Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 96/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 658
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 35, 36
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi K. I. i D. I. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do załatwienia wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] w miejscowości [...] gmina [...], w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz K. I. i D. I. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] 2015 r. D. I. i K. I. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na przewlekłe rozpoznanie sprawy przez Wójta Gminy w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawie [...], dla działki ewidencyjnej [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. W skardze wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 dni oraz ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także do powzięcia kroków mających na celu zapobiegnięcie naruszeniu prawa w przyszłości, jak też zobowiązanie organu do zawarcia umowy o dostarczanie wody.

W uzasadnieniu skargi wskazano na następujący stan faktyczny w sprawie: w dniu [...].2014 r. na skutek wniosku z dnia [...] 2014 r. Wójt wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr ewid.[...] W dniu [...] 2014 r. rozpoczęto proces uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy. W dniu [...] 2014 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydał ostatnie uzgodnienie w sprawie. Następnie w dniu [...] 2015 r. organ zawiesił postępowanie na żądanie wnioskodawców, podejmując je ponownie w dniu [...] 2015 r. Jednocześnie w dniu [...] 2015 r. skarżący otrzymali e-mailem, niekorzystny dla nich, projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z porozumieniami. Pismem z dnia [...] 2015 r. skarżący ustosunkowali się do jego treści, sprzeciwiając się takiemu ukształtowaniu porozumienia, w wynik, którego mieliby docelowo zrzec się nieodpłatnie wybudowanej infrastruktury na rzecz gminy. Od tego czasu przez kolejne dwa miesiące Gmina nie podjęła żadnych działań o charakterze merytorycznym. W dniu [...] 2015 skarżący otrzymali pismo od Wójta dotyczące przedłużenia terminu do dnia [...] 2015 r., w którym organ uzasadnił przedłużenie terminu złożonością sprawy. Następnie termin przedłużono do końca [...] 2015 r., wnosząc jednocześnie ponownie o dokonanie uzgodnień z odpowiednimi organami, w związku ze sporządzeniem nowego projektu decyzji – odmawiającego ustalenia warunków zabudowy w związku z brakiem możliwości podłączania instalacji wodnej do działki oraz brakiem kontynuacji zabudowy.

W ocenie skarżących powyższy stan faktyczny wskazuje na przewlekłość postępowania. Ich zdaniem Wójt powinien już w [...] 2014 r. dokonać rzetelnej analizy możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem przez kolejne miesiące rozważał on, jakie znaczenie dla wydania decyzji ma fakt położenia przedmiotowej działki w strefie pośredniej ochrony ujęcia wody, a także czy nie jest ona objęta planami przeciwpowodziowymi. Wystąpił w związku z tym do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o udostępnienie planów przeciwpowodziowych, gdyż plany będące w posiadaniu organu zaginęły. Czynności te zdaniem skarżących powinny być wykonane w [...] 2014 r. W ocenie skarżących niedopuszczalne było też występowanie przez organ o wykładnie rozporządzenia. Skarżący wskazali, że organ wielokrotnie zmieniał zdanie, co do rozstrzygnięcia w sprawie, co świadczy o nieefektywnym prowadzeniu postępowania.

Skarżący wskazali, że fakt, że w niniejszej sprawie występują jako strona dopiero od [...] 2015 r., wstępując w miejsce dotychczasowych wnioskodawców S. i U. Ś., nie powoduje, że postępowanie toczy się od nowa, a czynności podjęte w okresie przed tym zanim skarżący uzyskali przymiot strony w niniejszym postępowaniu zachowują moc. W związku z tym przedmiotem oceny powinna być skuteczność działań organu w toku całego postępowania.

Skarżący zakwestionowali też twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], że to oni są częściowo odpowiedzialni za przewlekłość postępowania i że okres negocjacji między stronami nie wlicza się do ustalenia ewentualnej przewlekłości. W ich opinii, na skutek ich pisma z dnia [...] 20015 r. organ nie zrobił w rzeczywistości nic, co przyczyniłoby się do realizacji uprawnienia, przysługującego im, w świetle treści art. 31 ustawy o zaopatrzeniu w wodę (czy też § 27 aktu prawa miejscowego). Gmina zaproponowała skarżącym porozumienie niezgodne z obowiązującymi przepisami, jednostronnie niekorzystne. Na ponowne ponaglenia skarżących, co do zawarcia umowy, organ nie odpowiedział do dnia dzisiejszego, dążąc przy tym do odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak tego porozumienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że od czasu wszczęcia postępowania, tj. od dnia [...] 2015 r. (dzień złożenia przez skarżących oświadczenia o wstąpieniu do przedmiotowego postępowania) do [...] 2015 r. organ wykonywał czynności procesowe. Od [...] 2015 r. do [...] 2015 r. postępowanie było zawieszone na wniosek poprzedniego wnioskodawcy. W okresie zawieszenia postępowania skarżący modyfikowali zakres przedmiotowej inwestycji. Ze względu na położenie nieruchomości i brak możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej oraz objęcie nieruchomości strefą ochrony ujęcia wody, postępowanie wymagało wnikliwego i dokładnego przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego sprawy. Konieczność zebrania w sprawie materiału dowodowego, przygotowania projektu decyzji przez uprawnioną w tym zakresie osobę, przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz potrzeba przeprowadzenia uzgodnień z organami współdziałającymi skutkowała przedłużeniem terminu załatwienia sprawy. Nieuzasadniony więc, w ocenie organu, był zarzut przewlekłości postępowania. Organ dodał, że postępowanie nadal się toczy i skarżący zostali zawiadomieni o zebranym materiale dowodowym i przysługującym im prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżący w dniu [...] 2015 r. złożyli wniosek o zawieszenie postępowania.

Na podstawie zarządzenia Sędziego WSA z dnia 14 stycznia 2016 r. sprawę dotyczącą zawarcia umowy o dostarczaniu wody wyłączono z niniejszej sprawy i zarejestrowano pod odrębną sygnaturą (II SAB/Bd 4/16).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – dalej "P.p.s.a." - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

Sąd administracyjny, aby wydać orzeczenie w sprawie bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego przez ten organ postępowania winien, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U z 2016 r. poz. 23) – dalej jako: "K.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Wójta Gminy postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych na działce ewidencyjnej [...], położonej w obrębie [...] gmina [...].

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przewlekłość organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Dla stwierdzenia przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sposób prowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania przez Wójta Gminy nosi cechy działania przewlekłego.

Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 2 formułuje szereg ogólnych zasad postępowania administracyjnego, które obowiązują w każdym postępowaniu i których organ obowiązany jest przestrzegać. Zgodnie z zasadą legalności działania (art. 6 k.p.a.), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, organy administracji publicznej prowadza postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

W ocenie Sądu, Wójt Gminy naruszył powyższe zasady w stanowiącym przedmiot sadowej kontroli postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Strona składając wniosek o wydanie decyzji w sprawie administracyjnej ma zaufanie, że organowi administracji publicznej znane są przepisy prawa w sprawach związanych z jego właściwością i będzie działał w zgodzie z tymi przepisami.

Pierwszą kwestią, do której należało się odnieść jest, sporna między stronami, data, od której rozpoczął się dla organu bieg terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy administracyjnej.

W ocenie organu postępowanie dotyczące skarżących toczy się od dnia [...] 2015 r., tj. od dnia złożenia przez skarżących oświadczenia o wstąpieniu do przedmiotowego postępowania. Skarżący twierdzą natomiast, że przedmiotem oceny Sądu powinny być działania podjęte przez organ od momentu wszczęcia przez niego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na wniosek S. i U. Ś. z dnia [...] 2014 r. Bez znaczenia, ich zdaniem jest przy tym fakt, że stroną w sprawie są dopiero od [...] 2015r., bowiem wstąpili w miejsce dotychczasowych wnioskodawców S. i U. Ś. i czynności podjęte przed tym zanim skarżący uzyskali przymiot strony w niniejszym postępowaniu zachowują moc. Jako podstawę prawną istnienia następstwa prawnego w sprawie ustalenie warunków zabudowy skarżący wskazali przepisy art. 33 § 4 K.p.a. i art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012, poz. 647), powołali się też na § 3 i 6 aktu notarialnego z 9 stycznia 2015 r.

Odnosząc się do argumentacji skarżących dotyczącej istnienia następstwa procesowego, wskazać należy, że przywołany przez nich przepis art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Przepis ten nie miał zatem zastosowania do skarżących, gdyż dopiero w wyniku zakończenia sprawy, do której chcieli wstąpić w miejsce dotychczasowych wnioskodawców, mogłaby zostać wydana decyzja ustalającej warunki zabudowy.

Również nietrafnie skarżący powołali się na przepis art. 33 § 4 K.p.a., który dotyczy kwestii pełnomocnictwa. Skarżący mieli prawdopodobnie na myśli przepis art. 30 § 4 K.p.a. regulujący kwestie następstwa procesowego, zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zdaniem Sądu wyżej wskazany przepis nie ma zastosowania do podmiotu nabywającego nieruchomość od podmiotu składającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla tejże nieruchomości. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że wniosek o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, może złożyć każdy podmiot, niezależnie od tego czy legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, na której ma zamiar zrealizować swoje przedsięwzięcie. Wynika to z przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W związku z tym, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest powiązany z posiadaniem praw rzeczowych do nieruchomości, nie można automatycznie wstąpić w miejsce dotychczasowego wnioskodawcy. Na ocenę czy w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, wszczętym na wniosek S. i U. Ś., można było uznać skarżących za następców prawnych wyżej wymienionych nie mają też przywołane przez skarżących zapisy znajdujące się w akcie notarialnym z dnia [...] 2015 r., dotyczące umowy darowizny nieruchomości, w tym działki, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Z § 6 aktu notarialnego wynika, że U. Ś. przenoszą na rzecz skarżących wszelkie przysługujące im uprawnienia z tytułu toczącego się przed Wójtem Gminy postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zbywanych działek. Wskazać w związku z tym należy, że aby ten zapis miał wpływ na kwestię następstwa prawnego w sprawie administracyjnej, musiałby istnieć przepis prawa umożliwiający wstąpienie, do postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, przez nabywcę nieruchomości w miejsce wnioskodawcy zbywającego tę nieruchomość.

Badając kwestię ewentualnego następstwa procesowego należy zwrócić również uwagę, że zamierzenie, dla którego warunki zabudowy chcieli ustalić skarżący – budowa dwóch domów mieszkalnych, różni się od inwestycji planowanej przez U. i S. Świątkowskich, którzy ubiegali się o warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych na działce [...] oraz niezbędnej infrastruktury. Nie sposób uznać zatem, że jest to pod względem przedmiotowym ten sam wniosek i ta sama sprawa administracyjna. Oczywistym jest, że kontynuowanie pierwotnej sprawy z wniosku U. Ś., jako prowadzonej dalej niejako "z wniosku" skarżących, zgodnie z ich sugestią było błędem organu, który nie uczynił wyjaśnienia co do zakresu podmiotowego i przedmiotowego sprawy, jej przedmiotu, nie rozważył potrzeby formalnego zakończenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na przedmiotowej nieruchomości, na wniosek pierwotnych wnioskodawców.

Zgodzić się należy jednakże z Wójtem Gminy, że ocenie Sądu podlegały będą tylko działania organu podejmowane po dniu [...].2015 r., kiedy to skarżący oświadczyli, że wstępują w miejsce dotychczasowych wnioskodawców, a zatem, że chcą uzyskać decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Ponieważ, jak już wyżej wskazano skarżący nie mogli wstąpić w miejsce poprzednich wnioskodawców do postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, organ powinien był pismo skarżących z dnia [...]2015 r. (wpływ do organu [...].2015r.) potraktować jako wniosek wszczynający odrębne postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, który to wniosek, z uwagi na specyficzną formę i brak spełnienia wymogów określonych w art. 52 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymagał uzupełnienia w drodze art. 64 § 2 K.p.a. Zamiast tego organ, jak stwierdził jego pełnomocnik na rozprawie, "płynnie przeszedł" od wniosku Państwa Ś. do wniosku skarżących. Nie doszło do formalnego załatwienia wniosku pierwotnego, ani do umorzenia postępowania z tego wniosku, dlatego skarżący nie byli wzywani do uzupełnienia swojego wniosku z dnia [...] 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy o elementy wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym."

W toku wszczętego ponad półtora roku temu, i w dalszym ciągu trwającego postępowania, organ podejmował szereg czynności zmierzających do wydania decyzji merytorycznej w sprawie, mimo że, jak już wyżej wskazano, wniosek skarżących nie spełniał wymogów określonych w art. 52 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodać należy również, że wniosek U. Ś., do którego organ odnosił się rozpoznając sprawę z wniosku skarżących, przyjmując nieprawidłowo, że skarżący są następcami prawnymi poprzednich wnioskodawców, nie odpowiadał w pełni tym wymogom. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie określono bowiem w sposób jednoznaczny sposobu zapewnienia zapotrzebowania planowanej inwestycji na wodę. Użyty przez wnioskodawców zwrot "zgodnie z zapewnieniem dostawcy wody" byłby bowiem wystarczający jedynie w sytuacji, gdyby do wniosku dołączono odpowiednie uzgodnienie z właściwym zakładem dotyczące dostarczania wody.

W tej sytuacji organ administracji był zobligowany do wezwania skarżących, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia [...].2015 r. z jednoczesnym pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do momentu uzupełnienia braków formalnych wniosku Wójt nie miał podstaw do prowadzenia czynności zmierzających do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek skarżących. W szczególności nie powinien był na tym etapie postępowania przedstawiać Staroście [...], [...] Zarządowy Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...], Prezesowi Lotnictwa Cywilnego w Warszawie oraz Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Warszawie projektu decyzji do uzgodnienia.

Niepodjęcie przez organ działań zmierzających do uzupełnienia braków formalnych wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie i prowadzenie mimo tego postępowania zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, mimo braku podstaw ku temu, stanowi naruszenie przepisów postępowania w tym art. 7, 12 § 1 i art. 64 § 2 K.p.a. i z pewnością musi być ocenione jako stanowiące o przewlekłości procedowania w tej sprawie.

Analizując przebieg przedmiotowego postępowania, wskazać trzeba, że niewątpliwie istotny wpływ na długość jego trwania miał także fakt dwukrotnego zawieszania postępowania przez Wójta. Pierwszy raz postępowanie zostało zawieszone, na podstawie art. 98 § 1 i § 2 K.p.a. na wniosek S. Ś., postanowieniem z dnia [...] 2015 r., nr [...] (postępowanie podjęto postanowieniem z [...] 2015 r.). Kolejny raz organ zawiesił postępowanie w dniu [...] 2015 r., na wniosek skarżących, postanowieniem nr [...], powołując się na przepisy art. 98 § 1 i 2 K.p.a.

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania. Przepis ten nie ma jednak zastosowania, gdy doszło do zawieszenia postępowania mimo oczywistego braku istnienia przesłanek ku temu (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 1998 r., IV SAB 143/97, LEX nr 45702). Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy Sąd zważył, że nie zaistniały formalnoprawne przesłanki do zawieszenia postępowania w żadnym z powyższych przypadków.

Wskazać należy, że organ administracji dwukrotnie zawieszał postępowanie na podstawie przepisu art. 98 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. I tak [...] 2014r. S. Ś. złożył wniosek o zawieszenie postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr [...], wskazując, że w najbliższym czasie nastąpi zmiana właściciela i chce, żeby to on kontynuował postępowanie. W dniu [...] 2015r. wpłynęło do organu podanie [...] i D. I.: "oświadczenie o zmianie wnioskodawców", informujące organ, że wstępują na miejsce dotychczasowych wnioskodawców S. Ś. z wnioskiem o zwolnienie dotychczasowych wnioskodawców z udziału w przedmiotowej sprawie. Oświadczenie to poparli U. i S. Ś.. Do podania dołączono sporządzoną w formie aktu notarialnego umowę darowizny z dnia [...] 2015r., na mocy której S. i U. małżonkowie [...] z części nieruchomości rolnej stanowiącej gospodarstwo rolne, darują swojej córce i zięciowi K. i D. małżonkom I. udział wynoszący ˝ część we własności niezabudowanej nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną nr [...] oraz własność niezabudowanych działek nr [...]/ [...] położonych w miejscowości [...] gmina [...] (§ 3 lit. a). Przy czym nadmienić przyjdzie, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 12 i 13 aktu notarialnego działki oznaczone nr [...] są niezabudowane, nieuzbrojone, mają zapewniony dostęp do drogi publicznej przez działkę oznaczoną nr [...]. Zgodnie z zapisem § 6 powyższej umowy cywilnoprawnej, S. i U. małżonkowie Ś. przenieśli na rzecz K. i J. małżonków I. wszelkie przysługujące im uprawnienia z tytułu toczącego się przed Wójtem Gminy postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek oznaczonych numerami [...]. Jak już wskazano, tej treści "przeniesienie uprawnień", w świetle obowiązujących przepisów prawa nie wywołuje żadnych skutków prawnych w zakresie zmiany wnioskodawcy w toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia, na wniosek konkretnego inwestora warunków zabudowy dla zindywidualizowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Skoro zatem dotychczasowy inwestor (wnioskodawca) odstąpił od realizacji wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego i uzyskania w tym celu na swoja rzecz decyzji o ustaleniu konkretnych warunków zabudowy, właściwą forma zakończenia sprawy byłoby umorzenie postępowania administracyjnego toczącego się z jego wniosku, które stało się bezprzedmiotowe. O czym organ w świetle przepisów art. 7, 8, 9 K.p.a. winien pouczyć wnioskodawców, oraz osoby które zgłosiły się z wnioskiem o "wstąpienie w ich miejsce". Nowi wnioskodawcy winni złożyć własny wniosek o ustalenie na ich rzecz warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia na wskazanej nieruchomości, i określonych we wniosku warunkach.

Organ błędnie, jak należy wnioskować z dalszych jego działań, zaakceptował jednak dorozumianą zmianę wnioskodawców, i mimo, że nie złożyli oni wymaganego przepisami prawa wniosku prowadził postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz skarżących. W tej sytuacji tym bardziej całkowicie sprzeczne jednak z dyspozycją cytowanego wyżej przepisu art. 98 K.p.a. było zawieszenie postępowania w dniu [...] 2015r., o które wszakże wnioskował S. Ś., którego zgodnie z oświadczeniem nie należało już traktować jako strony wnioskującej o zawieszenie postępowania, a nadto przyczyna na która się on powołał już odpadła, bowiem zmiana właściciela nieruchomości nastąpiła. Nadto organ administracji odstąpił od obowiązku ustalenia, czy pozostałe strony postępowania nie sprzeciwiają się jego zawieszeniu. Zawieszenie postępowania było zatem niezgodne z prawem i bezpodstawne, co oznacza, ze okres tego zawieszenia musi być uwzględniony przy ocenie przewlekłości w załatwieniu sprawy. Postępowanie zawieszone [...] stycznia 2015r. zostało podjęte na wniosek skarżących (podpisany wyłącznie przez K. I.) dopiero w dniu [...] 2015r.

Z akt sprawy wynika, że istnieje pomiędzy skarżącymi i organem spór co do uzyskania warunków podłączenia spornej nieruchomości do sieci wodociągowej, który jednak nie powinien mieć wpływu na przewlekłość w załatwieniu niniejszej sprawy, skoro wobec treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym już do wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor winien dołączyć dokumenty potwierdzające zapewnienie właściwego i koniecznego uzbrojenia nieruchomości dla planowanej inwestycji. Obowiązkiem organu jest zweryfikowanie treści wniosku i gdy jest kompletny rozstrzygnięcie czy spełnione są łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym ust. 1 pkt 3 i ust. 5. Prowadzenie dopiero negocjacji w sprawie przyszłego zawarcia umowy dotyczącej wykonania uzbrojenia niezbędnego dla danego zamierzenia budowlanego, oznacza, że warunek nie jest spełniony, a inwestor wystąpił z wnioskiem przedwcześnie. Nie stanowi to samodzielnej przeszkody w wydaniu decyzji administracyjne w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Z dalszej analizy akt sprawy wynika, że po kolejnych 3 miesiącach pismem z dnia [...] 2015r. Wójt, na podstawie art. 36 K.p.a. zawiadomił, ale tylko skarżących, że złożony przez nich wniosek "o ustalenie warunków zabudowy dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z niezbędną infrastrukturą" przewidzianych do realizacji na działce o nr ewid.[...], nie zostanie załatwiony w terminie ustalonym w ustawie z uwagi na złożoność sprawy. Termin załatwienia sprawy organ ustalił do dnia [...] 2015r. Stwierdzić przyjdzie, iż podana przez organ okoliczność czyli "złożoność sprawy" nie stanowi uzasadnionej przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy administracyjnej, organ nie wskazał konkretnych przyczyn, czy tez koniecznych jeszcze do przeprowadzenia czynności w celu załatwienia sprawy, które uzasadniałyby tak znaczna zwłokę w jej załatwieniu, wobec terminów określonych w art. 35 K.p.a.

W dalszej kolejności dopiero [...] 2015r. organ przesłał organom uzgadniającym projekt odmownej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, pismem z tego samego dnia organ ponownie zawiadomił tylko inwestorów o wydłużeniu terminu rozstrzygnięcia sprawy i wyznaczeniu go do dnia [...] 2015r.

[...] 2015r. skarżący złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] skargę na przewlekłe rozpoznanie sprawy przez Wójta Gminy, na podstawie art. 35 i 37 K.p.a. Pismem z [...] 2015r. SKO uznało skargę za pozbawiona podstaw prawnych wskazując na złożoność sprawy. Postanowieniem z dnia [...] 2015r. ([...]) SKO [...] uznało za nieuzasadnione zażalenie skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie. W dalszym ciągu skarżący oraz organ wymieniali liczną korespondencje dotyczącą warunków zawarcia porozumienia dotyczącego warunków budowy i finansowania rozbudowy sieci wodociągowej celem uzbrojenia nieruchomości skarżących w tym działki nr [...].

W dniu [...] 2015r. wpłynęła do Wójta Gminy skarga K. i D. małżonków I. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na przewlekłe rozpoznanie sprawy w przedmiocie wydania decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki ewid. [...], w miejscowości [...], gmina [...] z wnioskiem o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 dni, ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy oraz zobowiązanie organu do zawarcia umowy o dostarczanie wody.

Pismem z dnia [...] października 2015r. Wójt Gminy, na podstawie art. 10 § 1 K.p.a., zawiadomił strony że został zebrany materiał dowodowy w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji.

W związku z powyższą informacją, skarżący 13 października 2015r. wnieśli o zawieszenie postępowania w sprawie oraz o natychmiastowe przekazanie WSA w Bydgoszczy skargi na przewlekłość postępowania oraz zobowiązanie Gminy [...] do zawarcia umowy, na podstawie art. 98 K.p.a. Z uzasadnienia wniosku wynika jednoznacznie, iż składany był on wyłącznie w celu powstrzymania zakończenia postępowania przez organ pierwszej instancji poprzez wydanie projektowanej decyzji odmownej, bowiem inwestorzy nie zgadzają się ze stanowiskiem organu.

[...].2015r. wpłynęło postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie uzgodnienia projektu decyzji, wobec czego [...].2015 r. organ kolejny raz zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji.

W dniu [...] 2015r. Wójt Gminy przekazał skargę wraz z odpowiedzią na skargę wraz aktami sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, po czym postanowieniem z dnia [...] 2015r., powołując się na art. 98 K.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy, na wniosek inwestora. Co szczególnie istotne organ w uzasadnieniu tego postanowienia stwierdził jednoznacznie, że cały materiał dowodowy został zgromadzony. Także i tym razem. Wbrew dyspozycji art. 98 K.p.a. organ nie ustalił w jakikolwiek sposób, czy pozostałe strony postępowania (6) sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania, nie wyjaśnił tez przyczyn dla jakich uznał, że mimo tak długiego prowadzenia sprawy, i zgromadzenia całego materiału dowodowego uznał, że zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania. Tym bardziej, że została przez wnioskodawców do Sądu Administracyjnego wniesiona skarga na przewlekłe jego prowadzenie. Również i to zawieszenie, nie znajduje podstaw prawnych, nadto sprzeczne jest z istota i celem postępowania administracyjnego i zasadą jego szybkości.

Wobec przedmiotu skargi stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania podkreślenia nadto wymaga, że w toku postępowania sądowego zawieszone bezpodstawnie postępowanie nie zostało podjęte i zakończone, nawet pomimo refleksji pełnomocnika organu na rozprawie w dniu [...] 2016r. co do jego wadliwości, oraz mimo wniosku inwestorów z dnia [...] [...] 2016r. o podjęcie zawieszonego postępowania (k. 63 i 75 akt sądowych). Wskazać należy, że z uwagi na długości prowadzenia sprawy przez Wójta, z pewnością przed przekazaniem sprawy do sądu winien niezwłocznie wydać decyzję kończącą to postępowanie. Tym bardziej niezwłocznie po wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania. W okolicznościach tej sprawy przekazanie akt, w tym oryginału dokumentów wraz ze skargą do sadu administracyjnego, nie stanowiło przeszkody uzasadniającej powstrzymywanie się z rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, co jednakże miało związek z postawa skarżących.

Badając terminowość i efektywność podejmowanych przez Wójta działań w sprawie, zwrócić należy również, że po podjęciu zawieszonego postępowania w dniu [...] 2015 r., organ, błędnie przyjmując, że wniosek o ustalenie warunków spełnia wymogi formalne, dopiero w dniu [...] 2015 r. wystąpił do Starosty [...], [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych [...], Prezesa Lotnictwa Cywilnego w Warszawie oraz Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Warszawie o uzgodnienie projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wcześniej, w ramach niniejszego postępowania, prowadził uzgodnienia ze skarżącymi dotyczące określenia warunków, na jakich Gmina przejmie na własność od skarżących wybudowaną przez nich w przyszłości sieć wodociągową. W związku z czym w dniu 30.04.2015 r. wysłał do skarżących e-mail z załączonym projektem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz projektem porozumienia na budowę sieci wodociągowej (w którym błędnie wskazuje się jako stronę porozumienia S. Ś.). Skarżący jednakże, w piśmie z dnia [...] 2015 r. zakwestionowali treść projektu porozumienia. W odpowiedzi na co organ, pismem z dnia [...].2015 r. stwierdził, że nie istnieje przymus podpisania porozumienia oraz że Gmina nie ma obowiązku budowy przyłącza.

Wskazać w związku z tym ponownie należy, że kwestia budowy sieci wodociągowej i jej przejęcia przez Gminę, mimo że istotna z punktu widzenia spełniania wymogów do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania i organ administracji nie może zwlekać z wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu zawarcia między Gminą a skarżącymi, porozumienia o charakterze cywilno-prawnym, dotyczącego przejęcia sieci wodociągowej.

Organ, pozostając nawet w błędnym przekonaniu, że skarżący procesowo wstąpili w miejsce wnioskodawców oraz, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy odpowiada wymogom ustawowym, powinien był niezwłocznie po uzyskaniu informacji, z której wynika, że nieruchomość skarżących nie będzie podłączona do sieci wodociągowej, a tym samym, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu określonego w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjąć działania zmierzające do wydania decyzji w zakresie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Jak wynika tymczasem z akt sprawy, organ po otrzymaniu w dniu [...] 2015 r. pisma skarżących z dnia [...] 2015 r. z którego wynika, że nie zawrą porozumienia z Gminą na zaproponowanych im warunkach, nadal nie podejmował przez okres prawie trzech miesięcy czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Jedynie poinformował skarżących, pismem z dnia [...] 2015 r., że sprawa nie zostanie załatwiona w ustawowym terminie z uwagi na jej złożoność.

Jak już wcześniej wskazano, dopiero w dniu [...] 2015 r. Wójt wystąpił o uzgodnienia do właściwych organu i do dnia [...] 2015 r. oczekiwał na wydanie i doręczenie mu postanowień przez te organy. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych w dniu [...].2015 r. wpłynęło do organu postanowienie Starosty [...] z dnia [...].2015 r. uzgadniające projekt decyzji. Następnie w dniu [...].2015 r. organ otrzymał postanowienie [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych [...] z dnia [...].2015r. uzgadniające projekt decyzji., a w dniu [...].2015 postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...].2015 r. umarzające postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu odmownej decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast Prezesa Lotnictwa Cywilnego, po dwukrotnych monitach ze strony Wójta (pisma z dnia [...] i [...].2015 r.), wydał w dniu [...].2015 r. postanowienie uzgadniające projekt decyzji i w tym też dniu otrzymał je organ.

Dodać należy, że bez znaczenia przy ocenianiu celowości i terminowości działań organu podejmowanych w związku z uzgadnianiem projektu decyzji jest to, że w dniu [...] 2015 r. wpłynęło do organu zażalenie skarżących na przewlekłe prowadzenie sprawy, błędnie nazwane "skargą" i że w dniu [...] 2015 r. Wójt przesłał to zażalenie wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...].

Z powyższych rozważań wynika jednoznacznie, że organ administracji prowadził postępowanie w sposób przewlekły, bowiem mimo iż podejmował czynności procesowe, jednak w dużych odstępach czasu, niektóre były czynnościami pozornymi, a nadto doszło do niezasadnego i niezgodnego w przepisami prawa zawieszenia postępowania, co z pewnością przyczyniło się do niezasadnego przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy.

Z tych powodów skarga na przewlekłe prowadzenia przez Wójta Gminy postępowania w sprawie ustalenia na wniosek K. I. i D. I. (z [...] stycznia 2015r.) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] w miejscowości [...] dwóch budynków mieszkalnych wraz z infrastruktura towarzyszącą, podlegała uwzględnieniu. Podkreślenia wymaga jednakże, że jedynie częściowo zarzuty skargi okazały się zasadne, a w znacznym zakresie zwłoka organu w załatwieniu niniejszej sprawy wynikała z woli, działań i czynności skarżących oraz błędnego uwzględniania przez organ ich wniosków.

Ponieważ ani do dnia wniesienia skargi, a nadto do dnia wyrokowania przez Sąd nie zostało wydane rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie, zatem z uwagi na uwzględnienie skargi, wobec dyspozycji art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a.") Sąd, zobowiązał Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżących, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (punkt 1 sentencji wyroku), co powinno nastąpić poprzez wydanie stosownej decyzji. S

Biorąc natomiast pod uwagę czas trwania przedmiotowego postępowania administracyjnego, a także niezasadność podejmowanych przez organ działań w toku postępowania (prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie wniosku niespełniającego wymogów formalny, dwukrotne zawieszanie postępowania), jak i fakt, że do chwili obecnej Wójt nie rozpatrzył wniosku skarżących z dnia [...] 2016 r. o podjęcie zawieszonego postępowania, stwierdzić należało, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania, której dopuścił się w niniejszej sprawie Wójt miała charakter rażącego naruszenia prawa (punkt 2 sentencji wyroku). Istotne jest również to, że organ tylko dwa razy poinformował skarżących o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do czego był zobligowany na mocą art. 36 § 1 K.p.a., a wskazanego terminu [...].2015r. także nie dochował. Zauważyć też należy, że informacji takiej nie otrzymały pozostałe strony postępowania.

Sąd nie wymierzył z urzędu grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., z uwagi na to, że w części przewlekle prowadzenie postępowania wynikało z działań skarżących. Analiza akt administracyjnych sprawy, w tym czynności skarżących, skargi i jej uzasadnienia wskazuje jednoznacznie, ze w istocie od momentu, kiedy skarżący zainicjowali we własnym imieniu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na przebieg postępowania w sprawie zainicjowanej wcześniej przez U. K., mieli świadomość, że działka o nr ewidencyjnym [...] nie posiada stosownego dla inwestycji mieszkaniowej uzbrojenia w zakresie dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków. Dążąc zatem, w toku niniejszego postępowania do zawarcia z Gminą korzystnego dla siebie porozumienia dotyczącego zapewnienia dostępu do sieci wodociągowej znacznie większej ilości dziełek, na których planowane są analogiczne inwestycje, skarżący podejmowali szereg czynności pozornie tylko istotnych dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie indywidualnej. Z oświadczeń i działań skarżących wynika, że ich celem nie tyle było szybkie rozstrzygnięcie niniejszej sprawy administracyjnej, na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego dla możliwości ustalenia warunków zabudowy, ile dopiero uzyskanie promesy zapewnienia dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków. Z okoliczności sprawy wynika, że interesy skarżących oraz gminy w tym zakresie są sporne.

Na marginesie należy wskazać, iż niezasadne było oczekiwanie skarżących, iż na skutek przedmiotowej skarg do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, sąd administracyjny rozstrzygnie spór o charakterze cywilnym pomiędzy skarżącymi i Gminą dotyczący zawarcia umowy w zakresie dostarczania wody i zobowiąże Gminę do takiego działania. Wskazać przyjdzie, iż postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2016r. (sygn. II SAB/Bd 4/16), po uprzednim rozdzieleniu skarg, tutejszy Sąd odrzucił skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie zawarcia umowy koniecznej do wydania warunków przyłączenia do sieci wodociągowej.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 P.p.s.a.