Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 592/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2025-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 130 , art 134 , art 157  , art 176
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art 7 , art 8  , art 24  , art 777 , art 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c w zw z art 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi R. F. i K. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 lutego 2024 r. znak: WS-VI.7570.1.106.2023.PC w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego solidarnie na rzecz R. F. i K. B. kwotę 1500 zł (jeden tysiąc pięćset złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi; III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz K. B. kwotę 5417 zł (pięć tysięcy czterysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Starosta Oświęcimski decyzją z 17 sierpnia 2023 r., znak: SGG.683.6.5.2020.ADR:

- w pkt 1 ustalił odszkodowanie za utratę prawa własności do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,1178 ha, położoną w jedn. ewid. C. - miasto, obręb C., przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy C., w związku z realizacją inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] ul. B. wraz z rozbudową drogi gminnej nr [...] - ul. L. oraz budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej w miejscowości C., gmina C., powiat oświęcimski, województwo małopolskie" w wysokości [...] zł na rzecz:

a) R. F. za udział 1/2 części w wysokości 28 784,50 zł,

b) K. B. za udział 1/2 części w wysokości 28 784,50 zł,

bez zastosowania dyspozycji art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 162), dalej: "specustawa drogowa",

- w pkt 2 stwierdził, że do wypłaty ustalonego odszkodowania zobowiązany jest Burmistrz C. z budżetu Gminy C.,

- w pkt 3 określił, że wypłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu staje się ostateczna, a do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu Cywilnego.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1 i art. 23 specustawy drogowej w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 688) oraz art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, ust. 2 art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344), dalej: "u.g.n.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że decyzją Starosty Oświęcimskiego nr 3/20 znak: WAB.6747.4.2020.AWK z 30 października 2020 r. (częściowo zmienioną, a w pozostałej części utrzymaną w mocy przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z 30 czerwca 2021 r. znak: WI-VI.7821.1.24.2021.DSk) zezwolono na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] (...). W konsekwencji ww. działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1178 ha, stała się własnością Gminy C..

Zgodnie ze stanem ujawnionym w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Oświęcimiu - Wydział V Ksiąg Wieczystych, działka nr [...] (z podziału której powstała działka nr [...]), stanowiła uprzednio współwłasność H. F. oraz K. B.. Działy III i IV ww. księgi wieczystej nie zawierały wpisów.

Decyzją z 15 grudnia 2021 r. Starosta Oświęcimski po raz pierwszy ustalił odszkodowanie za utratę prawa własności do spornej nieruchomości w wysokości 42 031 zł.

Wojewoda Małopolski decyzją z 22 lutego 2022 r., po rozpoznaniu odwołań H. F. i K. B., uchylił ww. decyzję Starosty z 15 grudnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na fakt, że sposób sporządzenia operatu (z 8 lutego 2021 r., autorstwa R. J.) został uznany za błędny.

Operatem szacunkowym z 29 kwietnia 2022 r. rzeczoznawca majątkowy R. J. określił wartość przedmiotowej nieruchomości na 54 671 zł.

Decyzją z 11 sierpnia 2022 r. Starosta po raz drugi ustalił odszkodowanie za utratę prawa własności do spornej nieruchomości w wysokości 54 671 zł.

Wojewoda decyzją z 31 stycznia 2023 r., po rozpoznaniu odwołań H. F. i K. B., uchylił ww. decyzję Starosty z 11 sierpnia 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na fakt, że sposób sporządzenia operatu (z 29 kwietnia 2022 r.) został uznany za błędny.

Wobec powyższego zawiadomieniem z 7 lutego 2023 r. Starosta wezwał biegłego do sporządzenia nowej wyceny zgodnie z wytycznymi Wojewody.

Byli właściciele nieruchomości złożyli wniosek "o zmianę osoby biegłego", twierdząc, że "z przebiegu dotychczasowego postępowania (...) biegły nie daje rękojmi do prawidłowego sporządzenia opinii w sprawie.".

Postanowieniem z 27 lutego 2023 r. Starosta odmówił wyłączenia biegłego R. J. jako biegłego w postępowaniu.

Rzeczoznawca sporządził operat z 19 kwietnia 2023 r., oszacowując wartość spornej nieruchomości na kwotę 57 569 zł.

Ustalając wysokość odszkodowania organ I instancji oparł się na ww. operacie z 19 kwietnia 2023 r., stwierdzając, że jest on prawidłowy pod względem formalnym i rachunkowym.

H. F. zmarł [...] 2023 r. Spadek po zmarłym zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] z 26 czerwca 2023 r. sporządzonym przez notariusza odziedziczył jego syn – R. F..

Dalej organ I instancji przywołał treść stosowanych przepisów specustawy drogowej, art. 130 i art. 153 u.g.n. oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775), dalej: "K.p.a.".

Stwierdził, że przedmiotowa działka na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a była jedynie objęta studium gminnym z przeznaczeniem na tereny mieszkaniowe, z dopuszczeniem funkcji usługowych.

Kolejno Starosta stwierdził, że biegły dokonał analizy i ustalił, iż wartość gruntów objętych studium o przeznaczeniu funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem lokalizacji funkcji usługowych jest niższa niż tzw. gruntów drogowych. Przywołał treść § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: "rozporządzenie".

Wskazał, że biegły zaznaczył w operacie, iż "przed podziałem działka nr [...] miała takie same cechy rynkowe co działka nr [...], oprócz oczywiście wielkości i kształtu, który był korzystny pod kątem zabudowy mieszkaniowej, o wymiarach średnio 65 x 55 m)".

Następnie organ I instancji stwierdził, że wycenę przeprowadzono w oparciu o 3 najbardziej podobne nieruchomości, tj. grunty o funkcji mieszkaniowo-usługowej w studium gminnym. Przeanalizowano i przyjęto główne atrybuty rynkowe kształtujące ceny na rynku. Po skorygowaniu ceny średniej pod kątem każdej cechy rzeczoznawca ustalił wartość 1m2 gruntu działki na kwotę 32,58 zł/m2.

Ponadto stwierdził, że "wartość gruntów nieobjętych planem zagospodarowania przestrzennego a tylko studium gminnym (...) jest niższa od wartości gruntów tzw. drogowych, zaszła przesłanka do zastosowania tego współczynnika w wysokości uzasadnionej taką właśnie różnicą dla tego konkretnego gruntu. Ponieważ w poprzednim operacie z 29.04.2022 r. oszacowano wartość przedmiotowego gruntu zgodnie z alternatywnym przeznaczeniem drogowym na kwotę 57 321 zł (wartość zaktualizowana na dzień 19.04.2023 r.), to w niniejszym operacie można zastosować współczynnik przewidziany w przepisie prawa nawet w wysokości 50%, a zatem wartość rynkowa działki nr [...] po uwzględnieniu zwiększenia o 50% wynosi (...) po zaokrągleniu daje 57 569 zł".

Dalej Starosta wskazał, że strony nie wniosły uwag do sporządzonej przez biegłego opinii, zatem w oparciu o opisany operat organ ustalił odszkodowanie.

Końcowo Starosta wyjaśnił, że w sprawie nie zaszły okoliczności do podwyższenia o 5% odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Wskazał też, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod rozbudowę drogi gminnej na terenie miasta Oświęcim, zatem ustalone odszkodowanie zostanie wypłacone z budżetu Gminy Miasto Oświęcim.

Odwołanie od opisanej na wstępie decyzji Starosty z 17 sierpnia 2023 r. złożyli K. B. oraz R. F., reprezentowani przez radcę prawnego.

Skarżący zarzucili naruszenie art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku dowodowego w zakresie powołania innego biegłego ds. szacowania nieruchomości. Wniosek ten został zdaniem skarżących wadliwie zakwalifikowany przez organ jako wniosek o wyłączenie biegłego. Tymczasem strony wnosiły o powołanie innego biegłego w sprawie, co należało kwalifikować jako wniosek dowodowy z art. 78 § 1 K.p.a., do którego strona w toku postępowania ma prawo. Organ tymczasem wbrew stanowisku strony potraktował pismo jako wniosek o wyłączenie biegłego i odmówił wyłączenia biegłego, choć strona takiego wniosku nie składała. Taki stan rzeczy prowadzi do konstatacji, że wniosek dowodowy strony nie został dotychczas rozpoznany.

Tymczasem w świetle przebiegu postępowania, co znalazło dwukrotnie potwierdzenie w decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego, wniosek był zasadny i całkowicie racjonalny. Biegły, co zastanawiające, pozornie uwzględnił wskazania organu odwoławczego zakresie przeznaczenia nieruchomości, ale w analizie rynku dokonał doboru takich nieruchomości, które nie są reprezentatywne i nie spełniają cechy nieruchomości podobnych. Brak jest pełnego opisu nieruchomości porównawczych kontekście wszystkich przyjętych cech rynkowych. Biegły dobierając nieruchomości w analizie odwołuje się do danych, którym nie sposób przypisać cechy aktualności. Argumenty odnoszą się do nieruchomości z roku 2020 i 2021, tymczasem operat sporządzany jest w pierwszej połowie roku 2023 i na ten dzień należy ustalić wartość rynkową nieruchomości. Nie jest jasne z jakiego powodu biegły nie dysponuje dla obrębu C. aktualnymi na dzień sporządzenia operatu danymi transakcyjnymi, choć w łatwy sposób można je pozyskać czy to z Gminy C. czy też ze Starostwa Powiatowego w O..

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez wadliwą ocenę operatu i uznanie go za wiarygodny, choć rażąco narusza on zasady analizy rynku właściwego.

Na marginesie skarżący podnieśli, że organ I instancji dysponuje danymi o transakcjach aktualnych z urzędu (ośrodek geodezyjny znajduje się w strukturze organu I instancji) i to powinno już wzbudzić jego czujność. Co więcej odwoływanie się do danych z roku 2018 i 2019 dla uzasadnienia średniej ceny rynkowej na st. 5 operatu jest całkowicie niezasadne. Biegły nie dokonuje żadnej analizy cech rynkowych.

Na zlecenie K. B. został sporządzony operat szacunkowy zgodny z wymogami art. 154 ust. 1 u.g.n., z którego wynika, że wartość nieruchomości to kwota 110 564 zł. Operat ten, choć jest aktualny na dzień 28 marca 2022 r., to w sposób prawidłowy oddaje wartość nieruchomości na potrzeby ustalania odszkodowania.

Strony wniosły o zwrócenie się do właściwego urzędu gminy, który dysponuje bazą wszystkich transakcji z obszaru właściwości w tym danych o cenach transakcyjnych stosowanych na rynku właściwym. Realizacja wniosku jest niezbędna celem potwierdzenia stanowiska stron co do wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego i potwierdzenia prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę.

Strona zasygnalizowała ponadto, że zwróciła się z wnioskiem o aktualizację operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie w trybie u.g.n. Po otrzymaniu klauzuli aktualizacyjnej, dokument zostanie złożony jako dowód do akt sprawy. Decyzja została wydana w oparciu o wadliwe ustalenie faktyczne w zakresie wartości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Obowiązkiem organu było sprawdzenie przedłożonego przez biegłego operatu pod względem formalnej zgodności z przepisami prawa, w tym w szczególności z art. 154 u.g.n.

Kwestionowanemu operatowi skarżący zarzucili niejasne kryteria doboru nieruchomości do porównania, które nie przystają do parametrów wycenianej nieruchomości. Analiza cen na rynku właściwym potwierdzona operatem prywatnym wskazuje, że dla nieruchomości o przeznaczeniu terenu o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem lokalizacji funkcji usługowych aktualnie kształtujące się ceny rynkowe w rozumieniu art. 134 ust. 1 u.g.n. są niewątpliwie wyższe od średnich cen nieruchomości przeznaczonych na drogi publiczne i to już w roku 2022. Przepisy art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. przewidują, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów Jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania, a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wadliwość operatu powoduje jego całkowitą nieprzydatność dla potrzeb postępowania.

Zdaniem skarżących w sprawie należy uzupełnić postępowanie dowodowe i powołać innego biegłego.

Pismem z 12 października 2023 r. pełnomocnik odwołujących przesłał sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego A. R. klauzulę potwierdzającą aktualność operatu szacunkowego z 28 marca 2022 r. autorstwa tej osoby, w której to opinii wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na kwotę 110 564,00 zł (93,86 zł za 1m2).

Wojewoda Małopolski zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 16 lutego 2024 r. znak WS-VI.7570.1.106.2023.PC, na podstawie art. 9a u.g.n., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. B. i R. F., utrzymał w mocy decyzję Starosty z 17 sierpnia 2023 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 12 ust. 4f , art. 12 ust. 5 i art. 18 specustawy drogowej. Dalej wskazał, że odszkodowanie ustalono w toku obecnie procedowanego postępowania w oparciu o opinię biegłego, tj. rzeczoznawcy majątkowego R. J., który w operacie szacunkowym sporządzonym 19 kwietnia 2023 r. oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 57 569,00 zł (48,87 zł za 1 m2).

Organ II instancji podkreślił, że w związku z obowiązującymi przepisami prawa normującymi kwestię ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów specustawy drogowej, organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego, tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Opinia musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i szczegółowo uzasadnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji, a także na jakich oparł swoje ustalenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej.

Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że organ nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł, i skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Obowiązkiem organu administracji, jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Organ administracji opinią tą nie jest związany. Dowód ten podlega swobodnej ocenie co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, czy nie zawiera on braków, niejasności, itd.

Ocena prawidłowości operatu obejmować musi takie kwestie jak: przyjęte sposoby określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, sposoby określenia wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawców wycen stanowi formę ich weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami.

Kolejno organ II instancji wyjaśnił treść art. 134 u.g.n. i tzw. zasadę korzyści.

Niezależnie od powyższego organ zaznaczył, że zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały szczegółowo uregulowane w znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. I tak, zgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej, określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 ww. rozporządzenia).

Z kolei § 36 ust. 3 omawianej regulacji stanowi uszczegółowienie i doprecyzowanie wskazanej wyżej "zasady korzyści", o której mowa w art. 134 ust. 4 u.g.n.

Stanowi on, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w omawianej sprawie autor sporządzonej wyceny nieruchomości - R. J., dla przedmiotu wyceny położonego w dniu określania jego stanu (30 października 2020 r.) - zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej C. z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr XXVI1/273/2017 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C., w terenach MN1 – tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem lokalizacji funkcji usługowych, wykorzystując podejście porównawcze, metodę porównywania parami, wartość nieruchomości określił przy uwzględnieniu 3 cen transakcyjnych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług, położonych na terenie gminy C., wybranych spośród bazy liczącej 14 transakcji (strony 9-10 operatu) oraz następnie powiększeniu oszacowanej kwoty o 50%.

Powyższe biegły poprzedził analizą zasady korzyści, która to analiza zdaniem organu II instancji dowiodła, że zasada ta w niniejszym przypadku znajduje zastosowanie, tzn. że ceny nieruchomości podobnych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną są na niższym poziomie niż ceny nieruchomości drogowych. W efekcie wycena została wykonana na podstawie art. 134 ust. 4 u.g.n. oraz § 36 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny, co organ ocenił pozytywnie.

Na podstawie przeprowadzonego badania preferencji nabywców działek niezabudowanych oraz analizy transakcji porównawczych, jako cechy wpływające w największym stopniu na wartość nieruchomości wycenianej, biegły przyjął Lokalizację (waga 25%), Sąsiedztwo (10%), Dostępność komunikacyjną (10%), Wielkość powierzchni gruntu (10%), Warunki fizjograficzne (15%), Możliwość zagospodarowania (10%) oraz Uzbrojenie terenu (10%). Następnie dokonał odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej zdaniem Wojewody z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Rzeczoznawca prawidłowo uwzględnił przy tym atrybuty nieruchomości, w tym jej wielkość i kształt - z której wydzielony został przedmiot postępowania, czyli działki nr [...] o pow. 0,3568 ha.

Wobec zastosowania zasady korzyści i powiększenia uzyskanej pierwotnie kwoty w wysokości 32,58 zł za 1 m2 o 50% finalnie wartość nieruchomości wyniosła 57 569,00 zł (48,87 zł za 1 m2).

Według Wojewody mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa normujące kwestię wyceny gruntów przyjętych pod drogi publiczne, biegły dokonując wyboru nieruchomości porównawczych uwzględnił dyspozycję § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

Zdaniem organu II instancji, po dokonaniu wnikliwej analizy ww. opinii z 19 kwietnia 2023 r. nie ulega wątpliwości, że rzeczoznawca majątkowy dokonał wyboru podejścia oraz metod i technik szacowania nieruchomości przewidzianych przepisami ww. rozporządzenia, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (podając m.in. ich oznaczenia geodezyjne). Tym samym wypełnił również dyspozycję art. 154 ust. 1 u.g.n.

Według Wojewody założenia jak i wnioski przedstawione w ww. wycenie są spójne, logiczne i przekonywujące. Biegły wyjaśnił w sposób szczegółowy i poparty wiedzą fachową (udokumentowaną przytoczonymi danymi rynkowymi), iż występują znaczne różnice poziomu cen w poszczególnych segmentach nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, warunkowane rodzajem podstawy obowiązującego przeznaczenia planistycznego. Okoliczność, iż te nieruchomości, których przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe z usługami wynika z planu miejscowego, są więcej warte niż te, które objęte są jedynie studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest zresztą logiczną konsekwencją faktu, iż objęcie działki samym tylko studium nie uprawnia przecież jeszcze do jej zabudowania.

Jeśli chodzi natomiast o przedłożony przez skarżących kontroperat szacunkowy z 28 marca 2022 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. R. (wartość działki nr [...] została w nim oszacowana na kwotę 93,86 zł za 1m2 metodą porównywania parami na podstawie finalnie trzech cen transakcyjnych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług, z terenu miasta C. (wcześniej rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, iż zasada korzyści nie znajduje zastosowania, gdyż nieruchomości drogowe są mniej cenne). Następnie pismem z 27 marca 2023 r. potwierdziła jego aktualność oraz uzupełniła go o opis nieruchomości porównawczych.

Organ II instancji stwierdził, że dokonał wnikliwej oceny tego operatu, poprzedzonej dodatkowym wystąpieniem do jego autorki. Analiza ww. wyceny wykazała bowiem, iż pomimo dokonanego uzupełnienia, opis wybranych do porównania nieruchomości nadal jest niepełny, a tym samym uniemożliwia zweryfikowanie ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej.

W związku z powyższym organ odwoławczy pismem z 15 grudnia 2023 r. zwrócił się do A. R. o podanie oznaczeń geodezyjnych nieruchomości porównawczych, ewentualnie możliwie precyzyjnego wskazania ich lokalizacji na terenie C. (np. poprzez wskazanie nazwy ulicy, przy której są położone), a także o wskazanie podstawy prawnej określenia ich przeznaczenia (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, studium).

W odpowiedzi udzielonej 29 stycznia 2024 r. (data wpływu do organu) A. R. wskazała, iż "podanie oznaczeń geodezyjnych nieruchomości porównawczych nie jest możliwe, ze względu na fakt, iż rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym nie może podawać danych identyfikujących nieruchomości będące przedmiotem transakcji takie jak nr księgi wieczystej, numer działki łub dokładny adres. Podanie takich danych naruszyłoby zasady zachowania tajemnicy zawodowej obowiązującej rzeczoznawcę majątkowego, ponieważ prowadziłoby do identyfikacji konkretnych nieruchomości, stron transakcji oraz ich cen transakcyjnych.

Ponadto podkreślić należy, iż podanie danych identyfikujących nieruchomości porównawcze nie jest wymagane przepisami prawa (...) Wychodząc naprzeciw oczekiwaniom organu możliwe jest uzupełnienie tabeli nieruchomości porównawczych o nazwę ulicy, przy której lub w rejonie której znajdują się przedmiotowe nieruchomości. W odniesieniu do pytania dotyczącego podstawy prawnej określenia przeznaczenia nieruchomości przyjętych do porównań niniejszym wyjaśniam, iż przeznaczenie wszystkich nieruchomości porównawczych zostało ustalone w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

W ocenie organu II instancji, o ile podanie przez autorkę ww. kontroperatu przybliżonej lokalizacji nieruchomości porównawczych pozwala na przyjęcie, iż w tym zakresie generalnie spełniają one kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej (a jest to tym bardziej istotne, że nie została w tym przypadku przyjęta stosowna cecha rynkowa umożliwiająca skorygowanie ewentualnych różnic), o tyle stwierdzenie, iż przeznaczenie mieszkaniowe tychże nieruchomości wynikało z ustaleń planu miejscowego świadczy o tym, iż nie są to nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny. Jak już bowiem podkreślono i co zostało wykazane także w operacie R. J., fakt objęcia nieruchomości mieszkaniowej jedynie studium, a nie planem miejscowym, ma doniosłe znaczenie dla jej wartości. Co więcej, autorka omawianej wyceny nie dokonała żadnej korekty w tym zakresie poprzez przyjęcie umożliwiającego to atrybutu (strona 20 operatu), tym samym całkowicie pomijając tę kluczową wręcz okoliczność. Powyższe powoduje, iż ww. kontroperat z 28 marca 2022 r. organ II instancji uznał za niemiarodajny, a tym samym niemogący stanowić dowodu w niniejszej sprawie.

Z kolei odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że nie są one zasadne. W sprawie brak było podstaw do powołania innego biegłego. Jakkolwiek wcześniejsze wyceny autorstwa R. J. zawierały błędy, to brak jest przeszkód w takiej sytuacji, by ten sam biegły mógł sporządzić nową, wolną od wad wycenę (co nastąpiło).

W pozostałych podniesionych kwestiach dotyczących operatu R. J. organ odwoławczy stwierdził:

- wbrew zarzutom opis nieruchomości porównawczych jest pełny (strona 11), a co więcej, w przeciwieństwie do przedłożonego kontroperatu, znane są ich oznaczenia geodezyjne, co dodatkowo ułatwia ich weryfikację,

- analiza zasady korzyści nastąpiła w oparciu o dane z lat 2020-2021 (strony 6-7), czyli tych samych co w kontroperacie. Finalnie przyjęte do porównania trzy transakcje pochodzą z 2021 r., tak samo jak w kontroperacie. Ceny zostały prawidłowo zaktualizowane (strona 9).

Dodatkowym potwierdzeniem aktualności tych danych rynkowych jest fakt, że rzeczoznawca sporządzająca kontroperat bazujący na tym samym rynku sama stwierdziła, iż dla potrzeb postępowania przeprowadzono badanie lokalnego rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu pod tereny mieszkanie jednorodzinne z dopuszczeniem usług, jednocześnie dokonano analizy i badania trendu zmiany cen w czasie w zbiorze wszystkich transakcji rynkowych z okresu ostatnich pięciu lat. W wyniku analizy bazy transakcyjnej stwierdzono, że na przestrzeni badanego okresu i okresu rozszerzonego do lat pięciu, zmiany jednostkowych cen transakcyjnych nie zależą od daty transakcji. Zatem po przeprowadzeniu analizy trendu zmiany cen w czasie, w zbiorze transakcji rynkowych i z wyciągniętych z tej analizy wniosków, warunek uwzględnienia w procesie wyceny zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu, poprzez pozostawienie cen transakcyjnych w ich nominalnych kwotach uznano za spełniony (strona 10 klauzuli potwierdzającej aktualność kontroperatu z 28 marca 2022 r.).

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy wskazał, że zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji administracyjnych nie może być wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa.

R. F. i K. B. wnieśli od opisanej wyżej decyzji Wojewody z 16 lutego 2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżonej w całości decyzji zarzucając naruszenie przepisu:

a) art. 78 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego w zakresie powołania innego biegłego ds. szacowania nieruchomości celem ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości,

b) art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego z 19 kwietnia 2023 r. i uznania go za wiarygodny stanowiący podstawę ustaleń faktycznych, choć operat ten w sposób rażący narusza zasady jego sporządzenia w zakresie analizy rynku właściwego, a wnioski rzeczoznawcy w zakresie wartości nieruchomości są błędne, oraz uznanie za niewiarygodny operatu prywatnego z 28 marca 2022 r. wraz z potwierdzeniem jego nieaktualności z błahego powodu i niewyjaśnienie omyłki zawartej w tym operacie,

c) prawa materialnego art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. art. 134 ust. 1 i 2 oraz 154 ust. 1 u.g.n. poprzez wydanie w sprawie rozstrzygnięcia w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny w zakresie wartości nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podkreślili, że decyzja została wydana po raz trzeci po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek decyzji Wojewody. Każdorazowo Wojewoda jako podstawę uchylenia decyzji wskazywał wadliwe sporządzenie operatu szacunkowego.

Decyzja będąca przedmiotem odwołania oparta jest już na trzecim operacie szacunkowym pochodzącym od tego samego rzeczoznawcy. Z naruszeniem przepisów proceduralnych art. 78 § 1 K.p.a. nie został dopuszczony wniosek dowodowy strony o powołanie innego biegłego.

Ponadto został przedłożony kontroperat, który uzasadniał stanowisko stron o wadliwości operatu. Różnica pomiędzy wnioskami obu operatów była bardzo istotna i należało tę kwestię w sposób skrupulatny wyjaśnić. Tymczasem organ II instancji postąpił niekonsekwentnie. W toku postępowania zażądał wyjaśnień od autora kontroperatu a następnie po otrzymaniu tych wyjaśnień uznał operat za wadliwy z powodu jednego stwierdzenia w tym operacie. Twierdzenie to należało traktować jako inną omyłkę i ją wyjaśnić, a nie dyskwalifikować operatu a limine.

Mianowicie organ II instancji odrzucił operat z powodu twierdzenia, że przeznaczenie nieruchomości podobnych ustalono w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do opisu nieruchomości organ II instancji uznał wyjaśnienia za wystarczające (autor wskazał przybliżone lokalizacje nieruchomości porównawczych). Jednakże z uwagi na błąd w powołaniu się na miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, którego brak dla tego terenu, organ uznał operat za wadliwy i go odrzucił.

Tymczasem błąd ten, który należy traktować za omyłkę, należało wyjaśnić a następnie podjąć stosowną decyzję. Po drugie ostatecznie przeznaczenie nieruchomości i tak pozostaje takie, jak wskazał autor kontroperatu, tyle że wynika z zapisów studium zagospodarowania przestrzennego. Reasumując omyłka operatu nie miała wpływu na prawidłowość jego wniosków, które nadal pozostają aktualne. W realiach sprawy niedopuszczenie dowodu z innego biegłego było więc wadliwe.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 8 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżącej K. B. (adwokat) zarzucił dodatkowo naruszenie art. 24 § 1 pkt 4 i 5 w zw. z art. 84 § 2 K.p.a. oraz art. 176 u.g.n. Przywołując trzy wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych pełnomocnik podniósł, że w przypadku wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji uchylającej decyzję I instancji opartą na operacie szacunkowym, którego uchybienia były przyczyną uchylenia tej decyzji, rzeczoznawca powinien podlegać wyłączeniu i nie może sporządzać nowej opinii ani uzupełniać opinii wcześniej zakwestionowanej.

Pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów procesu na rzecz skarżących według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "P.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07 - powołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenie.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona wadliwa i wymaga uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją I instancji, jakkolwiek nie w wyniku uwzględnienia wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Przedmiotem skargi i kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za utratę prawa własności do nieruchomości przejętej na rzecz Gminy C. na podstawie specustawy drogowej. Kluczowa w sprawie była wobec powyższego przede wszystkim dokonana przez organy ocena operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. J. z 19 kwietnia 2023 r. określającego wartość spornej nieruchomości na kwotę 57 569 zł (32,58 zł za 1 m2 powiększona o 50% do 48,87 zł za 1 m2), w szczególności wobec konsekwentnego kontestowania tej wartości jako rażąco zaniżonej. Co istotne, swoje stanowisko właściciele wywłaszczonej nieruchomości poparli sporządzonym na zlecenie jednej z nich operatem rzeczoznawcy A. R. z 28 marca 2022 r.

Należy tu podkreślić, że w obu ww. operatach oboje rzeczoznawcy przyjęli to samo podejście oraz metodę i technikę szacowania nieruchomości, to jest podejście porównawcze i metodę porównywania parami.

Przechodząc do omówienia podstaw uchylenia poddanych sądowej kontroli decyzji należy wskazać, że przyczyną uwzględnienia skargi były wątpliwości dotyczące prawidłowości sporządzonego na potrzeby sprawy operatu szacunkowego i błędne w związku z tym zaakceptowanie jego ustaleń i wniosków przez organy.

Ramy prawne sądowej kontroli zaskarżonej decyzji wyznaczają przede wszystkim przepisy tzw. specustawy drogowej. W myśl art. 12 ust. 4a i ust. 5 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 ww. ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n. z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, co do zasady, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Zasadniczym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, w tym przejętą pod drogę, jest zatem operat szacunkowy stanowiący opinię biegłego rzeczoznawcy majątkowego mającego posiadać specjalistyczną wiedzę w zakresie wyceny nieruchomości.

Jak słusznie wskazywał organ odwoławczym, na organach administracji ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie, obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy, nie oznacza, iż może on działać w sposób dowolny. Organ rozpoznający sprawę ma zatem obowiązek zbadać przedstawiony operat pod kątem jego zgodności ze stosowanymi przepisami, jak również jego logiczności i zupełności. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyroki NSA: z 24 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1008/11, z 31 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2085/11).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.

Poza sporem w przedmiotowej sprawie pozostaje fakt wywłaszczenia, cel wywłaszczenia oraz okoliczność, że skarżącym przysługuje odszkodowanie. Bezsporne było również, że przedmiotowa działka na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a była jedynie objęta studium gminnym z przeznaczeniem na tereny mieszkaniowe, z dopuszczeniem funkcji usługowych.

Sporna pozostaje natomiast wysokość odszkodowania wynikająca z właściwie ustalonej wartości nieruchomości.

Główną sporną kwestią faktyczną było kwestionowane przez skarżących i rzeczoznawcę A. R. ustalenie w obu operatach drastycznie rozbieżnych cen nieruchomości podobnych z przeznaczeniem mieszkaniowym, z dopuszczeniem funkcji usługowych. Powyższe skutkowało przyjęciem przez organy i rzeczoznawcę R. J., że ceny nieruchomości podobnych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną są w badanym obszarze na poziomie niższym, niż ceny nieruchomości drogowych.

Przed przedstawieniem oceny Sądu tego zagadnienia, należy jeszcze podkreślić szczególną rolę rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu administracyjnym. Wskazać trzeba na ograniczone możliwości weryfikacji i oceny wartości operatu przez organy i sąd, które sprowadzają się raczej do kwestii formalnych, a w mniejszym zakresie warstwy merytorycznej.

Jak jednak trafnie podnosił organ II instancji, organy administracji nie są zwolnione z obowiązku zweryfikowania sporządzonego operatu szacunkowego. W szczególności organ administracji nie może poprzestać na ogólnym wskazaniu, że operat jest prawidłowy, względnie na przytaczaniu fragmentów operatu celem wykazania jego prawidłowości. Szczególnego zaznaczenia wymaga, że organ oprócz zweryfikowania, czy sporządzony operat nie zawiera żadnych sprzeczności czy nielogiczności, jest też zobowiązany zbadać operat także pod kątem zarzutów podnoszonych przez strony postępowania i jeśli to konieczne zwrócić się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie ewentualnych wątpliwych kwestii, względnie o poprawienie lub uzupełnienie sporządzonego operatu.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że Wojewoda nie wywiódł należytych wniosków i konsekwencji zarzutów podniesionych w kolejnych odwołaniach.

Co znamienne, Wojewoda już w decyzji z 31 stycznia 2023 r., uchylającej poprzednio wydaną decyzję Starosty z 11 sierpnia 2022 r. bazującą na wadliwie sporządzonym operacie R. J. z 29 kwietnia 2022 r. odniósł się do przedłożonego przez skarżących operatu A. R.. I tak, krytycznie organ II instancji ocenił analizę przyjętych przez autorkę nieruchomości porównawczych (s. 24 operatu), ze względu na niewystarczający, uniemożliwiający identyfikację opis nieruchomości porównawczych.

Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że w odpowiedzi na wezwanie organu z 15 grudnia 2023 r. (samo wezwanie i jego treść Sąd ocenia pozytywnie, jako trafne i właściwe działanie organu) rzeczoznawca A. R. wskazała, że przeznaczenie mieszkaniowe nieruchomości porównawczych wynikało z ustaleń planu miejscowego. Powyższe Wojewoda uznał za rozstrzygającą wadę operatu, jako że autorka omawianej wyceny nie dokonała żadnej korekty w zakresie przeznaczenia nieruchomości, poprzez przyjęcie umożliwiającego to atrybutu (strona 20 operatu), tym samym całkowicie pomijając tę kluczową wręcz okoliczność. W konsekwencji organ II instancji stwierdził brak wykazania podobieństwa nieruchomości porównawczych z operatu A. R. do nieruchomości skarżących.

Zważając na powyższe Sąd stwierdza, że w aktach przedstawionych wraz ze skargą przez Wojewodę brak jest operatu A. R. z 28 marca 2022 r., a przedstawiono jedynie klauzulę potwierdzającą jego aktualność z 27 marca 2023 r. (k. 9-13 akt odwoławczych) oraz pismo ww. rzeczoznawcy z 24 stycznia 2024 r. wraz z tabelą nieruchomości podobnych uzupełnioną o nazwy ulic (k. 25-27).

Powyższy brak uniemożliwił Sądowi weryfikację podnoszonych przez organ okoliczności, które wobec konsekwentnie podnoszonych przez skarżących zarzutów i dwukrotnego stwierdzania wadliwości poprzednich operatów R. J. (szacujących podobną wartość spornej nieruchomości, jak w ostatecznie zaakceptowanym operacie, pomimo zastosowania różnych przepisów rozporządzenia), wymagały uchylenia decyzji poddanych sądowej kontroli, jako naruszających dyrektywy postępowania wyjaśniającego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Mimo zatem trafnych i logicznych co do zasady konstatacji organu II instancji, że poziom cen w poszczególnych segmentach nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami może różnić się ze względu na rodzaj podstawy obowiązującego przeznaczenia planistycznego, a także że zwykle nieruchomości, których przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe z usługami wynika z planu miejscowego, są więcej warte niż te, które objęte są jedynie studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, brak precyzyjnego odniesienia tych twierdzeń do nieruchomości porównawczych w niniejszej sprawie uniemożliwił zaakceptowanie dokonanej przez organy oceny operatu stanowiącego główny dowód w sprawie.

Trzeba przy tym podkreślić, że organ jest zobligowany do weryfikacji prawidłowości sporządzenia całego operatu w trybie art. 157 u.g.n. w każdej sytuacji, a w szczególności wówczas, gdy strony postępowania podnoszą określone w tym zakresie zarzuty. Organ powinien w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny sprawy i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności.

Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, a jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 5 października 2016 r., sygn. II SA/Gd 166/16).

Nota bene Wojewoda dwukrotnie korzystał z tego uprawnienia/obowiązku wydając w sprawie decyzje kasatoryjne.

Co więcej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wynikiem żądania wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego nie może być jedynie korekta odbywająca się poprzez zamianę poszczególnych założeń operatu w piśmie skierowanym przez rzeczoznawcę do organu. Niedopuszczalne jest zastępowanie operatu złożonego już do akt "nowym" operatem sporządzonym przez tego samego rzeczoznawcę, ale opartym na odmiennych założeniach, bez odniesienia się do uprzednio sporządzonej wyceny. Taki sposób sporządzania opinii o wartości nieruchomości dyskwalifikuje ją jako wiarygodny dowód w sprawie (por. wyroki WSA: w Gdańsku z 23 lipca 2014 r., sygn. II SA/Gd 310/14, w Poznaniu z 5 października 2016 r., sygn. IV SA/Po 440/16).

W orzecznictwie prezentowane jest też stanowisko, że jakkolwiek nie zawsze istnienie rozbieżnych operatów obliguje organ do zasięgnięcia opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, to będzie tak, gdy rozbieżne operaty sporządzono z zastosowaniem takiego samego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (por. wyrok WSA w Gdańsku z 20 listopada 2008 r., sygn. II SA/Gd 652/08).

Z kolei pod pojęciem "rozbieżności", o którym mowa w art. 157 u.g.n., należy rozumieć przede wszystkim istotne różnice między wycenami w operatach szacunkowych. Zatem o rozbieżności operatów decyduje głównie różnica wartości nieruchomości określonej w poszczególnych operatach (por. wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1124/16).

Mając powyższe na uwadze trzeba dodać, że nie jest rolą sądu administracyjnego, ani też organu administracyjnego, rozstrzyganie, który z dwóch lub kilku operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych jest prawidłowy w rozumieniu ww. przepisu.

Odnosząc się do argumentacji zarówno skarżących jak i organów, kwestionujących wzajemnie prawidłowość sporządzonych operatów, Sąd ponownie wskazuje, że w razie powzięcia zastrzeżeń co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, zarówno strona postępowania jak i organ mogą skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia danego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy od inicjatywy podmiotu, który dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

O taką ocenę może wystąpić każdy, kto ma wątpliwości co do jego prawidłowości, ponieważ przepis ten nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 557/19, z 8 marca 2023 r., sygn. I OSK 47/22).

Z akt niniejszej sprawy nie wynika, by któryś z organów lub skarżących złożył w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. wniosek o weryfikację operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w związku czym należy przyjąć, że taka weryfikacja nie nastąpiła.

W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że najlepszą realizacją zasady zaufania, którą stanowi art. 8 K.p.a., będzie w ponownie prowadzonym postępowaniu powołanie przez organ I instancji nowego rzeczoznawcy, który sporządzi rzetelny operat odpowiadający jednoznacznie na wszystkie zarzuty podnoszone przez skarżących. Takie działanie powinno wreszcie dać przekonywującą podstawę do ustalenia wartości przejętej nieruchomości.

Za koniecznością powołania innego biegłego przemawia również stanowisko autora dotychczasowych operatów sformułowane chociażby w piśmie z 19 kwietnia 2023 r. (k. 291 akt adm.), w którym polemizuje on z wytycznymi Wojewody broniąc poprzednio opracowanych prze siebie szacunków.

Końcowo Sąd odniesie się jeszcze do dwóch kwestii.

Po pierwsze, odpowiadając na zarzuty pełnomocnika skarżącej podnoszącego wystąpienie obligatoryjnej przesłanki do wyłączenia biegłego w sprawie, Sąd wskazuje, że orzecznictwo NSA w tym zakresie nie jest jednolite. Rzeczywiście, w pojedynczych wyrokach NSA stwierdzał, że uprzednio wydana decyzja kasacyjna przez organ odwoławczy z powodu wad operatu skutkuje wyłączeniem biegłego rzeczoznawcy (sprawy o sygn. I OSK 1382/12 i sygn. I OSK 2638/14).

Jednak dominuje w tym zakresie odmienny pogląd, podzielany przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Mianowicie uchylenie przez organ odwoławczy decyzji I instancji z powodu wad operatu nie może być automatycznie kwalifikowane jako przesłanka wyłączenia biegłego od udziału w szacowaniu nieruchomości na mocy art. 24 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. (por. wyroki NSA z 13 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1400/17, z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1706/15, z 4 kwietnia 2017 r.:, sygn. I OSK 1465/15, sygn. I OSK 2497/15 i z 11 października 2017 r., sygn. I OSK 792/17).

Błędna jest bowiem w tym zakresie wykładnia przepisów prawa oparta wyłącznie na przesłankach wyłączenia pracownika organu administracji określonych w art. 24 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Nie uwzględnia ona bowiem istoty i zawodowego charakteru ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 u.g.n.), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji – jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.).

Zakres stosowania instytucji wyłączenia wymaga uwzględnienia z jednej strony gwarancji realizacji prawdy obiektywnej, a z drugiej, rozwiązań ustrojowych powiązanych z wykonywaniem kompetencji przez organy administracji publicznej. Nie ma zatem uzasadnionych racji automatyzm w stosowaniu przepisów o wyłączeniu (por. wyrok NSA z 3 października 2019 r., sygn. I OSK 173/18).

Co więcej, wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 K.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować – gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego – zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji (por. W. Chróścielewski, Glosa do wyroku NSA z 1 marca 2016 r., sygn. I OSK 1144/15, OSP 2018/1, poz. 9; wyrok NSA z 20 października 2017 r., sygn. II GSK 110/16).

Po drugie, odnosząc się do przedstawionego przez rzeczoznawcę A. R. na wezwanie organu stanowiska odnośnie identyfikacji nieruchomości porównawczych, Sąd stwierdza, że istotnie prezentowane są w orzecznictwie sądowym i takie poglądy, które zalecają niepodawanie danych takich jak nr ksiąg wieczystych, działki lub dokładny adres.

Jednak szczególnie w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, gdzie kluczowe i sporne pozostaje podobieństwo nieruchomości porównawczych związane z objęciem ich lub nie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, analiza treści § 55 i § 56 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że o ile obowiązek wskazania numerów nieruchomości nie został literalnie wymieniony, to jednak opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym bowiem wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. O ile bowiem sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 17 grudnia 2010 r. sygn. II SA/Kr 1225/10).

Podsumowując, ze wskazanych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Na zasądzone solidarnie skarżącym koszty w wysokości 1 500 zł złożył się uiszczony przez skarżących wpis od skargi (pkt II sentencji wyroku).

Na zasądzone skarżącej K. B. koszty zastępstwa procesowego w kwocie 5 417 zł (pkt III sentencji wyroku) składa się: kwota wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżącej – adwokata – w wysokości 5 400 zł, odpowiadająca stawce minimalnej przewidzianej w § 14 pkt 1 ppkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej; Dz.U. z 2016 r. poz. 1827).