Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2586/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 151, art. 188, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 19 i pkt 20, art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2134
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 370/19 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 370/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia wychowawczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza A. z [...] stycznia 2019 r. nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Burmistrza A. odmówił P. P. przyznania świadczenia wychowawczego na syna A. G.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego wskazując, że organ dokonał analizy sytuacji finansowej rodziny uwzględniając uzyskanie dochodu w związku z pobieraniem zasiłku macierzyńskiego z ZUS od 1 czerwca 2018 r. po utracie zatrudnienia. Organ przyjął, że przez cały okres będzie otrzymywała taką samą kwotę zasiłku macierzyńskiego, o czym świadczy przyjęcie za podstawę dochodu wynagrodzenia otrzymanego po miesiącu czerwcu 2018 r. Tymczasem w okresie od 28 kwietnia 2018 r. do 26 października 2018 r. otrzymywała zasiłek macierzyński w wysokości 100%, zaś od 27 października 2018 r. w wysokości 60%, ponieważ taką możliwość wybrała. W związku z tym nastąpiło obniżenie jej dochodu, a organ powinien dokonać analizy finansowej w oparciu o zmiany, jakie zaszły w wysokości dochodu rodziny.

Decyzją z [...] lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 2 pkt 1, 2, 4, art. 4, art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.; dalej jako: "u.p.p.w.d.") i art. 3 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 z późn. zm.; dalej jako: "u.ś.r."), utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że dochód rodziny wnioskodawczyni przedstawia się następująco:

- dochód P. P. oraz dochód E. G. za 2017 rok, na podstawie art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 19 lit. b) i c) u.p.p.w.d. jest dochodem utraconym;

- dochód nieopodatkowany z tytułu ulgi na dzieci: 806,40 zł;

- dochód z tytułu podjęcia zatrudnienia przez E. G. w PPHU "E." Z. S. od 15 maja 2018 r. z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został uzyskany, tj. za miesiąc czerwiec 2018 r. wyniósł: 1.536,38 zł (zaświadczenie z 5 września 2018 r.);

- dochód z tytułu uzyskania przez skarżącą zasiłku macierzyńskiego po utracie zatrudnienia od 31 maja 2018 r. (świadectwo pracy Biura Rachunkowego J. L. z 1 czerwca 2018 r.) z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został uzyskany tj. za miesiąc lipiec 2018 r. wyniósł: 1681,96 zł (zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. z 17 września 2018 r.) – art. 7 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 20 lit. c) i f) u.p.p.w.d.

Mając powyższe na względzie Kolegium uznało, że dochód rodziny strony wyniósł 821,38 zł (806,40 zł : 12 miesięcy = 67,20 zł; 1536,38 zł + 1681,96 zł + 67,20 zł = 3 285,54 zł : 4 osoby) i przekracza ustawowe kryterium wynikające z art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d., zatem stronie nie przysługuje świadczenie wychowawcze na dziecko. Kolegium stwierdziło również, że organ I instancji błędnie ustalił dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni w wysokości 849,89 zł, jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem strona i tak przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie. W konsekwencji powyższego świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko w rodzinie nie przysługuje. Kolegium wyjaśniło, że ustawodawca w art. 2 pkt 19 i pkt 20 u.p.p.w.d. zawarł zamknięty katalog dochodów utraconych i uzyskanych. Katalog ten nie uwzględnia utraty dochodu w związku z okresowym obniżeniem jego wysokości. Przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w u.p.p.w.d. nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, a wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w ustawie. Ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady jego wypłaty. Normy prawne zawarte w u.p.p.w.d. są normami bezwzględnie obowiązującymi i organ administracji nie może stosować ich inaczej, niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 k.p.a. i art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d., a tym samym uniemożliwienie jej nabycia prawa do świadczenia wychowawczego na syna w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 30 września 2019 r. Podniosła, że dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę począwszy od miesiąca listopada 2018 r. nie przekracza kwoty 800 zł miesięcznie, a wynosi po odliczeniu zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składek na ubezpieczenie społeczne i składki zdrowotnej 645,15 zł na osobę miesięcznie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie

Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Zatem przy ustalaniu dochodu uwzględnia się jedynie kwoty dochodu osiągniętego za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu.

W ocenie Sądu I instancji argumentacja organu nie uwzględnia faktu, że jak wynika z wyciągu dotyczącego wypłat zasiłku macierzyńskiego, jego wysokość była różna właściwie w każdym miesiącu jego wypłacania, zaś od 27 października 2018 r. wynosiła jedynie 60% podstawy wymiaru zasiłku. W tej sytuacji opieranie się przy ustalaniu dochodu jedynie na danych za 1 miesiąc należy uznać za krzywdzące i sprzeczne z celem ustawy, którym jest przeciwdziałanie negatywnym zjawiskom demograficznym. Prawidłowa wykładnia cytowanego przepisu wskazuje, że dochód taki winien być sumowany za cały okres jego uzyskiwania i dzielony przez ilość miesięcy jego otrzymywania. Uzyskana w ten sposób średnia miesięczna miałaby charakter obiektywny i mogła być uznana za dochód wliczany do dochodu rodziny. Sąd I instancji podkreślił, że w przypadku skarżącej doszło do częściowej utraty dochodu, ponieważ zmiana wysokości uzyskiwanego dochodu stanowi utratę dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy, gdyż niewątpliwie ma miejsce ograniczenie środków, jakimi dotychczas strona dysponowała.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozważenie możliwości zastosowania art. 187 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2018 poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 i art. 81 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, bowiem Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, jednakże tylko w granicach określonych w ustawie; nie może dochodzić do sytuacji, kiedy uzyskany przez stronę czy członka rodziny dodatkowy, a późniejszy dochód z jednego miesiąca będzie w sposób zasadniczy decydował o prawie do świadczenia wychowawczego za okres wcześniejszy w sytuacji dzielenia go przez 12 miesięcy i tym samym różnicował będzie sytuację innych osób np. pracujących przez różną liczbę miesięcy w roku;

2. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2017 poz. 2188) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem kontrola legalności decyzji organów administracji to odniesienie się do obowiązujących norm prawa w związku z wydanymi decyzjami organów administracji, nie zaś dokonywanie "zmian" w powszechnie obwiązujących normach prawa, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, tym samym ma miejsce kontrola dowolna ze względu na "społeczny wymiar świadczeń";

3. art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dochód uzyskany powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny, a w konsekwencji, że nie zachodziły podstawy do weryfikacji (uchylenia) decyzji w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego;

4. art. 2 pkt 19 i pkt 20 u.p.p.w.d. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że utrata dochodu i jego uzyskanie w przypadku definicji legalnej nie oznacza utraty i uzyskania dochodu w znaczeniu potocznym. Ponadto, odróżnić należy utratę lub uzyskanie dochodu od zmiany wysokości dochodu;

II. przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm materialnych;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem:

- nie zachodzi w żaden sposób konieczność uzupełniania materiału dowodowego, z uwagi na fakt prawidłowego wyliczenia dochodu skarżącej z uwzględnieniem zarówno art. 2 pkt 1 jak i pkt 14 oraz pkt 19 u.p.p.w.d.;

- nie zachodzi w żaden sposób konieczność zmian interpretacyjnych przepisów u.p.p.w.d. z uwagi na fakt, że z normy prawnej przepisu art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. jednoznacznie wynika, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, dochód obejmujący kwotę miesięcznego dochodu następującego po miesiącu, w którym został osiągnięty, doliczany jest do kwoty wspólnego dochodu osiągniętego przez członka rodziny w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. dochodu członka rodziny i dzielony przez liczbę członków rodziny;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i dowolnej będącej komplikacją różnych poglądów, schematyzm uzasadnienia, brak uwzględnienia poglądów doktryny jak i orzecznictwa sądów odmiennego od wywiedzionej tezy, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że wszystkie podmioty, adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu powinny być traktowane równo – bez dyskryminowania ani faworyzowania (orzeczenie TK z 23 października 1995 r. sygn. K 4/95). Z uwagi na powyższe dochód uzyskany za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, powinien być doliczany do dochodu za rok poprzedzający okres zasiłkowy bez konieczności podzielenia go przez okres 12 miesięcy. W przeciwnym razie, po pierwsze ustawodawca w art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. wyraźnie zawarłby taką zasadę, a po drugie sytuacja finansowa rodzin korzystających z pomocy państwa w świetle metody zastosowanej przez Sąd I instancji nie daje gwarancji równości. Zdaniem Kolegium, nie stanowi podstawy do roszczenia skarżącej art. 71 ust. 1 Konstytucji RP stanowiący, że "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych".

Zdaniem skarżącego kasacyjnie kontrola legalności zaskarżonego aktu nie może nosić znamion dowolnej, czy też nieprzystającej do zebranego materiału dowodowego, bądź wybiórczej. W tym przypadku taka sytuacja ma jednak miejsce. Ponadto, Sąd I instancji błędnie przyjął, że ma miejsce naruszenie norm prawa materialnego i tym samym pominął zasadniczą kwestię swej właściwości, bowiem dokonał oceny dowolnej i wybiórczej. Norma zawarta w art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych może stanowić podstawę do formułowania zarzutu skargi kasacyjnej, bowiem będąc przepisem ustrojowym jest bliższa przepisom prawa materialnego, niż procesowego (wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., II GSK 675/08).

Skarżący kasacyjnie wskazał również, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.p.p.w.d.. W rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Zgodnie z legalną definicją, zamieszczoną w art. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie, oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Zatem, dochodem w myśl art. 3 pkt 1 lit. a) u.ś.r. są, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 30b, art. 30c, art. 30e ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Zdaniem Kolegium, przedstawione w motywach decyzji szczegółowe matematyczne wyliczenie dochodu rodziny skarżącej na 1 osobę, w wysokości 821,38 zł, który przekracza kwotę 800 zł na osobę w rodzinie i zastosowana na ich poparcie argumentacja są niewątpliwie poprawne i nie budzą jakichkolwiek zastrzeżeń. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 u.p.p.w.d., w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Z kolei definicję utraty dochodu zawiera art. 2 pkt 19 u.p.p.w.d., który stanowi zamknięty katalog przesłanek kwalifikujących utratę dochodu. Wśród wymienionych w nim przesłanek ustawodawca nie wymienił, jako powodu utraty dochodu, zmiany wysokości pobieranego zasiłku macierzyńskiego. Skoro wyraźnie wymieniono jedynie kwestię "utraty świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" (pkt 19f), to zmiana wysokości pobieranego zasiłku macierzyńskiego, nie jest tożsama z jego utratą, ani z utratą dochodów w rozumieniu ustawy. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organy prawidłowo przyjęły w niniejszej sprawie, że w przypadku zmniejszenia wysokości pobieranego zasiłku macierzyńskiego, nie następuje utrata dochodu w rozumieniu art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d., którego nie uwzględnia się w dochodzie stanowiącym podstawę do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Treść tych przepisów, według ich brzmienia literalnego, nie nasuwa wątpliwości co do rozumienia "utraconego dochodu". Przy czym utrata dochodu i jego uzyskanie w przypadku definicji legalnej nie oznacza utraty i uzyskania dochodu w języku potocznym. A zatem zmiana wysokości zasiłku macierzyńskiego nie oznacza utraty i uzyskania w rozumieniu wskazanych powyżej norm. Odróżnić bowiem należy utratę lub uzyskanie dochodu od zmiany wysokości dochodu. Ponadto, zarówno w art. 2 pkt 19, jak i pkt 20 u.p.p.w.d. ustawodawca posługuje się jasnym, logicznym i zrozumiałym pojęciem "utrata", "uzyskanie" a nie zaś zmiana wysokości dochodu. Gdyby przyjąć za słuszny pogląd wyrażony w powołanych w uzasadnieniu Sądu I instancji wyrokach sądu administracyjnego, to ustawodawca inaczej sformułowałby definicje ustawowe.

Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że w sytuacji określonej w art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. dochód członka rodziny powiększa się o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczenia wychowawczego. Gdyby intencją ustawodawcy było, aby dochód uzyskany podzielić przez 12 miesięcy, to znalazłoby to odzwierciedlenie w tym przepisie, tak jak uczyniono to w sytuacji określonej w art. 5 ust. 4a u.ś.r. czy art. 7 ust. 2 u.p.p.w.d. Zdaniem Kolegium, art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych, w związku z czym, za niezasadne należy uznać odwołanie się Sądu I instancji do art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż w świetle brzmienia art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. i pozostałych przepisów tej ustawy dotyczących dochodu brak jest potrzeby odwoływania się do wykładni prokonstytucyjnej. Sposób ustalania dochodu polegający na zsumowaniu dochodów wszystkich członków rodziny uzyskanych w roku poprzedzającym okres świadczeniowy, podzielenie tej kwoty przez liczbę 12 miesięcy w roku, a także przez liczbę osób w rodzinie ma zastosowanie, gdy dochody są stałe i nie ulegają modyfikacji. Gdy dojdzie do ich modyfikacji, zastosowanie znajduje art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d., który służy urealnieniu wysokości dochodu rodziny na dzień ubiegania się o prawo do świadczenia wychowawczego w stosunku do dochodów uzyskanych po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, w związku ze zmianą sytuacji finansowej wynikającą z uzyskania albo utraty dochodu. Urealnienie wysokości dochodu uzyskanego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy nie może skutkować dzieleniem go przez okres 12 miesięcy. Obowiązkiem organu, rozpoznającego wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, jest ustalenie prawa do świadczeń na podstawie dochodu, jak najbardziej zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodzinę w dacie składania wniosku. Zastosowane w omawianej ustawie rozwiązania prawne nie mają bowiem na celu, aby organy orzekały w oparciu o dane, dotyczące sytuacji materialnej strony, odnoszące się do przeszłości a wręcz przeciwnie, aby brały pod uwagę sytuację faktyczną, jak najbliższą dacie orzekania. Przyjęcie zaś, że dochód członka rodziny ustala się m.in. w oparciu o przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jest jedynie sposobem bardziej wszechstronnego, a zatem bardziej miarodajnego poznania sytuacji materialnej danej osoby i jej rodziny. Pozwala bowiem na dokonanie ustaleń, odnoszących się do pewnego, dłuższego okresu czasu, a jednocześnie bliskiego dacie orzekania. Skorygowanie jednak wysokości dochodów osiągniętych w poprzednim roku, poprzez uwzględnienie danych, odnoszących się do dochodów jak najbardziej aktualnych, bo osiągniętych po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 5 ust. 4b u.ś.r.) dobitnie dowodzi, że intencją ustawodawcy było, aby w tego rodzaju sprawach organ brał pod uwagę sytuację wnioskodawcy i jego rodziny jak najbardziej bieżącą. W związku z tym, skoro art. 5 ust. 4b u.ś.r. przewiduje, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, to nie ulega wątpliwości, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny należy dodać miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny i dopiero uzyskaną w ten sposób sumę podzielić na liczbę członków rodziny.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Trafny jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. przez błędną wykładnię. Interpretacja tego przepisu, jak zauważył Sąd I instancji, miała zasadnicze znaczenie w sprawie. Rozumienie nadane mu przez Sąd I instancji nie znajduje jednak oparcia w przepisach ustawy, a podstawą do przedstawionej propozycji obliczania dochodu nie może być ogólnie powołany przepis art. 71 ust. 1 Konstytucji. Trafnie w skardze kasacyjnej wskazano, że przepis ten zawiera dwie normy o charakterze programowym, obowiązek państwa uwzględniania dobra rodziny w polityce społecznej i gospodarczej określa wartości, które powinny być uwzględniana przez państwo przy ustalaniu celów prowadzonej przez nie polityki społecznej i gospodarczej, czyli przy określaniu celów działalności państwa w tych sferach. Nie można przyjąć, że rozwiązania u.p.p.w.d. nie stanowią o uwzględnieniu w polityce społecznej dobra rodziny. Być może zaproponowany przez Sąd I instancji sposób obliczania dochodu, uwzględniający średnią z okresu jego uzyskiwania, byłby bardziej reprezentatywny i sprawiedliwy, nie został jednak przez ustawodawcę w ówczesnym brzmieniu ustawy przyjęty. Kwestia sposobu obliczania określonego parametru, w tym przypadku dochodu, ma charakter techniczny, opiera się na przeprowadzeniu określonych w ustawie obliczeń rachunkowych. Rozwiązania o takim charakterze, przyjęte na gruncie konkretnej regulacji, w pierwszej kolejności powinny zapewniać spójność systemową w ramach tej właśnie regulacji, zwłaszcza jeśli normuje ona nową instytucję polityki społecznej państwa. Odwoływanie się, w przypadku wątpliwości interpretacyjnych, do rozwiązań przyjętych w innych aktach z zakresu pomocy społecznej, jest oczywiście dopuszczalne, warunkiem jest jednak przeprowadzenie precyzyjnego wywodu wskazującego na tożsamość porównywanych instytucji. Należy uznać argument skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., że w tym zakresie uzasadnienie wyroku nie pozwala stwierdzić, na jakiej podstawie Sąd i instancji uznał za uprawnione przyjęcie, iż argumentacje przedstawione w powołanych wyrokach mogą mieć zastosowanie w odniesieniu do sposobu obliczania dochodu w niniejszej sprawie. Odwołanie się przez Sąd I instancji do praktyki orzeczniczej pozbawione jest argumentów wskazujących, dlaczego powołane wyroki mogłyby mieć znaczenie w niniejszej sprawie i jakie są związki między stanem prawnym i faktycznym niniejszej sprawy i spraw, w jakich wyroki te zostały wydane.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, czy zastrzeżenie zawarte w art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d., odnoszące się do warunku uzyskiwania dochodu w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego, wykazuje odrębność względem pojęcia "uzyskanie dochodu", zdefiniowanego w art. 2 pkt 20 u.p.p.w.d., w szczególności, czy może świadczyć o zamiarze ustawodawcy, aby uwzględnieniu podlegały także przypadki zmian w wysokości realnie osiąganego dochodu w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia względem miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Uzyskanie dochodu jest definiowane poprzez wskazanie określonych zdarzeń, związanych z powstaniem prawa do otrzymania wynagrodzenia lub świadczeń, a także ze stworzeniem sytuacji umożliwiającej zarobkowanie (rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej). Uzyskanie dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 20 u.p.p.w.d. nie sprowadza się jednak do jednorazowego zdarzenia, okoliczności wymienione w tym przepisie stanowią podstawę do systematycznego uzyskiwania dochodów. Ich wysokość może ulegać w czasie wahaniom, najbardziej typowym przypadkiem jest prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Sąd I instancji przyjął, że organy dokonały błędnej wykładni pojęcia utraty dochodu i stwierdził, że w sprawie doszło do częściowej utraty dochodu przez zmianę wysokości zasiłku macierzyńskiego. Ustawa nie zna pojęcia częściowej utraty dochodu i definiuje utratę dochodu w art. 2 pkt 19 u.p.p.w.d., nie wymienia on przypadku obniżenia wysokości dochodu. Przyjęcie, że zawarty w art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. warunek uzyskiwania dochodu w okresie, na jaki przyznawane jest świadczenie, oznacza konieczność uwzględnienia zmian w wysokości dochodu względem miesiąca następującego po miesiącu jego uzyskania prowadzi jednak do konieczności uznania istnienia luki w regulacji, ustawodawca nie przewidział bowiem mechanizmu ustalania dochodu w takiej sytuacji. Z tego zasadniczego powodu nie jest możliwa taka wykładnia art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d., która skutkowałaby przyjęciem, że warunek uzyskiwania dochodu w okresie, na jaki przyznawane jest świadczenie, stanowi odwołanie do realnej wysokości uzyskiwanego dochodu i ma inny zakres, niż pojęcie "uzyskania dochodu". Warunek ten każe organowi weryfikować, czy trwa nadal stan wywołany zdarzeniem rodzącym skutek uzyskania dochodu, w razie jego ustania zastosowanie bowiem powinien znaleźć przepis art. 7 ust. 1 u.p.p.w.d. przewidujący pomijanie dochodu utraconego przy ustalaniu dochodu. Wzgląd na argument systemowy, zakładający spójność i kompletność regulacji stoi na przeszkodzie, aby przy wykładni art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. odwoływać się do argumentów przyjmowanych na gruncie odrębnych regulacji.

Należy zauważyć, że mechanizm przyjęty w ustawie dla potrzeb ustalania dochodu nie jest oparty na bezwzględnym powiązaniu prawa do świadczenia na pierwsze dziecko w rodzinie z realnym dochodem. Wspomniane wyżej kwoty dochodu z pozarolniczej działalności nie muszą mieć stałej wysokości i zgodnie z doświadczeniem życiowym, nie będą się nią cechowały. W przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego oraz z działalności opodatkowanej zryczałtowanym podatkiem dochodowym ustawodawca odesłał do określonych publikowanych parametrów o uśrednionym charakterze (art. 7 ust. 3b, ust. 5 u.p.p.w.d.). Nie można pomijać, że przyjęty w ustawie mechanizm obliczania dochodu skutkował też stabilizacją przyznanego prawa w okresie jego pobierania, co ma pozytywne skutki dla uprawnionych. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.p.w.d. stanowi o obowiązku osób utrzymujący świadczenie do niezwłocznego powiadamiania organu o zmianach mających wpływ na świadczenie, pozbawienie mechanizmu ustalania dochodu elementu konwencjonalności rodziłoby po stronie uprawnionych obowiązek zgłaszania każdorazowych zmian w wysokości dochodu w trakcie pobierania świadczenia.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione uznał zarzuty błędnej wykładni art. 2 pkt 19 i 20 u.p.p.w.d. Za skuteczne uznano w konsekwencji również zarzuty dotyczące przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie prawa materialnego, nie zachodzi też potrzeba czynienia w sprawie dodatkowych ustaleń dotyczących dochodu rodziny skarżącej. Kwestia sporną było wyłącznie to, czy obniżenie wysokości zasiłku macierzyńskiego, przy utrzymanym jego pobieraniu, stanowiło podstawę do weryfikacji dochodu. W niniejszej sprawie podstawą do jego ustalenia był przepis art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d., organy prawidłowo przyjęły, że wobec uzyskania prawa do zasiłku macierzyńskiego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane było prawo do świadczenia, miało miejsce uzyskanie dochodu i doliczeniu podlegała kwota dochodu uzyskanego za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło jego uzyskanie, czyli dochodu za lipiec 2018 r. Obniżenie wysokości zasiłku w późniejszym czasie, związane z okresem jego pobierania, nie stanowiło utraty dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.p.p.w.d., w konsekwencji uzyskany dochód był uzyskiwany w okresie, na jaki ustalano prawo do świadczenia.

Nie znajdują natomiast potwierdzenia zarzuty naruszenia art. 32 ust. 1 i 81 Konstytucji przez błędną wykładnię, albowiem Sąd I instancji przepisów tych nie powołał i nie poddał interpretacji. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a to ze względu na brak wskazania konkretnej naruszonej normy, przepis ten ma złożoną strukturę, składa się z dwóch paragrafów, które w swej treści zawierają kilka norm. Należy jednak nadmienić, że sprawowanie kontroli pod względem zgodności z prawem w nierozłączny sposób łączy się z koniecznością ustalania przez sąd treści tego prawa, podejmowanie czynności interpretacyjnych nie ma przy tym charakteru wyłącznie poznawczego, interpretacji zawsze towarzyszy element poszukiwania rozwiązania optymalnego i doboru argumentów przemawiających za określonym rozumieniem. Kryterium optymalności wyznaczane jest przy tym nie tylko ze względów językowych, ale także systemowych, z uwzględnieniem aksjologii regulacji. Wykładnia art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. bynajmniej nie jest w sprawie oczywista, a organy w wydanych decyzjach pominęły w całości warunek, o jakim mowa w art. 7 ust. 3 in fine u.p.p.w.d. Spór o wykładnię przepisów jest zasadniczym sporem w stosowaniu prawa, należy do właściwości sądów, a kolegialność, instancyjności i jawność jego prowadzenia są przejawem sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Normy prawa są efektem interpretacji przepisów, jej dokonywanie – jakkolwiek prowadzące do ustalania treści tych norm – w ujęciu systemowym oddane jest do kompetencji organów stosujących prawo i organów sądowych.

Mając na uwadze podane argumenty i jednocześnie uznając sprawę na dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu wyroku Sądu I instancji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi na decyzję SKO w Łodzi. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, obejmującego wynagrodzenie pełnomocnika organu za sporządzenie skargi kasacyjnej, uznając sprawę za przypadek szczególnie uzasadniony ze wglądu na jej przedmiot. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.