Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1274/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 193, art. 141 par. 4.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 59 ust. 9.
journal: Dz.U. 2023 poz 221
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 2, art. 3 pkt 7, art. 50 ust. 4 i 5.
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
article: art. 3 ust. 3 pkt 26 i pkt 27, art. 2 pkt 2, art. 3 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 73 ust. 1, art. 85 ust. 1.
journal: Dz.U. 2022 poz 2132
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia ( t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 936/22 w sprawie ze skargi M. Ł. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2022 r. nr NHŻ.906.7.2022 w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Ł. na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy 360 (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 13 grudnia 2022r., sygn. akt II SA/Bd 936/22 oddalił skargę M. Ł. (dalej: strona, skarżący) na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy (dalej: Wojewódzki Inspektor, PWIS) z 19 lipca 2022 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych w zakładzie.

Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się strona i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), w której zaskarżyła orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezgodne z prawem zaakceptowanie dokonanego przez organy administracji naruszenia:

- art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 poz. 2000 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2023 r. poz. 338; dalej: u.p.i.s.) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 ppkt a oraz art. 3 ust. 2 pkt 5 ppkt a ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2629 z późn. zm., dalej u.i.w.) oraz art. 1 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. UE. L z 2004 r. Nr 139, str. 55 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie nr 853/2004) w zw. z art. 61 i art. 62 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2022 r. poz. 2132 z późn. zm., dalej: u.b.ż.ż.) poprzez przeprowadzenie kontroli w przedmiotowej sprawie przez nieupoważniony organ administracji publicznej, (tj. organy inspekcji sanitarnej zamiast organów inspekcji weterynaryjnej), a tym samym utrzymanie w mocy decyzji sprzecznej z porządkiem prawnym - gdyż skarżący prowadzi jedynie hurtową sprzedaż w tzw. "obrocie papierowym", tj. nie posiada własnego magazynu ani nie produkuje wprowadzanych hurtowo do obrotu produktów, które nie są produktami S.) - co jest w sprawie bezsporne;

- art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowień wydanych w wyniku naruszenia innych przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy (m.in. art. 4 u.p.i.s.), w szczególności poprzez przeprowadzenie bezprawnej kontroli w trakcie czynności przeszukania prowadzonej przez organy ścigania, gdzie kontrolujący występowali jednocześnie w roli osób przybranych do czynności przez funkcjonariuszy policji;

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 9 w zw. z ust. 10 ustawy z dnia 6 marca 2018r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221; dalej: P.p.) poprzez nierozpoznanie zażalenia skarżącego w terminie, co jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych;

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 57 ust. 4 pkt 1 P.p. poprzez brak dokonania wpisu o kontroli w książce kontroli przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nakle n. Notecią (dalej PPIS);

wyrażających się w przyjęciu niezasadnego rozstrzygnięcia, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości zaskarżonych postanowień, tj. postanowienia Inspektora Wojewódzkiego oraz postanowienia PPIS; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy; a także wnosił o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów na podane w uzasadnieniu okoliczności - z uwagi na brak możliwości ich powołania wcześniej z powodu późniejszego powstania dokumentów: postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa z dnia 15 lipca 2022 r. wydanego przez prokuratora Prokuratury Rejonowej w Nakle n. Notecią w sprawie [...] - na okoliczność braku przeprowadzenia kontroli sanitarnej w dniu 25 maja 2022 r. w S. oraz postanowienia Prokuratury Okręgowej w Bydgoszczy z dnia 30 czerwca 2022 r. wydanego w sprawie [...]- na okoliczność braku przeprowadzenia kontroli sanitarnej w dniu 25 maja 2022 r. w S. oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Organ – Wojewódzki Inspektor w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od Strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o nieprzeprowadzanie rozprawy i rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona -PWIS w złożonej - przed upływem 14 dni od daty doręczenia skargi kasacyjnej - odpowiedzi na skargę kasacyjną oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Należy także wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Przed oceną zarzutów skargi kasacyjnej wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, których nie stwierdzono w rozpatrywanej sprawie. Skargę kasacyjną, w granicach której działa Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Ponadto na mocy art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna także zawierać uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega bowiem zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do kwestii, czy inspektorzy Inspekcji Sanitarnej byli uprawnieni do przeprowadzenia kontroli w pomieszczeniach należących do skarżącego, uznanych przez organy za zakład, który wymaga zatwierdzenia w rozumieniu art. 61 i 62 u.b.ż.ż., skoro podnosił, że prowadził tylko sprzedaż hurtową, nie składując fizycznie towaru, a tylko obracając nim "na papierze" i do tego produktów pochodzenia zwierzęcego, co podlegać powinno wyłącznie nadzorowi inspekcji weterynaryjnej, a nadto czynności kontrolne miały być przeprowadzone bezprawnie przez inspektorów, którzy zostali przybrani do czynności przeszukania przez funkcjonariuszy Policji i kontrola ta nie została wpisana w książce kontroli, a zażalenie skarżącego na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych zostało rozpoznane z naruszeniem art. 59 ust. 9 Pr.przeds. czyli po upływie 7 dni od dnia jego wniesienia, co na mocy art. 59 ust. 10 ww. aktu było równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.

Wobec tak zakreślonego sporu, należało podnieść, że wszystkie zarzuty oparto na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest naruszenia przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający NSA uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż podniesione zarzuty nie zawierały usprawiedliwionych podstaw.

Należy w tym miejscu zauważyć, że Sąd I instancji na wstępie rozważań zaznaczył, że "Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były zasadne", by następnie, odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, uznać je za nieuzasadnione (s. 10-12 uzasadnienia), a na końcu stwierdzić, że skarga była niezasadna i na mocy art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu. Wystąpiła więc niespójność w uzasadnieniu, którą po analizie całości rozważań WSA można było potraktować jako omyłkę, która nie wpłynęła na ostateczną ocenę zaskarżonego wyroku WSA.

Przechodząc do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, należy wyjaśnić, że przeprowadzona w dniu 25 maja 2022 r. kontrola w firmie Strony obejmowała: ocenę stanu sanitarno – higienicznego pomieszczeń magazynowych, zlokalizowanych w Sadkach (w budynku stanowiącym własność Skarżącego), uzyskania informacji o produkcie "N." (0-12), zgłoszonym w powiadomieniu alarmowym RASFF z 17 maja 2022 r., warunków przechowywania produktów spożywczych marki S., co wynikało z protokołu kontroli sanitarnej interwencyjnej, protokołu pobrania próbek żywności nr 29/BZ/2022, upoważnienia nr 156/2022 z 25 maja 2022 r. dla pracownika PPIS do przeprowadzenia kontroli, wyjaśnień PPIS dla pełnomocnika Strony zawartych w piśmie z 24 czerwca 2022 r. (w aktach adm.). Równocześnie w tym samym czasie było przeprowadzane przez funkcjonariuszy Policji przeszukanie i oględziny w ww. pomieszczeniach w ramach toczącego się śledztwa, w których czynnościach uczestniczyli również wspomniani pracownicy PPIS, co wynikało z protokołu przeszukania i protokołu oględzin z 25 maja 2022 r., sporządzonych przez funkcjonariuszy KWP w Bydgoszczy (w aktach adm.).

Gdy chodzi o produkty: N. (0-12) było to mleko początkowe w proszku, S. było to także m.in. mleko dla niemowląt i dzieci w proszku i nie było sporne, że były to środki spożywcze. Mając na uwadze przeznaczenie należało je uznać za preparat do początkowego żywienia niemowląt czyli środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego stosowany w żywieniu niemowląt przez pierwsze miesiące życia, pokrywający całkowite zapotrzebowanie żywieniowe do czasu wprowadzenia odpowiedniego żywienia uzupełniającego (art. 3 ust. 3 pkt 27 u.b.ż.ż.), a S. dla starszej grupy niemowląt za preparat do dalszego żywienia niemowląt czyli środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego stanowiący podstawowy płynny składnik stopniowo różnicującej się diety, stosowany w żywieniu niemowląt od momentu wprowadzenia odpowiedniego żywienia uzupełniającego (art. 3 ust. 3 pkt 26 u.b.ż.ż.).

Dla skarżącego istotne znaczenie miało mieć, że ww. produkty miały być pochodzenia zwierzęcego, co oznaczałoby, że podlegały wyłącznemu nadzorowi Inspekcji Weterynaryjnej. Ze stanowiskiem strony nie można się zgodzić. Nawet jeżeli były to produkty pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu ust. 8.1. załącznika I do rozporządzenia nr 853/2004, to w myśl art. 2 pkt 2 u.b.ż.ż. ustawy tej nie stosuje się do żywności pochodzenia zwierzęcego, ale w zakresie uregulowanym w rozporządzeniu nr 853/2004 (w myśl art. 1 ust. 1 ustanawia szczególne przepisy dla podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze w zakresie higieny żywności pochodzenia zwierzęcego i przepisy te stanowią uzupełnienie przepisów ustanowionych w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004. Stosuje się je w odniesieniu do nieprzetworzonych i przetworzonych produktów pochodzenia zwierzęcego.), a z kolei w ustawie z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2019 r. poz. 824 oraz z 2020 r. poz. 148 i 285) w art. 2 zapisano, że jej przepisy nie naruszają przepisów o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Z kolei według art. 3 ust. 1 u.b.ż.ż. żywnością (środkiem spożywczym) jest każda substancja lub produkt w rozumieniu art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463; dalej: rozporządzenie nr 178/2002).

Przepis art. 2 zd. pierwsze rozporządzenia nr 178/2002 stanowi, że żywność (lub środek spożywczy) oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Środek spożywczy nie obejmuje m.in.: pasz (lit. a); zwierząt żywych, chyba że mają być one wprowadzone na rynek do spożycia przez ludzi (lit. b).

Zatem skoro w myśl art. 1 ust. 1 u.b.ż.ż. ustawa określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 178/2002, które obejmują według ust. 2 pkt 1-4: wymagania zdrowotne żywności - w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniach Unii Europejskiej; wymagania dotyczące przestrzegania zasad higieny w zakresie nieuregulowanym m.in. w rozporządzeniu nr 852/2004; właściwość organów w zakresie przeprowadzania urzędowych kontroli żywności na zasadach określonych w rozporządzeniu nr 882/2004, wymagania dotyczące przeprowadzania urzędowych kontroli żywności - w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu nr 882/2004, to akt ten jest "podstawowym aktem prawnym regulującym zagadnienia bezpieczeństwa żywności (zarówno pochodzenia niezwierzęcego, jak i żywności pochodzenia zwierzęcego) oraz żywienia. Jedynie specyficzne wymagania odnoszące się wyłącznie do produktów pochodzenia zwierzęcego regulowane są przepisami odrębnymi Unii Europejskiej oraz przepisami ustawy o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego" (uzasadnienie projektu u.b.ż.ż., druk sejmowy V.573).

Konsekwencją wspomnianych uregulowań są regulacje dotyczące urzędowych kontroli żywności i w myśl art. 73 ust. 1 u.b.ż.ż. organami urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 4 rozporządzenia nr 882/2004, w zakresie bezpieczeństwa żywności, są:

-organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (pkt 1 lit. a-d), zgodnie z właściwością określoną przepisami u.p.i.s. w odniesieniu do m.in.: żywności pochodzenia niezwierzęcego produkowanej i wprowadzanej do obrotu, przywożonej z państw trzecich oraz wywożonej i powrotnie wywożonej do tych państw, produktów pochodzenia zwierzęcego znajdujących się w handlu detalicznym w rozumieniu art. 3 pkt 7 rozporządzenia nr 178/2002 (oznacza on obsługę i/lub przetwarzanie żywności i jej przechowywanie w punkcie sprzedaży lub w punkcie dostaw dla konsumenta finalnego; określenie to obejmuje terminale dystrybucyjne, działalność cateringową, stołówki zakładowe, catering instytucjonalny, restauracje i podobne działania związane z usługami żywnościowymi, sklepy, centra dystrybucji w supermarketach i hurtownie), z wyłączeniem produktów pochodzenia zwierzęcego znajdujących się w rolniczym handlu detalicznym;

-organy Inspekcji Weterynaryjnej, zgodnie z właściwością określoną przepisami ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej (pkt 3).

Ponadto, należało mieć na uwadze, będące zasadniczą przyczyną kontroli, powiadomienie alarmowe w sieci systemu RASFF, pochodzące z Czech, dotyczące środka spożywczego "N.". Przepis art. 3 ust. 3 pkt 42 u.b.ż.ż., definiuje system RASFF jako postępowanie organów urzędowej kontroli żywności i innych podmiotów realizujących zadania z zakresu bezpieczeństwa żywności, zgodnie z zasadami określonymi w art. 50 – 52 rozporządzenia nr 178/2002. Według art. 50 ust. 4 i 5 rozporządzenia 178/2002, jeżeli środek spożywczy lub pasza, które stały się przedmiotem powiadomienia w systemie wczesnego ostrzegania, zostały wysłane do państwa trzeciego, Komisja zapewnia przekazanie właściwych informacji (ust. 4), a Państwa Członkowskie niezwłocznie informują Komisję o wdrożonym działaniu lub środkach podjętych w następstwie otrzymania powiadomień i uzupełniających informacji, przekazanych w ramach systemu wczesnego ostrzegania. Komisja niezwłocznie przekazuje te informacje członkom sieci (ust. 5).

Kontrola PPIS dotyczyła także bezpieczeństwa środków spożywczych i na mocy nie rozważanych przez Skarżącego, a powołanych wyżej przepisów, jak i art. 85 ust. 1 u.b.ż.ż. wskazującego, że urzędowe kontrole przeprowadzane przez organy, o których mowa w art. 73 ust. 1, obejmują zadania dotyczące powiadamiania o niebezpiecznej żywności, w tym żywności pochodzenia zwierzęcego oraz paszach określonych w przepisach o paszach oraz o materiałach i wyrobach przeznaczonych do kontaktu z żywnością, w ramach sieci systemu RASFF, do jej przeprowadzenia uprawnione były organy Inspekcji Sanitarnej.

Opisane kompetencje Inspekcji Sanitarnej stanowiły doprecyzowanie regulacji art. 4 ust. 1 u.p.i.s. określającego zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego, a obejmującego m.in.: kontrolę przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w tym też dotyczących warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego (pkt 3), czy nadzoru nad jakością zdrowotną żywności (pkt 3a).

Dlatego, bez względu na to, czy obrót spornymi produktami przez skarżącego obejmowałby tylko obrót hurtowy – sprzedaż "na papierze", czego nie potwierdzało raczej powiadomienie alarmowe w systemie RASFF, jak i protokół kontroli nr 01/2022 z 27 maja 2022 r., przeprowadzonej przez Inspekcję Weterynaryjną w firmie strony i jej ojca (w aktach adm.), pracownicy Inspekcji Sanitarnej byli uprawnieni do przeprowadzenia kwestionowanej kontroli.

Powołane przez stronę przepisy u.i.w.: art. 3 ust. 1 pkt 2 lit. a, mówiący, że Inspekcja realizuje, w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego, zadania z zakresu bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego, czy art. 3 ust. 2 pkt 5 lit. a), mówiący, że Inspekcja wykonuje swoje zadania w szczególności przez sprawowanie nadzoru nad bezpieczeństwem produktów pochodzenia zwierzęcego, w tym przy ich produkcji i wprowadzaniu na rynek, w szczególności nad wymaganiami weterynaryjnymi w sprzedaży bezpośredniej, rolniczym handlu detalicznym oraz działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej, nie wyłączały uprawnień Inspekcji Sanitarnej w odniesieniu do kontroli produktów pochodzenia zwierzęcego, co wyżej wyjaśniono, a co także potwierdza regulacja art. 73 u.b.ż.ż.

Również nie wyłączał uprawnień kontrolnych Inspekcji Sanitarnej zapis z art. 1 ust. 2 pkt 3 i 4 u.b.ż.ż., mówiący, że ustawa określa właściwość organów w zakresie przeprowadzania urzędowych kontroli żywności na zasadach określonych w rozporządzeniu (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 191 z 30.04.2004, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200; dalej: rozporządzenie nr 882/2004) oraz wymagania dotyczące przeprowadzania urzędowych kontroli żywności - w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu nr 882/2004, gdyż na mocy art. 146 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (Dz. Urz. UE L 95 z 07.04.2017, str. 1, z późn. zm.) utraciło rozporządzenie nr 882/2004 moc ze skutkiem od dnia 14 grudnia 2019 r. i obecnie obowiązuje w tym zakresie wspomniane rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych.

Podważanie przez stronę uprawnień Inspekcji Sanitarnej oraz stanowiska WSA i organów było nieuzasadnione, gdyż nastąpiło bez rozważenia całokształtu obowiązujących uregulowań.

Wobec powyższego niezasadny okazał się zarzut zgłoszony w pkt 1 tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej.

Za nietrafny należało także uznać zarzut zgłoszony w pkt 1 tiret drugie petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organów, że sporna kontrola mogła być przeprowadzona bez zawiadomienia o jej wszczęciu, na co pozwalał art. 48 ust. 11 Pr.przeds. stosowany, podobnie jak przepisy rozdziału V Pr.przeds. na mocy art. 37 ust. 2 u.p.i.s. (Do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 Pr.przeds.).

Mając na uwadze powiadomienie alarmowe systemu RASFF, zwłaszcza że dotyczące preparatu do początkowego żywienia niemowląt, zasadnie PPIS powołał się (co zgodnie z art. 48 ust. 10 Pr.przeds. zaznaczył w protokole kontroli) na przypadek z pkt 1 i 4 art. 48 ust. 11 Pr.przeds. stanowiący, że zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej (pkt 1); przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska (pkt 4).

Gdy chodzi o możliwość prowadzenia dwóch kontroli, jak to miało miejsce 25 maja 2022 r., na mocy art. 54 ust. 1 pkt 2 Pr.przeds. możliwe było równoczesne podjęcie i przeprowadzenie więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, ponieważ przeprowadzenie kontroli było niezbędne dla zabezpieczenia dowodów popełnienia przestępstwa dotyczącego wprowadzania do obrotu innego środka S., przeznaczonego także do żywienia niemowląt i dzieci. Organy ani Sąd I instancji wprost w tej kwestii nie wypowiedziały się, ale analiza protokołów czynności przeprowadzonych 25 maja 2022 r. u skarżącego oraz dalsza korespondencja między organem a stroną potwierdziły zasadność skorzystania z wyjątku przewidzianego w art. 54 ust. 1 pkt 2 Pr.przeds. Do tego art. 224 § 2 k.p.k. przewiduje możliwość uczestniczenia w przeszukaniu osoby przybranej przez prowadzącego czynność, a z kolei art. 205 k.p.k. udział specjalistów, gdy przeszukanie wymaga czynności technicznych, w szczególności takich jak wykonanie pomiarów, obliczeń, zdjęć, utrwalenie śladów, a w niniejszej sprawie np. prawidłowego pobrania próbek poszukiwanego produktu.

Nie można podzielić także zarzutu zgłoszonego w pkt 1 tiret trzecie – naruszenia art. 59 ust. 9 w zw. z ust. 10 Pr.przeds. Nie było sporne, że zażalenie strony na postanowienie PPIS z 15 czerwca 2022 r. zostało przekazane do Inspektora Wojewódzkiego w dniu 13 lipca 2022 r., po czym w dniu 19 lipca 2022 r. PWIS wydał zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy i Sąd I instancji prawidłowo zinterpretowali art. 59 ust. 9 zd. drugie Pr.przeds., że właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie, wykładając, że wspomniany siedmiodniowy termin zaczyna swój bieg w dacie wpływu zażalenia do organu odwoławczego i wówczas organ ten może przystąpić do rozpatrywania tego zażalenia (por. wyroki NSA z 2 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 22/22; 20 maja 2020r., sygn. akt I GSK 1790/19; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1382/20, przy czym należy zaznaczyć, że są to wyroki NSA rozstrzygające w sprawach powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na s. 9-10). W tej sytuacji nie doszło także do naruszenia art. 59 ust. 10 Pr.przeds., regulującego skutki nierozpatrzenia zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, gdyż PWIS rozpatrzył zażalenie w terminie, o którym mowa w ust. 9.

Za niezasadny należało także uznać zarzut ujęty w pkt 1 tiret czwarte petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 57 ust. 4 pkt 1 Pr.przeds., gdyż kontrolujący Inspektorzy nie dokonali w wpisów w książce kontroli prowadzonej w wersji papierowej. Skarżący nie zakwestionował wpisu kontrolujących w protokole kontroli, że stwierdzono brak książki kontroli. Skoro strona nie okazała, wbrew wymogowi art. 57 ust. 6 i 8 Pr.przeds., kontrolującym książki kontroli, to nie niezasadne było podnoszenie braku w niej wpisu o kontroli przez kontrolujących.

W rezultacie niezasadne było zgłaszanie przez skarżącego we wszystkich zarzutach naruszenie art. 6 k.p.a., mówiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a stosowanego na mocy art. 37 ust. 1 u.p.i.s. Mimo wspomnianej pomyłki WSA, słusznie w rezultacie Sąd ocenił, że organy działały na podstawie przepisów prawa, a czego skarżący skutecznie nie podważył.

Co do wniosków dowodowych strony, należy wyjaśnić, że nie została podana podstawa żądania a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazywano powodów wystąpienia z takim wnioskiem, co było niezgodne z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie zauważenia wymaga, że dowód -postanowienie z 15 lipca 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania zostało przedstawione wraz ze skargą do WSA, to tym bardziej postanowienie z wcześniejszej daty, bo z 30 czerwca 2022 r. o nieuwzględnieniu zażalenia Strony, mogło być przedstawione Sądowi I instancji.

Przy tym, mimo że w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed NSA, na podstawie art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed WSA, to jednak nie oznacza, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a.

W tej sytuacji, na mocy art. 184 p.p.s.a., należało oddalić skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono (w pkt 2 sentencji wyroku) na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023r., poz. 1964). Na koszty tego postępowania składało się wynagrodzenie pełnomocnika organu, nieprowadzącego sprawy przed WSA, za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).