Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1265/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 §  2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 165
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych W. T. oraz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1449/21 w sprawie ze skargi W. T. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 28 lipca 2021 r. nr 1801-IPK-2.111.39.2021 w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. oddala wniosek W. T. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, 3. odstępuje od zasądzenia od W. T. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1449/21 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. T. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z 28 lipca 2021 r. nr 1801-IPK-2.111.39.2021 w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z 4 marca 2021 r. nr 1801-IPK-2.111.39.2021.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżący, pełniący służbę w Wydziale [...] Izby Celnej w Przemyślu na stanowisku eksperta Służby Celnej w stopniu nadkomisarza celnego, nie otrzymał do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby ani zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej. W związku z tym skarżący wezwał organ do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. Organ postanowieniem z 8 stycznia 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, a postanowieniem z 5 lutego 2020 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 545/20 uchylił ww. postanowienia, wskazując że obowiązkiem organu było wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza.

W takim stanie rzeczy organ, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm.) dalej zwanej "P.w.KAS" w dniu 4 marca 2021 r. złożył skarżącemu propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie. Skarżący propozycję tę przyjął. Jednocześnie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując przyjętą datę nowych warunków służby (1 lipca 2021 r.) i wskazując, że właściwą datą powinien być 1 września 2017 r.

Wskazaną na wstępie decyzją z 28 lipca 2021 r. organ uchylił decyzję własną z 4 marca 2021 r., w części dotyczącej daty obowiązywania zaproponowanych warunków służby, wskazując w tym zakresie nową datę (1 sierpnia 2021 r.) oraz utrzymał w mocy powyższy akt w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący od 1 września 2017 r. faktycznie pozostawał poza służbą, a przywrócenie do służby nie może nastąpić z datą wsteczną.

Decyzję tę skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją poprzedzającą, w części dotyczącej ustalenia daty początkowej pełnienia służby na dzień 10 maja 2021 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ administracji nie zastosował się do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 27 maja 2020 r. Stosownie do tego orzeczenia, zadaniem organu było wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza. Pomimo to organ przedstawił skarżącemu propozycję z warunkami pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie, uznając że propozycja ta jest alternatywą dla decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Sąd I instancji uznając sprzeczność działania organu ze stanowiskiem WSA w Warszawie podkreślił, że nie doszło do zmiany stanu faktycznego czy prawnego sprawy. Sąd dodał, że rola art. 153 p.p.s.a. jest bardzo istotna, jako że przepis ten zmierza do zapewnienia spójności w działaniach podmiotów, które w danej sprawie będą wyrażały decyzyjnie swoje stanowisko.

Ponadto w ocenie Sądu Wojewódzkiego termin wskazany w art. 165 ust. 7 P.w.KAS ma charakter materialnoprawny, a jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organu do złożenia propozycji zatrudnienia lub służby.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu I instancji obie decyzje organu rażąco naruszały prawo, co nakazywało stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) dalej zwanej "k.p.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Zarówno organ, jak i skarżący, wnieśli od powyższego wyroku skargi kasacyjne.

Organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 153 p.p.s.a., a także w zw. z art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 P.w.KAS, polegające na przeprowadzeniu wadliwej, niepełnej kontroli działania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie, nieuwzględniającej całokształtu okoliczności wynikających z akt sprawy, w konsekwencji czego Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji błędnie uznając, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie nie zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 545/20 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i nie wydał decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, podczas gdy w powołanym wyroku Sąd wskazał jedynie, iż obowiązkiem organu było wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza, do której to kategorii zalicza się również wydaną przez organ propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej;

2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. oraz w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez jego zastosowanie zamiast przepisu art. 151 p.p.s.a. i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją własnej decyzji organu, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, w szczególności nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez "odstąpienie przez DIAS od podporządkowania się brzmieniu art. 153 p.p.s.a.";

3. art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. przez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego w sytuacji nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiło naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego orzeczenia.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 165 ust. 7 P.w.KAS w zw. z art. 169 ust. 4 P.w.KAS przez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej nie mieści się w kategorii: "decyzji dotyczącej stosunku służbowego", co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego przyjęcia, iż organ naruszył art. 153 p.p.s.a. przez niewykonanie wyroku z 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 545/20 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym ww. Sąd wskazał, iż obowiązkiem organu było wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza;

2. art. 165 ust. 7 P.w.KAS w zw. z art. 170 ust 1 P.w.KAS przez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem i przyjęciem, że z uwagi na fakt, iż termin wskazany tym przepisie jest terminem materialnoprawnym, organ przedstawiając skarżącemu propozycję służby po upływie terminu w nim wskazanego, tj. po 31 maja 2017 r. rażąco naruszył jego brzmienie, w sytuacji gdy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiotowej sprawie zasadnie przyjął i wyjaśnił w swoim rozstrzygnięciu, iż termin z art. 165 ust. 7 P.w.KAS nie biegł w stosunku do W. T., a to wobec tego, że doszło do nieprawidłowego skorzystania z kompetencji do niezłożenia wymienionemu propozycji służby, a tym samym - w związku z licznym orzecznictwem sądów administracyjnych - dopuszczalne było przedstawienie funkcjonariuszowi w dniu 4 marca 2021 r. propozycji z nowymi warunkami pełnienia służby;

3. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS oraz art. 169 ust. 4 p.w. KAS przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że z wyroku z 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 545/20 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika obowiązek wydania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, podczas gdy w powołanym wyroku Sąd wskazał jedynie, iż obowiązkiem organu było wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza, do której to kategorii zalicza się również propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowiącą decyzję ustalającą warunki służby - co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonych decyzji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania WSA w Rzeszowie. Ponadto wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Także skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 P.w.KAS przez bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z 28 lipca 2021 o numerze 1801-IPK- 2.111.39.2021 oraz decyzji DIAS jej poprzedzającej z 4 marca 2021 r. wskutek błędnego uznania Sądu, że przepisy art. 135 i 153 p.p.s.a. oraz art 165 ust. 7 P.w.KAS są przepisami, w oparciu o które można orzekać o nieważności decyzji DIAS w tej sprawie, podczas gdy w rzeczywistości formalnie nie są one takimi przepisami w ogóle, ustawodawca ich tak nie skonstruował odpowiednio ani w p.p.s.a., ani w P.w.KAS, jak też nie uczynił tego też w żadnej innej ustawie;

2. obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 i 3 P.w.KAS przez niezasadne stwierdzenie nieważności decyzji wskazanych w zaskarżonym wyroku z uwagi na fakt, że nie zachodziły żadne merytoryczne przesłanki orzeczenia o nieważności, a DIAS miał formalną możliwość złożenia propozycji służby skarżącego. Ponadto w ramach tego zarzutu skarżący podnosi, że Sąd przez treść orzeczenia próbował ingerować w fakt złożenia skarżącemu propozycji służby (i jego powrotu do niej w efekcie jej przyjęcia) w sytuacji, gdy nie miał ku temu żadnej kognicji, albowiem jak wielokrotnie stwierdziły to sądy administracyjne, włącznie z NSA, fakt złożenia propozycji nie jest czynnością podlegającą kontroli sądowo-administracyjnej;

Ponadto skarżący zarzucił, na wypadek uznania, iż przytaczane powyżej przepisy nie mają charakteru materialnoprawnego, naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 P.w.KAS i art. 170 ust. 1 i 3 P.w.KAS przez błędne niezasadne i stwierdzenie nieważności decyzji wskazanych w zaskarżonym wyroku oraz przez błędne przyjęcie, że DIAS miał w ramach realizacji zaleceń z art. 153 p.p.s.a. bezwzględny obowiązek wydania decyzji zwalniającej wobec skarżącego (i może to być przyczyna unieważnienia zaskarżonej decyzji);

2. art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS przez wydanie wyroku, który rażąco narusza zasadę reformationis in peius i pogarsza znacząco sytuację skarżącego wnoszącego skargę do WSA, w sytuacji braku występowania w tej sprawie ustawowego wyjątku od stosowania tej zasady (brak naruszeń mogących skutkować nieważnością zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej).

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie całości sprawy do ponownego rozpoznania do WSA w Rzeszowie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie jest sporny między stronami. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie rozpoznając ponownie sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 545/20 stwierdził, że brak było podstaw do niezłożenia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w związku z czym taką propozycję mu złożył a skarżący ją przyjął i od dnia 1 sierpnia 2021 r. faktycznie pełni obowiązki służbowe w Izbie Administracji skarbowej w Rzeszowie. Propozycja ta stosownie do art. 169 ust. 4 ustawy P.w.KAS stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy a następnie skargę do Sądu administracyjnego ale nie zgadzał się tylko z datą, od której miałyby obowiązywać ustalone w propozycji warunki służby. Sąd I instancji stwierdził na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. nieważność zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora IAS, ponieważ organ naruszając art. 153 p.p.s.a. sprzecznie ze stanowiskiem WSA w Warszawie wyrażonym w wyroku z 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 545/20, zamiast wydać decyzję wymaganą przez art. 170 ust. 1 i ust. 3 P.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o K.A.S., przedstawił skarżącemu propozycję służby po upływie terminu z art. 165 ust. 7 P.w.KAS, co stanowi zdaniem tego Sądu o rażącym naruszeniu jasnego brzmienia tego przepisu.

Istota zarzutów obydwu skarg kasacyjnych sprowadza się do kwestionowania przedstawionego tu stanowiska Sądu I instancji. Zarzuty te zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego są zasadne, ponieważ słusznie twierdzą obydwaj skarżący kasacyjnie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności obydwu decyzji a dodatkowo Sąd naruszył wynikającą z art. 134 § 2 p.p.s.a. zasadę reformationis in peius.

Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli działania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie, stwierdzając nieważność zaskarżonych decyzji błędnie uznając, że organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 545/20. Co prawda zasadnie wskazał Sąd I instancji, że stosownie do brzmienia szeroko akcentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 153 p.p.s.a. "[o]cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wbrew jednak twierdzeniom Sądu I instancji z przytaczanego w sprawie wyroku WSA w Warszawie z 27 maja 2021 r. nie wynika obowiązek wydania decyzji, której podstawą byłby "art. 276 ust. 2 u.KAS w zw. z art. 170 ust. 1 i ust. 3 ustawy P.w.KAS", tj. stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego. Podkreślić trzeba, że we wskazanym wyroku WSA w Warszawie, powołując się na uchwałę NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 omówił trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy celnych wynikających z przepisów ustawy P.w.KAS. Te trzy rozwiązania prawne wiązały się z przedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji służby, propozycji zatrudnienia lub wygaśnięciem stosunku służbowego w związku z brakiem jakiejkolwiek propozycji. Każdy z tych przypadków został przeanalizowany przez WSA w Warszawie i w każdym przypadku wskazano skutki podjętych przez organ działań w postaci odpowiednio przekształcenia stosunku służbowego w stosunek służby, pracy lub wygaśnięcia stosunku służbowego traktowanego jak zwolnienie ze służby. Sąd ten wskazał także, że ustawodawca przyznał organom wymienionym w art. 165 ust 7 ustawy P.w.KAS autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Podsumowując swoje rozważania i ustosunkowując się do sytuacji skarżącego, WSA w Warszawie wskazał, że w świetle przedstawionych i omówionych regulacji prawnych w rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu było "wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza". Z powyższego wynika, że Sąd zobowiązując organ do wydania skarżącemu decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza, w żaden sposób nie wskazał jakiego rodzaju powinna być to decyzja. Do kategorii decyzji regulujących stosunek służbowy, wydanych na podstawie ustawy P.w.KAS zaliczają się bowiem zarówno decyzje dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w zw. z art. 170 ust. 1 i ust. 3 P.w.KAS ) jak i propozycje służby, co wprost wynika z art. 169 ust. 4 ustawy P.w.KAS, zgodnie z którym "[p]ropozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalająca warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy". Jak wynika z decyzji z 28 lipca 2021 r. przed przedstawieniem skarżącemu propozycji służby, w sprawie ponownie zostało przeprowadzone postępowanie. W wyniku tego postępowania, po analizie przebiegu służby funkcjonariusza w kontekście przesłanek zwolnienia ze służby, stwierdzono, że nie zaszły przesłanki uzasadniające nieprzedstawienie mu propozycji służby. Oznacza to, że nie było też podstaw do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Organ przedstawił skarżącemu propozycję służby, która będąc decyzją, niewątpliwie realizowała zawarte w ww. wyroku WSA w Warszawie wytyczne w zakresie wydania "decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza". Słusznie twierdzi organ, że w takim przypadku możliwość zaproponowania nowych warunków służby aprobowana była w utrwalonym orzecznictwie sądów. Zasadnie twierdzi zatem organ, że opierając się na znajdującym się w aktach sprawy materiale dowodowym, nie można zgodzić się z twierdzeniami Sądu I instancji, że Dyrektor IAS w Rzeszowie odstąpił od podporządkowania się brzmieniu wyżej przytoczonego art. 153 p.p.s.a. Nadmienić ponadto należy, że w chwili wydawania wyroku, w którym WSA w Warszawie nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ stosownie do art. 153 p.p.s.a. uwzględnił przedstawioną w wyroku ocenę prawną, nie było możliwe do przewidzenia co wykaże taka ponowna analiza sprawy, dlatego też Sąd nie mógł bezwzględnie zalecić wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego i tego nie zrobił. Wskazać ponadto trzeba, że WSA w Warszawie podkreślając autonomiczność organu w procesie przedstawienia lub nieprzedstawienia propozycji oraz w porównywalnym stopniu opisując skutki każdego z tych trzech rodzajów działań (a nie jedynie skutki nieprzedstawionych propozycji), nie zobowiązał Dyrektora IAS do wydania decyzji, na którą powołuje się WSA w Rzeszowie, lecz w myśl art. 153 p.p.s.a. nakazał, aby autonomicznie podjęte w tym zakresie rozwiązanie uwzględniało ocenę prawną każdej z tych sytuacji przedstawioną w uchwale NSA z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. w szczególności nie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa przejawiającym się odstąpieniem przez organ od podporzadkowania się brzmieniu art. 153 p.p.s.a. Jak już wykazano wyżej stanowisko Sądu w tym zakresie jest nietrafne, tym samym brak jest również podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo. Zwrócić tu należy uwagę na fakt, iż skarżący przyjął przedstawioną propozycję służby i od dnia 1 sierpnia 2021 r. faktycznie pełni obowiązki służbowe. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje skutek wstecz. To oznacza, że po uprawomocnieniu się zaskarżonego wyroku należałoby przyjąć, że w.w. decyzje nigdy nie zostały wydane i tym samym nie wywołały żadnych skutków. To doprowadziłoby do powstania u skarżącego wątpliwości co do charakteru i legalności jego służby w okresie od 1 sierpnia 2021 r.

W tym kontekście słusznie zarzucono również naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku na niekorzyść skarżącego. Przepis ten stanowi, że sąd nie można wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przyjmuje się, że orzeczeniem na niekorzyść skarżącego w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s..a jest każde orzeczenie, które mogłoby pogorszyć sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw, czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych po wydaniu zaskarżonego aktu. Niewątpliwie stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji, zarówno wydanej w pierwszej jak i w drugiej instancji, na mocy których skarżący został przywrócony do służby i pobiera wynagrodzenie, jest rozstrzygnięciem na niekorzyść skarżącego i tego nie kwestionuje w zaskarżonym wyroku również Sąd I instancji. Sąd ten bezzasadnie jednak uznaje, że był zobowiązany do wydania takiegoż rozstrzygnięcia gdyż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednak jak wywiedziono wyżej, w niniejszej sprawie nie było podstaw aby przyjąć, że rażące naruszenie prawa z wskazanych przez Sąd I instancji przyczyn, mało miejsce.

W następnej kolejności należy wskazać, że słusznie także zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 165 ust. 7 P.w. KAS w zw. z art. 169 ust. 4 P.w.KAS przez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej nie mieści się w kategorii "decyzji dotyczącej stosunku służbowego". Powyższe wiąże się z faktem, iż Sąd I instancji uznał, że organ nie wykonał wyroku z 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 545/20, w którym Sąd wskazał, że obowiązkiem organu było wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza. W tym wyroku Sąd omówił trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy celnych wynikających z przepisów ustawy P.w.KAS. Te trzy rozwiązania prawne wiązały się z przedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji służby, propozycji zatrudnienia lub z wygaśnięciem stosunku służbowego w związku z brakiem jakiejkolwiek propozycji. Stosownie do art. 165 ust. 7 P.w.KAS "[d]yrektor Krajowej Izby Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej, oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Propozycja ta stosownie do treści art. 169 ust 4 P.w.KAS stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw aby uznać, iż taka decyzja nie jest decyzją dotyczącą stosunku służbowego funkcjonariusza, tym bardziej, że Sąd zobowiązując organ do wydania skarżącemu decyzji dotyczącej stosunku służbowego, w żaden sposób nie zasugerował jakiego rodzaju powinna być to decyzja. Ponadto, Sąd I instancji wskazując, że organ w niniejszej sprawie nie był uprawniony do wydania propozycji na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS naruszył powyższy przepis przez błędną wykładnię skutkującą jego niewłaściwym zastosowaniem. Sąd I instancji błędnie przyjął, iż z uwagi na fakt, że termin wskazany w tym przepisie jest terminem materialnoprawnym, organ przedstawiając skarżącemu propozycję służby po upływie terminu w nim wskazanego, tj. po 31 maja 2017 r. rażąco naruszył jego brzmienie. Zwrócić jednak należy uwagę, iż Sąd I instancji pominął wskazaną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie okoliczność, że w przedmiotowej sprawie termin z art. 165 ust. 7 P.w.KAS nie biegł w stosunku do skarżącego, a to wobec tego, że doszło do nieprawidłowego skorzystania z kompetencji do niezłożenia skarżącemu propozycji służby, a tym samym dopuszczalne było przedstawienie funkcjonariuszowi 4 marca 2021 r. propozycji z nowymi warunkami pełnienia służby.

Prawidłowość działań organu potwierdza wykładnia systemowa i celowościowa art. 165 ust. 7 P.w.KAS i art. 170 ust. 1 P.w.KAS., która utrwaliła się już w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wypowiadano się co do biegu terminów materialnych odnoszących się do dnia 31 maja 2017 r. i dnia 31 sierpnia 2017 r. Sądy administracyjne wyraziły stanowisko, że przedmiotowe terminy wyznaczają jedynie okres skorzystania przez organ ze swych kompetencji. Termin materialny odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017 r. wywołuje właściwy skutek, tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do 31 maja 2017 r. Prawidłowe skorzystanie z kompetencji do niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji służby, lub zatrudnienia polega na wydaniu decyzji stwierdzającej zwolnienie tego funkcjonariusza ze służby. Niewydanie wskazanej decyzji oznacza, że termin materialny, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.KAS nie biegł i nie wywołał skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego (patrz wyroki NSA z 14 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 575/22, z 11 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2367/19, z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1006/18, z 17 października 2019 r. sygn. akt I OSK 939/18 i sygn. akt I OSK 938/18 oraz wyroki WSA z 4 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 30/80, z 9 listopada 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 31/17 i z 7 marca 2018 r. sygn. akt. II SAB/Rz 98/17).

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela również ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z 11 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2316/18, że wygaśnięcie stosunku służbowego, o którym mowa w przepisie art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.KAS (zgodnie z którym stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają z 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby), jest skutkiem prawnym przewidzianym przez ustawodawcę. Skutki prawne są następstwami okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m. in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakty prawne to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016., s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.KAS daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia stosunku służbowego ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 P.w.KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zatem słusznie, że powyższe terminy materialne wyznaczają jedynie okres skorzystania przez organ ze swych kompetencji. Zakreślają czasowe ramy przeprowadzanej reformy. Termin 31 sierpnia 2017 r. wywołuje właściwy skutek tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do 31 maja 2017 r. Gdy organ tego nie uczynił ww. termin materialny nie biegnie. W konsekwencji – jak zasadnie przyjął organ w zaskarżonej decyzji – upływ terminu nie wywołał skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że możliwość skorzystania z rozwiązań przewidzianych w art. 165 ust. 7 P.w.KAS została przewidziana dla pracowników lub funkcjonariuszy, nie zaś dla osób będących poza strukturami jednostek organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, na co jednoznacznie wskazuje treść tego przepisu (składają ....pracownikom oraz funkcjonariuszom).

W rozpoznawanej sprawie organ przeprowadził przewidzianą w ustawie selekcję z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, co ostatecznie doprowadziło do przedstawienia skarżącemu 4 marca 2021 r. propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie. Było to dopuszczalne, albowiem organ w terminie do 31 maja 2017 r. nie skorzystał z przyznanych mu ustawą Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej kompetencji, tj. nie przedstawił skarżącemu ani propozycji służby, ani pracy, jak również nie wydał decyzji zwalniającej go ze służby, a w konsekwencji termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS w stosunku do skarżącego nie biegł. Ponownie wskazać należy, że w orzecznictwie, w oparciu o uchwałę składu siedmiu sędziów NSA I OPS 1/19 z 1 lipca 2019 r., przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym Dyrektor IAS miał możliwość dokonania wyboru spośród trzech przewidzianych przepisami ustawy z 16 listopada 2016 r. rozwiązań prawnych. Mógł przedstawić skarżącemu propozycję służby lub propozycję zatrudnienia, bądź też wydać decyzję potwierdzającą jego zwolnienie ze służby z mocy prawa. Przyjął zatem dopuszczalne prawem rozwiązanie i przedstawił skarżącemu propozycję służby.

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyby uznać, że upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (31 maja 2017 r.) wyłącza możliwość złożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej, to takie ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – w konsekwencji z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno – skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza - naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP – czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną.

Podsumowując, usprawiedliwione okazały się podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 153 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 134 § 2 p.p.s.a. oraz art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1 i 3 P.w.KAS.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy, to na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni stanowisko Sądu kasacyjnego i rozpozna skargę. W szczególności rozstrzygnie faktyczny spór między stronami co do daty obowiązywania nowych warunków służby przedstawionych skarżącemu przez organ.

Z braku przesłanek z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oddalono wniosek W. T. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ uwzględniono jego skargę kasacyjną od wyroku pierwszej instancji uwzgledniającego skargę a nie oddalającego skargę jak wymaga tego wskazany przepis.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od W. T. na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ Sąd I instancji wydał wyrok na niekorzyść obydwu stron, które go skutecznie zaskarżyły, co należy uznać za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu tego przepisu.