Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 31/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 2, art. 3 par. 2, art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 135, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5, 7 ust. 1, art. 8
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 135 poz 1269
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 lipca 2003 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie eksploatacji niektórych urządzeń ciśnieniowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1073/12 w sprawie ze skargi M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 sierpnia 2012 r., I SA/Wa 1073/12 oddalił skargę M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że podstawę materialnoprawną decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 2011 r. stanowił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zgodnie z którym dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ust. 2). Aby zatem gmina mogła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej uwzględnić, należało zrealizować dwie przesłanki określone w art. 7 ust. 1 dekretu – wniosek powinien zostać zgłoszony przez osoby w tym przepisie wymienione i w terminie tam określonym.

Objęcie przedmiotowego gruntu przez gminę m.st. Warszawy nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji w sprawie obejmowania gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, grunty uważano za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Objęciem przedmiotowego gruntu przez gminę nastąpiło 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, a zatem zakreślony w art. 7 ust. 1 dekretu termin 6 miesięczny do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] (d. ul. [A]) upłynął 16 lutego 1949 r.

Nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 814 m2 z obrębu [...] stanowiła własność Z. G. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że w terminie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu dawny właściciel hipoteczny ani jego następcy prawni – wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do powyższego gruntu nie złożyli. W dniu 10 marca 1949 r. wniosek taki został złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie jednak z jednolitego orzecznictwa dotyczącego tej kwestii wynika, że nie był to organ nieuprawniony do tego typu działania w imieniu dawnych właścicieli nieruchomości. Zasadność powyższego wniosku ocenił NSA, który wyrokiem z 16 lutego 2006 r. oddalił skargę kasacyjną M. Ś. Natomiast NSA w uchwale składu 5 sędziów z 5 czerwca 2000 r., OPK 32/99 wyjaśnił, że analiza unormowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę m.st. Warszawy musi być dokonywana w zestawieniu z przepisem dekretu z 26 października 1945 r., a w szczególności art. 4 i art. 7 ust. 1. Przepis art. 7 ust. 1 dekretu czynności "objęcia w posiadanie gruntu" przez gminę, nadał takie znaczenie prawne, że od dnia objęcia w posiadanie gruntu należy liczyć początek terminu do zgłoszenia wniosku o przyznanie własności czasowej. Skoro tak, to prawne pojęcie "objęcia w posiadanie gruntów" należy łączyć z określoną datą, którą powinno określić rozporządzenie, wydane na podstawie art. 4 dekretu. Według tego przepisu rozporządzenie ustala termin i tryb obejmowania w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy gruntów określonych w art. 1 dekretu. Jak zaznaczył NSA w § 1 rozporządzenia posłużono się określeniem "obejmowanie" gruntów w posiadanie, co wskazuje na zespół czynności w czasie niedokonanym, a więc tryb obejmowania w posiadanie. W określonym trybie Zarząd Miejski miał obowiązek podania do publicznej wiadomości o przystąpieniu do obejmowania gruntów w posiadanie, dokonując ogłoszeń o tym w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, w poczytnym piśmie codziennym oraz przez rozplakatowanie. Sąd podzielił pogląd wyrażony w ww. uchwale NSA, że skutek prawny objęcia gruntu w posiadanie przez gminę nie wiąże się ze wszystkimi czynnościami, o którym mowa § 1 rozporządzenia, występującymi łącznie. Skutek taki został bowiem określony w § 3 rozporządzenia, który stanowi, że grunty uważa się za objęte w posiadanie "z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego". Oznacza to, że prawne znaczenie dla objęcia gruntu w posiadanie ma wyłącznie ogłoszenie dokonane w tym organie. Z dokonaniem zaś ogłoszeń w poczytnym piśmie codziennym oraz rozplakatowaniem rozporządzenie nie łączy żadnych skutków prawnych. Kategoryczne zaś i jednoznaczne sformułowanie § 3 rozporządzenia nie daje podstaw do wnioskowania, że nie nastąpiło prawnie skuteczne objęcie gruntu w posiadanie przez gminę z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie, tylko z tej przyczyny, że brak jest dowodu, że ogłoszenie było zamieszczone także w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie albo, że ogłoszenia w tej formie nie dokonano. Zatem wątpliwości dotyczące objęcia spornego gruntu w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy 16 sierpnia 1948 r. należy uznać za niezasadne.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że treść ogłoszenia z 16 sierpnia 1948 r., oznaczająca w pkt 1 i 4 granice obszaru obejmowanego w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy i wskazujące m.in. ulicę [...] (dziś ul. [A]) umożliwiała dokładną jego identyfikację. Jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w rozporządzeniu z 27 stycznia 1948 r. mowa jest jedynie o oznaczeniu obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie. A więc tryb obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę został znacznie uproszczony w porównaniu z rozporządzeniem z 7 kwietnia 1946 r., które stanowiło, że ogłoszenie musi zawierać dokładne oznaczenie gruntów przez określenie w miarę możliwości numerów hipotecznych oraz imion i nazwisk dotychczasowych właścicieli, a także innych cech potrzebnych do oznaczenia gruntów.

W ocenie Sądu, właściciel przedmiotowej nieruchomości mógł bez trudu zidentyfikować ją w ogłoszeniu z 16 sierpnia 1948 r. Skarżąca w żaden sposób nie udowodniła, że dawny właściciel złożył w odpowiednim czasie wniosek dekretowy, a z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy wynika, że wniosek taki został złożony przez skarżącą dopiero 26 stycznia 2001 r., dlatego zarzuty skargi dotyczące tej kwestii Sąd uznał za niezasadne.

Sąd podzielił także stanowisko organu, że z oświadczeń K. Ł.–S. i K. B. nie wynika, że wniosek dekretowy został złożony i to w terminie zawitym określonym w dekrecie z 26 października 1945 r. Oświadczenia te wskazują jedynie, że na spotkaniach rodzinnych na przełomie lat 1948 i 1949 r. dawny właściciel pokazywał im kopie złożonych wniosków o "ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości". Ponieważ w tej dacie pojęcie takie nie było znane i nie wiadomo, o jakim dokumencie świadkowie mówili, dlatego też ten zarzut skargi Sąd uznał za niezasadny.

Skargą kasacyjną z 3 grudnia 2012 r., zaskarżono powyższy wyrok w całości i wniesiono o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu:

1) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) przez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie pod względem jej zgodności z prawem, tj. § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 maja 1970 r. (wnosząca skargę kasacyjną nie określiła dokładniej tego aktu, Sąd jednak przyjął, że chodziło o rozporządzenie w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste, Dz. U. z 1975 r. Nr 2, poz. 9 ze zm.), zwłaszcza w kontekście zasady proporcjonalności, zasady sprawiedliwości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 7 i art. 8 k.p.a.) i zasady poszanowania prawa własności (art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP),

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu faktycznego sprawy w sposób wybiórczy i sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącą, art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia, czy w niniejszej sprawie w ogóle rozpoczął się bieg terminu do złożenia wniosku dekretowego, naruszenia art. 296 § 1 Prawa rzeczowego w zw. z art. 7 dekretu poprzez zaniechanie zastosowania tych przepisów,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wszystkich zarzutów skargi podczas gdy, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 2008 r., I OSK 249/07: "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy";

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane oraz, że nie zostały także naruszone, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, wyraźnie stwierdził, że: trzeba mieć na uwadze "uniwersalne, ponadczasowe standardy tworzenia i stosowania prawa, których dotrzymywanie deklarowano ówcześnie nie tylko w Konstytucji Marcowej, ale także w Konstytucji PRL z. 1952 r. i choć deklaracje te często pozostawały bez pokrycia, a praktyka nierzadko rażąco od nich odbiegała, to nie owa praktyka, a ówczesne prawo, wykładane przez pryzmat powszechnie uznawanych standardów, winny być podstawą orzekania". Natomiast w wyroku z 15 stycznia 2008 r., I OSK 1931/06 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że: "dokonując wykładni restrykcyjnego ustawodawstwa, okresu państwa socjalistycznego, Sąd obowiązany jest uwzględnić wartości wynikające z prawa międzynarodowego, prawa wspólnotowego", a nadto na potrzebę wykładni przepisów nacjonalizacyjnych (w tym dekretów) poprzez zasadę proporcjonalności;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, dotyczącym prawidłowości określenia obszaru w numerze dziennika urzędowego oraz przyjęciem, że nie budzą wątpliwości, podczas gdy SKO wszystkie swoje błędne ustalenia oparło na całkowicie dowolnym założeniu, że wniosek dekretowy skarżącego nie został złożony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu nie wskazując dowodów ani nie uzasadniając, dlaczego dowodom tym dał wiarę zwłaszcza w sytuacji, gdy strona wskazała dowody świadczące o złożeniu wniosku i obalające wiarygodność dokumentacji rejestrowej oraz dowody potwierdzające brak dokumentacji organu dotyczącej byłego właściciela nieruchomości, która została zniszczona bądź zgubiona.

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie było spełnienie przesłanek określonych w odpowiednim rozporządzeniu, tj. ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie z całkowitym pominięciem regulacji obowiązujących przepisów dekretu Prawo Rzeczowe dotyczących objęcia gruntu w faktyczne władanie, a tym samym twierdzenia organu (zaaprobowane przez WSA w Warszawie) że wniosek dekretowy nie został złożony w terminie, są bezpodstawne, i nieuzasadnione.

7) art. 145 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez a) brak wyjaśnienia sprzeczności dotyczących informacji otrzymanych z Rejestru Wniosków Dekretowych ze stanem faktycznym. Niepodważalny i niekwestionowany jest fakt istnienia wniosku z 10 marca 1949 r., natomiast z dokumentów otrzymanych z Rejestru wynika, że wniosek ten nie został złożony w ogóle, oraz poprzez b) niewzięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pod uwagę powszechnie znanego faktu jakim było: faktyczne nieobejmowanie przez gminę większości nieruchomości zawłaszczonych w trybie dekretu z 26 października 1945 r. w posiadanie (w tym przedmiotowej nieruchomości), a jedynie tworzenie przez organy administracji fikcji prawnej polegającej na uznaniu, że objęcie w posiadanie przez gminę gruntu mogło nastąpić na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr 20 zawierającego ogłoszenie o obejmowaniu w posiadanie, pomimo niezgodności rozporządzenia z ówcześnie obowiązującymi przepisami dekretu Prawo Rzeczowe z 11 października 1946 r., według których posiadanie oznaczało faktyczną i rzeczywistą moc władania rzeczą, a zatem faktyczne władztwo nad rzeczą.

8) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji niezgodnie z obowiązującymi przepisami:

- dekretu Prawo Rzeczowe z 11 października 1946 r., według których posiadanie oznaczało faktyczną i rzeczywistą moc władania rzeczą, a zatem faktyczne władztwo nad rzeczą oraz "przepisami art. 44, art. 47, art. 49 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym organ administracji powinien wyjaśnić czy rzeczywiście doszło do objęcia przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez gminę wobec istnienia dokumentów świadczących o posiadaniu jej przez poprzedników prawnych skarżącej", a także art. 74 cyt. rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, poprzez zaniechanie wydania decyzji tymczasowej i zwrócenia się o rozstrzygniecie pytania wstępnego w wyżej wymienionych kwestiach;

- art. 77 k.p.a. zgodnie z którymi Minister Budownictwa w trybie nadzoru miał obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czego nie uczynił.

Zarzucono również naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie przepisów art. 5, 7 i 8 dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu wieczystym gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd skupił swoją uwagę jedynie na kwestii, że objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie oraz, że jednoznaczne sformułowanie § 3 rozporządzenia nie daje podstaw do wnioskowania, że nie nastąpiło prawnie skuteczne objęcie tylko z tej przyczyny, że brak jest dowodu, że ogłoszenie było zamieszczone także w jednym z poczytnych pism codziennych oraz przez rozplakatowanie albo, że ogłoszenia w tej formie nie dokonano. Właśnie na tej podstawie Sąd stwierdza, że wątpliwości dotyczące objęcia spornego gruntu w posiadanie przez Gminę należy uznać za niezasadne. Natomiast kwestię, czy objęcie to było wadliwe w świetle powołanych orzeczeń (por. orzeczenie NSA z 13 maja 2009 r., I OSK 679/08) oraz dowodów w aktach sprawy - Sąd pominął. Ponadto, badanie czy doszło do objęcia spornych gruntów w posiadanie powinno w tej sprawie być dokonywane także w świetle decyzji indywidualnych, na które powoływała się strona. Z analizy akt administracyjnych wynika, że właściciel nieruchomości dysponował decyzją o pozwoleniu na remont domu - zniszczonego działaniami wojennymi oraz pismami przedstawionymi przez stronę, jak też orzeczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie z 1.08.1946 r. o przywróceniu posiadania (I Co 8087/46), a decyzje te, orzeczenia Sądów oraz pisma - przecież w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mogły wprowadzić stronę (poprzedników prawnych skarżącej) w błąd, że nie doszło do skutecznego ich objęcia w posiadanie przez gminę, tym bardziej, że wskazywane wyżej ogłoszenia w numerze organu urzędowego nie zawierały dokładnego oznaczenia gruntów oraz innych cech potrzebnych do zidentyfikowania nieruchomości ówczesnych właścicieli.

Z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów prawa oraz sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym i stanem faktycznym, Sąd stwierdza, że nie budzi wątpliwości, że treść ogłoszenia z 16 sierpnia 1948 r. oznaczająca w pkt 1 i 4 granice obszaru obejmowanego w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy i wskazujące m.in. ulicę [...] (dziś [A]) - umożliwia dokładną jego identyfikację, a właściciel mógł bez trudu zidentyfikować ją w wymienionym ogłoszeniu. Z powołanego pkt 1 i 4 ogłoszenia z 16 sierpnia 1948 r. nie wynika przejęcie nieruchomości przy ul. [...]. Natomiast powodem uchylenia zaskarżonych decyzji przez Sąd poprzednio rozpoznający sprawę był między innymi fakt, że zarówno organ I jak i II instancji nie wskazali z jakiego zapisu Dziennika Urzędowego Nr 20 Rady Narodowej i zarządu Miejskiego m.st. Warszawy wynika objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę. Również nie uczynił tego Sąd, pomimo analizy akt w ponownym postępowaniu. Nieuzasadnione jest zatem przyjęcie, że właściciel przedmiotowej nieruchomości mógł bez trudu zidentyfikować ją w ogłoszeniu z 16 sierpnia 1948 r.

Z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów Sąd nie ustosunkował się również do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą. Sąd odniósł się jedynie - w ślad za organem do "oświadczeń" złożonych przed notariuszem, wyrażając wątpliwości, co do okoliczności w nich wskazanych. Natomiast skarżąca wnioskowała właśnie o przesłuchanie tych świadków, bowiem jedynie ich przesłuchanie mogło wszelkie zaistniałe wątpliwości wyjaśnić. Takie wątpliwości mogło wyjaśnić również przesłuchanie strony na okoliczność posiadanych informacji uzyskanych bezpośrednio od byłego właściciela i mogących stanowić dowód w sprawie. Również w żaden sposób Sąd nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w kwestii złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, stwierdzając jedynie, że wynika to z "materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy". Sąd nie wskazał w żaden sposób, o jaki materiał dowodowy chodzi, dlaczego uznał go za wiarygodny i dlaczego nie dał wiary twierdzeniom i dowodom przedstawionym przez skarżącą. Skarżąca między innymi przedstawiła dowody na nierzetelność i niewiarygodność rejestrów oraz dowody na fakt zniszczenia lub zgubienia wszystkich dokumentów spornej nieruchomości dotyczących byłego właściciela nieruchomości. Organy administracji naruszając art. 77 k.p.a., a Sąd między innymi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie ustosunkowały się do zarzutów strony w tym zakresie, nie wskazały dlaczego nie dały wiary dowodom wskazanym przez skarżącą, ani nie zostały wyjaśnione sprzeczności dotyczące informacji otrzymanych z Rejestru i Wniosków Dekretowych ze stanem faktycznym wynikający z posiadanych przez organ dokumentów.

W przypadku nieuwzględnienia przez Sąd zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, skarżąca zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego a to:

- art. 7 ust. 1 dekretu z 25 października 1946 r. przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że gmina objęła przedmiotową nieruchomość w posiadanie, a zatem rozpoczął bieg termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu, pomimo, że przedmiotowa nieruchomość w posiadaniu gminy nie była, nie została wymieniona w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr 20, a wskazany obszar wymieniony w pkt 1 i 4 wymienionego Dziennika Nr 20 nie obejmuje spornej nieruchomości. Sąd nieprawidłowo uznał, że objęcie nieruchomości w posiadanie może nastąpić na podstawie rozporządzenia i aktów wykonawczych niższego rzędu, całkowicie pomijając "cechy i znamiona instytucji posiadania, opisane w ustawie jaką jest faktyczne władanie rzeczą". Wobec kolizji Prawa Rzeczowego z rozporządzeniem prymat ma akt wyższego rzędu, a zatem nie można było uznać, że nieruchomość została objęta.

Ponadto, zgodnie z prawem i orzecznictwem, norma art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Sąd całkowicie nie ustosunkował się do zarzutów strony dotyczących kwestii wywłaszczenia nieruchomości oraz brak wypłaty odszkodowania za naruszenie wskazanych przepisów dekretu z 26.10.1945 r. Jak wynika z dotychczasowych akt sprawy i postępowań, na które powołuje się organ - strona już wcześniej podnosiła fakt złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej (użytkowania wieczystego) w terminie wynikającym z zapisów dekretu z 26.10.1945 r., ale również w terminie wynikającym z art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami - między innymi już w piśmie z 29.05.2001 r. skierowanym do Urzędu Gminy Warszawa- [...]. W aktach sprawy znajdują się pisma strony i dowody zgłaszane przez nią na poparcie swoich twierdzeń. Jak wynika z dokumentów podanie złożone w styczniu 1955 r. dotyczyło przyznania prawa użytkowania nieruchomości, a jego złożenie bezsprzecznie potwierdzają dokumenty przedstawione przez stronę. Niestety organ nie ustosunkował się do twierdzeń i dowodów przedstawianych przez stronę. W tej sytuacji brak ustosunkowania się organu do wniosku strony w zakresie zastosowania trybu przewidzianego w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uznać za działanie sprzeczne z przepisami prawa (art. 77 k.p.a. i inne).

Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu, jeżeli przesłanką odmowy przyznania własności czasowej jest bezskuteczny upływ terminu, przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, to niezbędne jest wykazanie nie tylko, że osoby uprawnione nie zgłosiły omawianego żądania, ale także ustalenie, czy i kiedy rozpoczął bieg termin do złożenia takiego wniosku. Tymczasem Sąd w uzasadnieniu wyroku z 21 sierpnia 2012 r. wskazał pkt 1 i 4 Ogłoszenia o objęciu przez gminę gruntów w posiadanie, który nie obejmuje wymienionej nieruchomości oraz jednocześnie bez jakichkolwiek wątpliwości przyjął, że objęcie nieruchomości w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy nastąpiło na podstawie Ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z 1948 r. Nr 20 pod poz. 1 i 4, co jest niezgodne ze stanem faktycznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.

Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, podziela ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną nie został złożony przez uprawniony podmiot w dekretowym terminie. Złożone w tym zakresie przez skarżącą wnioski dowodowe nie wnoszą i nie mogły wnieść nic nowego do sprawy, co zasadnie wykazał Sąd I instancji. Zatem nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do wszystkich wniosków dowodowych skarżącej nie stanowi naruszenia art. 77 k.p.a., ani art. 106 § 3 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Należało również podzielić ocenę, że treść ogłoszenia z 16 sierpnia 1948 r., oznaczająca w pkt 1 i 4 granice obszaru obejmowanego w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy i wskazujące m.in. ulicę [...] (dziś ul. [A]) umożliwiała dokładną jego identyfikację, ponieważ znajduje ona uzasadnienie w aktach sprawy. Tym samym zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. należało uznać za niemający usprawiedliwionych podstaw.

Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że stosownie do art. 184 p.p.s.a., błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4, tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji – por. wyrok SN z 5 czerwca 1998 r., II UKN 77/98 (OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378). Tak więc, nawet gdyby uznać za zasadne twierdzenie skarżącej, że Sąd I instancji zaniechał podania motywów, z powodu których uznał, że skarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2010 r., nr [...] nie narusza przepisów art. 44, art. 47, art. 49 i art. 74 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, to i tak nie można byłoby tego zarzutu uwzględnić, bo pozostaje on bez wpływu na wynik sprawy.

Z kolei naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Wniesienie tej skargi jest więc ograniczone co do przedmiotu, a ponadto obwarowane innymi wymaganiami odnoszącymi się do danego aktu lub czynności (wyczerpanie środków zaskarżenia, dochowanie terminu). Przyjęcie innego punktu widzenia podważałoby założenia sądowej kontroli administracji, stwarzając możność kwestionowania w każdym czasie, przy braku jakichkolwiek ograniczeń i rygorów, wszelkich działań organów administracji - tak m. in. w wyroku NSA z 19 października 2006 r., II FSK 1003/06 i w wyroku NSA z 28 maja 2008 r., II FSK 1424/07.

Za całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. Zawarte w nich unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2) oraz prawne formy działania administracji objęte tą kontrolą (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej i art. 3 § 2 p.p.s.a. wyznaczają jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w kolejnych przepisach p.p.s.a. Zatem zarzut naruszenia tych przepisów nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przepisów Dekretu Prawo Rzeczowe z 11 października 1946 r. Po pierwsze dlatego, że skarżąca wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. nie wskazała, o jakie przepisy jej chodzi (brak ustalenia granic skargi kasacyjnej w tym zakresie). Po drugie zaś, przepisy tego dekretu nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Skoro, nie doszło do uchybienia wskazanym przez skarżącą przepisów ustaw, to zarzuty naruszenia zasady proporcjonalności, zasady sprawiedliwości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 7 i art. 8 k.p.a.) i zasady poszanowania prawa własności (art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP) należało uznać za gołosłowne.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.