Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 37/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1; art 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 43 pkt 4 lit. a; art. 63 ust. 1;
journal: Dz.U. 2023 poz 1429
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym
article: art. 7; art. 8; art 77 § 1; art. 79a § 1; art 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Protokolant Referent Agnieszka Zych-Zaborska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 lipca 2024 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 24 października 2023 r., nr SKO 4532.309.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 17 sierpnia 2023 r., nr DZSW/SP/008593/2023.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, SKO, Kolegium) zaskarżoną decyzją z dnia 24 października 2023r., nr SKO 4532.309.2023 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania R. N. (dalej: Strona, Skarżący, Wnioskodawca), utrzymało w mocy Prezydenta Wrocławia z dnia 17 sierpnia 2023 r., nr DZSW/SP/008593/2023 odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na K. N.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

W dniu 31 maja 2023 r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją łub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – K. N., która jest osobą rozwiedzioną. Matka Strony legitymuje się orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu z dnia 30 marca 2023 r. uznającą ją za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym od dnia 5 grudnia 2022 r. - na stałe. W orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność matki Strony.

Wskazaną decyzją z dnia 17 sierpnia 2023 r. organ I instancji odmówił Stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mamą.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał przepis art. 17 ust. 1 oraz 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 390; dalej: u.ś.r.) oraz przedstawił stan faktyczny sprawy.

Organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż według orzeczenia o niepełnoprawności nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności matki Strony. Ponadto Skarżący we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazał adres zamieszkania przy "ul. [...]" we W., podczas gdy jego matka zamieszkuje przy "ul. [...]" we W. W oświadczeniach złożonych w dniu 6 lipca 2023 r. w uzupełnieniu wniosku z dnia 31 maja 2023 r. Skarżący także podał swój adres zamieszkania przy ""ul. [...]" we W.. Następnie w dniu 10 lipca 2023 r. oświadczył, iż od czerwca 2023 r. zamieszkuje z matką przy "ul. [...] we W., zaś adres do korespondencji to "ul. [...]" we W. Natomiast w kolejnym oświadczeniu z dnia 11 lipca 2023 r. Skarżący podał, iż mieszka przy "ul.[...]" od końca maja 2023 r. i obecnie jest to również adres korespondencyjny. Ponadto zgodnie z oświadczeniem Strony w mieszkaniu przy "ul. [...]" zamieszkuje jego żona, którą Skarżący odwiedza w miejscu zamieszkania. Kolejno w dniu 1 sierpnia 2023 r. Skarżący podał, iż adres do doręczeń to "ul. [...]" we W. Biorąc pod uwagę powyższe oświadczenia organ I instancji wskazał, że powziął wątpliwość, czy Skarżący rzeczywiście zamieszkuje na stałe w miejscu sprawowania opieki nad matką i czy w związku z tym sprawowana opieka ma stały charakter.

Organ I instancji wskazał, że Skarżący po ustaniu zatrudnienia, tj. od dnia 1 czerwca 2023 r. nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Strona deklaruje, iż od końca maja 2023 r. sprawuje stałą opiekę nad matką. Ze zgromadzonego materiału dowodowego i oświadczenia Skarżącego z dnia 6 lipca 2023 r. oraz treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 11 lipca 2023 r. wynika iż Skarżący mieszka z matką od końca maja 2023 r., a podczas sprawowania opieki nad matką wykonuje następujące czynności: higiena: kąpiel - codziennie; pomoc w ubieraniu, przygotowanie ubrań - 2-3 razy dziennie; ćwiczenia fizyczne, masaże, rehabilitowanie - 2 razy dziennie; podawanie leków - 3 razy dziennie; przygotowanie i podawanie posiłków - 4 razy dziennie; wizyty lekarskie - w razie potrzeby; opłacanie rachunków - 1 raz w miesiącu; robienie zakupów, realizacja recept - 1 raz dziennie; załatwianie spraw urzędowych - w razie potrzeby; wyjścia na spacery - 2 razy dziennie; czytanie książek, pism urzędowych - w razie potrzeby; układanie do snu - 2 razy dziennie; masaże, oklepywanie - 2 razy dziennie; czuwanie podczas snu - w razie potrzeby, -sprzątanie, pranie, prasowanie - codziennie.

Organ I instancji zauważył, że Skarżący w trakcie sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie podejmuje takich czynności, jak wymiana pielucho-majtek, smarowanie kremami i maściami na odparzenia, przewracanie na inny bok i działania przeciwodleżynowe. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż matka Strony nie jest osobą leżącą i nie wymaga tego rodzaju czynności opiekuńczych.

Organ I instancji podkreślił, że jedną z okoliczności warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki. Stała opieka to nie tylko ciągłe przebywanie z osobą niepełnosprawną i wyręczanie go we wszystkich czynnościach, ale też piecza nad taką osobą, stała gotowość udzielania pomocy, gdy tylko wystąpi taka konieczność. Opieka ta musi w oczywisty sposób stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Słowo "opieka" w języku polskim oznacza troszczenie się, dbanie o kogoś, doglądanie, pilnowanie kogoś, czegoś, strzeżenie, dozór. Opieka, o której mowa wyżej, ma być sprawowana nad osobą niepełnosprawną, która nie jest w stanie samodzielnie egzystować, radzić sobie samodzielnie w życiu codziennym. Opieka ta musi być stała i absorbująca, a nie doraźna albo fikcyjna i musi wyrażać się w całodobowym zaangażowaniu ze strony opiekuna i podejmowaniu przez niego szeregu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy. W świetle powyższego świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane wyłącznie w takim przypadku, gdy osoba wymagająca opieki ze względu na stan zdrowia nie ma możliwości samodzielnego wykonywania w szczególności takich czynności, jak: utrzymanie higieny osobistej, ubieranie się i rozbieranie, wstawanie z łóżka czy z krzesła w cięższych przypadkach - przewracanie z boku na bok w łóżku w celu zapobieżenia powstawania odleżyn, przemieszczanie się w mieszkaniu, korzystanie z toalety, spożywanie posiłków i przyjmowanie napojów, załatwianie potrzeb fizjologicznych. Gdy osoba niepełnosprawna nie może tego rodzaju czynności wykonać samodzielnie, wówczas konieczna jest opieka nad nią, a więc stała obecność opiekuna.

Wymóg opieki nad osobą niepełnosprawną związany jest z całkowitą zależnością tej osoby od otoczenia, polegający na pielęgnacji w procesie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych. Konieczność wykonywania jedynie takich czynności pielęgnacyjnych (np. kąpiel), które mogą być wykonane w dowolnym czasie, czy wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego osoby niepełnosprawnej lub dbaniem o porządek w domu nie świadczy jeszcze o spełnieniu ustawowej przesłanki niepodejmowania (rezygnacji z) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, czynności te nie kolidują bowiem z wykonywaniem pracy przez osoby pozostające w zatrudnieniu lub wykonujące inną pracę zarobkową.

W ocenie organu I instancji charakter i zakres czynności podejmowanych przez Skarżącego z tytułu sprawowania opieki nad matką nie uniemożliwia podjęcia pracy zarobkowej, gdyż osoby pracujące również wykonują takie czynności, wymaga to jedynie odpowiedniej organizacji dnia. Opieka sprawowana w takim zakresie nie jest na tyle intensywna i absorbująca, aby wykluczyć możliwość podjęcia zatrudnienia, choćby na część etatu. Zakres opieki sprawowanej Skarżącego nad matką wskazuje na doraźną pomoc, troszczenie się o osobę niepełnosprawną i jej towarzyszenie, które to czynności wynikają z prawnego i moralnego obowiązku dziecka wobec rodzica. Nie wykluczają jednakże podjęcia przez Stronę zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy lub innej pracy zarobkowej. Zatem w niniejszej brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem przez Stronę stałej i absorbującej opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej matki. Niewątpliwym jest, że matka Strony ze względu na swoją niepełnosprawność wymaga pewnego wsparcia i pomocy innych osób a Skarżący wsparcia tego matce udziela. Jednakże zakres opieki sprawowanej przez Stronę nad matką nie wymaga całodobowego i stałego zaangażowania i ma charakter doraźny. Wymienione przez Stronę czynności oraz częstotliwość ich wykonywania w ramach sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, nie mogą być uznane za opiekę stałą, a raczej za wspomaganie osoby niepełnosprawnej w codziennym funkcjonowaniu.

SKO zaskarżoną decyzją z dnia 24 października 2023 r. po rozpoznaniu odwołania Strony, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W pierwszej kolejności SKO podkreśliło, że skoro nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia na podstawie przepisu, w stosunku do którego - w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - odpadło domniemanie zgodności z Konstytucją, to w niniejszej sprawie oceny spełnienia przez Skarżącego przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało dokonać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Wobec tego za niezasadną uznał organ odwoławczy odmowę przyznania Stronie przez organ I instancji świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na przesłankę określoną w art. 17 ust. 1b u.ś.r. SKO uznało, że Skarżący spełnia warunek w postaci wymaganego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jego matki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Kolegium, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma przede wszystkim okoliczność, czy stopień i zakres opieki sprawowanej przez Skarżącego opieki nad matką uniemożliwiał mu kontynuowanie pracy zarobkowej.

Kolegium podkreśliło, że nie zawsze osoba nieaktywna zarobkowo oraz zarazem opiekująca się osobą niepełnosprawną spełnia ustawową przesłankę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Znaczenie ma bowiem charakter i zakres sprawowanej opieki, który rzeczywiście czyni niemożliwym podjęcie lub kontynuowanie aktywności zarobkowej. Częściowo wynika to z tego, że obowiązująca definicja niepełnosprawności oraz jej stopnie nie przystają do odrębnego ryzyka socjalnego, jakim jest niesamodzielność, zwłaszcza osób starszych (potrzeba opieki, pielęgnacji lub wsparcia). W praktyce mamy dziś jeden "stopień niesamodzielności", tj. znaczny stopień niepełnosprawności. Oznacza to brak zróżnicowania w obrębie osób "niesamodzielnych" z punktu widzenia stopnia naruszenia ich samodzielności oraz potrzeb w zakresie pielęgnacji, opieki lub wsparcia. Dlatego też samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wystarcza, w świetle obowiązującego prawa - dla określenia zakresu potrzeb osoby niepełnosprawnej - opieki, pielęgnacji, wsparcia. W związku z tym, na użytek ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca przewidział specyficzny instrument badania i weryfikacji, czy zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia zarazem aktywność zarobkową i zawodową jej opiekuna.

Dlatego też Kolegium zauważyło, mając w szczególności na uwadze twierdzenia zawarte w odwołaniu, że Strona wspiera matkę przy ubieraniu i porannej oraz wieczornej toalecie, podaje leki i posiłki, towarzyszy podczas spożywania posiłków, odbywa wspólnie spacery, iż warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest stwierdzenie związku przyczynowego wyłącznie między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Tymczasem, jak wynika z treści wywiadu środowiskowego oraz odwołania, Skarżący, wspierając matkę, wykonuje czynności typowe dla osoby prowadzącej gospodarstwo domowe zamieszkiwane przez osoby w różnym wieku (np. także małe dzieci) oraz jednocześnie aktywnej zawodowo i zarobkowo. W trakcie rodzinnego wywiadu środowiskowego nie wykazano, że zakres potrzeb matki Strony czyni niemożliwym podjęcie przez Skarżącego aktywności zawodowej co najmniej w połowie wymiaru czasu pracy. Nie wskazano przede wszystkim, że matka Strony wymaga stałej pieczy np. z powodu stanu psychicznego czy też konieczności pomocy w np. samodzielnym spożywaniu posiłków lub korzystaniu z toalety. Udzielanie pomocy przy ubieraniu się, porannej i wieczornej toalecie, podawanie leków, pomiar ciśnienia krwi nie wyklucza możliwości podjęcia aktywności zawodowej i zarobkowej.

Kolegium podkreśliło, że uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ma mieć na celu opiekę, stanowiącą pieczę nad osobą. Opieka ta musi w związku z tym mieć charakter trwały lub długotrwały oraz być wykonywana osobiście. Tylko taka opieka uniemożliwia podjęcie lub kontynuowanie aktywności zarobkowej przez opiekuna. Opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem zatrudnienia zgodnego z oczekiwaniami osoby zarejestrowanej jako poszukującej pracy. Osoba sprawująca długotrwałą opiekę lub niosąca długotrwałą pomoc musi być zmuszona do porzucenia zamiaru podjęcia pracy zarobkowej, mimo istniejących na rynku miejsc pracy i zdolności do pracy lub zmuszona do rezygnacji z kontynuowania danej pracy zarobkowej. Trudno przyjąć, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym, która wyklucza zarazem jej aktywność zarobkową, jeśli podopieczny przez większość doby korzysta z opieki i wsparcia innych osób.

SKO wskazało, że w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 22 sierpnia 2012 r., II SA/Ol 413/12 podkreślono, że "Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad rodzicem, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku dzieci względem rodziców, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu, w sytuacji braku propozycji odpowiedniej pracy. Opieka nie może być bowiem fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem zatrudnienia zgodnego z oczekiwaniami osoby zarejestrowanej jako poszukującej pracy".

Mając powyższe na względzie SKO uznało, że Skarżący nie spełnia zasadniczego warunku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w postaci zakresu i charakteru opieki sprawowanej względem jego matki, która wykluczałby jego aktywność zawodową i zarobkową.

Na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez:

1) uznanie, że czynności podejmowane przez Skarżącego w ramach opieki sprawowanej przez niego nad matką nie uniemożliwiają mu podjęcia zatrudnienia, co warunkuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a mają one jedynie charakter doraźny, przy jednoczesnym przyjęciu, że wspólne zamieszkiwanie z osobą objętą opieką przez warunkuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącemu,

2) przyjęcie, że matka Strony nie wymaga całodobowej opieki ze strony Skarżącego, co warunkuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy nie jest to zgodne z prawdą oraz nie jest to przesłanką wynikającą z przepisów prawa,

3) przyjęcie, że Skarżący fikcyjnie sprawuje opiekę nad matką, gdyż nie może znaleźć zatrudnienia zgodnego z jego oczekiwaniami lub jako osoba zarejestrowana jako poszukująca pracy, podczas gdy Skarżący jak to wskazywano w toku całego postępowania zrezygnował z pracy (która de facto mu odpowiadała) i nie był zarejestrowany gdziekolwiek jako osoba poszukująca pracy - te założenia organu II instancji zostały w ocenie Skarżącego przyjęte na niezrozumiałej i fikcyjnej podstawie,

4) przyjęcie, że matka nie korzysta z opieki Skarżącego, albowiem przez większość doby korzysta z opieki i wsparcia innych osób - te założenia organu II instancji zostały w ocenie Skarżącego przyjęte na niezrozumiałej i fikcyjnej podstawie;

II. naruszenie przepisów art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez doręczenie decyzji bezpośrednio Skarżącemu, podczas gdy od początku postępowania ) (chwili złożenia wniosku) Skarżący działa przez ustanowionego pełnomocnika;

III. naruszenie przepisów art. 75 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, tj. brak odniesienia się przez organ do stanu zdrowia podopiecznej Skarżącego, co jego zdaniem warunkuje sprawowanie nad nią stałej opieki, która uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia.

Mając na uwadze powyższe wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 19 lutego 2024 r. Skarżący w replice do odpowiedzi na skargę podtrzymał w całości swoje stanowisko w sprawie. Zwrócił uwagę,, że organ mylnie postrzega pojęcia prowadzenia gospodarstwa domowego oraz sprawowania opieki wykluczającej możliwość podjęcia pracy zarobkowej. Obowiązki, których Skarżący podjął się względem swojej matki, nawet w przypadku gdy pokrywają się z tymi, które zwyczajowo związane są z prowadzeniem gospodarstwa domowego, nie mogą być automatycznie postrzegane jako te które nie wykluczają możliwości wykonywania pracy zarobkowej. Organ przede wszystkim nie ustalił czy dla Skarżącego wykonywane przy opiece nad matką czynności stanowią te które w życiu codziennym stanowiły dla niego prowadzenie gospodarstwa domowego. Czynności te nie stanowiły dla Skarżącego przed podjęciem opieki nad matką czynności cyklicznych, z którymi spotykał się każdego dnia. Istotnie różni się wykonywanie pewnych czynności wobec własnej osoby od dodatkowego, w znacznie szerszym zakresie, wykonywania takich czynności wobec innej osoby i przede wszystkim jest to znacznie bardziej czasochłonne. Opieka nad osobą w podeszłym wieku ze znacznym stopniem niepełnosprawności o ograniczonych możliwościach ruchowych nie należy do normalnych czynności gospodarstwa domowego i w przypadku Skarżącego wyklucza możliwość podjęcia pracy zarobkowej, co nie oznacza zupełnego pozbawienia czasu na czynności takie jak zakupy czy załatwianie spraw osobistych. Zakres opieki sprawowanej przez Skarżącego nad matką został oceniony przez organ błędnie. Niezależnie od powyższego w odpowiedzi na skargę podobnie jak w wydanej decyzji organ podnosi, że Skarżący nie sprawuje naci matką opieki wobec faktu, że opieka ta jest wykonywana przez inne osoby. Twierdzenie organu w tym zakresie jest fałszywe (brakuje mu jakiegokolwiek odniesienia do zgromadzonego materiału dowodowego), co podniósł już skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) w związku z art. 135 p.p.s.a. skutkowało ich uchyleniem.

Kwestie związane z uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną uregulowane zostały w art. 17 u.ś.r. Przy czym z dniem 1 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2024 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429; dalej: u.ś.w.), która zmieniła brzmienie m. in. art. 17 ust. 1 u.ś.r. W aktualnym stanie prawnym o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną w wieku do ukończenia 18. roku życia. Wobec tego opiekunowie osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 rok życia zostali pozbawieni możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednakże w myśl art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, o których mowa w u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu ustalając zakres zastosowania ww. przepisu przejściowego należy uwzględnić art. 24 ust. 2 u.ś.r. W konsekwencji przepis art. 63 ust. 1 u.ś.w. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie art. 43 pkt 4 lit. a) u.ś.w. zmieniającego art. 17 u.ś.r.) organy rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.

Stosownie zatem do art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje m. in. osobom wskazanym w pkt 4 tego przepisu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że argumentacja organu I instancji, w części w której oparł on decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją RP tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Kolegium słusznie uznało, że moment powstania niepełnosprawności matki Skarżącego nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium uznało natomiast za prawidłową odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stwierdzając, tak jak organ I instancji, że w sprawie brak bezpośredniego związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez Skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką, a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia.

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że matka Skarżącego legitymuje się orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu z dnia 30 marca 2023 r. uznającą ją za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym od dnia 5 grudnia 2022 r. - na stałe. Symbol niepełnosprawności 05 – R. W orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność matki Strony. Ponadto w orzeczeniu wskazano, że matka Strony wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczona możliwością samodzielnej egzystencji.

Obowiązkiem organów administracji w postępowaniu dotyczącym przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowe ustalenie istotnych okoliczności faktycznych i dokonanie ich oceny m. in. pod kątem tego, czy wnioskujący o świadczenie nie podejmuje zatrudnienia lub rezygnuje z niego z powodu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Organy administracji publicznej zobowiązane są podejmować z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). W myśl art. 8 k.p.a. organy powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Artykuł 80 k.p.a. stanowi natomiast, że organy administracji publicznej oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Organy nie sprostały obowiązkom wynikającym ze wskazanych wyżej przepisów k.p.a., tzn. nie ustaliły w sposób odpowiadający zasadzie prawdy obiektywnej stanu faktycznego sprawy i nie oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy w sprawie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego, a opieką nad niepełnosprawną matką.

Wywiad środowiskowy został przeprowadzony pobieżnie i nie pozwala na ustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek dokumentacji medycznej potwierdzającej schorzenia i stan niepełnosprawnej matki Skarżącego. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie wynika jaki jest stopień samodzielności osoby niepełnosprawnej w podstawowych czynnościach życiowych w powiązaniu z potencjalnym samodzielnym funkcjonowaniem w domu. Nie poczyniono ustaleń na jakie schodzenia i dolegliwości cierpi osoba niepełnosprawna. Nie ustalono czy schorzenia i dolegliwości matki Skarżącego uniemożliwiają jej samodzielne funkcjonowanie w domu podczas potencjalnego pobytu w pracy Skarżącego, czy też jej stan zdrowia wyklucza możliwość pozostawiania jej samej w domu.

Podkreślić należy, że okoliczności związane ze stopniem samodzielności matki Skarżącego są istotne zarówno w kontekście charakteru i zakresu opieki jakiej ona wymaga, jak i zakresu opieki jaką faktycznie sprawuje wobec niej Skarżący. Chodzi bowiem o ocenę czy podejmowane przez Skarżącego czynności opiekuńcze i dnia codziennego odpowiadają na podstawowe potrzeby osoby niepełnosprawnej. Ponadto zauważyć trzeba, że ten sam rodzaj czynności opiekuńczych może być uznany jedynie za pomoc w czynnościach dnia codziennego, jak i wypełniać przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w zależności od stopnia ich nasilenia i charakterystyki choroby niepełnosprawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 kwietnia 2023 r., III SA/Kr 1605/22, opubl. W CBOSA).

Ponadto zdziwienie budzą sformułowania Kolegium (str. 6 zaskarżonej decyzji) dotyczące fikcyjności opieki, problemów ze znalezieniem atrakcyjnej pracy oraz korzystania przez osobę niepełnosprawną z opieki i wsparcia innych osób. Powyższe sformułowania nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Powyższe świadczy o tym, że postępowanie dowodowe w rozpatrywanej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest pełny i nie został prawidłowo oceniony. Jako dowolne należy bowiem traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy organy kwestionują złożone przez stronę oświadczenia co do zaistnienia określonych okoliczności, jednakże same nie przeprowadzają w tym zakresie postępowania dowodowego.

Organ odwoławczy, jak i organ I instancji nie dopełniły określonego w art. 79a § 1 i 2 w zw. z art. 9 k.p.a. obowiązku wskazania niespełnionych przez stronę przesłanek do wydania decyzji zgodnej z jej żądaniem. Zgodnie z § 1 art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Natomiast zgodnie z § 2 art. 79a k.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Wynikający z art. 79a § 1 k.p.a. obowiązek organu koncentruje się wokół identyfikacji niespełnionych (bądź niewykazanych) przesłanek uwzględnienia żądania, nie zaś katalogu dowodów, za pomocą których określone fakty powinny zostać udowodnione. Nie da się jednak wykluczyć, że w pewnych przypadkach należy stronie udzielić także informacji, za pomocą jakich kategorii dowodów powinna dążyć do uzyskania oczekiwanego rozstrzygnięcia. Organ na podstawie art. 79a k.p.a. powinien wskazać stronie przesłanki, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji pozytywnej. Dotyczy to przesłanek, na których zaistnienie strona ma lub może mieć obiektywnie wpływ (przesłanki zależne od strony). Wystosowanie informacji musi być poprzedzone wyrażeniem oceny organu w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego zanim przystąpi on do sporządzania decyzji (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 28/23).

Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania nie zastosował powołanego wyżej art. 79a w zw. z art. 9 k.p.a., czym niewątpliwie naruszył spoczywający na nim obowiązek wynikający z tego przepisu, jak również dopuścił się naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania w powyższym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast organ I instancji stosując regulację z art. 79a § 1 k.p.a. ograniczył się jedynie do wskazania zaistnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., natomiast nie wskazał na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Gdyby organy obu instancji dopełniły powyższego obowiązku Skarżący mógłby wykazać spełnienie przesłanek warunkujących uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego np. poprzez złożenie wyjaśnień lub dodatkowych dokumentów.

Ponadto organu obu instancji naruszyły art. 40 § 1 k.p.a. pomijając przy doręczeniach ustanowienie w sprawie przez Skarżącego pełnomocnika, co w kontekście przedstawionych powyżej naruszeń, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy dodatkowo dopuścił się naruszenia w sposób istotny art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji ustali stan faktyczny zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Następnie dokona jego oceny w kontekście spełnienia przesłanek ustawowych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z wymogami procedury administracyjnej i z uwzględnieniem art. 63 ust. 1 u.ś.w. W zależności od poczynionych ustaleń, podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że Sąd nie przesądza treści rozstrzygnięcia, które winno zostać wydane w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.