Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 213/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wojewody Lubuskiego oraz E.T. i W.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II SA/Go 599/14 w sprawie ze skargi A. w Z. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II SA/Go 599/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w sprawie ze skargi [...] w Z., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Świebodzińskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], na wniosek E.T. i W.T., Starosta Świebodziński zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne.

Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] września 2012 r. złożył [...] w Z. (jednostka organizacyjna podlegająca Ministrowi Obrony Narodowej).

Na skutek złożonego wniosku decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Starosta Świebodziński, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), zwanej jako "k.p.a.", odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że fakt, iż [...] legitymuje się prawem użytkowania nieruchomości położonych wokół działki objętej opisywaną inwestycją, wchodzących w skład poligonu [...], nie dawał temu podmiotowi prawa do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na prawach strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409). Dla ustalenia czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, istotne jest nie tylko gdzie jest usytuowana nieruchomość w stosunku do planowanej inwestycji i jaki ma charakter, lecz także czy w związku z budową obiektu wystąpią niezbędne ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, wynikające z przepisów odrębnych.

W ocenie organu samo sąsiedztwo działek nie jest podstawą do uznania wnioskodawcy za stronę postępowania. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy obiekt może oddziaływać ujemnie na sąsiednie nieruchomości.

Dalej organ wyjaśnił, że zatwierdzony decyzją z dnia [...] września 2012 r. projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania terenu działki nr [...], obejmuje wyłącznie działkę inwestora, a oddziaływanie projektowanego obiektu – budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie wykracza poza jej granice. Działka ta graniczy bezpośrednio z działkami leśnymi, drogą publiczną oraz jeziorem [...]. Nie graniczy ona z działkami budowlanymi, tak więc obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji określany w oparciu o przepis wynikający z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) nie ma zastosowania. Wskazał także, że podnoszona przez [...] beztroska przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę na działce nr [...] wobec zagrożeń płynących z funkcjonowania poligonu wojskowego była już przedmiotem analizy przez Wojewodę Lubuskiego w postępowaniu dotyczącym decyzji ostatecznej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadania polegającego na przebudowie kulochwytu na strzelnicy oraz budowie kompleksu ośrodka szkoleniowego dla potrzeb jednostek wojskowych. W tym postępowaniu inwestorzy nie zostali uznani za stronę postępowania, a zatem przez analogię [...] nie może być uznany za stronę postępowania przy wydaniu decyzji z dnia [...] września 2012 r. o pozwoleniu na budowę. Ponadto brak jest innych przepisów, w oparciu o które można by wyznaczyć inny obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Usytuowanie obiektu określone w kwestionowanym pozwoleniu na budowę nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich. Realizacja inwestycji nie spowoduje powstania dolegliwości dla otoczenia, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Organ zaznaczył przy tym, że działka nr [...] nie leży na terenie zamkniętym.

W świetle powyższego, w ocenie organu pierwszej instancji, [...] nie posiadał legitymacji procesowej do uczestnictwa we wskazanym wyżej postępowaniu, gdyż nie przysługiwał mu przymiot strony tego postępowania. Skoro zatem podmiot wnoszący o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie był stroną w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, to na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. należało odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.

Na skutek wniesionego przez wnioskodawcę odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda Lubuski utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że zgodnie z treścią art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym. Jest to prawo na rzeczy cudzej, niemieszczące się w zamkniętym katalogu tytułów prawnych do nieruchomości wprost wyszczególnionych w treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym [...] mogą przysługiwać wyłącznie uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, a nie z prawa własności, użytkowania wieczystego czy też zarządu. W takiej sytuacji [...] posiada niewątpliwie interes faktyczny, wynikający z prawa użytkowania nieruchomości. Nie posiada natomiast interesu prawnego, gdyż nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że nie jest dozwolone rozszerzenie uprawnień stron postępowania na podmioty niewymienione w tym przepisie.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Lubuskiego wniósł [...] w Z. domagając się zarówno uchylenia decyzji zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie: art. 28 ustawy Prawo budowlane, art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, art. 33 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane i art. 82 ust. 2 tej ustawy oraz art. 145 § 1 pkt 4 i art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo, co skutkowało ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż osią sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy skarżącego można było w istocie uznać za stronę. Zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania. W odniesieniu do skarżącej jednostki przymiot strony mógł wynikać z przypisania jej atrybutu zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania. W ocenie organu odwoławczego [...] jest jedynie użytkownikiem nieruchomości sąsiadujących (w tym działki nr [...], która bezpośrednio graniczy z działką, na której ma zostać przeprowadzona inwestycja), nie należy tym samym do kręgu podmiotów określonych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Wskazując na trzy kierunki wykładni pojęcia "zarządca" Sąd wyjaśnił, iż opowiada się za tym poglądem, w ramach którego wskazuje się, iż interpretując przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane za pomocą przepisów prawa cywilnego, nie można kierować się automatyzmem i autorytatywnie przesądzać, iż podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe są albo nie są stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Należy raczej w każdym przypadku badać, czy inwestycja budowlana może bezpośrednio wpływać na interes prawny takiej osoby. Tym samym nie podzielił stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie.

Następnie Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie nieruchomości użytkowane przez skarżącego, przylegające bezpośrednio do nieruchomości na którym ma zostać przeprowadzona sporna inwestycja, znajdują się w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. Użytkowanie przez skarżącego jest szczególnym rodzajem użytkowania ustanawianym w porozumieniu zawartym między tymi samymi jednostkami organizacyjnymi Skarbu Państwa, mającym umocowanie w art. 40 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.). W myśl tego przepisu przekazania w użytkowanie wskazanej jednostce organizacyjnej dokonuje Dyrektor Generalny, w drodze umowy, w której określa się termin i warunki użytkowania oraz jednostkę sprawującą nadzór nad gospodarką leśną. Oznacza to, iż wprawdzie przeznaczenie nieruchomości się nie zmienia, jednakże dodatkowo wykorzystuje się je dla celów obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony granicy. Jest to istotny element, który powoduje, że użytkowanie ustanowione w trybie art. 40 ustawy o lasach zawiera w sobie swoisty sposób korzystania z nieruchomości, który nie jest w pełni tożsamym z tym, który wykonuje jednostka organizacyjna mająca te nieruchomości w trwałym zarządzie. Tym samym można przyjąć, iż tego rodzaju użytkownik dysponuje samodzielnym interesem prawnym w postępowaniu o pozwolenie budowlane, które potencjalnie może wywrzeć wpływ nie tyle na byt i treść prawa hierarchicznie silniejszego, tj. prawa własności, lecz na byt lub treść tego ograniczonego prawa rzeczowego, bezpośrednio doprowadzić do jego zniesienia lub ograniczenia, a mianowicie ograniczyć lub uniemożliwić realizację celów dla których zostało ono ustanowiono (obronność i bezpieczeństwo państwa albo ochrona granic państwa).

Następnie Sąd wskazał, iż konstrukcja strony przyjęta przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane składa się z dwu elementów: podmiotowego i przedmiotowego, ograniczającego położenie nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu. Przy czym, aby można mówić, że dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w rozumieniu ww. przepisu wymagane jest jednoczesne spełnienie obu elementów. Jest to niewątpliwie zawężenie pojęcia strony w porównaniu do tego, co wynika z art. 28 k.p.a., dlatego też dokonując wykładni przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy mieć na uwadze, aby nie ograniczyć praw podmiotowych wynikających z Konstytucji RP.

Stąd też mając na uwadze powyższe oraz ten szczególny charakter użytkowania nieruchomości przez skarżącego, odrywający się od sposobu korzystania przez jednostkę mającą tę nieruchomość w trwałym zarządzie, Sąd uznał, iż mieści się on w pojęciu zarządcy w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a tym samym został spełniony pierwszy element wynikający z tego przepisu niezbędny do przypisania skarżącemu przymiotu strony, a mianowicie element podmiotowy.

Zaś co do elementu przedmiotowego, w ocenie Sądu, organy administracji nie poczyniły wystarczających ustaleń, czym naruszono art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji skoncentrował się bowiem generalnie na analizie projektowanego obiektu na działce nr [...] uznając, iż jego oddziaływanie nie wykracza poza jej granice, nie dokonując w istocie szczegółowych ustaleń w jaki sposób wykorzystywane działki będące w dyspozycji skarżącego, jakie znajdują się na nim obiekty oraz urządzenia budowlane i czy pojawienie się budynku mieszkalnego w pobliżu terenów wojskowych nie spowoduje ograniczeń w wykorzystywaniu tych terenów, mając na uwadze ich szczególne przeznaczenie i konieczność zapewnienia ochrony bezpieczeństwa, ochrony środowiska naturalnego i ochrony przeciwpożarowej, które wynikają ze szczególnych uregulowań w tym zakresie.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli inwestorzy, tj. E.T. i W.T. oraz Wojewoda Lubuski, zaskarżając wydany wyrok w całości.

Orzeczeniu temu E.T. i W.T. zarzuciły, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że [...] w Z. przysługuje w sprawie przymiot strony.

Mając na uwadze powyższe ww. wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej zawarł argumenty na poparcie podniesionego zarzutu.

Natomiast Wojewoda Lubuski zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tych przepisów przez przyjęcie, że skarżącemu przysługiwało prawo do udziału w charakterze strony w związku z wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją Starosty Świebodzińskiego z dnia [...] września 2012 r.,

2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organy obu instancji nie poczyniły wystarczających ustaleń w odniesieniu do elementu podmiotowego pojęcia strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a mianowicie czy nieruchomości które są we władaniu skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, co w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu skarżący wniósł o jej oddaleniu i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach wywiedzionych przez E.T. i W.T. oraz Wojewodę Lubuskiego skarg kasacyjnych. Zaś tak rozpatrywane skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

W związku z tym, że zarówno zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane sformułowany w skardze kasacyjnej wywiedzionej przez inwestorów jak i zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane podniesiony w skardze kasacyjnej organu zmierzają do wykazania wadliwego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę zakończonej decyzją Starosty Świebodzińskiego z dnia [...] września 2012 r., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpoznać je łącznie. Zdaniem Sądu rozpoznającego wywiedzione skargi kasacyjne ww. zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż nie zdołały podważyć stanowiska Sądu pierwszej instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Przepis art. 28 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". W sprawie bezsporne jest, że skarżącemu nie przysługuje do nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie działki zainwestowanej prawo własności bądź użytkowania wieczystego. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący jest jednostką budżetową Ministra Obrony Narodowej. W umowie z dnia 31 grudnia 2004r. (następnie zmienianej) zawartej pomiędzy Dyrektorem Generalnym Lasów Państwowych, a Ministrem Obrony Narodowej o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie nastąpiło przekazanie szeregu nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a znajdujących się w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo S. (lasów i innych gruntów) do użytkowania, na czas nieokreślony, [...], na cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Zawarcie umowy nastąpiło na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.). W sprawie niesporne jest także, że wokół działki przeznaczonej do zainwestowania znajdują się działki pozostające w użytkowaniu skarżącego, w tym działka nr [...] bezpośrednio granicząca z terenem inwestycji, która została uznana decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2000 r. za teren zamknięty. Okoliczność ta jest bezsporna (patrz: decyzja Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] września 2012 r.). Zgodnie zaś z definicją "terenu zamkniętego" zawartą w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne pod pojęciem tym rozumie się tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych.

Mając na uwadze powyższe oraz analizując zapisy wskazanej umowy, o treści której Sąd ma wiedzę z urzędu, gdyż znajduje się ona w aktach sprawy II OSK 2260/15, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, iż skarżącego należy uznać w okolicznościach tej konkretnej szczególnej sprawy za zarządcę w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej inwestorów brak jest podstaw do przyjęcia, by pojęcie "zarządcy" w rozumieniu ww. przepisu rozumieć tak samo jak wskazuje na to art. 185 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w doktrynie, iż to czy użytkownikowi nieruchomości (posiadaczowi ograniczonego prawa rzeczowego) przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a więc czy mieści się on w pojęciu zarządcy, zależy od konkretnych okoliczności danej sprawy. Jednakże nie należy z góry wykluczać, że dana inwestycja budowlana może bezpośrednio wpływać na interes prawny takiej osoby. A ustalenie takiego wpływu powoduje, że może ona zostać uznana za stronę (porównaj: Prawo budowlane. Komentarz. red. Z. Niewiadomski, wydanie 6, Warszawa 2015, str. 296-297).

Nie bez znaczenia jest także to, iż przedmiotowa umowa została zawarta w trybie art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, stanowiącego szczególną podstawę przekazania nieruchomości Skarbu Państwa będących w zarządzie, z mocy ustawy, Lasów Państwowych pomiędzy jednostkami tej samej osoby prawnej, ze względu na przemawiające za tym względy obronności lub bezpieczeństwa państwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takiej sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, w istocie sporne tereny przekazano [...] w Z. w zarząd w rozumieniu Kodeksu cywilnego, a więc upoważniono do zarządzania tymi terenami, co nie wyklucza przyjęcia w kontekście art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, że skarżący jest zarządcą o jakim wspomina cytowany przepis.

Dodać przy tym trzeba, że w okolicznościach tej sprawy nie można podzielić poglądu Wojewody, iż skoro umowa nie przyznaje skarżącemu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie można przyjąć, że sporna inwestycja mogłaby w jakikolwiek sposób ograniczyć skarżącego w zagospodarowaniu działki nr [...], gdyż takim prawem skarżący się nie legitymuje. Dosłowne odczytanie przepisu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane definiującego pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" mogłoby opowiadać się za taką interpretacją jak czyni to organ w skardze kasacyjnej. Jednakże pamiętać należy, że w niniejszej sprawie występuje specyficzna sytuacja wymagająca szerszego rozumienia zwrotu "związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu" (powyższe dotyczy brzmienia przepisu art. 3 pkt 20 sprzed nowelizacji tego przepisu obowiązującej od 28 czerwca 2015 r., która zresztą gdyby mogła być uwzględniona nie miałaby istotnego wpływu na przyjętą wykładnię). Objęte umową nieruchomości, w tym działka nr [...], zostały oddane skarżącemu w użytkowanie na cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Jak wynika z akt sprawy teren ten jest wykorzystywany przez skarżącego jako poligon, którego celem jest używanie go do szkoleń wojska. W tej sytuacji powinnością organów było rozważenie, czy sporna inwestycja nie spowoduje, że przedmiotowy teren nie będzie mógł być wykorzystywany, bądź spowoduje ograniczenie w jego wykorzystywaniu, do szkoleń wojska dla celów obrony i bezpieczeństwa państwa, na co zwraca przecież uwagę skarżący m.in. w odwołaniu czy skardze do sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie oddziaływanie spornej nieruchomości na teren poligonu, w skład którego wchodzi także działka nr [...], na którym odbywa się m.in. realizacja strzelań na strzelnicy czołgowej i wozów pancernych, w tej sprawie niewątpliwie występuje, co wprost wynika z akt sprawy, w tym twierdzeń skarżącego.

W tej sytuacji także i zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, podniesiony w skardze kasacyjnej organu, nie zasługiwał na uwzględnienie. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji uznał, że wydane decyzje obarczone były wadami uzasadniającymi ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, gdyż w sprawie doszło do naruszenia przez organy art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji naruszone także zostały normy art. 7 i 77 k.p.a., co zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji.

Reasumując podnieść należy, że zarówno skarga kasacyjna E.T. i W.T., jak i środek odwoławczy wywiedziony przez Wojewodę Lubuskiego nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. wobec uznania w tej sprawie, że zaistniały szczególnie uzasadnione okoliczności pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego [...] w Z.