Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 238/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Recyklingu w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta z dnia 31 stycznia 2013 r., znak: [...] orzeczono na podstawie art. 155 K.p.a. o uchyleniu w całości, za zgodą strony, decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 stycznia 2012 r., znak: [...] udzielającej Przedsiębiorstwu Usług Komunalnych [...] Spółce z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz o udzieleniu Przedsiębiorstwu Usług Komunalnych [...] Spółce z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na wytwarzanie odpadów i określającej: a) rodzaj i parametry instalacji istotne z punktu widzenia przeciwdziałania zanieczyszczeniom; b) rodzaje i ilości dopuszczonych do wytworzenia w ciągu roku odpadów - wyodrębnionych w procesie mechanicznego przetwarzania odpadów; c) rodzaje i ilości dopuszczonych do wytworzenia w ciągu roku odpadów - wyodrębnionych w procesie biologicznego przetwarzania odpadów; d) rodzaje, podstawowy skład chemiczny i właściwości odpadów dopuszczonych do wytworzenia; e) źródła powstawania odpadów; f) dalszy sposób gospodarowania odpadami; g) wskazanie sposobów zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko; h) miejsca i sposobu oraz rodzaju magazynowanych odpadów. W decyzji tej określono, że Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych [...] Spółka z o.o. będzie równocześnie prowadzić przetwarzanie odpadów i będzie prowadzić ilościową i jakościową ewidencję odpadów - zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach. Okres obowiązywania decyzji ustalił organ do dnia 30 maja 2020 r.

W dniu 15 listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wszczęło (w związku z pismem Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Recyklingu z siedzibą w W. oraz administracji ochrony środowiska) z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 31 stycznia 2013 r., znak: [...].

Decyzją znak: [...] z dnia 17 stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 stycznia 2013 r. znak: [...].

Powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja organu I instancji wydana została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Tym rażącym naruszeniem prawa, które przesądziło o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji było, miedzy innymi:

1) brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji z dnia 31 stycznia 2013 r. rozważań dotyczących zasadności zastosowania art. 155 K.p.a. - który to przepis został zastosowany dla uchylenie decyzji z dnia 10 stycznia 2012 r. znak: [...], a nie do jej zmiany;

2) uchylenie decyzji z dnia 10 stycznia 2012 r. znak: [...]-pomimo, że owo uchylenie nie jest zgodne z przepisem szczególnym, jakim jest § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych.

Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. wystąpiło w ustawowym terminie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 15 maja 2014 r. znak: [...] - działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w związku z art. 105 oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] znak: [...] z dnia 17 stycznia 2014 r. w całości i umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 stycznia 2013 r. znak: [...].

Kolegium Odwoławcze podniosło w uzasadnieniu decyzji, że w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 stycznia 2013 r., znak: [...] nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Kolegium Odwoławcze w decyzji znak: [...] uznało, iż o rażącym naruszeniu prawa świadczy miedzy innymi fakt, że w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 31 stycznia 2013 r. w ogóle nie badano zaistnienia przesłanek z art. 155 K.p.a. uprawniających do uchylenia decyzji. Zgodnie bowiem z art. 107 § 4 K.p.a. można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Biorąc zatem pod uwagę fakt, iż postępowanie w sprawie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 stycznia 2012 r. znak: [...] udzielającej Przedsiębiorstwu Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na wytarzanie odpadów toczyło się na wniosek Spółki, która była jedyną stroną tego postępowania, a więc nie zachodziła sprzeczność interesów, a Prezydent Miasta był uprawniony do odstąpienia od uzasadnienia decyzji w części odnoszącej się do rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., skoro w tym zakresie decyzja uwzględniała wniosek w całości. Wystarczające było zatem wskazanie w uzasadnieniu decyzji, czego dotyczyło rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I sentencji decyzji. Na prawidłowość rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta w tym zakresie, pomimo braku uzasadnienia dotyczącego spełnienia przesłanek z art. 155 K.p.a. nie wpływa przy tym fakt, że jako podstawy prawnej wydanej decyzji Prezydent Miasta nie wskazał art. 107 § 4 K.p.a. Jak bowiem wynika z orzecznictwa, takiego braku nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa uprawniającego do stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzucany przez poprzednio orzekający skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak wyjaśnienia przesłanek zastosowania art. 155 K.p.a. nawet w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest traktowany jako rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji.

Kolegium Odwoławcze podniosło, że nadrzędnym celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczna ocena postanowień takiej decyzji. Postępowanie regulowane przepisami 156-159 K.p.a. nie jest postępowaniem "trzecioinstancyjnym". Stąd wszelkie zarzuty, jakie są zawarte we wnioskach muszą - w związku z przesłanką rażącego naruszenia prawa - obejmować jedynie ocenę tego, czy wydając decyzję organ nie popełnił rażącego naruszenia prawa.

Kolegium Odwoławcze ponownie podkreśliło, że stwierdzenie przez ten organ - w decyzji znak: [...] - naruszenia przez Prezydenta Miasta przepisów postępowania administracyjnego, nawet gdyby przyjąć, że do takiego naruszenia faktycznie doszło w toku rozpoznawania sprawy zakończonej decyzją z dnia 31 stycznia 2013 r., nie uprawniałoby do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Jak bowiem wynika z orzecznictwa o rażącym naruszeniu przepisów postępowania wyjaśniającego można byłoby mówić tylko wówczas, gdyby jego konsekwencją było wydanie wadliwej decyzji.

Uwzględniając okoliczności sprawy Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności badanej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 stycznia 2013 r. znak: [...], a w szczególności do stwierdzenia, że badana decyzja rażąco narusza prawo.

W toku postepowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym Ogólnopolska Izba Gospodarcza Recyklingu złożyła wniosek o dopuszczenie jej, na zasadzie art. 31 K.p.a. do udziału w postepowaniu jako podmiotu na prawach strony. Kolegium Odwoławcze dopuściło tą Izbę do udziału w postępowaniu.

Na powyższą decyzję Kolegium Odwoławczego skargę z zachowaniem ustawowego terminu wniosła Ogólnopolska Izba Gospodarcza Recyklingu. Skarżący zarzucił decyzji Kolegium Odwoławczego naruszenie:

1) art. 15 w związku z art. 104 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia w całości niniejszej sprawy przez organ II instancji, w zakresie faktycznej możliwości przetworzenie odpadów w podanej w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 stycznia 2013 r., znak [...] ilości w instalacji określonej w tej decyzji ze względów technologicznych oraz dopuszczalność wytwarzania odpadów o kodzie 19 12 09, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

2) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności zaistnienia przesłanek wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 K.p.a., tj.:

a) braku przepisów szczególnych sprzeciwiających się uchyleniu ostatecznej decyzji administracyjnej na wniosek strony,

b) zaistnienia interesu społecznego przemawiającego za zmianą ostatecznej decyzji administracyjnej,

c) zaistnienia słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą ostatecznej decyzji administracyjnej,

d) organ nie zweryfikował, czy decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach będące podstawą wydania decyzji były ostateczne w dniu wydania decyzji oraz czy uzyskano niezbędne dokumenty z organów nadzoru budowlanego dotyczące wybudowanej instalacji do przetwarzania odpadów,

3) art. 155 K.p.a. poprzez wydanie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 stycznia 2013 r., znak [...] po wejściu w życie w dniu 22 stycznia 2013 r. nowej ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. podczas gdy niedopuszczalnym jest zastosowanie art. 155 K.p.a. po zmianie przepisów ustawy na podstawie, której wydano decyzję, która ma być uchylona i zmieniona;

4) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji administracyjnej i nie wyjaśnienie podstaw wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 155 K.p.a., a w szczególności w kwestii spełnienia przesłanek określonych w powyższym przepisie;

5) art. 107 § 4 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia części decyzji w zakresie spełnienia przesłanek zaistnienia interesu społecznego przemawiającego za zmianą ostatecznej decyzji administracyjnej oraz zaistnienia słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą ostatecznej decyzji administracyjnej;

6) art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § K.p.a. poprzez ich zastosowanie i umorzenie postępowania wbrew przesłankom do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej;

7) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych poprzez dopuszczenie wytwarzania w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania, odpadów o kodzie 19 12 09 w ilość 62 046 Mg/rok.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając w uzasadnieniu skargi błędną wykładnię art. 155 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko wyrażone decyzją z dnia 15 maja 2014 r. znak: [...] i dodało, że zasadnym było (działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 105 K.p.a. oraz art. 127 § 3 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] znak: [...] z dnia 17 stycznia 2014 r. w całości i umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 stycznia 2013 r., znak: [...].

Postanowieniem z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1150/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Recyklingu w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 maja 2014 r. znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd uznał, że strona skarżąca została wezwana do usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania braków formalnych skargi poprzez złożenie dokumentu wykazującego umocowanie do wniesienia skargi i określającego sposób reprezentacji, pod rygorem odrzucenia skargi, ale tego wyzwania nie wykonała w terminie 7 dni. Wezwanie zostało doręczone stronie skarżącej w dniu 11 sierpnia 2014 r., a dopiero w dniu 19 sierpnia 2014 r. strona skarżąca nadała przesyłkę zawierającą dokument określający sposób reprezentacji Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Recyklingu.

Na to postanowienie wniesiono skargę kasacyjną i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Recyklingu w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1150/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Recyklingu w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 maja 2014r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie, nie można było na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi uznać, że wezwanie to skutecznie zostało doręczone Ogólnopolskiej Izbie Gospodarczej Recyklingu w W.. Z dowodu tego wynika, że pomimo, że listonosz dokonał adnotacji, że przesyłkę wydano adresatowi, to już chociażby z pieczęci podmiotu, który odebrał tę przesyłkę taka okoliczność nie wynika. Z akt sprawy wynika, że przesyłkę wydano innemu podmiotowi niż adresat, na dodatek mieszczącego się pod innym adresem, tj. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą ul. P. w W..

W tych warunkach istnienie uzasadniona wątpliwość, czy przesyłka została doręczona rzeczywiście adresatowi, tj. Ogólnopolskiej Izbie Gospodarczej Recyklingu w W. na adres ul. P. w W., w dniu 11 sierpnia 2014 r., na co może wskazywać wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej S.A., gdzie widnieje również adnotacja, że odebranie przesyłki w placówce UP [...] nastąpiło w dniu 12 sierpnia 2014 r. Taki wydruk nie stanowi jednak dowodu w sprawie. Oznacza to, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy dla ustalenia daty odbioru przesyłki przez Ogólnopolską Izbę Gospodarczą Recyklingu w W. wymagane było i jest przeprowadzenie postępowania reklamacyjnego, którego wynik ma istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy skarżąca Izba Gospodarcza podnosi, że doręczenie przesyłki nastąpiło w dniu 12 sierpnia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo.

Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Ogólnopolska Izba Gospodarcza Recyklingu. Zaskarżoną decyzją z dnia 15 maja 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło poprzednią decyzję tego samego organu i umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 stycznia 2013 r. znak [...]. Prezydent Miasta ww. decyzją orzekł merytorycznie w sprawie udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów dla wnioskodawcy Przedsiębiorstwu Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K.. W postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 31 stycznia 2013 r. poza ww. Przedsiębiorstwem Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o. nie brała udział żadna inna strona.

Tym samym nie ulega wątpliwości, że skarżąca w postępowaniu sądowym administracyjnym Izba Gospodarcza nie występuje w tej sprawie w związku z własnym interesem prawnym, ale w związku z działaniem w sprawie dotyczącym innej osoby.

Tym samym pierwsza okolicznością, jaką winien ustalić Sąd, to zbadanie, czy skarga Ogólnopolskiej Izbie Gospodarczej Recyklingu może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Legitymację do wniesienia skargi reguluje art. 50 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym".

Wskazana w art. 50 § 1 P.p.s.a. kolejność podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi nie jest przypadkowa, a wynika z wagi chronionych wartości w demokratycznym państwie prawnym.

Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym, to ochrona praw podmiotowych jednostki jest podstawową wartością, która ma chronić postępowanie sądowoadministracyjne. Regulacja przyznająca legitymację innym podmiotom nie może być oparta na wykładni rozszerzającej, oznacza bowiem otwarcie ingerencji w ukształtowane prawa jednostki. Dając wagę konstytucyjnej zasadzie praworządności przyznano legitymację prokuratorowi, a dla ochrony praw człowieka legitymację przyznano Rzecznikowi Praw Obywatelskich i Rzecznikowi Praw Dziecka. Do konstrukcji prawnej legitymacji tych podmiotów nie wprowadzono przesłanek materialnoprawnych ograniczających tę legitymację (uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2004/12, opub. w LEX nr 1452839).

Ogólnopolska Izba Gospodarcza Recyklingu jest odrębną osobą prawną, stanowiącą organizacją samorządu gospodarczego, reprezentującą interesy gospodarcze zrzeszonych w niej przedsiębiorców, w szczególności wobec organów władzy publicznej. Izba ta, tak jak i każda izba gospodarcza zrzesza przedsiębiorców (art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 maja 1998 r. o izbach gospodarczych, Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 710 z późn. zm.). Izba gospodarcza jest organizacją społeczną, reprezentującą zrzeszonych w niej przedsiębiorców i podejmującą działania w ich interesie.

Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. organizacja społeczna tylko wówczas może skutecznie wnieść skargę, gdy będą spełnione następujące warunki: a) dany podmiot jest organizacją społeczną, b) sprawa, w której organizacja ta wnosi skargę dotyczy zakresu jej statutowej działalności, c) sprawa nie dotyczy interesu prawnego samej organizacji społecznej, d) organizacja ta brała udział w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wniesienie skargi.

Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie skarga Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Recyklingu (zwanej dalej w skrócie "OIGR") nie dotyczy jej własnego interesu prawnego, a interesu prawnego Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o. Izba gospodarcza jest organizacją społeczną i została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...].

Pozostaje jeszcze do rozpoznania kolejna przesłanka opisana wyżej pod literą "b". Jest to przesłanka materialnoprawna. Jej zaistnienie wymaga ustalenia zaistnienia merytorycznego związku treści rozstrzygnięcia działania organu administracji publicznej (decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z dnia 15 maja 2014 r. znak: [...]) z celami statutowymi organizacji społecznej.

Sąd w tym składzie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w postanowieniu z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2004/12, zgodnie z którym nie do przyjęcia jest, że jednostka musi wykazać interes materialny wynikający z przepisu prawa materialnego, zaś organizacja społeczna może otrzymać legitymację na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych, bez wykazania związku z przedmiotem zaskarżonego działania.

W każdym przypadku ten związek musi być realny, rzeczywisty. Oznacza to, że treść statutu lub innego aktu będącego podstawą działania organizacji społecznej musi dotyczy takich spraw lub takiego zagadnienia, które stanowi przedmiot zaskarżonej skargą decyzji.

Celem ustalenia, czy istnieje ten realny związek, Sąd przytacza treść statutu OIGR. Zgodnie z § 1 pkt 3 Izba ta kształtuje i upowszechnia zasady etyki w działalności gospodarczej, a przede wszystkim opracowuje i doskonali normy rzetelnego postępowania w obrocie gospodarczym w szczególności w zakresie gospodarki odpadami i recyklingu, w celu racjonalnej gospodarki, mając na względzie wymogi ochrony środowiska naturalnego człowieka oraz zasadę zrównoważonego rozwoju. Tak opisany cel jest zbyt ogólny i nie pozwala na stwierdzenie, że działalność statutowa OIRG obejmuje wydawanie pozwoleń na wytwarzanie odpadów.

Zgodnie z § 2 statutu Izby, do podstawowych zadań Izby należy w szczególności:

1) reprezentowanie interesów zrzeszonych w Izbie członków i samorządu gospodarczego wobec administracji publicznej;

2) działanie na rzecz ochrony środowiska poprzez: dążenie do tworzenia ogólnopolskich systemów pozyskiwania odpadów do powtórnego wykorzystania, wypracowywanie sposobów finansowania selektywnej zbiórki odpadów, ogólnopolską edukację społeczeństwa w zakresie ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki odpadami;

3) współtworzenie i wspólna realizacja krajowej i regionalnych polityk gospodarczych w zakresie gospodarki odpadami i recyklingu;

4) działanie na rzecz rozwoju przedsiębiorczości oraz udział w prowadzeniu przekształceń własnościowych i restrukturyzacyjnych podmiotów gospodarczych;

5) udział w pracach organów administracji publicznej i instytucji doradczo-opiniodawczych, w sprawach działalności wytwórczej, handlowej, budowlanej i usługowej, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki odpadami i recyklingu;

6) promowanie osiągnięć i działań Izby oraz jej członków w kraju i zagranicą;

7) organizowanie profesjonalnych szkoleń doradztwa gospodarczego oraz szkoleń z zakresu ochrony środowiska;

8) tworzenie warunków do rozstrzygania sporów w drodze postępowania polubownego i pojednawczego/postępowanie mediacyjne;

9) organizacja i prowadzenie przedsięwzięć koncepcyjnych wykonywanych na rzecz proekologicznego, zrównoważonego rozwoju;

10) pełnienie funkcji usługowej, informacyjnej i doradczej wobec członków Izby oraz innych podmiotów;

11) opiniowanie projektów i założeń rozwiązań prawnych i organizacyjnych dotyczących systemu gospodarki odpadami i recyklingu;

12) czynny udział w pracach legislacyjno - projektowych, a także wyrażanie opinii o projektach przedstawianie własnych rozwiązań w imieniu członków Izby.

Żadne z wyżej opisanych zadań także nie dotyczy wydawania pozwoleń na wytwarzanie odpadów. W szczególności za takowe nie można uznać zadanie opisane w § 2 pkt 2 statutu, tj. działanie na rzecz ochrony środowiska poprzez: dążenie do tworzenia ogólnopolskich systemów pozyskiwania odpadów do powtórnego wykorzystania, wypracowywanie sposobów finansowania selektywnej zbiórki odpadów, ogólnopolską edukację społeczeństwa w zakresie ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki odpadami. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia 31 stycznia 2013 r. nie dotyczyła ani tworzenia ogólnopolskiego systemu pozyskiwania odpadów do powtórnego wykorzystania, ani też wypracowywania sposobu (sposobów) finansowania selektywnej zbiórki odpadów, ani nie dotyczyła ogólnopolskiej edukacji społeczeństwa w zakresie ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki odpadami.

Także cel opisany powyżej w § 2 pkt 11 statutu, tj. opiniowanie projektów i założeń rozwiązań prawnych i organizacyjnych dotyczących systemu gospodarki odpadami i recyklingu nie może być traktowany jako dotyczący działalności w zakresie wydawania pozwoleń na wytwarzanie odpadów. Prawo do opiniowania lub innej formy współdziałania z organami wydającymi indywidulane rozstrzygnięcia administracyjne z zakresu gospodarki odpadami musi wynikać z przepisów regulujących procedurę wydawania takich decyzji/pozwoleń. Nie może organizacja społeczna pozostająca poza systemem administracji publicznej samodzielnie kreować kompetencji do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Sąd przeanalizował także § 3 statutu OIGR i stwierdza, że również i ten przepis nie zawiera takiego zakresu działalności statutowej tej Izby, który związany byłby z decyzją o udzieleniu pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Powołany paragraf określa, że Izba ta realizuje swoje zadania statutowe poprzez:

1) promowanie inicjatyw gospodarczych podmiotów zrzeszonych w Izbie;

2) organizowanie wystaw, targów, pokazów, szkoleń, konferencji i seminariów i innych imprez;

3) tworzenie banku informacji gospodarczej;

4) opracowywanie informacji i analiz na temat sytuacji gospodarczej w kraju i regionach w zakresie objętym celami statutowymi Izby;

5) współpracę w zakresie realizacji zadań statutowych z innymi organizacjami krajowymi i zagranicznymi;

6) wdrażanie i prowadzenie postępowania mediacyjnego i honorowego w sprawach gospodarczych, których stronami są członkowie Izby;

7) współuczestniczenie w realizacji inicjatyw gospodarczych podejmowanych przez inne organizacje i instytucje;

8) występowanie z inicjatywami i koncepcjami dotyczącymi podejmowania procesu ustawodawczego w zakresie zgodnym z celami i zadaniami Izby;

9) organizowanie działalności członków poprzez tworzenie korporacji;

10) prowadzenie działalności wydawniczej;

11) organizację i uczestnictwo w programach krzewienia i propagowania edukacji ekologicznej;

12) współpracę i utrzymywanie kontaktów z posłami, senatorami, organizacjami i zrzeszeniami a także organami administracji publicznej i innymi organami Państwa realizującymi zadania zbieżne z celami i zadaniami Izby.

Żaden z wyżej opisanych sposobów wykonywania zadań nie dotyczy wydawania pozwoleń na wytwarzanie odpadów.

Należy przy tym stwierdzić, że bardzo ogólnie opisane cele jak np. działanie na rzecz ochrony środowiska nie dają podstaw do wykazania celu statutowego będącego podstawą do wyprowadzenia legitymacji skargowej. Wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów nie pozostaje w jakimkolwiek bezpośrednim związku z tak określonym celem, a związek ten nie może być nawet pośredni lub przypuszczalny.

Gdyby przyjąć odmienny punkt widzenia, to wówczas praktycznie wszystkie organizacje społeczne mające w swoich statutach ogólnie opisany cel jak ochrona przyrody lub ochrona środowiska uzyskałyby uprawnienia do występowania w postępowaniach sądowych (a nawet i administracyjnych) w każdej konkretnej sprawie, która dotyczy jakichkolwiek form ingerencji w środowisko naturalne. Byłaby to swoista konstrukcja skargi powszechnej dostępnej organizacji społecznym w bardzo szerokim zakresie. Do konstruowania takiej jednak instytucji wymagany byłby wyraźny przepis prawa, a takiego Sąd nie znajduje w systemie prawnym. Należy natomiast wskazać, że ustawodawca wręcz odwrotnie konstruuje legitymację skargową organizacji społecznej w art. 50 § 1 P.p.s.a. Nie wystarczy bowiem sam fakt brania udziału w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji zaskarżonej skargą do sądu administracyjnego. Niezbędnym jest dodatkowo wykazanie, że sprawa, w której organizacja ta wnosi skargę dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Jest to, jak to już Sąd wskazał, przesłanka materialnoprawna.

Sąd w tej sprawie podziela pogląd, że wprowadzenie przez ustawodawcę przesłanki materialnoprawnej legitymacji organizacji społecznej ma ten skutek, że spełnienie przesłanki udziału w postępowaniu administracyjnym nie daje z mocy prawa legitymacji do wniesienia skargi. Przesądza o tym odrębność regulacji w art. 31 § 1 K.p.a. i odrębność regulacji art. 50 § 1 P.p.s.a. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym daje prawa procesowe wyłączanie w postępowaniu administracyjnym. Nie daje tych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Tym samym Sąd w tej sprawie nie jest związany postanowieniem Kolegium Odwoławczego z dnia 13 grudnia 2013 r. o dopuszczeniu OIGR do postępowania administracyjnego a obowiązany jest wykazać związek materialny statutowego celu z przedmiotem sprawy.

Tym samym skoro Sąd nie może z urzędu wszcząć postępowania celem zbadania legalności wydanej decyzji administracyjnej, a takie badanie jest możliwe tylko na skutek wniesienia skargi, to obowiązek zbadania legitymacji podmiotu skarżącego do wniesienia skargi jest oczywisty. Merytoryczne rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny na podstawie skargi podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja wypełniłoby przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Sąd rozpoznając tą sprawę świadom jest także rozbieżności w orzecznictwie sądowym co do zakresu badania legitymacji skargowej. Przykładowo Naczelny Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2099/12, opub. w LEX nr 1497905 wyraźnie stwierdził, że badając legitymację skargową na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być także zbadanie, czy dana organizacja ta została dopuszczona przez organ administracji do postępowania administracyjnego zgodnie z prawem. Przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby zostały określone w art. 31 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Sąd administracyjny badając legitymację skargową organizacji społecznej, wnoszącej skargę w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby, nie może więc poprzestać na stwierdzeniu, że organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym (że wydano stosowne postanowienie), ale jest zobowiązany zbadać, czy dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym było uzasadnione jej celami statutowymi i czy przemawiał za tym interes społeczny.

Tym samym Sąd w tej sprawie dokonał także oceny przesłanek, na podstawie których Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia 13 grudnia 2013 r. dopuściło OIGR do udziału w postępowaniu administracyjnym. Kolegium Odwoławcze wskazało, że celem uzasadniającym dopuszczenie OIGR jest opisany w § 2 pkt 5 statutu cel w postaci brania udziału w pracach organów administracji publicznej i instytucji doradczo-opiniodawczych, w sprawach działalności wytwórczej, handlowej, budowlanej i usługowej, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki odpadami i recyklingu. W ocenie Sądu cel ten nie uzasadniał dopuszczenia Izby do udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd już raz ocenił ten cel i jego przydatność do uznania, że przedmiot tej sprawy dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Sprawa ta nie dotyczy tego celu OIGR. Także i interes społeczny w ocenie Sądu nie przemawiał za dopuszczeniem Izby do udziału w tej sprawie. Przedłożona przez Izbę opinia prawna nie stanowiła dowodu pozwalającego na dokładniejsze rozpoznanie sprawy. Okoliczność, zgodnie z którą Izba ta reprezentuje przedsiębiorców i chroni ich interesy gospodarcze wskazuje przede wszystkim na ochronę celu partykularnego samych członków takiej Izby, a nie ochronę interesu społecznego. Wyraźnie na to wskazywało samo Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o. podnosząc, że Izba ta nie kwestionowała decyzji wydawanych w tym samym trybie co decyzja Prezydenta Miast z dnia 31 stycznia 2013 r., znak: [...] dla członków Izby. Okoliczność natomiast, że większa liczba stron pozwala na skuteczniejsze rozpoznanie sprawy bez oparcia i wywiedzenia tej przesłanki o realia danej sprawy, także nie uzasadnia zaistnienia interesu społecznego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w tej sprawie skarżący podmiot Ogólnopolska Izba Gospodarcza Recyklingu nie spełniła przesłanki materilanoprawnej wynikającej z art. 50 § 1 P.p.s.a., to znaczy nie wykazała, że ta sprawa, w której ta Izba wniosła skargę dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Sąd badając także z urzędu spełnienie tej przesłanki nie ustalił, aby została ona spełniona.

Tym samym skarga podlega, na podstawie art. 151 w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a. oddaleniu.