Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2306/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 216, art. 129 ust 5 pkt 3, art. 132 ust. 5 i 6, art. 128 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 36 w zw. z art. 35
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 117 i art. 128
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. Oddział Łódź-Miasto od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 173/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. Oddział Łódź-Miasto na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem linii napowietrznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 173/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S.A. Oddział Łódź - Miasto na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem linii napowietrznej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Wojewody Łódzkiego na rzecz P. S.A. Oddział Łódź – Miasto kwotę 5617 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd ten wskazał, że Wojewoda Łódzki ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. z siedzibą w Lublinie Oddział Łódź – Miasto, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem linii napowietrznej.

Prezydent Miasta Łodzi, po rozpoznaniu wniosku A. J., W. J. i D. K., decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 120 000 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem linii napowietrznej 110 kV na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. K., oznaczonej jako działki nr [...]. Mocą tej decyzji organ podzielił ustaloną wysokość odszkodowania w ten sposób, że przyznał W. K. kwotę 75 000 zł, A. J. – 15 000 zł, D. K. – 15 000 zł oraz B. L. - 15000 zł. Odmówił przyznania odszkodowania W. J. i zobowiązał P. S.A. z siedzibą w Lublinie Oddział Łódź – Miasto do wypłaty uprawnionym przyznanych kwot w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna oraz do dostarczenia organowi orzekającemu dowodu wpłaty tego odszkodowania celem załączenia do akt. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2 i 6 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, dalej: u.g.n.).

W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że decyzją Naczelnika Dzielnicy Łódź – Śródmieście nr [...] z dnia [...] listopada 1982 r. zezwolono Z. Łódź – Miasto na przeprowadzenie robót związanych z budową napowietrznej linii energetycznej 110 kV "Janów – Koluszki" m. in. na nieruchomości przy ul. K. Zezwolenie zostało wydane na podstawie art. 35 i art. 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W dacie wydania zezwolenia, czyli 8 listopada 1982 r., nieruchomość stanowiła współwłasność ustawową małżeńską W. i S. K. Zgodnie z załączonym do akt sprawy postanowieniem, spadek po S. K. nabyła W. K. w ¼ części oraz A. J., B. L. i D. K. każda w ¼ części. Z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpił również W. J., który został współwłaścicielem ww. nieruchomości na podstawie umowy darowizny i z tego powodu, że nabył prawo do nieruchomości w drodze darowizny, nie ma on – zdaniem organu – uprawnień do uzyskania odszkodowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. S.A. z/s w Lublinie Oddział Łódź – Miasto, argumentując, że w sprawie doszło do naruszenia art. 6 w zw. z art. 132 ust. 5 u.g.n. poprzez uznanie, że strona odwołująca zobowiązana jest do zapłaty odszkodowania, podczas gdy z ustawy wynika, że odpowiedzialność spoczywa na Skarbie Państwa. Zarzucono także naruszenie art. 6 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: K.p.a.) w zw. z art. 117 i 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 121, dalej: K.c.) poprzez zasądzenie odszkodowania, podczas gdy organ powinien przy wydawaniu decyzji uwzględnić, że roszczenie o odszkodowanie przedawniło się na zasadach określonych w K.c. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78, art. 84 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego wskutek czego nieprawidłowo ustalono wartość odszkodowania za wywłaszczenie. Powołując się na powyższe odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda Łódzki, po rozpoznaniu odwołania, wspomnianą na wstępie decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając następnie, że na wniosek S. K. Zakład Energetyczny Łódź – Miasto, w ramach wzajemnego porozumienia, wypłacił właścicielom odszkodowanie za zniszczenia naniesień roślinnych dokonane w trakcie robót związanych z budową napowietrznej linii energetycznej. W toku obecnie prowadzonego postępowania został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy określający zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek wybudowania na jej części linii energetycznej wysokiego napięcia na kwotę 120 000 zł. Rzeczoznawca, określając zmniejszenie wartości nieruchomości, wziął pod uwagę przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji administracyjnej i na ich podstawie określił szerokość stref ochronnych. Zmniejszenie wartości działek nr [...], nr [...] związane z istnieniem infrastruktury określono na kwotę 80 500 zł, zaś działki nr [...] na kwotę 39 500 zł, co łącznie stanowi 120 000 zł. W ocenie organu odwoławczego, w opiniowanym operacie, rzetelnie i odpowiednio dla celu wyceny, opisano stan nieruchomości oraz jej przeznaczenie. Należycie sprecyzowano i sformułowano cel wyceny oraz jego zakres. Daty istotne dla procesu wyceny również przyjęto prawidłowo. Przedstawiono analizę rynku nieruchomości odpowiednio do celu i sposobu wyceny oraz należycie uzasadniono wybór metodyki i techniki wyceny. W operacie opisano przebieg istotnych obliczeń i uzasadnienie końcowego wyniku. Załączono i podano w treści operatu dane wykorzystane w procesie szacowania, zamieszczono stosowne klauzule i oświadczenia potwierdzające dokonanie wyceny zgodnie z przepisami prawa. Stąd, zdaniem organu drugiej instancji, operat ten może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony.

Odnosząc się do kontestowanej przez stronę odwołującą kwestii wielkości stref ochronnych, organ odwoławczy podzielił stanowisko rzeczoznawcy majątkowego oraz organu pierwszej instancji, że ich szerokość należało określić na podstawie przepisów obowiązujących w dacie budowy sieci. Stosownie bowiem do art. 130 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia do niej praw oraz jej wartości w dniu wydania decyzji. Organ podał, że wbrew twierdzeniom odwołującego, roszczenie o odszkodowanie nie przedawnia się na zasadach określonych w K.c.

Organ odwoławczy uznał, że Prezydent słusznie zobowiązał stronę odwołującą do wypłaty odszkodowania, bowiem w myśl art. 132 ust. 6 u.g.n. zobowiązana do wypłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości rynkowej nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest jednostka, która uzyskała zezwolenie, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Zajęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie zezwolenia z dnia 8 listopada 1982 r. na rzecz Z. Łódź – Miasto. Następnie, z dniem 12 lipca 1993 r. przedsiębiorstwo państwowe przekształcone zostało w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa pod nazwą Łódzki Z. Spółka Akcyjna, a z dniem 30 stycznia 2007 r. nastąpiło zbycie przez Łódzki Z. S.A. części przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55 K.c., jako zorganizowanego zespołu składników niematerialnych i materialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej związanej ze świadczeniem usług dystrybucji energii elektrycznej i wykonywaniem zadań operatora systemu dystrybucyjnego na obszarze określonym w koncesji na przesyłanie energii elektrycznej z dnia 17 listopada 1998 r. oraz decyzji w sprawie wyznaczenia łódzkiego Z. na operatora systemu dystrybucyjnego z dnia 20 grudnia 2006 r., poprzez wniesienie tego przedsiębiorstwa aportem do Ł. sp. z o.o. Na podstawie aktu notarialnego z dnia 27 października 2008 r. nastąpiła zmiana nazwy spółki na P. sp. z o.o., a z dniem 31 sierpnia 2010 r. połączenie spółek dystrybucyjnych przez przeniesienie całego majątku spółek przejmowanych na spółkę przejmującą, którą jest P. S.A. z/s w Lublinie. Obecnie zadania związane z dystrybucją energii elektrycznej na obszarze działania Łódzkiego Z. S.A. wykonuje P. S.A. z/s w Lublinie Oddział Łódź – Miasto. Z tych względów decyzja Prezydenta również w tym zakresie jest w ocenie organu odwoławczego prawidłowa. Poza tym, zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta słusznie odmówił przyznania ustalonego odszkodowania na rzecz W. J., skoro został on współwłaścicielem nieruchomości w drodze umowy darowizny zgodnie z aktem notarialnym z dnia 29 sierpnia 2000 r.

W skardze do sądu administracyjnego P. S.A. z/s w Lublinie Oddział Łódź – Miasto, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie tych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zwróciła uwagę na naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego. Wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego strona podniosła zarzut naruszenia:

- art. 132 ust. 5 i 6 u.g.n. w zw. z art. 128 K.c. (obowiązującego do 1 lutego 1989 r.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że obowiązek wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dokonane w okresie jednolitej własności państwowej obciąża stronę skarżącą, a nie Skarb Państwa;

- art. 128 u.g.n. w zw. z art. 117 i 118 K.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów o przyznaniu odszkodowania, tj. z pominięciem przepisów K.c. o przedawnieniu roszczenia i przyjęcie, że roszczenie odszkodowawcze nie podlega przedawnieniu;

- art. 117 i 118 K.c. poprzez ich niezastosowanie i zasądzenie odszkodowania, podczas gdy organ powinien uwzględnić, że roszczenie o odszkodowanie przedawniło się na zasadach określonych w K.c.;

- art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż organ nie uwzględnił przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, podczas gdy odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości wynika z Konstytucji, a nie z prawa administracyjnego, co przemawia za przyjęciem cywilistycznej konstrukcji odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia oraz stosowania reguł przedawnienia takich roszczeń z K.c.;

- art. 130 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie rażąco wygórowanej wysokości odszkodowania

oraz naruszenie:

- art. 6 K.p.a. w zw. z art. 132 ust. 5 i 6 u.g.n., przez uznanie, że skarżąca jest zobowiązana do zapłaty odszkodowania podczas, gdy z ustawy wynika, że odpowiedzialność spoczywa na Skarbie Państwa;

- art. 6 i 8 K.p.a. w zw. z art. 117 i 118 K.c. poprzez zasądzenie odszkodowania w sytuacji, gdy zgodnie z zasadą praworządności oraz zasadą pogłębiania zaufania, organ powinien przy wydawaniu decyzji uwzględnić, że roszczenie o odszkodowanie przedawniło się na zasadach określonych w K.c.;

- art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego i wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy, w sposób nie uwzględniający ani interesu społecznego, ani skarżącej, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Prezydenta Miasta Łodzi o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości, a nadto poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że opinia biegłego może być wykorzystana do celu, dla którego dowód został przeprowadzony oraz poprzez oparcie się na opinii biegłego, która wyceniła wartość odszkodowania w oparciu o materiały pochodzące z procesu cywilnego;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78, art. 84 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, co przełożyło się na ustalenie w sposób nieprawidłowy wartości odszkodowania za wywłaszczenie;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie i w utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zamiast jej uchylenia i umorzenia postępowania, czym organ odwoławczy naruszył również art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. pełnomocnik uczestników postępowania – D. K., A. J. i W. J. wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jest ona zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej argumenty Sąd ten podzielił.

Wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n., odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe na skutek ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. W takiej sytuacji odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (art. 128 ust. 4 in fine u.g.n.). Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.). W takim przypadku wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Z powyższych przepisów wynika, że ustalenie wysokości należnego właścicielowi (lub jego następcom prawnym) odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 § 1 u.g.n.).

Sąd Wojewódzki wskazał, że przy instytucji wywłaszczenia bądź ograniczenia prawa własności (w tym ograniczenia korzystania z nieruchomości, jak w sprawie niniejszej) nie można pominąć zasady zawartej w art. 21 ust. 2 Konstytucji, która uzależnia dopuszczalność takiego działania od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania. W świetle postanowień Konstytucji, pod pojęciem "słusznego odszkodowania" należy rozumieć odszkodowanie sprawiedliwe, czyli ekwiwalentne. Nie podlega zatem wątpliwości, że operat szacunkowy jako zasadniczy materiał, który daje podstawę do ustalenia odszkodowania w wyliczonej w nim wysokości, winien być sporządzony w sposób rzetelny.

Sąd Wojewódzki wskazał, że to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie, obowiązek oceny wiarygodności sporządzonego operatu szacunkowego. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość tegoż operatu. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego, bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi zatem opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również winien ocenić, czy jest on logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać od autora operatu stosownych wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny.

Sąd Wojewódzki wskazał, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy oceniony został przez organy obu instancji jako prawidłowy. Tymczasem Sąd pierwszej instancji powziął znaczące wątpliwości w tym zakresie.

Za uzasadniony Sąd ten uznał zarzut skargi dotyczący określenia szerokości stref ochronnych. Strefy te w operacie zostały ustalone przez rzeczoznawcę wokół linii energetycznej jako obszar o szerokości 14,5 m. Rzeczoznawca w tym zakresie swoje stanowisko oparła na opinii biegłego sądowego, który tymczasem bazował na informacjach uzyskanych od przedstawiciela gestora sieci. Jednocześnie biegła napisała, że strefa o szerokości 14,5 m jest zgodna z przepisami prawa z roku 1982 i powołała zarządzenie wydane na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1980 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym szkodliwym dla ludzi i środowiska (Dz. U. nr 25, poz. 101 ze zm.). Rzeczoznawca poza powołaniem się na opinię innego biegłego i wskazaniem podstawy prawnej, nie wyjaśnił, w jaki sposób ustalono szerokość strefy ochronnej. Sąd ten wskazał, że wprawdzie w załączniku do powołanego rozporządzenia znajduje się sposób obliczenia stref ochronnych, ale jest on uzależniony od częstotliwości promieniowania, którego wartość z akt administracyjnych nie wynika. Nadto w rozporządzeniu stanowi się o dwóch rodzajach stref – pierwszego i drugiego stopnia – tymczasem nie wiadomo, z którą z tych stref mamy do czynienia w sprawie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, tak określona szerokość stref ochronnych nie znajduje swojego uzasadnienia, co jednak umknęło uwadze organów administracji, które zobligowane były do oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie. Strona skarżąca na etapie postępowania administracyjnego kwestionowała zapisy operatu dotyczące szerokości stref ochronnych, uznając, że strefa o szerokości 14,5 m jest zawyżona. Organ pierwszej instancji, odnosząc się do powołanego zarzutu strony skarżącej, wskazał na pozycję rzeczoznawcy w trakcie postępowania (osoba zaufania publicznego posiadająca wiedzę specjalistyczną) i wyjaśnił, że zagadnienie z tego zakresu należy do kategorii wiadomości specjalnych, które posiada biegły. Organ odwoławczy także ograniczył się w tym zakresie jedynie do krótkiej wzmianki, że w tym zakresie podziela stanowisko organu pierwszej instancji oraz stanowisko rzeczoznawcy majątkowego. Sąd Wojewódzki wskazał, że rolą organu, jak i sądu jest podjęcie działań w celu weryfikowania poszczególnych wniosków biegłego, które przekładają się na wartość nieruchomości, szczególnie w obliczu zarzutów strony dotyczących tych kwestii. Wskazał, że tok rozumowania rzeczoznawcy powinien być przedstawiony w operacie w sposób zrozumiały, logiczny i czytelny a stawiane tezy winny mieć swoje racjonalne wytłumaczenie. W ocenie tego Sądu, sporządzony w sprawie operat przygotowany nie spełnia ww. wymagań. Sąd wskazał, że w toku postępowania administracyjnego strona skarżąca podnosiła zarzut dotyczący zawyżenia szerokości stref ochronnych. Organy kwestii tej jednak nie wyjaśniły, co uzasadnia zdaniem tego Sądu przyjęcie, że w sprawie naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 K.p.a.

Rozważając prawidłowość ustalenia przez organy kręgu osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w treści decyzji Naczelnika Dzielnicy z dnia [...] listopada 1982 r. o zezwoleniu na przeprowadzenie robót budowlanych związanych z budową napowietrznej linii energetycznej, jako właściciel działek nr [...] został wskazany S. K. Tymczasem organ pierwszej instancji ustalił, że w dacie wydania zezwolenia nieruchomość stanowiła współwłasność ustawową małżeńską W. i S. małżonków K., co jednak nie znajduje poparcia w aktach administracyjnych. W tej sytuacji Sąd Wojewódzki zakwestionował dokonany podział sumy odszkodowania. Wskazał, że gdyby – jak wskazuje organ – właścicielami nieruchomości w dacie wydania zezwolenia na wykonanie napowietrznej linii energetycznej byli małżonkowie na zasadzie współwłasności, to w tym zezwoleniu oboje małżonkowie powinni być wskazani jako adresaci decyzji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w świetle załączonych do akt administracyjnych dokumentów, ustalenie w decyzji pierwszej instancji części odszkodowania należnego W. K. nie znajduje swojego uzasadnienia. Sąd Wojewódzki wskazał, że z wnioskiem o wypłatę odszkodowania do organu pierwszej instancji zwróciła się D. K., A. J. i W. J. Spadkobiercami S. K. jest żona – W. K. w części ½ oraz córki – A. K. (obecnie Jedynak), B. K. (obecnie L.) oraz D. K., każda po ¼ części. W. K. i B. L. nie złożyły wniosku o wypłatę odszkodowania. Organ jednak w toku postępowania skierował do tych osób w dniu 13 lutego 2013 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania i powiadomił je także, że zostały uznane za strony postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Tymczasem w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego chęć uzyskania przez te osoby odszkodowania. Brak też jakiegokolwiek oświadczenia o przyłączeniu się przez te osoby do wniosku wszczynającego postępowanie. Wobec tego Sąd Wojewódzki zakwestionował ustalenie, że odszkodowanie przysługuje również W. K. i B. L. Wskazał, że organ w tym zakresie działał z urzędu, podczas gdy postępowanie w sprawie roszczeń odszkodowawczych może być prowadzone tylko na wniosek.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie jest też należycie wyjaśniona, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., kwestia odmowy przyznania odszkodowania W. J., jako obecnemu współwłaścicielowi nieruchomości.

W tej sytuacji Sąd Wojewódzkie uznał, że organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji. Sąd ten zobowiązał organy, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy podjęły działania mające na celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości zgodnie z zaleceniami zawartymi w motywach wyroku.

Sąd Wojewódzki nie uznał zarzutu skargi, że roszczenie o wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem na części nieruchomości linii napowietrznej uległo przedawnieniu. Sąd ten w tym zakresie podzielił pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 874/08, iż do roszczeń odszkodowawczych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania przepisy o przedawnieniu roszczeń zawarte w Kodeksie cywilnym. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uprawnienia majątkowe w prawie cywilnym ulegają przedawnieniu zgodnie z art. 117 § 1 K.c., jednak uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wtedy, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę.

Sąd Wojewódzki nie podzielił zarzutu strony skarżącej, że nie jest ona podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, ponieważ, jak twierdzi, nie jest następcą prawnym ówczesnego inwestora, czyli Z. Łódź – Miasto. Sąd w tym zakresie podzielił stanowisko organów administracji obszernie i dokładnie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał, że zgodnie z art. 132 ust. 6 u.g.n., do zapłaty odszkodowania zobowiązana jest osoba lub jednostka organizacyjna, która uzyskała zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Takim podmiotem wówczas był gestor sieci, zatem zobligowany do zapłaty odszkodowania z tego tytułu jest następca prawny ówczesnego inwestora, czyli obecny gestor sieci, a takim niewątpliwie, zdaniem teto Sądu, jest strona skarżąca. Sąd ten wskazał, że następstwo prawne zostało przez organy w sposób prawidłowy wykazane.

Mając powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki orzekł jak punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a. W punkcie drugim wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, a w punkcie trzecim wyroku orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. S.A. Oddział Łódź – Miasto. Wyrok zaskarżyła w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 36 w zw. z art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości z 12.03.1958 r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w związku z wywłaszczeniem dokonanym pod rządami ustawy z 1958 r. na podstawie art. 35 tej ustawy właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, podczas gdy ono nie przysługuje w świetle art. 36 ustawy określającej wąski zakres roszczeń odszkodowawczych;

- art. 128 ust. 4 w zw. z art. 233 i 216 u.g.n. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że znajduje on zastosowanie do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie dokonane w trybie art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości z 1958 r., podczas gdy art. 128 ust. 4 u.g.n. nie znajduje w sprawie zastosowania;

- art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że:

- znajduje on zastosowanie do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie dokonane w trybie art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości z 1958 r., podczas gdy nie znajduje w sprawie zastosowania,

- Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej jest legitymowany do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu za obniżenie wartości nieruchomości, podczas, gdy przepis art. 36 ustawy z 1958 r. - obowiązujący w dacie wywłaszczenia nie przewidywał prawa jego ustalenia;

- art. 132 ust. 5 i 6 u.g.n. w zw. art. 128 K.c. (obowiązującego do 01.02.1989 r.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że obowiązek wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dokonane w okresie jednolitej własności państwowej obciąża skarżącego, a nie Skarb Państwa;

- art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 117 i 118 K.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów o przyznaniu odszkodowania, tj. z pominięciem przepisów kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczenia i przyjęcie, że roszczenie odszkodowawcze przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami w związku z wywłaszczeniem nie podlegają przedawnieniu na zasadach ogólnych o przedawnieniu określonych w kodeksie cywilnym;

- art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że:

- roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia wynika z prawa administracyjnego, podczas gdy wynika ono wprost z Konstytucji,

- roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nie podlega przedawnieniu, podczas gdy Konstytucja, która statuuje ww. roszczenie wskazuje wprost te roszczenia, które nie ulegają przedawnieniu, co przemawia za przyjęciem cywilistycznej konstrukcji odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia oraz stosowania reguł przedawnienia ww. roszczeń z kodeksu cywilnego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej wraz innym prawnym uzasadnieniem w takim zakresie, w jakim uzasadnienie Sądu I instancji nie odpowiada prawu oraz o zasądzenie od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Sądem II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że w sprawie o odszkodowanie dotyczące wywłaszczenia dokonanego pod rządami ustawy z 12.03.1958 r. stosuje się ustawę z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto Sąd ten niesłusznie nie uwzględnił zarzutów skarżącej dotyczących przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem na części nieruchomości linii napowietrznej. Analogicznie skarżąca uznaje uzasadnienie wyroku Sądu I instancji za nieprawidłowe w tej części, w której Sąd I instancji nie podzielił zarzutu, że przedsiębiorstwo energetyczne nie jest podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, a jeśli już, to Skarb Państwa. Zaskarżenie decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...].12.2013 r. mogło w ocenie skarżącej prowadzić tylko, co uczynił Sąd I instancji, do uchylenia decyzji organów administracji obu instancji oraz do rozstrzygnięcia jak w pkt. 2 i 3 wyroku, co powoduje, że sentencja orzeczenia odpowiada prawu, jednak błędna pozostaje część uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w zakresie nieuwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że wskazany w decyzji wywłaszczeniowej art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r., stanowiący podstawę do posadowienia urządzeń energetycznych na ww. nieruchomości przewidywał szczególny rodzaj wywłaszczenia. Nie łączyło się ono z obowiązkiem wypłaty odszkodowania, za wyjątkiem wyrównania strat wynikłych bezpośrednio z wykonania decyzji, bądź też związanych ze stratami w zasiewach, uprawach i plonach. Tak określony, wąski zakres roszczeń odszkodowawczych wypływa wprost z treści art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości z [...].03.1958 r. Skoro tak, to zakres ewentualnego odszkodowania należnego stronie zakreśla art. 36, tworzący zamknięty katalog roszczeń, w którym nie mieści się roszczenie o odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że ani art. 35, ani art. 36 ustawy z 1958 r. nie mają swoich odpowiedników w ustawie o gospodarce nieruchomościami, zatem nie sposób uznać, że w niniejszej sprawie na zasadzie art. 233 u.g.n. zastosowanie znajdzie art. 128 ust 4 odnoszący się do wywłaszczenia i odszkodowania na zasadach ogólnych. Podniesiono, że zgodnie z art. 233 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Analogicznie stanowił art. 96 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne o ustalenie odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości zostało wszczęte w 2012 r. a decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna w 1982 r. Zatem na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. (czy poprzedzającej ją ustawy z 1985 r.) nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne uzasadniające stosowanie do toczącego się postępowania przepisów ustawy z 1997 r., czy przepisów ustawy z 1985 r.

Ponadto, art. 216 u.g.n. wskazuje, w jakim zakresie stosuje się jej przepisy działu III rozdział 6 do nabycia nieruchomości na podstawie ustawy z 1958 r., ale nie wymienia wśród nich roszczeń z art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, zaś przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. nie znajduje się w dziale III rozdział 6 ustawy. W świetle powyższego, przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, w tym jej art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 ustawy, nie mogą zdaniem skarżącej kasacyjnie znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Z powyższego wynika, że obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości prowadzenia postępowania dotyczącego odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na podstawie ustawy z 1958 r.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył art. 132 ust. 5 i 6 u.g.n., gdyż na dzień wydania decyzji zezwalającej na przeprowadzenie inwestycji liniowej, tj. na dzień [...].11.1982 r., Z. nie stanowił samodzielnego podmiotu prawa, był jednostką organizacyjną w strukturze Przedsiębiorstwa Państwowego pod nazwą Zakłady E., to zaś stanowiło własność państwową. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w tym zakresie przedstawiła w odwołaniu szczegółową argumentację oraz dowody w sprawie. Podniosła, że zgodnie z zasadą jednolitej własności państwowej obowiązującą do 01.02.1989 r., określoną w art. 128 K.c, zezwolenie dla Z. zostało w istocie wydane na rzecz podmiotu prawa określonego jako Skarbu Państwa. Wobec powyższego, skoro art. 132 ust. 5 i 6 u.g.n. obciąża obowiązkiem wypłaty odszkodowania związanego z wywłaszczeniem Starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarb Państwa, oraz odpowiednio osobę, która uzyskała zezwolenie na przeprowadzenie urządzeń przesyłowych, ewentualne odszkodowanie przysługuje od Skarbu Państwa, a nie od P S.A. Oddział Łódź - Miasto.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli D. K., A. J. oraz W. J., wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w wyniku wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli wadliwe uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna rozpoznawana w niniejszej sprawie powołała się wyłącznie na naruszenie prawa materialnego. Przytoczone na jej poparcie zarzuty w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są trafne.

Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że wniosek o ustalenie odszkodowania złożony został pod rządami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: u.g.n. Zasadniczo zatem na gruncie jej przepisów należało poszukiwać oparcia materialnoprawnego dla tego żądania. Wywodzone ono było ze skutków decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź Śródmieście z dnia [...].11.1982 r. zezwalającej Z. na przeprowadzenie robót związanych z budową linii energetycznej 110 kV "Janów – Koluszki" m. in. na nieruchomości przy ul. K. Zezwolenie zostało wydane na podstawie art. 35 i art. 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W pewnym uproszczeniu można stwierdzić, że przepis art. 35 ust. 1 tej ustawy odpowiada w swej treści (przynajmniej w istotnym dla sprawy zakresie) przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. (tak też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 lutego 2009 r., sygn. akt II CSK 394/08, LEX nr 491553). W takim wypadku przepisy obu przywołanych ustaw przewidują odszkodowanie za: straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 (p. art. 36 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.), albo szkody powstałe wskutek zdarzeń, o jakich mowa w art. 120 i 124-126 (p. art. 128 ust. 4 u.g.n.). Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. rozróżniała w ramach odszkodowania za straty (a więc już nie za utracone korzyści, bo stratami jest tu rzeczywiście poniesiony uszczerbek majątkowy), odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach, które winno być ustalone w przeciągu 30 dni od zgłoszenia wniosku o odszkodowanie, a roszczenie to przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że Zakład E. w ramach wzajemnego porozumienia wypłacił odszkodowanie za zniszczenia naniesień roślinnych dokonane w trakcie robót związanych z budową napowietrznej linii energetycznej. Odszkodowanie to nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Wnioskodawcy domagali się w niniejszej sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem na części tejże nieruchomości linii napowietrznej 110 kV.

Treść zatem żądania należało rozważyć poprzez pryzmat przesłanek z art. 128 ust. 4 obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przewiduje odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód (a więc w pełnym zakresie rzeczywistych strat i utraconych korzyści) oraz wartości odpowiadającej zmniejszeniu wartości nieruchomości. Poza sporem jest, że takiego odszkodowania dotychczasowy właściciel i jego spadkobiercy nie otrzymali, ale też go nie żądali wcześniej. Niepodobna przeto twierdzić, że w sprawie zostało wszczęte postępowanie przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co skutkowałoby zastosowaniem jej przepisów na mocy art. 233. W przepisie tym chodzi o postępowanie w sprawie administracyjnej w znaczeniu procesowym, skoro mowa jest o wydaniu decyzji ostatecznej. Brak jest też innych przepisów przejściowych, na mocy których można byłoby zastosować normę z art. 128 ust. 4 tej ustawy. W szczególności, z uwagi na zakres regulacji dotyczącej wyłącznie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie sposób odwołać się w tym zakresie do przepisu art. 216 u.g.n., pomijając nawet tę okoliczność, że w ust. 1 obejmuje on wyłącznie art. 6 i art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Rozpatrując wniosek, należało mieć na względzie, co trafnie przyjęły organy rozpatrujące sprawę oraz Sąd pierwszej instancji, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji publicznej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 120 i art. 124 -126 tej ustawy, gdyż odszkodowanie, o jakim w nim mowa, wynikać może zarówno z przepisu art. 128 ust. 1, jak i art. 128 ust. 4 tej ustawy. Co prawda ustawa rozróżnia pozbawienie praw (art. 129 ust. 5 pkt 3), wywłaszczenie (art. 128 ust. 1), zdarzenia, o których mowa w art. 120 i 124 - 126 (art. 128 ust. 4), wreszcie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1), jednak nie kolidują one tu ze sobą, a sformułowanie "pozbawienie praw" nie oznacza tylko całkowitego wyzucia z prawa własności ale mieści w sobie również ograniczenie wynikających zeń uprawnień. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 (zawartego w rozdziale "Wywłaszczanie nieruchomości") tej ustawy należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególnie na gruncie obecnych rozważań. W poprzednim stanie prawnym uznawano podobnie dowodząc, że umieszczenie przepisu art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. w rozdziale 5 "Szczególny tryb wywłaszczenia" nakazywało uznanie go za przepis szczególny w stosunku do przepisów regulujących wywłaszczenie polegające na całkowitym odjęciu prawa własności (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 954/07, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wątpliwość wynikającą z uregulowania w art. 129 ust. 5 pkt 1 omawianej ustawy kwestii odszkodowania z tytułu ograniczenia praw na podstawie art. 124-126, należy rozwiać stwierdzeniem, że dotyczy on tylko tych wymienionych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 innych przypadków, skoro nie ogranicza jego zastosowania. Należy do tego zakresu sytuacja występująca w niniejszej sprawie, w której - mimo obowiązku ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia praw (tu ograniczenia prawa własności) - tego nie uczyniono. Godzi się bowiem opowiedzieć za koniecznością przestrzegania, wynikającego z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, uprawnienia i obowiązku wypłaty odszkodowania za nie tylko wywłaszczenie, ale i inne wypadki ograniczenia prawa własności, bo w każdym z nich dochodzi do naruszenia, chronionej przepisem art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, własności. Jeżeli zatem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności właścicielom przedmiotowej nieruchomości, jaką przywołać można z racji reguły nakazującej stosowanie przepisów obowiązujących w dniu zdarzenia, którego dotyczą, zwłaszcza w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II CSK 457/06, LEX nr 339717, chociaż dopuścił stosowanie art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości objętych decyzją wydaną w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.), jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, to niepodobna bronić poglądu o jego nieprzysługiwaniu. Podobne stanowisko zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do odszkodowania za wywłaszczenie w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192) w wyrokach z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 397/11, z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1111/08, publ. jw.). Obecny skład tego Sądu je podziela, nie znajdując podstaw do przyjęcia odmiennego stanowiska zaprezentowanego w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 624/11, jak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 260/06 (publ. jw.).

Wskazać należy, że stosowanie tzw. nowych przepisów do tzw. starych stanów faktycznych jest różnorodnie ujmowane w orzecznictwie i doktrynie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za dopuszczalnością zastosowania w niniejszej sprawie aktualnie obowiązującej ustawy do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie. Objęte nią uprawnienie nie zostało bowiem skonsumowane wcześniej, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (ostateczną decyzją). Zważyć należy, że nowa ustawa może ingerować w dawniej powstałe stosunki prawne, przy czym tylko skutki zdarzeń prawnych ocenia się na podstawie norm obowiązujących z daty zdarzenia (p. S. Grzybowski w: Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1978 r., str. 65-66). W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Rozróżnić bowiem należy retrospektywność (nowe przepisy regulują też stany wcześniejsze, ale otwarte, w toku, niezakończone ostatecznie) oraz retroaktywność przepisów (oddziaływanie wsteczne na stany wcześniejsze, lecz zamknięte, czyli zakończone - załatwione). Oznacza to konieczność ustalenia odszkodowania według reguł uwzględniających obecnie obowiązujące przepisy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z dnia: 19 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 582/12, 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 938/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 374/12, publ. jw.). Ten kierunek wykładni orzekający w sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela. Nietrafny jest zatem podniesiony w skardze kasacyjnej pogląd o braku materialnoprawnych podstaw do rozpatrzenia żądania odszkodowania z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości wskutek zdarzeń, które wystąpiły pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 117 i 118 K.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów o przyznaniu odszkodowania, tj. z pominięciem przepisów kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczenia i przyjęcie, że roszczenie odszkodowawcze przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami w związku z wywłaszczeniem nie podlegają przedawnieniu na zasadach ogólnych o przedawnieniu określonych w kodeksie cywilnym, zważyć należy, że generalnie prawo administracyjne nie przewiduje instytucji przedawnienia, jakie jest zasadą w wprawie cywilnym. Przedawnienie na gruncie prawa administracyjnego istnieje tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie to regulują. Brak jest przeto podstaw do konstruowania przedawnienia żądania zgłoszonego w niniejszej sprawie, które nie dotyczy przedawniającego się roszczenia sprecyzowanego w trybie art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Charakter dochodzonego prawa nie wykazuje przy tym cech cywilistycznych. W licznych swoich wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odszkodowanie należne za odebranie w sposób władczy, a przez to mający charakter publicznoprawny, prawa własności nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny, jako zobowiązanie podmiotu publicznoprawnego wobec właściciela nieruchomości za pozbawienie go własności nieruchomości z mocy samego prawa (p. wyrok NSA z 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 335/08, ONSAiWSA 2010, nr 4, poz. 72). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, mimo że omawiane odszkodowanie ma wymiar majątkowy i jest należne za odebranie prawa własności, jako prawa o charakterze cywilnoprawnym, to jednak nie można przypisać temu odszkodowaniu cech cywilnoprawnych. Źródłem jego powstania nie jest bowiem czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz zdarzenie publicznoprawne powstające w wyniku wydania decyzji administracyjnej, jako czynności o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym) (p. wyrok NSA z 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 335/08, podobnie uchwała składu 7 sędziów NSA z 20 maja 2010 r., sygn. I OPS 14/09 oraz wyrok NSA z 17 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 874/08, Lexis.pl nr 2288963).

Argumentem przemawiającymi za publicznoprawnym charakterem odszkodowania jest też to, że przejście własności (obniżenie jej wartości z przyczyn, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., czy przyczyn, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.) następuje na skutek decyzji, a więc działania o charakterze publicznoprawnym, pomijającego wolę dotychczasowych właścicieli, natomiast odszkodowanie ma w tym przypadku charakter akcesoryjny, niesamodzielny, pozostający w relacji zależności o charakterze wynikowym wobec administracyjnoprawnego sposobu odebrania własności działek. Poza tym strony stosunku odszkodowawczego nie pozostają ze sobą w pozycji równorzędnej, nie mają bowiem wpływu na powstanie zdarzenia publicznoprawnego, którego skutkiem jest odjęcie prawa własności nieruchomości, ani tym bardziej na stosunek odszkodowawczy będący jego konsekwencją (p. wyrok NSA z 17 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 874/08, Lexis.pl nr 2288963). Dodatkowym argumentem przywołanym na poparcie twierdzenia o publicznoprawnym charakterze tego odszkodowania jest to, że kwestie odszkodowania są uregulowane kompleksowo w u.g.n., a jedynie w art. 132 wskazuje się, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, a zatem a contrario pozostałych przepisów Kodeksu cywilnego się nie stosuje (wyrok NSA z 6 lutego 2009 r., I OSK 335/08, ONSAiWSA 2010, nr 4, poz. 72; podobnie uchwała składu 7 sędziów NSA z 20 maja 2010 r., I OPS 14/09, ONSAiWSA 2010, nr 4, poz. 55, oraz wyrok NSA z 17 czerwca 2009 r., I OSK 874/08, Lexis.pl nr 2288963).

W świetle powyższego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należało za nieusprawiedliwione. Skarga kasacyjna podlegała zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.