Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 618/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 28, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 34 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 kwietnia 2006 r., nr [...], 2/ orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane, 3/ przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz pełnomocnika skarżącej radcy prawnego J. A.-C. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zawiadomieniem z dnia 5 grudnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął na wniosek J. H. postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy obiekcie budowlanym – garażu zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w B. przy ul. Miłej [...].

Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy ww. obiekcie budowlanym, wykonywane w warunkach samowoli budowlanej i nałożył na inwestora J. A. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia inwentaryzacji wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych, która w przypadku koniecznych zmian i przeróbek, winna określać sposób doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa.

Decyzją z dnia 20 lutego 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. A. rozebranie części obiektu budowlanego znajdującego się poza granicami działki nr [...] (to jest części znajdujących się na działce nr [...]) w terminie do dnia 31 marca 2005 r.

Kolejną decyzją z dnia 7 kwietnia 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził wykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego ww. decyzją z dnia 20 lutego 2006 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji podniósł, że w dniu 4 kwietnia 2006 r. stwierdzono rozebranie części ściany frontowej przedmiotowego obiektu budowlanego będącej na działce nr [...], a wykonanej w warunkach samowoli budowlanej, w związku z czym organ uznał, że inwestor nałożony obowiązek wykonał.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2006 r., decyzją z dnia 30 czerwca 2008 r. stwierdził nieważność tejże decyzji, wskazując w uzasadnieniu, że decyzja ta była niewykonalna, a jej niewykonalność miała charakter trwały z uwagi na niewskazanie w decyzji, jakiego obiektu dotyczył nakaz oraz jakich dokładnie części obiektu dotyczył nakaz rozbiórki. Ponadto nie wskazano miejscowości, w jakiej znajduje się działka nr [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany.

Powyższa decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została utrzymana w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2009 r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując odwołanie J. H., decyzją z dnia 21 sierpnia 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił od decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 kwietnia 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją własną z dnia 30 czerwca 2008 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2006 r. nakazującej rozebranie części obiektu budowlanego znajdującego się poza granicami działki nr [...] w B. Zaistniały stan prawny implikował uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 7 kwietnia 2006 r. Ponadto podniósł, że organ I instancji powinien szczegółowo wyjaśnić faktyczny zakres robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie budowlanym.

W skardze na powyższą decyzję J. H. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 kwietnia 2006 r. nie odpowiada rzeczywistości, którą to okoliczność podnosiła już w odwołaniu z dnia 20 kwietnia 2006 r. Zdaniem skarżącej przeprowadzenie dowodu zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. i stwierdzenie, że ww. decyzja z dnia 7 kwietnia 2006 r. nie odpowiada stanowi rzeczywistemu wykluczyłoby możliwość prowadzenia ponownie postępowania w tej samej sprawie przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2009 r. w niniejszej sprawie przyznano skarżącej prawo pomocy przez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie radcy prawnego.

Na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. pełnomocnik skarżącej – radca prawny J. A. poparła skargę i wniosła o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej przyznanej z urzedu nie uiszczonych przez stronę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrolując legalność wydanych przez organy decyzji Sąd nie będąc, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), związany wnioskami i zarzutami skargi, ani powołaną podstawą prawną, uznał iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

W prowadzonym przez organy obu instancji postępowaniu administracyjnym nastąpiło naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących udziału stron w postępowaniu.

Obowiązkiem organu administracji w toku postępowania administracyjnego, zarówno toczącego się z urzędu, jak i na wniosek stron, jest czuwanie nad dokładnym i rzetelnym ustaleniem kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony w prowadzonym postępowaniu. Wskazuje na to wprost przepis art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie, zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, m.in.. przez prawo żądania przeprowadzenia dowodów, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Zaniedbanie przez organ administracji powyższego obowiązku skutkuje, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowieniem postępowania, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Organ administracji obowiązany jest zatem z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie (por. wyrok NSA z 26 czerwca 1998r., I SA/Lu 684/97, Lex nr 34726).

W niniejszej sprawie organy obu instancji nie ustaliły w sposób rzetelny kręgu podmiotów będących stronami w niniejszym postępowaniu. Czynny udział w sprawie zapewniony został J. H., J. A., Z. A., D. S. oraz Z. i A. S. Organy nie zapewniły natomiast udziału w sprawie spadkobiercom następujących osób będących stronami postępowania: W. G., K. i Z. Ż., J. W. współwłaścicieli działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...] przy ul. M. w B., na której usytuowany został przedmiotowy obiekt budowlany. Wskazane wyżej osoby zmarły przed wszczęciem postępowania, co wynikało z adnotacji poczynionych na potwierdzeniach odbioru zawiadomienia z dnia 5 grudnia 2005 r. o wszczęciu przedmiotowego postępowania (vide: k. 12, 13 i 14 akt administracyjnych organu I instancji). Ponadto czynny udział w postępowaniu nie został zapewniony A. S., która jak wynikało z adnotacji na potwierdzeniu odbioru zawiadomienia z dnia 5 grudnia 2005 r. wyprowadziła się z miejsca zamieszkania pod adresem wskazanym w wypisie z rejestru gruntów dla nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...], przy ul. M. w B. Wyżej wymienionym osobom nie zostały doręczone ponadto następujące rozstrzygnięcia zapadłe w przedmiotowym postępowaniu: postanowienie organu I instancji z dnia 28 grudnia 2005 r., decyzja organu I instancji z dnia 20 lutego 2006 r., decyzja organu I instancji z dnia 7 kwietnia 2006 r., jak również zaskarżona decyzja organu II instancji z dnia 21 sierpnia 2008 r.

Stroną postępowania w sprawie wykonania określonych robot budowlanych jest, zgodnie z art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tego typu postępowanie dotyczy interesu prawnego właścicieli nieruchomości, na których prowadzone są roboty budowlane. Jeżeli organ posiadał informację o zgonie części współwłaścicieli nieruchomości, jak również o zmianie miejsca zamieszkania współwłaściciela nieruchomości, na której przedmiotowe roboty budowlane były prowadzone, powinien był wyjaśnić wszelkie wątpliwości związane z określeniem kręgu stron w niniejszym postępowaniu.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że już w chwili wydawania decyzji z dnia 7 kwietnia 2006 r. organ I instancji posiadał informację o zgonie ww. osób jeszcze przed wszczęciem postępowania, jak również o zmianie miejsca zamieszkania A. S. W przypadku powzięcia wiedzy o zgonie osób mających być stronami postępowania jeszcze przed jego wszczęciem, ewentualnymi stronami postępowania mogą być ich spadkobiercy, przy czym dowodem nabycia spadku po zmarłym, może być jedynie postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku. Skoro zatem prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy zależało od kwestii ustalenia kręgu stron postępowania w związku ze zgonem części ze współwłaścicieli nieruchomości, na której prowadzone były roboty budowlane, a więc od przedstawienia przez strony prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, organy obu instancji winny kierować się przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przy inny organ lub sąd.

Dla oceny, czy istnieje zagadnienie wstępne, istotną jest kwestia istnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wskazana zależność określana jest też jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem wstępnym, z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie czyni przeszkód, by zagadnienie wstępne dotyczyło kwestii proceduralnej, w tym obejmujące kwestie o charakterze podmiotowym, dotyczące strony postępowania. W szczególności może to dotyczyć spraw, w których organ administracji posiada informację o spadkobiercach strony, jak i spadkobierców osoby, której służyłyby uprawnienia strony, jednak zmarła przed wszczęciem postępowania administracyjnego, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego może zaś nastąpić zarówno z inicjatywy organu administracji, jak również z inicjatywy stron postępowania. Ponieważ dowodem na nabycie spadku po zmarłym jest prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, dla prawidłowego ustalenia kręgu stron przedmiotowego postępowania koniecznym jest rozstrzygnięcie w tym przedmiocie przez sąd. Prowadzenie postępowania przez organy obu instancji bez udziału wszystkich spadkobierców W. G., K. i Z. Ż. oraz J. W. stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które jest podstawą wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W sytuacji gdy stronie nie można doręczyć pism w postępowaniu administracyjnym, z uwagi na zmianę adresu, która nastąpiła przed wszczęciem postępowania, organ jest zobowiązany do podjęcia czynności zmierzających do ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania strony, w razie zaś niemożności ustalenia nowego miejsca zamieszkania wystąpić ,w trybie art. 34 § 1 k.p.a., do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. Osoba taka winna bowiem być traktowana jako "osoba nieobecna", z udziałem której postępowanie powinno się toczyć. Zaniechanie podjęcia opisanych czynności oznacza bezpodstawne pozbawienie takiej strony czynnego udziału w postępowaniu, a tym samym również stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd, mając na względzie konieczność zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, uznał, że brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznawania zarzutów zawartych w skardze

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy obu instancji zobowiązane będą ustalić, czy wydane zostało prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych współwłaścicielach nieruchomości, na której prowadzone były przedmiotowe roboty budowlane, a w razie jego braku, zawiesić przedmiotowe postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia powyższej kwestii, stanowiącej zagadnienie wstępne. Ponadto będą zobowiązane do ustalenia miejsca zamieszkania A. S., a w razie jego braku, do zwrócenia się do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku

Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd w punkcie drugim wyroku orzekł, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie mogą być wykonane, albowiem wobec uchylenia powyższych decyzji, ich wykonanie, w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby do nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwych i naruszało prawa skarżących.

Odnośnie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł, jak w punkcie trzecim sentencji wyroku, na podstawie art. 250 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).