Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 589/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Łużna nr XXXIII/267/17 z dnia 24 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łużna - – część działki Nr [...] w Biesnej, część działki Nr [...], część działki Nr [...] część działki Nr [...] w Łużnej, część działki Nr [...] w Mszance I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały – w części, to jest: - w odniesieniu do tytułu uchwały – w zakresie słów "część działki Nr [...] w Biesnej"; - w części tekstowej uchwały – w zakresie § 1 pkt 2) uchwały w odniesieniu do słów "część działki Nr [...] w Biesnej" oraz w zakresie § 9 uchwały; - w zakresie załącznika graficznego nr 1 do uchwały; - w odniesieniu do załącznika nr 6 i nr 7 do uchwały – w zakresie słów "część działki Nr [...] w Biesnej"; II. zasądza od Gminy Łużna na rzecz strony skarżącej Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skargę na uchwałę Rady Gminy Ł. z dnia 24 marca 2017 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. - część działki Nr [...] w B. , część działki Nr [...], część działki Nr [...], część działki Nr [...] w Ł. , część działki Nr [...] w M. , złożył Wojewoda, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. tytułu uchwały – w zakresie słów "część działki Nr [...] w B. ", § 1 pkt 2) uchwały – w zakresie słów "część działki Nr [...] w B. ", § 9 uchwały, załącznika graficznego nr [...] do uchwały oraz części załącznika nr [...] i nr [...] do uchwały - w zakresie słów "część działki Nr [...] w B. ".

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a konkretnie przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.).

Wojewoda wskazał, że działka ewid. nr [...] położona we wsi B., zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł., przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia 29 grudnia 1999 r. położona jest (zgodnie z rozdziałem 4. Struktura funkcjonalno - przestrzenna - zasady i kierunki rozwoju) w strefie przyrodniczo - funkcjonalnej, w której wyodrębniono strefę pogórzy, rolno-leśną, lokalnie osadniczą, obejmującą wzniesienia pogórzy w znacznym stopniu zalesione, oznaczoną cyfrą 2. Dla tych terenów ustalono że: niezalesione wierzchowiny odznaczają się rozległymi panoramami, zasługującymi na zachowanie. W zagospodarowaniu dominują użytki rolne z lasami i zadrzewieniami, zapewniające spójność węzłowych struktur przyrodniczych. Osadnictwo skupiać należy w przysiółkach i niszach, zahamowując tendencje do rozpraszania zabudowy. Stoki erozyjne i strome oraz nisze źródłowe potoków wymagają zalesień i zadrzewień. Pożądany rozwój rolnictwa i leśnictwa na podstawach ekologicznych. Możliwy rozwój turystyki i wypoczynku. Zgodnie z rysunkiem studium gminy Ł., część działki objętej zmianą planu miejscowego, przeznaczonej pod tereny zabudowy mieszkaniowej - 2MN, położona jest w strefie widokowo-krajobrazowej, dla której wprowadzono ochronę przed nową zabudową, zalesieniem oraz liniami napowietrznymi. Istniejąca zabudowa do utrzymania, w obrębie istniejących siedlisk możliwość niewielkich uzupełnień, ewentualne zainwestowanie na warunkach szczególnych, oraz w terenie bez oznaczenia literowego oraz koloru ("białe plamy"), dla których brak jest ustaleń w części tekstowej i na rysunku studium. Działka bezpośrednio sąsiaduje ze strefą ochrony ekosystemów leśnych i środowisko przejściowych.

Natomiast w planie miejscowym, przyjętym uchwalą Nr [...] r. z dnia 17 marca 2003 r., działka nr [...] położona jest na terenach oznaczonych symbolem: [...] tereny rolne, obejmujące grunty rolne przeznaczone pod uprawy rolne, sadownicze i ogrodnicze, podlegające ochronie przed zmianą użytkowania na cele nierolnicze. Utrzymuje się istniejące zainwestowanie. Dopuszczona realizacja podziemnego uzbrojenia terenu. Dopuszczona modernizacja, wymiana i uzupełnienie istniejącej substancji budowlanej. Dopuszczona adaptacja istniejącej zabudowy na cele agroturystyki, turystyki i rekreacji indywidualnej.

Wojewoda wskazał również, że gmina Ł. została poinformowana o zastrzeżeniach organu nadzoru, umożliwione zostało im również zajęcie stanowiska i przedstawienie wyjaśnień, które mogłyby doprowadzić do zmiany stanowiska organu nadzoru.

Ponadto rozbieżności między ustaleniami zmiany planu a studium gminy Ł. były sygnalizowane przez Wojewodę już na etapie uzgodnienia projektu tej zmiany (w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. znak: [...] z 9 grudnia 2016 r.).

W dniu 29 stycznia 2018 r. do Wojewody wpłynęły wyjaśnienia Wójta Gminy Ł., w których odniesiono się do zastrzeżeń sygnalizowanych przez organ nadzoru. W kontekście tych wyjaśnień, po dokonaniu ponownej oceny zgodności z prawem ww. uchwały organ nadzoru wciąż uznaje, że uchwała ta narusza, w sposób istotny, przepisy art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem ze zgromadzonymi materiałami graficznymi, obrazującymi położenie kwestionowanej działki względem sąsiednich terenów, wynika, że działka nie przylega bezpośrednio do strefy zabudowy ekstensywnej "C" (gdzie rozwój następuje poprzez modernizacje, adaptacje i uzupełnienia w obrębie istniejących skupisk zabudowy) oraz nie leży w sąsiedztwie zabudowanych działek nr [...] Ponadto na terenie działki nr [...] brak jest istniejących skupisk zabudowy, jak również w najbliższym sąsiedztwie działki nie występują istniejące skupiska zabudowy, tylko lasy, tereny rolne oraz droga publiczna powiatowa klasy Z (4.1 KP-Z), wzdłuż której (po przeciwnej stronie drogi) również nie ma żadnej zabudowy mieszkaniowej.

Wprawdzie studium dopuszcza korektę obszarów o określonym przeznaczeniu (nie określając granic tolerancji w metrach), to jednak należy uznać, że przeznaczenie spornej działki pod tereny zabudowy mieszkaniowej istotnie narusza ustalenia studium, mając na względzie jego zapisy dotyczące strefy widokowo-krajobrazowej, dla której wprowadzono ochronę przed nową zabudową oraz fakt, że osadnictwo skupiać należy w przysiółkach i niszach, zahamowując tendencje do rozpraszania zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ł. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł., wprowadzone Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Ł. z dnia 29 grudnia 1999 roku dzieli obszar całej gminy pod względem przyrodniczo - funkcjonalnym na trzy strefy, dostosowane do występujących na obszarze gminy zasobów przyrodniczych, wyznaczając strefę "1" obejmującą obszary wybitnie przyrodnicze z przewagą lasów (strefa górska przyrodniczo - leśna), strefę "2" stanowiącą obszary przejściowe, częściowo zalesione, zakrzaczone, z przysiółkami i niszami osadniczymi (strefa pogórzy rolno - leśna lokalnie osadnicza) oraz strefę "3", obejmującą obszary wylesione, łatwo dostępne, przeznaczone do intensywniejszego zagospodarowania i koncentracji zabudowy mieszkaniowej i rozwoju społeczno -gospodarczego (strefa pogórzy rolno - osadnicza). Część działki nr [...] w B. położona jest w strefie "2" lokalnie osadniczej a więc dopuszczonej dla zabudowy. Przeznaczenie części działki nr [...] na tereny zabudowy mieszkaniowej jest więc zgodne z ustaleniami studium zakresie stref przyrodniczo - funkcjonalnych.

Ponadto zwróciła uwagę, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. wyznaczone są strefy rozwoju struktury osadniczej. Strefy te nie są przypisane do funkcji terenów, zróżnicowane są pod kątem intensywności zabudowy. Tak więc wyróżnione są strefy osadnicze intensywnego rozwoju ("A"), umiarkowanego rozwoju ("B"), zabudowy ekstensywnej czyli o niskiej intensywności rozwoju ("C"). W strefach tych studium mówi o zabudowie, zainwestowaniu a nie o funkcji strefy. Podane w studium preferencje, ale nie jako wyłączne przeznaczenie, dotyczą tylko funkcji turystyki (strefa "D") i funkcji działalności produkcyjnej (strefa aktywności gospodarczej i zaplecza techniczno - gospodarczego).

Poza wymienionymi strefami osadniczymi i chronionymi przed zainwestowaniem strefami ochrony ekosystemów leśnych oraz strefami obudowy biologicznej rzek i potoków, większość obszaru gminy stanowi pozostałe tereny otwarte, rolne, gdzie utrzymuje się istniejącą zabudowę, dopuszcza się jej modernizację a w obrębie istniejących siedlisk dopuszcza się uzupełnienia na ściśle określonych warunkach. Także w strefach widokowo - krajobrazowych dopuszczone są niewielkie uzupełnienia na ściśle określonych warunkach (dotyczy to głównie wysokości obiektów i intensywności zabudowy).

Wskazała również, że zarówno w tekście jak i na rysunku studium podane jest ustalenie, że granice poszczególnych stref są orientacyjne, a proponowane kierunki zagospodarowania przestrzennego w obrębie poszczególnych stref przyrodniczych, kulturowych i osadniczych wyrażają główne kierunki rozwoju, które powinny dominować na danym obszarze, lecz ostateczne przesądzenia winny znaleźć się w planach miejscowych.

Gmina Ł. utrzymuje, że część działki nr [...] w B. , objęta przedmiotową zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przylega do strefy rozwoju struktury osadniczej "C" - strefy zabudowy ekstensywnej, gdzie rozwój następuje poprzez modernizacje, adaptacje i uzupełnienia w obrębie istniejących skupisk zabudowy, przy uwzględnieniu ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, przy ograniczeniu rozwoju ilościowego i obowiązku uporządkowania gospodarki ściekowej i odpadami. Działka zgodnie ze studium położona jest częściowo w strefie widokowo-krajobrazowej, która nie znalazła uzasadnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy. Dla części działki nr [...] w B. , w dostosowaniu do położenia i warunków przyrodniczych ustalono rygorystyczne warunki zabudowy, w tym zachowanie co najmniej 60% powierzchni jako biologicznie czynnej, podziału na działki nie mniejsze niż 0,20 ha.

W ocenie organu, w przedmiotowej zmianie planu ustalone są zasady ochrony środowiska przyrodniczego, zasady ochrony środowiska kulturowego, ustalenia dla gospodarki ściekowej i gospodarki odpadami. Ustalenia te spełniają określone w studium wymogi dla dopuszczonego zainwestowania na terenach otwartych. Biorąc pod uwagę, że przedmiotowa część przylega do wyznaczonej do zainwestowania strefy "C", a studium dopuszcza korektę granicy tych stref oraz fakt, że sąsiednie działki są zabudowane (działki [...]), organ uznał, że przeznaczenie części działki nr [...] w B. nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Podkreśliła także, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem z założenia elastycznym, który stwarza ramy dla swobody planowania miejscowego i pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych.

W odpowiedzi na skargę wskazano zatem, że zmiana planu zagospodarowania przestrzennego odnosząca się do części działki nr [...] w B. jest dopuszczalna i nie narusza przepisów prawa, podyktowana jest interesem społeczności lokalnej, a jednocześnie nie wykracza poza główne kierunki zagospodarowania przestrzennego określone w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł.. Podkreślono również, że na skutek zmiany uchwalonej zaskarżoną uchwałą nie dojdzie do rozproszenia zabudowy, zachowana zostanie spójność struktur przyrodniczych oraz panoramy na niezalesionych wierzchowinach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( DZ. U z 2016 r. póz. 446 z późn. zm.), po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, zaś skarga dotyczy stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego.

Na wstępie należy podnieść, że Sąd, badając dokumentację planistyczną, nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej, a w związku z tym uznaje, że była ona prawidłowa.

Przechodząc do zarzutów skargi związanych z naruszeniem zasad sporządzania planu, wskazać trzeba, że skarga eksponuje istotne naruszenie prawa przy uchwaleniu zmiany planu, a konkretnie przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."), czyli niezgodność z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł., przyjętego uchwałą Nr X/93/99 z dnia 29 grudnia 1999 (dalej "Studium"). Waga zarzutów Wojewody w przypadku ich potwierdzenia się jest niebagatelna. Trzeba bowiem mieć na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który wskazuje, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy uchwalaniu planów miejscowych. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). " 1. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. 2. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium ( tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r.IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098).

Mając powyższe na uwadze, należy przeanalizować zapisy Studium, oraz kolejno przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w pierwotnym i zmienionym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia przy tym wymaga, że tekst Studium jest dość ograniczony i że główne informacje zawarte są na rysunku Studium wraz z towarzyszącą mu legendą. Rysunek ten w oryginale pozyskał Sąd odrębnie, natomiast w dokumentacji planistycznej graficzny wyrys fragmentu Studium zamieszczono w analizie zgodności przewidywanych rozwiązań w zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. dla terenów obejmujących działkę nr [...] w B. z ustaleniami Studium. Z analizy tej wynika, że w momencie przystąpienia do uchwalania zmiany działka ta o pow. 0,72 ha była niezabudowana, częściowo uzbrojona, użytkowana rolniczo i stanowiła grunt klasy ŁV. W obowiązującym przed zmianą miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka przeznaczona jest pod tereny rolne (1.5 RP). Rysunek Studium z wrysowaną działką nr [...] znajduje się także w aktach sądowych /k.23/.

Obowiązujące Studium określiło w kierunkach zagospodarowania 3 strefy przyrodniczo – funkcjonalne:

1/ oznaczona numerem "1" strefa górska, przyrodniczo – leśna, z dominacją ekologii i turystyki, obejmująca masywy górskie;

2/ oznaczona numerem "2" – strefa pogórzy rolno – leśna, gdzie niezbędne jest zwiększenie zalesień i zadrzewień ochronnych, ochrona walorów widokowo – krajobrazowych, stoków i wierzchowin oraz ochrona spójności ekologicznej. Koncentracja zabudowy winna mieć miejsce w niszach osadniczych. Wskazana dominacja rolnictwa, turystyki i wypoczynku.

3/ oznaczona numerem "3" strefa pogórzy i rolno – osadnicza – gdzie przewidziano koncentrację zabudowy mieszkaniowej i rozwoju społeczno – gospodarczego z zachowaniem wartościowych elementów przyrodniczych i kulturowych i zapewnieniem standardów środowiska.

Przedmiotowa działka znajduje się w strefie przyrodniczo – funkcjonalnej "2", gdzie nacisk położono na walory widokowe stoków i wierzchowin oraz ochronę spójności ekologicznej.

W legendzie rysunku Studium wskazano nadto "politykę działań", wyróżniając w sposób szczególny "obszary chronione przed zainwestowaniem ze względu na dominację funkcji ekologicznych i ochronnych oraz z uwagi na potencjalne zagrożenia przyrodnicze". Strefy te w tekście Studium nazwane są strefami ekologicznymi chronionymi przed zainwestowaniem i wyróżnione są w obrębie stref przyrodniczo – funkcjonalnych /k.55 akt sądowych/.

Wskazano następujące strefy ekologiczne chronione przed zainwestowaniem: 1/ strefy ochrony ekosystemów leśnych i środowisk przejściowych (ciemnozielona), 2/ strefy ochrony obudowy biologicznej rzek i potoków – kształtowanie terenów przyrodniczych ( jasnozielona) oraz 3/ strefy widokowo – krajobrazowe chronione przed wprowadzaniem nowej zabudowy, zalesianiem oraz liniami napowietrznymi (biało – żółte pasy), a nadto: 4/ tereny otwarte rolno – zadrzewione – korytarze ekologiczne, chronione przed nową zabudową, ewentualne inwestycje w obrębie istniejących skupisk zabudowy na ściśle określonych warunkach 5/ pozostałe tereny otwarte, w tym grunty rolne chronione z mocy ustawy (żółta), 6/ znaczące zespoły zieleni urządzonej, parki, cmentarze, 7/ zespoły erozyjno – osuwiskowe. Jak można zauważyć, cechą wspólną wyznaczenia tych stref jest ochrona przed zabudową, z różnych przyczyn; albo dla ochrony przyrody jako dobra wspólnego, albo z uwagi na możliwe niebezpieczeństwa dla ludzi ( osuwiska), lub wreszcie dla zachowania potencjału służącego ludziom ( krajobraz, rolnictwo).

Przedmiotowa działka nr [...] w Studium należy w całości do stref chronionych przed zainwestowaniem: leży bowiem w większej części w strefie widokowo – krajobrazowej (biało – żółta), a w części – w strefie pozostałych chronionych terenów otwartych (żółta), co widać wyraźnie na oryginalnym rysunku Studium. Zaznaczenia wymaga, że na rysunku fragmentu Studium przedstawionym do akt /k.8 verte i k. 23 akt sądowych/ kolor żółty nie jest widoczny, w przeciwieństwie do zawartego w aktach planistycznych rysunku przy prognozie oddziaływania na środowisko. Jak chodzi o biało – żółtą strefę widokowo – krajobrazową, chronioną przed wprowadzeniem nowej zabudowy –istniejąca w jej obrębie zabudowa jest do utrzymania, w obrębie istniejących siedlisk jest możliwość niewielkich uzupełnień, ewentualnie zainwestowania na warunkach szczególnych. Warto nadto zauważyć, że teren działki nr [...] przylega do strefy ciemnozielonej – ochrony ekosystemów leśnych i środowisk przejściowych, gdzie nie dopuszcza się żadnej zabudowy.

Jak chodzi o kierunki rozwoju struktury osadniczej, to Studium wyróżnia tutaj 3 strefy: 1/ strefa A – strefa osadnicza do intensywnego rozwoju, 2/ strefa B – strefa osadnicza do umiarkowanego rozwoju, 3/ strefa C – strefa zabudowy ekstensywnej, 3/ strefa D – strefa zainwestowana z preferencją dla funkcji turystycznych. W strefie "C" rozwój osadnictwa ma następować poprzez modernizację, adaptację i uzupełnienie w obrębie istniejących skupisk zabudowy przy uwzględnieniu ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, wskazane są adaptacje starych zagród na cele rekreacyjne, istnieje wymóg ograniczenia ilościowego oraz obowiązek uporządkowania gospodarki ściekowej i odpadowej.

W zakresie położenia działki nr [...] – nie znajduje się ona w żadnej z powyższych stref rozwoju struktury osadniczej, a od terenów strefy osadniczej "C" oddziela ją z jednej strony pas drogowy, a z drugiej – pas chronionego terenu rolnego "żółtego". Podkreślenia wymaga pewna konsekwencja założeń Studium: mianowicie, pas terenu po przeciwnej stronie drogi równoległy do niej został przeznaczony pod zabudowę wobec włączenia do strefy osadniczej "C". Konsekwentnie, cały pas terenu po przeciwległej stronie drogi został z tej zabudowy wyłączony poprzez umieszczenie tam strefy chronionej przed zabudową ( biało – żółte pasy). Nie mówimy zatem o wybranych fragmentach terenu koncentrujących się wokół niewielkich przestrzeni, ale o pewnych założeniach kierunkowych w zakresie tak rozwoju osadniczego, jak i polityki ochrony ekologicznej oraz krajobrazowej.

Reasumując, wedle Studium obszar działki nr [...] leży w strefie chronionej przed zainwestowaniem, po części jako strefa widokowo – krajobrazowa, a po części jako tereny rolne. Strefa widokowo – krajobrazowa w Studium w omawianym obszarze nie jest "punktowa", ale ma wyraźne założenia przestrzenne i jest poprowadzona konsekwentnie. W sąsiedztwie po tej samej stronie drogi znajdują się tereny ochrony ekosystemów leśnych i obudowy biologicznej rzek i potoków, stanowiące fragmenty korytarzy ekologicznych /zielone strzałki na rysunku Studium -k.23 akt sądowych/. Zgodnie ze Studium, nowa zabudowa na tym terenie jest wykluczona.

Powyższe założenia w omawianej przestrzeni w pełni zrealizował dotychczasowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2003r. Teren działki nr [...] znajdował się bowiem na obszarze 1.5 RP czyli na obszarze terenów rolnych, przeznaczonych jak następuje: "Tereny rolne, obejmujące grunty rolne przeznaczone pod uprawy rolne, sadownicze i ogrodnicze, podlegające ochronie przed zmianą użytkowania na cele nierolnicze. Utrzymuje się istniejące zainwestowanie. Dopuszczona realizacja uzbrojenia terenu i dróg dojazdowych. Dopuszczona modernizacja, wymiana i uzupełnienie istniejącej substancji budowlanej. Dopuszczona adaptacja istniejącej zabudowy na cele agroturystyki, turystyki i rekreacji indywidualnej. W uzasadnionych przypadkach dopuszczona realizacja pojedynczych nowych zagród, związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego pod warunkiem posiadania własnego dojazdu do drogi publicznej. Obowiązek dostosowania formy obiektów do architektury regionalnej i lokalnych tradycji z uwzględnieniem warunków podanych w & 7. Obowiązek wyposażenia obiektów w urządzenia do utylizacji ścieków i usuwanie odpadów w sposób zorganizowany".

Natomiast tereny przeznaczone pod zabudowę umiejscowione były (zgodnie ze Studium) na obszarze przylegającym do drogi po przeciwnej stronie niż działka nr [...]. W bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] zaznaczono korytarz ekologiczny.

Ponadto na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio, nie widać żadnych zabudowań w sąsiedztwie działki nr [...] ( także po drugiej stronie drogi, czyli w terenie 2.3 MN). Owszem, są widoczne dwa siedliska na całym obszarze chronionym (teren 1.5 RP), ale w pewnej odległości od działki, a na pewno nie w jej sąsiedztwie. Warto zatem zwrócić uwagę, że zabudowania te istniały w momencie tworzenia MPZP w poprzedniej wersji, co nie wpłynęło na zmianę przeznaczenia całego terenu chronionego przed nową zabudową.

Zaskarżona zmiana objęta Uchwałą nr [...] Rady Gminy Ł. dotyczy części działki nr [...] w B. , aktualnie przeznaczając tę część na tereny zabudowy mieszkaniowej dla realizacji budynków mieszkaniowych jednorodzinnych z dopuszczeniem realizacji budynków gospodarczych i garaży dla samochodów osobowych (§ 9 uchwały).

Uzasadnieniem dla przeprowadzenia zmiany wspomnianego MPZP z 2003r. jest chęć poprawy warunków życia mieszkańców, co jest w ocenie uchwałodawcy interesem publicznym. Jak wskazano w uzasadnieniu, kierowano się zgłoszonymi przez właścicieli działek wnioskami, uwzględniając ich interesy. Wedle uzasadnienia zmiany takie są korzystne, gdyż zapewniają właścicielom zamieszkanie własne na gruntach, które z uwagi na ich klasę bonitacyjną, warunki klimatyczne i areał nie stanowią podstaw do prowadzenia efektywnej gospodarki rolnej. Zmiana nie narusza interesów publicznych, gdyż nie są tam planowane inwestycje publiczne. Jak wynika z prognozy oddziaływania na środowisko, zmiany nie będą negatywnie oddziaływać w tym zakresie.

W materiałach planistycznych znajduje się opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 9 grudnia 2016r., gdzie wyraźnie wskazano odnośnie tej działki, że z uwagi na zapisy Studium, wprowadzenie terenów zabudowy mieszkaniowej MN w obszary rolne, gdzie ustalenia Studium dopuszczają utrzymanie istniejącego zainwestowania, a w obrębie siedlisk (dla osób prowadzących produkcję rolną) możliwe uzupełnienie – wskazuje na naruszenie postanowień Studium. Projektowany obszar zabudowy znajduje się bowiem poza obszarem wyznaczonym w Studium. Ponadto podkreślono, że obszar działki nr [...] jest najcenniejszy pod względem przyrodniczym ( spośród pozostałych podlegających zmianom). RDOŚ wskazał, że działka jest położona na granicy rolno – leśnej, w sąsiedztwie dużego kompleksu leśnego i terenów rolnych otwartych. Sama działka jest w całości zadrzewiona. RDOŚ podkreślił, że tereny rolne na granicy rolno – leśnej mają duże znaczenie, szczególnie dla gatunków zwierząt zamieszkujących powierzchnie leśne, a żerujących na terenach rolnych otwartych. Wedle RDOŚ warto więc dla tego terenu utrzymać dotychczasowy zapis MPZP, zwłaszcza że w Studium jest to teren chroniony przed zainwestowaniem.

W ocenie Sądu omawiana zmiana planu została dokonana z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zanim jednak ta kwestia zostanie szczegółowo omówiona, należy zwrócić uwagę na przytoczone we fragmencie uzasadnienie tejże zmiany. W uzasadnieniu wyraźnie wskazano, że zmiana następuje na wniosek właścicieli terenu, chcących zabudować nieruchomość, dla uwzględnienia ich ekonomicznych i prawnych interesów. Motywacja ta nie stoi w sprzeczności z ustawą, albowiem zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się między innymi prawo własności (pkt 7). Niemniej jednak w tymże uzasadnieniu wskazano, że przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową poprawi warunki życia mieszkańców, co jest interesem publicznym. Pamiętać trzeba, że zmiany dokonano w omawianym przypadku punktowo, wybiórczo, w odniesieniu do części jednej nieruchomości. Nawet biorąc pod uwagę, że uchwała obejmuje jako całość kilka działek ( także tych nie będących przedmiotem skargi), to wszystkie zmiany dotyczą pojedynczych nieruchomości, leżących w kompletnie innych obszarach. Wobec powyższego nie można w sferze faktów twierdzić, że zmiany dokonane w interesie kilku prywatnych właścicieli są dokonywane w interesie publicznym. Nie można tak powiedzieć również na gruncie cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z cytowanym art. 1 ust. 2 u.p.z.p., interes publiczny jest jednym z faktorów podlegających uwzględnieniu w planowaniu przestrzennym (pkt 9), obok właśnie prawa własności. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "interesie publicznym" - należy przez to rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Jest to pojęcie wieloznaczne, niemniej da się uchwycić jego istotną treść. W wyroku z 21 czerwca 2005 r., P. [...], LexisNexis nr 380224 (OTK-A 2005, nr [...], poz. 65), Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wymienia wartości, które uosabiają interes publiczny. Są to: 1) bezpieczeństwo prawne, 2) porządek publiczny, 3) ochrona środowiska, 4) ochrona zdrowia publicznego, 5) ochrona moralności publicznej, 6) ochrona wolności i praw innych osób. Interes publiczny jest więc ogólnym wyznacznikiem granic wolności i praw jednostki. Zdaniem Trybunału, powyższy katalog nie może być jednak uznany za wyczerpujący, ponieważ za wchodzące w skład "interesu publicznego" przyjmuje się również wiele innych wartości, np. jawność życia publicznego, obronność państwa, pokojowy i bezpieczny przebieg zgromadzeń, przeciwstawienie się oszustwom i nadużyciom podatkowym, ochrona autorytetu państwa (zob. wyroki TK: z 14 czerwca 2004 r., SK [...], LexisNexis nr 367120, OTK-A 2004, nr [...], poz. 56; z 7 czerwca 2005 r., K. [...], LexisNexis nr 379524, OTK-A 2005, nr [...], poz. 62; por. wyroki TK: z 29 kwietnia 2003 r., SK [...], LexisNexis nr 360504, OTK-A 2003, nr [...], poz. 33; z 5 marca 2003 r., K. [...], LexisNexis nr 359438, OTK-A 2003, nr [...], poz. 19; z 25 listopada 2003 r., K. [...], LexisNexis nr 364485, OTK-A 2003, nr [...], poz. 96; z 10 listopada 2004 r., Kp [...], LexisNexis nr 370320, OTK-A 2004, nr [...], poz. 105; z 25 czerwca 2002 r., K. [...], LexisNexis nr 356176, OTK-A 2002, nr [...], poz. 46; z 19 października 2004 r., K. [...], LexisNexis nr 369619, OTK-A 2004, nr [...], poz. 93 – cytat za K. B. w: Komentarz do art. 2 u.p.z.p., publ. Lex/el.). Niezależnie jednak od tego, jak szeroko ujmiemy lub jak szczegółowo zdefiniujemy ten interes, nie ma jednakże wątpliwości, że jest on przeciwstawiany interesowi jednostki. Nie ma sporu, że organ w procesie planowania przestrzennego musi wyważyć interes publiczny i interes jednostki, o ile na tej linii dochodzi do kolizji, jak również, że nie ma ogólnej, nadrzędnej zasady przyznającej prymat jednemu lub drugiemu (por. przykł. wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r. II OSK [...], LEX nr 2412713, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., II SA/Kr [...], LEX nr 1342970). Jednak nie budzi wątpliwości, że interes publiczny jest czymś innym niż interes jednostki ( poszczególnego właściciela) polegający na chęci skorzystania z atrybutów prawa własności poprzez zabudowę działki. Tym samym utożsamienie pojęcia interesu publicznego z tak ujętym interesem właścicieli i uzasadnianie punktowej zmiany planu interesem publicznym tak określonym, nie wytrzymuje krytyki na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i budzić musi sprzeciw.

Istota jednakże rozstrzygnięcia Sądu nie zasadza się na ocenie zmiany planu, nawet nietrafnie uzasadnionej, samej w sobie. Podkreślenia wymaga, że uwzględnianie interesu poszczególnych jednostkowych właścicieli nieruchomości na terenie objętym planem miejscowym jako przyczyna zmiany nie jest niczym wadliwym, jeśli pozostaje w zgodzie w prawem. Jednak, jak to już sygnalizowano w niniejszej sprawie, w przypadku omawianej zmiany tak nie jest. Jak to bowiem powyżej wykazano, treść Studium wyklucza zabudowę na terenie objętym sporem. Wprawdzie w Studium zawarto zapis, że granice stref mają charakter orientacyjny. Jednak w przypadku omawianej uchwały nie przesunięto granic strefy, ale punktowo dokonano zmiany przeznaczenia terenu niejako "w głąb strefy", całkowicie wbrew zapisom Studium, które zabrania na tym obszarze nowej zabudowy. Taki "punktowy" przyczółek jest całkowicie nieuzasadniony w świetle zapisów Studium, gdyż bez żadnej przyczyny dokonuje wyłomu w dotychczasowych spójnych założeniach chronienia określonej strefy jako całości. Zostało to trafnie zauważone w opinii RDOŚ w Krakowie. Należy zatem przywołać poczynione na wstępie uwagi co do kwestii zgodności studium i planu. Zasadnie wskazuje się, że jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (tak postanowienie NSA z 12 lutego 2016 r., II OSK [...], NZS [...]/2). Określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcje danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod takie funkcje. Konsekwencją powyższej zasady jest treść art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium (tak wyrok NSA z z dnia 1 października 2015 r., II OSK [...], LEX nr 2002690). Podobną wypowiedź znajdujemy w wyroku NSA z dnia z dnia 12 lutego 2013 r., II OSK [...], LEX nr 1351346: "1. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem planistycznym stanowiącym po 2003 r. niejako szkielet planistyczny gminy, który nie jest tylko, jak przed tą datą, prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz zawierającą konkretne uwarunkowania przejawiające się m.in. w precyzyjnym (choć w ogólniejszej skali niż plan) określeniu granic poszczególnych obszarów, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 3-16 u.p.z.p. 2. Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. 3. Nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba wskazać, iż wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium".

Wobec tego, jak to słusznie wskazał WSA we Wrocławiu (wyrok z dnia 10 lutego 2015 r., II SA/Wr [...], LEX nr 1650766): " Związanie rady gminy treścią studium może ulegać stosownym zmianom, ale jedynie poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu, przy zachowaniu trybu, jaki przewidział ustawodawca do podjęcia takiej uchwały przez organ stanowiący gminy. W przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne czy niezbędne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium" (por. tak samo wyrok WSA w Ł. z dnia 25 lipca 2017 r., II SA/Łd [...], LEX nr 2346628).

Należy jeszcze zauważyć, iż okoliczność, że rada gminy stwierdzi w uchwale zgodność projektu planu ze studium nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium. Odmienna sytuacja zachodziłaby w przypadku, gdyby stwierdzenie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium było przedmiotem odrębnej i niezaskarżonej uchwały rady gminy (tak wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r., II OSK [...], LEX nr 2469214).

Skoro zatem zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy powinien być zgodny z ustaleniami studium – to naruszenie tej zasady skutkuje stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części. Przestrzeganie tej zgodności jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., II OSK [...], LEX nr 2464408 ).

Tak więc stwierdzenie ewidentnego braku zgodności z zapisami Studium, a co więcej, uchwalenie zmiany planu sprzecznie z zapisami Studium i wyraźnie określoną tamże polityką przestrzenną Gminy, skutkować musi stwierdzeniem nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Z tych względów na zas. art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.