Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 100/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4 w zw. z art. 15 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 22 par 2 i 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem K. a Miastem O. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletniej M. K. w Placówce Opieki Doraźnej [...] w K. postanawia: wskazać Miasto O. jako właściwe w sprawie.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2018 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta O. w przedmiocie ponoszenia wydatków za pobyt małoletniej M.K. w Placówce Opieki Doraźnej [...] w K.

W uzasadnieniu wskazano, że Małoletnia M. K. została przyjęta do Placówki Opieki Doraźnej [...] w K. przy ul. [...] w dniu 29 listopada 2017 r. o godzinie 00:30 i przebywała tam do godziny 17:55 tego samego dnia. Zgodnie z art. 191 ust. 12 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wydatki na dziecko umieszczone w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego w wysokości proporcjonalnej do liczby dni pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, ponosi powiat, o którym mowa w ust. 1-4, albo powiat, który otrzymuje zwrot wydatków na utrzymanie dziecka. W przypadku w/w małoletniej powiatem tym jest bez wątpienia Miasto O.

Stosownie do art. 191 ust. 16 samej ustawy w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

W dniu 8 grudnia 2017 r. Ośrodek w K. wystawił notę księgową Nr [...] tytułem zwrotu wydatków za pobyt M.K. zam. O., ul. [...] , obciążając kwotą 199,00 zł Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O.

W odpowiedzi Miejski Ośrodek Społecznej w O. odmówił uiszczenia powyższej kwoty argumentując to faktem, iż małoletnia nie przebywała w Placówce pełnej doby. Na poparcie tej tezy wskazał treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SAB/Po 63/13, który jednak dotyczył zupełnie innego stanu faktycznego i prawnego.

Zdaniem organu nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym przez MOPS w O. Prawie osiemnastogodzinny pobyt małoletniej wygenerował realne koszty, które zgodnie z przepisami powinien ponieść w/w Ośrodek. Ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 191 ust. 12 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, który powinien ponosić koszty pobytu dziecka umieszczonego w placówce opiekuńczo -wychowawczej typu interwencyjnego, takiej jak Placówka Opieki Doraźnej [...] nie różnicując przy tym wydatków ze względu na długość trwania pobytu oraz nie przewidując wyjątków od tej zasady.

W odpowiedzi na wniosek, Prezydent O. wskazał, iż Miasto O. nie kwestionuje faktu, iż małoletnia M. K. została przyjęta w dniu 29 listopada 2017r. o godz. 00:30 do Placówki Opieki Doraźnej [...] w K. przy ul. [...] i przebywała w niej do godz. 17:55 tego dnia, skąd została odebrana przez ojca P. K. Z przedłożonych dokumentów wynika, iż ojciec zgłosił zaginięcie córki. Ojciec wskazał adres miejsca zamieszkania ul. [...] w O.

Miasto O. nie kwestionuje swojej właściwości do ponoszenia wydatków lecz zasady ustalania odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Prezydent Miasta K. stoi na stanowisku, iż powiat właściwy jest zobowiązany do ponoszenia wydatków za pobyt dziecka w pieczy zastępczej trwający krócej niż dobę, czyli tak jak w niniejszej sprawie kilkanaście godzin w dniu 29 listopada 2017r., a zatem w kwocie 199 zł, wyliczonej w oparciu o średnie miesięczne wydatki na utrzymanie dziecka w placówce, które wynoszą w 2017r w tej placówce 5970 zł (5970 koszt /30 dni=199 zł za dzień).

Miasto O. - Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. odmówiło zapłaty kwoty 199 zł tytułem wydatków poniesionych za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wskazując, iż zgodnie z zapisami ustawowymi powiat ponosi wydatki proporcjonalnie do liczby dni pobytu dziecka, przy tym, wobec braku szczególnej regulacji na gruncie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w kwestii obliczania dni, stosować należy ogólne przepisy kodeksu cywilnego.

Zgodnie z ogólnymi regułami zawartymi w art. 111 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.), które znajdują odpowiednie zastosowanie także na gruncie procedury administracyjnej oraz sądowo-administracyjnej - najkrótszą jednostką czasu (obliczeniową) jest dzień, rozumiany jako doba - 24 godziny, liczona od północy do północy.

W świetle zatem powyższego obowiązek zapłaty za pobyt dziecka aktualizuje się z chwilą pobytu trwającego przynajmniej jedną dobę. W niniejszej sprawie przyjęcie dziecka do placówki i jej opuszczenie nastąpiło tego samego dnia, a zatem jednocześnie, w związku z czym trudno jest przyjąć, iż powiat ma obowiązek ponosić koszt całego dnia pobytu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.), powstaje w związku z odmienną oceną zakresu, określonej w przepisach prawa, kompetencji organów administracji publicznej. Sporem takim jest sytuacja prawna, w której między organami zachodzi rozbieżność poglądów, co do właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem podmiotowym (tożsamości strony), przedmiotowym (tożsamości żądania) i przy stosowaniu tej samej podstawy prawnej. Chodzi tu przy tym nie o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie należącą do jego właściwości indywidualną sprawę administracyjną rozstrzyganą przez taki organ w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Musi więc istnieć materialnoprawna podstawa do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Wprawdzie przepis art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 697 ze zm., dalej jako "ustawa") nie odnosi się wprost do organu właściwego do rozstrzygania sprawy administracyjnej, lecz określa tryb rozstrzygania, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka, to należy przyjąć, że ciężar ten spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą tego obowiązku realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty.

Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków za pobyt dziecka w pieczy zastępczej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość rozstrzygają między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 tego przepisu - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. Na mocy art. 4 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów o właściwość powołane są sądy administracyjne. Do rozstrzygania sporów o właściwość kompetentny jest Naczelny Sąd Administracyjny, który rozstrzyga je postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2, zd. trzecie p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 180 pkt 13 lit. a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, do zadań własnych powiatu należy finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka, palcówkach opiekuńczo-wychowawczych, regionalnych placówkach opiekuńczo-terapeutycznych, interwencyjnych ośrodkach preadopcyjnych lub rodzinach pomocowych, na jego terenie lub na terenie innego powiatu. Według art. 191 ust. 1- 4 ustawy ustalana jest właściwość powiatów zobowiązanych w w/w sprawach.

Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Istotą sporu o właściwość jest więc sytuacja, w której dochodzi do rozbieżności poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy.

Wniosek o rozstrzygnięcie sporu powinien wskazywać przyczynę powstałego sporu i powody, dla których organ wnioskujący nie zgadza się z uznaniem swojej właściwości.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem o właściwość, pomimo deklarowanej przez Miasto O. (w istocie pozornej) akceptacji swej właściwości. Równocześnie bowiem z powyższą deklaracją Miasto O. odmawia pokrycia wydatków poniesionych z tytułu pobytu małoletniej M. K. w Placówce Opieki Doraźnej [...] w K. w dniu 29 listopada 2017r. Skoro tak, i skoro niewątpliwym jest, że pobyt małoletniej przez kilkanaście godzin w placówce generował konieczność poniesienia określonych wydatków, to odmowa pokrycia tych kosztów tożsama jest z uznaniem się przez Miasto O. niewłaściwym w tym zakresie. Zupełnie inną sprawą jest natomiast to, czy jest to zachowanie zgodne z prawem, czy też nie.

Art. 191 ust. 12 ustawy stanowi, że wydatki na dziecko, o którym mowa w ust. 8 pkt 1, w wysokości proporcjonalnej do liczby dni pobytu dziecka w (...) placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, ponosi powiat, o którym mowa w ust. 1-4, albo powiat, który otrzymuje zwrot wydatków na utrzymanie dziecka.

Rozstrzygnięcie zarysowanej powyżej istoty sporu o właściwość wymaga dokonania wykładni pojęcia "dni", użytego w art. 191 ust. 12 ustawy i ustalenia zależnej od wyniku tej wykładni zasady odpowiedzialności powiatu z tytułu trwającego krócej niż dobę pobytu małoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcia dnia w rozumieniu powołanego powyżej przepisu nie należy utożsamiać z pojęciem doby, jak czyni to Miasto O. Trudno jest bowiem znaleźć uzasadnienie dla przyjęcie, że dopiero przekroczenie 24 godzin pobytu małoletniego w placówce uruchamiałoby mechanizm umożliwiający domaganie się zwrotu poniesionych z tytułu tego pobytu wydatków.

Należy też stwierdzić, że używany często w języku potocznym i oficjalnym termin "pobyt jednodniowy" nie jest wszak jednoznaczny z pobytem "całodobowym". Skoro zatem małoletnia M. K. przebywała w placówce niemal osiemnaście godzin w dniu 29 listopada 2017 r. co niewątpliwie wywołało konieczność poniesienia określonych wydatków przez powiat prowadzący placówkę, to uznać należało, że zgodnie z regułą z art. 191 ust. 1 ustawy wydatki te powinno ponieść Miasto O. pozostające właściwe z uwagi na miejsce zamieszkania małoletniej.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.