Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 500/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Dorota Kozłowska (spr.), Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A sp. z o. o. w G. na uchwałę Zarządu Powiatu M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie spraw budżetowych jednostek samorządu terytorialnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zasady przyznawania dotacji dla szkół niepublicznych Rada Powiatu M. określiła w uchwale z dnia [...] r., nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji z budżetu powiatu dla niepublicznych szkół i placówek oświatowo - wychowawczych. Na podstawie tej uchwały Zarząd Powiatu M. podjął uchwałę z dnia [...] r., nr [...], w której określił wysokość miesięcznych stawek dotacji dla szkół niepublicznych w 2013 r.

A Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: Spółka, skarżąca) pismem z dnia 25 marca 2013 r. zwróciła się do Starosty M. z wnioskiem o przedstawienie dokładnego sposobu i metody naliczania wysokości dotacji w

2013 r. w celu dokonania stosownej weryfikacji.

Starostwo Powiatowe w M. pismem z dnia 3 kwietnia 2013 r. poinformowało Spółkę, że podstawę naliczenia dotacji na jednego ucznia prywatnego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych stanowią wydatki bieżące publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w R., na jednego ucznia prywatnego Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych wydatki bieżące ponoszone w publicznym Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w L., zaś na jednego ucznia prywatnej Szkoły Policealnej dla Dorosłych wydatki bieżące ponoszone w publicznej Policealnej Szkole dla Dorosłych w R.

W dalszej kolejności Spółka pismem z dnia 16 kwietnia 2014 r. wezwała do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności:

- załącznika nr 1 do uchwały nr [...] Zarządu Powiatu M. z dnia [...] r. w zakresie określającym wysokość miesięcznej stawki dotacji w 2013 r.,

- ustalenie prawidłowej rzeczywistej wysokości stawki dotacji w 2013 r.,

- stwierdzenie nieważności § 1 uchwały nr [...] Zarządu Powiatu M. z dnia [...] r. w zakresie określenia wysokości miesięcznych stawek dotacji dla szkół niepublicznych na cały rok kalendarzowy 2013,

- stwierdzenie nieważności czynności polegającej na kompensowaniu należności z tytułu zwrotu dotacji w drodze jej potrącenia ze zobowiązania budżetu do wypłaty dotacji.

Starostwo Powiatowe w M. w odpowiedzi z dnia 27 maja 2014 r. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (doręczonej Spółce w dniu 2 czerwca

2014 r.) nie przychyliło się do przedstawionych przez Spółkę żądań stwierdzając, że wysokość miesięcznych stawek dotacji została ustalona prawidłowo, w granicach przewidzianych prawem.

Spółka pismem z dnia 25 czerwca 2014 r. wniosła skargę na uchwałę nr [...] Zarządu Powiatu M. z dnia [...] r. w sprawie wysokości miesięcznych stawek dotacji na jednego słuchacza przyznawanej z budżetu Powiatu M. dla szkół niepublicznych określającą w załączniku nr 1 do uchwały wysokość miesięcznych dotacji dla szkół niepublicznych na jednego słuchacza oraz określającą wysokość miesięcznych dotacji dla szkół niepublicznych na cały rok kalendarzowy 2013, zarzucając jej naruszenie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz art. 2 Konstytucji RP.

Spółka wniosła o:

1. stwierdzenie nieważności uchwały w całości,

2. przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: P.p.s.a.) dowodów z dokumentów - dokumentacji księgowej za 2013 r. publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w R., publicznego Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w L. i publicznej Policealnej Szkoły dla Dorosłych w R. na okoliczność określenia wysokości miesięcznych stawek dotacji przysługujących na jednego słuchacza w 2013 r. prywatnego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych-zaocznego, prywatnego Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych- zaocznego i prywatnej Szkoły Policealnej dla Dorosłych-zaocznej w zaniżonej wysokości,

3. zasądzenie kosztów procesu.

W pierwszej kolejności skarżąca podkreśliła, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny Spółki, co uprawnia ją do wniesienia skargi. Jak wskazała prowadzi w M. 3 szkoły:

1. Prywatne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych (dalej: PLO dla Dorosłych w M.),

2. Prywatne Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych (dalej: PULO dla Dorosłych w M.),

3. Prywatną Szkołę Policealną dla Dorosłych w M. (dalej: PSP dla Dorosłych w M.).

Skarżąca jest uprawniona na mocy art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943, dalej: u.s.o.) do otrzymywania dotacji oświatowej ze Starostwa Powiatowego w M.. Zatem skarżąca, będąc beneficjentem upoważnionym do otrzymania dotacji oświatowej na zasadach określonych treścią zaskarżonej uchwały, posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia jej nieważności.

Następnie skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała ustaliła na rzecz jednego słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym stawkę w wysokości [...] zł, na rzecz słuchacza uzupełniającego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w formie zaocznej w wysokości [...] zł i na rzecz słuchacza szkoły policealnej dla dorosłych kształcącego się w formie zaocznej w wysokości [...] zł. Określenie stawek w tak rażąco niskiej wysokości w stosunku do stawek obowiązujących w poprzednich latach nie znajduje odzwierciedlenia w wysokości rzeczywiście ponoszonych wydatkach bieżących szkół publicznych, stanowiących podstawę ustalenia dotacji dla szkół niepublicznych. Wysokość dotacji na rzecz jednego słuchacza prywatnego LO dla Dorosłych w 2012 r. wynosiła [...] zł, a zatem uległa zmniejszeniu o [...] zł, na rzecz słuchacza prywatnego Uzupełniającego LO dla Dorosłych wynosiła [...] zł, uległa więc zmniejszeniu o [...] zł, zaś na rzecz słuchacza PSP dla Dorosłych wynosiła [...]zł, ulegając zmniejszeniu o [...]zł.

Dalej skarżąca zarzuciła, że Zarząd Powiatu M. w § 1 uchwały nr [...] ustalił wysokość miesięcznych stawek dotacji dla szkół niepublicznych na cały 2013 r. Uchwała została podjęta [...] r., zaś zgodnie z § 1 obowiązuje w całym 2013 r., a zatem od 1 stycznia 2013 r. Organ administracji wprowadził zatem moc wsteczną obowiązywania aktu, określającego mniejsze stawki dotacji w porównaniu do poprzednio obowiązujących, co narusza konstytucyjną zasadę niedziałania prawa wstecz. W art. 2 Konstytucji RP zawarta jest klauzula demokratycznego państwa prawa, na którą składa się także zasada niedziałania prawa wstecz.. Skarżąca wskazała, że jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach, zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić. I tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 września 2000 r., sygn. akt K 26/99, OTK 2000, nr 6 poz. 186 stwierdził, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji, o ile wprowadzone przepisy polepszają sytuacją prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów. Obniżenie natomiast stawek dotacji na jednego słuchacza PLO, PULO i PSP dla Dorosłych w M. z mocą wsteczną pogarsza sytuację prawną podmiotu prowadzącego szkołę. W tym aspekcie skarżąca odwołała się także do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 2045/11, w którym wskazano, że za sprzeczne z zasadą niedziałania prawa wstecz należy w szczególności uznać nałożenie na podmiot nieistniejącego dotychczas obowiązku, a także pozbawienie go dotychczasowych uprawnień z mocą wsteczną. Zdaniem skarżącej żądanie zwrotu udzielonej dotacji i w konsekwencji potrącanie w kolejnych miesiącach należnej dotowanemu podmiotowi dotacji w wyniku wprowadzonej z mocą wsteczną regulacji jest niczym innym jak pozbawieniem przysługujących dotychczas świadczeń.

Skarżąca podniosła także, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują możliwości dokonywania przez organ administracji kompensacji w przypadku przyznania dotacji w wyższej wysokości niż należna. Tak więc organ administracji dokonał bezprawnej kompensacji należności z tytułu zwrotu dotacji w drodze jej potrącenia ze zobowiązania organu do wypłaty dotacji. Kwota dotacji przekazana za miesiące styczeń i luty 2013 r., która według organu administracji stanowiła nadwyżkę dotacji w porównaniu do ustalonych w marcu 2013 r. stawek w przypadku np. Prywatnego LO dla Dorosłych w M. była potrącana aż do października 2013 r., a zatem przez 7 miesięcy Spółka nie otrzymała jakiejkolwiek dotacji. Według skarżącej organ administracji w myśl art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych powinien wydać decyzję administracyjną określającą kwotę do zwrotu, nie zaś dokonywać potrącenia.

Skarżąca zakwestionowała również podstawę naliczenia dotacji. I tak podstawą naliczenia wysokości dotacji dla prowadzonych przez Spółkę szkół w M. w 2013 r. były wydatki bieżące ponoszone w Publicznym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w R., Publicznej Policealnej Szkole dla Dorosłych w R. i publicznym Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w L., wchodzącym w skład Zespołu Szkół Energetycznych i Usługowych. W załączniku nr 3 do pisma z dnia 3 kwietnia 2013 r. wskazano, że planowane wydatki w dziale 80120 na rzecz Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w L. w 2013 r. opiewają na kwotę [...] zł. Z uwagi na fakt, że Publiczne Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w L. wchodzi w skład Zespołu Szkół Energetycznych i Usługowych organ administracji, zgodnie z wnioskiem strony, winien przedstawić szczegółową metodę podziału środków pomiędzy poszczególne szkoły wchodzące w skład Zespołu Szkół. Uzyskanie informacji jedynie o wysokości stawki dotacji w Uzupełniającym LO dla Dorosłych w L. nie można uznać za wyczerpujące i pozwalające stronie na dokonanie weryfikacji prawidłowości przyznania dotacji. Podobnie sytuacja kształtuje się w przypadku wskazania podstawy naliczenia dotacji dla PLO i PULO dla Dorosłych w M.. Organ w załączniku nr 2 i 5 wskazał jedynie wysokość wydatków bieżących w 2013 r. ponoszonych na jednego ucznia w Publicznym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w R. i Publicznej Policealnej Szkole dla Dorosłych w R. bez szczegółowego określenia podstawy przyjętych wydatków bieżących w szkołach publicznych. Organ administracji nie dokonał stosownej kalkulacji wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych, bezkrytycznie przyjmując podane przez Urząd Miasta R. kwoty, jak również kwoty określone przez publiczne Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w L.. Organ administracji, nie kierował się zasadą prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, pozbawiając beneficjenta dotacji uprawnień wynikających z art. 90 ust. 3 u.s.o. Zagwarantowane przez ustawodawcę prawo do otrzymania przez organ prowadzący szkołę niepubliczną dotacji na poziomie minimum 50 % wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia zostało naruszone.

Ponadto skarżąca zasadność zmniejszenia stawek dotacji poddała w wątpliwość m.in. z uwagi na wzrost w 2013 r. wskaźnika oświatowej subwencji ogólnej oraz wzrost wydatków budżetowych na licea ogólnokształcące przewidzianych w dziale 801 rozdział 80120 uchwał budżetowych na 2012 r. i 2013 r. W 2013 r. nastąpił wzrost kwoty oświatowej subwencji ogólnej o 2,8 % w porównaniu do 2012 r. tj. z kwoty [...] mld zł do kwoty [...] mln zł. Zgodnie z założeniami Ministerstwa Finansów wzrost kwoty oświatowej subwencji ogólnej spowodowany był podwyżkami wynagrodzeń nauczycieli w 2013 r. o 3,8 proc. w stosunku do 2012 r. Ponadto, zgodnie z uchwałami budżetowymi Powiatu M. na 2012 r. i 2013 r. dotacja dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkoły publicznej wynosiła odpowiednio [...] zł i [...]zł. W trakcie 2013 r. dotacja dla szkół niepublicznych na mocy załącznika nr 4 do uchwały Rady Powiatu M. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany budżetu drastycznie zmalała z kwoty [...] zł do kwoty [...]zł.

Skarżąca podniosła, że okolicznością wskazującą na bezprawne zaniżenie stawek dotacji w 2013 r. jest także fakt, że koszty utrzymania placówek oświatowych z każdym rokiem rosną. W 2013 r. wzrosło nie tylko wynagrodzenie nauczycieli w szkołach publicznych o 3,8 proc. w porównaniu z 2012 r., ale także inne koszty związane z prowadzeniem szkoły takie jak np. ceny nośników energii, opłaty czynszowe, czy też wszelkie koszty związane z utrzymaniem ucznia.

Na koniec uzasadniając wniosek o przeprowadzenie dowodów skarżąca podkreśliła, że beneficjent dotacji nie ma realnej możliwości dokonania analizy twierdzeń organu administracji co do wysokości ponoszonych wydatków bieżących w szkołach publicznych. Jak wskazują wyniki kontroli Regionalnych Izb Obrachunkowych w ramach wydatków bieżących szkół publicznych, stanowiących następnie wyznacznik wysokości przyznawanej dotacji szkołom niepublicznym, częstokroć nie są uwzględniane wszystkie wydatki bieżące ponoszone na funkcjonowanie szkół w tym min. koszty doskonalenia zawodowego nauczycieli, ekonomiczno-administracyjnej obsługi szkół, czy koszty prowadzenia stołówki szkolnej. Zatem przeprowadzenie dowodu z dokumentacji finansowej wskazanych w skardze szkół pozwoli na dokładne wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu M. w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi. Wskazał po zacytowaniu art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, że zaskarżona uchwała to de facto czynność o charakterze techniczno-rachunkowym a to oznacza, że nie kwalifikuje się jako czynność określona przepisem art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przez którą rozumie się konkretną czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą m.in. przez organ administracji samorządowej, stanowiącą władcze rozstrzygnięcie organu w indywidualnej sprawie, dotyczącą stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W tym zakresie Zarząd Powiatu M. odwołał się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1649/12, w którym NSA stwierdził, że podejmowane, w wykonaniu podjętej przez radę gminy uchwały, czynności organów wykonawczych polegające na wyliczeniu dotacji dla niepublicznych przedszkoli nie należą do żadnej z form działania administracji publicznej, podobnie jak zarządzenie, w którym ujęto wyniki tych wyliczeń. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują bowiem załatwienia spraw dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności.

W dalszej kolejności, z ostrożności procesowej, organ wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że Rada Powiatu M. na podstawie delegacji ustawowej z art. 90 ust. 4 u.s.o. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji z budżetu powiatu dla niepublicznych szkół i placówek oświatowo - wychowawczych. Stosownie do § 2 w/w uchwały szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych nie wymienionych w § 1 ust. 1 otrzymują dotację na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty w wysokości 50% ustalonych w budżecie Powiatu M. wydatków bieżących ponoszonych w publicznych szkołach tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Zapis uchwały jest kompatybilny z treścią art. 90 ust. 3 u.s.o., który stanowi, że dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Zarząd Powiatu M. naliczył dotację dla Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "B" w M., Prywatnego Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "C" w M. oraz Prywatnej Szkoły Policealnej "D" w M. zgodnie z art. 90 ust. 2 i 3 u.s.o. Za podstawę naliczenia bieżących wydatków na jednego ucznia w 2013 r. w Prywatnym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych "B" w M. wzięto dane z publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w R (Powiat M. nie prowadzi szkoły tego typu i rodzaju). Za podstawę naliczenia bieżących wydatków na jednego ucznia w 2013 r. w Prywatnym Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych wzięto dane z publicznego Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego w L. (Powiat M. jest organem prowadzącym dla wyżej wymienionej szkoły). Natomiast za podstawę naliczenia bieżących wydatków na jednego ucznia w 2013 r. w Prywatnej Szkole Policealnej dla Dorosłych wzięto dane z publicznej Policealnej Szkoły dla Dorosłych w R (Powiat M. nie prowadzi szkoły tego typu i rodzaju). Zarząd Powiatu M. działając w granicach przewidzianych prawem ustalił wysokość stawek miesięcznych prawidłowo.

Organ wskazał, że skarżącej na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie przysługują jakiekolwiek uprawnienia kontrolne względem organu administracji, które pozwalałyby jej na weryfikację przyznanej dotacji.

Organ zaakcentował, że zgodnie z § 4 ust. 6 uchwały Rady Powiatu M. nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji z budżetu powiatu dla niepublicznych szkół i placówek oświatowo - wychowawczych, do czasu ustalenia ostatecznej wysokości dotacji na ucznia lub wychowanka w danym roku budżetowym, dotacja będzie udzielana w wysokości ustalonej w roku poprzednim, za okres od 1 stycznia do czasu jej ustalenia, zostanie dokonane jej wyrównanie. Z przepisu tego wynika, że w przypadku ustalenia wysokości dotacji na dany rok budżetowy w terminie późniejszym niż w styczniu, dotacja będzie udzielana w wysokości ustalonej w roku poprzednim, a następnie zostanie dokonane jej wyrównanie. Przy czym logiczne jest, że w przypadku gdyby dotacja została ustalona w kwocie wyższej, wyrównanie polegałoby na proporcjonalnym zwiększeniu dotacji udzielonej w okresie od dnia 1 stycznia do dnia ustalenia wysokości stawek dotacji na dany rok budżetowy. Natomiast w przypadku zmniejszenia wysokości dotacji, wyrównanie, o którym mowa § 4 ust. 6 uchwały obejmuje stosowną kompensatę. Tym samym, czynności polegające na kompensacie wysokości dotacji dokonywane przez organ administracji, mają swoje umocowanie w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego i nie naruszają przepisów prawa.

Z przywołanego przepisu wynika, iż Zarząd Powiatu M. posiada legitymację do ustalenia stawki dotacji. Jednocześnie przepis nie określa terminu, w którym Zarząd Powiatu M. winien takiego ustalenia dokonać. Ustalenie stawek dotacji na rok 2013 poprzez podjęcie uchwały w dniu 6 marca 2013 r. mieści się w delegacji zawartej w przepisie § 4 ust. 6 uchwały Rady Powiatu M. nr [...] i tym samym nie można takiej czynności przypisać działania retroaktywnego. Uchwały określające wysokość miesięcznych stawek dotacji Zarząd Powiatu M. podejmuje corocznie po uchwaleniu budżetu Powiatu, ustalając wysokość dotacji na każdy rok budżetowy oddzielnie. Oznacza to, iż nie podjęcie przedmiotowej uchwały na rok 2013 r. prowadziłoby w konsekwencji do niemożności udzielania przez Powiat M. dotacji. Jednocześnie brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, iż ustalone stawki dotacji na rok 2012 mogłyby być stosowane w roku 2013. Ponadto ustalenie wysokości stawek dotacji na rok 2013 w dniu 6 marca 2013 r. nie pozbawia uprawnień osób zainteresowanych a ustala jedynie nową wysokość przedmiotowych stawek. Ustalenie przez Zarząd Powiatu M. wysokości dotacji w dniu 6 marca 2013 r. nie oznacza więc, że skarżąca została pozbawiona prawa do dotacji w okresie od stycznia do marca

2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 marca

2015 r., sygn. akt I SA/Gl 821/14 oddalił skargę Spółki. Sąd pierwszej instancji podzielił linię orzeczniczą, która przyjmuje, że w sprawie kwestionowania wysokości przekazywanej/ustalonej przez jednostki samorządu terytorialnego dotacji właściwą drogą jest dochodzenie roszczenia przed sądownictwem powszechnym. Pogląd taki został zaprezentowany m.in. w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Go 246/14 oraz w wyroku NSA z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1700/14, w którym sformułowano pogląd, że "Niepubliczne placówki mogą się domagać od gminy uzupełnienia zaniżonej dotacji, występując z roszczeniem przed sądem powszechnym." Pogląd taki został także wyrażony przez Sąd Najwyższy, w wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt IV CSK 698/12. Zdaniem Sądu pierwszej instancji żądanie zmiany wysokości obliczonej i przekazywanej dotacji de facto jest żądaniem o zapłatę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1453/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi. Podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku było naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem NSA wadliwość wydanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku wynika przede wszystkim z zaniechania wykładni art. 90 ust. 3 u.s.o., a także nie odniesienie się do naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zakresie wyrażonej przez ten przepis zasady nieretroakcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do kwestii kognicji sądu administracyjnego.

Przedmiotowa skarga została złożona w oparciu o art. 87 ust. 1 ustawy z dnia z czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecnie t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 814, dalej: u.s.p.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skarżąca jest uprawniona na mocy art. 90 ust. 3 u.s.o. do otrzymywania dotacji oświatowej. Na terenie starostwa Powiatowego w M. skarżąca prowadzi 3 szkoły. Jest beneficjentem upoważnionym do otrzymania dotacji oświatowej. Zatem posiada legitymację do wniesienia do sądu skargi na uchwałę podjętą przez organ powiatu w myśl art. 87 ust. 1 u.s.p.

Zostały spełnione wymogi formalne skargi wniesionej na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p., gdyż skarżąca pismem z dnia 16 kwietnia 2014 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd ma na uwadze, że w niektórych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że obliczenie należnej dotacji dla danej placówki oświatowej jest czynnością techniczną o charakterze księgowo-rachunkowym, której kontrola nie mieści się we właściwości sądów administracyjnych (m.in. postanowienie NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 521/12, z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 563/12, z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1651/12). Niemniej zdaniem sądu orzekającego uchwała zarządu powiatu w sprawie wysokości stawek dotacji na jednego ucznia w szkołach niepublicznych posiadających uprawnienia szkół publicznych, jako akt stosowania prawa administracyjnego podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Stosunek łączący organ wydający uchwałę z beneficjentami dotacji ma charakter administracyjny, a nie obligacyjny. Podmiot uprawniony do dotacji nie ma bowiem wpływu na ich wysokość. Rozstrzygnięcie o ustaleniu wysokości dotacji oświatowej przysługującej niepublicznym placówkom bez względu czy przyjmuje formę czynności organu monokratycznego czy uchwały organu kolegialnego ma charakter władczy i jednostronny oraz skierowane jest do ściśle określanego adresata lub grupy adresatów i ma swoją podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Stanowi zatem klasyczny przykład rozstrzygnięcia administracyjnoprawnego. Sprawa będąca przedmiotem rozpoznania mieści się zatem w kognicji sądu administracyjnego – art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Sąd podkreśla, że uchwała zarządu powiatu w sprawie wysokości stawek dotacji na jednego ucznia w szkołach niepublicznych posiadających uprawnienia szkół publicznych, jest aktem stosowania prawa administracyjnego, a nie aktem stanowienia prawa.

Zgodnie z art. 8 ust. 2 u.s.p. organami powiatu są:

1) rada powiatu;

2) zarząd powiatu.

Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu (art. 9 ust. 1 u.s.p.). Do wyłącznej właściwości rady powiatu należy m.in. stanowienie aktów prawa miejscowego (art. 12 pkt 1 u.s.p.). Natomiast zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu (art. 26 ust. 1 u.s.p.) Zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa (art. 32 ust.1 u.s.p.) Do zadań zarządu powiatu należy w szczególności wykonywanie uchwał rady powiatu (art. 32 ust.2 pkt 2 u.s.p.). Zatem akty prawa miejscowego powiatu stanowi rada powiatu w formie uchwały, jeżeli ustawa upoważniająca do wydania aktu nie stanowi inaczej. (art. 42 ust. 2 u.s.p.). Jedyny wyjątek dotyczy powiatowych przepisów porządkowych, o których mowa w art. 41 u.s.p. które w przypadkach niecierpiących zwłoki, może wydać zarząd, taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Natomiast zarząd powiatu jako organ wykonawczy rady powiatu co do zasady nie stanowi prawa miejscowego. Z kolei art. 90 ust. 4 u.s.o. nie stanowi podstawy prawnej do uchwalenia przez radę powiatu aktu prawa miejscowego, określającego konkretne stawki dotacji oświatowych na dany rok budżetowy. Zgodnie z zasadą określoną w art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być wydawane jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu do wydania takiego aktu musi w sposób jasny wynikać z przepisów ustawy i nie może być dorozumiane. Skonkretyzowanie kwotowo stawek dotacji przysługujących placówkom oświatowym w danym roku budżetowym nie może być normowane aktem o charakterze prawa miejscowego, gdyż brak jest ustawowego upoważnienia (podstawy) do wydania takiego właśnie aktu (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1171/13).

Zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu M. jest natomiast aktem stosowania prawa. Nie ma charakteru generalnego aktu normatywnego i jest adresowana do ściśle określonych podmiotów. Reasumując przyznanie i ustalenie wysokości dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a i 2a-3a u.s.o., ma charakter aktu administracyjnego, akt ten ma charakter innego aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., i podlega kontroli sądowoadministracyjnej na zasadach właściwych dla tej kategorii form działania administracji.

Podstawą prawną wydania przez Zarząd Powiatu M. uchwały z dnia [...] r., nr [...] w sprawie wysokości miesięcznych stawek dotacji na jednego słuchacza przyznawanej z budżetu Powiatu M. dla szkół niepublicznych był art. 32 ust. 1 u.s.p. oraz uchwała Rady Powiatu M. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji z budżetu powiatu dla niepublicznych szkół i placówek oświatowo-wychowawczych.

Zasada niedziałania prawa wstecz dotyczy przede wszystkim procesu stanowienia prawa. Oznacza ona, że prawodawca nie może, co do zasady, ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami mającymi miejsce w przeszłości. Skoro jednak zaskarżona uchwała nie jest aktem normatywnym, to nie ma do niej zastosowania, niejako automatycznie, rozumiana w taki sposób zasada lex retro non agit. Zaskarżona uchwała pozostaje również w zgodzie z zasadą nieretroaktywności, rozumianą jednakże w kategoriach stosowania prawa.

Ustawa o systemie oświaty przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienia do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Przyznawane są one na cały rok kalendarzowy, a ich płatność jest dokonywana w formie miesięcznych rat. Dotacje te przysługują uprawnionym podmiotom z mocy prawa, w przypadku spełnienia przez nie wymogów formalnych określonych w ustawie. Podkreślić należy, że stawki dotacji oświatowej odnoszą się wyłącznie do danego roku budżetowego, zaś zgodnie z art. 211 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm., dalej: u.f.p.) rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Wobec tego stawki dotacji na jednego ucznia dla danego rodzaju szkoły obowiązują od stycznia do grudnia konkretnego roku kalendarzowego, a ich płatność jest dokonywana w formie miesięcznych rat. Wyliczenie zatem wysokości dotacji przysługującej w danym roku już w trakcie jego trwania nie narusza żadnych praw uprawnionego podmiotu w tym zakresie. Nadanie aktowi określającemu kwotę dotacji mocy wstecznej ma charakter wyłącznie porządkowy i służy pełnemu wykonaniu omawianego obowiązku finansowego jednostki samorządu terytorialnego (tak też wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13 oraz wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 347/13).

Nietrafny okazał się więc zarzut naruszenia zasady lex retro non agit.

Przechodząc do kolejnego zarzutu, dotyczącego wysokości naliczonej dotacji Sąd wskazuje, że zgodnie z treścią art. 90 ust. 3 u.s.o., obowiązującego w 2013 r., dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Skarżąca otrzymała dotacje dla prowadzonych na terenie Powiatu M. szkół, które zostały ustalone w następujący sposób:

- za podstawę naliczenia bieżących wydatków na jednego ucznia w 2013 r. w Prywatnym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych "B" w M. wzięto dane z publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w R. (Powiat M. nie prowadzi szkoły tego typu i rodzaju),

- za podstawę naliczenia bieżących wydatków na jednego ucznia w 2013 r. w Prywatnym Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych "C" wzięto dane z publicznego Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego w Ł. (Powiat M. jest organem prowadzącym dla wyżej wymienionej szkoły),

- za podstawę naliczenia bieżących wydatków na jednego ucznia w 2013 r. w Prywatnej Szkole Policealnej dla Dorosłych "D" wzięto dane z publicznej Policealnej Szkoły dla Dorosłych w R. (Powiat M. nie prowadzi szkoły tego typu i rodzaju).

Zatem Zarząd Powiatu M. działając w granicach przewidzianych prawem ustalił wysokość stawek miesięcznych prawidłowo. Wysokość stawek dotacji nie narusza bowiem treści obowiązującego w 2013 r. art. 90 ust. 3 u.s.o., ustawodawca zagwarantował prawo do otrzymania przez organ prowadzący szkołę niepubliczną dotacji na poziomie minimum 50 % wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych, a zarząd powiatu w podjętej uchwale nie naruszył tej normy.

W konsekwencji nie został także naruszony art. 2 Konstytucji RP.

Odnosząc się do ostatniego podniesionego zarzutu dotyczącego kompensaty dotacji Sąd wskazuje, że kwestia ta została uregulowana w § 4 pkt 6 uchwały Rady Powiatu M. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji z budżetu powiatu dla niepublicznych szkół i placówek oświatowo - wychowawczych, zgodnie z którym - do czasu ustalenia ostatecznej wysokości dotacji na ucznia lub wychowanka w danym roku budżetowym, dotacja będzie udzielana w wysokości ustalonej w roku poprzednim, za okres od 1 stycznia do czasu jej ustalenia, zostanie dokonane jej wyrównanie.

Z zacytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że w przypadku ustalenia wysokości dotacji na dany rok budżetowy w terminie późniejszym niż w styczniu, dotacja będzie udzielana w wysokości ustalonej w roku poprzednim, a następnie zostanie dokonane jej wyrównanie. Przy czym logiczne jest, że w przypadku gdyby dotacja została ustalona w kwocie wyższej, wyrównanie będzie polegało na proporcjonalnym zwiększeniu dotacji udzielonej w okresie od dnia 1 stycznia do dnia ustalenia wysokości stawek dotacji na dany rok budżetowy. Natomiast w przypadku zmniejszenia wysokości dotacji, wyrównanie, o którym mowa § 4 pkt 6 uchwały obejmuje stosowną kompensatę. Tym samym, czynności polegające na kompensacie wysokości dotacji dokonywane przez organ administracji, mają swoje umocowanie w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego i nie naruszają przepisów prawa. Taki tryb kompensaty nie narusza także art. 252 ust. 1 u.f.p. Przepis ten dotyczy bowiem zupełnie innej sytuacji – reguluje kwestie zwrotu dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz odętkami w przypadku wykorzystania ich niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrania nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Zaś ust. 3. wskazanego przepisu definiuje dotacje pobrane w nadmiernej wysokości jako dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Żadna sytuacja wymieniona w art. 252 u.f.p. nie zachodzi.

Zatem nie ma racji skarżąca, że organ administracji w myśl art. 252 ust. 1 u.f.p. powinien wydać decyzję administracyjną określającą kwotę do zwrotu, nie zaś dokonywać potrącenia.

Na koniec Sąd wyjaśnia, że na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze, gdyż sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, nie orzeka bowiem merytorycznie, dokonuje jedynie kontroli legalności zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił, gdyż zaskarżony akt administracyjny nie narusza prawa.