Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1574/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: 36 ust. 3 pkt. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 724/21 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 5 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 724/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") i po rozpoznaniu skargi E. J. - uchylił decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 5 lutego 2021 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 30 grudnia 2020 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania w wysokości 154.417,20 zł na rzecz E. J. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Rozwoju i Technologii zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego, tj. § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555) - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 134 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 poz. 1899, ze zm.) w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia,

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), dalej: k.p.a.- poprzez błędne przyjęcie, iż dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie - przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto skarżący organ wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania – E. J. wnosiła o jej uwzględnienie oraz o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te okazały się nieuzasadnione a przy tym nie zostały one także oparte na w pełni prawidłowo określonych podstawach. Wskazane bowiem w skardze kasacyjnej miejsca publikacji aktów prawnych, a które w tej skardze zostały zostały przywołane, pochodziły z okresu późniejszego niż data zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu wypada, że zaskarżona decyzja Ministra z dnia 5 lutego 2021 r. (nie mówiąc już o decyzji organu pierwszej instancji z dnia 30 grudnia 2020 r.) została oparta na: przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w wersji przyjętej w Dzienniku Ustaw z 2020 r. poz. 65 oraz na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego w wersji opublikowanej w Dzienniku Ustaw z 2020 r. poz. 256 ze zm. podczas, gdy w skardze kasacyjnej, odnośnie ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano na jej wersję przyjętą w Dzienniku Ustaw z 2021 r. poz. 1899 ze zm. a w przypadku Kodeksu postępowania administracyjnego odwołano się do jego wersji z Dziennika Ustaw z 2021 r. poz. 735. Jeśli zaś chodzi o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w wprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego to zaskarżona decyzja odwoływała się do jego wersji opublikowanej w Dzienniku Ustaw z 2004 r. Nr 207 poz. 2109, zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. Dziennik Ustaw z 2011 r., Nr 165, poz. 985), zaś w skardze kasacyjnej wskazano na wersję w/w rozporządzenia przyjętą w Dzienniku Ustaw z 2021 r. poz. 555. Formalnie zatem rzecz biorąc, powyższe oznaczało zatem, że przepisy prawa, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej, w istocie rzeczy, nie miały w niniejszej sprawie żadnego znaczenia. Mając jednak na uwadze, że treść przepisów, objętych zarzutami kasacyjnymi, była taka sama jak ich treść, która obowiązywała w dacie orzekania przez organ, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w takiej sytuacji możliwym było dokonanie oceny merytorycznej przedmiotowej skargi kasacyjnej.

Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w rozpoznawanej sprawie, było zagadnienie prawnomaterialne dotyczące relacji, zachodzącej pomiędzy unormowaniem, zawartym w art. 134 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a treścią § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rozpoznawana sprawa dotyczyła bowiem decyzji, orzekającej o odszkodowaniu z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...]o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...] w gminie [...] a która to nieruchomość – na skutek wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia 7 października 2019 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - została z mocy prawa przejęta na rzecz Skarbu Państwa.

Zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzją z dnia 5 lutego 2021 r., Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 30 grudnia 2020 r., ustalającą odszkodowanie za w/w nieruchomość na kwotę 154.417,20 zł a która to kwota została wyliczona przez biegłą rzeczoznawczynię majątkową – M.S., działającą na zlecenie Wojewody [...].

Nadmienić wypada, że E. J., reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez radcę prawnego M. K., w odwołaniu zarzucała jedynie, że organ I instancji ustalił odszkodowanie na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, gdyż przyjęte przez biegłą nieruchomości porównawcze nie były – zdaniem strony - nieruchomościami podobnymi a co prowadziło do zaniżenia wartości przyznanego odszkodowania. Pismem z dnia 22 stycznia 2021 r., strona uzupełniła zaś odwołanie w ten sposób, że twierdziła, iż nieruchomości przyjęte do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego, nie były planistycznie przeznaczone pod drogi ani nie były też użytkowane jako drogi.

W zaskarżonej decyzji Minister uznał jednak, że przedstawiona przez biegłą charakterystyka nieruchomości przyjętych do porównania wskazywała, iż nieruchomości wybrane przez rzeczoznawczynię były podobne do nieruchomości wycenianej zarówno pod względem ich lokalizacji oraz ich otoczenia. W związku z tym uznał, że biegła prawidłowo uzasadniła wybór nieruchomości, które tworzyły zbiór transakcji porównawczych oraz prawidłowo określiła cechy różniące nieruchomości.

Uznał też za bezzasadny zarzut przyjęcia do porównania przez biegłą transakcji nie przeznaczonych pod drogi.

Jak wyżej wspomniano, decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 5 lutego 2021 r. stała się przedmiotem skargi, którą E. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego.

W skardze tej skarżąca wnosiła przy tym o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z "dokumentu", jakim był operat szacunkowy z dnia 2 lutego 2021 r. sporządzony przez rzeczoznawcę P. D..

Ponadto w piśmie z dnia 5 listopada 2021 r. skarżąca wnosiła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu urzędowego – zaświadczenia z Gminy [...] na okoliczność przeznaczenia planistycznego wywłaszczonej nieruchomości

Powyższa skarga została uwzględniona przez Sąd I instancji, choć z innych powodów, aniżeli te, które były podniesione w skardze.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z istotnym naruszeniem procedury administracyjnej i prawa materialnego.

Jak wskazał Sąd Wojewódzki, materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm. dalej: "specustawa drogowa") oraz odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n."). Sąd Wojewódzki wyjaśnił przy tym, że - zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. - dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej - w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. - formę operatu szacunkowego. Operat ten zatem stanowi podstawowy dowód w sprawie, w której ustalano odszkodowanie. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a., ta zaś, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać przez organ zweryfikowana i oceniona, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. W takiej więc w tej sytuacji, jak podkreślił Sąd Wojewódzki, obowiązkiem organu było przede wszystkim skonfrontowanie operatu szacunkowego z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie oceny operatu pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. Tego rodzaju oceny operatu, sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego prowadzonego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, organy obu instancji wprawdzie dokonały, jednakże wyprowadzone przez nie konkluzje, co do zgodności operatu z obowiązującymi przepisami prawa i przydatności w sprawie – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - były jednak błędne.

Wycena przyjętych pod inwestycję drogową działek, w części odnoszącej się do gruntu, w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi, pozostawała - wg Sądu Wojewódzkiego - w sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) - dalej "rozporządzenie wykonawcze", w tym w szczególności jego § 36. Miało to zaś o tyle znaczenie, że przepis ten był przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i miał w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań, odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości.

W niniejszej sprawie – jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki – organy przyjęły za biegłą, że przedmiotowe działki, - na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – były przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 20 listopada 2003 r. nr [...] ze zm.) pod uprawy polowe (oznaczenie RP).

Uzasadniając zaś wycenę ww. działek w oparciu o rynek nieruchomości drogowych, jak wywodził Sąd Wojewódzki, rzeczoznawczyni majątkowa, a w ślad za nią organy, odwoływały się do unormowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, reguła ta jednak w procesie szacowania gruntów, przejętych w trybie specustawy drogowej, nieprzeznaczonych w planie, bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, miała zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia. Oczywistym faktem bowiem, jak zaakcentował Sąd Wojewódzki, było, (cyt.): "że przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej pod obszary rolnicze) - to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim bowiem przypadku winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. A więc na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast, o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi. (...).

Nie znajduje w takiej sytuacji także zastosowania § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych <>. Mógłby on bowiem stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania." Ponieważ taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, powyższe – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - dyskwalifikowało w tym przypadku wycenę, opartą na ww. regulacji, a także na wprost zastosowanej, przewidzianej w art. 134 ust. 4 u.g.n., zasadzie korzyści.

W rezultacie więc Sąd Wojewódzki przyjął, że podjęte w tej materii decyzje winny być oceniane jako wydane z istotnym naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Jednocześnie, mając powyższą wykładnię prawa materialnego na uwadze, Sąd Wojewódzki zauważył, że wobec podważenia przyjętej przez rzeczoznawcę i organy metodologii wyceny nieruchomości rolnej wedle transakcji nieruchomościami drogowymi (na zasadach określonych w 36 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 134 ust. 4 u.g.n.), wniosek o przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze i w piśmie z dnia 5 dnia listopada 2021 r., tracił na znaczeniu i nie mógł zostać uwzględniony. Polecił jednocześnie, aby rozpatrując ponownie sprawę, Wojewoda [...] zwrócił uwagę na fakt, czy przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]zatwierdzonym uchwałą Nr [...]Rady Gminy [...] z 20 listopada 2003 r. nr [...], była położona na terenie o przeznaczeniu RP- uprawy polowe, czy też - jak twierdziła skarżąca – na terenie o przeznaczeniu mieszanym, oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]- drogi krajowe oraz RP-uprawy polowe.

Ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie zgodził się Minister Rozwoju i Technologii, który w skardze kasacyjnej podkreślał, że w przepisach art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., ustawodawca przyjął, iż jednym z czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia oraz wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny.

Zdaniem skarżącego organu, skoro prawidłowa interpretacja przepisów rozporządzenia była możliwa jedynie w kontekście ustawowych zasad wyceny nieruchomości, dokonywanych w celu ustalenia wysokości odszkodowań za wywłaszczane nieruchomości, to brzmienie art. 134 ust. 4 u.g.n. obligowało rzeczoznawcę majątkowego do określenia czy przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powodowało jej zwiększenie, czy też nie. Tym samym - w warunkach rozpatrywanej sprawy - za prawidłowe należało uznać porównanie nieruchomości o przeznaczeniu rolnym do nieruchomości drogowych, bowiem - jak wynikało z ustaleń dokonanych w toku postępowania - cel wywłaszczenia (realizacja inwestycji drogowej) zwiększył wartość nieruchomości o przeznaczeniu rolnym.

Skarżący kasacyjnie organ nie podzielił więc stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że przepis § 36 rozporządzenia wykonawczego był w tym wypadku przepisem szczególnym w stosunku do art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. a zastosowanie, wyrażonej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści, sprowadzało się w przedmiotowej sprawie tylko do zastosowania zasady korzyści, wynikającej z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego.

Na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w przedmiotowej sprawie przez Sąd Wojewódzki, zdaniem Ministra, wskazywała również redakcja § 36 ust. 5 rozporządzenia, w którym wskazano co należy rozumieć przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2 i 4. Pominięcie w tym wyliczeniu § 36 ust. 3 świadczyło zatem o tym, że przepis ten powinien mieć zastosowania przy decyzjach na podstawie których ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej tylko odpowiednio, zgodnie z odesłaniem zawartym § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Skarżący podnosił też, że określenie wartość nieruchomości dla celów odszkodowania według alternatywnego sposobu użytkowania, ma z reguły zastosowanie w przypadku, gdy - w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - nieruchomość miała przeznaczenie rolne lub leśne, a zgodnie z celem wywłaszczenia miała być przeznaczona pod inwestycję drogową, gdyż grunty przeznaczone pod zabudowę osiągały na rynku zazwyczaj ceny wyższe niż grunty o przeznaczeniu do produkcji rolnej lub o przeznaczeniu leśnym. Zastosowanie zatem w takim przypadku tylko § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego spowodowałoby znaczne zmniejszenie wartości szacowanej nieruchomości a tym samym zmniejszenie odszkodowania. W tym kontekście Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku naruszył więc zasadę reformationis in peius.

Wreszcie skarżący organ twierdził, że użyty w przepisie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zwrot "słuszne odszkodowanie" należało rozumieć jako odszkodowanie, które ma charakter ekwiwalentny w stosunku do wywłaszczonego mienia a to oznaczało, że osoba wywłaszczana nie może ponieść straty materialnej z tego powodu, że jej nieruchomość została wywłaszczona.

Ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu zgodziła się uczestniczka postępowania – E. J., która w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosiła o jej uwzględnienie.

Biorąc powyższe pod uwagę skład orzekający pragnie wyjaśnić, że niesporne w niniejszym przypadku było, iż podstawą zaskarżonej oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji był przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Zgodnie z jego treścią, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, (czyli za przejętą z mocy prawa nieruchomość) ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. (...). W związku z tym podkreślenia w tym miejscu wymaga fakt, że w przypadku wyceny (ustalenia wartości nieruchomości) przepisy ustawy o gospodarce stosuje się, ale jedynie "odpowiednio". Stosowanie zaś danego przepisu w sposób odpowiedni – zgodnie z przyjętymi zasadami techniki legislacyjnej - oznacza, że przepis ten może być stosowany do innego stanu faktycznego niż ten dla którego został uchwalony, albo w sposób niezmieniony, albo w sposób zmodyfikowany, albo w ogóle tego przepisu nie powinno się stosować.

W myśl art. 134 ust. 4 u.g.n., jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Przepis ten zatem formułuje tzw. zasadę korzyści, która - jak zresztą trafnie wskazał na to organ w skardze kasacyjnej – polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą jak najbardziej korzystne dla osoby wywłaszczanej.

Pamiętać jednak należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, zawierając ogólne zasady dotyczące ustalania odszkodowania, w art. 159 upoważniła jednocześnie Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając wymienione w tym przepisie różne sposoby określania wartości nieruchomości, w tym m. in. w zależności od ich rodzajów i przeznaczenia.

Na zasadzie natomiast § 36 ust. 3 omawianego rozporządzenia wykonawczego, w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Relacja zachodząca pomiędzy art. 134 ust. 3 u.g.n. a § 36 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny nieruchomości może zatem budzić pewne trudności interpretacyjne. W ocenie składu orzekającego, istotna jest jednak w tym przypadku treść art. 18 ust. 1 specustawy drogowej (o odpowiednim stosowaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami) i art. 159 u.g.n., zawierającego delegację dla Rady Ministrów do wydania stosowanego rozporządzenia wykonawczego. Jak bowiem z treści w/w przepisu wynika, rozporządzenie wykonawcze do ustawy o gospodarce nieruchomościami winno w tym przypadku uwzględniać nie tylko kwestie techniczne, takie jak np. metody wyceny, ale i zagadnienia merytoryczne, do których bez wątpienia należy zaliczyć sposoby określania wartości nieruchomości. W zaistniałej więc sytuacji, skoro ustawodawca postanowił, że szczegółowe zasady wyceny różnych nieruchomości, dokonywane dla różnych celów, miało określać rozporządzenie wykonawcze do ustawy, to nie można było twierdzić, iż sposób wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia należnego za nią odszkodowania, gdy nieruchomość ta została objęta decyzją o realizacji inwestycji drogowej, określony w § 36 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, naruszał prawo. Nie można było bowiem w tym przypadku przyjąć, że normatywna treść zawarta w w/w przepisie § 36 ust. 3, była niezgodna z wolą ustawodawcy.

Z tego powodu, chociaż relacja zachodząca pomiędzy art. 134 ust. 4 u.g.n. a § 36 rozporządzenia wykonawczego nie jest zawsze w orzecznictwie jednolicie przyjmowana, to jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie przeważa pogląd, iż nie jest dopuszczalne stosowanie ustawowej zasady korzyści w odniesieniu do nieruchomości objętych zakresem § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny, tj. przejmowanych pod drogi publiczne (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26.04.2023 r. sygn. akt I OSK 518/22, 2.10.2019 r. sygn. akt I OSK 5/18, Lex nr 2769121, 20.09.2019 r. sygn. akt I OSK 538/19, Lex nr 2769295, 10.07. 2019 r. sygn. akt I OSK 2430/17, Lex nr 2720335, 21.02. 2019 r. sygn. akt I OSK 691/17, Lex nr 2639352, 9.02. 2017 r. sygn. akt I OSK 691/17 i 12.05. 2017 r. sygn. akt I OSK 2089/15, Lex nr 2365516). Szeroko kwestię tę omawia także Mirosław Gdesz w artykule – "Zasada korzyści w prawie wywłaszczeniowym" ZNSA 2022/1/36-48).

W konsekwencji § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny jest traktowany zatem w stosunku do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości jako uszczegółowienie zasady korzyści, wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych. Zgodzić się bowiem trzeba ze stanowiskiem wyrażonym przez autora w/w artykułu, iż przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny, czyli takie ustalenie statusu planistycznego nieruchomości, które uniemożliwia realizację tego celu przez prywatnego właściciela, np. drogi publiczne, linia kolejowa, lotnisko międzynarodowe, w żaden sposób nie kształtuje prawa własności dotychczasowego właściciela nieruchomości. Wyznaczenie w planie czy w decyzji takich terenów wiąże się bowiem z przyznaniem uprawnienia do wywłaszczenia nieruchomości (jej przejęcia) a nie z kształtowaniem zasad wykonywania własności prywatnej. Gwarancja wartości prawa własności powinna więc być w tym przypadku rozumiana jako rekompensata za wartość utraconego prawa, czyli prawo to winno mieć taką wartość, jaką miała nieruchomość, gdyby nie doszło do jej przejęcia na rzecz podmiotu publicznoprawnego.

Z tych powodów argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, dotycząca obowiązku przyznania osobie wywłaszczonej (w szerokim tego słowa znaczeniu) słusznego odszkodowania nie była w niniejszej sprawie przekonywująca. Uczestniczka postępowania była bowiem właścicielką gruntu rolnego i gdyby chciała go zbyć to uzyskana za ten grunt cena musiałaby odpowiadać cenie właśnie tego rodzaju gruntu. Dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej grunt ten – jako przeznaczony pod inwestycję drogową – uzyskał inny charakter, ale jednocześnie w tym samym momencie – z mocy prawa – stał się on już własnością publiczną. Zatem była właścicielka przedmiotowego gruntu traciła jego własność jako gruntu rolnego. Stąd unormowanie, zgodnie z którym, jeśli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, to wartość rynkową nieruchomości określa się w ten sposób, że wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%, nie mogło być traktowane jako pomniejszające należne byłej właścicielce nieruchomości odszkodowanie. Winna ona bowiem otrzymać odszkodowanie odpowiadające wysokości wartości nieruchomości, którą utraciła a dodatkowo powiększone zgodnie z w/w regulacją prawną.

Nie można było także zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, że redakcja § 36 ust. 5 rozporządzenia wskazywała na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w przedmiotowej sprawie. Okoliczność bowiem, iż w § 36 ust. 5 rozporządzenia pominięto ust. 3 tegoż paragrafu bo odwołano się jedynie do ust. 1, 2 i 4 tegoż paragrafu, było podyktowane tylko właściwą redakcją tego przepisu. W § 36 ust. 3 rozporządzenia nie występuje bowiem pojęcie "decyzji" ,do którego z kolei nawiązuje § 36 ust. 5 rozporządzenia. Pojęcie to jest natomiast wymieniane w § 36 ust. 1, 2 i 4.

Zawarte zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenie, że Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku rzekomo naruszył zasadę reformationis in peius, nie podlegało w ogóle w analizowanej sprawie ocenie z powodu, braku sformułowania w tym zakresie odpowiedniego zarzutu kasacyjnego i przy jednoczesnym braku wniesienia skargi kasacyjnej przez samą E. J.

W rezultacie należało zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z istotnym naruszeniem art. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego a co uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.