Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1986/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2024 poz 1145
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Małopolskiego i [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 827/20 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J. M. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 827/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.M. ("skarżący") na decyzje Wojewody Małopolskiego z dnia 7 maja 2020 r. nr WS-VI.7536.1.16.2020.PB w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty N. z 21 stycznia 2020 r. znak: GN.6821.39.2019.BC oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd Wojewódzki podał, że Starosta N. decyzją z dnia 21 stycznia 2020 r., działając na podstawie art. 124 a w związku z art. 124 ust. 1 i 2, art. 113 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. w pkt 1 ograniczył sposób korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obr. L., gm. L., obj. KW [...], stanowiącej współwłasność spadkobierców zmarłej M.M., c. J. i A., tj. J.M., A.K., K.K., G.B., W.M., M.A. - dzieci S. i M. - oraz nieustalonych następców prawnych zmarłego S.M., s. W. i M. - poprzez zezwolenie [...] Spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w T., na założenie i przeprowadzenie inwestycji liniowej polegającej na wybudowaniu gazociągu średniego ciśnienia w zakresie średnic PE dn 63-225 na długości 55,00 m w strefie kontrolowanej 1 m (po 0,5 m po obu stronach gazociągu od jego osi) o polu jej powierzchni 55,00 m2, w ramach zadania inwestycyjnego pn.: "Budowa gazociągu średniego ciśnienia w związku z gazyfikacją miejscowości L. i C. gm. L., T., gm. O. oraz K., gm. K.", o przebiegu zakreślonym na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500, stanowiącej załącznik do ww. decyzji, na warunkach określonych w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. - zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia 28 lutego 2007 r. (Dz. U. Woj. Małopolskiego nr 302 z dnia 24 kwietnia 2007 r.); w pkt 2 - o tym, iż ww. decyzja stanowi podstawę do dokonania właściwego wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Starosta N., stosownie do art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględnił również fakt, że nieuregulowany stan prawny przedmiotowej nieruchomości uniemożliwił przeprowadzenie rokowań w pełnym zakresie, bowiem nieznane są wszystkie podmioty praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości. W takim przypadku odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 115 u.g.n., które obligują Starostę N., aby podał do publicznej wiadomości informację o zamiarze wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia prawa własności do nieruchomości. W związku z powyższym Starosta N. w ogłoszeniu z 30 września 2019 r. powiadomił o zamiarze wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], w obr. L., gm. L. Ponadto organ wezwał osoby, którym przysługują inne prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości, aby w terminie 2 miesięcy od daty ukazania się ww. ogłoszenia zgłosili się do Zespołu ds. Gospodarki Nieruchomości Starostwa Powiatowego w N., celem wykazania swoich praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na bezskuteczny upływ 2 m-cy od dnia dokonania ww. obwieszczenia, organ I instancji zawiadomieniem z 16 grudnia 2019 r. znak GN.6821.39.2019.BC wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie, stosownie do treści art. 124a w zw. z art. 114 ust. 4 u.g.n. Rozpatrując przedmiotową sprawę organ I instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki zastosowania przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n.

Odwołanie od tej decyzji złożyli A.K. i J.M.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 7 maja 2020 r. nr WS-VI.7536.1.16.2020.PB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wyjaśniając przesłanki z art. 124 ust. 1 u.g.n., wymagane dla wydania decyzji o ograniczeniu w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z regulacji prawnych zawartych w art. 124 ust. 1 w związku z art. 124a u.g.n., uzależniające udzielenie przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie stanowiące cel publiczny, na ograniczenie sposobu korzystania niezbędnej do tego nieruchomości. Następnie Wojewoda podał, że z uwagi na nieustalenie wszystkich spadkobierców współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości - zmarłego S.M. - nie było możliwości skutecznego przeprowadzenia rokowań, bowiem nieznane są wszystkie podmioty, którym przysługują udziały w prawie własności tej nieruchomości. W tym przypadku odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 114 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 w związku z art. 124a i art. 113 ust. 7 u.g.n., zgodnie z którymi przepisy art. 124 ust. 1-2 i 4-71 art. 124b oraz art. 125 i art. 126 stosuje się odpowiednio do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Do postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z tych nieruchomości stosuje się art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 oraz art. 118a ust. 2 i 3 (art. 124a u.g.n.). Celem stwierdzenia realizacji drugiej ze wskazanych na wstępie przesłanek, tj. zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym lub -w przypadku jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, Wojewoda wskazał, że inwestycja zamierzona na działce nr [...] w obr. L., gm. L., polegająca na wybudowaniu gazociągu średniego ciśnienia w zakresie średnic PE dn 63-225, w związku z planowaną realizacją zadania inwestycyjnego pn. "Budowa gazociągu średniego ciśnienia w związku z gazyfikacją miejscowości L. i C. gm. L., T., gm. O. oraz K., gm. K." - jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. uchwalonego przez Radę Gminy L. - uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z 28 lutego 2007 r. z późniejszymi zmianami. Zgodnie z wypisem i wyrysem z ww. planu miejscowego, przedmiotowa działka -w części przeznaczonej na wybudowanie gazociągu średniego ciśnienia w zakresie średnic PE dn 63-225 - znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 4UC18 - teren zabudowy usług komercyjnych. Zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 4 ww. planu miejscowego, na terenie oznaczonym w planie symbolem UC (obejmującym działkę nr [...]) - jego ustalenia jako przeznaczenie dopuszczalne ustalają możliwość lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej związanych z zagospodarowaniem terenu. W ocenie organu odwoławczego treść art. 143 ust. 2 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, iż wybudowanie gazociągu średniego ciśnienia w zakresie średnic PE dn 63-225 mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Z powyższego wynika więc, iż planowana inwestycja stanowi wypełnienie przesłanki zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n., tzn. "zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym". Również wymóg zasięgu lokalnego omawianego zamierzenia, jako inwestycji celu publicznego, jest zdaniem organu odwoławczego spełniony w przedmiotowej sprawie, bowiem przy uwzględnieniu zasięgu tej inwestycji, ma ona służyć zaopatrywania ludności w gaz na znacznym obszarze. Odnosząc się do zarzutów dotyczących przebiegu trasy gazociągu Wojewoda stwierdził, że zamierzenie to jest zgodne z wytycznymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla terenów oznaczonych symbolem 4UC18, a ponadto inwestor we wniosku z dnia 28 maja 2019 r. znak: IP2017_023/2652/19/23 wskazał, iż: "Budowa sieci gazowej ma za zadanie zapewnić dostęp do ekologicznego paliwa gazowego mieszkańcom C. i L. Trasa projektowanego gazociągu została wyznaczona po przeprowadzeniu dokładnej wizji lokalnej (...) wybierając lokalizację gazociągu, kierowano się minimalizacją uciążliwości, a przede wszystkim aspektami technicznymi oraz obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Mając na uwadze m.in. możliwie najmniejsze obciążenie działki objętej wnioskiem projektowany gazociąg zlokalizowano możliwie najbliżej granicy działki z istniejącym pasem drogowym, przy uwzględnieniu istniejącego zagospodarowania. Projektowany gazociąg, jako obiekt infrastruktury podziemnej nie zmienia sposobu zagospodarowania działki. Po realizacji inwestycji teren zostanie przywrócony do stanu poprzedniego (...) Przebieg projektowanego gazociągu przez działkę objętą wnioskiem jest wyznaczony na podstawie szeregu uwarunkowań techniczno-ekonomicznych. Zmiana trasy projektowanych urządzeń i wyniesienie ich poza działkę skutkowałaby: - koniecznością zmiany trasy na działkach sąsiednich, a co za tym idzie zmian przedstawionych warunków w zakresie prowadzonych negocjacji z właścicielami działek sąsiednich, bądź zawartych już umów, - wprowadzenie dodatkowych punków zmiany kierunku przebiegu gazociągu (kolan i łuków), spowodowane próbą zmiany przebiegu w obrębie przedmiotowej działki, a następnie powrotu na uzgodnioną już trasę w dalszej części gruntów objętych zakresem inwestycji. Przyczyniłoby się to do powstania dodatkowego ryzyka pojawienia się potencjalnych miejsc awarii na połączeniach kształtek. Wiązałoby się to również ze zwiększeniem długości i obszaru strefy kontrolowanej-, - utrudnieniami bądź brakiem możliwości zapewnienia bezpośredniego dostępu do sieci gazowej potencjalnym odbiorcom."

Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że organ rozpatrujący wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie jest kompetentny do oceny rozwiązań projektowych planowanej inwestycji, ani spełnienia przez dane zamierzenie wymogów technicznych określonych przepisami prawa, bowiem jest to materia należąca do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej. Wydając decyzje w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ powinien natomiast ustalić, czy dana inwestycja jest zgodna planem miejscowym bądź decyzją lokalizacyjną. W związku z powyższym należy wskazał, że zgodnie z treścią § 35 pkt 2 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L.; zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia 28 lutego 2007 r., prowadzenie nowych ciągów uzbrojenia i lokalizowanie obiektów i urządzeń w liniach rozgraniczających istniejących i projektowanych dróg, dojść pieszych i pieszo - jezdnych oraz w terenach, których przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne określono w rozdziale II niniejszej uchwały pod warunkiem, że nie będą naruszać pozostałych ustaleń planu z wyłączeniem sytuacji szczególnych wynikających z uwarunkowań lokalnych". Z kolei § 8, ust. 4; ww. planu miejscowego przewiduje: 1) zachowanie proporcji, aby łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowiła więcej niż 30% powierzchni działki lub terenu objętego inwestycją (z wyłączeniem ust. 3 pkt 1,2, 5 i 6 oraz terenów zwartego zainwestowania wsi); 2) dla obiektów i urządzeń, o których mowa w ust. 3 pkt 1, 2, 5 i 6 oraz terenów zwartego zainwestowania wsi - zachowanie proporcji, aby łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowiła więcej niż 48% powierzchni działki lub terenu objętego inwestycją; 3) wskaźnik powierzchni zabudowy nie może przekroczyć 60% terenu inwestycji, za wyjątkiem terenów zwartego zainwestowania wsi, dla których obowiązują ustalenia zawarte w § 33 ust. 2 pkt 10; 4) wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 35% terenu inwestycji, za wyjątkiem terenów zwartego zainwestowania wsi, dla których obowiązują ustalenia zawarte w § 33 ust. 2 pkt II; 5) istniejące obiekty pozostawia się do utrzymania i przebudowy zgodnie z ustaleniami przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego dla tego terenu; nie dotyczy to obiektów, które ze względu na stan techniczny wymagają rozbiórki; 6) zachowanie obiektów, stanowiących wartość historyczną i kulturową, w tym szczególnie wpisanych do rejestru zabytków. Wszelka działalność inwestycyjna, w tym prace remontowe lub zmiana funkcji muszą być prowadzone pod nadzorem służb konserwatorskich, zgodnie z przepisami odrębnymi; 7) dla projektowanej zabudowy oraz budynków przebudowywanych i zagospodarowania działek ustala się następujące wymogi: a) ograniczenie wysokości zabudowy zgodnie z § 33 niniejszej uchwały, b) zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych w ramach działki lub terenu objętego inwestycją, zgodnie z § 34." W odniesieniu do powyższego organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa inwestycja obejmuje ok. 2,7 % powierzchni nieruchomości (wraz ze strefą kontrolowaną), a zatem mieści się w normach narzuconych przez MPZP.

W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do udzielenia [...] Spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. wnioskowanego zezwolenia, zaś zarzuty odwołujących się nie mogły zostać uwzględnione.

Na powyższą decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J.M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę uwzględnił stwierdzając, że warunek zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie został spełniony. Sąd uznał, że organy obu instancji dokonując swoich ustaleń naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż nie przeprowadziły wszechstronnie postępowania dowodowego, aby stwierdzić spełnienie przesłanek ustawy do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji przywołał wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. I OSK 1493/15, zgodnie z którym plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać, oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty.

W ocenie Sądu I instancji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rodzaj inwestycji jest niedookreślony. Zapis, że dopuszcza się lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej związanych z zagospodarowaniem terenu nie oznacza, że dopuszcza się lokalizacje tego konkretnego gazociągu. Zapis ten należy odnosić do infrastruktury związanej z zagospodarowaniem działki zgodnie z jej podstawowym i dopuszczalnym przeznaczeniem. Samo wskazanie, że dopuszcza się lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej związanej z zagospodarowaniem terenu, bez wskazania szczegółowo warunków jej zagospodarowania uniemożliwia wydanie decyzji.

Sąd Wojewódzki uznał, że stwierdzone uchybienia w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji powodują, że zapadły one w wyniku naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego - art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy albowiem w bezpośredni sposób zdeterminowały merytoryczne rozstrzygnięcie, które nie było prawidłowe.

Sąd stwierdził, że obowiązujący plan miejscowy nie określa przebiegu nowej linii gazowej, nie precyzuje czy taki gazociąg średniego ciśnienia w ogóle może powstać w tym miejscu.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne złożyli Wojewoda Małopolski oraz uczestnik postępowania [...] Spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w T.

Wojewoda Małopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania lub rozpoznanie skargi, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organy administracji naruszyły art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. – dalej: "u.g.n.) poprzez niewyjaśnienie kwestii zgodności przedmiotowej decyzji z ustaleniami planu, a w konsekwencji błędne uznanie, że organy orzekające w tej sprawie naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a."), gdyż nie przeprowadziły wszechstronnie postępowania dowodowego, aby stwierdzić spełnienie przesłanek ustawy do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutu, w tym wskazano, że zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 4 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z dnia 28 lutego 2007 r., na terenie oznaczonym w planie symbolem UC (obejmującym działkę nr [...]) jego ustalenia jako przeznaczenie dopuszczalne ustalają możliwość lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej związanych z zagospodarowaniem terenu. Zdaniem Wojewody Małopolskiego wybudowanie gazociągu średniego ciśnienia w zakresie średnic PE dn 63-225 mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej".

[...] Spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. wniosła uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 124a u.g.n. w zw. z § 8 ust. 3 pkt 4 uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia 28 lutego 2007 r. ze zm. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. – część "A" poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że zapis § 8 ust. 3 pkt 4 ww. uchwały, zgodnie z którym na terenie oznaczonym symbolem UC (obejmującym działkę nr [...], której dotyczy postępowanie) jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji urządzeń sieci i infrastruktury technicznej związanych z zagospodarowaniem terenu, jest niewystarczający z punktu widzenia wymogu zgodności z planem miejscowym ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na przeprowadzenie odcinka sieci gazowej PE o średnicach DN 63-225, ponieważ plan nie określa dokładnego rodzaju i przebiegu sieci, która dopuszczona jest na terenie oznaczonym symbolem UC, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, której dotyczy postępowanie poprzez zezwolenie na posadowienie na niej sieci gazowej jest zgodne z planem miejscowym, co wynika po pierwsze wprost z wykładni literalnej art. 124a w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 8 ust. 3 pkt 4 planu, po drugie z wykładni systemowej tych przepisów, zgodnie z którą żaden przepis prawa nie rodzi po stronie gminy obowiązku wskazywania w planie szczegółowego przebiegu sieci, po trzecie z wykładni funkcjonalnej tych przepisów, zgodnie z którą niezasadne z punktu widzenia celu planu byłoby wprowadzanie do jego zapisów konkretnego przebiegu obiektów infrastruktury technicznej, ponieważ infrastruktura powiązana jest z czynnikami nieznanymi w chwili uchwalenia planu (np. budowa kolejnych budynków, uwarunkowania geotechniczne), wprowadzenie do planu przebiegu wszystkich możliwości przebiegu sieci wiązałoby się z koniecznością przygotowania dokumentacji, która jest niemożliwa do wykonania z punktu widzenia organizacyjnego, a nadto wprowadzenie całości sieci do planu spowodowałoby w praktyce niedopasowanie tak przewidzianej infrastruktury do zmieniających się potrzeb i realiów i koniecznością ustawicznej zmiany planu, po czwarte z wykładni całości planu, w szczególności zapisów ogólnych dotyczących uzbrojenia terenu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutu

Odpowiedzi na skargi kasacyjne nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skargach kasacyjnych.

W obu skargach kasacyjnych podniesiono zarzut naruszenia art.124 ust.1 u.g.n. Wprawdzie w skardze kasacyjnej Wojewody uczyniono to przez pryzmat zarzutów procesowych, czyli zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organy administracji naruszyły art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. – dalej: "u.g.n.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 - poprzez niewyjaśnienie kwestii zgodności przedmiotowej decyzji z ustaleniami planu. Również w skardze kasacyjnej uczestnika postępowania [...] Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 124a u.g.n. w związku ze wskazanymi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy zatem kwestii materialnoprawnych. W zarzutach obu skarg kasacyjnych wskazywano na błędne stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który uznał, że nie została spełniona przesłanka zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak tego wymaga art.124 ust.1 u.g.n. Sąd Wojewódzki bowiem wywiódł, że skoro obowiązujący plan miejscowy nie określa przebiegu nowej linii gazowej, nie precyzuje czy taki gazociąg średniego ciśnienia w ogóle może powstać w danym miejscu, to nie jest spełniona przesłanka zgodności inwestycji z planem miejscowym. Sąd Wojewódzki przywołał i podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 21 marca 2017 r. I OSK 1493/15, zgodnie z którym plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać, oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. W świetle tego stanowiska zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym i w tym planie został ustalony jej przebieg. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie stanowiska tego nie podziela.

Zaaprobowanie stanowiska Sądu Wojewódzkiego, prowadziłoby w praktyce do uniemożliwienia realizacji większości inwestycji liniowych, mieszczących się w kategorii inwestycji celu publicznego. Ostateczny bowiem przebieg danej inwestycji liniowej jest ustalany dopiero po wydaniu aktów planistycznych, takich jak plan zagospodarowania, to jest dopiero na etapie projektowania danej linii. Niejednokrotnie nawet na etapie realizacji inwestycji z różnych względów dochodzi nieraz do zmian w przebiegu linii, gdyż zatwierdzony projekt budowlany również może podlegać zmianom, zgodnie z procedurą uregulowaną w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Gdyby zatem przyjąć twierdzenia Sądu Wojewódzkiego za prawidłowe, to każda taka zmiana, jako prowadząca do niezgodności realizowanej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania ( a więc jeszcze przed jej wprowadzeniem w życie), musiałaby prowadzić do przeprowadzania procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na etapie konstruowania i uchwalania planu nie są znane wszystkie czynniki determinujące przebieg wszystkich mediów w przyszłości choćby dlatego, że nie są znane lokalizacje budynków, które dopiero powstaną i do których będzie prowadzona infrastruktura, czy też ograniczenia miejscowe, które nie pozwalają bez kompleksowej analizy dopuścić budowę infrastruktury (np. względy geotechniczne). To z tych właśnie względów mpzp posługują się takimi kryteriami jak obszary o przeznaczeniu podstawowym i dopuszczalnym. Jak słusznie wywiodła w skardze kasacyjnej [...] Spółka [...] sp. z.o.o. żaden przepis prawa nie rodzi po stronie gminy obowiązku wskazywania w planie szczegółowego przebiegu sieci, a ponadto niezasadne z punktu widzenia celu planu byłoby wprowadzanie do jego zapisów konkretnego przebiegu obiektów infrastruktury technicznej, ponieważ infrastruktura powiązana jest z czynnikami nieznanymi w chwili uchwalenia planu (np. budowa kolejnych budynków, uwarunkowania geotechniczne), wprowadzenie do planu przebiegu wszystkich możliwości przebiegu sieci wiązałoby się z koniecznością przygotowania dokumentacji, która jest niemożliwa do wykonania z punktu widzenia organizacyjnego, a nadto wprowadzenie całości sieci do planu spowodowałoby w praktyce niedopasowanie tak przewidzianej infrastruktury do zmieniających się potrzeb i realiów i konieczność ustawicznej zmiany planu. Żaden przepis prawa, w szczególności z zakresu zagospodarowania przestrzennego, nie wymaga naniesienia na plan miejscowy z góry wszystkich dopuszczalnych planem obiektów budowlanych, w tym obiektów infrastruktury technicznej - jest to nie tylko niecelowe, ale i nierealne. Z tego względu plany miejscowe posługują się takimi kryteriami jak zdefiniowany za pomocą działek ewidencyjnych obszar o konkretnym przeznaczeniu, na którym dopuszcza się zabudowę czy też określanie procentowo w stosunku do powierzchni ograniczenia zabudowy - stosowanie tych kryteriów jest pozostawione do uznania organu uchwałodawczego. Plany miejscowe określają obszary lub podobszary dopuszczalnego zagospodarowania, niemniej jednak brak jest podstaw prawnych do postawienia organom uchwałodawczym wymogu dookreślania w każdym przypadku sposobu zabudowy każdej nieruchomości poprzez wskazanie konkretnej lokalizacji obiektów. Mieszkańcy Gminy mają możliwość zapoznania się z ograniczeniami planistycznymi oraz podejmowania środków prawnych w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa przez organ uchwałodawczy.

Wymaga jednak podkreślenia, że zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego może być rozpoznany tylko łącznie z uwzględnieniem treści przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w konkretnej sprawie ma zastosowanie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przede wszystkim aktem prawa miejscowego, stąd też zawarte w nim regulacje mają charakter materialnoprawny. Dlatego też, aby stwierdzić, czy doszło do naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. konieczne jest, jak uczyniono to w skardze kasacyjnej uczestnika postępowania [...] Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w T., wskazanie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zostały naruszone.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że działka będąca własnością m.in. skarżącego J.M. - w części przeznaczonej na wybudowanie gazociągu średniego ciśnienia w zakresie średnic PE dn 63-225 - znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 4UC18 ( teren zabudowy usług komercyjnych) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy L. uchwalonym przez Radę Gminy L. - uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z dnia 28 lutego 2007 r. z późniejszymi zmianami. Zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 4 ww. planu miejscowego, na terenie oznaczonym w planie symbolem UC (obejmującym działkę nr [...]) - jego ustalenia jako przeznaczenie dopuszczalne ustalają możliwość lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej związanych z zagospodarowaniem terenu. W tym miejscu należy przypomnieć, że stosownie do art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Według zatem przytoczonego przepisu nie może być wątpliwości, że wybudowanie gazociągu średniego ciśnienia w zakresie średnic PE dn 63-225 mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". W myśl art. 6 pkt 2 u.g.n. "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń", jest celem publicznym. Zasadnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uczestnika wskazano, że stanowisko skarżącego kasacyjnie i przedstawioną przez niego wykładnię wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów w przypadku niniejszej sprawy wzmacnia określenie w samym mpzp zasad ogólnych dotyczących uzbrojenia terenu, gdzie w § 38 planu przewidziano m. in. dystrybucję gazu do odbiorców techniką średnich ciśnień (a więc gazociągów średniego ciśnienia - niezależnie od średnicy gazociągów). Z tych wszystkich przyczyn przyjąć zatem należało, że planowana inwestycja stanowi wypełnienie przesłanki zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n., tzn. "zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym".

Nie w każdym zatem przypadku dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym konieczne jest zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Niewątpliwie, z powołanego przepisu wynika, że aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizacje. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. W orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie postanowień planu przewidujących ( dopuszczających) infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, że im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. W orzecznictwie wyrażono także pogląd, że problem, czy wskazania planu zawierają jedynie orientacyjny przebieg linii energetycznej, czy też jej konkretną lokalizację, jest bez znaczenia, gdyż istotne jest to, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał możliwość realizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia: 23 października 2014 r., sygn. I OSK 537/13; 8 marca 2017, sygn. akt I OSK 1337/15; 17 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 1683/17; 7 listopada 2019 r., sygn. I OSK 452/18, 23 listopada 2021 r., sygn. I OSK 754/21, 26 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 920/21, 29 marca 2023, sygn. I OSK 1204/22 oraz z 26 stycznia 2024, sygn. I OSK 1188/21, 27 luty 2024 r., sygn. I OSK 2263/20, pub.www.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz Wojewody Małopolskiego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Nie uwzględniono wniosku [...] Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż nie ma podstaw prawnych w ustawie p.p.s.a. do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika.