Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 611/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 74 ust. 3a
journal: Dz.U. 2022 poz 1029
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 11, art. 107 § 3, art. 138 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 13 lutego 2023 r. nr SKO.4170/83/2022 w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej M. B. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ II instancji", "Organ odwoławczy") z 13 lutego 2023 r. nr SKO.4170/83/2022 wydana w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.; dalej: "u.o.o.ś.").

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

Wnioskiem z 11 marca 2022 r. Zarząd Województwa [...] reprezentowany przez pełnomocnika zwrócił się do Burmistrza [...] (dalej: "Organ I instancji", "Burmistrz") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa nowego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] od m. [...] do m. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą, budowlami i urządzeniami budowlanymi". Do wniosku Inwestor dołączył m.in.: Kartę informacyjną o planowanym przedsięwzięciu.

W związku z ustaleniem, na podstawie przedłożonych dokumentów, że planowane zamierzenie inwestycyjne należy do kategorii przedsięwzięć określonych w § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839; dalej: "rozporządzenie"), Burmistrz wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Zarząd Zlewni w [...] o wyrażenie opinii odnośnie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby o określenie zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Po uzupełnieniu Karty informacyjnej przedsięwzięcia w niezbędnym zakresie została wydana opinia sanitarna w dniu [...] lipca 2022 r. oraz z dnia [...] września 2022 r., w których Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził, że nie istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pod określonymi warunkami.

Również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wydał opinię o braku konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko o ile zostaną spełnione warunki określone w wydanej opinii.

Jednocześnie wraz z uzupełnieniem KIP w dniu 21 lipca 2022 r., Inwestor poinformował o zmianie nazwy przedsięwzięcia tj. z: "Budowa nowego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] od m. [...] do m. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą, budowlami i urządzeniami budowlanymi" na: "Rozbudowa i budowa drogi wojewódzkiej nr [...] od m. [...] do m. [...] od km około 5+645,74 do km około 7+426,57 wraz z odcinkami nawiązania oraz rozbiórką, budową, przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej, budowli i urządzeń budowlanych".

Po tak przeprowadzonym postępowaniu, Burmistrz [...] decyzją z 9 listopada 2022 r. nr RGO.6220.1.1.2022 w pkt I stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia; w pkt II określił istotne warunki korzystania ze środowiska; w pkt III wskazał, że charakterystykę przedsięwzięcia określa załącznik nr 1 stanowiący integralną część decyzji; w pkt IV nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji M. B. i D. B. złożyli odwołanie wnosząc o wstrzymanie wykonania ww. decyzji.

Wydanej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 7, art. 7a, art. 77, art. 78 k.p.a., przez nierozpatrzenie w postępowaniu wszystkich dowodów;

2) art. 108 k.p.a., poprzez brak podstawy prawnej nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ prowadzący postępowanie nadał rygor bez podstawy prawnej oraz nie udokumentował żadnej z przesłanek upoważniającej do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności;

3) art. 8 k.p.a., poprzez brak zachowania bezstronności przez Organ prowadzący postępowanie, o czy świadczy jednoznacznie treść uzasadnienia decyzji, w którym organ prowadzący postępowanie wypowiada się w imieniu inwestora - strony postępowania;

4) § 56 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez brak zapewnienia szerokość pasa drogowego stanowiącego rezerwę na cele rozbudowy drogi;

5) brak rozpatrzenia wariantowości przebiegu drogi;

6) brak uwzględnienia opracowania dr inż. L. B. pod nazwą: "OCENA KONCEPCJI OBWODNICY [...] W CIĄGU DROGI WOJEWÓDZKIEJ [...]", będącej w posiadaniu Burmistrza i zleconego do wykonania przez ten organ;

7) zwiększenie zagrożenia powodziowego;

8) brak uwzględnienia w wydanej decyzji postępowania prowadzonego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie opracowania pod nazwą: "Określenie zagrożenia powodziowego w zlewni cieków: [...]";

9) brak uwzględnienia siedlisk żółwia błotnego, podlegającego pełnej ochronie, o czym Organ I instancji był informowany w piśmie z 10 września 2020 r. W [...] swoje siedliska ma m.in.: żółw błotny, bóbr, zaskroniec zwyczajny oraz wiele gatunków ryb. Żółw błotny to gatunek pod całkowitą ochroną, wpisany do Polskiej Czerwonej Księgi Zwierząt z kategorią zagrożenia EN;

10) § 323 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powstanie drogi spowoduje, że budynki na działkach nr [...] i [...] w K. oraz inne budynki nie będą spełniały wymaganych przepisów. Zostały one zaprojektowane i usytuowane zgodnie z przepisami § 323 ww. rozporządzenia;

W ocenie odwołujących się plany budowy ww. drogi nie mają nic wspólnego z interesem społecznym. Budowa drogi zwiększy zagrożenie powodziowe, spowoduje zwiększenie uciążliwości związanej z występowaniem hałasu, spowoduje nieodwracalne straty dla środowiska, a koszt jej budowy na niestabilnym terenie wzdłuż obrywającego się brzegu rzeki [...] będzie ogromny i nieakceptowany społecznie. Ponadto pomiędzy budynkami przy ul. [...], części ul. [...] a rzeką [...] na taką drogę nie ma miejsca. Budowa drogi przy [...] wzdłuż ul. [...] oznacza w dalszej perspektywie rozbudowę drogi przez [...] do czterech pasów.

Wobec powyższego odwołujący zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. brak miejsca na budowę drogi, w takim miejscu zgodnie z przepisami;

2. brak jakiegokolwiek interesu społecznego i akceptacji społecznej budowy drogi wojewódzkiej klasy GP lub G pomiędzy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz w sąsiedztwie zamieszkałych osiedli mieszkaniowych;

3. zwiększenie zagrożenia powodziowego dla budynków przy ul. [...] od strony ul. [...] w T., budynków w K. i B. przy [...], tj. przed mostem [...], budynków w K. przy moście od strony ul. [...] w T.;

4. zwiększenie zagrożenia powodziowego dla osiedla [...], dla nowopowstającego osiedla przy ul. [...] w T., tj. od strony południowej rzeki [...];

5. zwiększenie zagrożenia powodziowego dla budynków przy ul. [...] i ul. [...] w T.;

6. każdorazowe prowadzenie do podtopienia nieruchomości wzdłuż ul. [...] i [...] przy wystąpieniu nawet średnich opadów deszczu;

7. nieuzasadniona ekonomicznie ze względu na koszty wykonania w porównaniu z innymi koncepcjami (oprócz kosztów samej drogi dochodzą koszty wymiany gruntu na całej długości drogi, budowa trzech nowych mostów, dwóch w ciągu planowanej drogi oraz nowego w ciągu ul. [...], kilkudziesięciu przepustów, wykonanie ścian oporowych, wykonanie umocnień brzegów rzeki [...] na całej długości drogi, zabezpieczenia budynków i osuwisk przy tych budynkach w miejscach podcięcia skarp, przełożenia sieci infrastruktury technicznej, budowy nowych przepompowni ścieków, wykonania kanalizacji deszczowej ul. [...] oraz dla całego terenu stoku południowego położonego od strony północnej ul. [...], odszkodowań za wywłaszczenia, odszkodowań wynikających z pozwów zbiorowych mieszkańców);

8. od strony północnej rzeki [...], tj. od strony ul. [...] występuje wysoki poziom wód gruntowych, występują mokradła, sztuczne i gwałtowne obniżenie poziomu wód gruntowych doprowadzi od nierównomiernego osiadania budynków przy ul. [...], powstania rys i pęknięć budynków, a w konsekwencji w niektórych przypadkach do ich zniszczenia;

9. spowoduje zakorkowanie i zmniejszenie przepustowość skrzyżowania z drogą powiatową nr [...];

10. spowoduje odcięcie mieszkańców części ul. [...] i ul. [...] od bezpiecznego dostępu do centrum [...];

11. wykonanie kolejnego skrzyżowania planowanej drogi wojewódzkiej nr [...] z ul. [...], spowoduje powstanie kolejnej bariery i narazi na niebezpieczeństwo wypadków z udziałem dzieci podążających do szkół z ul. [...] oraz pozostałych mieszkańców tych ulic;

12. wykonanie planowanej drogi wojewódzkiej spowoduje powstanie kolejnej bariery i narazi na niebezpieczeństwo wypadków dzieci podążających do szkół z K. - ul. [...] w kierunku ul. [...] oraz pozostałych mieszkańców tych terenów;

13. pozbawi na dziesięciolecia mieszkańców przydrożnych domów gminy w K. położonych wzdłuż drogi od Szkoły Podstawowej do mostu [...], ich dzieci i wnuków szansy na wyprowadzenia ruchu samochodowego poza miejscowość, w związku z rezygnacją z budowy drogi wskazanej w studium uwarunkowań i zagospodarowania Gminy [...];

14. spowoduje wzrost wystąpienia wypadków drogowych, w związku ze stworzeniem warunków do nieprzestrzegania dozwolonej prędkości;

15. spowoduje nieodwracalne straty dla środowiska.

W wyniku rozpoznania odwołania M. i D. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie opisaną na wstępie decyzją z 13 lutego 2023 r. nr SKO.4170/83/2022 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z wniesionego w niniejszej sprawie odwołania wynika, że jego zarzuty sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości ustaleń zawartych w przedłożonej przez wnioskodawcę Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia oraz zmierzają do zakwestionowania samej zasadności i celowości lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Podnoszone w odwołaniu zagadnienia, takie jak: zasadność przedsięwzięcia, jego celowość, uzasadnienie ekonomiczne, szczegółowe warunki techniczne czy przewidywany wzrost zdarzeń drogowych, nie mieszczą się w zakresie okoliczności rozpatrywanych w niniejszym postępowaniu nie stanowiąc jego przedmiotu.

W ocenie Organu odwoławczego, Organ I instancji, w niniejszej sprawie nie stwierdzając konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zbadał wpływ tego przedsięwzięcia na środowisko i uznając - w oparciu o Kip oraz opinie stosownych specjalistycznych organów - że nie będzie ono znacząco oddziaływać na elementy przyrodnicze środowiska, rozstrzygnął w oparciu o art. 84 ust. 1 u.o.o.ś. W ocenie Organu II instancji ustawodawca, obligując organ rozpoznający sprawę do zasięgnięcia opinii innych, wyspecjalizowanych w danej dziedzinie organów i instytucji, zakłada, że z racji posiadania odpowiedniej wiedzy i doświadczenia, wspomogą one w sposób istotny proces decyzyjny organu.

Z uwagi na fakt, że odwołanie w istocie kwestionuje ustalenia Kip oraz zasadność i celowość lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, z którego wynika, że przedkładana przez inwestora Karta informacyjna przedsięwzięcia stanowi podlegający swobodnej ocenie dokument prywatny, jednakże jej szczegółowa i specjalistyczna treść oraz fakt, że stanowi ona punkt wyjścia do ustaleń faktycznych organów w zakresie cech i parametrów planowanego przedsięwzięcia, nadają jej szczególne znaczenie jako źródłu ustaleń faktycznych. Dokumentowi temu przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Wobec powyższego "podważenie ustaleń Kip mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie nowej analizy uwarunkowań środowiskowych (sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy karty informacyjnej przedsięwzięcia), z której wynikałyby wnioski pozostające w sprzeczności do tych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Weryfikacja wiarygodności i mocy dowodowej powyższego dokumentu wymaga zatem przeprowadzenia co najmniej porównywalnych pod względem fachowości i specjalistycznej analizy dowodów (np. dowodu z ekspertyzy specjalistycznej, która w sposób udokumentowany wykazywałaby m.in. wady lub błędne założenia lub ustalenia karty informacyjnej przedsięwzięcia). Jeżeli więc strony postępowania - niezależnie od weryfikacji i ocen organów orzekających w sprawie - zmierzają do podważenia wiarygodności lub mocy dowodowej karty informacyjnej w zakresie podstawowych informacji o planowanym przedsięwzięciu, to ich obowiązkiem jest zaoferowanie odpowiednich dowodów, które zmierzają do podważenia konkretnych i istotnych elementów treściowych karty informacyjnej, o których mowa w art. 62a ust. 1 u.o.o.ś.

Wobec powyższego w ocenie Kolegium nie można uznać za skuteczne zarzutów odwołujących się wobec ustaleń organów co do oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, dokonanych na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia, w sytuacji gdy strona ta nie zaoferowała żadnych konkretnych dowodów wskazujących na wadliwość tychże ustaleń i treści karty informacyjnej przedsięwzięcia".

Organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołujący nie przedstawili żadnej opinii (ekspertyzy) specjalistycznej, która podważałaby ustalenia Organu I instancji oraz organów opiniujących, dokonane m.in. na podstawie Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia. W tym zakresie nie są wystarczające twierdzenia, związane z wątpliwościami co do informacji zawartych w karcie albo z koniecznością dodatkowej weryfikacji tych informacji. Zarzuty podniesione w odwołaniu sprowadzają się w istocie do egzemplifikacji mających wystąpić. Jednocześnie potencjalnym szkodliwym zjawiskom, z punktu widzenia ochrony środowiska, zapobiegać mają właśnie istotne warunki korzystania ze środowiska określone w decyzji Organu I instancji, których, odwołanie nie kwestionuje.

Kolegium raz jeszcze podkreśliło, że zaskarżona decyzja została wydana po zasięgnięciu wymaganych opinii organów wyspecjalizowanych w zakresie zagadnień istotnych z punktu widzenia przedmiotu postępowania, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...]. Organy te niezgodnie stwierdziły brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, które to stanowisko podtrzymały po zapoznaniu się z uwagami stron złożonymi w trakcie postępowania.

Od powyższej decyzji M. B. (dalej: "Skarżąca") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; o przeprowadzenie dowodu z "Oceny koncepcji obwodnicy [...] w ciągu drogi wojewódzkiej [...] sporządzonej przez dr. inż. L. B. na zlecenie Miasta i Gminy [...] celem faktu przyjętych przez Inwestora błędnych metodyk obliczeń oraz faktu, że obliczenia te stanowiły podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego Organu I instancji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik Skarżącej zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji obarczonej licznymi wadami procesowymi, tj. decyzji, w której organ nie orzekł o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, podczas gdy z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia oraz jego usytuowanie wymaga takiego obowiązku, co narusza dyspozycję art. 63 ust. 1 u.o.o.ś.;

2. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 140 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skutkujący poczynieniem nieprawidłowych ustaleń w kwestii udowodnienia znaczących dla sprawy okoliczności, w tym na skutek rozstrzygania sprzeczności i wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy w sposób niekorzystny dla Skarżącej, a w konsekwencji skutkujący błędnym i niepełnym uzasadnieniem faktycznym decyzji poprzez:

- brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia faktycznego poziomu hałasu i błędnym przyjęciu wyników pomiarów akustycznych, przeprowadzonych na przełomie roku 2020/2021 oraz faktycznego zasięgu wód zalewowych, podczas gdy Skarżąca wskazała na niezgodności z obowiązującą referencyjną metodyką pomiarów, o czym stanowi zalegająca w aktach sprawy Ocena koncepcji obwodnicy [...] ciągu drogi wojewódzkiej [...] sporządzona przez biegłego z zakresu budownictwa drogowego dr inż. L. B.;

- oparcie ustaleń faktycznych uzasadnienia na błędnie przeprowadzonych badaniach, bez jednoznacznego wyjaśnienia, dlaczego organ przyznał im moc dowodową;

3. art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 62a ust. 1 u.o.o.ś. poprzez:

- brak podjęcia przez Organ wszelkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zwłaszcza w świetle powstałych wątpliwości co do prawidłowości i metodyk badań przyjętych za podstawę orzekania, w tym nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sadowego z zakresu akustyki, hydrologii, ewentualnie innej specjalności celem usunięcia tych wątpliwości, w tym na okoliczność ustalenia faktycznego poziomu emisji oraz faktycznego zasięgu wód zalewowych, czego skutkiem było dokonanie nieprawidłowych ustaleń i oceny stanu faktycznego sprawy, w wyniku czego, ustalenie przez organ okoliczności istotnej w sprawie odbyło się wyłącznie na podstawie dowodu jakim jest Karta Informacyjna Przedsięwzięcia, który w sposób oczywisty i jednoznaczny pochodzi włącznie od Inwestora;

- będącą skutkiem powyższych naruszeń dowolność Organu w ocenie materiału dowodowego;

4. art. 63 ust. 1 u.o.o.ś. poprzez interpretację tegoż w sposób niekorzystny dla Skarżącej i uznanie, że pozytywne opinie organów współdziałających zwalniają inwestora z obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w treści weryfikowanej jurysdykcyjnie decyzji administracyjnej.

Postanowieniem z 18 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 611/23 tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz.1634; dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Po zbadaniu sprawy w opisanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że nie budzi wątpliwość interes prawny w zaskarżeniu decyzji.

Zgodnie z art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej:

Stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się:

1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu;

2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Skarżąca jest właścicielką działki nr ewid. [...], która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i na której Skarżąca uzyskała decyzje o ustaleniu warunków zabudowy.

Przechodząc do meritum Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 k.p.a. w sposób uzasadniający jej uchylenie. Organ II instancji rozpoznając odwołanie od decyzji Burmistrza [...] w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa i budowa drogi wojewódzkiej nr [...]od miejscowości [...] do miejscowości [...] od km 5+645,74 do km około 7+426,57 wraz z odcinkami nawiązania oraz rozbiórką, przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej budowli i urządzeń, nie odniósł się do postawionych w odwołaniu zarzutów, a analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nie dała Sądowi pewności, że nie odniesienie się do tych zarzutów nie mogło mieć wpływu na wynik postępowania.

Tytułem wstępu wskazać należy, że zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego.

W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone".

Wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, organ odwoławczy powinien ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji oraz wszystkich zarzutów odwołania. Immanentną cechą decyzji jest jej uzasadnienie, musi ono odnosić się do zarzutów oraz całości sprawy objętej decyzją organu I instancji. Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkuje się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji oraz do zarzutów odwołania, to narusza nie tylko przepis art. 107 § 3 k.p.a. określający wymagania dotyczące prawidłowego uzasadnienia decyzji, ale również art. 11 k.p.a., który wymaga od organu wyjaśnienia stronom zasadności.

Kolegium nie wywiązało się z tych obowiązków. Stwierdzając prawidłowość wydanej w sprawie decyzji organu I instancji nie odniosło się do wszystkich szczegółowo wymienionych w części historycznej zarzutów.

Nie czyni zadość temu obowiązkowi stwierdzenie, że zarzuty sprowadzają się w zasadzie do podważenia informacji zawartych w Kip oraz zasadności i celowości lokalizacji przedsięwzięcia, których w tym postępowaniu nie można zweryfikować.

O ile należy zgodzić się ze stanowiskiem, że zawarte w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia parametry zamierzenia są wiążące zarówno dla organu administracji, jak i dla inwestora, to jednak nie są niepodważalne. Wydaje się, że z tym stanowiskiem zgadza się również Organ II instancji twierdząc, że jedynie sporządzenie dowodu przez odpowiedni podmiot mogłoby te informacje skutecznie podważyć, a więc dopuszcza taką możliwość. Jednak za tym prawidłowym stanowiskiem nie poszły odpowiednie wnioski.

Karta informacyjna przedsięwzięcia ma charakter, jak sama nazwa wskazuje informacyjny. Jest dokumentem prywatnym, ale ze względu, jak podkreśla się w orzecznictwie, na specjalistyczny charakter tych informacji, stanowi podstawę ustaleń w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach. Dane w niej zawarte mogą podlegać uzupełnieniu w toku postępowania, na co wskazuje z resztą przebieg niniejszego postępowania, w którym to Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] kilkukrotnie zwracał się do inwestora o uzupełnienie Karty informacyjnej przedsięwzięcia i następnie w oparciu o tak uzupełnioną Kartę informacyjną sporządzane były stanowiska Organów opiniujących, w tym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz Inspektora Sanitarnego. Ponadto, w toku postępowania, inwestor udzielał również odpowiedzi i wyjaśnień na składane zastrzeżenia mieszańców: G. G., A. Z.

Oznacza to, że informacje zawarte w Kacie informacyjnej przedsięwzięcia podlegały uzupełnieniu w trakcie postępowania. Uzasadnia to wniosek, że skoro informacje mogą podlegać uzupełnieniu, to tym bardziej, w sytuacji przeciwstawienia im opinii biegłego specjalisty, powinny podlegać konfrontacji i wyjaśnieniu ewentualnych rozbieżności. Tymczasem Skarżąca zarzuca Organowi II instancji m.in. brak uwzględnienia opracowania dr. inż. L. B. pn.: "Ocena koncepcji obwodnicy [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]" wskazując przy tym, że dokument ten powstał w toku postępowania na zlecenia Miasta i Gminy [...]. Podnosi przy tym, że dokument, ten który dyskwalifikuje metodykę stosowanych przez inwestora obliczeń w zakresie pomiaru ruchu drogowego, a także przeprowadzonej analizy hydrologicznej. W aktach administracyjnych sprawy brak jest powyższego dokumentu i milczy na jego temat Organ odwoławczy, przed którym zostały postawione zarzuty odnośnie nie uwzględnienia dokumentu. Dokument ten został dołączony do wniesionej do tutejszego Sądu skargi.

Zdaniem Sądu Kolegium powinno było odnieść się do tego zarzutu, poprzez ustalenie jakiego postępowania dotyczyła opinia, (wynika z niej, że została wykonana na zalecenie Gminy i Miasta [...] w grudniu 2020 r.) ocenić jej wpływ na wynik postępowania, i w zależności od wyników zwrócić się do organów opiniujących o odniesienie się do niej w kontekście stawianych zarzutów, bądź też do Organu I instancji o przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w tym zakresie.

Podobne uwagi należy poczynić do zarzutu nie uwzględnienia w wydanej decyzji postępowania prowadzonego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie i wykonanego opracowania pn.: "określenia zagrożenia powodziowego w zlewni cieków, [...]". Również co do tego zarzutu brak jest jakiegokolwiek odniesienia Organu II instancji.

Organ II instancji zignorował również zarzut dotyczący nieuwzględnienia siedlisk żółwia błotnego, podlegającego ochronie. Karta informacyjna w zakresie informacji dotyczących Fauny nie wskazuje na występowanie w obszarze inwestycji żółwia błotnego, niemniej jednak również ta kwestia powinna razem pozostałymi zostać wyjaśniona.

Nie przesądzając o wyniku postępowania zasadności podniesionych zarzutów Sąd stwierdza, że nie odniesienie się przez Kolegium do wszystkich zarzutów odwołania skutkowało brakiem wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Stanowisko to wydaje się tym bardziej uzasadnione jeśli wziąć pod uwagę, że skutkiem wydania przez Organ II instancji było nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Powinno to prowadzić do wyczerpującego przeprowadzenia postępowania, w którym zostaną wyjaśnione wszystkie wątpliwości i powstanie uzasadnione przekonanie o kompletności zebranego materiału dowodowego. Zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu w sprawie o środowiskowych uwarunkowaniach toczącego się z udziałem społeczeństwa.

Pozostałe stawiane w odwołaniu zarzuty są bezzasadne.

Słusznie Kolegium wskazało, że nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie polegającym na niezapewnieniu wymaganej szerokości pasa drogi, jak również § 323 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż z wydaniem decyzji środowiskowej nie wiąże się bezpośrednio powstanie inwestycji, a w związku z tym zgłaszane na tym etapie zarzuty dotyczące powstania inwestycji są bezzasadne.

Nieuzasadniony w ocenie Sądu jest również zarzut, któremu Kolegium nie poświeciło uwagi, braku wariantowości przebiegu drogi.

Zgodnie z art. 62a ustawy środowiskowej wskazanie wariantów przedsięwzięcia w karcie informacyjnej nie należy do obligatoryjnych jej elementów. Obowiązek ten został nałożony fakultatywnie. Nie mniej jednak analiza znajdującej się w aktach sprawy Karty informacyjnej przedsięwzięcia wskazuje na to, że inwestor przedstawił wariant preferowany i alternatywny, zatem stawiany w tym zakresie zarzut Sąd ocenia za całkowicie bezzasadny.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję celem ponownego rozpoznania przez Organ II instancji i odniesienia się do postawionych w odwołaniu, a nierozpoznanych zarzutów. Sąd zwraca przy tym uwagę, że postawione w odwołaniu zarzuty zostały rozwinięte we wniesionej do tutejszego Sądu skardze w związku z czym w celu odparcia ewentualnych dalszych zarzutów uzasadnione byłoby uwzględnienie również tych zarzutów, co niewątpliwie przyspieszy postępowanie.

Rozstrzygnięcie Sądu znajduje uzasadnienie w treści art. 145 § 1pkt 1 lit c p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w prawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ).