Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 961/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej W. M. kwotę 200 (dwieście złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołań W. M. i M. G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej budynku mieszkalnego, utrzymał w mocy decyzję I instancji. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

D. i G. S. złożyli "Dokumentację projektową projektu rozbudowy nadbudowy i modernizacji istniejącego budynku mieszkalnego w miejscowości K., ul. B., dz. nr ew. [...]

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał G. i D. S. pozwolenie na budowę dla rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr ew. [...] w K.,

Odwołanie od tej decyzji złożyła M. G. i W. M. – właścicielki działki nr [...] graniczącej z ww. działką inwestycyjną - podnosząc, że odległość pomiędzy budynkami wynosi 3,70 m, a w projekcie jest wskazana odległość 4,20 m.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. znak: [...] utrzymuje w mocy ww. decyzję Wójta Gminy [...], podnosząc, że postępowaniu uzupełniającym dokonano pomiarów odległości pomiędzy budynkami, które wobec nierównoległego usytuowania budynków względem siebie wynosiły odpowiednio 3,96 m, 4,16 m i 3,74 m.

Skargę na ww. decyzję złożyli M. G. i W. M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 14 lipca 2004 r. oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania powyższej decyzji, a wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 36/04 uchylił powyższe decyzje Wójta Gminy [...] i Wojewody [...]. W uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie wskazał na liczne uchybienia, m. in. że wyrzeczenie decyzji I instancji jest zawężone w stosunku do uzasadnienia zatwierdzonego projektu budowlanego, gdzie wskazano także wyburzenie części dobudowanej garażu i zastąpienie jej wiatą węższą, a tymczasem z uzasadnienia decyzji II instancji wynika, ze nad garażem zostanie wybudowane pomieszczenie gospodarcze. Zdaniem Sądu w świetle powyższego brak jest prawidłowo zatytułowanego projektu budowlanego.

W międzyczasie W. M. i M. G. złożyły wniosek o zbadanie legalności rozbudowy i nadbudowy ww. budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej : "PINB w O.") decyzją z dnia [...] marca 2005 r. znak: [...] umorzył omawiane postępowanie administracyjne w sprawie legalności ww. rozbudowy i nadbudowy omawianego budynku, wskazując, że w obrocie prawnym jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę.

Po ww. wyroku WSA w Krakowie Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia występujących w projekcie nieprawidłowości. Wobec nieusunięcia w terminie braków projektu, Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2007 r. znak: [...] odmówił zatwierdzenia ww. projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, tj. rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego.

W. M. i M. G. pismami z dnia [...] listopada 2012 r. i [...] stycznia 2014 r. poinformowały PINB w O., że w świetle ww. wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2007, zasadne jest wydanie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, tj. nadbudowanego garażu.

PINB w O. w dniu [...] maja 2014 r. wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy rozbudowie i nadbudowie omawianego budynku. W dniu [...] marca 2014 r. przeprowadzono oględziny omawianego budynku.

W skierowanym do PINB w O. piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. W. M. wskazała, ze zgodnie z projektem budowlanym przebudowa garażu miała polegać na jego wyburzeniu i wybudowaniu węższej wiaty garażowej, a tymczasem nastąpiła przebudowa garażu wraz z dokonaniem nad nim nadbudowy budynku mieszkalnego.

PINB w O. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej ww. budynku mieszkalnego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dokumentacja powykonawcza winna odpowiadać wymogom projektu budowlanego i zawierać inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania w sprawie, a następnie - odwołując się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych - wskazał, że roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie zostały wykonane przez inwestorów w czasie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę i podkreślił, że w sytuacji, w której inwestor prowadził roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, istnieje obiekt budowlany, co do którego nie ma żadnych dokumentów. PINB stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym jest nałożenie na inwestora obowiązku "wykonania dokumentacji, która będzie obrazowała rozwiązania projektowe zastosowane przy budowie przedmiotowego obiektu.".

Inwestorzy złożyli dokumentację, a PINB w O., na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b., decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] stwierdził wykonanie przez inwestorów obowiązku nałożonego ww. decyzją z dnia [...] lipca 2014. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowanie miał art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

Po rozpoznaniu odwołania W. M. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] uchyla ww. decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania.

Skargi na tą decyzję składają M. G. i W. M.. WSA w Krakowie wyrokiem z 25 stycznia 2017 r. sygn.. akt II SA/Kr 1197/16 oddala skargę W. M.. Skarga M. G. zostaje odrzucona ze względu na brak wpisu.

PINB w O. postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. nakłada na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym poprzez dostosowanie projektu budowlanego do wymogów stawianych projektom budowlanym.

Inwestorzy złożyli dokumentację i decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] PINB w O. na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na inwestorów decyzją PINB w O. z dnia [...] lipca 2014r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2018. W. M. i M. G. złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w O. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] jako wydanej z rażącym naruszenie prawa.

We wniosku postawiono następujące zarzuty

- błędne uznanie, że roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową przedmiotowego budynku zostały wykonane w okresie funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w dniu [...] lipca 2003 roku przez Wójta Gminy [...] i nie odbiegały w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę, podczas gdy przedmiotowa decyzja dotyczyła wyłącznie rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, tym samym przebudowa garażu odbyła się bez wymaganego pozwolenia na budowę, co rażąco narusza przepisy ustawy - Prawo budowlane; w miarę upływu czasu w różnorakich postępowaniach administracyjnych i w różnych decyzjach mających na celu legalizację nadbudowanego budynku mieszkalnego w treść dokumentów w niniejszej sprawie została " wciśnięta" nadbudowa garażu również w celu jego zalegalizowania. W decyzji o unieważnienie której wnosimy garaż pojawił się bezprawnie z naruszeniem prawa;

- błędne uznanie, że przedstawienie przez inwestorów dokumentacji powykonawczej budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...] jest wystarczające do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy istniejący budynek narusza: przepisy prawa budowlanego, w tym normy techniczne; przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego);

- błędne uznanie, że dokumentacja powykonawcza dostarczona przez stronę spełnia wymagania ochrony środowiska oraz, że architektura budynku odpowiada wymogom obowiązującym na terenie Zespołu [...], a to naruszenie Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;

- zatwierdzenie przebudowy i rozbudowy przedmiotowej nieruchomości której część znajduje się na terenie ograniczonym linią rozgraniczającą drogi nastąpiło bez uzyskania pisemnej zgody zarządcy drogi, a to z naruszeniem Uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2005 roku nr [...] ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...];

- brak wymaganego opracowania i ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia budynku, w sytuacji w której działka o numerze ewidencji gruntu [...] znajduje się na obszarze zagrożonym podtopieniami, a to naruszenie Uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2005 roku nr [...] ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...];

- zatwierdzenie przebudowy i rozbudowy przedmiotowej nieruchomości, której wysokość po przebudowie wynosi ponad 9 metrów, przez co jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a to naruszenie uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2005 roku nr [...] narusza normy zapewnienia dostępu światła innym obiektom;

- zatwierdzenie przebudowy i rozbudowy przedmiotowej nieruchomości pomimo niespełnienia warunku zachowania odległości 4 metrów do granicy sąsiadującej nieruchomości w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, a to naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- błędne przyjęciu, iż nadbudowany obiekt nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa oraz spełnia wymagania bezpieczeństwa przeciwpożarowego, w sytuacji gdy obiekt nie posiada ściany ognioodpornej, a od strony mojej nieruchomości w nadbudowanym obiekcie widoczne są pęknięcia biegnące od szczytu nadbudówki do fundamentów, a może i głębiej i stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa (powiększają się z czasem);

- pominięcie przez PINB faktycznej szerokości działki wynoszącej ponad 16 metrów plus przylegająca droga kilka metrów dla prawidłowego zastosowania przepisów a nie mniej jak 16 m co zostało przyjęte przez PINB na korzyść inwestorów .Tak istotna okoliczność w ogóle nie była brana pod uwagę przy wydaniu decyzji co jest rażącym naruszeniem prawa;

- niebadanie legalności posadowienia garażu istniejącego w dacie jego nadbudowy, co podkreślił WSA w Krakowie w ustnym uzasadnieniu w postępowaniu oddalającym naszą skargę na skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez PINB. Bez badania tego faktu nie można odnieść się do legalności nadbudowy;

- całkowite pominięcie przez PINB w O. faktu, że na inwestorów został już nałożony obowiązek dostarczenia dokumentacji z czego się nie wywiązali w latach poprzedzających;

- nierozpoznanie do dnia dzisiejszego i brak odpowiedzi na wniosek W. M. o rozbiórkę nadbudowanego garażu (w pierwotnym projekcie to miała być tylko wiata w miejsce pierwotnie wybudowanego garażu / złożony po roku 2007 a więc po wydaniu wyroku WSA w roku 2007;

- nierówne traktowanie stron tj. szczególna ochrona inwestorów G. i D. S. i niepodejmowanie żadnych działań mających na celu wyjaśnienie szczegółowe sprawy, do czego PINB jest zobowiązany z urzędu a wręcz wymienionym inwestorom pomoc w dążeniu do legalizacji obiektu , o którym to całym procesie inwestycyjnym wypowiedział się Sąd Administracyjny w Krakowie w roku 2007 bardzo negatywnie i uchylił i decyzję o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę;

- brak reakcji na pisma informujące, że po roku 2007 inwestorzy kontynuują prace budowlane pomimo wniosku o rozbiórkę nadbudowanego garażu i zapewnienia przez PINB wbrew oczywistym faktom że budowa była realizowana po roku 2007. PINB nie dostrzegł tak istotnego faktu ze kontynuacja budowy była bezprawna;

- zmuszanie wnioskodawczyń do zmiany stanowiska poprzez kontrolowanie dokonywanej przez nas zmiany pokrycia dachu i remontu komina w obrębie naszego budynku z wnioskiem o ukaranie ich grzywną i przesłuchiwaniem mnie na Policji w K.;

- przewlekłe postępowanie trwające od roku 2003 i do dzisiaj nie zakończone -15 lat;

- niewskazanie winnego przewlekłego postępowania i tłumaczeniem sprawy jako skomplikowanej pomimo upływu co najmniej 11 lat dla jej rozstrzygnięcia i nałożonego obowiązku wskazania winnego .

[...] Organ I instancji przyznał, że kwestia charakteru i zakresu obowiązków nakładanych na podstawie tego przepisu była rozmaicie interpretowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazywano, że w powyższej sytuacji należy stosować art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b i wzywać do dokumentacji powykonawczej. Dopiero taka dokumentacja powykonawcza zatem pozwala na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane, w tym wypadku budowa budynku, zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego, nie tylko więc zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi odnoszącymi się do sytuowania budynku na działce. Pozwala wreszcie na ocenę, czy nie zostały naruszone usprawiedliwione interesy osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu. Występuje także w orzecznictwie pogląd, że - zależności od okoliczności sprawy – odpowiednie zastosowanie powinien mieć art. 51 ust. 1 pkt 3 albo art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 p.b. Tym samym zdaniem [...] WINB powyższe oznacza, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że weryfikowana decyzja PINB w O. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego.

Ponadto zdaniem organu I instancji związany on jest wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1197/16, którym oddalono skargę na decyzję [...] WINB z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] uchylającą decyzję PINB w O. z dnia [...] marca 2015 r. stwierdzającą wykonanie przez inwestorów obowiązku nałożonego omawianą decyzją PINB z [...] lipca 2014 r.

Odnosząc się do zarzutów we wniosku o stwierdzenie nieważności organ podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie stanowi kolejnej instancji odwoławczej. Postępowanie to nie służy bowiem ponownemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a jedynie zbadaniu pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stąd w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych. [...] WINB podkreślił również, że zarzucane przez wnioskodawczynie, ewentualne uchybienia proceduralne, odnoszące się do przepisów zapewniających stronom czynny udział w postępowaniu (a zatem stanowiące przesłankę nie do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, lecz do ewentualnego wznowienia postępowania), nie mogły być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Pismami z dnia [...] września 2018 r. W. M. i M. G. złożyły odwołania od ww. decyzji. Powtórzyły argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Podniosły, że niedopuszczalne jest złożenie dokumentacji dla obiektu wybudowanego niezgodnie z prawem budowlanym bez obowiązku zachowania odległości od granicy, w ostrej granicy gdy na to nie pozwala również plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazały na naruszenie art. 51 p.b, albowiem bezprawnej zabudowy w granicy nie da się w żaden sposób doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Nie wystarczy tylko złożenie dokumentacji żeby zalegalizować "budowę w granicy", a takim sposobem umożliwia się Inwestorowi zadanie. Idąc tym sposobem rozumowania można realizować każda budowę bezprawnie bo w granicy w warunkach, w których tego nie wolno zrobić, a następnie taka budowę niezgodna z prawem zalegalizować.

Dodatkowo w piśmie z dnia [...] października 2018 r. uzupełniającym odwołanie W. M. wskazała, że decyzja PINB w O. została wydana z pominięciem przepisów o zachowaniu odległości od granicy z działką sąsiednią, wymogiem analizy zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego, wymogiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W wyniku rozpoznania odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] lutego 2019 r. zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podtrzymał argumentację organu I instancji. Dodatkowo wskazał, że w niniejszym przypadku realizacja przedmiotowej inwestycji, w tym kwestionowana nadbudowa garażu, zrealizowana jak twierdzi skarżąca "w ostrej granicy" z działką ewidencyjną nr [...], stanowiącą ich własność, nastąpiła na podstawie pozwolenia na budowę, które na skutek wadliwości przeprowadzonego w tej sprawie postępowania, zostało następnie usunięte z obrotu prawnego. W tych okolicznościach brak było podstaw do przyjęcia, że wykonane roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 p.b.. Nadbudowa garażu, jak wskazuje materiał dowodowy, była ujęta w projekcie budowlanym, zatwierdzonym ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, wyeliminowaną z obrotu prawnego.

Usunięcie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, a co za tym idzie zatwierdzonego tym pozwoleniem, projektu budowlanego, powodowała konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego w tym postępowaniu jest bowiem zgromadzenie niezbędnej dokumentacji, która pozwoli na zebranie pełnego, kompletnego materiału dowodowego. Dlatego w ramach tego postępowania organ może nałożyć na inwestora określone obowiązki, w tym także związane z pełnym udokumentowaniem wykonanych prac budowlanych w celu ich oceny, która posłuży do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 3 p.b. Organ odwoławczy przywołał wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 237/12, w myśl którego, w sytuacji, gdy dokumentacja budowy traci przymiot legalności, wskutek usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, to usunięcie stanu niezgodnego z prawem polegać powinno na złożeniu przez inwestora stosownej z uwagi na charakter inwestycji, pełnej dokumentacji, która powinna odpowiadać wymogom stawianym podmiotom ubiegającym się o pozwolenie na budowę.

Z uwagi na powyższe, zdaniem organu brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, aby decyzja PINB w O. nakładająca, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., na inwestorów zobowiązanych do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, obowiązek dostarczenia stosownej dokumentacji powykonawczej, odpowiadającej wymogom projektu budowlanego naruszała prawo, a tym bardziej w sposób rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutu, że "w niniejszej sprawie doszło do ciężkiego naruszenia prawa i nie ma potrzeby poszerzania materiału dowodowego, albowiem (...) wszystkie pisma stanowią wystarczający materiał dowodowy", organ wskazał, że oceny zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych organ dokonuje w oparciu o dokumentację powykonawczą, przed wydaniem decyzji merytorycznej z art. 51 ust. 3 p.b. kończącej postępowanie legalizacyjne, tj. decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku (pkt 1) albo - w przypadku niewykonania obowiązku - o zaniechaniu dalszych robót budowlanych, rozbiórce obiektu lub jego części, bądź doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego (pkt 2). Stąd, zarzut, że decyzja "jest niewykonalna bo jej wykonanie to zaakceptowanie norm niezgodnych z prawem", nie zasługuje także na uwzględnienie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła W. M..

Postawiła zarzuty:

2. naruszenia prawa materialnego, a to art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, może stanowić obowiązek dostarczenia stosownej dokumentacji powykonawczej, w sytuacji gdy poprzez nałożenie takiego obowiązku nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem,

3. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. wydanej przez PINB w O., w sytuacji gdy prawidłowe było stwierdzenie jej nieważności,

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., w sytuacji gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

c) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy 77 § I k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r.,

d) art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę znaczenia i wartości zebranego materiału dowodowego, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r.

e) art. 8 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenie oraz zobowiązanie organu przez Sąd do wydania decyzji o określonej treści w terminie zakreślonym przez Sąd ewentualnie rozważenie uchylenia decyzji I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca, powołując się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyrok z dnia 28 września 2000 r. sygn. akt: II SA/Lu 930/99 wskazała, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie może ograniczać się do nakazania (inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego) przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych przyczyny niż w niej wskazane, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję I instancji naruszył w istotny sposób przepisy postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego.

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. Decyzja ta wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie niniejsze, wszczęte zostało na wniosek i dotyczyło decyzji PINB w O. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], którą, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., nałożono na inwestorów D. i G. S. obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr ew. [...] w K. w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zatem postępowanie to ukierunkowane było wyłącznie na kontrolę ww. decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Przedmiotem postępowania w- sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi.

Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia opiera się na tych samych dowodach, które były podstawą wydania pierwotnej decyzji. Nowy materiał dowodowy wniesiony do sprawy, na ogół pozostaje bez wpływu na kontrolę zaistnienia przesłanek wskazanych w 156 § 1 k.p.a.. Nowe dowody i okoliczności wykazane w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie będące częścią akt sprawy na dzień wydania decyzji, co do zasady zgodnie z art. 145 Kpa mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. ustawy, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.pa., a na które powołuje się skarżąca, określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał G. i D. S. pozwolenie na budowę dla rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr ew. [...] w K.. Po rozpoznaniu odwołania M. G. i W. M. – właścicielek działki nr [...] graniczącej z ww. działką inwestycyjną - Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wójta Gminy [...]. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 36/04 uchylił powyższe decyzje Wójta Gminy [...] i Wojewody [...], wskazując na liczne uchybienia, m.in. że wyrzeczenie decyzji I instancji jest zawężone w stosunku do uzasadnienia zatwierdzonego projektu budowlanego, gdzie wskazano także wyburzenie części dobudowanej garażu i zastąpienie jej wiatą węższą, a tymczasem z uzasadnienia decyzji II instancji wynika, ze nad garażem zostanie wybudowane pomieszczenie gospodarcze. Po ww. wyroku WSA w Krakowie Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia występujących w projekcie nieprawidłowości. Wobec nieusunięcia w terminie braków projektu, Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2007 r. odmówił zatwierdzenia ww. projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, tj. rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego.

W świetle powyższego bezsporne jest, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca G. i D. S. pozwolenie na budowę dla rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr ew. [...] w K. została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jednakże w tym miejscu podkreślić należy, że organy prawidłowo wskazały na jednolite orzecznictwo sądów administracyjny, że nie można zarzucić inwestorowi popełnienia samowoli budowlanej, jeśli działał w oparciu o decyzję, która była w obrocie prawnym i była decyzją ostateczną, a następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W takich sytuacjach wykluczone jest zastosowanie innych procedur, np. umorzenia postępowania czy procedury z art. 48 p.b., gdyż postępowanie naprawcze winno być prowadzone w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 p.b. Tym samym nie ma racji skarżąca wskazując w trakcie postępowania administracyjnego, że w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na budowę nie można zastosować wobec przedmiotowej inwestycji – jak wskazały organy, zrealizowanej przez wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na budowę - postępowania naprawczego, a należy bezwzględnie zastosować art. 48 p.b. i nakazać rozbiórkę omawianego obiektu. Wskazywany przez organy fakt posiadania przez inwestorów pozwolenia na budowę w czasie realizacji budowy ma znaczenie dla stwierdzenia, że wobec uchylenia (stwierdzenia nieważności) decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę w odniesieniu do określonego obiektu uzasadnionym jest prowadzenie postępowania w oparciu o art. 50 - 51 p.b., bowiem w przypadku realizacji prac budowlanych bez pozwolenia na budowę koniecznym byłoby wszczęcie postępowania opartego na art. 48 p.b.. W warunkach przedmiotowej sprawy konieczność prowadzenia postępowania opartego na art. 51 p.b. wynika z faktu, że decyzję o pozwoleniu na budowę usunięto z obrotu prawnego, a inwestor obiekt zrealizował w czasie, kiedy pozwolenie na budowę pozostawało w obrocie prawnym, co ma takie znaczenie, że w odniesieniu do wykonanych prac stosuje się art. 51 ust. 7 p.b.

Zdaniem Sądu celem postępowania opartego na art. 51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy Prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 p.b. nie są wprost wymienione. Mając na uwadze główny cel postępowania naprawczego, nie można prezentować ogólnych formuł rozumienia poszczególnych regulacji art. 51 p.b., ponieważ stosowanie konkretnych postanowień należy odnosić do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 p.b. polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 p.b., doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegający na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem.

Zauważyć trzeba, iż przepisy Prawa budowlanego nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji lub ją uchylono. Przepis art. 37 ust. 2 p.b. odnosi się jedynie do sytuacji, gdy po unieważnieniu pozwolenia na budowę, ma nastąpić rozpoczęcie albo wznowienie budowy. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 p.b. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 p.b., jeżeli roboty budowlane zostały wykonane (ukończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b.. Nie ma, więc unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, gdy usunięto z obrotu prawnego pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego po zakończeniu budowy. W każdym razie nie można rozumieć przepisu art. 51 ust. 7 p.b. w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 p.b.. Zdaniem Sądu art. 51 ust. 7 p.b. nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym, że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, to sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych. Chodzi, bowiem o to, że po zakończeniu budowy, właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca ma obowiązek przechowywać dokumentację obiektu, która obejmuje pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym. W sytuacji zaś, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też je uchylono, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 Prawa budowlanego. To, czy będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3, czy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 p.b., zależy od okoliczności rozpoznawanej sprawy (por. wyrok z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 687/12, wyrok z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2286/12 - orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie wskazać należy, że zarówno skarżąca W. M. jak i uczestniczka postępowania M. G. konsekwentnie wskazywały na niezgodność z prawem złożonego przez D. i G. S. projektu rozbudowy nadbudowy i modernizacji istniejącego budynku mieszkalnego w miejscowości K., ul. B., dz. nr ew. [...], jak też decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] zatwierdzającej omawiany projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę, doprowadzając do uchylenia ww. decyzji wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 36/04.

Następnie W. M. i M. G. pismami z dnia [...] listopada 2012 r. i [...] stycznia 2014 r. informowały PINB w O., że w świetle ww. wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2007, zasadne jest wydanie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, tj. nadbudowanego garażu. Konsekwentnie wskazały nie niezgodność inwestycji budynek z przepisami prawa budowlanego, w tym normami technicznymi i przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślały, że zatwierdzenie przebudowy i rozbudowy przedmiotowej nieruchomości pomimo niespełnienia warunku zachowania odległości 4 metrów do granicy sąsiadującej nieruchomości w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, a to naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W świetle powyższych zarzutów organ wszczął postępowanie naprawcze wobec omawianej inwestycji.

Bezsporne jest, że przez prawidłowość przeprowadzenia postępowania w trybie naprawczym opartego na przepisach art. 50 i art. 51 p.b. mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 p.b., doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Innymi słowy, już wyżej wskazano, organ winien dokonać wyboru, czy zastosować tryb postępowania wskazany w art. 51 ust. 1 pkt 1, czy też art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., aby doprowadzić wykonane roboty budowlane (obiekt budowlany) do stanu zgodnego z prawem.

W niniejszej sprawie PINB w O. w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] uznał, że właściwe będzie nałożenie na inwestorów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej ww. budynku mieszkalnego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. PINB stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym jest nałożenie na inwestora obowiązku "wykonania dokumentacji, która będzie obrazowała rozwiązania projektowe zastosowane przy budowie przedmiotowego obiektu.".

We wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, a następnie w odwołaniu oraz skardze, skarżąca konsekwentnie wskazywała, z jakimi przepisami stoi w sprzeczności omawiana inwestycja, oraz że wykonanie przez inwestorów tej decyzji, poprzez dostarczenie dokumentacji powykonawczej omawianego budynku mieszkalnego, w żaden sposób nie doprowadzi wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wskazać należy, że wykonanie przez adresata ostatecznej decyzji, wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., nakładającej określony obowiązek, obliguje organ nadzoru budowlanego do zastosowania trybu wynikającego z art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b., tj. do stwierdzenia wykonania tego obowiązku. Decyzja wydawana na tej podstawie, nie jest decyzją uznaniową, lecz wynikającą wprost z przepisów ustawy. Organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do jej podjęcia w każdym przypadku stwierdzenia wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

W niniejszej sprawie wystarczającym do wykonania obowiązku zawartego w decyzji PINB w O. byłoby przedłożenie przez inwestorów dokumentacji powykonawczej ww. budynku mieszkalnego. Organ jest zobligowany do zastosowania trybu wynikającego z art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b., tj. do stwierdzenia wykonania tego obowiązku, bez konieczności badania, czy ww. dokumentacja, a raczej projekt w niej zawarty, odpowiada prawu.

Natomiast dla uznania, że doszło do wykonania obowiązku przewidzianego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., nie jest też wystarczające stwierdzenie, że dokumentacja budowlana zamienna w wyznaczonym terminie została złożona; konieczne jest bowiem jeszcze zbadanie, czy jest ona zgodna z przepisami prawa, o czym stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b,, odsyłający do przepisów dotyczących projektu budowlanego.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że stwierdzenie, czy możliwe jest przeprowadzenie skutecznego postępowania naprawczego polegającego na zalegalizowaniu robót, zależy od oceny przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. W trakcie procedury zatwierdzającej projekt zamienny (art. 51 ust. 4 p.b.), zadaniem organu nadzoru budowlanego jest skontrolowanie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami. Projekt budowlany zamienny podlega bowiem merytorycznej ocenie organu nadzoru budowlanego, tak jak projekt "pierwotny". Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 p.b., znajdującego odpowiednie zastosowanie także względem projektu zamiennego, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu takiego projektu, właściwy organ sprawdza zgodność tego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego), a także z wymaganiami ochrony środowiska; bada także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; ocenia kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także wykonanie projektu, (jego sprawdzenie) przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 cytowanej ustawy.

Powyższe różnice w skutkach zastosowania trybu zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz w art.art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. uszły uwadze organów obydwu instancji procedujących w trybie nieważnościowym w okolicznościach niniejszej sprawy, albowiem uszło uwadze tychże organów, że zastosowanie nieprawidłowego trybu z art. 51 ust. 1 pkt 1-3 p.b., który nie skutkuje doprowadzaniem wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, stanowi rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy, skupiając się na abstrakcyjnym znaczeniu pojęcia "rażące naruszenie prawa", nieprawidłowo odczytały zarówno wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i odwołanie od decyzji organu I instancji, i nie ustosunkowały się do skutków zastosowania powyższych trybów. Co prawda organ I instancji wskazał, przywołując orzecznictwo, że w zależności od okoliczności sprawy zastosowanie mogą mieć ww. tryby, ale w żaden sposób tego nie skomentował, poprzestając na wskazaniu zasadności przeprowadzenia postępowania naprawczego w niniejszej sprawie.

Podkreślić należy, że błędnie organ I instancji wskazał, że związany jest wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1197/16, który zaakceptował w ocenie organu zastosowany w sprawie tryb postępowania naprawczego. Otóż wyrokiem tym oddalono skargę W. M. na kasatoryjną decyzję [...] WINB z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], którą uchylono decyzję PINB w O. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] stwierdzająca wykonanie przez inwestorów obowiązku nałożonego ww. decyzją z dnia [...] lipca 2014. Z orzeczenia tego nie wynika akceptacja prawidłowości zastosowania w sprawie trybu z art. art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

Tym samym w ocenie Sądu naruszono art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. art. 51 ust. 1 p.b.

Organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, winien ustosunkować się do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], kierując się powyższym stanowiskiem Sądu, w szczególności rozważając, czy zastosowany tryb art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., w świetle zarzutów skarżącej, doprowadził wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ww. ustawy.