Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1232/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 9a
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oraz zobowiązania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] orzekającą m.in. o zwrocie na rzecz H. D. w 18/108 części, K. K. w 18/108 części, S. K. w 18/108 części, L. P. w 9/108 części, B. K. –U. w 9/108 części, E. K. w 18/108 części, H. M. w 9/108 części oraz M. M. w 9/108 części nieruchomości oznaczonej jako działki 63/15 o pow. 0,1491 ha, 63/19 o pow. 0,0362 ha, obj. KW nr [...] oraz nr 64/24 o pow. 0,0851 ha obj. KW nr [...], obr [....] oraz o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy Miasto zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie 8.963,00 zł.

W podstawie prawnej decyzji organ podał art. 127 ust. 2 i art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: ‘K.p.a.") oraz art 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami( Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej u.g.n.")

Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że z wnioskiem o zwrot części nieruchomości oznaczonej poprzednio jako pgr.509 obj. Lwh [...] gm. kat. W. wystąpili w dniu 15.04.2011 r. H.D., K.K., S.K. a w dniu 19.04.2011 r. L.P.. Następnie wnioskiem z dnia 26.06.2011 r. o zwrot ww. nieruchomości zwróciła się H.D., K.K., S.K., L.P., B. K., S. K., E. K., M. M. i H. M.

Starosta decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], utrzymaną w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] zgodnie przyjęli, że niezrealizowano celu wywłaszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 550/14 uchylił decyzję Wojewody do ponownego rozpoznania. Sąd stwierdził, że ustalenia organów są niewystarczające by z całą pewnością i bez żadnych wątpliwości przyjąć, zbędność wnioskowanych do zwrotu działek na rzecz realizacji celu, dla jakiego została nabyta. Sąd wskazał, że organ w pierwszej kolejności winien jednoznacznie ustalić położenie dawnej nieruchomości nr 509, co winno znaleźć choćby orientacyjne odzwierciedlenie na dołączonych do akt kserokopiach map, następnie precyzyjnie ustalić, jakiego rodzaju konkretne obiekty miały być realizowane na dawnej działce nr 509. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazał precyzyjnie ustalenie przeznaczenie terenu obejmującego dawną działkę nr 509, a wynikające z planu realizacyjnego budowy zespołu szpitali wojewódzkich m.in. poprzez wykreślenie granic tej działki na kserokopiach map m.in. na "Ogólnym Planie Realizacyjnym Domu Pielęgniarek na 120 osób skala 1:500 Szpital Wojewódzki plan uzbrojenia terenu", czy też mapie stanowiącej "załącznik nr 1 do informacji o terenie projekt hotelu dla pielęgniarek [...]", wskazując, że winny one zostać sporządzone w formie czytelnej a także opatrzone stwierdzeniem o zgodności z oryginałem. Następnie ustalenie, w jakiej dacie przystąpiono do zagospodarowania terenu dawnej działki nr 509 i kiedy zostało ono zakończone. Z urzędu Sąd stwierdził naruszenie art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez brak w decyzji rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania.

Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...]uchylił decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2013 r. uzasadniając decyzję koniecznością ustalenia zgodnie z wytycznymi wyroku WSA z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 550/14 jakiego rodzaju konkretne obiekty miały zostać zrealizowane na dawnej pgr 509, w jakiej dacie przystąpiono do zagospodarowania terenu tej nieruchomości oraz kiedy zostało ono zakończone. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, a także konieczność rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasto .

Rozpoznając sprawę ponownie Starosta opisaną na wstępie decyzją ponownie orzekł o zwrocie wnioskowanych nieruchomości, o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w wysokości 8 693 zł. W przeprowadzonym postępowaniu organ dokonał ponownej analizy zebranych dokumentów.

Na podstawie aktu notarialnego z dnia 08.12.1975 r. Rep. [...] ustalono, że M. K. zbyła na rzecz Skarbu Państwa pgr. 509 o pow. 0,28 ha obj. Lwh [...] gm. kat. W., z tytułu czego otrzymała odszkodowanie w wysokości 20 160 zł (słownie złotych: dwadzieścia tysięcy sto sześćdziesiąt). Z dokumentacji geodezyjnej wraz z legendą historyczną wynika, że pgr. 509 obj. Lwh [...] gm. kat. W. wraz z innymi pgr. utworzyły działki nr 852/2, 901/2 i 901/1 w obr. [...] W.. Działki nr 852/2 i 901/1 w obr. 203 wraz z działką nr 57 w obr. [...] zmieniły oznaczenie na działki nr 63/1, 63/2 i 63/3 w obr. [...]. Kolejnym podziałom uległy:

- działka nr 63/1 podzieliła się na działki nr 63/4 i 63/5,

- działka nr 63/4 podzieliła się na działki nr 63/6 i 63/7,

- działka nr 63/6 podzieliła się na działki nr 63/8 i 63/9, działka nr 63/9 podzieliła się na działki nr 63/10 i 63/11.

Działka nr 901/1 podzieliła się na działki 901/3, 901/4, 901/5, 901/6, 901/7, 901/8, 901/9, 901/10, 901/11, 901/12, 901/13/, 901/14, 901/15. Działka nr 901/15 zmieniła oznaczenia na działkę nr 64/13 w obr. [...], która została następnie podzielona na działki nr 64/14 i 64/15 w obr. [....] . W..

Pgr 509 obj. Lwh [...] gm. kat W. weszła w skład działek 63/8, 63/9 oraz 64/15 w obr. [...] - W. Płd. stanowiących własność Gminy Miasto .

Działki nr 63/8 i 63/10 w obr. [...] - W. Płd. objęte są księgą wieczystą Kw Nr [....] gdzie jako właściciel wpisana jest Gmina Miasto . Natomiast dla działki nr 64/15 w obr. [...] prowadzona jest przez Sąd Rejonowy VII Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta KW Nr [...]gdzie, jako właściciel również widnieje Gmina Miasto .

Na podstawie oględzin z 15.02.2013 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że część działki nr 64/15 (zagospodarowana jest pasem drogowym ulicy L. obejmującym jezdnię asfaltową z progiem zwalniającym przyległym do niej pasem zieleni z nasadzeniami drzew, 2 lampami oraz chodnikiem asfaltowym). Zawnioskowane do zwrotu części działek nr 63/9 i 63/8 stanowią teren porośnięty niekoszoną trawą, od strony P. na nieruchomości znajduje się ogrodzenie trwałe wykonane z przęseł metalowych na podmurówce betonowej oraz drzewa. Prawidłowość dokumentacji geodezyjnej z mapą synchronizacyjną została stwierdzona przez uprawnionego geodetę J. S. 20.06.2013 r.

Na podstawie aktu notarialnego kupna - sprzedaży nieruchomości ustalił, że celem nabycia nieruchomości była "Budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich ", zgodna z powołaną w tej umowie decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia [...]kwietnia 1975 r. sygn. [...] zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu Zespołu Szpitali Wojewódzkich wraz z koncepcją architektoniczną projektowanych indywidualnie budynków.

Na podstawie załącznika graficznego do ww. decyzji organ stwierdził, że pgr 509 gm. kat W. położona była częściowo w terenie objętym planem realizacyjnym, a częściowo leżała poza granicami zaplanowanej inwestycji, na części nieruchomości objętej planem brak było jakichkolwiek obiektów kubaturowych mających powstać w ramach inwestycji budowy Zespołu Szpitali Wojewódzkich .

W oparciu o plan realizacyjny zagospodarowania Szpitala Wojewódzkiego Nr 2 - ulica P. z dnia 15.07.1977 r. ustalił, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość znajdowała się poza obszarem objętym ww. planem. Po wywłaszczeniu nieruchomości teren ten został ujęty w ogólnym planie realizacyjnym Szpitala Wojewódzkiego z dnia 27.01.1978 r., na którym widnieje jako strefa ochronna od składu opału (załącznik graficzny Nr 1 do informacji o terenie projektu hotelu dla pielęgniarek WDR – [...]). Ustalenia te potwierdzono w ogólnym planie realizacyjnym Domu Pielęgniarek z dnia 20.10.1978 r., z którego wynikało, że ww. nieruchomość przeznaczona została pod rezerwę (możliwość rozbudowy), jednakże zapis ten wprowadzono dopiero po nabyciu pgr. 509 na rzecz Skarbu Państwa.

Na podstawie szczegółowego planu realizacyjnego zagospodarowania Szpitala Wojewódzkiego uaktualnionego na dzień 20.09.1983 r. ustalono, że nieruchomość oznaczona w momencie wywłaszczenia jako pgr 509 gm. kat W. nie była objęta ww. planem.

Przesłane przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta materiały archiwalne mapy zasadnicze założone w roku 1973 i 1983 potwierdziły fakt braku zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z celem jej wywłaszczenia. Na mapach nie było obiektów związanych z funkcjonowaniem Szpitala.

Analiza kopii Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego z dnia 23 czerwca 1992 r. wykazała brak istniejących budynków na ww. nieruchomości. Na podstawie części opisowej ustalono, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w strefie oznaczonej symbolem 6 UZ - Wojewódzki Szpital Zespolony tereny w dotychczasowym użytkowaniu.

Na podstawie korespondencji z Wydziałem Architektury ustalono, że na zawnioskowanych do zwrotu częściach działek nr 64/15, 63/9 (63/10), 63/8 w obr. [...] – W. nie prowadzono żadnych robót budowlanych na ww. działkach.

Z kolei na działkach sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem o zwrot przy ul. L. w 1988 r. została rozpoczęta budowa budynków jednorodzinnych tzw. "szeregówek".

Z analizy nadesłanych w dniu 12.09.2016 r. przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie materiałów wynika, że zawnioskowane do zwrotu nieruchomości nie były zagospodarowane w jakikolwiek widoczny sposób lub też ich sposób zagospodarowania (teren zielony) był powiązany z celem wywłaszczenia tj. budową szpitala.

W świetle powyższego Starosta stwierdził, że na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich .

Dokonując oceny statusu ulicy L., stanowiącej część działki nr 64/15 w obr. [...] objętej wnioskiem o zwrot ustalił, że ma ona charakter drogi wewnętrznej. Stwierdził to Miejski Zarząd Dróg , który pismem z dnia 21.02.2013 r., znak: [....] poinformował, że część ulicy L. od ulicy W. do ulicy L.C. powstała w 1992 r. i jest drogą wewnętrzną z uwagi na fakt, że nie była nigdy zaliczona do kategorii dróg publicznych natomiast w pozostałej części jest drogą publiczną, jednocześnie wskazał, że Zarząd nie posiada żadnych dokumentów dot. budowy ulicy.

Na podstawie zeznań świadków złożonych do akt sprawy [...] w sprawie zwrotu nieruchomości sąsiednich ustalono, że w okresie wywłaszczenia tj. w roku 1975 nie było żadnej drogi zaś ulica L. została wybudowana przez M.ńców "szeregówek" poprzez systematyczne nasypywanie i urządzanie drogi dojazdowej do ich budynków w latach 90 -tych (protokół z przesłuchania świadków w dniu 26.11.2013 r. w aktach sprawy [...]).

Miejski Zarząd Dróg status ulicy L. jako drogi wewnętrznej wielokrotnie podtrzymał pismami:

- z dnia 02.03.2012 r" znak: [...] - oryginał w aktach Wojewody [...],

- z dnia 14.02.2012 r" znak: [...] - oryginał w aktach sprawy Starosty [...],

- z dnia 07.04.2010 r., znak: [...] skierowanym do Urzędu Miasta Biura Obsługi Rady gdzie dodatkowo MZD stwierdza, iż cała ulica L. jest drogą wewnętrzną i nie posiada statusu drogi publicznej,

- z dnia 20.10.2010 r., znak: [...] skierowanym do Biura Gospodarki Mieniem Miasta (znak sprawy: [...]).

W piśmie z dnia 02 marca 2012 r. znak; [...], skierowanym do Wojewody Miejski Zarząd Dróg poinformował, że ulica L. na odcinku od A. do ulicy W. powstała w wyniku zmiany nazwy ulicy P. i posiada status drogi publicznej, natomiast pozostała część ulicy L. tj. od ulicy W. do ul. L.C. - obejmująca m.in. działki będące przedmiotem zwrotu - powstała w roku 1992 jest drogą wewnętrzną i nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych.

Uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...].10.1987 r. ulica P. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, następnie Uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 08.09.1992 r. przedłużenie ulicy P. w kierunku wschodnim na odcinku od Ulicy W. do ulicy L.C. otrzymało nazwę ulica W., Uchwałą NR [...]Rady Miasta z dnia 17.05.1994 r. zlikwidowano nazwy ul. W. na odcinku od ul. L.C. do ulicy P. i ul. P. na odcinku od ul. W. do A. w ich miejsce nadając nazwę ulica L. (od ul. L.C. do al. A.). Następnie Uchwałą nr [...]Rady Miasta z dnia[...].09.2000 r. ulicę P. biegnącą od ulicy M. I do ulicy M. zaliczono do kategorii dróg publicznych gminnych (zał. Nr 1 do Uchwały, poz. 61), natomiast ulicę L. od ulicy L.C. do A. zaliczono do kategorii dróg wewnętrznych (zał. Nr 3 do Uchwały, poz. 151) w rozumieniu art.8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 260) a więc nieposiadających statusu drogi publicznej.

Dla poparcia tych twierdzeń organ przytoczył także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 985/12 oraz z dnia 23 lipca 2015 r" sygn. akt II SA/Rz 1361/14 w sprawach zwrotu nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami będącymi przedmiotem niniejszego postępowania. W ostatnio wymienionym Sąd stwierdził, że odcinek wschodni ul. L. do ul. L.C. powstał samorzutnie w wyniku prac M. budynków w zabudowie szeregowej znajdujących się przy tej drodze i za prawidłowe ocenił ustalenia Wojewody, że cel budowy drogi wewnętrznej w postaci ul. L. nie pokrywa się z celem nabycia nieruchomości, czyli budową Zespołu Szpitali.

Starosta nie stwierdził również negatywnej przesłanki zwrotu w postaci trwałego zagospodarowania terenu. Nie można bowiem uznać, że część drogi dojazdowej z progiem zwalniającym, przyległym do jezdni pasem zieleni z nasadzeniami drzew, 2 lampami oraz chodnikiem asfaltowym ma charakter trwały i niedający się do usunięcia.

Organ wyjaśnił, że celem zwrotu wnioskowanych nieruchomości, zlecono geodecie uprawnionemu sporządzenie mapy z projektem podziału, które następnie wpisano do zasobu ewidencji gruntów i budynków.

Wysokość zwaloryzowanego odszkodowania, a także wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości organ I instancji ustalił na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego aktualnego na dzień 27.12.2016 r.

Odnosząc się do kwestii zabezpieczenia wierzytelności Gminy z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania pouczył o możliwości ustanowienia zabezpieczenia w formie hipoteki.

Dokonane przez organ pierwszej instancji ustalenia jak i wyciągnięte wnioski podzielił Wojewoda wskazując, że wywłaszczone nieruchomości nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia i w terminach określonych w art. 137 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutu braku orzeczenia o zabezpieczeniu wskazał, że sposób zabezpieczenia zależy od uznania organu, a z przepisów nie wynika obowiązek takiego zabezpieczenia.

Za bezzasadny uznał również zarzut dotyczący określenia terminu przejścia prawa własności zwracanej nieruchomości.

W skardze do Sądu Gmina Miasta zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenia:

- art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art 140 K.p.a. przez brak ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących przyjęcia przez organ, że działka 509 nie była objęta planem realizacyjnym,

- art. 9 u.g.n. w zw. z art 142 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja o zwrocie nieruchomości wywołuje skutek rzeczowy, a nie jedynie zobowiązujący do przeniesienia własności,

- art 31 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez przyjęcie, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości może stanowi podstawę ujawnienia zmiany właściciela w księdze wieczystej,

- art 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 550/14, w zakresie ustalenia położenia dawnej nieruchomości 509, oraz obiektów, które miały zostać na niej zrealizowane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda w wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności na podstawie wyżej powołanych przepisów, jaki i w zakresie wynikającym z art. 153 P.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego.

Zgodnie z przepisem art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Ustanowiona w art. 153 P.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego kolejnego postępowania prowadzonego w danej sprawie i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (wyrok NSA z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2692/16, LEX nr 2331455).

Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami, co do dalszego postępowania, zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego, co do dalszego postępowania, wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności skarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawne oraz poglądy judykatury i doktryny stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu.

W zaskarżonych decyzjach organy obydwu instancji przyjęły, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a tylko wykazanie zbędności nieruchomości na realizację celu wywłaszczenia stanowi przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Pogląd przyjęty w zaskarżonej decyzji o zbędności nieruchomości Sąd uważa jednak za przedwczesny, a powody stanowiące podstawę zajętego stanowiska zostaną przedstawione w dalszej części uzasadnienia.

Aktem notarialnym z dnia 8 grudnia 1975 r. Nr [...] r. M. K. zbyła na rzecz Skarbu Państwa działkę nr 509 o pow. 0,28 ha. Z treści tego aktu wynika, że nieruchomość była niezbędna na realizację inwestycji pod nazwą budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich , zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydaną przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...]. Zatwierdzenie to dotyczyło również realizacji projektowanych indywidualnie budynków.

W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji znajduje się stwierdzenie, że zgodnie z załącznikiem graficznym, zalegającym w aktach sprawy, pgr 509 gm. kat. W. położona była częściowo w terenie objętym planem realizacyjnym, a częściowo leżała poza granicami zaplanowanej inwestycji. Na części nieruchomości objętej planem brak jest jakichkolwiek obiektów kubaturowych mających powstać w ramach inwestycji budowy Zespołu Szpitali Wojewódzkich . Organ pierwszej instancji przyjął też, że z planu realizacyjnego zagospodarowania Szpitala Wojewódzkiego nr 2 z dnia 15 lipca 1977 r. - ulica P. wynika, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość znajdowała się poza terenem objętym ww. planem. Dalej organ pierwszej instancji stwierdził, że teren ten po wywłaszczeniu nieruchomości ujęto w ogólnym planie Szpitala Wojewódzkiego z dnia 27 stycznia 1978 r., na którym widnieje jako strefa ochronna od składu opału (załącznik nr 1 do informacji o terenie projektu hotelu dla pielęgniarek WDR-[...] - w aktach sprawy). Natomiast w ogólnym planie realizacyjnym Domu pielęgniarek z dnia 20.10.1978 r. ww. nieruchomość przeznaczona jest pod rezerwę (możliwość rozbudowy), jednakże zapis ten wprowadzono dopiero po nabyciu pgr 509 na rzecz Skarbu Państwa.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel, na jaki została wywłaszczona.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Nieruchomość - stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n. - uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Zarówno art. 136, jak i art. 137 u.g.n. posługując się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa (albo umowa sprzedaży zawarta w trybie wywłaszczeniowym) i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Jednakże często zdarzało się w przeszłości tak, że cel ten był określony w decyzji lub umowie sprzedaży w sposób ogólnikowy, bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości. Niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów i okoliczności, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Co do zasady będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2010), czyli dokumentacji ściśle związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia, której szczegółowa analiza jest niezbędna do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 550/14, we wskazaniach dla ponownie prowadzonego postępowania, zobowiązał Wojewodę do precyzyjnego ustalenia przeznaczenia terenu obejmującego dawną działkę nr 509, a wynikającego z planu realizacyjnego budowy szpitali wojewódzkich m.in. poprzez wkreślenie granic tej działki na kserokopiach map m.in. na "Ogólnym Planie Realizacyjnym Domu Pielęgniarek na 120 osób skala 1:500, Szpital Wojewódzki plan uzbrojenia terenu", czy też na mapie stanowiącej "załącznik nr 1 do informacji o terenie projekt hotel dla pielęgniarek WDR-[...]", przy czym winny one zostać sporządzone w formie czytelnej, a także opatrzone stwierdzeniem o zgodności z oryginałem. Następnie organ miał dokonać ustaleń, w jakiej dacie przystąpiono do zagospodarowania terenu dawnej działki nr 509 i kiedy zostało ono zakończone. Analiza map wskazanych przez Sąd jak i innych znajdujących się w aktach administracyjnych prowadzi do wniosku, że wskazania Sądu z ww. wyroku nie w pełnym zakresie zostały zrealizowane. Na wymienionych wyżej mapach naniesiono kontury przypominające kształtem dawną pgr 509, ale brak jest opisu, że wrysowany kontur to dawna pgr 509, nie wiadomo czy uczynił to organ pierwszej czy też drugiej instancji, gdyż brak jest podpisu organu oraz adnotacji o zgodności, co było wymagane ww. wyrokiem Sądu.

Okolicznością bezsporną jest, że umowa wywłaszczeniowa nieruchomości podpisana została w dniu 8 grudnia 1975 r. Nr [...] r. z powołaniem się na decyzję Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia [...]kwietnia 1975 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu Zespołu Szpitali Wojewódzkich wraz z koncepcją architektoniczną projektowanych indywidualnie budynków.

Na mapie stanowiącej załącznik do ww. decyzji zgodnie z legendą określono planowane obiekty do realizacji, a ponadto wrysowano układ dróg dla projektowanego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu skoro na planie realizacyjnym zaznaczono nie tylko obiekty szpitalne, ale także układ komunikacyjny, to zaprojektowane rozwiązania komunikacyjne uznać należy za część inwestycji dla realizacji, której między innymi niezbędne było wywłaszczenie dawnej pgr 509. W tej sytuacji nie można twierdzić, że układ komunikacyjny, mający służyć funkcjonowaniu szpitala (Zespołu Szpitali Wojewódzkich ) i skomunikowaniu go z miastem Rzeszowem, nie stanowił celu wywłaszczenia. Na mapie tej pokazana jest też ul. P., która pierwotnie służyła jako główna droga komunikacyjna, a część tej ulicy, przebiegająca wzdłuż projektowanego szpitala od strony P., weszła w skład nowoprojektowanej drogi, która aktualnie odpowiada ul. L.. Na mapie tej zaznaczono (tylko) ołówkiem kontur nieruchomości przeznaczony do zwrotu, ale bez żadnego opisu. Tylko kształt pgr 509 wynikający z operatu szacunkowego pozwala na przyjęcie, że na mapie tej pokazano obszar przewidziany do zwrotu w zaskarżonej decyzji, więc nie sposób przyjąć tę okoliczność za udowodnioną. Z tego też względu Sąd nie akceptuje poglądu, że cel wywłaszczenia ograniczał się tylko do wzniesienia budynków szpitala (Zespołu Szpitali Wojewódzkich ), gdyż nie potwierdza tego zatwierdzony plan realizacyjny. Znajdujące się w aktach administracyjnych zdjęcia wysokościowe pokazują, że teren przeznaczony na realizację zadania inwestycyjnego pod nazwą "Budowa Szpitali Wojewódzkich " to były tylko tereny rolnicze, przez które biegła ulica P..

Natomiast na Planie ogólnym zagospodarowania inwestycji: " Wojewódzki Szpital Zespolony " ul. L.-P. - W." w skali 1:1000 (L. rej 762/77), od strony P. zaznaczono przebieg drogi nazwanej ulicą N.. Zaznaczony kształt tej drogi jest bardzo zbliżony kształtem do zrealizowanej wg zatwierdzonego planu realizacyjnego (wyżej opisanego), która aktualnie stanowi ulicę L.. Również na tej mapie kolorem szarym zaznaczono obszar gruntu przeznaczony do zwrotu.

Na mapie "Ogólny Plan Realizacyjnego 1978 - Dom Pielęgniarek na 120 osób" sporządzonej w skali 1:500 kolorem żółtym zaznaczono kontur działki przeznaczonej do zwrotu (bez żadnego opisu, kto i kiedy go wykonał) odpowiadający kształtem dawnej pgr 509. Na mapie tej znajduje się kontur drogi podobnej kształtem do aktualnej ulicy L., na którym zaznaczono: "droga w budowie" Ponadto znajduje się adnotacja: "Planszę uzgodniono z projektantem dróg i ukształtowania terenu inż. Zb. K. w dniu 20.10.1978 r.".

Projektowany układ komunikacyjny, który w 1978 r. był już częściowo realizowany, o czym świadczy stwierdzenie "droga w budowie", był elementem szeroko rozumianego przedsięwzięcia o nazwie "Budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich ". Przyjęcie przeciwnego stanowiska niweczyłoby cały sens inwestycji wobec pominięcia realizacji dróg niezbędnych do funkcjonowania szpitala (Zespołu Szpitali Wojewódzkich ).

W aktach administracyjnych znajdują się ponadto zdjęcia, które pokazują historycznie teren przeznaczony pod budowę Zespołu Szpitali Wojewódzkich . Wynika z nich, że teren był wykorzystywany rolniczo, a komunikacja obywała się tylko ul. P.. W budowie było rondo przy ul. L. Kolorem żółtym wskazano orientacyjnie odcinek drogi, który jest objęty zaskarżoną decyzją do zwrotu. Na kolejnym zdjęciu (brak opisu, daty i nr strony) widać zrealizowaną ulicę L.. Na tym zdjęciu również kolorem żółtym zaznaczono fragment zwracanej ulicy.

Powyższe przemawia za uznaniem, że kontrolowane decyzje wydano przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy istotnych z punktu widzenia postępowania zwrotowego. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie dokładne opisanie zdjęć ze wskazaniem okresów, które dokumentują i kto te adnotacje uczynił. Koniecznym będzie też jednoznaczne określenie, czy aktualna ulica L. (bez względu na jej ówczesną nazwę, status, kategorię, parametry) była objęta planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu Zespołu Szpitali Wojewódzkich wraz z koncepcją architektoniczną projektowanych indywidualnie budynków.

Podkreślenia wymaga, że realizacja celu wywłaszczenia musi być zgodna z zatwierdzonym planem realizacyjnym, a cel wywłaszczenia w okolicznościach sprawy nie polegał wyłącznie na wznoszeniu obiektów kubaturowych. Błędnie organy orzekające zinterpretowały pojęcie obiektu, ograniczając je tylko do budynków szpitalnych. Takie ograniczenie nie wynika też z treści wyroku WSA z dnia 5 września 2014 r. Nie zasługuje na aprobatę pogląd, że na archiwalnych mapach zasadniczych z 1973 r. i 1983 r. brak jest obiektów związanych z funkcjonowaniem szpitala. Za nietrafną też w przypadku ul. L. Sąd uznał ocenę organów, że zawnioskowane do zwrotu nieruchomości nie były zagospodarowane w jakkolwiek widoczny sposób lub też ich sposób zagospodarowania (teren zielony) nie był powiązany z celem wywłaszczenia tj. budową szpitala.

Zaprojektowana, czy zrealizowana infrastruktura służąca celowi wywłaszczenia, w tym przypadku układ komunikacyjny, powinna być oceniana jako realizacja tego celu. Materiał dowodowy wskazuje też, że aktualna ulica L. powstała wcześniej niż w 1992 r., ale kwestia terminów realizacji obiektów będzie jeszcze przedmiotem rozważań. Zatem w tym zakresie organy naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., co należy uznać za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące błędnym (albo przedwczesnym) zastosowaniem przepisów prawa materialnego.

Bez wpływu na wynik sprawy, czyli ocenę realizacji celu wywłaszczenia jest aktualny status ulicy L. w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222). Organ pierwszej przyjął, że ulica L. na całym jej odcinku stanowi drogę wewnętrzną i za nieprawdziwe uznał wyjaśnienia Miejskiego Zarządu Dróg zawarte w piśmie z dnia 2 marca 2012 r., gdyż stoją w sprzeczności z uchwałą nr [...]Rady Miasta z dnia 26 września 2000 r., a w szczególności jej załącznika nr 3 zawierającym wykaz dróg wewnętrznych, w którym pod poz., nr 151 wymieniona jest ul. L..

W stosunku do wywłaszczeń dokonanych w odległym czasie konieczne jest uwzględnienie, że podmiot dysponujący w wyniku wywłaszczenia prawem do nieruchomości, w toku wykonywania swego prawa mógł i może następczo zmieniać zagospodarowanie terenu, pod warunkiem pierwotnego użycia na cel wywłaszczenia. Tezę taką potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11, którą Sąd w obecnym składzie aprobuje.

Zebrany materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że organy prowadzące postępowanie nie zwróciły się do Szpitala o wyjaśnienie, czy ul. L. stanowi nadal element rozwiązań komunikacyjnych służących dla obsługi szpitala. Za nietrafny natomiast należy uznać stanowisko, że część drogi dojazdowej z progiem zwalniającym przyległym do jezdni pasem zieleni z nasadzeniami drzew, dwoma lampami oraz chodnikiem asfaltowym nie mają charakteru trwałego zagospodarowania. W ocenie zbędności nieruchomości nie ma znaczenia trwałość zagospodarowania, ale zagospodarowanie zgodne z celem wywłaszczenia. Jeżeli celem wywłaszczenia była budowa drogi dojazdowej dla nowopowstającego Zespołu Szpitali Wojewódzkich , to zagospodarowanie powstałych ulic mogło polegać np. na budowie oświetlenia, chodnika i jezdni. Jeżeli zagospodarowanie takie zostałoby zrealizowane, to nawet późniejsza zmiana zagospodarowania wywłaszczonego terenu (choćby niezgodnie z celem wywłaszczenia) nie świadczyłaby o zbędności wywłaszczonej nieruchomości, jako że roszczenie zwrotowe wygasłoby z chwilą realizacji celu wywłaszczenia.

Sąd zauważa również, że nie zostało wyjaśnione, czy w obrębie aktualnej ul. L. nie zostały wykonane inne inwestycje celu publicznego uzasadniające zastosowanie instytucji wywłaszczenia. Z mapy dołączonej do operatu szacunkowego wynika zaś, że droga ta została wyposażona również w kanalizację deszczową i sanitarną. Takie ustalenia są więc istotne ze względu na przyjęcie spełnienia przesłanki zbędności nieruchomości, która podlega zwrotowi. W tym zakresie należy zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zgodnie z art. 7, 77 i art. 80 K.p.a.

Nadto Sąd akceptuje stanowisko, że w przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia (wyrok NSA I OSK 272/15, z dnia 8 grudnia 2016 r.; LEX nr 2232664). Należy też podzielić pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów SN z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. III AZP 11/87.

Dodatkowo Sąd zwraca uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 736/16 (dostępny na stronie internetowej "http://orzeczenia.nsa.gov.pl"), który wypowiedział się o drodze wewnętrznej i skutkach jej zwrotu w aspekcie zmiany stosunków własnościowych i kwalifikacji podmiotów jako stron postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, ale droga wewnętrzna należąca do jednostki samorządu terytorialnego lub do Skarbu Państwa zazwyczaj charakteryzuje się ogólną dostępnością dla ogółu podmiotów chcących z niej korzystać, a ta dostępność nie może doznawać ograniczeń bez jej wyraźnej konieczności.

Konsekwencją takiego postrzegania drogi wewnętrznej pozostającej własnością jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa jest wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt II CSK 30/10, LEX nr 598776. W uzasadnieniu Sąd Najwyższy wyjaśnił, że brak odpowiedniego dostępu z nieruchomości do drogi publicznej w rozumieniu art. 145 k.c. występuje zarówno, gdy nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, jak i wtedy, gdy nie ma dostępu do drogi publicznej poprzez drogę innego rodzaju (np. tzw. drogę wewnętrzną), faktycznie istniejącą o odpowiedniej szerokości i ukształtowaniu umożliwiającą nieprzerwany i nieskrępowany dostęp ogółowi osób, nawet, gdy nie jest to droga wydzielona z działek prywatnych, zwłaszcza, gdy pozostaje pod zarządem gminy.

W powołanym wyroku WSA w Krakowie zwrócił uwagę, że w przypadku, gdy droga wewnętrzna stanowi jedyny dojazd do nieruchomości, a zwracane działki stanowią część drogi wewnętrznej pozostającej własnością gminy (a tym samym w jej zarządzie), to właściciel/użytkownik wieczysty takiej działki nie mógł skutecznie wystąpić o ustanowienie służebności drogi koniecznej na drodze cywilnej. Nie jest to jednak problem tylko cywilistyczny, ale pozostający w kręgu zainteresowania organów administracji. Trzeba bowiem zauważyć, że wzniesione wzdłuż ulicy L. budynki wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a które w okresie od 1994 r. do 2003 r. powinno być poprzedzone decyzją o warunkach zabudowy. W takich przypadkach należałoby uznać, że kwestia drogi wewnętrznej własności Gminy na działkach będących przedmiotem zwrotu ma dla tych podmiotów walor prawny przy wydawaniu wyżej wskazanych decyzji wobec przyjęcia, że podmioty te mają (i musiały mieć przy realizacji inwestycji) prawny dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną. Okoliczność ta jest porównywalna z sytuacją osoby mającej obligacyjne prawo, wynikające z umowy np. o najem lokalu albo prawo przejazdu, a to świadczy o istnieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. ze wszelkimi konsekwencjami przyznania uprawnień stron i ich udziału w prowadzonym postępowaniu zwrotowym. Brak ustaleń w tym zakresie, to jest prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, uzasadnia również przypisanie organom naruszenia art. 7, art. 77 i art. 28 K.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. obligującą do uchylenia kontrolowanych decyzji. Zauważyć ponadto na marginesie należy, że Gmina Miasto dysponuje odpowiednimi narzędziami prawnymi wynikającymi z ustawy o drogach publicznych, aby ul. L. mogła korzystać z ochrony przynależnej drogom publicznym.

Odrębną kwestią jest zwrot części działki nr 63/9, której granica biegnie równolegle do składu opału - stanowiącego jeden z obiektów wchodzących w zakres inwestycji pn. skład opału. Sąd za przedwczesne uznaje przyjęcie poglądu, że nieruchomości te były zbędne na cel wywłaszczenia. Sąd ponadto wskazuje, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się dokumenty, do których w żaden sposób nie odniosły się organy orzekające w sprawie, ani też skarżąca Gmina Miasto . Ze względu jedynie na odręczne (bardzo nieprecyzyjne) naszkicowanie konturu działki objętej zwrotem i brak naniesienia wszystkich obiektów zrealizowanych w ramach ww. zadania inwestycyjnego, których rozumienie Sąd zawarł we wcześniejszych uwagach, nie można jednoznacznie stwierdzić, czy orzeczony zwrot nie obejmuje również fragmentu placu składowego węgla przynależnego do kotłowni. Niewątpliwe ustalenie w tym zakresie jest o tyle istotne, że w kwestii tej części inwestycji Wojewódzki Sąd Administracyjny wypowiedział się w wyroku z dnia 3 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1158/17. Z tego też względu wskazania obligujące organy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wynikającym z wyroku WSA z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 550/14 nadal są aktualne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Lokalizację szczegółową inwestycji pn. "Budowa Szpitali Wojewódzkich " zatwierdzono decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia [...]kwietnia 1975 r. nr [...] pod kilkoma warunkami. Warunek dotyczący kotłowni zawarto w pkt 3, w którym stwierdzono, że ze względu na tymczasowy charakter kotłowni (tzn. do czasu dostawy ciepła z EC [...]) należy wielkość kotłowni przyjąć taką, jakie będzie późniejsze zapotrzebowanie na ciepło technologiczne z rezerwą, by kotłownia w przyszłości służyła jako awaryjne źródło ciepła. Tak sformułowany warunek w zakresie wielkości parametrów grzewczych jak i jej funkcjonowania w czasie wskazują, że kotłownia była niezbędnym elementem funkcjonowania szpitala w okresie jego powstawania jak i jest aktualnie, jako awaryjne źródło ogrzewania szpitala. Nadto stanowi element składowy Zespołu Szpitali Wojewódzkich jako zadania inwestycyjnego na nieruchomościach, które zostały przeznaczone na ten cel. Elementem inwestycji był też skład opału i żużla, który według warunku z pkt 4 miał być zaprojektowany w formie bunkra, najlepiej półpodziemnego. Nie jest sporne, że kotłownia oraz plac do składu węgla powstały, co potwierdzają załączniki do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] lipca 1991 r. nr [...], na których w opisie legendy używa się w pkt 1. istniejąca kotłownia, w pkt 2. istniejący plac składowy węgla, a w pkt 3. istniejący skład żużla.

W aktach administracyjnych znajduje się kserokopia decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...], którą wydano na wniosek Zarządu Inwestycji Służby Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 22 września 1976 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego - zgodnie z uproszczonym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Powiatowej Narodowej z dnia 22 stycznia 1973 r. - zatwierdzono plan realizacyjny objęty załącznikiem Nr (...). Zatwierdzenie nastąpiło również pod pewnymi warunkami określonymi w pkt 1 do 8. Warunek z pkt 2 zobowiązywał do uporządkowania układu komunikacyjnego od głównego wjazdu przy Al. N. do ronda, przewidując na uzyskanych wolnych terenach rezerwę pod parkingi i zaplecze zielone szpitala, w pkt. 6 - przesunięcie granicy terenu kotłowni oznaczonej K-J w kierunku ul. N. przy wprowadzeniu pasa zieleni izolacyjnej od tej ulicy o szerokości 20 m. Pozwoli to na przesunięcie strefy uciążliwości kotłowni poza teren parku przyszpitalnego. Powyższe jednoznacznie wskazuje na konieczność realizacji pasa zieleni od ul. N., a jak wyżej było to wyjaśnione, aktualnie ul. L..

Wyżej przytoczona treść dokumentów związanych z realizowaniem całości zadania inwestycyjnego została przez organy obydwu instancji pominięta, co z kolei może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym określenie powierzchni nieruchomości podlegającej ewentualnemu zwrotowi.

W ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić wyżej przedstawione uwagi dotyczące kierunku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, aby prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwolił na jednoznaczne stwierdzenie przesłanki zwrotowej z art. 137 ust. 1 u.g.n. Przesłanka zbędności musi być oceniana przez cel wywłaszczenia i sposób jego konkretyzacji w planach realizacyjnych nawet, jeżeli podlegały one weryfikacji względem położenia obiektów i elementów infrastruktury, która powstała dla funkcjonowania inwestycji pn. Zespół Szpitali Wojewódzkich . Ustalenia faktyczne w tym zakresie winny być możliwie wyczerpujące, ze względu na doniosłość skutków związanych z przyjęciem faktu realizacji celu wywłaszczenia, który daje podmiotowi dysponującemu gruntem swobodę w dalszym jego wykorzystaniu i rozporządzaniu. Podjęte rozstrzygnięcie winno bazować na niewątpliwych i przekonujących argumentach, że stan zagospodarowania odpowiada celowi, na jaki dokonano wywłaszczenia.

Z tych przyczyn Sąd uznał za przedwczesny przyjęty przez organy wniosek i ocenę spełnienia przesłanki zwrotu nieruchomości z art. 137 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do, wcześniej już powołanych, terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n trzeba wskazać, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11 stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku TK wskazał, że zgodnie z sentencją wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Powyższe oznacza, że realizacja inwestycji celu publicznego przed 22 września 2004 r. nie musiała nastąpić w terminie 10 lat od wywłaszczenia, ponieważ termin ten został wprowadzony w art. 137 ust. 1 u.g.n. dopiero na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492), zaś nie występował w pierwotnym jej tekście, ani wcześniej.

W wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 550/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu stwierdził naruszenie art. 141 ust. 2 u.g.n., gdyż w kontrolowanej decyzji brak było rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania. Sąd wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych uznał, że brak rozstrzygnięcia w tym zakresie czyni wadliwą decyzję w części dotyczącej zwrotu odszkodowania. Odesłanie zawarte w art. 141 ust. 2 u.g.n. wprost do art. 140 tej ustawy uzasadnia pogląd, że rozstrzygnięcie o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania jest obligatoryjne bez względu na to, czy odszkodowanie ma zostać zwrócone przez byłego właściciela jednorazowo czy też w ratach. Działanie organu w oparciu o uznanie administracyjne możliwe jest jedynie w zakresie formy zabezpieczenia wierzytelności. Tym poglądem, z mocy art. 153 P.p.s.a., został związany aktualnie orzekający Sąd. Zakres związania prawomocnym wyrokiem wynika też z art. 170 P.p.s.a., gdyż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis art. 171 P.p.s.a. stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko, co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Zatem przedmiotem rozstrzygnięcia w prawomocnym wyroku była kwestia zabezpieczenia wierzytelności Gminy Miasta za zwracaną nieruchomość. W aktualnie zaskarżonej decyzji w pkt II jej sentencji organ przywołał tylko literalną treść art. 141 ust. 2 u.g.n., czyli nie zawarł w niej rozstrzygnięcia, do którego organy zostały zobowiązane w wyroku WSA z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 550/14. Fakt, że w innych wyrokach, nawet tego Sądu, inaczej zostało określona kwestia zabezpieczenia wierzytelności tej samej gminy nie może być już uwzględniona przez organy. Wniosek L. P. zawarty w piśmie z dnia 5 sierpnia 2015 r. o dokonanie zabezpieczenia wierzytelności jak uczyniono to w wyroku WSA z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1361/14 nie mógł być przez organy uwzględniony. Wobec tego w tym zakresie Sąd skargę Gminy Miasta uznał za zasadną.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że brak wyjaśnień w zakresie wynikającym z uzasadnienia wyroku skutkowało przedwczesnym uznaniem spełnienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, co stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. i dlatego Sąd orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a

W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organów będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz w prawomocnym wyroku z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 550/14. Rzeczą organów będzie też poczynienie ustaleń odnośnie prawidłowego określenia kręgu stron postępowania.