Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 614/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś Sędziowie : WSA Małgorzata Bracheł -Ziaja AWSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2005 r. sprawy ze skargi W. M. na uchwałę Rady Miasta z dnia 4 lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 11


UZASADNIENIE

Na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 maja 1999 r., Nr XXI/157/99 przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kasztanowa" w Krakowie.

Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 15 marca 2002 r. do 15 kwietnia 2002 r.

W dniu [...] kwietnia 2002 r. W. M. właścicielka działki nr [...] obręb [...] K. złożyła zarzuty do wskazanego wyżej projektu planu podnosząc, że projektowana droga kosztem działki składającej zarzut narusza obowiązujące przepisy, a zwłaszcza przepisy o ochronie środowiska, tj. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazano, że między domem składającej zarzut a drogą znajduje się eksploatowany zbiornik kanalizacyjny -szambo.

W. M. oświadczyła, że ma prawo służebności przejazdu ul. [...] i nie zgadza się na zmianę kwalifikacji tej drogi, a droga do ul. [...] to objazd długi, uciążliwy i nie do przyjęcia przez składająca zarzut.

Rada Miasta Krakowa w § 11 uchwały z dnia 4 lutego 2004 r., Nr [...] postanowiła o odrzuceniu zarzutu wniesionego przez W. M., a dotyczącego poszerzenia projektowanej ulicy KL ([...]) kosztem działki nr [...] obręb [...] K., zmiany kwalifikacji ul. [...] oraz dojazdu do ul. [...] poprzez projektowaną ulicę KL ([...]).

Uzasadnienie uchwały zawarte w jej zostało podzielone na uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne.

W uzasadnieniu faktycznym wymieniono najpierw "materiał dowodowy" obejmujący dokumentację związaną ze sporządzeniem projektu planu oraz streszczono przebieg dotychczasowego postępowania planistycznego. Następnie podniesiono, że w związku z treścią złożonego zarzutu, kwestionującego ustalenia zawarte w projekcie planu, ograniczające interes prawny właścicielki w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] Rada Miasta musiała odnieść się do rozwiązań planistycznych nie tylko szczegółowych, odnoszących się do przedmiotowej działki, ale również do całokształtu ustaleń planu. Zarzut, mimo, że jest indywidualnym środkiem prawnym przysługującym określonym podmiotom w trakcie procesu planistycznego, winien być bowiem rozpatrywany w nawiązaniu do wszystkich aspektów projektu planu: jego podstawowych celów, założeń i skutków przyjętych rozwiązań. Rozważono zatem czy ustalenia projektu planu dotyczące zasad kształtowania lokalnego układu komunikacyjnego są uzasadnione względami funkcjonalnymi, czy mają odniesienie do przeznaczenia poszczególnych terenów w obszarze Kasztanowa oraz czy mogą zostać rozwiązane w alternatywny sposób, powodujący naruszenie interesów prywatnych właścicieli w mniejszym niż dotychczas stopniu.

Analizując treść zarzutu W. M. stwierdzono, że działka, do której odnosi się zarzut położona jest w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną MN.2 oraz częściowo pod ulicę lokalną KL stanowiąca podstawowy element obsługi komunikacyjnej całego terenu. Podniesiono, że ustalenia obowiązującego do dnia 31 grudnia 2002 r. planu ogólnego przewidywały przebieg ulicy lokalnej ([...]) przez nowe, niezabudowane tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Ulica ta miała stanowić podstawowy układ komunikacji lokalnej, obsługujący nowe tereny mieszkaniowe. Przebieg tej ulicy był uwzględniany w wydawanych decyzjach o wz i zt i pozwoleniach na budowę, a jej fragmenty zostały już zrealizowane, jako dojazd do budynków. Analizy, wykonane w trakcie prac wstępnych nad planem miejscowym obszaru Kasztanowa, prowadzone m. in. pod kątem rezygnacji, bądź zmian przebiegu projektowanej ulicy, potwierdziły konieczność zachowania rezerwy terenu w dotychczasowym przebiegu z następujących powodów:

- ulica ta zapewnia podstawową obsługę komunikacyjną terenów mieszkaniowych poprzez umożliwienie doprowadzenia dojazdów do wszystkich istniejących i nowowydzielanych działek budowlanych w tym terenie.

- jej istnienie warunkuje prawidłowy sposób przekształcenia dotychczasowych pól uprawnych, o łanowym układzie własności, w tereny budowlane, zapewniając podstawowe warunki techniczne i funkcjonalne dla lokalizowanej tu zabudowy,

- brak tej drogi lub ograniczenie jej przebiegu tylko do części już zrealizowanej, jako dojazd dom istniejących budynków, w znacznym stopniu utrudniłby możliwość racjonalnego zagospodarowania gruntów przeznaczonych pod budownictwo, a także uniemożliwiłby prawidłową obsługę komunikacyjną terenu. Ograniczenia w prawidłowym zagospodarowaniu terenów odnosiłyby się do tych właścicieli, do działek których droga nie została jeszcze zrealizowana,

- zmiany przebiegu projektowanej ulicy nie są możliwe z uwagi na zaistniałe fakty (wydane decyzje administracyjne i zrealizowaną zabudowę) oraz uprawnienia właścicieli pozostałych terenów przewidzianych pod zabudowę,

- funkcja komunikacyjna ulicy oraz konieczność prowadzenia w granicach linii rozgraniczających sieci uzbrojenia technicznego wymaga zaklasyfikowania projektowanej ulicy [...] jako ulicy lokalnej. Parametry techniczne projektowanej drogi są zgodne z przepisami szczególnymi, a sam przebieg ulicy przez działkę nr [...] nie uległ zmianie w stosunku do ustaleń poprzednio obowiązującego planu. Nie zachodzi zatem sytuacja poszerzenia ulicy, a jedynie utrzymanie dotychczasowych ustaleń odnoszących się do jej przebiegu, szerokości i kategorii.

Zwrócono uwagę, iż fragment projektowanej ulicy od strony połączenia z ul. [...] nie jest objazdem, jak wynikałoby to z twierdzeń W. M., lecz elementem wiążącym lokalny układ komunikacyjny w jedną całość.

Podniesiono, że ulica [...] jest ulicą publiczną (własności Gminy), wydzieloną geodezyjnie i zrealizowaną. Stanowi element lokalnego układu komunikacyjnego obszaru - obecnie dojazd do istniejącej zabudowy i połączenie z Powstałym fragmentem projektowanej w obowiązującym do dnia31 grudnia 2002 r. planie ogólnym ulicy KL ([...]). W planie miejscowym obszaru Kasztanowa usankcjonowano stan istniejący, wprowadzając do ustaleń rysunkowych planu istniejącą ulicę [...] w klasie ulicy lokalnej KD, a szerokość linii rozgraniczających została dostosowana do stanu istniejącego (6,0 m). Dopuszczane odstępstwo od, wymaganych przepisami szczególnymi wielkości (wymagana szerokość 10m) jest uzasadnione stanem istniejącym zagospodarowania terenu. Zatem kategoria i parametry ul. [...] w ustaleniach planu obszaru Kasztanowa nie zostały zmienione. Tym samym nie występuje naruszenie dotychczasowych warunków zagospodarowania działki nr [...] związane z zawarciem w ustaleniach planu linii rozgraniczających ul. [...].

Podniesiono, że złożony zarzut został również rozpatrzony w kontekście relacji interesu prawnego właściciela, wynikającego z prawa własności terenu i interesu publicznego, jakim jest kształtowanie ładu przestrzennego i ochrona krajobrazu. Rozpatrując sprawę w tym aspekcie nie zakładano pierwszeństwa interesu jednostkowego nad interesem publicznym lub odwrotnie. Ze względu na zaistniały konflikt pomiędzy interesem właściciela działki, a interesem publicznym, konieczne przy rozstrzygnięciu przez Radę Miasta było rozpatrzenie obydwu interesów, z uwzględnieniem stanu faktycznego i stanu prawnego oraz zachodzących pomiędzy nimi relacji. Analizując te zagadnienia stwierdzono, że ograniczenie prawa własności nie jest związane z naruszeniem prawa oraz nadużyciem "władztwa planistycznego". Organ podkreślił, że przeznaczając tereny pod zabudowę, obowiązkiem władz gminy staje się wskazanie i ustalenie w planie miejscowym m. in. zasad obsługi komunikacyjnej tych terenów i w ten sposób postąpiono w planie obszaru Kasztanowa, podtrzymując - po przeprowadzonej analizie - ustalenia obowiązującego do dnia 31 grudnia 2002 r. planu ogólnego.

Uwzględnienie zarzutu, poprzez likwidację rezerwowanej od wielu lat w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. planie ogólnym ulicy, pozbawiłoby tereny budowlane koniecznej i racjonalnej obsługi komunikacyjnej. Wpłynęłoby to niekorzystnie na możliwości prawidłowego zagospodarowania gruntów budowlanych w tym rejonie.

W uzasadnieniu prawnym uchwały o odrzuceniu zarzutu wniesionego przez W. M. wskazano, że główną podstawą prawną rozstrzygnięcia złożonego zarzutu jest - w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) - przepis art. 24 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) stanowiący, że "o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne". Przepis ten w powiązaniu z art. 18 ust.2 ustawy obliguje radę do rozpatrzenia zarzutu, ale nie zobowiązuje do jego uwzględnienia. W oparciu o ten przepis rada może odrzucić zarzut, naruszając interes prawny właściciela, jeżeli nie spowoduje to naruszenia prawa, a okoliczności faktyczne uzasadniają takie rozstrzygnięcie. Na podstawie rozpoznanego szczegółowo stanu faktycznego i przepisów prawa materialnego pozostających w związku z opisanym stanem faktycznym Rada Miasta uznała, że decyzją właściwą jest odrzucenie zarzutu i pozostawienie w planie miejscowym obszaru Kasztanowa przebiegu projektowanej ulicy lokalnej [...] (KL) a także utrzymanie w ustaleniach planu ustalonego przebiegu i kategorii ul. [...]. Przytoczono przy tym i omówiono przepisy ustaw i rozporządzeń, które brano pod uwagę przy podejmowaniu uchwały, tj. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (szczególnie w § 14 ust. 1, gdzie sformułowane zostało wymaganie, że "do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej", ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z treści której wynika, że Prezydent Miasta, jako zarządca dróg publicznych w mieście jest zobowiązany do opracowania projektów rozwoju sieci drogowej (art. 19 ust. 5 i art. 20 pkt 1), a "w planach zagospodarowania przestrzennego należy rezerwować pod przyszłą budowę lub modernizację dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Rezerwację terenu realizuje się ez odmowę wydania zezwoleń budowlanych" (art. 35 ust 1), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które określa wymagania, jaki powinny spełnić drogi publiczne (w szczególności art. 7, w którym podane zostały obowiązujące minimalne szerokości linii rozgraniczających ulice w terenach przewidzianych do zabudowy (dla dróg lokalnych położonych w terenach zabudowy wynosi nie mniej niż 12m), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w szczególności art. 4 pkt 3a, który definiuje pojęcie działki budowlanej, jako nieruchomości, której m. in. dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych z odrębnych przepisów i prawa miejscowego).

Dodatkowo w części "prawnej" uzasadnienia uchwały podkreślono, że w przypadku omawianego zarzutu następuje ograniczenie prawa własności ponieważ w myśl ustaleń projektu planu część działki nr [...] obr. [...] pozostaje rezerwowana pod przebieg projektowanej ulicy lokalnej. Jest to związane z podtrzymaniem ustaleń obowiązującego do dnia 31 grudnia 2002 r. planu ogólnego miasta w części dotyczącej przebiegu ul. [...]. Zgodnie z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "plan miejscowy kształtuje wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności", może więc wprowadzać ograniczenia w niezbędnym zakresie, jeżeli - tak jak w tym przypadku - zachodzi niesprzeczność tych rozstrzygnięć z Konstytucją RP, kodeksem cywilnym, oraz innymi przepisami. Podkreślono, że prawo własności jest prawem fundamentalnym, ale nie jest prawem niewzruszalnym, gdyż w sytuacjach przewidzianych przepisami szczególnymi (np. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) może zostać ograniczone. Poprzez uwzględnienie stanu faktycznego i stanu prawnego oraz związków pomiędzy nimi wykazano, iż ograniczenie sposobu zagospodarowania działek, wynikające z odrzucenia zarzutu, choć narusza interes prawny właściciela, nie powoduje stanu naruszenia prawa. W ocenie organu planistycznego rozstrzygnięcie zostało podjęte w zgodzie z obowiązującym prawem materialnym, poprzez właściwy .organ w ramach prawidłowo przeprowadzonej procedur planistycznej. Rada Miasta, odrzucając zarzut działała w sposób zgodny z prawem i nie nadużyła przysługującego jej na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prawa.

Rozważano również ewentualność uwzględnienia przedmiotowego zarzutu. Uznano jednak, że skutkiem takiej decyzji byłoby pozbawienie całego terenu możliwości prawidłowej obsługi komunikacyjnej, co w konsekwencji uniemożliwiłoby racjonalne i funkcjonalne wykorzystanie gruntów przeznaczonych pod zabudowę. Sposobem rozstrzygnięcia Rada Miasta nie naruszyła Konstytucji RP, kodeksu cywilnego ani przepisów szczególnych.

Skargę na § 11 uchwały z dnia 4 lutego 2004 r., Nr [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. M.

Skarżąca podtrzymuje dotychczasowe stanowisko i podnosi, że funkcja komunikacyjna , i wymogi uzbrojenia technicznego wymagają zaklasyfikowania projektowanej ul. [...] jako ulicy lokalnej. Skarżąca wskazuje, że szerokość takiej drogi wynikająca z przepisów prawa wynosi 8m, a nie 12 m jak wskazano w uchwale i jest to szerokość wystarczająca.

Ponadto wbrew twierdzeniom organu przebieg tej ulicy przez działkę nr [...] uległ zmianie w stosunku do ustaleń planu dotychczas obowiązującego, gdyż NSA wyrokiem z dnia 26 stycznia 1996 r., sygn. akt SA/Kr 71/95 uchylił wcześniejszy projekt a ponadto działanie takie pozostaje w sprzeczności z art. 8 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Proponowany przebieg ulicy zniszczyłby istniejącą, zieleń, w tym wieloletnie okazy roślin uznanych za chronione (25 letni cyprys i 30 letnie sosny rosnące w ogrodzie skarżącej).

Skarżąca podnosi, że projekt jest sporządzony na jej niekorzyść, gdyż przewiduje ulicę w odległości kilku metrów od budynku mieszkalnego skarżącej, na terenie zadrzewionym i nad eksploatowanym zbiornikiem szamba, podczas gdy po przeciwnej stronie tej drogi budynek mieszkalny znajduje się kilkadziesiąt metrów w głąb nieruchomości graniczącej z drogą.

Zdaniem skarżącej można by poszerzyć ulicę KL kosztem działki leżącej po drugiej stronie drogi, chociaż w ocenie skarżącej nie jest to konieczne.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Miasta wniósł o jej oddalenie.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi podtrzymano argumentację w zakresie wymogów prawnych co do szerokości projektowanej drogi, podnosząc, że taka wielkość terenu (szerokość 12m) gwarantuje prawidłowe funkcjonowanie ulicy oraz zapewnia możliwość przeprowadzenia ewentualnych prac modernizacyjnych. Zaznaczono, że ustalona w planie szerokość linii rozgraniczających jest oznaczeniem terenu, który jest rezerwowany pod inwestycje związane z funkcjonowaniem ulicy. Nie przesądza to jednoznacznie o likwidacji istniejących elementów zagospodarowania, a tylko o braku możliwości realizacji (w granicach wyznaczonych linii rozgraniczających) nowych inwestycji, nie związanych z drogą. Zatem ustalenie linii rozgraniczających ul. [...] nie jest równoznaczne z zajęciem całego terenu pod realizację jezdni i chodników. W przypadku koniecznej modernizacji lub przebudowy, na etapie opracowania dokumentacji technicznej, ustalona zostanie krawędź jezdni i chodników oraz inne szczegóły techniczne. Wówczas możliwe będzie ustalenie zakresu ewentualnego naruszenia terenów działek sąsiednich. W przypadku, gdy istniejące w granicach linii rozgraniczających zainwestowanie i zagospodarowanie nie powoduje zagrożenia dla ruchu i funkcjonowania ulicy, pozostaje ono w stanie istniejącym. Ponadto wszelkie inwestycje związane z przebudową ulicy będą wymagały decyzji o pozwoleniu na budowę. Na etapie procedur wydania tej decyzji właściciele działki będą uczestniczyć jako strony w postępowaniu administracyjnym.

W odniesieniu do zarzutu, że realizacja ulicy odbywać będzie się kosztem wyłącznie posesji skarżącej wskazano, że sytuacja taka nie ma miejsca, gdyż linie rozgraniczające ulicy [...] (KL) naruszają zarówno działkę nr [...], jak i działki znajdujące się po jej północnej stronie.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego przebiegu ulicy przez działkę nr [...] obr. [...] stanowiącą własność skarżącej wskazano, że argumenty przytoczone na uzasadnienie tej części skargi są nieczytelne i w związku z tym nie można się do nich w pełni ustosunkować. W pierwszym zdaniu tego akapitu skarżąca zarzuca bowiem, iż przebieg ul. [...] nie uległ zmianie w stosunku do poprzedniego projektu, a w następnym zdaniu przywołuje wyrok NSA uchylający wcześniejszy projekt. Taki zapis pozwala przypuszczać - jak twierdzi organ - że skarżąca miała na myśli rozstrzygnięcia sądu administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych wydawanych w sprawie drogi, a nie rozstrzygnięć sądu dotyczących sporządzanych lub obowiązujących planów miejscowych w tym obszarze, gdyż zgodnie z wiedzą organu takich orzeczeń NSA nie było. Ponieważ powołany wyrok nie został dołączony do skargi - nie ma możliwości ustosunkowania się do niego.

Wyjaśniono, że ustalenia miejscowego planu ogólnego l zagospodarowania przestrzennego Miasta przewidywały przebieg ulicy lokalnej ([...]) przez nowe, niezabudowane tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Ulica ta miała stanowić podstawowy układ komunikacji lokalnej, obsługujący nowe tereny mieszkaniowe. Jej przebieg był uwzględniany w wydawanych decyzjach o wz i zt i pozwoleniach na budowę, a fragmenty zostały już zrealizowane, jako dojazdy do budynków. W projekcie planu obszaru Kasztanowa przeprowadzono analizy m.in. pod kątem rezygnacji bądź zmian przebiegu omawianej ulicy. Analizy potwierdziły jednak konieczność utrzymania rezerwy terenu z zachowaniem istniejących powiązań. W związku z powyższym zasadnicze zmiany przebiegu ulicy nie są możliwe z uwagi na wydane już decyzje administracyjne oraz ze względu na uprawnienia właścicieli pozostałych terenów przewidzianych pod zabudowę, których brak tej ulicy pozbawi dojazdu do nieruchomości.

Wreszcie organ wskazał, że na końcu omawianego akapitu skargi W. M. zawarła zdanie o treści: "działanie to pozostaje także w sprzeczności z art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym..." Zdaniem organu trudno uznać, aby podniesiony w tym zdaniu zarzut naruszenia przepisu art. 8 ust. 2 korespondował z opisaną w omawianym akapicie sytuacją lub odnosił się do sposobu rozpatrzenia przez Radę Miasta zarzutu skarżącej. Powoływany przez skarżącą przepis odnosi się bezpośrednio do uchwały rady gminy zatwierdzającej plan zagospodarowania przestrzennego. Zawarta w nim dyspozycja głosi, iż w uchwale rady gminy zawierającej ustalenia planu miejscowego wskazuje się, sporządzone wcześniej, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dotyczące obszaru objętego planem, które zachowują moc obowiązującą i które tracą moc. Zaskarżona uchwała dotyczy rozpatrzenia zarzutów, a więc nie ma do niej zastosowania przepis art. 8 ust. 2. Zaznaczono jednak, że w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie uchwały RM w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kasztanowa w § 36 umieszczono (spełniając dyspozycję art. 8 ust. 2) odpowiedni zapis o treści: "W obszarze objętym planem traci moc miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa zatwierdzony Uchwałą Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Na gruncie spraw ze skarg na uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oznacza to, że sąd administracyjny ma kompetencje do zbadania, czy zaskarżona, uchwała zawiera prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, pozwalające stwierdzić brak dowolności w działaniach organów planistycznych oraz ustalić prawidłowość trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Wskazać przy tym należy, na treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r Nr 15, 139 z późn. zm.) regulując kolejne etapy procesu planistycznego, zawiera szczególne rozwiązania w zakresie konfrontacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z interesami indywidualnymi. Rozwiązania te polegają na możliwości zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Jak stanowi art 24 ust. 3 cytowanej ustawy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że w uzasadnieniu uchwały powinna znaleźć się analiza złożonego zarzutu wraz z jej wynikami oraz wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do sytuacji faktycznej nieruchomości osoby wnoszącej zarzut oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, a także przedstawienie sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie uchwały nabiera szczególnego znaczenia, gdyż pozwala skontrolować sposób korzystania przez organy gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, chociaż sama uchwała nie wywiera skutków prawnych w obrębie planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia wymaga okoliczność, że skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu nie może z istoty rzeczy dotyczyć rozwiązań planu (na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy odrębna skarga do sądu administracyjnego), skoro na etapie jej wnoszenia istnieje dopiero projekt planu. Skarga ta - jak wynika z powyższych uwag - może dotyczyć jedynie prawidłowości odpowiedzi na wniesiony zarzut.

W art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrzenie protestów i zarzutów składanych do projektu planu może mieć miejsce dopiero po m.in. zbadaniu spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (obowiązek zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ciąży na organie planistycznym od dnia 24 grudnia 1997 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 1997 r., nr 111, poz. 726) oraz po etapie uzgodnień z właściwymi organami. Oznacza to, że ustalenia projektu planu muszą uwzględniać rezultaty dotychczasowego postępowania i w ich kontekście można dopiero przystępować do udzielania odpowiedzi na zarzuty i protesty złożone do projektu planu. Nie chodzi w tym wypadku o ocenę prawidłowości trybu postępowania poprzedzającego uchwalenie planu, która ma miejsce dopiero na etapie kontroli uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze skutkami przewidzianymi w art. 27 ust. 1 ustawy, lecz o ocenę prawidłowości odpowiedzi na złożone zarzuty lub protesty. Odpowiedź ta nie może być dowolna i musi nawiązywać do treści projektu planu, a tym samym również do elementów mających na tę treść wpływ. Niewątpliwie zatem musi odnosić się nie tylko do obowiązujących w zakresie procedury planistycznej przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz również do ustaleń w zakresie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wyników uzgodnień przeprowadzonych z właściwymi organami. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego ** uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia, co oznacza, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999 r., IV SA 1638/98, publ.: LEX nr 48261). Skoro ustawodawca zagwarantował obywatelom możliwość kwestionowania treści projektu planu dopiero w momencie, w którym musi ona obejmować rezultaty poszczególnych etapów procedury planistycznej, to konieczne jest przyjęcie, że odpowiedź na składane zarzuty lub protesty musi być nie tylko poprzedzona prawidłowo przeprowadzoną procedurą planistyczną lecz jest również zdeterminowana dotychczasowymi rezultatami tej procedury. Oznacza to, że udzielenie odpowiedzi na złożone zarzuty lub protesty do projektu planu, którego treść została ustalona w następstwie uchybień organu planistycznego w toku prowadzonej procedury, nie może być odpowiedzią prawidłową a uchwała zawierająca taką odpowiedź uznana za zgodną z prawem.

W okresie od podjęcia uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 maja 1999 r., Nr XXI/157/99 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kasztanowa" w Krakowie, aż do wyłożenia projektu tego planu do publicznego wglądu w dniu 15 marca 2002 r. na obszarze Krakowa nie obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zostało bowiem uchwalone dopiero uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XCVI/910/01 z dnia 28 grudnia 2001 r., a następnie Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym nr PR II 911/19/2002 z dnia 1 lutego 2002 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały powodując tym samym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Kolejne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zostało uchwalone uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r.

W zaistniałej sytuacji należy stwierdzić, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odpowiedź na złożony zarzut wykazująca prawidłowość i zasadność ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kasztanowa" w Krakowie nie może być uznana za odpowiedź opartą na należycie ustalonym stanie rzeczy i spełniającą swoją zasadniczą funkcję, jaką jest dążenie do przekonania adresatów uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia, a w konsekwencji również i uchwała o odrzuceniu zarzutu złożonego do projektu planu nie spełnia wymogu zgodności z prawem. Pomimo więc rozbudowanej argumentacji zaprezentowanej w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały i niezależnie od trafności zarzutów podnoszonych w skardze należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie podlega ona stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270).

Art. 152,ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały jest zbędne.