Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 426/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 15g ust. 17b, art. 15gg ust. 19-23a, art. 15gg ust. 23d
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art. 60 pkt 6, art. 66a ust. 1 pkt 1, art. 66a ust. 1 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 1634
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Asesor WSA Agnieszka Gortych-Ratajczyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z/s w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr SKO.4131.13.2024 w przedmiocie określenia kwoty i nakazania zwrotu świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy i środków na opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników należnych od pracodawcy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej kwotę 7.400,– (siedem tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 26 kwietnia 2024 r., po rozpatrzeniu odwołania A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S., utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi z 8 marca 2024 r., w sprawie zwrotu świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy i środków na opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników należnych od pracodawcy.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało między innymi, że 29 lipca 2020 r. spółka A wystąpiła z wnioskiem, w trybie art. 15gg ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa covid), o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FGŚP) na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, tzn. na dofinansowanie wynagrodzeń dla 15 pracowników na okres 3 miesięcy począwszy od 1 lipca 2020 r. w łącznej kwocie 101.227,14 zł, z przeznaczeniem na:

1. dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w kwocie 67.484,76 zł;

2. pokrycie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników od kwoty dofinansowania do wynagrodzenia, o których mowa w pkt 1, w kwocie 33.742,38 zł.

Dyrektor WUP w Łodzi przyznał dofinansowanie we wskazanej kwocie i przekazał środki na rachunek bankowy strony w trzech transzach, w sierpniu i wrześniu 2020 r.

Następnie spółka A złożyła 30 października 2020 r. formularz rozliczeniowy przyznanych środków. Do rozliczenia załączyła wykaz pracowników, których dotyczył wniosek, wykaz pracowników, którym została przekazana pomoc, wyciąg bankowy obejmujący przelewy wynagrodzeń pracowników, zbiorcze potwierdzenia przelewów potwierdzających odprowadzenie składek do ZUS oraz zaliczek na podatek dochodowy, a także listy płac za lipiec, sierpień i wrzesień 2020 r.

Organ pierwszej instancji, pismem z 7 listopada 2023 r., wezwał stronę do uzupełnienia rozliczenia wniosku w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem obowiązku zwrotu całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami. W piśmie tym strona została wezwana do złożenia dokumentów potwierdzających przelewy wynagrodzeń pracowników, bądź odbiór wypłaty w gotówce, za każdy miesiąc otrzymanego wsparcia. Powyższe pismo zostało doręczone 10 listopada 2023 r., jednak w wyznaczonym terminie strona nie uzupełniła rozliczenia.

Decyzją z 8 marca 2024 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi, na podstawie między innymi art. 15gg ust. 7, ust. 18, ust. 19, ust. 20, ust. 23a, ust. 23c, ust. 23d oraz 28 pkt 2 ustawy COVID-19, w zw. z art. 60, art. 67 ust. 1 i art. 169 ust. 1–6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: u.f.p.), określił stronie przypadającą do zwrotu kwotę świadczeń (tj. 101.227,14 zł) wraz z odsetkami, jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od wypłat tych środków do dnia ich zwrotu.

W motywach decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że spółka nie rozliczyła przyznanych jej środków w wyznaczonym terminie. Nie uzupełniła też rozliczenia, mimo wyraźnego wezwania organu. Ponadto wskazał, że strona była również beneficjentem pomocy udzielonej w trybie art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19. Uzyskanie pomocy na rzecz ochrony miejsc pracy w odniesieniu do tych samych pracowników oraz w zakresie takich samych tytułów wypłat stanowiło, zdaniem organu, naruszenie zasad przyznania pomocy. Dyrektor WUP wskazał, że wnioskodawca nie tylko nie poinformował o tym fakcie organu przyznającego pomoc, ale wyraźnie oświadczył we wniosku, że nie skorzystał i nie zamierza skorzystać ze zwolnień w opłacaniu składek ZUS.

Utrzymując tę decyzję w mocy – po rozpoznaniu odwołania A Sp. z o.o. – Kolegium w decyzji z 26 kwietnia 2024 r. podzieliło dotychczasowe ustalenia i wywiedzione na ich podstawie oceny. Zdaniem Kolegium wnioskodawca przede wszystkim nie dokonał prawidłowego rozliczenia otrzymanych środków, do czego był zobowiązany na podstawie art. 15gg ust. 19 ustawy covid. W przypadku nierozliczenia środków bądź ich rozliczenia, ale zawierającego braki, ustawodawca w art. 15gg ust. 23a nałożył na organ obowiązek wezwania strony do złożenia rozliczenia (uzupełnienia rozliczenia) w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem wydania decyzji o zwrocie środków. Organ pierwszej instancji prawidłowo wezwał stronę do uzupełnienia rozliczenia, jednak strona pozostawiła to wezwanie bez odpowiedzi. Skoro zaś wnioskodawca nie załączył dokumentów potwierdzających rzeczywiste wydatkowanie otrzymanych środków, zachodziła podstawa do orzeczenia zwrotu przyznanej pomocy.

Kolegium podzieliło również stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że spółka nie była uprawniona do skorzystania z pomocy z uwagi na przyznane jej wcześniej wsparcie, udzielone w trybie art. 31zo ust. 1a ustawy o covid. Spółka otrzymała na tej podstawie, w okresie od marca do maja 2020 r., pomoc w formie 50% zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych. Tymczasem zgodnie z art. 15gg ust. 7 ustawy covid podmiot, o którym mowa w ust. 1, mógł otrzymać pomoc z FGŚP wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy.

W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik A sp. z o.o., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie – uchylenie tych decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj.:

1) art. 200 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.; dalej: o.p.) poprzez jego naruszenie i uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, w tym uniemożliwienie przeglądania akt sprawy przed wydaniem decyzji;

2) art. 187 § 1 o.p. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym poprzez pominięcie przedawnienia możliwości wydania decyzji, jak i samego roszczenia oraz poprzez nieuwzględnianie z jakich środków pochodziło dofinansowanie, gdyż część środków była wydatkowana z FGŚP a ich przedawnienie i charakter był odmienny;

3) art. 191 w zw. z art. 180 w zw. z art. 187 § 1 i art. 2a o.p. poprzez błędną ocenę i przyjęcie, iż pomoc dotyczyła tych samych tytułów, pomimo iż dotyczyła rożnych tytułów, innych wynagrodzeń za inne okresy, pochodziła z różnej pomocy, z różnych środków, przy braku możliwości korekty deklaracji czy innego rozliczenia, braku przyjęcia i oceny przedawnienia możliwości wydania decyzji, jak i przedawnienia samego roszczenia, w tym przez tendencyjne i niezrozumiałe pominięcie powyższych okoliczności;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj.:

1) art. 15gg ust. 23 i ust. 23a w zw. z art. art. 15g, art. 15gg, art. 15 zzb i art. 31zo ustawy covid, poprzez jego zastosowanie, pomimo iż pomoc dotyczyła innych tytułów wypłat, wynikających z różnych okresów wypłat i pomocy (nigdy nie były to te same, "zachodzące na siebie" okresy pracy i wynagrodzenia), a czasem różnych pracowników; ponadto dotyczyło to innej pomocy finansowej;

2) art. 61 § 1 o.p. w zw. z art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm.), art. 66 i art. 67 u.f.p. oraz rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r., ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 2 września br., w ustawie o finansach publicznych dodany został art. 66a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) – poprzez ich niezastosowanie i pominięcie przedawnienia zarówno wydania decyzji, jak i samego roszczenia.

W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 23 października 2024 r. pełnomocnik organu rozszerzył zarzuty i argumenty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Rozpoznając w tak zakreślonej kognicji skargę i jej uzupełnienie, skoncentrowane ostatecznie na zmultiplikowanych zarzutach przedawnienia uprawnienia organu i zwrotu świadczenia przyznanego w związku z pandemią - Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Kolegium naruszyło bowiem art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zakresie niewyjaśnienia podstawy prawnej swojej kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu świadczenia oraz podstawy faktycznej decyzji w przedmiocie tego zwrotu, co uniemożliwia sądową kontrolę prawidłowości tej decyzji w zakresie zasadności żądania zwrotu przyznanego świadczenia.

Ocena zaskarżonej decyzji w tym kontekście wymaga jednakże wskazania regulacji materialnoprawnej w zakresie kompetencji organu do kontroli prawidłowości wydatkowania przyznanej pomocy i jej rozliczenia. I wskazania konsekwencji płynącej z tej regulacji. Podstawę prawną tych kompetencji zaś stanowi art. 15gg ust. 21, ust. 22, ust. 23, ust. 23a oraz ust. 23d oraz art. 15g ust. 17b ustawy o covid.

Stosownie do poszczególnych jednostek art. 15gg ustawy o covid "do rozliczenia przez wojewódzkie urzędy pracy przekazanych uprawnionym podmiotom świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków, o których mowa w ust. 2, przepisy art. 15g ust. 17b i 17c stosuje się odpowiednio" (ust. 21). Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy może przeprowadzać, w okresie pobierania świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz w okresie 3 lat po zakończeniu tego okresu, kontrole podmiotu, o którym mowa w ust. 1, w zakresie wydatkowania środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na wypłatę świadczeń zgodnie z przeznaczeniem i w tym celu może żądać okazania wszelkiej dokumentacji z tym związanej oraz żądać złożenia stosownych wyjaśnień. Kontrola może być prowadzona w kontrolowanym podmiocie lub w wojewódzkim urzędzie pracy (ust. 22). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który złożył oświadczenie dotyczące spełniania warunku spadku obrotów, o którym mowa w art. 15g ust. 9, lub kryteriów, o których mowa w art. 15g ust. 3, niezgodnie ze stanem faktycznym lub nie sporządził na dzień złożenia wniosku wykazu pracowników objętych wnioskiem, lub nie poddał się kontroli, jest obowiązany do zwrotu na rachunek bankowy wojewódzkiego urzędu pracy, z którego otrzymał środki, całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków wykorzystanych niezgodnie z warunkami określonymi w ustawie. W takim przypadku dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wydaje decyzję o zwrocie (ust. 23). Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wzywa podmiot, który nie wywiązał się z obowiązku określonego w ust. 19 lub 20, do wywiązania się z niego w dodatkowym terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem obowiązku zwrotu całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Jeżeli podmiot nie wywiąże się z tego obowiązku w dodatkowym terminie, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wydaje decyzję o zwrocie (ust. 23a). Do zwrotu świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków, o których mowa w ust. 2, w zakresie nieuregulowanym w niniejszym artykule, w tym do zwrotu niewykorzystanych środków wynikających z rozliczenia złożonego przez podmiot, o którym mowa w ust. 1, niezwróconych w terminie, o którym mowa w ust. 19, stosuje się odpowiednio przepisy art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (23d). Na mocy art. 15g ust. 17b ustawy o covid zaś "rozliczenie przez wojewódzkie urzędy pracy przekazanych uprawnionym podmiotom świadczeń, o których mowa w ust. 1 i 1a, lub środków, o których mowa w ust. 2, następuje dwuetapowo w drodze: 1) wstępnej weryfikacji rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i dokumentacji, potwierdzającej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem przekazanych świadczeń i środków, o których mowa w ust. 1, 1a lub 2, polegającej w szczególności na analizie jej kompletności, prawidłowości złożonych przez beneficjentów oświadczeń oraz weryfikacji kwot przekazanych i faktycznie wykorzystanych środków, której dokonuje się w terminie 60 dni od dnia złożenia prawidłowych i kompletnych rozliczenia i dokumentacji potwierdzającej dane zawarte w rozliczeniu; 2) końcowej weryfikacji dokumentacji, potwierdzającej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem przekazanych świadczeń i środków, o których mowa w ust. 1, 1a lub 2, i ostatecznego zatwierdzenia przekazanego rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, która może zostać dokonana w okresie 3 lat od dnia upływu terminu do złożenia rozliczenia i dokumentacji potwierdzającej dane zawarte w rozliczeniu, wynikającego z umowy zawartej przez uprawniony podmiot z dyrektorem wojewódzkiego urzędu pracy".

Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że prawodawca rozróżnia uprawnienie organu – dyrektora urzędu pracy do przeprowadzenia kontroli i rozliczenia wydatkowania środków z FGŚP oraz dokonania końcowej weryfikacji dokumentacji - wskazując maksymalny, nieprzekraczalny termin po upływie którego organ ten traci uprawnienie do dokonywania tych czynności. Termin ten określa na 3 lata – odpowiednio po zakończeniu okresu pobierania świadczeń oraz od dnia upływu terminu do złożenia rozliczenia i dokumentacji potwierdzającej dane zawarte w rozliczeniu. Odrębną i wtórną kwestią jest późniejsze ewentualne przedawnienie samej kwoty zwrotu płatności wynikającej z tej decyzji. Wskazana regulacja ustawy o covid jest szczególną regulacją, podyktowaną szczególnym przedmiotem postępowania i szczególnym jej celem. I tę szczególną regulację należy mieć na uwadze w ocenie odpowiedniego stosowania do przedawnienia kwoty zwrotu przepisów o.p. o przedawnieniu. Zobowiązanie do zwrotu kwoty pomocy jest zobowiązaniem o charakterze określającym, do którego ma zastosowanie art. 21 § 1 pkt 1 o.p. i art. 70 o.p., nie zaś jak podnosi pełnomocnik ustalającym, do którego ma zastosowanie art. 21 § 1 pkt 2 i art. 68 o.p. Wynika to z treści art. 15gg ust. 19 i ust. 20 ustawy o covid, w myśl którego "podmiot, o którym mowa w ust. 1, [a więc tak jak skarżąca spółka – dopisek WSA], jest obowiązany do rozliczenia otrzymanych świadczeń i środków z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, w terminie do 30 dni od zakończenia okresu pobierania świadczeń" oraz podmiot ten "składa do właściwego wojewódzkiego urzędu pracy w szczególności: 1) dokumenty potwierdzające prawidłowość wykorzystania świadczeń i środków z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych zgodnie z przeznaczeniem; 2) dokumenty, potwierdzające zatrudnienie pracowników, na których otrzymał świadczenie, przez okres wskazany we wniosku". A zatem to uprawniony do uzyskania pomocy publicznej podmiot – skarżąca spółka obowiązana jest do "samo-rozliczenia" i ma tego dokonać w terminie 30 dni od zakończenia okresu pobierania świadczeń. Oznacza to, iż to ona ma obowiązek złożenia z własnej inicjatywy formularza rozliczeniowego wraz z wszystkimi dowodami potwierdzającymi prawidłowość wydatkowania udzielonej pomocy. Rola organu sprowadza się jedynie, jak wynika z przywołanych wcześniej przepisów, do kontroli prawidłowości rozliczenia udzielonej pomocy i ewentualnie skorygowania wadliwego rozliczenia tej pomocy. A decyzja o zwrocie pomocy jest następstwem wadliwego wydatkowania pomocy lub nierozliczenia pomocy i sprowadza się li tylko do potwierdzenia zwrotu nieprawidłowo wykorzystanej pomocy lub niezliczonej.

Zważywszy na treść tej regulacji prawnej - Sąd zauważa, że nie ma wątpliwości co do tego, iż pierwszą czynnością Kolegium – po otrzymaniu odwołania spółki - było zbadanie, czy wojewódzki dyrektor urzędu pracy nie utracił kompetencji do rozliczania i kontroli wydatkowania udzielonego wsparcia na zachowanie stanowisk pracy w związku z pandemią. Jest to o tyle istotne, że w tej sprawie czynności kontrolne były podejmowane przez tego dyrektora w granicznych datach, terminy płatności pomocy przypadały na różne daty, zaś formularz rozliczeniowy spółka złożyła niekompletny i była wzywana do jego uzupełnienia. Ponieważ w tej sprawie mamy do czynienia z płatnościami w transzach w różnych datach, z zaistnieniem których wiążą się określone dla spółki konsekwencje, w tym 30 dniowy termin do złożenia rozliczenia, ale i dla organy w razie niedopełnienia przez spółkę swoich obowiązków przedłożenia dokumentów źródłowych, nie jest jasne, czy dyrektor nie utracił jednak kompetencji do kontroli i rozliczenia pomocy, czy może jednak czynności kontrolnych i rozliczeniowych dokonał jeszcze przed upływem owych 3 lat. Kolegium – utrzymując w mocy decyzję dyrektora - dało wyraz w sposób dorozumiały, że nie utracił on swoich uprawnień, nie wyjaśniło jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powodów, dlaczego doszło do takiego przekonania. Nie ma też pewności wobec braków tego uzasadnienia, czy ten aspekt sprawy nie umknął jednak Kolegium, które kwestii tej w ogóle nie badało i nie oceniało. Kwestia ta – w zasygnalizowanych już okolicznościach tej sprawy – nie jest oczywista i wymaga zbadania oraz uzewnętrznienia w treści uzasadnienia ponownej decyzji odwoławczej. Jest to istotne uchybienie zaskarżonej decyzji, bowiem nie pozwala sądowi administracyjnemu na poczynienie bezspornych ocen. A w okolicznościach faktycznych tej sprawy, dość niejasnych w kontekście normy materialnoprawnej, Sąd może jedynie czynić przypuszczenia. Nie jest jednakże dopuszczalne oparcie orzeczenia sądowego na gdybaniach, czy podejrzeniach. To organ w sposób przekonujący i kompletny obowiązany był w uzasadnieniu swojej decyzji dać wyraz swojemu stanowisku i wyjaśnić swoją kompetencję do rozliczenia i kontroli prawidłowości wydatkowania przyznanej pomocy, zgodnie z przywołanymi przepisami. W tym zakresie uzasadnienie decyzji nawet nie jest zdawkowe czy ogólnikowe. Nie zawiera żadnej wzmianki, która pozwalałoby Sądowi odczytać stanowisko organu. Nic zatem dziwnego, że skarżąca spółka miała duże trudności w sformułowaniu właściwych zarzutów przeciwko tej decyzji. O ile rzadko wady uzasadnienia stanowią podstawę wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, to w tej sprawie - z uwagi na wskazane okoliczności faktyczne i rodzące się na ich tle nieeliminowane na tym etapie wątpliwości - istnieje uzasadnione przypuszczenie, że być może rozstrzygnięcie tej sprawy mogłoby być inne niż zawarte w zaskarżonej decyzji. Gdyby organ rozważył i wyjaśnił posiadanie przez dyrektora wskazanej kompetencji, być może decyzja o zwrocie mogła w ogóle nie zostać podjęta. To zaś oznacza, iż wada uzasadnienia, a tym bardziej w sytuacji przypuszczenia pominięcia przez Kolegium analizy kwestii uprawnień dyrektora do kontroli i rozliczenia pomocy, ma wpływ na tym etapie postępowania na wynik sprawy, co oznacza, iż zachodzi związek przyczynowy między tą wadą a tym wynikiem. W korelacji z kognicją sądów administracyjnych, jako sądów o charakterze kasacyjnym, oczywistym jest, iż Sąd rozpoznający tę sprawę nie ma kompetencji do czynienia ustaleń w tym zakresie w miejsce organu, a do tego by się sprowadzała kontrola sądowa, gdyby Sąd we własnym zakresie czyniłby ustalenia w celu rozwikłania wątpliwości rodzących się na tle rozliczenia spornej płatności. A miałoby to miejsce w sytuacji, gdy zarówno skarżąca spółka, jak i organ nie dopełniają swoich obowiązków zgodnie z treścią wskazanych norm prawnych. Strona nie składa bowiem w terminie pełnego rozliczenia wykorzystania udzielonej pomocy, a organ pozostaje w zwłoce z kontrolą tegoż rozliczenia i do tego nie wskazuje w uzasadnieniu przyczyn dokonanych ocen w zakresie swojej kompetencji. A konsekwencją takich działań obu stron jest uniemożliwienie Sądowi dokonanie realnej, opartej na aktach sprawy, kontroli prawidłowości ustaleń organu i wynikających z nich ocen prawnych określonych faktów.

Tymczasem w judykaturze jednolicie przyjmuje się, że "zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego, odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie" (np. wyrok NSA z dnia 15 września 2021 r., I GSK 431/21, LEX nr 3258240, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2023 r., II SA/Po 754/22, LEX nr 3503066). Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Motywy wydania decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje bowiem również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno zatem zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, a także powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2024 r., III SA/Gd 13/24, LEX nr 3708403). Uzasadnienie rozstrzygnięcia, stanowiące jego obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji (lub postanowienia) i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji (postanowienia), powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji (postanowienia) powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga zatem logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska, co umożliwia jego kontrolę nie tylko przez stronę będącą adresatem wydanego rozstrzygnięcia lecz również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym (wyrok z dnia 25 lutego 2021 r., II SA/Po 346/20, LEX nr 3156695, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2021 r., III SA/Po 680/20, LEX nr 3175087). Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem własnych ustaleń w sprawie, ale poddaje ocenie poprawność ustaleń poczynionych przez (...) wierzyciela. To zaś sprawia, że treść rozstrzygnięcia bez kompletnego uzasadnienia nie poddaje się kontroli Sądu pod względem jego zgodności z przepisami prawa (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2024 r., III SA/Wr 341/23, LEX nr 3711456). Nienależyte uzasadnienie decyzji, w tym brak wyczerpującego wyjaśnienia jej podstawy prawnej, jest dowodem na nieprawidłowy proces stosowania prawa, poprzedzający samo wydanie decyzji i stanowi naruszenie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 lutego 2020 r., I SA/Gd 1955/19, LEX nr 3009919). Skoro zaś decyzja nie zawiera wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, to nie spełnia wymogów wskazanych w powołanym wyżej przepisie (wyrok WSA w Gliwicach, z dnia 14 lutego 2022 r., III SA/Gl 843/21, LEX nr 3322927, wyrok z dnia 21 września 2023 r., VIII SA/Wa 431/23, LEX nr 3657032).

W świetle mającej zastosowanie w tej sprawie regulacji materialnoprawnej chybione są ewaluujące w toku postępowania sądowoadministracyjnego zarzuty skarżącej spółki przedawnienia zobowiązania do zwrotu udzielonej pomocy, które w pewnej części, poprzez odwołanie do konkretnych przepisów prawa, są formułowane w oderwaniu od trybu rozliczania udzielonej pomocy. Sąd zauważa, że rozważanie przedawnienia przyszłego zobowiązania do zwrotu świadczenia jest na obecnym etapie postępowania bezprzedmiotowe, skoro pierwotną kwestią jest prawidłowość wydania decyzji o zwrocie pomocy. Przedawnienie zwrotu zaczyna bieg dopiero od dnia kiedy decyzja o zwrocie staje się ostateczna. Natomiast przywołany w zarzucie skargi art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie ma zastosowania w tej sprawie, bowiem dotyczy nienależnie pobranych świadczeń. W tej sprawie nie ma mowy o nienależnie pobranym świadczeniu, a jedynie prawidłowość jego wydatkowania i rozliczenia. Nienależnie pobrane świadczenie a prawidłowość rozliczenia przyznanego decyzją świadczenia zatem to dwie różne kwestie. W tej sprawie nie ma także zastosowania art. 66a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) u.f.p. Dotyczy on zobowiązania do zwrotu świadczenia, a więc zobowiązania określonego w decyzji o zwrocie, a nie etapu dopiero zmierzającego do wydania decyzji o zwrocie świadczenia. Nie wydaje się też stosowanie do spornego świadczenia art. 60 pkt 6 u.f.p., skoro ma on – jak się wydaje - inne źródło finansowania niż wskazane w tym przepisie środki unijne. A ponadto do przedawnienia odsyła art. 67 u.f.p., nie zaś art. 60 u.f.p. W efekcie tego elementarnego naruszenia prawa przez Kolegium przedwczesnym jest rozważanie pozostałych zarzutów zmierzających w istocie do kwestionowania decyzji w kontekście przesłanek zwrotu świadczenia, a więc zasadności żądania zwrotu pomocy.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy Kolegium obowiązane jest zbadać, w oparciu o materiał źródłowy ewentualnie uzupełniony przez organ pierwszej instancji o brakujące dowody, zagadnienie kompetencji dyrektora urzędu pracy do kontroli i rozliczenia udzielonej pomocy w kontekście okoliczności faktycznych i ustawowego terminu upływu do wydania decyzji o zwrocie. To zaś winno znaleźć swój wyraz z uzasadnieniu ponownej decyzji, tak by strona skarżąca mogła w razie niekorzystnej dla niej oceny była w stanie formułować odpowiednie zarzuty i miała realne prawo do kontroli sądowej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., uwzględnił skargę. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

P.C.