Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 717/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), Protokolant: Sekretarz sądowy Dagmara Szymańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. B.-Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 września 2023 r. nr SKO Gd 2592/22 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 września 2023 r., nr SKO Gd 2592/22, w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Prezydent Miasta Gdańska, będący zarządcą dróg publicznych w Gdańsku, decyzją nr [...] z dnia 28 lutego 2020 r. zezwolił A. Z. (prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą A.) na zajęcie pasa drogowego Al. [...] w G. w celu umieszczenia w nim 11 nośników reklamowych - 21 sztuk oświetlonych tablic reklamowych o łącznej powierzchni 252,00 m2 w terminie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. Zgodnie z ust. 3 wymienionej decyzji, z dniem upływu terminu na jaki wydano zezwolenie należy przywrócić pas drogowy do stanu poprzedniego. Natomiast zgodnie z ust. 7, w przypadku stwierdzenia niedotrzymania warunków określonych w ww. zezwoleniu, tj. np. przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego zajmującemu pas drogowy zostaną naliczone i pobrane kary pieniężne zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (zwanej w treści uzasadnienia w skrócie: "u.d.p."), w wysokości 10 - krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4 - 6 art. 40 u.d.p.

W dniu 19 maja 2020 r. podczas przeprowadzonej przez upoważnionego pracownika GZDiZ kontroli legalności zajęcia pasa drogowego stwierdzono zajęcie pasa drogowego Al. [...] w G. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w opisanym zezwoleniu zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim w nim wolnostojącego nośnika reklamy z dwiema tablicami reklamowymi o łącznej powierzchni 24,00 m2. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzono stosowny protokół wraz z dokumentacją fotograficzną potwierdzającą umieszczenie reklamy w pasie drogowym.

W dniu 15 czerwca 2020 r. odbyły się oględziny (wizja w terenie) w sprawie zajęcia z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi części pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. [...] w G. (działka drogowa nr [...], obręb [...] - na wysokości nr [...]), poprzez umieszczenie wolnostojącego nośnika reklamy o łącznej powierzchni 24,00 m2. W trakcie oględzin stwierdzono, że tablice reklamowe będące przedmiotem postępowania są w trakcie demontażu. Podczas oględzin strona była obecna, jednakże nie złożyła wyjaśnień i uwag.

W dniu 1 lipca 2020 r. przeprowadzono kolejną kontrolę legalności zajęcia pasa drogowego Al. [...] w G. W trakcie kontroli stwierdzono, że w pasie drogowym Al. [...] znajdują się pozostałości po demontażu reklamy w postaci słupów i fundamentów.

W dniu 20 listopada 2020 r., decyzją nr [...], Prezydent Miasta Gdańska wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 45.600,00 zł za zajęcie w dniach od 1 kwietnia 2020 r. do 15 czerwca 2020 r. pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. [...] w G. (działka drogowa nr [...], obręb [...] - na wysokości Al. [...] nr [...]), poprzez umieszczenie wolnostojącego nośnika reklamy z dwiema tablicami reklamowymi o powierzchni 24,00 m2.

W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją nr SKO Gd 3572/21 z dnia 29 września 2021 r. uchyliło wydaną w sprawie decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium orzekło, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien w sposób niepozostawiający wątpliwości ustalić do kiedy pas drogowy zajęty został przez reklamę (tablicę reklamową) w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. w zw. z art. 2 pkt 16b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz od kiedy zajęcie obejmowało samą konstrukcję nośną.

W dniu 14 października 2021 r. organ pierwszej instancji wystosował do strony pismo zawiadamiające o ponownym prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie. W piśmie wezwano stronę do złożenia pisemnych wyjaśnień i przedstawienia dowodów w zakresie wskazania końcowego terminu umieszczenia tablicy reklamowej z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w przedmiotowym pasie drogowym drogi wojewódzkiej Al. [...] w G. poprzez umieszczenie w nim wolnostojącego nośnika reklamy z dwiema tablicami reklamowymi o łącznej powierzchni 24,00 m2, celem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i uzyskania informacji o stanie faktycznym i prawnym, w szczególności obciążenie karą za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi podmiotu, który dokonał tego zajęcia.

W pisemnej odpowiedzi pełnomocnik strony oświadczył, że tablice reklamowe, rozumiane jako płaskie powierzchnie służące ekspozycji reklam, o których mowa w uzasadnieniu decyzji SKO, zostały zdemontowane do końca marca 2020 r., zaś w przestrzeni pasa drogowego pozostały jedynie urządzenia lub obiekty, o których mowa w art. 40 ust. 2 i 3 u.d.p. Stwierdzenia tego nie podważa istnienie na niektórych konstrukcjach płaskich fragmentów blaszanych, ponieważ blachy te nie służyły do ekspozycji reklamy, lecz stanowiły, w ocenie strony, elementy wzmacniające konstrukcję nośnika reklamowego, co mogą potwierdzić wskazani w piśmie świadkowie.

Pismem z dnia 12 listopada 2021 r. do pełnomocnika strony zostało skierowane postanowienie o przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadków: A. P., R. R. oraz M. K. na okoliczność ustalenia terminu demontażu tablic reklamowych z pasów drogowych dróg publicznych Al. [...] i ul. [...] w G. Przesłuchanie zaplanowano na 3 grudnia 2021 r.

W wyznaczonym dniu pełnomocnik strony oświadczył w siedzibie organu, że wyłonił się problem co do liczenia powierzchni reklamy. W jego opinii, tablicę reklamową można liczyć jako reklamę jeżeli istnieje na niej treść wizualna, jeżeli treść została usunięta, to karę można naliczyć od powierzchni rzutu pionowego. To co jest przedmiotem postępowania nie zawiera, w ocenie strony, informacji wizualnej, ponieważ zdjęto reklamę i pozostało samo tło, co mogą potwierdzić świadkowie. Ponadto pełnomocnik strony przedłożył kopie faktur na "demontaże winyli przy ul. [...], Al. [...]" oraz na "zaklejenie na biało Grun, demontaż [...] starej reklamy". Obie faktury wystawione zostały przez nieobecnego świadka A. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą S.

Ponadto w siedzibie organu w charakterze świadka stawili się R. R. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą R R. R., M. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą H. W trakcie ich przesłuchania obecna była strona wraz z pełnomocnikiem. Z uwagi na fakt, że na przesłuchanie nie stawił się A. P., wyznaczono kolejną datę przesłuchania tego świadka, o czym poinformowano pełnomocnika strony. Ponadto pełnomocnik strony został wezwany do złożenia pisemnych wyjaśnień dla ustalenia czym są "winyle", których demontażu dotyczą ww. faktury VAT.

W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik strony wyjaśnił, że pojęciem "winyle" posłużono się dla określenia folii (ceraty) winylowej, na której drukowane są treści reklamowe. Ponadto pełnomocnik strony wyjaśnił, że mając na względzie przepisy Uchwały Krajobrazowej, które wyłączyły możliwość prowadzenia działalności reklamowej w sposób naruszający wymogi tej Uchwały strona uznała, iż w pierwszej kolejności powinna usunąć wszelkie treści reklamowe przyjmując, że dostosowanie samych nośników reklamowych do wymogów Uchwały Krajobrazowej lub ich ewentualny demontaż zostanie uzgodniony z Gdańskim Zarządem dróg i Zieleni zgodnie z pismem tego organu z dnia 8 stycznia 2020 r. Ponadto pełnomocnik strony potwierdził, że zakresem usługi na ww. fakturze objęto cztery pierwsze i ostatni nośnik na Al. [...], licząc od ul. [...] oraz nośnik na ul. [...].

W dniu 5 stycznia 2022 r. w siedzibie organu, w charakterze świadka, stawił się A. P. Przy przesłuchaniu świadka obecna była strona wraz z ustanowionym pełnomocnikiem.

W dniu 15 marca 2022 r. do organu wpłynął wniosek pełnomocnika strony o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. W piśmie pełnomocnik podtrzymał argumentację prezentowaną wcześniej w odwołaniu od decyzji uchylonej przez SKO, że do naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych doszło z powodu wprowadzenia strony w błąd przez organ. W ocenie strony nastąpiło zaprzestanie naruszenia prawa, a waga naruszenia prawa jest znikoma. Pełnomocnik wskazał na brak niekorzystnych następstw pozostawienia w pasie drogowym nośników reklamowych, ponieważ organ nie zamierzał oddać zajmowanej przez stronę części pasa drogowego do korzystania osobom trzecim, w związku z czym miasto nie mogło utracić pożytków z tego tytułu. Ponadto niekorzystne następstwa nie mogły powstać ze względu na rodzaj i charakterystykę pozostawionych w pasie nośników skoro do tej pory funkcjonowały w tej samej formie zgodnie z prawem do czasu wygaśnięcia zezwolenia. Po drugie, stronie nie można przypisać działania w złej wierze lub ze złej woli ponieważ z upływem terminu zezwolenia na korzystanie z pasa drogowego strona usunęła z nośników treści reklamowe ("winyle") w następstwie czego utraciła prawo do wynagrodzeń płaconych przez klientów. Po trzecie, okres w jakim ciążył na stronie obowiązek zdemontowania nośników przypadł na czas lockdownu. W okresie tym nie sposób było znaleźć firmy, która podjęłaby się szybkiego zdemontowania nośników reklamowych.

Decyzją z dnia 30 marca 2022 r., GZDiZ.NP.647.133.9.2021.ŁG/AK Prezydent Miasta Gdańska wymierzył A. B. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą A. karę pieniężną w wysokości 29.643.00 PLN za zajęcie w dniach od 1 kwietnia do 19 maja 2020 r. pasa drogowego drogi wojewódzkiej Alei [...] (działka drogowa nr [...], obręb [...] - na wysokości Al. [...] nr [...]) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim wolnostojącego nośnika reklamy z dwiema tablicami reklamowymi o łącznej powierzchni 24,00 m2 oraz bez zezwolenia zarządcy drogi od dnia 20 maja do 15 czerwca 2020 r., poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego - konstrukcji do zamontowania reklamy o przyjętej powierzchni 1,00 m2.

Decyzja wydana została na podstawie przepisów: art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 3 i 4, art. 40d u.d.p. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.), § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1264), art. 104 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "k.p.a.", oraz § 4 Uchwały Rady Miasta Gdańska nr XXV/750/04 z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (tekst jednolity: Dz. Urz. Woj. z 2020 r., poz. 1813), zmienionej Uchwałą nr XXII/565/20 Rady Miasta Gdańska z dnia 30 kwietnia 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Z 2020 r., poz. 2308), zmienionej Uchwałą nr XXX/778/20 Rady Miasta Gdańska z dnia 26 listopada 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 5487), zmienionej Uchwałą nr XXXIV/879/21 Rady Miasta Gdańska z dnia 25 marca 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2021 r., poz. 1385).

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przywołał stan faktyczny i prawny sprawy. Organ wskazał w szczególności, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalają w oparciu o obowiązujące przepisy jednoznacznie stwierdzić, że w dniach od 1 kwietnia do 19 maja 2020 r. strona, poprzez umieszczenie reklamy - wolnostojącego nośnika reklamy z dwiema tablicami reklamowymi o łącznej powierzchni 24,00 m2 zajmowała z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi nr [...] z dnia 28 lutego 2020 r. pas drogowy drogi wojewódzkiej Al. [...] w G. oraz w dniach od 20 maja do 15 czerwca 2020 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego - konstrukcji do zamontowania reklamy o przyjętej powierzchni 1 m2.

W toku ponownie prowadzonego postępowania zarządca drogi zgodnie z zaleceniami SKO poczynił ustalenia w zakresie daty pomiędzy 19 maja a 15 czerwca 2020 r., do której pas drogowy zajęty został przez reklamę oraz, od której zajęcie obejmowało samą konstrukcję nośną. Zgromadzony materiał, na który składają się w szczególności wyjaśnienia strony i zeznania świadków nie pozwolił ustalić konkretnej daty w tym okresie, stąd z korzyścią dla strony organ przyjął najwcześniejszą datę, w jakiej możliwe było pozbawienie nośnika elementów decydujących o możliwości uznania go za tablicę reklamową. Za tą datę przyjęto dzień 19 maja 2020 r. Kontrola przeprowadzona w tym dniu wykazała istnienie tablicy reklamowej w pasie drogowym, kolejna kontrola (oględziny z udziałem strony) w dniu 15 czerwca 2020 r. wykazała już istnienie samej konstrukcji nośnej - pozbawionej płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy.

Jednocześnie organ wskazał, że wyjaśnienia strony jakoby tablice reklamowe zostały zdemontowane do dnia 31 marca 2020 r. nie zasługują na uwzględnienie. Z zeznań świadka R. R. wezwanego na okoliczność ustalenia daty demontażu tablic reklamowych wynika, że w marcu demontowane były wykonane z tworzywa sztucznego banery ("winyle"), zawierające treści reklamowe eksponowane na nośnikach. R. R. zeznał, że początkowo usuwane były tylko grafiki, banery z tworzywa, nośniki dopiero w kolejnym etapie. Przedstawiona faktura nr [...] dotyczyła demontażu reklam oraz ich transportu i utylizacji. Wskazał, że konstrukcje widoczne na zdjęciach z 16 kwietnia i 19 maja 2020 r. są przystosowane do ekspozycji reklamy. M. K. nie wykonywał żadnych prac dotyczących przedmiotowego nośnika, prowadził jedynie demontaż reklamy przy al. [...]. A. P. zeznał z kolei, że demontował jedynie reklamy - nazwane w wystawionej przez niego fakturze [...] z dnia 30 marca 2020 r. winylami, nie usuwał całych nośników. Z wyjaśnień strony wynika, że ww. faktura nie dotyczyła demontażu banera/winylu na przedmiotowym nośniku.

Biorąc pod uwagę, że na zdjęciach wykonanych w dniu 16 kwietnia 2020 r. widoczne są treści reklamowe organ założył, że pod koniec marca strona dokonała jedynie rutynowej wymiany treści reklamowych na zlecenie klientów - reklamodawców. Na zdjęciach załączonych do protokołu z dnia 19 maja 2020 r. treści reklamowych już nie ma (są pozostałości starych plakatów), ale nie zmienia to oceny nośnika jako tablicy reklamowej. Konstrukcja ta w dalszym ciągu wypełniała definicję tablicy reklamowej, a co za tym idzie była reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych - był to przedmiot materialny posiadający płaską powierzchnię przeznaczoną do ekspozycji reklamy o łącznej powierzchni 24,00 m2, wypełniał więc definicję tablicy reklamowej sformułowaną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ zaznaczył, że reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jest właśnie tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uznanie konstrukcji istniejącej w dniu 19 maja 2020 r. jako tablicy reklamowej zaaprobował już również organ odwoławczy w decyzji z dnia 29 września 2021 r. Z opisanych względów organ ponownie prowadząc postępowanie uznał, że pas drogowy był zajęty przez umieszczenie reklamy oraz poprzez umieszczenie obiektu budowlanego w wymienionych terminach. Kwestia umieszczenia obiektu budowlanego po dniu 15 czerwca 2020 r. była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

Następnie organ przedstawił zasady wymierzania administracyjnych kar pieniężnych. Nadmienił przy tym, że decyzja wydana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. jest tzw. decyzją związaną i na zarządcy drogi spoczywa prawny obowiązek nałożenia kary na podmiot dokonujący zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i działanie to nie może być rozpatrywane w formie uznania administracyjnego. W związku z tym nie ma możliwości w przedmiotowej sprawie zastosowania art. 189d k.p.a., zawierającego przesłanki, jakie organ powinien brać pod uwagę wymierzając administracyjna karę pieniężną. Kwestia ta jest uregulowana w ustawie o drogach publicznych. Wysokość kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zależna jest bowiem jedynie od stawki opłaty ustalonej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, powierzchni i terminu zajęcia.

Z kolei ze względu na to, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary organ przeanalizował możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. Organ nie dopatrzył się jednak wystąpienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary wymienionych w § 1 pkt 1 i 2.

Zdaniem organu, waga naruszenia nie była znikoma. Tak można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych - jednakże umieszczenie nośnika reklamowego do takich nie należy. A. Z. już wcześniej posiadał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia tablic reklamowych, w związku z czym nie sposób przyjąć, iż waga naruszenia prawa jest znikoma w sytuacji gdy strona świadomie zajmowała pas drogowy Al. [...] w G. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Ponadto strona jest profesjonalnym podmiotem działającym od 2004 r. m.in. w zakresie pośrednictwa w sprzedaży miejsca na cele reklamowe, powinna więc mieć wiedzę na temat przepisów dotyczących zajęcia pasa i konsekwencji zajmowania pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi i dochować należytej staranności zajmując pas drogowy drogi publicznej. Poza tym strona zajmowała pas drogowy z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi poprzez umieszczenie reklamy przez długi okres, tj. 49 dni, a po demontażu tablic pozostawiła w pasie drogowy Alei [...] elementy konstrukcyjne łącznie przez 126 dni bez zezwolenia. Legalne umieszczenie przedmiotowej reklamy, a następnie obiektu budowlanego w przedmiotowym okresie podlegałoby opłacie w wysokości 2.964,30 zł (przy założeniu, że tablice reklamowe zostały zdemontowane faktycznie w dniu 19 maja 2020 r. a nie później). Trudno uznać, że zajęcie pasa podlegające takiej opłacie jest czymś znikomym, nieistotnym.

Organ nie uwzględnił też wyjaśnień strony jakoby została wprowadzona w błąd działaniami Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni.

Ponadto w ocenie organu o znikomej wadze naruszenia nie mogą też świadczyć okoliczności takie jak: brak niekorzystnych następstw pozostawienia nośników w pasie drogowym w szczególności niewyrządzenie szkody miastu, brak złej woli czy działania w złej wierze oraz fakt, że okres w jakim ciążył na stronie obowiązek zdemontowania nośników reklamowych przypadł na czas lockdownu. Pas drogowy drogi publicznej jest szczególnym rodzajem nieruchomości. Co do zasady powinny się znajdować w nim jedynie droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Umieszczanie jakichkolwiek innych obiektów niezwiązanych z drogą i ruchem drogowym, w tym reklam może odbywać się jedynie w drodze wyjątku, po uzyskaniu stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Brak negatywnych następstw umieszczenia takiego obiektu, czy brak wystąpienia szkody nie może zwalniać z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a co za tym idzie nie może uzasadniać odstąpienia od naliczenia kary w przypadku umieszczenia takiego obiektu, reklamy pomimo braku zezwolenia. Taką przesłanką nie może być też brak złej woli czy usunięcie z nośników samych treści reklamowych (w postaci "winyli"). Zaznaczono przy tym na marginesie, że na zdjęciach z dnia 16 kwietnia 2020 r. widać, że treści reklamowe tak naprawdę nie zostały usunięte z końcem terminu zezwolenia.

O znikomej wadze naruszenia nie może świadczyć również fakt, że ostatnie tygodnie obowiązującego zezwolenia zbiegły się w czasie z wystąpieniem stanu epidemii. Korespondencja mailowa prowadzona przez stronę z przedstawicielami GZDiZ pod koniec marca świadczy o tym, że strona nie miała zamiaru usuwania nośników, a pracowała nad stworzeniem projektu dostosowania ich do wymogów tzw. uchwały krajobrazowej, ignorując przy tym fakt upływu terminu zezwolenia. Nie sposób więc uznać za wiarygodne wyjaśnień o niemożności znalezienia w tym okresie firmy, która podjęłaby się szybkiego zdemontowania nośników reklamowych. Na przełomie marca i kwietnia z przestrzeni publicznej Gdańska usunięto dziesiątki wielkoformatowych nośników, często przy użyciu dźwigów i innego specjalistycznego sprzętu. W przeciwieństwie do strony, inni przedsiębiorcy wiedząc o zbliżającym się terminie dostosowania reklam do uchwały krajobrazowej zawczasu zamówili stosowne usługi. Na marginesie organ wskazał, że R. R., który pod koniec marca 2020 r. usuwał z nośników strony jedynie treści reklamowe zeznał, że uczestniczył w późniejszym okresie w demontażu samych nośników. W ocenie organu oznacza to, że gdyby dostał stosowne zlecenie to był w stanie zdemontować nośniki z upływem terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Odnośnie wpływu epidemii na ocenę wagi naruszenia w aspekcie niezachowania terminu dostosowania tablic reklamowych do uchwały krajobrazowej organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2021 r. II SA/Gd 223/21.

Strona nie została też ukarana za to samo zachowanie inną prawomocną decyzją, w związku z czym uznano, że przesłanka określona w § 1 pkt 2 nie zachodzi.

Zdaniem organu I instancji w sprawie nie zachodziły również przesłanki działania siły wyższej, o której mowa wart. 189e k.p.a.

Podsumowując organ I instancji wskazał, że kara za zajęcie w dniach od 1 kwietnia do 19 maja 2020 r., z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim wolnostojącego nośnika reklamy z dwiema tablicami reklamowymi o łącznej powierzchni 24,00 m2 oraz bez zezwolenia zarządcy drogi od dnia 20 maja do 15 czerwca 2020 r., poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego - konstrukcji do zamontowania reklamy o przyjętej powierzchni 1,00 m2 wynosi: 29.643.00 PLN.

W odwołaniu od decyzji strona zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 2 u.d.p. oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania strona m.in. podniosła, że wejście w kolizję z przepisami ustawy o drogach publicznych, dotyczącymi zajmowania pasa drogowego nastąpiło z powodu wprowadzenia ją w błąd przez Gdański Zarząd Dróg i Zieleni, co do uwarunkowań, od których uzależnione jest dostosowanie istniejących w tym pasie nośników reklamowych co do wymogów Uchwały Krajobrazowej. Dalej strona zarzuciła organowi naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne zaniechanie odstąpienia od nałożenia na nią kary pieniężnej pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek do takiego odstąpienia. W tym zakresie z jednej strony wskazano, że przedsiębiorca zaprzestał naruszenia prawa. Jednocześnie jednak wskazano, że sposób zachowania się przedsiębiorcy, to jest decyzja o powstrzymaniu się od demontażu nośników reklamowych po upływie terminu zezwolenia została podjęta przez stronę w zaufaniu do informacji jakie uzyskanych w piśmie z dnia 8 stycznia 2020 r. od GZDiZ. Strona miała bowiem nadzieję, że będzie mogła dostosować nośniki do wymogów uchwały krajobrazowej i ze otrzyma zezwolenie z mocą wsteczną. Wskazano także, że poprzez pozostawienie nośników w pasie drogowym Miasto Gdańsk nie poniósł żadnych strat finansowych. W tej lokalizacji miasto nie chciało już bowiem w ogóle udostępniać pasa drogowego i do czasu wniesienia odwołania takich zezwoleń nie wydało żadnym osobom trzecim.

Ponadto strona podniosła zarzut błędnego naliczenia przez organ wysokości wymierzonej kary pieniężnej za okres od 1 kwietnia do 19 maja 2020 r. Strona wskazała, ze nie kwestionuje faktu, że na niektórych zdjęciach z wizji lokalnej widoczne są jakieś treści reklamowe, jednak były to jedynie pozostałości po starych reklamach odsłonięte na skutek usunięcia właściwych reklam. Ponieważ strona, w swojej ocenie powstrzymywała się już od działalności reklamowej, pozostawione w pasie drogowym tablice reklamowe powinny zostać potraktowane nie jako narzędzia reklamowe lecz jako obiekty budowalne. W konsekwencji również za ten okres czasu (1 kwietnia – 19 maja) powinna być naliczona mniejsza kara, obliczana nie od powierzchni tablic reklamowych ale od rzutu poziomego obiektu budowalnego.

W wyniku rozpoznania odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 29 września 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i - orzekając co do istoty sprawy - wymierzyło A. B. karę pieniężną w wysokości 14.943 zł za zajęcie w dniach od 1 kwietnia do 15 czerwca 2020 r. pasa drogowego drogi wojewódzkiej Alei [...] (działka drogowa nr [...], obręb [...] - na wysokości Al. [...] nr [...]) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim reklamy oraz obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że na aktualnym etapie sprawy sporne stało się to, czy obiekt znajdujący się w pasie drogowym w okresie od 1 kwietnia do 19 maja 2020 r. stanowił reklamę, tj. tablicę reklamową umieszczoną w pasie drogowym. Strona wskazała, że do dnia 31 marca 2020 r., a więc przed upływem terminu legalnego zajmowania pasa drogowego, usunęła ze wszystkich nośników treści reklamowe.

W ocenie Kolegium stanowisko strony, że urządzenie znajdujące się w pasie drogowym jako nieprezentujące treści reklamowych, a także jako pozbawione "płaskiej powierzchni" służącej prezentacji reklamy nie stanowiło reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., nie jest uzasadnione.

Rozpatrywany w sprawie obiekt widoczny na zdjęciach niewątpliwie spełniał przesłanki uznania go za tablicę reklamową, albowiem ewidentnie posiadał on wówczas płaską powierzchnię służącą ekspozycji reklamy. Z opisu obiektu zaprezentowanej przez stronę wynika, że został on wyposażony zarówno w tablicę blaszaną, na której wcześniej prezentowano reklamy, oraz napinane na ramkach winyle, które miały być wykorzystywane zamiast blaszanej tablicy, która z kolei stanowić miała tylko element usztywniający. Stanowisko to w żadnym razie nie przekonuje, że opisany obiekt nie jest tablicą reklamową. Organ odwoławczy wskazał, że jeżeli właściciel obiektu zdecydował, że treści reklamowe będą prezentowane nie (jak wcześniej) na blaszanej powierzchni, tylko na napinanym winylu, to demontaż winylu nie spowoduje, że obiekt przestał być tablicą reklamową. Nawet po demontażu winyli posiadał on bowiem element pozwalający na prezentację treści reklamowych, a na tablicy pozostała jej zawartość, tj. informacja wizualna o określonej treści.

Organ zaznaczył, że słuchani świadkowie różnili się co do możliwości prezentowania reklam na opisanych obiektach. I tak organ przesłuchał A. P., który prowadził prace polegające na demontażu reklam przy Al. [...] oraz na ul. [...]. Osoba ta dokonywała demontażu winyli, tj. materiału, na którym były reklamy. Świadek opisał, że blacha na nośnikach może być konstrukcją nośną, bez ramki można zamontować folię, plakat, pleksi. Wyjaśnił, że takie blachy montuje się aby konstrukcja była bardziej sztywna, odporna na wiatr. Po zamontowaniu blachy winyl nie przepuszcza światła jest lepiej widoczny. Podobnie zeznał R. R., który prowadził prace polegające na demontażu tablic reklamowych. Prace były prowadzone przy ul. [...], Al. [...] oraz na Al. [...] na odcinku od nr [...] do nr [...]. Świadek po okazaniu mu zdjęć znajdujących się w aktach sprawy zeznał, że możliwa jest ekspozycja reklam bez zdemontowanych z nośników elementów.

W ocenie Kolegium, zeznania przywołanych świadków odpowiadają temu, jak ekspozycję reklamy opisała strona. Z jej wyjaśnień wynika, że blacha znajdująca się w obiekcie mogła służyć prezentacji reklamy, jednakże wyłącznie na skutek decyzji strony zrezygnowała ona z tego rozwiązania na rzecz napinanych na ramkach okalających tablicę winyli. Oznacza to, że obiekt ten po usunięciu z niego winyla wraz z napinaczem nie przestawał być tablicą reklamową, albowiem treść reklamowa mogła być prezentowana na blaszanej tablicy.

Kolegium zwróciło uwagę na zeznania M. K., który prowadził prace polegające na demontażu tablicy reklamowej, ale tylko przy Al. [...]. Zeznał on, że na okazanych mu fotografiach nośnika nie jest możliwa ekspozycja reklamy. Opisał, że zdemontowano klamry mocujące wraz z pasami mocującymi co uniemożliwia ekspozycję reklamy. Twierdzenie wypowiedziane przez świadka nie jest jednakże miarodajne dla dokonania ustaleń faktycznych, albowiem odnosi się ono do montażu reklamy na winylu, a nie blaszanej tablicy, o której świadek w ogólne nie wspomina.

Kolegium uznało ponadto, że dokonanej oceny nie zmieniają wyjaśnienie inż. R. P. Wyjaśnił on, że blacha stalowa wypełniająca tablicę nośnika nie stanowi powierzchni do umieszczania reklamy, a ma za zadanie jedynie uniemożliwianie przebijanie światła i tła za reklama przez winylową siatkę reklamową oraz usztywnienie konstrukcji ramy obwodowej. Do eksponowania reklam służą wyłącznie zaprojektowane w tym celu siatki winylowe, wykończone tunelami, w których umieszczone są pasy służące do napisania winyli.

Organ podkreślił, że prezentacja reklamy na winylu była decyzją strony, która dokonała modernizacji tablic. Potencjalnie miała możliwość umieszczania ich także na blaszanej tablicy. Strona wyjaśniła w piśmie z 26 maja 2022 r., że zrezygnowała z wykorzystywania w tym celu blach stanowiących element konstrukcyjny nośnika, zastępując je w tej roli napinanymi na ramkach winylami, na których były nadrukowane treści reklamowe. Jednak demontaż winyli przy pozostawieniu blaszanej blachy umożliwiał prezentowanie na tablicy treści reklamowych i tak też treści reklamowe zostały na tego rodzaju nośniku (blaszana tablica) zostały stwierdzone podczas kontroli

W tym zakresie organ wskazał i omówił treść znajdującą się na jednej stronie tablicy reklamowej. Widoczny na niej komunikat z całą pewnością stanowił treść reklamową. Zawiera on bowiem wyraźne logo producenta porcelany. Ustalenie to determinuje wniosek, że sporny obiekt stanowił reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że na nośniku lub tablicy reklamowej musi wystąpić jakaś treść, choć nie ma znaczenia co ona komunikuje. Wystarczy, że informacja wizualna przekazana na tablicy ingeruje w przestrzeń przez umieszczenie określonej treści wyrażonej słownie, graficznie czy też przestrzennie. Przykładowo wystarczającym jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo, znak, strzałkę, nr telefonu, nazwę, itp. Oceniany w sprawie obiekt niewątpliwie prezentował treści reklamowe w takim rozumieniu. Na fotografiach nośnika widoczne jest wyraźny komunikat skierowany do użytkowników drogi, a więc zaadresowana do nich informacja wizualna. Tym samym w ocenie organu, uzasadniane było uznanie tego obiektu za reklamę w rozumieniu ustawy. Określenie kary administracyjnej za pozostawienie w pasie drogowym drogi publicznej tablicy reklamowej w okresie objętym decyzją, było w świetle materiału dowodowego sprawy oraz przepisów prawa, w pełni uzasadnione.

Kolegium przyjęło jednak, że reklama znajdowała się po jednej stronie nośnika o pow. 12m2, co uzasadniało określenie kary stosownie do tego parametru. Ponieważ tablica po drugiej stronie nośnika pozbawiona była informacji wizualnej, kara w tym zakresie była nieuzasadniona.

Karę wyliczono uwzględniając fakt, że reklama została zdjęta w dniu 19 maja 2020 r. Od 20 maja do 15 czerwca 2020 r. w pasie drogowym znajdował się jedynie obiekt budowlany służący do montaży reklamy o pow. 1 m2. Karę wyliczono stosownie po poniższego wzoru: okres zajęcia 49 dni x 10 x 12m2 x 2,5 zł/dzień/m2, tj. 14.700 zł. Okres zajęcia 27 dni x 10 x 1 m2 x 0,9 zł/dzień/m2, tj. 243 zł.

Odnośnie do przesłanek odstąpienia od ukarania na mocy art. 189f § 1 k.p.a., organ wyjaśnił, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej muszą zostać spełnione kumulatywnie. Strona argumentuje, że przepis ten powinien znaleźć w sprawie zastosowanie, albowiem zaprzestała naruszenia prawa dokonując usunięcia nośników reklamowych, zaś waga naruszenie prawa spowodowana naruszeniem wskazanego obowiązku jest znikoma. Kolegium przyjęło, że strona dokonując usunięcia obiektów z pasa drogowego zaprzestała naruszenia prawa. Wątpliwe jest jednakże zaistnienie drugiej z przesłanek, a mianowicie przyjęcie, iż waga naruszenia prawa była w rozpatrywanym przypadku znikoma.

Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego. Przyjmuje się także, że ocena, czy waga naruszenia prawa jest znikoma, powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1.

Przywołany art. 189d pkt 1 k.p.a. stanowi, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę.

Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że pas drogowy drogi publicznej jest szczególnym rodzajem nieruchomości. Co do zasady powinny znajdować się w nim jedynie droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Wolą ustawodawcy umieszczanie jakichkolwiek innych obiektów niezwiązanych z drogą i ruchem drogowym, w tym reklam może odbywać się jedynie w drodze wyjątku, po uzyskaniu stosownego zezwolenia zarządcy drogi, i tylko w okresie objętym zezwoleniem. Niedochowanie obowiązku uzyskania zezwolenia bądź pozostawienie urządzeń z naruszeniem terminu w nim określonego mocą woli ustawodawcy podlega karze.

W rozpatrywanej sprawie strona zajmowała pas drogowy z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu przez okres 76 dni, a po demontażu tablic pozostawiła w pasie drogowy Al. [...] elementy konstrukcyjne łącznie przez 126 dni bez zezwolenia. Biorąc pod uwagę okres działania przez stronę z naruszeniem prawa, waga tegoż naruszenia nie może zostać oceniona jako znikoma.

Ponadto o znikomości wagi naruszenia prawa nie przekonują także okoliczności związane z tymże naruszeniem. Po przytoczeniu wyjaśnień strony organ stanął na stanowisku, że brak jest jakichkolwiek podstaw dla uznania, iż w sprawie wystąpiła sytuacja, w której na skutek nieprawidłowości w działaniu organu administracji z góry wyłączona zostaje odpowiedzialność strony za bezprawne działanie polegające na braku demontażu tablic reklamowych po upływie terminu wskazanego w zezwoleniu na ich umieszczenie. Strona wystąpiła z wnioskiem o udzielenie mu zezwolenia w lutym 2020 r. i zezwolenie takie otrzymała na marzec 2020 r. Przywoływane przez stronę okoliczności miały miejsce przed datą złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia w sprawie. Trudno jest twierdzić, że strona została wprowadzona w błąd co do obowiązku demontażu tablic zanim uzyskała zezwolenie na ich umieszczenie. Zwłaszcza, jeśli weźmie się pod uwagę treść zezwolenia z lutego 2020 r. Brak jest bowiem jakichkolwiek powodów dla uznania, że zezwolenie to zostało w jakikolwiek sposób uwarunkowane bądź uzależnione od tego, jak zostanie rozwiązany problem udostępniania miejsc pod dzierżawę tablic oraz dostosowania ich do regulacji uchwały krajobrazowej, a to właśnie w tym strona upatruje wprowadzenie w błąd przez organ.

Ponadto nawet jeśli wniosek o wydanie zezwolenia z lutego 2020 r. związany był z chęcią dalszego korzystania z pasa drogowego, zaś uchwała krajobrazowa wymuszała w tym zakresie pewne zmiany, to brak jest podstaw do przyjęcia, że strona mogła korzystać z pasa drogowego po terminie wskazanym w zezwoleniu. Organ podkreślił także, że zezwolenie w sposób jasny stwierdzało, iż z upływem terminu na jaki go udzielono konieczne jest przywrócenie pasa do stanu poprzedniego (pkt 3). Brak jest jakichkolwiek podstaw aby twierdzić, że warunek demontażu tablic po 30 marca 2020 r. zawarty w zezwoleniu w jakikolwiek sposób uzależniony został od wyniku uzgodnień pomiędzy stroną a gminą, prowadzonych w związku z dostosowaniem tablic do wymogów uchwały krajobrazowej. Inaczej mówiąc, w wyniku tych uzgodnień nie mogła zapaść decyzja o tym, aby strona mogła wstrzymać się z demontażem tablic po 30 marca 2020 r., albowiem - pomijając problematykę podstawy prawnej dla uwzględnienia takiego żądania - nie było to w ogóle przedmiotem prowadzonych uzgodnień. Sugestii dla takiego zachowania nie zawiera żaden z dokumentów pochodzących od organu, na który powołuje się strona. Co więcej, w decyzji jest mowa o tym, że w przypadku przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego, zostaną naliczone kary administracyjne w wysokości 10-krotności ustalonej opłaty (pkt 7). W świetle tych okoliczności nie można przyjąć, aby strona została w jakikolwiek sposób wprowadzona w błąd co do obowiązku demontażu reklamy po upływie okresu wskazanego w zezwoleniu. Brak jest zatem podstaw aby twierdzić, że wykluczona jest odpowiedzialność skarżącego za zaistniały delikt administracyjny z uwagi na wywołanie go przez działanie organu administracji publicznej.

Organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że o znikomej wadze naruszenia nie może świadczyć brak niekorzystnych następstw pozostawienia nośników w pasie drogowym, w szczególności niewyrządzenie szkody miastu, brak złej woli, czy działania w złej wierze oraz fakt, iż okres w jakim ciążył na stronie obowiązek zdemontowania nośników reklamowych przypadł na czas lockdownu.

Brak negatywnych następstw umieszczenia reklamy w pasie drogowym, czy brak wystąpienia szkody nie może zwalniać z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a także nie znosi obowiązku jego demontażu po upływie terminu, na jaki zezwolenia udzielono. Bez znaczenia pozostaje brak złej woli po stronie zobowiązanego czy to, że dokonał on usunięcia z nośników samych treści reklamowych.

O znikomej wadze naruszenia nie może świadczyć również fakt, że ostatnie tygodnie obowiązującego zezwolenia zbiegły się w czasie z wystąpieniem stanu epidemii. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na fakt, że korespondencja mailowa prowadzona przez stronę z przedstawicielami GZDiZ pod koniec marca świadczy o tym, iż strona nie miała zamiaru usuwania nośników, a pracowała raczej nad stworzeniem projektu dostosowania ich do wymogów uchwały krajobrazowej, ignorując przy tym fakt upływu terminu zezwolenia. Organ poddał także w wątpliwość twierdzenie o niemożności znalezienia w tym okresie firmy, która podjęłaby się szybkiego zdemontowania nośników reklamowych. Zwrócono uwagę na to, że na przełomie marca i kwietnia z przestrzeni publicznej Gdańska usunięto dziesiątki wielkoformatowych nośników, często przy użyciu dźwigów i innego specjalistycznego sprzętu. Oceniono, że liczni przedsiębiorcy wiedząc o zbliżającym się terminie dostosowania reklam do uchwały krajobrazowej zawczasu zamówili stosowne usługi, zaś skarżący tego nie uczynił. Kolegium ocenia powyższe stanowisko za uzasadnione. Kolegium dodało w tym zakresie jedynie, że ponoszone przez stronę problemy ze znalezieniem wykonawcy zlecenia usunięcia tablic reklamowych nie zostały w jakikolwiek sposób uprawdopodobnione.

Organ odwoławczy podkreślił także, że strona jest profesjonalnym podmiotem działającym od 2004 r. m.in. w zakresie pośrednictwa w sprzedaży miejsca na cele reklamowe, w związku z czym powinna mieć wiedzę na temat przepisów dotyczących zajęcia pasa i konsekwencji zajmowania pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi i dochować należytej staranności zajmując pas drogowy drogi publicznej.

W skardze na decyzję organu odwoławczego, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, A. B. zarzucił zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów:

a) art. 7 i art. 8 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 i 2 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób wybiórczy i niepełny, a w konsekwencji naruszający zaufanie skarżącego do organów władzy publicznej, jak również naruszający słuszny interes skarżącego przy jednoczesnym zaniechaniu podjęcia przez organy administracji wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i wymierzenie A. B. kary pieniężnej w wysokości 14.943 zł,

b) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, polegające na niezasadnym zaniechaniu przez organ odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu strony, podczas gdy prawidłowa ocena okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy powinna prowadzić do wniosku, że waga naruszenia prawa w niniejszej spawie była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, w związku z czym przytoczony przepis powinien znaleźć zastosowanie,

c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 14.943 zł za zajęcie w dniach od 1 kwietnia do 15 czerwca 2020 r. pasa drogowego drogi wojewódzkiej Alei [...] (działka drogowa nr [...], obręb [...] - na wysokości Al. [...] nr [...]) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 12 m², podczas gdy organ winien był uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie;

2) naruszenie art. 2 pkt 16b ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 2029 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.p.z.p.", polegające na błędnej wykładni poprzez:

a) dowolne przyjęcie, że pas drogowy w okresie od 1 kwietnia do 15 czerwca 2020 r. został zajęty poprzez umieszczenie w nim tablicy reklamowej o powierzchni 12 m², podczas gdy zgodnie z treścią art. 2 pkt 16b u.p.z.p. przez tablicę reklamową należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem, a w związku z czym, w okresie od 1 kwietnia do 15 czerwca 2020 r. w pasie drogowym umieszczona była konstrukcja, która nie zawierała elementu stanowiącego płaską powierzchnię służącą ekspozycji reklamy, konsekwencją czego powinno być uznanie przez organ, iż obiekt ten nie może zostać zakwalifikowany jako tablica reklamowa,

b) dowolne przyjęcie, że płaską powierzchnię służącą ekspozycji reklamy, która jest elementem obligatoryjnym tablicy reklamowej, stanowi stalowa blacha, która nie służy ekspozycji reklamy, a rzeczywiście jest jedynie elementem konstrukcyjnym nośnika, uniemożliwiającym przebijanie światła i tła za reklamą przez winylową siatkę, podczas gdy płaską powierzchnię służącą ekspozycji reklamy w niniejszym stanie faktycznym stanowią zdemontowane płaskie powierzchnie winylowe, które zostały usunięte z dniem 31 marca 2020 r., i to właśnie wskazane siatki winylowe winny zostać uznane jako płaskie powierzchnie służące ekspozycji reklam, o których mowa w art. 2 pkt 16b u.p.z.p., a które to zostały usunięte we właściwym terminie (tj. z dniem 31 marca 2020 r.);

3) naruszenie art. 4 pkt 23 u.d.p. polegające na błędnej wykładni poprzez dowolne przyjęcie, że urządzenie znajdujące się w pasie drogowym stanowiło reklamę w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy skarżący do dnia 31 marca 2020 r. (czyli przed upływem terminu udzielonego zezwolenia) zlecił demontaż reklam, a więc skarżący usunął ze wszystkich nośników treści reklamowe, zaś treści widniejące na tych nośnikach po wskazanej dacie stanowiły jedynie pozostałości po starych reklamach;

4) naruszenie art 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z ust. 6 u.d.p. polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu i wskazaniu, iż w niniejszym stanie faktycznym uzasadnione jest wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu na jaki udzielono zezwolenia w wysokości 10-krotności opłaty na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 14.943 zł, podczas gdy organ powinien odstąpić od wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej, ewentualnie organ powinien wymierzyć karę pieniężną z zastosowaniem innego przelicznika, odnoszącego się do liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, a nie do powierzchni reklamy;

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że cechą decydującą o tym, czy dany przedmiot można uznać jako tablicę reklamową jest istnienie płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy. Nośnik reklamy, który był umiejscowiony w pasie drogowym przy Alei [...] w G. nie zawierał elementu stanowiącego płaską powierzchnią służąca ekspozycji reklamy, co jest niezbędne do uznania za tablicę reklamową w świetle art. 2 pkt 16b u.p.z.p. Skarżący jako płaską powierzchnię służącą ekspozycji reklamy wykorzystywał płaskie powierzchnie winylowe napinane na ramkach, na których były zamieszczane treści reklamowe. W rezultacie, to właśnie siatki winylowe powinny zostać uznane jako płaskie powierzchnie służące ekspozycji reklam, o których jest mowa w treści art. 2 pkt 16b u.p.z.p. Blachy stalowe nie stanowią powierzchni do umieszczania reklam, a ich kluczowymi i jednocześnie jedynymi zadaniami było uniemożliwianie przebijania światła i tła za reklamą przez winylową siatkę reklamową, a także usztywnienie konstrukcji ramy. Wobec powyższego, obiekt z którego zdemontowano płaski element służący ekspozycji reklamy (czyli siatki winylowe) przestaje jednocześnie spełniać definicję tablicy reklamowej.

Ponadto skarżący podkreślił, że dokonał demontażu reklam ("winyli"), a pozostałości po reklamach (umieszczone przez poprzedniego właściciela nośnika) zostały odsłonięte w wyniku usunięcia bieżących reklam ("winyli"). Dlatego, w ocenie skarżącego, nie jest prawdą, że pozostała zawartość stanowiła informacje wizualną o określonej treści, gdyż skarżący nie posiadał woli, ani intencji prezentowania treści reklamowych po dokonanym demontażu reklam ("winyli").

W odniesieniu do kwestii odstąpienia od wymierzenia kary skarżący powtórzył, że w okresie pandemii (lockdownu) znacznie utrudnione było znalezienie firmy, która podjęłaby się szybkiego zdemontowania nośników. Czas COVID-u, a w związku z tym ograniczenie ruchu, w sposób oczywisty miało wpływ na czas realizacji demontażu. Z uwagi natomiast na to, że od dnia realizacji demontażu przez skarżącego do dnia dzisiejszego, brak jest nowych nośników, ani nawet ogłoszonych przetargów na dzierżawę, to należało przyjąć, że skala naruszenia w przedmiotowym stanie faktycznym była nieznaczna.

Skarżący podkreślił, że jego zachowanie nie miało charakteru celowego, o czym świadczy fakt, że niezwłocznie dokonał demontażu reklam (winyli) i nie miał intencji prezentowania treści reklamowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że stalowa blacha wypełniająca ramy tablic reklamowych nie stanowiła powierzchni ekspozycji reklamowej, a jedynie pełniła funkcję usztywniającą ramę oraz służyła celom nieprzebijania światła przez winyle, na których skarżący umieszczał treści reklamowe.

Skarżący z kolei okazał i złożył do akt sprawy zdjęcia dla wyjaśnienia sposobu mocowania winyli i umiejscowienia pozostałości plakatów na blachach. Podkreślił, że w jego przypadku technologicznie nośniki reklamy to były winyle, a nie blacha, która była wypełnieniem konstrukcyjnym ramy.

Skarżący podkreślił, że w pozostałych 11 sprawach, których nie zaskarżył do Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w pasie drogowym pozostało urządzenie, a nie reklama i wymierzyło znacznie niższe kary. Na pytanie Sądu skarżący wyjaśnił, że w tych sprawach na blachach wypełniających ramy nie było pozostałości reklam.

Skarżący wskazał ponadto, że miasto nie uwzględniło głosu przedsiębiorców, aby wydłużyć czas przejściowy obowiązywania uchwały krajobrazowej dla urządzeń, które wymagały pozwolenia na budowę. Zaznaczył, że obecnie na podstawie wyroku TK przedsiębiorcy mogą ubiegać się o odszkodowania za nakazanie im usunięcia tego rodzaju urządzeń w tym czasie. Wyjaśnił, że usunięcie obiektów, na które otrzymał pozwolenie - po okresie upływu terminu zezwolenia - było utrudnione z uwagi na początek pandemii i związane z tym obostrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Przedmiotem oceny Sądu skarżący uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 września 2023 r. (nr SKO Gd 2592/22), na mocy której w organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i orzekł merytorycznie w sprawie, dokonując wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w łącznej wysokości 14 943 zł - za zajęcie pasa drogowego Alei [...] w G. (na wysokości nr [...]) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi przez umieszczenie w pasie kolejno reklamy, a następnie obiektu budowlanego.

Wysokość kary w łącznej kwocie 14 943 zł obliczono sumując:

1/ karę za zajęcie pasa drogowego przez reklamę przez pierwsze 49 dni wskazanego okresu (co obliczono w wysokości 14 700 zł, gdzie podstawę wyliczeń stanowiła powierzchnia reklamy - 12 m2),

2/ oraz karę za zajęcie pasa drogowego przez kolejne 27 dni przez obiekt budowlany w postaci nośnika reklamowego czyli konstrukcji pozbawionej już metalowych tablic reklamowych (co obliczono w wysokości 243 zł, gdzie podstawę wyliczeń stanowił rzut poziomy obiektu budowalnego - 1 m2).

Kara została wymierzona zatem za łączny okres zajęcia pasa drogowego od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 15 czerwca 2020 r.

W odniesieniu do zajęcia pasa drogowego Alei [...] w G. na wysokości nr [...] r. za kolejny okres, to od dnia 16 czerwca 2020 r. do dnia 22 września 2020 r. przez należący do skarżącego obiekt budowlany w formie fundamentu (na którym wcześniej był posadowiony ww. nośnik reklamowy), wydano odrębne decyzje administracyjne, będące przedmiotem oceny tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 8/22 (wyrok z dnia 22 września 2022 r. oddalający skargę A. B.). Skarżący sukcesywnie zlecał bowiem prace demontażowe. Jak wyjaśnił skarżący, do końca marca 2020 r. zdjął z nośnika (konstrukcji metalowej, na której były zamontowane blaszane tablice z obramowaniem) "winyle" określane również jako "siatki winylowe"- czyli rodzaj plandek, na których nadrukowane były treści reklamowe, naciąganych na tablice i ramy zawieszone na konstrukcji.

Kontrola z dnia 19 maja 2020 r. wykazała, że na nośniku w postaci ww. opisanej konstrukcji w dalszym ciągu znajdują się blaszane tablice, gdzie na jednej z nich znajdowała się treść reklamowa. Kontrola z dnia 15 czerwca 2020 r. wykazała, że tablice były w trakcie demontażu. W tym zakresie na korzyść przedsiębiorcy przyjęto, że mógł on zdemontować tablice już 19 maja 2020 r. (wobec niemożności ustalenia kiedy dokładnie w okresie od momentu kontroli z dnia 19 maja 2020 r. do momentu kontroli z dnia 15 czerwca 2020 r. doszło do zdjęcia blaszanych tablic zawieszonych na konstrukcji).

Organ odwoławczy analogicznie jak organ I instancji - w oparciu o wyniki przeprowadzonych w pasie Alei [...] kontroli z dnia 19 maja 2020 r. i 15 czerwca 2020 r. stwierdził zajęcie pasa drogowego kolejno przez reklamę (od dnia 1 kwietnia do dnia 19 maja 2020 r.) i następnie przez obiekt budowlany (od dnia 20 maja do dnia 15 czerwca 2020 r.).

Organ odwoławczy na korzyść przedsiębiorcy przyjął jednak, że w okresie kiedy na konstrukcji znajdowały się dwie blaszane tablice (po jednej tablicy zawieszonej po każdej stronie nośnika) za reklamę mogła być uznana tylko ta z nich, na której stwierdzono treść reklamową. W konsekwencji karę odnoszącą się do okresu od 1 kwietnia 2020 r. do 19 maja 2020 r. - wyliczoną przez organ I instancji na 29 400 zł (gdzie podstawę wyliczeń stanowiło 24 m2 powierzchni reklamy, czyli powierzchnia dwóch tablic) - obniżono w decyzji odwoławczej do 14 700 zł (gdzie podstawę wyliczeń stanowiło 12 m2 czyli powierzchnia jednej tablicy).

Organ odwoławczy nie dokonał tym samym odmiennej oceny zebranych w sprawie dowodów, lecz jak zostanie wykazane poniżej, zasadnie przyjął, że za reklamę nie może być uznany nośnik reklamowy pozbawiony wizualnych treści. Z tych względów Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie tego rodzaju, to jest decyzja reformatoryjno-merytoryczna ma zastosowanie właśnie w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybień dotyczących wyłącznie etapu stosowania prawa, co wiązać należy z wadliwościami zaliczanymi do naruszeń prawa materialnego, a więc m.in. błędnej wykładni. W tej sprawie na żadnym jej etapie nie było zaś kwestionowane, że na nośniku reklamowym czyli konstrukcji stanowiącej wspornik, pierwotnie znajdowały się dwie blaszane tablice reklamowe. Udzielone skarżącemu pozwolenie z lutego 2020 r. dotyczyły tego właśnie rodzaju konstrukcji wraz z obustronnie mocowanymi tablicami wraz z ich oświetleniem. Okoliczność, że tego rodzaju nośnik reklamowy z obustronnie zamontowanymi tablicami znajdował się w pasie drogowym Alei [...] na wysokości nr [...] potwierdzają zdjęcia z kontroli. Zdjęcia te wykonane na dzień 19 maja 2020 r. potwierdzają, że jedna z blaszanych tablic była pusta, a druga miała na sobie treści reklamowe. Jak wyjaśnił skarżący, były to stare reklamy, których on sam nie stosował. Pozostawił jednak tablice ze starymi reklamami po terminie upływu zezwolenia, ponieważ uznał, że nie są reklamą, skoro używał ich tylko do nakładania na te tablicy winyli z innymi aktualnymi reklamami, za które płacili mu reklamodawcy.

Sąd podkreśla, że pomimo zatem tego, że skarżący w skardze podnosi zarzuty naruszenia szeregu podstawowych zasad postępowania dowodowego, poprzez te zarzuty kwestionuje w istocie poczynioną w zaskarżonej decyzji wykładnię przepisów prawa materialnego.

Zarzuty niepodjęcia przez organy działań mających na celu wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy są nieuzasadnione. W sprawie respektując zasady wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przeprowadzono szereg dowodów, w tym wnioskowanych przez skarżącego.

W aktach sprawy znajdują się protokoły z dwóch kontroli z dnia 19 maja 2020 r. i 15 czerwca 2020 r. pozwalające ustalić w jakim okresie czasu w pasie drogowym Alei [...] w G. na wysokości nr [...] znajdowała się konstrukcja nośnikowa wraz z dwoma tablicami, a w jakim okresie znajdowała się tam konstrukcja już bez tablic. Zdjęcia te pozwalają także na ustalanie co się na tych tablicach znajdowało oraz że pozbawione były one "winyli". W sprawie podjęto działania mające na celu wyjaśnienie, w jaki sposób skarżący użytkował konstrukcję wraz z tablicami naciągając na niej "winyle" oraz czym są wskazywane przez skarżącego "winyle". W sprawie przesłuchano także świadków oraz pozyskano faktury dotyczące demontażu "winyli" również we wskazanej lokalizacji w dniu 30 marca 2020 r. Podkreślenia wymaga zatem, że okoliczność, że skarżący zdjął w marcu 2020 r. przed upływem okresu zezwolenia jedne z "winyli" została przyjęta przez organy jako udowodniona. Wbrew przekonaniu skarżącego, okoliczność ta nie wyłączyła jednak jego odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez reklamę. W tym zakresie za kluczowe uznano bowiem nie tylko to, że skarżący mógł użytkować urządzenie, ale że na tym urządzeniu wciąż były prezentowane treści reklamowe. Okoliczność, że prezentowanie tych treści reklamowych nie przynosiło skarżącemu zysku (jak wskazuje były to stare reklamy, które wcześniej miał powiesić ktoś inny zanim skarżący kupił konstrukcję) pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy.

Jedynie na marginesie wskazać zatem można, że w aktach sprawy znajdują się także zdjęcia wykonane w dniu 16 kwietnia 2020 r. poddające w wątpliwość, aby skarżący po zdemontowaniu winyli w dniu 30 marca 2020 r., co zlecone było A. P., nie użytkował już konstrukcji zlokalizowanych w psie Alei [...] w preferowany przez siebie sposób, to jest, że nie założył już więcej na ramy i blachy innych winyli. Wskazane zdjęcia nie były jednak wykonane w ramach oficjalnej kontroli. W zaskarżonej decyzji zasadnie skoncentrowano się zatem na stanie faktycznym zastanym na miejscu kontroli w dniu 19 maja 2020 r., z których to czynności sporządzono protokół. W tej dacie, co dokumentują wykonane zdjęcia, tablice blaszane na konstrukcji wspornikowej pozbawione są już winyli. Jedna z tablic jest pusta. Natomiast na drugiej z tablic widnieje napis "[...]" adres strony internetowej wskazanego producenta porcelany oraz logo "[...]".

W sprawie też jednoznacznie ustalono na jaki okres skarżącemu udzielone zostało zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Prezydent Miasta Gdańska, będący zarządcą dróg publicznych w Gdańsku, decyzją z dnia 28 lutego 2020 r. zezwolił skarżącemu (prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą A.) na zajęcie pasa drogowego Alei [...] w G. w celu umieszczenia w nim 11 nośników reklamowych - 21 sztuk oświetlonych tablic reklamowych o łącznej powierzchni 252 m2 w terminie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. Z powyższego wynika zatem, że każda z tablic reklamowych miała powierzchnię 12m2. Zgodnie z ust. 3 wymienionej decyzji, z dniem upływu terminu na jaki wydano zezwolenie należało przywrócić pas drogowy do stanu poprzedniego. Natomiast zgodnie z ust. 7, w przypadku stwierdzenia niedotrzymania warunków określonych w ww. zezwoleniu, tj. np. przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego zajmującemu pas drogowy zostaną naliczone i pobrane kary pieniężne zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm, dalej jako "u.d.p."), w wysokości 10 - krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4 - 6 art. 40 u.d.p. Wskazane zezwolenie obejmowało także nośnik reklamowy z dwoma tablicami reklamowymi posadowiony na wysokości nr [...] Alei [...] w G. Po dniu 1 kwietnia 2020 r. skarżący nie miał już zatem pozwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Przekonanie skarżącego, że poprzez zdjęcie w dniu 30 marca 2020 r. winyli z tablic reklamowych w pasie drogowym pozostawił jedynie obiekt budowlany, było błędne. Na niektórych z blaszanych tablic pozostały bowiem treści wizualne. Płaskie blaszane tablice zawierające tego rodzaju treści zasadnie zostały uznane tym samym za reklamę. Jak wskazał na rozprawie sam skarżący, w tych wszystkich przypadkach, gdzie zawieszone na konstrukcjach tablice były pozbawione treści Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku naliczyło karę za zajęcie pasa po upływie terminu zezwolenia jak za obiekt budowlany. Tych decyzji skarżący nie zakwestionował w drodze skarg do sądu administracyjnego, uznając ich zasadność.

Administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kara pieniężna ma przede wszystkim chronić określono dobro i zapobiegać naruszającym to dobro działaniom sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne, tj. sankcji za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw w formie nakazów i zakazów. Kary pieniężne są wymierzane przez organy administracji publicznej niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody.

Wskazać należy, że ustawodawca, co do zasady, ma możliwość określenia wysokości kary administracyjnej w postaci sankcji bezwzględnie oznaczonej, gdy w sposób konkretny określa wymiar kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa administracyjnego oraz względnie oznaczonej, gdy wyznacza granice wymiaru sankcji. W przypadku kary względnie oznaczonej organ wymierzając karę stosuje dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d k.p.a. Przepis ten nie może natomiast znaleźć zastosowania przy nakładaniu kary, której wysokość wynika z ustawy.

W przypadku naruszenia prawa, polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary, ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary.

Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony zarówno bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana i niezależna od winy sprawcy.

Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. wyroki NSA: z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16; z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4517/16, oraz z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 4287/17).

W przedmiotowej sprawie skarżący, jak sam też przyznaje, podjął decyzję o pozostawaniu konstrukcji w pasie drogowym po upływie terminu udzielonego zezwolenia, ponieważ chciał dalej korzystać z nośników i jak wyjaśnił liczył, że zostanie dla niego później wydane zezwolenie na zajęcie pasa z datą wsteczną.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie koncertuje się zatem w istocie nie na tym, czy skarżący zajął pas drogowy po upływie terminu zezwolenia, ale na definicji reklamy i dokonanej w tym zakresie w zaskarżonej decyzji wykładni prawa materialnego.

Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy zarządca drogi wymierza karę pieniężną. Artykuł 40 ust. 12 u.d.p. stanowi, że wysokość kary stanowi 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, czyli opłaty jaką zajmujący pas drogowy musiałby uiścić, gdyby posiadał zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

W ocenie skarżącego, zawieszona na konstrukcji blaszana tablica zawierającą wizualne treści nie jest reklamą, z tego względu, że wcześniej skarżący nakładał na tą tablicę reklamę winylową, którą zdjął w dniu 30 marca 2022 r.

Przyjęcie, czy konstrukcja nośnikowa z blaszaną tablicą wypełnioną starą reklamą, była reklamą, czy też jest jedynie obiektem budowlanym, niespełniającym definicji reklamy niewątpliwie miała w tym wypadku istotne znaczenie dla wysokości nałożonej kary.

Stawki za zajęcie pasa drogowego przez obiekt budowlany były bowiem niższe niż stawki przewidziane za zajęcie pasa drogowego przez reklamę. Uwzględniając ustalenia przeprowadzonych kontroli mniejsza była w tym wypadku także podstawa obliczania kary ponieważ w przypadku reklamy zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 6 u.d.p. jest nią powierzchnia reklamy, a w przypadku obiektu budowlanego rzut poziomy obiektu budowlanego.

W zaskarżonej decyzji za okres, w którym organ stwierdził, że w pasie drogowym znajdowała się reklama przyjęto powierzchnię reklamy 12 m2 oraz stawkę 2,5 zł za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, co pomnożono przez liczę dni oraz razy 10. Natomiast za okres w którym organ stwierdził, że w pasie drogowym znajdował się obiekt budowlany przyjęto rzut poziomy obiektu budowlanego o wartości 1m2 oraz stawkę 0,9 zł za zajęcie 1 m2 pasa drogowego co pomnożono przez liczę dni oraz razy 10.

W efekcie kara za okres, do czasu zdjęcia reklamy w dniu 19 maja 2020 r. wyniosła 14 700 zł, natomiast od dnia 20 maja 2020 r. do 15 czerwca 2020 r. gdy tablicę już zdjęto i pozostała sama konstrukcja – 243 zł. Niewątpliwie zatem przyjęcie, jak postuluje skarżący, że w pasie drogowym przez cały okres od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 15 czerwca 2020 r. znajdował się tylko obiekt budowlany znacząco wpłynęłoby na wymiar kary.

Sąd nie podzielił jednak podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez błędną wykładnię, że urządzenie znajdujące się w pasie drogowym (w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do dnia 19 maja 2020 r.) stanowiło reklamę.

Dokonana w zaskarżonej decyzji wykładnia definicji reklamy z art. 4 pkt 23 u.d.p. nie narusza także definicji tablicy reklamowej z art. 2 ust. 16b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej jako "u.p.z.p."), do której się odwołuje.

Zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p. przez użyte w ustawie o drogach publicznych pojęcie reklamy należy rozumieć: umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p., a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55).

Stosownie zaś do art. 2 pkt 16b u.p.z.p. przez pojęcie tablicy reklamowej o której mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Zgodnie z art. 4 ust. 23 u.d.p. termin "reklama" ma niewątpliwie znaczenie techniczno-prawne i winien być postrzegany na gruncie całej ustawy o drogach publicznych, co do zasady, jako widoczny dla użytkowników drogi nośnik informacji wizualnej, posiadający materialną formę, w tym m.in. formę płaskiej tablicy wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, która będzie wypełniona określoną wizualną treścią.

W świetle ustanowionej z woli ustawodawcy definicji pojęcie reklamy musi być zatem uwzględniane szeroko, bez pomijania jakiegokolwiek elementu zawartego w treści zacytowanego przepisu. W definicji ustawowej określono nie tylko, iż chodzi o "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie", ale to sformułowanie połączono słowem "wraz", wskazując dalej także na elementy konstrukcyjne i zamocowania.

Z tych względów płaska tablica reklamowa z zamocowanymi i konstrukcją nie zawierająca jednak jakikolwiek informacji wizualnej (pusta tablica) nie może być uznawana za reklamę. Jeżeli jednak taką informację wizualną posiada, jest już nośnikiem informacji i wraz z konstrukcją i zamocowaniami stanowi reklamę. W takim wypadku za powierzchnię zajętego pasa drogowego należy uznać całą powierzchnię tablicy reklamowej, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (słowna, graficzna itp.), umieszczona na konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi.

Za prawidłowe należy również uznać poparte orzecznictwem sądów administracyjnych stanowisko Kolegium, że istota reklamy zawiera się w kierowanych za zewnątrz treściach. Na tablicy reklamowej musi zatem wystąpić jakaś treść. Nie ma jednak faktycznie znaczenia co ona komunikuje, chyba że dotyczy włączeń wskazanych w art. 4 ust. 23 u.d.p. (znak drogowy, tablica dotycząca formy ochrona przyrody, lub formy ochrony zabytków, informacja o obiektach użyteczności publicznej). Istotne zatem pozostaje to, że informacja wizualna na tablicy ingeruje w przestrzeń. Taka też sytuacja w ocenie Sądu miała miejsce przedmiotowej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku prawidłowo wskazało, że stanowisko skarżącego mówiące o tym, że urządzenie znajdujące się w pasie drogowym jako nieprezentujące treści reklamowych, a także jako pozbawione "płaskiej powierzchni" służącej prezentacji reklamy, nie stanowiło reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. jest błędne. Stanowisko to odnosiło się bowiem do konkretnego stanu faktycznego zastanego podczas kontroli, która wykazała zarówno to, że na urządzeniu jest płaska powierzchnia w postaci blaszanej tablicy oraz że jest na niej treść reklamowa dotycząca firmy produkującej porcelanę.

Okoliczność, że płaska powierzchnia winylowa została zdjęta z tablicy reklamowej nie oznacza, że tablica reklamowa straciła automatycznie przez tą czynność charakter reklamy. Naciągnięta na tablicę z ramą plandeka w postaci "winylu" nie była bowiem w tym wypadku jedyną płaską powierzchnię. Blaszana tablica niewątpliwie również jest płaską powierzchnią. Na tablicy tej - rozumianej jako nośnik informacji wizualnej - wciąż znajdowały się też stare reklamy.

Reasumując, tablica reklamowa w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. w formie płaskiej blaszanej tablicy wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami (konstrukcją wspornikową, na której zawieszono tablicę) jest reklamą w rozumieniu art. 4 ust. 23 u.d.p. pod warunkiem, że są na niej prezentowane treści wizualne. Warunki te w przedmiotowej sprawie zostały spełnione.

Organ odwoławczy zasadnie dokonał tym samym rozróżnienia pomiędzy pojęciem tablicy reklamowej a reklamą. W konsekwencji zmniejszył skarżącemu karę odnosząc ją tylko do tych tablic reklamowych, na których pozostały treści wizualne, a zatem które były nie tylko tablicami reklamowymi w rozumieniu art. art. 2 pkt 16b u.p.z.p., ale także reklamami w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p.

Organ odwoławczy prawidłowo zatem wskazał, że obiekt posiadał płaski element pozwalający na ekspozycję treści reklamowy. Poza zeznaniami świadków, o tym, że taki wniosek był uzasadniony, świadczył zaś sam stwierdzony podczas kontroli fakt, że na tablicy pozostała zawartość, to jest informacja wizualna określonej treści.

Okoliczność, czy skarżący chciał w ten sposób coś reklamować, czy nie oraz jakie były jego intencje bez pozostaje wpływu dla powstania jego odpowiedzialności z tytułu niezgodnego z prawem zajęcia pasa drogowego przez reklamę. Jak wskazano wyżej odpowiedzialność ta ma bowiem charakter odpowiedzialności obiektywnej. Niewątpliwie zaś pozostawione na tablicy treści miały charakter informacji wizualnej i ingerowały w przestrzeń oraz były widoczne dla użytkowników drogi.

Z powyższych względów Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z ust. 6 u.d.p. w zakresie w jakim skarżący wskazuje, że ewentualnie mogła być mu wymierzona jedynie kara pieniężna z zastosowaniem innego przelicznika, to jest jak dla obiektu budowlanego, a nie jak dla reklamy. Pozostawienie w pasie drogowym po upływie terminu zezwolenia konstrukcji, na której zamieszona była płaska tablica wypełniona wizualną treści, zasadnie została bowiem uznana za podstawę do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego przez reklamę, sprzecznie z warunkami udzielonego zezwolenia.

Wbrew ocenie strony skarżącej, w sprawie nie zaistniały podstawy ani do umorzenia postępowania, ani wymierzenia niższej kary za cały okres od 1 kwietnia 2020 r. do 15 czerwca 2020 r. wyłącznie jak za zajecie pasa drogowego w tym terminie przez obiekt budowlany.

Wskazywane przez skarżącego okoliczności dotyczące tego, że reklama na tablicy była stara, nie zmieniają bowiem faktu, że przez określony okres czasu w pasie drogowym była jednak umieszczona reklama, na którą nie było pozwolenia, a cała konstrukcja wraz z tablicami stanowiła własność skarżącego, który ją wcześniej kupił. Odpowiadał zatem za jej stan, a także za to czy prezentowane są na niej treści reklamowe. Uzyskując zezwolenie tylko na miesiąc marzec 2020 r. Z upływem terminu zezwolenia skarżący powinien zatem nie tylko zdjąć "winyle" które rozciągał na tablicach, ale również zadbać o to, aby na tych tablicach nie pozostawić żadnych treści reklamowych. Można to było osiągnąć nie tylko przez zdjęcie tablic, ale także przez ich oczyszczenie (zerwanie znajdujących się na nich starych reklam lub zagruntowanie tablic na biało). Takich czynności jednak skarżący nie podjął, pozostając w błędnym przekonaniu, że skoro reklama na tablicy jest stara to nie w pasie drogowym nie ma reklam w rozumieniu art. 4 ust. 23 u.d.p.

Zdaniem Sądu, organy szczegółowo przeanalizowały również sprawę pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. W tym zakresie organy obu instancji odniosły się do wszystkich podniesionych przez skarżącego argumentów i oceniły, że nie wskazują one na znikomość wagi naruszenia do jakiego doszło.

Przepis 189 f § 1 pkt 1 k.p.a stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020).

Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/21) stwierdził, że przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z tą zmianą do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p. Organ prawidłowo zatem stwierdził, że charakter kar przewidziany w u.p.d. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary i dokonał analizy ustalonego stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary.

Unormowanie w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa.

Organ nie kwestionował okoliczności zaprzestania przez skarżącego naruszania prawa. Stwierdził natomiast, że na przeszkodzie odstąpieniu od nałożenia kary stoi okoliczność, że waga naruszenia prawa nie może być w niniejszej sprawie oceniona jako znikoma.

Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020).

W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20).

W świetle okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy organ prawidłowo stwierdził, że waga naruszenia prawa - zakazu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia - nie była znikoma. Skarżący niewątpliwie wiedział o obowiązujących zasadach uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżący w ramach prowadzonej działalności gospodarczej od wielu lat zajmuje się działalnością reklamową, w tym umieszczaniem reklam w pasach drogowych. Nadto, w wydanej w dniu 28 lutego 2020 r. decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego skarżący został pouczony o obowiązku usunięcia reklamy po upływie terminu zezwolenia i wysokości kary za zajęcie pasa drogowego po upływie terminu zezwolenia.

Za słuszne uznać należy stanowisko organu, że wagi naruszenia nie można uznać za znikomą już z uwagi na czas przez jaki skarżący zajmował bez zezwolenia pas drogowy, który można zajmować tylko wyjątkowo i na ściśle reglamentowanych zasadach.

Pogląd ten należy w pełni podzielić, dostrzegając, że skarżący zajmował pas drogowy z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu łącznie przez okres 76 dni, a po demontażu tablic w pasie drogowym postawił elementy konstrukcyjne łącznie przez 126 dni bez zezwolenia.

Skarżący miał przy tym świadomość naruszania prawa w tym okresie. Nawet jeżeli błędnie przyjmował, że nie pozostawił w pasie drogowym reklamy, to miał świadomość, że bez zezwolenia pozostawił w pasie drogowym obiekt budowlany. W toku postępowania skarżący tłumaczył też, że odniesieniu do pozostawienia obiektu w pasie drogowym podjął w tym zakresie konkretną decyzję. Pomimo bowiem wejścia w życie ustawy krajobrazowej i upływu czasu na jaki uzyskał zezwolenie, chciał dalej wykorzystywać obiekt w prowadzonej działalności gospodarczej i liczył, że dostanie pozwolenie z datą wsteczną. Tego rodzaju działanie skarżącego nie świadczy o znikomości naruszenia. Skarżący zdjął w dniu 30 marca 2020 r. "winyle" z tablic na których były rozciągnięte. Nie zadbał jednak aby należący do niego obiekt nie ingerował wizualnie w przestrzeń.

Skarżący jako podmiot gospodarczy, prowadzący od lat reklamową działalność gospodarczą, winien znać obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, w tym zapoznać się z uregulowaniami uchwały krajobrazowej i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać także należy, że naruszenie prawa nie było działaniem jednorazowym, nagłym, uniemożliwiającym rozważenie zaistniałej sytuacji i wybranie właściwego, zgodnego z normami prawa zachowania, lecz stanem trwającym przez długi czas. Skarżący w tym okresie miał niewątpliwie możliwość oceny swojego działania, a w razie wątpliwości w tym zakresie, zasięgnięcia opinii prawnej. Przekonanie skarżącego, że przez zdjęcie "winyli" z tablic w każdym przypadku nie eksponuje już reklamy na tablicach było jak wykazała kontrola z dnia 19 maja 2020 r., błędne. Niektóre z tablic reklamowych pozostawionych na konstrukcji nośnikowej były bowiem wypełnione treścią.

W przedmiotowej sprawie dostrzec też trzeba, że zarządca drogi może poprzez politykę udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w określonej lokalizacji realizować także inne wynikające z przepisów prawa cele, niż tylko cele fiskalne. Skarżący podkreśla, że w lokalizacji, w której posiadał urządzenia reklamowe już nigdy nie udzielono nie tylko jemu, ale żadnym innym podmiotom, zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W powyższej okoliczności skarżący upatruje braku strat materialnych po stronie miasta. W tym zakresie skarżący argumentuje, że pozostawienie należących do skarżącego obiektów po terminie udzielonego zezwolenia ze starymi treściami reklamowymi nie przyniosło miastu strat finansowych. Jednocześnie wskazuje, że on sam nie zarabiał na starych reklamach, bo były na tablicach zanim zaczął je użytkować. Okoliczności od kiedy stare reklamy były na tablicach nie da się ustalić na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nie była ona jednak, jako nieistotna dla sprawy, przedmiotem oceny organów. W tym kontekście wskazać jednak należy, że szkodą może być w tym wypadku także "zaśmiecanie" krajobrazu i przestrzeni miasta przez niepożądane w danej lokalizacji reklamy. Na niektórych blaszanych tablicach zawieszonych na należących do skarżącego konstrukcjach nośnikowych pozostały natomiast reklamy, które ingerowały w przestrzeń i były widoczne dla użytkowników drogi. Dla celów zaprowadzenia ładu i porządku w przestrzeni i krajobrazie miasta wprowadzona też została właśnie ustawa krajobrazowa.

Wskazywane przez skarżącego argumenty, że tablice i sam obiekt reklamowy zostały pozostawione w pasie drogowym tak długo ponieważ trwała pandemia wirusa SARS-CoV-2 nie zasługują na uwzględnienie.

Z wyjaśnień skarżącego wynika bowiem w istocie, że powodem pozostawienia urządzenia w pasie drogowym nie była niemożność demontażu tablic reklamowych, lecz okoliczność, ze skarżący liczył, ze będzie mógł dalej wykorzystywać urządzenie i dostanie zezwolenie z datą wsteczną. Już w czasie trwania epidemii skarżący w dniu 30 marca 2020 r. zlecił też działania demontażowe. Ograniczył je jednak tylko do zdjęcia "winyli", pozostawiając tablice reklamowe wraz z zamocowaniami i konstrukcją, z których jedna była wypełnioną treścią reklamową. Skarżący podjął zatem tylko te działania, które, w jego ocenie, były równoznaczne z tym, że nie będzie odpowiadał za umieszczenie reklamy w pasie drogowym, a nie z uwagi na to, że nikt nie chciał podjąć się demontażu.

Sąd dokonał też analizy kolejnych rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, to jest rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 566), z dnia 10 kwietnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 658), z dnia 19 kwietnia 2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 697), z dnia 2 maja 2020 r. (Dz.U z 2020, poz. 792) z dnia 16 maja 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 878) oraz z dnia 29 maja 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 964). Wynika z nich, że działalność w zakresie robót budowlanych i remontowych (w więc także robót demontażowych i porządkowych) nie była działalnością podlegającą czasowym ograniczeniom. Wprowadzone w tych rozporządzeniach zakazy przemieszania się obowiązywały z wyjątkami. Zakaz ten nigdy nie obowiązywał w zakresie wykonywania czynności zawodowych. Również w czasie pierwszego okresu pandemii możliwe było zatem dokonanie demontażu reklam.

Przyczyny, dla których skarżący nie usunął od razu tablic zawieszonych na konstrukcji i samej konstrukcji były związane z zamiarem jego dalszego wykorzystania dla celów reklamowych. Skarżący niewątpliwie zdawał sobie sprawę, że pozostawienie obiektu w pasie drogowym bez uzyskania zezwolenia podlega karze administracyjnej. W ocenie Sądu, nie można uznać za usprawiedliwione pozostawienie urządzenia w pasie drogowym bez zezwolenia, z powodu zamiaru jego ponownego wykorzystania. Okoliczność, że dana lokalizacja została uznana przez miasto jako faktycznie wyłączna z możliwości prezentowania reklam wielkoformatowych nie jest też okolicznością, która usprawiedliwia działania skarżącego. Otrzymał bowiem od zarządcy drogi zezwolenie na ściśle określony czas i był w nim też pouczony o skutkach naruszenia warunków zezwolenia i grożącej za to karze administracyjnej.

Za wyłączające odpowiedzialność skarżącego nie zostały uznane także podnoszone przez skarżącego argumenty że czuje się on oszukany przez miasto, ponieważ na początku roku 2020 r. prowadził z miastem rozmowy i chciał dostosować nośniki reklamowe do rozpoczynającej obowiązywania ustawy krajobrazowej. Uzgodnienia zostały wstrzymane. W tym zakresie organ podkreślił, że skarżący wystąpił w lutym 2020 r. o zezwolenie i otrzymał je tylko na okres marca 2020 r. Skarżący nie miał zatem żadnych formalnych podstaw, aby utrzymywać w pasie drogowym obiekty przez okres dłuższy niż wskazany w zezwoleniu i wstrzymywać się z ich demontażem, nawet jeśli podejmował działania w kierunku dostosowania nośników do uchwały i chciał dalej użytkować te urządzenia.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.