Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1255/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 16
journal: Dz.U. 2013 poz 1355
law: Ustawa z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Piotr Borowiecki, Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w S. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawarcia kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2016 r. Dowódca [...] Dywizjonu Rakietowego Obrony Powietrznej odmówił szer. E.K. zawarcia kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej.

Rozpoznając sprawę wskutek wniesionego przez stronę odwołania, Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu podniósł, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne nie mogło być inne w sytuacji, gdy żołnierz w 2015 r. przebywał 331 dni na zwolnieniu lekarskimi w 2016 r. do czasu rozpoznawania sprawy, nie przebywał ani jednego dnia w swojej jednostce.

Odnosząc się do zarzutu, iż w rozkazie personalnym wskazano okoliczności, które nie mają potwierdzenia w opinii służbowej podniósł, że opinia służbowa nie była jedynym wyznacznikiem zajętego stanowiska, bowiem organ może odmówić zawarcia kontraktu nawet przy ocenie bardzo dobrej.

Organ dodał również, iż kolejni przełożeni strony zajęli w sprawie negatywne stanowisko.

Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do tutejszego Sądu wywiodła E.K., wnosząc o jej uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1608/16 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że treść uzasadnienia skarżonej decyzji nie spełnia kryteriów z art. 107 § 3 kpa. Przede wszystkim nie wynika z jego treści na jakich dowodach oparł się organ wydając kwestionowane rozstrzygnięcie. Podał bowiem jedynie, że opinia służbowa o żołnierzu nie była jedynym wyznacznikiem zajętego stanowiska. Skoro nie jest wiadomym, na jakiej podstawie organ ustalał stan faktyczny sprawy, to tym samym rodzi się uzasadniona obawa, czy stan faktyczny sprawy został w sposób szczegółowy i wyczerpujący ustalony.

Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na to, że w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji skarżąca podniosła szereg zarzutów związanych w szczególności z merytoryczną treścią opinii o niej, jak też związanych z problematyką sporządzenia opinii przez osoby nie będące jej przełożonymi. Do tej argumentacji strony organ odwoławczy nie odniósł się i nie zajął żadnego stanowiska.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że powyższe uchybienia organu, jakich organ dopuścił się przy sporządzaniu uzasadnienia skarżonej decyzji sprawiają, że badane rozstrzygnięcie nie poddaje się kontroli sądowej. Tak lakoniczne uzasadnienie organ pozbawiło Sąd możliwości poznania motywów, jakimi kierował się przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz do sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 nr [...], wydaną na podstawie art. 75 § 1, art. 78, art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 6 ust. 1 pkt 1-3, art. 15 ust 3, 44a w zw. z art. 44 ust 1 pkt 4, art. 111 pkt. 8 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1726 ze zm.), § 15 ust. 2 rozporządzenia MON z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1299), utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz.

W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że w świetle orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jego zadaniem było w drodze ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem zaleceń Sądu , zawartych w tym wyroku, w tym:

1) ustalenie stanu faktycznego,

2) odniesienie się do treści odwołania,

3) powiązanie ustalonych faktów z obowiązującymi przepisami,

4) zbadanie prawidłowości podjętej decyzji przez organ pierwszej instancji,

5) definitywne ponowne rozstrzygnięcie sprawy.

Organ podał, że z treści odwołania E.K. wynika, że gros jej zarzutów odnosi ona do trybu jej opiniowania służbowego, a w szczególności jest przekonana, że organ odmawia zawarcia kolejnego kontraktu opierając się na pomówieniach się na mł. chor. E.K. i st. chor. s D.S., którzy nie są jej przełożonymi. Odnosząc się do tego zarzutu organ wskazał, że stanowiska w sprawie zajęte przez mł. chor. E.K. i st. chor. szt. D.S. nie stanowią opinii służbowej, jest to jedynie potraktował, jako głos czynnika społecznego oraz, że stanowiska te stanowiły materiał dodatkowy do opinii właściwej. Nie były one podejmowane samowolnie, ale zgodnie z poleceniami wyższych przełożonych (dowódcy baterii i dowódcy dywizjonu) i w oparciu o decyzję Nr [...] z dnia [...].11.2014 r. w sprawie utworzenia i funkcjonowania Rady ds. Kobiet w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. MON z 2014 r. poz. 376) (k. 18-21 mds) oraz rozkaz nr [...] Dowódcy Generalnego RSZ (k. 22-28 mds), a to oznacza, że nie było to zatem działanie bezprawne. Organ wskazał, że nie widzi powodów dla których dowódca [...] dr OP, w tak istotnej dla stron decyzji, jak zawarcie bądź odmowa zawarcia z żołnierzem kontraktu miałby nie uwzględnić, w stosownej mierze faktów zaprezentowanych w przedmiotowej informacji czy stanowisku do opinii organów reprezentujących kolektyw żołnierski.

Organ podał też, że z materiałów tych wynika, że E.K. niezbyt dobrze wkomponowała się w funkcjonowanie swojej drużyny i plutonu p/lot.

Następnie organ odwoławczy podkreślił, że dowódca [...] dr OP podjął odmowną decyzję, po przeanalizowaniu materiałów sprawy, w tym opinii służbowych przełożonych szeregowej, wyników ze sprawdzianów sprawności fizycznej, jej dyspozycyjności w toku dotychczasowej służby oraz jej przydatności dla potrzeb Sił Zbrojnych. Dalej dowódca orzekł, iż ocena całokształtu trzyletniej służby wnioskodawczyni jest negatywna, a dalsza służba staje się nieperspektywiczna. Nadto uznał też, że Siły Zbrojne potrzebują żołnierzy zdrowych, zdyscyplinowanych i dyspozycyjnych. Organ odwoławczy, w tym kontekście stwierdził, że wprawdzie absencja wnioskodawczyni wynikała z przyczyn od niej niezależnych, spowodowanych skutkiem wypadku pozostającego w związku ze służbą, jednakże niezdolność w służbie w roku 2015 w ilości 306 dni i w roku 2016 - 62 dni zdezorganizowała codzienne funkcjonowanie drużyny p/lotn.

Następnie organ odnosząc się do zarzutu E.K., zawartym w odwołaniu co do naruszenia art. 107 § 3 kpa, poprzez wskazanie w uzasadnieniu rozkazu personalnego okoliczności, które nie mają potwierdzenia w opinii służbowej, to organ wskazał, że tryb postępowania o zawarcie kolejnego kontraktu (art. 15 ustawy pragmatycznej), a postępowanie dotyczące opiniowania służbowego jest diametralnie różny. Są to inne instytucje prawne, podlegające różnym odrębnym reżimom prawnym. Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie o charakterze administracyjnym decydujące znaczenie ma treść decyzji organu o zawarcie kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej, bądź odmowa zawarcia takiego kontraktu, a nie uzyskana przez żołnierza ocena w wyniku postępowania opiniodawczego. Tylko w przypadku zawarcia takiego kontraktu ustawodawca zawarł warunek posiadania przez żołnierza ogólnej oceny dobrej w ostatniej opinii służbowej.

Przy odmowie zawarcia kolejnego kontraktu ustawodawca nie przewidział podobnych kryteriów. Zatem teoretycznie dopuszczalna jest sytuacja, że z żołnierzem legitymującym się oceną bardzo dobrą organ może nie zawrzeć kontraktu. Decyzja ta leży wyłącznie w gestii właściwego i autonomicznego organu, jakim jest tu dowódca [...] dr OP. Organ wskazał, że ocena z opinii służbowej jest zatem dla żołnierza bardzo ważna i istotna, skoro wskazuje stopień wywiązywania się z obowiązków służbowych, ocenia jego kompetencje i predyspozycje oraz wprowadza kierunki rozwoju zawodowego. Jednakże ocena ta nie jest bezwzględna, ponieważ dowódca jednostki wojskowej o zawarciu kolejnego kontraktu (bądź jego odmowie) kieruje się uznaniowością (ale nie dowolnością). Dlatego też organ nie podzielił zarzutów, zawartych w odwołaniu, że w uzasadnieniu rozkazu personalnego organ pierwszej instancji wskazał okoliczności, które nie mają potwierdzenia w opinii służbowej. Organ ten wskazał słaby stan zdrowia wnioskodawczyni, na co wskazują ciągła nieobecność w służbie spowodowana chorobami. Mimo, że są to okoliczności usprawiedliwione i powstałe w związku ze służbą to jednak ciągłe nieobecności spowodowały, że E.K. nie była dyspozycyjna, jej obowiązki spoczywały na innych żołnierzach przez co dezorganizowały służbę pododdziału.

Organ wskazał też, że to względy służbowe zdecydowały iż E.K., na cztery ostatnie miesiące służby musiała zostać przeniesiona na stanowisko młodszego mechanika (str. 4 zeszytu ewidencyjnego tap). Również jedna z jej poprzednich opinii służbowych za okres od 8 stycznia 2013r. do 13 stycznia 2014 r. z oceną dostateczną była kontestowana i w wyniku odwołania poprawiona na ocenę dobrą (k.31-36. tap).

Reasumując organ uznał, że w zaprezentowanym stanie faktycznym i w obowiązującym porządku prawnym należało orzec jak w osnowie decyzji.

Ponadto organ stwierdził, że organ pierwszoinstacyjny wprawdzie uchybił treści § 15 rozporządzenia MON z 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz. U z 2015, poz. 2199), jednakże uchybienie to w całokształcie okoliczności sprawy i wobec nadrzędności kryterium dobra służby, dokonane po zbadaniu przez dowódcę 37 dr OP potrzeb Sił Zbrojnych, oznaczających celowość zwolnienia skarżącej z zawodowej służby wojskowej w ramach określonej ilości stanowisk w korpusie szeregowych (art. 6 ust 1 pkt 2, 3 i 13 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) - jako uchybienie formalne i mniejszej wagi, samo przez się nie powinno przesądzać o treści osnowy rozkazu personalnego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E.K.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 P.p.s.a., poprzez niezastosowanie się przez organ II instancji do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1608/16 polegającym wyłącznie na objętościowym zwiększeniu treści zaskarżonej decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...], tj. na obszernym, szczegółowym opisaniu przebiegu sprawy, obszernym wskazaniu etapów przebiegu opiniowania szer. E.K. w jednostce, w której jako ostatniej pełniła służbę wojskową, powtórzeniu argumentów prezentowanych w rozstrzygnięciu organu I instancji czy przytoczeniu opisu dokonanych czynności w przedmiocie możliwości zgłaszania wniosków dowodowych przez skarżącą, co jednak nie zostało - w przynajmniej podobnym wymiarze - poparte rzeczowym i merytorycznym wywodem, czego należało oczekiwać od organu odwoławczego w świetle zapadłego, prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu w sposób przejrzysty i jednoznaczny jakie okoliczności, fakty i dowody organ II instancji uznał za podstawę podjętego rozstrzygnięcia, co zostało udowodnione w sposób całościowy i wystarczający do utrzymania rozkazu personalnego Nr [...] Dowódcy [...]. Dywizjonu Rakietowego Obrony Powietrznej w mocy, z jakich przyczyn odmówił mocy dowodowej pozostałym i pozostającym w jego posiadaniu dowodom, co uniemożliwiło identyfikację motywów przedłożenia przez organ odwoławczy oraz organ I instancji dobra służby nad zawarcie kolejnego kontraktu z żołnierzem właściwie wykonującym powierzone obowiązki, zatem organ II instancji w dalszym ciągu nie uzasadnił nadrzędności dobra ogółu (tu: dobra służby) nad interesem prawnym jednostki, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a swobodnej, oceny zebranych dowodów, co skutkowało niewystarczającym wyjaśnieniem całości rozpatrywanej sprawy, niewuzględnieniem wszystkich znanych organowi okoliczności dotyczących chociażby stanu zdrowia Skarżącej oraz trwającej rehabilitacji i potraktowaniem jej nieobecności w Jednostce w sposób wyłącznie jednostronnie negatywny, ustaleniem przez Dowódcę JW. [...] stanu faktycznego w sposób wybiórczy i wyrywkowy, odpowiadający wyłącznie tezie postawionej przez organ II instancji słuszności podjętego rozstrzygnięcia, przy lakonicznym i nic niewnoszącym podsumowaniu twierdzeń Skarżącej jako nieuzasadnionych bez jego dalszego rozwinięcia, co w istocie stanowi polemikę organu II instancji ze stroną skarżącą i pozbawione jest elementu merytoryczności w postępowaniu odwoławczym, który ustawodawca zagwarantował w art. 15 k.p.a., dopuszczenie i uznanie za dowody mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy dokumenty, które w ogóle nie powinny były zostać przez organ uwzględnione i nie powinny podlegać ocenie, a co miało wpływ na uznanie dalszej służby Skarżącej za nieperspektywiczną ergo równało się nie zawarciu z nią kolejnego kontraktu, czym organ dopuścił się naruszenia przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy;

4. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 78 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez odmowę uwzględnienia żądania strony zawartego we wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r., co uniemożliwiło stronie wykazanie racji podnoszonych nie tylko w odwołaniu, ale uwag i okoliczności wskazywanych w całym toku trwającego postępowania, a ponadto poprzez zaniechanie właściwego wykazania, że odmowa uwzględnienia jest podyktowana brakiem istotności tychże dowodów, podczas gdy organ jako podstawę nierozpatrzenia wniosku Skarżącej wskazał na wniesienie go po czasie na przeprowadzenie dowodów, co nie odpowiada ogólnej zasadzie możliwości wnoszenia przez stronę postępowania wniosków dowodowych przez cały czas trwania postępowania i w każdym jego stadium, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, gdy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy dla uchylenia zaskarżonego odwołaniem rozkazu personalnego Nr [...] Dowódcy [...]. Dywizjonu Rakietowego Obrony Powietrznej z dnia [...] marca 2016 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Zarzuty te skarżąca rozwinęła w obszernym uzasadnieniu skargi, wskazując że organ II instancji ponownie nie wykazał, co legło u podstaw zapadłego rozstrzygnięcia, a posługiwanie się klauzulami generalnymi jak "dobro służby" lub ogólnikowymi zwrotami typu "dalsza służba jest nieperspektywistyczna", nie tłumaczącymi toku rozstrzygania organu odwoławczego, jest powtórzeniem treści decyzji organu I instancji, a nie ponownym, merytorycznym przeprowadzeniem postępowania w procedowanej sprawie.

Zdaniem skarżącej, Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] dopuścił się, naruszenia art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań, które Wojewódzki Sąd Administracyjny zawarł w wyroku z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1608/16.

Skarżąca stwierdziła, że decyzja organu II instancji nie wyjaśniła rzeczywistych przyczyn odmowy podpisania z nią kontraktu na dalsze pełnienie zawodowej służby wojskowej. Wskazała, że zarówno Dowódca [...] Dywizjonu Rakietowego Obrony Powietrznej, jak i Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] nie wyjaśnili w jaki sposób dobro służby mogłoby zostać zagrożone czy nadwyrężone poprzez zawarcie z nią kolejnego kontraktu. Skarżąca stwierdziła, że nie poznała powodów, dla których "dobro służby" miałoby ucierpieć w momencie podpisania z nią kolejnego kontraktu. Organ nie wyjaśnił również jakie dokładnie są "potrzeby Sił Zbrojnych RP" i na czym konkretnie te potrzeby polegają. Ponadto zwróciła uwagę, ze zarówno organ II instancji, jak i organ I instancji nie wyjaśnił w jaki sposób absencja skarżącej zdezorganizowała pracę organu. Podniosła, że w obu skarżonych decyzjach organy pominęły fakt, że odniesione przez skarżącą obrażenia miały miejsce w trakcie i podczas wykonywania przez nią obowiązków służbowych.

Odnośnie zarzutu dotyczącego zebrania przez organ materiału dowodowego i jego oceny skarżąca wskazała na niekonsekwencję organu w dokonanej ocenie dowodów. Niekonsekwencja i wzajemne wykluczanie się dotyczy tej części decyzji, w której organ szeroko opisuje kwestię procesu służbowego opiniowania E.K. czy naświetla powody, dla których opinie członkini Rad ds. Kobiet w Siłach Zbrojnych oraz st. chor. szt. D.S. zostały uwzględnione w toku rozpatrywania całościowo i kompletnie - wg organu - odwołania skarżącej, tylko po to, aby następnie wskazać, że do postępowania dotyczącego opiniowania służbowego nie stosuje się przepisów procedury administracyjnej, a badanie elementów oceny związanych z zakończonym ostatecznie opiniowaniem służbowych w innym postępowaniu, to jest w postępowaniu o niezawarcie kolejnego kontraktu, nie jest dopuszczalne. Zdaniem skarżącej jest to stanowisko zaskakujące, ponieważ to właśnie dokumenty i oceny zebrane w trakcie opiniowania służbowego skarżącej zaważyły na decyzji o odmowie zawarcia z nią kontraktu.

W ocenie skarżącej opinia sporządzona przez mł. chor. E. K. - przedstawicielkę Rady do Spraw Kobiet pozostaje bez znaczenia dla sprawy i nie powinna była być rozpatrywana przez organ I i II instancji na żadnym etapie postępowania. W związku z powyższym skarżąca stwierdziła, że organ dopuścił się dowolnej oceny dowodów. Podkreśliła, że organ nie wyjaśnił w jakim aspekcie te opinie były na tyle potrzebne i na tyle zasadne i na czym zasadność ta polegała.

Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz o uchylenie w całości rozkazu personalnego Nr [...] Dowódcy [...] Dywizjonu Rakietowego Obrony Powietrznej z dnia [...] marca 2016 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Badana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań wskazać należy na unormowanie przepisu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną, o której mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpatrywanej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Zakamycze 2009). Ustanie mocy wiążącej oceny prawnej może spowodować zmiana, po wydaniu orzeczenia, istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym trybie.

Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt sygn. akt II SA/Wa 1608/16 uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Orzekając w powyższej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że treść uzasadnienia skarżonej decyzji nie spełnia kryteriów z art. 107 § 3 kpa. Przede wszystkim nie wynika z jego treści na jakich dowodach oparł się organ wydając kwestionowane rozstrzygnięcie. Podał bowiem jedynie, że opinia służbowa o żołnierzu nie była jedynym wyznacznikiem zajętego stanowiska. Skoro nie jest wiadomym, na jakiej podstawie organ ustalał stan faktyczny sprawy, to tym samym rodzi się uzasadniona obawa, czy stan faktyczny sprawy został w sposób szczegółowy i wyczerpujący ustalony.

Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na to, że w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji skarżąca podniosła szereg zarzutów związanych w szczególności z merytoryczną treścią opinii o niej, jak też związanych z problematyką sporządzenia opinii przez osoby nie będące jej przełożonymi. Do tej argumentacji strony organ odwoławczy nie odniósł się i nie zajął żadnego stanowiska.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że powyższe uchybienia organu, jakich organ dopuścił się przy sporządzaniu uzasadnienia skarżonej decyzji sprawiają, że badane rozstrzygnięcie nie poddaje się kontroli sądowej. Tak lakoniczne uzasadnienie organ pozbawiło Sąd możliwości poznania motywów, jakimi kierował się przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Sąd ponownie rozpoznając niniejszą sprawę i oceniając zaskarżoną decyzję nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. doszedł do przekonania, że decyzja ta jest prawidłowa oraz uwzględnia ona zalecenia Sądu poprzednio rozpoznającego sprawę.

Wskazać należy, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostawała decyzja organu odwoławczego nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymująca w mocy rozkaz personalny nr [...] Dowódcy [...] dywizjonu rakietowego Obrony Powietrznej w przedmiocie odmowy zawarcia ze skarżącą kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej.

Sprawa sądowoadministracyjna, wszczęta skargą na tę decyzję, pozostawała we właściwości sądu administracyjnego na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy powoływanej już ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Zgodnie z treścią art. 15 tej ustawy, żołnierz służby kontraktowej najpóźniej na trzy miesiące przed dniem upływu okresu, na jaki został zawarty kontrakt, może wystąpić z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu lub powołanie do służby stałej.

Z inicjatywą zawarcia kolejnego kontraktu albo powołania do służby stałej może wystąpić również dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz służby kontraktowej pełni kontraktową służbę wojskową. Warunkiem zawarcia kolejnego kontraktu z żołnierzem jest posiadanie przez niego ogólnej oceny co najmniej dobrej, w ostatniej opinii służbowej.

Analiza tego przepisu jak i pozostałych przepisów ustawy wskazuje iż nie ustanawiają one trybu rozpoznania wniosku żołnierza zawodowego o zawarcie kolejnego kontraktu. Tryb ten pojawia się wyłącznie w akcie wykonawczym, to jest wydanym na podstawie art. 16 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 kwietnia 2008 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2010 r., Nr 45, poz. 265).

Stosownie do § 15 ust. 1 rozporządzenia w przypadku wniesienia przez żołnierza służby kontraktowej wniosku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, dowódca jednostki wojskowej opiniuje go i przesyła organowi właściwemu do wyznaczenia na stanowisko służbowe lub organowi właściwemu do powołania do służby stałej, jeżeli sam nie jest tym organem. Zgodnie zaś ust. 2 tego przepisu w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniesionego przez żołnierza służby kontraktowej wniosku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, właściwy organ zawiera z tym żołnierzem kolejny kontrakt na pełnienie zawodowej służby wojskowej lub wydaje rozkaz personalny o powołaniu żołnierza do służby stałej.

Odmowa zawarcia kolejnego kontraktu lub powołania żołnierza do służby stałej następuje w formie rozkazu personalnego. Stosownie do przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wskazany w § 15 ust. 2 rozporządzenia rozkaz personalny, pozostaje rodzajem decyzji administracyjnej.

Przywołane regulacje ustawy i rozporządzenia nie ustanawiają zatem żadnych przesłanek, którymi powinien kierować się organ właściwy do zawarcia lub odmowy zawarcia kontraktu na pełnienie służby terminowej. Prowadzi to do wniosku, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu czy też odmowy jego zawarcia ma charakter uznaniowy.

To stanowisko pozostaje utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podkreśla się w nim również, że żaden przepis materialnego prawa administracyjnego nie przyznaje żołnierzowi zawodowemu w służbie terminowej prawa (roszczenia) o zawarcie kolejnego kontraktu zawodowej służby wojskowej, zatem złożenie wniosku przez skarżącą w tym przedmiocie, nie jest dla organu wiążące (vide: wyrok NSA z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1348/05, wyrok NSA z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1655/11; baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

Z analizowanych przepisów wynika jedynie warunek konieczny w procesie wydawania decyzji w przedmiotowej sprawie zapoznania się organu podejmującego decyzję z opinią dowódcy jednostki wojskowej ( § 15 ust. 1 rozporządzenia ), ale tylko w sytuacji, gdy dowódca jednostki nie jest równocześnie organem właściwym do podjęcia decyzji w tym przedmiocie. Zatem jeżeli dowódca jednostki jest równocześnie organem właściwym do rozstrzygnięcia w przedmiocie zawarcia (odmowy zawarcia) kolejnego kontraktu, opinia o jakiej mowa w § 15 ust. 1 rozporządzenia nie jest wymagana. Trudno bowiem za racjonalne uznać by organ ten sporządzał taką opinię dla samego siebie. W istocie bowiem jego opinia w zawierać się powinna w uzasadnieniu rozkazu personalnego.

W odniesieniu do zaprezentowanego, dotychczas wypracowanego przez orzecznictwo sądowadministracyjne, poglądu o uznaniowym charakterze decyzji w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu, stwierdzić należy, że pozostaje on aktualny także po nowelizacji ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, dokonanej ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 1355).

W wyniku wskazanej nowelizacji zmieniony został art. 15 ustawy, poprzez dodanie do niego ust. 3, zgodnie z którym warunkiem zawarcia kolejnego kontraktu z żołnierzem jest posiadanie przez niego ogólnej oceny co najmniej dobrej w ostatniej opinii służbowej.

Lektura uzasadnienia projektu wskazanej ustawy nowelizującej prowadzi do wniosku, iż celem wprowadzenia wymogu legitymowania się przez żołnierza, ubiegającego się o zawarcie kolejnego kontraktu, oceną co najmniej dobrą w ostatniej opinii służbowej, nie było stworzenie gwarancji kolejnego zatrudnienia czy przyznania roszczenia w tym przedmiocie. Z projektu ustawy nowelizującej (pkt 14) wynika bowiem, że zakładanym celem wprowadzenia do art. 15 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ust. 3 pozostawało wyłącznie motywowanie żołnierzy służby kontraktowej do dobrego wykonywania obowiązków służbowych.

Skutkiem wskazanej nowelizacji jest zatem z jednej strony zaostrzenie wymogów do ubiegania się przez żołnierza o zawarcie kolejnego kontraktu, przez konieczność nie tylko złożenia wniosku we wskazanym ustawą terminie, ale też legitymowania się co najmniej dobrą oceną w ostatniej opinii służbowej, z drugiej zaś ograniczenie uznaniowości organu właściwego w sprawie przez automatyczną niemożność zawarcia kolejnego kontraktu z żołnierzem nie spełniającym wskazanych "warunków progowych".

Analizując zatem rozkaz personalny (§ 15 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) przez pryzmat wymogów stawianych w przepisie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego organowi wydającemu decyzję o charakterze uznaniowym, wskazać należy iż ma on obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela (tu: żołnierza służby terminowej), jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych.

Zaakcentować jednak należy, iż korzystanie przez organ z uznania administracyjnego oznacza, że ma on prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak decyzje administracyjne innego typu. Jednakże zakres ich kontroli sądowej pozostaje odmienny. Zmierza on bowiem do ustalenia i oceny, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami ( vide: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01, LEX nr 149543).

Oceniając legalność decyzji uznaniowej należy mieć na względzie, że zakres uznania jest wyznaczony prawem i celem, dla jakiego dane przepisy lub instytucje zostały ustanowione. W przypadku decyzji w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu uznanie zostało przyznane organowi właściwemu w możliwe najszerszym zakresie.

Jak już była mowa, ustawodawca, wprowadzając "warunki wstępne" dla ubiegającego o kolejny kontrakt żołnierza służby kontraktowej (termin złożenia wniosku, co najmniej dobra opinia) nie ograniczył swobody organu właściwego do podjęcia decyzji żadnymi szczególnymi wymogami. Wskazać należy, z powołanego już przepisu § 15 rozporządzenia, nie wynika żadna przesłanka, która podlega badaniu przez organ, do którego został złożony wniosek o zawarcie nowego kontraktu.

Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązane wynika z istoty i funkcji służby wojskowej, w której powołanie do zawodowej służby wojskowej nastąpić może jeżeli przemawiają za tym potrzeby Sił Zbrojnych.

Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt 2a tej ustawy przez potrzeby Sił Zbrojnych należy rozumieć celowość powołania do zawodowej służby wojskowej. Kryterium to z istoty swej nie daje się ocenić pod względem legalności. W świetle ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych służbę kontraktową, charakteryzuje zawarcie kontraktu o charakterze cywilnym, który jest koniecznym warunkiem przystąpienia do służby. Kontrakt ten zawęża pełnienie służby do określonej jednostki, wyznaczonego stanowiska służbowego oraz ściśle określonego czasu.

Według art. 13 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych kontrakt zawierany jest na okres od dwóch do sześciu lat. Przepisy pragmatyki wojskowej nie wskazują, ile kontraktów można zawrzeć z żołnierzem zawodowym, jednak łącznie, zgodnie z art. 13 ust. 1, czas służby na podstawie kontraktu nie może przekroczyć dwunastu lat. Po tym okresie żołnierz zawodowy może być mianowany na stałe lub zwolniony ze służby. Podkreślić należy, że mianowanie w służbie kontraktowej ma podobny charakter do umowy o pracę na czas określony, a zatem żołnierz powinien liczyć się z tym, iż kontrakt może nie zostać przedłużony.

O ile oczywistym pozostaje, iż w słusznym interesie żołnierza służby terminowej pozostaje jej kontynuowanie w ramach kolejnego kontraktu, to bez wątpienia nadrzędną potrzebą Sił Zbrojnych pozostaje to by zakontraktowani żołnierze zawodowi byli trakcie jego trwania w pełni dyspozycyjni i sprawni. Tak dalece idący prymat interesu publicznego nad interesem jednostki w tej dziedzinie jest w pełni zrozumiały i uzasadnia brak w przepisach prawa gwarancji kolejnego zatrudnienia dla żołnierza czy podstaw do konstruowania roszczeń o zawarcie kolejnego kontaktu.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż decyzja organu odwoławczego nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wbrew bowiem stanowisku skarżącej organ odwoławczy prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy art. 6 ust. 1 pkt 2a oraz art. 9 ust. 2 i 15 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, dokonując w konsekwencji oceny wniosku z dnia 24 grudnia 2015 r. przez pryzmat potrzeb Sił Zbrojnych, rozumianych jako celowość zawarcia kolejnego kontraktu ze skarżącą. Oceny celowości ze względu na potrzeby Sil Zbrojnych organ ma bowiem obowiązek dokonywać każdorazowo w odniesieniu do każdego wniosku o zawarcie kolejnego kontraktu.

Bezzasadny pozostawał też zarzut oparty na wadliwym założeniu, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu ma charakter związany i organ obowiązany jest zawrzeć kolejny kontrakt w sytuacji spełnienia przesłanek do tego, by kontrakt został przedłużony tj. złożenia wniosku w obowiązującym terminie i uzyskania przez żołnierza ogólnej oceny co najmniej dobrej w ostatniej opinii służbowej. Wobec przedstawionego wcześniej stanowiska o uznaniowym charakterze rozkazu personalnego analizowany zarzut pozostawał całkowicie chybiony.

W zaskarżonej skargą decyzji odmowa zawarcia kolejnego kontraktu została umotywowana po pierwsze brakiem pozytywnego zaopiniowania wniosku skarżącego o przedłużenie kontraktu przez bezpośredniego przełożonego i kolejnych przełożonych służbowych skarżącej, przekazujących wniosek z dnia [...] grudnia 2015 r. do załatwienia przez dowódcę jednostki wojskowej oraz niską dyspozycyjnością skarżącej, co wynikało z faktu przebywania przez nią na zwolnieniu lekarskim. Wskazać należy, że wprawdzie absencja skarżącej wynikała z przyczyn od niej niezależnych, spowodowanych skutkiem wypadku pozostającego w związku ze służbą, jednakże niezdolność w służbie w roku 2015 w ilości 306 dni i w roku 2016 - 62 dni zdezorganizowała codzienne funkcjonowanie drużyny p/lotn. Ponadto organ wskazał również jako przyczyny nie zawarcia kolejnego kontraktu wyników ze sprawdzianów sprawności fizycznej, oraz jej przydatności dla potrzeb Sił Zbrojnych.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji zwrócił uwagę, że skarżąca wprawdzie uzyskała w ostatniej opinii służbowej ocenę dobrą, to jednak wskazał, że bezpośredni przełożony skarżącej wystawił jej ocenę dostateczną, zmienioną następnie w wyniku odwołania na ocenę dobrą.

Ponadto analiza tej zmienionej opinii wskazuje, że skarżąca w zakresie rozwoju własnego i podnoszenia kwalifikacji uzyskała jedynie 1 pkt. Ponadto wskazać należy również, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, że sam fakt zdolności do służby i związku wypadków ze służbą nie przesadza oceny dowódcy [...] dr OP o braku gwarancji ze strony skarżącej do jej profesjonalnego wykonywania obowiązków na zajmowanym w okresie opiniodawczym stanowisku służbowym celowniczego. Ponadto istotne w sprawie jest, na co zwrócił organ odwoławczy w swojej decyzji, że to względy służbowe zdecydowały, iż skarżąca na cztery ostatnie miesiące służby musiała zostać przeniesiona na stanowisko młodszy mechanik (str. 4 zeszytu ewidencyjnego tap). Również jedna z poprzednich opinii służbowych szeregowej za okres od [...] stycznia 2013 r. do [...] stycznia 2014 r. z oceną dostateczną była kontestowana i w wyniku odwołania poprawiona na ocenę dobrą (k. 31 -36 tap).

Organ w konsekwencji uznał, że z punktu widzenia potrzeb Sił Zbrojnych kontynuowanie z takimi osobami stosunku służbowego nie jest celowe, zwłaszcza w dobie profesjonalizacji Sił Zbrojnych. Nie dają one bowiem rękojmi profesjonalnego wykonywania zadań.

Odnosząc się do motywów skargi nakierowanych na kwestionowanie opinii przełożonych skarżącej, wskazać należy, iż sąd administracyjny rozpatrując skargę na decyzję w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej nie jest władny samodzielnie oceniać sposobu wykonywania przez żołnierza obowiązków służbowych.

Jego kompetencje nie obejmują też badania zasadności ocen podjętych w postępowaniu opiniodawczym o jakim mowa w art. 26 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Opinia służbowa wydawana jest i podlega kontroli w odrębnym przypisanym do tego trybie, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów wojskowych.

Żaden przepis ustawy oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 maja 2014 r. w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy zawodowych ( Dz.U. z 2014 r., poz. 764 ) nie dopuszcza możliwości kolejnej, dalszej jej weryfikacji w jakimkolwiek innym postępowaniu. Także organ rozstrzygający w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu nie jest uprawniony do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego celem zbadania zasadności i rzetelności ocen sformułowanych w opinii służbowej. Prawo opiniowania i oceniania żołnierzy jest atrybutem właściwego przełożonego i mieści się w sferze podległości służbowej. Ten zakres władzy służbowej pozostaje poza kontrolą sądową (art. 5 pkt 2 pppsa i art. 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych). Zatem zarówno przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jak i rozwiązania systemowe wykluczają badanie prawidłowości (rzetelności) oceny opiniowanego żołnierza zawodowego przy sądowoadministracyjnej kontroli decyzji w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu ( vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2732/12, wyrok NSA z dnia 6 października 2010 r. I OSK 549/12; baza orzeczeń nsa.gov pl.; wyrok WSA w O. z 27 maja 2014 r., II SA/Ol 401/14, LEX nr 1479374, wyrok WSA w O. z 17 marca 2015 r. II SA/Ol 130/15, LEX nr 1751260).

Zważywszy na zaprezentowany pogląd, bezzasadne pozostawały wywody skarżącej o wadliwości ocenianych decyzji administracyjnych, polegającej na niezweryfikowaniu przez organy orzekające opinii wydanych o skarżącej. Zgodzić się należy przy tym, ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż walor formalnej opinii służbowej posiadała jedynie, zweryfikowana w wyniku odwołania skarżącej, opinia z dnia [...] listopada 2015 r.

Pozostałe opinie i oceny skarżącej, zalegające w aktach administracyjnych, w tym informacja o żołnierzu z dnia [...] października 2015 r. dokonana przez członkinię Rady ds. Kobiet mł. Chor. E.K. (k. 10 – 15 mds) oraz informacja o skarżącej st. chor. Szt. D.S. bezpośredniego przełożonego skarżącej stanowiły tylko dodatkowe dokumenty, które oczywiście organ uprawniony był uwzględniać przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej. Jak wskazał organ odwoławczy informacje te pozwalały na lepsze zrozumienie sytuacji szeregowej, jako żołnierza w szerszym kontekście. Organ wskazał też, że ten pomocniczy w istocie materiał dokumentuje szereg faktów z życia żołnierskiego i pokazuje, że skarżąca niezbyt dobrze wkomponowała się w funkcjonowanie swojej drużyny i plutonu p/lot.

Bezzasadny pozostawał też zarzut skargi dotyczący "wyjścia poza zakres rozpoznania odwołania i oparcia skarżonej decyzji na fakcie przebywania skarżącej na zwolnieniu lekarskim". Jak już bowiem wskazano, nadrzędną potrzebą Sił Zbrojnych pozostaje, by zakontraktowani żołnierze zawodowi pozostawali w trakcie trwania kontraktu w pełnej dyspozycyjności i sprawności. Okolicznością bezsporną pozostawało, iż skarżąca korzystała przez 306 dni ze zwolnienia lekarskiego w 2015 r., jak również w 2016 r. – 62 dni, co potwierdzają akta administracyjne.

Wbrew wywodom skargi wskazanie tej okoliczności, jako jednej z przyczyn odmowy zawarcia kolejnego kontraktu, nie zmierzało w żaden sposób do podważenia zasadności udzielenia zwolnienia lekarskiego i nie przekraczało zakresu rozpoznania sprawy, stanowiąc jedynie ocenę skutków długotrwałej niezdolności żołnierza do służby, nawet w sytuacji, gdy absencja ta spowodowana była wypadkiem na służbie.

Żołnierz kontraktowy przyjęty do służby ma obowiązek swoim stanem zdrowia gwarantować dyspozycyjność i profesjonalne wykonywanie zadań, co oznacza, iż wymogów takich nie spełnia żołnierz pozostający w niedyspozycji zdrowotnej przez prawie 372 dni.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa procesowego sformułowanych w skardze należało uznać je za niezasadne. Zdaniem Sądu, zaskarżonej decyzji nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego i tym samym naruszenia prawa. Organ ją wydający kierował się swobodną oceną dowodów, której nie można przypisać znamion dowolności. Zaskarżona decyzja spełnia wymogi prawa dla decyzji administracyjnej wynikające z art. 107 § 1 i § 3 Kpa. W szczególności wskazuje w dostateczny sposób zindywidualizowane okoliczności stanowiące podstawę odmowy zawarcia kolejnego kontraktu, znajdujące odzwierciedlenie w dowodach zgromadzonych w aktach administracyjnych. Postępowanie było prowadzone we właściwym trybie i przez właściwe organy. Brak było też innych uchybień skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonego rozkazu personalnego z obrotu prawnego.

Z powołanych przyczyn skarga podlegała oddaleniu (art. 151 ppsa).