Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 518/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 47, art. 17, art. 38
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na czynność Prezydenta Miasta J. w przedmiocie odmowy dokonania korekty dotacji celowej za miesiąc marzec 2022 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 2 czerwca 2022r. skarżący R. S. wniósł skargę na czynność odmowy dokonania korekty informacji o liczbie dzieci objętych opieką w prowadzonym przez niego przedszkolu, zawartą w piśmie Naczelnika Wydziału Edukacji Urzędu Miejskiego w J. z 4 maja 2022r.

Z akt spawy wynika, że skarżący jako organ prowadzący Niepubliczne Przedszkole "M" w J. złożył "Informację miesięczną o aktualnej liczbie uczniów wg stanu na pierwszy roboczy dzień miesiąca: marzec 2022" 7 marca 2022 r. (poniedziałek) zgodnie z terminem określonym w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w J. z 25 stycznia 2018 r.

Dotacje za marzec 2022 r. zostały przekazane na rachunek bankowy przedszkola 29 marca 2022 r. Skarżący 29 marca 2022 r. (godzina 19.09) za pośrednictwem platformy ePUAP złożył "Korektę informacji miesięcznej o aktualnej liczbie uczniów wg stanu na 25 marzec 2022 r." wykazując w niej większą liczbę dzieci niż wskazana w pierwotnej informacji. Powyższe było wynikiem przyjęcia do przedszkola dzieci w trakcie miesiąca tj. z dniem 21 marca 2022r.

Pismem z 31 marca 2022 r. organ dotujący poinformował skarżącego - z powołaniem się na przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z 25 stycznia 2018 r. - że nie ma możliwości zmiany wysokości wypłaconej dotacji na podstawie złożonej korekty liczby uczniów. Skarżący pismem z 15 kwietnia 2022 r. wniósł o wskazanie podstawy prawnej braku możliwości dokonania korekty liczby dzieci. Powołał się ponadto na treść art. 34 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Pismem z 4 maja 2022 r. organ dotujący udzielił skarżącemu odpowiedzi, że powołany przez niego przepis tj. art. 34 ust. 3 nie dotyczy niepublicznych przedszkoli oraz poinformował, iż podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z 31 marca 2022 r. Skarżący ponownie pismem z 9 maja 2022 r. nie zgodził się z odmową wypłacenia należnej dotacji.

Ostatecznie pismem z 23 maja 2022 r. organ dotujący poinformował skarżącego, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko wyrażone w pismach z 31 marca 2022 r. oraz 4 maja 2022 r.

Wobec powyższego, skarżący wystąpił ze skargą do sądu administracyjnego.

Zarzucił w niej organowi naruszenie:

1) postanowień uchwały nr [...] Rady Miejskiej w J. z 25 stycznia 2018r. - poprzez niewłaściwe zastosowanie jej przepisów polegające na odmowie dokonania korekty liczby uczniów wg stanu na dzień 25 marca 2022r., podczas gdy odmowa taka nie ma umocowania w przepisach uchwały, a w konsekwencji zaskarżona czynność stanowi naruszenie interesu skarżącego;

2) art. 34 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - poprzez jego pominięcie polegające na przyjęciu, że w myśl art. 38 ww. ustawy delegacja ustawowa dla jednostek samorządu terytorialnego uprawnia organ do stosowania w sposób dowolny obowiązku ustawowego spoczywającego na Gminie co do zasad przekazania dotacji i w tym zakresie umożliwienie stosowania uchwały skutkujące wybiórczym stosowaniem przepisów wyższej rangi.

Na podstawie powyższych zarzutów wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi oświadczył, że prowadzi placówkę przedszkolną pod nazwą Niepubliczne Przedszkole "M". W marcu 2022r. przyjął do niej dzieci w trakcie miesiąca, o czym poinformował organ. W ten sposób aktualna liczba dzieci, które korzystały z przedszkola w marcu została przedstawiona organowi w trybie niezwłocznym, zatem zgodnie z ustawą. Jest to również zgodne z uchwałą, która nakłada na podmiot prowadzący przedszkole obowiązek przekazywania aktualnej liczby uczniów do 5 dnia każdego miesiąca. Przepis uchwały stanowiący o konieczności aktualizacji informacji zapisano w par. 2 ust. 3 uchwały RM, jednak wprowadza on dodatkową datę pierwszego dnia miesiąca jako dnia, na który ma być wprowadzona aktualizacja liczby dzieci w placówce. Skarżący zarzucił jednak, że organ przyjmuje aktualizację wyłącznie w dacie określonej w uchwale, bez stosowania normy ustawowej z art. 34 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, która nie nakłada żadnych ograniczeń na aktualizowanie liczby uczniów w danym miesiącu. Nadto norma ustawowa przewiduje konieczność dokonywania korekty, co zdaniem skarżącego uzasadnia jego działanie.

Stwierdził, że ustawa nie pozwala na ograniczanie dotacji w sposób przyjęty uchwałą przez jednostkę samorządu terytorialnego. Wskazuje bowiem, że dotacja jest należna w odniesieniu do liczby dzieci w danym miesiącu, co pozwala na przyjęcie, że liczba ta musi być aktualizowana w danym miesiącu, a nie na dzień wyznaczony aktem prawa miejscowego. Nadto, korygowanie liczby uczniów w dotowanej placówce zostało przez ustawodawcę również przewidziane normą prawną, zaś brak jest podstaw do przyjęcia, że organ może wyłączyć jej zastosowanie na podstawie uchwały organów gminy. W rozumieniu skarżącego dokonana korekta liczby uczniów jest zgodna z ustawą, która stanowi źródło nadrzędne nad akta mi prawa miejscowego.

W tym stanie rzeczy czynność w postaci wydanego stanowiska pisemnego w sprawie stanowi akt podlegający zaskarżeniu, zaś skarżący uznaje, że stanowisko organu wyrażone w piśmie z 4 maja 2022r. ostatecznie precyzuje treść zaskarżonej czynności, wobec czego skarga dotyczy jego treści.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie wskazał, że czynność odmowy dokonania korekty informacji o liczbie uczniów w dotowanej placówce nie jest żadnym z aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4-9 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto żadna z ustaw szczególnych nie przewiduje kontroli tego rodzaju ewentualnych rozstrzygnięć przez sądy administracyjne (art. 3 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi stwierdził zaś, że jest ona bezzasadna. Wskazał na przepisy ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1930 z póżn. zm.) oraz 5 § 2 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z 25 stycznia 2018 roku w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych niepublicznym przedszkolom, szkołom i placówkom oświatowym oraz publicznym szkołom prowadzonym na terenie Miasta J. przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2018 r. poz. 647) i stwierdził, że dotacja dla skarżącego została naliczona na podstawie złożonej przez skarżącego informacji o liczbie dzieci według stanu na pierwszy roboczy dzień miesiąca. Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej nie przewiduje zmiany wysokości dotacji w związku ze zmianą liczby dzieci w trakcie miesiąca. W świetle uchwały dla obliczenia wysokości dotacji miarodajny jest pierwszy roboczy dzień miesiąca. Analogiczne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 20 lipca 2021 r. I SA/Bd 277/21, w którym Sąd przyjął, że przepis określający zakres informacji o faktycznej liczbie uczniów, wskazujący pierwszy dzień roboczy miesiąca jako datę miarodajną dla ustalenia liczby uczniów w danym miesiącu, nie wprowadza sankcji w postaci pozbawienia dotacji. Przepis ten równie dobrze może działać na korzyść, a nie na niekorzyść skarżącego - może się bowiem zdarzyć, że dziecko uczęszczające do przedszkola w pierwszym roboczym dniu miesiąca, przestanie do niego uczęszczać niedługo potem, co zgodnie z przyjętą w uchwale zasadą nie spowoduje pozbawienia dotacji na ten miesiąc.

Na rozprawie strona złożyła pismo procesowe z 15 listopada 2022r., w którym zarzuciła, że działanie organu prowadzi do pominięcia zamysłu ustawodawcy, aby udzielać dotacji w oparciu o rzeczywistą liczbę dzieci korzystających z placówki. Złożyła wniosek dowodowy o zobowiązanie Prezydenta Miasta do przedstawienia czy i na jakiej podstawie przyjął on zgłoszenie korekty we wrześniu i w październiku oraz czy wprowadzała ona zwiększenie, czy też zmniejszenie ilości dzieci objętych opieką w stosunku do stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca na okoliczność wykazania, że organ przyjmuje takie korekty w sposób uznaniowy i wyłącznie w przypadku, gdy korekta prowadzi do zmniejszenia liczby dzieci. Żona skarżącego będąca pełnomocnikiem w sprawie a jednocześnie dyrektorką przedszkola, z którego działalnością jest związana skarga oświadczyła, że organ jest w swym stanowisku niekonsekwentny i stosuje regulacje Uchwały w sposób wybiórczy. W innym bowiem przypadku dotyczącym września i października, gdy chodziło o korektę polegającą na zmniejszeniu w trakcie miesiąca liczby dzieci objętych opieką, korekta taka została przyjęta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że nie uwzględnił wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że zaskarżony akt nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 47 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1930 z póżn. zm.) – zwana dalej ustawą, czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, 655, 1457 i 1855).

Natomiast obowiązek i zasady udzielania dotacji różnym typom przedszkoli niebędących placówkami publicznymi przewidziany jest w art. 17 tej ustawy, co oznacza, że art. 47 ustawy znajduje w tym zakresie zastosowanie.

Odnosząc cytowany zapis do stanu faktycznego sprawy zauważyć należy, że zaskarżona odmowa dokonania aktualizacji liczby dzieci w placówce jest aktem podjętym przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości dotacji (tzn. ustalenia tej wysokości na dotychczasowym, a nie wyższym poziomie), co wypełnia przesłankę ustawową.

Dodatkowo podnieść należy, że jest to akt indywidualny, skierowany do skarżącego i dotyczy wprost jego prawa do otrzymania dotacji w związku z prowadzeniem przedszkola. Skoro obowiązek składania informacji o liczbie uczniów znajduje oparcie o przepisach ustawy, to również dalsze czynności organu związane z wykorzystaniem tej informacji w procesie ustalenia i wypłacenia dotacji podlegają rozpoznaniu przez sąd administracyjny, co wprost wynika z cytowanego art. 47 ustawy.

Tym niemniej skarga okazała się nieuzasadniona.

Na wstępie zauważyć należy, że art. 38 ust. 1 ustawy zawiera delegację ustawową dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia, w drodze uchwały, trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21 (...) , terminu przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno - wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Przy czym przyznawanie z budżetu gminy dotacji dla przedszkoli na każdego ucznia objętego w nim opieką przewidziane są w art. 17 ustawy, zatem delegacja z art. 38 ust. 1 ustawy dotyczy również tych dotacji.

W wykonaniu tej delegacji Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w J. z 25 stycznia 2018 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych niepublicznym przedszkolom, szkołom i placówkom oświatowym oraz publicznym szkołom prowadzonym na terenie Miasta J. przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2018 r. poz. 647). Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i jest źródłem prawa na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, który ją uchwalił. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z akt sprawy nie wynika, aby Wojewoda jako organ nadzoru prawnego nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego albo sąd administracyjny stwierdził jej nieważność. Oznacza to, że jest ona aktem obowiązującym w Gminie J.

Natomiast skarżący w skardze sformułował zarzuty głównie w odniesieniu do naruszenia ustawy i uchwały przez odmowę podjęcia czynności dokonania korekty, ale nie kwestionował zgodności uchwały z prawem powszechnie obowiązującym. Tzn. zarzucił, że zaskarżona czynność prowadzi do naruszenia postanowień uchwały poprzez niewłaściwe zastosowanie jej przepisów polegające na odmowie dokonania korekty liczby uczniów wg stanu na dzień 25 marca 2022r., podczas gdy odmowa taka nie ma umocowania w przepisach uchwały, ale nie kwestionował dopuszczalności zawarcia w niej zapisów dot. obowiązku składania informacji jedynie do 5 dnia miesiąca i wg stanu na pierwszy dzień tego miesiąca.

Natomiast zarzutu skarżącego takiego jak został wyrażony w skardze Sąd nie podzielił.

W § 2 ust. 3 uchwała ta stanowi bowiem, że organ prowadzący szkołę w terminie do 5 dnia każdego miesiąca, z tym że za miesiąc grudzień w terminie do 3 dnia grudnia, przekazuje informację miesięczną o aktualnej liczbie uczniów według stanu na pierwszy roboczy dzień miesiąca.

Regulacja ta jest jasna i nie pozostawia wątpliwości co do wprowadzonych w niej rozwiązań. Wynika z niej wprost, że informacja winna przestawiać stan istniejący na pierwszy dzień roboczy miesiąca i późniejsze jego zmiany uznać należy za niemające znaczenia z punktu widzenia wysokości dotacji. Uchwała nie przewiduje bowiem żadnych odstępstw od tej reguły, nie reguluje też możliwości dokonywania korekt. Gdyby zamiarem uchwałodawcy takie korekty były możliwe, stosowne zapisy znalazłyby się w uchwale.

W takim zaś razie skarga, która kwestionuje prawidłowość działania organu znajdującego oparcie w takim akcie prawa miejscowego do czasu ewentualnej zmiany lub stwierdzenia nieważności uchwały w tej części, winna być uznana za niezasadną.

Odnosząc się do zarzutu wybiórczego przyjmowania korekt przez organ, który we wrześniu przyjął korektę in minus dokonaną w trakcie miesiąca, Sąd zauważa, że konieczność ta wyniknęła z faktu, że rodzice dotychczas uczęszczających do przedszkola dzieci nie powiadomili skarżącego o tym, że zmienili placówkę, do której będzie uczęszczać ich dziecko ani nie wypowiedzieli umowy łączącej ich ze skarżącym. Zatem tą informacją skarżący nie tyle dokonał korekty liczby dzieci objętych opieką na skutek zmian, jakie miały miejsce w trakcie miesiąca, lecz poinformował o tym, że ilość ta - jakkolwiek bez żadnej jego winy ani złej woli – była inna już wg stanu na 1. dzień miesiąca. Tym samym dokonując owej korekty skarżący "przekazał informację miesięczną o aktualnej liczbie uczniów według stanu na pierwszy roboczy dzień miesiąca" tak jak wynika to z § 2 ust. 3 uchwały. Nieuzasadniony okazał się więc zarzut wybiórczego stosowania przez organ zapisów uchwały.

Ponieważ przyczyny przyjęcia tej korekty przez organ zostały wyjaśnione już na skutek analizy akt sprawy, niecelowe było dopuszczanie dowodu z wyjaśnienia Prezydenta na okoliczność przyczyn przyjęcia korekty w tym miesiącu. Nie mogło się ono bowiem przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a spowodowałoby jedynie zwłokę w jej rozpoznaniu.

Wobec powyższego, skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.