Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2697/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2379/15 w sprawie ze skargi H. R. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2379/15 w sprawie ze skargi H. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy wiat na całej długości budynku obory na działce nr [...] w obrębie PGR [...], gm. [...], stanowiącej własność R. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem sądowej kontroli w sprawie jest postanowienie utrzymujące w mocy wcześniejsze postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji spór o przymiot strony toczący się w sprawie należy rozstrzygać nie tyle na podstawie art. 28 k.p.a, ale przez zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi przepis szczególny (lex specialis) w stosunku do art. 28 k.p.a. jako przepisu ogólnego. Pojęcie strony postępowania administracyjnego, zarówno w ujęciu art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ma dwie płaszczyzny: procesową, bo uzasadnia wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w określonej sprawie oraz materialnoprawną, bo wynika z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Istnienie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania musi być przez to ustalane na tle okoliczności faktycznych podnoszonych we wniosku oraz adekwatnych do tych okoliczności przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że nie jest wykluczone przyjęcie rozszerzającej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarżący wykazywał swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji organu wojewódzkiego, powołując się na istotne okoliczności faktyczne oraz podstawę prawną wiążącą z nimi obowiązek ustalenia przez organ, czy nieruchomości skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu I instancji to całkowicie obiektywny test. Kryterium rozstrzygnięcia, czy są podstawy do zaliczenia nieruchomości skarżącego do "obszaru oddziaływania obiektu", ma zatem przede wszystkim charakter prawny. Z przepisów prawa obowiązującego musi wynikać, że określone okoliczności faktyczne danej sprawy odpowiadają prawnym przesłankom zaliczenia nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu. Definicja legalna omawianego wyrażenia zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przesądza, że przez "obszar oddziaływania obiektu należy (...) rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Sąd I instancji wskazał, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, jeśli ustalone zostaną odrębne od Prawa budowlanego przepisy prawne wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, terenu na którym zlokalizowana ma być lub jest inwestycja.

Zdaniem Sądu I instancji skarżący wykazał, że w czasie wydania postanowień organów pierwszej i drugiej instancji i na dzień wydania wyroku w niniejszej sprawie obowiązują przepisy prawne wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, terenu działki nr ew. [...], należącej do inwestora. Ograniczenia te odnoszą się wprost do obiektu objętego projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę udzielonym przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]. Dlatego Sąd I instancji uznał to za istotne okoliczności sprawy. Po przeprowadzeniu analizy materiałów zgromadzonych w sprawie, Sąd I instancji stwierdził, że w postępowaniu przed organem drugiej instancji zakończonym zaskarżonym postanowieniem doszło do naruszenia prawa przez: 1. przyjęcie przez organ drugiej instancji, że przesłanką rozstrzygnięcia podejmowanego po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego od postanowienia organu pierwszej instancji, powinna być prawna niedopuszczalność skarżącego występowania w sprawie w roli strony. Zdaniem Sądu I instancji stanowisko organu jest nie tylko oparte na błędnej wykładni przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa budowlanego, ale również jest sprzeczne z wcześniejszymi i wiążącymi dla organu orzeczeniami sądów administracyjnych; 2. nieuzasadnione nieuwzględnienie przepisów o ochronie środowiska i przyjęcie jako niebudzącej wątpliwości opinii, że "ze względu na odległość dzielącą dobudowane wiaty stanowiące zadaszenie wybiegu dla krów, od granic nieruchomości sąsiedniej, ich obszar oddziaływania nie wykracza poza granice nieruchomości, na której są zlokalizowane – działka nr [...] ". Kwestia oddziaływania obiektu na środowisko była wspomniana już w analizie stanu faktycznego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r., (sygn. akt VII SA/Wa 1422/12), a później także pismach skarżącego. Organy pierwszej i drugiej instancji powinny się do tego odnieść. Sąd I instancji wskazał, że organ drugiej instancji słusznie stwierdził, że powołanie się przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest nietrafne. Organ nie podjął się sprawdzenia, czy inne przepisy odrębne od prawa budowlanego takiego oddziaływania obiektu nie przewidują. Rozpatrując twierdzenie organu pierwszej instancji o braku u skarżącego przymiotu strony postępowania, które miałoby być prowadzone na podstawie art. 61 § k.p.a., zdaniem Sądu I instancji, organ drugiej instancji miał obowiązek odnieść się do zarzutu skarżącego o niezgodności projektu z przepisami ustawy regulującymi zasady ochrony środowiska i przepisami wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Omawiana kwestia nie jest bezzasadna w sytuacji braku przymiotu strony u skarżącego, lecz przeciwnie – stanowi podstawę uznania zdolności skarżącego do występowania we wspomnianym postępowaniu w roli strony. Wynika to z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego interpretowanego w związku z przepisami ustawy o ochronie środowiska, nakazującymi uznać za stronę właściciela nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, jeśli to oddziaływanie choćby może mieć negatywne skutki dla środowiska; 3. przyjęcie, że bezzasadność zażalenia skarżącego, a także skargi wniesionej do Sądu, uzasadniona jest przez fakt, iż w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporna inwestycja nie ogranicza możliwości zagospodarowania działek będących własnością skarżącego, gdyż wchodzą one w skład strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej, która nie dopuszcza żadnej działalności inwestycyjnej. Stanowisko takie stanowi m.in. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, a także art. 19 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zagadnienie, czy skarżącemu – H. R. przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na budowę – rozbudowę obory położonej na działce nr ew. [...] we wsi [...], gmina [...], jak i w sprawach o wznowienie postępowania, było już wielokrotnie przedmiotem decyzji organów administracji, a także między innymi trzykrotnie przedmiotem orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stanowisko Sądu wyrażone we wcześniejszych orzeczeniach było też w pełni konsekwentne: a) w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1656/09, w sprawie toczącej się w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i uznał konieczność wznowienia postępowania. Sąd ten stwierdził, że "nietrafne jest stanowisko organu, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych podejmowanych przy zabytku lub w otoczeniu zabytku, którego jest właścicielem (art. 3 pkt 8 i 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. - o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). (...) Skarżący, jak wynika z zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ze względu na okoliczność położenia jego działki na obszarze objętym strefą ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko - parkowego w odległości 100 m, ma interes prawny bycia stroną w postępowaniu dotyczącym rozbudowy obory na działce sąsiedniej, mieszczącej się również w tej strefie, na której nie dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej", b) w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1766/11, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W świetle powyższych orzeczeń, Sąd I instancji wskazał, że kwestia posiadania przez H. R. przymiotu strony w postępowaniach administracyjnych odnoszących się do projektu budowlanego – rozbudowy istniejącej obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego na działce nr ew. [...], nie powinna budzić wątpliwości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był stroną postępowań zakończonych wymienionymi orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W związku z tym nie odnosi się do organu art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Powołane wyżej wyroki nie były jednak skarżone i uprawomocniły się. Zdaniem Sądu I instancji należy wziąć pod uwagę art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skoro wcześniejsze wyroki uchylały decyzje organu wojewódzkiego i konsekwentnie uznawały, że H. R. przysługuje przymiot strony w postępowaniach odnoszących się do pozwolenia na budowę - rozbudowę obory położonej na działce nr ew. [...], to i w rozpatrywanej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał obowiązek rozstrzygnąć sprawę co do meritum odnosząc się do wszystkim materialnoprawnych zarzutów podnoszonych w zażaleniu. Dlatego też zdaniem Sądu I instancji stanowisko organu co do braku przymiotu strony u skarżącego, w rozstrzyganej sprawie nie może być uznane za zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarżący wywodził swoje prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym o którego wszczęcie wnosił i przez to do obrony swoich uprawnień o charakterze materialnoprawnym, z brzmienia art. 28 Prawa budowlanego stosowanego w związku z innymi przepisami. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stosowany w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli (...) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. "Obszarem oddziaływania obiektu" będzie przy tym teren wyznaczony: (a) w otoczeniu obiektu budowlanego, (b) na podstawie przepisów odrębnych, (c) wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Mając na względzie rozpatrywaną sprawę, Sąd I instancji za zasadne uznał zbadanie, czy na dzień wydania zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązywały przepisy prawne odrębne od Prawa budowlanego i zarazem wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie działki nr ew. [...]. Sąd I instancji wskazał, że skarżący zarzuca decyzji organu pierwszej instancji, a następnie decyzji organu drugiej instancji nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko z uwzględnieniem liczby inwentarza wyrażonego w jednostkach przeliczeniowych (DJP). Skarżący podnosił (cytując brzmienie przepisów), że ograniczenia w zabudowie działki nr ew. [...] mające na celu niedopuszczenie do oddziaływania na nieruchomość skarżącego są uregulowane w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 z późn. zm.). Zdaniem Sądu I instancji, jest to argument przeciwny do podtrzymywanego przez organy obu instancji, że "obszar oddziaływania ograniczony jest do działki nr ew. [...] ".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w styczniu 2009 r., kiedy było wydane pozwolenie na rozbudowę spornego budynku obory, kwestie ograniczeń w zabudowie działki nr ew. [...] wynikały z ustawy z 2008 r. w związku z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 z późn. zm.). Szczegółowe rodzaje przedsięwzięć, które znacząco oddziałują lub mogą znacząco oddziaływać na środowisko były wówczas przewidziane w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). Powyższe przepisy przewidywały zdaniem Sądu I instancji, że pozwolenie na budowę obiektu budowlanego mogło być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przy czym należało rozstrzygnąć, czy projektowany obiekt budowlany odpowiada któremukolwiek z przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i przez to wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko lub przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany (§ 1 rozporządzenia z 2004 r., w zw. z art. 51 prawo ochrony środowiska). W szczególności w myśl § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia z 2004 r. sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymaga przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko obejmujące chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie niższej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Dodatkowo zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 90 lit. b rozporządzenia z 2004 r. sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może wymagać chów lub hodowla zwierząt, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 43, ale prowadzony na obszarach innych niż tereny w granicach administracyjnych miast, w obrębie zwartej zabudowy wsi lub na terenach objętych określonymi formami ochrony przyrody w liczbie nie niższej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Sąd I instancji wskazał, że w tym stanie prawnym skarżący podnosi, że po rozbudowie obora mieści 320 krów (320 DJP), co przekracza znacznie wymienione limity. W związku z tym nie jest pewne czy rozbudowa istniejącego budynku, zarówna ta objęta projektem budowlanym i planem zagospodarowania, jest zgodna z prawem. O sprawdzenie tych okoliczności wnosił skarżący w swoich pismach skierowanych do organu pierwszej instancji w dniach 9 i 12 czerwca 2015 r. Przedmiotem wniosku o udzielenia pozwolenia na budowę była rozbudowa budynku obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego na działce nr [...] obręb [...], gm. [...]. W świetle art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego rozbudowa obiektu budowlanego jest traktowana tak samo jak jego budowa, czyli wykonanie w całości. W związku z tym, zdaniem Sądu I instancji przedmiotem oceny organu właściwego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a także organu nadzoru budowlanego, powinien być nie tylko fragment nowego zadaszenia w części nazywanego wiatą, ale całość budynku, nawet jeśli jego istotna część powstała przed wieloma laty jako budynek dworskiego folwarku. Sam projekt budowlany nie prezentuje też wyłącznie fragmentu wiaty, ale całość obory. Można zatem twierdzić zdaniem Sądu I instancji, że organ rozpatrujący wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, był zobowiązany zażądać od inwestora przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeżeli tego nie przeprowadzono, właściwy inspektor nadzoru budowlanego powinien sprawdzić czy wcześniejsza decyzja, a zwłaszcza jej realizacja pozostają zgodne z prawem. Zdaniem Sądu I instancji powyższej okoliczności [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął pod uwagę wydając zaskarżone postanowienie. Nie była to kwestia bezzasadna z punktu widzenia praw skarżącego żądającego uznania go za stronę w postępowaniu administracyjnym przed Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego. Wynika to z art. 28 Prawa budowlanego nakazującego uznać za stronę właściciela nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obowiązek organu uwzględnienia oddziaływania spornej inwestycji na środowisko był tym bardziej oczywisty, że w chwili podejmowania przez organ zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.U.UE.L. z dnia 4 kwietnia 2011 r., Nr 2011, nr 88, poz. 5), które w Załączniku I wyraźnie stwierdza, że "Obiekty budowlane muszą być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby podczas ich budowy, użytkowania i rozbiórki nie stanowiły w ciągu ich całego cyklu życia zagrożenia dla higieny ani zdrowia czy bezpieczeństwa pracowników, osób je zajmujących lub sąsiadów, nie wywierały w ciągu ich całego cyklu życia nadmiernego wpływu na jakość środowiska ani na klimat, w szczególności w wyniku: a) wydzielania toksycznych gazów; (...) d) uwalniania niebezpiecznych substancji do wody gruntowej, wód morskich, wód powierzchniowych lub gleby; [oraz] f) niewłaściwego odprowadzania ścieków, emisji gazów spalinowych lub niewłaściwego usuwania odpadów stałych i płynnych (...)". Obowiązkiem organu rozstrzygającego w 2015 r. zażalenie od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było zatem rozpatrzenie kwestii przymiotu strony u skarżącego na podstawie dynamicznej, prowspólnotowej wykładni prawa, a nie statycznej, zawężającej wykładni prawa przyjmującej, że obszar oddziaływania wiaty ogranicza się do nieruchomości, na której wiata została zlokalizowana. Cytowane rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 jest aktem obowiązującym w polskim porządku prawnym, bez potrzeby transpozycji (dostosowania) do systemu krajowego i w świetle art. 91 ust. 3 Konstytucji R.P. z dnia 2 kwietnia 1997 r. jego przepisy mają pierwszeństwo przed przepisami ustawowymi. Sąd I instancji wskazał, że przywołanego punktu 3 podpunkty a), d) i f) nie stosujemy w niniejszej sprawie bezpośrednio, lecz w ramach prowspólnotowej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jako istotny kontekst interpretacyjny. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że przedmiotem wykładni musi być art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tyle że budzące wątpliwości wyrażenie "nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu" powinno być interpretowane w taki sposób, aby osiągnąć cele prawa wspólnotowego (unijnego). W przypadku przywołanego rozporządzenia UE z 2011 r. cele i zarazem standardy ("podstawowe wymagania") dotyczące obiektów budowlanych są wyrażone bardzo jasno: obiekty powinny być wykonane w taki sposób, aby w ciągu całego cyklu ich życia nie stanowiły one "zagrożenia dla higieny ani zdrowia czy bezpieczeństwa pracowników, osób je zajmujących lub sąsiadów, nie wywierały w ciągu ich całego cyklu życia nadmiernego wpływu na jakość środowiska ani na klimat, w szczególności w wyniku: a) wydzielania toksycznych gazów (...). Co więcej, nacisk na określony stan obiektów w "ciągu całego ich życia" nakazuje w taki sposób interpretować i stosować przepisy prawa krajowego, aby nie ograniczać się do stanu faktycznego (w tym: "oddziaływania obiektu") z jakiegoś początkowego, oryginalnego momentu, np. wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale aby jakościowe standardy były utrzymywane przez kolejne lata. Z tych powodów Sąd I instancji uznał za naruszenie prawa nieuwzględnienie przez organ zagadnienia oceny oddziaływania spornej inwestycji na środowisko, w tym na nieruchomość skarżącego, a następnie odmowę uznania za stronę właściciela nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego i utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu oraz w odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że brak legitymacji procesowej skarżącego wynika (między innymi) z faktu, iż skarżący nie wykazał, że przysługuje mu przymiot strony przez to, że nie wskazał, w jaki sposób zamierza zagospodarować własną nieruchomość, a więc nie udowodnił interesu prawnego w podważaniu wymienionych decyzji organów pierwszej i drugiej instancji. W opinii Sądu I instancji przedstawiona argumentacja organu stanowi naruszenie przepisów postępowania przez błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 128 k.p.a. i w związku z art. 144 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, a także art. 19 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 z późn. zm.). Zdaniem Sądu I instancji naruszenie art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 128 k.p.a. i w związku z art. 144 k.p.a. polega na tym, że organ uzależnia dopuszczalność lub przynajmniej zasadność zażalenia od faktycznych planów skarżącego. Tymczasem art. 128 k.p.a. stosowany przez odesłanie na podstawie art. 144 k.p.a. wyraźnie stwierdza, że odwołanie (zażalenie) nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania (zażalenia) wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Argument organu o braku uzasadnienia żądania polegającego na nieokreśleniu sposobu zamierzonego zagospodarowania nieruchomości skarżącego jest sprzeczny z podstawowym stanowiskiem organu o braku legitymacji procesowej skarżącego. Zdaniem Sądu I instancji, uzasadnienia zarzutów można byłoby żądać tylko od strony postępowania, a nie od podmiotu, którego prawo do występowania w roli strony kwestionuje się. Znacznie bardziej złożona jest kwestia błędnej wykładni oraz błędnego zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, a także art. 19 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z. W tym zakresie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jest rozpatrywany już w płaszczyźnie materialnoprawnej, gdyż wynik wykładni tego przepisu przesądza o zakresie praw i obowiązków danego podmiotu, a jednocześnie rozstrzygnięcie, czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu budowlanego zależy od interpretacji i zastosowania odrębnych przepisów prawa materialnego. Badając wskazaną kwestią w związku z zarzutami przedstawionymi w skardze, a także przedstawionym wyżej argumentem organu o zaniechaniu uzasadnienia swoich praw przez skarżącego, Sąd I instancji wziął pod uwagę następujące okoliczności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] (PGR [...]) w gminie [...] przewiduje w § 42, że zarówno nieruchomości będące własnością skarżącego, jak i działka należąca do inwestora, na której zlokalizowana jest sporna inwestycja znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MN/RU. Jest to teren z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i urządzenia obsługi gospodarki rolnej, co obejmuje istniejący zespół dworsko - parkowy, gospodarstwo rolne i ujęcie wody. Jednocześnie dla zespołu dworsko-parkowego ustalono: 1) strefę ścisłej ochrony konserwatorskiej w granicach wpisu do rejestru zabytków. Ochronie podlegają: dwór i park - układ przestrzenny wraz z istniejącą zielenią parkową. W obrębie tej strefy nie dopuszcza się żadnej działalności inwestycyjnej, a prace konserwatorskie należy uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, 2) strefę ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego w granicach do 100 m od granicy zespołu. W strefie tej nie dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej. Analizowana argumentacja organu koncentruje się na dotyczącym skarżącego zakazie działalności inwestycyjnej i ograniczeniach zagospodarowania przez skarżącego zespołu dworsko-parkowego, o czym mowa w punkcie 1 (§ 42 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Tymczasem z akt sprawy nie wynika, żeby skarżący miał zamiar podejmować jakąkolwiek działalność inwestycyjną w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej. Dwór wraz z otoczeniem ma pełnić jedynie funkcję mieszkaniową. Sąd I instancji wskazał, że nie ma powodów do postawienia skarżącemu zarzutu, że narusza bądź ma zamiar prowadzić prace konserwatorskie bez uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W związku z tym wywodzenie przez organ twierdzenia o braku przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym obory zlokalizowanej na działce sąsiadującej z nieruchomościami skarżącego jest całkowicie bezzasadne. Naruszenie przez organ wskazanych wyżej przepisów prawa budowlanego oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polega na tym, że organ w swojej decyzji nie wziął pod uwagę treści § 42 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten ustanawia strefę ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego w granicach do 100 m od granicy zespołu. W strefie tej nie dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej. Tymczasem działka nr ew. [...], na której zlokalizowana jest sporna inwestycja może (przynajmniej potencjalnie) być uznana za miejsce prowadzenia "uciążliwej działalności inwestycyjnej". Sąd I instancji wskazał, że organ nie zbadał liczby krów, które mogą mieścić się w rozbudowanej części obory i skutków takiej inwestycji dla realizacji funkcji mieszkalnych w położonym w odległości 30-40 metrowym dworze. W sprawie nie budzi kontrowersji zdaniem Sądu I instancji, że budynek obory istniał już od wielu lat i że jest on położony na terenie oznaczonym symbolem MN/RU. Dlatego nie można wykorzystania go jako części gospodarstwa rolnego traktować jako niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednak przedmiotem postępowania jest nie fakt istnienia oryginalnej obory, lecz inwestycja polegająca na jej rozbudowie, co przynajmniej może zakładać zwiększenie liczby hodowanych zwierząt. Istotną okolicznością dla badania zgodności z prawem i z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego spornej inwestycji na działce nr ew. [...] może być również fakt, że inwestycja została zrealizowana na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MN/RU. Oznacza to, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez inwestora sąsiadującego ze skarżącym powinno spełniać wymogi wskazane w § 20 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...] dla terenów oznaczonych na rysunkach symbolem RU. Tereny te, z podstawowym przeznaczeniem pod urządzenia produkcji rolnej, hodowli oraz obsługi gospodarki rolnej powinny być zagospodarowane w taki sposób, żeby "uciążliwość bądź szkodliwość dla środowiska wywołana funkcjonowaniem urządzeń nie [mogła] wykraczać poza granice [tych] terenów". Tymczasem organ kwestii charakteru oraz potencjalnych i faktycznych skutków inwestycji, a także odpowiedniego zarzutu skarżącego nie wziął pod uwagę, skupiając się na domniemanych planach inwestycyjnych skarżącego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji uznał, że organ naruszył przepis art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego przewidującego obowiązek zapewnienia ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską, interpretowany i stosowany w związku z art. 19 ust. 1 u.o.z.o.z., który przez określając treść i zasady stosowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazuje ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz w związku z art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z., który otoczenie nakazuje rozumieć jako teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Z powyższych względów, argument organu, że skarżącemu brak legitymacji do występowania w sprawie w roli strony ze względu na zakaz działalności inwestycyjnej, wynikający z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powiązany dodatkowo z twierdzeniem, że w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporna inwestycja na działce nr ew. [...], zdaniem Sądu I instancji nie ogranicza możliwości zagospodarowania działek będących własnością skarżącego jest całkowicie nietrafny i nie zasługujący na uwzględnienie.

Sąd I instancji podsumowując wskazał, że prowadząc postępowanie w rezultacie zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ drugiej instancji powinien przyznać skarżącemu przymiot strony i wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie budowy wiat na całej długości budynku obory na działce nr [...] w obrębie PGR [...], gm. [...], stanowiącej własność R. G. Organ drugiej instancji powinien również zapewnić, aby w tym postępowaniu zostały wykonane wszystkie wytyczne sądów administracyjnych, w szczególności wytyczne zawarte w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1422/12, a także dalsze wytyczne Sądu, a mianowicie przeanalizowanie charakteru spornej inwestycji i jej dopuszczalności w kontekście przepisów dotyczących ochrony środowiska oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (§ 20 oraz § 42 ust 2 pkt 2) oraz odniesienie się do zarzutów skarżącego w tym zakresie z zachowaniem zasad wynikających z art. 8, 9 i 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, ze zm.).

R. G. wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, przez jego błędną wykładnię, co doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do nieprawidłowego przekonania, iż obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki należące do H. R., wskutek czego uznał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien uznać H. R. za stronę postępowania o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie dobudowy wiat do budynku obory na działce nr [...] w obrębie PGR [...], gmina [...], stanowiącej własność R. G.;

2) przepisu postępowania w postaci art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieprawidłowe ustalenie, iż H. R. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie dobudowy wiat do budynku obory na działce nr [...] w obrębie PGR [...], gmina [...], stanowiącej własność R. G.;

3) przepisu postępowania w postaci art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie, iż orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wymienione na stronach 11 i 12 zaskarżonego wyroku są wiążące dla [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie w jakim w orzeczeniach tych przyznano H. R. przymiot strony, podczas gdy przepis ten wiąże adresatów, ale wyłącznie w kwestii rozstrzygniętej danym orzeczeniem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzucił decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego m.in. sprzeczność z powołanymi orzeczeniami;

4) przepisu postępowania w postaci art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez naruszenia granic sprawy i odniesienie się do kwestii merytorycznych dotyczących zgodności z prawem budowy wiat na całej długości budynku obory na działce nr [...] w obrębie PGR [...], gmina [...], stanowiącej własność R. G., podczas gdy niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony, odnośnie H. R., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem m.in. z uwagi na rzekome naruszenia w zakresie zgodności z prawem dobudowy wiat, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie z 13 sierpnia 2015 r.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

H. R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego przez wadliwą wykładnię art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie są zasadne. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Dla przyznania statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wyznaczył kryterium oceny interesu prawnego przez ustalenie, czy nieruchomość, której właścicielem jest domagający się udziału w postępowaniu w sprawie lub wnoszący środki zaskarżenia, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Wprowadzenie kryterium ustalenia interesu prawnego zawęża granice wyznaczenia interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. W tym znaczeniu przyjmuje się, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis wobec art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Przy wyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu, jak słusznie wywiódł w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie jest dopuszczalna wykładnia zawężająca przez ograniczenie się wyłącznie do przyjęcia, że przesądzające znaczenie ma ograniczenie zabudowy. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu wymaga uwzględnienia regulacji prawnej w takim zakresie w jakim obiekt budowlany może oddziaływać negatywnie na otoczenie. Zasadnie Sąd powołał art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla związania organu znaczenie ma związek prawomocnego orzeczenia z rozpoznawaną sprawą. W sprawie taki związek występuje, skoro sprawa dotyczy budowy wiat przy obiekcie budowlanym, co do którego toczyło się postępowanie w trybie zwykłym oraz postępowanie nadzwyczajne, których przedmiotem było wznowienie postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie zezwolenia na budowę – rozbudowę obory położonej na działce nr ew. [...] we wsi [...], gminy [...]. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania była sprawa budowy wiat na całej długości budynku obory na działce nr [...] w obrębie PGR [...], gmina [...]. Prawomocne orzeczenie wiązało organy nadzoru budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi “Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Przesądzenie prawomocne o interesie prawnym w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego powoduje, że nie może stanowić to przedmiotu ustaleń organu administracji publicznej, który jest związany orzeczeniem sądu.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na moc prawomocnego orzeczenia w przedmiocie ustalenia przymiotu strony oraz na zakres regulacji prawnej materialnego prawa, które daje podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego. Wskazania co do dalszego postępowania są elementem uzasadnienia wyroku Sadu (art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ograniczone są wyłącznie do podstaw wszczęcia postępowania w sprawie, a nie treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawidliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.