Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1607/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 516/22 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 maja 2022 r. nr SKO Gd/4003/21 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz G. Sp. z o.o. w G. 3.153 (trzy tysiące sto pięćdziesiąt trzy) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 516/22 oddalił skargę G. Sp. z o.o. w G. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: Kolegium, SKO) z 4 maja 2022r. nr SKO Gd/4003/21 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zgodnie z wnioskiem spółki, decyzją z 14 maja 2018 r. Prezydent Miasta Gdańska (dalej: Prezydent) zezwolił spółce na zajęcie części pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w celu prowadzenia robót związanych z budową sieci wodociągowej w terminie od 4 do 18 czerwca 2018 r.

Po rozpoznaniu kolejnego wniosku spółki o umieszczenie ww. urządzeń w opisanym pasie drogowym, na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w G., decyzją z 28 września 2018 r. Prezydent zezwolił spółce na zajęcie pasa drogowego w terminie od 10 sierpnia 2018 r.

Pismem z 20 lipca 2020 r., Prezydent zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego. Decyzją z 16 września 2020 r. Prezydent wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 5.584,11 zł za zajęcie, w dniach od 19 czerwca do 9 sierpnia 2018 r. bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] oraz dróg gminnych ul. [...] i ul. [...] w G. poprzez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. sieci wodociągowej wraz z hydrantami i przyłączami o łącznej powierzchni rzutu poziomego pod jezdnią 17,70 m2 oraz poza jezdnią 109,82 m2.

Po rozpoznania odwołania spółki, SKO decyzją z 9 grudnia 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, nakazując poczynienie ustaleń co do określania właściwego podmiotu zobowiązanego do uiszczenia kary pieniężnej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 7 czerwca 2021 r. Prezydent wymierzył spółce karę pieniężną 5.584,11 zł za zajęcie, w dniach od 19 czerwca do 9 sierpnia 2018 r. bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego drogi w zakresie jak wyżej opisano. W podstawie prawnej organ przywołał art. 40 ust.12 pkt 1 i ust.13 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2, ust. 3 i 5, art. 40a i 40d ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm.; dalej: u.d.p.),

art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.) oraz § 3 uchwały Rady Miasta Gdańska nr XXV/750/04 z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. z 2020 r., poz. 1813) zmienionej uchwałą nr XXII/565/20 Rady Miasta Gdańska z dnia 30 kwietnia 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 2308), zmienionej uchwałą nr XXX/778/20 Rady Miasta Gdańska z dnia 26 listopada 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 5487), zmienionej uchwałą nr XXXIV/879/21 Rady Miasta Gdańska z dnia 25 marca 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2021 r.,poz.1385).

Organ wskazał, że spółkę należało uznać za stronę. To spółka uzyskała zezwolenie na lokalizację urządzeń w pasie drogowym, następnie zaś zezwolenie na prowadzenie robót. Z tego też powodu o tożsame zezwolenie, już po zakończeniu robót, także powinna była wystąpić spółka, a nie wykonawca robót. Z materiału natomiast wynikało, że strona poprzez umieszczenie urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi zajmowała od 16 września do 9 sierpnia 2018 r. ww. pas drogowy opisanych dróg bez zezwolenia zarządcy.

Prezydent podał, że decyzja wydana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. jest decyzją związaną i na zarządcy drogi spoczywa prawny obowiązek nałożenia kary na podmiot dokonujący zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Dlatego nie było podstaw do zastosowania kodeksowych przesłanek wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych, gdyż kwestia ta została uregulowana w u.d.p. Wysokość kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zależna jest jedynie od stawki opłaty ustalonej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, powierzchni i terminu zajęcia. W omawianej ustawie nie uregulowano przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary i dlatego istnieje możliwość zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. Jednak w realiach sprawy organ nie dopatrzył się jednak takich przesłanek.

Po rozpoznaniu odwołania strony zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta.

Kolegium wyjaśniło, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy na cele niezwiązane z ruchem drogowym bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. W sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia w nim określonego urządzenia, to podmiotem, do którego powinna być skierowana decyzja o nałożeniu kary pieniężnej jest co do zasady właściciel takiego urządzenia i wówczas on jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Kolegium nie wykluczyło jednak, że w konkretnym stanie faktycznym właściciel urządzenia nie będzie podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego, np. gdy zostanie wykazane, że osobą która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego urządzenia jest osoba inna niż właściciel tego urządzenia, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien - po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. To, że umowa cywilna wiąże jedynie strony i nie można nią kształtować stosunków administracyjnych nie oznacza, że nie może w sposób prawnie skuteczny kształtować stanu faktycznego sprawy, rzeczywistej sytuacji jej stron, iż na jej podstawie nie może dojść do przeniesienia faktycznego władania konkretnym przedmiotem i że w wyniku tak przeniesionego faktycznego władztwa nad danym przedmiotem, osoba która to władztwo przejęła nie może być tym, który dokonuje faktycznego zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji to ten podmiot ponosi odpowiedzialność administracyjną. Nie jest zatem wykluczone, że urządzenie zajmujące pas drogowy pozostaje we władaniu innej, niż jej właściciel, osoby na podstawie określonego stosunku prawnego. Nie można wówczas wykluczyć, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej powinna być osoba władająca urządzeniem, a nie jej właściciel i to nawet, jeśli jest on podmiotem jednocześnie dostarczającym to urządzenie na teren pasa drogowego. Rozstrzygnięcie wymaga jednak analizy okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności treści stosunku prawnego łączącego właściciela urządzenia z osobą, w której posiadaniu urządzenie się znajduje, szczególnie jeśli wynika z tego stosunku, że w istocie dysponentem urządzenia nie jest jego właściciel, lecz podmiot któremu został on udostępniony we władztwo zależne, które to władztwo zapewnia wskazanie czasu i miejsca w którym zostanie on umieszczony.

Natomiast złożona przez spółkę umowa z 26 kwietnia 2018 r. nie wykazała innego niż ona podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi części ww. pasa drogowego. Spółka błędnie skupiła się na kwestii zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót, nie zaś na fakcie zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym w trybie art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. i naliczeniu kary pieniężnej z tytułu braku takowego zezwolenia.

Strona jest profesjonalnym podmiotem, jej działania świadczyły, że działała świadomie, występując jako inwestor do zarządcy drogi o kolejne zezwolenia na poszczególnych etapach realizowanej przez siebie inwestycji i zostały wydane decyzje na lokalizację, prowadzenie robót związanych z budową oraz umieszczenie w pasie drogowym przedmiotowych urządzeń na rzecz spółki, a nie wykonawcy. Przy tym w sprawie zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej stroną jest co do zasady, właściciel tych urządzeń. Kolegium zgodził się, że zarządca drogi nie ma obowiązku dodatkowego informowania strony o obowiązku złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia w pasie drogowym po skończeniu robót, tym bardziej, że jest o tym obowiązku jest informowana zgodnie z art. 39 ust. 3a u.d.p. w decyzji zezwalającej na zlokalizowanie urządzenia.

Przedstawione przez spółkę protokoły załączone do odwołania oraz umowa z dnia 26 kwietnia 2018 r., zawarta pomiędzy spółką a Z. sp. z o.o. (dalej: Wykonawca), potwierdzają jedynie wykonanie robót i ich odbiór przez inwestora oraz przekazanie urządzeń do eksploatacji i nie potwierdzały, aby ktoś inny niż spółka był właścicielem przedmiotowych urządzeń bądź faktu, że spółka stała się ich właścicielem dopiero od 23 lipca 2018 r. Co więcej ww. umowa w § 2 ust. 2 pkt 6 ta określa jednoznacznie obowiązki zamawiającego w tym zakresie i inne jej postanowienia nie przesądzały o odpowiedzialności wykonawcy za uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa w celu umieszczenia urządzenia. Ponadto z zebranego materiału dowodowego nie wynikało, aby skarżąca w drodze czynności cywilnoprawnych uzgodniła z wykonawcą robót, że ten podmiot ma obowiązek wystąpienia w imieniu skarżącej o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury techniczne.

Kolegium także zauważyło, że udzielając zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego w celu prowadzenia robót pouczono stronę, że w przypadku przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zostanie naliczona kara pieniężna. Zwracając się o wydanie kolejnego zezwolenia spółka działała więc bez zachowania należytej staranności.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania. Prawidłowo wskazano spółkę jako stronę postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a organy nie miały obowiązku informowania wykonawcy robót o konieczności wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego.

Uznał, że Prezydent w pełni rozważył również, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i doszedł do słusznego wniosku o braku okoliczności dających podstawę do odstąpienia od nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania wyłącznie na pouczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA), po rozpoznaniu skargi spółki, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę, uznając, że nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy zasadniczo pozostawał poza sporem. Skarżąca nie kwestionowała okoliczności faktycznych, dotyczących sposobu i okresu zajęcia pasa drogowego, a także ustalenia wysokości kary pieniężnej. Natomiast kluczowa była kwestia, na jaki podmiot należało nałożyć karę, czy na skarżącą, jak uznały organy obu instancji, czy na wykonawcę prac budowlanych.

Materialną podstawę rozstrzygnięć stanowiły przepisy u.d.p., szczegółowo regulujące procedurę uzyskania prawa legalnego zajmowania pasa drogowego drogi publicznej pod obiekt lub urządzenie z funkcjami pasa niezwiązanymi, przebiegającą w trzech kończących się decyzjami administracyjnymi etapach uregulowanych w art. 39 ust. 3, art. 39 ust. 3a pkt 3 i art. 40 ust. 1, ust. 3 i ust. 11 u.d.p.

Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1- 3 u.d.p., w przypadku naruszenia prawa, polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy, przyczyny braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia.

Sąd I instancji przyjął, że z art. 39 ust. 3 i ust. 3a pkt 3 u.d.p. wynika wprost, że zezwolenie na lokalizowanie obiektu lub urządzenia w pasie drogowym adresowane jest do inwestora. Natomiast, mimo że przepisy u.d.p. wyraźnie rozróżniają umieszczanie (to jest posadowienie, lokalizowanie) w pasie drogowym obiektu lub urządzenia i prowadzenie robót z tym związanych, to wskazany akt nie określa adresata decyzji o uzyskaniu zezwolenia na prowadzenie robót; z wnioskiem może wystąpić inwestor albo wykonawca robót, który faktycznie, w trakcie wykonywania robot zajmuje pas drogowy.

Z powołanych regulacji, jak i treści art. 40 ust. 12 pkt 1-3 u.d.p. WSA wywiódł, że w realiach sprawy, po zakończeniu robót budowlanych adresatem decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy (poprzez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego) powinien być inwestor, a nie wykonawca robót.

Decyzją z 14 maja 2018 r. skarżącej udzielono zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego w celu prowadzenia robót związanych z budową sieci wodociągowej, w terminie od 4 do 18 czerwca 2018 r. Zawierała przy tym pouczenie o naliczeniu kary w przypadku przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, na mocy art. 40 ust. 12 u.d.p. Zdaniem WSA, skarżąca zwracając się wnioskiem z 3 sierpnia 2018 r. o wydanie kolejnego zezwolenia (na umieszczenie urządzeń) działała nie tylko bez zachowania należytej staranności, ale i z pełną świadomością grożących konsekwencji prawnych.

Ponadto nie wynikało, aby skarżąca w drodze czynności cywilnoprawnych uzgodniła z wykonawcą obowiązek wystąpienia, w jej imieniu, o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej, tak aby nie doprowadzić do sytuacji, że określone urządzenia zostały umieszczone w tym pasie bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania inwestycji, inwestor może powierzyć innemu podmiotowi - wykonawcy. Tym bardziej, że twierdzeń spółki nie potwierdzały protokoły, wykazujące jedynie wykonanie i odebranie robót ani umowa zawarta przez spółkę z wykonawcą w dniu 26 kwietnia 2018 r., która wprost określała, że spółka jako zamawiający jest zobowiązana do ponoszenia opłat związanych z wbudowaniem urządzeń w pas drogowy (§ 2 ust. 2 pkt 6). Natomiast to właśnie skarżąca wnioskiem z 3 sierpnia 2018 r. zwróciła się o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Spółka działała więc jak właściciel przedmiotowych urządzeń. Decyzją z 28 września 2018 r. Prezydent udzielił skarżącej wnioskowanego zezwolenia od 10 sierpnia 2018 r. (data wpływu wniosku), nie mogąc udzielić stosownego zezwolenia z datą wsteczną.

Zatem w realiach sprawy organy nie naruszyły prawa (art. 28 k.p.a.) uznając skarżącą, będącą inwestorem, za stronę postępowania i nakładając na nią karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p.

W ocenie WSA organy rozważyły nadto w sposób właściwy, czy zachodzą przesłanki do zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się spółka i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy skarżona decyzja naruszała art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego w sprawie stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem stroną niniejszej sprawy powinien być Wykonawca robót, gdyż to on, a nie skarżąca kasacyjnie, zajmował w okresie od 19 czerwca 2018 r. do 23 lipca 2018r. bez zezwolenia zarządcy drogi część pasa drogowego drogi wojewódzkiej - ul. [...] oraz dróg gminnych - ul. [...] i ul. [...] w G., co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

b. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy skarżona decyzja naruszała art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym:

i. błędne ustalenie, że pas drogowy drogi wojewódzkiej - ul. [...] oraz dróg gminnych - ul. [...] i ul. [...] w całym okresie, jakiego dotyczy zaskarżona decyzja zajmowała Skarżąca, podczas gdy w rzeczywistości w okresie od 19 czerwca 2018 r. do 23 lipca 2018 r. ów pas zajmował Wykonawca robót;

ii. błędne ustalenie, że w całym okresie, jakiego dotyczy zaskarżona decyzja, właścicielem urządzeń był Skarżący, podczas gdy w rzeczywistości właścicielem sieci w okresie od 19 czerwca 2018 r. do 23 lipca 2018 r. był Wykonawca robót;

iii. błędne przyjęcie, że naruszenie prawa w przedmiotowej sprawie nie miało charakteru znikomego, podczas gdy było ono nieznaczne, krótkotrwałe, nie spowodowało negatywnych konsekwencji, nie spowodowało jakiegokolwiek zagrożenia, czy też niebezpieczeństwa;

c. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy skarżona decyzja naruszała art 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, że:

i. w całym okresie objętym zaskarżoną decyzją to Skarżąca zajmowała pas drogowy drogi wojewódzkiej - ul. [...] ora

dróg gminnych - ul. [...] i ul. [...], podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zaś z protokołu odbioru technicznego urządzeń przez G. od Wykonawcy z 23 lipca 2018 r. oraz protokołu przekazania przez G. urządzeń do eksploatacji firmie S. S.A. z 23 lipca 2018 r. wynika, że w okresie od 19 czerwca 2018 r. do 23 lipca 2018 r. Skarżąca nie zajmowała pasa drogowego drogi wojewódzkiej - ul. [...] ora: dróg gminnych - ul. [...] i ul. [...], zaś w rzeczywistości przedmiotowy pas drogowy we wskazanym okresie zajmował Wykonawca robót, co powinno skutkować uchyleniem przedmiotowej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p p.s.a.,

ii. obowiązek uzyskiwania zezwoleń organów administracji, w tym Prezydenta Miasta Gdańska - Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni na zajęcie pasa drogowego nie obciążał Wykonawcy robót zgodnie z treścią czynności cywilnoprawnych uzgodnionych między Skarżącą kasacyjnie a Wykonawcą robót, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zaś z umowy nr GiWK/2017/UM/129 z 26 kwietnia 2018 r. wraz z OPZ wynika, że Wykonawca robót przyjął na siebie obowiązek uzyskiwania wszelkich zezwoleń, w tym zezwoleń zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, działając własnym staraniem i na własny koszt, co powinno skutkować uchyleniem przedmiotowej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

d. naruszenie art 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy skarżona decyzja naruszała art 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nałożenie na Skarżącą kasacyjnie administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, bowiem waga naruszenia prawa jest znikoma, a Skarżąca kasacyjnie zaprzestała naruszania prawa co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.,

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a to:

a. art 40 ust. 1 i ust. 12 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na Skarżącą kasacyjnie administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej - ul. [...] oraz dróg gminnych - ul. [...] i ul. [...], za okres od 19 czerwca 2018 r. do 9 sierpnia 2018 r. podczas gdy Skarżąca kasacyjnie nie była w przedmiotowej sprawie podmiotem zajmującym pas drogowy w całym tym okresie, bowiem dopiero 23 lipca 2018 r. Skarżąca kasacyjnie stała się właścicielem urządzeń posadowionych w pasie drogowym;

b. art. 40 ust. 2 i ust. 12 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na Skarżącą kasacyjnie kary pieniężnej, pomimo faktu, że urządzenia zostały trwale umieszczone w pasie drogowym za wiedzą i zgodą zarządcy drogi, który to wydając zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na czas robót polegających na budowie sieci podziemnych miał przecież świadomość, że po zakończeniu robót sieci te pozostaną w pasie drogowym;

c. art 40 ust 12 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że użyte w tym przepisie sformułowanie, że "zarządca drogi wymierza karę pieniężną" oznacza, że organ administracji ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną, podczas gdy przepis ten nie wyłącza możliwości odstąpienia przez organ administracji od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art 189f § 1 pkt 1 k.p.a.;

d. art. 39 ust 3 i ust 3a pkt 3 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zezwolenie na lokalizowanie obiektu lub urządzenia w pasie drogowym adresowane jest wyłącznie do inwestora, podczas gdy może ono być adresowane również do wykonawcy.

W oparciu o powyższe zarzuty wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez: stwierdzenie nieważności decyzji SKO w całości, a także poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta w całości, oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art 145 § 3 p.p.s.a., 135 p.p.s.a. oraz art 193 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie w całości decyzji SKO oraz decyzji Prezydenta - na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a., 135 p.p.s.a. oraz art. 193 p.p.s.a., a także umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, a także w obu przypadkach o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego i pierwszoinstancyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych - na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów autor skargi kasacyjnej przedstawił w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna spółki zasługuje na uwzględnienie.

Należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona – organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Wymaga także wyjaśnienia, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, jak też nie zostały spełnione warunki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W pierwszej kolejności NSA odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania - ujmując je łącznie - sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej w pkt 1. lit. a. do lit. c. petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w granicach tych zarzutów co do zasady trafnie podniesiono nieusprawiedliwione, bo przedwczesne zaaprobowanie przez Sąd I instancji wadliwych, bo niepełnych ustaleń organów w zakresie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, co stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jakkolwiek bowiem WSA stwierdził, że "z zebranego materiału dowodowego nie wynika ponadto, aby strona skarżąca w drodze czynności cywilnoprawnych uzgodniła z wykonawcą robót, iż ten podmiot ma obowiązek wystąpienia, w imieniu skarżącej, o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej (...)", to ustalenia Sądu I instancji zostały oparte na niedostatecznie wyczerpującej analizie treści umowy zawartej pomiędzy skarżącą kasacyjnie spółką a Wykonawcą, protokołów zdawczo-odbiorczych, jak też całokształtu stosunku prawnego ukształtowanego pomiędzy tymi podmiotami. Należy podkreślić, że Spółka kwestionowała, aby z przypisanego jej okresu zajęcia ww. pasa drogowego bez zezwolenia zajmowała w ten sposób pas drogowy w okresie od 19 czerwca do 23 lipca 2018 r., co oznaczało, że nie podważała swojej odpowiedzialności za okres od 24 lipca do 9 sierpnia 2018 r. Zatem ustalenia co do stosunku istniejącego między Spółką jako inwestorem a Wykonawcą robót należało poczynić co do okresu, kiedy wygasło udzielone w dniu 14 maja 2018 r. Spółce zezwolenie na zajęcie spornego pasa drogowego, czyli od 19 czerwca 2018 r. do 23 lipca 2018 r. - dnia odbioru technicznego robót przez Spółkę od Wykonawcy i przekazania przez Spółkę, umieszczonych przez Wykonawcę w pasie drogowym urządzeń do eksploatacji –S. S.A.

WSA pobieżnie przeanalizował podział obowiązków w zakresie uzyskiwania od organów administracji publicznej stosownych zezwoleń, wymaganych dla prawidłowego prowadzenia procesu inwestycyjnego, wyraźnie wskazując jedynie § 2 ust. 2 pkt 6 Umowy i nie rozważając go w powiązaniu z innymi zapisami tej samej Umowy, dotyczącymi obowiązków Wykonawcy (np. § 2 ust. 4 pkt 3, 27, 49, ust. 9, § 4 ust. 19).

Słusznie więc podniósł autor skargi kasacyjnej, dla określenia zakresu obowiązków strony, także co do "odpowiedzialności za realizacje całości inwestycji" niezbędne było uwzględnienie postanowień umowy (GIWK/2018/UM/129 z 26 kwietnia 2018 r.), jak i opisu przedmiotu zamówienia, skoro z dokumentów tych miało wynikać, że wykonawcę zobowiązano, aby "własnym staraniem i na własny koszt do m.in. uzyskania pozwolenia na zajęcie pasa drogowego i wniesienie z tego tytułu opłat (inwestor posiada zgody na prowadzenie robót w pasie drogowym)".

Jednocześnie niezrozumiałe jest przy tym stanowisko WSA co do braku "na tle przepisów ustawy o drogach publicznych automatycznego obowiązku wykonawcy zwrócenia się z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej", skoro w sprawie strona nie twierdziła, że taki "automatyczny" obowiązek obciążał wykonawcę.

Abstrahując od zagadnienia istnienia tak rozumianego automatyzmu, podkreślić trzeba, że skarżąca kasacyjnie wskazywała konsekwentnie na inną kwestię, a mianowicie, że pomimo dostosowania się przez nią "do wykładni przepisów stosowanej przez zarządcę drogi", wystąpiła do zarządcy o zezwolenie na lokalizacje urządzeń i na prowadzenie robót, "jednakże, od samego początku pozwolenia te uzyskiwać powinien we własnym imieniu wykonawca, gdyż to on jest podmiotem rzeczywiście zajmującym pas drogowy w swoim własnym imieniu".

Dlatego w kontekście tych zarzutów spółki, wymagało także rozważenia, że Umowa między skarżącą a wykonawcą została zawarta 26 kwietnia 2018 r., określając termin rozpoczęcia robót w § 3, a z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego objętego ww. Umową w dniu 27 kwietnia 2018 r. wystąpiła Spółka, a nie Wykonawca i decyzja została wydana 14 maja 2018 r. Natomiast w protokole odbioru technicznego spisanym 23 lipca 2018r. zawarto, że Wykonawca roboty wykonywał od 26 kwietnia do 9 lipca 2018 r. Mogły więc powstać wątpliwości, który podmiot miał władztwo nad infrastrukturą po zakończeniu prac do ich odbioru i dlaczego dopiero odbiór prac nastąpił 23 lipca 2018 r., zwłaszcza że został także sporządzony w dniu 9 lipca 2018 r. protokół zakończenia robót i przywrócenia zajmowanego odcinka pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności między Spółką i Wykonawcą.

Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wykonawcy inwestycji, bowiem wykonawca jest odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym w związku z wykonaniem inwestycji również własne interesy, prawnie zakotwiczone w łączącej strony umowie o wykonanie robót związanych z inwestycją i niewątpliwie realizacja tych interesów jest warunkowana uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 761/13 oraz wydane w analogicznych sprawach wyroki NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 1149/22 i II GSK 1136/22).

W świetle powyższego jest oczywiste, że organy winny ustalić i rozważyć wszystkie istotne w tym zakresie elementy stosunku prawnego, które miały wpływ na rozkład obowiązków pomiędzy inwestorem a Wykonawcą inwestycji, jak i to, że prace te były wykonywane w ramach większego przedsięwzięcia, mając na uwadze chociażby liczbę spraw dotyczących zajęcia pasa drogowego w tym samym celu i na sąsiadujących nieruchomościach.

Jak już zaznaczono kwestią wymagającą wyjaśnienia były również okoliczności odbioru technicznego i przekazania do eksploatacji omawianej inwestycji (23 lipca 2018r.), jak też zakończenia prac przez wykonawcę (protokół z 9 lipca 2018 r.), co niewątpliwie stanowi punkt wyjścia dla ustaleń w zakresie podziału obowiązków podmiotów, które w danym okresie dysponowały miejscem inwestycji i - w konsekwencji - zajmowały sporny fragment pasa drogowego. Dopiero ustalenie opisanych okoliczności pozwoliłoby na rozstrzygnięcie zagadnienia ewentualnej odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia w świetle adekwatnych norm prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że opisanych wyżej wad postępowania nie dostrzegł Sąd I instancji. WSA zaakceptował więc błędne ustalenia organów administracji, pomimo tego, że prowadzone przez te organy postępowanie naruszało reguły określone w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji przedwczesnym było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. rozpoznał skargę i uchylił wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 4 maja 2022 r.

Rozpoznając ponowie sprawę organ odwoławczy usunie stwierdzone wyżej uchybienia i - przede wszystkim - ustali wszystkie istotne okoliczności faktyczne, które mogą mieć znaczenie z punktu widzenia przesłanek odpowiedzialności określonej w przepisach art. 40 ust. 12 pkt 1- 3 u.d.p.

W ramach tego obowiązku niezbędne będzie również ponowne rozważenie - w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, ja więc i co do potencjalnie odpowiedzialnego podmiotu - czy w stosunku do tego podmiotu występują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Nie bez znaczenia w tym zakresie będą okoliczności zarówno poprzedzające zajęcie pasa drogowego w spornym okresie, jak i te, które dotyczyły uzyskania zezwolenia na to zajęcie po odebraniu inwestycji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).