Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 216/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 72 ust. 1, art. 73 ust. 1, art. 76 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 25 stycznia 2023 r. nr KO.480.86.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarejestrowania pojazdu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 25 stycznia 2023 r., nr KO.480.86.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy własną decyzję z 16 listopada 2022 r., nr KO.480.55.2022 stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty Piotrkowskiego z 4 stycznia 2017 r., znak; WK.5410.3.302.2017.EK w przedmiocie zarejestrowania na rzecz S. G. pojazdu marki Mercedes- Benz Sprinter 513 CDI o nr rej. [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Decyzją z 4 stycznia 2017 r. Starosta Piotrkowski zarejestrował na rzecz S. G. pojazd marki Mercedes-Benz Sprinter 513 CDI, nr nadwozia [...], wydając dowód rejestracyjny [...], tablice rejestracyjne o nr [...], zalegalizowane znakiem legalizacyjnym nr [...] oraz nalepkę kontrolną i kartę pojazdu nr [...].

Pismem z 31 sierpnia 2022 r. Starosta Piotrkowski zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 4 stycznia 2017 r. wskazując, że wyżej wymieniony pojazd został zarejestrowany pomimo dokonania w nim zmian konstrukcyjnych, na które nie wyraził zgody producent pojazdu. Dopuszczalna masa całkowita nadana przez producenta pojazdu wynosiła 5000 kg. Tymczasem analiza akt administracyjnych wykazała, że S. G. składając wniosek o rejestrację ww. pojazdu przedstawił m.in. zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu nr [...] z 22 grudnia 2016 r. wraz z dokumentem identyfikacyjnym pojazdu z 22 grudnia 2016 r. potwierdzających zmianę rodzaju pojazdu z samochodu ciężarowego na autobus, zmianę dopuszczalnej masy całkowitej z 5000 kg na 5500 kg, zmianę liczby miejsc siedzących z 3 do 24 miejsc i miejsc stojących z 0 do 5. Organ zaznaczył, że w piśmie z dnia 3 stycznia 2022 r. M. Sp. z o.o. poinformował, że ww. pojazd został wyprodukowany z dopuszczalną masą całkowitą 5000 kg na zamówienie runku brytyjskiego, tj. został przystosowany do ruchu lewostronnego i producent nie udostępnia technologii umożliwiającej zmianę położenia kierownicy, po zakończeniu procesu produkcji, co oznacza, że nie przewiduje zmiany tego typu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z 16 listopada 2022 r. z urzędu stwierdziło nieważność decyzji Starosty Piotrkowskiego z 4 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 72 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1137 ze zm.), dalej p.r.d., § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1038 ze zm.) oraz wskazało, że Starosta Piotrkowski wydał decyzję z 4 stycznia 2017 r. w sprawie zarejestrowania pojazdu marki Mercedes-Benz Sprinter 513 CDI bez przedstawienia przez stronę oświadczenia wystawionego przez producenta marki Mercedes-Benz lub przedstawiciela tego producenta potwierdzającego, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi. Organ wskazał, że żaden z dokumentów przedstawionych przez stronę nie stanowi oświadczenia wystawionego przez producenta marki lub przedstawiciela tego producenta potwierdzającego, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi (§ 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia). Ich cechą wspólną jest natomiast, że wystawione zostały bezpośrednio przez S. G. "autora" dokonanych modyfikacji, niebędącego producentem pojazdu, ani jego przedstawicielem. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, stwierdzić należy, że weryfikowana decyzja wydana została z naruszeniem art. 76 ust. 1 pkt 1 lit. a p.r.d. w zw. z § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, a naruszenie to ma charakter rażący.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie prawa materialnego, a także przepisów postępowania poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 oraz 157 § 1 k.p.a., a także § 14 ust. 4 rozporządzenia w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów przez nieprawidłowe uznanie, że przedmiotowe rozstrzygniecie Starosty może zostać unieważnione jako wydane z rażącym naruszeniem prawa, a także art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77, art. 80, i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewystarczające i niepełne rozważenie materiału dowodowego, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji.

Wskazaną na wstępie decyzją z 25 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy własną decyzję z 16 listopada 2022 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwołując się do treści art. 156 § 1 k.p.a. wskazał, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stanu faktycznego.

Kolegium odwołując się do treści art. 72 ust. 1 p.r.d. oraz § 14 ust. 4 pkt 2 cyt. rozporządzenia wyjaśniło, że wnioskiem z 23 grudnia 2016 r. S. G. wystąpił do Starosty Piotrkowskiego o rejestrację pojazdu marki Mercedes-Benz Sprinter 513 CDI. przedstawiając organowi rejestracyjnemu następujące dokumenty:

- umowę kupna-sprzedaży pojazdu z 1 grudnia 2016 r.,

-dowód rejestracyjny nr [...] wraz z poświadczonym tłumaczeniem z języka angielskiego,

- zaświadczenie o pozytywnym okresowym i dodatkowym badaniu technicznym pojazdu z 22 grudnia 2016 r., nr [...] przeprowadzonym przez uprawnionego diagnostę – S. G. wraz z dokumentem identyfikacyjnym pojazdu,

- oświadczenie o braku tablic rejestracyjnych pojazdu sprowadzonego z zagranicy.

Kolegium wskazało, że z przedstawionego załącznika do zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu i tłumaczenia angielskiego dowodu rejestracyjnego wynika, że w pojeździe dokonano zmian konstrukcyjnych polegających m.in. na zmianie ilości miejsc siedzących z 3 do 24 i dodano 5 miejsc stojących i rodzaju pojazdu, (tj. pojazdu kategorii N2 - furgonetka o dopuszczalnej masie całkowitej 5000 kg na autobus o dopuszczalnej masie całkowitej 5500 kg). W pojeździe dokonano zatem zmiany danych technicznych i konstrukcyjnych wymagających zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym.

SKO wskazało, że zgodnie z § 14 ust. 4 pkt 2 cyt. rozporządzenia strona powinna przedstawić oświadczenie wystawione przez producenta lub przedstawiciela producenta potwierdzające, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi. Żaden z dokumentów przedstawionych przez stronę nie stanowi oświadczenia wystawionego przez producenta lub przedstawiciela tego producenta potwierdzającego, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi. W tej sytuacji decyzja Starosty Piotrkowskiego z 4 stycznia 2017 r. w sprawie zarejestrowania na rzecz S. G. pojazdu marki Mercedes-Benz Sprinter 513 CDI została wydana z rażącym naruszeniem art. 76 ust. 1 pkt 1 lit. a p.r.d. w zw. z § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 22 lipca 2002 r.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wskazało, że stwierdzając nieważność decyzji Starosty Piotrkowskiego z 4 stycznia 2017 r. nie badało, czy firma "G" S. G., która, jak podaje skarżący, zgodnie z rejestrem działalności gospodarczej posiada następujące kody PKD 29.10.C produkcja autobusów oraz 45.20.Z konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych, była uprawniona do dokonania zmian konstrukcyjnych pojazdu podlegającego rejestracji na podstawie art. 66 ust. 4 pkt 6 lit. b p.r.d. Kwestia ta pozostaje bez wpływu dla analizowanej sprawy. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej stanowiła okoliczność, że strona nie przedstawiła oświadczenia wystawionego przez producenta lub przedstawiciela producenta potwierdzającego, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi, o których mowa w § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia.

Kolegium wskazało również na brak możliwości zastąpienia oświadczenia wystawionego przez producenta lub przedstawiciela producenta, o którym mowa w § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia innymi dokumentami w tym badaniami przeprowadzonymi na zlecenie "G" S. G. przez O Sp. z o.o.

Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem skarżącego, że w oparciu o przywołaną definicję zawartą w art. 3 pkt 40 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/858 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie homologacji i nadzoru rynku pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, komponentów i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 71512007 i (WE) nr 595/2009 oraz uchylającego dyrektywę 2007/46/WE (Dz.U.UE.L 15111), a także w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 168/2013 z dnia 15 stycznia 2013 r. (Dz.U.UE.L. 60/52) w sprawie homologacji i nadzoru rynku pojazdów dwu- lub trzykołowych oraz czterokołowców, może być uznany za producenta zgłoszonego do rejestracji pojazdu, w którym dokonano zmian konstrukcyjnych. Przepisy te nie dają podstaw do innej oceny weryfikowanej decyzji w kontekście okoliczności sprawy. Zdaniem Kolegium nie można bowiem uznać skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "G" S. G., za producenta pojazdu, w sytuacji gdy firma dokonywała zmian konstrukcyjnych w pojeździe o ustalonych i objętych homologacją parametrach faktycznego producenta pojazdu marki Mercedes-Benz. W tej sytuacji zarejestrowanie pojazdu, w którym skarżący dokonał zmian konstrukcyjnych mogło nastąpić na podstawie oświadczenia wystawionego przez producenta lub przedstawiciela producenta potwierdzającego, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi. Niewątpliwie firma "G" S. G. nie była przedstawicielem producenta ani jego partnerem.

W ocenie Kolegium nie jest też trafne stanowisko skarżącego, że dopuszczenie pojazdu po zmianach konstrukcyjnych, w tym wykonanie odpowiednich badań technicznych na stacji kontroli pojazdów należy uznać, za zdefiniowaną w rozporządzeniach europejskich procedurę indywidualnego dopuszczenia pojazdu lub procedurę uzyskiwania zezwoleń dla części i wyposażenia. Skoro skarżącego, jak już wyżej wskazano, nie można uznać w świetle prawa europejskiego za spełniającego definicję producenta, nie można zgodzić się z jego twierdzeniem, że "produkował swoje pojazdy fabrycznie, a w konsekwencji mógł dokonywać, jako producent zgodnie z prawem, ustalenia ich mas".

Zdaniem organu § 14 ust. 4 pkt 2 cyt. rozporządzenia nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W stanie faktycznym sprawy nie wystąpiły trudności w interpretacji przepisu prawa lub kwalifikacji prawnej okoliczności wynikających z ustalonego stanu faktycznego. Skarżący na etapie składania wniosku o rejestrację pojazdu nie przedstawił wszystkich dokumentów wymaganych przepisami prawa do jego rejestracji, skutkiem czego nie mógł otrzymać pozytywnej decyzji. Nie może funkcjonować w obrocie prawnym decyzja o rejestracji pojazdu, w stosunku do której ustalono, że została wydana na podstawie wadliwych dokumentów. W sprawie nie zaistniała także negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Decyzja z 4 stycznia 2017 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 76 ust. 1 pkt 1 lit. a p.r.d. Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o zarejestrowaniu pojazdu, w którym dokonano jego zmian konstrukcyjnych bez stosownego oświadczenia wystawionego przez producenta lub przedstawiciela producenta potwierdzającego, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi, naruszając w sposób rażący wskazane przepisy prawa, wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, dlatego należy taką decyzję wyeliminować z obrotu prawnego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 oraz 157 § 1 k.p.a., a także § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów przez nieprawidłowe uznanie, że przedmiotowe rozstrzygnięcie Starosty może zostać unieważnione jako wydane z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez niewystarczające i niepełne rozważenie materiału dowodowego, w tym brak rozstrzygnięcia zarzutów składanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, niedokładne wyjaśnienie i określenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego wydania decyzji o unieważnieniu.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że stanowisko Kolegium jest nieprawidłowe, bowiem pojazd był poddawany procedurze zmian konstrukcyjnych, o której mowa w art. 81 ust. 11 pkt 3 p.r.d. (badanie pojazdu, w którym dokonano zmian konstrukcyjnych lub wymiany elementów powodujących zmianę danych w dowodzie rejestracyjnym, z zastrzeżeniem art. 66 ust. 4 pkt 5 i 6, z wyłączeniem montażu instalacji do zasilania gazem), a nie procedurze rejestracji pojazdu nowego homologowanego.

Pełnomocnik zaznaczył, że ustawa nie zawiera definicji legalnej producenta pojazdu. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2018/858 w art. 3 "Definicje" w pkt 40 wskazuje na definicję legalną producenta tj. "osobę fizyczną lub prawną, która jest odpowiedzialna za wszystkie aspekty homologacji typu pojazdu, układu, komponentu lub oddzielnego zespołu technicznego, lub indywidualnego dopuszczenia pojazdu lub procedurę uzyskiwania zezwoleń dla części i wyposażenia, za zapewnienie zgodności produkcji oraz za kwestie dotyczące nadzoru rynku w odniesieniu do tych wyprodukowanych pojazdów, układów, komponentów, oddzielnych zespołów technicznych, części i wyposażenia, bez względu na to, czy osoba ta bezpośrednio uczestniczy we wszystkich etapach projektowania i budowy tych pojazdów, układów, komponentów lub oddzielnych zespołów technicznych. Analogiczną definicję użyto w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 168/2013. Art. 3 "Definicje" w pkt 47 definiuje producenta jako "każdą osobę fizyczną lub prawną odpowiedzialną wobec organu udzielającego homologacji za wszystkie aspekty homologacji typu lub proces udzielania zezwolenia, za zapewnienie zgodności produkcji, a także odpowiedzialną za kwestie nadzoru rynku w odniesieniu do wyprodukowanych pojazdów, układów, komponentów lub oddzielnych zespołów technicznych, niezależnie od tego, czy ta osoba fizyczna lub prawna bezpośrednio uczestniczy we wszystkich etapach projektowania i konstruowania pojazdu, układu, komponentu lub oddzielnego zespołu technicznego podlegających homologacji.

W tym kontekście, w ocenie pełnomocnika skarżącego dopuszczenie pojazdu po zmianach konstrukcyjnych, w tym wykonanie dla niego odpowiednich badań technicznych na stacji kontroli pojazdów należy uznać za zdefiniowaną w rozporządzeniach europejskich procedurę indywidualnego dopuszczenia pojazdu lub procedurę uzyskiwania zezwoleń dla części i wyposażenia. W taki sposób te przepisy interpretował przedsiębiorca. W świetle prawa europejskiego skarżący może być uznany za spełniającego definicję producenta, zatem produkował swoje pojazdy fabrycznie, a w konsekwencji mógł dokonywać, jako producent zgodnie z prawem, ustalenia ich mas. Złożone do sprawy dokumenty w postaci dokumentacji technicznej świadczą, że na modyfikację pojazdu uzyskiwano odpowiednie europejskie certyfikaty gruntownie, niezależnie od producenta, badano bezpieczeństwo dokonywania takich zmian. Poświadczono, że pojazdy pomimo dokonania zmian konstrukcyjnych oraz zmiany mas są bezpieczne w ruchu drogowym. Nie było zatem i nie ma przeciwskazań do ich rejestracji i poruszania się po drogach publicznych.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że na podstawie art. 66 ust. 4 pkt 6 p.r.d. zabrania się dokonywania zmian konstrukcyjnych zmieniających rodzaj pojazdu, ale jednocześnie w lit. b tej normy wskazano wyjątek od tej zasady w przypadku, gdy zmian konstrukcyjnych dokonał przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w tym zakresie. Firma "G" S. G. prowadzi legalnie działalność gospodarczą z tym związaną. Zgodnie z rejestrem działalności gospodarczej posiada następujące kody PKO 29.10.C produkcja autobusów oraz 45.20.Z konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych, które wskazują na spełnienie powyższej normy prawa o ruchu drogowym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia, gdy zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji – przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym – nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Podstawą stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim nieważności decyzji rejestracyjnej z 4 stycznia 2017 r. było zaistnienie w sprawie przesłanki przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie wydanie kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071). "Rażące" naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a charakter tego naruszenia powoduje przy tym, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 października 2004 r., sygn. akt III SA 2293/03, Monitor Podatkowy 2004/11/3; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III SA 907/00, powołany w: Ordynacja podatkowa. Komentarz; S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 635). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. m.in. wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Ustalone jest w doktrynie i orzecznictwie, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową. Tak więc rażące naruszenie prawa nie zachodzi wówczas, gdy nie istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu, a rozstrzygnięciem (wyrok NSA z 23 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 2475/04, LEX nr 173255).

Reasumując powyższą część rozważań wskazać należy, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; a skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji" (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 8 maja 2014 r., sygn. akt III AUa 892/13, LEX nr 1483812).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja z 4 stycznia 2017 r. została wydana na podstawie art. 73 ust. 1 p.r.d., zgodnie z którym rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela, starosta właściwy ze względu na miejsce jego zamieszkania (siedzibę), wydając dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice (tablicę) rejestracyjne oraz nalepkę kontrolną, jeżeli jest wymagana, z zastrzeżeniem ust. 2-5. Stosownie do treści art. 72 ust. 1 p.r.d., rejestracji dokonuje się na podstawie:

1) dowodu własności pojazdu lub dokumentu potwierdzającego powierzenie pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5;

2) karty pojazdu, jeżeli była wydana;

3) świadectwa zgodności WE albo świadectwa zgodności wraz z oświadczeniem zawierającym dane i informacje o pojeździe niezbędne do rejestracji i ewidencji pojazdu, dopuszczenia jednostkowego pojazdu, decyzji o uznaniu dopuszczenia jednostkowego pojazdu albo świadectwa dopuszczenia indywidualnego WE pojazdu - jeżeli są wymagane;

4) zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu, jeżeli jest wymagane albo dowodu rejestracyjnego pojazdu lub innego dokumentu wydanego przez właściwy organ państwa członkowskiego, potwierdzającego wykonanie oraz termin ważności badania technicznego;

5) dowodu rejestracyjnego, jeżeli pojazd był zarejestrowany;

6) dowodu odprawy celnej przywozowej, jeżeli pojazd został sprowadzony z terytorium państwa niebędącego państwem członkowskim Unii Europejskiej i jest rejestrowany po raz pierwszy;

6a) dokumentu potwierdzającego zapłatę akcyzy na terytorium kraju albo dokumentu potwierdzającego brak obowiązku zapłaty akcyzy na terytorium kraju albo zaświadczenia stwierdzającego zwolnienie od akcyzy, w rozumieniu przepisów o podatku akcyzowym, jeżeli samochód osobowy lub pojazd rodzaju "samochodowy inny", podrodzaj "czterokołowiec" (kategoria homologacyjna L7e) lub podrodzaj "czterokołowiec lekki" (kategoria homologacyjna L6e) został sprowadzony z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej i jest rejestrowany po raz pierwszy.

Zgodnie z art. 76 ust. 1 p.r.d., minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia:

1) w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw informatyzacji, ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej:

a) warunki i tryb rejestracji pojazdów, czasowej rejestracji pojazdów, wyrejestrowania pojazdów, z zastrzeżeniem ust. 2-3, oraz wzory dowodu rejestracyjnego, pozwolenia czasowego, nalepki kontrolnej, tablic rejestracyjnych oraz innych tablic, cech identyfikacyjnych i oznaczeń, w które zaopatruje się pojazd, a także ich opis,

b) warunki dystrybucji blankietów dowodów rejestracyjnych, pozwoleń czasowych i nalepek kontrolnych,

c) szczegółowe wymagania techniczne dla tablic rejestracyjnych oraz zakres i sposób ich badania;

2) wysokość opłat za wydanie dowodu rejestracyjnego, pozwolenia czasowego, tablic (tablicy) rejestracyjnych i nalepki kontrolnej oraz ich wtórników;

3) w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw informatyzacji, szczegółowe czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzory dokumentów w tych sprawach.

Na podstawie delegacji zawartej w art. 76 ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.r.d. wydane zostało obowiązujące w dacie wydania decyzji z 4 stycznia 2017 r. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1038 ze zm.). Stosownie do treści § 14 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia, w przypadku zgłoszenia przez właściciela pojazdu wniosku o zmianę danych technicznych pojazdu dotyczących mas i nacisków osi, zawartych w dowodzie rejestracyjnym, wynikającą ze zmiany właściwych, określonych w przepisach warunków technicznych, do wniosku dołącza się:

1) dowód rejestracyjny;

2) oświadczenie wystawione przez producenta lub przedstawiciela producenta potwierdzające, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi.

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. S. G. składając wniosek o rejestrację pojazdu marki Mercedes-Benz Sprinter 513 CDI przedstawił dokumenty wskazujące, że wskutek dokonanych przez "G" S. G. zmian konstrukcyjnych pojazdu, zmieniła się dopuszczalna masa całkowita pojazdu z 5000 kg na 5500 kg oraz liczba miejsc siedzących z 3 do 24 (łącznie z kierowcą) oraz liczba miejsc stojących z 0 do 5. Przedstawił również zaświadczenie o przeprowadzonych badaniach technicznych (okresowe badanie techniczne i dodatkowe) wystawione przez S. G. jako uprawnionego diagnostę z 22 grudnia 2016 r., nr 1568/2017 wraz z dokumentem identyfikacyjnym pojazdu. W pojeździe, jak słusznie zauważył organ dokonano zatem zmiany danych technicznych i konstrukcyjnych wymagających zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym.

Na tej podstawie organ I instancji wydał 4 stycznia 2017 r. decyzję o rejestracji przedmiotowego pojazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim stwierdziło nieważność decyzji ww. uznając, że wydana została z rażącym naruszeniem art. 76 ust. 1 pkt 1 lit. a p.r.d. i § 14 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia. W ocenie Kolegium strona wnosząc o rejestrację przedmiotowego pojazdu nie przedstawiła oświadczenia producenta lub jego przedstawiciela, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi. Sąd podzielił stanowisko organu, że w obrocie prawnym nie może znajdować się decyzja, która wydana została w oparciu o wadliwe i niepełne dokumenty. Zasadnie organ zastosował tryb z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem decyzja z 4 stycznia 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie do powołanego powyżej § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia skarżący zobowiązany był do przedstawienia oświadczenia producenta lub przedstawiciela producenta potwierdzającego, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi. Sąd podziela stanowisko organu, że przedstawione przez stronę dokumenty nie stanowią wymaganego przez § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia oświadczenia producenta lub przedstawiciela tego producenta. Z przedłożonych dokumentów nie wynika, że skarżący jest przedstawicielem producenta lub producentem. W aktach sprawy znajduje się natomiast pismo M Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie z 29 lipca 2020 r., z którego wynika, że firma, tj. "G" nie jest partnerem M w zakresie zabudów i nie współpracuje ze spółką. Producent pojazdów marki Mercedes-Benz opracował wytyczne dla firm zabudowujących, w których nie są przewidziane możliwości zmiany dopuszczalnej masy całkowitej, rozstawu osi oraz zwisu (długości pojazdu) dla pojazdów tego typu. W piśmie z 21 października 2020 r. spółka M. wskazała dodatkowo, że nie produkuje autobusów na bazie pojazdów Sprinter.

Stąd zasadnie organ przyjął, że decyzja z 4 stycznia 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 76 ust. 1 pkt 1 lit. a p.r.d. i § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 22 lipca 2002 r., co stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Sąd nie podzielił zatem zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a.

W zakresie dokonanych w pojeździe zmian konstrukcyjnych wypowiedział się tutejszy sąd w wyroku z 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 1048/20 dotyczącym skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 9 października 2020 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów. Sąd oddalając skargę wskazał, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 54 p.r.d. dopuszczalna masa całkowita oznacza największą określoną właściwymi warunkami technicznymi masę pojazdu obciążonego osobami i ładunkiem, dopuszczonego do poruszania się po drodze. W myśl art. 2 pkt 61 p.r.d. maksymalna masa całkowita oznacza największą masę pojazdu obciążonego osobami i ładunkiem, określoną przez producenta pojazdu. Zmiana dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu ponad maksymalną masę pojazdu przewidzianą przez producenta jest niemożliwa bez uprzedniej zgody producenta pojazdu na zmianę maksymalnej masy pojazdu. Kwestię te wyjaśnia pismo Instytutu Transportu Samochodowego w Warszawie z 23 marca 2020 r. i sąd w obecnym składzie podzielił argumentację w nim przedstawioną. Skarżący natomiast zwiększył dopuszczalną masę całkowitą pojazdu bez uprzedniej zgody producenta. Nie przedstawił bowiem takiej zgody udzielonej przez producenta pojazdu przed dokonaniem zmiany.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 66 ust. 4 pkt 6 p.r.d. zabrania się dokonywania zmian konstrukcyjnych zmieniających rodzaj pojazdu, z wyjątkiem:

a) pojazdu, na którego typ zostało wydane świadectwo homologacji typu lub inny równoważny dokument, o którym mowa w art. 70j ust. 1, art. 70k ust. 1, art. 70o ust. 1, art. 70zo ust. 1, art. 70zp ust. 1 albo art. 70zu ust. 1,

b) pojazdu, w którym zmian konstrukcyjnych dokonał przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w tym zakresie.

W wyroku, jaki zapadł w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 1048/20 sąd podniósł, że skarżący dokonywał zmian rodzaju pojazdu z samochodu ciężarowego na autobus, o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach. Zmiany takie są dopuszczalne po spełnieniu wymogów określonych w § 9d rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r., a jednym z nich uzyskanie wyników badania jednostki uprawnionej co do spełnienia odpowiednich wymagań technicznych. WSA wskazał również, że skarżący przed dokonaniem zmian nie wystąpił do producenta pojazdu o wyrażenie zgodny na dokonanie zmian konstrukcyjnych pojazdu.

Należy także zwrócić uwagę, że przedmiotowy pojazd został dopuszczony do ruchu jako pojazd ciężarowy a nie autobus. Homologacja to procedura, w wyniku której organ udzielający homologacji zaświadcza, że typ pojazdu, układ, komponent lub oddzielny zespół techniczny jest zgodny z obowiązującymi przepisami administracyjnymi i wymogami technicznymi. W procesie tym homologację uzyskuje m.in. układ hamulcowy dla konkretnej masy całkowitej pojazdu, a normy bezpieczeństwa technicznego dla samochodów do przewozu osób i ich bagażu (autobus) są bardziej restrykcyjne niż dla samochodów skonstruowanych głównie do przewozu ładunków. Zmiana dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu jest więc istotną zmianą mającą niewątpliwie wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a zwłaszcza zdrowie i życie ludzi. Z kolei stosownie do art. 70za ust. 9 p.r.d. minister właściwy do spraw transportu ogłasza, w drodze obwieszczenia, przygotowany przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego wykaz jednostek uprawnionych do przeprowadzania badań homologacyjnych oraz badań potwierdzających spełnienie odpowiednich warunków lub wymagań technicznych danego pojazdu w celu dopuszczenia jednostkowego pojazdu albo dopuszczenia indywidualnego WE pojazdu. Skarżący nie przedstawił dokumentu wystawionego przez jednostkę uprawnioną do przeprowadzania tego rodzaju badań wymienioną w wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 70za ust. 9 p.r.d. obwieszczeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 23 lutego 2016 r. w sprawie wykazu jednostek uprawnionych do przeprowadzania badań homologacyjnych oraz badań potwierdzających spełnienie odpowiednich warunków lub wymagań technicznych danego pojazdu w celu dopuszczenia jednostkowego pojazdu albo dopuszczenia indywidualnego WE pojazdu (Dz. Urz. MIiB poz. 12). Firma "G" S. G. nie została także w powyższym obwieszczeniu wskazana jako podmiot uprawniony do przeprowadzania takich badań. Na uwzględnienie nie zasługują więc twierdzenia skarżącego, że dopuszczenie pojazdu po zmianach konstrukcyjnych, w tym wykonanie dla nich odpowiednich badań technicznych na stacji kontroli pojazdów, należy uznać́ za zdefiniowaną w rozporządzeniach europejskich procedurę indywidualnego dopuszczenia pojazdu lub procedurę uzyskiwania zezwoleń dla części i wyposażenia.

Nie także ma racji skarżący podnosząc, że w świetle przepisów europejskich może zostać uznany za producenta pojazdu. Na podstawie art. 3 pkt 40 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/858 z 30 maja 2018 r. w sprawie homologacji i nadzoru rynku pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, komponentów i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 715/2007 i (WE) nr 595/2009 oraz uchylającego dyrektywę 2007/46/WE (Dz. U. UE. L 151/1), jak również art. 3 pkt 47 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 168/2013 z 15 stycznia 2013 r. (Dz. U. UE. L 60/52) w sprawie homologacji i nadzoru rynku pojazdów dwu- lub trzykołowych oraz czterokołowców, skarżący nie mogą być uznany za producenta zgłoszonego do rejestracji pojazdu, w którym dokonano zmian konstrukcyjnych. Z tłumaczenia dowodu rejestracyjnego pojazdu wynika, że jego producentem jest Mercedes-Benz. Pojazd ten nie był objęty europejskim świadectwem homologacji wobec powyższego producent nie określił kategorii pojazdu, poprzez dokonanie zmian konstrukcyjnych, zmieniono m.in. dopuszczalną masę całkowitą, liczbę miejsc, stojących i siedzących i określono rodzaj pojazdu (autobus). W świetle powyższych przepisów nie można przyjąć, czego chciałby skarżący, że po dokonaniu zmian konstrukcyjnych w pojeździe jest jego producentem, gdyż producentem pojazdu pozostaje Mercedes-Benz, a skarżący w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej dokonał jedynie zmian konstrukcyjnych przedmiotowego pojazdu.

Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Nie należy zapominać, że przedmiotowe postępowania toczyło się w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nie prowadzi tu odrębnego postępowania dowodowego, tylko na podstawie pierwotnie zebranego materiału dowodowego konfrontuje podstawę prawną uprzednio wydanej decyzji. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego zawartemu w skardze rażące naruszenie prawa polegało w rozstrzyganej sprawie na wydaniu decyzji o rejestracji pojazdu wbrew wyraźnemu zakazowi wynikającemu z § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, tzn. mimo nieprzedstawienia obowiązkowego oświadczenia producenta lub przedstawiciela producenta potwierdzających, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi nie zaś na dopuszczeniu do ruchu niesprawnego technicznie, czy zagrażającego bezpieczeństwu pojazdu, dlatego też kwestia wykonania dodatkowych badań w celu potwierdzenia bezpieczeństwa dokonanych zmian konstrukcyjnych pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Stosownie natomiast do treści art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W ocenie sądu treść § 14 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W świetle jego treści proste porównanie zawartości dotychczasowego dowodu rejestracyjnego pojazdu ze zgłoszeniem dokonanych przez strony zmian, bezsprzecznie obligowało Starostę Piotrkowskiego do domagania się przedstawienia przez wnioskującego o rejestrację właściciela oświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Nie ulega wątpliwości, że organ tego obowiązku nie dopełnił, a więc przepis ten naruszył w rażący sposób, gdyż nie zastosował go, choć miał taki obowiązek. W sprawie istnieje także niewątpliwie związek przyczynowy pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa a treścią decyzji z 4 stycznia 2017 r. polegający na tym, że gdyby nie doszło do tego uchybienia, to treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym byłaby inna. Niezastosowanie wyżej wymienionego przepisu skutkowało rejestracją pojazdu, co do którego istnieją uzasadnione wątpliwości, czy po dokonanych bez prawidłowej homologacji i zgody producenta tak dalece idących zmianach konstrukcyjnych w ogóle powinien zostać dopuszczony do ruchu. Potencjalne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego wynikające z charakteru stwierdzonego naruszenia prawa powoduje, że decyzja o rejestracji przedmiotowego pojazdu nie może być zaakceptowana, jako wydana przez organ praworządnego państwa.

Reasumując sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji w przedmiocie zarejestrowania pojazdu, w którym dokonano zmian konstrukcyjnych bez stosownego oświadczenia wystawionego przez producenta lub przedstawiciela producenta potwierdzającego, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi, narusza w sposób rażący ww. przepisy prawa, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji z 4 stycznia 2017 r.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.3

eg