Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 140/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postep. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 168 ust. 1, 4, 9, 12
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53 par. 2, art. 149 par. 1 ust. 1 pkt 3, par. 1a, par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2022 r. sprawy ze skargi E. W. na bezczynność i przewlekłość postępowania Burmistrza S. w sprawie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadzi postępowanie; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Burmistrza S. do dokonania czynności w postaci wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych - w terminie 7dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. wymierza Burmistrzowi S. grzywnę w kwocie 5 000 zł (pięć tysięcy złotych); V. przyznaje od Burmistrza S. na rzecz skarżącej kwotę 2 500 zł (dwa tysiące pięćset złotych); VI. zasądza od Burmistrza S. na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 3 czerwca 2022 r. do Burmistrza S. wpłynęła skarga E.W. (dalej jako: "skarżąca") na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Burmistrza S. (dalej jako: "burmistrz", "organ ewidencyjny") w przedmiocie wpisu Przedszkola Niepublicznego [...] (dalej jako: "przedszkole niepubliczne") do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez organ ewidencyjny.

Skarżąca domagała się:

1. stwierdzenia, że burmistrz dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wpisu przedszkola niepublicznego do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez organ ewidencyjny;

2. zobowiązania burmistrza do wpisu, w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia wyroku przedszkola niepublicznego do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Burmistrza;

3. zobowiązania Burmistrza do uznania, że skarżącej przysługuje uprawnienie do prowadzenia wskazanego powyżej przedszkola niepublicznego;

ponadto wniosła o:

4. orzeczenie względem burmistrza, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., grzywny w wysokości 56 625,30 zł, tj. w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej z uwagi na zakres i rażący stopień zawinienia organu ewidencyjnego w sprawie;

5. przyznanie skarżącej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., kwoty 28 312,65 zł tytułem sumy pieniężnej;

6. dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu z dokumentów - decyzji nr 8 Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty z 27 kwietnia 2022 r., znak sprawy: WAP.541.6.2.2022.AB (WAP.541.6.1.2021.AJ);

7. zasądzenie od burmistrza na rzecz skarżącej, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania. Wskazano, że 31 sierpnia 2020 r. skarżąca złożyła zgłoszenie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez burmistrza dla przedszkola niepublicznego. Decyzją nr 1/2021 z 6 kwietnia 2021 r., po uzupełnieniu niezbędnych braków formalnych, organ ewidencyjny odmówił dokonania wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych ww. przedszkola niepublicznego. Na skutek wniesionego odwołania, Warmińsko-Mazurski Kurator Oświaty (dalej jako: "kurator oświaty ", "organ II instancji") decyzją z 14 lipca 2021 r. orzekł: 1. uchylić w całości decyzję nr 1/2021 Burmistrza S. z 06 kwietnia 2021 r. w sprawie odmowy wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez organ ewidencyjny; 2. wpisać Przedszkole Niepubliczne [...], z siedzibą przy ul. [...], [...] S., do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez organ. W uzasadnieniu decyzji kurator oświaty podał, że odmowa dokonania wpisu nie może nastąpić z innych przyczyn niż wymienionych w art. 168 ust. 12 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 1082). Jeśli wnioskodawca spełnia wszystkie przesłanki do dokonania wpisu to organ nie ma innej możliwości, niż dokonanie takiego wpisu. Ponownie badając sprawę kurator oświaty stwierdził, że strona dopełniła wszelkich formalności niezbędnych do dokonania wpisu, tj. przedłożyła wymagane dokumenty wymienione w art. 168 ust. 4 ustawy - Prawo oświatowe, a załączony do wniosku statut przedszkola odpowiada prawu. W motywach decyzji wskazano nadto, że lokal, w którym ma być prowadzone przedszkole spełnia wszelkie wymogi lokalowe oraz odnoszące się do kwestii jego położenia, które przewidziane są przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak też prawa miejscowego. Podniesiono, że wobec treści art. 168 ust. 1 oraz art. 168 ust. 9 i 11 ustawy - Prawo oświatowe, burmistrz zobligowany był do wpisania niepublicznego przedszkola do prowadzonej przez siebie ewidencji szkół i placówek niepublicznych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że przepisy Prawa oświatowego - poza uzyskaniem prawomocnej decyzji administracyjnej - wymagają również czynności dokonania wpisu właściwego przedszkola do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - art. 168 ust. 1 i 9 tej ustawy. Dlatego też prawomocna i ostateczna decyzja kuratora oświaty nie jest wystarczająca do rozpoczęcia działalności przedszkola - ta bowiem może nastąpić wyłącznie po odpowiedniej czynności administracyjnej burmistrza (tj. dokonaniu stosownego wpisu), a następnie wydania stosownego zaświadczenia organowi prowadzącemu. Mimo jednoznacznej treści przepisów i ostatecznej decyzji kuratora oświaty burmistrz odmawia wykonania swojego obowiązku.

Z uwagi na brak wpisu przedszkola niepublicznego do ewidencji 7 lutego 2022 r. skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność burmistrza w sprawie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych przedszkola niepublicznego, a kurator oświaty postanowieniem nr 16 z 18 marca 2022 r., stwierdził, że organ ewidencyjny dopuścił się bezczynności w sprawie wpisu przedszkola niepublicznego do ewidencji szkół i placówek niepublicznych; oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązał burmistrza do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia; zobowiązał burmistrza do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwieniu sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcia środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.

Pomimo prawomocnej decyzji oraz postanowienia kuratora oświaty z 18 marca 2022 r. organ ewidencyjny w dalszym ciągu odmawia wykonania czynności, do których został zobligowany w punkcie 2 decyzji z 14 lipca 2021 r. Skarżąca wyjaśniła, że burmistrz w odpowiedzi na postanowienie kuratora oświaty wprost wskazał, że placówka mająca być prowadzona przez skarżącą w jego ocenie nie spełnia wymogów prawnych do jej prowadzenia, bowiem rzeczywistym organem prowadzącym przedszkole ma być nie skarżąca lecz M.M. Skarżąca podkreśliła nadto, że burmistrz w dniu 12 listopada 2021 r. skierował wniosek do Prokuratora Rejonowego w I. o wniesienie skargi na decyzję kuratora oświaty z 14 lipca 2021 r., jednak taka skarga nie została wniesiona, natomiast sprzeciw Prokuratora wniesiony na to rozstrzygnięcie nie został uwzględniony.

Skarżąca podała, że okoliczność bycia matką M.M. nie może skutkować pozbawieniem jej prawa do prowadzenia przedszkola, szczególnie w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 168 ust. 4 Prawa oświatowego. Poprzez uporczywy brak wykonania prawomocnej decyzji kuratora oświaty i odmowę dokonania stosownego wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych świadomie organ narusza przepisy prawa i pozostaje w zwłoce. Organ całkowicie niezasadnie neguje nie tylko brzmienie przepisów prawa materialnego odnoszącego się do kwestii wpisu przedszkola do właściwej ewidencji, lecz również neguje słuszną i prawidłową wykładnię dokonaną przez organ II instancji, który rozpoznawał złożone odwołanie. Dwukrotnie również organ ewidencyjny nie wykonał obowiązków nałożonych na niego przez kuratora oświaty, dlatego zasadne wydaje się zobowiązanie przez Sądu do uznania przez burmistrza takiego uprawnienia.

Skarżąca podniosła, że na gruncie tej sprawy postępowanie administracyjne w zakresie wpisu przedszkola do ewidencji jest wciąż w toku, gdyż kończy się nie tylko poprzez samo wydanie prawomocnej decyzji w toku postępowania administracyjnego, lecz jego następstwem musi być sama czynność dokonania stosownego wpisu do ewidencji, jak również przesłanie organowi prowadzącemu stosownego zaświadczenia potwierdzającego taki wpis.

Skarżąca wyjaśniła, że uzasadnione pozostają jej żądania co do wymierzenia organowi grzywny i sumy pieniężnej, skoro pozostają one adekwatne do stopnia naruszenia prawa przez organ. Zarówno grzywna, jak i zasądzona na jej rzecz kwota winna mieć na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania, co ma miejsce w sprawie. Podkreślenia wymaga, że od dnia wydania zaskarżonej decyzji, do chwili złożenia skargi, burmistrz pozostaje w bezczynności oraz przewlekłości już ponad 10 miesięcy.

Podkreślono, że dalsze czynności organu ewidencyjnego świadczą wyłącznie o próbie "usprawiedliwienia" swojej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Czynności te nie doprowadziły do wzruszenia ostatecznej i prawomocnej decyzji z 14 lipca 2021 r., z uwagi na brak jakichkolwiek podstaw prawnych do jej wzruszenia.

Brak jest również jakichkolwiek podstaw do uznania za prawidłowe stanowiska burmistrza wskazującego, że nie wykona on prawomocnej decyzji z uwagi na fakt, że się z nią nie zgadza. Miał on bowiem obowiązek wykonania czynności, do których został zobowiązany, a jest to czynność dokonania wpisu przedszkola niepublicznego do właściwej ewidencji, a następnie wydanie stosownego zaświadczenia o dokonaniu wpisu skarżącej. Uchylanie się od tej czynności ma na celu odmowę wypłaty dotacji dla przedszkola, które mogłoby prowadzić opiekę dla co najmniej 60 dzieci, co wprost oznacza, że comiesięcznie skarżąca powinna otrzymywać dotację w wysokości co najmniej 42 000 zł, co od września stanowiłoby kwotę blisko 400 tysięcy zł. Odmawiając wpisu burmistrz nie wypłaca dotacji, bo skoro nie ma wpisu to w ocenie organu nie ma podstawy do wypłacenia dotacji.

Skarżąca podkreśliła nadto, że zarówno żądana wysokość grzywny jak i kwoty zasądzonej na jej rzecz jest adekwatna do wymiaru bezczynności i przewlekłości, w jakiej znajduje się organ. Na ocenę zasługuje nie tylko fakt uporczywego kwestionowania wykładni przepisów dokonanej przez kuratora oświaty, lecz także okres bezczynności i przewlekłości, który w sprawie wynosi ponad 10 miesięcy.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutów skargi oświadczył, że postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej jest prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, a zarzut bezczynności postępowania jest nieuzasadniony. Potwierdził przebieg postępowania w tej sprawie, jak też fakt wydania decyzji administracyjnych. Podniósł, że w toku postępowania, na rozprawie w dniu 31 maja 2021 r. w Kuratorium Oświaty w Olsztynie w rozprawie brała udział p. M.M. jako świadek, brak było natomiast - wnioskodawczyni p. E.W. Również szereg dokumentów złożonych w Urzędzie Miejskim w S., związanych z prowadzeniem przedszkola przy ul. [...] w S., sporządzonych było według informacji na tych pismach przez p. M., chociaż formalnie podpisane były przez Panią W. Wyjaśniono, że po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Warmińsko - Mazurski Kurator Oświaty Olsztynie decyzją nr 14 z 14 lipca 2021 r. postanowił wpisać Przedszkole Niepubliczne [...], przy ul. [...] w S. do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Burmistrza, jednak w ocenie organu przywołane rozstrzygnięcie ze względów formalnych może budzić wątpliwości co do swojej wykonalności oraz zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Burmistrz podniósł, że zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny sam wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych to czynność materialno-techniczna o tzw. charakterze rozstrzygającym (tzn. wpis do ewidencji rozstrzyga o prawnej możliwości prowadzenia działalności określonego rodzaju - w danym wypadku działalności oświatowej). W piśmiennictwie stwierdza się, że o ile dokonanie wpisu (zmiany wpisu) jest czynnością materialno-techniczną, o tyle odmowa zmiany treści już istniejącego wpisu do ewidencji, tak samo jak odmowa samego wpisu, wymaga formy decyzji administracyjnej (Pilich Mateusz, Prawo oświatowe. Komentarz do art. 168, lex 2021).

W świetle powyższego decyzja nr 14 kuratora oświaty może naruszać prawo. Zgodnie z jej treścią wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych miałby być dokonany decyzją, a nie w drodze czynności materialno-technicznej. Po drugie utrzymanie w mocy decyzji kuratora oświaty oznaczałoby, że wpis został dokonany przez inny organ niż tego wymaga Prawo oświatowe. Po trzecie "przejęcie" kompetencji burmistrza powoduje, że problem stanowi też ustalenie momentu, w którym miałby być wpis dokonany przy pozostawieniu w mocy decyzji kuratora.

Mając te wątpliwości na uwadze wystąpiono 4 sierpnia 2021 r. do kuratora oświaty o przeprowadzenie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr 14 na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jako rażąco sprzecznej z prawem i naruszającej przepisy kompetencyjne. Kurator oświaty skierował ww. wniosek do Ministerstwa Edukacji i Nauki, który 19 października 2021 r. odmówił przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Jednak w ocenie organu stanowisko Ministra nie usuwa wątpliwości co do zgodności przedmiotowej decyzji z prawem. Istniejący w sprawie stan prawny powoduje, że Gmina nie ma wątpliwości co do dopuszczalności stosowania i wykonania decyzji kuratora oświaty.

Ponadto pismem z 12 listopada 2021 r. wystąpiono o wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w I. na decyzję nr 14, jednak Prokuratura nie złożyła skargi zgodnie z wnioskiem Gminy, a podjęła decyzję o skierowaniu środka przewidzianego w art. 184 k.p.a., tj. sprzeciwu od ostatecznej decyzji, wnosząc na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. o wznowienie postępowania. Poinformowano, że do burmistrza nie wpłynęła wskazana w skardze decyzja nr 8 Warmińsko - Mazurskiego Kuratora Oświaty z dnia 27 kwietnia 2022 r. i nie posiada on jakiejkolwiek informacji o ww. dokumencie.

W świetle powyższych okoliczności zachodzą uzasadnione wątpliwości jaki podmiot prowadzi przedszkole, gdyż istnieje duże prawdopodobieństwo, że faktycznie jest to p. M.M., a nie jej matka E.W. W ten sposób doszłoby do faktycznego "obejścia" i pozbawienia skutków prawnych decyzji nr 22 Warmińsko - Mazurskiego Kuratora Oświaty z dnia 24 lipca 2020 r., na mocy której zakazano dalszego prowadzenia placówki przedszkolnej przy przez M.M.

Zdaniem Gminy taka sytuacja mogłaby stanowić zagrożenie dla dzieci, gdyż kurator oświaty potwierdził, że prowadzenie przedszkola w sposób, jaki czyniła to p. M. jest niedopuszczalny. Poza tym p. M. nie wywiązuje się ze swoich ustawowych obowiązków rozliczenia otrzymanych dotacji na prowadzenie przedszkola. Jej obecne łączne zadłużenie wobec Gminy z tego tytułu wynosi 645 818,12 zł. Gmina stojąc na straży finansów publicznych nie chce dopuścić, aby dług ten ulegał zwiększeniu wskutek dalszego prowadzenia przedszkola z wykorzystaniem dotacji Gminy przez p. M., tym razem formalnie "na nazwisko" swojej matki E.W. W ocenie organu wniosek z dnia 31 sierpnia 2020 r. wymaga ponownego zbadania sprawy i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

W piśmie procesowym z 14 lipca 2022 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, pełnomocnik skarżącej wskazał, że Prokurator Prokuratury Rejonowej w I. (dalej jako: "prokurator") nie odwołał się od decyzji nr 8 Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty z 27 kwietnia 2022 r., którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji nr 14 z dnia 14 lipca 2021 r. Zakwestionowano aby postępowanie wywołane wnioskiem skarżącej o wpisanie przedszkola niepublicznego było nadal procedowane, skoro kurator oświaty uchylił decyzję burmistrza odmawiającą wpisu przedszkola niepublicznego i zobowiązał do jego wpisania do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez organ ewidencyjny, której to decyzji organ ewidencyjny konsekwentnie nie uznaje i nie dokonuje wymaganymi przepisami prawa wpisu.

Kolejnym pismem z 22 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej zawnioskowała o przyspieszenie rozpoznania sprawy, z uwagi na fakt przekazania samej skargi przez organ z uchybieniem 30-dniowego terminu oraz okoliczność ciągłego braku wykonania decyzji kuratora oświaty z 14 lipca 2021 r. o wpisie przedszkola niepublicznego do wskazanej ewidencji, jak też dalsze uniemożliwianie rozpoczęcia działalności oświatowej w roku szkolnym 2022 /2023.

Pismem z 14.09.2022 r. organ wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy o sygn. akt III OSK 4719/21 ze skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie oddalającego skargę na decyzję nr 22 kuratora oświaty z 24 lipca 2020 r. w sprawie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych.

Postanowieniem z 20 września 2022 r. (sygn. akt II SAB/Ol 140/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności pozostaje wyjaśnić, że skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jest niezależne od wniosków stron w tym zakresie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepis sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Ponadto warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia. Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Skarżąca w niniejszej sprawie przed wniesieniem skargi do sądu skierowała ponaglenie do kuratora oświaty, który postanowieniem nr 16 z dnia 18 marca 2022 r. stwierdził, że organ ewidencyjny dopuścił się bezczynności w sprawie wpisu przedszkola niepublicznego do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez siebie oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (akta administracyjne). Tym samym przyjąć należy, że spełniony został warunek wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 § 1 k.p.a. Bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: np. wyroki NSA: z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z dnia 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 – dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest jej załatwienie "niezwłoczne", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.

Należy nadto wskazać, że stosownie do stanowiska wyrażonego wyrokiem NSA z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 255/16 (dostępny na stronie CBOSA), zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny.

Przenosząc powyższe uwagi, natury ogólnej, na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego nie można mieć wątpliwości, że doszło do bezczynności oraz przewlekłego powadzenia postępowania po stronie organu, ponieważ burmistrz nie rozpoznał wniosku skarżącej z 31.08.2020 r., w wymaganej formie procesowej – wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez organ ewidencyjny – w przypadku spełnienia wymogów określonych art. 168 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe, do dnia wyrokowania w sprawie. Dodatkowo postępowanie prowadzone było przewlekle. Burmistrz bowiem po uchyleniu jego decyzji nr 1/2021 z dnia 6 kwietnia 2021 r. odmawiającej dokonania wpisu niepublicznego przedszkola do prowadzonej ewidencji decyzją nr 14 kuratora oświaty z 14 lipca 2021 r., którą postanowiono wpisać niepubliczne przedszkole skarżącej do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez organ ewidencyjny, do chwili rozpoznawania niniejszej skargi nie dokonał takiego wpisu do wskazanej ewidencji. Od momentu wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji z 14 lipca 2021 r. burmistrz pozostaje w bezczynności, zaś podejmowane przez niego działania nakierowane są na bezskuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji kuratora oświaty.

W tym miejscu wskazać pozostaje, że art. 168 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1092, ze zm.) dalej jako: "p.o." stanowi, że osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek (ust. 1). Zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać m.in. oznaczenie osoby zamierzającej prowadzić szkołę lub placówkę, jej miejsca zamieszkania lub siedziby; określenie odpowiednio typu i rodzaju szkoły lub placówki oraz daty rozpoczęcia jej funkcjonowania, wskazanie adresu siedziby szkoły lub placówki oraz innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, jeżeli ich utworzenie jest przewidziane, przy czym inne lokalizacje muszą znajdować się na terenie jednostki samorządu terytorialnego dokonującej wpisu do ewidencji, a także informację o warunkach lokalowych zapewniających: możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, realizację innych zadań statutowych, w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe, z wyjątkiem szkoły artystycznej - możliwość realizacji praktycznej nauki zawodu, bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, spełniające wymagania określone w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej; spełnienie tych wymagań potwierdza się przez dołączenie do zgłoszenia odpowiednio pozytywnej opinii właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz pozytywnej opinii komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej; statut szkoły lub placówki; dane dotyczące kwalifikacji pracowników pedagogicznych i dyrektora, przewidzianych do zatrudnienia w szkole lub placówce; zobowiązanie do przestrzegania wymagań określonych w: art. 14 ust. 3 - w przypadku szkoły niepublicznej niebędącej szkołą artystyczną, art. 14 ust. 4 - w przypadku niepublicznej szkoły artystycznej realizującej kształcenie ogólne, której z dniem rozpoczęcia działalności mają być nadane uprawnienia publicznej szkoły artystycznej; dane niezbędne do wpisania szkoły lub placówki do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (art. 168 ust. 4 P.o.).

Zgodnie z treścią art. 168 ust. 9 p.o. organ, o którym mowa w ust. 1, dokonuje wpisu do ewidencji w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia oraz z urzędu doręcza zgłaszającemu zaświadczenie o wpisie do ewidencji, a kopię zaświadczenia przekazuje właściwemu kuratorowi oświaty oraz organowi podatkowemu. Natomiast stosownie do art. 168 ust. 12 p.o. organ lub podmiot, o których mowa w ust. 1 i 2, wydają decyzje o odmowie wpisu do ewidencji, jeżeli: 1) zgłoszenie nie zawiera danych wymienionych w ust. 4 albo podane w nim dane są błędne i mimo wezwania nie zostało uzupełnione albo poprawione w wyznaczonym terminie; 2) statut szkoły lub placówki jest sprzeczny z obowiązującym prawem i mimo wezwania nie został zmieniony.

Jak zatem wynika z przywołanej powyżej regulacji prawnej wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych stanowi czynność materialno-techniczną, sprowadzającą się jedynie do zaewidencjonowania danych wymaganych ustawą Prawo oświatowe. Nie jest to zatem czynność arbitralna, pozostawiona uznaniu organu, ponieważ ustawodawca sprecyzował, jakie dane powinno obejmować zgłoszenie o wpis i jakie dokumenty obowiązany jest dołączyć podmiot ubiegający się o wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Wprawdzie prawidłowe zgłoszenie powinno być kompletne już w momencie wystąpienia z wnioskiem, jednak ustawodawca w art. 168 ust. 12 p.o. dopuścił możliwość uzupełnienia zgłoszenia na wezwanie. Bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu do uzupełnienia zgłoszenia skutkuje wydaniem decyzji o odmowie wpisu do ewidencji.

Z przekazanych akt tej sprawy wynika, że wniosek skarżącej o wpis do ewidencji złożony 31.08.2020 r. wymagał uzupełnienia, co też nastąpiło, jednak na skutek oceny organu ewidencyjnego decyzją z 29 października 2020 r. odmówiono dokonania wpisu niepublicznego przedszkola skarżącej do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Rozstrzygnięcie powyższe zostało następnie uchylone decyzją kuratora oświaty z 14 stycznia 2021 r. celem uzupełnienia materiału tej sprawy, jednak po ponownym jej rozpoznaniu burmistrz decyzją z 6 kwietnia 2021 r. ponownie odmówił wpisu niepublicznego przedszkola skarżącej do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez ten organ. Poza sporem pozostaje w sprawie także okoliczność, że decyzja ta została, w toku kontroli instancji, uchylna przez kuratora oświaty decyzją nr 14 z dnia 14 lipca 2021 r, w której to organ orzekł o wpisaniu niepublicznego przedszkola skarżącej do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez burmistrza. Decyzja ta pomimo, że posiada walor ostatecznej i prawomocnej do chwili rozpoznawania sprawy przez sąd nie doczekała się realizacji przez burmistrza, bowiem organ ten konsekwentnie odmawia dokonania czynności materialno-technicznej wpisu o ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez organ niepublicznego przedszkola skarżącej.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje nadto okoliczność, że zachowanie organu ewidencyjnego I instancji stanowi przejaw całkowitej arbitralności. Pomimo podejmowanych działań zmierzających do zanegowania w trybie procesowym decyzji kuratora oświaty z 14 lipca 2021 r., poprzez wystąpienie do Ministra Edukacji i Nauki o stwierdzenie z urzędu nieważności tej decyzji, w piśmie z 19 października 2021 r. działający z upoważnienia Ministra Edukacji i Nauki Dyrektor Departamentu przedstawił stanowisko co do decyzji kuratora oświaty wyjaśniając, że nie zachodzą jakiekolwiek przesłanki naruszenia prawa przez tą decyzję. Podkreślono nadto, że z przekazanej dokumentacji wynika, że podmiot zakładający niepubliczne przedszkole wypełnił wszystkie wymogi do jego wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych określone w art. 168 P.o.

Także sprzeciw prokuratora wniesiony na decyzję kuratora oświaty z 14 lipca 2021 r. nie został uwzględniony, bowiem decyzją nr 8 z dnia 27 kwietnia 2022 r. , na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji nr 14 kuratora oświaty z dnia 14 lipca 2021 r.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedstawiony stan faktyczny sąd uznał, że opierając się na przepisach k. p. a, orzecznictwie oraz poglądach doktryny prawa organ dopuścił się bezczynności, ale także przewlekłości, i że nastąpiło to w stopniu rażącym. Wypełnił swoją biernością znamiona bezczynności, bowiem termin na załatwienie sprawy nie został dochowany, a jak wynika z art. 168 ust. 9 P.o. organ dokonuje wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia. Po ostatecznym rozstrzygnięciu kwestii wpisu niepublicznego przedszkola do ewidencji decyzją z 14 lipca 2021 r. winien dokonać stosownej czynności, zaś w momencie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności przez okres już 10 miesięcy. Nadto organ nadal działa nieefektywnie twierdzą bezpodstawnie, że dopuszczalność prowadzenia przedszkola przez skarżącą na mocy wniosku z dnia 31 sierpnia 2020 r. wymaga ponownego zbadania sprawy i wydania w tym zakresie prawidłowego rozstrzygnięcia – tak w odpowiedzi na skargę. Na marginesie jedynie pozostaje wyjaśnić organowi, że brak jest jakiejkolwiek procedury przewidzianej przepisami prawa, która uprawniałaby organ do ponownego procedowania w sprawie, która została już ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta. To jedynie bezpodstawne działanie organu ewidencyjnego uniemożliwia zakończenie procesu legitymizacji działalności podmiotu po nazwą - Przedszkole Niepubliczne [...].

Sąd nie przyjmuje tłumaczeń organu opierających się na przypuszczeniu, że wskazane przedszkole nie będzie prowadzone przez skarżącą lecz jej córkę M.M., w stosunku do której dokonano wykreślenia wpisu o prowadzeniu niepublicznego przedszkola w tej samej lokalizacji. Słusznie pozostaje bowiem zauważyć, że fakt wykreślenia placówki niepublicznego przedszkola z ewidencji prowadzonego przez córkę nie ma żadnego przełożenia na dopuszczalność prowadzenia działalności oświatowej w postaci prowadzenia niepublicznego przedszkola przez skarżącą.

Z tych powodów, odwołując się do okresu, w którym pozostawał organ w stanie bezczynności oraz przewlekłości tj. od dnia 14 lipca 2021 r., kiedy to wydana została decyzja przez kuratora oświaty i zestawiając ten okres z ustawowymi terminami dla załatwiania sprawy, a ponadto krytycznie oceniając tłumaczenia organu – sąd zdecydował się potraktować niewątpliwe naruszenie prawa przez organ jako ewidentne, oczywiste, znaczące - a więc rażące.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a, sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadzi postępowanie (pkt I wyroku). Nadto, na podstawie 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku).

Sąd uznał także za uzasadnione w oparciu o treść art. 149 § 2 p.p.s.a. orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 5000 zł oraz zasądzeniu na rzecz skarżącej kwoty w 2500 zł (pkt IV i V wyroku). W ocenie Sądu, uzasadnione jest co do zasady żądanie skarżącej o wymierzeniu organowi grzywny, jak też przyznanie sumy pieniężnej na jej rzecz, jednak nie w wysokości wnioskowanej w skardze. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarówno grzywna, jak i suma pieniężna określona ww. przepisie ma z jednej strony charakter dyscyplinująco - represyjny a z drugiej strony ma cel kompensacyjny. Instrumenty te mają zdyscyplinować organ administracji do załatwienia wniosku strony oraz jednocześnie zrekompensować stronie szkodę jaką poniosła ona wskutek opóźnienia organu w załatwieniu jej wniosku. Suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji.

W rozpoznawanej sprawie mimo upływu ponad roku, w dacie orzekania przez sąd, burmistrz nie rozpoznał wniosku skarżącej poprzez dokonanie wpisu niepublicznego przedszkola do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, jak też nie wykonał ostatecznej decyzji kuratora oświaty z 14 lipca 2021 r., którą ostatecznie rozstrzygnięto, że wniosek skarżącej o wpis spełnia wszystkie wymogi prawa do wpisania niepublicznego przedszkola skarżącej do wskazanej ewidencji. Pomimo takiego rozstrzygnięcia do chwili orzekania przez sąd burmistrz neguje bezpodstawnie decyzję, co jednoznacznie świadczy o arbitralności tego organu oraz co uzasadnia wysokość orzeczonej wobec organu grzywny i przyznania sumy pieniężnej. Wpływ na określenie tej wysokości ma bowiem zachowanie organu, który neguje obowiązujący porządek prawny, wyrażając subiektywne przekonanie, że osobą prowadzącą przedszkole nie będzie skarżąca lecz jej córka. Co więcej, pomimo wiedzy o braku podstaw do wyeliminowania z porządku prawnego decyzji kuratora oświaty z 14 lipca 2021 r. konsekwentnie odmawia uznania jej rozstrzygnięcia. W związku z powyższym w sprawie zachodzi nie tylko konieczność zdyscyplinowania organu do załatwiania wniosku skarżącej przez nałożenie grzywny ale także przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., co w pewien chociaż sposób zrekompensuje brak możliwości prowadzenia działalności oświatowej przez skarżącą na skutek braku dokonania wpisu niepublicznego przedszkola do ewidencji szkół i placówek niepublicznych.

Sąd za konieczne uznał także orzec, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązaniu burmistrza do dokonania czynności w postaci wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych w terminie 7 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku (pkt III wyroku), bowiem pomimo spełnienia wszelkich wymogów do dokonania takiego wpisu w oparciu o treść art. 168 ust. 4 p.o., organ ewidencyjny I instancji bezpodstawnie odmawia dokonania takiego wpisu.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).