Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 444/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6o ust.1, art. 6m ust.1, art. 6q, art. 6k ust.3
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski asesor WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółdzielni A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółdzielni A. kwotę 2 760 (dwa tysiące siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzją z "[...]"r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) utrzymało w mocy pięćdziesiąt pięć decyzji Zarządu Związku Gmin Regionu O. "C." w O. z dnia "[...]"r. określających Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej "A." w I. (dalej Spółdzielnia) wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od dnia "[...]"r. do dnia "[...]"r oraz umarzające postępowanie w sprawie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od dnia "[...]"r. do dnia "[...]"r.

Z przekazanych Sądowi akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Zarząd Związku Gmin Regionu O. "C. " z siedzibą w O. (dalej: organ, organ I instancji) określił Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej "A." w l. (dalej: Spółdzielnia) wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od dnia "[...]"r. do dnia "[...]"r oraz umorzył postępowanie w sprawie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od dnia "[...]"r. do dnia "[...]"r. w odniesieniu do nieruchomości budynkowych oznaczonych konkretnymi adresami, numerami działek i numerami ksiąg wieczystych w poszczególnych budynkach w wymienionym okresie, a także precyzując liczbę mieszkańców w poszczególnych okresach.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko - Własnościowa "A." w l. złożyła w dniu "[...]"r. deklaracje dotyczące zbierania odpadów, wskazując liczbę mieszkańców zbierających odpady w sposób nieselektywny, w dniu "[...]"r. złożyła deklaracje zmieniając odbiór odpadów na selektywny. Ponownej zmiany deklaracji Spółdzielnia dokonała "[...]"r., wskazując liczbę mieszkańców dokonujących zbiórki odpadów selektywnie i nieselektywnie. Organ I instancji wszczął następnie z urzędu postępowanie celem określenia stronie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji decyzjami z "[...]"określił Spółdzielni wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ I instancji wskazał, że w myśl zarówno ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jak i Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008r. pierwszeństwo ma selektywne zbieranie odpadów (skutkujące niższą opłatą). W przypadku selektywnego zbierania odpadów obowiązuje zakaz ich mieszania ze zmieszanymi odpadami komunalnymi. Organ podkreślił, iż w przypadku budynków wielolokalowych znaczenie ma prawo i obowiązek Związku Gmin do kontroli sposobu gromadzenia odpadów. W przypadku budynku wielolokalowego nie jest w ogóle możliwe skontrolowanie czy dany mieszkaniec, który zadeklarował zbiórkę selektywną w istocie realizuje swój obowiązek prawidłowo. Może to prowadzić do nadużycia prawa i pozbawienia Zarządu związku gmin prawa kontroli, a w konsekwencji do obniżenia należnych Związkowi dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami i pozbawienie możliwości pokrycia faktycznych kosztów utrzymania systemu.

Od przedmiotowych decyzji Spółdzielnia wniosła jednobrzmiące odwołania formułując zarzuty naruszenia:

- art. 6o ust.1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z pkt 28, 29, 35 i 42 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008r. poprzez przyjęcie że wszyscy mieszkańcy dokonywali nieselektywnej zbiórki odpadów,

- art. 6m ust.1 w związku z art. 2 ust.1 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędną wykładnię wskazującą, że w obrębie jednej nieruchomości nie można zadeklarować selektywnej i nieselektywnej zbiórki odpadów,

- art. 122 i 187 Ordynacji podatkowej w związku z art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i tym samym niezbadanie okoliczności sprawy celem ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez niewskazanie na jakiej podstawie przy określaniu wysokości opłaty organ stawkę ustaloną dla nieselektywnego gromadzenia odpadów, podczas gdy winien przyjąć stawkę podstawową dla selektywnego gromadzenia odpadów.

W uzasadnieniu odwołania Spółdzielnia wskazała, że żaden przepis nie nakłada obowiązku wskazania jednej metody gromadzenia odpadów w nieruchomościach wielolokalowych. Jak wywodziła Spółdzielnia dopuszczalne jest wskazanie dwóch metod zbierania odpadów. Na potwierdzenie swojego stanowiska Spółdzielnia przywołała m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 kwietnia 2018r. (sygn. akt I SA/Bk 84/18), w którym Sąd stwierdził: "żaden ze wskazanych w uzasadnieniu decyzji przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm., dalej powoływana jako u.c.p.g.) nie wprowadza zakazu możliwości wprowadzenia dwóch sposobów segregacji odpadów w odniesieniu do nieruchomości wielolokalowej". Spółdzielnia powołała także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2016r. (sygn. akt I SA/Ol 231/16) oraz WSA w Poznaniu z 9 maja 2019r. (sygn. akt I SA/Po 81/19). Nadto Spółdzielnia zakwestionowała fakt przyjęcia stawki w wysokości 11 zł., to jest stawki dla odpadów nieselektywnych, zamiast stawki dla odpadów zbieranych selektywnie. Wskazała iż w przypadku przyjęcia przez organ, że w jednej deklaracji Spółdzielnia może wskazać jedną metodę zbierania odpadów, winien on przyjąć metodę selektywną jako metodę podstawową.

Kolegium postanowiło połączyć do jednego postępowania odwołania od wymienionych na wstępie decyzji z "[...]"r.

Decyzją z "[...]"r. Kolegium utrzymało w mocy pięćdziesiąt pięć decyzji Zarządu Związku Gmin Regionu O. "C. " w O. z dnia "[...]"r. określających Spółdzielni opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od dnia "[...]"r. do dnia "[...]"r oraz umarzających postępowanie w sprawie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od dnia "[...]"r. do dnia "[...]"r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w myśl przepisów ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciel nieruchomości jest zobligowany do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową (art.6m ust.1 ustawy). Spółdzielnia złożyła w dniu "[...]"r. deklaracje dotyczące zbierania odpadów, wskazując liczbę mieszkańców zbierających odpady w sposób nieselektywny, w dniu "[...]"r. złożyła nowe deklaracje zmieniając odbiór odpadów na selektywny. Ponownej zmiany deklaracji Spółdzielnia dokonała w dniu "[...]"r., wskazując liczbę mieszkańców dokonujących zbiórki odpadów selektywnie i nieselektywnie. Kolegium tytułem przykładu wskazywało, że z przedłożonych przez organ I instancji dokumentów dotyczących nieruchomości przy ul. M. w I. wynika, że w deklaracjach na rok 2017, 2018 i 2019 pod poz. C Spółdzielnia wskazała na nieselektywną zbiórkę odpadów wykazując w poz. C.2.1 że odpady są zbierane w sposób selektywny "tak i nie" oraz stawki za zbieranie odpadów przewidziane dla odpadów segregowanych i niesegregowanych natomiast w deklaracji na dzień "[...]"r. i "[...]"r. wskazała na zarówno selektywną jak i nieselektywną zbiórkę odpadów. Kolegium przyjęło, że trudno uznać, aby Spółdzielnia wskazała na zbieranie odpadów wyłącznie selektywnie lub wyłącznie nieselektywnie. Jak wywodziło dalej Kolegium, Organ I instancji w zaskarżonych decyzjach przyjął stawkę opłaty jak dla odpadów zbieranych nieselektywnie, przyjmując liczbę mieszkańców wskazaną w deklaracjach składanych przez Spółdzielnię za poszczególne okresy. Kolegium zaznaczało, że przyjętej przez organ liczby mieszkańców w nieruchomościach objętych zaskarżonymi decyzjami w okresach wskazanych w tych decyzjach Spółdzielnia nie kwestionowała. W konsekwencji okoliczność tę uznano za niesporną. W dalszej części argumentacji Kolegium wskazywało, że zgodnie z treścią art. 6o ust.1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Tak więc organ I instancji, w świetle treści przedłożonych przez Spółdzielnię deklaracji, zasadnie wszczął i prowadził postępowanie celem ustalenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W myśl § 2 uchwały Nr 111/17/2015 Zgromadzenia Związku Gmin Regionu O. "C " w O. z dnia 30 kwietnia 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tej opłaty i stawki opłaty za pojemnik stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym od liczby mieszkańców lokalu mieszkalnego, wynosi:

a) 8,50 zł od mieszkańca, jeżeli nieruchomość (lokal mieszkalny) zamieszkała (zamieszkały)jest przez nie więcej niż 4 osoby,

b) 7 zł od mieszkańca jeżeli nieruchomość (lokal mieszkalny) zamieszkała (zamieszkały) jest przez 5 osób,

c) 6 zł od mieszkańca, jeżeli nieruchomość (lokal mieszkalny) zamieszkała(zamieszkały) jest przez 6 osób,

d) 5,50 zł od mieszkańca, jeżeli nieruchomość (lokal mieszkalny) zamieszkała (zamieszkały) jest przez 7 osób,

e) 5 zł od mieszkańca, jeżeli nieruchomość(lokal mieszkalny) zamieszkała (zamieszkały) jest przez 8 i więcej osób.

Kolegium wskazywało dalej, że jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny, stawka opłaty wynosi 11 zł od mieszkańca. Kolegium podkreśliło również, że Uchwałą Nr XXI/74/2018 Zgromadzenia Związku Gmin Regionu O. "C." z dnia 14 listopada 2018 r. w sprawie zmiany uchwały Zgromadzenia Związku Gmin Regionu O. "C. " z siedzibą w O. nr III/17/2015 z dnia 30 kwietnia 2015r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tej opłaty i stawki opłaty za pojemnik dokonano zmian w zakresie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z zapisami tej Uchwały od dnia 1 stycznia 2019 r. opłaty wyniosły:

a) 11,00 zł od mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny,

b) 14,00 zł od mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny.

Kolegium stwierdziło, że dokonało sprawdzenia prawidłowości decyzji zarówno pod względem zastosowanej stawki opłaty za zbieranie odpadów jak i liczby mieszkańców w poszczególnych nieruchomościach w oparciu o przedłożone przez Spółdzielnię deklaracje, a także spis mieszkańców w poszczególnych okresach oraz stawki opłat ustalone przepisami prawa miejscowego i w tym zakresie nie ma zastrzeżeń. Jak podkreślało Kolegium, brak było podstaw do uwzględnienia żądania Spółdzielni co do zarówno zróżnicowania stawek za zbieranie odpadów w zależności od tego czy są one zbierane w sposób selektywny bądź nieselektywny, jak też co do przyjęcia stawki opłaty jak za odpady segregowane. Kolegium wskazywało w tym kontekście na wyrok WSA w Olsztynie z 12 grudnia 2019r. (sygn. akt I SA/Ol 564/19). Jak podkreślał organ odwoławczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie umożliwiała zastosowaniu w budynkach wielolokalowych dwóch różnych stawek dla odpadów komunalnych. Kolegium wskazało również, że skoro dla przyjęcia stawek niższych niezbędne jest złożenie deklaracji o selektywnej zbiórce opadów, to brak deklaracji jest równoznaczny z koniecznością ustalenia wysokości opłaty równej opłacie dla nieruchomości, której właściciel nie segreguje odpadów. Dalej Kolegium wskazywało, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie ma przepisów określających, że selektywna zbiórka odpadów ma miejsce wtedy, kiedy określona część odpadów jest segregowana, a część nie. Kolegium przywołało w tym kontekście stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawarte w wyroku z dnia z dnia 19 grudnia 2014 r., (sygn. akt I SA/Lu 556/14) w którym Sąd wskazał, że z treści art. 9e. ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości selektywnie zebranych odpadów komunalnych do instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów, zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami, przy czym zakazuje się mieszania selektywnie zebranych odpadów komunalnych ze zmieszanymi odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli nieruchomości (ust. 2) nie wynika, że dopuszczalne jest mieszanie odpadów, chociażby w jakimś stopniu.

Spółdzielnia pismem z dnia "[...]"r. wywiodła skargę od powyższej decyzji zarzucając Organowi naruszenie:

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 210 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.) (dalej O.p.) polegające na ograniczeniu się przez organ do ogólnikowego uzasadnienia decyzji, przemilczeniu argumentów strony podniesionych w odwołaniu i innych pismach składanych w toku postępowania oraz braku odniesienia się do podniesionych w odwołaniu zarzutów,

- art. 6o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości u porządku w gminach (dalej UCPG) (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010) w zw. z pkt 28, 29, 35 i 42 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U. UE. nr 312, poz. 3 – w skrócie: "Dyrektywa 98") poprzez wydanie decyzji ustalającej opłatę za odbiór odpadów przyjmując, że wszyscy mieszkańcy dokonywali nieselektywnej zbiórki odpadów i opierając się tylko i wyłączenie na tym, że odwołujący się złożył zbiorczą deklarację o selektywnej i nieselektywnej zbiórce odpadów dla nieruchomości nad którymi sprawuje zarząd, gdzie taka interpretacja UCPG jest sprzeczna ww. dyrektywą,

- art. 6m ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 3 UCPG poprzez ich błędną wykładnię, w związku z przyjęciem, że w obrębie danej nieruchomości gruntowej, na której są posadowione określone budynki lub budynek wielolokalowy nieprawidłowe jest zadeklarowanie różnych metod gromadzenia odpadów komunalnych w sposób selektywny oraz nieselektywny,

- art. 122 i 187 w zw. z art. 6q UCPG poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i tym samym niezbadanie okoliczności sprawy celem ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi poprzez niewskazanie na jakiej podstawie przy określeniu wysokości opłaty organ przyjął stawkę ustaloną dla nieselektywnego gromadzenia odpadów, podczas, gdy winien przyjąć stawkę podstawową ustaloną dla selektywnego gromadzenia odpadów,

- art. 64 § 2 Konstytucji poprzez odmowę prawa wyboru metody gromadzenia odpadów w nieruchomościach wielolokalowych na takich samych zasadach, jak przy pozostałych nieruchomościach np. domach jednorodzinnych

W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy Spółdzielnia w pierwszej kolejności odniosła się do zarzutu wadliwego uzasadnienia decyzji przez Kolegium. Jak zaznaczano, proces rozumowania organu, wnioski dotyczące oceny dowodów oraz argumenty przemawiające za przyjęciem określonej opinii, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zaznaczano również, że niezbędne jest też wykazanie jakie znaczenie dla potrzeb rozstrzyganej sprawy mają dowody wskazane przez organ w uzasadnieniu decyzji. Jak podkreślała skarżąca Spółdzielnia tylko decyzja spełniająca te kryteria może w pełni realizować zasady ogólne postępowania wyrażające się w prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie do organów oraz przekonywaniu polegającym na wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu sprawy. W kontekście wskazanych wyżej argumentów podnoszono, że uzasadnienie prawne decyzji organu II instancji ogranicza się do stwierdzenia, iż Kolegium nie znalazło podstaw, aby uwzględnić żądanie Spółdzielni zarówno co do zróżnicowania stawek za zbieranie odpadów w zależności od tego czy są one zbierane w sposób selektywny bądź nieselektywny jak też co do przyjęcia stawki jak za odpady segregowane. Próżno zaś szukać w uzasadnieniu decyzji odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącej. Ponadto Skarżąca wskazywała, że skoro Kolegium powołuje się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 grudnia 2019 r. to winno wskazać, dlaczego nie aprobuje poglądów wyrażonych w innych orzeczeniach tj. WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2016 r. , sygn. akt I SA/Ol 231/16, WSA w Białymstoku z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 84/18, WSA w Poznaniu z 9 maja 2019 r. , sygn. akt I SA/PO 81/19, które dopuszczały dwojaki sposób gromadzenia odpadów na terenie nieruchomości wielolokalowych.

W dalszej części argumentacji Skarżąca Spółdzielnia podkreślała, że w odwołaniu sformułowano nie tylko zarzut naruszenia 6m ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 3 UCPG, ale również zarzut obrazy art. 122 i 187 O.p. w zw. z art. 6q UCPG poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i tym samym niezbadanie okoliczności sprawy celem ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi poprzez niewskazanie na jakiej podstawie przy określeniu wysokości opłaty organ przyjął stawkę ustaloną dla nieselektywnego gromadzenia odpadów, podczas, gdy winien przyjąć stawkę podstawową ustaloną dla selektywnego gromadzenia odpadów. Spółdzielnia zarzucała organowi I instancji również naruszenie art. 6o ust. 1 UCPG w zw. z pkt 28, 29, 35 i 42 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U. UE. nr 312, poz. 3 - w skrócie: "Dyrektywa 98") poprzez wydanie decyzji ustalającej opłatę za odbiór odpadów przyjmując, że wszyscy mieszkańcy dokonywali nieselektywnej zbiórki odpadów i opierając się tylko i wyłączenie na tym, że odwołujący się złożył zbiorczą deklarację o selektywnej i nieselektywnej zbiórce odpadów dla nieruchomości nad którymi sprawuje zarząd, gdzie taka interpretacja UCPG jest sprzeczna ww. dyrektywą. Zarzuty te według Skarżącej nie zostały rozpoznane.

Skarżąca spółdzielnia zaznaczała, że w przedmiotowej sprawie osią sporu jest sposób wypełniania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w nieruchomościach wielolokalowych, spór nie dotyczył natomiast samego złożenia deklaracji oraz ilości wskazanych w nich osób. W tym zakresie Organ I instancji wydając zaskarżone decyzje oparł się na takiej liczbie osób, jakie zostały wskazane przez Spółdzielnię. Zarząd Związku Gmin stoi na stanowisku, iż w polu C.2.1 Spółdzielnia winna określić jednorodny sposób gromadzenia odpadów dla całej objętej deklaracją nieruchomości, a co za tym idzie przyjmuje, iż dla nieruchomości wielolokalowych możliwy jest tylko jeden sposób gromadzenia odpadów i to w zasadzie w sposób nieselektywny. Skarżący nie kwestionuje, iż zgodnie z art. 2 ust. 3 UCPG jego obowiązkiem jest składanie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami od nieruchomości znajdujących się w zasobach mieszkaniowych Spółdzielni. Jak zaznaczała dalej skarżąca Spółdzielnia poszczególni mieszkańcy złożyli oświadczenie o wyborze selektywnego lub nieselektywnego sposobu gromadzenia odpadów. Na tej podstawie Spółdzielnia złożyła do organu deklaracje wskazujące, jaka część mieszkańców wybrała metodę selektywną, a jaka nieselektywną i wyliczyła wysokość opłaty, a następnie odprowadzała ją na wskazany rachunek bankowy. Jak podkreślała Skarżąca żaden przepis nie nakłada obowiązku wskazania jednej wybranej metody gromadzenia odpadów w nieruchomościach wielolokalowych. Zasady takiej nie można wysnuć na podstawie treści obowiązującej deklaracji. Deklaracja ma charakter techniczny i służy gromadzeniu informacji w zakresie metody gromadzenia odpadów. Natomiast ustalając wzorzec deklaracji organ nie mógł wprowadzić zasady, iż w nieruchomościach wielolokalowych można wybrać tylko jedną metodę gromadzenia odpadów. Jak podkreślała Skarżąca celem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw oraz zróżnicowania stawek opłat było ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów oraz ich zagospodarowanie poprzez selektywną zbiórkę odpadów komunalnych. Zdaniem Skarżącej z treści decyzji Kolegium wysnuć można zaś wniosek, że w przypadku nieruchomości wielolokalowych praktycznie wykluczony jest wybór selektywnej metody gromadzenia odpadów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoją dotychczasowa argumentację i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczy spór w sprawie dotyczył kwestii, czy obowiązujące przepisy dopuszczają możliwość deklarowania różnych sposobów gromadzenia odpadów dla jednej nieruchomości, w szczególności takiej, która składa się z wielu lokali mieszkalnych. Zdaniem organu brak jest takiej możliwości. Z kolei zdaniem skarżącej Spółdzielni brak jest zakazu wyliczania dla budynków wielolokalowych opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z zastosowaniem różnych stawek opłaty.

W ocenie Sądu, argumentację skargi należało uznać za skuteczną.

Stan faktyczny w sprawie – w zakresie danych mających wpływ na ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami co do zasady nie był sporny. Przede wszystkim fakt złożenia deklaracji przez Skarżącą jak również liczba mieszkańców wskazana w deklaracjach składanych przez Spółdzielnię za poszczególne okresy nie były kwestionowane. Skarżąca Spółdzielnia zarzucała natomiast zarówno organowi I jak i II instancji naruszenia procesowe m.in. związane z brakiem dostatecznego wyjaśnienia motywów podjętej decyzji jak i przyczyn z powodu, których przyjęto dla skarżącej jednolitą stawkę jak dla odpadów zmieszanych mimo formułowania odmiennych deklaracji przez Skarżącą. Skarżąca Spółdzielnia, w złożonych deklaracjach wskazała bowiem dwa sposoby gromadzenia odpadów – selektywny oraz nieselektywny. Kwestionując powyższą deklarację, organ I instancji wszczął z urzędu postępowania w sprawie określania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w następstwie czego wydano decyzje określające Spółdzielni wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi utrzymane następnie przez Kolegium. Tym samym między stronami zachodzi spór w zakresie interpretacji postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jak również co do interpretacji niektórych elementów stanu faktycznego – treści złożonych przez skarżąca spółdzielnię deklaracji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew twierdzeniom organów, żaden z przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm., dalej powoływana jako u.c.p.g.) nie wprowadza zakazu możliwości wprowadzenia dwóch sposobów segregacji odpadów w odniesieniu do nieruchomości wielolokalowej.

Zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, podzielić należy pogląd wyrażony przez WSA w Białymstoku w wyroku z 11 kwietnia 2018r (sygn. akt I SA/Bk 84/18 dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodnie z którym przepisy u.c.p.g. należy interpretować pod kątem celu ich wprowadzenia oraz celu różnicowania stawek opłaty. Nowoczesna gospodarka odpadami komunalnymi skupia się przede wszystkim na minimalizacji wytwarzania odpadów i ich zagospodarowaniu, poprzez selektywną zbiórkę odpadów komunalnych oraz zbiórkę i powtórne wykorzystanie surowców wtórnych. Wprowadzenie właściwych i skutecznych mechanizmów wspierających selektywną zbiórkę odpadów i powtórne wykorzystanie produktów uznano za niezbędne do uzyskania założonych celów. Jednym z takich mechanizmów jest selekcja odpadów komunalnych w miejscu ich powstania, a więc już w gospodarstwach domowych. We wszystkich krajach rozwiniętych, system selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest szeroko stosowany i jak wykazują badania, jest on bardzo skuteczny w zmniejszeniu objętości odpadów kierowanych na wysypiska. Dlatego, koniecznym stało się wprowadzenie preferencyjnych stawek za selektywne zbieranie odpadów komunalnych, które mają stanowić specjalną zachętę do zmniejszenia ilości produkowanych odpadów już w gospodarstwie domowym. W celu upowszechnienia selektywnego zbierania odpadów "u źródła" ustawodawca nakazał określić niższą stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny (wyrok z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 231/16). Ponadto zauważyć należy, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej u.p.c.g. tj. ustawy z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2015 r., poz. 87) wskazano, że "przy ustalaniu stawek opłat za gospodarowanie odpadami ma nastąpić odwrócenie podejścia. Dotychczas podstawową stawką była stawka za odpady niepoddane segregacji, w przypadku selektywnego zbierania miała być ustalona niższa stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawa nowelizująca przyjmuje, że stawką wzorcową jest stawka opłaty za odpady zbierane w sposób selektywny. W przypadku nieprzestrzegania tego obowiązku jest stosowana wyższa, sankcyjna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" (vide druk sejmowy VII.2373). Powyższe znajduje swoje odzwierciedlenie w brzmieniu art. 6k ust. 3 u.c.p.g., z którego wynika, że podstawową stawką opłaty jest stawka za zbieranie odpadów w sposób selektywny, zaś stawkę podwyższoną, niejako "sankcyjną" można zastosować jedynie w odniesieniu do odpadów nie zbieranych i nie odbieranych w sposób selektywny. Nie ulega zatem wątpliwości, że pierwszeństwo ma ustalenie stawki promującej segregację odpadów, zaś stawka podwyższona, jest wyjątkiem.

Powyższy sposób wykładni przepisów u.c.p.g., na co zwrócił uwagę WSA w Olsztynie w ww. wyroku z dnia 16 czerwca 2016 r., jest zgodny z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz. UE L 312/3 z 22 listopada 2008r.). W preambule powołanej dyrektywy wskazano, że zasada "zanieczyszczający płaci" jest wiodącą zasadą na szczeblu europejskim i międzynarodowym. Wytwórca odpadów i posiadacz odpadów powinni gospodarować odpadami w sposób, który gwarantuje wysoki poziom ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego (pkt 26). W pkt 28 zaznaczono, że dyrektywa powinna pomóc Unii Europejskiej zbliżyć się do "społeczeństwa recyklingu", dążącego do eliminacji wytwarzania odpadów i do wykorzystywania odpadów jako zasobu. W szczególności szósty wspólnotowy program działań w zakresie środowiska wymaga stosowania środków, których celem jest zapewnienie segregacji u źródła, zbieranie oraz recykling priorytetowych strumieni odpadów. Zgodnie z tym celem, a jednocześnie jako środek ułatwiający lub usprawniający potencjał odzysku, odpady powinny być zbierane selektywnie, jeżeli jest to wykonalne technicznie, ekonomicznie i z punktu widzenia środowiska, zanim zostaną poddane czynnościom odzysku prowadzącym do najlepszego dla środowiska wyniku całkowitego. Dalej zauważono, że zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami i z celem utworzenia "społeczeństwa recyklingu" państwa członkowskie powinny popierać stosowanie odpadów posegregowanych w wyniku recyklingu, takich jak papier z odzysku, i o ile to możliwe, nie powinny wspierać składowania lub spalania takich odpadów (pkt 29). Podkreślono, że z punktu widzenia hierarchii postępowania z odpadami i w celu zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych pochodzących ze składowania odpadów na składowiskach, ważne jest stwarzanie korzystnych warunków dla zbierania selektywnego i właściwego przetwarzania bioodpadów na potrzeby produkcji bezpiecznego dla środowiska kompostu i innych materiałów opartych na bioodpadach. (pkt 35). W pkt 42 preambuły odwołano się do instrumentów ekonomicznych jako tych, które mogą odegrać decydującą rolę w osiąganiu celów zapobiegania powstawaniu odpadów i gospodarowania nimi. Stwierdzono, że państwa członkowskie powinny stwarzać zachęty dla stosowania takich instrumentów na odpowiednim poziomie.

W kontekście powyższych rozważań zwrócić należy uwagę również na kierunek zmian jakim poddawana jest u.c.p.g. Prawodawca, na mocy ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579) uzupełnił treść u.c.p.g. między innymi o art. 6m ust. 1ca. Zgodnie z przywoływanym przepisem dopuszcza się złożenie odrębnych deklaracji dla poszczególnych budynków lub ich części w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, jeżeli poszczególne budynki lub ich części posiadają przyporządkowane im oddzielne miejsca gromadzenia odpadów komunalnych. Zaznaczenia wymaga przy tym, że wskazane wyżej uzupełnienie treści ustawy nie powinno być interpretowane jako zmiana jej normatywnej treści. Ustawodawca usunął niejako wątpliwości co do braku zakazu złożenia odrębnych deklaracji dla poszczególnych budynków lub ich części w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, który nie był także sformułowany w poprzednim brzmieniu ustawy. Mając na uwadze powyższe, przyjąć należy, że w braku wyraźnego zakazu, możliwe jest wskazanie w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - dotyczącej budynku wielolokalowego - że zbiorka odpadów będzie odbywać się w sposób selektywny i nieselektywny. W tym kontekście wskazać należy nie tylko na omawiane już dyrektywy wykładni celowościowej, jak również kierunek zmian legislacyjnych, ale również na podstawową zasadę systemu prawa państwa demokratycznego tj. zasadę praworządności. Organy nie mogą nakładać na jednostkę obowiązków lub ograniczeń nie mających wyraźnego umocowania prawnego. Skoro zatem, organy nie potrafiły wskazać w sposób jasny i nie budzący wątpliwości źródła zakazu wskazywania w deklaracji dwojakiego rodzaju gromadzenia odpadów (selektywnego i nieselektywnego) to brak było podstaw do formułowania tego typu ograniczeń i obciążania jednostki dodatkowymi opłatami, tym bardziej, że stosowanie stawek wyższych (tj. jak za odpady niesegregowane) wymaga wykazania, że zachodzą przesłanki do nałożenia na stronę tego typu obowiązku.

Opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do uiszczania których na rzecz gmin lub ich związków obowiązani są właściciele nieruchomości, są daninami publicznymi o niepodatkowym charakterze. Każda danina publiczna, lub ustalenie jej wymiaru w sposób większy niż podstawowy wymaga wyraźnego umocowania w przepisie powszechnie obowiązującego prawa. Skoro zatem ustawodawca nie przewidział ograniczeń w zakresie możliwości zbierania odpadów komunalnych (a co za tym idzie również ustalania z tego tytułu opłat) w ramach jednej nieruchomości w sposób selektywny i nieselektywny to organ nie może samodzielnie tego rodzaju ograniczenia kreować. Stanowiło by to nie tylko naruszenie zasady praworządności, ale było także działaniem sprzecznym z celami u.c.p.g. Ustalenie jednego modelu gromadzenia odpadów dla nieruchomości wielolokalowej zniechęcało by pojedynczych jej mieszkańców do selektywnej zbiórki odpadów, skoro i tak obciążani będą stawką wyższą jak za odpady niesegregowane. Podobny kierunek interpretacji przepisów u.c.p.g. przyjął WSA w Białymstoku w przywoływanym już wyroku z 11 kwietnia 2018 r. (sygn. akt I SA/Bk 84/18 dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd wywodził, że skoro ustawa przewiduje konieczność różnicowania stawki opłaty w zależności od tego, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, promując jednocześnie segregację wprowadzając niższe opłaty, to nie można zrównywać sytuacji mieszkańców budynków wielolokalowych, którzy deklarują i zbierają odpady w sposób selektywny z tymi którzy czynią to w sposób nieselektywny. Odmienna interpretacja byłaby niekorzystna dla mieszkańców lokali w budynkach wielolokalowych, gdyż w każdym takim budynku znalazłaby się osoba lub grupa osób, która nie segregowałaby odpadów, co skutkowałoby wyższą stawką opłaty względem tych mieszkańców, którzy zadeklarowali i segregują odpady komunalne.

Kwestią zupełnie odrębną i wykraczająca poza granice niniejszej sprawy, jest weryfikacja i kontrola zgodności deklarowanego sposobu gromadzenia odpadów z rzeczywistością. W razie niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych ustawodawca przewidział drogę sankcjonowania tego typu naruszeń. Wymaga to jednak wykazania, że takowe miały miejsce, a nie przyjmowania a priori jednego modelu gromadzenia odpadów mimo odmiennej treści deklaracji.

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należało, dokonując proeuropejskiej wykładni przepisów u.c.p.g. w powiązaniu z celami wprowadzenia ustawy, że wprowadzenie różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi miało na celu zachęcenie mieszkańców do segregacji odpadów. Skoro żaden z przepisów tejże ustawy nie zawiera wprost zakazu różnicowania stawek opłaty względem budynku wielolokalowego z uwagi na sposób segregacji odpadów, przyjąć należało, że takie różnicowanie jest dopuszczalne.

Kwestią odrębną, acz wymagająca podniesienia jest fakt, Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że skoro dla przyjęcia stawek niższych niezbędne jest złożenie deklaracji o selektywnej zbiórce opadów, to brak deklaracji jest równoznaczny z koniecznością ustalenia wysokości opłaty równej opłacie dla nieruchomości, której właściciel nie segreguje odpadów. Organ odwoławczy, mimo wyraźnych stwierdzeń Skarżącej, że wskazała mieszany (selektywny i nieselektywny) sposób gromadzenia odpadów, nie wyjaśnił powodów dla których przyjął tezę o braku deklaracji o selektywnej zbiórce odpadów. W tym zakresie zarzuty Skarżącej dotyczące braku wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a także braku uzasadnienia stanowiska organu zasługują na uwzględnienie.

Wobec zanegowania przyjętej przez Kolegium argumentacji jaka legła u podstaw zaskarżonej decyzji, tracą na aktualności sformułowane przez Skarżąca Spółdzielnie zarzuty procesowe odnoszące się do naruszenia przez Kolegium zasady zaufania obywatela do organów administracji publicznej oraz art. 210 O.p. w zakresie niepełnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zaznaczenie wymaga jednak, że szczególnie utrzymanie decyzji niekorzystnej dla strony, poszerzającej zakres jej obowiązków ponad standardowy, a taki skutek miało przyjęcie wyższej stawki opłat za gospodarowanie odpadami, organ winien dołożyć szczególnych starań w wyjaśnieniu motywów swojego rozstrzygnięcia. W tym zakresie organ nie w pełni zrealizował wymagania ustawowe, dokonując bardzo syntetycznego omówienia motywów swojej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ww. stanowisko Sądu. Organ, analizując złożone przez skarżącą Spółdzielnię deklaracje winien ocenić, czy zachodziły przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie określania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na spornych nieruchomościach i wydania decyzji określającej wysokość tej opłaty, z uwzględnieniem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.