Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 944/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Rada Lekarska
Treść wyniku: Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 617
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. J. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia prawa wykonywania zawodu lekarza I. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę organu pierwszej instancji, II. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz skarżącego M. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Okręgowa Rada Lekarska [...] Izby Lekarskiej w [...] (dalej jako ORL) uchwałą z dnia [...] kwietnia 2017 r., Nr [...] powołała komisję do oceny zdolności do wykonywania zawodu przez lekarza M. R. J. (dalej jako Skarżący), nadając jednocześnie uchwale rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu odwołania, uchwałą z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...]. Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę ORL o powołaniu Komisji.

II.

Następnie ORL, uchwałą z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 125 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 617 ze zm. - dalej jako ustawa) oraz art. 25 pkt 4 w związku z art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 522 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 168 ze zm.) zawiesiła Skarżącemu prawo wykonywania zawodu do czasu zakończenia postępowania, zobowiązując go jednocześnie do bezzwłocznego złożenia w [...] Izbie Lekarskiej dokumentu uprawniającego do wykonywania zawodu lekarza. Uchwale tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

III.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego od uchwały ORL o zawieszeniu mu prawa wykonywania zawodu lekarza, Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej, uchwałą z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...]. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę.

W uzasadnieniu organ przypomniał, iż w obrocie prawnym pozostają dwie uchwały dotyczące powołania Komisji do zbadania stanu zdrowia lekarza.

W związku z podjęciem ww. uchwał Skarżący był trzykrotnie wzywany na posiedzenia komisji celem przeprowadzenia badania i wydania orzeczenia o zdolności do wykonywania zawodu, tj.:

1) pismem z dnia 24 sierpnia 2017 r. został zawiadomiony o posiedzeniu komisji w dniu 7 września 2017 r. Pismo informujące o terminie posiedzenia komisji otrzymał w dniu 31 sierpnia 2017 r. Na posiedzenie komisji się nie stawił. Przedłożył zwolnienie lekarskie na dzień 7 września 2017 r.

2) pismem z dnia 19 września 2017 r. został zawiadomiony o posiedzeniu komisji w dniu 19 października 2017 r. Pismo informujące o terminie posiedzenia komisji otrzymał w dniu 12 października 2017 r. Za pośrednictwem wiadomości e-mail usprawiedliwił swoją nieobecność na posiedzeniu komisji uczestnictwem w rozprawie sądowej w Sądzie Okręgowym w [...] - Ośrodku Zamiejscowym w [...]. Jednakże nie przedłożył wezwania sądu do stawiennictwa na ww. termin rozprawy.

3) pismem z dnia 26 października 2017 r. został zawiadomiony o posiedzeniu komisji w dniu 16 listopada 2017 r. Pismo informujące o terminie posiedzenia komisji otrzymał w dniu 30 października 2017 r. Na posiedzenie komisji się nie stawił. Przedłożył zwolnienie lekarskie na dzień 16 listopada 2017 r.

W związku z niestawieniem się Skarżącego na posiedzenia Komisji oraz przesyłaniem usprawiedliwień post factum, a w przypadku posiedzenia zaplanowanego w dniu 19 października 2017 r. braku odpowiedzi na pismo wzywające do nadesłania usprawiedliwienia ORL słusznie zdaniem organu odwoławczego orzekła o zawieszeniu prawa wykonywania zawodu.

Jak wyjaśniono w dalszej części uzasadnienia, z art. 12 ust. 1 ustawy wynika, że jeżeli okręgowa rada lekarska stwierdzi, że istnieje uzasadnione podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu lub ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych ze względu na stan zdrowia uniemożliwiający wykonywanie zawodu lekarza, powołuje komisję złożoną z lekarzy specjalistów z odpowiednich dziedzin medycyny. Komisja ta wydaje orzeczenie w przedmiocie zdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych. Stosownie zaś do ust. 4 jeżeli lekarz odmawia poddania się badaniu przez Komisję lub gdy okręgowa rada lekarska na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego uzna, że dalsze wykonywanie zawodu lub ściśle określonych czynności medycznych przez lekarza grozi niebezpieczeństwem dla osób przez niego leczonych, okręgowa rada lekarska podejmuje uchwałę o zawieszeniu lekarza w prawie wykonywania zawodu albo o ograniczeniu w wykonywaniu określonych czynności medycznych do czasu zakończenia postępowania.

W ocenie Prezydium NRL w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 12 ust. 4 ustawy uzasadniające zawieszenie prawa wykonywania zawodu w związku z niestawianiem się Skarżącego na wyznaczone posiedzenia Komisji.

Z akt sprawy wynika, że Skarżący był trzykrotnie wzywany na posiedzenia Komisji, na które się nie stawił. W odniesieniu do dwóch terminów posiedzeń przedłożył zwolnienia lekarskie obejmujące niezdolność do pracy w dniach tych posiedzeń. Zaświadczenia ZUS ZLA wskazują jedynie na niezdolność do pracy, przy czym we wskazaniach lekarskich stwierdzono, że chory może chodzić. Z tych względów brak jest podstaw do przyjęcia, że okoliczność zwolnienia lekarskiego usprawiedliwia niestawienie się na posiedzenia komisji. Nie można również uznać za usprawiedliwione niestawienie się na posiedzenie Komisji w dniu 19 września 2017 r. z uwagi na stawiennictwo Skarżącego na rozprawie sądowej Lekarz, pomimo wezwania do przedłożenia dokumentu wzywającego go na termin rozprawy, nie przedłożył go oraz nie uprzedził komisji o terminie rozprawy, o którym musiał być poinformowany wcześniej, celem ustalenia nowego terminu posiedzenia Komisji. Brak jest również informacji, czy był zobowiązany do osobistego stawiennictwa na rozprawie, czy też został jedynie zawiadomiony o terminie posiedzenia sądu i nie był zobowiązany do osobistego stawiennictwa.

W ocenie Prezydium NRL Skarżący swoim zachowaniem uniemożliwia dokonanie oceny stanu zdrowia pod kątem zdolności wykonywania zawodu, co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 12 ust. 4 ustawy, uzasadniającą zwieszenie go w prawie wykonywania zawodu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) wyjaśniono, że organ I instancji nie poinformował strony o przysługujących jej uprawnieniach wynikających z powoływanego wyżej przepisu przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Niemniej jednak zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Skarżący nie wskazał żadnych czynności, których mógłby dokonać przed organem orzekającym, gdyby został zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków. Naruszenie w tym zakresie nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

IV.

Skargę na powyższą uchwałę Prezydium NRL (o zawieszeniu prawa wykonywania zawodu) wywiódł Skarżący, kwestionując to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o stwierdzenie jego nieważności oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności:

1. art. 12 ust. 1 ustawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie istnieje uzasadnione podejrzenie niezdolności Skarżącego do wykonywania zawodu lekarza ze względu na stan zdrowia, uniemożliwiający wykonywanie zawodu i powołanie w związku z tym komisji w celu wydania orzeczenia w przedmiocie niezdolności Skarżącego do wykonywania zawodu, pomimo braku przesłanek do takiego ustalenia oraz niewskazanie okoliczności i dowodów uzasadniających podejrzenie niezdolności Skarżącego do wykonywania zawodu;

2. art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.), gdyż nie została wskazana jakakolwiek okoliczność faktyczna, która wskazywałaby, że powinien zostać nadany rygor natychmiastowej wykonalności;

3. art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie dyrektyw w nich zawartych, tj.:

- organ I instancji nie zapoznał Skarżącego z materiałem dowodowym,

- brak jest wezwania Skarżącego do wypowiedzenia się w sprawie,

- brak informacji, iż przysługuje Skarżącemu możliwość wglądu do akt sprawy;

- Skarżący nie miał możliwości uczestnictwa w postępowaniu, a o wszystkim dowiedział się w chwili doręczenia mu uchwały ORL wraz z uzasadnieniem.

4. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., który określa, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, a mianowicie zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

5. art. 12 ust. 4 ustawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Skarżący odmawia poddaniu się badaniu przez komisję, lub że dalsze wykonywanie zawodu lub ściśle określonych czynności medycznych przeze niego grozi niebezpieczeństwem dla osób leczonych; nieobecność była w dwóch przypadkach spowodowana chorobą a w jednym koniecznością stawienia się w sądzie; zostały prawidłowo przedstawione organowi zwolnienia lekarskie; w toku właściwego postępowania Skarżący mógłby wyjaśnić wszystkie okoliczności jednakże organy nie dały mu możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Nie stanowi również żadnego zagrożenia dla nikogo, jest w pełni wartościowym lekarzem i posiada doskonałą opinię obecnego kierownika specjalizacji oraz dobre i bardzo dobre opinie z poprzednich miejsc pracy.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej okoliczności i twierdzenia można uznać za trafne.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż z art. 12 ust. 1 ustawy wynika, że jeżeli okręgowa rada lekarska stwierdzi, że istnieje uzasadnione podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu lub ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych ze względu na stan zdrowia uniemożliwiający wykonywanie zawodu lekarza, powołuje komisję złożoną z lekarzy specjalistów z odpowiednich dziedzin medycyny. Komisja ta wydaje następnie orzeczenie w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych, stanowiące podstawę do dalszych rozstrzygnięć organów samorządu lekarskiego. Na uwagę zasługuje szczególnie to, iż ocena zdrowia lekarza jak i jego ewentualne zawieszenie lub pozbawienie prawa wykonywania zawodu dokonywane są wyłącznie przez organy samorządu lekarskiego, nie zaś przez organy administracji publicznej w klasycznym rozumieniu tego pojęcia. Ma to i musi mieć wpływ na ocenę działań organów samorządu lekarskiego, zwłaszcza w zakresie spełniania w prowadzonym postępowaniu standardów związanych z potrzebą zapewnienia odpowiedniego dostępu lekarza do poszczególnych etapów procedury, zmierzającej do oceny jego stanu zdrowia i w efekcie ewentualnego pozbawienia go prawa wykonywania zawodu.

Jak zatem wyjaśniono w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku tutejszego Sądu z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2428/17 (wydanego jednakowoż w sprawie Skarżącego), wskazane postępowanie ma charakter zapobiegawczo-naprawczy. Z jednej bowiem strony - jeżeli to konieczne - w jego efekcie można odsunąć lekarza od wykonywania zawodu (w pełnym bądź częściowym zakresie), z drugiej zaś strony zawsze tam, gdzie jest to tylko możliwe, postępowanie to ma doprowadzić do przywrócenia lekarzowi zdolności do wykonywania zawodu (czy to z uwagi na braki w wiedzy - art. 11 ustawy, czy to ze względu na stan zdrowia i ewentualnie niezbędne leczenie - art. 12 ustawy).

Charakter prawny uchwał podejmowanych na mocy art. 12 ust. 1 ustawy reguluje z kolei art. 57 ust. 1 i 2 wskazujący m.in. iż od uchwał okręgowych rad lekarskich (...) w sprawach, o których mowa w (...) art. 12 ust. 1 i 3-5, lekarzowi przysługuje odwołanie do Naczelnej Rady Lekarskiej. Do uchwał samorządu lekarzy w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych. Niemniej jednak wskazane uchwały organu samorządu lekarskiego (o powołaniu komisji lekarskiej i o zawieszeniu prawa lekarza od wykonywania zawodu) nie są decyzjami administracyjnymi - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 273/15.

Niezależnie od powyższego, organ samorządu lekarskiego, podejmując jedną z uchwał enumeratywnie wymienionych w art. 57 ust. 1 ustawy, powinien uwzględnić nakazy, jakie ustanawiają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego względem podmiotu wydającego akt zrównany w swoich skutkach z decyzją administracyjną. Wśród tych nakazów znajduje się bez wątpienia obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a. - zasada prawdy obiektywnej), czy też zasada informowania strony (art. 9 k.p.a.) i zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) zmierzającym do wydania końcowego rozstrzygnięcia, które jak wskazano jest zrównane z decyzją administracyjną.

VII.

Na tle niniejszej sprawy należy przede wszystkim zwrócić uwagę na procedurę w ramach której dochodzi do zastosowania postanowień art. 12 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty.

Jak już wskazano, na mocy art. 12 ust. 1 ustawy organ samorządu lekarskiego, w przypadku stwierdzenia uzasadnionego podejrzenia niezdolności lekarza do wykonywania zawodu (...) ze względu na stan zdrowia uniemożliwiający wykonywanie zawodu lekarza, powołuje komisję złożoną z lekarzy specjalistów z odpowiednich dziedzin medycyny. Jest to więc pierwszy, a zarazem konieczny etap szerszego postępowania, którego celem jest ustalenie, czy z uwagi na stan zdrowia lekarza zachodzi potrzeba zawieszenia go w prawie wykonywania zawodu (lub w wykonywaniu określonych czynności medycznych).

Z treści wskazanego przepisu wynika więc, że powołana komisja lekarska zobowiązana jest przeprowadzić badanie lekarza, a następnie wydać na tej podstawie orzeczenie, oceniając stan jego zdrowia i jego wpływ na zdolność lekarza do dalszego wykonywania zawodu (w pełni lub w części). Tym samym tak badanie, jak i orzeczenie komisji stanowi obowiązkowy element procedury i punkt wyjścia przy podejmowaniu decyzji przez okręgową radę lekarską. Mówiąc inaczej, pierwszym i koniecznym etapem który winien zostać spełniony jest etap powołania komisji (który może zostać zakwestionowany przez lekarza), a następnie etap wydania przez nią orzeczenia co do stanu jego zdrowia, które w konsekwencji, choć nie wiążące, prowadzić może do wydania końcowego orzeczenia przez okręgową radę lekarską w przedmiocie zdolności lekarza do dalszego wykonywania zawodu i zawieszenia go w tym prawie (w całości lub w części).

Jak wynika z art. 12 ust. 2 ustawy, lekarz względem którego podjęto ostateczną uchwałę o powołaniu komisji celem zbadania jego stanu zdrowia, ma obowiązek stawienia się przed komisją i poddania się niezbędnym badaniom. Jest to istotny i niezbędny etap postępowania, bowiem jak wskazano wcześniej, a także jak wynika z art. 12 ust. 3 ustawy, okręgowa rada lekarska może podjąć uchwałę o zawieszeniu prawa wykonywania zawodu na okres trwania niezdolności albo o ograniczeniu wykonywania określonych czynności medycznych na okres trwania niezdolności właśnie na podstawie orzeczenia powołanej komisji lekarskiej (a więc po jego wydaniu, które następuje z kolei po przeprowadzeniu badania lekarza).

Poza więc pewnym "typem idealnym" postępowania w tym zakresie, uwzględniając to, że z natury rzeczy zazwyczaj towarzyszą mu silne emocje, ustawodawca przewidział również sytuacje alternatywne, w których pomimo obligatoryjnego w tej procedurze działania komisji, lekarz odmawia współpracy i nie stawia się przed nią, co w sposób oczywisty uniemożliwia wydanie orzeczenia co do stanu jego zdrowia, a w konsekwencji dalsze prowadzenie i merytoryczne zakończenie postępowania przez samorząd lekarski.

Z tego też względu ustawodawca w art. 12 ust. 4 ustawy, przewidując taką właśnie sytuację stwierdził, że jeżeli lekarz odmawia poddania się badaniu przez komisję lub gdy okręgowa rada lekarska na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego uzna, że dalsze wykonywanie zawodu lub ściśle określonych czynności medycznych przez lekarza grozi niebezpieczeństwem dla osób przez niego leczonych, podejmuje uchwałę o zawieszeniu lekarza w prawie wykonywania zawodu albo o ograniczeniu w wykonywaniu określonych czynności medycznych do czasu zakończenia postępowania.

Przepis ten reguluje zatem dwie sytuacje rodzajowe. Po pierwsze, jeżeli lekarz odmawia stawienia się i udziału w badaniu przed powołaną komisją, okręgowa rada lekarska jest nie tyle uprawniona, co zobowiązana do orzeczenia o zawieszeniu go w prawie wykonywania zawodu albo o ograniczeniu go w wykonywaniu określonych czynności medycznych do czasu zakończenia postępowania (co w zasadzie wiąże się z poddaniem się badaniu lekarskiemu). Co istotne, pojęcie odmowy stawienia się i udziału w badaniu oprócz sytuacji oczywistych, a więc deklarowanej wprost i jednoznacznie przez lekarza woli nie stawiania się przed komisją, zawiera w sobie i reguluje również te wszystkie sytuacje, w których lekarz wprawdzie nie formułuje wprost twierdzenia o odmowie stawienia się przed komisją, jednakże podejmowane przez niego działania o charakterze obstrukcyjnym na to jednoznacznie wskazują.

Po drugie, orzeczenie tego rodzaju, mające jak wskazano charakter wyłącznie tymczasowy, wydawane jest także wtedy, gdy na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego ORL uzna, że dalsze wykonywanie zawodu lub ściśle określonych czynności medycznych przez lekarza grozi niebezpieczeństwem dla osób przez niego leczonych.

W obu opisanych przypadkach okręgowa rada lekarska wydaje orzeczenie, które w sposób tymczasowy kształtuje sytuację lekarza, albo z uwagi na odmowę współpracy z komisją w celu wyjaśnienia stanu jego zdrowia (i jego wpływu na możliwość wykonywania zawodu), a także na uzasadnione zagrożenie dla pacjentów lekarza. Ta druga sytuacja nie stanowiła podstawy zawieszenia Skarżącemu prawa wykonywania zawodu, zatem zbędne jest jej szersze analizowanie.

W niniejszej sprawie organy uznały, iż trzykrotne niestawiennictwo lekarza przed powołaną komisją jest działaniem zawinionym, nastawionym na unikanie badania, a przez to stanowi wyraz odmowy poddania się koniecznemu osądowi lekarskiemu. W okolicznościach niniejszej sprawy należy jednakże zwrócić uwagę, iż okręgowa rada lekarska a następnie Prezydium NRL, kwestionują w istocie dwa zwolnienia lekarskie przedłożone przez Skarżącego, a także brak usprawiedliwienia przez niego niestawiennictwa przed komisją z uwagi na wskazywane równoległe stawiennictwo na rozprawie w sądzie powszechnym. W ocenie Sądu okoliczności sprawy takiej jak niniejsza mogą co do zasady wskazywać na unikanie przez lekarza poddania się obowiązkowemu badaniu przez komisję. Kierunkowo wskazują bowiem na to wyłącznie jednodniowe zwolnienia lekarskie, sugerujące nadużywanie prawa w tym zakresie, a także brak odpowiedzi przez Skarżącego na wezwanie o przesłanie zawiadomienia o rozprawie sądowej, z uwagi na którą nie mógł się stawić przed komisją.

Pomimo jednak takiej ogólnie widzianej sytuacji, Sąd nie podziela końcowej konkluzji prezentowanej przez organy. Przede wszystkim lekarz przedstawił dwukrotnie zwolnienie lekarskie, wprawdzie jednodniowe, niemniej jednak będące niezakwestionowanym dotychczas dokumentem urzędowym potwierdzającym niezdolność do pracy w danym dniu z uwagi na chorobę. Co istotne, absolutnie żadnego znaczenia nie ma okoliczność, iż zwolnienie zawiera wpis o tym, że chory może chodzić. Nie oznacza to, że ma on automatycznie obowiązek stawienia się przed komisją, a zatem że stwierdzona dokumentem urzędowym niezdolność do pracy nie zwalnia go z takiego obowiązku. I choć jak powiedziano, ocena zewnętrznych cech zachowania Skarżącego może wskazywać pośrednio na to, że podejmuje on próbę unikania stawiennictwa przed komisją, to jednak organy samorządu lekarskiego w sposób co najmniej przedwczesny przyjęły, że lekarz na pewno odmawia poddania się badaniu, a więc zachodzi sytuacja przewidziana w art. 12 ust. 4 ustawy. W celu zapewnienia skuteczności całej procedury oceny zdolności lekarza ze względu na stan zdrowia do dalszego wykonywania zawodu, przepis art. 12 ust. 4 ustawy należy wykładać w sposób, który dopuszcza możliwość oceny pośredniego zachowania lekarza. Nawet więc przedkładanie wielokrotnych zwolnień może stanowić podstawę do oceny, iż mamy do czynienia z nadużywaniem prawa i odmową stawiennictwa przed komisją. Tym niemniej przy ocenie przesłanki "odmowy stawienia się przed komisją" należy postępować niezwykle ostrożnie. Przyjęcie zatem przez ORL, iż zachodzą w tych okolicznościach sprawy podstawy do zawieszenia lekarza jest nieuzasadnione. Skarżący przedłożył niezakwestionowane przez organ w żaden sposób zwolnienia lekarskie, w dodatku błędnie ocenione jako nie zwalniające go z obowiązku stawienia się przed komisją ze względu na wpisaną możliwość chodzenia w trakcie choroby. W tym względzie brak było jednak jakiejkolwiek analizy czy to jednostki chorobowej wpisanej jako przyczyna niezdolności do pracy, co mogło w połączeniu z innymi okolicznościami sprawy (np. terminem zawiadomienia) wpłynąć na ocenę zachowania Skarżącego. Organy wadliwie także oceniły obowiązek stawiennictwa w sądzie, przyjmując w końcu, iż sprawa o której mówił lekarz miała się w tym dniu odbyć. Nie zasługuje w tym przypadku na aprobatę sytuacja, w której organ stwierdza, iż z uwagi na brak konieczności osobistego stawiennictwa przed sądem Skarżący nie musiał brać udziału w rozprawie sądowej i mógł w związku z tym stawić się przed komisją. Sąd podkreśla, iż brak konieczności osobistego stawiennictwa przed sądem (otrzymanie zawiadomienia a nie wezwania na rozprawę), w żadnym razie nie oznacza, iż strona takiego postępowania winna wybierać pomiędzy sprawą sądową a obowiązkiem stawiennictwa przed komisją. Osobiste stawiennictwo przed sądem jest prawem strony postępowania, którego nie można przeciwstawiać żadnemu innemu prawu lub obowiązkowi. Organ winien w takim przypadku ustalić, kiedy konkretnie Skarżący otrzymał zawiadomienie o rozprawie i zestawić to z powiadomieniem o posiedzeniu komisji. Nadto Sąd zauważa, iż korespondencja ze stroną postępowania administracyjnego, pomimo stosowanej formy mailowej, winna być jednak zgodna z przepisami procedury administracyjnej w zakresie doręczeń pism, zawierających żądania procesowo istotne.

W związku z powyższym organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przyjmując, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Skarżący na pewno odmówił stawiennictwa przed komisją, tym bardziej, że organy powołują się na okoliczności niesprawdzone, które w ich ocenie dają podstawę do zastosowania drastycznego środka jakim jest w zasadzie nieograniczone czasowo zawieszenie lekarza w prawie wykonywania zawodu.

Organy obu instancji naruszyły także przepis art. 108 § 1 k.p.a. stosowany tak samodzielnie jak również w powiązaniu z art. 107 § 3 k.p.a. (prawidłowe wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia o potrzebie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności). W rozstrzygnięciu tak pierwszej jak i drugiej instancji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia zastosowanego rygoru natychmiastowej wykonalności podjętej uchwały. O ile więc w sytuacji, w której ORL zawiesza prawo wykonywania zawodu ze względu na zagrożenie życia pacjentów lekarza dalszym wykonywaniem przez niego zawodu, można inaczej oceniać okoliczności na to wskazujące i ewentualne braki w uzasadnieniu stosowanego rygoru przez organ, o tyle w sprawie niniejszej podejrzenia organów co do stanu zdrowia psychicznego Skarżącego (taki bowiem skład komisji powołano), które nie zostały w jakikolwiek sposób udowodnione a nawet uprawdopodobnione, nie dawały podstawy do nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności uchwale o zawieszeniu prawa wykonywania zawodu (niezależnie od innych uchybień uchwały). Sąd z całą stanowczością podkreśla, iż skoro organ pozbawia daną osobę prawa do wykonywania zawodu, a więc decyduje o jej zawodowym "być albo nie być" i w dodatku przełamuje zasadę skuteczności i wykonalności dopiero rozstrzygnięć ostatecznych, to standardy względem uzasadnienia takiego stanowiska są znacznie wyższe niż w innych sprawach.

Ponadto Sąd zwraca uwagę, iż organy naruszyły także art. 12 ust. 3 zd. 2 w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy i art. 10 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 12 ust. 3 zd. 2 ustawy zainteresowany lekarz jest uprawniony do uczestnictwa w posiedzeniu okręgowej rady lekarskiej w czasie rozpatrywania jego sprawy. W ocenie Sądu lekarz ma więc niewątpliwe prawo wzięcia udziału w posiedzeniu ORL decydującej o jego zawodowym losie po przeprowadzonym badaniu lekarskim powołanej komisji. Funkcjonalne i gwarancyjne rozumienie tego przepisu wskazuje jednak, iż lekarz ma także prawo wzięcia udziału w posiedzeniu rady, która podejmuje uchwałę o zawieszeniu lekarza w prawie wykonywania zawodu albo o ograniczeniu w wykonywaniu określonych czynności medycznych do czasu zakończenia postępowania (art. 12 ust. 4 ustawy). Ze względu na jednolity skutek tych rozstrzygnięć (z art. 12 ust. 3 i 4 ustawy), organy samorządu lekarskiego powinny zapewnić lekarzowi możliwość wzięcia udziału w posiedzeniach rady.

W niniejszej sprawie lekarzowi takiego prawa nie zapewniono, brak jest bowiem w aktach informacji wskazujących na jego zaproszenie na posiedzenie ORL orzekającej w trybie art. 12 ust. 4 ustawy.

VIII.

Niezależnie od powyższego należy także zwrócić uwagę na istotny fakt prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały ORL o powołaniu komisji do spraw oceny stanu zdrowia lekarza. Otóż wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2428/17, utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2947/18 uchylono uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej oraz poprzedzającą ją uchwałę ORL wydane w przedmiocie powołania komisji do oceny zdolności Skarżącego do wykonania zawodu lekarza (odpowiednio z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...]. oraz z dnia[...] kwietnia 2017 r., Nr [...]). Tym samym, skoro z obrotu prawnego skutecznie wyeliminowane zostały akty statuujące niezbędny w procesie oceny stanu zdrowia lekarza podmiot (komisję) i to z powodu braku jakichkolwiek podstaw do jego powołania (na tle przedstawionych okoliczności faktycznych sprawy), to tym samym uchwała o tymczasowym ze swej istoty zawieszeniu w prawie wykonywania zawodu z uwagi na niestawiennictwo przed tym podmiotem (komisją) nie może być dalej akceptowana jako akt wiążący. Zachodzi zatem sytuacja dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (wyeliminowano bowiem akty powołujące organ uprawniony do oceny stanu zdrowia lekarza - komisję) przez co zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonych uchwał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.).

Należy zauważyć, iż na tle wskazanego przepisu nie ma podstaw do definiowania użytego przez ustawodawcę zwrotu "naruszenie prawa" w sposób zawężający, tj. z ograniczeniem jedynie do części kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania. Naruszenia prawa nie można i nie należy rozumieć literalnie, jako definiującego wyłącznie te sytuacje, w których już w dacie orzekania przez organy musiała istnieć podstawa wznowienia postępowania. W rozumieniu wskazanego przepisu każda kodeksowa podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z naruszeniem prawa i musi być brana przy orzekaniu przez Sąd pod rozwagę.

Co zatem istotne, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa należy rozumieć nie tylko sytuacje, w których przesłanka wznowieniowa istniała w chwili wydawania zaskarżonego aktu administracyjnego, ale także sytuacje, w których przesłanka ta zmaterializowała się później, a więc organowi nie można zarzucić w chwili wydawania rozstrzygnięcia naruszenia przepisów prawa. Dotyczy to szczególnie podstawy wznowienia postępowania administracyjnego określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Inna wykładnia wskazanego przepisu czyniłaby treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. niepełną, a kontrolę sądowoadministracyjną ułomną.

Jeżeli zatem, tak jak w sprawie niniejszej, prawomocnie wyeliminowano po wydaniu uchwały o zawieszeniu prawa wykonywania zawodu, wcześniejsze uchwały o powołaniu obligatoryjnej w całym postępowaniu komisji lekarskiej, to w tym momencie uchwała o zawieszeniu prawa wykonywania zawodu (w okolicznościach niniejszej sprawy), jest wydana w postępowaniu, które aktualnie się już nie toczy. Podlega zatem uchyleniu również i z tej przyczyny.

O zwrocie kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

-----------------------

2