Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 725/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. L., H. L., M. L. i J. L. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Starosta B. wydał w dniu [...] czerwca 2011 r. decyzję nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji stacja 110 kV B. P. - nowoprojektowana stacja 110/SN - stacja 110/15 kV H. Etap II. Budowa projektowanej dwutorowej napowietrznej linii 110 kV na odcinkach: odcinek od słupów nr 22/1 i 23/1 do słupa nr 7, odcinek od linii rozgraniczającej drogę wojewódzką poprzez słup nr 12 do słupa nr 18, odcinek od słupa nr 26 do słupa nr 28, z wyłączeniem słupów nr 7, 18,26 i 28 realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę dla etapu l. Decyzja została wydana pod rygorem "natychmiastowej wykonalności - z uwagi na interes społeczny". Wojewoda P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] uchylił tę decyzję.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. inwestor zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. o zakończeniu budowy ww. linii. PINB w B. P. otrzymał decyzję Wojewody w dniu [...] sierpnia 201 1 r. (21 dnia po zawiadomieniu), w związku z tym przyjął zawiadomienie bez sprzeciwu. W dniu [...] stycznia 2012 r. Starosta B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej linii energetycznej. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w sprawie napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji stacja 110 kV B. P. - nowoprojektowana stacja 110/SN -stacja 110/15 kV H. - etap II. W wyniku tego postępowania PINB wydał w dniu [...] października 2012 r. decyzję nr [...] w której odmówił nakazania PGE D. S.A. z siedzibą w L. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych, polegających na budowie napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji stacje 110 kV B. P. - nowoprojektowana stacja 110/SN - stacja 110/15 kV H. Etap II, do stanu zgodnego z prawem.

W dniu [...] stycznia 2013 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją nr [...] uchylił ww. decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem uwzględnienia pełnomocnika oraz uzupełnienia materiału dowodowego.

W dniu [...] lutego 2013 r. pracownicy organu l instancji, ponownie prowadząc postępowanie, dokonali oględzin przedmiotowej linii, w trakcie których ustalono, że linia ta składa się ze stalowych przestrzennych słupów kratowych serii E024 i EB24 oraz przewodów energetycznych roboczych i odgromowych, zawieszonych pomiędzy słupami. Obecni na wizji M. G. (inspektor nadzoru PGE D. S.A. oddział B.) oraz Ł. S. (przedstawiciel wykonawcy linii) oświadczyli, że całość robót została wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę, wydanym przez Starostę B. w dniu [...] czerwca 2011 r. Uczestniczący także w wizji A. L. stwierdził, że ww. Pan S. w czasie budowy nie poruszał się po "pasie technologicznym". Według A. L. wkroczył on na jego prywatną własność (grunty orne) od strony lasu i zniszczył uprawy. Ponadto A. L. zakwestionował skuteczne przyjęcie przez PINB do użytkowania przedmiotowej linii oraz to, że organ nie wziął pod uwagę rozstrzygnięć, dotyczących odrolnienia gruntów. Ze stanowiskiem A. L. zgodził się M. L. (pełnomocnik J. L.). Pozostali uczestnicy (A. R. P. - PGE D. S.A. Oddział B., A. B. wraz ze swoim pełnomocnikiem przed organem l instancji – J. W.) nie wnieśli niczego do protokołu. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania PINB wydał w dniu [...] kwietnia 2013 r. decyzję nr [...], w której odmówił nakazania PGE D. S.A. z siedzibą w L. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych, polegających na budowie napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji stacje 110 kV B. P. -nowoprojektowana stacja 110/SN - stacja 110/15 kV H. Etap II. Dwutorowa napowietrzna linia 110 kV na odcinkach: odcinek od słupów nr 22/1 i 23/1 do słupa nr 7, odcinek od linii rozgraniczającej drogę wojewódzką poprzez słup nr 12 do słupa nr 18, odcinek od słupa nr 26 do słupa nr 28, z wyłączeniem słupów nr 7, 18, 26 i 28, realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę dla etapu l (kategoria obiektu XXVI), z wyłączeniem terenów zamkniętych (PKP) tj. działki nr [...] (obręb L.) -na odcinku między słupami nr 26 do słupa 28, z wyłączeniem działki drogi krajowej tj. działki oznaczonej nr [...] (obręb L.) - na odcinku miedzy słupami nr 26 do 28, a zrealizowanej na działkach: Gmina B. P., Obręb L.: [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], Gmina B. P., Obręb P.: [...], [...], [...], [...], [...], Gmina B. P., Obręb W.: [...],[...], [...],[...],[...],[...].

Od tej decyzji odwołali się H. M. i A. L., M. I. L. oraz J. L., reprezentowany przez pełnomocnika – M. L.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że w niniejszym przypadku zastosowana przez PINB procedura postępowania jest prawidłowa, bowiem mamy do czynienia z obiektem budowlanym zrealizowanym zgodnie z pozwoleniem na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W związku z tym przedmiotowa linia nie jest samowolą budowlaną ale jest to obiekt o nieuregulowanym stanie prawnym i uregulowanie tego powinno zostać przeprowadzone w oparciu o art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Organ odwoławczy podniósł, że zostało zgłoszone i skutecznie przyjęte zawiadomienie o zakończeniu robót, co eliminuje konieczność zastosowania postanowienia o wstrzymaniu robót. W dalszej kolejności po przytoczeniu treści art. 51 ust. 1 pkt 1 3 ustawy – Prawo budowlane organ wywiódł, że dyspozycja pkt 1 tego przepisu, dotycząca rozbiórki obiektu jest stosowana jedynie wówczas, gdy nie istnieje żadna inna możliwość doprowadzenia przedmiotowego obiektu do zgodności z prawem. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie ma takiego przypadku. Wskazano, że do akt sprawy PINB dołączone są dokumenty inwentaryzacyjne wybudowanej linii. Porównując te mapy z dokumentacją budowlaną załączoną do pozwolenia na budowę, organ II instancji stwierdził, że przedmiotowa linia została wybudowana zgodnie z tym pozwoleniem i zakończona w czasie jego obowiązywania. Organ odwoławczy nie stwierdził także naruszenia żadnych przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać takie obiekty. W związku z powyższym uznano, że PINB słusznie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, odmówił nakazania inwestorowi (PGE) wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami. Odnosząc się do zarzutów organ podał, że brak w aktach organu l instancji skargi M. L. nie ma wpływu na niniejszą decyzję, albowiem organ odwoławczy ma w swoich aktach kopię tej skargi. To samo dotyczy braku decyzji o odrolnieniu gruntu. Zdaniem PWINB decydujące znaczenie w kwestii dotyczącej braku wyrażenia sprzeciwu przez PINB do użytkowania linii miało zbyt późne doręczenie decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę. Odnośnie zarzutów dotyczących spraw cywilnych np. usunięcia kogokolwiek z terenu wskazano, że organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do ich rozpatrywania. Właściwe do tego są sądy cywilne. Końcowo podano, że z uzasadnienia dostarczonej kopii wyroku z dnia 25 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Bk 254/12, uchylającego decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, wynika, że decyzje uchylono, gdyż faktyczne wyłączenie gruntów rolnych z użytkowania nastąpiło przed wydaniem uchylanych decyzji oraz ze względu na błędy formalne.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyli H. M. i A. L., M. I. L. oraz J. L., reprezentowany przez pełnomocnika – M. L. i zarzucili naruszenie:

- art. 54 ustawy – Prawo budowlane, poprzez niedopełnienie obowiązku zgłoszenia sprzeciwu na użytkowanie obiektu pomimo cofnięcia pozwolenia na budowę;

- art. 7, 77, 107 k.p.a., tj. sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego w następstwie przyjęcia, że inwestycja została wybudowana na podstawie aktualnych decyzji i zgodnie z nimi oraz poprzez nie zgromadzenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz braku uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji;

- art. 10 k.p.a. oraz art. 53 ust 1, tj. nie zapewnienie czynnego udziału właścicielem gruntu i ich pełnomocnikom poprzez niedoinformowanie o decyzji oraz zaginięcie dokumentów złożonych przez M. L. pełnomocnika J. L.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania linii energetycznej a następnie jego rozbiórkę, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu [...] sierpnia 2011 r. inwestor zakończył budowę i zaczął użytkować linię elektroenergetyczną czego zgodnie z prawem nie mógł czynić. Dnia [...] sierpnia 2011 r. zostało cofnięte pozwolenia na budowę przez Wojewodę P. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. P. wykazał się niedbalstwem naruszając interes skarżących i praworządność budowy ponieważ nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do wniosku o zakończeniu budowy w terminie 21 dni od daty zgłoszenia zakończenia budowy pomimo wydanej decyzji uchylającej pozwolenie na budowę. W piśmie z dnia [...] marca 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. otrzymał decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylająca pozwolenie na budowę w dniu [...] sierpnia 2011 r. co było 21-ym dniem od czasu zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Podniesiono, że art. 54 prawa budowlanego mówi iż 21 dzień jest ostatnim dniem na możliwość wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie a zatem w sprawie niniejszej była możliwość zgłoszenia sprzeciwu w formie decyzji na użytkowanie obiektu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. W ocenie skarżących pisanie o braku takowej możliwości jest bezzasadne i sprzeczne z art. 54 prawa budowlanego. Został on ewidentnie złamany gdyż właśnie 21 dnia PINB otrzymał decyzję o cofnięciu pozwolenia na budowę. Nadto wywiedziono, że w dniu [...] czerwca 2011 r. Starosta B. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Inwestor rozpoczął inwestycję w lipcu. W dniu [...] lipca 2011 r. została wydana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. uchylająca decyzję Starosty B. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, oznaczonych jako części działek [...] i [...] położonych w W. Skarżący jako strony postępowania w dniu [...] lipca 2011 r. złożyli odwołanie od wydanego pozwolenia na budowę. Również w dniu [...] lipca 2011 r. M. L. - pełnomocnik J. L. złożył pismo w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w którym poinformował o toczącej się budowie słupów elektroenergetycznych na gruntach rolnych które nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej. W ocenie skarżących takie działanie można uznać za samowolę budowlaną ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę byłą wydawana na podstawie decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Powiatowy inspektorat nadzoru budowlanego pomimo jeszcze wielokrotnego informowania go o sprawie nie wstrzymał budowy do czasu wyjaśnienia sprawy. Do dnia dzisiejszego nie ma decyzji ostatecznej o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Skarżący podnieśli, że niedopuszczalne jest zaginięcia pisma z dnia [...] lipca 2011 r. wraz z pełnomocnictwem M. L. udzielonego od ojca J. L. w którym zawarte jest żądanie interwencji Powiatowego Nadzoru Budowlanego oraz wstrzymania budowy. Dane pismo wyrażało formalny sprzeciw przeciw inwestycji. Pismo to było też przesłanką do wydania decyzji sprzeciwiającej się zgodzie na użytkowanie obiektu na podstawie art. 54 prawa budowlanego. Nadto skarżący podnieśli, że w decyzji organu I instancji nie wskazano stron postępowania co stanowi naruszenie art. 28 oraz 107 k.p.a.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozstrzygniecie sprawy niniejszej sprowadza się do ustalenia czy zasadnie w następującym stanie faktycznym:

1. inwestor wykonał prace przy budowie linii elektroenergetycznej na podstawie decyzji organu I instancji o pozwoleniu na budowę z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności, następnie usuniętej z obrotu prawnego;

2. po zakończeniu budowy inwestor zawiadomił inspektora nadzoru budowlanego o tym fakcie a organ przyjął zawiadomienie bez sprzeciwu

wszczęto postępowanie naprawcze i zakończono je decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwana dalej ustawą), odmawiającą nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zrealizowanej inwestycji. W sprawie niniejszej rozważenia wymaga jakie instytucje prawne znajdują zastosowanie w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę a także rozważenia wymagają kwestie dotyczące skutków zawiadomienia o zakończeniu budowy.

W ugruntowanym orzecznictwie za niedopuszczalne uznano traktowanie jako sprawcę samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy inwestora, który zrealizował inwestycję na podstawie, ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W takim przypadku nie dochodzi do naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy, a w związku z tym organ nadzoru budowlanego, nie może orzec rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy. Jak podniósł WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1883/08, w sytuacji, gdy inwestycja została już zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję wojewody o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, zastosowanie mogą znaleźć przepisy art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy, które stanowią podstawę do prowadzenia postępowania dotyczącego realizacji inwestycji w przypadku innym, niż w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ust. 1 ustawy. Przyjęto, że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowana jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy z 1994 r., a także jak osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. W sytuacji zatem, gdy obiekt został wykonany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, przed wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, podstawą orzekania są przepisy art. 50 i 51 ustawy. Zaprezentowany wyżej pogląd wyrażony został w wielu prawomocnych wyrokach WSA m.in.: w Warszawie z 6 lipca 2005 r., VII SA/Wa 608/05, w Kielcach z 20 września 2007 r., II SA/Ke 267/07, w Olsztynie z 28 listopada 2007 r., II SA/Ol 945/07, w Gdańsku z 24 lipca 2008 r., II SA/Gd 363/08, w Poznaniu z 22 października 2008 r., II SA/Po 173/08, pub. www. Orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W sprawie niniejszej inwestor rozpoczynając budowę posiadał decyzję nieostateczną ale z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności. W ocenie Sądu w takiej sytuacji także zastosowanie powinna znaleźć procedura z art. 51 ustawy. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie dominujący jest pogląd, zgodnie z którym nie można postawić znaku równości pomiędzy inwestorem, który posiada decyzję o pozwoleniu na budowę, chociaż nieostateczną, a inwestorem, który w ogóle nie wystąpił do organu o wydanie mu pozwolenia na budowę. Ponadto w art. 48 Prawa budowlanego ustawodawca użył określenia "bez wymaganego pozwolenia na budowę", a nie "bez ostatecznego pozwolenia" (por. prawomocne wyroki WSA: w Poznaniu z 4 czerwca 2008 r., II SA/Po 250/08, w Krakowie z 30 kwietnia 2009 r., II SA/Kr 159/08 pub. www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Podnoszono konsekwentnie, że w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, zastosowanie powinna znaleźć procedura z art. 51 Prawa budowlanego, a nie procedura z art. 48 ustawy (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2006 r., VII SA/Wa 174/06, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2009 r., VII SA/Wa 343/09 wyrażono stanowisko, że w takim przypadku inwestor wprawdzie narusza art. 28 Prawa budowlanego, jednakże rozpoczęcie budowy na podstawie decyzji nieostatecznej jest objęte trybem przewidzianym w art. 50 ust. 1 pkt 1, a nie w art. 48 Prawa budowlanego. Prezentowane wyżej stanowisko wojewódzkich sądów administracyjnych zostało w pełni podzielone przez NSA, który stwierdził wprost, że rozpoczęcie budowy i jej kilkudniowe prowadzenie na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być uznane za objęte hipotezą art. 48 ustawy (wyrok z 17 marca 2005 r., OSK 1450/04, wyrok z 19 grudnia 2006 r., II OSK 116/06 pub. www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując zdecydowana większość składów orzekających przyjmuje, że art. 51 ust. 1 ustawy ma zastosowanie także w odniesieniu do legalizacji robót budowlanych rozpoczętych przed uzyskaniem przez decyzję zezwalającą na budowę waloru ostateczności. Pogląd tej podziela skład sądu orzekający w sprawie niniejszej.

Kolejną kwestią podlegająca rozważeniu jest wpływ przyjętego bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy na ewentualne prowadzenie postępowania naprawczego przewidzianego w art. 50 – 51 ustawy, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Orzecznictwo NSA nie jest jednolite w tym zakresie. Część orzeczeń opowiada się za poglądem, że w takiej sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane w toku prac nad całym budynkiem, a następnie wydano pozwolenie na użytkowanie dla całego obiektu, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 50-51 ustawy, bowiem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego (vide: wyroki NSA z 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2012/11, z 20 maja 2011 r., II OSK 887/10, z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 708/10, pub. www. orzeczenia.nsa.gov.pl.). Inna grupa orzeczeń wskazuje, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie stanowi negatywnej przesłanki do prowadzenia postępowania naprawczego podkreślając, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie jest decyzją służącą uregulowaniu stanu prawnego obiektu budowlanego na podstawie wyeliminowanego z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Decyzja ta jest potwierdzeniem, że obiekt budowlany zrealizowany został zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Jeżeli natomiast pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie potwierdzać będzie jedynie zgodność wykonanego obiektu budowlanego z decyzją, której nie ma. Gdy nie ma decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru nie może ocenić zgodności wykonania tego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym i musi dokonać jego oceny wprost z przepisami prawa. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego oparta na pozwoleniu na budowę, które zostało wyeliminowane, nie spełnia funkcji jaką wyznaczają przepisy Prawa budowlanego (vide: wyroki NSA z 5 lutego 2010 r., II OSK 294/09, z 16 marca 2012 r., II OSK 2568/10, z 14 grudnia 2011 r., II OSK 1687/10, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). W ocenie składu orzekającego dopuszczalne było prowadzenie postępowania naprawczego w sprawie niniejszej albowiem przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy bez sprzeciwu dotyczyło sytuacji w której wyeliminowano decyzję o pozwoleniu na budowę.

Reasumując tę część rozważań podać należy, że organy nadzoru budowlanego zasadnie zastosowały procedurę lagalizacyjną określoną w art. 51 ustawy. Tryb postępowania określony w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy dotyczy różnych sytuacji, w tym robót budowlanych, których nie można zalegalizować, np.: gdy okaże się że nastąpiło takie naruszenie prawa, którego nie można usunąć. Wówczas organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części albo o doprowadzeniu go do stanu poprzedniego. Nakaz rozbiórki lub doprowadzenie do stanu poprzedniego jest rozwiązaniem ostatecznym, które stosuje się gdy nawet wykonanie dodatkowych czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w przypadku, gdy okaże się, że możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, to wówczas organ zobowiązany jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2). W takiej sytuacji organ ustala, czy pomimo braku zgłoszenia lub pozwolenia na budowę roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi, gdyż w takim postępowaniu organ może nakazać wykonanie obowiązków w zakresie, w jakim wykonane roboty uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym. Natomiast wówczas, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją odmawiającą nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ustawy (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 486/10, pub. www. orzeczenia.nsa .gov.pl). Taki stan faktyczny zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Decyzja o braku podstaw do rozstrzygania w trybie przepisów art. 51 ustawy oznacza, że uwzględniając ustalony stan faktyczny, rodzaj i stan techniczny robót budowlanych, organ uznał, że nakładanie obowiązków w trybie cyt. przepisu jest zbędne, gdyż roboty nie zawierają wad i wykonane zostały zgodnie z prawem w zakresie ich stanu technicznego. Organ dokonał powyższych ustaleń na podstawie ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ostatecznej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, oświadczenia kierownika budowy o zrealizowaniu inwestycji zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami. Legalności tej oceny nie podważają zarzuty skargi. Na uwzględnienie w sprawie niniejszej nie zasługuje zarzut dotyczący naruszenia art. 54 ustawy. Skarżący podnieśli, że inwestor zakończył budowę w dniu [...] sierpnia 2011 r., w dniu [...] sierpnia 2011 r. uchylono pozwolenie na budowę, w dniu [...] sierpnia 2011 r. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego otrzymał tę decyzję - był to 21 dzień od czasu zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. W ocenie skarżących, w takiej sytuacji, organ nie zgłaszając żadnych zastrzeżeń do wniosku o zakończeniu budowy wykazał się niedbalstwem oraz naruszył ich interes i praworządność budowy. Jak wykazano powyżej przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy bez sprzeciwu nie stanowiło w sprawie niniejszej potwierdzenia legalności obiektu budowlanego z uwagi na wyeliminowanie z obiegu prawnego pozwolenia na budowę. W związku z tym przeprowadzone zostało postępowanie naprawcze w którym ponownie wyjaśniono legalność (zgodność z przepisami) zrealizowanej budowy. Bezzasadny jest także zarzut samowoli budowlanej polegającej na prowadzeniu budowy w oparciu o pozwolenie na budowę wydane na podstawie decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej, która następnie została uchylona. Kwestia wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej w sprawie niniejszej przedstawia się w następujący sposób:

- pierwsza decyzja zezwalająca inwestorowi na wyłączenie został wydana przez Starostę B. w dniu [...] maja 2011 r.;

- decyzja ta została uchylona przez SKO w dniu [...] lipca 2011 r. (uchylenie tej decyzji było podstawą uchylenia przez Wojewodę P. pozwolenia na budowę);

- skargę na tę decyzję WSA w Białymstoku oddalił wyrokiem z dnia 25 października 2011 r.;

- w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta Powiatowy w B. P. decyzją z dnia [...] października 2011 r. wyłączył grunty rolne z produkcji rolniczej;

- SKO decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie;

- WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. uchylił decyzje obu instancji. W motywach rozstrzygnięcia podano, że obowiązkiem organu w sprawie wniosku o zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej obliguje obowiązkiem organu jest zbadanie, czy na datę orzekania nie doszło już do faktycznej zmiany sposobu użytkowania gruntów rolnych. Innymi słowy, czy inwestor bez uzyskania zezwolenia faktycznie nie dokonał przedmiotowej zmiany, co czyniłoby niedopuszczalnym pozytywne załatwienie wniosku, z uwagi na brzmienie art. 11 ust. 1, 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tego w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono.

Z powyższego wynika, że konsekwencją uchylenia pierwotnego wyłączenia było uchylenie pozwolenia na budowę. Natomiast konsekwencją zrealizowania inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyeliminowanego z obrotu prawnego było przeprowadzenie postępowania naprawczego. Natomiast z treści uzasadnienia wyroku z dnia 25 września 2012 r. wynika, że niedopuszczalnym byłoby pozytywne załatwienie wniosku w sytuacji już faktycznie dokonanej zmiany (brak wydania do dnia dzisiejszego decyzji ostatecznej o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej, na co wskazują skarżący, wynika z tego że zmiana ta jest faktycznie dokonana). Sytuacja faktycznej zmiany przeznaczenia gruntów uniemożliwia rozpoznanie wniosku ale wywołuje obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania kontrolnego w trybie art. 28 ustawy.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji w wydanych decyzjach przeanalizowały bowiem kwestie konieczne do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ustawy, Powyższe znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji, które w ocenie Sądu spełniają wymagania z art. 107 § 3 k.p.a. Nadmienić również należy, że w aktach sprawy znajduje się pismo M. L. z dnia[...] lipca 2011 r. W okolicznościach sprawy niniejszej bezzasadny pozostaje także zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Z akta sprawy wnika, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji dokonano zawiadomienia stron postępowania w trybie tej regulacji.

Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).