Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 102/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Starosty Tatrzańskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. zobowiązuje Starostę Tatrzańskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w zakresie wniosku skarżącego z dnia 11 czerwca 2021 r. w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Starosta Tatrzański dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa 3. wymierza Staroście Tatrzańskiemu grzywnę w wysokości 1 000 (tysiąc) złotych; 4. zasądza od Starosty Tatrzańskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 9 stycznia 2023 r. W. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty Tatrzańskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 11 czerwca 2021 r. dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skarżący podał, że wnioskiem z dnia 11 czerwca 2021 r. wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku usługowego (wynajem pokoi, karczma) wraz z infrastrukturą techniczną i innymi urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w B. przy ul. [...]. Wezwaniem z dnia 9 sierpnia 2021 r. organ na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. zwrócił się o uzupełnienie wniosku i nadesłanie decyzji środowiskowej oraz decyzji wodnoprawnej. Pismem z dnia 30 sierpnia 2021 r. skarżący złożył stosowne oświadczenie stwierdzając, że wezwanie organu jest bezpodstawne. Starosta pismem z dnia 14 września 2021 r. poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

W dniu 23 września 2021 r. skarżący wniósł ponaglenie do organu wyższego stopnia. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 20 października 2021 r. stwierdził bezczynność Starosty Tatrzańskiego oraz wyznaczył termin zakończenia postępowania do dnia 19 listopada 2021 r. Do dnia dzisiejszego sprawa nie została zakończona.

W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu oraz, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenie organowi grzywny.

W odpowiedzi na skargę Starosta Tatrzański wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że postępowanie było prowadzone z wniosku złożonego przez inwestora w dniu 11 czerwca 2021 r. Pismem z dnia 9 sierpnia 2021 r. wezwano inwestora na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia braków formalnych. Jak wynika wprost z treści art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1 a. Jak wskazano w wezwaniu, w zakresie inwestycji jest zabudowa usługowa na terenie inwestycji o powierzchni powyżej 0,5 ha w granicach P. Obszaru Chronionego Krajobrazu. W myśl § 1 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: powierzchnia zabudowy rozumiana jest jako do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. W związku z powyższym inwestycję należy zakwalifikować jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W granicach ww. obszaru chronionego zakazuje się bowiem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco (zawsze lub potencjalnie) oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem tych przedsięwzięć, dla których przeprowadzona ocena odziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę obszaru lub dla których nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania. Ww. treść przepisu wprost wskazuje na konieczność załączenia do odpowiedzi ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ustawy o udostępnianiu informacji oddziaływania na środowisko oraz § 3 ust. 1 pkt 57 lit. b rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Pismem z dnia 1 września 2021 r. inwestorzy odpowiedzieli na ww. wezwanie, wskazując, że projektowana inwestycja, w ich przekonaniu, nie wymaga decyzji środowiskowej. W tym jednak miejscu nie można się zgodzić ze skarżącym, bowiem decyzja o warunkach zabudowy z dnia 20.06.2016 r., Wójta Gminy B. wydana dla H. i W. G. dotycząca budowy budynku usługowego (m.in. wynajem pokoi, karczma) wraz z infrastrukturą techniczną oraz innymi niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, wskazuje lokalizację inwestycji w granicach dz. ewid. o [...] [...],[...] [...],[...] [...],[...] obręb [...] B. jednostka ewidencyjna B. Obligatoryjną częścią składową ww. decyzji o warunkach zabudowy jest załącznik graficzny nr 1, który na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1 000 określa oznaczony przerywaną, grubą linią koloru czarnego teren objęty wnioskiem o przebiegu tożsamym z granicami obszaru oddziaływania inwestycji i liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. W decyzji tej podano również, iż cyt: "linie rozgraniczające teren inwestycji obejmujące działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1: 1 000 stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do niniejszej decyzji." W opisie do projektu zagospodarowania w pkt 6 projektant wskazał, iż powierzchnia działek w liniach rozgraniczających wynosi 5387,23 m2 w tym powierzchnia zabudowy - 587,50 m2, powierzchnia utwardzona - 2 091,10 m2, powierzchnia biologicznie czynna - 2 708,63 m2. Rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zawiera własną definicję powierzchni zabudowy (§1 ust. 1 pkt 2), która ogranicza się do powierzchni terenu zajętego przez obiekty budowlane oraz pozostałej powierzchni przeznaczonej do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Z uwagi na wyznaczenie terenu inwestycji ograniczonego liniami rozgraniczającymi w decyzji o warunkach zabudowy o powierzchni 5 387,23 m2, więc właśnie tę całą powierzchnię należy kwalifikować jako ową powierzchnię zabudowy. Zarówno w treści samej decyzji o warunkach zabudowy jak i jej załączników graficznych nie wynikają żadne wskazania odnośnie zagospodarowania terenu, które ograniczałyby powierzchnię przekształcaną, czy też lokalizację budynku w określonych miejscach, stąd też należy uznać, iż w ramach wnioskowanego przedsięwzięcia dojdzie do przekształcenia całkowitej powierzchni przedmiotowych działek w graniach określonych liniami rozgraniczającymi teren wg. decyzji o warunkach zabudowy.

Na skutek ponaglenia wniesionego przez skarżącego, postanowieniem z dnia 20 października 2021 r., Wojewoda Małopolski stwierdził bezczynność Starosty Tatrzańskiego w załatwieniu sprawy. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Wojewody Małopolskiego, dokumenty o które zostali wezwani inwestorzy nie są brakami formalnymi, stanowiącymi przeszkodę aby przejść do merytorycznego rozpatrywania sprawy. Nie sposób się jednak zgodzić w tym zakresie z ww. postanowieniem Wojewody Małopolskiego. Jak podał Wojewoda Małopolski, tryb przewidziany w art. 64 § 2 K.p.a. powinien służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. W tym miejscu zauważyć należy, że obowiązek dołączenia decyzji środowiskowej do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę przewiduje art. 72 ust. 3 w zw. Z art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W związku z tym, wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, do którego nie załączono wymaganej decyzji środowiskowej nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, co generuje po stronie organu obowiązek wezwania inwestora do uzupełnienia braków formalnych, bowiem wniosek taki nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. W przedmiotowym postępowaniu Starosta Tatrzański, po otrzymaniu postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 22 października 2021 r., dokonał wszczęcia postępowania, jednakże czynność ta, dokonana pod naporem aktu administracyjnego wydanego przez Wojewodę Małopolskiego, spowodowała, że organ został postawiony w sytuacji bez wyjścia. Nie jest bowiem możliwe umorzenie tego postępowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi na podnoszoną w literaturze przedmiotu konieczność merytorycznego rozpatrzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, które zostało wszczęte mimo bezprzedmiotowości. Z kolei merytoryczne rozpatrzenie wniosku też nie jest możliwe z uwagi na brak możliwości nałożenia w postanowieniu (wydawanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia decyzji środowiskowej. Na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, można jedynie sprawdzić zgodność rozwiązań projektowych z decyzją środowiskową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz regulacji przewidzianej w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 - dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości bada, czy działania podejmowane przez organ administracji publicznej są zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zatem skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3); w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a).

W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania, a wobec spełnienia tegoż warunku, przedmiotowa sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym we wskazanym trybie.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszym postępowaniu jest bezczynność Starosty Tatrzańskiego, który m.in. na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., pozostawił bez rozpoznania podanie skarżącego o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu, pomimo wezwania o uzupełnienie braków podania, inwestor nie przedłożył decyzji środowiskowej co uniemożliwiło merytoryczne zakończenie postępowania w przedmiotowej sprawie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.

Przechodząc do rozpoznania niniejszej skargi wskazać należy także, że została ona poprzedzona wniesieniem ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., zatem jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Zgodnie z treścią art. 64 § 2 K.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, iż jedynym narzędziem zwalczania sytuacji, kiedy podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego organ pozostawia bez rozpoznania, jest skarga na bezczynność. Ustawa nie wprowadziła bowiem żadnych innych mechanizmów kontroli działań organów administracji odmawiających wszczęcia postępowania motywowanego nieuzupełnieniem przez inicjatora tego postępowania wymagań formalnych.

Przeprowadzając kontrolę zastosowania tego przepisu (art. 64 § 2 K.p.a.) w niniejszym postępowaniu wskazać należy, że nie jest on jedyną regulacją, na podstawie którego organ wzywa inicjatora postępowania o uzupełnienie koniecznej do załatwienia sprawy dokumentacji. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ustawa aktualna na moment działania organu) do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć:

1/ projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno – budowlany w postaci:

a/ papierowej – w 3 egzemplarzach albo

b/ elektronicznej

- wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów;

2/ oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

3/ decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

3a/ pozwolenia, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzję, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli są one wymagane;

4/ w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i terenach, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 1, postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2, projektowanych rozwiązań w zakresie:

a) linii zabudowy oraz elewacji obiektów budowlanych projektowanych od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych,

b) przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego, portów morskich i przystani morskich, a także podłączeń tych obiektów do sieci użytku publicznego;

5/ (uchylony);

6/ (uchylony);

7/ w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej:

a) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

b) uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24l ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

8/ umowę urbanistyczną, jeżeli jej zawarcie jest wymagane zgodnie z miejscowym planem rewitalizacji;

9/ w przypadku instalacji radiokomunikacyjnych - oświadczenie projektanta, posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności, o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 2 lub 4 lit. a, że instalacja radiokomunikacyjna nie spełnia warunków, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

10/ oświadczenie projektanta dotyczące możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej, zgodnie z warunkami określonymi w art. 7b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 755, z późn. zm.), złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia wynikającej z art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128 oraz z 2020 r. poz. 568, 875 i 1086); składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli o następującej treści: "Jestem świadomy(-ma) odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń;

11/ w przypadku zamierzenia budowlanego, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa - załącznik graficzny określający przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, o ile dołączenie tego załącznika było wymagane przez przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności mapę, o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 6 ustawy w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Tak więc w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ dokonuje wezwań w trybie art. 64 § 2 K.p.a. jedynie w zakresie, który nie dotyczy dokumentów badanych przez organ w oparciu o przepis art. 35 ust. 1 ustawy.

Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z kolei art. 35 ust. 3 ustawy stanowi, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie sądu z zestawienie tych przepisów jednoznacznie wynika, iż organ architektoniczno-budowlany badając kompletność dokumentów przedłożonych przez inwestora wraz z wnioskiem o udzielenie mu pozwolenia na budowę, wezwań w zakresie uzupełnienia dokumentacji dotyczącej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jak i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dokonuje w trybie art. 35 ust. 3 ustawy. Rygorem niezastosowania się do wezwania organu jest nie pozostawienie podania bez rozpoznania, ale merytoryczna decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wyżej zaprezentowany pogląd wydaje się w orzecznictwie ugruntowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 48/17 wskazuje, że stosowanie przez organ administracyjny art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 55/17 podkreślono, że w razie stwierdzenia, że inwestycja określona we wniosku i projekcie budowlanym wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (...) starosta powinien wdrożyć tryb z art. 35 ust. 3 P.b. i nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając odpowiedni termin ich usunięcia. Dopiero po jego bezskutecznym upływie organ mógł zastosować sankcję w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. II OSK 330/11, z dnia 28 października 2010 r. II OSK 917/10, z dnia 28 października 2010 r., II OSK 917/10).

Jeżeli zatem wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a. (np. brak podpisu), natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien zastosować art. 35 ust. 3 P.b., który odnosi się do wad materialnych przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analizy merytorycznej dokonywanej przez organ po wszczęciu postępowania.

Uznając, że inwestor winien do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, organ winień zatem wezwać inwestora do jej przedłożenia na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy. Nieprzedłożenie wymaganej decyzji środowiskowej w zakreślonym terminie jest z kolei podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że niezgodne z prawem było pozostawienie podania skarżącego bez rozpoznania. Zachodziły bowiem pełne podstawy do wydania decyzji merytorycznej.

Powyższe świadczy o tym, że organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącego z dnia 11 czerwca 2021 r., co uzasadniało zobowiązanie go do rozpoznania tego wniosku w terminie określonym w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Z mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r., II SAB/Gd 107/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania, długi okres oczekiwania pomiędzy poszczególnymi czynnościami, nie podejmowanie czynności bądź podejmowanie czynności nieefektywnych, dla których uzasadnienia nie znajduje sam organ (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 8 września 2021 r., II SAB/Gd 112/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., jest zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W orzecznictwie i w doktrynie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 7 września 2022 r., II SAB/Gd 72/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl, B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 808-812).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Wskazać bowiem należy, że organ nie tylko nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 35 K.p.a., ale wielokrotnie go przekroczył, dodatkowo nie wywiązując się z obowiązku informacyjnego wynikającego z treści art. 36 K.p.a.

Powyższa ocena skutkowała wymierzeniem organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W judykaturze wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona niedopuszczalnego, nieuzasadnionego naruszenia przepisów o terminach załatwiania spraw. Okoliczności niniejszej sprawy, w tym długotrwałość okresu bezczynności w załatwieniu sprawy potwierdzały potrzebę zdyscyplinowania organu w celu zapewnienia terminowego podejmowania rozstrzygnięć w przyszłości. W konsekwencji Sąd uznał, że grzywna w wysokości 1000 zł uwzględnia całokształt okoliczności sprawy, jest adekwatna do stopnia zaniedbania organu oraz spełni swoją funkcję represyjno-dyscyplinującą, skutecznie oddziałując na organ. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 pPp.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.