Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 955/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.188 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. spółki akcyjnej z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 917/19 w sprawie ze skargi R.L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od R. L. na rzecz P. spółki akcyjnej z siedzibą w L. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. L. (Skarżący) na decyzję Wojewody P. (Wojewoda) z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącego kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Wnioskiem z [...] grudnia 2018 r. P. S.A. z siedzibą w L. (dalej zwana Spółką) wystąpiła do Starosty R. (Starosta) o zobowiązanie Skarżącego do udostępnienia działki o nr. [...] w celu wykonania czynności związanych z remontem napowietrznej linii energetycznej 110 kV przebiegającej na trasie [...]. Do wniosku o wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia załączono projekt techniczny remontu opisujący planowane na działce prace oraz specyfikację techniczną słupa istniejącego i planowanego do posadowienia.

Starosta decyzją z [...] kwietnia 2019 r. orzekł o odmowie zobowiązania Skarżącego do udostępnienia nieruchomości Spółce. Wyjaśnił, iż biorąc pod uwagę całość materiału, a w szczególności przedłożoną przez Spółkę specyfikację techniczną w postępowaniu wyboru wykonawcy dokumentacji projektowej w branży elektroenergetycznej zakładającą opracowanie dokumentacji techniczno-prawnej dla linii 110 kV oraz szczegóły projektu technicznego wymiany stanowisk słupowych stwierdzono, że zamierzenie inwestycyjne prowadzone przez Spółkę na działce Skarżącego nie ma charakteru remontu istniejącej linii elektroenergetycznej, a stanowi przebudowę i nie spełnia przesłanek określonych treścią art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; zwana dalej u.g.n.). W związku z powyższym należało odmówić zobowiązania właściciela przedmiotowej nieruchomości do jej udostępnienia Spółce. Zauważono również, że w sytuacji gdy organ nie posiada dostępu do dokumentacji związanej z budową i eksploatacją w zakresie związanym z jej parametrami oraz wskazującej na jakich zasadach linia dotychczasowa była wybudowana, eksploatowana i konserwowana, to właściwy organ nie posiada możliwości, aby dokonać prawidłowej oceny zasadności złożonego wniosku.

Spółka wniosła odwołanie od decyzji Starosty podkreślając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niedokonanie wnikliwej i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak wyjaśnienia stanu faktycznego i wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia. Podniosła zarzut naruszenia art. 124b ust. 1 u.g.n. w związku z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202; zwana dalej u.P.b.), poprzez niewłaściwe zastosowanie tych regulacji i przyjęcie, że planowana inwestycja polegająca na remoncie napowietrznej linii energetycznej nie ma charakteru remontu, a stanowi przebudowę. W uzasadnieniu podkreśliła, że celem prowadzonych robót nie jest modernizacja istniejącej sieci. Zaprojektowanie linii z przewodami roboczymi [...] - 6 240 mm² odnosi się do faktu, iż wg najnowszych norm nie można projektować na słupach z przewodami roboczymi [...] - 6 120 mm². Wymieniane będą jedynie słupy, które mają być dostosowane do przenoszenia takich przewodów, a same przewody nie będą wymieniane. Na skutek remontu nie zmieni się długość ani lokalizacja linii. Nie ulegną zmianie także parametry techniczne tej linii jak moc przesłana przez linię energetyczną, napięcie robocze czy wytwarzane pole elektroenergetyczne.

Wojewoda decyzją z [...] lipca 2019 r., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i orzekł w tym zakresie o zobowiązaniu właściciela lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości położonej w miejscowości G. oznaczonej jako działka ewidencyjna o nr [...], do udostępnienia jej na rzecz P. S.A. z siedzibą w L. w celu wykonania czynności związanych z remontem napowietrznej linii energetycznej 110 kV na trasie B. W decyzji określono także niezbędny obszar nieruchomości przeznaczonej do udostępnienia celem wykonania prac, zaznaczony na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji. Ustalono także, że obowiązek udostępnienia nieruchomości polega na umożliwieniu osobom upoważnionym przez wnioskodawcę wstępu na nieruchomość w celu wykonania wszelkich czynności związanych z remontem linii energetycznej, w tym wymiany istniejącego słupa oraz dojazdu umożliwiającego wykonanie tych czynności na okres nieprzekraczający 1 miesiąca, licząc od momentu rozpoczęcia prac. Zobowiązaną również Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po dokonaniu czynności związanych z remontem linii energetycznej, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż stanowisko słupowe - kratowe znajdujące się na działce o nr. [...] w G. zostanie zdemontowane, a w jego miejsce zostanie zamontowane nowe stanowisko słupowo - kratowe. Na skutek remontu istniejące przewody robocze oraz przewód odgromowy zostaną przeniesione na nowe stanowisko. Nie zmieni się długość oraz lokalizacja linii. Ponadto nie ulegną zmianie także parametry techniczne linii, tj. moc przesyłana przez linię energetyczną wysokiego napięcia, napięcie robocze linii napowietrznej 110 kV, czy wytwarzane pole elektroenergetyczne. Celem remontu nie jest modernizacja istniejącej sieci. Wskazany cel - zaprojektowanie linii z przewodami roboczymi [...] 6 240 mm² odnosi się do faktu, iż wg najnowszych norm nie można projektować linii na słupach z przewodami roboczymi, [...] - 6 120 mm². Zastąpienie starych słupów nowymi nie spowoduje, iż w miejsce pierwotnej powstanie nowa substancja, gdyż wykonywanie w istniejącym obiekcie liniowym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego niebędącego bieżącą konserwacją. W ocenie organu odwoławczego Starosta wydając decyzję dysponował niezbędną dokumentacją pozwalającą na ocenę pełnego zakresu planowanych prac.

Wojewoda wyjaśnił również, że w aktach sprawy znajduje się protokół z rokowań przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2018 r., pomiędzy Spółką a Skarżącym. W toku postępowania Skarżący poinformował, iż nie wyraża zgody na zaproponowane przez Spółkę warunki. Zatem Spółka spełniła obowiązek wykazania braku zgody właściciela nieruchomości, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na udostępnienie nieruchomości na podstawie art. 124b u.g.n.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Wojewody wnosząc o jej uchylenie, wstrzymanie jej wykonania, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W skardze zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 K.p.a., ze względu na nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Wyjaśnił, że remont ma zostać wykonany na całej trasie przebiegu linii elektroenergetycznej, a ponadto nowy słup będzie posiadać inne wymiary, aniżeli słup istniejący, natomiast nowo zaprojektowane przewody robocze mają większe przekroje. Powyższe wynika z dokumentacji zalegającej w aktach sprawy. Przedmiotowe zmiany dotyczą większości parametrów nowo zaprojektowanych słupów i poszczególnych elementów przewodów elektroenergetycznych. W ocenie Skarżącego Wojewoda niewłaściwie zatem ustalił, iż w sprawie nie dochodzi do zmiany parametrów uzasadniających zakwalifikowanie planowanych przez wnioskodawcę prac do przebudowy. Tym samym Organ naruszył art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 oraz art. 3 pkt 7a u.P.b. ze względu na ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inwestycja objęta wnioskiem stanowi remont. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a., z powodu uchylenia decyzji organu I instancji, podczas gdy właściwe było zastosowanie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. i utrzymanie zaskarżonej decyzję w mocy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną wydanej przez Organ decyzji wyraża art. 124b ust. 1 u.g.n. Wskazał, że w art. 124b ust. 1 u.g.n. ustawodawca określił warunki dopuszczalności wydania decyzji nie tylko w postaci wykazania braku zgody dysponenta praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości uprawnionemu podmiotowi, ale też w postaci wykazania okoliczności dotyczących celu jej zajęcia. Podniósł, że dopuszczalnym celem udostępnienia nieruchomości może być wyłącznie potrzeba wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii publicznej infrastruktury technicznej o przeznaczeniu przesyłowym, jak np. linie energetyczne. Powyższy przepis nie może być stosowany do niewymienionych w nim działań inwestycyjnych jak np.: budowa czy przebudowa obiektu budowlanego. W odniesieniu do tego rodzaju robót budowlanych znajduje zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n., który warunkuje wprowadzenie ograniczeń prawa własności zgodnie z planem miejscowym, a dopiero w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd zauważył, iż w myśl art. 50 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm.; dalej zwana u.p.z.p.), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa sieci, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.; zwana dalej u.P.b.), a więc m.in. sieci elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przez budowę w myśl art. 3 pkt 6 u.P.b. należy zaś rozumieć nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W rezultacie, jeżeli na terenie objętym wnioskiem o zezwolenie, plan miejscowy nie obowiązuje to inwestor w celu uzyskania zezwolenia o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. powinien posiadać decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie tylko w przypadku zamiaru zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz zmiany jego formy architektonicznej, czy również zaliczenia inwestycji do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, ale także budowy, a w tym odbudowy, nadbudowy i rozbudowy sieci elektroenergetycznej.

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie, istota sporu dotyczy wyjaśnienia celu zajęcia nieruchomości, który przez Spółkę określony został jako remont linii energetycznej. Konieczne zatem było posłużenie się definicjami legalnymi wynikającymi z prawa budowlanego, które wyjaśniają jak należy tłumaczyć pojęcie remontu i przebudowy. Zgodnie z art. 3 pkt 8 u.P.b. przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Natomiast przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego – art. 3 pkt 7a u.P.b. Koniecznym było także w ocenie Sądu pierwszej instancji zwrócenie uwagi na te pojęcia, które składają się na budowę obiektu budowlanego, do których należy rozbudowa, czyli roboty odróżnianie przez ustawodawcę od przebudowy. Otóż rozbudowa skutkuje zmianą charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. W wyniku rozbudowy nie powstaje nowy obiekt budowlany czy też nowa substancja budowlana. Rozbudowany budynek pozostaje tym samym obiektem w rozumieniu u.P.b. (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 1318/16, LEX). Rozbudową będzie w szczególności w przypadku obiektu liniowego jakim jest droga zwiększenie powierzchni zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. o sygn. II OSK 1303/16, LEX).

Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wymiana słupów i lin, czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Każda sprawa dotycząca remontu obiektu budowlanego rozpoznawana przez organ jest indywidualna i wymaga szczegółowego ustalenia stanu faktycznego. Wymianę elementów obiektu należy pojmować w powiązaniu z konkretną budowlą. Remont obiektu liniowego może polegać na wymianie zużytych jego fragmentów na nowe, takie jak liny czy słupy. Ważne jest, aby przy tego typu robotach nie doszło do zmiany parametru długości (wydłużenia linii napowietrznej), czy parametrów technicznych takich jak moc przesyłu i zwiększenie pola elektromagnetycznego. Nie może również dojść do innego usytuowania słupów niż tych usuniętych. W takiej sytuacji, zakres prac będzie stanowił przebudowę, a nie remont.

Zmiana parametrów technicznych linii napowietrznej musi wynikać z dokumentacji technicznej przewidzianych w ramach remontu elementów linii. Przy linii energetycznej zmiana parametrów użytkowych skutkująca przebudową tego obiektu, będzie z pewnością polegać na zwiększeniu mocy, bądź na zwiększeniu wytwarzania pola elektromagnetycznego, co może być skutkiem zmian w przekroju używanych przewodów roboczych. W orzecznictwie przyjmuje się, iż zmiana parametrów technicznych nie zależy od wymiany zużytego słupa na nowy, nowszej generacji, czy też zastąpienia linii napowietrznej lepszymi o nowszej technologii. Uważa się za racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (betonowe słupy, izolowane przewody). Zatem działania polegające na wymianie zużytych jej elementów, przewodów i słupów, mogą co do zasady stanowić remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 u.P.b. (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 983/17, oraz z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. I OSK 1006/17, LEX). W ocenie Sądu, użycie nowych słupów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów, niż wykorzystane w stanie pierwotnym.

Mając powyższe względy na uwadze, Sąd uznał, że należy przyznać słuszność stronie skarżącej, która trafnie zwraca uwagę na możliwość wykonania w ramach planowanej przez Spółkę inwestycji innych robót budowlanych niż remont napowietrznej linii energetycznej w zakresie słupa o nr [...] na działce o nr [...], poprzez wymianę przewodów energetycznych na przewody o zwiększonym przekroju oraz wymianę istniejącego słupa na słup o innych wymiarach, w stosunku do istniejącego.

Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że przyczynami odmowy udostępnienia nieruchomości Skarżącego wskazanymi przez Starostę w decyzji z [...] kwietnia 2019 r. było uznanie, że zamierzenie inwestycyjne prowadzone przez Spółkę nie ma charakteru remontu, a należy je zakwalifikować jako przebudowę polegającą na wymianie istniejącego na słupie linii roboczych [...] 120 mm² na projektowane [...] 240 mm². Ponadto wskazano, że w sytuacji gdy Organ nie posiada dostępu do dokumentacji związanej z budową i eksploatacją linii (w zakresie związanym z jej parametrami) oraz wskazującej na jakich zasadach dotychczasowa linia była wybudowana, konserwowana i eksploatowana – czy w oparciu o posiadane prawo do terenu czy bezumownie – organ nie może dokonać prawidłowej oceny pod kątem zasadności wniosku. W przypadku, gdyby wnioskodawca dysponował uprzednio prawem do terenu objętego wnioskiem, wydanie decyzji w zakresie zgłoszonego żądania byłoby bezprzedmiotowe. Starosta w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r., wezwał pełnomocnika Spółki do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie pełnej dokumentacji projektowej dotyczącej planowanych prac na całym obiekcie liniowym oraz dokumentacji technicznej, w której podane będą aktualne parametry linii. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik strony wyjaśnił w piśmie z dnia [...] marca 2019 r., że Organ dysponuje wystarczającą dokumentacją pozwalającą na ocenę pełnego zakresu planowanych prac.

Sąd zgodził się z organem pierwszej instancji, że zgodnie z załączonym do wniosku o wydanie zezwolenia projektem technicznym, prace na działce Skarżącego miałyby polegać na zdemontowaniu istniejącego na niej stanowiska słupowego nr [...] wraz fundamentami i zamontowaniu nowego słupa na nowo wykonanych fundamentach, czasowym demontażu przewodów linii i ponownym ich montażu po zakończeniu posadowienia nowego słupa. Natomiast zgodnie z rysunkami technicznymi przy wniosku nastąpi również wymiana przewodów linii [...] 120 mm² na przewody typu [...] 240 mm². Ponadto zgodnie z rysunkiem załączonym do wniosku adresowanego do Starosty, zmianie ulegną parametry przewodów odgromowych z [...] 50mm na [...] 1,7 70 mm.

Spółka w swym odwołaniu zakwestionowała te ustalenia, a zarzut ten został przez Wojewodę podzielony, co skutkowało uwzględnieniem w całości wniesionego odwołania. Wojewoda kasując w/w decyzję, stwierdził że zastąpienie starych słupów nowymi nie spowoduje, iż w miejsce pierwotnej linii powstanie nowa substancja, gdyż wykonywanie w istniejącym obiekcie liniowym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego niebędącego bieżącą konserwacją. Organ odwoławczy powołał się także na stanowisko WSA w Rzeszowie w sprawie o sygn. II SA/Rz 65/19, LEX, gdzie stwierdzono, że pomimo zmiany wysokości słupa elektroenergetycznego i zmiany parametrów fundamentów ze względu na szerszy rozstaw ramion, to nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego i jego formy architektonicznej, zaliczenia do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Sąd rozpoznający skargę nie podzielił tego poglądu. W jego ocenie powołana ustawowa definicja przebudowy nie pozwala kwalifikować jako remontu czynności, które jak ustalił prawidłowo Starosta będą polegać na wymianie przewodów roboczych i odgromowych na nowe o większym przekroju, częściowej rozbiórce linii energetycznej, wznoszeniu słupa od nowa i to dodatkowo o zupełnie innych parametrach w zakresie szerokości i wysokości. Według przedłożonej przez Spółkę wraz z wnioskiem dokumentacji, przedsięwzięcie będzie polegać na zdemontowaniu stanowiska słupowego typu [...], a następnie zamontowaniu nowego stanowiska słupowo-kratowego typu [...] serii [...]. Nowy słup posiada zmienione w stosunku do obecnego stanu parametry techniczne w zakresie nominalnej rozpiętości przęsła, kąta załomu, a co najważniejsze także wysokości oraz wymiarów w osi kotew. Nie sposób zaprzeczyć, iż podane dane odpowiadają pojęciu parametrów technicznych obiektu budowlanego bowiem są wielkościami liczbowymi wyznaczającymi granice fizyczne obiektu przestrzennego. Wyszczególnione przez Spółkę zmiany podanych wyżej parametrów technicznych fragmentu linii zlokalizowanej na działce strony skarżącej, powodują, że Starosta, jak również Skarżący mogą mieć słuszność co do tezy o planowanej przez Spółkę przebudowie linii. Błędna ocena stanu faktycznego sprawy dokonana przez Organ odwoławczy w kontekście ustawowych definicji remontu i przebudowy miała wpływ na wynik sprawy, jako że modyfikacja przewodów, wysokości i szerokości słupa, a także jego fundamentów, musi skutkować zmianą kwalifikacji projektowanej inwestycji Spółki, którą określono we wniosku o wydanie zezwolenia jako remont. Z uwagi zaś na niedostarczenie żądanej przez Starostę dokumentacji projektowej dotyczącej planowanych prac na całym obiekcie liniowym, nie można mieć pewności czy zamierzone przez Spółkę roboty nie odpowiadają powołanemu wyżej pojęciu rozbudowy linii elektroenergetycznej, co potwierdzałyby projektowane na działce skarżącego istotne zmiany poszerzające obiekt w zakresie wymiarów dotyczących wysokości słupa (z obecnego 22,40 m na 25,15 m) oraz rozpiętości kotew (z obecnych 4m x 4m na 4,36m x 4,36m), czy grubości użytych przewodów liniowych, które wbrew twierdzeniom Spółki mają ulec zmianie według przedłożonej przez nią dokumentacji projektowej z [...] 120 mm² na [...] 240 mm². To ustalenie znajduje potwierdzenie także w specyfikacji technicznej, z której wynika że istniejącą linię 110 kV należy zaprojektować na linię z przewodami roboczymi [...] 240 mm².

Kwestia zmiany wymiarów obiektu budowlanego nie może być obojętna dla dopuszczalności stosowania art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 6, 7a, 8 u.P.b. Remontem nie są bowiem takie roboty budowlane, które skutkują zmianą parametrów technicznych obiektu budowlanego, co nastąpi jeżeli zakładane przez Spółkę modyfikacje zostaną wprowadzone zgodnie z treścią załączonych do podania dokumentów technicznych. Dlatego Organ odwoławczy błędnie kwalifikując opisane roboty, nieprawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem nie wykazał przekonujących powodów dla zreformowania decyzji Starosty o odmowie zobowiązania właściciela nieruchomości do jej udostępnienia na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n.

Sąd zwrócił uwagę, że choć planowana przez Spółkę inwestycja dotyczy obiektu liniowego, to wnioskowana przez nią decyzja ma ograniczać prawo własności w odniesieniu do konkretnej nieruchomości. Z perspektywy podmiotu władającego nieruchomością roboty budowlane dotyczyć mają przede wszystkim słupa energetycznego zlokalizowanego w obszarze jego prawa. Nie są zaś prowadzone w odniesieniu do całego obiektu liniowego, co odpowiadałoby wyłącznie spojrzeniu i interesom inwestora. Zezwolenie o jakie wnioskuje Spółka dotyczy konkretnej nieruchomości ze znajdującym się na niej fragmentem obiektu liniowego. Należy o tym pamiętać, bowiem to własność Skarżącego ma ulec uszczupleniu poprzez konieczność znoszenia planowanych robót budowlanych i skutków tych robót. Dlatego konieczne jest rozważenie jak planowane roboty budowlane i w tym ich skutki, będą oddziaływać na tą konkretną nieruchomość zajętą przez element obiektu liniowego, który z punktu widzenia właściciela nieruchomości nie jest obiektem liniowym, tylko słupem którego obecność musi znosić. Jeżeli w obszarze tej nieruchomości zajętej przez linię energetyczną ma nastąpić modyfikacja fragmentu linii, nieodpowiadająca remontowi, to nie nastąpi ziszczenie się przesłanek do zastosowania art. 124b ust. 1 u.g.n. W kontekście art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP przewidujących ochronę prawa własności, ze wszech miar słuszne jest stanowisko, że wszelkie przewidziane w u.g.n. ograniczenia praw rzeczowych muszą być interpretowane ściśle, tj. bez dokonywania wykładni rozszerzającej pojęcia remontu czy konserwacji. Do tego sprowadzałoby się odmienne definiowanie robót polegających na remoncie na gruncie stosowania przepisów u.P.b. oraz u.g.n.

Ponieważ istotne w sprawie dowody w postaci załączników do projektu technicznego planowanej inwestycji, specyfikacji technicznej stanowiącej załącznik nr [...] do SIWZ, które potwierdzają zastrzeżenia strony skarżącej oraz prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego przez Starostę, zostały przez Wojewodę błędnie ocenione, to nie wykazano możliwości pozytywnego zastosowania względem wnioskującej Spółki art. 124b ust. 1 u.g.n., który nie pozwala w jego ramach na udostępnienie nieruchomości w celu dokonania przebudowy czy budowy linii energetycznej.

Resumując Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja Wojewody nie odpowiada przepisom art. 7, 77, 80, 107 § 3, 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz art. 3 pkt 6, 7a i 8 u.P.b. Naruszenie przez Wojewodę wskazanych regulacji procesowych i materialnoprawnych miało istotny wpływ na wynik sprawy, ukształtowany na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Spółka zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, to jest art. 141 §4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej ocenie ustaleń stanu faktycznego sprawy dokonanej przez organ II instancji i przyjęciu, że organ II instancji nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego, co doprowadziło Sąd do ustaleń sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcia, że w ramach remontu linii B. w zakresie słupa na działce nr [...] będą wymieniane przewody na przewody o zwiększonym przekroju i tym samym dojdzie do zmiany parametrów technicznych, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, iż parametry Unii elektroenergetycznej nie ulegną zmianie ponieważ istniejące przewody robocze oraz przewód odgromowy zostaną przewieszone na nowe stanowisko słupowe.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, naruszenie prawa materialnego:

1. art. 124 b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (dalej zwana: "u.g.n ") w zw. z art, 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (dalej zwana: "P.b") poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że planowana inwestycja polegająca na remoncie napowietrznej linii energetycznej 110 kV przebiegającej na trasie B. nie ma charakteru remontu, a stanowi jej przebudowę i nie spełnia przesłanek określonych w art. 124 b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

2. art. 3 pkt 7 a P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i tym samym uznanie stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadającego normie wynikającej z tego przepisu, podczas gdy analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności projektu technicznego, prowadzi do wniosku, iż w niniejszej sprawie nie będą wykonywane roboty budowlane, w wyniku których nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego.

3. art. 124 b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 P.b. oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 i 11 P.b. w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwana: u.p.z.p.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż do planowanej inwestycji polegającej na remoncie napowietrznej linii energetycznej 110 kV przebiegającej na trasie B. nie może być zastosowany art. 124 b u.g.n podczas gdy roboty budowlane przy remoncie oraz przebudowie sieci elektroenergetycznych zostały wyłączone z uzyskania decyzji o lokalizacji celu publicznego i uzyskania pozwolenia na budowę, to w przypadku konieczności uzyskania przez inwestora dostępu do nieruchomości, na której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja w celu uzyskania do niej dostępu należy zastosować tryb wynikający z art. 124 b ust, 1 i 2 u.g.n,, pomimo tego, że w przepisie tym nie została literalnie wprowadzona instytucja przebudowy.

4. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne poprzez błędną wykładnię i tym samym nieuwzględnienie obowiązku przedsiębiorstwa energetycznego do utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych podczas gdy należało stwierdzić konieczność zaopatrzenia odbiorców w energię w sposób ciągły i niezawodny oraz do wyeliminowania zagrożeń mogących spowodować ryzyko powstania szkody znacznych rozmiarów i narażenia na niebezpieczeństwo zdrowia lub życia ludzkiego oraz w mieniu.

Spółka na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 oraz art. 176 § 2 p.p.s.a. wniosła o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, oraz na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a wnoszę o zasądzenie od Skarżącego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną. W niniejszej sprawie należało jednak rozważyć w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego bowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi procesową konsekwencję zakwestionowanej wykładni przepisów prawa materialnego, a zatem procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej w skardze kasacyjnej.

Zarzuty objęte punktami II.1 - 2 petitum skargi kasacyjnej oraz powiązane z nimi zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać należało za zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym całości podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie (por wyrok z 1 lipca 2022 r. I OSK 869/19 i przywołane w nim orzecznictwo), że nie można zamieszczonych w Prawie budowlanym definicji przenosić wprost na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej, jak również nie można poprzestawać na definicjach Prawa budowlanego z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220 ze zm., dalej zwanej "p.e."). Analizując art. 124b u.g.n. należy sięgać do uregulowań p.e. w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 p.e. Tym samym są to dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w Prawie budowlanym. Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 p.e. należy zagwarantować bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań mających na celu remont sieci w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b u.g.n.

Celem art. 124b u.g.n. jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do utrzymania przewodów i urządzeń przesyłowych niebędących częściami składowymi nieruchomości, za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe. Ponadto istotą art. 124b u.g.n. jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które nałożone zostały na nie przepisami p.e. i wiążą się z utrzymywaniem zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię.

Wskazania wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych został sformułowany także przekonujący pogląd, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii), może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej Użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Racjonalne jest, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody o mniejszej średnicy) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (np. betonowe słupy z żerdzi wirowanej, izolowane przewody o większej średnicy). Działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów - przewodów i słupów, stanowią co do zasady remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 983/17, z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16).

Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całość i w tym kontekście oceniać czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć nie każda, nawet drobna (zmiana), będzie go wykluczać. Przykładowo wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1006/17). Pod pojęciem linii elektroenergetycznej należy rozumieć nie tylko przewody i urządzenia, nienależące do części składowych nieruchomości, służące do przesyłania energii elektrycznej, ale także inne podziemne, naziemne lub nadziemne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (verba legis - art. 124b ust. 1 u.g.n.). Takimi obiektami są w szczególności stacje transformatorowe, które są niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Spółka ani we wniosku, ani w jakimkolwiek innym dokumencie dołączonym do akt sprawy nie wskazała na wymianę stacji transformatorowych, wchodzących w skład linii, której fragmentu dotyczy wniosek.

Jak wynika z ustaleń faktycznych poczynionych przez Wojewodę, roboty budowlane na przedmiotowej nieruchomości będą polegać na wymianie istniejących słupów w linii energetycznej 110 KV B., natomiast nie będą wymieniane przewody tejże linii. Na skutek remontu nie zmieni się długość ani lokalizacja linii, nie ulegną także zmianie parametry techniczne, jak moc przesyłana przez linie energetyczne WN, napięcie robocze linii napowietrznej 110 KV czy wytwarzane pole elektromagnetyczne. Wobec powyższego organ drugiej instancji uznał, że zakres planowanych prac na nieruchomości mieści się w pojęciu remontu, a nie przebudowy czy odbudowy, gdyż jak wskazała Spółka, nie dojdzie do zmiany długości ani lokalizacji oraz parametrów użytkowych, jak napięcie i moc wytwarzanego pola elektroenergetycznego. Jedyna rzecz, jaka zostanie wymieniona, to stare ponad pięćdziesięcioletnie słupy na nowe, które wprawdzie będą posiadały inne wymiary, niż pierwotnie, jednakże obecne przepisy nie dopuszczają możliwości montażu słupów wyprodukowanych w okresie budowy tej linii. Zastąpienie starych słupów nowymi nie spowoduje, iż w miejsce pierwotnej linii powstanie nowa substancja, wykonywanie w istniejącym obiekcie liniowym robót budowlanych polegać będzie na odtworzenie stanu pierwotnego niebędącego bieżącą konserwacja.

W ocenie Sądu kasacyjnego, powyższe ustalenia faktyczne uznać należy za prawidłowe. Organ drugiej instancji prawidłowo również przyjął, że do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowanie znajdzie art. 124b u.g.n.

Sąd kasacyjny wskazuje, że jak wynika z przywołanego w uzasadnieniu decyzji Wojewody pisma z [...] czerwca 2018 r. (Opinia Biura Projektowego EMCA) prace prowadzone na nieruchomości w ramach robót związanych z remontem linii energetycznej 110kV polegać będą na czasowym demontażu przewodów linii energetycznej 110 kV, demontażu istniejących słupów o konstrukcji kratowej wraz z fundamentami, montażu nowych słupów o konstrukcji kratowej typu [...] wg projektu E. S.A. wraz z nowymi fundamentami, ponownym montażu zdemontowanych przewodów linii energetycznej 110 kV. Z projektu technicznego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że istniejące przewody robocze oraz przewód odgromowy zostaną przewieszone na nowe stanowisko słupowe. Oznacza to zatem, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż dojdzie do zmiany grubości przewodów liniowych (str. 11 uzasadnienia wyroku).

Z dokumentacji technicznej znajdującej się w aktach sprawy wynika również, że nie ulegną zmianie parametry takie jak długość osi linii na przedmiotowej działce (22m) ani powierzchnia obszaru udostępnienia (385 m2). W przywołanej już opinii wyjaśniono, że parametrami użytkowymi i technicznymi dla linii elektroenergetycznej są napięcie znamionowe (kW), zdolność przesyłowa określona jako znamionowy prąd długotrwałe dopuszczalny (A) oraz liczba torów. Jak dalej wskazano, ż wymiana słupów na nowe nie spowoduje zmiany żadnego z powyższych parametrów, zaś parametry środowiskowe (natężenie pola elektrycznego i magnetycznego) są pochodną tych parametrów a więc również nie ulegną zmianie.

Sąd I instancji niezasadnie pominął kwestię polepszenia warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszenia awaryjności. Dostarczanie energii elektrycznej jest kluczowe zarówno dla indywidualnych odbiorców, jak i dla odbiorców instytucjonalnych. Aktualny stan techniczny linii z uwagi na upływ czasu niewątpliwie zagraża ciągłości i pewności dostaw energetycznych. Natomiast remont nie spowoduje zmiany istotnych parametrów technicznych i użytkowych linii.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. art. 124 b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 P.b. oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 i 11 P.b. w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwana: u.p.z.p.) Sąd kasacyjny wyjaśnia, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji odnosił się do art. 50 ust. 2a u.p.z.p., który nie został powołany w zarzutach skargi kasacyjnej. Rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące konieczności uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przed wystąpieniem o wydanie zezwolenia o którym mowa w art. art. 124 u.g.n. i to jeszcze w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (która to okoliczność w ogóle nie była badana w niniejszej sprawie), oznacza, że Sąd w tym zakresie wykroczył poza zakres rozpoznawanej sprawy, która dotyczyła udzielenia zezwolenia o którym mowa w art. 124b u.g.n. Z uwagi na brak zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. brak jest podstaw do analizowania tej kwestii przez Sąd kasacyjny.

Rację ma skarżąca kasacyjnie Spółka, że Sąd pierwszej instancji pominął ciążące na niej z mocy art. 4 ust. 1 p.e. obowiązki utrzymywania zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. Obowiązki wynikające z tego artykułu i nałożone na przedsiębiorstwa energetyczne mają, jak wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 września 2017 r. II OSK 3055/15, charakter publicznoprawny w tym znaczeniu, że nałożone zostają w interesie publicznym. Oczywiste jest, że wykonując powyższe obowiązki przedsiębiorstwo energetyczne obowiązane jest do przestrzegania obowiązujących przepisów prawa. Jednak dokonując wykładni art. 124b u.g.n. w świetle art. 4 ust. 1 p.e. należy mieć na względzie, że mają one na celu zapewnienia bezpieczeństwa osób jak i mienia.

W tym stanie rzeczy, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.