Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3318/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 32, art. 63 § 2 i § 3, art. 64 § 2, art. 127 § 1, art. 128, art. 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1466/15 w sprawie ze skargi Z. z siedzibą w M. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 9 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1466/15, po rozpoznaniu skargi Z. w M. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, 1/ uchylił zaskarżone postanowienie oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Z. w M. karę pieniężną w wysokości 2.250 zł z tytułu skrócenia dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Z. złożyła odwołanie od ww. decyzji, które zostało podpisane przez A. Z.

Z uwagi na to, iż w aktach sprawy znajduje się potwierdzona notarialnie kopia pełnomocnictwa udzielonego A. Z. do reprezentowania strony, zaś brak jest odpisu z właściwego rejestru przedsiębiorców, który potwierdzałby uprawnienie podpisanego pod pełnomocnictwem R. P. do jednoosobowego reprezentowania strony, pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych przesłanego odwołania, poprzez przedłożenie oryginału lub notarialnie albo urzędowo poświadczonej kopii aktualnego rejestru przedsiębiorców, z którego będzie wynikać, że osoba podpisana pod pełnomocnictwem ma prawo do jednoosobowego reprezentowania adresata decyzji. Jednocześnie pouczono stronę, że nieprzesłanie wymaganych dokumentów w terminie 7 dni skutkować będzie stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] lutego 2015 r., A. Z. przesłał kopię dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Wskazał jednocześnie, że wypis z rejestru przedsiębiorców znajduje się w aktach innej sprawy prowadzonej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził niedopuszczalność odwołania Z. od decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. o nałożeniu kary pieniężnej. Organ II instancji, powołując się na art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania przez stronę z uwagi na fakt, iż nie uzupełniła ona braków formalnych swojego pisma poprzez przesłanie odpowiedniego wypisu z rejestru przedsiębiorców. Wyjaśnił, że pełnomocnik musi udowodnić swoje pełnomocnictwo w każdej sprawie administracyjnej i nie może powoływać się na dokumenty załączone do innych prowadzonych wobec niego spraw.

Na powyższe postanowienie strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powołano się na treść art. 33 k.p.a., wyjaśniając, że A. Z. jako pełnomocnik strony został prawidłowo umocowany do działania w sprawie i występowania w imieniu [...] przedsiębiorstwa, o czym świadczy: złożenie pełnomocnictwa podpisanego przez R. P., które znajdowało się w aktach sprawy, kopia dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, wypis z rejestru przedsiębiorców złożony do akt innej sprawy prowadzonej przez GITD, o czym organ II instancji został poinformowany. Zdaniem skarżącej, uchybienie formalne w postaci braku załączenia wypisu z rejestru przedsiębiorców do akt przedmiotowej sprawy nie może skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania, gdyż okoliczność jaki podmiot występuje w roli pełnomocnika strony w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości. Udzielone przez stronę pełnomocnictwo ma charakter ogólny, czyli rozciąga się na całość postępowania administracyjnego, jednocześnie od tamtego czasu pełnomocnictwo nie zostało odwołane, cofnięte ani zmienione, zatem obowiązuje cały czas. Strona podkreśliła, że złożenie pełnomocnictwa do akt sprawy ma charakter formalny i ma jedynie na celu ujawnienie faktu udzielenia pełnomocnictwa, zakresu umocowania oraz osoby pełnomocnika, zatem proceduralne uchybienie w tym zakresie w postaci niezłożenia do akt tej konkretnej sprawy odpisu z rejestru przedsiębiorców nie przesądza o braku pełnomocnika w postępowaniu. Zignorowanie przez organ II instancji wypisu z rejestru przedsiębiorców znajdującego się w aktach innej prowadzonej przez ten organ wobec skarżącej sprawy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Przepisy prawa wskazują jedynie na koniczność dostarczenia pełnomocnictwa, a nie wypisu z rejestru przedsiębiorców. Co więcej wypis taki jest dostępny na stronach internetowych. Stąd też zaskarżone postanowienie rażąco narusza art. 127 k.p.a. przez pozbawienie strony możliwości odwołania się od niekorzystnej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.

Wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie.

Sąd I instancji stwierdził, że art. 134 k.p.a. nakłada na organy obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia w szczególności, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. WSA wskazał, iż w niniejszym postępowaniu uprawniony jest jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia GITD, który uznał, że złożone odwołanie od decyzji organu I instancji nie spełnia niezbędnych wymogów prawnych do jego rozpatrzenia ze względu na nieuzupełnienie braków formalnych w wyznaczonym przez organ terminie i z tego powodu stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Sąd zauważył, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu m.in. ustalenie czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Ustalenie wystąpienia takiej okoliczności nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia w formie postanowienia jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny sprawy. Postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma zaś charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie lub zażalenie nie może zostać rozpoznane.

W związku z powyższym WSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego podjął rozstrzygniecie z istotnym naruszeniem art. 134 k.p.a., gdyż w zaskarżonym postanowieniu w sposób nieprawidłowy ustalił, ze złożone odwołanie jest niedopuszczalne. Przede wszystkim organ przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia dopuścił do rozpoznania wniosku skarżącej w postaci odwołania od decyzji organu I instancji, w wyniku czego doszedł do wniosku, iż zawiera ono braki formalne w postaci potwierdzonego za zgodność umocowania do działania pełnomocnika strony skarżącej. Nie stwierdził tym samym niedopuszczalności odwołania ze względów podmiotowych, w wyniku złożenia wniosku (odwołania) przez osobę nieuprawnioną, lecz wezwał pełnomocnika w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia zauważonych braków, a następnie ze względu na nieuzupełnienie tychże braków w terminie, stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Zdaniem WSA, powyższy tryb był nieprawidłowy. Sąd wskazał, iż w doktrynie podaje się okoliczności, które nie stanowią przyczyn niedopuszczalności odwołania, a wśród nich expressis verbis wymienia się nieusunięcie braków formalnych odwołania. Ponadto uznaje się za dopuszczalne uzupełnienie odwołania już po terminie do jego wniesienia (op. cit. s. 723). Wskazuje się również na istniejącą po stronie organu możliwość, o ile taka występuje w danej sprawie, doprecyzowania treści wniosku strony, w celu ograniczenia zbędnego formalizmu rozpoznawania spraw i zapewnienia szybkości postępowania administracyjnego (vide art. 12 k.p.a.). Sąd zauważył, iż w przypadku zastosowania przez organ trybu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. i nieuzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie, organ pozostawia go bez rozpoznania. Takie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy nie ogranicza jednocześnie praw procesowych strony, gdyż zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13), stronie przysługuje w takim przypadku skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji.

Sąd podniósł również, iż w rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącej w terminie odpowiedział na wezwanie organu i przekazał żądane dokumenty, będące w jego posiadaniu oraz wskazał, które z nich są już w posiadaniu organu, jednakże w aktach innej sprawy skarżącej. Ponadto WSA podkreślił, iż rozstrzygnięcie organu II instancji w przedmiocie niedopuszczalności odwołania miało miejsce w stosunku do pełnomocnika uznanego przez organ I instancji za prawidłowo umocowanego, któremu doręczono decyzję i od której wniósł on w terminie odwołanie.

Zdaniem WSA, w przedstawionych okolicznościach sprawy organ mógł samodzielnie dokonać uzupełnienia akt przedmiotowego postępowania w niezbędnym zakresie także po terminie wniesienia środka odwoławczego, kierując się ogólną zasadą zaufania do działań organów administracji publicznej, określoną w art. 8 k.p.a., przesłanką z art. 12 k.p.a., niewątpliwie także ważnym interesem strony oraz poglądami doktryny. W przypadku braku takiej możliwości powinien zaś pozostawić wniosek bez rozpoznania. W zaistniałej sytuacji prawnej, rozstrzygając sprawę pod względem formalnym co do jej istoty nie mógł już stwierdzić niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, zwłaszcza po uzupełnieniu odwołania przez pełnomocnika skarżącej, obejmujących sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia, zgodnie z art. 28 k.p.a.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie niniejszej podjęto niewłaściwe rozstrzygnięcie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji organu I instancji, podlegającego w ocenie Sądu rozpoznaniu ze względu na jego wniesienie w terminie oraz uzupełnienie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W konsekwencji naruszono art. 134 k.p.a oraz ogólne zasady postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył orzeczenie w całości oraz wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi strony, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 63 § 2 i § 3, art. 64 § 2, art. 127 § 1, art. 128 oraz art. 134 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji wadliwie uznał, iż odwołanie strony obciążone jest brakiem formalnym, a w konsekwencji w sposób nieuprawniony wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych i wobec ich nieusunięcia w terminie stwierdził niedopuszczalność odwołania, podczas gdy odwołanie strony dotknięte było brakiem formalnym polegającym na braku wykazania, iż osoba podpisana pod pełnomocnictwem (Pan R. P.) ma prawo do jednoosobowego reprezentowania adresata decyzji (J. Z.) i tym samym była uprawniona do udzielenia pełnomocnictwa dla Pana A. Z., którego podpis widnieje pod odwołaniem do wniesienia tego środka zaskarżenia decyzji organu I instancji i poprzez to nie wykazano, iż odwołanie zostało złożone przez osobę do tego uprawnioną, natomiast pełnomocnik musi udowodnić swe pełnomocnictwo w każdej sprawie administracyjnej i nie może powoływać się na dokumenty załączone do innych prowadzonych przez organ spraw;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 63 § 2 i § 3, art. 64 § 2, art. 127 § 1, art. 128 oraz art. 134 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, wobec nieuzupełnienia przez stronę braków w wyznaczonym przez organ terminie, a to braku wykazania, iż osoba podpisana pod pełnomocnictwem ma prawo do jednoosobowego reprezentowania adresata decyzji i tym samym była uprawniona do udzielenia pełnomocnictwa dla Pana A. Z., którego podpis widnieje pod odwołaniem do wniesienia tego środka zaskarżenia było działaniem niewłaściwym, podczas gdy pozostawienie odwołania bez rozpoznania stanowi jedną z postaci stwierdzenia jego niedopuszczalności, a wydane rozstrzygnięcie umożliwiło stronie złożenie skargi do Sądu Administracyjnego, natomiast pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania, jako czynność materialno-techniczna dawałoby stronie jedynie możliwość złożenia skargi na bezczynność stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., z kolei pełnomocnik musi udowodnić swe pełnomocnictwo w każdej sprawie administracyjnej i nie może powoływać się na dokumenty załączone do innych prowadzonych wobec niego spraw.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia prawa procesowego.

W związku z powyższym należy zaznaczyć, iż zamierzonego skutku nie mogły odnieść zbiorczo zebrane w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 63 § 2 i § 3, art. 64 § 2, art. 127 § 1, art. 128 oraz art. 134 k.p.a., które w istocie sprowadzają się do wskazania że pełnomocnik musi udowodnić swe pełnomocnictwo w każdej sprawie administracyjnej i nie może powoływać się na dokumenty załączone do innych prowadzonych przez organ spraw.

W kontekście tego zarzutu należy zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie przedstawił w zasadzie żadnej argumentacji na jego poparcie, opisując jedynie stan faktyczny sprawy oraz przytoczył treść niektórych przepisów wskazanych w tym zarzucie, powtarzając jedynie w uzasadnieniu jego treść. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie podniesionego zarzutu kasacyjnego przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011, s. 600). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Należy także podkreślić, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej w ogóle nie odnosi się do kwestii ewentualnych naruszeń art. 127 § 1 i 128 k.p.a., bo nie wyjaśnia na czym polegało naruszenie tych przepisów przez Sąd I instancji i jaki był związek tego naruszenia z rozstrzygnięciem. Brak wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej. W tym zakresie podkreślić należy, że skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego może być tylko ten, który wskazuje na istnienie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy, bo art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. odwołuje się do takiej przesłanki. Zatem nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być skutecznym zarzutem kasacyjnym, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na wyrok. Jednak ten wpływ musi wykazać strona, a nie Sąd II instancji. Z tych powodów należało uznać, że omawiane wyżej zarzuty kasacyjne nie mają prawnego uzasadnienia.

Odnosząc się natomiast do drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 63 § 2 i § 3, art. 64 § 2, art. 127 § 1, art. 128 oraz art. 134 k.p.a., polegającego na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, wobec nieuzupełnienia przez stronę braków w wyznaczonym przez organ terminie, podczas gdy pozostawienie odwołania bez rozpoznania stanowi jedną z postaci stwierdzenia jego niedopuszczalności (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) - należy zauważyć, iż tego typu zarzuty już wielokrotnie były przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 911/09; wyrok NSA z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 100/15) . Podobnie jak w innych sprawach, w których skarżącym kasacyjnie był Główny Inspektor Transportu Drogowego, w ramach podstawy, o której mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego poprzez przyjęcie, że wskutek nieuzupełnienia braku formalnego środka odwoławczego przez skarżącego, należało konsekwentnie orzec o pozostawieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bez rozpoznania co, według skargi kasacyjnej, jest stanowiskiem błędnym, gdyż nieusunięcie tych braków powinno skutkować orzeczeniem o niedopuszczalności środka odwoławczego, wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Skarga kasacyjna wywodzi bowiem, że orzeczenie o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.) jest w tym przypadku tożsame z pozostawieniem środka odwoławczego bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).

W związku z powyższym należy ponownie podkreślić, iż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Także w niniejszej sprawie z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby zaistniał stan, który można byłoby zakwalifikować jako niedopuszczalność odwołania. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Niedopuszczalność odwołania może wynikać przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym, co w ostatnim przypadku obejmuje m.in. wniesienie odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka albo wniesienie odwołania przez jednostkę niemającą zdolności do czynności prawnych.

Z kolei zgodnie z art. 63 § 1-3 k.p.a. odwołanie jest podaniem kierowanym do organu administracji publicznej, które powinno być podpisane przez wnoszącego to podanie. W myśl art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania, przy czym na pełnomocniku ciąży obowiązek dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Z powyższego wynika, że niedołączenie prawidłowego pełnomocnictwa przez pełnomocnika do odwołania należy traktować jako brak formalny, o którego uzupełnienie należy wezwać pełnomocnika w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Natomiast w sytuacji nieusunięcia przez pełnomocnika braku formalnego przez przedłożenie prawidłowego pełnomocnictwa do reprezentowania odwołującego się, konieczne jest wezwanie samego odwołującego się do podpisania odwołania. Dopiero skutkiem braku podpisania podania (odwołania) przez stronę będzie wówczas pozostawienie odwołania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że do konsekwencji prawnych braków formalnych odwołania należy stosować przepisy o następstwach prawnych braków podania, które reguluje art. 64 § 1 i § 2 k.p.a. Pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania to dwie odrębne instytucje procesowe, a zatem nie mogą być stosowane przemiennie, lecz w ściśle określonych przez ustawodawcę przypadkach (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2792/13). Wbrew temu co wywodzi skarga kasacyjna, trybów tych nie można uznać za tożsame, gdyż przesłanki ich zastosowania są różne. O ile o pozostawieniu środka odwoławczego bez rozpoznania decyduje brak formalny podania w rozumieniu art. 64 § 1 i § 2 k.p.a., o tyle do wydania postanowienia o niedopuszczalności środka odwoławczego na podstawie art. 134 k.p.a. konieczne jest wystąpienie przesłanek w znaczeniu materialnoprawnym, tj. brak legitymacji do bycia stroną postępowania (art. 28 k.p.a.), czy wyłączenie przez przepisy prawa materialnego możliwości zaskarżenia aktu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie organ nie mógł zatem wydać postanowienia o niedopuszczalności odwołania, gdyż nie zaistniały ku temu przesłanki, które uzasadniałyby wydanie takiego rozstrzygnięcia. Stroną postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej był skarżący. Odwołanie złożone w imieniu skarżącego podpisał A. Z., któremu skarżący udzielił pełnomocnictwa do prowadzenia swoich spraw. Skoro organ uznał, że brak formalny w postaci przedłożenia oryginału lub notarialnie albo urzędowo poświadczonej kopii aktualnego rejestru przedsiębiorców, z którego będzie wynikać, że osoba podpisana pod pełnomocnictwem ma prawo do jednoosobowego reprezentowania adresata decyzji, to powinien był ewentualnie wezwać skarżącego przedsiębiorcę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do podpisania pisma. Organ, co należy podkreślić, poprzestał jedynie na wezwaniu o uzupełnienie braków formalnych przesłanego odwołania, poprzez przedłożenie oryginału lub notarialnie albo urzędowo poświadczonej kopii aktualnego rejestru przedsiębiorców, z którego będzie wynikać, że osoba podpisana pod pełnomocnictwem ma prawo do jednoosobowego reprezentowania adresata decyzji, bez wzywania skarżącego do złożenia podpisu na tym piśmie procesowym.

Wobec tego, orzeczenie przez organ o niedopuszczalności środka odwoławczego skarżącego w oparciu o art. 134 k.p.a. należało uznać za nieprawidłowe. Natomiast - jak już wskazano wyżej - wobec wadliwości formalnej dotyczącej sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, odnoszących się do możliwości powoływania się przy uzupełnieniu braków formalnych przesłanego odwołania na dokumenty załączone do innych prowadzonych wobec strony spraw administracyjnych (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości ustosunkowania się do treści tak sformułowanych zarzutów, a zatem organ wiąże w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.