Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 112/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i uchwałę organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 188, art. 193, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 72 § 2
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 217 § 1, § 2 pkt 1, art. 218 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Art. 105 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie o wydanie zaświadczenia.

TEZY

Art. 105 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie o wydanie zaświadczenia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 285/13 w sprawie ze skargi D. G. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2012 r.; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz D. G. 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 6 września 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 285/13 oddalił skargę D. G. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej (dalej: KRN) z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Uchwałą z dnia [...] listopada 2012 r. KRN, działając na podstawie art. 40 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158), dalej: p.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., uchyliła uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie wydania D. G. zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w całości i umorzyła postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu KRN podkreśliła, że o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej D. G. wystąpiła po raz pierwszy wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. Wniosek został załatwiony odmownie uchwałą Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012 r., gdyż aplikantka nie zaliczyła kolokwium, a więc nie wykonała wszystkich obowiązków objętych programem szkolenia aplikacyjnego. KRN uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na wskazaną uchwałę. Strona wniosła skargę do sądu administracyjnego. Następnie, wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. D. G. ponownie zwróciła się o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. Rada Izby Notarialnej w W. odmówiła wydania żądanego zaświadczenia. Rozpoznając zażalenie KRN uznała, że powyższą uchwałę należało uchylić, a postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe, ponieważ sprawa o wydanie zaświadczenia została już rozstrzygnięta uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. Zdaniem organu II instancji ponowne wszczęcie postępowania na wniosek tej samej osoby i w tym samym stanie faktycznym jest sprzeczne z zasadą ne bis in idem, która oznacza, że niemożliwe jest dwukrotne orzekanie w tej samej sprawie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1/ urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2/ osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis art. 219 k.p.a. stanowi natomiast, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie skarżąca dwukrotnie ubiegała się o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, a jej wnioski z dnia [...] lipca i [...] sierpnia 2012 r. są tożsame. Jak wskazał Sąd, wniosek z dnia [...] lipca 2012 r. został rozpatrzony odmownie uchwałą Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012 r., a uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. KRN stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Uchwała ta została uchylona przez WSA w W. wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2136/12. Wniosek z dnia [...] sierpnia 2012 r. został rozstrzygnięty kontrolowaną obecnie uchwałą KRN z dnia [...] listopada 2012 r., którą organ odwoławczy uchylił uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. i umorzył postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe.

Zdaniem Sądu uchwała KRN z dnia [...] listopada 2012 r. jest prawidłowa, bowiem skarżąca uzyskała już odmowę wydania zaświadczenia żądanej treści. Zgodnie z judykaturą Naczelnego Sądu Administracyjnego drogą kontestowania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści jest zażalenie, a nie ponowny, tożsamy wniosek. Sąd uznał, że dopuszczenie skarżącej do udziału w egzaminie notarialnym przez Komisję Egzaminacyjną ds. aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości nie stanowi z punktu widzenia organu nowej okoliczności dla jego stanowiska, co do odbycia przez skarżącą aplikacji notarialnej, i nie może stanowić podstawy skutecznego ponowienia wniosku o wydanie żądanego zaświadczenia.

Sąd podkreślił, że skarżąca wniosła zażalenie i rozpoczęła proces weryfikacji postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści (uchwały z dnia [...] lipca 2012 r.). Na skutek wyroku WSA z dnia 12 lutego 2013 r. zażalenie to będzie przedmiotem rozpoznania KRN. Oznacza to, że wykluczona jest możliwość ponownego rozstrzygania o tożsamym wniosku w niezmienionym stanie prawnym i faktycznym. Wobec tego, w ocenie Sądu, uchylenie przez KRN uchwały z dnia [...] sierpnia 2012 r. i umorzenie postępowania I instancji jako bezprzedmiotowego było zgodne z prawem.

Skargą kasacyjną D. G. domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych i kwoty 17 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczenia wszczęte wskutek ponownego wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2012 r. o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji było bezprzedmiotowe bowiem objęte stanem res iudicata w sytuacji, gdy:

a) wydanie zaświadczenia lub odmowa jego wydania opiera się każdorazowo o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydawania zaświadczenia, co z istoty zaświadczenia, czym jest potwierdzenie określonego stanu rzeczy jako przejaw wiedzy organu, nie może być objęte stanem res iudicata czy ne bis in idem;

b) pomiędzy pierwszym a drugim wnioskiem skarżącej istotnie zmienił się stan faktyczny sprawy bowiem pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w W. [...] na podstawie danych, którymi dysponował również organ I i II poinformowała o dopuszczeniu skarżącej, w trybie nadzoru Ministra Sprawiedliwości, do egzaminu notarialnego wobec spełnienia przesłanek ustawowych z ustawy o notariacie, w tym odbycia aplikacji notarialnej, pomimo niewydania przez organ I instancji zaświadczenia o odbyciu aplikacji przez skarżącą, co w porównaniu do stanu faktycznego i prawnego istniejącego [...] lipca 2012 r. stanowiło istotną zmianę i potwierdzenie, że organ I instancji dysponował danymi wystarczającymi do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści;

c) wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną, a jest czynnością materialno-techniczną mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, co nie wyklucza możliwości wielokrotnego żądania przez zainteresowaną osobę wydania zaświadczenia o określonej treści nawet w tym samym stanie faktycznym;

d) organ administracji jest obowiązany wydać zaświadczenie lub odmówić jego wydania postanowieniem, a więc rozstrzygnąć każde żądanie osoby zainteresowanej do wydania zaświadczenia w sytuacji gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa np. art. 72 § 2 p.n.; innej formy prawnej zakończenia tego postępowania przepisy nie przewidują;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 219 k.p.a. w zw. z art. 217 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że organ mógł wydać w postępowaniu w sprawie o wydanie zaświadczenia decyzję uchylającą uchwałę organu I instancji i umarzającą postępowanie I instancyjne w sytuacji, gdy przepisy k.p.a. nie przewidują dla procedury wydawania zaświadczeń takiej formy załatwienia żądania zainteresowanego, która kończyłaby się umorzeniem postępowania w drodze decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a jedyną formą prawną zakończenia postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń jest wydanie zaświadczenia lub odmowa wydania zaświadczenia w drodze postanowienia, co narusza zasadę praworządności i stanowi uchylanie się organu od rozstrzygnięcia sprawy co istoty, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 zd. 2 k.p.a. w zw. z art. 141 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że organ II instancji mógł wydać decyzję uchylającą postanowienie organu I instancji oraz umarzającą postępowanie pierwszoinstancyjne w sytuacji, gdy przepis art. 138 § 1 pkt 2 zd. 2 k.p.a. jako stosowany odpowiednio nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, zaś rozstrzygnięcie organu II instancji powinno przyjąć formę prawną postanowienia, a nie decyzji, jak wskazano w zaskarżonej uchwale organu II instancji.

KRN nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu ze względu na zasadność zarzutu naruszenia art. 219 oraz art. 217 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 tej ustawy.

Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok, którym Sąd I instancji uznał za zgodną z prawem uchwałę Krajowej Rady Notarialnej, którą uchylono uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. odmawiającą skarżącej wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej i umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji. W ocenie Sądu, skoro skarżącej odmówiono już raz wydania żądanego zaświadczenia, zaś skarżąca wniesionym zażaleniem rozpoczęła proces weryfikacji postanowienia niekorzystnej dla niej treści, to dla kolejnego wniosku o wydanie zaświadczenia należało odwołać się do przepisów o ogólnym postępowaniu administracyjnym i umorzyć postępowanie na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela.

Administracyjne prawo procesowe w polskim systemie prawnym zostało uregulowane ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; z 2014 r. poz. 183). Jak wynika z art. 1 pkt 1 do 4 k.p.a. ustawa ta normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1, 3) w sprawach rozstrzygania sporów kompetencyjnych między organami w tym przepisie wskazanymi oraz 4) w sprawach wydawania zaświadczeń. Powyższe nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego obowiązywania ustawy, bowiem k.p.a. normuje również postępowanie w sprawie skarg i wniosków przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych (art. 2 k.p.a.). Z przyjętej systematyki cyt. ustawy wynika, że tylko regulowane w Dziale II Kodeksu postępowanie jest postępowaniem administracyjnym definiowanym przez przedstawicieli doktryny jako "ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania (strony, podmioty na prawach strony) w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej" (Barbara Adamiak, Pojęcie postępowania administracyjnego [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50 lecie k.p.a. pod red J. Niczyporuka, wyd. WSPA, str. 19). Celem tego postępowania jest załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej, które oznacza władcze ukształtowanie sytuacji prawnej określonego podmiotu w oparciu o obowiązujący przepis prawa materialnego. Z przyjętej definicji postępowania administracyjnego w oczywisty sposób wymykają się pozostałe regulowane Kodeksem postępowania odrębne, a takim jest postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń (Dział VII k.p.a.) oraz postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII k.p.a.). Ograniczając się, ze względu na przedmiot rozpatrywanej sprawy, do procedury wydawania zaświadczeń stwierdzić należy, że w wyniku prowadzonych przez organ administracji publicznej czynności nie może powstać żadna nowa jakość gdy idzie o prawa lub obowiązki podmiotu żądającego wydania zaświadczenia. Nie wdając się w charakter prawny czynności wydania zaświadczenia, a więc w rozstrzyganie czy mamy do czynienia z czynnością materialno-techniczną (J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, Warszawa 2008 r., str. 306 – 309), czy też tylko z czynnością faktyczną (M. Wierzbowski, Zasady i tryb wydawania zaświadczeń według kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1981, Nr 1, str. 51) zaświadczenie ma wyłącznie potwierdzić, w oparciu o przepisy art. 217 – 218 k.p.a., określony stan rzeczy lub stan prawny, a postępowanie wyjaśniające jakie organ może przeprowadzić dotyczy przypadku określonego w art. 217 § 2 pkt 2 i dozwolone jest w ograniczonym zakresie. Z powyższych względów przyjmuje się, że postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym o charakterze administracyjnym z uwagi na organ je prowadzący oraz prawną formę administracji, do której się odnosi (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, C.H. Beck, wyd. 11, str. 687).

Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma odpowiedź na pytanie, czy i w jakim zakresie do postępowania o wydanie zaświadczenia mają zastosowanie pozostałe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć wypada, że zarówno w doktrynie, jak też w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wypracowanego jednolitego poglądu w tej kwestii.

Mając na uwadze sygnalizowaną już wyżej systematykę Kodeksu nie powinno ulegać wątpliwości, że do wydawania zaświadczeń mają zastosowanie wszystkie przepisy zawarte w Dziale I tej ustawy (Zbigniew R. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, WUMCS, Lublin 2002, str. 84). Jako obowiązujące organ przy wydawaniu zaświadczenia należy traktować w szczególności przepisy ustanawiające zasady ogólne, określające właściwość organu czy kwestię doręczeń.

Inaczej jednak rzecz się ma ze stosowaniem przepisów Działu II regulującego postępowanie administracyjne. Jeśli przyjmujemy bowiem, że procedura wydawania zaświadczeń jest swoistym, uproszczonym postępowaniem mającym jedynie administracyjny charakter, to przy braku jednoznacznego odesłania w Dziale VII do określonych przepisów regulujących ogólne postępowanie administracyjne, zasadniczo brak jest podstaw do ich pełnego stosowania.

Nie można nie dostrzegać, że niektóre przepisy, nierozbudowanej wszak procedury z zakresu wydawania zaświadczeń, sygnalizują jedynie działania organu lub osoby żądającej zaświadczenia, nie dookreślając ani zasad ani formy tych działań. Mowa tu np. o przewidzianej art. 218 § 2 k.p.a. dopuszczalności przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w koniecznym dla wydania zaświadczenia zakresie. Brak jakichkolwiek rozwiązań w tym zakresie w Dziale VII Kodeksu skłania do zastosowania wykładni systemowej i w pełni uzasadnia posłużenie się w tej mierze właściwymi dla ogólnego postępowania administracyjnego przepisami dotyczącymi postępowania dowodowego z zastrzeżeniem ograniczenia go do danych znajdujących się w posiadaniu organu, który ma wydać zaświadczenie (wyrok NSA z dnia 2 września 1998 r. o sygn. akt II SA/Łd 1119/96). Na konieczność zachowania "minimalnych rygorów proceduralnych" w postępowaniu o wydanie zaświadczenia zwracał uwagę J. Borkowski (op. cit.), bowiem jak podkreślił, odwołując się do poglądu J. Langa (Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika 1988, Nr 2, str. 16), postępowanie dotyczy mającego urzędowy charakter dokumentu, stanowiącego zgodnie z art. 76 k.p.a. dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Powyższy pogląd jest całkowicie uzasadniony, bowiem, jeżeli osobie uprawnionej ma zostać wydany przez właściwy organ dokument, którym będzie się ona mogła posługiwać na zewnątrz, to nie może być żadnych wątpliwości co do treści w nim zawartych.

Podsumowując tę część rozważań można powiedzieć, że braki w procedurze o wydanie zaświadczenia mogą i powinny być uzupełniane w ograniczonym, niezbędnym dla zaświadczenia zakresie poprzez odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących postępowania jurysdykcyjnego. Konieczności odwołania się do przepisów Działu II k.p.a. należy poszukiwać w treści przepisów regulujących postępowanie o wydanie zaświadczenia i jeśli sygnalizowane w przepisie działanie nie jest dookreślone, zachodzi potrzeba uzupełnienia jego treści o czym była mowa wyżej (postępowania wyjaśniające, forma złożenia wniosku). Nie jest jednak do zaakceptowania teza, że do postępowania o wydanie zaświadczenia mają zastosowanie wszystkie przepisy regulujące postępowanie administracyjne jak np. art. 105 § 1 k.p.a.

Nie należy zapominać, że postępowanie o wydanie zaświadczenia może zakończyć się albo w ten sposób, że organ zaświadczenie wyda albo że odmówi wydania zaświadczenia lub też odmówi wydania zaświadczenia żądanej treści (Z. R. Kmiecik op. cit. str.91), przy czym jedynie odmowa wydania zaświadczenia lub odmowa wydania zaświadczenia żądanej treści następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie rozpatrywane zgodnie z zasadą ogólną dwuinstancyjności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikające z przepisów Działu VII k.p.a. i wskazane wyżej sposoby zakończenia postępowania o wydanie zaświadczenia, a także istota samej instytucji zaświadczenia wykluczają możliwość zastosowania umorzenia postępowania – niezależnie od tego czy nastąpi to w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., czy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 tej ustawy; w obu przypadkach przesłanką umorzenia jest bezprzedmiotowość postępowania. Sąd dokonał błędnej wykładni przepisu art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. przyjmując, że w oparciu o te przepisy organ "rozstrzyga w sprawie" i w konsekwencji błędnie uznał, że jeśli organ dokonał już takiego "rozstrzygnięcia", to nie jest możliwe ponowne "rozstrzyganie" w sprawie z "tożsamego wniosku".

Jak już wyżej zaznaczono, unormowane w Dziale VII k.p.a. postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym w sprawie, w wyniku którego kształtowane są prawa i obowiązki strony tego postępowania, lecz stanowiącym zasady na jakich właściwy organ administracji publicznej wydaje osobie zainteresowanej na jej żądanie zaświadczenie o określonym stanie prawnym lub faktycznym jej dotyczącym. Jak trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, wynik postępowania administracyjnego jest aktem woli organu, zaś wynik postępowania o wydanie zaświadczenia tylko aktem wiedzy.

Nie ma sporu w doktrynie, że z żądaniem wydania zaświadczenia osoba zainteresowana może występować niejednokrotnie. Powyższe wydaje się oczywiste, zważywszy że ani znajdujący wyraz w posiadanej przez organ dokumentacji stan faktyczny danej osoby dotyczący, ani stan prawny nie są niezmienne. Należy podkreślić, po pierwsze, że jednorazowa odmowa wydania zaświadczenia nie oznacza, iż powtórne żądanie o wydanie zaświadczenia skazane jest na niepowodzenie. Po wtóre, w żadnym razie nie można przyjąć, że zainteresowany nie może wystąpić z ponownym żądaniem, tak zaś wynika z kontestowanego wyroku oraz z zaskarżonej uchwały KRN. Odpowiedź organu administracji publicznej na żądanie wydania zaświadczenia, a więc odmowa wydania zaświadczenia lub wydanie żądanego dokumentu, jest zawsze pochodną określonego stanu prawnego lub określonych faktów, a jeśli tak, to zmiana w tym zakresie rzutuje na wynik postępowania o wydanie zaświadczenia i każdorazowo podlega ocenie tego organu.

W rozpatrywanej przez Sąd I instancji sprawie skarżąca, w oparciu o art. 217 § 1 k.p.a. w związku z art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie, po raz drugi wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w W. z żądaniem wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, uzasadniając je nową i istotną w jej ocenie okolicznością faktyczną. W wyniku rozpatrzenia zażalenia na odmowę wydania zaświadczenia, KRN uchyliła zaskarżoną uchwałę i umorzyła postępowanie przed organem pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na niedopuszczalność orzekania po raz drugi w tej samej sprawie, tymczasem należało odnieść się do trafności przesłanek odmowy wydania zaświadczenia przez RIN w W. z perspektywy zarzutów zażalenia.

Wydanie zaświadczenia aplikantom notarialnym następuje w oparciu o 217 § 1 oraz § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie stanowiącym, że aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Cytowany przepis nakłada zatem na wskazany organ obowiązek wydania zaświadczenia w razie stwierdzenia, że zainteresowana osoba odbyła aplikację notarialną. Fakt odbycia aplikacji oznacza, zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ukończenie szkolenia według przyjętego programu aplikacji.

Zatem organ samorządu zawodowego notariuszy, odpowiadając na żądanie wydania zaświadczenia na podstawie art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie, zobowiązany jest sprawdzić jak przedstawia się aktualny na czas złożenia żądania stan faktyczny dotyczący osoby zainteresowanej. W przypadku skarżącej domagającej się powtórnie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, organ do którego kierowała żądanie zobowiązany był je ocenić w świetle cyt. przepisu Prawa o notariacie oraz w świetle faktów mających znaczenie dla ewentualnego wydania zaświadczenia, również tych podnoszonych przez skarżącą, zaś organ drugiej instancji rozpatrując zażalenie winien był ocenić trafność przesłanek, które legły u podstaw niekorzystnego dla skarżącej postanowienia.

Uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania o wydanie zaświadczenia przed organem pierwszej instancji jest co do zasady nieprawidłowe, a uzasadnienie tego twierdzenia można znaleźć choćby w zaskarżonej uchwale KRN, w której stwierdza się, że "przedmiotem postępowania administracyjnego może być tylko i wyłącznie konkretna sprawa, mająca charakter sprawy administracyjnej. Postępowanie nie posiadające tego przymiotu jest więc bezprzedmiotowe i jako takie powinno być umorzone". Mająca charakter administracyjny procedura wydania zaświadczenia nie ma na celu załatwienia żadnej sprawy administracyjnej ani o charakterze administracyjnym.

Z kolei zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko organu odwoławczego akcentującego trafność rozstrzygnięcia z uwagi na nadużycie prawa procesowego przez skarżącą jest tyle nieprawidłowe w stanie faktycznym sprawy (skarżąca nie złożyła żądania w sytuacji, gdy pierwszy wniosek był jeszcze nierozpatrzony), co również niepokojące, bowiem w razie akceptacji, stwarzające precedens "załatwiania" tego rodzaju żądań niejako poza określoną w Dziale VII k.p.a. procedurą. W niespornym stanie faktycznym dotyczącym skarżącej, z którego wynika, że w krótkim czasie złożyła dwukrotnie wniosek o wydanie zaświadczenia, argument organu o nadużyciu przez nią prawa jest argumentem wątpliwym i na wyrost.

Uwzględniając zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię, w sytuacji gdy brak jest podstaw do zarzucenia Sądowi naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był rozpoznać skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a. Wobec stwierdzenia naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 tej ustawy w związku z art. 217 § 1 k.p.a. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a.