Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 981/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-5, art. 61 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2023 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 9 września 2022 roku nr SKO.4150.321.322.2022 SKO.4150.351.2022 SKO.4150.325-338.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 22 czerwca 2022 roku, nr DPRG-UA-VII.823.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego M. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 9 września 2022 r. nr SKO. 4150.321.322.2022 SKO.4150.351.2022 SKO.4150.325-338.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 18 sierpnia 2021 r. inwestor P. Sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika A.W., złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce nr [...] i na fragmencie działki nr [...] w obrębie [...] oraz na fragmencie działki drogowej nr [...] w obrębie [...], polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z infrastrukturą techniczną, urządzeniami budowlanymi, wewnętrznym układem komunikacji, parkingów naziemnych, elementów małej architektury oraz zjazdem z ul. [...]. Wniosek został uzupełniony w dniu 2 września 2021 r.

Decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r. nr DPRG-UA-VII.823.2022 Prezydent Miasta Łodzi ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...] i na fragmencie działki nr [...] w obrębie [...] oraz na fragmencie działki drogowej nr [...] w obrębie [...]. W decyzji ustalono następujące zasady zabudowy: - nieprzekraczalna linia nowej zabudowy o ul. [...] - w odległości 19,0 m od granicy pasa drogowego - zgodnie z załącznikiem graficznym; - obowiązująca linia nowej zabudowy od projektowanej drogi wewnętrznej na działce nr [...] - w jednakowej odległości, jednak nie mniejszej niż 4,0 m; - wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] - od 0,14 do 0,22; - szerokość elewacji frontowej każdego z budynków (od strony głównych wejść do budynku) - od 19,0 m do 29,0 m; - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - od 8,9m do 11,3m, dopuszcza się zwiększenie wysokości do 13,0 m pod warunkiem wycofania podwyższonej części o min. 3,0 m od obowiązującej linii zabudowy; - geometria dachu: - kąt nachylenia połaci dachowych - od 1° do 10°; - wysokość głównej kalenicy/attyki - do 13,0 m; - układ połaci dachowych - dach jednospadowy lub wielospadowy; - kierunek głównej kalenicy dachu/attyki - równoległy lub prostopadły w stosunku do zachodniej granicy działki nr [...].

Odwołania od powyższej decyzji złożyli M.C., T.K., P.J., K.W., M.M., J.R., K.P., P.P., S.P., A.K., M.K., Z.B., M.K.1., M.K.2., J.K., P.K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 7, 8 § 2 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej, która nie uwzględniła istotnych elementów kształtujących kontekst przestrzenny i mających bezpośredni wpływ na ustalenia warunków zabudowy oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "ład przestrzenny";

2. naruszenie art. 12 § 1 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznej analizy urbanistycznej;

3. błędną wykładnię § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. poprzez wyznaczenie jednej linii nieprzekraczalnej i jednej linii obowiązującej zabudowy (zamiast dwóch obowiązujących);

4. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. poprzez wyznaczenie linii zabudowy od strony planowanej drogi wewnętrznej (dz. ew. [...]) w sposób sprzeczny z elementarnymi wymaganiami ładu przestrzennego;

5. błędną wykładnię § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. poprzez ustalenie dla wskaźnika powierzchni zabudowy szerokiego przedziału (zamiast konkretnej wartości) oraz poprzez ustalenie maksymalnej wysokości tego przedziału na poziomie istotnie odbiegającym od wartości średniej dla zabudowy istniejącej w najbliższej jednostce urbanistycznej;

6. błędną wykładnię § 6 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej na poziomie istotnie odbiegającym od wartości średniej dla zabudowy istniejącej w najbliższej jednostce urbanistycznej;

7. nieprawidłowe zastosowanie § 7 ust. 3 rozporządzenia z 2003 r.;

8. naruszenie art. 8 § 2 K.p.a. poprzez nieokreślenie liczby budynków, których dotyczy wydana decyzja;

9. naruszenie art. 80 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. poprzez uwzględnienie pism gestorów sieci, które utraciły ważność;

10. naruszenie art. 8 § 2, 77 § 1 K.p.a. i 80 K.p.a. poprzez uwzględnienie w analizie urbanistycznej budynków, co do których proces inwestycyjny nie zakończył się;

11. błędną wykładnię art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz naruszenie art. 6, 8 § 2 i 61 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji odmiennej od określonej przez wnioskodawcę.

Na podstawie powyższych zarzutów odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 9 września 2022 r. nr SKO. 4150.321.322.2022 SKO.4150.351.2022 SKO.4150.325-338.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu nie przekracza 2 ha, powierzchnia użytkowa parkingów nie przekracza 0,5 ha, a zatem nie była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Teren objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem dopuszczalne było przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ wskazał, że w analizowanej sprawie przeprowadzono analizę architektoniczną - tekstową, wykonaną przez uprawnioną osobę w zakresie cech i funkcji terenu oraz sporządzono załącznik graficzny przedstawiający obszar analizowany, wokół działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja, w wielkości wymaganej na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia tj. trzykrotność szerokości frontu działki. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem, przyjęto obszar analizowany obejmujący wszystkie działki geodezyjne, których chociażby fragment znalazł się w granicach obszaru. Ponadto obszar analizowany rozszerzono w kierunku północnym o działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], wchodzące w skład jednostki przestrzennej zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wzdłuż drogi wewnętrznej na działce nr [...], stanowiącej całość urbanistyczną. Wskazany teren przylega do drogi publicznej - ul. [...] (z której odbywać się będzie obsługa komunikacyjna inwestycji) na odcinku 57 m. Na podstawie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia ustalono, że front wnioskowanego terenu znajduje się od strony ul. [...] i ma szerokość 57 m. Wprawdzie z wniosku wynika, że front terenu inwestycji znajduje się od strony wjazdów z działki nr [...] na działkę nr [...] z planowaną zabudową kubaturową, to nie można jednak przychylić się do takiej interpretacji pojęcia "frontu terenu", gdyż działka nr [...] w chwili obecnej nie jest drogą wewnętrzną - nie posiada użytku "dr", ani nie pełni funkcji drogi wewnętrznej (nie obsługuje komunikacyjnie żadnej zabudowy), nie ustanowiono na niej również służebności przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Planowaną inwestycję należy traktować całościowo, jako jedno zamierzenie budowlane, na całym wskazanym terenie, a zatem wjazd główny na teren inwestycji znajduje się niewątpliwie od strony ul. [...]. Kolegium zgodziło się przy tym ze stanowiskiem organu I instancji, że wyodrębnienie działki nr [...] jako terenu inwestycji z frontem od strony działki niedrogowej nr [...], byłoby zabiegiem służącym sztucznemu powiększeniu obszaru analizowanego, w celu zawyżenia parametrów nowej zabudowy (obszar analizowany objąłby wówczas zabudowę na osiedlu "R." znajdującą się za linią kolejową, a zatem bez powiązania przestrzennego z terenami przylegającymi do ulicy [...]).

W granicach obszaru wyznaczonej analizy występuje zabudowa mieszkaniowa: zachodnia część obszaru analizy obejmuje zabudowę usługową w ramach jednostki policji na działce nr [...] - w tym budynki biurowe, magazynowe, garażowe i inne o wysokości od I do III kondygnacji, we wschodniej części obszaru zlokalizowany jest zespół V kondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w centralnej części badanego terenu znajduje się zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na terenie którego występują wolnostojące budynki parterowe z poddaszami użytkowymi. Na terenie po południowej stronie ulicy [...] występują rozproszone, niewielkie obiekty o funkcji usługowej i letniskowej (budynek biurowy z garażem na dz. nr [...], parking ze stróżówką na dz. [...] i budynek letniskowy na dz. [...]) oraz nowo wybudowany zespół dwóch V kondygnacyjnych budynków wielorodzinnych (na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...]).

Sąsiednie działki w obszarze analizowanym, dostępne z tej samej drogi publicznej: nr [...] przy ul. [...] są zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Teren ma bezpośredni dostęp do publicznej drogi gminnej - ul. [...] - przez projektowany zjazd.

Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, o czym świadczą przedłożone pisma odpowiednich gestorów sieci w zakresie dostaw mediów.

Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów na działkach nr [...] i [...] występują grunty orne Rllla, Rlllb, RIVa, przy czym jak stanowi art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326) - przepisów rozdziału 2 pt. "Ograniczenie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne" nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne należy uznać zatem za spełniony.

Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 6 lit a), b) i c). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji został uzgodniony z Zarządem Dróg i Transportu. Ponadto, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 i 13 u.p.z.p. projekt decyzji został przekazany do uzgodnienia z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sieradzu i Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Organ odstąpił od uzyskania opinii operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego i gazowego, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki z art. 53 ust. 5e ustawy.

Kolegium wskazało, że w dniu 29 października 2021 r. przeprowadzona została wizja lokalna w terenie, która ujawniła powstanie nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na nieruchomościach przy ul. [...] (dz. [...]), [...] (dz. [...], [...]) oraz [...] (dz. [...], [...]). Uwzględnienie parametrów tej zabudowy w tabeli zestawczej spowodowało zmianę następujących wskaźników: średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym (z 19,0 m na 18,8 m), średniej wysokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym (z 8,9 m na 8,6 m) oraz średniej wysokości elewacji frontowej w zabudowie mieszkaniowej (z 11,8 m na 11 m).

Pełnomocnik inwestora złożył pismo z prośbą o wprowadzenie następujących zmian do projektu decyzji - wyznaczenie wskaźnika zabudowy "przynajmniej do 0,22, który jest maksymalnym wskaźnikiem zabudowy MN", - wyznaczenie wysokości zabudowy "przynajmniej do pełnych czterech kondygnacji tj. do 13 m (4 kondygnacje po 3 m + 1 m dla warstw stropodachu, spadków dachu i attyki)", gdyż dotychczas wyznaczona wysokość 11,8 m umożliwia wybudowanie 3,5 kondygnacji.

Organ ponownie przeliczył wskaźnik na działce nr [...] przy ul. [...], będący maksymalnym wskaźnikiem w zabudowie jednorodzinnej, w wyniku czego ustalono, że wynosi on 0,21, a nie jak wcześniej omyłkowo podano 0,22, wobec czego uwzględnił prośbę wnioskodawcy w zakresie dopuszczenia dla planowanej inwestycji wskaźnika na poziomie maksymalnym w zabudowie jednorodzinnej, który zgodnie z aktualizacją analizy wynosi 0,21, co odpowiada jednocześnie wskaźnikowi minimalnemu w zabudowie wielorodzinnej. Natomiast prośba dotycząca zwiększenia wysokości elewacji frontowej do wartości odpowiadającej 4 kondygnacjom (13,0 m) nie została uwzględniona, gdyż średnia wysokość elewacji frontowej w zabudowie mieszkaniowej (przyjęta za podstawę do wyznaczenia tego parametru dla nowej zabudowy) po uwzględnieniu nowo powstałej zabudowy jednorodzinnej zmniejszyła się z 11,8 m do 11 m, a zatem różnica pomiędzy wysokością referencyjną a wnioskowaną przekracza 0,5 kondygnacji. W dniu 10 listopada 2021 r. do organu wpłynęło pismo inwestora z prośbą o wprowadzenie korekty w zakresie wysokości kalenicy, poprzez wyznaczenie tego parametru w przedziale od wysokości średniej w obszarze analizowanym do średniej w zabudowie mieszkaniowej tj. od 9,9 m do 12,5 m. Zaproponowany sposób wyznaczenia wysokości kalenicy znajdował oparcie w przeprowadzonej analizie urbanistycznej, prośba wnioskodawcy została uwzględniona. Wprowadzone zmiany: wskaźnika powierzchni zabudowy (z przedziału "od 0,14 do 0,17" na przedział "od 0,14 do 0,21"), wysokości elewacji frontowej (z przedziału "od 8,9 m do 11,8 m" na przedział "od 8,6 m do 11,0 m") i głównej kalenicy (z przedziału "od 8,9 m do 11,8 m" na przedział "od 9,9 m do 12,5 m") nie wpłynęły na zakres uzgodnień dokonanych z Zarządem Dróg i Transportu oraz Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sieradzu. Natomiast z uwagi na zwiększenie wysokości kalenicy, projekt decyzji z dnia 18 listopada 2021 r. został ponownie przekazany do uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 13 u.p.z.p. z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

Kolegium uznało zaskarżoną decyzję za prawidłową. Stwierdziło, że analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, zatem w sprawie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa - zdaniem Kolegium - pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołanie Kolegium podkreśliło, że dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa nie jest wymagane dostosowanie nowej zabudowy do przeważającej, czy dominującej zabudowy w obszarze analizowanym. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym. W zaskarżonej decyzji ustalono warunki zabudowy "dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych", a jako rodzaj inwestycji, w punkcie 1 decyzji, wskazano "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna". W decyzji tej określono zatem i funkcję zabudowy (mieszkaniową) i rodzaj zabudowy (mieszkaniową wielorodzinną). Mieszkaniowa funkcja planowanej inwestycji jest zatem bezsprzecznie zgodna z funkcjami występującymi na obszarze analizowanym. Ponadto, w ocenie Kolegium nieprzekraczalna linia zabudowy stanowi nie tylko o wyraźnie wytyczonej nieprzekraczalnej granicy zabudowy od strony drogi, ale i o obszarze zamkniętym pewnymi granicami, wyznaczonymi przez istniejącą zabudowę. To z kolei prowadzi do wniosku, że pojęcie "linii zabudowy", którym posługują się przepisy zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Z kolei dostosowanie linii zabudowy jest spowodowane uwarunkowaniami lokalizacyjnymi konkretnej działki. W określonych warunkach może być zasadne wyznaczenie dwóch linii zabudowy, czy też "jednej linii łamanej". Będzie to miało zastosowanie w szczególności do działek narożnych czy znajdujących się u zbiegu dwóch i więcej dróg. Temu właśnie m.in. służy rozwiązanie wskazane w § 4 ust. 4 rozporządzenia, pozwalające na dostosowanie linii zabudowy do uwarunkowań lokalizacyjnych konkretnej działki. Kolegium uznało, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od - do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Nieruchomości znajdujące się w obszarze analizy są zabudowane w kilku - kilkudziesięciu procentach, a wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do pow. działki/terenu zawiera się w przedziale od 0,01 do 0,35 (średnio 0,14). Zgodnie z § 5 ust. 1 wskaźnik ten wyznacza się na podstawie wskaźnika średniego w obszarze analizowanym, który w tym przypadku wynosi 0,14. We wniosku wskazano planowaną powierzchnię zabudowy 2630 m2, co w stosunku do łącznej powierzchni działki nr [...] i objętego wnioskiem fragmentu działki nr [...], wynoszącej 9960 m2, daje wskaźnik 0,26 (2630 m2/ 9960 m2 = 0,26). Ponieważ wnioskowany wskaźnik jest większy od średniego należało rozważyć możliwość zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy. Przeliczono wskaźnik na działce nr [...] przy ul. [...], będący maksymalnym wskaźnikiem w zabudowie jednorodzinnej. Zgodnie z aktualnymi danymi z ewidencji gruntów istniejący na tej działce budynek jednorodzinny ma powierzchnię zabudowy 151 m2 (a nie jak wskazywały wcześniejsze dane 162 m2), a zatem przedmiotowy wskaźnik maksymalny w zabudowie jednorodzinnej wynosi 0,21, a nie 0,22. Uwzględniono prośbę wnioskodawcy w zakresie dopuszczenia dla planowanej inwestycji wskaźnika na poziomie maksymalnym w zabudowie jednorodzinnej, który zgodnie z aktualizacją analizy wynosi 0,21, co odpowiada jednocześnie wskaźnikowi minimalnemu w zabudowie wielorodzinnej. Pismem złożonym w dniu 21 kwietnia 2022 r. A.W. zwróciła się ponownie o zwiększenie wskaźnika powierzchni zabudowy z 0,21 do 0,22, argumentując to faktem, że taki wskaźnik występuje na działce nr [...] z zabudową wielorodzinną, a ponadto jest on mniejszy niż wskaźnik średni w zabudowie wielorodzinnej. Organ potwierdził, że na wymienionej działce jest wskaźnik 0,22, nadto na tej działce istnieje zabudowa wielorodzinna, która stanowi bezsprzecznie kontynuację planowanej, zatem wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] wyznaczono w przedziale od wskaźnika średniego w obszarze analizowanym do wskaźnika występującego na działce nr [...] w zabudowie wielorodzinnej tj. od 0,14 do 0,22 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Organ ustalając ten parametr kierował się zarówno istniejącymi zabudowaniami wielorodzinnymi bowiem taka inwestycja jest planowana jak i wnioskiem inwestora.

Mając z kolei na uwadze szerokość elewacji frontowej Kolegium wyjaśniło, że szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym waha się w granicach od 4,0 m do 62,5 m (średnio 19,0 m). W części tekstowej wniosku określono planowaną szerokość elewacji od strony wjazdów z działki nr [...] jako wynoszącą od 11 do 30 m. Zgodnie z graficzną koncepcją zagospodarowania terenu, stanowiącą załącznik do wniosku, szerokość elewacji frontowych od ul. [...] wynosi od 12 m (w przypadku budynku usytuowanego szczytem do drogi publicznej) do 28 m. Ponieważ zakres wnioskowanych szerokości jest szerszy od granic przedziału wyznaczonego na podstawie średniej, należało rozważyć możliwość zastosowania ust. 2, który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości, jeżeli wynika to z analizy. Przeprowadzona analiza wykazała, że na badanym terenie występuje zabudowa o zróżnicowanych funkcjach i gabarytach, w tym: - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, charakteryzująca się niewielkimi szerokościami elewacji frontowych, zawierającymi się w granicach od 10,5 do 18,0 m (średnio 15,3 m), - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o stosunkowo dużych szerokościach elewacji frontowych, wynoszących od 15,0 do 31,0 m (średnio 20,5 m), - zabudowa usługowa o skrajnie zróżnicowanych szerokościach elewacji frontowych — od 4,0 m (co jest szerokością minimalną w obszarze analizowanym) do 62,5 m (maksimum w obszarze analizowanym). Teren planowanej inwestycji położony jest pomiędzy zespołem zabudowy jednorodzinnej a zespołem zabudowy wielorodzinnej. W związku z powyższym ustalono, że szerokość elewacji frontowej można wyznaczyć w przedziale od szerokości minimalnej w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej do średniej w obszarze analizowanym z tolerancją + 20% (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Pismem złożonym w dniu 6 października 2021 r. pełnomocnik wnioskodawcy zwrócił się o zwiększenie wyznaczonej szerokości elewacji od ul. [...] do wartości maksymalnej, jaka jest możliwa dla działki inwestycji (nr [...]) tj. do 29,0 m. Analizując ponownie kwestię szerokości elewacji frontowej stwierdzono, że działka nr [...] (przewidziana pod zabudowę obiektami kubaturowymi) posiada szerokość 37 m, a zatem przy zachowaniu wymaganych przepisami techniczno-budowlanymi odległości po 4 m od granic działki, możliwe jest zrealizowanie na niej budynków o szerokości elewacji do 29 m. Wnioskowana szerokość 29,0 m mieści się w granicach szerokości występujących na działkach sąsiednich. Na badanym terenie występują bowiem budynki o znacznie większych szerokościach elewacji: - w zabudowie usługowej na działce nr [...] odnotowano szerokości elewacji wynoszące 62,5 m, 41 m, 37,5 m, 30,0 m, - w zabudowie wielorodzinnej na działkach nr [...], [...], [...] maksymalna szerokość elewacji frontowej tj. od ul. [...] wynosi 31 m, przy czym szerokości elewacji bocznych zawierają się w przedziale od 38 do 47 m. Wobec tego, organ stwierdził, że dopuszczenie dla planowanej inwestycji szerokości elewacji na wnioskowanym poziomie nie zaburzy ładu przestrzennego. W obszarze analizowanym występują budynki parterowe, parterowe z poddaszem użytkowym oraz dwu, trzy i pięciokondygnacyjne o wysokościach elewacji frontowych od 3,0 m do 16,0 m (średnio 8,9 m). Wysokość elewacji frontowych na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, w myśl § 7 ust. 3 rozporządzenia, parametr ten dla nowej zabudowy należałoby wyznaczyć na podstawie wysokości średniej tj. 8,9 m. We wniosku określono, że planuje się budynki posiadające od V do VI kondygnacji nadziemnych (VI kondygnacja niepełna, wycofana w głąb) o wysokości 16,5/19,5 m. W związku z tym, że wnioskowana wysokość jest większa od średniej, należało rozważyć możliwość zastosowania ust. 4, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy. Przeprowadzona analiza wykazała, że na badanym terenie występuje zabudowa o zróżnicowanych funkcjach i wysokościach, w tym: - niska zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w postaci budynków parterowych z poddaszami użytkowymi, o wysokościach elewacji frontowych (do okapu dachu) od 3,3 m do 5,7 m (średnio 4,4 m); - pięciokondygnacyjna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o wysokościach elewacji frontowych wynoszących 16,0 m; - zabudowa usługowa posiadająca od jednej do trzech kondygnacji o wysokościach elewacji frontowych od 3,0 m do 12,0 m. Biorąc jednak pod uwagę, że przedmiotem wniosku jest zabudowa mieszkaniowa, przewidziana do realizacji w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, organ stwierdził, że za wzorzec dla nowej zabudowy można przyjąć wysokość średnią w zabudowie mieszkaniowej (jedno i wielorodzinnej) eliminując zabudowę usługową na działce nr [...], należącą do Komendy Wojewódzkiej Policji, jako odrębną, wydzieloną z otaczającej przestrzeni jednostkę urbanistyczną, zlokalizowaną na obrzeżu obszaru analizowanego. W sprawie ustalono, że wysokość elewacji frontowej można wyznaczyć w przedziale od wysokości średniej w obszarze analizowanym do średniej w zabudowie mieszkaniowej (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Pismem złożonym w dniu 6 października 2021 r. pełnomocnik wnioskodawcy zwrócił się o wyznaczenie tej wysokości w oparciu o § 7 ust. 1 rozporządzenia jako 16,0 m, co miałoby stanowić przedłużenie krawędzi elewacji odpowiednio do istniejącej zabudowy wielorodzinnej. Organ I instancji słusznie jednak podniósł, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją opisaną w § 7 ust. 3 rozporządzenia - wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok: - w zabudowie wielorodzinnej (występującej na działkach nr [...], [...], [...] w obrębie [...] oraz nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...]) wysokości elewacji frontowych wynoszą 16,0 m; - na działkach nr [...]+[...], zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wysokości te wahają się od 3,3 m do 5,7 m. Tym samym przedmiotowy parametr powinno się wyznaczyć co do zasady na podstawie wysokości średniej. Pismem złożonym w dniu 21 kwietnia 2022 r. A.W. zwróciła się o zwiększenie wysokości elewacji frontowej (attyki) do 12,9 m, co odpowiada średniej wysokości kalenicy w obszarze analizowanym (po uwzględnieniu nowej zabudowy wielorodzinnej). Po przeanalizowaniu prośby wnioskodawcy ustalono, że wysokość elewacji frontowej należy wyznaczyć w przedziale od wysokości średniej w obszarze analizowanym do średniej w zabudowie mieszkaniowej tj. od 8,9 m do 11,3 m, przy czym można dopuścić zwiększenie tej wysokości do 13,0 m pod warunkiem wycofania podwyższonej części o wysokość jednej kondygnacji tj. o min. 3,0 m od obowiązującej linii zabudowy (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Zdaniem organu takie rozwiązanie nie zaburzy ładu przestrzennego ani nie spowoduje, że planowany budynek będzie dominował nad obiektami położonymi w najbliższym sąsiedztwie. Zdaniem Kolegium ustalone w sprawie wskaźniki na zasadzie odstępstwa od wartości średnich zostały merytorycznie powiązane z takimi funkcjami oraz cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym, które w pełni uzasadniały odstępstwo od średnich wartości. Następnie Kolegium wyjaśniło, że na załączonej do wniosku charakterystyce zabudowy i zagospodarowania terenu wnioskodawca określił planowaną ilość budynków. Jednakże charakterystyka ta nie podlega zatwierdzeniu na etapie ustalania warunków zabudowy. W wyniku ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów wnioskowana inwestycja może ostatecznie mieć innych kształt niż pierwotnie zakładano (np. może mieć mniejszą powierzchnię zabudowy w wyniku czego powstanie mniejsza ilość budynków). W związku z powyższym organ nie był zobowiązany do określania konkretnej ilości budynków wchodzących w skład planowanej inwestycji. Kolegium podkreśliło, że fakt utraty ważności zapewnień na etapie opracowywania analizy urbanistycznej nie może mieć wpływu na prawidłowość samej decyzji. Zapewnienia te (bądź ich brak) nie mają bowiem żadnego wpływu na ustalenia dotyczące pozostałych warunków zabudowy lub zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie nie może ujść uwadze, że promesy są z 2021 r. tj. z daty wystąpienia inwestora z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Trudno zatem mówić o ich nieaktualności. Co więcej, podstawą do uznania warunku z art. 61 u.p.z.p. za spełniony jest fakt zrealizowania inwestycji (stan surowy zamknięty, budynek legalnie wznoszony), co w oczywisty sposób daje możliwość określenia zarówno kontynuacji funkcji, parametrów czy linii zabudowy w stosunku do planowanego obiektu. Kolegium dodało, że wszystkie elementy projektowanych obiektów zostały wrysowane przez inwestora na mapie jedynie w sposób orientacyjny. Dopiero bowiem, po dokonaniu analizy zasad i warunków zagospodarowania określonego terenu, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy oraz przepisów rozporządzenia, możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, które będą podlegały dalszej konkretyzacji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Kwestie szczególnej lokalizacji przyszłej inwestycji konkretyzują się dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Skoro zatem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, nie wyznacza się konkretnego miejsca na działce, gdzie ma być wzniesiony planowany obiekt budowlany, trudno na tym etapie przesądzać kwestię oddziaływania. Ocena czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego należy, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie ustalenie czy z punktu widzenia obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, realizacja planowanej inwestycji jest możliwa na wskazanym we wniosku terenie. Skoro jest to decyzja stanowiąca jedynie o możliwości zagospodarowania terenu nie ma mocy ograniczania cudzych praw zarówno do nieruchomości, na której planuje się inwestycję czy nieruchomości sąsiednich. Ponadto, zgodnie z treścią art. 63 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M.M., reprezentowany przez r.pr. Ł.G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik postępowania poprzez: a) naruszenie art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się przez organ administracji do twierdzeń co do braków analizy urbanistycznej uważanych przez stronę za istotną dla sposobu załatwienia sprawy; b) naruszenie art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ obowiązku dokonania oceny sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania co doprowadziło do uznania sporządzonej analizy za wykonaną w sposób należyty i tym samym za mogącą stanowić podstawę wydanej decyzji administracyjnej; c) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 98 K.p.a. w zw. z art. 102 K.p.a. i nie uchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji stwierdzenia podejmowania przez ten organ czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w trakcie zawieszenia postępowania oraz przepisów prawa materialnego poprzez a) naruszenie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia i dopuszczenie warunków zabudowy dla części (fragmentu) działki ewid. o nr [...]; b) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione, a tym samym dowolne odstąpienie od ustalenia parametrów zabudowy objętych skarżoną decyzją w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym; c) naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego wadliwą wykładnię i przyjęcie, że zwrot "przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", jakim posługuje się wskazany przepis oznaczać może dowolną działkę znajdującą się w analizowanym obszarze, o jakim mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 stycznia 2022 r.).

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że Kolegium ograniczyło się w zasadzie wyłącznie do ogólnego odniesienia się do stawianych w odwołaniu strony zarzutów. W szczególności organ ten: a) nie zweryfikował i nie uzupełnił braku uzasadnienia przez Prezydenta Miasta Łodzi w zakresie wskazania motywów jakimi kierował się ten organ odstępując od uznania za wystarczające średnich wartości wskaźników wynikających z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Okoliczność ta miała istotne znaczenie albowiem we wszystkich elementach obejmujących: ustalenie linii zabudowy; wielkości powierzchni nowej zabudowy; szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu organ I instancji albo w ogóle nie uzasadnił takiego odstępstwa, poprzestając na stwierdzeniu iż przyjęto stanowisko inwestora albo lakonicznie stwierdzając, iż przyjęcie takiego, a nie innego parametru, mimo odbiegania jego wartości od wartości średniej "nadal zachowuje wymóg ładu przestrzenno-urbanistycznego analizowanego obszaru (tak m.in. str. 11 akapit 4; str. 12 akapit 1 in fine; str. 13 in fine uzasadnienia skarżonej decyzji); b) nie dostrzegł i nie usunął rozbieżności w treści samej analizy urbanistycznej, w której to treści: I) raz brano pod uwagę wskaźniki wynikające z zabudowy usługowej (tereny zaplecza technicznego Komendy Wojewódzkiej Policji) - jak to miało miejsce dla parametru szerokości elewacji frontowej (str. 6 Analizy), a w innych przypadkach odstąpiono od ich uwzględnienia - jak w przypadku wskaźnika powierzchni zabudowy (str. 8 Analizy), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (str. 10 Analizy); II) braku elementarnego uzasadnienia dla wszystkich dokonanych odstępstw od ustalonych wartości średnich; III) braku uzasadnienia odstąpienia od uwzględnienia dz. ewid. nr [...] przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy (str. 7 Analizy); IV) dowolne ustalenie szerokości średniej w obszarze analizowanym na 19 m (str. 9 Analizy) bez odniesienia tej wartości do stwierdzonych wymiarów budynków; c) nie zweryfikowano rozbieżności pomiędzy treścią decyzji a treścią analizy urbanistycznej i jej załącznika w postaci zestawienia funkcji i cech zabudowy obszarze analizowanym zgodnie z którymi: I) w treści decyzji (str. 8 decyzji) przyjęto, iż po przeprowadzonej w dniu 29 października 2021 r. wizji lokalnej i powstaniu nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zmianie uległy parametry w tabeli zestawczej w pozycjach: - średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym z 19 m na 18,8 m podczas gdy w tabeli zestawczej z dnia 6 maja 2022 r. widnieją dane pierwotne (str. 3 tabeli); - średniej wysokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym z 8,9 m na 8,6 m (str. 8 decyzji) - podczas gdy w tabeli zestawczej przyjęto wartość pierwotną (str. 3 tabeli); - średniej wysokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym w zabudowie mieszkaniowej (tj. łącznie w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej) z 11,8 m na 11 m (str. 8 decyzji) - podczas gdy w tabeli zestawczej przyjęto wartość zupełnie inną tj. 11,3 m (str. 3 tabeli), d) nie dostrzeżono rozbieżności pomiędzy ustaleniami warunków zabudowy decyzji z jej załącznikiem nr 2 tj. wnioskami analizy urbanistycznej a treścią uzasadnienia, zgodnie z którym to uzasadnieniem w wyniku przeprowadzonej wizji lokalnej z dnia 29 października 2021 r. zmianie uległy parametry średniej szerokości elewacji frontowej, średniej wysokości elewacji frontowej (odpowiednio w obszarze analizowanym oraz w zabudowie mieszkaniowej łącznie), e) nie dostrzeżono naruszenia przepisów postępowania wobec dalszego prowadzenia postępowania w sprawie, mimo wydanego w dniu 2 grudnia 2021 r. postanowienia o jego zawieszeniu na wniosek inwestora i przeprowadzenia spotkania (rozprawy) w dniu 6 kwietnia 2022 r. pomiędzy organem administracji a wnioskodawcą (inwestorem) celem dokonania określonych ustaleń w sprawie i modyfikacji wniosków analizy urbanistycznej (do której ostatecznie doszło) bez zawiadomienia pozostałych stron postępowania i bez umożliwienia im uczestniczenia w takim spotkaniu. Ponadto, skarżący przedstawił na etapie pierwszoinstancyjnym "Ekspertyzę ws. prawidłowości projektu decyzji o warunkach zabudowy". W szczególności wskazano w niej brak określenia racjonalnego uzasadnienia dla przyjętych nowych parametrów w oderwaniu od średnich arytmetycznych, a także nieuwzględnienie w sposób należyty faktu bezpośredniego sąsiedztwa ekstensywnej zabudowy jednorodzinnej znajdującej się znacznie bliżej (czterokrotnie bliżej) terenu objętego wnioskiem niż porównywalna pod względem rodzaju planowanej inwestycji zabudowa wielorodzinna. Zabudowa jednorodzinna znajduje się bowiem w odległości 12 m od działki nr [...] podlegającej zabudowie, zaś zabudowa wielorodzinna w odległości 44 m od tej działki (vide str.6 Analizy). Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że w okresie zawieszenia postępowania organ I instancji zorganizował spotkanie wyłącznie z wnioskodawcą. O fakcie przeprowadzenia posiedzenia (rozprawy administracyjnej) nie zawiadomił pozostałych uczestników postępowania, uniemożliwiając tym samym podmiotom czynny udział w sprawie. Postępowanie takie narusza także zasadę zaufania i lojalności organu administracji względem stron. Jak wynika z notatki urzędowej na spotkaniu tym w zasadzie doszło do uzgodnienia dopuszczenia kolejnej kondygnacji w planowanych zabudowaniach i sposobu uwzględnienia tego rozwiązania. Strona zauważyła także, że decyzja tak pierwszej, jak i drugiej instancji ustala warunki zabudowy dla części działki o nr ewid. [...] w obrębie [...], co nie jest rozwiązaniem prawnie dopuszczalnym. Przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji (czy też jej część). Na konieczność takiej wykładni przepisów pośrednio wskazuje § 3 ust. 2 rozporządzenia. Określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być, jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Objęcie fragmentu dz. [...] wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie ma, zdaniem strony, prawnego uzasadnienia poza wyłącznie sprzyjającym wnioskodawcy ustaleniom (przykładowo większy obszar analizowany wobec ustalenia dłuższego frontu "działki" przyległej do drogi publicznej). Przy tym działka o nr ewid. [...] została np. pominięta przy ustalaniu koniecznych współczynników - jak to uczyniono np. w ustaleniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, który ostatecznie ograniczono wyłącznie w stosunku do powierzchni działki nr [...]. Zatem w przypadku ustalania obszaru analizowanego parametry działki nr [...] (długość jej frontu) odgrywała faktyczne i prawne znaczenie, niemniej w przypadku ustalenia warunków zabudowy przedmiotowa działka (jej fragment) znaczenie takie utraciła i żadnej z określonych wskaźników skarżonej decyzji nie odnosi się do tego "terenu" (działki nr [...]), chociaż zgodnie z założeniami przyjętej analizy urbanistycznej działkę [...] oraz fragment działki [...] należy traktować jako całość zamierzenia budowlanego na całym terenie wskazanym we wniosku. Zdaniem strony objęcie działki nr [...] skarżonymi decyzjami było działaniem wadliwym i zbędnym, co miało wpływ na ustalenie paramentów przeprowadzonej analizy. Zdaniem Skarżącego, w sposób wadliwy został zatem ustalony obszar analizowany. Niezasadne uwzględnienie parametrów działki [...] przy wytyczaniu obszaru analizowanego w sposób nieuprawniony doprowadziło do zwiększania jego powierzchni, a tym samym spowodowało zafałszowanie przyjętych wyników. Następnie skarżący podkreślił, że generalną zasadą wynikającą z przepisów u.p.z.p. oraz Rozporządzenia jest ustalenie parametrów nowej zabudowy jako wartości średnich w obszarze analizowanym z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Ewentualne odstępstwa od powyższej zasady jako wyjątki, winny być każdorazowo szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. W skarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie przyjęto żadnego parametru na podstawie wskazanej wyżej zasady (wartości średnie) i żadne zastosowane odstępstwo od wartości średnich nie zostało przez organy uzasadnione. Tym samym za dowolne należy uznać: a) ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...], ustalenie szerokości elewacji frontowej każdego z budynków, ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Strona skarżąca zauważyła, że przepisy rozporządzenia (§ 5 ust. 2; § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4) dopuszczają odstępstwa od reguł ogólnych, przy czym z rozporządzenia tego expressis verbis wynika, że dopuszczalność ich zastosowania została uzależniona od wyników analizy urbanistycznej. Treść analizy w zakresie uzasadnienia odstępstwa powinna być przy tym na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie czy wartość wskaźnika odbiegająca od wartości ustalonej na zasadach ogólnych będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w analizowanym obszarze. Ustalenia poczynione zostały z odstępstwami od wymaganych średnich wskaźników ustalonych w analizie, a organy obu instancji nie wskazały przesłanek przyjętych odstępstw, a zatem zostały poczynione w sposób dowolny, co narusza obowiązujące w tym zakresie przepisy. Nadto, bałagan w ustaleniu wartości średnich nie pozwala zweryfikować jakie ostateczne dane stanowiły punkt wyjścia dla ostatecznych ustaleń. Inne dane przedstawia analiza urbanistyczne, inne dane zawarte są w zestawieniu tabelarycznym do tej analizy a ostatecznie inne wartości wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Zdaniem skarżącego wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia winna prowadzić do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia ma bowiem odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". W sytuacji kiedy, jak wynika to z analizy, w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej zabudowy istnieje spójna, przebiegająca równomiernie i nie uskokowo krawędź gzymsu budynków, wyklucza się możliwość zastosowania odstępstwa przewidzianego w ust. 4 § 7 rozporządzenia. Strona podniosła, że organ I i II instancji w uzasadnieniu swych decyzji, odnosząc się do zgłaszanych przez skarżącego w toku postępowania zarzutów dotyczących wyznaczenia obszaru analizowanego na podstawie materiałów geodezyjnych niezgodnych ze stanem faktycznym (uwzględnienie budynków nie oddanych do użytkowania), czy też przyjmując własne wartości warunków zabudowy odbiegające od wartości średnich analizowanego obszaru, w żaden sposób jasno nie wskazał jakie były powody takiego, a nie innego jego ustalenia. Ponadto w sprawie określono parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Strona dodała, że planowana inwestycja dotyczy terenu, dla którego przyjęte studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łódź przewiduje zabudowę niską, mieszkaniową jednorodzinną. Zarówno sama budowa jak i dalsze użytkowanie wielorodzinnych budynków mieszkaniowych będzie szczególnie uciążliwe dla osób zajmujących sąsiednią zabudowę mieszkalną jednorodzinną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii braku informowania o podejmowanych czynnościach przez organ Kolegium wyjaśniło, że strony postępowania były zawiadomione o wszczęciu postępowania, a organ poinformował, że zgodnie z art. 49a K.p.a., kolejne zawiadomienia stron o decyzji i innych czynnościach organu będą zamieszczane na stronie internetowej www.bip.uml.lodz.pl w zakładce Ogłoszenia i zawiadomienia - Zawiadomienia Wydziału Urbanistyki i Architektury - Zawiadomienia zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W piśmie z dnia 16 marca 2023 r. strona skarżąca kwestionując prawidłowość sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej podtrzymała zarzut wyznaczenia przez organ powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości elewacji z uchybieniem § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia tj. z pominięciem uzasadnienia, jak wymaga tego przepis, wyznaczenia parametrów w nawiązaniu do tego co wynika z analizy wyznaczonego obszaru analizowanego, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez określenie parametrów w sposób dowolny, w oderwaniu od cech istniejącej zabudowy, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w Łodzi z dnia 9 września 2022 r. nr SKO.4150.321.322.2022 SKO.4150.351.2022 SKO.4150.325-338.2022, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 22 czerwca 2022 r. nr DPRG-UA-VII.823.2022 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...] i na fragmencie działki nr [...] w obrębie [...] oraz na fragmencie działki drogowej nr [...] w obrębie [...]. Ww. inwestycja określana jest dalej także w skrócie jako "Inwestycja".

Dokonując w ramach zakreślonej wyżej kognicji kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 9 września 2022 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 22 czerwca 2022 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.p.z.p.".

Jak wynika z akt sprawy w dniu 18 sierpnia 2021 r. inwestor P. Sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika A.W., złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla Inwestycji. Wniosek został uzupełniony w dniu 2 września 2021 r. Ww. data złożenia wniosku ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia stanu prawnego, który ma w niniejszej sprawie zastosowanie. Należy mieć bowiem na uwadze, że stosownie do art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986), która weszła w życie dnia 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (czyli u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto zgodnie § 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399), które weszło w życie dnia 3 stycznia 2022 r. do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza, że w sprawie mają zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 3 stycznia 2022 r.

W tym miejscu należy zauważyć, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Obowiązek ten związany jest przede wszystkim z uregulowaniami zawartymi w Konstytucji RP, w szczególności zaś z art. 21, który wprowadza konstytucyjną zasadę ochronę własności. Prawo własności nie ma charakteru nieograniczonego, jednakże wszelkie ograniczenia w powyższym zakresie nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP gwarantuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z powyższego względu decyzja administracyjna może wprawdzie ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży przepis ustawy.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak jak w realiach niniejszej sprawy) określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru ograniczającego prawo własności, co wynika wprost z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Także w innych przepisach u.p.z.p. wskazuje się na konieczność respektowania konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz wypływających zeń, bardziej szczegółowych uprawnień. Jednym z nich jest gwarantowane w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawo każdego w granicach określonych ustawą do zagospodarowania własnego terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich. W tym miejscu należy też wskazać na art. 56 u.p.z.p., który stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powołany przepis stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; (6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze (a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, (b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, (c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Stosownie zaś do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy powinno zasadniczo poprzedzać dokonanie każdej zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego wydanie takiej decyzji musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p.

Ustalenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy dokonywać się winno według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), cytowanym dalej także w skrócie jako "Rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy". Zgodnie z § 1 cyt. wyżej rozporządzenia określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Stosownie do § 3 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Istotnym z punktu widzenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest zatem prawidłowe zakreślenie obszaru analizowanego, a następnie określenie parametrów i funkcji znajdującej się w jego obszarze zabudowy, które będą stanowiły punkt odniesienia dla oceny, czy planowana zabudowa może zostać zrealizowana w postulowanym kształcie. W ocenie Sądu obszar analizowany w niniejszej sprawie został wyznaczony prawidłowo na podstawie ww. przepisów Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, a organy uzasadniły stanowisko w związku z rozszerzeniem obszaru analizowanego w kierunku północnym. W powyższym zakresie z twierdzeniami skarżącego zgodzić się więc nie można.

Jak podniesiono wyżej wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Oceniając spełnienie powyższych warunków w pierwszej kolejności należy zauważyć, że nie został, zdaniem Sądu, spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a to z uwagi na utratę ważności promesy od gestora sieci elektrycznej. W tym zakresie nie można zgodzić ze stanowiskiem organów administracji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jednym z warunków, jakie muszą zostać spełnione, aby umożliwić wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest to, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W przedmiotowej sprawie już na dzień wydania decyzji przez organ I instancji ważność utraciło oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych utrata ważności zapewnień gestorów sieci technicznych na etapie opracowywania analizy urbanistycznej nie może mieć wpływu na prawidłowość samej decyzji, jeżeli na dzień jej wydawania organ będzie w posiadaniu aktualnych zapewnień gestorów sieci (por. Wyrok NSA z 6.12.2022 r., sygn. akt II OSK 3947/19; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W przedmiotowej sprawie organy – podkreślić należy ponownie – już na dzień wydawania decyzji przez organ I instancji podobnie jak na dzień wydawania decyzji przez organ II instancji nie dysponowały jednak aktualnym zapewnieniem PGE Dystrybucja S.A. co do możliwości zapewnienia dostaw energii elektrycznej do planowanej inwestycji, bowiem promesa ważna była przez 1 rok od wydania tj. do dnia 8 czerwca 2022 r. Tym samym doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

W dalszej kolejności należy zauważyć, że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, że Spółka dnia 18 sierpnia 2021 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Łodzi z wnioskiem o warunki zabudowy dla Inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...] i na fragmencie działki nr [...] w obrębie [...]. Mając na uwadze dzień złożenia wniosku i przepisy, które w niniejszej sprawie mają tym samym zastosowanie (co wskazano wyżej), zdaniem Sądu brak jest możliwości ustalania warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej (por. wyrok WSA w Łodzi z 6.10.2022 r., sygn. akt II SA/Łd 480/22). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie jest świadomy istnienia rozbieżnych poglądów w judykaturze co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej część działki ewidencyjnej. Jednakże w ocenie Sądu podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (na gruncie wskazanego wyżej stanu prawnego), jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Celem postępowania jest bowiem ocena, czy dana działka może zostać zabudowana w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestora (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 269/21). Wniosek o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. W przepisie tym jest mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.). Niemniej jednak powyższa regulacja nie oznacza, że ustalenie warunków zabudowy może dotyczyć terenu będącego częścią działki ewidencyjnej. W ocenie Sądu termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej.

Argumentem potwierdzającym powyższe rozumowanie jest także treść § 3 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy (wg stanu prawnego określonego wyżej), z którego wynika obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Również przepisy § 4-8 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy odnoszą się do pojęcia "działki". Mając na uwadze powyższe Sąd w składzie orzekającym niniejszej sprawie podziela pogląd, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana (por. wyroki NSA: z 24 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1837/14; z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 777/16; z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17; z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17; z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2758/16; z 14 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1135/17; z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2153/17; z 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2561/17; z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20; z 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 270/21; z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21). Tym samym zarzut skargi w powyższym zakresie jest więc w pełni zasadny.

Zdaniem Sądu nieprawidłowa jest treść decyzji organu I instancji w zakresie wyznaczenia wysokości głównej kalenicy/attyki, bowiem parametr ten został określony jedynie poprzez wskazanie jedynie maksymalnej jego wielkości (do 13,0 m) tj. nieprecyzyjnie, niejednoznacznie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy § 4 do § 8 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/10). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, że co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego lub minimalnego albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (por. także przykładowo wyroki WSA w Łodzi z 3.06.2016 r., sygn. akt II SA/Łd 1042/15; z 4.12.2013 r., sygn. akt II SA/Łd 699/13).

Powyższe określenie parametrów nowej zabudowy, jak już wspomniano, ocenić należy jako niejednoznaczne, nieprecyzyjne, a więc naruszające ww. przepisy Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Podkreślenia wymaga, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, poprzedzająca decyzję o pozwoleniu na budowę, nie może dawać możliwości późniejszej dowolności w dalszym procesie inwestycyjnym, prowadząc do zmiany wymaganych parametrów i w ostateczności do powstania budynku o parametrach technicznych odbiegających od tych, jakie funkcjonują na terenie obszaru analizowanego.

W ocenie Sądu poważne zastrzeżenia budzi prawidłowość przedłożonej analizy urbanistycznej. Zasadnicza wątpliwość Sądu sprowadza się do tego, że w przypadku ustalania szerokości elewacji frontowej w analizie uwzględniono zabudowę usługową (działka jednostki policji) o skrajnie zróżnicowanych szerokościach wynoszących od 4 m do 62,5 m, natomiast w przypadku ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, gdzie wysokość elewacji frontowej ww. zabudowy usługowej jest mniejsza od zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowę usługową w analizie pominięto, przyjmując za wzorzec wysokość średnią w zabudowie mieszkaniowej. Podobnie za wzorzec dla planowanej inwestycji przyjęto wskaźnik powierzchni zabudowy mieszkaniowej. Z tego rodzaju działaniem organu sporządzającego analizę urbanistyczną nie sposób się zgodzić, z to z tej przyczyny, że organy nie mogą w sposób wybiórczy, dowolny przyjmować do analizy poszczególnych parametrów danych, które w zależności od sytuacji organ arbitralnie wybiera. Na wskazane wyżej uchybienia zasadnie zwracał uwagę pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 16 marca 2023 r.

Jak wynika z akt sprawy inwestor w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego kilkakrotnie występował o zmianę parametrów warunków zabudowy, co skutkowało sporządzaniem przez organ kolejnych analiz urbanistycznych, co oczywiście nie stanowi podstawy do czynienia organowi zarzutów. Niemniej jednak budzi wątpliwości Sądu - pod kątem rzetelności sporządzenia analizy urbanistycznej - wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sytuacji, gdy urbanista w dwóch kolejnych analizach urbanistycznych twierdzi, że wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, zatem należy wyznaczyć ten parametr co do zasady na podstawie wysokości średniej, nadto brak jest podstaw urbanistycznych, podyktowanych względami ładu przestrzennego, do wyznaczenia wysokości elewacji frontowej zgodnie z wnioskiem, na poziomie maksymalnym w obszarze analizowanym. Natomiast w kolejnej analizie z 6 maja 2022 r. urbanista uznaje – po przeanalizowaniu prośby inwestora – że można tę wysokość zwiększyć, co pozostaje w wewnętrznej sprzeczności i nie zostało przez organy w żaden sposób uzasadnione. Tego rodzaju postępowanie organów administracji nie może spotkać się z akceptacją. Stanowi ono niechybnie naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.).

Co więcej, w analizie uwzględniono sąsiednie inwestycje, których proces realizacji nie został zakończony (dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Zdaniem Sądu rozważania dotyczące parametrów zabudowy w obszarze analizowanym winny się odnosić do zabudowy legalnie istniejącej, a więc takiej, która została wybudowana w oparciu o pozwolenie na budowę i oddana do użytkowania. Nie mogą stanowić wzorca dla planowanej nowej zabudowy budynki, które zostały wzniesione nielegalnie, bądź takie, co do których proces inwestycyjny jeszcze się nie zakończył (por. wyrok WSA w Szczecinie z 11.08.2022 r., sygn. akt II SA/Sz 53/22. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z załącznika fotograficznego na ww. działkach inwestycja nie została zakończona (wg. stanu na dzień sporządzenia analizy).

W tym miejscu należy podkreślić, że kwestią oczywistą jest, że zasadniczą przesłanką właściwego określenia przez organ administracji poszczególnych parametrów inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy jest prawidłowa analiza urbanistyczna, co do której – jak wykazano wyżej - istnieją uzasadnione zastrzeżenia. Z tego też względu organy ponownie rozpatrując sprawę zobowiązane będą do dołożenia należytej staranności w zakresie sporządzenia analizy urbanistycznej uwzględniającej także ww. uwagi Sądu. Na podstawie prawidłowo sporządzonej analizy organy będą też zobowiązane, o ile dojdą do przekonania o zasadności zastosowania ewentualnych odstępstw od zasad wynikających z przepisów Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy (np. na podstawie § 7 ust 4 ww. Rozporządzenia), do szczegółowego uzasadnienia zajętego stanowiska.

Jak wynika zaś z akt sprawy - stosownie do treści notatki sporządzonej przez kierownika oddziału urbanistyki (k. 246 akt administracyjnych) - w dniu 6 kwietnia 2022 r. odbyło się spotkanie z udziałem przedstawicieli wnioskodawcy, na którym poruszono problematykę związaną ze złożonym wnioskiem. Co istotne, z akt sprawy nie wynika, aby o tego rodzaju spotkaniu powiadomione były inne strony postępowania administracyjnego. Należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 102 K.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Nie budzi wątpliwości, że podejmowanie przez organ czynności w czasie zawieszenia postępowania jest wadliwe, aczkolwiek brak jest podstaw do uznania, aby wadliwość ta miała wpływ na ostateczny wynik rozstrzygnięcia sprawy przez organy. Niemniej jednak nie można nie zauważyć, że tego rodzaju postępowanie organu skutkuje tym, że postępowanie przestaje być transparentne. Takie działanie organu z pewnością, pomijając naruszenie ww. art. 102 K.p.a., podaje w wątpliwość zaufanie do organów administracji i stanowi o naruszeniu art. 8 § 1 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W powyższym zakresie również należy podzielić stanowisko skarżącego.

Rację ma też skarżący co do rozbieżności pomiędzy danymi w treści decyzji (s. 8 decyzji), gdzie przyjęto, iż po przeprowadzonej w dniu 29 października 2021 r. wizji lokalnej i powstaniu nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zmianie uległy parametry w tabeli zestawczej w pozycjach (1) średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym z 19 m na 18,8 m, podczas gdy w tabeli zestawczej z dnia 6 maja 2022 r. widnieją dane pierwotne (s. 3 tabeli); (2) średniej wysokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym z 8,9 m na 8,6 m (s. 8 decyzji), podczas gdy w tabeli zestawczej z dnia 6 maja 2022 r. przyjęto wartość pierwotną (s. 3 tabeli); (3) średniej wysokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym w zabudowie mieszkaniowej z 11,8 m 11 m (s. 8 decyzji), podczas gdy w tabeli zestawczej z dnia 6 maja 2022 r. przyjęto wartość zupełnie inną, a mianowicie 11,3 m (s. 3 tabeli). Ww. rozbieżności w ustaleniu średnich wartości nie pozwalają zweryfikować jakie ostateczne dane stanowiły punkt wyjścia dla ostatecznych ustaleń, inne bowiem dane przedstawia analiza urbanistyczna, a inne dane zawarte są w zestawieniu tabelarycznym do tej analizy, a ostatecznie inne wartości wskazano w uzasadnieniu decyzji I instancji. Ww. rozbieżności nie zostały dostrzeżone także przez organ II instancji. Tym samym przeprowadzenie przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji nie jest w pełni możliwe, a to z tej przyczyny, że brak jest pewności co do tego, jakie dane finalnie winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia organów administracji.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego odstępstwa od ustalania parametrów zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy na podstawie średnich wartości występujących w obszarze analizowanym, przyznać należy rację skarżącemu. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, czy wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ ma pewną swobodę, bowiem w przepisach Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy przewidziano możliwość odstępstwa od przyjętych w nim odpowiednio w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 zasad. Z przepisów Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być powinno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W tym kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają określone parametry inwestycji w ramach przewidzianego przez przepisy Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy odstępstwa, nie wykazując jednocześnie, że taki zabieg jest w realiach tej konkretnej sprawy usprawiedliwiony okolicznościami związanymi z zachowaniem ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 28.06.2022 r., sygn. akt II OSK 1179/22).

W kwestii możliwości korzystania z odstępstw w judykaturze zauważono, że przepisy Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy dopuszczają odstępstwa od reguł ogólnych, przy czym z rozporządzenia tego expressis verbis wynika, że dopuszczalność ich zastosowania została uzależniona od wyników analizy urbanistycznej. Treść analizy w zakresie uzasadnienia odstępstwa powinna być zatem na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie czy wartość wskaźnika odbiegająca od wartości ustalonej na zasadach ogólnych będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. Samo zaś stwierdzenie organu, że wynika to z analizy urbanistycznej nie je wystarczające. W ocenie Sądu takiego uzasadnienia dla wprowadzonych odstępstw w analizie i decyzji organu pierwszej instancji zabrakło. Powyższe uchybienia nie zostały też dostrzeżone przez organ II instancji. Dopuszczenie wyjątku powinno stanowić wynik analizy uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku urbanistycznego w całym obszarze analizowanym (por. wyr. WSA w Gliwicach z 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 803/21, wyr. NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1923/20; por. także wyroki NSA z: 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1515/17; z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 336/18 oraz z 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1330/18). Wymóg ten należy przy tym uznać za szczególnie istotny w niniejszej sprawie, w której przedmiotem inwestycji jest budynek wielomieszkaniowy, podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się zabudowa jednorodzinna (por. wyrok NSA z 28.06.2022 r., sygn. akt II OSK 1179/22). W podnoszonych w skardze twierdzeń, zgodzić należy się co do zasady ze skarżącym, że organy nie wywiązały się z obowiązku uzasadnienia w przekonywujący sposób przyjętych w sprawie odstępstw.

W tym miejscu zauważyć należy, że odnoszenie się przez Sąd na tym etapie szczegółowo do przyjętych odstępstw jest co do zasady przedwczesne, a to z tego powodu, że dopiero na podstawie prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej (o czym mowa była wyżej), będzie można dokonać oceny zasadności ewentualnych odstępstw.

W skardze wskazano także, że wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy winna prowadzić do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Co do zady należy zgodzić się w tym twierdzeniem i znajduje ono potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jako działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Pojęcie "działka sąsiednia" zawarte w powyższym przepisie ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" i oznacza bliskie sąsiedztwo (tak np. wyrok WSA w Opolu z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Op 391/19). Nie można jednak pominąć, że na gruncie § 7 ust. 4 cyt. wyżej Rozporządzenia dopuszczalne są odstępstwa w powyższym zakresie, organy zobowiązane są jednak do szczegółowego uzasadnienia przyjętych odstępstw, jak wskazano wyżej.

Należy ponadto wskazać, że do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne należy w szczególności obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz stworzenia im warunków do wypowiedzenia się, jeszcze przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu ww. obowiązków, ponieważ kognicja Sądu administracyjnego obejmuje wyłącznie kontrolę legalności decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe nie można pominąć faktu, że uczestnicy postępowania administracyjnego przedstawili organowi Ekspertyzę ws. prawidłowości projektu decyzji o warunkach zabudowy (s. 210 i n. akt administracyjnych), która wpłynęła do organu I instancji 23 listopada 2021 r. Nie przesądzając na etapie postępowania sądowego zasadności przedłożonej ekspertyzy, należy podkreślić, że obowiązkiem organów było szczegółowe odniesienie się do podniesionych w niej argumentów. O ile organ I instancji odniósł się do wskazanej w niej argumentacji, o tyle organ II instancji zaniechał tego obowiązku, czym naruszone został przepisy art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wskazać należy, że istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym (Wyrok NSA z 24.01.2018 r., sygn. akt II OSK 1419/17). Organ ten zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej.

Biorąc pod uwagę wszystkie poczynione wyżej rozważania w ramach przeprowadzonej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest w pełni uzasadniona, a mając na uwadze rodzaj, charakter oraz wielość różnego rodzaju uchybień popełnionych przez organy, uzasadnione jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, które organy ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią. W szczególności zaś organy zobowiązane będą do szczegółowego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia w zakresie ewentualnych odstępstw od zasad wynikających z przepisów Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy poprzez odniesienie się do ponownie sporządzonej analizy urbanistycznej.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., w tym zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składają się: 500 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi, 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego - wynagrodzenia reprezentującego skarżącego radcy prawnego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).

is