Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2276/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6048 Status zakładu pracy chronionej
Hasła tematyczne: Osoby niepełnosprawne
Zatrudnienie
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 3, art. 28 ust. 1 pkt 2 i pkt 3
journal: Dz.U. 1997 nr 123 poz 776
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o. o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącej D. Sp. z o. o. z siedzibą w L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, ze zm.; dalej jako: u.r.z.is.) w zw. z art. 163 kpa stwierdził utratę z dniem [...] czerwca 2005 r. statusu zakładu pracy chronionej przez D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L. (dalej jako: skarżąca) przyznanego od dnia [...] czerwca 2005 r. na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2005 r. oraz decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r.

W uzasadnieniu organ podał, że zawiadomieniem z dnia [...] marca 2007 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie spełniania przez skarżącą warunków, określonych w art. 28 ust. 1 pkt 2 i 3 u.r.z.is. Nastąpiło to na skutek pisma Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy [...] W. z dnia [...] marca 2007 r., w którym podano, że pracodawca prowadzi działalność gospodarczą w K. i na użytkowane pomieszczenia znajdujące się pod ww. adresem nie posiada stosownej decyzji Państwowej Inspekcji Pracy, zaś pomieszczenia w K. użytkowane są od grudnia 2005 r.

Dokonując ustaleń odnośnie art. 28 ust. 1 pkt 2 u.r.z.is. organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2007 r. skarżąca złożyła m.in. tytuł prawny do nowego obiektu w K., tj. umowę dzierżawy [...], zawartą w dniu [...] listopada 2004 r. na okres od [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] listopada 2011 r., aneks nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. oraz aneks nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Skarżąca nie przedłożyła jednakże stosownej decyzji Państwowej Inspekcji Pracy potwierdzającej spełnianie przez użytkowane przez nią obiekty i pomieszczenia warunków stawianych zakładom pracy chronionej. Organ powołał się również na opinie B. z dnia [...] listopada 2001 r. i z dnia [...] września 2006 r. Organ uznał, że skarżąca nie spełnia warunku określonego w ww. art. 28 ust. 1 pkt 2 u.r.z.is., gdyż od dnia [...] grudnia 2004 r. użytkuje w K. lokal na podstawie umowy dzierżawy, zawartej w dniu [...] listopada 2004 r., tj. [...], zaś z dniem [...] lutego 2005 r. została zatrudniona na stanowisku [...] osoba legitymująca się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, a skarżąca nie uzyskała wskazanej powyżej decyzji PIP.

Odnosząc się do wymogu z art. 28 ust. 1 pkt 3 u.r.z.is. - zgodnie z którym zakłady pracy chronionej winny zapewniać doraźną i specjalistyczną opiekę medyczną oraz poradnictwo i usługi rehabilitacyjne – organ wskazał, że opieka doraźna jest rozumiana jako: pomoc w nagłych urazach i wypadkach przede wszystkim w miejscu zdarzenia do czasu przybycia lekarza, zaś pracodawca prowadzący zakład pracy chronionej spełnia wymogi ustawowe w zakresie zapewnienia doraźnej opieki lekarskiej, w sytuacji gdy zawarł umowę o pracę co najmniej z pielęgniarką lub umowę cywilnoprawną poświadczającą, że opieka doraźna sprawowaną jest w miejscu i przez cały czas pracy osób niepełnosprawnych. Organ przyjął, że od dnia [...] lutego 2005 r. skarżąca powinna spełniać warunki, określone w art. 28 ust. 1 pkt 3 u.r.z.is. Skarżąca w złożonych dokumentach oświadczyła, że niepełnosprawni pracownicy zatrudnieni w [...] działającej przy W. mają zapewnioną opiekę doraźną zagwarantowaną przez zarząd tego [...], świadczoną w ramach zawartej pomiędzy podmiotami umowy o świadczenie usług [...], pracownicy [...] mają prawo korzystać z usług N. Sp. z o.o. z siedzibą w G., a zakład ten gwarantuje zgodnie z umową sprawowanie profilaktycznej opieki zdrowotnej, zapewnia doraźną i specjalistyczną opiekę lekarską, poradnictwo i usługi rehabilitacyjne oraz wykonywanie badań z reżimu sanitarno - epidemiologicznego. Jednakże zdaniem organu materiał dowodowy zebrany w sprawie potwierdza, że od dnia [...] lutego 2005 r. skarżąca nie spełnia wymogów określonych w ww. art. 28 ust. 1 pkt 3, tj. nie zapewniała zatrudnionym pracownikom niepełnosprawnym doraźnej i specjalistycznej opieki medycznej poradnictwa i usług rehabilitacyjnych. Mianowicie, z tą datą ([...] lutego 2005 r.) została zatrudniona w K. osoba na stanowisku [...] legitymująca się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, zaś przedłożone przez skarżącą dokumenty oraz oświadczenie z dnia [...] maja 2007 r. – w ocenie organu – nie potwierdzają, że niepełnosprawni pracownicy skarżącej mieli w należyty sposób zapewnioną opiekę doraźną i specjalistyczną.

Organ powołał się też na art. 30 ust. 4 pkt 1 u.r.z.is., zgodnie z którym pracodawca prowadzący zakład pracy chronionej jest obowiązany poinformować Wojewodę o każdej zmianie dotyczącej spełniania warunków i realizacji obowiązków, o których mowa w art. 28 i 33 ust. 1 i 3 w terminie 14 dni od daty tej zmiany. W ocenie organu z materiału dowodowego wynika, że skarżąca zawierając umowę z W. nie wystąpiła jednocześnie ze stosownym wnioskiem do Wojewody [...] o zmianę decyzji o przyznaniu statusu zakładu pracy chronionej i tym samym nie dopełniła ww. obowiązku, tj. nie powiadomiła Wojewody [...] o fakcie uruchomienia nowego miejsca prowadzenia działalności gospodarczej. Organ podkreślił, że warunkiem posiadania statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej jest stałe spełnianie wszystkich warunków i obowiązków określonych w art. 28 u.r.z.is., co obejmuje także obowiązek wyrażony w przepisie art. 28 ust. 1 pkt 2 – 3 tej ustawy.

W dniu [...] lipca 2007 r. wpłynęło odwołanie skarżącej, w którym wskazała, że poinformowała o zakresie prowadzonej działalności gospodarczej pod adresem ujawnionym w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz że posiada oddziały na terenie kraju, które nie są oddziałami w rozumieniu kodeksu spółek handlowych i nie są ujawnione w Krajowym Rejestrze Sądowym, lecz ustalonym przez Spółkę zakresem terytorialnym jej działalności. Skarżąca podała, że przedłożyła również oryginał decyzji Państwowej Inspekcji Pracy dotyczącej oddziału G. oraz wszystkich pomieszczeń i obiektów użytkowanych przez ten oddział oraz umowę zawartą z N. z siedzibą w G. Zdaniem skarżącej trudno zgodzić się z ustaleniem Wojewody, że pracodawca nie przedłożył stosownej decyzji Państwowej Inspekcji Pracy potwierdzającej spełnianie przez użytkowane przez niego obiekty i pomieszczenia warunków stawianych zakładom pracy chronionej. Skarżąca wskazała też, że wyjaśnienia złożone na okoliczność rozpoczęcia wykonywania usług [...] na rzecz S. od dnia [...] grudnia 2004 r. winny zaspokoić żądania Wojewody w tym zakresie, gdyż wykonywanie usług na rzecz S. wiązało się z przejęciem pracowników S. w trybie art. 23 kodeksu pracy. Zdaniem skarżącej ogólnie wiadomym jest, że wymagania higieniczno-sanitarne dla [...] są zaostrzone i [...] dba o zasady i bezpieczeństwo higieny pracy, a szczególnie w tak newralgicznych punktach jak [...] czy [...]. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Wojewody [...] o braku decyzji Państwowej Inspekcji Pracy stwierdzającej spełnienie warunków określonych w art. 28 ust. 1 pkt 2 u.r.z.is. i podała, że dwukrotnie przedłożyła decyzję dotyczącą oddziału G., która w jej ocenie zasługiwała na uwzględnienie, zaś Wojewoda [...] nie ustosunkował się do wartości przedłożonej decyzji.

Skarżąca podniosła, że posiada oddziały w całej Polsce, gwarantuje swoim pracownikom dostęp do służby medycznej, a ze względu na przynależność [...] do określonych oddziałów, zapewnia pracownikom możliwość korzystania z usług innych zakładów opieki zdrowotnej wskazanych przez nich i ponosi odpowiedzialność finansową oraz że w razie potrzeby dowozi ona pracowników na niezbędne zabiegi medyczne i rehabilitacyjne. Jednocześnie skarżąca podała, że - w związku z art. 30 ust. 4 pkt 1 u.r.z.is. - do dnia wszczęcia postępowania administracyjnego nie posiadała wiedzy na temat braku takiego zgłoszenia.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 30 ust. 3a, art. 28 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 66 u.r.z.is. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ uzasadnił, że zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, stwierdza na wniosek pracodawcy Państwowa Inspekcja Pracy, z wyjątkiem okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lit. b) w stosunku do osób zatrudnionych w dozorze i ochronie mienia. Z powyższych przepisów zdaniem organu wynika, że jednym z bezwzględnych warunków jakie pracodawca musi spełniać, by posiadać status pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej jest uzyskanie pozytywnej opinii Państwowej Inspekcji Pracy w kwestii przystosowania obiektów i pomieszczeń użytkowanych przez zakład pracy. Organ uznał, że skarżąca nie spełniła obowiązków o których mowa w art. 28 i 33 ust. 1 i 3 u.r.z.is. w terminie 14 dni od daty zmiany oraz nie dokonała obowiązku poinformowania Wojewody [...] o rozpoczęciu działalności w nowych pomieszczeniach, tj. w [...] zlokalizowanej w K. Zdaniem organu skarżąca rozpoczynając ww. działalność powinna była posiadać stosowną decyzję PIP o spełnianiu warunków, o których mowa w przepisie art. 28 ust. 2 u.r.z.is. Organ - powołując się na wyrok NSA z dnia 25 maja 2000 r. (sygn. akt II SA 710/00) - wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.r.z.is. określenie "zakład pracy chronionej" ma znaczenie podmiotowe, a nie przedmiotowe, zaś status zakładu pracy chronionej przyznaje się pracodawcy prowadzącemu taki zakład.

Zdaniem organu nie jest możliwe uwzględnienie decyzji Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] czerwca 2007 r., która stwierdza, iż obiekt w K. spełnia wymogi nałożone na pracodawców prowadzących zakłady pracy chronionej ustawą o rehabilitacji, gdyż z decyzji tej wynika, iż skarżąca z wnioskiem o jej wydanie wystąpiła do Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. dopiero pismem z dnia [...] maja 2007 r., tj. po wszczęciu przez Wojewodę postępowania. W ocenie organu decyzja PIP z dnia [...] czerwca 2007 r., stwierdzająca, iż obiekty i pomieszczenia użytkowane przez zakład pracy skarżącej, tj. obiekt i pomieszczenia [...] wraz z zapleczem socjalnym odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy oraz uwzględniają potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy i pomieszczeń higieniczno - sanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniają wymagania dostępności do nich nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, dotyczące wcześniejszego okresu. Organ podał, że w chwili rozpoczęcia działalności w [...] skarżąca nie posiadała decyzji PIP stwierdzającej spełnienie wymogu z przepisu art. 28 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.r.z.is.

Organ wskazał również, że decyzja stwierdzająca utratę statusu zakładu pracy chronionej nie zapada w granicach uznania administracyjnego, a wystąpienie przesłanki uzasadniającej stwierdzenie utraty statusu obliguje wojewodę do wydania decyzji takiej treści. Zdaniem organu decyzje pozbawiające statusu zakładu pracy chronionej mają charakter decyzji deklaratoryjnych i mogą działać z mocą wsteczną. Organ powołał się w tym zakresie na wyrok SN z dnia 20 lutego 2002 r. (sygn. III RN 2/01) i uznał, iż decyzja stwierdzająca utratę statusu zakładu pracy chronionej wywołuje skutek od dnia niespełniania wymaganych warunków (art. 30 ust. 3 u.r.z.is.).

W ocenie organu wątpliwości budzą również zapewnienia strony, iż w [...] w K. spełniony był warunek określony w art. 28 ust. 1 pkt 3 u.r.z.is., tj. że zatrudnionym tam pracownikom była zapewniona doraźna i specjalistyczna opieka medyczna, poradnictwo i usługi rehabilitacyjne, gdyż brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających twierdzenie strony, iż zatrudnieni w [...] pracownicy mieli zapewnioną doraźną opiekę medyczną zagwarantowaną przez Zarząd S.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie D. Sp. z o.o. z siedzibą w L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając: 1) naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 punkt 2) i 3) u.r.z.is. poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie tego przepisu; 2) naruszenie przepisu art. 30 ust. 3 tej ustawy poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie tego przepisu, w szczególności zastosowanie niewystarczającej jedynie literalnej wykładni, zamiast wykładni celowościowej i funkcjonalnej oraz poprzez bezpodstawne przyjęcie, że źródłem utraty statusu zakładu pracy chronionej jest sam przepis art. 30 ust. 3 u.r.z.is. jako podstawa do wydania decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy decyzja taka nie ma wyłącznie charakteru deklaratoryjnego lecz mieszany i de facto kształtuje określoną sytuację prawną adresata; 3) naruszenie art. 659 § 1 i następne oraz art. 693 § 1 i następne Kodeksu cywilnego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że świadczenie usług w siedzibie zleceniodawcy przez pracowników skarżącej jest równoznaczne z użytkowaniem jego lokalu na prowadzenie w nim działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, choć na terenie S. w K. w siedzibie klienta skarżąca świadczy wyłącznie usługi na jego rzecz i nie prowadzi w lokalach S. swojej działalności gospodarczej, np. świadcząc także usługi na rzecz innych klientów; 4) naruszenie przepisu art. 7 kpa w zw. z art. 66 u.r.z.is. poprzez niedołożenie należytej staranności wymaganej w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego przy prowadzeniu przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2006 r. oraz decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. i zaniechanie czuwania nad realizacją słusznego interesu skarżącej jako strony postępowania; 5) naruszenie art. 8 i 9 kpa w zw. z art. 66 u.r.z.is. poprzez nieuwzględnienie braku należytego współdziałania organu I instancji w celu wyjaśnienia skarżącej wszelkich okoliczności prawnych, dotyczących świadczenia usług w siedzibie klienta, przed wydaniem kolejnych decyzji administracyjnych w sprawie statusu zakładu pracy chronionej w okresie od 2004 r. do 2007 r. i przerzucenie na stronę skutków tego zaniechania.

Zdaniem skarżącej organy administracji obu instancji dokonały błędnych ustaleń faktycznych i błędnej oceny zebranego w sprawie materiału, zaś błędy te miały istotny wpływ na treść wydanych decyzji. W ocenie skarżącej dotyczą one w szczególności następujących kwestii: - przyjęcia, iż w okresie od [...] grudnia 2004 r., tj. w chwili rozpoczęcia świadczenia usług pralniczych w obiektach S. w K. przez pracowników skarżącej na rzecz S. przy wykorzystaniu dzierżawionego ciągu technologicznego zwanego "[...]", skarżąca nie spełniała, odnośnie obiektów i pomieszczeń, w których świadczono te usługi, wymogów określonych przepisem art. 28 ust. 1 punkt 2) i 3) i ust. 2 u.r.z.is.,- przyjęcia, iż w okresie od [...] grudnia 2004 r., tj. w chwili rozpoczęcia świadczenia usług [...] w obiektach S. w K. przez pracowników skarżącej na rzecz S., pracownicy zatrudnieni do świadczenia tych usług nie mieli zapewnionej doraźnej i specjalistycznej opieki medycznej; - przyjęcia, iż podstawa prawna korzystania przez skarżącą z obiektów S. w G. i w K. była taka sama, choć w rzeczywistości w istotnym stopniu różniła się; - brak pisemnej umowy ze S. w K. wskazuje, że w S. jako miejscu wykonywania usług na rzecz S., nie była zapewniona pracownikom skarżącej doraźna pomoc medyczna i specjalistyczna opieka medyczna, poradnictwo oraz usługi rehabilitacyjne, choć S. w K. jest wyspecjalizowaną państwową placówką [...] ogólnie dostępną i stale gotową do świadczenia [...] usług [...], którzy do niego się zgłoszą i to nie tylko na podstawie ustnej, czy też pisemnej umowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz przedstawił argumentację zbieżną ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu [...] maja 2008 r. wpłynęło pismo skarżącej, w podtrzymała zarzuty podniesione w skardze.

Skarżąca wyjaśniła, że pismem z dnia [...] lutego 2008 r. zwróciła się do Okręgowego Inspektora Pracy w P. o wyjaśnienie, czy w pomieszczeniach S. w K. przeprowadzane były kontrole pomieszczeń, w których urządzona jest [...]. W odpowiedzi Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy w P. wyjaśnił, iż w trakcie przeprowadzonej w lutym 2007 r. kontroli doszło do błędnych ustaleń odnośnie istnienia oddziału Spółki D. w K. i co w konsekwencji spowodowało skierowanie pisma informującego do Wojewody [...] i wszczęcie postępowania w sprawie pozbawienia skarżącej zakładu pracy chronionej. W ocenie skarżącej ww. pismo z dnia [...] marca 2008 r. wskazuje, że u podstaw postępowania administracyjnego pierwszej instancji tkwi błąd w ustaleniach faktycznych o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym.

Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde wszak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa, kiedy decyzje podlegają uchyleniu.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez D. Sp. z o.o. z siedzibą w L. skargi Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy art. 28 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 66 u.r.z.is.

Zgodnie z powyższymi przepisami pracodawca uzyskuje status pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej jeżeli m.in. obiekty i pomieszczenia użytkowane przez zakład pracy odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy, uwzględniają potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higienicznosanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniają wymagania dostępności do nich, a także zapewniona jest doraźna i specjalistyczna opieka medyczna, poradnictwo i usługi rehabilitacyjne.

Niespełnianie powyższych warunków i obowiązków stanowi, zgodnie z art. 30 ust. 3 u.r.z.is., przesłankę do stwierdzenia utraty przyznanego statusu zakładu pracy chronionej.

W orzeczeniu z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt II GSK 270/05 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych i sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni tę wykładnię podziela. W ocenie NSA przed wydaniem decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej, niezbędna jest każdorazowa ocena naruszeń przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W żadnym wypadku nie można w tym zakresie stosować automatyzmu. Oceny prawnej odnoszącej się do omawianej materii dokonywać należy w kontekście konstytucyjnej zasady równości podmiotów względem prawa, sprawiedliwości kreowanego w wyniku decyzji stanu prawnego oraz proporcjonalności reakcji organów na stwierdzone naruszenia. Nieodzowne jest zatem dokonanie celowościowej i funkcjonalnej wykładni przepisów powołanej ustawy. Nie ma uniwersalizmu przypadków, każda sprawa jest bowiem indywidualna i jako taka musi być traktowana z uwzględnieniem powołanych reguł stosowania prawa. "Sankcja" w postaci decyzji stwierdzającej z mocą wsteczną utratę statusu zakładu pracy chronionej, musi być stosowana przez organy administracji rozważnie, z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności odnoszących się do badanego podmiotu, stopnia jego zawinienia i wagi naruszenia przepisów prawa, podjętych czynności zaradczych. Uwzględnić również trzeba zasadę pewności obrotu oraz ewentualne skutki jaki mogą wystąpić w następstwie cofnięcia nadanego uprzednio statusu.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] wszczął postępowanie w sprawie na skutek pisma Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy [...] W., informującego, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w K. przy ul. [...] i na użytkowane pomieszczenia znajdujące się pod ww. adresem nie posiada stosownej decyzji Państwowej Inspekcji Pracy.

W toku prowadzonego postępowania skarżąca wyjaśniła, że w K. nie posiada oddziału, a pod wskazanym adresem nie prowadzi działalności gospodarczej, lecz wykonuje usługi na rzecz podmiotu znajdującego się pod tym adresem tj. W. Dzierżawi jedynie wyposażenie [...], natomiast pomieszczenia, w których wyposażenie to znajduje się są jej jedynie udostępniane. W tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych – w ocenie skarżącej – nie była ona zobowiązana do występowania o potwierdzenie przez Państwową Inspekcję Pracy spełnienia warunków stawianych zakładom pracy chronionej w zakresie użytkowanych obiektów i pomieszczeń. Jednakże, wobec wszczęcia postępowania, skarżąca wystąpiła o takie potwierdzenie i decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Państwowa Inspekcja Pracy stwierdziła, że obiekty i pomieszczenia użytkowane przez skarżącą w K. tj. obiekty i pomieszczenia [...] wraz z zapleczem socjalnym odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy, a także uwzględniają wymienione w ustawie potrzeby osób niepełnosprawnych. Organ uznał jednak, że decyzja ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, albowiem nie dotyczy ona okresu wcześniejszego.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwołał się do opinii B., zgodnie z którą sformułowanie "obiekty i pomieszczenia użytkowane" odnosi się do faktycznie użytkowanych obiektów i pomieszczeń m.in. także takich, którymi prowadzący zakład pracy chronionej włada na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej tj. dzierżawy lub innej umowy o podobnym charakterze. Sięganie przez organ do powyższej opinii, która co oczywiste nie jest źródłem prawa i co w sprawie równie istotne, brak dowodów, że była ona znana skarżącej, jednoznacznie wskazuje, że przepisy ustawy w omawianym zakresie wywoływały problemy interpretacyjne. Stan faktyczny ukształtowany w przedmiotowej sprawie na pewno nie należał do typowych. Na trudności w jego ocenie wskazuje pismo Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] marca 2008 r., w którym podano, iż obiekty w K. nie są użytkowane przez skarżącą, a więc nie muszą być wpisane do decyzji Wojewody [...]. W konsekwencji wystąpiono z wnioskiem o uchylenie decyzji Okręgowego Inspektora Pracy [...] W. z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdzającej spełnienie wymagań określonych w art. 28 ust. 1 pkt 2 u.r.z.is.

W takiej sytuacji, jaka powstała w niniejszej sprawie, decyzja stwierdzająca utratę statusu zakładu pracy chronionej narusza wyrażoną w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa. Została ona podjęta bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym organ naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ w pierwszej kolejności powinien dokonać oceny wszystkich umów łączących skarżącą ze [...], w kontekście korzystania przez nią z pomieszczeń, w których znajduje się [...] ciąg technologiczny, a w razie wątpliwości związanych z ich interpretacją rozważyć uzupełnienie postępowania dowodowego. Organ musi bowiem ustalić, czy status skarżącej wobec tych pomieszczeń legitymuje ją do wystąpienia z wnioskiem do Państwowej Inspekcji Pracy o wydanie stosownej decyzji. Inna jest wszakże sytuacja, w której skarżąca na podstawie umowy najmu zajmuje pomieszczenia w Z. w G., a inna gdy pomieszczenia [...] są jej jedynie udostępniane. Organ powinien rozważyć, w oparciu o zgromadzone dowody, czy skarżąca świadcząca usługi na rzecz [...], co jest niewątpliwie wykonywaniem działalności gospodarczej w określonym zakresie, nie czyni tego w pomieszczeniach, którymi włada inny podmiot. Na odnotowanie zasługuje, że w doktrynie przyjmuje się, że przepisy nie przewidują obowiązku uzyskania stosownej decyzji PIP np. o miejscach pracy osób niepełnosprawnych delegowanych do innych zakładów. Wskazuje się również, że miejsc świadczenia usług w pomieszczeniach i obiektach nie będących pomieszczeniami i obiektami zakładu (np. miejsca świadczenia pracy przez pracowników zakładu pracy chronionej zatrudnionych przez sprzątaniu pomieszczeń innych firm czy pomieszczenia innych firm, do których zostali oddelegowani pracownicy zakładu pracy chronionej), o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie dotyczą warunki, o których mowa w tym przepisie (por. Ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, Komentarz, Katarzyna Bereda-Łabędz, Luiza Klimkiewicz, Anna Pałecka, Dom Wydawniczy ABC).

W dalszej kolejności, przy przyjęciu, że pomieszczenia, z których skarżąca korzysta winny odpowiadać warunkom określonym w art. 28 ust. 1 pkt 2 u.r.z.is., organ powinien w tym zakresie ustalić stan faktyczny, a nie jedynie poprzestać na konstatacji, że warunki te nie zostały spełnione, albowiem nie została przedłożona stosowna decyzja Państwowej Inspekcji Pracy.

Organ przyjął, że legitymowanie się taką decyzją jest warunkiem, od którego spełnienia zależy zachowanie przez pracodawcę statusu zakładu pracy chronionej. Niewątpliwie jest to jeden z warunków, którego wypełnienie jest wymagane przy ubieganiu się o przyznanie takiego statusu. W sytuacji jednak, gdy status taki został już nadany, a pomimo braku decyzji Państwowej Inspekcji Pracy, wszystkie warunki określone w powołanym powyżej przepisie są spełnione, to stwierdzenie utraty statusu zakładu pracy chronionej tylko z uwagi na nielegitymowanie się taką decyzją obejmującą cały okres działalności, byłoby nieproporcjonalne do wagi stwierdzonego braku formalnego.

W tym kontekście pamiętać bowiem należy, że celem omawianego przepisu jest zapewnienie niepełnosprawnym pracownikom godziwych i bezpiecznych warunków pracy. Osiągnięcie przez pracodawcę tego celu może być stwierdzone nie tylko poprzez uzyskanie stosownej decyzji Państwowej Inspekcji Pracy. W powołanym powyżej Komentarzu do cyt. ustawy wskazuje się, że w przypadku decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 3 u.r.z.is., wojewoda i minister mogą prowadzić w sprawie postępowanie dowodowe mające na celu stwierdzenie, czy pracodawca stosuje się do przepisów art. 28 i 33 ustawy. Obejmuje ono pozyskiwanie dowodów m.in. z oględzin (dokumentów, pomieszczeń), z zeznań świadków (np. pracowników), z opinii biegłego (np. z zakresu księgowości, czy BHP). Na możliwość, a wręcz konieczność, prowadzenia takiego postępowania wskazał WSA w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2090/05) i stanowisko to zostało zaakceptowane przez NSA, który rozpoznawał sprawę w wyniku wniesionej skargi kasacyjnej, w wyroku z dnia 12 października 2006 r. (sygn. akt II GSK 164/06). W powyższej sprawie Sąd przyjął, że z decyzji Państwowej Inspekcji Pracy z określonej daty nie można wyprowadzić wniosku, że skontrolowany obiekt nie spełniał warunku wymienionego w art. 28 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.r.z.is., w okresie wcześniejszym. Organ winien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy warunki takie nie były spełnione w dacie, z którą stwierdzono utratę statusu zakładu pracy chronionej. Aby było to możliwe należy dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy zgodnie z rzeczywistością, co może nastąpić dopiero po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego.

Takie postępowanie dowodowe w rozpoznawanej sprawie nie zostało przeprowadzone, co uprawnia do wniosku, że stan sprawy nie został należycie wyjaśniony.

Organ powinien mieć na uwadze, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z przepisem art. 77 § 1 kpa organy te zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

Kolejną przesłanką skutkującą wydaniem zaskarżonej decyzji było uznanie przez organ, że skarżąca nie zapewnia doraźnej i specjalistycznej opieki medycznej, poradnictwa i usług rehabilitacyjnych. W decyzji odwoławczej organ podał, że "poważne wątpliwości budzą również zapewnienia strony, iż w [...] w K., przy ul. [...] spełniony był warunek określony w art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji". Odnosząc się do powyższego stwierdzenia, po pierwsze należy zwrócić uwagę, przywołując wskazane wcześniej zasady prowadzenia postępowania dowodowego, że organ wydając decyzję musi ustalić niewątpliwy stan faktyczny. Jeżeli dowody przedłożone przez stronę budzą wątpliwości organu lub są niewystarczające, organ z własnej inicjatywy obowiązany jest poszukiwać dowodów, nie tylko z dokumentów, tak aby doprowadzić do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Na wstępie jednak winien dokonać oceny materiałów przedstawionych przez stronę.

W rozpoznawanej sprawie organ przyjął, że umowa zawarta w dniu [...] maja 2007 r. z P. A. – wspólnikiem spółki cywilnej A. na pełny zakres opieki medycznej dla pracowników D. Sp. z o.o. w L. wykonujących usługi w K., nie ma żadnego wpływu na wydanie rozstrzygnięcia dotyczącego okresu wcześniejszego. Organ nie wziął jednak pod uwagę oświadczenia złożonego przez ww. lekarza, z którego wynika, że na zasadzie umowy ustnej od marca 2005 r. świadczył usługi medyczne dla pracowników skarżącej, a umowa ta została potwierdzona na piśmie w dniu [...] maja 2007 r. Dokument zawierający powyższe oświadczenie został dołączony do odwołania, a organ II instancji, który rozpoznaje ponownie sprawę w jej całokształcie, nie dokonał oceny tego dowodu, naruszając tym samym przepis art. 7, 77 i 107 § 3 kpa i w ocenie Sądu naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z pewnością umowa pisemna o świadczenie usług medycznych jest najbardziej pożądana ze względów dowodowych. Nie znaczy to jednak, że ustalenie świadczenia tego typu usług nie jest możliwe w oparciu o inne dowody, zwłaszcza, że zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ w pierwszej kolejności winien zatem dokonać oceny złożonego dowodu i ewentualnie rozważyć potrzebę zgromadzenia innych dowodów, dla uwiarygodnienia tego oświadczenia, a także przesłuchania w charakterze świadka P. A. dla ustalenia zakresu wykonywanej usługi. Przed dokonaniem tych czynności uznanie, że wymagana ustawą pomoc i opieka nie była zapewniona, jest co najmniej przedwczesne, zwłaszcza w kontekście złożonych przy skardze oświadczeń pracowników skarżącej, zatrudnionych przy świadczeniu usług [...] w K. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie znał tych oświadczeń, a zatem nie mogły być one przedmiotem badania w toku postępowania administracyjnego.

Mają one jednak w sprawie istotne znaczenie wobec uznania przez organ, że ani W. w K., ani też N. Sp. z o.o. w G. nie zapewniały pracownikom skarżącej pracującym w K. doraźnej i specjalistycznej opieki medycznej, poradnictwa i usług rehabilitacyjnych. Odnosząc się do twierdzeń organu w powyższym zakresie zwrócić należy uwagę, że doraźna opieka medyczna polega na zapewnieniu udzielenia w każdej chwili osobie niepełnosprawnej pierwszej pomocy, a w sytuacjach tego wymagających na wezwaniu lekarza lub pogotowia. W W. w K., na terenie którego pracowali niepełnosprawni pracownicy skarżącej, znajduje się szpitalny oddział ratunkowy. W tych warunkach wydaje się ,że w sytuacji gdy doraźna pomoc medyczna byłaby niezbędna, mogłaby być ona świadczona przez ratowników szpitala na najwyższym poziomie profesjonalizmu i nie stałby temu na przeszkodzie brak pisemnej umowy ze Szpitalem. Inna jest natomiast sytuacja odnośnie specjalistycznej opieki lekarskiej, poradnictwa i usług rehabilitacyjnych.

W tym zakresie osoby niepełnosprawne muszą mieć zapewnioną możliwość korzystania z takiej opieki i rehabilitacji zawsze w razie potrzeby i w zależności od rodzaju niepełnosprawności i nie chodzi tu o opiekę świadczoną dla ogółu ludności przez publiczną służbę zdrowia, gdyż faktem powszechnie znanym jest czas oczekiwania na wizytę u specjalisty. Pracodawca korzystający ze statusu zakładu pracy chronionej może realizować tę opiekę m.in. poprzez zawarcie umowy ze specjalistyczną placówką świadczącą opiekę medyczną i rehabilitacyjną. W niniejszej sprawie (co jest okolicznością niesporną) taka umowa została zawarta [...] lutego 2003 r. z przychodnią w G. Ma rację organ zwracając uwagę na odległość dzielącą G. i K., jednakże w sprawie istotne jest nie czy korzystanie z medycznej pomocy specjalistycznej wiązało się z jakimiś niedogodnościami, lecz czy pomoc ta była świadczona. Jak wskazują złożone przez pracowników oświadczenia nie mieli oni żadnych zastrzeżeń w zakresie dostępu do usług medycznych. Zdyskredytowanie tych oświadczeń, jako budzących wątpliwości co do wiarygodności, w ocenie sądu jest nieuprawnione. Jak już wskazano powyżej, wbrew twierdzeniom organu, za dowód zapewnienia dostępu do usług medycznych nie muszą być uznane wyłącznie umowy z pielęgniarkami świadczącymi doraźną pomoc bądź z przychodniami. Dowodem może być wszystko, co służy wyjaśnieniu sprawy. Dlatego też organ winien rozważyć celowość dopuszczenia dowodu z przesłuchania świadków, pracowników skarżącej, którzy są najlepiej zorientowani co do sposobu i zakresu świadczonych na ich rzecz usług medycznych. Czym innym jest oczywiście ocena wiarygodności tych zeznań, ale ich zanegowanie możliwe jest jedynie przy wskazaniu przyczyn takiego stanowiska organu.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego i jego ocena dokonana przez organy są niewystarczające i tym samym naruszające prawo i dlatego też zaskarżona decyzja oraz decyzja, którą utrzymała ona w mocy zostały uchylone. Jednocześnie na podkreślenie zasługuje, że wśród podstaw do wydania decyzji stwierdzającej utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej ustawodawca nie przewidział uchybienia w postaci niepoinformowania organu o zmianach, który to obowiązek wynika z przepisu art. 30 ust. 4 u.r.z.is.

Ze wskazanych wcześniej powodów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach Sąd orzekł w myśl art. 200 p.p.s.a.