Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 673/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71b par. 1 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Lidia Cichomska - Florek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2946/16 w sprawie ze skargi G. L. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 września 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2946/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) oddalił skargę Gminy [...] (dalej: Gmina lub skarżąca) na decyzję Ministra Finansów (dalej: Minister) z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r.

WSA rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Minister decyzją z [...] czerwca 2016 r., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 198 ze zm.; dalej: u.d.j.s.t.), zobowiązał Gminę do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. w wysokości 7.804 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że Gmina uzyskała kwotę części oświatowej subwencji ogólnej w 2012 r. wyższą od należnej o 7.804 zł w wyniku zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 1,5789. Uczennica bowiem Gimnazjum w W. na czas nauki w szkole podstawowej posiadała orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z 27 sierpnia 2008 r. W dniu 25 listopada 2011 r. zostało wydane kolejne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego dla tej uczennicy na czas nauki w gimnazjum. Minister stwierdził, iż w systemie informacji oświatowej według stanu na 30 września 2011 r. Gimnazjum wykazało zawyżoną o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczonych wagą P2, co spowodowało zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych łącznie o 1,5789 ucznia. Minister wskazał, że opóźnienie w złożeniu zaświadczenia, spowodowane przez rodziców nie może zostać uwzględnione, zgodnie z oczekiwaniami Gminy.

W wyniku rozpoznania wniosku Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister decyzją z [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2016 r.

W jej uzasadnieniu przypominał przebieg postępowania w sprawie, po czym wskazał na treść art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. Wskazał, że Minister Edukacji Narodowej dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. Nr 288 poz. 1693 ze zm.). Do podziału części oświatowej subwencji ogólnej zostały przyjęte dane zgromadzone w bazie danych oświatowych, o których mowa w ustawie z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49 poz. 463 ze zm.). Algorytm, na podstawie którego dokonano podziału części oświatowej na rok 2012, określony w załączniku do ww. rozporządzenia przewidywał m.in. wagę P2 = 1,40 dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, niedostosowanych społecznie, z zaburzeniami zachowania, zagrożonych uzależnieniem, zagrożonych niedostosowaniem społecznym, z chorobami przewlekłymi - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; u.s.o.) oraz dla uczniów szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, którzy nie posiadają orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o.

Przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 przez wagę P2 mogli być uwzględnieni m.in. uczniowie, wykazani w systemie informacji oświatowej, którzy według stanu na 30 września 2011 r. posiadali orzeczenia wydane przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenia te określają zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.

W związku z powyższym, Minister stwierdził, że warunków do ujęcia w systemie informacji oświatowej przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. przy wadze P2 nie spełniali uczniowie, którzy według stanu na 30 września 2011 r. nie posiadali orzeczenia, o którym mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o. Odnosząc to do stanu faktycznego sprawy Minister zauważył, że w wyniku błędnych danych wykazanych w systemie informacji oświatowej, wg stanu na 30 września 2011 r. przez dyrektora Gimnazjum w W. liczba uczniów przeliczonych wagą P2 została zawyżona o 1 ucznia, co spowodowało zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych o 1,5789. W związku z tym część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2012 dla Gminy została zawyżona o kwotę 7.804 zł.

Odnosząc się do zarzutów Gminy Minister stwierdził, że orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane 27 sierpnia 2008 r. uczennicy klasy Ib Gimnazjum w W. nie stanowiło podstaw do wykazania w systemie informacji oświatowej, wg stanu na 30 września 2011 r., gdyż wydane było na czas nauki w szkole podstawowej, czyli na inny etap edukacyjny. Natomiast orzeczenie z 25 listopada 2011 r. wydane było po dacie sporządzania SIO, więc również nie mogło stanowić podstawy do wykazania w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2011 r.

Minister stwierdził także, że w sprawie nie wystąpiły podstawy do umorzenia postępowania, gdyż decyzja zobowiązująca jednostkę samorządu terytorialnego do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za lata poprzedzające rok budżetowy nie ma charakteru uznaniowego. W sytuacji bowiem, gdy spełniona zostanie ustawowa przesłanka, tj. otrzymanie przez jednostkę samorządu terytorialnego kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, minister do spraw finansów publicznych z mocy prawa jest zobligowany do wydania takiej decyzji. Z kolei na jednostce samorządu terytorialnego, w myśl art. 37 ust. 3 pkt 2 u.d.j.t., która otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, ciąży prawny obowiązek zwrotu do budżetu państwa nienależnej kwoty.

Skargę Gminy na decyzję Ministra zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił.

WSA na wstępie przypomniał bezsporne ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Następnie wskazał, że w myśl art. 71b ust. 1 u.s.o. kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy; kształcenie to może być prowadzone w formie nauki w szkołach ogólnodostępnych, szkołach lub oddziałach integracyjnych, szkołach lub oddziałach specjalnych i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5. W myśl art. 1 pkt 5 i 5a u.s.o. – system oświaty zapewniał w szczególności możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną oraz niedostosowaną społecznie, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami (pkt 5) oraz opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych (pkt 5a).

Zgodnie z art. 71b ust. 3 u.s.o. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami były wydawane przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określało zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.

Art. 71b ust. 5a u.s.o. wskazywał, że jeżeli orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zaleca kształcenie dziecka odpowiednio w przedszkolu specjalnym albo w przedszkolu, szkole podstawowej lub gimnazjum, ogólnodostępnych lub integracyjnych, odpowiednią formę kształcenia, na wniosek rodziców, zapewnia jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, do której zadań własnych należy prowadzenie przedszkoli lub szkół.

Stosownie do art. 4 ust. 1 o systemie informacji oświatowej – szkoły i placówki oświatowe prowadziły bazy danych oświatowych obejmujące zbiory danych określone w ustawie, m.in. zbiór danych o uczniach, słuchaczach, wychowankach i absolwentach. Zbiór ten, stosownie do art. 3 ust. 3 pkt 1 lit. h) tej ustawy powinien obejmować m.in. zbiory danych o liczbie uczniów, słuchaczy, wychowanków oraz absolwentów z poprzedniego roku szkolnego, w tym niebędących obywatelami polskimi, według specjalnych potrzeb edukacyjnych wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b u.s.o., albo posiadania zezwolenia na indywidualny program lub tok nauki. Dane, o których mowa w art. 3 ust. 3 pkt 1, były aktualizowane i przekazywane według stanu na dzień 30 marca i 30 września każdego roku (art. 8 ust. 1 ww. ustawy).

WSA podkreślił, że jedynym dokumentem uprawniającym do objęcia kształceniem specjalnym jest orzeczenie publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego. Przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. nie mogli być uwzględnieni uczniowie, którzy – według stanu na 30 września 2011 r. – nie posiadali aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. Nawet jeśli uczeń posiadał orzeczenie na poprzedni etap edukacyjny lub na okres roku szkolnego, który upłynął, winien był uzyskać następne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Tym samym orzeczenie wydane 25 listopada 2011 r. nie mogło być uwzględnione przy naliczaniu subwencji oświatowej, jako że zostało wydane po 30 września 2011 r.

WSA wskazał, że w wykonaniu delegacji z kolei art. 28 ust. 6 u.d.j.s.t. – Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. Nr 288, poz. 1693 ze zm.). Minister Edukacji Narodowej, dysponując bazą danych systemu informacji oświatowej, zweryfikowaną przez jednostki samorządu terytorialnego, dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do ww. rozporządzenia. Zgodnie z algorytmem, dodatkowymi wagami P2 mogli być przeliczani uczniowie z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, niedostosowani społecznie, z zaburzeniami zachowania, zagrożeni uzależnieniem, zagrożeni niedostosowaniem społecznym, z chorobami przewlekłymi - wymagający stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o.) oraz uczniowie szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii - wymagający stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, którzy nie posiadali orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o.

Z tych względów WSA za prawidłowe uznał działanie Ministra, który ustalił, że do obliczenia spornej subwencji mogą być uwzględnieni jedynie uczniowie posiadający na 30 września 2011 r. orzeczenia, o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o. Tym samym uwzględnienie w obliczeniach o 1 ucznia za dużo z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na upośledzenie umysłowe w stopniu lekkim, przeliczonego wagą P2 część oświatowa subwencji ogólnej na 2012 r. została zawyżona.

Stosownie zaś do art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot – w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

Wobec powyższych ustaleń za niezasadne WSA uznał zarzuty naruszenia przez Ministra art. 1 pkt 5 i 5a w zw. z art. 71b § 1 ust. 3 u.s.o. i art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t.

Sąd I instancji nie stwierdził także, aby w sprawie doszło do zarzucanych naruszeń przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.).

W skardze kasacyjnej Gmina zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; tj.:

- art. 1 pkt 5 i 5a w zw. z art. 71b § 1 ust. 3 u.s.o. poprzez uznanie, iż Gmina zawyżyła należną kwotę części subwencji ogólnej za rok 2012 odnosząc się przy wadze P4 w stosunku do 1 ucznia, podczas gdy wskazany uczeń był w rzeczywistości osobą niepełnosprawną posiadał orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, wobec czego powinien zostać uwzględniony jako osoba wymagająca kształcenia specjalnego przy ustalaniu ostatecznej kwoty subwencji ogólnej dla Gminy za 2012 r.;

- art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że Gmina jest zobowiązana do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej podczas gdy przedmiotowa subwencja była zgodna z przepisami ustawy o systemie oświaty, wobec czego nie zachodzą przesłanki umożliwiające Ministrowi domagania się zwrotu;

- art. 70 Konstytucji RP w zw. z art. 1 pkt 5 u.s.o. poprzez błędną ich wykładnię a tym samym pozbawienie organu (Gminy) zapewniania opieki nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 81, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja narusza wymienione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w konsekwencji:

- niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony;

- niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

- nieudowodnienia okoliczności faktycznych, będących podstawą wydania decyzji o zwrocie części subwencji oświatowej;

- dokonania oceny, że okoliczności zawyżenia liczby uczniów kwalifikujących się do naliczenia subwencji, zostały udowodnione;

- niezawarcia w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego;

- nieuwzględnienia faktu, iż uczeń Gimnazjum w W. dysponował takim orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego we wcześniejszych etapach nauki w szkole oraz po zakończeniu kontroli uzupełnił wskazane braki poprzez uzyskanie wymaganego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego;

III. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, tj. art. 21 § 1 pkt 2 i art. 68 § 1 poprzez ich niezastosowanie i nie przyjęcie, że decyzja nakazująca zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 jest niezasadna – roszczenie uległa przedawnieniu – w tym zakresie Gmina podnosi zarzut przedawnienia;

- tym samym naruszenie art. 134 i 151 p.p.s.a., przejawiające się w tym, że WSA nie dokonał prawidłowej kontroli legalności przez to, że nie zastosował prawidłowo art. 134 p.p.s.a., a ograniczył się tylko do skontrolowania wydanej decyzji w kontekście podniesionych przez Gminę zarzutów, podczas gdy wskazany przepis nakazuje sądowi zbadanie zgodności zaskarżonego aktu w całości, tj. w granicach danej sprawy, a nie w granicach zarzutów czy wniosków skarżącego. Gdyby sąd dokonał oceny legalności zgodnie z art. 134 p.p.s.a., wówczas musiałby odnieść się do braku prawidłowego zastosowania przez organ ww. przepisów, co w efekcie dawało podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Powyższe uchybienie procesowe ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przez naruszenie art. 134 p.p.s.a. WSA nie dostrzegł nieprawidłowego zastosowania ww. przepisów co w efekcie spowodowało wadliwego zastosowania art. 151 p.p.s.a. i doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku konieczne jest wykazanie istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

Wskazać należy, że skarga kasacyjna zawiera trzy grupy zarzutów. Pierwsza z nich dotyczy naruszenia przepisów materialnych, tj.: art. 1 pkt 5 i 5a w zw. z art. 71b § 1 ust. 3 u.s.o. i art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 70 Konstytucji RP w zw. z art. 1 pkt 5 u.s.o. poprzez błędną wykładnię (pkt I petitum skargi kasacyjnej). Druga grupa dotyczy naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 81, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i polega na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżona decyzja narusza wymienione przepisy (pkt II petitum skargi kasacyjnej). Trzecia grupa dotyczy naruszenia art. 21 § 1 pkt 2 i art. 68 § 1 o.p. poprzez ich niezastosowanie i brak stwierdzenia przedawnienia, a w konsekwencji naruszenie art. 134 i 151 p.p.s.a. (pkt II petitum skargi kasacyjnej).

Wobec tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej ich rozpoznanie należy rozpocząć od zarzutów najdalej idących, którymi niewątpliwie są zarzuty dotyczące przedawnienia prawa do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnej kwoty części subwencji oświatowej ogólnej. Uznanie bowiem tych zarzutów za usprawiedliwione, powodowałoby bezwzględnie konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i to bez badania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W ocenie Gminy z końcem 2015 r. nastąpiło przedawnienie prawa do wydania spornej decyzji, co ma wynikać z art. 21 § 1 pkt 2 w zw. z art. 68 § 1 o.p. Przepisy tej ustawy znajdują bowiem zastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że część oświatową subwencji należ zaliczyć do kategorii opłat i nieopodatkowanych należności budżetu państwa (art. 2 § 2 i 3 o.p.).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są to zarzuty nieusprawiedliwione.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 38 ust. 1 u.d.j.s.t. – do nienależnie otrzymanych przez jednostki samorządu terytorialnego kwot części subwencji ogólnej stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, o ile jednak przepisy ustawy o jednostek samorządu terytorialnego nie stanowią inaczej. Jednym z takich właśnie przypadków regulacji szczególnych są kwestie związane z określeniem w drodze decyzji administracyjnej zwrotu nienależnie otrzymanej części oświatowej subwencji ogólnej. Przedawnienie bowiem prawa do wydania decyzji w tym zakresie uregulowane zostało w przepisie art. 37 ust. 5 u.d.j.s.t., który odsyła do odpowiedniego stosowania art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t. – decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części subwencji ogólnej nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji.

Odpowiednie zastosowanie art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t. związane jest z faktem, że sprawozdania z wykonania budżetu jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowią podstawy do wyliczenia oświatowej części subwencji ogólnej. W konsekwencji, w odniesieniu do decyzji określającej wysokość zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej, początek biegu terminu przedawnienia prawa do wydania takiej decyzji łączyć należy z przekazaniem przez jednostkę samorządu danych zawartych w systemie informacji oświatowej. Dane zgromadzone w bazie danych systemu informacji oświatowej są bowiem podstawą do podziału części oświatowej subwencji ogólnej.

Uwzględniając zatem treść art. 37 ust. 5 w zw. z art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t. uznać należy, że przedawnienie prawa do wydania decyzji ustalającej wysokość części oświatowej subwencji ogólnej nastąpiło z upływem pięciu lat licząc od końca roku, w którym nastąpiło przekazanie danych stanowiących podstawę wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej, czyli z 31 grudnia 2016 r.

W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji wydana została 10 czerwca 2016 r., a więc przed upływem terminu wynikającego z przywołanych wyżej przepisów. Podobnie jak decyzja drugoinstancyjna z [...] sierpnia 2016 r. Oznacza to, że decyzje nie zostały wydane w warunkach przedawnienia.

Odnosząc się do wskazywanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 10 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1043/14 zauważyć należy, że w orzeczeniu tym – wbrew twierdzeniu pełnomocnika Gminy – nie rozstrzygnięto merytorycznie kwestii przepisów, jakie powinny znaleźć zastosowanie w sprawie przedawnienia prawa do wydania decyzji. NSA tylko wskazał – uchylając zaskarżony wyrok WSA – że "organ ustalając zwrot nienależnie pobranej subwencji oświatowej przez Powiat powinien rozważyć w swojej decyzji, czy orzeczona do zwrotu kwota nie uległa przedawnieniu, skoro do niej mają zastosowanie przepisy o przedawnieniu z działu III o.p.".

Konsekwencją powyższego jest uznanie jako chybione zarzutów dotyczących naruszenia przez WSA art. 134 i art. 151 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, a więc także winien przy rozpoznawaniu sprawy wziąć pod uwagę ewentualną kwestię przedawnienia także w sytuacji braku takich zarzutów skargi. Sąd nie musi jednak, w sytuacji gdy takich okoliczności nie stwierdzi, artykułować tego pisemnie (że decyzja nie była wydawana w warunkach przedawnienia), ponieważ już samo przejście do oceny zarzutów skargi wyraża takie stanowisko. Tak się stało w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się do drugiej grupy zarzutów naruszenia tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 81, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poczynić należy następujące uwagi.

Po pierwsze, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty te nie w ogóle nie zostały uzasadnione w motywach skargi kasacyjnej. Nie wiadomo zatem dlaczego skarżąca kasacyjnie uważa, że organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; nie udowodnił okoliczności faktycznych, będących podstawą wydania decyzji o zwrocie części subwencji oświatowej, a także nie zawarł w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W drugiej kolejności wskazać należy, że w istocie za pomocą powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie Gmina nie tyle podważa przyjęty do rozpoznawanej sprawy przez Sąd I instancji ustalony stan faktyczny, co dokonuje jego odmiennej oceny i wyciąga inne wnioski niż organ i WSA. Nie stanowi to jednak naruszenia samych reguł proceduralnych Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ustalony zaś stan faktyczny sprawy jest bezsporny, wynika z niego, że jedna z uczennic Gimnazjum w W. na czas nauki w szkole podstawowej posiadała orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z 27 sierpnia 2008 r. Jednak dopiero 25 listopada 2011 r. zostało wydane kolejne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego dla tej uczennicy na czas nauki w gimnazjum. Mimo tego w systemie informacji oświatowej według stanu na 30 września 2011 r. dane tej uczennicy zostały przez Gminę uwzględnione. W ocenie organu oraz WSA w takiej sytuacji przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. nie mogła być uwzględniona ta uczennica, co kwestionuje skarżąca kasacyjnie Gmina.

W tej sytuacji należy przejść do oceny grupy zarzutów dotyczących naruszenia przepisów materialnych, tj.: art. 1 pkt 5 i 5a w zw. z art. 71b § 1 ust. 3 u.s.o. i art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i art. 70 Konstytucji RP w zw. z art. 1 pkt 5 u.s.o. poprzez błędną wykładnię.

Są to zarzuty także nieusprawiedliwione.

W myśl art. 1 pkt 5 i 5a u.s.o. – system oświaty zapewnia w szczególności: możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną oraz niedostosowaną społecznie, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami (pkt 5); opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych (pkt 5a).

Zgodnie z art. 71b ust. 1 u.s.o. kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a tej ustawy, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (...).

Przepis art. 71b ust. 3 u.s.o. stanowi że, opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.

Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 71b ust. 6 u.s.o. Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. Nr 173, poz. 1072), w którym między innymi zostały określone wzory orzeczeń. Ustalony wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wymagał, by zespół orzekający określił z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej nauki i metod pracy zachodzi potrzeba kształcenia specjalnego. Ponadto orzeczenie o potrzebie kształcenia, zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik do rozporządzenia posiada datę jego wydania oraz czas, na jaki jest ono wydawane z uwagi na rodzaj zaburzeń i upośledzeń rozwojowych dziecka. Istotne jest również to, że zalecane w orzeczeniu formy i warunki kształcenia oraz stymulacji dziecka mają być przez placówkę realizowane w stosunku do danego dziecka a zalecany sposób nauki dziecka jest relatywizowany do konkretnych zaburzeń lub nieprawidłowości rozwojowych dziecka. Wobec tego, iż w danym konkretnym przypadku sytuacja rozwojowa dziecka może ulec zmianie, konieczne jest dostosowanie tych zaleceń do aktualnych potrzeb dziecka, organizacji nauki czy zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Z tego względu w określonych przypadkach orzeczenia o potrzebie kształcenia wydawane są na określony czas, czy to etapu edukacji, czy to okres nauki w danej szkole. A zatem istotne znaczenie ma to, jakie formy edukacji i warunki nauki zostały zalecone dziecku w związku z danym jego etapem rozwojowym uwzględniającym upośledzenie i na jaki okres, gdyż z tym wiąże się zróżnicowana wysokość subwencji. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wskazane wyżej elementy i stwierdzenia znajdują się w orzeczeniu, o którym mowa w art. 71b ust. 3-3b u.s.o.

W doktrynie podkreśla się, że orzeczenie zespołu działającego w publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, o których stanowi art. 71b ust. 3-3b u.s.o., podejmowane jest w sprawie indywidualnej w konkretnym stanie faktycznym, na podstawie generalno-abstrakcyjnych norm administracyjnego prawa materialnego i w sposób władczy kształtuje uprawnienia jego adresata (podmiotu usytuowanego na zewnątrz zespołu orzekającego). Ustawodawca określa prawną formę działania zespołu mianem orzeczenia. W efekcie oznacza to, że orzeczenia zespołów są innymi niż decyzje – aktami administracyjnymi. Natomiast zespoły orzekające pełnią funkcję organów administracji publicznej w oparciu o przyznaną im przez ustawodawcę kompetencję szczególną do wykonywania administracji publicznej w drodze wydawania aktów administracyjnych. Ze względu na brak wyłączenia w przepisach ustawy o systemie oświaty stosowania norm procedury administracyjnej oraz charakter i rodzaj prawny istoty tych orzeczeń, zastosowanie przy ich wydaniu znajdują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (por. J. Chmielewski "Glosa do wyroku WSA w Poznaniu z 2 lipca 2014 r., IV SA/Po 223/14, pub. OSP 2016/4/36).

W związku z powyższym podkreślić należy, że organ orzekający w sprawie zwrotu nienależnie pobranej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej jest związany treścią ostatecznego orzeczenia zespołu poradni psychologiczno-pedagogicznej także w zakresie daty wydania wspomnianego wyżej orzeczenia. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego przy uwzględnieniu algorytmu bazującego wyłącznie na danych zawartych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 roku (załącznik do rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 – Dz. U. Nr 288, poz. 1693 ze zm.). Ponadto z treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz. 463 ze zm.) wynika, że dane w bazach danych oświatowych są aktualizowane i przekazywane na dzień 30 września każdego roku. Również w § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. Nr 277, poz. 2746 ze zm.), został wskazany termin 30 września każdego roku jako data, do której możliwe jest wprowadzanie danych do baz danych oświatowych. Oznacza to, że podmioty zobligowane do uzupełniania baz danych oświatowych mogą to czynić wyłącznie do 30 września każdego roku poprzedzającego przyznanie subwencji oświatowej w określonej wysokości. Tak więc termin 30 września jest terminem ustawowym, a co najważniejsze jest to termin materialnoprawny. Powyższe skutkuje tym, że podmiot zobowiązany do uzupełniania i aktualizowania danych w bazie danych oświatowych nie ma podstaw do wprowadzenia do bazy danych oświatowych uczniów, wychowanków, którzy na tę datę nie spełniają ustawowych warunków, w tym nie posiadają orzeczenia o którym mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o. wskazującego w sposób jednoznaczny, że zostało ono wydane najpóźniej 30 września.

Podkreślić należy, że w przedstawionym wyżej zakresie orzeczenictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolite (por. wyroki NSA z: 9 maja 2018 r. I GSK 751/18, z 15 maja 2018 r. I GSK 760/18, z 7 grudnia 2017 r. II GSK 2634/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powołane orzeczenia tamże).

W związku z powyższym, skoro w rozpatrywanej sprawie w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r. Gimnazjum w W. umieszczono uczennicę, która na tę datę posiadała orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z 27 sierpnia 2008 r. wydane na czas nauki w szkole podstawowej, a nie na czas nauki w gimnazjum, czyli inny etap edukacyjny, to tym samym zasadne jest stanowisko organu, że Gimnazjum w W. zawyżyło o jednego ucznia liczbę uczniów przeliczonych wagą P2. Przy czym bez wpływu na powyższe pozostaje fakt, że uczennica ta posiadała również orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z 25 listopada 2011 r. Orzeczenie to zostało bowiem wydane po dacie wprowadzenia danych do systemu informacji oświatowej, tj. po 30 września 2011 r. i nie mogło tym samym stanowić podstawy do wykazania ww. uczennicy w systemie informacji oświatowej według stanu na 30 września 2011 r. Dodać należy, że wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Gminy, orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego nie mogą zastąpić inne dowody, w szczególności opinie o potrzebie kształcenia wspomagania rozwoju dziecka lub nieaktualne orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z lat poprzednich lub orzeczenia takie wydane w terminie późniejszym niż dzień sprawozdawczy.

W tej sytuacji trafnie wykazano, że ustalona dla tej jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej była wyższa od należnej, a tym samym zasadnie organ w oparciu o regulację prawną zawartą w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 70 Konstytucji RP w zw. z art. 1 pkt 5 u.s.o. poprzez błędną ich wykładnię a tym samym pozbawienie Gminy zapewniania opieki nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych.

Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony ze względów konstrukcyjnych.

Przede wszystkim wskazać należy, że WSA w zaskarżonym wyroku nie stosował ani nie dokonywał wykładni art. 70 Konstytucji RP w zw. z art. 1 pkt 5 u.s.o. Powołanie się na naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, który nie był przedmiotem stosowania przez Sąd pierwszej instancji, czyni nieskutecznym zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego w tym zakresie rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., II FSK 1142/10). Ponadto zarzut ten nie został uzasadniony, a tego wymaga treść art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie precyzuje także, którego z pięciu ustępów art. 70 Konstytucji RP zarzut ten dotyczy, co także nie pozwala na do jego merytoryczną ocenę.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.