Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2874/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2020 r. sygn. akt II SA/Po 233/20 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Gnieźnieńskiego z dnia 26 listopada 2019 r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz W. B. kwotę 1.257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 233/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 21 stycznia 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Sąd I instancji miał na uwadze, że w sprawie zapadł już prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 279/18, którym uchylono decyzję organu I i II instancji wydane uprzednio w niniejszym postępowaniu, na mocy których to decyzji przyznano skarżącemu odszkodowanie za nieruchomość przejętą na rzecz Gminy Kiszkowo, położoną w miejscowości K., gmina Kiszkowo, oznaczoną ewidencyjnie jako obręb [...], arkusz mapy I, działka nr [...] o pow. [...]ha i dz. nr [...] o pow. [...]ha. W motywach wyroku z 6 grudnia 2018 r. WSA stwierdził, że ustalenie wysokości odszkodowania było przedwczesne, gdyż odbyło się bez dostatecznego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Sąd ten uznał, że w realiach przedmiotowej sprawy obowiązkiem organów administracji publicznej było dokonanie oceny porozumienia zawartego między skarżącym a Gminą Kiszkowo 9 kwietnia 2002 r., a więc dokonanie samodzielnej oceny, czy na mocy tego porozumienia doszło do zrzeczenia się odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, czy też skarżący zobowiązał się do nie występowania z wnioskiem o ustalenie odszkodowania i czy w zamian za to Gmina zobowiązała się do odstąpienia od naliczania planistycznej i opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości gruntu w wyniku podziału nieruchomości oraz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. WSA wskazał, że obowiązkiem organów administracji było rozważanie, jakie były rzeczywiste elementy porozumienia z 9 kwietnia 2002 r., chociażby poprzez przesłuchanie osób, które brały udział w jego podpisaniu, czy też ustaleniu okoliczności związanych z jego zawarciem.

W uzasadnieniu wyroku zaskarżonego w niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku WSA z 6 grudnia 2018 r. Jednocześnie organy obu instancji zastosowały się do wytycznych WSA i rozważyły okoliczność, czy zaistniał consensus pomiędzy stronami porozumienia w zakresie tego, czy skarżący zrezygnował z dochodzenia roszczeń z art. 98 ust. 3 ustawy. W tym celu przeprowadzono rozprawę administracyjną oraz w granicach możliwości organów przesłuchano świadków. Wobec braku jednoznacznych rezultatów wynikających z przesłuchań organ dokonał całościowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i doszedł do przekonania, że w treści porozumienia z 9 kwietnia 2002 r. znalazły się wzajemne ustępstwa stron, co oznacza, że strony podjęły wzajemne zobowiązania w celu zabezpieczenia wspólnych potrzeb, tj. dokonania rozliczeń z tytułu opłat planistycznych i adiacenckich przysługujących Gminie od skarżącego, w ramach których były właściciel przekazał nieodpłatnie w trybie podziału z art. 98 ustawy grunt pod drogi. To zaś powoduje, że nie jest prawnie możliwe ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ustawy. Sąd I instancji podzielił tak poglądy przedstawione przez WSA w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku, jak i stanowisko organów procedujących po tym wyroku, zgodnie z jego wytycznymi. W ocenie Sądu I instancji sposób rozumowania organów jest logiczny, a rezultat oceny materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń. Postępowanie przed organami obu instancji spełniało standardy wyznaczone przepisami kpa, a rozstrzygnięcia odpowiadają prawu.

W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącego zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa) w związku z art. 7, 77, 80 kpa poprzez nieuchylenie decyzji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. postępowanie organów administracji przeprowadzone zostało w sposób charakteryzujący się brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w konsekwencji czego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym organy administracyjne (pierwszej i drugiej instancji) błędnie nie zastosowały przepisu art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344; dalej: ugn) - nie ulega wątpliwości, iż uwzględnienie przez WSA ww. naruszeń kpa skutkowałoby odmiennym rozstrzygnięciem sprawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez nieuchylenie decyzji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 107 § 3 kpa (tj. naruszeniem polegającym na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji wojewody konkretnych przyczyn dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodowi z zeznań W. B., złożonych na rozprawie w dniu 24 maja 2019 roku a także dowodowi z dokumentu - porozumienia z dnia 9 kwietnia 2002 roku dotyczącego "rozwiązania spraw opłat planistycznych", bowiem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa) - nie ulega wątpliwości, iż uwzględnienie przez WSA ww. naruszeń kpa skutkowałoby odmiennym rozstrzygnięciem sprawy; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 81a kpa poprzez nieuchylenie decyzji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 81a kpa (tj. naruszeniem polegającym na rozstrzygnięciu wątpliwości co do intencji stron zawierających ww. porozumienie z dnia 9 kwietnia 2002 roku, powziętych przez organ wydający zaskarżaną decyzję, na niekorzyść strony Pana W. B., podczas gdy wątpliwości te winny być rozstrzygnięte na jego korzyść) - nie ulega wątpliwości, iż uwzględnienie przez WSA ww. naruszeń kpa skutkowałoby odmiennym rozstrzygnięciem sprawy; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 11 kpa poprzez nieuchylenie decyzji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 11 kpa (tj. naruszeniem poprzez brak kompletnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji) - nie ulega wątpliwości, iż uwzględnienie przez WSA ww. naruszeń kpa skutkowałoby odmiennym rozstrzygnięciem sprawy; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa poprzez nie uchylenie decyzji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 80 kpa (tj. naruszeniem poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, w szczególności dowolną ocenę treści porozumienia z dnia 9 kwietnia 2002 roku, wbrew jego literalnej treści i w konsekwencji błędne uznanie, iż na mocy tego porozumienia Pan W. B. zrzekł się odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, które przeszły z mocy prawa na własność gminy Kiszkowo) - nie ulega wątpliwości, iż uwzględnienie przez WSA ww. naruszeń kpa skutkowałoby odmiennym rozstrzygnięciem sprawy; f) art. 151 ppsa przez jego nieuzasadnione zastosowanie, mimo że w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności przemawiające za uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji organów pierwszej i drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym, co wskazano w treści ww. zarzutów i uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej; g) art. 153 ppsa poprzez niewłaściwą jego interpretację i przez to nieprawidłowe zastosowanie tegoż przepisu, tj. z przekroczeniem wynikających z treści tegoż przepisu granic związania oceną prawną i wskazań wyrażonych w orzeczeniu sądu - w przedmiotowej sprawie WSA w swym wyroku, kierując się treścią art. 153 ppsa wskazał, iż Sąd nie był w przedmiotowej sprawie władny poddawać ponownej analizie kwestii już rozstrzygniętych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2018 r. (sygn. II SA/Po 279/18), wobec czego Sąd nie odniósł się nawet szczegółowo w swym uzasadnieniu do zarzutów skargi i ją oddalił; jednak co istotne treść wyroku WSA z dnia 6 grudnia 2018 r. nakłada na organy prowadzące sprawę przy jej ponownym rozpoznaniu obowiązek dokładnego wyjaśnienia kwestii intencji stron zawierających ww. porozumienie i dogłębnej analizy materiału dowodowego i nie przesądza w definitywny sposób o jednoznacznej interpretacji stanowiących oś sporu w przedmiotowej sprawie - zapisów treści ww. porozumienia; nie ulega wątpliwości, iż dokładne przeanalizowanie materiału dowodowego w sprawie (przede wszystkim w kontekście rzeczywistej intencji stron zawierających ww. porozumienie) w konsekwencji oznaczałoby uwzględnienie przez WSA zarzutów podniesionych w skardze; h) art. 141 § 4 ppsa poprzez brak wyjaśnienia, w oparciu o jakie fakty Sąd przyjął, iż porozumienie z dnia 9 kwietnia 2002 roku dotyczące "rozwiązania spraw opłat planistycznych" dotyczy również kwestii zrzeczenia się przez W. B. odszkodowania za grunt przejęty pod drogę - w treści uzasadnienia wyroku nie podano jakichkolwiek przesłanek uznania, iż ww. porozumienie obejmowało przedmiotowe oświadczenie; WSA jedynie wskazał, iż w sprawie przeprowadzono rozprawę administracyjną i przesłuchano świadków, skutkiem czego zdaniem sądu dokonano trafnej oceny prawnej, zgodnie z którą treść ww. porozumienia obejmowała zrzeczenie się przedmiotowego odszkodowania - Sąd nie powołał natomiast jakichkolwiek konkretnych przesłanek na poparcie takiej tezy - nie wskazał co przemawia za takim rozstrzygnięciem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się skuteczne.

Sąd I instancji nie zastosował - powołanego w pkt a) – e) skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa. Nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tego przepisu w powiązaniu z innymi przepisami prawa w sposób wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej. Mając zaś na uwadze, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 ppsa wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami ppsa.

Zasadnicza kwestia sporna sprowadza się w sprawie do wykładni treści porozumienia z 9 kwietnia 2002 r. (dalej: porozumienie), zawartego między Gminą Kiszkowo a skarżącym kasacyjnie oraz jego skutków prawnych w aspekcie istnienia bądź braku podstaw do odmowy przyznania stronie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ugn, tj. z tytułu nabycia przez Gminę z mocy prawa własności działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela na podstawie decyzji Wójta Gminy w Kiszkowie z 22 listopada 1999 r. – tj. działki nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości K., gm. Kiszkowo.

Skarżący kasacyjnie utrzymuje, że na mocy tego porozumienia nie zrzekł się odszkodowania za grunt przejęty przez Gminę Kiszkowo pod drogę publiczną, natomiast Gmina Kiszkowo twierdzi, że do takiego zrzeczenia doszło.

Zgodnie jednak ze wskazaniami WSA, zawartymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 6 grudnia 2018 r., II SA/Po 279/18 obowiązkiem organów administracji było rozważenie, jakie były rzeczywiste elementy porozumienia z 9 kwietnia 2002 r. i wyjaśnienie, czy na jego mocy doszło do zrzeczenia się odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, czy też na mocy tego porozumienia skarżący zobowiązał się do niewystępowania z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Dostrzegając zawarte w omawianym porozumieniu oświadczenie skarżącego o przekazaniu na rzecz Gminy stosownych świadczeń finansowych i rzeczowych, Sąd stwierdził, że w treści owego porozumienia zawarto wzajemne ustępstwa stron, co oznacza, że strony podjęły wzajemne zobowiązania w celu zabezpieczenia wspólnych potrzeb. Jednocześnie, zdaniem Sądu, wyjaśnienia wymagało, czy powyższe porozumienie przewidywało również, że w zamian za zrzeczenie się przedmiotowego odszkodowania lub też zobowiązanie się do niewystępowania z wnioskiem o jego ustalenie – Gmina zobowiązała się do odstąpienia od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości gruntu w wyniku podziału nieruchomości oraz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. W ocenie Sądu, brak jest w szczególności jakichkolwiek przesłanek, a tym bardziej dowodów złożonych do akt sprawy, na to, że Gmina jednostronnie zrezygnowała z naliczenia opłaty planistycznej i adiacenckiej, ani że zrezygnowała z naliczenia tych opłat w zamian wyłącznie za zobowiązanie się przez skarżącego do uiszczenia jedynie kwot podanych w porozumieniu. Zdaniem Sądu, konieczne było rozważenie, czy Gmina osiągnęła consensus co do tego, że skarżący nie będzie dochodził roszczenia z art. 98 ust. 3 ugn. Obowiązkiem organów administracji - w ocenie Sądu - było także ustalenie okoliczności związanych z zawarciem omawianego porozumienia.

Jakkolwiek Sąd - w wyroku z 6 grudnia 2018 r. – ocenił, że w treści porozumienia z 9 kwietnia 2002 r. zawarto wzajemne ustępstwa stron, co oznacza, że strony podjęły wzajemne zobowiązania w celu zabezpieczenia wspólnych potrzeb, to wyjaśnienia wymaga jednak ustalenie okoliczności związanych z zawarciem omawianego porozumienia, szczególnie w kontekście odstąpienia przez Gminę od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości gruntu w wyniku podziału nieruchomości oraz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. W § 4 porozumienia Gmina oświadczyła bowiem, że skarżący zostaje uznany za całkowicie rozliczonego z tytułu opłaty planistycznej, opłaty adiacenckiej z tytułu podziału gruntu oraz opłaty adiacenckiej co do której mowa w § 3 i z tego tytułu nie będzie wnosiła żadnych roszczeń wobec skarżącego. Skoro w omawianym porozumieniu brak literalnie sformułowanego oświadczenia skarżącego o takim samym skutku prawnym wzajemności, jaki wynika z przytoczonego wyżej oświadczenia Gminy, wskazana w wyroku z 26 września 2018 r. konieczność ustalenia okoliczności związanych z zawarciem omawianego porozumienia nabiera szczególnego znaczenia, czy takie oświadczenie skarżącego zwalniające Gminę z jakichkolwiek innych zobowiązań wobec skarżącego, w tym zobowiązania odszkodowawczego, wynika z całego jego oświadczenia zawartego w § 2 i § 3 porozumienia.

Owymi okolicznościami związanymi z zawarciem omawianego porozumienia jest zatem to, że Gmina w istocie sformułowanej w § 4 porozumienia zwolniła skarżącego ze zobowiązań ponad te określone w § 2 i § 3 porozumienia. Dlatego kluczową kwestią, w kontekście wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 26 września 2018 r., jest ustalenie, czy zwolnienie skarżącego z dalszych zobowiązań wobec Gminy i jego oświadczenia i dyspozycje określone w § 2 i § 3 porozumienia oznaczają także zwolnienie Gminy z dalszych zobowiązań wobec skarżącego, jako osiągnięcie konsensusu co do tego, że skarżący nie będzie zgłaszał roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 98 ust. 3 ugn.

Taką okolicznością uprawniającą do uznania tych oświadczeń za wzajemne zwolnienie z dalszych zobowiązań jest ustalenie, czy ustępstwa te miały charakter wzajemny, służący osiągnięciu consensusu w drodze wzajemnych ustępstw, o których tak wyraźnie i jednoznacznie powiedział Sąd w wyroku z 26 września 2018 r. Wskazana przez Sąd wzajemność ustępstw, oznaczająca podjęcie przez strony porozumienia wzajemnych zobowiązań w celu zabezpieczenia wspólnych potrzeb przy jednoczesnym wykluczeniu przez Sąd, jakoby Gmina jednostronnie odstąpiła od naliczania opłat w zamian tylko za świadczenia pieniężne skarżącego wyrażone w § 2 tiret pierwszy i § 3 ust. 1 porozumienia i że takie odstąpienie miałoby stanowić konsensus w niedochodzeniu przez skarżącego roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 98 ust. 3 ugn, wyraża się w ustaleniu, czy świadczenia skarżącego określone wyłącznie w § 2 tiret pierwszy i § 3 ust. 1 porozumienia wyczerpywały wielkość zobowiązania wobec Gminy ze wskazanych tytułów, czy też za takie wyczerpanie zobowiązania wobec Gminy należy uznać oświadczenie skarżącego zawarte także w § 2 tiret drugi porozumienia, a wtedy oświadczenie to mogłoby w istocie stanowić zrzeczenie się roszczenia odszkodowawczego. Ustalenie wskazanych okoliczności, na które zwrócił już uwagę Sąd w prawomocnym wyroku z 26 września 2018 r., wymaga wskazania przez Gminę wielkości (wartości) swojej wierzytelności, aby na tej podstawie ustalić, czy oświadczenie Gminy zawarte w § 4 dotyczy wielkości, która przekracza świadczenia skarżącego określone w § 2 tiret pierwszy i § 3 ust. 1 porozumienia w takim stopniu, aby za świadczenie wzajemne skarżącego uznać skuteczność jego oświadczenia zawartego w § 2 tiret drugi porozumienia, jako rezygnacji przez niego z roszczenia odszkodowawczego. Dodatkowo zauważyć należy, że zawarte przez strony w dniu 9 kwietnia 2002r. porozumienie ma charakter umowy cywilnoprawnej , stąd też w § 6 postanowiono, że w sprawach nieuregulowanych porozumieniem mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego. W takich okolicznościach należy się odwołać do art.65 kc, dotyczącego wykładni oświadczeń woli. Zgodnie z art.65 § 1 Oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. § 2 W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Podstawową funkcją art. 65 kc jest określenie podstawowych zasad dotyczących wykładni (interpretacji, tłumaczenia) oświadczeń woli w ogólności i umów w szczególności, a więc zasad rządzących procesem ustalania znaczenia (sensu) oświadczeń woli, mającym na celu należyte uchwycenie treści regulacji (treści normatywnej) zawartej w oświadczeniu woli. Stąd też zgodnie z art. 65 k. poza kontekstem językowym istotne są także okoliczności złożenia oświadczenia woli, czyli tzw. kontekst sytuacyjny w którym doszło do zawarcia umowy. W rozpoznawanej sprawie zawarte porozumienie w swej warstwie językowej nie pozwala na jednoznaczne ustalenie jego treści, stąd też konieczne jest sięgnięcie do zasad wynikających z art.65 kc. celem ustalenia jaki był zgodny zamiar stron i cel zawartego porozumienia.

Z tych względów, uznając za zasadny zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ administracji publicznej uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną co do konieczności ustalenia okoliczności wynikających z prawomocnego wyroku z 6 grudnia 2018 r.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa i art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa.