Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 239/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] 1) stwierdza nieważność § 3, § 4, § 18, § 19, § 20 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie. Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w I. (dalej jako "rada miejska" lub "organ") na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 dalej: "u.s.g.") i art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 ze. zm., dalej: "u.c.p.g.") podjęła [...] czerwca 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości

i porządku na terenie Gminy I..

Pismem z [...] marca 2020 r. Prokurator Rejonowy w L. (dalej: "skarżący" lub "Prokurator") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie (dalej: "Sąd") na powołaną wyżej uchwałę z [...] czerwca 2019 r. nr [...]. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

I. naruszenie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez:

- stwierdzenie w § 2 ust. 1 regulaminu, że odpady komunalne zbiera się

w sposób selektywny, podczas gdy według stanu prawnego obowiązującego w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny, decydował na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości;

- powtórzenie w § 3 ust. 1 regulaminu zagadnienia uregulowanego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., w zakresie, w jakim właściciel nieruchomości jest zobowiązany do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości i nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, podczas gdy na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym do 6 września 2019 r.), regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu

i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego;

- określenie w § 3 ust. 2 regulaminu częstotliwości i sposobu usuwania błota, śniegu

i zanieczyszczeń z nieruchomości opisanych w § 3 ust. 1 regulaminu;

- ograniczenie w § 4 ust. 1 pkt 1 regulaminu możliwości mycia pojazdów poza myjniami tylko do nadwozia pojazdu;

- określenie w § 4 ust. 2 regulaminu, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami mogą być przeprowadzonej jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód, gleby i uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, co nastąpiło

z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g.;

- ustalenie w § 14 ust. 2 regulaminu częstotliwości opróżniania z osadów ściekowych zbiorników przydomowych oczyszczalni jako wynikającej z instrukcji ich eksploatacji, co jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.;

- dopuszczenie w § 18 regulaminu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, pod warunkiem utrzymywania zwierząt na własny użytek, posiadania pomieszczeń inwentarskich spełniających wymogi przepisów odrębnych i ograniczenia uciążliwości dla środowiska związanych z utrzymaniem zwierząt do obszaru nieruchomości na której znajdują się zwierzęta;

- określenie w § 19 regulaminu warunków dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, tj. gromadzenie

i usuwanie nieczystości w sposób niepowodujący zanieczyszczenia powietrza, wody

i gleby, utrzymanie czystości terenu i pomieszczeń inwentarskich, przestrzeganie zasad sanitarno-epidemiologicznych i weterynaryjnych, usuwanie i unieszkodliwianie padliny zgodnie z odrębnymi przepisami weterynaryjnymi, co nastąpiło

z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.;

- przyjęcie w § 20 ust. 1 regulaminu, że obowiązkowej deratyzacji podlegają obiekty w których stwierdzono występowanie gryzoni lub insektów, bez wskazania terminu jej przeprowadzenia.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę, organ jedynie uznał zasadność zarzutu wprowadzenia ograniczenia w § 4 ust. 1 pkt 1 regulaminu jako przekroczenie delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. W pozostałym zakresie wniósł zaś o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się w przeważającej części zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie

w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub

w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy

o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa

w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.).

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga Prokuratora jest

w części zasadna, albowiem zaskarżona uchwała w niektórych zapisach w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii

i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych

i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników

w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie,

w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g., mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej także jako: CBOSA).

Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; wyrok NSA

z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13, CBOSA).

Podzielić należy stanowisko skarżącego Prokuratora odnośnie regulacji zawartej w § 3 ust. 1 regulaminu. W art. 4 ust. 2 pkt 1 b u.c.p.g. określono wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, które obejmują uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast w § 3 ust. 1 regulaminu nie nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, podczas gdy na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.c.g. regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Sąd podziela również zarzut dotyczący określenia w § 3 ust. 2 regulaminu częstotliwości i sposobu usuwania błota, śniegu i zanieczyszczeń z nieruchomości opisanych w § 3 ust. 1 regulaminu, podczas gdy zaskarżona regulacja stanowi powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 741/13, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r., sygn. akt VIII Sa/Wa 214/17, Lex nr 2375348). Tak więc, uchwałodawca wskazując na konieczność usuwania nieczystości z "częstotliwością zapobiegającą gromadzeniu się tych zanieczyszczeń" przekroczył delegację ustawową, gdyż określenie czasu wykonywania tego typu obowiązku nie zostało przewidziane w obowiązkach wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. u.c.p.g. Odwołanie się do terminów nieostrych powoduje niemożność określenia prawidłowego sposobu zachowania się adresata uchwały. Ponadto art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia (wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 991/17).

Przepis § 4 ust. 1 pkt 2 regulaminu dopuszcza mycie poza myjniami jedynie nadwozia samochodowego. Regulacja ta zapadła z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 c, który to zezwala radzie gminy określić jakie wymagania muszą być spełnione w przypadku mycia i napraw pojazdów poza myjniami i warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw. Ustawodawca upoważnił gminę do określenia szczegółowych zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych w całości. Brak jest zaś podstaw do wprowadzenia ograniczenia w zakresie mycia jedynie do nadwozia pojazdu.

Z kolei w § 4 ust. 2 regulaminu wskazano, że naprawy pojazdów samochodowych mogą odbywać się poza warsztatami naprawczymi, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód, gleb i ziemi ani uciążliwości dla mieszkańców. Zdaniem Sądu uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla innych osób i środowiska wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm., dalej: "k.c."), por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 120/12, CBOSA). Stosownie zaś do art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłóciły korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18, CBOSA).

Sąd podzielił również stanowisko strony skarżącej, że przepis § 18 regulaminu przewidujący dopuszczenie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, pod warunkiem utrzymywania zwierząt na własny użytek, posiadania pomieszczeń inwentarskich spełniających wymogi przepisów odrębnych i ograniczenia uciążliwości dla środowiska związanych z utrzymaniem zwierząt do obszaru nieruchomości na której znajdują się zwierzęta. Rada gminy nie może zakazywać wszelkiej uciążliwości dla środowiska bez sprecyzowania tego pojęcia poprzez określenie chociażby minimalnych wymagań w tym zakresie. Nadto rada gminy mogła wprowadzić taki ogólny zakaz tylko na określonych obszarach lub poszczególnych nieruchomościach.

Z kolei w § 19 regulaminu określono warunki dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, tj. gromadzenie

i usuwanie nieczystości w sposób niepowodujący zanieczyszczenia powietrza, wody

i gleby, utrzymanie czystości terenu i pomieszczeń inwentarskich, przestrzeganie zasad sanitarno-epidemiologicznych i weterynaryjnych, usuwanie i unieszkodliwianie padliny zgodnie z odrębnymi przepisami weterynaryjnymi, co w ocenie Sądu powoduje, że regulacje te nie wyczerpują treści delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g., gdyż są zbyt ogólne, jak również odwołują się do materii uregulowanej w aktach prawnych wyższego rzędu (np. w zakresie gromadzenia czy usuwania nieczystości, które nie są obornikiem lub gnojówką, czy też wkraczają

w sferę własności i prawa sąsiedzkiego). Prawidłowo zatem wskazał Prokurator, że rada gminy nie może ustanawiać warunków czy wymagań, jeżeli kwestie te są uregulowane w odrębnych obowiązujących przepisach wyższej rangi, np. ustawa lub rozporządzenie (wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 214/17). Wprowadzenie obowiązku przestrzegania przepisów sanitarno – epidemiologicznych i weterynaryjnych przekracza upoważnienie ustawowe i wkracza w materię regulowaną przez akty prawne wyższego rzędu. Takie unormowanie ma charakter czysto informacyjny i zarazem odsyłający do systemu prawa, co nie jest przedmiotem regulacji prawnych i tym samym jako regulacja nie przewidziana prawem wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego.

Za wadliwe należy również uznać uregulowanie zawarte w § 20 regulaminu bowiem ww. unormowanie nie wyczerpuje normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., nakazującej wyznaczenie w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w ww. przepisie u.c.p.g. było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 916/13; wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18 publ. CBOSA).

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącego dotyczącego stwierdzenia zawartego w § 2 ust. 1 regulaminu, że odpady komunalne zbiera się w sposób selektywny, podczas gdy według stanu prawnego obowiązującego w dacie wejścia

w życie zaskarżonej uchwały, o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny decydował na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości. Zdaniem Sądu powołana regulacja wbrew stanowisku Prokuratora nie narusza treści art. 4 ust. 2 u.p.c.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, który to przepis w ust. 2 pkt 1 stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie selektywnego zbierania

i odbierania odpadów komunalnych (lit. a) i b)) Z zapisu § 2 ust. 1 regulaminu nie wynika zakaz zbierania odpadów w sposób nieselektywny, a zapis ten określa tylko zasady selektywnego zbierania odpadów w przypadku wybrania przez właściciela posesji takiej opcji, co oznacza brak dowolności w wyborze metody odbioru tych odpadów.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 u.p.c.g. poprzez ustalenie w § 14 ust. 2 regulaminu częstotliwości opróżniania

z osadów ściekowych zbiorników przydomowych oczyszczalni jako wynikającej

z instrukcji ich eksploatacji, co jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.p.c.g. W myśl tego przepisu regulamin określa częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Kontrolowana regulacja nie zawiera uregulowania dotyczącego pozbywania się nieczystości ciekłych z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, przez określenie konkretnych okresów, lecz odwołuje się do instrukcji eksploatacji. Zobowiązuje też do usuwania nieczystości ciekłych z częstotliwością i w sposób gwarantujący, że nie nastąpi wyciek ze zbiornika. W ocenie sądu takie określenie częstotliwości opróżniania zbiorników jest wystarczające.

Nie da się bowiem sparametryzować częstotliwości opróżniania zbiorników dla ogółu mieszkańców, gdyż właściciele nieruchomości dysponują zbiornikami o zróżnicowanej pojemności, a różnych wymogach technicznych i w poszczególnych gospodarstwach produkują zróżnicowane ilości odpadów. Konieczność opróżniania takich zbiorników zależna jest od wielu zróżnicowanych parametrów, takich jak: pojemność zbiornika, ilość osób zamieszkujących nieruchomość, indywidulanych cech osobniczych, trybu życia tych osób (jest np. istotna różnica pomiędzy mieszkańcem przebywającym w poza miejscem zamieszkania przez większą część tygodnia, a mieszkańcem stale przebywającym w domu). Dlatego też nie sposób uogólniać częstotliwość usuwania nieczystości ciekłych przez wyznaczanie okresów czasu dla wszystkich właścicieli nieruchomości, nawet przy zróżnicowaniu tych okresów w zależności od liczby osób zamieszkujących nieruchomość. Technicznie niemal niewykonalne byłoby też uzależnienie częstotliwości usuwania tych nieczystości od pomiarów ich emisji.

Sąd uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a wystarczającym będzie wyeliminowanie z niej wskazanych wyżej przepisów regulaminu stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt 1 wyroku.

W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.