Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2507/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 69/21 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 21 października 2020 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 28 maja 2021 r., VII SA/Wa 69/21, oddalił skargę X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 21 października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.- dalej u.p.z.p.) i art. 106 § 5 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] - odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla hali napraw i serwisu mechanicznych podzespołów maszyn i urządzeń z zapleczem magazynowo - socjalnym, łącznika budynku produkcyjno - magazynowy z ww. halą z infrastrukturą techniczną (dz. nr [...] i [...] obr. [...], gm. [...]) przy pasa drogi krajowej nr [...] (ul. [...]). Organ podkreślił, że inwestycja nie może naruszać przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020r. poz. 470 ze zm.- dalej: u.d.p.) i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016r. poz. 124 ze zm., dalej: r.s.w.t.). Następnie wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Drogę nr [...] na tym odcinku, zarządzeniem GDDKiA nr [...] z 2 marca 2020 r., zaliczono do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (GP). Organ wskazał - powołując się na orzecznictwo - że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu stosowne informacje. Uzyskanie opinii biegłego nie jest zatem obligatoryjne w zakresie eliminacji potencjalnych zagrożeń na drodze publicznej, stąd uwzględnienie każdej informacji podlega ocenie organu. Zarządca drogi zadziała prewencyjnie, w celu eliminacji potencjalnych skutków.

Dalej organ podniósł, że zgodnie z pkt 2 ppkt 2.1 ust. 1 lit. a projektu decyzji i załącznikiem mapowym obowiązująca linia zabudowy wyznaczona została w min. odległości ok. 29 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Stosownie do pkt 2 ppkt 2.1 ust. 3 projektu decyzji, zgodnie z u.d.p. minimalna odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej na terenie zabudowanym wynosi 10m. Projekt spełnia zatem wymagania określone w art. 43 ust. 1 u.d.p., który zawiera uregulowania dotyczące sytuowania obiektów budowlanych (art. 3 Prawo budowlane). W pkt 2 ppkt 2.4 ust. 7 projektu decyzji, obsługa komunikacyjna hali odbywać się będzie z drogi krajowej nr [...] na działce nr [...] (obr. [...]) zjazdem z ul. [...]. Organ przypomniał, że zgodnie z art. 4 pkt. 8 u.d.p. i § 78 rozporządzenia zjazd jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącym bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który winien mieć określoną nawierzchnię jezdni i poboczy oraz spełniać parametry m.in. w zakresie długości, szerokości, spadków oraz odwodnienia. Ponadto, w świetle § 77 rozporządzenia zjazd winien odpowiadać wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności z bezpieczeństwu ruchu na drodze oraz gabarytom pojazdów, dla których jest przeznaczony. Zgodnie z § 76a pkt 1 lit. a, b i c rozporządzenia zjazdy publiczne to zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym, na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub o charakterze publicznym, na których usytuowana jest lub planowana nieruchomość budynkowa lub lokalowa, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub o charakterze publicznym, które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b.

Organ zaznaczył, że na działce nr [...] wprawdzie istnieje zjazd publiczny, jednak 13 września 2019 r., zmieniono rozporządzenie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.). Zgodnie z nowym § 78 ust. 2 pkt 5 zjazd publiczny powinien spełniać m.in. wymagania w zakresie połączenia zjazdu z drogą, które ma być wykonane zgodnie z § 113 ust. 1, 3-5, 9 i 10, tj. "Na drodze klasy GP i drogach niższych klas o dwóch jezdniach oraz na jednojezdniowej drodze o miarodajnym natężeniu ruchu większym niż 800 P/h, połączenie obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą powinno być wykonane oddzielnie dla każdego kierunku ruchu." Na tym odcinku drogi krajowej nr [...] miarodajne natężenie ruchu wynosi 922 P/h, zatem obecny zjazd publiczny nie ma parametrów do obsługi nowej inwestycji. Skoro zarządca drogi dokonuje oceny projektowanej obsługi komunikacyjnej inwestycji pod kątem zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie — w dacie orzekania — mógłby dojazd powodować, nie można uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Skargą X Sp. z o.o. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: § 78 ust. 2 pkt 5 w zw. z § 113 ust. 1, 3-5, 9 i 10 r.s.w.t.; błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że wniosek z 13 października 2020 r. był nowy, bo dotyczył nowej inwestycji, a więc należy stosować nowe przepisy, podczas gdy był on konsekwencją wyroku NSA z 10 marca 2020 r. II OSK 1228/18; przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 1 sierpnia 2019 r. zmieniającego, z których wynika, że do inwestycji wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie przepisów zmieniających stosuje się przepisy dotychczasowe; art. 7 k.p.a.; błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że inwestycja zagraża bezpieczeństwu na drogach; zasad współżycia społecznego, interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W dniu 19 kwietnia 2021 r. wpłynęło pismo procesowe skarżącego, w którym podtrzymał on dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd podkreślił, że ustawa o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. oraz rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - w nowym brzemieniu - nakładają na organ uzgadniający przede wszystkim obowiązek sprawdzenia, czy spełnione są kryteria związane z zachowaniem bezpieczeństwa ruchu drogowego. W świetle § 77 rozporządzenia zjazd winien odpowiadać wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony (...). Natomiast zmieniony - na mocy § 1 pkt 31 rozporządzenia z dnia 1 sierpnia 2019 r. - Dz.U.2019.1643, z dniem 13 września 2019 r. - § 78 określa wymagania, jakie powinien spełniać zjazd publiczny, o jakim mowa w § 76a pkt 1 lit. a, b i c rozporządzenia. Zgodnie z ust. 5 § 78 połączenie zjazdu z drogą winno być wykonane zgodnie z § 113 ust. 1, 3-5, 9 i 10, a zatem m.in.: - połączenie obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą, jeżeli nie jest ono usytuowane bezpośrednio przy jezdni, powinno być zapewnione za pomocą dwu- lub jednokierunkowego wyjazdu i wjazdu (ust. 1); - na drodze klasy GP i drogach niższych klas o dwóch jezdniach oraz na jednojezdniowej drodze o miarodajnym natężeniu ruchu większym niż 800 P/h, połączenie obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą powinno być wykonane oddzielnie dla każdego kierunku ruchu (ust. 3). Powyższych kryteriów istniejący na działce nr [...] zjazd publiczny nie spełnia, skoro - jak ustalił organ - na przedmiotowym odcinku jednojezdniowej drogi krajowej nr [...] miarodajne natężenie ruchu wynosi 922 P/h, a więc jest wyższe niż 800 P/h.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że nie ma racji skarżący co do tego, że organ błędnie zastosował w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy przepisy nowego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 1 sierpnia 2019 r. zmieniającego uprzednie rozporządzenie wykonawcze, skoro wniosek z 13 października 2020 r. nie był nowy, tylko stanowił konsekwencję wyroku NSA zapadłego 10 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1228/18 uchylającego decyzję o warunkach zabudowy z 21 lutego 2017 r. zobowiązującego organ do poprawienia uprzedniej decyzji, co winno skutkować stosowaniem przepisów obowiązujących w dniu 21 lutego 2017 r., w konsekwencji czego: pas drogowy drogi krajowej nr [...] nie był zaliczany do dróg głównych ruchu przyspieszonego - GP; rozporządzenie z 1 sierpnia 2019 r. zmieniające ww. rozporządzenie nie obowiązywało, a więc i przepisy dot. zjazdów, na które powołuje się organ, a decyzją z 21 lutego 2017 r., opierając się na obwiązujących wówczas przepisach i stanie faktycznym 15 lipca 2016 r. pozytywnie uzgodniono warunki zabudowy. Jedynym przepisem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. pozwalającym na zastosowanie regulacji zawartych w zmienionym (starym rozporządzeniu) jest § 3 ww. rozporządzenia, który znajduje zastosowanie wyłącznie do inwestycji drogowych, a przedmiotem niniejszej sprawy było wyłącznie uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji dotyczącej hali z zapleczem magazynowo - socjalnym oraz łącznika w zakresie możliwości włączenia do drogi publicznej. Ponadto pas drogowy drogi krajowej nr [...] zarówno w dacie wydania decyzji z 21 lutego 2017 r., jak i obecnie był zaliczany do dróg głównych ruchu przyspieszonego oznaczonych symbolem GP. Przed zarządzeniem GDDKiA nr [...] z dnia 2 marca 202r. obowiązywało bowiem zarządzenie nr [...] z dnia 13 lipca 2015 r., które również ww. drogę krajową klasyfikowało jako drogę klasy GP.

Zdaniem Sądu bez wpływu na wynik sprawy pozostawała argumentacja skarżącej, że wobec znacznego upływu czasu pomiędzy uzyskaniem prawomocnego pozwolenia na budowę, a wyrokiem NSA skarżąca ukończyła budowę w 90%, co organ winien wziąć pod uwagę. GDDKiA wydając zaskarżone postanowienie przytoczył właściwe podstawy faktyczne i prawne oraz uzasadnił swoje stanowisko zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zarzuty skargi nie mogły zatem skutecznie podważyć jego prawidłowości. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej w skrócie "p.p.s.a.", skargę oddalił.

Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. w granicach wskazanych w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

1. art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez nieprzeprowadzenie żadnego postępowania, które by miało na celu analizę realizacji inwestycji skarżącej w kontekście jej zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym;

2. § 78 ust 2 pkt 5 w zw. z § 113 ust. 1,3-5, 9 i 10 rozporządzenia Ministra Sportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy ów przepisy jak również wszystkie przepisy rozporządzenia zgodnie z § 2 ust. 1 stosuje się "przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych, czyli ów przepisy znajdują zastosowanie wyłącznie do tzw. "inwestycji drogowych", a nie ma zastosowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy terenów sąsiadujących z drogami publicznymi. Tym samym uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy winno być przeprowadzone jedynie przez pryzmat zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a nie z uwagi na regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Sportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie;

Z daleko posuniętej ostrożności, w przypadku przyjęcia, iż przepisy rozporządzenia Ministra Sportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie mają zastosowanie w niniejszej sprawie zarzucono:

3. naruszenie § 78 ust 2 pkt 5 w zw. z § 113 ust. 1,3-5, 9 i 10 rozporządzenia Ministra Sportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich zastosowanie w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postanowienia w przedmiocie nie uwzględnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (21 październik 2020 r.), podczas gdy do niniejszej sprawy należało stosować stan faktyczny i przepisy obowiązujące na dzień 21 lutego 2017 r. (dzień wydania pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] Wójta Gminy [...]);

4. naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który to stanowi, że do inwestycji wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie przepisów zmieniających stosuje się przepisy dotychczasowe, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż ów przepis znajduje wyłącznie zastosowanie do "inwestycji drogowej" określonej w rozporządzenia Ministra Sportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, podczas gdy prawidłowa wykładnia systemowa i funkcjonalna w/w przepisu prowadzi do wniosku, iż ów przepis przejściowy, winien być stosowany do wszystkich "inwestycji" tj. również do inwestycji ocenianych w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższe naruszenie w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Sportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zmienione rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie;

II. w granicach wskazanych w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo niedokonania przez organ administracji wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, iż wniosek Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia 13 października 2020r., w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, był nowym wnioskiem i dotyczył nowej inwestycji do której należy stosować nowe przepisy, podczas gdy wniosek Wójta Gminy [...] stanowił konsekwencję wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1228/18 uchylającego decyzję o warunkach zabudowy Nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia 21 lutego 2017 r., a tym samym zobowiązującym Wójta Gminy [...] do poprawienia ustalonych wcześniej warunków zabudowy. Zatem do niniejszej sprawy należało stosować stan faktyczny i przepisy obowiązujące na dzień 21 lutego 2017 r. (dzień wydania pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] Wójta Gminy [...]);

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo niedokonania przez organ administracji wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i pominięcie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, iż:

1) skarżąca wykonała już inwestycję w 90 %, a realizacja inwestycji nastąpiła na podstawie decyzji - pozwolenia na budowę z dnia 3 października 2018 r., które to pozwolenie na budowę wydane zostało w oparciu o pierwotną decyzję o warunkach zabudowy Nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia 21 lutego 2017 r.;

2) pas drogowy drogi krajowej nr [...] został zaliczony do dróg głównych ruchu przyspieszonego oznaczonych symbolem GP zarządzeniem nr [...] z dnia 2 marca 2020r., zatem kategoria drogi została zmieniona dopiero kilka lat po rozpoczęciu realizacji inwestycji;

3) przy ustalaniu decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia 21 lutego 2017 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem wydanym w dniu 15 lipca 2016 r. uzgodnił już wcześniej pozytywnie skomunikowanie inwestycji skarżącej;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo niedokonania przez organ administracji wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że realizacja inwestycji stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa na drogach, podczas gdy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie przeprowadził żadnego postępowania, które by miało na celu analizę zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym co jest tym bardziej istotne z uwagi na fakt, iż inwestycja jest prowadzona w oparciu o istniejący zjazd publiczny, który to jest zlokalizowany na odcinku drogi będącej terenem zabudowanym;

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zasad współżycia społecznego, interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, które to z uwagi na specyficzne okoliczności sprawy tj. tego że:

- skarżąca wykonała już inwestycję w 90 %, a realizacja inwestycji nastąpiła na podstawie decyzji - pozwolenia na budowę z dnia 3 października 2018r., która to wydana została w oparciu o pierwotną decyzję o warunkach zabudowy Nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia 21 lutego 2017 r.

- przy ustalaniu decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia 21 lutego 2017 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem wydanym w dniu 15 lipca 2016 r. uzgodnił pozytywnie skomunikowanie inwestycji skarżącej;

- pas drogowy drogi krajowej nr [...] został zaliczony do dróg głównych ruchu przyspieszonego oznaczonych symbolem GP zarządzeniem nr [...] z dnia 2 marca 2020r., zatem kategoria drogi została zmieniona dopiero kilka lat po rozpoczęciu realizacji inwestycji;

- miarodajne natężenie ruchu jednojezdniowej drogi po rozpoczęciu realizacji inwestycji nie przekraczało 800 P/h;

- inwestycja jest realizowana na odcinku drogi, który stanowi teren zabudowany

- skarżąca nie miała wpływu na błędy zawarte w warunkach zabudowy Nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia 21 lutego 2017 r. które to obecnie są "naprawiane",

prowadzą do konkluzji, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad winien wydać postanowienie uwzględniające projekt decyzji Wójta Gminy [...] dot. warunków zabudowy, tak aby skarżąca nie doznała szkody - co jest istotne z uwagi na interes społeczny;

5. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez lakoniczne i uchybiające wymogom należytej staranności uzasadnienie wyroku, które uniemożliwia ustalenie toku rozumowania Sądu w kwestiach zasadniczych;

6. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznaniu temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej z uwzględnieniem obu instancji, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłat od pełnomocnictw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik GDDKiA wniósł o jej oddalenie w całości jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw i zasądzenie do skarżącej kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego w całości. Ponadto na podstawie art 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, organ wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionego środka odwoławczego, zauważyć należy, iż przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przed Sądem pierwszej instancji było postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) z dnia 21 października 2020 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu, na rzecz skarżącej Spółki, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali napraw i serwisu mechanicznego podzespołów maszyn i urządzeń z zapleczem magazynowo – socjalnym, łącznika istniejącego budynku produkcyjno–magazynowego z projektowaną halą na terenie działek nr [...] i [...] w [...] gm. [...] w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (ul. [...]).

Niesporne jest, co również przyznaje skarżąca Spółka, postępowanie uzgodnieniowe uruchomione zostało wnioskiem Wójta Gminy [...] z dnia 13 października 2020 r. po wcześniejszym wyeliminowaniu z obrotu prawnego poprzedniej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 21 lutego 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co nastąpiło na skutek wyroku NSA z dnia 10 marca 2020r., II OSK 1228/18, uchylającego w trybie art. 188 p.p.s.a. zaskarżony wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 grudnia 2017 r., II SA/Sz 650/17, zaskarżoną decyzję SKO w Szczecinie i poprzedzającą ją ww. decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 21 lutego 2017 r. Należy przypomnieć, iż dokonując w szczególności oceny postępowania administracyjnego, w którym wydano, powołaną wyżej, wcześniejszą decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 21 lutego 2017 r., wskazano w motywach cytowanego wyżej orzeczenia NSA, iż decyzję tę wydano z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Uznano, iż parametry nowej zabudowy w niniejszej sprawie zostały określone w sposób niewystarczający dla zachowania ładu przestrzennego, w tym wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Zgłoszono również zastrzeżenia co do kolejnych parametrów przyszłej zabudowy, w tym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, a nadto przewidziano również w sposób nieprawidłowy parametr dotyczący wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako wynoszący "około 7,5 m". Brak dokładnych i pełnych danych dotyczących wysokości wszystkich budynków na działkach zabudowanych, objętych analizą, nie pozwalał na weryfikację prawidłowości ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości głównej kalenicy, co jest wymagane zgodnie z treścią § 7 i 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., dlatego też uznano, iż w sprawie nie przeprowadzono prawidłowej analizy terenu dla ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy.

Stąd zaistniała potrzeba ponownego ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji a w konsekwencji konieczność wymaganego prawem, przy uwzględnieniu aktualnie obowiązujących przepisów, uzgodnienia projektu takiego rozstrzygnięcia z właściwym zarządcą drogi.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia GDDKiA stanowiły przepisy art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z unormowań tych wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przedmiotowe uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. i następuje w formie postanowienia. Uzgodnienie oznacza wyrażenie zgody, a nie tylko niewiążącej opinii. Innymi słowy, organ główny nie może wydać decyzji pozytywnej w sytuacji, w której organ współdziałający odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy -wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2023 r. II OSK 1306/20.

Uzgodnienie musi odbywać się w oparciu o projekt rozstrzygnięcia. Organ uzgadniający nie ocenia sposobu prowadzenia postępowania głównego, odnosi się tylko do projektu decyzji w kontekście czy jest on sprzeczny z przepisami prawa. Oczywiście projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy konkretnego zamierzenia inwestycyjnego i w ramach uzgadniania decyzji do organu wyspecjalizowanego należy kontrola czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym w przedmiotowym zakresie uzgodnienia. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że przez uzgodnienie decyzji nie należy rozumieć tylko uzgodnienia jej projektu w oderwaniu od zamierzenia inwestycyjnego, ani też, że uzgadnia się samo zamierzenie inwestycyjne w oderwaniu od projektu decyzji. Organ uzgadniający nie jest upoważniony do żądania zmiany przedłożonego mu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz załączonych do niej dokumentów- patrz wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r. II OSK 125/11.

Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy rozwiązań projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, oraz oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi, zakres właściwości rzeczowej wyznacza przepis art. 35 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie tej nie doszło do naruszenia prawa materialnego art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez nieprzeprowadzenie żądnego postępowania. Taki zarzut zostanie następnie powtórzony w skardze kasacyjnej lecz w ujęciu procesowym.

Powyższy przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. stanowiący o konieczności uzgodnienia, nie zawiera wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tego uzgodnienia. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Sądów administracyjnych zakres ten niewątpliwie wynika z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. wynika, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, warunki jej użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (zob. wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2009 r., II OSK 948/09; z dnia 20 grudnia 2010 r., II OSK 1783/09).

Tak więc wobec powyższego, uznać należy, iż w tej sprawie kluczowym kryterium dokonania tej oceny przez zarządcę drogi była kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego przez pryzmat obowiązujących, w chwili podejmowania kwestionowanego rozstrzygnięcia, przepisów prawa.

W tej sprawie, wbrew stanowisku skarżącej Spółki jak i ww. zarzutowi skargi kasacyjnej, takie wymagane prawem postępowanie przeprowadzono. Ustalono, iż planowana inwestycja objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy sąsiaduje z pasem drogi krajowej nr [...], która na przedmiotowym odcinku zarządzeniem GDDKiA nr [...] z dnia 2 marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych –załącznik 1 Klasy Dróg Krajowych, zaliczona została do dróg głównych ruchu przyspieszonego – oznaczona GP. Ten odcinek drogi znajduje się w terenie zabudowy. Ustalono w oparciu o stosowne dane zawarte w aktach sprawy, iż miarodajne natężenie ruchu dla spornej drogi krajowej jest większe niż 800 P/h, gdyż wynosi 922P/h.

Te ustalenia w odniesieniu do tej kategorii drogi publicznej związane z rodzajem planowanej inwestycji, jej obciążeniem ruchem a przede wszystkim względy bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowego zjazdu z dróg publicznych, zweryfikowano w kontekście obowiązujących przepisów. Należy przy tym podkreślić, iż organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego regulującego daną kwestię. Organ uzgadniający, wydając zarówno postanowienie o uzgodnieniu jak i jego odmowie, opierać się musi na stosownych przepisach normujących tak formę procesową, jak i przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organ współdziałający nie prowadzi odrębnej sprawy administracyjnej, a postępowanie to ma charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie głównej, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Uzgodnienia mają gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania aktu kończącego postępowanie główne. Uzgodnienia określone w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. służą ochronie interesu publicznego znajdującego oparcie w przepisach szczególnych. Dotyczą one obiektów i obszarów szczególnie chronionych ze względu na wartości składające się na dobro wspólne. Uzgodnienia dotyczą oceny zgodności projektu decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Organ uzgadniający działa zatem opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia.

Nie jest kwestionowane, iż projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przedstawiony został wnioskiem z 13 października 2020 r. do jego uzgodnienia po przeprowadzeniu nowej analizy funkcji i cech zabudowy dla spornego przedsięwzięcia. Przed organem uzgadniającym jest to zatem nowe postępowanie i bez znaczenia jest to, iż w określonym stanie faktycznym i prawnym w dniu 15 lipca 2016 r. dokonano już uzgodnienia w zakresie planowanego zjazdu dla spornej inwestycji, skoro wydaną wówczas na jego podstawie decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wyeliminowano z obrotu prawnego wyrokiem NSA z 10 marca 2020r. II OSK 1228/18 - tym samym dokonane wówczas uzgodnienie nie ma mocy wiążącej, tym bardziej, że było dokonywane w innym stanie faktycznym i prawnym. Stąd, zdaniem Sądu odwoławczego, słusznie uznano w motywach zaskarżonego wyroku, iż procedując w trybie art. 106 k.p.a. należało to uczynić przy uwzględnieniu obowiązujących w chwili podejmowania rozstrzygnięcia przepisów prawa materialnego, a to zarówno norm ustawy o drogach publicznych jak i przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zmienionych z dniem 13 września 2019 r. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2019.1643 z dnia 2019.08.29), właśnie w brzmieniu nadanym ww. zmianą.

Wbrew stanowisku skarżącej Spółki, przepis § 2 ust. 1 ww. aktu wykonawczego nie pozwala na wyprowadzenie tezy, że uregulowania tego rozporządzenia nie mają zastosowania do postępowania dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy terenów sąsiadujących z drogami publicznymi. To stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Również sposób sformułowania szeroko zarzutów skargi kasacyjnej (z daleko posuniętej ostrożności) świadczy, iż skarżący kasacyjnie nie jest przekonany w pełni o trafności takiego stanowiska.

Natomiast z powołanej wyżej normy wynika, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych. Taki sposób sformułowania tego przepisu odnosi się do szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego, który swym zakresem obejmuje również i fazę ustalania warunków zabudowy, w tym odnosi się do postępowania uzgodnieniowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją, co sprowadza się do oceny postulowanego w przesłanym projekcie decyzji o warunkach zabudowy sposobu obsługi komunikacyjnej konkretnej inwestycji pod kątem rodzaju istniejącego zjazdu oraz zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego (art. 35 ust. 3 u.d.p.). Organ uzgadniający nie może bowiem, w przypadku projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która przecież wpływa na podejmowaną następnie decyzję o pozwoleniu na budowę, abstrahować od tego na jakie potrzeby wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy i zobowiązany jest dokonać wstępnej weryfikacji planowanych rozwiązań związanych właśnie z włączeniem do drogi ruchu drogowego planowanego zamierzenia ze względu przede wszystkim na zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zatem aby w sposób odpowiedni zabezpieczyć na przyszłość dopuszczalność zastosowania rozwiązań odpowiadających regułom rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, organ uzgadniający zobligowany jest odnosić swoje stanowisko do przepisów ww. rozporządzenia, co ma przecież znaczenie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, przed organami architektoniczno-budowlanymi. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Co do zasady, krytyczna ocena przeznaczenia istniejącego zjazdu pod kątem bezpieczeństwa i nieodpowiednich jego parametrów, skutkować winna odmową uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji, bowiem zaplanowany tak i objęty ustaleniem decyzji o warunkach zabudowy zjazd musi być bezpieczny i spełniać parametry określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. To stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie NSA –patrz wyroki z dnia 5 października 2021 r. II OSK 262/21, z dnia 19 lutego 2021 r. II OSK 2985/20, z dnia 14 czerwca 2023r. II OSK 2102/20.

Z przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że obsługa komunikacyjna planowanej hali napraw i serwisu mechanicznego odbywać się będzie z drogi krajowej nr [...] na dz. [...] przez istniejący zjazd z ul. [...]. Zjazd służy zapewnieniu bezpośredniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Nie jest także sporne, iż na teren działki nr [...] w obrębie [...] z drogi krajowej nr [...] został zlokalizowany i wybudowany zjazd publiczny, jednakże, co wyżej wykazano, zmienione z dniem 13 września 2019 r. przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie statuują, że zgodnie z § 78 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia zjazd publiczny z drogi musi mieć połączenie zjazdu z drogą wykonane zgodnie z § 113 ust. 1, 3-5, 9 i 10. Zaś ta norma § 113 w ust. 3 przedstawia, że na drodze klasy GP i drogach niższych klas o dwóch jezdniach oraz na jednojezdniowej drodze o miarodajnym natężeniu ruchu większym niż 800 P/h (co ma miejsce w tym postępowaniu-przypomnienie NSA), połączenie obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą powinno być wykonane oddzielnie dla każdego kierunku ruchu. Taki warunek nie jest spełniony dla przedmiotowej inwestycji. Skoro więc organ w sposób zgodny z wymogami procedury administracyjnej ustalił, że przedmiotowy zjazd na teren planowanej inwestycji nie posiada wymaganych ww. parametrów tak by zapewnić bezpieczne warunki ruchu, to na tym etapie nie można uzgodnić przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym mając na uwadze powyższe rozważania nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej wadliwego zastosowania w tym postępowaniu norm § 78 ust. 2 pkt 5 w zw. z § 113 ust. 1, 3-5, 9 i 10 cytowanego rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.

Również i pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zgłoszone "z daleko posuniętej ostrożności" nie zasługują na uwzględnienie. Nie do zaakceptowania jest pogląd skargi kasacyjnej, iż w sprawie doszło do naruszenia § 78 ust. 2 pkt 5 w zw. z § 113 ust. 1, 3-5, 9 i 10 cytowanego rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. przez niezastosowanie stanu faktycznego i przepisów z dnia 21 lutego 2017 r. a to z dnia wydania pierwotnej decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Przede wszystkim, wbrew poglądowi skarżącej Spółki, GDDKiA rozstrzygając w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie mógł orzekać na podstawie stanu faktycznego i prawnego z dnia 21 lutego 2017 r. albowiem nie było to postępowanie nadzwyczajne (nieważnościowe) wobec decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Co wyżej już podniesiono, decyzja ta została wyeliminowana wyrokiem NSA z dnia 10 marca 2020r., II OSK 1228/18. W trybie art. 188 p.p.s.a. uchylono wówczas zaskarżony wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 grudnia 2017 r. II SA/Sz 650/17, zaskarżoną decyzję SKO w Szczecinie i poprzedzającą ją ww. decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 21 lutego 2017 r. Uchylenie tej decyzji w takim trybie oznacza, że sprawa ustalenia warunków zabudowy powróciła do organu pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym opracowania nowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu a w konsekwencji sporządzenia nowego projektu takiej decyzji. Jeżeli zatem nastąpiło uchylenie decyzji głównej o warunkach zabudowy, to w powtórzonym postępowaniu wymagane jest ponowne przeprowadzenie uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. Nie może budzić wątpliwości, iż tak przedstawiony nowy projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy podlegał rozpatrzeniu w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania zaskarżonego postanowienia. Istotne jest to, iż przedmiotem uzgodnienia był konkretnie oznaczony projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i przyjęte tam przez organ rozwiązania wywołane wnioskiem inwestora, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, na co powołuje się skarga kasacyjna. Zatem za chybiony należy uznać zarzut kasacji nie zastosowania w sprawie przez organ uzgadniający oceny stanu faktycznego i przepisów z daty złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy czy wydania pierwotnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tym wypadku, w realiach niniejszego postępowania, ustawodawca nie przewidział wyjątku od obowiązującej na mocy zasady legalizmu (art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP), reguły stosowania prawa obowiązującego w dacie orzekania przez organ (por. np. wyroki NSA z 24 stycznia 2019 r., II OSK 2699/18; 27 stycznia 2020 r., II OSK 2887/19 oraz z 30 stycznia 2020 r., II OSK 2938/19).

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnię, należy podkreślić, iż przepis ten nie mógł spowodować zastosowania w sprawie przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. Powołana norma statuuje, iż do inwestycji drogowej, dla której przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia:

1) został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego,

2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonywania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę lub decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej

- stosuje się przepisy rozporządzenia, o którym mowa w § 1, w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem § 3 pkt 3, § 5-8, § 8a ust. 2, § 9 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 2, ust. 3 pkt 1 i ust. 4, § 140 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 7-9 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, które stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Przepisy intertemporalne regulują sposób stosowania przepisów zarówno w określonych ramach czasowych, jak i w konkretnie oznaczonych postępowaniach. Przywołana wyżej norma intertemporalna, co wprost wynika z jej treści, jak trafnie wskazał to Sąd pierwszej instancji, stosuje się wyłącznie do postępowań w sprawie inwestycji drogowych. Pod pojęciem inwestycji drogowej należy też rozumieć nie tylko budowę samej drogi, lecz również realizację infrastruktury drogowej, tak związanej jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., II OSK 2168/11). Niemniej jednak niniejsze postępowanie, co do zasady, nie dotyczy postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej, w której został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę czy dokonane zostało zgłoszenie, lecz sprawa dotyczy postępowania uzgodnieniowego, wobec projektu decyzji o warunkach zabudowy, prowadzonego w trybie art. 106 k.p.a. Z kolei należy zaznaczyć, że postępowanie w przedmiocie uzgodnienia stanowi część postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Niemniej jednak wskazana wyżej regulacja § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Odmienne stanowisko skarżącej Spółki stanowi jedynie nieuprawnioną polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w tym zakresie.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo niedokonania przez organ wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty te stanowią w istocie powielenie, tylko w ujęciu procesowym, wskazywanych w kasacji naruszeń prawa materialnego.

Zdaniem Sądu odwoławczego, zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu, a Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności kwestionowanego postanowienia GDDKiA trafnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w realiach tej sprawy nie było uzasadnionych przesłanek do przyjęcia naruszenia prawa wynikającego z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. albowiem w toku postępowania uzgodnienionego nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy czy też innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast jak wykazano we wstępnej części tego uzasadnienia, organ uzgadniający przeprowadził wymagane postępowanie wyjaśniające, orzekał na podstawie właściwych przepisów i w ramach dokonanych wyczerpujących ustaleń mając na uwadze względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych, orzekł o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przyjmując, że zjazd na teren objęty warunkami zabudowy nie posiada wymaganych parametrów dla zjazdów publicznych. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy miała okoliczność wcześniejszego uzgodnienia projektu wyeliminowanej przecież z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 21 lutego 2017 r. Nie można zaaprobować stanowiska skarżącej Spółki, iż wniosek z dnia 13 października 2020 r. o uzgodnienie nowego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, stanowi niejako ciąg wcześniejszych warunków zabudowy, kontynuację decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 21 lutego 2017 r. (strona 7 uzasadnienia kasacji), gdyż to poprawiony projekt został wysłany do uzgodnienia, albowiem przyjęcie takiej koncepcji byłoby niewątpliwie sprzeczne z prawem a uwzględnienie przepisów nieobowiązujących w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia oznaczałoby złamanie prawa. Zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego - patrz wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r. I OSK 3977/18, co już wyżej również sygnalizowano.

Konsekwencją wyroku NSA z 10 marca 2020 r. II OSK 1228/18 jest prowadzenie nowego postępowania uzgodnieniowego wobec aktualnego projektu decyzji o ustalenie warunków dla spornej inwestycji skarżącej Spółki, zatem kwestie związane z samą realizacją tej inwestycji, w tym czyniony zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego, interesu społecznego i słusznego interesu strony skarżącej, z uwagi na specyficzne okoliczności tej sprawy, w tym wykonanie tejże inwestycji w 90 % na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stanowi przesłanki do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Kwestia realizacji przedmiotowej decyzji nie mogła wpłynąć na prawidłowość postępowania organu uzgadniającego, jak również na stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania.

Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Oznacza to także, iż za pomocą tego przepisu nie jest możliwe kwestionowanie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania, gdyż jest to czynność, która poprzedza wydanie wyroku, a tym bardziej poprzedza sporządzenie uzasadnienia. O naruszeniu tego przepisu można mówić natomiast w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). Żaden przypadek z powyższych nie zachodzi. Uzasadnienie w poddanej kontroli sprawie zawiera wszystkie konieczne elementy. Mimo że nie jest ono rozbudowane, to pozwala na ustalenie przebiegu procesu myślowego sądu oraz jego kontrolę. Podkreślenia wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (patrz wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami sądu pierwszej instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez ten sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Dotąd powiedziane uzasadniało przyjęcie stanowiska, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, co nie pozwalało na uwzględnienie wniosków wniesionego środka odwoławczego uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło w oparciu o normę art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.