Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2155/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 136  ust. 3w zw. z art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 4/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 4/16, w którym po rozpoznaniu skargi Gminy [...] (skarżąca/strona skarżąca), na decyzję Wojewody [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalono skargę.

Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:

Na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r. znak: [...], wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, składająca się z działek nr [...] , nr [...] , nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,3290 ha, z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego i ulicy [...] przy ul. [...].

Wnioskiem z dnia 14 lipca 2014 r. spadkobierczyni poprzedniej właścicielki - A. O. (wnioskodawczyni) wystąpiła do Prezydenta [...] o zwrot opisanej na wstępie nieruchomości. Wnioskodawczyni podniosła, że nieruchomość ta jest zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, gdyż stanowi grunt porośnięty trawą, w części zajęty pod prowizoryczne boisko oraz drzewa owocowe.

Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. wyłączył Prezydenta [...] od prowadzenia przedmiotowej sprawy i do jej prowadzenia wyznaczył Starostę [...] (organ I instancji).

W dniu 7 września 2014 r. w oparciu o załączoną do wniosku o zwrot mapę przeprowadzono wstępne oględziny, które wykazały, że grunt objęty żądaniem zwrotu stanowi fragment terenu zielonego położonego pomiędzy pasem drogowym ul. [...] a blokiem mieszkalnym przy ul. [...]. Opisywana nieruchomość zajęta została pod pielęgnowany trawnik, w części użytkowany jako boisko. Na gruncie rośnie ponadto 9 drzew. Przez przedmiotową nieruchomość przechodzą dwa chodniki z płyt betonowych. W toku prowadzonego przed organem I instancji postępowania wykonana została przez uprawnionego geodetę dokumentacja geodezyjna wywłaszczonej nieruchomości zaewidencjonowana w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta [...] pod nr [...]. Z dokumentacji tej wynika, że wywłaszczone działki nr [...] o pow. 0,0657 ha, nr [...] o pow. 0,0159 ha i nr [...] o pow. 0,0561 ha wchodzą obecnie w granice działki ewidencyjnej nr [...] (ul. [...]). Z kolei wywłaszczona działka nr [...] wchodzi w granice działki ewidencyjnej nr [...] i oznaczona została jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,1884 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,0029 ha. Następnie w dniu 12 grudnia 2014 r. przeprowadzone zostały kolejne oględziny zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, podczas których uprawniony geodeta okazał granice wywłaszczonej nieruchomości w części objętej niniejszym postępowaniem. Jak stwierdzono w trakcie oględzin, teren oznaczony w dokumentacji projektowanym numerem [...] stanowi fragment obszaru zielonego położonego pomiędzy pasem drogowym ul. [...] a blokiem mieszkalnym przy ul. [...]. Grunt projektowanej działki nr [...] porasta koszona trawa. Część przedmiotowego terenu zajęta jest pod prowizoryczne boisko i nasadzenia kilku drzew liściastych. Przez działkę przebiegają dwa chodniki betonowe. Pod powierzchnią gruntu umieszczono przewody sieci ciepłowniczej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz telekomunikacyjnej. Pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż w jego ocenie na w/w gruncie istnieje urządzone boisko sportowe. Z kolei pełnomocnik wnioskodawczyni podniósł, że jego zdaniem teren zawnioskowany do zwrotu nie stanowi zieleni osiedlowej, lecz zieleń ogólnomiejską. Podczas rozprawy administracyjnej, która miała miejsce w dniu 15 grudnia 2014 r., wnioskodawczyni ograniczyła wniosek o zwrot do części nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowana działka nr [...] , a w pozostałym zakresie wycofała swój wniosek. Wydział Planowania Urzędu Miasta [...] w piśmie z dnia 5 lutego 2015 r. znak: [...] udzielił informacji, że w świetle obowiązujących w dacie wywłaszczenia dokumentów planistycznych, na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości w głównej mierze planowano realizację przedszkola na 120 miejsc (symbol 25 UOp). Pozostała część przedmiotowego gruntu miała zostać zajęta pod nowe połączenie ulicy osiedlowej z ul. [...] i ogólnomiejską obwodnicą (obowiązkowa realizacja przed rozpoczęciem budowy obiektów mieszkalnych projektowanych po obu stronach ulicy 31-KN IN) - symbol 19 KN III.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] orzekł o zwrocie projektowanej działki nr [...] o pow.0,1884 ha, wykazanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zaewidencjonowanej w Państwowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, prowadzonym przez Urząd Miasta [...], stanowiącej część aktualnej działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...] , położonej w L., obręb [...], będącej własnością Gminy [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości wykazanej w powyższej dokumentacji jako działka nr [...] o pow. 0,0029 ha w granicach działki nr [...] . Organ I instancji stwierdził, że skoro na terenie projektowanej działki nr [...] nie powstało ani przedszkole, ani urządzony ciąg usprawniający komunikację osiedlową, to nie można uznać, że istniejące zagospodarowanie terenu stanowi realizację celu wywłaszczenia. Organ I instancji wyjaśnił również, że Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...] w piśmie z dnia 22 stycznia 2015 r. wskazał, iż nie posiada w zasobach archiwalnych plansz i tekstu planów realizacyjnych osiedla "[...]" obowiązujących w sierpniu 1975 r. Wydział zaznaczył, że dysponuje datowaną na 1974 r. planszą zbiorczą uzbrojenia podziemnego (na planszy tej brak jest stempli świadczących, że stanowi ona załącznik do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny) oraz decyzją z dnia [...] listopada 1974 r., znak: [...] , zatwierdzającą aneks do planu realizacyjnego ogólnego osiedla mieszkaniowego "[...] " w L. Zdaniem organu I instancji, powyższa plansza zbiorcza uzbrojenia podziemnego nie może stanowić podstawy do uszczegółowienia celu, na jaki miała być wywłaszczona nieruchomość, z uwagi na jej treść.

Od decyzji organu I instancji w części orzekającej o zwrocie opisanej działki odwołanie wniosła skarżąca, zarzucając organowi naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), przez ich niewłaściwą wykładnię.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego, jakkolwiek budowa osiedla mieszkaniowego jako cel wywłaszczenia obejmuje nie tylko budowę budynków mieszkalnych, lecz także urządzeń służących mieszkańcom, jak m. in. ciągi piesze, czy tereny zielone, to nie można uznać, że przedmiotowa działka nr [...] została zagospodarowana w taki sposób. Takiej funkcji nie spełniają koszona trawa, czy istniejące drzewa nasadzone przed wejściem w życie decyzji wywłaszczeniowej, czy też prowizoryczne boisko, przez co nie można uznać tej części nieruchomości jako zorganizowanego zespołu składników służących zaspokajaniu potrzeb mieszkańców.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 136 i art. 137 u.g.n., wskutek błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnego uznania, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 art. 136 u.g.n., mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że nieruchomość, stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n., uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 u.g.n., nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści.

Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że wywłaszczenia nieruchomości, której zwrotu domaga się wnioskodawczyni, dokonano pod budowę osiedla mieszkaniowego i ulicy [...] przy ul. [...]. W takiej sytuacji, w związku z ogólnie określonym celem wywłaszczenia, ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji tego celu.

Zdaniem Sądu I instancji nie budzi również wątpliwości, że wnioskowany do zwrotu grunt w dacie wywłaszczenia objęty był ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. "[...]", zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1969 r. (Dz. Urz. WRN w L. Nr 10 ze zm.). Teren ten objęty był zmianą Nr [...] i przeznaczony w części pod osiedle przyzakładowego mieszkalnictwa z hotelami robotniczymi - symbol D 133 MW, a w pozostałej części pod teren oznaczony symbolem D 12 U - teren usług. Nadto wspomniana nieruchomość – w dacie jej wywłaszczenia – objęta była ustaleniami Miejscowego Planu Szczegółowego L. Oś. Mieszkaniowe [...], zatwierdzonego uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1973 r.

W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że w świetle rysunku i tekstu tego planu, na opisanej nieruchomości - w większej jej części - zaplanowana została budowa przedszkola na 120 miejsc (symbol 25 UOp). Pozostała część tej nieruchomości została przeznaczona pod nowe połączenie ulicy osiedlowej z ul. [...] i ogólnomiejską obwodnicą.

Sąd I instancji wskazał, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe wykazało, iż na wspomnianym gruncie nie doszło do realizacji wskazanych wyżej obiektów. Jak wynika z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 12 grudnia 2014 r. na orzeczonej do zwrotu działce nie zrealizowano przedszkola na 120 miejsc, nowego połączenia ulicy osiedlowej z ul. [...] ani ogólnomiejskiej obwodnicy. Poza sporem jest, że teren projektowanej działki nr [...] zajęty jest w części pod koszony trawnik, rosnące drzewa (nasadzone jeszcze przed wywłaszczeniem), dwa chodniki z płyt betonowych oraz fragment prowizorycznego boiska. Sąd I instancji stwierdził, że skoro na powyższym terenie nie powstało ani przedszkole, ani urządzony ciąg komunikacyjny usprawniający komunikację osiedlową, to – jak trafnie oceniły organy obu instancji – nieuzasadnione jest stanowisko skarżącej, która sprzeciwiała się zwrotowi nieruchomości jako zagospodarowanej w całości zgodnie z celem wywłaszczenia.

Sąd I instancji ponownie podkreślił, że celu wywłaszczenia nie można interpretować dowolnie, zaś doprecyzowanie ogólnie określonego tego rodzaju celu, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, winno nastąpić w oparciu o archiwalne materiały planistyczne. Nie można zgodzić się więc z twierdzeniem skarżącej, że istniejące na projektowanej do zwrotu nieruchomości boisko stanowi urządzone boisko sportowe, bowiem "obiekt" ten jest prowizoryczny, powstał w sposób dowolny i przypadkowy, w oderwaniu od pierwotnego celu wywłaszczenia. Istniejące ciągi piesze z płyt betonowych nie spełniają definicji ciągu komunikacyjnego określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wywłaszczenia. Organy obu instancji zasadnie stwierdziły, że wspomniane ciągi komunikacyjne są, podobnie jak boisko, prowizoryczne i nie stanowią połączenia ulicy osiedlowej z ul. [...] oraz ogólnomiejską obwodnicą. Brak jest zatem podstaw, by uznać, że o realizacji celu wywłaszczenia świadczy istnienie na działce podlegającej zwrotowi terenu zielonego jako elementu infrastruktury osiedla, skoro teren ten miał być elementem infrastruktury przedszkola, które nigdy nie powstało.

Sąd I instancji zauważył, że nie każda infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem. Ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń. Infrastruktura musi być bowiem również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji". Zdaniem Sądu I instancji organy obu instancji prawidłowo wskazały, że jakkolwiek realizacja przedszkola obejmować może – co do zasady – budowę nie tylko samego budynku przedszkola wraz z zapleczem kuchennym i administracyjnym, ale wykonanie towarzyszących terenów zielonych, to jednak należy mieć na uwadze, że tereny te winny być zaplanowane i funkcjonalnie powiązane z tym przedszkolem. Z tych względów nie można uznać, że o realizacji celu wywłaszczenia świadczy istnienie na działce podlegającej zwrotowi terenu zielonego jako elementu infrastruktury osiedla, skoro teren ten miał być elementem infrastruktury przedszkola, które nigdy nie powstało. Skoro nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób zgodny z przeznaczeniem planistycznym, to nie jest dopuszczalne uznanie, jak tego chce strona skarżąca, że istniejąca na gruncie "infrastruktura osiedla mieszkaniowego" stanowi w istocie realizację celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu I instancji, zasadne jest stanowisko organów obu instancji, że istniejące na gruncie elementy infrastruktury powstały w sposób dowolny i przypadkowy, w oderwaniu od pierwotnego celu wywłaszczenia. Sąd I instancji uznał za trafne również stanowisko organu odwoławczego, że na wynik sprawy nie może mieć wpływu okoliczność, iż na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 2014 r., to jest zaledwie trzy miesiące przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, na omawianym terenie zostały posadowione ławki oraz śmietniki. Sąd podkreślił przy tym, że działania, podjęte kilkadziesiąt lat po dokonaniu wywłaszczenia, nie mogą świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, nawet gdyby były one z nim zgodne, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji stwierdził, że organ I instancji zasadnie wskazał również, że o realizacji na wspomnianym terenie celu wywłaszczenia nie może świadczyć datowana na 1974 r. plansza zbiorcza uzbrojenia podziemnego. Sąd zauważył, że brak jest na niej stempli świadczących, by stanowiła ona załącznik do decyzji z dnia [...] lipca 1974 r., znak: [...], zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego "[...]" w L. Ponadto plansza ta, jak wynika z jej nazwy, dotyczy wyłącznie określenia lokalizacji elementów sieci podziemnych, a nie obejmuje ona infrastruktury naziemnej. Zdaniem Sądu, wspomniana plansza nie nosi znamion dokumentu oficjalnego, gdyż nie posiada pieczęci urzędowych i podpisów uprawnionych pracowników organu świadczących o jej zatwierdzeniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

Skarżąca zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenia wyroku w całości oraz uwzględnienia skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna ona zostać zwrócona byłym właścicielom pomimo, iż:

- cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego został zrealizowany, a zieleniec osiedlowy zlokalizowany na spornej nieruchomości stanowi integralną część tego osiedla, a co za tym idzie cel wywłaszczenia został zrealizowany także na spornej nieruchomości,

- nie nastąpiła uzasadniająca zwrot nieruchomości zmiana celu wywłaszczenia, a jedynie modyfikacja lokalizacji, która mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, którym była budowa osiedla mieszkaniowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazała, iż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, celu wywłaszczenia nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury towarzyszącej tego osiedla. Pod pojęciem osiedla mieszkaniowego rozumie się nie tylko domy mieszkalne, ale także całą infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Przy ocenie zatem realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla. Osiedle obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również całą pozostałą infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Zdaniem skarżącej, nie ulega wątpliwości, iż znajdujące się na wnioskowanym do zwrotu gruncie podziemne sieci, zadbany teren zielony, drzewa, boisko sportowe i chodniki, tworzą infrastrukturę będącą niezbędnym i integralnym elementem zorganizowanej całości, jaką jest osiedle mieszkaniowe. Zdaniem skarżącej, celem wywłaszczenia spornego gruntu była budowa osiedla mieszkaniowego, które powstało. Nieruchomość wnioskowana do zwrotu zajęta jest pod infrastrukturę tego osiedla, integralnie z nim powiązaną, zadbaną, ulepszaną i wykorzystywaną zarówno rekreacyjnie (boisko, ławki), jak i praktycznie (sieci podziemne, ciągi komunikacyjne, funkcja izolacyjna od ul. [...]). Jednocześnie ewentualne zmiany lokalizacji poszczególnych elementów tego osiedla nie mogą wpływać na negatywną ocenę realizacji celu wywłaszczania. Sporna nieruchomość przeznaczona była bowiem pod budowę osiedla mieszkaniowego i nadal spełnia tę funkcję. Skoro zaś cel wywłaszczenia pozostał identyczny z aktualnym sposobem korzystania z nieruchomości, to nie można twierdzić, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość w jakimkolwiek fragmencie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, lub że doszło do zmiany celu wywłaszczenia uzasadniającej jej zwrot. W ocenie skarżącej, organy administracyjne obu instancji dokonały w przedmiotowej sprawie błędnych ustaleń faktycznych, uznając że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na stanowiącej przedmiot sprawy nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Zasada ta ogranicza zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do tej części orzeczenia sądu pierwszej instancji, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do uwzględnienia z urzędu przyczyn nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem skarżącego – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd pierwszej instancji. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że podnoszone naruszenia przepisów procesowych co najmniej mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie będą mogły zostać uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.

Mając na względzie wskazane powyżej zasady postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego – ograniczył rozpoznanie skargi kasacyjnej do weryfikacji podniesionych w niej zarzutów.

Przeprowadzona kontrola prawidłowości zaskarżonego wyroku doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że podniesione zarzuty kasacyjne są pozbawione usprawiedliwionych podstaw, a orzeczenie Sądu pierwszej instancji – w granicach skargi kasacyjnej – odpowiada prawu.

Wobec niepodniesienia przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do uznania, że ustalony przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy jest prawidłowy. W takiej sytuacji ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie odbywa się w świetle stanu faktycznego sprawy ustalonego w zaskarżonym orzeczeniu. Stan ten staje się zatem miarodajnym punktem odniesienia dla weryfikacji legalności zastosowania prawa materialnego przez kontrolowany sąd.

Mając na względzie powyższą zależność, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. – jako zmierzający do podważenia prawidłowości przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku stanu faktycznego sprawy – podlega oddaleniu.

Strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane wyżej przepisy przez "błędną ich wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna ona zostać zwrócona byłym właścicielom", zakwestionowała w istocie ustalenia faktyczne, które stały się podstawą oceny legalności wykładni i stosowania prawa materialnego przez kontrolowane organy administracji publicznej. Bez sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowego w zakresie oceny legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy nie można było natomiast skutecznie – wbrew ustaleniom Sądu pierwszej instancji – twierdzić, że "cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, został zrealizowany", że "zieleniec osiedlowy zlokalizowany na spornej nieruchomości stanowi integralną część tego osiedla, a co za tym idzie cel wywłaszczenia został zrealizowany także na spornej nieruchomości", że "nie nastąpiła uzasadniająca zwrot nieruchomości zmiana celu wywłaszczenia, a jedynie modyfikacja lokalizacji, która mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, którym była budowa osiedla mieszkaniowego". Tego rodzaju zarzuty zakwalifikowane przez skarżącą kasacyjnie jako zarzuty naruszenia prawa materialnego są dotknięte zasadniczym błędem konstrukcyjnym, albowiem czynią przedmiotem odniesienia stan faktyczny, który strona skarżąca uznaje za prawidłowy i miarodajny dla oceny prawnej, a nie niezakwestionowany i niepodważony skutecznie stan faktyczny ustalony przez Sąd pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071).

Trzeba ponadto zauważyć, że podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego nie wskazuje formy i treści błędu wykładni art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz prawidłowego sposobu rozumienia tych przepisów. Zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego nie może opierać się na powiązaniu ustalonych przez sąd lub uznanych przez stronę skarżącą za prawidłowe elementów stanu faktycznego sprawy z wybranymi elementami treściowymi normy, która jest już wynikiem zakończonego procesu interpretacji. Również sposób ujęcia błędu subsumpcji okazał się wadliwy. Jak już wskazano, strona skarżąca kasacyjnie utożsamiła wadliwe zastosowanie prawa materialnego z błędnym – w jej ocenie – ustaleniem elementów stanu faktycznego sprawy. Błąd subsumpcji stanu faktycznego sprawy może natomiast polegać na wadliwym powiązaniu albo niepowiązaniu stanu faktycznego z prawidłowo zinterpretowanymi przepisami względnie na wadliwym powiązaniu albo niepowiązaniu stanu faktycznego z przepisami prawa jako następstwie błędnej ich wykładni.

Niezależnie od konstrukcyjnej wadliwości podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za stosowne wyjaśnienie stronie skarżącej kasacyjnie, że podnoszone przez nią twierdzenia o zrealizowaniu celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, którego integralną częścią ma być "zieleniec osiedlowy zlokalizowany na spornej działce", są bezzasadne.

Przede wszystkim strona skarżąca kasacyjnie pomija, że określony w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r. o wywłaszczeniu nieruchomości obszar (obejmujący część aktualnej działki nr [...] , projektowaną jako działka nr [...]), co do którego decyzjami z dnia [...] kwietnia 2015 r. i z dnia [...] listopada 2015 r. orzeczono zwrot na rzecz następcy prawnego byłego właściciela, został przejęty na rzecz Skarbu Państwa w celu budowy osiedla mieszkaniowego oraz ulicy [...]. Powyższy cel wywłaszczeniowy w momencie wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości był poddany konkretyzacji w Miejscowym Planie Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego "L. Osiedle Mieszkaniowe [...]" zatwierdzonym uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1973 r. i sporządzonym – zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975 r., nr 11, poz. 67) w brzmieniu obowiązującym w dniu 26 sierpnia 1975 r. – w oparciu o ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta L. "[...]" zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1969 r., a następnie zmienionego uchwałą tego organu z dnia [...] lipca 1972 r. O ile przedmiotowy plan ogólny w wersji z 1972 r. przewidywał, że obszar o powierzchni 28,9 ha (oznaczony symbolem D 133 MW), obejmujący m.in. projektowaną działkę nr [...], zostaje przeznaczony pod budowę "osiedla przyzakładowego mieszkalnictwa z hotelami robotniczymi" oraz "wymianę budynków o złym stanie technicznym i uzupełnienie zabudową niską na terenie istniejącego pasa zabudowy typu rolniczego w oparciu o plan szczegółowy", o tyle plan szczegółowy z 1973 r. konkretyzował przeznaczenie spornego terenu projektowanej działki nr [...] w zasadniczej części pod budowę "przedszkola na 120 miejsc" (symbol 25 UOp) oraz – w niewielkiej części – pod budowę "nowego połączenia ulicy osiedlowej z ul. [...] i ogólnomiejską obwodnicą międzydzielnicową" (symbol 19 KN III). W dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej ([...] sierpnia 1975 r.) cel wywłaszczenia w zakresie terenu obejmującego projektowaną działkę nr [...] był zatem szczegółowo określony w akcie planistycznym i wiązał również organ orzekający w sprawie wywłaszczeniowej. Oznacza to, że ocena realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji z dnia [...] sierpnia 1975 r. została prawidłowo powiązana przez kontrolowane organy i Sąd pierwszej instancji z treścią planu szczegółowego. W tej sytuacji nie znajduje jakichkolwiek podstaw twierdzenie, że skonkretyzowane lokalizacyjnie w planie szczegółowym przeznaczenie terenu mogło zostać pominięte przy ocenie realizacji ogólnie wskazanego celu wywłaszczenia. Organy orzekające w przedmiocie wywłaszczenia były bowiem w momencie wydawania decyzji związane treścią planu szczegółowego, natomiast wskazane przez kontrolowane organy decyzje lokalizacyjne (decyzja z dnia [...] lipca 1974 r. zatwierdzająca plan realizacyjny oraz decyzja z dnia [...] listopada 1974 r. zatwierdzająca aneks do planu realizacyjnego) odnosiły jedynie do elementów sieci podziemnej, a zatem nie mogły być uznane za podstawy do dalszej konkretyzacji celu wywłaszczenia na powierzchni spornego obszaru. Wobec tak określonego celu wywłaszczenia niewątpliwie prawidłowa jest ocena, że istniejące na terenie projektowanej działki nr [...] obiekty w postaci płyt chodnikowych, prowizorycznego boiska sportowego, ławek lub koszów na odpady – niezależnie od kwestii czasu ich zrealizowania – nie mogą być uznane za realizację powyższego celu. Cel wywłaszczeniowy w zakresie projektowanej działki nr [...] (budowa przedszkola osiedlowego oraz nowego połączenia ulicy osiedlowej z innymi ulicami miejskimi) nie został nigdy zrealizowany. Wniosek ten skutkuje oceną, że dalsze rozważania na temat ewentualnego związku powyższej "infrastruktury osiedlowej" (jako tzw. infrastruktury towarzyszącej) z budową osiedla mieszkaniowego i jego funkcjami są zbędne. Nie można bowiem zasadnie wywodzić, że wskazana wyżej prowizoryczna infrastruktura – posadowiona dopiero w 2014 r. – wykazuje jakikolwiek związek z planowaną w 1973 r. budową przedszkola oraz połączeń drogowych.

Wobec powyższego nie znajduje zatem uzasadnienia próba zastosowania do niepodważonego stanu faktycznego sprawy koncepcji tzw. modyfikacji celu wywłaszczenia. Powyższa koncepcja, skonstruowana w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r. (sygn. III AZP 11/87; OSN 1988, nr 11, poz. 149) oraz akceptowana w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, opiera się na odróżnianiu w procesie oceny realizacji celu wywłaszczenia sytuacji zmiany tego celu (a więc realizacji jakościowo nowego celu, który nie mieści się w pierwotnym celu lub nawet jest z nim sprzeczny) od sytuacji modyfikacji celu, który miesząc się w celu wywłaszczenia (także jeśli inwestycja jest zlokalizowana w ramach wywłaszczonego obszaru w miejscu odmiennym od założonego) nie stanowi jego zmiany jakościowej. O ile definitywna zmiana celu wywłaszczenia prowadzi do wniosku, że cel ten nie został zrealizowany, o tyle modyfikacja celu nie uzasadnia takiego wniosku.

W świetle miarodajnego stanu faktycznego sprawy skonkretyzowany w planie szczegółowym cel wywłaszczenia (budowa przedszkola osiedlowego oraz nowego połączenia ulicy osiedlowej) nie został nigdy zrealizowany, natomiast podjęta w roku 2014 próba zagospodarowania spornego terenu prowizorycznymi elementami "infrastruktury osiedlowej" nie może być uznana za modyfikację celu wywłaszczenia. Koncepcja tzw. modyfikacji celu wywłaszczenia pozwala na ocenę, że określone inwestycje uzupełniające lub wspomagające zasadniczą inwestycję realizującą cel wywłaszczenia mieszczą się w realizacji tego celu (np. infrastruktura i urządzenia służące mieszkańcom osiedla, którego budowa stanowiła cel wywłaszczenia – zob. np. wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1324/06, LEX nr 383797; wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., I OSK 1537/09, LEX nr 745074). W przedmiotowej sprawie na spornym obszarze cel wywłaszczenia został na tyle ściśle skonkretyzowany, że posadowienie pewnych (prowizorycznych) elementów infrastruktury technicznej lub przyrodniczej nie poddaje się kwalifikacji jako uzupełnienie inwestycji polegającej na budowie przedszkola i ulicy. Punktem odniesienia dla obszaru objętego projektowaną działką nr [...] nie jest bowiem osiedle mieszkaniowe jako pewna urbanistyczna całość, lecz określony szczegółowo projektowany fragment tego osiedla w postaci przedszkola i ulicy.

Na zakończenie warto również podkreślić, że wynikający z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. maksymalny 7-letni termin na rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia (który znajduje zastosowanie również do stanów faktycznych powstałych pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) rozpoczął bieg 1 stycznia 1998 r. Oznacza to, że proces realizacji celu wywłaszczenia powinien był rozpocząć się najpóźniej w dniu 1 stycznia 2005 r. Dodatkowo w dniu 22 września 2004 r. rozpoczął bieg 10-letni termin z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., co oznacza, że proces realizacji celu wywłaszczenia powinien był zakończyć się najpóźniej w dniu 22 września 2014 roku pod rygorem wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (por. wyrok TK z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11, OTK-A z 2012 r. nr 11, poz. 135, wyrok TK z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, OTK-A z 2014 r. nr 3, poz. 38; wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r., I OSK 1454/14; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1622/14; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r., I OSK 639/14; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2205/11; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r., I OSK 2391/12; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., I OSK 1663/12; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., I OSK 1832/11). Nie ulega wątpliwości, że na obszarze projektowanej działki nr [...] do dnia 22 września 2014 roku nie powstało ani przedszkole osiedlowe, ani nowe połączenie ulicy osiedlowej z innymi ulicami miejskimi.

Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.