Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 601/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i wstrzymano wykonanie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3, art. 125 § 1 pkt 1, art. 188, art. 197 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. Spółka komandytowa z siedzibą w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 393/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Spółka komandytowa z siedzibą w Ł. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2024 r., nr 68/2024 znak: WOP.7721.6.2024.BZ w przedmiocie nakazu rozbiórki wybudowanej samowolnie części budynku mieszkalnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 393/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu wniosku A. Spółka komandytowa z siedzibą w Ł. (dalej jako skarżący lub Spółka) o wstrzymanie wykonania decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2024 r., nr 68/2024 znak: WOP.7721.6.2024.BZ w przedmiocie nakazu rozbiórki wybudowanej samowolnie części budynku mieszkalnego wielorodzinnego z jednokondygnacyjnym garażem podziemnym na nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...] składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] (dawniej [...]), [...] i [...] (obręb [...]) wraz zasypaniem wykopu szerokoprzestrzennego o wymiarach 80 m x 60 m, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Sąd mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania z art. 61 § 3 P.p.s.a. oraz obowiązek właściwego uargumentowania wniosku o wstrzymanie poprzez wskazanie okoliczności uprawdopodabniających wystąpienie zagrożeń i jakich mowa w ww. przepisie uznał, że Spółka nie uzasadniła wystarczająco swego wniosku, bowiem nie zostały przedstawione żadne okoliczności, dowody, które uzasadniałyby podniesione żądanie. Nie uprawdopodobniła ona, iż mogłaby wystąpić dla niej znaczna szkoda lub zaistnieć trudne do odwrócenia skutki. Nie przedstawiono udokumentowanych argumentów, które wskazywałyby, iż wykonanie zaskarżonego aktu spowoduje konkretną szkodę, czy też doprowadzi do konkretnych skutków, które byłyby trudne do odwrócenia dla skarżącej.

Z uwagi na okoliczność, że zaskarżoną decyzją nałożono nakaz rozbiórki Sąd zaznaczył, iż znany jest mu pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż rozbiórka obiektu budowlanego, niezależnie od jego wielkości i wartości materialnej, przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej ze swej istoty wiąże się z potencjalnym niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, jednakże – Sąd zaznaczył, że - analizą objęte są wyłącznie argumenty podane przez stronę, więc powinny one być przekonujące, rzetelne i wiarygodne. We wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji konieczna jest spójna argumentacja, poparta faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2014 r., sygn. akt II OZ 1099/14). Sąd podzielił stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalne jest uznanie, iż każdy przypadek nałożenia na stronę obowiązku wykonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, uzasadnia, niejako automatycznie wstrzymanie wykonania decyzji będącej przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu po wniesieniu skargi ma zawsze charakter wyjątkowy. Dlatego też strona skarżąca powinna wykazać, że w konkretnym stanie faktycznym wykonanie nakazu rozbiórki wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków. Sąd zobowiązany jest dokonać oceny wniosku uwzględniając okoliczności sprawy. To, że nakaz rozbiórki z reguły wywołuje trudne do odwrócenia skutki, nie oznacza, że wywołuje takie skutki w każdym przypadku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2016 r. o sygn. akt II OZ 100/16, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OZ 133/18).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie skarżąca wyraziła bardzo ogólnikowe twierdzenia, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych dowodów, które nie mogły stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu.

Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Zarzuca naruszenie:

1. art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek Spółki o wstrzymanie wykonania Decyzji ŁWINB nie został wystarczająco uzasadniony, a w konsekwencji Spółka nie uprawdopodobniła, że wykonanie Decyzji ŁWINB doprowadzi do wyrządzenia Spółce znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki, podczas gdy wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej stanowi pochodną skargi złożonej przez Spółkę wobec czego Sąd oceniając zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania Decyzji ŁWINB powinien nie tylko koncentrować się na treści samego wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, lecz również uwzględnić całokształt okoliczności sprawy przedstawiony w skardze oraz wydanych dotychczas decyzjach administracyjnych i dopiero na tej podstawie ustalić czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono;

2. art 61 § 3 P.p.s.a. przez nieuzasadnione odstąpienie w niniejszej sprawie od ugruntowanego, korzystnego dla Spółki, poglądu orzeczniczego zgodnie z którym rozbiórka obiektu budowlanego, niezależnie od jego wielkości i wartości materialnej, przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej ze swej istoty wiąże się z potencjalnym niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i to w sytuacji, gdy z całokształtu okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że dokonanie rozbiórki części budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z jednokondygnacyjnym garażem podziemnym doprowadzi po stronie Spółki do znacznej szkody, względnie trudnych do odwrócenia skutków.

W związku z powyższym Spółka wniosła o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, tj.:

a. wydruku z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych na wykazanie faktu, że dnia 13 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził w całości nieważność uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 listopada 2023 roku nr LXXXIll/2504/23 w sprawie ustalenia przebiegu drogi gminnej nr [...] stanowiącej ul. [...];

b. wydruku ze strony internetowej o adresie https://kb.pl/cenniki/miejskie/wyburzenia-i-rozbiorki/l./ zawierającego cennik wyburzeń i rozbiórek obiektów budowlanych w Ł. w roku 2024 na wykazanie faktu, że średnia cena wyburzenia ścian z betonu lub żelbetu wynosi 490 zł brutto/m2.

Spółka domaga się zmiany zaskarżonego postanowienia przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W ocenie Spółki argumentacja przedstawiona w zaskarżonym postanowieniu jest błędna, a wydane postanowienie powinno zostać zmienione.

Przytaczając przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, ich rozumienie oraz cel któremu służy udzielenie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym Spółka podkreśliła, że skoro wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji stanowi pochodną skargi, to nieuprawnionym jest rozpoznawanie przedmiotowego wniosku w oderwaniu od całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, które legły u podstaw wniesienia skargi.

Wniosek Spółki o wstrzymanie wykonania Decyzji ŁWINB zawarty został bezpośrednio w skardze z dnia 17 kwietnia 2024 roku, w której przedstawiono także merytoryczne zarzuty wobec Decyzji ŁWINB oraz argumentację na ich poparcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając wniosek Spółki o udzielenie ochrony tymczasowej winien zatem wziąć pod uwagę nie tylko treść samego wniosku, lecz także argumentację przedstawioną w skardze względem Decyzji ŁWINB. W ocenie Spółki, dopiero na podstawie tak dokonanej wszechstronnej oceny możliwym jest jednoznaczne ustalenie czy w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W związku z tym, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznał wniosek o wstrzymanie wykonanie Decyzji ŁWINB wespół z treścią skargi z dnia 17 kwietnia 2024 roku to doszedłby do uzasadnionego wniosku, że rozbiórka przez Spółkę części budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z jednokondygnacyjnym garażem podziemnym doprowadzi do wyrządzenia jej znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków.

Łączna powierzchnia elementów obiektu budowlanego przeznaczona do rozbiórki zgodnie z treścią decyzji rozbiórkowych wynosi 3158,8 m2. Z kolei szacunkowa cena wyburzania ścian z betonu lub żelbetu na terenie miasta Ł. wynosi 490 zł brutto/m2. Oznacza to, że szacunkowy koszt wyburzenia słupów i ścian żelbetowych oraz płyty żelbetowej, który musiałaby ponieść Spółka w przypadku realizacji nakazu rozbiórki, wyniósłby 1.547.812,00 zł brutto (3158,8 m2 x 490 zł). Obliczona cena nie obejmuje przy tym kosztów zasypania wykopu szeroko przestrzennego o wymiarach 80 metrów x 60 metrów, wobec czego podana wyżej kwota uległaby zwiększeniu. Niewykluczone zatem, że łączny koszt doprowadzenia nieruchomości do stanu pierwotnego zamknąłby się w kwocie 2.000.000,00 zł.

Bezsprzecznie zatem koszty, które musiałaby ponieść Spółka realizując nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego spełniają kryteria znacznej szkody, o której stanowi art. 61 § 3 P.p.s.a.

Według Spółki istotnym dla sprawy jest to, że po wydaniu zaskarżonego postanowienia zmianie uległy okoliczności faktyczne sprawy, które mogą doprowadzić do uchylenia Decyzji ŁWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB Łódź z dnia 28 listopada 2023 roku.

Podkreśla, że organy nadzoru budowlanego obu instancji, jako zasadniczy argument przemawiający za brakiem możliwości pozytywnego dla Spółki zakończenia postępowania legalizacyjnego wskazywały brak dostępu nieruchomości do drogi publicznej, tj. ul. [...]. Brak dostępu do drogi publicznej miał rzekomo wynikać ze zmiany użytków gruntowych działek ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...], przekazania władania tymi działkami na rzecz Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Łodzi oraz podjęciu przez Radę Miejską w Łodzi w dniu 22 listopada 2023 roku uchwały nr [...] w sprawie ustalenia przebiegu drogi gminnej nr [...] stanowiącej ul. [...], która to uchwała wyłączyła z przebiegu ul. [...] odcinek obejmujący działki [...] oraz [...].

Istotne jest jednak, że dnia 13 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na skutek skargi Spółki, stwierdził w całości nieważność uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 listopada 2023 roku nr [...] w sprawie ustalenia przebiegu drogi gminnej nr [...] stanowiącej ul. [...]. Przedmiotowy wyrok nie został jeszcze doręczony Spółce wobec czego niemożliwym jest jego załączenie do niniejszego zażalenia. Niemniej stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały oznacza, że wbrew rozstrzygnięciu organów nadzoru budowlanego obu instancji nieruchomość nadal posiada dostęp do drogi publicznej. Niewykluczone zatem, że wobec istotnej zmiany okoliczności faktycznych sprawy zaskarżone decyzje organów nadzoru budowlanego zostaną uchylone, co uczyni bezprzedmiotowym nakaz rozbiórki. Wymaganie zatem od Spółki, by dokonała rozbiórki części wybudowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest całkowicie nieuzasadnione, a to z tego powodu, że istnieje uzasadniona wątpliwość co do utrzymania w mocy wydanych rozstrzygnięć administracyjnych.

W ocenie Spółki, nieuprawnionym jest także odejście przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi od ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, zgodnie z którym rozbiórka obiektu budowlanego przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że decyzja o nakazie rozbiórki była wadliwa, a wobec tego może powstać kwestia powrotu do stanu, który istniał przed wykonaniem tej decyzji. Rozbiórka obiektu przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy przez sąd może sprawić, że w razie ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej, udzielona właścicielowi obiektu ochrona sądowa może okazać się iluzoryczna. Celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest natomiast ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania skargi, w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom (tak m. in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 roku, sygn. akt II OSK 476/11; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2014 roku, sygn. akt II OSK 1446/14; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2014 roku, sygn. akt: Il OSK 862/14).

Zdaniem Spółki przedstawione wyżej okoliczności niewątpliwie potwierdzają, że w przypadku Spółki, wymienione w art. 61 § 3 P.p.s.a. przesłanki wstrzymania wykonania Decyzji ŁWIND spełniły się, zaś przedstawiona argumentacja nie była zbyt ogólnikowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a.") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Dla wnioskującego o wstrzymanie oznacza to obowiązek przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do niego lub innych osób niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca Spółka zasadnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji odmawiające uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o rozbiórce części obiektu budowlanego. O ile można zgodzić się z poglądem Sądu, że we wniosku nie przedstawiono wprost okoliczności, które wskazywałby na wystąpienie w sytuacji skarżącej Spółki zagrożeń o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s..a. w przypadku wykonania nakazu rozbiórki, to nie można pominąć całkowicie okoliczności wynikających z akt sprawy np. ze skargi.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że dokonanie rozbiórki części budynku wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym jednokondygnacyjnym i zasypanie wykopu szerokoprzestrzennego o wymiarach 80 m na 60 m przed prawomocnym wyrokiem z jednej strony prowadzi do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków bowiem po dokonaniu rozbiórki przywrócenie budynku do stanu poprzedniego będzie wiązało się z poniesieniem znaczących bo wysokich kosztów odbudowy i będzie to wymagało czasu i środków. Wyburzenie części budynku mieszkalnego także generuje znaczące koszty po stronie zobowiązanego, które w zależności od sytuacji finansowej zobowiązanego mogą powodować znaczną szkodę np. kiedy sytuacja ta jest zła, a na pewno skutkują poważnym uszczupleniem jego majątku – z jednej strony bowiem poniósł on koszty wybudowania a teraz dodatkowo ponosi koszty rozbiórki bez możliwości uzyskania jakiegokolwiek zwrotu z inwestycji. Według danych GUS cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2024 r. wyniosła 6722 zł. Biorąc pod uwagę jedynie rozmiar płyty żelbetowej, która ma zostać rozebrana 74 m x 40 m czyli 2960 m2 uznać należy, że Spółka poniosła koszt w wysokości 19 897 120 zł. Doliczając do tego średni koszt wyburzenia ściany z betonu lub żelbetu w Łodzi (https://kb.pl/cenniki/miejskie/wyburzenia-i-rozbiorki/lodz/ stan na styczeń 2024 r.), który wynosi 490 zł/m2, to Spółka za ten jeden element musi ponieść dodatkowy koszt 1 450 400 zł. Ponadto rozbiórce mają podlegać słupy żelbetowe i pręty zbrojeniowe, dwie pionowe ściana żelbetowe monolityczne pierwsza długości 35 m i wysokości 2,8 m (98 m2), druga 36 m i wysokości 2,8 m (100,8 m kw.), co oczywiście powiększa wskazane przykładowe koszty wyburzenia o co najmniej 97 412 zł. Jednocześnie nakaz rozbiórki przewiduje zasypanie wykopu szerokoprzestrzennego o wymiarach 80 m x 60 m (3200 m2). Doliczyć należy też wywóz powstałego gruzu. Można zatem założyć, że całkowity koszt dokonania rozbiórki w przedmiotowej sprawie może oscylować w granicach 2 mln zł.

Wobec powyższego nie sposób podważyć stanowiska, że poniesienie przez Spółkę ww. przybliżonego kosztu dokonania rozbiórki przed prawomocnym wyrokiem w niniejszej sprawie uprawdopodabnia trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem NSA, trudno wypowiedzieć się odnośnie wystąpienia znacznej szkody bowiem we wniosku o wstrzymanie składanym ze skargą ani w zażaleniu Spółka nie przedstawiła dokumentów (np. sprawozdań finansowych za ubiegłe lata), które wskazywałyby, że poniesienie wyżej wskazanych kosztów wykonania rozbiórki mogłoby doprowadzić do utraty płynności finansowej czy jej upadłości.

Tym samym za trafny uznać należy zarzut zażalenia, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że w sprawie nie występowały przesłanki wstrzymania wykonania z art. 61 § 3 P.p.s.a. Oczywiście sam wniosek przesłane tych nie uzasadniał ale należało rozpatrzeć ów wniosek w kontekście skutków do jakich prowadzi w sytuacji Spółki wykonanie zaskarżonej decyzji w okolicznościach sprawy, na które wskazują akta sprawy.

Odnosząc się do kwestii wyroku WSA w Łodzi z 13 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 162/24 w sprawie ze skargi Skarżącej Spółki na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 listopada 2023 r. nr [...] w sprawie ustalenia przebiegu drogi gminnej, którym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości, NSA stwierdza, że wyrok ten jest nieprawomocny a Rada Miejska w Łodzi wniosła od niego skargę kasacyjną. Wobec tego nie można jeszcze wnioskować o usunięciu z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, która była przyczyną uznania przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, że nieruchomość inwestycyjna Spółki nie posiada dostępu do drogi publicznej (drogi gminnej) a zatem legalizacja samowoli budowlanej jest niemożliwa. Dopiero prawomocny wyrok NSA przesądzi o istnieniu zaskarżonej uchwały. Obecnie pozostaje ona jeszcze w obiegu prawnym i stanowi podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Na marginesie należy zauważyć, że związek pomiędzy wydaniem zaskarżonej decyzji o rozbiórce a postępowaniem ze skargi na uchwałę w sprawie ustalenia przebiegu drogi gminnej może obecnie co najwyżej stanowić przesłankę dla złożenia wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu wydania prawomocnego wyroku w sprawie ze skargi na uchwałę bowiem w ocenie NSA jest to okoliczność od której może zależeć rozstrzygnięcie o legalności decyzji rozbiórkowej (art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 P.p.s.a. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji