Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2232/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32, art. 33 § 1-3, art. 34
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, Asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 września 2022 r., nr 410/OPON/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem z 23 września 2022 r., nr 410/OPON.2022, znak: WI-II.7840.43.3.2022.JL, Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania K. K. (dalej: "skarżący"), reprezentowanego przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w C. od decyzji Starosty P. (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "spółka", "inwestor"), obejmujące budowę zbiornika magazynowego na masę pofermentacyjną o pow. zab. - 4860,00 m², kub. - 8698,50 m³ z pompownią o pow. zab. - 6,60 m² według projektu indywidualnego (kat. ob. bud. XVIII) w zabudowie magazynowej na działce nr ew. [...] położonej w obr. ewid. C., gm. C., pow. p. – stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że 7 października 2021 r., wpłynął do Starostwa Powiatowego w P. wniosek inwestora, tj. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie pozwolenia na budowę zbiornika magazynowego na masę pofermentacyjną na działce nr ew. [...] położonej w obr. ewid. [...], gm. C.

Starosta, decyzją z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił ww. inwestorowi pozwolenia na budowę zbiornika magazynowego na masę pofermentacyjną o pow. zab. - 4860,00 m², kub. - 8698,50 m³ z pompownią o pow. zab. - 6,60 m2 według projektu indywidualnego (kat. ob. bud. XVIII) w zabudowie magazynowej na działce nr ew. [...] położonej w obr. ewid. [...], gm. C., pow. p.

Skarżący, reprezentowany przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w C. złożył w terminie odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji.

Wojewoda uznał, że odwołanie złożył podmiot nie uprawniony, zatem zasadnym było stwierdzenie niedopuszczalności jego złożenia. Wyjaśnił, że pismem z 10 sierpnia 2022r., znak: WI-II.7840.43.3.2022.JL, wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych ww. odwołania, poprzez złożenie pod odwołaniem własnoręcznego podpisu. Do dnia wydania zaskarżonego do tut. Sądu postanowienia, skarżący nie odpowiedział na wezwanie.

Wojewoda przytoczył art. 134 k.p.a., jednocześnie opisując przesłanki skutecznego złożenia odwołania, a także przyczyny jego niedopuszczalności. Podniósł, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Wskazał również na brzmienie art. 33 § 1-3 k.p.a.

Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się pełnomocnictwo skarżącego K. K., udzielone H.i T. oraz odrębne jego pełnomocnictwo udzielone K. P. Oba pełnomocnictwa do reprezentowania przed organami administracji publicznej w sprawie budowy biogazowni na działce [...] położonej w C. przy ulicy [...]. Kancelaria Notarialna w P. notariusz A. K. w dniu 20 kwietnia 2022 r. poświadczyła, że podpis na pełnomocnictwie ww. skarżący złożył w jej obecności we wskazanym dniu, odrębnie na każdym pełnomocnictwie. Powyższe pełnomocnictwa zostały udzielone na podstawie art. 32 i art. 33 § 1 i 2 k.p.a.

Skarżący wniósł 2 maja 2022 r., odwołanie z 30 kwietnia 2022 r., od decyzji Starosty z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], będąc reprezentowanym przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w C. Pod odwołaniem podpisał się H. T. jako Prezes Stowarzyszenia "[...]" i K. P. jako Skarbnik. Obok widnieje pieczątka Stowarzyszenia "[...]", [...]. Również na stronie pierwszej odwołania jako odwołujący przywołany jest K. K., reprezentowany przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w C. Organ wojewódzki (w piśmie z 29 stycznia 2020 r., znak: WI-I1.7840.43.3.2020.ML), odpowiadając na wniosek H. T. i J. T., o uznanie za stronę w postępowaniu, dot. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] października 2017 r., nr [...], znak: [...] (przeniesionej własną decyzją z [...] października 2017 r., nr [...], znak: [...]), uzyskali informację, że przepisy k.p.a., nie przewidują trybu postępowania w przedmiocie uznania danego podmiotu za stronę postępowania z wyjątkiem sytuacji, gdy kwestia ta dotyczy organizacji społecznych. Przedmiot uznania danego podmiotu za stronę postępowania nie należy mieszać z prawem pełnomocnika strony do wniesienia odwołania.

W ocenie organu odwoławczego nie było wątpliwości, że odwołanie z 30 kwietnia 2022 r., złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w C., a nie osoby fizyczne H. T. i K. P. Stowarzyszenie nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji do organu odwoławczego, co skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalność odwołania. Na podstawie art. 33 § 1 k.p.a., strona może ustanowić pełnomocnika, którą jest wyłącznie osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Stowarzyszenie nie jest osobą fizyczną, co oznacza, że nie mogło ono działać w imieniu strony postępowania.

Organ odwoławczy ponownie wyjaśnił, że pismem z [...] sierpnia 2022 r., znak: [...], wezwał skarżącego K. K. do usunięcia braków formalnych wniesionego odwołania, poprzez złożenie pod odwołaniem własnoręcznego podpisu. Ww. skarżący nie odniósł się do ww. pisma, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Przedmiotowe pismo odebrał 16 sierpnia 2022 r., o czym świadczy urzędowe poświadczenie doręczenia (UPD) znajdujące się w aktach sprawy. Zatem termin na usunięcie braków formalnych minął 23 sierpnia 2022 r., natomiast do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia nie wpłynęło ich usunięcie. Poinformowano skarżącego (mając na uwadze treść art. 36 § 2 k.p.a.), że rozpoznanie ww. odwołania nastąpi po usunięciu braków formalnych, zaś w wyniku bezskutecznego upływu wskazanego terminu pismo zostanie pozostawione bez rozpoznania, co w przypadku odwołania ma formę postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.

W konsekwencji, Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 23 września 2022 r., nr 410/OPON/2022, stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania.

2. K. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Wojewody z 23 września 2022 r.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu i instancji.

W uzasadnieniu skargi przedstawił swoje stanowisko. Zarzucił wydanemu rozstrzygnięciu m.in. brak obiektywnej i merytorycznej oceny kwestii podniesionych w odwołaniu z 2 maja 2022 r., pomimo ustawowego obowiązku. W jego ocenie, odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie i przez osoby do tego upoważnione przez notariusza, a więc go reprezentujące. Organ powinien wnikliwie i merytorycznie rozpoznać odwołanie w świetle przepisów prawa budowlanego, ochrony środowiska, wód Polskich. Powinien stać na straży przestrzegania przepisów prawa, zgodnie z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Powinien podejmować w szczególności z urzędu, nawet bez stosownego wniosku stron postępowania - wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie przede wszystkim interes społeczny, a w dalszej dopiero kolejności interes inwestora.

Wojewoda był w posiadaniu pisma z 18 maja 2022 r., informującego, że H. T. i K. P. występują również w powyższej sprawie, zgodnie z pełnomocnictwem złożonym w kancelarii Notarialnej w P. jako osoby fizyczne. W świetle prawa to do pełnomocników powinny być kierowane wszelkie pisma.

W sprawie tej samej inwestycji, Wojewoda nie uznał za stronę postępowania J. i H. T. (właścicieli sąsiedniej działki), która znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji i również będzie skrajnie negatywnie oddziaływać na ich nieruchomość, tak jak na nieruchomość skarżącego. W związku z tą inwestycją Wojewoda wcześniej nie uznał za stronę "[...]", który jest reprezentantem lokalnej społeczności, "[...]", które według opinii skarżącego miało do tego prawo, Państwa T. i w końcu teraz skarżącego, którego nieruchomość graniczy bezpośrednio z planowaną inwestycją. Wojewoda wielokrotnie odbierał prawo głosu społeczeństwu. Sporna inwestycja ma powstać w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie nie były w ogóle badane w toku postępowania zakończonego wydaną decyzją, ani w toku postępowań poprzedzających. W procesie uzyskania pozwolenia na budowę pierwszym i najistotniejszym dokumentem jest decyzja o warunkach zabudowy, to ona wyznacza kryteria projektowania, budowy i użytkowania inwestycji (organy nie wzięli jej pod uwagę).

Zdaniem skarżącego, decyzja Starosty z [...] kwietnia 2022 r., nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także art. 231 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks Karny (Dz.U. z 2022 r., poz. 1138; dalej: "k.k.") - nadużycie uprawnień oraz niedopełnienie obowiązków przez funkcjonariusza publicznego: Starostę P. Podniósł m.in., że ww. decyzja nr 9 /2022 w tej lokalizacji nie powinna być wydana, ponieważ będzie stanowić poważne zagrożenie dla życia i zdrowia nie tylko skarżącego i innych właścicieli działek położonych w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, ale także dla ogółu mieszkańców miasta C., obok planowanego zbiornika magazynowego na masę pofermentacyjną przebiega ulica M. R. z chodnikiem i ścieżką rowerową, niebawem ulica ta będzie włączona w obwodnicę C. jako droga krajowa nr [...].

3. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1.Istota sprawy sprowadza się do oceny postanowienia organu który stwierdził niedopuszczalność odwołania (na podstawie art. 134 k.p.a.) złożonego od decyzji Starosty P. z [...] kwietnia 2022 r. przez Stowarzyszenie [...] reprezentujące skarżącego.

Zdaniem organu, stowarzyszenie nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji do organu odwoławczego, co skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalność odwołania.

Zdaniem skarżącego, H. T. i K. P. występują również w niniejszej sprawie, zgodnie z pełnomocnictwem - jako osoby fizyczne a nie tylko jako osoby reprezentujące stowarzyszenie.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organowi a nie skarżącemu. Zatem wszelkie zarzuty zawarte w skardze wskazując na naruszenie prawa należało uznać za niezasadne.

2. W pierwszej kolejności wskazać należy na istotne okoliczności, które miały kluczowy wpływ na prawidłowe rozstrzygniecie organu:

- w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo K. K. udzielone H. T. oraz odrębne pełnomocnictwo K. K. udzielone K. P. (oba do reprezentowania przed organami administracji publicznej w sprawie budowy biogazowni na dz. [...] położonej w C. przy ulicy [...]); notariusz A. K. w dniu 20 kwietnia 2022 r. poświadczyła, że podpis na pełnomocnictwie złożył w jej obecności we wskazanym dniu K. K., odrębnie na każdym pełnomocnictwie; oba pełnomocnictwa zostały udzielone na podstawie art. 32 k.p.a. i 33 § 1 i 2 k.p.a.;

- odwołanie od decyzji Starosty P. z [...] kwietnia 2022 r. Nr [...] zostało wniesione przez K. K., reprezentowanego przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w C.;

- Wojewoda Mazowiecki, pismem z 10 sierpnia 2022r. wezwał K. K. do usunięcia braków formalnych wniesionego odwołania poprzez złożenie pod odwołaniem własnoręcznego podpisu;

- K. K. nie odniósł się do ww. pisma, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania (pismo odebrał 16 sierpnia 2022 r.);

- organ poinformował K. K., że rozpoznanie odwołania nastąpi po usunięciu braków formalnych, zaś w wyniku bezskutecznego upływu wskazanego terminu pismo zostanie pozostawione bez rozpoznania, co w przypadku odwołania ma formę postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.

3. Kontrola dopuszczalności odwołania bądź zażalenia jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po jego otrzymaniu. Art. 134 k.p.a. wskazuje dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Drugiej, ujętej w sformułowaniu "niedopuszczalność odwołania", należy przypisać cechę ogólną. Przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej dokonuje się kontroli wymogów formalnych odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne. Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka prawnego i umieszczenie jej w drugiej pozycji wskazuje, że pierwsze czynności organ drugiej instancji powinien skonkretyzować na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Przy czym należy podkreślić, iż organ odwoławczy badając kwestię dopuszczalności odwołania nie wchodzi w ocenę zasadności odwołania.

Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również z przyczyn podmiotowych. Do pierwszych z nich należy zaliczyć: a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron; b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym; c) ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego.

Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej bądź niezdolności odwołującego się do czynności prawnych.

Na podstawie art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zgodnie z art. 33 § 1-3 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.

4. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości to, że w dniu 2 maja 2022 r. skarżący wniósł odwołanie z dnia 30 kwietnia 2022 r. od decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2022 r. będąc reprezentowanym przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w C. Pod odwołaniem podpisał się H. T. jako Prezes Stowarzyszenia "[...]" i K. P. jako Skarbnik. Obok widnieje pieczątka Stowarzyszenia "[...]", [...]. Również na stronie pierwszej odwołania jako "Odwołujący" przywołany jest K. K., reprezentowany przez Stowarzyszenie "[...] z siedzibą w C.

Zatem w niniejszej sprawie odwołanie z 30 kwietnia 2022 r. złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w C., a nie osoby fizyczne H. T. i K. P.

Podkreślić należy, że stowarzyszenie nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji do organu odwoławczego, co skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalność odwołania. Na podstawie art. 33 § 1 k.p.a. strona może ustanowić pełnomocnika, którą jest wyłącznie osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Stowarzyszenie nie jest osobą fizyczną, co oznacza, że nie mogło ono działać w imieniu strony postępowania (por. wyrok WSA w Kielcach z 6 lutego 2019 r., sygn. akt: II SA/Ke 779/18). Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, a więc zarząd stowarzyszenia nie może pełnić funkcji pełnomocnika (por. M. Romańska, Komentarz do art. 33 k.p.a., w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019). Pełnomocnikiem nie może być osoba prawna lub jednostka organizacyjna (por. wyrok NSA z 8 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 41/99, "Wspólnota" 2001, nr 13, s. 52; wyrok NSA z 10 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 511/00).

Obowiązkiem organu, po otrzymaniu odwołania, jest zbadanie, czy spełnia ono określone wymogi, w tym czy zostało ono podpisane przez uprawniony do tego podmiot. Jeżeli środek odwoławczy nie spełnia wymogów formalnych, to jest bezskuteczny, a to wyklucza dopuszczalność przystąpienia przez organ do jego merytorycznego rozpatrzenia. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności wezwać wnoszącego środek odwoławczy do usunięcia braków formalnych odwołania z pouczeniem o konsekwencjach prawnych niewykonania wezwania, które wynikają z treści art. 134 k.p.a. a nie z art. 64 § 2 k.p.a. W przypadku bezskutecznego upływu zakreślonego terminu organ zobowiązany jest więc do zastosowania art. 134 k.p.a. i stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W postępowaniu odwoławczym nie ma bowiem zastosowania instytucja pozostawienia odwołania bez rozpoznania przewidziana w art. 64 k.p.a. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 958/20).

Podsumowując, zdaniem Sądu, z uwagi na fakt, że odwołanie złożył podmiot nie uprawniony do tego, zasadnym było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji Starosty P. z [...] kwietnia 2022 r. z przyczyn podmiotowych. W związku z powyższym, pozostałe argumenty podniesione w skardze pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Tym samym przedmiot badania sądu rozpoznającego skargę na tego rodzaju postanowienie ogranicza się zatem jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, natomiast nie obejmuje oceny, co do podniesionych w skardze innych zarzutów (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 855/22).

5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.