Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1013/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Koncesje
Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 21 grudnia 2018 r. nr III/39/18 w przedmiocie zasad usytuowania na terenie Gminy Wieluń miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność § 3 , § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

21 grudnia 2018 r. Rada Miejska w Wieluniu na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: 2018 r., poz. 2137 ze zm.) podjęła uchwałę nr III/39/18 w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Wieluń miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

W § 1 ust. 1 uchwały postanowiono, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży nie może być usytuowany w odległości mniejszej niż 50 metrów od: szkół, przedszkoli (pkt 1); obiektów sportowych, w tym basenów (pkt 2); domów dziecka oraz matki i dziecka (pkt 3); placów zabaw (pkt 4). Odległości, o których mowa w § 1 mierzone są wzdłuż osi najkrótszego ciągu komunikacyjnego rozumianego jako najkrótszy z możliwych dystans jaki należy pokonać, od najbliższego ogólnodostępnego wejścia/wyjścia z punktu sprzedaży napojów alkoholowych do wejścia/wyjścia do obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa (§ 2). W § 3 uchwały stwierdzono, że ograniczenia przewidziane w § 1, w związku z § 2 niniejszej uchwały, nie dotyczą istniejących punktów sprzedaży alkoholu, które uzyskały pozytywną opinię Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gminie Wieluń oraz w których prowadzona jest działalność gospodarcza. W § 4 uchwały stwierdzono, że dopuszcza się wydawanie zezwoleń okresowych na sprzedaż napojów alkoholowych poza lokalem w ogródkach piwnych, którymi są wydzielone, ogrodzone i oznaczone powierzchnie użytkowe o powierzchni do 250 m2. W uzasadnionych przypadkach Burmistrz Wielunia może w celu wydania jednorazowego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych odstąpić od wymogu zachowania odległości określonej w § 1, dla organizatorów imprez na otwartym powietrzu i innych np. zabaw publicznych (§ 5). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Wielunia (§ 6). W § 7 postanowiono, że uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Wieluniu zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, tj.:

- art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez przyjęcie w § 3 uchwały, że przewidziane w § 1 w zw. z § 2 uchwały ograniczenia odnośnie usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie dotyczą istniejących punktów sprzedaży alkoholu, które uzyskały pozytywna opinię Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gminie Wieluń oraz w których prowadzona jest działalność gospodarcza, które to unormowanie pozostaje w sprzeczności z celami i zadaniami powołanej ustawy, w szczególności w zakresie kształtowania polityki społecznej polegającej na ograniczeniu dostępności alkoholu, a nadto zostało uchwalone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z przepisu art. 12 ust. 3 ustawy;

- art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez zawarcie w § 4 regulacji dotyczącej warunków architektonicznych, jakim powinny odpowiadać miejsca sprzedaży alkoholu, tzw. ogródki piwne, a nadto wydawania zezwoleń okresowych na sprzedaż napojów alkoholowych poza lokalem w ogródkach piwnych oraz zawarcie w § 5 unormowania dotyczącego kwestii wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przez burmistrza, które to unormowania zostały uchwalone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z powołanych przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Wskazując na powyższe Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł o stwierdzenie nieważności § 3, 4 i 5 uchwały w zaskarżonym zakresie.

W uzasadnieniu wskazano, że wyżej przywołana regulacja zawarta w § 3 uchwały została podjęta z przekroczeniem ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przyjęta regulacja umożliwia zachowanie istniejących punktów sprzedaży alkoholu, niezależnie od tego czy ich położenie jest zgodne z ustalonymi w uchwale zasadami, wyłącza stosowanie przepisów uchwały w stosunku do istniejących już punktów sprzedaży, o których mowa w § 3 uchwały, umożliwiając tym samym funkcjonowanie punktów sprzedaży alkoholu niezależnie od tego czy ich położenie uwzględnia cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Taka regulacja wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z unormowaniami zawartymi w przepisach ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane m.in. do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych (art. 1 ust. 1 ustawy), przy czym zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się w szczególności przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności ograniczenie dostępności do alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy). Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w szczególności określonych w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Zamieszczone w art. 12 ust. 3 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważnienie nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Okoliczność, że punkt sprzedaży alkoholu uzyskał pozytywną opinię Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie upoważnia organów gminy do zaniechania stosowania w stosunku do takiego punktu przepisów dotyczących ochrony określonych w uchwale miejsc i obiektów poprzez wyłączenie zapisów dotyczących zachowania minimalnej odległości pomiędzy miejscem chronionym a punktem sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przez ustalanie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol. Ustalając zasady sprzedaży i podawania napojów alkoholowych rada gminy nie może uzależniać lokalizacji takiego miejsca od uzyskania zgody lub opinii określonego podmiotu lub grupy podmiotów, ponieważ tego rodzaju ograniczenia nie przewiduje art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Stąd też zapis zawarty w zaskarżonej uchwale w zakresie, w jakim dopuszcza wyłączenie stosowania przepisów o ochronie określonych w uchwale miejsc i obiektów w odniesieniu do punktów, które uzyskały pozytywną opinię Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych należy uznać za podjęty z przekroczeniem ustawowego upoważnienia wynikającego z przepisu art. 12 ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi i wychowaniu w trzeźwości. Z przekroczeniem ustawowego upoważnienia zostały wydane również postanowienia zawarte w § 4 i 5 uchwały. Uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienie zawartego w art. 12 ust. 3 nie może określać rodzajów lokali, w jakich możliwe jest prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych. Nie może też normować kwestii wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przez burmistrza. Ustawodawca odróżnia zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od warunków sprzedaży napojów alkoholowych, przy czym określenie warunków sprzedaży napojów alkoholowych - w przeciwieństwie do usytuowania miejsc ich sprzedaży i podawania należy tylko i wyłącznie do materii ustawowej i nie podlega kompetencji prawodawcy lokalnego. W ramach upoważnienia do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mieści się stanowienie przez radę o wymogach dla pomieszczeń, w których prowadzi się sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych ani też wskazywanie warunków architektonicznych, jakie powinny te miejsca spełniać. Rada gminy nie ma uprawnień do tego, aby w uchwale skonkretyzować, jak ma wyglądać miejsce sprzedaży i podawania napojów. Warunki sprzedaży napojów alkoholowych należą do materii ustawowej i wszelkie regulacje podjęte przez radę w tym zakresie wykraczają poza delegację ustawową. Wskazanie przez radę gminy ogródków gastronomicznych jako miejsc, w których może być prowadzona sprzedaż piwa pod określonymi warunkami stanowi o przekroczeniu upoważnienia ustawowego, a tym samym o istotnym naruszeniu prawa, uzasadniającym wyeliminowanie zapisu z obrotu prawnego. Uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 3 nie może normować kwestii wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, albowiem kwestie dotyczące wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych są regulowane ustawowo. Ustawodawca odróżnia zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od warunków sprzedaży napojów alkoholowych, przy czym określenie warunków sprzedaży napojów alkoholowych - w przeciwieństwie do usytuowania miejsc ich sprzedaży i podawania - należy tylko i wyłącznie do materii ustawowej i nie podlega kompetencji prawodawcy lokalnego. Stąd też uznać należy, że zapisy § 4 i 5 uchwały, w zakresie w jakim normują warunki architektoniczne jakim powinny odpowiadać miejsca sprzedaży alkoholu, tzw. ogródki piwne, określając, że są nimi wydzielone, ogrodzone i oznaczone powierzchnie użytkowe o powierzchni do 250 m2, normują kwestie wydawanie zezwoleń, tj. wydawania zezwoleń okresowych na sprzedaż napojów alkoholowych poza lokalem w ogródkach piwnych oraz możliwość odstąpienia w uzasadnionych wypadkach przez Burmistrza Wielunia w celu wydania jednorazowego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych od wymogu zachowania odległości określonej w § 1, dla organizatorów imprez na otwartym powietrzu i innych np. zabaw publicznych zostały wydane z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu podniesiono, że zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy ani żaden inny przepis ustawy nie zawiera dyrektyw w jaki sposób należy ustalać zasady, o których mowa w art. 12 ust. 3 ustawy. Jest to przepis pozostawiający kwestię usytuowania i miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych prawodawcy samorządowemu. Nie zawiera on jakichkolwiek wskazówek czy wytycznych dotyczących realizacji kompetencji stanowienia przedmiotowych zasad. Oznacza to, że granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie wskazanego przepisu wyznaczają nie tylko cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ale także konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego, wynikające odpowiednio z art. 163 i art. 94 Konstytucji RP. Organ stanowiący realizując cele ustawy musi brać również pod uwagę uwarunkowania lokalne oraz również: interes mieszkańców, w taki sposób aby nie naruszać innych zasad w ogólnym interesie publicznym. Podejmując uchwałę miał na względzie funkcjonujące punkty sprzedaży napojów alkoholowych, ciążące na niej zadanie wspierania przedsiębiorczości, zachowanie ich praw, jak też fakt, iż istniejące punkty w szczególności w centrum miasta, są to sklepy i restauracje funkcjonujące od kilkudziesięciu lat, w tym restauracja w budynku hotelu, jedynym w centrum miasta, gdzie w sytuacji ustalonej odległości podmioty te musiałby zlikwidować swoją działalność lub ja znacznie ograniczyć. Wielokrotnie osoby te zainwestowały duże środki pieniężne w swoje przedsięwzięcia, zatrudniają mieszkańców gminy, jednocześnie podnosząc standard świadczonych usług: i na stałe wpisały się w wizerunek miasta. Ponadto przedsiębiorcy prowadzący dotychczas działalność w tych miejscach z dużą starannością przestrzegają warunków sprzedaży alkoholu i obowiązujących zakazów. Jednocześnie wprowadzając zasady usytuowania Rada zrealizowała cel ustawy ograniczają możliwość powstawania nowych punktów w pobliżu obiektów chronionych, jednocześnie zachowując prawa istniejących przedsiębiorców (którzy od wielu lat prowadzą w tym miejscu działalność), realizując również zadania wspierania przedsiębiorczości. Prokurator powinien wykazać, że istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych a dostępnością tych napojów, ocenianą wyłącznie na podstawie odległości punktów sprzedaży od miejsc chronionych. Zgodnie z art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi cele ustawy są realizowane przede wszystkim poprzez zasady sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach. W myśl art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do ograniczania spożycia napojów alkoholowych przede wszystkim poprzez stosowanie działań edukacyjnych i profilaktycznych w zakresie wychowania w trzeźwości. Nowelizacja ustawy poprzez ustawę z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 310), która zmieniła dotychczasowe brzmienie m.in. art. 12 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dniem 9 marca 2018 r., potwierdza, że przy ustaleniu zasad lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych organ stanowiący gminy może brać pod uwagę różne aspekty, w tym akcentowane przez Radę Gminy wspieranie działalności gospodarczej lokalnych przedsiębiorców, którzy przy wysokich standardach etycznych przestrzegają warunków i zasad sprzedaży podawania napojów alkoholu oraz kształtują kulturę jego spożywania. Ustawodawca zrezygnował ze stawiania nacisku, aby podawanie napojów alkoholowych było podporządkowane bezwzględnie tylko dyrektywie ograniczania dostępności do alkoholu. Jednocześnie ustawa zmieniająca, wprowadziła zasadę zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów (art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Zatem to zakazy i edukacja mają gwarantować cel ustawy, która ma prowadzić do ograniczenia, a nie zapobiegania, czy uniemożliwiania spożycia alkoholu. Zwiększenie kwestionowanej odległości nie gwarantuje ograniczenia spożycia alkoholu i mogłoby oznaczać zakaz podawania i sprzedaży napojów alkoholowych w ogóle w danej miejscowości. W tych warunkach nie można uznać kwestionowanego przepisu uchwały za istotnie naruszający prawo. Co do zarzutu dotyczącego zapisu § 4 i 5 zaskarżonej uchwały, w tym zakresie Rada podejmie uchwałę zmieniającą. Uchwała w pierwotnej wersji wzbudziła wątpliwości organu nadzoru i była dwukrotnie zmieniana, aby uwzględnić uwagi i zastrzeżenia organu nadzoru. Obecna treść uchwały zaskarżonej w niniejszej skardze została zaakceptowana przez organ nadzoru, który nie zgłosił już żadnych zastrzeżeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art.3 § 2 pkt.5 wymienionej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z treścią art.147 § 1 cytowanej ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art.3 § 2 pkt.5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności..

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała nr III/39/18 Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 21 grudnia 2018r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Wieluń miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Prokurator Rejonowy w Wieluniu zaskarżył trzy przepisy wymienionej uchwały a mianowicie § 3, § 4 i § 5.

W ocenie sądu § 3, § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały w sposób rażący naruszają art.1 ust.1, art.2 ust.1 pkt.4 w związku z art. 12 ust.3 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016r. poz.487 ze zm.).

Ocena zgodności z prawem uchwały nr III/39/18 wymaga wyważenia dwóch wartości. Z jednej strony konieczności ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gwarantowanej przepisami Konstytucji RP (art. 15, art. 16, art. 165), jak i wiążących Polskę umów międzynarodowych (art. 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, podpisanej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.; Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.), której istota wymaga zagwarantowania pewnej swobody w zakresie stanowienia norm prawnych uwzględniających uwarunkowania i potrzeby lokalne. Z drugiej natomiast strony, podnoszoną przez stronę skarżącą, konieczność ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a więc także konstytucyjnie uregulowanych kwestii związanych z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji RP).

Kompetencje gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy samorządzie gminnym. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym, co wymaga podkreślenia, zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W preambule ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Jak wynika z art. 1 cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy.

Z art. 2 ustawy wynika z kolei, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie.

Wyrażone w ustawie cele związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu , zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych. Na tę ostatnią okoliczność zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 stycznia 1995 r. w sprawie o sygn. akt SA/Kr 2937/94, stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z 23 stycznia 1996 r. w sprawie o sygn. akt II SA 2792/95 NSA stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest między innymi ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.

Można zatem stwierdzić, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa.

W niniejszej sprawie strona skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności trzech następujących przepisów uchwały:

1.) § 3;

2.) § 4;

3.) § 5.

Ad 1)

Przepis § 3 uchwały wyłącza niektóre punkty sprzedaży alkoholu spod wymogu usytuowania w odległości nie mniejszej niż 50 metrów. Dotyczy to istniejących już punktów sprzedaży, które uzyskały pozywaną opinię Głównej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gminie Wieluń i w których prowadzona jest działalność gospodarcza. Taka regulacja umożliwia zatem usytuowanie wymienionych punktów sprzedaży alkoholu w bliskim sąsiedztwie obiektów chronionych (bliżej niż 50 metrów) a nawet punkty takie mogą graniczyć z obiektami chronionymi. Nadto utrwala ona bezterminowo obecnie istniejący porządek prawny. Nie ulega wątpliwości, że regulacja ta nie stanowi należytego ograniczenia dostępności do alkoholu zwłaszcza dla osób małoletnich. Nie stwarza także warunków motywacyjnych do powstrzymania się od jego spożycia. Innymi słowy nie realizuje ona celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Dodać należy, iż nie ma żadnego znaczenia okoliczność, że punkt sprzedaży alkoholu uzyskał pozytywną opinię gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Pozytywna opinia takiej komisji nie zwalnia gminy z obowiązku realizacji celów ustawy z 26 października 1982r.

Prokurator trafnie podniósł, że przepis § 3 wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art.12 ust.3 i narusza on przepis art.1 ust.1 oraz art.2 ust.1 pkt 4 ustawy.

Ad 2)

Przepis § 4 także wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art.12 ust.3, która upoważnia organ gminy do ustalenia "zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". Upoważnienie to nie obejmuje natomiast określenia warunków sprzedaży napojów alkoholowych co należy do materii ustawowej. Organ gminy nie jest zatem uprawniony do określania lokali, w których możliwe jest prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych. Nie może on określać wymogów dla pomieszczeń, w których ma być prowadzona taka sprzedaż gdyż leży to w gestii ustawodawcy (por wyrok WSA w Gliwicach z 22 stycznia 2019r. w spr. III S|A/Gl 1267/18, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 22 maja 2019r. w spr. II SA/Go 251/19 i z 7 lutego 2019r. w spr. II SA/Go 874/18 i wyrok WSA w Krakowie z 6 grudnia 2018r. w spr. III SA/Kr 1079/18).

W niniejszej sprawie § 4 przewiduje dopuszczenie sprzedaży alkoholu w ogródkach piwnych definiując co jest ogródkiem piwnym. W rzeczywistości reguluje warunki architektoniczne jakim winny odpowiadać miejsca sprzedaży alkoholu (tzn. ogródki piwne). Stanowi to przekroczenie delegacji ustawowej, o której mowa w art.12 ust. 3 ustawy z 26 października 1982r.

Ad 3)

Przepis § 5 także wydano z przekroczeniem delegacji a art.12 ust.3 Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach art.12 ust.3 upoważnia organ gminy jedynie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". Nie upoważnia natomiast do regulowania przez organ gminy innych kwestii np. wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych gdyż jest to materia ustawowa.

W § 5 uregulowano natomiast w jakich sytuacjach Burmistrz Wielunia może wydać jednorazowe zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Kwestia ta jest zastrzeżona do materii ustawowej. Nadto w § 5 przewidziano odstępstwo od wymogów zachowania odległości 50 metrów od obiektu chronionego do punktu sprzedaży napojów alkoholowych co jest sprzeczne z celem ustawy z 26 października 1982r. jakim jest ograniczenie dostępności do alkoholu. Dodać również należy, iż sytuacja w jakiej może dojść do takiego odstępstwa nie została dokładnie sprecyzowana. Burmistrz może bowiem dokonać takiego odstępstwa w "uzasadnionych przypadkach", co jest pojęciem nieostrym, i dotyczy ono "imprez na otwartym powietrzu i innych" co oznacza, że w zasadzie może odnosić się do każdej organizowanej imprezy. Z uwagi na brak sprecyzowania dokładnych kryteriów udzielenia zezwolenia Burmistrz Wielunia może w zasadzie wydać takie zezwolenie według swojego uznania dla każdej imprezy. Nie ulega wątpliwości, że regulacja określona w § 5 nie realizuje celu ustawy z 26 października 1982r. Jest zatem sprzeczna z art.1 ust.1 i art.2 ust.1 pkt.4 ustawy oraz wydano ją z przekroczeniem delegacji z art.12 ust.3 ustawy.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Przepisy § 3, § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały zostały wydane w przekroczeniem upoważnienia określonego w art.12 ust.3 ustawy z 26 października 1982r. oraz są sprzeczne z art.1 i art.2 ust.1 pkt 4 tej ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa. Mając to na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. są stwierdził nieważność § 3, § 4 i § 5.

bg