Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2185/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedziba w P. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 roku odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. [...] w celu umieszczenia w nim reklamy na zasadzie art. 138 §1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło, co do istoty sprawy w ten sposób, iż zezwoliło na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] stycznia 2007 roku do dnia [...] lipca 2007 roku, ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 1577,66 zł., ustaliło warunki zajęcia pasa drogowego i zobowiązało stronę do uiszczenia opłaty na rachunek Zarządu Dróg Miejskich. Jednocześnie odmówiło zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] lipca 2007 roku.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przypomniał stan faktyczny sprawy.

Wyjaśnił, iż art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U.Nr 19, poz. 115 ze zm.) wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Organ przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00, stwierdził, że "oceniając społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu, jakim jest droga należy uznać, iż (...) jest ona przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. W związku z tym w pasie drogowym powinny znajdować się przede wszystkim urządzenia i obiekty służące do obsługi i usprawnienia ruchu drogowego" (publik. ONSA 2001/1/12). A zatem to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Dalej organ zacytował stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04 zgodnie, z którym reklama jest szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług; może przybierać różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach, tzw. bilbordu czyli plakatu o znacznych rozmiarach. Biorąc pod uwagę (...) powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp.

W ocenie Kolegium zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdzają, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym W.. Odległość przedmiotowej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 2 m, a więc jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych.

Kolegium wskazało, iż z opinii z grudnia 2006 r. Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. wynika, że człowiek pobiera informacje z otoczenia głównie za pomocą wzroku. W przypadku reklam wzrok kierowcy zatrzymuje się na nich w czasie tzw. fiksacji, czyli zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas zatrzymania jest różny, ale w tym czasie samochód przejeżdża kilkadziesiąt metrów. Rozproszenie uwagi kierowcy jest częstym (10-30%) powodem zaistnienia wypadków. Około 1/3 z tych wypadków miało miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych.

Dodatkowo organ podniósł, iż trafiające do Kolegium od kilku miesięcy konsekwentne odmowy lokalizowania nowych powierzchni reklamowych innych firm w pasie drogowym współgrają z polityką miasta zmierzającą do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego.

W konkluzji organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za słuszne i nienoszące znamion dowolności.

Natomiast rozpatrzenie odwołania w miesiącu czerwcu uzasadnia ustalenie innego terminu zezwolenia oraz wyliczenie nowej wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S.A. z siedzibą w P., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, art. 10, art. 81, art. 77 art. oraz 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, uznanie za dowody dokumentów, które nie mogły stanowić materiału dowodowego i do których skarżąca nie mogła się ustosunkować nadto nienależyte uzasadnienie decyzji, oraz zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie art. 39 ust. 3 w/w ustawy poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., iż znajdujące się w aktach sprawy pismo informacyjne o wszczęciu postępowania nie zostało jej doręczone jak również nie została poinformowana o uzupełnienie akt administracyjnych przez dołączenie opinii L. K.. Nadto w ocenie skarżącej opinia ta nie jest wiarygodna.

Co więcej organ w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność, iż przedmiotowa reklama zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego a tym samym nie ustalił stanu faktycznego. Podkreśliła, iż w przeszłości występowała o udzielenie zezwolenia na zajęcie omawianego pasa drogowego i takie zezwolenia uzyskiwała. W sprawie organy administracji publicznej nie wykazałyby, że lokalizacja reklamy stanowiła zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Co więcej, decyzje wydawane w trybie art. 39 ust. 1 i 3 udp dotyczą usytuowania obiektów w pasie drogowym w przyszłości. Zatem ww. przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego odnośnie obiektów budowlanych funkcjonujących już w pasie drogi. Skarżąca wyraziła także wątpliwości, czy uchwała W. ustalająca stawki opłat za zajęcie pasa drogowego została wydana na prawidłowej podstawie faktycznej i prawnej.

Nadto skarżąca przytoczyła argumentację przemawiającą za wstrzymaniem wykonalności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1390/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, orzekł, iż decyzja ta nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wystąpiło w charakterze organu odwoławczego bez podstawy prawnej albowiem do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, sporządzonego przez radcę prawnego, nie zostało dołączone pełnomocnictwo.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 września 2008 r. w sprawie II GSK 318/08 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., iż prawidłowo sporządzony dokument pełnomocnictwa, pochodzący z daty przed wszczęciem postępowania i upoważniający wymienionego w nim radcę prawnego do reprezentowania spółki m.in. w postępowaniu administracyjnym i przed sądem w rozpatrywanej sprawie, został dołączony do akt sądowych. A zatem Sąd winien ocenić czy pełnomocnik nie był umocowany do reprezentowania strony i nie mógł skutecznie wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji czy też był należycie umocowany a jedynie dokument pełnomocnictwa nie został w należytym momencie dołączony do akt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

Wskazać należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

A zatem na wstępie Sąd dokonał oceny znajdującego się w aktach sprawy dokumentu pełnomocnictwa. Z jego treści wynika, iż dokument ten został prawidłowo sporządzony przez stronę postępowania – A. S. A., Pełnomocnictwo zostało wystawione w dniu [...] lipca 2004 roku, a więc przed datą wszczęcia postępowania administracyjnego i upoważnia wymienionego w nim radcę prawnego do reprezentowania spółki w postępowaniach administracyjnych i postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym także w postępowaniu administracyjnym i sądowym toczących się w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji uznać należy, iż radca prawny wnoszący odwołanie od decyzji organu I instancji był umocowany do reprezentowania strony i mógł skutecznie dokonać tej czynności.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 roku, który formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątki od tego zakazu dopuszcza ust. 3 stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., (LEX nr 221949), iż przez "szczególnie uzasadnione przypadki" należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1090/06, nie publik.). Istotne znacznie ma określenie, kiedy i w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Należy podkreślić, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 w/w ustawy ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem organu administracji do kształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych, co oznacza, że decyzje uznaniowe nie mogą być decyzjami dowolnymi. Organ administrujący by uniknąć zarzutu dowolności winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem.

Decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (por. na ten temat M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.), którą to politykę wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego jak również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Wskazać należy, że żaden przepis kpa czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. Kpa nie wymaga również od biegłego szczególnych kwalifikacji akademickich i wystarczającą przesłanką pozytywną, od spełnienia, której jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych, (art. 84 § 1 kpa). Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 kpa – tyle, że wykraczającej poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmujących całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią jedynie dokonuje swobodnej oceny takiej opinii na zasadach wiedzy, nie jest, więc nią skrępowany. Może ją przyjąć, jeśli uzna za trafną, ale może też całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. To organ, decyduje o załatwieniu sprawy, a biegły jest powołany do wydania opinii w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Opinia jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej (...), ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu.

W rozpatrywanej sprawie nie bez znaczenia jest zmiana polityki W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, zwłaszcza do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ, wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Podstawową wytyczną dla organu I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005–2007–2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Organ I instancji zgodnie, z art. 77 kpa zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, na który składają się takie dokumenty jak wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowane przez B., opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku a także charakterystykę i wymiary przedmiotowej reklamy. Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX 171170 stwierdził m.in., co następuje: "... Reklama jest niczym innym jak szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług; może przybierać różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. Bilbordu, czyli plakatu o znacznych rozmiarach. Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ocena, czy zagrożenie takie istniało leżała w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (zarządu dróg publicznych). Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."

Nie ma w ocenie Sądu podstaw, by wymienionym wyżej instytucjom odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich ustalenia i wnioski. Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych, został zindywidualizowany i skonkretyzowany. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też warunki ruchu drogowego na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o umieszczenie reklamy (ul. [...]) oraz wzrost jego natężenia. Organ podaje także, iż droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 54,0 m do 79,2m.

Przypomnieć należy podstawową kwestię, iż to zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi zasadę, a art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jedynie dopuszcza wyjątki, które nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego.

Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak na przykład reklamy, nie mają zazwyczaj większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie wyłącznie reklamy powodują rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, reklamy zewnętrzne, w połączeniu z nadmierną prędkością, mają negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, iż w przeszłości występowała o udzielenie zezwolenia na zajęcie omawianego pasa drogowego i takie zezwolenia uzyskiwała wyraźnie wskazać należy, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenie wynika również to, że po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W związku z tym fakt otrzymania wcześniej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi następnie po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani tym bardziej po stronie zarządcy drogi - obowiązku ponownego udzielenia zezwoleń. A zatem w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie reklamy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 omawianej ustawy ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2008 roku, sygn. II GSK 275/08 nie publ.)

Podniesiona okoliczność nie może, więc stanowić argumentu skutecznie podważającego zgodność z prawem obecnie kontrolowanych decyzji, gdyż stan bezpieczeństwa ruchu drogowego na danym odcinku drogi nie jest okolicznością niezmienną. Wręcz przeciwnie, ulega zmianom w zależności od m.in. zmian stopnia natężenia ruchu na tej drodze. W niniejszej sprawie, organ powołując się na nowe okoliczności wynikające z opinii i opracowań, dokonał oceny usytuowania tablicy reklamowej pod kątem wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w realiach miejsca planowanej lokalizacji, przy uwzględnieniu rozmiarów, kształtu i pozostałych parametrów konstrukcyjnych tablicy, jak również przy zastosowaniu właściwych w okolicznościach sprawy przepisów prawa.

Tak, więc ocena organu nie była dowolna i mieściła się w granicach uznania administracyjnego. Skarżąca natomiast nie powołała się na takie okoliczności, które mogłyby wskazywać, że umieszczenie jej reklam stanowi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, naruszenia przez organ art. 10 kpa stwierdzić należy, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/2005, publ., w LexPolonica nr 418798, ONSAiWSA 2006/6, poz. 157 i OSP 2007/3, poz. 26), podnosząc w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa strona winna wykazać, czy została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy możliwości złożenia wyjaśnień i uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołując się w tym miejscu na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. w sprawie FPS 6/2004 (ONSAiWSA 2005/4, poz. 66) wydaną na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 kpa przepisu art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 8, poz. 60) należy także wskazać, że warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy, więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2003 r. I SA/Gd 199/2000 Przegląd Podatkowy 2004/1 str. 43). Innymi słowy strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). Nie każde, bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie wykazała, iż brak dowodu wysłania przez organ zawiadomienia o wszczęciu postępowania miało wpływ na wynik sprawy.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 53, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.