Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1780/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i 4, art. 33(3) ust. 4-9, art. 36 (2) ust. 5, art. 24 ust. 2c, ust. 4 pkt 6, art. 60 pkt 6, art. 31 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1870
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 400/18 w sprawie ze skargi Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 400/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że uchwałą z dnia [...] września 2017 r., Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej: Prezydium KRRP) utrzymało w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie odmowy wpisu J. W. na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w W., podzielając stanowisko organu I instancji, że odwołująca nie spełnia przesłanki określonej art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1870 ze zm.).

Prezydium KRRP przede wszystkim podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji co do braku możliwości sumowania okresów zdobywania doświadczenia określonego w wymienionych przepisach, a w konsekwencji przyjęło, że J. W. nie spełnia ani przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy o radcach prawnych, ponieważ czynności wskazane w tym przepisie wykonywała w okresie od [...] kwietnia 2012 r. do [...] października 2012 r., będąc zatrudniona w Kancelarii Prawniczej [...] spółka komandytowa, a więc przez okres krótszy niż 4 lata, ani też nie spełnia przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych, ponieważ czynności określone w tym przepisie wykonywała jedynie w okresie zatrudnienia na podstawie umowy o pracę z Urzędem Transportu Kolejowego, tj. w okresie od [...] stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku o wpis, a więc również przez okres krótszy niż 4 lata.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Minister Sprawiedliwości, po rozpatrzeniu odwołania J. W., uchylił uchwałę Prezydium KRRP i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że już na etapie składania wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego badana jest kompletność i poprawność złożonych dokumentów także pod kątem spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, co wynika wprost z art. 36¹ ust. 1 tej ustawy i w sprawie J. W. okoliczność ta w sposób pozytywny została stwierdzona dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego przez Ministra Sprawiedliwości. Mając na uwadze spójność regulacji zawartych w ustawie o radcach prawnych oraz treść art. 36¹ ust. 1 in fine tej ustawy, Minister stwierdził, że do oceny spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 ustawy o radcach prawnych właściwe są organy podejmujące decyzje w postępowaniu związanym z dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego. Natomiast kwestia, czy dana osoba spełnia przesłanki wpisu na listę radców prawnych określone w art. 24 ust. 1 ustawy, należy do właściwości rady okręgowej izby radców prawnych. Poczynione w tym zakresie ustalenia nie mogą być jednak dowolne i naruszać wyrażonych w art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.) zasad praworządności i zaufania obywateli do organów państwa. Minister stanął na stanowisku, że organy samorządu zawodowego radców prawnych, dokonując oceny sytuacji prawej wnioskodawczyni niesłusznie uznały, że J. W. nie spełnia przesłanki wpisu na listę radców prawnych, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o radcach prawnych, stąd uchylił uchwałę Prezydium KRRP i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, podnosząc że Prezydium KRRP powinno ponownie dokonać oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego i merytorycznie rozstrzygnąć w przedmiocie wpisu J. W. na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. Zdaniem Ministra zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, zaś kompetencja do rozstrzygnięcia tej sprawy co do istoty nie przysługuje Ministrowi Sprawiedliwości.

Prezydium KRRP wniosło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), ocenił, że J. W. spełniła określone w art. 24 ust. 1 ustawy o radcach prawnych przesłanki uzasadniające wpisanie jej na listę radców prawnych, zaś Rada nie była uprawniona na etapie rozpoznawania wniosku o wpis do analizy przesłanek, które stanowiły podstawę dopuszczenia J. W. do egzaminu radcowskiego dotyczących wymaganego przepisami stażu pracy.

Poza tym, Sąd podzielił stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że okoliczność, iż J. W. łącznie przez okres ponad 4 lat w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego lub adwokata w Kancelarii Prawniczej [...] spółka komandytowa na podstawie umowy o pracę oraz wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz urzędu organu władzy publicznej - Urzędu Transportu Kolejowego, na podstawie umowy zlecenia i następnie umowy o pracę, a nie przez okres co najmniej 4 lat w jednym z wymienionych miejsc pracy, w kontekście art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o radcach prawnych, nie powinno negatywnie wpływać na nabycie przez nią uprawnień do wpisu na listę radców prawnych. Sumowanie tych okresów WSA uznał za dopuszczalne.

Za bezzasadny Sąd I instancji uznał również zarzut, że J. W. wykonując na rzecz Urzędu Transportu Kolejowego czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej była zatrudniona w okresie od [...] czerwca 2013 r. do [...] stycznia 2014 r. w oparciu o umowę zlecenia, a nie na podstawie stosunku pracy. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że ustawa o radcach prawnych nie definiuje pojęcia "zatrudnienie", a w niektórych obowiązujących regulacjach termin zatrudnienie oznacza wyłącznie wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, natomiast w innych przyjmuje się, że pojęcie to swoim zakresem obejmuje także wykonywanie czynności na podstawie umów cywilnoprawnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Prezydium KRRP, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.

I. art. 24 ust. 2c oraz art. 25 ust. 3 ustawy o radcach prawnych poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organy samorządu zawodowego radców prawnych w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych są związane oceną właściwego przewodniczącego komisji egzaminacyjnej lub wydanym na podstawie art. 362 ust. 5 w zw. art. 333 ust. 5 ustawy o radcach prawnych postanowieniem Ministra Sprawiedliwości i nie mają prawa samodzielnej ponownej oceny wskazanych w art. 25 ust. 2 tej ustawy przesłanek wpisu wnioskodawcy na listę radców prawnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych regulacji powinna prowadzić do wniosku, że kompetencja organów samorządu zawodowego do oceny przesłanek wskazanych w art. 25 ust. 2 ustawy o radcach prawnych jest całkowicie niezależna od wskazanej w art. 362 ust. 5 w zw. z art. 333 ust. 5 tej ustawy kompetencji właściwego przewodniczącego komisji egzaminacyjnej lub Ministra Sprawiedliwości do formalnej oceny przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów i organy samorządu zawodowego mogą ją w pełni wykonywać w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych;

II. art. 25 ust. 2 pkt 3 oraz art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest łączenie zawartych tam okresów wykonywania odpowiednio wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego lub adwokata w kancelarii radcy prawnego, kancelarii adwokackiej, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, komandytowo-akcyjnej lub w zespole adwokackim oraz wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz urzędów organów władzy publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych regulacji powinna prowadzić do wniosku, że każda z tych podstaw jest samodzielna i niezależna od drugiej oraz wskazane tam okresy zatrudnienia na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej nie podlegają sumowaniu;

III. art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zawarte tam pojęcie "zatrudnienie" obejmuje zarówno wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, jak i wykonywanie czynności na podstawie umów cywilnoprawnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanej regulacji powinna prowadzić do wniosku, że "zatrudnienie" związane jest jedynie z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy.

Wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy o radcach prawnych poprzez niedopatrzenie się przez Sąd naruszenia prawa w uchyleniu mocą zaskarżonej decyzji uchwały Prezydium z dnia [...] września 2017 r. i wskazanie w zaskarżonej decyzji, że to Prezydium powinno ponownie dokonać oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego oraz poczynionych ustaleń faktycznych i merytorycznie rozstrzygnąć w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych, podczas gdy organem właściwym do dokonania wpisu na listę radców prawnych jest wyłącznie rada danej okręgowej izby radców prawnych, które to naruszenie prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem prawidłowa wykładnia powołanych regulacji powinna skutkować uwzględnieniem wniesionej skargi;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2c oraz art. 25 ust. 3 ustawy o radcach prawnych oraz (II) art. 25 ust. 2 pkt 3 oraz art. 25 ust. 2 pkt 4 tej ustawy poprzez sporządzenie uzasadnienia w kontekście rozpoznania powołanych zarzutów w sposób ogólnikowy i bez odniesienia się do szczegółowej argumentacji prawnej podniesionej w skardze w kontekście każdego z powołanych zarzutów, pozbawionego w powołanym zakresie procesu wykładni regulacji prawnych, które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zastosował, które to naruszenie prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi w sytuacji w której istnieją podstawy do jej uwzględnienia.

W sporządzonej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną J. W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem złożonym w dniu 20 września 2018 r. Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanym przypadku - z uwagi na brak okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji.

Mając powyższe na uwadze skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że choć nie wszystkie podstawy - na których skargę kasacyjną oparto - można uznać za usprawiedliwione, to jednak wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku należało uwzględnić.

Przede wszystkim za trafny uznać należało zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego - wskazanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 24 ust. 2c zdanie pierwsze ustawy o radcach prawnych, rada okręgowej izby radców prawych może odmówić wpisu na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy ust. 1.

Art. 24 w ust. 1 powołanej ustawy - do którego odsyła przytoczony wyżej przepis - stanowi, że na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto: 1) ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej; 2) (uchylony); 3) korzysta w pełni z praw publicznych; 4) ma pełną zdolność do czynności prawnych; 5) jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego; 6) odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację radcowską i złożył egzamin radcowski, z zastrzeżeniem art. 25 ust. 1 i 2.

W świetle cytowanych regulacji nie powinno ulegać kwestii, że organy samorządu radcowskiego są nie tylko uprawnione ale i zobowiązane do oceny, czy osoba wnioskująca o wpis na listę radców prawnych spełnienia wszystkie wymogi określone art. 24 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o radcach prawnych.

Punkt 6 art. 24 ust. 1 ustawy - wykładnia którego stanowi zasadniczą istotę sporu - wskazuje przy tym dwa odrębne warunki wpisu na listę radców prawnych: odbycie aplikacji i złożenie egzaminu radcowskiego. Złożenie egzaminu bezsprzecznie poprzedzone jest przystąpieniem/dopuszczeniem do egzaminu.

Z kolei w myśl art. 361 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, do egzaminu radcowskiego może przystąpić m.in. osoba, która odbyła aplikację radcowską i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu.

Skoro - pomimo powyższej regulacji - ustawodawca w treści art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o radcach prawnych jednoznacznie i wprost wśród przesłanek wpisu na listę radców prawych wskazał jednak odbycie aplikacji to znaczy, że spełnienia tego warunku nie można wnioskować z faktu złożenia egzaminu.

Zajęcie odmiennego stanowiska pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z regułą wykładni językowej, zgodnie z którą nie można dokonywać interpretacji tekstów prawniczych w taki sposób, aby ich pewne fragmenty okazały się zbędne (zakaz wykładni per non est).

Konieczność spełnienia wskazanych wyżej warunków (odbycie aplikacji, złożenie egzaminu radcowskiego) - w świetle art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy - podlega jednak pewnym modyfikacjom, z uwagi na zawarte w powyższym przepisie "zastrzeżenie".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażenie "z zastrzeżeniem" –używane w aktach prawnych, oznacza bowiem tyle, co "z uwzględnieniem" (tak też opinia Rady Języka Polskiego - opublikowana w Komunikatach RJP nr 1(16)/2005).

W konsekwencji wyrażenie "z zastrzeżeniem art. 25 ust. 1 i 2" wskazuje na konieczność uwzględnienia przy interpretacji art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o radcach prawnych unormowań z art. 25 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Ponieważ art. 25 ust. 1 wskazuje, kiedy nie stosuje się wymogu odbycia aplikacji i złożenia egzaminu radcowskiego, to oczywistym jest, że wymogi te nie dotyczą osób, o których mowa w powołanym przepisie. W takiej sytuacji organy samorządu radcowskiego badają spełnienie przesłanek z art. 25 ust. 1. Powyższe potwierdza konieczność załączenia do wniosku stosownych dokumentów wymienionych w art. 24 ust. 2a ustawy o radcach prawnych.

Art. 25 ust. 2 ustawy o radcach prawnych określa zaś warunki przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji.

Biorąc ponadto pod uwagę, że zgodnie z art. 361 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, do egzaminu radcowskiego może przystąpić - oprócz osoby, która odbyła aplikację radcowską i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu – także osoba, o której mowa w art. 25 ust. 2 - uzasadniona jest teza, że ustawodawca spełnienie warunków określonych tym przepisem uznał za równoważne z faktem odbycia aplikacji. Konsekwentnie przyjąć zatem należy, że wymóg odbycia aplikacji - jako przesłanki wpisu na listę radców prawnych, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 6 - zastępuje konieczność spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywistym efektem uwzględnienia powyższego przepisu modyfikującego jest więc to, że w stosunku do osób, o których mowa w art. 25 ust. 2, na etapie rozpoznawania sprawy z wniosku o wpis na listę radców prawnych organy samorządu radcowskiego nie badają spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki odbycia aplikacji. Kontroli podlega natomiast spełnienie wymogu złożenia egzaminu i warunków zwalniających z odbycia aplikacji.

Jak już wskazano omawiane "zastrzeżenie" dotyczy zarówno ust. 1 jak i 2 art. 25 ustawy o radcach prawnych.

Gdyby zatem wyrażenie "z zastrzeżeniem art. 25 ust. 1 i 2" oznaczało, że przesłanki określone tymi przepisami nie warunkują wpisu na listę radców prawnych i nie podlegają ocenie przez organy samorządy radcowskiego, to racjonalny ustawodawca - w powołanym wyżej art. 24 ust. 2a - nie nałożyłby na osoby, o których mowa w art. 25 ust. 1, obowiązku dołączenia do wniosku o wpis na listę radców prawnych stosownych dokumentów.

Poza sporem wskazany przepis art. 24 ust. 2a nie nakłada tego typu obowiązku na osoby, o których mowa w art. 25 ust. 2. Wykazanie spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 dokumentowane jest jednak na etapie wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego (art. 362 ust. 4), a w myśl art. 24 ust. 2c, zdanie drugie, radzie okręgowej izby radców prawnych przysługuje prawo wglądu do akt ubiegającego się o wpis.

Stanowiska, że organy samorządu radcowskiego rozpoznając wniosek o wpis na listę radców prawnych w przypadku osób, o których mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o radcach prawnych są uprawnione i zobowiązane do zbadania spełnienia przesłanek określonych tym przepisem nie podważają też regulacje zawarte w art. art. 333 ust. 4-9 - stosowane odpowiednio odnośnie do wniosków o dopuszczenie do egzaminu, na mocy art. 362 ust. 5 tej ustawy.

Z treści tych przepisów wynika bowiem jedynie, że przewodniczący komisji egzaminacyjnej orzeka: postanowieniem o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, gdy mimo wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wnioskodawca nie uzupełni braków formalnych wniosku (art. 333 ust. 4 - 5), postanowieniem o zwrocie wniosku, gdy mimo wezwania nie zostanie uiszczona stosowna opłata (333 ust. 6 - 7), decyzją o odmowie dopuszczenia do egzaminu, jeżeli wniosek złożono po terminie (333 ust. 8). Od powyższych orzeczeń przysługują odpowiednio: zażalenia i odwołanie do Ministra Sprawiedliwości (art. 333 ust. 5, 7, 8).

Przedstawione regulacje jednoznacznie wskazują, że zakres orzekania w przedmiocie wniosków o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego zarówno przez przewodniczącego komisji egzaminacyjnej jak i przez Ministra Sprawiedliwości (w sytuacji skutecznie wniesionych środków zaskarżenia) dotyczy tylko i wyłącznie kwestii braków formalnych, opłaty i terminowości złożenia wniosku.

Przepisy ustawy o radcach prawnych nie przewidują zaś możliwości oceny wniosków - przez wskazane wyżej organy - z punktu widzenia merytorycznych przesłanek, koniecznych do spełnienia celem przystąpienia do egzaminu przez osoby, które nie odbyły aplikacji.

Ponadto, stosownie do treści art. 333 ust. 9 w związku z art. 362 ust. 5, o terminie i miejscu przeprowadzenia egzaminu wstępnego przewodniczący komisji egzaminacyjnej zawiadamia kandydata, który został zakwalifikowany do udziału w egzaminie.

Brzmienie powyższego przepisu, w zestawieniu z omówionymi wyżej regulacjami art. 333 ust.4-8, pozwala jednoznacznie stwierdzić, że dopuszczenie do egzaminu nie wymaga wydania aktu administracyjnego, przesądzającego o spełnieniu merytorycznych przesłanek.

Tak więc przepisy art. 333 ust. 4-9 w związku z art. 362 ust. 5 ustawy o radcach prawnych regulują jedynie procedurę kwalifikacji do egzaminu w przedstawionym wyżej zakresie (wymogi formalne, opłaty i terminowości złożenia wniosku).

W wyniku tej procedury nie dochodzi natomiast do nabycia przez osoby wnioskujące o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego praw nabytych (ekspektatywy prawa podmiotowego do wykonywania zawodu radcy prawnego).

Zasada ochrony praw nabytych, wywodzona z treści art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie - ma gwarantować stabilność porządku prawnego w państwie, zapewniać obywatelom warunki sprzyjające trafnemu przewidywaniu działań władz państwowych stwarzając przewidywalność państwa prawnego w sferze prawotwórczej ale też stosowania prawa, a tym samym dawać obywatelowi pewność, że w oparciu o obowiązujące prawo może swobodnie kształtować swoje sprawy życiowe. Ochrona ta dotyczy jednak praw "słusznie" nabytych, zaś ekspektatywy tylko "usprawiedliwione i racjonalne" (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. II GSK 1741/16 oraz powołane tam wyroki Trybunału Konstytucyjnego).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawach na gruncie ustawy o radcach prawnych przedmiotem orzeczeń wydawanych na podstawie art. 333 ust. 4-9 - w związku z art. 362 ust. 5 - jak już wskazano - nie jest merytoryczna ocena spełnienia przesłanek przystąpienia do egzaminu radcowskiego.

Tym samym orzeczenia Ministra Sprawiedliwości - uchylające orzeczenia przewodniczącego komisji egzaminacyjnej, wydane na podstawie powyższych przepisów - nie mogą stanowić o nabyciu prawa przystąpienia do egzaminu w sposób, który by eliminował możliwość samodzielnego badania przez organy samorządu radcowskiego spełnienia określonych art. 24 ust. 1 pkt 6 przesłanek wpisu na listę radców prawnych - w tym przesłanek przystąpienia do egzaminu radcowskiego z art. 25 ust. 2.

W świetle art. 24 ust. 4 pkt 6 ustawy o radcach prawnych fakt spełnienia określonych art. 25 ust. 2 przesłanek uprawniających do przystąpienia do egzaminu istotnie badany jest przez organy samorządu radcowskiego dopiero po złożeniu egzaminu na etapie rozpoznawania wniosku o wpis na listę radców.

Nie jest to jednak jedyny przypadek, w którym spełnienie przesłanek wymagane jest na etapie poprzedzającym przystąpienie do egzaminu, a podlega ocenie przez organy samorządu radcowskiego po złożeniu egzaminu - w postępowaniu wszczętym wnioskiem o wpis na listę radców prawnych.

I tak: rada okręgowej izby radców prawnych może odmówić wpisu na listę radców prawnych, gdy wpis narusza przepisy ust. 1, a zatem m.in. także wówczas, gdy wnioskodawca nie ukończył wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i nie uzyskał tytułu magistra lub nie ukończył zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej (art. 24 ust. 1 pkt 1).

Unormowanie to – co do uprawnienia i zakresu badania przez organy samorządu radcowskiego - nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Tymczasem ustawodawca konieczność spełnienia powyższego warunku przewiduje zarówno na etapie wniosku o dopuszczenie do egzaminu na aplikację (art. 333 ust. 2) jak i na etapie wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego osób uprawnionych do przystąpienia do tego egzaminu - mimo że aplikacji nie odbyły (art. 25 ust. 2 i 3).

Warunki - spełnienie których jest wymagane także na etapie poprzedzającym przystąpienie do egzaminu - podlegają zatem ocenie przez organy samorządu radcowskiego także po złożeniu egzaminu w postępowaniu wszczętym wnioskiem o wpis na listę radców prawnych. To bowiem organy samorządu radcowskiego, jako organy samorządu zawodowego - w rozumieniu art. 17 Konstytucji RP, reprezentującego osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony – zgodnie z wolą ustawodawcy zostały uprawnione do dokonania wpisu lub do podjęcia uchwały o odmowie wpisu na listę radców prawnych, kierując się określonymi ustawą przesłankami.

Z tych wszystkich względów zgodzić należy się ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną, że organy samorządu radcowskiego mają prawo samodzielnie oceniać wszystkie przesłanki wpisu na listę radców prawnych przewidziane w art. 24 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy o radcach prawnych, w tym wymogi wskazane w art. 25 ust. 2 powołanej ustawy.

Zasadny jest też zarzut błędnej wykładni art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o radcach prawnych - przez przyjęcie, że dopuszczalne jest łączenie zawartych tam okresów wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej w sposób opisany w tych przepisach.

Fakt, że wymogi aby osoby, które po ukończeniu studiów prawniczych przez co najmniej przez 4 lata - w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu - wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na zasadach określonych w odrębnych punktach art. 25 ust. 2, w sposób dostatecznie wyraźny wskazuje na to, że okresów tych nie można łączyć (sumować). Powyższe potwierdza sposób udokumentowania uprawnienia do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji - określony art. 362 ust. 4 pkt 6 i 7 ustawy o radcach prawnych. Z treści tych przepisów wynika bowiem jednoznacznie, że odrębne dokumenty mają zaświadczać o co najmniej 4-letnich okresach wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej w sposób opisany w tych punktach.

Gdyby wolą ustawodawcy było, aby zwolnienie z aplikacji uzasadniał łączny czas wykonywania czynności wymagających wiedzy prawniczej, bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej - bez względu na miejsce i formę zatrudnienia - przepis art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 zostałyby odmiennie skonstruowany, tak jak np. art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. a, b, c - w którym wyraźnie wskazano łączny okres zajmowania określonych stanowisk, wykonywania czynności wymagających wiedzy prawniczej - uzasadniający wyłączenie wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego.

Za usprawiedliwiony nie mógł być natomiast uznany zarzut błędnej wykładni art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych przez przyjęcie, że pojęcie "zatrudnienie" obejmuje zarówno wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy jak i na podstawie umów cywilnoprawnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - jak wynika to z treści art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy - w sytuacji, gdy ustawodawca ma na myśli umowę o pracę, wskazuje to wyraźnie. Zgodzić należy się natomiast z poglądem prezentowanym w sprawie przez Ministra Sprawiedliwości, że w świetle aktualnego orzecznictwa i piśmiennictwa rozróżnia się pojęcie pracowniczego i niepracowniczego zatrudnienia i wykonywanie czynności na podstawie umów cywilnoprawnych może stanowić zatrudnienie.

Uzasadnione jest więc założenie, że zawarte w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych pojęcie "zatrudnienie" nie odnosi się jedynie do wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy. Zauważyć można też, że w myśl art. 8 ust. 5, ilekroć w ustawie jest mowa o "stosunku pracy", "zatrudnieniu", "wynagrodzeniu", rozumie się przez to również odpowiednio "stosunek służbowy", "pełnienie służby" i "uposażenie". Regulacja ta przemawia za przyjęciem, że ustawodawca opowiada się za szerokim rozumieniem tego zwrotu w ustawie o radcach prawnych.

Nietrafny jest też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych jest organem właściwym do dokonania wpisu na listę radców prawnych.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych jest organem odwoławczym - w rozumieniu art. 138 § 3 k.p.a.

Wynika to z treści art. 60 pkt 6 ustawy o radcach prawnych, zgodnie z którym do zakresu działania Krajowej Rady Radców Prawnych należy rozpatrywanie odwołań od uchwał rad okręgowych izb radców prawnych. Ponadto art. 31 ust. 2 ustawy o radcach prawnych stanowi, że od uchwały, o której mowa w ust. 1 - tzn. uchwał rady okręgowej izby radców prawnych w sprawie wpisu na listę radców prawnych - służy odwołanie do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych.

Fakt, że stosownie do powołanego w omawianym zarzucie art. 24 ust. 2 ustawy uchwałę w sprawie wpisu podejmuje rada okręgowej izby radców prawnych - właściwa odpowiednio ze względu na miejsce odbycia aplikacji radcowskiej, miejsce złożenia wniosku lub miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o wpis - nie podważa uprawnień organu odwoławczego określonych art. 138 § 2 k.p.a.

Chybiony jest w końcu zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis ten – jako przepis postępowania - stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, tylko jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co do zasady zatem nawet wadliwe uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie tego typu wpływu nie wykazano, poprzestając przede wszystkim na zarzucie sporządzenia uzasadnienia w sposób ogólnikowy. Analiza pisemnych motywów rozstrzygnięcia prowadzi też do wniosku, że uzasadnienie kontrolowanego orzeczenia nie ma uchybień, wskutek których wyrok nie poddawałby się kontroli instancyjnej, czy też które nie pozwoliłyby stronie na wdanie się w spór.

Mimo częściowo chybionych zarzutów, mając na uwadze całokształt poczynionych wyżej rozważań, skład orzekający NSA uznał wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku za usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Przez dostateczne wyjaśnienie rozumieć należy stopień, w jakim - uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - sąd ten może zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu lub czynności albo bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania. Taki stan rzeczy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ma miejsce.

Wadliwa - jak wynika z przedstawionych w dotychczasowych rozważaniach motywów - kontrola legalności zaskarżonej decyzji uzasadnia stwierdzenie, że wniosek o jej uchylenie zasługiwał na uwzględnienie. W świetle prawidłowej wykładni art. 24 ust. 2c i art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o radcach prawnych organy samorządu radcowskiego były uprawnione do samodzielnej oceny, czy ubiegająca się o wpis na listę radców prawnych spełniła prawem przewidziane przesłanki - w tym określone art. 25 ust. 2. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy - z uwagi na niespełnienie wymogów co do okresów wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej - na zasadach określnych art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 - odmowa wpisu na listę radców prawnych była zasadna wbrew stanowisku Ministra Sprawiedliwości prezentowanemu w zaskarżonej do WSA decyzji.

Na koniec zwrócenia uwagi wymaga, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem Minister Sprawiedliwości - orzekając w sprawie wskutek odwołania od postanowienia przewodniczącej komisji egzaminacyjnej o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania (mimo braku uprzedniego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku) - powołując w podstawie prawnej m.in. art. 333 ust. 5 w zw. z art. 362 ust. 5 - nie tylko uchylił zaskarżone postanowienie ale i stwierdził spełnienie przez wnioskodawczynię wymogów uprawniających przystąpienie do egzaminu, określonych art. 25 ust. 2 pkt 4.

Postanowienie to nie było przedmiotem kontroli sądowej, nie jest zatem wiążące na zasadzie określonej art. 170 p.p.s.a. Niewątpliwie natomiast w świetle art. 8 k.p.a. na organach rozstrzygających sprawę spoczywa obowiązek nie tylko rozważenia stanu faktycznego i prawnego sprawy ale także obowiązek rozważenia skutków prawnych, jakie wywołują wszelkie inne akty administracyjne, które funkcjonują w obrocie (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r. II OSK 2005/06). W ocenie NSA, fakt pozostawania w obrocie wskazanego wyżej postanowienia Ministra Sprawiedliwości nie świadczy o tym, że organy samorządu radcowskiego nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie doszło do nieuzasadnionej rozbieżności w poglądach i rozstrzygnięciach tego samego organu, kierowanych do tego samego podmiotu w tym samym stanie faktycznym i prawnym. Nawet pomijając fakt, że postanowienie wydane na podstawie art. 333 ust. 5 w związku z art. 362 ust. 5 ustawy o radcach prawnych - co było już przedmiotem rozważań - nie może przesądzać merytorycznych przesłanek wpisu na listę radców prawnych, to i tak punkt 2 tego postanowienia dotyczył spełnienia przesłanki "zatrudnienia" w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych. Tymczasem nie ta kwestia legła u podstaw zasadnej odmowy wpisu na listę radców prawnych. Zainteresowana wpisem na listę radców prawnych przystępując do egzaminu winna mieć świadomość, że nie spełnia kryterium okresów wykonywania czynności wymagających wiedzy prawniczej bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej – o których mowa w art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o radcach prawnych, a w świetle art. 333 ust. 5 w związku z art. 362 ust. 5 powołanej ustawy kwestia nie mogła być rozstrzygnięta na etapie kwalifikacji do egzaminu radcowskiego w trybie podanych przepisów.

Z tych wszystkich względów na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3) wydano na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Koszty postępowania obejmowały: wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika wnoszącej skargę kasacyjną za sporządzenie skargi kasacyjnej i reprezentowanie skarżącej na rozprawie przed NSA (360 zł), wpis od skargi (200 zł), reprezentowanie skarżącej w postępowaniu przed Sądem I instancji (480 zł) oraz opłatę za odpis wyroku wraz z uzasadnieniem (100 zł).