Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 889/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części, uchylono zaskarżony wyrok w części
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 71 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 645
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Ewa Janowska, , po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1347/16 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...]października 2016 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w części, w której uchylono decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w części, w której utrzymano w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w zakresie obejmującym tiret 1 (pierwsze) i uchylono decyzję Starosty M. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w części obejmującej tiret 1 (pierwsze) o uznaniu E. B. z dniem [...] sierpnia 2016 r. za osobę bezrobotną; 2. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1347/16 w sprawie ze skargi E. B. (dalej skarżąca) na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r., Starosta [...] uznał skarżącą z [...] sierpnia 2016 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu podniósł, iż przyczyną odmowy przyznania prawa do zasiłku jest to, że skarżąca nie udokumentowała 365 dni okresów uprawniających do zasiłku, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645, dalej jako "u.p.z."), przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji.

W odwołaniu od przedmiotowej decyzji, skarżąca podniosła, iż w okresie ostatnich 365 dni w ciągu 18 miesięcy prowadziła działalność gospodarczą i opłacała składki na ubezpieczenie społeczne od podstawy wymiaru składek równych lub wyższych niż kwota minimalnego wynagrodzenia z wyłączeniem okresu, w którym była na urlopie macierzyńskim – [...] sierpnia 2015 r. do [...] lipca 2016 r., Wtedy opłacała składkę zdrowotną, a składki społeczne były finansowane z budżetu państwa.

Wojewoda [...], decyzją z [...] października 2016 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.p.z. prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez co najmniej 365 dni, opłacał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Podkreślił, iż udokumentowany okres uprawniający do zasiłku w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji skarżącej łącznie wynosi 183 dni i jest niewystarczający wobec wymaganych 365 dni do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca, rejestrując się [...] sierpnia 2016 r., nie spełniała zatem warunków do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ww. ustawy, bowiem w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację nie posiadała okresu uprawniającego do otrzymania zasiłku, który powinien wynosić co najmniej 365 dni.

Organ stwierdził, że nie może zostać zaliczony do okresu uprawniającego do zasiłku wskazywany przez skarżącą okres pobierania zasiłku macierzyńskiego. Powołując się na treść art. 71 ust. 2 pkt 3 u.p.z., organ wskazał, że do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenie społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę.

Z przepisu tego wynika, zdaniem organu odwoławczego, że okres pobierania zasiłku macierzyńskiego, o ile podstawę wymiaru tego zasiłku stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, wlicza się do okresu uprawniającego do zasiłku pod warunkiem, że przypada po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej. Tymczasem skarżąca pobierała zasiłek macierzyński nie po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, lecz w jego trakcie. Zaprzestała prowadzić działalność gospodarczą z [...] lipca 2016 r., czyli jeden dzień po zakończeniu pobierania zasiłku macierzyńskiego. Skarżąca nie wykazała także innych okresów aktywności zawodowej wymienionych w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego Olsztynie wniosła skarżąca podnosząc, że organ zastosował błędną wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę.

Sąd podniósł, że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.p.z., o ile interpretować go literalnie, narusza zasady wyrażone w przepisach art. 2, 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu, za równorzędny z okresem "opłacania składek na ubezpieczenie społeczne" w rozumieniu ww. przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.p.z., powinien być uznany okres, w którym osoba prowadząca działalność gospodarczą była zwolniona z obowiązku opłacania tych składek w związku z pobieraniem zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego.

Sąd zauważył, że w świetle art. 16 ust. 8 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963 z późn. zm.) w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego odprowadzane są jedynie składki emerytalne i rentowe, które finansuje w całości budżet państwa. Natomiast zgodnie z art. 7 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 887), okres pobierania zasiłku chorobowego jest okresem nieskładkowym.

Sąd podkreślił, że w demokratycznym państwie prawnym nie do zaakceptowania jest natomiast rozwiązanie, które z jednej strony zwalnia osobę, pobierającą w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej pobiera zasiłek chorobowy i zasiłek macierzyński, z obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, pozbawiając ją równocześnie w ten sposób prawa do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych.

Literalna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.p.z. prowadziła zatem do naruszenia zasad wyrażonych we wskazanych przepisach Konstytucji RP. Przesądza również o niezgodności tak ukształtowanego rozwiązania z wynikającym z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP prawem bezrobotnego do zabezpieczenia społecznego i kłóci się z ratio legis instytucji zasiłku dla bezrobotnych. Uzyskanie zasiłku uzależnione jest wprawdzie od spełnienia przez osobę bezrobotną określonych w ustawie warunków, lecz w spójnym systemie prawnym przepisy ustaw nie powinny wywoływać skutku w postaci niemożności spełnienia tych warunków i wprowadzać z tego tytułu sankcji w postaci odmowy przyznania prawa do zasiłku.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu, brzmienie art. 71 ust. 2 pkt 3 u.p.z., w świetle którego do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również przypadające po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania m.in. zasiłku macierzyńskiego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, jest potwierdzeniem prawidłowości wskazanego rozumienia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ww. ustawy.

Sąd zwrócił uwagę, że z załączonego do skargi zaświadczenia z ZUS wynika, iż skarżąca była zwolniona z opłacania składek z tytułu pobierania zasiłku chorobowego oraz zasiłku macierzyńskiego w okresie: od [...] listopada 2014 r. do [...] lipca 2015 r. (zasiłek chorobowy) i od [...] sierpnia 2015 r. do [...] lipca 2016 r. (zasiłek macierzyński).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...]. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2014 r. poz. 543 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." naruszenie:

1) prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit d oraz art. 71 ust. 2 pkt 3 u.p.z., poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza w realiach sprawy niniejszej przyznanie zasiłku dla bezrobotnych;

2) prawa procesowego - art. 145 par. 1 ust 1 lit a P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi na decyzję Wojewody [...] i uchylenie jej oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji pomimo, iż rozstrzygnięcia te odpowiadały prawu zamiast zastosowania art. 151 P.p.s.a. i oddalenie skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, iż wykaz okresów wliczanych do "stażu" warunkującego nabycie prawa do zasiłku jest obszerny i obejmuje zasadnicze ich kategorie: okresy przejawianie w różnych etapach i okolicznościach aktywności zawodowej oraz okresy z nimi zrównane. Jednym z owych okresów zrównanych jest okres pobierania zasiłku chorobowego i macierzyńskiego. Okres ten winien jednak przypadać po zaprzestaniu prowadzenia działalności pozarolniczej. Zdaniem organu przepis art. 71 u.p.z., skonstruowany jest w taki sposób, ze ust. 1 statuuje zasadę natomiast w ust. 2 wymienione są wyjątki od zasady. Wyjątek taki w żadnej mierze nie może być interpretowany rozszerzająco.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa. W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności na podkreślenie zasługuje, że podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych) (M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego /w:/ Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. LexisNexis 2012, s. 238-239, nb 432, 433, przypis 17).

Zaskarżony wyrok oparty jest na trafnej wykładni powołanych przepisów. W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli:... 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: ... d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę... (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.). Pomiędzy stronami bezspornym jest, że skarżąca w tym okresie opłacała składki na ubezpieczenie społeczne przez 183 dni. Bezspornym jest także, że skarżąca w okresie od 7 listopada 2014 r. do 31 lipca 2015 r. pobierała zasiłek chorobowy, zaś od 21 sierpnia 2015 r. do 29 lipca 2016 r. przebywała na zasiłku macierzyńskim i kontynuowała w tym czasie działalność gospodarczą. Organy obu instancji uznały, że okres pobierania przez skarżącą zasiłku macierzyńskiego nie "zalicza się... 3)... przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę" (art. 71 ust. 2 pkt 3 u.p.z.), bowiem rezultat wykładni językowej umożliwiałby zaliczenie okresu pobierania zasiłku macierzyńskiego jedynie po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności.

Główne źródło dochodów Funduszu Pracy (dalej Fundusz) stanowią obowiązkowe składki płacone przez pracodawców i inne podmioty określone w art. 104 u.p.z. Obowiązkowe składki na Fundusz opłaca się przez okres trwania obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnych i rentowych. Chodzi o osoby objęte obowiązkowym ubezpieczeniem emerytalno-rentowym (T. Wrocławska /w:/ Z. Góral, Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, uw. 3.1.1 do art. 104-106b).

Od warunku, zgodnie z którym od osiąganego co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę musi istnieć obowiązek opłacania składki na Fundusz (co pozwala na zaliczenie okresu zatrudnienia do stażu, od którego zależy prawo do zasiłku), czyni się pewne odstępstwa.

W szczególności ustawodawca wprowadził możliwość zaliczania do okresu warunkującego prawo do zasiłku dla bezrobotnych okres opłacania składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy. W tym przypadku podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy musi stanowić kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Na gruncie wcześniejszego brzmienia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. wątpliwości budziła sytuacja prawna osób prowadzących pozarolniczą działalność zwolnionych z obowiązku uiszczania składek na Fundusz w związku z osiągnięciem wieku 55 lat (kobiety) lub 60 lat (mężczyźni). Ustawodawca, odmiennie niż w odniesieniu do świadczących usługi, nie posłużył się tu sformułowaniem "z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2". Prowadziło to do różnych wniosków. Jeden z nich wskazano w wyroku WSA w Łodzi z 22 lutego 2012 r., III SA/Łd 1207/11. Bazując na wykładni gramatycznej, Sąd przyjął, że nie pozwala ona na zaliczenie do "365 dni" okresu niepłacenia składek na Fundusz Pracy "z uwagi na ustawowe zwolnienie z obowiązku uiszczania takich składek przez osoby w wieku emerytalnym". Inne zapatrywanie przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2013 r., I OSK 1445/12, uznając, że do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych "powinien być zaliczany również okres prowadzenia działalności gospodarczej przez kobietę powyżej 55 roku życia i mężczyznę powyżej 60 roku życia, wobec których został zniesiony obowiązek odprowadzania składek na Fundusz Pracy" (tak samo wyrok WSA w Łodzi z 1 marca 2012 r., III SA/Gd 11/12). Bardzo przekonujące argumenty przemawiające za tym zapatrywaniem, również natury konstytucyjnej, wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z 19 stycznia 2012 r., III SA/Gd 512/11 (dalej wyrok III SA/Gd 512/11). Stwierdził m.in., że "nie można zaakceptować rozwiązania, które przyznając zwolnienie z obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy, równocześnie wprowadza za to sankcję", a jednocześnie prowadzi do naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa. Ustawodawca podzielił te zastrzeżenia i w obowiązującej wersji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. znajduje się już zwrot "z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2" (Z. Góral – op. cit., uw. 3 do art. 71 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo).

W wyroku III SA/Gd 512/11 WSA w Gdańsku przekonująco wskazał, że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z., o ile interpretować go literalnie, narusza zasady wyrażone w art. 2, art. 67 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Rozwiązanie wynikające z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d w połączeniu z regulacją zawartą w art. 104b ust. 2 u.p.z. stają się dla ich adresatów "pułapką", której, kierując się przepisami ustawy, obywatel nie może uniknąć Nie można zaakceptować rozwiązania, które przyznając zwolnienie z obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy, równocześnie wprowadza za to sankcję. Literalna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy kłóci się z treścią art. 2 Konstytucji. Narusza ono również zasadę równości obywateli wobec prawa. Nie ma żadnego aksjologicznego uzasadnienia dla wprowadzenia zróżnicowania skutków zwolnienia (z mocy prawa) od obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy. W odpowiedzi na wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich, Dyrektor Departamentu Rynku Pracy w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z 9 stycznia 2012 r. wyjaśnił, że przy zastosowaniu wykładni systemowej i celowościowej do art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. można uznać, że do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinien być zaliczany również okres prowadzenia działalności gospodarczej przez kobiety powyżej 55 lat i mężczyzn powyżej 60 lat, wobec których został zniesiony obowiązek odprowadzania składki na Fundusz Pracy. Jednocześnie poinformował, że do czasu wprowadzenia odpowiednich zmian legislacyjnych Resort przekazał 28 grudnia 2011 r. w drodze elektronicznej wszystkim urzędom pracy stanowisko, zgodnie z którym okres prowadzenia działalności gospodarczej przez kobiety powyżej 55 lat i mężczyzn powyżej 60 lat powinien być zaliczany do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych (uzasadnienie wyroku III SA/Gd 512/11).

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, wykładnia prokonstytucyjna, która jest obowiązkiem zarówno sądów (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), jak i organów administracji publicznej (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; cz. IV pkt 2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK-A 2000/5/141; uchwała Sądu Najwyższego z 20 czerwca 2000 r., I KZP 14/00, OSNKW 2000/7-8/59; wyrok NSA z 26 lutego 2009 r., I OSK 533/08).

Trafnie Sąd I instancji w kontrolowanej sprawie kontynuował wykładnię, sięgając do wykładni systemowej i funkcjonalnej.

W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1960/1/118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53.

Za rezultatem wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku przemawia obowiązek wykładni prokonstytucyjnej.

Zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. W ust. 2 art. 67 Konstytucji ustrojodawca określił, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Podobnie jak to określono w art. 81 Konstytucji, praw określonych w art. 67 można dochodzić tylko w granicach określonych przez ustawę. Art. 67 Konstytucji mówi ogólnie o zabezpieczeniu społecznym, co - zgodnie z ustabilizowaną terminologią - obejmuje całokształt świadczeń, jakie - ze środków publicznych są przyznawane obywatelowi, będącemu w potrzebie (wyrok TK z 20 listopada 2001, K 15/01, OTK 2001/8/252 s. 1280). Nie budzi wątpliwości, że Konstytucja podkreśla wyraźnie rangę prawa do zabezpieczenia społecznego, nadając mu w pełni egzekwowalny charakter. Ograniczenia zakresu dochodzenia niektórych praw socjalnych, przewidziane w art. 81, nie odnoszą się bowiem do prawa do zabezpieczenia społecznego (wyrok TK z: 8 maja 2000 r., SK 22/99, OTK 2000/4/107 s. 513, pkt III.2; 7 września 2004 r. SK 30/03, pkt III.3, OTK-A 2004/8/82; w nowszym orzecznictwie wyrok z 31 lipca 2014 r. SK 28/13, pkt III.3.1, OTK-A 2014/7/81). W konsekwencji mimo odesłania do regulacji ustawowych, które mają określić formy i zakres zabezpieczenia społecznego, zawarte w art. 67 ust. 1 Konstytucji związanie ustawodawcy zwykłego gwarancjami konstytucyjnymi jest niewątpliwie silniejsze, ponieważ treść omawianego prawa w jego zasadniczych elementach oraz jego granice są bezpośrednio kształtowane przez normę konstytucyjną (SK 22/99, pkt III.2). Art. 67 Konstytucji, mówiąc o zabezpieczeniu społecznym i nadając mu powszechny charakter, wyraża nakaz ustanowienia systemu tego zabezpieczenia i określenia systemu jego finansowania. System zabezpieczenia społecznego opiera się na zasadzie różnego rodzaju obciążeń, nakładanych zarówno na pracodawców, jak i na osoby zatrudnione, a obciążenia te częściowo ujmowane są jako swego rodzaju zaliczka na poczet przyszłych świadczeń indywidualnych, a w pozostałym zakresie - postrzegać je należy jako przejaw solidaryzmu społecznego. Art. 67 ust. 2 Konstytucji ogranicza prawo do zabezpieczenia społecznego na wypadek bezrobocia tylko do sytuacji, gdy bezrobotny nie posiada innych środków utrzymania. Z art. 67 Konstytucji wynika obowiązek ustawodawcy do sprecyzowania pojęć choroby, inwalidztwa i wieku emerytalnego, a więc stworzenia prawnej infrastruktury dla systemu zabezpieczenia społecznego. Art. 67 Konstytucji ma w poważnym stopniu znaczenie odsyłające, bo zakres i formy zabezpieczenia społecznego określić ma ustawa. Poza wskazaniem podstawowych sytuacji, gdy obywatelowi musi przysługiwać prawo do zabezpieczenia społecznego, ustalenie spraw pozostałych zostało powierzone ustawodawcy zwykłemu. Regulacje ustawowe muszą być kształtowane w taki sposób, by z jednej strony uwzględniały istniejące potrzeby, a z drugiej możliwości ich zaspokojenia. Granice tych możliwości wyznaczane są przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne - takie jak np. równowaga budżetowa (SK 22/99 s. 513).

Konstytucyjna kategoria zabezpieczenia społecznego zawiera w sobie szereg instytucji prawa socjalnego - w szczególności: prawo pracy (w tym sferę pracy socjalnej), pomoc społeczną, zatrudnienie (organizację administracji i rynku pracy wraz ze świadczeniami na wypadek pozostawania bez pracy), ochronę prawa do mieszkania (L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska /w:/ red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejm. 2016, t. II, uw. 5-7, 9-18 do art. 67 i akceptowane przez Komentatorów orzecznictwo i piśmiennictwo; W. Muszalski, Prawo socjalne, PWN 1999 s. 12 i n).

Do prawa zabezpieczenia społecznego, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, należały w szczególności: ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i szereg innych. Ustawy te tworzą system zabezpieczenia społecznego, realizujący w szczególności art. 65-66, art. 67-71, art. 74-76 i 81 Konstytucji RP. Założeniem tego systemu jest spójność i wzajemne uzupełnianie się instytucji zabezpieczenia społecznego.

Mając na uwadze macierzyństwo (art. 18 Konstytucji RP), zasługujące na ochronę i szczególny szacunek, otaczający matkę przed i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 2 Konstytucji RP) – skarżąca może oczekiwać wsparcia ze strony podatników w oparciu o instytucje systemu zabezpieczenia społecznego (solidaryzm społeczny, wyroki TK z 20 listopada 2001 r., SK 15/01, pkt III; z 30 stycznia 2001 r., K 17/00, pkt III.8).

Przy wykładni wskazanych w zarzutach przepisów ustawy, koniecznym jest uwzględnienie art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi odrębną regulację systemu świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego obywatela pozostającego bez pracy nie z własnej woli (art. 67 ust. 2 Konstytucji RP). Dokonując wykładni przepisów ustawowych, należy mieć na uwadze, że służą one także realizacji zadań władz publicznych nałożonych przez normy zawarte w art. 18 i art. 71 Konstytucji RP.

Interpretacja art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d, ust. 2 pkt 3 oraz art. 104b ust. 2 u.p.z. zaprezentowana przez organy obu instancji, trafnie zakwestionowana zaskarżonym wyrokiem, prowadzi - z naruszeniem art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 2 Konstytucji RP - do nierównego traktowania matki, która prowadząc pozarolniczą działalność, pobierała zasiłek macierzyński, za którą składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe finansował w całości budżet państwa, w stosunku do matek, które po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, pobierały zasiłek macierzyński, a także matek, które pozostawały w stosunku pracy i pobierały zasiłek macierzyński. Skoro ustawodawca zadecydował, że "składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe osób przebywających na urlopach wychowawczych, osób, o których mowa w art. 6a ust. 1, lub osób pobierających zasiłek macierzyński albo zasiłek w wysokości zasiłku macierzyńskiego, oraz składki na ubezpieczenie emerytalne osób, o których mowa w art. 6b ust. 1, finansuje w całości budżet państwa za pośrednictwem Zakładu" (art. 16 ust. 8 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), to uniemożliwił skarżącej wpłacania tych składek w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego. Tym samym stworzył w odrębnej od ustawy o promocji zatrudnienia (ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych) wyjątek, który winien być uwzględniony przy zaliczaniu do okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.

Za taką wykładnią art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d, ust. 2 pkt 3 oraz art. 104b ust. 2 u.p.z. przemawia także art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji, zgodnie z którym (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy) rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych; matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Art. 71 ust. 2 Konstytucji jest rozwinięciem unormowania art. 18 Konstytucji, precyzującym konkretny aspekt ochrony macierzyństwa, a mianowicie ochronę praw matki w szczególnych okolicznościach: przed i po urodzeniu przez nią dziecka (wyrok TK z 13 kwietnia 2011 r., SK 33/09, OTK-A 2011/3/23, cz. III, pkt 2.2 uzasadnienia). Wiąże się przez to z deklarowaną w art. 18 Konstytucji opieką i ochroną rodziny, o czym świadczy sam sposób ukształtowania treści normatywnej całego art. 71 Konstytucji.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie podkreśla się normatywne znaczenie art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji, bo naruszenie konstytucyjnego postanowienia określającego cele działalności organów władzy publicznej następuje m.in. wówczas, gdy ustawodawca niewłaściwie zinterpretował przepis konstytucji wyznaczający określony cel czy zadanie władzy publicznej, a w szczególności uchwalając ustawę, zastosował takie środki, które nie mogły doprowadzić do realizacji tego celu (odpowiednio - wyrok TK z 4 kwietnia 2001 r., K 11/00, OTK 2001/3/54 s. 358 i powołany tam pogląd J. Trzcińskiego). Art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji formułuje prawo podmiotowe, którego adresatem są władze publiczne - zarówno organy i instytucje państwowe, jak i samorządowe (L. Garlicki, M. Derlatka – op. cit. s.776, uw. 12; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 423-425, nb 1, 2, 3; s. 151-152, nb 7). Treścią omawianego prawa jest zapewnienie matce "szczególnej pomocy". Nie wprowadzono tu (jak w ust. 1) przesłanki trudnej sytuacji materialnej i społecznej, a tym samym przyjąć należy, że każda matka jest uprawniona do takiej pomocy (P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., LIBER 2000, s. 95, akapit 2). Prawo do uzyskania "pomocy" jest uzupełniane w orzecznictwie TK prawem do uzyskania szczególnej "ochrony" (np. wyrok z 9 lipca 2012 r., P 59/11, dalej wyrok P 59/11). Pomoc i ochrona mają mieć charakter "szczególny", mogą więc wykraczać poza zakres zwykłego uwzględniania potrzeb rodziny (uw. 6 do art. 71). Oznaczać to musi "podwyższenie tego standardu ochrony i pomocy, którą ustrojodawca i tak przyznaje matkom (macierzyństwo), rodzicom (rodzicielstwo) i rodzinie (art. 18 oraz art. 71 ust. 1)". Pomoc, która ma mieć charakter szczególny oznacza konieczność preferencyjnego traktowania osób należących do danej kategorii podmiotów, wyprzedzając konstytucyjną ochronę o "zwykłej" intensywności (cz. III pkt 3.2 uzasadnienia wyroku P 59/11) – w szczególności wyprzedza ochronę osób, o których mowa w art. 104b ust. 2 u.p.z.

Skoro zatem ustawodawca w art. 16 ust. 8 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, realizując nakaz szczególnej pomocy władz publicznych matce przed i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 2 Konstytucji RP), wskazał, że składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe osób pobierających zasiłek macierzyński, finansuje w całości budżet państwa za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (solidaryzm społeczny), to prawidłowa wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d, ust. 2 pkt 3 oraz art. 104b ust. 2 u.p.z. prowadzi do wniosku, że do okresu 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 art. 71 u.p.z. zalicza się także okresy pobierania zasiłku macierzyńskiego także w okresie prowadzenia pozarolniczej działalności (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), podobnie jak okresy pobierania zasiłku macierzyńskiego przez matki, po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, jak i matki pozostające w stosunku pracy. Wyjątek w stosunku do zasady opłacania składki na Fundusz Pracy bądź ubezpieczenia społeczne (art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.) nie musi być określony w samej ustawie o promocji zatrudnienia, lecz może wynikać także z przepisów innej ustawy (art. 16 ust. 8 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) i prawidłowo dekodowanej normy prawnej z powołanych przepisów.

Art. 71 ust. 2 Konstytucji nie konkretyzuje form ani zakresu tej pomocy (z art. 68 ust. 3 wynika nakaz zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej kobiecie w ciąży), a odsyła te ustalenia do ustawy (wyroki TK z 13 kwietnia 2011 r., SK 33/09; 9 lipca 2012 r., P 59/11). Uznać należy, że ustawodawcy zwykłemu przysługuje daleko idąca swoboda konkretyzowania owej pomocy, zarówno gdy chodzi o wybór środków, jak i określenie zakresu poszczególnych świadczeń. Nie ma przeszkód, by ustawodawca różnicował zakres i formy pomocy w zależności od materialnej socjalnej sytuacji matki, byle tylko dochowane przy tym były ogólne wymagania, wynikające z zasady równości. Nie ma przeszkód, by ustawodawca zmieniał (także na niekorzyść) zakres pomocy, zwłaszcza gdy wynika to z sytuacji finansów publicznych. Oczywiście, poszanowania wymagają prawa nabyte, więc znacznie węższy jest margines ingerencji w świadczenia przysługujące kobietom, które już są w ciąży bądź już urodziły dziecko. W pozostałym zakresie jedyną barierą dla ustawodawcy jest zakaz naruszenia "istoty" omawianego prawa. Oznacza to, w szczególności, zakaz wprowadzenia rozwiązań, które nie przewidują jakiejkolwiek "szczególnej pomocy" dla uprawnionych matek (tych, które zapoznają nakaz preferencyjnego traktowania matek objętych zakresem art. 71 ust. 2), bądź które nadają przyznawanej pomocy "charakter iluzoryczny" (wyrok P 59/11, w którym stwierdzono niezgodność z art. 32 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 2; aprobowany przez L. Garlickiego, M. Derlatkę – op. cit., s. 776-777, uw. 12,13).

Wyrokiem z 9 lipca 2012 r., P 59/11 Trybunał orzekł, że art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. Nr 160, poz. 1080 ze zm.) w zakresie, w jakim pomija okres urlopu macierzyńskiego jako umożliwiający nabycie prawa do dodatkowego wynagrodzenia rocznego w wysokości proporcjonalnej do okresu przepracowanego, w sytuacji nieprzepracowania w ciągu całego roku kalendarzowego faktycznie 6 miesięcy, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. okazał się częściowo zasadny. Uwadze Sądu I instancji uszło, że skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z [...] sierpnia 2016 r. "w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku, zatem w zakresie rozstrzygnięcia, które obejmuje tiret drugie decyzji Starosty. Przeto decyzja z [...] sierpnia 2016 r. stała się ostateczna (art. 16 § 1 K.p.a.) i prawomocna w części dotyczącej uznania strony z 1 sierpnia 2016 r. za osobę bezrobotną (tiret pierwsze), bowiem skarżąca nie wniosła od decyzji I instancji w tej części odwołania. Jeżeli odwołujący się jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Organ ten nie może poddać kontroli niezaskarżonej części, bowiem oznaczałoby to jego działanie z urzędu (wyrok NSA z: 21 maja 2007 r., I OSK 556/06; 25 kwietnia 2007 r., I OSK 1198/06). Z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu oraz, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Skoro art. 104 § 2 K.p.a. dopuszcza wydanie decyzji częściowej, to w przypadku wniesienia odwołania jedynie od wyodrębnionej części decyzji, organ odwoławczy jest obowiązany do rozpoznania odwołania we wskazanym w nim zakresie (wyrok NSA z 16 grudnia 2014 r., I OSK 872/13). Wojewoda utrzymał "zaskarżoną decyzję w mocy". W skardze z 4 listopada 2016 r. skarżąca wskazała, że jest to skarga na decyzję Wojewody [...]ego w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych i wniosła o uchylenie decyzji w tej części. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że granice orzekania sądu I instancji wyznacza sprawa administracyjna, przy czym pojęcie sprawy występuje tutaj w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania działania lub bezczynności organu administracji w zakresie, w jakim nie zostało ono zaskarżone (wyrok NSA z: 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07; 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08; 18 maja 2010 r., II OSK 854/09; 28 września 2010 r., I GSK 1158/09; 27 października 2010 r., I OSK 73/10; 5 listopada 2010 r., I FSK 1904/09; 23 listopada 2010 r., II OSK 1739/09; 8 grudnia 2010 r., I GSK 618/09).

Błędnie zatem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w całości. Wojewódzki Sąd, w przypadku uwzględnienia skargi, winien był uchylić decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r., nr [...] w części, w której utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. w zakresie obejmującym tiret 2 (drugie) i uchylić decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] sierpnia 2016 r. w części obejmującej tiret 2 (drugie) o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku bowiem decyzja z [...] sierpnia 2016 r. w części obejmującej tiret 1 (pierwsze) stała się ostateczna i prawomocna na skutek nie wniesienia odeń - w części uznającej skarżącą z [...] sierpnia 2016 r. za osobę bezrobotną - odwołania.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w części, opisanej w punkcie 1 (pierwszym) sentencji. W pozostałej części, skargę kasacyjną, jako nieusprawiedliwioną, oddalił (art. 184 P.p.s.a.). Brak było podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (art. 206 P.p.s.a.).