Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1947/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 10, art. 3  ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 11b
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski ( spr. ) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała - Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 325/10 w sprawie ze skargi M. L. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r. nr LVII/1706/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 1947/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. L. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Pismem z dnia 16 stycznia 2009 r. M. L. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta st. Warszawy nr LVI 1/1706/2009 z dnia 18 czerwca 2009 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Pola Mokotowskiego, zarzucając jej:

a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz niezastosowanie art. 17 pkt 13 tej ustawy, przez brak naniesienia na część graficzną planu uwzględnionej przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy uwagi do projektu planu w postaci drogi dojazdowej od Al. [...] dla obszaru oznaczonego symbolem D5.3U-A;

b) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 19 i art. 20 ust. 1 ww. ustawy, bowiem Rada Miasta powinna podjąć oddzielną uchwałę o zgodności projektu planu zagospodarowania ze studium, przed uchwaleniem planu, co jednak nie nastąpiło, a stwierdzenie zgodności treści studium z treścią projektu planu zawarte zostało w części wstępnej uchwały;

c) naruszenie art. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niezastosowanie art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, bowiem objęcie ochroną obiektu przy Al. [...] w zakresie określonym w planie zagospodarowania Pola Mokotowskiego nastąpiło przez podmiot nie posiadający do tego umocowania ustawowego;

d) naruszenie art. 4 wskazanej ustawy oraz niezastosowanie art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, bowiem objęcie ochroną nieruchomości przy Al. [...] nastąpiło bez uzasadnienia.

Zdaniem skarżącego ustalenie ochrony nieruchomości budynkowej położonej przy Al. [...] jako dobra kultury współczesnej narusza prawa skarżącego przez ograniczenie wykonywania prawa współwłasności oraz prawa użytkowania wieczystego, gdyż obejmuje w szczególności zakaz naruszania elementów właściwych dla pierwowzoru, tj. bryły budynku, formy elewacji, otworów okiennych, kształtu stolarki okiennej i jej podziału, kolorystyki elewacji oraz zakaz stosowania jaskrawych kolorów na elewacjach budynku. Postanowienia planu dotyczą również minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla terenu, maksymalnej powierzchni zabudowy terenu, maksymalnej liczby kondygnacji dla obszaru oznaczonego na rysunku symbolem D5.3 U-A. Wobec takich postanowień planu skarżący nie będzie mógł w szczególności rozbudować nieruchomości, zlokalizować pod nią parkingu podziemnego, czy też wymienić stolarki okiennej.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że zasadniczym zarzutem skargi jest naruszenie przez Radę Miasta Warszawy prawa własności nieruchomości skarżącego, godzące w uprawnienia określone w art. 140 k.c. i art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uniemożliwia to, zdaniem skarżącego, planowane zagospodarowanie terenu i korzystanie z nieruchomości. Tak sformułowany zarzut wymaga jednak zastrzeżenia, że plan zagospodarowania przestrzennego z samego założenia narusza prawo własności nieruchomości, a ingerencja gminy w to prawo jest co do zasady dopuszczalna. Problem polega jednak na tym, czy ograniczenia te są konieczne dla zrealizowania koniecznych funkcji publicznych gminy. W ocenie Sądu ingerencja w prawo własności skarżącego jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zarówno prawo własności, jak i potrzeby interesu publicznego. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy - stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - należy do zadań własnych gminy. Artykuł ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu (w drodze aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi.

W ocenie Sądu I instancji organ nie wykroczył poza ramy przysługującego mu władztwa planistycznego, obejmując budynek położony przy Al. [...] ochroną wynikającą z faktu ustanowienia go dobrem kultury współczesnej. Zdaniem Sądu działania organu nie były w tym zakresie dowolne i nieuzasadnione. Przede wszystkim stosownie do treści art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jak wynika z akt administracyjnych Rada m.st. Warszawy, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (uchwala Nr XXXI 1/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r.), przyjęła określoną w nim politykę przestrzenną Miasta, a tym samym uznała za dobra kultury współczesnej obszary i obiekty wskazane w tym w dokumencie, w tym budynek położony przy Al. [...] (obiekt [...]). Zgodnie z opinią prof. dr hab. arch. Lecha Kłosiewicza z Wydziału Architektury Politechniki Warszawskiej przedmiotowy budynek zasługuje na zachowanie go dobrem kultury polskiej z połowy XX wieku, z uwagi zarówno na walory architektoniczne, jak i osobę autora Haliny Skibniewskiej - jednej z najwybitniejszych postaci architektury polskiej XX wieku, albowiem jest on jednym z niewielu budynków wzniesionych w początkach lat siedemdziesiątych, reprezentujących cechy późnego modernizmu i w tamtych latach uzyskał wyróżnienie V-ce Mistera Warszawy. Cechy jego kompozycji przestrzennej nawiązują do parkowego otoczenia m.in. poprzez podniesienie ponad otaczającą zieleń górnej kondygnacji. Budynek ten wyróżnia się doskonałymi proporcjami, dyscypliną i harmonią kompozycji brył, materiałów i faktur. Dodatkowo podnosi się, że trzy narożniki skrzyżowania (północno-wschodni, południowo-wschodni i południowo- zachodni) tworzą całość obiektów o niewielkiej wysokości, a na wschodnio -południowym obrzeżu znajduje się park miejski - Pole Mokotowskie. Budynek [...] jest integralną częścią kompozycji tej części miasta. Takie też ustalenia znalazły się w uchwalonym planie dla Pola Mokotowskiego.

Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do naruszenia art. 2 pkt 10 i art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niezastosowania art. 64 ust.3 Konstytucji RP, poprzez objęcie ochroną obiektu przy Al. [...]. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostawia radom gmin swobodę co do możliwości obejmowania budynków dobrem kultury współczesnej. Budynek [...] został za taki uznany w planie miejscowym i znajduje się na liście dóbr kultury współczesnej zawartej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. Opinię w zakresie oceny wartości artystycznych i historycznych obiektu [...] oraz uznania go za dobro kultury współczesnej wyraził Stołeczny Konserwator Zabytków. Zatem naruszenie interesu prawnego skarżącego pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1.

Zdaniem Sądu za bezzasadny uznać należy także zarzut, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez brak naniesienia na część graficzną planu zagospodarowania uwzględnionej przez Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy uwagi do planu w postaci drogi dojazdowej od Al. [...] dla obszaru oznaczonego symbolem D5.3U-A. Zgodnie z załącznikiem do zarządzenia Nr 1381/2008 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 lutego 2008r., przy poz. 92 jest zapis "uwzględnić na rysunku planu dojazd do nieruchomości od strony Al. [...] zgodnie ze stanem istniejącym", a na rysunku planu został zaznaczony wjazd strzałką na teren D 5.3, U-A. Jednocześnie uwzględnienie tej uwagi nie wymagało uzgodnienia projektu planu z właściwym zarządcą drogi, gdyż uwzględnienie dojazdu do nieruchomości od strony Al. [...] potwierdziło stan istniejący, uwzględniając istniejący już wjazd do tej nieruchomości. Powyższa zmiana nie miała więc jakiegokolwiek wpływu na ruch drogowy lub samą drogę.

Zdaniem Sądu nie można podzielić stanowiska, że dokonanie oceny zgodności planu ze studium w uchwale podejmującej plan, a nie uchwale odrębnej poprzedzającej uchwałę o planie, skutkuje nieważnością planu. Redakcja przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r. skargę kasacyjną wniósł M. L.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1/ art. 20 ust. 1, art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nie doszło do naruszenia procedury uchwalania planu zagospodarowania Pola Mokotowskiego w sytuacji, gdy w przedmiocie zgłoszonych i nieuwzględnionych uwag do projektu planu zagospodarowania nie odbyło się przed uchwaleniem planu oddzielne głosowanie nad każdą z uwag do planu zagospodarowania oraz naruszenie art. 11b ustawy o samorządzie gminnym przez jego niezastosowanie, tj. nieprzyjęcie, że nieprzeprowadzenie głosowania nad każdą z uwag do planu zagospodarowania spowodowało naruszenie jawności działania Rady Miasta Warszawy.

2/ art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że ograniczenia w wykonywaniu prawa własności i korzystaniu z nieruchomości położonej przy Al. [...] w zakresie wskazanym w uchwale z dnia 18 czerwca 2009 r. nie stanowią przekroczenia granic władztwa planistycznego.

3/ art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 140 k.c. przez ich niezastosowanie, a także błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 oraz art. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że objęcie ochroną obiektu przy Al. [...] w zakresie określonym w planie zagospodarowania Pola Mokotowskiego nastąpiło przez podmiot posiadający do tego umocowania ustawowe.

4/ art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 140 k.c. przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że ingerencja w prawo własności skarżącego jest uzasadniona (s. 6 uzasadnienia) oraz naruszenie art. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, albowiem objęcie ochroną nieruchomości przy Al. [...] w zakresie określonym w planie zagospodarowania przestrzennego dla Pola Mokotowskiego, tj. w § 9 ust. 1, § 20 uchwały z dnia 18 czerwca 2009 r., nastąpiło bez uzasadnienia.

5/ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1, 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bowiem gdyby Sąd odniósł się w uzasadnieniu wyroku do kwestii niegłosowania przez Radę Miasta oddzielnie nad każdą z uwag, to mogło dojść naruszenia art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji uwzględnienia skargi; ponadto w uzasadnieniu wyroku Sąd nie rozważył, jaki organ jest uprawniony do wskazywania obiektów, które mogą zostać uznane za dobra kultury współczesnej, co również mogło skutkować naruszeniem właściwości organów i uwzględnieniem skargi.

Wskazując na powyższe naruszenia kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m. st. Warszawy wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy odnieść się od zarzutów sformułowanych w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej, odnoszących się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a mianowicie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Drugi zaś określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentację stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a usprawiedliwiony będzie wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08).

Uzasadniając te zarzuty kasator stwierdził m.in., że gdyby Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu wyroku do kwestii niegłosowania przez Radę Miasta oddzielnie nad każdą z uwag zgłoszonych do planu, to mogło dojść naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji do uwzględnienia skargi. W tym kontekście stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku rzeczywiście nie odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Dotyczy to argumentacji dotyczącej niewłaściwej, w ocenie strony, procedury rozpatrzenia uwag zgłoszonych przez stronę do projektu planu, a odnoszących się do objęcia w tym projekcie ochroną budynku usytuowanego przy Al. [...], poprzez uznanie go za dobro kultury współczesnej, a co za tym idzie – do ograniczenia wykonywania przez stronę prawa własności w odniesieniu do tego budynku. Rozważań na ten temat w uzasadnieniu wyroku nie ma, choć skarżący poświęcił temu problemowi część skargi (str. 6) i traktował ten argument jako jeden z głównych. Oznacza to, że sprawa nie została rozpoznana w jej całokształcie, a Sąd I instancji, nie ustosunkowując się do istotnych zarzutów strony, nie dokonał właściwej kontroli działalności orzekającego w sprawie organu gminy. Doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a.

Tym niemniej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie tych przepisów nie mogło mieć istotnego wpływu na końcowy wynik niniejszej sprawy.

W toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego potwierdził, że zarzut z pkt 1 skargi kasacyjnej, t.j. naruszenie przez Sąd I instancji art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), dotyczył zaniechania oddzielnego głosowania nad nieuwzględnionymi wcześniej przez Prezydenta Miasta Warszawy uwagami do planu zagospodarowania przestrzennego.

W myśl powołanego przepisu plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierają sformalizowany tryb sporządzania i uchwalania planu. Określony w art. 20 ust. 1 wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu i stwarza jedną z możliwości wpływania na jego treść. Złożone uwagi w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt planu - wójt, burmistrz, prezydent (art. 17 pkt 14 ustawy), a następnie rada gminy uchwala plan, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do planu.

Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Przy czym naruszenie trybu sporządzenia planu może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 maja 2008 r., II SA/Ol 180/08).

Podkreślić w tym miejscu należy, że w piśmiennictwie rzeczywiście podkreśla się celowość indywidualnego głosowania nad każdą z nieuwzględnionych uwag osobno, jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu wydanie rozstrzygnięcia w głosowaniu dotyczącym planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 października 2009 r., II SA/Wr 675/08).

Z przytoczonych przepisów nie wynika bowiem jednoznacznie, że uwzględniając indywidualny charakter uwag, wymagać należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do poszczególnych uwag. Rozstrzygnięcie rady ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu. Z załącznika do uchwały w sprawie planu wynika bowiem jednoznacznie, które uwagi zostały nieuwzględnione oraz z jakich powodów tak się stało. Ponadto, skoro omawiana kwestia nie jest oczywista, to trudno mówić (tylko na podstawie braku odrębnych głosowań na każdą ze zgłoszonych uwag) o nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, tym bardziej, że restrykcyjny charakter regulacji art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 698/06). Oceny tej nie podważają przytoczone przez kasatora argumenty, które uwidaczniają jedynie brak precyzji w unormowaniu regulacji z art. 20 ust. 1 ustawy.

Tak więc uznać wypada, że podjęcie przez radę gminy uchwały o zatwierdzeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych do niego uwag pozostaje w zgodzie z regulacją przewidzianą w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie mogły również przynieść oczekiwanego przez kasatora rezultatu pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

W pierwszym rzędzie nie można, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mówić o naruszeniu zasady jawności, statuowanej w art. 11 b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Pomijając już fakt, że artykuł ten dzieli się na trzy ustępy, a kasator nie wskazał na żaden z nich konkretnie, podnieść należy, że w myśl tych przepisów działalność organów gminy jest jawna. Tymczasem zarzut naruszenia przez Radę Miasta zasady jawności opiera się na twierdzeniu, że nie przeprowadzono głosowania nad każdą z uwag do planu. Tak sformułowany zarzut może jednak stanowić wyłącznie o naruszeniu procedury uchwalania planu (co, jak wykazano wyżej, również nie nastąpiło), a nie o naruszeniu zasady jawności. Przecież skarżący nie twierdzi, że nie miał wstępu na sesję Rady Miasta, że nie udostępniono mu protokołów z posiedzenia Rady, czy też w jakikolwiek inny sposób ograniczono mu dostęp do dokumentów wynikających z zadań publicznych Rady Miasta Warszawy. Z argumentów skarżącego nie wynika nawet, by występował o takie informacje. Tak więc trudno przyjąć za zasadną tezę o naruszeniu zasady jawności. Wszystkie działania Rady Miasta były jawne i w aktach sprawy brak dowodu, który uzasadniałby twierdzenie, że dostęp do informacji o przebiegu posiedzenia Rady Miasta był skarżącemu utrudniany.

Bezpodstawny jest również zarzut przekroczenia przez Radę Miasta Warszawy granic władztwa planistycznego, poprzez uznanie obiektu przy Al. [...] za dobro kultury współczesnej.

Uzasadniając ten zarzut kasator stwierdził, że przekroczenie granic tego władztwa nastąpiło poprzez objęcie ww. obiektu ochroną, mimo, że żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje organu, który mógłby uznać dany obiekt za dobro kultury współczesnej.

Tymczasem to rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Rada może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, uznawać konkretny obiekt za wart objęcia dodatkową ochroną. Tak też się stało w przypadku obiektu przy Al. [...]. To właśnie w toku prac planistycznych zebrano opinie konserwatora zabytków, jak i specjalistów w dziedzinie architektury, wskazujące na walory architektoniczne i krajobrazowe budynku [...], które wypełniały definicję ustawową pojęcia "dobro kultury współczesnej" z art. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uzasadniały objęcie obiektu dodatkową ochroną. Nie ma racji skarżący, gdy twierdzi, że uzyskanie przez Radę Miasta opinii stołecznego konserwatora zabytków i prof. Lecha Kłosiewicza i kierowanie się nimi przy podejmowaniu decyzji o objęciu budynku ochroną, stanowi naruszenie trybu uchwalania planu, bowiem nie są to podmioty uprawnione do zajęcia stanowiska w tej sprawie. Rada jest uprawniona do wprowadzenia do planu zapisów o uznaniu obiektu za wartego dodatkowej ochrony, a w procesie podejmowania takiej decyzji Rada może, a nawet powinna, kierować się opiniami podmiotów posiadających specjalistyczną wiedzę w danej dziedzinie.

Nie można przecież racjonalnie założyć, że każda czynność organu gminy, podejmowana w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego, wymaga konkretnego przepisu upoważniającego. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby przekreślenie istoty władztwa, u podstaw którego leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów. Wystarczającą podstawą do działania w ramach władztwa, o którym mowa, jest zespół przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 3 ust. 1 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2007 r., II OSK 909/07).

Nie można również zasadnie twierdzić, że uchwała w sprawie zatwierdzenia projektu planu zapadła z naruszeniem art. 64 ust. 2 i 3 i Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. Przepisy te pozwalają na ograniczenie prawa własności pod warunkiem, że zezwala na to ustawa. Oczywiste jest, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest właśnie taką ustawą. Rada Miasta Warszawy była więc uprawniona do działania na podstawie zawartych w niej przepisów.

Poza tym przywołane przez autora skargi przepisy ustawy zasadniczej zawierają taką treść normatywną, która nie nadaje się do zbudowania podstawy zarzutu, iż wyrok Sądu l instancji oddalający skargę na uchwałę o zatwierdzeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w sprawie objęcia dodatkową ochroną obiektu należącego do skarżącego, ogranicza prawo własności.

Przepisy Konstytucji RP są bowiem źródłem gwarancji a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach.

Konstytucja w art. 64 ust. 3 przewiduje, że ograniczenie własności dopuszczalne tylko w drodze ustawy. Tak więc prawo własności nie ma charakteru absolutnego - tak jak i inne konstytucyjne prawa i wolności jednostki może być poddawane przez ustawodawcę pewnym ograniczeniom. Należy zatem przyjąć, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala radom gminy, uchwalającym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, na ograniczanie prawo własności, a plan przestrzenny jest jedynie aktem wykonującym ustawę.

Uwagi te odnoszą się w takim samym stopniu do zarzutu naruszenia art. 140 k.c., w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Tak więc właściciel może wykonywać prawo własności, w sposób określony w tym przepisie, w granicach wyznaczonych przez ustawy. W niniejszej sprawie granice te wyznacza ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uchwalony na jej podstawie plan zagospodarowania przestrzennego. Poza tym uznanie budynku skarżącego za obiekt kultury współczesnej nie oznacza, że skarżący nie może pobierać pożytków i innych dochodów z rzeczy, jak również nie powoduje, że skarżący nie może rozporządzać rzeczą i korzystać z niej. Może to czynić – jednak w wyznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego granicach.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.