Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 122/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 29 ust. 2 pkt 4, art. 30 ust. 1 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 3, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 1 i 2, art. 8, art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 22, art. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r. sprawy ze skargi K. L. i E. L. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej: kpa), odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w części prawej (lokal nr [...]) budynku mieszkalnego 2-lokalowego zlokalizowanego na działce nr [...], położonej przy ul. L. w G., Gm. K., do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu organ zauważył, iż w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2010 r. stwierdzono, iż na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny 2-lokalowy, wybudowany ok. 100 lat temu w konstrukcji tradycyjnej murowanej, niepodpiwniczony, parterowy, z dachem dwuspadowym w konstrukcji drewnianej. Prawą część budynku (lokal nr [...]), należącą do E. L. i K. L., ocieplono ok. 12 lat temu od zewnątrz styropianem gr. 10 cm. Od kwietnia 2010 r. osoby te wykonały także prace polegające na (1) wymianie pokrycia dachowego z dachówki cementowej na blachodachówkę, (2) wykonaniu poprzecznej ściany oddzielenia przeciwpożarowego z gazobetonowych bloczków gr. 25 cm pomiędzy lokalem nr [...] i [...] od poziomu istniejącej ściany na parterze do wysokości 30 cm powyżej połaci dachu, (3) przemurowaniu na nowo komina z cegły klinkierowej, zlokalizowanego w ścianie wspólnej pomiędzy lokalami w części ponad połacią dachu i (4) wykonaniu opierzeń nowo wymurowanej ściany oddzielenia przeciwpożarowego i komina po obu stronach. W toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2011 r., ustalono, że prawa część budynku ocieplona została od zewnątrz styropianem gr. 5 cm, a nie jako wskazano wcześniej – 10 cm. Zgodnie z oświadczeniem K. L. lokale nr [...] i [...] posiadają na poziomie parteru odrębne przewody wentylacyjne i dymowe, które łączą się na poziomie poddasza we wspólny trzon kominowy, przy czym rozwiązanie takie istniało przed wykonaniem robót budowlanych w kominie. Uczestniczka A. C. – będąca współwłaścicielką budynku – z kolei oświadczyła, iż nie posiada wiedzy na temat przebudowy kanałów kominowych. Poza tym organ ustalił, iż w lokalu nr [...] w dolnej części komina zamontowane są wyczystki, podczas gdy w lokalu nr [...] znajdują się dwie wyczystki na poddaszu i jedna w dolnej części komina. Jak wynika z art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane docieplanie budynków o wysokości do 12 m nie wymaga pozwolenia na budowę. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 pkt 2 powoływanej ustawy wykonanie takich robót budowlanych wymaga zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych organowi administracji techniczno-budowlanej. Cześć opisanych wyżej robót wypełnia opis remontu, a zatem wedle art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie jest konieczne w tym zakresie uzyskanie pozwolenia na budowę, choć na mocy art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy konieczne jest zgłoszenia zamiaru wykonania prac budowlanych. Inne roboty wyczerpują z kolei opis przebudowy, do której wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Prace wykonane przez skarżących nie stanowią jednak budowy, a więc zastosowania nie mógł znaleźć art. 48 i art. 48b Prawa budowlanego. Tym samym w ocenie organu należało wdrożyć tryb naprawczy z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji także art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tejże ustawy. Przez zgodność z prawem należy przy tym rozumieć zgodność z przepisami materialnego prawa administracyjnego, a w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi, nie zaś z przepisami prawa cywilnego, co do których stosowania właściwy jest sąd powszechny. Organ zauważył następnie, iż w dniu [...] października 2010 r. K. L. złożył do akt sprawy ekspertyzę w sprawie wykonanych w lokalu nr [...] robót budowlanych, wykonaną przez J. R., rzeczoznawcę budowlanego w zakresie konstrukcji i ustroi budowlanych, konstrukcji betonowych (nr [...]) oraz R. R., uprawnionego do kierowania robotami budowlanymi i projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej (nr [...]). Z przedstawionego dokumentu wynika, iż prowadzone prace nie mogły spowodować zawilgoceń, o jakich mowa w piśmie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., nr [...]. Zawilgocenia prawdopodobnie skutkiem złego stanu pokrycia dachowego lokalu nr [...], braku foli paroprzepuszczalnej pod dachówką, brakiem rynien dachowych oraz rur spustowych po stronie lokalu nr [...], brakiem izolacji poziomej i pionowej fundamentów, jak i istnieniem opaski betonowej po stronie lokalu nr [...], która jest w złym stanie. Popękana, przepuszcza wodę do ścian fundamentowych, uniemożliwiając zarazem jej odprowadzenie w cieplejszych porach dnia. Woda opadowa zawilgaca więc ściany fundamentowe i uwidacznia się jako zagrzybienie i zasolenie ścian. Do akt sprawy załączono także opinię nr [...] z dnia [...] października 2010 r., sporządzoną przez J. A., dyplomowanego mistrza kominiarskiego, w której stwierdzono, iż przeprowadzone zostało czyszczenie przewodów kominowych i są one drożne. W piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. A. C. wskazała z kolei, iż w kwietniu 2011 r. A. M. dokonał inwentaryzacji ściany przeciwogniowej, z której wynika, iż drewniane belki stropu parteru i belki drewniane podtrzymujące krokwie dachowe przechodzą przez ścianę ogniową na drugą stronę, naruszając przepisy o ochronie przeciwpożarowej. Tymczasem w ocenie organu A. M. stwierdził raczej w tym dokumencie, iż belki oparto prawidłowo na ścianie środkowej przeciwpożarowej. W dniu [...] kwietnia 2011 r. A. C. złożyła opinię nr [...], sporządzoną w dniu [...] listopada 2010 r. przez J. A., z której wynika, iż stan techniczny przewodów pod względem drożności jest dobry a przyczyną zadymiania jest brak okresowego czyszczenia, brak wentylacji nawiewnej i wywiewnej. Dokument ten potwierdza także, iż do jednego przewodu kominowego są podłączone dwa piece węglowe. Organ podkreślił także, iż z pisma Powiatowego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...], wynika, że omawiany obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków, ani nie jest zlokalizowany na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Co więcej, pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy K. stwierdził, iż budynek ten nie został ujęty w projekcie Gminnego Programu Opieki nad Zabytkami Gmina K. na lata 2010-2013, ani w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w rejonie Ż., K. i G. Wobec tego art. 39 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego nie miał w niniejszej sprawie zastosowania.

Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. A. C. odwołała się od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie zasad Konstytucji RP, ingerencję w niezawisłość sądu powszechnego, udział osób trzecich w postępowaniu, stronniczość i oczywiste błędy, pomijanie faktów, nieprawdę oraz niezgodność z prawem.

W uzasadnieniu odwołująca się wskazała, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w XVIII w., ponad 100 lat temu. Jest on współwłasnością E. i K. L. oraz A. C. Przed rozpoczęciem prac odwołująca się złożyła oświadczenie o zgodzie na prowadzenie robót budowlanych, informując o obowiązkach inwestora i możliwości dochodzenia roszczeń w razie źle wykonanych prac. W ocenie A. C. w przedmiotowej sprawie naruszono art. 5 Konstytucji RP, gdyż nie zapewniono jej ani osobom z nią zamieszkującym bezpieczeństwa po przebudowie budynku, pozwalając zarazem na niszczenie dziedzictwa narodowego. Ponadto doszło także do naruszenia art. 30 Konstytucji RP przez brak dostatecznej ochrony ze strony organów przed bezprawną ingerencją budowlaną sąsiada oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez wykorzystanie jej sytuacji materialnej i wynikający z niej brak możliwości przedkładania ekspertyz popierających jej stanowisko. W wyniku przebudowy powstały w istocie dwa niezależne budynki, a na wynik sprawy miał też oddziaływać w sposób nieuprawniony A M. A. C. zarzuciła poza tym autorom ekspertyz z dnia [...] października 2010 r. brak niezbędnych uprawnień, a nadto że żaden z rzeczoznawców nie obejrzał przebudowy z jej podwórka, z wnętrza jej lokalu i z poddasza, mimo że w ekspertyzach znajdują się wzmianki o negatywnym stanie należącego do niej lokalu. Odwołująca się zwróciła też uwagę, że opinie kominiarskie są ze sobą sprzeczne oraz, że z ich treści nie wynika, ile obecnie jest przewodów kominowych, czy urządzenia grzewcze podłączono wbrew zasadom i czy jej kuchnia pozbawiona jest wentylacji wywiewnej, zajętej w całości w wyniku remontu. Ponadto organ wadliwie ustalił, iż ściana oddzielenia przeciwpożarowego została wybudowana pomiędzy lokalami nr [...] i [...], gdyż wykonano ją na poddaszu. Co więcej, na poddaszu osadzono także drzwiczki do czyszczenia i kontroli komina po [...] sztuki z każdej strony ściany oddzielenia. W zaskarżonej decyzji pominięto m.in. (1) przeciekanie połaci dachowej przy ścianie ogniowej i brak foli paroprzepuszczalnej, (2) przechodzenie drewnianych podpór krokwi dachowych przez ścianę ogniową, tworzących łącznie jeden element konstrukcyjny dachu i nowopowstałych budynków, (3) drewniane łaty poszycia dachowego, osadzone w ścianie przeciwogniowej oraz przechodzące na drugą stronę, tworząc jednolity element drewniano-murowy, (4) fakt nie przykrycia starej ściany nośnej, znajdującej się pod ścianą przeciwogniową, na której postawiono dopiero ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, (5) wybudowanie na belce stropowej drewnianej, biegnącej nad sufitem jej lokalu, a nie na ścianie nośnej, oddzielenie przeciwpożarowego. Według A. C. miało dojść także do naruszenia art. 43 ust. 1 i 2, art. 46, art. 47, art. 51, art. 54, art. 59, art. 60 Prawa budowlanego oraz § 2, § 12, § 140, § 141, § 143, § 145, § 146, § 150, § 207 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, iż wykonane roboty budowlane bezspornie obligowały organ nadzoru budowlanego od wszczęcia postępowania, gdyż niewątpliwie doszło do ich wykonania bez wymaganego pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Organ wskazał przy tym, iż postępowanie naprawcze z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zmierzające do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków lub objętego ochroną konserwatorską na mocy planu miejscowego zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organ I instancji prowadził natomiast korespondencję tylko z powiatowym konserwatorem zabytków. Trzeba przy tym zauważyć, iż art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego wymaga uzyskania w formie decyzji pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych, podczas gdy art. 39 ust. 3 cytowanej ustawy wymaga zgody tego organu wyrażonej w formie postanowienia. Wprawdzie postępowanie służące doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem ma inny charakter niż postępowanie o pozwolenia na budowę, lecz wspomniane zasady uzyskania zgody organu konserwatorskiego mają również zastosowanie w tym postępowaniu. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i o opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162 poz. 1568 z późn. zm.) przewiduje bowiem wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace przy zabytku, a więc również prace doprowadzające wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Decyzja nie może być przy tym zastąpiona pismem zawierającym stanowisko konserwatora zabytków, gdyż strona nie ma w takim wypadku możliwości obrony swoich praw i interesu prawnego. Organ I instancji powinien był zatem zobowiązać inwestora do przedłożenia opinii Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz pozwolenia konserwatorskiego. Nadto, organ I instancji powinien ustalić, czy nastąpiło podłączenie do wspólnego komina pieców i kuchenek w obu mieszkaniach oraz dlaczego w mieszkaniu brak wentylacji wywiewnej, mimo, iż z inwentaryzacji A. M. wynika, iż taka wentylacja jest założona. Należy także usunąć nieścisłości wynikające ze złożonych w sprawie opinii, dotyczących m.in. tego, czy wykonana ściana oddzielenia przeciwpożarowego spełnia odpowiednie wymogi.

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. K. i E. L. wnieśli skargę na opisaną powyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez uznanie, że organ II instancji mógł uchylić decyzję organu I instancji w całości oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż mimo bycia współwłaścicielką budynku, w którym wykonano przedmiotowe roboty budowlane, A. C. nie stara się czynnie o dobry stan techniczny obiektu, ani nie wykonuje żadnych prac remontowych. Nie mogąc uzyskać jej zgody na remont, E. i K. L. wystąpili do Sądu Rejonowego w Ś. W., który orzeczeniem z dnia [...] września 2009 r. upoważnił ich do dokonania oznaczonych prac budowlanych. Widząc, iż stan techniczny pokrycia dachowego i komina jest zły oraz błędnie sądząc, że naprawa komina i wymiana pokrycia stanowi bieżącą konserwację obiektu, skarżący wykonali wymienione prace. Skarżący podtrzymali zarazem ustalenia zawarte w ekspertyzie technicznej, sporządzonej przez J. R. i R. R. Poza tym podkreślili, iż wbrew twierdzeniom organu II instancji przedmiotowy obiekt budowlany nie jest zaewidencjonowany w krajowym rejestrze zabytków. Biorąc zarazem pod uwagę fakt, iż konserwator zabytków mógł do dnia [...] czerwca 2010 r. wydawać jedynie niewiążące opinie dotyczące obiektów, ujętych w ewidencji, zaskarżona decyzji doprowadzi w istocie do wydania takiego samego rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejsze stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie trzeba wskazać, iż z ustalonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż prace wykonane przez E. i K. L. stanowiły (1) przebudowę, polegającą na wykonaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego, do której realizacji wymagane jest w świetle art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) pozwolenie na budowę, oraz (2) remont i (3) docieplenie od zewnątrz, do których realizacji wymagane jest wedle art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. pkt 2 powołanej ustawy zgłoszenie zamiaru wykonania określonych robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wykonanych prac nie można było zarazem uznać za budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 cytowanej ustawy. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w protokole oględzin z dnia [...] czerwca 2010 r. i z dnia [...] kwietnia 2011 r. (k. 13 i 61 akt adm. organu I instancji), a także w materiale fotograficznym (k. 14-16 akt adm. organu I instancji). Nie były one również kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Z zebranego materiału dowodowego wynika ponadto, iż skarżący nie uzyskali wymaganego pozwolenia na budowę ani nie zgłosili zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. Trafnie zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego przyjął, iż zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł tryb naprawczy z art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Zgodnie z tymi przepisami, w razie wykonania innych prac niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia właściwy organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem, określając zarazem termin ich wykonania. Prawidłowo także w ocenie Sądu organ I instancji stwierdził, iż zgodność z prawem oznacza w tym wypadku przede wszystkim spełnienie wymogów zawartych w normach prawa budowlanego.

Do takich przepisów zalicza się z kolei art. 39 ust. 1 cytowanej ustawy – Prawo budowlane, wedle którego prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z kolei art. 39 ust. 3 tejże ustawy wskazuje, iż w stosunku do obiektów budowlanych i obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, lecz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego właściwy organ wydaje w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Powołany przepis ma istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, gdyż nie ulega wątpliwości, że lokal skarżących znajduje się w starym obiekcie budowlanym, mającym już ok. 100 lat. Kluczowe znaczenie miało więc ustalenie statusu przedmiotowego budynku z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej.

Kwestia uznania określonego obiektu za zabytek uregulowana jest w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162 poz. 1568 z późn. zm.). Zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 powołanej ustawy za zabytek uważa się w szczególności nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będących dziełem człowieka lub związanych z jego działalnością i stanowiących świadectwo minionej epoki lub wydarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Ustawodawca wskazuje zarazem, iż ochrona zabytków może przybierać różne formy, do których art. 7 cytowanej ustawy zalicza: (1) wpisanie do rejestru zabytków, (2) uznanie za pomnik historii, (3) utworzenie parku kulturowego oraz (4) ustalenie ochrony m.in. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 8 powołanej ustawy rejestr zabytków dla danego województwa prowadzi wojewódzki konserwator zabytków. Niemniej, art. 22 tejże ustawy obliguje ponadto organy administracji publicznej do prowadzenie ewidencji zabytków. Taki wykaz powinien prowadzić na szczeblu krajowym Generalny Konserwator Zabytków, na szczeblu wojewódzkim – wojewódzki konserwator zabytków, a na szczeblu gminnym – wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Do gminnej ewidencji zabytków wpisuje się przy tym zabytki nieruchome, ujęte nie tylko w rejestrze zabytków, lecz także w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz te, które zostaną wyznaczone przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w porozumieniu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z uwagi na to, że ewidencje gminne są jeszcze w dalszym ciągu opracowywane, ustawodawca nakazał w art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 75 poz. 474), by do czasu zakończenia prac nad nimi decyzje, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, były wydawane po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do zabytków, które wedle wykazu tego organu mają być ujęte w gminnej lub wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, iż Powiatowy Konserwator Zabytków w P. w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...], wskazał, iż przedmiotowy obiekt, stanowiący część dawnego zespołu folwarcznego, pochodzi z końca XIX w. i wpisany został do wojewódzkiej ewidencji zabytków (k. 18 akt adm. organu I instancji). W piśmie z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...], organ ten wyjaśnił ponadto, iż przedmiotowy budynek był w chwili sporządzania tego pisma wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a prace nad stworzeniem gminnej ewidencji zabytków nadal trwały (k. 52 akt adm. organu I instancji). Z uwagi jednak na liczne samowole budowlane organ ten zastrzegł możliwość weryfikacji zewidencjonowanych już obiektów. Powiatowy Konserwator Zabytków uzupełnił następnie te informacje, stwierdzając w piśmie opatrzonym niewłaściwie datą dnia [...] lutego 2011 r., że budynek, w którym znajduje się lokal skarżących nie jest wpisany do rejestru zabytków (k. 78 akt adm. organu I instancji). Z kolei z pisma z dnia [...] czerwca 2011 r., znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy K. oświadczył, iż omawiany budynek nie został ujęty w miejskim planie zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej, ani w projekcie Gminnego Programu Opieki nad Zabytkami Gminy K. na lata 2010-2013 (k. 96 akt adm. organu I instancji).

Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] (k.114-116 akt adm. organu I instancji), treść powyższych pism pozwala wykluczyć zastosowanie tylko art. 39 ust. 1 cytowanej ustawy – Prawa budowlanego z uwagi na niewpisanie przedmiotowego obiektu budowlanego do rejestru zabytków. Z tego samego względu zastosowania w rozpatrywanej sprawie nie mógł też znaleźć art. 36 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami. Nie został natomiast przedstawiony żaden argument, przemawiający za odmową stosowania art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Trzeba bowiem podkreślić, że wpis lub brak wpisu do rejestru zabytków, dokonywany w drodze decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie jest tożsamy z wpisem lub brakiem wpisu do gminnej ewidencji zabytków, dokonywanym w drodze czynności materialno-technicznej wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na mocy § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. (Dz. U. nr 113 poz. 661).

Niemniej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy omawiany obiekt budowlany został wpisany do gminnej ewidencji zabytków, ani nawet czy taka ewidencja została już założona. Treść pisma z dnia [...] lutego 2011 r. wskazuje tylko, iż taki urzędowy wykaz powinien być dopiero przygotowywany przez Burmistrza Miasta i Gminy K. Tymczasem usunięcie tej wątpliwości ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jeżeli bowiem gminna ewidencja zabytków w K. została założona i zarazem budynek, w którym znajduje się lokal skarżących, został do niej wpisany, to zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego konieczne będzie uzyskanie uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Podobnie, otrzymanie tej opinii okaże się niezbędne także w przypadku, gdy gminna ewidencja zabytków nie jest jeszcze założona, ale obiekt ten ujęto w wojewódzkiej ewidencji zabytków, co wedle pism Powiatowego Konserwatora Zabytków mogło mieć miejsce w kontrolowanej sprawie. Podstawą wtedy do wydania uzgodnienia będzie art. 8 ust. 3 wymienionej wcześniej ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw w zw. z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Jeśli natomiast gminna ewidencja zabytków jest już założona, a przedmiotowy obiekt nie został do niej wpisany, to wykluczone będzie również zastosowanie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Uchybienie to miało tym istotniejszy wpływ na wynik postępowania, że Powiatowy Konserwator Zabytków podnosił w pismach z dnia [...] lutego 2011 r. i z dnia [...] października 2011 r. (k. 137 akt adm. organu I instancji), iż wykorzystanie na pokrycie dachu blachodachówki jako materiału ahistorycznego wpływa ujemnie na odbiór estetyczny obiektu jako całości.

Trafnie ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność usunięcia sprzeczności zachodzących w zgromadzonym materialne dowodowym. Wedle opinii kominiarskiej nr [...] z dnia [...] października 2010 r. przewody kominowe zostały uznane za drożne (k. 7 ekspertyzy – k. 32 akt adm. organu I instancji). Tymczasem w opinii kominiarskiej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. wskazano, iż przyczyną zadymienia może być brak wentylacji nawiewnej i wywiewnej (k. 65 akt adm. organu I instancji). Tym bardziej, że do jednego przewodu kominowego podłączono dwa piece węglowe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien zatem podjąć próbę ustalenia, kiedy nastąpiło podłączenie do wspólnego komina pieców i kuchenek w obu mieszkaniach oraz jaki jest powód braku wentylacji. Ponadto należy również usunąć nieścisłości zachodzące pomiędzy przedłożonymi opiniami technicznymi.

Zaniechania w tej mierze rodzą zatem w ocenie Sądu zasadne wątpliwości co do prawidłowości rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ I instancji. Jak wynika tymczasem z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej: kpa), organ administracji publicznej ma stać na straży praworządności, podejmując działania niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Uszczegółowienie tej zasady stanowi z kolei art. 77 § 1 kpa, który nakazuje zebrać materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć go jako całość. Przepis art. 80 kpa wskazuje poza tym, iż dopiero na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego możliwe jest uznanie, czy okoliczność została w rzeczywistości udowodniona. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi zatem wadę postępowania, która może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Wobec opisanych wyżej uchybień należało się zatem zgodzić z Wojewódzkim Wielkopolskim Inspektorem Nadzoru Budowlanego co do konieczności uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r.

W tej sytuacji Sąd, rozpoznając sprawę w granicach skargi, nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).