Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1867/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
658
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do wydania decyzji oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej przy udziale Prokuratura Prokuratury Okręgowej we Wrocławiu skargi kasacyjnej P. R. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 155/21 w sprawie ze skargi P. R. we W. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych pojazdu; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zobowiązuje Ministra Infrastruktury do wydania decyzji w sprawie z wniosku o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych pojazdu w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 5. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz P. R. we W. kwotę 1174 (tysiąc sto siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę P. R. we W. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie ustępstwa od warunków technicznych pojazdu.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Pismem z dnia 2 marca 2020 r. P. R. we W. (dalej: skarżący) złożyło do Ministra Infrastruktury wniosek o udzielenie indywidualnego odstępstwa od warunków technicznych pojazdu marki Mercedes Benz Sprinter 319 CDI (ambulans sanitarny).

Określając zakres odstępstwa skarżący podał, że rzeczywista masa całkowita pojazdu wraz z niezbędnym wyposażeniem medycznym przekracza określoną w homologacji pojazdów bazowych dopuszczalną masę całkowitą wynoszącą 3,5 tony i jest de facto o ok. 300 kg wyższa niż wynika z oświadczeń dostawcy. Skarżący podkreślił, że sprzedawca - autoryzowany dealer, mimo kierowanych wniosków, nie widzi możliwości dokonania modyfikacji pojazdów, a zatem zachodzi konieczność udzielenia indywidualnego odstępstwa od warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 2022; dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r.), w celu umożliwienia dalszej eksploatacji.

Pismem z dnia 9 marca 2020 r. organ wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku, poprzez wskazanie konkretnych parametrów i konkretnych wartości parametrów, w zakresie których skarżący domagał się udzielenia odstępstwa od warunków technicznych dla pojazdu.

Pismem z dnia 23 marca 2020 r. skarżący wskazał zakres odstępstwa: rzeczywista masa całkowita ambulansu wraz z niezbędnym wyposażeniem medycznym oraz personelem przekracza DMC wynoszącą 3,5 tony, podnosząc przy tym konieczność przeprowadzenia niezbędnych czynności dowodowych przez organ – oględzin i opinii biegłego rzeczoznawcy, w celu wszechstronnego rozpoznania sprawy.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2020 r. Minister Infrastruktury zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu terminu (60 dni od ustania epidemii COVID-19) na przedłożenie zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu potwierdzającego przekroczenie parametrów administracyjnych określonych w rozporządzaniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r.

Kolejnym pismem z dnia 16 września 2020 r. skarżący wniósł o powołanie w charakterze biegłego Instytutu Transportu Drogowego z siedzibą w Warszawie, na okoliczność ustalenia rzeczywistej masy ambulansów sanitarnych po przeprowadzeniu badań technicznych. Wnioskodawca podkreślił, iż żądanie przez organ przedłożenia zaświadczenia o badaniach technicznych świadczących o przekroczeniu parametrów administracyjnych odnośnie wszystkich pojazdów oznaczać będzie wyłączenie ich z eksploatacji, a tym samym uniemożliwi wykonywanie zadań ustawowych przez P. R.

Następnie pismem z dnia 23 października 2020 r. organ wezwał skarżącego (pkt 1) do sprecyzowania zakresu żądania i podania jakich konkretnych parametrów technicznych, określonych w szczególności w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 110 ze zm.) oraz w rozporządzaniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia, dotyczy wniosek o udzielenie zgody na indywidualne odstępstwo dla przedmiotowego pojazdu. Nadto (pkt 2) organ wezwał do podania, jakich konkretnych wartości (wyrażonych w jednostkach systemu metrycznego) parametrów technicznych, wskazanych w wykonaniu wezwania z pkt. 1, skarżący domaga się udzielenia zgody na indywidualne odstępstwo dla przedmiotowego pojazdu. W powyższym wezwaniu organ zakreślił 30-dniowy termin na uzupełnienie ww. braków formalnych wniosku oraz pouczył o wynikającym z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.) rygorze pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Pismem z dnia 3 grudnia 2020 r. skarżący wskazał, iż wszelkie istotne w sprawie dane zostały zamieszczone we wniosku o udzielenie indywidualnego odstępstwa. Przypomniał organowi o składanych w toku postępowania wnioskach dowodowych.

Pismem z dnia 20 stycznia 2021 r. Minister Infrastruktury na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. zawiadomił skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wobec nieusunięcia braków formalnych.

W związku z powyższym na podstawie art. 37 k.p.a. skarżący wniósł do Ministra Infrastruktury ponaglenie na bezczynność organu.

Postanowieniem z dnia 21 września 2021 r. Minister Infrastruktury stwierdził, że organ rozpatrujący sprawę nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Wskazał, że mimo dwukrotnego wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku w postaci sprecyzowania zakresu żądania, nie zrobił on nic, aby uczynić zadość wezwaniu organu. Ograniczył się do formułowania kolejnych wniosków dowodowych, z których treści nie było możliwym ustalenie zakresu jego żądania. W tej sytuacji organ uznał, że skarżący nie wniósł skutecznie podania, a co za tym idzie, postępowanie administracyjne w ogóle nie rozpoczęło się.

Wobec powyższego skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w sprawie z wniosku o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych pojazdów.

Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest zakres obligatoryjnych elementów wniosku o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać pojazd, o którym mowa w art. 67 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Organ bowiem, pozostawiając wniosek bez rozpoznania, wskazał, iż za istotne elementy takiego wniosku należy uznać zakres żądania i podanie, jakich konkretnych parametrów technicznych, określonych w szczególności w przepisach ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz w rozporządzaniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia, on dotyczy tj. jakie konkretne wartości (wyrażonych w jednostkach systemu metrycznego) parametrów technicznych, wskazanych przez skarżącego w wykonaniu pkt 1 wezwania organu, obejmuje wniosek o udzielenie zgody na indywidualne odstępstwo dla przedmiotowego pojazdu.

Sąd przypomniał, że organ pismem z dnia 23 października 2020 r. wezwał skarżącego do sprecyzowania w powyższy sposób zakresu żądania. Jednocześnie organ zakreślił skarżącemu 30-dniowy termin na uzupełnienie ww. braków formalnych wniosku oraz pouczył o wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a. rygorze pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Zdaniem Sądu, organ postąpił w sposób prawidłowy, wzywając skarżącego do uzupełnienia powyższych braków formalnych, gdyż w przeciwnym razie brak jest podstaw do uznania, czy zakres przedmiotowy sprawy dotyczy rzeczywiście odstępstwa, o którym mowa w art. 67 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a jeżeli tak, to brak sprecyzowania wniosku uniemożliwiałby ustosunkowanie się do niego w ramach podejmowanej przez organ decyzji administracyjnej.

Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem - warunkiem zarejestrowania pojazdu w Rzeczypospolitej Polskiej jest m. in. spełnienie warunków technicznych, jakim w świetle powszechnie obowiązujących przepisów powinny odpowiadać pojazdy. Jednakże przepis art. 67 ust. 1 tej ustawy dopuszcza możliwość rejestracji pojazdu niespełniającego wszystkich warunków technicznych od uzyskania zezwolenia na odstępstwo, którego udziela minister właściwy do spraw transportu w indywidualnych, uzasadnionych przypadkach. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest ustalenie, że pojazd nie spełnia wszystkich warunków technicznych określonych w powszechnie obowiązujących przepisach, stąd wydanie przez ministra zezwolenia na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać pojazdy, jest niezbędne do rejestracji pojazdu.

Sąd wskazał, że skarżący domagając się wydania indywidualnego odstępstwa formułował w toku postępowania administracyjnego wnioski dowodowe (m.in. o powołanie biegłych rzeczoznawców), a jednocześnie, mimo pism kierowanych przez organ, nie wskazywał konkretnie, jakiego parametru (parametrów) jego pojazd nie spełnia i jakie byłoby oczekiwane przez niego odstępstwo od norm prawa administracyjnego.

Sąd stwierdził, że w trybie art. 67 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym można domagać się jedynie konkretnie sprecyzowanego odstępstwa i to w konkretnie – liczbowo - określonym rozmiarze. Wprawdzie art. 67 ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w wersji obowiązującej w dacie złożenia wniosku strony o udzielenie odstępstwa nie przewidywał szczegółowych wymagań, jakim winien odpowiadać wniosek, jednakże luka powyższa została obecnie uzupełniona, bowiem na mocy ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej (Dz. U. poz. 2165, obowiązuje od 1 stycznia 2022 r.) wprowadzono w ust. 4 m.in. obowiązek zawarcia we wniosku zakresu wnioskowanego odstępstwa od warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać pojazd (pkt 3) oraz uzasadnienie wniosku (pkt 4).

W ocenie Sądu, niezasadnym byłoby domniemanie, iż brak podobnych unormowań w stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2022 r. oznaczał brak wymogów formalnych, jakim powinien odpowiadać wniosek o udzielenie odstępstwa przewidziany w art. 67 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w postaci obowiązku sprecyzowania zakresu żądanego odstępstwa oraz uzasadnienia tegoż wniosku.

Zatem, w ocenie Sądu, nie można uznać, by organ pozostawał w bezczynności, gdyż rozpoznanie nieuzupełnionego wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej było wręcz niemożliwe wobec treści art. 64 § 2 k.p.a.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

II

Skargę kasacyjną wniosło P. R. we W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenia przepisów prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. pozostający w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że organ zasadnie pozostawił wniosek bez rozpoznania uznając, że pismo skarżącego nie spełnia wymogów formalnych, podczas gdy strona określiła przedmiot wniosku i zakres żądania, i odpowiedziała na wezwanie organu, a przepisy szczególne, przede wszystkim zaś art. 67 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym - w brzmieniu obowiązującym w czasie składania wniosku - nie wskazywał dodatkowych wymogów formalnych wniosków ponad opisane przez skarżącego, co przemawia za uznaniem, że zachowanie organu w istocie nie miało podstawy prawnej i zmierzało do nieuprawnionej merytorycznej oceny wniosku, co jest niedopuszczalne w trybie art. 64 § 2 k.p.a.;

b. art. 35 § 3 k.p.a. pozostający w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd niezałatwienia przez organ sprawy administracyjnej w terminie;

c. art. 6 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. pozostający w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, że brak unormowań w przedmiocie wymagań wniosku o zezwolenie na odstępstwo w trybie art. 67 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2022 r. nie oznaczał braku wymogów formalnych, co doprowadziło do (1) złamania zasady działania na podstawie przepisów prawa oraz (2) niedopuszczalnego zastosowania wykładni rozszerzającej poprzez domniemanie istnienia obowiązku strony co do wymogów formalnych wniosku, które nie istniały w obowiązującym stanie prawnym, co doprowadziło do dokonania oceny stanu faktycznego przez pryzmat przepisów, które w chwili składania wniosku nie obowiązywały, a co w konsekwencji skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi na bezczynność organu;

2. naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 67 § 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu za organem przez Sąd, że obligatoryjnym elementem wniosku o udzielenie odstępstwa było podanie konkretnych wartości parametrów technicznych, podczas gdy obowiązujące przepisy nie wprowadziły wymogów formalnych w tym przedmiocie, co spowodowało niewydanie decyzji administracyjnej przez organ, a w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi na bezczynność organu.

Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł w trybie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy i stwierdzenie, że Minister Infrastruktury dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji, ewentualnie w przypadku uznania, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; w obu przypadkach o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Ponadto skarżący wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj.

• projektu ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym, ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej - na okoliczność uzasadnienia przez organ, iż zasady w postępowaniach o uzyskania zezwolenia na odstępstwo nie były transparentne, a nadto iż organ na skutek przedmiotowego postępowania wystąpił z wnioskiem o nowelizację przepisów.

Z uwagi na fakt, że sprawy o wskazanych w skardze kasacyjnej sygnaturach pozostają w związku, skarżący wystąpił na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. o ich połączenie do wspólnego rozpoznania.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy.

IV

W piśmie z dnia 29 listopada 2022 r. skarżący podtrzymał dotychczas zaprezentowane stanowisko.

V

Pismem z dnia 22 grudnia 2022 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej we Wrocławiu zgłosił udział w postępowaniu.

VI

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnosi się do oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli działalności Ministra Infrastruktury oraz oceny prawidłowości rezultatu tej kontroli, który wyraził się w ustaleniu, że w sprawie z wniosku strony skarżącej dotyczącego udzielenia indywidualnego odstępstwa od warunków technicznych pojazdu organ administracji publicznej nie pozostawał w bezczynności. Według Sądu I instancji, jak najogólniej rzecz ujmując wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie było bowiem nieprawidłowe, ani też niezgodne z prawem wezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie indywidualnego odstępstwa od warunków technicznych pojazdu – zwłaszcza, że zdaniem tego Sądu, w relacji do daty złożenia tego wniosku również w stanie prawnym sprzed dnia 1 stycznia 2022 r. przepis art. 67 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie zwalniał z obowiązku sprecyzowania zakresu żądanego tym wnioskiem odstępstwa, ani też z obowiązku uzasadnienia tego wniosku – a w konsekwencji, wobec nieuzupełnienia braków formalnych tego wniosku, pozostawienie go bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Uwzględniając istotę spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii przypomnienia wymaga, że jakkolwiek przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności organu administracji, ani też nie definiują pojęcia "stanu bezczynności organu", to jednak nie oznacza to, że treść tego pojęcia, w sensie przedmiotowym i podmiotowym jest niedookreślona, a zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach na bezczynność organów administracji niczym nieograniczony. Poza sporem jest bowiem, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jest wyznaczony zawartym w tym przepisie prawa odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy, a także przepisem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – definiującym bezczynność, jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. – zaś zakres podmiotowy, treścią pojęcia "działalności administracji publicznej".

Z powyższego wynika, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej, w celu ustalenia istnienia/nieistnienia stanu bezczynności istotne znaczenie ma precyzyjne zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji publicznej prawnego obowiązku działania – na wniosek lub z urzędu – polegającego na załatwieniu (rozstrzygnięciu) konkretnej sprawy. W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy sąd administracyjny rozstrzyga więc, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje żadnych czynności, do podjęcia których jest zobowiązany albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo – mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa – nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a.

Rekapitulując, ocena zasadności skargi na bezczynność organu oraz zawartego w tej skardze żądania musi być więc zasadniczo konfrontowana z istnieniem prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego – na wniosek lub z urzędu – do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie przewidzianym w przepisach obowiązującego prawa oraz z istnieniem skorelowanego z tym obowiązkiem indywidualnego uprawnienia, które miałoby doznać naruszenia w związku z bezczynnością organu.

W rozpatrywanej sprawie, w której istota sporu prawnego wymaga oceny odnośnie do zaistnienia stanu bezczynności Ministra Infrastruktury w sprawie z wniosku strony skarżącej o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych pojazdu marki Mercedes Benz Sprinter 319 CDI, podstawowe znaczenie ma więc ustalenie odnoszące się do istnienia – skorelowanego z treścią żądania tego wniosku oraz z treścią żądania skargi na bezczynność – źródła prawnego obowiązku działania organu administracji oraz treści tego obowiązku, który miałby polegać na załatwieniu wymienionej sprawy poprzez jej rozstrzygnięcie w drodze decyzji albo wydaniu innego przewidzianego przepisami prawa aktu, w tym aktu motywowanego brakiem spełniania przez ten wniosek przewidzianych prawem wymogów uniemożliwiających jego rozpoznanie i merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a w tym kontekście oceny, czy organ administracji obowiązek ten wykonał w sposób, w formie i w terminie przewidzianym przepisami obowiązującego prawa.

W relacji do treści żądania zawartego w adresowanym do Ministra Infrastruktury wniosku o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych pojazdu, źródło rekonstrukcji obowiązku działania wymienionego organu w sprawie inicjowanej tym wnioskiem z całą pewnością stanowił przepis art. 67 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

W brzmieniu obowiązującym w dacie wystąpienia przez stronę skarżącą z wymienionym wnioskiem oraz – co nie mniej istotne i o czym mowa jeszcze dalej – w dacie wezwania przez organ administracji, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku, z przywołanego przepisu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. wynikało, że Minister właściwy do spraw transportu może w indywidualnych, uzasadnionych przypadkach zezwolić na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać pojazdy (ust. 1); nie wymaga się zezwolenia na odstępstwo, o którym mowa w ust. 1, w przypadku wykonywania przez podmiot uprawniony, o którym mowa w art. 80s ust. 2, zajmujący się produkcją pojazdów, jazdy testowej dla niekompletnego samochodu ciężarowego albo niekompletnej przyczepy, jeśli przed kompletacją pojazdy te nie spełniają warunków technicznych w zakresie: 1) przedniego i tylnego zderzaka lub urządzenia ochronnego zabezpieczającego przed wjechaniem pod pojazd innego pojazdu; 2) osłon bocznych; 3) błotników; 4) świateł zewnętrznych pojazdu: kierunkowskazów bocznych i świateł odblaskowych bocznych, pozycyjnych bocznych oraz obrysowych przednich i tylnych (ust. 1a); a ponadto, że rada powiatu może wprowadzić obowiązek wyposażenia pojazdów zaprzęgowych w hamulec uruchamiany z miejsca zajmowanego przez kierującego (ust. 2).

Przepis art. 67 przywołanej ustawy regulując – komplementarnie z jej art. 66 określającym warunki techniczne pojazdów oraz ich wyposażenie, a także z wydanymi na jego podstawie (ust. 5) rozporządzeniami wykonawczymi – postępowanie, którego podstawową funkcją jest dopuszczenie do rejestracji, a następnie do ruchu pojazdu, który nie spełnia koniecznych warunków technicznych, określał więc organ właściwy w sprawach, o których w nim mowa, a mianowicie w sprawach zezwolenia na odstępstwo (udzielenia odstępstwa) od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać pojazdy, a co za tym idzie określał treść przyznanej temu organowi kompetencji, a także – co nie mniej istotne z punktu widzenia istoty oraz funkcji postępowania regulowanego tym przepisem prawa w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 1 pkt 1 k.p.a. – formę realizacji tejże kompetencji.

Co przy tym nie mniej istotne, przepis art. 67 ustawy – Prawo o ruchu drogowym regulując postępowanie, o którym w nim mowa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wystąpienia przez stronę z wnioskiem o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych pojazdu oraz w dacie wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku nie regulował – co aż nadto jasno i jednoznacznie wynika z jego treści – materii dotyczącej wymogów wymienionego wniosku w zakresie, w jakim miałoby się to odnosić do jego koniecznych elementów, czy też jego obligatoryjnych załączników. Regulacja tego rodzaju została wprowadzona bowiem do ustawy – Prawo o ruchu drogowym ustawą nowelizującą z dnia 17 listopada 2021 r., z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r., co polegało na tym, że – niezależnie od zmiany organu właściwego oraz wprowadzenia opłaty za wniosek – przepisem art. 1 pkt 3 lit. b) tej ustawy nowelizującej został dodany do art. 67 ustawy nowelizowanej ust. 4, zgodnie z którym wniosek o wydanie zezwolenia na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać pojazd, powinien zawierać: 1) dane pojazdu: a) rodzaj, markę, typ, model, b) numer VIN albo numer nadwozia, podwozia lub ramy; 2) dane dotyczące właściciela lub posiadacza pojazdu: a) imię i nazwisko (nazwę lub firmę), b) adres zamieszkania (siedziby); 3) zakres wnioskowanego odstępstwa od warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać pojazd; 4) uzasadnienie wniosku; 5) nazwę i adres organu, który będzie dokonywał rejestracji pojazdu.

Zestawienie normatywnej treści art. 67 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu sprzed oraz po zmianach wprowadzonych ustawą nowelizującą z dnia 17 listopada 2021 r. prowadzi więc do tego w pełni uprawnionego wniosku, że postępowanie, o którym mowa w tym przepisie prawa nie zostało pierwotnie poddane szczegółowej, a jeszcze ściślej rzecz ujmując szczególnej regulacji prawnej w odniesieniu do tego jego etapu, którym jest jego wszczęcie, w tym jego wszczęcie na wniosek. Jeżeli tak, to za nie mniej uzasadnione należałoby uznać i to stwierdzenie, że w świetle treści tego przepisu prawa w brzmieniu poprzedzającym wprowadzenie przywołanych powyżej zmian, wniosek inicjujący wymienione postępowanie nie podlegał pierwotnie szczególnym wymaganiom, co innymi słowy oznacza, że nie podlegał – jak stanowi o tym art. 64 § 2 k.p.a. – "[...] innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa [...]".

Podważając w związku z powyższym prawidłowość podejścia Sądu I instancji do rozumienia art. 67 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, za usprawiedliwiony należało uznać zarzut z pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia tego przepisu prawa przez jego błędną wykładnię.

Przedstawione argumenty – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – nie pozostają bez wpływu na ocenę odnośnie do zasadności zarzutów opartych na podstawie z pkt. 2 art. 174 p.p.s.a., na gruncie którego strona skarżąca nie bez usprawiedliwionych podstaw zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji – jako wzorców kontroli legalności zaskarżonego działania organu administracji – przepisów art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a., a ponadto art. 6 i art. 8 k.p.a. (por. odpowiednio pkt 1 lit. a) – c) petitum skargi kasacyjnej) przez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przez niezasadne przyjęcie, że organ administracji nie pozostawał w bezczynności w sprawie z wniosku o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych pojazdu.

W tej mierze trzeba przede wszystkim podkreślić, że art. 64 § 2 k.p.a. podlega wykładni ścisłej (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16), a jego stosowanie – w relacji do określonych tym przepisem prawa przesłanek – służy wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów. W związku z tym też, że brakami podania są niewątpliwie takie tylko braki, które uniemożliwiają nadanie mu biegu, stosowanie przywołanego przepisu prawa nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku (podania) oraz jego załączników, a w konsekwencji odnosić się do okoliczności, które organ administracji, przed którym inicjowane jest postępowanie uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zwłaszcza, że ustalenia faktyczne są przeprowadzane na etapie postępowania wyjaśniającego w sprawie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 22 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2240/21; 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2556/21; 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16; 30 września 1999 r., sygn. akt I SAB/ 89/99; 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94). Co więcej, w korespondencji do powyższego za nie mniej uzasadniony należy uznać i ten wniosek, że trybowi określonemu w art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega ustalanie rzeczywistej treści żądania zawartego w podaniu (wniosku) inicjującym postępowanie, albowiem towarzyszące temu wątpliwości nie są równoznaczne z brakiem istnienia – wymaganego art. 63 § 2 k.p.a. – żądania podania (wniosku), i których usunięcie – jeżeli rzeczywiście istnieją – powinno następować w toku postępowania wyjaśniającego (zob. A. Wróbel, t. 5 do art. 63 k.p.a. w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022).

Jeżeli więc – co ponowie trzeba podkreślić – wniosek, z którym wystąpiła strona skarżąca inicjując postępowanie w sprawie udzielenia odstępstwa od warunków technicznych pojazdu, nie podlegał szczególnym wymaganiom, albowiem wymagań takich nie ustanawiał przepis art. 67 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wystąpienia z tym wnioskiem, ani też w dacie wezwania przez organ administracji do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku, to oznacza to, że tym samym wniosek ten nie podlegał "[...] innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa [...]", o których jest mowa art. 64 § 2 k.p.a., i których istnienie (obowiązywanie) stanowi konieczny warunek stosowania instytucji wezwania do usunięcia braków formalnych podania, a co za tym idzie warunek egzekwowania konsekwencji braku wykonania tego wezwania poprzez pozostawienie podania bez rozpoznania.

Jeżeli przy tym – co także nie jest bez znaczenia i co w korespondencji do powyższego trzeba podnieść – wniosek ten zawierał wymagane przepisem art. 63 § 2 k.p.a. konieczne elementy, a mianowicie wskazanie podmiotu, od którego pochodzi, jego adres oraz żądanie określone jako "[...] udzielenie indywidualnego odstępstwa od warunków technicznych pojazdu specjalnego [...]", a ponadto wskazywał podstawę prawną tego żądania – art. 67 ustawy – Prawo o ruchu drogowym – zakres udzielenia wnioskowanego odstępstwa – "[...] rzeczywista masa ambulansu wraz z niezbędnym wyposażeniem medycznym oraz personelem przekracza dopuszczalną masę całkowitą wynoszącą 3,5 tony" – a ponadto zawierał uzasadnienie, to w opozycji do stanowiska Sądu I instancji trzeba stwierdzić, że w sprawie inicjowanej wymienionym wnioskiem nie zaktualizowały się przesłanki stosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a. poprzez pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia jego braków, albowiem w rozumieniu tego przepisu prawa wniosek ten nie posiadał braków, które uniemożliwiałyby nadanie mu biegu, ocenę jego zasadności, a co za tym idzie jego merytoryczne rozpoznanie.

W konsekwencji powyższego należy więc stwierdzić, że w sprawie z wymienionego wniosku Minister Infrastruktury pozostawał w bezczynności polegającej na niezałatwieniu sprawy w terminie, o czym w pełni zasadnie trzeba wnioskować na podstawie przedstawionego powyżej rozumienia stanu bezczynności organu administracji publicznej. Podkreślając w tej mierze znaczenie elementu czasu – długości – trwania postępowania administracyjnego w relacji do wyznaczonego przepisami prawa obowiązku działania organu administracji oraz obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej trzeba bowiem stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z dnia: 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; 8 lutego 2018 r., sygn., akt II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura przedmiotu). Przy tym – co także trzeba podkreślić – w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy przeciwnej oceny w żadnym stopniu, ani też zakresie nie może uzasadniać argument ze znaczenia konsekwencji mających wynikać z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Uwzględniając bowiem znaczenie konsekwencji wynikających z art. 35 § 3 i § 5 k.p.a., a w tym kontekście datę wystąpienia przez stronę z wnioskiem o udzielenie indywidualnego odstępstwa od warunków technicznych pojazdu w relacji do daty pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania (20 stycznia 2021 r.) należy podnieść, że wobec uchylenia z dniem 16 maja 2020 r. przywołanego przepisu prawa przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 oraz wobec treści art. 68 ust. 7 tej ustawy nowelizującej, bieg terminów procesowych został zawieszony na okres od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r.

Z wszystkich przedstawionych powodów, zaskarżony wyrok Sądu I instancji podlegał więc uchyleniu.

Wobec tego również, że istotę rozpatrywanej sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę P. R. we W. na bezczynność Ministra Infrastruktury w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych pojazdu. Skargę tę należało uwzględnić stwierdzając, że wobec braku zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 64 § 2 k.p.a. w sprawie inicjowanej wymienionym wnioskiem, Minister Infrastruktury niezasadnie oraz niezgodnie z prawem wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku pozostawiając następnie ten wniosek bez rozpoznania i uchylając się tym samym od merytorycznego załatwienia sprawy dopuścił się bezczynności, która nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkowało zobowiązaniem Ministra Infrastruktury do wydania w sprawie z wymienionego wniosku decyzji w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz z aktami administracyjnymi.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.