Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 20/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 9, 10, 12, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: par. 115, 116, 118, 135-137, 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Dnia 17 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 roku sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 listopada 2014 r., nr PN.4131.217.2014, Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność uchwały Nr LII/424/14 Rady Miejskiej w Tolkmicku (dalej zwanej Radą Miejską) z dnia 30 września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Kadyny, tereny nad Zalewem Wiślanym (dalej zwanej uchwałą lub planem). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru podał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. - dalej: u.p.z.p.), plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, zaś w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000.

Wskazał, że Rada Miejska uchwaliła plan, którego rysunek sporządzono w formie dwóch załączników graficznych na mapach odpowiednio w skali 1:5000 (zał. 1) oraz 1:1000 (zał. 2). Zauważył, że wprawdzie w planie wprowadzono zakaz zabudowy (w § 1 ust. 2 uchwały) oraz w § 8 pkt 1 określono tereny, na których obowiązuje zakaz zabudowy, wskazując przy tym, że jako zabudowę rozumie się ogół budynków na działce, to jednocześnie dopuszczono dla terenów ujętych w załączniku nr 1 do uchwały (sporządzonego w skali 1:5000) lokalizację zagospodarowania niezbędnego dla rozwoju funkcji agroturystycznych w istniejących gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych (§ 3 ust. 1 pkt 1 uchwały). W związku z tym, w ocenie organu nadzoru, uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem art. 16 ust. 1 u.p.z.p., gdyż wprowadzony przez Radę Miejską zakaz zabudowy, uzasadniający sporządzenie rysunku planu w skali 1:5000, nie jest zakazem zupełnym, o czym oprócz brzmienia § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 8 pkt 1 uchwały świadczy także uzasadnienie uchwały. Za konstatacją taką, zdaniem organu nadzoru, przemawia także nieuprawnione zawężenie w § 8 pkt 1 uchwały zakazu zabudowy jedynie do budynków, co pozostaje w sprzeczności z art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, łączącymi pojęcie budowy z pojęciem obiektu budowlanego rozumianego, oprócz budynku, także jako budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury.

Ponadto organ nadzoru ocenił, że plan zawiera również inne istotne naruszenia prawa odnoszące się do zasad jego sporządzania. Podniósł, że Rada Miejska, ustalając w § 6 pkt 3 uchwały, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, przekroczyła granice władztwa planistycznego gminy, gdyż uregulowała – i to w sposób odmienny - materię zawartą w art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreślił, że wprowadzanie modyfikacji regulacji zawartych w aktach wyższego rzędu, czy ich inkorporowanie do aktów prawa miejscowego, należy uznać z punktu widzenia techniki prawodawczej za bezwzględnie niedopuszczalne.

Przekroczenie granic władztwa planistycznego przez Radę Miejską organ nadzoru stwierdził także w treści § 11 pkt 1 uchwały. Zauważył bowiem, że Rada Miejska, wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalając zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, nie określiła lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Zdaniem organu nadzoru, treść § 11 pkt 1 uchwały wprowadza możliwość rozstrzygnięcia tych kwestii na etapie projektowania oraz realizacji inwestycji, pozostawiając to w istocie w gestii inwestorów, co dodatkowo pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.

Organ nadzoru zakwestionował także treść § 8 pkt 6 zd. 2, § 11 pkt 1 uchwały, dopuszczających możliwość dowolnego lokalizowania obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz budowli i wydzielania ich geodezyjnie na całym terenie objętym planem. Ocenił, że regulacje te pozostają w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (stanowiącym, że w planie określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania), z cytowanym powyżej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którymi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a w przypadku gruntów leśnych – ministra środowiska lub marszałka województwa. Podniósł, że w granicach planu znajdują się użytki rolne klas III i grunty leśne, a z dokumentacji prac planistycznych nie wynika, aby występowano o zgodę odpowiednich organów.

Za nieuprawnione, w świetle art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., organ nadzoru uznał także odstąpienie w § 13 uchwały od ustalenia stawki, stawek procentowych opłaty planistycznej dla części terenu. Podzielił przy tym pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, że możliwość nieustalenia stawki procentowej takiej opłaty dla konkretnych terenów wymaga bezspornego ustalenia, że dla tych terenów nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru tej opłaty. Zauważył, że w przedstawionej wraz z uchwałą dokumentacji planistycznej brak jest szczegółowej analizy w tym zakresie odnoszącej się do terenów dla których nie określono stawki procentowej, a w "Prognozie skutków finansowych uchwalenia planu", odnoszących się do opłaty planistycznej wskazano jedynie, że "na terenie, dla którego sporządzony jest plan miejscowy ustalenie stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., nie ma zastosowania, ponieważ ustalenia planu nie zmieniają dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu". Zdaniem organu nadzoru, takie stwierdzenie Rady Miejskiej nie pozwala na przyjęcie, że zaistniała sytuacja granicząca z pewnością, że uchwalenie planu nie spowoduje zamiany wartości nieruchomości objętych tych planem, dla których nie określono stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

W ustawowym terminie, na podstawie uchwały Nr II/10/14 Rady Miejskiej z dnia 5 grudnia 2014 r., Gmina Tolkmicko zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wnosząc o stwierdzenie, że uchwała będąca jego przedmiotem nie narusza prawa i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi nadzoru niewłaściwe rozumienie terminu "zakaz zabudowy", o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Zauważono, że obszar położony w granicach objętych opracowaniem planu stanowią przede wszystkim tereny użytkowane rolniczo. Podano, że Rada Miejska oparła się zarówno na potocznej wykładni znaczenia pojęcia "zabudowa", jak i na analizie kontekstów, w jakich pojęcie "zabudowa" i pojęcie "budynek" występują w obowiązujących normach i przepisach. Oceniono, że wprowadzenie zakazu zabudowy na terenach, gdzie nie ma żadnej zabudowy, rozumianego jako ogół budynków na działce, było wystarczające do stosowania map w skali 1:5000.

Ponadto podniesiono, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru, ustalenia zawarte w § 6 pkt 3 uchwały nie są sprzeczne z art. 31 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz nie nakładają na inwestora ograniczeń i obowiązków o zakresie większym, niż obowiązki i ograniczenia wynikające z tego przepisu. Wyjaśniono, że ustalenia te wskazują jedynie na konieczność przeprowadzenia badań archeologicznych w odniesieniu do konkretnego zabytku archeologicznego (wymienionego w § 6 pkt. 3 uchwały), co uzyskało uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zauważono przy tym, że w art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wymienia się, jako jedną z form ochrony zabytku, ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zakwestionowano także twierdzenie organu nadzoru, że w planie dopuszcza się lokalizację wszelkich obiektów infrastruktury technicznej, takich jak: oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody. Zauważono, że takie obiekty nie mogą być lokalizowane na gruntach rolnych lub leśnych, a ich realizacja wymagałaby zmiany przeznaczenia terenu, z czym nie mamy do czynienia w uchwale. Stwierdzono więc, że w uchwale tej nie ma dopuszczenia sytuacji naruszającej art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ nie ma możliwości lokalizowania zagospodarowania, zgodnie z ustaleniami planu, które prowadziłoby do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Za wystarczające uznano także uzasadnienie dla przyjętych w § 13 uchwały rozwiązań dotyczących stawki procentowej opłaty planistycznej zawarte w "Prognozie skutków finansowych uchwalenia planu" (pkt 4.1., 5.1., 5.2.).

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W ocenie Sądu, zaskarżone przez Gminę Tolkmicko rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 listopada 2014 r., nr PN.4131.217.2014, zostało wydane zgodnie z prawem. W świetle bowiem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym oceniono, że stwierdzenie nieważności uchwały Nr LII/424/14 Rady Miejskiej w Tolkmicku z dnia 30 września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Kadyny, tereny nad Zalewem Wiślanym – było konieczne z uwagi na naruszenie przez Radę Miejską zasad sporządzania planu miejscowego. Stanowisko organu nadzorczego uznać należy za prawidłowe.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku, map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że sporządzenie planu miejscowego w skali 1:5000, zamiast w skali 1:1000 jaka wskazana jest w przepisie art. 16 ust. 1 u.p.z.p., stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu uzasadniające stwierdzenie nieważności planu na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wagi tego naruszenia nie zmniejsza sporządzenie planu na aktualnej mapie odzwierciedlającej stan prawny zgromadzony w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym i naniesienie granic obszarów i terenów o różnym przeznaczeniu oraz linii rozgraniczających na kopiach map (por. wyrok NSA z 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 871/10, LEX nr 673892). Z treści art. 16 ust. 1 u.p.z.p. wynika bowiem jednoznacznie, że sporządzenie mapy w skali 1:5000 jest dopuszczalne w sytuacji ściśle określonej, a mianowicie, gdy plan miejscowy sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy.

W kontrolowanej sprawie Rada Miejska uchwaliła plan miejscowy, którego rysunek sporządzono w formie dwóch załączników graficznych do uchwały na mapach odpowiednio w skali 1:5000 (zał. 1) oraz 1:1000 (zał. 2), przy czym sporządzenie części planu na mapie w skali 1:5000 uzasadniono wprowadzeniem na terenie, którego dotyczy ten załącznik, zakazu zabudowy. Zgodnie bowiem z § 8 pkt 1 uchwały, na terenach oznaczonych w tym przepisie obowiązuje zakaz zabudowy; jako zabudowę rozumie się ogół budynków na działce. Jednocześnie w § 8 pkt 3 uchwały dopuszczono na całym terenie objętym planem lokalizację budowli oraz obiektów małej architektury w rozumieniu Prawa budowlanego, dla których ustalono określone gabaryty oraz nieprzekraczalne linie zabudowy. W świetle powołanych regulacji uchwały podzielić należy pogląd organu nadzoru, że wprowadzony przez Rade Miejską zakaz zabudowy nie jest zakazem zupełnym, a tylko taki uprawniałby do sporządzenia planu z wykorzystaniem map w skali 1:5000.

Podnieść należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W świetle tych wywodów uznać należy, że brak jest upoważnienia ustawowego uprawniającego radę gminy do tworzenia definicji zabudowy i zawężania tego pojęcia jedynie do "ogółu budynków na działce". Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Z przepisu tego jednak nie sposób wywieść uprawnienia rady gminy do definiowania pojęcia zabudowy. Wobec tego, interpretacji tego pojęcia należy dokonywać w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, w tym przede wszystkim o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) i zawartą tam definicję budowy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1202/14, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego, a obiektem budowlanym – w myśl art. 3 pkt 1 tej ustawy - jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąc całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Z kolei z definicji budowli wynika, ze zalicza się do nich m.in.: obiekty liniowe, sieci techniczne, budowle ziemne, hydrotechniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Natomiast obiekty małej architektury to niewielkie obiekty, a w szczególności: kultu religijnego, jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury; posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej; użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane).

Skoro więc w uchwale dopuszczono lokalizację budowli i obiektów małej architektury, to nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że przedmiotową uchwałą wprowadzono zakaz zabudowy. Dostrzec także należy, że w samej treści uchwały istnieją rozbieżności co do rozumienia terminu "zabudowa". W § 8 pkt 1 uchwały wprowadzono wprawdzie ustalenia o zakazie zabudowy, ale już w pkt 3 tego paragrafu określono nieprzekraczalne linie zabudowy.

Podzielić należy także stanowisko organu nadzoru co do naruszenia przez Radę Miejską innych zasad sporządzania planu miejscowego wyszczególnionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że Rada Miejska, uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Tymczasem w § 6 pkt 3 uchwały Rada Miejska ustaliła w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, że w strefie ochrony archeologiczno - konserwatorskiej stanowiska archeologicznego prace ziemne należy poprzedzić weryfikacyjnymi sondażowymi badaniami archeologicznymi; szczegółowy zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych przy zabytku określa właściwy wojewódzki konserwator zabytków zgodnie z przepisami odrębnymi. Jak słusznie zauważył organ nadzoru, kwestia obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych uregulowana została w art. 31 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1446). Zgodnie z art. 31 ust. 1a pkt 2 tej ustawy, osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 2 tej ustawy, zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny.

Porównując treść § 6 pkt 3 uchwały i art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stwierdzić należy, że w § 6 pkt 3 uchwały Rada Miejska uregulowała zagadnienie będące przedmiotem regulacji w cytowanym powyżej art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W takiej sytuacji nie ma w ogóle potrzeby konkretyzowania tego obowiązku jeszcze raz w akcie prawa miejscowego. Dostrzec też należy, że § 6 pkt 3 uchwały stanowi w istocie streszczenie art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a więc jego modyfikację, co może skutkować niewłaściwą interpretacją przepisu ustawy. Wprowadzanie modyfikacji regulacji zawartych w aktach wyższego rzędu, czy ich inkorporowanie do aktów prawa miejscowego, należy zaś uznać za bezwzględnie niedopuszczalne z punktu widzenia techniki prawodawczej.

Zauważyć przy tym należy, że Rada Miejska dokonała błędnej wykładni art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym formami ochrony zabytków są m.in. ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W świetle tego przepisu, w miejscowym planie można objąć ochroną konserwatorską wyszczególnione w planie nieruchomości gruntowe lub budynkowe, które nie korzystają z tej ochrony z innego tytułu, np. wpisu do rejestru zabytków. Nie oznacza to jednak konieczności powtarzania, czy streszczania przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która ma przecież moc powszechnie obowiązującą.

Za poprawną uznać należy także ocenę organu nadzoru co do przekroczenia przez Radę Miejską kompetencji wyrażonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., czego wyrazem było dopuszczenie (w § 11 pkt 1 uchwały) lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na całym terenie objętym planem. Zauważyć bowiem należy, że w świetle art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się zasady dotyczące modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). Zgodnie z § 4 pkt 9 tego rozporządzenia, zasady te powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Tymczasem, Rada Miejska w uchwale nie określiła w sposób jednoznaczny lokalizacji i przebiegu sieci infrastruktury, co skutkuje tym, że sieci infrastruktury mogą być poprowadzone w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Należy także podzielić zastrzeżenia organu nadzoru, że dopuszczenie na całym terenie objętym planem lokalizacji budowli oraz obiektów małej architektury w rozumieniu Prawa budowlanego (§ 8 pkt 3 uchwały), a także możliwość dowolnego lokalizowania budowli oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na całym terenie (§ 11 pkt 1 uchwały) może doprowadzić do naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.), wymagającego – w przypadku przeznaczenia w planie miejscowym na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a w przypadku gruntów leśnych – ministra środowiska lub marszałka województwa. Skoro bowiem na terenie objętym planem są użytki rolne klasy III oraz grunty leśne, to przy braku jednoznacznego określenia lokalizacji budowli i obiektów malej architektury może dojść do ich umiejscowienia na takich terenach.

Zgodzić należy się wreszcie z oceną organu nadzoru co do nieuprawnionego odstąpienia przez Radę Miejską w § 13 uchwały od ustalenia stawki, stawek procentowych opłaty planistycznej dla części terenu objętego planem. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014r. (sygn. akt II OSK 1208/13, LEX nr 1497897), określenie stawek procentowych jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stawki te powinny być określone w taki sposób, aby istniała możliwość realizacji ciążącego na organie wykonawczym gminy, z mocy art. 36 ust. 4 u.p.z.p., obowiązku pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Prawidłowa wykładnia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. prowadzi zatem do wniosku, że stawka opłaty planistycznej musi mieścić się w przedziale < 0% i <= 30%, przy czym można ewentualnie dopuścić brak orzekania w przedmiocie takiej stawki w sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością zmiana miejscowego planu nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości objętych planem. Do takich przypadków należy zaliczyć sytuację, w której np. gmina jest właścicielem całego gruntu objętego uchwalonym planem. Natomiast w przypadku, gdy tak jak założono w uchwale Rady Miejskiej, nie doszło do zmiany dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu, musi istnieć pewność, że faktycznie uchwalenie planu nie spowoduje wzrostu wartości nieruchomości. Przy czym należy mieć tu na względzie zarówno faktyczny dotychczasowy sposób zagospodarowania nieruchomości, jak i ten określony w poprzednim planie miejscowym, o ile taki obowiązywał. Ponadto nawet dopuszczenie możliwości lokalizacji budowli i obiektów malej architektury, z czym mamy do czynienia w uchwale Rady Miejskiej, może mieć wpływ na wartość nieruchomości. Dlatego też regulacja, wskazująca na brak zmiany dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu, bez wskazania zresztą, czy chodzi o faktyczny sposób zagospodarowania, czy też o poprzedni obowiązujący plan, nie rozwiewa - zdaniem Sądu wątpliwości - co do prawidłowości przyjętego założenia, że uchwalenie przedmiotowego planu nie spowoduje zmiany wartości nieruchomości objętej planem, a w związku z tym § 13 pkt 2 i 3 uchwały narusza art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.