Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 958/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 55 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2108
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie  nieruchomości
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 104
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi T. M. i L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), § 1 ust. 2 uchwały Nr XLVII/906/05 Rady Miasta z dnia 12 grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Zach. z 9 stycznia 2006 r. nr 1, poz. 8), zmienionej uchwałą nr XV/397/07 Rady Miasta z dnia 19 listopada 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. z 14 grudnia 2007 r. nr 121, poz. 2256), art. 104 w związku z art. 265 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, ze zmianami, dalej "K.p.a."), ustalił opłatę adiacencką w kwocie [...] T. i L. małż. M. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w, stanowiącej działkę nr [...] z obrębu o powierzchni m2, dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...], spowodowanego jej podziałem na działki o numerach [..].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na wniosek właścicieli nieruchomości T. i L. małżonków M., decyzją z dnia [...]., Prezydent Miasta , zatwierdził podział nieruchomości położonej w oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu o pow. m2 na działki nr [..] o łącznej pow. m2 z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [..] .Organ przytoczył treść art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n.") i wyjaśnił, że w dacie ostateczności decyzji podziałowej obowiązywała uchwała Rady Miasta nr XV/397/07 z dnia

19 listopada 2007 roku, zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, na mocy której stawka opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości kształtuje się na poziomie 30% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale.

Prezydent wskazał, że zasady określania wartości nieruchomości regulują przepisy Rozdziału 1 Działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, których skonkretyzowanie i uszczegółowienie znajduje się w rozporządzeniu Rady Ministrów

z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109, ze zmianami) i wyjaśnił, że artykuł 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jednoznacznie, iż do rzeczoznawcy majątkowego należy wybór zarówno właściwego podejścia, jak też metody i techniki szacowania nieruchomości, przy uwzględnieniu przezeń takich kryteriów, jak w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczaną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości ustalona została stosownie do art. 150 pkt. 2 i art. 151 pkt. 1 u.g.n. oraz Krajowego Standardu Wyceny Podstawowej KSWP-1 tj. dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu rynkowego a ich wartość rynkową stanowi najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku. Określenia wartości nieruchomości przeprowadzono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru nieruchomości reprezentatywnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami i Standardami Zawodowymi Rzeczoznawcy Majątkowego.

Operat szacunkowy wykonany został stosownie do brzmienia artykułu 98a u.g.n., zgodnie z którym rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej, określił jej wartość przed i po podziale według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, bez uwzględniania części składowych tej nieruchomości. Stan nieruchomości przed podziałem przyjął na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan po podziale przyjął na dzień, w którym decyzja stała się ostateczna.

W ocenie organu I instancji, zastosowane przez rzeczoznawcę majątkowego normy prawne w sporządzonym operacie szacunkowym oraz sposób jego opracowania, uzasadniają przyjęcie wskazanych wartości, a tym samym uznania go jako dowodu

w sprawie, zgodnie z artykułem 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Strona nie zakwestionowała prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, która to posiada wyłączne kompetencje do weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu.

Spełnienie przesłanek wynikających z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami upoważnia Prezydenta Miasta do wydania decyzji w przedmiocie tym przepisem objętym.

Zgodnie ze sporządzonym operatem szacunkowym z dnia [...] wartość nieruchomości według stanu sprzed podziału wyraża się w kwocie

[...], a według stanu po jej podziale w kwocie [...] zł.

Różnica wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] z obrębu [..] przed i po podziale wynosi [...]. Zgodnie z powołaną uchwałą Rady Miasta a, stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 30% wzrostu jej wartości, czyli w przedmiotowej sprawie opłata wynosi [...].

Organ przytoczył następnie pełną treść pisma z dnia 16 listopada 2014 r. T. i L. M., w którym strony wnosząc o nie naliczanie przedmiotowej opłaty wnieśli zastrzeżenia do operatu szacunkowego, podnosząc miedzy innymi, że:

1. Rzeczoznawca majątkowy błędnie przyjął obliczając wartość wydzielonych działek po podziale, jako sumę ich powierzchni razy cenę za, gdyż wartość działek powstałych po podziale tj. działki nr [..] raz działki nr [...] należało ustalić niezależnie od siebie. Działka [...] ma niższą wartość za w stosunku do działki [...], gdyż oprócz tego, co słusznie przyjęto w obliczeniach traci m2 na długi dojazd, to również, a czego nie wzięto pod uwagę w wyliczeniach po podziale ma nieregularny kształt, jest odległa o ponad od infrastruktury technicznej znajdującej się w ul. tj. gazu, prądu, wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej.

Na poparcie tego poglądu strona powołała się na wyroki WSA: z dnia

21 lutego 2013 r, IV SA/Po 1110/12 oraz z 15 maja 2013 r. IV SA/Po 151/2013,

z dnia 30 stycznia 2008 r., II SA/Lu 833/07, z dnia 18 września 2012 r., II SA/O 1788/12, z dnia 19 września 2012 r., II SA/Łd 591/12 oraz z dnia 15 maja 2012 r., II SA/Łd 184/12 i stwierdziła, że podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku II SA/Po 478/13 z dnia 20 listopada 2013 r. uznał, że operat w takim przypadku został sporządzony z naruszeniem art. 4 pkt. 6 oraz art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jako taki nie stanowi dowodu w sprawie.

Ponadto, zdaniem strony, wartość obliczoną po podziale powinno się pomniejszyć

o koszty geodety, tj. [...]zł, jakie ponieśli, aby tego podziału dokonać.

2. Jednym z koniecznych warunków, kiedy opłata może być w ogóle naliczona jest to, że dzielona nieruchomość musi być położona na terenach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia decydują o podziale nieruchomości. Nieruchomość nie może być jednak położona na terenach rolnych lub leśnych. Wynika to bezpośrednio z art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomość została podzielona na postawie decyzji

o warunkach zabudowy, która została wydana dlatego, że na ten obszar nie ma uchwalonego planu miejscowego, co wyczerpuje zastrzeżenie zapisu art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

3. Nie zawsze dzieli się nieruchomość na mniejszą, aby uzyskać wzrost wartości nieruchomości, czasem dokonywane jest to po to, aby łatwiej ją sprzedać. Między innymi dlatego przyjmuje się, że możliwym do udowodnienia jest jedynie wzrost wartości nieruchomości dla tzw. komercyjnych podziałów, które w planie miejscowym zostały przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne,

a nieruchomości muszą się charakteryzować relatywnie dużą powierzchnią, kształtem i być całkowicie kompletne w rozumieniu ich potencjalnego zagospodarowania, a które wynika z planu miejscowego.

4. Przyjmuje się, że zasadność naliczenia opłaty adiacenckiej należy rozważać łącznie z kosztami jakie ponosi organ zlecający rzeczoznawcom majątkowym opracowywanie operatów szacunkowych w celu określenia wartości nieruchomości przed i po podziale. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 25 listopada 2014 r. ustosunkował się do tych zarzutów wyjaśniając, że zgodnie z art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wycenia się tę samą nieruchomość przed i po podziale, tylko przed podziałem na datę decyzji podziałowej, a po podziale na datę uprawomocnienia się decyzji podziałowej. Stąd wszystkie cechy ustalone dla działki przed podziałem są takie same również po podziale. Różnica wartości wynika tylko z korzyści płynących dla właściciela z powodu podziału, w tym przypadku z powodu wydzielenia mniejszych działek pod zabudowę jednorodzinną i możliwości ich szybszego zbycia. Wycenę nieruchomości poprzedzono oględzinami działki nr [...] z obrębu z udziałem przedstawiciela właścicieli działki dnia [...] r. z pisemnym, uzgodnionym ustaleniem, że do działki nr prowadzi ulepszona droga gruntowa, którą należy nabyć w udziałach, że jest uzbrojenie działki w ulicy przyległej, że właściciele uzbrojenie tej ulicy () wykonali własnym staraniem za dopłatą Miasta, warunki gruntowo - wodne są przeciętne biorąc pod uwagę występowanie na części działki trudniejszych warunków posadowienia budynków i że innych uciążliwości brak. Wycena po podziale obejmuje jak zaznaczono na początku jedną wartość uśrednioną dla obu działek nadających się pod zabudowę. Na rynku, niektórzy właściciele podzielonych działek różnicują ceny za udział w drodze wewnętrznej, w związku z czym ustalono wartość za działkę wydzieloną pod drogę wewnętrzną jako średnią z rynku. Rzeczoznawca majątkowy zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy z dnia [...] stanowiący podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej został opracowany z zachowaniem wymogów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. ze zmianami szczególnie ze zmianą z dnia 14 lipca 2011 r. oraz Standardami PFSRM opierając się na przeprowadzonych na rynku transakcjach w okresie analizowanym. Operat szacunkowy w żaden sposób nie narusza zacytowanych przepisów i posiada wystarczające uzasadnienia i opisy poszczególnych elementów wyceny i może służyć celowi, dla którego został opracowany. Cały dowód uzasadniający, że błędnie wykonano operat szacunkowy jest bezpodstawny, gdyż jest oparty na nadinterpretacji obowiązujących przepisów lub we fragmentach stanowi autorską propozycję wyceny.

Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia Prezydent uznał, że operat szacunkowy z dnia 10 lipca 2014 r. został sporządzony w oparciu o posiadaną wiedzę specjalną

w tym zakresie przez rzeczoznawcę majątkowego i zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Z uzasadnienia decyzji wynika dalej, że pismem z dnia 17 lutego 2015 r. T.

i L. M. wystąpili po raz kolejny o nienaliczanie opłaty adiacenckiej

z tytułu podziału działki nr obręb , zaś w przypadku naliczenia opłaty adiacenckiej zwrócili się z prośbą o rozłożenie jej na raty, a także przedstawili kolejne zastrzeżenia i wątpliwości, które organ przytoczył.

Ustosunkowując się do powyższego pisma Prezydent stwierdził, że zastrzeżenia dotyczące przyjętych nieruchomości porównawczych oraz sposobu wyceny nieruchomości wyjaśnione zostały w poprzednim piśmie rzeczoznawcy majątkowego

z dnia 25 listopada 2014 r. stanowiącej działkę nr [..] z obrębu . Dalej organ wskazał, że L. M. osobiście, dnia 14 listopada 2014 r. oraz 12 lutego

2015 r. zapoznał się ze zgromadzonymi dokumentami sprawy, a także z operatem szacunkowym sporządzonym dnia [...] r.

W piśmie z dnia 25 lutego 2015 r. poinformowano stronę o warunkach rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty oraz załączono wzór oświadczenia majątkowego. Na przedmiotowe pismo w ustalonym terminie nie wpłynęła żadna odpowiedź.

T. i L. M. odwołali się od wyżej opisanej decyzji ostatecznej podnosząc, że akt ten narusza ich prawa jako podmiotów w sprawie, gdyż organ wydający decyzję na podstawie operatu szacunkowego, który jest niespójny

i wewnętrznie sprzeczny, a organ wydający decyzje w ogóle nie odnosił się do zarzutów podniesionych w pismach lub zbywał je zdawkowo i podnieśli, że:

- do obliczeń wartości opłaty adiacenckiej należało przyjąć w operacie szacunkowym w zestawieniu działek przed podziałem, czyli o powierzchniach większych oraz po podziale o powierzchniach mniejszych, działki jak najbardziej zbliżone cechami do wycenianej naszej działki oraz działki położone w jej najbliższej okolicy, gdyż jak wiadomo o wartości nieruchomości decyduje w największym stopniu jej położenie. Do obliczeń jednak, jako działki podobne zestawiono działki w skrajnie różnych lokalizacjach; drogich, takich jak w dzielnicy oraz w dzielnicach zdecydowanie tańszych, takich jak, różnice w cenach za m/kw w tych dzielnicach wynoszą ponad i więcej procent. W tabelach z operatu, aż jedna trzecia to działki z;

- nieuzasadnione jest przyjęcie do porównania działek położonych na drugim końcu miasta w odległości około kilometrów od wycenianej działki przy ulicy;

- do obliczeń jako działki podobne przyjęto działki zbyt różniące się wielkością,

tj. działki zbyt małe (tabela nr operatu), to jest działki o powierzchni m/kw podczas gdy najmniejsza działka powstała po podziale ma powierzchnię m/kw;

- w zestawieniu działek przyjętych przez rzeczoznawcę jako podobne występuje

działek z cechą "obciążenia są", podczas gdy żadna z działek przed i po podziale takiej cechy wg. rzeczoznawcy nie posiada, a przecież mogą się pod tym kryć działki z bardzo istotnymi niedogodnościami obniżającymi znacznie ich wartości. Brak jest opisu stanu tych nieruchomości, opis obciążenia są lub ich brak jest zbyt ogólny, bo nie wiadomo co się za tymi pojęciami kryje;

- do obliczeń wartości nieruchomości sprzed i po podziale nie powinno się przyjmować działek, których transakcje kupna/sprzedaży były wcześniejsze niż dwa lata od daty sporządzenia operatu szacunkowego a takie nieruchomości znajdują się w zestawieniach tabele nr 1 i 4;

- w tabelach 1 i 4 przy zestawionych działkach nie podano, czy i które ceny zawierają w sobie podatek Vat, jeżeli niektóre z nich są podane z Vat-em, nie można ich zestawiać jako porównywalnych między sobą oraz wyliczać na ich podstawie wartości nieruchomości przed i po podziale;

- w operacie brak uzasadnienia dlaczego do obliczeń wartości nieruchomości przed i po podziale jako działki podobne wybrano akurat te nieruchomości zestawione w tabelach;

- w tabeli nr operatu wykazano działkę przy o powierzchni /kw, a w tabeli nr działkę również przy tej samej ulicy o pow. m/kw, z zestawienia cen za m/kw tych działek wynika, że działka o powierzchni m/kw pomimo, że jest ponad dwukrotnie większa od działki o pow. m/kw oraz posiada identyczne cechy, to w przeliczeniu na /mkw jest o 30% droższa niż działka mniejsza. Jest to zupełne zaprzeczenie tezy udowadnianej w operacie, że działki po podziale są zawsze w przeliczeniu na m/kw droższe od tych przed podziałem;

- rzeczoznawca sporządzając operat przyjął, że działki powstałe po podziale stanowią wciąż jedną całość i obliczył łącznie wartość obu działek, tj. suma ich powierzchni razy wyliczona cena /mkw po podziale strona operatu. Natomiast wartość działek po podziale należało obliczyć jako sumę wartości obu działek obliczonych niezależnie od siebie, gdyż posiadają one już inne cechy, tj. kształt oraz dostęp do infrastruktury technicznej, tak właśnie jest w przypadku działki

o numerze, która jest odległa o m od ulicy z metrowym dojazdem

i dostępem do infrastruktury. Natomiast w zestawieniu pod tabelą nr, działka po podziale, liczona jako cała i ma cechę, dostęp do infrastruktury "ma", co nie jest zgodne z prawdą, Działka powstała po podziale ma gospodarczo utrudnione użytkowanie;

- brak jest ekonomicznego uzasadnienia naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działki numer , gdyż ustawodawca nie nałożył na organ obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz zezwolił na jej ustalenie jedynie w sytuacji gdy wskutek podziału wzrośnie jej wartość. Natomiast biorąc pod uwagę wzrost wartości nieruchomości należy uwzględnić wszystkie koszty jej naliczenia w tym między innymi koszty sporządzenia operatu szacunkowego. Wartość nieruchomości nie wzrosła lecz zmalała ze względu na utrudnienia jakie posiada po podziale działka [..]. Droższe są nie tylko działki mniejsze ale też regularne i blisko położone od infrastruktury technicznej;

- ocena operatu szacunkowego sporządzonego przez organ była pobieżna, nie dość dokładnie przeanalizowano zarzuty oraz bezkrytycznie oparto się na opracowanym operacie szacunkowym. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego i nie może ograniczyć się do powoływania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz sprawdzić czy jest ona zupełna wiarygodna i logiczna. W opinii strony sporządzony operat takiej dowodowej wartości nie posiada.

Odwołujący się wyjaśnili, że są rencistami, a działki podzielili po to żeby choć część terenu, nie drożej lecz szybciej sprzedać, gdyż musieli pilnie spłacić dwa kredyty a posiadali ich w tym czasie łącznie aż cztery.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. art. 98a ust. 1 i ust. 1a u.g.n. oraz uchwały Nr XLVI1/906/05 Rady Miasta z dnia 12 grudnia 2005 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dziennik Urzędowy Województwa z dnia 9 stycznia 2006 r. ze zm.), zmienionej uchwałą nr XV/397/07 Rady Miasta

z dnia 19 listopada 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. z 14 grudnia 2007 r. nr 121, poz. 2256), po rozpatrzeniu odwołania - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Na wstępie uzasadnienia swojej decyzji Kolegium opisało treść decyzji organu

I instancji i przebieg postępowania przed tym organem oraz istotę odwołania.

Po przytoczeniu treści art. 98 ust. 1 i 1 a u.g.n., organ odwoławczy stwierdził,

że w sprawie nie budzi wątpliwości zarówno obowiązywanie w dacie podziału uchwały Rady Miasta w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, jak i fakt, że podział nieruchomości dokonany został na wniosek jej właścicieli, oraz że decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna w dniu [..] a zatem nie upłynął termin, w którym dopuszczalne jest ustalenie opłaty. Wobec tego zaistniały wszystkie przesłanki upoważniające organ do ustalenia opłaty adiacenckiej, o ile udowodniona i prawidłowo określona została zmiana wartości nieruchomości wskutek podziału.

Kolegium wyjaśniło dalej, że zgodnie z wolą ustawodawcy wartość nieruchomości przed i po podziale dla potrzeb opłaty adiacenckiej ustala się w oparciu

o wartości oszacowane w wycenie sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego

w formie operatu szacunkowego, który jest obligatoryjnym środkiem dowodowym

w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Operat jako dowód w sprawie ma na celu ustalenie wartości rynkowej nieruchomości, którą stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu następujących warunków: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art. 151 ust. 1 ustawy). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 154 u.g.n., to do rzeczoznawcy należy wybór zarówno właściwego podejścia, jak też metody i techniki szacowania nieruchomości, metoda oszacowania wartości nieruchomości w przedmiotowej sprawie przyjęta przez rzeczoznawcę zawiera się w katalogu metod dopuszczalnych przez prawodawcę.

W ocenie organu odwoławczego, przedstawione wyliczenia są odpowiednie dla przyjętej przez biegłego metodologii wyceny i nie sposób oczekiwać na wyjaśnienia bardziej szczegółowe, niż te zawarte przez biegłego w operacie oraz pismach wyjaśniających z dnia [..] oraz z dnia [..]r.

Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne Kolegium stwierdziło, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak mimo wszystko dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2007 roku, w spr. II SA/Łd 802/07). Kolegium stwierdziło, że w toku postępowania organ I instancji wyczerpująco ocenił wartość dowodową sporządzonego przez biegłego dla potrzeb niniejszego postępowania operatu szacunkowego oraz uznał, że stanowi on wiarygodny dowód potwierdzający wzrost wartości nieruchomości po dokonaniu podziału. Także analiza tego dowodu w sprawie, przeprowadzona przez Kolegium nie daje podstaw do podważenia wiarygodności powyższego dokumentu jako podstawy wyliczenia wartości nieruchomości przed i po dokonaniu podziału. Kolegium w szczególności nie znalazło podstaw do kwestionowania racjonalności opinii rzeczoznawcy majątkowego przedstawionej w piśmie z dnia 24 kwietnia 2015 r, dotyczącej ustosunkowania się do zarzutów stron, że we fragmentach odwołania znajdujemy autorskie propozycje wyceny przez strony, nieposiadającej stosownych uprawnień oraz wiedzy specjalnej z zakresu szacowania nieruchomości.

Organ odwoławczy podkreślił, że strona kwestionując prawidłowość działań rzeczoznawcy majątkowego posiadającego stosowne uprawnienia i doświadczenie

w zakresie szacowania nieruchomości, nie wykazała się posiadaniem analogicznego doświadczenia i uprawnień. W ocenie Kolegium, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu. Możliwość kwestionowania operatu szacunkowego przewiduje art. 157 u.g.n. Skarżący zatem mogli skorzystać z możliwości przedłożenia organowi przeciwdowodu w postaci operatu sporządzonego na własne zlecenie lub zlecić ocenę kwestionowanego operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (tak np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: z dnia 30 stycznia 2008 roku, w spr. I SA/Wa 1833/07 oraz z dnia 25 października 2011 roku, w spr. II SA/Łd 767/11), jednakże takiej opinii w sprawie nie przedłożono ograniczając się do w istocie gołosłownego kwestionowania opinii biegłego. Odnosząc się wprost do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w tej sprawie. Nie doszło w nim do naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Strony pismem z dnia 7 listopada 2014 r. zostały przez organ I instancji zawiadomione o zebraniu materiału dowodowego oraz zakończeniu toczącego się postępowania. Organ pouczył strony o prawie do zapoznania się z zebranymi materiałami w sprawie i wniesieniu dodatkowych uwag w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Z uprawnienia tego strony skorzystały, składając w dniu 16 listopada 2014 r. pismo, w którym wskazały na błędne założenia, które przyjął rzeczoznawca przy sporządzaniu wyceny działek po podziale, tj. działki nr [..] oraz działki nr [..]. Biegły pismem z dnia 25 listopada 2014 r. ustosunkował się do zarzutów przedstawionych przez strony i reasumując stwierdził iż "cały dowód uzasadniający, że błędnie wykonano operat szacunkowy jest bezpodstawny, gdyż jest oparty na nadinterpretacji obowiązujących przepisów lub we fragmentach stanowi autorskie propozycje wyceny." Po ponownym zawiadomieniu stron pismem z dnia 9 lutego 2015 r. o zebraniu dowodów i materiałów, Państwo T. i L. M. w dniu 17 lutego 2015 r. złożyli w formie pisemnej kolejne zastrzeżenia i wątpliwości w stosunku do operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. W decyzji z dnia [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości organ I instancji ustosunkował się do pisma stron z dnia 17 lutego 2015 r. stwierdzając, że "zastrzeżenia dotyczące przyjętych nieruchomości porównawczych oraz sposobu wyceny nieruchomości wyjaśnione zostały w poprzednim piśmie rzeczoznawcy majątkowego z dnia 25 listopada 2014 r." W ocenie Kolegium pisemne wyśnienia rzeczoznawcy należy uznać za wyczerpujące, a zarzut stron, iż organ I instancji nie odnosił się do podniesionych przez strony zarzutów we wcześniej złożonych pismach lub zbywał je zdawkowo, należy uznać za bezzasadny. Należy podkreślić, iż materiał dowodowy zebrany przez organ poddany został prawidłowej ocenie mieszczącej się w granicach wyznaczonych przez zasadę swobodnej oceny dowodów, a podjęte wnioski opatrzone zostały logicznym i przekonującym uzasadnieniem.

Niezależnie od powyższego należy dostrzec, iż właściciel decydując się na podział, zwykle czyni to w celu zwiększenia możliwości zbycia swojej działki na lokalnym rynku nieruchomości lub podniesienia jej walorów użytkowych, co w efekcie powoduje wzrost wartości nieruchomości. W tym kontekście wyliczony wzrost wartości nieruchomości na kwotę [..] zł, tj. ok. 2% początkowej wartości działki, nie jest wartością nieracjonalną i oderwaną od typowych realiów obecnego rynku obrotu nieruchomościami.

T. M. i L. M. nie zgadzając się z wyżej opisaną decyzją ostateczną wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, zarzucając jej :

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 98a, art. 153, art. 154, art. 155, art. 157 u.g.n. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości(Dz. U.

2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i wydanie decyzji w oparciu o błędnie i nierzetelnie sporządzany operat szacunkowy oraz poprzez błędne ich zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy podziałem nieruchomości a wzrostem jej wartości;

2. art. 155 i art. 156.1 u.g.n. poprzez niezebranie przez rzeczoznawcę majątkowego

a przez to i nieudostępnienie przez urząd pełnych informacji o działkach przyjętych jako nieruchomości podobne, a w szczególności ich numerów ewidencyjnych, numerów obrębów, nazw ulic, przy których się znajdują a także wypisów i wyrysów

z ewidencji, gruntów.

3. poprzez niepoinformowanie strony, że przysługuje im prawo podważenia sporządzonego operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n.;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z K.p.a., w szczególności:

1. art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 9 przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji

z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń odnośnie zarzutów i uwag przedstawionych przez skarżących a wręcz nawet pomijanie ich milczeniem, oparciu się bezkrytycznie na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę,

co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie rzetelnej kontroli zaskarżonej decyzji,

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu

i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,

3. art. 11 K.p.a. w zw. z art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniechanie dostatecznego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy utrzymaniu w mocy decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej oraz braku pouczenia strony o możliwości poddania operatu ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. lub wykonania kontr-operatu,

4. art. 84.ust.1 K.p.a. polegające na tym, że organ odwoławczy mógł, a nie zwrócił się do biegłego, który sporządził operat szacunkowy lub biegłego niezależnego

o wydanie opinii odnośnie uwag postawionych przez skarżących, skoro sam jak stwierdza, nie oceniał skargi od strony merytorycznej,

5. art. 138 K.p.a. polegające na tym iż organ odwoławczy pomimo tylu braków

i sprzeczności nie uchylił zaskarżonej decyzji w całości i nie przekazał jej do ponownego rozpatrzenia, najprawdopodobniej z obawy przed możliwością przedawnienia.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu organów administracji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu wszystkich kosztów postępowania przed organami administracyjnymi oraz sądem.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że oprócz zastrzeżeń zgłaszanych do Urzędu Miasta oraz w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnoszą dodatkowo, że jak wynika z wykaz działek wziętych jako nieruchomości podobne zestawionych w operacie w tabelach łącznie tj. sztuk/ ze względu na odległość w linii prostej /wg. Googl'e Map/ od nieruchomości wycenianej dla naliczenia opłaty adiacenckiej położonej przy, tylko siedem działek znajduje się na osiedlu, tak jak wyceniana działka , a tylko jedna z nich położona jest przy ulicy w obrębie geodezyjnym, tak jak przy ulicy. Pozostałe [..] działki leżą w zupełnie innych bardzo odległych dzielnicach miasta, a trzy z nich na prawobrzeżu w odległości kilkunastu kilometrów od ulicy .

Ponadto operat zawiera mnóstwo wewnętrznych sprzeczności np.:

1. W tabeli nr tj. działek podobnych do działek przed podziałem:

- działka na przy o pow. m/kw z ceną zł m/kw oraz działka na (ulicy nie podano) o pow. m/kw z ceną zł m/kw o takich samych cechach, (nawet jedna cecha jest lepsza dla działki na), a działka prawie dwukrotnie większa ma cenę za m/kw o 50% wyższą od działki -zupełnie sprzeczne z tezą, że działki mniejsze są droższe w przeliczeniu na m/kw, a co udowadnia rzeczoznawca w sporządzonym operacie,

- podobnie działka na o pow. m/kw z ceną zł m/kw oraz działka na o pow. m/kw z ceną zł m/kw posiadają wszystkie cechy identyczne, a cena za 1m/kw jest wyższa dla działki większej o zł. tj. około 25% - co przeczy tezie zawartej w operacie,

- działka o pow. m/kw na jest od 70% do 100% większa od wszystkich pozostałych działek w tabeli nr i nie powinna być w ogóle w tym zestawieniu ujęta, jako podobna do pozostałych, a w porównaniu z działką /ostatnią w tabeli nr / różni się od niej dokładnie wszystkimi cechami,

- z działek zestawionych w tej tabeli tylko cztery mają cechę "Uzbrojenie" pełne, tak jak wyceniana działka nr - więc dlaczego pozostałe działek występuje w tym zestawieniu jako działki podobne,

- na działek zestawionych jako podobne do wycenianej działki nr

o pow. m/kw, znajdują się tylko działki o zbliżonej powierzchni, natomiast pozostałe działek ma zbyt małą powierzchnię, aby je przyjmować jako działki podobne, bo mają powierzchnię mniejszą o dom/kw od nieruchomości wycenianej.

2. W tabeli nr tj. działek podobnych do działek po podziale:

- działka na o pow. m/kw z ceną zł m/kw oraz działka na o pow. m/kw z ceną [..] zł m/kw, mimo że działka o pow. m/kw ma jedną cechę "Uzbrojenie" lepszą, to cena za 1m/kw działki o m/kw mniejszej, jest dwukrotnie niższa od działki większej - zaprzeczenie tezy zawartej w operacie,

- działka na przy ul. o pow. m/kw jest trzykrotnie większa od dwóch działek na przy ul. o pow. m/kw i m/kw oraz dwukrotnie większa od działki na o pow. m/kw, a wszystkie one są zestawione w tabeli nr jako nieruchomości podobne,

- obie powyżej wymienione działki o powierzchni [..] m/kw są dwukrotnie mniejsze od wycenianych działek po podziale tj. działki [..] - czy są to więc działki podobne?

- działka na o pow. m/kw jest większa od trzech działek z tabeli nr,

tj. tabeli, w której zestawiono działki większe porównywane z wycenianą działką przed podziałem - czy ta działka powinna być więc w tabeli nr czy nr,

- działka na. o pow. m/kw i działka na o pow. m/kw różnią się o 100% powierzchnią oraz wszystkimi pozostałymi cechami, podobnie jak działka na Warszewie o pow. m/kw i działka na o pow. m/kw. Jest więc czymś zupełnie niezrozumiałym, dlaczego te nieruchomości znajdują się w tej samej tabeli jako nieruchomości podobne.

W opisie nieruchomości podobnych nie ma informacji o ich stanie prawnym, nie wiadomo więc, czy w momencie sprzedaży były obciążone jakimiś prawami wobec osób trzecich, np. hipoteką, służebnością etc. W przypadku czterech działek ich transakcje kupna/sprzedaży zawarte zostały w [..] roku i według przyjętych zasad wyceny, są zbyt odległe w czasie, aby je brać do porównań, bo data sporządzenia operatu to [..] rok.

Przedstawione powyżej przykłady świadczą o zupełnie swobodnym zestawianiu działek jako nieruchomości podobnych, co całkowicie nijak się ma do definicji "nieruchomości podobnej" zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy u.g.n.

Do operatu nie dołączono wypisów i wyrysów dla działek przyjętych jako nieruchomości podobne, bo mimo próśb, ich nie udostępniono. Ponadto, dla żadnej z -ciu działek zestawionych w tabelach nie podano ich numerów ewidencyjnych, ani numerów obrębów, w których leżą. Dla ośmiu działek położonych w:, , Warszewie, oraz dwóch działek na i dwóch na oś. nie podano nawet nazw ulic przy, których się znajdują. Przy braku tak podstawowych danych identyfikujących nieruchomości nie sposób się dokładnie ustosunkować do zawartości merytorycznej zawartej w operacie, w szczególności np. nie wiadomo, które z wybranych działek mają podobny kształt i tak długi dojazd jak działka [..] oraz odległość od uzbrojenia terenu.

Przedstawione powyżej argumenty świadczą o tym, że działki zestawione

w tabelach różnią się od wycenianej działki przed podziałem oraz

od wycenianych działek [..] po podziale; powierzchniami, wykazanymi cechami, położeniem w odległych wręcz skrajnych dzielnicach a - odległych nawet do kilkunastu kilometrów w linii prostej, nie posiadają podstawowych danych pozwalających na ich dokładną identyfikację, ceny działek za m/kw nijak się mają do cech jakie im przypisano - działki o takich samych cechach różnią się ceną za m/kw prawie o 100% - tak na przykład wynika z porównania dwóch działek na pozycja i w tabeli nr . Natomiast rzeczoznawca zestawiając, dwie działki przy ul. Chłodnej na jedną w tabeli nr o pow. m/kw a drugą w tabeli nr o pow. m/kw, gdzie obie działki mają wszystkie cechy identyczne, zaprzecza tezie postawionej w operacie, że działki mniejsze są w przeliczeniu na jeden m/kw droższe od działek większych, bo w tym przypadku działka dwukrotnie większa ma cenę za m/kw o 30% wyższą od działki mniejszej. Świadczy to o zupełnie złym doborze działek wziętych do porównań a także o tym, że przedstawione cechy błędnie opisują te nieruchomości.

Zgodnie z wyrokiem NSA z 5 października 2007 r., I OSK 1425/06r na organie ciąży obowiązek dokonania ocen operatu szacunkowego pod względem formalnym, aby miał wartość dowodową a w przypadku zaistniałych wątpliwości powinien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze odrzuciło wszystkie uwagi stwierdzeniem, że "materiał dowodowy zebrany przez organ poddany został prawidłowej ocenie mieszczącej się w granicach wyznaczonych przez zasadę swobodnej oceny dowodów, a podjęte wnioski zostały opatrzone logicznym i przekonującym uzasadnieniem". Co jest zupełną nieprawdą. Poza tym, Kolegium stwierdziło, że "właściciel decydując się na podział, zwykle czyni to w celu zwiększenia możliwości zbycia lub podniesienia jej walorów użytkowych co w efekcie powoduje wzrost wartości nieruchomości" - to, że zwykle coś się czyni nie znaczy, że w tym przypadku tak właśnie było a należało to jednoznacznie wykazać a nie ustalić opłatę tylko dlatego, "że zwykle tak bywa".

Zgodnie również z przytoczonym powyżej wyrokiem "opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału można naliczyć tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu, że taki wzrost nastąpił. Podobnie w wyroku NSA z dnia 30 marca 2007 IOSK 729/06 sąd stwierdził, że nie można przyjmować z góry, że podział zawsze powoduje wzrost nieruchomości czego konsekwencją jest obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej. Stwierdzenie Kolegium, że obliczona opłata wynosi tylko 1,5% wartości nieruchomości nie jest żadnym argumentem ku temu, by ją naliczyć, poza tym te % to ponad [..]zł, co przy rencie skarżącego [..]zł jest bardzo dużą kwotą.

W wyniku podziału nieruchomości uległy zmianie czynniki wpływające na jej wartość, takie jak kształt wydzielonych części nieruchomości w szczególności działki [...], a także jej odległość od drogi publicznej a tym samym również dostępność do infrastruktury technicznej. Zmiany te pociągają za sobą konieczność uwzględnienia ich w procesie wyceny i wykonania analizy rynku, która pozwoliłaby na oszacowanie wartości rynkowej nieruchomości zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. jako "najbardziej prawdopodobnej ceny, możliwej do uzyskania na rynku", a co zdaniem skarżących,

w tym przypadku nie miało miejsca i co wynika z argumentów przedstawionych powyżej. W sposobie wyliczenia wartości działki po podziale rzeczoznawca osobno wycenił część działki [..] jako dojazd, po cenach jak za działkę drogową, natomiast wartość pozostałej część tej działki obliczył łącznie z działką [..] Jeżeli wartość części dojazdowej działki oszacował osobno, to dlaczego również osobno nie wycenił pozostałej części tej działki jako położonej metrów od ulicy oraz znajdujących się w niej mediów a jej wartość obliczył łącznie z działką , która ma bezpośredni dostęp do mediów. Rzeczoznawca wykazał się niekonsekwencją i zastosował jakąś niezrozumiałą mieszaną metodę wyceny.

Operat szacunkowy został sporządzony niestarannie bez zachowania podstawowych kryteriów rzetelności, źle dobrano i zestawiono nieruchomości podobne, dla których brak jest podstawowych danych identyfikacyjnych, co praktycznie uniemożliwiło dokładne sprawdzenie poprawności wyceny i w związku z tym, w ich ocenie nie posiada on wartości dowodowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w ie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej dokonywaną według kryterium zgodności z prawem. Kontroli tej sąd dokonuje na podstawie akt administracyjnych według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji ostatecznej. Jak stanowi to art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: "P.p.s.a" sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dokonana

w granicach orzekania zakreślonych w powyższym przepisie wykazała, że akt ten prawa nie narusza ani w sposób zarzucany skargą, ani w żaden inny sposób podlegający uwzględnieniu przez sąd z urzędu.

Skarga podnosi zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak

i naruszenia prawa materialnego, a w takiej sytuacji niezbędne jest w pierwszej kolejności ustosunkowanie się do zarzutów procesowych.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest opłata adiacencka ustalona z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Materialno-prawne przesłanki opłaty adiacenckiej z tego tytułu określone zostały w przywołanym

w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.

o gospodarce nieruchomościami.

Z przepisu tego wynika, że aby możliwe było nałożenie na właściciela (użytkownika wieczystego, który wnosił opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa) opłaty adiacenckiej na tej podstawie prawnej, spełnione być muszą łącznie następujące przesłanki: wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem,

w dniu w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, nie upłynęły 3 lata od dnia, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

W wyniku wyceny nieruchomości, która wymaga wiedzy specjalistycznej, dokonuje się określenia jej wartości rynkowej, którą stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art. 150 ust. 1 pkt 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Ustawodawca normując zasady określania wartości nieruchomości postanowił jednocześnie, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji w powiązaniu z materiałami dowodowymi zgromadzonych w aktach administracyjnych prowadzi do wniosku,

że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie popełniło błędu przyjmując, że wszystkie te wyżej wymienione i wynikające z art. 98a u.g.n. przesłanki zostały spełnione. W ocenie Sądu, wbrew odmiennym wywodom skargi, brak jest bowiem podstaw do podważenia dokonanej zaskarżoną decyzją oceny dowodów zebranych w sprawie i mających dla niej znaczenie oraz ustalonych, w wyniku tej oceny, faktów prowadzących do ustalenia opłaty adiacenckiej w orzeczonej wysokości.

Analiza zarzutów skargi powadzi do wniosku, że strona skarżąca kwestionuje prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego oraz ocenę tego dowodu dokonaną przez organy orzekające w sprawie i z tego wywodzi stanowisko, o braku podstaw faktycznych do ustalenia opłaty adiacenckiej.

W związku z powyższym należy wskazać, że operat szacunkowy jest podstawowym i obligatoryjnym dowodem w sprawie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, a przy tym ma cechy opinii biegłego, a więc osoby posiadającej wiadomości specjalne, zgodnie bowiem z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Ustawodawca dostrzegając skomplikowany oraz ważny z punktu widzenia interesów stron charakter tej opinii, w art. 150 ust. 4 u.g.n. postanowił, że określenia, między innymi, wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V tej ustawy, w których to przepisach określił wymagania, jakie musza spełnić osoby ubiegające się o nadanie uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, tryb nadawania tych uprawnień,

a także zasady ponoszenia odpowiedzialności zawodowej przez rzeczoznawców majątkowych. To powoduje, że z mocy przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy posiada status zbliżony do osoby zaufania publicznego. Z tego między innymi względu, w art. 157 ust. 1 u.g.n. ustawodawca określił, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Na tle tego przepisu oraz przepisów K.p.a. dotyczących oceny dowodów przez organ administracji publicznej orzekający w konkretnej sprawie, powstało bogate orzecznictwo wyjaśniające granice oceny operatu szacunkowego przez organy administracji w indywidualnych sprawach.

W ocenie Sądu, postępowanie organu I instancji, wbrew odmiennym zarzutom

i wywodom skargi, nie było obarczone wadą braku wszechstronności i dążności do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności. Organ ten przedłożył zastrzeżenia strony co do operatu szacunkowego jego autorowi, który odniósł się do nich na piśmie. Okoliczność, że na kolejne zarzuty strony organ odpowiedział bez przedstawiania ich rzeczoznawcy nie może być uznana za brak dążności do wyjaśnienia sprawy, skoro te zarzuty miały taki sam charakter jak zarzuty pierwotne, a organ uznał operat szacunkowy za prawidłowy.

Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że organ I instancji zobowiązał autora operatu do ustosunkowania się do treści odwołania, co ten uczynił w piśmie

z dnia 24 kwietnia 2015 r. W związku z tym Sąd rozważał (choć nie było to przedmiotem zarzutów skargi) czy i jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy mogło mieć uchylenie się przez Kolegium od zawiadomienia wnoszących odwołanie, w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o złożeniu przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśnienia do zarzutów odwołania oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zważywszy na to, że poza pismem rzeczoznawcy majątkowego z dnia 24 kwietnia 2015 r., które w swej treści nie wnosi do sprawy niczego nowego w stosunku do znanego skarżącym pisma rzeczoznawcy z dnia 25 listopada 2014 r., Kolegium oparło się na materiale zebranym przez organ I instancji, który prawidłowo stosował art. 10 § 1 K.p.a., Sąd doszedł do wniosku, że naruszenie w postępowaniu odwoławczym tej zasady nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

W świetle natomiast zarzutów skargi, a także treści pism procesowych wniesionych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, niezbędne jest wyjaśnienie zagadnienia roli i znaczenia operatu szacunkowego. Należy przy tym wyjaśnić, ze dowodem wzrostu wartości nieruchomości wynikającym z jej podziału jest wyłącznie operat szacunkowy sporządzony przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, tj. rzeczoznawcę majątkowego z uprawnieniami wynikającymi z wpisu na listę rzeczoznawców majątkowych. Dowód z operatu szacunkowego z jednej strony podlega ocenie organu administracji publicznej tak jak każda inna opinia na podstawie art. 80 w związku z art. 75 § 1 K.p.a., lecz z drugiej strony merytorycznie wiąże organ w tym sensie, że organ nie może samodzielnie zmienić obliczeń rzeczoznawcy. Zgodnie bowiem z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W razie stwierdzenia przez organ z własnej inicjatywy lub pod wpływem twierdzeń strony i naprowadzonych przez nią dowodów (np. w postaci negatywnej oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych), że istnieją wątpliwości co do prawidłowości operatu – powinien wezwać rzeczoznawcę, w zależności od potrzeb i okoliczności, do złożenia wyjaśnień lub uzupełnienia dotychczasowej opinii, albo zlecić wykonanie operatu innemu rzeczoznawcy. Jeżeli jednak w ocenie organu operat został sporządzony zgodnie z przepisami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 651 ze zm.), to organ nie ma podstaw do dokonania ustaleń odmiennych, niż wynikające z tego dowodu. Innymi słowy rzecz ujmując, operat taki w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie pod względem jego poprawności formalnej, tj. jego opracowania zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Organ rozpoznający sprawę może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa. Jednakże w ramach swych uprawnień może jedynie ocenić czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Ma zatem obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. czy został sporządzony

i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Natomiast organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r. sygn. I OSK 611/13). Obowiązkiem organu jest zatem ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie, czy jest on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy i rozporządzenia (co do przyjętego podejścia, metody techniki szacowania oraz wymaganych elementów operatu) a nadto, czy jest jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów (także rachunkowych), niejasności, pomyłek czy braków. Operat ma przedstawiać przebieg postępowania, w wyniku którego dokonuje się określenie wartości nieruchomości, zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego (§ 55 rozporządzenia). Operat musi także zawierać elementy formalne określone w § 56 i 57 rozporządzenia.

Przenosząc powyższe zapatrywania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że organy obu instancji prawidłowo oceniły, iż sporządzony operat pod względem formalnym, nie narusza przepisów u.g.n., a także przepisów rozporządzenia, zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Taka ocena jest wystarczająca dla przyjęcia tego operatu szacunkowego jako podstawy do ustalenia wzrostu wartości rynkowej nieruchomości wskutek jej podziału, rzutującej na ustalenie opłaty adiacenckiej. Nie naruszyło zatem SKO art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji.

W związku z zarzutami skargi, ponownie trzeba podkreślić, że przy analizie operatu, należy mieć na względzie, że rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków (§ 26 ust. 3 rozporządzenia). Rzeczoznawca korzysta we wskazanym zakresie ze swobody, jakkolwiek wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relatywna, co przy ustaleniu, że na rynku nieruchomości dla badanego obszaru była "ograniczona ilość transakcji rocznie

o większym areale" (vide pkt 7.0 operatu) uzasadnia przedłużenie okresu analizy rynku do 3 lat. W tej sytuacji, wbrew stanowisku skarżących, skorzystanie przez biegłego z transakcji z lat [...] r. było dopuszczalne i uzasadnione okolicznościami charakteryzującymi rynek nieruchomości.

Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie zasadnie nie podzieliły stanowiska skarżących prezentowanego w toku postępowania administracyjnego podnoszonego również obecnie w skardze), że rzeczoznawca majątkowy błędnie przyjął obliczając wartość działek powstałych po podziale sumę ich powierzchni razy cena za m/kw gdyż wartość działek powstałych po podziale należało ustalić niezależnie od siebie, a nie obliczając dla całej zsumowanej powierzchni (vide pismo z dnia 16 listopada 2014 r.). Autor operatu szacunkowego odnosząc się do tego zarzutu stwierdził, że wycena po podziale obejmuje jedną wartość uśrednioną dla obu działek nadających się pod zabudowę. Stanowisko to rzeczoznawca powtórzył w piśmie z dnia 24 kwietnia 2015 r. pogląd ten nie może być uznany za naruszający prawo, skoro znajduje oparcie w przepisie art. 98 a u.g.n. Wprawdzie istnieje rozbieżność orzecznictwa sądowego co do tej kwestii dotyczącej sposobu ustalenia wartości nieruchomości po podziale, jednakże Sąd przychyla się do poglądu prezentowanego w nowszych, niż wskazane w skardze, orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Między innymi w wyroku z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 962/13 (LEX nr 1462463) Sąd ten stwierdził, że "(...) wyceny nie powinno dokonywać się dla poszczególnych działek a dla nieruchomości. Nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość, tymczasem przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, dlatego błędem jest w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu. W takiej, bowiem sytuacji po podziale wskazuje się na powierzchnię poszczególnych działek i przyjmuje się dla każdej

z działek określone cechy, które - co ma zasadnicze znaczenie - nie są jednak cechami nieruchomości (por. M. Gdesz, czy wzrost wartości nieruchomości powinien stanowić miernik obliczania opłat adiacenckich? Opłaty samorządowe w Polsce -problemy praktyczne., s. 109). Z istoty opłaty adiacenckiej i celów jakim służy jej ustalanie nie sposób wyprowadzić wniosku na temat zasadności przyjmowania do określenia wartości nieruchomości po podziale wartości nieruchomości podobnych do działek ewidencyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że nieruchomością podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny. Punktem odniesienia zatem, każdorazowo jest nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny, a nie działka, stanowiąca jej część." Podzielając ten pogląd Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia stanowiska prezentowanego w tej kwestii przez skarżących.

Wbrew wywodom skarżących, operat szacunkowy zawiera wskazanie (vide pkt 11.0), że określona w nim wartość rynkowa nieruchomości nie zawiera kosztów potrzebnych na opłaty i podatki związane z przeprowadzeniem transakcji kupna –sprzedaży nieruchomości oraz podatku VAT.

Mieć też trzeba na względzie, że okoliczność kwestionowania przez stronę metody wyceny, doboru nieruchomości porównawczych oraz innych elementów operatu wymagających wiadomości specjalnych, nie daje podstaw do zlecenia przez organ administracji sporządzenia nowego operatu, gdy organ nie dostrzega w tym zakresie wad tej opinii. Rzeczoznawca majątkowy, dokonał wyceny nieruchomości podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, które przewidziane są przepisami ustawy i rozporządzenia. Organ I instancji dokonał szczegółowej analizy zastosowanego podejścia i przyjętej przez rzeczoznawcę metody, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Zauważyć nadto trzeba, że zgłaszane przez skarżących wątpliwości, były wyjaśniane na piśmie przez rzeczoznawcę majątkowego, który uzasadnił swoje stanowisko w kontekście okoliczności sprawy i obowiązującego prawa. Dokonanie natomiast oceny operatu pod kątem trafności doboru działek do porównania, ze względu na ich szczegółowe cechy rynkowe i inne czynniki wynikające z uwarunkowań lokalnych, o których mowa w operacie, wymaga wiedzy specjalistycznej, której ani organ administracji, ani Sąd nie posiada. Dlatego też oczekiwana przez skarżących analiza zasadności doboru nieruchomości porównawczych, przyjętych w spornym operacie, jest możliwa wyłącznie w trybie art. 157 u.g.n. lub w drodze innego operatu, do którego organ musiałby się ustosunkować, co trafnie podniosło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W zakresie bowiem zarzutów merytorycznych do operatu, a takie podnoszą przede wszystkim skarżący, operat może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie przywołanego przepisu lub kontroperatem. Jeżeli więc skarżący po zapoznaniu się z treścią operatu, co jest bezsporne w niniejszej sprawie, mieli wątpliwości co do jego merytorycznej wartości, to mogli zainicjować przeprowadzenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzenia operatu lub przedstawić kontroperat, w którym zawarta byłaby odmienna od kwestionowanej wycena wzrostu wartości nieruchomości. Dysponując kontroperatem organ musiałby wskazać, którą wycenę uznaje za wiarygodny dowód w sprawie, a której odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, miałby też podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie.

Wbrew zarzutowi skargi, nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi okoliczność, że organ I instancji nie pouczył strony o treści wskazanego wyżej art. 157 u.g.n. Po pierwsze, przepisy u.g.n. nie nakładają na organ orzekający w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, obowiązku pouczenia strony postępowania o treści tego przepisu. Po drugie, z zasady ogólnej udzielania informacji, sformułowanej w art. 9 K.p.a. nie można wyprowadzić takiego obowiązku, gdyż nie wynika z niej powinność organu informowania strony o wszystkich przepisach prawa dotyczących danego zagadnienia prawnego. W aktach administracyjnych znajduje się tekst doręczonego skarżącym zawiadomienia z dnia 30 maja 2014 r. o wszczęciu postępowania z urzędu, w którym między innymi zawarto informację, że sprawa będzie prowadzona w oparciu o przepis "art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 518)". Po trzecie, z treści odwołania i pism wnoszonych przez skarżących wynika, że treść przepisów dotyczących przedmiotowego postępowania nie była im obca.

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że sporządzony

w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy naruszył § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że: "Operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i warunków dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego". Z przepisu tego, ani z żadnego innego przepisu nie wynika, że rzeczoznawca ma obowiązek ujawnienia w operacje wszystkich danych dotyczących nieruchomości branej do porównań, tak aby możliwa była jej identyfikacja.

Wbrew też wywodom skarżących, operat szacunkowy zawiera wskazanie (vide pkt 11.0), że określona w nim wartość rynkowa nieruchomości nie zawiera kosztów potrzebnych na opłaty i podatki związane z przeprowadzeniem transakcji kupna –sprzedaży nieruchomości oraz podatku VAT.

Reasumując, z wyżej przytoczonych względów podnoszone skargą zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego w zaskarżonej decyzji uznać należało za chybione.

W tym stanie sprawy, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie ary. 151 P.p.s.a.