Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1875/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 146 § 1,art.151 §.2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Artur Kuś, , Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lipca 2022 r. znak: DOA.7110.39.2022.KKA w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...]września 2016 r. nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku E. Sp. z o.o. Sp.k. w [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...], elektrownia wiatrowa EW[...] zlokalizowanej na działkach nr [...] w obrębie [...] gmina [...].

Decyzja została doręczona M. B., oraz skierowana do Wójta Gminy [...]oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

Decyzja nie została zaskarżona odwołaniem i stała się w związku z tym ostateczna.

II.

Wnioskiem z 8 grudnia 2016 r. E. Sp. z o.o. Sp.k. w [...]wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] września 2016 r., jej uchylenie oraz ponowne rozpoznanie wniosku o pozwolenie na budowę.

Spółka wskazała, że jej nieumocowany pełnomocnik odebrał decyzję Starosty i informację o tym fakcie przekazał dopiero z chwilą doręczenia mu postanowienia Starosty z [...] listopada 2016 r. Spółka bez własnej winy nie brała zatem udziału w postępowaniu.

III.

Wniosek Spółki, po doprecyzowaniu co do tego, że jego istotą jest ziszczenie się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., był kilkukrotnie rozpatrywany przez Starostę i Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego.

Finalnie został jednak rozstrzygnięty decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 30 grudnia 2021 r. znak WIR.I.7840.8.6.2021.AP, którą na mocy art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 146 § 1 k.p.a. stwierdzono, że decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] września 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., nie może zostać uchylona.

Organ wskazał, że postępowanie zwykłe zostało zakończone odmowną decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] września 2016 r. Decyzja ta została skierowana do M. B., który był pełnomocnikiem inwestora w przedmiotowej sprawie do dnia 30 czerwca 2016 r. Z treści pełnomocnictwa jednoznacznie wynika, że zostało ono udzielone na czas oznaczony tj. do 30 czerwca 2016 r. Nie zostało przedłożone pełnomocnictwo z nową datą jego obowiązywania. Powyższe oznacza, że w chwili wydania decyzji M. B. nie był już pełnomocnikiem inwestora, tak więc doręczenie mu decyzji nie oznaczało doręczenia decyzji inwestorowi. Decyzja została również skierowana do wiadomości Wójta Gminy [...] oraz właściwego PINB.

Zgodnie z wyjaśnieniami, M. B. przekazał inwestorowi ww. decyzję Starosty drogą elektroniczną w dniu 5 grudnia 2016 r. Decyzja Starosty z [...] września 2016 r. została zatem wydana z naruszeniem prawa. W następstwie błędnie przeprowadzonego postępowania, strona (tj. inwestor) bez własnej winy nie brała udziału w części postępowania. Taka wada stanowi podstawę do uchylenia decyzji.

Organ zwrócił także uwagę, że w toku postępowania zostało także zaskarżone postanowienie Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. znak [...], odmawiające zawieszenia postępowania na wniosek inwestora. Z akt sprawy wynika, że zażalenie do organu wpłynęło 12 września 2016 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji Starosty nr [...].

Wojewoda zauważył także, że decyzja Starosty została odebrana przez wszystkie podmioty w niej ujęte, w dniach od 20 do 23 września 2016 r. Termin ustawowy do uchylenia tej decyzji w postępowaniu wznowieniowym został zatem przekroczony.

Termin 5 letni został, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. uległ wprawdzie wydłużeniu o 54 dni (tj. o okres od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.), z uwagi na przepisy związane ze zwalczaniem pandemii COVID i przewidujące zawieszenie biegu terminów przedawnienia, niemniej jednak nawet pomimo owego wydłużenia, został mimo wszystko przekroczony.

IV.

Po rozpatrzeniu odwołania E. Sp. z o.o. Sp. k. w [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 6 lipca 2022 r. znak DOA.7110.39.2022.MML, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody.

Zdaniem GINB, wbrew stanowisku prezentowanemu w piśmie z 19 stycznia 2017 r., organ wojewódzki nie miał obowiązku wszczynać z urzędu postępowania na podstawie innych przesłanek, niż wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ odwoławczy potwierdził ustalenia Wojewody, co do tego, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało wszczęta na wniosek Spółki, do którego dołączone zostało pełnomocnictwo z 7 czerwca 2016 r. upoważniające A. C.i M. B. do reprezentowania inwestora w sprawach związanych z wnioskami o udzielenie pozwolenia na budowę turbin wiatrowych wchodzących w skład Farmy Wiatrowej [...]. W pełnomocnictwie została zakreślona data jego ważności: "Niniejsze pełnomocnictwo pozostaje w mocy od dnia 7 czerwca do dnia 30 czerwca 2016 roku".

Decyzja Starosty [...] z [...]września 2016 r. pisma Starosty [...] z 13 lipca 2016 r. i z 30 sierpnia 2016 r., jak również postanowienia Starosty [...] z [...] lipca 2016 r., znak [...] i z [...] sierpnia 2016 r. znak: [...], były kierowane do M. B., który na podstawie pełnomocnictwa z 7 czerwca 2016 r. był umocowany do reprezentowania Spółki do 30 czerwca 2016 r.

Zdaniem organu Spółka nie brała zatem udział w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z [...] września 2016 r.

W ocenie GINB, Spółka wykazała również brak winy w zakresie możliwości uczestniczenia w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty. Organ stopnia podstawowego skierował bowiem korespondencje w sprawie oraz decyzję z [...]września 2016 r., na adres pełnomocnika, który po dniu 30 czerwca 2016 r. nie był umocowany do działania na rzecz Spółki. Inwestor bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z [...] września 2016 r., co skutkuje naruszeniem prawa, obligującym do wznowienia postępowania.

W sprawie zaszła zatem przesłanka do wznowienia postępowania, zakończonego ww. decyzją Starosty [...] z [...] września 2016 r. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Starosty z [...] września 2016 r. wynika, że została ona doręczona M. B. 23 września 2016 r. Upłynął tym samym pięcioletni termin określony w art. 146 § 1 k.p.a.

Odwołując się do wyroku NSA z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1044/18, organ wskazał, że podstawową funkcją art. 146 § 1 k.p.a. jest ochrona trwałości decyzji administracyjnej. Możliwość uchylenia kwestionowanej we wznowionym postępowaniu decyzji i ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy jest możliwe tylko w czasie określonym w tym ostatnim przepisie. Upływ terminu uniemożliwiający uchylenie decyzji w trybie wznowieniowym ma charakter bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały.

W przypadku upływu terminu z art. 146 § 1 k.p.a., organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, bez względu na przyczyny upływu terminu. Według utrwalonego poglądu orzecznictwa termin pięcioletni określony w art. 146 § 1 k.p.a., ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Upływ tego terminu oznacza więc bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu.

GINB zwrócił także uwagę, że w odwołaniu skarżąca wskazuje, że "Z uwagi na brak doręczenia decyzji Starosty którejkolwiek z osób, posiadających przymiot strony postepowania, biorącej udział w tym postępowaniu, termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.c., nigdy nie rozpoczął biegu. Nie mógł on więc upłynąć". Zarzut ten nie zasługuje zdaniem organu na uwzględnienie. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Ma więc rację organ wojewódzki twierdząc, że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (tak wyrok NSA z 20 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2259/12, czy wyrok NSA z 5 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 453/08 oraz z 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 718/12).

Bezzasadne są w kontekście całości sprawy zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, że rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny.

Z kolei wynikająca z art. 8 § 1 k.p.a., zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, czemu uczyniono zadość.

W ocenie GINB zaskarżona decyzja posiada wszystkie elementy określone w art. 107 § 3 k.p.a. i tym samym bezpodstawne są zarzuty strony dotyczące naruszenia tego przepisu.

V.

Skargę na powyższą decyzję wniosła E. 2 Sp. z o.o. w [...] (KRS [...]), działająca jako następca prawny E. SP z o.o. Sp. k. w [...] (KRS [...]) kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji I instancji:

a) pomimo tego, że decyzja I instancji naruszała art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. z uwagi na stwierdzenie, iż wydanie decyzji Starosty nastąpiło z naruszeniem prawa z powołaniem się na brak możliwości jej uchylenia na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., tj. upływu pięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji Starosty, w sytuacji gdy powyższa decyzja nie została skutecznie doręczona skarżącej ani żadnej innej stronie biorącej udział w postępowaniu, oraz

b) poprzez dokonanie przez GINB błędnej wykładni art. 146 § 1 k.p.a. w zakresie rozpoczęcia biegu przewidzianego w nim terminu, polegającej na zastosowaniu koncepcji "wejścia decyzji do obrotu prawnego", podczas gdy koncepcja ta nie znajdzie zastosowania w takim wypadku, w związku z czym termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.pa., nigdy nie rozpoczął biegu;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta naruszała art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie wydania decyzji Starosty z naruszeniem prawa z powołaniem się na brak możliwości jej uchylenia na skutek okoliczności, o których mowa wart. 146 § 1 k.p.a., przy jednoczesnym braku pełnego i wyczerpującego wskazania i wyjaśnienia okoliczności, z powodu których organ I instancji nie uchylił decyzji Starosty, polegającym na ograniczeniu się do ustalenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że decyzja Starosty została wydana w wadliwym postępowaniu (bez udziału strony postępowania), podczas gdy organ I instancji powinien dokonać oceny wszystkich wad ostatecznej decyzji Starosty, a więc nie tylko tego, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (bez udziału strony postępowaniu), ale także tego, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja, a zatem rozstrzygnąć również o naruszeniu prawa materialnego;

3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji I instancji, w sytuacji gdy decyzja I instancji naruszała art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej; zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 8 § 1 k.p.a. (zasady zaufania do władzy publicznej), art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia oraz nienależytego uzasadnienia decyzji I instancji, polegającego na ograniczeniu się wyłącznie do kwestii wydania decyzji Starosty w wadliwym postępowaniu (bez udziału Strony postępowania), co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli decyzji I instancji, w szczególności z uwagi na niewyjaśnienie, jakich uchybień dopuścił się Starosta [...] w postępowaniu, którego dotyczył wniosek o wznowienie, poza uchybieniem proceduralnym (brakiem udziału Strony w postępowaniu), jakie naruszenie prawa materialnego miało miejsce w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty oraz niewskazaniem, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja;

4. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej; zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 8 § 1 k.p.a. (zasady zaufania do władzy publicznej), art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania), art. 15 k.p.a. (zasady dwuinstancyjności postępowania), oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, faktycznym zaniechaniu przeprowadzania ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i bezkrytycznym oparciu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłącznie na konkluzjach wynikających z decyzji I instancji, przy kompletnym pominięciu części zarzutów i argumentów skarżącej oraz nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzez ograniczenie się wyłącznie do odwołania do koncepcji "wejścia decyzji do obrotu prawnego" i stwierdzenia bez dodatkowego wyjaśnienia, że pozostałe zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Skarżąca, odwołując się do jej zdaniem ugruntowanego stanowiska orzecznictwa, wskazał, że przez doręczenie decyzji, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu.

Odwołując się do okoliczności faktycznych sprawy, Skarżąca wyjaśniła, że była jedyną stroną, która brała udział w postępowaniu przed Starostą. Z uwagi jednak na doręczenie decyzji Starosty wyłącznie byłemu pełnomocnikowi strony, którego pełnomocnictwo wygasło, decyzja nigdy nie została doręczona.

Poza Spółką, w postępowaniu przed Starostą nie brały udziału żadne inne podmioty, którym na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przysługiwałby status strony postępowania. Decyzję Starosty doręczono natomiast wyłącznie do wiadomości PINB w [...] i Wójtowi Gminy [...], którzy statusu strony nie posiadali.

Tym samym decyzja Starosty nie została doręczona żadnej ze stron postępowania prowadzonego przed Starostą i biorącej w nim udział, a z uwagi na brak doręczenia decyzji którejkolwiek z osób, posiadających przymiot strony postępowania, termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., nigdy nie rozpoczął biegu i nie mógł upłynąć.

Zdaniem strony, organ błędnie odwołał się do koncepcji "wejścia decyzji w życie" i jednocześnie nie odwołał się w ogóle do treści i wykładni art. 146 § 1 k.p.a. Powyższą koncepcję GINB rozciągnął niezasadnie na przypadki doręczenia, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. W ogóle nie wyjaśnił przy tym, czy zasady dotyczące wejścia decyzji do obrotu będą miały zastosowanie do doręczeń decyzji, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a.

Strona wyraźnie rozróżniła skutek wejścia decyzji w życie w rozumieniu art. 110 k.p.a. od terminu jej doręczenia stronie, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.

Pomimo formalnego "wejścia decyzji do obrotu", co ma znaczenie na gruncie art. 110 k.p.a., termin na wniesienie odwołania rozpoczynał swój bieg z datą skutecznego doręczenia orzeczenia stronie lub jej pełnomocnikowi. W ocenie Skarżącej takie same zasady należy odnieść do obliczania terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zwłaszcza, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w tym przepisie, konieczne jest skuteczne doręczenie decyzji co najmniej jednej ze stron postępowania, która brała w nim udział.

Powołując po raz kolejny szereg orzeczeń NSA skarżąca podkreśliła, że skoro przyjmuje się w nich, że dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., wymagane jest skuteczne doręczenie decyzji co najmniej jednej stronie postępowania biorącej w nim udział, to niezasadne jest odwoływanie się w tym względzie do koncepcji "wejścia decyzji do obrotu prawnego", która w swych założeniach aprobuje także doręczenia nieskuteczne i wadliwe, a także doręczenia innym niż strony postępowania podmiotom "do wiadomości.

W niniejszej sprawie decyzja Starosty nie została skutecznie doręczona Spółce, gdyż doręczono ją wyłącznie jej byłemu pełnomocnikowi, którego pełnomocnictwo wygasło. Poza stroną, w postępowaniu przed Starostą nie brały udział żadne inne podmioty, którym przysługiwałby status strony postępowania (takimi z pewnością nie są PINB i Wójt Gminy [...], którym Starosta doręczył decyzję jedynie "do wiadomości", a więc sam nie traktował ich jak strony postępowania).

Resumując ten wątek skargi, w ocenie Spółki z uwagi na to, że decyzja Starosty nie została skutecznie doręczona żadnej ze stron postępowania, termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., nigdy nie rozpoczął biegu. Nie mógł on więc upłynąć. Bez znaczenia pozostaje zaś fakt doręczenia decyzji Starosty innym podmiotom, które statusu strony postępowania nie posiadały. Skarżąca powołała się na wyrok WSA w Białymstoku z 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1001/13, jako mający uzasadniać takie stanowisko.

Zdaniem skarżącej, organy w sposób nieuprawniony ograniczyły się wyłącznie do stwierdzenia wystąpienia przesłanki negatywnej, wyrażonej w art. 146 § 1 k.p.a. Nie rozpoznano tym samym istoty sprawy i nie wskazano, jakie naruszenie prawa materialnego miało miejsce w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty oraz czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, zostałaby wydana inna decyzja.

GINB utrzymując decyzję Wojewody w mocy w ogóle się nie odniósł do tego uchybienia, całkowicie je pomijając. W istocie nie doszło zatem do pełnego rozpoznania odwołania Spółki.

Stwierdzenie wystąpienia przeszkody w uchyleniu ostatecznej decyzji, wynikającej z art. 146 § 1 k.p.a., nie zwalnia organu z obowiązku prowadzenia postępowania wznowionego, co do rozstrzygnięcia i istoty sprawy.

Zdaniem strony, organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów proceduralnych, w zakresie dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, w szczególności poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a następnie brak jakiejkolwiek jego oceny, skutkujący nieustaleniem stanu faktycznego sprawy. Nie jest to sytuacja do pogodzenia z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Uzasadnienie decyzji nie odpowiadało wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. W treści uzasadnienia decyzji, w zakresie niedotyczącym wystąpienia negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a., brak jest elementów wymienionych we wskazanym przepisie.

Skarżąca wskazała, że organ odwoławczy powyższych uchybień nie jest władny konwalidować, gdyż musiałby dokonywać istotnych ustaleń po raz pierwszy w postępowaniu odwoławczym, co prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, ustanowionej w art. 15 k.p.a.

W ocenie Spółki, zaskarżona decyzja, obarczone są licznymi wadami, wynikającymi z braku wyczerpującego odniesienia się do zarzutów ujętych w odwołaniu, nie mówiąc o braku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

Organ przedstawił swoje stanowisko w sposób skrótowy, pozbawiony jakiegokolwiek rozwinięcia, czy wyjaśnienia, w tym część zarzutów pominął. Chodzi przede wszystkim o kwestie rozpoczęcia biegu terminu z art. 146 § 1 k.p.a., jak również o to, że orzekając na zasadzie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 149 § 1 k.p.a., nie dokonano pełnego i wyczerpującego wskazania i wyjaśnienia okoliczności, z powodu których organ I instancji nie uchylił decyzji Starosty. W zasadzie organ ograniczył się do ustalenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że decyzja Starosty została wydana w wadliwym postępowaniu (bez udziału strony), podczas gdy powinna była zostać dokonana ocena wszystkich wad ostatecznej decyzji Starosty, a więc nie tylko tego, że została wydana w wadliwym postępowaniu (bez udziału strony postępowaniu), ale także tego, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja. Organ winien więc rozstrzygnąć również o naruszeniu prawa materialnego.

W niniejszym postępowaniu, w ocenie skarżącej, doszło do naruszenia art. 15 k.p.a., czym pozbawiono skarżącą prawa do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji.

VI.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Skarga, w okolicznościach niniejszej sprawy, jest nieuzasadniona.

Należy na wstępie zauważyć, że Spółka wskazuje na dwie zasadnicze, a jednocześnie kaskadowe i sekwencyjne, kwestie, które mają występować w tej konkretnej sprawie i przemawiać za uwzględnieniem skargi.

Upraszczając w niezbędnym zakresie stanowisko strony, Sąd wyjaśnia, że jego istota sprowadza się do twierdzenia o tym, że pięcioletni termin przedawnienia, wynikający z art. 146 § 1 k.p.a., w niniejszej sprawie nigdy nie rozpoczął swego biegu, gdyż decyzji nie doręczono skarżącej, a tylko podmiotom, które albo w ogóle nie były do tego uprawnione (M. B.), albo nie występowały w sprawie jako strona (podmioty wymienione jako adresaci decyzji "do wiadomości"). Termin przedawnienia nie mógł się zatem również zakończyć, skoro nigdy się nie rozpoczął. W tym względzie strona jako kluczowy punkt odniesienia swoich prawnych twierdzeń wskazuje na wyrok WSA w Białymstoku z 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1001/13.

W dalszej kolejności Spółka podnosi, na wypadek uznania, że termin przedawnienia załatwienia jej sprawy w postępowaniu wznowieniowym jednak rozpoczął swój bieg i upłynął, że w takiej sytuacji, istotna dla rozstrzygnięcia byłaby kwestia zakresu, czy raczej głębokości orzekania organu we wznowionym postępowaniu. Skarżącej chodzi bowiem o to, jak prawidłowo powinien był postąpić organ, odmawiając uchylenia decyzji dotychczasowej przy jednoczesnym stwierdzeniu zaistnienia przesłanki wznowieniowej. Spółka uznaje bowiem, opierając swoje twierdzenia na cytowanym szeroko orzecznictwie, że pomimo upływu terminu przedawnienia, właściwy organ mimo to ma obowiązek ocenić, czy gdyby skutek przedawnienia jednak nie nastąpił, to strona uzyskałaby w istocie decyzję dla siebie korzystną. Prezentowany jest zatem pogląd, że pomimo przedawnienia organ miał obowiązek merytorycznej oceny sprawy we wznowionym postępowaniu, z jednoczesnym odniesieniem się do wszystkich uchybień, jakie wskazuje strona. Uwagi w tym zakresie czynione są przy tym w kontekście odpowiedzialności odszkodowawczej za wydanie aktu administracyjnego, dotkniętego albo wprost wadą kwalifikowaną albo też wydanego w postępowaniu, dotkniętym taką kwalifikowaną wadliwością.

Niejako więc konsekwencją powyższych twierdzeń, są w ocenie Sądu zarzuty procesowe, "punktujące" uchybienia proceduralne, jednakże widziane zawsze przez pryzmat opisanych wcześniej założeń o nierozpoczęciu się biegu terminu przedawnienia, czy zakresu orzekania we wznowionym postępowaniu.

VIII.

W tak widzianych okolicznościach sprawy, nie można w niej niewątpliwie mówić o "niezaistnieniu w obrocie prawnym" decyzji Starosty [...] z [...] września 2016 r., czego strona zresztą nie kwestionuje, wyciągając jednakowoż z tego faktu odmienne wnioski i skutki prawne. Akt ten bez wątpienia wszedł do obrotu prawnego na skutek doręczenia go nie tylko M. B., co zostało uznane następnie przez organy za wadę samego postępowania i stanowiło przyczynek do jego wznowienia, ale także poprzez doręczenie PINB i Wójtowi Gminy [...], wskazanych w decyzji jako adresaci "do wiadomości". Sąd podkreśla, że decyzja Starosty, aby wywoływała jakiekolwiek skutki prawne, a więc także, aby mogła zyskać walor ostateczności i być w związku z tym kwestionowana, chociażby w trybie wznowienia postępowania, musiała wejść do obrotu. Dopiero zaś jej wprowadzenie do niego poprzez doręczenie lub ogłoszenie stronie, powoduje taki skutek.

W niniejszej sprawie decyzję doręczono innemu podmiotowi niż Spółka, co jednak skutkuje tym, że weszła ona do obrotu i zaczęła wywoływać skutki, w tym w sferze prawnej.

Jak wynika z wyroku NSA z 20 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2259/12, koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego", nie jest powiązana z jej prawidłowym doręczeniem, a z dokonaniem samej czynności doręczenia, polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza nim, przy czym niekoniecznie musi to nastąpić wobec adresata tego aktu. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje więc powstanie stanu związania organu, o którym mowa w art. 110 k.p.a. Nie można przy tym interpretować pojęcia doręczenia, o którym mowa w art. 110 § 1 i art. 146 § 1 k.p.a. odmiennie, w szczególności zaś jako rodzących różne skutki prawne. Decyzja wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne z chwilą jej doręczenia ale pamiętać też trzeba, że także decyzja wadliwie doręczona np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, albo też doręczona podmiotom, które nie są stronami postępowania (np. mylnie są przez organ za stronę uznawane), wywołuje skutki prawne.

W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że wystarczające jest, aby decyzja została doręczona chociażby jednej ze stron postępowania. Nie musi więc zostać doręczona wszystkim stronom, a nawet stronie, na wniosek której toczyło się postępowanie, lecz skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że decyzja wywołuje skutki prawne, wchodząc do obrotu prawnego (por. szeroko cytowane w skardze orzecznictwo). Nie można jednak z judykatów przywołanych w tym środku odwoławczym, które wydano w kontekście konkretnych i odmiennych od niniejszego stanów faktycznych, w których dochodziło do doręczeń decyzji innym podmiotom, mającym status strony, kreować poglądu prawnego, że przesądzono w nich jednoznacznie, że tylko doręczenie stronie postępowania, powoduje rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a. Nie wynika to ani wprost z przepisów art. 110 § 1 i art. 146 § 1 k.p.a., ani też nie można tego wywieść w drodze racjonalnej wykładni funkcjonalnej i systemowej wskazanych przepisów. Z całą pewnością nie można zdaniem Sądu skutku rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia, wiązać z doręczeniem decyzji tylko i wyłącznie stronie postępowania i to stronie w rozumieniu obiektywnym/materialnym (rzeczywistej stronie postępowania), a nie subiektywnym (stronie uznawanej za taką, nawet w wyniku błędu organu). W takim przypadku, przyjęcie poglądu wyrażonego w skardze podważałoby w ogóle sens art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uznanie koncepcji, wedle której, tylko skuteczne doręczenie właściwej stronie postępowania decyzji kończącej sprawę może wywoływać skutki związane z jej wejściem do obrotu prawnego, niweczyłoby całkowicie sens wznowienia postępowania, w przypadku pozbawienia strony udziału w tym postępowaniu. Niewątpliwie czynność doręczenia decyzji po jej wydaniu ma charakter jednorazowy i wywołuje skutki prawne wobec wszystkich stron postępowania, niezależnie od ich udziału w sprawie, prawidłowości dokonanego doręczenia, czy wreszcie prawidłowości ustalenia samego kręgu stron przez organ. Nie ma więc podstaw do przyjmowania, że doręczenie w rozumieniu art. 146 § 1 k.p.a. musi dotyczyć wyłącznie strony postępowania i to rozumianej obiektywnie (materialnie).

Tym samym, uznawanie M.B. przez Starostę za pełnomocnika Spółki i doręczanie mu korespondencji nawet po dniu 30 czerwca 2016 r., w tym spornej decyzji, nie oznacza, że decyzja ta nie została doręczona w rozumieniu art. 146 § 1 k.p.a. i że w związku z tym termin przedawnienia nie rozpoczął swego biegu. Osoba ta niewątpliwie brała udział w postępowaniu budowlanym, jako pełnomocnik inwestora (początkowo w pełni umocowany). Odbiór decyzji już przez tę osobę, oznacza zatem jej doręczenie, uznane jednak przez organy za wadliwe.

W art. 146 § 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Już w wyroku NSA z 24 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1526/00 wskazano, że "Przepis art. 146 § 1 k.p.a. określając początek biegu wskazanego w nim terminu, posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie wskazując cech tego doręczenia lub ogłoszenia, ani tym bardziej jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Za taką interpretacją art. 146 § 1 k.p.a. przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a."

W konsekwencji nawet brak umocowania pełnomocnika, który początkowo posiadał stosowne pełnomocnictwo, nie przesądza o bezskuteczności czynności procesowej podjętej przez tę osobę. Istnieje bowiem możliwość potwierdzenia czynności przez mocodawcę i sanowanie w ten sposób dokonanej wadliwie (można by rzec niepełnie) czynności. Skoro tak, to tym bardziej nie powoduje to niemożności uznania doręczenia decyzji Starosty z [...] września 2016 r. temu podmiotowi, pomimo, że przesłano ją osobie uznanej ostatecznie przez organy jako niewłaściwie umocowaną.

W sprawie nie jest i nie mogłoby być kwestionowane to, że Spółka do 30 czerwca 2016 r., ale także i później, pomimo wygaśnięcia pełnomocnictwa, brała czynny udział w sprawie zakończonej decyzją Starosty z [...] września 2016 r. (patrz chociażby złożone zażalenie na postanowienie Starosty). Reprezentował ją wówczas m.in. M. B., legitymujący się stosownym pełnomocnictwem i pośredniczący w kontaktach z organem powiatowym. Z samą decyzją strona nadto zapoznała się, jak twierdzi, 5 grudnia 2016 r., po przesłaniu jej przez M. B.korespondencją e-mail, w sposób pierwotnie uzgodniony w ramach stosunku pełnomocnictwa (można rzecz "specjalnym", wewnętrznym systemem komunikacji pełnomocnik-mandat).

Kontynuując te rozważania, organy uznały, że od 1 lipca 2016 r. do zakończenia sprawy decyzją Starosty z [...] września 2016 r., skarżącą mógł reprezentować umocowany ustawowo do jej reprezentacji organ, a nie M. B., którego pełnomocnictwo wygasło, przez co przyjęły, że zaszła przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Pomimo tego oraz pomimo dalszego doręczania pism temu ostatniemu podmiotowi, spółka podejmowała, zarówno przez poprzedniego pełnomocnika (po dacie wygaśnięcia pełnomocnictwa) jak i "osobiście" (przez swój zarząd), czynności procesowe w sprawie. Po dowiedzeniu się o wydanej decyzji, co miało miejsce 5 grudnia 2016 r., możliwe oczywiście było wywiedzenie odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, co zdaniem Sądu najpełniej chroniłoby prawa skarżącej. Czynności tej jednak nie dokonano, kierując sprawę na tory postępowania wznowieniowego, co jest oczywiście uprawnieniem strony, z którego świadomie skorzystała.

Nie można jednak w kontekście tego nie zauważyć, że przesłanie decyzji osobie, która utraciła prawo reprezentowania danego podmiotu (strony), a więc działającemu od tej pory w sprawie jako falsus procurator i następnie przekazanie przez nią decyzji tej stronie, również oznacza, że została ona doręczona, także w rozumieniu art. 146 § 1 k.p.a., co rodzi skutki związane już choćby z powzięciem wiedzy o wydanej decyzji i uruchomieniem możliwość adekwatnego działania przez zainteresowanego i to w sposób uwzględniający różne środki prawne (odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu, żądanie wznowienia postępowania). Niezależnie jednak od relacji i konsekwencji działań podjętych na linii falsus procurator - strona przez niego "fałszywie" reprezentowana, należy jeszcze raz podkreślić, że doręczenie dokonane "rzekomemu pełnomocnikowi", nie niweczy w żadne sposób tego, że decyzja weszła do obrotu, a niedostrzeżenie przez organ owej zawiłości (wygaśnięcia pełnomocnictwa), nie powoduje, przy postulowanym w skardze "jednoosobowym" katalogu stron postępowania w sprawie (a ściślej mówiąc, istnienia tylko jednej strony zainteresowanej), że decyzji nie doręczono i nie rozpoczął zatem swego biegu termin przedawnienia. Pogląd taki, jak już wskazano wyżej, prowadziłby do sytuacji, gdzie w sprawie z tylko jedną stroną postępowania, wadliwe przesłanie przez organ decyzji (np. byłemu pełnomocnikowi), skutkowałby przyjęciem braku jej doręczenia, a w konsekwencji brak wystąpienia stanu ostateczności, bezwzględnie wymaganego w postępowaniu o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.

Reasumując ten wątek rozważań, skoro decyzję doręczono M.B., ale także uzewnętrzniono ją wobec innych podmiotów, wymienionych "do wiadomości", to weszła ona do obrotu, stała się ostateczna i postępowanie, w której zapadła, mogło zostać wznowione z wszelkimi tego konsekwencjami, a więc także z zastosowaniem art. 146 § 1 k.p.a.

Należy także wyjaśnić, że wyrok WSA w Białymstoku z 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1001/13, został wydany w innym stanie faktycznym i rozciąganie wniosków z niego płynących na sprawę niniejszą, nie jest trafne. Przede wszystkim, podkreślono w tym orzeczeniu różnicę wynikającą z faktu wydania decyzji i faktu jej doręczenia, którego, co szczególnie zostało podkreślone, nie można domniemywać, a w sposób precyzyjny wykazać. Dlatego też w stanie faktycznym tamtej sprawy nie było kwestionowane, że stronie skarżącej nie doręczono decyzji, gdyż ważne w niej było to, że organ nie udowodnił, aby decyzję tę w ogóle doręczono komukolwiek. To w tym kontekście WSA w Białystoku zbudował tezę, że wobec braku jej doręczenia (ściślej braku wiedzy o jej doręczeniu), nie rozpoczął biegu termin przedawnienia określony w art. 146 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, co do daty doręczenia decyzji, jak i spoczywania biegu terminu przedawnienia wywołanego pandemią COVID, przez co jest to sytuacja zgoła odmienna od tej, rozpatrywanej przez WSA w Białymstoku. Jednocześnie Sąd zaznacza, o czym była już mowa wcześniej, że odwoływanie się do orzeczeń NSA, które wskazują na potrzebę doręczenia decyzji, w rozumieniu art. 146 § 1 k.p.a., "chociażby jednej ze stron postępowania", nie uwzględnia ich kontekstu sytuacyjnego (zaistnienia przedawnienia właśnie poprzez doręczenie decyzji jednej ze stron, a nie istnienia w sprawie tylko jednej strony, której decyzji nie doręczono).

W ocenie Sądu, organy słusznie zatem uznały, że w sprawie doszło do przedawnienia, o którym stanowi art. 146 § 1 k.p.a., które należało uwzględnić przy orzekaniu.

IX.

Odnośnie do kwestii "głębokości" orzekania we wznowionym postępowaniu, w który doszło do upływu terminu z art. 146 § 1 k.p.a. i podkreślanego braku wskazania przez organy przyczyn wadliwości decyzji Starosty z [...] września 2016 r. oraz wyjaśnienia, dlaczego decyzja, którą wydano by w postępowaniu wznowieniowym, gdyby przedawnienie nie wystąpiło, byłaby taka sama, jak dotychczasowa, Sąd wskazuje, że nie podziela zarzutu sformułowanego w tym zakresie w skardze.

Z art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wynikają niezależne przesłanki negatywne, statuujące ograniczenia w możliwości uchylenia decyzji, w następstwie przeprowadzenia procedury wznowieniowej. W § 1 przewidziano omówioną już przesłankę upływu odpowiednio długiego czasu, która wyłącza możliwość orzekania o uchyleniu decyzji (swoiste przedawnienie orzekania). W § 2 z kolei przewidziano przypadek, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść, pomimo zaistnienia wady kwalifikowanej, wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 151 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Nie budzi wątpliwości, że w wypadku negatywnej przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a., organ powinien wyjaśnić, dlaczego w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W wypadku, gdy organ nie może uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., wówczas jego obowiązkiem jest wyłącznie wykazanie zaistnienia negatywnej przesłanki upływu odpowiedniego terminu, który jako termin materialnoprawny, uniemożliwia dalsze postępowanie merytoryczne, odnoszące się do przesłanek wznowienia (poza stwierdzeniem, że doszło do wady kwalifikowanej).

Upływ w niniejszej sprawie terminu 5 lat od doręczenia decyzji, był wystarczający, aby jednocześnie odmówić uchylenia decyzji ostatecznej Starosty, objętej procedurą wznowienia (podobnie wyrok NSA z 10 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 650/21). Zajście negatywnej przesłanki wznowieniowej z art. 146 § 1 k.p.a., wyłącza dalsze prowadzenia postępowania merytorycznego. Z przepisu tego wynika bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, co oznacza też zakaz dokonywania ustaleń materialnoprawnych o wadliwości decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2692/20, wyrok NSA z 20 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2767/18).

Prawdziwe jest twierdzenie, że we wznowionym postępowaniu, organ powinien przede wszystkim przeprowadzić postępowanie, co do samej przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Nie jest to jednak obowiązek bezwzględny, gdyż zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 146 § 1 k.p.a. (przedawnienia), wyłącza możliwość dalszego prowadzenia postępowania, co do istoty sprawy. Organ stwierdza w takiej sytuacji naruszenie prawa, do jakiego doszło przy wydaniu decyzji w postępowaniu pierwotnym oraz wskazuje i uzasadnia przyczynę uniemożliwiającą uchylenie wydanej decyzji.

To właśnie z istoty przedawnienia, przerywającego wszelkie czynności związane z dochodzeniem wyjaśnienia istoty sprawy, zastosowanie znajduje art. 151 § 2 k.p.a. ograniczający czynności organu do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Na marginesie wskazać należy, że przerwanie wszelkich czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy, musi być także widziane przez pryzmat tego, czy w terminie przedawnienia, w ogóle możliwe było zebranie materiału uprawniającego do wydania decyzji merytorycznej, gdyby przedawnienie nie nastąpiło. Jeżeli bowiem przed nastąpieniem przedawnienia nie zakończono postępowania wyjaśniającego np. nie uzyskano kompletnego i zgodnego z prawem projektu budowlanego, to jako oczywiste należy traktować stwierdzenie, że po wystąpieniu przedawnienia w ogóle tej kwestii nie można już badać (doprecyzowywać, żądając wyjaśnień i uzupełnień) i oceniać (tak pozytywnie jak i negatywnie dla strony). Niemożliwe byłoby więc czynienie hipotetycznych założeń, że gdyby inaczej przeprowadzono postępowanie jurysdykcyjne w ramach wznowienia, to strona być może uzyskałaby decyzję pozytywną.

Pełne badanie meritum sprawy występuje wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.).

W przypadku, gdy zachodzi przesłanka negatywna z art. 146 § 1 k.p.a., organy nie mają podstawy do dalszego prowadzenia postępowania co do istoty i wydania decyzji potwierdzającej uzyskanie korzystnego rozstrzygnięcia, gdyby wada kwalifikowana i przedawnienie nie nastąpiło. Stwierdzają natomiast fakt naruszenia prawa przy wydaniu decyzji pierwotnej oraz wskazania przyczyny uniemożliwiającej jej uchylenie.

Decyzja Wojewody i GINB spełnia te wymagania, wskazując na wydanie decyzji Starosty z [...] września 2016 r. z naruszeniem prawa (udziału strony w tym postępowaniu) oraz wyjaśniając, dlaczego doszło do upływ 5-cio letniego terminu przedawnienia, uniemożliwiającego obecnie uchylenie tej decyzji.

Nie jest uzasadnieniem dla uwzględnienia skargi stanowisko strony, wskazujące na potrzebę uzyskania prejudykatu, warunkującego z kolei uzyskanie odszkodowania w postępowaniu przed sądem powszechnym, w związku ze stwierdzeniem wydania przez Starostę decyzji z naruszeniem prawa.

Z art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego wynika, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. (...)

Prejudykatem żądanym przez stronę, który ta mogłaby przedstawić sądowi powszechnemu, są właśnie decyzje Wojewody i GINBu, wyczerpujące kwestię "stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności decyzji Starosty z prawem".

Decyzje te, jak również wyrok tutejszego Sądu, nie mogą jednak przesądzać w sposób wiążący o istnieniu pozostałych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, w szczególności istnienia adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją a szkodą (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w [...]z [...] listopada 2020 r. sygn. akt I ACa [...]).

Tym samym, wystarczającym prejudykatem, dającym prawo dochodzenia przed sądem powszechnym odszkodowania za szkodę spowodowaną wadliwą decyzją administracyjną, jest orzeczenie Wojewody i GINB, stwierdzające niezgodność z prawem decyzji ostatecznej Starosty. Skoro ostateczna decyzja administracyjna może być wzruszona zarówno na drodze administracyjnej (postępowania o wznowienie postępowania lub o stwierdzenie nieważności decyzji), jak i na drodze sądowoadministracyjnej, to postępowania prowadzone na obu tych drogach muszą być uznawane za takie, z których wywodzą się prejudykaty dla postępowania w sprawie o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem wydanie decyzji administracyjnej (por. wyrok SN z 21 października 2016 r. sygn. akt IV CSK 26/16).

Prejudykatem umożliwiającym skuteczne wniesienie powództwa na podstawie art. 4171 § 2 k.c. jest albo orzeczenie organu administracji publicznej, albo wyrok sądu administracyjnego - z którego wynika wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Nie jest więc rolą organu, stwierdzającego wydanie decyzji z naruszeniem prawa i jednocześnie wskazującego przyczynę przedawnienia, jako powód braku uchylenia decyzji ostatecznej, dalsze ocenianie wad decyzji Starosty, w tym zwłaszcza czynienie ustaleń właściwych postępowaniu odszkodowawczemu. Nie jest więc możliwe ustalanie, czy gdyby nie przedawnienie z art. 146 § 1 k.p.a., to w sprawie zostałaby wydana inna decyzja, korzystna dla strony (w istocie zezwalająca na budowę). Jak bowiem wskazano, przedawnienie skutecznie wyłącza możliwość merytorycznej oceny sprawy.

Organy i sąd administracyjny nie mogą w tej kwestii zastępować sądów powszechnych, powołanych do oceny spraw odszkodowawczych.

W konsekwencji, również zarzut niedostatecznie "głębokiego" orzekania w sprawie jest niezasadny.

X.

Odnosząc się natomiast do zarzutów procesowych należy wskazać, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję Wojewody. Oba te akty nie naruszają art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., co wyjaśniono powyżej. Nie naruszyły także art. 146 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni w zakresie rozpoczęcia biegu przewidzianego w nim terminu, polegającej na zastosowaniu koncepcji wejścia decyzji do obrotu prawnego. Istotne w sprawie było doręczenie decyzji i upływ terminu przedawnienia.

Nie został także naruszony art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 2, art. 146 § 1 i art. 149 § 2 k.p.a. Istota tego zarzutu łączy się z zarzutem materialnym naruszenia obowiązków dostatecznie "głębokiego" orzekania w sprawie o wznowienie postępowania, któremu nie można nadać waloru trafności. Z przyczyn już wymienionych, organy nie mogły w tej sprawie rozstrzygać o naruszeniu prawa materialnego badaną decyzją ostateczną, zwłaszcza rozstrzygać, czy gdyby nie przedawnienie, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., to strona zyskałaby decyzję afirmatywną, zatwierdzającą przedłożony projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

W postępowaniu przed organem I instancji nie doszło także do naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ocena decyzji I i II instancji wskazuje, że organy te dokonały wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń. Ocena okoliczności sprawy, w tym zastosowanie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. nie daje podstaw do twierdzenia o dowolności i zbytniej pobieżności orzekania we wznowionym postępowaniu. Obie decyzje są uzasadnione w sposób prawidłowy, a GINB nie miał podstaw, aby podważać ustalenia jak i ocenę prawną Wojewody.

Nie zachodzi wreszcie naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. W sprawie nie było potrzeby podejmowania przez GINB "dalszych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. GINB w sposób wystarczający, a przede wszystkim w nawiązaniu do istoty sprawy, odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Strona mylnie uznaje, że ów brak odniesienia się do zarzutów skargi wynika ze stwierdzenia że "pozostałe zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie". Liczy się przede wszystkim istota wypowiedzi organu, a nie "zwalczanie" niejako krok po kroku, kolejno podnoszonych uchybień. Jeżeli z wypowiedzi organu wprost wynika określone i uzasadnione stanowisko, które w sposób jednoznaczny podważa inny sposób rozumienia danej kwestii, to niezasadny jest zarzut braku odniesienia się do zarzutów odwołania, inaczej tę kwestię oceniających. Zawsze bowiem chodzi o interpretację całego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz odniesienie się do meritum zagadnienia występującego w sprawie, a nie zwalczanie samych zarzutów odwołania czy skargi.

Reasumując, w realiach niniejszej sprawy orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).