Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2221/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zabytki
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 105 § 1 i art. 104
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Bąkowski, Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia WSA (del.) Jan Szuma, Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński, po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 623/21 w sprawie ze skargi D.M. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 25 listopada 2020 r. nr DOZ-OAiK.650.1.2020.KS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz D.M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 25 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 623/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi D.M. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (MKiDN, Minister) z 25 listopada 2020 r. znak: DOZ-OAiK.650.1.2020.KS, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 4 kwietnia 2016 r., znak: RZD.5130.42.2015-7, Lubuski Wojewódzki Konserwator Zabytków (LWKZ) umorzył postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku przy ul. [...] w [...], na działce nr ew. [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia LWKZ podał, że wniosek o umorzenie postępowania wszczętego z urzędu złożył D.M. (właściciel budynku)). Organ ten wyjaśnił, że w celu szczegółowego rozpoznania sprawy przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego dokonano oględzin budynku z udziałem strony. Podczas oględzin wykonano dokumentację fotograficzną oraz spisano protokół. Właściciel nieruchomości wniósł o włączenie do akt sprawy dowodów na okoliczność wpływu złego stanu technicznego budynku na substancję zabytkową, w postaci decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) nr 16/08, z 8 maja 2018 r., znak: PlNB/N/ł/7113 07/08 oraz notatki służbowej z 2 lipca 2008 r. – zawiadomienia PINB z 30 czerwca 2008 r. o kontroli z wykonania w/w decyzji PINB. Następnie LWKZ wystąpił do Narodowego Instytutu Dziedzictwa (NID) o wydanie opinii dotyczącej oceny historycznej, naukowej i artystycznej wartości budynku. Odnosząc się do wyników postępowania wyjaśniającego organ wojewódzki stwierdził, że budynek zlokalizowany jest w południowej części [...], poza obszarem dawnych murów obronnych, przy jednym z najważniejszych ciągów komunikacyjnych miasta, jakim jest prowadząca ze wschodu na zachód ulica [...], stanowiąca teren dawnej wsi [...] ([...]), od początku gospodarczo związanej ze [...], z czasem przyłączonej do miasta [...] - obecna ul. [...] i pl. [...] - była ulicówką z dużym, trójkątnym, częściowo zabudowanym placem oraz dworem we wschodniej części. W XIX w. posiadłości ziemskie w tej okolicy należały do rodziny [...]. Przedmiotowy budynek stanowi element historycznej zabudowy ul. [...], przy której znajdują się budynki mieszkalne i użyteczności publicznej. Z opinii NID wynika, że nie zachowała się dokumentacja archiwalna dotycząca ww. budynku. Nieznana jest dokładna data jego powstania, a także nazwiska projektanta ani wykonawcy. Według ewidencji konserwatorskiej dom pochodzi z 1880 r. Jest to narożnikowy budynek mieszkalny, składający się z dwóch członów - budynku głównego oraz dobudowanej w okresie późniejszym, prawdopodobnie na pocz. XX w., od strony podwórza, murowanej, podpiwniczonej przybudówki. Po II wojnie światowej budynek przeszedł na własność samorządu i zasiedlony został lokatorami. We wnętrzu, w celu dostosowania do nowych potrzeb mieszkaniowych, przeprowadzono wówczas liczne zmiany, polegające m. in. na podziale pomieszczeń każdego piętra na osobne lokale. Ponadto, w okresie powojennym obiekt poddawany był drobnym remontom i przebudowom. Pod koniec XX w. z budynku wysiedlono lokatorów. Następnie przez kolejnych kilka lat obiekt był nieużytkowany. W 2003 r. przedmiotowy budynek stał się własnością prywatną. Brak odpowiedniego zabezpieczenia i konserwacji przyczyniły się do powolnego niszczenia obiektu, który obecnie jest nieużytkowany.

2.2. Sąd wojewódzki przytoczył dalsze ustalenia LWKZ, który stwierdził, że w ww. opinii NID wskazano, że przedmiotowy obiekt jest typowym przykładem budynku mieszkalnego pochodzącego z końca XIX w., przekształconego wewnątrz w II poł. XX w., znajdującego się poza obrębem staromiejskim. Zlokalizowany został w południowej pierzei ulicy, na działce ewidencyjnej nr [...], narożnikowy dom o dziewiętnastowiecznym rodowodzie to jednokondygnacyjny, murowany z cegły, niepodpiwniczony, budynek mieszkalny, nakryty dachem mansardowym, z poddaszem użytkowym. W decyzji LWKZ przywołano – w ślad za opinią NID – ustalenia architektoniczne dotyczące przedmiotowego budynku. W opinii tej wskazano, że większość elementów uległa znacznemu uszkodzeniu (zarwane stropy, uszkodzona więźba i pokrycie dachowe, orynnowanie, schody wewnętrzne, ściany i podłogi). Nie zachowała się pierwotna stolarka. Znajdujące się w połaci frontowej lukarny zostały najprawdopodobniej przeniesione z innego obiektu, zmieniając pierwotny wygląd budynku oraz wprowadzając dysharmonię w dotychczasowych proporcjach i charakterze. Stan zachowania nieużytkowanego od wielu lat budynku uznano za zły. Brak odpowiedniego zabezpieczenia, konserwacji i ogrzewania przyczyniły się w ostatnich latach do znacznej destrukcji obiektu. Ściany zewnętrzne i wewnętrzne pozbawione są tynku, występują braki zaprawy w spoinach W mitrach występują liczne spękania. Rysy widoczne są również w nadprożach okiennych. Wszystkie ściany zewnętrzne i wewnętrzne są w znacznej mierze zawilgocone. Stropy są w znacznej części zarwane, pozostałe partie stropów są zawilgocone i uległy korozji biologicznej. Konstrukcja dachów jest spróchniała i zaatakowana przez szkodniki drewna. Konstrukcja budynku jest w złym stanie technicznym i grozi zawaleniem. Brak remontów doprowadził do utraty pierwotnego wyglądu i cech stylowych. Brak izolacji i odwodnienia doprowadził do degradacji konstrukcji fundamentów. Przywrócenie tego obiektu do odpowiedniego stanu wiązałoby się z wymianą większości oryginalnych materiałów, z jakich został on wzniesiony. W podsumowaniu opinii NID jej autorzy stwierdzili, że budynek cechuje się prostą formą o oszczędnym detalu architektonicznym. Obiekt jest przykładem skromnego budynku mieszkalnego dawnych przedmieść z końca XIX w., który uległ znacznym przekształceniom, prawdopodobnie na początku XX w. został rozbudowany, przez co zmienił swój pierwotny wygląd. Prezentowana zabudowa – zdaniem autorów opinii NID – nie stanowi istotnego elementu w układzie przestrzennym [...].

2.3. W wyroku wskazano następnie, że LWKZ uznał za zasadną argumentację przytoczoną w podsumowaniu opinii NID, zgodnie z którą przedmiotowy budynek nie posiada znaczących wartości historycznych, artystycznych i naukowych, ponadto jego stan techniczny grozi katastrofą budowlaną. W związku z tym, zdaniem organu wojewódzkiego, przedmiotowy budynek nie kwalifikował się do objęcia go ochroną konserwatorską i na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) oraz art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014, poz. 1446 ze zm., Uoz), umorzył postępowanie w tej sprawie.

3.1. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 623/21 kolejno wskazano, że 13 stycznia 2020 r., zostało przez Ministra wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji LWKZ. W toku tego postępowania wpłynęło pismo D.M., że jego ocenie źródłowa decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Pomiędzy datą decyzji LWKZ, a datą zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, nie zaszły żadne nowe istotne okoliczności faktyczne, poza dalszą degradacją budynku i wzrostem ryzyka katastrofy budowlanej. Potwierdzać ma to brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji LWKZ.

3.2. Następnie sąd pierwszej instancji przywołał, że powołaną na wstępie decyzją z 25 listopada 2020 r. MKiDN, na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 Uoz oraz "art. 17 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2" nieokreślonego przez organ aktu prawnego – stwierdził nieważność decyzji LWKZ z 4 kwietnia 2016 r.

Minister w motywach swego rozstrzygnięcia przywołał przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 K.p.a. i stwierdził, że decyzja jest wydana bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy nie ma przepisu prawnego, który upoważnia administrację do określonego działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji lub postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Minister stwierdził, że dla niniejszej sprawy istotne znaczenie mają przepisy Uoz, normujące wpis zabytku do rejestru, także przytoczył treść art. 6 pkt 1 Uoz, uznając, że przedmiotem postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków jest określona rzecz, a postępowanie zmierza do ustalenia jej wartości. Normy zawarte w art. 3 pkt 1, art. 6 oraz art. 9 ust. 1 cyt. ustawy, wyznaczają zakres merytoryczny postępowania wyjaśniającego w takiej sprawie. Postępowanie to ma dać odpowiedź na pytanie, czy dany obiekt lub obszar jest zabytkiem i posiada wartości uzasadniające jego wpis do rejestru zabytków.

3.3. W wyroku ujęto następnie, iż w ocenie Ministra ustalenie w toku postępowania, że obiekt lub obszar nie posiada wartości historycznych, naukowych ani artystycznych, nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania w sprawie jego wpisu do rejestru zabytków. Okoliczność ta nie czyni bowiem niemożliwym wydania w takiej sprawie decyzji merytorycznej. W takiej sytuacji nie istnieje żadna z postaci bezprzedmiotowości, ani przedmiotowa, ani podmiotowa. Zdaniem Ministra decyzja LWKZ z 4 kwietnia 2016 r., została więc wydana bez podstawy prawnej. Z jej treści jednoznacznie ma wynikać, że umorzenie postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków budynku położonego przy ul. [...] w [...] nastąpiło z powodu przyjęcia, że obiekt ten nie posiada wartości uzasadniających wpisanie go do rejestru zabytków, tj. z przyczyn o charakterze stricte merytorycznym. Nie istniały przy tym w dacie wydania decyzji okoliczności, które wskazywałyby, że postępowanie jest w istocie bezprzedmiotowe. Zostało ono wszczęte z urzędu, na podstawie obowiązującego przepisu prawa, przewidującego rozstrzyganie spraw o wpis nieruchomości lub rzeczy ruchomej do rejestru zabytków w drodze decyzji administracyjnej. Dotyczyło obiektu istniejącego i było prowadzone z udziałem właściciela przedmiotowego budynku. Minister stwierdził, że przepis art. 105 § 1 K.p.a. został przez WKZ zastosowany do postępowania, którego w żadnej mierze nie można uznać za bezprzedmiotowe. Brak jest przy tym podstaw prawnych do stosowania tego przepisu w sytuacji, gdy postępowanie powinno zakończyć się rozstrzygnięciem co do istoty sprawy.

3.4. Dalej w wyroku VII SA/Wa 623/21 przywołano, że z powyższą decyzją Ministra nie zgodził się D.M. wnosząc skargę i domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania administracyjnego, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono "rażące naruszenie prawa materialnego wyrażonego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem organ orzekł nieważność decyzji na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 Uoz (...), gdy tymczasem przepisy te wskazują wyłącznie organy ochrony zabytków i nie mogą stanowić samodzielnej przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (...) z dnia 4 kwietnia 2016 r. znak: RZD.5130.42.2015-7 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wpisania budynku do rejestru zabytków".

3.5. Skarżonej decyzji zarzucono ponadto:

1) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że wszczęte z urzędu przez LWKZ postępowanie administracyjne prowadzone w okresie od 6 kwietnia 2004 r. do 4 kwietnia 2016 roku, tj. przez blisko 12 lat, w przedmiocie wpisania budynku zlokalizowanego na dz. o nr ewid. [...] przy ul. [...] nr [...] w miejscowości [...] do rejestru zabytków województwa lubuskiego, nie dostarczyło dostatecznej wiedzy i nie pozwalało na rozstrzygnięcie sprawy poprzez umorzenie tego postępowania, gdy tymczasem LWKZ swoje rozstrzygnięcie oparł na:

a) opinii sporządzonej w dniu 14 grudnia 2015 r. przez NID Oddział Terenowy w Zielonej Górze (autorzy: W.E., K.S.) w przedmiocie określenia wartości historycznej, naukowej i artystycznej budynku przy ul. [...] nr [...] w [...] - opinia na wniosek LWKZ, z której wynika (s. 4-6), że:

- "budynek przy ul. [...] nr [...] w [...] nie posiada znaczących wartości historycznych, artystycznych i naukowych", i z tego też względu "nie kwalifikuje się do objęcia go ochroną konserwatorską",

- "prezentowana zabudowa nie stanowi istotnego elementu w układzie przestrzennym [...]",

a ponadto:

- "wielokrotna przebudowa budynku i dobudowa przybudówki, a także niedbałe prace remontowe spowodowały utratę pierwotnego układu funkcjonalnego oraz zmianę pierwotnego wyglądu budynku",

- "konstrukcja budynku jest w złym stanie technicznym i grozi zawaleniem";

- "brak izolacji i odwodnienia doprowadził do degradacji konstrukcji fundamentów",

- "przywrócenie stanu świetności temu obiektowi wiązałoby się z wymianą większości oryginalnych materiałów z jakich został on wzniesiony";

b) w protokole oględzin budynku sporządzonym 6 maja 2008 r. z udziałem pracowników PINB, pracowników WKZ oraz skarżącego, w którym przedstawiono stan techniczny oraz wnioski kierunkowe nakazujące skarżącemu zabezpieczenie budynku przed katastrofą budowlaną, a także stanowisko skarżącego co do konieczności rozbiórki budynku z uwagi na groźbę katastrofy budowlanej; w oparciu o przedmiotowy protokół PINB, decyzją nr 16/18 z 8 maja 2008 r. zobowiązał skarżącego do wygrodzenia strefy niebezpiecznej i umieszczenia tablicy ostrzegawczej o treści: UWAGA! BUDYNEK GROZI ZAWALENIEM I; w uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono opis stanu technicznego budynku; i w tym zakresie stanowi to naruszenie reguł wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., (...);

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7, art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie rozstrzygnięcia wydanego przez WSA w Warszawie w wyroku z 9 listopada 2020 r. VII SA/Wa 892/20, opinii NID w przedmiocie określenia wartości historycznej, naukowej i artystycznej budynku przy ul. [...] nr [...] w [...], protokołu oględzin budynku sporządzonego w dniu 6 maja 2008 r. oraz ostatecznej decyzji WKZ z 4 kwietnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wpisania budynku do rejestru zabytków;

3) błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że ostateczna decyzja LWKZ w przedmiocie umorzenia postępowania jest nieważna z uwagi na błąd rozstrzygnięcia (w ocenie organu rozstrzygnięcie powinno zawierać jedną z trzech "sentencji"), gdy tymczasem kwestionowane przez Ministra rozstrzygnięcie LWKZ odpowiada prawu (umorzenie postępowania było dopuszczalne), nie zaszły żadne nowe okoliczności faktyczne oraz prawne stanowiące podstawę do wszczęcia przez Ministra postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji LWKZ.

3.6. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja narusza również "dyspozycję art. 11 w zw. z art. 6 K.p.a., a także narusza prawo do dobrej administracji wyrażone w art. 41, ust. 1 i ust. 2 lit. c) Karty Praw Podstawowych, i utrudnia skarżącemu określenie zakresu zarzutów spełniających wymogi formalne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego".

3.7. W motywach skargi wskazano ponadto, że skarżący przez wiele lat bezskutecznie – z uwagi na stanowisko organu konserwatorskiego – ubiegał się o zgodę na rozbiórkę przedmiotowego budynku. Wreszcie w toku postępowania o wpis uzyskał korzystną dla siebie opinię NID. Skarżący uzyskał ostateczną decyzję Burmistrza [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku przemysłowo-usługowo-mieszkalnego wraz z rozbiórką istniejącego budynku na działce nr [...] obr. [...] w [...], dla tej decyzji uzyskał pozytywne uzgodnienie LWKZ, w którym organ konserwatorski wykluczył istnienie wartości zabytkowych dla tegoż budynku. W trakcie postępowania dla wydania decyzji zezwalającej na rozbiórkę LWKZ zmienił swe uprzednie stanowisko i odmówił zgody, a decyzję tę podtrzymał MKiDN decyzją z 7 lutego 2020 r. WSA w Warszawie, wyrokiem z 9 listopada 2020 r., VII SA/Wa 892/20, uchylił w całości powyższą decyzję Ministra i poprzedzającą ją decyzję LWKZ. W uzasadnieniu przywołanego wyroku sąd wojewódzki krytycznie ocenił przebieg zarówno postępowania, jak i dokonaną przez organy ocenę materiału dowodowego oraz okoliczność podważenia przez Ministra opinii sporządzonej 14 grudnia 2015 r. przez NID. Sąd ten zakwestionował również odrzucenie przez Ministra ekspertyzy technicznej z 3 maja 2019 r. uznając, że dowód ten ma istotne znaczenie dla sprawy i powinien zostać oceniony pod kątem zasadności rozbiórki budynku. Krytycznie odniósł się do okoliczności odmowy wydania przez LWKZ zgody na rozbiórkę budynku w sytuacji istnienia w obrocie prawnym postanowienia LWKZ z 11 maja 2016 r. w przedmiocie uzgodnienia decyzji Burmistrza [...] o warunkach zabudowy, którym to uzgodnieniem akceptowano rozbiórkę istniejącego budynku.

3.8. Skarżący uwypuklił, iż Minister w czasie rozstrzygania kwestii dotyczącej rozbiórki przedmiotowego budynku, wszczął jednocześnie z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji LWKZ, a po "przegranym procesie" przed WSA w Warszawie wydał zaskarżoną decyzję. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie budził wątpliwości, że budynek nie posiadał cech pozwalających na objęcie jego ochroną konserwatorską przez wpisanie do rejestru zabytków województwa lubuskiego. LWKZ umorzył zatem postępowanie, co jest równoznaczne z pozostawieniem budynku poza taką ochroną (art. 7 pkt 1 Uoz). W ocenie strony skarżącej nie można uznać, że doszło przez ten organ do wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, był on uprawniony do rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie w sprawie, a jednocześnie stanowiącego odmowę wpisania przedmiotowego budynku do rejestru zabytków województwa lubuskiego. Wobec oczywistych błędów popełnionych w decyzji wydanej przez Ministra, jak również mając na uwadze, że źródłowa decyzja organu wojewódzkiego odpowiada prawu, stwierdzenie jej nieważności nie znajduje uzasadnienia prawnego. Uzasadniony ma być również wniosek o umorzenie przez sąd postępowania prowadzonego przez Ministra w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji LWKZ.

3.9. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę uwzględnił.

4.2. W ocenie sądu a quo, błędnie uznał Minister, że źródłowa decyzja LWKZ umarzająca postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków przedmiotowego budynku została wydana "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podstawę prawną takiej decyzji stanowił bowiem – wbrew stanowisku Ministra – art. 105 § 1 K.p.a. Przywołując definicję zabytku z art. 3 pkt. 1 Uoz, sąd pierwszej instancji eksponował, że tylko taka rzecz może zostać wpisana do rejestru zabytków, a to z uwagi na art. 7 pkt. 1 Uoz, zgodnie z którym do rejestru zabytków wpisany może być tylko zabytek. Rzecz nieruchoma, która nie posiada cech określonych w art. 3 pkt 1 Uoz nie może być przedmiotem postępowania, mającego na celu objęcie jej ochroną przez wpis do rejestru zabytków, zgodnie z art. 9 ust. 1 Uoz, a contrario. Jeżeli kwestia braku cech niezbędnych dla uznania rzeczy za zabytek jest oczywista od razu, bez potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego, wówczas wojewódzki konserwator zabytków albo w ogóle nie wszczyna postępowania, albo – jeżeli do organu wpłynął taki wniosek od jakiegoś podmiotu – odmawia wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Jeżeli jednak organ już wszczął postępowanie w sprawie wpisania zabytku do rejestru, a w toku postępowania wyjaśniającego okaże się, że rzecz ruchoma lub nieruchoma zabytkiem nie jest – wówczas nie może już odmówić wszczęcia postępowania w ww. trybie, ale z uwagi na brak przedmiotu sprawy (bezprzedmiotowość przedmiotowa – rzecz nie ma cech zabytku i nie może być objęta ochroną konserwatorską) powinien postępowanie w tej sprawie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W ocenie orzekającego WSA w Warszawie, art. 105 § 1 K.p.a. jest podstawą obligatoryjnego umorzenia postępowania, organ prowadzący postępowanie powinien z urzędu badać, czy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Pomimo tego, że w sprawie niniejszej to skarżący zwrócił się do LWKZ o umorzenie postępowania o wpis przedmiotowego budynku do rejestru zabytków, wydana decyzja umarzająca nie miała za podstawę art. 105 § 2 K.p.a., ale § 1 tego artykułu, co wynika z jej "sentencji" i uzasadnienia. Ponadto, umorzyć postępowanie na wniosek strony można wyłącznie wówczas, gdy na wniosek tej samej strony zostało wszczęte; w sprawie niniejszej postepowanie zaś wszczął LWKZ z urzędu. Taka też (art. 105 § 1 K.p.a.) była prawidłowa podstawa prawna kwestionowanej przez Ministra decyzji LWKZ. WSA w Warszawie wyjaśnił ponadto, że gdy brakuje przedmiotu postępowania, świadczy to o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym przedmiotem w sprawie o wpis do rejestru zabytków jest objęcie zabytku jedną z form ustawowych ochrony. Jeżeli zaś nieruchomość zabytkiem nie jest (w szczególności, gdy taki wniosek wypływa z opinii NID) to bezprzedmiotowe staje się prowadzenie sprawy o wpis do rejestru zabytków rzeczy nie zabytkowej.

4.3. Sąd pierwszej instancji wywodził dalej, że nie ma racji Minister, twierdząc, że w sprawie o wpis do rejestru zabytków wydane być mogą wyłącznie trzy rozstrzygnięcia: decyzja o wpisie, decyzja o odmowie wpisania i decyzja "nie wpisać do rejestru zabytków". Ministrowi umknąć miałaby istotna okoliczność, że decyzja o umorzeniu postępowania nie załatwia sprawy co do jej istoty. Takie bowiem orzeczenie oznacza, że nie można w sprawie wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to więc decyzja o charakterze formalnoprawnym, kończąca postępowanie administracyjne z powodu jego podmiotowej lub przedmiotowej bezprzedmiotowości bez rozstrzygania sprawy merytorycznie. Umorzenie postępowania nie jest zależne od woli organu administracji, ani – tym bardziej – pozostawione do uznania organu. Umorzenie przez LWKZ postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków obiektu nie zabytkowego nie naruszało prawa i miało ważną i prawidłowo wskazaną podstawę prawną.

4.4. Przywołując dalej w motywach wyroku oznaczone judykaty, sąd pierwszej instancji uwypuklał, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji państwowej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie trudno jest zasadnie twierdzić, że art. 105 § 1 K.p.a. nie istniał w dacie orzekania przez LWKZ na tej podstawie lub nie uprawniał tego organu do umorzenia postępowania. Jeżeli w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazane są dwie, nietożsame przesłanki ("rażące naruszenie prawa" i "brak podstawy prawnej"), zaś Minister w sposób jednoznaczny powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na tę drugą przesłankę, to dokonał błędnej wykładni tego przepisu przez uznanie, że LWKZ umorzył bez podstawy prawnej postępowanie. Tym samym Minister naruszył przepis prawa materialnego w sposób, który miał bezpośredni wpływ na treść decyzji. Z powyższych względów nie sposób było – w ocenie sądu a quo – uznać uzasadnienia zaskarżonej decyzji za odpowiadające wymogom art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie poprawnego wskazania przesłanek rozstrzygnięcia i uzasadnienia prawnego.

4.5. Co się tyczy twierdzeń skarżącego, że zaskarżona decyzja w żadnej mierze nie uwzględnia wyroku WSA w Warszawie z 9 listopada 2020 r. i zawartej tam oceny prawnej, uznano, iż jest to co do zasady słuszne, ale nie ma procesowego znaczenia w sprawie. Wyrok ten nie jest prawomocny i dlatego nie ma mocy wiążącej w rozumieniu art. 170 Ppsa. Choć sąd wskazuje w ww. wyroku na ewidentne błędy organów ochrony konserwatorskiej (w tym Ministra), to przedmiotem sprawy niniejszej jest prawidłowość rozstrzygnięcia organu w postępowaniu nadzwyczajnym.

4.6. W dalszych motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak określenia tytułu aktu prawnego przy powołaniu przepisów w "sentencji" decyzji, przy jednoczesnym wskazaniu przepisów kompetencyjnych nie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skoro nazwa aktu możliwa jest do zidentyfikowania wobec treści decyzji. Nie jest to też wada materialnoprawna lub formalna, nakazująca decyzję Ministra uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), gdyż nie miała wpływu na treść decyzji. Jest to – niewątpliwie – niestaranność organu w opracowaniu decyzji, ale bez znaczenia procesowego. O ile sąd wojewódzki przesądził w niniejszym wyroku wiążąco o braku przesłanek (obu) z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., o tyle obowiązkiem Ministra było dokonanie oceny, czy kwestionowana przezeń decyzja LWKZ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Dopiero negatywne (lub pozytywne) ustalenie w powyższym zakresie pozwoli organowi na poprawne zakończenie wszczętego przezeń postępowania nadzwyczajnego co do meritum lub też wyłącznie procesowo.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł MKiDN – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

5.2. Na zasadzie art. 174 pkt 2 Ppsa skarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną ocenę postępowania przeprowadzonego przez organ II instancji, poprzez wadliwe stwierdzenie, że MKiDN niesłusznie stwierdził nieważność decyzji LWKZ z 4 kwietnia 2016 r., umarzającej postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków uznając, że decyzja ta została wydana "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., kiedy to w ocenie sądu podstawę prawną takiej decyzji stanowić miał art. 105 § 1 K.p.a., a błędna weryfikacja tego postępowania przez sąd I instancji doprowadziła do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji.

5.3. Na zasadzie art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego wadliwe niezastosowanie na kanwie niniejszej sprawy pomimo okoliczności, że MKiDN słusznie ustalił, że wydana przez LWKZ decyzja z 4 kwietnia 2016 r. została (wydana) bez podstawy prawnej, co uzasadniało stwierdzenie nieważności tej decyzji, a pomimo prawidłowego zastosowania tej normy przez organ II instancji, WSA w Warszawie wadliwie ustalił, że norma ta nie ma zastosowania w sprawie, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 9 ust. 1 Uoz w zw. art. 3 pkt 1 Uoz oraz w zw. z art. 105 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w sytuacji stwierdzenia, że dany obiekt nie jest zabytkiem organ konserwatorski jest zobowiązany umorzyć postępowanie w sprawie, kiedy przecież właśnie ocena czy dany obiekt posiada walory zabytkowe uzasadniające objęcie wpisem do rejestru jest przedmiotem postępowania w tej sprawie i powinno zakończyć się wydaniem orzeczenia merytorycznego, zawierającego wyjaśnienie z jakich przyczyn organ odmówił takiej ochrony dla danego przedmiotu.

5.4. W ocenie Ministra naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania i prawa materialnego doprowadziły do mylnego stwierdzenia sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji LWKZ narusza prawo i doprowadziły do jej bezpodstawnego uchylenia zaskarżonym wyrokiem.

5.5. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz wobec okoliczności, że istota sprawy została w stopniu wystarczającym wyjaśniona wnosi o rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości, ewentualnie wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, jak również o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym również kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie.

5.6. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ naczelny podnosi, że LWKZ w badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji stwierdził, iż przedmiotowy budynek nie posiada znaczących wartości historycznych, artystycznych i naukowych, co jednak nie znaczy, że obiekt nie posiada ich w ogóle, a zatem nie istnieje jako zabytek. Odnosząc się do wydania decyzji bez podstawy prawnej stwierdza zaś, że jest nią m. in. decyzja podjęta w sferze regulowanej prawem administracyjnym, dającym upoważnienie do zastosowania tej formy działania administracji publicznej, ale w odniesieniu do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od występujących w danej sprawie. W sprawie niniejszej zaistniała taka właśnie sytuacja, gdyż organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w przypadku, w którym nie zaistniała żadna z postaci bezprzedmiotowości postępowania.

5.7. W odpowiedzi skarżącego na skargę kasacyjną organu wniesiono o jej oddalenie, orzeczenie o kosztach postępowania przed WSA w Warszawie, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych i skierowanie sprawy na rozprawę. W uzasadnieniu skarżący podnosi, że rozstrzygnięcie LWKZ o umorzeniu postępowania w sprawie wydane zostało prawidłowo, albowiem w toku postępowania wyjaśniającego okazało się, że budynek położony przy ul. [...] w [...] nie jest zabytkiem. Wystąpiła więc bezprzedmiotowość przedmiotowa, albowiem budynek nie ma cech zabytku i nie może być objęty ochroną konserwatorską.

Pismem z 23 maja 2024 r., pełnomocnik skarżącego poinformował o oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23listopda 2023 r., II OSK 504/21, skargi kasacyjnej MKiDN w sprawie dotyczącej nie wyrażenia zgody konserwatorskiej na rozbiórkę przedmiotowego budynku.

5.8. Podczas rozprawy pełnomocnik Ministra wnosił i wywodził, jak w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).

6.2. W skardze kasacyjnej nietrafne są zarzuty naruszenia art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przy czym te przepisy powołano w obu podstawach kasacyjnych sformułowanych w myśl art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa traktując je zarazem jako przepisy postępowania, jak i prawa materialnego.

Słusznie sąd pierwszej instancji wskazał, że Minister prowadząc postępowanie nieważnościowe, którego przedmiotem była decyzja LWKZ umarzająca wszczęte z urzędu postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], wadliwie przyjął, iżby kontrolowana przezeń decyzja miała być wydana bez podstawy prawnej. Rację ma sąd pierwszej instancji, że w postepowaniu wszczętym z urzędu przez LWKZ w sprawie wpisania przedmiotowego budynku do ewidencji zabytków, organ ten doszedł niewadliwie do przekonania, że nie ma żadnych merytorycznych przesłanek do tego, aby dokonać takiego wpisu. Źródłem takiego przekonania była m. in. opinia NID, jednostki wyspecjalizowanej do tego, aby organom właściwym do spraw ochrony zabytków przedstawiać fachową wiedzę, użyteczną dla podejmowanych przez nie rozstrzygnięć w sprawach administracyjnych, a odnoszących się do nadania m. in. budynkom statusu zabytku. Treści opinii NID, przedłożonej organowi wojewódzkiemu, Minister nie podważa. Skoro zatem, wszczynając z urzędu postępowanie w sprawie organ wojewódzki przekonał się, zbierając stosowne dowody, że brak jest jakichkolwiek przesłanek, aby orzec meriti o dokonaniu wpisu do rejestru zabytków, to miał podstawę do stwierdzenie zaistnienia bezprzedmiotowości tak wszczętego postępowania, a w konsekwencji jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wywodzenie zatem przez Ministra, że organ wojewódzki orzekł bez podstawy prawnej, co skutkować miało zasadnością stwierdzenia źródłowej decyzji LWKZ o umorzeniu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, trafnie zostało ocenione przez sąd pierwszej instancji, jako wadliwe i naruszające przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

6.3. W skardze kasacyjnej prezentowany jest pogląd, jakoby umorzenie postępowania administracyjnego stanowić miało wyjątek od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i jako wyjątek nie może być interpretowany rozszerzająco. Pomijając i to, że argumentacja ta pośrednio tylko zdaje się nawiązywać do istoty sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją – a było nią stwierdzenie nieważności decyzji LWKZ, jako wydanej bez podstawy prawnej – to powyższego stwierdzenie nie podziela Sąd Naczelny. Z przepisu art. 105 § 1 K.p.a. nie wynika w żaden sposób "wyjątkowość" takiej normy, po prostu, gdy ziści się stan ujęty jej hipotezą (następcza bezprzedmiotowość postępowania), obowiązkiem organu jest postępowanie umorzyć.

6.4. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 Uoz. Stawiając tak sformułowany zarzut kasacyjny MKiDN pomija istotną okoliczność dla oceny zastosowania przez organ wojewódzki normy art. 105 § 1 K.p.a. w konkretnym stanie faktycznym, że postępowanie, w którym zapadła źródłowa decyzja LWKZ, zostało wszczęte z urzędu. Z tej przyczyny brak było podstaw do odmowy dokonania wpisu, skoro takiego żądania nie złożyła strona postępowania. Z przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 9 ust. 1 Uoz wynika wyłącznie tyle, że do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Skoro LWKZ, uprzednio wszczynając z urzędu postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków, doszedł w jego trakcie do niewadliwego, bo opartego na dowodach, przekonania iż brak jest przesłanek do tego, że budynek skarżącego spełnia wymogi uznania go za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 Uoz, to umorzył to postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wywodzenie przez Ministra, że była to decyzja wydana bez podstawy prawnej jest nietrafne. Organ naczelny zdaje się nie dostrzegać, że w normie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zawarte są dwie odrębne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, obok przypadku "wydania decyzji bez podstawy prawnej" znajduje się przesłanka wydania tej decyzji "z rażącym naruszeniem prawa". Skarżący kasacyjnie Minister w swej decyzji, jak i w obecnie popieranej skardze kasacyjnej, na ten aspekt nie naprowadza, podnosząc zarzut błędnej wykładni przywołanej powyżej przepisów prawa materialnego.

6.5. Ubocznie zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 listopada 2023 r., II OSK 504/21, oddalił skargę kasacyjną MKiDN od wyroku WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 892/20, którym z kolei uchylono decyzje organów konserwatorskich w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozbiórkę przedmiotowego budynku należącego do skarżącego.

7. Z tych wszystkich względów uznać należało, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.