Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1968/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu F. H. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 10 listopada 2023 r. nr SKO.415.191.2598.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1968/23

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 10 listopada 2023 r. nr SKO.415.191.2598.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., dalej: k.p.a.), a także art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez F. Sp. z o.o. w [...], uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z 18 września 2023 r., nr GPRiOS.6730.15.2023 odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy [...] decyzją z 18 września 2023 r., nr GPRiOS.6730.15.2023 odmówił ustalenia warunków zabudowy na wniosek F. Sp. z o.o. w [...] dla planowanej inwestycji obejmującej budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 4 MW, [...], realizowanej w granicach działek o nr ewid. [...], obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zauważył, że z dosłownego brzmienia ustawy o odnawialnych źródłach energii należałoby wyprowadzić wniosek, że instalacja fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii, zatem spełnia warunek określony wart. 61 ust. 3 u.p.z.p., to zaś oznaczałoby, że na gruncie powołanych przepisów realizacja takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie ma potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa tj. warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ I instancji wskazał jednak, że podany wyżej art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w akcie prawnym jedynie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 lecz także z pozostałymi przepisami powyższej ustawy, w szczególności z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.. Dodatkowo organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał na konieczność zastosowania wykładni systemowej co powoduje, że stosowanie przepisów art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów tej ustawy normujących kwestię lokalizacji mikro instalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, zwłaszcza art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3 a u.p.z.p. Organ przyjął więc, że treść powyższych przepisów świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Oznacza to, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie wyklucza to zdaniem organu możliwości ubiegania się o decyzje o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy.

Przyjmując powyższą interpretację przepisów organ I instancji przeprowadził w sprawie analizę urbanistyczną celem zbadania, czy planowana inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i na jej podstawie doszedł do przekonania, że warunek określony w powyższym przepisie nie został spełniony. W związku z powyższym organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odwołanie od wyżej wymienionej decyzji wniosła F. Sp. z o.o. w [...] zaskarżając decyzję w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 k.p.a. poprzez nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes strony, w szczególności poprzez pominięcie faktu, że dla działek sąsiednich, w identycznym stanie prawnym i faktycznym (urbanistycznym) zostały dla innego podmiotu pozytywnie ustalone warunki zabudowy (dz. nr ewid. [...]) dla takiej samej inwestycji - budowy elektrowni fotowoltaicznej;

- art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, w szczególności poprzez pominięcie faktu, że dla działek sąsiednich, w identycznym stanie prawnym i faktycznym (urbanistycznym) zostały dla innego podmiotu pozytywnie ustalone warunki zabudowy (dz. nr ewid. [...]) dla takiej samej inwestycji - budowy elektrowni fotowoltaicznej.

Spółka zarzuciła również naruszenie prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 63 ust. 3 u.p.z.p., prowadzącą do przyjęcia, że instalacja "farmy fotowoltaicznej" nie jest instalacją odnawialnego źródła energii oraz w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu poprzez uznanie, że nie znajduje on zastosowania,

- błędną wykładnię art. 2 pkt. 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii skutkującą przyjęciem, że instalacja elektrowni fotowoltaicznej wskazana we wniosku nie jest instalacją odnawialnego źródła energii,

- niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 5a u.p.z.p poprzez przeprowadzenie zbędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.

- niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p. polegające na stosowaniu tych przepisów w sytuacji, w której ich zastosowanie jest wyłączone w stosunku do instalacji odnawialnego źródła energii na podstawie art. 63 ust. 3 u.p.z.p.,

- niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p które dotyczą wymagań stawianych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego; nie mają one zastosowania do warunków zabudowy; bbrak jest podstaw, aby art. 61 ust. 3 u.p.z.p. interpretować przy uwzględnieniu art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o parametrach wskazanych we wniosku.

Po rozpoznaniu odwołania opisaną na wstępie decyzją SKO w Krośnie uchyliło w całości decyzję Organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy a sprawę w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. przekazało do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy ustawy o planowaniu w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 28 kwietnia 2023 r., tak więc sprawa ta podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu w brzmieniu sprzed nowelizacji, a więc w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r.

Następnie Kolegium stwierdziło, powołując się na aktualną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej w oparciu niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie była uzasadniona, co oznacza konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Doszło bowiem do naruszenia wyżej wymienionego przepisu w związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Powyższy przepis wskazuje, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.

Kolegium przyjęło stanowisko zgodnie z którym, lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji oraz dostępu do drogi publicznej.

W rezultacie zdaniem Kolegium organ I instancji naruszył art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej wymaga spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. W rozpatrywanym przypadku brak spełnienia powyższego warunku nie był wymagany i nie mógł doprowadzić do wydania decyzji odmownej zwłaszcza w sytuacji, gdy organ I instancji przyznał w uzasadnieniu decyzji, że pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. Powyższe naruszenie doprowadziło również do uchybienia zasadom i obowiązkom wynikającym z przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., tj. zasadzie podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie słuszny interes obywateli oraz zasadzie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Kolegium wskazało, że wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie nie został starannie wypełniony, ponieważ nie wszystkie pozycje zostały uzupełnione. Przykładowo nie wskazano powierzchni terenu inwestycji w metrach kwadratowych (pkt 7.2.1.), pominięto w całości parametry dotyczące terenu inwestycji (pkt 7.6.) mylnie zaznaczając pozycję "nie dotyczy". Dodatkowo załącznik C obejmujący dane dotyczące obiektu budowlanego nie będącego budynkiem, który na wezwanie organu I instancji został uzupełniony przy piśmie z dnia 16 czerwca 2023 r. również nie został prawidłowo wypełniony. Zauważyć bowiem należy, że formularz wniosku zawiera załączniki B i C dotyczące odpowiednio dane dotyczące budynku (B) oraz obiektu budowlanego niebędącego budynkiem (C). W załącznikach tych należy więc wymienić poszczególne elementy planowanego zamierzenia inwestycyjnego, budynki w załącznikach B, a obiekty niebędące budynkiem w załącznikach C, wskazując w nich poszczególne parametry danego obiektu oraz liczbę obiektów o takich samych parametrach (pkt B.9 i C.5). Przykładowo w ocenie Kolegium załącznik C powinien zostać wypełniony dla 1 modułu fotowoltaicznego ze wskazaniem ilości tego rodzaju elementów planowanych do realizacji. Również właściwy załącznik należy wypełnić dla planowanych stacji transformatorowych w zależności od tego, czy mają one być budynkami czy też obiektami budowlanymi niebędącymi budynkami. Tymczasem w złożonym wniosku wypełniono jedynie załącznik C, ogólnie dla farmy fotowoltaicznej o mocy do 5 MW, co dodatkowo nie odpowiada pkt 7.1. wniosku gdzie podano, że elektrownia ma mieć moc do 4 MW. Powyższe rozbieżności zdaniem SKO powinny zostać skorygowane poprzez złożenie przez inwestora kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku, bez wskazanych wyżej uchybień i wewnętrznych sprzeczności.

Kolegium stwierdziło więc, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie zakres postępowania dowodowego niezbędnego do przeprowadzenia w celu wydania odpowiadającej prawu decyzji jest na tyle znaczny, że nie mieści się w pojęciu uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a.

F. H. wniósł sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 10 listopada 2023r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie od SKO w Krośnie zwrotu kosztów postępowania sądowego w kwocie 100 zł.

Zdaniem Skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w związku z:

z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i z błędnym zastosowaniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w jej brzmieniu obowiązującym do września 2023r., ponieważ organ odwoławczy myli się twierdząc, że dla ustalenia warunków zabudowy omawianej inwestycji nie obowiązuje zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa",

art. 7 k.p.a., gdyż SKO błędnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy, uznając niesłusznie iż cała omawiana inwestycja zalicza się do "odnawialnego źródła energii" (OZE) - co miało istotny wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skarżący stanął na stanowisku, że w omawianej sprawie powinna mieć zastosowanie obszernie przedstawiona na końcu strony piątej uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO w Krośnie i licznie prezentowana przez sądy administracyjne linia orzecznicza iż wymagania ładu przestrzennego, w szczególności obowiązujący dla inwestycji "[...] " przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wyłączają odstępstwo od zasady "dobrego sąsiedztwa". Tak więc stanowisko SKO w Krośnie, iż warunki zabudowy dla tej farmy nie muszą spełniać wymogów wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. jest dalece niesłuszne, także w związku z art. 15 ust. 3 pkt. 3a tej ustawy. Powyższe w ocenie Skarżącego skutkowało błędnym zastosowaniem przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący na potwierdzenie zasadności swej argumentacji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2020r., II OSK 370E/19. Skarżący stwierdził, że ww. orzeczenie winno mieć zastosowanie także w tej sprawie z uwagi na prognozowaną znaczącą zmianę aktualnego stanu zagospodarowania terenu w miejscowości Pielgrzymka przez planowaną [...] o znacznej mocy (aż do 4 MW) i dużej powierzchni jaką zajmie ona w obszarze o dotychczas wyłącznie rolniczym wykorzystaniu.

Istnieją również uzasadnione wątpliwości, czy przewidziany w warunkach zabudowy budynek jest elementem OZE lub też infrastruktury technicznej, związanej z tym źródłem. Zdaniem Skarżącego budynek ten, nie powiązany technologicznie z OZE i towarzyszącą temu OZE infrastrukturą - powinien, bez wątpienia, spełniać zasadę "dobrego sąsiedztwa", wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., czego nie dostrzegło SKO. Skarżący zwrócił uwagę, że ważnym elementem omawianej inwestycji OZE jest transformator. Jego budowa, podobnie jak i realizacja przesyłowych linii energetycznych, wymaga, w związku z art. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity - Dz. U. z 2023r., poz. 344, ze zm.) oraz z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego też lokalizacja transformatora nie powinna być procedowana poprzez ustalenie warunków zabudowy, gdyż te nie dotyczą inwestycji celu publicznego. Wobec powyższego, zakładając nawet prawidłowość stanowiska SKO co do konieczności zastosowania przez organ I instancji odstępstwa wskazanego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., to i tak nie powinna zapaść decyzja typu kasacyjnego (z zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a.), lecz decyzja uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] w jej części, dotyczącej elektrowni fotowoltaicznej wraz z przekazaniem sprawy w części OZE do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz uchylająca jednocześnie l-instancyjne warunki zabudowy w pozostałej części, dotyczącej transformatora i umarzająca dalsze postępowanie administracyjne, w zakresie tego urządzenia, będącego inwestycją celu publicznego (art. 138 § pkt. 2 k.p.a.).

W odpowiedzi na sprzeciw SKO w Krośnie wniosło o jego oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem wskazać, jakie niewyjaśnione przez organ I instancji okoliczności, mają istotne znaczenie w sprawie i z jakich względów powinny one zostać wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także uzasadnić dlaczego dostrzeżonych na tym etapie braków, niejasności lub wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie tzw. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy lub przez ewentualnie zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji).

Zasadniczo, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r. sygn. I OSK 740/19 i przywołane tam orzecznictwo, jak też wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r. sygn. II OSK 392/19 - dostępne w CBOSA).

W kontrolowanej przez Sąd decyzji kasatoryjnej SKO w Krośnie stwierdziło, że Organ I instancji naruszył art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej wymaga spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa.

Sąd stwierdza, że w świetle najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Kolegium, wyrażone w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-6. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (zasada dobrego sąsiedztwa). Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Wskazać należy, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r.) przepis ten uzyskał wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524). W przepisie tym dodano zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii".

Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

W art. 2 pkt 22 u.o.z.e. za odnawialne źródło energii uznano odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2023 r., II OSK 2619/22 (LEX nr 3501828), brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie budzi żadnych wątpliwości, ponieważ w przypadku instalacji odnawialnego źródła energii przepis wprost odsyła do definicji zawartej w odrębnej ustawie. Skoro zatem ustawodawca nakazał w procesie wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy dotyczącej instalacji oze stosowanie definicji legalnej zawartej w odrębnej ustawie, to brak jest możliwości dokonywania takiej wykładni przepisu, która prowadziłaby do modyfikacji definicji legalnej i byłaby w istocie jej kwestionowaniem. Z gramatycznego punktu widzenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości. Przepis jest jasny i jednoznacznie wskazuje, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się m.in. do instalacji oze w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powoływanego przez Organ I instancji art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika jedynie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma żadnego znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18). Powyższe prowadzi zaś do konkluzji, że brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji, ani nie powoduje, że w stosunku do takich inwestycji należy badać spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzny charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną, ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Studium nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ma moc wiążącą dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p.). Decyzje administracyjne nie mogą być wydawane w oparciu o akty prawa wewnętrznego. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyroki NSA: z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21; z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2249/22; z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2130/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, jak słusznie zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21, dokonywania rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Co prawda oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego, stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym.

Sąd przyznaje również rację Kolegium, że z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję Wójta Gminy a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

Prawidłowo Kolegium zwróciło uwagę, że wniosek Inwestora nie został uzupełniony w jego istotnej części, wskazanej szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec tego należy w pierwszej kolejności wezwać Inwestora do przedłożenia kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku. Zakres przeprowadzonego przez Organ I instancji postępowania zdeterminowany był przyjętą wykładnią art. 61 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z tego powodu Organ I instancji nie przeprowadzał uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Wobec istotnych braków co do treści wniosku, jak również wobec braku przeprowadzenia wymaganych uzgodnień stwierdzić należało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uprawniało Kolegium do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Z tych przyczyn Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.