Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1868/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi H. K. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz H. K. i B. K. kwotę 200 zł (słownie dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy swoją decyzję [...] listopada

2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] decyzją Nr [...] z [...] maja

2013 r. – po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. (dalej: spółki) – ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na zagospodarowaniu terenu sportowo- rekreacyjnego, obejmującej połączenie z działką przy ul. [...] oraz budowie dwóch wielofunkcyjnych boisk sportowych, czterech placów zabaw, altany dla ochrony przy zjeździe z ul. [...], dwóch altan dla dzieci oraz budowie układu dróg wewnętrznych i dojść dla ich obsługi komunikacyjnej na terenie części działki ew. o nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...].

2.2. Wnioskiem z 21 sierpnia 2013 r. H. K. i B. K. (dalej: skarżący) wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Zdaniem skarżących, decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem:

1) art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

(Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), "przez jego zastosowanie – spowodowane uznaniem, iż budowa niepublicznych boisk sportowych, czterech placów zabaw, altany dla ochrony, dwóch altan dla dzieci oraz budowy wewnętrznego układu dróg i dojść stanowi cel publiczny",

2) art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U.

z 2013 r. poz. 627, ze zm.) w zw. z § 6 ust. 1 pkt 3 i 5 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 42, poz. 870, ze zm.: dalej: rozporządzenie Wojewody), "przez ich błędne zastosowanie i ustalenie lokalizacji celu publicznego w sposób oczywiście sprzeczny z normami rozporządzenia",

3) art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 6 ust. i pkt 4 rozporządzenia Wojewody, "przez jego niezastosowanie i nieokreślenie zakazu wskazanego w normie rozporządzenia",

4) art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r" Nr 121, poz. 1266, ze zm.), "przez jego zastosowanie do gruntu zadrzewionego i zakrzewionego (pkt 1.1. tiret 5 zaskarżonej decyzji)",

co ma wyczerpywać przesłankę nieważności decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.). Ponadto wnioskodawcy podnieśli, że, ich zdaniem, rzeczona decyzja obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., "albowiem jest niewykonalna ze względu na fakt, iż inwestor nie jest w stanie zapewnić wykonania pkt 2 ppkt b przedmiotowej decyzji".

2.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją [...]

z [...] stycznia 2014 r. stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Dzielnicy [...]

m. [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. ponieważ uznało, że planowana inwestycja stanowi bez wątpienia obiekt budowlany, jednakże nie stanowi inwestycji celu publicznego, z tego względu, że inwestycja ta nie będzie dostępna w każdym czasie i bez ograniczeń dla wszystkich, ponieważ będzie służyć zaspokojeniu potrzeb uczniów szkół prowadzonych przez spółkę. Kolegium uznało, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia powinna zostać poprzedzona wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy a nie decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego. Kolegium uznało, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkującym jej nieważnością.

2.4. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w [...], na skutek wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Kolegium powołując się na art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie podzieliło poglądu I instancji, że inwestycja objęta kwestionowaną decyzją Zarządu Dzielnicy [...] nie jest inwestycją celu publicznego. Dla kwalifikacji danej inwestycji jako inwestycji celu publicznego nie ma znaczenia, czy inwestorem jest pomiot publiczny, czy prywatny. Zdaniem SKO nie może być wątpliwości, iż w myśl

art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, budowa m.in. boisk sportowych

i infrastruktury towarzyszącej, jeśli taka rzeczywiście ma być zrealizowana na tym obszarze, stanowi budowę publicznych obiektów sportowych, a przez to jest inwestycją celu publicznego. Kolegium uznało ponadto, że nie wystąpiły w sprawie żadne

z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, określonych

w art. 156 § 1 k.p.a.

2.5. Wyrokiem z 16 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1619/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie ww. decyzje Kolegium.

2.5.1. Zdaniem WSA w Warszawie, zgodnie z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, budowa boisk, skoro taka ma zostać zrealizowana, stanowi budowę publicznych obiektów sportowych, a przez to jest inwestycją celu publicznego.

2.5.2. Sąd podkreślił, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oprócz kwestii dotyczącej spełniania przesłanki inwestycji celu publicznego podniesiono również zarzut dotyczący naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 6 ust. 1 pkt 3 i 5 rozporządzenia Wojewody przez ich błędne zastosowanie i ustalenie lokalizacji celu publicznego w sposób oczywiści sprzeczny z normami rozporządzenia oraz

art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 6 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia, a także art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Sądu, zadaniem organów orzekających w trybie nadzwyczajnym była zatem ocena planowanego przedsięwzięcia nie tylko pod kątem przesłanek wypełniania przez nie definicji inwestycji celu publicznego, lecz także ocena, czy w świetle innych przepisów, także prawa miejscowego, inwestycja mogła na tym terenie powstać. Brak jest w tym zakresie wyczerpujących ustaleń SKO. Nie może ujść uwagi, że planowana inwestycja położona jest na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w tym też zakresie sformułowano zarzuty nieważności we wniosku z 21 sierpnia 2013 r. Wobec tego SKO winno było szczegółowo przeanalizować, czy z rozporządzenia Wojewody nie wynikają zakazy, które wykluczały realizację planowanej inwestycji w przedstawionym przez inwestora kształcie. Organ kontrolujący tę decyzję w trybie nieważnościowym powinien ocenić, czy prawidłowo ustalono, że planowane przedsięwzięcie znajduje się w strefie zwykłej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W dalszej kolejności winno zostać ocenione, czy inwestycja mogła zostać na tym obszarze zrealizowana, ze względu na zakazy wymienione w § 6 powołanego rozporządzenia Wojewody [...]. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą ustaleń wynikających z obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego SKO powinno ustalić, czy wyłączenia określone w § 6 ust. 2 mogły zostać rozciągnięte na decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i ocenić, czy ewentualne uchybienia miały charakter rażący.

2.5.3. Sąd podniósł również, że wniosek skarżących z 21 sierpnia 2013 r.

o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2013 r. nie obejmował zarzutu naruszenia zarządzenia nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]z dnia 8 maja 2012 r. w sprawie ustalenia planu ochrony

dla rezerwatu przyrody Jezioro [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 18 maja 2012 r., poz. 4195). Zarzut ten został podniesiony dopiero w skardze T. B.. Jeśli zatem H. i B. K. nie uzupełnią swego wniosku o wskazany zarzut, może stać się on przedmiotem kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

2.5.4. WSA wskazał wreszcie, że Kolegium ponownie rozpozna wniosek skarżących

o stwierdzenie nieważności decyzji – z uwzględnieniem wytycznych wynikających

z tego wyroku, skontroluje tę decyzję pod kątem wszystkich podniesionych przesłanek nieważnościowych i odniesie się w sposób wyczerpujący do argumentów podnoszonych przez strony tego postępowania, wreszcie zapewni stronom czynny udział w postępowaniu.

2.6. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1404/15 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od ww. wyroku WSA w Warszawie.

2.6.1. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA stwierdził, że dla rozstrzygnięcia, czy zamierzenie budowlane wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez znaczenia pozostaje to, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy też publiczny. Nie ma także znaczenia okoliczność, iż inwestor jest zainteresowany

w realizacji inwestycji z powodów czysto merkantylnych (dla osiągnięcia własnego zysku). O tym, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w istocie decyduje normatywne uregulowanie danej inwestycji, a więc czy mieści się ona stosownie

do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim

i krajowym), stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy

o gospodarce nieruchomościami.

2.7. Decyzją z [...] listopada 2017 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r. poz. 647, ze zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] nr [...] z dnia [...]maja 2013 r.

2.7.1. Wyrokiem z 26 lutego 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 366/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi T. B.: 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do ponownego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.[...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r.;

2. stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] dopuściło się bezczynności w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w pkt. 1 wyroku;

3. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

2.8. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją

z [...] listopada 2017 r. znak: [...], skarżący zarzucili Kolegium obrazę

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia Wojewody, polegającą na błędnej wykładni powołanego prawa miejscowego i przyjęcia, że prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu to prace polegające na nieodwracalnym zniekształceniu terenu, podczas gdy przedmiotowy przepis należy rozumieć jako zakaz dokonywania prac ziemnych, które powodują zmianę w krajobrazie i są dokonywane

na okres dłuższy niż tymczasowy. Przedmiotowa błędna wykładnia doprowadziła

do wadliwego uznania, że decyzja Zarządu Dzielnicy [...] m.[...] nr [...] z dnia [...]maja 2013 r. nie jest obarczona wadą nieważności. Wskazując

na powyższe wnieśli o zmianę kwestionowanej decyzji i orzeczenie, że decyzja Zarządu Dzielnicy [...] m.[...] z [...] maja 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa i wskazania że organ nie stwierdził nieważności tej decyzji z uwagi na upływ

12-miesięcznego terminu od ogłoszenia decyzji zgodnie z art. 53 ust. 7 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2.9. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2017 r.

2.9.1. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że "skład orzekający Kolegium podziela (...) w całości stanowisko przedstawione przez Kolegium w skarżonym orzeczeniu z dnia [...]maja 2014 r."

2.9.2. Kolegium uznało za wiążące, iż przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Tym samym w sprawie, pozostały do rozpoznania zarzuty skarżących dotyczące rażącego naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku

z § 6 ust. 1 pkt 3 i 5 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu przez ich błędne zastosowanie i ustalenie lokalizacji celu publicznego w sposób oczywiście sprzeczny

z normami rozporządzenia oraz art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku

z § 6 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia, a także art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W opinii Kolegium nie można mówić o rażącym naruszeniu

ww. przepisów.

2.9.3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody

w związku z § 6 ust. 1 pkt 3 i 5 rozporządzenia Wojewody, Kolegium uznało, że teren Krajobrazu, znajdują zatem w stosunku do niego zastosowanie zakazy i ograniczenia przewidziane przez postanowienia przywołanego wyżej rozporządzenia Wojewody. Nie sposób jednak uznać, że zakazy takie, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 3 i 5 tego rozporządzenia, mogłyby znajdować zastosowanie w stosunku do owego terenu, nie znajdują się bowiem na nim zadrzewienia śródpolne, przydrożne czy nadwodne (przez zadrzewienia, stosownie do art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody, rozumieć należy drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego, pojedyncze drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, spełniające cele ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowej, brak jest również podstaw do uznania, że realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego mogłaby doprowadzić do trwałego, to jest nieodwracalnego zniekształcenia terenu,

2.9.4. O bezzasadności zarzutu naruszenia § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Wojewody świadczyć ma z kolei brak jakichkolwiek podstaw do uznania, że zamiarem inwestora jest wydobywanie na terenie objętym przedmiotową decyzją ostateczną do celów gospodarczych skał, skamieniałości, minerałów czy bursztynu. Brak jest również podstaw do uznania, że wydobywanie takie byłoby możliwe w przyszłości, po zrealizowaniu przedsięwzięcia, którego dotyczy rzeczona decyzja.

2.9.5. Kolegium nie zgodziło się z poglądem, jakoby tego rodzaju decyzja powinna wymieniać enumeratywnie wszystkie zakazy przewidziane obowiązującym prawem; niewymienienie któregokolwiek z nim nie oznacza, że zakaz taki dla danego terenu nie obowiązuje.

2.9.6. SKO nie uznało za zasadny zarzutu naruszenia art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepisy tej ustawy nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż teren inwestycji stanowi grunt położony w granicy administracyjnej miasta. A do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść tylko wtedy, gdyby przepisy wskazanej ustawy zastosowane zostałyby w stosunku do gruntu rolnego stanowiącego użytek rolny położony w granicach administracyjnych miast. Grunty zadrzewione i zakrzewione nie korzystają z przewidzianego w tym przepisie wyłączenia. Kolegium wyjaśniło, że skarżona decyzja uzyskała wymagane prawem uzgodnienia zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy w tym: z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] oraz brak sprzeciwu Regionalnego Konserwatora Przyrody. Kolegium zauważyło ponadto, że w decyzji zawarto szczegółowo określone warunki ochrony środowiska: w tym dla otuliny (Strefa A) i zlewni rezerwatu przyrody Jeziorka [...], wpisano ustalenia i zakazy wynikające z rozporządzenia Wojewody oraz w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych.

2.9.7. W odniesieniu do pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., Kolegium stanęło na stanowisku, iż ani okoliczności faktyczne sprawy ani też stan prawny, nie wskazuje, na istnienie którejkolwiek z nich.

3. Pismem z 6 sierpnia 2021 r. B. K. i H. K. skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. decyzję Kolegium z [...] czerwca 2021 r., zarzucając jej obrazę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia Wojewody, polegającą na błędnej wykładni i przyjęciu, że prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu to prace polegające na nieodwracalnym zniekształceniu terenu, podczas gdy przedmiotowy przepis należy rozumieć jako zakaz dokonywania prac ziemnych, które powodują zmianę krajobrazu i są dokonywane

na okres dłuższy niż tymczasowym. Wskazując na powyższe wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie, że decyzja Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] nr [...] z dnia [...]maja 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa.

3.1. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że trudno uznać jakoby inwestycja polegająca na zagospodarowaniu terenu sportowo-rekreacyjnego, obejmującego połączenie z działką przy ul. [...] oraz budowie dwóch wielofunkcyjnych boisk sportowych, czterech placów zabaw, altany dla ochrony przy zjeździe z ul. [...] oraz budowie układu dróg wewnętrznych i dojść dla ich obsługi komunikacyjnej nie wpływałaby na chroniony obszar. Zdaniem skarżących, organ błędnie rozumie pojęcie trwałego zniekształcenia terenu, co wynika z nie dość dokładnej analizy treści rozporządzenia. Ponadto dyspozycja § 6 pkt 5 ww. rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, iż nie chodzi tu tylko o zakaz zniekształcenia terenu w sposób nieodwracalny, ale o jakikolwiek sposób zmiany terenu, który jest wykonywany na dłużej niż tylko tymczasowo. W ocenie autora skargi, w niniejszej sprawie krajobraz chronionego obszaru ulega w ogromnym zakresie, radykalnej zmianie, która w swojej naturze jest zmianą trwałą. Nadto nie istnieją żadne decyzje, czy też nakazy, na mocy których przewiduje się przywrócenie terenu do stanu poprzedniego.

4. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie.

6. W pierwszej kolejności należało podkreślić, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd był związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku

z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1404/15, jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynikającym z wyroku z 16 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1619/14.

6.1. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy przypomnieć,

że przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie,

nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych

z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 321/21, LEX nr 3165689).

6.2. W prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 16 stycznia 2015 r. sygn. akt

IV SA/Wa 1619/14 Sąd ten w szczególności stwierdził, że:

1) przedsięwzięcie objęte decyzją nr [...] z [...] maja 2013 r. stanowi inwestycję celu publicznego,

2) zadaniem organów była ocena planowanego przedsięwzięcia nie tylko pod kątem przesłanek wypełniania przez nie definicji inwestycji celu publicznego, lecz także ocena, czy w świetle innych przepisów, także prawa miejscowego, inwestycja mogła na tym terenie powstać – brak jest w tym zakresie wyczerpujących ustaleń Kolegium,

3) SKO winno było szczegółowo przeanalizować, czy z rozporządzenia Wojewody

nie wynikają zakazy, które wykluczały realizację planowanej inwestycji

w przedstawionym przez inwestora kształcie,

4) organ powinien ocenić, czy prawidłowo ustalono, że planowane przedsięwzięcie znajduje się w strefie zwykłej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu,

5) winno zostać ocenione, czy inwestycja mogła zostać na tym obszarze zrealizowana, ze względu na zakazy wymienione w § 6 rozporządzenia Wojewody, przy czym Sąd zauważył, że zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą ustaleń wynikających z obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy – SKO powinno zatem ustalić, czy wyłączenia określone w § 6 ust. 2 mogły zostać rozciągnięte na decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i ocenić, czy ewentualne uchybienia miały charakter rażący,

6) Kolegium powinno skontrolować decyzję Zarządu Dzielnicy [...] pod kątem wszystkich podniesionych przesłanek nieważnościowych,

7) organ odniesie się w sposób wyczerpujący do argumentów podnoszonych przez strony tego postępowania,

8) organ zapewni stronom czynny udział w postępowaniu.

6.3. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w żadnej z decyzji wydanych w sprawie po uprawomocnieniu się ww. wyroku, Kolegium nie wykonało

w sposób wyczerpujący wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych przez WSA w Warszawie.

6.4. Należy bowiem zauważyć, że jednym z zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2013 r. było naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 6 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody.

6.4.1. Z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania rozporządzenia Wojewody wynikało, że "wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające

z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmiana granic obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, po zaopiniowaniu przez wojewódzką radę ochrony przyrody oraz właściwe miejscowo rady gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem". Nie ulega przy tym wątpliwości, że rozporządzenie Wojewody wydane na tej podstawie jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 618/15, LEX nr 2281151).

6.4.2. Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody, w strefie zwykłej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych

z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Podkreślić przy tym należy, że treść zakazów sformułowanych w procesie stosowania prawa, nie może być ani zawężana, ani rozszerzana przez organ stosujący prawo (por. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2010, s. 104). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się, że zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu, ograniczają prawo własności nieruchomości. Skoro ograniczają one prawo własności, a więc prawo konstytucyjnie chronione, podlegają one ocenie m.in. pod kątem zgodności

z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Istotnym elementem zasady proporcjonalności jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony innych wartości (por. wyrok NSA z 15 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2809/14, LEX nr 2102247). Należy wskazać, że spośród wartości rangi konstytucyjnej dochodzić tu może do ważenia prawa własności (art. 21 i 64 Konstytucji), ochrony środowiska (art. 5, art. 68 ust. 4, art. 74 i art. 86 Konstytucji). Należy również podnieść, że w art. 31 ust. 3 Konstytucji przewidziano, że ochrona środowiska może być wartością uzasadniającą ograniczenie innych konstytucyjnych praw podmiotowych – w tym prawa własności z art. 64 ust. 1 Konstytucji, o ile spełnione są pozostałe kryteria ograniczenia wskazane w tym i innych przepisach konstytucyjnych (zob. L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. M. Zubik, Warszawa 2016, art. 64, uwaga 36).

6.5. Na tle wprowadzanych przez prawodawcę (w różnych aktach normatywnych) zakazów o treści odpowiadającej § 6 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody wskazuje się, że trwałe zniekształcenie rzeźby terenu polega na zmianie struktury gruntu i jego właściwości fizycznych w wyniku nadsypywania materiału, zniszczenia warstwy gleby i przerwania procesów glebotwórczych, bądź też przez samą zmianę rzeźby terenu polegającą na zaburzeniu stosunków wysokościowych (zmiana rzędnych terenu) oraz układu nachyleń i przebiegu naturalnych granic rzeźby (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3562/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). I choć rzeźba terenu związana jest nieodłącznie z krajobrazem (zob. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3786/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), to błędem jest utożsamianie zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu z zakazem wykonywania jakichkolwiek robót zmierzających do ingerencji

w zastany krajobraz. Przykładowo, nie można automatycznie przyjąć, że niwelacja terenu pod budynek na części nieruchomości spowoduje takie zmiany w rzeźbie terenu, które doprowadzą do utraty walorów krajobrazowych (por. wyrok NSA z 30 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 872/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakazy tego rodzaju nie mogą być automatycznie utożsamiane z zakazem jakiejkolwiek ingerencji człowieka w rzeźbę terenu na swojej nieruchomości (zob. 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 323/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym, dla oceny czy inwestycja polega na wykonywaniu prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, wymagane jest każdorazowo ustalenie, czy proponowane parametry inwestycji

i zasady zagospodarowania terenu nie spowodują takiego przekształcenia rzeźby,

że zniszczeniu ulegną jej charakterystyczne cechy i zostanie ona pozbawiona walorów decydujących o jej krajobrazotwórczym znaczeniu. Jeżeli w tej sprawie takiej oceny, także z perspektywy zasady proporcjonalności, organ się nie wypowiedział, sąd administracyjny nie może w ramach sprawowanej funkcji kontrolnej niejako zastępować działalności organu (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2437/20, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

6.6. Z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kolegium wynika, że organ ten ograniczył analizę naruszenia § 6 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody do przytoczenia treści tego przepisu oraz stwierdzenia,

że "brak jest również podstaw do uznania, że realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego mogłaby doprowadzić do trwałego, to jest nieodwracalnego zniekształcenia terenu".

6.6.1. Przytoczone sformułowanie wykorzystane przez organ zawiera w sobie stanowisko organu co rozumienia pojęcia "trwały" i zrównaniu jego znaczenia

z pojęciem "nieodwracalny". Mając na uwadze, że sporny zakaz należy wykładać ściśle jako wyjątek od ogólnej wolności zabudowy, to trzeba uznać, że zrównanie ww. pojęć przez Kolegium nie znajduje uzasadnienia nawet na etapie wykładni językowej.

W opracowaniach słownikowych, "trwały" oznacza: "istniejący przez dłuższy czas lub nieulegający szybkim zmianom", "zdatny do użytku przez dłuższy czas", natomiast "nieodwracalny" to "taki, którego następstw nie można usunąć" (www.sjp.pl, por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. sygn. akt III FSK 376/21, wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1757/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem choć oba pojęcia odnoszą się do kategorii zmiany w czasie, to nie sposób zrównywać ich znaczenia

w formie zaproponowanej przez Kolegium. Nie każda bowiem zmiana cechująca się "trwałością" będzie zmianą "nieodwracalną", a zatem mogą istnieć takie zmiany, które mają charakter "trwały" lecz nie są "nieodwracalne". Kolegium naruszyło zatem § 6 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody – przez jego błędną wykładnię – w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

6.6.2. Przede wszystkim jednak, ocena naruszenia tego zakazu nie została w żaden sposób odniesiona do parametrów inwestycji celu publicznego, której dotyczy kwestionowana przez skarżących decyzja Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] Nr [...] z [...] maja 2013 r. Choć organ administracji publicznej w postępowaniu nadzwyczajnym, a takim było kontrolowane postępowanie administracyjne,

nie prowadzi pełnego postępowania dowodowego, to jednak musi rzetelnie

i wyczerpująco ocenić zasadność zarzutów popierających żądanie stwierdzenia nieważności. To zaś oznacza, że również w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie, organ ma obowiązek przedstawić cały proces rozumowania, który prowadzi do konkluzji w postaci oceny zasadności zarzutu nieważnościowego. Nie jest zatem wystarczające – ani dla przebiegu postępowania ani dla uzasadnienia decyzji – ograniczenie się wyłącznie do gołosłownej konkluzji, bez żadnego odniesienia

do przesłanek, z której ona wynika. To zaś oznacza, że Kolegium powinno było szczegółowo wyjaśnić i opisać, czy parametry inwestycji, której dotyczyła decyzja

o ustaleniu lokalizacji (i zasady zagospodarowania terenu przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy) nie spowodują takiego przekształcenia rzeźby,

że zniszczeniu ulegną jej charakterystyczne cechy i zostanie ona pozbawiona walorów decydujących o jej krajobrazotwórczym znaczeniu. Ograniczenie się przez organ

do konkluzji tej oceny oznacza, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium naruszyło

art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, że na obecnym etapie Sąd nie ma możliwości samodzielnej oceny, czy inwestycja, której dotyczy sprawa narusza analizowany zakaz. To rzeczą organu jest przeprowadzić wyczerpującą weryfikację tego zagadnienia

i ocenić jej konkluzje przez pryzmat wskazanych wyżej przepisów. Dopóki organ nie zrealizuje tego zadania, to Sąd nie ma możliwości oceny legalności działania organu w tym zakresie.

7.3. Jako naruszenie tych samych przepisów (art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.), Sąd zakwalifikował sposób wykonania wyroku WSA w Warszawie w tej części, w której Sąd ten podkreślił, że zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą ustaleń wynikających z obowiązujących w dniu wejścia

w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy, a SKO powinno ustalić, czy wyłączenia określone

w § 6 ust. 2 mogły zostać rozciągnięte na decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i ocenić, czy ewentualne uchybienia miały charakter rażący.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brakuje jakiegokolwiek odniesienia się składu orzekającego Kolegium do tego zagadnienia, jak również wyjaśnienia przyczyn zignorowania tego wątku.

8. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.,

a zasądzona kwota odpowiada wysokości wpisu od skargi.

9. Ponownie rozpatrując sprawę, Kolegium w pełni wykona wskazania

co do dalszego postępowania sformułowane w wyroku WSA w Warszawie z 16 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1619/14, działając jako organ związany oceną prawną wyrażoną w ww. orzeczeniu, jak również w wyroku NSA z 15 lutego 2017 r. sygn. akt

II OSK 1404/15 oraz niniejszym wyroku. W szczególności, Kolegium szczegółowo przeanalizuje czy inwestycja, której dotyczy sprawa i zasady zagospodarowania terenu nie powodują takiego przekształcenia rzeźby, że zniszczeniu ulegną jej charakterystyczne cechy i zostanie ona pozbawiona walorów decydujących o jej krajobrazotwórczym znaczeniu.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.