Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1615/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 3 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Małgorzata Roleder Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 1019/16 w sprawie ze skargi Województwa Śląskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia procedury zbycia udziałów spółki Ośrodek Leczniczo-Rehabilitacyjny "[...]" w [...] sp. z o.o. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 30 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 1019/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Województwa Śląskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z [...] września 2016 r. nr [...]w przedmiocie przyjęcie procedury zbycia udziałów spółki Ośrodek Leczniczo-Rehabilitacyjny "[...]" w [...] sp. z o.o., oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.) stwierdził nieważność w całości uchwały Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]w sprawie przyjęcia "Procedury zbycia udziałów spółki: Ośrodek Leczniczo-Rehabilitacyjny »[...]« w [...]sp. z o.o.", jako niezgodnej z art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 618 ze zm.) w związku z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 960).

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że istotne o ile nie najważniejsze dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały są zmiany legislacyjne dokonane ustawą o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw, mocą których od dnia 15 lipca 2016 r. jednostka samorządu terytorialnego nie może wyzbyć się takiej ilości udziałów lub akcji w spółce, będącej podmiotem leczniczym, która doprowadziłaby to tego, że jednostka samorządu terytorialnego będzie posiadać mniej niż 51% kapitału zakładowego oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego dysponuje bezpośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu.

Poza sporem jest, że:

po pierwsze – Województwo Śląskie w dniu wejścia w życie nowelizacji (tj. 15 lipca 2016 r.) posiadało 100% udziałów Spółki,

po drugie – zaskarżona uchwała została podjęta po dniu 15 lipca 2016 r. i swoim zakresem regulowała co do zasady Procedurę zbycia udziałów spółki: Ośrodek Leczniczo-Rehabilitacyjny "[...]" w [...].

Natomiast istotą sporu – co do meritum – jest to czy czynności zmierzające do zbycia udziałów Województwa Śląskiego w tej spółce podjęte przez organ samorządu województwa śląskiego po dniu 15 lipca 2016 r. należy uznać za sprzeczne z prawem – jak twierdzi organ nadzoru, czy wprost przeciwnie jak wywodzi strona skarżąca. Tym samym czy zaskarżona uchwała, jest niezgodna z art. 6 ust. 9 ustawy o działalności leczniczej w związku z art. 36 ust. 2 noweli oraz z art. 2 Konstytucji RP.

Przechodząc zatem do istoty sporu nie sposób nie zauważyć, co konsekwentnie minimalizuje strona skarżąca, że z punktu widzenia legalności uchwały, której nieważność stwierdził Wojewoda Śląski zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, fundamentalne znaczenie ma tak data jej podjęcia, jak i jej zakres.

Podkreślenia zatem wymaga, że ustawodawca w art. 6 ust. 9 dodanym przez art. 1 pkt 4 lit. e ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 960) zmieniającej ustawę o działalności leczniczej z dniem 15 lipca 2016 r. wyznaczył granice i wymogi stawiane podmiotom leczniczym tworzonym czy prowadzonym przez jednostki samorządu terytorialnego, stanowiąc, iż w spółce kapitałowej, o której mowa w ust. 1 pkt 1 lub ust. 2 pkt 1, lub do której przystąpiły podmioty, o których mowa w ust. 8, wartość nominalna udziałów albo akcji należących do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie może stanowić mniej niż 51% kapitału zakładowego spółki oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego dysponuje bezpośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu.

Mocą art. 36 ust. 1 noweli – przepisy art. 6 ust. 7 i 9 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spółek, w których w dniu wejścia w życie ustawy Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub uczelnia medyczna posiadały udziały albo akcje o wartości nominalnej nie mniejszej niż 51% kapitału zakładowego spółki oraz uprawnienie, o którym mowa w tych przepisach. Z kolei mocą art. 36 ust. 2 noweli – czynności mające na celu zbycie udziałów albo akcji spółek lub skutkujące utratą uprawnień, o których mowa w art. 6 ust. 7 i 9 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, podjęte przed dniem wejścia w życie ustawy, zachowują ważność.

Toteż istotne jest ustalenie w pierwszej kolejności czy użyty w art. 36 ust. 2 noweli zwrot "zachowują ważność" uprawnia podmioty taksatywnie w nim wymienione do podejmowania czynności w nich wskazanych po dniu 15 lipca 2016 r. bez podporządkowania ich wymogom art. 6 ust. 9 ustawy o działalności leczniczej, a w drugiej kolejności czy w ogóle zaskarżona uchwała dotyczy "czynności" określonych w art. 36 ust. 2 noweli, tj. tych mających na celu zbycie udziałów albo akcji spółek lub skutkujących utratą uprawnień, o których mowa w art. 6 ust. 7 i 9 ustawy zmienianej w art. 1, czy też nie, a tym samym czy czynności te stanowi de facto "procedura zbycia" – jak określa zakres jej regulacji sama strona skarżąca, czy wprost przeciwnie.

W przytoczonym przepisie – co wymaga podkreślenia – ustanowiono expressis verbis, że zachowują ważność wyłącznie czynności:

a) podjęte przed dniem wejścia w życie ustawy i

b) mające na celu zbycie udziałów albo akcji spółek lub skutkujące utratą uprawnień, o których mowa w art. 6 ust. 7 i 9 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Zatem ustawodawca uznał za ważne wyłącznie czynności związane ze zbyciem udziałów (akcji) podjęte przed dniem wejścia w życie noweli. Na marginesie wskazać należy, że nie ustanowił, że do działań czy czynności podjętych przed tą datą zachowują moc dotychczasowe przepisy czy też, że stosuje się do nich dotychczasowe przepisy a ustanowił, że "zachowują ważność".

Nadto, co także wymaga wskazania w art. 36 ust. 1 noweli unormowano, że przepisy art. 6 ust. 7 i 9 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spółek, w których w dniu wejścia w życie ustawy Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub uczelnia medyczna posiadały udziały albo akcje o wartości nominalnej nie mniejszej niż 51% kapitału zakładowego spółki oraz uprawnienie, o którym mowa w tych przepisach.

Tym samym wolą ustawodawcy:

po pierwsze – wymogi ustanowione w art. 6 ust. 7 i 9 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu ją nadanym, stosuje się do spółek, w których w dniu wejścia w życie ustawy Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub uczelnia medyczna posiadały udziały albo akcje o wartości nominalnej nie mniejszej niż 51% kapitału zakładowego spółki oraz uprawnienie, o którym mowa w tych przepisach,

po drugie – zachowują ważność czynności mające na celu zbycie udziałów albo akcji spółek lub skutkujące utratą uprawnień, o których mowa w art. 6 ust. 7 i 9 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, podjęte przed dniem wejścia w życie ustawy.

Jednostki redakcyjne art. 36 noweli ujęte w ust. 1 i 2 tworzą integralną całość. Nie może zatem budzić wątpliwości, że po dniu 15 lipca 2016 r. zbycie udziałów (akcji), i działania z tym związane, musi być zgodne ze stanem prawnym w czasie ich dokonywania. Jednocześnie z uwagi na konsekwencje i skutki prawne tejże regulacji w obrocie gospodarczym ustanowił, że ważne są podjęte przed tą datą czynności mające na celu zbycie udziałów albo akcji spółek lub skutkujące utratą uprawnień, o których mowa w art. 6 ust. 7 i 9 ustawy o działalności leczniczej.

Zatem ustawodawca uznał za ważne wyłącznie czynności związane ze zbyciem udziałów (akcji) podjęte przed dniem wejścia w życie noweli.

Skoro zatem w art. 6 ust. 9 ustawy o działalności leczniczej określono minimalny poziom zaangażowania kapitałowego Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego normując, że "wartość nominalna udziałów albo akcji należących do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie może stanowić mniej niż 51% kapitału zakładowego spółki oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego dysponuje bezpośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu", to powinnością tych podmiotów jest zachowanie 51% kapitału zakładowego spółki oraz dysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego bezpośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu i procedowanie z zachowaniem tych wymogów. Zasadne jest zatem uznanie, że w toku procedowania w spornym przedmiocie po dacie 15 lipca 2016 r. jest wymagane jednoznaczne określenie wysokości zbywanych udziałów (akcji) z uwzględnieniem obowiązku zachowania 51% kapitału zakładowego spółki oraz dysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego bezpośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu.

Wymaga tego zasada ujęta w przytoczonym przepisie, nakazująca – dla przypomnienia – obowiązek posiadania wartości nominalnej udziałów albo akcji należących do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie mniejszej niż 51% kapitału zakładowego spółki oraz dysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego bezpośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu. Oznacza to, że wszelkie działania prowadzące do ominięcia tej zasady muszą być oceniane jako naruszenie prawa. Inna wykładnia tego przepisu stanowiłaby wykładnię contra legem.

Jednostka samorządu terytorialnego po dacie 15 lipca 2016 r. – o ile przed tą datą była posiadaczem 100% pakietu właścicielskiego, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie – nie może posiadać mniej niż 51% kapitału zakładowego spółki, co oznacza, że wszelkie działania sprzeczne z tym przepisem stanowią naruszenie prawa. Podejmując zaskarżoną uchwałę Zarząd Województwa Śląskiego nie zabezpieczył wymaganego prawem posiadania 51% kapitału zakładowego spółki oraz dysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego bezpośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, stąd takie działanie zasadnie organ nadzoru ocenił, jako naruszające art. 6 ust. 9 ustawy o działalności leczniczej.

Organ nadzoru właściwie dokonał oceny legalności zaskarżonego aktu badając go w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, prawidłowo realizując nadzór mając na uwadze kryterium legalności. Poza sporem jest, że na dzień jego podjęcia art. 6 ust. 9 ustawy o działalności leczniczej ustawodawca bezwzględnie wymagał wskazanego w nim procedowania. Tymczasem objęta skargą uchwała Zarządu Województwa Śląskiego pomimo tego, że podjęta została już po wejściu w życie art. 6 ust. 9 tej ustawy, to nie uwzględniała unormowanych w niej obowiązków. Nie może budzić wątpliwości, że skoro w czasie jej podejmowania istniał już przepis prawa, z którym była sprzeczna, to obowiązkiem organu nadzoru było wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. I jakkolwiek proces zbywania udziałów składa się z ciągu działań, to nie można przyjąć, że którykolwiek z jego etapów może być sprzeczny z prawem, wprost przeciwnie każda faza i każdy jego etap muszą być zgodne z prawem, i muszą uwzględniać dokonujące się w każdym jego czasie zmiany prawa. Tymczasem rygorom tym nie podporządkował się Zarząd Województwa Śląskiego podejmując zaskarżoną uchwałę.

Analiza spornych przepisów prowadzi do stwierdzenia, że zachowują ważność tylko czynności opisane w art. 36 ust. 2 noweli i podjęte przed 15 lipca 2016 r., a nie wszystkie inne zdarzenia prawne, które nie wypełniają przedmiotowo katalogu zamkniętego, czyli czynności.

Przepis art. 36 ust. 1 i ust. 2 noweli nie stanowi podstawy do wyprowadzenia wniosku o niezmienionym stanie prawnym do wszystkich zachowań prawnych, zdarzeń i podejmowanych działań, gdyż nie tak jest zredagowany, stanowiąc wyłącznie o mocy prawnej, czyli ważności, czynności podjętych przed 15 lipca 2016 r.

Nadto, nieuprawniona byłaby próba oparcia na tym przepisie stwierdzenia, że nie wymagają podporządkowania reżimom regulacji wynikających z przepisów obecnie obowiązującej ustawy:

po pierwsze – działania, które zostały podjęte przed 15 lipca 2016 r. nawet jeżeli nie są czynnościami, o których mowa w art. 36 ust. 2 noweli,

po drugie – działania podjęte po 15 lipca 2016 r. nawet te nie będące bezpośrednim następstwem czynności o których mowa w art. 36 ust. 2 noweli, w tym – jak w przedmiotowej sprawie – stanowiących procedurę zbycia udziałów i akcji.

Przyjęcie takiego stanowisko doprowadziłoby to zaakceptowania i uznania legalności zbycia udziałów (akcji) po dniu 15 lipca 2016 r., w tym każdej ich wielkości, bez zachowania obowiązkowego pakietu większościowego, nawet w sytuacji kiedy przed graniczną datą 15 lipca 2016 r., podjęte zostały jakiekolwiek działania zmierzające do ich zbycia.

Stanowiska takiego zaakceptować nie można, gdyż działania są pojęciem szerszym znaczeniowo i nie są, gdyż z istoty być nie mogą wyłącznie czynnościami mającymi na celu zbycie udziałów albo akcji spółek lub skutkujące utratą uprawnień, o których mowa w art. 6 ust. 7 i 9 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym nowelą. Zresztą nawet odnosząc się do pojęcia "zachowują ważność" wskazać należy, że nie oznacza, że mają do nich zastosowanie dotychczasowe przepisy, i tym samym mogą im być podporządkowane regulacje w zakresie procedowania w przedmiocie wyzbycia udziału (akcji) ustanowione po 15 lipca 2016 r. bez konieczności dostosowania ich ram i granic do art. 36 ust. 1, stanowiącego, że art. 6 ust. 7 i 9 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spółek, w których w dniu wejścia w życie ustawy Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub uczelnia medyczna posiadały udziały albo akcje o wartości nominalnej nie mniejszej niż 51% kapitału zakładowego spółki oraz uprawnienie, o którym mowa w tych przepisach.

Ustawodawca explicite ograniczył ważność podjętych przed 15 lipca 2016 r., czynności mających na celu zbycie udziałów albo akcji spółek lub skutkujące utratą uprawnień, o których mowa w art. 6 ust. 7 i 9 ustawy zmienianej stanowiąc, że tylko takie zachowują ważność, czyli są one ważne. Za takowe nie mogą być uznane uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji przez Województwo Śląskie, zmieniona uchwałą z dnia 13 stycznia 2014 r. albowiem akty prawotwórcze nie są czynnościami zmierzającymi do zbycia udziałów (akcji) w rozumieniu art. 36 ust 2 noweli. Rację ma strona skarżąca, że uchwały Sejmiku z grudnia 2015 r. i czerwca 2016 r. są ważne ale już nie można zgodzić się z nią, że rozpoczynają procedurę zbywania udziałów i należy uznać dalsze działania, w tym – co wymaga podkreślenia – prawotwórcze, jako czynności o charakterze wykonawczym, podjęte w celu wykonania tych uchwał. Działania organów wykonujących zadania publiczne muszą zawsze opierać się na obowiązującym prawie, co nie zaistniałoby gdyby pozostawiono w obrocie prawnym sporną uchwałę. Jednocześnie na marginesie już tylko wskazać należy, że proces legislacyjny w przedmiocie rozpoznania co do proponowanych zmian pozwalał zainteresowanym podmiotom na skorzystanie z reguł prawnych w brzmieniu z przed wejścia w życie noweli w sposób nie pozostający w kolizji z dokonanymi zmianami.

Takie unormowanie nie może być przy tym ocenione jako naruszające interesy w toku. Zasadnie bowiem w odpowiedzi na skargę organ nadzoru wskazał, że w prawie polskim nie istnieje bezwzględna ochrona tzw. interesów w toku. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt P 10/11 stwierdził, że "że ochrona praw nabytych nie ma charakteru bezwzględnego. To znaczy, że możliwe są od niej odstępstwa, przy czym ocena ich dopuszczalności może być dokonana na tle konkretnej sytuacji z uwzględnieniem całokształtu okoliczności. Typowym przykładem uzasadnienia dla naruszenia ochrony praw nabytych może być potrzeba zapewnienia realizacji czy ochrony innej wartości istotnej dla systemu prawnego. Jak wskazał TK, m.in. w wyroku z 15 września 1999 r. (sygn. K 11/99, OTK ZU 1999, nr 6, poz. 116), dopuszczalność ograniczeń nabytych praw podmiotowych wymaga "a casu ad casum" rozważenia, czy podstawą wprowadzonych ograniczeń są inne normy, zasady lub wartości konstytucyjne, którym w danej sytuacji należy dać pierwszeństwo; nie ma możliwości realizacji danej normy, zasady lub wartości konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych; wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony praw nabytych; prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji (por. także wyrok TK z 17 listopada 2003 r., sygn. K. 32/02, OTK ZU-A 2003, nr 9, poz. 93)".

W kwestii braku niezmienności i nienaruszalności praw nabytych stanowisko zgodne z prezentowanym przez TK przyjęto także w doktrynie, wskazując, że konstytucja daje jedynie względną trwałość uzyskanych uprawnień (tak np. T. Zieliński, Ochrona praw nabytych – zasada państwa prawnego, "Państwo i Prawo" 1992, z. 3, s. 6)."

Dokonując zatem wykładni spornych przepisów należy wziąć pod uwagę art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie odpowiedzialności za bezpieczeństwo zdrowotne, jakość i dostępność świadczeń zdrowotnych obywateli. To zdrowie obywateli ma być priorytetem podmiotów publicznych. Dzięki zachowaniu większościowego pakietu udziałów jednostki samorządu terytorialnego utrzymają decydujący wpływ na funkcjonowanie podmiotów leczniczych – co nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości.

Mając na uwadze stwierdzone naruszenia prawa pozostałe zarzuty skargi, jak chociażby dotyczące sposobu ujęcia regulacji zawartych w przedmiotowej uchwale czy w załączniku do niej i dalszego procedowania pozostają bez wpływu na uznanie, że jest ona w całości sprzeczna z art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 618 ze zm.) w związku z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 960) oraz z art. 2 Konstytucji RP.

Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie nadzorcze, spełnia wszystkie wymagania określone prawem: zawiera uzasadnienie prawne – przywołane w petitum rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również później w samym uzasadnieniu, wskazuje przepisy prawa, które w istotny sposób narusza kwestionowana uchwała, zawiera umotywowaną ocenę stanu faktycznego a także związek zachodzący pomiędzy tą oceną a treścią przyjętego rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie faktyczne – wyjaśnienie organu nadzoru dlaczego zarzuca kwestionowanej uchwale brak legalności poprzez przytoczenie faktów, które organ nadzoru uznał za stwierdzone.

W ocenie Sądu organ nadzoru procedował prawidłowo wskazując podstawy prawne i wypełniając wolę normodawcy, co do treści objętego skargą rozstrzygnięcia nadzorczego.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Województwo Śląskie, na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na zarzutach.

I. Naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

A. art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1638 ze zm.) w związku z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 960) przez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do uznania, że ww. przepisy nie pozwalają na prowadzenie rozpoczętego przed dniem 15 lipca 2016 r. postępowania w sprawie zbycia udziałów,

B. art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1638 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu związku, jaki zachodzi między stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu w niniejszej sprawie, a abstrakcyjnym stanem faktycznym zawartym w normie prawnej, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż przepis art. 6 ust. 9 ww. ustawy zakazuje uchwalania przez jednostkę samorządu terytorialnego procedury zbycia udziałów spółki, w której samorząd województwa posiada udziały o wartości nominalnej nie mniejszej niż 51% kapitału zakładowego spółki, w sytuacji gdy przepis stanowi o minimalnym poziomie wartości nominalnej udziałów, które winny się pozostawać własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego,

C. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez jego niezastosowanie w postaci braku ochrony interesów w toku,

D. art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez jego niezastosowanie, prowadzące do naruszenia prawa własności gwarantowanego Konstytucją RP, bez wykazania konieczności zastosowania tak daleko idących ograniczeń.

E. art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały Zarządu Skarżącej, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki do jej stwierdzenia, z uwagi na brak sprzeczności uchwały Zarządu Województwa z prawem, tj. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Zarządu Województwa jest sprzeczna z prawem w stopniu prowadzącym do jej nieważności.

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

A. art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. oraz art. 113 § 1 p.p.s.a., przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez Skarżącego – w sytuacji, gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, czyli stwierdzenie okoliczności na to, iż Procedura zbycia udziałów Spółki: Ośrodek Leczniczo-Rehabilitacyjny "[...]" w [...]sp. z o.o. nie wywiera skutku w postaci zmniejszenia poziomu zaangażowania kapitałowego jednostek samorządu terytorialnego w spółce poniżej 51%,

B. art. 106 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez niedopuszczenie dowodów, zgłoszonych przez Skarżącego, w sytuacji gdy ocena przeprowadzonych dowodów uzupełniających z dokumentów, które nie były znane organowi, może prowadzić do wniosku, że zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.,

C. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sformułowanie uzasadnienia pozbawionego wystarczającego przedstawienia stanu sprawy – polegające na nieuczynieniu zadość wymaganiom stawianym uzasadnieniu wyroku, poprzez pominięcie wskazania w uzasadnieniu przyjętego przez Sąd stanu sprawy, nie wzięcie pod uwagę i niedokonanie oceny ustaleń dokonanych w toku postępowania, mimo iż zebrany materiał dowodowy na taką ocenę pozwalał, co spowodowało zasadnicze wadliwości motywacyjne zaskarżonego wyroku.

Na tych podstawach wnosiło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie

2) jeżeli Sąd uzna naruszenie prawa procesowego za nieistotne, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego w całości,

3) oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargo kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, wydane na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie w zaskarżonym wyroku art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa przez przyjęcie, że były podstawy do zastosowania sankcji nieważności wobec uchwały Zarządu Województwa Śląskiego. Według art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Przepis art. 82 ust. 1 nie normuje rodzaju naruszeń prawa, które daje podstawę do zastosowania sankcji nieważności uchwały organu samorządu województwa. Wyznacza jednak granice wyłączającą zastosowanie sankcji nieważności uchwały, stanowiąc w art. 82 ust. 5 tej ustawy, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nieistotne naruszenie prawa to naruszenie, które nie przesądza o treści działania organu samorządu województwa. W orzecznictwie sądowym zostało przyjęte stanowisko, że przyjęta w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa podstawa do zastosowania sankcji nieważności uchwały organu samorządu województwa nie jest ograniczona do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa, ale też obejmuje naruszenie prawa przez błędną wykładnię przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały przez organ samorządu województwa.

W sprawie objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, które uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenie art.. 6 ust. 9 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej w zw. z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw nie jest zasadny. Według art. 6 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, dodanym ustawą z 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw " W spółce kapitałowej, o której mowa w ust. 1 pkt 1 lub ust. 2 pkt 1, lub do której przystąpiły podmioty, o których mowa w ust. 8, wartość nominalna udziałów albo akcji należących do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie może stanowić mniej niż 51 % kapitału zakładowego spółki oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego dysponuje bezpośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu". Zgodnie z art. 42 ustawy o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw, regulacja ta weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia ustawy, a zatem od 15 lipca 2016 r. Według art. 36 ust. 1 powołanej wyżej ustawy "Przepisy art. 6 ust. 7 i 9 ustawy zmienionej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spółek, w których w dniu wejścia w życie ustawy Skarb Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub uczelnia medyczna posiadały udziały lub akcje o wartości nominalnej nie mniejszej niż 51 % kapitału zakładowego spółki oraz uprawnienia, o których mowa w tych przepisach". W sprawie nie jest sporne, że Województwo Śląskie posiadało 100% udziałów w spółce prowadzącej działalność leczniczą, związane zatem było wprowadzona nową regulacją ograniczającą proces prywatyzacji podmiotów prowadzących działalność leczniczą, utworzonych w formie spółki kapitałowej przez Województwo Śląskie. Zarząd Województwa Śląskiego związany był wprowadzonym ograniczeniem przy podejmowaniu działań zbycia udziałów spółki. Nie uchyla tego ograniczenia art. 36 ust. 2 ustawy z 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw, który stanowi, że "Czynności mające na celu zbycie udziałów albo akcji spółki lub skutkujące utratą uprawnień, o których mowa w art. 6 ust. 7 i 9 ustawy zmienionej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, podjęte przed dniem wejścia w życie ustawy, zachowują ważność." Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na ograniczenie przedmiotowe przyjęte w art. 36 ust. 2, przez ograniczenie do czynności mających na celu zbycie udziałów albo akcji spółki lub skutkujące utratą uprawnień, przez wyłączenie regulacji procedury zbycia o walorze abstrakcyjnym. Konkretne czynności mające na celu zbycie udziałów albo akcji spółki lub skutkujące utratą uprawnień pozostają w mocy, nie obejmując jednak abstrakcyjnych uchwał wyznaczających procedurę zbycia i działań z tym związanych, a niewywołujących konkretnych skutków prawnych.

Nie można zatem podzielić zarzutu naruszenia art. 6 ust. 9 ustawy o działalności leczniczej przez niewłaściwe zastosowanie. Regulacja abstrakcyjna procedury zbycia udziałów albo akcji spółki lub utrata uprawnień nie została adresowana do konkretnych podmiotów publicznych: Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, która dawałaby podstawy do ustalenia, że nie dojdzie do przejęcia udziałów lub akcji przez podmioty prywatne. Należy podkreślić, że ograniczenie przyjęte w art. 6 ust. 9 ustawy działalności leczniczej dotyczy podmiotu tworzącego, a nie jakie następstwo wywoła regulacja procedury zbycia, które może dotyczyć innej jednostki samorządu terytorialnego. To dana jednostka samorządu terytorialnego (w tym przypadku samorząd województwa), która utworzyła podmiot leczniczy w formie spółki kapitałowej i wyposażyła w mienie, którego źródłem jest mienie samorządu terytorialnego (mienie województwa) jest ograniczona co do dopuszczalności zbycia udziałów albo akcji, które naruszałoby w art. 6 ust. 9 ustawy o działalności leczniczej. To rozwiązanie ograniczające swobodę samorządu województwa powoduje, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 4 i art. 113 § 1 p.p.s.a. Przeprowadzanie dowodów co do potencjalnego złożenia oferty przez inną jednostkę samorządu terytorialnego nie ma znaczenia prawnego. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd na wniosek strony może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postepowania w sprawie. Nie ma podstaw do kwalifikacji przeprowadzenia dowodu z dokumentów co do faktów, które mogą być potencjalnie następstwem uchwał podejmowanych przez Zarząd Województwa Śląskiego. Możliwość udziału innej jednostki samorządu terytorialnego w procedurze zbycia udziałów albo akcji należących do Województwa Śląskiego nie jest okolicznością faktyczną, która usunęłaby istotne wątpliwości co do spełnienia warunku określonego w art. 6 ust. 9 ustawy o działalności leczniczej: wartość nominalna udziałów albo akcji należących do Województwa Śląskiego nie stanowiłaby mniej niż 51% kapitału zakładowego spółki oraz dysponowałoby bezpośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu.

Nie jest zasadny zarzut w skardze kasacyjnej naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit b reguluje podstawy uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, natomiast nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenie art. 2 Konstytucji przez ochronę interesów w toku oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji przez naruszenie prawa własności gwarantowanego w Konstytucji. Samorząd terytorialny powołany jest do wykonywania zadań wobec członków wspólnoty samorządowej, w tym do zapewnienia możliwości ochrony zdrowia i życia. Zasadnie Sąd nadał pierwszeństwu tej wartości przed ochroną swobody dysponowania mieniem województwa, w tym przez przyjęcie i nadanie pierwszeństwa prywatyzacji podmiotów leczniczych utworzonych przez samorząd Województwa Śląskiego z jego wykorzystaniem.

Nie jest zasadny zarzut naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę zgodności z prawem uchwały Zarządu Województwa Śląskiego zasadnie przyjmując, że w procedurze uchwalania zasad zbycia udziałów albo akcji związany był regulacją art. 6 ust. 9 ustawy o działalności leczniczej. Do przedstawienia stanu faktycznego sprawy nie można zaliczyć jakie potencjalnie byłyby następstwa podjętej uchwały, w tym co do podmiotów nabywających udziały albo akcje spółki kapitałowej. Tym samym dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.