Postanowienie WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 129/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, 22
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11  ust. 11
journal: Dz.U. 2007 nr 190 poz 1360
law: Ustawa z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi A.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie informacji publicznej postanawia odrzucić skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...]A. Ł., powołując się na treść art. 11 ust. 11 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (zwanej dalej Ordynacją wyborczą), zwrócił się do Wójta Gminy K. o udostępnienie do wglądu rejestru wyborców. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że każdemu zainteresowanemu podmiotowi i w każdym czasie przysługuje prawo wystąpienia do wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) z pisemnym wnioskiem o udostępnienie do wglądu miejscowego rejestru wyborców, a organ ten jest zobligowany uczynić zadość takiemu żądaniu. Możliwość skorzystania z powyższego uprawnienia wnioskodawca wywiódł nadto z regulacji art. 15 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo wniesienia reklamacji w przedmiocie wszelkich nieprawidłowości, które występują w rejestrze wyborców. Zdaniem skarżącego zakres podmiotowy prawa reklamowania nieprawidłowości nie został w żaden sposób ograniczony.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) odmówił A. Ł. udostępnienia do wglądu rejestru wyborców. Zdaniem organu, w świetle § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie rejestru wyborców oraz trybu przekazywania przez Rzeczypospolitą Polską innym państwom członkowskim Unii Europejskiej danych zawartych w tym rejestrze (Dz. U. Nr 42, poz. 388 ze zm.), nie ma możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku o udostępnienie pełnego rejestru. Rejestr wyborców udostępnia się bowiem do wglądu w urzędzie gminy na pisemny wniosek, zawierający dane umożliwiające ustalenie tożsamości wyborcy w rejestrze. Ponadto organ podał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002r. nr 101, poz. 926 ze zm.), w szczególności art. 3, art. 6 oraz art. 29 gwarantujące każdemu prawo do ochrony danych osobowych, którymi są wszelkie informacje umożliwiające zidentyfikowanie tożsamości danej osoby.

W odwołaniu od tej decyzji A. Ł. zarzucił organowi naruszenie art. 11 ust. 11 Ordynacji wyborczej oraz wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia i udostępnienie żądanych informacji, gdyż przepisy wskazanej ustawy nie wprowadzają w zakresie udostępnienia rejestru wyborców żadnych podmiotowych czy czasowych ograniczeń. Nadto za nieprawidłowe uznał powoływanie się przez organ na przepis rangi podustawowej, którego treść, w jego ocenie, pozostaje w sprzeczności z ustawą. Jednocześnie podniósł, że rejestr wyborców ma służyć weryfikacji listy osób uprawnionych do głosowania, dlatego też odmowa udostępnienia rejestru do wglądu pozostaje w sprzeczności z celem tej instytucji. Zdaniem skarżącego przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą mieć zastosowania w tej sprawie, bowiem Ordynacja wyborcza określa odmienne zasady i tryb udostępniania informacji zawartych w rejestrze wyborców.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości zaskarżone rozstrzygnięcie oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, iż w uzasadnieniu decyzji nie podano imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, czym naruszono art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 107 § 2 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) ponownie odmówił A. Ł. udostępnienia do wglądu rejestru wyborców. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że stosownie do § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie rejestru wyborców oraz trybu przekazywania przez Rzeczypospolitą Polską innym państwom członkowskim Unii Europejskiej danych zawartych w tym rejestrze, rejestr wyborców udostępnia się do wglądu w urzędzie gminy na pisemny wniosek, zawierający dane umożliwiające ustalenie tożsamości wyborcy w rejestrze. Udostępnienie rejestru wyborców prowadzonego przez Urząd Gminy K. w formie elektronicznej może polegać zatem jedynie na okazaniu wydruku danych wyborcy, którego dotyczy wniosek. Ponadto przy udostępnianiu rejestru wyborców mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych. Wynika to bowiem z art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy gwarantujących każdemu prawo ochrony jego danych osobowych, którymi w rozumieniu ustawy są wszelkie dane umożliwiające identyfikację tożsamości danej osoby, a takie zaś informacje zawierają dane o wyborcach umieszczone w rejestrze wyborców. Zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego w uzasadnieniu wskazano imiona i nazwiska i funkcję osób, które zajęły stanowisko w sprawie.

A. Ł. wniósł odwołanie od tej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 11 ust. 11 ustawy Ordynacja wyborcza oraz art. 23 ust. 2 i 5 ustawy o ochronie danych osobowych. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie decyzji o udostępnieniu do wglądu rejestru wyborców. W uzasadnieniu odwołania przytoczył następującą argumentację:

- art. 11 ust. 11 Ordynacji wyborczej nie wprowadza żadnych podmiotowych ani czasowych ograniczeń w przedmiocie możliwości wystąpienia z wnioskiem o udostępnienienie do wglądu rejestru wyborców, zaś organ zobowiązany jest uczynić zadość takiemu żądaniu;

- nie może być uznane za prawidłowe powoływanie się na treść § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie rejestru wyborców (...), gdyż pozostaje on w sprzeczności z art. 11 ust. 11 Ordynacji wyborczej, który przewiduje udostępnienie rejestru a nie jego części czy pozycji;

- wskazane wyżej rozporządzenie jest niezgodne z art. 16 Ordynacji wyborczej, gdyż przepis ten zawiera upoważnienie do wydania rozporządzenia wykonawczego w zakresie sposobu prowadzenia rejestru a nie sposobu czy zakresu jego udostępnienia;

- zestawienie art. 16 Ordynacji wyborczej i przepisów rozporządzenia prowadzi do wątpliwości w kwestii naruszenia art. 92 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego polegające na uregulowaniu materii, do określenia których właściwy minister nie był upoważniony, jak również na uregulowaniu ich w sposób odmienny, niż wynika to z regulacji zawartych w ustawie;

- zawarte w decyzji rozumienie instytucji rejestru wyborców jest sprzeczne z jej istotą i celem. Rejestr ma bowiem służyć możliwości weryfikacji listy osób uprawnionych do głosowania, zaś celem takich działań jest nie tylko zweryfikowanie rzetelności sporządzanych spisów, ale w konsekwencji zagwarantowanie prawidłowości wyniku referendum;

- przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą znaleźć zastosowania w sprawie ze względu na zawarty w niej przepis art. 1 ust. 2, który stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi;

- dane osobowe w świetle regulacji art. 29 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych można udostępnić na pisemny umotywowany wniosek, co jest spójne z treścią art. 11 ust. 11 Ordynacji wyborczej, który dodatkowo łagodzi wymagania co do braku konieczności uzasadnienia wniosku. Nadto przepis ust. 3 art. 29 ustawy o ochronie danych osobowych dopuszcza możliwość wyszukiwania informacji w szerszym zakresie, a nie tylko dotyczących konkretnie wskazanych osób, co wynika ze sformułowania "oraz wskazywać ich zakres i przeznaczenie". Wnioskodawca ma zatem możliwość określenia zakresu żądanych informacji ze wskazaniem ich przeznaczenia i pod warunkiem wykorzystania ich zgodnie z tym przeznaczeniem;

- wprawdzie art. 29 ustawy o ochronie danych osobowych nie posługuje się wyrażeniem "udostępnienie zbiorów danych", jednakże użyte w treści przepisu wyrażenie "udostępnienie danych osobowych" nie stanowi podstawy do przyjęcia, że udostępnienie dotyczyć może pojedynczych danych. Wbrew stanowisku wójta również ustawa ta nie ogranicza dostępu do rejestru polegającego "na okazaniu wydruku danych wyborcy, którego dotyczy wniosek";

- wbrew stanowisku wójta art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych daje podstawę do udostępnienia do wglądu rejestru wyborców, jako że podstawę przetwarzania danych, stanowi art. 11 ust. 11 Ordynacji wyborczej. Ponadto przesłanką uchylającą zakaz przetwarzania danych osobowych jest niezbędność wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów znajdujących podstawę w obowiązującym prawie. Celem prowadzenia rejestru wyborców jest natomiast możliwość weryfikacji listy osób uprawnionych do głosowania, rzetelności sporządzania spisów wyborców oraz zapewnienie uczciwego ustalenia wyników głosowania;

- możliwość skorzystania z prawa wglądu do rejestru wyborców bezpośrednio warunkuje przepis art. 15 Ordynacji wyborczej przyznający każdemu uprawnienia do wniesienia reklamacji w przedmiocie nieprawidłowości, które w tym rejestrze występują. Prawo wglądu do rejestru warunkuje natomiast możliwość powzięcia wiadomości o zaistnieniu nieprawidłowości.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 11 ust. 11 Ordynacji wyborczej rejestr wyborców jest udostępniany na pisemny wniosek do wglądu w urzędzie gminy. Natomiast w myśl art. 16 pkt 1 tej ustawy minister właściwy do spraw administracji publicznej, po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Wyborczej, określi w drodze rozporządzenia: 1) sposób prowadzenia rejestru wyborców, ustalając: a) wzór rejestru, b) metody aktualizacji rejestru i sposób jego udostępniania, c) wzór wniosku o udostępnienie rejestru, d) wzór wniosku o wpisanie wyborcy do rejestru, e) wzór zawiadomienia o wpisaniu do rejestru. Działając na podstawie tego upoważnienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 11 marca 2004 r. rozporządzenie w sprawie rejestru wyborców oraz trybu przekazywania przez Rzeczypospolitą Polską innym państwom członkowskim Unii Europejskiej danych zawartych w tym rejestrze. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, iż właściwy minister wydał rozporządzenie w granicach delegacji ustawowej. Następnie wyjaśnił, ze w myśl § 9 tegoż rozporządzenia rejestr wyborców udostępnia się do wglądu w urzędzie gminy na pisemny wniosek, zawierający dane umożliwiające ustalenie tożsamości wyborcy w rejestrze, zaś udostępnienie polega na okazaniu indywidualnej kart osobowej mieszkańca, którego dotyczy wniosek lub karty, o której mowa w § 3 ust. 3, z jednoczesnym zasłonięciem danych osobowych mieszkańców nie podanych we wniosku. Natomiast udostępnienie rejestru prowadzonego w formie elektronicznej polega na okazaniu wydruku danych wyborcy, którego dotyczy wniosek, w zakresie wyżej określonym. Dalej organ wskazał, że w rejestrze wyborców zawarte są dane osobowe, podlegające ochronie na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Zważył również, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej , każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Natomiast w myśl ust. 2 art. 1 przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Następnie organ zacytował treść przepisów art. 14 ust. 2 oraz 16 tej ustawy oraz art. 1, art. 5, art. 6, art. 7 ust. 2 art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych odnoszących się do warunków i zasad przetwarzania danych osobowych, rozumianych jako wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Odnosząc te uregulowania do stanu faktycznego sprawy organ zważył, że w rejestrze wyborców zawarte są dane osobowe, podlegające ochronie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych. Przepisy Ordynacji wyborczej oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, regulujące tryb udostępnienia rejestru wyborców nie przewidziały dalej idącej ochrony danych osobowych niż zapewnia to ustawa o ochronie danych osobowych. W ocenie organu natomiast użyte w Ordynacji wyborczej w art. 15 określenie "każdy" może wnieść reklamację na nieprawidłowości zawarte w rejestrze wyborców nie może stanowić podstawy do żądania udostępnienia do wglądu indywidualnych kart osobowych wszystkich wyborców lub żądania udostępnienia rejestru wyborców w formie wydruku całości ewidencji prowadzonej w formie elektronicznej. Regulacja powyższa umożliwia bowiem "każdemu" wnioskodawcy sprawdzenie danych dotyczących wyłącznie jego osoby. Organ nie znalazł zatem podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji.

A. Ł. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając naruszenie art. 11 ust. 11 ustawy Ordynacja wyborcza, art. 23 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych oraz art. 107 § 1 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono wszystkie prezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji argumenty. Akcentowano przy tym błędne rozumienie istoty rejestru wyborców, który ma służyć weryfikacji listy osób uprawnionych do głosowania, a prawo wglądu do rejestru warunkuje możliwość powzięcia wiadomości o zaistnieniu nieprawidłowości. Wskazano, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą mieć zastosowania w sprawie, bowiem zasady udostępniania danych zawartych w rejestrze wyborców zostały odrębnie uregulowane oraz, że przepisy ustawy o ochronie danych osobowych nie ograniczają możliwości udostępnienia rejestru wyborców do wglądu. Za chybione uznano stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym przepis art. 15 Ordynacji wyborczej umożliwia "każdemu" wnioskodawcy sprawdzenie danych dotyczących wyłącznie jego osoby w kontekście uregulowania art. 11 ust. 11 tej ustawy. Podkreślono, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiotowym rozporządzeniu wykonawczym przekroczył zakres upoważnienia ustawowego. W pojęciu "sposób udostępnienia" nie mieści się bowiem "zakres udostępnienia", ten natomiast został już określony w art. 11 ust. 11 Ordynacji, który przewiduje udostępnienie rejestru w całości a nie w jego części. Zauważono również, że wprawdzie przepisy rozporządzenia wiążą organy administracji, ale już nie Sąd, który na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, nie jest związany treścią aktu podustawowego. Ponadto stwierdzono, że organ odwoławczy nie zawarł w swojej decyzji pouczenia o możliwości zaskarżenia decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, czym naruszył normę art. 107 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie wskazując, że zgodnie z regulacją art. 22 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, sądem właściwym do orzekania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, jest sąd powszechny właściwy ze względu na siedzibę podmiotu, który odmówił udzielenia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszym rzędzie przyjdzie wskazać, że do obowiązków sądu należy m.in. ocena dopuszczalności skargi. W tym aspekcie chodzi o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kognicji tych sądów został zaś doprecyzowany przepisami art. 3 § 2 i 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 53, poz. 1270 ze zm.). Wynikają one także ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Jednym z takich uregulowań, który poddaje określone akty kontroli sądownictwa administracyjnego jest art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198). Przepis ten stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji.

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia rejestru wyborców na podstawie art. 11 ust. 11 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360, zwana dalej Ordynacją wyborczą). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy stały rejestr wyborców obejmuje osoby stale zamieszkujące na obszarze gminy, którym przysługuje prawo wybierania. Rejestr ten dzieli się na dwie części A i B. Część A obejmuje obywateli polskich. W tej części wymienia się nazwisko i imiona, imię ojca, datę urodzenia, numer ewidencyjny PESEL i adres zamieszkania (art. 11 ust. 4 i 5). Wyborcy ci są wpisywani do rejestru wyborców z urzędu oraz na podstawie decyzji wójta o wpisaniu do rejestru wyborców (art. 11 ust. 6, art. 13 ust. 1 tej ustawy). Decyzje o wpisaniu (bądź odmowie wpisania) do rejestru wyborców wydawane są na podstawie wniosku osoby stale zamieszkałej na terenie gminy bez zameldowania na pobyt stały, nigdzie niezamieszkałej a przebywającej stale na obszarze gminy oraz stale zamieszkałej na obszarze gminy pod innym adresem niż adres zameldowania na pobyt stały na obszarze tej gminy (art. 12). Ponadto wyborca jest wykreślany bądź wpisywany do rejestru na podstawie zawiadomień sądu bądź Trybunału Stanu. Natomiast część B rejestru obejmuje obywateli Unii Europejskiej niebędących obywatelami polskimi, stale zamieszkałych na obszarze gminy i uprawnionych, na podstawie i w zakresie określonych w innych ustawach, do korzystania z praw wyborczych w RP. W tej części rejestru wyborców wymienia się nazwisko i imiona, imię ojca, datę urodzenia, obywatelstwo państwa członkowskiego Unii Europejskiej, numer paszportu lub innego dokumentu stwierdzającego tożsamość oraz adres zamieszkania wyborcy (art. 11 ust. 7). Wyborcy ci wpisywani są na wniosek. Rejestr wyborców prowadzi na bieżąco gmina jako zadanie zlecone.

Analiza przywołanych regulacji prowadzi do wniosku, że rejestr wyborców jest zbiorem informacji o osobach stale zamieszkałych na obszarze gminy, którym przysługuje czynne prawo wyborcze. Jednocześnie rejestr ten posiada wszystkie cechy rejestru publicznego, został on bowiem utworzony na podstawie przepisów ustawy, jest prowadzony przez organ rejestrowy o charakterze publicznym (organ jednostki samorządu terytorialnego), ujawnienie w nim informacji następuje z urzędu w oparciu o prowadzoną przez ten organ ewidencję ludności, decyzje organu o dopisaniu do rejestru wyborców, wnioski obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej niebędących obywatelami polskimi o dopisanie do rejestru wyborców w celu wzięcia udziału w głosowaniu w wyborach na terytorium RP. Rejestr wyborców jest jawny, bowiem może być udostępniony na wniosek co najmniej osoby, której dotyczy. Nadto prowadzenie rejestru wywołuje skutki w zakresie odnoszącym się do osoby, której wpis dotyczy (por. T. Stawecki, Rejestry Publiczne. Funkcje instytucji. Wyd. LexisNexis. Warszawa 2005 r. str. 28 i nast.). Na podstawie rejestru sporządza się bowiem spis wyborców, który jest dokumentem urzędowym stwierdzającym prawo obywatela do udziału w głosowaniu, o którym mowa w art. 62 ust. 1 Konstytucji. Umieszczenie osoby w spisie jest warunkiem skorzystania z prawa wyborczego przez uprawnioną osobę. Wpisanie wyborcy do rejestru wyborców stanowi potwierdzenie, dla potrzeb prawa wyborczego, że osoba ta jest stałym mieszkańcem danej gminy (F. Rymarz: Samorządowe Prawo Wyborcze, Dom Wydawniczy ABC 2006 r., str. 99 i nast.). Należy zatem uznać, że informacje ujawnione w tym rejestrze są informacjami wytworzonymi przez władze publiczne w zakresie wykonywania ich ustawowo określonych zadań. Stanowią więc informację publiczną, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Jednakowoż trzeba przyznać, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą być stosowane w obrębie postępowania mającego na celu udostępnienie danych z rejestru wyborców w takim zakresie w jakim kwestie te regulują przepisy Ordynacji wyborczej. Nie można bowiem pominąć tego, że ustawa Ordynacja wyborcza oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie rejestru wyborców oraz trybu przekazywania przez Rzeczypospolitą Polską innym państwom członkowskim Unii Europejskiej danych zawartych w tym rejestrze (Dz. U. Nr 42, poz. 388 ze zm.), wydane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 16 tej ustawy, regulują kwestie dostępu do informacji objętych rejestrem. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o informacji publicznej przepisy tego aktu nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Wykładnia funkcjonalna, systemowa i językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, iż jeżeli obowiązują odmienne regulacje ich udostępniania, będą one miały pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w art. 1 ust 2 ustawy sformułowanie "nie naruszają" rozumieć należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może naruszać przepisów innych ustaw odrębnie regulujących zasady i tryb ich udostępniania. Oznacza to, w ocenie Sądu, że w takim zakresie w jakim postępowanie organu w kwestii dostępu do informacji z rejestru wyborców zostało określone ustawą Ordynacja wyborcza oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu wykonawczym, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może mieć zastosowania. Natomiast, gdy idzie o kwestie nieuregulowane we wskazanych aktach, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdują zastosowanie, gdyż ujawnione w rejestrze wyborców dane zawierające informację o wyborcach stanowią informacje publiczną.

Problematyka udostępnienia rejestru wyborców, zawierającego informację o wyborcach, w tym dane osobowe tych osób, została uregulowana w art. 11 ust. 11 oraz § 9 powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego. Po myśli art. 11 ust. 11 Ordynacji wyborczej rejestr wyborców udostępnia się, na pisemny wniosek, do wglądu w urzędzie gminy. Udostępnienie rejestru wyborców, a w istocie informacji w nim zawartych, stanowi zatem czynność materialno-techniczną. Po myśli § 9 powołanego wyżej rozporządzenia czynność ta polega na okazaniu indywidualnej karty osobowej mieszkańca, którego dotyczy wniosek lub karty, o której mowa w § 3 ust. 3, z jednoczesnym zasłonięciem danych osobowych mieszkańców nie podanych we wniosku. Udostępnienie rejestru prowadzonego w formie elektronicznej polega na okazaniu wydruku danych wyborcy, którego dotyczy wniosek, w zakresie wyżej określonym. Możliwość ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej przewiduje również ustawa o dostępie do informacji publicznej w treści art. 5 ust. 2.

Jednocześnie przyjdzie stwierdzić, że ustawa Ordynacja wyborcza ani rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy nie regulują całościowo kwestii dostępu do informacji objętych rejestrem, nie zawierają bowiem wypowiedzi, które określałyby formę odmowy dostępu do rejestru wyborców. Formę działania organu odnoszącą się do odmowy dostępu do informacji publicznej określa natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w art. 16 stanowi jako zasadę, że odmowa udzielenia informacji publicznej powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Przyjęcie przez ustawodawcę tej formy działania organu miało na celu umożliwić weryfikację rozstrzygnięć negatywnych w ramach postępowania jurysdykcyjnego.

Ostateczna odmowa udostępnienia informacji publicznej, w zależności od jej przyczyny, uruchamia bądź drogę kontroli legalności decyzji przez sąd administracyjny, bądź też drogę sądową przed sądem powszechnym. Jak bowiem już wskazano art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że podmiotowi, któremu odmówiono informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa i statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Zatem właściwym do orzekania w tych sprawach jest sąd rejonowy właściwy ze względu na siedzibę podmiotu, który odmówił udostępnienia informacji publicznej (art. 22 ust. 3). Powyższe oznacza, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z przyczyn w przepisie tym wymienionych określa dopuszczalność zaskarżenia ostatecznej decyzji przed sądem administracyjnym. W pozostałych przypadkach postępowanie może toczyć się przed sądem powszechnym. Rozwiązanie to znajduje uzasadnienie w zakresie tajemnic chronionych, których ujawnienie może nastąpić wyłącznie na skutek orzeczenia sądowego. Ustawodawca bowiem zamierzał szczególnej reglamentacji poddać dostęp do informacji podlegających ochronie ze względu na dane osobowe, prawo do prywatności oraz inne niż państwowe, służbowe, skarbowe i statystyczne tajemnice, które mogą być dostatecznie chronione jedynie na skutek procesu sądowego przed sądem powszechnym.

Mając na uwadze powyższe przyjdzie wskazać, że analiza zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że w niniejszej sprawie podstawą odmowy udzielenia informacji publicznej polegającej na odmowie udostępnienia do wglądu rejestru wyborców, stanowiła ochrona danych osobowych wynikająca z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, a więc ze względu na przedmiot ochrony wymieniony w art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast zaprezentowana przez organ argumentacja odnosząca się do ograniczenia jawności żądanej informacji nie wskazywała ze względu na jakie inne kategorie tajemnic prawnie chronionych nie została ona udostępniona. Wobec powyższego należało przyjąć, że właściwy rzeczowo w sprawie udzielenia informacji jest sąd powszechny. Oznacza to, że w sprawie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych na podstawie art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tegoż przepisu wystarczy bowiem by podmiot dysponujący taką informacją powołał się na wymieniony w przepisie art. 22 tej ustawy przedmiot ochrony, żeby wyłączyć możliwość kontroli przez sąd administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r. sygn. akt OSK 600/04, LEX 1606607). Wyklucza to kognicję sądu administracyjnego, a zatem uzasadnia odrzucenie skargi na tę decyzję. Kontrola zasadności zaskarżonej decyzji jest w niniejszym postępowaniu wyłączona z tej właśnie przyczyny. Strona może w tej sytuacji wystąpić do właściwego sądu powszechnego z powództwem o udostępnienie żądanej informacji. Przyjdzie wskazać, że w tym przypadku wnioskodawca korzysta z silniejszej ochrony prawnej. Samo już bowiem orzeczenie sądu powszechnego stwierdzające prawo do uzyskania takiej informacji będzie stanowiło podstawę do jej udzielenia.

Biorąc pod uwagę opisane wyżej okoliczności faktyczne oraz powołane przepisy, skarga podlegała odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym Sąd orzekł w sentencji postanowienia. Na koniec trzeba nadmienić, że w takiej sytuacji przepis art. 200 tej ustawy nie przewiduje zwrotu kosztów postępowania od organu.