Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3800/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi kasacyjnej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 220 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, znak: [...], z dnia [...] września 2015 r. ,na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2, art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 ze zm.), dalej kpa, w związku z art. 127 ust. 3 ustaw)' z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2013.1235 ze zm.), dalej "ustawy ooś", "ustawy o ocenach" po rozpatrzeniu odwołania J.K., pełnomocnika A. sp.j. w W. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji pod nazwą: "Budowa trzeciego pasa ruchu (zabudowa rezerwy w pasie dzielącym) na realizowanym odcinku drogi ekspresowej S-8 od węzła "J." do węzła "P.", dalej "planowana inwestycja", organ II instancji w pkt 1. uchylił pierwszy akapit decyzji w brzmieniu:

"Na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 6 oraz art. 84 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (...) a także § 3 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 2 ust. l pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, ze zm.) w zw. z art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., zwanej dalej "Kpa"), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 2014 r. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad reprezentowanej przez pełnomocnika Pana A.W. - przedstawiciela S. Sp. z o.o., w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach:" i w tym zakresie orzekł:

"Na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. l pkt 1) lit. h oraz art. 84 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (...), a także § 3 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 2 ust. l pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, ze zm.) w zw. z art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., zwanej dalej "Kpa"), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 2014 r. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad reprezentowanej przez pełnomocnika Pana A.W.- przedstawiciela S. Sp. z o.o., w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach:", w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W., określił środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji pod nazwa: Budowa trzeciego pasa ruchu (zabudowa rezerwy w pasie dzielącym) na realizowanym odcinku drogi ekspresowej S-8 od węzła "J." do węzła "P.".

Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniosła A. sp.j., działając przez pełnomocnika w osobie J.K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ewentualnie na podstawie art. 136 kpa o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygniecie sprawy co do istoty.

Decyzji zarzucił:

1. Nieprawidłowe ustalenia faktyczne polegające na ustaleniu lokalizacji ekranów akustycznych w sposób niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego oraz przy pominięciu istniejącej zabudowy i jej przeznaczenia;

2. Bezpodstawne uznanie przedsięwzięcia, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko podczas, gdy powinno zostać uznane za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

3. Naruszenie art. 64 ustawy ooś poprzez niezwrócenie się do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o wydanie opinii w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko;

4. Naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, tj. art. 8 kpa oraz 9 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia konieczności zastosowania ekranów akustycznych jako środków ochrony przed hałasem oraz pominięcie możliwości stosowania innych środków oraz dostępnych technologii mających na celu zapewnienie właściwej ochrony przed hałasem;

5. Naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, tj. art. 7 kpa, 77 kpa, oraz 80 kpa poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności mających na celu zbadanie sprawy, przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz jej wyjaśnienie przy uwzględnieniu wszystkich interesów stron postępowania.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego ustalenia lokalizacji ekranów akustycznych, w sposób niezgodny z planem zagospodarowania, organ stwierdził, że na terenie, na którym skarżący prowadzi działalność gospodarczą oraz na działkach sąsiednich obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] lipca 2011 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi W. — przy Trasie [...]. Zgodnie z ww. planem działki te posiadają przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług.

W art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), dalej Poś, wskazano tereny wymagające ochrony akustycznej, dla których określono dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. Są to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, szpitale i domy opieki społecznej, budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży oraz na cele uzdrowiskowe, rekreacyjno- wypoczynkowe, mieszkaniowo-usługowe. Dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku dla ww. terenów zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 poz. 112).

O zakwalifikowaniu danego obszaru do określonego rodzaju terenu chronionego przed hałasem, dla którego ustanowiono dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, w pierwszej kolejności decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a dopiero w przypadku braku planu miejscowego, faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie tego terenu. Zgodnie z treścią art. 114 ust. 1 Poś "Przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazuje się, które z "ich należą poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2pkt /". Natomiast w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów chronionych przed hałasem, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów (art. 115 Poś).

Skarżący wskazuje, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W., oceniając warunki akustyczne, powinien uwzględnić nic tylko nieruchomości o funkcji mieszkaniowej, wymagające ochrony pod względem akustycznym, lecz również interesy przedsiębiorców. Na skutek realizacji inwestycji oraz budowy ekranu akustycznego od km 444+933 do km 444+397, zostanie zasłonięta część nieruchomości skarżącego, pełniąca funkcje usługowe, która nie wymaga ochrony akustycznej, co utrudni lub wręcz uniemożliwi klientom dostęp do salonu, a jednocześnie przyczyni się do spadku obrotów firmy i spowoduje utratę klientów.

Zdaniem organu, budowa ekranu akustycznego w km 444+933 do km 444+397, o którym wspomina skarżący, ma na celu ochronę budynku zlokalizowanego przy ul. [...] (działka nr [...]), który posiada funkcję mieszkaniową. Jak wynika z akt sprawy (karta informacyjna przedsięwzięcia) inwestor w trakcie spotkań z mieszkańcami uzyskał informację, że właściciel budynku przy ul. [...], pełniącego funkcję mieszkaniową przygotowuje wniosek do Starosty P. o zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z funkcji mieszkaniowej na usługową. W przypadku zmiany sposobu użytkowania budynku, możliwa byłaby rezygnacja z budowy części ekranu akustycznego. Do daty wydania decyzji sposób użytkowania nie uległ zmianie.

Budynek zlokalizowany przy ul. [...] (działka nr [...]) posiada przeznaczenie na cele mieszkaniowe. Położny jest na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części wsi W. cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową zgodnie art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Poś wymagają ochrony akustycznej. W związku z powyższym niezbędne jest zapewnienie ochrony akustycznej dla ww. budynku.

Organ uznał także za niezasadne zarzuty dotyczące niewłaściwej kwalifikacji przedsięwzięcia oraz nieuzyskania opinii Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Planowana inwestycja została prawidłowo zakwalifikowana wg. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w § 2 ust. 1 i niespełniające kryteriów, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1.

Paragraf 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wskazuje, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych wymienionych w ust. l, jeżeli ta rozbudowa, przebudowa lub montaż osiąga progi określone w ust. l, o ile progi te zostały określone. Dla dróg ekspresowych nie określono progów, w związku z powyższym przedmiotowe przedsięwzięcie zostało prawidłowo zakwalifikowane do § 3 ust 2 pkt l.

Dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko właściwym organem do wydania opinii w sprawie konieczności przeprowadzenia oddziaływania na środowisko jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy ooś). W związku z tym organ pierwszej instancji uzyskał opinię właściwego w sprawie organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Odnosząc się do naruszenia art. 8 i 9 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia konieczności zastosowania ekranów akustycznych jako środków ochrony przed hałasem oraz pominięcie możliwości stosowania innych środków oraz dostępnych technologii mających na celu zapewnienie właściwej ochrony przed hałasem – zarzut ten także organ uznał za niezasadny. Wskazany sposób zabezpieczenia przed hałasem - ekrany akustyczne dotyczy nie tylko przedmiotowej inwestycji (budowy trzeciego pasa ruchu), ale jest to sposób zabezpieczenia całego odcinka drogi ekspresowej S-8. Ochrona akustyczna, w tym ekrany, na które wskazuje skarżący, była analizowana na wcześniejszych etapach procesu inwestycyjnego, tj. w trakcie uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i pozwoleń na budowę dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej S-8 od rejonu węzła "O." na terenie gminy M. (z wyłączeniem tego węzła) do węzła "P." i powiązania z drogą krajową Nr [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką Nr [...] w miejscowości M. (wraz z węzłem "P." i ww. skrzyżowaniem). Wykonane pomiary wykazały na znaczne przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, w związku powyższym realizacja innych środków zabezpieczających przed hałasem, takich jak cicha nawierzchnia lub nasadzenia zieleni byłaby niewystarczająca do ograniczenia ponadnormatywnego hałasu. Należy wskazać, że w decyzji z dnia [...] marca 2015 r., o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji pod nazwą "Budowa trzeciego pasa ruchu (zabudowa rezerwy w pasie dzielącym) na realizowanym odcinku drogi ekspresowej S-8 od węzła "J." do węzła "P.", została jedynie zweryfikowana długość i wysokość ekranów akustycznych, tak by stanowiły one ciągłe i skuteczne zabezpieczenie całego odcinka trasy S-8.

Organ uznał także za nie zasadne zarzuty dotyczącego naruszenia przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, tj. art. 7, 77, oraz 80 kpa poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności mających na celu zbadanie sprawy, przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz jej wyjaśnienie przy uwzględnieniu wszystkich interesów stron postępowania.

Zdaniem organu drugiej instancji, w postępowaniu prowadzonym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa. Wyczerpująco zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, stosownie do treści art. 77 kpa, a organ orzekał na podstawie całości materiału dowodowego, stosownie do treści art. 80 kpa. W karcie informacyjnej przedsięwzięcia analizowano sytuację, w której nastąpiłaby zmiana sposobu użytkowania budynku przy ul. [...]. W tabeli nr 7.23 przestawiono parametry ekranów akustycznych, które można by wówczas zastosować. Jednakże ze względu na to, iż do dnia dzisiejszego przeznaczenie budynku nie zostało zmienione organ pierwszej instancji nie miał podstaw do wydania innego rozstrzygnięcia. Brak realizacji ekranu akustycznego od km 444+933 do km 444+397 lub skrócenie jego długości spowodowałoby występowanie przekroczeń dopuszczalnych norm hałasu w środowisku wzdłuż zabudowy mieszkaniowej, a tym samym naruszono by przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska.

Odnosząc się do kwestii nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organ stwierdził, że kwestia ta została przeanalizowana w postanowieniu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], w którym organ odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] marca 2015 r. Organ drugiej instancji stoi na stanowisku, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności ww. decyzji było uzasadnione. Usprawnienie ruchu komunikacyjnego na terenie W., zwiększenie bezpieczeństwa ruchu, zapewnienie ochrony zdrowia i życia ludzi, poprzez zastosowanie urządzeń ochrony środowiska (zmniejszenie uciążliwości akustycznych, zmniejszenie zanieczyszczeń emitowanych do powietrza, ograniczenie negatywnego wpływu na środowisko gruntowo — wodne) uzasadnia zaistnienie interesu społecznego. Ponadto, ze względu na dofinansowanie inwestycji ze środków Unii Europejskiej, nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności przedmiotowej decyzji przyspieszy uzyskanie kolejnych decyzji wydawanych w trakcie procesu inwestycyjno — budowlanego, a tym samym umożliwi efektywniejsze rozplanowanie prac budowlanych i skrócenie czasu realizacji przedmiotowej inwestycji, co stanowi ważny interes strony.

Organ dokonując całościowej analizy akt sprawy dostrzegł drobne uchybienie w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., wymagające skorygowania, wobec czego uchylił akapit pierwszy decyzji organu pierwszej instancji i orzekł jego nowe brzmienie. W sentencji decyzji organ pierwszej instancji przywołał art. 75 ust. 6 ustawy ooś. Zgodnie z ww. artykułem "w przypadku przedsięwzięcia realizowanego w części na terenie zamkniętym dla całego przedsięwzięcia decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje regionalny dyrektor ochrony środowiska. Jak wynika z akt sprawy oraz wyjaśnień przedłożonych przez inwestora w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], inwestycja nie będzie realizowana na terenie zamkniętym. W związku z powyższym organ drugiej instancji usunął art. 75 ust. 6 ustawy ooś z podstawy prawnej zaskarżonej decyzji dodał natomiast właściwą podstawę prawną art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy ooś, zgodnie, z którym organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi ekspresowej jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Jednocześnie podkreślił, że błędne podanie podstawy prawnej nie miało wpływu na wydane rozstrzygnięcie oraz nie spowodowało zmiany organu właściwego do wydania decyzji.

Skargę na ww. decyzję złożył skarżący.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisu art. 114 ust. 3 ustawy z dnia 27. kwietnia 2011 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez niedostosowanie rodzaju zastosowanej ochrony przed hałasem do rozmiaru hałasu, stanu faktycznego oraz wszelkich okoliczności determinujących zastosowanie wskazanego przepisu, w tym znaczenia salonu należącego do skarżącej dla funkcjonowania i gospodarki gminy;

2) naruszenie przepisu § 2 ust. 2 pkt 1, w zw. z § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów, aby mogła zostać uznana za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy realizacja inwestycji pod nazwą "Budowa trzeciego pasa ruchu (zabudowa rezerwy w pasie dzielącym) na realizowanym odcinku drogi ekspresowej S-8 od węzła "J." do węzła "P." spełnia wszystkie przesłanki wymagane do zakwalifikowania jej jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym wydanie decyzji winno być poprzedzone przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko;

3) naruszenie przepisu art. 78 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze ustawy ocenowej w zw. z § 2 ust. 2 pkt 1, w zw. z § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09. listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez błędne uznanie, że organem właściwym do wydania opinii w sprawie potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarnym, podczas gdy, wobec faktu, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją zawsze znacząco oddziałującą na środowisko, właściwym do wydania w/w opinii był Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny;

4) naruszenie przepisu art. 8 w zw. z art. 11 kpa poprzez wydanie decyzji nieznajdującej oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa oraz sporządzenie uzasadnienia dokonującego błędnej subsumpcji, w szczególności nieprawidłowe zastosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób wskazujący na wewnętrzną sprzeczność stanowiska organu.

Mając na uwadze powyższe wniósł o:

a) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania;

b) zobowiązanie, na podstawie art. 145a § 1 ppsa, organu do wydania w terminie 30 dni decyzji w sposób wskazany w treści niniejszego pisma;

c) zasądzenie, na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa, od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Rozwijając zarzuty skargi skarżący wskazał na niedostosowanie rodzaju zastosowanej ochrony przed hałasem. Powołał przepis art. 114 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że ochrona przed hałasem na terenach, na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa polega na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach. Jednocześnie wskazał, że przepis nie precyzuje na czym takie zapewnienie właściwych warunków akustycznych polega, że istnieje szereg rodzajów ochrony akustycznej, które znacznie różnią się pomiędzy sobą pod kątem nie tylko efektywności, ale również uciążliwości ich zastosowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GDOŚ jedynie lakonicznie stwierdził, że innego rodzaju zabezpieczenia okażą się (w przyszłości) niewystarczające. Nie doszło jednak do sytuacji, w której zastosowane zabezpieczenia już okazałby się być niewystarczające. Organ nie zdołał uzasadnić swojego rozstrzygnięcia przekonująco, a tym samym naruszył fundamentalne zasady postępowania administracyjnego (zasadę pogłębiania zaufania obywateli oraz zasadę przekonywania).

Nie ma przy tym znaczenia twierdzenie organu, że w decyzji "została jedynie zweryfikowana długość i wysokość ekranów akustycznych" (str. 7 wers. 5 i 6), skoro jednocześnie (str. 8 początek akapitu drugiego) organ podnosi, że jego kompetencje orzecznicze nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, lecz do całościowej analizy akt sprawy.

Skarżący podkreślił, że autoryzowana stacja dealerska marki [...] zlokalizowana na należącej do niej nieruchomości w W., gm. N. jest istotnym punktem gospodarczym tej części gminy. Przede wszystkim jest ono miejscem pracy dla wielu mieszkańców gminy, ale również stanowi docelowe miejsce podróży wielu posiadaczy samochodów tej marki. Właściciele samochodów, podróżując do W. w celach związanych z ich pojazdami, niejednokrotnie odbywają wielokilometrową podróż kończącą się nie tylko wizytą w stacji skarżącej, ale także w pobliskich barach i restauracjach. Odizolowanie nieruchomości skarżącej od drogi oraz zasłonięcie budynku uniemożliwia, lub co najmniej znacznie utrudnia Klientom salonu dotarcie do stacji. Taka sytuacja generuje dla Spółki szkodę. Nie tylko jest powodem aktualnego spadku obrotów, ale także utrata korzyści, jakie skarżąca odniosłaby w przyszłości, gdyby nie wyrobienie wśród jej Klientów przekonania o niemożliwości dojazdu do salonu oraz konieczności skorzystania z usług konkurencji.

Precyzując zarzuty w pkt II skarżący wskazał na sprzeczność twierdzeń organu co do zastosowanych środków zabezpieczających przed hałasem. Wywodził że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GDOŚ z jednej strony wskazuje, że "w przypadku zmiany sposobu użytkowania budynku, możliwa byłaby rezygnacja z budowy części ekranu akustycznego" (str. 5 wers 1 i 2 uzasadnienia), z drugiej natomiast podnosił twierdzenia o niewystarczającym zastosowaniu innych niż panele akustyczne rodzajów zabezpieczenia argumentując przy tym, że panele akustyczne są sposobem zabezpieczenia całego odcinka drogi ekspresowej S-8 (str. 6 wers od dołu). Skoro organ dopuszcza możliwość rezygnacji z budowy ekranów akustycznych (pod warunkiem zmiany użytkowania budynku), to bezzasadna jest jego argumentacja dotycząca rzekomej niewystarczalności innych środków ochrony akustycznej realizowanym odcinku drogi ekspresowej S-8 od węzła "J." do węzła "P.". Bezprzedmiotowe są zatem twierdzenia GDOŚ, albowiem przedmiotowe przedsięwzięcie jest budową pasa ruchu drogi ekspresowej, a zatem, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 31 w/w rozporządzenia jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ administracji publicznej nieprawidłowo zastosował w przedmiotowej sprawie przepisy powszechnie obowiązującego prawa oraz dokonał błędnej subsumcji. Tym samym jego uzasadnienie jest niezgodne z przepisami, czym organ naruszył zasadę przekonywania oraz pogłębiania zaufania obywateli.

Zdaniem skarżącego przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09. listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się autostrady i drogi ekspresowe. Przytoczony przez organ przepis § 2 ust. 2 pkt 1 w/w rozporządzenia dotyczy rozbudowy, przebudowy lub montażu przedsięwzięcia. Przedmiotowe przedsięwzięcie nosi jednak nazwę "Budowa trzeciego pasa ruchu (zabudowa rezerwy w pasie dzielącym) a nie rozbudowa. W związku z tym organem właściwy do wydania opinii w sprawie potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko na podstawie art. 78 ust. 1 pkt 1) lit. a) tiret pierwsze organem właściwym do wydania opinii w sprawie potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia jest Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny.

W niniejszej sprawie, na skutek błędnego zakwalifikowania przedsięwzięcia, opinię w sprawie potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia wydał zatem niewłaściwy organ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Na wstępie należy zauważyć, że skarga spełnia wymogi formalne określone w art. 50 § 1, art. 52 § 1-2, art. 53 § 1 p.p.s.a., została bowiem złożona przez osobę mającą w tym interes prawny – stronę postępowania administracyjnego – po wyczerpaniu przez nią środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji oraz w przypisanym ustawowo terminie.

Oceniając decyzję pod względem jej zgodności z prawem Sąd uznał, że nie zawiera ona uchybień, które w myśl art. 145 P.p.s.a. mogły stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ II instancji ocenił zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy a wnioski zawarte w treści uzasadnienia są logiczne. Ponadto organ odniósł się także do zarzutów odwołania i wyjaśnił z jakich przyczyn nie mogą one odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku.

Sąd w pełni argumentację organu podziela, przyjmując ją jak własną.

Kluczowym zarzutem skargi jest sposób zakwalifikowania przedsięwzięcia pod kątem przepisów ustawy ocenowej. Skarżący wywodzi, że jest to przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - co ma wynikać z § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. – jako że przedsięwzięcie polega na budowie pasa drogi ekspresowej a tego rodzaju inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Sąd nie zgadza się z argumentacją skarżącego. Istotnie z ww. przepisu rozporządzenia wynika, że autostrady i drogi ekspresowe są przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. § 2 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia zalicza do tego rodzaju przedsięwzięć wyłącznie inwestycje polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu przedsięwzięć określonych w § 1 rozporządzenia jeżeli rozbudowa, przebudowa lub montaż osiąga progi określone w ust. 1 o ile progi te zostały określone. Dla dróg ekspresowych progi te nie zostały określone w związku z czym brak jest podstaw o zakwalifikowania tego przedsięwzięcia jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Sama nazwa przedsięwzięcia, na co powołuje się skarżący, nie może w takich okolicznościach stanowić podstawy do odmiennego jego zakwalifikowania. Nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prace będą polegały nie na budowie drogi ekspresowej od nowa ale na jej rozbudowie o kolejny pas a więc w istocie będzie to przebudowa a nie budowa w potocznym tego słowa znaczeniu.

Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia § 2 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 31 ww. rozporządzenia. Konsekwencją tego jest więc to, że organem właściwym do wydania opinii w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, co wynika z art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy ocenowej. W związku z tym opinię w niniejszej sprawie wydał organ właściwy.

Za nietrafny należy uznać również zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 8 i 9 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zastosowania ekranów akustycznych jako środków ochrony przed hałasem. Jak słusznie wywodzi organ, kwestia ta była badana wcześniej, na etapie uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i pozwoleń na budowę dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej S-8. Już wtedy stwierdzono przekroczenia norm hałasu. Już wtedy zostały zastosowane ekrany akustyczne i uznano, że inne rozwiązania techniczne (np. nasadzenia zieleni) nie odniosą zamierzonego skutku. W związku z tym racjonalnym było obecnie zastosowanie tego samego rodzaju ochrony. Podkreślić należy, że skarżący poza twierdzeniami o braku konieczności stosowania ekranów akustycznych (za wyjątkiem aspektu ekonomicznego) nie przedstawił popartej np. wyliczeniami specjalistycznej analizy z której wynikałoby, że brak jest konieczności zastosowania na tym odcinku ekranów akustycznych. Wbrew wywodom skargi, organ wykazał, że powodem ich zastosowania jest istniejąca zabudowa mieszkaniowa na ulicy [...], stwierdzając jednocześnie, że w razie zmiany przeznaczenia tego budynku będzie możliwe odstąpienie od lokalizacji tych ekranów. Argumentacja organu w tym zakresie jest w ocenie Sądu przekonująca i wystarczająca. Organ zresztą dokonał ustaleń co do przeznaczenia tej nieruchomości zwracając się do odpowiednich organów – co w przekonaniu Sąd ostatecznie czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 7, 8,9, 11, 77 a w konsekwencji 107§ 3 K.p.a.

Należy w tym aspekcie stwierdzić, że powoływane przez skarżącego kwestie związane z trudną sytuacją finansową spółki – utratą korzyści w związku z utrudnieniem klientom dojazdu do salonu – nie mają w świetle podstaw prawnych rozstrzygnięcia istotnego znaczenia ponieważ brak jest związku pomiędzy rzekomą utratą klientów a posadowieniem ekranów. Renoma tego rodzaju przedsięwzięcia jakim jest prowadzenie stacji dealerskiej [...] w którym sprzedaje się dość drogie jak na polskie warunki samochody, jest uzależniona nie od miejsca położenia siedziby firmy ale od profesjonalizmu, oferty czy obsługi. To one decydują o tym czy klient skorzysta z proponowanej oferty czy nie. Kwestia dojazdu ma w drugorzędne znaczenie. Rozważania skarżącego, co do mogących powstać w przyszłości trudności mają w tym zakresie wyłącznie charakter hipotetyczny.

Sąd nie dostrzega także sprzeczności twierdzeń organu w zakresie w jakim stwierdzono że będzie możliwa rezygnacja z budowy ekranów akustycznych po zmianie przeznaczenia budynku mieszkalnego. Skoro powodem ich umieszczenia jest ochrona przed hałasem budynku mieszkalnego to niewątpliwie zmiana przeznaczenia budynku z mieszkalnego na niemieszkalny będzie wiązało się ze zmianą dopuszczalnych norm hałasu (dopuszczalne normy hałasu dla budynków mieszkalnych są niższe). Ocena organu dotyczy w tym zakresie przewidzianych dla danej inwestycji form ochrony przed hałasem. Kwestia niewystarczalności innych środków związana jest z innym aspektem sprawy. Zmiana przeznaczenia budynku może doprowadzić do sytuacji w której nie będzie konieczne budowanie ekranów akustycznych ale wystarczającymi będą inne formy zabezpieczeń lub w ogóle nie będzie konieczności ich sytuowania na danym odcinku drogi.

Z tych wszystkich względów Sąd, uznając że decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

Skutkiem oddalenia skargi jest brak podstaw do zasądzenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego (art. 200 P.p.s.a. a contrario).