Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 87/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 1 i par. 2 i 3, art. 218, art. 219;
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 1.
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Opolu w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu 1) zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w Opolu, do załatwienia wniosku R. S. z dnia 22 czerwca 2016 r., w terminie 7 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Opolu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. S. jest bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Opolu w wydaniu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

W rozpoznawanej sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z dnia 22 czerwca 2016 r. R. S. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w Opolu o wydanie zaświadczenia o okresach służby pełnionej przez niego w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na zasadzie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.).

Pismem z dnia 23 czerwca 2016 r. organ poinformował wnioskodawcę, że w sprawie o wydanie zaświadczenia zostanie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające uwzględniające wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13. Wskazując, jakie czynności zostaną podjęte organ wyjaśnił, że termin zakończenia prac uzależniony jest od czasu oraz konieczności uzyskania stosownych informacji i dokumentów m.in. z komórek organizacyjnych pełnienia służby, jednak nie powinien on być późniejszy niż do 22 lipca 2016 r.

Następnie, pismami z dnia 27 czerwca 2016 r. organ wystąpił: do Kierownika Ogniwa Łączności i Informatyki o sprawdzenie baz danych, Naczelnika Wydziału Prewencji o dokonanie analizy dokumentów dotyczących wykonywania przez R. S. czynności służbowych, Naczelnika Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych Komendy Wojewódzkiej Policji o udzielenie informacji dotyczącej rodzaju dokumentacji będącej na stanie archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu, do Naczelnika Wydziału Kryminalnego o dokonanie analizy dokumentów.

Kierownik Ogniwa Łączności i Informatyki odpowiedział pismem z dnia 28 czerwca 2016 r., Naczelnik Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych Komendy Wojewódzkiej Policji pismem z dnia 1 lipca 2016 r., a Naczelnik Wydziału Prewencji pismem z dnia 4 lipca 2016 r.

W formie notatek urzędowych z dnia 1 i 6 lipca 2016 r. utrwalono dokonaną analizę dokumentów.

Pismem z dnia 12 lipca 2016 r. Komendant Miejski Policji w Opolu wystąpił natomiast po raz kolejny do Naczelnika Wydziału Prewencji o wskazanie, jakie notatki służbowe poddano kwerendzie oraz o sprawdzenie systemu EKSD od dnia 1 stycznia 2011 r.

Notatką urzędową z dnia 19 lipca 2016 r. utrwalono czynność dokonania kwerendy określonych książek wydarzeń, a notatką z dnia 20 lipca 2016 r. czynność analizy innych dokumentów archiwalnych.

Na okoliczność dokonywanych czynności w zakresie analizy dokumentów sporządzono też notatki urzędowe z dnia 25 lipca, 2016 r. i 11 sierpnia 2016 r.

Pismami odpowiednio z dnia 29 sierpnia i 5 września 2016 r. Naczelnik Wydziału Kryminalnego i Naczelnik Wydziału Prewencji poinformowali organ o prowadzeniu analizy dokumentów.

W piśmie z dnia 7 września 2016 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Kryminalnego przedstawił wynik dokonanego przeglądu określonych dokumentów, a pismem z dnia 19 września 2016 r. wynik dokonanych czynności sprawdzających przedstawił Naczelnik Wydziału Prewencji.

Pismem z dnia 20 września 2016 r. Komendant Miejski Policji w Opolu wystąpił do Naczelnika Wydziału Prewencji o uzupełnienie braków przedstawionych wyjaśnień i dokonanie sprawdzenia rejestru za kolejny okres.

W dniach 26 września oraz 3, 7, 12, 20, 25, 29 i 30 października, 8, 16, 17 i 21 listopada oraz 8, 9, 16 i 20 grudnia 2016 r. sporządzano kolejne notatki urzędowe na okoliczność dokonania analizy określonych dokumentów.

Kolejnymi pismami z dnia 20 lipca, 16 sierpnia, 19 września i 17 października 2016 r. organ zawiadamiał natomiast skarżącego o tym, że postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie może zostać zakończone we wcześniej określonym terminie z uwagi na trwające w dalszym ciągu czynności wyjaśniające i analizę akt sprawy, a także informował o wyznaczeniu nowych terminów załatwienia sprawy, odpowiednio w kolejnych pismach do dnia: 19 sierpnia, 20 września, 18 października i 16 listopada 2016 r.

W piśmie z dnia 27 października 2016 r. Naczelnik Wydziału Prewencji poinformował organ o zakresie dokumentacji poddanej przez niego kwerendzie.

W międzyczasie, pismem z dnia 5 października 2016 r., R. S. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, na podstawie art. 37 K.p.a., zażalenie na przewlekłość prowadzonego postępowania, w którym m.in. wskazał, że skoro organ nie może zaprzeczyć wnioskowi strony i w zastosowaniu art. 220 K.p.a. odmówić wydania zaświadczenia, to bezspornie winien takie zaświadczenie wydać.

Postanowieniem z dnia 3 listopada 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu stwierdził niedopuszczalność zażalenia uznając, że przepis art. 37 § 1 K.p.a. odnosi się jedynie do spraw administracyjnych, a wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. rozstrzyganą w drodze decyzji i wobec tego na bezczynność organu w wydaniu zaświadczenia nie przysługuje zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a.

Pismem z dnia 9 listopada 2016 r. R. S. wezwał Komendanta Miejskiego Policji w Opolu do usunięcia naruszenia prawa w postaci przewlekłego prowadzenia postępowania. Wskazał w nim, że przepis art. 217 § 3 K.p.a. określa zawity termin załatwienia sprawy, a przepis art. 36 § 1 K.p.a. odnosi się do postępowań celem których jest wydanie decyzji. Zaznaczył też w tym piśmie, że w przypadku braku wydania zaświadczenia do dnia 11 listopada 2016 r. uruchomiona zostanie procedura sądowa mająca na celu ukaranie organu za bezczynność.

W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 14 listopada 2016 r. organ poinformował R. S. o tym, że w sprawie wydania zaświadczenia w dalszym ciągu prowadzone jest postępowanie wyjaśniające.

Kolejnym pismem z dnia 15 listopada 2016 r. organ poinformował skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym na 14 grudnia 2016 r.

Pismem z dnia 24 listopada 2016 r. (nadanym dnia 29 listopada 2016 r. do organu – za pośrednictwem Sądu, do którego bezpośrednio skarga została przesłana) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Opolu w załatwieniu sprawy o wydanie zaświadczenia, w której zarzucił organowi: naruszenie art. 217 § 3 K.p.a. przez przekroczenie 7-dniowego terminu załatwienia sprawy oraz naruszenie art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. przez niedopuszczalne przedłużanie postępowania wyjaśniającego o ponad dwa miesiące. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniósł o: rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym, zobowiązanie organu do wydania stosownego rozstrzygnięcia, ustalenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz ukaranie organu grzywną.

Zawiadomieniem z dnia 13 grudnia 2016 r. organ poinformował skarżącego o ponownym wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 12 stycznia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w Opolu wniósł o oddalenie skargi z uwagi na brak - w jego ocenie - przesłanek do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości. Podkreślając złożoność postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne do rozpoznania przedmiotowej sprawy, tj. konieczność analizy obszernej dokumentacji obejmującej 21 lat służby skarżącego na różnych stanowiskach, organ wskazał na podjęte w sprawie czynności, w tym dotyczące analizy dokumentów. Zaznaczył też, że zakończenie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego zaświadczenia z natury rzeczy nie jest możliwe w terminie 7 dni, gdyż z przyczyn obiektywnych procedura jest rozciągnięta w czasie.

Jak wynika z notatki urzędowej załączonej do akt sądowych, sporządzonej dnia 7 lutego 2017 r., do tego dnia zaświadczenie nie zostało wydane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Opolu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia potwierdzającego okresy pełnienia służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.), uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariuszowi Policji.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalności wniesionej skargi dostrzec trzeba, że skarżona bezczynność dotyczy postępowania, które normowane jest przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) zwanej K.p.a. Zgodnie z art. 1 K.p.a. wydanie zaświadczenia nie jest jednak sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji. Jest natomiast czynnością materialno-techniczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w ramach postępowania określonego w K.p.a. O ile też samo zaświadczenie nie jest aktem podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to sama czynność jego wydania ma już taki charakter. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może przy tym zakończyć się wydaniem żądanego zaświadczenia, bądź postanowienia odmawiającego jego wydania. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności niewątpliwie podlega kontroli sądu administracyjnego, która zgodnie z art. 3 § 1 pkt 8 i 9 P.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Skoro wniesienie skargi w niniejszej sprawie poprzedzone zostało zażaleniem, złożonym w trybie art. 37 § K.p.a., a następnie także wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, to należało uznać, że skarga jako dopuszczalna mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Bez względu bowiem na kontrowersje istniejące w orzecznictwie, co do charakteru środka prawnego, którego wyczerpanie jest konieczne przed wniesieniem skargi na bezczynność w wydaniu zaświadczenia, skarżący przed wniesieniem skargi zakwestionował brak działania organu w wydaniu żądanego przez niego zaświadczenia w obydwu trybach, na które wskazuje się w orzecznictwie sądowym. Zauważyć przyjdzie, że w tym zakresie brak jest jednolitego stanowiska i w orzecznictwie sądowym uznaje się: konieczność wyczerpania trybu z art. 37 § 1 K.p.a. (tak np. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 86/16, postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 65/14, wyrok NSA z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 128/10, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 136/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), brak zastosowania trybu z art. 37 § 1 K.p.a. i konieczność wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (tak np.: postanowienie NSA z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1074/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i pogląd, zgodnie z którym należy wyczerpać jakikolwiek tryb tj. albo tryb z art. 37 § 1 K.p.a., albo tryb wezwania z art. 52 § 3 P.p.s.a. (tak np.: postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 698/10, wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1698/14, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt VII SAB/Wa 112/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie było konieczne szczegółowe rozważanie dopuszczalności skargi w kontekście przedstawionych poglądów skoro skarżący wniósł zarówno zażalenie w trybie art. 37 K.p.a., jak i wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Uwzględniając wskazane rozbieżności, w ocenie Sądu, przyjąć jednak należy, że w przypadku bezczynności w sprawie wydania zaświadczenia skarżący powinien w jakiejkolwiek formie wyczerpać przysługujące mu środki zaskarżenia zgodnie z art. 52 p.p.s.a.

Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała natomiast, że skarga jest zasadna, gdyż istnieją podstawy faktyczne i prawne do stwierdzenia bezczynności Komendanta Miejskiego Policji w Opolu.

Wskazać przyjdzie, że żądane przez skarżącego zaświadczenie, stosownie do § 14 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 1148) jest środkiem dowodowym w postępowaniu dotyczącym zapatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, sporządzanym na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Jest ono zatem urzędowym poświadczeniem faktów, które jest wymagane przepisami prawa.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń przez organy administracji publicznej, a zatem także przez organy Policji, uregulowane zostało w dziale VII K.p.a. Należy podkreślić, że postępowanie to ma charakter uproszczony w stosunku do administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 K.p.a. zaświadczenie wydawane jest na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie w dwóch przypadkach. Po pierwsze – jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1), a po drugie – jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Jeśli jednak wydanie zaświadczenia nie jest możliwe, zgodnie z art. 219 K.p.a. organ wydaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o żądanej treści, na które służy zażalenie. Odmowa następuje wówczas, gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy brak jest interesu prawnego po stronie osoby ubiegającej się o zaświadczenie oraz gdy nie można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia czy to ze względu na posiadane dane lub dokumenty, czy też ze względu na wyrażony zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych.

Stosownie do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a., przed wydaniem zaświadczenia, może natomiast przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zaświadczenie nie jest jednak aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Jest jedynie aktem wiedzy organu i dlatego, nie jest dopuszczalne dokonywanie, na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Co do zasady, wydawanie zaświadczeń jest oparte na danych posiadanych przez organ. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego i jest ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1813/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku wydania zaświadczenia nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia określonych okoliczności faktycznych i prawnych, a postępowanie, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a. ograniczone jest do prostych wyjaśnień co do posiadanych danych.

W myśl art. 217 § 3 K.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Tak ustalony, stosunkowo krótki, termin wydania zaświadczenia jest konsekwencją charakteru prawnego oraz funkcji zaświadczenia i stanowi realizację zasady szybkości postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Określenie w art. 217 § 3 K.p.a. terminu wydania zaświadczenia powoduje, że nie mogą być przy tym stosowane w tym zakresie, nawet odpowiednio terminy z art. 35 § 3 K.p.a. Żaden z przepisów regulujących tryb wydawania zaświadczeń, w tym także co do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a. nie odsyła do stosowania innych terminów załatwienia sprawy. Przepis art. 217 § 3 K.p.a. reguluje też odmiennie termin załatwienia sprawy niż to przewiduje art. 35 K.p.a. Oznacza to, że stosownie do art. 217 § 3 K.p.a. organ zobowiązany jest bez zbędnej zwłoki, a w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego najpóźniej w terminie 7 dni, wydać zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Siedmiodniowy termin ustalony został przez ustawodawcę jako maksymalny i przyjąć należy, że znajduje zastosowanie do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia. Uchybienie temu terminowi daje natomiast podstawę do zwalczania bezczynności organu.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Podlegają one także ocenie w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdzie sąd bada sprawność oraz skuteczność prowadzonego postępowania oraz zasadność jego przedłużania.

Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Jak już wcześniej bowiem wskazano, instytucja skargi na bezczynność ma za zadanie doprowadzić do podjęcia żądanej przez stronę czynności przez zobowiązanie organu do jej podjęcia w określonym terminie.

W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o wydanie zaświadczenia w dniu 22 czerwca 2016 r. W tym też dniu rozpoczął swój bieg siedmiodniowy termin do wydania zaświadczenia. Do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie, a nawet do dnia wydania w niniejszej sprawie wyroku, Komendant Miejski Policji w Opolu nie załatwił jednak sprawy przez wydanie zaświadczenia żądanej treści, ani też nie wydał postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia żądanej treści. Bez wątpienia też bardzo znacznie, bo o ponad 7 miesięcy przekroczył maksymalny termin z art. 217 § 3 K.p.a. Z tego powodu, w ocenie Sądu, należało w niniejszej sprawie stwierdzić bezczynność organu. Podkreślić trzeba, że dla oceny w tym zakresie, a także uchylenia się przez organ od zarzutu bezczynności, nie mogło mieć znaczenia kilkukrotne informowanie skarżącego o konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego i wyznaczaniu nowych terminów załatwienia sprawy, gdyż nie powoduje to, że przestaje istnieć zwłoka w stosunku do przewidzianego terminu wydania zaświadczenia. Konieczność zebrania i dokonania analizy danych potrzebnych do wydania zaświadczenia, w świetle art. 217 § 3 K.p.a. także nie wyłącza bezczynności organu. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że dla zaistnienia bezczynności nie ma znaczenia powód jej wystąpienia oraz to czy wystąpiła z winy organu, czy też nie. Zauważyć ponadto należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony, a ustawodawca nie przewidział, przedłużenia terminu do wydania zaświadczenia z uwagi na konieczność analizy obszernych danych. W ocenie Sądu, okoliczność ta nie może usprawiedliwiać naruszenia terminu, zwłaszcza w tak znacznym stopniu jak w niniejszej sprawie, tj. przekroczenie go o ponad pół roku. Jakkolwiek można uznać, że dokonanie analizy obszernych danych wymaga sporego nakładu pracy, to jednak ten fakt nie może rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w ustawowym terminie. Organ powinien zapewnić taką organizację w zakresie rozpoznania wniosku, która prowadziłaby do terminowego wydania zaświadczenia. Zauważyć ponadto trzeba, że w niniejszej sprawie organ nie wskazywał na jakiekolwiek przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy, które byłby od niego w sposób obiektywny niezależne, a jako jedyny powód przedłużania terminu rozpoznania sprawy podał konieczność prowadzenia czynności polegających na analizie dokumentacji. Zdaniem Sądu, konieczność podejmowania czynności, które mieszczą się w zakresie obowiązków związanych z wydaniem zaświadczenia nie może prowadzić do wyłączenia bezczynności organu w sytuacji znacznego przekroczenia ustawowego terminu do ich prowadzenia. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony i nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy wniosek o wydanie zaświadczenia nie zostaje rozpoznany przez ponad pół roku. Ustalony 7-dniowy termin jest konsekwencją charakteru prawnego zaświadczenia jako aktu wiedzy, a nie woli, i jego funkcji. Uchybienie temu terminowi stanowi zatem o bezczynności organu.

Mając na uwadze powyższe, wobec stwierdzonej bezczynności, na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono w pkt 1 wyroku o zobowiązaniu Komendanta Miejskiego Policji do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 7 dni, tj. ustalonym w art. 217 § 3 K.p.a. do wydania zaświadczenia.

Oceniając w świetle art. 149 § 1a P.p.s.a. stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, w ocenie Sądu, należało jednak uznać, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. W orzecznictwie wskazuje się, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Akcentuje się przy tym, że rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie prawa "rażące" znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. W przedmiotowej sprawie natomiast, choć znaczenie przekroczony został termin, to jednak nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Z akt sprawy wynika bowiem, że po złożeniu wniosku przez skarżącego organ podjął działania w celu jego rozpoznania występując do kierowników odpowiednich jednostek organizacyjnych Komendy Miejskiej w Opolu o sprawdzenie baz danych i dokonanie analizy dokumentów. Zebrane też zostały dokumenty dotyczące zakresu czynności na określonych stanowiskach oraz karty opisu stanowisk pracy w poszczególnych komórkach organizacyjnych. Sukcesywnie dokonywano też analizy danych, co potwierdzają pisma z wydziałów organizacyjnych Komendy oraz sporządzane na tę okoliczność notatki urzędowe. Z notatek tych wynika przy tym, że analiza dotyczyła obszernego materiału dokumentującego służbę skarżącego. Uwzględnić należało także fakt, że organ informował skarżącego o wyznaczanych, nowych terminach rozpoznania sprawy. W konsekwencji więc bezczynność organu - polegająca na tym, że pomimo podejmowania czynności w sprawie nie została ona zakończona w wymaganym, szczególnym terminie, wydaniem stosownego zaświadczenia lub postanowienia, nie była tego rodzaju aby można ją uznać za zaistniałą z rażącym naruszeniem prawa. Dla oceny, czy w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne i wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wnioski, a takie działanie, zdaniem Sądu, nie miało miejsca w kontrolowanej w sprawie.

Rezultatem dokonanej przez Sąd oceny był brak orzeczenia w wyroku o grzywnie. Skoro bowiem zaistniała bezczynność nie miała kwalifikowanego charakteru, w ocenie Sądu, zbędne i niecelowe było orzekanie, na wniosek skarżącego, o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.