Wyrok NSA oz. w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1742/00
NSA oz. w Gdańsku
Data orzeczenia: 2003-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 88 poz. 400
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.
article: art. 4 ust. 1 pkt 4a
journal: Dz.U. 1991 nr 81 poz. 351
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej.
article: par. 87 ust. 3
journal: Dz.U. 1992 nr 92 poz. 460
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 3 listopada 1992 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów.
article: par. 207 ust. 3
journal: Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Nie jest dopuszczalne przerzucenie przez organ na adresata decyzji obowiązku odczytania z przepisów prawa treści normy, z której wynika obciążający go obowiązek.

TEZY

Nie jest dopuszczalne przerzucenie przez organ na adresata decyzji obowiązku odczytania z przepisów prawa treści normy, z której wynika obciążający go obowiązek.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stanisława B. na decyzję Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w T. z dnia 26 czerwca 2000 r. (...) w przedmiocie nakazania wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej - uchyla zaskarżoną decyzję, (...).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 marca 2000 r. (...) Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Ś., powołując się na przepis art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. nr 88 poz. 400 ze zm./ nakazał Stanisławowi B., właścicielowi zajazdu "D." w Z. wykonanie w ustalonym terminie następujących obowiązków:

1. Dokonanie prawidłowego oznakowania ewakuacyjnego w pomieszczeniach zajazdu w terminie do 7 kwietnia 2000 r. /par. 4 ust. 2 pkt 2 lit. "a" rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 3 listopada 1992 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów - Dz.U. nr 92 poz. 460, zm. Dz.U. 1995 nr 102 poz. 507/ oraz (...).

2. Wykonanie badania instalacji elektrycznej w terminie do 7 kwietnia 2000 r. /par. 23 rozporządzenia jw./

3. Wykonanie badania instalacji odgromowej w terminie do 7 kwietnia 2000r. /par. 23 rozporządzenia jw./

4. Wykonanie badania instalacji wentylacyjno-kominowej w terminie do 7 kwietnia 2000 r. /par. 23 rozporządzenia jw./

5. Dokonanie oznakowania przeciwpożarowego wyłącznika prądu w terminie do 7 kwietnia 2000 r. /par. 23 ust. 6-7 rozporządzenia jw./

6. Wykonanie Instrukcji Bezpieczeństwa Pożarowego dla obiektu w terminie do 25 kwietnia 2000 r. /par. 5 rozporządzenia jw./

7. Zaznajomienie pracowników z przepisami przeciwpożarowymi. Szkolenia mogą prowadzić osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje /art. 4 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. /Dz.U. nr 81 poz. 351 ze zm./ i par. 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 8 grudnia 1998 r. w sprawie wymagań w zakresie kwalifikacji zawodowych oraz dotyczących warunków fizycznych i psychicznych osób zatrudnionych w jednostkach ochrony przeciwpożarowej, a także w zakresie kwalifikacji zawodowych innych osób wykonujących czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej. /Dz.U. nr 159 poz. 1050/.

8. Uzupełnienie osłon na puszkach rozgałęziających instalacji elektrycznej w terminie do 7 kwietnia 2000 r. /par. 23 rozporządzenia MSWiA z dnia 3 listopada 1992 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów

9. Zdemontowanie drzwi wejściowych /rozsuwanych/ lub dostosowanie ich działanie do obowiązujących przepisów w terminie do 25 kwietnia 2000 r. /par. 239 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./

10. Dostosowanie szerokości wyjść na poziomą drogę ewakuacyjną z pomieszczeń 11 i 21 do obowiązujących przepisów w terminie do 25 kwietnia 2000 r. /par. 242 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie/

11. Wymiana lub zabezpieczenie elementów wykonanych z drewna /ściennych i sufitowych/ środkiem ognioochronnym w terminie do 25 kwietnia 2000 r. /par. 261 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie/.

12. Dokonanie prawidłowego rozmieszczenia i oznakowania podręcznego sprzętu gaśniczego w terminie do 7 kwietnia 2000 r. /par. 16 rozporządzenia MSWiA z dnia 3 listopada 1992 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów/.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że występujące w zajeździe usterki stwarzają zagrożenie obiektu i naruszają przepisy o ochronie przeciwpożarowej. Usunięcie wszystkich nieprawidłowości poprawi stan bezpieczeństwa obiektu. Będzie to ponadto pomocne dla służb ratowniczych, którym przyjdzie działać zarówno w dzień jak i w nocy w przypadku powstania zagrożenia. Biorąc pod uwagę dobro klientów, pracowników i obiektu należy rygorystyczne przestrzegać przepisów o ochronie przeciwpożarowej i realizować je we właściwy sposób.

Decyzją z dnia 26 czerwca 2000 r. (...) Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w T., powołując się na przepis art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. 1991 nr 81 poz. 351 ze zm./ i art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa po rozpatrzeniu zażalenia Stanisława B. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 11 maja 2000 r. przedstawiciel Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w T. przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynku Zajazdu "D." w Z. W wyniku tych czynności stwierdzono, że hotele stanowią szczególny rodzaj obiektów, dla których konieczne jest zapewnienie pełnego bezpieczeństwa budynków i przebywających w nich osób oraz potwierdzone zostały nieprawidłowości występujące w budynku w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz zasadność zaleceń zawartych w decyzji organu I instancji. Wszystkie stwierdzone nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej wynikają z nieprzestrzegania przepisów przeciwpożarowych dotyczących bieżącego użytkowania budynku i naruszają postanowienia rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 3 listopada 1992 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów /Dz.U. 1992 nr 92 poz. 460 ze zm./. Również nieprawidłowości ujęte w pkt 9, 10 i 11 decyzji mają wpływ na bezpieczeństwo i warunki ewakuacji gości hotelowych oraz konsumentów w restauracji. Zastosowanie łatwo zapalnych materiałów do wykończenia wnętrz pomieszczeń, w których może przebywać jednocześnie powyżej 50 osób oraz na drogach ewakuacyjnych /korytarzach w części hotelowej/ w przypadku powstania pożaru przyczyni się do szybkiego rozprzestrzenienia się pożaru i utrudni ewakuację ludzi, co na podstawie kryteriów ustalonych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej powoduje zagrożenie życia ludzi i stanowi naruszenie par. 207 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140/. Zagrożenie to powoduje również zawężenie drogi ewakuacyjnej do 70 cm /dopuszczalna minimalna szerokość wynosi 90 cm/. Zakaz stosowania łatwo zapalnych materiałów do wykończenia wnętrz w pomieszczeniach zaliczonych do kategorii ZŁ I zagrożenia ludzi oraz na drogach ewakuacyjnych obowiązywał także w poprzednio obowiązujących przepisach. Stwierdzone w budynku nieprawidłowości nie gwarantują pełnego bezpieczeństwa osobom przebywającym w obiekcie i możliwości ewakuacji, których zapewnienie należy do obowiązków właściciela budynku. Zgodnie z par. 6. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 stycznia 1998 r. w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz osób uprawnionych do ich przeprowadzania /Dz.U. nr 15 poz. 69 ze zm./ kontrolowany jest zobowiązany umożliwić przeprowadzenie czynności, a w szczególności między innymi zapewnić wgląd w dokumentację i udzielić wyjaśnień w sprawach objętych zakresem kontroli. W toku kontroli stwierdzono, że właściciel budynku nie wykazywał woli przedstawienia kontrolującym przedstawicielom Państwowej Straży Pożarnej wszystkich niezbędnych dokumentacji i wyjaśnień co znacznie utrudniało przeprowadzenie dokładnych czynności kontrolno-rozpoznawczych i sprecyzowanie zaleceń. Udzielanie wyczerpujących wyjaśnień oraz udostępnienie kontrolującym odpowiedniej dokumentacji jest nie tylko obowiązkiem, ale i przywilejem kontrolowanego ponieważ umożliwia to dokładne zbadanie sprawy i pozwala na uniknięcie błędów podczas opracowywania decyzji administracyjnej.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stanisław B., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 1, 2, 5 i 7 Kpa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zajazd został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w 1986 r., zatem zgodnie z par. 330 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do tego obiektu przepisów rozporządzenia nie stosuje się. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Ś. w swej decyzji z 1 kwietnia 2000 r. stwierdził, że w zajeździe ma miejsce sytuacja zagrożenia życia ludzi. Jest to jednak pomówienie, gdyż nie wskazano w żaden sposób na czym polega to zagrożenie. Decyzja organu I instancji jest niewykonalna a jej niewykonalność ma charakter trwały. Niektóre uchybienia wskazane w decyzji organu I instancji, w dniu wydania zaskarżonej decyzji były nieaktualne. Organ I instancji wydał decyzje z naruszeniem zasady określonej w art. 10 Kpa. Organ administracji nie może nakazywać wykonania obowiązków które nie istnieją. Skarżący zarzucił także organom rozpatrującym sprawę szykanowanie go i celowe nękanie kontrolami.

Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w T. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto zgodnie z art. 51 cyt. ustawy o NSA Sąd nie jest związany granicami skargi tj. treścią jej żądań oraz zarzutów i z urzędu bada zgodność z prawem działań organów administracji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, zapewniając jego ochronę przeciwpożarową, obowiązany jest w szczególności:

1/ przestrzegać przeciwpożarowych wymagań budowlanych, instalacyjnych i technologicznych,

2/ wyposażyć budynek, obiekt lub teren w sprzęt pożarniczy i ratowniczy oraz środki gaśnicze zgodnie z zasadami określonymi w odrębnych przepisach,

2a/ zapewnić konserwację i naprawy sprzętu oraz urządzeń określonych w pkt 2, zgodnie z zasadami i wymaganiami gwarantującymi sprawne i niezawodne ich funkcjonowanie,

3/ zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie lub na terenie bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji,

4/ przygotować budynek, obiekt lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej,

4a/ zaznajomić pracowników z przepisami przeciwpożarowymi, ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 3 listopada 1992 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów /Dz.U. nr 92 poz. 460 ze zm./. Rozporządzenie to w par. 87 ust. 3 określa ograniczenia w stosowaniu jego przepisów do obiektów wzniesionych przed wejściem w życie rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że w stosunku do obiektów wzniesionych przed wejściem w życie rozporządzenia nie obowiązują wymagania określone w par. 10 pkt 1-3, par. 17 ust. 1, par. 22 ust. 1, zaś wymagania określone w par. 10 pkt 8 obowiązują po upływie 5 lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia.

Żaden z wymienionych wyżej przepisów nie był podstawą nałożonych na skarżącego obowiązków, zatem bezzasadny był zarzut naruszenia prawa, które polegać miałoby na tym, że zastosowano nowe przepisy do obiektu zbudowanego przed ich wejściem w życie. Przepisy omawianego rozporządzenia odnoszą się bowiem również do budynków już istniejących, wzniesionych przed jego wejściem w życie, z wyjątkami wymienionymi w par. 87.

Odnośnie obowiązków opierających się na przepisach Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./ to przywołać należy przepis par. 330, zgodnie z którym przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem par. 2 ust. 1 i par. 207 ust. 3, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Zastrzeżenie zawarte w par. 207 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się również, z uwzględnieniem par. 2 ust. 2, do budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Zatem przesłanką zastosowania do budynków istniejących wymogów zawartych w rozporządzeniu jest stwierdzenie, że zagrażają one życiu ludzi.

Zatem co do zasady możliwe było zastosowanie wobec obiektu zajazdu należącego do skarżącego przepisów obu omawianych wyżej rozporządzeń, lecz zastosowanie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie zawartych w nim uregulowań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, uzależnione było od oceny, że budynek zagraża życiu ludzi.

Podkreślić należy w tym miejscu, że istotą administracyjnego postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji, a nie wyłącznie kontrola zgodności z prawem decyzji organu I instancji. Organ II instancji bierze zatem pod uwagę stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji. Nie jest dopuszczalne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, jeśli nałożony nią obowiązek został już wykonany. W niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w T. przeprowadził postępowanie dowodowe, którego wynik uwidacznia "protokół ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych" z dnia 11 maja 2000 r. Z protokołu tego wynika, że niektóre z nałożonych przez organ I instancji obowiązków zostały w całości lub w części wykonane /pkt 2, 3, 4, 5, 8, 12/. Konsekwencją stwierdzenia wykonania nałożonych na skarżącego obowiązków w toku postępowania powinno być uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w takim zakresie w jakim stało się ono bezprzedmiotowe w związku z wykonaniem obowiązków.

Te zaś obowiązki, które nie zostały wykonane, a zdaniem organu odwoławczego zgodnie z prawem powinny obciążać skarżącego muszą zostać określone w sposób umożliwiający kontrolę ich wykonania. Jak wskazuje się w orzecznictwie i nauce procedury administracyjnej rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być sformułowane w sposób umożliwiający następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych /por. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996 r. str. 482/. Nie spełnia tego wymogu w żadnej mierze, naruszając tym samym art. 107 par. 1 Kpa, decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją w takim zakresie w jakim nakłada obowiązki "dostosowania do obowiązujących przepisów". Rzeczą organów administracji jest ustalenie treści obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa i konkretne określenie obowiązków nałożonych na stronę postępowania przez podanie czynności jakie powinien adresat decyzji wykonać. Nie jest dopuszczalne przerzucenie przez organ na adresata decyzji obowiązku odczytania z przepisów prawa treści normy, z której wynika obciążający go obowiązek.

Nawiązując zaś do wcześniejszych rozważań, dotyczących możliwości zastosowania rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie zawartych w nim uregulowań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, stwierdzić należy, że art. 107 par. 3 Kpa nakładający obowiązek przedstawienia w decyzji uzasadnienia faktycznego, wymaga wyjaśnienia dlaczego w konkretnym przypadku uznano, że budynek stanowi zagrożenie dla życia ludzi. Odnosi się to w szczególności do podnoszonej przez skarżącego szerokości wyjść na drogę ewakuacyjną prowadzących /według twierdzeń skarżącego/ jedynie do pojedynczych 1 - lub 2 - osobowych pokoi. Nie jest wystarczające w tym zakresie samo powołanie się na kryteria opracowane przez organa administracji, skoro nie mają one waloru aktu prawnego.

W tym stanie sprawy, uznając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynika sprawy, Sąd orzekł na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżących na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.