Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 463/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 9 lit a
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi T. w R. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr 1117/FS/2023 w przedmiocie zwrotu dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Śląskiego decyzją z 19 kwietnia 2023 r. nr FS-ZN.3161.21.2022.TC FS-ZN.KW-00400 zobowiązał T (strona, skarżący, beneficjent, Stowarzyszenie) do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wraz z należnymi odsetkami, otrzymanego na podstawie umowy nr [...] z 1 lutego 2018 r. o dofinansowanie projektu pn. [...], w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014- 2020 współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, stanowiącego płatność ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego oraz środków budżetu krajowego w łącznej kwocie 387.698,28 zł powiększonej o wysokość odsetek określonych jak dla zaległości podatkowych.

W podstawie prawnej decyzji organ przywołał art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 46 ust. 2a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2094), art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 pkt 1, art. 60 pkt 6 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm., dalej: u.f.p.), art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: K.p.a.), art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 818, dalej: ustawa wdrożeniowa), § 15 umowy nr [...] z 1 lutego 2018 r. o dofinansowanie projektu pn. [...], w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego wraz z aneksami.

Z akt administracyjnych wynika, że 1 lutego 2018 r. została zawarta pomiędzy Województwem Śląskim reprezentowanym przez Zarząd Województwa Śląskiego pełniącym funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 (dalej jako: "IZ RPO WSL" lub "IZ") a beneficjentem umowa nr [...] o dofinansowanie projektu pn. [...], w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, wraz z aneksami z 17 sierpnia 2018 r. i 18 listopada 2021 r.

Zgodnie z Wnioskiem o dofinansowanie projektu, głównym jego celem było wyeliminowanie zagrożenia wykluczeniem społecznym 40 osób bezdomnych i niepełnosprawnych poprzez pełną aktywizację społeczno-zawodową. Celem było łagodzenie skutków bezrobocia szczególnie widocznych w tych grupach. Przewidziane działania miały pozwolić przywrócić beneficjentom prawidłowy status społeczny oraz zwiększyć ich kwalifikacje zawodowe. Projekt polegał na zaktywizowaniu grupy 40 osób bezrobotnych, tj.: 10 bezdomnych (8M i 2K) oraz 30 niepełnosprawnych (13M i 17K) i podniesieniu ich umiejętności i kwalifikacji przez co miał im zostać przywrócony prawidłowy status społeczny.

Zgodnie z zapisami § 20 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu wraz z aneksami, ocena kwalifikowalności poniesionego wydatku dokonywana jest w trakcie realizacji projektu poprzez ocenę wniosków o płatność oraz w trakcie kontroli projektu, w szczególności kontroli na miejscu realizacji projektu lub siedzibie beneficjenta.

Na etapie weryfikacji wniosku o płatność nr [...] stwierdziła nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonych w ramach projektu zamówień, polegające na naruszeniu zapisów podrozdziału 6.5 pkt 11 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 19 lipca 2017 r. (dalej również jako: "Wytyczne"), poprzez nieuprawniony podział wartości szacunkowej zamówienia skutkujący jego zaniżeniem, co spowodowało ograniczenie dostępu do zamówień poprzez niezastosowanie zasady konkurencyjności, a więc naruszenie podrozdziału 6.5 pkt 1 oraz sekcji 6.5.2 pkt 1 lit. a Wytycznych.

W związku z powyższym, IZ uznała wydatki poniesione w ramach postępowań:

- Warsztaty z psychologiem grupa I ([...]),

- Warsztaty z psychologiem grupa II ([...]),

- Kurs zarządzania czasem ([...]),

- Kurs zarządzania czasem II ([...]),

- Indywidualne spotkania motywacyjne ([...]),

- Indywidualne spotkania motywacyjne ([...]),

- Warsztaty integracyjne ([...]),

- Warsztaty integracyjne ([...]),

- Przeprowadzenie indywidualnego doradztwa zawodowego dla 10 uczestników projektu ([...]),

- Doradztwo zawodowe mające na celu dokonać prawidłowego wyboru zawodu ([...]),

- Przeprowadzenie indywidualnego doradztwa zawodowego ([...]),

- Doradztwo zawodowe mające na celu dokonać prawidłowego wyboru zawodu ([...]), w całości za niekwalifikowalne.

Jednocześnie IZ w zatwierdzonych wcześniej wnioskach o płatność nr: [...], [...], [...], pomniejszyła wydatki uznane za niekwalifikowalne o łączną wartość 192.038,40 zł.

Wydatki dotyczące ww. postępowań zostały również przedstawione do rozliczenia w końcowym wniosku o płatność nr [...]. W związku z powyższym, po uwzględnieniu wydatków niekwalifikowalnych w ramach projektu, których beneficjent nie zwrócił, a także po uwzględnieniu dostosowania montażu na końcowym wniosku o płatność, kwota wydatków niekwalifikowalnych i nieprawidłowo wydatkowanych podlegających zwrotowi wyniosła łącznie 387.698,28 zł, w tym 191.334,59 zł z tytułu wydatków niekwalifikowalnych w końcowym wniosku o płatność, które zostały usunięte z wniosku o płatność przez beneficjenta.

W dalszej kolejności, pismem z 21 września 2022 r. IZ wezwała beneficjenta do zwrotu wydatków stanowiących nieprawidłowości, w łącznej wysokości 387.698,28 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania transzy, z której został poniesiony dany wydatek do dnia zwrotu przedmiotowej kwoty na konto IZ w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedmiotowego wezwania. beneficjent nie dokonał zwrotu środków uznanych za nieprawidłowe.

Z uwagi na powyższe, wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne, które zakończyło się wydaniem zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że do materiału dowodowego w sprawie włączono: wniosek o dofinansowanie realizacji projektu nr [...], umowę o dofinansowanie projektu nr [...] wraz z aneksami, wnioski o płatność nr [...], [...], [...], [...], dokumentację dotyczącą przeprowadzonych w ramach projektu zamówień oraz korespondencję dotyczącą niekwalifikowalności wydatków poniesionych w ramach realizowanego przez beneficjenta projektu.

Na str. 4-22 uzasadnienia zaskarżonej decyzji IZ omówiła szczegółowo nieprawidłowości stwierdzone we wnioskach o płatność nr [...], [...] oraz [...] w zakresie zamówień przeprowadzonych w ramach projektu, a dotyczących: Warsztatów z psychologiem grupa I ([...]), Warsztatów z psychologiem grupa II ([...]), Kursu zarządzania czasem ([...]), Kursu zarządzania czasem II ([...]), Indywidualnych spotkań motywacyjnych ([...]), Indywidualnych spotkań motywacyjnych ([...]), Warsztatów integracyjnych ([...]), Warsztatów integracyjnych ([...]), Przeprowadzenia indywidualnego doradztwa zawodowego dla 10 uczestników projektu ([...]), Doradztwa zawodowego mającego na celu dokonanie prawidłowego wyboru zawodu ([...]), Przeprowadzenia indywidualnego doradztwa zawodowego ([...]), Doradztwa zawodowego mającego na celu dokonanie prawidłowego wyboru zawodu ([...]).

W odniesieniu do analizowanych zamówień organ stwierdził naruszenie zapisów podrozdziału 6.5 pkt 11 Wytycznych poprzez nieuprawniony podział wartości szacunkowej zamówienia skutkujący jego zaniżeniem, co spowodowało ograniczenie dostępu do zamówień poprzez niezastosowanie zasady konkurencyjności a więc naruszenie podrozdziału 6.5 pkt 1 oraz sekcji 6.5.2 pkt 1 lit. a.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z Wytycznymi "Zabronione jest zaniżanie wartości szacunkowej zamówienia lub jego podział skutkujący zaniżeniem jego wartości szacunkowej". Zamawiający przy szacowaniu wartości zamówienia powinien wziąć pod uwagę konieczność spełnienia następujących przesłanek (przy czym przesłanki te należy interpretować zgodnie z wykładnią przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych): usługi, dostawy oraz roboty budowlane są tożsame rodzajowo lub funkcjonalnie, możliwe jest udzielenie zamówienia w tym samym czasie, możliwe jest wykonanie zamówienia przez jednego wykonawcę.

Organ wskazał też, że zgodnie z art. 32 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j.: Dz.U z 2017 r. poz. 1579, ze zm., dalej: P.z.p.) podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalone przez zamawiającego z należytą starannością.

Organ powołał się na opinię Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych umieszczoną na stronie Urzędu, gdzie Prezes UZP wskazał, że: "Dla ustalenia czy w danym przypadku mamy do czynienia z jednym zamówieniem, czy też z odrębnymi zamówieniami konieczna jest analiza okoliczności konkretnego przypadku. W tym celu należy posługiwać się takimi kryteriami jak podobieństwo przedmiotowe i funkcjonalne zamówienia (kryterium to powinno prowadzić do wyodrębnienia nie tylko zbliżonych przedmiotowo zamówień, ale także zamówień, które mimo braku przedmiotowego podobieństwa tworzą funkcjonalną całość), tożsamość czasowa zamówienia (możliwe udzielenie zamówienia w tym samym czasie, ewentualnie możliwość realizacji zamówienia w tym samym czasie) i możliwość wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę. Innymi słowy konieczne jest ustalenie czy dany rodzaj zamówienia mógł być wykonany w tym samym czasie, przez tego samego wykonawcę. Z odrębnymi zamówieniami będziemy mieli do czynienia w sytuacji, gdy przedmiot zamówienia ma inne przeznaczenie lub nie jest możliwym jego nabycie u tego samego wykonawcy (np. zakup mebli i sprzętu komputerowego). W przeciwnym wypadku, tzn. gdy udzielane zamówienia mają to samo przeznaczenie oraz dodatkowo istnieje możliwość ich uzyskania u jednego wykonawcy należy uznać, iż mamy do czynienia z jednym zamówieniem. Przy czym dla przyjęcia powyższej oceny nie ma istotnego znaczenia ustalenie źródeł finansowania danego zamówienia. (...)".

Kolejną przesłanką jaką powinien kierować się Zamawiający przy ustalaniu szacunkowej wartości zamówienia jest zawarty w pkt 12 podrozdziału 6.5 Wytycznych zapis, który mówi, iż "W przypadku zamówień realizowanych przez beneficjentów, którzy nie są zamawiającymi w rozumieniu P.z.p., wartość zamówienia ustala się w odniesieniu do całego projektu [...]".

IZ wskazało też, że dokonując wykładni tego przepisu Ministerstwo Rozwoju w piśmie z 14 lutego 2017 r. [...]) wskazuje, że: "Podstawą do wyodrębniania zamówień, tj. podstawą do uznania, iż mamy do czynienia z samodzielnymi zamówieniami jest przyjęty okres realizacji projektu, który nakazuje traktować usługi, dostawy lub roboty budowlane, które mają być wykonane w ramach projektu, jako jedno zamówienie. Szacowania wartości zamówienia beneficjent dokonuje we wniosku o dofinansowanie".

W ocenie IZ RPO WSL mając na względzie powyższe, w przypadku analizowanych zamówień można mówić o tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz czasowej zamówienia. Beneficjent/Zamawiający na etapie składania wniosku o dofinansowanie był w stanie ustalić okres realizacji projektu, co potwierdza zakreślenie ram czasowych projektu we wniosku o dofinansowanie tj. 10 stycznia 2018 r. - 10 stycznia 2020 r. Ponadto Beneficjent precyzyjnie określił liczbę uczestników - 40 (element mierzalnych kluczowych wskaźników projektu), godzin usługi indywidualnego doradztwa zawodowego - 1120 h oraz założył ich koszt na 100.800,00 zł (brutto=netto, Zadanie 1, WYD 001, Zadanie 4 WYD 023, Zadanie 8 WYD 044, Zadanie 11 WYD 061). Powyższe znajduje swoje uzasadnienie również w protokołach z szacowania wartości zamówienia z 7 sierpnia 2018 r. i 2 stycznia 2019 r. (dot. protokołu do postępowania [...] i protokołu do postępowania [...]), jak również biorąc pod uwagę wartość udzielonego zamówienia, do którego Zamawiający nie załączył w systemie LSI/nie sporządził protokołu z szacowania wartości zamówienia ([...]) łączna wartość wszystkich postępowań to 111.465,58 zł (brutto=netto, a więc kwota zbliżona do założeń projektowych).

Organ podkreślił, że działanie Zamawiającego (dot. wszystkich czterech analizowanych zamówień), polegające na naruszeniu zapisów podrozdziału 6.5 pkt 11 Wytycznych, poprzez nieuprawniony podział wartości szacunkowej zamówienia skutkujący jego zaniżeniem, spowodowało ograniczenie dostępu do zamówień poprzez niezastosowanie zasady konkurencyjności a więc naruszenie podrozdziału 6.5 pkt 1 oraz sekcji 6.5.2 pkt 1 lit. a oraz pociągnęło za sobą szereg kolejnych konsekwencji w wyniku których stwierdzono m.in.:

1. naruszenie zapisów sekcji 6.5.2 pkt 9 lit. b. Wytycznych poprzez sformułowanie kryterium oceny ofert pn.: kryterium merytoryczne w sposób niejednoznaczny i nieprecyzyjny co stanowi naruszenie zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców;

2. naruszenie zapisów sekcji 6.5.2 pkt 11 lit. a tiret viii. Wytycznych poprzez brak wymogu braku powiązań osobowo kapitałowych z wykonawcami biorącymi udział w postępowaniu;

3. naruszenie zapisów sekcji 6.5.2 pkt 5 i 7 oraz § 26 pkt 1 umowy o dofinansowanie, poprzez niezastosowanie w Zapytaniu ofertowym nazw i kodów określonych we Wspólnym Słowniku Zamówień (kody CPV) co utrudniło identyfikację przedmiotu zamówienia a w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, zawartej w podrozdziale 6.5 pkt 1 Wytycznych;

4. naruszenie zapisów podrozdziału 6.5 pkt 1, sekcji 6.5.2 pkt 8 Wytycznych oraz § 26 pkt 1 umowy o dofinansowanie, poprzez ograniczenie kręgu potencjalnych wykonawców tylko do osób fizycznych, osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą i osób prawnych co stanowi naruszenie zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców;

5. niezachowanie formy pisemnej postępowania jako jednej z fundamentalnych zasad udzielania zamówienia (m.in. brak zawarcia wszystkich umów w formie pisemnej);

6. naruszenie § 19 ust. 1 pkt 4 umowy o dofinansowanie projektu nr [...] ze zm., poprzez nieprzekazanie IZ RPO WSL wszystkich wymaganych dokumentów i informacji związanych z realizacją projektu (brak ścieżki audytu).

Biorąc pod uwagę poczynione ustalenia organ stwierdził, że uchybienie zasadzie konkurencyjności spełnia wszystkie konstytutywne przesłanki nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego (1303/2013).

Zdaniem organu beneficjent poprzez nieuprawniony podział zamówienia (działanie lub zaniechanie), nie zastosował zasady konkurencyjności (naruszenie przepisów prawa - podrozdział 6.5 pkt 1 oraz sekcja 6.5.2 pkt 1 lit. a Wytycznych), ograniczył dostęp do zamówienia i mógł doprowadzić do niekorzystnego gospodarowania środkami (szkoda dla budżetu UE). Nieuprawniony podział zamówienia ma charakter naruszenia godzącego w fundamentalne zasady rządzące zamówieniami publicznymi i w efekcie IZ uznała całość kosztów związanych z udzielonymi zamówieniami dotyczącymi doradztwa zawodowego, za niekwalifikowalne.

Organ zaakcentował, że przesłanka działania/zaniechania została spełniona z uwagi na działanie beneficjenta w zakresie wydatkowania środków projektowych. Beneficjent bowiem w sposób nieprawidłowy poniósł wydatki współfinansowane ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, niezgodnie z Wytycznymi i przedstawił je do rozliczenia IZ RPO WSL, a także nie zwrócił pozostałych w dyspozycji po końcowym rozliczeniu środków na rachunek IZ, co stanowi o szkodzie finansowej w ogólnym budżecie Unii Europejskiej. Zatem organ stwierdził, że doszło do obciążenia budżetu UE nieuzasadnionymi wydatkami.

Rozważając wystąpienie ostatniej przesłanki nieprawidłowości jaką jest szkoda, organ stanął na stanowisku, że beneficjent naruszył zapisy Wytycznych, nie dochował wymogów realizacji projektu i tym samym naruszył zapisy umowy o dofinansowanie projektu, a opisane działanie przekłada się na szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej poprzez sfinansowanie nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Beneficjent wykorzystał środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. i tym samym jest zobowiązany do zwrotu tych środków.

Beneficjent poniósł wydatki współfinansowane ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego niezgodnie z Wytycznymi i przedstawił je do rozliczenia IZ, co stanowi o szkodzie finansowej w ogólnym budżecie Unii Europejskiej. Organ stwierdził, że doszło do obciążenia budżetu UE nieuzasadnionym wydatkiem. Szkoda na gruncie niniejszej sprawy przybiera postać szkody realnej - wyliczonej poprzez określenie poniesionych i rozliczonych przez beneficjenta wydatków, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne.

W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 184 ust. 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt. 2 u.f.p., poprzez niezasadne uznanie, że Stowarzyszenie wykorzystało środki otrzymane w ramach finansowania projektu w sposób nieprawidłowy tj. obarczony wadą, która stanowi podstawę do uznania wydatków za niekwalifikowalne i żądania ich zwrotu;

- art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, poprzez niesłuszne uznanie, że Stowarzyszenie dopuściło się "nieprawidłowości" w rozumieniu tego rozporządzenia, przy realizacji projektu;

II. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji - zawarcie w nich ogólnikowych twierdzeń nie popartych skonkretyzowanymi dowodami, co uniemożliwia zrozumienie przesłanek i podstaw decyzji, a w konsekwencji wskazuje na ich arbitralność.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że stan faktyczny ustalony przez organ jest zasadniczo niesporny. Stowarzyszenie złożyło projekt dofinansowania, otrzymało je, zawarło umowę i zrealizowało przedsięwzięcie. Stowarzyszenie jest organizacją pożytku publicznego. W ramach swojej działalności prowadzi: Schronisko dla osób bezdomnych; najem pomieszczeń dla osób mających niskie dochody; Bank Żywności dla najbardziej potrzebujących. Działalność Stowarzyszenia ma charakter charytatywny, nie nastawiony na zysk, cechujący się ogromnym zaangażowaniem społecznym i nastawiony na rozwiązywanie poważnych problemów społecznych, jakimi są ubóstwo, wykluczenie czy bezdomność.

Odnosząc się do istoty sporu strona nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu, że Stowarzyszenie dokonało nieuprawnionego podziału wartości szacunkowej zamówienia, skutkujący jego zaniżeniem, co miało spowodować ograniczenie dostępu do zamówień przez niezastosowanie zasady konkurencyjności, a wiec naruszenia podrozdziału 6.5 pkt. 1 oraz sekcji 6.5.2 pkt. 1 lit. a Wytycznych.

Odnosząc się zbiorczo do wszystkich wydatków uznanych za niekwalifikowalne, strona uznała, że stanowisko organu jest błędne.

W kontekście pierwszego wydatku uznanego za niekwalifikowalny, a to warsztatów z psychologiem - grupa I, strona wyjaśniła, że w toku postępowania złożone zostały trzy oferty - zatem nie mogło dojść o ograniczenia konkurencji w tym zakresie. Organ w swoich ustaleniach w żaden sposób nie wykazał na czym polegać ma ograniczenie konkurencji i jak potencjalnie podział zamówienia mógłby wpłynąć na faworyzowanie lub defaworyzowanie różnego rodzaju podmiotów rynkowych. Co więcej organ twierdząc, że skarżąca ograniczyła konkurencję, nie dowiódł np. poprzez przywołanie orzecznictwa czy faktów na temat rzeczywistej struktury rynku, że doszło do faktycznego naruszenia zasad uczciwej konkurencji. W istocie organ na Stowarzyszenie przerzuca ciężar dowodzenia, że zasada konkurencji nie została zaburzona podczas gdy to organ winien udowodnić zasadność podnoszonych zarzutów. Tego rodzaju działania wskazują na naruszenie przepisów K.p.a., o których mowa w petitum skargi.

Strona podniosła, że arbitralna ocena prowadzonych postępowań o udzielenie zamówień w ramach projektu, jest dokonywana w oderwaniu od wniosku o dofinansowanie projektu. Istotę umowy o dofinansowanie projektu stanowi realizacja przedsięwzięcia bliżej opisana we wniosku o dofinansowanie, stanowiącym załącznik do umowy. Tym samym nie można abstrahować od tego, że wnioskodawca już na etapie składania wniosku o dofinansowanie przewidywał realizację dwóch odrębnych zadań z udziałem fachowców, których wydatki zostały zakwestionowane przez organ. Realizację rozdzielał zarówno dosyć szeroki bo roczny horyzont czasowy jak i odmienna specyfika przedmiotowych zadań. Taka ocena organu i wyrażone na jej podstawie zapatrywanie jest wyrazem weryfikacji przeprowadzonej w oderwaniu od treści wniosku o dofinansowanie projektu, co samo w sobie jest działaniem nieprawidłowym.

Strona podkreśliła, że szacowanie wartości zamówienia i wybór oferentów realizowany był po upływie pełnego roku kalendarzowego. Strona powołując się na szkolenia organizowane w 2017 r. przez Urząd Marszałkowski Województwa Śląskiego w zakresie zamówień publicznych, argumentuje, że w ich trakcie wskazywano, że stosując kryterium tożsamości czasowej weryfikować należy możliwość udzielenia lub realizacji zamówienia w znanym, ustalonym przedziale czasowym. W projektach aktywizacji zawodowej, w których wsparcie udzielane jest zgodnie z określoną indywidualnie dla każdego uczestnika ścieżką w postaci Indywidualnego Planu Działania (dalej: IPD). W przypadku, gdy po przeprowadzeniu 18 rekrutacji tworzone będą indywidualne plany działania, które w sposób dokładny przedstawią zapotrzebowanie poszczególnych uczestników projektu na dane kursy i szkolenia zawodowe oraz przybliżony termin ich realizacji, wówczas szacowanie wartości usługi szkoleniowej z uwzględnieniem tożsamości czasowej odnoszącej się do całego okresu realizacji projektu może okazać się niemożliwe. W takim bowiem projekcie faktyczne potrzeby uczestników projektu badane są w trakcie jego realizacji, a termin realizacji szkoleń o określonej w IPD tematyce wynika z IPD, a nie z wniosku o dofinansowanie.

Tego typu wskazania odnoszą się także do realizowanego projektu [...], gdzie pierwszym etapem było tworzenie Indywidualnych Planów Działań, gdzie określano ścieżki, wg których realizowane były kolejne działania. Zastosowanie sztywnej formy przedziału czasowego we wniosku aplikacyjnym wynikało z konieczności dostosowania się do sztywnych formuł wniosku. Rzeczywistość obiektywna była płynna i nieprzewidywalna. Początek projektu to ogromne trudności ze znalezieniem uczestników projektu, które skłaniały do zmiany terminów i zakresu projektu. Grupa osób bezdomnych jest niestała w swoich decyzjach i zachodziła konieczność kilkukrotnego przesuwania terminu naboru. Nie udało się pozyskać w pierwszym etapie wystarczającej grupy osób na cały projekt, co zmusiło skarżącą do rozpoczęcia rozmów odnośnie ograniczenia zakresu projektu do I grupy (Uchwała Zarządu). Przezwyciężenie problemów rekrutacyjnych oraz zgoda na przesunięcie terminów realizacji dały stronie bodziec do kontynuacji projektu. Skompletowanie kolejnej grupy osób było jeszcze trudniejsze i również było związane z niepewnością co do realizacji zadań.

Skarżąca zaakcentowała, że miała na względzie opinię Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych umieszczoną na stronie Urzędu Prezesa gdzie wskazano, że: "Dla ustalenia, iż wdanym przypadku mamy do czynienia z jednym zamówieniem, istotne są okoliczności istniejące w chwili wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego."

W odniesienie do czasu kiedy Stowarzyszenie przystąpiło do szacowania wartości zamówienia pojawiły się następujące przesłanki:

1) Ogromne trudności ze znalezieniem uczestników projektu, które skłaniały do zmiany terminu i zakresu projektu. Grupa osób bezdomnych jest niestała w swoich decyzjach i zachodziła konieczność kilkukrotnego przesuwania terminu naboru. Nie udało się pozyskać w pierwszym etapie wystarczającej grupy osób, co skłaniało Zarząd Towarzystwa do ograniczenia zakresu projektu do I grupy (Uchwała Zarządu). Zatem na etapie szacowania wartości zamówienia okoliczności wskazywały na realizację zamówień maksymalnie tylko dla jednej grupy.

2) Okres szacowania zamówień tj. styczeń 2018 r. i 2019 r. to okres gwałtownych zmian cen usług na rynku, które miały być realizowane przez stronę. Strona nie była w stanie określić czy w następnym roku wartość zamówienia gwałtownie nie zwiększy swej wartości, czego potwierdzeniem jest uchwalenie zmian w Ustawie Prawo Zamówień Publicznych, gdzie próg zamówień, które wymagają zastosowania przybliżonego do trybu konkurencyjności wynosi 130.000 zł. Zatem sam ustawodawca zauważył problem związany ze zbyt niskim ustaleniem progu dla możliwości korzystania z trybu rozeznania rynku i zwiększył próg prawie 3 krotnie. To czas, kiedy na rynku gwałtownie brakowało wykonawców, przez co zachodziła obawa o realizację zadań dla 1 grupy. Szacowanie działań realizowanych dopiero po roku było nieracjonalne.

3) Konieczność uwzględnienia Rocznego Planu Budżetowego.

Zgodnie z "Regulaminem wydatków finansowych" Stowarzyszenia, że jest ono zobowiązane do tworzenia Rocznych Planów Budżetowych. Tego typu rozwiązanie wynika z finansowania działalności strony ze środków publicznych. Szacowanie wartości zamówienia i wybór oferentów realizowany był po upływie pełnego roku kalendarzowego.

Reasumując w ocenie strony, w stanie faktycznym sprawy nie zastosowano nieuprawnionego podziału wartości szacunkowej zamówienia z uwagi na chęć uniknięcia realizacji zamówień w trybie konkurencyjności.

Zastosowano taki tryb, który w momencie szacowania wartości zamówienia wynikał z obiektywnych przesłanek. Stowarzyszenie nie unikało realizacji postępowań w trybie konkurencyjności w sytuacjach bezspornych takich jak usługi cateringowe. Realizacja procesu wyłaniania wykonawców odbyła się w zgodzie z harmonogramem rzeczowo - finansowym wynikającym z treści wniosku o dofinansowanie projektu.

Cytując treść zastosowanych przepisów prawa i powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne strona wskazała, że samo stwierdzenie naruszenia procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 ww. rozporządzenia. Ocena nieprawidłowości, jakich dopuścił się beneficjent jest najistotniejszym elementem stanu faktycznego stanowiącym przesłankę rozstrzygnięcia.

Tymczasem w ocenie Stowarzyszenia, nie można mu zarzucić naruszenia procedur w związku z realizacją projektu. W konsekwencji działania skarżącego nie mogły spowodować szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej.

Strona wskazała, że skarżący jako podmiot wykorzystujący środki publiczne jest zobowiązany do dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny. Skarżącego nie obowiązywały przepisy ustawy P.z.p. Oznacza to, że jedynymi procedurami, których musiał przestrzegać przy realizacji ww. projektu były te zapisane w umowie o dofinasowanie oraz zawarte w Wytycznych. Zatem jedynie w aspekcie powyższych regulacji można oceniać postępowanie skarżącego, wskazujące lub nie na naruszenie poszczególnych procedur.

Strona powołując się na pkt 6.2 ppkt 3 lit. e oraz g Wytycznych wskazała, że wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki: został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie, został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

Mając powyższe na uwadze strona stwierdziła, że zaskarżona decyzja narusza w sposób istotny zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego, bowiem wbrew twierdzeniom organu, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie można skutecznie postawić skarżącemu zarzutu, że przy realizacji projektu dopuścił się naruszenia przepisów prawa, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej. Poza arbitralnym twierdzeniem o naruszeniu zasad konkurencyjności, w sprawie nie wykazano, aby doszło do naruszenia prawa unijnego czy krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego. Nie mogło dojść do naruszenia tego prawa przez nieprzestrzeganie przez stronę regulacji prawa krajowego implementującego przepisy prawa unijnego w zakresie zamówień publicznych, gdyż Stowarzyszenie nie było zobowiązane do wyboru dostawcy na podstawie P.z.p.

Ponadto utrzymanie w mocy decyzji i oddalenie skargi będzie w istocie przesądzało o bycie Stowarzyszenia. Skarżący nie posiada środków, aby uczynić zadość rozstrzygnięciu zawartemu w zaskarżonej decyzji, a jej wykonanie będzie wymagało spieniężenia majątku Stowarzyszenia i jego likwidacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz.137) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r. poz. 2599 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzone badanie sprawy w tak zakreślonych granicach wykazało, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja IZ z 19 kwietnia 2023 r. nr [...] zobowiązująca stronę, do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 P.z.p.

Według art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jeżeli zaś środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podlegają one zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Stanowi o tym art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Przy tym, za inne procedury, o których mowa w wyżej cytowanym art. 184 u.f.p., uważa się procedury zarówno wynikające z aktu prawa powszechnie obowiązującego, jak również reguły postępowania, obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych, w tym procedury określone w umowie o dofinansowanie, zawierającej m.in. prawa i obowiązki beneficjenta oraz zasady dofinansowania projektu. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie należy traktować jak naruszenie procedur, o którym mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 486/16; 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2004/13, wszystkie powoływane wyroki dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., instytucja zarządzająca wzywa do zwrotu środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, natomiast po bezskutecznym upływie ww. terminu, organ wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3.

Mając na uwadze brzmienie cytowanych wyżej przepisów i orzeczeń NSA podnieść należy, że procedury, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p., wynikają nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta, zakres dofinansowania oraz cel, jaki poprzez realizację programu ma zostać osiągnięty. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej podstawę dofinansowania projektu stanowi Umowa o dofinansowanie projektu zawarta przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą z beneficjentem. Umowa określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. W konsekwencji, w przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez instytucję wzorem, uznać należy, że reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Niewypełnienie przez stronę postanowień umowy powoduje zatem konieczność odzyskiwania przez organ kwot podlegających zwrotowi.

Organ prawidłowo zdaniem Sądu ustalił, że doszło do naruszenia § 4 ust. 4 umowy o dofinansowanie w związku z naruszeniem zobowiązania do ponoszenia wydatków zgodnie z Wytycznymi, o których mowa w art. 2 pkt 32 ustawy wdrożeniowej. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie będą miały Wytyczne Ministra Rozwoju obowiązujące od 23 sierpnia 2017 r. (dokument z 19 lipca 2017 r. nr [...]).

Organ poddał analizie poprawność udzielania zamówień, w tym stosowania zasady konkurencyjności oraz stosowania przepisów prawa unijnego, przy realizacji projektu.

W ocenie sądu, organ prawidłowo zarzucił skarżącemu naruszenie zasady konkurencyjności, o której mowa w podrozdziale 6.5.2. Wytycznych, w szczególności podrozdziału 6.5 pkt 1 oraz podrozdział 6.5.2 pkt 1 lit. a przez niezastosowanie konkurencyjnego trybu wyboru wykonawcy, a w konsekwencji naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Zgodnie z art. 6.5.2 pkt 1 lit. a Wytycznych, udzielenie zamówienia w ramach projektu przez beneficjenta następuje zgodnie z zasadą konkurencyjności w przypadku beneficjenta niebędącego zamawiającym w rozumieniu ustawy - Prawo zamówień publicznych, w przypadku zamówień przekraczających wartość 50.000 zł netto, tj. bez podatku od towarów i usług (VAT). Art. 6.5.2 pkt 11 Wytycznych stanowi, że w celu spełnienia zasady konkurencyjności należy: a) upublicznić zapytanie ofertowe zgodnie z warunkami, o których mowa w pkt 12. Zgodnie z tymi unormowaniami upublicznienie zapytania ofertowego polega na jego umieszczeniu w bazie konkurencyjności (strona internetowa wskazana w komunikacie ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, przeznaczona do umieszczania zapytań ofertowych), a w przypadku, gdy wnioskodawca rozpoczyna realizację projektu na własne ryzyko przed podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu, upublicznia zapytanie ofertowe na stronie internetowej wskazanej przez instytucję ogłaszającą nabór wniosków o dofinansowanie projektu.

Zgodnie z podrozdziałem 6.5 pkt 10 Wytycznych zabronione jest zaniżanie wartości szacunkowej zamówienia lub jego podział skutkujący zaniżeniem jego wartości szacunkowej, przy czym ustalając wartość zamówienia należy wziąć pod uwagę konieczność łącznego spełnienia trzech przesłanek (tożsamości):

a) usługi, dostawy oraz roboty budowlane są tożsame rodzajowo lub funkcjonalnie (tożsamość przedmiotowa),

b) możliwe jest udzielenie zamówienia w tym samym czasie (tożsamość czasowa),

c) możliwe jest wykonanie zamówienia przez jednego wykonawcę (tożsamość podmiotowa).

W przypadku udzielania zamówienia w częściach (z określonych względów ekonomicznych, organizacyjnych, celowościowych), wartość zamówienia ustala się jako łączną wartość poszczególnych jego części.

Zdaniem Sądu wymogi opisane powyżej nie zostały przez skarżącego spełnione w zakresie zamówień przeprowadzonych w ramach projektu:

1. Warsztaty z psychologiem grupa I ([...]) i Warsztaty z psychologiem grupa II ([...]) strona oszacowała wartość każdego zamówienia odpowiednio na kwotę 46.036 zł. Zatem zgodnie z przedstawionymi protokołami z szacowania wartości zamówienia z 1 czerwca 2018 r. i 12 czerwca 2019 r. łączna wartość obu postępowań wyniosła 92.072 zł.

Rację ma organ, że na etapie składania wniosku o dofinansowanie skarżący był w stanie ustalić okres realizacji projektu, co potwierdza zakreślenie ram czasowych projektu we wniosku o dofinansowanie tj. 10 stycznia 2018 r. - 10 stycznia 2020 r. Ponadto beneficjent precyzyjnie określił liczbę uczestników - 40 (element mierzalnych kluczowych wskaźników projektu), godzin usług warsztatów psychologicznych - 800 h oraz oszacował ich koszt na 80.000 zł (brutto=netto. Zadanie 3, WYD 011, Zadanie 10 WYD 056).

Słusznie wskazał organ, że w obu analizowanych zamówieniach doszło do naruszenia zapisów podrozdziału 6.5 pkt 11 Wytycznych, poprzez nieuprawniony podział wartości szacunkowej zamówienia skutkujący jego zaniżeniem, co spowodowało ograniczenie dostępu do zamówień poprzez niezastosowanie zasady konkurencyjności a więc naruszenie podrozdziału 6.5 pkt 1 oraz sekcji 6.5.2 pkt 1 lit. a.

2. Kurs zarządzania czasem ([...]) i Kurs zarządzania czasem II ([...]) strona oszacowała wartość każdego zamówienia odpowiednio na kwotę 24.091,33 zł. Zatem zgodnie z przedstawionymi protokołami z szacowania wartości zamówienia z 8 czerwca 2018 r. i 2 stycznia 2019 r. łączna wartość obu postępowań wyniosła 48.182,66 zł.

Słusznie wskazał organ, że pomimo, iż łączna wartość szacunkowa dla obu postępowań, wynikająca z protokołów jest niższa niż 50.000 zł, to kwota wynikająca zarówno z budżetu projektu (51.000 zł), jak również kwoty zaproponowane przez jedynego oferenta - A S.A - który brał udział w obu postępowaniach (łącznie to kwota 50.500 zł brutto, po 25.250 zł brutto, odrębnie dla każdego zamówienia) przekraczają wartość 50.000 zł. Dodatkowo, jak wynika ze skanów kontrofert załączonych w systemie LSI, kwota kontroferty pobrana ze strony internetowej [...] wyniosła łącznie 58.548 zł brutto, po 29.274 zł brutto, odrębnie dla każdego zamówienia. W szacowaniu wartości zamówienia Beneficjent uwzględnił ofertę firmy L.I.J na kwotę 17 000 zł, pomimo, iż znacznie odbiega od pozostałych ofert złożonych w toku prowadzonego szacowania tj. oferty firmy K na kwotę 26.000 zł oraz oferty firmy [...] na kwotę 29.274 zł, co spowodowało zaniżenie szacunkowej wartości zamówienia. Biorąc powyższe pod uwagę skarżący powinien zastosować procedurę opisaną w sekcji 6.5.2 tj. Zasadę konkurencyjności.

3. Indywidualne spotkania motywacyjne ([...]) i Indywidualne spotkania motywacyjne ([...]) strona oszacowała wartość każdego zamówienia odpowiednio na kwotę 44.445,33 zł. Zatem zgodnie z przedstawionymi protokołami z szacowania wartości zamówienia z 4 lipca 2018 r. i 4 lipca 2019 r. łączna wartość obu postępowań wyniosła 88.890,66 zł.

Sąd podziela stanowisko organu, że skarżący stosując procedurę rozeznania rynku naruszył zapisy podrozdziału 6.5 pkt 11 Wytycznych, poprzez nieuprawniony podział wartości szacunkowej zamówienia skutkujący jego zaniżeniem, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zapisów podrozdziału 6.5 pkt 1 oraz sekcji 6.5.2 pkt 1 lit. a Wytycznych. Skarżący na etapie składania wniosku o dofinansowanie był w stanie ustalić okres realizacji projektu, co potwierdza zakreślenie ram czasowych projektu we wniosku o dofinansowanie tj. 10 stycznia 2018 r. do 10 stycznia 2020 r. Precyzyjnie określił liczbę uczestników - 40 (element mierzalnych kluczowych wskaźników projektu), godzin usługi indywidualnych spotkań motywacyjnych - 800 h oraz oszacował ich koszt na 80.000 zł (brutto=netto. Zadanie 3 WYD 013, Zadanie 10 WYD 058). Powyższe znajduje swoje uzasadnienie również w protokołach z szacowania wartości zamówienia z 4 lipca 2018 r. i 4 lipca 2019 r., gdzie łączna wartość obu postępowań to 88.890,66 zł, a więc kwota zbliżona do założeń projektowych.

4. Warsztaty integracyjne ([...]) i Warsztaty integracyjne ([...]) strona oszacowała wartość każdego zamówienia odpowiednio na kwotę 37.276 zł. Zatem zgodnie z przedstawionymi protokołami z szacowania wartości zamówienia z 4 lipca 2018 r. i 7 lipca 2019 r. łączna wartość obu postępowań wyniosła 74.552 zł.

Sąd podziela stanowisko organu, że w przypadku analizowanych zamówień można mówić o tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz czasowej zamówienia. Beneficjent/Zamawiający na etapie składania wniosku o dofinansowanie był w stanie ustalić okres realizacji projektu, co potwierdza zakreślenie ram czasowych projektu we wniosku o dofinansowanie tj. 10 stycznia 2018 r. - 10 stycznia 2020 r. Ponadto Beneficjent precyzyjnie określił liczbę uczestników - 40 (element mierzalnych kluczowych wskaźników projektu), godzin usług warsztatów integracyjnych - 800 h oraz oszacował ich koszt na 56.000 zł (brutto=netto. Zadanie 3, WYD 012, Zadanie 10 WYD 057). Powyższe znajduje swoje uzasadnienie również w protokołach z szacowania wartości zamówienia z 4 lipca 2018 r. i 7 lipca 2019 r., gdzie łączna wartość obu postępowań to 74.552 zł (brutto=netto, a więc kwota zdecydowanie wyższa od założeń projektowych).

Dlatego też działanie skarżącego (dot. obu analizowanych zamówień), narusza zapisy podrozdziału 6.5 pkt 11 Wytycznych, poprzez nieuprawniony podział wartości szacunkowej zamówienia skutkujący jego zaniżeniem, co spowodowało ograniczenie dostępu do zamówień poprzez niezastosowanie zasady konkurencyjności a więc naruszenie podrozdziału 6.5 pkt 1 oraz sekcji 6.5.2 pkt 1 lit. a Wytycznych.

5. Przeprowadzenie indywidualnego doradztwa zawodowego dla 10 uczestników projektu ([...]), Doradztwo zawodowe mające na celu dokonać prawidłowego wyboru zawodu ([...]), Przeprowadzenie indywidualnego doradztwa zawodowego ([...]) i Doradztwo zawodowe mające na celu dokonać prawidłowego wyboru zawodu ([...]) strona oszacowała na kwotę 111.465,58 zł.

Prawidłowe jest stanowisko organu, że w przypadku tych zamówień można mówić o tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz czasowej zamówienia. Beneficjent na etapie składania wniosku o dofinansowanie był w stanie ustalić okres realizacji projektu, co potwierdza zakreślenie ram czasowych projektu we wniosku o dofinansowanie tj. 10 stycznia 2018 r. -10 stycznia 2020 r. Ponadto beneficjent precyzyjnie określił liczbę uczestników - 40 (element mierzalnych kluczowych wskaźników projektu), godzin usługi indywidualnego doradztwa zawodowego - 1120 h oraz założył ich koszt na 100.800 zł (brutto=netto. Zadanie 1, WYD 001, Zadanie 4 WYD 023, Zadanie 8 WYD 044, Zadanie 11 WYD 061). Powyższe znajduje swoje uzasadnienie również w protokołach z szacowania wartości zamówienia z 7 sierpnia 2018 r. i 2 stycznia 2019 r. (dot. protokołu do postępowania [...] i protokołu do postępowania [...]), jak również biorąc pod uwagę wartość udzielonego zamówienia, do którego Zamawiający nie załączył w systemie LSI/nie sporządził protokołu z szacowania wartości zamówienia ([...]) łączna wartość wszystkich postępowań to 111.465,58 zł (brutto=netto, a więc kwota zbliżona do założeń projektowych).

Również w tym wypadku doszło do naruszenia zapisów podrozdziału 6.5 pkt 11 Wytycznych, poprzez nieuprawniony podział wartości szacunkowej zamówienia skutkujący jego zaniżeniem, co spowodowało ograniczenie dostępu do zamówień poprzez niezastosowanie zasady konkurencyjności a więc naruszenie podrozdziału 6.5 pkt 1 oraz sekcji 6.5.2 pkt 1 lit. a Wytycznych.

Podsumowując rację ma organ, że przedmiotem zamówień udzielonych przez Stowarzyszenie był zakup usług, których zakres przedmiotowy i ilościowy wsparcia był znany na etapie rekrutacji, gdyż wynikał z wniosku o dofinansowanie projektu. Przewidziano w nim zakres szkoleń, zakres indywidualnych usług doradczych, wraz z ilością godzin oraz ilością podmiotów do których był skierowany. Znany był również krąg podmiotów. Wiadomym było do kogo skierowany jest projekt. Sąd podzielił stanowisko organów, że charakter wskazanych usług mieści się w zbliżonej grupie tematycznej i spełnia tożsame lub podobne funkcje. Oznacza to, że zostało spełnione kryterium przedmiotowe.

Rację ma organ, że zachodzi również tożsamość podmiotowa, gdyż ten sam wykonawca może je zrealizować w określonym czasie. Oznacza to, że przedmiot zamówienia jest bardzo zbliżony, podobny funkcjonalnie i rzeczowo, mający to samo przeznaczenie. Wykonanie poszczególnych zamówień nie wymagało spełnienia przez wykonawców odmiennych warunków. Strona postępowania nie wskazała, aby każda z usług wymagała spełnienia przez wykonawców specyficznych warunków np. odpowiedniego kierunkowego wykształcenia, wymaganych prawem licencji i uprawnień do ich prowadzenia. Wsparcie realizowane w projekcie w ramach poszczególnych zadań zmierza do wyeliminowania zagrożenia wykluczeniem społecznym 40 osób bezdomnych i niepełnosprawnych poprzez pełną aktywizację społeczno-zawodową. Celem projektu było łagodzenie skutków bezrobocia szczególnie widocznych w tych grupach. Przewidziane działania miały pozwolić przywrócić beneficjentom prawidłowy status społeczny oraz zwiększyć ich kwalifikacje zawodowe. W tym stanie rzeczy usługi kierowane są do określonej grupy odbiorców. Zatem twierdzenie strony skarżącej, że każda z usług musi być podzielona na dwie grupy, z uwagi na przekazanie i wykorzystanie doświadczeń z pierwszej grupy jest niezrozumiałe.

W ocenie Sądu spełnione zostało również kryterium tożsamości czasowej. Jako zamówienie realizowane "w tym samym czasie" należy niewątpliwie potraktować umowy realizowane w okresie realizacji projektu. Należy zauważyć, iż zamówienia, których dotyczą zakwestionowane postępowania zostały udzielone w zbliżonym czasie, ponadto zaś przed wszczęciem wskazanych postępowań skarżąca miała świadomość i zamiar udzielenia wielu zamówień obejmujących ten sam przedmiot, a zatem nie było tak, by potrzeba udzielenia dalszych zamówień powstała u skarżącej dopiero na pewnym etapie realizacji projektu, po przeprowadzeniu postępowań wcześniej zaplanowanych. Jedynie w takim wypadku można byłoby stwierdzić, że zamówienia udzielane przez skarżącą nie cechują się tożsamością czasową, a każde następne zamówienie należałoby potraktować jako zamówienie odrębne, nie zaś część jednego zamówienia.

Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi, wyjaśnić przyjdzie, że czym innym jest szacowanie wartości zamówienia, a czym innym udzielenie zamówienia. Zapisy Wytycznych wskazują na konieczność dokonania szacowania wartości usług tożsamych przedmiotowo, podmiotowo i czasowo, w celu określenia właściwej procedury wyboru wykonawcy. Wytyczne nie nakładają obowiązku przeprowadzenia jednego postępowania o udzielenie zamówienia i wyboru jednego wykonawcy tożsamych usług. Zatem strona postępowania miała możliwość udzielenia przedmiotowego zamówienia w częściach i wyboru kilku wykonawców lub też przeprowadzenia dwóch odrębnych procedur wyboru wykonawcy pod warunkiem zastosowania trybu wynikającego z przeprowadzonego właściwie szacowania, tj. w oparciu o procedury określone dla zasady konkurencyjności.

Nie ma racji strona skarżąca, że organ nie wykazał szkody w rozumieniu rozporządzenia 1003/2013. Szczegółowe uzasadnienie w tym zakresie organ zawarł na str. 26-34 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tym wskazał m.in., że:

Zgodnie z art. 2 pkt 14 rozporządzenia ogólnego tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, dalej jako: "rozporządzenie ogólne"), nieprawidłowość oznacza każde:

1. naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego,

2. wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które

3. ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

Słusznie wskazał organ, że beneficjent naruszył zapisy Wytycznych, nie dochował wymogów realizacji projektu i tym samym naruszył zapisy umowy o dofinansowanie projektu, a opisane działanie przekłada się na szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej poprzez sfinansowanie nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Beneficjent wykorzystał środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. i tym samym jest zobowiązany do zwrotu tych środków.

Rację ma zatem organ, że beneficjent poniósł wydatki współfinansowane ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego niezgodnie z Wytycznymi i przedstawił je do rozliczenia IZ, co stanowi o szkodzie finansowej w ogólnym budżecie Unii Europejskiej. Organ stwierdził, że doszło do obciążenia budżetu UE nieuzasadnionym wydatkiem. Szkoda na gruncie niniejszej sprawy przybiera postać szkody realnej - wyliczonej poprzez określenie poniesionych i rozliczonych przez beneficjenta wydatków, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne.

Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów procesowych tj.: art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.

W tym miejscu wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.) i powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi się kierują przy załatwianiu sprawy (art. 11 K.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotny jest także art. 80 K.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Następnie organ powinien uzasadnić wydaną decyzję poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.).Organ sprostał tym wymaganiom. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze, organy właściwie oceniły przedstawiony w sprawie materiał dowodowy, poprzedziły wydanie zaskarżonych decyzji wszechstronnym i szczegółowym badaniem materiału dowodowego, co znalazło swe odzwierciedlenie w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Podsumowując, słusznie wskazały organy, że strona naruszyła postanowienia Umowy o dofinansowanie projektu z 1 lutego 2018 r., w zakresie: zasad i obowiązków w zakresie realizacji projektu - § 4 pkt 1 i 2; obowiązku przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w drodze zastosowania zasady konkurencyjności - § 26 pkt 1.

Te naruszenia stanowią nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Zatem niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., gdyż doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur.

W ocenie Sądu, naruszenie zarówno Wytycznych, jak i postanowień umowy stanowi złamanie obowiązujących przy wydatkowaniu środków projektowych procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. i w konsekwencji stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

W tej sytuacji, wobec prawidłowo dokonanych przez organy ustaleń okoliczności faktycznych oraz ich oceny prawnej w świetle znajdujących zastosowanie przepisów europejskiego oraz krajowego prawa materialnego, skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.