Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 673/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza G. z dnia 9 lutego 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania K. W. (dalej również: wnioskodawczyni; skarżąca; strona), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia 9 lutego 2023 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 27 grudnia 2022 r. K. W. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Burmistrz G. . decyzją z dnia 9 lutego 2023 r. odmówił wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem G. W..

Burmistrz, przedstawiając okoliczności sprawy, stwierdził, że dokumentacja medyczna zgromadzona w sprawie, jak i rodzinny wywiad środowiskowy zawierający opinię pracownika socjalnego dowodzą, że stan zdrowia G. W. wymaga codziennej, długoterminowej opieki drugiej osoby, w praktyce jest to opieka całodobowa, wykluczająca możliwość podjęcia przez wnioskodawczynię pracy zarobkowej. W ocenie organu I instancji nie została jednak spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) - dalej: u.ś.r., bowiem niepełnosprawność G. W. powstała w wieku 33 lat. Nadto Burmistrz zauważył, że na powyższe rozstrzygnięcie nie ma wpływu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt: K 38/13, ponieważ jego wykonanie wymaga podjęcia działań ustawodawczych.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt [...] doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji. W związku z powyższym strona wniosła o uwzględnienie odwołania i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, motywując swoje rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia 11 sierpnia 2023 r. na wstępnie stwierdziło, że "uznało, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu". Kolegium wyjaśniło, że w dniu 13 października 2006 r. zostało wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, zgodnie z którym G. W., urodzony [...] został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe, przy czym niepełnosprawność istnieje od 22 kwietnia 1991 r., a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 14 września 2006 r. Organ odwoławczy nie zgodził się jednak ze stanowiskiem organ I instancji, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W tym względzie organ II instancji odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt: K 38/13 i stwierdził, że od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Posiłkując się stanowiskiem orzecznictwa, organ II instancji argumentował, że w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później niż w wieku wskazanym w przywołanym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Następnie Kolegium stwierdziło, że "pomimo powyższego rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe".

W tym względzie organ II instancji podniósł, że w celu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest również spełnienie przesłanek "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oraz "sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności", które to przesłanki wynikają wprost z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Odwołując się do orzecznictwa, organ stwierdził, że omawiana ustawa nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu tego przepisu musi ona być stała lub długoterminowa, co wskazuje na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Organ zauważył, że z analizowanego przepisu wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Wobec tego niezbędne jest ustalenie, czy w okolicznościach sprawy istnieje związek przyczynowy między niepodejmowaniem przez wnioskodawcę zatrudnienia lub pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, gdyż art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Nadto podniósł, że ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy, nie można utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Ocena spełnienia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku wymaga ustalenia, czy rodzaj i ilość czynności, z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia wynikającego z treści orzeczenia o niepełnosprawności.

Zdaniem organu, z powyższego wynika, że jedną z przesłanek uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego jest stała, osobista i długotrwała opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą, niepełnosprawną. Opieka taka musi przy tym stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, co oznacza konieczność istnienia ścisłego i bezpośredniego związku między rezygnacją z zatrudnia albo jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką.

W ocenie Kolegium, dla oceny, czy w danej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. niewystarczające jest samo wydanie wobec osoby niepełnosprawnej orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym wraz z odpowiednimi wskazaniami. W tym przypadku istotne jest bowiem szczegółowe ustalenie zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę, dostosowanej do stanu osoby niepełnosprawnej i jej potrzeb.

Odnosząc takie poglądy prawne do okoliczności sprawy, Kolegium stwierdziło, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 11 stycznia 2023 r. wynika, że K. W. zamieszkuje z mężem G. W., który jest po amputacji nogi (ma protezę), ma rozrusznik serca i problemy urologiczne, pozostaje także pod opieką psychiatry; wymaga on pomocy usługowej, którą zapewnia żona: przygotowanie posiłków, robienie zakupów, prowadzenie gospodarstwa domowego, płacenie rachunków, palenie w kominku, utrzymywanie porządku. Wnioskodawczyni pomaga też mężowi w codziennej toalecie, podaje mu leki, pomaga w zakładaniu i zdejmowaniu protezy, mierzy ciśnienie i poziom cukru.

Mając na uwadze powyższe, Kolegium uznało, że przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy nie zgodził się z oceną dokonaną w tym zakresie przez organ I instancji, gdyż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż pomoc K. W. wobec męża koncentruje się wokół czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które są wykonywane w ogólnie przyjętych stosunkach pomiędzy małżonkami. Robienie zakupów, prowadzenie gospodarstwa domowego, gotowanie, przygotowanie leków, zawożenie do lekarzy czy pomoc w higienie są wykonywane również przez osoby pracujące zawodowo, a ich charakter i zakres nie wyklucza podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu.

Organ odwoławczy zaznaczył, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie osobom, które nie mogą w ogóle pracować ze względu na opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Podniósł, że z materiału dowodowego nie wynika, by mąż skarżącej pomimo orzeczonej niepełnosprawności był osobą leżącą, wymagającą ciągłej (całodziennej) obecności i pomocy ze strony żony - w stopniu uniemożliwiającym jej jakąkolwiek aktywność zawodową. Organ odwoławczy argumentował, że mąż strony wykonuje samodzielnie wiele czynności związanych z samoobsługą, w tym porusza się, załatwia potrzeby fizjologiczne, ubiera się, spożywa posiłki. Wnioskodawczyni w pewnym zakresie pomaga mężowi, jednakże głównie przy prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz czynnościach, które mogą być wykonywane niezależnie od pracy (np. pomoc w kąpieli, mierzenie ciśnienia i poziomu cukru, rehabilitacja). Również takie czynności jak zakupy, sprzątanie mieszkania, pranie, czy też wyjścia do lekarza nie muszą być realizowane codziennie. Kolegium podniosło też, że podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym czynności polegające na pomocy w codziennej higienie osobistej, myciu czy podaniu leków oraz pomocy w dostaniu się do lekarza nie są uznawane za czynności oznaczające stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu.

W związku z powyższym, w ocenie organu II instancji skarżąca mogłaby zorganizować czynności pielęgnacyjno-opiekuńcze wobec męża, godząc je z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, chociażby w minimalnym wymiarze. Czynności wykonywane przez stronę wskazują zatem na to, że sprawowana opieka nie ma charakteru stałego (ciągłego) w znaczeniu sprawowania nieustającej pieczy na tyle absorbującej czasowo, aby uniemożliwić w ogóle zatrudnienie.

Zdaniem Kolegium brak jest też związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez stronę z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad mężem. Wnioskodawczyni była bowiem zatrudniona do 22 lipca 2022 r.; w latach 2021-2022 strona świadczyła usługi opiekuńcze dla osób starszych w Polsce i [...], przy czym w 2022 r. miały być to usługi świadczone w [...], w miejscu zamieszkania podopiecznych. Zdaniem organu, skoro strona wyjechała do pracy za granicę, oznacza to, że jej mąż był zdolny do samodzielnego funkcjonowania, choć został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności w 2006 r. Organ odwoławczy zauważył również, że mąż skarżącej od wielu lat zmaga się z problemami psychicznymi oraz kardiologicznymi, a z materiału dowodowego nie wynika, by zmieniło się to w 2022 r. w taki sposób, że G. W. wymagałby całodobowej opieki.

W takich warunkach Kolegium stwierdził brak podstaw do przyjęcia, że wnioskodawczyni nie podejmuje pracy wyłącznie z uwagi na konieczność opieki nad mężem.

W skardze na decyzję odwoławczą K. W., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (adwokata), zarzuciła naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W uzasadnieniu strona nie zgodziła się z wnioskiem Kolegium, że zachodzi przesłanka uniemożliwiająca przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. brak związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością opieki nad osoba niepełnosprawną. Argumentowała, że z dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. W tym zakresie skarżąca odwołała się do stanowiska orzecznictwa.

Przy tak sformułowanych zarzutach strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie K. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto strona wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 16 października 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) - dalej: u.COVID-19. O powyższym strony zostały zawiadomione pismami z dnia 16 października 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Wystąpiła bowiem o to strona skarżąca, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania stronie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad jej mężem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego i postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom [niż wymienione w pkt 1-3], na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei w art. 17 ust. 1a u.ś.r. określono, w jakich sytuacjach osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przepisy te nie stanowią przeszkody do przyznania małżonkowi świadczenia w związku z rezygnacją z zatrudnienia w związku z koniecznością podjęcia się opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Wynika to z faktu, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. w stosunku do małżonka nie ma zastosowania i spełnia on warunki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego (zob. np. wyroki NSA z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2623/12, 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1196/12, 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1526/12, 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 251/14 i 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2167/18, dostępne jw.). Należy uznać, że norma prawna z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi opiekującemu się współmałżonkiem. Do takiego wniosku prowadzą obowiązki małżonków wynikające z ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.) - obowiązek wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy, współdziałania dla dobra rodziny, przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny (art. 23 i art. 27). Wśród obowiązków istnieje także obowiązek wzajemnej alimentacji (przyczynia się do zaspokajania wzajemnych potrzeb, wzajemna pomoc i współdziałanie dla wzajemnego dobra). Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. powinien być zaś rozumiany w ten sposób, że normuje przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (por. np. wyroki NSA z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1895/13 i 4 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1259/21, dostępne jw.).

Trafnie zauważyło Kolegium, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., wprowadzający kryterium okresu powstania niepełnosprawności, nie mógł stanowić w przedmiotowej sprawie przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z nowszych orzeczeń (patrz: wyrok z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt I OSK 1639/21, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w toku dekodowania treści normy prawnej z oparciem się m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. powinien znaleźć zastosowanie jako zgodny w tym zakresie z przepisami Konstytucji. Jednocześnie, w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Stanowisko to jest wynikiem przyjęcia, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443) nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu (patrz np. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. I OSK 1530/20, dostępny jw.).

Trzeba jednakże stwierdzić, że Kolegium przedstawiło w niniejszej sprawie taki sposób rozumienia przesłanki rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, której Sąd nie uznał za słuszną. Organ II instancji oparł swoje stanowisko na poglądach orzecznictwa, jednakże Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska organu w takim zakresie, w jakim prowadziło ono do wniosków sprzecznych z celami tej formy wparcia opiekunów osób niepełnosprawnych.

Sąd podkreśla, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (albo takim, które go nie podejmują) z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. in fine w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowić może w konsekwencji naruszenie prawa materialnego mogące mieć wpływ na treść decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 328/16, dostępnym jw.). Celem tej regulacji jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie to przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów, względnie potencjonalnego dochodu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16, dostępny jw.). Stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania. Państwo wspiera w ten sposób tych, którzy obejmując opieką osoby niepełnosprawne, przyjmują na siebie realizację obowiązków spoczywających na państwie (por. np. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Po 3/23 i WSA w Poznaniu z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Po 3/23, dostępne jw.).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana podjęciem się sprawowania opieki. Organ jest zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy, zaś opieka nad osobą niepełnosprawną musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wprowadzono definicji legalnej pojęć "opieki" ("sprawowania opieki" czy "wykonywania opieki"). Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres opieki lub jej charakter. Zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji dotyczą jedynie wymogów orzeczenia o niepełnosprawności. W przepisie tym mowa jest o rezygnacji (czyli zaprzestaniu wykonywania pracy zarobkowej) oraz niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Okoliczność rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia powinny być oceniane na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie świadczenia. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia wcześniej z innych przyczyn (np. z uwagi na poród i opiekę nad małymi dziećmi) jeżeli przyczyny te ustały, a w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniały nowe okoliczności - takie jak konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, które uniemożliwiają wnioskodawcy ponowne podjęcie zatrudnienia.

Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Stąd też w judykaturze prezentowany jest pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres wykonywanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. powoływany w późniejszym orzecznictwie wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11, dostępny jw.). Zdaniem Sądu, nie chodzi tu jednak o niemożliwość fizyczną podjęcia jakiejkolwiek innej aktywności (brak jakiegokolwiek czasu w ciągu doby), lecz przeszkodę życiowo-organizacyjną związaną z koniecznością wykonywania określonych czynności opiekuńczych w określonych porach dnia i tygodnia, jak również stałego czuwania i pozostawania w pełnej gotowości do wykonywania niezbędnej pomocy w ramach wykonywanej opieki (tak np. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 60/22, dostępnym jw.).

Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dlatego też, aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować (patrz wyrok NSA z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 1239/22, dostępny jw.).

Trzeba jednakże zaznaczyć, że ustawodawca nie stawia bezwzględnego warunku sprawowania opieki wyłącznie w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która opieki – w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności – wymaga. Nie chodzi zatem o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy, przez 24 godziny na dobę (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11 i 6 października 2020 r. sygn. akt I OSK 371/20, dostępne jw.). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać na to, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1867/21, dostępny jw.).

Musi to być stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (patrz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 806/22, dostępny jw.). Dlatego też zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych itp. Innego zakresu opieki wymaga bowiem np. osoba sprawna ruchowo, lecz niewidoma, a innego osoba widząca, ale stale leżąca (tak NSA w wyroku z dnia 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1637/22, dostępnym jw.

Z wywiadu środowiskowego oraz innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynikają uwarunkowania wykonywanej przez skarżącą opieki nad mężem, który cierpi na określone schorzenia i dysfunkcje, w tym problemy kardiologiczne, ortopedyczne i psychiczne. Z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że wymaga on m.in. stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w codziennym funkcjonowaniu w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Kolegium wskazało na szeroki zakres czynności opiekuńczych i usługowych, jakie realizuje skarżąca w stosunku do swego męża, jednakże odmiennie oceniło te okoliczności niż organ I instancji. Uznało bowiem, że pomoc K. W. wobec męża koncentruje się wokół czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które są wykonywane w ogólnie przyjętych stosunkach pomiędzy małżonkami. W jego ocenie robienie zakupów, prowadzenie gospodarstwa domowego, gotowanie, przygotowanie leków, zawożenie do lekarzy czy pomoc w higienie są wykonywane również przez osoby pracujące zawodowo, a ich charakter i zakres nie wyklucza podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu.

Organ odwoławczy podniósł, że z materiału dowodowego nie wynika, by mąż skarżącej pomimo orzeczonej niepełnosprawności był osobą leżącą, wymagającą ciągłej (całodziennej) obecności i pomocy ze strony żony - w stopniu uniemożliwiającym jej jakąkolwiek aktywność zawodową. Takie wnioskowanie jest jednak o tyle nieuprawnione, że nie można uznać, iż tylko osoby leżące lub niezdolne do jakiegokolwiek samodzielnego poruszania się wymagają opieki ze strony innych osób. Także osoby, które nie są w takim stanie, mogą wymagać opieki lub asystowania w codziennych czynnościach w celu zapewnienia egzystencji z zachowaniem względów godności człowieka. Dotyczy to m.in. osób dotkniętych np. chorobami układu krążenia, z którymi wiązać się może konieczność interwencyjnego podania lekarstw lub wsparcia - chociażby w razie nagłego zasłabnięcia (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 835/23, dostępny jw.).

Organ II instancji argumentował, że mąż skarżącej wykonuje samodzielnie wiele czynności związanych z samoobsługą, w tym porusza się, załatwia potrzeby fizjologiczne, ubiera się, spożywa posiłki, a wnioskodawczyni w pewnym zakresie pomaga mężowi, jednakże głównie przy prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz czynnościach, które mogą być wykonywane niezależnie od pracy (np. pomoc w kąpieli, mierzenie ciśnienia i poziomu cukru, rehabilitacja). Według organu również takie czynności jak zakupy, sprzątanie mieszkania, pranie czy też wyjścia do lekarza nie muszą być realizowane codziennie. Kolegium podniosło też, że czynności polegające na pomocy w codziennej higienie osobistej, myciu czy podaniu leków oraz pomocy w dostaniu się do lekarza nie są uznawane za czynności oznaczające stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu.

Sąd takiego kategorycznego wniosku nie podziela. O stałości czy też długotrwałości opieki może również świadczyć ciągłe wykonywanie wielu pomniejszych czynności pomocowych, usługowych, które przekładają się na stałe pozostawanie w dyspozycji osoby wymagającej opieki i gotowości do niezwłocznego udzielenia jej pomocy w sprawach codziennych, jak i incydentalnych. W wywiadzie środowiskowym oraz oświadczeniach strony dotyczących szczególnego zakresu i harmonogramu czynności opiekuńczych przedstawiono spójny opis wszystkich aspektów pomocy, jakich udziela skarżąca mężowi. Zdaniem Sądu organ wybiórczo odniósł się do tych okoliczności, wyodrębniając poszczególne z nich, bez całościowego spojrzenia na sytuację i wymagania osoby niepełnosprawnej oraz uwarunkowania świadczonej opieki. Dlatego też argumentacja organu nie jest wystarczająca dla uzasadnienia tezy, że czynności wykonywane przez stronę wskazują na to, że sprawowana opieka nie ma charakteru stałego (ciągłego) w znaczeniu sprawowania nieustającej pieczy na tyle absorbującej czasowo, aby uniemożliwić w ogóle zatrudnienie.

Niedostatecznie umotywowane było również stwierdzenie braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez stronę z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad mężem. Organ podniósł bowiem, że wnioskodawczyni była zatrudniona do 22 lipca 2022 r., przy czym w latach 2021-2022 strona świadczyła usługi opiekuńcze dla osób starszych w Polsce i [...], a w 2022 r. miały być to usługi świadczone w [...], w miejscu zamieszkania podopiecznych. Zdaniem organu, skoro strona wyjechała do pracy za granicę, oznacza to, że jej mąż był zdolny do samodzielnego funkcjonowania, choć został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności w 2006 r. Organ odwoławczy zauważył również, że mąż skarżącej od wielu lat zmaga się z problemami psychicznymi oraz kardiologicznymi, a z materiału dowodowego nie wynika, by zmieniło się to w 2022 r. w taki sposób, że G. W. wymagałby całodobowej opieki.

Odnosząc się do takich wniosków organu II instancji, należy podkreślić, że kwestionować faktu znacznego ograniczenia możliwości do samodzielnej egzystencji męża skarżącej i wymogów w zakresie opieki organ administracyjny nie może, skoro skarżący legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z odpowiednimi wskazaniami co do konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innych osób. Ponadto ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym ubiegający się o świadczenie wystąpił o przyznanie świadczenia. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 218/20, dostępny jw.). Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, zatem od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do jego przyznania wystąpi i przyznanie prawa do tego świadczenia. Dlatego też istotny jest stan faktyczny, jaki zachodził w momencie wystąpienia o przyznanie świadczenia (grudzień 2022 r.), a w tym okresie strona już nie pracowała z uwagi na sprawowanie opieki nad mężem (według wywiadu środowiskowego skarżąca zrezygnowała w lipcu 2022 r. z wykonywania pracy).

Poza tym również powoływanie się przez organ na argument, że skarżąca mogłaby zorganizować czynności pielęgnacyjno-opiekuńcze wobec męża, godząc je z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową chociażby w minimalnym wymiarze, jest nieuprawnione, gdyż nie zostało to przekonująco uzasadnione. Wykładnia i akt stosowania prawa w zakresie świadczeń pielęgnacyjnych nie może prowadzić do uznaniowości przyznawania tych świadczeń opiekunom. Do takich skutków mogłoby zaś prowadzić proste stwierdzenie, że w jakimś minimalnym – nawet całkowicie pozbawionym społeczno-ekonomicznego sensu – zakresie opiekun może podjąć bliżej nieokreślone działania zarobkowe, tylko dlatego, że organ doszukał się w danym stanie faktycznym takich uwarunkowań czasowo-organizacyjnych, z których wynika, że nie ma miejsca wykonywanie czynności opiekuńczych wyłącznie w sposób nieprzerwany, całodzienny czy też stałe przebywanie w pobliżu osoby, która opieki tej wymaga.

W sprawie miało miejsce naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. z uwagi na przedstawienie przez Kolegium takiego sposobu rozumienia pojęcia rezygnacji z zatrudnienia i konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, która nie mogła znaleźć akceptacji Sądu z przyczyn wyłożonych w niniejszym uzasadnieniu. Błąd ten doprowadził również do naruszenia art. 7 (zasada prawdy obiektywnej) i art. 8 (zasada wzbudzania zaufania do władzy publicznej) oraz szczegółowych przepisów dotyczących ustalania i rozpatrywania materiału dowodowego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W takich warunkach Sąd uznał zasadność skargi i stwierdził podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy uwzględnią wyżej wskazaną wykładnię przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Powinno to znaleźć swoje odpowiednie przełożenie na ocenę okoliczności rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (niepodejmowania zatrudnienia) w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem, jak też ocenę charakteru wykonywanej opieki i pomocy udzielnej przez skarżącą mężowi w zakresie niezbędnym do zapewnienia mu opieki zgodnej z potrzebami osoby niepełnosprawnej, wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności, jego stanu zdrowia oraz względów godności człowieka.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

Sąd zarazem zaznacza, że w sprawie nie zachodziły podstawy do zastosowania przepisu art. 145a § 1 p.p.s.a. i zobowiązania organu do wydania decyzji o określonej treści, tj. przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawą uwzględnienia skargi nie jest jedynie ta, o której mowa w tym przepisie (naruszenie przepisów prawa materialnego - przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie takie nie jest zatem uzasadnione okolicznościami sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji było również skutkiem stwierdzenia przez Sąd istotnego uchybienia w zakresie przepisów postępowania co do ustalenia i wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności sprawy. Sąd administracyjny co do zasady nie może bowiem zastępować organów w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony skarżącej, wynik sprawy, jak również wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).