Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 998/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 2 i art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.7, art. 77 par. 1 i art. 80, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 96 i następne
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 190, art. 64a, art. 64e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządcy [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 527/20 oddalającego sprzeciw Zarządcy [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za zakończoną rekultywację gruntów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dalej również jako "WSA", wyrokiem z 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 527/20 oddalił sprzeciw [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w [...] Biuro [...], dalej jako "skarżący" lub "Spółka", od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za zakończoną rekultywację gruntów.

Jak wynika z akt sprawy podaniem z [...] września 2016 r., Spółka wniosła o wydanie decyzji uznającej za zakończoną rekultywację gruntów o powierzchni [...] ha, leżących w granicach działki nr [...], [...], w [...] m.in. w kierunku rekreacyjnym (Spółka, jako przedsiębiorca [...], była zobowiązana przeprowadzić rekultywację gruntów po działalności górniczej).

W wyniku stwierdzenia, że rekultywacja oraz zagospodarowanie wnioskowanego terenu wykonane zostały w sposób nieprawidłowy z pominięciem szeregu wymaganych prawem decyzji (np. na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, pozwoleń wodnoprawnych czy decyzji o rekultywacji), jak i z naruszeniem już wydanych decyzji (w zakresie rodzaju stosowanych odpadów i warunków środowiskowych), co stanowi o naruszeniu przepisów prawa, a także uwzględniając negatywną opinię Burmistrza [...], dalej jako "Burmistrz", oraz szereg stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących wykonania rekultywacji i związanych z tym zagrożeń środowiskowych, jak też dotyczących bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi, Starosta [...], dalej jako "Starosta", decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...] odmówił uznania rekultywacji za zakończoną.

Po rozpoznaniu odwołania Spółki, decyzją z [...] września 2018 r., nr SKO [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zestawiając ustalony stan faktyczny z wiążącym spółkę kierunkiem rekultywacji - rolnym z funkcją wodną, Kolegium stwierdziło, że nie został on osiągnięty (nie przywrócono bowiem gruntu do użytkowania zgodnego z kierunkiem rolnym z funkcją wodną, skonkretyzowanym w zatwierdzonym planie ruchu, co w ocenie Kolegium było wystarczającą podstawą do odmowy uznania rekultywacji za zakończoną).

Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do WSA, który wyrokiem z 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 850/18 skargę oddalił. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że Spółka nie osiągnęła wskazanego w planie ruchu zakładu celu rekultywacji.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę, Naczelny Sąd Administracyjny, dalej jako "NSA", wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2374/19 uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Kolegium.

Według NSA, regulacje ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2015 poz. 196 ze zm.), dalej jako "p.g.g.", nie stanowią lex specialis wobec ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.) dalej jako "u.o.g.r.l." w zakresie rekultywacji gruntów rolnych i leśnych. Co więcej nie może być mowy o pierwszeństwie p.g.g. nad u.o.g.r.l., a tym bardziej o przyjęciu, by w przypadku gruntu po działalności górniczej dopiero niemożliwość ustalenia właściwego organu na gruncie pierwszej ze wskazanych ustaw powodowała powstanie uprawnienia starosty do wydania decyzji w sprawie rekultywacji. NSA wskazał, że na podstawie art. 22 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 18 u.o.g.r.l. kluczowym elementem rekultywacji jest celowość działań - kierunek, do którego należy zmierzać, nie określając działań do tych celów prowadzących. Określony grunt jest albo zrekultywowany, tj. przywrócony do użytkowania rolnego, i wtedy organ administracji może wydać decyzję o uznaniu rekultywacji za zakończoną, albo nie został przywrócony do użytkowania rolnego, niezależnie od charakteru i zakresu brakujących do zakończenia rekultywacji zabiegów - i wtedy nie można uznać rekultywacji za zakończoną.

NSA podzielił stanowisko skarżącego, że w przypadku braku decyzji wydanej w trybie art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. ocena czy rekultywacja została zakończona musi być dokonana w oparciu o całokształt dokumentacji odnoszącej się do rekultywacji danego terenu, jak opinia właściwego organu górniczego, dokumentacja rekultywacji i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego za zasługujący na uwzględnienie NSA uznał zarzut naruszenia art. 4 pkt 18 i art. 22 ust. 1 pkt 4 u.o.g.r.l. poprzez błędną ich wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że nadanie wartości użytkowych gruntom degradowanym albo zdewastowanym w wyniku działalności górniczej, stanowiące przesłankę do uznania za zakończoną rekultywacji gruntów w sytuacji, kiedy nie była poprzednio wydana decyzja w sprawie rekultywacji, wystąpi wyłącznie w sytuacji osiągnięcia kierunku rekultywacji określonego w planie ruchu zakładu górniczego. Zdaniem NSA zaprezentowane przez WSA oraz organy obu instancji stanowisko wskazuje na formalistyczne związanie decyzją o zatwierdzeniu planu ruchu zakładu górniczego i odrzucenie jako punktu odniesienia dokumentacji rekultywacji, zatwierdzonej przez kierownika ruchu zakładu górniczego.

W ponownym postępowaniu Kolegium decyzją z [...] września 2020 r.,

nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu, powołując się na wiążącą organ ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku NSA, Kolegium przyjęło, że Sąd drugiej instancji nie wykluczył, że wskazany w dokumentacji rekultywacji kierunek winien być rozważony w sprawie o uznanie rekultywacji za zakończoną. Zatem Kolegium ponownie rozpatrzyło odwołanie od decyzji, biorąc pod uwagę okoliczności wynikające z dokumentacji rekultywacji przedłożonej wraz z wnioskiem o wydanie decyzji uznającej za zakończoną rekultywację gruntów oraz innych dowodów w tym decyzji administracyjnych, które podejmowane były w sprawie obszaru górniczego "[...]". Organ szczegółowo odniósł się do dokumentacji i wskazał, że wyspecjalizowane organy ochrony środowiska uznały (i podtrzymują to twierdzenie), że zaplanowane przez spółkę przedsięwzięcie odkrywkowego wydobywania kopalin, w jego końcowym etapie, tj. prowadzenia robot rekultywacyjnych, musi uwzględniać środowiskowe uwarunkowania wynikające z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na chroniony prawem obszar Natura 2000 - [...] "[...]" (kod obszaru [...]), dokonanej w decyzji środowiskowej z [...] maja 2011 r. (wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzją Kolegium z [...] marca 2018 r., nr SKO [...]). Na podstawie decyzji środkowej przewidziano, że w powstałym po wydobyciu kruszywa w zawodnionym wyrobisku poeksploatacyjnym powstanie zbiornik wodny/akwen z wyspą/wyspami, z funkcją rolną - hodowlą ryb. Taki zbiornik wodny miał być kompensacją niekorzystnych oddziaływań na obszar Natura 2000, związanych ze zmianą ukształtowania terenu i wykorzystaniem gleby, a jego zadaniem miało być przyczynienie się do stworzenia optymalnych warunków dla ptactwa wodnego, korzystnie wpłynąć na obszar ochrony i uzupełnienie walorów krajobrazowych. Taki kierunek uzasadniano faktem, że teren ten leżał w obrębie obszaru Natura 2000, powstanie zbiornika wodnego było zgodne z celami ochrony tego obszary, zapewniało różnorodność biologiczną tego obszaru i stworzyło optymalne warunki dla ptactwa wodnego. Nadto teren ten był miejscem rozwoju ptaków objętych ochroną gatunkową ścisłą: [...]. Dlatego w części przeznaczonej do zasypania przedsiębiorca górniczy miał odtworzyć miejsca dogodne do ich rozwoju, przez wykonanie szpalerów krzewów o szerokości 1 m, których łączna powierzchnia nie powinna być mniejsza niż 2000 m2. Wobec powyższego po zakończeniu eksploatacji złoża teren nie może być zagospodarowany jako teren intensywnej rekreacji i wypoczynku. Wykluczono także możliwość wykorzystania w procesie rekultywacji odpadów innych niż własne wydobywcze.

Kolegium uznało zatem, że rekultywacja przeprowadzona m.in. w kierunku rekreacyjnym, w dodatku z wykorzystaniem znacznej masy odpadów innych niż niebezpieczne, bo liczonej w milionach metrów sześciennych, jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 - [...] "[...]" (kod obszaru [...]). Będzie bowiem skutkowała przekształceniem lub zmianą sposobu wykorzystania terenu. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz.U. z 2020 r. poz. 283, ze zm.) - dalej: "u.o.o.ś.", pojęcie prawne przedsięwzięcie oznacza każde zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Ustalenie w decyzji administracyjnej za zakończoną rekultywację przeprowadzoną przez spółkę powinno więc poprzedzić postępowanie prowadzone w trybie art. 96 i nast. u.o.o.ś., Zgodnie z art. 96 ust. 1 wskazanej ustawy organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a, oraz do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji oraz przed przyjęciem tego zgłoszenia, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Zgodnie też z art. 96 ust. 3 pkt 1 u.o.o.ś. jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, uzna, że przedsięwzięcie, inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska kopii wniosku o wydanie decyzji lub kopii zgłoszenia, o których mowa w ust. 1.

Zdaniem SKO w sprawie zaistniały więc przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium stwierdziło bowiem naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik postępowania, Dlatego Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Skarżąca Spółka wniosła od powyższej decyzji Kolegium z [...] września 2020 r., sprzeciw do WSA.

W ocenie Spółki, organ nie może przy niezmienionym stanie faktycznym dokonywać innej wykładni prawa, co de facto uczynił (poprzez twierdzenie, że zachodzi potrzeba uzyskania stanowiska organu ochrony środowiska wyrażonego w trybie art. 96 i następne u.o.o.ś.). Skarżący zaznaczył, że NSA nie formułuje takich ocen stanu prawnego sprawy, aby potrzebne miało być uzyskanie innej dokumentacji odnoszącej się do rekultywacji danego terenu, niż opinia właściwego organu górniczego, dokumentacja rekultywacji i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przekonaniu Spółki, Kolegium wysuwając tezę o konieczności uzyskania stanowiska organu ochrony środowiska wyrażonego w trybie art. 96 i następne u.o.o.ś, błędnie przyjmuje, że w niniejszej sprawie chodzić miałoby o przedsięwzięcie polegające na wydobyciu kopalin.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., wykazując, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd ten wskazał, że zasadniczym powodem wydania decyzji kasacyjnej była ocena istnienia możliwości potencjalnego znaczącego oddziaływania spornego przedsięwzięcia (rekultywacji gruntów pokopalnianych) na obszar Natura 2000. W ocenie WSA z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ II instancji dokonał szczegółowej analizy treści dokumentacji rekultywacyjnej, decyzji środowiskowej z 2011 r. i raportu oddziaływania na środowisko, a także stanowiska właściwego miejscowo regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Na tej podstawie Kolegium, rozpatrując odwołanie od decyzji odmawiającej uznania za zakończoną rekultywację opisanego gruntu, stwierdziło, że powyższa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów dotyczących oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 – prawny obowiązek w tym zakresie na organ administracji nakłada przepis art. 96 ust. 1 u.o.o.ś.

Sąd pierwszej instancji zauważył przy tym, że Kolegium nie kwestionuje stanowiska NSA na temat możliwości dokonania oceny, czy rekultywacja została zakończona, w przypadku braku decyzji wydanej w trybie art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l., na podstawie całokształtu dokumentacji odnoszącej się do rekultywacji danego terenu, jak opinia właściwego organu górniczego, dokumentacja rekultywacji i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, Kolegium nie wykluczyło dopuszczalności wydania decyzji w przedmiocie uznania rekultywacji gruntów za zakończoną, o jakiej stanowi art. 22 ust. 1 pkt 4) u.o.g.r.l. w sytuacji ustalenia zachowania kierunków i terminów zakończenia rekultywacji gruntów przekształconych w wyniku prowadzenia ruchu zakładu górniczego, które zostały określone dokumentacją rekultywacji i są zgodne z obowiązującymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. WSA zaakcentował także, że Kolegium nie kwestionowało tego, że w dokumentacji rekultywacji, zatwierdzanej przez kierownika ruchu zakładu górniczego można określić dodatkowy kierunek rekultywacji w porównaniu do planu ruchu zakładu górniczego, przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem WSA decyzja Kolegium nie narusza art. 190 p.p.s.a. Konieczność procedowania - w oparciu o wskazane przez NSA dowody - w sprawie uznania rekultywacji gruntu za zakończoną nie zwalniała bowiem organu administracji z konieczności respektowania zasady ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.). posiadającej walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś zdaniem WSA implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie całości obowiązujących przepisów prawa, które znajdują zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy. W przypadku zaś decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną wydanej na podstawie art. 22 ust. 1 ust. 4 u.o.g.r.l., takie przepisy znajdują się w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Dalej WSA wyjaśnił, że odnosząc się do rodzaju zamierzeń mogących oddziaływać na obszar Natura 2000, ustawodawca w art. 96 ust. 1 u.o.o.ś. posługuje się pojęciem "przedsięwzięcia", które mimo, że jest definiowane w art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś., to w kontekście oddziaływania na obszary Natura 2000 ma dużo szerszy zakres przedmiotowy. WSA wskazał przy tym na orzecznictwo ETS (wyrok ETS z 07.09.2004 r. w sprawie C-127/02) oraz na piśmiennictwo przedmiotu (K. Gruszecki, Komentarz do art. 96 u.o.o.ś.), z których wynika, że obowiązek przeprowadzenia oceny wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 może wystąpić, w sytuacji, gdy realizacja przedsięwzięcia wymaga uzyskania jednej z decyzji wskazanych w tym przepisie. Zdaniem WSA katalog orzeczeń wskazanych w tym przepisie ma charakter otwarty i może obejmować również inne niewymienione w nim decyzje administracyjne, w tym decyzję o uznaniu rekultywacji za zakończoną.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że SKO rozpatrując odwołanie od decyzji odmawiającej uznania za zakończoną rekultywację gruntów, w przekonujący sposób wskazało okoliczności, którymi kierowało się oceniając istnieje możliwość potencjalnego znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000. Uwzględniło wynikającą z art. 6 ustawy Prawa ochrony środowiska zasadę przezorności oraz wzięło pod uwagę elementy środowiska przyrodniczego, których występowanie było przyczyną wyznaczenia obszaru Natura 2000 – [...] "[...]" (kod obszaru [...]). WSA wskazał, że w oparciu o ustalenia wynikające z raportu oddziaływania na środowisko, będącego podstawą wydania uchylonej decyzji środowiskowej z 2011 r. (powołana w skardze decyzja z 2006 r. dotyczyła mniejszego obszaru i została zastąpiona decyzją z 2011 r.), Kolegium prawidłowo zauważyło, że powstały w wyrobisku poeksploatacyjnym zbiornik wodny z wyspą/wyspami z funkcją rolną - hodowlą ryb, miał kompensować niekorzystne oddziaływania na obszar Natura 2000 "[...]". Zidentyfikowane w raporcie niekorzystne oddziaływania związane były ze zmianą ukształtowania terenu i wykorzystaniem gleby. Zaproponowane działania kompensacyjne miały zatem przyczynić się do stworzenia optymalnych warunków dla ptactwa wodnego, korzystnie wpłynąć na obszar ochrony i uzupełniać walory krajobrazowe. Powstanie zbiornika wodnego o takim charakterze uznano wówczas za zgodne z celami ochrony tego obszaru, ponieważ zapewniało jego różnorodność biologiczną i stwarzało optymalne warunki dla ptactwa wodnego. Nadto zapisano w raporcie, że teren ten był miejscem rozwoju ptaków objętych ochroną gatunkową ścisłą: [...] i [...]. Dlatego w części przeznaczonej do zasypania raport przewidywał odtworzenie miejsc dogodnych do ich rozwoju, przez wykonanie szpalerów krzewów o szerokości 1 m, których łączna powierzchnia nie powinna być mniejsza niż 2000 m2.

W ocenie WSA zestawiając wskazane działania kompensacyjne z informacjami o tym, że po zakończeniu eksploatacji złoża teren poeksploatacyjny został zagospodarowany jako miejsce intensywnej rekreacji i wypoczynku, słuszne są obawy, że rekultywacja może stanowić przedsięwzięcie znacząco oddziaływujące na obszar Natura 2000. Dodatkowym argumentem, w ocenie WSA, przemawiającym za przeprowadzeniem opisanej procedury jest okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji środowiskowej z 2011 r. oraz cofnięcia przez spółkę wniosku o jej wydanie i umorzenie w następstwie tego postępowania w tym przedmiocie. Zdaniem WSA oznacza to, że przedsięwzięcie polegające na rekultywacji terenu górniczego w kierunku rekreacyjnym nie zostało poddane ocenie oddziaływania na obszar Natura 2000, w ramach pozostającej w obrocie prawnym decyzji środowiskowej. Oceny takiej nie przeprowadzono też na etapie wydawania decyzji z 2014 r. zezwalającej spółce na przetwarzanie odpadów w procesach [...] i [...].

Wobec powyższego WSA podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik postępowania poprzez brak przeprowadzenia procedury oceny odziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Przeprowadzenie natomiast procedury oceny odziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 na etapie postępowania odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Słusznie zatem organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, formułując odpowiednie wytyczne. WSA zaznaczył też, że rozpoznając sprzeciw, wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a nie odnosi się merytorycznie w zakresie podnoszonym w sprzeciwie (zob. art. 64e p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, zaskarżając go w całości, zarzuciła "naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niezastosowanie art. 151a § 1 p.p.s.a. i oddalenie sprzeciwu na skutek błędnej oceny przez sąd I instancji braku naruszenia przepisów postępowania w zakresie":

1) art 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 Nr 78, poz. 483, ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP", które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek nieuwzględnienia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, które m.in. określa granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, przy tym też może stanowić o granicach i sposobach zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, wymagające, na datę uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] dla m.in. obrębu [...], zgodnie z art. 40 do 45 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2018 poz. 799 ze zm.), dalej jako "p.o.ś.", w fazie projektu przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko z udziałem właściwych organów ochrony środowiska, więc skoro przewiduje dla danego terenu określone kierunki rekultywacji, to jest w tym zakresie wiążący i nie można podważać jego postanowień w drodze jakiś innych uzgodnień, też nie — w trybie art. 96 i następne u.o.o.ś.

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie, wskutek przyjęcia, że w niniejszej sprawie chodzić miałoby o przedsięwzięcie, dla którego potrzebne jest uzyskanie stanowiska organu ochrony środowiska wyrażonego w trybie art. 96 i następne u.o.o.ś., podczas gdy rekultywacja terenów poeksploatacyjnych oraz przetwarzanie odpadów poza instalacjami nie są przedsięwzięciami mogącymi znacząco wpływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie mieściły się w zakresie przypadków wymienionych w § 2 (określa przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko), ani w § 3 (określa przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) tego rozporządzenia, jak też kiedy właściwy organ — Burmistrz [...] przeprowadził ocenę oddziaływania na środowisko i zawarł stosowne zapisy w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia — decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., w której w punkcie 2.8 dopuścił stosowanie odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska, stwierdzając, że: "W przypadku prowadzenia rekultywacji w kierunku rolnym lub leśnym, do wypełnienia i niwelacji wyrobiska mogą być wykorzystane tylko materiały, lub odpady określone w przypisach prawa" ',

3) art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek niedostosowania się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2374/19 na tle mających w sprawie zastosowanie przepisów, tj. art. 108 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. p.g.g. oraz § 162 ust. 3-5 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego z dnia 8 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 1008), dalej jako "rozporządzenie", w zw. z art. 120 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. p.g.g., jak też art. 4 pkt 18) i art. 22 ust. 1 pkt 4) u.o.g.r.l., a mianowicie — że ocena w przedmiotowej sprawie, czy rekultywacja gruntów została zakończona winna zostać dokonana w oparciu o całokształt dokumentacji odnoszącej się do rekultywacji danego terenu, jak opinia właściwego organu górniczego, dokumentacja rekultywacji i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, które to dokumenty zawarte są w materiale sprawy, gdzie w ocenie NSA nie ma potrzeby uzyskania stanowiska organu ochrony środowiska wyrażonego w trybie art. 96 i następne u.o.o.ś.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, zasądzenie od SKO na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, jak też zasądzenie kosztów postępowania przed WSA we Wrocławiu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka zaznaczyła, że o kierunku rekultywacji spornych gruntów o powierzchni [...] ha. położonych w granicach działki nr [...] obręb [...] decyduje w pierwszej kolejności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a ten określa rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo. W zgodzie z takim kierunkiem pozostaje dokumentacja rekultywacji gruntów Zakładu Górniczego [...] z grudnia 2015 r., zatwierdzona przez kierownika ruchu zakładu górniczego, złożona do akt postępowania. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] po kontroli przeprowadzonej na terenie spornej działki stwierdził, że nie znajdują się tam żadne obiekty budowlane ani żadne instalacje zakładu górniczego, nie ma żadnych zwałowisk, teren, w tym skarpy, został zniwelowany, ukształtowano linię brzegową, odtworzono warstwę glebową, dokonano obsiewu traw, co czyni zadość wymogom planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego [...], a ponadto zastosowano kierunek rekultywacji (rolny, rekreacyjny) zgodny z dokumentacją rekultywacji gruntów Zakładu Górniczego [...] z grudnia 2015 r. zatwierdzoną przez kierownika ruchu zakładu górniczego oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Spółka zaakcentowała, że w niniejszej sprawie chodzi o rekultywację gruntów, przez które to działanie zgodnie z art. 4 pkt 18) u.o.g.r.l. rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. W ocenie Spółki rekultywacja terenów poeksploatacyjnych oraz przetwarzanie odpadów poza instalacjami nie są przedsięwzięciami mogącymi znacząco wpływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie mieściły się w zakresie przypadków wymienionych w § 2, ani w § 3 tego rozporządzenia. Z tego zatem względu Starosta przed wydaniem decyzji z [...] maja 2020 r. nie uznał, aby zachodzić miała konieczność zastosowania procedury określonej w art. 96 i następne u.o.o.ś. Dalej skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała, że Burmistrz w decyzji z [...] maja 2006 r. określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kopaliny ze złoża zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i [...], obręb [...], po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w punkcie 2.8 tej decyzji dopuścił stosowanie odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska, co więcej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji. Spółka wskazała, że znajduje się w posiadaniu decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] znak [...] z [...] października 2014 r., uchylającej decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] znak [...] z [...] października 2011 r., na mocy której zatwierdzono program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, wytwarzanymi w związku z wydobyciem kruszywa naturalnego ze złoża [...] zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] wraz z zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, w części dotyczącej zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, a następnie udzielającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesach odzysku: R5 (recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych) oraz R13 (magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12 (z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów)), polegających na wypełnianiu wyrobiska poeksploatacyjnego, terenu niekorzystnie przekształconego, odpadami innymi niż niebezpieczne oraz na magazynowaniu odpadów poprzedzającym proces przetwarzania prowadzonym na działce nr [...], obręb [...], województwo [...], na warunkach określonych w tej decyzji – która to decyzja znajduje się w aktach sprawy. W decyzji określono rodzaj i masę odpadów do przetworzenia, sposób postępowania z nimi, jak też termin obowiązywania decyzji — do dnia [...] października 2024 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. tj.:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez sąd pierwszej instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Zgodnie bowiem z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Innymi słowy ocena sądu pierwszej instancji sprowadza się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, skoro zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Nadto zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie słusznie WSA podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny odziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Braki w tym zakresie nie dawały możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Spełniona została także przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy w sposób prawidłowy zwrócił uwagę na to jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnośnie argumentów skarżącego kasacyjnie wskazać należy, że NSA w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2374/19 nie osądził sprawy co do istotny, a jedynie stwierdził, że ocena czy rekultywacja została zakończona musi być dokonana w oparciu o całokształt dokumentacji odnoszącej się do rekultywacji danego terenu, jak opinia właściwego organu górniczego, dokumentacja rekultywacji i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem stanowisko skarżącego, zgodnie z którym, jeśli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza dany sposób rekultywacji (zagospodarowania) to sprawę można uznać za zakończoną, jest nietrafne. Poprawne rozumienie stanowiska NSA prowadzi do jednoznacznego wniosku, że oceniając przeprowadzoną rekultywację pod kątem jej ewentualnego zakończenia, należy mieć na uwadze nie tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale wszystkie dokumenty i opinie wydane w sprawie.

Zatem zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. W celu prawidłowego rozpoznania sprawy, zgodnie z poszanowaniem uregulowań prawnych niezbędne jest dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, a temu właśnie służy wydanie decyzji kasatoryjnej (wydanie decyzji kasatoryjnej ma na celu dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, jest ona bowiem skutkiem powziętych wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów). Na marginesie należy wskazać, że Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez WSA odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Przesłanki uwzględnienia sprzeciwu od decyzji zawiera art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględnia sprzeciw jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., a który to przepis nie został wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej (zgodnie jednakże z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, co też NSA w składzie orzekającym uczynił).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.