Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 822/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 136
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2154/18 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2154/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przedmiotowa nieruchomość, położona w W. przy ul. [...] i [...], stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 3 149 m2, pochodzącą z dawnej księgi wieczystej pod nazwą "[...]" Nr [...], ozn. jako działka nr [...], stanowiła własność J. K., która na skutek zawarcia małżeństwa zmieniła nazwisko na K. Na mocy postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] z dnia [...] lutego 1959 r., sygn. akt [...] spadek po J. vel J. K. nabył w całości jej syn, O. J. K. Oznacza to, że osobą uprawnioną do zgłoszenia żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości był O. J. K.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z [...] października 1959 r., nr [...] Oddział Wojskowy Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej wystąpił, na podstawie art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego m.in. nieruchomości stanowiącej własność J. K. (powinno być: O. J. K.), jednak postępowanie to zostało umorzone z uwagi na zawartą już umowę sprzedaży. Nieruchomość ta, na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] listopada 1959 r., Rep A/a Nr [...] pomiędzy O. K. a Skarbem Państwa przeszła na własność Skarbu Państwa.

Wnioskiem z [...] września 2015 r. J. K., w imieniu O. K., wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], objętej aktem notarialnym z [...] listopada 1962 r., Rep [...]. Pismem z [...] listopada 2015 r. pełnomocnik wnioskodawcy poinformował, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stanowi obecnie część działki nr [...] z obrębu [...], która, jak wynika z informacji z rejestru gruntów, stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje we władaniu Agencji Mienia Wojskowego w W.

Z dołączonego do akt sprawy postanowienia Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt [...] wynika, że O. K. został całkowicie ubezwłasnowolniony, a jego opiekunem prawnym został J. K. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] października 2013 r., sygn. akt [...]. O. J. K. zmarł [...] maja 2017 r., a spadek po nim nabył w całości jego syn, J. K. na mocy aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego [...] lipca 2017 r., Rep. [...].

Prezydent [...], rozpoznając wniosek z [...] września 2015 r., decyzją z [...] grudnia 2016 r. odmówił zwrotu tej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że treść aktu notarialnego z [...] listopada 1959 r. wskazuje, że nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa – Ministerstwo Obrony Narodowej i można w związku z tym założyć, że była przeznaczona na cele wojskowe. Umowa ta nie wskazywała czy wydana była na tę nieruchomość jakakolwiek decyzja lokalizacyjna, ponadto cel wywłaszczenia nie został w niej określony. W związku z tym, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie celu wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości.

W ocenie organu pierwszej instancji zebrany materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że kompleks wojskowy powstał w latach 50-tych i ulegał sukcesywnej modernizacji. Istniał zatem w dacie wywłaszczenia (1959 r.), a potem następowała jego rozbudowa i modernizacja. Doszło też do dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z [...] listopada 1959 r. Umowa ta służyła przeniesieniu własności nieruchomości, na której nabywca przed jej zawarciem wybudował obiekty wojskowe (dokumenty świadczą o rozpoczęciu realizacji celu wywłaszczenia w 1952 r., a więc 7 lat przed zawarciem umowy sprzedaży). Materiał dowodowy, zdaniem organu pierwszej instancji, niewątpliwie świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, jakim była budowa obiektu koszarowego dla batalionu samochodowego. Udowodnienie, że obiekty dla batalionu samochodowego zostały wybudowane, przesądza o niemożności uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, a tym samym nieruchomość ta nie podlega zwrotowi na rzecz byłego właściciela. Nieruchomość objęta aktem notarialnym z [...] listopada 1959 r., znajdująca się w granicach lokalizacji, została w całości wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia i w terminach wynikających z art. 137 ust. 1 u.g.n.

Odwołanie od tej decyzji złożył wnioskodawca, podnosząc, że nieruchomość była zbędna na cele wywłaszczenia, ponieważ batalion samochodowy [...] nigdy na tym terenie nie powstał i do dnia złożenia odwołania nie przystąpiono do realizacji tego celu.

Wojewoda [...], decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015 r. poz. 1774 z późn. zm., dalej jako "u.g.n.") poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (ust. 3 zd. 1). Zgodnie z natomiast z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W rozpoznawanej sprawie, nabycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło [...] listopada 1959 r. na podstawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego, [...] listopada 1959 r., pomiędzy O. K. a Skarbem Państwa. Jak przypomniał Wojewoda, art. 34 tej ustawy stanowił, że nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie.

Następnie do 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. W dniu 22 września 2004 r. znowelizowano art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed 1 stycznia 1998 r. odnośnie do prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed 22 września 2004 r. odnośnie do zrealizowania tego celu. Nie można bowiem, zdaniem organu odwoławczego, bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz.

Wojewoda podkreślił, że rozważany w niniejszej sprawie przypadek dotyczy nieruchomości, która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w 1959 r., dlatego ocena jej zbędności na cel wywłaszczenia nie może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Terminy te miałyby znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed 22 września 2004 r.

Jak wynika z pisma skierowanego [...] marca 1952 r. do Departamentu Kwatermistrzostwa Głównego Kwatermistrzostwa, Państwowa Komisja Planowania Gospodarczego Departament Planów Terenowych i Lokalizacji wyraziła w nim zgodę na lokalizację ogólną obiektu dla batalionu samochodowego w miejscowości W. k. W. Przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana w obecnych granicach Miasta [...] przy ul. [...] i [...], aktualnie stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], została przeznaczona na potrzeby batalionu samochodowego [...]. Przedmiotowa nieruchomość została objęta zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z [...] kwietnia 1952 r. określającym lokalizację szczegółową obiektu dla batalionu samochodowego [...] w miejscowości W. przy ul. [...] o powierzchni 5,4 ha, następnie, zaświadczenie to zostało anulowane zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z [...] czerwca 1952 r. określającym lokalizację szczegółową obiektu dla batalionu samochodowego [...] na terenie przy ul. [...]. Integralną częścią zaświadczenia nr [...] był szkic nieruchomości, który w swej treści określał granice lokalizacji oraz powierzchnię terenu – 5,6 ha.

Wnioskiem z [...] sierpnia 1952 r. Minister Obrony Narodowej wystąpił do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o wydanie zezwolenia na wywłaszczenie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], zgodnie z dekretem z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Zezwoleniem z [...] sierpnia 1952 r. zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na podstawie art. 4 i 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych zezwolił Kierownictwu Zaopatrzenia Instytucji Centralnych MON, jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie dla potrzeb wojska nieruchomości położonej w miejscowości W. przy ul. [...] o łącznej powierzchni 5,1 ha oraz na niezwłoczne objęcie omawianej nieruchomości zgodnie z art. 6 tego dekretu, który stanowił, że jeżeli względy szczególne uzasadniają niezwłoczne objęcie nieruchomości, Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, na wniosek właściwego ministra, równocześnie z zezwoleniem na nabycie lub po wydaniu zezwolenia udzieli wykonawcy narodowych planów gospodarczych zezwolenia na niezwłoczne objęcie nieruchomości. Integralną częścią zezwolenia był załącznik graficzny, z którego wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot znajduje się na tym planie w granicach terenu przewidzianego pod planowaną inwestycję.

Dokumentacja archiwalna dotycząca postępowania wywłaszczeniowego (tylko częściowo zachowana), pozyskana przez organ pierwszej instancji z Archiwum Ministerstwa Obrony Narodowej, Archiwum Akt Nowych w W. oraz Archiwum Państwowego w W. wykazała, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, stanowiąca część dawnej działki nr [...] o powierzchni 3 148 m2, wchodziła w skład dużego kompleksu koszarowego. Na działce zaplanowano częściowe jej zadrzewienie wraz z terenami zielonym w postaci trawników i żywopłotów wraz z drogami i placem defiladowym. Na podstawie zapisów zawartych w projekcie zabudowy oraz znajdującego się w aktach sprawy planu sytuacyjnego działek położonych w W. przy ul. [...] m.in. działki nr [...] z 1959 r. (brak możliwości odczytania dokładnej daty), należy stwierdzić, że inwestycja została zrealizowana w oparciu o decyzję lokalizacji szczegółowej określającą budowę obiektu dla batalionu samochodowego.

Przedmiotowa nieruchomość została przekazana przez Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany w W. do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wraz z całą dokumentacją. Przekazanie nastąpiło protokołem z [...] czerwca 1996 r. na podstawie art. 14 ust. 1 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 4339) do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Do powyższego pisma została załączona kopia protokołu zdawczo-odbiorczego nieruchomości z 1996 r. oraz wykaz przekazanych budynków wraz z rokiem ich budowy. W protokole tym zawarto stan ewidencyjny i prawny przekazywanych do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nieruchomości zabudowanych z enumeratywnym wskazaniem numerów ewidencyjnych zabudowanych działek. Wśród wymienionych działek znajduje się działka o nr [...] o pow. 5,2934 ha, objęta wnioskiem z [...] września 2015 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto wymieniony protokół zawiera ilościowy wykaz budynków, obiektów i urządzeń położonych na gruntach zabudowanych. Integralną częścią protokołu jest jeden z sześciu wymienionych załączników jako "wykaz nieruchomości podlegającej przyjęciu przez [...] Rejonowy WAM", którym w ocenie organu odwoławczego jest załącznik nazwany jako "Wykaz budynków w [...] W. ul. [...] przekazywanych do WAM Garnizonu [...]". Liczba wymienionych w nim budynków jest zgodna z liczbą zawartą w protokole z [...] czerwca 1996 r., co świadczy o tym, że sporządzono go na potrzeby przekazania nieruchomości przez Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany w W. we władanie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Ponadto w "Wykazie budynków w [...] W. ul. [...] przekazywanych do WAM Garnizonu [...]" odnotowano ich rok budowy. Lata budowy wymienionych w tym wykazie budynków wskazują, że realizacja obiektów miała miejsce od 1952 r. do 1971 r. Ponadto, 15 spośród 17 wymienionych w wykazie budynków zrealizowano w latach 1952-1957. Organ odwoławczy podkreślił, że treść przedmiotowego wykazu jednoznacznie wskazuje, że zarówno rozpoczęcie prac związanych z celem wywłaszczenia, ich realizacja (budowa kompleksu wojskowego) oraz całkowite zrealizowanie tego celu nastąpiło w latach 1952, 1953, 1957, 1961 i 1971, czyli, poza zrealizowanymi w roku 1961 i 1971, jeszcze przed zawarciem [...] listopada 1959 r. umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego nieruchomości pochodzącej z dawnej księgi wieczystej pod nazwą "[...]" Nr [...] ozn. jako działka nr [...] pomiędzy O. K. a Skarbem Państwa. Ponadto Agencja Mienia Wojskowego przy piśmie z [...] lipca 2016 r. udzieliła dodatkowych informacji, że "przedmiotowy teren od momentu jego przeznaczenia na rzecz Ministerstwa Obrony Narodowej, tj. od 1952 r. wykorzystywany był przez jednostkę wojskową jako kompleks koszarowy [...]. Z uwagi na brak dokumentów związanych z realizacją zabudowy obejmującej teren przedmiotowej nieruchomości, termin realizowanych na tym terenie inwestycji wojskowych można określić wyłącznie na podstawie posiadanych dokumentów pośrednich, takich jak protokół zdawczo-odbiorczy z [...] maja 1959 r. dotyczący przekazania w administrację nieruchomości przez WRZKB dla szefa WAK Garnizonu [...] oraz protokół wewnętrznego przekazania nieruchomości będącej w zarządzie WRZKB, spisany pomiędzy WAK [...] i WAK-B. z [...] maja 1994 r., z którego wynika, że większość budynków koszarowych, magazynowych, warsztatowych i garażowych będących na tym terenie została wybudowana w latach 1952-1971. Zlokalizowanie w roku 1952 ww. obiektu wojskowego dla batalionu samochodowego potwierdza zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z celem, na który nieruchomość ta została przez wojsko przejęta. Wybudowane na przekazanym terenie (kompleksu wojskowego [...]) budynki wraz z całą zrealizowaną na gruncie infrastrukturą, służyły realizacji zadań jednostki wojskowej do czasu protokolarnego przekazania nieruchomości do WAM (obecnie AMW) protokołem zdawczo-odbiorczym sporządzonym dnia [...] czerwca 1966 r.".

Na potwierdzenie powyższych informacji Agencja Mienia Wojskowego dołączyła protokół zdawczo-odbiorczy z [...] maja (bądź marca, zapis nieczytelny) 1959 r. w sprawie przekazania w administrację nieruchomości wojskowej przez WRZBK [...] dla Szefa WAK. Garnizon [...] na podstawie wytycznych do planu gosp. na 1959 r., z którego wynika, że przedmiotem przekazania w administrację był kompleks koszarowy Nr [...] ul. [...], zawierający murowane budynki, tj. m.in. koszarowo-biurowe, izba chorych, magazyny mundurowe i żywnościowe, hydrofornia, wartownia, dyspozytura, garaże, warsztat samochodowy, stacja benzynowa, myjka samochodowa, dół lnhoffa oraz ogrodzenia wraz z drogami.

Dane zawarte w powyższym protokole zdawczo-odbiorczym z [...] maja (bądź marca, zapis nieczytelny) 1959 r. w zestawieniu z danymi zawartymi w protokole z [...] czerwca 1996 r. w sprawie przekazania przez Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany w W. do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i wykazie budynków w [...] ul. [...], nieruchomości kompleksu [...] zlokalizowanego przy ul. [...] w W. jednoznacznie świadczą, że kompleks koszarowy został zrealizowany w latach 1952-1957, a więc przed zawarciem [...] listopada 1959 r. umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości pomiędzy O. K. a Skarbem Państwa, a rozpoczęcie jego realizacji nastąpiło 7 lat przed sprzedażą nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Ponieważ nie było możliwe pozyskanie z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. zdjęć lotniczych wykonanych w okresie realizacji inwestycji (jedyne pozyskane pochodzi z 1972 r. i jest zamaskowane w sposób trwały) analiza historycznego serwisu mapowego miasta W. dostępnego na stronie Urzędu [...], http://www. [...].pl, dowodzi, że pierwsze dostępne zdjęcia pochodzące z lat 1990-1994 potwierdzają, że kompleks koszarowy w latach 90-tych nadal funkcjonował, a na historycznych wydrukach widnieją kontury budynków zrealizowanych w oparciu o wyżej opisany projekt zabudowy. Należy zaznaczyć, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot przewidziane zostało jej zadrzewienie wraz z placem defiladowym. Oznacza to, że część działki o nr ew. [...] z obrębu [...] objęta wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wchodziła w skład kompleksu zagospodarowanego i zajętego pod kompleks koszarowy, a na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot znajdował się tzw. teren zielony, czyli rekreacyjny oraz plac (przebieg granic wywłaszczonej nieruchomości na wydruku z historycznego serwisu mapowego z lat 1990-1994, w części dotyczącej obecnej działki nr [...] z obrębu [...], organ pierwszej instancji zaznaczył w oparciu o treść mapy ewidencyjnej).

Również dokumenty z lat 70-tych pozyskane przez organ pierwszej instancji z Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] dotyczące budowy obiektów koszarowych wskazują na funkcjonowanie na przedmiotowej nieruchomości istniejącego kompleksu wojskowego. Z załącznika Nr 2 do informacji o terenie z [...] września 1976 r., znak: [...] wynika, że program zamierzonej inwestycji ograniczony jest warunkami wynikającymi ze stanu istniejącego kompleksu wojskowego. Z treści załącznika wynika, że określenie wielkości kubatury nowych obiektów koszarowych winno nastąpić przy uwzględnieniu, m.in. takich zaleceń jak: zachowanie istniejącego cennego drzewostanu jak również zachowania odległości między budynkami oraz zaplanowaniu pasów zieleni izolacyjnej od uciążliwych elementów zagospodarowania (np. od zespołu garażowego, od kotłowni, od komunikacji uciążliwej), a także, że nie ma możliwości powiększenia terenu istniejącego kompleksu wojskowego; ponadto, dojazdy do kompleksu wojskowego pozostaną według stanu istniejącego, tj. od ul. [...] i od ul. [...], jak również, że istniejący kompleks znajduje się w zasięgu działania miejskiej sieci kanalizacyjnej ściekowej, zaopatrywany jest w wodę z sieci miejskiej, znajduje się w zasięgu miejskiej sieci rozdzielczej SN.

W ocenie organu odwoławczego powyższe dokumenty potwierdzają, że kompleks wojskowy został zrealizowany, a w latach 70-tych dokonano jego rozbudowy i modernizacji.

Organ odwoławczy, powołując się na wykładnię art. 137 u.g.n., dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, stwierdził, że 22 września 2004 r. nieruchomość objęta wnioskiem zwrotowym była zagospodarowana funkcjonalnie zgodnie z celem wywłaszczenia, a tym samym była niezbędna na cel, na który przeznaczono ją w lokalizacji z [...] czerwca 1952 r. W opinii Wojewody powstanie kompleksu koszarowego, jako pewnej całości, przesądza o realizacji celu, niezależnie od tego, czy na konkretnej części powstała w całości przewidziana w planach zagospodarowania przestrzennego infrastruktura. Bezsporne jest również, że inwestycja ta została zrealizowana przed 1 stycznia 1998 r. Organ uznał więc, że przesłanki zbędności określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. nie zostały spełnione.

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł J. K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 3 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy;

2. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy;

3. art. 8 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4. Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - Protokołu 1 Dodatkowego, art. 1 przez jego niezastosowanie oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

5. art. 136 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Sąd przypomniał, że podstawową kwestią wymagającą ustalenia w przedmiotowej sprawie była ocena zasadności roszczenia o zwrot wskazanej nieruchomości z uwagi na stan zbędności nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona. Stosownie do mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 tej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej, ale i z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, czy mu towarzyszących (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W rozpoznawanej sprawie działka, której zwrotu domaga się skarżący, nie została jednak, jak wynika z akt sprawy, wywłaszczona w drodze decyzji, lecz przyjęta na podstawie umowy zawartej w wyniku ustaleń poczynionych przez strony w trakcie czynności poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. Nie ulega jednak wątpliwości, że jest to pewien standardowy tryb nabywania nieruchomości na cele publiczne, w ramach którego zastosowanie środka administracyjnego (decyzji wywłaszczeniowej) poprzedza próba cywilnoprawnego (umowa) pozyskania nieruchomości. Dopiero w przypadku nieuzyskania porozumienia właściwy organ administracji jest władny (uprawniony) do wywłaszczenia w drodze decyzji. Mimo odmiennych form działania (cywilnoprawnej i administracyjnoprawnej), jak podkreślił Sąd, skutek prawny, a po części i pozycja właściciela nieruchomości, jest podobna – stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zatem zwrot wywłaszczonej nieruchomości w części, na której nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, byłby możliwy jeśli w ciągu 10 lat od jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa rzeczywiście nie doszło do realizacji takiego celu i oczywiście, w związku z tą realizacją (jej brakiem) da się część taką wydzielić (określić). W rozpatrywanej sprawie te dwie, pozostające ze sobą w ścisłym związku, podstawowe kwestie: cel wywłaszczenia i zakres nieruchomości niezbędnych do realizacji celu wywłaszczenia, wbrew zarzutom skargi, zostały ustalone.

Sąd przytoczył, dokonane na podstawie zachowanych materiałów dowodowych, ustalenia organu i stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że działka, której zwrotu domaga się skarżący, objęta była zezwoleniem Prezydium Rady Narodowej na objęcie gruntów z [...] czerwca 1952 r. W konsekwencji sporna nieruchomość objęta została wnioskiem o wywłaszczenie z [...] października 1959 r. Do jej wywłaszczenia jednak nie doszło, ponieważ Skarb Państwa, [...] listopada 1959 r., nabył sporną nieruchomość od jej właściciela w drodze umowy cywilnoprawnej, tj. aktu notarialnego, a postępowanie wywłaszczeniowe w odniesieniu do niej zostało umorzone.

Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika bezspornie, że przedmiotowa działka wchodziła w skład zrealizowanego w latach 1952-1971 kompleksu wojskowego. Okoliczność realizacji celu wywłaszczenia, m.in. na działce skarżącego, nie budzi zatem wątpliwości. Fakt wybudowania na tym terenie kompleksu wojskowego potwierdzają również pierwsze, jakie udało się organowi uzyskać, dostępne zdjęcia pochodzące z lat 1990-1994, z których wynika, że kompleks koszarowy w latach 90-tych nadal funkcjonował, a na historycznych wydrukach widnieją kontury budynków zrealizowanych w oparciu o wyżej opisany projekt zabudowy. Co więcej, na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot przywidziane zostało jej zadrzewienie wraz z placem defiladowym. Oznacza to, że część działki o nr ew. [...] z obrębu [...], objęta wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wchodziła w skład kompleksu zagospodarowanego i zajętego pod kompleks koszarowy, a na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot znajdował się tzw. teren zielony, czyli rekreacyjny oraz plac (przebieg granic wywłaszczonej nieruchomości na wydruku z historycznego serwisu mapowego z lat 1990-1994, w części dotyczącej obecnej działki nr [...] z obrębu [...] zaznaczono, jak podaje organ pierwszej instancji, w oparciu o treść mapy ewidencyjnej).

Również pozyskane przez organ dokumenty z lat siedemdziesiątych z Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] dotyczące budowy obiektów koszarowych wskazują na funkcjonowanie na przedmiotowej nieruchomości istniejącego kompleksu wojskowego.

Wbrew zatem zarzutom skargi, jak podkreślił Sąd wojewódzki, zasadnie organ odwoławczy uznał, że powyższe dokumenty potwierdzają, że kompleks wojskowy został zrealizowany na przestrzeni lat 50-tych i 60-tych, a w latach 70-tych dokonano jego rozbudowy i modernizacji.

Mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, stwierdzający niezgodność z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a także to, że ten wyrok dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., Sąd wskazał, że jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że również niedopuszczalnym jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. W ocenie Sądu zasadnie organy przyjęły, że skoro sporna działka wchodziła w skład dużej nieruchomości, na której faktycznie doszło do realizacji celu wywłaszczenia w postaci zorganizowanego kompleksu wojskowego, w skład którego wchodziła różnorodna infrastruktura (od budynków do powierzchni zielonych), przed wejściem w życie powołanej ustawy, to brak było podstaw do dokonania jej zwrotu.

Na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie mógł mieć wpływu także operat szacunkowy z 1959 r. wskazujący na brak jakiejkolwiek zabudowy na spornej działce, ponieważ operat ten służyć miał ustaleniu wartości działek nabytych w celu wywłaszczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J .K., zaskarżając go w całości.

Wyrokowi temu zarzucono, na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego sprawy i w konsekwencji ustalenie stanu faktycznego niezgodnego ze stanem rzeczywistym, a w szczególności pominięcie dowodów świadczących o tym, że przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana w dacie wywłaszczenia;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego sprawy i w konsekwencji ustalenie stanu faktycznego niezgodnego ze stanem rzeczywistym, a w szczególności, ustalenie że na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. budowa kompleksu na cele batalionu samochodowego [...], podczas gdy tego nawet nie twierdzi Agencja Mienia Wojskowego, a nie potwierdza tego żaden dokument zebrany w sprawie, ponieważ nazwa "batalion samochodowy [...]" nie znajduje się na żadnym dokumencie zebranym w sprawie, z wyjątkiem decyzji lokalizacyjnej, a w konsekwencji, naruszenie art.3 § 1 i 2 p.p.s.a., tj. wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu przyczyn, dla których Sąd nie dostrzegł naruszenia przepisu regulującego zasady odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw (nierozpoznanie zarzutu naruszenia "art. 8 ust. 2" k.p.a. sformułowanego w skardze do WSA),

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów postępowania przez Prezydenta [...] oraz Wojewodę [...] w toku postępowania przed tymi organami, które to naruszenia w pkt 1-3 powyżej miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyrokowi temu, na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a., zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 136 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji orzeczenie o odmowie zwrotu przedmiotowej działki,

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. art. 3 i 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nie odniesienie się do kwestii, że pod rządami ustawy z 1958 r. wywłaszczenie nieruchomości dopuszczalne było tylko dla realizacji przyszłego celu inwestycyjnego, nie mogło natomiast dotyczyć tych przypadków, gdy inwestor już zrealizował obiekt przed orzeczeniem o wywłaszczeniu;

7. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z treścią Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - Protokołu 1 Dodatkowego, art. 1 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę zwrotu nieruchomości,

przy czym naruszenie w pkt 4-6 powyżej polega na błędzie w subsumpcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarządzeniem z [...] listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 822/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W związku z tym, że nie wszystkie strony zajęły stanowisko w ww. zakresie, zarządzeniem z [...] grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 822/19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2095 ze zm., dalej jako "ustawa COVID") zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., a zatem w pierwszej kolejności wymagane jest rozważenie zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Wskazać jeszcze trzeba, że zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd pierwszej instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie powinno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. wskazują na braku wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego sprawy i w konsekwencji ustalenie stanu faktycznego niezgodnego ze stanem rzeczywistym, a w szczególności pominięcie dowodów świadczących o tym, że przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana w dacie wywłaszczenia i ustalenie że na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. budowa kompleksu na cele batalionu samochodowego [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu, przedstawia stan faktyczny sprawy, jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Podkreślić należy, że polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13, wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1995/16, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Z kolei przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zakreśla kompetencje sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej i stosowania ustawy p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sytuacja tego rodzaju w rozpoznanej sprawie nie zachodziła, zaś wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne są konstatacje Sądu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego, że cel wywłaszczenia w odniesieniu do spornego gruntu został zrealizowany.

Wskazać trzeba, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, CBOSA).

Umową w formie aktu notarialnego z [...] listopada 1959 r., rep. [...] nieruchomość uregulowana w księdze wieczystej "[...]" Nr [...], ozn. jako działka nr [...] została nabyta prze Skarb Państwa-[...] od O. K.

W umowie brak określenia celu wywłaszczenia, nie powołano w niej również żadnej umowy lokalizacyjnej niemniej jednak skoro nieruchomość ta została nabyta przez Skarb Państwa-[...] prawidłowo organy i Sąd pierwszej instancji uznały, że nieruchomość ta miała być przeznaczona na cele wojskowe. Słusznie też uznały, że konieczne było w rozpoznawanej sprawie uwzględnienie i ocena, pod kątem określenia tego celu, także innych dokumentów i aktów administracyjnych poprzedzających zawarcie umowy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, co wynika z zachowanych częściowo akt archiwalnych, że w piśmie skierowanym [...] marca 1952 r. do Departamentu Kwatermistrzostwa Głównego Kwatermistrzostwa, Państwowa Komisja Planowania Gospodarczego Departament Planów Terenowych i Lokalizacji wyraziła zgodę na lokalizację ogólną obiektu dla batalionu samochodowego w miejscowości W. k. W. Przedmiotowa nieruchomość została objęta zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z [...] kwietnia 1952 r., określającym lokalizację szczegółową obiektu dla batalionu samochodowego [...] w miejscowości W. przy ul. [...] o powierzchni 5,4 ha. Zaświadczenie to zostało następnie anulowane zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z [...] czerwca 1952 r. określającym lokalizację szczegółową obiektu dla batalionu samochodowego [...] na terenie przy ul. [...]. Integralną częścią zaświadczenia nr [...] był szkic nieruchomości, który określał granice lokalizacji oraz powierzchnię terenu – 5,6 ha.

Z naniesionych na powyższy szkic granic działki objętej żądaniem zwrotu wynika, że nieruchomość zlokalizowana w obecnych granicach Miasta [...] przy ul. [...] i [...], aktualnie stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], została przeznaczona na zrealizowanie obiektu na potrzeby batalionu samochodowego [...].

Z akt sprawy wynika również, że wnioskiem z [...] sierpnia 1952 r. Minister Obrony Narodowej wystąpił do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o wydanie zezwolenia na wywłaszczenie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], zgodnie z dekretem z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Zezwoleniem z [...] sierpnia 1952 r. zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, na podstawie art. 4 i 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, zezwolił Kierownictwu Zaopatrzenia Instytucji Centralnych [...], jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie dla potrzeb wojska nieruchomości położonej w miejscowości W. przy ul. [...] o łącznej powierzchni 5,1 ha oraz na niezwłoczne objęcie omawianej nieruchomości, zgodnie z art. 6 tego dekretu. Integralną częścią zezwolenia był załącznik graficzny, z którego wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot znajduje się w granicach terenu przewidzianego pod planowaną inwestycję.

Wnioskiem z [...] października 1959 r., nr [...] Oddział Wojskowy Urzędu Spraw Wewnętrznych wystąpił o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, m.in. działki nr [...], stanowiącej własność J. K. (powinno być O. K.).

Zawiadomieniem z [...] listopada 1961 r. wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe.

W pismach z [...] lutego 1962 r. i [...] lutego 1963 r. wskazano, że działka nr [...] została nabyta wcześniej przywołanym aktem notarialnym W związku z powyższym postępowanie wywłaszczeniowe w tej części zostało umorzone decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] – Wydział Gospodarki Terenami z [...] marca 1963 r.

Z załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej nr [...] z [...] czerwca 1952 r. i projektu zabudowy z [...] maja 1952 r. obszaru objętego tym zaświadczeniem wynika, że realizacja ww. obiektu zakładała zrealizowanie: wartowni, dyspozytorni, stacji benzynowej wraz ze zbiornikiem podziemnym paliwa, parkingów, magazynów mundurowych i żywnościowych, izby chorych, budynków koszarowo-biurowych, warsztatu naprawy samochodów oraz zorganizowanie zostanie zieleni w postaci trawników i żywopłotów. Przewidziano zadrzewienie terenu oraz zorganizowanie dróg, chodników i placów. Wskazać zatem trzeba, że w orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można przy tym odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję (zob. np. wyroki NSA z: 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2325/16; 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2755/13; 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2768/12; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 850/13 i I OSK 846/13; 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK1044/14; 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14, czy 9 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1281/14, CBOSA).

W sprawie prawidłowo ustalono, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wynika to z protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] maja 1959 r., protokołu wewnętrznego przekazania nieruchomości z [...] maja 1994 r., protokołu zdawczo-odbiorczego nieruchomości z [...] czerwca 1996 r., wykazu przekazanych budynków do WAM Garnizonu [...], w którym wskazano rok budowy poszczególnych budynków, wydruków historycznych serwisu mapowego miasta W., załącznika nr 2 do informacji o terenie z [...] września 1976 r. Wszystkie powyższe dokumenty wskazują na funkcjonowanie na przedmiotowej nieruchomości kompleksu wojskowego, który powstał w latach 50-tych, a w latach następnych był modernizowany i rozbudowywany. Fakt wybudowania na tym terenie kompleksu wojskowego potwierdzają zdjęcia pochodzące z lat 1990-1994, z których wynika, że kompleks koszarowy w latach 90-tych nadal funkcjonował.

Jak wynika z akt sprawy na żądanym do zwrotu terenie powstała zieleń i plac przewidziane do realizacji w projekcie budowlanym. Zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Dla wyniku sprawy bez znaczenia pozostaje, że żądana do zwrotu działka nie została dotychczas zabudowana. Zgodzić się też trzeba z Sądem pierwszej instancji, że na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie mógł mieć wpływu operat szacunkowy z 1959 r. ponieważ miał on na celu ustalenie wartości działek nabytych w celu wywłaszczenia.

Nawet jeśli przyjąć za skarżącym kasacyjnie, że batalion samochodowy funkcjonował pod innym adresem, to nie oznacza to, że zrealizowany obiekt nie był przez ten batalion wykorzystywany, i że nie był wykorzystywany przez wojsko. Przypomnieć bowiem należy, że Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w zezwoleniu z [...] sierpnia 1952 r. wyraził zgodę Kierownictwu Zaopatrzenia Instytucji Centralnych MON na nabycie m.in. działki nr [...] dla potrzeb wojska. W takiej zaś sytuacji nie można mówić o zbędności tej nieruchomości na tzw. cel wywłaszczenia ani o odstąpieniu bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.).

W konsekwencji, nie można podzielić zasadności stanowiska skarżącego kasacyjnie, że wskazane przez organy w decyzji i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dokumenty, zgromadzone w aktach sprawy, nie zostały wystarczająco przeanalizowane i w rezultacie zostały błędnie ocenione przez organy administracyjne, a ocena ta została błędnie zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji .

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a. Wskazane przepisy mają charakter wynikowy, co oznacza, że określają one sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. I tak, zastosowanie przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Skoro prawidłowo Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie mógł stosować tego przepisu. To też oznacza, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji zastosował art. 151 p.p.s.a.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 i 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Uzasadniając ten zarzut skarżący kasacyjnie wskazał, że wywłaszczenie nieruchomości dopuszczalne było tylko dla realizacji przyszłego celu inwestycyjnego, nie mogło natomiast dotyczyć tych przypadków, gdy inwestor już zrealizował obiekt przed orzeczeniem o wywłaszczeniu.

Zauważyć trzeba, że zezwoleniem z sierpnia 1952 r. zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wyraził zgodę Kierownictwu Zaopatrzenia Instytucji Centralnych [...] na niezwłoczne objęcie omawianej nieruchomości, na postawie art. 6 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a nie na podstawie art. 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Przepis art. 6 dekretu stanowił, że jeżeli względy szczególne uzasadniają niezwłoczne objęcie nieruchomości, Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, na wniosek właściwego ministra, równocześnie z zezwoleniem na nabycie lub po wydaniu zezwolenia udzieli wykonawcy narodowych planów gospodarczych zezwolenia na niezwłoczne objęcie nieruchomości. Niezwłoczne objęcie wnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości, w związku z koniecznością realizacji inwestycji i realizowanie inwestycji, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie stanowi przeszkody do późniejszego wywłaszczenia tej nieruchomości. Zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1252/14 (CBOSA) zwrócił uwagę, że władanie rzeczą przez beneficjenta wywłaszczenia, chociażby w oparciu o tytuł obligacyjny, nie przekreśla przesłanki niezbędności tej nieruchomości na cele publiczne w postępowaniu wywłaszczeniowym. Pogląd ten został podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1893/16 (CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przepisu art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie wynika zakaz wywłaszczenia nieruchomości, która wcześniej znalazła się w posiadaniu organu władzy publicznej, chociażby bez tytułu prawnego. Posiadanie takie nie tworzyło właścicielskiego tytułu prawnego do nieruchomości po stronie Skarbu Państwa, a uzyskanie takiego właśnie tytułu jest istotą wywłaszczenia. Wyjaśnić też trzeba, że inne są przesłanki, od spełnienia których zależy zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a inne przesłanki określają warunki, w jakich może dojść do wywłaszczenia. Rozpatrywana sprawa dotyczy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, czyli nieruchomości w założeniu prawidłowo wywłaszczonej, a jedynie zbędnej dla celu tego wywłaszczenia. Nie dotyczy zaś stwierdzenia, że umowa notarialna z [...] listopada 1959 r. była zawarta w sposób wadliwy.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 136 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji orzeczenie o odmowie zwrotu przedmiotowej działki.

Wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. np. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12, CBOSA). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10, CBOSA). Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Tymczasem, w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej formułuje zarzut naruszenia art. 136 u.g.n. (w skardze kasacyjnej nie wskazano daty ustawy, ani miejsca jej publikacji). Przepis ten w dacie wydania zaskarżonej decyzji składał się z pięciu ustępów, obecnie z siedmiu ustępów, o różnej treści normatywnej, a więc nie wiadomo, który z nich miałby zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Podkreślić też trzeba, że nie można przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych zwalczać zarzutami obrazy prawa materialnego. Zatem skoro z ustaleń faktycznych wynikało, że na spornym terenie cel wywłaszczenia został zrealizowany to nie można było temu skutecznie przeczyć poprzez formułowanie zarzutu błędnego zastosowania art. 136 u.g.n.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z treścią Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - Protokołu 1 Dodatkowego, art. 1 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę zwrotu nieruchomości.

Zgodnie z treścią artykułu 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego". Z kolei w myśl art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Artykuł 21 ust. 2 Konstytucji reguluje zasady związane z pozbawieniem prawa własności i związanym z tym odszkodowaniem, nie zaś kwestie związane z roszczeniami o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Kwestie związane z roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostały uregulowane na drodze ustawy. Zauważyć jeszcze raz trzeba, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy legalności wywłaszczenia, a zwrotu nieruchomości, dlatego w postępowaniu tym organy i Sąd pierwszej instancji nie były umocowane do badania legalności i prawidłowości zawarcia umowy z [...] listopada 1959 r. Wskazać także należy, że kwestia charakteru roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 26 maja 2015 r. wydanego w sprawie o sygn. SK 6/13 i w zacytowanych w nim orzeczeniach, zgodnie z którym z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie można wywodzić zasady, że rangę prawa konstytucyjnego ma również uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Żądana do zwrotu nieruchomość została nabyta w drodze umowy za kwotę 37 800 zł. W tej sytuacji ani właściciel nieruchomości, ani jego następcy prawni nie są objęci ochroną wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.

W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.