Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1423/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Oddalono skargę kasacyjną w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 28, art. 15 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 271
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 63/20 w sprawie ze skargi K. H. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 października 2007 r. nr XVIII/174/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bojary w Białymstoku – rejon ulic Towarowej, Skorupskiej, Świętojańskiej, Branickiego, Ogrodowej i Sienkiewicza 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 67 pkt 4 lit. q) zaskarżonej uchwały w części tekstowej i w części graficznej w zakresie dotyczącym linii rozgraniczających w odniesieniu do działki nr [...], obręb ewidencyjny B., a w pozostałej części oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. zasądza od Miasta Białystok na rzecz K. H. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 63/20, oddalił skargę K. H. (dalej określanego jako skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 października 2007 r., nr XVIII/174/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bojary w Białymstoku – rejon ulic Towarowej, Skorupskiej, Świętojańskiej, Branickiego, Ogrodowej i Sienkiewicza.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy.

Rada Miejska Białegostoku podjęła uchwałę z dnia 29 października 2007 r., nr XVIII/174/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części osiedla Bojary w Białymstoku (rejon ul. Towarowej, Skorupskiej, Świętojańskiej, J. K. Branickiego, Ogrodowej i Sienkiewicza). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego w dniu 3 grudnia 2007 r. nr 261, poz. 2778.

Skarżący wniósł skargę na tę uchwałę w zakresie w jakim dotyczy działki o nr ewid. [...] oraz działki o nr ewid. [...] (pas terenu wzdłuż boku działki [...]), obręb [...] B., przy ul. [...] w B. W skardze domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] oraz działki nr [...] i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.; dalej zwanej ustawą) w zw. z § 4 i § 7 pkt 9 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1587), przez wprowadzenie do zaskarżonej uchwały elementów o charakterze informacyjnym - m.in. w załączniku Nr 2, a także w załącznikach Nr 2a-2g oraz nr 3a-3d;

2) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy oraz w zw. z § 271 rozporządzania Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; dalej zwanego rozporządzeniem), przez ich naruszenie polegające na uchwaleniu planu miejscowego, który z uwagi na konkretne, sprzeczne ze sobą zapisy (oraz załączniki graficzne) powoduje, że realizacja obiektu w nim wskazanego, tj. budynku na podstawie wzornika "A" na działce skarżącego, jest niemożliwa m.in. z uwagi na naruszenie przepisów rozporządzenia dotyczących usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe;

3) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię polegającą na naruszeniu zasady równości wobec prawa przez traktowanie określonych działek/terenów w planie miejscowym w sposób uprzywilejowany względem działki skarżącego;

4) art. 15 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1610, zwanej dalej K.c.) oraz w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przez wprowadzenie do planu miejscowego załączników Nr 2a-2g zawierających wzorniki budynków, które właściciel wykazanych w załączniku Nr 2 nieruchomości ma nakaz budować, co w konsekwencji narusza również prawo własności skarżącego oraz zasadę proporcjonalności;

5) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy przez wprowadzenie planem miejscowym na teren działki inwestora załącznika Nr 2a - wzornika zabudowy bojarskiej typu – "A", w którym określono, parametry budynku, którego realizacja jest niemożliwa, bez naruszenia postanowień planu miejscowego i przepisów rozporządzenia;

6) art. 6 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na bezprawnym i nieuzasadnionym ustaleniu konkretnych lokalizacji obiektów w planie miejscowym, tj. w załączniku Nr 2 planu miejscowego;

7) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy, przez brak precyzyjnego określenia szerokości linii rozgraniczających planowanego pasa drogowego ul. [...], przez zakresowe określenie szerokości pasa drogowego, tj. szerokość pasa drogowego ul. [...] (KD-31D) w § 67 pkt 4 lit. q planu miejscowego od 7,00 do 9,00 metrów;

8) art. 15 ust. 2 pkt 8 oraz art. 28 ust. 1 ustawy w zw. art. 21 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, przez wprowadzenie zakazu scalania i dzielenia istniejących parceli, z wyjątkiem przywracania podziałów historycznych (§ 27 planu);

9) art. 17 pkt 13 ustawy, przez wprowadzenie do planu miejscowego zmian wynikających z rozpatrzonych uwag, bez ponownego uzgodnienia projektu planu miejscowego;

10) art. 17 pkt 10 ustawy, przez brak ponowienia wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu w zakresie zmian wprowadzonych po pierwszym wyłożeniu;

11) art. 17 pkt 9 ustawy, przez wyłożenie do dyskusji publicznej planu, który nie został formalnie uzgodniony zgodnie z przepisami ustawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że ma interes prawny do wniesienia niniejszej skargi, ponieważ jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w B. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 5.2 MU. Skarżący podniósł, że plan miejscowy narusza jego interes prawny, gdyż ogranicza jego prawo własności, przede wszystkim w realizowaniu jego zamiarów inwestycyjnych, polegających na budowie na tym obszarze budynku mieszkalnego z usługami.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie uznając ją za bezzasadną.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 8 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd uznał, że w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994), skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi do sądu oraz wykazał istnienie indywidualnego interesu prawnego w zaskarżeniu niniejszej uchwały w zakresie w jakim dotyczy działki o nr ewid. [...], będącej własnością skarżącego, oraz działki o nr ewid. [...] (pas terenu wzdłuż boku działki [...]).

Dalej, Sąd wskazał, że dotychczas zostały złożone i rozpoznane dwie skargi na przedmiotową uchwałę: 1) skarga skarżącego obejmująca zakresem zaskarżenia inną działkę niż obecnie, bowiem działkę ew. nr [...]. Sprawa ta została zakończona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 592/18; wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1829/19; oraz 2) skarga M. i B. M., która została rozpoznana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 736/18; Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1989/19, oddalił skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie.

Powołując się na art. 28 ust. 1 ustawy, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu, a także zasad sporządzenia planu. Sąd wskazał, że w prawomocnych wyrokach w sprawach o sygn. akt II SA/Bk 736/18 i sygn. akt II SA/Bk 592/18 tryb i procedura sporządzenia spornego planu była poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. akt II OSK 1829/19 i sygn. akt II OSK 1989/19. Sąd uznał, że część zarzutów skargi wniesionej w niniejszej sprawie dotyczy tożsamego zakresu, zatem ponowna ich ocena nie jest celowa. Dotyczy to zarzutów skargi, wymienionych w punktach: 9, 10, 11 jej petitum oraz ogólnych zasad braku naruszenia zasad sporządzania spornego planu oraz jego trybu.

Zdaniem Sądu, zaskarżony plan miejscowy ma specyficzny charakter, ponieważ jest ukierunkowany na ochronę dziedzictwa kulturowego poprzez zachowanie tradycyjnej zabudowy osiedla B.. Działka skarżącego o nr [...] położona na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 5.2 MU ma przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową z usługami i urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, dojazdami i zielenią urządzoną. Możliwość zagospodarowania tej działki jest ograniczona zapisami planu, co oczywiście oznacza wkroczenie w wykonywanie prawa własności skarżącego (art. 140 K.c.), ale w ocenie Sądu bez naruszenia zasady władztwa planistycznego gminy (art. 3 ust. 1 ustawy).

Sąd, odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnił, że w punkcie 1) zarzutów skargi skarżący kwestionuje, generalnie, wprowadzenie do planu "elementów o charakterze informacyjnym" oraz "wzorników" będących załącznikami do tekstu planu. W punktach 2, 3, 4, 5 i 6 zarzuca przekroczenie władztwa planistycznego gminy poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącego do działki nr [...], sprowadzającą się do nakazania realizacji budynku w konkretnej lokalizacji według wzornika "A". Zdaniem skarżącego jest to niemożliwe z uwagi na niezachowanie warunków technicznych, naruszenie zasady równości i proporcjonalności, a także zachodzi sprzeczność zapisów części tekstowej planu z częścią graficzną, co do lokalizacji obiektu (załączniki nr 2 planu).

W ocenie Sądu, zarzut nieuprawnionego wprowadzenia w planie elementów o charakterze informacyjnym, w tym wzornika, nie jest zasadny. Powołując się na wyroki wydane we wcześniejszej sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 592/18 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 1829/19, Sąd wyjaśnił, że nie jest zabronione używanie w planie elementów informacyjnych. Użyte w części tekstowej planu, w § 2 pkt 1 lit. b, c, e sformułowania: "rysunek o charakterze informacyjnym", czy "wzorniki do stosowania" nie są pojęciami abstrakcyjnymi. W planie zostało sprecyzowane, na jakich obszarach obowiązuje zabudowa według określonego wzornika. Wprowadzenie do planu tzw. wzorników jest istotą założenia planistycznego zmierzającego do zachowania i odtworzenia starej zabudowy B.

Ustosunkowując się do zarzutu nakazania konkretnej lokalizacji obiektu w planie na załączniku nr 2, Sąd uznał, że nie zachodzi sprzeczność zapisów części tekstowej planu z częścią graficzną. Postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając część tekstową i graficzną. Dopiero z ich porównania może wynikać niespójność warunkująca naruszenie zasad sporządzania planu (Sąd powołał wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 631/18).

Sąd wskazał, że w niniejszym przypadku z § 6 pkt 6 lit. a tekstu planu i załącznika graficznego nr 2 należy odczytać, że obiekt położony na działce nr [...] nie ma określonego miejsca lokalizacji względem granic działki, ale ma określony sposób usytuowania, tj. kalenicą równolegle lub prostopadle do ulicy. Inna interpretacja prowadziłaby do naruszenia zasad prawa budowlanego. Nie podzielił zarzutu skargi o naruszeniu zasady równości, wskazanej w art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 3 ust. 1 i 6 ust. 1 ustawy w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez nakazanie na działce skarżącego stosowania wzorników zabudowy.

W ocenie Sądu nierówne traktowanie podmiotów miałoby miejsce wówczas, gdyby działki sąsiednie, usytuowane na tym samym terenie, wyłączone były ze stosowania wzornika zabudowy, a tak nie jest. W załączniku nr 2 wskazano działki, na których należy realizować budowę według określonego wzornika, przy czym chodzi o działki niezabudowane (§ 6 pkt 6 planu). Nakaz lokalizowania nowej zabudowy według wzorników dotyczy działek zlokalizowanych w tej samej strefie, w której znajduje się działka skarżącego.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego (pkt 8 skargi), że bezprawne jest zawarcie zakazu scalania i dzielenia istniejących parceli, co ogranicza prawo własności skarżącego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowe szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Nie oznacza to, jak słusznie zauważa organ, że w każdym planie musi być zastosowany ten przepis bez względu na potrzeby objętego planem terenu. Umieszczenie w planie zakazu dokonywania podziału działek nie stanowi naruszenia powyższego przepisu, ani też nie jest nadużyciem władztwa planistycznego. Przepis miał na celu utrzymanie historycznego układu urbanistycznego B. poprzez niedopuszczenie do rozdrabniania działek, a tym samym do intensywnej, skumulowanej zabudowy. Ten zarzut również był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt II OSK 1829/19 (sygn. akt II SA/BK 592/18) i nie znalazł uznania.

Sąd wnikliwą analizę poświęcił zagadnieniu możliwości zabudowy działki skarżącego według wzornika typu "A", ponieważ to zagadnienie stanowi istotę sporu. Skarżący przedłożył do skargi opinię rzeczoznawcy budowlanego Z. G. na okoliczność niemożliwości realizacji budynku na działce nr [...] według wzornika "A" bez naruszenia postanowień planu oraz przepisów budowlanych. Organ szczegółowo ustosunkował się do treści tej opinii wykazując, że wnioski z niej płynące wcale nie uniemożliwiają realizacji zabudowy na działce skarżącego w/g wzornika typu "A", natomiast nieprawidłowo są interpretowane zapisy planu. W odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2020 r. str. 3-5 Gmina B. ustosunkowała się konkretnie do możliwości zabudowy działki nr [...] podając, że: W opinii opracowanej na zlecenie skarżącego, rzeczoznawca wypowiedział się (w drugim z trzech opracowanych wariantów) o możliwości zabudowy działki nr [...] zgodnie z wymiarami wzornika typu "A" określonymi w załączniku nr 2a z tym, że źle zinterpretował lokalizację zabudowy określoną w załączniku nr 2 do skarżonej uchwały mylnie twierdząc, że musi ona wypełniać całą szerokość działki "od granicy do granicy" z sąsiednimi działkami. Tymczasem organ podkreśla (autor tego planu), że w części tekstowej planu nie ma nakazu realizacji budynku na działce nr [...] po granicy z działkami sąsiednimi, jak również nie wynika on z załącznika graficznego nr 2. Zgodnie z § 6 pkt 6 lit. "a" tekstu planu w korelacji z załącznikiem graficznym nr 2, nie zostało wskazane konkretne miejsce lokalizacji budynku na działce, lecz sposób jego usytuowania – kalenicą równolegle lub prostopadle do ulicy, tj. ulicy [...] w odniesieniu do działki nr [...]. Organ wyraził też swoje stanowisko co do zgodności ustaleń planu miejscowego z rozporządzeniem oraz zawarł wyjaśnienie odnośnie możliwości modyfikacji obiektów ze wzornika (str. 5-6 pisma procesowego z dnia 10 grudnia 2020 r.).

Sąd podzielił stanowisko organu również w zakresie niezasadności zarzutu z pkt. 7 skargi. Na wysokości działki nr [...] pas drogowy ulicy [...], tj. działka o nr [...], został określony jako szerokość od 7 do 9 m (§ 67 pkt 4 lit. g - winno być "q"). Bez względu na brak precyzyjności takiego określenia, nie można uznać (jak twierdzi skarżący), że ogranicza ono prawo własności skarżącego do działki nr [...]. Organ trafnie zauważył, że brak jest interesu prawnego skarżącego do kwestionowania tego zapisu. Działka skarżącego jest położona bowiem w całości na terenie oznaczonym symbolem 5.2 MU. Plan nie ignoruje - liniami rozgraniczającymi ulicy [...] - w granice działki nr [...]. Linia rozgraniczająca ulicę i teren 5.2 MU została wyznaczona po linii granicy działki. W związku z tym powierzchnia działki skarżącego nie została naruszona (zmniejszona) ustaleniami planu. Skarżący nie wykazał, aby planowany pas drogowy ulicy [....] ograniczał w jakiś sposób możliwość zagospodarowania jego działki, bądź też wpływał niekorzystnie na sytuację prawną jego nieruchomości.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, podłoża wywiedzenia niniejszej skargi należałoby doszukiwać się w niezrozumieniu bądź niewłaściwej interpretacji zapisów zaskarżonego planu. Plan ten (co podkreślono powyżej) jest specyficzny i może budzić pewne wątpliwości w odbiorze osób bez profesjonalnego przygotowania. Niemniej jednak organ planistyczny, jakim jest Gmina B., w toku postępowania sądowego, wyłożyła w sposób logiczny i szczegółowy, w jaki sposób należy prawidłowo interpretować poszczególne jego zapisy, także w odniesieniu do działki skarżącego o nr [....].

Skoro legalność tego aktu prawa miejscowego była poddana wcześniej kontroli sądów administracyjnych (pierwszej i drugiej instancji) to obecną skargę Sąd rozpoznał w granicach, w jakich nie była rozpoznana wcześniej (zob. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07).

Sąd podkreślił, że sporny plan obowiązuje od 2007 r. i od tamtej pory, przez ponad 13 lat, były wydawane decyzje o pozwoleniu na budowę obiektów budowlanych, co do których obowiązywały konkretne wzorniki zabudowy. Świadczy to o możliwości stosowania zapisów planu. Skarżący, kupując działkę nr [...] w dniu 28 października 2019 r., powinien być zorientowany, jakie wymagania planistyczne obowiązują na tym terenie. W tym czasie toczyło się postępowanie sądowe z jego skargi, o stwierdzenie nieważności uchwały planistycznej w stosunku do innej działki skarżącego o nr ewid. [....], położonej w pobliżu działki nr ewid. [....]. Skoro, w subiektywnym odczuciu skarżącego, założenia planistyczne uważał za niewykonalne, to winien rozważyć racjonalność zakupu powyższej nieruchomości.

W efekcie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; obecnie t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej zwanej: P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., z tym że zarzuty prawa materialnego zostały sformułowane w pierwszej kolejności.

Najpierw pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2, 5, 6 i art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za prawidłowe uchwalenie planu miejscowego, w którym wprowadzono niewiążące (nienormatywne) elementy o charakterze informacyjnym zawarte w załączniku nr 2 planu miejscowego określającym działki, na których należy lokalizować zabudowę według wzornika oraz załączniku nr 2a planu miejscowego zawierającego konkretny wzornik zabudowy "A", które są ustaleniami planu miejscowego, a jednocześnie zastrzeżeniu w części tekstowej planu dla skarżonego terenu, tj. 5.2 MU, nakazu lokalizowania nowej zabudowy na działkach, w sposób zgodny z załącznikiem nr 2 i m.in. według wzornika określonego w załączniku nr 2a planu miejscowego (§ 54 ust. 7 pkt 1 planu miejscowego), co prowadzi do sprzeczności, między częścią tekstową planu miejscowego, a jego częścią graficzną.

Zarzucono również naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2, 5, 6 i art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz w zw. z § 271 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za prawidłowe uchwalenie planu miejscowego, który z uwagi na sprzeczność jego części tekstowej (§ 54 ust. 7 pkt 1 planu miejscowego) z załącznikami graficznymi (załącznik nr 2 i załącznik nr 2a) powoduje, że realizacja obiektu w nim wskazanego, tj. budynku na podstawie wzornika "A", na działce skarżącego, jest niemożliwa z uwagi na naruszenie obowiązujących przepisów rozporządzenia, dotyczących usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe.

Kolejny zarzut odniesiono do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2, 5, 6 oraz art. 28 ust. 1 ustawy w zw. art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że plan miejscowy nie narusza zasady równości wobec prawa, podczas gdy jego zapisy odmiennie i w sposób uprzywilejowany względem działki skarżącego, regulują możliwości zabudowy poszczególnych działek (nieruchomości) położonych na tym samym obszarze planistycznym, co przejawia się w nakazie stosowania wskazanych w planie miejscowym wzorników zabudowy w konkretnych lokalizacjach (tylko na niektórych działkach) i w konsekwencji narusza także zasadę proporcjonalności, tj. brak wyważania interesu publicznego oraz indywidualnego obywatela oraz prawo własności.

Dalej zarzucono naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2, 5, 6 oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 140 K.c. oraz w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wprowadzenie do planu miejscowego załączników Nr 2a-2g zawierających wzorniki budynków, które właściciel wskazanych w załączniku nr 2 nieruchomości, zgodnie z częścią tekstową planu miejscowego, ma nakaz budować, bez określenia w planie miejscowym ich charakteru prawnego, definicji, a także jakiejkolwiek procedury (zasad) ich stosowania i realizacji.

Zarzucono również naruszenie art. 6 ust. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 2, 5, 6 K.c. oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za prawidłowe, uchwalenie planu miejscowego, który narusza granice władztwa planistycznego i bez jakiegokolwiek uzasadnienia oraz oparcia w przepisach prawa, nakazuje lokalizację obiektów w określonym miejscu (zgodnie z załącznikiem nr 2 planu miejscowego) i ich konkretne wykonanie (zgodnie z załącznikiem nr 2a), co w sposób rażący narusza zarówno przepisy ustawy, jak i prawo własności skarżącego.

Następnie zarzucono naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 oraz art. 28 ust. 1 ustawy w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wprowadzeniu do planu miejscowego zakazu scalania i dzielenia istniejących parceli, z wyjątkiem przywracania podziałów historycznych (o czym stanowi § 27 planu miejscowego), co w konsekwencji powoduje wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej oraz nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego, które to ograniczenie musi być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6 art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy w zw. z § 67 pkt 4 lit. q planu miejscowego poprzez: 1) ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku precyzyjnego określenia szerokości linii rozgraniczających planowanego pasa drogowego ulicy [...] KD-31D, poprzez określenie linii rozgraniczających pas drogowy ul. [...] w § 67 pkt 4 lit. q oraz 2) ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że określenie szerokości linii rozgraniczających ul. [...], działkę o nr ewid. [...] od 7 do 9 m, jakkolwiek nieprecyzyjne, nie ogranicza prawa własności skarżącego do działki [...].

Ponadto zarzucono naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 i 6 i art. 28 ust. 1 ustawy oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej powoływanym jako rozporządzenie z 2003 r.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku określenia w planie miejscowym obowiązkowych parametrów i wskaźników zabudowy, tj. maksymalnej zabudowy oraz intensywności zabudowy.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił również naruszenie art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6 i art. 28 ust. 1 ustawy oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 9 ust. 3 planu miejscowego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uregulowaniu w ww. przepisie planu miejscowego procedury uzgodnienia zamierzeń inwestycyjnych z plastykiem miejskim, podczas gdy uzgodnienie takie wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w przepisach ustawy, a także jest niemożliwe do wykonania z uwagi na brak takiego organu.

W ramach zarzutów procesowych pełnomocnik skarżącego podniósł natomiast naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu wszystkich wyjaśnień organu, a w konsekwencji nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku przejawiającym się przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych w toku prowadzonego postępowania przed sądem, w tym m.in. do podnoszonego zarzutu w zakresie braku określenia w planie miejscowym obowiązkowych parametrów i wskaźników zabudowy, tj. maksymalnej zabudowy oraz intensywności zabudowy, co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku i jedynie stwierdzenie, że były one rozstrzygnięte innymi wyrokami, tj.: wyrokami NSA: z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1989/19 oraz z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1829/19.

Ostatni zarzut odniesiono do art. 183 § 2 pkt 5) P.p.s.a. przez pozbawienie strony możliwości ochrony swoich praw, przez rozpoznanie sprawy przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, nie wykazując przy tym w należyty sposób spełnienia przesłanek uprawniających do wyłączenia jawności rozprawy i uniemożliwienia stronie uczestnictwa w sprawie.

W oparciu o wskazane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dotyczy działki o nr ewid. [....], oraz działki o nr ewid. gr. [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto, pełnomocnik wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona w odniesieniu do jednego poruszonego w niej zagadnienia, w pozostałym zakresie nie jest zasadna.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy zauważyć, że wszystkie one zarówno procesowe, jak i materialnoprawne koncentrują się wokół kilku kwestii spornych, przywoływanych wielokrotnie w ramach obu podstaw kasacyjnych, z przytoczeniem licznych przepisów, nie unikając powtórzeń. Usprawiedliwia to odniesienie do tych zarzutów w uporządkowanej sekwencji wyznaczonej przez kryterium przedmiotowe.

Dodatkowo należało mieć na uwadze, że zaskarżona uchwała była już dwukrotnie przedmiotem kontroli sądowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W obu sprawach (sygn. akt II SA/Bk 592/18 i II SA/Bk 736/18) wydane przez ten sąd wyroki (częściowo jedynie uwzględniające skargi) przeszły weryfikację instancyjną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1829/19 i II OSK 1989/19). Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, fakt ten ma znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, w obu tych sprawach postępowanie sądowe zostało zainicjowane skargą wniesioną przez uprawnione podmioty w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zgodnie z art. 101 ust. 2 tej ustawy pierwszego z tych przepisów nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Aczkolwiek każda z tych skarg rozpoznana została w granicach naruszenia interesu prawnego stron wnoszących skargi (w jednej z nich przez skarżącego), to jednakże sądy administracyjne zajęły stanowisko również w kwestii podnoszonych przez nich naruszeń trybu i zasad sporządzania zaskarżonego planu miejscowego.

Zdaniem NSA w składzie orzekającym wszelkie zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej odniesione do naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego nie mogą odnieść zamierzonego skutku, skoro w tym zakresie skargi obu skarżących w wymienionych powyżej sprawach zostały oddalone. Nie ma żadnego znaczenia argument pełnomocnika skarżącego, że niepodzielenie zasadności części zarzutów wnoszących skargi kasacyjne spowodowany był uznaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wadliwości konstrukcyjnej środków odwoławczych, wszak w tym zakresie w obu orzeczeniach wypowiedział się jednoznacznie WSA w Białymstoku, a wydane wyroki są prawomocne.

Odmienna sytuacja dotyczy zarzutów naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Rozpoznać je należy w każdej sprawie indywidualnie w granicach interesu prawnego osoby zaskarżającej uchwałę w sprawie planu miejscowego, aczkolwiek uwzględnić należy ocenę prawną sformułowaną w odniesieniu do kwestii generalnych, nieodnoszących się wyłącznie do indywidualnej sytuacji skarżących. W niniejszej sprawie sięgnięcie do sformułowanej oceny prawnej odnoszącej się do zasad sporządzania zaskarżonego planu miejscowego, wyrażonej w orzeczeniach sądów administracyjnych, znajduje uzasadnienie z dwóch powodów. Po pierwsze, zarzuty skarżących w tamtych sprawach były zbliżone, czy wręcz w niektórych kwestiach identyczne. Odnotować wypadnie, że w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 736/18 stwierdzono, że nieruchomość skarżących (działka nr [...]) położona jest w tej samej jednostce urbanistycznej (5.2MU), chociaż przy innej ulicy [...], zaś w sprawie skarżącego o sygn. akt II SA/Bk 592/18 - w jednostce 5.3MN o podobnych ustaleniach planistyczno - urbanistycznych; nieruchomość (działka nr [....]) usytuowana jest przy zbiegu ulic [...] i [...]. Po drugie, przemawia za tym potrzeba zachowania elementarnej jednolitości orzeczniczej, jaką można wywieść z art. 170 P.p.s.a., nakazująca jednakowo rozstrzygać sprawy w istocie tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Przepis ten stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. W praktyce orzeczniczej wyklucza to dokonywanie ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą, czy szerzej stanem prawnym jaki wynika z prawomocnego wyroku, rozstrzygającym poszczególne kwestie prawne (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 252/21, OSP 2022 r. nr 9, poz. 80).

Uwzględniając powyższe za usprawiedliwiony należało uznać zarzut odniesiony do § 67 pkt 4 lit. q planu miejscowego w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 ustawy. Wymieniony przepis planu ustala dla ulicy [....] (KD-31D - drogi gminnej, dojazdowej) następujące linie rozgraniczające i parametry techniczne: szerokość w liniach rozgraniczających od 7,0 m do 9,0 m z jezdnią 1 x 2 pasy ruchu. Załącznik nr 1 uchwały - rysunek planu miejscowego w skali 1:1000 ilustruje na mapie umiejscowienie linii rozgraniczających. W planie miejscowym szerokość linii rozgraniczających dróg (ulic) nie zawsze musi zostać określona w sposób sztywny, jednolity na całej jej długości. Jednakże jeśli szerokość linii zostanie określona w taki sposób jak w zaskarżonej uchwale, z planu miejscowego musi wynikać jednoznacznie, jaka jest szerokość tych linii w określonym miejscu. Taki pogląd wyrażony został w powołanych prawomocnych wyrokach, z czym należy się w pełni zgodzić. Tymczasem z załącznika nr 1 uchwały - rysunku planu nie wynika, jaka szerokość linii rozgraniczających obowiązuje na poszczególnych odcinkach ulicy [...], nie wiadomo, w którym miejscu szerokość tych linii mieści się w przedziale od 7,0 m do 9,0 m. Również nie wynika to z części tekstowej planu, przede wszystkim z rozdziału 9 - Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (§ 63 i n. planu). Słusznie więc zarzuca pełnomocnik skarżącego, że rodzi się wątpliwość, jaką szerokość linii rozgraniczających ulicy [...] przewiduje plan miejscowy na wysokości działki skarżącego. Taki sposób określenia linii rozgraniczających może mieć wpływ na zachowanie innych przewidzianych dla jednostki 5.2MU parametrów (maksymalnej powierzchni zabudowy, minimalnej powierzchni biologicznie czynnej - § 54 ust. 7 pkt 8 planu). Nie ma żadnego znaczenia przywoływany przez organ argument, że istniejąca droga na wysokości działki skarżącego posiada szerokość 7,15 m i mieści się w przedziale szerokości linii przewidzianym w planie. Aczkolwiek z rysunku planu można wnosić, że jedynie na odcinku u zbiegu z ulicą [...] (na wysokości działki nr [...]) szerokość jest większa, niż w pozostałej części, to jednakże materia ta nie może pozostawiać wątpliwości i być różnie interpretowana. Gdyby nawet tak przyjąć, zachodziłaby niezgodność pomiędzy częścią tekstową i częścią graficzną planu, co jest niedopuszczalne. Poglądu tego nie zmienia dalszy argument organu, zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji, że uwidoczniona kolorem czarnym linia rozgranicza tereny o różnych zasadach zagospodarowania: 5.2MU i KD-31D, dlatego nie zmienia się powierzchnia działki skarżącego położona w całości w tej pierwszej jednostce urbanistycznej. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione, co stwarza podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku oddalającego skargę w tej części i stwierdzenia nieważność § 67 pkt 4 lit. q zaskarżonej uchwały w części tekstowej i w części graficznej w zakresie dotyczącym jedynie linii rozgraniczających w odniesieniu do działki nr [...]. Jednakże z tego powodu brak było jakichkolwiek podstaw do podzielenia dalej idących twierdzeń pełnomocnika skarżącego i stwierdzenia nieważności uchwały także w odniesieniu do działki drogowej nr [...].

Bezzasadne są dalsze zarzuty materialnoprawne, w tym te zmierzające do wykazania, że regulacja § 27 planu miejscowego zakazująca w wyznaczonych strefach ochrony konserwatorskiej dokonywania scaleń i dzielenia istniejących parcel, z wyłączeniem przywracania podziałów historycznych, narusza art. 15 ust. 2 pkt 8 oraz art. 28 ust. 1 ustawy w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W powołanych prawomocnych wyrokach przesądzono, że nie jest to nadużycie władztwa planistycznego, a wprowadzenie takiej regulacji zmierza do ochrony terenu dzielnicy B., położonej w strefie ochrony konserwatorskiej. Również nieusprawiedliwione są zarzuty, wobec wykazania ich bezzasadności w powołanych prawomocnych wyrokach, dotyczące naruszenia zasady równości i w konsekwencji także zasady proporcjonalności (art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2, 5, 6 oraz art. 28 ust. 1 ustawy w zw. art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), skoro lokalizowanie nowej zabudowy według wzorników zabudowy w strefach ochrony konserwatorskiej odnosi się do wszystkich działek niezabudowych, wprowadzenie zaś nakazu budowy obiektów według określonych wzorników zabudowy nie narusza istoty prawa własności. Nie mogła odnieść skutku dalsza grupa zarzutów odniesiona do art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2, 5, 6 i art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 ustawy przez wprowadzenie do planu miejscowego elementów o charakterze nienormatywnym (informacyjnych) w załączniku nr 2 zaskarżonej uchwały. Załącznik graficzny do planu miejscowego (rysunek planu) może zawierać ustalenia zarówno normatywne, jak i informacyjne. Taką możliwość stwarza § 7 pkt 9 rozporządzenia z 2003 r., od woli rady gminy więc zależy, czy obok obligatoryjnych elementów planu miejscowego (ustaleń planu) wprowadzi również elementy informacyjne i postulatywne niepozostające w sprzeczności z normatywnymi. Przesądził o tym NSA w wyroku z 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1829/19.

Nie znajduje z kolei uzasadnienia zarzut niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 ustawy oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia z 2003 r. Zmierza on do wykazania, że plan miejscowy nie zawiera wszystkich jego obligatoryjnych elementów, nie określono bowiem parametrów i wskaźników w postaci maksymalnej zabudowy i intensywności zabudowy. Kontrolę legalności uchwały w sprawie planu miejscowego dokonuje się w oparciu o stan prawny obowiązujący w chwili uchwalania planu miejscowego. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy nakazywał określenie obowiązkowo w planie miejscowym "parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy". W zaskarżonej uchwale parametry te zostały określone. Dopiero późniejsza zmiana tego przepisu (dokonana przez art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. - Dz.U. Nr 130, poz. 871, zmieniająca ustawę z dniem 21 października 2010 r.), nakazywała określenie w planie maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Nie znajduje zaś uzasadnienia zarzut dotyczący art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy, skoro w planie miejscowym określono zarówno przeznaczenie terenów (w stosunku do jednostki o symbolu 5.2MU - § 54 planu), jak i linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (§ 3 ust. 1 pkt 2 planu, załącznik nr 1).

Odnieść się przyjdzie do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą ustaleń planu miejscowego w zakresie możliwości zabudowy terenu na terenie oznaczonym symbolem 5.2MU, przeznaczonym - stosownie do § 54 ust. 1 planu - pod zabudowę mieszkaniową z usługami wraz z urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, dojazdami i zielenią urządzoną. Teren ten, zgodnie z § 54 ust. 2 i 3 planu, w całości położony jest na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, o którym mowa w § 15 i w wyznaczonej w § 5 strefie ochrony konserwatorskiej, a ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania tego terenu zostały określone w rozdziale 1.

Na działkach wskazanych w załączniku nr 2 (także na działce skarżącego nr [...]) "nakazuje się lokalizowanie nowej zabudowy według wzorników zabudowy" o podanych typach określonych w załącznikach nr 2a - h, przy czym "propozycję sposobu lokalizacji oraz doboru typu obiektu do poszczególnych działek" przedstawia załącznik graficzny nr 2 (§ 2 pkt 1 lit. b i c, § 6 pkt 6 lit. a planu). Trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że powyższa regulacja nie oznacza nakazu lokalizowania budynku według wzornika zabudowy w ściśle określonym miejscu na działce, lecz określa sposób lokalizacji według propozycji usytuowania budynku uwidocznionego na załączniku nr 2. Zatem w przypadku działki skarżącego - równolegle do ulicy z zachowaniem uwidocznionej na załączniku nieprzekraczalnej linii zabudowy. Pełnomocnik skarżącego utrzymuje, w ślad za sugestią rzeczoznawcy budowlanego Z. G., że uwidocznienie na załączniku graficznym nr 2 usytuowanie przeszłej zabudowy wypełnia całą szerokość działki (od granicy do granicy), dlatego zachodzi sprzeczność między częścią graficzną i tekstową, co uniemożliwia przyszłą zabudową według wzorników. Twierdzenie takie nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Przede wszystkim należy stwierdzić, że treść części graficznej planu, rysunku o charakterze informacyjnym (załącznika nr 2) nie może być interpretowana w oderwaniu od ustaleń normatywnych planu miejscowego. Z postanowień § 6 pkt 6 lit. a planu wynika jednoznacznie, że owa "propozycja" sposobu lokalizacji przewiduje możliwość wyboru typu obiektu oraz jego usytuowania na działce w zależności m.in. od uwarunkowań wynikających z programu użytkowego inwestora i przepisów prawa budowlanego. Wskazane np. w załączniku nr 2a szerokości budynku według wzornika zabudowy bojarskiej typu A - 8,5 x 7,0 m (min.) oraz 9,0 x 11,0 m (maks.) przeczą tezie, że omawiana regulacja zakłada nakaz lokalizacji budynku, przeciwnie stanowi propozycję usytuowania według uznania inwestora, oczywiście przy zachowaniu linii zabudowy i wymogów wynikających z prawa budowlanego. Wnioski wynikające z opinii rzeczoznawcy, na które powołuje się pełnomocnik skarżącego, w tym także odnoszące się do niemożności zachowania warunków techniczno-budowlanych w wariancie drugim (§ 12, § 270 rozporządzenia) są wynikiem błędnego założenia, że plan miejscowy nakazuje lokalizację budynku według wzornika zabudowy na działce skarżącego w ściśle określonym miejscu i to na całej jej szerokości oraz dodatkowo lokalizację ścianami szczytowymi po granicy z sąsiednimi działkami.

Jeśli się weźmie pod uwagę szerokość działki skarżącego nr [...] (13,40 m) i wskazane już parametry budynku według wzornika A to uwzględniając nawet zabudowę sąsiednich działek (działki nr [...] - budynek murowany w granicy i działki nr [...] - budynek nowy według zabudowy z wzornika w odległości ok. 5,10 m od granicy) to oczywistym jest, że plan miejscowy nie wyklucza zabudowy tej działki przy zachowaniu innych wymogów wynikających z ustaleń planu miejscowego (np. wysokość, geometria dachu, kąty nachylenia połaci dachowych) i prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno - budowlanych konkretyzowanych na etapie postępowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej (np. § 12, § 270 rozporządzenia). Nie są więc uzasadnione obawy skarżącego co do możliwości realizacji zabudowy na jego działce, brak jest podstaw do wyrażania "niepokoju inwestycyjnego" ze wskazywanych przez niego przyczyn, wykazano bowiem, że nie zachodzi sprzeczność pomiędzy częścią tekstową planu miejscowego i jego częścią graficzną.

Bezzasadne okazały się oba zarzuty procesowe.

Nie można się zgodzić z twierdzeniem pełnomocnika skarżącego, że konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku uchybia przepisowi art. 141 § 1 P.p.s.a. w stopniu pozwalającym przyjąć, że naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji, po przedstawieniu stanu sprawy i stanowisk stron, w sposób klarowny zajął stanowisko, wynika z niego w sposób nie mogący nasuwać wątpliwości, jakimi kierował się względami uznając skargę za bezzasadną. Miał w polu widzenia wszystkie zarzuty podniesione w skardze i w dalszych pismach procesowych pełnomocnika skarżącego. Aczkolwiek w części rozważającej nie odniósł się do wszystkich zarzutów strony skarżącej, to jednakże z całokształtu rozważań wypływa ostateczna konkluzja sądu. Niewypowiedzenie się w kwestii braku określenia w planie miejscowym obowiązkowych parametrów i wskaźników zabudowy, także mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, pozwala uznać to za nieistotne uchybienie. Wywody Sądu pierwszej instancji są jasne, nie wywołują wątpliwości interpretacyjnych, pozwalają zapoznać się z racjami, jakim kierował się sąd oddalając skargę, umożliwiają skonstruowanie zarzutów kasacyjnych pod adresem zaskarżonego wyroku i wreszcie dokonanie właściwej kontroli instancyjnej.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut nieważności postępowania odniesiony do art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a, z uwagi na rozpoznanie sprawy przez Sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs ⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.) .

W postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest, że rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 10 P.p.s.a.). Do regulacji tej nawiązuje art. 90 § 1 P.p.s.a., w myśl którego sąd orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej. Prawo do publicznej rozprawy nie ma jednak charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskie, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Przepisem szczególnym uzasadniającym odstąpienie od rozpoznania sprawy na rozprawie jest art. 15zzs ⁴ ust. 3 ustawy z 2020 r., zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z przepisu tego wynika wprost, że celem stosowania tej konstrukcji procesowej jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem SARS- CoV-2. W okresie pandemii, szczególnie w latach 2020 - 2021, co jest faktem notoryjnym, istniały takie okoliczności, które w pełni nakazywały uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (zob. przykładowo: uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 - ONSAiWSA 2011 r. nr 3, poz. 35, wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 - LEX nr 3205557).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok wydany został w dniu 8 kwietnia 2021 r. po jej rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Z przedstawionych akt wynika, że sprawa została skierowana do rozpoznania w tym trybie i wyznaczono następnie termin posiedzenia niejawnego na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Sądu z dnia 22 marca 2021 r., zatem w okresie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Przewodniczący wskazał w nim, że zarządził o skierowaniu sprawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2020 r. w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i ograniczeniami wprowadzonymi rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1871). Nie może podważyć skuteczności tego zarządzenia samo twierdzenie pełnomocnika skarżącego, że nie zostało wykazane, iż w sądzie orzekającym nie można było w tym czasie przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Należy przyjąć, że środki techniczne pozostające w dyspozycji tego sądu umożliwiały wówczas rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. WSA w Białymstoku nie orzekał jedynie na podstawie skargi i odpowiedzi na skargę oraz dołączonych do niej akt planistycznych. Uwzględnić trzeba bogatą korespondencję między pełnomocnikami stron zawierającą dodatkowe ich stanowiska w sprawie i każdorazowo ustosunkowanie się do twierdzeń strony przeciwnej. Wcześniejsze posiedzenie sądu wyznaczone na dzień 8 grudnia 2020 r. zostało zniesione właśnie celem ustosunkowania się organu do pisma procesowego strony skarżącej z dnia 20 lutego 2020 r., co dostrzeżono dopiero na tym etapie postępowania sądowego. Odpowiedź pisemna organu z dnia 10 grudnia 2020 r. spotkała się z repliką pełnomocnika skarżącego zawartą w piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2021 r. Strona skarżąca mając wiedzę o przyczynie skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym i terminie posiedzenia w dniu 8 kwietnia 2021 r. ani nie oponowała przeciwko rozpoznaniu sprawy w zarządzonym trybie, ani nie przedstawiła dalszego stanowiska w sprawie. Zresztą w skardze kasacyjnej pełnomocnik nie naprowadza takich okoliczności, nie twierdzi również, że gdyby rozpoznano sprawę na rozprawie przedstawiłby dalszą argumentację na poparcie wywodzonych twierdzeń, a to mogłoby wywrzeć wpływ na wynik postępowania sądowego.

Z tych przyczyn postawiony w skardze zarzut prowadzący do nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego nie mógł zostać uwzględniony.

Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną w części i na podstawie art. 188 w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 67 pkt 4 lit. q) zaskarżonej uchwały w części tekstowej i w części graficznej w zakresie dotyczącym linii rozgraniczających w odniesieniu do działki nr [...] i oddalił skargę w pozostałej części na mocy art. 151 P.p.s.a. Z kolei rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi kasacyjnej w pozostałej części znajduje oparcie w art. 184 P.p.s.a.

Orzekając o kosztach postępowania sądowego należało mieć na uwadze, że skarga kasacyjna, a także w wyniku reformatoryjnego rozstrzygnięcia skarga, zostały uwzględnione jedynie w części, co uzasadniało, stosownie do art. 207 P.p.s.a., odstąpienie od zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w całości, zasadniczo orzeczono o zwrocie uiszczonej przez skarżącego opłaty sądowej za obie instancje.