Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 896/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 13zs ust. 7
journal: Dz.U. 2015 poz 187
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 195/23 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 8 marca 2023 r. nr 9013-00000001639/23 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 7 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 195/23 po rozpoznaniu, przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach W. K. sprawy ze skargi K. S. (dalej określanego jako wnioskodawca lub Skarżący) na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej określanego jako Dyrektor ARiMR) z [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach na rzecz Skarżącego kwotę złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej określanej skrótem P.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) § 13 zs ust. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2015 poz. 187, ze zm.), w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem zmieniającym z 14 listopada 2022 r. (Dz.U.2022.2315) zmieniającym rozporządzenie z dniem 15 listopada 2022 r. i rozporządzeniem zmieniającym z 21 listopada 2022 r. (Dz.U.2022.2399) zmieniającym rozporządzenie z dniem 23 listopada 2022 r., w wyniku których to zmian, wnioskodawca, który złożył już wniosek o pomoc finansową zobowiązany był dołączyć do wniosku do dnia 30 listopada 2022r. kopie faktur lub innych dokumentów potwierdzających sprzedaż, o której mowa w ust. 2 pkt 4, poprzez niezastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie,

b) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, iż wydanie zaskarżonych decyzji w oparciu o zmieniony § 13zs ust.7 rozporządzenia, w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem zmieniającym z 14 listopada 2022 r. i rozporządzeniem zmieniającym z 21 listopada 2022 r. w wyniku których to zmian, wnioskodawca, który złożył już wniosek zobowiązany był dołączyć do niego do dnia 30 listopada 2022r. kopie faktur lub innych dokumentów potwierdzających sprzedaż, o której mowa w ust. 2 pkt 4, stanowi działanie prawa wstecz,

c) art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, iż przepis § 13zs ust. 7 rozporządzenia w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem zmieniającym z 14 listopada 2022 r. () i rozporządzeniem zmieniającym z 21 listopada 2022 r., w wyniku których to zmian, wnioskodawca, który złożył już wniosek zobowiązany był dołączyć do niego do dnia 30 listopada 2022r. kopie faktur lub innych dokumentów potwierdzających sprzedaż, o której mowa w ust. 2 pkt 4, nie powinien być w niniejszej sprawie zastosowany.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej określanej skrótem K.p.a.) poprzez niezasadne uchylenie decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sandomierzu, będące wynikiem błędnego uznania, iż organy w zaskarżonych decyzjach naruszyły przepisy postępowania tj. art. 8 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nadużycie zasady zaufania do władzy publicznej, w sytuacji gdy organy Agencji zgodnie z zasadą legalizmu i prawdy obiektywnej wydały zaskarżone decyzje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień wydania decyzji, do czego były zobowiązane, a z drugiej nie ciążył na nich obowiązek wzywania strony z art. 64 §2 K.p.a. do uzupełnienia braków złożonego wniosku gdyż na dzień złożenia wniosku nie zawierał on braków.

W oparciu powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Jednocześnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Argumenty na podparcie zarzutów przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W osobistej odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona – Organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zajął stanowiska w tej kwestii.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów naruszenia prawa materialnego w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 8 K.p.a. i ich kompatybilny charakter Naczelny Sad Administracyjny postanowił rozpoznać je łącznie.

Z ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego wynika, że Skarżący 25 października 2022 r. wniósł do Biura Powiatowego ARiMR w Sandomierzu wpłynął wniosek o udzielenie pomocy finansowej w zakresie wsparcia finansowego rodziny, której zagraża utrata płynności finansowej w związku z wystąpieniem w gospodarstwie rolnym w 2022 r. szkód spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi. Wraz z wnioskiem złożył protokół Nr 221 z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego. Co jest niesporne, wniosek, wg obowiązującego w tym dniu stanu prawnego, był kompletny.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sandomierzu decyzją z [...] lutego 2023 r. nr [...] odmówił przyznania Skarżącemu wnioskowanej pomocy finansowej uznając, że Skarżący nie spełnił jednego z podstawowych warunków przyznania pomocy, tj. nie wykazał sprzedaży produktów rolnych z gospodarstwa rolnego. Ogląd ten podzielił organ drugiej instancji w zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji.

Zgodnie z § 13zs ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa § 13zs. w brzmieniu obowiązującym od 15 października 2022 r. w 2022 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, w zakresie wsparcia finansowego rodziny, której zagraża utrata płynności finansowej w związku z wystąpieniem w gospodarstwie rolnym w rozumieniu przepisów o podatku rolnym szkód spowodowanych wystąpieniem w 2022 r.:

1. gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi lub lawiny w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, które zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, lub

2. suszy w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, które zostały obliczone za pośrednictwem publicznej aplikacji, o której mowa w § 13x ust. 6. ( pkt 2 obowiązujący od 15 października 2022 r.).

Na dzień złożenia wniosku przez skarżącego, tj. 25 października 2022 r. § 13 zs ust. 7 rozporządzenia brzmiał:

Do wniosku, o którym mowa w ust. 3, dołącza się:

1) kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5, lub

2) wydruk protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 13x ust. 5, albo kalkulacji oszacowania szkód, o której mowa w § 13x ust. 6a - uwierzytelnione przez członka rodziny, o której mowa w ust. 2, ubiegającego się o pomoc, o której mowa w ust. 1;

3) zgodę, o której mowa w ust. 13 - w przypadku gdy gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym jest przedmiotem współwłasności.

Po 25 października 2022 r., czyli dacie wniesienia przez Skarżącego poprawnego wniosku, przepis ten został zmieniony dwukrotnie: rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 listopada 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.2022.2315) zmieniającym rozporządzenie z dniem 15 listopada 2022 r. i rozporządzeniem z 21 listopada 2022 r. o podobnym tytule, zmieniającego rozporządzenie z dniem 23 listopada 2022 r. (Dz.U.2022.2399). Zgodnie z pierwszą zmianą do ust. 7 § 13zs dodano pkt 4 "kopie faktur potwierdzających sprzedaż, o której mowa w ust. 2 pkt 4. Ust. 2 pkt 4 został także dodany do § 13 zs rozporządzeniem zmieniającym z 14 listopada 2022 r.

Ponadto, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego z 14 listopada 2022 r. członek rodziny, który złożył wniosek o przyznanie pomocy, o której mowa w § 13zs ust. 1 rozporządzenia zmienianego w § 1, przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, jest obowiązany złożyć do biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, do którego został złożony wniosek o przyznanie tej pomocy, kopie faktur lub inne dokumenty, o których mowa w § 13zs ust. 7 pkt 4 rozporządzenia zmienianego w § 1, do dnia 23 listopada 2022 r. Za datę złożenia tych kopii faktur lub innych dokumentów uważa się datę ich wpływu do biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, do którego został złożony wniosek o przyznanie tej pomocy. W przypadku niezachowania tego wymogu pomocy się nie przyznaje – ust. 2 § 3.

Z kolei w rozporządzeniu z 22 listopada 2022r. zmieniono termin składania wniosków wydłużając go do 30 listopada 2022 r. a także zmieniono pkt 4 w §13 ust. 7 nadając mu nowe brzmienie: "kopie faktur lub inne dokumenty potwierdzające sprzedaż, o której mowa w ust. 2 pkt 4". Także w tym rozporządzeniu w § 3, mającym analogiczne brzmienie co § 3 wcześniejszego rozporządzenia przewidziano obowiązek uzupełnienia złożonych już wniosków o kopie faktur lub innych dokumentów do 30 listopada 2022 r.

Zgodnie z ust. 2 § 13zs rozporządzenia pomoc przysługuje rodzinie:

1) w skład której wchodzą osoby pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące;

2) w której co najmniej jedna osoba prowadzi gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym;

3) w której co najmniej jednej osobie został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

4) która wykaże sprzedaż produktów rolnych z gospodarstwa rolnego, o który m mowa w pkt 2, od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 30 września 2022 r. w wysokości co najmniej 5000 zł brutto.

Skarżący w powyższym terminie takich dokumentów nie złożył.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylając decyzję organów obu instancji uznał, że złożenie ww. faktur po terminie, w stanie faktycznym sprawy nie może skutkować dla skarżącego ujemnymi następstwami w postaci odmowy przyznania omawianej pomocy finansowej. Istotna jest bowiem okoliczność, że wymóg dołączenia faktur wykazujących sprzedaż produktów rolnych z prowadzonego przez skarżącego gospodarstwa został wprowadzony rozporządzeniem zmieniającym, to jest już po złożeniu przez skarżącego prawidłowego i kompletnego wniosku spełniającego wymogi rozporządzenia.

Odnosząc się do istoty sporu zarysowanego w rozpoznawanie sprawie tak przez Sąd pierwszej instancji jak i skarżący kasacyjnie organ tj. kwestii zadziałania nowej regulacji w odniesieniu do stanu faktycznego zaistniałego przez wejściem w życie zmiany przepisu należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. tak np. przyjęto w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06). Podobnie ujmuje się to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów. Naczelny Sąd Administracyjny na poparcie tego stanowiska przywołał uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 (OTK-A nr 9 z 2006 r. poz. 124) i wskazał, że z retrospektywnym działaniem prawa wiąże się zasada bezpośredniego stosowania prawa. W tym przypadku prawo jest stosowane na przyszłość (pro futuro) od chwili wejścia nowej ustawy w życie. NSA podkreślił, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, iż ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Zwraca się też uwagę, iż nie można nadmiernie ograniczać ustawodawcy w dostosowaniu prawa do zmian społecznych (por. wyrok TK z dnia 4 kwietnia 2006 r., K 11/04, OTK-A nr 4 z 2006 r., poz. 40). W związku z tymi uwagami Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem "ciągłym" albo sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowej ustawy. Zatem wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym.

Podobnie Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w wyrokach z 31 stycznia 1996 r., o sygn. akt K 9/95 i 31 marca 1998 r., o sygn. akt K 24/97 oraz 20 stycznia 2009 r., o sygn. akt P 40/07. Przyjął w nich, że retrospektywność dotyczy stosunków zaistniałych wcześniej i nadal trwających.. Wówczas nowe prawo stosuje się bezpośrednio do trwających stosunków prawnych. O tym, że przepisy mają charakter retrospektywny, a nie retroaktywny, możemy mówić wówczas, gdy nowe przepisy stosuje się do sytuacji prawnych zastanych w chwili wejścia w życie nowelizacji i nie wywołujących skutków dla stosunków i sytuacji prawnych, w zakresie, w jakim istniały one przed ich wejściem w życie (por. wyroki TK z dnia: 10 lipca 2008 r., o sygn. akt K 33/06; 18 października 2006 r., o sygn. akt P 27/05 i 20 stycznia 2009 r., o sygn. akt P 40/07). Regulacja intertemporalna (zwana retrospektywnością), polegająca na nakazie zastosowania nowego prawa do stosunków prawnych (stosunków procesowych), które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale wówczas nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie istotne elementy tych stosunków, nie jest objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zakazem wstecznego działania prawa (por. wyrok TK z dnia 31 marca 1998 r., o sygn. akt K 24/97). Jak się podkreśla, przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby nadmierne ograniczenie swobody władzy ustawodawczej w kształtowaniu i zmianach treści prawa oraz dostosowywaniu go do zmian społecznych (zob. Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Opracowanie Biura Trybunału Konstytucyjnego Warszawa 2015, s. 54; na ten temat zob. także E. Łętowska, K. Osajda (red.), Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, Warszawa 2008, s. 29). Wobec powyższego w sytuacji, gdy ustawa zmieniająca nie zawiera odmiennych unormowań intertemporalnych, kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta na korzyść bezpośredniego stosowania ustawy nowej, zarówno do stosunków nowo powstałych, jak i tych, które trwając w momencie wejścia w życie nowelizacji nawiązały się wcześniej (por. wyroki TK z dnia: 10 maja 2004 r., o sygn. akt SK 39/93 i 8 grudnia 2009 r., o sygn. akt SK 34/08 oraz S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 1997, s. 49-53).

Trafie skarżący kasacyjnie Dyrektor ARiMR zauważył, że w świetle § 13 ust. 12 rozporządzenia nie było możliwości przyznania pomocy przed upływem terminu do składania wniosków o jej przyznanie.. Bowiem ustalenie jej ostatecznej wysokości uzależnione od tego czy ze złożonych wniosków, o których mowa w ust. 3, wynikało, że zapotrzebowanie na pomoc, o której mowa w ust. 1, przekracza łącznie kwotę 450 mln zł, a od 15 listopada 2022 r. 600 mln. Wówczas należało zastosować współczynnik korygujący. Zatem ostatecznie sytuacja procesowa, prawna wnioskujących o pomoc mogła się zamknąć dopiero po 30 listopada 2022 r.

W świetle powyższego racje ma skarżący kasacyjnie organ, że § 13 ust. 7 pkt 4 rozporządzenia nie narusza zasady lex retro non agit. Z jego konstrukcji wynika, że reguluje on co do zasady stany po jego wejściu w życie. W powiązaniu z § 3 ust. 1 rozporządzeń zmieniających ma zastosowanie także do wniosków złożonych przed wejściem w życie zmiany. Zwłaszcza, że zakres obowiązywania przepisu należy analizować funkcjonalnie, tj. w ścisłym związku z jego stosowaniem w czasie. Późniejsze przepisy, z założenia, w pełniejszy sposób odpowiadają woli prawodawcy.

Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane albo nie zostały podniesione.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczył treść § 3 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego z 21 listopada 2022 r. ostatecznie kształtującego treść obowiązku Skarżącego i termin jego wykonania oraz skutki jego niewykonania. Stwierdził jednak, że obciążenie Skarżącego ujemnymi konsekwencjami spowodowanymi zmiana przepisów narusza art. 8 K.p.a. Jednak w rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie Dyrektor ARiMR nie podniósł w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wspomnianego wyżej § 3 ust. 1 i przede wszystkim ust. 2 § 3 rozporządzenia zmieniającego. A to ewentualne naruszenia tych norm mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Dlatego zarzut z pkt 1a petitum skargi należało uznać za nieskuteczny.

Z pkt 1b petitum skargi kasacyjnej organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, iż wydanie zaskarżonych decyzji w oparciu o zmieniony § 13zs ust.7 rozporządzenia w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem zmieniającym z 14 listopada 2022 r. i rozporządzeniem zmieniającym z 21 listopada 2022 r., w wyniku których to zmian, wnioskodawca, który złożył już wniosek zobowiązany był dołączyć do niego do dnia 30 listopada 2022 r. kopie faktur lub innych dokumentów potwierdzających sprzedaż, o której mowa w ust. 2 pkt 4, stanowi działanie prawa wstecz.

W przypadkach, gdy uprawnienie strony, tak jak w rozpatrywanej sprawie, nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej ( vide wyrok NSA/OZ we Wrocławiu z 31 sierpnia 1984 r., SA/Wr 430/84, LEX nr 11657, z glosą S. Biernata, OSPiKA 1986/9–10, poz. 176).

W doktrynie podkreśla się zgodnie, że istotną cechą decyzji jest jej tzw. podwójna konkretność, tzn. że decyzja rozstrzyga sprawę indywidualną konkretnego adresata (strony). Powyższa cecha decyzji jako aktu stosowania prawa, a zatem aktu indywidualnego i konkretnego, pozwala odróżnić decyzję administracyjną od aktów stanowienia prawa (aktów normatywnych), a zatem aktów ogólnych i generalnych. Dlatego wydanie decyzji, jako aktu stosowania prawa nie może być utożsamiane z działaniem prawa wstecz. W kwestii retroaktywności regulacji § 13 ust. 7 rozporządzenia Naczelny Sąd Administracyjny już się wypowiedział omawiając zarzut z pkt 1a petitum skargi kasacyjnej.

Wobec powyższego zarzut z pkt 1b petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz prowadzi, niejako automatycznie, do naruszenia innych zasad znajdujących odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji: zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa i zasady ochrony praw nabytych (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 października 1989 r. sygn. akt K 3/88, OTK 1989, poz. 2; z dnia 15 lipca 1996 r. sygn. akt K 5/96, OTK ZU 1996, nr 4, poz. 30; z dnia 30 listopada 1988 r. sygn. akt K 1/88, OTK 1988, poz. 6; dnia 10 lipca 2000 r. sygn. akt SK 21/99, OTK ZU 2000, nr 5, poz. 144 – opublikowano: ONSA i WSA 2006/3/71, LEX nr 182508). Powiązał te naruszenia z normą art. 8 K.p.a. Wskazał, że z zasady zaufania obywateli do działań organu rekonstruuje się zasadę wiarygodności działania organu, zasadę ochrony zaufania i prawa słusznie nabytych a także zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań. Tę ostatnią zasadę powiązał z pewnością prawa, która wymaga, aby podmioty poddane działaniu prawa nie były stawiane w sytuacji niepewności co do ich praw i obowiązków.

Skarżący kasacyjnie Dyrektor ARiMR zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. nie zgodził się z jego oceną, jakoby organy w zaskarżonych decyzjach naruszyły przepisy postępowania tj. art. 8 § 1 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nadużycie zasady zaufania do władzy publicznej, w sytuacji gdy organy Agencji z jednej strony wydały zaskarżone decyzje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień wydania decyzji, do czego były zobowiązane, a z drugiej nie ciążył na nich obowiązek wzywania strony z art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia braków złożonego wniosku.

Podkreślić w tym miejscu należy, że Sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy.

Zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Wskazana w cytowanym przepisie zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 K.p.a. uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1094/11).

Argumentacja jaką się posłużył się Sąd pierwszej instancji wskazuje nas to, że naruszenia norm art. 8 K.p.a upatrywał nie tyle w naruszeniu zasady działania organu w sposób budzący zaufanie ale w naruszeniu zasady lojalności państwa i zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań. Wskazuje na to odwołanie się także do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań wynika z normy art. art. 8 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Dla zastosowania tego przepisu konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch warunków. Po pierwsze, ustalenie istnienia stabilnego, jednolitego, wieloletniego oraz znanego publicznie postępowania organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (por. np. wyrok NSA z 10 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1544/22, CBOSA). Po drugie, w ramach zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań można powoływać się tylko na praktykę zgodną z prawem (por. np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2793/22, CBOSA). W świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a.), zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań nie może bowiem doprowadzić do niestosowania przez organy administracji norm prawa materialnego.

W rozpatrywanej sprawie Dyrektor ARiMR w skardze kasacyjnej nie podniósł jednak zarzutu naruszenia normy art. 8 § 2 K.p.a.

Z kolei wywodzona z art. 2 Konstytucji RP zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, nazywana także zasadą lojalności państwa względem obywateli, ściśle wiąże się z bezpieczeństwem prawnym jednostki. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, "by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny.

Bezpieczeństwo prawne, przewidywalność prawa stanowionego przez państwo oraz respektowanie przez władzę działań podejmowanych w zaufaniu do państwa gwarantują ochronę wolności człowieka (P. Tuleja (w:) M. Safjan i in. (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 186, Warszawa 2016, s. 224, nb. 25 i 26). Na te elementy zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, iż "zasada ta opiera się na pewności prawa rozumianej jako zespół cech systemowych tego prawa, zapewniających jednostce bezpieczeństwo prawne. Tak rozumiana pewność prawa daje zarazem jego przewidywalność, a tym samym pozwala obywatelom decydować o swoim postępowaniu w oparciu o znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, które ich działania mogą pociągnąć za sobą" wyrok TK z 6 lipca 2004 r., P 14/03, OTK-A nr. 7, poz. 62 czy wyrok z 14 czerwca 2000 r., P 3/00. OTK 2000, Nr 5 poz. 138.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że składając wniosek 25 października 2022 r. Skarżący spełnił wymagania wynikające z przepisu. Jego oświadczenie o znajomości warunków udzielenia pomocy było zgodne z obowiązującym stanem prawym.

Zatem wprowadzona w ostatnim dniu terminu składania wniosków zmiana i to wprowadzona bez vacatio legis stworzyła swoistą pułapkę dla podmiotów, które już złożyły poprawne wnioski o przyznanie pomocy. Wprawdzie zwiększono kwotę pomocy, ale także wprowadzono warunek eliminujący część potencjalnych beneficjentów pomocy. Do § 13 ust. 2 dodano pkt 4 - dodatkowy warunek udzielenia pomocy, w brzmieniu: która wykaże sprzedaż produktów rolnych z gospodarstwa rolnego, o który m mowa w pkt 2, od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 30 września 2022 r. w wysokości co najmniej 5000 zł brutto. Konsekwencją tej zmiany było dodanie do § 13 ust. 7 warunku wykazania wysokości sprzedaży najpierw fakturami, a od 23 listopada 2022 r. także innymi dokumentami – pkt 4. Zaś w odniesieniu do wnioskodawców, którzy już złożyli wnioski, obowiązku przedstawienia tych dodatkowych dokumentów w określonym terminie. Modyfikacja obowiązku złożenia faktur o możliwość złożenia innych dokumentów, została dokonana także w ostatnim dniu po raz pierwszy wydłużonego terminu.

Konferencja prasowa Ministra Rolnictwa z 17 listopada 2022 r., relacje z której dołączono do akt administracyjnych informująca o zapowiadanym przedłużeniu terminu do składania wniosków o przyznanie pomocy do 30 listopada 2022r. , a więc terminu przedłużonego po raz pierwszy dwa dni wcześniej świadczy o wadliwej, niestabilnej działalności prawodawcy w stanowieniu tego prawa.

Nie można te z oczekiwać od potencjalnych beneficjentów, którzy już złożyli wnioski o przyznanie pomocy, by śledzili konferencje prasowe lub permanentnie śledzili strony Agencji w celu sprawdzania, czy przypadkiem nie doszło do zmiany stanu prawnego.

W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w stanie faktycznym sprawy Sąd pierwszej instancji odwołując się do normy art. 2 Konstytucji RP, podnosząc argument o naruszeniu zasady lojalności, nie naruszył także normy art. 178 Konstytucji.

Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie organu o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postępowaniu kasacyjnym zauważyć trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego pojawiły się w tym zakresie dwa rozbieżne poglądy.

Z pierwszego wynika, że NSA w ogóle nie prowadzi postępowania dowodowego, gdyż nie ma uprawnień do ustalania stanu faktycznego sprawy. Sąd kasacyjny jest sądem prawa. Związany jest zarzutami kasacyjnymi i tylko w tym zakresie orzeka, bada bowiem legalność zaskarżonego wyroku i kontrolowanych przez Sąd I instancji aktów administracyjnych.

W świetle przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy (por. wyrok NSA z 26 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 86/22, LEX nr 3581969).

W postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed NSA, na podstawie art. 193 P.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1344/22, LEX nr 3573893).

W zakresie drugiego z poglądów, w orzecznictwie NSA przyjęło się, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne, jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić (por. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 338/23, LEX nr 3605343).

W rozpoznawanej sprawie, skutecznego zarzutu wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie postawiono. Poza tym przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.

.