Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 584/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1 pkt 2, art. 88 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 89 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 916
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu J. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 29 maja 2023 r., znak: SKO.41/3049/SD/2023, w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z 29 maja 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania J. M., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Dęblin z 30 marca 2023 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Na skutek zawiadomienia, złożonego przez M. i J. K. (właścicieli działek) organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie usunięcia drzew na działkach o nr ew. [...], obręb D.

W toku postępowania (na podstawie wizji terenowej) ustalono, że na ww. działkach znajdują się karpy (w ilości 13) po usuniętych drzewach nieustalonych gatunków. Stan karp nie pozwalał na ustalenie czasu wycinki drzew. Dokonano pomiarów średnic karp po usuniętych drzewach. Uzyskano informację od właściciela sieci energetycznej przebiegającej przez działki (spółki P. S.A.), że dokonywano niezbędnych zabiegów w obrębie drzew i krzewów znajdujących się w sąsiedztwie przebiegającej napowietrznej linii energetycznej. Wykonanie tych czynności było związane z likwidacją zagrożeń spowodowanych zbliżaniem się gałęzi drzew do nieizolowanych przewodów sieci elektroenergetycznej. Zabiegów eksploatacyjnych dokonał J. M., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Urządzanie i Utrzymanie Terenów Zieleni J. M., działając na zlecenie właściciela sieci.

Decyzją z 29 lipca 2022 r. Burmistrz umorzył postępowanie w sprawie usunięcia drzew z nieruchomości stanowiących ww. działki, z uwagi na to, że wykonanie zabiegów skutkujących usunięciem drzew stanowiło wyraz realizacji obowiązków przedsiębiorcy energetycznego. Ponadto, w ocenie organu brak jest dostatecznych dowodów do stwierdzenia, kiedy dokonano wycinki drzew, ustalenia sprawcy wycinki, dokładnej ilości oraz określenia gatunków usuniętych drzew.

W wyniku odwołania wniesionego przez J. K., decyzją z 8 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, uchyliło decyzję Burmistrza z 29 lipca 2022 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że regulacje z zakresu prawa energetycznego nie stanowią, wbrew stanowisku właściciela sieci i organu I instancji, podstawy prawnej wyłączającej obowiązek stosowania przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (aktualnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 1336; dalej jako: u.o.p.), w tym w zakresie zezwolenia na usunięcie drzew. Nie zgromadzono przy tym żadnych dowodów, które wskazywałyby na okoliczności w postaci stanu wyższej konieczności, który uzasadniałby natychmiastowe usunięcie drzew i tym samym wykluczałby uprzednie uzyskanie zezwolenia na takie działanie. Kolegium podkreśliło, że nawet w przypadku awarii, okoliczność ta może być podstawą odstąpienia od wymierzenia kary (art. 89 ust. 7 u.o.p.), jednak nie wyłącza obowiązku uzyskania zezwolenia.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ I instancji uzyskał umowę zlecenia pomiędzy przedsiębiorcą energetycznym i wykonawcą prac skutkujących usunięciem drzew, przeprowadzono również ponowne oględziny nieruchomości. Wykonawca prac złożył na piśmie wyjaśnienia wskazując na działanie w ramach umowy zlecenia zawartej z właścicielem sieci elektroenergetycznej.

Na podstawie powyższych ustaleń, wskazaną na wstępie decyzją z 30 marca 2023 r., na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p., Burmistrz wymierzył J. M. administracyjną karę pieniężną w wysokości 4.340,72 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 2 sztuk drzew gatunku klon jesionolistny o obwodzie pni po 90,432 cm z nieruchomości oznaczonych jako ww. działki. Z uwagi na fakt, że wymiary obwodów pni pozostałych drzew, wyliczone z uwzględnieniem art. 89 ust. 4 u.o.p., nie przekraczały określonych w przepisach wartości, na podstawie art. 88 ust. 10 u.o.p. organ odstąpił od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie ww. drzew.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. M., zarzucając błędne ustalenia faktyczne oraz naruszenie szeregu przepisów ustawy o ochronie przyrody. Zarzuty dotyczyły w szczególności nieuwzględnienia faktu, że czynności eksploatacyjne skutkujące usunięciem drzew związane były z likwidacją zagrożeń powodowanych zbliżaniem się gałęzi drzew do nieizolowanych przewodów sieci elektroenergetycznej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 29 maja 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, uchyliło decyzję Burmistrza z 30 marca 2023 r.

i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do niebudzącego wątpliwości ustalenia odpowiedzialności administracyjnej skarżącego i tym samym zastosowania sankcji wynikającej z przepisów ustawy o ochronie przyrody. Nie ulega wątpliwości, że w celu zapobiegania uszkodzeniom sieci elektrycznej i przerwom w dostawie prądu możliwe jest podejmowanie działań planowych, ale i doraźnych w odniesieniu do drzew, które zagrożenia dla bezpieczeństwa przesyłu mogą generować. W związku z tym koniecznym może okazać się wejście na teren, aby usunąć awarię, na co jego właściciel może nie wyrazić zgody. Istota problemu sprowadza się wówczas do oceny, czy wejście na teren nieruchomości, gdzie np. drzewa uszkadzają sieć elektryczną

i usunięcie, bądź zniszczenie takich drzew w celu naprawy uszkodzonej sieci, jest działaniem w stanie wyższej konieczności, o jakim mowa w art. 89 ust. 7 u.o.p. Ocena organu I instancji, że usunięcie drzew nie nastąpiło w stanie wyższej konieczności, budzi wątpliwości. Zdaniem Kolegium ustalenie tych okoliczności wymaga zasięgnięcia opinii specjalistycznej, z której powinno wynikać jakie zagrożenia stwarzały drzewa dla linii energetycznej lub, że taki zagrożeń nie było. Wymierzenie kary byłoby dopuszczalne tylko w wypadku jednoznacznego ustalenia, że usunięcie lub zniszczenie określonego drzewa, nie było konieczne dla usunięcia zagrożenia dla sieci energetycznej i zapewnienia ciągłości świadczenia usług w zakresie dostawy energii elektrycznej, co jednak budzi uzasadnione wątpliwości.

Od decyzji Kolegium sprzeciw do sądu administracyjnego wniósł J. K., podnosząc zarzuty naruszenia:

(1) art. 7 i art 77 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. oraz § 2 ust. 1, ust 2 pkt 4 lit. a-d oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów, poprzez wadliwe ustalenie, że organ I instancji nie dokonał ustaleń merytorycznych, z których wynikałoby w sposób niebudzący wątpliwości, że w sprawie nie wystąpiły nadzwyczajne okoliczności wykluczające zastosowanie sankcji administracyjnej, co miało istotny wpływ na wynik postępowania;

(2) art. 85 ust. 4 pkt 1, ust. 5 oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., poprzez błędne uznanie, że na J. M. nie należało nałożyć administracyjnej kary pieniężnej za usuwanie drzew bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy dokonał on ich wycinki,

(3) art. 7, art. 8, art. 80, art. 81, art. 84 § 1, art. 86, art. 89 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 art. 84 ust. 1 i ust. 2 art. 83 ust. 6 pkt 4 u.o.p., polegające na niedopełnieniu ustawowego obowiązku ustalenia prawdziwego stanu faktycznego

i wydaniu decyzji o dolegliwości w oparciu o pewny stan faktyczny.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 17 lipca 2023 r., odnosząc się do stanowiska Kolegium wyrażonego w odpowiedzi na sprzeciw, skarżący podtrzymał swoje argumenty podniesione w sprzeciwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zebrany materiał dowodowy pozwala na uznanie za bezsporne, że doszło do usunięcia drzew na działkach będących współwłasnością skarżącego, bez jego zgody. Dotychczasowe ustalenia prowadzą do wniosku, że usunięcia drzew dokonał J. M., w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, działając na zlecenie właściciela sieci elektroenergetycznej. Bezspornym jest, że właściciel sieci nie uzyskał zezwolenia na usunięcie drzew. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy w istocie tego, czy właściciel sieci i działający na jego zlecenie wykonawca prac miał obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, czy też – jak twierdzi właściciel sieci i wykonawca prac – w okolicznościach sprawy takie zezwolenie nie było wymagane.

Z argumentacji Kolegium wynika, że o konieczności uchylenia decyzji Burmistrza i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, przesądziły braki w ustaleniach organu I instancji dotyczących tego, czy podmiot który usunął drzewa nie działał w okolicznościach, które mogą wykluczyć jego odpowiedzialność administracyjną, w szczególności czy nie było to działanie w stanie wyższej konieczności, o którym mowa w art. 89 ust. 7 u.o.p.

W ocenie Sądu argumenty Kolegium nie są zasadne, a dodatkowo – Kolegium nie dostrzegło innych istotnych wad decyzji organu I instancji, które powinny skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia organu I instancji.

Po pierwsze, ani podmiot zlecający (spółka P.), ani bezpośredni wykonawca, który dokonał wycinki (skarżący) nie podawali żadnych argumentów wskazujących na istnienie stanu wyższej konieczności. Owszem, podmioty te powołują się na zagrożenie, ale wynikające nie z konieczności usunięcia awarii, ale z konieczności usunięcia drzew z pasa eksploatacyjnego linii elektroenergetycznej. Dokumentacja wskazuje, że był to zabieg planowy, związany z utrzymaniem linii, czego dowodzi w szczególności protokół odbioru robót z 30 kwietnia 2022 r., zrealizowanych w ramach wykonania umowy między P. a skarżącym z 31 maja 2021 r. (k. 101 akt adm. organu I inst.). Ani w twierdzeniach stron, ani w materiale dowodowym nie ma niczego, co dawałoby podstawę do stwierdzenia, że usunięcie drzew nastąpiło w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności w rozumieniu art. 89 ust. 7 u.o.p.

W bogatym i ugruntowanym orzecznictwie sądowym na tle powołanego przepisu, podkreśla się, że stan wyższej konieczności to zaistnienie nagłej, niespodziewanej, niedającej się przewidzieć sytuacji, w której zniszczenie drzew jest jedyną możliwością usunięcia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego zdrowiu i życiu czy też mieniu. Powinien być to stan nagły i stwarzający na tyle poważne zagrożenie dla dóbr prawnych o wyższej wartości niż drzewa lub krzewy (np. życie lub zdrowie ludzkie), że nie można oczekiwać na przybycie uprawnionych służb lub na uzyskanie odpowiedniego zezwolenia właściwego organu (por. przykładowo: wyroki NSA z 8 października 2019 r., II OSK 2752/17 i z 24 stycznia 2020 r., II OSK 4004/19). W przypadku linii elektroenergetycznych stan wyższej konieczności występuje w szczególności wtedy, gdy usunięcie lub zniszczenie określonego drzewa, jest konieczne dla usunięcia zaistniałej awarii, czyli dla zapewnienia ciągłości świadczenia usług w zakresie dostawy energii elektrycznej (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada 2021 r. II SA/Kr 889/21).

Z uwagi na charakter tego pojęcia, jako przesłanki egzoneracyjnej, zwalniającej z sankcji administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, a zatem wprowadzającej wyjątek od reguły, konieczna jest ścisła jego interpretacja. W ocenie Sądu nie sposób jako działania w tym wyjątkowym stanie kwalifikować standardowych zabiegów, związanych z utrzymaniem linii elektroenergetycznej. Oczywistym jest, że utrzymanie linii i zapewnienie prawidłowego jej działania może wymagać również usunięcia drzew rosnących pod tą linią. Należy jednak jednoznacznie odróżniać dwie różne sytuacje: standardowe zabiegi związane z utrzymaniem linii oraz działanie w stanie wyższej konieczności. Rozwiązaniem stosowanym w standardowej sytuacji jest uzyskanie przez właściciela sieci elektroenergetycznej zezwolenia na usunięcie drzewa, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 2 u.o.p. (chyba, że zachodzą wyjątki, w których uzyskanie zezwolenia nie jest konieczne, na mocy art. 83f ust. 1 u.o.p.). Wypada przy tym zauważyć, że już ta regulacja jest wyjątkowa i stwarza pewien "przywilej" na rzecz właściciela sieci, który może uzyskać zezwolenie na usunięcie drzewa, niezależnie od, a nawet wbrew woli właściciela nieruchomości. Nadzwyczajne rozwiązanie, polegające na zwolnieniu od kary pieniężnej za usunięcie (lub zniszczenie drzewa – np. wskutek istotnego przycięcia korony) bez uprzedniego uzyskania zezwolenia musi być zatem pozostawione dla przypadków nadzwyczajnych – kiedy oczekiwanie na zezwolenie zagrażałoby innym dobrom prawnie chronionym, w szczególności trwałości dostaw energii elektrycznej. Takie zagrożenie występuje w sytuacji awarii, której jak najszybsze usunięcie wymaga działania natychmiastowego, bez oczekiwania na zezwolenie administracyjne na usunięcie drzewa.

W pełni trafne jest przy tym stanowisko Kolegium, konsekwentnie wyrażane w obydwu decyzjach wydanych w rozpoznawanej sprawie, że regulacje szeroko rozumianego prawa energetycznego nie stanowią regulacji szczególnej, wyłączającej zastosowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody, w tym w zakresie obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa.

Jak już wskazano wyżej – nic w twierdzeniach stron, ani w materiale dowodowym nie uprawnia to postawienie tezy, że do usunięcia drzew w rozpoznawanej sprawie doszło do takich okolicznościach.

Trzeba mieć przy tym na uwadze, że zastosowanie przesłanki egzoneracyjnej wymaga aktywności dowodowej strony, która na tą przesłankę się powołuje. Jeżeli w zebranym materiale dowodowym takich podstaw nie ma, to strona (zwłaszcza biorąc pod uwagę, że sama wnosi odwołanie) powinna wskazać fakty i dowody, które pozwoliłyby na stwierdzenie stanu wyższej konieczności. Ani skarżący, jako bezpośredni sprawca usunięcia drzew, działający na zlecenie właściciela sieci, ani właściciel sieci zlecający wykonanie usługi, żadnego takiego dowodu nie wskazali, a podnoszone przez nich argumenty odnoszą się do zabiegu planowego, mającego na celu prawidłowe utrzymanie linii energetycznej, w żadnym razie nie wskazują na jakąkolwiek awarie, której skutku trzeba byłoby usunąć poprzez usunięcie drzew.

Podnoszona przez wykonawcę prac konieczność "likwidacji zagrożeń powodowanych zbliżeniem się gałęzi drzew do nieizolowanych przewodów sieci elektroenergetycznej" (pismo z 14 lutego 2023 r., k. 130 i n.; odwołanie od decyzji Burmistrza z 30 marca 2023 r., k. 150-151 akt adm. I inst.) absolutnie nie spełnia przesłanki działania w stanie wyższej konieczności. Po pierwsze – konieczność usunięcia gałęzi, które zbliżają się do nieizolowanych przewodów sieci elektroenergetycznej wskazuje na konieczność dokonania niezbędnych zabiegów pielęgnacyjnych, skutkujących usunięciem części gałęzi w koronie drzewa, a nie do usunięcia całego drzewa. Po drugie – stan wyższej konieczności wymaga zagrożenia nagłego, nieprzewidzianego, któremu należy natychmiast przeciwdziałać. Taka sytuacja ma miejsca w przypadku awarii, której skutki trzeba niezwłocznie usunąć. Tym bardziej, przesłanek działania w stanie wyższej konieczności nie spełnia podnoszona przez właściciela sieci, a także przez wykonawcę prac kwestia konieczności usunięcia drzew z pasa eksploatacyjnego linii elektroenergetycznej. Nie jest to stan nagły

i nieprzewidziany. Takie działanie mieści się w zakresie bieżącego utrzymania pasa technologicznego linii, ma charakter standardowy, a nie nadzwyczajny. W takiej sytuacji należy po prostu uzyskać niezbędne zezwolenie na usunięcie drzewa.

Należy przy tym zauważyć, że trafne są argumenty Kolegium, podnoszone w uzasadnieniach obydwu decyzji wydanych w sprawie przez ten organ, że żaden przepis Prawa energetycznego nie uprawnia właściciela sieci energetycznej do usunięcia drzew z pominięciem przepisów ustawy o ochronie przyrody. Jak już była o tym mowa, ustawodawca uwzględnił szczególną sytuacją właściciela sieci właśnie w treści ustawy o ochronie przyrody, dając gestorowi możliwość złożenia wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew (art. 83 ust. 1 pkt 2 u.o.p.). Właściciel sieci może dokonać usunięcia drzewa bez zezwolenia, z przyczyn związanych z eksploatacją sieci tylko w przypadku określonym w ustawie o ochronie przyrody, czyli w stanie wyższej konieczności, a stan ten może być spowodowany koniecznością usunięcia nagłej awarii. W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenia, aby taki stan miał miejsce, co wyklucza skorzystanie z wyjątku od konieczności uzyskania zezwolenia. Z oczywistych względów źródła uprawnienia właściciela sieci do usunięcia drzew z pominięciem przepisów ustawy o ochronie przyrody nie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, ze zm.), w szczególności art. 124, art. 124b czy art. 126. Na podstawie tych przepisów może zostać wydana decyzja administracyjna zezwalająca na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości określonych ciągów, przewodów i urządzeń, zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości przez właściciela w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ww. obiektów, czy nawet czasowego zajęcia nieruchomości, w każdym przypadku bez zgody właściciela (stanowiąc tym samym ograniczenie własności). Wykonanie tych czynności wymaga jednak uprzedniego uzyskania decyzji starosty, przepisy te nie są źródłem samoistnego (działającego ex lege) uprawnienia właściciela sieci przesyłowej do wkraczania na cudzą nieruchomość. Ponadto, legalność tych robót obejmuje również uzyskanie stosownych pozwoleń lub zezwoleń, jeśli takowe są wymagane przepisami odrębnymi (np. ustawy o ochronie przyrody). Innymi słowy, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, umożliwiają właścicielowi sieci (lub podmiotowi wykonującemu prace na jego zlecenie) wejście na teren cudzej nieruchomości, nawet bez zgody właściciela, w celu usunięcia drzew, na które to działania właściciel sieci uzyskał stosowne zezwolenie (wyłączając przypadki, których usunięcie jest możliwe bez uzyskania zezwolenia), pod warunkiem uzyskania decyzji starosty wydanej na podstawie któregoś z powołanych przepisów. Taka sytuacja bezspornie nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

W świetle powyższych wywodów, wbrew argumentacji Kolegium, zebrany materiał dowodowy nie dawał żadnej podstawy do twierdzenia, że usunięcie drzew mogło nastąpić w okolicznościach stanu wyższej konieczności w rozumieniu art. 89 ust. 7 u.o.p.

Jeśli mimo to Kolegium miało jeszcze jakieś wątpliwości w tym zakresie, samo mogło je usunąć, wzywając wykonawcę (skarżącego) oraz zlecającego (spółkę P.) do złożenia jednoznacznych wyjaśnień na piśmie. Takie uzupełnienie materiału dowodowego mieściło się w pełni w zakresie art. 136 k.p.a. Tym samym błędem było stosowanie formuły decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy bez trudu materiał dowodowy mógł zostać uzupełniony w toku postępowania odwoławczego (jakkolwiek w ocenie Sądu dotychczasowy materiał był wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie).

Wobec powyższego, nie jest trafne stanowisko Kolegium, jakoby ustalenie, czy usunięcie drzew nastąpiło w okolicznościach wskazujących na stan wyższej konieczności administracyjnej, wymagało zasięgnięcia opinii specjalistycznej. Stanowisko Kolegium mogłoby być uzasadnione w sytuacji, gdyby właściciel sieci lub podmiot działający na jego zlecenie podnosi argumenty wskazujące na konieczność usunięcia bezpośredniego, nagłego zagrożenia dla sieci zapewnienia ciągłości świadczenia usług w zakresie dostawy energii elektrycznej. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że argumentacja właściciela sieci i wykonawcy prac na nic takiego nie wskazuje. Z wyjaśnień tych podmiotów wynika, że usunięcie drzew było wynikiem standardowych zabiegów zmierzających do utrzymania właściwego stanu sieci.

Po drugie, jeszcze istotniejsze i przesądzające o konieczności uchylenia decyzji Kolegium, jest niedostrzeżenie przez organ odwoławczy kluczowej wady decyzji organu I instancji. Burmistrz nałożył karę pieniężną na bezpośredniego sprawcę, tj. na wykonawcę prac skutkujących usunięciem drzew, jednak tego – podmiotowego – aspektu rozstrzygnięcia nie uzasadnił, choć jest on kluczowy w sprawie.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że w świetle art. 88 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.p. administracyjna kara pieniężna za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia nakładana jest na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. W ugruntowanym już orzecznictwie podkreśla się, że odpowiedzialność administracyjna wynikająca z przytoczonych regulacji ma charakter stricte zobiektywizowany, niezależny od winy. Nieistotne jest również, czy posiadacz nieruchomości dokonał wycięcia drzew osobiście, czy też zlecił wykonanie tych czynności innemu podmiotowi. Jeżeli drzewa zostały usunięte przez wykonawcę umowy zawartej z posiadaczem nieruchomości, nie można zasadniczo uznać, że nastąpiło usunięcie drzew przez osoby trzecie bez wiedzy i zgody posiadacza. Posiadacz nieruchomości odpowiada za działania i zaniechania osób, którym zlecił wykonanie wycinki jak za działania własne. Odrębnym zagadnieniem jest ewentualne istnienie w takim przypadku roszczeń regresowych właściciela działki do pracowników lub podwykonawców, ale jest to sprawa cywilna i sąd administracyjny nie jest powołany do formułowania ocen w tej kwestii. Jedynie wykazanie, że wycinka drzew odbyła się poza jakąkolwiek kontrolą i wiedzą właściciela nieruchomości lub urządzeń, może być rozważane jako okoliczność egzoneracyjna, wyłączająca odpowiedzialność posiadacza nieruchomości (por. przykładowo: wyroki NSA z 11 marca 2009 r., II OSK 329/08; z 15 lutego 2011 r., II OSK 299/10; z 29 maja 2012 r. II OSK 448/11; z 26 lutego 2019 r., II OSK 907/17; wyrok WSA w Białymstoku z 11 października 2018 r., II SA/Bk 412/18; wyrok WSA w Poznaniu z 6 marca 2019 r., IV SA/Po 1160/18; wyrok WSA w Warszawie z 4 lipca 2017 r., IV SA/Wa 1078/17; wyrok WSA w Lublinie z 13 maja 2020 r., II SA/Lu 202/20).

Określona w art. 88 ust. 2 u.o.p. kolejność podmiotów, na które nakładana jest kara administracyjna, nie jest przypadkowa, jest wyrazem określonego wyboru ustawodawcy, logicznie powiązanego z przepisami dotyczącymi podmiotów uprawnionych do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa. Odpowiedzialność za usunięcie drzew bez zezwolenia ciąży w pierwszej kolejności na podmiotach, które mają prawo ubiegać się o uzyskanie zezwolenia, tj. na posiadaczu nieruchomości lub właścicielu sieci. Biorąc pod uwagę treść art. 88 ust. 2 u.o.p. oraz wyżej przedstawione stanowisko orzecznictwa, należy jednoznacznie stwierdzić, że odpowiedzialność innego (niż posiadacz nieruchomości lub właściciel sieci) podmiotu wchodzi w grę tylko wówczas, gdy działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Biorąc pod uwagę specyfikę sytuacji, wynikającą z faktu, że o zezwolenie może i powinien ubiegać się właściciel sieci przesyłowej, art. 88 ust. 2 u.o.p. należy interpretować w ten sposób, że to właściciel sieci ponosi odpowiedzialność administracyjną za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia, niezależnie od tego, czy usunięcia dokonał bezpośrednio (tzn. jego pracownicy), czy też podmiot działający na jego zlecenie. Odpowiedzialność podmiotu działającego na zlecenie właściciela sieci mogłaby być rozważana wyłącznie w przypadku, gdyby do usunięcia drzew doszło całkowicie poza zakresem zlecenia.

Organ I instancji wymierzył karę pieniężną skarżącemu, jako bezpośredniemu sprawcy usunięcia drzew, jednakże rozstrzygnięcia tego w ogóle nie uzasadnił poprzez odniesienie do treści art. 88 ust. 2 u.o.p. i wskazanej tam kolejności podmiotów ponoszących odpowiedzialność.

Na s. 3 uzasadnienia decyzji Burmistrza znajduje się fragment opisujący treść umowy pomiędzy właścicielem sieci i wykonawcą prac. Powoływane przez organ zapisy umowy, obligujące wykonawcę m.in. do uzyskania "niezbędnych zgód, decyzji

i zezwoleń" nie mają żadnego znaczenia w sprawie dotyczącej wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew. Wykonawca prac nie może uzyskać niezbędnego zezwolenia na usunięcie drzewa, bowiem wniosek w tym przedmiocie może złożyć właściciel urządzeń przesyłowych (art. 83 ust. 1 pkt 2 u.o.p.), a nie podmiot, który usuwa drzewa na jego zlecenie. Wykonanie obowiązku wynikającego z powyższego zapisu umownego sprowadzałoby się zatem do wskazania przez wykonawcę prac, że właściciel sieci musi złożyć stosowny wniosek. Wykonawca mógłby być również pełnomocnikiem właściciela sieci w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew. Kwestia tego, czy umowa została prawidłowo wykonana może być przedmiotem sporu przed sądem cywilnym, dla sprawy o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej jest całkowicie irrelewantna.

Wskazanie podmiotu, któremu wymierzono karę, kłóci się ponadto z zastosowaną przez organ podstawą prawną wymierzenia kary. Burmistrz w podstawie prawnej decyzji wskazał art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p., co oznacza, że kara została wymierzona za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, a nie na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., tj. za usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości. Przy takiej (prawidłowej zdaniem Sądu) podstawie prawnej wymierzenia kary, podmiotem zobowiązanym jest właściciel sieci, gdyż tylko ten podmiot może uzyskać zezwolenie na usunięcie drzewa. Obarczenie sankcją bezpośredniego wykonawcy prac wymagałoby ustalenia (jak wskazano wyżej), że działał całkowicie poza zakresem zlecenia udzielonego przez właściciela sieci i wymagałoby zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia na art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. – byłaby to bowiem kara wymierzana za usunięcie drzewa bez zgody posiadacza nieruchomości. Nie można wymierzyć administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. bezpośredniemu wykonawcy prac na zlecenie właściciela sieci, gdyż wykonawca nie jest w ogóle w stanie uzyskać zezwolenia na usunięcie drzewa, co wynika z art. 83 ust. 1 u.o.p.

W przypadku, kiedy materiał dowodowy wskazywał bezspornie, że skarżący jako bezpośredni sprawca usunięcia drzew działał na zlecenie właściciela sieci, co więcej właściciel sieci zaakceptował wykonanie prac (wspomniany wyżej protokół odbioru z 30 kwietnia 2022 r.), trudno zrozumieć powody, dla których organ I instancji wymierzył karę pieniężną wykonawcy prac, a nie właścicielowi sieci, zgodnie z treścią art. 88 ust. 2 u.o.p. Organ ani nie poczynił ustaleń w tym przedmiocie, ani nie wyraził swego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji brak jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. Kolegium skupiło się wyłącznie na kwestii przesłanki egzoneracyjnej z art. 89 ust. 7 u.o.p., nie analizując decyzji organu I instancji pod kątem prawidłowości wskazania podmiotu, któremu wymierzono karę pieniężną. Niedostrzeżenie tej kwestii, nie zauważenie błędu organu I instancji, który w ogóle nie wyjaśnił przyczyn wymierzenia kary pieniężnej bezpośredniemu wykonawcy prac, a nie właścicielowi sieci, jest istotnym uchybieniem Kolegium, poważniejszym nawet niż pierwsza ze wspomnianych kwestii. Kwestia podmiotowa ma w sprawie znaczenie pierwotne, z uwagi na właściwą podstawę prawną wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, o czym była mowa wyżej. Jest to powód uzasadniający nawet sam w sobie uchylenie zaskarżonej sprzeciwem decyzji Kolegium, gdyż skutkuje niewłaściwym określeniem podmiotu, któremu wymierzono karę pieniężną.

Po trzecie, wątpliwości Sądu budzi ustalenie przez organ I instancji gatunków drzew, które zostały usunięte. Również i tą kwestię pomija w swoich rozważaniach Kolegium w zaskarżonej decyzji. Co istotne – w pierwszej decyzji – z 29 lipca 2022 r. (umarzającej postępowanie) Burmistrz wskazywał na niemożność poczynienia ustaleń faktycznych co do rodzajów gatunków drzew, które zostały usunięte ("Z analizy materiału dowodowego sprawy nie wynika, jakiego rodzaju drzewa zostały usunięte", s. 2 uzasadnienia decyzji, k. 39 akt adm.). Powstaje wobec tego w istocie retoryczne pytanie – na jakiej podstawie ustalono gatunki drzew, które zostały usunięte, skoro ustalenie to nie zostało odzwierciedlone w żadnym elemencie materiału dowodowego zebranego po wydaniu pierwszej decyzji, w żadnym dokumencie znajdującym się w aktach sprawy. W szczególności jakichkolwiek wskazań co do gatunków drzew nie zawierają protokoły oględzin przeprowadzonych na nieruchomości (k. 12-25, k. 115-129 akt adm. I inst.). W protokole z 16 maja 2022 r. (k. 12) znalazł się następujący zapis: "(...) stwierdzono obecność karp po usuniętych drzewach nieustalonych gatunków: najprawdopodobniej klon jesionolistny, dąb, topola, osika i orzech włoski". Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że karę wymierzono za usunięcie drzew, po których pozostały karpy nr 3 i 5. W decyzji wskazano, że były to drzewa z gatunku klon jesionolistny (s. 5 uzasadnienia, k. 145 akt adm. I inst.). Nie wiadomo jednak, na jakiej podstawie organ I instancji ustalił, że karpy stanowią pozostałości po klonach, a nie po innych drzewach, które wskazano w protokole. Oczywiście, z uwagi na stan pozostałości po drzewach precyzyjne ustalenia w tym zakresie mogą być niemożliwe, ale prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno przynajmniej wskazywać źródła ustaleń kluczowych dla rozstrzygnięcia, a ustalenie konkretnego gatunku usuniętego drzewa jest przecież istotne w perspektywie wyjątków od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa (art. 83f ust. 1 pkt 3 u.o.p.), a w konsekwencji – również dla wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia.

Powyższe błędy Kolegium skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., wyrażającym się w niedostrzeżeniu braku jakichkolwiek rozważań organu I instancji na temat kwestii podmiotowej odpowiedzialności; w braku podstaw do obligowania organu I instancji do dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii przesłanki egzoneracyjnej z art. 89 ust. 7 u.o.p., gdy ustalenia takie mogły być poczynione w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.); w niedostrzeżeniu braku wyjaśnienia przez organ I instancji źródeł ustaleń w zakresie gatunków usuniętych drzew, za które została wymierzona kara.

Trzeba w tym miejscu dostrzec pewną specyfikę sytuacji – błędy organu

I instancji w zakresie wskazania podmiotu ponoszącego odpowiedzialność i w zakresie ustalenia gatunków usuniętych drzew, za które wymierzono karę, niedostrzeżone przez Kolegium, skutkowały i tak koniecznością uchylenia decyzji Burmistrza. Prawidłowy końcowy wynik postępowania administracyjnego byłby zatem taki sam – należało uchylić decyzję Burmistrza, aczkolwiek z zupełnie innych przyczyn niż te, które wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji. Uchylenie zaskarżonej sprzeciwem decyzji Kolegium jest jednak konieczne dla końcowego prawidłowego załatwienia sprawy. Stosując formułę decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.) organ odwoławczy powinien wytknąć organowi I instancji wszystkie istotne błędy, mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia i dać temu wyraz także we wskazaniach co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz – w razie potrzeby – w wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, które mają zastosowanie w sprawie (art. 138 § 2 zd. 2 oraz art. 138 § 2a k.p.a.). Oddalenie sprzeciwu przy niedostrzeżeniu przez Kolegium istotnych wad decyzji Burmistrza skutkowałoby tym, że organ I instancji ponownie powieliłby te same błędy, zwłaszcza w aspekcie zakresu podmiotowego odpowiedzialności.

W konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji, po uprawomocnieniu się wyroku Sądu (należy przy tym odnotować, że w zakresie rozstrzygnięcia merytorycznego – pkt I sentencji – wyrok jest niezaskarżalny – zob. art. 151a p.p.s.a.), obowiązkiem Kolegium będzie wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia, stosownie do przedstawionej wyżej oceny prawnej. Z oceny tej wynika, że zachodzi konieczność uchylenia decyzji Burmistrza z 30 marca 2023 r., przede wszystkim z uwagi na wadliwość odnoszącą się do podmiotu, któremu wymierzono administracyjną karę pieniężną. Trzeba przy tym zauważyć, że Sąd nie może uchylić decyzji organu I instancji, z uwagi na ograniczenia zakresu orzekania w sprawach ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej (art. 151a p.p.s.a.). Uchylając decyzję Burmistrza Kolegium wyrazić w uzasadnieniu decyzji stosowne wskazania dla organu I instancji, odpowiadające ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony przez skarżącego wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł. Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania, podlegające zwrotowi.