Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 398/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 22 czerwca 2020 r. nr SKO/41/GP-12/2020 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 marca 2020 r. Nr 3/20 Burmistrz S., działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293), art. 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) w związku ze zbyciem nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] w miejscowości S. przy ul. [...], ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości, spowodowanego wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 33.897,06 zł (słownie: trzydzieści trzy tysiące osiemset dziewięćdziesiąt siedem złotych 06/100).

Uzasadniając decyzję Burmistrz S. m.in. podał, że Rada Miejska w S. podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie B. w S. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 23 października 2018 roku pod poz. [...]), która weszła w życie w dniu 7 listopada 2018 roku. Organ pierwszej instancji wskazał także, że w ustaleniach części tekstowej i rysunkowej planu miejscowego położona w S., przy ulicy [...], działka gruntu nr [...], o powierzchni [...] ha, usytuowana została na obszarze o symbolu [...], przeznaczonym - w przeważającej części - pod zabudowę usługową z zielenią towarzyszącą/usługi sportu i rekreacji, a w pozostałym zakresie symbolem [...], jako teren zieleni nieurządzonej. Natomiast przed wejściem w życie tego planu powyższa działka użytkowana była rolniczo, jako użytek zielony, stanowiący, zgodnie z zapisami ewidencyjnymi, łąkę klasy piątej bonitacyjnej. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono także, że dla terenu działki nr [...] nie wydano, wpływającej na jej wartość, decyzji o warunkach zabudowy.

Organ pierwszej instancji stwierdził następnie, że umową sprzedaży z dnia 5 sierpnia 2019 roku, zawartą po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, M. C. zbył należące do niego prawo własności działki gruntu nr [...], o powierzchni [...] ha, położonej w S.

Po otrzymaniu aktu notarialnego zbycia tego gruntu, w celu ustalenia jego zbywcy jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu jego wartości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ pierwszej instancji dopuścił w prowadzonej sprawie dowód z operatu szacunkowego, sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. W oparciu o ten dowód ustalono, że w wyniku wejścia w życie tego planu wartość tej nieruchomości wzrosła, z kwoty 2.769,25 zł do kwoty 115.759,44 zł, czyli o kwotę 112.990,19 zł. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji przywołał szereg informacji, zawartych w tym operacie, wskazując, że wartość działki nr [...] została przez rzeczoznawcę majątkowego określona podejściem porównawczym, zarówno przy użyciu metody porównania parami, jak też korygowania ceny średniej. Kierując się zapisami planu oraz art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ pierwszej instancji przyjął, że należna od M. C. jednorazowa opłata odpowiada ustalonej decyzyjnie kwocie 33.897,06 zł.

Zdaniem organu pierwszej instancji operat szacunkowy został sporządzony przez osobę uprawnioną na podstawie obowiązujących przepisów, a przyjęte dane wyjściowe (działki do porównania) i metodyka badań nie budzą wątpliwości. Ponadto wyniki końcowe i wnioski są spójne i logiczne.

W zakończeniu uzasadnienia Burmistrz S. wskazał, że zgodnie z § 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wysokość opłaty planistycznej stanowi 30% liczonej od kwoty wzrostu wartości nieruchomości. Wartość działki, która została zbyta na rzecz R. B. oraz M. B. w wyniku wprowadzenia planu wzrosła o kwotę 112.990,19 zł, zatem ustalona opłata wynosi 33.897,06 zł.

Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wniósł M. C., reprezentowany przez pełnomocnika, który zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem następujących przepisów prawnych:

1) art. 107 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak oznaczenia strony, której ona dotyczy i na którą nakładany jest obowiązek uregulowania opłaty planistycznej,

2) art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewystarczające ustalenie faktycznego sposobu wykorzystania działki nr [...] przed uchwaleniem planu miejscowego i nieuwzględnienie faktu, że nieruchomość już wówczas mogła być wykorzystana na cele budowlane, a co za tym idzie błędne ustalenie wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego, poprzez bezpodstawne jej określenie w oparciu o porównanie do cen sprzedaży nieruchomości rolnych,

3) art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ustalenie wartości nieruchomości według stanu sprzed uchwalenia planu miejscowego w oparciu o analizę transakcji, które w całości dotyczyły nieruchomości położonych w innych miejscowościach niż S., jak również poprzez ustalenie wartości nieruchomości według stanu obecnego w oparciu o analizę transakcji, gdzie tylko dwie dotyczyły nieruchomości położonych w S., a pozostałe obejmowały nieruchomości położone w innych miejscowościach (6 w Karpaczu, 2 w Jeleniej Górze), a co za tym idzie - nieruchomości przyjętych do porównania nie można uznać za nieruchomości podobne.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik M. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazanie Burmistrzowi S. do ponownego rozpatrzenia sprawy, w której ją wydano.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze decyzją z dnia 22 czerwca 2020 r. Nr SKO/41/GP-12/2020 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 3 i art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 pkt 16, art. 150, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 155 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) oraz § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej szczegółowym i profesjonalnie sporządzonym uzasadnieniu Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie przywołało regulacje prawne dotyczące problematyki skutków prawnych zmiany wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do treści przepisów art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływanej, Kolegium zwróciło uwagę, że regulacja ta wskazuje, że przy ustalaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jako czynnik kształtujący jej wysokość do porównania ma być wzięta pod rozwagę bądź wartość wynikająca z przeznaczenia terenu w dotychczasowym planie miejscowym, bądź wartość wynikająca z faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości. Pierwsza norma znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy w wyniku zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo uchwalenia nowego, zastępującego dotychczasowy, danej nieruchomości przyporządkowane zostanie inne przeznaczenie. Hipoteza drugiej normy zostanie wypełniona wówczas, gdy dojdzie do uchwalenia planu miejscowego dla obszaru, na którym przed jego wejściem w życie plan miejscowy nie obowiązywał. Analiza faktycznego wykorzystywania nieruchomości będzie zasadna tylko w drugiej z przedstawionych sytuacji.

Kontynuując argumentację Kolegium wskazało, że na organach wykonawczych gmin ciąży obowiązek wykazania, że w wyniku wejścia w życie planu miejscowego nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości oraz wzrost jej wartości mający bezpośredni związek przyczynowy z przyjętymi ustaleniami planistycznymi.

Następnie przedstawiło treść art. 37 ust. 11 i ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz regulacje zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65), stanowiące podstawę określenia przez rzeczoznawców majątkowych wartości rynkowej nieruchomości.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że z tych uregulowań wynika, iż wzrost wartości musi mieć charakter obiektywny, odzwierciedlony poprzez operat szacunkowy, co oznacza, że przy określaniu wartości nieruchomości dla celów ustalenia renty planistycznej nie uwzględnia się wartości wycenionej nieruchomości odzwierciedloną w umowie jej sprzedaży lub poprzedzającej ją umowie przedwstępnej i nie uwzględnia zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Szczegółowe zasady sporządzania takiego dokumentu reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 roku, nr 207, poz. 2109, ze zmianami). Wskazuje ono m.in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. Przepis § 4 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, iż w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Stosownie do przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami g podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W myśl przepisu § 4 ust. 4 tego rozporządzenia w przypadku zastosowania metody korygowania ceny średniej porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, z co najmniej kilkunastoma nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Zgodnie z § 26 rozporządzenia rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. W szczególności, operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego ma stanowić dokument o odpowiedniej strukturze. Jest on istotnym dowodem w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest określenie i nałożenie na stronę obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego ze zmianą lub uchwaleniem nowego planu miejscowego. Wobec tego, zgodnie z art. 80 kpa operat szacunkowy podlega ocenie przez organ prowadzący postępowanie, obejmującej zwłaszcza formalną prawidłowości jego struktury oraz badanie merytoryczne pod kątem przestrzegania zasad logiki i wewnętrznej spójności. Operat szacunkowy powinien spełniać zarówno wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Kolegium przestawiło też problematykę związaną z art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwracając przede wszystkim uwagę na konsekwencję regulacji zawartej w art. 87 ust. 3a tej ustawy wskazaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, którą jest konieczność ustalenia wartości nieruchomości dla trzech rodzajów przeznaczenia terenu tj. według planu, który wygasł, faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej i według przeznaczenia w aktualnym planie miejscowym.

Ponadto wyjaśniło pojęcie "nieruchomość gruntowa", nie zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odwołując się do art. 4 pkt 1 powołanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wyodrębnienie gruntu wymaga określenia granic zewnętrznych, co może nastąpić poprzez założenie dla niego księgi wieczystej.

Zdaniem Kolegium działka gruntu staje się nieruchomością jako samodzielny i odrębny przedmiot własności, gdy jest dla niej prowadzona samodzielna księga wieczysta.

Ponadto Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5. Oznacza to, że postępowanie w sprawie ustalenia "renty planistycznej" odbywa się w trybie przepisów postępowania administracyjnego z zachowaniem wszystkich zasad postępowania uregulowanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze uznało, że spełniony został warunek wynikający z przepisu ustawy, gdyż sprzedaż przedmiotowej nieruchomości przez M. C. miała miejsce w dniu 5 sierpnia 2019 roku (umową sprzedaży, sporządzoną w formie aktu notarialnego, repertorium [...] numer [...]), a więc przed upływem 5 lat licząc od dnia 7 listopada 2018 roku, w którym wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie B. w S., zatwierdzony przez Radę Miejską w S. uchwałą nr [...] z dnia [...], z materiałów tej sprawy wynika, że roszczenie Burmistrza S. zostało zgłoszone z zachowaniem owego 5-cio letniego terminu, gdyż postępowanie w niniejszej sprawie zostało przez organ pierwszej instancji wszczęte z urzędu w dniu 12 września 2019 roku. pisemnym zawiadomieniem, doręczonym M. C. w dniu 16 września 2019 roku. Kolegium wskazało też, że przedmiotem zbycia, dokonanego przez M. C. w dniu 3 stycznia 2020 roku, stała się nieruchomość gruntowa, stanowiąca działkę nr [...], obręb [...], o powierzchni [...] m2, położona w S. przy ulicy [...].

Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium ustaliło, że powyższa nieruchomość do dnia 31 grudnia 2003 roku usytuowana była na terenie objętym miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. uchwalonym przez Radę Miejską w S. uchwałą nr [...] z dnia [...]. W planie tym zapisano, że nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolem ZN - opisanym jako obszary zieleni nieurządzonej (z przewaga zieleni niskiej). Jako przeznaczenie podstawowe plan dopuszczał - łąki, pastwiska, pole uprawne, zadrzewienia, zakrzewienia. Jako uzupełniające - parkingi przydrożne, zbiorniki wodne, urządzenia rekreacji i sportów terenowych. Plan nie dopuszczał wprowadzenia trwałego zagospodarowania z wyjątkiem infrastruktury technicznej. Dopuszczał jednak pozostawienie istniejących funkcji - gospodarczych obiektów rolniczych, zbiorniki wodne, parkingi przydrożne. Od dnia 7 listopada 2018 roku obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie B. w S., uchwalony przez Radę Miejską w S. uchwałą nr [...] z dnia [...]. Z zapisów części i rysunkowej tego planu wynika, że działka nr [...], położona w S., przy ulicy [...], usytuowana została, w przeważającej części, na obszarze o symbolu [...], przeznaczonym pod zabudowę usługową z zielenią towarzyszącą/usługi sportu i rekreacji, a w pozostałej części symbolem [...], jako teren zieleni nieurządzonej.

Z powyższego wynika, że w okresie, pomiędzy dniem 1 stycznia 2004 roku a dniem 6 listopada 2018 roku, na obszarze tym nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tym okresie nieruchomość była wykorzystywana na cele rolne, co wywieść należy z obowiązujących dla działki nr [...] zapisów w rejestrze gruntów i budynków oraz faktu, iż od gruntu tego opłacany był podatek rolny. W toku przeprowadzonego postępowania okolicznościom tym skarżący nie zaprzeczył, nie przedstawił dowodów faktom tych przeczących, jak też nie wykazał, w formie decyzji administracyjnej, że na gruncie tym możliwa była zabudowa (w formie decyzji o warunkach zabudowy). Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika M. C., zawartym w złożonym odwołaniu, iż prowadzący postępowanie organ pierwszej instancji w sposób całkowicie dowolny przyjął, iż przed wejściem w życie planu miejscowego grunt ten był wykorzystywany rolniczo.

Kolegium wyjaśniło następnie, iż zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości renty planistycznej w niniejszej sprawie stanowi operat szacunkowy z dnia 17 marca 2020 roku, sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.

Analizując treść tego operatu szacunkowego, Kolegium ustaliło, że rzeczoznawca określił przedmiot i zakres wyceny (punkt I). Podał w nim m.in., że zakres wyceny obejmuje określenie wartości rynkowej prawa własności gruntu, przed uchwaleniem i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - według stanu z dnia wejścia w życie planu miejscowego. W punkcie drugim przedstawił cel wyceny, tj. określenie wzrostu wartości rynkowej nieruchomości w wyniku uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podał podstawę formalną wyceny, podstawę materialno-prawną oraz źródła danych merytorycznych (punkt 3). W czwartym punkcie określił rzeczoznawca daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, tj. 1) datę sporządzenia wyceny - 15 listopada 2019 roku, 2) datę, na którą określono wartość nieruchomości (tj. datę jej zbycia) - 5 sierpnia 2019 roku, 3) datę, na którą uwzględniono stan przedmiotu wyceny (tj. stan przyjęty z dnia wejścia w życie nowego planu miejscowego) - 7 listopada 2018 roku, oraz 4) datę przeprowadzenia oględzin - 4 listopada 2019 roku. W punkcie piątym operatu rzeczoznawca opisał i określił stan nieruchomości, poprzez określenie jej stanu prawnego, podanie lokalizacji i informacji ogólnych. W punkcie tym przedstawił też opis nieruchomości według stanu na dzień wyceny i według stanu na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli na dzień 7 listopada 2018 roku. Określając przeznaczenie nieruchomości, w punkcie szóstym, rzeczoznawca podał jej przeznaczenie w planie miejscowym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 roku, oraz w aktualnie obowiązującym od dnia 7 listopada 2018 roku planie miejscowym. Przedstawiając w punkcie siódmym metodologię wyceny rzeczoznawca podał, że wartość przedmiotowej nieruchomości ustalił stosując podejście porównawcze, zarówno metodę korygowania ceny średniej, jak i metodę porównywania parami. Z treści rzeczonego operatu szacunkowego wynika, że metoda korygowania ceny średniej zastosowana została do wyceny wartości nieruchomości, uwzględniającej jej dotychczasowe, rolne przeznaczenia, a metoda porównania parami, przy wycenie działki nr [...] z uwzględnieniem przeznaczenia oznaczonego w aktualnie obowiązującym planie miejscowym. Zdaniem Kolegium stosowanie w procesie wyceny obu tych metod, nie jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawnymi, jak i technikami szacowania nieruchomości, co potwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wyroku z dnia 2 lutego 2017 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 620/16. Z treści analizowanego operatu wynika, że w punkcie ósmym rzeczoznawca dokonał analizy i charakterystyki rynku nieruchomości. Wskazał m.in., że podstawę analizy stanowi obserwacja rynku przez pryzmat ilości zawartych transakcji, wysokości cen transakcyjnych, ilości ofert kupna i sprzedaży oraz przeciętnego czasu ekspozycji nieruchomości. Podał, że dla terenów usługowych przebadano głównie obszar powiatu jeleniogórskiego, zawracając uwagę na powiaty sąsiednie, w szczególności powiat lwówecki. Zaobserwował też stabilizację cen rynkowych tych nieruchomości, które kształtują się na poziomie około 150 zł/m2. Zwrócił uwagę, że brak jest na rynku transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny zielone. Podał, że jedynie kilka nieruchomości spełnia wymóg podobieństwa do nieruchomości wycenianej, a wiele istotnych różnic pomiędzy tymi nieruchomościami zróżnicował przyjętymi ocenami cech. Wg rzeczoznawcy rynek nieruchomości rolnych charakteryzuje się stabilnością cen oraz tym, że większym powodzeniem cieszą się te z tych nieruchomości, które położone są poza centrami miast i wsi, raczej na ich obrzeżach, a ich ceny kształtują się w granicach od 1 zł/m2 do 3 zł/m2. Punkt dziewiąty zawiera informacje o oszacowaniu nieruchomości o przeznaczeniu zgodnym z nowym planem zagospodarowania przestrzennego. Według rzeczoznawcy zgodnie z planem miejscowym obowiązującym na dzień wyceny nieruchomość posiada przeznaczenie mieszane: pod zabudowę usługową z zielenią towarzyszącą oraz tereny sportu i rekreacji o powierzchni [...] nr oraz pod tereny zieleni nieurządzonej – [...] m2. Podał też, iż z uwagi na to, że nie znalazł na rynku transakcji nieruchomości o podobnym mieszanym przeznaczeniu, określił wartość każdej z ww. części nieruchomości, analogicznie do tych rodzajów przeznaczeń.

W tym miejscu uzasadnienia Kolegium przedstawiło szczegółową analizę określenia przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę usługową i pod tereny zieleni nieurządzonej.

Następnie Kolegium wskazało, że w punkcie dziesiątym operatu rzeczoznawca określił wartość nieruchomości o przeznaczeniu wynikającym z poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnym z dotychczasowym sposobem użytkowania nieruchomości. Określenia wartości nieruchomości o przeznaczeniu wynikającym z poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca dokonał stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wyjaśniając to Kolegium szczegółowo opisało sposób oszacowania ówczesnej wartości nieruchomości.

W uzupełnieniu Kolegium podało, że rzeczoznawca majątkowy jednocześnie wyjaśnił, iż "w związku z tym, iż w okresie bezpośrednio poprzedzającym wejście w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość nie była objęta żadnym miejscowym planem wyceniający dokonał badania faktycznego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z art. 87 ust. 3a ustawy. Na podstawie pozyskanych materiałów, tj. danych z ewidencji gruntów oraz informacji o opodatkowaniu nieruchomości podatkiem rolnym wyceniający przyjął, że nieruchomość użytkowana była pod tereny rolne. Z uwagi na to, iż użytkowanie nieruchomości w tym okresie było takie jak w czasie obowiązywania poprzedniego planu wyceniający odstąpił od ponownego określenia wartości nieruchomości, przyjmując iż jest ona taka sama.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że w pkt 11 operatu szacunkowego zawarto informacje o wzroście wartości działki gruntu nr [...], wynikłym z wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W punkcie tym, w sporządzonej tabeli, rzeczoznawca dla określenia tej wartości dla obecnie obowiązującego planu, dodał do wartości poszczególnych części nieruchomości przeznaczonych na cele usługowe i cele zieleni nieurządzonej, w wyniku czego otrzymał kwotę 115.759,44 zł. Umieścił także wartość tej nieruchomości, przed wejściem w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, w kwocie 2.769,25 zł. W wyniku tego rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wzrost wartości wycenianej nieruchomości odpowiada kwocie 112.990,19 zł, jako różnicy pomiędzy kwotami 115.759,44 zł i 2.769,25 zł. W punkcie 12 rzeczoznawca przedstawił wnioski końcowe, a pkt 13 zawiera klauzule i ustalenia dodatkowe. Operat zawiera także załączniki wymienione w punkcie czternastym.

Dokonując oceny ww. operatu szacunkowego Kolegium zwraca uwagę, że podane w nim wartości nieruchomości zostały określone z dokładnością do jednego grosza. Jednakże te wielkości nie są zgodne z obowiązującymi w tym zakresie wymogami ustalonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z przepisu § 56 ust. 2 tego rozporządzenia wynika, że kwotę wartości nieruchomości wyraża się w pełnych złotych. Kwotę wartości nieruchomości można wyrazić w zaokrągleniu do tysięcy złotych, jeżeli nie zniekształca to wyniku wyceny. Kolegium doszło jednak do przekonania, że ustalone przez rzeczoznawcę wartości wycenianej nieruchomości w operacie szacunkowym nie zniekształciły wyniku wyceny. Zatem przy orzekaniu w sprawie do ustalenia wysokości jednorazowej opłaty organ odwoławczy przyjął wartości nieruchomości ustalone przez rzeczoznawcę majątkowego.

Mając na względzie powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze uznało, że wyceniając przedmiotową nieruchomość rzeczoznawca majątkowy ustalił jej wartość z uwzględnieniem przeznaczenia w ww. planach miejscowych jak i tzw. luki planistycznej z uwzględnieniem różnic pomiędzy poszczególnymi cechami nieruchomości wycenianej, jak i nieruchomości przyjętych do porównania, stosując odpowiednie wielkości współczynników korygujących. W operacie rzeczoznawca wykazał wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem w 2018 roku nowego planu miejscowego. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy uznał, że operat może stanowić podstawę do ustalenia M. C. rzeczonej renty planistycznej.

Wobec powyższego renta planistyczna dla nieruchomości, położonej w S., przy ulicy [...], obręb - [...], stanowiącej działkę nr [...], wynosi 33.897,06 zł, odpowiadającej równowartości 30% określonego dowodowo rozmiaru wzrostu jej wartości.

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium odniosło się do zarzutów odwołania, uznając je wszystkie za niemające znaczenia w sprawie ani wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

W tym zakresie Kolegium wyjaśniło m.in., że niewymienienie w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji M. C. - strony tego postępowania nie stanowi naruszenia przepisów odnoszących się do postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 1 pkt 3 kpa. Oznaczenie strony poprzez podanie jego imienia i nazwiska nastąpiło w uzasadnieniu decyzji, jak i w jej końcowej części tzn. rozdzielniku wskazującym adresata decyzji. Zatem powyższy zarzut, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji w tym zakresie narusza prawo i czyni ją niewykonalną jest bezpodstawny.

W konkluzji Kolegium wyjaśniło, że w niniejszym postępowaniu dowodem, na podstawie którego ustalono M. C. wysokość renty planistycznej jest operat szacunkowy sporządzonego dla tego celu. Postępowanie dotyczące ustalenia opłaty adiacenckiej jest postępowaniem odrębnym. Sporządzony dla tego celu operat szacunkowy nie podlega ocenie organów w postępowaniu o ustalenie renty planistycznej. Aby bowiem ocenić, który rynek nieruchomości jest prawidłowy wymagana jest wiedza specjalistyczna, którą organy administracyjne nie dysponują. Należy pamiętać, że ustalenie rodzaju rynku i jego obszaru stanowi prerogatywę rzeczoznawcy majątkowego i organ administracyjny nie może zakwestionować wiarygodności wyceny w tym zakresie.

Opisana powyżej decyzja odwoławcza została w całości zaskarżona przez M. C., zastępowanego przez pełnomocnika, który w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucił jej:

- naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 kpa poprzez brak oznaczenia w decyzji organu pierwszej instancji strony, której decyzja dotyczy i na którą nakładany jest obowiązek uregulowania opłaty planistycznej,

- naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewystarczające ustalenie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości - działki nr [...] przed uchwaleniem planu miejscowego i nieuwzględnienie faktu, że nieruchomość już wówczas mogła być wykorzystana na cele budowlane, a co za tym idzie błędne ustalenie wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego, poprzez bezpodstawne jej określenie w oparciu o porównanie do cen sprzedaży nieruchomości rolnych,

- naruszenie art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie wartości nieruchomości według stanu sprzed uchwalenia planu miejscowego w oparciu o analizę transakcji, które w całości dotyczyły nieruchomości położonych w innych miejscowościach niż S., jak również poprzez ustalenie wartości nieruchomości według stanu obecnego w oparciu o analizę transakcji, gdzie tylko dwie dotyczyły nieruchomości położonych w S., a pozostałe obejmowały nieruchomości położone w innych miejscowościach (6 w Karpaczu, 2 w Jeleniej Górze, a co za tym idzie – nieruchomości przyjętych do porównania nie można uznać za nieruchomości podobne.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik M. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa argumentacja, stanowiąca rozwinięcie zarzutów.

Pełnomocnik skarżącego wskazał w nim m.in., że zgodnie z przepisem art. 107 § 1 pkt 3 kpa decyzja powinna zawierać oznaczenie strony, do której jest skierowana. Pełnomocnik M. C. podkreślił, że wymóg należytego oznaczenia strony jest szczególnie ważny w sytuacji, gdy przedmiotem decyzji administracyjnej jest nałożenie na konkretną osobę określonego obowiązku, w rozpatrywanym przypadku - obowiązku zapłaty renty planistycznej. Wskazał, że z sentencji decyzji Burmistrza S., wydanej w pierwszej instancji, wynika, że ustalono w niej jednorazową opłatę (rentę planistyczną), jednak nie sprecyzowano w niej kogo to zobowiązanie dotyczy i kto ma obowiązek ją uiścić. Pełnomocnik skarżącego zauważył, że tak skonstruowana decyzja jest niewykonalna, nie stanowi tytułu wykonawczego i w ślad za tym powinna zostać przez Kolegium w trybie instancyjnym, uchylona, nie zaś utrzymana w mocy.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w złożonej skardze wskazano, że zarówno organy obu instancji, jak i wyceniający działkę nr [...] rzeczoznawca majątkowy, bezpodstawnie uznali, że przed uchwaleniem planu miejscowego była ona wykorzystywana na cele rolne, co oparto na ustaleniu, że w stosunku do niej nie była wydawana decyzja o warunkach zabudowy, a w ewidencji jest sklasyfikowana jako użytek rolny (łąka piątej klasy bonitacyjnej). Pełnomocnik M. C. podkreślił, że nie zbadano tego, czy na tej nieruchomości możliwe było dokonanie zabudowy, chociażby poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Pełnomocnik skarżącego podał, że wydanie takiej decyzji było możliwe, za czym przemawia fakt, iż w najbliższym sąsiedztwie znajdują się nieruchomości zabudowane, a na szeregu z nich zabudowa ta dokonywana była w ciągu ostatnich lat. W złożonej skardze zauważono również, iż zgodnie z linią orzecznictwa sądów administracyjnych, w tego rodzaju sprawach (braku planu miejscowego i braku decyzji o warunkach zabudowy) nie ma podstaw do badania hipotetycznej możliwości zabudowy danej nieruchomości, jednakże taki pogląd prawny wydaje się błędny i sprzeczny z językowym brzmieniem przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast w sprecyzowaniu zarzutu naruszenia, przez Kolegium, przepisu art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pełnomocnik M. C. wskazał, że w celu prawidłowego przeprowadzenia procesu wyceny wyceniana nieruchomość winna być porównana do nieruchomości, które są do niej podobne pod względem ich położenia oraz sposobu korzystania. Zauważył, że w sprawie tej przepis ten został naruszony przez porównanie wycenianej nieruchomości (sprzed uchwalenia planu miejscowego) tylko do nieruchomości typowo rolnych, bez uwzględnienia faktu, że mogła ona być wykorzystana także na cele budowlane. Wskazał, że do naruszenia tego przepisu doszło także poprzez przybranie do porównania tylko i wyłącznie nieruchomości, położonych w innych miejscowościach. W ocenie skarżącego jest mało prawdopodobne, że w okresie ostatnich dwóch lat na terenie S. nie miała miejsce żadna transakcja dotycząca tego rodzaju gruntów (nawet przy założeniu, że dotyczy to nieruchomości rolnych). Z informacji, posiadanych przez skarżącego, wynika, że transakcje takie miały miejsce, a zatem winny być uwzględnione przy określaniu wartości działki nr [...]. Jest to o tyle istotne, że miasto S. w okresie ostatnich kilku lat jest miejscem, gdzie powstaje szereg nowych obiektów o przeznaczeniu turystycznym (apartamentowce, pensjonaty, itp.), co związane jest ze znaczącym popytem na nieruchomości z możliwością ich przeznaczenia pod zabudowę. Ma to także wpływ na wartość nieruchomości, wykorzystywanych faktycznie na cele rolne, które uzyskują ceny takie jak za działki stricte budowlane (objęte planem zabudowy).

Ponadto pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że równolegle z postępowaniem o ustalenie jednorazowej opłaty prowadzone było postępowanie w sprawie nałożenia na M. C. opłaty adiacenckiej, związane z podziałem nieruchomości stanowiącej uprzednio działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 na działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], zakończone wydaniem w dniu 17 kwietnia 2020 roku decyzji, o nr akt RN.6821.27.2019.AZH/6. Pełnomocnik skarżącego podał, że decyzja ta również została zaskarżona, w formie odwołania, skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze. Wskazano także, że w toku tego postępowania nieruchomości wyceniał inny biegły, który do wyceny ich wartości przyjął pięć nieruchomości - wszystkie położone na terenie S., co potwierdza zasadność zgłoszonego w tej sprawie zarzutu. Odwołujący się podkreślił, że wynik wyceny był odmienny od dokonanej w niniejszym postępowaniu, jako że wartość działki [...], według jej aktualnego przeznaczenia, ustalona została w niniejszym postępowaniu w kwocie 124.908,54 zł, natomiast w postępowaniu, związanym z naliczeniem opłaty adiacenckiej, w kwocie 170.000,00 zł. Zdaniem skarżącego nie sposób odnieść się do tego, która z tych wartości jest prawidłowa, jednakże rozbieżność pomiędzy nimi wydaje się na tyle znacząca, że oznacza to, że co najmniej jeden z tych operatów został wykonany nieprawidłowo.

W doręczonej Sądowi w dniu 19 sierpnia 2020 r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymując w całości stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie i argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że w jego ocenie zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie których została wydana, natomiast w skardze nie zamieszczono argumentacji, która nie była wcześniej przedmiotem oceny Kolegium przedstawionej w uzasadnieniu tej decyzji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 29 października 2020 r. wydanym w związku z zarządzeniem Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, sprawę zdjęto z wokandy posiedzenia jawnego w dniu 12 listopada 2020 r. i w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości lub części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji przy zastosowaniu wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego czy prawa materialnego w rozpoznawanej sprawie, co uprawniało Sąd do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Przepis ten upoważnia ustawodawcę do przekazywania do normowania w drodze aktów prawa miejscowego tych elementów stosunku daninowego, które decydują o wysokości danin pod warunkiem, że ustawa precyzyjnie wyznaczy granice kompetencji organów tych jednostek. Ustalając zasady rozdziału materii prawodawczych między ustawą, a akty normatywne samorządu terytorialnego należy uwzględnić treść art. 217 ustawy konstytucyjnej, z którego wynika zasada ustalania podatków i innych danin publicznych wyłącznie w drodze ustawowej. Przyjmując wykładnię tego przepisu Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że zgodnie z tym przepisem wszystkie istotne elementy stosunku daninowego, w szczególności określanie podmiotów oraz przedmiotu danin publicznych powinny zostać uregulowane w ustawie. Taki warunek spełnia powoływany przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym ustawodawca określił podmioty zobowiązane do uiszczania renty planistycznej jako daniny publicznej oraz wyznaczył granice wysokości stawek opłaty, określając ich górną granicę na 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis ten określił zatem zakres dopuszczalnej ingerencji organu gminy w sferę własności jako prawa konstytucyjnego (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06, OTK-A 2007/4/37). Istota tej daniny wyprowadzona jest z założenia ustawodawcy, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może spowodować wzrost wartości nieruchomości. Jeżeli w takim przypadku właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa nieruchomość, organ wykonawczy gminy obowiązany jest pobrać jednorazową opłatę od wzrostu wartości nieruchomości, stosownie do dyspozycji ustawowej.

Ponadto zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3 tej ustawy można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące, a przepis ten – jak wynika z treści art. 37 ust. 4 powoływanej ustawy stosuje się odpowiednio do opłat określonych w jej art. 36 ust. 4 czyli opłat planistycznych.

Istotne też jest, że poprzez praktykę orzeczniczą wypracowany i zaakceptowany został pogląd, zgodnie z którym warunek wynikający z treści art. 37 ust. 3 omawianej ustawy jest spełniony, jeżeli przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, właściciel (użytkownik wieczysty) zbytej nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z działaniami planistycznymi gminy, został skutecznie zawiadomiony przez właściwy organ administracji publicznej o wszczęciu (z urzędu) postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, przy czym ustalenie, czy zaistniały przesłanki do wymierzenia opłaty planistycznej, w tym czy faktycznie nastąpił wzrost wartości nieruchomości dokonywane jest już w toku merytorycznego rozpoznania sprawy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 207/10).

Z materiału sprawy wynika, że Burmistrz S. zastosował się do opisanego powyżej wymogu, zawiadamiając M. C. pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. (doręczonym w dniu 20 stycznia 2020 r.) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Okolicznością bezsporną w sprawie jest podjęcie przez Radę Miejską w S. w dniu [...] uchwały Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie "B." (obowiązującej od dnia 7 listopada 2018 r.), w którym przedmiotowa działka znajduje się w granicach terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]. Zgodnie z przyjętymi ustaleniami planistycznymi są to tereny zabudowy usługowej z zielenią towarzyszącą, tereny sportu, rekreacji oraz w małej części tereny zieleni nieurządzonej, oznaczone symbolem [...]. W § 16 uchwały planistycznej Rada Miejska w S. postanowiła, że wysokość opłaty planistycznej wynosi 30% kwoty wzrostu wartości nieruchomości.

Z materiału sprawy wynika ponadto, że w poprzednio obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] Nr [...], który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 roku, działka gruntu nr [...] w S. stanowiła część terenu zieleni nieurządzonej, oznaczonego na rysunku planu symbolem [...].

Natomiast w okresie tzw. luki planistycznej istniejącej od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 6 listopada 2018 r. przedmiotowa działka była faktycznie wykorzystywana na cele rolne, co potwierdzają powołane przez rzeczoznawcę majątkowego zapisy w rejestrze ewidencji gruntów i budynków oraz uiszczany podatek rolny.

Istotny i nie budzący wątpliwości jest również fakt zbycia przez skarżącego w dniu 5 sierpnia 2019 roku działki objętej zaskarżoną decyzją.

Materialnoprawną podstawę orzekania w tej sprawie w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym stanowił przepis art. 36 ust. 4 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z jego treścią, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w powyższym przepisie, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 powyższej ustawy).

Stosownie do przepisu art. 37 ust. 11 cytowanej ustawy, zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz w związku z delegacją ustawową zawartą w art. 159 tej ustawy, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

W myśl postanowień art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy od art. 149-159 stosuje się do wszystkich nieruchomości bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, jedynie z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Ustalenia wartości nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, sporządzając na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 i art. 154 ust 1 powyższej ustawy) , który stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu.

Różnica tych wartości jest podstawą określenia kwoty opłaty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06).

Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony analizą rynku nieruchomości oraz analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych, czyli spełniających wymagania określone w przepisie art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca zdefiniował w nim "nieruchomość podobną" jako taką, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Natomiast przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (pkt 17). Z kolei przepis art.153 ust.1 ustawy stanowi, że podejście porównawcze wykorzystane przez rzeczoznawcę majątkowego w rozpoznawanej sprawie polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do treści art.154 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności takie elementy jak cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Ustawodawca wskazuje dalej, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyżji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub takiej decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Doprecyzowuje tę zasadę przepis art.155 ustawy, stanowiąc, m.in., że: przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w: księgach wieczystych; katastrze nieruchomości; ewidencji sieci uzbrojenia terenu; ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości; planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę; wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe; umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także w wyciągach z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru nieruchomości. Wykorzystane w operacie szacunkowym dane poświadczone przez rzeczoznawcę majątkowego mogą mieć formę wypisów i wyrysów z dokumentów lub rejestrów. Z kolei w świetle § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

Dokonując oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego organy mogą żądać od autora opracowania uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005). Istotne bowiem jest, że operat szacunkowy powinien być opracowany na podstawie prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz trafnym wyselekcjonowaniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenionej i prawidłowym zastosowaniu współczynników korygujących.

Uwzględniając specjalistyczny charakter tego opracowania ustawodawca umożliwił poddanie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych i uzyskanie oceny jego przydatności w danej sprawie administracyjnej.

Sąd podziela stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie przez organ odwoławczy uznający, że operat szacunkowy z dnia 20 listopada 2019 roku jest prawidłowy i wykazał wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ta okoliczność obligowała właściwy organ do ustalenia kwoty jednorazowej opłaty przy uwzględnieniu stawki 30% ustalonej w akcie planistycznym.

Istotne przy tym jest, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Metodyka i szacowanie nieruchomości nie może być przedmiotem rozważań organu czy Sądu, bowiem odnosi się do wiadomości specjalnych, którymi dysponuje wyłącznie rzeczoznawca. Dokonywanie przez organ administracyjny lub Sąd oceny dotyczącej doboru nieruchomości zgodnie z wymogiem podobieństwa, zastosowanie współczynników korygujących, czy określenia atrybutów i ich wag byłoby nieuprawnione i oznaczałoby w istocie działanie zmierzające do sporządzenia samodzielnej wyceny nieruchomości.

W operacie szacunkowym z dnia 20 listopada 2019 roku, wykorzystanym do ustalenia przedmiotowej opłaty rzeczoznawca wyjaśnił, czym kierował się przyjmując określone nieruchomości do porównania, dokonał też prawidłowej analizy rynku, uwzględniając transakcje nieruchomościami podobnymi.

Wyjaśnił też powody poszerzenia obszaru badania rynku nieruchomości na cały powiat jeleniogórski i sąsiedni powiat lwówecki, wskazując na niewielki ilościowo obrót nieruchomościami o takim samym przeznaczeniu i powierzchni nie przekraczającej 1 ha, jaki miał miejsce na rynku lokalnym.

Przeprowadzoną analizę rynku autor opracowania przedstawił w tabelach zestawiających nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej z wykazaniem cech odpowiadających kryterium podobieństwa określonym w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wcześniej wskazywanej.

Rzeczoznawca zastosował też współczynniki korygujące określając ich dolne i górne granice, a ponadto wyszczególnił atrybuty i ich procentowe wagi.

W ocenie Sądu autor opracowania sporządzając operat szacunkowy uwzględnił w sposób właściwy przeznaczenie nieruchomości w okresie przedplanowym oraz po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i po dokonaniu opisanych powyżej czynności prawidłowo określił wartość rynkową nieruchomości w obu okresach, uwzględniając przy tym datę jej sprzedaży.

W konsekwencji Sąd uznał za prawidłowe wyliczenie różnicy pomiędzy obu wartościami, a następnie kwoty jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia tej nieruchomości.

W uzupełnieniu Sąd uznał za celowe wyjaśnić, że w warunkach regulacji zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego operat szacunkowy stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 tej ustawy. Zakwestionowanie jego wartości jako dowodu w sprawie jest możliwe i wymaga sformułowania racjonalnych, uzasadniających wiedzę specjalistyczną merytorycznych argumentów albo przedłożenia innej opinii sporządzonej przez osobę uprawnioną, czyli dysponującą wymaganymi kwalifikacjami.

Niezależnie od tego ponownie należy podkreślić, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną opinię rzeczoznawcy majątkowego opracowaną stosownie do posiadanych wiadomości specjalnych w zakresie szacowania nieruchomości.

Wiedza w tym przedmiocie jest wyłączną domeną rzeczoznawcy majątkowego i w zakresie w jakim została zastosowana przy sporządzaniu operatu szacunkowego nie może być weryfikowana przez organy administracyjne właściwe instancyjnie ani sąd administracyjny. Nie oznacza to w ogóle braku możliwości kontrolowania operatu szacunkowego, który – jak wskazano już wcześniej – jest opinią biegłego, czyli dowodem w konkretnej sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 kpa polega ocenie jak każdy dowód. W sytuacji, gdy treść operatu powoduje wątpliwości w zakresie logiczności, zupełności, spójności jej elementów, istotnych dla określenia wartości nieruchomości, możliwe jest dokonanie przez organ administracyjny lub sąd administracyjny oceny wartości dowodowej tego opracowania.

W rozpoznawanej sprawie Sąd, tak jak i organy orzekające nie stwierdził takiego rodzaju nieprawidłowości w przedstawionym operacie szacunkowym z dnia 20 listopada 2019 roku.

Ponownie należy też zwrócić uwagę, że strona postępowania prowadzonego w sprawie, w której dowodem jest operat szacunkowy, mając zastrzeżenia, co do prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego może skorzystać z możliwości skontrolowania tego opracowania przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Przepis art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu.

Nie można uznać, że jest to obowiązek organu każdorazowo w przypadku, gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza, jeżeli nie przedkłada innego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślono, że o potrzebie weryfikacji operatu szacunkowego w warunkach określonych w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia, a nie żądanie strony (np. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2088/11 i I OSK 2138/11, z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14).

Ponadto – wobec zawartych w skardze zarzutów dotyczących sposobu wykorzystania wycenianej nieruchomości przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego, podkreślenia zdaniem sądu wymaga, że organy administracji a przedtem rzeczoznawca, ustaliły w sposób prawidłowy faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości jako okoliczność mającą bezpośredni wpływ na ewentualny wzrost wartości nieruchomości, a w konsekwencji na ewentualne obciążenie opłatą planistyczną, stosownie do wymogów określonych w art. 7 i art. 77 kpa. Ustawodawca nie zdefiniował jak na gruncie omawianych przepisów należy rozumieć pojęcie faktycznego wykorzystywania nieruchomości.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd prezentowany w judykaturze administracyjnej, zgodnie z którym jedynie potencjalna możliwość uzyskania warunków zabudowy nie oznacza zmiany przeznaczenia nieruchomości ani nie dowodzi innego niż faktyczny sposobu wykorzystywania tej nieruchomości.

Uznaje też za prawidłowe stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze II OSK 1146/13, zgodnie z którym przez faktyczny sposób wykorzystywanie nieruchomości w warunkach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania.

W ocenie Sądu materiał sprawy nie zawiera podstaw dla skutecznego podważania rzetelności i prawidłowości przedłożonego operatu szacunkowego, zatem ustalona z wykorzystaniem jego treści kwota przedmiotowej opłaty, stanowiąca pochodną określonych w operacie wartości nieruchomości jest właściwa.

W uznaniu Sądu w toku prowadzonego w sprawie postępowania nie naruszono również zasad procedury administracyjnej, w tym art. 10 § 1 i art. 81 kpa. Akta sprawy wskazują, że umożliwiono uprawnionym podmiotom uczestniczenie w czynnościach postępowania, zawiadamiano o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Skarżący w odwołaniu, a następnie w skardze, zarzuca również naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 kpa poprzez niewskazanie w decyzji określającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jej adresata. Sąd w składzie orzekającym podziela w tym zakresie stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze. Niewątpliwie w samej sentencji decyzji z dnia 20 kwietnia 2020 r. Burmistrz S. nie wymienił skarżącego jako osoby, która została zobowiązana do uiszczenia przedmiotowej opłaty. Oceniając podniesiony zarzut skargi zauważyć należy, że skarżący jest jedyną stroną prowadzonego w sprawie postępowania. Zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zawiadomienie o gotowości decyzyjnej jak i wreszcie sama decyzja były kierowane wyłącznie do niego. Pomijając pisma kierowane do strony w toku postępowania i ograniczając się do samej decyzji, gdyż to brak wskazania adresata w decyzji stanowić może o naruszeniu art. 107 § 1 pkt 3 kpa, Sąd uznał zarzut skargi za nietrafny. Jak zauważa w odwołaniu sam skarżący, organ pierwszej instancji wskazał skarżącego z imienia i nazwiska w uzasadnieniu decyzji jako zbywcę przedmiotowej nieruchomości. Nadto decyzja z dnia 20 kwietnia 2020 r. zawiera element w postaci rozdzielnika, gdzie także wskazano M. C.. Wobec tego nie można przyjąć, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera adresata. Trafnie zresztą Kolegium wyjaśniło problematykę wskazania adresata decyzji posiłkując się poglądami judykatury, z których wynika, że niewymienienie skarżącego w rozstrzygnięciu decyzji nie stanowi naruszenia przepisów odnoszących się do postępowania administracyjnego. Podzielając trafność tego stanowiska wskazać należy, że orzecznictwo w badanym zakresie jest jednolite. Przykładowo w wyroku z dnia 3 kwietnia 2013 r., (sygn. akt II SA/Kr 127/13, LEX nr 1310564), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że wskazanie stron postępowania w decyzji może nastąpić w dowolnym jej fragmencie, np. nagłówku, rozstrzygnięciu, uzasadnieniu, a nawet rozdzielniku pisma. Tak wydana decyzja nie narusza art. 107 § 1 kpa, gdyż przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania, i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie. Z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest zaś obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne, by była ona w sposób jednoznaczny określona. Rozdzielnik musi zostać zamieszczony w decyzji, nawet po podpisie wydającego ją organu, tak, że stanowi z nią jeden dokument.

Stanowisko judykatury podziela także doktryna. W komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego Knysiak-Sudyka Hanna (red.), wyd. II opublikowanym w WKP w 2019 r. odnośnie art. 107 kpa wskazano, że "Określenie strony postępowania w decyzji ma na celu zidentyfikowanie podmiotu, który staje się adresatem oświadczenia woli zawartego w rozstrzygnięciu. W związku z brakiem jednolitej konwencji, gdy chodzi o redagowanie decyzji administracyjnych w sprawach o różnym przedmiocie, wielokrotnie powstaje potrzeba odpowiedzi na pytanie, w którym miejscu dokumentu będącego nośnikiem decyzji powinno znaleźć się oznaczenie stron. Bardzo często bowiem w samym rozstrzygnięciu organ administracji publicznej identyfikuje wyłącznie osoby, do których bezpośrednio adresowana jest jego wypowiedź o przyznawanych im uprawnieniach czy nakładanych na nie obowiązkach. Osoby, na których sferę prawną rozstrzygnięcie to oddziałuje, wymieniane są co najwyżej w tzw. rozdzielniku decyzji, tj. miejscu, w którym organ administracji wymienia tych, którym decyzję należy doręczyć, gdyż brali udział w postępowaniu. Taka praktyka zyskała akceptację orzecznictwa. W orzeczeniach sądów administracyjnych powszechna jest teza, że z "punktu widzenia prawidłowości decyzji jest obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona w sposób jednoznaczny określona".

W takich warunkach prawnych zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 kpa nie zasługuje na uwzględnienie.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w sposób wymagający wyeliminowania ich z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.