Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 485/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 144
journal: Dz.U. 2022 poz 1360
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Wojciech Rowiński, Asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 3 stycznia 2023 r. znak DLI-II.7621.25.2021.AZ.10(ML) w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z 3 stycznia 2023 r., znak: DLI-II.6721.25.2021.AZ.10(ML), Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister") na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania P. B. na postanowienie Wojewody Małopolskiego (dalej: "Wojewoda") z 23 kwietnia 2021 r., znak: WI-VI.7820.1.10.2021.DS, zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego pn. "Budowa nowej drogi startowej w Międzynarodowym Porcie Lotniczym im. [...] sp. z o.o." – umorzył postępowanie zażaleniowe.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Międzynarodowy Port Lotniczy im. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B., wnioskiem z 14 grudnia 2020 r., wystąpiła do Wojewody Małopolskiego o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację powyżej inwestycji. Do wniosku załączono:

- decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (dalej: "RDOŚ") z [...] września 2019 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa nowej drogi startowej na lotnisku [...]" w wariancie północnym (dalej: "decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ");

- postanowienie RDOŚ w K. z [...] października 2019 r., znak: [...], o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ"), po rozpatrzeniu wniesionych zażaleń, postanowieniem z 16 marca 2021 r., znak: DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.124.2019.AB.21, uchylił w całości ww. postanowienie RDOŚ w K. z [...] października 2019 r., w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ. Z kolei, decyzją z 1 kwietnia 2021 r., znak: DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.220.2019.AB.55, uchylił w całości decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach RDOS i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Ww. decyzja została sprostowana postanowieniem GDOŚ z 14 kwietnia 2021 r., znak: DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.220.2019.AB.63.

Wojewoda pismem z 23 kwietnia 2021 r., zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji, wysyłając zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o powyższym w drodze obwieszczeń.

Postanowieniem z 23 kwietnia 2021 r., znak: WI-VI.7820.1.10.2021.DS (działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., i art. 123 k.p.a.), organ zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że w związku z uchyleniem przez GDOŚ w całości ww. postanowienia RDOŚ w K. z [...] października 2019 r., w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, a także wydaniem decyzji kasatoryjnej, wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniające zawieszenie postępowania.

P. B. złożył zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., i art. 105 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy ustawy z 12 lutego 2009 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1079 z p. zm.; dalej: "specustawa lotniskowa"), nie zawierają definicji strony postępowania, prowadzonego w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Z przepisów specustawy lotniskowej wynika jedynie, że stroną tego postępowania jest z pewnością inwestor. Zatem katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego ustalany być musi w oparciu o art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 19 ust. 2 specustawy lotniskowej, w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 2 specustawy lotniskowej do postępowania w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego stosuje się przepisy k.p.a. Do kręgu "pozostałych stron" zaliczyć z pewnością można (mając na uwadze treść specustawy lotniskowej) właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz podmioty, którym przysługują inne ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren, jak również nieruchomości, wobec których określono ograniczenia w korzystaniu dla realizacji obowiązków, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. e i f specustawy lotniskowej.

Ww. katalog podmiotów nie wyczerpuje zakresu pojęcia "pozostałe strony", gdyż przymiot strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego ustalany jest w oparciu o treść art. 28 k.p.a. W myśl art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wykazanie interesu prawnego jest zatem konieczne do prawidłowego ustalenia przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia.

Minister (powołując się na orzecznictwo) przytoczył i opisał różnice między wykazaniem interesu prawnego, a wykazaniem interesu faktycznego. Stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym z informacji przekazanych przez inwestora w piśmie z 16 czerwca 2021 r. wynika, że P. B. nie figuruje jako właściciel, ani użytkownik wieczysty nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. W aktach sprawy brakuje również dokumentów, potwierdzających przysługujące skarżącemu ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Z uwagi na fakt, że przymiot skarżącego nie wynikał z przysługującego mu prawa własności, czy innego prawa rzeczowego do nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją - organ zażaleniowy zobowiązany był ustalić, w oparciu o art. 28 k.p.a., czy skarżącego można uznać za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, a tym samym, czy skarżący posiada interes prawny do kwestionowania postanowienia Wojewody, zawieszającego rzeczone postępowanie.

Pismem z 6 lipca 2021 r. organ wezwał P. B. do wykazania przysługującego interesu prawnego dotyczącego zaskarżenia postanowienia Wojewody i wskazania numeru nieruchomości, której jest właścicielem oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do tej nieruchomości, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, z pouczeniem, że w przypadku niezastosowania się do przedmiotowego wezwania w ww. terminie, zażalenie zostanie rozpoznane w oparciu o posiadany materiał dowodowy.

Powyższe wezwanie doręczono skarżącemu za pośrednictwem platformy ePUAP 8 lipca 2021 r. Wobec braku udzielonej odpowiedzi, Minister (zgodnie z pouczeniem zawartym w tym wezwaniu), rozpoznał jego zażalenie w oparciu o posiadany materiał dowodowy i uznał, że zgromadzony w sprawie materiał nie potwierdza, aby skarżącemu przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podkreślił, że to na wnoszącym zażalenie ciąży obowiązek udowodnienia swojego interesu prawnego. Interes prawny w przedmiotowym postępowaniu musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. Takiej normy skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wskazał, nie odpowiadając na ww. wezwanie organu z 6 lipca 2021 r. Skarżący nie wskazał także numeru nieruchomości, której jest właścicielem. Zatem nie udowodnił, że ma prawo do nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, czy też do nieruchomości znajdującej się w dalszym sąsiedztwie. W sprawach dotyczących inwestycji liniowych (a taki charakter mają inwestycje w zakresie lotnisk użytku publicznego), zakres prowadzonego postępowania weryfikacyjnego musi ściśle odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu kwestionującego inwestycję liniową, ale w odniesieniu wyłącznie do tych odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe - np. prawo własności.

Żaden z przepisów k.p.a., oraz specustawy lotniskowej nie przyznaje "automatycznego" (z mocy prawa) interesu prawnego wszystkim podmiotom zainteresowanym przebiegiem inwestycji. W art. 28 k.p.a., ustawodawca przymiot strony w postępowaniu administracyjnym powiązał z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku podmiotu żądającego podjęcia czynności organu. Skarżący nie przywołał żadnego przepisu, z którego mógłby wywodzić swój interes prawny (obowiązek lub uprawnienie), co nie pozwalało na uznanie go za stronę postępowania. Interes skarżącego przybiera w sprawie postać interesu faktycznego, przesądzając w konsekwencji o braku przymiotu strony w postępowaniu zażaleniowym.

Z tym postanowieniem nie zgodził się P. B., wnosząc pismem swej pełnomocnik, datowanym na 3 lutego 2023 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Ww. rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.:

"art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 112 pkt 1 i 2 Prawa ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.), art. 135 ust. 1 p.o.ś., art. 137 p.o.ś. oraz załącznika do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że to na Skarżącym spoczywał ciężar wykazania, że posiada interes prawny w udziale w postępowaniu, podczas gdy to organ naruszył prawo, nie weryfikując księgi wieczystej dla adresu zamieszkania Skarżącego, jak też w ogóle nie przeprowadzając z urzędu pierwszej, obowiązkowej czynności organu w postępowaniu administracyjnym, polegającej na ustaleniu zamkniętego kręgu stron postępowania na podstawie treści wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji, w tym w zakresie wskazanego w projekcie budowlanym obszaru oddziaływania inwestycji, w szczególności w zakresie hałasu oraz wskazania obszaru ograniczonego użytkowania, który winien zostać ustanowiony w trybie art. 135 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, poprzez zbadanie ksiąg wieczystych dla tych nieruchomości, której przeprowadzenie doprowadziłoby organ do wniosku, iż Skarżący P. B. jest stroną postępowania w przedmiotowym postępowaniu, bowiem jest współwłaścicielem nieruchomości pod adresem ul. O., [...], znajdującej się ponad wszelką wątpliwość w obszarze oddziaływania zamierzenia budowlanego, na której to nieruchomości dojdzie w wyniku realizacji tego zamierzenia do przekroczenia standardów jakości środowiska w zakresie hałasu, a także naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i umorzenie postępowania zażaleniowego oraz wywołanie w stronie błędnego przekonania, że skoro organ zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska pismem z dnia 24 września 2021 r. znak: DLI¬II.7621.25.2021.ML.3 oraz ponagleniem z dnia 2 grudnia 2021 r. DLI-II.7621.25.2021.ML.4 o udzielenie informacji, na jakiej podstawie P. B. został uznany za stronę postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia (poprzez skuteczne wniesienie i rozpoznanie przed organ odwołania od tej decyzji), a następnie organ doręczał Skarżącemu kolejne zawiadomienia o przedłużeniu terminu do rozpoznania zażalenia (rozpoznanie zażalenia trwało 1,5 roku!), to organ na podstawie posiadanych danych (ustalonego, zamkniętego kręgu stron postępowania na podstawie art. 28 k.p.a.) uznał Skarżącego za stronę postępowania".

Pełnomocnik skarżącego wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, względnie jego uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych, a ponadto o "dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci załączonego odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] na okoliczność legitymowania się przez P. B. interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego pn. "Budowa nowej drogi startowej w Międzynarodowym Porcie Lotniczym [...] sp. z o.o.", w szczególności z uwagi na fakt, iż nieruchomość we współwłasności P. B. pod adresem ul. O., [...] znajduje się w obszarze oddziaływania ww. zamierzenia budowlanego w zakresie przekroczenia standardów środowiska w zakresie oddziaływania hałasu ruchu lotniczego".

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniosła, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 28 k.p.a., nakazującego organowi z urzędu dokonać przy pierwszej czynności po wniesieniu wniosku weryfikacji zamkniętego kręgu stron postępowania. Organ jest zobowiązany przeprowadzić tę czynność na podstawie wniosku inwestora oraz załączonego do niego projektu budowlanego, który przedstawia obszar oddziaływania przedsięwzięcia oraz wskazuje obszar ograniczonego użytkowania, jak winien być ustanowiony na podstawie art. 135 ust. 1 p.o.ś. Właściciele nieruchomości znajdujących się w tym obszarze są stronami postępowania administracyjnego na mocy art. 28 k.p.a., z mocy prawa i przeprowadzenie weryfikacji w tym zakresie należy do wyłącznego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Sporządzenie prawidłowego katalogu stron postępowania pozwoliłoby organowi stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że P. B. posiada nieruchomość pod adresem ul. O., [...], wskazanym jako jego adres do korespondencji na Platformie EPUAP, a także w pełnomocnictwie do występowania w jego imieniu. Weryfikacja w tym zakresie leży w obowiązkach i możliwościach dowodowych organu. W kontekście tego naruszenia całkowicie bezzasadne są twierdzenia organu, że skarżący nie odpowiedział na wezwanie do wykazania jego interesu prawnego, bowiem nie miał takiego obowiązku, a organ posiadał wszelkie dane do ustalenia tegoż interesu na podstawie posiadanych danych własnych w powiązaniu ze wskazanym przez skarżącego adresem zamieszkania.

Skoro skarżący mieszka pod wskazanym adresem, to z dużym prawdopodobieństwem jest właścicielem nieruchomości odpowiadającej temu adresowi. Nie ma w tym zakresie zastosowania orzecznictwo wskazujące, że organ nie musi ustalać interesu prawnego strony, gdy ta wykazuje bierność. Orzecznictwo to ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy na podstawie danych posiadanych przez organ nie sposób jest wywieść interesu prawnego danego podmiotu, a podmiot ten pozostaje bierny. Nie dotyczy to jednak niniejszej sytuacji, gdzie ewidentnie skarżący zamieszkuje i jest współwłaścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia (tras dolotu samolotów do drogi startowej w nowym, północnym przebiegu). Można to ustalić na podstawie wniosku i projektu budowlanego, a także na podstawie zbadania księgi wieczystej dla nieruchomości, na której zamieszkuje skarżący. Jest to minimum dowodowe, jakie powinien podjąć Minister przy weryfikacji legitymacji skarżącego do wniesienia zażalenia, a czego nie uczynił przez półtorej roku.

Organ zupełnie niepotrzebnie zwrócił się dwukrotnie do GDOŚ pismem z 24 września 2021 r., oraz ponagleniem z 2 grudnia 2021 r., o udzielenie informacji, na jakiej podstawie P. B. został uznany za stronę postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia (poprzez skuteczne wniesienie i rozpoznanie przez organ odwołania od tej decyzji). GDOŚ zignorowała przedmiotowe wezwania, jako nieznajdujące oparcia prawnego, gdyż to na Wojewodzie Małopolskim oraz na Ministrze Rozwoju i Technologii spoczywa ciężar ustalenia kręgu stron postępowania i GDOŚ nie ma obowiązku organów tych w tym zakresie wyręczać. O doniosłości i poważnych skutkach braku należytego ustalenia kręgu stron od początku postępowania i to na podstawie danych własnych organu świadczyć może uchylenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla nowego pasa startowego lotniska [...] przez GDOŚ decyzją z 1 kwietnia 2021 r., znak: DOOŚ- WDŚ/ZOO.420.220.2019.AB.55 (skarżący przytoczył fragment stanowiska GDOŚ, zawartego w decyzji kasatoryjnej).

W ocenie skarżącego, organ zażaleniowy powinien posiadać listę stron postępowania, ustaloną przez organ I instancji, a jeśli ten tego zaniechał, ustalić we własnym zakresie przymiot strony skarżącego. Powołując się na literaturę wyjaśnił, że co do zasady krąg stron postępowania administracyjnego powinien być ustalony w postępowaniu przed organem I instancji, i to na początkowym etapie czynności procesowych. Tylko wówczas osobom mającym status strony zapewnia się czynny udział w postępowaniu. W postępowaniu wszczynanym z urzędu krąg stron postępowania ma obowiązek ustalić organ administracji publicznej. Czyni to z urzędu, jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania, a osobom uznanym za strony wszczynanego postępowania doręcza zawiadomienia o jego wszczęciu. To na organie administracji ciąży obowiązek ustalenia, kto w danej sprawie ma interes prawny lub obowiązek, bez względu na to, czy postępowanie jest wszczynane na wniosek strony czy z urzędu.

Zdaniem skarżącego "z obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania już przy pierwszej czynności nie zwalnia organu fakt, iż doręczenia następują w trybie obwieszczeń. Jest to bardzo częsty błąd, którego zresztą dopuścił się w ww. sprawie RDOŚ w [...], a czego skutki można było zobaczyć w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnei GDOŚ (jak chociażby niedopuszczanie do wglądu do akt stron do czasu przedłożenia przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko, pomimo iż status strony przysługiwał im od samego początku postępowania, podobnie jak prawo dostępu do akt)". " (...) winien on zostać uznany za stronę postępowania z uwagi na fakt, iż jest współwłaścicielem działki przy ul. O. w S., a w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska dla tej działki, w szczególności w odniesieniu do norm hałasu dla zabudowy jednorodzinnej w porze dnia i nocy, jak i norm zanieczyszczenia powietrza spalinami samolotowymi. Przedmiotowa droga startowa ulega odchyleniu na północ w stosunku do obecnie istniejącej, a część operacji lotniczych wykonywana będzie nocą, co może powodować w szczególności przekroczenie norm hałasu ustalonych na podstawie Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, w szczególności normy nocnej 40dB dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ".

Stosownie do art. 112 p.o.ś., ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. W zakresie realizacji nowych inwestycji należy utrzymywać poziom hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie. Z kolei, w myśl art. 137 ww. ustawy, przeciwdziałanie zanieczyszczeniom polega na zapobieganiu lub ograniczaniu wprowadzania do środowiska substancji lub energii.

Niewątpliwie, rosnący z każdym rokiem ruch lotniczy (ok 8 min pasażerów i więcej rocznie) będzie powodował znaczącą emisję spalin do powietrza, jak też hałasu, w wariancie inwestorskim północnym ewidentnie prowadząc do przekroczenia standardów jakości środowiska w tym zakresie. Organ, ustalając krąg stron postępowania, musi określić hipotetyczny zakres terenu, na którym może dość do przekroczenia standardów jakości środowiska. Zgodnie z art. 135 p.o.ś., jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej, obiektów sieci gazowej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania.

Skarżący uznał, że niewątpliwie (zgodnie z uchyloną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach), dla nowej drogi startowej będzie konieczne utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania i jego nieruchomość może potencjalnie znaleźć się w zasięgu tegoż obszaru (obecnie sprawa oceny oddziaływania na środowisko jest procedowana ponownie, stąd nie jest znany ostateczny obszar ograniczonego użytkowania, ale wystarcza, że hipotetycznie wedle map prognozowanego hałasu, dojdzie na jego nieruchomości do przekroczenia standardów jakości środowiska).

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że w toku postępowania odwoławczego, Minister podjął próbę ustalenia elementu procesowo koniecznego dla rozpoznania zażalenia skarżącego – a więc tego, co stanowi podstawę interesu prawnego skarżącego, wzywając go pismem z 6 lipca 2021 r., znak: DLI-II.7621.25.2021.ML.2, do:

- wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia Wojewody;

- wskazania numeru nieruchomości, której jest właścicielem oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do tej nieruchomości, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania,

z pouczeniem, że w przypadku niezastosowania się do przedmiotowego wezwania w ww. terminie, zażalenie zostanie rozpoznane w oparciu o posiadany

Jak wynika z akt sprawy, to pismo Ministra pozostało ze strony skarżącego bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Tym samym słusznie ocenił organ, że skarżący własnym zaniechaniem, w sposób mającym tu procesowe znaczenie, nie skonkretyzował na czym polega jego interes prawny w sprawie lokalizacji lotniska użytku publicznego.

Jak zaś wynikało z akt sprawy administracyjnej w tym z informacji inwestora z 16 czerwca 2021 r. – na co trafnie wskazywał organ - skarżący P. B. nie figuruje, jako właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, jak również brak jest dowodów, że służy mu jakiekolwiek ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Trafnie wyjaśnił Minister, że specustawa lotniskowa nie zawierają definicji strony postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, choć niewątpliwie jest nią inwestor. Katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego ustalany być musi w oparciu o art. 28 k.p.a. Stąd też do pozostałych stron zaliczyć można właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz podmioty, którym przysługują inne ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren, jak również nieruchomości, wobec których określono ograniczenia w korzystaniu dla realizacji obowiązków, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. e i f specustawy lotniskowej.

W myśl art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wykazanie interesu prawnego jest więc konieczne do udziału w postępowaniu.

Obowiązkiem organu odwoławczego w realiach tej sprawy było ustalenie czy skarżący może być zaliczony do "pozostałych stron", i w tymże celu Minister wezwał go do wskazania tego interesu prawnego, lecz co już zaznaczono wyżej wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Skoro zatem z analizy dostępnych organowi akt sprawy wynikało, że zakres planowanej inwestycji nie wpływa na uprawnienia właścicielskie skarżącego, nie wprowadza związanych z tym obiektem ograniczeń w zabudowie terenu skarżącego, zaś on sam nie wykazał w toku postępowania administracyjnego w czym upatruje w postępowaniu lokalizacyjnym swego interesu prawnego – to zasadnie Minister umorzył z powodu podmiotowej bezprzedmiotowości postępowanie zażaleniowe.

Istotnym jest, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania i ujawniania interesu prawnego w sprawie za podmiot, który wnosząc o wszczęcie postępowania, wykazuje w tym zakresie całkowitą bierność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2118/19, CBOSA). To obowiązkiem strony (a nie organu) jest wykazanie własnego interesu prawnego (legitymacji materialnej) w zainicjowaniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, natomiast organ ma jedynie ocenić, czy wskazywana przez podmiot inicjujący postępowanie norma prawa materialnego może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w konsekwencji nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2695/21, CBOSA).

Dlatego też nie można w tym zakresie podzielić stanowiska pełnomocnik skarżącego, przedstawionego w skardze, kwestionującego wagę procesową zlekceważenia przez skarżącego wezwania organu i – w efekcie – rozstrzygnięcia negatywnego dla skrzącego.

Co więcej, tut. Sąd stwierdza, że taki interes nie został przez skarżącego wykazany również w przedmiotowym postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

Interes prawny ma miejsce zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie bezpośredni związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (zob. wyrok NSA z 10 marca 1989 r., sygn. akt IV SA 1254/88).

Wyjaśnić należy, że uprawnienia właściciela wyprowadzone z triady ujętej w art. 140 k.c., same w sobie nie stanowią o interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym, a ochrona własności przed immisjami, które zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, może być dochodzona na drodze cywilnej przed sądami powszechnymi. Podmiot chcący być stroną postępowania musi wykazać swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy, poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. też wyrok NSA z 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 978/21, CBOSA).

Przypomnieć też trzeba, że to nie art. 28 k.p.a. wyznacza status strony w danym postępowaniu dla konkretnej osoby, ale odrębny przepis, która chroni prawa danej osoby.

W tym też kontekście, przekonanie pełnomocnik skarżącego, że jego zaniechanie w wykazaniu interesu prawnego na wezwanie organu nie miało znaczenia jest całkowicie błędne. Profesjonalny pełnomocnik nie powinien też twierdzić, że "skoro skarżący mieszka pod wskazanym adresem, to z dużym prawdopodobieństwem jest właścicielem nieruchomości odpowiadającej temu adresowi". Czy innym jest bowiem posiadanie (stan faktyczny), np. "mieszkanie pod określonym adresem", a czym innym tytuł prawny do nieruchomości (prawo materialne). Posiadanie, jako stan faktyczny, nie daje przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. – co powinno być dość oczywiste prawnie. Dlatego też to, że "ewidentnie skarżący zamieszkuje i jest współwłaścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia (tras dolotu samolotów do drogi startowej w nowym, północnym przebiegu)" nie świadczy jeszcze o jego interesie prawnym, a – co najwyżej - faktycznym. Uszło też uwadze pełnomocnik skarżącego, że immisje pośrednie same w sobie również nie stanowią przyczyny uznania skarżącego za stronę postępowania o budowę lotniska.

Nie może stanowić samoistnego źródła przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. ogólna zasada ochrony przed hałasem, ujęta w art. 112 p.o.ś. W postepowaniu prowadzonym na podstawie specustawy lotniskowej musiałaby być bowiem powiązana z hipotezą art. 28 k.p.a. – co wymagało w tej sprawie aktywności procesowej skarżącego w zakresie wykazania, że przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu może w sposób niedozwolony dotknąć nieruchomość skarżącego. Również i tu – wbrew przekonaniu pełnomocnik skarżącego – bierność skarżącego i zlekceważenie wezwania organu musiała odnieść negatywny dla niego skutek procesowy.

Interesu prawnego – wbrew przekonaniu pełnomocnik skarżącego – nie można też wyprowadzać z art. 137 p.o.ś., zgodnie z którym przeciwdziałanie zanieczyszczeniom polega na zapobieganiu lub ograniczaniu wprowadzania do środowiska substancji lub energii. Ze sposobów przeciwdziałania zanieczyszczeniom nie da się wywieść jakiegokolwiek interesu prawnej jakiejkolwiek osoby – co prawnie powinno być dość oczywiste.

W odniesieniu do zarzutu pełnomocnik skarżącego naruszenia art. 144 k.c., w sposób wskazany w skardze – a więc przez "błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że to na Skarżącym spoczywał ciężar wykazania, że posiada interes prawny w udziale w postępowaniu, podczas gdy to organ naruszył prawo" zauważyć należy, co następuje. Art. 144 k.c. per se stanowi przepis prawa materialnego cywilnego, a nie admiracyjnego. Ustanowiony w tym przepisie zakaz immisji ogranicza właściciela nieruchomości przez nakazanie mu powstrzymania się przy wykonywaniu prawa własności od takich działań lub zaniechań na nieruchomości, które zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich w stopniu przekraczającym pewną granicę w postaci przeciętnej miary wynikającej ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Artykuł 144 k.c. jest więc jednym z ustawowych wyznaczników treści i granic własności, ma na celu co do zasady uregulowanie stosunków sąsiedzkich wynikających z własności nieruchomości i chroni wynikające z tego prawa korzystanie z nieruchomości w sposób nieprzekraczający przeciętnej miary (por. np. St. Rudnicki, G. Rudnicki, J. Rudnicka – komentarz do art. 144 k.c. w: Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. II, WK 2016). Ochrona przed immisjami pośrednimi realizowana jest w drodze roszczenia negatoryjnego (actio negatoria) o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń – przed sądem powszechnym (art. 222 § 2 k.c.).

W razie zakłócenia korzystania ponad przeciętną miarę z nieruchomości na skutek wzniesienia na gruncie sąsiednim budynku, właścicielowi nieruchomości dotkniętej immisją przysługuje też roszczenie odszkodowawcze, ale dochodzone na podstawie art. 415 w zw. z art. 144 k.c. "Roszczenie to przysługuje także wówczas, gdy zabudowa nieruchomości sąsiedniej dokonana została na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej i zgodnie z tą decyzją. Bezprawność działania sprawcy nie odnosi się wówczas do wybudowania budynku, gdyż inwestycja została przeprowadzona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, lecz z faktem zakłócenia ponad przeciętną miarę korzystania z nieruchomości sąsiedniej" (uzasadnienie wyroku SA w Lublinie z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt I ACa 614/11, LEX nr 1259714 i op. cit.).

Jak wynika z powyższego, wywodzenie przez pełnomocnik skarżącego materialnoprawnego interesu w postępowaniu administracyjnym z hipotezy art. 144 k.c. wymaga dodatkowo szczególnie starannego wykazania, czemu przepis dotyczący stosunków sąsiedzkich, a więc takich sytuacji, gdy skutki decyzji administracyjnej mają wpływ na interes prawny osób, będących właścicielami nieruchomości sąsiedniej, nakazywać miałby uznanie za stronę postępowania osobę niebędącą właścicielem nieruchomości sąsiedniej w stosunku do gruntu inwestycyjnego (lub niemającej praw rzeczowych do sąsiednich gruntów).

Z uwagi na powyższe, Minister zasadnie przyjął za podstawę zaskarżonego postanowienia art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 i art. 105 § 1 k.p.a. umarzając bezprzedmiotowe podmiotowo postępowanie zażaleniowe; ponadto także niezasadne były zarzuty skargi.

Nieusprawiedliwionym okolicznościami tej sprawy jest zarzut naruszenia art. 7, 8 § 1, 77 i art. 80 k.p.a. Jak już była o tym mowa, organ podjął próbę wyjaśnienia interesu prawnego skarżącego przez wezwanie go do wyjaśnień w tej sprawie i przedłożenie stosownych dokumentów – co skarżący całkowicie zignorował. Rzecz jasna, miał do tego prawo, ale powinien był liczyć się z negatywnymi konsekwencjami zaniechania, gdyż Minister uprzedził skarżącego, że w wypadku uchybienia wezwaniu organ oceni przymiot strony w oparciu o posiadane dokumenty.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.