Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 416/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 190 ust. 1, 3, 4, 13
journal: Dz.U. 2023 poz 1478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2023 r. nr OA.7721.7.1.2023 w przedmiocie braku podstaw do nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 28 grudnia 2022 r. nr PINB.5160.3.1.2020; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącego W. K. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 416/23

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi W.K. jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z 15 lutego 2023 r. nr OA.7721.7.1.2023 dotycząca braku podstaw do nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy, w następstwie kontroli przeprowadzonej 28 lutego 2020 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy rowu przebiegającego na położonych

w I. działkach nr [...] i [...]. Podczas kontroli PINB w [...] stwierdził, że przy drodze dojazdowej do budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...], przebiegającej po terenie działek nr [...] i [...] przy granicy z działkami

nr [...] i [...], osadzone są w gruncie trzy studzienki z tworzywa o średnicy ponad 30 cm każda, zamknięte nakrywami. W ściankach bocznych studzienek znajdują się wloty rur pcv średnicy 30 cm oraz wloty rurek drenarskich pcv średnicy 10 cm. Na dalszym odcinku, na działce nr [...] (sąsiedniej dla działki nr [...]), przy jej zachodniej granicy, przebiega rów odkryty o szerokości ok. 30 cm i głębokości

ok. 40 cm. W 2010 r. podczas remontu drogi gminnej (przebiegającej po działce

nr [...]), przy narożniku budynku gospodarczego na posesji nr [...], osadzone zostało w poprzek drogi odpływowe korytko liniowe. Woda z tego korytka wpływała do przedmiotowego rowu (wówczas odkrytego) w kierunku przepustu (znajdującego się w północno-wschodnim narożniku działki nr [...]), pod drogą dojazdową do budynku na posesji nr [...]. W związku z tym, że przepust ten bardzo często zatykał się, uniemożliwiało to dalszy przepływ wody do rowu odkrytego na działkach

nr [...] i [...]. Ł.J. oświadczył, że w 2011 r. wymienił przepust pod drogą dojazdową na nowy o średnicy 30 cm oraz zabudował rów na działkach

nr [...] i [...] (w rowie ułożone zostały rury oraz osadzone zostały studzienki), jednak wykonanych robót nie zgłaszał do Starosty [...], ani nie uzyskał na nie pozwolenia na budowę. Uczestniczący w czynnościach kontrolnych właściciel działek nr [...] i [...] W.K. oświadczył, że po zabudowie rowu na działkach nr [...] i [...] wody opadowe spływające z tych działek stale zalewają jego działki, jednocześnie potwierdził, że przepust pod drogą dojazdową zatykał się liśćmi oraz osadami, co uniemożliwiało dalszy przepływ wody. Właściciel działek

nr [...] i [...] zażądał doprowadzenia rowu na działkach nr [...] i [...] do stanu sprzed jego zabudowy.

PINB uznał, że roboty budowlane związane z przebudową rowu na długości ok. 42 m na działkach nr [...] i [...] - zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: u.P.b.) - wymagały w dacie ich wykonania zgłoszenia którego inwestor nie dokonał,

w związku z czym postanowieniem z 15 maja 2020 r. nr PINB.5160.3.1.2020 nałożył na Ł.J. obowiązek dostarczenia w terminie do 31 lipca 2020 r. oceny technicznej wykonanych robót związanych przebudową (postanowieniem z 5 sierpnia 2020 r. PINB na wniosek inwestora zmienił postanowienie własne z 15 maja 2020 r. w zakresie terminu przedłożenia oceny technicznej - do 31 sierpnia 2020 r.).

Wobec braku przedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganej oceny technicznej, PINB decyzją z 28 września 2020 r. nr PINB.5160.3.1.2020 nakazał inwestorowi doprowadzenie wykonanych robót związanych z przebudową rowu do stanu poprzedniego, poprzez wykonanie na tej długości rowu odkrytego o szerokości ok. 30-40 cm i głębokości ok. 40-50 cm; decyzja ta została uchylona w całości decyzją PWINB z 13 stycznia 2021 r. nr OA.7721.7.11.2020, z jednoczesnym nakazaniem inwestorowi doprowadzenia do stanu poprzedniego robót budowlanych związanych z przebudową rowu na długości ok. 42 m na działkach nr [...] i [...]

w I., poprzez usunięcie wykonanej zabudowy rowu.

19 maja 2021 r. PINB przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził, że zabudowa rowu nie została usunięta. Pismem z 31 maja 2021 r. inwestor poinformował PINB, że nakazane prace wykona do końca czerwca 2021 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu wniosku Z.J. z 22 czerwca 2021 r. (właścicielki działki nr [...]) - decyzją z 22 grudnia 2021 r. nr DON.7200.139.202l.FSE stwierdził nieważność decyzji PWINB

z 13 stycznia 2021 r. W wyniku wniosku W.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB decyzją z 11 lutego 2022 r. nr DON.7200.139.202l.KAL utrzymał w mocy swoją decyzję z 22 grudnia 2021 r.

Ponownie rozpatrując odwołanie Ł.J. od decyzji PINB

z 28 września 2020 r. PWINB decyzją z 8 lipca 2022 r. nr OA.7721.7.11.2020 uchylił w całości decyzję PINB i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

PINB pismem z 22 lipca 2022 r. nr PINB.5160.3.1.2020 zobowiązał inwestora do dostarczenia w terminie 30 dni oceny technicznej wykonanych robót, wskazując, że jej nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie skutkować będzie zleceniem wykonania opracowania na jego koszt.

2 grudnia 2022 r. przedłożona została ekspertyza techniczna przebudowy przedmiotowego rowu sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń

w specjalności instalacyjnej. W części nr I opracowania opisany został stan rowu przed wykonaniem przebudowy (na podstawie ustaleń PINB poczynionych podczas kontroli) i stan obecny, podane zostały obliczenia retencji kanałowej rowu dla obydwu przypadków oraz odniesiono się do zastosowanych materiałów budowlanych i jakości robót. W części nr II przedstawiona została dokumentacja fotograficzna: studzienki z widocznymi wewnątrz wlotami rur pełnych i drenarskich, widok przekroju kanału oraz przebieg kanału w terenie. Z kolei w części nr III zawarte zostały wnioski,

wg których kanał wykonano poprawnie (z zachowaniem prawidłowego spadku), położenie studni rewizyjnych jest prawidłowe, umiejscowienie kanału gwarantuje brak narażenia na nadmierne obciążenia spowodowane ruchem samochodowym, zastosowana średnica wynosząca 300 mm gwarantuje odprowadzenie wód opadowo - roztopowych w warunkach normalnych bez nadmiernego napływu wód z drogi gminnej (brak możliwości odprowadzenia wód anomalnych nie gwarantował również rów otwarty), dopuszcza się zastosowane rozwiązanie, tj. zastąpienie rowu otwartego kanałem zamkniętym, co nie spowodowało pogorszenia warunków wodnych.

W części IV opracowania zawarto zalecenia dotyczące właściwego utrzymania kanału.

Pismem z 14 grudnia 2022 r. W.K. wniósł uwagi do sporządzonej ekspertyzy technicznej, oświadczając, że nie był zawiadomiony o miejscu i dacie przeprowadzenia oględzin, w ekspertyzie nie została podana chłonność studzienki kanału. Wniósł o sporządzenie ekspertyzy przez osobę posiadającą uprawnienia

z zakresu hydrologii.

W oparciu o powyższe ustalenia PINB decyzją z 28 grudnia 2022 r.

nr PINB.5160.3.1.2020 – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.P.b. - orzekł o braku podstaw do nakazania Ł.J. jako inwestorowi robót budowlanych związanych z przebudową rowu na długości ok. 42 m na położonych w I. działkach nr [...] i [...] zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego albo wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

PINB wyjaśnił, że roboty budowlane polegające na zabudowie rowu otwartego przebiegającego przez działki nr [...] i [...], przy ich wschodniej granicy, w wyniku których powstał kanał zakryty, wymagały zgłoszenia do Starosty [...], co nie zostało dopełnione, zatem roboty te wykonane zostały nielegalnie. Przedmiotem postępowania było ustalenie, czy roboty te spowodowały naruszenie stosunków wodnych, w szczególności czy wody opadowe spływające m.in. z terenu tych działek, posiadającego znaczne naturalne nachylenie w kierunku kanału, spowodowały, że obecnie następuje zalewanie tymi wodami działek sąsiednich nr [...] i [...] znajdujących się poniżej kanału od jego wschodniej strony, w stopniu większym, niż przed wykonaniem zabudowy rowu. PINB wskazał, że autor przedłożonego opracowania jednoznacznie ocenił, że pomimo mniejszej pojemności kanału zabudowanego od objętości rowu otwartego, nie stwierdza się zaburzenia stosunków wodnych i kanał zdolny jest do odprowadzania wód roztopowo - opadowych w czasie wezbrań normalnych, w stopniu porównywalnym jak w przypadku rowu odkrytego, spływających i przesiąkających przede wszystkim z terenów znajdujących się od strony zachodniej kandu i odprowadzanych dalej rowem otwartym, przebiegającym po terenie działek nr [...] i [...] w kierunku cieku wodnego "[...]". Wg PINB, w/w opracowanie sporządzone zostało szczegółowo i wyjaśnia sprawę odprowadzania wód w zakresie wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia.

W motywach decyzji organ I instancji powołał się na stwierdzenie autora ekspertyzy, że wszystkie roboty wykonane zostały zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, a do ich wykonania zastosowano odpowiednie materiały budowlane. Brak jest w tej sytuacji uzasadnienia do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót (roboty przy przebudowie rowu zostały zakończone), bądź nakazującej rozbiórkę lub doprowadzenie rowu do stanu poprzedniego, gdyż roboty wykonane zostały prawidłowo (art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b.). Brak jest także uzasadnienia do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdyż wykonane roboty, pomimo zrealizowania ich bez zgłoszenia, nie spowodowały naruszenia przepisów prawa, które musiałoby zostać wyeliminowane.

Odwołanie od decyzji PINB z 28 grudnia 2022 r. wniósł W.K., zarzucając naruszenie:

- art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. poprzez bezzasadne przyjęcie braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych

w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy poczynione w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego jednoznacznie wskazują, że wykonane roboty naruszają prawo;

- naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli;

- art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się organu do starannego i zgodnego

z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.

Odwołujący podniósł, iż PINB w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się szczegółowo do okoliczności działających na jego korzyść. Zarzucił pominięcie kwestii podtapiania jego działki na skutek likwidacji rowu i jego zabudowy. PINB doszedł do mylnych wniosków, które doprowadziły do wydania bezzasadnej decyzji, gdyż jednocześnie stwierdził o nielegalności wykonanych robót budowlanych polegających na likwidacji rowu oraz prawidłowości pod względem technicznym ich wykonania. Organ nie odniósł się w ogóle do okoliczności, iż od czasu zaniknięcia rowu na jego działce pojawiają się podtopienia, poprzestając na stwierdzeniu, że zamknięcie rowu nie spowodowało zmiany stosunków wodnych. Nie zbadano, jak powstała zabudowa rowu, usunięta kratka liniowa w drodze gminnej, chłonne studzienki do których podłączono drenaż z działki nr [...] wpływają na możliwość odprowadzenia wody

z działek znajdujących się powyżej jego działki. Podniósł, że skoro organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, czy doszło do naruszenia stosunków wodnych

i z jakich okoliczności wynika powtarzające się podtapianie jego działki, nie można

w sposób prawidłowy i wiążący ocenić, czy przeprowadzone roboty nie pogorszyły stanu wód, stwarzając zagrożenie dla stosunków wodnych na sąsiadujących

z rowem działkach. Stwierdzenie, że zabudowa rowu i montaż studzienek nie spowodowało żadnych zmian w stanie wód i nie stanowi zagrożenia dla utrzymania prawidłowych stosunków wodnych, jest co najmniej przedwczesne. Decyzja PINB wydana została ponadto z uchybieniem art. 107 § 3 k.p.a.

PWINB opisaną na wstępie decyzją z 15 lutego 2023 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.P.b. w zw.

z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020, poz. 471) - utrzymał w mocy decyzję PINB

z 28 grudnia 2022 r.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że jedną z podstawowych reguł prawa budowlanego jest zasada wyrażona w art. 28 ust. 1, mówiąca, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W związku z wprowadzonymi w ustawie Prawo budowlane zmianami (ustawa z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020 r., poz. 471), po wszczęciu postępowania przez organ powiatowy zmieniło się brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy. Niemniej jednak zgodnie z art. 25 w/w ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy u.P.b. w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 u.P.b. (obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania), wykonywanie i przebudowa urządzeń melioracji wodnych nie wymaga pozwolenia na budowę, niemniej jednak stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 wymaga zgłoszenia do organu administracji architektoniczno - budowlanej.

Wg PWINB, PINB prawidłowo zakwalifikował zakres wykonanych robót budowlanych jako przebudowę, przez którą w rozumieniu art. 3 pkt 7a u.P.b. należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego,

z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zatem przebudowa takiego rowu stanowi roboty budowlane, które w świetle art. 29 ust. 2 pkt 9 i art. 30 ust. 1

pkt 2 wymagały dokonania zgłoszenia, którego inwestor nie dokonał. Z powyższą kwalifikacją zgodził się GINB w decyzji z 22 grudnia 2021 r. Uzasadniało to wszczęcie postępowania naprawczego stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 1 u.P.b., stosownie do którego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub

w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Kolejno, wg art. 51 ust. 1 u.P.b., przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Z materiału dowodowego wynika, że roboty budowlane będące przedmiotem postępowania zostały zakończone, w związku z tym brak jest podstaw do wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a zasadnym jest zastosowanie przepisu art. 51 ust. 7 u.P.b., który ma zastosowanie do robót już wykonanych. Stanowi on, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

W toku postępowania do organu I instancji przedłożona została ekspertyza techniczna przebudowy rowu otwartego na kanał zamknięty sporządzona przez mgr inż. P.K. posiadającego uprawnienia budowalne do projektowania

i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej

w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych. Na etapie postępowania odwoławczego do PWINB została także przekazana przez PINB opinia sporządzona przez mgr inż. G.K. posiadającego uprawnienia budowalne do projektowania

i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej. Analiza obu opracowań wykazała, że są one tożsamej treści.

Ekspertyza podlegała ocenie PINB, więc nie stanowi nowego materiału dowodowego. Z treści obydwu dokumentów wynika, że pomimo tytułu stanowią one ocenę techniczną, wg której zmiana rowu otwartego na kanał zamknięty została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz sztuką inżynierską z zakresu budowli hydrotechnicznych i melioracyjnych. Zastosowane rozwiązania obejmujące materiał, średnicę i spadki w pełni spełniają rolę pierwotnego rowu otwartego - odprowadzenia wód opadowych, bez zalewania działek nr [...] i [...] (w stopniu porównywalnym do odprowadzenia wody wg poprzedniego rozwiązania). Ponadto zmiana rowu otwartego na zamknięty nie spowodowała pogorszenia stosunków wodnych; te zmieniły się poprzez podwyższenie przebudowanej drogi gminnej i nie były wynikiem zmiany właściwości badanego obiektu.

Przedmiotowe roboty budowlane nie zostały więc wykonane w sposób o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2, tj. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia ani z odstępstwem od warunków określonych

w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 u.P.b.). W związku z tym brak jest podstaw do wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 u.P.b., gdyż wykonane roboty nie uchybiają przepisom budowlanym i nie stwarzają zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Tym samym stwierdzić należy, że organ I instancji prawidłowo zakończył prowadzone postępowanie, orzekając

o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.P.b., co zarazem legalizuje wykonane roboty budowlane.

W odniesieniu do zarzutów odwołania PWINB wyjaśnił, że prawidłowość wykonania robót została oceniona przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej.

W kwestii zmiany stosunków wodnych zapadło rozstrzygnięcie Burmistrza Gminy [....], który decyzją z 10 stycznia 2020 r. nr IR.6331.3.54.2018.10 umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stanu wody na gruncie oznaczonym nr ewidencyjnym nr [...] w I., będącym we władaniu Z.J., w związku z wnioskiem W.K. o nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego.

Ponadto Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 8 sierpnia 2022 r.

nr RZ.RUZ.4219.25.2022.JP utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni PGW WP w [...] z 10 maja 2022 r. nr RZ.ZUZ.1.4217.171.1.2022.NS/JJ, którą umorzono w całości - ze względu na bezprzedmiotowość - postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na Z.J. obowiązku likwidacji urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia wodnoprawnego (art. 389 pkt 6 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne), tj. zabudowy rowu otwartego na długości około 42 m, na działce nr [...] obr. [...] I., gm. [....].

W tej sytuacji, wobec przytoczonych uwarunkowań faktycznych i prawnych, brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na decyzję PWINB z 15 lutego 2023 r. W.K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:

1) art. 84 k.p.a. poprzez niepowołanie na żądanie strony lub z urzędu biegłego

z zakresu budownictwa ze specjalizacją w zakresie hydrotechniki lub hydrologii, wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że organ oparł decyzję w niniejszej sprawie na ocenie technicznej przedłożonej przez P.K.,

2) art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału

w postępowaniu i zajęcie stanowiska co do oceny technicznej przedłożonej przez G.K., wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że organ oparł decyzję na ocenie technicznej przedłożonej przez tego eksperta, która była tożsamej treści do oceny technicznej P.K., co budzi wątpliwości skarżącego,

3) art. 75 i art. 84 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa wobec wątpliwości skarżącego co do tego, czy ocena techniczna P.K. była pełna, a wątpliwości budził brak przeprowadzonych oględzin na miejscu przez eksperta oraz nieodniesienie się przez niego szczegółowo do problemu chłonności studzienek i przepustowości rowu.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji jako naruszających prawo oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wywiódł, że w toku postępowania wielokrotnie domagał się przebudowy rowu, aby uniemożliwić dalsze podtopienia terenu w jego okolicy. Rów został zabudowany przez Z.J., co powoduje powtarzające się od tego czasu na jego działce podtopienia. Mimo długotrwałego postępowania organom nie udało się ustalić, czy zabudowa rowu mogła zostać wykonana w tym miejscu i czy została wykonana prawidłowo technicznie. Nie jest dla skarżącego jasna podstawa uznania za materiał dowodowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy ocena techniczna eksperta P.K. Jeszcze mniej jasna jest ocena techniczna G.K., przedłożona już po zapoznaniu się przez niego z aktami sprawy. Z jej treścią nie zapoznał się i nie mógł się odnieść do jej wniosków. Dodatkowo budzi wątpliwości fakt, że organ w uzasadnieniu decyzji podaje, iż oceny techniczne są tożsame ze sobą. Okoliczność ta powinna zostać szczegółowo przez organ zbadana i wyjaśniona. Ekspert P.K. nie wykazał, aby stawił się na miejscu, gdzie wykonano zabudowę rowu. Skarżący w swoim piśmie z 14 grudnia 2022 r. dopytywał o kwestie omawiane przez eksperta, który nie wyjaśnił w jaki sposób przeprowadził badanie chłonności studzienek i przepustowości rowu. Pismo skarżącego zostało pominięte przez organ i bez wyjaśnienia tych istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii organ podjął decyzję w sprawie.

Organ sam przyznał, że roboty budowlane polegające na zabudowaniu rowu nie zostały wykonane legalnie ze względu na brak zgłoszenia robót, stąd niezrozumiałe dla skarżącego jest, że organ nie nakazał przebudowy rowu.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja PWINB z 15 lutego 2023 r.

nr OA.7721.7.1.2023, utrzymująca w mocy wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1

i 2 u.P.b. decyzję PINB w [...] z 28 grudnia 2022 r. nr PINB.5160.3.1.2020

o braku podstaw do nakazania Ł.J. - jako inwestorowi robót budowlanych związanych z przebudową na długości ok. 42 m rowu na położonych

w I. działkach nr [...] i [...] - zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego albo wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego

z prawem.

Poddawszy kontroli w ramach w/w kryteriów zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie w stopniu uzasadniającym usunięcie z obrotu prawnego tak jej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Powodem tego jest naruszenie przez orzekające w sprawie organy przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z przyczyn wziętych przez Sąd pod uwagę z urzędu.

W sprawie nie budzą wątpliwości i nie są kwestionowane przez żadną ze stron ustalenia organów, że na położonych w I. działkach nr [...] i [...] (przy ich wschodniej granicy) Ł.J. w 2011 r. – bez wymaganego wówczas zgłoszenia - dokonał na długości ok. 42 m zabudowy otwartego rowu (o szerokości ok. 30-40 cm i głębokości ok. 40-50 cm), poprzez ułożenie w nim rur oraz osadzenie 3 studzienek (z wlotami rur pcv średnicy 30 cm oraz wlotami rurek drenarskich pcv średnicy 10 cm).

Rozbieżność zachodzi między stanowiskiem skarżącego a kwestionowanymi przez niego ustaleniami organów. Zdaniem skarżącego, wykonanie kanału zamkniętego spowodowało naruszenie stosunków wodnych, gdyż wody opadowe spływające m.in. z terenu działek nr [...] i [...], posiadającego naturalne nachylenie w kierunku kanału, spowodowały, że obecnie następuje zalewanie tymi wodami (w stopniu większym niż przed wykonaniem zabudowy rowu) położonych niżej a stanowiących jego własność działek nr [...] i [...].

Wg zaś stanowiska PINB i PWINB, pomimo mniejszej pojemności kanału zabudowanego od objętości rowu otwartego, nie doszło do naruszenia stosunków wodnych, gdyż jest on zdolny do odprowadzania wód roztopowo - opadowych spływających z terenów znajdujących się powyżej i przesiąkających w czasie wezbrań normalnych, w stopniu porównywalnym do istniejącego wcześniej rowu odkrytego.

W ocenie Sądu, wnioski wyciągnięte przez organy i odzwierciedlone

w wydanych decyzjach (oparte w szczególności na sporządzonych w sprawie ekspertyzach technicznych dotyczących przebudowanego rowu), jawią się co najmniej jako przedwczesne.

Wynika to z ustalonego przez te organy charakteru tego rowu jako urządzenia melioracji wodnych (szczegółowych), które to ustalenia znalazły się u podstaw prowadzenia postępowania w sprawie z racji regulacji art. 29 ust. 2 pkt 9 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 u.P.b. w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Wg stanu prawnego obowiązującego w dacie realizacji robót związanych z wykonaniem rowu zamkniętego, pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych

(z wyjątkami, które nie mają znaczenia w sprawie). Przepis w tym brzmieniu obowiązywał do 22 listopada 2019 r., gdyż z następnym dniem uzyskał on brzmienie (obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania w sprawie i wiążące organy co do stanu prawnego na mocy w/w ustawy zmieniającej), wg którego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu i przebudowie urządzeń melioracji wodnych.

Abstrahując więc od tego, że od 19 września 2020 r. na mocy kolejnej nowelizacji u.P.b. (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia budowa obiektów budowlanych będących urządzeniami melioracji wodnych, istotne w sprawie pozostaje równoległe względem organów nadzoru budowlanego prowadzenie postępowania administracyjnego przez organy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dotyczącego nałożenia obowiązku likwidacji urządzenia wodnego.

Informacja o tym wynikała już z przedłożonej do PINB 2 grudnia 2022 r. przez Ł.J. ekspertyzy technicznej przebudowy w/w rowu otwartego na kanał zamknięty, do której została załączona kserokopia decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW WP w Rzeszowie z 8 sierpnia 2022 r. nr RZ.RUZ.4219.25.2022.JP. Wprawdzie decyzją tą została utrzymana w mocy decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni PGW WP w [...] z 10 maja 2022 r.

nr RZ.ZUZ.1.4217.1.2022.NS/JJ, którą organ ten umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na Z. J. obowiązku likwidacji urządzenia wodnego (zabudowy rowu otwartego na długości ok. 42 m na działce nr [...] obr. [...] w I.), wykonanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia wodnoprawnego (art. 389 pkt 6 w zw.

z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), niemniej – co Sądowi wiadomo z urzędu – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 13 kwietnia 2023 r. II SA/Rz 1223/22, na skutek skargi W.K., uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW WP w Rzeszowie z 8 sierpnia 2022 r.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał na wadliwość uznania przez orzekające

w sprawie organy, że brak możliwości likwidacji urządzenia wodnego z przyczyn technicznych oraz ekonomicznych świadczy o bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego obowiązku likwidacji nielegalnie wykonanego urządzenia wodnego

(art. 190 ust. 13 Prawa wodnego). Zdaniem Sądu, jeżeli nielegalne wykonane urządzenie wodne powoduje szkody, rzeczą organu jest rozważyć, czy

z perspektywy technicznej lub ekonomicznej racjonalne jest usuwanie tych szkód poprzez jego likwidację, co wiązałoby się ze znacznymi nakładami finansowymi, jeżeli ten sam skutek można osiągnąć mniejszym kosztem i zaangażowaniem, poprzez wykonanie innych urządzeń zapobiegającym szkodom. W analogicznym kontekście wg Sądu należy rozważać układ, w którym doszło do nielegalnego zlikwidowania urządzenia wodnego. Jeżeli urządzenie wodne zostało nielegalnie zlikwidowane i stan ten wywołał lub może wywołać szkodę, to organ powinien rozważyć, czy właściwe jest angażowanie znacznych środków finansowych

i technicznych w przywracanie urządzenia wodnego do stanu poprzedniego, jeżeli ten sam skutek można osiągnąć poprzez wykonanie innych urządzeń zapobiegającym szkodom. Uchybienia te przekładały się na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 105 § 1

i art. 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego utrzymania

w mocy decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego i co najmniej przedwczesnego uznania, że art. 190 ust. 1 i 13 Prawa Wodnego nie ma zastosowania.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie (II SA/Rz 416/23), postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego dotyczy tego samego przedmiotu i stanu faktycznego (zabudowy na długości ok. 42 m rowu otwartego), który znalazł się u podstaw rozstrzygnięcia organów PGW WP i Sądu

w sprawie II SA/Rz 1223/22.

Wobec ich tożsamości, w opisanych okolicznościach nie jest dopuszczalne wydanie w tym zakresie względem różnych podmiotów (Ł.J. i Z.J.), przez różne organy, odrębnych rozstrzygnięć, opartych na innej podstawie materialnoprawnej. Zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, przy czym w myśl art. 20 tej ustawy, właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania.

Wobec wynikającego z wyroku w sprawie II SA/Rz 1223/22 stanowiska podważającego zasadność umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na Z.J. obowiązku likwidacji urządzenia wodnego - zabudowy rowu otwartego na długości ok. 42 m na działce

nr [...] w I. (co de facto oznacza obowiązek dalszego prowadzenia postępowania przez organy PGW WP), należało uznać, że do wydania zaskarżonej decyzji PWINB z 15 lutego 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z 28 grudnia 2022 r. doszło z naruszeniem w/w przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji wskazane decyzje PWINB i PINB podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

O należnych skarżącemu kosztach postępowania (obejmujących opłacony od skargi wpis sądowy w kwocie 500 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw.

z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

Wskazania dla organów co do dalszego prowadzenia postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań.

Ubocznie Sąd zwraca uwagę, że jak wynika ponadto z uzasadnienia uchylonej wyrokiem II SA/Rz 1223/22 decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW WP w Rzeszowie z 8 sierpnia 2022 r., organ I instancji, a więc Dyrektor Zarządu Zlewni PGW WP w [...] prowadził także równolegle postępowanie w trybie art. 190 ust. 14 ustawy Prawo wodne, zmierzające do wydania decyzji, w której na właściciela nielegalnie zabudowanego rowu zostanie nałożony obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.