Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1171/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1,3,4, art. 74 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 2, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 4 w zw. z art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
law: PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Leszek Kamiński, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zgromadzenia S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 13/10 w sprawie ze skargi Zgromadzenia S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r. , sygn. akt I SA/Wa 13/10 oddalił skargę Zgromadzenia S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. odmówił uwzględnienia wniosku Zgromadzenia S. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi – ulicę [...] i ulicę [...] w Warszawie w Dzielnicy [...] z uwagi na fakt, że wniosek złożony został z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 roku nr 133 poz. 872 ze zm.).

Organ wojewódzki, rozpoznając odwołanie złożone od tej decyzji przez Zgromadzenia S. wskazał, że zgodnie z ustępem 4 art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 roku, odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Określony przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 ustawy termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia. Z akt sprawy wynika, że Zgromadzenia S. j wniosek o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogi publiczne (sprecyzowany pismem z dnia 12 stycznia 2009 r.) złożyło w Kancelarii Urzędu m. st. Warszawy dla Dzielnicy [...] w dniu 24 czerwca 2008 roku czyli po ustawowo wyznaczonym terminie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Zgromadzenia S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] marca 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że podstawę materialnoprawną kształtującą uprawnienia strony do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę stanowi przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Warunkiem ustalenia i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w ww. art. 73 ust. 4 jest złożenie stosownego wniosku w terminie od 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa i to bez względu na powody złożenia stosownego wniosku po terminie. Przepis art. 73 ust. 4 przewiduje prekluzję roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Wygaśnięcie roszczenia oznacza, że po upływie terminu wskazanego w ustawie, roszczenie nie przysługuje i nie może być dochodzone. Określony w powołanym przepisie termin jest więc terminem materialnym. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. w sprawie o sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 cyt. ustawy, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie SK 11/02. Art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro bowiem ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie wniosku było wystarczającą czynnością by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowił bowiem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze.

Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy Sąd wskazał, że skuteczne złożenie wniosku mogło nastąpić w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005r. Nie ulega przy tym wątpliwości, jak trafnie przyjęły organy obu instancji, że termin do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie przysługujących praw i uniemożliwia ich skuteczne dochodzenie, przy czym ze względu na jego materialny charakter nie mają do niego zastosowania przepisy regulujące instytucję przywrócenia terminu. Na prawidłowość decyzji nie ma również wpływu okoliczność, że decyzja Wojewody dotycząca stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość zajęta pod drogę publiczną stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością gminy, do daty wydania zaskarżonej decyzji nie została jeszcze wydana. Decyzja taka bowiem ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza wywłaszczenie, które już wcześniej nastąpiło z mocy prawa. Nie ma przez to wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie. Podobnie błędny jest, w ocenie Sądu, zarzut dotyczący naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 21 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu Nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Odnosząc się do tej kwestii Sąd podkreślił, że w wyroku z dnia 14 marca 2000 r. sygn. P 5/1999 (OTK 2000/2/60) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, który zresztą skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, iż art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.: Nr 162, poz. 1126; z 2000 r. Nr 6, poz. 70) jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175; zm. z 1998 r. Nr 147, poz. 962) i nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643) umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym ust. 4 art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872; zm: Nr 162, poz. 1126).

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku Zgromadzenie S. z siedzibą w Warszawie wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, skargę kasacyjną opierając na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mianowicie na naruszeniu prawa materialnego, tj.:

- art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 z 1998 roku, poz. 872 z późn. zmianami) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. mogą stać się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego bez należnego odszkodowania;

- art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przewidziany w tym przepisie wniosek o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest jedynie oświadczeniem o zamiarze skorzystania w przyszłości z prawa do tego odszkodowania i do złożenia stosownego wniosku z konkretnym żądaniem jego ustalenia i wypłaty oraz że roszczenie o wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne wygasa zanim może być skutecznie dochodzone, tj. przed dniem doręczenia właścicielowi tej nieruchomości ostatecznej decyzji wojewody określającej, jaka część nieruchomości została zajęta pod drogę publiczną i potwierdzającej jej przejście na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;

- art. 2, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich niezastosowanie i oparcie zaskarżonego wyroku na sprzecznym z tymi przepisami art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną skutkujące przyjęciem, iż roszczenie o wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne wygasa zanim może być skutecznie dochodzone i że wywłaszczenie na cele publiczne może zostać dokonane bez słusznego odszkodowania lub z takimi ograniczeniami, które naruszają istotę prawa własności;

- art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wywłaszczenie nieruchomości może zostać dokonane bez należnej rekompensaty za pozbawienie własności;

W oparciu o powyższe zarzuty skarżące Zgromadzenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi Zgromadzenia S. j z siedzibą w Warszawie i uchylenie w całości decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] wydanej dnia [...] marca 2009 r. oraz o zasądzenie na rzecz Zgromadzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie to, jak stanowi art. 73 ust. 4 ww. ustawy, jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Ponadto, stosownie do art. 73 ust. 3 ww. ustawy podstawą do ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody wydana na wniosek właściwego zarządu drogi.

Z powyższych przepisów wynika, że wojewoda jest jedynym organem administracyjnym uprawnionym do stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ww. ustawy, mianowicie, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. dana nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i czy była zajęta pod drogi publiczne, a jeżeli tak to w jakiej części i czy w konsekwencji stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Dopóki okoliczności te nie zostaną stwierdzone w ostatecznej decyzji właściwego wojewody, dopóty właściciel tej nieruchomości nie będzie miał podstaw prawnych domagać się ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Przed wydaniem ostatecznej decyzji, o której mowa art. 73 ust. 3 ww. ustawy i doręczeniem jej dotychczasowemu właścicielowi nie jest on bowiem w stanie stwierdzić, czy z dniem 1 stycznia 1999 r. utracił prawo własności zajętej nieruchomości, a jeżeli tak, to w jakiej części i na czyją rzecz, przeciwko komu powinien kierować roszczenie odszkodowawcze i w jakiej wysokości odszkodowanie to powinno mu zostać wypłacone. Decyzja potwierdzająca nabycie przez Gminę Warszawa [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. własności gruntu pod ww. ulicami nie została do chwili obecnej wydana.

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że o ewentualnym zajęciu pod drogi publiczne: ul. [...] części nieruchomości położonej w Warszawie w Dzielnicy [...] Zgromadzenie S. z siedzibą w Warszawie dowiedziało się dopiero w 2008 r. i przez cały ten wykonywało uprawnienia właścicielskie do tej nieruchomości, m.in. płaciło podatek od nieruchomości od tej części gruntu a terminu określonego w art. 73 ust. 4 ww. ustawy nie dochowało bez jakiejkolwiek winy ze swojej strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej i niczym nieuzasadnionej interpretacji art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przyjmując, iż przewidziany w tym przepisie wniosek o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest jedynie oświadczeniem o zamiarze skorzystania w przyszłości z prawa do tego odszkodowania i do złożenia stosownego wniosku z konkretnym żądaniem jego ustalenia i wypłaty. Brak jest podstaw do przyjęcia takiej wykładni i do dokonania rozróżnienia na wstępny wniosek mający charakter jedynie oświadczenia o zamiarze skorzystania w przyszłości z prawa do odszkodowania i na właściwy wniosek o ustalenie i przyznanie odszkodowania. Nie można zgodzić się również z twierdzeniem Sądu, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie jest uzależnione od uprzedniej decyzji wojewody.

Zgodność art. 73 ust. 4 z ww. przepisami Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności jest zachowana tylko przy takiej wykładni tego przepisu, w myśl której termin 31 grudnia 2005 r. na złożenie przez właściciela nieruchomości wniosku o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest wiążący tylko pod warunkiem, że przed upływem tego terminu została wydana decyzja wojewody stwierdzająca to wywłaszczenie i skutkująca powstaniem po stronie właściciela nieruchomości roszczenia o odszkodowanie, należnego z mocy powyższego art. 73 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty sformułowane przez autora skargi kasacyjnej zostały oparte na tezie, w myśl której termin przewidziany w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest wiążący tylko wówczas, kiedy przed jego upływem została wydana przez wojewodę decyzja stwierdzająca przejście na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod drogę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 73 omawianej ustawy nie zawiera treści normatywnej pozwalającej na przyjęcie poglądu prezentowanego przez stronę skarżącą.

Zgodnie z art. 73 ust. 4 powołanej ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 (odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego) będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Okolicznością niesporną w sprawie jest, że złożony w powyższym trybie wniosek o odszkodowanie został złożony przez skarżące Zgromadzenie po upływie wskazanego wyżej terminu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny popiera, z przepisu art. 73 ust. 4 powołanej ustawy wynika, że odszkodowanie w związku z przejściem własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przysługuje właścicielowi takiej nieruchomości jedynie w przypadku, gdy złoży on odpowiedni wniosek do właściwego organu w terminie zakreślonym w ustawie, tj. do dnia 31 grudnia 2005 r. Termin ten jest terminem ustawowym, nie może on ulec przedłużeniu ani skróceniu, a wskutek bezczynności uprawnionego w ciągu określonego ustawą terminu następuje wygaśnięcie roszczenia. Termin ten, należący do terminów materialnoprawnych nie może być przywrócony, bowiem instytucja ta, uregulowana w art. 58-60 k.p.a., może mieć jedynie zastosowanie do terminów procesowych.

Skoro więc wniosek został złożony po terminie zakreślonym w art. 73 ust. 4 ustawy, to jako dotyczący roszczenia, które wygasło słusznie uznany został za bezskuteczny.

Natomiast okoliczność, że stan prawny zajętej pod drogę nieruchomości nie został jeszcze uregulowany, tj. wojewoda nie wydał decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja wojewody, nie ma żadnego wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r., P 33/07, którym orzeczono, że art. 73 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Wobec tego mając na uwadze takie stanowisko Trybunału prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że okoliczność, iż w sprawie nie została jeszcze wydana decyzja, o której mowa w art. 73 ust. 3 omawianej ustawy nie ma wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie. W tym miejscu należy odnotować, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku zauważył, że "Art. 73 przepisów wprowadzających nie przewiduje bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem wojewody w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia a sprawą odszkodowawczą prowadzoną przez starostę. Nie wprowadza też obowiązku legitymowania się ostateczną decyzją wojewody do zgłoszenia zamiaru uzyskania odszkodowania. Należy zwrócić uwagę, że wniosek byłego właściciela nieruchomości o odszkodowanie ma dwojaki charakter. Po pierwsze stanowi oświadczenie, że były właściciel jest i domaga się odszkodowania za wywłaszczenie. Art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających przesądza bowiem, że odszkodowanie przysługuje tylko na żądanie uprawnionej osoby. Po drugie wniosek stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie jest potrzebne uprzednie uzyskanie decyzji wojewody." Dalej zaś Trybunał wywiódł, że "decyzja wojewody konkretyzuje przedmiot wywłaszczenia dokonanego na mocy art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających - tj. obszar nieruchomości przejętej na własność podmiotu publicznego, która może stanowić ewidencyjną działkę gruntu lub jej część. Bez uzyskania ostatecznej decyzji wojewody nie będzie więc możliwe ustalenie wysokości odszkodowania. To znaczy, że decyzja, o której mowa w art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających, stanowi dla sprawy odszkodowawczej zagadnienie wstępne wymagające rozpatrzenia przez inny organ administracji publicznej - wojewodę. Jeżeli w konkretnej sprawie przed złożeniem wniosku odszkodowawczego nie została wydana decyzja wojewody, to postępowanie administracyjne w sprawie określenia i wypłaty odszkodowania powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA." Należy jeszcze zauważyć, że w dalszych rozważaniach Trybunał uznał, że "Wywłaszczenie na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających obejmuje jedynie te sytuacje, gdy droga została wybudowana do końca 1998 r. na przejętej wcześniej nieruchomości. Dlatego trudno zakładać, że właściciele nie mieli świadomości utraty swoich nieruchomości przed wydaniem decyzji wojewody, która tylko potwierdza wywłaszczenie. Każdy z byłych właścicieli znajdował się w porównywalnej sytuacji prawnej, ponieważ był uprawniony w ustawowo określonym okresie do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W zależności od okoliczności indywidualnej sprawy różny może być czas rozstrzygnięcia wniosku i wypłaty odszkodowania, co jest między innymi uzależnione od tego, w jakim czasie wywłaszczenie zostało potwierdzone ostateczną decyzją wojewody. /.../ Złożenie w określonym przez art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających okresie wniosku było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowił bowiem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze. W konsekwencji to, kiedy wojewoda wydał decyzję, nie stanowiło przeszkody do skorzystania przez każdego z byłych właścicieli z prawa do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego.

Kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału w sprawie SK 11/02. Art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie - od 1 stycznia 2001 do 31 grudnia 2005 r."

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni art. 73 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 2, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 4 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji zostały skonstruowane przy całkowitym pominięciu dorobku orzeczniczego Trybunały Konstytucyjnego, na który trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tym samym skarga kasacyjna jawi się jako polemika nie tylko z prawidłowym rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale także z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności należy wskazać, że słuszne odszkodowanie winno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczanego dobra, a więc powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia jego sytuacji majątkowej jaką miał przed wywłaszczeniem. W rozpoznawanej sprawie nie występuje zagadnienie wywłaszczenia nieruchomości bez należnej rekompensaty. Natomiast występuje kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania. Uchybienie terminowi zawitemu skutkuje utratą prawa do odszkodowania. Jednakże utratę tego prawa należy rozpatrywać w kategorii skutków braku dbałości o własne sprawy, a nie pozbawienia prawa do słusznego odszkodowania. Trzeba zauważyć, że ustawodawca stworzył dla wszystkich właścicieli nieruchomości zajętych pod drogi takie same warunki do uzyskania odszkodowania. Z tych względów niniejszy zarzut nie mógł zostać uznany za zasadny.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.