Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2390/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 58 § 1 pkt 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151, art. 170 i art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 626/23 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 grudnia 2011 r., nr XXIX/624/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 626/23, oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 grudnia 2011 r., nr XXIX/624/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przedmiot skargi Wojewody Mazowieckiego stanowiła uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XXIX/624/2011 z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru Ursynowa Północnego.

W skardze Wojewoda Mazowiecki zarzucił tej uchwale naruszenie:

I. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."– w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Dz.U. Nr 130, poz. 871) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez ustalenia zawarte w: § 2 pkt 6, pkt 8, pkt 11 i pkt 15, § 9 pkt 2 uchwały;

II. art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie w sprawie projektu") w zw. z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422, dalej: "r.w.t.") przez ustalenia zawarte w: § 24 ust. 2 pkt 2 lit. d, e, § 43 ust. 2 pkt 2 lit. b, e, § 46 ust. 2 pkt 2 lit. c, § 48 ust. 2 pkt 2 lit. b, e, § 54 ust. 2 pkt 2 lit. e, § 109 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 112 ust. 2 pkt 2 lit. c, § 113 ust. 2 pkt 2 lit. c uchwały w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu;

III. art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie projektu przez sprzeczne ustalenia pomiędzy:

– rysunkiem planu a ustaleniami § 91 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 91 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, d, e, f, g, h, i, j oraz § 2 pkt 5, § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 3 lit. a uchwały w zakresie możliwości realizacji rozbudowy budynku kościoła, plebanii i dzwonnicy na terenie oznaczonym symbolem C.4.2 UKr;

– rysunkiem planu a ustaleniami § 57 ust. 2 pkt 1 lit. b, c i d uchwały w zakresie możliwości inwestycyjnych na terenie oznaczonym symbolem C1.2 ZP;

– rysunkiem planu a ustaleniami § 111 ust. 2 pkt 2 lit. c uchwały w zw. z § 111 ust. 2 pkt 1 lit. i oraz § 2 pkt 5 uchwały w zakresie zakazu lokalizowania zabudowy na terenie oznaczonym symbolem D.1.3 MW w zasięgu strefy potencjalnego szkodliwego oddziaływania napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV;

– rysunkiem planu a ustaleniami:

▪ § 56 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 1 lit. c, ust. 4 pkt 2 lit. a, b uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C.1.1 MW;

▪ § 83 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 1 lit. i, ust. 4 pkt 2 lit. a uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C.3.9 UO;

▪ § 115 ust. 1 pkt 2 lit. b, ust. 2 pkt 1 lit. j, ust. 4 pkt 2 lit. a, b uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D.1.7 MW;

▪ § 123 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 1 lit. h, ust. 4 pkt 2 lit. a uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D.2.5 UO w zakresie lokalizacji kubaturowych parkingów podziemnych;

– rysunkiem planu a ustaleniami § 25 ust. 2 pkt 2 lit. i uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem A.1.2 ZP w zakresie lokalizacji okazjonalnych parkingów na potrzeby obsługi imprez masowych;

– ustaleniami dotyczącymi lokalizacji parkingów podziemnych a ustaleniami dotyczącymi nieprzekraczalnych linii zabudowy;

IV. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie projektu przez:

– brak określenia w jednoznaczny sposób na rysunku planu linii zabudowy na terenach przeznaczonych w planie pod zabudowę, oznaczonych symbolami: A.1.7 MW, A.2.1 MW, A.2.8 MW, C.1.1 MW, C.2.2 MW, C.2.8 MW, C.3.7 MW, D.1.7 MW, D.2.1 MW, D.2.7 MW i D.3.10 MW;

– brak określenia linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolami: A.1.2 ZP i D.3.17 KS;

V. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie projektu przez:

– brak określenia wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla terenów oznaczonych symbolami: A.2.3 KS, A.2.7 KS, B.2.4 U, C.1.5 KS, C.3.4 KS, C.3.14 KS, C.4.4 KPP, C.4.10 MW, C.4.11 KS, C.4.13 UZ, D.1.1 UKS, D.2.4 KS, D.2.15 KS, D.3.13 KS, D.3.16 KS i D.3.17 KS;

– brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami: A.2.3 KS, A.2.7 KS i C.1.2 ZP;

VI. art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i pkt 8 rozporządzenia w sprawie projektu przez ustalenia zawarte w:

– § 11 pkt 1, 2, 3, 4 i 5, § 24 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 29 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 30 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 32 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 33 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 37 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 40 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 42 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 43 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 46 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 47 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 48 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 49 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 52 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 54 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 55 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 56 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 65 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 66 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 67 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 68 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 70 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 71 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 72 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 73 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 75 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 76 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 77 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 81 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 83 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 86 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 90 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 91 ust. 2 pkt 1 lit. d, § 92 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 96 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 97 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 98 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 99 ust. 2 pkt 1 lit. e, § 100 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 101 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 102 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 109 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 111 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 112 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 113 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 114 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 115 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 116 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 117 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 119 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 123 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 125 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 126 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 126 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 132 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 134 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 136 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 137 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 138 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 139 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 142 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 143 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 151 ust. 2 pkt 1 lit. b, c uchwały w zw. z brakiem podstaw do określania parametrów działek budowlanych w ramach ustaleń dotyczących warunków zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

– § 74 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 91 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 95 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 99 ust. 2 pkt 1 lit. d, § 109 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 114 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 150 ust. 2 pkt 1 lit. a uchwały w zw. z brakiem podstaw do formułowania ustaleń, że cały teren stanowi jedną działkę budowlaną;

– brakiem ustalenia szerokości frontu działki w odniesieniu do terenu C.4.2 UKr;

– brakiem ustalenia zasad scalania i podziału nieruchomości, za wyjątkiem określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, w odniesieniu do terenów: A.1.4 IW, A.2.3 KS, A.2.7 KS, C.1.2 ZP, C.1.5 KS, C.3.4 KS, C.3.14 KS, D.2.4 KS, D.2.15 KS, D.3.13 KS, D.3.16 KS, D.3.17 KS;

VII. art. 15 u.p.z.p., § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie projektu oraz art. 7 Konstytucji RP przez ustalenia zawarte w: § 10 pkt 2 i pkt 7, § 13 ust. 2, ust. 3, § 18 ust. 2 pkt 1, § 21 pkt 1 i pkt 2, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g, § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i, § 84 ust. 2 pkt 2 lit. g, § 152 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 153 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 154 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 155 ust. 2 pkt lit. b, § 156 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 157 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 158 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 159 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 160 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 161 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 162 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 163 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 164 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 165 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 166 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 167 ust. 2 pkt 2 lit. b uchwały, wykraczające poza zakres ustaleń planu miejscowego.

Rozbudowane zarzuty skargi zostały opatrzone obszernym uzasadnieniem.

Odpowiadając na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1560/17, w punkcie pierwszym stwierdził nieważność następujących postanowień części tekstowej zaskarżonej uchwały: a) § 2 pkt 8 w zakresie, w jakim po słowach "maksymalnej wysokości zabudowy" nie użyto wyrazów "w odniesieniu do budynków", b) § 10 pkt 2, c) § 10 pkt 7, d) § 13 ust. 2, e) § 18 ust. 2 pkt 1 w zakresie sformułowania: "(...) w sposób i na warunkach uzgodnionych z zarządcami sieci", f) § 21 pkt 2, g) § 24 pkt 2 ppkt 2 lit. e, h) § 25 pkt 2 ppkt 1 lit. f w zakresie, w jakim dotyczy on obiektów innych niż tymczasowe obiekty budowlane, i) § 43 pkt 2 ppkt 2 lit. e, j) § 46 pkt 2 ppkt 2 lit. c, k) § 48 pkt 2 ppkt 2 lit. e, l) § 54 pkt 2 ppkt 2 lit. e, m) § 84 pkt 2 ppkt 2 lit. g, n) § 94 pkt 2 ppkt 2 lit. e, o) § 109 pkt 2 ppkt 2 lit. b, p) § 111 pkt 2 ppkt 2 lit. c, q) § 112 pkt 2 ppkt 2 lit. c, r) § 113 pkt 2 ppkt 2 lit. c, s) § 152 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", t) § 153 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", u) § 154 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", v) § 155 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", w) § 156 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", x) § 157 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", y) § 158 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", z) § 159 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", aa) § 160 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", bb) § 161 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", cc) § 162 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", dd) § 163 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", ee) § 164 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", ff) § 165 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", gg) § 166 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", hh) § 167 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi"; w punkcie drugim natomiast oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając wyrok w części pkt 2 (tj. w części oddalającej skargę) w zakresie: 1) § 2 pkt 6, 2) § 2 pkt 8, z wyłączeniem stwierdzenia nieważności, o którym mowa w pkt 1 lit. a wyroku, 3) § 2 pkt 11, 4) § 2 pkt 15, 5) § 7 ust. 3 pkt 2 w odniesieniu do ustaleń warunkowych, 6) § 9 pkt 2 w zakresie sformułowania "(...), przy czym włącza się do wysokości zabudowy takie elementy budynków, jak czerpnie powietrza czy maszynownie wind", 7) § 16 pkt 1 lit. b w odniesieniu do ustaleń warunkowych, 8) § 21 pkt 1, 9) § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g, 10) § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i, 11) części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: A.1.7 MW, A.2.1 MW, A.2.3 KS, A.2.7 KS, A.2.8 MW, B2.4 U, C.1.1 MW, C.1.2 ZP, C.1.5 KS, C.2.2 MW, C.2.8 MW, C.3.4 KS, C.3.7 MW, C.3.9 UO, C.3.14 KS, C.4.2 UKr, C.4.4 KPP, C.4.10 MW/U, C.4.11 KS, C.4.13 UZ, D.1.1 UKS, D.1.7 MW, D.2.1 MW, D.2.4 KS, D.2.5 UO, D.2.7 MW, D.2.15 KS, D.3.10 MW, D.3.13 KS, D.3.16 KS i D.3.17 KS. Wyrok ten został także zaskarżony w części pkt 1 lit. a, tj. w części stwierdzenia nieważności § 2 pkt 8 uchwały w zakresie, w jakim po słowach "maksymalnej wysokości zabudowy" nie użyto wyrazów "w odniesieniu do budynków". Wobec powyższego, Wojewoda wniósł o uchylenie w powyższym zakresie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1560/17.

Pismem z 27 sierpnia 2020 r., organ którego działanie zaskarżono, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 1874/18, w punkcie pierwszym sprostował z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1560/17 w ten sposób, że w punkcie 1 lit. x zamiast "§ 157 pkt 2 ppkt 2 lit. c" wpisał "§ 157 pkt 2 ppkt 2 lit. b", w punkcie natomiast drugim uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 grudnia 2017 r. w części dotyczącej punktu 1 lit. a oraz punktu 2 i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Istotne naruszenie zasad sporządzenia planu to takie, które jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że domaganie się przez Wojewodę stwierdzenia nieważności kwestionowanych ustaleń planu miejscowego z tego tylko powodu, że naruszają zasady sporządzenia planu miejscowego jest niezasadne. Dlatego też wszystkie pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, w których wskazuje się na naruszenie poszczególnych norm prawa materialnego w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Samo naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego nie może bowiem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego.

Jednocześnie Sąd drugiej instancji uznał, że WSA w Warszawie naruszył art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez stwierdzenie nieważności § 2 pkt 8 w zakresie, w jakim po słowach "maksymalnej wysokości zabudowy" nie użyto wyrazów "w odniesieniu do budynków", co w konsekwencji doprowadziło do niedopuszczalnego redagowania przez Sąd I instancji ustaleń planu w związku z faktyczną modyfikacją znaczenia pojęcia "maksymalnej wysokości zabudowy". Sąd I instancji, w ocenie NSA, nie był uprawniony do nadawania nowego brzmienia tym ustaleniom planu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z całkowitym brakiem wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się WSA w Warszawie oddalając wniosek o stwierdzenie nieważności zawarty w pkt IV tiret pierwsze skargi zwykłej i w pkt V z wyłączeniem terenów oznaczonych symbolami A.1.2 ZP i D.3.17 KS oraz zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z wadliwym wykonywaniem funkcji kontrolnej przez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu w odniesieniu do ustaleń zawartych w: § 7 ust. 3 pkt 2, § 16 pkt 1 lit. b, § 21 pkt 1, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g i § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i planu. Za zasadne ponadto NSA uznał, zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z wadliwym wykonywaniem funkcji kontrolnej, polegającym na sprzeczności uzasadnienia wyroku z sentencją w odniesieniu do ustaleń zawartych w: § 21 pkt 1, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g i § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i planu. W istocie z uzasadnienia wyroku wynika, że ww. jednostki jako objęte zarzutem nr 7 skargi winny zostać objęte stwierdzeniem nieważności, co nie znajduje potwierdzenia w tenorze wyroku.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że w sposób nieuprawniony Sąd I instancji wyłączył z zakresu swojej kontroli zbadanie zgodności z prawem ustaleń planu objętych rozstrzygnięciem w sprawach o sygn. akt II OSK 66/13 i II OSK 842/13, pomimo braku tożsamości skargi i zakresu badania oraz ze względu na braki formalne skutkujące determinacją orzeczenia Sądu II instancji. Powyższe dwa wyroki wydane zostały w sprawach, w których skargi zostały wniesione w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej "u.s.g.") i ustalenia planu podlegały ocenie przez pryzmat naruszenia interesu prawnego skarżących.

Polecił też by Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę dokonał pełnej kontroli kwestionowanych ustaleń planu miejscowego, eliminując dotychczasowe uchybienia w tym zakresie.

Po ponownym rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1593/21, w punkcie pierwszym stwierdził nieważność następujących postanowień części tekstowej zaskarżonej uchwały: a) § 16 pkt 1 lit. b w zakresie sformułowania: "(...) na warunkach uzgodnionych z ich zarządcą", b) § 21 pkt 1, c) § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g, d) § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i; w punkcie drugim natomiast oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając wyrok w części pkt 2 (tj. w części oddalającej skargę w pozostałym zakresie).

W odpowiedzi organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Po rozpoznaniu kolejnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1591/22 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2022 r. w części dotyczącej punktu 2 sentencji i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

NSA wskazał, że norma wynikająca z art. 190 p.p.s.a. prowadzi do zawężenia zakresu ponownego rozpoznania sprawy do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie orzekając, nie wykonał wskazań zawartych w wyroku NSA, który nakazał dokonanie pełnej kontroli kwestionowanych ustaleń planu miejscowego. Wskazał też, na błędną wykładnię art. 170 p.p.s.a. co do związania sądu orzeczeniami wydanymi ze skarg innych podmiotów, w stosunku do tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. NSA podkreślił, że dla zaistnienia związania, o jakim mowa w art. 170 p.p.s.a. stan faktyczny tej sprawy powinien wykazywać istotne podobieństwo ze stanem zaistniałym wcześniej, poddanym sądowoadministracyjnej kontroli. Tymczasem nie istniała tożsamość skarg i zakresu jej badania, nadto skargi zostały wniesione w trybie art. 101 u.s.g. i ustalenia planu podlegały ocenie przez pryzmat naruszenia interesu prawnego skarżących, co powoduje, że zakres kontroli postanowień planu był zupełnie inny.

W ocenie NSA, Sąd I instancji naruszył art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie projektu przez brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy, gdyż wyjaśnił jedyne, że dotyczy to tylko terenów pod funkcje parkingów, podczas gdy teren C.1.2.ZP nie stanowi parkingu, a z pozostałych postanowień planu wynika możliwość realizacji na tym terenie usług gastronomicznych (cukiernia), a więc obiektu kubaturowego. Ponadto Sąd I instancji całkowicie pominął zarzut skargi dotyczący sprzeczności ustaleń pomiędzy rysunkiem planu a ustaleniami uchwały w zakresie możliwości realizacji rozbudowy kościoła na terenie oznaczonym symbolem C.4.2 Ukr.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga w zakresie pozostającym na tym etapie do rozpoznania nie zasługuje na uwzględnienie.

Dla porządku Sąd wskazał, że po raz pierwszy skarga Wojewody rozpoznana została wyrokiem tut. Sądu z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1560/17; wyrok ten w części (obejmującej pkt 1 lit. b do ah) uprawomocnił się, natomiast w pozostałej części (obejmującej pkt 1 lit. a oraz pkt 2) został uchylony wyrokiem NSA z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 1874/18. Na skutek tego wyroku Wojewódzki Sąd wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1593/21 w pkt 1 stwierdził nieważność § 16 pkt 1 lit. b w zakresie sformułowania "(...) na warunkach uzgodnionych z ich zarządcą", § 21 pkt 1 lit. c, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g, § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i zaskarżonej uchwały, a w pkt 2 skargę w pozostałym zakresie oddalił. NSA wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1591/22 uchylił natomiast ww. wyrok z dnia 5 kwietnia 2022 r. w części dotyczącej pkt 2, a więc "oddalenia skargi w pozostałym zakresie."

Dalej Sąd zaznaczył, że orzekając po raz kolejny w niniejszej sprawie obowiązany był ustalić pozostający nadal do rozpoznania zakres skargi. Analizując zapadłe w sprawie wyroki i stwierdzone w niniejszej w sprawie w dwóch orzeczeniach NSA uchybienia, Sąd w efekcie przyjął, że do rozpoznania w sprawie pozostaje tylko część zarzutów skargi, w szczególności sformułowane w pkt IV tiret pierwsze skargi Wojewody, w pkt V tej skargi oraz w jej pkt VI tiret pierwsze, drugi i czwarty.

Dokonując takiej oceny zakresu skargi pozostającego dalej do rozpoznania Sąd wziął pod uwagę, że ww. wyrokami Sądu Wojewódzkiego doszło do prawomocnego unieważnienia skarżonej uchwały w części, tj. w zakresie uwzględniającym zarzuty skargi sformułowane w pkt II, w pkt III tiret trzecie oraz w pkt VII. Poza tym Sąd wziął pod uwagę, że wyrokiem z dnia 25 maja 2021 r. NSA uchylił wprawdzie pkt 2 kontrolowanego wyroku WSA (a więc w zakresie, w jakim Sąd Wojewódzki wyrokiem tym skargę Wojewody oddalił), to jednak nie podzielił wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej. W pkt 7.5 i 7.7 uzasadnienia wyroku NSA wskazał wyraźnie na to, że nie podziela zarzutów w niej skonstruowanych a dotyczących art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. NSA stwierdził, że tylko istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (w świetle brzmienia ww. przepisu nadanego ustawą o rewitalizacji i znajdującego zastosowanie w tym przypadku) oraz że "domaganie się przez organ stwierdzenia nieważności kwestionowanych ustaleń planu miejscowego z tego tylko powodu, że naruszają zasady sporządzenia planu miejscowego jest niezasadne. Dlatego też wszystkie pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, w których wskazuje się na naruszenie poszczególnych norm prawa materialnego w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie mogły odnieść zamierzonego skutku." Z powołaniem się na brzmienie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd Wojewódzki oceniał w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. w szczególności zarzuty sformułowane w pkt III skargi zwykłej (str. 12-13 uzasadnienia wyroku). NSA w ww. wyroku z dnia 25 maja 2021 r. uznał natomiast za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które następnie wymienił. Wskazał na wadliwe unieważnienie przez Sąd Wojewódzki uchwały w części dotyczącej § 2 pkt 8 i zawartej tam definicji maksymalnej wysokości zabudowy, a dalej na wadliwą kontrolę przez Sąd pierwszej instancji zarzutów sformułowanych w pkt IV tiret pierwsze skargi zwykłej i pkt V z wyłączeniem dwóch terenów (oznaczonych symbolami A.1.2.ZP i D.3.17.KS) oraz w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 7 ust. 3 pkt 2, § 16 pkt 1 lit. b, § 21 pkt 1 lit. c, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g, § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i zaskarżonej uchwały. NSA wskazał również na nieuprawnione wyłączenie przez Sąd spod swojej kontroli zgodności z prawem ustaleń planu miejscowego objętych rozstrzygnięciami w sprawach II OSK 66/13 i II OSK 842/13.

W ocenie Sądu I instancji NSA w ten właśnie sposób zakreślił granice ponownego rozpoznania sprawy i tylko w tych granicach sprawa mogła być dalej prowadzona i rozpoznawana.

Sąd podniósł, że przywołane powyżej ustalenia planu miejscowego, tj. zawarte w § 16 pkt 1 lit. b, § 21 pkt 1 lit. c, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g, § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i zaskarżonej uchwały, dotyczyły zarzutów sformułowanych w pkt VII skargi Wojewody i zostały unieważnione (ostatecznie – prawomocnie) wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2022 r. (wydanym na skutek wyroku NSA z dnia 25 maja 2021 r.). Wobec zaś wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2023 r. (kwestionującym związanie w niniejszej sprawie orzeczeniami wydanymi ze skarg innych podmiotów, w stosunku do tego samego planu miejscowego), w sprawie nadal aktualne pozostają zarzuty sformułowane w pkt IV tiret pierwsze skargi Wojewody, w pkt V tej skargi oraz w jej pkt VI tiret pierwsze, drugie i czwarte. Powołując się na wyroki NSA zapadłe w sprawach II OSK 66/13 i II OSK 842/13 Sąd dwukrotnie bowiem odniósł się w ten sposób do kwestii objętych pkt V i w części (powyżej podanej) w pkt VI skargi Wojewody, stosując się ściśle do wskazań NSA wynikających z obu ww. wyroków, Sąd wskazał, iż obowiązany jest odnieść się ponownie także do § 7 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały (bo WSA ocenił to ustalenie powołując się na wyrok II OSK 1063/13), i zarzutów dotyczących sprzeczności pomiędzy rysunkiem planu a jego ustaleniami zawartymi w części tekstowej w zakresie możliwości realizacji rozbudowy kościoła na terenie oznaczonym symbolem C.4.2. Ukr.

Zdaniem Sądu I instancji pozostałe zarzuty skargi, nawet te, które nie doprowadziły dotychczas do unieważnienia plan miejscowego, w świetle oceny NSA zawartej w wyroku z dnia 25 maja 2021 r. należało uznać za przesądzone/ostatecznie ocenione.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie projektu przez brak określenia w jednoznaczny sposób na rysunku planu linii zabudowy na terenach przeznaczonych w planie pod zabudowę, oznaczonych symbolami: A.1.7 MW, A.2.1 MW, A.2.8 MW, C.1.1 MW, C.2.2 MW, C.2.8 MW, C.3.7 MW, D.1.7 MW, D.2.1 MW, D.2.7 MW i D.3.10 MW. W skardze w tym kontekście Wojewoda podał, że wyznaczone na ww. terenach linie zabudowy są nieprecyzyjne, nie domykają obszaru dopuszczonej zabudowy, a więc nie określają w sposób jednoznaczny obszaru tzw. ruchu budowlanego, a tym samym nie przesądzają, na której części terenów, wyznaczonych liniami rozgraniczającymi można realizować rozbudowę istniejącej zabudowy. Odnosząc się do tych zarzutów Sąd zauważył, że rację ma Wojewoda, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. linie zabudowy są obligatoryjnym elementem planu miejscowego. Wprowadzenie w planie miejscowym zapisu ustalającego przebieg linii zabudowy jest zatem obligatoryjne. Podobnie wynika to również z treści § 4 rozporządzenia w sprawie projektu, ustalającego wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego i regulującego w pkt 6, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Sąd zgodził się także z Wojewodą, że w zakresie podniesionym w skardze doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa z uwagi na niejednoznaczne wyznaczenie linii zabudowy, ale ocenił – wbrew stanowisku Wojewody – że naruszenia tego nie można uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Na rysunku planu ww. tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną są ograniczone liniami zabudowy oraz linią strefy zieleni międzyblokowej i ciągów pieszych o jednorodnym charakterze. Zgodnie zaś z ustaleniami z § 10 pkt 4 i pkt 5 lit. b uchwały w strefach tych zakazuje się realizacji zabudowy. Wskazane strefy zieleni międzyblokowej i ciągów pieszych o jednorodnym charakterze zostały oznaczone na rysunku planu w sposób jednoznaczny i czytelny – cały teren w ww. strefie jest wyróżniony graficznie przez zakropkowanie tworząc szary obszar w planie. Strefy zieleni międzyblokowej i ciągów pieszych o jednorodnym charakterze (z zakazem realizacji zabudowy) zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 9 planu i legendą rysunku planu są obowiązującym ustaleniem planu miejscowego. Zdaniem Sądu, choć wyznaczenia terenu pod zabudowę nie uczyniono jednoznacznie przez "domknięcie" wyznaczonych linii zabudowy, to jednak stosowanie uchwały w tym zakresie nie budzi wątpliwości, skoro na rysunku planu tereny przeznaczone pod zabudowę są jednoznacznie ograniczone zarówno przez wyznaczone linie zabudowy, jak i strefy zieleni międzyblokowej i ciągów pieszych o jednorodnym charakterze (zamkniętymi liniami ciągłymi — tylko linie strefy zieleni pozbawione są trójkątów). Znajduje to również odzwierciedlenie w ustaleniach szczegółowych planu dla ww. terenów, odsyłających do § 10 planu, v. np. § 33 ust. 2 pkt 2 lit. b. – dla terenu o symbolu A.2.1 MW. W przypadku natomiast terenu C.2.8 MW zamknięta linii zabudowy ogranicza teren pod zabudowę nie pozostawiając żadnych wątpliwości, gdzie odbywać się może ruch budowlany.

Odnośnie do zarzutu skargi sformułowanego w pkt V, dotyczącego braku określenia wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla terenów oznaczonych symbolami: A.2.3 KS A.2.7 KS, B.2.4 U, C.1.5 KS, C.3.4 KS, C.3.14 KS, C.4.4 KPP, C.4.10 MW, C.4.11 KS, C.4.13 UZ, D.1.1 UKS, D.2.4 KS, D.2.4 KS, D.2.15 KS, D.3.13 KS, D.3.16 KS i D.3.17 KS, ocena Sądu jest podobna.

Sąd zgodził się z Wojewodą, że ustalenie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki lub terenu należy do obowiązkowych elementów treści planu miejscowego na podstawie ww. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie projektu. Sąd podniósł, że dla ww. terenów wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej nie określono.

Niemniej jednak Sąd zauważył, że analiza ustaleń ogólnych planu i szczegółowych – dla wskazanych powyżej terenów oraz uwzględnienie już istniejącej na tych terenach zabudowy (zgodnie z częścią rysunkową planu), nie uzasadnia unieważnienia zaskarżonej uchwały z tego powodu (i w zakresie sformułowanym w skardze). Powierzchnia biologicznie czynna określa niezabudowaną, pokrytą roślinnością przestrzeń (§ 3 pkt 22 r.w.t.). Może realizować ją także nawierzchnia z tzw. ekokratki, czy płyty ażurowej. W ustaleniach szczególnych dla terenów o przeznaczeniu podstawowym: parking dla samochodów osobowych, określając warunki urbanistyczne, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, albo nakazano w przypadku realizacji parkingu w poziomie terenu realizację nawierzchni parkingu jako ażurowej (v. § 35 ust. 2 pkt 1 lit. d planu dla terenu A.2.3 KS; podobnie teren A.2.7 KS), albo ustalono dodatkowe inne wskaźniki kształtujące zabudowę, w szczególności wskaźnik intensywności zabudowy, ale też liczbę możliwych kondygnacji, maksymalną wysokość, ze wskazaniem na znajdujące zastosowanie ustalenia § 7 i § 10 regulujące zasady i warunki ochrony środowiska (tak m.in. dla terenu C.1.5 KS - § 60 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b i pkt 5; tak też § 78 dla terenu C.3.4 KS, § 88 dla terenu C.3.14 KS; podobnie w § 100 dla terenu o symbolu C.4.11 KS (przeznaczenie podstawowe: garaż wielostanowiskowy, gdzie ustalono wskaźnik intensywności zabudowy, wysokość zabudowy ze wskazaniem również na § 7 i § 10 planu; tak też § 122 – teren o symbolu D.2.4 KS, § 133 – teren o symbolu D.2.15 KS, § 146 – teren o symbolu D.3.13 KS, § 149 – teren o symbolu D.3.16 KS i § 150 – teren o symbolu D.3.16 KS). Zastosowane wskaźniki nie stanową zamiennych w stosunku do brakującego – minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, ale z pewnością kształtują warunki zabudowy, z uwzględnieniem ochrony środowiska. Według Sądu nie sposób przy tej ocenie pominąć stanowiska Rady Miasta, która konsekwentnie w sprawie podnosiła, że minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono tam, gdzie jego wprowadzenie było możliwe, natomiast dla ww. terenów, dla których wskaźnika tego w uchwale nie określono – wynosi on w stanie istniejącym 0%. Powoduje to istniejące już na tych terenach zagospodarowanie lub jego intensywność. Weryfikacja tego wyjaśnienia Rady Miasta z częścią rysunkową planu prowadzi do wniosku, że ww. tereny o symbolu KS, stanowią tereny parkingów już istniejących, na dość wąskich gruntach. Brak wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do ww. terenów (KS) ma więc swoje uzasadnienie, a ochrona zieleni realizuje się przez ustalenia § 7 i § 10 planu, co stanowi wadliwość planu, ale nie istotną.

W przypadku terenu o symbolu B.2.4 U (przeznaczenie podstawowe: zabudowa usługowa z zakresu handlu, gastronomii, turystyki, biur i administracji; uzupełniające: usługi zdrowia i usługi z zakresu usług podstawowych), Sąd dodatkowo zauważył, że jest to teren zabudowany oraz że powierzchnia przeznaczona pod zabudowę (wyznaczona liniami zabudowy) nie pokrywa się z jego wielkością. Na tym terenie również znajdują zastosowanie ustalenia § 7 i § 10 planu. W konsekwencji omawiana wadliwość nie ma zdaniem Sądu i w tym przypadku charakteru istotnego naruszenia prawa. W stosunku do terenu o symbolu C.4.4. KPP (przeznaczenie podstawowe: plac publiczny), Sąd wskazał natomiast, że na terenie tym, po pierwsze zgodnie z § 93 ust. 2 pkt 1 lit. d planu obowiązuje zakaz realizacji zabudowy, po drugie w § 93 ust. 2 pkt 2 lit. b (szczegółowe warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu), ustalono nakaz realizacji przestrzeni jako reprezentacyjnej, o nawierzchni utwardzonej, z wykorzystaniem materiałów szlachetnych, elementów małej architektury, siedzisk oraz nasadzeń zieleni, a wobec tego brak określenia omawianego wskaźnika dla tego terenu znajduje swoje uzasadnienie w przytoczonych ustaleniach szczegółowych. W przypadku terenu o symbolu C.4.10 MW (przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługi z zakresu administracji, handlu), Sąd zauważył natomiast, że stanowi on jedną działkę budowlaną i w całości jest przeznaczony pod zabudowę wobec ustalonych dla tego terenu zgodnie z rysunkiem planu obowiązujących linii zabudowy (wzdłuż nich obowiązuje sytuowanie lica ścian frontowych budynku – v. § 2 pkt 4 uchwały). W ocenie Sądu zatem i w tej sytuacji brak określenia wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej nie stanowi o wystąpieniu przesłanki unieważnienia planu miejscowego, po myśli art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Podobnie Sąd ocenił wskazany brak dla terenu o symbolu C.4.13 UZ (przeznaczenie podstawowe: usługi zdrowia, administracji i oświaty), zauważając, że w § 102 dla tego terenu w ust. 2 pkt 2 przewidziano szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu, w tym nakaz zachowania drzew oznaczonych jako wartościowe – do zachowania i stosowania § 10 planu. Poza tym jest to teren zabudowany, a powierzchnia zabudowy nie pokrywa się z jego powierzchnią. Sąd nie stwierdził także istotnego naruszenia zasad sporządzania planu wobec braku określenia omawianego wskaźnika dla terenu o symbolu D.1.1. UKS (przeznaczenie podstawowe – usługi motoryzacyjne), biorąc także pod uwagę pozostałe wskaźniki kształtujące zabudowę i zagospodarowanie terenu określone dla tego terenu w § 109 planu, z odwołaniem się do ustaleń zawartych w § 7 i § 10 tego planu (na mocy których ochronie podlega istniejąca zieleń).

Podsumowując powyższe Sąd zauważył, że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., ale tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące tego obszaru, wynikające z istniejącego i planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Analiza ustaleń szczegółowych planu dla terenów wskazanych w pkt V tiret pierwsze skargi nie wykazała, aby wskazany brak nie znajdował takiego uzasadnienia.

Odnośnie do zarzutu skargi sformułowanego w pkt V tiret drugie, dotyczącego braku określenia wskaźnika intensywności zabudowy dla terenów o symbolu: A.2.3 KS, A.2.7 KS i C.1.2 ZP, Sąd stwierdził, że także i w tym zakresie nie podziela stanowiska Wojewody o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego.

Brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy dla ww. terenów o symbolu KS (przeznaczenie podstawowe: parking dla samochodów osobowych), dla których ustalenia szczegółowe planu określają dokładnie warunki urbanistyczne, w tym ograniczenia dotyczące maksymalnej możliwości zagospodarowania, nie stanowi zdaniem Sądu o istotnej wadzie zaskarżonej uchwały. Sąd zaznaczył przy tym, że stosownie do § 2 pkt 7 planu wskaźnik intensywności zabudowy wyraża się stosunkiem sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na działce budowlanej do całkowitej powierzchni tej działki budowlanej. W przypadku wskazanych terenów A.2.3 KS i A.2.7 KS plan dopuszcza parking jako obiekt otwarty o maksymalnie II kondygnacjach – 3 m nad poziomem terenu, z których dolna musi być zagłębiona poniżej poziomu terenu rodzimego, a jednocześnie zakazuje realizacji kubatur (w tym zadaszeń) nad poziomem parkingowym – co stanowi wystarczająco precyzyjne ustalenie intensywności zabudowy na wskazanych terenach. Co do terenu o symbolu C.1.2 ZP (przeznaczenie podstawowe terenu: zieleń parkowa, uzupełniające: usługi sportu, rekreacji i wypoczynku realizowane jako obiekty niekubaturowe, (boiska, ogrody jordanowskie, place zabaw dla dzieci itp.), usługi gastronomii (cukiernia)), Sąd zauważył, że w warunkach urbanistycznych dla tego terenu ustalono rejon lokalizacji niekubaturowych obiektów rekreacyjnych, oznaczony na rysunku planu oraz dopuszczono zachowanie istniejącej zabudowy usług gastronomii z prawem przebudowy, bez prawa do rozbudowy, w miejscu wyznaczonym liniami zabudowy na rysunku planu (§ 57 ust. 2 pkt 1 lit. a i b planu). Według Sądu, także i w tym zakresie brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu o symbolu C.1.2 ZP znajduje uzasadnienie w dopuszczonym sposobie zabudowy i zagospodarowania tego terenu (czy inaczej: dopuszczając wyłącznie przebudowę istniejącej cukierni, nie przewidziano jego zmiany: rozbudowy czy nadbudowy).

Dalej, odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących terenu o symbolu C.4.2 UKr i podniesionej przez Wojewodę sprzeczności pomiędzy rysunkiem planu a ustaleniami uchwały w zakresie możliwości rozbudowy kościoła, Sąd podniósł, że jak wskazał w skardze Wojewoda, zgodnie z ustaleniami dla ww. terenu nakazano ochronę kościoła, plebanii i dzwonnicy określonych jako Dobra Kultury Współczesnej, ale z rysunku planu nie wynika, które budynki znajdujące się w granicach tego terenu zostały objęte przywołaną ochroną. Sąd podzielił w tej kwestii stanowisko Rady Miasta.

Ponadto Sąd zaznaczył, że z części tekstowej uchwały dla ww. terenu wynika ochrona budynku kościoła, plebanii i dzwonnicy wyrażająca się w zakazie ich przebudowy, rozbudowy, wymiany, zmiany wystroju elewacji; dopuszczono w odniesieniu do chronionych budynków wyłącznie działania remontowe – § 91 ust. 2 pkt 1 lit. a i b planu. Określono wprawdzie następnie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a na rysunku planu wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy, ale nie stanowi to o wewnętrznej sprzeczności zaskarżonej uchwały. Pozostałe bowiem budynki (nie objęte ochroną przez zakaz przebudowy, rozbudowy i wymiany), mogą być m.in. objęte rozbudową – w oparciu o wymienione wskaźniki w granicach linii zabudowy. Sąd dodał, że wysokość kościoła 30 m (wskazana w planie) odpowiada jego wysokości w stanie istniejącym, a zatem to ustalenie jest wyłącznie potwierdzeniem tego stanu, i w żadnym razie nie oznacza możliwości jego nadbudowy, co byłoby sprzeczne z ustanowioną ochroną. Zatem, ustalenia dotyczące terenu oznaczonego C.4.2 UKr nie powodują – zdaniem Sądu – tego rodzaju wątpliwości, które mogą utrudniać ich stosowanie zgodnie z intencją Rady. Zdaniem Sądu wskazane powyżej ustalenia planu, wykluczają interpretację co do możliwości rozbudowy wymienionych obiektów (podlegających ochronie), i nie może tego zmienić zbędne – być może – wyznaczenie linii zabudowy od ich strony. Stosując plan miejscowy należy bowiem czytać łącznie – tekst i rysunek; wprawdzie – jak wyjaśniono w trakcie rozprawy przed Sądem Wojewódzkim – mylnie oznaczono też na rysunku planu lokalizację istniejącej już dominanty wysokościowej; stanowi ją bowiem obiekt kościoła, który znajduje się w innym miejscu niż graficzne oznaczenie dominanty na rysunku; jednak – skoro według wyjaśnień Rady – chodzi właśnie o obiekt kościoła, o wysokości, jaką przewidziano dla dominanty (30 m), tego rodzaju omyłka nie może stanowić przeszkody dla praktycznego stosowania planu, gdzie wskazano dla danego terenu możliwość zabudowy generalnie jedynie do 16 m.

Odnosząc się do zarzutów skargi sformułowanych w pkt VI, tj.: braku podstaw do określenia parametrów działek budowlanych w ramach ustaleń dotyczących warunków zabudowy oraz zagospodarowania terenu, braku podstaw do sformułowania ustaleń, że cały teren stanowi jedną działkę budowlaną oraz braku ustaleń zasad scalania i podziału nieruchomości (w tym ostatnim przypadku w odniesieniu do sprecyzowanych terenów: A.1.4 IW, A.2.3 KS, A.2.7 KS, C.1.2 ZP, C.1.5 KS, C.3.4 KS, C.3.14 KS, D.2.4. KS, D.2.15 KS, D.3.13. KS, D.3.16 KS, D.3.17 KS), Sąd stwierdził, że również te zarzuty należy uznać za niezasadne.

Przy czym, nie budzi wątpliwości Sądu, że wobec treści art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie projektu plan miejscowy powinien zawierać ustalenia szczegółowe zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, tj. określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Kontrolowany plan miejscowy nie reguluje natomiast zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, a brak tego rodzaju zdaniem Sądu nie stanowi poważnej wady planu miejscowego – o ile znajduje swoje uzasadnienie (jest wytłumaczalny i w efekcie jako nieistotne naruszenie prawa do zaakceptowania).

W tym przypadku omawiany zarzut Wojewoda podniósł w stosunku do terenów przeznaczonych na parkingi dla samochodów osobowych, w większości już wybudowane, niewielkie obszarowo, stanowiące jedną lub kilka działek ewidencyjnych. Zdaniem Sądu nie sposób stwierdzić, aby brak ustalenia w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału dla tych terenów stanowił o braku możliwości ich zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu, jako taki stanowił istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Podobnie zagadnienie to ocenił NSA w wyroku II OSK 66/13 dodając, że § 11 planu miejscowego odnosi się do zasad tworzenia działek budowlanych, i nie chodzi to o podział i scalanie, lecz jak przy inwestowaniu określić co jest działką budowlaną. Wskazał też, że brak omawianych ustaleń musi być uzasadniony istniejącym stanem faktycznym na obszarze objętym planem, co w konsekwencji nie daje podstaw do zamieszczenia ww. zasad w planie. Podzielając tę ocenę, a jednocześnie mając na uwadze cel jakiemu służyć ma scalanie i podział nieruchomości, także i w tej kwestii Sąd nie znalazł podstaw do uznania skargi za zasadną. Wiąże się z tym zagadnieniem nie tylko zarzut sformułowany w pkt VI tiret czwarte skargi, ale też w tiret trzecie tego punktu skargi.

Odnosząc się do zarzutów związanych z określeniem parametrów dla działki budowlanej, a nie działki, Sąd zauważył, że w art. 15 ust. 2 pkt 6 i 8 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed noweli, która weszła w życie 21 października 2010 r., v. art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej z 25 czerwca 2010 r.) ustawodawca postanowił, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo: parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy oraz szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Uszczegółowieniem tego przepisu był § 4 pkt 6 i pkt 8 rozporządzenia w sprawie projektu, który stanowił, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu, a ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości – określenie parametrów i działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zważywszy, że plan nie ustala zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w dalszych rozważaniach Sąd skoncentrował argumentację na brzmieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i ww. § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie projektu. Sąd podniósł zatem, że art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w brzmieniu na dzień podjęcia przez Radę Miasta uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego nie regulował w stosunku do czego organ ma określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Natomiast u.p.z.p. regulowała już wówczas definicję pojęcia działka budowlana i na niej opiera się również skarżona uchwała – § 2 pkt 6 uchwały. W ocenie Sądu określenie w takich warunkach parametrów dla działek budowlanych (a nie działek czy terenu) w celu określenia ładu przestrzennego, nie stanowi istotnego uchybienia (zważywszy także na zmianę prawa, jaka nastąpiła w tej kwestii z dniem 21 października 2010 r.). Sąd przy tym dodał, że u.p.z.p. definiowała wówczas działkę budowlaną jako nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Ustalenia planu odnoszące się w takim reżimie prawnym do działek budowlanych nie stanowią o istotnej wadliwości tego planu.

Odnosząc się zaś do § 7 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego (zgodnie z którym w zakresie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym: w zasięgu stref wymienionych w pkt 1 [potencjalnego przekroczenia dopuszczalnego poziomu promieniowania elektromagnetycznego wzdłuż linii wysokiego napięcia 110kV – po 19 m w każdą stronę od jej osi], w obrębie terenów przeznaczonych pod zabudowę, dopuszcza się lokalizację pomieszczeń przewidzianych na stały pobyt ludzi, lecz tylko w przypadku wykazania na podstawie aktualnej dokumentacji z pomiarów terenowych, że w miejscach lokalizacji tych pomieszczeń nie jest przekroczony dopuszczalny poziom pola elektromagnetycznego), Sąd zaznaczył, że jest on o tyle nietrafiony na obecnym etapie, że stanowił już podstawę unieważnienia w części ustaleń szczegółowych zaskarżonego planu. Dla wyeliminowania niezgodności planu z prawem Sąd w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. stwierdził nieważność stosownych ustaleń planu, co do całego terenu oznaczonego D.1.5. MN oraz analogicznych zapisów, odnoszących się do innych terenów, objętych skargą, wobec tych samych naruszeń prawa (pkt 1 lit. g, i-o oraz q-r wyroku). Za zasadny Sąd uznał bowiem zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, gdy chodzi o reguły ochrony przed polami elektromagnetycznymi (zarzut naruszenia przepisów z pkt-u 2 skargi). Ocenił, że dla usunięcia stosownych wadliwości wystarczającym było wyeliminowanie z obrotu wyłącznie wskazanych w orzeczeniu postanowień planu. Poza tym Sąd zauważył, że zgodnie z § 314 r.w.t. w brzmieniu wówczas obowiązującym, budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie mógł być wzniesiony na obszarach stref, w których występowało przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Nie dopuszcza do tego także ustalenie zawarte w § 7 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego.

Nadto, Sąd podkreślił, że § 7 ust. 3 pkt 2 planu stanowi realizację obowiązku wskazanego w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. i nie narusza zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., na co wskazał także NSA w wyroku II OSK 1063/13 (uchylając w części wyrok Sądu Wojewódzkiego, tj. w zakresie stwierdzenia nieważności § 7 ust. 3 pkt 2 planu).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871), § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, przez uznanie, że ustalenia planu miejscowego przewidujące możliwość realizacji różnych form zagospodarowania mogą nie zawierać obligatoryjnego ustalenia w zakresie powierzchni biologicznie czynnej; powyższe dotyczy terenów oznaczonych symbolami: A.2.3 KS, A.2.7 KS, B.2.4 U, C.1.5 KS, C.3.4 KS, C.3.14 KS, C.4.4 KPP, C.4.10 MW, C.4.11. KS, C.4.13 UZ, D.1.1 UKS, D.2.4 KS, D.2.15 KS, D.3.13 KS, D.3.16 KS i D.3.17 KS;

b. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie projektu w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, przez uznanie, że ustalenia planu miejscowego przewidujące możliwość realizacji różnych form zagospodarowania mogą nie zawierać obligatoryjnego ustalenia w zakresie powierzchni biologicznie czynnej; powyższe dotyczy terenów oznaczonych symbolami: A.2.3 KS, A.2.7 KS, B.2.4 U, C.1.5 KS, C.3.4 KS, C.3.14 KS, C.4.4 KPP, C.4.10 MW, C.4.11. KS, C.4.13 UZ, D.1.1 UKS, D.2.4 KS, D.2.15 KS, D.3.13 KS, D.3.16 KS i D.3.17 KS, w sytuacji gdy:

– plan przewiduję formę ażurową parkingów samochodowych,

– linia zabudowy (obligatoryjna) pokrywa się z linią rozgraniczającą terenu,

– linia zabudowy nie pokrywa się z linią rozgraniczającą terenu,

– określono wysokość zabudowy, bądź liczbę kondygnacji, czy intensywność (w powiązaniu ze sobą bądź niezależnie każdy z nich),

– istniejącej zabudowy, przy czym w uzasadnieniu wyroku nie sprecyzowano, ani nie dookreślono o jaki rodzaj "istniejącej" zabudowy chodzi,

– brak określenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oznacza, że wskaźnik ten wynosi 0%,

– sformułowano ustalenia dotyczące ochrony zieleni w ramach § 7 i § 10 uchwały, przy całkowitym pominięciu faktu, że w ramach § 7 ust. 2 pkt 1 i § 7 ust. 9 wprost wskazano, że dla poszczególnych terenów, w ramach ustaleń szczegółowych określono wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej,

– sformułowano, w odniesieniu do części ww. terenów, ustalenia dotyczące ochrony wskazanych na rysunku planu drzew do zachowana;

c. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie projektu w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie w związku ze sprzecznością pomiędzy ustaleniami zawartymi w § 7 ust. 2 pkt 1 i § 7 ust. 9 uchwały a ustaleniami szczegółowymi dla terenów oznaczonych symbolami: A.2.3 KS, A.2.7 KS, B.2.4 U, C.1.5 KS, C.3.4 KS, C.3.14 KS, C.4.4 KPP, C.4.10 MW, C.4.11. KS, C.4.13 UZ, D.1.1 UKS, D.2.4 KS, D.2.15 KS, D.3.13 KS, D.3.16 KS i D.3.17 KS;

d. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie projektu w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, przez uznanie, że ustalenia planu miejscowego przewidujące możliwość realizacji nowej zabudowy oraz rozbudowy zabudowy już istniejącej mogą nie zawierać obligatoryjnych ustaleń w zakresie powierzchni zabudowy, bądź wskaźników intensywności zabudowy; powyższe dotyczy terenów oznaczonych symbolami: A.2.3 KS, A.2.7 KS i C.1.2 ZP;

e. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., § 4 pkt 6, § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie projektu w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, przez uznanie, że ustalenia planu miejscowego przewidujące możliwość realizacji nowej zabudowy oraz rozbudowy zabudowy już istniejącej mogą nie zawierać obligatoryjnych ustaleń w zakresie linii zabudowy, bądź też zawierać ustalenia o charakterze niepełnym ("urwane" linie zabudowy, które w sposób precyzyjny nie określają obszaru tzw. "ruchu budowlanego"); powyższe dotyczy terenów oznaczonych symbolami: A.1.7 MW, A.2.1 MW, A.2.8 MW, C.1.1 MW, C.2.2 MW, C.2.8 MW, C.3.7 MW, D.1.7 MW, D.2.1 MW, D.2.7 MW i D.3.10 MW, a także D.3.17 KS;

f. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie projektu, w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie, co faktycznie prowadzi do uznania, że ustalenia § 2 pkt 8 oraz § 9 pkt 2 uchwały w zakresie sformułowania przy czym włącza się do wysokości zabudowy takie elementy budynków, jak czerpnie powietrza czy maszynownie wind wraz z pozostałymi ustaleniami planistycznymi nie naruszają w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego, pomimo tego, iż zamiast określić maksymalną wysokość wszystkich obiektów budowlanych dopuszczonych ustaleniami planu miejscowego określają jedynie wysokość budynków, podczas gdy w skład zabudowy wchodzą wszystkie obiekty budowalne (tj. budowla, obiekty malej architektury) nie zaś tylko budynki;

g. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie projektu w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p przez ich niezastosowanie w sprawie, co de facto doprowadziło do uznania, że w planie miejscowym możliwe jest określenie sposobu pomiaru wysokości budynku;

h. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie projektu, § 6 r.w.t. w zw. z art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie, co faktycznie doprowadziło do uznania, że ustalenia zawarte w § 2 pkt 8 uchwały stanowić mogą ustalenia planu, które nie wykraczają poza a zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot ustaleń planu miejscowego, a tym samym mogą zawężać pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy, o której mowa w ww. przepisach jedynie do sposobu pomiaru budynku, podczas gdy sposób dokonywania pomiaru budynku został uregulowany w § 6 r.w.t., zaś w skład zabudowy wchodzą również inne obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.);

i. art. 2 pkt 12, art. 2 pkt 19 i art. 15 u.p.z.p., art. 2, 7, i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z ich niezastosowaniem w odniesieniu do ustaleń zawartych w: § 2 pkt 6, § 2 pkt 8, § 2 pkt 11 i § 2 pkt 15 uchwały;

j. art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP w związku z ich niezastosowaniem co faktycznie doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że hierarchiczność źródeł prawa, a także stanowienie aktów prawa miejscowego w granicach i na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie umożliwia modyfikowanie zawartych w przepisach u.p.z.p. oraz w przepisach odrębnych, pojęć, bądź umożliwia ich stosowanie w sposób normatywnie odmienny, a także umożliwia formułowanie kwestii regulacyjnych, jak i zastosowanie kwestii proceduralnych, w sposób odmienny od uregulowanych wprost w przepisach prawa powszechnie obowiązującego;

k. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie projektu, w związku z art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania, w związku z uznaniem przez Sąd I instancji, iż ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów dla procedur planistycznych zainicjowanych przed 21 października 2010 r. mogą odnosić się zamienne do działki budowlanej zamiast do działki, bądź terenu;

l. art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie projektu w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie w sprawie, pomimo ewidentnej sprzeczności pomiędzy rysunkiem planu a ustaleniami zawartymi w § 91 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. a, w związku z: § 91 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, d, e, f, g, h, i, j oraz § 2 pkt 5, § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 3 lit. a, § 9 pkt 2 i 4 uchwały, w zakresie możliwości realizacji rozbudowy budynku kościoła, plebanii i dzwonnicy na terenie oznaczonym symbolem C.4.2 UKr;

m. art. 147 § 1, art. 170 i art. 190 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. a także § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie projektu przez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do nieuprawnionego uznania, iż brak określenia minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oznacza, iż wskaźnik ten wynosi 0%;

n. art. 147 § 1, art. 170 i art. 190 w zw. z art. art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. a także § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie projektu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do ponownego powołania się na uzasadnienie wyroku w sprawie sygn. akt II OSK 66/13 w kontekście ustaleń zawartych w § 11 uchwały oraz ustaleń szczegółowych co do powierzchni działki budowlanej;

o. art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie projektu w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie w związku z uznaniem, iż plan miejscowy nie musi określać zasad scalania i podziału nieruchomości, za wyjątkiem określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, w odniesieniu do terenów: A.1.4 IW, A.2.3 KS, A.2.7 KS, C.1.2 ZP, C.1.5 KS, C.3.4 KS, C.3.14 KS, D.2.4 KS, D.2.15 KS, D.3.13 KS, D.3.16 KS, D.3.17 KS;

p. § 314 w zw. z § 4 r.w.t., art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 i 7 rozporządzenia w sprawie projektu, art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania co doprowadziło do błędnego przekonania, że ustalenia zawarte w § 7 ust. 3 pkt 2 uchwały spełniają wymogi wynikające z ww. przepisu, podczas gdy odnoszą się one jedynie do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, zamiast na pobyt ludzi, a także zostały sformułowane na wypadek zdarzenia przyszłego i niepewnego;

q. art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., a także § 2 pkt 6 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie projektu w zw. z § 314 i § 4 r.w.t. przez ich niezastosowanie w sprawie, co prowadzi do sytuacji, w której plan nie określa w sposób wiążący jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie, w związku z przebiegiem linii 110 kV w granicach terenów oznaczonych symbolami: A.1.1 MW, B.1.1 MW, B.2.1 MW, B.2.3 MW, B.3.1 U, D.1.4 BB oraz D.1.5 MW/U;

co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 151 p.p.s.a., tj. do bezpodstawnego oddalenia skargi.

2. zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia:

a. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 58 § 1 pkt 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151, art. 170 i art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") przez wadliwe dokonanie kontroli uchwały polegające na kolejnym już braku rozpatrzenia wszystkich zrzutów zawartych w skardze zwykłej organu nadzoru pomimo zobowiązania NSA wyrażonego w wyrokach II OSK 1874/18 i II OSK 1591/22 do rozpoznania skargi w "pozostałym zakresie", tj. w zakresie tej części zarzutów skargi zwykłej, co do których nie stwierdzono nieważności, przy czym powyższe dotyczy:

– ustaleń zawartych w: § 2 pkt 6, § 2 pkt 11, § 2 pkt 15 i § 9 pkt 2 uchwały (vide zarzut I skargi zwykłej wraz z uzasadnieniem),

– części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: A.1.1 MW, B.1.1 MW, B.2.1 MW/U, B.2.3 MW, B.3.1 U, D.1.1 UKS, D.1.4 BB i D.1.5 MW/U (vide zarzut II skargi zwykłej wraz z uzasadnieniem),

– części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C.1.2 ZP (vide zarzut III tiret drugie oraz tiret piąte skargi zwykłej wraz z uzasadnieniem),

– części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: C.1.1 MW, C.3.9 UO, D.1.7 MW i D.2.5 UO (vide zarzut III tiret czwarte i tiret szóste skargi zwykłej wraz z uzasadnieniem),

– części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolami: A.1.2. ZP i D.3.17 KS (vide zarzut IV tiret drugie skargi zwykłej wraz z uzasadnieniem);

b. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 58 § 1 pkt 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151, art. 170 i art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 2 pkt 6, § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie projektu oraz § 314 r.w.t. przez wadliwe dokonanie kontroli uchwały polegające na braku rozpatrzenia wszystkich zrzutów zawartych w pkt II skargi zwykłej organu nadzoru (vide str. 15-22 skargi zwykłej), które winny skutkować stwierdzeniem nieważności jednostek terenowych oznaczonych symbolami: A.1.1 MW, B.1.1 MW, B.2.1 MW/U, B.2.3 MW, B.3.1 U, D.1.1 UKS, D.1.4 BB i D.1.5 MW/U znajdujących się w zasięgu strefy oddziaływania linii 110 kV, pomimo zobowiązania NSA wyrażonego w wyrokach II OSK 1874/18 i II OSK 1591/22 do rozpoznania skargi w "pozostałym zakresie", tj. w zakresie tej części zarzutów skargi zwykłej co do których nie stwierdzono nieważności;

c. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 58 § 1 pkt 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151, art. 170 i art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie projektu przez wadliwe dokonanie kontroli uchwały polegające na braku samodzielnej oceny zgodności z prawem wszystkich zarzutów organu nadzoru i ponowne, wbrew wiążącego orzeczenia w sprawie sygn. akt II OSK 1874/18 i II OSK 1591/22, związanie się i orzekanie na podstawie wyroku w sprawie II OSK 66/13, pomimo braku tożsamości skargi i zakresu badania (skargi w tych sprawach złożone zostały w trybie art. 101 u.s.g.) oraz ze względu na braki formalne skutkujące determinacją orzeczenia Sądu II instancji w tych sprawach, przy czym powyższe dotyczy zarówno zarzutów, o których mowa w pkt VI skargi zwykłej ale również części zarzutów o których mowa w pkt V skargi zwykłej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami C4.13.UZ oraz B2.4U, co ponownie skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi;

d. art. 147 § 1, art. 170 i art. 190 w zw. z art. art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. a także § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie projektu przez stosowanie wykładni rozszerzającej co prowadziło do uznania, iż brak określenia minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oznacza, iż wskaźnik ten wynosi 0%; powyższe miało istotny wpływ na wynik orzeczenia;

e. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z wadliwym wykonywaniem funkcji kontrolnej, polegającym na sprzeczności uzasadnienia wyroku z sentencją;

f. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP przez wadliwe wykonywanie kontroli uchwały, polegające na braku przeprowadzenia przez Sąd I instancji, analizy wszystkich zapisów uchwały, a także znajdujących się w aktach sprawy dokumentach lecz orzekanie na niektórych, wybranych z nich, bez wskazania jakimi przesłankami kierował się Sąd przy orzekaniu w sprawie i jakie były faktyczne przyczyny braku ich uwzględniania przy orzekaniu, co doprowadziło do oddalenia skargi pomimo sprzecznych ustaleń zawartych zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, co doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi zamiast do stwierdzenia nieważności ustaleń wnioskowanych w skardze zwykłej organu nadzoru z 25 maja 2017 r., z zastrzeżeniem wynikającym z wcześniejszych orzeczeń zapadłych w sprawie.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 626/23 z dnia 6 lipca 2023 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W piśmie z 9 lutego 2024 r. Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasadzenie kosztów wg norm przepisanych, podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w poprzednich pismach procesowych oraz zgłoszone do protokołu podczas rozprawy przy ponownym rozpoznaniu skargi przed Sądem I instancji, kwestionując przy tym zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, przy czym część podniesionych zarzutów okazała niezasadna bądź (z poniżej wskazanego względu) nie mogła zostać poddana ocenie.

Powodem uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania jest naruszenie przepisów postępowania podniesione w zarzutach sformułowanych w pkt. 2a i 2b skargi kasacyjnej polegające na niepełnym wykonaniu wskazań zawartych w obu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew dyspozycjom ujętym w art. 170 i 190 p.p.s.a.

W uzasadnieniu pierwszego wyroku (II OSK 1874/18) NSA stwierdzając, że zarzuty, w których wskazano na naruszenie prawa materialnego w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie mogły odnieść zamierzonego skutku, wypowiedział się w kontekście wcześniejszych wyjaśnień, z których wynika, że ewentualne naruszenie prawa materialnego należy oceniać pod kątem "istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego", a więc zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a nie samego "naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego", to jest w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w jego pierwotnym brzmieniu i obwiązującym jeszcze w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Oznacza to, że wskazanie by Sąd I instancji rozpoznając sprawę dokonał pełnej kontroli kwestionowanych ustaleń planu miejscowego, eliminując dotychczasowe uchybienia w tym zakresie, odnosi się do przeprowadzenia kontroli ustaleń planu również w odniesieniu do ewentualnych naruszeń prawa materialnego, z tym że biorąc pod uwagę wskazane powyżej brzmienie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. po nowelizacji z 2013 r.

Należy zaznaczyć, że również w uzasadnieniu drugiego wyroku (II OSK1591/22) NSA, odwołując się do pierwszego orzeczenia, podkreślił że: "We wskazaniach co do dalszego toku postępowania NSA nakazał dokonanie pełnej kontroli kwestionowanych ustaleń planu miejscowego, eliminując dotychczasowe uchybienia w tym zakresie i danie temu wyraz w uzasadnieniu wyroku spełniając wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a." (s. 41).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że część z zarzutów podniesionych w skardze z 25 maja 2017 r. nie została jeszcze poddana ocenie, chodzi tu o zarzuty ujęte w: pkt I, pkt II (w zakresie § 24 ust. 2 pkt 2 lit. d, § 43 ust. 2 pkt 2 lit. b oraz § 48 ust. 2 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały), pkt III tiert drugie, czwarte, piąte i szóste oraz pkt IV tiret drugie. To zaś sprawia, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w pkt 2 lit. a i b, we wskazanej wyżej części należało uznać za usprawiedliwione.

Natomiast za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 58 § 1 pkt 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151, art. 170 i art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie projektu przez wadliwe dokonanie kontroli uchwały polegające na braku samodzielnej oceny zgodności z prawem ustaleń dotyczących terenów oznaczonych symbolami C4.13.UZ oraz B2.4U.

Otóż wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, Sąd dokonał oceny ustaleń planu we wskazanym zakresie (zob. s. 16 i 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1, art. 170 i art. 190 w zw. z art. art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie projektu przez stosowanie wykładni rozszerzającej co prowadziło do uznania, iż brak określenia minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oznacza, iż wskaźnik ten wynosi 0%.

Po pierwsze, skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia, w jaki sposób "zastosowanie wykładni rozszerzającej" prowadzącej "do uznania, iż brak określenia minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oznacza, iż wskaźnik ten wynosi 0%" narusza art. 147 § 1, art. 170 i art. 190 w zw. z art. art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Po drugie, uznanie braku określenia minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej za równoznaczne z tym, że wskaźnik ten wynosi 0%, nie może być uznany za zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Niezależnie od powyższego należy wyjaśnić, że przytoczone stwierdzenie zostało sformułowane przez organ planistyczny, a nie przez Sąd, który poddając ocenie ustalenia planu w tym zakresie, przyjął że nie jest ono obarczone wadliwością o charakterze istotnym.

Za pozbawiony uzasadnionych podstaw należy uznać również zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polegający na sprzeczności uzasadnienia wyroku z sentencją. Także i w tym przypadku skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia w czym zarzucana sprzeczność miałaby się objawiać. W obszernej, bo liczącej 94 strony skardze kasacyjnej, nieco ponad dwie z nich zostały poświęcone uzasadnieniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, przy czym nawet w tym niewielkim fragmencie uzasadnienie sprowadza się niemal wyłącznie do prezentacji orzecznictwa sądowego. W tym miejscu wypada wyjaśnić, że poprawne uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało.

W taki sam sposób należało ocenić ostatni zarzut naruszenia przepisów postępowania, tym razem art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP, polegającego na braku przeprowadzenia, analizy wszystkich przepisów uchwały, a także znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, lecz orzekanie na niektórych, wybranych z nich, bez wskazania jakimi przesłankami kierował się Sąd przy orzekaniu w sprawie. Bez konkretnego wskazania zarzucanych uchybień twierdzenia skarżącego kasacyjnie należało więc uznać za gołosłowne.

Wobec konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji, ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego podnoszonych w skardze kasacyjnej byłaby oceną przedwczesną, za wyjątkiem oceny tych, które dotyczą ustaleń planu, a co do których Sąd I instancji wypowiedział się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

I tak, za niezasadny należało uznać zarzuty podniesione w pkt 1 a, b i c. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji wyjaśnione na s. 15-17 uzasadnienia. Obowiązek ujęcia w treści planu miejscowego wszystkich elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest obowiązkiem bezwzględnym, ponieważ treść ustaleń planu, o których mowa w tym przepisie powinna być dostosowana do okoliczności faktycznych panujących w obszarze objętym planem. Oznacza to, że obowiązek określenia ustaleń wskazanych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. aktualizuje się wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Dokonując zaś w danym przypadku oceny, czy taka potrzeba bądź konieczności zachodzi, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób jego zagospodarowania, czy też charakter zabudowy.

Z tego samego powodu za niezasadny należało uznać zarzut oznaczony symbolem 1d oraz 1o. Sąd trafnie ocenił i uzasadnił (s. 17-18), że brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy dla wskazanych w tym zarzucie terenów nie może być poczytywany za istotną wadę planu. Podobnie należało ocenić brak zasad scalania i podziału nieruchomości, których niezbędność dotyczy obszarów, na których znajdują się działki (różnych właścicieli) o parametrach uniemożliwiających ich zabudowę lub inne zgodne z ustaleniami planu zagospodarowanie. Konieczność ta nie odnosi się, tak jak w niniejszej sprawie, do terenów przeznaczonych na parkingi samochodów osobowych (które w większości były już wybudowane), stanowiących jedną lub kilka działek ewidencyjnych.

Nie można też zgodzić się z zarzutem podniesionym w pkt 1e skargi kasacyjnej. Sąd w zaskarżonym wyroku trafnie przyjął (s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że skoro na rysunku planu tereny przeznaczone pod zabudowę są ograniczone zarówno przez wyznaczone linie zabudowy, jak i strefy zieleni międzyblokowej i ciągów pieszych o jednorodnym charakterze, to brak precyzji – "niedomykanie" linii obszaru dopuszczalnej zabudowy przy określeniu zabudowy na terenach przeznaczonych w planie pod zabudowę, stanowi co prawda naruszenie przepisów u.p.z.p., nie może jednak być traktowane jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Także zarzut oznaczony symbolem 1l, nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd odnosząc się do ustaleń terenu C.4.2. UKr, słusznie przyjął, że objęcie ochroną budynku kościoła, plebanii i dzwonnicy, której konsekwencją jest zakaz przebudowy, rozbudowy, wymiany i zmiany wystroju elewacji, tych obiektów przy równoczesnym wyznaczeniu na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy, nie stanowi sprzeczności obu części planu w stopniu prowadzącym do ich unieważnienia. Na terenie tym bowiem, zgodnie z § 91 ust. 2 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały, dopuszcza się przebudowę i rozbudowę budynków, tyle że z wyłączeniem wyżej wymienionych obiektów. Należy też zaakceptować przyjęcie przez Sąd I instancji, że mylne oznaczenie na rysunku planu miejsca dominanty (30 m), którą stanowi kościół, nie jest przeszkodą w prawidłowym stosowaniu ustaleń planu, z których wynika możliwość realizacji obiektów do 16 m wysokości. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ustaleń planu miejscowego będącego aktem prawa miejscowego (tak jak innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego) z powodu ich niejasności, powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności tychże ustaleń, w szczególności w drodze wykładni okażą się niewystarczające (por. wyrok TK z 3.12.2002 r., P 13/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 90).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Sąd ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania zawarte w obu poprzednich wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazujące dokonanie pełnej kontroli kwestionowanych ustaleń planu miejscowego, biorąc przy tym pod uwagę, że część z tych ustaleń została już wyeliminowana z obrotu prawnego.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Jeżeli bowiem przyczyną uruchomienia postępowania kasacyjnego i uchylenia zaskarżonego wyroku okazała wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie jego uchybieniem, nie zaś wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążać stronę przeciwną kosztami postępowania kasacyjnego.