Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2671/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174, art. 176, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 28, art. 61, art. 61a par. 1, art. 77, art. 105 par. 1, art. 156 par. 1, par. 2, art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 357/13 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 357/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2012r. nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] lutego 2010r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36, art. 19 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.), zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie dla [...] S.A. z siedzibą w G. na budowę wieży stalowej, kratowej o wysokości 60 m o nazwie "[...]" (bez montażu urządzeń nadawczych) oraz fundamentów pod kontenery telekomunikacyjne na działce nr [...], obręb [...] na zachód od ul. B. w G. wraz z budową ogrodzenia terenu (pkt I), ustalił warunki realizacji inwestycji zgodnie z art. 36 ust. 1 i art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego (pkt II) oraz wskazał, że obszar oddziaływania robót budowlanych, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, obejmuje działkę nr [...], obręb [...] w G. na zachód od ul. B.

Organ pierwszej instancji zaznaczył, że z wniosku inwestora wynika, iż planuje on obecnie budowę jedynie wieży antenowej bez montażu systemów antenowych i urządzeń nadawczo – odbiorczych. Docelowo jednak wieża służyć będzie do montażu anten. Organ wskazał, że inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do wniosku dołączono dokumentację projektową wykonaną przez uprawnionych projektantów, a także wymagane uzgodnienia i dokumenty, w tym m.in. zgodę Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, znak: [...] z dnia [...] grudnia 2008r. oraz Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r. na budowę wieży antenowej o wysokości całkowitej 62,00 m nad poziomem terenu, tj. 331,00 m nad poziomem morza. Organ ustalił, iż planowana budowa wieży antenowej na działce nr [...] na zachód od ul. B. nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2012r. J. W. – właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem w/w inwestycji – wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2010r.

Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] października 2012r. nr [...], na podstawie art. 157 § 2, art. 61a § 1 i 2 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 2010r. Organ stwierdził, że postępowanie nieważnościowe we wnioskowanej sprawie nie może zostać wszczęte z uwagi na fakt, iż J. W. nie posiada statusu strony postępowania w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej wieży antenowej w świetle art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Za nieuzasadnione uznał organ zarzuty odwołującego się, że planowana inwestycja przeszkadza w realizacji jego planów inwestycyjno – biznesowych, obniża wartość jego nieruchomości, a ponadto zagraża zdrowiu jego i członków rodziny. W ocenie organu działka nr [...] pozostaje poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, który obejmuje wyłącznie działkę nr [...] będącą we władaniu inwestora. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] znajduje się na obszarze planu oznaczonym symbolem: [...], dla którego przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa usługowa transportu. Dla w/w obszaru przewiedziono również funkcję towarzyszącą o symbolu [...] – stacje i urządzenia nadawcze w tym stacje bazowe telefonii komórkowej, stacje radiowe, centrale telekomunikacyjne z przynależnym zagospodarowaniem terenu. Organ podniósł, iż należąca do skarżącego działka nr [...], położona w sąsiedztwie działki nr [...], znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], oznaczającym tereny rolne. Na w/w terenach zgodnie z § 14 pkt 2 tekstu planu obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy. Wnioskowana budowa wieży antenowej na działce nr [...] nie będzie zatem wprowadzać ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...] w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, gdyż działka ta nie jest działka budowlaną.

Zażalenie na postanowienie z dnia [...] października 2012r. wniósł J. W. W jego ocenie decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 2010r. jest bezprawna, gdyż nie obejmuje całości inwestycji, a jedynie jej część, tj. samą wieżę bez urządzeń nadawczych. Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wniósł o uznanie go za stronę postępowania, a następnie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji dokonał analizy przepisów art. 28 k.p.a oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego precyzującym pojęcie oddziaływania obiektu i ustalił, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji (budowa wieży stalowej, kratowej o wysokości 60 m – bez montażu urządzeń nadawczych – oraz fundamentów pod kontenery telekomunikacyjne) w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w żadnym przypadku nie obejmuje swym zakresem działek o nr ewid. [...] i [...]. Położenie wskazanych działek względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie za sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działek należących do wnioskodawcy, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że J. W. nie wykazał, że jego działki znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazał, że to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skoro zatem decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 2010r. nie dotyczy interesu prawnego J. W., nie może on być uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do argumentacji zażalenia organ II instancji stwierdził, że pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem merytoryczna ocena decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 2010r. może mieć miejsce wyłącznie w ramach wszczętego postępowania administracyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył J. W. Skarżący podniósł, iż Urząd Miasta G. – Wydział Architektury i Budownictwa przyjął cząstkowy wniosek odnośnie potężnej inwestycji mając wiedzę o całokształcie owej inwestycji i w tym niespotykanym rażącym trybie wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, którą to kwestię organ II instancji całkowicie pominął. Skarżący wskazał również, iż jego dotychczasowe działanie jest uzasadnione, gdyż ma prawo, a wręcz obowiązek reagować na wszelkie nieprawidłowości administracyjne w szeroko pojętym interesie społecznym, jak i w obronie swoich praw. Zdaniem skarżącego organy nadzoru na jego wniosek lub z urzędu powinny wszcząć postępowanie, a skarżącego od samego początku uznać za stronę postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Uchylając postanowienia organów I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Za nieprawidłowe Sąd I instancji uznał działanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który nie przyznając skarżącemu przymiotu strony odmówił wszczęcia postępowania, podczas gdy zarzuty podnoszone we wniosku – związane z interesem prawnym – wymagają rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że w ramach wstępnej, formalnej kontroli dopuszczalności określonego środka prawnego przez organ administracji tylko oczywisty brak interesu prawnego może być przesłanką do uznania, że dana osoba nie ma przymiotu strony, a w konsekwencji odmowy wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast jest konieczne badanie tego interesu w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego i na podstawie przepisów prawa materialnego, to odbyć się to może wyłącznie w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy, po wyjaśnieniu istotnych w tym zakresie okoliczności faktycznych.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że postanowienia organu naruszają art. 61a § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko bowiem w takim przypadku, kiedy oczywiste jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowe jest zastosowanie w/w regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwość szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. W ocenie Sądu, taka oczywista sytuacja, nie wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Z tych też przyczyn, Sąd I instancji uznał, że oba rozstrzygnięcia organu są wadliwe, naruszające art. 61a § 1 k.p.a. W okolicznościach sprawy nie było bowiem podstaw do zastosowania wskazanego przepisu, gdyż istniała konieczność wszczęcia postępowania, a następnie przeprowadzenia analizy interesu prawnego skarżącego. WSA w Warszawie nakazał, by orzekając ponownie w sprawie Wojewoda Śląski wszczął postępowanie z wniosku skarżącego i dopiero we wszczętym postępowaniu dokonał oceny jego interesu prawnego w świetle art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przepis ten wskazuje na ograniczenia związane z budowanym obiektem w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego, w tym przypadku działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego. Sąd I instancji wskazał również, by analizując treść obowiązującego prawa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy B. w G. organ miał na uwadze, że wprawdzie na terenach rolnych oznaczonych [...] obowiązuje zakaz nowej zabudowy, to jednak zagospodarowanie działki nr [...] może polegać na zabudowie związanej z produkcją i wytwórczością rolną i polową, a także hodowlaną z przynależnym zagospodarowaniem terenu.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi. Wyrokowi WSA w Warszawie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ dopiero po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji powinien badać, czy J. W. posiada interes prawny, a więc czy posiada przymiot strony w tym postępowaniu, podczas gdy w świetle powołanych przepisów organ miał prawo rozstrzygnąć przed wszczęciem postępowania, iż J. W. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, a więc nie jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania.

Skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że art. 61a § 1 k.p.a. będzie miał zastosowanie tylko w przypadku, gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Powyższy przepis wprost bowiem wskazuje, że gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w wypadku, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności, mogą one być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Skarżący zwrócił uwagę, że w okresie obowiązywania art. 157 § 3 k.p.a., który wskazywał jedynie formę w jakiej następuje odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, mogły powstać wątpliwości, czy ustalanie przymiotu strony winno nastąpić w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, czy też brak legitymacji podmiotu składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pociągnąć powinien wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Istniejące wątpliwości w powyższej kwestii wyeliminowane zostały poprzez wprowadzenie art. 61a k.p.a. i uchylenie art. 157 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, wprowadzenie przepisu art. 61a k.p.a. nie miało na celu tylko odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej, lecz również wskazanie przesłanek, w wypadku zaistnienia których powinna nastąpić odmowa wszczęcia postępowania. Wśród przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania ustawodawca wprost wskazał brak przymiotu strony podmiotu wnoszącego podanie. Ustawodawca objął dyspozycją art. 61a k.p.a. sytuacje, gdy konieczne będzie prowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia posiadania przymiotu strony podmiotu wnoszącego podanie jak i sytuacje, gdy przymiot strony wynikał będzie wprost z podania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie zasadne w każdym przypadku, gdy podanie zostanie wniesione przez osobę niebędącą stroną.

Według skarżącego kasacyjnie pogląd, że ustalenie, czy podmiot wnoszący podanie o stwierdzenie nieważności ma przymiot strony powinno nastąpić na etapie postępowania wstępnego, które zakończyć się powinno wszczęciem postępowania bądź postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, uzasadnione jest także miejscem, jakie zajmuje art. 61a wśród przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołanie się w treści tego przepisu i umiejscowienie go zaraz za przepisem wskazującym, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 k.p.a.) wskazuje, iż organ w zależności od poczynionych ustaleń odnośnie przymiotu strony, winien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. albo zawiadomić o wszczęciu postępowania na podstawie art. 61 § 4 k.p.a.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie uważa, że prawidłowo uznał, iż w przedmiotowej sprawie J. W. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 2010r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, ponieważ przymiotu strony nie można wywodzić z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż nie jest on żadnym z podmiotów określonych w tym przepisie, tj. inwestorem bądź właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest zasadna. W skardze kasacyjnej nie zostały sprecyzowane podstawy kasacyjne, nie wskazano mianowicie, czy oparto ją na przewidzianym w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy na przewidzianym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 Kpa, w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ dopiero po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji powinien badać, czy J. W. posiada interes prawny, a więc czy posiada przymiot strony w tym postępowaniu, podczas gdy w świetle powołanych przepisów organ miał prawo rozstrzygnąć przed wszczęciem postępowania, iż wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, a więc nie jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania. Analiza treści sformułowanego w skardze zarzutu prowadzi zatem do wniosku, że skarga kasacyjna oparta została na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. , albowiem skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, zmierzającym do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, obarczonego co najmniej jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a, powodujących nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Pierwszy etap postępowania sprowadza się do sprawdzenia dopuszczalności wszczęcia postępowania pod względem podmiotowym i przedmiotowym. W grupie przyczyn o charakterze podmiotowym mieści się m.in. kwestia zdolności do czynności prawnych i legitymacji składającego wniosek o wszczęcie postępowania. Wstępne postępowanie wyjaśniające kończy się wszczęciem postępowania w oparciu o art. 61 k.p.a. lub też postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Na wstępnym etapie nie bada się przesłanek nieważności. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego możliwe jest określenie, czy akt administracyjny dotknięty został jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a także czy nie zachodzą przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności może być również podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym jeśli wydana decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego lub którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być badany w oparciu o art. 28 k.p.a. (por. m.in.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 633/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2109/12). Zakres stron w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności winien zatem zostać ustalony niezależnie od ustaleń postępowania zwykłego, gdyż krąg stron postępowania ustalony w postępowaniu nadzwyczajnym nie zawsze pokrywa się z kręgiem stron wyznaczonym przez organ administracji w postępowaniu zwykłym. Rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu w postępowaniu zwykłym może wpłynąć na prawa i obowiązki innych podmiotów. Organ właściwy do stwierdzenia nieważności winien więc każdorazowo badać, czy osoba występująca z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ma legitymację do zainicjowania takiego postępowania. Rozważania organu w tym zakresie winny odnosić się do przepisów prawa materialnego, w oparciu o które nastąpiło rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu zwykłym.

Podstawę prawną kwestionowanej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organy obu instancji uznały, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony postępowania. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu tej nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Tak więc nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wszczęcia postępowania administracyjnego czyli jego wstępnego etapu od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, zapadło już rozstrzygnięcie albo brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym). Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zatem z przepisu tego wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2014 r., sygn. VII SA/Wa 2449/13).

Z treści art. 61a § 1 k.p.a., odczytywanej z uwzględnieniem art. 61 § 1 k.p.a. wynika zatem, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wówczas, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot nie posiadający przymiotu strony (przeszkody natury podmiotowej) bądź też gdy z innych, uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przeszkody natury przedmiotowej). Ocena, czy istnieje przeszkoda natury podmiotowej, wymaga ustalenia, czy osoba, od której pochodzi żądanie wszczęcia postępowania, jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. bądź przepisu szczególnego, który reguluje krąg stron w konkretnym rodzaju spraw, np. w tej sprawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. A. Plucińska - Filipowicz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el. 2011). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. Organ administracji uprawniony jest jednak do odmowy wszczęcia danego postępowania tylko w sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 1966/11, Lex nr 1358330 i wskazane tam orzecznictwo). Innymi słowy odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywiste jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowe jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1587/12). Przy ocenie istnienia przesłanek określonych w art. 61a § 1 k.p.a., a więc przy ocenie, czy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, za niedopuszczalne należy zatem uznać gromadzenie przez organ dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego. Stwierdzenie, w wyniku podjętych przez organ działań, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie uznać należy za bezprzedmiotowe, a więc ustalenie określonego stanu faktycznego, winno skutkować decyzją o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. (por. m.in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Lu 851/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2013 r., sygn. VII SA/Wa 847/13). Przymiotu strony nie można natomiast wyjaśniać w drodze pozaprocesowej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. I SA/Rz 296/14). Jeśli określony podmiot we wniosku o wszczęcie postępowania powołuje się na jedną z przyczyn nieważności decyzji, a kwestia jego interesu prawnego do występowania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest wątpliwa, to organ winien rozważyć wszczęcie postępowania i przeprowadzenie dalszych szczegółowych ustaleń w tym zakresie już na kolejnym etapie - postępowania rozpoznawczego. W takiej sytuacji dopiero wnikliwa analiza okoliczności konkretnej sprawy pozwoli udzielić odpowiedzi na pytanie, czy w świetle przepisów prawa dany podmiot był uprawniony do wszczęcia danego postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 348/14).

Zakwestionowane zatem przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w tej sprawie ocenie podlegała jedynie prawidłowość czynności procesowej jaką była odmowa wszczęcia postępowania, poza zakresem tej sprawy pozostawało natomiast odniesienie się do zarzutów merytorycznych dotyczących meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 618/14). W niniejszej sprawie J. W. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. z siedzibą w G. pozwolenia na budowę wieży stalowej, kratowej o wysokości 60 m o nazwie "[...]" (bez montażu urządzeń nadawczych) oraz fundamentów pod kontenery telekomunikacyjne na działce nr [...], obręb na zachód od ul. B. w G. wraz z budową ogrodzenia terenu. Organy administracyjne prowadziły postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy skarżący ma status strony w sprawie. Przedmiotem oceny organów był z jednej strony charakter planowanej inwestycji oraz obszar jej oddziaływania, z drugiej zaś dopuszczalny zakres zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej stanowiącej własność J. W., przy uwzględnieniu przeznaczenia tej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem konkluzja dotycząca tego, czy skarżący jest stroną w sprawie nie była oczywista i nie wynikała wprost ze złożonego wniosku. Organ I instancji analizował i oceniał zarzuty wnioskodawcy, że planowana inwestycja przeszkadza w realizacji jego planów inwestycyjno – biznesowych, obniża wartość jego nieruchomości, a ponadto zagraża zdrowiu jego i członków rodziny. Dokonał także oceny, że działka nr [...] pozostaje poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, który obejmuje wyłącznie działkę nr [...] będącą we władaniu inwestora, a także analizował ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] (obszar [...], dla którego przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa usługowa transportu oraz funkcja towarzysząca o symbolu [...] – stacje i urządzenia nadawcze w tym stacje bazowe telefonii komórkowej, stacje radiowe, centrale telekomunikacyjne z przynależnym zagospodarowaniem terenu) oraz dla należącej do skarżącego działki nr [...], położonej w sąsiedztwie działki nr [...] (obszar oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] - tereny rolne) i stwierdził, że na w/w terenach zgodnie z § 14 pkt 2 tekstu planu obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy. Wniosek końcowy w postaci stwierdzenia, że wnioskowana budowa wieży antenowej na działce nr [...] nie będzie wprowadzać ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...] w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, gdyż działka ta nie jest działką budowlaną, został zatem wyprowadzony na podstawie ustaleń poczynionych w toku postępowania, wynikających z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Także organ II instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia wyraźnie wskazał, że dokonał analizy przepisów art. 28 k.p.a oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego precyzującym pojęcie oddziaływania obiektu i ustalił, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie obejmuje swym zakresem działek o nr ewid. [...] i [...], gdyż położenie wskazanych działek względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie za sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działek należących do wnioskodawcy, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Także zatem organ drugiej instancji przyznał w uzasadnieniu postanowienia, że prowadził ustalenia w kierunku potwierdzenia interesu prawnego wnioskodawcy.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny to interes "indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego "wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., VI SA/Wa 2401/05). Interes prawny, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a "mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., I OSK 1559/06). Niewątpliwie istnienie interesu prawnego skarżącego w tym przypadku należy oceniać na podstawie treści art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który przewiduje, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, nie musi być ten interes naruszony (por. wyrok NSA z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 832/11).

Mając na uwadze powyższe należy uznać, że nietrafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej interpretacji przez Sąd I instancji art. 61a § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi Sąd I instancji trafnie ocenił, że to orzekające w sprawie organy błędnie ten przepis zinterpretowały i wadliwie zastosowały, wydając zakwestionowane przez Sąd postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania pomimo tego, że przeprowadziły postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia, czy wnioskodawca posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Prowadzone w tej sprawie postępowanie oraz treść uzasadnień postanowień organów obu instancji wskazuje na istnienie wątpliwości organów co do przymiotu strony wnioskodawcy J. W., które wymagały wyjaśnienia i dokonania ustaleń w tym zakresie, a więc faktycznego prowadzenia postępowania. Wskazuje to na brak oczywistości co do tego, że skarżącemu nie przysługiwał status strony. W tym stanie rzeczy trafnie ocenił Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania, gdyż nie powinny były odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz je wszcząć, a następnie – stosownie do wyników poczynionych w tym postępowaniu ustaleń - albo je prowadzić i zakończyć rozstrzygnięciem merytorycznym, albo umorzyć w razie ewentualnego uznania, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Obowiązkiem organów jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy oparły swoje rozstrzygnięcia na niepełnym i nienależycie ocenionym materiale dowodowym. W sprawie nie dokonano pełnej analizy treści ustaleń obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XXXVIII/963/2005 z dnia 22 grudnia 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy B. w G.), ograniczono się bowiem do przytoczenia i przeanalizowania jedynie części §14 planu przewidującego w punkcie 2a zakaz realizacji nowej zabudowy, ale pominięto pkt 3b, który wśród tzw. dopuszczeń pozwala m.in. na realizację nowych obiektów budowlanych związanych z obsługą rolnictwa o wskazanych w pkt b1-b3 parametrach oraz łączenie funkcji terenów rolniczych z funkcjami rekreacyjno-wypoczynkowymi (pkt 3c), prowadzenie sadów i ogrodów (pkt 3g) itd. Przedwczesny był zatem wniosek organów, że żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodziło od osoby nie mającej przymiotu strony. Ustalenia w zakresie przymiotu strony w niniejszym postępowaniu winny być przeprowadzone w toku wszczętego postępowania, zasadny był zatem zarzut Sądu I instancji naruszenia art. 61a k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.