Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1565/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2014r. sprawy ze skargi I. M. i R. M. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 83 ust.1, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) stwierdził brak podstaw do nałożenia na I.M. i R.M. zam. ul. D. [...],[...] C., współwłaścicieli lokalu mieszkalnego usytuowanego na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] w C. obręb [...], KW [...] - obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na: wykonaniu otworu w stropie pomiędzy kondygnacją parteru, a kondygnacją piwniczną w lokalu nr [...] na parterze budynku, wykonaniu schodów do pomieszczenia piwnicznego i zamurowaniu wejścia do pomieszczenia piwnicznego znajdującego się w korytarzu piwnicznym - do stanu zgodnego z prawem. PINB wyjaśnił, iż w toku postępowania ustalił, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w C. przy ul. D. [...], wykonane zostały roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu znajdującego się w podłodze pomieszczenia kuchni usytuowanego na parterze budynku od strony południowo-wschodniej oraz wykonaniu schodów do pomieszczenia piwnicznego i zamurowaniu wejścia do pomieszczenia piwnicznego znajdującego się w korytarzu piwnicznym. W otworze w stropie osadzone zostały schody typu spiralnego prowadzące do pomieszczenia znajdującego się w piwnicy budynku. W pomieszczeniu piwnicznym pierwotnie istniejący otwór wejściowy (drzwiowy) z korytarza piwnicznego został zamurowany. Organ ustalił, że inwestorem wykonanych w 2007r. robót, był poprzedni właściciel mieszkania – W.P. który następnie w 2008 r. sprzedał lokal I. i R. M.. Przedmiotowe pomieszczenie piwniczne było przynależne do mieszkania nr [...] własności A. i R. K., którzy dokonali zamiany tego pomieszczenia na inne - przynależne Z. i W. P.. Wykonane roboty budowlane dokonano za zgodą i wiedzą A. i R. K..

Organ wyjaśnił, że w toku postępowania postanowieniem znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydanym w oparciu o przepisy art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego wstrzymał użytkowanie przedmiotowego pomieszczenia piwnicznego i nałożył na I. i R. M. obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ww. ustawy. Następnie uznał, że powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71 a Prawa budowlanego uznając ten tryb za właściwy w sytuacji, gdy inwestor wykonał roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., uchylił własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r. uzasadniając, że niewłaściwym było zastosowaniem procedury ujętej w art. 71 a Prawa budowlanego.

Wskazał, że w sprawie należy zastosować dyspozycję przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego i rozważyć wydanie nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. w oparciu przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na I. i R. M. obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, co zobowiązani uczynili. Na podstawie przedłożonego opracowania wykonanego przez inż. M.B. nr upr. bud. [...] organ uznał, że wykonane roboty nie zagrażają konstrukcji stropu nad piwnicą oraz bezpieczeństwu dla ludzi tam mieszkających. Prace budowlane wykonane dla połączenia pomieszczenia piwnicy i parteru wykonane są zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami technicznymi. W przekonaniu organu brak było podstaw do odmowy wiarygodności przedstawionemu opracowaniu i uznaniu go za niemiarodajne.

W obliczu stwierdzenia, że wykonane roboty wykonane zostały w sposób prawidłowy i są zgodne ze standardami, a tym samym nie wymagają żadnych czynności ani robót, zdaniem PINB w T. należy stwierdzić brak podstaw do nałożenia na współwłaścicieli lokalu mieszkalnego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przekonaniu PINB w T. właściwym rozstrzygnięciem, kończącym postępowanie w niniejszej sprawie powinna być decyzja o stwierdzeniu braku podstaw od nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie legalizacyjne dotyczące robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia gdy roboty te zostały wykonane w sposób prawidłowy z technicznego punktu widzenia, nie powinno zostać zakończone decyzją o jego umorzeniu, ale decyzją merytoryczną o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Nadto PINB wyjaśnił, że wobec utraty przez inwestora robót W. P. tytułu prawnego do lokalu, adresatem decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych powinni być aktualni właściciele lokalu mieszkalnego nr [...]: I. M. i R. M..

W odwołaniu E. i H. K. zarzucili organowi naruszenie art. 52 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany dokonać czynności nakazanych w decyzji i nakaz taki w pierwszym rzędzie powinien być skierowany do inwestora przy jednoczesnym stwierdzeniu braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania robót do stanu zgodnego z prawem na właścicieli lokalu. Zarzucili również organowi naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a., wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i nałożenie na właścicieli obowiązku wykonania robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Ich zdaniem obecni właściciele lokalu nr [...] weszli w jego posiadanie na pewnym etapie wykonania prac budowlanych związanych m.in. z wykonanym otworem w stropie pomiędzy parterem, a piwnicą i prowadzili te prace dalej. Nawet gdyby uznać, że to nie obecni właściciele lokalu nr [...] byli w danym momencie inwestorem, to nie sposób przyjąć, że zgodnie z treścią przepisu art. 52 Prawa budowlanego, brak jest podstaw do nałożenia obowiązku wykonania robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem na właścicieli lokalu, bowiem przepis wskazuje, że także właściciel jest tu właściwym adresatem. W ich opinii przyjęta przez organ wadliwa i błędna kwalifikacja prawna i jej interpretacja prowadzi do wniosku, że organ za wszelką cenę zmierzał do uniknięcia podjęcia decyzji nakazującej przywrócenie nielegalnej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 3 i art. 51 ust. 7 oraz ust. 3 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że roboty budowlane będące przedmiotem postępowania zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, bowiem inwestorzy nie uzyskali od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę, ani też nie dokonali wymaganego przepisami prawa budowlanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicznego na mieszkalne, co zostało potwierdzone pismem z dnia [...].01.2011 r. Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w T.. W wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych, doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, zatem organ nadzoru winien w pierwszej kolejności zająć się sprawą samowolnie wykonanych robót, które w efekcie doprowadziły do powyższej zmiany. Organ odwoławczy wskazał, że przyjęty w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórką obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, tymczasem jak wynika z akt sprawy organ pierwszej instancji nie wydał przed weryfikowaną decyzją, decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stwierdził również, że w przypadku stwierdzenia braku przesłanek do wydania jednej z decyzji, o których w art. 51 ust. 1 ww. ustawy, organ powinien umorzyć postępowanie naprawcze jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Uzyskany przez organ pierwszej instancji w wyniku postanowienia dowodowego z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego materiał dowodowy, powinien stanowić podstawę do oceny, czy zachodzi konieczność do nałożenia na inwestorów, w drodze decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązku wykonania we wskazanym terminie określonych czynności lub robót budowlanych naprawczych w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie prac do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji zaś, gdy ocena materiału dowodowego przedłożonego przez inwestorów wskazywała, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają obowiązującym przepisom, organ powinien umorzyć postępowanie prowadzone z urzędu.

Wykonanie obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów (nałożonego postanowieniem w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego), nie daje podstaw prawnych do wydania decyzji stwierdzającej brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, gdyż postanowienie to jest samodzielnym postanowieniem o charakterze dowodowym i nie jest powiązane proceduralnie z trybem postępowania określonym w art. 50-51

Ponadto z zaświadczenia Wydziału Gospodarki Miejskiej Urzędu Miasta C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny jest obiektem historycznym w związku z czym prowadzenie wszelkich prac i robót budowlanych wymaga uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w T., czego organ pierwszej instancji nie uwzględnił. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne organ odwoławczy wskazał, że dopuszcza się możliwość stosowania art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn.zm.) w odniesieniu do postępowań naprawczych z art. 50-51 ustawy. Na gruncie przepisów o ochronie zabytków, wszelkie prace prowadzone przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, także mające na celu usunięcie stanu niezgodnego z prawem, wymagają odpowiedniego zezwolenia organu ochrony zabytków. Organ winien uwzględnić fakt, iż zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. dla terenu położonego pomiędzy ul. D., północną granicą administracyjną miasta, C. i brzegiem Jeziora C. przedmiotowy budynek jest obiektem historycznym i prowadzenie wszelkich prac i robót budowlanych wymaga uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (§ 6 ust. 3 pkt 1 i 2 ww. uchwały).

Zdaniem WINB wykonana ocena techniczna nie wykazuje, czy istnieje możliwość użytkowania pomieszczenia piwnicznego jako pomieszczenia mieszkalnego, a organ pierwszej instancji nie dokonał również analizy w tym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy I. i R. M. wnieśli o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2013 r., zarzucając naruszenie przepisów Prawa budowlanego oraz art. 28 K.p.a. poprzez uznanie E. i H. K. za stronę postępowania. Skarżący wnieśli także o zasadzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z [...] marca 2014r. skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, podtrzymali wnioski skargi i w jej uzupełnieniu zakwestionowali zarzuty organu odwoławczego stwierdzające wadliwość decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżących organ pierwszej instancji prawidłowo i zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, w oparciu o przedłożoną ekspertyzę techniczną stwierdził, że brak jest podstaw do nałożenia na skarżących obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Skarżący zakwestionowali również stwierdzenie organu odwoławczego, zgodnie z którym z § 6 ust. 3 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika obowiązek uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków robót wykonanych w lokalu nr [...] należącym do skarżących. Zarzucili, że organ odwoławczy nie wyjaśnił podstawy prawnej stosowania powołanych postanowień uchwały do postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Na rozprawie w dniu 12 marca 2014r. uczestnicy postępowania E. i H. K. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd zważył, że skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowi postępowanie administracyjne zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej "WINB") z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na: wykonaniu otworu w stropie pomiędzy kondygnacją parteru, a kondygnacją piwniczną w lokalu nr [...] na parterze budynku, wykonaniu schodów do pomieszczenia piwnicznego i zamurowaniu wejścia do pomieszczenia piwnicznego znajdującego się w korytarzu piwnicznym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr [...] w C. obręb [...]. Materialnoprawną podstawę orzekania organów administracji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn.zm., dalej powoływanej jako "Prawo budowlane").

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2013r. WINB uchylił w całości decyzję PINB w T. z dnia [...] lipca 2013 r., która organ ten na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stwierdził brak podstaw do nałożenia na I.M. i R.M. współwłaścicieli lokalu mieszkalnego usytuowanego na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] w C. - obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wskazanych wykonanych robót budowlanych - do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie art. 138 § 2 K.p.a., ma więc charakter kasacyjny. Dopuszczalność wydania tego typu decyzji w postępowaniu odwoławczym stanowi wyjątek, którego stosowanie możliwe jest wyłącznie w przypadku spełnienia określonych w nim przesłanek. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Użyte w tym przepisie sformułowanie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy tożsame jest z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na wynik spawy. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego.

Nie budzą sporu w niniejszej sprawie ustalone przez organ pierwszej instancji okoliczności wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu ok. 0,9 m x 0.9 m w stropie pomiędzy kondygnacją piwniczną, a kondygnacją parteru w mieszkaniu nr [...] budynku usytuowanego przy ul. D. [...] w C. W otworze tym zamontowano schody kręcone oraz zamurowano wejście do pomieszczenia piwnicznego znajdującego się w korytarzu piwnicznym. W wyniku tych robót nastąpiła zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicznego na funkcję mieszkalną bez uzyskania stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Inwestorem wykonanych w roku 2007 robót, był poprzedni właściciel mieszkania – W.P., który w 2008 roku sprzedał lokal I. i R. M..

W związku z ustaleniem przez organ pierwszej instancji, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, niezbędnym było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w celu doprowadzenia wykonanych prac budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ pierwszej na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane zobowiązał właścicieli lokalu nr [...] do przełożenia oceny technicznej wykonanych robót, a następnie na podstawie tej opinii uznał, że prace budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami technicznymi, a nadto nie zagrażają konstrukcji stropu oraz bezpieczeństwu zamieszkujących tam mieszkańców. W konsekwencji takich ustaleń organ uznał, że brak jest podstaw do nałożenia na właścicieli lokalu nr [...] obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Stanowiska organu pierwszej instancji nie podzielił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. rozpatrujący odwołanie wniesione przez E. I H. K.. Organ odwoławczy zważył, że dokumenty przedłożone przez zobowiązanych do tego postanowieniem wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nie dają podstaw prawnych do wydania decyzji o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Nadto wskazał, że w sytuacji gdy brak jest podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 organ winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowe. Wskazał również, że organ pierwszej instancji całkowicie pominął okoliczność, iż przedmiotowy budynek zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. dnia [...] czerwca 2006 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. dla terenu położonego pomiędzy ul. D., północną granicą administracyjną miasta, C. i brzegiem Jeziora C., jest obiektem historycznym i prowadzenie wszelkich prac i robót budowlanych wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

I. i R. M. w skardze do sądu administracyjnego kwestionują zarówno istnienie po stronie odwołujących się E. i H. K. przymiotu stron postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2013r., jak i wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez organ odwoławczy.

Wskazać przyjdzie, iż zasadność pierwszego z zarzutów skargi skutkowałaby stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z naruszeniem zasady trwałości decyzji ostatecznych. Zgodnie bowiem z przepisem art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie przysługuje wyłącznie stronie. W sytuacji gdy odwołanie pochodzi od podmiotu nie będącego stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 K.p.a. lub przepisów szczególnych, organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.). skutecznie może zatem zainicjować postępowanie administracyjne co do istoty przez organem odwoławczym wyłącznie strona postępowania. Oznacza to, że rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji np. określonej w art. 138 § 2 na skutek odwołania podmiotu niebędącego stroną, narusza wskazane przepisy. W konsekwencji, dotknięta kwalifikowaną wadą decyzja organu odwoławczego podlegałaby obligatoryjnie usunięciu z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, bowiem odwołujący się E. i H. K., wbrew zarzutowi skargi są stronami postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z powyższa normą prawną stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W okolicznościach niniejszej sprawy wskazać przyjdzie, że zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. E. i H. małżonkowie K. zamieszkali przy ul D. [...] w C. zawiadomili PINB w T., że prace przeprowadzone u p. M. i K. naruszają konstrukcję budynku przy ul. D. [...] w C.. Zawiadomienie to dotyczyło robót budowlanych dokonanych przez poprzedniego właściciela (ojca I. M.) – W. P., między innymi: naruszenia stropu pomiędzy parterem a piwnicą przez wykucie przejścia i adaptację piwnicy na pokój, a tym samym utworzenie mieszkania dwupoziomowego, zamurowania dwóch małych okien wychodzących na ogród, adaptacji pomieszczenia leżącego przy drzwiach wejściowych budynku od strony podwórza (wyburzenie dwóch ścian i zbudowanie stropu), wyburzenie ścian działowych w pomieszczeniu piwnicznym oraz kuchni, wymianę okien na niezgodne z pierwotnym kształtem i rozmiarem, co spowodowało zmianę wyglądu budynku od strony podwórka.

Z akt sprawy wynika, co pozostaje okolicznością bezsporną, iż w budynku mieszkalnym położonym w C. przy ulicy D. [...] są wyodrębnione trzy odrębne lokale mieszkalne, oznaczone numerami [...],[...],[...], których ustanowiono odrębną własność z którą związane są odpowiednio udziały we współwłasności nieruchomości wspólnej, prawa te przysługują odpowiednio A. i R. małżonkom K. (lokal mieszkalny oznaczony nr [...] z pomieszczeniami przynależnymi), I. i R. małżonkom M. (lokal mieszkalny oznaczony nr [...] wraz z pomieszczeniami przynależnymi) oraz E. i H. małżonkom K. (lokal mieszkalny oznaczony nr [...]).

W myśl przepisu art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 z późn.zm.), jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, do zarządu nieruchomością wspólną położoną przy ul D. [...] w C. mają odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności.

Stwierdzić przyjdzie, że wskazane w powyższym zawiadomieniu roboty budowlane, w tym objęte przedmiotowym postępowaniem, wiązały się między innymi z ingerencją w części wspólne nieruchomości, wykonaniem otworu w stropie. W ocenie Sądu tego rodzaju roboty budowlane, na których wykonanie bezsprzeczne konieczne było uprzednie uzyskanie stosownego pozwolenia, a więc wykonane w warunkach samowoli budowlanej, stanowią czynności przekraczające zwykły zarząd, w rozumieniu ww. ustawy. Oceny tej i wynikających z niej konsekwencji co do interesu prawnego właściciela wyodrębnionego lokalu mieszkalnego, a zarazem współwłaściciela nieruchomości wspólnej, nie zmienia fakt ewentualnego rozdrobnienia postępowań administracyjnych objętych powyższym pierwotnym zgłoszeniem. Z przysługującego współwłaścicielowi prawa wynika jego uprawnienie do poddania wykonania w budynku robót budowlanych, w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w szczególności gdy zachodzi podejrzenie, ze roboty budowlane mogły spowodować zagrożenie bezpieczeństwa.

Celem prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji postępowania w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego było skontrolowanie poprawności wykonanych robót budowlanych i ewentualne doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem. Stosownie do art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 pkt 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Stosownie do ust. 7 art. 51 przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Sytuacja taka bezspornie zaistniała w niniejszej sprawie, w której postępowanie naprawcze toczyło się po zakończeniu procesu inwestycyjnego (wykonaniu robót budowlanych).

W przypadku nałożenia, któregokolwiek z obowiązków określonych w art. 51 ust 1 Prawa budowlanego postępowanie naprawcze kończy się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 3. Organ może więc wydać decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Postępowanie naprawcze co do zasady prowadzone jest przez organ nadzoru budowlanego z urzędu. W takim przypadku gdy organ uzna, iż brak jest przesłanek do wydania którejkolwiek decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organ winien postępowanie naprawcze umorzyć na podstawie art. 105 K.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednak, możliwość wszczęcia postępowania naprawczego na wniosek zainteresowanego podmiotu, któremu stosownie do art. 28 K.p.a. przysługiwać będzie przymiot strony postępowania. W takie sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustali, że nie zaistniała przesłanka do uwzględnienia żądania zawartego we wniosku strony to właściwym rozstrzygnięciem jest nie umorzenie postępowania, ale decyzja o odmowie nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Go 450/08)

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, iż Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że w przypadku gdy organ pierwszej instancji uzna, na podstawie zebranego materiału dowodowego, iż w konkretnej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót, w rozumieniu ww. przepisów, organ pierwszej instancji winien postępowanie umorzyć, zamiast orzekać o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W prawdzie w aktach sprawy znajduje się pismo E. i H. K. z dnia [...] sierpnia 2009 r., stanowiące jedynie zawiadomienie o wykonaniu przez inwestora robót budowlanych, które naruszają konstrukcję budynku przy ul. D. [...] w C. i w piśmie tym nie zawarto jakiegokolwiek żądania wszczęcia postępowania w sprawie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to jednak uzasadnionym byłoby uznanie, że celem ww. było właśnie wszczęcie niniejszego postępowania, co potwierdza dalsza aktywność stron w postępowaniu administracyjnym. Tym samym organ winien uznać pismo z dnia [...] sierpnia 2009 r. za wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie i merytorycznie rozpoznać sprawę.

Prawidłowe w ocenie Sądu jest natomiast stanowisko organu odwoławczego, iż dotychczasowe ustalenia organu pierwszej instancji nie pozwalały na zakończenie postępowania naprawczego. Słusznie WINB wskazał na konieczności dokonania stosownego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, przed ewentualnym uznaniem braku podstaw do nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. pkt 2 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że z zaświadczenia Wydziału Gospodarki Miejskiej Urzędu Miasta C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny jest obiektem historycznym. Ponadto zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2006 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. dla terenu położonego pomiędzy ul. D., północną granicą administracyjną miasta, C. i brzegiem Jeziora C. przedmiotowy budynek jest budynkiem historycznym. Wynika to wprost z zapisu zawartego w § 6 ust. 3 pkt 1 uchwały. Z kolei z § 6 ust. 3 pkt 2 uchwały wynika, że prowadzenie wszelkich prac i robót budowlanych wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Prawodawca lokalny nie ograniczył zatem w żaden sposób przedmiotowego zakresu robót budowlanych, które podlegają procedurze uzgodnienia.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż przepisy Prawa budowlanego dotyczące samowoli budowlanej nie zawierają wprawdzie bezpośrednich unormowań dotyczących sytuacji analogicznej jak zaistniała zdaniem skarżących w niniejszej sprawie, to jednak należy wziąć w tym zakresie pod uwagę generalną zasadę wyrażoną w art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać nadto trzeba, iż tam, gdzie ustawodawca zauważył możliwość potencjalnej kolizji pomiędzy wartościami chronionymi na gruncie prawa budowlanego, a wartościami związanymi z ochroną zabytków, każdorazowo dał prymat ochronie tych ostatnich wartości.

Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym niewątpliwie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli został uchwalony dla danego obszaru. Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, natomiast w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiektach budowlanym wymienionych § 6 ust. 3 pkt 1 ww. uchwały niezbędnym jest uzyskania stosownego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Skoro zatem inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy takim obiekcie musi przedstawić organowi nadzoru budowlanego uzgodnienie wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającego zgody na prowadzenie takich prac to uznać należy, że uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Pozbawione podstaw byłoby bowiem różnicowanie sytuacji inwestora, który ubiegając się o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych przy takim obiekcie jest zobligowany uzgodnić te prace z wojewódzkim konserwatorem zabytków i inwestora, wobec którego prowadzone jest postępowanie zmierzające do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Doprowadzenie takiego obiektu budowlanego, do stanu zgodnego z prawem zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pogląd ten zgodny jest ze stanowiskiem zajmowanym przez NSA wyrokach z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 524/11 oraz z 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 153/09 w stosunku do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków. Brak stosownych ustaleń w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji brak uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków oznacza, że postępowanie prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Stan faktyczny sprawy nie został zbadany przez organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący, co uniemożliwiało organowi prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego.

Sąd w niniejszej sprawie podziela również stanowisko organu odwoławczego w zakresie braku ustaleń organu pierwszej instancji co do możliwości wykorzystania pomieszczenia piwnicznego jako pomieszczenia mieszkalnego. Słusznie WINB wskazuje, że przedłożona opinia techniczna nie wskazuje czy istnieje taka możliwość, a organ pierwszej instancji nie dokonał własnych ustaleń, co do zgodności wykonanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z oględzin obiektu budowlanego nr [...] wynika m.in., że wysokość pomieszczenia piwnicznego wynosi 2,32 m. Organ nie podjął się jednak oceny w zakresie zgodności powyższego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690), gdzie w § 72 gdzie określono wymagania w zakresie wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Samo przedłożenie opinii technicznej sporządzonej przez uprawnioną osobę, z której wynika, że prace budowlane wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami technicznymi nie mogło stanowić dla PINB podstawy do uznania zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych i w konsekwencji dać podstawę do zakończenia postępowania naprawczego. Przede wszystkim wskazać należy, że PINB bez jakiejkolwiek analizy przyjął stanowisko osoby wykonującej ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych, podczas gdy opinia ta stanowiąca dowód w sprawie, tak jak każdy inny dowód powinna podlegać ocenie organu. Z uwagi na powyższe bezzasadny jest zarzut skarżących, iż rzeczoznawca potwierdził możliwość użytkowania pomieszczenia piwnicznego jako mieszkalnego, bowiem ocena w powyższym zakresie pozostaje w kompetencji organu administracji, a nie rzeczoznawcy.

Dodatkowo, na co nie zwrócił uwagi organ odwoławczy podkreślić przyjdzie, iż obowiązkiem organów w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest również zbadanie i wyjaśnienie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w tezie Naczelnego uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013r. sygn. akt II OSK 2183/11 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tezie powyższego wyroku NSA wskazał, że: 1. Niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, według której roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę mogą być uznane za godne z prawem w sytuacji gdy inwestor nie wykazał prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane. 2.Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy prawidłowe było uznanie przez organ odwoławczy, że decyzja PINB w T. z dnia [...] lipca 2013r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny nadal do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.