Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1201/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 13, art. 33 ust. 1, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b), art. 77, art. 78, art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 24 par. 1 pkt 6 i par. 3, art. 27 par. 1,  art. 28, art. 49, art. 77 par. 1, art. 80, art. 86 par. 1, art. 106 par. 2, art. 136, art. 138 par. 1 i 2, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 roku sprawy ze skargi A Spółki Jawnej D. G., J. G. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejących budynków: garażu, budynku gospodarczego i szklarni z przeznaczeniem na warsztat samochodowy (6 stanowiskowy) z częścią socjalną i zapleczem magazynowym wraz z wykonaniem niezbędnej infrastruktury, przewidzianego do realizacji przy ul. A nr 25 w P. (dz. nr ewid. 505 obręb [...]) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Wnioskiem z dnia 29 lipca 2011r. Spółka jawna A – D. G., J.G. z siedzibą w K. zwróciła się do Prezydenta Miasta P. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wskazanego wyżej przedsięwzięcia. W dniu 18 sierpnia 2011r. M.K., będąca stroną w postępowaniu administracyjnym zgłosiła zastrzeżenia, co do realizacji planowanego przedsięwzięcia. Treść protestu dotyczyła obszaru oddziaływania przedsięwzięcia i możliwości jego ewentualnej immisji.

Organ I instancji ocenił, że planowane przedsięwzięcie należy do kategorii przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397) jako "stacje obsługi lub remontowe sprzętu budowlanego, rolniczego lub środków transportu, inne niż wymienione w pkt 17-19 i 46, z wyłączeniem myjni i stacji kontroli pojazdów". W związku z tym Prezydent Miasta P., postanowieniem z [...] nałożył na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Dane o tym postanowieniu zostały umieszczone w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach, prowadzonym przez Prezydenta Miasta P.

W dniu 17 października 2011r. inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wobec czego stosownie do art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008r., nr 199, poz. 1227 ze zm.) – powoływanej dalej również jako: "u.u.i.ś." - dokonano uzgodnień warunków realizacji przedsięwzięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Ł. (postanowienie z dnia [...]) oraz z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w P.(postanowienie z dnia [...]). Na żądanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. inwestor w dniu 25 listopada 2011r. uzupełnił informacje dotyczące zakresu planowanego przedsięwzięcia w części dotyczącej oddziaływania akustycznego inwestycji oraz gospodarki wodno-ściekowej.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] organ I instancji wskazał, że skala i rozmieszczenie przedsięwzięcia w ocenie organu nie spowoduje negatywnego oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi, a po wypełnieniu rozwiązań projektowych wniosków i zaleceń minimalizujących wpływ przedsięwzięcia na środowisko, zawartych w raporcie spełni wymogi stawiane przez przepisy z zakresu ochrony środowiska.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] wniosła M. K., zarzucając naruszenie:

1. art. 8, art. 10 § 1, art. 28, art. 61 § 4, art. 107 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) i § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 163, poz. 1588) przez wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania oraz niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu;

2. art. 49 k.p.a., a więc zawiadomienie stron o decyzjach i czynnościach organu pierwszej instancji przez obwieszczenia w Przeglądzie Lokalnym A z dnia 4 i 20 sierpnia 2011r., wydawanym na terenie P., w tygodniku B z dnia 22 grudnia 2011r. wobec braku upoważnienia w przepisach szczególnych do zastosowania trybu zawiadomienia stron przez obwieszczenie;

3. art. 40 § 1, art. 42 § 1 k.p.a. przez brak doręczenia stronom decyzji oraz postanowień wydanych w trakcie postępowania;

4. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, oparcie decyzji na nierzetelnym raporcie o oddziaływaniu na środowisko i pominięciu przy tym słusznego interesu obywateli, a także interesu stron nie uczestniczących z winy organu w postępowaniu;

5. art. 107 § 2 k.p.a. oraz art. 85 pkt 2 ppkt 1) ust. a) ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko przez niewskazanie w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że organ I instancji krąg stron postępowania ustalił na podstawie oddziaływania inwestycji przedstawionej w raporcie, uznając za strony podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia. Jednakże wykaz stron uzupełniono dopiero na etapie postępowania odwoławczego, co świetle art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. ma znaczenie w tej sprawie. Liczba stron przekraczała 20 wobec tego organ I instancji uprawniony był do zastosowania art. 49 k.p.a. Kolegium wskazało jednak na nieprawidłowości organu I instancji w publicznym ogłaszaniu o podejmowanych czynnościach i decyzji, gdyż do zawiadomień ogłaszanych w prasie dołączono wycinki prasowe zawierające adnotację o ich zamieszczeniu w Przeglądzie Lokalnym A z dnia 4.08.2011 r. lecz brak jest podpisu osoby ją sporządzającej. Takie same uwagi dotyczą też zawiadomień wywieszanych na tablicy ogłoszeń, jak i obwieszczenia Prezydenta Miasta P. o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...], do którego dołączono wycinek prasowy z adnotacją tygodnik B z dnia 22.12.2011r., na którym brak danych osoby ją sporządzającej.

W ocenie Kolegium w sprawie doszło do naruszenia art. 77 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie (...), gdyż z powodu niepoinformowania organów uzgadniających o stronach postępowania, postanowienia RDOŚ i PPIS przekazane zostały tylko inwestorowi. Stosownie zaś do art. 77 ust. 7 ustawy do uzgodnienia i opinii, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a., lecz tylko art. 106 § 2 k.p.a., w myśl którego organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Kolegium stwierdziło, że ze względu na sposób publicznego ogłaszania w lokalnych bezpłatnych gazetach A i B rozprowadzanych przez wydawców w ustalonych przez nich bliżej nieznanych społeczności miejscach, powstaje wątpliwość, czy interesy stron, innych niż inwestor, zostały należycie zabezpieczone.

Kolegium wskazało, iż z treści wniosku Spółki jawnej A o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że planowane przedsięwzięcie ma polegać na zmianie sposobu użytkowania istniejących budynków: garażu, budynku gospodarczego i szklarni z przeznaczeniem na warsztat samochodowy (6 stanowiskowy) z częścią socjalną i zapleczem magazynowym wraz z wykonaniem niezbędnej infrastruktury. Na tle raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powstaje wątpliwość co do jego zakresu, skoro podano w nim, że budynek garażowy od strony zachodniej przylega do budynku gospodarczego, budynki te są ze sobą skomunikowane, tworząc jedno pomieszczenie, poprzez brak ściany rozgraniczającej między nimi (str. 20). Pomieszczenie gospodarcze i garaż z sąsiednim, bezpośrednio przylegającym budynkiem szklarnią skomunikowane są drzwiami (str. 21). Szklarnia wykonana jest w technologii tradycyjnej, murowanej (jak w poprzednich budynkach), jako obiekt parterowy z dachem z płyty warstwowej z rdzeniem styropianowym, w ścianie wschodniej znajdują się drzwi do komunikacji z sąsiednim pomieszczeniem. Kalenice wszystkich budynków (garaż, budynek gospodarczy, szklarnia) znajdują się na jednym poziomie (str. 21).

Kolegium podniosło, iż dla działki przy ul. A nr 25 (nr ewid. 505 obręb [...]) wydawane były rzecz spółki decyzje o pozwoleniu na budowę, które dotyczyły: przebudowy szklarni; budowy garażu dwustanowiskowego; budowy budynku gospodarczego wraz z połączeniem z budynkiem szklarni oraz z budynkiem garażu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego dla Miasta P. w piśmie z dnia 22 maja 2012 r. wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] Prezydent P. udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wraz z połączeniem z budynkiem szklarni oraz z budynkiem garażu oraz zmienił decyzję z dnia [...] udzielającą pozwolenia na budowę garażu dwustanowiskowego oraz decyzję z dnia 25 lipca 2006 r. udzielającą pozwolenia na przebudowę istniejącej szklarni wraz z częściową rozbiórką w ten sposób, że zatwierdził zmiany w projektach budowlanych polegające na funkcjonalnym połączeniu budynku gospodarczego z budynkiem garażu i budynkiem szklarni. Obecnie obiekt stanowi jedną całość powiązaną funkcjonalnie.

Kolegium odnosząc powyższe ustalenia do przepisów art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 62 ust. 1, art. 71 ust. 1 i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r., stwierdziło, że przedmiot przedsięwzięcia odnoszący się do zmiany sposobu użytkowania istniejących na tej działce budynków: garażu, budynku gospodarczego i szklarni nie odpowiada rzeczywistości. Kwestie te nie były przedmiotem rozważań organu I instancji, a mają znaczenie dla prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań z art. 71 ust. 1 w związku z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b) ww. ustawy, gdyż nie określa, jakie normy hałasowe mają być zachowane w przypadku planowanego przedsięwzięcia, a jedynie określa ogólnie, że emisja hałasu do środowiska w trakcie eksploatacji przedsięwzięcia nie może naruszać standardów jakości środowiska i winna być zgodna z dopuszczalnymi wartościami określonymi przepisami prawa, charakterystycznymi dla terenu objętego realizacją przedsięwzięcia (str. 2 decyzji). W takim przypadku nie jest możliwe zrealizowanie nałożonego zaskarżoną decyzją obowiązku wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie ochrony przed hałasem, w ramach której należy wykonać analizę akustyczną ( str. 3 decyzji). Poważane zastrzeżenia, w ocenie Kolegium, budzi również to, iż w zaskarżonej decyzji nie stwierdzono możliwości kumulowania się oddziaływań (str. 7). Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący, m.in. skumulowane oddziaływania na środowisko, wynikające z istnienia przedsięwzięcia czy emisji. Taki też wymóg raportu określa postanowienie organu I instancji z dnia 29 sierpnia 2011r. o stwierdzeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Raport nie wyjaśnia tej kwestii, mimo że działalność spółki w zakresie obsługi środków transportu odbywa się też na sąsiedniej działce o nr ew. 502, położonej przy ul. A nr 21. Nieruchomość skarżącej o nr ew. [...], położona przy ul. A nr 23, znajduje się pomiędzy działkami nr 502 i 505.

W ocenie Kolegium powyższe okoliczności mają znaczenie w sprawie i muszą być ocenione na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, czego organ I instancji zaniechał. Organ odwoławczy wskazał, iż wcześniej toczyło się postępowanie administracyjne z wniosku spółki o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego na działce nr ew. [...] przedsięwzięcia, polegającego na budowie warsztatu samochodowego 2 – stanowiskowego wraz z zapleczem socjalno-bytowym dla pracowników. Decyzja z dnia [...] organu I instancji, określająca środowiskowe uwarunkowania, została uchylona ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem sygn. akt II SA/Łd 505/10 z dnia 13 lipca 2010 r. oddalił skargę spółki, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną spółki wyrokiem sygn. akt II OSK 2317/10 z dnia 21 lutego 2012r. Kolegium stwierdziło, iż jeżeli przedsięwzięcie polegające na budowie warsztatu samochodowego dwustanowiskowego wraz z zapleczem socjalnobytowym dla pracowników jest nadal planowane do realizacji na działce przy ul. A nr 25, to ocena oddziaływania na środowisko powinna uwzględniać wszystkie przedsięwzięcia.

Organ II instancji podniósł również, że w toku postępowania odwoławczego, odwołująca M.K. przedłożyła dowód w postaci opinii sporządzonej na jej zlecenie przez W. P. odnośnie opracowanego raportu o oddziaływaniu na środowisko. Autor raportu odniósł się do przedstawionej opinii, przedkładając swoje stanowisko w tym zakresie. Kolegium podkreśliło, że taka polemika stron w świetle art. 15 k.p.a. na etapie postępowania odwoławczego nie powinna mieć miejsca. Organ odwoławczy stwierdził, iż akta sprawy nie zawierają wyczerpujących dowodów w zakresie zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, a dotyczących podania informacji do publicznej wiadomości społeczeństwu. W aktach sprawy wprawdzie jest obwieszczenie Prezydenta Miasta P. o sporządzeniu raportu o oddziaływaniu na środowisko z dnia 17 października 2011 r., wydane w oparciu o art. 33 ustawy z dnia 3 października 2008 r., ale nie zawiera ono wszystkich informacji wymaganych tym przepisem. W szczególności brak w nim informacji o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, o organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień, organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków, jak i terminie do zapoznania się treścią raportu. Do obwieszczenia tego dopięto wycinek prasowy z lokalnej bezpłatnej gazety A z adnotacją "20.10.11 r.", ale bez podpisu osoby ją dokonującej. Zdaniem Kolegium, w świetle tych okoliczności nie można wywieźć, że stosownie do wymogów art. 33 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), organ I instancji zapewnił zainteresowanym dostęp do dokumentacji i możliwość zapoznania się z raportem oddziaływania na środowisko oraz zgłaszać uwagi i wioski przez 21 dni. tj. w dniach od 18 października 2011r. do 9 listopada 2011r.

W konstatacji organ odwoławczy stwierdził, że sprawa nie została wyczerpująco wyjaśniona do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz wymaga ponownego postępowania pierwszoinstancyjnego z uwzględnieniem dotychczas zebranego materiału dowodowego i wskazanych wyżej okoliczności.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego wniosła Spółka jawna A, D.G., J.G. z siedzibą w K. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 74 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) poprzez błędne przyjęcie przez organ drugiej instancji, iż skarżąca dołączyła do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niepełny raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

2. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. c powołanej wyżej ustawy przez błędne zinterpretowanie wyrazu "prasa" w stosunku do umieszczenia prawem przepisanych informacji w gazetach lokalnych A oraz B;

3. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy przez błędne zinterpretowanie definicji przedsięwzięcia;

4. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to jest treści art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez orzekanie osoby wyłączonej z mocy ustawy, czyli L.K. – B., w stosunku do której prowadzone jest postępowanie karne;

5. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 k.p.a. w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji poprzez orzekanie na podstawie regulaminu organizacyjnego z dnia 15 grudnia 2005r., to jest określeniu w tym regulaminie terminu na sporządzenie uzasadnienia do decyzji administracyjnej (§ 27 ust. 3 tegoż regulaminu);

6. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 75 w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z dnia 23 lutego 2012r., w którym to organ drugiej instancji dopuścił dowód z opinii biegłego, której zlecenie oraz koszty sporządzenia zostały powierzone M.K.;

7. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy art. 138 § 2 k.p.a., pomimo braku przesłanek, wymienionych w tym przepisie;

8. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez udzielenie stronie M.K. dwumiesięcznego terminu na sporządzenie i dostarczenie organowi drugiej instancji opinii biegłego;

9. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest treści art. 7 w związku z art. 77 k.p.a., a to poprzez oparcie się na dowodzie, w którym, w opinii skarżącej, poświadczono nieprawdę. Dokumentem tym jest pismo sporządzone przez W.P. Na piśmie tym została umieszczona pieczątka "Biegły z listy Ministra OŚZNiL w Zakresie Sporządzania Oceny Oddziaływania na Środowisko nr 0920", a jak wiadomo taka instytucja nie istnieje oraz zbieranie informacji na temat pozwoleń na budowę garażu, budynku gospodarczego, jak również szklarni. Kwestie dotyczące powyższych pozwoleń nie powinny stanowić przedmiotu tego postępowania;

10. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie jako stron postępowania spadkobierców po zmarłym M.K., to jest jego dwóch córek – M.K. i K.K. oraz przyznanie przymiotu strony i informowanie o toczącym się postępowaniu osoby, która nie żyje, to jest M.K.

Wskazując na powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 75 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. Kolegium wskazało, że uwzględniło żądanie M.K., dotyczące dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w dziedzinie ochrony środowiska, sporządzonej na jej zlecenie i koszt, w przedmiocie oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, stosownie do przepisów art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, przepis art. 84 § 1 k.p.a. stwarza jedynie możliwość zwrócenia się bezpośrednio przez organ administracji do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z tej możliwości wszakże Kolegium nie skorzystało.

W odniesieniu do pominiętych stron postępowania Kolegium podniosło, że wykaz stron sporządzony został przez organ I instancji. Do daty wniesienia skargi organ odwoławczy nie dysponował wiedzą o śmierci M.K.

Za bezpodstawny uznano również zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a., bowiem przeciwko L.K. – B. nie zostało wszczęte żadne postępowanie karne, dyscyplinarne czy służbowe w związku z rozstrzyganą sprawą.

W piśmie z dnia 20 sierpnia 2012r. skarżąca spółka dodatkowo zarzuciła rażące naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 1 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie w sentencji rozstrzygnięcia decyzji konkretnych przepisów, które spowodowały uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wyrokiem z dnia 19 września 2012r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 724/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę, uznając, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., gdyż analiza akt sprawy potwierdza konieczność uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd podzielił stanowisko organu co do nieprawidłowości prowadzonego postępowania, w tym dotyczących zapewnienia udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji, gdyż organ I instancji nie wypełnił wymogów określonych w art. 3 ust. 1 pkt 11 u.u.i.ś. Zamieszczenie informacji o wszczęciu postępowania w rozprowadzanej w bliżej nieokreślony, nieweryfikowalny sposób gazetkach reklamowych, które nie mieszczą się w pojęciu prasa zdefiniowanym w art. 7 ust. 2 pkt ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. nr 5, poz. 24 ze zm.). Sąd zgodził się z Kolegium, że w zakresie powiadamiania społeczeństwa doszło do naruszenia art. 33 ust. 1 u.u.i.ś. - wiąże się to z brakami dotyczącymi treści obwieszczeń, informacji o organie prowadzącym postępowanie, informacji o przyjętym sposobie ogłoszenia, o postępowaniu uzgadniającym, brakiem podpisów. Przepisy dotyczące informowania o toczącym się postępowaniu w sposób inny niż określony w art. 39 k.p.a. należy interpretować ściśle, jako wyjątki od zasady bezpośredniego powiadamiania uczestników postępowania. Wprawdzie powołany wcześniej przepis art. 3 ust. 1 u.u.i.ś. nie dotyczy uczestników postępowania w ścisłym znaczeniu tego słowa, ale zważywszy cel tej regulacji – umożliwienie zdobycia wiedzy o postępowaniu przez szersze grono osób, umożliwienie w nim udziału, reguły dotyczące powiadamiania winny być przestrzegane ściśle. Organ I instancji nie powiadamiał o uzupełnianiu materiału dowodowego i postępowaniu uzgadniającym. Raport podlegał uzupełnieniu w zakresie wskazanym w wezwaniu RDOŚ w Łodzi z dnia 15 listopada 2011 r., lecz organ I instancji zaniechał podania do publicznej wiadomości informacji o jego uzupełnieniu, naruszając tym obowiązek zapewnienia zainteresowanym dostępu do materiału dowodowego sprawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd I instancji wskazał, że o zmianach, uzupełnieniach i wyjaśnieniach składanych do raportu należy zawiadamiać każdorazowo uczestników postępowania i szeroką opinię publiczną oraz organy uzgadniające i wyrażające opinię w przedmiocie planowanego przedsięwzięcia. Wymóg ten wynika z art. 77 ust. 1 tej ustawy. Stanowisko Kolegium co do błędnego ustalenia kręgu stron postępowania, zdaniem Sądu jest prawidłowe, gdyż organ I instancji nie poczynił w tym zakresie własnych ustaleń, przy czym wykaz stron dołączył dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Podstawę ustaleń organu w tym zakresie stanowiło wytyczenie obszaru oddziaływania inwestycji, przedstawione w raporcie. Tymczasem na etapie postępowania sądowego okazało się, że dwie osoby z kręgu uczestników zmarły jeszcze przed wszczęciem postępowania, zainicjowanego wnioskiem z dnia 29 lipca 2011r. Sąd stwierdził, iż już to stwierdzone nieustalenie kręgu stron postępowania i naruszenie procedury powiadamiania, określonej w art. 3 ust.1 u.u.i.ś. obligowały Kolegium do uchylenia decyzji organu i instancji. Naprawienie tych braków postępowania nie jest możliwe na etapie postępowania przed organem II instancji bez naruszenia prawa strony do udziału w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. W kontekście tych braków postępowania, nietrafny jest zarzut wydania decyzji kasacyjnej z naruszeniem dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Za nietrafny Sąd uznał zarzut skargi naruszenia art. 35 k.p.a., gdyż udzielenie stronie terminu do złożenia dokumentu, obciążenie kosztami jego sporządzenia strony nie narusza reguł postępowania. Sąd uznając za nietrafny zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., wyjaśnił, iż stosownie do jego treści jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Posługiwanie się przez autora dokumentu nieaktualną pieczątką Sąd określił jako naganne, lecz nie dezawuuje to ustaleń i wniosków zawartych w dokumencie złożonym przez M.K. który służyć miał weryfikacji wniosków raportu i dokonanych na jego podstawie ustaleń organu I instancji

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 84 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że raport nie jest opinią biegłego, jest dowodem z dokumentu, ponadto jak każdy inny dowód składany przez stronę podlega regułom postępowania dowodowego, w tym swobodnej ocenie dowodów oraz weryfikacji i konfrontacji z innymi dowodami przedkładanymi przez uczestników postępowania (art. 80 k.p.a.). Dokonana przez organ odwoławczy krytyka ustaleń raportu, w tym także na podstawie innego dokumentu, nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd podzielił wątpliwości Kolegium co do niedostatecznego sprecyzowania w postępowaniu przed organem I instancji zakresu i rodzaju planowanego przedsięwzięcia, zwłaszcza w powiązaniu z już istniejącą na tym i sąsiednim obszarze działalnością w zakresie konieczności zweryfikowania możliwych uciążliwości tej działalności dla otoczenia, w tym także w zakresie ochrony przed hałasem. Nie została wyjaśniona kwestia kumulowania się oddziaływań z innymi przedsięwzięciami, skoro na terenie działki sąsiedniej nr 502, jak wskazało Kolegium, ma się odbywać taka działalność. Zasadnie organ zwrócił uwagę na niewyjaśnienie wzajemnych relacji pomiędzy planowaną działalnością a przedsięwzięciem, którego dotyczyło postępowanie w sprawie, w której został wydany wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012r., sygn. akt II OSK 2317/10. Dlatego też nie można podzielić zastrzeżeń Spółki co do przyjętej przez organ odwoławczy interpretacji przedsięwzięcia.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a., Sąd wskazał, iż skarżący w toku postępowania administracyjnego nie domagali się wyłączenia członka Kolegium L.K.- B. od orzekania w sprawie. Z załączonych do pisma z dnia 21 sierpnia 2012r. postanowień nie wynika, jaki ostatecznie jest wynik postępowania przygotowawczego sprawy o podejrzenie niedopełnienia obowiązków przez członków SKO w P., przy czym stawiany im zarzut dotyczy wydania decyzji z dnia [...]. Wobec tego postępowanie przygotowawcze nie dotyczy niniejszej sprawy, toczącej się na podstawie nowego wniosku skarżących. Postępowanie karne dotyczy zupełnie innej sprawy, a zwłaszcza wydania innej decyzji. Nie można więc stwierdzić, że postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja jest dotknięte wadą nieważności, określoną w art. 145 § 1 pkt 2 lub 3 k.p.a. Nie tylko nie został wykazany związek przyczynowy między wydaną decyzją a ewentualnym popełnionym przestępstwem, ale nie wykazano równie zaistnienia przestępstwa. Przez to pojęcie należy bowiem rozumieć czyn zabroniony w rozumieniu kodeksu karnego. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., uchylając decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] działało w granicach prawa i nie naruszyło dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 czerwca 2014r., sygn. akt II OSK 144/13, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Spółki jawnej A, D.G. i J.G., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2012r., sygn. akt II SA/Łd 724/12 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania, wskazując na niedostatki sporządzonego uzasadnienia orzeczenia. Podkreślono bowiem, że wnosząc skargę do sądu I instancji Spółka Jawna A, D. G., J. G. zakwestionowała legalność zaskarżonej decyzji w związku z tym, że przy jej wydawaniu brał udział członek Kolegium w stosunku do którego prowadzono postepowanie karne, a więc z mocy art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. podlegał wyłączeniu. W ocenie Sądu kasacyjnego, Sąd I instancji w niewystarczającym stopniu odniósł się do tego zagadnienia. O ile bowiem stanowisko Sądu I instancji, że wszczęcie przeciw członkowi Kolegium powoduje wyłączenie na podstawie art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. tylko w sprawie, z powodu której wszczęto przeciw niemu postępowanie, odpowiada treści powołanego przepisu i w tej mierze w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarta jest stosowna argumentacja, to niezależnie od tego należało kwestię tę rozważyć w aspekcie przesłanek, określonych w art. 24 § 3 k.p.a. w związku ze zdaniem drugim art. 27 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 27 § 1 k.p.a. zdanie drugie, o wyłączeniu tego członka w przypadkach określonych w art. 24 § 3 postawiania przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu. Stosownie do treści art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postepowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Wprawdzie we wniesionej skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka wskazała jedynie na naruszenie art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a., jednakże Sąd I instancji nie będąc z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, obowiązany był z urzędu rozważyć, czy wszczęcie przeciwko członkowi Kolegium postępowania karnego w związku z inną sprawą, w której strona Spółka Jawna A, D.G.,J.G. była skarżącą, nie stanowi uprawdopodobnienia, o którym mowa w art. 24 § 3 k.p.a. Z tych też względów Sąd II instancji stwierdził, że kontrola Sądu I instancji legalności zaskarżonej decyzji w zakresie tego zagadnienia nie była prawidłowa.

Ponadto Sąd kasacyjny uznał za uprawnione zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 ust. 1 i 3 ust.1 pkt 11 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie poprzez przyjęcie, że zamieszczane w niniejszej sprawie obwieszczenia obarczone byłymi brakami, skutkującymi nieprawidłowym powiadomieniem społeczeństwa, jak i, że ogłoszenie o wszczęciu postepowania nie zostało podane do publicznej wiadomości w prasie, w sytuacji gdy tygodniki A, jak również B spełniają ustawowe przesłanki prasy o zasięgu lokalnym w rozumieniu ustawy Prawo prasowe. Powołując się na treść art. 3 ust. 1 pkt 11 powołanej wyżej ustawy 3 października 2008r. Sąd drugiej instancji wskazał, że obowiązkiem organu jest wybranie takiego sposobu ogłoszenia, który zapewni by obwieszczenie o planowanym przedsięwzięciu było dokonane w sposób skuteczny. Nie ma przeszkód, aby wykorzystać kilka form ogłoszenia, co też w niniejszej sprawie miało miejsce, jak wynika z akt administracyjnych. Wobec tego dla oceny czy zawiadomienie o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w drodze obwieszczenia zostało dokonane w sposób prawidłowy istotne jest, czy zostało ono zamieszczone w gazecie lokalnej, ukazującej się w regularnych odstępach czasu. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji takiej oceny nie dokonał, a to oznacza, że w dostateczny sposób nie wyjaśnił powodów, dla których uznał, iż słusznie Kolegium stwierdziło, że gazety A i B są gazetami reklamowymi, a nie prasą lokalną. Sąd I instancji winien wnikliwie przenalizować stwierdzone przez Kolegium braki w obwieszczeniach i dokonać oceny, czy charakter tych braków był na tyle istotny, że miał wpływ na wynik sprawy.

Za chybione natomiast Sąd II instancji uznał zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 75, art. 77, art. 78 i art. 84 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. w stopniu mającym mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tych przepisów miało bowiem nastąpić z powodu wydania postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, którego wyznaczenie i przeprowadzenie zostało przekazane stronie postępowania, pomimo istnienia normatywnego trybu wyłaniana biegłego, jak i z powodu uznania prywatnego dokumentu za opinię biegłego, której sporządzenie jest możliwe jedynie na podstawie art. 84 k.p.a. Jednakże, zdaniem Sądu II instancji, autor skargi kasacyjnej, powołując przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie określił dokładnie, którego paragrafu art. 75, 77, 78 i 84 k.p.a. naruszenia dopuścił się Sąd I instancji, a także jaki wpływ na wynik sprawy miało wydanie przez Kolegium postanowienia z dnia 23 czerwca 2012r., nr KO.4613/12 o dopuszczeniu na podstawie art. 75 § 1, art. 78 § 1 i art. 123 k.p.a. dowodu na wniosek na innej strony postępowania w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji objętej wnioskiem Spółki. Braki te wykluczały zaś skuteczność podniesionych w tym zakresie zarzutów kasacyjnych.

W piśmie z dnia 29 stycznia 2015r. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a., wskazała, że w toku postępowania skarżąca Spółka nie domagała się wyłączenia L. K. – B. W dacie wydania zaskarżonej decyzji Kolegium (20 maja 2012r.) nie toczyło się wobec L.K.– B. żadne postępowanie karne. Akt oskarżenia z dnia 10 sierpnia 2012r. wobec członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego (w tym również wobec L. K.- B.) wpłynął do Sądu Rejonowego w P. w dniu 14 sierpnia 2012r. Wyrokiem z dnia [...], wydanym w sprawie o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w P. umorzył postępowanie karne w zakresie zarzucanego oskarżonym czynu. Wyrok ten został utrzymany w mocy przez Sąd Okręgowy w P. wyrokiem z dnia [...], wydanym w sprawie o sygn. akt [...]. Kasacja wniesiona przez pełnomocnika oskarżyciela subsydiarnego została oddalona wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia [...]., w sprawie o sygn. akt II [...]. Wszczęcie zatem przeciwko członkowi Kolegium postępowania karnego w związku z inną sprawą, w której Spółka jawna A, D.G. i J. G. była skarżącą, nie miało miejsca ani w dacie orzekania w sprawie załatwionej zaskarżoną decyzją ani w toku postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji.

Na rozprawie w dniu 24 lutego 2015r. przedstawiciel skarżącej Spółki przedłożył aktualny odpis Krajowego Rejestru Sądowego z treści którego wynika, iż siedzibą Spółki jest miasto K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, bowiem pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, iż na podstawie art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle wywodów, zawartych w motywach wyroku kasacyjnego oznacza to, że pomimo stwierdzonego niezaistnienia przesłanki z art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a., obowiązkiem Sądu I instancji było rozważanie zarzutu skargi, związanego z orzekaniem w sprawie przez podlegającego wyłączeniu członka Kolegium "w aspekcie przesłanek określonych w art. 24 § 3 k.p.a. w zw. ze zdaniem drugim art. 27 § 1 k.p.a.". Przepis art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. przewiduje wyłączenie członka organu kolegialnego na jego wniosek, na wniosek strony lub z urzędu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1 art. 24 (skutkujących wyłączeniem z mocy ustawy), które mogą wywołać wątpliwości co do jego bezstronności.

Przepis art. 24 § 3 k.p.a. ma charakter gwarancyjny - służyć ma zapewnieniu bezstronnego wykonywania czynności w postępowaniu administracyjnym. Jego istotą jest eliminacja nawet jedynie potencjalnych wątpliwości co do braku bezstronności pracownika organu czy biegłego. Dla zastosowania art. 24 § 3 k.p.a. wystarczy przy tym uprawdopodobnienie istnienia okoliczności mogących wywoływać wątpliwość co do bezstronności, a nie okoliczności powodujących stronniczość. Podkreślić jednak należy, że skarżąca Spółka na etapie trwającego ponad pięć miesięcy postępowania odwoławczego, podczas którego skład Kolegium, wyznaczony do rozpatrzenia odwołania w przedmiotowej sprawie był znany (odbyto 6 posiedzeń, w tym wydając orzeczenia, które były doręczane stronom), nie składała wniosku o wyłączenie któregokolwiek z członków Kolegium, nie formułowała również zarzutów, związanych z brakiem ich ewentualnej bezstronności, które mogłyby stanowić podstawę do dokonania takiego wyłączenia z urzędu. W ocenie Sądu zatem, skoro skarżąca, dysponując stosownymi uprawnieniami, nie złożyła na etapie postępowania odwoławczego wniosku o wyłączenie L.K. – B., nie zgłaszając również zastrzeżeń co do braku jej bezstronności, nie ma podstaw do przyjęcia, że naruszony został przepis art. 24 § 3 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., obligujący do wyłączenia jej z urzędu od rozstrzygania niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu bowiem, sam fakt wszczęcia postępowania karnego wobec pracownika organu o niedopełnienie obowiązków służbowych, nie jest okolicznością, która automatycznie uzasadniałaby wątpliwości co do jego bezstronności. Automatyzm w tym zakresie mógłby bowiem prowadzić do faktycznego paraliżu pracy organów, przy przyjęciu, że każde zawiadomienie o ewentualnym popełnieniu przestępstwa czy też wszczęcie postępowania przygotowawczego, skutkowałoby potrzebą wyłączania z urzędu pracowników z uwagi na wątpliwości co do ich bezstronności. Gwarancyjna funkcja przepisu art. 24 § 3 k.p.a. jest, w ocenie Sadu, zrealizowana, o ile strona złoży stosowny wniosek o wyłącznie, należycie uprawdopodabniając wskazaną wyżej przesłankę.

Kwestia natomiast związana z podnoszonym przez skarżącą zarzutem "orzekania na podstawie regulaminu organizacyjnego z dnia 15 grudnia 2005r.", pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Nie zostało bowiem wykazane ani nawet wskazane w treści skargi, by regulamin ten, w szczególności zaś podnoszony § 27 ust. 3, określający termin do sporządzenia uzasadnienia do decyzji administracyjnej, miał w niniejszej sprawie zastosowanie. Data nadania przesyłek pocztowych, zawierających zaskarżoną decyzję (1 czerwca 2012r.) nie wskazuje natomiast by uzasadnienie zaskarżonej decyzji (z dnia 30 maja 2012r.) zostało sporządzone w innej dacie niż jej sentencja.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez przesłanie decyzji osobie nieżyjącej (M.K.) czy też pominiecie w toczącym się postępowaniu spadkobierczyń po M.K., wskazać należy, iż jakkolwiek wadliwości te stanowią naruszenie wskazanego wyżej przepisu, skarżąca Spółka nie może się nań skutecznie powoływać. Pominięcie określonych osób jako stron postępowania (w tym przypadku następców prawnych M.K. i M.K.) w istocie stanowi przesłankę, uzasadniającą żądanie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jednakże stosowny wniosek w tym zakresie może być złożony wyłącznie przez osobę, która udziału wspomnianego, bez własnej winy, została pozbawiona (art. 147 k.p.a.). Oznacza to, w ocenie Sądu, że skarżąca Spółka z faktu pominięcia innych podmiotów w toczącym się postępowaniu, nie może wywodzić dla siebie żadnych skutków prawnych. Niezależnie od tego wskazać wypada, iż kasacyjna decyzja organu odwoławczego, umożliwi pominiętym dotychczas stronom postępowania, wzięcie w nim udziału, co niewątpliwie uczyni zadość oczekiwaniom skarżącej Spółki w tym zakresie.

Podzielić należy natomiast stanowisko skarżącej Spółki, co do wadliwości w zakresie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko organu, w świetle którego dopuszczalne jest zlecanie wykonania postanowienia dowodowego w tym zakresie stronie postępowania. Przepis art. 84 § 1 k.p.a. wskazuje, iż o wydanie opinii przez biegłego zwraca się organ administracji. Zlecenie stronie wykonania postanowienia w tym zakresie pozbawia natomiast przedłożoną opinię charakteru opinii biegłego, która staje się opinią prywatną, przygotowaną w istocie na zlecenie strony. Przedstawienie prywatnej opinii biegłego przez stronę jest natomiast w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2011r., sygn. akt IV SA/Po 489/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Konstatacja powyższa nie wskazuje jednak na wadliwość podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, bowiem niezależnie od charakteru przedłożonej opinii (prywatnej), rodzi ona potrzebę odniesienia się doń przy ocenie przedłożonego w sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Skoro zaś, co podkreślono już w wydanym w niniejszej sprawie wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 września 2012r., raport nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., będąc jedynie dowodem z dokumentu sporządzanym i przedkładanym przez inwestora, brak jest przeszkód by jego ewentualnej weryfikacji dokonać za pomocą dokumentu sporządzonego i przedłożonego przez inną stronę postępowania. Kwestia natomiast posługiwania się przez osobę sporządzającą opinię (dokument) nieaktualną pieczątką, wskazująca na przywiązanie do niegdysiejszej tytulatury, budzić zaś może co najwyżej zażenowanie, nie ma zaś przełożenia na merytoryczną wartość wyrażonego stanowiska.

Również okoliczność, że odwołującej udzielony został dwumiesięczny termin do przedłożenia opinii, pozostaje bez wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zauważyć bowiem należy, że przy merytorycznym rozpoznawaniu sprawy długotrwałość prowadzonego postępowania administracyjnego nie stanowi istotnego kryterium legalności decyzji, stronie służą bowiem odrębne środki do zwalczania ewentualnej przewlekłości postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2014r., sygn. akt II OSK 55/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003r., sygn. akt IV SA 1496/02, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2 grudnia 1999r., sygn. akt I SA 632/99, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27 października 1999r., sygn. akt I SA 2127/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe, choć nie wszystkie sformułowane przez organ odwoławczy zastrzeżenia, dotyczące procedowania przed organem I instancji są rzeczywiste.

Zgodnie bowiem z treścią art. 138 § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. dostrzegło uchybienia związane z dokonywaniem zawiadomień stron postępowania w trybie art. 49 k.p.a., co rodziło "wątpliwość czy interesy stron innych niż inwestor zostały należycie zabezpieczone" oraz obwieszczeń, gwarantujących udział społeczeństwa w postępowaniu w trybie art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...). W obu wypadkach prawidłowość zawiadomień i obwieszczeń została zakwestionowana z uwagi na miejsce publikacji (gazety bezpłatne A oraz B) oraz nieczytelne podpisy osoby, sporządzającej adnotacje o wywieszeniu ogłoszeń w siedzibie organu oraz o skierowaniu obwieszczeń do publikacji. W odniesieniu do miejsca publikacji prasowych, za przesądzone, w świetle wywodów Sądu kasacyjnego, uznać należało, iż zarówno tygodnik B powiatu p., jak i ukazujący się do końca 2012r. Przegląd Lokalny A "spełniają ustawowe przesłanki prasy o zasięgu lokalnym w rozumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 1984r. Prawo prasowe. B jest tygodnikiem, który ukazuje się w dwóch miastach: w P. oraz w S. także na terenie 10 gmin: A., C., G., G., M., Ł., R., R., W. oraz W. Gazeta wydawana jest od 2005r. w nakładzie 20 tysięcy egzemplarzy. Przegląd Lokalny A, jest tygodnikiem, ukazującym się do 29 października 2009r. w T. i P., a od 16 września 2010r. także w K. Przegląd Lokalny A ukazywał się co czwartek w łącznym nakładzie 45.000 egzemplarzy (z czego 10.000 dystrybuowanych było w P.). W grudniu 2012r tygodnik przestał ukazywać się w P.i T. (Wikipedia. Wolna Encyklopedia). Nie ma zatem wątpliwości, że oba wskazane wyżej periodyki wyczerpują definicję pojęcia prasa o zasięgu lokalnym, co z kolei pozwala na konstatację, że dokonane w nich obwieszczenia i zawiadomienia były prawidłowe. Brak natomiast w aktach stosownych adnotacji o okresie wywieszenia obwieszczeń i zawiadomień, jak również nieczytelne podpisy osoby, sporządzającej adnotacje, nie dyskwalifikują ich, wymagając co najwyżej dokonania stosownych uzupełnień w oparciu o urządzenia ewidencyjne organu.

Odnosząc się natomiast do kwestii niekompletności obwieszczenia, wydanego w trybie art. 33 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), podnieść należy, że niewskazanie w nim expressis verbis informacji o wszczęciu postępowania, przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, organu właściwego do wydania decyzji oraz do rozpatrzenia uwag i wniosków, nie miało istotnego wpływu na możliwość udziału społeczeństwa w toczącym się postępowaniu. Organ właściwy (do orzekania i rozpatrzenia uwag i wniosków) został bowiem wskazany w tytule obwieszczenia (Prezydent Miasta P.), sporządzony zaś raport stanowił element procedury w postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Niewskazanie organów opiniujących i uzgadniających nie niweczyło natomiast informacyjnych uprawnień społeczeństwa, bowiem dane w tym zakresie dostępne były w upublicznionych aktach sprawy. Obwieszczenie zatem o sporządzeniu raportu w postępowaniu, którego przedmiot szczegółowo określono, jakkolwiek nie zawiera wszystkich wymaganych w art. 33 ust. 1 ustawy elementów, pozwala na konstatację, iż uprawnienia społeczeństwa do udziału w postępowaniu nie zostały naruszone. To z kolei uprawnia ocenę, iż uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia organu I instancji.

Również kwestia niepowiadomienia stron postępowania w trybie art. 106 § 2 k.p.a. o wystąpieniu do organów uzgadniających i opiniujących raport, pozostaje bez wpływu na treść wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Postanowienia wydawane w trybie art. 77 i 78 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) są bowiem niezaskarżalne w toku instancji. Kwestionować je można jedynie w odwołaniu od decyzji organu właściwego w sprawie środowiskowych uwarunkowań. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013r., sygn. akt II OSK 2396/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Brak zawiadomienia stron w trybie art. 106 § 2 k.p.a., zwłaszcza biorąc pod uwagę zakres postępowania przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej (toczącym się na podstawie wystąpienia organu właściwego do wydania decyzji w oparciu o wniosek, raport oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli został sporządzony - art. 77 ust. 2 ustawy), uznać należy za uchybienie pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Nieuprawnione jest również, zdaniem Sądu, kwestionowanie przez organ odwoławczy przedmiotu przedsięwzięcia w związku z podnoszonymi przez odwołującą zastrzeżeniami, dotyczącymi funkcjonowania (lub też niefunkcjonowania) szklarni, będącej jednym z obiektów, przeznaczonych do zmiany sposobu użytkowania. Jak bowiem wynika z szeregu informacji uzyskanych od organu nadzoru budowalnego, wszystkie, znajdujące się na terenie działki nr 505 a podlegające zmianie sposobu użytkowania obiekty zostały wzniesione legalnie. Legalnie też dokonano ich rozbudowy i przebudowy. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania "rzeczywistego przedmiotu postępowania", z tej jedynie przyczyny, że obiekty wspomniane "tworzą funkcjonalną całość" a szklarnia "nie była przez inwestora wykorzystywania jako magazyn roślin". Obiekt ten został bowiem wzniesiony a następnie przebudowany i rozbudowany jako szklarnia. To czy skarżąca Spółka faktycznie prowadziła w nim magazyn roślin czy też nie, ma dla oceny aktualnego przeznaczenia (budowalnego) obiektu znaczenie drugorzędne. Przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) to zamierzenie budowalne lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu. Żadna ze wskazywanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze okoliczności nie wskazuje na to by przedsięwzięcie określone przez skarżącą Spółkę nie odpowiadało przedmiotowi toczącego się postępowania. Osobną kwestią pozostaje, podnoszona przez odwołującą zmiana sposobu zagospodarowania terenu w tym zakresie (zmiana sposobu użytkowania szklarni na cele niemieszkalne i nierolnicze), jednakże będzie ona przedmiotem rozważań w ewentualnym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, nie zaś w postępowaniu środowiskowym.

Zasadne są natomiast te wszystkie zastrzeżenia organu odwoławczego, które odnoszą się do prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny przedłożonego raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Jak bowiem wynika z treści art. 66 ust. 1 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dotyczy m.in. powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Stosowne informacje w tym zakresie winny były znaleźć się w raporcie. Niekwestionowaną przez skarżącą Spółkę okolicznością pozostaje natomiast, że na działce nr 502, położonej w P. przy ul. A nr 21, oddzielonej od działki, objętej inwestycją działką, należącą do odwołującej, Spółka prowadzi działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą olejów, akcesoriów samochodowych oraz serwisowaniem pojazdów. Działalność wspomniana reklamowana jest jako "największy serwis samochodowy i sklep motoryzacyjny w P. (panoramafirm.pl [...]). Jako miejsce prowadzonej działalności w tej branży, wskazywana jest dodatkowo również ul. A nr 19 (plus.google.com). Brak zatem koniecznych w tym zakresie informacji i ustaleń w raporcie, zaakceptowany przez organ I instancji, stanowi istotne naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Dotyczy to również działalności prowadzonej (lub też zamierzonej) przez inwestora na terenie nieruchomości, objętej projektowaną inwestycją. Jak wyżej wskazano, dostępne powszechnie informacje wskazują, iż skarżącą Spółka prowadzi działalność na terenie nieruchomości, przy ul. A nr 25. Raport kwestie te pomija, ograniczając się do stwierdzenia, że planowany warsztat samochodowy będzie poszerzeniem obecnie wykonywanej działalności. Nawet gdyby założyć, że działalność na terenie działki nr 505 jest dopiero planowana, to, zgodnie z przywołaną już definicją przedsięwzięcia, przedsięwzięcia powiązane technologicznie (a za takie uznać należy przedsięwzięcie określone we wcześniejszym wniosku Spółki o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia realizowanego na działce nr 505 a polegającego na budowie warsztatu samochodowego dwustanowiskowego wraz z zapleczem socjalno-bytowym dla pracowników) kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie.

Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ma charakter dokumentu prywatnego inwestora będącego dowodem w postępowaniu administracyjnym. Raport oceniany jest przez organ wydający decyzję, określającą uwarunkowania środowiskowe. Brak natomiast wnikliwej analizy złożonego w sprawie raportu pod kątem powiązań z innymi przedsięwzięciami, stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo za nieprawidłowe uznać należy, by jedyną miarodajną odpowiedzią na zarzuty zgłaszane w toku postępowania było przedstawienie stanowiska autora raportu, które organ następnie jako własne przedstawia w decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 października 2013r., sygn. akt II SA/Sz 192/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zgodzić się również należy z organem odwoławczym, że brak stosownego zawiadomienia stron w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zgromadzeniu materiału dowodowego i umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w realiach niniejszej sprawy, mógł mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Odwołująca w toku postępowania odwoławczego przedstawiła bowiem sporządzoną na jej zlecenie prywatną opinię, kwestionującą ustalenia raportu w zakresie oddziaływania hałasowego. Uprawniona jest zatem konkluzja, że w kontrolowanym postępowaniu, brak stosownego zawiadomienia, mógł uniemożliwić jej dokonanie określonej czynności w postępowaniu (przedłożenie opinii prywatnej, podważającej ustalenia raportu), co z kolei mogło mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela również stanowisko wyrażone przez Sąd poprzednio orzekający w kontrolowanym postępowaniu, a dotyczące niedostatecznego ustalenia kręgu stron postępowania. Bezkrytyczne oparcie się na wytyczeniu obszaru oddziaływania inwestycji, zawartym w raporcie, bez próby jakiejkolwiek jego weryfikacji, dodatkowo zaś uznanie za strony osób nieżyjących, stanowi naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Organ nie jest związany wskazaniami inwestora co do kręgu stron postępowania i winien dokonać własnej oceny zasięgu oddziaływania inwestycji, posługując się takimi dowodami, jakie umożliwiłyby w tym zakresie wnikliwą ocenę. Nie ulega przy tym wątpliwości, że ustalenie kluczowych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy dopiero w ramach postępowania odwoławczego narusza regułę dwuinstancyjności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Gl 756/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Odnosząc się natomiast do poglądów prawnych organu odwoławczego, zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazać należy, iż zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r., sygn. akt II OSK 502/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 339485). Oznacza to, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia bowiem uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by organ I instancji był związany poglądem prawnym, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej.

Wskazane wyżej okoliczności dowodzą trafności konkluzji organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które w sposób istotny wpływać może na treść rozstrzygnięcia a w konsekwencji – prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. dla podjętej decyzji o charakterze kasacyjnym. Zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykraczałby bowiem poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.

IB