Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 363/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64b § 1 i 3, art. 64e, art. 151a, art. 153, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8, art. 12, art. 15, art. 136 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze sprzeciwu I. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 07 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego I. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 07 marca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") - po rozpatrzeniu odwołania spółki pod firmą P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (zwaną dalej "Spółką") od decyzji Burmistrza T. z 05 października 2022 r. nr [...] odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 08 grudnia 2020 r. Spółka wystąpiła do Burmistrza T. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr ewid. [...] w T..

Decyzją z 08 lutego 2021 r. Burmistrz odmówił ustalenia żądanej lokalizacji dla opisanego we wniosku przedsięwzięcia, stwierdzając, że jest ono niezgodne z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "u.p.z.p."), gdyż usytuowanie planowanej wieży telekomunikacyjnej wśród istniejącej zabudowy mieszkaniowej oraz w samym centrum sportu i rekreacji miasta T. (dalej jako "M.") stanowiłoby dysonans przestrzenny oraz nie byłoby zgodne z funkcją otoczenia, a protest wniesiony przez właścicieli działek sąsiednich świadczy o tym, że przedsięwzięcie narusza ich prawa własności. Według organu I instancji istnieje możliwość usytuowania stacji bazowej telefonii komórkowej, ale w innej lokalizacji, z uwzględnieniem bezpiecznej odległości od zabudowy mieszkaniowej oraz centrum sportu i rekreacji Miasta.

Decyzją z 23 kwietnia 2021 r. SKO uchyliło ww. decyzję Burmistrza, wskazując, że odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie można oprzeć jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu w zakresie naruszenia ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz prawa własności - wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 u.p.z.p.

Postanowieniem z 14 czerwca 2021 r. Burmistrz zawiesił postępowanie do dnia 31 grudnia 2021 r. z uwagi na zaawansowane prace planistyczne prowadzone na podstawie uchwały Rady Miejskiej w T. nr [...] z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym T., rejon jeziora S. . W dniu 09 grudnia 2021 r. organ I instancji podjął zawieszone postępowanie.

Decyzją z 17 stycznia 2022 r. Burmistrz ponownie odmówił ustalenia żądanej lokalizacji inwestycji celu publicznego, powołując się na to, że stan faktyczny terenu planowanego do zainwestowania wskazuje, iż znajduje się na nim 80-letni drzewostan, który nie został wyłączony z produkcji leśnej.

Od tej decyzji pełnomocnik Spółki wniósł odwołanie, zarzucając rażące naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 56 u.p.z.p. oraz art. 6 i art. 8 k.p.a.

Decyzją z 31 maja 2022 r. SKO ponownie uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną, wskazując, że na podstawie błędnego stwierdzenia, iż teren zainwestowanej działki obejmuje grunty leśne, organ I instancji w istocie rzeczy zaniechał merytorycznego rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a decyzję odmowną oparł wyłącznie na przesłance wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz na podstawie ogólnych przepisów wynikających z art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Przywołaną na wstępie decyzją z 05 października 2022 r. (zatytułowaną: "Decyzja o warunkach zabudowy") organ I instancji po raz trzeci odmówił ustalenia żądanej "lokalizacji celu publicznego" dla przedmiotowej inwestycji, nie zgadzając się ze stanowiskiem SKO, iż podstawą planowania przestrzennego są m.in. dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, oraz stwierdzając jednocześnie, że SKO winno przeprowadzić postępowanie uzupełniające, mające na celu ustalenie, czy sporny grunt leśny został wyłączony z produkcji leśnej zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Od tej decyzji Burmistrza pełnomocnik Spółki wniósł odwołanie, zarzucając "rażące naruszenie prawa, w tym w szczególności:"

a) art. 56 u.p.z.p. - przez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanej we wniosku inwestycji, mimo że jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami;

b) art. 6 k.p.a. - przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nieznajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych;

c) art. 8 k.p.a. - przez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

oraz wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i wydanie przez SKO decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Uchylając ww. decyzję Burmistrza z 05 października 2022 r. i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania - przywołaną na wstępie decyzją z 07 marca 2023 r. - SKO w uzasadnieniu na wstępie wyjaśniło, że podstawą orzekania w niniejszej sprawie jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której ostatnia znacząca nowelizacja, dokonana ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986), weszła w życie z dniem 3 stycznia 2022 r., jednak zgodnie z art. 4 ww. ustawy zmieniającej, do spraw wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - z czym mamy do czynienia w tym przypadku - stosuje się przepisy ustawy zmienianej (tj. u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym. Następnie SKO stwierdziło m.in., że:

- pozostaje niesporne, iż stacja bazowa telefonii komórkowej jako obiekt, za pomocą którego są świadczone usługi telekomunikacyjne dostępne dla wszystkich zainteresowanych, jest niewątpliwie inwestycją celu publicznego zdefiniowaną w art. 2 pkt 5 u.p.z.p.;

- w sprawach z zakresu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustawodawca nakłada na organy orzekające szereg obowiązków, w tym m.in. - poza obowiązkami proceduralnymi wynikającymi z k.p.a. - wynikający z art. 53 u.p.z.p.: obowiązek zawiadamiania w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty, o wszczęciu postępowania, o wydanych postanowieniach oraz o decyzji kończącej postępowanie (ust. 1); obowiązek dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania wynikających z przepisów odrębnych i analizy stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem (ust. 3), a także obowiązek dokonania uzgodnień z organami wymienionymi w ust. 4 u.p.z.p. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (w skrócie "decyzji u.l.i.c.p.") powierza się osobie, o której mowa w art. 50 ust. 4 u.p.z.p., a decyzja musi zawierać elementy określone w art. 54 u.p.z.p.;

- istotą sporu w niniejszej sprawie pozostaje w dalszym ciągu niewyjaśniona kwestia, czy planowana inwestycja ma być realizowana na terenie leśnym oznaczonym symbolem klasyfikacji użytków Ls, niewyłączonym z produkcji leśnej – jak twierdzi organ orzekający – czy na gruntach stanowiących teren zabudowany oznaczony symbolem Bi, jak wynika z akt sprawy;

- przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i zebrany materiał dowodowy doprowadziły organ I instancji do mylnego wniosku, że planowana inwestycja ma być posadowiona na nieruchomości obejmującej grunty leśne bez odpowiedniej zgody na ich wyłączenie spod produkcji leśnej, co w konsekwencji przesądziło o wyniku prowadzonego postępowania. Dowody w postaci informacji z rejestru gruntów oraz załączona mapa zasadnicza przeczą takim wnioskom;

- nie ma przy tym znaczenia prezentowana przez organ I instancji okoliczność, że na działce nr [...] w rzeczywistości znajdują się grunty leśne, skoro nie zostały one ujawnione w ewidencji gruntów. Kwestia rzeczywistego zalesienia działki nie może bowiem podlegać analizie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, lecz stanowić ewentualny przedmiot postępowania aktualizacyjnego dotyczącego ewidencji, do którego prowadzenia uprawniony jest jednak organ ewidencyjny. Dopóki wpis oznaczający teren jako zabudowany będzie więc figurował w ewidencji gruntów, dopóty organy ustalające warunki zabudowy będą zobowiązane do respektowania takiego przeznaczenia działki w prowadzonych przez nie postępowaniach.

Wobec powyższego SKO uznało, że organowi I instancji można zarzucić naruszenie przepisów proceduralnych – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. – bowiem decyzja Burmistrza nie została oparta na ustalonym stanie faktycznym. Na podstawie błędnego stwierdzenia, że teren zainwestowanej działki obejmuje grunty leśne, organ I instancji w istocie rzeczy zaniechał merytorycznego rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a decyzję odmowną oparł wyłącznie na przesłance wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz na podstawie ogólnego przepisu art. 1 ust. 2 u.p.z.p., który zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem SKO wobec wytkniętych naruszeń przepisów postępowania i wskazanych braków należało uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO – jak stwierdziło – nie mogło w tym zakresie uzupełnić postępowania w trybie art. 136 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.

W ramach wytycznych SKO wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien uwzględnić powyższe uwagi, zgromadzić w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy na podstawie przepisów dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego, właściwie go ocenić i podjąć rozstrzygnięcie zgodne z cytowanymi przepisami, zawierające elementy wymagane na podstawie art. 54 u.p.z.p., dbając jednocześnie o jego kompletność i należyte uzasadnienie, spełniające wymagania art. 107 § 3 k.p.a.

Sprzeciwy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od opisanej decyzji SKO wnieśli – jednym pismem z 08 maja 2023 r. (omyłkowo nazwanym "Skargą") – R. Ś., J. F., I. P. oraz P. K., z tym że sprzeciwy R. Ś., J. F. i P. K. zostały prawomocnie odrzucone postanowieniem tut. Sądu z 08 sierpnia 2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 363/23.

I. P. (dalej jako "Skarżący") w przyjętym do rozpoznania sprzeciwie zarzucił naruszenie:

1. art. 3 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409; dalej w skrócie "u.o.g.r.l.") – przez jego błędną wykładnię i uznanie, że wskazany przepis związany ze zmianą klasyfikacji gruntów leśnych na cele nieleśne stanowi podstawę normatywną powyższej zmiany użytków leśnych w niniejszej sprawie, podczas gdy przepis ten pozbawiony jest takiej treści normatywnej, a w dokumentach, do których odsyła SKO (tylko zmiany w ewidencji gruntów i budynków zgodnych ze stanem faktycznym na gruncie), wprost wyklucza zmianę terenów leśnych na cele nieleśne - teren nadal jest terenem leśnym – patrz strona internetowa [...];

2. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – przez faktyczne zaniechanie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i zaniechanie wyjaśnienia, w jaki sposób planowana inwestycja (stacja bazowa telefonii komórkowej), co do której lokalizacji nie ma racjonalnych i prawnych podstaw (m.in. wprost wykluczenie w aktach planistycznych, aktach znajdujących się w Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P., Urzędu Miejskiego T. w zakresie wydawanych na tym terenie decyzji o warunkach zabudowy), że może być wybudowana na terenach leśnych;

3. art. 7 art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. – przez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niedostateczne zbadanie przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję. SKO powinno rozpatrzyć całą sprawę i utrzymać decyzję Burmistrza w mocy, a nie uchylać w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z dokumentów w aktach sprawy jasno wynika, że decyzja Burmistrza została wydana prawidłowo;

4. [art. 31] ust. 3 Konstytucji RP – przez błędną wykładnię, skutkującą rażącym naruszeniem prawa własności i faktycznym pozbawieniem Miasta władztwa planistycznego, przy naruszeniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności, w sytuacji gdy:

- nigdy nie zostały wyłączone grunty leśne spod produkcji leśnej,

- nigdy nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy na zmianę użytku leśnego na cele nieleśne,

- w aktach planistycznych o charakterze gminnym (plan zagospodarowania przestrzennego Miasta, obowiązujący do końca 2003 r.) wprost nie objęto planowaniem ww. terenu pod zabudowę, przeznaczając teren ten tylko pod użytki leśne,

- nigdy nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę na istniejącą wiatę usługową (korzystają z niej goście oraz pracownicy hotelu), która znajduje się przy projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej i stanowi samowolę budowlaną. Inwestor nie przeprowadził rzetelnej analizy w zakresie oddziaływania inwestycji (fale elektromagnetyczne) na przebywających tam ludzi.

Na tej podstawie autor sprzeciwu stwierdził w jego uzasadnieniu, że zaskarżona decyzja SKO jest błędna i winno nastąpić stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie uchylenie w całości, z wytycznymi zgodnymi z uzasadnieniem "skargi" – by w konkluzji zawnioskować o uchylenie w całości decyzji SKO oraz utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza.

Przekazując sprzeciw, SKO w piśmie przewodnim z 24 maja 2023 r. wniosło o jego oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 19 września 2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 363/23, wydanym na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") sprawa została przekazana do rozpoznania na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 21 września 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r., o czym strony zostały powiadomione pismami z 22 września 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w nim wskazane.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisów art. 64d § 2 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 1 u.COVID-19 w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 07 marca 2023 r. ([...]), uchylającej decyzję Burmistrza T. z 05 października 2022 r. ([...]) odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą przewidzianej do realizacji: w T., na działce nr ewid. [...] – został wniesiony w niniejszej sprawie przez I. P..

Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Należy przy tym podkreślić, że ponieważ w kontrolowanej sprawie Spółka złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986; w skrócie "zm.u.p.z.p."), to na mocy przepisu przejściowego art. 4 zm.u.p.z.p. w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed tej nowelizacji (a nawet sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej).

Jednakże w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6".

Przystępując do merytorycznej oceny stanowiska SKO w kwestii zasadności uchylenia decyzji Burmistrza na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – w kontekście przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania – należy zauważyć, że z przywołanego przepisu wynika, iż dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji, przede wszystkim w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania.

Już z tych względów Sąd nie był władny odnieść się w sposób wiążący do zarzutów z pkt 1 i 4 sprzeciwu dotyczących naruszeń prawa materialnego - skoro z motywów zaskarżonej decyzji jasno wynika, że forsowana przez Skarżącego w ramach tych zarzutów koncepcja konieczności formalnego "odlesienia" terenu inwestycji nie jest podzielana przez organ II instancji, i w konsekwencji nie stanowiła ona podstawy do zastosowania przez ten organ przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Dodatkowo trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że z uwagi na:

- wskazane wyżej istotne ograniczenie zakresu kontroli sądowej w sprawach rozpoznawanych przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu wniesionego od decyzji kasatoryjnej – zasadniczo do kwestii proceduralnych, związanych z zasadnością zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a.;

- okoliczność, że od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie służy stronie skarga kasacyjna (art. 151a § 3 p.p.s.a.), co oznacza, że strona nie mogłaby skutecznie zwalczać niekorzystnych dla siebie ocen materialnoprawnych wyrażonych przez Sąd Wojewódzki w takim wyroku, nie mogąc jednocześnie podważyć istniejącego stanu związania tymi ocenami w dalszym postępowaniu na ogólnej zasadzie art. 153 p.p.s.a.;

- fakt, że uczestnikiem niniejszego postępowania sądowego nie była (bo zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a. być nie mogła) Spółka (inwestor), która w konsekwencji nie mogła polemizować z merytorycznym stanowiskiem Skarżącego wrażonym w sprzeciwie, a ponadto nie mogłaby – tak jak i sam Skarżący – skutecznie zwalczać niekorzystnych dla siebie ocen materialnoprawnych wyrażonych przez Sąd Wojewódzki w wyroku wydanym na skutek rozpoznania sprzeciwu, nie mogąc jednocześnie podważyć istniejącego stanu związania tymi ocenami w dalszym postępowaniu na ogólnej zasadzie art. 153 p.p.s.a.

- należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym składzie nie był władny wypowiedzieć się wiążąco w kwestii prawidłowości przyjęcia przez SKO materialnoprawnego statusu terenu inwestycji jako nie stanowiącego gruntu leśnego w rozumieniu art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409; w skrócie "u.o.g.r.l."), a w konsekwencji – jako niewymagającego wdrożenia procedury jego "odlesienia".

Jedynie więc ubocznie wypada zauważyć, że takie stanowisko w okolicznościach kontrolowanej sprawy wydaje się mieć mocne oparcie w treści aktualnego wpisu do ewidencji gruntów i budynków dla odnośnej części inwestowanej działki nr [...] – mającej stanowić teren planowanej inwestycji – rozpatrywanego w kontekście dyspozycji art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752, z późn. zm.; w skrócie "p.g.k."), w świetle której to właśnie dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę m.in. planowania przestrzennego.

Powracając do głównego toku wywody, należy stwierdzić, że dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji SKO w zakresie i według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia sprzeciwu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w nim wskazane. A mianowicie z tego względu, że w ocenie Sądu organ II instancji nie wykazał w sposób przekonujący ziszczenia się w kontrolowanej sprawie łącznie obu przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Wypada w tym miejscu podkreślić, że cytowany przepis stanowi odstępstwo od wynikającej z art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Wybierając to odstępstwo, organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w ramach art. 138 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz, ewentualnie, z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy, podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.03.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. winien być więc wykładany łącznie m.in. z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. wyrażenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" ma niewątpliwie charakter ocenny. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest ono równoznaczne z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a.

Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna (kasatoryjna) – jest dopuszczony jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14; dostępne w CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) trafnie podkreślił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji, wynikającej z obowiązku ponownego, w pełni merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy wskazać, że Sąd w niniejszym składzie nie dopatrzył się w tej sprawie - na obecnym etapie jej wyjaśnienia - wystąpienia przypadku uzasadniającego w sposób niewątpliwy wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie podzielił bowiem stanowiska SKO o braku możliwości zastosowania w tym przypadku art. 136 § 1 k.p.a.

Jest tak dlatego, że w ocenie Sądu, w obowiązującym stanie prawnym brak dostatecznych podstaw do uznania, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w skrócie "decyzji w.z.z.t.") – czyli, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p.: decyzji o (ustaleniu) lokalizacji inwestycji celu publicznego (w skrócie "decyzji u.l.i.c.p.") oraz decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzji w.z.") – organ odwoławczy nie ma kompetencji do reformatoryjnego, pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora (jak to jest np. w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia – por. np. wyrok NSA z 27.03.2009 r., II OSK 443/08, CBOSA). Innymi słowy, nie sposób przyjąć, że kompetencja właściwego organu administracji publicznej do wydania pozytywnej decyzji w.z.z.t. – tj. do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy – nie może być przeniesiona na organ wyższego stopnia rozpatrujący odwołanie od zapadłej w pierwszej instancji decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio: ustalenia warunków zabudowy).

Potwierdza to orzecznictwo sądowe, w którym wyrażony został trafny pogląd, że w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy (tu odpowiednio: ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego) w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione. W każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszystkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 19.07.2016 r., II OSK 2198/15, CBOSA). W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny ponadto wyjaśnił, że problem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ drugiej instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej – procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Omawiana zasada wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji.

Powyższe uwagi nabierają szczególnego znaczenia w kontrolowanej sprawie, z uwagi na to, że zaskarżona decyzja jest już trzecią z kolei decyzją kasatoryjną wydaną w tej sprawie przez SKO. Należy mieć na względzie, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego Spółka złożyła w dniu 08 grudnia 2020 r. (data wpływu do organu) i do dnia dzisiejszego, pomimo upływu blisko 3 lat, strona nie uzyskała ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie.

W związku z tym należy zwrócić uwagę na systematyczne upowszechnianie się w judykaturze tego nurtu orzeczniczego, który w szerokim zakresie dopuszcza możliwość wydawania pozytywnej decyzji lokalizacyjnej po raz pierwszy (reformatoryjnie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) w postępowaniu odwoławczym, pomimo zapadłej w pierwszej instancji decyzji odmownej. W ocenie Sądu w niniejszym składzie, dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – działania organu pierwszej instancji odmawiającego wydania wnioskowanej decyzji w.z.z.t. wyraźnie wykazują znamiona swoistej "obstrukcji lokalizacyjnej".

I tak, przykładowo, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2020 r. o sygn. akt IV SA/Wa 3065/19 (CBOSA) trafnie przyjęto, że stwierdzenie przez organ odwoławczy pewnych uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu pierwszej instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako "automatycznie", uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. m.in. wyroki NSA z 07.12.2017 r., II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17; a także wyroki WSA: z 20.12.2017 r., II SA/Po 893/17; z 15.02.2018 r., II SA/Rz 1277/17; z 01.03.2018 r., II SA/Sz 1439/17; z 12.04.2018 r., IV SA/Wa 884/18; z 24.04.2018 r., II SA/Po 209/18; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013, nr 4, poz. 41, s. 281).

Sąd w niniejszym składzie zgadza się też z twierdzeniem, że jeżeli w danej sprawie organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia - a nawet szerzej: że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy - to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia zebranego materiału dowodowego we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a., a dopiero w dalszej kolejności - w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie - zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki WSA: z 22.04.2021 r., IV SA/Po 1591/20; z 15.02.2022 r., IV SA/Po 1024/21; dostępne w CBOSA).

W konsekwencji należy zgodzić się z tym kierunkiem orzeczniczym, w którym wskazuje się, że "w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego. Jeżeli więc organ odwoławczy ma zastrzeżenia co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-4 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1986/12). Jako dominujący należy uznać aktualnie pogląd, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalne jest prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 16 lipca 2020 r., II OSK 406/20; z 16 grudnia 2020 r., II OSK 3106/20). Przyjmuje się w szczególności, że jest możliwe przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1299/11). Niewątpliwie za takim podejściem przemawia kierunek zmian przepisów art. 136 i art. 138 k.p.a. służący ograniczeniu zakresu stosowania decyzji kasacyjnej, tak aby podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym było wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale też z uwzględnieniem wymogów wynikających z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Podkreślić ponadto trzeba, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 16.06.2021 r., II OSK 2769/19, CBOSA).

Skoro, jak z powyższego wynika, dopuszczalne jest ustalenie przez organ odwoławczy warunków zabudowy na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej – o jakiej mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ówcześnie: Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "rozporządzenie MI") – przeprowadzonej w całości w postępowaniu odwoławczym, to tym bardziej dopuszczalne jest, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, ustalenie przez organ odwoławczy lokalizacji inwestycji celu publicznego, w odniesieniu do której wszak przeprowadzenie takiej sformalizowanej i zwykle dość rozbudowanej analizy nie jest wymagane.

Z unormowań dotyczących zasad rozstrzygania spraw o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że wydanie decyzji u.l.i.c.p. musi być zasadniczo poprzedzone jedynie przeprowadzeniem dość niesformalizowanej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (inaczej niż w przypadku decyzji w.z., w odniesieniu do której wymagane jest przeprowadzenie sformalizowanej analizy architektoniczno-urbanistycznej), a także warunków i zasad jego zagospodarowania oraz zabudowy wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 u.p.z.p.), powołaniem osoby o odpowiednich kwalifikacjach, która sporządzi projekt decyzji u.l.i.c.p. (art. 50 ust. 4 u.p.z.p.), a także dokonaniem niezbędnych uzgodnień (art. 53 ust. 4 u.p.z.p.).

W ocenie Sądu, w tego rodzaju przypadkach, jak tu analizowany – noszących znamiona obstrukcji po stronie organu pierwszej instancji – organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli dojdzie do przekonania o niezasadności orzeczonej odmowy, może w postępowaniu odwoławczym ustalić taką lokalizację, w tym, co do zasady, zlecić sporządzenie projektu (pozytywnej) decyzji u.l.i.c.p.., uzyskać niezbędne uzgodnienia oraz ocenić zgodność decyzji z przepisami odrębnymi.

Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) – wzmiankowanej też w zaskarżonej decyzji SKO – stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu drugiej instancji nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach, w jakich organ właściwy orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji, gdyż zgodnie z przywołaną wyżej zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 20.11.2012 r., II OSK 1299/11, CBOSA).

Podkreślić należy jeszcze, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy – rozpoznawanej w postępowaniu odwoławczym po raz trzeci – ewentualne wydanie decyzji reformatoryjnej o treści przeciwnej (pozytywnej) w stosunku do dotychczasowego (negatywnego) rozstrzygnięcia organu I instancji nie wymaga, zdaniem Sądu, podjęcia działań wykraczających poza granice art. 136 § 1 k.p.a. Tym bardziej poza te granice nie wykraczają działania poruczone organowi I instancji w zaskarżonej decyzji SKO, sprowadzające się do tego, że organ administracji "zgromadzi w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy na podstawie przepisów dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego, właściwie go oceni i podejmie rozstrzygnięcie zgodne z cyt. przepisami, zawierające elementy wymagane na podstawie art. 54 ustawy, jednocześnie dbając o jego kompletność i należyte uzasadnienie, spełniające wymagania art. 107 § 3 k.p.a."

Dodatkowego oparcia dla wniosku o zasadności wydania w kontrolowanej sprawie przez organ II instancji decyzji merytorycznej (nie-kasatoryjnej, acz niekoniecznie pozytywnej – tego Sąd w niniejszym składzie nie jest władny przesądzić) dostarcza spostrzeżenie, że zarówno Spółka w odwołaniu od decyzji Burmistrza, jak i Skarżący w sprzeciwie, domagali się od SKO takiego właśnie – merytorycznego – rozstrzygnięcia (acz każdy z tych podmiotów: rozstrzygnięcia o innej treści). Wypada zauważyć, że tak wyrażonej woli stron postępowania nie można w tym przypadku odmówić prawnej relewancji. A to zwłaszcza w kontekście mogącego tu znaleźć odpowiednie zastosowanie przepisu art. 136 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu [tu odpowiednio: w odwołaniu oraz w sprzeciwach – uw. Sądu], organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję."

Wobec powyższego, powtórnie rozpoznając sprawę, SKO powinno merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, powinien go uzupełnić przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, w tym może w szczególności zlecić organowi I instancji jego stosowne uzupełnienie (zob. art. 136 § 1 i 2 in fine k.p.a.).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., w całości uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (100 zł).