Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 93/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6165 Nasiennictwo i ochrona roślin uprawnych
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 16 ust. 4 i ust. 4a
journal: Dz.U. 2004 nr 11 poz 94
law: Ustawa z dnai 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 891/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia 11 lutego 2019 r. nr BNFiWM.8.29.2018.5 w przedmiocie odmowy wydania paszportów roślin dla sadzeniaków ziemniaka 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 07 czerwca 2019 r. sygn. IV SA/Wa 891/19 uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa (dalej również jako: "Główny Inspektor") z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Koszalinie (dalej również jako: "Wojewódzki Inspektor") z dnia [...] listopada 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania paszportów roślin dla sadzeniaków ziemniaka.

Wskazany powyżej wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia [...] października 2018 r. Spółka [...] (dalej również jako: "skarżąca" albo "spółka") zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora o wydanie paszportów roślin w ilości:

- [...] dla sadzeniaków ziemniaka odmiany [...] , stopień kwalifikacji unijna klasa [...] nr świadectwa oceny polowej [...] , partia [...] o masie [...] w opakowaniach jednostkowych [...] .

- [...] dla sadzeniaków ziemniaka odmiany [...] , stopień kwalifikacji unijna klasa [...] nr świadectwa [...] , partia [...] o masie [...] w opakowaniach jednostkowych [...] .

- 34 dla sadzeniaków ziemniaka odmiany [...] , stopień kwalifikacji unijna klasa E nr świadectwa [...] , partia [..] o masie [...] w opakowaniach jednostkowych [...] .

Odmawiając wydania przedmiotowych paszportów Wojewódzki Inspektor wskazał na toczące się postępowanie wyjaśniające dotyczące wykrycia w 2018 r. bakterii Ralstonia solanacearum w bulwach ziemniaków odmiany [...], wyhodowanych w gospodarstwie B. M. . Wskazano na podejrzenie wystąpienia organizmu Ralstonia solanacearum w miejscu produkcji. Jako podstawę materialnoprawną decyzji wskazano art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie roślin (Dz. U. 2017, poz. 2138, dalej: "u.o.r." lub "ustawa o ochronie roślin") oraz Załącznik 4, część A dział II, pkt 18.1, lit. d rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 lutego 2008 r. w sprawie zapobiegania wprowadzaniu i rozprzestrzenianiu się organizmów kwarantannowych. (Dz. U. z. 2015 r. poz. 1221, dalej: "Rozporządzenie z 2008 r.").

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Główny Inspektor decyzją z [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Wojewódzkiego Inspektora z [...] listopada 2018 r. Organ odwoławczy zauważył, iż w związku z wykryciem bakterii Ralstonia solanacearum w bulwach ziemniaków [...], uprawianych w 2018 r. w gospodarstwie na terenie województwa dolnośląskiego wszczęte zostało w kraju postępowanie wyjaśniające, które obejmowało m.in. analizę zagrożenia fitosanitarnego w porażonym miejscu produkcji, która wskazywała, że źródłem porażenia były najprawdopodobniej bulwy ziemniaków użyte do założenia porażonej plantacji i które pochodziły z firmy [...]. Główny Inspektor wskazał, że związku z tym, zaistniało podejrzenie wystąpienia bakterii w miejscu produkcji należącym do firmy [...], które w tym momencie nie mogło mieć statusu wolnego od bakterii. W takim przypadku nie można było uznać, że spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie roślin w zakresie spełnienia specjalnych wymagań zdrowotnościowych (tj. pkt 18.1 lit. d w Załączniku 4 A II do Rozporządzenia z 2008 r.). Organ odwoławczy podkreślił, że rozstrzygnięcie to jest niezależne od wcześniejszych negatywnych wyników badań ziemniaków w miejscu produkcji, bowiem organ zobowiązany jest brać pod uwagę również nowe okoliczności, które pojawiają się po zakończeniu tych badań i wpływają na aktualny status fitosanitarny ziemniaków. Nie wypływa to jednak z wątpliwości organu, co do wyników badań przeprowadzonych wcześniej w laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu, tylko z przepisów prawa i biologii bakterii. Wskazano, że istotne znaczenie ma fakt, że bakteria najczęściej występuje w formie utajonej, bezobjawowej i pomimo obecności w partii ziemniaków i przenoszenia się wraz z bulwami ziemniaka (bezobjawowo), może nie być wykrywana w trakcie badań laboratoryjnych, z uwagi na niski poziom jej namnożenia w materiale roślinnym i dostępne metodyki badawcze. Dalej wskazano, że negatywny wynik badań (niewykrycie bakterii) nie przekreśla wyniku pozytywnego (wykrycie bakterii). Dlatego też, zgodnie z przepisami, działania kwarantannowe są podejmowane także w przypadku negatywnych wyników badań. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką okolicznością, gdzie wcześniejszy wynik badań laboratoryjnych dla wnioskowanych partii sadzeniaków ziemniaka nie jest rozstrzygający w sprawie wydania paszportu roślin w nowej sytuacji zagrożenia. Ostateczna ocena zdrowotności przedmiotowych ziemniaków nastąpi po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, zgodnie z przepisami z przepisami prawa polskiego, tj. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych sposobów postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzeniania się bakterii Ralstonia solanacearum (Dz. U. 65, poz. 436; dalej: "Rozporządzenie z 2007 r."), prawa UE (tj., Dyrektywy Rady 98/57/WE w sprawie kontroli i zwalczania bakterii Ralstonia solanacearum Dz.U.UE.L.1998.235.1, dalej: "Dyrektywa 98/57"). W tej sytuacji, weryfikowanie podejrzenia tylko na podstawie dodatkowych badań ziemniaków w gospodarstwie odwołującego nie ma uzasadnienia merytorycznego ani prawnego i nie może być na tym etapie postępowania uznane za wystarczające do ustalenia źródła porażenia i zdrowotności ziemniaków, ani do wydania paszportów roślin.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora wniosła spółka.

Na rozprawie 7 czerwca 2019 r. pełnomocnik spółki zwrócił m. in. uwagę na trudności w odróżnieniu niektórych odmian ziemniaków poddanych badaniu, praktykę kupowania przez rolników niewielkich ilości materiału kwalifikowanego (tj. z paszportami), a następnie obsadzanie areału również materiałem niekwalifikowanym (dla potrzeb kontroli okazywane są paszporty), a nadto na fakt wykrycia w 2015 r. w gospodarstwie B. M. innej bakterii kwarantannowej. Pełnomocnik organu przyznał, że gospodarstwo B. M. od 2015 r. było pod nadzorem Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa w zw. z wykryciem w tym gospodarstwie innej bakterii kwarantannowej. Podczas kontroli identyfikacja odmiany ziemniaka następuje zwykle na podstawie oświadczenia rolnika oraz dokumentów, przy czym inspektor pobiera większą ilość próbek do badania. Organ przyznał, że z zebranego materiału nie wynika występowanie bakterii Ralstonia solanacearum w gospodarstwie skarżącej, ale nie można tego wykluczyć. Zdaniem pełnomocnika organu, w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 16 ust. 4a ustawy o ochronie roślin, a to ze względu na przepisy Rozporządzenia z 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 07 czerwca 2019 r. sygn. IV SA/Wa 891/19 uchylił decyzję Głównego Inspektora oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora przedmiocie odmowy wydania paszportów roślin dla sadzeniaków ziemniaka.

Zdaniem Sądu I instancji, w realiach niniejszej sprawy odmowa wydania Spółce wnioskowanych paszportów dla sadzeniaków ziemniaka była co najmniej przedwczesna. W szczególności nie było przeszkód prawnych do przeprowadzenia wnioskowanych przez Spółkę (i na jej koszt) badań potwierdzających, że przedmiotowe sadzeniaki są wolne od organizmów kwarantannowych oraz że nie istnieje ryzyko rozprzestrzenienia się tych organizmów. Sąd I instancji wskazał, że nie przeprowadzając takich badań organ naruszył m. in. art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a." w zw. z art. 16 ust. 4 i 4a ustawy o ochronie roślin.

Wyjaśniono, że paszport roślin to etykieta dołączona do roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów, poświadczająca, że spełniają one wymagania zdrowotności określone w ustawie (art. 2 pkt 6 u.o.r.). Dla podmiotów takich jak skarżąca, zajmujących się na przemysłową skalę hurtową produkcją ziemniaków, uzyskanie paszportów dla sadzeniaków ziemniaka warunkuje prowadzenie działalności gospodarczej. Rośliny, produkty roślinne lub przedmioty, które są wprowadzane lub przemieszczane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a są szczególnie podatne na porażenie przez organizmy kwarantannowe i stwarzają niebezpieczeństwo rozprzestrzeniania się tych organizmów, powinny być zaopatrzone w paszport roślin. Zgodnie z art. 16 ust. 4 u.o.r., paszport roślin wydaje się dla roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów, jeżeli zastosowana przez wojewódzkiego inspektora ocena organoleptyczna, badania makroskopowe, badania laboratoryjne lub kontrola dokumentów potwierdziły, że są one wolne od organizmów kwarantannowych i spełniają wymagania specjalne.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że w realiach niniejszej sprawy organy powołały się na niespełnienie przez Spółkę warunku specjalnego, choćw realiach niniejszej sprawy organ nawet nie twierdził, że na obszarze gospodarstwa prowadzonego przez spółkę stwierdzono występowanie Ralstonia solanacearum. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że z akt sprawy wynika jedynie, że w badaniach wykonanych w 2018 r. w położonym w innym województwie niewielkim gospodarstwie (o pow. 1,19 h) inspektorzy wykryli w bulwach odmiany [...] bakterię Ralstonia solanacearum. Przy czym wysadzenie tych bulw z sadzeniaków pochodzących od spółki i objętych paszportami wydanymi Spółce w 2017 r. ustalono w oparciu o oświadczenie zainteresowanego rolnika oraz okazane paszporty oraz informacje o zakupie tych sadzeniaków za pośrednictwem dwóch innych podmiotów zajmujących się hurtowym obrotem ziemniakami. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zebrany materiał dowodowy pozwalał zatem co najwyżej na przyjęcie, że zachodzi podejrzenie powiązań klonalnych zbadanych bulw z materiałem wyprodukowanym w 2017 r. na plantacji spółki i objętym wydanymi w tym roku przez inspekcję paszportami, a zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, że bulwy objęte wnioskiem z 2018 r. "pochodzą z obszaru, na którym występowanie Ralstonia solanacearum zostało stwierdzone". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że z akt sprawy wiadomo, że przeprowadzone w listopadzie 2017 r. przez Inspekcję badania sadzeniaków pochodzących z upraw Spółki nie potwierdziło występowania bakterii Ralstonia solanacearum. To właśnie sadzeniaki pochodzące ze zbiorów z 2017 r. miały trafić m. in. do gospodarstwa B. M. . Zwrócono też uwagę, że ilość sadzeniaków objętych wspomnianymi paszportami, jaką pośrednicy mieli sprzedać B. M. , była śladowa w porównaniu z ogólną ilością (pond 207 ton) tych sadzeniaków, jako została sprzedana przez Spółkę w 2017 r. Z akt sprawy nie wynika, aby badania spokrewnionych klonalnie bulw u innych odbiorców tych sadzeniaków wykazały obecność przedmiotowej bakterii. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z protokołu wynika ponadto, że sadzeniaki z partii nr PL [...] nie zostały przez Spółkę wykorzystane do sadzenia w 2018 r. Tymczasem sadzeniaki objęte wnioskiem o paszport w niniejszej sprawie, niezależnie od tego, że dotyczą innych odmian, to pochodzą z sadzenia w 2018 r. Podkreślono też, że w gospodarstwie B. M. już w 2015 r. wykryto inny organizm kwarantannowy (bez jakiegokolwiek związku z produktami Spółki) i wyznaczono tam strefę zagrożenia, a powiązanie wykrycia w tym gospodarstwie jesienią 2018 r. bakterii Ralstonia solanacearum z produkcją w gospodarstwie Spółki jest co prawda możliwe, ale trudno mówić tu o wysokim stopniu prawdopodobieństwa. Nawet jednak przyjęcie za organem, że samo podejrzenie wystąpienia w wyhodowanych przez Spółkę w 2017 r. sadzeniakach [...] bakterii Ralstonia solanacearum powoduje, iż wymagania specjalne nie są spełnione w rozumieniu art. 16 ust. 4a u.r.l., nie mogło być uznane w realiach niniejszej sprawy za równoznaczne z bezwzględną przyczyną do odmowy wydania paszportów dla sadzeniaków ziemniaka. Sąd I instancji przypomniał o możliwości, jaką stwarza art. 16 ust. 4a u.o.r., zgodnie z którym wojewódzki inspektor może wydać paszport roślin dla roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów niespełniających wymagań specjalnych, jeżeli zastosowana ocena organoleptyczna, badania makroskopowe, badania laboratoryjne lub kontrola dokumentów potwierdziły, że są one wolne od organizmów kwarantannowych oraz że nie istnieje ryzyko rozprzestrzenienia się tych organizmów. W realiach niniejszej sprawy, gdzie brak jest bezpośrednich dowodów na obecność bakterii w gospodarstwie Spółki, a wykrycie bakterii ograniczone jest do niewielkiego gospodarstwa położonego w innym województwie, co do którego gospodarstwa w przeszłości już organ stwierdził obecność innego organizmu kwarantannowego, możliwość zastosowania przez organ art. 16 ust. 4a u.o.r. była, w ocenie Sądu I instancji, jak najbardziej uzasadniona. W ocenie Sądu I instancji, w tym celu organ winien uwzględnić wniosek spółki i na jej koszt przeprowadzić w niezbędnym zakresie stosowne badania laboratoryjne na okoliczność potwierdzenia, że rośliny objęte badaniem są wolne od organizmów kwarantannowych oraz że nie istnieje ryzyko rozprzestrzenienia się tych organizmów. W ocenie Sądu I instancji przemawiała za tym również zasada prawdy obiektywnej oraz zasada oficjalności (art. 7, 75 § 1, 77 § 1 k.p.a.), a także, w aspekcie korzystnych dla Spółki badań laboratoryjnych z jesieni 2017 r. (czyli z tego samego okresu, z którego pochodzą sadzeniaki, które trafiły następnie m. in. do gospodarstwa B. M. ), zasada zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Sąd I instancji przyznał, że rację ma organ, że badania te nie mogą w 100 % wykluczyć obecności bakterii (z uwagi na sposób rozwoju tych organizmów), ale stanowią one istotny argument na rzecz prawdopodobieństwa innego źródła pochodzenia bakterii niż gospodarstwo spółki oraz ważny argument za uwzględnieniem wniosku skarżącej o przeprowadzenie na jej koszt aktualnych badań laboratoryjnych. Wbrew twierdzeniom organu, takie podejście nie pozostaje w sprzeczności z regulacjami zawartymi w Dyrektywie 98/57 oraz w Rozporządzeniu z 2007 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że żaden z przepisów tych aktów prawnych nie zawiera jednoznacznego i bezwzględnego zakazu wydania paszportu dla roślin z tego tylko powodu, że w ogóle wszczęte zostało postępowanie w związku z wykryciem bakterii Ralstonia solanacearum. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie brak jest dowodów na obecność bakterii Ralstonia solanacearum w gospodarstwie spółki. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że w szczególności nie stoi w sprzeczności w tymi aktami wydanie paszportu dla roślin, co do których przeprowadzono badania laboratoryjne na okoliczność potwierdzenia, że rośliny objęte podaniem są one wolne od organizmów kwarantannowych oraz że nie istnieje ryzyko rozprzestrzenienia się tych organizmów. Przeprowadzenie takich badań w gospodarstwie spółki winno być zresztą pierwszym i natychmiastowym działaniem organu po wykryciu bakterii Ralstonia solanacearum w gospodarstwie B. M. . Równolegle organ winien oczywiście prowadzić działania dotyczące ustalenia zasięgu prawdopodobnego porażenia, ale najpierw winien potwierdzić lub zaprzeczyć występowanie tej bakterii u źródła możliwego zakażenia, czyli w gospodarstwie spółki.

Skargę kasacyjną od opisanego powyżej wyroku wniósł Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa podnosząc, zarzut naruszenia:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 16 ust. 4 i 4a u.o.r. i § 8,9,10,12 i 14 Rozporządzenia z 2007r. – poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ winien uwzględnić wniosek strony i na jej koszt przeprowadzić badanie laboratoryjne na okoliczność potwierdzenia, że rośliny objęte badaniem są wolne od organizmów kwarantannowych oraz, że nie istnieje ryzyko rozprzestrzeniania się tych organizmów, a ponadto na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nic nie stoi na przeszkodzie wydaniu paszportów w sytuacji gdy badania laboratoryjne wykazały, że rośliny objęte badaniem są wolne od organizmów kwarantannowych.

2. art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organy administracyjne odmawiając wydania paszportów roślin naruszyły prawo do swobody działalności gospodarczej oraz prawo własności ponieważ uniemożliwiły prowadzenie działalności gospodarczej związanej z przemysłową produkcją ziemniaków, pomimo tego że istniała możliwość przeprowadzenia badań laboratoryjnych na koszt spółki, które mogły potwierdzić, że rośliny objęte podaniem są wolne od organizmów kawarntannowych oraz że nie istnieje ryzyko rozprzestrzeniania się tych organizmów.

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ naruszył wymienione przepisy nie przeprowadzając wnioskowanych przez Spółkę badań laboratoryjnych, potwierdzających że przedmiotowe sadzeniaki są wolne od organizmów kwarantannowych oraz nie istnieje ryzyko rozprzestrzeniania się tych organizmów.

2. art. 106 § 2 p.p.s.a. poprzez uniemożliwienie pełnomocnikowi organu ustosunkowania się do wniosków i wyjaśnień ustnych strony, w sytuacji gdy przedstawienia tych wniosków i wyjaśnień sąd nie ograniczył żadnym limitem czasowym.

Zasadności skargi kasacyjnej Główny Inspektor upatrywał m.in. w fakcie oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. IV SA/Wa 1058/16, a następnie oddaleniu skargi kasacyjnej złożonej od tego wyroku (sygn. II OSK 795/17). Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że w sprawie zakończonej wskazanym wyrokiem NSA nie zakwestionowano trybu prowadzenia przez organy Inspekcji postępowań wyjaśniających.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki wskazał, że nigdy żadne badania laboratoryjne nie potwierdziły występowania bakterii Raltonia solanacearum w sadzeniakach pochodzących od spółki. Podkreślono, że wykonane na sadzeniakach spółki badanie laboratoryjne na obecność Ralstonia solanacearum dało wynik negatywny. Badania takie prowadzone są każdego roku od 20 lat i i w tym okresie zawsze dawały wynik negatywny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

I. Oczekiwanego skutku nie mogły przynieść zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania.

I.1. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. wskazać, że rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie tym standardom nie sprostały. Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd w niniejszym wyroku, nie przesądza o merytorycznym kierunku rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ale wskazuje że stanowisko organów przedstawione w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, nie znajduje oparcia w dokumentacji akt sprawy.

Zasadnie przyjął Sąd I instancji, że wadliwe skarżący kasacyjnie z góry odrzucił celowość prowadzenia badań laboratoryjnych, w celu weryfikacji dopuszczalności wydania paszportu. Uwadze skarżącego kasacyjnie umyka, że zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja została wydana w przedmiocie odmowy wydania paszportu roślin. Przesłanki wydania paszportu roślin określone zostały w art. 16 ust. 4 i 4a ustawy o ochronie roślin i to one determinują sposób postępowania w sprawach inicjowanych wnioskiem o wydanie paszportu roślin. Skoro zatem ustawodawca dopuścił możliwość wydania paszportu roślin dla roślin, produktów - niespełniających wymagań specjalnych - jeżeli zastosowana ocena organoleptyczna, badania makroskopowe, badania laboratoryjne lub kontrola dokumentów potwierdziły, że są one wolne od organizmów kwarantannowych oraz że nie istnieje ryzyko rozprzestrzenienia się tych organizmów, to trafnie Sąd I instancji zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik badanej sprawy. Należy zaakcentować, konkretne okoliczności badanej sprawy, gdzie w braku dowodów potwierdzających obecność bakterii Ralstonia solanacearum w gospodarstwie spółki, odmówiono spółce przeprowadzenia badań, pomimo że sam ustawodawca dopuszcza taką możliwość, właśnie w celu potwierdzenia, że konkretne rośliny są wolne od organizmów kwarantannowych oraz że nie istnieje ryzyko rozprzestrzenienia się tych organizmów.

Wadliwość stanowiska skarżącego kasacyjnie potwierdza pośrednio również fakt, że w toku procesu legislacyjnego zakończonego dodaniem do art. 16 ustawy o ochronie roślin ustępu 4a wskazano, że przepis ten "umożliwi obrót roślinami niespełniającymi wymagań specjalnych dotyczących miejsca produkcji, w którym zostały one wytworzone - jeżeli badania laboratoryjne - pozwolą na stwierdzenie, że nie stwarzają one zagrożenia fitosanitarnego" (por. uzasadnienie do projekt Sejmu RP V Kadencji do ustawy z dnia 30 marca 2007 r. o zmianie ustawy o ochronie roślin oraz niektórych innych ustaw, druk nr 1365, www.sejm.gov.pl). Nie można zatem a limie - jak czyni to skarżący kasacyjnie - odrzucać możliwości laboratoryjnej weryfikacji zagrożenia fitosanitarnego w sytuacji gdy, jak w badanej sprawie, brak w istocie dowodów potwierdzających obecność bakterii Ralstonia solanacearum w danym gospodarstwi[...] Rację miał zatem Sąd I instancji, zarzucając w tej sytuacji organom naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

I.2. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 106 § 2 p.p.s.a. Podkreślić trzeba, że warunkiem skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest istotny wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Formułując zarzut naruszenia gwarancji procesowych strony poprzez brak umożliwienia pełnomocnikowi organu ustosunkowania się do wniosków i wyjaśnień ustnych strony, skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie uprawnień wynikających z art. 106 § 2 p.p.s.a. Zaakcentować trzeba, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegała zaskarżona decyzja. Wydając zaskarżony wyrok, Sąd I instancji wskazał na uchybienia, które miały miejsce w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Ze skargi kasacyjnej nie wynika, jaki wpływ naruszenie art. 106 § 2 p.p.s.a. miało mieć na wynik sprawy.

II. Niezasadne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.

II.1. Bezzasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 16 ust. 4 i 4a ustawy o ochronie roślin i § 8,9,10,12 i 14 Rozporządzenia z 2007r.

Na podstawie art. 16 ust. 4 u.o.r. paszport roślin wydaje się dla roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów, jeżeli zastosowana przez wojewódzkiego inspektora ocena organoleptyczna, badania makroskopowe, badania laboratoryjne lub kontrola dokumentów potwierdziły, że są one wolne od organizmów kwarantannowych i spełniają wymagania specjalne, wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 20 ust. 2 i 3 oraz w przepisach o nasiennictwie w zakresie wytwarzania i oceny oraz obrotu materiałem siewnym.

4a.

Na podstawie art. 16 ust. 4a u.o.r. wojewódzki inspektor może wydać paszport roślin dla roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów niespełniających wymagań specjalnych, jeżeli zastosowana ocena organoleptyczna, badania makroskopowe, badania laboratoryjne lub kontrola dokumentów potwierdziły, że są one wolne od organizmów kwarantannowych oraz że nie istnieje ryzyko rozprzestrzenienia się tych organizmów.

Rację ma zatem Sąd I instancji, że wojewódzki inspektor może wydać paszport roślin dla roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów - niespełniających wymagań specjalnych - jeżeli zastosowana ocena organoleptyczna, badania makroskopowe, badania laboratoryjne lub kontrola dokumentów potwierdziły, że są one wolne od organizmów kwarantannowych oraz że nie istnieje ryzyko rozprzestrzenienia się tych organizmów. Tylko niespełnienie warunków określonych w art. 16 ust. 4 u.o.r. obligowało organ do odmowy wydania paszportu.

Ustawodawca jednoznacznie wskazał przy tym narzędzia, którymi należy się posłużyć w celu wydania paszportu roślin. Są to: ocena organoleptyczna, badania makroskopowe, badania laboratoryjne lub kontrola dokumentów, które - jak wskazuje ustawa - mają potwierdzać że objęte wnioskiem rośliny są wolne od organizmów kwarantannowych oraz spełniają wymagania specjalne.

Jak wynika z decyzji obydwu instancji, organy uznały, że w badanym przypadku nie zostały spełnione wymagania specjalne, wskazane w pkt. 18.1 lit.d. Załącznika nr 4 AII do Rozporządzenia z 2008 r. Przepis ten stanowi, że bulwy roślin gatunku Solanum tuberosum L. przeznaczone do sadzenia wymagają urzędowego potwierdzenia, że spełniają jedno z poniższych wymagań: pochodzą z obszaru, na którym występowanie Ralstonia solanacearum (Smith) Yabuuchi et al. nie zostało stwierdzone, albo w przypadku obszaru, na którym występowanie Ralstonia solanacearum (Smith) Yabuuchi et al. zostało stwierdzone, bulwy pochodzą z miejsca produkcji uznanego za wolne od Ralstonia solanacearum (Smith) Yabuuchi et al. lub pochodzą z miejsca produkcji, które po zastosowaniu środków zwalczających uznano za wolne od Ralstonia solanacearum (Smith) Yabuuchi et al.

Złożony w badanej sprawie wniosek o wydanie paszportów dotyczy

- konkretnych - sadzeniaków ziemniaków, tj. konkretnych odmian ([...] i [...] ), o konkretnych, wskazanych w tym wniosku numerach partii ([...][...]oraz [...]).

Trafnie wskazał Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie udokumentowano, ani nigdy nie twierdzono, aby na obszarze gospodarstwa prowadzonego przez spółkę stwierdzono występowanie Ralstonia solanacearum. To ustalenie Sądu I instancji nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, że bulwy objęte wnioskiem z 2018 r. "pochodzą z obszaru, na którym występowanie Ralstonia solanacearum zostało stwierdzone". To ustalenie również nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej.

Z akt sprawy wynika jedynie, że w badaniach wykonanych w 2018 r. w położonym w innym województwie niewielkim gospodarstwie (o pow. 1,19 h) inspektorzy wykryli w bulwach odmiany [...] bakterię Ralstonia solanacearum.

Jakkolwiek, skarżący kasacyjnie akcentuje fakt utajonej formy obecności Ralstonia solanacearum, to rację ma Sąd I instancji, że żaden z przepisów tych aktów prawnych nie zawiera jednoznacznego i bezwzględnego zakazu wydania paszportu dla roślin z tego tylko powodu, że w ogóle wszczęte zostało postępowanie w związku z wykryciem bakterii Ralstonia solanacearum. Co więcej, stanowisko skarżącego kasacyjnie nie znajduje, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, oparcia ani w Dyrektywie 98/57/WE oraz w Rozporządzeniu z 2007 r. (stanowiącym przejaw implementacji wspomnianej Dyrektywy).

II.2.Ponieważ w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 16 ust. 4 i 4a ustawy o ochronie roślin został powiązany z zarzutem naruszenia wskazanych przepisów Rozporządzenia z 2007 r. podkreślić trzeba, że w § 6 Rozporządzenia z 2007 r. wskazano, że badania laboratoryjne prowadzone w toku urzędowych kontroli (§ 3 i § 4 Rozporządzenia z 2007 r.), a także w przypadku podejrzenia wystąpienia bakterii Ralstonia solanacearum wojewódzki inspektor przeprowadza z zastosowaniem metod diagnozowania, wykrywania i identyfikacji bakterii Ralstonia solanacearum - określonych w załączniku nr II - do dyrektywy Rady 98/57/WE z dnia 20 lipca 1998 r. w sprawie kontroli organizmu Ralstonia solanacearum (Smith), Yabuuchi i wsp. (Dz. Urz. WE L 235 z 21.08.1998, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 23, str. 375), zmienionej dyrektywą Komisji 2006/63/WE z dnia 14 lipca 2006 r. zmieniającą załączniki II-VII do dyrektywy Rady 98/57/WE w sprawie kontroli organizmu Ralstonia solanacearum (Smith) Yabuuchi et al. (Dz. Urz. UE L 206 z 27.07.2006, str. 36). W dyrektywie 2006/63/WE wskazano Schemat Badania Diagnostycznego, Wykrywania oraz Identyfikacji Ralstonia Solanacearum (Smith) Yabuuchi Et Al. Określając "Zasady ogólne" schematu wskazano, że "Jeżeli pierwsze badanie przesiewowe da wynik pozytywny, wówczas istnieje podejrzenie porażenia R. solanacearum i należy wykonać drugie badanie przesiewow[...] Jeżeli drugie badanie przesiewowe da wynik pozytywny, wówczas podejrzenie zostaje potwierdzone (podejrzenie występowania) i należy wykonywać badania zgodnie ze schematem. Jeśli drugie badanie przesiewowe da wynik negatywny, wówczas próbę uznaje się za nieporażoną R. solanacearum.".

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja kończyła postępowanie w sprawie wydania paszportu roślin. Tymczasem, skarżący kasacyjne potwierdzenia legalności swoich działań upatruje w wyrokach dotyczących postępowania kwarantannowego. Tymczasem, jak trafnie podnosi Sąd I instancji, w dacie wydawania zaskarżonych decyzji żaden z przepisów nie zawierał jednoznacznego i bezwzględnego zakazu wydania paszportu dla roślin z tego tylko powodu, że w ogóle wszczęte zostało postępowanie w związku z wykryciem bakterii Ralstonia solanacearum. Należy zwrócić uwagę, że ze względu na miejsce w hierarchii źródeł prawa, nie można dokonać modyfikacji przepisów rangi ustawowej (art. 16 ust. 4 i 4a) przy wykorzystaniu przepisów wykonawczych. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy § 8,9,10,12 i 14 Rozporządzenia z 2007 r. wydanego na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie roślin, mają określać sposoby postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzeniania się bakterii Ralstonia solanacearum - na zasadach - określonych w ustawie o ochronie roślin. Nie mogą one natomiast być rozpatrywane w całkowitym oderwaniu od aktu rangi ustawowej, zawierającego upoważnienie do ich wydania. Obowiązek zwalczania i zapobiegania rozprzestrzenianiu się bakterii Ralstonia solanacearum nie może być utożsamiany z wykluczeniem a limine zastosowana badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia, że rośliny są wolne od organizmów kwarantannowych oraz że nie istnieje ryzyko rozprzestrzenienia się tych organizmów - w sytuacji - gdy sam ustawodawca takie zasady ustanowił.

II. 2. Niezasadnie również Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie może być bowiem wątpliwości co do tego, że z zasady proporcjonalności, będącej również zasadą konstytucyjną (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) wynika m. in., że organy administracji publicznej ingerując w prawa i wolności, w tym prawo do swobody działalności gospodarczej oraz prawo własności, winny podejmować tylko takie środki, które są celowe i niezbędne do zrealizowania ich zadań, a nadto, efekty tych działań powinny pozostawać w racjonalnej proporcji do ciężarów nakładanych na jednostki. W okolicznościach badanej sprawy, Sąd I instancji - nie przesądzając o wyniku merytorycznym sprawy - prawidłowo wskazał, że stanowisko organów nie zostało potwierdzone stosownym materiałem dowodowym, a odmowa wydania paszportu - w takiej sytuacji - była przedwczesna i nieadekwatna do udokumentowanych ustaleń.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.