Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 964/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 3 par. 1 , art. 281, art. 183 par. 2 pkt 5, art. 1 par. 1 i 2, art. 141 par. 4, art. 106 par. 3 i 5, art. 113 par. 1 w zw. z art. 106 par. 3, art. 135 w zw. z art. 33 par. 1w powiązaniu z art. 183 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 227
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 8 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie oraz [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1694/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2675/11 1. odrzuca skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Warszawie, 2. oddala skargę kasacyjną wniesioną przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, 3. orzeka zwrot na rzecz [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Warszawie z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwoty 250 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1694/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w Warszawie na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wniosku [...] sp. z o.o. w Warszawie o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2675/11: w punkcie pierwszym uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2675/11, w punkcie drugim uchylił postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2011 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

[...] Sp. Z o.o. w Warszawie w dniu 6 lipca 2012r. wniosła skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego W Warszawie z dnia 30 marca 2012 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2675/11, żądając na podstawie art. 279 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) uchylenia tego wyroku wobec nieważności postępowania spowodowanego niezawiadomieniem spółki o rozprawie na której wydano wyrok.

W odpowiedzi na skargę o wznowienie postępowania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, bowiem z uwagi na odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego nie było potrzeby zawiadamiania wszystkich podmiotów którym mógł przysługiwać przymiot strony.

Sąd Wojewódzki podzielił argumentację spółki co do nieważności postępowania sądowego stanowiącego przesłankę wznowienia tego postępowania przewidzianą w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. i w związku z tym uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2675/11 i sprawę rozpoznał ponownie, podając, że:

Postępowanie toczyło się na wniosek Spółki z o.o. [...] w sprawie przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego przez Spółkę z o.o. [...] w Warszawie w związku z prowadzonymi pracami rozbiórkowymi budynku nr 67 na działce gruntu nr [...] z obrębu [...] w Warszawie, Postanowieniem o nr [...] z dnia 10 sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie odmówił wszczęcia postępowania, z uwagi na to, że Spółce z o.o. [...] nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Na postanowienie PINB [...] sp. z o.o. złożyła zażalenie.

Po jego rozpoznaniu Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia 29 września 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB. Uznając, że słusznie organy nadzoru budowlanego odmówiły tej spółce przymiotu strony, bowiem można u niej dopatrzyć się jedynie interesu faktycznego nieopartego na normie prawa materialnego administracyjnego a nie interesu prawnego określonego w art. 28 k.p.a. który uprawnia do uzyskania statusu strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. Interes prawny wynikający z art. 140 kodeksu cywilnego na który powołuje się spółka może być dochodzony jedynie w postępowaniu cywilnym.

Skargę na postanowienie organu odwoławczego wniosła [...] sp. z o.o. Wskazała, że użytkownikiem wieczystym nieruchomości na której prowadzone są prace rozbiórkowe jest Spółka z o.o. [...], jednak skarżąca jest właścicielem sieci i urządzeń przesyłowych energii elektrycznej, wody i ścieków, znajdujących się na tej działce. Bowiem zgodnie z art. 49 k.c. urządzenia przesyłowe stanowią część składową instalacji przedsiębiorstwa energetycznego a takim jest skarżąca spółka. Ponadto z decyzji zezwalającej na rozbiórkę wynika, że inwestor przed przystąpieniem do rozbiórki powinien wykonać inwentaryzacje sieci uzbrojenia terenu oraz instalacji występujących w obiektach a także dokonać uzgodnień z lokalnymi służbami technicznymi tj. skarżąca w celu ewentualnego odłączenia sieci, względnie dokonania przebudowy sieci w celu prowadzenia robót rozbiórkowych zgodnie z wymogami prawa budowlanego.

Wyrokiem z 30 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę [...] sp. z o.o., uchylił postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Przechodząc do ponownej oceny skargi po wznowieniu postępowania i uchyleniu powyższego prawomocnego wyroku, WSA w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem prawa, przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkowało ich uchyleniem.

Sąd wskazał, że w postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji (postanowienia) w każdym przypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie po dokonaniu oceny dowodów a wyniki tego muszą mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia Postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji tym wymogom nie sprostały. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki organy obu instancji oceniały przymiot strony w niniejszym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na rozbiórkę nie według zasad określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz miały na uwadze art. 28 k.p.a., określający szerzej krąg stron niż określony w art. 28 Prawa budowlanego. Organy obu instancji wprawdzie zastosowały właściwą podstawę prawną dla oceny przymiotu strony skarżącej, jednakże uczyniły to bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Brak przymiotu strony skarżącej Spółki organy wyprowadziły wprost li tylko ze wskazania, że ta nie ma tytułu prawnego do nieruchomości na której zlokalizowany jest przedmiot rozbiórki.

Tymczasem, jak wskazał Sąd I instancji, interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie musi wynikać z prawa własności (użytkowania wieczystego, zarządu) gruntu. Zgodnie z treścią przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W orzecznictwie powstałym na tle powyższego przepisu dominuje stanowisko, że podstawę do stwierdzenia interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Nie chodzi przy tym wyłącznie o normy prawa administracyjnego. Legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych gałęzi prawa, w tym na przykład prawa cywilnego. W judykaturze dominuje zatem przekonanie, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji

Sąd I instancji wyjaśnił następnie, że w przedmiotowej sprawie skarżąca spółka podała, że jest właścicielem urządzeń służących do doprowadzania i odprowadzania płynów, pary, gazów oraz energii elektrycznej posadowionych m.in. na terenie działki nr [...]. Takie urządzenia – w oparciu o treść art. 49 k.c. stanowią część składową instalacji przedsiębiorstwa. Skarżąca spółka twierdzi, że jej przymiot strony w postępowaniu objętym jej żądaniem wszczęcia, wynika także z treści samej decyzji rozbiórkowej, która wskazuje, że przed przystąpieniem do rozbiórki należy wykonać inwentaryzację sieci uzbrojenia terenu oraz instalacji występujących w obiektach. Okoliczności te nie zostały w żaden sposób przez organ ocenione.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie szczegółowego zbadania wymaga przymiot strony skarżącej Spółki, widziany nie tylko przez pryzmat prawa do gruntu, nieruchomości, gdzie zlokalizowany jest przedmiot rozbiórki, ale także przez pryzmat interesu prawnego skarżącej spółki postrzeganego jako prawa do dochodzenia kontroli prawidłowości realizacji decyzji rozbiórkowej w związku z elementami przedsiębiorstwa jakim jest spółka, integralnie połączonymi z procedurą rozbiórkową dopuszczoną decyzją w tym przedmiocie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w Warszawie (1) i [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (2), zaskarżając go w części dotyczącej punktu II (drugiego), zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, iż organy administracji publicznej miały obowiązek badania z urzędu okoliczności posiadania przymiotu strony postępowania przez [...]sp. z o.o. w sytuacji, w której w oparciu o przedstawione przez [...]sp. z o.o. dokumenty należało uznać, iż nie udowodniła ona posiadania przymiotu strony już na wstępnym etapie;

- art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż spółce [...] może przysługiwać przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu na podstawie de facto interesu faktycznego, w oparciu o inny niż tytuł prawny stosunek [...] sp. z o.o. do instalacji i obiektów zlokalizowanych na działce nr [...];

- art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, iż obowiązek przeprowadzenia uzgodnień przy prowadzeniu prac rozbiórkowych jest skierowany względem [...]sp. z o.o., podczas gdy z treści decyzji o zezwoleniu na rozbiórkę nie wynika, że te uzgodnienia miały być dokonywane z [...] sp. z o.o., a z przedstawionych przez nią dowodów takie okoliczności nie wynikają;

- art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organy administracji publicznej nie dokonały prawidłowej oceny interesu prawnego [...] sp. z o.o. w sytuacji, gdy organy na podstawie zebranego materiału dowodowego i braku jakiegokolwiek tytułu prawnego [...] sp. z o.o. do nieruchomości oraz posadowionych na niej budowli, natomiast powołanie art. 140 k.c. jako uzasadnienie interesu prawnego, jak to prawidłowo oceniły organy administracji publicznej, może jedynie stanowić podstawę dla powództwa negatoryjnego z art. 222 § 2 k.c. na drodze cywilnoprawnej;

- art. 281 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie możliwym było jednoczesne orzeczenie co do dopuszczalności wznowienia postępowania oraz rozpoznanie sprawy, w sytuacji, w której Sąd na podstawie przedstawionych przez skarżącą ad 2 dowodów oraz posiadaniem wiedzy z urzędu o sprawie ze skargi skarżącą ad 1 o wznowienie postępowania, iż obok obecnych na rozprawie stron i uczestników jest jeszcze jeden uczestnik w osobie skarżącej ad 1, który nie mógł przystąpić do sprawy, która wskutek wznowienia postępowania w pkt I wyroku została na nowo otwarta, w sytuacji, gdy po jej otwarciu Sąd I instancji na tej samej rozprawie ją zamknął i wydał tego samego dnia przedmiotowy wyrok;

- art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi spółki [...]Sp. z o.o. postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2011 roku nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy z przedstawionych przez [...] sp. z o.o. dowodów nie można było uznać, iż posiada ona przymiot strony w postępowaniu o przestrzenie przepisów prawa budowlanego przez skarżącego ad 2 (art. 83 Prawa budowlanego), w związku z czym postanowienia wydane przez właściwe organy były prawidłowe w oparciu o zebrany materiał dowodowy w sprawie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez pozbawienie skarżącej możliwości obrony swoich praw w sytuacji, w której Sąd I instancji posiadał informacje (załączone przez pełnomocnika skarżącej ad 2, znajdujące się w aktach organów administracji publicznej oraz dzięki wiedzy posiadanej z urzędu) na temat występowania w sprawie przed organami administracji publicznej skarżącej ad 1, która również w sprawie toczącej się w dniu 20 grudnia 2012 r. przed tym samym składem orzekającym podnosiła, iż winna zostać uznana za uczestnika postępowania, poprzez uniemożliwienie jej zajęcia stanowiska we wznowionej sprawie ze skargi skarżącej ad 2;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przejawiające się niewłaściwą kontrolą działalności administracji publicznej, poprzez niezgromadzenie pełnego materiału dowodowego w postaci m.in. pisma z dnia 30 czerwca 2011 r., oraz pełnomocnictwa z dnia 27 czerwca 2011 r. od skarżącej ad 2 załączonych już do akt niniejszej sprawy przez skarżącej ad 2 oraz pisma z dnia 18 sierpnia 2011 roku załączanych do skargi kasacyjnej, znajdujących się w aktach organu administracji publicznej, w części nie przekazanej Sądowi, świadczących bezsprzecznie o udziale obok skarżącej ad 2 również skarżącej ad 1 w postępowaniu administracyjnym, co w efekcie skutkowało przyjęciem, iż skarżąca ad 1 nie została uznana za uczestnika postępowania i w efekcie czego nie została ona zawiadomiona o sprawie po jej wszczęciu, co dało podstawę do zastosowania art. 281 p.p.s.a. na tej samej rozprawie;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.ps.a. przejawiające się brakiem spełnienia przez Sąd obowiązku skontrolowania prawidłowości ustaleń faktycznych, poprzez pominięcie okoliczności dotyczących tytułu prawnego do nieruchomości, której postępowanie dotyczy, w szczególności świadczących, że skarżąca ad 1 była użytkownikiem wieczystym działki nr [...] i właścicielem posadowionych na niej obiektów, co w efekcie powoduje, iż Sąd I instancji nie wskazał podstaw, dla których przyjął dany krąg uczestników postępowania;

- art. 106 § 3 i 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego w związku z brakującymi w aktach sprawy przedstawionych przez organy administracji publicznej dokumentami, które zostały przedstawione przez skarżącego ad 2 oraz w związku z zasygnalizowaniem przez skarżącego ad 2, iż materiał dowodowy przedłożony przez te organy jest niepełny;

- art. 281 w zw. art. [...] § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż sprawa jest dostatecznie wyjaśniona w sytuacji, gdy istniały istotne rozbieżności w materiale zgromadzonym przez Sąd za pośrednictwem organów administracji publicznej, a tym, który podnosiła skarżąca ad 2, który był z kolei potwierdzony pismami kierowanymi przez skarżącą ad 2 do organów administracji publicznej w przedmiotowej sprawie, co powodowało, iż Sąd I instancji nie powinien zamykać rozprawy na rozprawie, na której wznowił postępowanie, biorąc w szczególności pod uwagę świadomość Sądu co do zamiaru udziału skarżącej ad 1 w sprawie oraz dokumentów potwierdzających jej interes prawny w byciu uczestnikiem postępowania;

- art. 135 w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż z racji faktu, iż skarżąca ad 1 nie była uczestnikiem postępowania przed organami administracji publicznej, nie była również uczestnikiem postępowania o wznowienie postępowania, a w efekcie czego nie należało jej obligatoryjnie zawiadomić o wszczęciu na nowo postępowania ze skargi [...] sp. z o.o., podczas gdy krąg uczestników postępowania wskutek przedstawienia przez skarżącą ad 2 dowodów w sprawie (m.in. zawiadomienia o wpisie do księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...]) oraz twierdzeniami skarżącej ad 2 podczas rozprawy w dniu 20 grudnia 2012 r. dawały podstawę do ustalenia przez Sąd I instancji szerszego kręgu uczestników postępowania, przez co skarżąca ad 1 została pozbawiona możliwości obrony swoich praw;

- art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z okolicznością, iż decyzja o zezwoleniu na rozbiórkę nr [...] z dnia 3 kwietnia 2009 roku została przeniesiona ze skarżącej ad 2 na spółkę [...] sp. z o.o., co czyni postępowanie administracyjne o przestrzeganie przez spółkę [...] sp. z o.o. przepisów prawa budowlanego przy prowadzeniu rozbiórki bezprzedmiotowym, a w efekcie czego postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie winno zostać umorzone.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących kasacyjnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy odnieść się do skargi kasacyjnej [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w Warszawie.

Stosownie do treści art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona (uczestnik) postępowania sądowoadministracyjnego. Z treści art. 32 p.p.s.a. wynika, że stronami w postępowaniu sądowoadministracyjnym są skarżący i organ. Natomiast zgodnie z przepisami art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. uczestnikiem tego postępowania jest osoba która brała udział w postępowaniu administracyjnym a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego oraz osoba która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego a która zgłosiła swój udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Nie ulega wątpliwości, że Spółka [...] nie zgłosiła udziału w postępowaniu toczącym się przed Sądem pierwszej instancji. Jej skarga o wznowienie postępowania sądowego została odrzucona przez WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1693/12 z uwagi na to, że nie brała ona udziału w postępowaniu administracyjnym i nie zgłosiła udziału w postępowaniu sądowym zakończonym wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2675/11. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego należy podzielić, bowiem podniesiona w tym względzie w skardze kasacyjnej argumentacja, nie zasługuje na uwzględnienie. Argumentacja ta sprowadza się zasadniczo do tego, że skarżąca była uczestnikiem postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości prowadzonych przez Spółkę [...] robót rozbiórkowych na działce nr [...], będącej wówczas w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Swoje twierdzenia na poparcie tezy przemawiającej za uznaniem jej za uczestnika postępowania administracyjnego opiera jedynie na dwóch pismach z dnia 30 czerwca 2011r. i z dnia 18 sierpnia 2011r. skierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego dla m. st. Warszawy przez pełnomocnika skarżącej spółki. Jednak z żadnych dokumentów nie wynika, że organ dopuścił tą spółkę do udziału w tej sprawie jako uczestnika, w szczególności nie doręczył jej postanowienia z dnia 10 sierpnia 2011r. odmawiającego wszczęcia postępowania dotyczącego prawidłowości prowadzonych robót rozbiórkowych. Jak podaje skarżąca znała wynik tegoż postępowania ale nie podejmowała innych czynności w tym postępowaniu, bowiem jego wynik był dla niej korzystny. Także organ odwoławczy nie zawiadamiał skarżącej o podejmowanych czynnościach w szczególności nie doręczył jej postanowienia z dnia 29 września 2011r., którym to utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Z przedstawionych okoliczności nie wynika, aby skarżąca była uczestnikiem postępowania w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na wniosek Spółki [...]w sprawie prawidłowości prowadzonych robót rozbiórkowych. Na taką ocenę nie ma oczywiście wpływu ewentualna nieprawidłowość działania organów nadzoru budowlanego co do zaniechania uznania za uczestnika postępowania Spółki [...], która to była wówczas użytkownikiem wieczystym działki nr [...], na której prowadzono roboty rozbiórkowe a przez to naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. Nieprawidłowość ta mogła jedynie stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skutkiem nieuznania skarżącej kasacyjnie spółki (która uznaje że postępowanie dotyczyło jej interesu prawnego) za uczestnika postępowania administracyjnego, było to, że Sąd pierwszej instancji nie był zobowiązany zawiadomić jej o toczącym się postępowaniu sądowym.

Spółka [...] swój interes prawny wskazujący na jej legitymację do występowania w niniejszej sprawie jako uczestnik opiera jedynie na prawie użytkowania wieczystego działki nr [...] na której prowadzone są roboty rozbiórkowe. Jak jednak wynika z pisma pełnomocnika Spółki [...] z dnia 2 sierpnia 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, spółka ta umową z dnia 23 maja 2012 r. sprzedała prawo użytkowania wieczystego działki o nr [...] obręb [...] przy ulicy [...] w Warszawie [...] Spółce z o.o. w Warszawie. Nastąpiło to zatem jeszcze przed wydaniem zaskarżonego wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. Zatem i z tego powodu nie sposób uznać, że Spółka [...] od chwili zbycia prawa do przedmiotowej działki, posiada interes prawny dający jej uprawnienie do domagania się dopuszczenia jej do udziału w niniejszej sprawie, w szczególności poprzez uznanie za dopuszczalną wniesionej przez nią skargi kasacyjnej. Dlatego na podstawie art. 180 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną Spółki z o.o. sp. k. [...], jako niedopuszczalną odrzucił a na podstawie art. 232 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o zwrocie tej spółce uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny skargi [...] sp. z o.o. podkreślić trzeba, że przedmiotem kontroli przez Sąd Wojewódzki były postanowienia organów nadzoru budowlanego, które to odmówiły wszczęcia postępowania na wniosek Spółki [...] w sprawie prawidłowości wykonywanych robót budowlanych na działce nr [...], stwierdzając, że spółce tej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zasadnicze zarzuty [...] sp. z o.o. koncentrują się na podważaniu stanowiska Sądu, który uchylając te postanowienia, co prawda nie stwierdził, że Spółce [...] przysługuje przymiot strony, ale uznał że organy wyprowadzając brak przymiotu strony jedynie z tego, że ta nie ma tytułu własności do działki [...], nie sprostały wymogom przewidzianym w art. 7,77, 80 i 107 k.p.a.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie należy podzielić. Spółka [...]wnosząc o wszczęcie postępowania powoływała się na interes prawny konieczny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do uznania jej za stronę kontrolowanego postępowania, oparty na jej uprawnieniach wynikających z przepisów art. 140 i 49 kodeksu cywilnego. Spółka twierdziła, że przysługuje jej jako przedsiębiorstwu energetycznemu prawo własności do urządzeń sieci elektroenergetycznej i wodociągowo-kanalizacyjnej znajdujących się na przedmiotowej działce, które mogą ulec zniszczeniu podczas robót rozbiórkowych. Ponadto wskazała na obowiązek [...] sp. z o.o. wykonującej te roboty, wynikający z decyzji o pozwoleniu na te roboty, przeprowadzenia inwentaryzacji sieci uzbrojenia terenu i instalacji występujących w obiektach i dokonania uzgodnień z lokalnymi służbami technicznymi w celu ewentualnego odłączenia tych sieci, względnie dokonania ich przebudowy w celu prawidłowego wykonania robót rozbiórkowych.

Z lektury uzasadnień kontrolowanych postanowień wynika, że organy nadzoru budowlanego do tej argumentacji w zasadzie nie odniosły się. Badając interes prawny Spółki [...] uznały, że interes prawny wskazany w art. 28 k.p.a. może opierać się jedynie na konkretnej normie materialnego prawa administracyjnego, bowiem jedynie orzekanie w tym dziale prawa należy do kompetencji organów administracji. To doprowadziło, do takiej oto konstatacji, że skoro spółka nie jest właścicielem tej nieruchomości to nie może przysługiwać jej przymiot strony, a interes prawny wynikający z art. 140 k.c. może być dochodzony jedynie w postępowaniu cywilnym.

Z tym stanowiskiem słusznie nie zgodził się Sąd pierwszej instancji, bowiem organy nie zastosowały się do opisanych przez ten Sąd zasad postępowania administracyjnego wynikających z treści art. 7, 77§ 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Sąd ten wskazał także na prawidłową, odmienną niż zastosowały organy, wykładnię pojęcia interesu prawnego zawartego w art. 28 k.p.a. Sąd prawidłowo wyjaśnił, że interes ten może wynikać także z innych niż prawo administracyjne gałęzi prawa w tym z prawa cywilnego. W tej sytuacji, skoro organy nadzoru budowlanego naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego wskazane w przywołanych wyżej przepisach i przyjęły nieprawidłowe kryteria oceny argumentów przywołanych przez Spółkę [...] lub nie odniosły się do nich wcale, to naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd Wojewódzki stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. prawidłowo uchylił postanowienia organów obu instancji.

W tych okolicznościach za nietrafne należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 §1, 80, 28 k.p.a. Na marginesie należy tu tylko dodać, że wbrew skarżącej kasacyjnie okoliczności sprawy nie wskazują na oczywisty brak interesu prawnego Spółki [...]. Kwestia ta wymaga szczegółowej analizy w sposób szeroko opisany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Sąd nie przesądził, że obowiązek uzgodnień wynikający z decyzji o pozwoleniu na roboty rozbiórkowe jest skierowany względem Spółki [...]. Sąd ten wskazał jedynie na konieczność oceny obowiązków wykonania inwentaryzacji i uzgodnień z punktu widzenia interesu prawnego tej spółki.

Nie można także uznać za trafny zarzutu naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., bowiem decyzja o zezwoleniu na rozbiórkę z dnia 3 kwietnia 2009 r. została przeniesiona ze Spółki [...] na [...] sp. z o.o. decyzją z dnia 12 lutego 2013 r., zatem już po wydaniu zaskarżonego wyroku z 20 grudnia 2012 r.

Także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez skarżąca kasacyjnie Spółkę [...] w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Zarzuty te związane są (w ocenie skarżącej Spółki [...]) z pozbawieniem możności działania w niniejszej sprawie Spółki [...], co miałoby skutkować nieważnością postępowania przed Sądem pierwszej instancji bądź uchyleniem zaskarżonego wyroku z powodu naruszenia innych przepisów w związku z niedopuszczeniem do udziału w sprawie tej drugiej spółki. Rozpoznając tak przedstawione zarzuty stwierdzić trzeba, iż stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Ma ona miejsce w sytuacji, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2000 r. sygn. akt III CKN 416/98, OSNC 2000 nr 12, poz. 220). Podkreślić jednak również trzeba i tę okoliczność, że dla skuteczności uwzględnienia czy to na wniosek, czy też z urzędu takiej podstawy kasacji konieczne jest wniesienie kasacji przez podmiot, którego prawa naruszono, bowiem ustawodawca wprost wymaga spełnienia warunku pozbawienia strony wnoszącej kasację obrony "swych praw". Wyjaśnić trzeba, iż zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnieniami procesowymi rozporządza strona tego postępowania. Konkluzja ta jest efektem przyjętej w polskim porządku prawnym koncepcji zapewniania jednostce w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym podwójnej ochrony - poprzez prawo do procesu (obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu, z zagwarantowaniem także prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia) oraz poprzez prawo do sądu (prawo jednostki do zaskarżenia działania administracji publicznej w celu rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem przez niezawisły, bezstronny sąd). Źródeł tej ochrony poszukiwać należy w normach ponadustawowych, tj. art. 2 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w brzmieniu nadanym Traktatem Lizbońskim zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz. Urz. U.E. Seria C Nr 115 z dnia 9 maja 2008 r.). Możliwość realizacji tej ochrony będzie jednak wymagać każdorazowo aktywności strony poprzez realizację jej uprawnień procesowych i podjęcia obrony jej (własnego) interesu prawnego. Oznacza to więc, iż zapewniania ochrony swoich praw w prowadzonym postępowaniu domagać się może tylko ten podmiot, którego one dotyczą. Z tych też przyczyn, nie można wywodzić nieważności postępowania, o której mowa w pkt 5 art. 183 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze interes prawny osób nie wnoszących skargi kasacyjnej, jak czyni to w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej Spółki [...], lecz może to czynić wyłącznie strona, której utrudniono realizację prawa do sądu. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, bowiem skarga kasacyjna Spółki z o.o. sp. k. [...]została prawomocnie odrzucona, co czyniło rozpoznawane zarzuty Spółki [...] służące ochronie interesu innego podmiotu bezskutecznymi.

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) skargę kasacyjną Spółki [...] oddalił wobec bezzasadności podniesionych w niej zarzutów.