Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SAB/Op 34/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
658
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Umorzono postępowanie sądowe w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 23
journal: Dz.U. 2023 poz 742
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t. j.)
article: art. 12 par. 1-2, art. 35 par. 1 -3 i par. 5, art. 36 par. 1-2, art. 37 par. 1,
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 52 par. 1-2,  art. 149 par. 1, par. 1a, par. 2, art. 151, art. 161 par. 1 pkt 3,  art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi R. W. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Opolskiego w przedmiocie skreślenia z listy studentów 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Rektora Uniwersytetu Opolskiego do wydania aktu, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) w pozostałym zakresie skargę oddala, 5) zasądza od Rektora Uniwersytetu Opolskiego na rzecz skarżącego R. W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

R. W. [dalej: strona, skarżący] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu Opolskiego [dalej: Rektor, organ] w sprawie z odwołania od decyzji Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu Opolskiego [dalej: Dziekan] z 8 listopada 2023 r. o skreśleniu z listy studentów.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy administracyjnej.

Dziekan wydał 8 listopada 2023 r. decyzję o skreśleniu strony z listy studentów. Następnie decyzją z 9 listopada 2023 r. Dziekan skierował stronę na powtarzanie [...] semestru na kierunku [...] w roku akademickim 2023/2024. Strona nie zgadzając się z decyzją Dziekana z 8 listopada 2023 r. wniosła do Rektora odwołanie datowane na dzień 23 listopada 2023 r.

W piśmie z 11 stycznia 2024 r. strona wniosła do Rektora ponaglenie, w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa], w sprawie dotyczącej odwołania od decyzji o skreśleniu z listy studentów.

Pismem z 31 stycznia 2024 r. strona wniosła skargę do Sądu na bezczynność Rektora w sprawie z odwołania od decyzji Dziekana z 8 listopada 2023 r. o skreśleniu z listy studentów. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Rektora do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny w kwocie 5.000 zł, 4) przyznanie na rzecz skarżącego od organu kwoty 3.000 zł, 5) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący przedstawił przebieg postępowania oraz podstawy prawne i faktyczne wskazujące, jego zdaniem, na to, że organ nie zachował ustawowych terminów załatwienia sprawy.

Decyzją z 9 lutego 2024 r. Rektor: 1) uchylił w całości zaskarżoną decyzję Dziekana z 8 listopada 2023 r., 2) umorzył w całości postępowanie w sprawie skreślenia strony z listy studentów. Decyzję Rektora doręczono stronie 15 lutego 2024 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru.

W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o: 1) umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie żądania dotyczącego zobowiązania organu do wydania decyzji, 2) oddalenie skargi w zakresie pozostałych żądań, 3) zasądzenie na rzecz organu kwoty 17 zł, tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu Rektor podniósł, że wydał 9 lutego 2024 r. decyzję w postępowaniu odwoławczym, a jego ewentualna bezczynność nie miała charakteru kwalifikowanego. W takim stanie sprawy, zdaniem organu, bezzasadne pozostają dalsze żądania skarżącego.

W piśmie procesowym z 8 marca 2024 r. skarżący wskazał, że decyzja Rektora została wysłana 6 marca 2024 r., o czym ma świadczyć data stempla pocztowego na kopercie, której kopia została załączona do omawianego pisma procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wniesiona skarga w części zasługiwała na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) [dalej: ppsa], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w przedmiocie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach, w których postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone poprzez wydanie decyzji.

Na mocy art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ppsa: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności [...]; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 ppsa, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa (art. 149 § 2 ppsa).

Sprawa niniejsza została rozpatrzona, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów - na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność.

Sąd ustalił, że w sprawie brak było przeszkód formalnych do wniesienia, a następnie rozpoznania skargi na bezczynność. Zgodnie z art. 52 § 1-2 ppsa, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie [...]. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z akt sprawy wynika, że skarżący wniósł do Rektora ponaglenie w trybie art. 37 § 1 kpa, a tym samym wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia. Wniesienie skargi na bezczynność nie było ograniczone terminem.

Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy z prawa wynika kompetencja organu oraz jednocześnie obowiązek realizacji tej kompetencji, bezczynność organu polegająca na niepodjęciu określonego działania jest zachowaniem sprzecznym z prawem. Tym samym należy przyjąć, że bezczynność ma miejsce, gdy organ nie podjął czynności, do których podjęcia był zobowiązany na podstawie przepisów prawa, w terminie określonym przez przepisy proceduralne (A. Skoczylas, P. Szustakiewicz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2023, art. 3).

Kognicja sądu administracyjnego w ramach skargi na bezczynność obejmuje brak należytego zaangażowania organu w załatwienie indywidualnej sprawy na etapie poprzedzającym formalny upływ terminu do jej załatwienia (wyrok NSA z 24 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1913/18). W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie (wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1443/19). W przypadku skargi na bezczynność, właściwość sądów administracyjnych dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 3).

Za bezczynność organu administracji publicznej należy uznać taki stan postępowania, w którym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie narusza obowiązujący w tym postępowaniu termin załatwienia sprawy administracyjnej albo termin ustalony zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Nie ma zatem znaczenia czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 37).

Kluczowe znaczenie dla oceny czy organ pozostawał w bezczynności mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące terminy załatwiania spraw. I tak, według art. 12 § 1-2 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Na mocy art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa).

Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).

Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że pismem z 23 listopada 2023 r. (wniesionym w tym samym dniu, co potwierdził organ) skarżący złożył odwołanie od decyzji Dziekana z 8 listopada 2023 r. o skreśleniu z listy studentów. Z akt przedstawionych Sądowi przez Rektora nie wynika w żaden sposób, by organ prowadził postępowanie dowodowe w ramach postępowania odwoławczego albo podejmował inne czynności, które mogłyby uzasadniać przedłużenie terminu załatwienia sprawy. Nie zaistniały też okresy, których nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy. Skarżący nie został ponadto powiadomiony przez Rektora o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu w związku z tym nowego terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji sprawa administracyjna z odwołania strony powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie miesiąca od otrzymania odwołania przez organ (art. 35 § 1 i 3 kpa). W ocenie Sądu, wydanie przez Rektora decyzji kończącej postępowanie odwoławcze w dniu 9 lutego 2024 r. świadczy o tym, że organ niewątpliwie pozostawał w bezczynności, co słusznie zarzucił skarżący.

Na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Ponieważ Rektor wydał decyzję kończącą postępowanie odwoławcze przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, konieczne stało się umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie wydania orzeczenia zobowiązującego organ do wydania aktu, o czym rozstrzygnięto w punkcie 1. sentencji wyroku. Dalej Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi i z tego powodu orzekł jak w punkcie 2. sentencji wyroku.

Rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a ppsa, jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce wtedy, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 659/23).

W stanie niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że chociaż bezczynność Rektora niewątpliwie zaistniała, to jednak nie przybrała postaci kwalifikowanej. Sąd dostrzega w sprawie specyfikę organizacji roku akademickiego oraz powszechnie znany fakt występowania na przełomie lat kalendarzowych okresów świątecznych i związanych z nimi dni wolnych od pracy oraz zajęć na uczelni, a także fakt, że styczeń 2024 r. był okresem zwiększonej aktywności studentów i pracowników naukowych, gdyż poprzedzał bezpośrednio rozpoczęcie zimowej sesji egzaminacyjnej. W ocenie Sądu przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie było też znaczne. Z tego powodu stwierdzonej bezczynności Sąd nie uznał za rażące (a więc kwalifikowane) naruszenie prawa i z tego powodu orzekł jak w punkcie 3. sentencji wyroku.

Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 ppsa suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (wyrok NSA z 7 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2284/23). Grzywnie natomiast przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 ppsa w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią (wyrok NSA z 19 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1450/23).

Zdaniem Sądu w sprawie nie zachodzi konieczność zdyscyplinowania Rektora, który ze względu na istotę realizowanych zadań jedynie doraźnie podejmuje czynności regulowane przepisami o postępowaniu administracyjnym. Rektor nie jest bowiem organem administracji publicznej sensu stricto, lecz organem Uniwersytetu Opolskiego, co wynika z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2023 r. poz. 742 ze zm.) oraz wykonuje zadania wskazane w art. 23 tej ustawy. Samo stwierdzenie bezczynności organu powinno, zdaniem Sądu, spełnić w niniejszej sprawie funkcję prewencyjną i nie jest też konieczne zastosowanie represji finansowej w postaci grzywny. Sąd nie dostrzega w sprawie również usprawiedliwionych podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej z art. 149 § 2 ppsa. Sąd motywuje to tym, że naruszenie terminu załatwienia sprawy nie było znaczne, a sama decyzja Rektora rozstrzygnęła sprawę na korzyść skarżącego. Natomiast oczekiwanie na rozstrzygnięcie organu odwoławczego w każdym przypadku wiąże się dla strony postępowania administracyjnego z pewnym poziomem stresu. Sam fakt wystąpienia zaniepokojenia u osoby oczekującej na ukształtowanie jej sytuacji prawnej nie uzasadnia przyznania jej z tego tytułu zryczałtowanej rekompensaty na podstawie art. 149 § 2 ppsa. Zatem Sąd, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę w zakresie żądania nałożenia na organ grzywny i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, o czym orzekł w punkcie 4. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, w punkcie 5. sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). W aktach sprawy sądowej brak jest dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego reprezentującemu go radcy prawnemu.

Z tych przyczyn Sąd rozstrzygnął jak na wstępie.