Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2495/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 315/19 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2019 r. nr SKO.F.406.40.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 listopada 2019 r., sygn. II SA/Po 315/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M.J. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: SKO w Poznaniu, Kolegium) z 29 stycznia 2019 r. nr SKO.F.406.40.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

W uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że w decyzji z 24 lutego 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy N. (dalej: Burmistrz) nałożył na M.J. administracyjną karę pieniężną - w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą - przewidzianą w art. 9xb pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 250 ze zm. dalej: u.c.p.g.), za nieprzekazanie w terminie sprawozdań kwartalnych dotyczących prowadzonej działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych w IV kwartale 2015 r. oraz I i II kwartale 2016 r. Karę wymierzono w łącznej kwocie 36 500,00 złotych. Ukarany odwołał się od decyzji Burmistrza a organ odwoławczy po rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy ww. decyzję.

Strona wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza oraz Kolegium, podnosząc, m.in. zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji RP — zasady proporcjonalności — oraz art. 29 k.p.a. przez skierowanie decyzji do adresata, który nie może być stroną w sprawie.

Kolegium rozpatrując powyższy wniosek decyzją z 12 grudnia 2018 r. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W decyzji z 29 stycznia 2019 r. Nr SKO F.406.40.2019 SKO w Poznaniu na podstawie art. 156 §1 i 158 § 1 oraz art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję własną z 12 grudnia 2018 nr SKO F.406.377.2018.

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium wskazało, że dokonując analizy akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji SKO w Poznaniu, w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której wskazano, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy N. nie podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie wskazanej przez wnioskodawcę tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem prawa czy bez podstawy prawnej.

Zdaniem SKO w Poznaniu w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. ani SKO w Poznaniu utrzymującego w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Bezspornym jest, że odwołujący się złożył wymagane prawem sprawozdania z opóźnieniem, a zatem Burmistrz obowiązany był nałożyć karę. W zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało wprost sposób naliczania kary za nieterminowe składanie sprawozdań. Obliczenie tej wysokości stanowi prostą operację mnożenia sztywnej ustawowej stawki przez ilość dni opóźnienia. Błędu w tym zakresie nie popełnił ani organ pierwszej instancji ani drugiej instancji. Nie nastąpiło tutaj żadne naruszenie prawa. Kwestionowana przez Stronę jest jedynie ustawowa wysokości stawek co nie podlega ocenie Kolegium, jako organowi nieumocowanemu do swobodnego dokonywania oceny konstytucyjności przepisów ustawy.

SKO w Poznaniu nie znalazło innych wad ww. decyzji, wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3-6 k.p.a. oraz wad nieważności ustanowionych w przepisach odrębnych, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji. W szczególności nie można stwierdzić, aby decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości i bez podstawy prawnej, nie dotyczy ona sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawierała wady powodującej ej nieważność z mocy prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika złożył M.J. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji w całości:

1) Burmistrza Miasta i Gminy N. z 24 lutego 2017 r. nr [...] w sprawie wymierzenia firmie Handlowo Usługowej [...] administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 36 500,00 złotych za nieprzekazanie w terminie Burmistrzowi Miasta i Gminy N. sprawozdań kwartalnych dotyczących prowadzonej działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za okres IV kwartał 2015 r. i I i II kwartał 2016 r.;

2) SKO w Poznaniu i z dnia 17 sierpnia 2017 roku nr SKO.F.-106.258.2017 utrzymującą w mocy ww. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N.;

3) SKO w Poznaniu i z dnia 12 grudnia 2018 r. nr SKO.F.406.377.20.1.8, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z 24 lutego 2017 r. nr [...];

4) SKO w Poznaniu i z dnia 29 stycznia 2019 r., nr SKO.F. 406.40.2019 utrzymująca w mocy decyzję SKO w Poznaniu z 12 grudnia 2018 r. nr SKO.F.406.377.2018 oraz umorzenie postępowania i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, Nadto sformułowano wniosek o rozważenie skierowania, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, zapytania prawnego do Trybunały Konstytucyjnego czy art. 9xb pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminie jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP.

W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego argumentował, że zgodnie z art. 2 Konstytucji RP - Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wskazany zapis ustawy zasadniczej nakazuje interpretować przepisy zgodnie z zasadą proporcjonalności. Skarżący podnosi, że przewidziana w art. 9xb pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach administracyjna kara pieniężna jest nadmiernie represyjna w stosunku do okoliczności stosowania przepisu sankcjonującego, co stanowi o jej niekonstytucyjność.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący, w okresie od 1 stycznia 2016 r. do końca III kwartału 2016 r. osiągnął dochód w wysokości ok. 10 000,00 złotych a nałożona na skarżącego kara administracyjna wynosi 36 500,00 złotych. Kara jest bardzo dolegliwa (100,00 złotych dziennie) i nie podlega miarkowaniu przez co jest niezgodna z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 października 2013r. sygn. akt P 26/11 wypowiedział się w podobnej sprawie dotyczącej kary administracyjnej za nieterminowe przekazywanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach. Trybunał stwierdził, że wysoka, niepodlegająca miarkowaniu kara administracyjna jest niezgodna z art. 2 Konstytucji. Skarżący podziela argumentację Trybunału zawartą w uzasadnieniu ww. wyroku. Pełnomocnik skarżącego przywołał też - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 963/17 w uzasadnieniu którego Sąd orzekł, że art, 9xb pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji a sprzeczność ta ma charakter oczywisty bowiem wyczerpująca argumentacja prawna zawarta w wyroku Trybunału odnoszącym się do analogicznej normy prawa nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 r. w sprawie o sygn. akt P 26/11 Sąd orzekający dokonał zabiegu odmowy zastosowania przepisu rangi ustawowej. Stanął bowiem na stanowisku zaprezentowanym w wyroku NSA z 24 września 2008 r. (sygn. akt I OSK 1369/07), że sądy administracyjne są uprawnione w szczególnych sytuacjach do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu ustawy w sposób oczywisty sprzecznego z Konstytucją. Skoro zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości brak zgodności przepisu z Konstytucją, a niezgodność ma charakter oczywisty (w rozpoznawanej sprawie oczywistość ta wynika ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego podjętego na gruncie analogicznego przepisu art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach), zachodzi podstawa do odmowy zastosowania przez Sąd przepisów rangi ustawowej bez potrzeby przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO w Poznaniu z 29 stycznia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z 12 grudnia 2018 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N. z 24 lutego 2017 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę za nieprzekazanie w terminie sprawozdań kwartalnych w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz decyzji SKO w Poznaniu z 17 sierpnia 2017 r. utrzymującej w mocy powyższą decyzje.

Według Sądu I instancji, organy trafnie zdiagnozowały, że sprawa rozpoznawana jest w trybie nadzwyczajnym odrębnym od zwykłego postępowania administracyjnego. Skarżący twierdzi, że decyzje administracyjne wymierzające grzywnę zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Powołuje się na przesłankę nieważnościową określoną w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący powołał się przy tym na stanowisko zaprezentowane przez WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 8 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 963/17. Nie wziął jednak pod uwagę, na co zwróciło słusznie uwagę SKO w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach, że ów wyrok dotyczył decyzji Burmistrza N. i SKO w Poznaniu wydanych w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji. Wyrokiem tym WSA w Poznaniu uchylił bowiem decyzję SKO w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r. i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. z 24 lutego 2017 r. o nałożeniu na przedsiębiorcę prowadzącego na terenie tej gminy działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych karę pieniężną za nieterminowe przekazanie sprawozdań kwartalnych, o których mowa w art. 9o, u.c.p.g. za IV kwartał 2015 r. oraz kwartały I-III 2016 r. w wys. 36.500 zł. Z samego tego powodu nie sposób uznać, że sprawa ta miała charakter tożsamy do sprawy niniejszej. Trafnie Kolegium podkreśliło, że o ile w postępowaniu zwykłym naruszenie prawa może skutkować uchyleniem decyzji, o tyle w postępowaniu nadzwyczajnym organ może stwierdzić nieważność decyzji wyłącznie w wypadku stwierdzenia jej wad kwalifikowanych. Za wady uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być uznane tego rodzaju błędy czy uchybienia, które w normalnym toku instancji, czyli w ciągu postępowania odwoławczego uzasadniałyby uchylenie decyzji. Muszą to być wady kwalifikowane i szczególne.

W ocenie Sądu I instancji, choć w wyroku tym WSA w Poznaniu uznał, że przewidziana w art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. wysokość kary pieniężnej jest nadmiernie wysoka i narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, a w konsekwencji narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, to nie oznacza jeszcze w żadnym razie, że ów przepis art. 9xb, u.c.p.g. został derogowany z polskiego porządku prawnego i nie obowiązuje, jak i że stanowisko Sądu wyrażone w tym wyroku jest wiążące dla organu administracyjnego i Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę.

Zgodnie z określoną w art. 7 Konstytucji RP, i art. 6 k.p.a. zasadą praworządności organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest kwestia zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g., który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanych decyzji, lecz kwestia, czy organy administracji publicznej stosujące ów przepis dopuściły się rażącego naruszenia prawa, względnie działały bez podstawy prawnej (przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie można zaś w żadnym razie stwierdzić, by Burmistrz N., czy SKO w Poznaniu wydając odpowiednio 24 lutego 2017 r. i 17 sierpnia 2017 r. decyzje o nałożeniu na skarżącego karę pieniężną za nieprzekazanie w terminie sprawozdań kwartalnych dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych w IV kwartale 2015 r. i I i II kwartale 2016 r. w łącznej kwocie 36 500 zł, działały bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa. Organy działały właśnie, co wykazało SKO w Poznaniu w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 12 grudnia 2018 r., na podstawie art. 9xb pkt 2 u.c.p.g.

Odnosząc się do wniosku skarżącego, którego adresatem jest Sąd, by na podstawie art. 193 Konstytucji RP skierować pytanie prawne dotyczące zgodności z art. 2 Konstytucji RP przepisu art. 9 xb pkt 2 u.c.p.g., Sąd I instancji potrzeby takiej w niniejszej sprawie o tyle nie dostrzegł, zważywszy, że sprawa ta dotyczy oceny, czy organy administracji publicznej dopuściły się kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. przy wydaniu decyzji administracyjnych na podstawie owego przepisu u.c.p.g., a nie zasadności rozstrzygania sprawy administracyjnej na podstawie tego przepisu. Sąd uznał zaś, że SKO w Poznaniu prawidłowo stwierdziło, że wad kwalifikowanych decyzje Burmistrza N. z 24 lutego 2017 r. i SKO w Poznaniu z 17 sierpnia 2017 r. nie zawierają.

Sąd I instancji uznał, że przepis art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. skonstruowany jest w sposób przewidujący wymierzanie kary administracyjnej tak, by uwzględnić szkodliwość, jak i wielkość sankcjonowanego naruszenia przepisów wyrażającego się w okresie opóźnienia w złożeniu sprawozdania (100 zł za każdy dzień opóźnienia w przekazaniu sprawozdania, o którym mowa w art. 9o, u.c.p.g.), przy czym wyklucza wymierzenie kary niewspółmiernie dolegliwej, poprzez wprowadzenie górnej granicy jej wymiaru (karę wymierza się za okres nie dłuższy niż 365 dni).

W skardze kasacyjnej M.J. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r.pr. J.S. na podstawie art. 173 § 1, art. 174, art. 175 §1, art. 176 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) , działając w imieniu M.J., zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 28 listopada 2019 roku (sygn. akt II SA/Po 315/19), doręczony wnoszącemu skargę kasacyjną w dniu 30 grudnia 2019 r.

Na podstawie art. 176 p.p.s.a., w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., art. 188 p.p.s.a. wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu albo uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji:

a) Burmistrza Miasta i Gminy N. z 24 lutego 2017 r. nr [...] w sprawie wymierzenia firmie Usługowo Handlowej [...] administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 36.500,00 złotych za nieprzekazanie w terminie Burmistrzowi Miasta i Gminy N. sprawozdań kwartalnych dotyczących prowadzonej działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za okres IV kwartał 2015 r. I i II kwartału 2016 r.;

b) SKO w Poznaniu z 17 sierpnia 2017 r. nr SKO.F.406.258.2017 utrzymującą w mocy ww. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N.;

c) SKO w Poznaniu z 12 grudnia 2018 r. nr SKO.F.406.377.2018, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z 24 lutego 2017 roku nr [...] oraz decyzji SKO w Poznaniu z 17 sierpnia 2017 r. nr SKO.F.406.258.2017;

d) SKO w Poznaniu z 29 stycznia 2019 r. nr SKO.F. 406.40.2019 utrzymującej w mocy decyzję SKO w Poznaniu z 12 grudnia 2018 r. nr SKO.F.406.377.2018.

2) rozpoznanie sprawy na rozprawie;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

4) rozważenie, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, skierowania zapytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego czy art. 9xb pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz.U. 2019 r. poz. 2325 z ze zm.) jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U . Nr 78 poz. 483 ze zm.).

Zaskarżonemu wyrokowi:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a. oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U . Nr 78 poz. 483 ze zm.).

Naruszenie przepisów polega na błędnej wykładni art. 9xb pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz.U. 2019 r. poz. 2010 ze zm.) przez przyjęcie, że przepis ten jest obowiązujący i może być zastosowany pomimo, że jest w sposób oczywisty sprzeczny z art. Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U . Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) tj. z zasadą proporcjonalności. Naruszenie prawa polega na zastosowaniu sankcji przewidzianej art. 9xb pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach zamiast sankcji przyjętej w ustawie o odpadach z 27 kwietnia 2001 (akt uchylony ustawą z dnia 14 grudnia 2012 o odpadach Dz. U. 2019, poz.701 ze zm.) w skutek wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 października 2013 r. sygn. akt P 26/11 (Dz. U. 2012 poz. 759) stwierdzającego niezgodność art. 79c ust. 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 o odpadach z art. 2 Konstytucji RP. Skarżący kasacyjnie zarzuca, że nie został zastosowany, na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, art. 2 Konstytucji RP przez zobowiązanie organu administracji do nałożenia sankcji przyjętej w ustawie o odpadach z 27 kwietnia 2001 r. (akt uchylony akt uchylony ustawą z 14 grudnia 2012 o odpadach Dz.U. 2019 poz. 701 ze zm.) w skutek wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 października 2013 r. sygn. akt P 26/11 (Dz. U. 2012 poz. 759) stwierdzającego niezgodność art. 79c ust. 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 o odpadach z art. 2 Konstytucji RP. Ponadto błędna wykładnia art. 9xb pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach polega na przyjęciu przez Sąd, że przepis jest obowiązujący w postępowaniach nadzwyczajnych (w tym przypadku w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji) natomiast nie będzie obowiązujący w postępowaniach zwykłych (w sprawach rozpatrywanych w związku z wniesieniem skargi administracyjnej). Błędna wykładnia polegała na zastosowaniu przepisu art. 9xb pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach pomimo, że przepis ten jest w sposób oczywisty sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP, a przez to nie powinien być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ jest nieobowiązujący. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, przepisy konstytucji stosuje się bezpośrednio jeśli tego nie zabrania sama Konstytucja. Wobec skarżącego powinna zostać zastosowana sankcja przyjęta w ustawie o odpadach w skutek wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego niezgodność art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z art. 2 Konstytucji RP, a nie sankcja określona w art. 9xb pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r.

a) art 3 § 1, art 145 § 1 pkt 2, ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz. 1302 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie przepisu postępowania polegało na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. pomimo, że decyzje: - Burmistrza Miasta i Gminy N. z 24 lutego 2017 r. nr [...] w sprawie wymierzenia firmie Handlowo Usługowej [...] administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 36 500,00 złotych za nieprzekazanie w terminie Burmistrzowi Miasta i Gminy N. sprawozdań kwartalnych dotyczących prowadzonej działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za okres IV kwartał 2015 r. i I i II kwartał 2016 r.

- Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 17 sierpnia 2017 r. nr SKO.F.406.258.2017 utrzymującą w mocy ww. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N., "zostały wydane bez podstawy prawnej", co stanowi przesłankę stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na okoliczność, że art. 9xb pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach dalej: u.c.p.g.) jest w sposób oczywisty sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP, zasadą proporcjonalności. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

Naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. doprowadziłoby do rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, a wcześniej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

b) art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak odniesienia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 29, art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 29, art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiający się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., z powodu błędnego ustalenia, że decyzja została skierowana do skarżącego jako osoby fizycznej a nie do firmy skarżącego. W rzeczywistości decyzja została błędnie skierowana do firmy przedsiębiorcy a nie do osoby fizycznej, co stanowi przesłankę nieważności decyzji w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący we wszystkich postępowaniach (w zwykłym odwoławczym, nadzwyczajnym i sądowym) konsekwentnie podtrzymywał, że decyzja została wydana błędnie tj. adresatem decyzji była firma przedsiębiorcy a nie osoba fizyczna. Naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. doprowadziłoby do rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną.

c) art. 3 § 1 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2019 poz. 1292 ze zm., dalej: p.p. mające istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiający się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w skutek błędnego uznania, że skarżący w postępowaniu brał udział jako osoba fizyczna, pomimo, że z treści decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z 24 lutego 2017r. nr [...] jednoznacznie wynika, że decyzja została skierowana do firmy skarżącego. Ponadto Sąd naruszył art. 81a § 1 k.p.a. i 10 ust. 2 p.p. nie rozstrzygając wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść skarżącego. Skarżący tak w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w trybie zwykłym jak i na wszystkich etapach postępowania nadzwyczajnego podnosił, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy N. z 24 lutego 2017 r. nr [...] została błędnie skierowana do firmy przedsiębiorcy a nie do Skarżącego jako osoby fizycznej. Skarżący konsekwentnie kwestionował okoliczność skierowania decyzji do firmy Skarżącego. W przypadku wątpliwości Sądu co do stanu faktycznego dotyczącego okoliczności czy skarżący w postępowaniach skarżący uczestniczył jako firma czy osoba fizyczna. Sąd winien rozstrzygnąć sprawę na korzyść Skarżącego, zgodnie z treścią art. 81a § 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 p.p.

d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiający się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. art. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez niedostrzeżenie, że w sprawie w takim samym stanie faktycznym i prawnym (wyrok z 8 lutego 2018 r. sygn. IV SA/Po 963/17) został wydany wyrok odmienny. Zmienność poglądów prawnych tego samego Sądu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

e) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 oraz art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 roku o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. 2016 poz. 2076 ze zm.) przez nieprzedstawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w toku postępowania, pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu sformułowanemu w sposób umożliwiający Trybunałowi udzielenie odpowiedzi czy art. 9xb pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpatrując sprawę, powinien na podstawie art. 193 Konstytucji RP, zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie czy ww. przepis jest zgodny z Konstytucją RP biorąc pod uwagę, że ten sam Sąd, w innym składzie orzekającym (wyrok z 8 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 963/17), stwierdził, że art. 9xb pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (dalej: u.c.p.g.) jest w sposób oczywisty sprzeczny z Konstytucją RP. Sąd zaniechał przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu pomimo, że powinien mieć co najmniej uzasadnione wątpliwości co do konstytucyjności ww. przepisu, z uwagi na przywołane orzeczenie. Naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. z art. 2 Konstytucji RP spowodowałoby, że rozstrzygnięcie w sprawie byłoby zgodne z żądaniem skarżącego.

Uzasadniając zarzut nr 3.1 oraz 3.2.a autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd błędnie zważył, że kwestia sprzeczności art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. z art. 2 Konstytucji RP jest uzależniona od rodzaju postępowania prowadzonego przed organami administracji czy Sądem. W ocenie skarżącego, bez względu na fakt czy postępowanie jest prowadzone w trybie zwykłym czy w trybie nadzwyczajnym. Sąd powinien rozstrzygnąć kwestię konstytucyjności zastosowanego przepisu. Prawdą jest, jak zauważył Sąd I instancji, że przepis art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. nie został derogowany z polskiego porządku prawnego, jednakże należy zauważyć, że jego sprzeczność z Konstytucją jest albo oczywista (jak zauważył Sąd w przywołanym wyroku) albo co najmniej budzi uzasadnione wątpliwości. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji powinien przeanalizować uzasadnienie wyroku Sądu z 8 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 963/17 i jeśli nie podziela stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu tego wyroku to zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Bez znaczenia jest okoliczność, że postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem było prowadzone w trybie nadzwyczajnym.

Według autora skargi kasacyjnej, rato legis wprowadzonego przepisu - 9xb pkt 2 u.c.p.g. ma na celu umożliwienie gminom wywiązywania się z obowiązków sprawozdawczych. W gminie N. funkcjonuje rejestr zrzutu nieczystości, który ewidencjonuje dane umożliwiające gminie sporządzenie własnych sprawozdań. Ponadto Gmina wystawia faktury obciążając podmioty zajmujące się działalnością w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych. W fakturach jest określona ilość oddanych nieczystości. W przedmiotowej sprawie nie było żadnej, nawet znikomej szkodliwości czynu ponieważ Gmina sporządzała własne sprawozdania na podstawie ewidencji, które sama prowadzi.

W rozpatrywanej sprawie skarżący kwestionuje obowiązywanie przepisu prawnego u.c.p.g. z uwagi na jego oczywistą niezgodność z Konstytucją. Powyższe stanowi również uzasadnienie zarzutu 3.2.a ponieważ uznanie, że art. 9xb pkt 2 u.c.p.g jest w sposób oczywisty sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP, powinno skutkować zastosowaniem art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzeniem nieważności decyzji.

Uzasadniając zarzut nr 3.2.b w skardze kasacyjnej napisano, że Sąd błędnie uznał, że decyzja została skierowana do skarżącego a nie do firmy skarżącego. Sąd, w uzasadnieniu wyroku, skierowanie decyzji do firmy skarżącego uznaje jako niefortunne zaadresowanie sentencji decyzji. Ponadto Sąd w swoich rozważaniach podzielił stanowisko SKO w Poznaniu i stwierdził, że nie budziło wątpliwości skarżącego, że adresatem decyzji jest M.J. jako osoba fizyczna a nie firma M.J. Wbrew zważeniu Sądu, skarżący M.J. od początku podnosił, że decyzja została błędnie skierowana do firmy skarżącego. Powyższe skarżący konsekwentnie podnosił tak w postępowaniu zwykłym odwoławczym jak i w odwoławczym i sądowym postępowaniu nadzwyczajnym. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że adresatem decyzji jest skarżący jako osoba fizyczna i równocześnie uznać, że sentencja decyzji została "niefortunnie" skierowana do firmy skarżącego - firmy usługowo Handlowej [...]. Decyzja musi być w sposób prawidłowy skierowana do jej adresata, w procedurze administracyjnej nie ma miejsca na "niefortunności".

Uzasadniając zarzut nr 3.2.c skargi kasacyjnej, wyjaśniono, że Sąd błędnie i bezpodstawnie uznał, że skarżący brał udział w postępowaniu jako osoba fizyczna, pomimo, że skarżący konsekwentnie kwestionował tę okoliczność. Ponadto Sąd naruszył art. 81a § 1 k.p.a. i 10 ust. 2 p.p. nie rozstrzygając wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść skarżącego. Skarżący, tak w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w trybie zwykłym jak i na wszystkich etapach postępowania nadzwyczajnego podnosił, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 24 lutego 2017 r. nr [...] została skierowana do firmy przedsiębiorcy a nie do osoby fizycznej.

W uzasadnieniu zarzutu nr 3.2.d wskazano, że niedopuszczalna jest sytuacja aby w rożnych sprawach, w takim samym stanie faktycznym i prawnym (wyrok z 8 lutego 2018 r. sygn. IV SA/Po 963/17) były wydawane diametralnie odmienne orzeczenia. Zmienność poglądów prawnych tego samego Sądu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając zarzut nr 3.2.e wyjaśniono, że Sąd I instancji błędnie, w toku postępowania sądowego odstąpił od przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu sformułowanego w sposób umożliwiający Trybunałowi udzielenie odpowiedzi czy art. 9xb pkt 2 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz.U. 2018 poz. 1454 ze zm.) jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej Konstytucja RP).

Uzasadniając zastosowania art. 188 p.p.s.a. wskazano, że za dopuszczalne, w obecnym stanie prawnym, należy uznać zastosowanie art. 188 p.p.s.a. w sytuacji naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za prawidłową i uzasadnioną celem dokonanej zmiany art. 188 p.p.s.a. nowelą z kwietnia 2015 r. należy przyjąć taką praktykę, że stosownie do treści tego przepisu stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwala temu sądowi na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, mimo iż skarżący o to nie wnosił. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Skarżącego, istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i Sąd może rozważyć możliwość zastosowania art. 188 p.p.s.a. oraz, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., może rozważyć usunięcie naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy, której dotyczy skarga.

W przypadku powzięcia przez skład orzekający wątpliwości co do przytoczonych w uzasadnieniu skargi argumentów, uzasadnieniu skargi kasacyjnej wniesiono o rozważenie zasadności skierowania, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, pytania prawnego do Trybunały Konstytucyjnego czy art. 9xb pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach jest zgodny z art. 2 konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie brak tych przesłanek), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna i podniesione w niej zarzuty oraz ich uzasadnienie są niezasadne, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się z wyrokiem Sądu I instancji, który prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w jej podstawach powołał się na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2/a/ skargi kasacyjnej.

Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że skarżący kasacyjnie podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji. Taki sposób sformułowania tego zarzutu wraz z jego uzasadnieniem nie może być skuteczny, gdyż przepis ten zakreśla jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Przy czym o ile zwykłe naruszenie prawa skutkuje uchyleniem decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c) p.p.s.a., o tyle rażące naruszenie prawa, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności decyzji z wszystkimi tego konsekwencjami, z mocą ex tunc. Postawienie zatem zarzutu rażącego naruszenia prawa wymaga uzasadnienia, dlaczego naruszenie ma charakter rażący. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu jest w sposób oczywisty sprzeczne z przepisami prawa, zaprzecza ich istocie i sensowi (np. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I FSK 443/16). Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy tym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej i różnorodnej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 13 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2721/15). Nie można zgodzić się ze poglądem autora skargi kasacyjnej, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy N. z 24 lutego 2017 r. w sprawie wymierzenia firmie Handlowo Usługowej [...] kary pieniężnej w wysokości 36 500, 00 zł oraz decyzja SKO Poznaniu z 17 sierpnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z 24 lutego 2017 r. zostały wydane bez podstawy prawnej. Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu wskazać należy, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej. Przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej jest spełniona wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego. Chodzi bowiem o sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który prawidłowo wyjaśnił, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest kwestia zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 9xb pkt 2 u.c.p.g., który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanych decyzji, lecz kwestia, czy organy administracji publicznej stosujące ów przepis dopuściły się rażącego naruszenia prawa, względnie działały bez podstawy prawnej (przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie można zaś w żadnym razie stwierdzić, by Burmistrz N., czy SKO w Poznaniu wydając odpowiednio 24 lutego 2017 r. i 17 sierpnia 2017 r. decyzje o nałożeniu na skarżącego karę pieniężną za nieprzekazanie w terminie sprawozdań kwartalnych dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych w IV kwartale 2015 r. i I i II kwartale 2016 r. w łącznej kwocie 36 500, 00 zł, działały bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa. Organy działały właśnie, co wykazało SKO w Poznaniu w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 12 grudnia 2018 r., na podstawie art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej. Przesłanka ta nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2/b/ skargi kasacyjnej wraz z jego uzasadnieniem. Odnosząc się do tego zarzutu i jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podnoszono, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W ocenie NSA orzekającego w tym składzie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, realizuje powyższe wymagania.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy N. z 24 lutego 2017 r. nr [...] została błędnie skierowana do firmy przedsiębiorcy, a nie do osoby fizycznej. Odnosząc się do tego zarzutu podnieść należy, że "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że sankcja nieważności decyzji uzasadniona jest tym, iż konsekwencje błędnego potraktowania jakiegoś podmiotu jako strony postępowania i adresata decyzji dotyczyć będą zarówno rzeczywiście uprawnionego, jak i jednostki, do której bezpodstawnie skierowano decyzję. Wadliwa w omawiany sposób decyzja nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach zainteresowanego, ponieważ podmiot, do którego skierowano decyzję, nie będąc stroną, nie będzie miał interesu prawnego ani też obowiązku, o którym zgodnie z prawem należało rozstrzygnąć w decyzji. O tym do kogo dana decyzja jest skierowana, decyduje jej treść, w której musi się znaleźć miejsce na oznaczenie strony (art. 210 § 1 pkt 3 O.p.), jednakże nie ma uzasadnienia przypisywanie decydującego znaczenia nagłówkowi decyzji, w której wskazano jej adresata. To, czy strona zostanie prawidłowo oznaczona w nagłówku decyzji, czy też w jej dalszej treści, nie jest najistotniejsze. Decydujące jest bowiem to, komu według treści decyzji, organ przypisał uprawnienia lub obowiązki". (por. odpowiednio wyrok NSA z 20 czerwca 2017 r., sygn. I FSK 998/15, LEX nr 2335250).

Wskazać należy, że z treści decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z 24 lutego 2017 r., nr [...] w sposób niebudzący wątpliwości wynika zamiar organu ustalenia sytuacji prawnej M.J. będącego stroną postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej temu podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą Handlowo-Usługową [...], [...], [...] NIP [...] za nie przekazanie w terminie Burmistrzowi sprawozdań kwartalnych dotyczących prowadzonej działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za okres IV kwartał 2015 r. i I i II kwartał 2016 r. Nie wystąpiła zatem sytuacja, w której Burmistrz w treści decyzji z 24 lutego 2017 r., nr [...] ewidentnie wydał rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego przedsiębiorcy, który nie był stroną tego postępowania (por. odpowiednio wyrok NSA z 26 marca 2014 r., sygn. I GSK1147/12, LEX nr 1487694).

Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy podnieść należy, że decyzja Burmistrza z 24 lutego 2017 r., nr [...] wskazując firmę Handlowo-Usługową [...] jednocześnie wymienia M.J. i jego miejsce zamieszkania jako osoby fizycznej. W decyzji Burmistrza z 24 lutego 2017 r., nr [...] przedsiębiorca został wskazany z imienia i nazwiska w ramach firmy Handlowo-Usługowej [...]. Treść decyzji Burmistrza z 24 lutego 2017 r., nr [...] nie budzi wątpliwości, że przedmiotem oceny i rozstrzygania przez organy administracji oraz Sąd I instancji były prawa i obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów u.c.p.g. dotyczące M.J. prowadzącego jako osoba fizyczna działalność gospodarczą w ramach firmy Handlowo-Usługowej [...]. Tym samym, pomimo że w decyzji

Burmistrza z 24 lutego 2017 r., nr [...] wymieniono dodatkowo nazwę firmy, zamiast tylko imienia i nazwiska - M.J., to nie doszło do rażącego naruszenia prawa zarzucanego w skardze kasacyjnej.

Dodatkowo wskazać należy, że decyzja Burmistrza z 7 marca 2012 r., nr [...], w której udzielono przedsiębiorcy M.J. prowadzącemu działalność pod nazwą [...] zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych na terenie miasta i gminy N. została wydana po rozpatrzeniu wniosku [...], [...], [...]. Oznacza to, że składając wniosek o wydanie przedmiotowego zezwolenia M.J., obok swojego nazwiska wymienił również nazwę firmy pod którą będzie prowadził działalność gospodarczą. Podkreślić należy, że w decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności gospodarczej, jak również w decyzji wymierzającej karę pieniężną przedsiębiorca oznaczony został z imienia i nazwiska oraz nazwy firmy.

Jeżeli z treści decyzji ostatecznej wynika w sposób niebudzący wątpliwości (jak w niniejszej sprawie) zamiar organu ustalenia sytuacji prawnej konkretnego podmiotu (tu: skarżącego kasacyjnie), to brak jest podstaw do stwierdzenia, że nastąpiła sytuacja, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (została skierowana od osoby niebędącej stroną w sprawie). W przypadku przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., chodzi o sytuację, w której organ w treści decyzji ewidentnie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotu, który nie jest stroną toczącego się postępowania. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Tą też podstawą nieważności decyzji związany jest sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji. (por. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 350/06, Lex nr 291105, z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 400/06, Lex nr 351135, z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 892/11, Lex nr 1219387 i z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. I OSK 1720/12, Lex nr 2120922, z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2735/15, LEX nr 2340933). Powyższe stanowisko NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wskazując, iż w okolicznościach tej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, że postępowanie administracyjne było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. M.J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Handlowo-Usługową [...], [...], [...].

Skarga kasacyjna wniesiona od zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie odnosi się natomiast do oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zakresie niewystępowania przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji; zawiera natomiast zarzuty odnoszące się do przeprowadzonego postępowania w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za nie przekazanie w terminie Burmistrzowi Miasta i Gminy N. sprawozdań kwartalnych dotyczących prowadzonej działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za okres IV kwartał 2015 r. i I i II kwartał 2016 r.

Zarzuty te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są adekwatne do analizowanej sprawy. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje bowiem postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji i dokonane na jego podstawie ustalenia faktyczne, z których wynikało, że skarżący kasacyjnie podlegał sankcji administracyjnej za nie przekazanie w terminie sprawozdań kwartalnych dotyczących prowadzonej działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Skarżący nie może w ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji domagać się skontrolowania przez sąd administracyjny postępowania dotyczącego wymierzonej kary pieniężnej, z którego wyniku jest niezadowolony.

Słusznie zatem, Sąd I instancji podkreślając, że rolą sądu w prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym na skutek skargi skarżącego było zweryfikowanie tego, czy odmowa stwierdzenia przez organ nieważności decyzji ostatecznej była uzasadniona i zgodna z prawem, uznał, że brak było podstaw do zanegowania stanowiska organu.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2/c/ skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu i jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyznacza to zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym trybie. Zakres rozpoznania jest ograniczony wyłącznie do ustalenia, czy decyzja co do której zostało złożone żądanie stwierdzenia nieważności decyzji została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, którego rodzaje enumeratywnie są wyliczone w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i do których odesłano w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego. Podstawą do ustalenia prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego jest stan faktyczny ustalony przy wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, p.p.s.a. oraz art. 10 ust. 2 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646 ze zm. dale: p.p.) nie są z tego względu zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że niewątpliwie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalne jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad określonych przepisami ustawy. Usunięcie kwalifikowanych nieprawidłowości, które mogły wystąpić w trakcie trwania procesu administracyjnego, stanowi jedyny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i usprawiedliwia podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Skoro jednak postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ograniczone jest do ustalenia, czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa wyliczonym w art. 156 § 1 k.p.a., to istotnie, nie jest dopuszczalne prowadzenie w tym postępowaniu całościowego postępowania dowodowego dotyczącego okoliczności faktycznych sprawy ostatecznie zakończonej decyzja weryfikowaną w trybie nieważnościowym. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, w tym przez prowadzenie postępowania dowodowego. Od zasady powyższej istnieje jednak wyjątek, którym jest podważenie zastosowania normy prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie (por. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2873/17). Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i wielokrotnie sądy administracyjne kontrolując rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wskazywały na specyfikę postępowania nieważnościowego i ograniczony charakter postępowania dowodowego w tym postępowaniu wskazując jednakże na dopuszczenie w wyjątkowych sytuacjach możliwości jego przeprowadzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sytuacja powyższa nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie można mieć wątpliwości co do stanu faktycznego dotyczącego okoliczności czy skarżący w postępowaniach uczestniczył jako firma czy oba fizyczna.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2/d/ skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienie. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Według autora skargi kasacyjnej, naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. polegało na tym, że w sprawie w takim samym stanie faktycznym i prawnym (wyrok z 8 lutego 2018 r., sygn. IV SA/Po 963/17) został wydany wyro odmienny. Odnosząc się do tej argumentacji zgodzić należy się z Sądem I instancji, który stwierdził, że skarżący powołując się na stanowisko zaprezentowane przez WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 8 lutego 2018 r., sygn. IV SA/Po 963/17, nie wziął jednak pod uwagę, na co zwróciło słusznie uwagę SKO w Poznaniu w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach, że ów wyrok dotyczył decyzji Burmistrza N. i SKO w Poznaniu wydanych w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji. Wyrokiem tym WSA w Poznaniu uchylił bowiem decyzję SKO w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r. i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. z 24 lutego 2017 r. o nałożeniu na przedsiębiorcę prowadzącego na terenie tej gminy działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych karę pieniężną za nieterminowe przekazanie sprawozdań kwartalnych, o których mowa w art. 9o u.c.p.g. za IV kwartał 2015 r. oraz kwartały I-III 2016 r. w wys. 36 500 zł. Z samego tego powodu nie sposób uznać, że sprawa ta miała charakter tożsamy do sprawy niniejszej. Ponadto wyrok WSA w Poznaniu z 8 lutego 2018 r. sygn. IV SA/Po 963/17 dotyczył innego osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą. Ponadto Sąd I instancji trafnie podzielił stanowisko SKO w Poznaniu, które podkreśliło, że o ile w postępowaniu zwykłym naruszenie prawa może skutkować uchyleniem decyzji, o tyle w postępowaniu nadzwyczajnym organ może stwierdzić nieważność decyzji wyłącznie w wypadku stwierdzenia jej wad kwalifikowanych. Za wady uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być uznane tego rodzaju błędy czy uchybienia, które w normalnym toku instancji, czyli w ciągu postępowania odwoławczego uzasadniałyby uchylenie decyzji. Muszą to być wady kwalifikowane i szczególne.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2/e/ skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że wyłącznie wątpliwości sądu mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego dotyczącego konstytucyjności aktu normatywnego. Instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP, nie daje zatem stronie postępowania sądowoadministracyjnego uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest zatem, po pierwsze, wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, po drugie, warunkiem wystąpienia z takim pytaniem jest też by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest tym samym dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt I OZ 653/11; postanowienie NSA z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt I OZ 559/10; wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt FSK 407/09).

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który odnosząc się do wniosku skarżącego, którego adresatem jest Sąd, by na podstawie art. 193 Konstytucji RP skierować pytanie prawne dotyczące zgodności z art. 2 Konstytucji RP przepisu art. 9 xb pkt 2 u.c.p.g., potrzeby takiej w niniejszej sprawie o tyle nie dostrzegł, zważywszy, że sprawa ta dotyczy oceny, czy organy administracji publicznej dopuściły się kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. przy wydaniu decyzji administracyjnych na podstawie owego przepisu u.c.p.g., a nie zasadności rozstrzygania sprawy administracyjnej na podstawie tego przepisu. Sąd I instancji zasadnie bowiem uznał, że SKO w Poznaniu prawidłowo stwierdziło, że wad kwalifikowanych decyzje Burmistrza N. z 24 lutego 2017 r. i SKO w Poznaniu z 17 sierpnia 2017 r. nie zawierają.

W drugiej kolejności wyjaśnić należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1/ skargi kasacyjnej wraz z ich uzasadnieniem. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w pkt 1/ skargi kasacyjnej zgodzić należy się z Sądem I instancji, który stwierdził, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest kwestia zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g., który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanych decyzji, lecz kwestia, czy organy administracji publicznej stosujące ów przepis dopuściły się rażącego naruszenia prawa, względnie działały bez podstawy prawnej (przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie można zaś w żadnym razie stwierdzić, by Burmistrz N., czy SKO w Poznaniu wydając odpowiednio 24 lutego 2017 r. i 17 sierpnia 2017 r. decyzje o nałożeniu na skarżącego karę pieniężną za nieprzekazanie w terminie sprawozdań kwartalnych dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych w IV kwartale 2015 r. i I i II kwartale 2016 r. w łącznej kwocie 36.500 zł, działały bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa. Organy działały właśnie, co wykazało SKO w Poznaniu w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 12 grudnia 2018 r., na podstawie art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g.

Sąd I instancji słusznie dostrzegł, że przepis art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. skonstruowany jest w sposób przewidujący wymierzanie kary administracyjnej tak, by uwzględnić szkodliwość, jak i wielkość sankcjonowanego naruszenia przepisów wyrażającego się w okresie opóźnienia w złożeniu sprawozdania (100 zł za każdy dzień opóźnienia w przekazaniu sprawozdania, o którym mowa w art. 9o u.c.p.g.), przy czym wyklucza wymierzenie kary niewspółmiernie dolegliwej, poprzez wprowadzenie górnej granicy jej wymiaru (karę wymierza się za okres nie dłuższy niż 365 dni). Wyjaśnić należy, że art. 9xb u.c.p.g. dodany został przez art. 14 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. (Dz.U.2015.1045) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2016 r. W uzasadnieniu projektu ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw wskazano, że dokonano doprecyzowania przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach o uwzględnienie przypadku doprecyzowania okresu naliczania kar pieniężnych z tytułu opóźnienia złożenia sprawozdania przez podmioty prowadzące działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W przepisach wskazano, że kary mogą być naliczane maksymalnie za nie więcej niż 365 dni opóźnienia. Doprecyzowanie okresu, do jakiego można naliczać opłaty podmiotom prowadzącym działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych w konsekwencji wymusza uzupełnienie o analogiczne doprecyzowanie przepisów dotyczących kar nakładanych na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne oraz gminne jednostki organizacyjne (zob. druk nr 2656 rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organ nie miał podstaw do nałożenia na skarżącego sankcji przyjętej w ustawie o odpadach z 27 kwietnia 2001 r. (uchyloną na mocy ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach). Sąd I instancji słusznie wyjaśnił, że zgodnie z określoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. zasadą praworządności organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W dniu 24 lutego 2017 r. nie obowiązywała ustawa o odpadach z 27 kwietnia 2001 r. Kara pieniężna została wymierzona za brak wykonania obowiązku w okresie, w którym również nie obowiązywała ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Ustawa o odpadach z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 185 poz. 1243) została uchylona z 23 stycznia 2013 r. Art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 r. z dniem 3 grudnia 2013 r. art. 79c w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r., przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, przez pkt 1 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 października 2013 r. (Dz.U.2013.1426), jednakże art. 79c ust. 3 został zmieniony przez art. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. (Dz.U.11.138.809) zmieniającej nin. ustawę z dniem 20 lipca 2011 r.

Nie można zgodzić się z poglądem autora skargi kasacyjnej, że wobec skarżącego powinna być zastosowana sankcja przyjęta w ustawie o odpadach z 27 kwietnia 2001 r. wskutek wydania ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego również z tego powodu, że adresatem art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 r. jest posiadacz odpadów a nie prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych W decyzji Burmistrza z 24 lutego 2017 r., nr [...] skarżącemu wymierzono karę pieniężną za nie przekazanie w terminie sprawozdań kwartalnych dotyczących prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, a nie za posiadanie odpadów. Oznacza to, że działalność skarżącego nie była związana z posiadaniem odpadów, a skarżący nie był posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 r. Zgodnie z treścią tego przepisu, przez posiadacza odpadów - rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także wniosku o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP. Przepis ten pozwala każdemu sądowi na przedstawienie Trybunałowi pytania co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sama możliwość skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego nie zwalnia sądu od badania, czy przepis prawa, który ma zastosować w rozpoznawanej sprawie jest zgodny z Konstytucją RP. Za powyższą tezą przemawia treść art. 193 Konstytucji RP, wskazująca, że skierowanie takiego pytania jest fakultatywne. W sytuacji kiedy sąd napotyka problem zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub z ustawą, powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy problemu tego nie jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, stosując reguły interpretacyjne i kolizyjne. Biorąc pod uwagę, że obowiązek podejmowania czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy spoczywa na sądzie, nie powinien uciekać się do skorzystania z instytucji pytania prawnego, jeśli na podstawie posiadanej wiedzy i w oparciu o posiadane kompetencje ma możliwość samodzielnie rozstrzygnąć kwestię będącą przedmiotem skargi. Dopiero brak możliwości usunięcia wątpliwości na tej drodze prowadzi do konieczności sformułowania pytania do Trybunału.

W toku niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie miał możliwość dokonania samodzielnej oceny konstytucyjności art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. stanowiącego podstawę prawną decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z 24 lutego 2017 r., nr [...].

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.