Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 121/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Inne
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1, art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.
article: par. 2 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2002 nr 118 poz 1014
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania  funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także  sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 964/12 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. P. na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 964/12 oddalił skargę A. P. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Komendant [...] Oddziału SG orzekł o utracie przez [...] Straży Granicznej A.P. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 4 listopada 2011 r., uznając wymienione świadczenie za nienależne, gdyż A.P. bezzasadnie odmówił przyjęcia przyznanego mu decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] lokalu mieszkalnego, znajdującego się w m. P., tj. w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania przez A.P., Komendant Główny Straży Granicznej (dalej – Komendant Główny SG) decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 6a pkt 3, art. 92 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy dnia z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż odwołujący się pełni obowiązki służbowe w Placówce SG w [...], a od dnia 28 kwietnia 2006 r. jest w służbie stałej. Z akt sprawy wynika, że A.P. ma prawo do 4 norm zaludnienia, co zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.), odpowiada lokalowi o powierzchni mieszkalnej od 28 m² do 40 m². Ponadto ustalono, że Komendant [...] Oddziału SG decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. przydzielił odwołującemu się lokal o powierzchni mieszkalnej, odpowiadającej liczbie przysługujących mu normom zaludnienia (39,60 m²) i położony w miejscowości pobliskiej w stosunku do tej, w której wymieniony pełni służbę.

W myśl art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi SG, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego wskazanego w § 1 ww. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Ponadto, zgodnie z § 2 pkt 4 tego rozporządzenia, wymienione świadczenie może być przyznane funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym.

Komendant Główny SG stwierdził, iż wbrew temu, co dowodził funkcjonariusz w odwołaniu, nie przedstawił on żadnych obiektywnych powodów odmowy przyjęcia przyznanego mu lokalu mieszkalnego. Wskazane przez niego uszczuplenie budżetu domowego oraz konieczność reorganizacji życia rodziny nie stanowią przesłanki, która mogłaby być uwzględniona przez organ administracyjny w kontekście przedmiotowej odmowy. Ponadto, odnosząc się do zarzutu odwołania, że odmowa przyjęcia lokalu mieszkalnego w m. P. nie powinna być oceniania przez pryzmat obiektywnych lub subiektywnych powodów, które kierowały funkcjonariuszem przy podejmowaniu decyzji w przedmiotowej materii, organ stwierdził, że obowiązek takiej właśnie oceny decyzji strony nakłada na organ przepis wskazanego uprzednio § 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.

Odpowiadając na zarzut nieuwzględnienia przez Komendanta [...] Oddziału SG w decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w m. P. członków rodziny A.P., organ odwoławczy stwierdził, iż zarzut ten jest bezzasadny, ponieważ organ SG mocą decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. przyznał odwołującemu się lokal o powierzchni mieszkalnej, odpowiadającej liczbie norm zaludnienia przysługujących funkcjonariuszowi posiadającemu żonę i dwójkę dzieci. Ponadto, organ nie podzielił zarzutu naruszenia art. 7 i 8 K.p.a., bowiem nie może być uznane za naruszające wymienionych zasad K.p.a. takie orzeczenie w sprawie, które zostało wydane w zgodzie z właściwymi przepisami, a jedynie jego rozstrzygnięcie nie odpowiada roszczeniu zgłoszonemu przez stronę. Odwołujący się nie musiał przyjąć i zasiedlić przydzielonego mu lokalu mieszkalnego. Jednakże subiektywny wybór funkcjonariusza nie może przesądzać o zgodności lub niezgodności z obowiązującymi przepisami decyzji administracyjnej, realizującej przysługujące mu prawo do lokalu mieszkalnego. Ponieważ funkcjonariusz odmówił bezzasadnie przyjęcia przydzielonego mu lokalu mieszkalnego, to tym samym spełnił wskazaną w § 2 pkt 4 powołanej wyżej regulacji przesłankę negatywną, której zaistnienie uniemożliwia wypłacanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.P.. Do skargi funkcjonariusz załączył kopię zaświadczenia lekarskiego z dnia 21 października 2009 r., zaświadczenie lekarskie z dnia 17 kwietnia 2012 r. oraz kopie opinii prawnej z dnia 16 września 2011 r., wnosząc o przeprowadzenie dowodów z tych dokumentów. Zarzucając naruszenie zarówno przepisów postępowania (art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a.), jak i prawa materialnego (art. 96 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1 pkt 1, § 2 pkt 4 i § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r.) skarżący podniósł, że nie przyjął przydzielonego lokalu mieszkalnego z uwagi na dobro swojej rodziny. Uniemożliwiłoby to, bowiem wychowanie przez skarżącego i sprawowanie bezpośredniej opieki nad małoletnimi dziećmi, odpowiednio w wieku ośmiu miesięcy i 12 lat. Małżonka skarżącego nie miałaby możliwości dojazdu środkami komunikacji publicznej do pracy z miejscowości P. do E. Znacznie wzrosłyby koszty utrzymania przydzielonego mieszkania około 500 - 600 zł miesięcznie, co znacznie przewyższa otrzymywany przez stronę równoważnik. Nadto żona skarżącego oczekuje na poród i obecnie pozostaje pod stałą opieką lekarską. W miejscowości P., w której przydzielono skarżącemu lokal mieszkalny, nie ma wykwalifikowanego lekarza ginekologa, a zmiana obecnie prowadzącego lekarza, który także prowadził poprzednią ciążę żony, na innego jest niewskazana, z uwagi na okoliczność przewidywanego rozwiązania przy wykonaniu cięcia cesarskiego. Z kolei pasierb skarżącego jest dorastającym nastolatkiem, kończącym w roku szkolnym 2011 - 2012 edukację w szkole podstawowej. Zmiana szkoły, w tym klasy, przyjaciół i otoczenia w roku szkolnym spowodowałby negatywne skutki. Utraciłby on stabilne warunki życiowe i mógłby odmówić przeprowadzenia się do nowego miejsca zamieszkania. Odmawiając przyjęcia mieszkania, skarżący kierował się także dobrem kilkumiesięcznej córki, która jako noworodek pozostawała pod stałą opieką lekarską. Zmiana miejsca otoczenia tak małemu dziecku i przeprowadzenie się do pustostanu odbiłoby się ujemnie na jej zdrowiu. Tym bardziej, iż w miejscowości P. panuje wilgotny, bagienny klimat.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 964/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę A.P..

W uzasadnieniu Sąd I instancji w pierwszej kolejności przytoczył przepisy prawa, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. art. 92 ust. 1 i 3 ustawy o Straży Granicznej oraz § 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.

Dalej Sąd uznał – za organem – że skarżący bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego, albowiem przydzielony lokal odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Kwestia zaś uprawnienia skarżącego do zwiększonej normy zaludnienia, z powołaniem się na okoliczność przyjścia na świat dziecka w czerwcu 2012 r., nie mogła być przez organ orzekający w sprawie uwzględniana. Zdarzenie przyszłe, nieistniejące w dacie orzekania, w świetle regulacji pragmatyki służbowej, nie stanowi przesłanki uprawniającej do uzyskania większej normy zaludnienia. W związku z treścią art. 93 ustawy o Straży Granicznej, pozostawać z funkcjonariuszem we wspólnym gospodarstwie domowym mogą tylko dzieci narodzone.

Dalej Sąd wyjaśnił, że na organie ciąży obowiązek zapewnienia funkcjonariuszowi SG w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej po to, aby funkcjonariusz mógł przystąpić do wypełniania obowiązków służbowych bez przeszkód i zbędnej zwłoki. Wynika to z łączącego funkcjonariusza z pracodawcą stosunku służbowym, opartym na podległości służbowej i dyspozycyjności. W tym właśnie celu tworzone są resortowe zasoby mieszkaniowe. Zatem lokalizacji bazy lokalowej SG siłą rzeczy musi odpowiadać bliskości jej placówek. Natomiast świadczenie ekwiwalentne (równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego) jest pochodną świadczenia podstawowego i stanowi jedynie rekompensatę za czas oczekiwania na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w sposób podstawowy. Tym samym okoliczności, które skarżący powołuje w skardze – choć niewątpliwie wpływające na komfort rodziny – nie stanowią przesłanki uzasadniającej odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego.

Nadto Sąd wskazał, że nie stanowi naruszenia prawa cofnięcia skarżącemu uprawnia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 4 listopada 2011 r., tj. od daty doręczenia stronie ostatecznej decyzji Komendanta Głównego SG z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego w miejscowości P., którego przyjęcia on odmówił. Doręczenie stronie decyzji ostatecznej powoduje ten skutek prawny, iż podlega ona wykonaniu. Zatem w dniu doręczenia decyzji Komendanta Głównego SG w przedmiocie przydziału skarżącemu lokalu, jego prawo z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej zostało zrealizowane. To spowodowało utratę uprawnienia do świadczenia ekwiwalentnego, albowiem przepis art. 96 ust. 1 tej ustawy wprost wyklucza uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy funkcjonariusz posiada lokal w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 3 października 2012 r. wywiódł A.P., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 92 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w związku z § 1 pkt 1, § 2 pkt 4 i § 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż bezzasadnie odmówiono przyjęcia lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości P. i nieuwzględnienie argumentów podnoszonych w skardze;

• art. 92 ust. 1 i art. 96 ustawy o Straży Granicznej w związku z § 1 pkt 1, § 2 pkt 4 i § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sytuacja z § 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia wywiera skutki ex tunc od daty nastąpienia danego faktu, a nie od daty podjęcia decyzji w przedmiocie utraty prawa do równoważnika pieniężnego, a więc skutku ex nunc, a także, że przepis ten upoważnia organ do określenia w decyzji daty utraty uprawnienia;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 133 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej w skrócie: "P.p.s.a."), w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b, c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zasługującej na uwzględnienie oraz tym samym niepodjęcie przewidzianych prawem środków do usunięcia naruszenia prawa, niewłaściwą kontrolę przez Sąd I instancji legalności zaskarżonej decyzji, niezastosowanie przewidzianego w ustawie środka prawnego wobec braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolność organu, przez błędne przyjęcie, że skarżący bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego;

• art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy poprzez nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do okoliczności faktycznych przedstawionych przez stronę w skardze, a także brak wyjaśnienia, dlaczego zarzuty strony nie zasługują na uwzględnienie – brak wyczerpującego rozpoznania całego materiału dowodowego, bez jego właściwej oceny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do zindywidualizowanych okoliczności wskazanych przez skarżącego w skardze oraz dowodów do niej załączonych. W przypadku skarżącego zachodzi, bowiem wyjątkowa sytuacja, szczególnie związana ze stanem zdrowia żony skarżącego oraz pasierba, którzy wymagają specjalistycznej opieki medycznej (w związku ze schorzeniem rogówki żony oraz wadą postawy pasierba) oraz odpowiednich warunków zamieszkania (unikanie klimatu panującego na terenie bagien, tak jak w m. P.). Wskazano także, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, skarżący miał prawo do zwiększonej normy zaludnienia z uwagi na przyjście na świat dziecka w czerwcu 2012 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nienarodzone dziecko jest członkiem rodziny, o którym mowa w art. 93 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej, w szczególności, gdy weźmie się pod uwagę normę prawną zawartą w Konwencji O Prawach Dziecka (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 523 ze zm.). Skarżący zwrócił uwagę, że podnosił kwestie stanu technicznego przydzielonego mu lokalu, który należy do pustostanu, gdzie panuje wilgoć z uwagi na brak należytego ogrzewania i panujący tam mikroklimat. Brak również kanalizacji wodnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu organ odniósł się do zarzutów skargi kasacyjnej i podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, uznał je za bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez A.P. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 964/12, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a., zarówno naruszenia przepisów postępowania (pkt 2) jak i naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 1).

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b, c P.p.s.a. Sąd I instancji w sposób wystarczający wykazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do wydania decyzji o utracie przez A.P. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sąd administracyjny zobowiązany jest rozstrzygać w oparciu o całokształt zgromadzonego i przedstawionego przez organ materiału dowodowego. Uzasadnienie zaś wyroku powinno odzwierciedlać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, a także stanowisk stron i podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Wszystkie wymagane prawem elementy znalazły się w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 P.p.s.a., dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie, że decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału SG z dnia [...] stycznia 2012 r. o utracie przez skarżącego kasacyjnie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, odpowiada prawu.

Dodatkowo zauważyć należy, że w podstawie prawnej zarzutu naruszenia prawa procesowego przywołano art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b, c P.p.s.a. gdy tymczasem brak jest w ogóle stanowiska strony skarżącej w zakresie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a.), natomiast powołany art. 145 § 1 pkt 1 lit a odnosi się do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do przedstawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, co następuje.

Zgodnie z art. 92 ust 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.

Z kolei w myśl art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia z dnia 28 czerwca 2002 r., równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, a także wystąpił do właściwego organu z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego albo tymczasowej kwatery (§ 2 pkt 4 i 5 powołanego rozporządzenia).

Jak wynika z zacytowanych przepisów, równoważnik pieniężny ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji administracyjnej. Świadczenie to jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Równoważnik pieniężny ma zastępczy charakter, tj. dopiero, gdy niezrealizowano uprawnienia podstawowego, tj. nieprzydzielono lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną, należy przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza.

Z akt sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie pełni obowiązki służbowe w Placówce SG w [...], a od dnia 28 kwietnia 2006 r. jest w służbie stałej. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. otrzymał, od dnia 28 kwietnia 2006 r., równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej osobie samotnej. W 2009 r. skarżący kasacyjnie zawarł związek małżeński i w związku z tym decyzja z [...] lipca 2006 r. została zmieniona decyzją Komendanta [...] Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2010 r. w części dotyczącej stawki równoważnika. Skarżący kasacyjnie wraz z rodziną zamieszkuje w S., w wynajmowanym lokalu. Wobec powyższego funkcjonariusz wystąpił w dniu 14 stycznia 2010 r. ze stosownym wnioskiem do właściwego organu o przydział lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej przydzielił skarżącemu kasacyjnie lokal mieszkalny o pow. 39,60 m², uwzględniając przysługujące mu 4 normy zaludnienia (§ 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych), położony w miejscowości P. w pobliżu miejsca gdzie funkcjonariusz pełni służbę.

W sprawie poza sporem jest, że skarżący kasacyjnie odmówił przyjęcia ww. lokalu powołując się – ogólnie rzecz ujmując - na względy rodzinne oraz stan zdrowia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że powołane przez skarżącego okoliczności – choć niewątpliwie istotne z jego punktu widzenia i wpływające na komfort życia rodziny – nie stanowią przesłanki uzasadniającej odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego. Podkreślić należy, że względy subiektywne, osobiste funkcjonariusza straży granicznej muszą ustąpić przed obowiązkiem służby. Istotą, bowiem omawianych uregulowań jest to, aby funkcjonariusz mógł wykonywać swoje obowiązki służbowe bez przeszkód i zbędnej zwłoki. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma rekompensować funkcjonariuszowi skutki nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, uwzględniającego normy określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca

2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych. Zauważyć należy, że z akt sprawy nie wynika, że przydzielony lokal nie spełniał norm, co do stanu technicznego i sanitarnego. Również skarżący kasacyjnie ani w toku postępowania administracyjnego, ani w toku postępowania sądowego nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających nienależyty stan techniczny lub sanitarny lokalu mieszkalnego w miejscowości P. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można także podzielić stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej (choć jedynie w uzasadnieniu), że A.P. miał uprawnienie do zwiększonej normy zaludnienia z uwagi na przyjście na świat dziecka w czerwcu 2012 r. Przepis art. 93 ustawy o Straży Granicznej stanowi, iż członkami rodziny funkcjonariusza, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z funkcjonariuszem we wspólnym gospodarstwie domowym:

1) małżonek;

2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia.

Zasadnie, zatem wskazał Sąd I instancji, że z funkcjonariuszem we wspólnym gospodarstwie domowym mogą pozostawać tylko dzieci narodzone. Organ nie mógł uwzględnić przy wydawaniu decyzji o przydziale lokalu, okoliczności przyszłej, nieistniejącej w dniu orzekania.

Skoro, zatem A.P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. przydzielono lokal mieszkalny w m. P., a funkcjonariusz bezzasadnie odmówił jego przyjęcia, to tym samym odpadła przyczyna wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Jak już, bowiem wskazano, świadczenie to przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że orzekanie w sprawach dotyczących równoważnika pieniężnego następuje w drodze decyzji konstytutywnej. Nie oznacza to jednak, że nabycie lub utrata prawa do równoważnika następuje w dacie, gdy decyzja taka stanie się ostateczna. Wykładnia systemowa przepisów ustawy, jak i rozporządzenia wykonawczego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że równoważnik pieniężny przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz straży granicznej traci, zatem uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (por. np. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1923/07, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1300/04). Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej orzekały o utracie uprawnień, a nie o ich cofnięciu, co nie pozostaje bez znaczenia dla oceny skutków, jakie ta decyzja wywołuje.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjnym, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a., jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 P.p.s.a.