Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5116/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107 § 3 i art. 7
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Teza: Przeniesienie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji wymaga apriorycznego i ex ante stwierdzenia, iż potrzeby jednostki, do której przenoszony jest policjant, są ważniejsze niż potrzeby dotychczasowej jednostki, a właściwości kompetencyjno-osobowościowe policjanta ze względu na potrzeby służby w nowej jednostce uzasadniają przeniesienie skonkretyzowanego funkcjonariusza. Tylko takie działanie może być ocenione jako działanie zgodne z interesem służby oraz z poszanowaniem interesu przenoszonego funkcjonariusza. Taka wykładnia przepisów prawa materialnego wymaga, aby tego rodzaju okoliczności faktyczne znalazły się w treści uzasadnienia rozkazu personalnego wydanego na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji.

TEZY

Przeniesienie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji wymaga apriorycznego i ex ante stwierdzenia, iż potrzeby jednostki, do której przenoszony jest policjant, są ważniejsze niż potrzeby dotychczasowej jednostki, a właściwości kompetencyjno-osobowościowe policjanta ze względu na potrzeby służby w nowej jednostce uzasadniają przeniesienie skonkretyzowanego funkcjonariusza. Tylko takie działanie może być ocenione jako działanie zgodne z interesem służby oraz z poszanowaniem interesu przenoszonego funkcjonariusza. Taka wykładnia przepisów prawa materialnego wymaga, aby tego rodzaju okoliczności faktyczne znalazły się w treści uzasadnienia rozkazu personalnego wydanego na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1167/20 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 maja 2020 r. nr 420/kadr/20 w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1167/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. M.

na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 maja 2020 r.,

nr 420/kadr/20, w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. M. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rozkazem personalnym nr 630 z 26 lutego 2020 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r.

o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, ze. zm.; dalej "ustawa o Policji"), zwolnił z dniem 29 lutego 2020 r. M. M. - wówczas kierownika Sekcji [...], delegowanego do czasowego pełnienia służby w Centrum Szkolenia Policji w Legionowie - z zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem 1 marca 2020 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Stołecznej Policji. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Decyzją z 25 maja 2020 r., nr 420/Kadr/20, Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze. zm.; dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy ww. rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji. W uzasadnieniu wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Organ przytoczył również

art. 32 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem Ministra zaskarżony rozkaz personalny został wydany przez właściwy organ oraz uwzględnia obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne.

Minister podkreślił, że wskazanym w powyższych przepisach prawa przełożonym - odpowiedzialnym za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego na podległym terenie bądź w ramach jednostki organizacyjnej - przyznano uprawnienia do kształtowania polityki kadrowej, przy czym kreują ją oni tak, by optymalnie wykorzystać posiadane zasoby ludzkie w celu realizacji ustawowych zadań Policji. Podkreślił, że ustawa nie określa żadnych warunków przeniesienia policjanta, nie wskazuje też kryteriów i przesłanek, którymi kierować się powinien organ dokonujący przeniesienia. Przeniesienie policjanta do innej jednostki organizacyjnej Policji lub innej miejscowości pozostawione zostało zatem uznaniu organu, który kierować się powinien kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonywania ustawowych zadań Policji. Zdaniem Ministra ustawodawca nie uzależnił możliwości przeniesienia policjanta do innej jednostki organizacyjnej od przebiegu jego służby, kwalifikacji zawodowych czy wykształcenia ogólnego, ani też od jego subiektywnego przekonania co do przydatności na zajmowanym stanowisku.

W ocenie Ministra służba w Policji jest szczególnym rodzajem służby publicznej. Zadania realizowane przez tę formację mają służyć społeczeństwu. Odpowiedzialnością za właściwy dobór i liczebność funkcjonariuszy w poszczególnych jednostkach Policji lub w komórkach organizacyjnych tych jednostek ustawodawca obciążył właściwych komendantów, którzy są przełożonymi policjantów na terenie swojego działania (art. 6f ustawy o Policji). Są oni uprawnieni do wykonywania nałożonych na nich zadań przy pomocy podległych im komend czy jednostek niższego szczebla podległych tym komendom (art. 6g ustawy o Policji). Niemniej to Komendant Główny Policji jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Policji (art. 5 ust. 2 ustawy o Policji). Minister podniósł również, że Policja jest organizacją posiadającą strukturę zhierarchizowaną, co wynika wprost z § 1 pkt 6 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji 2 dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji (Dz. Urz. KGP z 2018 r., poz. 89 ze. zm.).

Minister zwrócił uwagę, że dotychczasowe doświadczenie zawodowe M. M. i jego wieloletnia służba w pionie prewencji(od 2005 r. do 2009 r.), [...] daje gwarancję szybkiego wdrożenia się przez policjanta w realizację nowych obowiązków służbowych. Ponadto ww. będzie mógł służyć wiedzą i doświadczeniem policjantom z krótszym stażem służby i mniejszym doświadczeniem. Przeniesienie skarżącego, stanowiąc wzmocnienie stanu osobowego Komendy Stołecznej Policji, przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa na obszarze działania powyższej jednostki i leży w interesie społecznym. Minister wskazał, że dyspozycyjność każdego policjanta zobowiązuje go do pełnienia służby nie tam gdzie w ocenie policjanta (albo też innych podmiotów) pełniłby służbę w sposób najbardziej efektywny, ale tam gdzie w ocenie przełożonego właściwego w sprawach osobowych wymaga tego dobro służby. To na nim spoczywa obowiązek realizacji zadań danej jednostki organizacyjnej Policji i to on posiada pełną wiedzę o potrzebach służby w podległych sobie jednostkach. Uzależnienie decyzji uprawnionego przełożonego od stanowiska innego podmiotu, w tym od stanowiska organizacji związku zawodowego policjantów, jeśli nie pociąga za sobą niekorzystnych zmian dla policjanta, którego dotyczy, naruszyłoby istotę konstrukcji prawnej przeniesienia, o której mowa w art. 36 ustawy o Policji, a tym samym spowodowałoby, iż byłby to instrument prawny nieskuteczny niezdatny do osiągnięcia zamierzonego celu. Sama natomiast zmiana miejsca pełnionej służby, albo też zmiana zakresu obowiązków, stanowią immanentne elementy stosunku służbowego. Dyspozycyjność policjanta wymaga od niego świadczenia służby w zakresie koniecznym dla zapewnienia i ochrony wartości jaką jest dobro służby. Działalność w strukturach związku zawodowego musi zatem ustąpić przed interesem społecznym, który w tym przypadku konkretyzuje się w interesie służby.

Minister stwierdził, iż organ pierwszej instancji, wydając przedmiotową decyzję, wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Komendant Główny Policji, biorąc pod uwagę interes społeczny tożsamy w tym przypadku z interesem służby, orzekł o przeniesieniu z urzędu M. M. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Stołecznej Policji. W ocenie Ministra uzasadnienie decyzji jest wystarczające z punktu widzenia interesu służby, bowiem w uzasadnieniu prawnym wskazano i przeanalizowano podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów (art. 107 § 3 k.p.a.). Decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane w oparciu o art. 107 § 1 k.p.a. Organ nie naruszył zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.), w sposób wystarczający zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy (art. 77 k.p.a.) i ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że zasadnym jest zastosowanie dyspozycji art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji (art. 80 k.p.a.).

Skargę na powyższy rozkaz personalny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą prawną badanego rozkazu personalnego organ uczynił przepis art. 36 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Sposób sformułowania ww. normy prawnej świadczy o tym, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją opartą o tzw. uznanie administracyjne. Sąd ten stwierdził, że co do zasady kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona do oceny ich zgodności z prawem. Rozpatrując skargę, sąd zobowiązany jest zatem badać, czy przy podejmowaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie może natomiast ingerować w słuszność dokonanego przez organ wyboru i tym samym oceniać celowości, opłacalności finansowej lub przedmiotowej, ani racjonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uwzględnienie powyższych elementów należy do wyłącznej kompetencji organów policji, które za przedsięwzięte rozstrzygnięcia ponoszą odpowiedzialność przed swoją władzą zwierzchnią.

Zdaniem sądu pierwszej instancji zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało w sposób właściwy uzasadnione. Uznaniowość decyzji nie oznacza, że organ może działać w sposób dowolny. Uznaniowość należy oceniać przez pryzmat normy art. 7 k.p.a. Konieczne jest więc wyważenie interesu służby (postrzeganego generalnie jako interes społeczny) ze słusznym interesem strony. W ocenie tego sądu, aby możliwym było wyważenie ww. dóbr, konieczne jest uprzednie dokonanie stosownych ustaleń faktycznych. Rezultat tych ustaleń musi zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ powinien wyjaśnić powody, dla jakich zwolnił funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska i przeniósł do konkretnej jednostki. Analiza badanej decyzji prowadzi do wniosku, iż takich ustaleń zabrakło w sprawie. W ocenie sądu pierwszej instancji bardzo obszerne uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia składało się w dominującej większości z ogólnych tez i poglądów doktryny i judykatury. Nielicznych prób konkretyzacji rozstrzygnięcia nie sposób zaś ocenić mianem udolnych. Organ w ani jednym akapicie nie przedstawił bowiem twierdzeń, by sytuacja kadrowa w jednostce, gdzie strona pełniła służbę i w jednostce do jakiej została przeniesiona, uzasadniała tego typu roszady personalne. Stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, iż sporne przeniesienie przyczyni się do wzmocnienia stanu osobowego Komendy Stołecznej Policji niczego nie wyjaśnia. Jest to stwierdzenie ze wszech miar oczywiste. Oczywistym przecież skutkiem zwiększenia obsady osobowej jest właśnie wzmocnienie stanu osobowego. Organ poza tym stwierdzeniem nie podjął jednak żadnej próby wyjaśnienia, że zachodziła konieczność owego wzmocnienia. Nie zajął się także wyjaśnieniem skutków owego przeniesienia, jakie będą miały miejsce dla jednostki, gdzie strona dotychczas pełniła służbę.

Zdaniem sądu pierwszej instancji skarżona decyzja z uwagi na czysto teoretyczny charakter uzasadnienia, jawi się jako akademicki przykład decyzji blankietowej. Niemal w całości mogłaby bowiem znaleźć zastosowanie do każdego rozstrzygnięcia w tego typu sprawach osobowych. Powyższe sprawia więc, że organ de facto pozbawił sąd prawa do oceny poprawności spornego rozstrzygnięcia. Skoro zaś nie przedstawił powodów dokonanego przeniesienia, to tym samym w sposób niewątpliwy naruszył normy art. 107 § 3 i 7 k.p.a.

W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze. zm.; dalej "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach rozstrzygnął stosownie do dyspozycji art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni argumentację sądu i uzasadni decyzję na tyle dokładnie, by nie nosiła cech dowolności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie organ w sposób niewątpliwy naruszył normy art. 107 § 3 i 7 k.p.a., bowiem nie przedstawił powodów dokonanego przeniesienia. Sąd stwierdził, że "organ w ani jednym akapicie nie przedstawił bowiem twierdzeń, by sytuacja kadrowa w jednostce gdzie strona pełniła służbę i w jednostce do jakiej została przeniesiona, uzasadniała tego typu roszady personalne". Sąd przyjął też, że "organ (...) nie podjął jednak żadnej próby wyjaśnienia, że zachodziła konieczność owego wzmocnienia". Tymczasem w uzasadnieniu rozkazu personalnego nr 630

z 26 lutego 2020 r. Komendant Główny Policji, powołując się na konieczność wzmocnienia Komendy Stołecznej Policji przenoszonym policjantem, przedstawił konkretne dane obrazujące bardzo trudną sytuację kadrową w garnizonie stołecznym - według stanu na dzień 1 lutego 2020 r. w garnizonie tym występowało 1079 wakatów. Brak przedstawienia takich danych w uzasadnieniu utrzymującej w mocy wskazany wyżej rozkaz personalny decyzji nr 420/Kadr/20 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 maja 2020 r. może być co najwyżej uznany za niemające wpływu na rozstrzygnięcie uchybienie, ale nie za taki brak uzasadnienia, który stanowi o naruszeniu przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a., stanowiących podstawę nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W jej ramach podniesiony został na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeden zarzut. Jego istota sprowadza się do zakwestionowania oceny sądu pierwszej instancji, iż uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie odpowiada wymogom prawa i narusza przepisy art. 107 § 3 i 7 k.p.a., bowiem organ nie przedstawił w jego treści powodów dokonanego przeniesienia i w ten sposób niewłaściwie uzasadnił wydane rozstrzygnięcie. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż zarzut został skonstruowany z dość przypadkowych przepisów, a autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wykazał związku logicznego między ich naruszeniem, lecz także sposobu ich naruszenia. Na tle formalnej części zarzutu złożonej z powołania przepisów, które miały zostać naruszone, wskazano jednak część realną (konkretną) zarzutu i tym samym możliwe jest ustalenie następstwa ich naruszenia, a zatem istoty zarzutu. Z tej przyczyny zarzut zostanie poddany merytorycznej ocenie.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, nakładając na niego obowiązek zbadania w pełnym zakresie treści zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem. Pojęcia sprawy, o jakiej mowa w tym przepisie, należy łączyć z pojęciem sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Konstrukcja sprawy administracyjnej oparta jest na dwóch filarach: normatywnym i realnym. Elementami normatywnymi każdej sprawy administracyjnej jest, po pierwsze norma kompetencyjna uprawniająca organ do konkretyzacji prawa materialnego (J. Filipek, O podmiotowości administracyjno-prawnej, PiP 1961 nr 2, s. 199 i nast.; J. Borkowski, Zagadnienie kompetencji ogólnej i szczególnej w prawie administracyjnym, SP 1971/31, s. 64), po drugie norma materialnego prawa administracyjnego, która ma zostać w sprawie zastosowana w drodze aktu administracyjnego ze względu na określone okoliczności faktyczne określone w jej treści. Do elementów realnych sprawy administracyjnej zalicza się podmiot czynny (organ, na którym ciąży obowiązek podjęcia czynności jurysdykcyjnych) i podmiot bierny, którego uprawnienia i obowiązki mają zostać autorytatywnie skonkretyzowane (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 37, 63). Elementami realnymi sprawy są także fakty sprawy, tj. stan faktyczny, od którego zależy możliwość podjęcia decyzji stosowania prawa i stan faktyczny, od którego zależy treść rozstrzygnięcia (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 90).

Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający

z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że

o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można także kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż sąd pierwszej instancji orzekał w granicach sprawy administracyjnej w powyższym rozumieniu, gdyż przedmiotem kontroli uczynił sprawę zakreśloną granicami formalnymi i normatywnymi w decyzji Ministra z 25 maja 2020 r. w przedmiocie utrzymania w mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z 26 lutego 2020 r. o zwolnieniu M. M. z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu go do służby w Komendzie Stołecznej Policji. W tym sensie nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Zauważyć jednocześnie należy, iż zarzut naruszenia tego przepisu został podniesiony w celu zakwestionowania stanowiska prawnego sądu pierwszej instancji co do naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego regulujących konieczne elementy uzasadnienia faktycznego decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może służyć tym celom, co także z tej przyczyny czyni go nieuzasadnionym.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z oceną prawidłowości uzasadnienia decyzji administracyjnej dokonaną przez sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu, gdyż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. służy ocenie poprawności uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji. Dodatkowo zauważyć należy, iż autorka skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenia zdania 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., które odnosi się do wskazówek udzielonych organowi przez sąd w przedmiocie dalszego postępowania po uchyleniu decyzji, zaś z treści zarzutu wynika, iż skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną prawidłowości uzasadnienia decyzji, co także czyni zarzut pozbawiony podstaw. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Zarzuty naruszenia przepisów art. 107 § 3 k.p.a. i art. 7 k.p.a. są nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji administracyjnej jest jej integralnym elementem, spełniającym kluczową rolę w ochronie interesów prawnych stron oraz warunkujących możliwość sprawowania kontroli nad wydanymi rozstrzygnięciami przez organy (por. wyrok NSA z 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 2479/94, LEX nr 27106). Uzasadnienie faktyczne winno zawierać przedstawienie dowodów (wraz z ich oceną), w oparciu o które organ poczynił istotne dla danej sprawy ustalenia faktyczne. W rozpoznawanej sprawie należy zgodzić się, iż organ ograniczył ustalenia faktyczne do wskazania, iż liczba wakatów w garnizonie stołecznym Policji wynosi 1079, co obliguje Komendanta Głównego Policji do podjęcia stosownych działań zmierzających do zapewnienie skutecznej realizacji ustawowych zadań Policji przez tę jednostkę organizacyjną. Organ dodał także, iż skarżący daje gwarancję szybkiego wdrożenia się w realizację nowych obowiązków służbowych (k. 7 decyzji).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę sądu pierwszej instancji, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi zbiór poglądów orzecznictwa i doktryny w zakresie objętym przedmiotem sprawy, z którego poza ogólną wiedzą na temat treści normatywnej przepisów art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji nie sposób ustalić jakie okoliczności faktyczne przemówiły za zwolnieniem skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska i za jego przeniesieniem do dalszego pełnienia służby w Komendzie Stołecznej Policji. Dla porządku wskazać należy, że okoliczności faktyczne to zaistniały stan rzeczy w określonym miejscu i czasie. Obowiązkiem organu podejmującego poddaną kontroli decyzję było zatem wskazanie na konkretne okoliczności faktyczne, które wydarzyły się w okresie poprzedzającym wydanie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z 26 lutego 2020 r. w określonym miejscu, a więc w dotychczasowym miejscu pełnienia służby przez skarżącego (tj. Centrum Szkolenia Policji w Legionowie) oraz w nowym miejscu pełnienia służby (tj. Komendzie Stołecznej Policji), które uzasadniały zwolnienie właśnie jego z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia właśnie jego do nowej jednostki organizacyjnej. Nie jest w tym zakresie wystarczające ogólne odwołanie się do interesu służby. Ta klauzula generalna musi być zobrazowana faktami, w oparciu o które możliwe będzie postawienie twierdzenia, iż sytuacja w jednostce, w której dotychczas zajmuje określone stanowisko skarżący oraz sytuacja w jednostce, do której jest przenoszony wespół z jego właściwościami kompetencyjnymi przemawiają za podjęciem decyzji o przeniesieniu, gdyż wymaga tego interes służby. Tego typu ustalenia faktyczne muszą być prowadzone na etapie podejmowania rozkazu personalnego na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, nawet jeśli z rozkazu tego nie wynika jakie stanowisko zostanie powierzone policjantowi w nowej jednostce organizacyjnej Policji.

Nieuprawniony jest pogląd autorki skargi kasacyjnej, iż najpierw winno nastąpić przeniesienie policjanta do dalszego pełnienia służby w nowej jednostce organizacyjnej, a dopiero później nowy przełożony służbowy zagospodaruje policjanta w nowej jednostce, po analizie jej potrzeb kadrowych. Taki tryb działania nie jest w interesie służby, gdyż przeniesienie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje na uprzednie stwierdzenie istotniejszej potrzeby w nowej jednostce niż w dotychczasowej jednostce Policji, a zatem ważniejszego interesu w zwolnieniu policjanta z zajmowanego stanowiska w dotychczasowej jednostce i przeniesieniu go do służby w nowej jednostce. Mówiąc to jeszcze inaczej, przeniesienie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji wymaga apriorycznego i ex ante stwierdzenia, iż potrzeby jednostki, do której przenoszony jest policjant, są ważniejsze niż potrzeby dotychczasowej jednostki, a właściwości kompetencyjno-osobowościowe policjanta ze względu na potrzeby służby w nowej jednostce uzasadniają przeniesienie skonkretyzowanego funkcjonariusza. Tylko takie działanie może być ocenione jako działanie zgodne z interesem służby oraz z poszanowaniem interesu przenoszonego funkcjonariusza. Taka wykładnia przepisów prawa materialnego wymaga, aby tego rodzaju okoliczności faktyczne znalazły się w treści uzasadnienia rozkazu personalnego wydanego na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji.

Z treści zaskarżonej decyzji nie sposób ustalić jakie okoliczności faktyczne, poza liczbą wakatów w Komendzie Stołecznej Policji oraz wysokim prawdopodobieństwem szybkiej aklimatyzacji skarżącego w warunkach nowego miejsca pełnienia służby, przemówiły za wydaniem zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo zatem czy w okresie wydawania rozkazu personalnego doszło do wzrostu liczby wakatów, czy sytuacja kadrowa w Komendzie Stołecznej Policji stała się tak trudna, iż zachodziło niebezpieczeństwo zaprzestania ciągłego wykonywania zadań Policji na terenie jej działania, jaka była sytuacja kadrowa w jednostce dotychczasowego pełnienia przez skarżącego służby i w końcu jakie okoliczności przemówiły za wyborem skarżącego do przeniesienia. Tego rodzaju okoliczności faktyczne winny znaleźć się w treści uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, bowiem strona ma prawo poznać argumenty i przesłanki podjętego rozkazu personalnego. Bez zachowania tego elementu rozkazu policjant nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do sądu administracyjnego.

W judykaturze wskazuje się również, że prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych" (wyrok NSA z 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 2479/94, LEX nr 27106). W przypadku decyzji uznaniowych – jak w rozpoznawanej sprawie - brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 28 lipca 1995 r., III SA 1329/94, "Wokanda" 1996, nr 3, s. 28; wyrok NSA z 8 września 1998 r., IV SA 893/97, LEX nr 45905; wyrok NSA z 23 października 1998 r., I SA/Ka 225/97, Biul. Skarb. 1999, nr 1, poz. 20). Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem ocenę sądu pierwszej instancji, iż organ naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. i art. 7 k.p.a., gdyż nie dopełnił obowiązku prawidłowego uzasadnienia faktycznego decyzji, bowiem nie wskazał na wystarczający w świetle norm materialnych stan faktyczny sprawy, nie udokumentował go koniecznymi środkami dowodowymi oraz nie dokonał ich oceny. Brak uzasadnienia faktycznego nie pozwala na ocenę decyzji przez sąd administracyjny. Z tych przyczyn zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 107 § 3 k.p.a. i art. 7 k.p.a. uznać należało za nieuzasadniony. Brak zatem było po stronie sądu pierwszej instancji podstaw do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964), na które składały się niezbędne koszty postępowania kasacyjnego w postaci wynagrodzenia fachowego pełnomocnika w postępowaniu kasacyjnym (480 zł).