Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 170/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1,3,  art. 149 par. 2,  art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35,  art. 36,  art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Sędzia WSA Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Sędzia NSA, Wojciech Śnieżyński Władysław Kulon, Olga Białek (spr.) Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Władysław Kulon Halina Filipowicz-Kremis, , , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych z garażami oraz dwóch budynków usługowych I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i w sposób przewlekły prowadził postępowanie; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu albo dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 listopada 2017 r., nr 434/2017 Starosta Z. (dalej: Starosta, organ I instancji) zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. Ż. pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych z garażami oraz dwóch budynków usługowych wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą na działce nr ew. [...], AM-[...], w miejscowości B., gmina Z.

Następnie, decyzją z dnia 24 stycznia 2022 r. nr 1, Starosta zmienił opisaną wyżej decyzję w zakresie: lokalizacji nowego budynku mieszkalnego w miejsce budynku rekreacyjnego; lokalizacji budynku restauracyjnego ze zmianą układu funkcjonalnego; lokalizacji budynku biurowego; lokalizacji przyłącza i wewnętrznej sieci elektroenergetycznej; lokalizacji utwardzeń na działce inwestora; budowy sieci kanalizacji deszczowej w obrębie działki inwestora; zmiany sieci kanalizacji sanitarnej; zmiany poziomu posadowienia budynków; zaprojektowania nowych miejsc postojowych.

W dniu 30 marca 2022 r. do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ II instancji, Wojewoda, organ odwoławczy) za pośrednictwem Starosty wpłynęło pismo S. D. (dalej: skarżący) z dnia 25 marca 2022 r. w którym, między innymi, zawarto żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 29 listopada 2017r., nr 434/2017 oraz decyzji zmieniającej z dnia 24 stycznia 2022 r nr 1.

Pismem z dnia 13 lipca 2022 r. Wojewoda wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania treści żądania pouczając o możliwych trybach wzruszenia decyzji ostatecznej. Organ wyznaczył termin 14 dni na zajęcie stanowiska wskazując, że po bezskutecznym upływie tego terminu, wniosek z dnia 25 marca 2022 r. uznany zostanie za wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 24 stycznia 2022 r. nr 1. Z wyjaśnień organu (nie popartych aktami sprawy) wynika, że przesyłka zawierająca wezwanie pomimo dwukrotnego awizowania nie została podjęta w terminie. Tym samym fikcja doręczenia nastąpiła 1 sierpnia 2022 r. a termin wyznaczony przez organ upłynął 16 sierpnia 2022 r.

W dniu 6 września 2022 r. skarżący wniósł ponaglenie kierowane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postępowanie wszczęte powyższym ponagleniem zostało zakończone postanowieniem GINB z dnia 30 września 2022 r., w którym stwierdzono bezczynność i przewlekłość Wojewody w rozpatrzeniu wniosków skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz decyzji zmieniającej.

Zawiadomieniem z dnia 14 października 2022 r. organ poinformował stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 29 listopada 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, wyznaczając przewidywany termin zakończenia postępowania na dzień 30 grudnia 2022 r . Kolejno pismami z dnia 30 grudnia 2022r. organ odwoławczy zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania oraz poinformował o przewidywanym terminie załatwienia sprawy ustalonym na dzień 24 lutego 2023 r. (omyłkowo opisanym jako 24 lutego 2022 r. – przyp. Sąd), a pismem z dnia 3 marca 2023 r. zawiadomił o zakończeniu uzupełniającego postępowania dowodowego oraz poinformował o przewidywanym terminie załatwienia sprawy na dzień 31 marca 2023 r.

W dniu 22 marca 2023 r. do organu wpłynęła skarga S. D. na bezczynność i przewlekłość Wojewody w rozpatrzeniu jego podania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 24 października 2017 r. oraz decyzji z dnia 24 stycznia 2022r. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału wyłączono jako odrębne skargi na bezczynność i przewlekłość: 1/ w sprawie dotyczącej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 24 października 2017 r. 2/ w sprawie dotyczącej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej z dnia 24 stycznia 2022r.

W uzasadnieniu skarżący wyraził swoje niezadowolenie, gdyż jego sprawy nie zostały załatwione od 25 marca 2022 r. Zawnioskował o stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania, zarządzenia wyjaśnienia przyczyn nie załatwienia spraw w ustawowym terminie, pociągnięcia do odpowiedzialności osoby, pracownika lub pracowników z winy których sprawy nie zostały załatwiona w przewidzianym ustawą terminie, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, stwierdzenie spełnienia przesłanek z art. 417 k.c. stanowiących do odpowiedzialności Wojewody za szkody wyrządzone skarżącemu niewydaniem decyzji przez ponad 12 miesięcy. Zdaniem skarżącego należy także ocenić i stwierdzić organ naruszył jego prawo do rozpatrzenia sprawy bez uzasadnionej zwłoki. Nadto wniósł o orzeczenie na jego rzecz odszkodowania za przewlekłość organu w postępowa oraz o przyznanie sumy w wysokości 20.000 zł. Wyjaśnił, że decyzje których oczekuje od Wojewody są niezbędne i kluczowe dla innych postępowań dotyczących zmian i odstępstw oraz samowoli budowlanych dotyczących inwestycji na działce nr [...] w B. Skarżący wyjaśnił bowiem, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz przed Wójtem toczą się postępowania pozostające w związku z ww. samowolą, w których także wystąpiła bezczynność i przewlekłość.

Skarżący zaznaczył, że sprawa z jego wniosku powinna być rozstrzygnięta w ciągu miesiąca (w sprawach skomplikowanych w ciągu 2 miesięcy) tymczasem oczekuje na rozstrzygnięcie i wydanie decyzji już ponad 12 miesięcy. Zdaniem skarżącego nie było przeszkód aby sprawa została rozstrzygnięta wcześniej, tym bardziej, że GINB wyznaczył Wojewodzie ostateczny termin do dnia 31 października 2022 r. Organ posiadała także wszystkie niezbędne dla załatwienia sprawy dokumenty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Po przedstawieniu przebiegu postępowania organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 31 marca 2023 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 29 listopada 2017 r., nr 434/2017. Na długość postępowania wpłynęła potrzeba analizy obszernego materiału dowodowego oraz przeprowadzenia postępowania z poszanowaniem zasady praworządności oraz prawdy obiektywnej. Wskazano także na dużą liczbę załatwianych spraw oraz na braki kadrowe.

W piśmie procesowym złożonym w dniu 6 czerwca 2023 r. stanowiącym odpowiedź skarżącego na stanowisko organu, skarżący podtrzymał wniesioną skargę. Poinformował także, że decyzja Wojewody odmawiająca stwierdzenia nieważności została przez niego zakwestionowana w drodze odwołania.

W kolejnym piśmie z dnia 26 lipca 2023 r. skarżący ponownie podtrzymał skargę oraz wniósł o uzupełnienie akt o załączone dowody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Po myśli zaś art. 134 ww. ustawy sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi nie jest związany zawartymi w niej wioskami i zarzutami.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynności i przewlekłości Wojewody w załatwieniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych z garażami oraz dwóch budynków usługowych wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą wydanej 24 października 2017r. Poprzedzona została ponagleniem z dnia 6 września 2023 r., w którym skarżący zarzucił Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym spełnione zostały formalne wymogi wniesienia skargi.

Przystępując do jej rozpoznania wskazać należy, że bezczynność i przewlekłość nie zostały zdefiniowane w przepisach p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.

W orzecznictwie przyjęto, że przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, gdyż to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. I GSK 631/20, CBOSA). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych) co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA). Według ujęcia doktrynalnego przewlekłość może przybierać trojaką postać: statyczną, dynamiczną oraz mieszaną (P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73). Przewlekłość statyczna uznawana jest za synonim bezczynności – wyraża się ona zanikiem jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracyjny po wszczęciu postępowania. Także w orzecznictwie przyjęto, że instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 269/17). Z kolei, przewlekłość dynamiczna przyjmuje formę nadczynności organu – w trakcie postępowania podejmowane są z dużym natężeniem czynności procesowe, które jednak nie przybliżają tej procedury do zakończenia. Sprowadza się ona więc do podejmowania czynności zbędnych. Natomiast postać mieszana przewlekłości przejawia się zmieniającym się natężeniem czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym wypadku bezczynność organu przeplata się z jego nadaktywnością i wykonywaniem czynności zbędnych (P. Dobosz, op. cit., s. 73 – 75,).

W konkretnym przypadku mogą wystąpić obie omówione wyżej postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny - "przewlekłość", a w związku z tym, nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a. bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga ma ten sam cel - skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej.

Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności lub zakwestionowane przez stronę postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).

W realiach niniejszej sprawy wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji wpłynął do Wojewody - wraz z aktami administracyjnymi sprawy - w dniu 30 marca 2022 r. Mając na względzie, specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, zgodnie z którą, organ zasadniczo nie prowadzi postępowania dowodowego celem wyjaśniania sprawy lecz zajmuje się głównie wyjaśnieniem kwestii procesowych polegających na zbadaniu czy wystąpiły wymienione w art. 156 § 1 k.p.a przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji oraz, czy nie wystąpiły przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. stwierdzić należy, że sprawa powinna być załatwiona w terminie miesięcznym. Termin ten upływał z dniem 30 maja 2022 r. Przebieg postępowania jednoznacznie wskazuje, że termin ten nie został dochowany. Do dnia wniesienia skargi (tj. do dnia 22 marca 2023r.) decyzja nie została bowiem wydana. Sąd ocenia natomiast zasadność skargi na dzień wniesienia skargi. W konsekwencji zarzut bezczynności okazał się uzasadniony. Organ nie załatwił bowiem sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Przed upływem tego terminu nie poinformował także strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, czym uchybił art. 36 § 1 k.p.a.

Wojewodzie należy także postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Pierwszą czynność procesową dotyczącą wniosku organ wykonał bowiem dopiero w dniu 14 października 2022 r. zawiadamiając strony o wszczęciu postępowania i ustalając termin załatwienia sprawy na dzień 30 grudnia 2022r. Termin ten następnie był dwukrotnie przedłużany i żadnego z nich organ nie dotrzymał. Wojewoda zignorował także termin wyznaczony przez organ wyższego stopnia. Zauważyć przy tym należy, że aktach administracyjnych przekazanych wraz ze skargą brak jest analogicznego, jak w przypadku postępowania dotyczącego decyzji zmieniającej z dnia 24 stycznia 2022 r. (sprawa o sygn.akt II SAB/ Wr 303/23) wezwania do usunięcia wątpliwości dotyczących trybu w jakim skarżący żąda wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego. Natomiast analiza podejmowanych przez organ czynności oraz ich dat wskazuje, że wykonywano je w dużych odstępach czasu a cała aktywność organu (poza zawiadomieniem o wszczęciu postępowania) zasadniczo sprowadza się do czynności informacyjnych – głównie o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Organ informował także o zakończeniu postępowania oraz uzupełniającego postępowania dowodowego pomimo, że w istocie takiego nie prowadził. Tym samym zawiadomienia w tym przedmiocie miały charakter pozorny.

Powyższe wskazuje na zasadność zarzutu przewlekłości postępowania. Do dnia wniesienia skargi organ procedował bowiem wniosek skarżącego ponad rok, pozorując aktywność procesową, która ograniczała się do kilkukrotnego przedłużania terminu załatwienia sprawy i informowania strony o zakończeniu czynności których w istocie nie prowadził. W przekazanych aktach sprawy Sąd nie dostrzegł bowiem aby Wojewoda prowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe (w tym uzupełniające), nadto – jak wcześniej zauważono – specyfika postępowania w sprawie stwierdzenia nieważność zasadniczo (w większości przypadków) wyłącza tego rodzaju postępowanie. Zasadne jest zatem stwierdzenie, że organ w nieuzasadniony sposób przedłużał postepowanie (w efekcie trwało ono ponad rok), pomimo, że nie było żadnych uzasadnionych i obiektywnych przeszkód do tego, aby zakończyć je w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a.

Uwzględniając powyższe uwagi Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłe prowadził postępowanie z wniosku skarżącego.

W ocenie Sądu bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności, czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że będzie ono miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący. Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Zatem zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniać może ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.

W kontrolowanej sprawie o rażącym uchybieniu zasadom praworządności świadczy przede wszystkim to, że organ dopiero po siedmiu miesiącach zawiadomił o wszczęciu postępowania na wniosek skarżącego. Następnie, przez kolejne miesiące nie wydawał aktu kończącego, pozorując konieczność podejmowania czynności procesowych i przedłużając termin zakończenia postępowania. W efekcie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji trwało ponad rok, pomimo, że rozstrzygnięcie powinno być wydane po miesiącu. Tym samym, organ kilkunastokrotnie przekroczył ustawowy termin załatwienia sprawy. Wojewoda zignorował także dodatkowe terminy które sam sobie ustalił oraz termin wyznaczony przez organ wyższego stopnia. Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane. Nie można pominąć, że podważa ono wskazane wcześniej regulacje procesowe zwłaszcza zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja, w której organ kilkunastokrotnie przekracza termin ustawowy co jest wynikiem jego bierności w rozstrzygnięciu sprawy i w sposób nieuzasadniony przewleka postępowanie, pomimo, że może je zakończyć szybciej, nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Stąd też, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, postawę organu oraz brak racjonalnych i uzasadnionych przyczyn tak długiej zwłoki w załatwieniu sprawy, Sąd uznał, że naruszenie prawa jakie wystąpiło w niniejszej sprawie miało charakter kwalifikowany.

Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku).

Sąd nie zobowiązał jednak organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie, gdyż na dzień wyrokowania sprawa została już załatwiona decyzją z dnia 30 marca 2023 r. wydaną po wniesieniu przez stronę skargi. Skoro organ załatwił sprawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty w przewidzianej prawem formie przed rozpoznaniem przez Sąd skargi, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia podania strony skarżącej podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W zaistniałej sytuacji brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, gdyż odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie ww. przepisu, tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku).

W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu bezczynności i przewlekłości, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Wynika z niego także, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jako takie, nie stanowi więc warunku przyznania sumy pieniężnej. Z drugiej jednak strony, nawet stwierdzenie przez sąd, że swoją bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania organ rażąco naruszył prawo, nie obliguje go do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20, CBOSA). Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcje, Sąd orzekł o przyznaniu skarżącemu wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej, uznając, że jest ona adekwatna do zaistniałej zwłoki organu. Zasądzając powyższą należność Sąd miał także na względzie funkcję dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna bowiem posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości i zdyscyplinować organ stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania oraz pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania strony skarżącej co do wysokości sumy (odszkodowania) która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając (o wcześniej sygnalizowano), że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej bezczynności i przewlekłości, postawy organu - w tym także faktu, że choć po wniesieniu skargi, to organ zakończył postępowanie wydając decyzję). W ocenie Sądu kwota ta z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organu administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

Wobec pozostałych wniosków zawartych w skardze, w szczególności co do zarządzenia wyjaśnienia przyczyn nie załatwienia sprawy w ustawowym terminie, pociągnięcia do odpowiedzialności osoby, pracownika lub pracowników z winy których sprawa nie została załatwiona w przewidzianym ustawą terminie, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, stwierdzenie spełnienia przesłanek z art. 417 k.c. stanowiących do odpowiedzialności Wojewody za szkody wyrządzone skarżącemu niewydaniem decyzji przez ponad 12 miesięcy o ustalenie winnych zaistniałej zwłoki, Sąd wyjaśnia, że określony w art. 149 p.p.s.a zakres orzekania przez sąd administracyjny w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłości nie obejmuje orzekania w powyższym zakresie i nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego. Podkreślić także należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest włącznie bezczynność i przewlekłość organu przy rozpatrzeniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 24 października 2017 r. W granicach niniejszej sprawy nie mieści zatem ocena zachowania organów w innych postępowaniach, nawet jeśli pozostają one w związku.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I –IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).