Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 478/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 1- 7
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg M. W., R. W. i S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2017 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. H. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. W., R. W. i S. H. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 kwietnia 2017 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję własną z 31 stycznia 2017 r. nr [..] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy z 28 maja 2013 r. ustalającej na wniosek S. H. warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie zespołu siłowni wiatrowych (dwie wieże) o mocy 500 kW w miejscowości B., gm. S. na terenie oznaczonym w załączniku nr 1, obejmującym działkę nr [..].

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy decyzją z 28 maja 2013 r. ustalił na wniosek S. H. warunki zabudowy dla opisanego wyżej zamierzenia na terenie oznaczonym w załączniku nr 1 do decyzji, obejmującym działkę nr [..]. W załączniku nr 2 do decyzji, stanowiącym część tekstową analizy funkcji i cech zabudowy, w pkt 5 wskazano: "Zgoda na zmianę przeznaczenia terenu. Teren stanowi grunt rolny kl. III. Wyłączeniu z użytkowania rolniczego podlegał będzie jedynie teren zajęty pod fundamenty obiektu co może wynieść ok. 40 m2. Pozostały teren może być użytkowany rolniczo. Zgoda na zmianę przeznaczenia terenu jest w tej sytuacji bezprzedmiotowa."

Decyzją z 31 stycznia 2017 r. Kolegium stwierdziło nieważność tej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wójt uznał bowiem, że w sprawie został spełniony warunek wydania decyzji pozytywnej ustalony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., mimo że teren inwestycji obejmujący użytki rolne klas II-III wymagał – w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji - uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a zatem w sprawie nie został spełniony warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium, w dniu wydania kwestionowanej decyzji każdy użytek rolny kl. I-III niezależnie od swojej wielkości musiał zostać objęty zgodą ministra na zmianę przeznaczenia rolniczego. W konsekwencji teren działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – w jego przeważającej części stanowił w dniu wydania kwestionowanej decyzji teren gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy II i III. Natomiast w toku postępowania poprzedzającego wydanie kontrolowanej decyzji nie ustalono, aby działka ta objęta była zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r. Tym samym, zdaniem organu, teren inwestycji wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co oznacza, że w sprawie nie został spełniony warunek wydania pozytywnej decyzji6 o warunkach zabudowy dla tej działki, ustalony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z 18 kwietnia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję własną z 31 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ nie zgodził się, aby w dniu wydania kontrolowanej decyzji istniała luka prawna w okresie, gdy "niektóre przepisy zostały już uchylone, a nowe przepisy w to miejsce nie weszły jeszcze w życie". Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: u.o.g.r.l.) został zmieniony przepisem art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która weszła w życie 26 maja 2013 r. stosownie do regulacji art. 2 noweli, tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. W dniu wydania kwestionowanej decyzji obowiązywał przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu nadanym przez art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 2013 r. Ustawa nowelizująca nie zawierała przepisów przejściowych. W tym zakresie Kolegium podkreśliło, że od chwili wejścia w życie nowego prawa stosować go należy do wszelkich stosunków, zdarzeń, czy stanów rzeczy danego rodzaju: zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. Zasadą jest, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji bada się zgodność decyzji z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jej wydania. Stąd też, w ocenie organu, wszelkie zarzuty odnoszące się do brzmienia art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. obowiązującego przed 26 maja 2013 r. nie miały w niniejszej sprawie znaczenia. Organ uznał jednocześnie, że decyzja o warunkach zabudowy nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

W skardze S. H., M. W. i R. W. zarzucili naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji mimo, że istnieją wątpliwości interpretacyjne co do tego jaki przepis prawa materialnego powinien mieć zastosowanie (czy przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu na dzień rozpoczęcia postępowania administracyjnego czy też w brzmieniu na dzień wydania decyzji), co wyklucza kwalifikację przedmiotowej sytuacji jako rażące naruszenie prawa. M. W. dodał, że w sprawie ewentualnie można mówić o naruszeniu prawa, lecz nie w stopniu rażącym;

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na zaskarżoną decyzję tj. art. 8 w związku z art. 7 i art. 9 k.p.a. oraz art. 16 k.p.a. poprzez działanie organów w sposób sprzeczny z interesem społecznym i niezgodny z treścią tych przepisów – zarzut ten powiązany został ze stanowiskiem, że do decyzji z 28 maja 2013 r. powinien mieć zastosowany przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. z daty składania wniosku (tj. 17 kwietnia 2013 r.), gdyż zmiana przepisów wywołała niekorzystne skutki prawne dla inwestora, który nie powinien ponosić skutków opieszałości organów w wydaniu decyzji;

3. art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że "kontrolowana decyzja o warunkach zabudowy nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych" podczas gdy organ nie wyjaśnił, czy jego zdaniem tego rodzaju skutki ma wywołać decyzja unieważniona czy unieważniająca, a jeśli ta pierwsza to na czym polega odwracalność skutków w tej sprawie. Brak też ocen czy pojęcie "nieodwracalności skutków decyzji" można odnosić li tylko do stosowania art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. czy też do art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.; do tego brak w ogóle rozważań dotyczących stosowania w sprawie art. 158 § 2 k.p.a., gdy faktem jest, że organ administracji skarżoną decyzję wydał z urzędu, jednak sprawa zainicjowana została przez przeciwników inwestycji (organizacje społeczne). Skarżąca S. H. podniosła przy tym, że organ nie wziął pod uwagę okoliczności, że skarżąca zbyła inwestycję w postaci zespołu siłowni wiatrowych i w chwili orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji z 28 maja 2013 r. właścicielami tej inwestycji są osoby trzecie – M. W. i R. W.;

4. art. 107 § 3 i art. 16 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku analiz w zakresie przepisów intertemporalnych dotyczących nowelizacji ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia;

5. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie bez rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności pominiecie dowodów w postaci faktury z 18 listopada 2014 r., korekty faktury z 31 sierpnia 2016 r. oraz protokołu Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników A. z 10 września 2016 r.

Skarżący wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie.

Wyrokiem z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 399/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi złożone w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z 28 maja 2013 r. wystąpiły okoliczności pozwalające uznać, że wystąpiło naruszenie prawa mające charakter rażący, w szczególności w zakresie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Zdaniem Sądu, w dacie wydania decyzji przez Wójta zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem rozstrzygającym o warunkach zabudowy. Tym samym pozytywna decyzja o warunkach zabudowy została wydana mimo braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Ustalenie warunków zabudowy może mieć bowiem miejsce wyłącznie, gdy co do inwestycji spełnionych jest łącznie 5 wymieniowych w tym przepisie warunków. Z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. jednoznacznie wynika, że teren objęty wnioskiem wymagał uzyskania zgody na przeznaczenie nierolnicze i takiej zgody nie posiadał. Zestawienie treści decyzji z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. interpretowanym łącznie z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. pozwala na jednoznacznie stwierdzenie niezgodności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wójta z treścią tych przepisów.

Jednocześnie Sąd nie zgodził się, że w sprawie spełniła się opisana w art. 156 § 2 k.p.a. przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na wystąpienie nieodwracalnego skutku prawnego, gdyż kwestia czynności cywilnych dotyczących zbycia wybudowanej inwestycji nie ma żadnego znaczenia w sprawie.

Wyrokiem z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1480/18, wydanym na skutek rozpoznania skarg kasacyjnych S. H., M. W. i R. W., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku.

Zdaniem NSA, zarówno organy, jak i Sąd I instancji bez należytych rozważań przyjęły, że do spraw wszczętych, a nie zakończonych tak jak w niniejszej sprawie, zastosowanie znajdzie znowelizowany przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., który niewątpliwie obowiązywał w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że w ustawie zmieniającej ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych brak było przepisów przejściowych, zaś milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Brak przepisów przejściowych nie może bowiem prowadzić do naruszenia takich zasad konstytucyjnych jak zasada bezpieczeństwa prawnego czy zasada ochrony praw nabytych. Zatem jako niedopuszczalny należy uznać automatyzm stosowania znowelizowanych przepisów ustawy w każdym przypadku braku przepisów przejściowych, bez oceny indywidualnego charakteru każdej sprawy w kontekście istnienia argumentów systemowych i aksjologicznych, uzasadniających stosowanie przepisów w ich dotychczasowym brzmieniu. Zdaniem NSA, kontynuacja postępowań w oparciu o przepisy znowelizowane nie może prowadzić do nałożenia zakazów i obowiązków, których nie przewidywały przepisy, pod których rządami postępowanie zostało wszczęte, w taki sposób, aby naruszało to zasady konstytucyjne (zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasada ochrony interesów w toku). Kwestie te nie zostały w żaden sposób rozważona w sprawie.

Sąd I instancji nie dokonał również rozważań co do oceny wagi stwierdzonego naruszenia prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, aby konieczne było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, a wątpliwości co do ustalenia, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Zatem, gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Natomiast oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa; o tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje również ocena skutków społeczno - gospodarczych, wywołanych kontrolowaną decyzją. Takiej oceny w niniejszej sprawie zabrakło, natomiast w przypadku wyeliminowania z obrotu decyzji o warunkach zabudowy, uchylona zostanie również decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, konsekwencją czego będzie wszczęcie postępowania naprawczego, a w świetle obecnie obowiązujących przepisów nie ma możliwości legalizacji takiej inwestycji, co będzie skutkowało rozbiórką istniejących i działających już elektrowni wiatrowych. Sąd w ogóle tego nie wziął pod uwagę i nie odniósł się do tej argumentacji wynikającej z treści skargi.

Jednocześnie, NSA nie podzielił zarzutu skarg kasacyjnych odnośnie do nieodwracalności skutków prawnych wywołanych przez kontrolowana decyzję. NSA wyjaśnił, że nieodwracalność ta polega na tym, że organ nie ma własnych kompetencji do odwrócenia na drodze postępowania administracyjnego danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym. Zarazem chodzi o skutki prawne, a nie fakty. Z taką sytuacją, jak przesądził NSA, nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 kwietnia 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję własną z 31 stycznia 2017 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy z 28 maja 2013 r. ustalającej warunki zabudowy. Podstawą stwierdzenia nieważności było uznanie przez Kolegium, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja z 2013 r. rażąco narusza przepisy prawa.

Podstawą zaskarżonej decyzji Kolegium jest art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej jako k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Kolegium, w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu na dzień wydania kontrolowanej przez Kolegium decyzji – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., w związku z przepisem ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 121 poz. 1266 ze zm.), dalej jako u.o.g.r.l. Przy czym powodem stwierdzenia nieważności decyzji z 2013 r. przez Kolegium było uznanie, że wydając decyzję 28 maja 2013 r. Wójt Gminy nie zastosował przepisu art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym od 26 maja 2013 r., co w konsekwencji oznaczało brak spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. A zatem, zdaniem Kolegium, doszło do rażącego naruszenia tego przepisu.

Rozpoznając niniejszą sprawę należało mieć na względzie dwie kwestie. Po pierwsze, sprawa ta była już przedmiotem kontroli sądowej, a wyrokiem z 17 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Gd 399/17, tutejszy sąd wojewódzki oddalił skargę. Jednakże wyrokiem z 16 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 1480/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji. Podkreślić więc należy, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji, rozstrzygając niniejszą sprawę sąd jest związany prawomocnym wyrokiem NSA z 16 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 1480/18, a w szczególności dokonaną przez sąd II instancji oceną prawną sprawy.

Po drugie zaś, przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja wydana w tzw. trybie nadzwyczajnym. Postępowanie toczyło się bowiem na zasadach określonych w art. 156-159 k.p.a., regulujących instytucję procesowo-materialną stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to ma na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że stanowi ono wyjątek od uregulowanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zgodnie z którą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, w związku z tym uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W postępowaniu nieważnościowym organ bada wyłącznie, czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przy czym, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego (pierwotnego). Organ nadzoru nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, ale wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ze względu na fakt, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej najcięższymi wadami, uprawnienia decyzyjne organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają charakter wyłącznie kasacyjny. Organ władny jest jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) albo jej niezgodności z prawem (art. 158 § 2 k.p.a.) w przypadkach wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a., bądź w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Nie ma zatem w tym postępowaniu co do zasady proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, ani możliwości ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

Zastosowaną przez Kolegium przesłanką stwierdzenia nieważności było uznanie, że decyzja Wójta z 28 maja 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy warunki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tylko takie, które ma charakter oczywisty i którego skutki są nie do zaakceptowania z perspektywy praworządnego państwa, przy czym w tym zakresie, jak wynika z wyroku NSA, istotne jest przeanalizowanie skutków, jakie zrealizują się w sferze prawnej beneficjenta decyzji, bowiem to w istocie on obciążony będzie ewentualnymi błędami, wynikłymi z kwalifikowanej wadliwości decyzji.

W celu oceny zaistnienia naruszenia prawa i charakteru tego naruszenia (jako rażącego) należy odnieść się do przepisów prawa materialnego właściwych w dniu wydania decyzji Wójta z 2013 r., a więc w trybie zwyczajnym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1 – 4 tego przepisu. Pkt 4 tego przepisu zawiera warunek, by teren [inwestycyjny – przyp. sądu] nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 [tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – przyp. sądu]. Stosownie do art. 7 u.o.g.r.l. (w brzmieniu na dzień wszczęcia postępowania zakończonego decyzją z 28 maja 2013 r.) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 1). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne m.in. gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (ust. 2 pkt 1). Natomiast zgodnie z cytowanym art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu na dzień wydania decyzji, tj. 28 maja 2013 r., biorąc pod uwagę powołaną wyżej nowelizację, wynikającą z ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 503, która weszła w życie 26 maja 2013 r.), przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zestawienie zatem ww. przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. w obu wersjach prowadzi do wniosku, że do 25 maja 2013 r. w odniesieniu do gruntów rolnych klas I – III istniało kryterium obszarowe do 0,5 ha, w odniesieniu do którego brak było konieczności uzyskania zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia. Natomiast od 26 maja 2013 r. wszelkie grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III – bez względu na ich obszar – wymagały uzyskania zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przypomnieć jednocześnie należy, że w odniesieniu do terenu inwestycji około 40 m2 gruntu pod wieżami elektrowni wiatrowych wymagało zmiany przeznaczenia na cele nierolne (co wynika z treści decyzji z 28 maja 2013 r.). Zasadniczym więc problemem występującym w niniejszej sprawie jest ustalenie, które przepisy prawa materialnego winny mieć zastosowanie do jej rozstrzygnięcia. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w każdej sprawie administracyjnej w pierwszej kolejności należy ustalić obowiązujące normy prawa właściwe do merytorycznego załatwienia sprawy.

Jak niespornie wynika z wypisu z ewidencji gruntów działka inwestycyjna nr [...] o obszarze 23,09 ha stanowi użytki rolne: grunty orne - RU obszaru 1.77 ha, RIIIa obszaru 20.98 ha oraz rowy (W) obszaru 0.342 ha. Zatem teren działki nr [..] w jego przeważającej części stanowił – w dniu wydania kwestionowanej decyzji – teren gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy II i III. Skoro w toku postępowania poprzedzającego wydanie kontrolowanej decyzji nie ustalono, że ww. działka była objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., to teren inwestycji wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Tymczasem w załączniku nr 2 do decyzji Wójta Gminy z 28 maja 2013 r., stanowiącym część tekstową analizy funkcji i cech zabudowy, w pkt 5 wskazano: "Zgoda na zmianę przeznaczenia terenu. Teren stanowi grunt rolny kl. III. Wyłączeniu z użytkowania rolniczego podlegał będzie jedynie teren zajęty pod fundamenty obiektu co może wynieść ok. 40 m2. Pozostały teren może być użytkowany rolniczo. Zgoda na zmianę przeznaczenia terenu jest w tej sytuacji bezprzedmiotowa."

W niniejszej sprawie istotne jest, na co jednoznacznie wskazał NSA w wyroku z 16 kwietnia 2021 r., rozstrzygnięcie czy prawidłowo SKO uznało, że w sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.g.r.l. w brzmieniu uwzględniającym nowelizację z 8 marca 2013 r. (tj. ustawę z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. z 2013 r., poz. 503). Jak to bowiem już zostało ustalone, ustawa nowelizująca nie zawierała przepisów intertemporalnych, a weszła w życie 26 maja 2013 r., tj. dwa dni przed wydaniem decyzji w sprawie. Powyższe wymagało jednak bardziej pogłębionej oceny co do tego, jaki wywieść należy skutek z braku przepisów intertemporalnych w powołanej wyżej ustawie nowelizującej na przepisy materialne zastosowane w sprawie.

W świetle wytycznych wynikających z wyroku NSA z 16 kwietnia 2021 r. należało więc odnieść się do zagadnienia obowiązywania nowych przepisów w przypadku braku przepisów przejściowych, co ma bezpośredni wpływ na ocenę tego, czy wydając decyzję o warunkach zabudowy w 2013 r. organ naruszył art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W sytuacji gdy brak jest przepisów przejściowych w nowej ustawie, to rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych może polegać na przyjęciu jednej z dwóch następujących zasad. Po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od chwili jego wejścia w życie reguluje wszystkie zdarzenia także te z przeszłości). Po drugie - zasady dalszego obowiązywania starego prawa (mimo wejścia w życie nowych regulacji do zdarzeń, które wystąpiły przed wejściem w życie nowych przepisów należy stosować stare przepisy obowiązujące w czasie zdarzenia - zasada tempus regit actum). Za przyjęciem każdej z wymienionych zasad przemawiają określone argumenty, tak jak istnieje również argumentacja przemawiająca przeciwko przyjęciu każdej z nich. Problematyka ta została szeroko omówiona w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności w związku z wynikającymi z Konstytucji RP zasadami takimi jak: zasada zaufania jednostki do państwa i prawa, zasada pewności prawa oraz zasada ochrony praw nabytych, do których obszernie odniósł się NSA w wyroku z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1480/18.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, skoro brak jest przepisów przejściowych w ww. ustawie nowelizującej – to należy stosować ogólną zasadę wykładni, w myśl której w braku przepisów przejściowych należy stosować przepisy nowe. Zdaniem sądu, nie zaistniała jakakolwiek luka prawna uprawniająca do zastosowania dotychczasowego brzmienia przepisu art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 października 1997 r. o sygnaturze akt FPK 11/97 brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie co do przepisów międzyczasowych. Wskazuje natomiast na potrzebę zastosowania reguły bezpośredniego stosowania ustawy nowej (dostępna w CBOSA). Jakkolwiek w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego zwraca się uwagę, że w przypadku braku przepisów przejściowych nie istnieje swoiste domniemanie działania ustawy nowej, a w każdym przypadku należy badać czy za zastosowaniem starej ustawy nie przemawiają ważne względy, to jednak w okolicznościach rozpatrywanej sprawy takie względy nie występują. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy nie kreuje bowiem jeszcze żadnych praw do inwestycji i jej kształtu, stanowiąc wstępny etap procesu inwestycyjnego. W konsekwencji, zestawienie treści obowiązujących w dniu 28 maja 2013 r. przepisów prawa, w tym u.p.z.p. i u.o.g.r.l. - z treścią wydanej tego dnia decyzji Wójta Gminy wskazuje, że Wójt wydał kontrolowaną decyzję, naruszając art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Nie ulega bowiem wątpliwości, że od 26 maja 2013 r. teren inwestycji wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co wynikało ze zmiany ustawowych przesłanek uzyskania takiej zgody. Niesporne jest też, że planowane przedsięwzięcie – budowa dwóch siłowni wiatrowych – nie stanowi inwestycji o charakterze rolniczym i prowadzi do zmiany charakteru gruntu rolnego, co wymaga jego odrolnienia. To oznacza z kolei, że w sprawie nie został spełniony warunek wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla tej działki wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W ocenie sądu zatem wydana decyzja o warunkach zabudowy z 28 maja 2013 r narusza powołane przepisy prawa.

Powyższe prowadzi do wniosku, że orzeczenie w kontrolowanej decyzji z 28 maja 2013 r. przez Wójta Gminy na podstawie nieaktualnych przepisów należy zakwalifikować jako naruszenie prawa. Nie oznacza to jednak automatycznie, że naruszenie to ma charakter kwalifikowany w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dalszej kolejności więc należało ocenić, czy powyższe naruszenie prawa ma charakter rażący, gdyż tylko takie skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wyjaśniono powyżej, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy warunki: 1) oczywistość naruszenia prawa, 2) charakter przepisu, który został naruszony oraz 3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Orzeczenie o rażącym naruszeniu prawa jest możliwe, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa – norma prawa, która nie budzi wątpliwości interpretacyjnej (zob. wyrok NSA z 25 września 2020 r., II OSK 1176/20, CBOSA). O istotnych wątpliwościach interpretacyjnych, ograniczających możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy, po pierwsze, na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesy wykładni, możliwe są do przejęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w istotnej części przeciwstawne wyniki wykładni oraz po drugie, gdy weryfikacja celowościowo - funkcjonalna i aksjologiczna odwołuje się do tak istotnych celów, skutków czy wartości społecznych, przeważających wyniki wykładni językowo-systemowej, że ich nieuwzględnienie naruszałoby stan praworządności państwa prawnego (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2009 r., I OSK 1442/08, CBOSA).

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że choć zdaniem sądu orzekającego Wójt Gminy dopuścił się naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z 28 maja 2013 r., to nie oznacza to prima facie, iż naruszenie to jest oczywiste. Oczywiste naruszenie to takie, które jest widoczne "na pierwszy rzut oka" i nie wiąże się ze skomplikowaną wykładnią prawa. Tymczasem, o czym świadczą powyższe rozważania na gruncie ustalenia znaczenie braku przepisów intertemporalnych, identyfikacja właściwych przepisów, mających zastosowanie w sprawie nie jest rzeczą prostą i oczywistą. Jak zauważył NSA w wiążącym tutejszy sąd wyroku z 16 kwietnia 2021 r., istnieje bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz innych sądów odnoszące się do kwestii zastosowania przepisów znowelizowanych w przypadku braku przepisów intertemporalnych, z których wynika brak automatyzmu przy ocenie tej kwestii i konieczność odniesienia się do istotnych zasad prawa, jak ochrona praw nabytych, czy bezpośredniego działania nowej ustawy. Rozważania w tym zakresie zatem przeczą oczywistości zaistniałego w sprawie naruszenia.

Jak zauważył ponadto NSA, oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa; o tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje również ocena skutków społeczno - gospodarczych, wywołanych kontrolowaną decyzją (zob. wyrok z 27 maja 2021 r., I OSK 3431/15, CBOSA). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., III OSK 1310/21, CBOSA). Wyeliminowanie z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności, decyzji naruszającej prawo ma sens tylko wtedy, gdy naruszenia, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet o charakterze oczywistym, w dalszym ciągu, a więc w okresie postępowania o stwierdzenie nieważności, wywołują skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. O ile skutki o takim charakterze w dacie rozstrzygania postępowania nieważnościowego już nie występują, nie ma podstaw do przyjęcia, że naruszenia, które niewątpliwie w dacie wydania decyzji wystąpiły, mają charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2021 r., II OSK 2976/18, CBOSA).

W niniejszej sprawie, zdaniem sądu również i ten warunek uznania naruszenia prawa za rażące nie został spełniony. Podkreślić trzeba, że będąca przedmiotem postępowania nadzorczego Kolegium decyzja Wójta ustaliła warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu siłowni wiatrowych (dwie wieże). Co istotne, zamierzenie to zostało zrealizowane. Zatem ostateczna i prawomocna decyzja Kolegium stwierdzająca nieważność ww. decyzji o warunkach zabudowy skutkowałaby wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę tej inwestycji i wdrożeniem postępowania naprawczego opartego na przepisach ustawy Prawo budowlane. Jak zauważył NSA, w takim przypadku brak będzie możliwości zalegalizowania inwestycji. To skutkowałoby z kolei koniecznością rozbiórki dwóch istniejących elektrowni wiatrowych. Nie może zatem ujść z pola widzenia, że inwestor zrealizował ww. inwestycję w sposób legalny, pozostając w uzasadnionym przekonaniu, że wydane na jego rzecz decyzje są prawidłowe i obowiązują, a zatem w zaufaniu do aktów wydanych przez orzekające w sprawie organy administracji. W konsekwencji, nakaz rozbiórki będący skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy byłby, w ocenie sądu, nieproporcjonalnie obciążający dla inwestora, który działał w poczuciu zaufania do państwa i wydawanych w jego imieniu decyzji oraz realizował uprawnienia nabyte z mocy ww. decyzji o warunkach zabudowy oraz następczej - decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem sądu, skutki gospodarcze w postaci nieuchronnej rozbiórki istniejących elektrowni wiatrowych, będących przedmiotem decyzji, skrystalizowałyby się w sposób negatywny wyłącznie w sferze prawnej i faktycznej inwestora, prowadząc do istotnej szkody majątkowej. Zarazem, skutki te są dalece nieproporcjonalne i krzywdzące dla niego, nie uzasadniając tym samym przełamania zasady trwałości decyzji ostatecznych w okolicznościach niniejszej sprawy.

Reasumując, zdaniem sądu, decyzja Wójta z 28 maja 2013 r. wprawdzie narusza art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w wersji obowiązującej od dnia 26 maja 2013 r. jednak charakter tego naruszenia nie spełnia kryterium "rażącego" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Natomiast odnośnie do zarzutów skarg wskazujących na istnienie przesłanki wyłączającej stwierdzenie nieważności decyzji z art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, przywołać należy wiążące sąd I instancji stanowisko NSA z wyroku z 16 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że fakt wydania, w ślad za kontrolowaną decyzją o warunkach zabudowy, decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w oparciu o którą zrealizowano przedmiotową inwestycję oraz dokonania zmian właścicielskich na podstawie umów cywilnoprawnych nie świadczy o nieodwracalności skutków prawnych kwestionowanej decyzji. Wobec powyższego, sąd uznał, że sformułowany w tym zakresie zarzut skargi jest nieuzasadniony.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 kwietnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z 31 stycznia 2017 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie związane oceną prawną wyrażoną w wprost w treści uzasadnienia niniejszego wyroku, stosownie do art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł w kolejnych punktach wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego M. W. kwotę 697 zł, na którą składa się zwrot wpisu od skargi (200 zł), zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł). Ponadto zasądzono na rzecz S. H. kwotę 697 zł, na którą składa się zwrot wpisu od skargi (200 zł), zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł). Zasądzono również na rzecz R. W. kwotę 697 zł, na którą składa się zwrot wpisu od skargi (200 zł), zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie adwokata (480 zł).