Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 857/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 147 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 marca 2023 r., SKO.NA/4130/149/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie (dalej: Prokurator) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 29.03.2023 r. (znak: SKO.NA/4130/149/2023) utrzymujące w mocy własne postanowienie z 14.02.2023 r. (znak SKO.NA/4130/134/2022) odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie z 29.06.2021 r. (znak [...]).

Stan faktyczny i prawny tej sprawy przedstawiał się następująco:

Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie postanowieniem z 29.06.2021 r. pozytywnie zaopiniowała wniosek M. K. i P. N. działających w formie spółki cywilnej pod nazwą [...] o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza punktem sprzedaży [...].

Sprzeciwem z 17.11.2022 r. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia z powodu rażącego naruszenia art. 18 ust. 3a ustawy z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: ustawa), tj. na podstawie nieistniejących w obiegu prawnym uchwał Rady Gminy Gdów z 6.09.2018 r. : nr LVI/407/18 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów na terenie Gminy Gdów oraz nr LVI/406/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak również w miejscu sprzedaży na terenie Gminy Gdów. Prokurator wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnymi wyrokami z 25.11.2021 r. (sygn. III SA/Kr 863/21) i 3.12.2021 r. (sygn. III SA/Kr 841/21) stwierdził nieważność tych uchwał, co wywołuje skutek ex tunc. W związku z tym, zdaniem Prokuratora, należało uznać, że w dniu wydawania postanowienia Gminnej Komisji nie istniała w obiegu prawnym uchwała rady gminy, na podstawie której wydawana była opinia komisji o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, zatem doszło do wydania postanowienia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie wystąpiła podstawa do stwierdzenie nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.).

Postanowieniem z 14.02.2023 r. SKO w Krakowie, wydanym na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Komisji. Organ wskazał na treść art. 18 ust. 3a oraz art. 12 ust. 1-3 ustawy. Organ wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności uchwał rady gminy przez sąd oznacza, że uchwały należy traktować tak, jakby nie były podjęte. W konsekwencji ww. postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych należy traktować tak, jak gdyby wydano je w sytuacji braku uchwał rady gminy, a więc z naruszeniem art. 18 ust. 3a u.w.t. Jednakże niezależnie od powyższego wskazał, że w momencie wydawania ww. postanowienia GKRPA obowiązywały odpowiednie uchwały rady gminy i zostały one dopiero uznane za nieważne przez sąd administracyjny z zastosowaniem skutku wobec rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych określonego w art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny. Są to istotne okoliczności sprawy chociażby z tego względu, że trzeba uwzględnić zasady ochrony praw nabytych oraz ochrony zaufania do organów władzy publicznej i stanowionego przez nie prawa. Następnie organ wskazał, że "brak podstawy prawnej", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można odnieść tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji. Odnosząc się natomiast do "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję administracyjną, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Nie mamy zatem do czynienia z przyczyną nieważności określoną w art. 156 k.p.a., ale z przyczyną wzruszenia aktu w rozumieniu art. 147 § 2 p.p.s.a. "wzruszenie" w rozumieniu art. 147 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko – jako nie obejmujące wszystkich trybów pozbawienia mocy obowiązującej aktu administracyjnego. W tym kontekście przyjmuje się, że w polskim systemie prawa administracyjnego procesowego sankcja wzruszalności nakładana jest na ostateczne decyzje administracyjne w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Powyższe rozwiązanie uzasadnione jest ochroną praw nabytych, ochroną zaufania do organów władzy publicznej i stanowionego przez nie prawa, koniecznością zagwarantowania podstawowych standardów proceduralnych, w tym dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego w sprawie, której przedmiotem jest wzruszenie aktu administracyjnego w związku z art. 147 § 2 p.p.s.a. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie wystąpiła podstawa do wznowienia postępowania przez Komisję na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ewentualnie odpowiednio stosowanego art. 145a k.p.a. w zw. z art. 147 § 2 p.p.s.a.

Prokurator Okręgowy wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia pomimo wydania go bez podstawy prawnej, więc z rażącym naruszeniem prawa, zażądał uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i orzeczenia co do istoty sprawy przez stwierdzenie jego nieważności.

SKO w Krakowie utrzymało postanowienie z 14.02.2023 r. w mocy postanowieniem z 29.03.2023 r. Zaznaczono, że pomimo skutków ex tunc stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, wadliwość decyzji wydanych w oparciu o ten akt ma charakter następczy i jest skutkiem zdarzeń późniejszych. Jako że w momencie wydania decyzji funkcjonował w obrocie prawnym akt prawa miejscowego, to nie można twierdzić, że postanowienie wydane w oparciu o ten akt było wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie miał bowiem w tej sytuacji możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, skoro zostały spełnione warunki określone w akcie prawa miejscowego. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie zaprezentowane stanowisko jest zbieżne z zasadami demokratycznego państwa prawa oraz sprawiedliwości społecznej. Nie można bowiem zarzucić organowi administracji publicznej, który nie ma kompetencji do badania zgodności z prawem aktów prawa miejscowego czy też aktów prawa powszechnie obowiązującego (ustaw, rozporządzeń), że wydając rozstrzygnięcie w oparciu o funkcjonujący w obrocie prawnym w dacie wydania tego rozstrzygnięcia akt prawa miejscowego działał bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie można obarczać organu stosującego prawo odpowiedzialnością za wadliwe działanie organów stanowiących prawo.

Zdaniem Kolegium można jednak stwierdzić, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, które istniały w dacie wydania postanowienia (skutek ex tunc wyroku stwierdzającego nieważność uchwały), jednak nie były znane organowi wydającemu postanowienie. Wznowienie postępowania w tej sytuacji daje możliwość wzruszenia postanowienia stosownie do art. 147 § 2 p.p.s.a.

W skardze na powyższe postanowienie Prokurator zarzucił:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 3a ustawy poprzez błędne przyjęcie, że pomimo stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy oraz w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, będących podstawą prawną ww. postanowienia Komisji, to w momencie wydania postanowienia, nadal obowiązywały powołane wyżej uchwały Rady Gminy, gdyż dopiero później zostały one uznane za nieważne przez sąd administracyjny, podczas gdy, wobec konieczności zastosowania w tym przypadku fikcji prawnej – uchwały te, z uwagi na swą wadliwość, nigdy nie weszły do obiegu prawnego,

2. naruszenie art. 147 § 2 P.p.s.a poprzez błędne przyjęcie, że użyte w tym przepisie pojęcie "wzruszenie" należy interpretować wąsko, jako: zmianę lub uchylenie podczas gdy brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z niego również stwierdzenia nieważności,

3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia I instancji, podczas gdy stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. należało uchylić w całości zaskarżone postanowienie i orzec co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia Gminnej Komisji.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazuje, że rozważania Kolegium są obarczone wewnętrzną sprzecznością. Z jednej strony, nie neguje się w nich, że wobec stwierdzenia nieważności uchwały należy ją traktować tak, jakby akt nigdy nie został wydany, a więc tak, jakby uchwała nigdy nie weszła do obiegu prawnego, a z drugiej strony, w kolejnych zdaniach, stwierdza się, że w dacie wydania postanowienia funkcjonował w obrocie prawnym akt prawa miejscowego. Skoro stwierdzenie nieważności uchwały rodzi ww. skutek ex tunc, nie można jednocześnie twierdzić, że w dacie wydania postanowienia Gminnej Komisji unieważniona uchwała rady gminy pozostawała w obiegu prawnym – nie można twierdzić, że coś nie istnieje i jednocześnie znajduje się w obiegu.

Zdaniem Prokuratora, pojęcie "podlegają wzruszeniu" powinno być rozumiane w znaczeniu szerokim, obejmującym wszystkie tryby pozbawiania mocy obowiązującej decyzji administracyjnej, a zatem i stwierdzenie nieważności. Gdyby przyjąć za słuszny pogląd Kolegium, wzruszenie mogłoby nastąpić jedynie w trybie art. 145 K.p.a. Przepis ten zawiera jednak zamknięty katalog przesłanek wznowienia. W żadnym z powołanych przez SKO orzeczeń sądowych, nie wskazano natomiast konkretnej podstawy tego wznowienia.

Wbrew twierdzeniom Kolegium, nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Przez okoliczności faktyczne należy bowiem rozumieć zdarzenia niezależne od treści przepisów prawa. Zastosowania w analizowanej sprawie nie znajduje również art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., bowiem przepis ten, zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 21.11.2013 r. (sygn. VII SA/Wa 816/13), "odnosi się do takich aktów jak decyzje lub orzeczenia sądu, a zatem nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy dochodzi do stwierdzenia nieważności aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest uchwała rady gminy". Gdyby nawet odrzucić ten pogląd, nadal wspomniana przesłanka wznowienia nie znajdowałaby zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż ww. przepis dotyczy sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, a nie co do którego orzeczono nieważność. Pozostałe przesłanki wznowienia, ze względu na swą specyfikę, również nie znajdują zastosowania w badanym przypadku. Wobec tego, w istocie brak jest więc możliwości skutecznego wzruszenia postanowienia Gminnej Komisji w trybie wznowienia.

Prokurator powołał się również na uchwałę NSA z 13.11.2012 r. (sygn.

I OPS 2/12), w której przyjęto, że ustawodawca, nowelizując w 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego, wyłączył z podstaw wznowienia sytuację, gdy decyzja w oparciu o którą wydano decyzję zależną, okazała się nieważna i stwierdzono jej nieważność, albowiem taka sytuacja może podlegać rozpoznaniu jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej. U podstaw przyjętego poglądu NSA wskazał wartości, które mają podstawowe znaczenie dla całego porządku prawnego, tj. prymat zasady praworządności nad ochroną praw nabytych. Zdaniem Prokuratora, zastosowana przez Kolegium wykładnia, powołująca się m.in. na zasadę praw nabytych, w znacznej mierze utrudnia realizowanie celów ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało wyrażoną dotychczas opinię.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z wnioskiem Prokuratora i Kolegium, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.

W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna.

We wniesionym sprzeciwie Prokurator wskazał konieczność wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności postanowienia, powołując art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji. która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W treści sprzeciwu, tj. jego wnioskach i uzasadnieniu, nie zostały jednak wskazane jakiekolwiek inne okoliczności prawne i faktyczne (niż wyeliminowanie przez sąd administracyjny ze skutkiem ex tunc z obrotu prawnego uchwały rady gminy), które przemawiałyby za wzruszeniem aktu.

W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny aktu prawa miejscowego, który stanowił podstawę prawną wskazaną w rozstrzygnięciu administracyjnym, nie stanowi automatycznie o konieczności następczego stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia administracyjnego. W konkretnej sprawie dotyczącej wzruszenia aktu prawnego niezbędne jest badanie, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie istniejącej ówcześnie i nieusuniętej do dnia orzekania podstawie prawnej (tu: art. 18 ust. 3a ustawy) oraz pozostałych okoliczności uzasadniających lub nie, wzruszenie aktu prawnego, w szczególności zasady stabilności obrotu prawnego, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych.

Sąd podkreśla, że zasadniczo nie zostały naruszone przepisy stanowiące podstawę do wydania postanowienia opiniującego pozytywnie punkt sprzedaży alkoholu. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 3a ustawy, zezwolenia na sprzedaż konkretnych rodzajów alkoholi (o których mowa w art. 18 ust. 3 ustawy) organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3 tejże ustawy. Stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny tych uchwał nie oznacza, że odpadła norma kompetencyjna do działania organu. Podstawą wydania pozytywnej opinii o lokalizacji punktu sprzedaży był przede wszystkim ww. art. 18 ust. 3a ustawy. Notabene przepis ten został również powołany we wskazanych podstawach prawnych w postanowieniu Gminnej Komisji.

W tym kontekście powoływany przez Prokuratora na poparcie swojej argumentacji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 16 maja 2019 r., II SA/Sz 302/19 nie jest miarodajny w sprawie. Dotyczy on bowiem sytuacji, gdy uchwały rady gminy w przedmiocie liczby punktów sprzedaży napojów oraz zasad usytuowania punktów sprzedaży utraciły moc w związku z przepisami intertemporalnymi, tj. ustawą z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2018 r., poz. 310). Dotychczasowe uchwały obowiązywały wyłącznie do 9 września 2018 r., a więc w dniu orzekania przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie istniała do tego podstawa prawna z powodu wyraźnej regulacji ustawowej. Z tych to powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę Prokuratora wskazując, że: "Nie może budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcie o zgodności powinno odnosić się do obowiązujących uchwał rady gminy, nie zaś do aktów, które zostały uchylone lub przestały obowiązywać na skutek decyzji ustawodawcy". W rozstrzyganej sprawie stan faktyczny i prawny przedstawia się inaczej, co ma znaczenie w sprawie. W rozstrzyganej sprawie prawo miejscowe (uchwały rady gminy) utraciło moc - nie z uwagi na treść przepisu ustawy (przepisu przejściowego nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości), ale na skutek stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez sąd administracyjny.

Ustawodawca w art. 147 § 2 P.p.s.a. wyraźnie postanowił o skutkach stwierdzenia nieważności prawa miejscowego w takich sytuacjach. Przepis ten mówi, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1 (tzn. co do których sąd administracyjny stwierdził ich nieważność lub stwierdził, że zostały wydane z naruszeniem prawa) podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Już literalna wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że stwierdzenie nieważności aktu prawa administracyjnego nie powoduje automatycznego stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia indywidualnego.

W literaturze podkreśla się, że mając na względzie nadzwyczajność trybów weryfikacji decyzji, które stanowią wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, przepis art. 147 § 2 P.p.s.a. należy interpretować ściśle poprzez dyrektywy wykładni językowej w zakresie zwrotu "podlegają wzruszeniu". Z tych to powodów nieważność aktu prawa miejscowego nie oznacza automatycznej nieważności aktu prawnego podjętego na jego podstawie. Należy zawsze poddać ocenie wpływ nieważności tego aktu normatywnego na akty wydane w duchu norm z niego wynikających (M. Mączyński, Prawne konsekwencje stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny, ZNSA 2022, nr 3, s. 39-56).

Podobny pogląd wyrażany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z 12 czerwca 2019 r., II FSK 788/19 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności aktu prawa miejscowego nie stwarza podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów takiego aktu. W uzasadnieniu swojego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na dotychczasowe orzecznictwo (wyroki NSA: z 26 stycznia 2009 r., II OSK 1598/08; z 29 czerwca 2012 r., II OSK 613/11; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12; z 27 października 2016 r.; II OSK 163/15; z 24 listopada 2016 r., 1490/15; z 4 lipca 2017 r., II OSK 1850/16; z 11 października 2017 r. II OSK 2085/16) oraz poglądy doktryny (Barbara Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2002/09 str. 15-24).

Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2019 r., II OSK 989/17 wskazując, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ani w przepisach szczególnych. Skoro art. 147 § 2 P.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy więc przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji. Przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie można interpretować rozszerzająco. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 147 § 2 P.p.s.a., jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zajmując takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się również do dotychczasowej linię orzeczniczej wyrażonej m.in. w wyrokach: z 11 października 2017 r., II OSK 2085/16; z 24 listopada 2016 r., II OSK 1490/15; z 27 października 2016 r., II OSK 163/15; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12; z 4 lipca 2017 r.; II OSK 1850/16; z 29 czerwca 2012 r., II OSK 613/11; z 26 stycznia 2009 r., II OSK 1598/08.

Podkreślić też należy, że art. 147 § 2 P.p.s.a jest przepisem szczególnym, który reguluje zasady wpływu na indywidualne rozstrzygnięcia wyeliminowania aktów prawnych z obrotu przez sąd administracyjny. W procedurach administracyjnych (K.p.a. lub Ordynacja podatkowa) zostały bowiem przewidziane jedynie zasady wznowienia postępowania na skutek stwierdzenia niezgodności z Konstytucją aktów prawnych przez Trybunał Konstytucyjny lub wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. 145a i 145aa K.p.a. oraz art. 240 § 1 pkt 8 i 11 Ordynacji podatkowej).

W literaturze wskazuje się na możliwość wzruszenia indywidualnych rozstrzygnięć w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. (J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 306 i n.). Przepisy te określają warunki uchylenia lub zmiany decyzji, na podstawie których strona nie nabyła prawa (art. 154 K.p.a.) i decyzji tworzącej prawa nabyte (art. 155 K.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie na podstawie pozytywnej opinii Gminnej Komisji przedsiębiorca nabył prawo do uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Pozytywna opinia komisji rozwiązywania problemów alkoholowych jest niezbędną materialną przesłanką udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (por. wyrok WSA w Szczecinie z 17 listopada 2021 r., I SA/Sz 41/21), a negatywna opinia wyłącza możliwość wydania zezwolenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z 10 marca 2021 r., I SA/Sz 60/21).

Sąd zauważa, że gdyby iść tropem rozumowania Prokuratora o automatycznym wyeliminowywaniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie przedsiębiorcy, to konsekwencją byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia o pozytywnej opinii o punkcie sprzedaży, następnie wyeliminowanie decyzji o zezwoleniu na sprzedaż alkoholu, co stwarzałoby ryzyko wszczęcia postępowania w sprawie sprzedaży alkoholu wbrew przepisom (art. 43 i nast. ustawy). W ocenie Sądu, w tym stanie faktycznym, Prokurator nie wskazał jakie to przesłanki stoją za koniecznością wzruszenia postanowienia o pozytywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w świetle zasady stałości decyzji administracyjnych i ochrony praw nabytych przedsiębiorcy, który wypełnił wszystkie warunki uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu.

Dodać też należy, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze Prokurator wykluczył możliwość wznowienia postępowania powołując się przede wszystkim per analogiam na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12. W ocenie orzekającego Sądu, uchwała ta w ogóle nie ma zastosowania, ponieważ nie dotyczy sytuacji regulowanej szczególnym przepisem, na co Sąd już zwracał powyżej uwagę, tj. art. 147 § 2 P.p.s.a. W powołanej przez Prokuratora uchwale, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił tezę, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Jednakże w powołanej uchwale, NSA w ogóle nie rozważał wykładni art. 147 § 2 P.p.s.a., tj. wpływu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego na wydane decyzje (postanowienia) administracyjne w sprawach indywidualnych.

W związku z powyższym Sąd uznał, że w sprawie nie zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi i skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.