Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 621/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2 b, ust. 2 pkt 2, ust. 3, art. 64, art. 103 ust. 2, art. 104 ust. 3, art. 107 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1, 3, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 roku przy udziale - sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz J. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego i kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa. A. T. – P.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 16 i art. 19 pkt 10 w związku z art. 54 ust. 1 i 2, art. 56 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 102 ust. 1, art. 104, art. 106 ust 1, 4 – 6, art. 107, art. 109, art. 110 ust. 7, art. 112 ust. 5, art. 149 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r., nr 64, poz. 593 ze zm.) i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. z 2005r., nr 217, poz. 1837) oraz upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. udzielonego pracownikom Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. (Zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] i Nr [...] z dnia [...]), Prezydent Miasta Ł. ustalił miesięczna opłatę za pobyt R. R. w domu pomocy społecznej w następujący sposób: R. R. w wysokości 70 % dochodu netto, tj. w okresie od dnia 26 marca 2008r. (od dnia przyjęcia do placówki) do dnia 30 kwietnia 2008r. w wysokości 826,74 zł i w okresie od dnia 1 maja 2008r. do zmiany sytuacji dochodowej w wysokości 878,52 zł, obligatoryjnie zwolnił z ponoszenia opłaty żonę M. R.; Miasto Ł. w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że decyzją z dnia [...], nr [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. orzekł o skierowaniu i umieszczeniu oraz ustaleniu opłaty za pobyt R. R. w Centrum Rehabilitacyjno – Opiekuńczym DPS w Ł. Ponowne wydanie decyzji jest związane ze zmianą dochodu strony oraz z koniecznością ustalenia sytuacji osobistej i majątkowej osób zobowiązanych do alimentacji. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. W myśl definicji zawartej w art. 6 pkt 15 średni miesięczny koszt utrzymania w domu pomocy społecznej oznacza kwotę rocznych wydatków na działalność domu wynikającą z utrzymania mieszkańców, z roku poprzedniego, bez wydatków inwestycyjnych, powiększoną o prognozowany średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, przyjęty w ustawie budżetowej na rok kalendarzowy, podzieloną przez liczbę miejsc w domu i przez dwanaście. Na tej podstawie średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w powiatowym domu pomocy społecznej ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 60 ust 2 pkt 2 niniejszej ustawy). W związku z wejściem w życie w dniu 1 kwietnia 2007r. ustawy z dnia 16 lutego 2007r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej, średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Centrum Rehabilitacyjno – Opiekuńczym DPS w Ł. przy ul. A 255/267, wynosi 1.972,00 zł. W myśl art. 61 ust. 1 i 2 niniejszej ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: mieszkaniec domu w wysokości nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, małżonek, zstępni przed wstępnymi osoby umieszczanej, gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca i osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że R. R. otrzymuje świadczenie emerytalne z ZUS w wysokości 1.255,03 zł (netto). Natomiast 70% jego dochodu netto wynosi 878,52 zł i stanowi wnoszoną przez niego opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 62 ust. 1 – opłata za pobyt mieszkańca (w wysokości 70% dochodu netto) przekazywana jest na konto bankowe Centrum Rehabilitacyjno – Opiekuńczego DPS w Ł. przy ul. A 255/267. Zgodnie z art. 61 ust 2 pkt 2 opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, zstępni przed wstępnymi, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 250% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250% tego kryterium, w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej (art. 103 ust. 2 niniejszej ustawy). Osoby zobowiązane wnoszą ustaloną w umowie opłatę na rachunek bankowy właściwego domu pomocy społecznej. Z zebranej dokumentacji i z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego u osoby zobowiązanej do ponoszenia odpłatności żony – M. R. wynika, że zobowiązana uzyskuje dochód, który po przeliczeniu jest niższy niż 250% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej określonego w art. 61 ust 2 pkt 2a wyliczonego zgodnie z art. 8. Tym samym brak jest podstaw do naliczenia od zobowiązanej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Ponadto z zebranej dokumentacji i wywiadu środowiskowego przeprowadzonego u kolejnej osoby zobowiązanej do ponoszenia odpłatności córki (zstępnej) – J. G. wynika, że dochód na osobę w jej rodzinie po przeliczeniu jest wyższy niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2b wyliczonego zgodnie z art. 8. W związku z tym, zdaniem organu I instancji, J. G. winna być zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt R. R. w domu pomocy społecznej w wysokości 1.093,48 zł miesięcznie od dnia 26 marca 2008r. Ustawa o pomocy społecznej dopuszcza jednakże możliwość częściowego lub całkowitego zwolnienia osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej na wniosek, w przypadku gdy występują uzasadnione okoliczności w szczególności długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych (art. 64 pkt 2) bądź gdy małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego wynagrodzenia (art. 64 pkt 3). Na podstawie zgromadzonego materiału ustalono, że z uwagi na stan zdrowia syna zobowiązanej, wysokie koszty utrzymania oraz wsparcie finansowe studiującej córki, spełnione są przesłanki z art. 64 ustawy o pomocy społecznej, zawierającego otwarty katalog zdarzeń uzasadniających możliwość zwolnienia na wniosek osoby zainteresowanej częściowo lub całkowicie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Z uwagi na powyższe okoliczności oraz złożony wniosek postanowiono częściowo zwolnić J. G. w ponoszenia opłaty za pobyt R. R. w domu pomocy społecznej do kwoty 546,74 zł miesięcznie. Pomimo częściowego zwolnienia z opłat za pobyt ojca w DPS, zobowiązana złożyła pisemne oświadczenie, że nie wyraża zgody na podpisanie przedmiotowej umowy. Zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami pozostałą część opłaty, stanowiącej różnicę między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca i osoby zobowiązane do alimentacji, ponosi gmina. Zgodnie z art. 61 ust. 3 niniejszej ustawy w przypadku niewywiązywania się mieszkańca oraz osób zobowiązanych do alimentacji z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty tę zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W myśl art. 104 ust. 1 niniejszej ustawy należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami niniejszej ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ I instancji podniósł także, iż w przypadku R. R. w okresie od dnia 26 marca do dnia 30 kwietnia 2008r. Miasto Ł. zastępczo wniesie opłatę za osobę zobowiązaną, która łącznie z opłatą Miasta Ł. wynosi 1.145,26 zł miesięcznie, a od dnia 1 maja 2008r. – 1.093,48 zł. Zgodnie z art. 109 powyższej ustawy osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. W myśl art. 106 ust. 5 powyższej ustawy w przypadku zmiany wysokości dochodu strony oraz dochodu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności – opłata za pobyt może ulec zmianie. Zgodnie z art. 106 ust. 3b ustawy o pomocy społecznej opłata za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej nie ulega zmianie, jeżeli zmiana kwoty dochodu, nie przekracza 10% odpowiednio kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie z art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 3 i 4 decyzję o przyznaniu świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. Natomiast w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy społecznej aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo zmiany braku danych. Rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza pracownik socjalny, również na potrzeby jednostki organizacyjnej pomocy społecznej z terenu innej gminy. Dlatego też pracownik socjalny według miejsca zamieszkania osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności będzie na zlecenie pracownika socjalnego domu pomocy społecznej przeprowadzał co 6 mocy aktualizację wywiadu środowiskowego w celu ustalenia sytuacji osobistej i majątkowej osób zobowiązanych do wnoszenia opłat. Następnie pracownik socjalny Domu sporządza aktualizację wywiadu środowiskowego ze szczególnym uwzględnieniem informacji o dochodach strony, po czym całą sprawę przekazuje do MOPS w celu wydania stosownej decyzji ustalającej nową odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. W sytuacji kolejnych zmian dochodu strony, związanych z waloryzacją otrzymywanego świadczenia, zastosowanie ma opisana procedura administracyjna. Zmiana dochodu, której kwota nie przekracza 10% kryterium dochodowego nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. G. wniosła o jej uchylenie w części rozstrzygającej o obowiązku ponoszenia przez nią wskazanej opłaty i orzeczenie o jej zwolnieniu w całości od tej opłaty.

W uzasadnieniu J. G. podniosła, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazło się rozstrzygnięcie złożonego przez nią wniosku o zwolnienie jej w całości od ponoszenia opłat za pobyt R. R. w domu pomocy społecznej, choć wcześniej nie otrzymała żadnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Odwołująca się zarzuciła przy tym, że organ I instancji niedostatecznie rozważył i nie uwzględnił jej szczególnie trudnej sytuacji. Wyjaśniła także, iż utrzymanie rodziny spoczywa na jej mężu, który ponosi wszelkie koszty spłaty zaciągniętych zobowiązań. Koszty te wynoszą kwotę 11.000,00 zł miesięcznie. Syn skarżącej jest dzieckiem chorym i pozostaje na utrzymaniu rodziców. Córka zaś kontynuuje naukę i również wymaga dalszego utrzymania. W związku z ponoszonymi kosztami jej rodzinie, liczącej 4 osoby, pozostaje faktycznie niewielka kwota, która nie przekracza kryterium określonego w art. 64 ust. 2 b ustawy o pomocy społecznej.

Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, ust. 2, pkt 1, pkt 2b i pkt 3, art. 64 pkt 2, art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz.U. z 2001r., nr 79, poz. 856 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż z akt sprawy wynika, że decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] R. R. został skierowany do Centrum Rehabilitacyjno – Opiekuńczego w Ł. przy ul. A 255/267. Dyrektor w/w Centrum Rehabilitacyjno – Opiekuńczego, poinformował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. o fakcie zamieszkania w domu R. R. od dnia 26 marca 2008r. Średni koszt utrzymania w Centrum Rehabilitacyjno - Opiekuńczym w Ł. przy ul. A wynosi 1.902 zł. (zgodnie z art. 60 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej). Prezydent Miasta Ł. przystąpił do ustalenia opłaty za pobyt R. R. i ustalił, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej do wnoszenia opłat oprócz, mieszkańca DPS zobowiązani są zstępni oraz wstępni. W rozpoznawanej sprawie są to: żona M. R. i córka J. G. Z ustaleń tych wynika, iż żona M. R. uzyskuje dochód, który po przeliczeniu jest niższy niż 250% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gosopodarującej, określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2a, wyliczonego zgodnie z art. 8. Tym samym brak jest podstaw do naliczenia od zobowiązanej odpłatności za pobyt jej męża w domu pomocy społecznej. Drugą osobą zobowiązaną do ponoszenia odpłatności jest córka R. R. – J. G. Pracownik socjalny nie mógł jednak nawiązać z nią kontaktu. W dniu [...] organ I instancji ponownie wydał decyzję, będącą przedmiotem odwołania, w związku ze zmianą sytuacji dochodowej R. R. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego u J. G. , która w dniu 4 listopada 2008r. oświadczyła, iż nie wyraża zgody na podpisanie umowy na pobyt jej ojca w Centrum Rehabilitacyjno – Opiekuńczym w Ł. z uwagi na jej sytuację materialną, organ I instancji ustalił, że dochód na osobę w jej rodzinie, określony w art. 61 ust. 1 pkt 2b i wyliczony zgodnie z art. 8 jest wyższy niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Tym samym J. G. winna być zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w wysokości 1.093,48 zł. Mając na uwadze art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, organ I instancji uznał, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzą uzasadnione okoliczności – stan zdrowia syna zobowiązanej, wysokie koszty utrzymania oraz wsparcie finansowe studiującej córki i postanowił zwolnić ją częściowo z obowiązku ponoszenia opłaty do kwoty 546,74 zł. Pomimo częściowego zwolnienia z opłat za pobyt R. R. w DPS, J. G. złożyła pisemne oświadczenie, że nie wyraża zgody na podpisanie przedmiotowej umowy. Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że stanowisko organu I instancji jest uzasadnione. Podkreślenia w sprawie wymaga fakt, że zgodnie z przepisami o pomocy społecznej część opłaty, stanowiącej różnicę między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca i osoby zobowiązane do alimentacji, ponosi gmina. W analizowanej sytuacji, odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustalona została w wysokości 70% dochodu netto R. R., co od dnia 1 maja 2008r. stanowi kwotę 878,52 zł. Z uwagi na wysokość dochodu, zstępny R. R. – jego córka J. została częściowo zwolniona z ponoszenia opłaty, lecz nie wyraziła zgody na podpisanie umowy. Tym samym Miasto Ł. wnosi zastępczo opłatę za osobę zobowiązaną, która łącznie z opłatą Miasta Ł. w okresie od dnia 26 marca 2008r. do dnia 30 kwietnia 2008r. wyniosła 1.145,26 zł miesięcznie a od dnia 1 maja 2008r. – 1.093,48 zł, co stanowi bardzo duże obciążenie dla budżetu gminy.

W skardze na powyższą decyzję J. G. wniosła o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w części rozstrzygającej o obowiązku ponoszenia przez nią opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na zaniechaniu zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wyjaśnienia okoliczności faktycznych, brak wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego sprawy oraz oceny przesłanek warunkujących zastosowanie dobrodziejstwa przepisu art. 64 ustawy o pomocy społecznej, a ponadto niedokonanie przez organ II instancji kontroli sformułowania osnowy decyzji organu I instancji, która powoduje, że musi domyślać się jej treści.

W uzasadnieniu J. G. podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu oraz podniosła, iż jedynie częściowe zwolnienie jej od opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej wynika z zaniechania zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i wszechstronnej oceny wszystkich dowodów. Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika jedynie, iż wzięto pod uwagę fakt złego stanu zdrowia syna skarżącej, okoliczność wysokich kosztów utrzymania oraz konieczność ponoszenia wydatków na wsparcie studiującej córki. Organ I instancji nie wskazał przy tym dokładnie podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia (przedstawionego w uzasadnieniu decyzji), a zatem nie jest jasne, jakie elementy występujące w sytuacji skarżącej wziął pod uwagę. Wszystkie okoliczności nie zostały ustalone bądź w sposób prawidłowy ocenione przez organy obu instancji pomimo, że skarżąca w toku postępowaniu osobiście lub przez pełnomocnika na nie wskazywała. Zdaniem skarżącej nie sposób dociec, co organy te miały na myśli pod pojęciem "wysokich kosztów utrzymania", a zwłaszcza, czy chodziło o fakt, iż jedynie mąż utrzymuje całą rodzinę z dochodów z działalności gospodarczej i że ta działalność generuje wysokie koszty uzyskania przychodów. Organy nie przedstawiły też żadnej kalkulacji w oparciu, o którą ustaliły, że dochody rodziny skarżącej przekraczają 250%, co byłoby szczególnie uzasadnione z uwagi na jej sytuację (fakt wyłącznego utrzymania przez męża i ponoszenie przez niego znacznych kosztów działalności). Uzasadnienia obu decyzji wskazują nadto, iż nie wzięto pod uwagę i nie oceniono okoliczności, że to jedynie mąż utrzymuje skarżącą i dwójkę dzieci, co miało by istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro odrębny ustęp 3 przepisu art. 64 powołanej ustawy przewiduje osobną podstawę do zwolnienia z opłat zobowiązanego w takiej sytuacji. Nieuwzględnienie tej okoliczności zdaje się zresztą potwierdzać decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która jako jedną ze swoich podstaw prawnych wskazuje wyłącznie art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej jako odnoszący się do kwestii zwolnienia od opłat. Strona podniosła także, iż organ II instancji w ogóle pozostawił poza zakresem swojej uwagi i oceny załączone do odwołania umowy kredytowe i fakturę, wskazujące na znaczące zobowiązania finansowe działalności gospodarczej jedynego żywiciela rodziny – męża skarżącej, a także oświadczenia przez nią składane w tym przedmiocie. Organ II instancji nie wskazał przy tym, że nie uznał tych dowodów jako niewiarygodne bądź też że nie przyznał im mocy dowodowej oraz nie podał powodów takiego postępowania. Nadto skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja w swojej osnowie w ogóle nie zawiera rozstrzygnięcia jej wniosku o zwolnienie w całości od opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Co więcej, w części poprzedzającej rozstrzygnięcie organu I instancji, a stanowiącej powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięć, brak jest chociażby art. 64 ustawy o pomocy społecznej, nie wspominając o którymś z punktów tego artykułu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 4 listopada 2009r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów sądowych, a także kosztów zastępstwa adwokackiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Z treści art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a. natomiast wynika, że sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy.

Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co może mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

W niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej było ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej R. R. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.). W myśl art. 61 ust. 1 tej ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Przepis ten określa więc enumeratywnie krąg podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w określonej w nim kolejności.

W myśl ust. 2 tego przepisu opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 250% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2 (art. 61 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej). Przy czym w myśl art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Z treści tego ostatniego przepisu wynika zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że obowiązku ponoszenia przez w/w osoby opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie konkretyzuje się w decyzji administracyjnej, lecz w umowie. Potwierdza to również treść powołanego wyżej art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto z treści tego ostatniego przepisu wynika, że obowiązki małżonka oraz krewnych są zależne od ich sytuacji dochodowej. Tym samym dopiero przy negatywnej postawie osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ich członka rodziny, przejawiającej się udokumentowaną odmową podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organ pomocy społecznej powinien wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w której zostałaby określona wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej wniesionej zastępczo przez gminę oraz osoba zobowiązana do zwrotu należności. Wydanie jednak takiej decyzji musi być poprzedzone przeprowadzeniem – u osoby zobowiązanej do zwrotu należności – wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 107 ust. 1 ustawy. Ponadto w myśl art. 64 ustawy o pomocy społecznej osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko.

Decyzja wydana na podstawie wskazanego przepisu ma charakter uznaniowy. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest natomiast od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do ponoszenia opłat. Przypadki uprawniające do zwolnień zostały w tym przepisie wymienione jedynie przykładowo. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza natomiast, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak nie może on być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych. Tego rodzaju decyzję organ administracji winien także uzasadnić w sposób pozwalający poznać tok rozumowania oraz kryteria podjęcia danej decyzji. W przypadku rozstrzygnięć, podejmowanych w ramach uznania administracyjnego zakres kontroli sądu administracyjnego zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2003r., sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, chociaż w osnowie decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wskazano skarżącej jako osoby zobowiązanej do zwrotu na rzecz gminy poniesionych przez nią opłat za pobyt R. R. w Centrum Rehabilitacyjno – Opiekuńczym DPS w Ł., to w uzasadnieniu tejże decyzji wskazano ją jako osobę w stosunku do, której przysługuje Gminie Miasto Ł. prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Jednakże ani z decyzji organu I instancji, ani z decyzji organu II instancji nie wynika jaki jest zakres jej odpowiedzialności względem Gminy Miasto Ł. z tego tytułu, a więc do zwrotu jakich kwot jest zobowiązana. Z uzasadnień rozstrzygnięć organów administracji obu instancji nie wynika także na jakiej podstawie ustalono, że dochód na osobę w rodzinie J. G. jest wyższy niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 b ustawy o pomocy społecznej. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji zdaje się nadto wynikać, iż z uwagi na stan zdrowia syna skarżącej, wysokie koszty utrzymania oraz wsparcie finansowe studiującej córki – jednakże bez bliższego sprecyzowania tych okoliczności i ich pogłębionej analizy – uznano za uzasadniony wniosek o zwolnienie z opłat za pobyt R. R. w domu pomocy społecznej i częściowo zwolniono ją z tego obowiązku do kwoty 546,74 zł miesięcznie. Analiza uzasadnienia tej decyzji nie pozwala jednakże na stwierdzenie tego, jakimi kryteriami kierował się organ I instancji uznając zwolnienie skarżącej z tych opłat do tej właśnie kwoty za zasadne ani dlaczego nie uwzględnił jej wniosku w całości. Poza tym w ten oto sposób organ administracji wypowiedział się merytorycznie w motywach decyzji o czymś, co nie zostało rozstrzygnięte w jej sentencji.

Wskazane wady świadczą o naruszeniu przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czynią wydane w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia dowolnymi i uniemożliwiają ustosunkowanie się do zarzutów skargi kwestionujących dokonaną przez organu administracji ocenę sytuacji rodzinnej skarżącej w związku ze złożonym przez nią wnioskiem o zwolnienie z opłat. Ponadto nie do przyjęcia jest sytuacja, w której uzasadnienie decyzji zawiera – tak jak w rozpatrywanej sprawie – wypowiedź merytoryczną, o czymś co nie zostało rozstrzygnięte w jej sentencji. Takie określenie skarżącej jako osoby zobowiązanej nie daje możliwości prowadzenia w stosunku do niej egzekucji i nie może stanowić podstawy prawnej nałożonego obowiązku. Zawartego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o zwolnienie jej z opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej również nie sposób zaakceptować z przyczyn wyżej podanych.

W związku z wskazanymi uchybieniami należy w tym miejscu podkreślić, że decyzja administracyjna jest aktem organu administracji składającym się z osnowy i uzasadnienia, które stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym. Dla strony, a także sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, zarówno osnowa decyzji, jak i jej uzasadnienie są jednakowo ważne. Przy czym zadaniem uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Powinno ono zatem zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów i ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle mających w danej sprawie zastosowanie przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji ma zatem szczególne znaczenie przy ocenie jej prawidłowości przez organ wyższego stopnia, a zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia bowiem w przypadku jej zaskarżenia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, a takie przecież rozstrzygnięcie zostało zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny takiej decyzji (vide: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 16 marca 1998r. II SA 96/98 – Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998r. I SA/Gd 1651/96, z dnia 13 grudnia 1988r. II SA 497/88 – ONSA 1989, nr 2, poz.68, Lex nr 10079, z dnia 8 maja 1998r. I SA/Lu 380/97 – nie publikowany). Ponadto organ odwoławczy w wyniku rozpatrywania odwołania wniesionego przez J. G. powinien dogłębniej przeanalizować wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi bowiem wątpliwości, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna jako całość i stąd podstawowym zadaniem organu II instancji jest ponowne rozstrzygnięcie danej sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987r., IV SA 385/87 – Gospodarka Administracja Państwowa 1987/21, str. 40 i wyrok NSA z dnia 9 października 1992r., V SA 137/92 – ONSA 1993, nr 1, poz. 22). Oznacza to, że z chwilą otrzymania odwołania wraz z aktami sprawy organ II instancji powinien przystąpić do rozpatrzenia sprawy, jak gdyby nie było decyzji organu I instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest więc rozważenie, jak należy rozstrzygnąć daną sprawę zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, a nie tylko utrzymać lub zmienić decyzję organu I instancji. W konsekwencji uznać należy, że również organ odwoławczy ma obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę odwołującą się (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 lutego 1996r. SA/Sz 2214/95, z dnia 22 kwietnia 1998r. I SA/Lu 21/98 – Lex nr 34147, z dnia 4 listopada 1998r. I SA/Lu 1056/97 – nie publikowany), a w razie potrzeby zgodnie z art. 136 k.p.a. może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy tego najwyraźniej nie uczynił, skoro nie miał żadnych uwag do merytorycznej treści tak sformułowanej decyzji organu I instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wyeliminować w/w błędy, poczynić pewne ustalenia co do okoliczności faktycznych oraz wskazać podstawę tych ustaleń, a dopiero następnie dokonać ich subsumcji pod właściwe normy prawa materialnego, zaś wydane w następstwie ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie – uzasadnić w sposób właściwy.

Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia 13 listopada 2008r.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 i 2 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).

A.D.

.