Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 743/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 61 § 1, art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 679/22 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 25 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 679/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 25 maja 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Działając na wniosek skarżącej z dnia 20 października 2021 r. Wójt Gminy R. decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką K. W. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 18 lutego 2022 r.

W dniu 29 marca 2022 r. skarżąca wystąpiła z kolejnym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad matką K. W.

Wójt Gminy R. postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką.

W uzasadnieniu organ podniósł, że aktualnie złożony przez skarżącą wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiera się na tych samych okolicznościach, co wniosek już rozstrzygnięty ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną. Strona nie wskazała żadnych nowych okoliczności, które uzasadniałyby ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca.

Postanowieniem z dnia 25 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając stanowisko w nim zawarte.

Ponadto, za chybiony organ odwoławczy uznał podnoszony w zażaleniu zarzut, że w sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy z uwagi na odmienny przedmiot sprawy, tj. odmienny czasookres wniosków oraz stan faktyczny i prawny, tj. ze względu na upływ czasu i fakt, że sądy administracyjne, jak również jednostki samorządowe przyznające świadczenia rodzinne zaczęły respektować kluczowy w przedmiotowej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014 r.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61a § 2 K.p.a. przez jego błędną interpretację i bezzasadne uznanie, że niedopuszczalny jest ponowny wniosek skarżącej o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką z uwagi na zapadłą w dniu 18 lutego 2022 r. ostateczną decyzję odmawiającą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę wskazał, że skarżąca w krótkich odstępach czasu złożyła dwa wnioski o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką (w dniach 20 października 2021 r. i 29 marca 2022 r.). W obu przypadkach występuje tożsamość o charakterze podmiotowym (skarżąca i jej podopieczna). Mianowicie z wnioskiem wystąpił ten sam podmiot – skarżąca, która opiekuje się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wydanym na stałe. Przedmiotem obu omawianych postępowań jest ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie zachodzi również tożsamy stan faktyczny w zakresie okoliczności prawotwórczych (skarżąca sprawuje opiekę nad matką). Zmianie nie uległ również stan prawny, jako że podstawę materialnoprawną wydanej uprzednio decyzji stanowi przepis art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", w niezmienionym brzmieniu.

Sąd nie zgodził się z poglądem autora skargi jakoby w rozpatrywanej sprawie brak było pełnej tożsamości przedmiotu sprawy w sytuacji wystąpienia przez skarżącą z ponownym wnioskiem o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na odmienne okresy, na które skarżąca ubiegała się o przyznanie rozważanego świadczenia. Podkreślono, że w świetle art. 24 ust. 1, 2 i 4 u.ś.r. zasadą jest przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, a nie na ściśle wskazany okres. Tylko przy świadczeniach okresowych można przyjmować, że kolejne wnioski obejmujące różne okresy zasiłkowe dotyczą różnych spraw administracyjnych w ujęciu materialnoprawnym. Innymi słowy, w rozpatrywanej sprawie nie można przyjąć, jak czyni to skarżąca, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem okresowym, z uwagi na sam tylko fakt, że przyznaje się je od momentu złożenia konkretnego wniosku i w sytuacji składania wniosków w rożnym czasie mamy do czynienia z różnymi sprawami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 61a K.p.a. przez bezzasadne uznanie, że wystąpiły przesłanki ustawowe do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego i niedopuszczalny był ponowny wniosek skarżącej z dnia 29 marca 2022 r. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną matką z uwagi na tożsamość toczących się już spraw w tym przedmiocie i brak pojawienia się nowych okoliczności w sprawie.

Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3) rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, stosownie natomiast do treści art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest zatem wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym, przy czym przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej z nich zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. Przesłankami przedmiotowymi są oczywiste niebudzące wątpliwości przypadki wystąpienia przeszkód procesowych. Jedną z nich stanowi powaga rzeczy osądzonej (res iudicata), która zaistnieje w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania będzie dotyczył sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Trzeba bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., ponowne rozstrzygnięcie przez organ administracji sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, skutkuje nieważnością tego kolejnego rozstrzygnięcia. Skutek ten wynika przede wszystkim z zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Zgodnie z tą regułą, uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Do czasu uchylenia decyzji ostatecznej w jednym z określonych trybów nie jest dopuszczalne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy tożsamej ze sprawą zakończoną taką decyzją. Z kolei tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2017/22).

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że wnioskiem z dnia 20 października 2021 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad matką – trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r. Wójt Gminy R. odmówił przyznania tego świadczenia, a w wyniku złożonego odwołania decyzją z dnia 18 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 29 marca 2022 r. skarżąca wystąpiła z powtórnym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo ocenił, że wystąpiła negatywna przesłanka procesowa w postaci res iudicata uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego. Pomiędzy sprawą zainicjowaną wnioskiem z dnia 20 października 2021 r., a sprawą niniejszą zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. W obu przypadkach skarżąca wniosła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wobec konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a ponadto skarżąca nie powołała się na zmianę stanu faktycznego i prawnego sprawy po wydaniu decyzji ostatecznej. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wobec pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wójta Gminy R. z dnia 2 grudnia 2021 r., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 18 lutego 2022 r. nie jest możliwe wydanie kolejnej decyzji rozstrzygającej o uprawnieniu skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego. W okresie podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, tzn. nie uległy zmianie przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych regulujących kwestie przyznania wnioskowanego świadczenia.

Odnosząc się do argumentów skargi kasacyjnej zmierzających do wykazania, że o braku tożsamości przedmiotowej sprawy z poprzednio rozstrzygniętą świadczą różne czasookresy, których dotyczyły złożone przez J. M. wnioski wyjaśnić trzeba, że zasadą jest, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy (art. 24 ust. 1 u.ś.r.). Nie dotyczy to jednak, między innymi, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które zasadniczo ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym ostatnim przypadku, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 u.ś.r.). Wobec powyższego, skoro w niniejszej sprawie orzeczenie Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z dnia 3 września 2015 r. o uznaniu osoby wymagającej opieki za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, zostało wydane na czas nieokreślony, to również świadczenie pielęgnacyjne podlega ustaleniu na taki okres. W konsekwencji, odmowa przyznania prawa do tego świadczenia obejmuje cały wnioskowany okres. W odniesieniu do pierwszego z wniosków skarżącej, odmowa dotyczyła okresu od października 2021 r. do czasu bliżej niesprecyzowanego, nieokreślonego. Oznacza to zatem, że odmowa uwzględnienia tego wniosku decyzją ostateczną, obejmuje także okres od marca 2022 r., którego dotyczył kolejny wniosek skarżącej.

Tożsamy pogląd odnośnie braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji rozstrzygnięcia wcześniejszą decyzją ostateczną o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku ponownego wystąpienia z wnioskiem przez ten sam podmiot, w tym samym stanie prawnym i niezmienionym stanie faktycznym został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1662/22, z dnia 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2153/22, z dnia 28 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2017/22 oraz z dnia 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 75/23, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Ponadto chybiona jest argumentacja, że nie wystąpiła tożsamość obu spraw inicjowanych przez J. M. z uwagi na to, że sądy administracyjne i organy administracji zaczęły respektować wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Orzeczeniem tym Trybunał uznał za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Natomiast w niniejszej sprawie odmówiono stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie z powodu wieku, w jakim powstała niepełnosprawność wymagającej opieki matki, lecz z uwagi na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką, a brakiem możliwości wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym.

W konsekwencji zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 61a K.p.a. należało uznać za niezasadny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.