Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 487/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 71a ust. 1-4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant referent – stażysta Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi W. P. oraz H. W. i C. W. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że pismem z 13 sierpnia 2019 r. mieszkańcy budynku wielorodzinnego przy ul. "[...]" zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") o interwencję w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu znajdującego się na parterze tego budynku z usługowego na gastronomiczny "[...]". Opisali uciążliwości związane z funkcjonowaniem tej działalności.

W dniu 25 września 2019 r. PINB przeprowadził kontrolę w przedmiotowym lokalu. Ustalił, że jego współwłaścicielami są W. P., H. W. i C. W. (dalej jako: "skarżący"). Obecna przy kontroli H. W. wyjaśniła, że od 1 lipca 2019 lokal został wynajęty i działa jako lokal gastronomiczny – sprzedawane są w nim kebaby. Podała, że w lokalu nie wykonywano żadnych robót budowlanych, nie występowano o żadne zgody do organu architektoniczno-budowlanego. H. W. oświadczyła, że lokal został zakupiony ok. 30 lat temu, działał w nim sklep AGD, następnie sklep odzieżowy. Do protokołu załączono kopię "Projektu technologii", sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania oraz uzgodnionego przez rzeczoznawcę do spraw sanitarno-higienicznych, obejmującego opracowanie rozwiązań funkcjonalnych i wyposażenia przedmiotowego zakładu gastronomicznego.

Postanowieniem z "[...]" r. organ I instancji, działając na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), wstrzymał użytkowanie przedmiotowego lokalu i nałożył na skarżących obowiązek dostarczenia dokumentów: opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego, zwięzły opis techniczny obiektu budowlanego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenie o zgodności zmienionego sposobu użytkowania części obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzję o warunkach zabudowy, ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, pozytywne opinie rzeczoznawców: ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, ds. bezpieczeństwa i higieny pracy, ds. higieniczno-sanitarnych – w terminie do 31 grudnia 2019 r.

Skarżący nie wykonali powyższego postanowienia. W czasie oględzin przeprowadzonych w dniu 2 stycznia 2020 r. PINB stwierdził dalsze użytkowanie lokalu. Obecna W. P. oświadczyła, że w lokalu nie dokonywano żadnej przebudowy, lokal od zawsze był użytkowany jako usługowy, dopełniono wszystkich formalności, aby lokal był bezpiecznie użytkowany. Podała, że na dowód tego może przedstawić pozytywny protokół badania instalacji gazowej, protokół kontroli sanitarnej z 12 września 2019 r. i protokół kontroli KPPSP z 9 września 2019 r.

Decyzją z "[...]" r., nr "[...]", organ I instancji nakazał skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu usługowego, tj. sklepu handlowego, zlokalizowanego w parterze budynku przy ul. "[...]", w którym obecnie są świadczone usługi gastronomiczne – sprzedaż kebaba. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Powołał się na przedstawiony projekt technologiczny zakładu gastronomicznego i skonstatował, że został zmieniony sposób użytkowania lokalu bez wymaganej prawem zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Podkreślił, że skarżący nie dopełnili obowiązków nałożonych postanowieniem z "[...]" r. W myśl zaś art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa

w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W odwołaniu od tej decyzji C. W. argumentował, że przedmiotowy lokal zawsze był lokalem użytkowym o różnych funkcjach od handlowych do usługowych. Lokal nigdy nie był przebudowywany, nie zmienił się układ sanitarny lokalu. Układ lokalu jest na tyle uniwersalny, że spełniał wymagania poprzednich najemców, jak i obecnego. Od lipca 2019 r. w lokalu prowadzona jest sprzedaż kanapek kebab. Tego typu działalność należy zakwalifikować do działalności handlowej – sprzedaż towaru

w postaci kanapek kebab. Na tego typu działalność nie są nałożone obowiązki ustawowe pod względem budowlanym nakazujące dostosowanie funkcji pomieszczeń czy zmiany układu lokalu. Skarżący akcentował, powołując się na wyrok NSA z 24 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1184/12, że zmiana sposobu użytkowania zachodziłaby tylko w sytuacji zmiany sposobu użytkowania na cele mieszkalne lub inne nieużytkowe. Wskazanie, że lokal jest lokalem użytkowym bez sprecyzowanej funkcji użytkowania daje podstawę do prowadzenia w nim dowolnej formy działalności gospodarczej. Skarżący nadmienił, że najemca spełnił wszystkie formalności dopuszczające jego firmę do handlu. Stwierdził, że organowi I instancji okazano protokoły z kontroli przeprowadzonych w lokalu przez Powiatową Stację Sanitarno- Epidemiologiczną, przez firmę "[...]" w zakresie instalacji i aparatów gazowych oraz projekt technologii wykonany w kwietniu 2019 r. W żadnym z protokołów nie stwierdzono nieprawidłowości. Zarzucili, że zaskarżona decyzja narazi ich tylko na straty finansowe i skutkować będzie jedynie wypowiedzeniem umowy najmu, gdyż nie jest nakazem do przywrócenia poprzedniego układu budowlanego. Podkreślili, że lokal nie był w ogóle przebudowywany.

Decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]",Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty w ten sposób, że nakazał skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu na parterze budynku przy ul. "[...]" poprzez przywrócenie funkcji handlowo-usługowej (z wyłączeniem funkcji gastronomicznej – kebab).

W uzasadnieniu organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji. Wskazał, że zmienił sentencję decyzji w celu doprecyzowania jedynie jej formy. Podniósł, że organ I instancji bezsprzecznie ustalił, iż lokal w budynku przy ul. "[...]" pełnił funkcję lokalu handlowo-usługowego, jako sklep AGD a następnie sklep odzieżowy. Nie ulega również wątpliwości, iż od 1 lipca 2019 r. ww. lokal faktycznie pełni funkcję lokalu gastronomicznego. Owa zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w sposób samowolny bez dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. W ocenie organu odwoławczego zmiana prowadzonej w lokalu działalności z funkcji usługowej na branżę gastronomiczną typu "kebab" wypełnia normę art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie wystąpienia w analizowanym przypadku zmiany sposobu użytkowania. Zgodnie z ww. regulacją przez zmianę sposobu użytkowania należy rozumieć podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniające warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zauważono, że warunki higieniczno-sanitarne dla lokalu gastronomicznego zostały określone min. w ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U.2015 poz. 594) oraz w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych. Ww. regulacje w sposób precyzyjny określają wymogi dla pomieszczeń w których przygotowuje się, poddaje obróbce lub przetwarza się środki spożywcze, a także pomieszczeń w których spożywa się posiłki. Nie ulega wątpliwości, iż regulacje w ww. zakresie odnoszą się jedynie do lokali o charakterze gastronomicznym nie dotycząc innych lokali usługowych o odmiennym przeznaczeniu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z faktem niestwierdzenia w lokalu wykonania robót budowlanych, których celem była zmiana sposobu użytkowania lokalu, prawidłowo wdrożono procedurę opartą o art. 71 a ustawy Prawo budowlane. Podkreślono, że decyzja PINB wydana w trybie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, obligująca do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, była proceduralną konsekwencją nieprzedłożenia wymaganych dokumentów celem legalizacji zmiany sposobu użytkowania oraz stwierdzenia dalszego użytkowania lokalu pomimo wstrzymania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, reprezentowani przez adwokata, wnieśli o uchylenie powyższej decyzji jako naruszającej art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej jako: "k.p.a.", oraz art. 71 ust.1 i 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu pełnomocnik argumentował, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, bowiem organ odwoławczy nie uchylił w całości decyzji organu I instancji i nie przekazał mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo że PINB nie podjął z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz błędnie ocenił, że na podstawie całokształtu materiału dowodowego, okoliczność obowiązku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania została udowodniona. Zarzucił, że organ I instancji nie ustalił przede wszystkim jakie

w prowadzonej działalności gastronomicznej naruszono warunki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził, że organ nieco ukonkretnił o jaką zmianę warunków chodzi, a mianowicie higieniczno-sanitarnych, nie wskazując przy tym żadnych przepisów powołanych aktów normatywnych w sprawie, na podstawie których można stwierdzić, iż nastąpiła zmiana tych warunków w stosunku do poprzedniego sposobu użytkowania. Pełnomocnik wywiódł, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia normatywnego zmiany sposobu użytkowania. W treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego określił przykładowe i najczęściej występujące w praktyce przypadki, przy czym ten swoisty wykaz poprzedził zwrotem "rozumie się

w szczególności". Zapis ten powoduje z jednej strony możliwość korzystania przez organ administracji ze swobody decyzyjnej w zakresie oceny zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ale z drugiej wymaga konkretnego uzasadnienia podjętej decyzji, czego w rzeczonej decyzji zabrakło. Wyjaśnił, że zmiana sposobu użytkowania może się przejawiać przykładowo w zmianie wymogów w zakresie warunków sanitarno-higienicznych, gdy inwestycja wymaga dostosowania instalacji

i dostaw mediów technicznych do potrzeb zmienionej funkcji obiektu lub jego części

a w przedmiotowej sprawie takiej konieczności nie było. W związku z tym, sam fakt zmiany sposobu prowadzonej działalności w tym lokalu nie powoduje automatycznie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. To wyłącznie ten przepis określa sytuacje, w których dochodzi do takiej zmiany. Brak jest więc podstaw do dokonania takiej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2, która prowadziłaby do uznania, iż każda zmiana prowadzonej w lokalu użytkowym działalności gospodarczej powinna być zakwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dopiero ustalenie, że w konkretnej sprawie doszło do zmiany parametrów, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2, może stanowić podstawę do przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2013 r. - II OSK 1184/12). W świetle powyższego, w ocenie pełnomocnika, organ I i II instancji błędnie stwierdzili, iż został zmieniony sposób użytkowania bez wymaganej prawem zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, bez uprzedniego zbadania, ustalenia i wskazania zmiany konkretnych warunków określonych w powołanych powyżej przepisach. Dalej pełnomocnik przekonywał, że przedmiotowy lokal nigdy nie miał sprecyzowanej funkcji. Dlatego też w przedmiotowej sprawie nie może być mowy

o zmianie sposobu użytkowania, jeżeli przedmiotowy lokal nadal jest lokalem o funkcji użytkowej. Zmiana sposobu użytkowania zachodziłaby tylko w sytuacji zmiany sposobu użytkowania na cele mieszkalne lub inne nieużytkowe. Wskazanie, iż lokal jest lokalem użytkowym bez sprecyzowanej funkcji użytkowania daje podstawę do prowadzenia

w nim dowolnej formy działalności gospodarczej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 1468/11). Podkreślono, że funkcja gastronomiczna jest niewątpliwie funkcją usługową,

a istniejący lokal był i jest w pełni przygotowany, by taką pełnić. Nie następuje zatem żadna zmiana sposobu użytkowania tego lokalu, poprzez rozszerzenie funkcji usługowej o gastronomiczną. Zaznaczono, że organ I instancji nakazał właśnie przywrócenie funkcji handlowo-usługowej, która także obejmuje usługi gastronomiczne. Zdaniem pełnomocnika organy orzekające nie wzięły pod uwagę pierwotnego sposobu użytkowania obiektu. Powinny posiłkować się przepisem art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny

z jego przeznaczeniem. W treści księgi wieczystej numer "[...]" utworzonej dla przedmiotowego lokalu w dziale 10 oznaczono przeznaczenie na: "lokal niemieszkalny", a także definicją lokalu użytkowego, zawartą w § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), która określa, że lokalem użytkowym jest jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo gospodarczym. Ponadto pełnomocnik zarzucił, że organ odwoławczy nie mógł orzekając co do istoty doprecyzować jedynie sentencji decyzji. Uznał za kuriozalne rozstrzygnięcia wydane w obu instancjach. Wskazał, że organ I instancji nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tj. sklepu handlowego, tak jakby istniały inne "niehandlowe" sklepy, zaś w drugiej określono funkcję handlowo-usługową, choć organ I instancji nie ustalił, aby poprzedni sposób użytkowania dotyczył usług (ustalono, że poprzednio w lokalu sprzedawano odzież, a wcześniej AGD - więc była to funkcja handlowa, a nie handlowo-usługowa). Ponadto organ odwoławczy w sentencji wydanej przez siebie decyzji wyłączył funkcję gastronomiczną - kebab. Natomiast w przepisach prawa administracyjnego, jak też innych nie można odnaleźć definicji oraz samego wyrażenia "kebab". Po drugie, wskazywanie, że spośród usług gastronomicznych, nie można w tym lokalu prowadzić jedynie "kebabu" nosi znamiona dyskryminacji urzędniczej. Po trzecie, należy wnioskować, iż można w przedmiotowym lokalu prowadzić inną gastronomiczną działalność, a jeśli tak, to przekreśla to podstawy uzasadnienia do wydanych decyzji organu I i II instancji, w których powoływano się na zmienione warunki higieniczno-sanitarne, tak jakby przy innej działalności gastronomicznej (nie kebabu) nie ulegałyby one zmianie.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł

o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podniósł, że skarżący nie wyrazili chęci legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania, lekceważąc postanowienie PINB o wstrzymaniu użytkowania lokalu

i obowiązku przedłożenia dokumentacji, na podstawie której, dopiero wtedy, organ mógłby oceniać czy zostały spełnione warunki, o których piszą skarżący w skardze.

Na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte. Podał, że postępowanie zainicjowane zostało przez członków Wspólnoty Mieszkaniowej, którzy zgłaszali zastrzeżenia w związku

z pochodzącymi z lokalu zapachami. W jego ocenie nie jest to wina podmiotu, ale wadliwego systemu wentylacji. Według strony skarżącej decyzja zbyt daleko ingeruje

w prawo swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Pełnomocnik potwierdził, że w przedmiotowym lokalu nadal sprzedawany jest kebab.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, jak również sąd z urzędu nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji takich naruszeń przepisów prawa, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej jako: "p.p.s.a.".

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd przede wszystkim zauważa, że mimo niesprecyzowania przez organy w decyzjach nr lokalu, w którym prowadzona jest kwestionowana działalność gastronomiczna, w sprawie bezspornym jest, o który lokal chodzi. Z akt sprawy wynika - z wypisu z rejestru lokali, z wydruku

z księgi wieczystej, że jest to lokal nr "[...]", określany w tych ewidencjach jako niemieszkalny. Zgodnie z art. 2 pkt 8 b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276), która reguluje m.in. prowadzenie ewidencji gruntów i budynków poprzez gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach (art. 2 pkt 8), przez lokal rozumieć należy samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal

o innym przeznaczeniu, w rozumieniu przepisów art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r. poz. 737, 1309 i 1469). Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. Art. 2 ust. 2 tej ustawy stanowi, że samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Dostrzec należy, że na podstawie tych przepisów wyodrębnić można ogólnie lokale mieszkalne i niemieszkalne. Zgodnie z § 31 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393) wykaz lokali jest spisem danych o liczbie i wartości lokali, stanowiących odrębne nieruchomości, znajdujących się w granicach jednostki ewidencyjnej, zestawionych według przynależności lokali do poszczególnych grup i podgrup rejestrowych z jednoczesnym podziałem na lokale mieszkalne i lokale o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami niemieszkalnymi". W związku z tym z zapisu w ewidencji o treści "lokal niemieszkalny" wynika jedynie, że lokal ma inne przeznaczenie niż mieszkalne. Klasyfikacja ta nie jest więc wystarczająca do ustalenia dotychczasowego sposobu użytkowania lokalu o innym przeznaczeniu niż mieszkalne. Również legalna definicja lokalu użytkowego zawarta w § 3 pkt 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w żaden sposób nie tłumaczy przeznaczenia lokalu użytkowego. Załączony do skargi akt notarialny określa przedmiotowy lokal jako użytkowy. Zwrot "lokal użytkowy" jest pojęciem bardzo szerokim. Powszechnie przyjmuje się, że może być to na przykład pomieszczenie biurowe, gabinet lekarski, lokal sklepowy, lokal produkcyjny czy magazyn. W warunkach niniejszej sprawy istotnym jest natomiast, że lokale użytkowe muszą spełniać wymogi, zależnie od rodzaju prowadzonej w nich działalności.

W rozpatrywanym przypadku strona uczestnicząca w oględzinach podała, że lokal został zakupiony około 30 lat temu i działał jako sklep AGD, a następnie sprzedawano w nim odzież. Informacje te są zgodne z zawiadomieniem mieszkańców przedmiotowego budynku. Niesporny jest zatem sposób użytkowania lokalu do czasu rozpoczęcia w nim z dniem 1 lipca 2019 r. działalności gastronomicznej. Rozstrzygnięcia Sądu wymaga czy wprowadzenie takiej nowej funkcji użytkowej lokalu wymagało uprzedniego zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu.

W myśl art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo budowlane do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. W myśl ust. 2 do obowiązków tych organów należy wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą Prawo budowlane.

Stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Sąd zgadza się ze skarżącymi, że brak jest podstaw do dokonania takiej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, która prowadziłaby do uznania, iż każda zmiana prowadzonej w lokalu użytkowym działalności gospodarczej powinna być zakwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że chodzi tu o działalność, która wymaga spełnienia innych lub dodatkowych warunków określonych przepisami prawa niż działalność dotychczas prowadzona w lokalu. Przepis ten nie wiąże zmiany sposobu użytkowania budynku, czy jego części - tutaj lokalu - z jego przebudową. Jeżeli zmiana sposobu użytkowania lokalu wymaga wykonania robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, to rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje odpowiednio w decyzji o pozwoleniu na budowę lub

w ramach zgłoszenia z art. 30 ustawy Prawo budowlane (art. 71 ust. 6 ustawy Prawo budowlane). W związku z powyższym, dla uznania zmiany sposobu użytkowania lokalu wystarczające jest ustalenie, że nowy charakter prowadzonej w nim działalności wymaga sprawdzenia spełnienia w lokalu warunków zastrzeżonych prawem dla tego typu działalności.

W rozpatrywanym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu, gdyż przedmiotowy lokal nie był, do czasu wprowadzonej zmiany, wykorzystywany do sprzedaży artykułów spożywczych, nie były w nim świadczone usługi gastronomiczne,

a tym samym wcześniej nie wymagał sprawdzenia pod kątem spełnienia warunków higieniczno-sanitarnych. Dopiero nowy charakter działalności uzasadniał przestrzeganie w tym lokalu cytowanych przez organ odwoławczy aktów prawnych określających wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności

i żywienia. Dlatego omawiana zmiana charakteru działalności wymagała zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu w trybie art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jako zmiana sposobu użytkowania lokalu. Wobec braku takiego zgłoszenia konieczne było wdrożenie procedury legalizacyjnej z art. 71a ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane.

Wbrew stanowisku skarżących, na analizowanym etapie organy orzekające nie musiały odwoływać się do szczegółowych regulacji prawnych w celu ustalenia czy lokal spełnia wymagania higieniczno-sanitarne określone w powołanych w decyzji aktach prawnych. Sprawdzeniu podlegałoby to bowiem w przypadku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania albo wyrażenia woli legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Skarżący zaś nie wykonali nałożonych obowiązków i nie przedłożyli żądanych dokumentów, które pozwoliłyby rozstrzygnąć czy zmiana sposobu użytkowania lokalu nie narusza prawa, nie wstrzymali też samowolnego sposobu użytkowania lokalu. W takiej sytuacji, art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie obliguje organ nadzoru budowlanego do nakazania w drodze decyzji przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten nie wymaga precyzowania przez organ nadzoru budowlanego jaki konkretnie sposób użytkowania ma zostać przywrócony. Intencją tego przepisu jest jedynie doprowadzenie do zaprzestania samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Dlatego właściwsze byłoby ograniczenie rozstrzygnięcia np. do formuły "nakazuję przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu poprzez zaprzestanie danej działalności". Taka intencja wynika z sentencji zaskarżonej decyzji. W lokalu była prowadzona sprzedaż, więc organ mógł przyjąć, że lokal pełnił funkcję handlowo-usługową. Zgodnie z art. 2 pkt 22 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2020 r. poz. 106) przez sprzedaż należy rozumieć odpłatną dostawę towarów i odpłatne świadczenie usług.

Ponadto zaznaczyć trzeba, w świetle argumentów skargi, że treści decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, nie trzeba odnosić to przyszłych, ewentualnych działalności jakie w lokalu mogłyby być ewentualnie prowadzone po sprawdzeniu warunków do ich prowadzenia. Zaskarżona decyzja dotyczy tylko konkretnie stwierdzonej samowoli. Przepisy prawa nie wykluczają, aby skarżący po wykonaniu nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, zgłosili organowi architektoniczno-budowlanemu zamiar zmiany sposobu użytkowania, w którym to postępowaniu podlegać będzie sprawdzeniu zgodność warunków lokalowych z charakterem wnioskowanej działalności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.