Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2192/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 44 ust. 1 i 2, art. 63 ust. 2, art. 79 ust. 1, art. 84
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 31
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 175 poz 40 art. 10 a
law: Dyrektywa Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na  środowisko naturalne 85/337/EWG.
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 156 poz 17
law: Dyrektywa 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidująca udział społeczeństwa w odniesieniu do  sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniająca w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do  wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE.
article: art. 9 ust. 1, 2, 3, 4 i 5
journal: Dz.U. 2003 nr 78 poz 706
law: Konwencja sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz  dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska,

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2740/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2740/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302], z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. [...] sp. z o.o. spółka komandytowo-akcyjna zwróciła się do Prezydenta m.st. Warszawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji instalacji do naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych, tj. zbiorników na olej o pojemności przekraczającej 3 m sz. oraz garażu wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków biurowych "B4" z powierzchnią usługowo-handlowo-hotelową na kondygnacjach od 1 do 6 oraz garażem podziemnym, zjazdem oraz infrastrukturą techniczną, przewidzianą na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz na części działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] oraz na części działek nr [...],[...],[...] z obrębu [...] przy ul. [...] /ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. uznał planowaną inwestycję za przedsięwzięcie, dla którego można odstąpić od nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m.st. Warszawie w piśmie z dnia 19 maja 2013 r. znak [...] wyraził opinię o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji.

Prezydent m. st. Warszawy – po uprzednim wydaniu niezaskarżalnego odrębnie postanowienia nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., w którym nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie [...]. Jednocześnie Stowarzyszenie, powołując się na art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej: k.p.a., wniosło o "włączenie do postępowania w sprawie uchylenia powyższej decyzji".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez Stowarzyszenie odwołania.

Kolegium w uzasadnieniu wyjaśniło, że pierwszym etapem postępowania odwoławczego jest ustalenie zaistnienia przesłanek dopuszczalności odwołania. Dalej Kolegium wskazało, powołując się na stanowisko wyrażane w doktrynie (patrz: Adamiak w: Adamiak/Borkowski, K.P.A. Komentarz, Warszawa 1998, Art. 127, Nb. 14; art. 134, Nb 3), że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje m.in. sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, w szczególności – przez podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

W dalszej części Kolegium podało, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania regulacja zawarta w art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227) – dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku; ustawa środowiskowa. Organ wyjaśnił, że stosownie do wskazanych przepisów organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Organizacji ekologicznej służy również prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. W warunkach niniejszej sprawy bowiem nie toczyło się postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Stąd nie można uznać, iż Stowarzyszenie [...] mogło wstąpić do niniejszego postępowania na podstawie ww. art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 37 i pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573, ze zm.), planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być wymagany. Jednak w toku postępowania, po uzyskaniu w tym względzie stosownych opinii, organ pierwszej instancji w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia. W przypadku bowiem przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko postępowanie z udziałem społeczeństwa może rozpocząć się dopiero po nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny i przedłożeniu przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko. W ocenie Kolegium również przedłożone przez Prezydenta m.st. Warszawy akta postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie dają podstaw do uznania, że odwołująca się organizacja przystąpiła - w trybie przewidzianym przez art. 31 k.p.a. – do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że w treści odwołania organizacja zażądała włączenia do postępowania w sprawie uchylenia decyzji, niemniej Kolegium uznało, że w warunkach rozpatrywanej sprawy żądanie to jest niedopuszczalne, a biorąc pod uwagę ekonomikę postępowania wyrażoną jako ogólną zasadę postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.), zasadne jest odstąpienie od wydania w tym przedmiocie odrębnego rozstrzygnięcia.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...], podnosząc zarzut naruszenia art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w powiązaniu z art. 31 k.p.a. i art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska stosowanej bezpośrednio poprzez art. 9, art. 91 w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w powiązaniu z art. 10a Dyrektywy 85/337/WE.

Stowarzyszenie stwierdziło, że organizacja ekologiczna ma prawo wnieść odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, czyli wydanej w postępowaniu nie wymagającym udziału społeczeństwa. Jednocześnie w uzasadnieniu skargi przywołano orzecznictwo wskazujące na zasadność stosowania konwencji z Aarhus.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził, że wystarczy, że organizacja ekologiczna, której celem statutowym była ochrona środowiska zgłosiła udział do postępowania i stawała się uczestnikiem postępowania. Takie uprawnienie służy jednak wyłącznie w postępowaniu, w którym wymagany jest udział społeczeństwa. Za postępowanie, w którym wymagany jest udział społeczeństwa uważa się natomiast postępowanie, w którym wymagane jest dokonanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku).

Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, że z uwagi na odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, postępowanie zakończone decyzją, od której Stowarzyszenie złożyło odwołanie, nie jest uważane za postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Wobec tego stowarzyszenie [...] nie mogło uczestniczyć w postępowaniu I instancji na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, ani też nie miało uprawnienia do złożenia odwołanie w trybie art. 44 ust. 2 tejże ustawy. Zdaniem Sądu stowarzyszenie mogło zgłosić udział w postępowaniu na zasadach ogólnych, wynikających z art. 31 k.p.a. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna, na której wniosek wszczęto postępowanie w sprawie innej osoby, albo którą dopuszczono do udziału w postępowaniu innej osoby, uczestniczy w takim postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.).

Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę, że skarżące Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Dopiero w odwołaniu od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...], z dnia [...] kwietnia 2014 r., Stowarzyszenie zawarło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W takiej sytuacji jednak - skoro Stowarzyszenie nie uzyskało uprawnień strony postępowania - to tym samym nie mogło skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Uprawnienia zawarte w art. 31 § 3 k.p.a. służą organizacji społecznej jedynie w sytuacji, gdy została już uprzednio dopuszczona do udziału w postępowaniu. Brak dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przed organem I instancji, w sytuacji gdy z mocy prawa nie nabywa ono uprawnień strony postępowania, powoduje, że w razie niezłożenia odwołania przez stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., brak jest postępowania, do którego odwołujące stowarzyszenie mogłoby zostać dopuszczone. Tym samym fakt, że organ odwoławczy przed wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania nie rozpoznał wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym, w warunkach konkretnej sprawy, tj. w sytuacji gdy żaden z uprawnionych podmiotów nie wniósł skutecznie odwołania, nie stanowił w ocenie Sądu uchybienia, które miało wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Stowarzyszenie [...] podniosło zarzuty naruszenia:

1. prawa materialnego:

- art. 44 ust. 1 i 2 ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Stowarzyszenie nie miało legitymacji czynnej do wniesienia odwołania, gdyż na skutek odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie mogło ono brać udziału w postępowaniu;

- art. 9 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji w sprawach dotyczących środowiska oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U z 2003 r. nr 78, poz.706) w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w wyniku przyjęcia, że Konwencja nie jest umową międzynarodową, która może być bezpośrednio stosowana bez konieczności dokonywania zmian w systemie prawnym państwa, które te konwencje podpisało i ratyfikowało;

- art. 1 ust. 2 i art. 10a dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. L 175, s. 40), zmienionej dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającą w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE, obecnie (tekst jednolity) dyrektywa 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, poprzez ich niezastosowanie;

2. prawa procesowego:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 i art. 134 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadziło do oddalenia skargi mimo wadliwości postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie podniosło, że przepisy art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz powołane przepisy prawa unijnego i międzynarodowego powinny być łącznie tak odczytywane, że organizacja ekologiczna może brać udział w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej bez względu na to, czy jest lub nie jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko. Z tego powodu – zdaniem skarżącego kasacyjnie –Sąd I instancji, który niezasadnie pominął zarzuty skarżącego dotyczące stosowania Konwencji z Aarhus, był zobowiązany w zakresie dostępu do wymiaru sprawiedliwości dla organizacji ekologicznych reprezentujących społeczność wziąć pod uwagę poza przepisami unijnymi również postanowienia zawarte w art. 9 tej Konwencji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepisy te wprawdzie zawierają ogólne sformułowania, ale powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu istnienia uogólnionego interesu społecznego. W tej sytuacji Sąd I instancji był również zobowiązany, wziąć pod uwagę postanowienia art. 9 Konwencji z Aarhus, która jako umowa międzynarodowa może być bezpośrednio stosowana.

Skarżący kasacyjnie ponadto argumentował, że Sąd naruszył także przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 31 k.p.a., bowiem skoro uznał, że Stowarzyszenie nie mogło wziąć udziału w postępowaniu na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy, to jego wniosek powinien być rozpoznany w oparciu o art. 31 k.p.a.

Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach kasacyjnych Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

W wyniku dokonania kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Odniesienie się do zarzutów sformułowanych w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych należy rozpocząć od podstawowej uwagi, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1405, z późn. zm.) – dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku; ustawa środowiskowa – każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W doktrynie podkreśla się, że przepis ten gwarantuje taką możliwość jedynie w sposób generalny, a do jej konkretyzacji niezbędne będzie przyznanie społeczeństwu takich uprawnień przez konkretną ustawę, której przepisy są podstawą prowadzenia konkretnych postępowań. Jeżeli konkretny przepis nie będzie przewidywał możliwości uczestniczenia społeczeństwa w danym rodzaju postępowań, oznacza to, że możliwości takiej nie ma (tak K. Gruszecki, Komentarz do art. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, Lex/el. 2013 r.). Potwierdza to treść art. 30 tej ustawy, który stanowi, że organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy niniejszej ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. Katalog środków gwarantujących udział społeczeństwa zawiera art. 33 ust. 1 powołanej ustawy.

W postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (rozdział 3 ustawy środowiskowej), właściwy do wydania decyzji organ zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1). Jeżeli zatem w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 59), to w takim postępowaniu organ ma obowiązek zapewnić możliwość udziału społeczeństwa. Natomiast jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzania takiej oceny dla danego przedsięwzięcia (art. 63 ust. 2, art. 84), to postępowanie administracyjne przeprowadza bez udziału społeczeństwa na zasadach określonych w powołanej ustawie. Organizacje społeczne mogą jednak wnosić o dopuszczenie ich do udziału w takim postępowaniu na zasadach ogólnych (art. 31 k.p.a.).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 44 ust.1 i 2 ustawy środowiskowej Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wskazało na błędną wykładnię tego przepisu, skutkującą uznaniem, że wobec odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, Stowarzyszenie nie miało legitymacji do wniesienia odwołania. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że ustawodawca przewidział szczególny tryb, w jakim mogą uczestniczyć organizacje ekologiczne w sprawach dotyczących ochrony środowiska. Wskazany w skardze kasacyjnej art. 44 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się. Natomiast w świetle art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja ekologiczna uczestniczy na prawach strony.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przepisy te przewidują szczególne uprawnienia procesowe dla organizacji ekologicznych, ale tylko w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa. W postępowaniach, które nie wymagają udziału społeczeństwa stosuje się zasady ogólne wynikające z art. 31 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 9 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2415/14, 13 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1131/14, 20 listopada 2015 r. sygn. II OSK 686/14, 25 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1811/13, dostępne w Internecie pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warto również odnotować nieco dalej idący pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 28 maja 2015 r. sygn. II OSK 2629/13 (dostępnym jw.), w którym przyjęto, że w sytuacji, w której organizacja ekologiczna zgłosiła swój akces do postępowania po wydaniu odrębnie niezaskarżalnego (co wynika z art. 65 ust. 2 tej ustawy), postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, udział organizacji ekologicznej następuje w trybie wskazanym w art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a nie na podstawie art. 31 k.p.a.

W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydent m.st. Warszawy nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko i następnie w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach – na podstawie art. 84 ustawy środowiskowej – również stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W postępowaniu tym nie był zatem wymagany udział społeczeństwa na zasadach określonych w powołanej ustawie, a zatem nie miały w nim zastosowania przepisy art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Stowarzyszenie [...] w W. nie mogło zatem skorzystać ze szczególnego uprawnienia do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy nie brało ono udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji (art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej). W związku z powyższym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji tych przepisów należy uznać za nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji, że skarżącemu Stowarzyszeniu nie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania ma strona postępowania. Prawa strony przysługują organizacji społecznej, jeżeli została dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, nie ma legitymacji do złożenia odwołania (por. wyroki NSA z dnia: 12 maja 2015 r. sygn. II OSK 2036/13, 8 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 1866/12 – dostępne jw.). Takie uprawnienie może przyznawać organizacji społecznej tylko przepis szczególny, np. art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, lecz – jak już to powyżej zostało wyjaśnione – w niniejszej sprawie przepis ten nie miał zastosowania. Wyłącznie wtedy gdy postępowanie odwoławcze zostanie skutecznie wszczęte przez inny podmiot organizacja społeczna może przystąpić do tego postępowania na zasadach ogólnych. W tej sprawie Stowarzyszenie nie wystąpiło do organu I instancji z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 k.p.a. Taki wniosek organizacja społeczna złożyła dopiero w odwołaniu, lecz nie podlegał on rozpoznaniu przez organ II instancji, gdyż postępowanie odwoławcze nie zostało wszczęte, ponieważ żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania (por. wyroki NSA z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2415/14 i 28 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2645/14).

Z tych względów zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 k.p.a. i art. 134 k.p.a. nie mógł zostać uznany za trafny.

Niezasadne są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 1-5 Konwencji z Aarhus oraz art. 1 ust. 2 i art. 10a dyrektywy 85/337/EWG. Tak jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych wcześniej wyrokach w sprawach o sygn. II OSK 2415/14 i II OSK 2645/14, który to pogląd skład orzekający Sądu kasacyjnego w niniejszej sprawie w pełni podziela, regulacje zawarte w tych aktach prawnych zostały implementowane do polskiego porządku prawnego – najpierw poprzez nowelizację ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232), a obecnie ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego polskie ustawodawstwo realizuje dyrektywy wypływające z przywołanych aktów prawa międzynarodowego i unijnego.

Wobec tego nie jest zasadne stawianie Sądowi I instancji zarzutu niezastosowania wskazanych przepisów, skoro zostały one prawidłowo implementowane do krajowego porządku prawnego. Regulacje zawarte w art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz w art. 31 k.p.a. gwarantują szeroki dostęp organizacji społecznych zajmujących się ekologią (organizacji ekologicznych) do postępowań administracyjnych dotyczących środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych, a także do procedury odwoławczej od decyzji wydawanych w takich sprawach. Zauważyć również należy, że organizacja ekologiczna, której podstawowym celem jest działanie na rzecz ochrony środowiska, powinna dokładać starań w pozyskiwaniu z powszechnie dostępnych źródeł informacji związanych z prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi w sprawach dotyczących inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, aby móc na możliwie wczesnym etapie tego rodzaju postępowania wstąpić do postępowania na prawach strony. Skarżące Stowarzyszenie jako organizacja społeczna miało prawną możliwość ubiegania się o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu przed organem I instancji na podstawie art. 31 k.p.a., lecz z tego uprawnienia nie skorzystało. Podjęcie przez Stowarzyszenie próby akcesu do postępowania, które wcześniej zostało zakończone ostateczną decyzją (wskutek braku wniesienia odwołania przez strony tego postępowania), nie mogło być skuteczne.

Biorąc wszystko powyższe pod uwagę, Sąd kasacyjny stwierdza, że skoro zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania i prawa materialnego okazały się niezasadne, to w konsekwencji należało skargę kasacyjną oddalić.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.