Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1580/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38  ust. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 158/20 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 grudnia 2019 r. nr KKU-2/18 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S.A. W. (dalej: P. S.A.), na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 13 grudnia 2019 r., nr KKU-2/18, w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości, wyrokiem z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 158/20, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła P. S.A. zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci:

1) art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.; dalej jako u.g.g.w.n.) oraz § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.) poprzez uznanie, że wykazanie zarządu nie może odbyć się inaczej niż przy pomocy dokumentów wskazanych w danych jednostkach redakcyjnych, pomimo że takie ograniczenie nie wynika z tych przepisów,

2) art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd albo umowa o przekazaniu nieruchomości, umowa o nabyciu, mogą stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty,

3) art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie, iż grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...], przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa,

4) art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191) poprzez jego niezastosowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje przesłanka negatywna komunalizacji, co umożliwia stwierdzenie, iż mienie to staje się komunalnym, pomimo iż grunt należący do przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym został wyłączony spod komunalizacji,

b. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawienie. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Organu na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto wniesiono o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)".

Organ oraz uczestnicy postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego i zarzuty naruszenia przepisów postępowania są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie.

Problematyka statusu prawnego gruntów, pozostających w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu [...], od wielu lat stanowiła i nadal stanowi przedmiot orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji. W celu zaś ujednolicenia poglądów prawnych, występujących w tego rodzaju sprawach, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4 poz. 59) w składzie 7 sędziów uchwałę, w której stwierdził, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego przysługiwania prawa, w sposób określony w art 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), oznacza, że nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Dodać też trzeba, że treść przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami (...) jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zgodnie z jego brzmieniem, państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

W takiej więc sytuacji brak było jakichkolwiek podstaw prawnych, aby nadawać temu przepisowi inną treść, aniżeli ta, która wynika z jego literalnej wykładni. Żadna wykładnia przepisu prawa nie może bowiem prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem danego przepisu, czy też do odmowy jego zastosowania w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę.

Z tego powodu, zdaniem składu orzekającego, zbędne było w tym przypadku przedstawianie składowi pełnej Izby Ogólnoadministracyjnej do rozpoznania zagadnienia prawnego związanego z rozumieniem pojęcia pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowania prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej z 1985 r., zwłaszcza, że postanowieniem z 1 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I OPS 4/17), Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w pełnym składzie, odmówił podjęcia uchwały w przedmiocie zagadnienia, jakim była kwestia: "Czy do wykazania zarządu nieruchomością wykonywanego w dniu 27 maja 1990 r. przez państwowe jednostki organizacyjne znajduje zastosowanie katalog środków dowodowych określony w § 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

Ponadto niewątpliwie zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu, a poza tym - jako szczególna forma władania nieruchomością - może on powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Tak ustanowione prawo, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. W takiej więc sytuacji ustawodawca wprowadził zasadę, że istnienia zarządu można dowodzić jedynie poprzez zastosowanie określonych jedynie środków dowodowych.

Jednocześnie, zdaniem składu orzekającego, nie można było przy tym twierdzić, że w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu oraz art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., bo w postępowaniu tym ograniczono zasadę równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie było nieuzasadnione i nie wynikało wprost z przepisu ustawy, a przerzucało na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a ponadto przez wprowadzenie takiego wymogu ex post faktycznie pozbawiało stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu należy, że na podstawie delegacji ustawowej, określonej w art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Rada Ministrów wydała w dniu 10 lutego 1998 r. wspomniane wyżej rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Określa ono m. in szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne.

W ocenie składu orzekającego, wprawdzie ani zarząd, ani trwały zarząd, nie były i nie są prawami rzeczowymi – w rozumieniu kodeksu cywilnego – ale uprawnienia wynikające z prawa zarządu oraz trwałego zarządu są mocno zbliżone do praw rzeczowych, takich jak własność czy użytkownie wieczyste. Ponadto legitymowanie się - w określonej dacie – prawem zarządu w stosunku do danej nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną prowadzi do nabycia – i to z mocy prawa – przez tę jednostkę prawa użytkowania wieczystego do owej nieruchomości a więc prawa rzeczowego, traktowanego najczęściej na równi z prawem własności. W takim zatem stanie rzeczy nie może budzić żadnych wątpliwości udzielenie przez ustawodawcę delegacji Radzie Ministrów do określenia w przepisach szczególnych zasad dowodzenia istnienia (w tym przypadku) prawa zarządu. Przepisy te stanowią w takim przypadku lex specialis do ogólnych zasad dowodzenia określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, a stan taki nie jest odosobniony w polskim ustawodawstwie. Przykładowo bowiem w tym miejscu można wskazać choćby na regulację prawną, dotyczącą kwestii dowodowych, a przewidzianą w art. 6 ust. 5 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 oraz Dz. U. z 2014 r. poz. 1090 i Dz. U. z 2016 r. poz. 2042).

Ponadto, podkreślić należy, że przedmiotowa sprawa dotyczyła postępowania komunalizacyjnego, a nie postępowania o wydanie decyzji uwłaszczeniowej [..., a zatem argument, że omawiane rozporządzenie nie może stanowić podstawy do oceny stanu występującego w dacie 5 grudnia 1990 r., bo zostało uchwalone dopiero w dniu 10 lutego 1998 r., nie jest adekwatny do przedmiotu rozpoznawanej sprawy.

Zatem jedynie na marginesie skład orzekający pragnie wyjaśnić, że omawiane rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc ustawy, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r. Ustawa ta zawiera m. in. art. 200, który odnosi się do stanu faktycznego z 5 grudnia 1990 r. Przepis ten jest zaś przepisem znajdującym się w dziale VII zatytułowanym: "przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", a z jego treści wynika, iż stanowi on kontynuację regulacji prawnej zawartej poprzednio w ustawie z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wyjaśnił to bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99), przepis ten w zasadzie przejął regulacje zawarte w ustawie z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podkreślić zaś trzeba, że w/w regulacji ustawowej towarzyszyły przecież także przepisy wykonawcze, to jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, wydane na podstawie art. 2d ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który został wprowadzony ustawą z dnia 7 października 1992 r. - Dz.U. Nr 91, poz. 455). Wspomniane rozporządzenie z dnia 10 lutego 1998 r. jest zatem kontynuacją poprzedniego aktu wykonawczego, regulującego zasady, na jakich następowało ustalenie posiadania przez państwowe i komunalne osoby prawne zarządu nieruchomości. Jak wyjaśnił przy tym Trybunał Konstytucyjny w w/w wyroku, mimo, iż w chwili stanowienia ustawy o gospodarce nieruchomościami minęła już data definitywnego zakończenia możliwości występowania o uwłaszczenie, ustawodawca liczył się z koniecznością kontynuowania i rozstrzygnięcia spraw wszczętych przed dniem 31 grudnia 1996 r. Dlatego w art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami sformułowano wspomnianą wyżej delegację dla Rady Ministrów, a która miała określić "rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach".

Dodać też w tym miejscu trzeba, że problematyka ta została w sposób obszerny i wyczerpujący wyjaśniona w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16), a okoliczność, że skarżąca nie zgadzała się z treścią tej uchwały i jej uzasadnienia nie mogła - per se – oznaczać, że – jak twierdziła skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne było odstąpienie od poglądów wyrażonych w w/w uchwale.

W tej sytuacji, biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.