Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6253/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 206/21 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 14 stycznia 2021 r., nr 1/2021 w przedmiocie zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.K. na rzecz Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 206/21, oddalił skargę P.K. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 14 stycznia 2021 r., nr 1/2021 w przedmiocie zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej [...], decyzją z dnia 19 czerwca 2020 r., stwierdził utratę przez P.K. uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem 11 listopada 2019 r., a Warmińsko-Mazurski Komendant Wojewódzki PSP decyzją z dnia 6 sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy tę decyzję. W związku z tym, Komendant Powiatowy PSP [...], decyzją z dnia 7 września 2020 r. zobowiązał stronę do zwrotu wypłaconego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Warmińsko-Mazurski Komendant Wojewódzki PSP, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 8 października 2020 r. uchylił decyzję z dnia 7 września 2020 r. w całości i zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Komendant Powiatowy PSP [...], decyzją z dnia 25 listopada 2020 r., na podstawie art. 75 pkt 2, art. 78 ust. 1, art. 79 ust. 3 i 4 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zobowiązał P.K. do zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego pobranego w nienależnej wysokości za okres od dnia 21 września 2017 r. do dnia 10 listopada 2019 r. (781 dni) w wysokości 4061,20 zł, a także zobowiązał do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 11 listopada 2019 r. do 31 lipca 2020 r. (264 dni) w wysokości 2742,96 zł.

Warmińsko-Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 14 stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 25 listopada 2020 r. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że wobec strony w toku postępowania administracyjnego orzeczono utratę uprawnienia do wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zawartego w decyzji z dnia 6 sierpnia 2020 r., na którą strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Jak przyjęły organy I jak i II instancji, strona posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, który zapewnia mu należne minimum metrażu wynikające z obowiązujących przepisów. Uwzględnienie ilości norm zaludnienia nie może jednocześnie obejmować córki strony, której miejsce pobytu sąd rozwodowy ustalił przy matce, a zatem zdecydował o ustaleniu centrum życiowego dziecka na przyszłość. W tej sprawie organy obu instancji prawidłowo przyjęły kwalifikację metrażu lokalu strażaka. W konkluzji organ odwoławczy doszedł do wniosku, iż strażak posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, który spełnia wymagania norm zaludnienia w rozumieniu obowiązującej ustawy o PSP, a w konsekwencji posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej względem miejsca pełnienia służby, a co za tym idzie nie jest mu należne prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Strażak nie kwalifikuje się także do przydziału lokalu. W tym stanie rzeczy strażak nie ma należnego prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a nienależnie wypłacony bądź wypłacony w nienależnej wysokości równoważnik podlega zwrotowi.

Organ II instancji wskazał, że decyzją z dnia 6 sierpnia 2020 r. Warmińsko-Mazurski Komendant Wojewódzki utrzymał w mocy decyzję z dnia 19 czerwca 2020 r. o utracie przez strażaka uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w sytuacji oddalenia skargi przez WSA na tę decyzję. Zaskarżona zaś decyzja z dnia 25 listopada 2020 r. w sprawie zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu stanowi skutek finansowy decyzji o utracie równoważnika. Utrata uprawnienia do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oznacza, że w przypadku wypłaconego świadczenia, nienależnie pobrany równoważnik bądź pobrany w nienależnej wysokości podlega zwrotowi.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł strażak, wnosząc o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest niezasadna.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1123, dalej u.PSP), strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5 (tj., gdy nastąpiło otrzymanie kwatery tymczasowej przez strażaka delegowanego do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości). Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia (art. 78 ust. 3 u.PSP). Stosownie do art. 79 ust. 3 u.PSP strażak jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego lub na wysokość równoważnika. Z kolei z regulacji zawartej w art. 79 ust. 4 u.PSP wynika, że kwoty wypłaconych równoważników za remont i za brak lokalu mieszkalnego podlegają zwrotowi w razie ich nienależnego pobrania będącego skutkiem:

1) podania w oświadczeniu mieszkaniowym nieprawdziwych danych, mających wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika lub na jego wysokość;

2) niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 3.

Zgodnie zaś z art. 79 ust. 5 u.PSP, zwrot nienależnie pobranych równoważników za remont lub za brak lokalu mieszkalnego następuje w pełnej wysokości, przy czym zwrot równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, w szczególnie uzasadnionych wypadkach, może nastąpić w ratach.

W sprawie organy uznały, że skarżący posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, który spełnia wymagania norm zaludnienia w rozumieniu ustawy o PSP, a w konsekwencji posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej względem miejsca pełnienia służby, a co za tym idzie nie jest mu należne prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Strażak nie kwalifikuje się także do przydziału lokalu. W tym stanie rzeczy skarżący nie ma należnego prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a nienależnie wypłacony bądź wypłacony w nienależnej wysokości równoważnik podlega zwrotowi.

Co istotne decyzją z dnia 6 sierpnia 2020 r. Warmińsko-Mazurski Komendant Wojewódzki PSP utrzymał w mocy decyzję organu z dnia 19 czerwca 2020 r w sprawie utraty przez skarżącego uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a WSA w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z dnia 24 listopada 2020 r., II SA/Ol 746/20 oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. W wyroku tym Sąd podniósł, że organ I instancji na podstawie zeznań i oświadczeń skarżącego oraz przedłożonego wyroku rozwodowego jednoznacznie ustalił, że córka nie przebywa w mieszkaniu ojca na stałe, gdyż zamieszkuje z matką. Pomieszkiwanie córki skarżącego u ojca nie ma stałego charakteru, zatem dziecko skarżącego nie jest członkiem rodziny w rozumieniu przepisów dotyczących możliwości pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący zaś, mimo takiego obowiązku, nie poinformował organu o tym fakcie. Prawidłowo zatem przyjęto, że skarżącemu przysługują 2 normy zaludnienia, jako samotnemu strażakowi, a więc minimalna powierzchnia mieszkalna przysługująca strażakowi wynosi co najmniej 14 mkw. Ponadto zebrany w sprawie materiał dowodowy przekonuje w ocenie Sądu, że powierzchnia mieszkaniowa zajmowana przez skarżącego mieści się w przysługujących mu normach zaludnienia i nie zmieniają tego faktu dokonane zmiany przeznaczenia poszczególnych pomieszczeń.

W sprawie znajduje zastosowanie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Niewątpliwie zaś wyrok WSA w Olsztynie ma bezpośredni skutek w rozpoznawanej sprawie, zostały w nim bowiem przesądzone kluczowe kwestie (przysługujące strażakowi 2 normy zaludnienia i zajmowanie lokalu mieszkalnego spełniającego wymogi), które mają istotny wpływ na sprawę. Sąd zatem jest związany ustaleniami WSA w Olsztynie zawartymi w wyroku z dnia 24 listopada 2020 r. i nie może ich podważać. Tym samym nie można uznać, że organy naruszyły art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie jedynie na postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia 6 sierpnia 2020 r. i wyroku WSA w Olsztynie z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. II SA/OI 746/20. Sąd nie mógł więc nie wziąć pod uwagę tego postępowania, toczonego przecież de facto we tej samej sprawie, tym bardziej, że rozstrzygnięto w nim o kluczowych okolicznościach dla rozpoznawanej sprawy.

Skoro zatem rozstrzygnięto, że skarżący posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, który spełnia wymagania norm zaludnienia w rozumieniu ustawy o PSP, a w konsekwencji posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej względem miejsca pełnienia służby, a co za tym idzie nie jest mu należne prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, to skutkiem finansowym takiego stanu rzeczy jest zobowiązanie skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Nadmienić należy, że wyliczenia organu co do kwoty zwrotu i okresu, co do którego dotyczy zwrot, nie budzą wątpliwości i zostały określone prawidłowo. Tym samym nieuprawnione są zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak poinformowania skarżącego o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem, a także umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań oraz art. 8 k.p.a., 10 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowity brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutu skarżącego, iż skarżący na etapie postępowania przed organem I instancji nie został poinformowany o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem, a także umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Zauważyć należy, że pismem z dnia 13 października 2020 r. skarżącego zawiadomiono o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu równoważnika pieniężnego, w piśmie z dnia 27 października 2020 r. skarżący został poinformowany przez organ I instancji o zakończeniu postępowania w sprawie i możliwości wypowiedzenia się w terminie 7 dni co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Pismem zaś z 5 listopada 2020 r. poinformowano skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i o możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, a także przeglądania akt sprawy.

Nie doszło również do naruszenia art. 76 § 1 k.p.a. poprzez niewzięcie przez organy I i II instancji pod uwagę przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego dokumentu urzędowego, tj. orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej przy Warmińsko- Mazurskim Komendancie Wojewódzkiej PSP z dnia 16 września 2020 r., którym to orzeczeniem skarżący został uniewinniony od popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na zawinionym, nienależytym wykonywaniu obowiązków służbowych. Orzeczenie to bowiem nie miało wpływu na wynik sprawy i okoliczności mające dla niej znaczenie.

Organy nie naruszyły również art. 66a § 1, 2,3 k.p.a. poprzez niezałożenie metryki prowadzonej sprawy administracyjnej, z której by wynikało, kto i jakie podejmował czynności w sprawie. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i dowodowe w sprawie nie budzi wątpliwości, a wnioski organu są bezpośrednio skutkiem prawomocnego wyroku sądu z 24 listopada 2020 r.

Skutek ten oznacza, że od 21 września 2017 r. do 10 listopada 2019 r. (od uprawomocnienia się wyroku rozwodowego) skarżący jest stanu wolnego, zamieszkuje sam i przysługuje mu równoważnik pieniężny w kwocie 5,19 zł dziennie, a nie 10,30 zł. Natomiast od 11 listopada 2019 r. do 31 lipca 2020 r. skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, w związku z powyższym równoważnik mieszkaniowy mu od tej daty nie przysługiwał. Skoro skarżący ten równoważnik pobrał w opisanych wyżej okresach, to w oparciu o art. 79 ust. 4 pkt 2 u.PSP zobowiązany jest do jego zwrotu.

W dniu 26 lipca 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) całkowite oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia 6 sierpnia 2020 r. i wyroku WSA w Olsztynie z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. II SA/Ol 746/20, podczas gdy w wymienionym postępowaniu administracyjnym stwierdzono utratę uprawienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem 11 listopada 2019 r., zaś niniejsza sprawa dotyczy nie tylko tego okresu, lecz także okresu od 21 września 2017 r. do 10 listopada 2019 r., a w jej aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dowodów w postaci dokumentów, oględzin czy opinii biegłych świadczących o tym, że skarżący podał w oświadczeniu mieszkaniowym nieprawdziwe dane, mające wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika lub na jego wysokość, co oznacza, iż nie było podstawy faktycznej do zobowiązania skarżącego do zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego;

b) niezgromadzenie akt sprawy, a co za tym idzie niewyjaśnienie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych sprawy oraz zaniechanie zebrania materiału dowodowego, co skutkowało bezpodstawnym i zupełnie dowolnym ustaleniem, iż skarżący nie pozostaje z córką we wspólnym gospodarstwie domowym, a ponadto powierzchnia lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącego wynosi 19.55 m2;

c) zupełne pominięcie w ustaleniach stanu faktycznego orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Wojewódzkim PSP w Olsztynie z dnia 16 września 2020 r. w którym uniewinniono skarżącego od popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na zawinionym, nienależytym wykonywaniu obowiązków służbowych, polegające na niedopełnieniu obowiązków wynikających z art. 79 ust. 3 u.PSP, co mogło mieć istotny wpływ na przyznanie oraz wysokość przyznawanych równoważników za brak lokalu mieszkalnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi do WSA, pomimo, że skarżący poza otrzymaniem pisma z dnia 5 listopada 2020 r. informującego o niezałatwieniu sprawy w terminie, w toku postępowania administracyjnego nie został należycie poinformowany przez organ I instancji o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem, a także umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi do WSA pomimo, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegającego na braku ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i ograniczenia się jedynie do zaaprobowania bezpodstawnie poczynionych ustaleń organu I instancji;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 66a § 1, 2,3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi do WSA pomimo, iż w toku postępowania administracyjnego nie założono metryki prowadzonej sprawy administracyjnej z której by wynikało, kto i jakie podejmował czynności w sprawie, gdzie znajdują się dowody z dokumentów, na których oparł się organ I i II instancji, a ponadto czy i jakie dokumenty w ogóle zostały włączone do akt sprawy;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi do WSA pomimo, że organy I i II instancji w toku postępowania administracyjnego nie wzięły pod uwagę przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego dokumentu urzędowego, tj. orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej przy Warmińsko- Mazurskim Komendancie Wojewódzkiej PSP z dnia 16 września 2020 r. którym to orzeczeniem skarżący został uniewinniony od popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na zawinionym, nienależytym wykonywaniu obowiązków służbowych, polegające na niedopełnieniu obowiązków wynikających z art. 79 ust. 3 u.PSP, co mogło mieć istotny wpływ na przyznanie oraz wysokość przyznawanych równoważników za brak lokalu mieszkalnego;

6. art. 170 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 746/20 odnosi skutek także w okresie przed 11 listopada 2019 r. i skarżący jest zobowiązany do zwrotu pobranego równoważnika pieniężnego także za ten okres (781 dni), w sytuacji gdy z orzeczenia tego jednoznacznie wynika, że skarżący utracił uprawnienie do pobierania równoważnika z dniem 11 listopada 2019 r.

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 14, art. 75 pkt 2 w zw. z art. 67 ust. 2 u.PSP poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem bez jakichkolwiek dowodów zgromadzonych w aktach postępowania administracyjnego, iż dziecko skarżącego, które naprzemiennie u niego przebywa nie jest członkiem rodziny uwzględnianym przy przydziale lokalu mieszkalnego w rozumieniu tego przepisu;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 78 ust. 1 u.PSP poprzez zobowiązanie do zwrotu równoważnika pieniężnego za okresy wymienione w decyzji, w sytuacji gdy skarżący wypełniał hipotezę teego przepisu i świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w okresie objętym decyzją było mu w pełni należne, a nadto nie ma w obrocie prawnym decyzji stwierdzającej utratę uprawnienia do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przed dniem 11 listopada 2019 r.;

9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 4 u.PSP poprzez utrzymanie w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego PSP w Olsztynie zobowiązującej skarżącego do zwrotu równoważnika za brak lokalu, w sytuacji gdy nie zaszła żadna z przesłanek uzasadniająca zobowiązanie do takiego zwrotu, w szczególności w aktach sprawy nie zgromadzono żadnych dowodów wskazujących na to, że skarżący podał świadomie w oświadczeniu mieszkaniowym nieprawdziwe dane, mające wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika lub na jego wysokość.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że Sąd pierwszej instancji działał w sposób prawidłowy, w tym stan sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzut obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. jest niezasadny. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 170 P.p.s.a., trafnie wskazując, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał organowi na wydanie rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że prawomocne orzeczenie wywiera skutek także poza sprawą, w której zostało wydane. Oznacza to, że orzeczenie wydane w innej niż rozpatrywana, ale w powiązanej sprawie jest wiążące tak dla sądu administracyjnego kontrolującego prawidłowość działania administracji publicznej, jak i dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że w świetle art. 170 P.p.s.a. nie tyle istotne jest, jakich konkretnych aktów administracyjnych czy ich części (zakresów) dotyczyło postępowanie sądowe zakończone wydaniem prawomocnego orzeczenia, ale jakiego rodzaju zagadnienia powstałe na tle konkretnego stanu faktycznego zostały w nim przesądzone (por. wyrok. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 833/21). Sądy administracyjne stoją bowiem na stanowisku, że rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kwestionowana i poddana odmiennej ocenie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3133/18; z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II FSK 255/19, czy z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 252/21). Ustanowiona w art. 170 P.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 272/19). Art. 170 P.p.s.a. gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2904/19). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji oraz organy orzekające w sprawie słusznie przywołały ustalenia zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Olsztynie z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 746/20, którym oddalono skargę na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego PSP [...] stwierdzającą utratę przez strażaka uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem 11 listopada 2019 r. oraz wygaśnięcie decyzji własnej z dnia 13 marca 2011 r. w sprawie przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu orzeczenia WSA w Olsztynie jednoznacznie wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że 1) po rozwodzie miejscem pobytu córki skarżącego kasacyjnie jest mieszkanie matki, a u niego jedynie "pomieszkuje" czasowo, co oznacza, że "dziecko skarżącego nie jest członkiem rodziny w rozumieniu przepisów dotyczących możliwości pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego" (s. 8 uzasadnienia); 2) organy prawidłowo ustaliły, że będące w posiadaniu strażaka mieszkanie odpowiada normom, czego nie zmienia próba sztucznego zmniejszenia powierzchni pokoju dziennego poprzez wyodrębnienie garderoby i nie znajdującego uzasadnienia poszerzenia holu (s. 8-11 uzasadnienia). WSA w Olsztynie ustalił zatem, że zebrany materiał dowodowy uzasadnia twierdzenie, że skarżący kasacyjnie nie spełnia warunków do przyznania świadczenia w ogóle od chwili, gdy jego potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone, a nadto od chwili gdy orzeczono rozwód nie można uznać, że powinien on pobierać równoważnik mieszkaniowy także na członka rodziny – małoletnią córkę, ponieważ faktycznie nie mieszka ona z nim. W tej sytuacji, jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji, zaskarżona decyzja w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego była konsekwencją ostatecznych i prawomocnych decyzji o utracie przez funkcjonariusza uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z dniem 11 listopada 2011 r. oraz wygaśnięciu decyzji Komendanta Powiatowego PSP [...] z dnia 13 marca 2011 r. o przyznaniu mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Należy podkreślić, że w aktach sprawy ani w pismach procesowych skarżący kasacyjnie nie przedstawia dowodów, które wskazywałyby, że w stosunku do uprzednich ustaleń zmienił się stan faktyczny lub że jest w posiadaniu nowych dowodów, które podważałyby ustalenia przyjęte przez WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 746/20. W tym zakresie postępowanie skarżącego kasacyjnie sprowadza się jedynie do polemiki z już ustalonym stanem faktycznym, bez żadnego wskazania nowych dowodów, które podważałyby stanowisko zawarte w wyroku WSA w Olszynie z dnia 24 listopada 2020 r.

Po drugie, nie jest prawdą, że Sąd pierwszej instancji pominął ustalenia stanu faktycznego zawarte w orzeczeniu Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Wojewódzkim PSP w Olsztynie z dnia 16 września 2020 r. WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 206/21 bowiem odniósł się do tego orzeczenia, (s. 9 uzasadnienia), ale prawidłowo uznał, że nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy, że orzeczenie uniewinniające skarżącego kasacyjnie od zarzutu nienależytego wykonania obowiązków służbowych polegającego na niepowiadomieniu o zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika, dotyczy jedynie zarzutu zawinionego postępowania strażaka, a z treści uzasadnienia orzeczenia (k. 59 akt administracyjnych sprawy) wynika, że Komisja Dyscyplinarna odniosła się jedynie do kwestii niezawiadomienia o mieszkaniu uznając, że funkcjonariusz nie wiedział, że powierzchnia zajmowanego przez niego lokalu odpowiada normom mieszkaniowym, natomiast w ogólne nie zajęła się kwestią wysokości równoważnika pobieranego na dodatkowego członka rodziny.

Nadto zaś w kwestii zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie ma znaczenia świadomość funkcjonariusza, że pobierał go mimo braku spełnienia przesłanek do jego otrzymania. W tym zakresie decyzja wydana na podstawie art. 79 ust. 3 u.PSP ma charakter deklaratoryjny, a zatem nie tworzy ani nie zmienia istniejącego stosunku administracyjnoprawnego, a jedynie stwierdza, że skutek taki nastąpił z mocy prawa w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 138/07 wydany na podstawie podobnych przepisów dotyczących policjantów).

Po trzecie, nie jest prawdą, że skarżący kasacyjnie nie został poinformowany przez organ I instancji o zebraniu materiału dowodowego. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Komendanta Powiatowego PSP [...] z dnia 5 listopada 2020 r., w którym wyzywa strażaka, na podstawie art. 10 § 1 i 73 § 1 k.p.a., do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzeniu się co do zebranych dowodów (k. 70 akt administracyjnych sprawy). Pismo to zostało skutecznie dręczone skarżącemu kasacyjnie w trybie art. 44 k.p.a., a zatem organ wykonał swój obowiązek w tym zakresie (k. 71-74 akt administracyjnych sprawy).

Po czwarte, nie można uznać, że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Przypomnieć należy, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. W tej sprawie, czyniąc zadość normie art. 15 k.p.a. sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Po raz pierwszy w pierwszej instancji, a po raz kolejny w drugiej instancji. Każdy z organów przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a następnie wydał rozstrzygnięcie, przy czym z akt sprawy wynika, że obydwa organy oparły się na tym samym materiale dowodowym. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie.

Po piąte, należy wskazać, że rację ma skarżący kasacyjnie, że w sprawie organ naruszył art. 66a § 1-3 k.p.a. poprzez niesporządzenie w postępowaniu administracyjnym metryki prowadzonej sprawy. Niemniej jednak skarga kasacyjna nie wyjaśnia, na czym dokładnie miałoby polegać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji ww. przepisów k.p.a. i jaki miałby być wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Stąd zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie należy uznać za niezasadny.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należy zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji wymienionych w nim przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Ocenę zasadności tego zarzutu poprzedzić należy koniecznym przypomnieniem, a mianowicie, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, to zarzut wadliwego zrekonstruowania normy prawnej, to jest mylnego zrozumienia treści przepisu przez sąd administracyjny, który wymaga - aby mógł być rozpatrzony - wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu, którego zarzut kasacyjny dotyczy i jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, co oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej. Zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga z kolei wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego - niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

Uwzględniając wymogi, którym powinny czynić zadość zarzuty oparte na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., wskazać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 14, art. 75 pkt 2 w zw. z art. 67 ust. 2, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 4 u.PSP sprowadzają się do wskazania, że brak było postaw do żądania od skarżącego kasacyjnie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, że wystąpiły okoliczności dające podstawę żądania takiego zawrotu. Skarżący kasacyjnie zatem w istocie skonstruował zarzut obrazy prawa materialnego kwestionując ustalony stan faktyczny. Tymczasem w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie przez wojewódzki sąd administracyjny za podstawę orzeczenia. To bowiem strona może czynić wyłącznie przy pomocy zarzutów procesowych. Stosowanie prawa materialnego ma charakter wtórny w stosunku do ustaleń faktycznych. Na konieczność poprawnego formułowania podstaw zaskarżenia w powyższym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę już niejednokrotnie (por. wyroki: z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 80/04; z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04; z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, z dnia z dnia 24 września 2024 r., sygn. akt III FSK 464/24; zob. też A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, B. Gruszczyński: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; Zakamycze 2005 r.; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006).

Tak więc aby zarzut naruszenia prawa przez błędną wykładnię mógł być rozpatrzony, wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2024 r., sygn. akt III FSK 1197/23) lub jak w danym stanie faktycznym powinna wyglądać subsumpcja przepisu. Jeżeli zatem funkcjonariusz kwestionuje ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, to w tym zakresie powinien wskazać na naruszanie przepisów postępowania administracyjnego, czego jednak nie uczynił.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.