Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1184/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 98a,b,  art. 156 ust. 1,  art. 4 pkt 11
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. Nr 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", art. 98a ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r., poz. 519 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M.G., od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. w dniu [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium ustaliło, że organ pierwszej instancji ustalił ww. opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w K. - działka gruntu nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...], dla której w Sądzie Rejonowym w K. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Wzrost wartości tej nieruchomości był spowodowany jej podziałem geodezyjnym, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...]. Opłata ta ustalona została na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 1 uchwały nr XV/279/2000 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28 kwietnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, zmienionej uchwałą nr XXIII/409/2001 z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zacho. Nr 21, poz. 441) oraz uchwałą nr XXVII/491/2001 z dnia 28 kwietnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zacho. Nr 41, poz. 963). Organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego różnica wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale wynosi [...] zł (wartość nieruchomości przed podziałem - [...] zł, wartość nieruchomości po podziale - [...] zł), w związku z tym opłata adiacencka obliczona według stawki 15% - stosownie do powołanych wyżej uchwał Rady Miejskiej w K. - wynosi [...] zł.

Nie zgadzając się z zapadłym w sprawie rozstrzygnięciem M.G. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy bądź o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżący wniósł również o wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców celem dokonania oceny prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z dnia [...].W odwołaniu podniósł, że podział przedmiotowych nieruchomości dokonany został po scaleniu 10 poprzednio wydzielonych działek i ponownym ich podziale na 34 działki, dlatego naliczenie opłaty adiacenckiej nie powinno mieć w ogóle miejsca i jest pozbawione podstaw, "podział nieruchomości nastąpił po jej scaleniu, nie był niezależny, nie miał charakteru samodzielnej czynności" a skarżący "nie władał ponownie scaloną nieruchomością nim dokonał jej podziału na 34 działki", a zatem, w ocenie strony, nie nastąpił wzrost wartości podzielonej ponownie nieruchomości. Ponadto skarżący podniósł, że w 2011 r. po dokonanym podziale nieruchomości na 10 działek, uiścił ustaloną wówczas opłatę, a tym samym naliczenie kolejnej opłaty, od kolejnego podziału, ustalonej na podstawie różnicy pomiędzy wartością nieruchomości po dokonanym scaleniu, a jej wartością po ponownym podziale, jest bezzasadne i stanowi jawne i rażące nadużycie prawa. Skarżący zakwestionował również treść operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...]. w zakresie określonej w nim wartości przedmiotowych działek gruntu przed ich podziałem tj. [...] zł., gdyż wartość ta została wyliczona dla nieruchomości już po jej scaleniu czyli nieruchomości stanowiącej jedną działkę, a zdaniem strony, powinna to być wartość nieruchomości sprzed dokonanego scalenia. Również wartość nieruchomości po podziale, tj. [...] zł. przy obecnej sytuacji na rynku nieruchomości (ceny stale spadają) wydaje się być bardzo mato prawdopodobna, brane przez rzeczoznawcę do analizy transakcje przeprowadzono pomiędzy [...], a zatem ponad rok przed sporządzeniem operatu i na tej podstawie rzeczoznawca przyjął zerowy trend czasowy uznając, że nie zaobserwowano istotnych zmian cen. Z takim stanowiskiem skarżący nie zgodził się, stwierdzając, że dysponuje wiedzą o sytuacji na lokalnym rynku nieruchomości o stale spadających cenach nieruchomości (prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wynajmu i zarządzania nieruchomościami). W odwołaniu skarżący zakwestionował również wybór przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego, metody porównywania parami, gdyż osiągnięte wyniki są dalekie od realnej wartości przedmiotowej nieruchomości. W jego ocenie, bardziej zasadny byłby wybór metody korygowania ceny średniej bądź analizy statystycznej rynku lub podejścia mieszanego, które dałyby wynik zbliżony do realnej i faktycznej wartości rynkowej wycenianej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że materialnoprawną podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej stanowi art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "u.g.n." Zgodnie z jego treścią jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Z kolei art. 98a ust. 1a ustawy stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

W ocenie Kolegium, ustalenie opłaty adiacenckiej z uwagi na wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału nastąpiło zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, wydając przedmiotową organ określił w niej prawidłową wysokość opłaty.

Nie ulega wątpliwości, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie było następstwem podziału części nieruchomości, położonej w obr.ew. nr [...] m. K., oznaczonej działkami od numeru [...] o łącznej powierzchni [...] ha, po uprzednim ich połączeniu w działkę [...], na działki [...] (17 działek) oraz podziału części nieruchomości oznaczonej działkami [...] o łącznej pow. [...] ha, po uprzednim ich połączeniu w działkę nr [...] na działki [...] (17 działek). Podział nastąpił na wniosek właścicieli nieruchomości a decyzja w tym zakresie stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji w dniu [...].

Naliczenie opłaty adiacenckiej nastąpiło w oparciu o przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz uchwałę Rady Miejskiej w K. określającą stawkę procentową opłaty adiacenckiej (15 %).

Podstawą wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest stwierdzony obiektywnie przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości nieruchomości, spowodowany jej podziałem. Środkiem dowodowym w tym postępowaniu jest opinia o wartości nieruchomości, sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego (por. np. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013r, sygn. IV SA/Po 435/13).

W myśl art. 154 ust. 1 tejże ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie zaś do treści art. 154 ust. 2 omawianej ustawy - w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei w myśl art. 151 ust. 1 cyt. ustawy - wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu, iż strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Zgodnie z przepisem art. 156 ust. 1 ustawy, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy, D.B. (uprawnienia nr [...]) dokonała wyceny przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównywania parami i sporządziła w dniu [...] operat szacunkowy. Wynika z niego, że wartość wycenianych działek przed podziałem wynosiła [...] zł, a po podziale wynosi [...] zł. Różnica pomiędzy wartością rynkową przedmiotowych działek przed podziałem a ich wartością rynkową po podziale wynosi zatem [...] zł. Od tej wartości została naliczona opłata adiacencka w łącznej kwocie [...] zł przy zastosowaniu stawki 15 % wartości wzrostu nieruchomości.

W ocenie Kolegium, operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie spełnia opisane kryteria poprawnej wyceny. W wykonanym operacie szacunkowym wskazano właściwe podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia. Zbadano szczegółowo stan prawny przedmiotowej nieruchomości, dokonano opisu nieruchomości według stanu przed i po podziale, wskazano i uzasadniono sposób i metodę wyceny. Dokonano prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, zatem odpowiada on wymogom technicznym określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz.2109). Przy szacowaniu, analizie poddano transakcje obiektami podobnymi do przedmiotu wyceny pod względem wybranych cech rynkowych mających największy wpływ na ceny transakcyjne. W celu ustalenia poprawki na trend czasowy analizie poddano transakcje zawarte na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę domów jednorodzinnych m. K. w latach [...]. Na podstawie przeprowadzonej analizy zaobserwowano stabilizację cen transakcyjnych tego typu nieruchomości, w związku z czym rzeczoznawca przyjął zerową poprawkę na trend czasowy.

W wyniku przeprowadzonej analizy lokalnego rynku stwierdzono, że ceny transakcyjne nieruchomości tego typu co działka nr [...] i działka nr [...] przed podziałem kształtują się w przedziale [...] w przeliczeniu na 1 m2 powierzchni gruntu, zaś po podziale w przedziale [...] w przeliczeniu na 1 m2 powierzchni gruntu. Wartość 1 m2 gruntu przed podziałem została określona w operacie szacunkowym na kwotę [...] zł. Natomiast wartość 1 m2 gruntu po podziale określono na kwotę [...] zł. Rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że po przeprowadzonej analizie lokalnego rynku transakcji tego typu nieruchomościami co przedmiot wyceny, określona w operacie wartość wycenionych działek, przy uwzględnieniu ich atrybutów, odzwierciedla aktualną relację między popytem i podażą na lokalnym rynku.

Analiza odwołania wskazuje, iż główne zarzuty skarżącego są związane z operatem szacunkowym. Zarzuty te zostały przekazane autorce operatu w celu ustosunkowania się do nich. W swoich dodatkowych wyjaśnieniach rzeczoznawca majątkowy odniósł się do nich. Wskazał między innymi, iż wybór metody wyceny należy do rzeczoznawcy, zastosowane zaś w niniejszej sprawie podejście porównawcze metodą porównywania parami, zostało wybrane jako najbardziej odpowiednie do obecnego rynku nieruchomości, pozwalające - po określeniu wpływu cech rynkowych i zakresu skali oceny - na przeprowadzenie porównania nieruchomości wycenianej kolejno z nieruchomościami wybranymi do wyceny i określenie wielkości poprawek, wynikających z różnicy tych ocen. Wyjaśnił także, iż szacunku dokonał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz standardami zawodowymi.

Kolegium wskazało, że w myśl utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego operat szacunkowy, sporządzany przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego dla celu naliczenia opłaty adiacenckiej, jest jedynym dopuszczalnym przez prawo środkiem dowodowym, określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Jeśli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi wątpliwości, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006r, sygn. i SA/Wa 1107/05, LEX nr 276587, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2008r, sygn. akt lI SA/Sz 174/08). To czy dany operat może stanowić dowód w sprawie uzależnione jest tylko od tego, czy został sporządzony zgodnie z wytycznymi zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. A zatem w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone dodatkowo przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co znajduje potwierdzenie w prezentowanym orzecznictwie sądów administracyjnych.

W niniejszej sprawie skarżący nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie wystąpił ze zleceniem do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w sprawie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego zaś wniosek w tej sprawie skierowany do organu odwoławczego zawarty w odwołaniu, nie może być uwzględniony. To skarżący bowiem kwestionuje sporządzony przez rzeczoznawcę operat, zaś w ocenie Kolegium operat ten jest prawidłowy, został opracowany z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami a także zawiera wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego elementy, ma walor spójności i logiczności.

W ocenie Kolegium stan faktyczny sprawy, w tym kwestia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, została należycie uzasadniona, w związku z czym brak jest podstaw do dokonywania dalszych czynności dowodowych, mających na celu ustalenie tego wzrostu.

Szczególnego podkreślenia, zdaniem Kolegium, wymaga okoliczność, iż podziału działek dokonano na wniosek skarżącego. Bezsporne jest, że dzięki temu uzyskał on korzyść. Podział działek niewątpliwie przyczynił się do uatrakcyjnienia nieruchomości i możliwości zabudowy, ewentualnie łatwiejszego ich zbycia, gdyż jak wiadomo działki o mniejszych powierzchniach są chętniej nabywane niż nieruchomości o dużych gabarytach, a ponadto wyższa jest cena za 1 m2 gruntu.

Wartość rynkowa nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego, który jest obligatoryjnym dowodem w sprawie. Jak każdy dowód podlega on ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy ocenie dowodu z opinii biegłego organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Czynności te w niniejszej sprawie zostały wykonane. Zdaniem organu, nie może on wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ powinien jednak mimo wszystko dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Taka ocena przez Kolegium została dokonana i doprowadziła do wniosku, że operat szacunkowy wykonany na potrzeby niniejszego postępowania jest prawidłowy

W odniesieniu do zarzutów odwołania o "podwójnej opłacie" ( w 2011 r. skarżący uiścił opłatę adiacencką po dokonanym podziale nieruchomości na 10 działek, poprzedzonym ich scaleniem) Kolegium wskazało, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zabrania wielokrotnego ustalania opłaty, po kolejnych podziałach nieruchomości, jeżeli jej właściciel odnosi korzyści z faktu podejmowania działań, zwiększających jej wartość. Skoro bowiem dokonano podziału geodezyjnego nieruchomości, zatwierdzonego stosowną decyzją i w związku z tym wzrosła jej wartość, to zaistniały podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez M.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżący wniósł o:

1) uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy,

ewentualnie o

2) uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji,

3) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 98a u.g.n. skutkującą niezasadnym zastosowaniem przepisu i przyjęciem go za podstawę wydanej decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 4 pkt 11 u.g.n. skutkujące błędnym przyjęciem, iż w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami i przyjęciem go za podstawę wydanej decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej,

3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego przebieg i wynik, tj. art. 6 K.p.a., poprzez wydanie decyzji nie znajdującej oparcia

w przepisach prawa, a co za tym idzie niedopuszczalnej,

4) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego przebieg

i wynik, tj. art. 7 K.p.a., poprzez błędne i niewyczerpujące rozpatrzenie okoliczności faktycznych sprawy skutkujące przyjęciem, iż w sprawie zaistniały okoliczności faktyczne stanowiące przesłanki uzasadniające nałożenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami,

5) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego przebieg

i wynik, tj. art. art. 107. § 3 K.p.a., poprzez brak realizacji ustawowych wytycznych w zakresie treści uzasadnienia wydanej decyzji, co w rzeczywistości znacznie utrudnia jej skarżenie, ogranicza możliwość jej merytorycznej kontroli.

M.G. podał, iż na przedmiotowej nieruchomości prowadzi inwestycję w postaci budowy domów szeregowych. Chcąc dostosować ilość działek do ilości budowanych obiektów nieruchomości postanowił wydzielić z 10 działek 34 działki. W związku z czym, złożył wniosek, który obejmował połączenie 10 działek i jednoczesny podział nieruchomości na 34 działki. Pomimo, iż właściciel nieruchomości faktycznie nie był posiadaczem połączonej nieruchomości, tylko od razu stał się posiadaczem wydzielonych 34 działek, które powstały z połączenia 10, a połączenie nieruchomości stanowiło jedynie formalny geodezyjny sposób wydzielenia innej wielkości i ilości działek, organy uznały te działania za stanowiące podstawę do nałożenia opłaty adiacenckiej. Skarżący dodał, że uiścił już raz opłatę adiacencką w związku podziałem należącej do niego nieruchomości - na jego wniosek w 2011 r. dokonano podziału nieruchomości na 10 działek. Wówczas ustalono opłatę adiacencką w wysokości [...] złotych. Z treści operatu wynikało, iż wartość rynkowa nieruchomości wzrosła z [...] zł do [...] zł za 1m2, tzn. łącznie o kwotę [...] złotych. Naliczona opłata w wysokości [...] zł została uiszczona w całości.

W wyniku kolejnego podziału nieruchomości scalenie i podział nastąpiły w drodze jednej czynności, na jeden wniosek. Co za tym idzie, naliczenie opłaty adiacenckiej nie powinno mieć w ogóle miejsca. Podział nieruchomości nie był niezależny, nie miał charakteru samodzielnej czynności, gdyż nastąpił po jej scaleniu. Skarżący nie władał scaloną nieruchomością nim dokonał jej podziału na 34 działki. W związku z tym, oparcie wydanej decyzji w niniejszej sprawie o treść art. 98a ust. 1 u.g.n., w ocenie skarżącego, nie powinno mieć w ogóle miejsca, jako pozbawione podstaw prawnych. Ustawodawca nie przewidział nałożenia takiej opłaty w związku z połączeniem i podziałem nieruchomości, dokonanych w drodze jednej czynności, na wniosek jej właściciela. W świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami, opłata adiacencka może być nałożona jedynie w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku dokonania jej geodezyjnego podziału.

Odnosząc się do uregulowań zawartych w omawianej ustawie, nie sposób pominąć definicji legalnej "opłaty adiacenckiej", jaka znajduje się w treści art. 4 pkt 11 u.g.n. Powyższa definicja opłaty adiacenckiej, jak i zapisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazują w jakich sytuacjach i w jaki sposób można nałożyć opłatę adiacencką tj. w przypadku podziału nieruchomości (art. 98a u.g.n.) albo w przypadku połączenia i podziału na wniosek współwłaścicieli (art. 98b u.g.n.) albo w przypadku scalenia i podziału nieruchomości (art. 107 u.g.n.)

Skarżący stwierdził, iż w świetle tak okoliczności sprawy, jak i litery prawa nałożenie opłaty adiacenckiej nie znajduje uzasadnienia, jest bezpodstawne za jednoczesne połączenie i podział nieruchomości, tj. podział po uprzednim połączeniu.

Według M.G. opisana w treści art.98b u.g.n. sytuacja, choć nie znajduje bezpośredniego odniesienia, jest bliższa działaniom podjętym przez stronę, niż ta wskazana w treści art. 98a u.g.n. Możliwość odpowiedniego zastosowania przepisu art. 98b u.g.n. do przedmiotowej sytuacji połączenia i podziału przez jednego właściciela, tj. naliczenia tej opłaty od różnicy nieruchomości przed połączeniem i podziałem (podziałem po uprzednim połączeniu) względem wartości po podziale po uprzednim połączeniu, miałaby dla skarżącego jeszcze racjonalne uzasadnienie i z takim rozstrzygnięciem mógłby ewentualnie się pogodzić. Natomiast niedopuszczalna jest przedmiotowa sytuacja faktyczna, w której organ za wniosek o połączenie i podział nalicza opłatę od różnicy między wartością połączonej nieruchomości do wartości po podziale po uprzednim połączeniu. Taki stan rzeczy stanowi bowiem nadużycie prawa.

Zdaniem skarżącego, podjęte przez niego działania nie spowodowały realnego wzrostu wartości połączonej i podzielonej ponownie nieruchomości. Wskazane okoliczności faktyczne, treść przepisów, ich wykładnia funkcjonalna, jak i względy słuszności przemawiają w tym zakresie za stanowiskiem, iż nałożenie opłaty adiacenckiej w niniejszym przypadku jest bezpodstawne i niedopuszczalne.

Wydając skarżoną decyzję, organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego przebieg i wynik. Opłata adiacencka została nałożona, pomimo braku istnienia podstaw prawnych, co szeroko omówiono przy wskazywaniu uchybień w zakresie prawa materialnego. Kolegium nie wywiązało się należycie z ciążącego na nim obowiązku, co doprowadziło nie tylko do naruszenia wyrażonej w art. 6 K.p.a. zasady legalizmu, ale też treści art. 7 K.p.a., gdyż zadziałał "mechanicznie", nie rozpatrzył należycie okoliczności leżących u podstaw nałożonej opłaty. Nadrzędnym celem, jakim kierowały się organy obu instancji, był dochód jaki może osiągnąć gmina w wyniku uiszczenia opłaty, nie zaś rozstrzygnięcie znajdujące oparcie w prawie.

Uzasadnienie decyzji, w swej zasadniczej części, dotyczy sporządzonego w sprawie operatu. Brak jest zaś merytorycznej analizy zasadności, podstaw i przesłanek nałożenia opłaty. Zaniechania organu, w powyższym zakresie, stanowią naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a.. Lakoniczność uzasadnienia utrudnia też jego skarżenie, gdyż de facto jest ono pozbawione logicznej i merytorycznej argumentacji, z którą skarżący mógłby polemizować. Organ II instancji nie odniósł się merytorycznie do treści zarzutów odwołania, zwłaszcza w zakresie dokonanego połączenia i podziału oraz braku prawnego uzasadnienia dla nałożenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie, a także operatu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Materialnoprawne przesłanki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem określone zostały art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu tego wynika, że aby możliwe było nałożenie na właściciela (użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa) opłaty adiacenckiej na tej podstawie prawnej spełnione być muszą łącznie następujące przesłanki: wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem, w dniu w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, nie upłynęły 3 lata od dnia w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się prawomocna.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji dokonana w kontekście materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach administracyjnych prowadzi do wniosku, że wszystkie wyżej wymienione a wynikające z art. 98a u.g.n. przesłanki zostały spełnione. Tym samym ww. przepis został przez organy w sposób prawidłowy zastosowany. W ocenie sądu, brak jest bowiem podstaw do podważenia oceny dowodów zebranych w sprawie i mających dla niej znaczenie oraz ustalonych w jej wyniku faktów.

Z zarzutów skargi wynika, że strona skarżąca po pierwsze nie zgadza się z samą podstawą prawną ustalenia opłaty adiacenckiej w realiach niniejszej sprawy, a po drugie kwestionuje ustalenia w zakresie stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości.

Odnosząc się do tych kwestii należy podkreślić, że prowadzone przez organy postępowanie administracyjne, wbrew odmiennym zarzutom i wywodom skargi, nie było obarczone wadą braku wszechstronności i dążności do ustalenia i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności. Stąd zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 7 K.p.a. uznać należało za chybiony, podobnie jak zarzut naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyjaśnienie podstawowych kwestii związanych z ustaleniem opłaty adiacenckiej i choć pobieżnie to jednak odnosi się do zarzutów odwołania.

Podstawowymi dowodami w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej są decyzja o podziale nieruchomości oraz operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego ( art. 156 ust. 3 u.g.n.). W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...], z dnia [...], o podziale nieruchomości:

1) oznaczonej działkami ewidencyjnymi nr [...] obręb ewidencyjny [...] m. K., po uprzednim ich połączeniu w działkę nr [...], na 17 działek [...];

2) oznaczonej działkami ewidencyjnymi nr [...] obręb ewidencyjny [...] m. K., po uprzednim ich połączeniu w działkę nr [...].

Dodać należy, że w aktach sprawy znajduje się także decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] ustalająca opłatę adiacencką w wysokości [...] zł ustaloną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wcześniej dokonanym podziałem – na wniosek M.G. - w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]. Podział dotyczył działek oznaczonych [...] w obrębie ewidencyjnym [...] m. K., na działki [...]. Tak więc organom znany był fakt, że nieruchomości skarżącego podlegały już wcześniej podziałowi i z tego tytułu uiszczona została opłata adiecencka.

Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy odniósł się do powyższej kwestii stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zabrania wielokrotnego ustalania opłaty adiacenckiej, po kolejnych podziałach nieruchomości dokonywanych na wniosek właściciela. Takie stanowisko tutejszy sąd zaprezentował już w wyrokach syg. Akt II SA/Sz 944/09 oraz II SA/Sz 1077/13 i w niniejszej sprawie je także podziela.

Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Organ rozpoznający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt bowiem, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny, nie uzasadniając swojego wyboru. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również, czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dokonało oceny, załączonego do akt sprawy, operatu z dnia [...] i nie dopatrzyło się w nim błędów, czy też niejasności lub niezgodności z obowiązującymi przepisami, które uniemożliwiałyby uznanie go za dowód w sprawie. Stanowisko to sąd w całości podziela. Prawidłowo w operacie zastosowano przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca majątkowy odniósł się także do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez skarżącego stwierdzając między innymi: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami definiuje dwa stany nieruchomości istotne do wyceny: - stan przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, - stan po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości". Z powyższego, w ocenie rzeczoznawcy wynika, że na dzień wydania decyzji o podziale wycenie podlegała działka nr [...], a na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna – działki [...]. Zdaniem sądu, stanowisko to znajduje uzasadnienie właśnie w art. 98a u.g.n.

Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art.154 ust. 1 u.g.n.). Skarżący uważa, że bardziej korzystne dla niego i bardziej odzwierciedlające aktualny stan rynku nieruchomości byłoby zastosowanie innego podejścia i metody szacowania nieruchomości. W tym zakresie ani organ, ani też sąd, nie posiadają wiadomości specjalnych umożliwiających zbadanie tej kwestii, stąd skarżący mógł jedynie skorzystać z możliwości jakie daje art. 157 u.g.n. i wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu. Niemniej zastosowane w operacie podejście porównawcze i metoda porównywania parami jest najczęściej stosowana do obliczenia opłaty adiacenckiej i z pewnością mogła być zastosowana również w niniejszej sprawie.

Dodać należy, że zgodnie z art. 98b u.g.n. właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie mogą złożyć zgodny wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu, jeżeli przysługują im jednorodne prawa do tych nieruchomości. Do wniosku należy dołączyć, złożone w formie aktu notarialnego, zobowiązanie do dokonania zamiany, o której mowa w ust. 3. Z przepisu tego wynika, że z wnioskiem o połączenie i ponowny podział winni wystąpić właściciele kilku nieruchomości wykazując, że nie mogą racjonalnie zagospodarować swoich działek, stąd właściwe jest ich połączenie i ponowny podział. Podstawowymi przesłankami zastosowania art. 98b u.g.n. są: wielość wnioskodawców, wielość działek należących do różnych właścicieli i niemożność racjonalnego ich zagospodarowania.

Wniosek skarżącego w żadnej mierze nie spełniał tych przesłanek, a tym samym brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 98b u.g.n., choć z pewnością zastosowanie go byłoby dla skarżącego bardziej korzystne.

Reasumując sąd stwierdza, że zasadniczym kryterium nałożenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości wywołany konkretnym podziałem nieruchomości, a nie liczbą podziałów. Ze wskazanych na wstępie niniejszych rozważań materialnych przesłanek opłaty adiacenckiej określonej w art. 98a u.g.n. nie wynika ograniczenie uprawnienia właściwego organu do ustalenia tej opłaty odnośnie do jednego podziału, w sytuacji gdy określona nieruchomość podlegała więcej niż jednemu podziałowi. Takie ograniczenie nie wynika również z ustawowej definicji opłaty adiacenckiej zawartej w art. 4 pkt 11 u.g.n. stanowiącym, że pod pojęciem tym "należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości".

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.