Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 450/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. K. i K. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 12 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia 27 kwietnia 2012 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz B. i K. K. solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 27 lutego 2012 r. B. i K. K. wystąpili do Starosty Kluczborskiego o wydanie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego wraz z szambem wybieralnym i wiatą garażową na maszyny rolnicze na działce siedliskowej nr A w [...]. Do wniosku, poza czterema egzemplarzami projektu budowlanego i oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dołączono także dotyczący działki nr A wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zainwestowanych wsi [...], zatwierdzonego uchwałą Nr XVI/157/03 Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 29 października 2003 r. i uchwałą Nr XXXV/383/05 z dnia 23 lutego 2005 r. Przez wnioskodawców przedłożone zostało ponadto pismo Starosty Kluczborskiego z dnia 1 marca 2012 r. o braku potrzeby wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na potrzeby zagospodarowania działki siedliskowej planowaną inwestycją, a także pismo Burmistrza Kluczborka z dnia 21 marca 2012 r. o zgodności z ustaleniami planu zamierzenia inwestycyjnego realizowanego przez inwestora będącego rolnikiem. Na wezwanie organu Kierownik Referatu Geodezji i Gospodarki Gruntami w piśmie z dnia 30 marca 2012 r. potwierdził zgodność z planem projektowanej inwestycji jako zabudowy siedliskowej związanej z produkcją rolną.

Starosta Kluczborski decyzją z dnia 27 kwietnia 2012 r., nr [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazał przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ podał, że część działki nr A, przeznaczona pod inwestycję, jest położona na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi [...], zatwierdzonym przez Radę Miejską w Kluczborku uchwałami Nr XVI/157/03 z dnia 29 października 2003 r. oraz Nr XXXV/383/05 z dnia 23 lutego 2005 r. Teren ten oznaczony jest na planie symbolem RP – tereny użytków rolnych (gruntów ornych), przeznaczone pod uprawy polowe i łąkowe, podlegające szczególnej ochronie przed zmianą sposobu użytkowania. Organ wyjaśnił, że z zapisów planu wynika zakaz realizacji na tych terenach obiektów niezwiązanych z produkcją rolną i podkreślił, że przed zmianą uchwały, dokonaną w roku 2005, zapis ten określał zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych. Starosta zaznaczył ponadto, że w zapisie planu brak jest odniesienia do lokalizacji budynków mieszkalnych i ich parametrów, takich jak kształt dachu, linia zabudowy czy bilans terenu. Przytaczając definicję zabudowy zagrodowej, wynikającą z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ podał, że w omawianym planie budynki mieszkalne, wiaty na sprzęt i maszyny rolnicze oraz urządzenia infrastruktury technicznej przewidziano jako przeznaczenie podstawowe dla terenów zabudowy zagrodowej, oznaczonych symbolem MR. Na tej podstawie organ wywiódł, że plan przeznacza teren wnioskowanej inwestycji pod grunty orne, zamiast dopuścić realizację i tworzenie zabudowy zagrodowej, natomiast żadna ze zmian planu nie zmieniła przeznaczenia w taki sposób, aby inwestor mógł stworzyć zagrodę, a tym samym zrealizować swoje zamierzenie inwestycyjne.

B. i K. K. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie, w którym wytknęli szereg nieprawidłowości wskazujących, ich zadaniem, na rażące naruszenie przepisów prawa i obowiązujących procedur. Zarzucili brak jasnego uzasadnienia prawnego oraz zaakcentowali, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także ustawa Prawo budowlane ograniczają rolę powiatu do opiniowania rozwiązań zaproponowanych przez gminę oraz do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z planem. Skarżący zakwestionowali stanowisko organu, że zamierzona inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnieśli, że bezzasadnie pominięto treść zaświadczeń Gminy potwierdzających zgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem, co stanowi niedopuszczalną próbę kształtowania polityki wewnętrznej Gminy, jest podważaniem jej kompetencji w tym zakresie i wiąże się z naruszeniem przepisów o właściwości określonych w art. 4 ust. 6 ustawy o samorządzie powiatowym. Kolejnym zarzutem było nieuzasadnione przedłużanie postępowania poprzez prowadzenie postępowania weryfikacyjnego w zakresie uprawnień pracownika Gminy do wydawania zaświadczeń oraz wyjaśnień dotyczących ustalenia daty nabycia przez inwestora nieruchomości. Inwestorzy podnieśli zarzut, że organ bezpodstawnie powołuje się na ustalenia planu dotyczące zabudowy zagrodowej, podczas gdy wniosek dotyczył udzielenia pozwolenia na budowę na działce siedliskowej. Zarzucając ograniczanie korzystania z prawa własności, odwołujący wskazali na treść uchwały NSA z dnia 11 maja 1998 r. Podnieśli również, że przepis art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych traktuje jako grunty rolne grunty pod budynkami mieszkalnymi wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych. W piśmie z dnia 25 czerwca 2012 r. B. i K. K. uzupełnili argumentację odwołania wskazując, że planowana inwestycja stanowić będzie gospodarstwo rolne i nie dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntu rolnego, zatem zakaz wynikający z cytowanych przez organ zapisów planu nie obejmuje tej inwestycji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia 12 lipca 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Kluczborskiego. W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji, a następnie przywołał treść art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i wskazał na obowiązki organów architektoniczno-budowlanych wynikające z tych uregulowań. Podkreślił, że zaistnienie niezgodności pomiędzy planowaną inwestycją z ustaleniami planu jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego, gdyż nakładanie w drodze postanowienia obowiązku usunięcia nieprawidłowości byłoby w tych okolicznościach niewykonalne. Wojewoda stwierdził, że fragment działki, na którym zaprojektowano inwestycję, jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i jest oznaczony symbolem RP. Zacytował treść § 20 uchwały Nr XVI/157/03 Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 29 października 2003 r. i podał, że dla terenów o symbolach RP (grunty orne) oraz RZ (trwałe użytki zielone) ustalone zostało przeznaczenie podstawowe pod uprawy polowe i łąkowe, podlegające szczególnej ochronie przed zmianą sposobu użytkowania, a w ust. 2 lit. a wprowadzono zasady użytkowania i urządzania terenu i zawarto zapis dotyczący zakazu realizacji obiektów niezwiązanych z produkcją rolną. Zdaniem Wojewody, z powyższych zapisów wynika, że na przedmiotowym terenie nie może zostać zrealizowana inwestycja polegająca na budowie obiektu innego niż związany z produkcją rolną, gdyż w § 20 ust. 2 lit. a uchwały wyrażony został wprost zakaz realizacji obiektów niezwiązanych z produkcją rolną. Organ odwoławczy zaakcentował, że wniosek dotyczył budowy budynku mieszkalnego, którego definicja zawarta jest w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, natomiast w załączniku do tej ustawy - określającym kategorie obiektów budowlanych - budynki tego rodzaju mieszczą się w kategorii I, a budynki służące gospodarce rolnej, takie jak budynki produkcyjne, gospodarcze i inwentarsko-składowe - należą do kategorii II. Wojewoda stanął na stanowisku, że w tych okolicznościach budynku mieszkalnego nie można uznać za budynek związany z produkcją rolną (służący produkcji rolnej), natomiast zapisy planu zezwalają na budowę na terenie RP tylko obiektów zakwalifikowanych do kategorii II. Organ zauważył, że wprawdzie wniosek obejmował również wiatę na maszyny rolnicze, jednak dotyczył on całego zamierzenia budowlanego, a nie wybranych obiektów i w tym kontekście był rozpatrywany, gdyż organy są związane treścią wniosku i nie mają uprawnień do jego modyfikowania. Wojewoda podzielił ponadto stanowisko organu pierwszej instancji, że uchwalając plan gmina wskazała inne tereny, oznaczone symbolem MR, na których można realizować zabudowę zagrodową; nie są to jednak tereny RP, objęte zapisem o podleganiu szczególnej ochronie przed zmianą sposobu użytkowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że powołany przez organ pierwszej instancji jako podstawa prawna decyzji art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie zawiera upoważnienia do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, niemniej jednak istnieje przepis art. 35 ust. 4 tej ustawy, który mógł stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej w razie niespełnienia wymagań wynikających m.in. z art. 35 ust. 1. Ponadto, z uwagi na niewyczerpujące uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, Wojewoda podał, że na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwo gminy w zakresie kształtowania zagospodarowania przestrzennego ogranicza się do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania, będącego aktem prawa miejscowego, którego przepisy są podstawą do oceny przez organy administracji architektoniczno-budowlanej czy dane zamierzenie jest z nimi zgodne. Kontrola w tym zakresie została powierzona tym organom, a nie organowi wykonawczemu gminy. Z tego względu brak jest podstaw do uznania zaświadczeń wydanych przez Gminę za dowód lub opinię w sprawie, gdyż w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane zaświadczenia o zgodności zamierzenia z planem nie mają takiego waloru, stąd nie są one wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Poza tym organ odwoławczy wskazał, że uchwały oraz wyroki sądów wiążą jedynie w sprawie, w której zapadły, natomiast powoływana przez stronę uchwała NSA dotyczy innego stanu faktycznego i prawnego, tj. sytuacji, gdy plan ograniczał się do określenia przeznaczenia gruntu jako rolnego i nie zawierał zakazu zabudowy, natomiast w niniejszej sprawie w planie został sformułowany zakaz realizacji obiektów niezwiązanych z produkcją rolną. Za bezpodstawne uznał też organ odwoławczy posługiwanie się przez wnioskodawców terminem "działka siedliskowa", którego definicji brak zarówno w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, jak i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na tle przepisu art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organ odwoławczy zauważył, że grunty rolne nie zmieniają swojego przeznaczenia w razie wybudowania budynku mieszkalnego wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego, jednak wobec jednoznacznego zakazu w planie miejscowym zabudowy obiektami niezwiązanymi z produkcją rolną, przepis ten nie przesądza o zgodności zamierzonej inwestycji z planem. Poza tym organ stwierdził, że kwalifikacja gruntów w oparciu o powyższą ustawę jest dokonywana na potrzeby tejże ustawy. Organ odwoławczy podał ponadto, że uchybienia dostrzeżone w toku postępowania, w tym braki uzasadnienia, zostały uzupełnione w decyzji organu odwoławczego, natomiast pozostałe wadliwości, dotyczące m.in. sposobu doręczania decyzji dla każdej ze stron w jednej przesyłce, nie mogą skutkować zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a. i uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji, gdyż zebrany materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia czy też wyjaśnienia w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Na powyższą decyzję B. i K. K., reprezentowani przez pełnomocnika, złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się uchylenia decyzji obydwu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący podnieśli niewłaściwą interpretację zapisów planu, tj. § 20 ust. 2 lit. a uchwały Nr XXXV/383/05 z dnia 23 lutego 2005 r. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący wskazali, że z uwagi na konieczność poszanowania konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym także ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Wywiedli, że zadaniem organów jest ustalenie założeń, jakie legły u podstaw uchwalenia poszczególnych zapisów planu oraz analizy całego procesu planistycznego, a także dokonanie analizy prawnoporównawczej, konfrontując zapisy planu wątpliwe pod względem wykładni językowej z analogicznymi zapisami w innych planach obowiązujących na terenie gminy. Skarżący zarzucili, że organy nie zastosowały się do powyższych zasad interpretacyjnych i nie wyjaśniły właściwego znaczenia pojęć użytych przez uchwałodawcę. Ponadto, jako nieuzasadnioną wykładnię rozszerzającą zapisów planu skarżący uznali pogląd, że obiekt mieszkalny służący prowadzeniu gospodarstwa rolnego nie jest obiektem związanym z produkcją rolną, zwłaszcza, że w planie miejscowym dotyczącym wsi [...], przyjętym przez Radę Miejską w Kluczborku uchwałą Nr XLVIII/514/60 z dnia 8 lutego 2006 r., dla terenów oznaczonych symbolem RP wprowadzono zakaz budowy obiektów niezwiązanych bezpośrednio z produkcją rolną. Natomiast w § 20 ust. 2 pkt a miejscowego planu zagospodarowania wsi [...] słowo "bezpośrednio" nie występuje, co oznacza możliwość realizacji również pośrednio służących produkcji rolnej, czyli obiektów mieszkalnych gospodarstwa rolnego. Skarżący podkreślili, że organy nie wzięły pod uwagę, iż zmiany w planie, dokonane uchwałą Nr XXXV/383/05 z dnia 23 lutego 2005 r., miały na celu umożliwienie realizacji obiektów kubaturowych związanych z produkcją rolną. Zdaniem skarżących, tego rodzaju zaniechania stanowią naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej wyrażonych w art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. i skutkują wadliwością decyzji. Poza tym skarżący podnieśli, niedopuszczalnym było również nieuwzględnienie przez organy wykładni zapisów planu dokonanej przez organy Gminy Kluczbork, gdyż w razie wątpliwości interpretacyjnych wykładnia legalna powinna być brana pod uwagę, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem skarżący stwierdził, że jako właściciel działki planuje na niej zamierzenie inwestycyjne w postaci siedliska, gdyż obecnie nie posiada innego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r ., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy lub istotnych, mogących mieć wpływ na wynik sprawy wad postępowania. Z mocy art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postępowanie administracyjne zakończone decyzją odmawiającą skarżącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego wraz z szambem wybieralnym i wiatą garażową na maszyny rolnicze na działce nr A w miejscowości [...]. Przyczyną odmowy uwzględnienia wniosku złożonego przez inwestorów było stwierdzenie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej sprzeczności przedstawionego projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzonego uchwałą Nr XVI/157/03 Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 29 października 2003 r. zmienioną uchwałą Nr XXXV/383/05 z dnia 23 lutego 2005 r.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli taki plan obowiązuje na terenie objętym wnioskiem. W świetle tego przepisu, ocena projektu budowlanego w kontekście jego zgodności z planem miejscowym należy do podstawowych obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Organ jest przy tym zobligowany do respektowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zapisy tego planu, uchwalonego i opublikowanego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), mają moc powszechnie obowiązującą na obszarze objętym planem. Stosownie do treści art. 14 ust. 8 tej ustawy plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, zatem jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydawane przez nie decyzje administracyjne podlegają sądowej kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami, jak i z obowiązującym prawem lokalnym. Z tego też względu, przy interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, przy uwzględnieniu postulowanego w doktrynie założenia, że dokonując interpretacji przepisów prawa dozwolone jest korzystanie z wszelkich materiałów, które są relewantne dla ustalenia sensu interpretowanego przepisu, a do takich materiałów należy przede wszystkim akt normatywny, w którym znajduje się interpretowany przepis prawny (por. L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Wyd. TNOiK, Toruń 2002, s. 184). Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że wykładnia zapisów planu dokonana przez organ gminy nie jest wiążąca dla organów architektoniczno-budowlanych. W przepisach prawa brak jest uregulowań przewidujących uzyskanie przez organ prowadzący postępowanie o pozwolenie na budowę uzgodnień lub opinii organu gminy w zakresie prawidłowości odczytywania treści planu miejscowego. Dodać też należy, że z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z unormowań zawartych w art. 6 ust. 1 wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystania prawa własności nieruchomości. Zapisy planów zagospodarowania przestrzennego mogą zatem ingerować w granice prawa własności i ograniczać określone w art. 140 K.c. prawo własności oraz związane z nim władztwo właściciela nad gruntem. Wówczas tylko w tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu, dokonywać jego zabudowy i rozporządzać nim. Odnośnie możliwości przyjęcia przez lokalnego prawodawcę tego rodzaju zakazów, odnotować należy w tym miejscu godne aprobaty poglądy, wyrażone w doktrynie na tle problematyki odczytywania treści planu w kontekście konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, z których pierwszy akcentuje, że aby ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do podjęcia na niej określonej zabudowy lub do jej niezabudownia w ogóle, konieczne jest wykazanie że plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza zakaz zabudowy danego terenu albo zabudowy określonego rodzaju (por. Z. Niewiadomski, Nowe prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wyd. Twigger, Warszawa 2003, s. 82), natomiast drugi eksponuje tezę, że każde ograniczenie prawa własności powinno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności i z tego względu w razie wątpliwości dotyczących zakresu jego ograniczenia należy dokonywać wykładni na korzyść tej zasady (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2004, s. 42). Na tle sposobu dokonywania wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza tych, które nakładają na jednostkę ograniczenia w zakresie wykonywania przysługujących jej uprawnień wynikających z prawa własności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, że tego rodzaju zapisy planu powinny być interpretowane ściśle, zgodnie z literalnym ich brzmieniem, gdyż zastosowanie wykładni rozszerzającej na niekorzyść właścicieli nieruchomości stanowiłoby naruszenie prawa własności oraz zasady demokratycznego państwa prawa (por. wyroki NSA z 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1440/10, z 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 552/09, dostępne na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl; z 11 grudnia 1981 r., sygn. akt I SA 2435/81, ONSA 1981 nr 2, poz. 131 oraz wyrok WSA w Opolu z 7 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Op 585/07, LEX nr 485736).

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której dla terenu, na którym miała być zrealizowana sporna inwestycja, obowiązuje uchwała Nr XVI/157/03 Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 29 października 2003 r., zmieniona uchwałą Nr XXXV/383/05 z dnia 23 lutego 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zainwestowanych wsi [...] (ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z 2004 r. Nr 3, poz. 53 oraz z 2005 r. Nr 25, poz. 658).

Mając na uwadze fakt, że inwestycja planowana przez inwestorów, prowadzących na terenie gminy gospodarstwo rolne, określona została jako budowa siedliska, od razu należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie sprawy i skargi sprowadza się do odpowiedzi na pytanie odnośnie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z lektury akt sprawy, w tym z rysunku planu wynika, że część działki nr A k.m. [...] w [...], stanowiącej własność inwestorów, położona jest na terenie objętym planem i oznaczonym w planie symbolem "RP". W odniesieniu do tych terenów w § 20 ust. 1 części tekstowej planu określono przeznaczenie podstawowe: tereny użytków rolnych – gruntów ornych i trwałych użytków zielonych (RZ) – przeznaczone pod uprawy polowe i łąkowe, podlegające szczególnej ochronie przed zmianą sposobu użytkowania. W ust. 2 § 20 planu jako zasady użytkowania i urządzania terenu wskazano: a) zakaz realizacji obiektów niezwiązanych z produkcją rolną (przez zmianą wprowadzoną § 9 uchwały Nr XXXV/383/05 z dnia 23 lutego 2005 r. zakaz ten dotyczył realizacji nowych obiektów kubaturowych – przyp. Sądu), b) zakaz stosowania ośrodków ochrony roślin o wysokiej klasie toksyczności, oraz nawozów sztucznych w dawkach powodujących skażenie wód, gleb i żywności oraz c) zakaz likwidacji zieleni śródpolnej. W § 20 ust. 3 uchwały określono, że w granicach terenów RP i RZ dopuszcza się utrzymanie, dokonywanie remontów i wymianę istniejących obiektów służących prowadzeniu produkcji rolnej, prowadzenie sieci infrastruktury technicznej "doziemnej" i "napowietrznej" z zachowaniem wymogów technicznych i środowiskowych określonych w obowiązujących przepisach szczególnych, realizację obiektów warunkujących funkcjonowanie sieci przesyłowych (stacji transformatorowych 15/0,4 kV, przepompowni itp.), lokalizację telekomunikacyjnych urządzeń przekaźnikowych, w tym wieżowych stacji bazowych o powierzchni zajmowanego terenu nie przekraczającej 100 m2, realizację utwardzonych dróg gospodarczych.

Z przytoczonych zapisów planu, zdaniem Sądu, nie można wywieść zakazu budowy wnioskowanej inwestycji. W świetle przedstawionych powyżej rozważań prawnych, dotyczących sposobu interpretacji zapisów prawa miejscowego, aby stwierdzić, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z zapisami planu i w ten sposób ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do realizacji na niej określonej zabudowy, nie wystarczy powołanie się na to, że teren według przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego jest gruntem rolnym i że wprowadzony jest zakaz zabudowy obiektami, które nie są związane produkcją rolną. Konieczne jest wykazanie, że plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza zakaz zabudowy tego terenu w sposób określony we wniosku. Zakaz realizacji takiej zabudowy musiałby przy tym wyraźnie i jednoznacznie wynikać wprost z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez stwarzania wątpliwości interpretacyjnych, które prowadziłyby do ograniczenia prawa własności. Tymczasem, formułując zakaz zawarty w § 20 ust. 2 lit. a planu, lokalny normodawca nie wprowadził zakazu realizacji jakiejkolwiek nowej zabudowy na terenach użytków rolnych, określonych symbolami RP i RZ, ale tylko zabudowy, której wyznacznikiem jest niezwiązanie z produkcją rolną. Uchwalając w roku 2005 zmianę planu wyeliminował zakaz budowy nowych obiektów kubaturowych na rzecz zakazu budowy obiektów niezwiązanych z produkcją rolną. W treści planu nie sprecyzowano przy tym, jakie obiekty należy uważać za niezwiązane z produkcją rolną, co pozwoliłoby a contrario ustalić, które z nich są związane z tego rodzaju produkcją i ktorych zakaz ten nie obejmuje. Dla prawidłowego odczytania treści normy zawartej w § 20 ust. 2 analizowanego planu kluczowe znaczenie ma fakt, że w tej samej jednostce redakcyjnej, tj. w § 20 ust. 1 in fine, zamieszczony został nakaz szczególnej ochrony tych gruntów przed zmianą sposobu użytkowania. W związku z tym uprawnione jest stwierdzenie, że celem powyższych regulacji jest zapewnienie status quo w zakresie przeznaczenia gruntów oznaczonych symbolami RP i RZ jako użytków rolnych. W zapisach planu nie sposób przy tym doszukać się wyraźnego wprowadzenia na tych terenach zakazu zabudowy nie zmieniającej przeznaczenia gruntów, które pozostają nadal gruntami rolnymi służącymi bezpośrednio celom produkcji rolniczej. Taką zabudową są bezspornie urządzenia służące tej produkcji, w tym również służące zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych właściciela prowadzącego gospodarstwo rolne i nie posiadającego na tym terenie siedliska, której to zabudowy nie można wszak odrywać produkcji rolnej. Stanowi o tym przepis art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.), zgodnie z którym gruntami rolnymi są grunty zarówno pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Argumentację powyższą wzmacnia stanowisko wyrażone w powoływanej przez skarżących uchwale pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja1998 r. (sygn. akt OPK 40/97, ONSA 1998 nr 4, poz. 111), wedle którego na terenach określonych w planie zagospodarowania przestrzennego jako grunty rolne dopuszczalna jest zabudowa, która nie zmienia przeznaczenia gruntu.

Odkodowując natomiast znaczenie pojęcia "siedliska", która to zabudowa zgodnie z wnioskiem jest zamierzeniem inwestycyjnym skarżących, należy zauważyć, że przepisy prawa nie zawierają legalnej definicji pojęcia "działki siedliskowej", ani "siedliska", aczkolwiek ustawodawca posługuje się tym pojęciem w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z tego względu, jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, powyższe terminy należy definiować przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, przypisując im znaczenie, jakie mają w języku potocznym. Według tej wykładni siedliskiem jest działka gruntu, na której znajdują się zabudowania, w szczególności budynek mieszkalny, zabudowania gospodarcze, budynki rolnicze czy też sam budynek mieszkalny. Działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony pod zabudowania zabezpieczające działalność rolniczą. Ponadto, dla wyjaśnienia pojęcia "siedliska rolnego" posiłkować się można pojęciem "zabudowy zagrodowej", o jakiej mowa w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym należy przez to rozumieć w szczególności budynek mieszkalny, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Użycie sformułowania "w szczególności" oznacza, że z zabudową zagrodową mamy do czynienia wówczas, gdy na działce znajduje się chociażby jeden z budynków wskazanych w powołanej normie warunków technicznych (por. wyroki NSA: z 24 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1173/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo; wyrok z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 922/10, LEX nr 597961).

Na gruncie powyższego, budynków mieszkalnych rolnika, stanowiących zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego, nie można uznać za niezwiązane z produkcją rolną, zwłaszcza, że nie zmieniają one gospodarczego przeznaczenia gruntów rolnych. W związku z tym, zdaniem Sądu, zapis § 20 ust. 2 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierający zakaz realizacji obiektów niezwiązanych z produkcją rolną na terenie oznaczonym symbolem RP, jednoznacznie nie wyklucza możliwości realizacji inwestycji nie zmieniającej podstawowego przeznaczenia tego terenu. Zwłaszcza brak jest kategorycznych zapisów odnośnie zakazu budowy na tym terenie budynków mieszkalnych czy zabudowy siedliskowej albo zagrodowej, bądź nawet realizacji obiektów bezpośrednio związanej z produkcją rolną. Takiego wniosku nie można wyprowadzać z faktu, że zabudowa zagrodowa została przewidziana na terenach oznaczonych symbolem MR. To, że w myśl § 11 planu tego rodzaju zabudowa stanowi przeznaczenie podstawowe terenu MR nie oznacza, że została ona wykluczona (zakazana) na terenie RP. Tym samym nie sposób zaakceptować stanowiska organów, że zawarty w § 20 ust. 2 lit. a planu zapis dotyczący zakazu realizacji obiektów niezwiązanych z produkcją rolną uniemożliwia budowę na terenie o symbolu "RP" budynku mieszkalnego wraz z wiatą na maszyny rolnicze w ramach siedliska rolnika będącego właścicielem gruntu.

Z omówionych wyżej względów w rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku organów, brak jest wystarczających podstaw do uznania, że zachodzi sprzeczność przedłożonego projektu z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...].

Stwierdzone uchybienia stanowią naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem w ich efekcie organy administracyjne uznały, że przedłożony projekt nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, objętą postępowaniem z mocy art. 135 P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a., a orzeczenie o kosztach – art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku. Skutkiem kasacyjnego orzeczenia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wniosku skarżących w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, w tym art. 135 tej ustawy, i wydania decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 K.p.a., z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej, stosownie do art. 153 P.p.s.a.