Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 282/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39  ust. 1  pkt 7
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym; Przewodniczący: Sędzia WSA – Maciej Guziński Sędziowie: Asesor WSA – Anetta Chołuj (sprawozdawca) Sędzia NSA - Józef Kremis Protokolant: - Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogi gminnej I. oddala skargę; II. postanawia przyznać adw. B. C. kwotę 292,80 zł (słownie dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. S. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] o nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...] o nr [...] o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogi gminnej nr [...] – R. w D [...] i umieszczenia w nim obiektu handlowego.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...] do Urzędu Miasta w D. wpłynął wniosek M. S. o przedłużenie do dnia [...] zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr [...] – R. w D. i umieszczenie w nim obiektu handlowego, o powierzchni zabudowy 105 m2, wydanego na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...]. Wniosek ten był kolejnym, siódmym już wnioskiem o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym obiektu handlowego. Pierwszy wniosek, związany z wygranym przez M. S. przetargiem na zagospodarowanie części R. w postaci pawilonu gastronomicznego, został złożony przez niego w dniu [...], wniósł w nim o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego o pow. 243,80 m2 na okres od [...] do [...] w celu usytuowania w nim obiektu handlowego. Do wniosku tego dołączył decyzję z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...], strona uzyskała stosowne zezwolenie na warunkach określonych we wniosku.

Następnie strona złożyła drugi wniosek z dnia [...], wnosząc o zmianę w trybie art. 155 kpa, wydanej decyzji poprzez ograniczenie pasa drogowego do 123 m2 i ograniczenie terminu zajęcia pasa drogowego do [...]. Organ przychylił się do wniosku strony i wydał decyzje zmieniającą. Strona występowała do organu z kolejnymi wnioskami o wydanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego, które różniły się co do powierzchni zajęcia pasa drogowego oraz co do terminów na jakie miało nastąpić zajęcie i uzyskiwała decyzje dla siebie przychylne.

Burmistrz Miasta D. nie uwzględnił kolejnego siódmego wniosku strony i odmówił zajęcia pasa drogowego. W uzasadnieniu decyzji organ l-szej instancji podał, że art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zawiera generalną dyspozycję o zakazie umieszczania w pasie drogowym urządzeń, przedmiotów i materiałów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. Na mocy art. 39 ust. 3 cytowanej ustawy w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń i obiektów nie związanych z gospodarką lub potrzebami ruchu może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Takie unormowanie upoważnia do wniosku, że udzielenie omawianych zezwoleń winno mieć miejsce wyjątkowe, albowiem pas drogowy przeznaczony jest na lokalizowanie w nim jedynie urządzeń związanych z gospodarką drogową i potrzebami ruchu. W powyższej sprawie odmowa udzielenia zezwolenia uzasadniona jest przede wszystkim tym, iż strona nie dotrzymała kolejnych terminów zakończenia budowy obiektu i oddania go do użytkowania, jak również tym, że w trakcie budowy obiektu strona dopuściła się licznych odstępstw od przyjętego projektu. Podniósł także organ l-szej instancji, że mimo iż od chwili rozstrzygnięcia przetargu w tej sprawie minęły już 3 lata strona nie realizowała w całości przedsięwzięcia przedstawionego w ofercie. Kolejne deklarowane przez stronę terminy zakończenia budowy nie są dotrzymywane. Obiekt, który jest w trakcie budowy, zasadniczo odbiega formą od zatwierdzonego przez konserwatora zabytków projektu budowlanego, na podstawie którego wydano pozwolenie na budowę. W formie w jakiej jest realizowany, obiekt ten kłóci się z historyczną zabudową d. R. Uznał także organ l-szej instancji, że nie można dopuścić do tego, by centralny i reprezentacyjny punkt miasta, jakim jest R., był permanentnym placem budowy, co nie pozostaje bez wpływu na wizerunek miasta, jak również powoduje określone utrudnienia i ograniczenia w ruchu drogowym. Ponadto wskazał, iż decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu D. uchylił decyzję własną Nr [...] z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. S. pozwolenia na budowę pawilonu gastronomicznego w R. w D., uzasadniając to tym, że inwestor w sposób znaczący przy realizacji pawilonu w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę.

Odwołanie od decyzji złożył Pan M. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podniósł, że obiekt handlowy jest umieszczony zgodnie z zezwoleniem na budowę a prace prowadzone zgodnie z ustawą Prawo budowlane, obiekt posadowiony został w tym miejscu i na takich zasadach jak to zostało określone w przetargu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję Burmistrza Miasta D. wywodząc, iż zasadą jest, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w pasie drogowym mogą znajdować się jedynie budynki i urządzenia związane z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego oraz obiekty uznane za zabytki kultury materialnej lub pomniki przyrody.

Natomiast art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy stanowi, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji budynków, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego, w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, jak również umieszczanie takich urządzeń na obiektach mostowych może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Jak wywodził organ odwoławczy przy takich okolicznościach sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest zasadna. Podniósł, że wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi na cele nie związane z gospodarką drogową może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, decyzja w tym względzie ma charakter uznaniowy. Zdaniem organu w sprawie w sposób logiczny i znajdujący uzasadnienie w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym organ l-szej instancji wyjaśnił z jakich przyczyn nie uznaje za celowe wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi. Odmowy tej w żaden sposób nie można uznać za dowolną. Nie budziło w sprawie wątpliwości, że pierwszy wniosek i wydane na jego podstawie zezwolenie w zakresie wielkości pasa drogowego (243,80 m2) i terminu jego zajęcia (5 lat) odpowiadały pierwotnym założeniom realizowanego przez stronę przedsięwzięcia. W tym kształcie i przy określonym terminie realizacji (II kwartał 2002r), oferta strony dotycząca zagospodarowania części R. uzyskała akceptację zarządcy drogi. Obecny wniosek w sposób zasadniczy odbiega od tej akceptacji, zaś realizacja inwestycji następuje niezgodnie z wcześniej określonymi warunkami. W takiej sytuacji trudno uznać, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności o jakich mowa w art. 39 ust. 3 cyt. wyżej ustawy uzasadniające wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi zgodnie ze złożonym wnioskiem.

W skardze na powyższą decyzję M. S. wskazuje, iż decyzja jest krzywdząca i narusza stan prawny.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała argumentację zawartą w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1) a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270), przywołanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako p.p.s.a., sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Wyżej powiedziane, oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy).

W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie uchybiają bowiem prawu.

W myśl art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Ustęp 3 powołanego przepisu stanowi odstępstwo od generalnej zasady, stanowiąc że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 40.

Z treści tego przepisu wynika, iż tylko w "szczególnie uzasadnionych przypadkach" organ może zezwolić na umieszczenie przedmiotów w pasie drogowym.

W przedmiotowej sprawie tą szczególną okolicznością wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego była realizacja przez M. S. inwestycji, która miała polegać na wybudowaniu ogródka letniego wraz z przyłączami zgodnie z warunkami zabudowy oraz pozwoleniem na budowę. Inwestycja ta nie była jednak wykonywana zgodnie z warunkami zabudowy i z pozwoleniem na budowę. Przede wszystkim jak zauważył organ, strona nie dotrzymywała kolejnych terminów zakończenia budowy obiektu i oddania do użytkowania jak również, tym że w trakcie budowy strona dopuściła się odstępstw od realizacji projektu.

W sytuacji gdy szczególny cel zajęcia pasa drogowego nie został zrealizowany to organy miały podstawy do odmowy zajęcia pasa drogowego.

Pełnomocnik strony wniósł o dołączenie do akt sprawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 r. uchylającego decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pawilonu gastronomicznego w D.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie zapadłe w wymienionej sprawie nie ma istotnego znaczenia dla sprawy, jaką jest odmowa zajęcia pasa drogowego. Należy zauważyć, iż warunkiem koniecznym do uzyskania pozwolenia na budowę było uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. I takie zezwolenie skarżący zgodnie ze swoim wnioskiem, który odpowiadał założeniom warunków zabudowy otrzymał. W decyzji określono powierzchnię zajęcia pasa drogowego na 243,80 m2 oraz termin zajęcia od [...] do [...]. Należy zauważyć, iż sam skarżący pomimo, iż otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zgodnie z warunkami przyjętymi przez organy administracji planowanej przez niego inwestycji i z jego wnioskiem, po otrzymaniu pozwolenia na budowę zwrócił się o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 Kpa na krótszy okres i na inną powierzchnię zajęcia pasa drogowego. Po czym występował jeszcze z podobnymi wnioskami kilkakrotnie, modyfikując jedynie powierzchnię oraz termin zajęcia pasa drogowego.

Zdaniem Sądu w tym składzie, wydawanie przez zarządcę drogi wcześniejszych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego zgodnie z wnioskami strony, nie może oznaczać, że organ jest obowiązany do ciągłego wydawania takiego zezwolenia bez prawa oceny okoliczności spraw. Przede wszystkim nie można pozbawić zarządcę drogi prawa do oceny czy zachodzą wymienione w art. 39 ust. 3 powołanej ustawy o drogach publicznych, "szczególnie uzasadnione przypadki" do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W tym miejscu godzi się zauważyć, iż określenie zawarte w art. 39 ust. 3 "lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi" oznacza, iż decyzja w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest podejmowana na zasadzie uznania administracyjnego, co jednak nie może oznaczać dowolności działania organu, rozstrzygającego tego rodzaju wniosek strony.

Najistotniejszym kryterium przy rozpatrywaniu sprawy o wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest – jak już we wcześniejszych rozważaniach wskazano – ocena czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, aby takie zezwolenie wydać.

W ocenie składu orzekającego powołanie się przez organ przy odmowie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okoliczności wymienione w zaskarżonej decyzji, a mianowicie na fakt, iż obecny wniosek w sposób zasadniczy odbiega od akceptacji realizacji zagospodarowania R. w D. przez odpowiednie organy i następuje niezgodnie z wcześniej określonymi warunkami, zgodzić się należy ze stanowiskiem zarządcy drogi, że w takiej sytuacji trudno uznać, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności o jakich mowa w art. 39 ust. 3 cyt. wyżej ustawy uzasadniające wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi zgodnie ze złożonym wnioskiem.

W świetle powyższego nie można zgodzić się z zarzutami skarżącego, że decyzja jest niesprawiedliwa i niezgodna z prawem.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne w kwocie 292,80 zł, obejmującej podatek VAT, znajduje oparcie w § 19 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).