Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 3/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1a, art. 151, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi E. A. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku E. A. zarejestrowanego pod numerem [...]; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu powyższego wniosku; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 31 marca 2023 r. A. R. złożył w imieniu swojej żony E. A. (zwanej dalej: "stroną" lub "skarżącą") wniosek o udzielenie zezwolenie jednolitego na pobyt w związku z połączeniem z członkiem rodziny zamieszkującym w Polsce.

W dniu 21 listopada 2022 r. pełnomocnik strony wniósł ponaglenie w związku z brakiem załatwienia w terminie sprawy przez Wojewodę (zwanego dalej: "Wojewodą").

Następnie pełnomocnik skarżącej złożył datowaną na dzień 12 grudnia 2022 r. (data wpływu do organu – 14 grudnia 2022 r.) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zarzucono Wojewodzie bezczynność w zakresie rozpoznania sprawy o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 7, 8, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, zwana dalej: "K.p.a."). Wniesiono o stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącej sumy pieniężnej oraz wymierzenie organowi grzywny, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że do dnia jej wniesienia sprawa nie została rozstrzygnięta, co powoduje, że organ dopuścił się bezczynności. Dodatkowo skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowanie regulacja specustawy dotyczącej pomocy obywatelom Ukrainy,

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewoda zrelacjonował stan faktyczny oraz wskazał, że wniosek o wydanie zezwolenie na pobyt czasowy został wniesiony w dniu 31 marca 2023 r. (data wpływu do organu – 01 kwietnia 2024 r.) w formie elektronicznej był niekompletny – nie został podpisany, nie została złożona zgoda skarżącej na wystąpienie w jej imieniu z wnioskiem o udzielenie zezwolenia oraz nie przedstawiono dokumentu podróży skarżącej.

Wniesione przez pełnomocnika ponaglenie zostało pozostawione bez rozpoznania, natomiast w dniu 20 grudnia 2022 r. Wojewoda wezwał do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Następnie Wojewoda podniósł, że z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2654 ze zmianami, zwanej dalej: "u.c.") wynika to, że czas na załatwienie sprawy jest dłuższy niż określono to w K.p.a. Na wydanie decyzji jest czas 60 dni od dnia stwierdzenia kompletności dokumentacji niezbędnej do jej wydania. Zdaniem Wojewody, na dzień złożenia skargi na bezczynność nie wystąpiło zdarzenie, które pozwalałoby na stwierdzenie, że wniosek o wydanie zezwolenia jest kompletny i można nadać sprawie dalszy bieg.

Wojewoda zwrócił również uwagę na obowiązywanie ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zmianami, zwanej dalej jako: "ustawą"). Jak wynika z art. 100c ust. 1 pkt 1 ustawy, wszystkie postępowania dotyczące udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy ulegają zawieszeniu albo nie zostają wszczęte do dnia 31 grudnia 2022 r. Ten przepis miał na celu sanację stanu załatwiania spraw we wszystkich urzędach wojewódzkich.

Zdaniem Wojewody okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że termin załatwienia sprawy nie rozpoczął biegu, co przesądza o braku bezczynności organu.

W dniu 26 maja 2023 r. Wojewoda przesłał do Sądu pismo informujące, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został pozostawiony bez rozpoznania. Podstawą pozostawienia wniosku bez rozpoznania był fakt, że pomimo skutecznego wezwania skarżącej w dniu 05 stycznia 2023 r. do uzupełnienia braków formalnych skargi wniosek pozostawał niekompletny. Nie został podpisany przez A. R. oraz nie przedłożono zgody na złożenie w imieniu skarżącej wniosku przez A. R.. Równocześnie pełnomocnik – pomimo wskazania w piśmie z dnia 06 lutego 2023 r. że dokumenty zostaną uzupełnione w terminie 7 dni, nie przedłożył wymaganych dokumentów do dnia pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej również jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Równocześnie, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W tym miejscu zauważyć należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej.

Nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron.

Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 u.c. termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Przy czym z art. 112a ust. 2 u.c. wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 2 tej ustawy.

Sąd podkreśla, że omawiana regulacja, zakreślając bieg terminów od wystąpienia określonych zdarzeń nie wyłączyło całkowicie stosowania przepisów Kp.a. Należy pamiętać, iż przed nastąpieniem zdarzenia skutkującego rozpoczęcia biegu terminu 60 dni do wydania decyzji nie można uznać, iż organu nie wiążą żadne terminy. Taka interpretacja sprzeczna byłaby całkowicie z zasadą szybkości postępowania obowiązującą w państwie prawa. Wprowadzenie do ustawy o cudzoziemcach art. 112a w żadnym stopniu nie zmieniło daty wszczęcia postępowania, a jedynie w znacznym stopniu zmodyfikowało wyłącznie termin wydania decyzji. Oznacza to, że wpływ do organu niekompletnego wniosku nie uruchamia biegu terminu wynikającego z art. 112a ustawy o cudzoziemcach, ale skutkuje wszczęciem postępowania w ramach którego organ winien podjąć działania mające na celu wezwanie strony do uzupełnienia braków wniosku. Innymi słowy, pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych, również dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 K.p.a. oraz art. 105 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, 2 i 4 ustawy o cudzoziemcach, wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże "niepełny" wniosek nie może nie powodować wszczęcia postępowania w sprawie przed Wojewodą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 25/21, CBOSA). Tym samym po wpłynięciu wniosku organ winien zbadać wniosek pod względem formalnym bez zbędnej zwłoki, a nie po upływie kilku miesięcy.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana bezczynność zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej, który wpłynął do organu administracji drogą elektroniczną w dniu 01 kwietnia 2022 r., a wniosek ten nie był kompletny. Dopiero w dniu 20 grudnia 2022 r. organ wezwał skarżącą do jego uzupełnienia, przy czym braki powyższe nie zostały uzupełnione w terminie.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, na dzień złożenia skargi do Sądu (data wpływu do organu – 14 grudnia 2022 r.) organ pozostawał bezczynny, co najlepiej ilustruje okres czasu, w którym organ nie podejmował żadnych czynności związanych ze sprawą: od dnia złożenia wniosku do dnia wezwania strony upłynęło ponad 8 miesięcy

Sąd podkreśla, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 01 kwietnia 2022 r. (data wpływu wniosku skarżącej). Od tego dnia na Wojewodzie ciążył już więc obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku.

W przypadku ustalenia, iż złożony przez skarżącą wniosek nie odpowiada wymogom ustalonym w przepisach prawa, rzeczą organu było wezwanie wnoszącego podanie na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. w związku z odpowiednim przepisem szczególnym, do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wynikającemu wprost z art. 64 § 2 K.p.a. wymogowi organ nie uczynił zadość niezwłocznie, lecz dopiero po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność, tj. po upływie prawie pięciu miesięcy od złożenia wniosku, prolongując jego dalsze procedowanie do dnia wyznaczonego stronie do osobistego stawiennictwa w organie i uzupełnienia braków formalnych wniosku, w okresie których w sprawie znów nic się nie działo. Co więcej, zważywszy na treść powoływanego już wcześniej art. 112a ust. 1 i 2 u.c., w sytuacji uzupełnienia przez stronę braków formalnych wniosku w wyznaczonej przez organ dacie, która została wskazana przez organ po i tak długim okresie oczekiwania strony na stosowne wezwanie, nie ma żadnej gwarancji, że organ sprawę załatwi, bowiem po upływie wyznaczonego powyższym przepisem 60-dniowego terminu, nie jest wykluczone, że organ sięgnie po art. 36 K.p.a., aby na jego podstawie jeszcze bardziej odwlec w czasie moment załatwienia sprawy. Praktyka przyjęta przez organ sprawia zatem, że określenie momentu załatwienia sprawy staje się niemal niemożliwe i poddane wyłącznie arbitralnemu uznaniu organu. Strona w tak zakreślonych realiach traci więc wpływ na bieg dotyczącego jej postępowania administracyjnego, trwając w niepewności co do swojej sytuacji prawnej.

Zdaniem sądu w składzie orzekającym, choć zastosowanie określonego w art. 112a u.c. przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 u.c.

W niniejszej sprawie oznacza to, że wobec długotrwałego braku skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, na dzień wniesienia skargi w sprawie w ogóle nie rozpoczął biegu termin z art. 112a ust. 1 u.c., albowiem w wyniku wadliwego działania organu strona nie miała szans na uzupełnienie braków formalnych wniosku, a więc nie zaistniało zdarzenie, o jakim mowa w art. 112a ust. 1 pkt 2 u.c., rozpoczynające bieg wskazanego w tym przepisie wydłużonego terminu do załatwienia sprawy. Stwierdzić należy, że w okresie poprzedzającym wniesienie skargi organ pozostawał zatem całkowicie bezczynny i początek tej bezczynności należy datować od dnia wniesienia przez stronę wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego. Zdaniem sądu niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku kierowane jest do skarżącego kilka miesięcy po wniesieniu podania bez jasnej perspektywy jego załatwienia, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Wojewoda po wniesieniu skargi w dniu 24 lutego 2023 r., pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania podnosząc, że wbrew prawidłowemu wezwaniu skarżąca nie uzupełniła wszystkich braków formalnych. W takiej sytuacji odpadła potrzeba orzekania o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy.

W tym miejscu zauważyć należy, że art. 149 P.p.s.a. nie reguluje wprost jak należy postąpić w powyższej sytuacji procesowej. Niemniej w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że załatwienie po złożeniu skargi przez organ sprawy administracyjnej objętej zarzutem bezczynności czy przewlekłości, powoduje, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por.: uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz. 63), o czym orzeczono w pkt 1 sentencji.

W kontekście powyższej sprawy dodać należy, że w odpowiedzi na skargę organ powołuje się na treść art. 100c ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa dodanego przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) zmieniającej ww. ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r. Zgodnie z tym przepisem w okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie powyższych sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem, we wskazanym wyżej terminie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Dodatkowo, po wniesieniu skargi w życie weszła ustawa z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz. U. z 2023, poz. 185) zmieniająca ustawę dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w wyniku której opisany powyżej skutek obowiązuje również od dnia 01 stycznia 2023 r. do dnia 24 sierpnia 2023 r. (art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa).

Mając powyższe na względzie zauważyć jednak należy, że w związku z dodaniem art. 100c powyższej ustawy nie przewidziano żadnych przepisów przejściowych. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 08 kwietnia 2022 r. nie wyjaśniono także w żaden sposób powodów wprowadzenia tej regulacji, jak tez nie wskazano celów jakie poprzez jej wprowadzenie prawodawca pragnie osiągnąć. Zdaniem Sądu regulacje zawarte w art. 100c oraz art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa wykładać należy w ten sposób, że po pierwsze, nie zwalniają one organów z obowiązku podejmowania działań mających na celu rozpoznania złożonych wniosków, zwłaszcza ich oceny formalnej, oraz nie wyłączają dopuszczalności dokonywania przez sąd administracyjny oceny stanów bezczynności czy też przewlekłości w postępowaniach wskazanych w ust. 1 pkt 1 do 3 tego przepisu toczących się przed wejściem w życie tej regulacji i nadal, a jedynie wprowadzają zawieszenie terminów załatwiania tych kategorii spraw na okres od wejścia w życie ustawy do dnia 24 sierpnia 2023 r. i uniemożliwiają podejmowanie wobec organów środków dyscyplinujących z tytułu bezczynności lub przewlekłości zaistniałej w tym okresie, to jest pomiędzy 15 kwietnia 2022 r., a 24 sierpnia 2023 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2023 r., sygn. II OSK 2364/23, wprowadzając powyższe przepisy ustawodawca przyjął, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień powstałych w okresie między 15 kwietnia 2022 r. a 24 sierpnia 2023 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym rozpoczętym 24 lutego 2022 r. Te negatywne konsekwencje dla organu, w kontekście postępowań dotyczących skarg na bezczynność lub przewlekłość, to przede wszystkim konieczność poniesienia, nieprzewidzianych w budżecie danego organu na rok 2022 r., wydatków na poczet zasądzanych grzywien lub przyznanych sum pieniężnych. Ustawodawca, wyłączając w art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy możliwość wymierzenia organowi grzywny lub przyznania stronie sumy pieniężnej w okresie między 15 kwietnia 2022 r. a 31 grudnia 2022 r., zdecydował się zatem na pewne rozwiązanie kompromisowe, kierując się zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ów kompromis polegał na tym, że pomimo wystąpienia w okresie między 15 kwietnia 2022 r. a 23 sierpnia 2023 r. stanów, które w świetle art. 37 § 1 K.p.a. wypełniałyby przesłanki bezczynności lub przewlekłości, organowi nie może być wymierzona z tego tytułu grzywna oraz nie może być zasądzona na rzecz strony suma pieniężna. Równocześnie organ nie został zwolniony z odpowiedzialności prawnej z tytułu naruszenia, w okresie przed 15 kwietnia 2022 r., prawa strony do rozpoznania w rozsądnym terminie sprawy administracyjnej dotyczącej tytułów pobytowych cudzoziemców. W odniesieniu do takich stanów faktycznych stronie przysługuje pełna ochrona sądowa z tytułu naruszenia tego prawa, gwarantowana m.in. w art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 149 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Sąd w niniejszym składzie uznał, że zasadnym stało się zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w myśl którego, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 sentencji).

W ocenie sądu stwierdzona w sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało również pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2424/16, Baza NSA). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, Baza NSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15, Baza NSA).

W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że badana na dzień wniesienia skargi bezczynność organu wynikała z wadliwej interpretacji przepisów ustawy o cudzoziemcach oraz ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, skutkujących przyjęciem, że w sprawie nie rozpoczęły biegu terminy załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu wadliwa interpretacja przepisów nie może jednak przesądzać o zaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Sąd dostrzegł ponadto dodatkowe okoliczności przemawiające za niekwalifikowaniem powyższej wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. I tak, Sąd miał na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa urzędu. Samo w sobie nie zawsze musi to jednak stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu w dniu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym napływem migrantów z tego kraju, oraz będącą tego konsekwencją dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca.

Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej lub grzywny, sąd wziął pod uwagę regulacje zawarte w art. 100c oraz art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w tym w szczególności art. 100c ust. 3 oraz art. 100d ust. 3 powyższej ustawy. Przepisy powyższe wskazują, że organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Dodatkowo mając na względzie okoliczność, że w stanie sprawy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego, Sąd oddalił skargę w powyższym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100,- zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480,- zł) obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) oraz opłatę skarbowa od pełnomocnictwa (17,- zł).