Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 859/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 pkt 4, 6 i 10
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Kleszczewo z dnia 20 grudnia 2017 r. nr XXXVII/290/2017 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kleszczewo, obejmującego działki nr 99, 100, 101, 102, 103, 30/17 i 30/18 położone w obrębie Krzyżowniki stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Dnia 20 grudnia2017 r. Rada Gminy Kleszczewo podjęła uchwałę Nr XXXVII/290/2017 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kleszczewo, obejmującego działki nr 99, 100, 101, 102, 103, 30/17 i 30/18 położone w obrębie Krzyżowniki.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda Wielkopolski stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, iż w treści planu dla terenu objętego jego ustaleniami nie ustalono minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy oraz minimalnej liczby miejsc do parkowania, co stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; w skrócie "ustawa").

Dalej Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ponadto w myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej "rozporządzeniem"), na rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego.

Wojewoda podniósł, iż ww. przepisy ustawy i rozporządzenia naruszono poprzez zawarcie w § 3 ust. 1 pkt 1 ppkt 3 lit. a uchwały zapisów dopuszczających "podziały wewnętrzne terenu, które muszą zapewnić bezpieczną i zgodną z normami technicznymi dostępność do drogi publicznej z uwzględnieniem § 5 oraz być zgodne z warunkami technicznymi dla dróg publicznych i obowiązującymi przepisami prawa", co stanowi de facto dopuszczenie lokalizacji dróg wewnętrznych na terenie objętym planem miejscowym, których nie wyznaczono na rysunku planu linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Wojewoda podkreślił, iż ustalenie na jednym terenie, bez rozgraniczenia linią rozgraniczającą odmiennych funkcji, poza jawną sprzecznością z zapisami ustawy, a w szczególności z przyjmowaniem ładu przestrzennego za podstawę działań planistycznych (art. 1 ust. 1 ustawy), nie pozwala w pełni przewidzieć w jaki sposób będzie kształtowała się na nim przyszła zabudowa.

Stanowisko naruszenia ww. przepisów w związku z brakiem wyznaczenia dróg wewnętrznych w części graficznej planu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt. IV SA/Po 1206/17, WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1335/14, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Go 336/16). Podzielił je również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając w swoich wyrokach (wyrok z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2106/15 oraz wyrok z dnia 25 czerwca 2013 r., akt II OSK 2836/12), że tereny lokalizacji dróg wewnętrznych powinny być przez organ planistyczny wydzielone, nie zaś pozostawione uznaniu osób trzecich. Dopuszczenie dowolności w zakresie zasad kształtowania układu komunikacyjnego nie realizuje podstawowych zasad planowania przestrzennego tj. zagwarantowania realizacji ładu przestrzennego oraz realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Stąd też niewskazanie terenów lokalizacji dróg wewnętrznych w związku z niedopełnieniem wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, obowiązku określenia w planie miejscowym zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a w konsekwencji braku odpowiednich powiązań pomiędzy częścią tekstową i graficzną uchwały również naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia (por. wyroki: sygn. akt II OSK 2836/12 z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2106/15 z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1618/15 z dnia 28 lutego 2017 r.).

Dalej Wojewoda wskazał, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 ppkt 5 uchwały "w granicach działek oznaczonych numerami ewid.: 102 i 30/17 wyznacza się teren ochrony konserwatorskiej stanowiska archeologicznego ujętego w ewidencji zabytków pod AZP 54-30/83 w której ustala się obowiązek prowadzenia badań archeologicznych podczas inwestycji związanych z zagospodarowaniem i zabudowaniem ww. działek a wymagających prac ziemnych innych niż prace polegające na uprawie roli; Inwestor winien uzyskać pozwolenie na badania archeologiczne przed otrzymaniem pozwolenia na budowę".

Wojewoda zauważył, iż na rysunku zmienianego planu miejscowego nie zostały zaznaczone ww. stanowiska archeologiczne. Zamieszczenie informacji o ich występowaniu tylko w treści uchwały budzi uzasadnione wątpliwości co do zasięgu ich występowania. Zgodnie z pismem Powiatowego Konserwatora Zabytków z dnia 23 stycznia 2017 r. (znak: RK.6722.2.3.2017) dołączonego do dokumentacji prac planistycznych wynika, że ww. stanowisko archeologiczne jest zlokalizowane tylko na niewielkim fragmencie działek nr 102 i 30/17, a miejsce jego występowania, które zostało zaznaczone na załączniku graficznym do ww. pisma Powiatowego Konserwatora Zabytków, częściowo znajduje się poza terenem objętym uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany niniejszego planu miejscowego. W związku z powyższym należy stwierdzić, że wprowadzenie ustaleń dla terenów znajdujących się poza zakresem planu należy rozpatrywać jako przekroczenie właściwości organu sporządzającego plan w zakresie zawarcia w nim ustaleń odnoszących się do terenu znajdującego się poza zakresem wyznaczonym przez Radę Gminy Kleszczewo w uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu.

Zdaniem Wojewody ustalenie ogólnego obowiązku badań archeologicznych nie precyzującego zakresu inwestycji jakich ma on dotyczyć, stanowi nieuprawnioną modyfikację regulacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Jednocześnie zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187, ze zm.), jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w myśl art. 19 ust. 3 w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

Zawarte w powyższych przepisach upoważnienie rady gminy do określenia w planie miejscowym szczególnych zasad ochrony zabytków nie oznacza jednak pełnej dowolności w stanowieniu regulacji, które winny być spójne z przepisami ustawowymi.

Przypadki niezbędnych badań archeologicznych, jakie muszą zostać przeprowadzone w sytuacji, gdy osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty budowlane albo roboty ziemne przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków lub zamierza dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, ustawodawca w szczegółowy sposób uregulował w art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, jakie muszą zostać przeprowadzone przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne jeżeli chcą przeprowadzić ww. inwestycje, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny.

Z powyższych przepisów wynika zatem, że obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych nie jest bezwzględny i istnieje tylko o tyle, o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków.

Wojewoda podniósł, iż w odniesieniu do niniejszego planu Powiatowy Konserwator Zabytków, działający na podstawie porozumienia zawartego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim oraz Starostą Poznańskim, w piśmie z dnia 23 stycznia 2017 r. (znak: RK.6722.2.3.2017) wskazał, że w związku z występowaniem na terenie objętym planem stanowiska archeologicznego ujętego w ewidencji zabytków, w planie miejscowym należy umieścić zapisy nakazujące przeprowadzenie badań archeologicznych oraz uzyskanie pozwolenie konserwatora zabytków przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę tylko na terenie wyznaczonych w planie stanowisk archeologicznych, nie zaś na całym terenie objętym planem.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości co do stwierdzenia jej nieważności z wyjątkiem § 3 ust. 1 pkt 1 ppkt 5 w zakresie słów "Inwestor winien uzyskać pozwolenie na badania archeologiczne przed otrzymaniem pozwolenia na budowę", co do którego wniosła o stwierdzenie ich nieważności.

Rada Gminy wyjaśniła, iż błędny jest zarzut braku ustalenia minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy oraz minimalnej liczby miejsc parkingowych. Skarżona uchwała nie obejmowała swym zakresem zmiany wskaźnika powierzchni zabudowy, który ściśle powiązany jest z minimalną i maksymalną intensywnością zabudowy - parametr ten został określony w obowiązującym, zmienianym planie miejscowym. Również w obowiązującym planie miejscowym określono liczbę miejsc parkingowych. W sytuacji, gdy wybrane ustalenia szczegółowe pozostają bez zmian, niezasadne jest ich precyzowanie - jak w przypadku minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy lub powielanie -jak w przypadku liczby miejsc postojowych. W przypadku przyjęcia odwrotnej argumentacji, skarżona uchwała wymagałaby również uzupełnienia treści w pozostałym zakresie ustaleń, jakie należy zawierać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a które zostały dodane do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) po dacie uchwalenia zmienianego planu miejscowego.

W ocenie organu błędny jest zarzut, jakoby zapisy § 3 ust. 1 pkt 1 ppkt 3 lit. a skarżonej uchwały dopuszczały możliwość wydzielania dróg w granicach objętych zmianą planu miejscowego. Przedmiotowy zapis zawiera jedynie regulację, która określa sposób sytuowania nowych podziałów geodezyjnych w oparciu o ustalenia zmiany planu miejscowego względem dróg publicznych, wkreślonych na rysunku zmienianego planu miejscowego a znajdujących się poza granicami skarżonej zmiany planu. Powyższe jest zgodne z zapisami § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587). Ponadto w § 3 ust. 1 pkt 1 ppkt 3 lit. b skarżonej uchwały ustalono minimalną powierzchnię działki przeznaczonej dla aktywizacji gospodarczej, nie wskazując przy tym jakichkolwiek innych funkcji nowo wydzielanych działek, których mogłyby dotyczyć wtórne podziały geodezyjne - ze względu na brak dopuszczenia innych funkcji w zmianie planu miejscowego.

Za błędny należy uznać również zarzut braku wskazania na załączniku graficznym do skarżonej zmiany planu miejscowego (którego brak w tym przypadku) granic stref ochrony konserwatorskiej. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że w obowiązującym dla obszaru całej gminy planie miejscowym, za strefę ochrony konserwatorskiej uznano obszar całej gminy. Powyższe wynikało z braku precyzyjnych badań, szczegółowo określających granice poszczególnych stref ochrony konserwatorskiej. W dacie sporządzenia skarżonej zmiany planu miejscowego określenie granic poszczególnych stref było już możliwe, a brak ich wykreślenia wynikał wyłącznie z przyjętego rozwiązania, które polegała na zmianie jedynie wybranych zapisów obowiązującego planu miejscowego. Powyższe rozwiązanie zostało ponadto zaakceptowane przez organ ochrony zabytków, co zostało potwierdzone stosownym uzgodnieniem w toku procedury planistycznej. Mając na uwadze powyższe, należało doprecyzować zapisy dotyczące stref ochrony konserwatorskiej oraz narzucić obowiązek prowadzenia badań archeologicznych w szczególnych przypadkach - co pozwoli na właściwą ochronę ewentualnych zabytków archeologicznych i wyeliminuje niepewność związaną z dokładnych określeniem granic poszczególnych stanowisk.

Należy jednak uwzględnić zarzut Wojewody Wielkopolskiego o umieszczeniu w skarżonej uchwale obowiązku uzyskania pozwolenia na badania archeologiczne przed otrzymaniem pozwolenia na budowę. W celu naprawy wskazanego błędu należy wyeliminować z treści skarżonej uchwały § 3 ust. 1 pkt 1 ppkt 5 w zakresie słów "Inwestor winien uzyskać pozwolenie na badania archeologiczne przed otrzymaniem pozwolenia na budowę".

W piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2019 r., odpowiadając na wezwanie Sądu, organ wskazał, iż kwestia braku załącznika graficznego została uprzednio wyjaśniona i uzasadniona w wywodach odpowiedzi na skargę

Na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia 19 lutego 2019 r.

Ponadto Tomasz Wojciechowski działający z upoważnienia Wójta Gminy Kleszczewo oświadczył, że takie wskaźniki jak powierzchnia zabudowy, intensywność zabudowy, liczba miejsc parkingowych jest uregulowana również w stosunku do obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, jest określona w obowiązującym planie miejscowym z 2005 r. i dalej dotyczy również obszaru 4 AG; z tym, że nie ma w tym planie zmienianym wskaźnika minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy, gdyż wymagany był on dopiero później zmienionymi przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Kleszczewo wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę po tym terminie w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.; w skrócie "p.u.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5).

Zaskarżona do Sądu uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy). Należy ona tym samym do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa i wobec tego podlega kontroli sądu administracyjnego według kryterium legalności.

Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone zostały w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś konsekwencje ich niedotrzymania w przepisie art. 28 tej ustawy, modyfikującym przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym (art. 91 ust. 1 i 4 usg). Wobec tego oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, sąd dokonuje na gruncie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z treści tego przepisu wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego (jak też studium) powodujących jego nieważność, tj.: istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W przyznanej tym przepisem kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Nie oznacza to jednak, że gmina ma absolutną władzę w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i w związku z tym akt ten musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Granice władztwa planistycznego gminy ograniczają ustawy, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca z jednej strony przyznał gminie samodzielne uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, z drugiej zaś nałożył na nią obowiązek przestrzegania wszystkich reguł stanowienia prawa w zakresie tworzenia planów. Inaczej mówiąc, gmina ma samodzielne władztwo planistyczne, ale w ramach obowiązujących przepisów prawa. Naruszenie tych zasad prowadzi do konsekwencji określonych w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy przy tym pamiętać, że ustawodawca wyraźnie wskazał, że nie każde naruszenie zasad lub trybu skutkuje nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter istotny.

Przed przystąpieniem do oceny czy zachowana została procedura planistyczna wskazać należy, iż niniejsza uchwała nie była jeszcze przedmiotem prawomocnego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, co uzasadnia jej kontrolę w całokształcie.

Zasady i tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa wyczerpująco art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy zauważyć, że Wojewoda w swej skardze nie podniósł zarzutu, który expressis verbis dotyczyłby naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej Uchwały ustawowego trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co należy rozumieć, iż procedura planistyczna została przez organ nadzoru zbadana i jej prawidłowość nie wzbudziła istotnych zastrzeżeń tego organu.

Sąd dokonując kontroli zachowania procedury planistycznej również nie dostrzegł uchybień, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej uchwały.

Przechodząc do merytorycznej analizy podniesionych w skardze zarzutów należy stwierdzić, że okazały się one uzasadnione.

Na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalna i minimalna intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalna wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w karlę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej "rozporządzeniem"), na mocy którego zapisy planu miejscowego powinny zawierać ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

W ocenie Wojewody w treści planu dla terenu objętego jego ustaleniami nie ustalono minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy oraz minimalnej liczby miejsc do parkowania, co stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Organ odnosząc się do powyższego zarzutu wskazał, iż skarżona uchwała nie obejmowała swym zakresem zmiany wskaźnika powierzchni zabudowy, który ściśle powiązany jest z minimalną i maksymalną intensywnością zabudowy - parametr ten został określony w obowiązującym, zmienianym planie miejscowym. Dodatkowo na rozprawie reprezentujący organ urbanista wyjaśnił, że w obowiązującym planie miejscowym z 2005 r. nie ma w tym planie wskaźnika minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy, gdyż wymagany był on dopiero później zmienionymi przepisami.

Wobec powyższego pomiędzy stronami nie ma sporu, iż dla obszaru 4 AG nie określono minimalnej i maksymalnej powierzchni zabudowy. Natomiast przedmiotem sporu jest kwestia czy organ uchwalając zmianę planu, pomimo że nie zmienia wskaźników zabudowy, winien zawrzeć ustalenia minimalnej i maksymalnej powierzchni zabudowy wymaganej przez przepisy prawa uchwalone po uchwaleniu planu ale przed jego zmianą.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż art. 15 ust. 2 pkt 6 został zmieniony przez art. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 130, poz. 871) zmieniającej nin. ustawę z dniem 21 października 2010 r.

Należy mieć na uwadze, iż stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W wyniku tej zmiany dla procedur planistycznych rozpoczętych po dniu 21 października 2010 r. powstał obowiązek określenia wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Zmiana ta nie dotyczy procedur rozpoczętych wcześniej.

Skoro w niniejszej sprawie procedura planistyczna została podjęta po dniu 21 października 2010 r. to organ winien stosować nowe przepisy, a co za tym idzie uchwalając nową treść planu winien dostosować ją do obecnie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności, że uchwalona zmiana dotyczyła również parametrów zabudowy.

Z powyższych względów należy uznać, iż nieuregulowanie minimalnej i maksymalnej powierzchni zabudowy stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Za zasadny uznać należy również zarzut Wojewody odnośnie wyznaczenia terenów ochrony konserwatorskiej stanowiska archeologicznego.

Zgodnie z postanowieniami zaskarżonej uchwały (§ 3 ust. 1 pkt 1 ppkt 5 uchwały) "w granicach działek oznaczonych numerami ewid.: 102 i 30/17 wyznacza się teren ochrony konserwatorskiej stanowiska archeologicznego ujętego w ewidencji zabytków pod AZP 54-30/83 w której ustala się obowiązek prowadzenia badań archeologicznych podczas inwestycji związanych z zagospodarowaniem i zabudowaniem ww. działek a wymagających prac ziemnych innych niż prace polegające na uprawie roli; Inwestor winien uzyskać pozwolenie na badania archeologiczne przed otrzymaniem pozwolenia na budowę".

Wojewoda oceniając zaskarżony w niniejszej sprawie plan miejscowy zauważył, iż na rysunku zmienianego planu miejscowego nie zostały zaznaczone ww. stanowiska archeologiczne. Zamieszczenie informacji o ich występowaniu tylko w treści uchwały budzi uzasadnione wątpliwości co do zasięgu ich występowania.

Oceniając powyższy zarzut Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej. To ogólne unormowanie zostało uszczegółowione w § 4 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którym ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami m.p.z.p., w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Należy mieć również na uwadze, iż art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187, z późn. zm.; w skrócie "u.o.z.") stanowi, że w studium i planie, o których mowa w ust. 1, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

Wprowadzenie do m.p.z.p. ustaleń, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 oraz § 4 ust. 4, ma bowiem służyć ochronie dziedzictwa kulturowego lub zabytków rzeczywiście niezbędnej i uzasadnionej – na co wskazuje wyraźnie treść art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków ("...mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków") – a nie ich ustanawianiu "na wszelki wypadek".

Takiemu działaniu prawodawczemu sprzeciwia się już wzgląd na konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), w tym jej aspekcie, który wymaga, aby nakładane ograniczenia wolności lub praw (tu: ograniczenie zwłaszcza wolności zabudowy, poprzez nałożenie dodatkowego obowiązku prowadzenia podczas realizacji inwestycji badań archeologicznych) były "konieczne" (niezbędne) w demokratycznym państwie prawnym. Poza tym z nałożeniem obowiązku badań archeologicznych wiąże się konieczność ich sfinansowania przez podmiot zobowiązany (o czym niżej), co w rozpatrywanych okolicznościach może być postrzegane także jako nieuzasadniona ingerencja w prawa majątkowe tego podmiotu, również podlegające konstytucyjnej ochronie (art. 64 Konstytucji RP).

Przede wszystkim jednak wprowadzony postanowieniami planu obowiązek badań archeologicznych w odniesieniu do wszystkich prac ziemnych prowadzonych w granicach terenu objętego tym planem, stanowi przekroczenie kompetencji gminy wynikającej z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym zakresie aktualne i w pełni adekwatne pozostają rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynione na tle analogicznego wymogu planistycznego dotyczącego obowiązku ustanowienia, w takim samym zakresie przedmiotowym, nadzoru archeologicznego (zob. wyrok NSA z 01 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3148/17, CBOSA). Otóż, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że dla oceny takiego ustalenia planistycznego, oprócz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jej art. 15 ust. 2 pkt 4 i art. 1 ust. 2 pkt 4) znaczenie mają także przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – jej art. 7 pkt 4, zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 19 ust. 3 stanowiący, że w planie miejscowym ustala się w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Z kolei art. 31 ust. 1a pkt 1 i 2 u.o.z. wprowadza obowiązek pokrycia kosztów badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków, w przypadku realizacji robót budowlanych przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków, jak również w przypadku realizacji robót ziemnych lub zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego. Jednocześnie w art. 31 ust. 2 u.o.z. wskazano, że zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Nadto, jak wynika z treści art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 u.o.z., to wojewódzki konserwator zabytków udziela pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, ale również na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku oraz na prowadzenie badań archeologicznych. Może również uzależnić wydanie pozwolenia na podejmowanie ściśle określonych w tym przepisie działań od przeprowadzenia niezbędnych badań archeologicznych.

W nawiązaniu do rozważań zawartych w w/w wyroku NSA należy stwierdzić, że wprowadzając do planu kwestionowane uregulowanie dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego, Rada Miejska zobowiązana była do działania w granicach zakreślonych ww. przepisami upoważniającymi i kompetencyjnymi. W ramach tych działań zobligowana była uwzględnić okoliczność, że zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w art. 2 ust. 2 pkt 3 i art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.) oraz w art. 36 u.o.z. W tych przepisach rangi ustawowej prawodawca kompleksowo uregulował kwestie konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też zakres obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. Katalog działań inwestora w tym zakresie jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy, nie można domniemywać kompetencji rady do określania dodatkowych obowiązków.

Za niedopuszczalne należy zatem uznać ustanowienie w akcie prawa miejscowego powiązania wszelkich prac ziemnych z wymogiem prowadzenia badań archeologicznych, gdy ustawa tego nie wymaga.

Ponadto zasadnie Wojewoda zarzucił, iż plan miejscowy nie wskazuje w załączniku graficznym miejsc występowania stanowisk archeologicznych. Zgodzić należy się z Wojewodą, iż wskazanie wyłącznie w treści tekstowej planu faktu występowania stanowisk archeologicznych bez określenia w załączniku graficznym miejsca ich występowania będzie powodować trudności w ustaleniu faktycznego zasięgu tych stanowisk.

W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, iż z pismem Powiatowego Konserwatora Zabytków z dnia 23 stycznia 2017 r. (znak: RK.6722.2.3.2017) dołączonego do dokumentacji prac planistycznych wynika, że ww. stanowisko archeologiczne jest zlokalizowane tylko na niewielkim fragmencie działek nr 102 i 30/17, a miejsce jego występowania, które zostało zaznaczone na załączniku graficznym do ww. pisma Powiatowego Konserwatora Zabytków.

Ponadto w ostatnim zdaniu Powiatowy Konserwator Zabytków wskazał, iż "Całość przedstawionego materiału, powinna zostać umieszczona w części opisowej oraz na planszy opracowanej w skali pozwalającej na precyzyjne uwidocznienie poruszanych zagadnień".

Zatem słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, iż zapisy nakazujące przeprowadzenie badań archeologicznych oraz uzyskanie pozwolenie konserwatora zabytków przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę powinny dotyczyć wyłącznie wyznaczonych w planie stanowisk archeologicznych, nie zaś całego terenu objętego zaskarżoną uchwałą.

Tym samym brak wyznaczenia na załączniku graficznym stanowisk archeologicznych oraz nałożenie obowiązku prowadzenia badań archeologicznych i uzyskania pozwolenie konserwatora zabytków stanowi naruszenie wyżej wskazanych przepisów ustawy o ochronie zabytków jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle powyższego niezrozumiałe jest stanowisko organu, iż brak wykreślenia poszczególnych stref ochrony konserwatorskiej wynikał wyłącznie z przyjętego rozwiązania, które polegała na zmianie jedynie wybranych zapisów obowiązującego planu miejscowego.

Nie ulega wątpliwości, iż zmianie podlegał wyłącznie niewielki fragment, to jednakże nie oznacza, iż obowiązek badań archeologicznych nałożony w planie miejscowym może dotyczyć terenów, na których nie występują stanowiska archeologiczne.

Z powyższych względów zaskarżona uchwała winna posiadać załącznik graficzny.

Co prawda organ w odpowiedzi na skargę wskazał, iż przedmiotem zmiany planu jest zmiana wyłącznie w odniesieniu do części tekstowej, zawartej w § 8, w części IV obowiązującego planu miejscowego, przy pozostawieniu pozostałych ustaleń planu (w tym jego rysunku) bez zmian, to jednakże należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Ponadto zgodnie z art. 27 ustawy zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.

W wyroku z dnia z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 188/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w sytuacji, gdy rysunek planu stanowi integralną część planu miejscowego a przepis § 82 rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stosuje się odpowiednio, nie można wykluczać zmian także tego rysunku, przeciwnie - jest to zabieg konieczny przy zmianie części tekstowej planu.

Zatem uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oprócz części tekstowej jak i graficznej w szczególności, iż na terenie planu oznaczonego symbolem 4AG wprowadziła zapisy odnoszące się de facto do terenu oznaczonego symbolem AG.

Jak wskazano w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały dotyczy ona terenu oznaczonego na rysunku planu - załącznik nr 1 symbolem AG, obejmującym działki oznaczone numerami ewid.: 99, 100, 101, 102, 103, 30/17 i 30/18. Podczas już gdy z treści samej uchwały wynika, iż dotyczy ona dziełek położonych w obrębie geodezyjnym Krzyżowniki, gmina Kleszczewo-teren oznaczony na załączniku graficznym do planu podlegającego zmianie symbolem 4AG.

Należy również mieć na uwadze, iż zmieniany plan miejscowy zawierał już postanowienia dotyczącego terenu oznaczonego na rysunku planu - załącznik nr 1 symbolem AG. Postanowienia odnośnie terenu oznaczonego tym symbolem w szczegółach zawiera § 8 w części XII gdzie wskazano, iż "dla terenów znajdujących się poza obszarem zwartej zabudowy wsi i oznaczonych na rysunku planu - załącznik Nr 1 symbolem AG (...)".

Wobec powyższego, wobec takich postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz występowania stanowisk archeologicznych, teren, którego dotyczy zmiana powinien być tym bardziej zaznaczony na załączniku graficznym.

Również zarzut dotyczący dopuszczalności wyznaczenia na terenie objętym postanowieniami planu dróg wewnętrznych i braku wyznaczenia ich w załączniku graficznym uznać należy za zasadny.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w kwestionowanej uchwale zawarto zapis, iż "dopuszcza się podziały wewnętrzne terenu, które muszą zapewnić bezpieczną i zgodną z normami technicznymi dostępność do drogi publicznej z uwzględnieniem ustaleń § 5 oraz być zgodne z warunkami technicznymi dla dróg publicznych i obowiązującymi przepisami prawa".

Powyższy zapis zaś odwołuje się do § 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. Kleszczewo zatwierdzonego uchwałą nr XXXVII/181/2005 Rady Gminy Kleszczewo z dnia 30 września 2005 r.. Zgodnie z tym przepisem "należy zachować istniejącą sieć dróg dojazdowych (polnych), odchodzących od ciągów komunikacyjnych klasy KD, KDP, KDW w celu zapewnienia dojazdu dla istniejących i nowoprojektowanych terenów oraz obsługi zaplecza rolniczego. Włączenia do powyższych dróg muszą spełniać warunki bezpieczeństwa drogowego".

W tym miejscu wskazać należy, iż stosownie do treści art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności: zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jednocześnie, w myśl § 4 ust. 9 rozporządzenia ustala się wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, obejmujące m.in. ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, które powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Jednocześnie, stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Zgodnie z pkt. 6.2 Tabeli Podstawowych barwnych oznaczeń graficznych i literowych dotyczących przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego (Załącznik nr 1 do rozporządzenia) tereny dróg wewnętrznych należy oznaczyć symbolem literowym KDW oraz kolorem jasnoszarym. Stąd też droga wewnętrzna, podobnie jak publiczna, traktowana, jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu musi spełniać wymogi określone w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy. Tereny lokalizacji dróg wewnętrznych z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania powinny być wskazane w części graficznej planu oraz zostać wydzielone stałą i niepodlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2836/12 - CBOSA).

Jak słusznie zauważył Wojewoda dopuszczenie dowolności w zakresie zasad kształtowania układu komunikacyjnego nie realizuje podstawowych zasad planowania przestrzennego tj. zagwarantowania realizacji ładu przestrzennego oraz realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Stąd też niewskazanie terenów lokalizacji dróg wewnętrznych w związku z niedopełnieniem wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, obowiązku określenia w planie miejscowym zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a w konsekwencji braku odpowiednich powiązań pomiędzy częścią tekstową i graficzną uchwały również naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia (por. wyroki: sygn. akt II OSK 2836/12 z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2106/15 z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1618/15 z dnia 28 lutego 2017 r.).

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 Pppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.