Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 139/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2,
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Okręgowego w [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Prokuratora Okręgowego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prokuratora Okręgowego w [...] na rzecz skarżącego R. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R.K. (dalej: "Skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] jest bezczynność Prokuratora Okręgowego w [...] (dalej: "Prokurator", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2023 r., na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", R.K. zwrócił się do Prokuratora Okręgowego w [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci zanonimizowanego postanowienia (wraz z uzasadnieniem) z dnia [...] marca 2021 r. sygn. akt [...] w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego przez tutejszą jednostkę Prokuratury w sprawie o czyn z art. 231 Kodeksu karnego.

Zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2023 r. sygn. akt [...], na podstawie art. 156 § 5 w związku z art. 156 § 5b ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1375), dalej: "k.p.k.", Prokurator odmówił wyrażenia zgody na zapoznanie się R.K. z materiałami sprawy o sygn. akt [...] w zakresie postanowienia o umorzeniu.

W uzasadnieniu wskazał, że jakkolwiek wniosek z dnia [...] czerwca 2023 r. został złożony w trybie u.d.i.p, to jednak w sytuacji, gdy wniosek ten dotyczył dokumentów znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego prowadzonego w trybie k.p.k., należało go rozpoznać w oparciu o przepisy tego aktu prawnego, w szczególności art. 156 § 1, § 5, § 5a oraz § 5b k.p.k. Powołane przepisy stanowią "przepisy innych ustaw" w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie u.d.i.p. do informacji znajdujących się w aktach sprawy karnej.

Powołując się na poglądy orzecznictwa Prokurator wskazał, że przepisy art. 156 § 1, § 5 i § 5a k.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in. treść zdania drugiego art. 156 § 5 k.p.k., z której wynika, że akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym niż strony (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym) osobom. Ponadto przepisy te zawierają zupełną i zamkniętą regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego - art. 156 § 5b k.p.k.).

Pismem z dnia [...] lipca 2023 r. R.K. podtrzymał wniosek z dnia [...] czerwca 2023 r. Wskazał, iż błędna jest argumentacja Prokuratora, zgodnie z którą przepisy k.p.k. stanowią "przepisy innych ustaw", które w całości wyłączają zastosowanie przepisów u.d.i.p. do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy.

Podkreślił, że przepisy u.d.i.p. i art. 156 k.p.k. nie pozostają ze sobą w kolizji. Przeciwnie - każdy z tych aktów prawnych reguluje właściwy dla swojego przedmiotu regulacji tryb dostępu. Kodeks postępowania karnego odnosi się bowiem wyłącznie do kwestii fizycznego wglądu osób trzecich do akt postępowania karnego przygotowawczego, nie zawiera natomiast samodzielnej regulacji dostępu osób trzecich do jednostkowych, konkretnych informacji mogących wynikać z akt tegoż postępowania, a będących informacjami publicznymi. Ponadto, gdyby racjonalny ustawodawca rzeczywiście chciał przez art. 1 ust. 2 u.d.i.p. całkowicie wyłączyć dostęp do wszelkich dokumentów znajdujących się w aktach określonych postępowań jurysdykcyjnych (w tym postępowań karnych), swą wolę w tym zakresie wyraziłby w sposób normatywnie bardziej jednoznaczny, w szczególności nie nadawałby wszystkim orzeczeniom sądowym czy innym rozstrzygnięciom waloru informacji publicznej.

Uwzględniając powyższe Skarżący stwierdził, że postanowienie o umorzeniu winno być ocenione przez Prokuratora jako informacja publiczna. Organ powinien również ocenić, czy informacja może być udostępniona, czy też nie. W zależności od tej oceny organ powinien ją udostępnić bądź wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia z powołaniem na art. 5 u.d.i.p.

Skarżący zaznaczył, że w zarządzeniu z dnia [...] czerwca 2023 r. Prokurator pouczył o możliwości wniesienia zażalenia, co jest błędne, bowiem zgodnie z art. 159 k.p.k. zażalenie na odmowę udostępnienia akt w postępowaniu przygotowawczym przysługuje jedynie stronom i jej przedstawicielom ustawowym, zaś z odnośnym wnioskiem mogą wystąpić osoby inne niż strony. Stwierdził, że odmowa udzielenia informacji winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś w trybie przewidzianym przepisami prawa karnego procesowego, bowiem jedynie wówczas przysługują środki odwoławcze (art. 16 i art. 17 u.d.i.p.).

Zarządzeniem z dnia [...] lipca 2023 r. sygn. akt [...], na podstawie art. 156 § 5 w związku z art. 156 § 5b k.p.k., Prokurator odmówił wyrażenia zgody na zapoznanie się z materiałami akt sprawy o sygn. akt [...] w zakresie postanowienia o umorzeniu.

W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że przepisy art. 156 § 1 i 5 k.p.k. w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania - w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych bądź w aktach trwającego, jak i zakończonego postępowania przygotowawczego - są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i ustawa ta nie ma do nich zastosowania. Zawarte w treści art. 156 § 5 k.p.k. sformułowanie, iż za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym osobom, oznacza możliwość uzyskiwania przez nie także odpisów z tych akt. Wobec tego nieracjonalna byłaby odmienna wykładnia tego przepisu zakładająca, że "inne osoby", o których w nim mowa, mogą otrzymać akta do wglądu tylko w wyjątkowych przypadkach za zgodą prokuratora, a informacje zawarte w aktach można wydawać z pominięciem przepisów k.p.k. w trybie u.d.i.p.

Prokurator powołał się dodatkowo na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13, w której stwierdzono, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 u.d.i.p.

W piśmie z dnia [...] września 2023 r. R.K. podtrzymał w całości wniosek z dnia [...] czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wskazał, że nie doszło do rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej ww. wnioskiem, na gruncie u.d.i.p. Prokurator bowiem nie udostępnił informacji wskazanej we wniosku, nie wydał też decyzji o odmowie jej udostępnienia ani nie umorzył postępowania z uwagi na brak środków technicznych, pozwalających na udostępnienie informacji w sposób i w formie określonym we wniosku.

Wskazując na upływ terminu załatwienia sprawy określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący wniósł o rozpoznanie wniosku w trybie zgodnym z przepisami prawa.

Pismem z dnia [...] września 2023 r. Prokurator poinformował Skarżącego, że jego wniosek z dnia [...] czerwca 2023 r. został przekazany do rozpoznania właściwemu wydziałowi Prokuratury Okręgowej w [...] w trybie przepisów art. 156 § 5 i 5b k.p.k. i w tym trybie został rozpoznany w dniu [...] czerwca 2023 r.

Podkreślił, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym do udostępniania akt zakończonych postępowań karnych nie są stosowane przepisy u.d.i.p. Przepisy tej ustawy nie stanowią alternatywnego i konkurencyjnego wobec uregulowanego w k.p.k. sposobu pozyskiwania odpisów dokumentów czy informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego. Dokumenty zgromadzone przez organ w aktach podlegają zatem "udostępnieniu" wyłącznie na podstawie przepisów k.p.k., zaś przyjęcie odmiennej interpretacji i udostępnienie Skarżącemu żądanych informacji byłoby równoznaczne z możliwością udostępniania jej "każdemu" w rozumieniu u.d.i.p.

Pismem z dnia [...] października 2023 r. R.K., na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 w związku z art. 37 § 3 pkt 1 oraz art. 37 § 6 k.p.a., wniósł do Prokuratury Regionalnej w [...] ponaglenie w związku z bezczynnością Prokuratury Okręgowej w [...] polegającą na nierozpoznaniu wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. wnosząc o: stwierdzenie, że Prokuratura Okręgowa w [...] dopuściła się bezczynności, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Prokuratury Okręgowej w [...] do załatwienia sprawy wyznaczając termin do jej załatwienia; zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie; podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia sprawy w przyszłości.

Pismem z dnia [...]8 lutego 2024 r. R.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Okręgowego w [...] w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021r. wnosząc o: stwierdzenie, że Prokurator Okręgowy w [...] dopuścił się bezczynności; zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w postaci zanonimizowanego postanowienia wraz z uzasadnieniem z dnia [...] marca 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w [...] pod sygnaturą akt [...] w sprawie o czyn z art. 231 Kodeksu karnego, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych; zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W motywach skargi Skarżący wskazał, że istotą niniejszej sprawy jest brak rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wniosek ten dotyczył udostępnienia określonego, konkretnie wskazanego dokumentu urzędowego w trybie dostępu do informacji publicznej. I jakkolwiek realizacja wniosku wymagała posłużenia się aktami postępowania przygotowawczego, to przedmiotem wniosku nie był dostęp do tychże akt.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Skarżący podkreślił, że postanowienie o umorzeniu postępowania przygotowawczego stanowi informację publiczną. Zatem wniosek o udostępnienie tego postanowienia powinien być rozpoznany w trybie u.d.i.p. Organ powinien albo udostępnić wnioskowaną informację publiczną, albo odmówić jej udostępnienia z powołaniem się na art. 16 w związku z art. 5 u.d.i.p. Organ nie podjął ww. działań, a zatem pozostaje w stanie bezczynności na gruncie u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy w [...] wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., jednak podlega udostępnieniu w trybie przepisów szczególnych, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., tj. na podstawie art. 156 § 1, § 5 i § 5a k.p.k. Odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13 w której stwierdzono, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko wyrażone w powyższej uchwale zachowuje aktualność, albowiem treść art. 156 § 1, § 5 i § 5a k.p.k. nie uległa zmianie. Z faktu, że wnioskodawca wystąpił o dostęp do postanowień sądowych i prokuratorskich w sytuacji, gdy żądane dokumenty stały się już częścią akt postępowania przygotowawczego - nie może wynikać, że zmianie ulegną reguły dostępu do dokumentów znajdujących się w tych aktach (wyroki NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 357/19, z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 3747/18).

Organ podkreślił, że dostęp do akt postępowania przygotowawczego i sądowego jest odrębną (autonomiczną) instytucją prawa procesowego, co do której ustawowo określono krąg podmiotów mających możliwość dostępu. Celem tej regulacji jest przyznanie wyraźnie określonym uczestnikom postępowania prawa do zapoznania się z aktami sprawy w związku z realizacją przysługujących im uprawnień procesowych. Z tego powodu przyjęcie, że strona postępowania, której interesów sprawa bezpośrednio dotyczy, uzyskuje dostęp do akt na innych, bardziej sformalizowanych zasadach niż osoby działające na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, stanowiłoby naruszenie zasady równości przewidzianej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2024 r. "Replika na odpowiedź Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2024 r. na wniesioną skargę" Skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi przedstawiając dodatkową argumentację na jej poparcie.

Podkreślił, iż art. 156 k.p.k. przewiduje regulacje obejmujące kwestię fizycznego wglądu osób trzecich do akt postępowania przygotowawczego. Milczy natomiast na temat dostępu tychże osób do jednostkowych, konkretnych treści mogących wynikać z akt postępowania karnego, a które zostaną uzyskane w inny sposób niż przejrzenie akt.

Zaznaczył również, że przedmiotem rozważań NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 była ocena, czy akta zakończonego postępowania przygotowawczego jako zbiór dokumentów stanowią informację publiczną i czy podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Uchwała ta nie dotyczy problemu udostępniania zawartych w aktach informacji publicznych (dokumentów urzędowych). Natomiast wniosek w niniejszej sprawie dotyczył określonego, jasno sprecyzowanego dokumentu urzędowego wytworzonego w toku postępowania przygotowawczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Bezczynność organu administracji publicznej (podmiotu zobowiązanego w trybie u.d.i.p.) ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też - w przypadku, gdy znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej - przez rozpoznanie wniosku w oparciu o przepisy u.d.i.p.

W świetle powołanej ustawy, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 u.d.i.p. bądź art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.); poinformować, że danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W przypadku, gdy - wbrew ocenie podmiotu zobowiązanego - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p., może kwestionować stanowisko tego podmiotu wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych. Organ prokuratury mieści się bowiem w pojęciu organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Kwestią sporną było to, czy żądanie Skarżącego w przedmiocie udostępnienia postanowienia o umorzeniu postępowania przygotowawczego z uzasadnieniem stanowiło informację publiczną, do której dostęp regulowany jest przepisami u.d.i.p.

Informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19; CBOSA). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu, wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p., jednak nie stanowi on katalogu zamkniętego. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym - zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Niewątpliwie postanowienie o umorzeniu postępowania przygotowawczego (art. 322 k.p.k.) stanowi dokument urzędowy w rozumieniu powyższych przepisów.

W ocenie Prokuratora Okręgowego w [...], jako adresata wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r., żądana informacja w postaci postanowienia o umorzeniu postępowania nie może podlegać udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W odniesieniu bowiem do akt postępowania karnego traktowanych jako całość, bądź ich część, przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2, są przepisy Kodeksu postępowania karnego zawarte w art. 156, które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt i wyłączają w tym zakresie uregulowania u.d.i.p.

Nie ulega wątpliwości, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania do wszelkiego typu informacji publicznych. Powołany przez organ art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, mogą być udostępnione w innym trybie. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca zdecydował się na przyznanie prymatu obowiązującym już ustawom, które określają szczególny, odrębny od przewidzianego w u.d.i.p., tryb dostępu do informacji.

Zasady dostępu do akt postępowania przygotowawczego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy reguluje art. 156 k.p.k., który w § 5 stanowi, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie; prawo to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W przypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej. W myśl art. 156 § 5b k.p.k. przepis § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że regulacją art. 156 § 5 i § 5b k.p.k. objęta jest jedynie kwestia bezpośredniego (w wyjątkowych przypadkach) udostępniania osobom trzecim akt postępowania karnego przygotowawczego. Uprawnienie to ogranicza się jedynie do uzyskania wzglądu do akt, nie można natomiast zezwolić tymże osobom na sporządzanie odpisów i kopii oraz wydawanie uwierzytelnionych odpisów lub kopii z akt postępowania przygotowawczego. Jednocześnie brak jest odrębnych unormowań dotyczących dostępu osób trzecich do konkretnych treści mogących wynikać z akt tego postępowania, a odpowiadających definicji informacji publicznej.

W tym nieuregulowanym zakresie zastosowanie będą więc miały przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że wyłączenie stosowania przepisów u.d.i.p. nie może mieć w rozpoznawanej sprawie miejsca, gdyż wniosek Skarżącego dotyczył udostępnienia postanowienia umarzającego postępowanie przygotowawcze z uzasadnieniem. Postępowanie to, jak wynika z akt sprawy, zostało zakończone.

Pogląd, że dokumenty i informacje mające walor informacji publicznej, zawarte w aktach zakończonego postępowania przygotowawczego, w tym postanowienie o umorzeniu tego postępowania, podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej znajduje uzasadnienie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2662/12; z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2078/16; z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3656/18; z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 386/23; z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1118/23 oraz III OSK 1119/23; CBOSA).

Podkreślić jednocześnie należy, że uznaniu postanowienia o umorzeniu postępowania przygotowawczego za informację publiczną nie stoi na przeszkodzie uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13, gdyż jej przedmiotem była ocena czy akta zakończonego postępowania przygotowawczego, jako zbiór dokumentów, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Udzielając odpowiedzi przeczącej NSA zwrócił uwagę, że nieprawidłowe jest sformułowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie sprawy). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest określony zakres żądania. Według NSA akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, jako całość są zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne dotyczące zarówno jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sytuacja analizowana w ww. uchwale NSA jest zatem odmienna od rozpatrywanej w niniejszej sprawie, gdzie wniosek Skarżącego z dnia [...] czerwca 2023r. dotyczył określonego, jasno sprecyzowanego dokumentu urzędowego wytworzonego w toku postępowania przygotowawczego.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że Prokurator Okręgowy w [...] pozostaje w stanie bezczynności, bowiem do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku Skarżącego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, nie wydał też decyzji o odmowie jej udostępnienia. Wydanie zarządzenia z dnia [...] czerwca 2023 r. oraz z dnia [...] lipca 2023 r. "w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zapoznanie się z materiałami sprawy o sygn. akt [...] w zakresie postanowienia o umorzeniu" nie stanowi prawidłowego załatwienia sprawy. Z tych względów Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1). Zaznaczenia przy tym wymaga, że odrębną kwestią jest ewentualna anonimizacja treści dokumentu w zakresie dotyczącym danych wrażliwych lub innych prawem chronionych.

Stwierdzając bezczynność Prokuratora Okręgowego Sąd ocenił, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z dnia 5 sierpnia 2021r. sygn. akt Il OSK 151/21, z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt I FSK 644/21, z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2439/20; CBOSA). Takie okoliczności nie zaistniały w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu bezczynność organu była skutkiem błędnej wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Tego typu uchybienie nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną.

Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie zobowiązany uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (100 złotych) Sąd postanowił na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku.