Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3807/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 398 ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA (del.) Maciej Kobak Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Krysińska-Kłos po rozpoznaniu w dniu 24 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1061/19 w sprawie ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w B. z dnia 30 września 2019 r., nr BD.RUZ.424.12.2019r.AMD w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty w opłacie za pozwolenie wodnoprawne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji), sygn. II SA/Bd 1061/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w B. z 30 września 2019 r., nr BD.RUZ.424.12.2019r.AMD w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty w opłacie za pozwolenie wodnoprawne 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. z 20 sierpnia 2019 r. nr BD.ZUZ.2.424.73.2019.MK, 2. zasądził od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w B. na rzecz strony skarżącej kwotę 190 tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 11 października 2018 r., znak: BD.ZUZ.2.421.286.2018.DS, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. udzielił trzech pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne, obejmujące odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, za pośrednictwem istniejących trzech różnych wylotów, tj. W1 , W2 i W3 do wód rzeki P., z powierzchni utwardzonych i terenów zielonych w km [...] drogi krajowej nr [...] w m. S., gm. W., powiat w. Za wydanie ww. pozwoleń wodnoprawnych pobrano opłatę w wysokości 651,00 zł (3 x 217,00 zł). Pismem z 20 marca 2019 r., Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w S. złożyła do Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. wniosek o wydanie decyzji o stwierdzeniu nadpłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą odprowadzanie do wód rzeki P. wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami w km [...] drogi krajowej nr [...] w m. S., gm. W., powiat w., udzielonego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. z 11 października 2018 r. Decyzją z 20 sierpnia 2019 r., znak: BD.ZUZ.2.424.73.2019.MK Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. odmówił stwierdzenia nadpłaty dokonanej przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. za udzielenie pozwolenia wodnoprawnego decyzją z 11 października 2018 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S., wniosła o jej uchylenie w całości i orzeczenie o stwierdzeniu nadpłaty, zaskarżonej decyzji.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 30 września 2019 r., nr BD.RUZ.424.12.2019.AMD utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W skardze do Sądu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. z 20 sierpnia 2019 r. wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy postanowienia tej decyzji wyczerpują przesłanki art. 398 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, bowiem w ocenie organu II instancji, odprowadzanie wód opadowych i roztopowych trzema wylotami z trzech różnych instalacji kanalizacji deszczowej, odwadniających różne powierzchniowo zlewnie, należy traktować jako pozwolenia wodnoprawne nie tożsame rodzajowo, ponieważ zarówno jakość jak i ilość odprowadzanych nimi wód opadowych jest różna, co w konsekwencji uprawniało do naliczenia stosownej opłaty w potrójnej wysokości.

W skardze kasacyjnej Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. (dalej: skarżący kasacyjnie organ), reprezentowany przez r.pr., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 398 ust 3 i 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 310) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. 2019 r. poz. 2325) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji udzielono jednorodzajowych pozwoleń wodnoprawnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu doprowadziłaby do stwierdzenia, iż były to pozwolenia, które nie były tożsame rodzajowo, co skutkowałoby nałożeniem opłaty za pięć pozwoleń wodnoprawnych. Na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przyjęta przez WSA w Bydgoszczy w zaskarżonym wyroku definicja "rodzajowości" pozwoleń budzi poważne wątpliwości skarżącego, niezależnie od powyższego wątpliwości takie budzi również automatyczne zastosowanie pojęcia "jednorodzajowości" spraw do konkretnego przypadku wymienionego w zaskarżonej decyzji. Według skarżącego kasacyjnie organu, wypada zaznaczyć, że przyjmując tok rozumowania składu orzekającego należałoby uznać że wymienione w art. 389 ust. 1 od pkt 1 do 10 rodzaje pozwoleń wodnoprawnych stanowią każdorazowo jeden rodzaj pozwoleń w rozumieniu art. 389 ust. 4. Stosując literalnie taką interpretację wymienione w ust. 1 art. 389 usługi wodne, niezależenie od ich różnorodności i rozmiarów zawsze stanowiłyby jeden rodzaj pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, powstaje zasadnicze pytanie czy gdyby strona wniosła o wydanie pozwolenia na kilka zupełnie różnych usług w jednym pozwoleniu to oznaczałoby to że nie należy pobierać dwóch różnych opłat, ponieważ zgodnie z przyjętą przez Sąd interpretacją wszystkie usługi stanowią jeden rodzaj pozwolenia wodnoprawnego. Kierując się analizą wywiedzioną przez WSA w Bydgoszczy uznać należałoby, że usługi wodne, skoro zostały ujęte przez ustawodawcę w jednej kategorii wymienionej wart. 389 pkt 1 Prawa wodnego, powinny być traktowane jako jedna tożsamość rodzajowa, objęta jedną opłatą za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Takie rozważania skutkują dojściem do wniosku, że każde pozwolenie wodnoprawne na usługi wodne wymienione enumeratywnie w art. 35 ust. 3 w pkt od 1 do 9, powinno być przez Organy Wód Polskich rozpatrywane w ramach jednej opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Skarżący kasacyjnie organ zwraca uwagę, że automatyczne uznanie jednorodzajowości załatwianych w jednej decyzji spraw w przypadku, gdy korzystanie z wód tj. odprowadzanie wód opadowych, ma miejsce w różnych lokalizacjach czasem odległych od siebie, objętych odrębnymi zasięgami oddziaływania wyznaczonymi dla każdego z urządzeń wodnych (dla każdego z wylotów), gdzie obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego dotyczy odrębnie każdego z urządzeń wodnych, jak i usług wodnych realizowanych w stosunku do wód opadowych wprowadzanych do tych urządzeń nie może być traktowany jako jeden rodzaj pozwolenia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, w sprawie nie zachodzi tożsamość rodzajowa pozwoleń wodnoprawnych, gdy wody opadowe i roztopowe zbierane są za pomocą dwóch instalacji kanalizacji deszczowej, różniących się powierzchnią odwadnianych zlewni. Większa powierzchnia zlewni, wymaga dobrania urządzeń podczyszczających o odpowiednio większej przepustowości nominalnej. Zdaniem organu nie można mówić o tożsamości rodzajowej pozwoleń wodnoprawnym wydawanych dla odwodnienia kilku różnych zlewni, ponieważ każde z tych pozwoleń wymaga ustalenia szczegółowych warunków. Dla każdego z ww. przypadków niezbędna jest weryfikacja zastosowanych urządzeń podczyszczających pod kątem nałożenia na wnioskodawcę obowiązku wykonywania przeglądów urządzeń podczyszczających bądź ewentualnej konieczności nałożenia obowiązku przeglądów wraz z obowiązkiem wykonywania analiz jakości wód opadowych i roztopowych.

W związku z powyższym odprowadzanie wód opadowych i roztopowych kilkoma różnymi wylotami z kilku różnych instalacji kanalizacji deszczowej, odwadniających różne powierzchniowo zlewnie należy traktować jako pozwolenia wodnoprawne nietożsame rodzajowo, ponieważ zarówno jakość jak i ilość odprowadzanych nimi wód opadowych jest różna. Problem uznania tożsamości rodzajowej pozwoleń wodnoprawnych należy rozpatrywać w szerszym aspekcie, również w oparciu o definicję instalacji o której mowa ustawie Prawo Ochrony Środowiska. Instalacja kanalizacyjna do odprowadzania wód opadowych wykonana na potrzeby odwodnienia określonej zlewni nie jest instalacją tożsamą z instalacją wykonaną na potrzeby odwodnienia innej zlewni, ponieważ z każdej z tych instalacji kanalizacyjnych mogą zostać odprowadzone do środowiska różne ładunki zanieczyszczeń. Każda z tych niezależnych od siebie instalacji może ulec awarii, która będzie wymagała podjęcia działań naprawczych tylko i wyłącznie w stosunku do tej instalacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, należy uznać, że zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 398 ust. 3 i 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, (dalej: p.w.). Według art. 398 ust. 3 p.w., za wydanie pozwolenia wodnoprawnego opłata wynosi określoną w nim kwotę. Zgodnie z art. 398 ust. 4 p.w., jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w ust. 3, mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć określonej w tym przepisie kwoty. Z powyższego wynika więc, że w sytuacji, kiedy w jednej decyzji wydano tożsame rodzajowo pozwolenia wodnoprawne pobiera się jedynie jedną opłatę. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma więc wykładnia pojęcia "tożsame rodzajowo pozwolenie wodnoprawne". Ustawodawca nie zdefiniował co należy rozumieć pod pojęciem "tożsamego rodzajowo pozwolenia wodnoprawnego". Wyjaśnienia, co należy rozumieć pod pojęciem "tożsamości rodzajowej pozwoleń wodnoprawnych" należy poszukiwać w treści p.w. Zgodnie z art. 389 p.w., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na: 1) usługi wodne; 2) szczególne korzystanie z wód; 3) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej; 4) rekultywację wód powierzchniowych lub wód podziemnych; 5) wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów; 6) wykonanie urządzeń wodnych; 7) regulację wód, zabudowę potoków górskich oraz kształtowanie nowych koryt cieków naturalnych; 8) zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód; 9) prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące oraz przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonowych lub przepustów; 10) prowadzenie przez śródlądowe drogi wodne oraz przez wały przeciwpowodziowe napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych. Art. 35 ust. 1 p.w., określa, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Art. 35 ust. 3 p.w. wylicza co obejmują usługi wodne, wskazując, że należy do nich: 1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; 2) piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód; 3) uzdatnianie wód podziemnych i powierzchniowych oraz ich dystrybucję; 4) odbiór i oczyszczanie ścieków; 5) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych; 6) korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej; 7) odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast; 8) trwałe odwadnianie gruntów, obiektów lub wykopów budowlanych oraz zakładów górniczych, a także odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast; 9) odprowadzanie do wód lub do ziemi wód pobranych i niewykorzystanych.

W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia 11 października 2018 r., znak: BD.ZUZ.2.421.286.2018.DS, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. udzielił trzech pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne, obejmujące odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, za pośrednictwem istniejących trzech różnych wylotów, tj. W1 , W2 i W3 do wód rzeki P., z powierzchni utwardzonych i terenów zielonych w km [...] drogi krajowej nr [...] w m. S., gm. W., powiat w. Za wydanie ww. pozwoleń wodnoprawnych pobrano opłatę w wysokości 651,00 zł (3 x 217,00 zł).

Tymczasem powyższy stan faktyczny wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że wydana w dniu 11 października 2018 r. decyzja dotyczyła pozwoleń wodnoprawnych tożsamych rodzajowo.

Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z powierzchni utwardzonych i terenów zielonych do urządzeń wodnych - wód rzeki P., za pośrednictwem istniejących wylotów, a o takie pozwolenia wodnoprawne wnosiła skarżąca – stanowi usługę wodną w myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 ww. ustawy, bowiem rodzaje działań wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, nazywanych w ustawie rodzajem pozwolenia wodnoprawnego, ustawodawca określił w art. 389 i 390 p.w., a jednym z nich jest właśnie - korzystanie z usług wodnych. Z kolei rodzaje usług wodnych skatalogowane zostały w przepisie art. 35 ust. 3 prawa wodnego, a jedną z nich jest odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Ma rację Sąd I instancji, że ustawodawca nie dokonał dalszej kategoryzacji pozwoleń wodnoprawnych: na usługi wodne ze względu na położenie tych urządzeń, czy rodzaj lub powierzchnię odwadnianych zlewni.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wyrażenie zgody wodnoprawnej odnosi się do przykładów wymienionych w art. 389 ustawy - Prawo wodne. Dalsze różnicowanie przypadków określonych tym przepisem w zakresie usług wodnych obejmuje katalog usług wodnych wymienionych w art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy i to stanowi ostateczne kryterium rodzajowo określonych pozwoleń wodnoprawnych. Niezależnie od tego, ile pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne udzielono tą samą decyzją, pozwolenia te mają charakter jednorodzajowy, bowiem zostały ujęte w jednej kategorii – stosownie do art. 389 pkt 1 p.w.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym "(...) rodzaj pozwolenia dotyczy charakteru prawnego pozwolenia wodnoprawnego, a nie jego uwarunkowań faktycznych. Takie rozumienie pojęcia "tożsamości rodzajowej" przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której chodziłoby nie tylko o tożsamość rodzajową pozwolenia wodnoprawnego, ale także o jego identyczność zarówno pod względem prawnym jak i faktycznym". (zob. wyrok NSA z 20.04.2021 r., III OSK 3314/21, LEX nr 3165754, por. wyrok NSA z 24.01.2023 r., III OSK 1871/21, LEX nr 3558266; wyrok NSA z 24.01.2023 r., III OSK 1872/21, LEX nr 3558320; wyrok NSA z 24.01.2023 r., III OSK 1870/21, LEX nr 3557941).

Przepisy dotyczące pobierania opłaty od pozwoleń wodnoprawnych nie są jednoznaczne. Oznacza to więc konieczność, zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. Zasadnie wskazał Sąd I instancji na art. 7a § 1 k.p.a. i zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony i prawidłowo uznał, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.