Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2847/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 8 ust 3 i ust 12, art 11 ust 2, art 107 ust 4a
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. T. i K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 696/16 w sprawie ze skarg I. T. i K. T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 696/16 oddalił skargi I. T. i K. T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzjami z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz [...] sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta G. odmówił przyznania I. i K. T. pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego. Postępowania w przedmiocie przyznania ww. świadczenia zostały wszczęte w następstwie wniosków złożonych w dniu 20 czerwca 2014 r. oraz 22 lipca 2014 r.

W następstwie odwołań od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzjami z dnia [...] maja 2015 r. uchyliło zakwestionowane rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta G. w całości i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniach wydanych decyzji Kolegium kwestionując poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia odnoszące się do sytuacji rodzinnej wnioskodawców wskazało, że w rozpatrywanych sprawach zachodzi konieczność sporządzenia wywiadu środowiskowego, w którym pracownicy socjalni zbadają zakres opieki pomiędzy członkami rodziny jak i wzajemne relacje członków rodziny w zakresie organizowania życia codziennego i czynności opiekuńczych. Organ pierwszej instancji winien dokonać oceny tego materiału. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji winien ocenić czy członkowie rodziny, w tym także niepełnosprawna I. T., są w stanie opiekować się sobą wzajemnie, czy w istocie stała obecność córki M. T. w domu przy matce lub siostrze jest konieczna. Ponadto Kolegium zobligowało organ pierwszej instancji do ustalenia czy K. T. może wykonywać czynności opiekuńcze, a także te związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego.

Kazimierz i I. T. zaskarżyli ww. decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 496/15 oddalił skargi. Sąd uznał, że w pełni zasadne było nakazanie organowi pierwszej instancji - w oparciu o instytucję wywiadu środowiskowego - przeprowadzenie szeregu czynności mających na celu w pełni prawidłowe i definitywne ustalenie szczegółowego zakresu opieki sprawowanej przez członków rodziny nad I. T. i A. T. Zasadne było również wskazanie, że organ pierwszej instancji winien ustalić, jakie konkretnie czynności opieki są niemożliwe do wykonania przez K. T. z powodu sygnalizowanych przez niego schorzeń i czy takie czynności w rzeczywistości są wykonywane przez inne osoby.

Ww. wyrok uprawomocnił się w dniu 15 października 2015 r.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowań, Prezydent Miasta G. decyzjami z dnia [...] marca 2016 r. ponownie odmówił przyznania wnioskodawcom zasiłku okresowego. W uzasadnieniach organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 29 lutego 2016 pracownik socjalny wysłał do wnioskodawców wezwanie w celu umówienia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z kolei w dniu 14 marca 2016 r. dwóch pracowników socjalnych udało się do mieszkania rodziny jednakże nikt nie odtworzył im drzwi. W związku z tym pracownik pozostawił informację o wizycie z prośbą o kontakt. Wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym się nie skontaktowali. Taka sama sytuacja miała miejsce w lutym 2016 w związku z przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego w celu rozpoznania wniosków o pomoc społeczną złożonych przez córkę wnioskodawców M. T. Mimo wezwań listownych i telefonicznych członkowie rodziny nie podjęli działań mających na celu umożliwienie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie zaś z art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że w świetle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej stanowi podstawę odmowy przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Niezależnie od powyższego organ pierwszej instancji wskazał, że z dowodów którymi dysponuje wynika, że dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe wskazane w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, co obliguje organ do odmowy przyznania żądanego świadczenia.

Kazimierz i I. T. odwołali się od powyższych decyzji podnosząc, że sprawy przyznania zasiłków okresowych na wnioski z dnia 20 czerwca i 22 lipca 2014 r. były przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 496/15. Wyrok ten został przez skarżących zaskarżony, co oznacza, że sprawy są jeszcze w toku. W związku z powyższym odwołujący się wskazali, że organ pierwszej instancji oparł się na wyroku nieprawomocnym.

Decyzjami z dnia [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy ww. decyzje Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2016 r. W uzasadnieniach organ odwoławczy podkreślił, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania decyzji ostatecznej a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 496/15 jest wyrokiem prawomocnym od dnia 15 października 2015 r. Organ wyjaśnił że skarga kasacyjna od ww. wyroku została prawomocnie odrzucona jako wniesiona po terminie. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej został odrzucony bowiem zawierał braki, których pełnomocnik odwołujących nie uzupełnił w wyznaczonym terminie. Ponadto zażalenie na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 3 lutego 2016 r.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że podstawową przyczyną odmowy przyznania żądanego świadczenia była odmowa zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W ocenie organu, brak podjęcia jakichkolwiek działań w celu umożliwienia przeprowadzenia tego wywiadu jest równoznaczny z odmową jego przeprowadzenia. W złożonych odwołaniach skarżący nie zaprzeczyli zaś, że w sposób milczący nie zgodzili się na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wnioskodawcom wiadomym było, że sprawy z ich wniosków nie zostały zakończone. Wnioskodawcy wiedzieli nadto o wydaniu prawomocnego wyroku oddalającego skargi na kasacyjne decyzje organu odwoławczego. Zdaniem Kolegium, uporczywa postawa członków rodziny w tej mierze jest nie tylko odmową przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (w świetle art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej) ale i brakiem współpracy z pracownikiem socjalnym, o której mowa w art. 11 ust. 2 tej ustawy, skutkującą odmową przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Organ odwoławczy zauważył również, że pomoc w formie zasiłku okresowego nie mogła być wnioskodawcom przyznana z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (456 zł na osobę w rodzinie w okresie złożenia wniosków). Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach szeregu spraw odwołujących wynika, że decyzjami Prezydenta Miasta G.:

- z dnia [...] listopada 2014 r. przyznano A. T. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od 1 października 2011 r. bezterminowo;

- z dnia [...] grudnia 2014 r. przyznano K. T. pomoc w formie świadczenia pielęgnacyjnego na A. T. w kwocie [...] zł miesięcznie (na okres od 1 maja 2014 r. do 31 grudnia 2014 r.);

- z dnia [...] grudnia 2014 r. przyznano ww. pomoc dla osób mających ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na A. T. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r;

- z dnia [...] grudnia 2014 r. przyznano ww. pomoc dla osób mających ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na A. T. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r.

Ponadto z pisma Prezydenta Miasta G. z dnia 16 lipca 2014 r. wynika, że K. T. nabył prawo do dodatku mieszkaniowego w następujących okresach:

- od 1 maja 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. w wysokości [...] zł; wypłata za wskazane 6 miesięcy nastąpiła w lipcu 2014 r.;

- od 1 listopada 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2014 r. w wysokości [...] zł wypłata za wskazane 6 miesięcy nastąpiła w lipcu 2014 r.;

- od dnia 1 maja 2014 r. do dnia 31 października 2014 r. w wysokości [...] zł.; wypłata za okres maj – lipiec 2014 r. nastąpiła w lipcu 2014 r.

Stosownie zaś do art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej powyższe kwoty przyznanych świadczeń należało uwzględnić w dochodzie rodziny w okresach, za który je uzyskano. W reasumpcji organ odwoławczy wskazał, że na dochód rodziny w miesiącach poprzedzających złożenie wniosków o przyznanie zasiłku okresowego (odpowiednio w maju 2014 r. oraz w czerwcu 2014 r.) składały się świadczenia w łącznej kwocie [...] zł (w tym: renta socjalna A. T. w wysokości [...] zł; zasiłek pielęgnacyjny I. T. w wysokości [...] zł; zasiłek stały I. T. w wysokości [...] zł; dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł; świadczenie pielęgnacyjne K. T. w wysokości [...] zł, dodatek do tego świadczenia w wysokości [...] zł, oraz zasiłek pielęgnacyjny A. T. w wysokości [...] zł). Dochód rodziny ustalony zgodnie z art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, z uwzględnieniem zasady rozliczenia zaległego dochodu wyrażonej w art. 8 ust. 12 ww. ustawy przekraczał zatem kwotę kryterium dochodowego dla czteroosobowej rodziny, obowiązującego w dniu złożenia wniosków (1.824 zł), jak i kryterium obowiązującego od dnia 1 października 2015 (2.056 zł). W związku z powyższym w następstwie wniosków złożonych w dniu 20 czerwca i 22 lipca 2014 r. wnioskowany zasiłek okresowy nie mógł być odwołującym przyznany.

W skargach na ww. decyzje skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. i K. T. podnieśli, że nie zostali poinformowani o tym, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania decyzji. Skarżący nie zostali również poinformowani o tym, że zażalenie na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej zostało oddalone. Niezależnie od powyższego skarżący wskazali, że wywiady były już u nich przeprowadzone w czasie po złożeniu wniosku o przyznanie zasiłku okresowego. Nielogicznym jest zatem przeprowadzenie kolejnego wywiadu dwa lata później, gdyż sytuacja skarżących mogła się zmienić. Istotnym jest zaś stan z miesiąca złożenia wniosku bądź z miesiąca poprzedzającego jego złożenie. Skarżący wskazali ponadto, że w ich sprawach dokonano błędnej wykładni art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ wskazany przepis nie może dotyczyć wniosków o przyznanie pomocy złożonych w miesiącach poprzednich, w których postępowanie było już w toku.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że postępowania zakończone decyzjami organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2016 r. stanowiły kontynuację postępowań, w których wydane zostały kasacyjne decyzje organu odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r. W związku z tym skarżący oceniając sprawy racjonalnie powinni wiedzieć, że postępowania z ich wniosków z dnia 20 czerwca i 22 lipca 2014 r. nie zostały definitywnie zakończone. Organ pierwszej instancji procedując w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku 19 sierpnia 2015 r. w sposób prawidłowy podjął próbę realizacji wytycznych ukierunkowanych na dokładne wyjaśnienie sytuacji rodziny. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 29 lutego 2016 pracownik socjalny wysłał do wnioskodawców wezwanie w celu umówienia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z kolei w dniu 14 marca 2016 r. dwóch pracowników socjalnych udało się do mieszkania rodziny jednakże nikt nie odtworzył im drzwi. W związku z tym pracownik pozostawił informację o wizycie z prośbą o kontakt. Skarżący z pracownikiem socjalnym się nie skontaktowali a ich bierność organy potraktowały jako jedną z przyczyn (obok przekroczenia kryterium dochodowego) odmowy przyznania żądanego świadczenia w świetle art. 11 ust. 2 i art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu, organ administracji publicznej realizując wytyczne miał prawo uznać, że uporczywa postawa członków rodziny przejawiająca się brakiem wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego stanowi przyczynę odmowy przyznania żądanych świadczeń. Sąd nie podzielił poglądu skarżących o irracjonalności przeprowadzania wywiadu środowiskowego po upływie kilkunastu miesięcy od daty złożenia wniosków o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Zaaprobowanie głoszonego poglądu oznaczałoby w istocie usankcjonowanie braku możliwości dokonania skutecznej weryfikacji stwierdzonych istotnych naruszeń przepisów postępowania przejawiających się brakiem przeprowadzenia wymaganego w danej sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Nie ma ponadto przeszkód, aby w przypadku kontynuacji prowadzonego postępowania (jak w rozpatrywanych sprawach) pewne kwestie natury faktycznej były ustalane także po upływie znacznego okresu od momentu wszczęcia danego postępowania. Oceniając sprawę racjonalnie organ administracji publicznej powinien bowiem ustalić te okoliczności faktyczne, które od momentu wszczęcia postępowania ponad wszelką wątpliwość się nie zmieniły i które jako niezmienne służą ustaleniu stanu faktycznego jak i te, które właśnie z uwagi na upływ czasu musiały ulec zmianie i nie mają już w sprawie jakiegokolwiek znaczenia.

Odnosząc się z kolei do drugiej z podstaw odmowy przyznania skarżącym zasiłku okresowego - przekroczenia kryterium dochodowego - Sąd podkreślił, że istota sporu w tym zakresie sprowadza się do kwestii doliczenia przez organy do dochodu z maja i czerwca 2014 r. kwoty miesięcznego zasiłku pielęgnacyjnego A. T. i świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego K. T. na A. T., wraz z dodatkiem. Świadczenia te przyznano na mocy decyzji wydanych wobec K. T. oraz A. T. w 2014 r. Skarżący podnosili, że organy wliczając ww. świadczenia do dochodu z maja i czerwca 2014 r. dokonały błędnej interpretacji art. 8 ust. 12 cyt. ustawy. W ocenie strony skarżącej, świadczenia powinny bowiem zostać wliczone do dochodu z miesiąca, w którym zostały faktycznie wypłacone i rodzina mogła nimi realnie dysponować. Sąd uznał, że w okolicznościach przedmiotowych spraw, dla obliczenia dochodu rodziny za maj i czerwiec 2014 r. konieczne jest zastosowanie art. 8 ust. 12 cyt. ustawy. Przepis ten stanowi, że "w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód". Proponowana przez skarżących wykładnia wskazanej regulacji jest nie do pogodzenia z jej treścią. Gdyby bowiem ustawodawca chciał aby dochód należny za dłuższy okres, a uzyskany jednorazowo (np. na skutek wypłaty zaległych świadczeń) był jednorazowo doliczany do dochodu, to dałby temu wyraźny wyraz w regulacji ustawowej. W cytowanym przepisie wprowadzono natomiast zasadę przeciwną, to jest wskazano, że "dochód uwzględniany jest za okres, za który uzyskano dochód". Jeżeli zatem danej osobie zostały jednorazowo wypłacone zaległe, a należne jej świadczenia np. za kolejne, ubiegłe dwanaście miesięcy, ta jednorazowa wypłata powiększy w odpowiedniej części dochód za każdy z tych miesięcy z osobna (zgodnie z wysokością danego świadczenia przypadającą w danych okresach miesięcznych). Ustawodawca przewidział tym samym, iż w pewnych sytuacjach możliwym jest uzyskanie dochodu z zaległych świadczeń (których wypłata następuje za okres za który przyznano zaległe świadczenie już po złożeniu wniosku o dane świadczenie). Mając to na uwadze ustawodawca wskazał zatem precyzyjnie w jaki sposób uzyskanie dochodu z zaległych świadczeń (za okres, za który przyznano zaległe świadczenie) wpływa na ustalenie wysokości całkowitego dochodu wnioskodawcy (rodziny) w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli I. T. i K. T., reprezentowani przez adwokata, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania i zobowiązanie organu do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jednocześnie pełnomocnik skarżących wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 ust. 4a i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, polegające na przyjęciu, że w sprawie doszło do niewyrażenia przez skarżących zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co w świetle art. 107 ust. 4a stanowi samodzielną podstawę odmowy przyznania świadczenia w sytuacji, w której skarżący nie mieli wiedzy o prawomocnym zakończeniu postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku o sygn. akt III SA/Gd 496/15 dotyczącego tej samej sprawy administracyjnej i pozostawali w usprawiedliwionym przekonaniu, że sprawa w dalszym ciągu jest zawisła przed Sądem i nie wróciła jeszcze do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji co oznacza, że działania organu pierwszej instancji zmierzające do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego mogły uchodzić w oczach skarżących za przedwczesne i nieuprawnione, w konsekwencji niechęć skarżących do uczestniczenia w wywiadzie środowiskowym należy uznać za umotywowaną, co przekreśla zastosowanie naruszonych przepisów mających przede wszystkich charakter represyjny,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowiący, iż "Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku" należy rozumieć w ten sposób, że dochód ten stanowi sumę przychodów faktycznie uzyskanych w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku oraz przychodów uzyskanych w toku trwającego postępowania (w tym także odwoławczego), a stanowiących wyrównanie świadczeń należnych za okres obejmujący również miesiąc poprzedzający złożenie wniosku, tymczasem prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do stwierdzenia, iż dochodem w jego rozumieniu są wyłącznie przychody faktycznie uzyskane w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tym samym zmiany dochodu rodziny następujące w toku trwającego postępowania administracyjnego nie mają wpływu na jego wysokość w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który jednoznacznie Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej" nakazuje wiązać podstawę ustalenia dochodu z miesiącem poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie pomocy w określonej formie,

3. a w konsekwencji naruszenie prawa materialnego - art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uwzględnieniu jednorazowego dochodu z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego uzyskanego przez K. T. oraz zasiłku pielęgnacyjnego otrzymanego przez A. T. wypłaconych za okres wsteczny przy obliczeniu dochodu rodziny i rozpisaniu tych dochodów na cały okres, za jaki świadczenia te wypłacono (w tym również maj i czerwiec 2014 r.) w sytuacji, gdy prawidłowo ustalony w tej części stan faktyczny wskazuje, iż dochody te wypłacone zostały w toku trwającego postępowania administracyjnego, a przy zastosowaniu prawidłowej wykładni art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej - o czym stanowi zarzut poprzedzający - dochód jednorazowy uzyskany w toku trwającego postępowania administracyjnego nie może być rozliczany z zastosowaniem reguł określonych w art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej, a zatem przepis ten w ogóle nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organów obu instancji, że odmowa przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej pomocy znajdowała oparcie w treści art. 11 ust. 2 i art. 107 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.). Przepisy tej ustawy, a konkretnie art. 4, nakładają na osoby ubiegające się o świadczenia z takiej pomocy obowiązek współdziałania z organami. Wywiad środowiskowy jest nieodłącznym elementem tego systemu, także regulowanym przepisami ustawy o pomocy społecznej. Bezspornym jest, że w sprawie niniejszej z uwagi na postawę skarżących nie było możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który w świetle wytycznych decyzji kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 maja 2015 r. - był niezbędny do wyjaśnienia sprawy. Skarżący, mimo licznych wezwań listownych i telefonicznych, nie podjęli żadnych działań mających na celu umożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Przeświadczenie skarżących o niecelowości działań organu wynikające z braku wiedzy odnośnie prawomocnego zakończenia postępowania przed WSA w Gdańsku o sygn. akt III SA/Gd 496/15, nie może usprawiedliwiać ignorowania wezwań w tym zakresie. Zachowanie to, jak zasadnie przyjęto, wypełnia przesłankę braku współdziałania z organem, nawet jeżeli zainteresowani działali w subiektywnym przekonaniu co do braku potrzeby przeprowadzania takiego wywiadu. Nie ulega wątpliwości, że to organ pomocy społecznej jest gospodarzem postępowania i to on określa kierunek jego prowadzenia, a także stwierdza, jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Zatem, nie jest rolą skarżących decydowanie w zastępstwie organu, o zakresie koniecznego postępowania dowodowego. W realiach tej sprawy organ związany był oceną prawną zaprezentowaną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 sierpnia 2015 r. oddalajacym skargi na decyzje kasacyjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 , co skutkowało - o czym była mowa wyżej - koniecznością przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a co za tym idzie - obowiązkiem zainteresowanych było umożliwienie organowi dokonania tej czynności. Z obowiązku tego skarżący się nie wywiązali. Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozważył postawę skarżących uznając, iż uchylanie się od przeprowadzenia tej czynności jest równoznaczne z niewyrażeniem zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, co z kolei wypełnia dyspozycję art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i - zgodnie z art. 107 ust. 4a tej ustawy - może stanowić podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Za nieuzasadnione należało również uznać zarzuty naruszenia art. 8 ust. 3 i ust. 12 ustawy o pomocy społecznej. W pierwszym z wymienionych przepisów ustawodawca zdefiniował pojęcie dochodu oraz określił sposób jego ustalania. W myśl powołanego przepisu za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W art. 8 ust. 12 ustawy wskazano natomiast w jaki sposób należy ustalić wysokość dochodu wnioskodawcy (rodziny) w przypadku uzyskania dochodu z zaległych świadczeń. Stosownie zatem do tego przepisu w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Oznacza to, że w sytuacji wypłacenia jednorazowo zaległych, a należnych świadczeń, ta jednorazowa wypłata powiększy w odpowiedniej części dochód za każdy z tych miesięcy z osobna. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. A. T. oraz K. T. przyznano i wypłacono jednorazowo zaległe, a należne im zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. Przyznanie zaległych świadczeń spowodowało konieczność zastosowania w sprawie art. 8 ust. 12 ustawy. Prawidłowo zatem organy administracji publicznej uznały, że dochód wypłacony po upływie okresu, którego dotyczy, dolicza się do dochodu za minione miesiące. Kwotę tego dochodu należy więc uwzględnić w odpowiednich częściach w dochodzie rodziny w miesiącach, za które świadczenie zostało przyznane. Nie można więc zarzucić skutecznie Sądowi Wojewódzkiemu ani błędnej wykładni art. 8 ust. 3 ustawy ani niewłaściwego zastosowania art. 8 ust. 12 ustawy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia organów administracji publicznej co do ustalenia dochodu rodziny w maju i czerwcu 2014 r. i co do przekroczenia kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania zasiłku okresowego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.