Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 390/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16-17, art. 5
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Zarządu A sp. z o.o. w M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu A sp. z o.o. w M. z dnia [...] roku nr [...]; 2) zasądza od Prezesa Zarządu A sp. z o.o. w M. na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych (słownie: dwieście złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] [...] wydaną przez Prezesa Zarządu A Sp. z o.o. w M. na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014r.poz. 782) odmówiono A.W. udostępnienia wnioskowanej przez niego informacji publicznej dotyczącej wynagrodzenia pracownika A Sp. z o.o. – P.J.

Jak wynikało z uzasadnienia decyzji, A.W. w dniu [...] wystąpił do Spółki o udzielenie mu informacji publicznej. W ramach swego wniosku zwrócił się o udzielenie odpowiedzi na pytanie czy w spółce zatrudnieni są radni, członkowie rodzin radnych, członkowie rodzin zarządu lub rady nadzorczej Spółki lub pracownicy urzędu miasta. W odpowiedzi na wniosek przekazano wnioskodawcy skan umowy o pracę radnego Gminy M. anonimizując informację o wynagrodzeniu z tytułu zajmowanego w Spółce stanowiska oraz o adresie zamieszkania.

Wnioskodawca zwrócił się do Spółki o ujawnienie zanonimizowanych danych, a w odpowiedzi poinformowano go, że informacja o miejscu zamieszkania nie stanowi informacji publicznej.

Natomiast informację o wysokości wynagrodzenia radnego zatrudnionego w Spółce organ uznał za informację o dysponowaniu majątkiem publicznym, a więc informację publiczną. Stwierdził jednak, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, a ograniczenie dostępu do informacji publicznej przewiduje sama ustawa. Informacja o wysokości wynagrodzenia radnego wkracza w sferę prywatności osoby fizycznej, a nie jest on osobą sprawującą funkcję publiczną ani też nie dysponuje minimum władztwa decyzyjnego.

Stwierdzono, że obowiązki związane z zajmowanym przez radnego stanowiskiem tj. stanowiskiem inspektora ds. sieci wodociągowo-kanalizacyjnej były poddane szerokiej analizie. Do tych obowiązków należy organizacja pracy brygad awaryjnych oraz ich kontrola pod kątem zastosowanych materiałów, jakość robót i terminów wykonania, obsługa monitoringu sieci wodociągowej i prowadzenie analiz uzyskanych informacji, analiz wielkości strat wody, czy też wykonywanie poleceń przełożonych i zarządu Spółki. Czynności te nie wiążą się z decyzyjnością w zakresie dysponowania majątkiem Spółki czy reprezentacji Spółki na zewnątrz. Podkreślono, że radny nie zrzekł się prawa do ochrony prywatności, co do wysokości przysługującego mu wynagrodzenia.

Po otrzymaniu wyżej opisanej decyzji A.W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakwestionował zasadność stanowiska organu stwierdzając, że jest wewnętrznie sprzeczne. Spółka uznaje bowiem, że wynagrodzenie radnych jest corocznie publikowane w BIP, a więc nie jest objęte ochroną prywatności. Jednocześnie jednak odmawia udostępnienia informacji o wynagrodzeniu radnego uzyskiwanym w Spółce, ze względu na prawo do prywatności radnego. Podkreślił, że prawo do prywatności nie ma charakteru absolutnego.

Ponad powyższe stwierdził, że istnieje potencjalny konflikt interesów w sytuacji, gdy radny zatrudniony jest w spółce będącej własnością gminy. Jednym z podstawowych zadań rady gminy jest kontrola organu wykonawczego. Tym samym radny kontroluje burmistrza, a burmistrz kontroluje spółkę zatrudniającą radnego. Z tych względów kwestie przejrzystości zatrudnienia i wynagradzania radnych w spółkach komunalnych mają istotne znaczenie.

Po ponowny rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] [...] Prezes Zarządu A Sp. z o. o. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję własną.

Uznano, że sprawowanie mandatu radnego, z czym łączy się pełnienie funkcji publicznej, nie powinno być traktowane rozszerzająco jako zrzeczenie się prywatności we wszystkich sferach życia.

Powtórnie stwierdzono, że brak jest podstaw prawnych do ujawnienia wynagrodzenia uzyskiwanego przez radnego, który zatrudniony jest w Spółce, jeżeli w ramach tego zatrudnienia nie pełni on funkcji publicznych. W takiej sytuacji pobieranie wynagrodzenia w Spółce wkracza w sferę prywatności tej osoby.

Zdaniem organu, charakter pracy wykonywanej przez radnego w Spółce nie pozwala uznać, że pełni on funkcję publiczną. Nie przysługuje mu nawet wąski zakres kompetencji decyzyjnych, nie dysponuje minimum władztwa decyzyjnego. Do jego zakresu czynności, jako inspektora ds. sieci wodociągowo-kanalizacyjnej należy organizacja pracy brygad awaryjnych, ich kontrola pod względem zastosowanych materiałów, jakości robót i terminów wykonania, obsługa monitoringu sieci wodociągowej i prowadzenie analiz uzyskanych informacji, analiza wielkości strat wody czy też wykonywanie poleceń przełożonych i Zarządu Spółki. Jego stanowisko pozostaje w zupełnym oderwaniu od czynności sprawowanych w związku z pełnieniem funkcji radnego, a nie można twierdzić, że jakaś osoba pełni funkcję publiczną w ogólności. Sprawowanie funkcji publicznej należy powiązać ze sprawowaniem jej w ramach skonkretyzowanej działalności. Podkreślono, że fakt uzyskania mandatu radnego przez pracownika Spółki nie zmienił zakresu jego obowiązków i powinien być traktowany jak każdy inny pracownik korzystający z ochrony prywatności.

Nie podzielono stanowiska wnioskodawcy co do tego, że zatrudniony w Spółce radny kontroluje Burmistrza, a ten kontroluje Spółkę. Nadzór na działalnością Spółki sprawuje bowiem rada nadzorcza, co wynika z art. 10a ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 219 ust. 1 Kodeksu spółek handlowych. Nadto w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r.o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 1515) wyłączono możliwość takiego potencjalnego konfliktu bowiem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W stanie faktycznym sprawy taka sytuacja nie ma miejsca. Radny zatrudniony w Spółce nie jest związany zarządzaniem działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Wskazano także na art. 24a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, podnosząc, że ustawodawca poza przywołanymi regulacjami nie czyni żadnych innych ograniczeń.

Odnosząc się do obowiązku składania przez radnego oświadczeń majątkowych spółka wskazała, że ten obowiązek nie stanowi zgody na upublicznianie informacji znajdujących się w innych dokumentach, a dotyczących sytuacji majątkowej czy też otrzymywanego wynagrodzenia. Obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego nie jest tożsamy ze zrzeczeniem się prywatności.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.W., wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji, zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zbyt daleko idące ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej;

- art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r. poz. 782 ze zm.) - dalej u.d.i.p. poprzez nieuprawnione zastosowanie przesłanki ograniczającej prawo do informacji publicznej;

- art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy;

- art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez brak zamieszczenia w decyzji imion nazwisk oraz funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji.

Uzasadniając przedstawione zarzuty skarżący wyjaśnił, że wnioskowana informacja publiczna niezbędna jest mu z tytułu sprawowania społecznej kontroli działalności spółki komunalnej, mającej na celu przeciwdziałanie korupcji. Działanie to jest podejmowane w ramach Monitoringu Spółek Komunalnych.

Skarżący zauważył, że wnioskowana informacja o wynagrodzeniu radnego zatrudnionego w Spółce będzie ujawniona w BIP w 2016r. Ujawnienie tej informacji na bieżąco, w roku poprzedzającym datę złożenia oświadczenia majątkowego ma istotne znaczenie dla efektywności kontroli społecznej.

W opinii autora skargi osoba przyjmująca funkcję radnego godzi się na wstąpienie w sferę publiczną i ograniczenie sfery prywatności. W związku z tym w stosunku do jej osoby nie znajduje zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Tak jak w odwołaniu od decyzji z dnia [...] podniesiono, że radny zatrudniony w spółce komunalnej pozostaje w konflikcie interesów, gdyż jego zadaniem jest kontrolowanie spółek komunalnych. Tym większe znaczenie ma zatem wysokość jego wynagrodzenia otrzymywanego od takiej spółki, a pochodzące ze środków publicznych.

Zdaniem skarżącego ujawnienie wysokości wynagrodzenia radnego nie narusza jego prywatności, gdyż wydatkowanie środków publicznych jest jawne. Stanowi o tym art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240 ze zm.). Wyjątek od tej zasady określony został w art. 33 ust. 2 w/w ustawy i musi być traktowany ściśle. Z treści wskazanego przepisu nie wynika, by ograniczeniem zasady jawności finansów publicznych mogła być ochrona prywatności osób fizycznych.

Wskazano, że prywatność osoby otrzymującej wynagrodzenie ze środków publicznych doznaje uszczerbku. Osoba podejmująca pracę w podmiotach publicznych powinna się liczyć z tym, że wskutek zasady transparentności wydatkowania środków publicznych jawne będzie jej wynagrodzenie. Prywatność we wskazanym zakresie doznaje nadto uszczerbku w zakresie w jakim jest to niezbędne dla sprawowania społecznej kontroli przez obywatela.

Na uzasadnienie swego stanowiska skarżący przywołał obszerny fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 października 2014r. sygn. akt II SA/Sz 502/14, w którym przedstawiono rozważania odnoszące się do relacji pomiędzy dostępem do informacji publicznej, a ochroną danych osobowych znajdujących się w sferze prywatności osoby fizycznej z uwzględnieniem stanowiska zajmowanego w orzecznictwie Sądu Najwyższego i piśmiennictwa prawniczego w kwestii udostępnienia informacji publicznej w zakresie imion i nazwisk osób będących stronami umów zawieranych przez gminę.

Zdaniem skarżącego, jeżeli dane osobowe w postaci imion i nazwisk osób fizycznych, które są stronami umów zawieranych przez jednostki samorządu terytorialnego nie pozostają anonimowe, tak samo powinny zostać traktowane dane w zakresie wynagrodzenia radnego pracującego w spółce miejskiej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przez brak zamieszczenia w decyzji imion i nazwisk osób, które zajęły stanowisko w sprawie skarżący wskazał na ratio legis tego unormowania, jakim jest uniknięcie braku bezstronności osób biorących udział w wydaniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie powtarzając zasadniczo dotychczasowo zaprezentowaną argumentację, a nadto odniesiono się do pozostających w zgodzie ze stanowiskiem Spółki poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dodatkowo Spółka zwróciła uwagę, że celem dostępu do informacji publicznej jest kontrola gospodarki finansowej i majątku publicznego, a nie kontrola wypłacanego danej osobie wynagrodzenia. Zdaniem Spółki, celem wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej było wyjawienie wynagrodzenia konkretnej osoby, a nie jawność i transparentność wydatków ze środków publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 poz.718) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. - kontrola zgodności z prawem dotyczy m.in. decyzji administracyjnych, a więc także decyzji wydawanych na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U 2014r. poz. 781 ze zm.).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) ma zastosowanie przy spełnieniu się trzech warunków - gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przy uwzględnieniu uściślających regulacji ustawowych jakimi są art. 1 oraz art. 3 ust. 2, gdy adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest podmiot wymieniony art. 4 u.d.i.p., a podmiot ten jest w posiadaniu takich informacji.

Spółka komunalna – A - która realizuje cele i zadania o charakterze publicznym i dysponuje majątkiem publicznym jest bezsprzecznie podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Wniosek skarżącego dotyczył udostępnienie treści umowy o pracę zawartej przez Spółkę z osobą pełniącą jednocześnie funkcję radnego Miasta M.

Umowa taka została skarżącemu przekazana z ograniczeniem informacji o uzyskiwanym przez tę osobę wynagrodzeniu w Spółce.

W orzecznictwie sądów administracyjnych spotkać można pogląd (wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2014r. syng. akt I SAB/Wa 28/14 publ. CBOSA), w którym uznano, że co do zasady umowy o pracę nie stanowią informacji publicznej –"nie mają związku z prawem publicznym i jako akty charakterystyczne dla prawa pracy, czy prawa cywilnego (zlecenia) nie mają elementów publicznych, a zawieranie takich umów, co do zasady, nie stanowi realizacji prawa publicznego, nie stanowią one wyrazu poglądów czy zamierzeń publicznych". Pogląd ten jednakże w istocie nie pozostaje w sprzeczności z linią orzecznictwa, która wydaje się być już jednolita, a zgodnie z którą informacje zawarte w umowach o pracę, a odnoszące się do wynagrodzenia pracowników jednostki samorządu terytorialnego, mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Po myśli tego przepisu informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach na wynagrodzenia pracowników ponoszonych przez podmioty tworzące sektor finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 885 ze zm.). Co istotne, podmiotów sektora finansów publicznych dotyczy naczelna zasada finansów publicznych określona w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowiąca o jawności gospodarowania środkami publicznymi. Oznacza to wymóg bezwzględnej transparentności wydatkowania środków publicznych, w tym również na koszty utworzenia i funkcjonowania etatów pracowniczych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2016r. sygn. akt I SA/Łd 209/16publ. CBOSA). Słuszne jest także stwierdzenie, że - wydatkowanie środków publicznych na wynagrodzenie i wysokość wynagrodzenia wypłacanego pracownikowi są to dwie strony tej samej czynności finansowej i powinny być traktowane tak samo z punktu widzenia ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016r. sygn. I OSK 3087/16 publ. CBOSA).

Nie można jednak pominąć, że wysokość wynagrodzenia stanowi sferę prywatności, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. Janusz Barta, Paweł Fajgielski, Ryszard Markiewicz, Komentarz do art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych", LEX 2015, pkt 4 i 18; wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 440/10; z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 796/14, publ. CBOSA).

Udzielenie informacji w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne jak i pomocnicze) zazwyczaj nie musi wiązać się z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Wówczas nie dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki tj. prawa do prywatności i prawa do informacji (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015r. sygn. akt I OSK 695/14).

Skarżący domagał się jednak ujawnienia informacji o wynagrodzeniu konkretnego pracownika określonego z imienia i nazwiska.

W poddanej kontroli sądowej sprawie rozważenia wymagało zatem czy zasadna jest odmowa udzielenia przez organ informacji o wynagrodzeniu otrzymywanym przez imiennie wskazanego pracownika spółki komunalnej, sprawującego funkcje radnego w gminie, w której siedzibę ma Spółka.

Sporna kwestia nie jest odosobnionym problemem, gdyż w istocie dotyczy często pojawiającej się i szeroko już omówionej w sprawach w przedmiocie dostępu do informacji publicznej kolizji pomiędzy dwoma zagwarantowanymi konstytucyjnie uprawnieniami obywatela. W art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP gwarantuje się bowiem prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej obejmujące m.in. dostęp do dokumentów, a w tym dostęp do zamieszczonych w nich imion i nazwisk. W art. 47 ustawy zasadniczej zapewnia się natomiast ochronę prawną życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia.

Ustrojodawca, mając świadomość wystąpienia takiego konfliktu, w art. 51 ust. 1 Konstytucji RP ustanowił zakaz ujawniania informacji dotyczących osoby inaczej niż na podstawie ustawy, a w jej art. 61 ust. 3 wyraźnie upoważnił ustawodawcę do uzupełnienia określenia granic prawa do informacji z uwagi na potrzebę zharmonizowania tego prawa z wolnościami, zasadami i innymi prawami konstytucyjnymi (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006r. K 17/05 publ. OTK-A 2006/3/30).

W orzecznictwie przyjmuje się, że przejawem ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest przepis art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. Uwzględniając zatem, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, której ograniczenie nastąpić może jedynie na mocy ustawy przyjąć należy, że w odniesieniu do zindywidualizowanej osoby fizycznej (w tym z imienia i nazwiska) udostępnienie danych osobowych powinno się ograniczyć wyłącznie do takich sytuacji, które wskazane zostały w przywołanym przepisie. Sąd przychyla się do stanowiska, które traktuje art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. jako regulację kompleksowo wyznaczającą granice prawa do prywatności (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 1854/11).

Z tych też względów nawet fakt, iż udostępnienie informacji traktowane jest jako zadanie publiczne w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1974r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002r. Nr 101 poz. 926 ze zm.). Zatem nie tylko niezbędność realizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa ale też niezbędność wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego mogą być odniesione do obowiązku udostępnienia informacji publicznej, nie może przemawiać za koniecznością poszerzenia wyjątków od ochrony prywatności sprecyzowanych w art. 5 ust. 2 ust. 2 u.d.i.p. Zakaz, o którym mowa w art. 51 Konstytucji musi wynikać z norm prawnych, a w konsekwencji jak każdy zakaz winien być wyrażony wprost i jeżeli dotyczy reglamentacji praw konstytucyjnych adresatów działań administracji, nie jest dopuszczalne konstruowanie jakichkolwiek domniemań na rzecz jego istnienia (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2075/13).

Niewątpliwie informacje dotyczące majątku publicznego powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem (zob. np. I. Kamińska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, do art. 6, LexPolonica). Nie można zaprzeczyć, że poprzez wypłatę wynagrodzenia pracownikowi dochodzi do rozdysponowania pieniędzy publicznych, co z punktu widzenia prawa do informacji ma szczególne znaczenie.

Zdaniem Sądu wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi, czy transparentnością działania organów wykonujących zadania publiczne nie uzasadniają jednak według treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pozbawienia ochrony prywatności osób (w zakresie udostępniania ich danych osobowych), które przez sam fakt zawarcia umowy o pracę z podmiotem publicznym nie uzyskują statusu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. Fakt, że wynagrodzenie jest wypłacane przez spółkę komunalną nie jest wystarczający do uznania, że jego wysokość podlega udostępnieniu. Przedmiotem informacji publicznej jest, po pierwsze cała działalność wszystkich organów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, zaś po drugie, działalność osób pełniących funkcje publiczne, lecz - ze względu na art. 47 Konstytucji - tylko taka, która wiąże się z pełnionymi przez te osoby funkcjami publicznymi (por. wyrok TK z 12 maja 2008 r., sygn. SK 43/05).

Konkludując, Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym z brzmienia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 61 ust. 3 Konstytucji wynika, że ustawodawca kreując prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, jako dobro nadrzędne nad prawem dostępu do informacji, usytuował ochronę prywatności osób fizycznych dokonując jedynie wyjątku w sytuacji wyraźnie określonej w treści art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.

W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udzielenia mu pełnej informacji o treści umowy o pracę zawartej z radnym gminy, a więc też informacji o wysokości wynagrodzenia wypłacanego temu pracownikowi Spółki, powołując się na ratio legis prawa dostępu do informacji publicznej.

Istotnie, prawo do informacji w demokratycznym państwie prawnym służy zapewnieniu, aby władza publiczna, we wszystkich postaciach i aspektach, spełniała warunek przejrzystości. Nie zaprzeczając zatem wywodom zawartym w skardze co do celu tego prawa zagwarantowanego na poziomie Konstytucji wskazać trzeba, że dostęp do informacji publicznej gwarantować ma przejrzystość działalności organów władzy publicznej jednakże przy jednoczesnym zachowaniu prawa do prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), a cel informacyjny jest spełniony także wówczas, gdy informacja publiczna pomija dane osobowe (por. wyrok z dnia 14 marca 2013r. sygn. akt I OSK 620/12 publ. CBOSA).

Oceniając legalność działania adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie można pominąć faktu, że osoba zatrudniona w Spółce, której wynagrodzenia nie ujawniono skarżącemu, sprawowała jednocześnie funkcje radnego w mieście M. Z tego tytułu bezspornie uznana być musi jako osoba pełniąca funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi jednak na stanowisku, że ograniczenie prywatności osoby pełniącej funkcję publiczną może dotyczyć tylko takich faktów czy zdarzeń, które pozostają w adekwatnym związku z pełnieniem tej funkcji. Pozostawanie w zatrudnienie nie jest tożsame z wykonywaniem obowiązków służbowych stanowiących pełnienie funkcji radnego. Wynagrodzenie pobierane z tytułu umowy o pracę nie stanowi rekompensaty za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych, a więc nie pozostaje w związku z pełnieniem funkcji publicznej.

Rozważając konstytucyjność wyłączenia dostępu do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Trybunał Konstytucyjny wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby, a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006r. sygn. akt K 17/05 publ. OTK-A 2006/3/30). Konsekwentnie do powyższego sprawowanie funkcji radnego nie upoważniałoby jego pracodawcy do udostępnienia osobie trzeciej danych o wysokości wynagrodzenia z tytułu umowy o pracę pozostającej bez związku z wykonywaną funkcją.

Także, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego fakt, iż z mocy prawa wynagrodzenie to zostaje ujawnione w BIP, nie stanowi upoważnienie dla pracodawcy do udostępnienia takiej informacji. Jak wynika z art. 24h ust. 1 ustawy o samorządzie gminny radny jest obowiązany do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym, zwanego dalej "oświadczeniem majątkowym".

Oświadczenie to jest jawne i udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 24i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Oświadczenie majątkowe zawiera informacje m.in. o dochodach osiąganych z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć. Zarówno brzmienie art. 24h ust. 1 pkt 2 w/w ustawy jak i treść załącznika nr 1 rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2003 r. w sprawie określenia wzorów formularzy oświadczeń majątkowych radnego gminy (...), publ. Dz. U. z 2003r. Nr 34 poz. 382, wskazuje, że wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia, działalności zarobkowej lub innych zajęć ujawnione być musi z podaniem kwot uzyskiwanych z tego tytułu.

Przedstawiona regulacja określająca sposób ujawniania informacji o dochodach osoby pełniącej funkcję radnego powinna być traktowana jako "przepisy innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi", o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Problematykę relacji u.d.i.p. do innych ustaw rozważał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013r. sygn. I OPS 8/13( publ. CBOSA). Wskazano tam, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznej wyłącza stosowanie u.d.i.o.

W konsekwencji oznacza to, że pracodawca, jako administrator danych osobowych dotyczących swoich pracowników, może udostępnić informację o wysokości wynagrodzenia swego pracownika tylko w przypadku przewidzianym w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., zatem tylko wtedy, gdyby zatrudnienie tego pracownika oznaczało sensu stricte pełnienie funkcji publicznej albo pozostawało w związku z pełnieniem funkcji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje terminów użytych w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., jednakże w procesie stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej terminy te zostały już obszernie zinterpretowane.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r. sygn. akt II SAB/Ka 144/03). Podkreśla się również, że osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji – nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć – w tej materii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13, z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14 publ. CBOSA; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12; publ. OSNC 2013/5/67). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14,publ. CBOSA).

Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się zatem za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14, w którym potwierdzono, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest nauczyciel w szkole; por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14).

Przyjmuje się jednak jednocześnie, że w zakresie użytego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrotu "osoba mająca związek z pełnieniem funkcji publicznych" nie może mieścić się każdy i jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, gdyż w istocie wówczas każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną prowadziłby do ograniczenia prawa do prywatności tego podmiotu przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Związek z pełnieniem funkcji publicznych, to związek wyrażający się w realnym i skonkretyzowanym, a nie jedynie hipotetycznym wpływie na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów (por. cyt. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014r. sygn. akt I OSK 2499/13).

Interpretacji terminów użytych w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. dokonał też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK – A 2006/3/30). Stwierdził m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK ostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk.

Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych za stanowiska o charakterze usługowym czy technicznym traktuje się szeregowych pracowników nie posiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, sekretarka, kucharka, kierownik administracyjny szkoły odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego).

Uzasadnienie obu przedstawionych Sądowi decyzji budzi więc poważne wątpliwości, co do prawidłowości oceny zakresu czynności zatrudnionego w Spółce radnego z uwzględnieniem terminów "osoba pełniąca funkcję publiczną i mająca związek z pełnieniem funkcji publicznych".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że pracownik ten zatrudniony jest na stanowisku inspektora ds. sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i nie przysługuje mu nawet wąski zakres kompetencji decyzyjnych. Należy do niego organizacja pracy brygad awaryjnych, ich kontrola pod względem zastosowanych materiałów, jakości robót i terminów wykonania, obsługa monitoringu sieci wodociągowej i prowadzenie analiz uzyskanych informacji, analiza wielkości strat wody czy też wykonywanie poleceń przełożonych i Zarządu Spółki. Jakkolwiek można zgodzić się z twierdzeniem organu, że stanowisko to pozostaje w zupełnym oderwaniu od czynności sprawowanych w związku z pełnieniem funkcji radnego, to pozostałe twierdzenia wydają się jednak zbyt arbitralne. Przede wszystkim wyjaśnień powyższych nie poparto żadnymi bliższymi danymi pozwalającymi na skonfrontowanie twierdzeń organu. Twierdzenia powyższe nie zostały nadto skonfrontowane z poglądami orzecznictwa przedstawionymi wyżej, a z których wynika niewątpliwie, że prawo do działania wpływającego na podejmowanie decyzji nie oznacza podejmowania decyzji w sensie procesowym. Budzą one nadto istotne zastrzeżenia w świetle przedstawionego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego (wyrok o sygn. K 17/05), który stwierdził, że osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Istnieje daleko idąca wątpliwość, czy rzeczywiście stanowisko inspektora w spółce kanalizacyjnej może zostać zaliczone do personelu pomocniczego pozbawionego jakiegokolwiek wpływu na przyszłe decyzje organu.

W ocenie Sądu dopiero szczegółowa analiza zakresu czynności wynikających z umowy o pracę, z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej pozwoli na udzielenie jednoznacznej odpowiedzi czy pracownik, P.J., ma związek z pełnieniem funkcji publicznych w Spółce.

Na marginesie Sąd przypomina, że kontrola sądowa musi być dokonywana w trzech płaszczyznach – właściwości organów, prawa materialnego i prawa procesowego. Wyeliminowanie którejkolwiek z nich czyniłoby ją ułomną i to w sposób, który godziłby w konstytucyjne prawo do sądu, określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że w zakresie kontroli decyzji odmawiających udzielenia informacji publicznej z powołaniem się czy to na którąkolwiek z tajemnic ustawowych czy na ochronę prywatności sąd musi mieć możliwości zbadania przesłanek, z których organ wywodzi swoje stanowisko. Z tej przyczyny w aktach administracyjnych kontrolowanie obecnie sprawy powinien znajdować się pełny zakresy czynności pracownika. Organ ten posiada uprawnienie pozwalające na dostęp do informacji chronionych ze względu na tajemnicę prywatności i dysponuje wystarczającymi środkami, by dokonując kontroli spornego dokumentu zachować na czas rozstrzygania sprawy wymaganą jego ochronę. Zgodnie z poglądem piśmiennictwa, przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się bowiem do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidywanych w art. 73 k.p.a., a nie tylko ze względu na przepis art. 74 § 1 k.p.a., na co mogłaby wskazywać systematyka wewnętrzna komentowanego przepisu (vide M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, str. 470).

Odnosząc się natomiast do zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., poprzez niewskazanie w decyzji danych osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania stwierdzić trzeba, że pod pojęciem "zajęcie stanowiska w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej", w znaczeniu określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., należy rozumieć pisemne stanowisko podmiotu innego niż organ wydający decyzję, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jako zajęcie stanowiska należy rozumieć również m. in. różnego rodzaju opinie prawne i inne pisma sporządzone w formie odrębnego aktu. W aktach sprawy powinna znajdować się metryka, w której wymienione są osoby dokonujące istotnych czynności w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2015r. sygn. akt I OSK 1860/14 publ. CBOSA).

Istotnie, w kontrolowanych decyzjach, wbrew wymogom art. 16 ust. 2 pkt 2 nie podano imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania. Przepis art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. zawierający powyższy wymóg, jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 107 § 3 K.p.a., a w ocenie sądu brak jest w niniejszej sprawie podstaw do odstąpienia od niego. Spółka nie wskazała żadnych przyczyn, które uzasadniałyby odstąpienie od stosowania wskazanego przepisu. Aczkolwiek, zdaniem Sądu, nie jest to uchybienie procesowe, które mogłoby samo w sobie skutkować uwzględnieniem skargi, jednak wobec pozostałych istotnych uchybień zachodzi konieczność uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji organu.

Wytyczne dla organu co do kierunku ponownego postępowania wynikają wprost z powyżej przedstawionych motywów.

Skoro skarga okazała się uzasadniona orzeczono jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 200 P.p.s.a.