Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1340/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.73 ust 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 75 § 1 i 2 art 89 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 171/21 w sprawie ze skargi B. D. i K. D. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Ł. na rzecz B. D. i. K. D. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 171/21, po rozpoznaniu skargi B. D. i K. D. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2020 r., nr [...]; w pkt 2. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz B. D. i K. D. solidarnie kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Małopolski decyzją z [...] października 2020 r., na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Ł., prawa własności nieruchomości położonej w jedn. ewid. [...], obr. [...], oznaczonej jako działka: nr [...] o pow. 0,0088 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod drogę gminną nr [...] relacji [...] (obecnie nr [...]).

Od decyzji Wojewody odwołanie wnieśli B. D. i K. D.

Decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], Minister Rozwoju Pracy i Technologii, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Minister ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. droga gminna nr [...] relacji [...] (obecnie nr [...]), stanowiła drogę publiczną.

Odnosząc się do przesłanki zajęcia działki nr [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. pod drogę, organ wskazał na mapę z projektem podziału nieruchomości, sporządzoną przez geodetę uprawnionego D. B., przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 31 października 2019 r. pod nr [...], na której geodeta ustalił granicę podziału nieruchomości według jej zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r.

Organ podkreślił, że powyższe opracowanie geodezyjne sporządzone przez geodetę uprawnionego na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 K.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Organ uznał ponadto, że o pozostawaniu przedmiotowej nieruchomości w publicznym władaniu w dniu 31 grudnia 1998 r. świadczą oświadczenia: M. S. z 19 grudnia 2019 r., Wójta Gminy Ł. z 25 listopada 2019 r., H. C. z 3 stycznia 2020 r. Minister podkreślił, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, zaś władanie nieruchomością przez jej dotychczasowych właścicieli nie wyklucza władania publicznoprawnego Gminy Ł.

Skargę na w/w decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wnieśli B. D. i K. D.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Sąd podkreślił, że art. 73 ust. 1 ustawy daje podstawę do przejęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne. Wskazał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie ma to o tyle istotne znaczenie, że droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych dopiero w dniu 31 grudnia 1998 r. na mocy rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego nr [...]. Dla sprawy kluczowe znaczenie ma zatem kwestia granic urządzenia pasa drogowego dokładnie w w/w dacie. Wobec czego odwołanie się przez organ do mapy podziałowej sporządzonej w 2019 r. i oświadczenia obecnego wójta tej Gminy dotyczącego stanu faktycznego z 1998 r. nie mogą być – w ocenie Sądu – wystarczającymi środkami dowodowymi w tym zakresie.

W odniesieniu do oświadczenia Wójta z dnia 25 listopada 2019 r., Sąd wskazał, że z jego treści wynika, iż nie dotyczy ono okoliczności znanych osobiście składającemu oświadczenie, a jedynie informacji uzyskanych "po przeprowadzeniu wewnętrznego postępowania". Nie wskazano przy tym, na podstawie jakich dokumentów lub innych dowodów (poza powołaniem mapy z projektem podziału) dokonano opisanych ustaleń. Sąd uznał zatem, że oświadczenie takiej treści nie ma istotnej wartości dowodowej. Sąd stwierdził, że jeśli Gmina dysponuje odpowiednimi dokumentami lub oświadczeniami, powinna była dołączyć je do złożonego wniosku lub przedstawić w toku postępowania.

Zdaniem Sądu, znajdująca się w aktach sprawy mapa jest nieczytelna, nie obrazuje bowiem w sposób dokładny granic zajętych działek pod drogę. Sąd zaznaczył że skarżący w toku postępowania kwestionowali przebieg pasa drogowego.

Odnośnie załączonych do akt sprawy oświadczeń, Sąd I instancji zauważył, że nie pozwalają one w sposób nie budzący wątpliwości ustalić władania spornymi działkami przez Gminę. Jedynie z oświadczenia M. S. z dnia 19 grudnia 2019 r. wynika, że droga nr [...] "[...]" w obecnym przebiegu została urządzona w latach 80 -tych oraz, że Gmina wykonywała przed dniem 31 grudnia 1998 r. bieżące i zimowe utrzymanie. Natomiast nie wynika to z oświadczeń pozostałych osób powołanych przez organ I instancji, w tym oświadczenia H. C. z 3 stycznia 2020 r. Sąd zaznaczył, że H. C. w powyższym oświadczeniu wskazał, iż w 1994 r. woził kamień na drogę gminną "[...]". Także powołani przez organ I instancji W. C. i S. C. wskazywali, że wywóz kamienia do budowy drogi oraz prace drogowe dotyczyły drogi "[...]". Natomiast B. S. oświadczył, że w 1994 r. zezwolił na pobranie kamienia ze swojego pola na remont drogi nr [...]. Również w powołanej przez Wojewodę uchwale Rady Sołeckiej z 27 grudnia 1993 r., nr [...] jest mowa o drodze "[...]".

Sąd zwrócił uwagę, że drogi "[...]", "[...]" oraz wskazywana przez skarżących droga "[...]", zgodnie z załącznikiem nr [...] do uchwały Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w sprawie nadania numerów dróg gminnych na terenie powiatu nowosądeckiego w Województwie Małopolskim, to odrębne drogi, którym nadano różne numery. Drodze "[...]" nadano nr [...], drodze "[...]" nr [...], a drodze "[...]" nr [...]. Zdaniem Sądu może to oznaczać, że oświadczenia wyżej wskazanych osób dotyczą różnych dróg. Sąd zaznaczył, że organy powyższych rozbieżności w oświadczeniach nie wyjaśniły.

Sąd wskazał, że w toku postępowania skarżący przedkładali pisma (z dnia: 10 grudnia, 16 grudnia 2019 r., 13 stycznia 2020 r. – to z materiałem fotograficznym, 15 września 2020 r. ), jednakże organy w żaden sposób nie odniosły się do tych pism i wniosków w nich zawartych. Organ odwoławczy nie odniósł się także do zarzutów odwołania.

W ocenie Sądu organy przeprowadziły postępowanie bez koniecznej wnikliwości, co skutkowało nieustaleniem w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego w sprawie oraz niewystarczająco wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Zdaniem Sądu dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego na datę istotną w sprawie pozwoli na ocenę, czy zaistniały przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Gmina Ł., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono o zwrot kosztów postępowania oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz.2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisu, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), poprzez nieprzyjęcie, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Ł., prawa własności nieruchomości położonej w jedn. ewid. [...], obr. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0088 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod drogę gminną nr [...] "[...]";

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art.7, 75 § 2 art. 77 § 1, art. 83, 89 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a, poprzez przyjęcie, iż organy administracji nie zgromadziły dowodów potwierdzających zaistnienie w stosunku do przedmiotowej działki nr [...] położonej w jedn. ewid. [...], obr. [...]przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wszystkie przesłanki art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zostały spełnione. Droga "[...]" miała w dniu 31 grudnia 1998 r. status drogi publicznej. Wynika to z rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego Nr [...] z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego, które to zostało podjęte na mocy art. 7 ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 1985 r., Nr 35, poz. 60 z późn. zm.). Wskazano, że z załączonego do akt oświadczenia H. C. z 3 stycznia 2020 r. wynika, że droga gminna "[...]" istniała już w 1981 r. W 1983 r. jej przebieg z inicjatywy mieszkańca W. S., przy udziale Sołtysa Wsi Z. i wsparciu finansowo rzeczowym skarżącej został zmieniony i od tego momentu droga ta była ulepszana, poprawiana i istnieje do chwili obecnej.

Skarżąca kasacyjnie podała, że przedłożona do wniosku mapa została sporządzona zgodnie z obowiązującym prawem, tj. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz.U, Nr 263, poz.1572). Zaznaczono przy tym, że o prawidłowości sporządzenia mapy świadczy włączenie jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę Nowosądeckiego w dniu 31 października 2019 r.

Wskazano, że granice podziału nieruchomości ustalono według jej zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Podkreślono, że dokumentację geodeta uprawniony sporządził z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn.zm), pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 w/w ustawy. Podano, że sporządzona mapa przedstawia granice drogi publicznej nr [...] w [...], wraz z granicą działki, z której wydzielona została nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. Potwierdza to nie tylko opis mapy, ale również graficzne przedstawienie granic wydzielanej nieruchomości. Wskazano, że w dniu składania oświadczenia przez Wójta, tj. w dniu 25 listopada 2019 r., mapa ta była już sporządzona (29 sierpnia 2019 r.) i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę Nowosądeckiego dnia 31 października 2019 r. Mapa podziału nieruchomości sporządzona w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 K.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę.

Według skarżącej kasacyjnie Gminy przedłożone do akt sprawy oświadczenia H. C., W. C., S. C., B. S. oraz uchwała Rady Sołeckiej z dnia 27 grudnia 1993 r., nr [...], przesądzają, że pas ziemi o powierzchni 0,0088 ha działki nr [...] był zajęty pod drogę publiczną. Powyższe oświadczenia wzajemnie ze sobą korespondują i brak jest, zdaniem skarżącej Gminy, dowodów podważających prawidłowość tych twierdzeń.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że od drogi powiatowej w [...] (nr [...]) urządzone są trzy drogi gminne: droga "[...]" na działce nr [...], droga "[...]" na działce nr [...] i droga "[...]" na działce nr [...] i nr [...]. Droga "[...]" łączy się z drogą "[...]" a droga "[...]" łączy się z drogą "[...]" Stąd zamienne używanie nazwy drogi "[...]" nazwą "[...]". Załączono załącznik graficzny przebiegu orientacyjnego w/w dróg gminnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. D. i K. D., reprezentowani przez radcę prawnego, podzielając argumentację Sądu I instancji, wnieśli o jej oddalenie, zasądzenie od Gminy Ł. na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wskazano, że skarżąca kasacyjnie Gmina nie wyjaśniła, dlaczego w toku postępowania administracyjnego nie można było rozpoznać i przeprowadzić dowodów przedstawionych przez B. D. i K. D. Odnośnie rozważań skargi kasacyjnej co do nazewnictwa i przebiegu poszczególnych dróg, to – w ocenie skarżących – jest to próba przeprowadzenia postępowania dowodowego na etapie skargi kasacyjnej. Wskazano, że wszystkie te okoliczności powinny być wyjaśnione przez Wojewodę Małopolskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W ramach zarzutów opartych na podstawie z art.174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono błędną wykładnię art.73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Sposób sformułowania tego zarzutu, jak też jego uzasadnienie wskazują jednak, że intencją autora skargi kasacyjnej było w aspekcie określenia sposobu naruszenia wskazanego przepisu, niewłaściwe jego zastosowanie, nie zaś błędna wykładnia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku i skargi kasacyjnej wynika, że nie ma sprzeczności pomiędzy Sądem I instancji a skarżącą kasacyjnie Gminą w sposobie rozumienia wskazanej normy prawnej.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Należy podkreślić, że sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Natomiast do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. Podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp., związane z zarządzaniem drogą publiczną. Tak też wykładał ten przepis Sąd I instancji, takie też rozumienie omawianego przepisu przedstawiła Gmina w skardze kasacyjnej.

Zarówno Sąd I instancji, jak i skarżąca kasacyjnie Gmina, przyjmują prawidłowo, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 nastąpiło, jeżeli 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Z tych powodów zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w sposób sformułowany w skardze kasacyjnej, nie mógł być uwzględniony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie dopuścił się również naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie podważał ustalenia, że w dniu 31 grudnia 1998 r. droga gminna nr [...] relacji "[...]" (obecnie nr [...]), stanowiła drogę publiczną, co organy ustaliły na podstawie rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego nr [...] z [...] grudnia 1998 r. w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego, na mocy którego została zaliczona do kategorii dróg gminnych, a także art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., na mocy którego przedmiotowa droga od 1 stycznia 1999 r. pozostała drogą gminną. Natomiast wskazał, że skoro o przestrzennych granicach zajęcia przedmiotowych nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej, to ustalenia stanu faktycznego muszą być poczynione na tyle dokładnie, aby umożliwiły ocenę, czy zaistniały przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W tak określonym zakresie Sąd I instancji uznał, że organy przeprowadziły postępowanie bez koniecznej wnikliwości, co skutkowało nieustaleniem stanu faktycznego w sprawie w sposób nie budzący wątpliwości oraz niewystarczająco wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Przede wszystkim zaś Sąd uznał, że odwołanie się przez organ do mapy podziałowej sporządzonej w 2019 r. i oświadczenia obecnego wójta tej Gminy dotyczącego stanu faktycznego z 1998 r. nie mogą być wystarczającymi środkami dowodowymi w tym zakresie. Ocenę tę podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

Na mocy art. 73 ust. 1 w/w ustawy z 1998 r. następuje odebranie prawa własności nieruchomości lub jej części, dlatego spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie, które warunkują jego zastosowanie, nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości, musi być wyczerpująco wyjaśnione i udokumentowane za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 K.p.a. Tym bardziej, że Gmina zdecydowała się na przeprowadzenie postępowania po ponad 20 latach od wejścia w życie ustawy, kiedy prawa właścicieli do odszkodowania na podstawie art.73 ust.4 już wygasły, zaś zeznania świadków z uwagi na upływ czasu należy oceniać ze szczególną ostrożnością.

Postępowanie prowadzone przez właściwego wojewodę musi zmierzać do ustalenia trzech okoliczności, tj. czy nieruchomość objęta postępowaniem w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiła ich własności oraz czy została zajęta pod drogę publiczną.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Sporne jest natomiast to, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na uznanie, że przedmiotową nieruchomością władała Gmina Ł. i czy wnioskowany do nabycia z mocy prawa pas gruntu był zajęty pod drogę. Jeśli chodzi o przesłankę władania to spełnienie jej zależy od wykazania wykonywania w dniu 31 grudnia 1998 r. czynności faktycznych związanych z zarządzaniem drogą publiczną. Pojęcie władania należy rozumieć jako wykonywanie zarządu drogą w sposób określony ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a to oznacza, że w pojęciu tym mieszczą się takie czynności faktyczne jak odśnieżanie, remont, modernizacja, umieszczanie znaków drogowych. Do zarządcy drogi, zgodnie z w/w ustawą o drogach publicznych, należała bowiem w szczególności: budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona drogi. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., wynika, co należy rozumieć pod pojęciem utrzymania drogi. Pojęcie to oznaczało wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Niewątpliwie zatem gmina, która wnioskuje o stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne powinna wykazać, że przedmiotowym gruntem faktycznie władała, a to poprzez wykonywanie takich prac, które związane są m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. W aktach sprawy w istocie brak takich dowodów. Natomiast te dowody, które są w aktach sprawy, a w szczególności oświadczenia S. C., H. C., W. C., D. S. i B. S. dotyczą drogi [...]. A jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji drogi "[...]", "[...]" oraz wskazywana przez skarżących droga "[...]", zgodnie z załącznikiem nr [...] do uchwały Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w sprawie nadania numerów dróg gminnych na terenie powiatu nowosądeckiego w Województwie Małopolskim, to odrębne drogi, którym nadano różne numery. Może to oznaczać, że oświadczenia wyżej wskazanych osób dotyczą różnych dróg, zaś w toku postępowania organy administracji powyższych rozbieżności w oświadczeniach nie wyjaśniły, a w uzasadnieniach wydanych decyzji brak jakichkolwiek rozważań w zakresie dotyczącym rozbieżności nazw dróg.

W tej sytuacji zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, że oświadczenia takiej treści nie mogą mieć istotnej wartości dowodowej. Gdy chodzi o oświadczenie Wójta – skoro nie dotyczy ono okoliczności znanych osobiście składającemu oświadczenie, a jedynie informacji uzyskanych "po przeprowadzeniu wewnętrznego postępowania" - to konieczne było wskazanie choćby na podstawie jakich dokumentów lub innych dowodów (poza powołaną mapą z projektem podziału) dokonano opisanych ustaleń. Oświadczenie, o jakim mowa w art. 75 § 2 K.p.a., może być w postępowaniu administracyjnym traktowane jako dowód. Jednakże musi on podlegać ocenie z uwzględnieniem całokształtu zebranego materiału dowodowego oraz sprzecznych interesów stron postępowania. Oświadczenie złożone w trybie art. 75 § 2 K.p.a. nie jest zatem szczególnym środkiem dowodowym, jest za to środkiem dowodowym, który podlega ocenie przez organ administracji publicznej na zasadach i w trybie wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Instytucja oświadczenia z art. 75 § 2 K.p.a. zasadniczo nie jest więc przeznaczona do dokonywania ustaleń w zakresie okoliczności, które są sporne między stronami postępowania administracyjnego. W żadnym zaś razie oświadczenie takie nie może korzystać z pierwszeństwa przy ustalaniu stanu faktycznego. Natomiast, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin, organ powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną. W niniejszej sprawie, pomimo niejasności i rozbieżności powstałych w oświadczeniach złożonych do akt, takiej rozprawy nie przeprowadzono. Z art. 89 § 2 K.p.a. jasno zaś wynika, że będzie on miał zastosowanie wtedy, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy przeprowadzenie rozprawy jest potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych albo w drodze oględzin, a zwłaszcza gdy konieczne jest przesłuchanie więcej niż jednego świadka. Rozprawa zapewnia bowiem możliwość ich konfrontacji.

Skarżąca kasacyjnie Gmina powołuje się na mapę z projektem podziału nieruchomości z 29 sierpnia 2019 r. Sąd Wojewódzki nie zakwestionował mapy jako środka dowodowego w sprawie, ale uznał wyłącznie, że kopia mapy jest nieczytelna i nie obrazuje w sposób dokładny granic działek zajętych pod drogę. W tym kontekście nie mogą mieć więc znaczenia dla wyniku sprawy twierdzenia skarżącej kasacyjnie Gminy wykazujące, że mapa została sporządzona zgodnie z obowiązującym prawem, to jest rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. i włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 31 października 2019 r. pod numerem [...]. Analiza akt administracyjnych sprawy potwierdza natomiast stanowisko Sądu I instancji o braku czytelności kopii mapy. Mapa nie obrazuje dokładnie granic zajętych działek pod drogę. Natomiast skarżący kwestionowali w toku postępowania administracyjnego przebieg pasa drogowego. Poza tym przy sporządzaniu mapy geodeta musiał przeprowadzić czynności geodezyjne ustalania granic i sporządzić szkic graniczny, ale w aktach brak jest protokołu granicznego, czy innego dokumentu, na podstawie którego dałoby się ustalić stan faktyczny na datę 31 grudnia 1998 r. i twierdzenia właścicieli w tym zakresie. Oczywiście mapa przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest dokumentem urzędowym, ale dowód ten może być podważony, o czym stanowi art. 76 § 3 K.p.a. Nie musi to być inna mapa, ale mogą być to inne dowody, na podstawie których da się wyprowadzić wniosek o braku wiarygodności dokumentu urzędowego. Kodeks postępowania administracyjnego nie wskazuje bowiem aby przeciwdowód, w przypadku kwestionowania dokumentu urzędowego, można było przeprowadzić wyłącznie za pomocą innego dowodu urzędowego. Organ administracyjny powinien był zatem uzyskać dowody z czynności ustalenia przebiegu granic w dacie, kiedy sporządzany był podział nieruchomości i wyjaśnić z geodetą na jakiej podstawie uznał, że mapa sporządzona w 2019 r. odzwierciedla stan na 31 grudnia 1998 r.

Gdy chodzi o wyjaśnienia Gminy zawarte w skardze kasacyjnej a dotyczące przebiegu dróg gminnych i ich nazw wraz z załącznikiem graficznym obrazującym przebieg dróg gminnych "[...]", "[...]" i "[...]", to należy je uznać za spóźnione. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała żadnej podstawy prawnej uwzględnienia tego środka dowodowego przy rozpoznawaniu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym, z uwagi na wszystkie konsekwencje wynikające z art. 133 § 1 p.p.s.a., ma wyłącznie charakter uzupełniający, ograniczający się do dowodów z dokumentów i co więcej, nie służy ustalaniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej, ponieważ rolą i zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości jego ustalenia przez organ, nie zaś wyręczanie w tym względzie organu administracji właściwego do załatwienia sprawy.

Z tych więc powodów zarzuty kasacyjne oparte na naruszeniu przepisów postępowania nie mogły być uznane za zasadne. Natomiast usprawiedliwione stwierdzenie Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych, normujących zasady dowodzenia w postępowaniu administracyjnym, w niejako automatyczny sposób przekładało się na niemożność zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W związku z tym zatem także zarzut oparty na tym przepisie również należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.