Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 373/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2012-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 27 par. 1a, art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi S. K., J. S., Z. N. i F. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących S. K., J. S., Z. N. i F. N. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 113 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2012r. znak: [...] o sprostowaniu oczywistej omyłki w swoim postanowieniu z dnia [...] grudnia 2011r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań dla realizacji określonego przedsięwzięcia.

Stan faktyczny niniejszej sprawy przedstawia się następująco.

Wymienionym wyżej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie przez J. S., Z. N., F. N. oraz S. K. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2010r. znak: [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na regulacji i przebudowie odcinka koryta rzeki [...] oraz na budowie stawu rybnego na szczegółowo wymienionych działkach.

Organ odwoławczy przyjął, że przesyłka zawierająca decyzję organu pierwszej instancji została wysłana do skarżących dwukrotnie tj. 28 lipca 2010r. oraz ponownie dnia 9 sierpnia 2011r., przy czym w tym ostatnim przypadku razem z pismem przypominającym o zapłacie kwoty 205 zł za wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2010r. W końcowej części uzasadnienia SKO wskazało jednak, że powyższe pismo (dotyczące wspomnianej opłaty w wysokości 205 zł) zostało wysłane do skarżących wraz z przedmiotową decyzją dnia 2 sierpnia 2011r. Podało też, że decyzja z dnia [...] lipca 2010r. pochodzi od Wójta Gminy F.

Postanowienie to zostało zakwestionowane przez J. S., Z. N., F. N. oraz S. K. w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wyżej wymienieni podnieśli, iż dnia 28 lipca 2010r. wysłane do nich zostało jedynie pismo dotyczące wskazanej wyżej opłaty, zaś kwestionowaną odwołaniem decyzję z dnia [...] lipca 2010r. wysłano do nich dopiero 9 sierpnia 2010r.

Wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało sprostowania swojego rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2011r. w ten sposób, że w miejscu, w którym podało, że pismo o opłacie zostało wysłane stronom skarżącym w dniu 2 sierpnia 2011r. wskazało, iż powinna to być data 9 sierpnia 2010r. Ponadto wskazało, że decyzję z dnia [...] lipca 2010r. wydał Wójt Gminy K. W motywach podniosło, że z dokumentów przedłożonych przez organ pierwszej instancji wynika, że druga przesyłka skierowana do skarżących, zawierająca decyzję z dnia [...] lipca 2010r., wysłana została w dniu 9 sierpnia 2010r. Oczywistą omyłkę stanowi także, w ocenie organu wskazanie, iż odwołanie dotyczy decyzji Wójta Gminy F., nie zaś Wójta Gminy K.

J. S., Z. N., F. N. oraz S. K. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r., wnosząc o jego uchylenie wraz z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r. Zwrócili uwagę, iż sprostowanie, którego dokonał organ zmieniło jego osnowę, a zatem należy go uznać za niedopuszczalne. Zmiana dotyczy bowiem daty, co do której toczy się spór. W sytuacji więc, gdy zarzuca się im uchybienie terminu do złożenia odwołania, sprostowanie w zakresie istotnej daty jest niedopuszczalne. Organ nie miał także – w ocenie składających wniosek – prawa do zmiany nazwy strony postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy kwestionowane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygnięcie, powtarzając jego argumentację.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2012r. J. S., Z. N., F. N. oraz S. K. wnieśli o jego uchylenie wraz z postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania z powodów podniesionych wcześniej w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z argumentacją jak w zaskarżonym akcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym w jej dokonywaniu nie są związane zarzutami, wnioskami skargi oraz podaną w niej podstawa prawną, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy bądź przyczyn nieważności określonych w art. 156 k.p.a. obliguje sąd do usunięcia skarżonego aktu z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.).

Badając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się w działaniu organu drugiej instancji naruszenia przepisów postępowania (art. 27 § 1a w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.) stanowiących podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), co musiało skutkować koniecznością uchylenia skarżonego postanowienia z dnia [...] lutego 2012r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

W wydaniu tego postanowienia uczestniczył bowiem m. in. J. K. Osoba ta była także członkiem składu orzekającego podejmującego poprzedzające to rozstrzygnięcie postanowienie z dnia [...] stycznia 2012r.

Należy podnieść, iż zawarte w art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, organu oraz członka organu kolegialnego pełnią funkcję gwarancyjną, stwarzając warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym do eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Dlatego też mają one tak istotne znaczenie w procesie stosowania prawa przez orzekające organy.

Kwestia wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego była przedmiotem wypowiedzi tak Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Trybunału Konstytucyjnego. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007r. (II GPS 2/2006, ONSAiWSA 2007/3 poz. 61) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zd. pierwsze k.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W dacie podejmowania tej uchwały pierwszy ze wskazanych przepisów stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Natomiast wedle drugiego z powołanych przepisów, członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a.

NSA zwrócił uwagę, iż "przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. (...) Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 kpa), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa".

Z kolei Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008r. (P.57/2007) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Trybunału, "celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Istotne jest to, że z dwóch elementów, które składają się na istotę dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostek przypisane zostało dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, iż dokonują tego dwa różne organy".

W następstwie powyższego uchwalona została w dniu 24 września 2009r. ustawa o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 195, poz. 1501), która dodała (art. 1) do art. 27 k.p.a. § 1a w brzmieniu:" Członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem." Nowela ta weszła w życie z dniem 8 grudnia 2009r.

Z kolei ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nadano (art. 1 pkt 4) przepisowi art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nowe brzmienie: "Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Zmiana ta obowiązuje od 11 kwietnia 2011r.

Obydwie wskazane wyżej nowelizacje k.p.a. obowiązywały zatem w chwili wydawania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia z dnia [...] lutego 2012r. Pomimo tego nie zostały one przez ten organ zastosowane.

Jak już bowiem zaznaczono, w składach orzekających obydwu podjętych w sprawie postanowień uczestniczyła ta sama osoba (J. K.).

Należy podkreślić, że wprawdzie tak art. 24 § 1 pkt 5, jak i art. 27 § 1a k.p.a. wprost dotyczą tylko decyzji administracyjnych, nie może jednak – w ocenie Sądu - budzić wątpliwości, że wskazane regulacje należy odnosić także do postanowień. Powyższe można wywieść z wykładni tych unormowań dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny i przez Trybunał Konstytucyjny we wskazanych wyżej orzeczeniach. Wynika z nich, że zamierzeniem ocenianych przepisów było uniknięcie sytuacji, gdy pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy jak też na sposób jej rozstrzygnięcia, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu. Nie służyłoby to zaś obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim rozstrzygnięć. Trudno bowiem mówić o gwarancji bezstronności ponownej analizy danej sprawy w sytuacji, gdy te same osoby w składzie SKO będą ponownie ją rozpatrywać. Nie można zatem czynić w takiej sytuacji rozróżnienia między decyzją a postanowieniem.

Stwierdzona przez Sąd wada prowadzonego postępowania powoduje, iż przedwczesnym byłoby wypowiadanie się w przedmiocie prawidłowości dokonanego w niniejszej sprawie sprostowania. Wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia [...] stycznia 2012r. winien być bowiem najpierw rozpatrzony przez ten organ we właściwym już składzie, któremu Sąd nie może narzucić konkretnego rozstrzygnięcia. Naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni powyższe rozważania i w celu realizacji podstawowych zasad procedury administracyjnej wyznaczy skład orzekający inny niż ten, który wydał kwestionowane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowienie.

Stwierdzając zatem, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez osobę – członka SKO podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu na podstawie art. 27 § 1a w związku z art. 127 § 3 k.p.a., Sąd uznał, że uchybienie to stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na mocy art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co jest z kolei podstawą do uchylenia takiego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawodawca nie wiąże wskazanej podstawy wyeliminowania aktu z obrotu prawnego z konsekwencjami w postaci wpływu na wynik sprawy bądź też nawet potencjalnego istotnego wpływu na taki wynik. Tym samym kwestie te pozostają poza zakresem badania.

Rozstrzygnięcie z pkt II wyroku znajduje uzasadnienie w brzmieniu art. 152 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., obejmując rozstrzygnięciem w tym przedmiocie kwotę 100 zł z tytułu uiszczenia wpisu w sprawie.