Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 501/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. Ż. i H. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 marca 2023 r. nr SKO Gd/4167/22 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Krokowa z dnia 28 czerwca 2022 r. nr ZPGN.6731.2.2022.MR. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących G. Ż. i H. Ż. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

G. Ż. i H. Ż. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 31 stycznia 2022 r. Wójt Gminy Krokowa z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości nr ew. [...] obręb Ż., gmina K., której właścicielem są G. Ż. i H. Ż.

W dniu 1 lutego 2022 r. w związku z prowadzonymi pracami ziemnymi i wycięciem drzew m.in. z terenu działki nr [...] obręb ew. Ż. pracownicy Urzędu Gminy w Krokowej przeprowadzili wizję lokalną terenu nieruchomości o nr ew. [..]-[..]. Z protokołu oględzin wynika, że w części wschodniej działki nr [..] zgromadzone są duże ilości ziemi, a od strony północnej usunięte zostały natomiast zakrzaczenia, wierzby związane z odsłonięciem istniejącego rowu melioracyjnego. Teren łąk jest podmokły, częściowo zgromadzona ziemia została rozplantowana. Widoczne są koleiny po pracach maszyn. Stwierdzono, że charakter prowadzonych prac wskazuje na uregulowanie stosunków wodnych poprzez oczyszczenie istniejących rowów melioracyjnych oraz na rekultywację łąki.

W dniu 24 lutego 2022 r. przeprowadzono kolejne oględziny w sprawie sposobu zagospodarowania terenu, nieruchomości o nr ew. [..] i [..] obręb Ż. Z protokołu oględzin wynika, że poza przedstawicielami organu i biegłym sądowym, w wizji brali udział także G. Ż. i H. Ż. W trakcie oględzin stwierdzono, że teren przedmiotowych działek ulega sukcesywnym przekształceniom. Na działce nr [..] wykonywane są prace ziemne polegające na utwardzaniu drogi wzdłuż rowu oraz wjazdu na działkę. Poprzez wyniesienie i utwardzenie walcem przedmiotowej drogi istniejący rów melioracyjny został odcięty od pozostałej części działki nr [..], którą miał obsługiwać w zakresie odwodnienia tj. od wschodniej części działki nr [..]. Działka nr [..] północną granicą przylega do rzeki P., gdzie umocowana jest konstrukcja do wodowania kajaków. W południowej części działki [..] zlokalizowana jest hałda torfu przemieszanego z ziemią oraz obniżenie terenu zalane wodą. Z relacji właściciela wynikało, że zgromadzony torf posłuży do zasypania istniejącego dołu. Na terenie działki nr [..] w części południowej zgromadzone są masy ziemi nawiezione z innego terenu. Widoczna jest świeża pryzma zwiezionej ziemi. Wzdłuż rowu po wschodniej granicy działki nr [..] prowadzone są prace ziemne polegające na nasypywaniu i utwardzaniu nawierzchni co wskazuje, że będzie to droga gruntowa. Szacunkowo określono, że nawiezione masy ziemi mogą mieć objętość około 120 ton.

Ustosunkowując się do ustaleń zawartych w powyższym protokole, G. Ż. i H. Ż., w piśmie z dnia 2 marca 2022 r. podnieśli, że nie zgadzają się z podanym w protokole zdaniem dotyczącym odcięcia rowu, ponieważ rów ten został udrożniony i wyczyszczony na ich koszt aby osuszyć łąkę na tej działce. Pod odcinkiem łączącym działkę nr [..] i [..] od wielu lat umieszczone są kręgi betonowe umożliwiające swobodny przepływ wody do rzeki P. W załączeniu do pisma przedłożyli zdjęcia tego miejsca oraz widoczne pod wodą kręgi betonowe.

Biegły sądowy z zakresu architektury K. J., przy piśmie z dnia 10 maja 2022r., przekazał organowi I instancji ekspertyzę - opinię jaką przeprowadził w zakresie urbanistyki – architektury, dotyczącą zmiany sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości nr [..] i [..] obręb Ż. gmina K. wraz z analizą zagrożeń środowiskowych w związku z wykorzystaniem nieruchomości na cele inne niż rolnicze.

W piśmie z dnia 2 czerwca 2022 r. G. Ż. i H. Ż. ustosunkowali się do treści sporządzonej ekspertyzy. Kwestionując jej ustalenia właściciele nieruchomości podali, że na terenie działek nr [..] i nr [..] nie było prac związanych z magazynowaniem ziemi. Wykonane cięcia pielęgnacyjno-sanitarne zostały wykonane za zgodą urzędu i związane były z utrzymaniem właściwej kondycji rosnących drzew. Pozostawiony walec nie służy do utwardzania dróg, gdyż jest to walec łąkowy wykorzystywany do przygniecenia posianej trawy i wyrównania łąki. Przeprowadzone czynności związane z oczyszczeniem rowów melioracyjnych uregulowały stosunki wodne na działce, a utwardzenie gruntu wzdłuż rowu miało na celu ustabilizowanie tego gruntu podczas zmian poziomu wody, aby uniknąć erozji. Na terenie ich działek nie ma żadnych odpadów komunalnych, chemicznych i biologicznych, co znajduje potwierdzenie w protokole z kontroli Marszałka Województwa z dnia 15 marca 2022r. W związku z tym, że przedmiotowe działki nie były wykorzystywane rolniczo przez ok. 15 lat, proces przywrócenia gruntu do pierwotnego użytkowania będzie trwał i będzie bardzo kosztowny. Wskazali, że docelowo na gruntach oznaczonych ŁIV W-ŁIV powstanie łąka kwietna z pasieką pszczół. W ocenie stron sformułowania biegłego o nieprzemyślanych działaniach związanych z oczyszczaniem rowów melioracyjnych nie mają pokrycia. Wyjaśnili, że na własny koszt udrożnili rów i w najbliższym czasie planują oczyszczanie następnych. Dodatkowo podnieśli, że do takich prac, jak i do prac rekultywacyjnych wykorzystuje się obecnie ciężki sprzęt tj. koparki, ciągniki. Podnieśli, że dostęp do działki nr [..] jest jedynie przez działkę nr [..] i aby do niej dotrzeć właściciele muszą przez nią przejeżdżać. Wyjaśnili także, że umożliwiają nieodpłatny przejazd przez działkę nr [..] firmie "P. " oraz sąsiadującym rolnikom, którzy również nie mają innej możliwości dostania się na swoje łąki. Parkujący sporadycznie kierowcy w okresie letnim pozostawiają samochody na tym przejeździe bez wiedzy i przyzwolenia stron. W związku z powyższym wnieśli o odrzucenie przedłożonej ekspertyzy.

Wójt Gmina Krokowa, działając na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej jako "u.p.z.p."), decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r. nakazał G. Ż. i H. Ż., właścicielom działki ewidencyjnej nr [..] obręb Ż., gmina K., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości, zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Żarnowiec – Dmuchowo, gmina Krokowa, uchwalonym w dniu 27 sierpnia 2020 r. uchwałą Rady Gminy Krokowa nr XXVI/259/2020, ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w dniu 7 października 2020 r., poz. 4146, na których prowadzona była produkcja rolnicza, poprzez zaprzestanie prowadzenia na tej działce działalności gospodarczej w zakresie organizowania spływów kajakowych z jednoczesnym usunięciem z jej otwartej przestrzeni wszelkich składowanych tam towarów objętych tą działalnością, a także usunięciem z terenu działki samochodów służących do prowadzenia tej działalności oraz wszelkich nośników jej reklamy, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 21 marca 2023 r. utrzymało w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że działka nr [..] obręb Ż. gmina K. stanowi własność G. Ż. i H. Ż. Z ustaleń obowiązującego dla fragmentu wsi Żarnowiec Dmuchowo gmina Krokowa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 27 sierpnia 2020r., na mocy chwały Rady Gminy Krokowa nr XXVI/259/2020 wynika, że teren przedmiotowej działki zlokalizowany jest na terenie oznaczonym w części planu symbolem 25-R z przeznaczeniem terenu "tereny rolnicze", w części symbolem 18-ZL z przeznaczeniem terenu: "lasy" i w części oznaczona symbolem 10-ZL/ZZ z przeznaczeniem terenu: "lasy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią".

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w związku z prowadzeniem na tej działce działalności gospodarczej w zakresie organizowania spływów kajakowych.

Kolegium wyjaśniło, że w przekonaniu organu pierwszej instancji G. Ż. i H. Ż. na terenie spornej działki prowadzą działalność gospodarczą w zakresie organizowania spływów kajakowych, co znajduje potwierdzenie w ustaleniach i wynikach oględzin terenu przeprowadzonych w obecności właścicieli gruntu w dniu 24 lutego 2022r. oraz w wynikach ekspertyzy dotyczącej aktualnego użytkowania nieruchomości z zapisami m.p.z.p dla wsi Żarnowiec - Dmuchowo sporządzonej przez biegłego sądowego z zakresu architektury. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, wyjaśnił, że teren działki nr [..], stanowiący grunty rolne i leśne w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, od roku 2021 poza rolniczym wykorzystaniem (las, łąka) jest wykorzystywany przez syna skarżących do organizowania spływów kajakowych w związku z prowadzeniem przez niego firmy "P. ", której banery reklamujące ustawione są na wjeździe i na terenie tej działki. Autor ekspertyzy dodatkowo stwierdził, że przedmiotowa działka jest udostępniania publicznie na miejsca postojowe samochodów osobowych, co potwierdza dokumentacja fotograficzna przekazana biegłemu przez Wójta. Z analizy tej dokumentacji wynika, że w sezonie letnim, na przystosowanym na działce placu postojowym, parkuje znaczna ilość samochodów. Biegły sądowy wskazał, że właściciel działki o rolniczym przeznaczeniu, dopuszczając i pozwalając na parkowanie samochodów na takim terenie, narusza szereg przepisów prawa w tym przepisy art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, regulujące warunki budowy miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Zapisy tej ustawy dopuszczają możliwość parkowania do 10 stanowisk włącznie w związku ze stosownym zgłoszeniem. W przypadku zamiaru budowy większej ilości miejsc postojowym wymagane jest już pozwolenie na budowę. Przepisy Prawa budowlanego nie zezwalają na budowę i wykorzystanie terenu rolniczego pod stanowiska postojowe i jednoczesnego wydzielenia z produkcji rolnej wydzielonego terenu. W związku z powyższym organ pierwszej instancji nie uznał za wiarygodne wyjaśnień właścicieli przedmiotowej działki złożonych w piśmie z dnia 2 czerwca 2022r., zgodnie z którymi w okresie letnim kierowcy sporadycznie parkują na przedmiotowej działce samochody, co dzieje się bez wiedzy i zgody właścicieli tego terenu.

W ocenie Kolegium w sprawie nie ma wątpliwości, co do prawidłowości określenia podmiotów dysponujących prawem własności działki nr [..], a także co do przeznaczenia tego terenu, które - zgodnie z m.p.z.p. - określone zostało jako tereny rolnicze. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że podczas wizji terenowej przedmiotowej działki przeprowadzonej w dniu 24 lutego 2022 r. - poza stwierdzeniem wykonywanych prac ziemnych - wykazano, że grunt ten jest wykorzystywany w celu prowadzenia działalności gospodarczej związanej z organizowaniem spływów kajakowych. O powyższym świadczy konstrukcja służąca do wodowania kajaków, zainstalowana od północnej granicy działki nr [..] bezpośrednio przylegającej do koryta rzeki P. Materiały fotograficzne przekazane przez organ pierwszej instancji biegłemu sądowemu także potwierdzają, że poza podejmowanymi na przedmiotowej działce pracami budowlanymi na jej terenie parkuje znaczna ilość aut osobowych, a na gruncie zainstalowana jest reklama firmy syna skarżących organizująca spływy kajakowe. W sporządzonej analizie, poza charakterem i skutkami prac budowlanych podejmowanych na przedmiotowej działce rzeczoznawca potwierdził, że na stałą degradację terenu wpływa także okoliczność pozostawiania przez osoby korzystające z usług firmy organizującej spływy kajakowe samochodów na terenie spornej działki. Biegły ustalił ponadto, że działalność gospodarczą o charakterze turystyki kajakowej na terenie działek należących do H. Ż. prowadzi jego syn, P.Ż., a sama działalność jest zarejestrowana poza obszarem gminy Krokowa. Organ wskazał jednocześnie, że dane rejestrowe z CEIDG potwierdzają, że P.Ż. od dnia 1 czerwca 2021r., prowadzi działalność gospodarczą - wypożyczanie i dzierżawa sprzętu rekreacyjnego i sportowego kod. 77.21.Z oraz pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej sklasyfikowany - kod. 49.39.Z.

Zdaniem organu odwoławczego wyniki przeprowadzonego w toku postępowania pierwszoinstancyjnego postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący wykazały, iż na działce nr [..] obręb Ż. gmina K. nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu z terenu o przeznaczeniu rolniczym na działalności prowadzonej w zakresie organizacji spływów kajakowych, stanowiąca podstawę do zastosowania trybu przewidzianego przepisem art. 59 ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p. W rezultacie organ pierwszej instancji prawidłowo uzasadnił wystąpienie przesłanek uzasadniających wydanie decyzji przewidzianej wskazanym wyżej przepisem.

W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja została prawidłowo skierowana i adresowana do właścicieli przedmiotowej działki, jako osób posiadających tytuł własności do terenu obejmującego działkę nr [..]. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wykorzystywany dotychczas rolniczo teren przedmiotowej działki obecnie jest wykorzystywany do prowadzenia działalności usługowej w zakresie organizacji spływów kajakowych, a zatem doszło do zmiany funkcjonalnej przeznaczenia tego terenu. Nie jest przypadkowym fakt, że działka, która ma zapewniony bezpośredni dostęp do koryta rzeki P. oraz zainstalowaną konstrukcję do wodowania kajaków jest wykorzystywana do organizacji spływów kajakowych.

W konsekwencji organ nie podzielił stanowiska skarżących, że przedmiotowa działka stanowiła wyłącznie miejsce dostępu do wód publicznych a skarżący, jako właściciele gruntu, tak naprawdę rozciągają jedynie przysługujące im prawo swobodnego przechodu na rzecz osób trzecich zamierzających udać się do koryta rzeki, nawet jeżeli osoby te prawo przechodu wykorzystają w celach związanych z turystyką.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G. Ż. i H. Ż. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynika w sprawie, a mianowicie art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 735 ze zm.; dalej jako k.p.a.) poprzez przeprowadzanie postępowania w sposób niepełny i nierzetelny oraz dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji prowadziło do następujących ustaleń:

- na działce nr [..] była prowadzona działalność gospodarcza w zakresie organizacji spływów kajakowych,

- samochody zaparkowane na przedmiotowej działce należały do osób korzystających z usług przedsiębiorstwa prowadzonego przez syna skarżących,

- konstrukcja do wodowania kajaków miałaby negatywny wpływ na środowisko,

- jakoby reklama stanowiła o zmianie przeznaczenia spornej działki.

Zarzucili ponadto art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niepełny, bez poczynienia istotnych ustaleń w zakresie grona osób pozostawiających samochody na działce, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia jakoby skarżący zorganizowali parking na przedmiotowej działce. Dodatkowo zarzucili naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej oceny materiału dowodowego w sprawie i całkowicie pominięcie dowodów i okoliczności zgłaszanych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego w oparciu o częściowy materiał dowodowy. Końcowo podnieśli zarzut naruszenia art. 84 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oparcie ustaleń na podstawie dowodu z opinii biegłego K.J. z dnia 10 maja 2022 r., podczas gdy dowód ten jest nierzetelny i jako taki nie może stanowić podstawy ustaleń faktycznych, co w dalszej konsekwencji prowadziło do ustalenia jakoby sporna działka była wykorzystywana dla celów prowadzenia działalności gospodarczej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjne w Gdańsku, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: "Kolegium") z dnia 21 marca 2023 r., utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gmina Krokowa z dnia 28 czerwca 2022 r. nakazającą G. Ż. i H. Ż., właścicielom działki ewidencyjnej nr [..] obręb Ż., gmina K., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowił art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej jako "u.p.z.p."). Zgodnie z jego brzmieniem w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 tego przepisu, a więc nie wymagającej pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Wydając na podstawie przywołanego przepisu decyzję organ administracji powinien określić na czym polegać ma przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Oznacza to, że nakładane obowiązki powinny być określone w sposób jednoznaczny i precyzyjny, tak by możliwe byłoby poddanie ich wykonania w trybie przymusowym. W tym miejscu należy zauważyć, że w osnowie zaskarżonej decyzji (formalnie wyrażona w decyzji organu I instancji, ale skoro Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, to oznacza to, iż rozstrzygnięcie organu II instancji jest tożsame z rozstrzygnięciem organu I instancji – zob. K. Kaszubowski, Decyzja reformatoryjna organu odwoławczego w ogólnym postępowaniu odwoławczym, Warszawa 2019, s. 101) nakazano usunięcie wszelkich składowanych tam towarów objętych działalnością w zakresie organizowania spływów kajakowych, a także usunięcie z terenu działki samochodów służących do prowadzenia tej działalności oraz wszelkich nośników reklamy. Tak sformułowana osnowa nie wyjaśnia jakie "towary", samochody i nośniki reklamy powinny być z terenu działki usunięte. Oznacza to, że organ administracji publicznej nałożył na strony obowiązek niemożliwy do wykonania, przez co dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego. Co więcej, o "towarach", samochodach służących do prowadzenia działalności i nośnikach reklamy nie ma mowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Także na podstawie akt sprawy nie sposób ustalić desygnaty przywołanych pojęć. Jedynie w odniesieniu do reklamy pojawia się kwestia baneru reklamowego umieszczonego na ogrodzeniu. W takim przypadku powstaje jednak kwestia wynikająca z art. 154 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) i konieczność ustalenia adresatów takiego nakazu.

Przesłanką zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest stwierdzenie zmiany zagospodarowania terenu. Pojęcie to nie jest zwrotem normatywnym. Pochodzi z urbanistyki, a przypisywana mu treść kształtuje się na podstawie indywidualnego przypadku (por. wyrok WSA w Gliwicach z 31 stycznia 2024 r., II SA/Gl 1108/23; wyrok WSA w Gliwicach z 25 listopada 2016 r., II SA/Gl 823/16; wyrok z 25 października 2021 r., II SA/Gl 333/21). Z tego też względu oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać każdorazowo indywidualnie, uwzględniając szczególne okoliczności konkretnego przypadku. Punktem wyjścia dla dokonania tej oceny jest zidentyfikowanie zagospodarowania terenu, które występowało przed dokonaną zmianą (poprzedni sposób zagospodarowania) i zestawienie jej ze zmianą wprowadzoną przez dany podmiot.

Z przepisów art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. należy wywieść, że każda zmiana zagospodarowania terenu, co do zasady, wymaga ustalenia warunków zabudowy. Nie ma tutaj decydującego znaczenia kwestia, czy na określone roboty wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też nie. Istotne jest bowiem, czy roboty budowlane spowodują zmianę sposobu zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem postanowień art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Art. 59 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje stosować ust. 1 również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Dokonując wykładni wieloznacznego pojęcia "zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę", należy dojść do wniosku, że chodzi tu o przypadki zmian zagospodarowania terenu nie polegających ani na wykonaniu robót budowlanych, ani na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a mimo to wymagających uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, przepis ten ma odniesienie do stosunkowo rzadkich stanów faktycznych związanych z wykonywaniem robót, prowadzących do zmiany zagospodarowania terenu, które nie podlegają reglamentacji przepisami prawa budowlanego, a więc nie związanych z procesem budowlanym, np. dla zalesienia terenu, zorganizowania na nieruchomości składowiska, itp.).

Zestawienie przywołanych regulacji prowadzi do wniosku, że - w przypadku gdy na danym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy - każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, chyba że zmiana ta jest tymczasowa, jednorazowa i nie trwa dłużej niż rok. Należy też zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na przypadki, kiedy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne również dla zmiany zagospodarowania terenu, która nie polega na wykonywaniu żadnych robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości otwartego składowiska, miejsc postojowych, zalesienia gruntu rolnego (por. wyroki NSA z 3 września 2015 r., II OSK 49/14, z 11 grudnia 2008 r., II OSK 1485/07, wyroki WSA w Opolu z 12 maja 2011 r., II SA/Op 78/11, WSA w Gliwicach z 25 listopada 2016 r., II SA/Gl 823/16, WSA w Rzeszowie z 14 czerwca 2017 r., II SA/Rz 287/17). Za zmianę zagospodarowania terenu uznawano także urządzenie na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych (zob. wyroki WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2012 r., IV SA/WA 213/12, WSA w Gdańsku z 22 września 2010 r., II SA/Gd 697/09).

Z materiału dowodowego zebranego przez organy administracji publicznej wynika bezspornie, że skarżący są właścicielami terenu ozn. jako dz. nr [..] obręb Ż., gmina K. Nieruchomość położna jest na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Żarnowiec – Dmuchowo, gmina Krokowa, uchwalonym w dniu 27 sierpnia 2020 r. uchwałą Rady Gminy Krokowa nr XXVI/259/2020, ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w dniu 7 października 2020 r., poz. 4146. Nieruchomość G. Ż. i H. Ż. położona jest w jednostkach urbanizacyjnych oznaczonych symbolami: 25-R "tereny rolnicze", 18-ZL "lasy", 10-ZL/ZZ – "lasy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią" (pismo z dnia 23 lutego 2023 r. Wójta Gminy Krokowa do Urzędu Marszałkowskiego).

Określając poprzednie zagospodarowanie działki organy administracji przyjęły, że była na niej prowadzona "produkcja rolnicza". W aktach sprawy brak jest dokumentów pozwalających na potwierdzenie tej okoliczności. Jednocześnie zaprzeczyli temu skarżący w oświadczeniu z dnia 9 czerwca 2022 r. wskazując, że cyt.: "przedmiotowe działki nie były wykorzystywane rolniczo przez ok. 15 lat". Także powołany przez organ I instancji biegły arch. K. J. w "Ekspertyzie – opinii w zakresie urbanistyki – architektury dotyczącej zmiany sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości nr ewid. [..] i [..] obręb Ż. gmina K. wraz z analizą zagrożeń środowiskowych w związku z wykorzystaniem nieruchomości na cele inne niż rolnicze" (dalej jako: "Ekspertyza") stwierdził, że na przeważającej części terenu dz. nr [..] rosną drzewa preferujące ziemię kwaśną i wilgotną (głównie olchy), a zadrzewienie to powstało naturalnie w skutek nie używania gruntu w celach rolniczych (s. 3 – 4 Ekspertyzy). Wskazana rozbieżność w materiale dowodowym nie została usunięta przez organ I instancji ani w toku postępowania odwoławczego. Skoro nie można ustalić poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. nie jest możliwe. Zastosowanie przepisu prawa materialnego do stanu faktycznego nie przewidzianego w jego hipotezie stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Ustalając aktualny sposób zagospodarowania organy administracji publicznej przyjęły, że na terenie nieruchomości należącej do skarżących nastąpiła zamiana zagospodarowania terenu o przeznaczeniu rolniczym na "działalność prowadzoną w zakresie organizacji spływów kajakowych" czy też "działalność gospodarczą związaną z organizacją spływów kajakowych". W tym zakresie uzasadnienie decyzji pozostaje w sprzeczności z jej osnową, w której mowa jest o zaprzestaniu prowadzenia "działalności gospodarczej". Z akt sprawy nie wynika by prowadzona działalność (zakładając, że nie była to sytuacja jedno- czy kilkurazowa) odpowiadała pojęciu "działalności gospodarczej". Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 236) działalność gospodarcza to zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu w sposób ciągły. Skarżący w toku postępowania podnosili, że udostępniają przejazd przez działkę nieodpłatnie firmie "P." (oświadczenie z 9 czerwca 2022 r.). Organy administracji przyjęły, że firmę tę prowadzi syn skarżących i tego ustalenia dokonano na podstawie oświadczenia z dnia 9 czerwca 2022 r.

W ocenie Sądu treść oświadczenia G. Ż. i H. Ż. nie daje podstaw do wniosku, że firmę tę prowadzi ich syn i w tym zakresie dokonano błędnej oceny materiału dowodowego noszącej znamiona dowolnej, co jest sprzeczne z art. 80 k.p.a. Na fakt prowadzenia działalności w zakresie organizacji spływów kajakowych wskazał biegły w sporządzonej Ekspertyzie (s. 9), powołując się przy tym na wyjaśniania H. Ż. złożone podczas wizji lokalnej. W aktach sprawy jest tylko jeden protokół z dnia 24 lutego 2022 r., w którym nie ma jednak mowy o działalności zarobkowej syna właścicieli nieruchomości. Być może część materiałów z akt sprawy została wyłączona i przekazana biegłemu, ale w takim przypadku należy przyjąć, że nadesłany materiał dowodowy jest niekompletny. W decyzji kończącej postępowanie odwoławcze Kolegium powołało się na wpis do CEDIG podając rodzaje działalności gospodarczej prowadzanej przez P. Ż. (syna skarżących – jak należy domniemywać). Według organu II instancji są to: wypożyczanie i dzierżawa sprzętu rekreacyjnego i sportowego oraz pozostały transport lądowy i morski. Przy takich rozbieżnościach w materiale dowodowym niezbędne jest ich wyjaśnienie. Nie może być bowiem tak, że organ administracji ustala, iż dany podmiot prowadzi określony rodzaj działalności gospodarczej, a co innego wynika z ewidencji działalności. Sąd nie wyklucza przy tym, że P. Ż. faktycznie prowadzi działalność w zakresie organizacji spływów kajakowych, ale to wymaga jednoznacznego potwierdzenia w materiale dowodowym, który powinien być zgromadzony zgodnie z regułami przewidzianymi w k.p.a. i wykorzystaniem wszelkich środków dowodowych.

W odniesieniu do kwestii organizowania spływów kajakowych trudno nie podzielić zarzutów pełnomocnika skarżących odnośnie naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalenia w tym zakresie oparte zostały o Ekspertyzę sporządzoną na podstawie dokumentów jakie organ I instancji przekazał biegłemu. W aktach sprawy przekazanych przez organy administracji publicznej znajdują się "Materiały wysłane do biegłego K. J. 11 zdjęć" z datą 10 marca 2022 r. Jak wynika z podpisów na nich zamieszczonych pochodzą one z różnych maili (A. W., K. P., z wizji terenu z dnia 1 października 2020 r.). Część z nich przedstawia działkę (nie wiadomo jednak jaką, gdzie zlokalizowaną), na dwóch wydrukach widać samochody osobowe zaparkowane na łące i przy drodze, których lokalizacji nie sposób ustalić, na jednym ludzi z rozłożonymi na brzegu kajakami. Do zdjęć nie został dołączony żaden opis ani protokół z którego wynikałoby gdzie (w jakim miejscu) zostały one zrobione. Załączone do akt wydruki mogą dokumentować pojazdy na łące praktycznie w dowolnym miejscu, podobnie jak samochód wiozący kajaki z oznaczaniem przedsiębiorstwa. Nawet gdyby założyć, że dotyczą one nieruchomości skarżących, to w aktach nie ma żadnego dowodu na to, że umożliwiono im zapoznanie się i wypowiedzenie co do nich G. Ż. i H. Ż.. Zdęcia mogą być dowodem w postępowaniu administracyjnym, jednakże nie mogą wywoływać wątpliwości co do tego czego (jaki okoliczności) mają dowodzić, a strona musi mieć możliwość zapoznania się z nimi. W przeciwnym wypadku nie mogą być uznane za dowód w postępowaniu (por. M. Szubiakowski, Glosa do wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., II OSK 3332/14, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2016 r., nr 6, s. 165 – 170).

Zasadnie pełnomocnik skarżących podnosi, że ustalenia organów oparte zostały tyko na Ekspertyzie biegłego. Organy administracji publicznej nie dokonały żadnych własnych ustaleń, a twierdzenie zawarte w przywołanym dokumencie nie zostały poddane żadnej weryfikacji. Nie można podzielić poglądu, że reklama przedsiębiorstwa dowodzi zmiany przeznaczenia nieruchomości i dowodzi, iż w tym miejscu prowadzona jest działalność gospodarcza (Ekspertyza, s. 17). Trafnie też pełnomocnik zwracał uwagę na etapie postępowania odwoławczego, że grupa osób udająca się w kierunku koryta rzeki nie zmienia przeznaczenia gruntu (odwołania s. 4). Nawet gdyby przyjąć za organem odwoławczym, że było ono rolne – to jednorazowe czy incydentalna organizacja spływu kajakowego nie oznacza, że doszło do zmiany dotychczasowego zagospodarowania.

Na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów organy administracji publicznej przyjęły, że działka skarżących jest wykorzystywana przez ich syna do organizowania spływów kajakowych. Przyjmując, że zmiana zagospodarowania terenu polega na prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie organizowania spływów kajakowych, to rozważając możliwość wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. należało zbadać, czy taki sposób zagospodarowania terenu nie mieści się w pojęciu tymczasowej, jednorazowej zmiany, nie trwającej dłużej niż rok. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że na terenie działki cyt.: "w sezonie letnim parkuje znaczna ilość samochodów". Takie ustalenie sugeruje, że stwierdzona przez organy administracji zmiana zagospodarowania terenu polegająca na "prowadzeniu działalności w zakresie organizacji spływów kajakowych" ma charakter jednorazowy i krótkotrwały. Z brzmienia art. 59 ust. 1 u.pz.p. wynika jednak, że taka zmiana nie mieści się w zakresie zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i wyklucza możliwość wydania decyzji. Organy administracji publicznej tej okoliczności nie rozważyły.

Sąd nie podziela także ustaleń organów administracji w odniesieniu do naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.). Kolegium przyjęło (za biegłym), że dopuszczając i pozwalając na parkowanie samochodów na terenie o rolniczym przeznaczeniu właściciele działki naruszyli szereg przepisów w tym przepisy art. 29 i art. 30 tej ustawy. Według organu odwoławczego Prawo budowlane dopuszcza możliwość parkowania do 10 stanowisk włącznie w związku ze stosowym zgłoszeniem, a w przypadku zamiaru budowy większej ilości miejsc wymagana jest już pozwolenie na budowę. Z przywołanego fragmentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium utożsamiło "parkowanie" pojazdów z "budową" miejsc parkingowych. Ustawa Prawo budowlane stwierdza, w art. 29 ust. 1 pkt 19 że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, sytuowanych na obszarze Natura 2000. Jednocześnie nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000 (art. 29 ust. 2 pkt 7). Z przywołanych przepisów wynika, że ustawa Prawo budowlane reguluje (w rozważanym zakresie) wyłącznie zasady budowy miejsc parkingowych wiążąc je z ich liczbą i lokalizacją (obszar Natura 2000). Nie reguluje natomiast kwestii związanych z parkowaniem pojazdów. Tym samym, właściciele dz. nr [...] dopuszczając by na jej terenie parkowały pojazdy nie mogli naruszyć wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane.

W odniesieniu do kwestii nawiezienia ziemi na teren nieruchomości skarżących należy podkreślić, że – jak już wskazano w niniejszym uzasadnieniu - podstawowe znaczenie dla zastosowania przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. ma kwestia, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu. Ocena, czy dane zdarzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu powinna być dokonana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności danego przypadku. Nie można zatem abstrakcyjnie, w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy, powoływać się na to, że w każdej sytuacji nawiezienie ziemi na nieruchomość stanowi zmianę zagospodarowania nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., II OSK 2763/17).

W toku postępowania administracyjnego organ I instancji podnosił kwestię naruszenia przez G. Ż. i H. Ż. poza przepisami Prawa budowlanego także innych przepisów. W toku rozprawy skarżący przedłożyli: pismo z dnia 5 maja 2023 r. sporządzone przez Kierownika Nadzoru Wodnego w Lęborku z treści którego wynika, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie wnosi uwag odnośnie przyjętych rozwiązań dotyczących wykonania umocnienia prawego brzegu rzeki Piaśnicy (k. 87 akt sądowych) oraz decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku nr 395/2022 z dnia 2 grudnia 2022 r. o umorzeniu postępowania w sprawie niezgodnego z prawem wyłączenia działki nr [..] z produkcji leśnej. Z decyzji tej wynika, że nie doszło do faktycznego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji oraz trwałego zainwestowania leśnego. Powyższe dokumenty podważają wnioski zawarte w Ekspertyzie, która stanowiła podstawowy dowód w sprawie.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do zastosowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.).

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania zasądzając na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 980,00 zł (pkt 2 sentencji wyroku), na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 500,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego adwokatem w wysokości 480,00 zł ustalone na podstawie § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).

Opłata skarbowa w wysokości 17,00 zł od złożonego pełnomocnictwa w niniejszej sprawie nie została objęta rozstrzygnięciem o kosztach, gdyż została wpłacona na rachunek bankowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zamiast prawidłowo na rachunek bankowy właściwego organu podatkowego, tj. Prezydenta Miasta Gdańska, stosownie do art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. z 2022 r., poz. 2142 z późn. zm.). Opłata skarbowa od pełnomocnictwa podlega zwrotowi tylko wtedy, kiedy została prawidłowo uiszczona, to znaczy, wpłacona do właściwego organu podatkowego. Jeżeli została uiszczona do niewłaściwego organu, nie podlega zwrotowi. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. ustawy, zapłaty opłaty skarbowej dokonuje się w kasie lub na rachunek właściwego organu podatkowego. Stosownie do art. 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 tej ustawy, organem podatkowym właściwym miejscowo w sprawach opłaty skarbowej od złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury oraz jego odpisu, wypisu lub kopii jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), właściwy ze względu na miejsce złożenia dokumentu (por. postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2020 r. o sygn. akt II FZ 49/20).

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.