Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1306/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 518/19 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 21 listopada 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 518/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę D. S. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: "Kolegium") z [...] maja 2019 r., nr [...]. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. (dalej: "Wójt") z [...] lutego 2019 r., znak: [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo-garażowego wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. [...] położonej przy drodze powiatowej nr [...] w miejscowości C.

2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 140 kodeksu cywilnego poprzez pozbawienie właściciela prawa dysponowania jego nieruchomością i swobody korzystania z jego mienia oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez działanie organów z przekroczeniem granic prawa, w szczególności naruszenie prawa własności (art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8, 11 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skarżącej, zawartych w skardze, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i mogło doprowadzić organ odwoławczy do wadliwego rozstrzygnięcia i utrzymania w mocy wadliwych decyzji, a także niewyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zaniechanie ustalenia, zgodnie z materiałem dowodowym sprawy, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 Ostoja Kozienicka PLB 140013, wadliwe uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób przekonujący potwierdza, że populacji derkacza zagraża utrata siedlisk gniazdowych (pomimo że na działce o nr ew. [...], położonej przy drodze powiatowej nr [...] w miejscowości C. (obręb [...]) gmina P., gatunek ten nie występuje), brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a także dowolność i błędy logiczne i metodologiczne przy sporządzaniu uzasadnienia w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, czy przedsięwzięcie rzeczywiście będzie negatywnie oddziaływać w sposób znaczący na cele ochrony obszaru Natura 2000,

art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu opinii ornitologicznej sporządzonej przez Pana M. B. (inwentaryzacji ornitologicznej działki), na okoliczność potwierdzenia, że w obrębie działki o nr ew. [...], położonej przy drodze powiatowej nr [...] w miejscowości C. (obręb [...]), gmina P., nie gniazduje derkacz i gatunki kwalifikujące oraz należy zezwolić na inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo- garażowego wraz z infrastrukturą techniczną,

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie podania przez Sąd pierwszej instancji pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej przekonującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, co świadczy o zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy przez Sąd pierwszej instancji, jak również ogranicza skarżącej kasacyjnie możliwość realizacji jej praw na etapie sporządzania skargi kasacyjnej.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2019 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi skarżącej oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

2.2. Zarządzeniem z [...] stycznia 2023 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

4.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie, oddalając skargę. W szczególności, WSA w Warszawie zwrócił uwagę na odmowę uzgodnienia przedmiotowej inwestycji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej: "RDOŚ"), dokonaną postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., znak: [...]. To postanowienie RDOŚ zostało utrzymane w mocy postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ") z [...] lutego 2019 r., znak: [...].

4.5. Bezzasadne okazały się również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w skardze kasacyjnej. Dotyczy to zarówno zarzutów dotyczących naruszenia przepisów k.p.a., regulujących postępowanie wyjaśniające (art. 7, 8, 11, 77, 80) oraz obligatoryjne elementy decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), jak i art. 106 § 3 p.p.s.a. dotyczącego uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Otóż zarzuty te oparte są w istocie na założeniu, że Wójt oraz Kolegium, orzekając w sprawie ustalenia warunków zabudowy, powinni samodzielnie zbadać, czy planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 PLB 140013 "Ostoja Kozienicka", pomimo tego, że w obrocie prawnym znajdują się przywołane wyżej odmowne postanowienia wydane przez RDOŚ i GDOŚ. To założenie skarżącej kasacyjnie jest błędne. Otóż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: "u.p.z.p."), decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż parki narodowe obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Do takich obszarów należą m.in. obszary Natura 2000 (art. 6 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 33 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1098, dalej: "u.o.p."). Ustawodawca nadał współdziałaniu z organem wyspecjalizowanym w zakresie ochrony przyrody, w tym ochrony obszarów Natura 2000, jakim jest RDOŚ, postać uzgodnienia dokonywanego w formie postanowienia, na które zażalenie przysługuje inwestorowi (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Uzgodnienie oznacza wyrażenie zgody, a nie tylko niewiążącej opinii. Innymi słowy, organ główny nie może wydać decyzji pozytywnej w sytuacji, w której organ współdziałający odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które inwestorowi przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, powoduje, że ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne oraz przez sąd administracyjny dokonujący kontroli legalności decyzji wydanej przez organ główny na skutek skargi inwestora. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie nadzwyczajnym wyeliminowane z obrotu prawnego, organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (por. np. wyrok NSA z 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1284/12 oraz wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1493/19; wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., II OSK 3905/19, CBOSA; L. Staniszewska, Instytucja zajęcia stanowiska jako forma współdziałania w stanowieniu i stosowaniu prawa, Poznań 2022, s. 120, 215). Z powyższego wynika, że w realiach niniejszej sprawy Wójt, Kolegium, a następnie WSA w Warszawie nie mogły ponownie dokonywać ocen, czy planowana inwestycja, o parametrach określonych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, przedstawionym do uzgodnienia przez RDOŚ, może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 PLB 140013 "Ostoja Kozienicka". Uzupełniająco tylko należy wskazać, że wyrokiem z 4 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3050/19, NSA oddalił skargę kasacyjną D. S. od wyroku WSA w Warszawie z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 286/19, którym oddalono skargę na wskazane wyżej postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2019 r., znak [...].

4.6. Opisane wyżej związanie organu głównego odmownym postanowieniem wydanym przez organ właściwy w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy determinuje również bezzasadność zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. 7 i 64 Konstytucji RP oraz art. 140 kodeksu cywilnego. W kontekście tych zarzutów można tylko jeszcze wskazać, że doszłoby do naruszenia przywołanej zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.) w razie dokonania w postępowaniu głównym, niejako w zastępstwie RDOŚ oraz wbrew ostatecznemu postanowieniu odmawiającemu uzgodnienia, ponownej oceny, czy sporna inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 PLB 140013 "Ostoja Kozienicka".

4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.