Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1306/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153 ppsa
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (zwany dalej także "Ministrem"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2, art. 17 pkt 3 i art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 6 i art. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 945), art. 33 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1171, ze zm.) oraz § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 2267), po rozpatrzeniu odwołania Pana K. K. od decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] o niezaliczeniu K. K. do osób niepełnosprawnych, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia

[...] grudnia 2019 r.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organ.

Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (dalej: "PZON") orzeczeniem z [...] maja 2012 r. nie zaliczył K. K. do osób niepełnosprawnych.

Wnioskiem z [...] kwietnia 2017 r. K. K. (zwany dalej także "skarżącym") wystąpił do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] (dalej: "WZON") z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia PZON z [...] maja 2012 r. o niezaliczeniu go do osób niepełnosprawnych.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. WZON odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia PZON z [...] maja 2012 r. Następnie Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2017 r. Na skutek skargi wniesionej przez wnioskodawcę, wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3306/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra oraz utrzymaną nią w mocy decyzję WZON z dnia [...] maja 2017 r., wskazując, że decyzja WZON z [...] maja 2017 r. powinna zostać wydana przez organ w składzie kolegialnym.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku K. K., WZON decyzją z [...] grudnia 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia PZON z [...] maja 2012 r. o stopniu niepełnosprawności.

Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. K. K. wniósł odwołanie od ww. decyzji Zespołu Wojewódzkiego do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.

Decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...]R Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję WZON z [...] grudnia 2019 r. nr [...].

K. K. wniósł na powyższą decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 985/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję WZON z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] wskazując, że uchylona decyzja została wydana przez niewłaściwy skład orzekający.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego, WZON decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia PZON z [...] maja 2012 r. o niezaliczeniu wnioskodawcy do osób niepełnosprawnych.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję WZON z [...] grudnia 2019 r., podzielając stanowisko organu wojewódzkiego, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia PZON z [...] maja 2012 r.

Minister wskazał, że dokonał analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym dokumentacji medycznej, w szczególności:

1. Wniosku w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności lub ponownego ustalenia stopnia niepełnosprawności, złożonego przez K. K. (data wpływu do Powiatowego Zespołu w [...] – [...] kwietnia 2012 r.);

2. Oceny stanu zdrowia osoby zainteresowanej wystawionej przez lekarza przewodniczącego składu orzekającego w dniu [...] maja 2012 r.;

3. Oceny zawodowej dla potrzeb postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności oraz rehabilitacji zawodowej z dnia [...] maja 2012 r.;

4. Protokołu z posiedzenia składu orzekającego Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] maja 2012 r.;

5. Akt postępowania orzeczniczego prowadzonego przed Powiatowym Zespołem do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...].

W świetle powyższej dokumentacji Minister uznał, że kwalifikacja osoby zainteresowanej do stopnia niepełnosprawności następuje po przeprowadzeniu postępowania orzeczniczego, gdzie ustalenie stopnia niepełnosprawności oraz związanych z nim wskazań przez skład orzekający następuje w oparciu o ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności opinii specjalistycznych i badania lekarskiego, których celem jest ustalenie ograniczeń funkcjonalnych osoby zainteresowanej, a następnie przyrównaniu ich do definicji stopni niepełnosprawności wyrażonych w ustawie o rehabilitacji zawodowej

i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

W ocenie organu odwoławczego, prawidłowość wydania orzeczenia o niezaliczeniu do stopnia niepełnosprawności potwierdza zarówno treść "Oceny stanu zdrowia osoby orzekanej" wystawionej przez lekarza przewodniczącego składu orzekającego, jak również "Oceny zawodowej dla potrzeb postępowania o ustaleniu stopnia niepełnosprawności oraz rehabilitacji zawodowej" sporządzonej przez doradcę zawodowego.

Całość potwierdza treść "Oceny stanu zdrowia osoby orzekanej" lekarza przewodniczącego składu orzekającego, który określając zakres i rodzaj ograniczeń spowodowanych naruszoną sprawnością organizmu wynikającą z rozpoznania choroby zasadniczej i chorób współistniejących (w pkt 7 Oceny), wskazał na "brak ograniczeń".

Minister odnosząc się do zarzutu K. K., podniesionego w odwołaniu, a dotyczącego niewłaściwej specjalności lekarza wyznaczonego na przewodniczącego składu orzekającego w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie orzeczenia wyjaśnił, że stosownie do § 33 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2003 r., Nr 139, poz. 1328 ze zm., zwanego dalej także: "rozporządzeniem") postępowanie w sprawie orzekania o stopniu niepełnosprawności obejmuje powołanie spośród członków powiatowego zespołu, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 3-7 składu orzekającego do rozpoznania wniosku i wydania orzeczenia. W razie potrzeby do składu orzekającego powołuje się dodatkowo specjalistę odpowiedniego do choroby współistniejącej, mogącej mieć istotny wpływ na wynik postępowania orzeczniczego. Na podstawie § 33 pkt 2 ww. rozporządzenia lekarz wyznaczony przez przewodniczącego zespołu dokonuje wstępnej weryfikacji złożonej dokumentacji, w zakresie kompletności oraz konieczności jej uzupełnienia o badania potwierdzające rozpoznaną chorobę zasadniczą, a także określa specjalność przewodniczącego składu orzekającego odpowiednią do rozpoznanych schorzeń osoby zainteresowanej.

Przewodniczącym składu orzekającego jest lekarz specjalista w dziedzinie odpowiedniej do choroby zasadniczej osoby zainteresowanej, o czym stanowi § 19 ust. 2 ww. rozporządzenia. Określenia specjalności lekarza przewodniczącego składu orzekającego dokonuje lekarz wyznaczony przez przewodniczącego zespołu do wstępnej weryfikacji złożonej dokumentacji. Na lekarzu - przewodniczącym składu orzekającego ciąży obowiązek przeprowadzenia badania podmiotowego, jak i przedmiotowego osoby zainteresowanej, które powinno być dokonane zgodnie z przepisami dotyczącymi orzekania o niepełnosprawności i wymogami sztuki lekarskiej, wiążącymi lekarza. Skład orzekający zespołu po przeprowadzeniu postępowania orzeczniczego, obejmującego badanie lekarskie oraz ocenę sporządzoną przez co najmniej jednego specjalistę (spośród: psychologa, pedagoga, pracownika socjalnego albo doradcę zawodowego) wydaje orzeczenie w przedmiocie zaliczenia, bądź odmowy zaliczenia do osób niepełnosprawnych.

Organ odwoławczy stwierdził, że PZON w [...] po wpływie wniosku o wydanie orzeczenia, dokonał wstępnej weryfikacji złożonej dokumentacji medycznej, określił specjalność lekarza - przewodniczącego składu orzekającego, a także wyznaczył skład orzekający do rozpoznania złożonego wniosku. Stosownie do dyspozycji § 33 pkt 3 rozporządzenia został powołany następujący skład orzekający, tj. lekarz specjalista ortopedii i traumatologii, jako przewodniczący składu orzekającego oraz doradca zawodowy, jako drugi członek składu orzekającego. W ocenie Ministra wyznaczenie takiego składu orzekającego było prawidłowe.

Także okoliczność, że w protokole z posiedzenia składu orzekającego nie odnotowano, że treść wydanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] maja 2012 r. została, stosownie do § 11 ust. 1 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r., ogłoszona, nie jest podstawą do stwierdzenia, że orzeczenie z [...] maja 2012 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało sporządzone i podpisane przez skład orzekający w dniu [...] maja 2012 r. oraz zgodnie z § 13 ust. 5 rozporządzenia doręczone stronie postępowania w dniu [...] maja 2012 r., a okoliczność tę potwierdza zwrotne potwierdzenie doręczenia orzeczenia załączone do akt sprawy.

Wprawdzie Minister przyznał, że uzasadnienie orzeczenia nie jest wyczerpujące merytorycznie, jednak uznał, iż jest zgodne z § 13 ust. 4 rozporządzenia, a więc zawiera wszystkie koniczne elementy, w szczególności wskazanie faktów, które uznano za istotne w sprawie i udowodnione, dokumentów potwierdzających ustalenie lub odmowę ustalenia niepełnosprawności, stopnia niepełnosprawności lub wskazań do ulg i uprawnień.

W ocenie organu odwoławczego, także zarzut dotyczący podpisania przez WZON decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], w niewłaściwym składzie, należało uznać za chybiony. Minister wskazał, że została ona podpisana w składzie kolegialnym i specjalistycznym, tj. przez lekarza B. B. uprawnioną do orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności oraz B. P. członka składu orzekającego uprawnionego do orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. B. B.posiada tytuł specjalisty I stopnia z zakresu rehabilitacji medycznej oraz tytuł specjalisty w zakresie chorób wewnętrznych oraz uprawnienia do orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, potwierdzone zaświadczeniem lekarskim nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. wydanym przez Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych. Drugi członek składu orzekającego B.P. jest pracownikiem socjalnym uprawnionym do orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, co potwierdza zaświadczenie nr [...] wydane przez Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się K. K., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzuca decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2020 r., znak. [...] oraz decyzji WZON z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] naruszenie przepisów:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 19, art. 73, art. 75,

art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a.;

- art. 7 Konstytucji RP;

- § 13 (szczególnie 13 ust. 2 pkt 8), § 19, § 33 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności;

- § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia w zw. z art. 67 ust. 2 pkt 5 k.p.a. w zw. z art 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych;

- art. 153 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi jej autor argumentuje, że decyzja WZON z dnia

[...] grudnia 2019 r. obarczona jest wadą nieważności, bowiem została wydana przez nieprawidłowo sformowany skład orzekający, ponieważ przewodniczącym składu orzekającego był lekarz – B.B.- specjalista chorób wewnętrznych, podczas gdy powinien nim być lekarz neurolog, co było niezgodne z § 19 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca

2003 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o niepełnosprawności

Podnosi ponadto, że organy obu instancji nie odniosły się do zarzutów skarżącego zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz w odwołaniu.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący stwierdza, że z uwagi na zmianę brzmienia § 19 ww. rozporządzenia - decyzja WZON wydana w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PZON w tzw. "składzie merytorycznym" dwóch członków WZON, w tym lekarza jako przewodniczącego tego składu orzekającego, okazałą się być wydaną w sposób nieprawidłowy, albowiem od dnia [...] marca 2020 r. takie decyzje są wydawane przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności w składzie przewodniczący zespołu i sekretarz lub wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu. W toku postępowania przed PZON w [...], stosownie do § 33 ust. 2 Rozporządzenia Przewodnicząca PZON wyznaczyła jako lekarza do weryfikacji wstępnej wniosku A. S.- lekarza neurologa, która określiła specjalność przewodniczącego składu orzekającego jako "ortopedę neurologa" uznając tym samym, że są to specjalności odpowiednie do rozpoznanych schorzeń osoby zainteresowanej. Oznaczało to. że warunkiem koniecznym było, aby przewodniczący składu orzekającego legitymował się łącznie obiema ww. specjalnościami, tj. ortopedią i neurologią, gdyż tak zdecydował lekarz weryfikujący wstępnie wniosek. Tymczasem przewodniczący składu orzekającego był specjalistą w zakresie łącznie dwóch specjalności - ortopedii i traumatologii.

Dodatkowo w treści protokołu z posiedzenia PZON z dnia [...] maja 2012 r. pominięto inne choroby współistniejące, m.in. alergię i zespół bólowy, pomimo ich wcześniejszego stwierdzenia przez lekarza przewodniczącego składu orzekającego w treści dokumentu zatytułowanego "Ocena stanu zdrowia osoby zainteresowanej wystawiona przez lekarza przewodniczącego składu orzekającego".

Wątpliwości skarżącego budzi także to, że w protokole z posiedzenia brak jest wzmianki o ogłoszeniu orzeczenia z [...] maja 2012 r. Zatem w jego ocenie nie weszło ono do obrotu prawnego.

W skardze podniesiono następnie, że uzasadnienie orzeczenia PZON z [...] maja 2012 r. nie spełnia przesłanek wynikających z § 13 ust. 4 w zw. z § 13 ust. 3 pkt 13 rozporządzenia oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., a zatem tak naprawdę uzasadnieniem nie jest, bowiem organ orzekający w ogóle nie odniósł się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez konkretne wskazanie faktów, które uznano za istotne w sprawie i udowodnione, oraz dokumentów potwierdzających odmowę ustalenia stopnia niepełnosprawności, co jest również rażącym naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., a przy tym PZON nie wyjaśnił podstawy prawnej decyzji i nie przytoczył przepisów prawa.

Zdaniem skarżącego, w sentencji orzeczenia z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] nie wskazano natomiast kogo PZON w [...] "postanawia nie zaliczyć do stopnia niepełnosprawności" – jeśli orzeczenie miałoby dotyczyć osoby zainteresowanej, wówczas w sentencji winno się znaleźć jej imię i nazwisko lub zaimek "jego".

Ponadto kwestionowane orzeczenie nie zawiera elementów niezbędnych, tj.: symbolu przyczyny niepełnosprawności, okresu, na jaki orzeczono stopień niepełnosprawności, daty lub okresu powstania niepełnosprawności, daty lub okresu powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności., co w ocenie skarżącego stanowi rażące naruszenie prawa.

Tym samym, skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności obu decyzji w całości, stosownie do art. 145 ust. 1 pkt 2 p.p.s.a., gdyż zachodzą przyczyny określone w art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., alternatywnie wnosi o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości, stosownie do art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu wojewódzkiego naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jest wydanie decyzji z [...] grudnia 2019 r. przez niewłaściwy skład orzekający WZON. Powyższe skutkuje niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy i w konsekwencji – co najistotniejsze – niewykonaniem przez organ wytycznych zawartych w wyrokach WSA w Warszawie: z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3306/17 oraz z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 985/19.

W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12 i z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12).

Powyższe przepisy skutkują związaniem zarówno organu, jak i tutejszego Sądu oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w prawomocnych wyrokach WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt: IV SA/Wa 3306/17 oraz z dnia

13 czerwca 2019 r., sygn. akt: IV SA/Wa 985/19.

W przywołanych orzeczeniach Sąd wskazał m.in., że decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczeń dotyczących kwestii ustalenia niepełnosprawności powinna zostać wydana przez skład kolegialny Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim, zgodnie z przepisami rozporządzenia z 15 lipca 2003 r.

Jak podkreślił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 marca 2018 r., "stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2046 ze zm., zwanej "ustawą o rehabilitacji") zespoły powiatowe (jako pierwsza instancja) i wojewódzkie (jako druga instancja) powołane są do orzekania o niepełnosprawności. Orzekają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego lub, za ich zgodą, na wniosek ośrodka pomocy społecznej (art. 6b ust.1). Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6c ust. 9 tej ustawy, szczegółowe zasady orzekania o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności, uwzględniając tryb postępowania przy orzekaniu oraz skład i sposób powoływania i odwoływania członków zespołów orzekających, a także sposób działania tych zespołów uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 r. poz. 1110; dalej: "rozporządzenie").

Analizując przepisy rozporządzenia wykonawczego, Sąd doszedł do wniosku, że w świetle znajdujących zastosowanie regulacji prawnych, decyzja wydana w rozpoznawanej sprawie przez WZON, odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia o niezaliczeniu skarżącego do stopnia niepełnosprawności, powinna być podpisana przez wszystkich członków składu orzekającego tego organu (WZON).

Z kolei w wyroku zapadłym w niniejszej sprawie w dniu 13 czerwca 2019 r., WSA w Warszawie przypomniał, że "zgodnie z § 2 powołanego rozporządzenia, powiatowe i wojewódzkie zespoły wydają orzeczenia o : 1) niepełnosprawności osób, które nie ukończyły 16 roku życia; 2) o stopniu niepełnosprawności osób, które ukończyły 16 roku życia; 3) wskazaniach do ulg i uprawnień osób posiadających orzeczenia o inwalidztwie lub niezdolności do pracy, o których mowa w art. 5 i 62 ustawy. Wniosek o wydanie orzeczenia dotyczącego niepełnosprawności oraz stopnia niepełnosprawności rozpatruje co najmniej dwuosobowy skład orzekający, a wniosek o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień rozpatruje jednoosobowo lekarz - członek zespołu. Powiatowy zespół wydaje też orzeczenia o umorzeniu postępowania w przypadku zgonu osoby zainteresowanej lub dziecka i w razie wycofania wniosku (§ 12). Do postępowania odwoławczego przed zespołem wojewódzkim w sprawach o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności stosuje się odpowiednio tryb postępowania przed zespołem powiatowym (§ 17)."

Sąd stwierdził zatem, że powołane rozporządzenie zawiera odrębne regulacje dotyczące składu orzekającego zespołów powiatowego i wojewódzkiego przy wydawaniu orzeczenia o umorzeniu postępowania i postanowień o charakterze procesowym. Zgodnie bowiem § 19 ust. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r. powiatowy zespół i wojewódzki zespół wydaje orzeczenie o umorzeniu postępowania (pkt 1) oraz postanowienie w sprawie: uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz niedopuszczalności wniesienia odwołania (pkt 2), a także zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia (pkt 3). Rozstrzygnięcia te wydawane są zarówno przez powiatowy, jak i wojewódzki zespół w składzie: przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu.

Powyższe doprowadziło Sąd do przyjęcia, że wedle przywołanych przepisów, zarówno zespoły powiatowe, jak i zespoły wojewódzkie są organami kolegialnymi, które co do zasady rozstrzygnięcia dotyczące ustalenia niepełnosprawności i stopnia niepełnosprawności wydają w składzie nie mniejszym niż dwuosobowy, przy czym co do zasady przewodniczącym składu orzekającego jest lekarz - specjalista w dziedzinie odpowiedniej do choroby zasadniczej - wyznaczony przez przewodniczącego powiatowego zespołu. Przepis § 19 ust. 2 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r. jest przepisem ogólnym i określa zasadę ustalania składu orzekającego w zespołach. Natomiast § 19 ust. 3 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r. enumeratywnie wymienia rodzaje rozstrzygnięć o charakterze formalnym, które wydaje powiatowy zespół i wojewódzki zespół w odmiennym składzie tj. w składzie przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony członek zespołu. Katalog rozstrzygnięć podejmowanych w udziałem przewodniczącego powiatowego zespołu i przewodniczącego wojewódzkiego zespołu oraz sekretarza, jak wynika z brzmienia § 19 ust. 3 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r., jest katalogiem zamkniętym i jako wyjątek od zasady określonej w § 19 ust. 2 powołanego rozporządzenia, nie podlega wykładni rozszerzającej.

W konkluzji WSA w Warszawie stwierdził, że skoro decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o niezaliczeniu do osób niepełnosprawnych nie została w wymieniona w § 19 ust. 3 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r., to powinna być podjęta w składzie określonym zgodnie z § 19 ust. 2 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r., a zatem z udziałem lekarza. Zdaniem Sądu, "Wbrew stanowisku Ministra, zaprezentowanemu w zaskarżonej decyzji, okoliczność, że decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia o niezaliczeniu do osób niepełnosprawnych nie ma charakteru ściśle merytorycznego, a charakter procesowy, nie ma wpływu na zmianę wykładni § 19 ust. 3 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r., zawierającego katalog zamknięty rozstrzygnięć, które mogą być wydawane przez przewodniczącego wojewódzkiego zespołu, sekretarza lub wyznaczonego przez przewodniczącego zespołu członka zespołu".

W świetle tak jednoznacznie zarysowanej przez WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 13 czerwca 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 985/19) ocenie prawnej, niewątpliwie za trafny uznać należy zarzut skarżącego, że WZON ponownie rozpoznając wniosek skarżącego w drodze decyzji z [...] grudnia 2019 r. po raz kolejny orzekał w niewłaściwym składzie. Jak bowiem słusznie zauważono w ww. wyroku z 13 czerwca 2019 r., stosownie do § 19 ust. 2 rozporządzenia (także w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania w niniejszej sprawie przez organ wojewódzki, tj. [...] grudnia 2019 r.) przewodniczącym składu orzekającego powinien być lekarz, specjalista w dziedzinie odpowiedniej do choroby zasadniczej dziecka lub osoby zainteresowanej. W przypadku skarżącego, przyjmując za prawidłowe rozważania Ministra, co do właściwej kwalifikacji specjalizacji lekarskiej do orzekania w kontrolowanej sprawie, tj. z zakresu ortopedii i traumatologii, przewodniczącym składu orzekającego WZON powinien być lekarz specjalista w ww. dziedzinie odpowiedniej do choroby zasadniczej wnioskodawcy. Tymczasem, z akt sprawy wynika, że przewodniczącym składu orzekającego przy wydawaniu decyzji WZON z [...] grudnia 2019 r., co zresztą potwierdza sam Minister w odpowiedzi na skargę, był lekarz – B. B., która posiada stopień specjalisty I stopnia z zakresu rehabilitacji medycznej oraz tytuł specjalisty w zakresie chorób wewnętrznych. Żaden z członków składu orzekającego nie posiadał zatem specjalizacji z zakresu ortopedii - traumatologii lub neurologii. Powyższe niewątpliwie narusza dyspozycję § 19 ust. 2 rozporządzenia.

Pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia są przy tym argumenty organu, że decyzja podejmowana w trybie przepisów art. 156-158 k.p.a. nie jest orzeczeniem merytorycznym, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym przy orzekaniu o niepełnosprawności, zaś każdy lekarz – członek zespołu, bez względu na posiadaną specjalizację stosuje te same kryteria i standardy postępowania. Po pierwsze wymaga przypomnienia, że organy były związane w rozpoznawanej sprawie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w zapadłych już prawomocnych wyrokach tutejszego Sądu, a poza tym przyjęcie rozumowania organu stałoby w sprzeczności z przywołanymi wcześniej unormowaniami ustawy o rehabilitacji zawodowej oraz rozporządzenia wykonawczego.

Minister zauważył, że według obecnego brzmienia przepisu § 19 ust. 2 rozporządzenia, przewodniczącym składu orzekającego jest lekarz specjalista lub lekarz posiadający specjalizację co najmniej I stopnia, w szczególności w następujących dziedzinach medycyny: chorobach wewnętrznych, pediatrii, ortopedii i traumatologii narządu ruchu, neurologii, psychiatrii, okulistyce i otolaryngologii. W jego ocenie, skoro więc przewodniczącym składu orzekającego WZON był lekarz specjalista w zakresie chorób wewnętrznych, to brak jest podstaw do zakwestionowania orzeczenia tego organu z dnia [...] grudnia 2019 r. Organ zdaje się jednak nie dostrzegać faktu, że przedmiotowa zmiana § 19 ust. 2 została wprowadzona dopiero z dniem [...] marca 2020 r. w wyniku wejścia w życie przepisów rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 marca 2020r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2020 r., poz. 534).

Z tego powodu, przepis § 19 ust. 2 rozporządzenia w jego aktualnym brzmieniu nie mógł znaleźć zastosowania na dzień orzekania przez WZON. Co więcej, w ocenie tutejszego Sądu, dokonana w drodze ww. rozporządzenia jednoczesna zmiana treści ust. 3 § 19, poprzez dodanie pkt 4 w brzmieniu wskazującym, że decyzje w sprawie uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności orzeczeń, o których mowa w § 2 wydawane są w odmiennym składzie, niejako przesądza, że uprzednio właściwy do orzekania w tych sprawach był wyłącznie zespół w składzie określonym w § 2. W przeciwnym razie, powyższa nowelizacja byłaby pozbawiona uzasadnienia.

Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Sąd uznał za trafne zarzuty skargi, iż organy dopuściły się naruszenia art. 153 p.p.s.a., wobec ustalenia, że decyzja WZON z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PZON, ponownie podjęta została w nieprawidłowym składzie. Wbrew ocenie prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2019 r., skład Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, który wydał decyzję z [...] grudnia 2019 r., był sprzeczny z § 19 ust. 2 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r. w jego ówcześnie obowiązującym brzmieniu. Decyzja ta została bowiem wydana w składzie: Przewodniczący Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] - lekarz B. B.uprawniona do orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności oraz B. P. - członek składu orzekającego uprawniony do orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. B. B. posiada tytuł specjalisty I stopnia z zakresu rehabilitacji medycznej oraz tytuł specjalisty w zakresie chorób wewnętrznych oraz uprawnienia do orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności potwierdzone zaświadczeniem lekarskim nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. wydanym przez Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych. Drugi członek składu orzekającego B.P. jest pracownikiem socjalnym uprawnionym do orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, co potwierdza zaświadczenie nr [...], wydane przez Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych. Przewodniczącym składu, zgodnie z treścią § 19 ust. 2 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r. był co prawda lekarz, jednakże nie był on specjalistą w dziedzinie odpowiedniej do choroby zasadniczej (traumatologii lub neurologii) – osoby zainteresowanej, w tym wypadku skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, będąc związany zarówno prawomocnym wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt:

IV SA/Wa 3306/17 oraz wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt: IV SA/Wa 985/19 podzielił jednocześnie stanowisko w nich zawarte, że skoro występowały w sprawie wątpliwości w zakresie przepisów wskazujących na skład wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, który winien procedować w przedmiocie stwierdzenia nieważności, zaistniała wadliwość nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Ponadto z uwagi na wydanie decyzji organu pierwszej instancji w niewłaściwym składzie zbędna jest ocena pozostałych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zawartych w skardze, albowiem odniesienie się do nich byłoby przedwczesne. Niemniej jednak, należy zwrócić uwagę, że przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, organy zobowiązane będą zapewnić skarżącemu czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a.

Podjęcie ostatecznego i prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowym zakresie leży w kompetencjach organów - zarówno Ministra, jak i Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] po rzetelnym przeprowadzeniu postępowania w sprawie, stosując się do oceny prawnej i wytycznych, zawartych w niniejszym wyroku, jednakże uwzględniając zmianę przepisów prawa, jaka w międzyczasie miała miejsce w niniejszej sprawie.

Z przedstawionych względów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 i art. 153 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.