytułu należności podatkowych z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 5 kwietnia 2012 r.,

13. tytułu należności podatkowych z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 15 czerwca 2012 r.,

14. tytułu należności podatkowych z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 15 czerwca 2012 r.,

15. tytułu należności podatkowych z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 8 sierpnia 2011 r.,

16. tytułu należności podatkowych z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 28 lipca 2011 r.,

17. tytułu należności podatkowych z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 28 lipca 2011 r.,

18. tytułu należności podatkowych z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 8 września 2011 r.,

19. tytułu należności podatkowych z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 30 listopada 2011 r.,

20. tytułu należności podatkowych z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 14 sierpnia 2011 r.,

21. tytułu należności podatkowych z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 22 kwietnia 2013 r.,

22. tytułu należności podatkowych z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 22 kwietnia 2013 r.,

23. tytułu należności podatkowych z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 22 kwietnia 2013 r.,

24. tytułu należności podatkowych z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 11 sierpnia 2014 r.,

25. tytułu należności podatkowych z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 11 sierpnia 2014 r.,

26. tytułu należności podatkowych z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 10 lutego 2015 r.,

27. tytułu należności podatkowych z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 27 maja 2015 r.,

28. wyroku Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt [...];

w łącznej wysokości: [...] zł. Ponadto Skarżąca wniosła o udzielenie ulgi poprzez umorzenie odsetek ustawowych, jak również odsetek za zwłokę od należności stwierdzonych opisanymi tytułami.

W uzasadnieniu wniosku Skarżąca wskazała, że wyraża chęć dobrowolnej zapłaty należności głównych wynikających z opisanych wyżej tytułów. Ze względu na wysokość należności nie jest w stanie jednorazowo zapłacić całej należności, niemniej jednak zważając na swoją aktualną sytuację finansową, jest w stanie zapłacić należność po rozłożeniu jej na 24 raty każda po [...] zł, przy czym ostatnia z rat będzie ratą wyrównującą. Skarżąca odnosząc się do kwestii wniosku o udzielenie ulgi poprzez umorzenie odsetek ustawowych jak również odsetek za zwłokę, podniosła, że zaległości stwierdzone przedstawionymi wyżej tytułami stanowiły zaległości spółki [...] sp. z o.o. Zaległości te nie powstały w związku z działaniami Skarżącej, w konsekwencji w sprawie uzasadnione jest udzielenie ulgi poprzez umorzenie odsetek ustawowych, jak również odsetek za zwłokę.

Prezydent MK postanowieniem z dnia 5 marca 2018 r., znak [...], wydanym na podstawie przepisu art. 61a § 1 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: K.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania na wniosek Skarżącej o umorzenie lub rozłożenie na raty należności z tytułu kosztów egzekucyjnych powstałych w toku prowadzenia egzekucji wobec [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w K..

W uzasadnieniu postanowienia Prezydent [...] wskazał, że z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego pod nr [...] wynika, iż podmiot gospodarczy o nazwie [...] sp. z o.o. znajduje się w upadłości likwidacyjnej na podstawie wyroku Sądu Rejonowego dla [...] VIII, z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt [...] zaś uprawnionym do reprezentacji likwidowanej spółki jest syndyk. W związku z tym, mając na uwadze treść art. 61a § 1 K.p.a., organ orzekł o odmowie wszczęcia postępowania.

Na powyższe postanowienie Skarżąca złożyła zażalenie, w którym zarzuciła naruszenie art. 61a § 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że wniosek o umorzenie postępowania lub rozłożenie na raty należności z tytułu kosztów egzekucyjnych powstałych w toku prowadzenia egzekucji przeciwko [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej został złożony przez osobę niebędącą stroną w tym postępowaniu, a także naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. art. 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia przedstawionego materiału dowodowego, a w szczególności skutków wyroku Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt [...] W związku z tym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca w uzasadnieniu zażalenia wskazała, że w związku z umową zawartą między A. P., a [...] sp. z o.o. w formie aktu notarialnego rep. A nr [...], Gmina Miejska K. wytoczyła powództwo o uznanie tej czynności za bezskuteczną względem Gminy Miejskiej K.. Sąd Rejonowy dla [...] w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt [...] uznał wyżej opisaną czynność za bezskuteczną wobec Gminy Miejskiej K.. W sprawie ochronie podlegała wierzytelność w kwocie [...]zł przysługująca Gminie Miejskiej K. w stosunku do E. sp. z o.o. Skarżąca powołała się na treść art. 533 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1025; dalej: K.c.), zgodnie z którym osoba trzecia, która uzyskała korzyść majątkową wskutek czynności prawnej dłużnika dokonanej z pokrzywdzeniem wierzycieli, może zwolnić się od zadośćuczynienia roszczeniu wierzyciela żądającego uznania czynności za bezskuteczną, jeżeli zaspokoi tego wierzyciela albo wskaże mu wystarczające do jego zaspokojenia mienie dłużnika. W konsekwencji Skarżąca może zwolnić się od zadośćuczynienia roszczeniu wierzyciela żądającego uznania czynności za bezskuteczną, jeżeli zaspokoi tego wierzyciela, zatem Gminę Miejską K..

Dalej Skarżąca wyjaśniła, że celem uniknięcia konieczności znoszenia egzekucji z nieruchomości złożyła wniosek o umorzenie lub rozłożenie na raty należności cywilnoprawnych. Powołując się na treść art. 28 K.p.a., podniosła, iż jest niewątpliwie osobą, której interesu prawnego dotyczy postępowanie. Sprawa dotyczy bowiem umorzenia lub rozłożenia na raty należności cywilnoprawnych, a w braku uiszczenia tych należności będzie musiała znosić egzekucję z jej nieruchomości.

Podsumowując Skarżąca wskazała, iż wydane w sprawie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o umorzenie lub rozłożenie na raty należności z tytułu kosztów egzekucyjnych powstałych w toku prowadzenia egzekucji wobec [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej nie było prawidłowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) postanowieniem z dnia 14 maja 2018 r. nr [...], powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta MK z dnia 5 marca 2018 r.

SKO uzasadniając postanowienie w pierwszej kolejności przywołało przepis art. 61a § 1 K.p.a. oraz omówiło poglądy doktryny i orzecznictwa odnośnie stosowania tego przepisu. Następnie przywołało treść art. 28 K.p.a. i wskazało, że pod pojęciem interes prawny należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Wszczęcie postępowania administracyjnego musi mieć podstawę ustawową zarówno w prawie procesowym, jak i przede wszystkim w prawie materialnym, dającym podstawę do wydania decyzji, będącej przecież aktem administracyjnym oddziaływającym władczo i jednostronnie w sferę uprawnień jednostki.

Dalej SKO wskazało, że w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu administracyjnym statusu strony nie może więc uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, niepoparty żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę do skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w konkretnej sprawie. Zaznaczenia wymaga, że o byciu stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, subiektywne przekonanie danej osoby lub organu, a okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".

Następnie SKO wskazało, że wniosek o udzielenie ulgi w spłacie należności złożony przez Skarżącą dotyczy zaległości w spłacie należności innego podmiotu - [...] sp. z o.o. Skarżąca nie jest uprawniona do działania w imieniu ww. spółki, ani również nie jest jej pełnomocnikiem. Skarżąca wskazuje jednak, iż wniosek składa powołując się na swój interes prawny wynikający z treści art. 533 K.c., ze względu na zapadły wyrok sądu cywilnego, w którym uznano za bezskuteczną w stosunku do wierzyciela (Gminy Miejskiej K.) i dlatego ma ona interes prawny w postępowaniu o udzielenie ulgi w spłacie zaległości [...] sp. z o.o., ze względu na to, iż brak ich uiszczenia przez Spółkę spowoduje konieczność znoszenia egzekucji z jej nieruchomości. Zdaniem SKO Skarżącej nie przysługuje interes prawny w sprawie występowania o udzielenie ulgi w spłacie zaległości [...] sp. z o.o., gdyż w niniejszej sprawie brak jest przepisu, z którego wynikałby interes prawny Skarżącej do domagania się udzielenia ulgi spółce [...] sp. z o.o.

Dalej organ II instancji podniósł, iż przedmiotem znacznych kontrowersji w doktrynie i orzecznictwie administracyjnym jest odwoływanie się do normy prawa cywilnego, jako źródła interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, a nie do normy prawa administracyjnego, w szczególności o charakterze materialnym.

Podsumowując SKO stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie Skarżąca ma interes faktyczny wynikający z faktu, iż konsekwencją braku spłaty należności, ze względu na bezskuteczność w stosunku do Gminy Miejskiej K. czynności dokonanej z jej pokrzywdzeniem, do Skarżącej może być skierowane następnie żądanie spłaty określonych należności. Nie jest to wystarczające do uznania, iż Skarżąca może domagać się wszczęcia postępowania w celu umożliwienia spłaty należności [...] sp. z o.o., poprzez przyznanie ulgi w ich spłacie. W sprawie brak interesu prawnego Skarżącej jest niewątpliwy, a ustalenie tej kwestii nie wymaga wszczęcia postępowania w celu dokonywania czynności w tym zakresie.

Skarżąca wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu I instancji. Skarżąca postanowieniom tym zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy istniały podstawy do uchylenia "decyzji" i orzeczenia co do istoty sprawy,

- art. 28 K.p.a., poprzez mylne przyjęcie, że sprawa nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku Skarżącej, skutkujące mylnym przyjęciem, że nie jest ona stroną postępowania,

- art. 61a § 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że wniosek o umorzenie postępowania lub rozłożenie na raty należności z tytułu kosztów egzekucyjnych powstałych w toku prowadzenia egzekucji przeciwko [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej został złożony przez osobę nie będącą stroną w tym postępowaniu,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia przedstawionego materiału dowodowego, a w szczególności skutków wyroku Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt [...]

W uzasadnieniu skargi Skarżąca powieliła argumentację przedstawioną we wniosku i zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Należy wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Prezydenta Miasta K. wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W ocenie Sądu, organy w sposób nieprawidłowy i przedwczesny, zastosowały w przedmiotowej sprawie jako podstawę swych rozstrzygnięć przepis art. 61a § 1 K.p.a., zatem skarga zasługuje na uwzględnienie, choć ze względu na zasadniczo inną argumentację niż podnoszoną w skardze.

Przepis wskazany wyżej, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. można bowiem w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony powinno zostać wszczęte zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., aby stworzyć możliwość do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy w ramach postępowania.

Powyższe znajduje potwierdzenie w stanowisku, które zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1045/13, (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie wprost stwierdzono, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Analogicznie w wyroku z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 983/13 NSA podkreślił, że właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 K.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Natomiast gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający, wymaga dokonania złożonego procesu wykładni czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego.

W realiach niniejszej sprawy zdaniem Sądu organ I instancji, a w ślad za nim organ II instancji przedwcześnie przyjęły, że Skarżąca nie może być stroną postępowania, gdyż nie przeprowadziły dostatecznej analizy wniosku Skarżącej z dnia 30 stycznia 2018 r. Skarżąca powyższy wniosek zatytułowała "WNIOSEK w sprawie rozłożenia na raty należności cywilnoprawnych" i jako podstawę prawną swojego żądania wskazała § 7 obowiązującej w dacie złożenia wniosku uchwały Rady Miasta Krakowa nr CIX/1649/14 z dnia 11 czerwca 2014 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających Gminie Miejskiej K., a także wskazania organów do tego uprawnionych (Dz.U. Województwa Małopolskiego poz. 3504, ze zm.). We wniosku Skarżąca wskazała zaległości, w stosunku do których domaga się rozłożenia na raty (28 pozycji). W pozycji 1,2, i 28 wniosku wskazała na zaległości wynikające z wyroków sądów powszechnych i w tym zakresie pismem z dnia 13 lutego 2018 r. Prezydent MK poinformował Skarżącą, że wniosek ten jest bezprzedmiotowy, gdyż zobowiązanym jest inny podmiot, jednocześnie informując Skarżącą, że ww. wniosek w pozostałym zakresie został przekazany do rozpoznania.

Z kolei w pozycji 3 wniosku Skarżąca domagała się rozłożenia na raty zaległości wynikłej z "tytułu zwrotu kosztów postępowania egzekucyjnego z tytułu zaległości podatkowych wynikających z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 16 grudnia 2011 roku", a w pozycjach od 4 do 27 wniosku zaległości wynikłej z "tytułu należności podatkowych z tytułu wykonawczego" podając w każdym przypadku numer tytułu wykonawczego i datę jego wystawienia. Jednocześnie Skarżąca wniosła o "udzielenie ulgi poprzez umorzenie odsetek ustawowych jak również odsetek za zwłokę od należności stwierdzonych opisanymi tytułami".

Na podstawie tak sformułowanego wniosku Prezydent MK powołując się na omówiony powyżej przepis art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie lub rozłożenie na raty należności z tytułu kosztów egzekucyjnych powstałych w toku prowadzenia egzekucji (podkreślenie Sądu) wobec [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w K. z uwagi na wniesienie pisma przez osobę nie będącą stroną postępowania.

Z porównania zgłoszonych żądań zawartych we wniosku i sentencji wydanego rozstrzygnięcia jednoznacznie wynika, że Prezydent odmówił wszczęcia postępowania w nieadekwatnym zakresie do złożonego we wniosku żądania. Z treści wniosku jednoznacznie wynika, że Skarżąca żądała przede wszystkim rozłożenia na raty zaległości podatkowych objętych tytułami wykonawczymi szczegółowo wymienionymi we wniosku oraz umorzenia "odsetek za zwłokę od należności stwierdzonych opisanymi tytułami" i w tym zakresie Prezydent MK w ogóle nie odniósł się do żądania Skarżącej. Z kolei żądanie sformułowane przez Skarżącą w pozycji 3 wniosku, które ewentualnie mogłoby uzasadniać przyjęcie takiego rozstrzygnięcia, jest na tyle nieprecyzyjne, gdyż dotyczy zaległości z tytułu bliżej nie określonego zwrotu (podkreślenie Sądu) kosztów postępowania egzekucyjnego i w tym zakresie Prezydent powinien wezwać Skarżącą o wyjaśnienie jakich zaległości dotyczy żądanie.

Precyzyjne ustalenie zakresu żądania pozwala dopiero na dokonanie analizy, czy Skarżąca była uprawniona do złożenia wniosku o rozłożenie o rozłożenie na raty i umorzenie określonych należności. Analiza ta powinna być przeprowadzona w oparciu o przepisy, które dopuszczają zastosowanie ulg w spłacie należności objętych wnioskiem.

W przypadku zaległości podatkowych, Prezydent MK powinien przeprowadzić analizę mającą dać odpowiedź na pytanie, czy w świetle przepisów art. 67a i 67b w związku z art. 133 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 800 ze zm., dalej O.p.), Skarżąca jest uprawniona do złożenia wniosku o udzielenie ulg w spłacie objętych wnioskiem. Natomiast jeżeli okaże się, że wniosek dotyczy również kosztów egzekucyjnych, analiza ta powinna być przeprowadzona w oparciu o przepisy art. 64e i art. 64f ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1475, ze zm.: dalej: u.p.e.a), w związku z przepisem art. 28 K.p.a. i w zw. z art. 18 u.p.e.a. Przywołane powyżej przepisy określają podmioty które mogą ubiegać się o ulgi w spłacie (np. podatnik, zobowiązany) i w świetle powyższych przepisów Prezydent MK powinien ustalić, czy Skarżąca ma przewidziany w tych przepisach status, czyli inaczej mówiąc, czy Skarżąca na podstawie tych przepisów może być stroną postępowania w sprawach o udzielenie żądanych ulg w spłacie.

W kontekście powyższego należy zauważyć, że gdyby nawet przyjąć, że Prezydent MK prawidłowo odczytał zakres żądania Skarżącej, to i tak postanowienie to nie mogłoby pozostać w obrocie prawnym, gdyż nie zawiera rozważań, czy w świetle przepisów 64e i art. 64f u.p.e.a. w związku z art. 28 K.p.a., Skarżąca była uprawniona do złożenia wniosku o rozłożenie na raty lub umorzenie kosztów egzekucyjnych i czy mogła być stroną takiego postępowania. Takich rozważań nie zawiera również postanowienie organu II instancji, które ogranicza się do rozważań w kwestii wyłącznie art. 28 K.p.a. i wykazania, że Skarżąca nie ma interesu prawnego w bliżej nie skonkretyzowanym postępowaniu o udzielenie ulg w spłacie.

Podsumowując Prezydent naruszył przepis at. 61a § 1 K.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przedwczesnym przyjęciu, że Skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie żądanych ulg w spłacie, jak również przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieodniesienie się do żądań Skarżącej.

Stosownie do art. 7 K.p.a. - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.

Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń wniosku dotyczących istotnych okoliczności faktycznych czy prawnych, a także zarzutów podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji (postanowienia).

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi również w efekcie do uchybienia zasadom praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).

Wyżej wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 K.p.a.). Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej rozstrzygnięcia, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji (art. 15, art. 138 K.p.a.). Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie SKO naruszyło nie tylko przepis art. 138 § 1 K.p.a., ale również wskazane powyżej przepisy K.p.a. nie dostrzegając nieprawidłowości postanowienia organu I instancji.

W tym stanie sprawy przedwczesne byłoby wyrażenie przez Sąd oceny czy Skarżąca może być podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o zastosowanie ulg w spłacie w stosunku do należności wymienionych we wniosku. Podkreślenia wymaga, że Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej w aspekcie jej zgodności z prawem. Sprawowanie kontroli oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach. Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1067/09, sąd administracyjny nie może kontrolować tego, czego w zaskarżonym akcie nie ma, ani też uzupełniać dostrzeżonych braków tych aktów. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego wkraczania w sferę "administrowania" zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracyjnych.

Na podstawie art. 153 P.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent MK jest zobowiązany do uwzględnienia przedstawionej powyżej oceny prawnej,

a w szczególności wezwie Skarżącą do określenia precyzyjnie zakresu żądania o udzielenie ulg w spłacie, a następnie rozpatrzy żądanie odrębnie dla należności, do których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej i należności, do których stosuje się przepisy K.p.a.

Końcowo należy zwrócić uwagę, że w przekazanych Sądowi przez organ II instancji aktach brakuje dowodów, które odnoszą się do należności objętych wnioskiem Skarżącej (tytułów wykonawczych i wyroków sądów powołanych we wniosku). W kontekście powyższego, godzi się przypomnieć, że Sąd dokonując kontroli decyzji opiera się na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. Jak wynika bowiem z art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez ten sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Kontrolując zaskarżony akt administracyjny, Sąd nie ogranicza się jedynie do kontroli tego aktu, lecz bada, czy okoliczności przedstawione w takim akcie znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.