Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 7/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] września 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2019 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB) z [...] września 2019 r. znak [...] którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] przy ulicy [...] w B.

Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W piśmie z [...] września 2019 r. M. S. jako właściciel działki nr [...] przy ulicy [...] zwrócił się do PINB o zbadanie legalności powstania budynku na działce sąsiedniej nr [...]. Wyjaśnił, że obiekt powstał prawdopodobnie na początku lat 30-tych ubiegłego wieku i zgodnie z art. 332 Prawa budowlanego z 1928 r. wymagał pozwolenia na budowę. Budynek mógł powstać samowolnie, co wynika z treści wyroku z [...] maja 1934 r. w sprawie o sygnaturze [...] Sądu Okręgowego w B. (którego kserokopię załączył), bowiem został usytuowany w części na nieruchomości należącej do rodziny wnioskującego. W jego ocenie, dotychczas prowadzone postępowania dotyczące legalności okien w budynku nie powinny mieć znaczenia dla oceny legalności obiektu jako całości.

Z załączonego do pisma wyroku w sprawie [...] wynika, że sąd przyznał A. S. prawo własności do fragmentu gruntu o powierzchni 7 m2 stanowiącego klin ziemi przy ulicy [...] w B. zajęty przez narożnik domu pozwanych oraz wyznaczył półroczny termin na dobrowolne usunięcie fragmentu budynku.

Z akt administracyjnych (przesłanych sądowi w sprawie niniejszej oraz z akt załączonych do sprawy II SA/Bk 441/19, które sąd dołączył jako materiał dowodowy) wynika, że decyzjami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] maja 1953 r. nr [...] oraz Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] kwietnia 1966 r. nr [...] zezwolono na wykonanie kilku okien w ścianie szczytowej spornego budynku od strony działki nr [...]. Decyzje zrealizowano. Toczyło się również postępowanie administracyjne, w którym decyzją PINB z [...] czerwca 2002 r. wydaną na podstawie art. 66 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.) nakazano wykonanie zabezpieczenia ppoż drewnianej ściany szczytowej w budynku oraz wykonanie innych robót budowlanych i czynności mających wyeliminować nieprawidłowości w użytkowaniu budynku. Decyzja nie była przedmiotem kontroli instancyjnej. Następnie toczyło się również postępowanie w sprawie legalności otworów okiennych w budynku mieszkalnym na działce nr [...] zlokalizowanych w ścianie tego budynku od strony działki nr [...]. Postępowanie zakończyło się ono decyzją umarzającą wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., od której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 18 lipca 2019 r. w sprawie II SA/Bk 441/19 skargę oddalił. Zdaniem sądu, skoro kontrolowane otwory okienne zostały zrealizowane na podstawie i w granicach obowiązujących decyzji udzielających pozwolenia na ich wykonanie, to nie było podstaw do wydania decyzji merytorycznej, a postępowanie legalizacyjne jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. Od wyroku została złożona skarga kasacyjna.

W tych okolicznościach wpłynęło pismo z [...] września 2019 r. o wszczęcie postępowania w sprawie legalności budynku.

Postanowieniem z [...] września 2019 r. PINB odmówił wszczęcia postepowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Wskazał, że prowadzenie kolejnego postępowania w tej samej sprawie co już rozstrzygnięta decyzją ostateczną dotknięte byłoby kwalifikowaną wadą prawną. Skoro zaś "w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego prowadzone było postępowanie administracyjne znak: [...]", w dniu 30 kwietnia 1966 r. oraz w dniu 30 maja 1953 r. wydano pozwolenia na budowę zezwalające na wykonanie w ścianie budynku otworów okiennych i drzwiowych, a w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2002 r. PWINB wskazał, że organy nie stwierdziły samowoli budowlanej, brak było podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie legalności budynku.

Zażalenie na postanowienie PINB złożył M. S., którzy zarzucił bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania, które powinno było się toczyć na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. Wskazał, że wymienione przez organ pierwszej instancji decyzje dotyczyły wyłącznie otworów okiennych i otworu drzwiowego, a decyzja PWINB z [...] maja 2002 r. dotyczyła wyłącznie nieprawidłowości podlegających wyeliminowaniu na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. Organ zaniechał również oceny dokumentu w postaci wyroku Sądu Okręgowego w B. w sprawie [...]. Wniósł o dopuszczenie dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 441/19.

Zaskarżonym postanowieniem PWINB utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko PINB argumentując, że zarówno Prezydia Rad Narodowych jak i PINB zobowiązani byli przed wydaniem swoich decyzji do zbadania z urzędu czy sporny budynek został zrealizowany legalnie. Brak zastrzeżeń organów w tej kwestii w dacie orzekania powoduje, że decyzje korzystają z powagi rzeczy osądzonej i brak jest możliwości prowadzenia postępowania w sprawie legalności budynku. Kończąca to postępowanie decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Wystąpiły zatem inne uzasadnione przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

Skargę na postanowienie PWINB złożył do sądu administracyjnego M. S.. Zarzucił naruszenie:

I. art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. przez ich ponowne niewłaściwe zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania, podczas gdy wskazany przepis P.b. powinien być podstawą wszczęcia postępowania, a wnioskodawca spełnił wszelkie wymogi prawne do wszczęcia;

II. art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przez jego zastosowanie i przyjęcie, że organ nie może wszcząć postępowania w sytuacji, gdy przepis ten nie ma zastosowania na obecnym etapie, bowiem dopiero po przeprowadzeniu całego postępowania organ byłby władny do wydania orzeczenia w którym ewentualnie mógłby stwierdzić nieważność poprzednich decyzji;

III. art. 6, 7, 8 § 1 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. przez ponowne zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i oceny całego materiału dowodowego, w tym dokonanie nieprawidłowej oceny dokumentów oraz oparcie się wyłącznie na szczątkowym materiale dowodowym;

IV. art. 124 § 2 w związku z art. 126 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez lakoniczne sformułowanie uzasadnienia postanowienia, co pozbawia stronę możliwości jego kontroli.

Uzasadniając zarzuty skarżący wywiódł, że PWINB w ogóle nie odniósł się do wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentu, tj. wyroku w sprawie II SA/Bk 441/19 na okoliczność przedmiotu postępowania [...], sposobu zakończenia postępowania i podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu w tym postępowaniu. Wyłącznie zaś wskazanie przez organ decyzji, które miały związek z przedmiotowym budynkiem ale nie dotyczyły legalności jego wybudowania, nie stanowi o wykonaniu ciążących na organie ustawowych obowiązków. Wbrew twierdzeniu organu, decyzje z 1953 r. i z 1966 r. dotyczyły wyłącznie otworów okiennych i drzwiowych, a decyzja PWINB z [...] maja 2002 r. dotyczyła wyłącznie nieprawidłowości budowlanych budynku, co do których rozstrzygnięto ostatecznie na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. Postępowanie to dotyczyło więc prawidłowości robót remontowych w budynku a nie jego legalności jako całości. Zakończyło się decyzją PINB z [...] czerwca 2002 r. wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 P.b., w której nakazano właścicielom budynku wykonanie prac związanych z utrzymaniem budynku. Potwierdził powyższe sąd w sprawie II SA/Bk 441/19. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika także przeprowadzenie kontroli postanowienia pierwszoinstancyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na naruszenie przepisu art. 61a § 1 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Do "innych uzasadnionych przyczyn", czyli tzw. przyczyn przedmiotowych należy m.in. prowadzenie postępowania w sprawie, która już została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną (res iudicata). Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Niedopuszczalne jest zatem prowadzenie postępowania drugi raz w tej samej sprawie, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja już raz sprawę rozstrzygająca. Wówczas należy odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Takie stanowisko zaprezentował organ w sprawie niniejszej i co do zasady jest ono prawidłowe. Nieprawidłowe było natomiast przeniesienie tego rozumowania wprost do okoliczności sprawy niniejszej.

W orzecznictwie i judykaturze wskazuje się, że dla wystąpienia powagi rzeczy osądzonej konieczne jest stwierdzenie tożsamości obydwu spraw, tj. tożsamości podmiotu, przedmiotu oraz stanu faktycznego sprawy już rozstrzygniętej i sprawy kolejnej. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony), a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość przedmiotową należy przy tym rozumieć szerzej niż tylko jako przedmiot sprawy rozumiany formalnie. Tożsamość przedmiotową w zakresie stanu faktycznego sprawy należy rozumieć jako identyczność stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. w odniesieniu do faktów prawotwórczych rozumianych jako przedmiot rozstrzygnięcia w płaszczyźnie ujęcia materialnoprawnego (vide M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz oraz A. Wróbel, komentarz akutalizowany do art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., System Informacji Prawnej Lex oraz powołane tam orzecznictwo).

W tym kontekście zauważyć należy, że z żadnej ze wskazanych przez PINB decyzji, tj. decyzji z 1953 r. i z 1966 r. na wykonanie otworów okiennych i drzwiowych nie wynika, aby organy te decyzje wydające badały, ustalały, oceniały czy wypowiadały się w kwestii legalności istnienia budynku jako całości. Akceptując słuszne założenie organu, że zezwolenie na wykonywanie robót budowlanych na części obiektu budowlanego powinno dotyczyć wyłącznie obiektu istniejącego legalnie, to jednak nie sposób zakładać że organ badał legalność obiektu w sytuacji, gdy zupełnie z wydanych decyzji to nie wynika. Jeśli legalność budynku byłaby przedmiotem oceny organów, to powinno to wynikać z treści decyzji, co nie ma miejsca. Zakładanie, że organ dokonał oceny legalności budynku i uznał to za fakt istotny w sprawie o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych w postaci wykucia otworów okiennych i drzwiowego, ale nie dał temu wyrazu w treści rozstrzygnięcia i w ogóle nie nawiązał do tej kwestii, jest założeniem nieuprawnionym. Nadto, decyzje z 1953 r. i z 1966 r. zostały wydane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych a nie w postępowaniach legalizacyjnych, zatem i formalnie przedmiot tych postępowań nie był tożsamy.

Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku postępowania z lat 2001-2002 (przed PINB miało ono sygnaturę [...] a przed PWINB – [...]). Pierwotnie toczyło się ono przed PINB w trybie legalizacyjnym na podstawie art. 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. PWINB uchylił jednak w dniu [...] maja 2002 r. decyzję pierwszoinstancyjną nakazującą w tym trybie wykonanie określonych robót budowlanych stwierdzając zastosowanie nieprawidłowego trybu. Wskutek tej decyzji tryb uległ zmianie i ostatecznie zastosowano przepisy o utrzymaniu obiektów w należytym stanie technicznym i zapewnieniu właściwego użytkowania (decyzją PINB z [...] czerwca 2002 r. wydaną na podstawie art. 66 P.b.). Nie można zatem mówić o tożsamości sprawy prowadzonej w trybie przepisów rozdziału 6 P.b. "Utrzymanie obiektów budowlanych" z przedmiotem wniosku skarżącego z [...] września 2019 r. (sprawdzenie legalności budynku). Wskazanie przez PWINB w uzasadnieniu decyzji PWINB z [...] maja 2002 r., że z materiału dowodowego sprawy nie wynika samowolny charakter wzniesienia spornego budynku (de facto dwóch połączonych budynków) nie jest ustaleniem podjętym w sprawie o legalność tego budynku, ale w sprawie o prawidłowe jego utrzymanie. Nie ma zatem mocy wiążącej dla oceny legalności budynku.

Z kolei sąd w sprawie II SA/Bk 441/19 orzekał co do decyzji umarzających postępowanie wydanych w przedmiocie legalności otworów okiennych, bowiem w tym przedmiocie te decyzje wydano opierając się na treści decyzji pozwoleniowych z 1953 r. i z 1966 r.

Sąd w sprawie niniejszej nadto zauważa, że ocena legalności wykonania otworów okiennych dotyczyła wyłącznie otworów okiennych w ścianie od strony działki skarżącego. Ten zaś w piśmie z [...] września 2019 r. wystąpił o zbadanie legalności całego budynku, którego konstrukcja nie ogranicza się przecież wyłącznie do jednej ściany szczytowej od strony działki nr [...]. To również wyklucza tożsamość spraw, na którą powołuje się organ nadzoru budowlanego. W konsekwencji powoduje ocenę zaskarżonego postanowienia jako podjętego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. przedwcześnie, z naruszeniem tego przepisu, bowiem nie wystąpiły "inne uzasadnione przyczyny" powołane przez organ.

Oceniając odmiennie niż w zaskarżonym postanowieniu i postanowieniu pierwszoinstancyjnym co do istnienia tożsamości spraw sąd jednocześnie zauważa, że istotnie ani PINB, ani PWINB nie odniosły się do znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy o legalności budynku – wyroku o sygnaturze [...] dołączonego do wniosku o wszczęcie postępowania oraz wyroku w sprawie II SA/Bk 441/19 (mimo że co do wyroku z 2019 r. wniosek w tym zakresie odwołanie zawierało). Przyjmując błędne założenie o tożsamości spraw, organy zaniechały też wyjaśnienia, czy mamy do czynienia z tym samym stanem faktycznym co w 1934 r., w 1953 i 1966 r. odnośnie posadowienia ściany z oknami (po granicy czy z przekroczeniem granicy). Z wyroku z 1934 r. wynika, że budynek posadowiono z naruszeniem granicy. Nie wiadomo jaka była sytuacja w latach 50-tych i 60-tych gdy wydawano decyzje na wykonanie okien. Założenie o identyczności stanu faktycznego w tamtych sprawach oraz w sprawie niniejszej jest zatem nieuprawnione.

Sąd nadto zauważa, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dotyczy postępowania legalizacyjnego, w którym strony postępowania ustala się na podstawie art. 28 K.p.a. Jeśli więc organy w sprawie o legalność wykonania otworów okiennych w ścianie budynku od strony działki nr 1044/2 należącej do skarżącego uczyniły stronami postępowania również właścicieli działek sąsiednich, to tym bardziej interes prawny podmioty te mają w sprawie o legalność całego budynku. Ograniczenie stron postępowania z wniosku z [...] września 2019 r. wyłącznie do skarżącego nie powinno mieć miejsca jako naruszające przepis art. 28 K.p.a.

Ponownie podejmując czynności na skutek wniosku M. S. z [...] września 2019 r. o zbadanie legalności budynku przy ulicy [...] w B. uwzględnią organy ocenę prawną sformułowaną w sprawie niniejszej przez sąd, w szczególności podejmą postępowanie w przedmiocie legalności tego obiektu. Przed wydaniem końcowego rozstrzygnięcia, którego wynik zależy od podjętych czynności wyjaśniających, będą organy miały także na uwadze wynik rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie II SA/Bk 441/19, z uwagi na zarzuty w tamtej sprawie sformułowane.

Mając powyższe na uwadze oraz stwierdzając naruszenie prawa procesowego przez organy obydwu instancji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało orzec o uchyleniu postanowień PWINB oraz PINB na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na koszty te składają się wpis 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł oraz opłata skarbowa 17 zł.