Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 808/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 128
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 24 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt: II SA/Go 594/17 w sprawie ze skargi A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [..] kwietnia 2017 r., znak: [..] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt: II SA/Go 594/17 oddalił skargę A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [..] kwietnia 2017 r., znak: [..] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [..] października 2006 r., na skutek wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [..] maja 2006 r., znak: [..] Starosta Gorzowski skierował A.T. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie kat. C, B, A w związku ze stwierdzonymi wielokrotnymi naruszeniami przepisów ruchu drogowego, skutkującymi przekroczeniem limitu 24 punktów karnych.

Starosta Gorzowski decyzją z dnia [..] lutego 2017 r., nr [..] cofnął A.T. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C, B, A w związku z niepoddaniem się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji.

W odwołaniu od tej decyzji A.T. podniósł, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnień jest bezprzedmiotowe, ponieważ od 2006 r. przebywał on stale w Wielkiej Brytanii, gdzie w 2011 r. zdał egzamin teoretyczny i praktyczny i uzyskał uprawnienia do prowadzenia pojazdów kategorii C, co oznacza, że doszło do istotnej zmiany okoliczności skoro skarżący uzyskał w innym kraju uprawnienia do kierowania pojazdami, w tym także na terenie Polski. Potwierdza to, że posiada stosowne kwalifikacje do kierowania pojazdami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim decyzją z dnia [..] kwietnia 2017 r., znak: [..] utrzymało w mocy decyzję Starosty Gorzowskiego z dnia[..] lutego 2017 r., nr [..].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pomimo wydania ostatecznej decyzji o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie poddał się on nałożonemu na niego obowiązkowi, co skutkowało koniecznością wydania decyzji o cofnięciu posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Wskazując na obowiązujące regulacje dyrektywy 2006/126/WE z dnia 20 grudnia 2006 r. Parlamentu Europejskiego i Rady, ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, organ stwierdził, że żądanie wykreślenia przypisanych kierowcy w ewidencji punktów nie może być skuteczne, skoro do usunięcia punktów karnych dochodzi w przypadku pozytywnie zakończonego procesu poddania się kwalifikacji bądź w przypadku cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, a więc uzyskanie przez A.T. prawa jazdy w Wielkiej Brytanii pozostawało bez znaczenia dla wydania decyzji w trybie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa o ruchu drogowym. Zdaniem organu polskie prawo jazdy pozostawało ważne do momentu wydania decyzji o cofnięciu uprawnień, nadto celowe było wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień także z tego względu, iż skarżący w Wielkiej Brytanii uzyskał wyłącznie uprawnienie do kierowania pojazdami kat. B.

A.T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalając wniesioną skargę podkreślił, że organ orzekając na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym o cofnięciu stronie uprawnień jest związany treścią decyzji opartej o przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, który nakazuje w przypadku przekroczenia 24 punktów karnych za naruszenie przepisów, skierowanie kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami mechanicznymi. Zatem z chwilą otrzymania ostatecznej decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji strona winna podjąć czynności zmierzające do poddania się takiemu egzaminowi, a niepodjęcie takich czynności i niepoddanie się egzaminowi obliguje organ do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień. Skoro ostateczną i prawomocną decyzją Starosty Gorzowskiego z dnia [..] października 2006 r. skierowano skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, C w związku z przekroczeniem liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, to zaniechanie przez skarżącego czynności związanych z podaniem się sprawdzeniu kwalifikacji obligowało organ do wydania zaskarżonej decyzji o cofnięciu uprawnień. Sąd I instancji zauważył, że decyzja dotycząca skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji stała się ostateczna i prawomocna od dnia [..] listopada 2006 r., natomiast decyzję o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami wydano po ponad 10 latach, zatem skarżący miał wystarczający czas, aby poddać się obowiązkowemu sprawdzeniu kwalifikacji, a zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim powołując przepisy dyrektyw: Rady z 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy (91/439/EWG) (Dz. Urz. WE, seria L, nr 237, s. 1, ze zm.) oraz zastępującej ją od dnia 19 stycznia 2007 r. – dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz. Urz. UE, seria L, nr 403, s. 18) a także orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził, że zasada wzajemnego uznawania praw jazdy wydanych przez państwa członkowskie nie jest bezwzględnie wiążąca i musi ustąpić wobec przepisów dotyczących ograniczeń w korzystaniu z uprawnień podyktowanych względami bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym wynikających z zastosowania środków mających charakter sankcji karnych lub administracyjnych. Na tej podstawie Sąd stwierdził, że uznanie uprawnień wydanych za granicą nie może odbyć się w sposób naruszający przepisy wprowadzające sankcje w zakresie korzystania z uprawnień nabytych w Polsce, w związku z naruszeniem przepisów dotyczących wymogów bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W związku z prawomocną decyzją o skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji Starosta Gorzowski cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie dotychczas posiadanych uprawnień kategorii A, B, C, a poza sporem jest, że skarżący nie sprawdził swoich kwalifikacji, co nakazywała mu decyzja z dnia [..] października 2006 r.

Zdaniem Sądu I instancji uznanie uprawnień zdobytych za granicą w zaistniałej sytuacji pozostawałoby w sprzeczności z przepisami ustawy dotyczącymi wymogów, jakie muszą zostać spełnione, aby odzyskać cofnięte uprawnienia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że uzyskanie przez skarżącego uprawnień w Wielkiej Brytanii nie tylko nie jest równoznaczne z wypełnieniem obowiązku sprawdzenia kwalifikacji nałożonego zgodnie z obowiązującym prawem polskim, ale wprost nie stanowi o jego wypełnieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.T. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i umorzenie postępowania, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji nieprawidłowej kontroli legalności działania organów administracji publicznej, zaaprobowanie i powielenie błędnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz uchybienie zasadom prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania, a w efekcie nieuchylenie zaskarżonej decyzji, co miało wpływ na wynik sprawy, wynikające z bezpodstawnego uznania, że zachodzą przesłanki do cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. A, B, C, co skutkowało naruszeniem przepisów prawa materialnego:

- art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa o ruchu drogowym, wyrażającym się w jego zastosowaniu w sytuacji, gdy przed wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, a tym samym przed wydaniem decyzji z dnia [..] lutego 2017 r. skarżący zdał na terenie Wielkiej Brytanii egzamin sprawdzający kwalifikacje do prowadzenia pojazdów kat. B,

- art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o kierujących pojazdami, wyrażającym się w jego niezastosowaniu i nieuznaniu prawa jazdy uzyskanego przez skarżącego jako dokumentu potwierdzającego jego uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B,

- art. 8 ust. 4 dyrektywy Rady z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie prawa jazdy (91/439/EWG) oraz art. 11 § 4 dyrektywy nr 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. wyrażającym się w ich błędnym zastosowaniu, w sytuacji, gdy przepisy te dotyczą odmowy wydania i uznania prawa jazdy wydanego w innym państwie członkowskim oraz ograniczeń prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie UE, a takie ograniczenia w zaistniałym w stanie faktycznym sprawy nie zostały nałożone, a przedmiotowe postępowanie dotyczy zupełnie innej instytucji prawnej;

2) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, a to wobec faktu zdobycia przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami kat. B na terenie innego państwa członkowskiego UE, które czyni bezskuteczną decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w 2006 r. A.T. na stałe przeprowadził się do Wielkiej Brytanii, wobec czego nie miał możliwości przystąpienia do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami w Polsce, natomiast w 2011 r. w Wielkiej Brytanii zdał egzamin teoretyczny i praktyczny oraz uzyskał uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B. Przesłanką wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami jest niepoddanie się przez kierowcę sprawdzeniu kwalifikacji, natomiast skarżący takiemu sprawdzeniu poddał się, organ nie był uprawniony do zastosowania sankcji wynikającej z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa o ruchu drogowym, a postępowanie winno zostać umorzone. Zdaniem skarżącego Sąd uchybił nie tylko przepisom postępowania, ale i naruszył przepisy prawa materialnego, tj. "art. 4 ust. 2 pkt c" ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa o ruchu drogowym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ma podstaw do stosowania przepisów dyrektywy Rady w sprawie prawa jazdy ani dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2006/126/WE, ponieważ powoływane przez Sąd przepisy nie znajdują zastosowania w tej sprawie. Skarżący nie domagał się bowiem uznania prawa jazdy, lecz uznania uprawnień do kierowania pojazdami, legitymując się uzyskanymi na terenie Wielkiej Brytanii kwalifikacjami.

W piśmie z dnia 25 stycznia 2018 r. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, uzupełniając jednocześnie skargę kasacyjną w zakresie wniosku o uchylenie wyroku w całości.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania.

W ramach wskazanych w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania zarzucono dokonanie błędnej kontroli działania organów administracji publicznej, zaaprobowanie i powielenie błędnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz uchybienie zasadom prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania, a w efekcie nieuchylenie zaskarżonej decyzji, co skutkowało naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego (art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa o ruchu drogowym, art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o kierujących pojazdami, art. 8 ust. 4 dyrektywy Rady z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie prawa jazdy (91/439/EWG) oraz art. 11 § 4 dyrektywy nr 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r.). Istota postawionego zarzutu sprowadzała się do zakwestionowania zajętego przez Sąd stanowiska jako błędnego i opartego na nierzetelnym i niekompletnie wyjaśnionym przez organy stanie faktycznym sprawy, co miało doprowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skoro według twierdzeń skarżącego kasacyjnie, zdał on egzamin sprawdzający kwalifikacje do prowadzenia pojazdów kat. B, a posiadany przezeń dokument prawa jazdy wydany na terenie Wielkiej Brytanii potwierdza posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi.

Konstrukcja zarzutu jest zatem następująca: w pierwszej kolejności zarzucono błędne zaakceptowanie przez Sąd ustaleń faktycznych organu i ich oceny, a następnie - w konsekwencji wadliwie ustalonego i ocenionego stanu faktycznego - naruszenie wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego w zakresie ich stosowania, tj. błędnego zastosowania oraz niezastosowania.

Odnosząc się najpierw do kwestii wadliwego zastosowania oraz niezastosowania przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że w istocie skarżący kasacyjnie podnosząc te zarzuty odnosi się do przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy. W sytuacji, w której nie zakwestionowano poprawności wykładni przepisów prawa materialnego, a ich niewłaściwego zastosowania skarżący kasacyjnie upatruje jako konsekwencji niewłaściwej oceny stanu faktycznego, rozstrzygająca jest kwestia oceny zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy trafność tego zarzutu oznaczałaby jednocześnie zasadność niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, z kolei niezasadność powyższego zarzutu naruszenia przepisów postępowania byłaby równoznaczna z niezasadnością zarzutu naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

W niniejszej sprawie skarżący nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i prawidłowości ich oceny, a tym samym w realiach tej sprawy nie mogły odnieść skutku zarzuty niewłaściwego zastosowania i niezastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Przede wszystkim nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności działania organów administracji publicznej. Powołany przepis ustanawia generalną kompetencję sądów administracyjnych do kontroli działalności administracji publicznej opartej na ustawie p.p.s.a. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli.

Wprawdzie skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. z innymi przepisami postępowania, jednakże zarzuty naruszenia tych przepisów również nie mogły odnieść skutku.

Formułując zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazał bowiem na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i § 3, a więc przepisu wyposażającego Sąd I instancji w kompetencje do uchylenia zaskarżonego aktu w przypadku stwierdzenia uchybień w zakresie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a także umorzenia postępowania administracyjnego. Przepis ten, bez wątpienia, nie był przez Sąd I instancji oddalający skargę, stosowany. Podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowił przepis art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznający tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Również w jej uzasadnieniu strona skarżąca kasacyjnie nie nawiązuje do treści art. 151 p.p.s.a.

Nie mógł być tym samym skuteczny powiązany z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c i § 3 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w wyniku "zaaprobowania i powielenia błędnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, nienależytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz uchybienia zasadom prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania", który to zarzut dodatkowo nie został w skardze kasacyjnej w jakikolwiek sposób uzasadniony. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania, przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga także uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387).

Ponadto, skoro w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żaden sposób nie odniesiono się do zarzutów naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także do powołanego w ramach zarzutu 2 skargi kasacyjnej przepisu art. 105 § 1 k.p.a., to nawet gdyby istniała możliwość zrekonstruowania w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., to zarzut ten również nie mógłby odnieść skutku. Nie jest wystarczające powołanie się na błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz uchybienie zasadom prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania, a więc stwierdzenie, że nie podjęto prawidłowych działań w celu ustalenia istoty sprawy.

Wszystkie wskazane wyżej okoliczności prowadzą do wniosku, że nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c i § 3 p.p.s.a. powiązane zarówno z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (zarzut nr 1 skargi kasacyjnej), jak i z art. 105 § 1 k.p.a. (zarzut nr 2 skargi kasacyjnej).

Skoro strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, nie podważyła też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to w realiach niniejszej sprawy – nawet gdyby w drodze daleko idącej rekonstrukcji zarzutów istniała podstawa do przejścia do analizy zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego – Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji zobligowany byłby wziąć pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej wskazując na przepisy, które normują sposób ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy, czego w skardze kasacyjnej skutecznie nie uczyniono. Nie mogłyby tym samym w realiach niniejszej sprawy osiągnąć skutku zarzuty niewłaściwego zastosowania (czy niezastosowania) prawa materialnego, w świetle bowiem przyjętej przez Sąd I instancji wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, a niepodważonej przez stronę skarżącą kasacyjnie (zarzutu błędnej wykładni tych przepisów nie podniesiono w skardze kasacyjnej), odniesionej do przyjętego w sprawie stanu faktycznego, stanowisko Sądu jest prawidłowe.

Ubocznie jedynie należy zauważyć, że stanowisko Sądu I instancji jest adekwatne do zaistniałej w sprawie sytuacji. Przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 128 ze zm.) nie przewidują możliwości zaliczenia egzaminu zdanego w Wielkiej Brytanii jako egzaminu zdanego w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym. Kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie jest bowiem egzaminem, który ma obowiązek zdać osoba ubiegająca się o wydanie prawa jazdy. Podzielić także należy stanowisko Sądu I instancji, wyrażane w kontekście twierdzeń skarżącego o posiadaniu uprawnień nabytych w drodze poddania się egzaminowi w Wielkiej Brytanii, że skarżący nie utracił nabytych w Polsce uprawnień do kierowania pojazdami i jego prawo jazdy pozostawało ważne do czasu wydania decyzji o cofnięciu uprawnień, chociaż nie mógł on z tych uprawnień korzystać, wobec niespełnienia warunku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji.

Skoro tak, to przyjąć należy, że skarżący nie mógł przedstawiając angielski dokument potwierdzić swoich uprawnień do kierowania pojazdami. Tego rodzaju działanie, uzyskanie w innym kraju członkowskim U.E. prawa jazdy w sytuacji posiadania prawa jazdy we własnym kraju, stanowi obejście przewidzianej w u.o.k.p. procedury przywrócenia czynnych uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Trafnie Sąd pierwszej instancji przywołał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dyrektywę Parlamentu Europejskiego 2006/126/WE według której Unia wyraża dbałość o to, by kierowca nie posiadał więcej niż jednego dokumentu potwierdzającego uprawnienia do prowadzenia pojazdu. Nie mógł być zatem uwzględniony zarzut niezastosowania art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o kierujących pojazdami. Skarżący posiadał bowiem ważne prawo jazdy krajowe, nie został pozbawiony uprawnień do kierowania pojazdami, a jedynie okresowo zawieszono możliwość korzystania z nich, do czasu kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji.

Jednocześnie, jak wynika z art. 109 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym "egzamin państwowy sprawdzający kwalifikacje" osoby ubiegającej się o uprawnienie do kierowania pojazdem oraz osoby, o której mowa w art. 114 Prawa o ruchu drogowym, przeprowadza egzaminator zatrudniony przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego (..). Ośrodek jest samorządową wojewódzką osobą prawną. Nie może zatem budzić wątpliwości skarżącego, sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego może odbyć się przed egzaminatorem zatrudnionym przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Waloru egzaminu państwowego, w rozumieniu przepisów Prawa o ruchu drogowym nie miał natomiast - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - egzamin zdany poza tym ośrodkiem. Wobec takiego brzmienia przepisów prawa nie sposób przyjąć, że uzyskanie dokumentu prawa jazdy krajowego Wielkiej Brytanii mogło zwalniać skarżącego kasacyjnie z konsekwencji niewykonania decyzji Starosty Gorzowskiego z dnia [..] października 2006 r., a zatem ziściły się przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, B, C.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.