Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2668/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.D. i M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Op 99/15 w sprawie ze skargi E.D. i M.D. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [..] grudnia 2014 r., nr [..] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt: II SA/Op 99/15 oddalił skargę E.D. i M.D. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [..] lipca 2014 r., nr [..] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [..] lutego 2014 r. PSE S.A. z siedzibą w K.-J. wystąpiła do E.D. i M.D. z zaproszeniem do rokowań mających za przedmiot wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie oznaczonej linii energetycznej na ich nieruchomości. Poinformowano w tym piśmie, że nieosiągnięcie porozumienia, jak i w przypadku braku odpowiedzi w terminie 7 dni od doręczenia zaproszenia, Spółka zmuszona będzie zwrócić się o rozstrzygnięcie sprawy w trybie administracyjnym.

Zaproszenie zostało ponowione w dniu [..] marca 2014 r., zaś wobec braku odpowiedzi pismem z dnia [..] kwietnia 2014 r. Spółka poinformowała, że prowadzone rokowania uważa za zakończone z wynikiem negatywnym i że jest zmuszona skierować do właściwego starosty wniosek w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Pismem z dnia [..] maja 2014 r. (doręczonym Spółce w dniu [..] maja 2014 r.) E.D. i M.D. reprezentowani przez pełnomocnika złożyli odpowiedź na zaproszenie do rokowań, w której m.in. kwotę zaproponowaną przez Spółkę uznali za "absurdalnie zaniżoną".

Wnioskiem z dnia [..] maja 2014 r. Spółka PSE S.A. z siedzibą w K.-J., wystąpiła do Starosty Opolskiego o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z opisanej wyżej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [..], obręb [..], gmina D., przez udzielenie Spółce PSE S.A. z siedzibą w K.-J. zgody na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość odcinka napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV. D. - nacięcie linii P.-W. o pasie technologicznym linii o szerokości 2 x 40m w celu podwieszenia napowietrznych przewodów linii na wysokości nie mniejszej niż 10m oraz długości ok. 5m, a także na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu na części nieruchomości, w tym na korzystanie z pasa technologicznego tej linii o powierzchni 537 m². Ponadto Spółka wniosła o wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności.

Pismem z dnia [..] maja 2014 r. pełnomocnik Spółki poinformował w odpowiedzi na pismo E.D. i M.D. z dnia 7 maja 2014 r., że Spółka była zmuszona wystąpić z wnioskiem do starosty, co było podyktowane brakiem zgody na budowę ww. linii energetycznej.

W dniu [..] czerwca 2014 r. Starosta Opolski zwrócił się do pełnomocnika Spółki, czy rokowania pomiędzy pełnomocnikiem inwestora a właścicielami nieruchomości zostały zakończone.

W dniu [..] czerwca 2014 r. pełnomocnik Spółki poinformował, że rokowania zakończyły się z wynikiem negatywnym.

Starosta Opolski decyzją z dnia [..] września 2014 r., nr [..], ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości stanowiącej własność małżonków E. i M.D. w ustawowej wspólności, zgodnie z wolą wnioskodawcy. W osnowie decyzji opisany został szczegółowy zakres i sposób ograniczenia nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, który wskazany został również na załączniku graficznym, stanowiącym załącznik nr 1 do ww. decyzji.

Od decyzji Starosty Opolskiego odwołanie złożył w dniu [..] października 2014 r. pełnomocnik E.D. oraz M.D., wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie poprzez niewydanie zezwolenia wnioskodawcy na założenie i przeprowadzenie przedmiotowej napowietrznej, dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania zarzucono, że Starosta Opolski błędnie powołał w decyzji jako podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia art. 124a w związku z art. 113 ust. 6 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Starosta Opolski, postanowieniem z dnia [..] października 2014 r. nr [..], sprostował oczywistą omyłkę w swojej decyzji z dnia [..] września 2014 r., nr [..], w ten sposób, że w podstawie prawnej skreślono wyrazy: "art. 124a w związku z art. 113 ust. 6 i 7 i art. 118a ust. 2".

Wojewoda Opolski decyzją z dnia [..] grudnia 2014 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty Opolskiego z dnia [..] września 2014 r., nr [..] o ograniczeniu sposobu korzystania przez właściciela z części nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [..], obręb [..], gmina D., [..], stanowiącej własność E.D. i M.D., przez udzielenie Spółce PSE S.A. z siedzibą w K.-J. zgody na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość odcinka napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV D.– nacięcie linii P.–W., w pasie technologicznym linii o szerokości 2 x 4m, przez podwieszenie przewodów linii na wysokości nie mniejszej niż 10m oraz długości 5m, a także na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu, w tym na korzystanie z pasa technologicznego tej linii o powierzchni 537m².

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, udzielenie zezwolenia o którym mowa wyżej, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z treści powołanego przepisu wynikało zatem, w ocenie Wojewody, że ograniczenie przez starostę sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na jej zajęcie podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne, zostało uzależnione od spełnienia następujących przesłanek. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić w związku z realizacją celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie zaś, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

Wojewoda dowodził, że budowa linii elektroenergetycznej jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 u.g.n. W punkcie 2 tego przepisu, jako cel publiczny wskazana jest bowiem budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Nie budziło także wątpliwości organu, że projektowany przebieg inwestycji przez działkę stanowiącą współwłasność E. i M.D. został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [..] Rady Gminy D. z dnia [..] lutego 2000 r. w sprawie zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy D. Jednocześnie zaznaczył, że zgodnie z obowiązującym aktem prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie istniała alternatywna trasa, która umożliwiłaby ominięcie swoim zakresem działki nr [..] z obrębu [..]. Podniósł także, że spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań, o których stanowi cytowany wyżej przepis (art. 124 ust. 3 u.g.n), co potwierdzał materiał dokumentacyjny sprawy, tj.: zaproszenia do rokowań z dnia [..] lutego 2014 r., nr [..] i nr [..]; z dnia [..] marca 2014 r., nr [..] oraz z dnia [..] kwietnia 2014 r., nr [..] i nr [..], wystosowane przez inwestora do właścicieli przedmiotowej nieruchomości oraz odpowiedź na zaproszenie do rokowań z dnia [..] maja 2014 r., wystosowana przez pełnomocnika E.D. i M.D. Wprawdzie w odwołaniu zakwestionowany został fakt przeprowadzenia rokowań – jednakże, w ocenie organu, należało mieć na uwadze, że przepisy u.g.n. nie zawierają definicji "rokowań" i nie określają formy ich prowadzenia. Dlatego też organ przyjął, że słowo "rokowanie" jest słowem pochodnym od "rokować", które oznacza prowadzenie rozmów w celu osiągnięcia porozumienia, pertraktowanie. Z tego względu wystarczającym do uznania określonych czynności za "rokowania" jest złożenie propozycji jednemu podmiotowi przez drugi oraz odpowiedź podmiotu, do którego skierowano zapytanie, że nie jest zainteresowany określoną propozycją.

Jednocześnie Wojewoda Opolski zwrócił uwagę, że w doktrynie sądowoadministracyjnej przyjęto w tej kwestii stanowisko, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań - jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości - oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei, niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia.

Nie budziło zastrzeżeń organu, że inwestor – Spółka PSE S. A. z siedzibą w K.-J., prowadził zarówno z E.D., jak i z M.D., rokowania w sprawie zgody na realizację inwestycji związanej z budową linii elektroenergetycznej na nieruchomości będącej ich własnością co odzwierciedlała korespondencja prowadzona pomiędzy zainteresowanymi stronami. Jednakże nie doszło do zawarcia umowy. Brak konsensusu w powyższym zakresie, był wystarczającym powodem stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. było poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że wniosek Spółki PSE S.A. z siedzibą w K.-J. o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości był uzasadniony. Spełniona bowiem została przesłanka lokalizacji celu publicznego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie doszło do umowy cywilnoprawnej z właścicielem nieruchomości. Starosta Opolski - jako organ właściwy do rozpatrzenia złożonego wniosku i wydania stosownej decyzji - przeprowadził dodatkowo w dniu [..] sierpnia 2014 r. rozprawę administracyjną, w celu ostatecznego uzgodnienia interesów stron i doprowadzenia do ewentualnej ich ugody.

Jednocześnie Wojewoda Opolski przyznał, że decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. ma charakter wyjątkowy - prowadzi bowiem do ograniczenia konstytucyjnego prawa własności bez zgody właściciela, zmuszając go do akceptowania działań podejmowanych na jego nieruchomości. Oznacza to, że uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właścicielskie sprowadzony do niezbędnego minimum.

W przedmiotowej sprawie ustalono, że inwestycja w obrębie działki nr [..] polegać będzie na założeniu i przeprowadzeniu przez ww. nieruchomość odcinka napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV D.-nacięcie linii P.-W. w pasie technologicznym linii o szerokości 2 x 40m przez podwieszenie przewodów linii na wysokości nie mniejszej niż 10m oraz długości ok. 5m, a także na funkcjonowaniu linii po jej wybudowaniu, w tym na korzystaniu z pasa technologicznego tej linii o powierzchni 537 m²; lokalizacja linii została wskazana kolorem czerwonym na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Usytuowanie i zakres ograniczenia zostało przedstawione na załączniku graficznym nr 1, stanowiącym integralną część decyzji.

Zatem, dokonane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność E. i M.D. jest optymalne z punktu widzenia osiągnięcia celu, dla którego została wydana decyzja organu I instancji. Zakres ograniczenia został ściśle określony i sprowadzony do niezbędnego minimum, przy uwzględnieniu równocześnie słusznego interesu właścicieli zajętej nieruchomości. Według organu, alternatywny przebieg planowanej inwestycji był niemożliwy z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu dotyczącego błędnie powołanej podstawy prawnej w decyzji Starosty Opolskiego z [..] września 2014 r. nr [..], organ odwoławczy wskazał, iż w dniu [..] października 2014 r. Starosta Opolski na podstawie art. 113 § 1 i 3 k.p.a., wydał postanowienie nr [..] o sprostowaniu oczywistej omyłki, a więc zarzut błędnego powołania w decyzji jako podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia art. 124a w związku z art. 113 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. stał się bezprzedmiotowy, tym bardziej, że powołanie w podstawie prawnej ww. decyzji Starosty Opolskiego z [..] września 2014 r. niewłaściwych przepisów nie miało wpływu na merytoryczną treść decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na opisaną na wstępie decyzję Wojewody Opolskiego wnieśli E.D. i M.D., zarzucając naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: a to art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że rokowania z właścicielami w celu uzyskania zgody na wykonanie prac odbyły się zgodnie z prawem, co umożliwiło wszczęcie postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości.

W skardze podniesiono również zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. w związku z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, polegający na pominięciu słusznego interesu obywateli (stron) przy podejmowaniu decyzji przez organy obu instancji.

Mając na względzie zgłoszone zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [..] grudnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez Starostę powiatu opolskiego w dniu [..] października 2014 r.

Rozwijając zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżący argumentowali, że w przedmiotowej sprawie rokowania, o jakich mowa w przywołanym przepisie, nie doszły do skutku. Dowodzili, że organ II instancji nie rozważył faktu, iż inwestor skierował do skarżących pismo z zaproszeniem do rokowań, jednak po przystąpieniu przez nich do rokowań – inwestor zaniechał kontynuowania negocjacji, wobec, rzekomego - zdaniem skarżących, braku zgody na budowę ww. linii energetycznej. W ich przekonaniu, z uwagi na fakt, że do przedmiotowych rokowań w rzeczywistości nie doszło, a ich przeprowadzenie było obligatoryjne przed wydaniem decyzji, powinna ona "podlegać oddaleniu". Zdaniem skarżących, wyrok NSA, na który powołał się organ II instancji, nie odnosi się do niniejszej sprawy, ponieważ w wyroku tym nie rozważono sytuacji, kiedy inwestor, pomimo próby negocjacji ze strony właścicieli nieruchomości, kieruje sprawę na drogę administracyjną. W tym kontekście zwrócili uwagę, że w piśmie z dnia 7 maja 2014 r. odnieśli się szczegółowo do propozycji inwestora w zakresie odszkodowania z tytułu podjęcia inwestycji. Jednakże zaproponowana przez inwestora suma w wysokości 499 zł brutto, zdecydowanie budziła ich sprzeciw. Zaproponowana cena świadczyła jedynie, że inwestor próbował zredukować maksymalnie koszty, mimo że będzie czerpał z przeprowadzonych linii znaczne korzyści majątkowe. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołali wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 187/07, stwierdzający, że "przy ustalaniu inwestycji celu publicznego należy respektować prawo własności innych osób. W myśl art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ ma respektować interesy osób trzecich". Respektowanie, w ocenie skarżących, oznacza także godziwe odszkodowanie.

Natomiast, naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a., polegało na nierozpatrzeniu materiału dowodowego, gdyż organy nie rozważyły przy podejmowaniu decyzji okoliczności, że nagromadzenie linii wysokiego napięcia w okolicach zabudowań skarżących, już przez podjęciem kwestionowanych decyzji, praktycznie uniemożliwiało bezpieczne egzystowanie. Wskazywali, że promieniowanie elektromagnetyczne w przypadku prowadzenia linii energetycznych wysokich i najwyższych napięć naraża mieszkańca na długoterminową 24 godzinną ekspozycję na promieniowanie elektromagnetyczne o szkodliwych poziomach i nie daje żadnej możliwości ograniczenia lub eliminacji tego zagrożenia. Tym samym, ewentualne przekształcenie w przyszłości działki rolnej nr [..] na działkę budowlaną jest niemożliwe. Ponadto zaznaczyli, że pomimo, że działka ta ma charakter terenu zabudowanego i rolnego, "w wyniku przeprowadzenia linii energetycznych nie będzie mogła z powodzeniem utrzymywać upraw bądź inwentarza żywego, gdyż kolejna linia o takim napięciu na to nie pozwala". Dodali też, że przebywanie na terenie działki jest wysoce niebezpieczne w czasie prac polowych, prowadzonych w miesiącach letnich, z uwagi na stwarzające przez linie ryzyko w momencie wyładowań atmosferycznych.

Zdaniem skarżących, przywołane przez nich orzecznictwo potwierdza wywody zaprezentowane w postępowaniu administracyjnym oraz w skardze do Sądu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Uczestnik postępowania – PSE S.A. z siedzibą w K.-J. wniósł o oddalenie skargi, wyrażając swoje stanowisko w piśmie procesowym z dnia 9 marca 2015 r. – odpowiedzi na skargę.

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. Spółka wskazała, że przepis ten wprowadza wymóg przeprowadzenia rokowań. Jednocześnie nie określa, w jaki sposób mają być prowadzone rokowania. Podkreśliła, że w niniejszej sprawie inwestor dla celów dowodowych prowadził przedmiotowe rokowania w formie pisemnej i całą korespondencję kierował do właścicieli nieruchomości za tzw. "potwierdzeniem odbioru". Zgromadzone w sprawie dokumenty potwierdzają, że rokowania się odbyły, jednakże zakończyły się wynikiem negatywnym. W ocenie uczestnika postępowania, w granicach orzekania przez organ w trybie art. 124 ust. 1 w związku z art. 124 ust. 3 u.g.n. nie mieści się kwestia orzekania przez organ o wysokości odszkodowania.

Wobec wywodów skarżących o możliwości przekształcenia działki nr [..] w działkę budowlaną, przywołano odpowiedni zapis planu miejscowego o przeznaczeniu części przedmiotowej działki pod budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV. Wywodzono również, że organy procedujące w sprawie działały w granicach i na podstawie prawa i zbadały, czy w niniejszej sprawie zachodzą materialnoprawne przesłanki określone w treści art. 124 ust. 1 u.g.n. (tj. wniosek pochodzi od podmiotu realizującego inwestycję celu publicznego, zamierzenie ma charakterze inwestycji celu publicznego, ujęto inwestycję w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zaistniała bezskuteczność rokowań) i zasadnie wydały zaskarżoną decyzję.

Żądane przez właścicieli kwestie zbadania przez organ pól elektromagnetycznych czy też występowania na nieruchomości skarżących innych linii energetycznych nie mieści się w granicach orzekania w trybie art. 124 u.g.n., w związku z planowaną budową przedmiotowej linii energetycznej. Zaakcentowano, że organy obu instancji szczegółowo przedstawiły przebieg inwestycji przez nieruchomość skarżących, przez załączenie do decyzji mapy, która w sposób jednoznaczny określa przebieg linii energetycznej przez działkę skarżących, organ administracji publicznej odwołał się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D., z którego to aktu prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego, wprost wynikają ograniczenia, jakich wskazania w decyzji, błędnie domagają się skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. – dalej: u.g.n.) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie powyższego zezwolenia następuje z urzędu lub na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej i powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 powołanej ustawy).

Ograniczenie korzystania z nieruchomości jest jedną z form wywłaszczenia nieruchomości zdefiniowaną w art. 112 ust. 2 u.g.n. i stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności. Przepis art. 124 ust. 3 cyt. u.g.n. zawiera dyrektywę, która nakazuje, aby wydanie zezwolenia zostało poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Wymieniony przepis ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji liniowej przed rozstrzygnięciem w formie decyzji administracyjnej. Jednocześnie przepis ten nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże mówi o spełnieniu obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. W praktyce oznacza to taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei, niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia.

Jak wskazał Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r., I OSK 63/09 (http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej: CBOSA) wskazał, że "rokowania [....] to nic innego jak negocjacje, czyli dyskusja, wymiana uwag (ustna, pisemna albo prowadzona w innym trybie) zmierzająca do ukształtowania treści umowy." Powołał się także na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r., I OSK 1274/09 (CBOSA), zgodnie z którym proces rokowań nie może przebiegać w nieskończoność, albowiem w ten sposób można skutecznie blokować niezwykle ważne inwestycje celu publicznego, zaś rozbieżności co do kwoty rekompensaty mogą być na tyle duże, że nawet znaczny upływ czasu nie doprowadziłby do osiągnięcia konsensusu. Skoro inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie przedmiotowych prac, a właściciel nie przyjął tych warunków, zatem uznać należy, że spełniony został obowiązek przeprowadzenia rokowań.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że przeprowadzone ze skarżącymi E.D. i M. D. pertraktacje nie zakończyły się porozumieniem, o czym stanowią dowody zawarte w aktach sprawy organu pierwszej instancji. O powyższym świadczy, zdaniem Sądu I instancji, m.in. to, że rokowania pomiędzy inwestorem a małżonkami E. i M.D. toczyły się od lutego 2014 r. do [..] czerwca 2014 r. (pismo wyjaśniające wnioskodawcy). Sąd zwrócił uwagę, że rokowania rozpoczęto "zaproszeniem" skierowanym do właścicieli przedmiotowej nieruchomości (pismo inwestora z dnia [..] lutego 2014 r.), po czym doręczono kolejne pisma o tym charakterze (pismo uczestnika postępowania z dnia [..] marca 2014 r. i z dnia [..] kwietnia 2014 r.). W ramach prowadzonych rokowań stanowisko swoje wyrazili skarżący w piśmie z dnia [..] maja 2014 r.

Sąd wyjaśnił, że rokowania to po prostu negocjacje, o których mowa w art. 72 § 1 Kodeksu cywilnego. Analizując prowadzoną pomiędzy stronami korespondencję, w której zamieszczano informację, że stanowi ona rokowania w rozumieniu art. 124 u.gn., Sąd zaakceptował stwierdzenie Wojewody Opolskiego, że została spełniona przesłanka, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie, mimo że rokowania te zakończyły się niepowodzeniem, a to wobec sprzeciwu adresatów pism inwestora.

Sąd I instancji uznał, że Starosta Opolski przeprowadził wnikliwą analizę projektu pod kątem powołanego wyżej art. 124 u.g.n. i mając na uwadze powyższe kryteria, w świetle dokonanych ustaleń, organ prawidłowo uznał, iż planowana inwestycja jest inwestycją mieszczącą się w definicji inwestycji celu publicznego, określonej w art. 6 ust. 2 u.g.n.

Prawidłowo również, zdaniem WSA w Opolu, przeprowadził całą procedurę poprzedzającą wydanie decyzji, o czym świadczą rokowania między stronami, rozprawa administracyjna przeprowadzona przez Starostę Opolskiego w dniu [..] sierpnia 2014 r., podczas której strony pozostały przy swoich stanowiskach. Mając powyższe na uwadze, nie ulegało wątpliwości Sądu, że Spółka PSE S.A. podjęła próby uzyskania zgody na wejście na przedmiotową nieruchomość w celu wykonania inwestycji, jednak do porozumienia między stronami nie doszło. W ocenie Sądu I instancji, powołane wyżej okoliczności sprawy, jednoznacznie wskazują, iż wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżących, w drodze decyzji administracyjnej, jest całkowicie uzasadniony.

W świetle powyższych ustaleń faktycznych i prawnych niniejszej sprawy zarzuty skargi o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n., Sąd uznał za pozbawione podstaw. Sąd przypomniał, że organy orzekające w toku postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, z mocy samego przepisu art. 124 u.g.n. badają jedynie ziszczenie się przesłanek, o których mowa w tym przepisie, tj. czy inwestycja jest inwestycją celu publicznego, jej zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (lub w przypadku jego braku z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego) oraz weryfikują, czy przed wystąpieniem o zgodę w trybie administracyjnym wnioskodawca przeprowadził rokowania. Organ nie jest uprawniony do badania żadnych innych okoliczności, w tym nie ustala przebiegu linii elektroenergetycznej czy zmian w jej przebiegu, jak również nie kontroluje prawidłowości jej wyznaczenia. W tym zakresie jest on związany planem miejscowym, a w przypadku braku planu decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rola organu w tym zakresie ograniczała się jedynie do zbadania czy wszystkie wymienione wyżej przesłanki art. 124 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do przedmiotowych działek stanowiących własność małżonków E. i M.D. zostały spełnione.

Sąd I instancji podkreślił, że decyzja ograniczająca korzystanie przez właścicieli z ich nieruchomości jest precyzyjna w zakresie określenia części działki, której dotyczy, zawiera bowiem konkretne ustalenia dotyczące lokalizacji linii, przedstawione na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym spełniony wymóg wynikający z przepisu art. 124 ust. 7 zdanie pierwsze u.g.n., który stanowi, że decyzja taka jest podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

W ocenie Sądu I instancji, wykazano, że budowa przedmiotowej napowietrznej linii elektroenergetycznej jest inwestycją celu publicznego, a przebieg tej inwestycji jest zgodny z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady D. Nr [..] z dnia [..] lutego 2000 r., zaś rokowania z właścicielami zostały przeprowadzone prawidłowo. Plan uchwalony tą uchwałą jest obowiązujący (art. 112 ust 1 u.g.n.). Sąd podkreślił, że ww. uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy D. swoim zakresem obejmowała ustalenie trasy napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV, relacji D.–Ś. w granicach wsi: S., N., N., Ż. (§ 3), a zakres zmian planu zawarty został w treści uchwały i na rysunkach zmiany planu stanowiących załącznik do uchwały. Załącznik nr 1 dotyczył wsi Ż., na terenie której zlokalizowana jest nieruchomość skarżących.

Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że z uwagi na treść art. 124 ust. 5 u.g.n., jeżeli założenie i przeprowadzanie na nieruchomości planowanej inwestycji uniemożliwi właścicielowi dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy, albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel może żądać aby starosta lub inwestor nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność nieruchomości. Równocześnie zgodził się z wywodami skargi, że unormowanie zawarte w art. 124 u.g.n. jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia (zwanym w literaturze "małym wywłaszczeniem"), polegającym na ograniczeniu prawa własności, o jakim mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Jednakże zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia ochrony konstytucyjnego prawa własności, gdyż ograniczenie to nastąpiło zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Interes inwestora realizującego inwestycję celu publicznego, jak i słuszny interes skarżących, których prawo własności zostało ograniczone zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwalają na zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Wobec powyższego, mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że decyzje Starosty Opolskiego i Wojewody Opolskiego wydane w przedmiotowej sprawie nie naruszają art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też art. 7, art. 107 § 1 i 3 art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., stąd też zarzuty skargi uznał za całkowicie nieuzasadnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli E.D. i M.D., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu, że zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone uzasadnienie, zwłaszcza w zakresie ustalenia faktu, czy pomiędzy wnioskodawcami a inwestorem doszło do rokowań;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący polegający na pominięciu słusznego interesu obywateli (stron) przy podejmowaniu decyzji w niniejszej sprawie przez organy obu instancji;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że rokowania z właścicielami w celu uzyskania zgody na wykonanie pracy odbyły się zgodnie z prawem, co umożliwiło wszczęcie postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości;

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że organ wydający decyzję o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, bada jedynie, czy założenie i przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej jest inwestycją spełniającą przesłanki inwestycji celu publicznego oraz, czy planowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PSE S.A. wniosły o jej oddalenie jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Pierwszy i trzeci zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do kwestii, czy organ prawidłowo stwierdził w uzasadnieniu decyzji, a Sąd I instancji podzielił jego ocenę, że rokowania z właścicielami w celu uzyskania zgody na wykonanie prac na ich nieruchomości odbyły się zgodnie z prawem.

Mając na uwadze ten zarzut, wskazać należy, że stosownie do art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – dalej: u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W orzecznictwie akcentuje się, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., I OSK 3332/15). Ustawodawca nie zawęża też formy, w jakiej mają zostać zainicjowane (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 298/15). W żaden sposób nie formalizuje on również momentu zakończenia rokowań. Zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., I OSK 1723/15; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., I OSK 2054/16).

Mając na uwadze powyższą regulację należy stwierdzić, że decyzja o udzieleniu zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ww. ustawy, podlega uchyleniu z przyczyn związanych z rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli:

1) rokowania te się nie odbyły i nie ma podstaw do założenia a priori ich oczywistej bezcelowości w stanie faktycznym sprawy;

2) rokowania się odbyły, jednak zostały przeprowadzone przez podmiot inny, niż zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie;

3) działania mające być uznane za rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. były w istocie pozorne;

4) decyzja o udzieleniu przedmiotowego zezwolenia została wydana, mimo że do wniosku o jej wydanie nie dołączono dokumentacji z przeprowadzonych rokowań, utrwalającej i potwierdzającej ich odbycie.

Na ocenę prawidłowości decyzji z tej perspektywy nie mają wpływu same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 179/15).

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. także w tym, że zaproponowana im przez inwestora kwota 499 zł brutto "nijak nie odnosiła się do zasad współżycia społecznego" i nie stanowiła godziwego odszkodowania. W świetle zatem wskazanego stanowiska, prezentowanego w orzecznictwie NSA, te subiektywne oceny okoliczności nie stanowią naruszenia przywołanego przepisu.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie w istocie wskazują, że doszło do uchybienia polegającego na "pozorności" przeprowadzonych rokowań, w związku z czym twierdzą, że rzeczywiste rokowania, odpowiadające wymogom art. 124 ust. 3 u.g.n. nie odbyły się. Uchybienia tego upatrują w tym, że inwestor zaniechał kontynuowania negocjacji po tym, jak skarżący kasacyjnie przystąpili do nich pismem z dnia 7 maja 2014 r., a zatem do rokowań ich zdaniem nie doszło. Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.

Wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy przykładowo są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania.

Mając to na uwadze należy stwierdzić, że w świetle akt sprawy brak jest podstaw do twierdzenia, iż rokowania się nie odbyły. Na gruncie stanu faktycznego sprawy nie można stwierdzić, aby nie doszło do przeprowadzenia rokowań z tej przyczyny, że inwestor nie odpowiedział na propozycję właścicieli nieruchomości.

Należy zauważyć, że w dniu [..] lutego 2014 r. PSE S.A. z siedzibą w K.-J. wystąpiły odrębnie do E. D. i M.D. z zaproszeniem do rokowań mających za przedmiot wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie oznaczonej linii energetycznej na ich nieruchomości. W treści uzasadnienia podano przyczyny zaproszenia do rokowań, przebieg planowanej linii przez nieruchomość ujęty na mapie ewidencyjnej, wyjaśniono zgodność tego przebiegu ze wskazanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaproponowano kwotę [..] złotych brutto wraz ze wskazaniem, iż wynika ona z opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [..] stycznia 2014 r. załączonej do zaproszenia, pouczono o sposobie, w jaki dokonana zostanie wypłata odszkodowania, jak też przedstawiono sposób wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością, a ponadto poinformowano, że przysługuje właścicielom prawo żądania odszkodowania za wszelkie szkody wynikłe na gruncie w trakcie wykonywania robót związanych z budową linii. Poinformowano w tym piśmie, że w przypadku nie osiągnięcia porozumienia, jak i przy braku odpowiedzi w terminie 7 dni od doręczenia zaproszenia, Spółka zmuszona będzie zwrócić o rozstrzygnięcie sprawy w trybie administracyjnym. Przy tym pouczono, że wówczas odszkodowanie zostanie ustalone przez właściwy organ w odrębnym postępowaniu w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Spółka wprost wskazała, że rzeczone pismo "jest etapem rokowań związanych z koniecznością uzyskania prawa do dysponowania częścią Państwa nieruchomości na cele budowy w/w linii." Zaproszenie do rokowań zostało skierowane do E.D. i M.D. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Dokumenty potwierdzające prawidłowe doręczenie zaproszeń zostały dołączone do akt sprawy.

Wskazane zaproszenie zostało ponowione w dniu [..] marca 2014 r., w którym Spółka podtrzymała swoją propozycję z dnia [..] lutego 2014 r. Jednocześnie Spółka poinformowała, że w przypadku braku zgody lub braku odpowiedzi w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma inwestor uzna rokowania za zakończone wynikiem negatywnym i wystąpi do właściwego miejscowo starosty o wszczęcie procedury wywłaszczeniowej, w trybie art. 124 u.g.n. Ponowne zaproszenie również zostało skierowane odrębnie do obu właścicieli nieruchomości za zwrotnym potwierdzeniem odbioru.

Wobec braku odpowiedzi na powyższe zaproszenia, pismem z dnia [..] kwietnia 2014 r. Spółka poinformowała, że prowadzone rokowania uważa za zakończone z wynikiem negatywnym i że jest zmuszona skierować do właściwego starosty wniosek w trybie art. 124 u.g.n. Informacja ta została doręczona do obu właścicieli nieruchomości za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 10 kwietnia 2014 r.

Dopiero pismem z dnia [..] maja 2014 r. (doręczonym Spółce [..] maja 2014 r.) E.D. i M.D. reprezentowani przez pełnomocnika złożyli odpowiedź na zaproszenie do rokowań, w której m.in. kwotę zaproponowaną przez Spółkę uznali za "absurdalnie zaniżoną". Wskazali na wady opinii, na której została oparta proponowana kwota. Brak jest jednak w tym piśmie kontrpropozycji kwoty odszkodowania, jaką E.D. i M.D. uznają za odpowiednią.

Powyższe pismo E.D. i M.D. nie zostało zbyte przez Spółkę milczeniem. Pismem z dnia [..] maja 2014 r. pełnomocnik Spółki poinformował wszak w odpowiedzi na pismo E.D. i M.D. z dnia [..] maja 2014 r., że Spółka była zmuszona wystąpić z wnioskiem do starosty, co było podyktowane brakiem zgody na budowę ww. linii energetycznej. Również na zapytanie Starosty Opolskiego z dnia [..] czerwca 2014 r., w dniu [..] czerwca 2014 r. pełnomocnik Spółki poinformował, że rokowania z E.D. i M.D. zakończyły się z wynikiem negatywnym.

W tym świetle nie sposób przyjąć, że organ wadliwie uznał, że rokowania zostały przeprowadzone z wynikiem negatywnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Brak natomiast wypracowania wspólnego stanowiska na skutek np. niereagowania właściciela nieruchomości na pisma przedsiębiorstwa przesyłowego, musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wymaga prowadzenia "wiecznych rokowań" (zob. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., I OSK 296/13). Warto też zaznaczyć, że w literaturze wskazuje się, iż gdy brak jest woli podjęcia rokowań po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego, to należy wyznaczyć 2-miesięczny termin do zawarcia umowy, zgodnie z art. 115 ust. 2 u.g.n. (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Art. 124, w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2017, uwaga 5). Termin dwumiesięczny może zatem co do zasady stanowić wskazówkę w kwestii tego, ile adresat propozycji przedstawionych w ramach rokowań powinien mieć czasu na jej rozważenie.

Mając to na uwadze podkreślić należy, że od dnia [..] lutego 2014 r., gdy zostało skierowane przez inwestora pierwsze zaproszenie do rokowań w sprawie, do dnia [..] kwietnia 2014 r., gdy inwestor poinformował, iż wobec braku odpowiedzi na propozycje uznaje rokowania za zakończone z wynikiem negatywnym, E.D. i M. D. mieli dwa miesiące na ustosunkowanie się do propozycji sformułowanej przez Spółkę. Tego jednak nie uczynili, mimo ponowienia zaproszenia przez Spółkę w dniu [..] marca 2014 r. Przy tym formułowane do właścicieli nieruchomości zaproszenie do rokowań zawierało, jak wskazano, wyczerpujące informacje co do stanu faktycznego i prawnego postępowania, jak też pouczenie o terminie, w jakim inwestor oczekuje odpowiedzi. Podobne zakreślenie instrukcyjnego terminu zawierało powtórne zaproszenie do rokowań. W terminie tym jednak skarżący kasacyjnie nie odpowiedzieli. Uznać zatem można było, jak uczynił to inwestor i organ, że rokowania zainicjowane przez inwestora zakończyły się wynikiem negatywnym. Tym samym złożone po zakończeniu rokowań pismo pełnomocnika skarżących kasacyjnie z dnia [..] maja 2014 r. (doręczone Spółce [..] maja 2014 r., a zatem po sformułowaniu przez nią wniosku z dnia [..] maja 2014 r. do Starosty Opolskiego o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z opisanej wyżej nieruchomości) uznać należało za spóźnione i nie podważające tym samym, ani utrwalonego w aktach faktu przeprowadzenia rokowań, ani ich wyniku (negatywny). Wbrew zatem stanowisku skarżących kasacyjnie, zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały w uzasadnieniu rozstrzygnięć, że w sprawie doszło do przeprowadzenia rokowań zgodnie z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce. Brak jest podstaw, aby twierdzić, że były one prowadzone przez inicjatora w złej wierze. Nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy były zaś – jak wskazano – rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami doręczano na właściwy adres i do właściwych osób za potwierdzeniem odbioru, podmiot prowadzący rokowania przekazał właścicielom rzetelną informację, przedłożona przez inwestora propozycja obiektywnie nie była niemożliwą do przyjęcia lub tego rodzaju, że miałaby już w zamierzeniu doprowadzić do jej odrzucenia, a wreszcie podmiot prowadzący rokowania nie zbył milczeniem nawet spóźnionego stanowiska właścicieli nieruchomości, które zresztą nie zawierało konkretnej kontrpropozycji.

Z uwagi na powyższe pierwszy i trzeci zarzut skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione.

Niezasadny okazał się również drugi zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 124 u.g.n. przez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący polegający na pominięciu słusznego interesu obywateli (stron) przy podejmowaniu decyzji w niniejszej sprawie przez organy obu instancji. Abstrahując od wad konstrukcji tego zarzutu, polegających na nie wskazaniu dokładnych jednostek redakcyjnych art. 124 u.g.n., które zawierałaby naruszone przepisy (artykuł ten zawiera wszak dziesięć ustępów), to skarżący kasacyjnie nie wykazali, aby w rozpatrywanej sprawie administracyjnej możliwe było uwzględnienie słusznego interesu stron, w sposób nie stojący na przeszkodzie interesowi społecznemu, tj. że doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. Godzi się bowiem wskazać, że jak akcentuje Naczelny Sąd Administracyjny od początku swojego funkcjonowania, zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a. oznacza, że treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięgają do granic kolizji z interesem społecznym (zob. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57), co w obecnych realiach ustrojowych oznacza konieczność wyważania konkurujących w sprawie: słusznego interesu indywidualnego i interesu społecznego. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ wprost wskazał, że budowa linii elektroenergetycznej jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., zaś przebieg tej linii został ustalony w sprawie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym organ przyjął, że wydanie skarżonej decyzji służy realizacji interesu społecznego i prawidłowość tej oceny nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. też szerzej wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., I OSK 2418/16). Jednocześnie organ przyjął w uzasadnieniu decyzji, że "uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właścicielskie sprowadzony do niezbędnego minimum". Nie można zatem twierdzić, że organ słusznego interesu strony nie rozważył. Skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia art. 7 k.p.a. przez organ w tym, że "podjęcie przedmiotowych decyzji praktycznie uniemożliwiało bezpieczne egzystowanie na tamtym terenie", jak też, że "ewentualne przekształcenie działki nr [..] na działkę budowlaną z działki rolnej jest niemożliwe". Zwrócono też uwagę na niebezpieczeństwo prac polowych w momencie wyładowań atmosferycznych. Skarżący kasacyjnie nie wykazali jednak, aby organ mógł był w sprawie stosując art. 124 ust. 1 u.g.n. uwzględnić wynikający z przywołanych okoliczności interes stron w taki sposób, aby jednocześnie zrealizować interes społeczny, jakiemu służą wydane w sprawie decyzje. Tym samym skarżący kasacyjnie nie wykazali, że organy naruszyły w sprawie art. 7 k.p.a. przy stosowaniu art. 124 ust. 1 u.g.n.

Powyższe oznacza również, że nie jest zasadny czwarty zarzut skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie mają co prawda rację, że organ wydający decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie zawsze może się ograniczyć do badania jedynie tego, czy założenie i przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej jest inwestycją spełniającą przesłanki inwestycji celu publicznego oraz czy planowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym (decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), wszak – jak wyjaśniono – obowiązany jest dokonać na podstawie art. 7 k.p.a. wyważenia interesu indywidualnego i interesu społecznego w odniesieniu do wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości związanego z inwestycją. Wszelako wskazano wyżej, że taką ocenę organ przeprowadził, a skarżący kasacyjnie nie wykazali, aby była ona wadliwa. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega co prawda, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich uwag zawartych w odwołaniu odnośnie do skutków faktycznych, jakie wywoła budowa linii wysokiego napięcia na nieruchomości skarżących kasacyjnie, niemniej zaniechanie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż dopuszczalność przeprowadzenia linii wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś pozostałe wywody odnoszą się w istocie do kwestii wartości nieruchomości, a co za tym idzie - odrębnej sprawy odszkodowawczej. W rezultacie organy prawidłowo zastosowały art. 124 ust. 1 u.g.n., co trafnie potwierdził Sąd I instancji.

Mając na uwadze wszystko powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.