Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2841/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 313/20 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2020 r. nr WOA.7722.8.2020.AC w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 30 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 313/20 oddalił skargę C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, spółka) na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 2020 r., nr WOA.7722.8.2020.AC w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 16 marca 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej: organ I instancji) wpłynęło pismo mieszkańca Miasta Poznania o zbadanie legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu urządzenia reklamowego na nieruchomości położonej przy skrzyżowaniu ul. [...] i al. [...] w P. Na podstawie danych, którymi dysponuje Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego Geopoz w Poznaniu ustalono, że nośnik ten znajduje się na działce nr [...], arkusz nr [...], obręb [...], leżącej przy al. [...] w P. Z kolei ze zdjęć lotniczych działki zamieszczonych w tym systemie wynika, że nośnik wybudowano w okresie pomiędzy 2006 a 2008 rokiem. Na podstawie treści księgi wieczystej nr [...] organ ustalił, że użytkownikiem wieczystym działki jest C. sp. z o. o. sp. k.

W dniu 28 czerwca 2019 r. organ nadzoru budowlanego wystąpił do Prezydenta Miasta Poznania z pytaniem, czy inwestycja związana z wybudowaniem powyższego nośnika reklamowego została poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę, ewentualnie dokonaniem zgłoszenia. Pismem z dnia 19 lipca 2019 r. Wydział Urbanistyki i Architektury UMP powiadomił, iż nie posiada żadnych dokumentów związanych z wzniesieniem tego urządzenia reklamowego.

Następnie w dniu 23 lipca 2019 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne na działce nr [...] i ustalił, że w odległości 5,70 m od krawędzi jezdni al. [...] w P. zlokalizowane jest wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe o następującej konstrukcji: prefabrykowana, żelbetowa stopa fundamentowa ustawiona na powierzchni gruntu o wymiarach 3,25 m x 2,30 m i wysokości 40 cm, słup stalowy o wymiarach 1 m x 40 cm i wysokości do spodu tablic reklamowych wynoszącej 4 m, zamocowany do wskazanej stopy fundamentowej, dwie stalowe tablice reklamowe o wymiarach około 6 m x 3 m, zamocowane do słupa wraz z oświetleniem na wysięgnikach u góry tablic.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2019 r., w odpowiedzi na wezwanie, skarżąca powiadomiła, że jest inwestorem, zarządcą i właścicielem spornego urządzenia reklamowego oraz korzysta z działki na podstawie tytułu prawnego (umowa najmu).

Wobec powyższego, organ I instancji postanowieniem z dnia 25 listopada 2019 r., nr 289/2019, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186; dalej: Prawo budowlane) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.), wstrzymał inwestorowi C. Sp. z o. o. z siedzibą w W. prowadzenie robót budowlanych, polegających na wybudowaniu wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na nieruchomości przy al. [...] w P. - działka nr [...], arkusz nr [...], obręb [...] (pkt I) oraz nałożył na tego inwestora obowiązek dostarczenia wymienionych w lit. a, b i c dokumentów w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia, tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także zaświadczenia Prezydenta Miasta Poznania o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt II).

Organ I instancji wyjaśnił, iż skontrolowany nośnik reklamowy jest wolnostojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, a więc budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zaś jego wzniesienie nastąpiło w wyniku budowy, a więc wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). O tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, decyduje technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce. Wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane, jak np. fundament, konstrukcja nośna, bez względu na to gdzie fundament oraz konstrukcja nośna zostały wykonane, przesądza o tym, że wykonanie tego obiektu, jako całości w tym miejscu jest budową, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Przedmiotowe urządzenie reklamowe posiada konstrukcję na tyle trwałą, że opiera się ona degradującym czynnikom zewnętrznym, o czym świadczy rodzaj użytych materiałów budowlanych i zastosowanych połączeń (stopa fundamentowa, kotwy śrubowe), a także kilkunastoletni okres istnienia urządzenia.

Wobec niestosowania w sprawie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego organ I instancji uznał, że wykonanie spornego nośnika reklamowego wymagało uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w sposób samowolny.

Dalej organ I instancji wskazał, że w wyniku niestwierdzenia przewidzianych w art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przesłanek do wydania bezwzględnego nakazu rozbiórki (w szczególności dla nieruchomości nie uchwalono dotąd miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) przystąpił do rozważenia możliwości zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej. W związku z powyższym, konieczne było wydanie niniejszego postanowienia i nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania i dostarczenia dokumentów, o których mowa w jego sentencji.

Jednocześnie organ I instancji zaznaczył, że adresatem obowiązków nałożonych w postanowieniu jest C. Sp. z o.o. jako inwestor budowy nośnika, posiadający tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na takie określenie adresata niniejszego postanowienia zezwala przepis art. 52 Prawa budowlanego.

Na skutek zażalenia skarżącej postanowieniem z dnia 10 lutego 2020 r., nr WOA.7722.8.2020.AC Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i w to miejsce orzekł wykonanie nałożonych obowiązków w terminie 120 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował sporny obiekt budowlany jako budowlę trwale związaną z gruntem. Wskazano również, że organ I instancji prawidłowo prowadził postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, zaskarżone postanowienie zostało wydane z pełnym poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa, a wskazane w nim obowiązki zostały nałożone na właściwy podmiot.

Odnosząc się do zawartego w zażaleniu zarzutu dotyczącego zbyt krótkiego czasu na wykonanie nałożonych obowiązków, organ II instancji stwierdził, iż przedłużenie terminu wyznaczonego spółce na przedłożenie dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu jest działaniem uzasadnionym, w związku z czym konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia w części określającej tenże termin oraz wyznaczenie nowego terminu na przedłożenie wymaganych dokumentów.

Na powyższe postanowienie organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła skarżąca.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

We wskazanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego zgodnie z podstawowymi standardami procedury administracyjnej zakreślonymi regulacjami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w należyty sposób zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się przy wydawaniu kontrolowanych postanowień naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością ich uchylenia albo stwierdzenia nieważności, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa.

Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji trafnie przyjęły, iż w sprawie miała miejsce budowa obiektu budowlanego, tj. budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, polegająca na wykonaniu wolnostojącego nośnika reklamowego. Z protokołu kontroli dokonanej w dniu 23 lipca 2019 r. wraz z dokumentacją fotograficzną wynika bowiem bezspornie, iż sporna tablica reklamowa jest obiektem budowlanym wolnostojącym i trwale związanym z gruntem. O tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce. Wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane, jak np. fundament, konstrukcja nośna, bez względu na to gdzie ten fundament oraz konstrukcja nośna zostały wykonane, przesądza o tym, że wykonywanie tego obiektu, jako całości w tym miejscu jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że sporny obiekt budowlany, jak słusznie zauważyły organy nadzoru budowlanego, nie mógł zostać uznany za urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, na które składa się również urządzenie wolnostojące niezwiązane trwale z gruntem. W tym przypadku chodzi bowiem o urządzenia przenośne o małych gabarytach, w skład których nie wchodzą części typowo budowlane, jak np. fundament, konstrukcja nośna.

Powołując art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego Sąd I instancji stwierdził, że wykonanie robót budowlanych polegających na budowie spornego urządzenia reklamowego wymagało uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. W sprawie nie mógł mieć bowiem zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 wprowadzający wymóg zgłoszenia zamiaru instalacji tablic i urządzeń reklamowych.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu I instancji organy zasadnie prowadziły postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, albowiem hipotezą tej normy prawnej objęte są właśnie przypadki samowolnej budowy obiektu budowlanego. W sprawie nie było natomiast sporne, że skarżąca nie przedstawiła dokumentacji potwierdzającej legalność nośnika reklamowego. Dokumentacji związanej z budową tego nośnika nie odnaleziono również w ewidencji Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta Poznania, w Module Obsługi Procesu Inwestycyjnego Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania, ani w systemie informacji przestrzennej ZGiKM GEOPOZ (k. 14 akt adm. organu I instancji).

Odnosząc się natomiast do kwestii spornej w sprawie, tj. określenia terminu przedstawienia oznaczonych w postanowieniu dokumentów Sąd I instancji uznał zarzuty skargi w tej kwestii za niezasadne.

Sąd I instancji zauważył, że pierwotnie termin został ustalony na 90 dni od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne, natomiast organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu uchylił postanowienie organu powiatowego w zakresie terminu i określił go na 120 dni od daty jego otrzymania. Z uwagi na fakt, że doręczenie postanowienia organu powiatowego nastąpiło w dniu 9 grudnia 2019 r. (k. 43 akt adm. organu I instancji), natomiast ustalony przez organ odwoławczy termin 120 dni rozpoczął swój bieg od dnia 13 lutego 2020 r. (k. 24 akt organu odwoławczego), ostatecznie spółka miała 6 miesięcy na przedstawienie stosownej dokumentacji. O taki termin skarżąca wnioskowała w złożonym zażaleniu, przy czym w żaden sposób nie wykazała, aby już podjęła jakiekolwiek starania w celu pozyskania stosownych dokumentów, ani nie przedstawiła dokumentów, z których wynikałaby konieczność wyznaczenia przez organ odwoławczy dłuższego terminu.

Co więcej, z uwagi na możliwość przedłużania wyznaczonego terminu, nic nie stało na przeszkodzie, aby skarżąca przed upływem wyznaczonego terminu wystąpiła do organu z wnioskiem o jego przedłużenie, przedkładając stosowne dokumenty potwierdzające konieczność przedłużenia terminu, np. oświadczenie wybranego geodety o przewidywanym terminie sporządzenia zleconej dokumentacji. Chronologia wydawanych w tej sprawie postanowień w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i czynności strony - w tym składanych wniosków - nie wskazuje natomiast na podjęcie jakichkolwiek działań w celu pozyskania stosownej dokumentacji.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, podniesiony w skardze zarzut wyznaczenia zbyt krótkiego terminu na przedłożenie stosownej dokumentacji musiał zostać oceniony jako chybiony i zmierzający do bezpodstawnego przedłużania procedury legalizacyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając ten wyrok w całości. Rozstrzygnięciu Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że termin wyznaczony przez organ administracji był wystarczający do przedłożenia stosownych dokumentów, co w konsekwencji doprowadziło do uznana zarzutu skarżącej za chybiony.

W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżąca kasacyjnie nie podzieliła stanowiska Sądu I instancji, jakoby zarzut dotyczący wyznaczenia w postanowieniu organu odwoławczego terminu określonego na 120 dni na przedłożenie żądanej dokumentacji był chybiony i zmierzający do bezpodstawnego przedłużania procedury legislacyjnej. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, spółka zauważyła, iż przy wyznaczaniu terminu wykonania obowiązku przedstawienia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego organ winien kierować się zakresem nakładanych obowiązków, nie może pomijać interesów stron postępowania, ale jednocześnie zobowiązany jest brać pod uwagę przebieg dotychczasowego postępowania, a ponadto, z uwagi na procesowy charakter terminu ujętego w w/w przepisie przyjmuje się, że w ramach tzw. luzu decyzyjnego termin może zostać przez organ na żądanie strony przedłużony, jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności.

Jednocześnie podkreślono, że skarżąca wskazała w skardze do Sądu I instancji, iż czas oczekiwania na opinię geodety, której przedłożenia zażądał organ, wraz z naniesieniem położenia na mapę zasadniczą, wynosi minimum 5 miesięcy z uwagi na znaczne obłożenie pracą biegłych geodetów. Z powyższych względów stanowisko Sądu I instancji należy uznać za błędne, gdyż powyższe prowadzi do wniosku, iż ustalony termin 120 dni był niewystarczający dla uzyskania niezbędnych dokumentów, a niepodjęcie przez inwestora prób wykonania obowiązku nie wynika z chęci przedłużenia postępowania, lecz z uwagi na niezależną od strony niemożność wykonania zobowiązania. Nadto skarżąca kasacyjnie zauważyła, że z uwagi na wyjątkową sytuację, a mianowicie panującą od kilku miesięcy pandemię koronawirusa C0VID-19 - wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu - spółka nie miała realnej możliwości przedłożenia dokumentów w terminie wyznaczonym przez organ II instancji, stąd nie sposób uznać go za odpowiedni.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji niezasadnie uznał, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a wyznaczony termin nie nosi cech dowolnego. Na uwagę zasługuje bowiem fakt, że skarżąca uprzednio wskazała, iż organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do tego, że uwzględnił żądanie strony jedynie w części, czyli wyłącznie co do 120 dni, a nie 6 miesięcy. Zdaniem spółki w uzasadnieniu organu administracji brakowało wskazania przyczyn, dla których organ uznał termin 120 dni za wystarczający, co stanowi rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez wskazanie stronie zbyt krótkiego terminu do realizacji nałożonych na nią obowiązków. Wyjaśnić trzeba, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego jest więc terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli, bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1893/14 LEX nr 2081343 oraz z 11 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2290/15 LEX nr 2333734).

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w postanowieniu z dnia 25 listopada 2019 r. określił termin wykonania obowiązków na 90 dni od dnia doręczenia postanowienia. Następnie w wyniku wniesionego zażalenia organ II Instancji uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i wyznaczył nowy termin tym razem 120 dni od dnia doręczenia postanowienia. W okresie tym do organu nie wpłynęły jakiekolwiek dokumenty, o których mowa w postanowieniu z dnia 25 listopada 2019 r., jak również brak jest potwierdzenia podjęcia przez skarżącą chociażby próby uzyskania żądanych dokumentów. Aktywność skarżącej spółki w tym zakresie ograniczyła się jedynie do kwestionowania wyznaczonego terminu na wykonanie nałożonych obowiązków. W tej sytuacji nie sposób uznać, że okres jaki upłynął od chwili doręczenia postanowienia organu I instancji do czasu upływu wyznaczonego terminu przez organ II instancji (łącznie ponad pół roku) był zbyt krótki aby przygotować niezbędne dokumenty. Jednocześnie wobec braku inicjatywy skarżącej w tym zakresie, okoliczność ta została prawidłowo oceniona przez Sąd I instancji, zatem nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.