Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1662/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Dnia 13 sierpnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. i D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 698/22 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2022 r. nr 766/2022 w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 9 lutego 2023 r., II SA/Wr 698/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (DWINB) z 27 lipca 2022 r., nr 766/2022, w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, postępowanie administracyjne w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych w celu zmiany sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkanie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. [...] i [...] w [...], zostało wszczęte 30 października 2018 r. W rezultacie oględzin ustalono, że właz strychowy, który powinien znajdować się w budynku [...], na drugiej kondygnacji, nie został wykonany, zrezygnowano z niego na etapie budowy, chociaż znajdował się w projekcie budowlanym. Ponadto stwierdzono zamontowanie okien połaciowych, wykonanie ścianek działowych na poddaszu i wydzielenie w ten sposób dwóch pokojów oraz łazienki, wykonanie instalacji elektrycznej, wodnej i grzewczej, ocieplenie i zabudowanie połaci dachowej. Pomiędzy poddaszem budynku [...], a poddaszem w budynku [...] wykonano w ścianach szczytowych otwór drzwiowy, a w budynku [...] zamiast wyłazu strychowego wykonano otwór pod montaż schodów. Wedle przedstawiciela A.S. (inwestor) wskazane roboty wykonano na etapie budowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim (PINB, organ I instancji) wskazał, że poddasze pełni funkcję mieszkalną, co jest niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym.

2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Wr 698/22 kolejno wskazano, że PINB 20 października 2020 r. wydał decyzję nakazującą A.S. – jako inwestorowi – doprowadzenie do stanu poprzedniego dwóch przedmiotowych poddaszy, precyzując zakres robót budowlanych. Decyzja ta w wyniku kontroli instancyjnej została uchylona decyzją DWINB z 23 grudnia 2020 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.

2.3. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ powiatowy ustalił, że przedmiotowe roboty wykonano na etapie budowy, oprócz okien połaciowych, które właściciel lokalu zamontował później. PINB decyzją z 6 grudnia 2021 r. nakazał A.S. wykonanie określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych na przedmiotowych poddaszach budynków [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Wskutek wniesionego odwołania DWINB decyzją z 4 lutego 2022 r. uchylił w/w decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

2.4. Kolejno w wyroku wskazano, że PINB decyzją z 31 maja 2022 r. nakazał A.S. wykonanie określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych na przedmiotowych poddaszach: 1) usunięcie otworu drzwiowego na poddaszach, 2) rozebranie ścian działowych na poddaszach i usunięcie pomieszczenia łazienki, 3) usunięcie schodów prowadzących na poddasze z drugiej kondygnacji i w ich miejsce wykonanie wyłazu strychowego. W odwołaniu od w/w decyzji inwestor zakwestionował ustalenia w sprawie dopuszczalności wykorzystania poddaszy na cele użytkowe, pod kątem regulacji wprowadzonych w miejscowym planie (zagospodarowania przestrzennego – uzup. Sądu). Uczestnicy postępowania, S.K. i D.K., wnieśli o nieuwzględnienie odwołania popierając argumentację PINB.

2.5. Dalej w wyroku II SA/Wr 698/22 przywołano, że DWINB powołaną na wstępie decyzją z 27 lipca 2022 r. uchylił w/w decyzję organu I instancji i orzekając co do istoty sprawy nałożył na A.S. obowiązek doprowadzenia – w terminie 6 miesięcy od otrzymania decyzji odwoławczej – do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych na dwóch poddaszach budynków mieszkalnych przy ul. [...] i [...] w [...], poprzez: 1) usunięcie otworu drzwiowego na poddaszach łączącego budynki nr [...] i [...], 2) usunięcie pomieszczenia łazienki na poddaszu. DWINB jako podstawę prawną wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351, uPb) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.) i wyjaśnił uwarunkowania jego stosowania. Za zasadne – w ocenie organu odwoławczego – było nałożenie obowiązku usunięcia otworu drzwiowego na poddaszach łączącego budynki nr [...] i [...], ponieważ wybicie tego otworu spowodowało funkcjonalne połączenie poddaszy budynku, a w efekcie wykreowało budynek wielorodzinny czterolokalowy, co uznano za sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Uznał DWINB ponadto, że wykonanie na poddaszach pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi spowodowało powstanie kolejnej, trzeciej kondygnacji, co doprowadziło do zmiany sposobu użytkowania poddaszy z nieużytkowych na użytkowe, co także jest sprzeczne z planem miejscowym i zatwierdzonym projektem budowlanym. Dlatego – zdaniem DWINB – należało nakazać usunięcie pomieszczenia łazienki na poddaszu (jako pomieszczenia stricte przeznaczonego na pobyt ludzi), w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu II instancji nie było potrzeby nakazywania rozebrania nowopowstałych ścian działowych na poddaszach, bowiem ich wykonanie nie stanowi istotnego odstępstwa, ani też nie jest sprzeczne z przepisami. Nadto ich usunięcie nie spowoduje zaprzestania użytkowania poddaszy. Z tych powodów nie był także zasadny obowiązek usunięcia powstałych schodów prowadzących na poddasze z drugiej kondygnacji i wykonanie w ich miejsce wyłazu strychowego.

3.1. W skardze do WSA we Wrocławiu A.S. zwróciła się o uchylenie decyzji DWINB i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów, alternatywnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów.

3.2. Skarżąca podniosła naruszenie: 1) art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb poprzez błędne zastosowanie wobec braku ustawowych przesłanek subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do wyżej wymienionej normy prawnej, 2) art. 75 § 1, 77 § 1, 78 K.p.a. poprzez bezzasadne pominięcie dowodu z zeznań świadka oraz pominięcie dowodu z ponownych oględzin nieruchomości, 3) art. 7, art. 7a, art. 8, at. 77 § 1 K.p.a. poprzez uchybienie praworządności i niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony.

3.3. W rozwinięciu skargi podniesiono, że wyodrębnienie w części poddasza osobnego pomieszczenia na potrzeby łazienki nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca twierdziła, że pomieszczenia na poddaszu w budynkach [...]-[...] nie wchodzą w skład jej lokalu (nie mają charakteru pomieszczeń przynależnych do lokalu), ani nie stanowią odrębnego lokalu, przez co ani budynek [...], ani [...], nie utraciły charakteru budynków jednorodzinnych w rozumieniu uPb.

3.4. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu skargę uwzględnił uchylając decyzje obu instancji.

4.2. W motywach swego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepisy nie dawały podstaw do przyjęcia – jak to uczynił DWINB – że wybicie drzwi w ścianie szczytowej pomiędzy poddaszami lokali mieszkalnych powoduje zmianę charakteru budynku z budynku jednorodzinnego na budynek wielorodzinny.

Sąd wojewódzki zauważył, że podstawowa różnica pomiędzy budynkiem jednorodzinnym, a budynkiem wielorodzinnym zasadza się na liczbie wydzielonych lokali mieszkalnych. Jeżeli w konkretnym budynku, wskutek realizacji robót budowlanych, uformowano by trzeci lokal mieszkalny o znamionach wyodrębnienia, samodzielności, swobody dostępu, przeznaczenia na stały pobyt ludzi, to wówczas dotychczasowy budynek jednorodzinny uległby transformacji w budynek wielorodzinny. W okolicznościach badanej sprawy, w świetle informacji zawartych w aktach, z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Wybicie drzwi na poddaszu nie spowodowało powstania trzeciego lokalu mieszkalnego i – w ocenie sądu a quo – nie sprawiło, że ściana szczytowa straciła swój konstrukcyjny, trwały charakter. Podana przez organ argumentacja o połączeniu funkcjonalnym, co miało doprowadzić do powstania budynku wielorodzinnego (czterolokalowego), nie ma mieć oparcia w obowiązujących przepisach. W tych okolicznościach, zdaniem sądu I instancji, nie można było mówić o niezgodności z planem miejscowym z powodu transformacji budynku jednorodzinnego w wielorodzinny, ponieważ wybicie drzwi takiej transformacji nie spowodowało.

4.3. W ocenie tegoż sądu kontrowersyjne w sprawie było również stworzenie na poddaszu łazienki, a jej likwidacja stanowi nakaz zawarty w zaskarżonej decyzji. Tymczasem z decyzji wynika, że jedynym pomieszczeniem, którego istnienie na poddaszu neguje DWINB jest łazienka, która "z perspektywy powołanych przepisów nie jest pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi". Przedmiotowe poddasze nie mieści się więc w prawnej definicji kondygnacji. Sąd pierwszej instancji nie zaakceptował i nie mógł uznać za trafne rozumowania organu nadzoru budowlanego, że wykonanie na poddaszu łazienki spowodowało powstanie trzeciej kondygnacji.

4.4. Podsumowując, zdaniem sądu pierwszej instancji trafny było zarzut skargi dotyczący błędnego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, ponieważ DWINB opiera rozstrzygnięcie na niezgodności inwestycji z planem miejscowym, a tymczasem nie zdołał owej niezgodności w sposób prawidłowy wykazać, i błędnie zinterpretował przepisy materialne.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli uczestnicy – S.K. i D.K. – zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2023, poz. 259 ze zm., Ppsa), skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

5.2. Skarżący kasacyjnie zarzucają naruszenie:

1) oczywistą obrazę "przepisów art. 3 § 1 i 2 pkt 1" (w podstawie kasacyjnej nie wskazano nazwy aktu normatywnego, w uzasadnieniu środka odwoławczego przywołano art. 3 § 1 i 2 pkt 1 Ppsa, przeto przyjąć wypadnie, że tak winien być odczytany zarzut kasacyjny – uwaga Sądu), przejawiającym się w tym, że sąd dokonał oczywiście i rażąco nierzetelnej kontroli decyzji administracyjnej DWINB wskutek poczynienia własnych bezpodstawnych ustaleń faktycznych, sprzecznych z dowodami oraz ustaleniami powołanymi w decyzji organu administracji budowlanej II. stopnia, tj. co do rzekomego przebicia tylko jednej ściany szczytowej, podczas gdy każdy samodzielny konstrukcyjnie budynek jednorodzinny przy ul. [...] i [...] posiada własne ściany szczytowe, czego dowodzi projekt budowlany i stanowi to istotę budynku jednorodzinnego, a tym samym doszło do przebicia na wysokości poddasza dwóch ścian szczytowych i konstrukcyjnych tych dwóch budynków, a wskutek połączenia poddasza w budynku [...] drzwiami z poddaszem i lokalem nr [...] w budynku [...] doszło do niedopuszczalnego z Prawem budowlanym, decyzją o pozwoleniu na budowę i prawem miejscowym powstania w obrębie budynku [...] trzeciego lokalu, a w rezultacie odniesienie przez sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia do rzekomego, nieistniejącego w skarżonej decyzji stanu faktycznego;

2) oczywiste i rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 pkt 2 uPb oraz art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, wskutek jego błędnej wykładni i niewłaściwego niezastosowania do prawidłowego stanu faktycznego powołanego w decyzji organu administracji budowlanej II. stopnia;

3) oczywiste i rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb wskutek jego błędnej wykładni i niewłaściwego niezastosowania do prawidłowego stanu faktycznego powołanego w decyzji organu administracji budowlanej II stopnia.

5.3. Skarżący kasacyjnie oświadczyli ponadto, że zrzekają się rozprawy.

5.4. W skardze kasacyjnej wywodzi się, że sąd pierwszej instancji dokonał nierzetelnej kontroli zaskarżonej decyzji wskutek poczynienia własnych ustaleń faktycznych, sprzecznych z dowodami oraz ustaleniami powoływanymi przez organ II instancji. Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że każdy z budynków w zabudowie szeregowej przy ul. [...] i [...] w [...] stanowi samodzielną konstrukcyjną całość. Zdaniem stron wnoszących skargę kasacyjną sąd wojewódzki oczywiście błędnie ocenił, że doszło do przebicia jednej ściany szczytowej, podczas gdy każdy samodzielny konstrukcyjnie budynek jednorodzinny przy ul. [...] i [...] (podobnie jak inne budynki [...] objęte pozwoleniem na budowę) posiada własne ściany szczytowe, czego dowodzi projekt budowlany. Wykonanie przejścia między budynkami spowodowało pozbawieniem ich samodzielności konstrukcyjnej. W oparciu o oględziny organy prawidłowo ustaliły, że wskutek połączenia poddasza między budynkami doszło do powstania – nie przewidzianego w pozwoleniu na budowę w obrębie budynku [...] trzeciego lokalu. Powstał zatem budynek wielorodzinny. Sąd wojewódzki naruszył art. 3 uPb nie uwzględniając przeprowadzonych w postępowaniu dowodów. W świetle ustawowej definicji nie można uznać, że przebicie przejścia między budynkami [...] i [...] nie naruszyło samodzielności konstrukcyjnej obu budynków poprzez ich fizyczne połącznie, stały się faktycznie jednym budynkiem. Nie ma znaczenia, że zamontowane drzwi mają charakter drzwi przeciwpożarowych. Izby poddasza w obrębie budynku [...] stały się zespołem izb, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Nie ma znaczenia, czy że pomieszczenia na poddaszu w budynku [...] nie służą do stałego pobytu ludzi, bowiem po połączeniu z lokalem nr [...] w budynku [...], w którym takie pomieszczenia się znajdują, stały się zespołem pomieszczeń w rozumieniu cyt. ustawy.

Zdaniem skarżących kasacyjnie sąd nietrafnie uznał, że organ w sposób nieuprawniony zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, a rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji było prawidłowe.

Za nietrafne uznał też sąd, choć zdaniem skarżących kasacyjnie, nie miało to znaczenia dla istoty sprawy, że skarżąca nie będąc współwłaścicielem poddasza samodzielnego budynku [...]. nie mogła być uprawnioną do korzystania na zasadzie quod usum pomieszczeń w budynku, w którym lokal należy do skarżących kasacyjnie.

5.5. W odpowiedzi skarżącej na skargę kasacyjną wniesiono o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie w całości oraz "utrzymanie w mocy" wydanego wyroku, zasądzenie od uczestników solidarnie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Skarżąca zauważa, że w świetle mającego zastosowanie stanu prawnego, bez znaczenia dla jego oceny pozostaje okoliczność, czy otwór drzwiowy przebił jedną czy dwie ściany szczytowe (logicznie - skoro służył umiejscowieniu drzwi - musiał przebić dwie). Innymi słowy - jej zdaniem - prawnie niczego nie zmienia przebicie tych dwóch ścian szczytowych, ponieważ także nie wpływa na połączenie budynków w rozumieniu powstania w ten sposób budynku wielorodzinnego, jak również nie prowadzi do "naruszenia samodzielności konstrukcyjnej budynków".

5.5. W piśmie procesowym skarżącej wniesiono o umorzenie postępowania powołując się na okoliczność, wedle której skarżący kasacyjnie mieli zbyć lokal przy ul. [...] w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6.2. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można stwierdzić, aby nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Na przeszkodzie przyjęcia tego ustalenia nie stoi pewna trudność w jednoznacznym zakomunikowaniu podstawy uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. Sąd a quo w konkluzji swych wywodów powołał się bowiem na art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa, rzecz w tym, że w tak przywołanej jednostce redakcyjnej występują dalsze podziały na punkty (a-c), określające odrębne przesłanki uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, a taki był przedmiot skargi. Uwzględniając to, że w motywach swego wyroku sąd wojewódzki wskazuje zarówno na częściowo mające być trafnymi zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i błędne zinterpretowanie (wykładnię) prawa materialnego, przyjąć wypadnie, że zaskarżony wyrok został wydany na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa.

6.3. Wniosek skarżącej o umorzenie postępowania sądowego nie podlegał uwzględnieniu. Niesporne jest, że w dacie wnoszenia skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie byli uczestnikami postępowania sądowego, nie jest także podważane, że byli oni wówczas właścicielami lokalu w budynku [...] przy ul. [...] w [...]. Nie cofnęli skargi kasacyjnej, domagając się jako uczestnicy postępowania zakończonego wyrokiem II SA/Wr 698/22 jego weryfikacji. Z tego względu podnoszona przez skarżącą okoliczność następczego zbycia przez uczestników posiadanego przez nich lokalu – przy tym wynikająca ponadto wyłącznie z oświadczenia strony skarżącej – nie daje podstaw do uznania, że postępowanie wywołane skargą kasacyjną uczestników stało się bezprzedmiotowe.

6.4. Nie jest skuteczny zarzut "oczywistej obrazy" przepisów art. 3 § 1 i 2 pkt 1 Ppsa, z przepisów tych wynika odpowiednio tylko tyle, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie oraz, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd pierwszej instancji sprawował kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznał skargę na decyzję administracyjną, zastosował środek "znany ustawie" uwzględniając skargę i uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Okoliczność, że wynik tej kontroli sądowej nie satysfakcjonuje skarżących kasacyjnie nie dowodzi jeszcze, że doszło do naruszenia wskazanych w postawie kasacyjnej przepisów Ppsa.

6.5. Usprawiedliwiony są za to zarzuty naruszenia art. 3 pkt 2 uPb, a w konsekwencji niewłaściwego niezastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb. Sąd Naczelny nie podziela tych ustaleń materialnoprawnych, których dokonał sąd pierwszej instancji w odniesieniu do skutków wykonanych samowolnie i sprzecznie z udzielonym pozwoleniem na budowę, gdy idzie o wykonane przez inwestora roboty budowlane. Stosownie do przywoływanego przepisu, pod pojęciem budynku, ustawodawca nakazał przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Trafnie skarżący kasacyjnie wskazują, że w wyniku tych samowolnych robót polegających m. in. na przebiciu ścian szczytowych dwóch sąsiadujących budynków oznaczonych jako [...] i [...] przy ul. [...] w [...], doszło do funkcjonalnego połączenia obu tych budynków oraz wydzielenia w budynku [...] trzeciego lokalu, do którego dostęp istnieje z lokalu nr [...] w budynku [...], należącego do inwestora, a w tych okolicznościach trafna była ocena organu nadzoru budowlanego, że zachodziły podstawy do wydania decyzji nakazowej, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb. Skoro budynkiem jest obiekt budowlany wydzielony za pomocą przegród budowlanych, to w obrębie tych przegród budynku [...] nie może istnieć lokal stanowiący w istocie część innego lokalu z sąsiedniego budynku [...]. Oba budynki zostały zaprojektowane jako oddzielone własnymi ścianami, choć ścianami tzw. szczytowymi, przylegającymi do siebie. Niesporne jest przy tym, że roboty wykonane przez inwestora zmierzały do uzyskania lokalu użytkowego w poziomie dachu, na co wskazują także zgromadzone dowody w aktach administracyjnych (por. np. uchwała nr 9/2018 właścicieli lokali nieruchomości przy ul. [...] [...]-[...] w [...].

Sąd wojewódzki nietrafnie – w ocenie Sądu Naczelnego – uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby przyjąć, iż w wyniku samowolnych robót budowlanych miało nie dojść do powstania w istocie budynku wielorodzinnego. Niesporne jest, że dostęp do poddasza w budynku [...] istnieje poprzez wybity otwór w ścianach szczytowych dotychczasowych budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej, a wykonane roboty skutkowały tym, że jeden z tych budynków ([...]) w istocie stał się budynkiem wielorodzinnym. Nie było kwestionowane samo ustalenie organu I instancji, wedle którego działki nr [...] i [...] położone w [...], zabudowane przedmiotowymi budynkami [...] i [...], były zlokalizowane w konturze planistycznym oznaczonym symbolem MN3, dla którego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] listopada 2000 r. (MPZP). Dla tego konturu ustalenia planu przewidywały zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w której dopuszczalne są dwie kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe. To zaś oznacza sprzeczność z ustaleniami MPZP, który dopuszcza na działkach inwestycyjnych zabudowę mieszkalną jednorodzinną. O charakterze mieszkalnym pomieszczeń na poddaszu budynku [...] przekonuje charakter wykonanych samowolnie robót budowlanych, w ramach których przebudowano wyłaz strychowy na schody, zamontowano nieprzewidziane w projekcie budowlanym okna połaciowe, wykonanie instalacji wodno-kanalizacyjnych, elektrycznej oraz ogrzewania. Inwestor zrealizował ponadto na poddaszu łazienkę. Wszystkie te okoliczności sąd wojewódzki – przy ocenie zastosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb – w ocenie Sądu Naczelnego – niesłusznie ocenił jako nie mające znaczenia z punktu widzenia stosowania trybu tzw. naprawczego. W argumentacji sądu a quo przeciwko dopuszczalności zastosowania trybu naprawczego eksponowano kwestię wykonanego oddzielenia przeciwpożarowego w postaci drzwi p.poż., co w świetle § 210 rozp. MI 2002 powodować ma, że nadal traktować należy oba budynki (tj. [...] i [...]) jako odrębne. Rzecz w tym, że takim przypadku nadal zachodzi sprzeczność z ustaleniami MPZP odnośnie ilości dopuszczalnych kondygnacji mieszkalnych we wzniesionych budynkach przy ul. [...] w [...]. Wykonane roboty budowlane na poddaszu budynku [...], polegające na ociepleniu dachu, wykonaniu ścianek działowych, wykonaniu okien połaciowych w dachu, zrealizowanie łazienki, zdaniem Sądu jednoznacznie wskazują na doprowadzenie do zrealizowania lokalu mieszkalnego na poziomie dotychczasowego poddasza. To zaś zmienia charakter budynku [...] przy ul. [...] na budynek wielorodzinny, skoro nie może być nadal traktowany jako budynek jednorodzinny dwulokalowy. W tym aspekcie trafne jest stwierdzenie zawarte w zaskarżonym wyroku, że "w przestrzeni dachu" nie może funkcjonować dodatkowa (trzecia) kondygnacja. Nadto, oczywiście trafne były te uwagi sądu pierwszej instancji, w zakresie których za nietrafne uznane zostały zarzuty skargi odnośnie braku przesłuchania osób biorących udział w pracach nad MPZP, a ponadto w zakresie, w jakim sąd a quo za irrelewantną uznał okoliczność informowania przez dewelopera o możliwości zagospodarowania poddasza.

Z wyłożonych względów zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.

6.6. Nie są usprawiedliwione z kolei zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. 2021, poz. 1048, Uwl). Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisów Uwl, nie dokonywał wykładni jej art. 2 ust. 2, mający charakter definicyjny "samodzielny lokal mieszkalny" w rozumieniu cyt. ustawy.

6.7. W ocenie Sądu Naczelnego w realiach przedmiotowej sprawy organy nadzoru budowlanego wystarczająco wykazały sprzeczność samowolnie wykonanych robót budowlanych z ustaleniami MPZP, a co usprawiedliwiało zastosowanie trybu naprawczego i nakazu wykonania oznaczonych robót na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb.

7. Skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa orzeczono, jak w sentencji niniejszego wyroku.