Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1746/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2012r. sygn. akt II SA/Gd 82/12 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2011 r. nr WOP/MW/7144/398/10 w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 82/12, oddalił skargę A. A. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2011 r., nr WOP/MW/7144/398/10, w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie wszczął postępowanie w sprawie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej parterowego obiektu budowlanego z tarasem, trwale związanego z gruntem, o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz suchego ustępu parterowego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, położonych na nieruchomości nr ... w miejscowości R., gmina K., będących własnością A. A.. Wszczęcie postępowania było skutkiem ujawnienia w trakcie oględzin przeprowadzonych na nieruchomości w dniu 29 kwietnia 2010 r., że znajdujące się tam obiekty budowlane obecna właścicielka nabyła w 2001 r. wraz z działką nr 211. Organ ustalił, że wskazane obiekty zostały wybudowane w 1997 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę przez M. i J. J. - poprzednich właścicieli nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 12 lipca 2010 r., nr INB.AC.7141-71/2/2010, nałożono na A. A. obowiązek przedłożenia w terminie 90 dni od dnia otrzymania postanowienia następujących dokumentów:

1. zaświadczenia Wójta Gminy Kościerzyna o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. w przypadku uzyskania pozytywnego zaświadczenia (wymienionego w pkt 1), o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedłożyć:

a. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osoby wykonującej projekt budowlany, potwierdzone zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności,

b. projekt budowlany podlega obowiązkowi sprawdzenia, pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego,

c. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia 2 listopada 2010 r., nr INB.AC.7141-71/4/2010, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie działając na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym z 1994 r., nakazał rozbiórkę przedmiotowych obiektów, albowiem zobowiązana nie wywiązała się z nałożonych obowiązków.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. A. wyjaśniając, że dokonując zakupu nieruchomości gruntowej nie miała świadomości nielegalności znajdującej się na niej zabudowy. Wskazała ponadto, że gmina Kościerzyna przystąpiła do zmiany Studium uwarunkowań obejmujących również teren przedmiotowej nieruchomości w kierunku przekształcenia jej funkcji na rekreacyjną.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia 22 grudnia 2011 r., nr WOP/MW/7144/398/10, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że działka nr 211 została sprzedana A. A. przez M. K. w dniu 13 lipca 2001 r. W umowie wskazano, że drewniany domek letniskowy został zbudowany w 1998 r. Z pisma małżonków J. – poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości wynika, że wskazane obiekty budowlane zostały wybudowane w 1997 r. bez pozwolenia na budowę. Wskazane ustalenia pozwoliły organowi przesądzić, że do sprawy zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Budowa opisanych obiektów budowlanych wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Obiekty nietrwale związane z gruntem w myśl art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego są tymczasowymi obiektami budowlanymi, których budowę można rozpocząć po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 ustawy. Organ odwoławczy wykluczył możliwość zastosowania wyjątku z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, albowiem przedmiotowe obiekty nie są przewidziane do rozbiórki albo przeniesienia w inne miejsce. Naruszenie art. 28 Prawa budowlanego nakładało na organ obowiązek przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 tej ustawy. Procedura ta polega na tym, że inwestor na żądanie organu przedstawia mu wymagane dokumenty, a następnie organ na ich podstawie w trybie art. 49 Prawo budowlane dokonuje oceny zgodności samowolnej budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, a także czy wybudowany obiekt nie narusza innych przepisów, w szczególności techniczno-budowlanych. O ile obiekt spełnia powyższe warunki, to organ nadzoru budowlanego w dalszej kolejności nakłada na inwestora obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej, a po jej uiszczeniu wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Inwestor nie przedkładając organowi wymaganych prawem dokumentów uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. Na każdym etapie postępowania legalizacyjnego inwestor może zrezygnować ze swojego uprawnienia. Przejawem tej rezygnacji może być albo nie złożenie przez inwestora żądanych przez organ dokumentów, bądź na dalszym etapie tego postępowania nie uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Niespełnienie tych warunków (niezależnie od ich przyczyn) skutkuje obowiązkiem organu nadzoru budowlanego orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (art. 48 ust.4, art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego).

W konsekwencji organ odwoławczy uznał podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie za prawnie uzasadnione.

W toku postępowania odwoławczego organ zwrócił się do Urzędu Gminy Kościerzyna o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwalnych urzędu znajdują się dokumenty, które wskazywałyby na przeprowadzenie przez małżonków J. legalnej zabudowy na działce nr ... W odpowiedzi poinformowano, iż w Urzędzie nie ma żadnych dokumentów archiwalno-budowlanych dotyczących budowy spornych obiektów. Ponadto organ drugiej instancji dokonał w toku postępowania odwoławczego przesłuchania w charakterze świadka M. J., która oświadczyła, że wraz J. J. w 1996 r. byli właścicielami działki nr ... oraz inwestorami opisanych obiektów, których nie wykończyli. Świadek nie pamiętała daty ich budowy, jak również oświadczyła, że nie posiada żadnej dokumentacji, bowiem inwestycję realizowano na "własną rękę". Organ odwoławczy ocenił w związku z tymi ustaleniami, że inwestorzy oraz ówcześni właściciele nie zgłosili budowy opisanych obiektów ani nie wystąpili z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na ich budowę (żadna dokumentacja nie została zatwierdzona i przyjęta w stosownym trybie przez ówcześnie właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej). J. J. nie składał zeznań, swoją nieobecność usprawiedliwił pobytem poza granicami kraju. Organ ustalił również, że dla przedmiotowej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr 1/27/2007 Rady gminy Kościerzyna z dnia 16 stycznia 2007 r. Zgodnie z wyrysem z planu działka nr ... oznaczona jest symbolem 89.R/ZL - tereny rolnicze i lasy. Funkcje dopuszczalne dla tego terenu to zalesienia terenów rolniczych, lokalizacja urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, dróg wewnętrznych służących istniejącej zabudowie zagrodowej oraz prowadzeniu gospodarki rolnej i leśnej.

Odnosząc się do argumentów odwołania oraz jego uzupełnienia pismem z dnia 28 listopada 2011 r. organ odwoławczy wskazał, że fakt pobierania przez Urząd Gminy w Kościerzynie podatku od nieruchomości nie jest równoznaczny z legalizacją obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a fakt przystąpienia przez Urząd Gminy w Kościerzynie do sporządzenia zmian w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w trybie przepisów art. 48 Prawa budowlanego, skoro strona nie przedłożyła żadnego z wymaganych dokumentów wskazanych w sentencji postanowienia nr INB.AC.7141-71/2/2010 z dnia 12 lipca 2010 r.

Skargę na powyższą decyzję złożyła A. A., domagając się jej uchylenia. Ponownie przytacza okoliczności związane z zakupem działki wraz z przedmiotowymi zabudowaniami w 2001 r. od M. K. Z aktu notarialnego umowy sprzedaży wynika, że budynki położone na działce wybudowane zostały w latach 1996 – 1998 przez poprzednich właścicieli M. i J. J.. W trakcie wielokrotnych wizyt urzędników gminy na nieruchomości związanych z ustalaniem podatku nigdy nie poruszono kwestii legalności zabudowań istniejących na działce skarżącej. Skarżąca wskazuje na istnienie przesłanki co do tego, że działka zostanie w przygotowywanym Studium, a potem planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona pod funkcję rekreacyjną. Wówczas będzie mogła zalegalizować istniejące obiekty budowlane.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżona decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku nie narusza prawa, a tym samym skarga A. A. nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd Wojewódzki wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone zostało postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 12 lipca 2010 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w szczególności nakładającym obowiązek przedstawienia zaświadczenia Wójta Gminy Kościerzyna o zgodności budowy z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd Wojewódzki stwierdził, iż stan faktyczny ustalony został przez organ drugiej instancji prawidłowo. Podlega aprobacie Sądu uzupełnienie materiału zebranego w sprawie o dowody przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym, w sposób określony w art. 136 k.p.a. Świadczy to o wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, z uwzględnieniem zasady oficjalności, a więc z zachowaniem przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przeprowadzona na tej podstawie ocena zebranego materiału dowodowego nie jest dowolna, odpowiada normie wynikającej z art. 80 k.p.a., pozwalając na prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego.

Sąd Wojewódzki zaznaczył, że istotny dla rozstrzygnięcia stan faktyczny pozostaje niesporny. Skarżąca jest właścicielką działki nr ... położonej w R., gmina K., zabudowanej opisanymi obiektami wybudowanymi w roku 1997 bez pozwolenia na budowę, przez poprzednich właścicieli – małżonków J.. Strona skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania administracyjnego braku pozwolenia na budowę spornych obiektów, jak również ich opisu ustalonego na podstawie protokołu kontroli wybudowanych obiektów. Prawidłowo ustalona data budowy uzasadnia, jak trafnie ocenił organ drugiej instancji, zastosowanie wskazanych przepisów Prawa budowlanego 1994 r. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie budzi również wątpliwości okoliczność, że obowiązki określone opisanym postanowieniem z dnia 12 lipca 2010 r. nie zostały przez skarżącą wykonane, ani w terminie zakreślonym przez organ pierwszej instancji, jak i do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Nie ulega także wątpliwości, że aktualna właścicielka działki nr ... nabyła nieruchomość gruntową wraz z przedmiotowymi obiektami, w tym jednym opisanym jako "trwale związany z gruntem", charakter obiektów służących rekreacji indywidualnej pozostaje także niesporny.

W konsekwencji prawidłowych ustaleń organy nadzoru budowlanego słusznie zakwalifikowały budowę opisanych obiektów budowlanych jako wymagającą w chwili budowy pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Katalog obiektów budowlanych oraz robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, w tym wymagających zgłoszenia (art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego) nie obejmował obiektów budowlanych podlegających rozbiórce w niniejszej sprawie. Obiekty budowlane nietrwale związane z gruntem w myśl art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, mogą być tymczasowymi obiektami budowlanymi, których budowę można było rozpocząć po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28. Wprawdzie art. 29 ust. 1 pkt 5a Prawa budowlanego (w brzmieniu z daty budowy, obecnie art. 29 pkt 12) wprowadzał wyjątek od powyższej zasady stanowiąc, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem, przeznaczonych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, lecz nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż obiekt usytuowane na działce nr ... wymogów tych nie spełnia. Również ten obiekt budowlany, który pełni funkcję rekreacyjną i jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji oraz opisu zawartego w protokole kontroli (wcześniej w akcie notarialnym sprzedaży nieruchomości – działki nr ... jest trwale związany z gruntem, wymagał pozwolenia na budowę, ponieważ z uwagi w szczególności na swą wielkość i funkcję nie mieści się w katalogu zwolnień od obowiązku jego uzyskania (por. art. 29 ust. 1 pkt 6 w brzmieniu obowiązującym w chwili budowy, obecnie art. 29 ust. 1 pkt 2).

Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania obu decyzji przewiduje w ustępie 1, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, zasadą w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest legalizacja, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, przy czym dowodzenie okoliczności wymienionych w art. 48 ust. 2 obciąża zobowiązanego.

Prawidłowo zatem w okolicznościach niniejszej sprawy organ nadzoru budowlanego, po ustaleniu, że wybudowanie opisanych obiektów wymagało pozwolenia na budowę, którego ówcześni inwestorzy nie posiadali, wszczął procedurę legalizacyjną, zobowiązując właścicielkę samowolnie wybudowanych obiektów postanowieniem z dnia 12 lipca 2010 r. do przedstawienia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. W szczególności należało wykazać zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązek ten polega na złożeniu zaświadczenia wójta gminy o zgodności budowy z tym planem.

Mimo upływu wyznaczonego przez organ pierwszej instancji odpowiednio długiego okresu spełnienie nałożonych obowiązków, skarżąca nie przedstawiła żadnego z wymaganych dokumentów. Przy tym jak wynika z prawidłowych ustaleń organu odwoławczego, sprzeczność niniejszej budowy z treścią obowiązującego na terenie obejmującym działkę nr ... planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr 1/27/2007 Rady Miasta Kościerzyna z dnia 16 stycznia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 21 lutego 2007 r., nr 46, poz. 672) jest oczywista i znana stronie. Skarżąca powołuje się natomiast na zdarzenie przyszłe i niepewne, jakim może być zmiana studium kierunków i zagospodarowania przestrzennego gminy K. i w jego następstwie zmiana planu, polegająca na dopuszczeniu na przedmiotowym terenie zabudowy rekreacyjnej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie są to jednak okoliczności, które organ nadzoru budowlanego bierze pod uwagę prowadząc postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, nakazującego stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennych obowiązujących w chwili orzekania.

Opisane okoliczności sprawy nakładały na organ nadzoru budowlanego obowiązek wydania nakazu rozbiórki obiektów znajdujących się na działce, stosownie do art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Zarzuty skargi, a właściwie argumenty mające wykazać brak winy skarżącej w dokonaniu samowoli nie mają istotnego znaczenia prawnego.

Skarżąca nie kwestionuje w istocie faktu braku pozwolenia na budowę spornych obiektów, wskazuje za to na okoliczności polegające na wybudowaniu obiektów przez poprzednich właścicieli oraz o odprowadzaniu podatku od nieruchomości na rzecz gminy Kościerzyna, które mają zwolnić ją z orzeczonego nakazu. Jednakże wbrew oczekiwaniom strony, nakaz płatniczy wymierzający podatek od nieruchomości, w tym od obiektów rekreacyjnych, nie zastępuje pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie wymiaru tego podatku jest innym postępowaniem administracyjnym, toczącym się na podstawie innych przepisów materialnych, niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, dla którego właściwe były normy ustawy Prawo budowlane. Legalizacja samowoli budowlanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego również nie uzależnia swej skuteczności od uiszczania należności publicznoprawnej, jaką jest podatek od obiektów budowlanych służących rekreacji.

Rozważając następnie kwestię adresata zaskarżonej decyzji Sąd Wojewódzki odwołał się do art. 52 Prawa budowlanego, zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Skarżąca nie była inwestorem spornych obiektów, natomiast jest ich aktualnym właścicielem, będąc właścicielem działki gruntu, na której są usytuowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że organy administracji publicznej nie mają dowolności w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. Nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, Baza orzeczeń LEX nr 468723). Zatem nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w chwili orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie budzi wątpliwości, że inwestorami samowoli budowlanej byli M. i J. małżonkowie J.. Jednakże w związku ze sprzedażą działki nr ... w R. utracili oni tytuł prawny tak do nieruchomości gruntowej jak i do obiektów budowlanych na niej usytuowanych. Tym samym obowiązek dokonania rozbiórki przedmiotowych obiektów przeszedł na ich obecną właścicielkę A. A..

Skargę kasacyjną od wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła skarżąca, reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:

1)naruszenie prawa materialnego, tj. art. 52 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, polegającą na uznaniu przez Sąd, iż zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej nie może być inwestor, jeśli w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania obiektem budowlanym; pomimo że prawidłowa wykładnia ww. przepisu wskazuje, iż w pewnych okolicznościach - występujących w niniejszej sprawie - zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej może być inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości;

2)naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak zastosowania przez Sąd I instancji - w wyniku przeprowadzenia niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej - środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt lit. 1 c p.p.s.a. i nie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., polegającym na przeprowadzeniu postępowania w obu instancjach bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz z pominięciem słusznego interesu obywatela i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez brak bezpośredniego przesłuchania w charakterze świadka J. J., brak wyjaśnienia sprzeczności pomiędzy zeznaniami świadka M. J. z dnia 23 sierpnia 2011 r., w których świadek podała m.in., iż nie pamięta kiedy zostały wybudowane na działce nr ... położonej w miejscowości Rybaki w gminie K. obiekty budowlane, a treścią oświadczenia świadka z dnia 1 czerwca 2010 r., brak przesłuchania w charakterze świadka poprzedniego właściciela nieruchomości M.K., brak wyjaśnienia przez organ, czy Rada Gminy Kościerzyna przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z wnioskiem skarżącej, brak uwzględnienia okoliczności składania deklaracji odnośnie chęci legalizacji prawnej obiektu budowlanego przez poprzednich właścicieli;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku i nieodniesienie się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącą przed Sądem I instancji.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania w innym składzie oraz zasądzenie od skarżonego organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczną jedynie wówczas gdy, przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Nie okazał się usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 52 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, polegającą na uznaniu przez Sąd, iż zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej nie może być inwestor, jeśli w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania obiektem budowlanym.

Przytoczone wyroki na poparcie tezy, iż nie w każdych okolicznościach nakaz rozbiórki ma być kierowany do właściciela, nie zaś do inwestora wydane zostały w zupełnie innych okolicznościach, niż w sprawie rozpatrywanej przez Sąd Wojewódzki. Przykładowo w powołanej w skardze kasacyjnej sprawie sygn. akt II OSK 1933/08 chodziło o inwestora, który posiadając we władaniu lokal mieszkalny z tytułu umowy najmu, dobudował do niego wiatrołap, w sprawie zaś sygn. akt II OSK 1234/08 uznano, że na inwestora może zostać nałożony obowiązek rozbiórki także w sytuacji, gdy nie można w sposób bezsporny ustalić jego prawa do nieruchomości.

Nie są to zatem przypadki związane ze zbyciem nieruchomości, na której poprzedni właściciel samowolnie wybudował obiekt budowlany, a następnie przeniósł własność nieruchomości wraz z naniesieniami na inną osobę, jak w sprawie obecnie rozpatrywanej. W takim przypadku strony wchodzić mogą oczywiście na drogę sporów o charakterze cywilnym, ale dla rozpoznania sprawy nakazu wykonania rozbiórki nałożonego na obecnych właścicieli kwestia ta nie ma znaczenia.

W orzecznictwie przeważa pogląd, iż przyjęcie poglądu, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego może być wyłącznie inwestor, prowadziłoby do sytuacji, w których niemożliwa byłaby legalizacja samowoli budowlanej lub nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w przypadku zbycia tego obiektu przez inwestora innej osobie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 247/10, z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/11, z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07). Tę linię orzeczniczą należy więc traktować jako zasadę przy rozstrzyganiu spraw, dopuszczając jedynie na zasadzie wyjątku uzasadnionego okolicznościami konkretnej sprawy, tak jak to uczyniono w wyrokach przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Jeżeli tak, to nie można zarzucić skutecznie Sądowi Wojewódzkiemu, że dokonał niewłaściwej interpretacji omawianego przepisu, a zatem zarzut naruszenia art. 52 Prawa budowlanego okazał się nieusprawiedliwiony.

Konsekwencją powyższego rozstrzygnięcia w sferze prawa materialnego jest niemożność uwzględnienia podniesionych zarzutów naruszeń przepisów postępowania, ponieważ nie było potrzeby przesłuchiwania w postępowaniu administracyjnym świadków na okoliczności niemające znaczenia w sprawie, a zatem nie doszło do naruszenia art. 7, 8, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., polegającym na przeprowadzeniu postępowania w obu instancjach bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz z pominięciem słusznego interesu obywatela, a co za tym idzie nie okazał się też skuteczny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku i nieodniesienie się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącą przed Sądem I instancji.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.