Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2871/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

L. D. złożył wniosek z dnia [...] stycznia 2005 r. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Uzasadnił go bardzo złą sytuacją finansową, pomimo podejmowanych prób, nie ulegającą zmianie. Wyjaśnił, że jest bezrobotnym, a jego i 6-letnią córkę utrzymuje żona pracująca na - etatu, uzyskująca wynagrodzenie w kwocie 412 zł brutto. Większość czynszu za mieszkanie pokrywa Urząd Miasta. Skarżący podniósł też, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza zbankrutowała, co pociągnęło za sobą także inne długi np. wobec Urzędu Skarbowego.

Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Zakład") odmówił Skarżącemu umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy za grudzień 1998 r. oraz składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od stycznia do grudnia 2000 r. Decyzją objęto także odsetki od tych należności oraz koszty upomnienia. Łączna kwota należności to 12.665,68 zł.

Zakład wyjaśnił, że w okresie od 10 lutego 1992 r. do 30 grudnia 2001 r. Skarżący prowadził działalność handlową. Zaległości z tytułu składek powstały w okresie od sierpnia do grudnia 1998 r. W latach 1994-2000 prowadzono egzekucję tych należności, przy czym większość z nich spłacona została przez Skarżącego w układzie ratalnym. Naczelnik Urzędu Skarbowego wciąż prowadzi postępowanie egzekucyjne obejmujące należności za grudzień 1998 r.

W toku postępowania ustalono, że od 1 lutego 2005 r. Skarżący jest zarejestrowany jako bezrobotny, bez prawa do zasiłku. Jego żona uzyskuje dochód z wynagrodzenia za pracę w kwocie 412 zł. Skarżący otrzymuje też zasiłek rodziny w kwocie 43 zł. Wraz z żoną i córką mieszka w mieszkaniu będącym własnością rodziców, którzy w większości pokrywają koszty jego utrzymania. Skarżący korzysta z dodatku mieszkaniowego w kwocie 213,11 zł. Zakład przedstawił także stan zadłużenia Skarżącego wobec innych podmiotów.

Wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 i 3 z zastrzeżeniem ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Nieściągalność ta w odniesieniu do należności Skarżącego nie może być stwierdzona z uwagi na prowadzenie postępowania egzekucyjnego.

Zakład podniósł, że należności z tytułu składek przedawniają się po upływie 10 lat (art. 24 ust. 4 u.s.u.s.). W związku z tym, uwzględniając możliwość zmiany sytuacji Skarżącego w przyszłości, uznał umorzenie należności za przedwczesne. Wyjaśnił przy tym, że nie wykorzystał jeszcze wszystkich możliwości zaspokojenia roszczeń.

W ocenie Zakładu w sprawie nie zachodzą również przesłanki umorzenia określone w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365).

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że pomimo nie zawsze dodatnich wyników jego działalności, starał się spłacać zadłużenia wobec Zakładu, na co dowodem jest realizacja układów ratalnych. Sytuacja gospodarcza kraju w 2000 r. doprowadziła go do utraty płynności finansowej, a powstałe w związku z tym zadłużenie dotyczyło również innych podmiotów. Wyjaśnił, że poszukiwał i wciąż poszukuje pracy, która pozwoli mu samodzielnie utrzymać rodzinę. Zdaje też sobie sprawę ze skutków umorzenia dla przyszłej emerytury. Skarżący podkreślił, że jego sytuacja finansowa nie uległa zmianie.

Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Prezes Zakładu") zaskarżoną decyzje utrzymał w mocy.

W jego ocenie argumenty Skarżącego nie ujawniają nowych dowodów ani okoliczności. Brak jest zatem podstaw do zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia. Prezes Zakładu za istotny uznał fakt prowadzenia egzekucji oraz przysługujące Zakładowi prawo dochodzenia zadłużenia przez 10 lat. Zwrócił też uwagę, że działalność gospodarcza jest działalnością profesjonalną, a Zakład nie może przejmować ryzyka nieudanych przedsięwzięć podmiotów gospodarczych. Ryzyko to ciąży zawsze na płatniku, który winien szukać możliwości rozwiązania swojej sytuacji finansowej bez udziału Zakładu.

Na decyzję powyższą Skarżący złożył skargę.

Wniósł o wnikliwe rozpatrzenie jego wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek. Stwierdził, że jego sytuacja finansowa nie ulegała poprawie i nic nie wskazuje, że poprawie ulegnie. Za poniżające Skarżący uznał stwierdzenie Prezesa Zakładu o przejmowaniu przez Zakład ryzyka nieudanych przedsięwzięć. Nigdy bowiem nie chciał działać na swoją szkodę, a tym bardziej szkodę Zakładu lub Państwa.

Skarżący podniósł, że Zakład nie przestrzega terminów rozpatrzenia wniosków. Powołał się ustalenia komornika poczynione w czerwcu i wrześniu 2005 r., nie precyzując ich jednakże.

Stwierdził, że jego sytuacja finansowa powoduje dodatkowe konflikty rodzinne i w otoczeniu, a także odbija się na jego psychice i zdrowiu emocjonalnym.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi.

Skarżący złożył pismo procesowe z dnia [...] listopada 2005 r., w którym wyraził pogląd, że przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie zapoznano się z całością dokumentacji. Powołał się na odpowiedź na skargę z dnia 21 października 2005 r. i wyjaśnił, że w dniu [...] października 2005 r. Urząd Skarbowy w G. umorzył postępowanie egzekucyjne. Skarżący dołączył również wezwanie z [...] października 2005 r. do stawienia się celem uzgodnienia formy spłaty długu oraz przedłożenia dokumentów obrazujących jego sytuację ekonomiczno-finansową, pod rygorem skierowania do Sądu Grodzkiego wniosku o ukaranie. Skarżący podniósł, że uczyniono to przed wyrokiem Sądu w niniejszej sprawie, a żądaną dokumentacją Zakład już dysponuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Przepisy zaś, między innymi o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.).

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365).

Wyjaśnić należy, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy sprawiedliwości.

Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.).

Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego.

Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie niniejszej organy orzekające przyjęły, iż przesłanki umorzenia, zarówno wymienione w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. - nie występują. Stanowiska swojego jednakże nie uzasadniły w sposób należyty.

Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie może być uznane za wyczerpujące.

W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące, uzasadnienie ograniczające się w istocie do stwierdzenia, że argumenty Skarżącego nie ujawniają nowych dowodów i okoliczności, powołania się na fakt prowadzenia egzekucji należności i termin przedawnienia należności, a także stwierdzenie, że Zakład nie może przejmować ryzyka nieudanych przedsięwzięć. Nie odniesiono się zatem do indywidualnej sytuacji Skarżącego, opisanej przez niego w składanych wnioskach.

Okoliczność, że strona nie przedstawiła nowych okoliczności, czy też dowodów nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu I instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy w tym konkretnym stanie faktycznym organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. W ocenie Sądu jednakże niedopuszczalne jest czynienie stronie zarzutu, iż składając w postępowaniu instancyjnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiła nowych dowodów lub nie wskazała nowych okoliczności.

Sąd zważył również, iż organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie umożliwił Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązał się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym.

W niniejszej sprawie obowiązek ten nie został dopełniony. Oznacza to, że Skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim.

To, czy strona skorzysta z prawa przysługującego jej na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa, czego organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie uczynił.

Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez organy z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. ma wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nich okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy Prezes Zakładu, jako organ ponownie rozpatrujący sprawę, dokonywał ustaleń faktycznych, prowadząc uzupełniające postępowanie dowodowe. Badano bowiem aktualny stan postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Skarżącego, o czym świadczy "adnotacja urzędowa" sporządzona w dniu 5 sierpnia 2005 r.

Niewykonanie przez organ obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może skutkować uchyleniem decyzji. Rzeczą Sądu jest ocena, czy w konkretnej sprawie takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. inne niż dające postawę wznowienia naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji lub postanowienia organu administracji tylko wtedy, gdy wpływ taki mieć mogło.

W sytuacji, gdy organ odwoławczy prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ocena ta musi prowadzić do wniosku, że niedopełnienie obowiązku określonego w art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, jeżeli nawet organ prowadzący postępowanie mógłby przypuszczać, że okoliczności, o których informacje uzyskał w toku uzupełniającego postępowania dowodowego znane są stronie, to nie oznacza to, że ma ona świadomość, iż będą one uwzględniane przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Natomiast organ I instancji, aczkolwiek zastosował się do art. 10 § 1 k.p.a., uczynił to w sposób niewłaściwy.

W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z dnia [...] marca 2005 r., w którym organ ten poinformował Skarżącego, że zakończone zostało postępowanie w sprawie rozpatrzenia jego wniosku i poinformował o przysługującym mu prawie wglądu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań w terminie 7 dni od daty jego otrzymania.

Jednakże, jak wynika z akt sprawy, postępowanie dowodowe nie było w tej dacie zakończone, o czym świadczą dokumenty opatrzone późniejszymi datami. Zakład w dniu [...] marca 2005 r. występował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z wnioskiem o udzielenie informacji o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Odpowiedź organu egzekucyjnego wpłynęła do Zakładu [...] kwietnia 2005 r.

Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Z tego względu nie można uznać przesłania Skarżącemu powyższego zawiadomienia właściwe wywiązanie się przez organ I instancji z obowiązków nałożonych tym przepisem.

Skarżący stwierdził, że organy orzekające nie przestrzegały terminów załatwienia spraw. Sąd potraktował to jako zarzut naruszenia art. 35 k.p.a., określającego terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Aczkolwiek organy nie zachowały terminów wskazanych tym przepisem, to nie miało to wpływu na wynik sprawy.

Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 10, art. 11, i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

Skarżący nie wnosił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.