Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3085/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 289/17 w sprawie ze skargi E. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [..] nr [..] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz E. z siedzibą w W. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 8 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Opolskiego z [..]., znak: [..], w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [..] E. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę stalowej wieży kratowej o wysokości 81m, instalację anten oraz wykonanie napowietrznej trasy kablowej i ogrodzenia w miejscowości Wysoka, przy ul. [..] na działce nr [..], na której znajduje się m.in. przeznaczona do rozbiórki wieża telekomunikacyjna o wysokości 44 m.

Decyzją z dnia [..], nr [..], Starosta Strzelecki, na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, odmówił Spółce wydania pozwolenia na budowę dla wyżej opisanej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że działka nr [..] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jej część, na której zlokalizowano inwestycję przeznaczona jest w planie pod tereny urządzeń radiokomunikacji (IT). Z rysunku i zapisów planu wynika, że teren IT znajduje się w strefie uciążliwości od autostrady A4, poza granicami Parku Krajobrazowego "Góra Św. Anny". W świetle ustaleń organu, zgodnie z rozporządzeniem Wojewody Opolskiego Nr [..] z dnia [..] w sprawie Parku Krajobrazowego "Góra Św. Anny" (Dz. U. Woj. Opolskiego z 2006 r. Nr 33 poz. 1134; dalej jako: rozporządzenie z 2006 r.), działka inwestycyjna nr [..]znajduje się w pasie 500 m wydzielonym z parku i jego otuliny w celu umożliwienia realizacji autostrady. W świetle natomiast rozporządzenia Wojewody Opolskiego Nr [..] z dnia [..]r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego "Góra Św. Anny" (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2009 r. Nr 25, poz. 412; dalej jako: rozporządzenie z 2009 r.) działka znajduje się w ww. parku krajobrazowym.

Odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego organ I instancji oparł na stwierdzeniu, że inwestycja nie spełnia wymogu określonego w § 8 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Leśnica w części dotyczącej sołectw Dolna, Góra Św. Anny, Kadłubiec, Poręba, Wysoka, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Leśnicy z dnia [..]r. nr [..] (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr [..], poz. [..]; dalej jako: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), gdyż ustalone granice strefy zagrożenia występujące w związku z promieniowaniem elektromagnetycznym przedmiotowej wieży radiokomunikacyjnej świadczą o wykroczeniu jej oddziaływania poza granice działki nr [..].

Ponadto, w ocenie organu I instancji, planowana inwestycja jest niezgodna również z § 5 ust. 1 planu miejscowego. Budowa wieży negatywnie wpłynie na otaczający krajobraz, w szczególności terenów chronionych Parku Krajobrazowego "Góra Św. Anny" i obszaru w rejestrze zabytku Pomnik Historii "Góra Św. Anny" - komponowany krajobraz kulturowo-przyrodniczy". Wprawdzie organ zauważył, że zakres widoczności projektowanej wieży, ze względu na urozmaiconą rzeźbę terenu, jest zmienny, to jednak stwierdził, że może być ona widoczna ze znacznej odległości, stając się elementem dominującym w krajobrazie stanowiącym wyizolowany punkt w przestrzeni na tle wyniesień terenu.

Starosta zaznaczył, że Dyrektor Zespołu Opolskich Parków Krajobrazowych pismem z 28 lutego 2017 r. projekt budowlany zaopiniował negatywnie. Odnosząc się do kwestii możliwości wpływu projektowanej wieży na obszar Parku Krajobrazowego "Góra Św. Anny" organ ten wyjaśnił, że Park Krajobrazowy "Góra Św. Anny" został utworzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Opolu z [..] nr [..] w sprawie ochrony walorów krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Op. z [..]r. Nr [..], poz[..]), a następnie umocowany prawnie ww. rozporządzeniem Wojewody Opolskiego z dnia [..]r. Rozporządzeniem Wojewody Opolskiego z dnia [..]r. Nr [..] (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr [..], poz[..]) dokonano zmiany w ww. uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w sprawie ochrony walorów krajobrazu poprzez dodanie w jej § 1 ustępu 2. o następującej treści "Z obszaru Parku Krajobrazowego "Góra Św. Anny" i jego otuliny wydziela się pas autostrady o szerokości 500 m, tj. po 250 m od osi projektowanej autostrady, w celu umożliwienia realizacji autostrady wraz z urządzeniami z nią związanymi służącymi między innymi minimalizacji oddziaływania na środowisko". Wydzielenie to dokonane zostało w konkretnym celu, tj. umożliwienia realizacji autostrady wraz z urządzeniami jej towarzyszącymi. Lokalizowanie w wydzielonym pasie drogowym nowej wieży, która nie jest urządzeniem związanym z funkcjonowaniem autostrady, jest zatem niezgodne z tym założeniem. Ponadto Dyrektor wyjaśnił, że w celu identyfikacji i określenia sposobów eliminacji lub ograniczenia istniejących i potencjalnych zagrożeń zewnętrznych oraz ich skutków w drodze wskazanego powyżej rozporządzenia Wojewody Opolskiego z dnia 2 kwietnia 2009 r. został ustanowiony plan ochrony tego parku. Odnosząc się do treści tego aktu Dyrektor Zespołu Opolskich Parków Krajobrazowych podkreślił, że teren lokalizacji wieży położony jest w obszarze ograniczonego zainwestowania w celu ochrony ekspozycji krajobrazowej - strefa BCKVIA, dla której ograniczenia i zalecenia określone zostały w § 18 rozporządzenia z 2009 r. Powołany przepis ustanawia zaś zakaz lokalizacji na terenach zwartej zabudowy budynków, budowli oraz instalacji i usługowych i produkcyjnych o wysokości ponad 20 m, za wyjątkiem obszarów wskazanych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia. Starosta Strzelecki podkreślił, że opinia Dyrektor Zespołu Opolskich Parków Krajobrazowych nie jest podstawą sprzeciwu dla budowy wieży, ale została wzięta pod uwagę z powodu bezpośredniego sąsiedztwa parku krajobrazowego z projektowaną inwestycją.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki, zaskarżoną decyzją z [..]r. Wojewoda Opolski rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy potwierdził ustalenia organu I instancji, w świetle których stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r. z obszaru Parku i jego otuliny wydzielono pas autostrady o szerokości 500 m, w celu umożliwienia realizacji autostrady wraz z urządzeniami z nią związanymi służącymi między innymi, minimalizacji oddziaływania na środowisko. Działka inwestycyjna znajduje się w pasie 250 m od osi autostrady A4, a sama wieża nie będzie stanowić obiektu związanego z utrzymaniem tej drogi.

Konfrontując projekt budowlany przedmiotowej inwestycji z przepisami szczególnymi dotyczącymi ochrony parku krajobrazowego Wojewoda stwierdził, że projektowana wieża będzie dominantą wysokościową, która zaburzy prawnie chroniony obszar. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że budowa wieży jest niezgodna z § 5 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja ta nie jest zabudową uwzględniającą walory krajobrazowe oraz skalę, formę, detal architektoniczny dla miejscowego budownictwa. Projektowana wieża będzie o ok. 35 m przewyższała wieżę kościoła na Górze Św. Anny, jak również w znaczący sposób będzie odbiegać od istniejącej zabudowy wsi Wysoka, która wynosi ok. 10 m. Wojewoda podkreślił, że kościół na Górze Św. Anny dominuje nad lokalną zabudową i jest widoczny z wielu kierunków, stanowi zatem dominantę urbanistyczną, która została objęta szczególną ochroną krajobrazową rozporządzeniami Wojewody Opolskiego z 2006 r. i 2009 r., jak i zapisami § 5 ust. 1 miejscowego planu. Wojewoda przypomniał zarazem, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego wymaga zbadania tego projektu pod względem jego zgodności z "innymi aktami prawa miejscowego" (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), którymi w tym przypadku są ww. rozporządzenia Wojewody Opolskiego z 2006 r. i 2009 r. Lokalizację wieży organ odwoławczy uznał za sprzeczną z dyrektywą zachowania ładu przestrzennego na obszarze parku, w tym utrzymania zabytkowych układów urbanistycznych oraz kształtowania harmonijnego współczesnego krajobrazu i form zabudowy w nawiązaniu do tradycji regionalnych, stosownie do § 4 pkt 5 rozporządzenia z 2006 r. oraz dyrektywą zachowania ukształtowanego zespołu kulturowo-krajobrazowego Góry Św. Anny, stosownie do § 4 pkt 6 tego rozporządzenia.

W ocenie Wojewody, projektowana inwestycja jest również niezgodna z § 18 pkt 1 lit. b rozporządzenia z 2009 r., które precyzuje, że budowle oraz instalacje usługowe i produkcyjne nie powinny przekraczać wysokości 20 m. W związku z tym, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie precyzuje ograniczeń dotyczących wysokości na terenach oznaczonych symbolem IT, powyższe ograniczenie ma, zdaniem Wojewody, zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Wojewoda za nieuzasadnione uznał natomiast stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja narusza § 8 ust. 2 miejscowego planu w sytuacji, gdy przekroczenie norm pola elektromagnetycznego niejonizującego znajduje się w miejscu niedostępnym dla ludności z uwagi na wysokość wieży, jak i możliwość zabudowy terenów sąsiednich (do 24 m). W ocenie organu odwoławczego, okoliczność ta nie miała jednakże wpływu na wydane rozstrzygnięcie, ponieważ inwestycja jest niezgodna z § 5 ust. 1 miejscowego planu, jak i przepisami rozporządzeń z 2006 r. i 2009 r.

W wyniku rozpoznania skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Opolskiego z [..]r., zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu skargę tę oddalił stwierdzając, że spółka nie spełniła wymogu koniecznego dla uzyskania pozwolenia na budowę, wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jakim jest zgodność projektu budowlanego z aktami prawa miejscowego.

Sąd I instancji stwierdził na wstępie, że z ustaleń miejscowego planu nie wynikają żadne ograniczenia czy też zakazy w zakresie planowanej inwestycji, a zatem jej realizację w świetle postanowień planu miejscowego Sąd uznał za dopuszczalną.

Sąd podkreślił jednak, że organy administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zobowiązane były do zbadania zgodności planowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami innych aktów prawa miejscowego, tj. przepisami rozporządzenia Wojewody Opolskiego z 8 maja 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "Góra Św. Anny" oraz rozporządzenia tego organu z 2 kwietnia 2009 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego "Góra Św. Anny".

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r. z obszaru Parku i jego otuliny wydzielono pas autostrady o szerokości 500 m, w celu umożliwienia realizacji autostrady wraz z urządzeniami z nią związanymi służącymi między innymi, minimalizacji oddziaływania na środowisko. Mając na uwadze cel przytoczonej regulacji, w ocenie Sądu, nie sposób przyjąć, że planowana wieża telekomunikacyjna jest obiektem służącym utrzymaniu autostrady lub urządzeniem z nią w jakikolwiek sposób związanym. Nie można zatem wywieść, jak tego oczekuje skarżąca, z samego położenia działki nr 28/1 w wyłączonym pasie autostrady, który znajduje się w granicach Parku, że przedmiotowa inwestycja nie podlega ocenie zgodności z postanowieniami rozporządzenia z 2006 r. Sąd za zasadne uznał odwołanie się do mającego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie § 4 tego aktu, którym określono, że szczególnymi celami ochrony Parku m.in. zachowanie ładu przestrzennego na obszarze Parku, w tym utrzymanie zabytkowych układów urbanistycznych oraz kształtowanie harmonijnego współczesnego krajobrazu i form zabudowy w nawiązaniu do tradycji regionalnych (pkt 5) oraz zachowanie ukształtowanego zespołu kulturowo - krajobrazowego Góry Św. Anny (pkt 6). Sąd za prawidłowe uznał stanowisko Wojewody, że planowana inwestycja jest niezgodna z § 4 pkt 5 i pkt 6 tego aktu, zgadzając się ze stanowiskiem organu, iż posadowienie wieży o wysokości 81 m znacząco zaburzyłoby istniejący ład przestrzenny Parku.

Zdaniem Sądu, za prawidłowe należało uznać również ustalenie organu odwoławczego przyjęte w odniesieniu do przepisów rozporządzenia z 2009 r., że działka nr [..]położona jest na terenie oznaczonym symbolem BCKVIA, stanowiącym obszar ograniczonego zainwestowania w celu ochrony ekspozycji krajobrazowej. Okoliczność ta wynika z Załącznika nr 3c do rozporządzenia z 2009 r., gdzie wyraźnie określono, że cały Park Krajobrazowy stanowi strefę BCKVIA - ochrony ekspozycji krajobrazowej. Zgodnie zaś z § 18 pkt 1 lit. b tego rozporządzenia, dla omawianej strefy ustalono, że nie dopuszcza się na terenach zwartej zabudowy lokalizacji budynków, budowli oraz instalacji usługowych i produkcyjnych o wysokości powyżej 20 m, za wyjątkiem obszarów wskazanych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia. Przywołany przepis w sposób wyraźny i jednoznaczny statuuje zakaz budowli oraz instalacji usługowych i produkcyjnych o wysokości powyżej 20 m. Projektowana wieża znacznie przekracza tę wysokość, a więc jej budowa, jak trafnie, zdaniem Sądu, uznał organ odwoławczy, jest niezgodna z § 18 pkt 1 lit. b rozporządzenia z 2009 r.

Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że planowana przez Spółkę inwestycja nie odpowiada wymogom określonym we wskazanych wyżej rozporządzeniach, a tym samym organy zasadnie odmówiły wydania wnioskowanego pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu I instancji, nie doszło zatem do zarzucanego przez skarżącą, naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych, Sąd stwierdził, że przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z powyższą regulacją, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu nie była ocena legalności miejscowego planu, lecz jedynie ocena zgodności zamierzonej inwestycji z zapisami tego planu. Ubocznie można zatem jedynie wskazać, że z treści art. 46 ust. 1 ww. ustawy, nie sposób wyprowadzić wniosku, że ograniczenie wysokości zabudowy stanowi zakaz, bądź też rozwiązanie uniemożliwiające lokalizowanie inwestycji z zakresu łączności publicznej. Wysokość zabudowy stanowi bowiem jeden z parametrów urbanistycznych i jest obligatoryjnym elementem planu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1105/16). Na spornym terenie została zrealizowana inwestycja celu publicznego w postaci już istniejącej wieży telekomunikacyjnej.

Skargę kasacyjną od wyroku z 8 sierpnia 2017 r. wniosła E. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty:

a) naruszenie prawa procesowego, t.j. art. 15 oraz art. 139 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd zarzutu, że w przedmiotowej sprawie decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [..]r. nr [..]w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji została wydana z powołaniem innych okoliczności niż te, które zostały przywołane jako uzasadnienie zaskarżonej decyzji Starosty Strzeleckiego. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy gdyż pozbawiło skarżącą ochrony przed przejawem niedopuszczalnego wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Skarżąca została ponadto pozbawiona prawa do rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji w zakresie oceny zasadności przyczyn odmowy pozwolenia na budowę, po raz pierwszy przywołanych w decyzji Wojewody;

a ponadto zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego:

a) w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przy badaniu zgodności przedmiotowego projektu budowlanego z aktami prawa miejscowego należało wziąć pod uwagę wymagania wynikające z rozporządzenia Wojewody Opolskiego Nr [..]z [..] r. w sprawie Parku Krajobrazowego "Góra Św. Anny" oraz Rozporządzenia Wojewody Opolskiego Nr [..]z dnia [..]r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego "Góra Św. Anny".

b) w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Wojewody Opolskiego z 2006 r. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że działka, której dotyczy przedmiotowy wniosek o pozwolenie na budowę stanowi część Parku Krajobrazowego "Góra Św. Anny",

c) w związku z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przy badaniu zgodności przedmiotowego projektu budowlanego z aktami prawa miejscowego zastosowanie znajduje § 18 pkt. 1 lit. b rozporządzenia z 2009 r. odnoszący się do terenów zwartej zabudowy,

d) w związku z art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez błędne przyjęcie, że cechy zamierzenia budowlanego, którego dotyczy przedmiotowy wniosek o pozwolenie na budowę, które nie zostały expressis verbis wyrażone w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także w innych aktach prawa miejscowego, wykluczają możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W związku z podniesionymi zarzutami, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że posiada ona częściowo usprawiedliwione podstawy.

Podstawy kasacyjne rozpoznawanej skargi kasacyjnej sformułowane zostały w oparciu o obie podstawy tego środka odwoławczego wskazane w art. 174 p.p.s.a. W związku z powyższym, jako że naruszenie przepisów prawa materialnego, co do zasady, może być uznane za skuteczną podstawę skargi kasacyjnej przy bezspornym stanie faktycznym sprawy pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego, jako pierwsze podlegały rozpoznaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te, dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 15 oraz art. 139 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione.

Zarzut niezauważenia przez Sąd I instancji, że wydając decyzję z 13 maja 2017 r. Wojewoda Opolski naruszył ustanowiony w art. 139 k.p.a. zakaz wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (zakaz reformationis in peius) okazał się zarzutem chybionym. Przepis art. 139 k.p.a. pełni rolę gwarancyjną, zabezpieczającą stronę składającą odwołanie przed pogorszeniem jej sytuacji prawnej na skutek decyzji organu odwoławczego wydanej w wyniku rozpoznania odwołania. Pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się należy łączyć z sytuacją, gdy ukształtowana decyzją organu odwoławczego sytuacja materialnoprawna strony stanie się mniej korzystna niż sytuacja ukształtowana uprzednio decyzją organu I instancji. Ogólnie mówiąc, polega to na stwierdzeniu, że na mocy decyzji organu odwoławczego albo uległ zmniejszeniu zakres praw strony w zakresie tożsamego stosunku materialnoprawnego, którego sprawa dotyczy, albo zwiększeniu uległ zakres jej obowiązków. Nałożenie przez organ odwoławczy na stronę obowiązku w ramach stosunku materialnoprawnego wynikającego z innych przepisów prawa nie narusza zakazu reformationis in peius, ponieważ obowiązek taki nie był przedmiotem postępowania w I instancji, natomiast narusza, m.in., przyjętą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex./el. 2019, uwaga nr 9 do art. 139).

W nawiązaniu to powyższych uwag podkreślić trzeba, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja organu odwoławczego była wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzją utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec powyższego stwierdzić należy, że będąc decyzją o charakterze procesowym, sytuacji prawnej odwołującej się Spółki w żaden sposób nie zmieniła. W konsekwencji uznać trzeba, że nie zmieniła w szczególności sytuacji materialnoprawnej E. Sp. z o.o. na jej niekorzyść, wbrew dyspozycji art. 139 k.p.a.

Na gruncie tej sprawy nie można też wyprowadzić, zgodnie ze wskazaniem skarżącej kasacyjnie, wniosku o wadliwości rozstrzygnięcia Sądu I instancji jako orzeczenia niezasadnie oddającego skargę w warunkach wskazujących na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Stawiając ten zarzut strona podnosi, że naruszenie art. 15 k.p.a. polegało na powołaniu się przez organ odwoławczy na inne okoliczności sprawy, niż te, które zostały przywołane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (tj. decyzji Starosty Strzeleckiego z 3 kwietnia 2017 r.). Jak wyjaśniła strona, organ odwoławczy uzasadniając brak akceptacji przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego wskazał ku temu inne powody, niż te, które legły u podstaw odmowy udzielenia pozwolenia na budowę przez organ I instancji. Skarżąca wyjaśniła w tym zakresie, że organ I instancji nie przeprowadził oceny oddziaływania inwestycji na krajobraz, a odmowa udzielenia pozwolenia na budowę opierała się na stwierdzeniu niegodności inwestycji wyłącznie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 5 ust. 1 oraz § 8 ust. 2 planu miejscowego). Organ II instancji przyjął zaś inną, mniej korzystną dla Spółki ocenę prawną projektu budowlanego, której punktem wyjścia była negacja stanowiska organu I instancji o konieczności uwzględnienia wyłącznie przepisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z pominięciem "innych aktów prawa miejscowego mających wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego" – tj. rozporządzeń Wojewody Opolskiego z 2006 i 2009 r. Niezgodność projektu budowlanego z przepisami tych rozporządzeń, niezależnie od niezgodności projektu z § 5 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (organ II instancji, odmiennie niż organ I instancji, za bezpodstawną uznał podstawy odmowę udzielenia pozwolenia na budowę uzasadnioną niespełnieniem wymogów z § 8 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) legła u podstawy prawnej decyzji organu odwoławczego.

W nawiązaniu do tych okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że organowi odwoławczemu nie można postawić zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. Ma rację Sąd I instancji wskazując, że przedmiotem analizy organu I instancji były również przepisy rozporządzenia Wojewody Opolskiego z 8 maja 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Góra Św. Anny oraz rozporządzenia tego organu z 2 kwietnia 2009 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego "Góra Św. Anny". Okoliczność, że interpretacja tych przepisów nie doprowadziła organ I instancji do ich zastosowania jako podstawy prawnej decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, jak to miało miejsce na etapie postępowania odwoławczego, nie oznacza, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, że w odwoławczym toku instancji sprawę rozpoznano w szerszym zakresie, niż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, naruszając tym samym art. 15 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania sprowadza się do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcie tej samej sprawy (tj. sprawy tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym) przez dwa różne organy administracji i nie łamie jej dokonanie przez organ odwoławczy odmiennej oceny tego samego fragmentu stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do tych samych przepisów prawa (tu: zastosowanie przepisów powołanych powyżej rozporządzeń przy ocenie wniosku Spółki o pozwolenia na budowę w aspekcie lokalizacji działki inwestycyjnej).

Usprawiedliwioną podstawą kasacyjną okazała się jednakże, po pierwsze, podstawa obejmująca zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem, a w konsekwencji także zaskarżoną decyzją Wojewody Opolskiego z [..]., art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 18 pkt 1 lit. b rozporządzenia Wojewody Opolskiego z 2 kwietnia 2009 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego "Góra Św. Anny" w związku z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Stanowisko Sądu I instancji aprobujące stanowisko organu odwoławczego w zakresie, w jakim Wojewoda Opolski stwierdził, że powołany przepis rozporządzenia z 2009 r. stanowi przepis aktu prawa miejscowego, zawierający normę prawa powszechnie obowiązującego, a zatem normę stanowiącą również punkt odniesienia przy dokonywaniu kontroli projektu budowlanego zgodnie z wymogiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jest nieprawidłowe.

Konieczność sprawdzenia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego żadnych wątpliwości nie budzi. Na gruncie tej sprawy sporne jest to, czy przepisy rozporządzenia z 2009 r. można było uznać za przepisy prawa miejscowego, w oparciu o które w związku z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej mogły odmówić wydania inwestorowi pozwolenia na budowę. Doniosłość skutków prawnych, jakie na gruncie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w sferze praw inwestora wywołuje prawo miejscowe, wymaga jego poprawnego zidentyfikowania. Ustalając, czy przepis § 18 pkt 1 lit. b rozporządzenia Wojewody Opolskiego z 2 kwietnia 2009 r. jest przepisem prawa miejscowego, a więc ma charakter normatywny powszechnie obowiązujący, pozwalający przyjąć go za podstawę prawną decyzji administracyjnej w sprawie pozwolenia na budowę wskazać trzeba, że powołane rozporządzenie w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego "Góra Św. Anny" wydane zostało na podstawie art. 19 ust. 6a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Okres obowiązania oraz treść planów ochrony określa art. 20 tej ustawy, który w ustępie 4a stanowi, co następuje: " Plan ochrony dla parku krajobrazowego, w części dotyczącej: 1) określenia granic stref, o których mowa w ust. 4 pkt 7, 2) wykazu obiektów o istotnym znaczeniu historycznym i kulturowym, o których mowa w ust. 4 pkt 8, 3) wprowadzenia zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1a - jest aktem prawa miejscowego". Z powyższego wynika, że przepisy rozporządzenia w sprawie planu ochrony parku krajobrazowego są przepisami prawa miejscowego tylko w takim zakresie, w jakim taki charakter ze względu na przedmiot ich regulacji przyznają im przepisy ustawy o ochronie przyrody. Cytowany przepis art. 20 ust. 4a do ustawy o ochronie przyrody wprowadzony został mocą art. 9 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 poz. 774). Z mocy art. 12 ust. 5 ww. ustawy nowelizującej, plany ochrony parków krajobrazowych obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc do czasu wejścia w życie planów ochrony wydanych na podstawie ustawy zmienianej w art. 9 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z tego względu ustalenia, czy plan ochrony Parku Krajobrazowego "Góra Św. Anny" w jego części obejmującej przepis § 18 pkt 1 lit. b rozporządzenia Wojewody Opolskiego z 2 kwietnia 2009 r. jest aktem prawa miejscowego, dokonać należało z uwzględnieniem zacytowanej powyżej treści art. 20 ust. 4a ustawy o ochronie przyrody.

Mając po wyższe na uwadze po pierwsze stwierdzić trzeba, że kwestionowany przez skarżącą Spółkę przepis § 18 pkt 1 lit. b rozporządzenia Wojewody Opolskiego z 2 kwietnia 2009 r. zawarty jest w rozdziale 7 tego rozporządzenia zatytułowanym "Ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gmin [...] oraz do planu zagospodarowania przestrzennego województwa opolskiego, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń". Powołany przepis określa ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa opolskiego, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń i dla strefy BCKVIA nie dopuszcza na terenach zwartej zabudowy lokalizacji budynków, budowli oraz instalacji usługowych i produkcyjnych o wysokości powyżej 20 m [...]". Regulacja przyjęta w § 18 pkt 1 lit. b rozporządzenia Wojewody Opolskiego z 2 kwietnia 2009 r. realizuje więc dyspozycję art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych.

Zauważyć w związku z tym należy, że powołany przepis nie zawiera treści normatywnych objętych dyspozycją przepisów ujętych w punktach 1-3 artykułu 20 ust. 4a ustawy o ochronie przyrody. Nie stanowi on bowiem części planu ochrony parku określającej granice stref, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody (tj. stref ochrony krajobrazów stanowiących w szczególności przedpola ekspozycji, osie widokowe, punkty widokowe oraz obszary zabudowane wyróżniające się lokalną formą architektoniczną, wyznaczonych w obrębie krajobrazów priorytetowych, zidentyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotnych dla zachowania walorów krajobrazowych parku krajobrazowego) – zob. art. 20 ust. 4a pkt 1 tej ustawy. Nie wprowadza ponadto zakazów dotyczących tychże stref, o których mowa w art. 17 ust. 1a (zob. art. 20 ust. 4a pkt 3 ustawy). Nie dotyczy również wykazu obiektów, o istotnym znaczeniu historycznym i kultowym, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 8 (art. 20 ust. 4a pkt 2 ustawy o ochronie przyrody).

Skoro zaś zastosowany przez organ odwoławczy przepis § 18 pkt 1 lit. b planu ochronnego nie reguluje kwestii, do których nawiązuje art. 20 ust. 4a ustawy o ochronie przyrody, to z wnioskowania a contrario z tego przepisu w zw. z art. 40 ust. 4 pkt 6 tej ustawy wynika, że nie ma on charakteru przepisu prawa miejscowego, a w konsekwencji, nie może stanowić podstawy odmowy udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie jest bowiem przepisem prawa powszechnie obowiązującym, wiążącym organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające decyzje w sprawie pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach za prawidłowy uznać należało wniosek skarżącej kasacyjnie, że adresatem zawartych w planie ochrony parku krajobrazowego na podstawie art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody ustaleń dla studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego są organy planistyczne uchwalające studia i plany, a w konsekwencji przepis ten nie ma wiążącego charakteru w sprawach pozwolenia na budowę. Przyjęcie przez organ odwoławczy § 18 pkt 1 lit. b rozporządzenia z 2 kwietnia 2009 r. w sprawie ustanowienia planu ochronnego za podstawę prawną wydanej przez ten organ decyzji nastąpiło zatem z naruszeniem prawa, czego Sąd I instancji nie dostrzegł.

Drugą z usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych okazał się zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "Góra Św. Anny".

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć w tym miejscu, że uwzględnienie tego zarzutu nie łączy się jednakże w żaden sposób z akceptacją pozostającego z nim w związku zarzutu błędnego przyjęcia w zaskarżonym wyroku, iż badanie zgodności projektu budowlanego obejmować musiało analizę zgodności tego projektu z wymogami określonymi w ww. rozporządzeniu Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. (podstawa kasacyjna z punktu 2 lit. b). Tego rodzaju ogólnie sformułowane stanowisko skarżącego dotyczące charakteru przepisów rozporządzenia z 2006 r., jak wynika z jego uzasadnienia, opiera się na zapatrywaniu strony, że aczkolwiek rozporządzenie z 2006 r. jest aktem prawa miejscowego, to jednak nie zawiera przepisów wiążących organy wydające pozwolenia na budowę. Stanowisko to skarżący sformułował odwołując się bezpośrednio do ocen prawnych przyjętych przez Naczelny Sąd Administracyjnych w wyrokach z 1 grudnia 2012 r. (sprawa II OSK 1443/11) oraz 14 stycznia 2011 r. (sprawa II OSK 2035/09) nie dostrzegając jednakże, że wyroki te wydane zostały w sprawach nietożsamych rodzajowo ze sprawą obecnie rozpoznawaną (wskazane powyżej sprawy dotyczyły postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy) i odnosiły się wyłącznie do charakteru prawnego przepisów rozporządzeń w sprawie planów ochrony parków krajobrazowych w aspekcie potrzeby dokonania oceny, czy przepisy tych planów stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej, że z ww. orzeczeń wynika, iż Naczelny Sąd Administracyjny stanął w nich na stanowisku, że brak wyraźnej normy, określającej wiążący charakter ustaleń zawartych w rozporządzeniu o powołaniu parku krajobrazowego nie pozwala na uznanie, że ustanowione w tym akcie zakazy stanowić mogą podstawę decyzji administracyjnej w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, jest nadużyciem ze strony skarżącej kasacyjnej, bowiem poglądów takich Sąd ów w przywołanych przez stronę orzeczeniach nie wyraził. Dokonany przez stronę wybór judykatów jest nieadekwatny w realiach tej sprawy w odniesieniu do analizowanej kwestii.

Mające zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenie Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "Góra Św. Anny" wydane zostało na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody i stanowi akt prawa miejscowego zawierający przepisy powszechnie obowiązującego prawa, podlegające zatem uwzględnieniu również przy wydawaniu decyzji w sprawach pozwolenia na budowę. Przepis art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, w dacie wydania rozporządzenia z 8 maja 2006 r. stanowił, że utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Z dniem 1 sierpnia 2009 r. wojewodowie utracili kompetencje do utworzenia parku krajobrazowego lub powiększenia jego obszaru (art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie /Dz. U. Nr 92, poz. 753/) na rzecz sejmiku województwa, stanowiącego w tym przedmiocie w formie uchwały. Stosownie jednak do art. 35 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej, do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą, zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Z mocy art. 35 ust. 1 tej ustawy zmieniającej, akt prawa miejscowego, jakim jest rozporządzenie Wojewody Opolskiego z 2006 r., zachował zatem moc obowiązującą, a jego przepisy mają charakter normatywny (wyznaczają wiążące adresatów nakazy, zakazy albo kształtują ich uprawnienia), a więc zawierają normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym oraz są skierowane "na zewnątrz", wiążąc obywateli oraz inne podmioty niepozostające w stosunku zależności służbowej lub organizacyjnej od organu wydającego akt.

Potwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji o powszechnie wiążącej mocy przepisów rozporządzenia Wojewody Opolskiego z 8 maja 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "Góra Św. Anny", uzasadniającej wzięcie pod uwagę tych przepisów przy dokonywaniu oceny prawnej projektu budowlanego przedstawionego przez Spółkę, nie kończy jednak sporu zaistniałego w tej sprawie na gruncie tego rozporządzenia w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Źródłem zasadniczych wątpliwości w tej sprawie jest bowiem wykładania przywołanego w podstawach kasacyjnych przepisu § 3 ust. 1 tego rozporządzenia o brzmieniu: " Z obszaru Parku i jego otuliny wydzielono pas autostrady o szerokości 500 m, w celu umożliwienia realizacji autostrady wraz z urządzeniami z nią związanymi służącymi między innymi, minimalizacji oddziaływania na środowisko". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zapatrywania strony skarżącej, że pas autostrady, w obrębie którego położona jest działka inwestycyjna, nie stanowi części Parku Krajobrazowego "Góra Św. Anny". Zgodnie z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2006 r., przedmiotowy park krajobrazowy obejmuje obszar, którego granice określa załącznik nr 1 do rozporządzenia, zaś w świetle treści tego załącznika, granica Parku przebiega również pasem autostrady. Wskazanie w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r., że powierzchnia Parku i otuliny, określone w § 1 i § 2, stanowią powierzchnię rzeczywistą, pomniejszoną o powierzchnię wydzielonego pasa autostrady, nie oznacza, że działka inwestycyjna leży poza granicami Parku. Z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r. nie wynika w żaden sposób wyłączenie pasa autostrady z granic Parku, a jedynie jego wyodrębnienie funkcjonalne z obszaru Parku z uwagi na to, że wyróżnia się on swoistymi, odrębnymi cechami wynikającymi ze szczególnego sposobu zagospodarowania tego terenu. Lokalizacja planowanej wieży na działce położonej w obrębie wydzielonego w ten sposób pasa autostrady rodzi pytanie o treść obowiązujących na tym terenie nakazów/zakazów, których zachowanie determinuje uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że w wydzielonym pasie autostrady w świetle treści § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r., że względu na specyfikę tego terenu, prawodawca lokalny zastrzegł szczególne warunki jego zabudowy sprowadzające się do przeznaczenia tego terenu wyłącznie w celu realizacji autostrady oraz urządzeń z nią związanych. Z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że w ocenie prawodawcy lokalnego szczególne właściwości tego terenu nie sprzeciwiają się realizacji na nim urządzeń o funkcji minimalizującej oddziaływanie autostrady na środowisko, jest to jednakże tylko jeden przykład z otwartego katalogu urządzeń możliwych do realizacji w pasie autostrady, pod warunkiem ich związania z autostradą. Formuła językowa przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r. jest pojemna, gdyż wiąże się z użyciem w przepisie prawa miejscowego zwrotu mało sprecyzowanego ("urządzenie związane z autostradą"). Nie może wszakże budzić wątpliwości, że chodzi tu o związek funkcjonalny pomiędzy przedmiotem inwestycji a szlakiem komunikacyjnym przebiegającym przez obszar parku krajobrazowego, a zatem zadaniem organów administracji architektoniczno – budowlanej wynikającym z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest także ocena tych wszystkich aspektów projektu budowlanego, które odnoszą się do funkcjonalnych warunków realizacji inwestycji w odniesieniu do istniejącej autostrady. Rozpoznawana sprawa nie była przez organy prowadzona pod kątem ustalenia, czy inwestycja Spółki może być zakwalifikowana jako związana z autostradą. Pominięcie tej okoliczności przez organy było skutkiem braku nadania właściwego znaczenia przepisom prawa materialnego stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 1 rozporządzenia z 2006 r.). Stanowi to o kolejnej wadliwości zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji Wojewody Opolskiego, uzasadniającej uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku, a ponadto, w związku z uznaniem, że na tym etapie postępowania istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (art. 188 p.p.s.a.), uchylenie także zaskarżonej decyzji z 13 maja 2017 r. Zauważyć bowiem trzeba, że z przedstawionego organom do zatwierdzenia projektu architektoniczno - budowlanego wynika, że planowana wieża stanowić ma, m.in., radiowy ośrodek nadawczy w województwie opolskim, będąc źródłem sygnału radiowego o większym niż dotychczas zasięgu i lepszej jakości. Takie cele planowanej konstrukcji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stoją a priori na przeszkodzie do uznania, że stanowić ona może obiekt funkcjonalnie z autostradą związany, co wymaga jednakże szczegółowego przeanalizowania tej kwestii przez organy w administracyjnym toku instancji. Dostępność i jakość sygnału radiowego jest, jak słusznie zauważył na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej, wskazując na potencjał planowanej inwestycji przy zapewnieniu obsługi telekomunikacyjnej szlaku komunikacyjnego, kwestią istotną również z punktu widzenia prawidłowego funkcjonowania autostrady. Kwestia ta wymaga jednak szczegółowego rozważenia na właściwym forum, które stanowi administracyjny tok instancji, gdyż w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie objętych skargą decyzji administracyjnych, przedmiotem rozważań organów nie była.

Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowił zarzut naruszenia art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na gruncie rozpoznawanej sprawy wiążąca (gdyż niepodważona zarzutami kasacyjnymi, a ponadto objęta obowiązującym sąd kasacyjny w warunkach procesowych tej sprawy zakazem wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego – art. 134 § 2 w zw. z art. 188 p.p.s.a.) ocena prawna Sądu I instancji obejmuje stwierdzenie, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynikają żadne ograniczenia, czy też zakazy w zakresie planowanej inwestycji, w związku z czym jej realizacja w świetle przepisów planu miejscowego jest dopuszczalna (s. 14 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji). Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych do łączenia stwierdzonych w zaskarżonym wyroku powodów odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, odnoszących się wyłącznie do przepisów rozporządzeń z 2006 r i 2009 r., z naruszeniem art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. w związku z przepisami planu miejscowego. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do weryfikacji czy też interpretacji przepisów planu miejscowego przez pryzmat zasady wynikającej z art. 46 ust. 1 ostatnio powołanej ustawy, a skoro tak, to odwoływanie się w podstawach kasacyjnych do zarzutu naruszenia art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. jest niezasadne.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w związku z wiążącą oceną prawną Sądu I instancji w zakresie wskazanym w paragrafie poprzedzającym (wykluczenie przez Sąd I instancji zasadności oparcia odmowy udzielenia pozwolenia na budowę na zastosowanych przez Starostę przepisach planu miejscowego), jako usprawiedliwiona podstawa prawna odmowy udzielenia Spółce pozwolenia na budowę odpadła argumentacja organu I instancji nawiązująca wyłącznie do przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętych za podstawę prawną decyzji Starosty Strzeleckiego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny w gestii organu odwoławczego pozostawia rozważanie zastosowania w toku ponownego rozpoznania sprawy przez ten organ art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i wobec tego, że istota sprawy została wyjaśniona, rozpoznając skargę, uchylił zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzję, jako naruszającą art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 18 pkt 1 lit. b rozporządzenia Wojewody Opolskiego z 2 kwietnia 2009 r. oraz w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Wojewody Opolskiego z 8 maja 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "Góra Św. Anny".

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy dokona niezbędnych ustaleń, które będą potrzebne do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Wojewody Opolskiego z 8 maja 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "Góra Św. Anny" rozumianego tak jak to zostało wyżej przedstawione.

O kosztach postępowania za obie instancje Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 188 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, a także art. 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).