Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 528/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 916
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)

SENTENCJA

Dnia 21 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2023 roku sprawy ze skargi Fundacji O. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że K. J. (inwestor, wnioskodawca) w dniu 24 lipca 2020 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (o wymiarach 8,35 m x 16,4 m), budynku gospodarczego (o wymiarach 7,8 m x 12,8 m) oraz budynku garażowego (o wymiarach 6,5 m x 12,8 m), na działce nr [...] (17 063 m kw.) w obrębie [...], gmina [...]. Wnioskodawca podał charakterystyczne parametry inwestycji, dostęp do drogi publicznej oraz określił zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] (organ I instancji) decyzją z 23 listopada 2022 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz budynku garażowego na działce nr [...], obręb geodezyjny [...] -, [...] - obszar wiejski. Organ określił nieprzekraczalną linię zabudowy (12 m od lasu), wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (0,019), ilość kondygnacji

(1 kondygnacja nadziemna plus poddasze użytkowe), szerokość elewacji frontowej (od 9,0 m do 18 m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (od 2,0 m do 3,0 m), wysokość do kalenicy (od 6,5 m do 8,0 m), rodzaj dachu (dwuspadowy o kącie nachylenia głównych połaci 35° - 45°), dostęp do drogi publicznej (poprzez działkę nr [...]). Ponadto organ wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, gdyż jest ono zlokalizowane w bezpośredniej bliskości innych zabudowań o podobnej funkcji. Podał przy tym, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z 7 października 2022 r. stwierdził brak obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko na obszar specjalnej ochrony ptaków Puszcza [...] przed realizacją planowanego przedsięwzięcia oraz brak potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił tok postępowania w sprawie i podał, że projekt decyzji został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie (milczące uzgodnienie), ze Starostą [...], z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, oraz z Marszałkiem Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Organ podniósł, że planowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Fundacja [...] (skarżąca, strona, strona skarżąca) odwołała się od decyzji organu I instancji i wniosła o jej uchylenie. Wskazała, że działka inwestycyjna nr [...] to otwarty teren rolny (łąka), położony daleko (ok. 600 m) poza zwartą zabudową wsi [...], przy ścianie lasu [...] i stanowi teren łowiecki orlika krzykliwego i kani rudej (ptaków z załącznika I Dyrektywy Ptasiej Rady Europy). Strona powołując się na zasadę ostrożności podniosła, że planowane przedsięwzięcie wpłynie znacząco negatywnie na obszar Natura 2000. Zarzuciła przy tym, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie, pomimo kontrowersji w sprawie, nie zajął stanowiska, chociaż wcześniejszymi postanowieniami RDOŚ i GDOŚ odmówiono uzgodnienia projektu decyzji w niniejszej sprawie. Ponadto strona wskazała, że wątpliwości budzi przeprowadzona w sprawie analiza. Dodała, że działka inwestycyjna nie ma bezpośredniego połączenia z drogą gminną i znajduje się na niej naturalny śródpolny zbiornik wodny. Tymczasem zgodnie z rozporządzeniem Nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r., na terenie [...] Parku Krajobrazowego obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych w 100 - metrowej strefie od rzek i zbiorników wodnych.

Inwestor w obszernym piśmie z 19 stycznia 2023 r. odniósł się do zarzutów odwołania. Wskazał, że działka inwestycyjna znajduje się niewiele ponad 300 m od zabudowań miejscowości [...], a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie w postanowieniu z 7 października 2022 r. stwierdził, że co do przedmiotowej inwestycji brak jest obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na obszar specjalnej ochrony ptaków oraz brak jest potrzeby sporządzania raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Podniósł przy tym, że w sprawie zostały sporządzone 2 ekspertyzy - krajobrazowa i ornitologiczna. Ponadto K. J. wskazał, że w postanowieniu RDOŚ stwierdzono, że w zagłębieniu na działce inwestycyjnej nie ma wody. Dodał, że na sąsiedniej działce nr [...], należącej do niego, trwa obecnie budowa domu mieszkalnego (sprawa toczyła się przez lata i ostatecznie zakończyła się wyrokiem NSA z 13 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2292/15).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z 11 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza spełnia wymogi określone w rozporządzeniu, a zaskarżona decyzja odpowiada wymogom określonym w art. 107 kpa. Uzasadnienie decyzji zostało skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 kpa.

W tym zakresie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący.

Ponadto organ uzyskał wymagane prawem uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (tzw. milczące uzgodnienie), Starosty (postanowienie z 31 października 2022 r.), Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (postanowienie z 31 października 2022 r.) i Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego (tzw. milczące uzgodnienie). Ponadto decyzja spełnia warunki określone w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 przedmiotowej ustawy.

Podniesiono, że z uwagi na fakt, że przedmiotowa inwestycja jest zlokalizowana na obszarze [...] Parku Krajobrazowego organ dokonał uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie (art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy). Wprawdzie w sprawie doszło do tzw. milczącego uzgodnienia, niemniej jednak nie można zarzucić, że "pomimo kontrowersji", RDOŚ nie zajął stanowiska w sprawie. Podkreślono, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 15 lutego 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie 24 sierpnia 2021 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji w niniejszej sprawie w zakresie ochrony przyrody. Przy czym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z 15 lutego 2022 r. wskazał, że takie rozstrzygniecie "nie oznacza definitywnej odmowy na realizację tego przedsięwzięcia, a jedynie wskazuje na konieczność przeprowadzenia stosownej oceny oddziaływania, tak by jednoznacznie ustalić, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia spowoduje wystąpienie znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony danego obszaru, czy też nie". Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszary Natura 2000. Taką też ocenę przeprowadzono w niniejszej sprawie i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z 7 października 2022 r. stwierdził brak obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na obszar specjalnej ochrony ptaków Puszcza [...] PL280008 przed realizacją planowanego przedsięwzięcia oraz brak potrzeby sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Podkreślono, że z przepisów szczególnych nie wynika, że specjalny charakter obszarów Natura 2000, czy też Mazurskiego Parku Krajobrazowego wyklucza jakąkolwiek zabudowę na takim terenie. Ustawodawca przewidział, że organ wyspecjalizowany w dziedzinie ochrony środowiska i przyrody oceni ewentualne zagrożenia, jakie związane mogą być z realizacją wnioskowanej inwestycji na terenie podlegającym ochronie, na podstawie konkretnych, istniejących uwarunkowań środowiskowych i przesądzi o tym, czy dana inwestycja może zostać na takim chronionym terenie zrealizowana.

Organ I instancji w wyniku przeprowadzonych rozważań słusznie stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, ponieważ sporna inwestycja znajdować się będzie w bezpośredniej bliskości innych zabudowań o podobnej funkcji. Analiza dostępnych materiałów, w tym map znajdujących się w aktach sprawy, jak również ortofotomap dostępnych na stronie internetowej www.geoportal.gov.pl, prowadzonej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii, prowadzi do wniosku, że takie stwierdzenie organu jest zasadne. Teren objęty wnioskiem położony jest na obrzeżach wsi, gdzie występuje skupiona zabudowa. Wprawdzie działki przyległe do działki inwestycyjnej są niezabudowane, niemniej jednak nieopodal - jak wskazuje inwestor - trwa zabudowa, a przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie wychodzić poza obszar szeroko pojętej wsi i nie spowoduje zagrożenia dla przedmiotów ochrony, tj. nie wpłynie negatywnie na utratę siedlisk i żerowisk gatunków ptaków, dla ochrony których wyznaczony został obszar Natura 2000 Puszcza [...]. Podobnie w ocenie Kolegium planowana inwestycja nie wskazuje na prawdopodobieństwo lub ryzyko negatywnego oddziaływania. Na podstawie obiektywnych informacji (uwzględniających położenie terenu objętego wnioskiem oraz rodzaj i zakres inwestycji), można tego rodzaju ryzyko wykluczyć.

Skargę na decyzję Kolegium wywiodła skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. W skardze podniesiono, że wnioskowana zabudowa dotyczy trawiastego otwartego terenu na przedmiotowej działce nr [...], ok. 400 m na zachód od zwartej zabudowy wsi Wólka, bezpośrednio przy kompleksie leśnym [...]. Przedmiotowa zabudowa dotyczy łąki, poza wsią [...], w pasie moreny fazy poznańskiej, co zmieni w sposób nieodwracalny walory krajobrazowe otwartego polno-łąkowego krajobrazu w południowej części Parku, które powinny być chronione. Wskazano, że przedmiotowa działka znajduje się na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...], stąd obowiązują zakazy wynikające z art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004 r. Teren działki to żyzna łąka znajdująca się w kompleksie łąk przylegających do skraju urozmaiconego lasu, który to teren stanowi faktyczny biotop orlika krzykliwego, kani czarnej, kani rudej, błotniaka stawowego Circus, bociana białego i derkacza ptaków z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej Rady Europy.

Skarżący również podniósł, że Kolegium nie wzięło w ogóle pod uwagę treści powołanych przepisów ustawy o ochronie przyrody. Kolegium nie wzięło również pod uwagę treści art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, który wprost nakazuje organom administracji uwzględnianie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy przepisów ustawy o ochronie przyrody. Kolegium całkowicie pominęło powołane przepisy i oparło się w swoim rozstrzygnięciu jedynie na milczącym uzgodnieniu projektu decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i stwierdzeniu braku dostępnych dla tego organu danych merytorycznych. Według strony skarżącej Kolegium było zobowiązane dokonać również oceny kwestionowanego przez skarżącego "milczącego" uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska decyzji o warunkach zabudowy, a nie ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia, że skoro Dyrektor uzgodnił decyzję, to decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Według skarżącej wątpliwości budzi prawidłowość przeprowadzonej analizy (załącznik nr 2) i załączników mapowych, z których wynika duża swoboda lokalizacji wnioskowanej inwestycji, która nie ma nawet bezpośredniego połączenia z gminną drogą publiczną 172006N, co nie tylko doprowadziłoby do konfliktów z elementami przyrody chronionymi prawem krajowym i Unii Europejskiej, ale także stanowiłoby realny wstęp i precedens do zabudowy całego obszaru na zachód od historycznej, mazurskiej miejscowości [...] (powstanie konfliktu przestrzennego). Brak tu także kontynuacji funkcji w sensie urbanistycznym; w typowym otwartym terenie rolniczym (nie na żadnym skraju wsi jak SKO powtarza za inwestorem) pojawiłoby się budownictwo jednorodzinne początkujące praktycznie nową jednostkę osadniczą i to na terenie parku krajobrazowego. Powoływanie się na warunki zabudowy na działce nr [...] nie jest adekwatne do sprawy, gdyż ta leży bezpośrednio przy drodze gminnej [...], jest niezabudowana i nie sąsiaduje z położoną ok. 200 m dalej przedmiotową działką [...].

Ponadto, co jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy a bagatelizowane przez organy administracji publicznej, to fakt położenia na przedmiotowej działce nr [...] obrębu [...] sporego klasycznego, naturalnego śródpolnego zbiornika wodnego (na mapie wyróżniony jako N) o wyraźnie zaznaczonej krawędzi brzegowej (co wyklucza tezę o rozlewiskowym terenie wodno-błotnym). W tym przypadku mamy do czynienia z zakazem budowy obiektów budowlanych w 100 metrowej strefie od rzek i zbiorników wodnych na terenie [...] Parku Krajobrazowego, wynikającego z przepisów Uchwały Nr XLIV Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 29 listopada 2022 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm-Maz. z 2022 r. poz. 5615).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Na rozprawie przed sądem pełnomocnik inwestora złożył do akt sprawy jako załącznik do protokołu pismo z 20 września 2023 r., w którym nie zgodzono się ze stanowiskiem i argumentacją strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2523).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 11 kwietnia 2023 r., którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 23 listopada 2022 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz budynku garażowego na działce nr [...], obręb geodezyjny [...], [...] - obszar wiejski.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie).

Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W myśl zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zauważyć należy, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem jednak dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (a więc nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).

Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Tym samym, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Dla oceny dobrego sąsiedztwa wystarczające jest stwierdzenie, że w obszarze poddanym analizie występuje chociażby jedna działka sąsiednia, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (np. wyroki NSA z 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1937/18 oraz z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 363/16, dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie z przeprowadzonej analizy wynika, że wielkość obszaru analizowanego stanowi wartość przekraczającą od strony wschodniej i zachodniej ze względu na specyfikę okolicy nieznacznie 2-krotną szerokość frontu terenu inwestycji. Sam zaś front terenu inwestycji wynosi 207 m, co oznacza, że obszar analizowany przedstawiony na załączniku graficznym obejmuje teren o boku 2 x 207 m (front), co daje 420 m, czyli nieznacznie przekracza dwukrotność frontu działki. Organy słusznie przyjęły, że obszar analizowany musi stanowić pewną całość urbanistyczną, która jest spójna ze specyfiką okolicy. Punktem odniesienia zasadnie zatem uczyniono obszar tworzący urbanistyczną całość, co pozwoliło organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Na obszarze analizowanym przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających ze wskazanego przepisu. Niewątpliwie na obszarze analizowanym po obydwu stronach znajdują się budynki mieszkalne w ramach zabudowy wiejskiej. Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono zabudowę odpowiadająca bezpośrednio funkcji planowanej inwestycji. Jako podstawę do określenia kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy, takich jak powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, układu i kąta nachylenia połaci oraz kierunku kalenicy uznano zabudowę znajdującą się na działkach ewidencyjnych określonych w pkt 7 analizy. Niewątpliwie też działka inwestora ma dostęp do drogi publicznej a obsługa komunikacyjna jest zaprojektowana z gminnej drogi publicznej poprzez działkę nr [...]. Tym samym została zachowana zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wszelkie zarzuty skarżącego są zatem w tym zakresie niezasadne. Nie można również zgodzić się ze stroną skarżącą, że planowana inwestycja będzie stanowiła swoisty precedens w zakresie zabudowy przedmiotowego terenu. Na działce nr [...] znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie trwają już prace budowlane, a inwestor uzyskał ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i jak twierdzi pozwolenie na budowę. Jak podniósł inwestor przedmiotowej inwestycji sprawa ta również trafiła ostatecznie do WSA w Olsztynie, który wyrokiem z 9 czerwca 2015 r. (II SA/Ol 349/15) oddalił skargę [...] Parku Krajobrazowego na decyzję o warunkach zabudowy. Natomiast postanowieniem NSA z 13 lipca 2016 r., II OSK 2292/15 wyrok ten został uchylony a skarga Parku Krajobrazowego odrzucona.

Z treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy organ wydaje po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w art. 53 ust. 4 pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Ustawodawca w art. 60 ust. 1, a także w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., używa zwrotu "decyzję wydaje się po uzgodnieniu". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji. Oznacza to w praktyce zajęcie stanowiska co do zgodności projektowanej inwestycji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych, np. w zakresie ochrony konserwatorskiej, ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony przyrody i innych (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 638/06, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako: CBOSA).

Wskazać należy, że sporna inwestycja znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na obszarze którego obowiązywały przepisy rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (aktualnie o podobnej treści jak rozporządzenie - Uchwała Nr XLIV/635/22 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 29 listopada 2022 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego). Działka inwestycyjna jest również zlokalizowana w granicach obszaru NATURA 2000, tj. specjalnego obszaru ochrony ptaków [...] - kod obszaru [...].

Decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do inwestycji znajdującej się na obszarze parku krajobrazowego wydaje się po uzgodnieniu m.in. z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p.). Szczegółowe zasady ochrony obszaru chronionego krajobrazu określają przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r., poz. 916 ze zm). Zgodnie z art. 23 ust 1 i 2 przywołanej ustawy - obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych.

Organ I instancji zwrócił się zatem do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olszynie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. RDOŚ dwukrotnie (postanowienia z: 26 listopada 2020 r. i 24 sierpnia 2021 r.) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. W wyniku złożenia przez inwestora zażalenia na postanowienie RDOŚ z 24 sierpnia 2021 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 15 lutego 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Nadmienić należy, że przyczyną odmowy pierwszego uzgodnienia przez RDOŚ (postanowienie z 26 listopada 2020 r.) było ustalenie, że w granicach terenu inwestycji ograniczonego liniami rozgraniczającymi oraz nieprzekraczalną linią zabudowy zlokalizowany jest nieużytek, który rozpoznano jako obszar wodno-błotny. Taka zaś lokalizacja planowanej zabudowy stoi w kolizji z zakazem zawartym w § 5 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Wojewody w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Zakaz ten dotyczył likwidowania, zasypywania i przekształcenia zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych. Jednakże inwestor pismem z 17 maja 2021 r. (akta adm., k. – 122) zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy z prośbą o modyfikację jego wniosku o wydanie warunków zabudowy działki nr [...] w [...] z 24 lipca 2020 r. Modyfikacja ta dotyczyła przesunięcia budynku garażu (obiekt nr 3) poza obszar nieużytku. W załączeniu przedstawiono zmodyfikowane ustawienie budynku garażowego (mapa z usytuowaniem budynku), będącego już poza terenem obszaru wodno-błotnego. W postanowieniu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 15 lutego 2022 r. i utrzymanym nim postanowieniu RDOŚ z 24 sierpnia 2021 r. potwierdzono, że obszar wodno-błotny na terenie działki inwestora nie jest już zagrożony, a inwestycja nie narusza przepisów rozporządzenia Nr 9 w sprawie Parku Krajobrazowego. Ponadto Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska jednoznacznie stwierdził również, że biorąc pod uwagę charakter i zakres planowanego do realizacji zamierzenia inwestycyjnego oraz warunki przyrodnicze panujące na działce o nr ew. [...] należy przyjąć, że realizacja planowanej zabudowy nie spowoduje zmian stosunków wodnych oraz nie znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, tym samym zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 6 i 7 wskazanego Rozporządzenia nie został naruszony. Nie sposób zatem podzielić zarzutów strony skarżącej dotyczących zakazu budowy obiektów budowlanych w 100 metrowej strefie od rzek i zbiorników wodnych na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Wobec poczynionych ustaleń zarzuty te należy uznać za pozbawione podstaw.

Co istotne, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w swoim postanowieniu z 15 lutego 2022 r. podniósł, że jego rozstrzygnięcie nie oznacza definitywnej odmowy na realizację wnioskowanego rozstrzygnięcia, a jedynie wskazuje na konieczność przeprowadzenia stosownej oceny oddziaływania tak, by jednoznacznie ustalić, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia spowoduje wystąpienie znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony z uwagi na lokalizację inwestycji na terenie obszaru Natura 2000. Dlatego też organ I instancji postanowieniem z 18 marca 2022 r. zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji do czasu rozstrzygnięcia, czy przedmiotowa inwestycja oddziaływać będzie na obszar Natura 2000.

Natomiast postanowieniem z 7 października 2022 r. (akta adm. k. – 207) RDOŚ w Olsztynie stwierdził brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar specjalnej ochrony ptaków Puszcza [...] przed realizacją planowanego przedsięwzięcia oraz brak potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na wymieniony obszar Natura 2000. RDOŚ podniósł m.in., że nie jest to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z uwagi jednak na to, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia tutejszemu organowi dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3 ustawy o ochronie środowiska (ponieważ uznał planowaną inwestycję za mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000), została ona zaklasyfikowana do grupy przedsięwzięć określonych w art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie środowiska, tj. mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000, które nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony.

Działka objęta wnioskiem leży w obszarze specjalnej ochrony ptaków Puszcza [...], ustanowionym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313 z późn. zm.), wobec którego obowiązującym jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. Nr 25, poz. 133, z późn. zm.). W oparciu o wyniki przeprowadzonych inwentaryzacji przyrodniczych zebranych w opracowaniu pn. "Inwentaryzacja ornitologiczna Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków [...] (Niedźwiecki i in.), wykonanym na zlecenie GDOŚ w 2012 r., na działce objętej wnioskiem nie stwierdzono miejsc występowania gatunków ptaków, dla ochrony których wyznaczono ww. obszar Natura 2000. Podobnie w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji nie znajdują się udokumentowane siedliska ornitofauny. Potwierdzają to informacje opisane w ekspertyzie ornitologicznej z września 2021 r., oparte o wyniki 11 kontroli terenowych wykonanych w okresie od 5 marca 2021 r. do 16 sierpnia 2021 r. Zgodnie z tym opracowaniem w obrębie inwestycji nie stwierdzono lęgów żadnego z gatunków ptaków, dla ochrony których wyznaczono obszar Natura 2000 Puszcza [...] PLB280008. Stwierdzono stanowiska lęgowe trznadla i pokląskwy. W promieniu do 500 metrów od inwestycji wykazano 26 gatunków ptaków, które uznano za lęgowe. Spośród taksonów wymienionych w SDF obszaru Natura 2000 Puszcza [...] PLB280008 występujących na obszarze inwentaryzacji, stwierdzono lęgi 3 gatunków: dzięcioła czarnego, lerki i gąsiorka, w odległości od ok. 30 - 260 m od granic działki. Ugrupowania ptaków lęgowych zasiedlających teren działki [...] i jej sąsiedztwo należą głównie do pospolitych, licznych i średnio licznych w kraju. RDÓŚ skonkludował, że biorąc pod uwagę informacje zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz inne dane zebrane w toku postępowania dotyczące występowania ptaków będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza [...] PLB280008 oraz oddziaływania planowanej inwestycji na te gatunki i ich siedliska, uznał je za wystarczające do odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 Puszcza [...] PLB280008. W ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie w przypadku realizacji przedsięwzięcia nie nastąpi wzrost stopnia antropopresji, który spowodowałby utratę siedlisk i żerowisk gatunków ptaków, dla ochrony których wyznaczony został wskazany obszar Natura 2000. W wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji nastąpi czasowa zwiększona antropopresja związana z prowadzonymi pracami budowlanymi, jakkolwiek nie doprowadzi to do istotnej zmiany sposobu wykorzystania przestrzeni przez gatunki ptaków objęte ochroną w ramach sieci Natura 2000.

W ocenie Sądu poczynione w sprawie ustalenia pozwalają zatem dojść do wniosku, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele obszaru Natura 2000, a więc nie dojdzie do naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Oceny tej nie zmienia okoliczność podnoszona przez stronę skarżącą, że w promieniu jednego kilometra od terenu inwestycji znajduje się gniazdo orlika krzykliwego. Na przedmiotowej działce stwierdzono jedynie przeloty orlika krzykliwego, a ewentualne nieznaczne zawężenie terytorium łowieckiego tego gatunku przez sporną inwestycję nie może być wystarczające do stwierdzenia, że inwestycja będzie oddziaływać znacząco negatywnie na cele ochrony obszaru Natura 2000.

Wskazać należy, że ostatecznie w sprawie doszło do tzw. milczącego uzgodnienia przez RDOŚ, jednak zauważyć należy - co opisano we wcześniejszych wywodach - że RDOŚ i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wielokrotnie wypowiadały się w sprawie na gruncie poprzednio wydawanych postanowień. Co istotne zaś organy te odnosiły się do kluczowych w sprawie kwestii, takich jak m.in. potencjalne naruszenie zakazu budowy w odległości 100 m od zbiorników wodnych, nie podzielając zarzutów strony skarżącej. Przypomnieć zaś należy jeszcze raz, że kwestia która legła u podstaw pierwszego postanowienia o odmowie uzgodnienia przez RDOŚ (teren inwestycji obejmował pierwotnie obszar wodno-błotny) przedmiotowej inwestycji została zmodyfikowana przez inwestora w ten sposób, że nie stanowi już przeszkody dla realizacji rzeczonej inwestycji. Kolejne zaś postanowienie RDOŚ (po modyfikacji wniosku) zostało utrzymane przez organ II instancji, który – jak wskazano wyżej - stwierdzi, że inwestycja nie narusza zapisów rozporządzenia Nr 9 w sprawie Parku Krajobrazowego. Dlatego też po raz kolejny oceniając zgłoszony wniosek RDOŚ mógł dokonać milczącego uzgodnienia i takiemu rozstrzygnięciu nie sposób zarzucić dowolności.

Dodać należy również, że inwestor uzyskał wszystkie inne niezbędne uzgodnienia (wydane przez Starostę, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Zarządca Zlewni oraz Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie - milczące uzgodnienie).

Należy uznać, że zakwestionowane decyzje wydane zostały w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny. Organy prawidłowo zweryfikowały spełnienie przesłanek do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi.