Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 757/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
zwrócono nadpłacony wpis
Powołane przepisy: article: art. 136 i art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2019 r. sprzeciwu Firma A od decyzji Wojewody z dnia 24 maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Wojewody na rzecz Firma A 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zarządza zwrócić stronie skarżącej Firma A 100 zł (sto złotych) tytułem nadpłaconego wpisu od sprzeciwu.


UZASADNIENIE

Starosta Tatrzański decyzją z 14 grudnia 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku Firma A orzekł ponownie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę "budynku usługowego (z przeznaczeniem na usługi krótkotrwałego ogólnodostępnego wynajmu lokali w celach turystycznych) z dwupoziomowym garażem podziemnym na działkach nr ewid.[...], [...] obręb [...] położonych w Zakopanem przy [...] z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan. C.O., elektroenergetyczna, wentylacyjna), infrastrukturą techniczną (wkomponowana stacja transformatorowa 15/0 4kV, kanalizacja deszczowa) oraz urządzeniami budowlanymi (murki oporowe, zadaszenie wjazdu do garażu, zjazd, dojścia piesze oraz oświetlenie zewnętrzne)".

W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor Firma A złożył 31 sierpnia 2017 r. do organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

W dniu 15 czerwca 2018 r. Starosta Tatrzański odmówił udzielania pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Decyzja została uchylona w postępowaniu odwoławczym i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia (decyzja Wojewody Małopolskiego z 5 października 2018 r. znak [...]).

W dniu 8 października 2018 r. organ I instancji przystąpił do ponownego procedowania postępowania.

Obszar oddziaływania inwestycji nie został zakwestionowany w decyzji II instancji. W tej kwestii także organ I instancji uznał stanowisko projektanta za prawidłowe. Teren inwestycji jest położony w otulinie Tatrzańskiego Parku Narodowego. Inwestycja zlokalizowana jest w odległości ok. 300 m od obszaru Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000: Tatry PLC120001, a także w sąsiedztwie: terenów źródliskowych (gdzie obowiązuje bezwzględny zakaz zmian stosunków wodno-gruntowych) oraz trwałych podmokłości (wskazanych do utrzymania ze względów hydrologicznych oraz ekologicznych, uwagi na cenne siedliska). W związku z tym, w trakcie pierwszego postępowania wdrożono procedurę na podstawie art. 96 ust. 3 Ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronione środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W postanowieniu z 1 lutego 2018 r. znak [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 Tatry PLC120001. Równocześnie RDOŚ wystosował do organu I instancji pismo, w którym poddał w wątpliwość zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dla terenu objętego ww. inwestycją obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego SKOCZNIA (Uchwała Rady Miasta Zakopane Nr LI/678/2014 z 27.02.2014 r.) - zwanego dalej mpzp. Działka nr [...] położona jest w terenie o symbolu 1.U - teren zabudowy usługowej, działka nr [...] położona jest w terenie o symbolu 2.ZL/ZP - tereny lasów, natomiast działki [...] położone są w terenach o symbolu 2.ZL/ZP i w terenach o symbolu 1.R - tereny rolne.

Dnia 15 czerwca 2018 r. decyzją Starosty Tatrzańskiego orzeczono o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W treści uzasadnienia skarżonej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził niezgodność inwestycji z ustaleniami planu miejscowego "projektowany budynek znajduje się na działce nr [...] obr. 11 tj. w terenie 1.U. Z powyższych ustaleń planu miejscowego wynika, że w terenie 1.U dopuszczona jest jedynie odbudowa i przebudowa istniejącego obiektu." Dalej organ stwierdził, że "inwestycja nie stanowi odbudowy budynku, przedstawia budynek o całkowicie nowej formie i gabarytach, czego nie dopuszcza plan miejscowy". Organ I instancji stwierdził ponadto, wskazując rysunek przekroju A-A, iż "nadsypanie terenu na granicy z działką nr ew. [...] wynosi ponad 3,0 m i to może spowodować zakłócenie stosunków wodnych", wskazując jednocześnie, że kwestia ta nie została poddana kolejnej analizie, gdyż pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wpłynęło po wydaniu postanowienia w sprawie uzupełnienia projektu budowlanego.

W wyniku odwołania inwestora od tej decyzji, złożonego w ustawowym terminie, Wojewoda Małopolski decyzją z 5 października 2018 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Tatrzańskiego z 15 czerwca 2018 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazano wówczas, że organ I instancji uzasadniając odmowę pozwolenia na budowę nieprawidłowo ocenił zamierzoną inwestycję jako niezgodną z mpzp - "inwestycja nie stanowi odbudowy budynku przedstawia budynek o całkowicie nowej formie i gabarytach czego nie dopuszcza plan miejscowy" oraz że "w terenie 1.U dopuszczona jest jedynie odbudowa i przebudowa istniejącego obiektu." Jednocześnie organ II instancji wskazał, iż nie została przeanalizowana zgodność inwestycji z innymi ustaleniami mpzp, w tym dotyczącymi wskaźników: powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji, powierzchni biologicznie czynnej określonych w mpzp dla terenu 1U: wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie nie więcej niż 25% i zachowanie nie mniej niż 70% powierzchni terenu inwestycji jako powierzchnia biologicznie czynna. Oceniając przedstawione w projekcie budowlanym wyniki obliczeń za nieprawidłowe organ odwoławczy zauważył, że nie uwzględniają nadwieszonych części budynku oraz części ze stropodachem zielonym, nie będących całkowicie podziemnymi (powierzchnie nie wystające ponad powierzchnię terenu), zatem wymagają weryfikacji w toku ponownego rozpatrzenia, gdyż w tym zakresie organ I instancji nie dokonał jakiejkolwiek oceny.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji 14 grudnia 2018 r., wydał decyzję, którą orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Odwołanie od ww. decyzji złożone zostało przez Firma A. Odwołująca, wskazując naruszenie przepisów postępowania i przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb w związku z § 9 ust. 1 pkt 1 i pkt 11 mpzp i nie zgadzając się z argumentami uzasadnienia decyzji, wniosła o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

Wojewoda Małopolski decyzją z 24 maja 2019 r. znak: [...] EM, na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2018.2096 ze zm.) - zwanej dalej kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2018.1202 - ze zm.) - zwanej dalej Pb, po rozpatrzeniu odwołania Firma A uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Tatrzańskiego z 14 grudnia 2018 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Badając przedmiotową sprawę organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, przedwczesna i nadal nie wyjaśnia wszystkich aspektów odnoszących się do ustaleń mpzp. W treści uzasadnienia skarżonej decyzji organ I instancji ponownie stwierdził niezgodność inwestycji z ustaleniami planu miejscowego "projektowany budynek znajduje się na działce nr [...] obr. 11 tj. w terenie 1.U.Z powyższych ustaleń planu miejscowego wynika, że w terenie 1.U dopuszczona jest jedynie odbudowa i przebudowa istniejącego obiektu." Dalej organ I instancji, analizując projektowany obiekt stwierdził, że "inwestycja nie stanowi odbudowy budynku przedstawia budynek o całkowicie nowej formie i gabarytach czego nie dopuszcza plan miejscowy (...) jego parametry nie mieszczą się 10% tolerancji w stosunku do istniejącego obiektu (...) istniejący budynek posiadał tradycyjny dwuspadowy dach, nawiązujący do tradycyjnego budownictwa miejscowego zaś projektowany obiekt posiada dach płaski." W treści uzasadnienia organ I instancji stwierdzając, że "nie kwestionuje możliwości budowy w terenie 1.U nowego budynku" w dalszym ciągu uważa, iż "może on jednak powstać tylko na zasadzie odbudowy budynku, który istniał. Innej możliwości plan miejscowy nie przewiduje nie wskazując zasad kształtowania nowej zabudowy." Organ I instancji, wskazując art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że "nakazanie zachowania stanu istniejącego jaki był w tym miejscu" wynika z zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, argumentując to brakiem podania możliwych parametrów dla nowych budynków w terenie 1.U ww. mpzp "SKOCZNIA".

Kolejnym powodem odmowy pozwolenia na budowę ww. inwestycji jest, zdaniem organu I instancji, niezapewnienie niezbędnych miejsc postojowych "zaprojektowane 55 miejsc nie spełnia warunku planu miejscowego, gdyż wymaga on 1 miejsce postojowe na dwa pokoje hotelowe".

Organ zacytował ustalenia mpzp "SKOCZNIA" dla terenu 1.U ujęte w § 9.

1. Tereny zabudowy usługowej oznaczone symbolem 1.U - pow. 0,28 ha, położone w granicach otuliny Tatrzańskiego Parku Narodowego. Obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów:

Przeznaczenie podstawowe terenu - usługi komercyjne związane z obsługą ruchu turystycznego realizowane na istniejących działkach ewidencyjnych;

Przeznaczenie dopuszczalne realizowane w ramach przeznaczenia podstawowego - miejsca postojowe, obiekty budowlane infrastruktury technicznej;

Dopuszcza się realizację funkcji takich jak: budynki zakwaterowania turystycznego - domy wypoczynkowe, usługi hotelarskie, gastronomia itp. Dopuszcza się lokalizację części mieszkalnej, dla właściciela;

Dopuszcza się odbudowę i przebudowę istniejącego obiektu. Przy odbudowie i przebudowie istniejącego obiektu obowiązuje:

stosowanie miejscowych materiałów elewacyjnych (typu: drewno, gont, kamień i ich imitacje), tradycyjnej kamieniarki (z zakazem stosowania otoczaków) oraz wyrobów kowalskich. Zakaz stosowania na elewacjach sidingu z tworzyw sztucznych,

stosowanie kolorystyki pokrycia połaci dachowych takiej jak ciemnoczerwony, ciemnobrązowy, grafitowy, czarny matowy oraz imitującej drewniany gont,

stosowanie na elewacjach budynków kolorów pastelowych;

Powierzchnia zabudowy nie może przekroczyć 25% pow. terenu inwestycji;

Dopuszcza się realizację urządzeń sportowo - rekreacyjnych typu: trawiaste boiska do gier, plac zabaw dla dzieci, ścieżki spacerowe, obiekty i urządzenia małej architektury, urządzone miejsce na ognisko i do grillowania itp.;

Przy zagospodarowaniu terenu obowiązuje uwzględnienie przebiegu cieku wodnego. Obowiązuje uzupełnienie obudowy biologicznej cieku wodnego, stosownie do potrzeb utrzymania koryta i brzegów, przez zarządzającego ciekiem i właścicieli terenów;

Dopuszcza się lokalizację reklam i tablic informacyjnych realizowanych na następujących zasadach:

nazwa obiektu może być sytuowana:

bezpośrednio na elewacji budynku,

prostopadle lub równolegle do elewacji budynku, jako kute w metalu znaki (logo) montowane na wspornikach lub nazwa obiektu umieszczona na podwieszanej desce do elementów budynku lub wsporników,

jako podświetlane kasetony,

tablica informacyjna lub reklamowa może być sytuowana wyłącznie na elewacji budynku a ich powierzchnia nie może być większa niż 0,5 m2;

Obowiązek zachowania terenów biologicznie czynnych na powierzchni nie mniejszej niż 70% powierzchni terenu inwestycji;

Dostęp do terenu z drogi klasy dojazdowej, poprzez istniejące wewnętrzne ciągi komunikacyjne;

Obowiązuje realizacja nie mniej niż 1 miejsce postojowe na 50 m2 powierzchni użytkowej obiektów usługowych, za wyjątkiem obiektów usług hotelarskich w których obowiązuje realizacja nie mniej niż 1 miejsce postojowe na dwa pokoje hotelowe.

Zatem, zdaniem organu odwoławczego, z zapisów § 9 ust. 1 pkt 3 mpzp wynika, że mogą być realizowane funkcje takie jak: budynki zakwaterowania turystycznego - domy wypoczynkowe, usługi hotelarskie, gastronomia itp. Z przepisu tego wynika wprost, że na obszarze 1.U mogą być realizowane nowe budynki o funkcji wskazanej w tym przepisie. W przepisie tym nie ustalono, że funkcje te mają być lokalizowane w istniejących budynkach. W odniesieniu natomiast do zapisów § 9 ust. 1 pkt 4 mpzp stwierdzić należy, iż stanowią one przepis szczególny, który dotyczy dopuszczalnych robót budowlanych przy istniejących obiektach budowlanych i nie mogą one być brane pod uwagę przy realizacji nowych budynków nie stanowiących odbudowy nieistniejących już budynków.

Za powyższym przemawia fakt, że w żadnym przepisie w planie miejscowym w odniesieniu do terenu 1.U nie ma ustalonego wprost zakazu realizacji nowej zabudowy na istniejących działkach. Ponadto z czysto praktycznego stosowania tej uchwały, gdyby przyjąć stanowisko wyrażone w decyzji Starosty Tatrzańskiego to na obszarze objętym tym planem nie mogłyby powstać żadne nowe obiekty budowlane, dla których konieczne jest zgłoszenie lub uzyskanie pozwolenia na budowę ponieważ nie stanowiłyby one odbudowy w rozumieniu zapisów planu miejscowego.

W związku z faktem, że organ I instancji w zasadzie powtórzył swoje wcześniejsze stanowisko, organ odwoławczy zwrócił się o dodatkową opinię wewnętrzną oddziału zajmującego się nadzorem nad miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to nie pozostawia wątpliwości co do możliwości lokalizacji wnioskowanej zabudowy i jest cytowane wyżej w treści uzasadnienia.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że jeśli organ I instancji powtarza swoje stanowisko, co do którego wie, że nie zostało zaakceptowane przez organ II instancji w tej samej sprawie, bez żadnych dodatkowych istotnych argumentów, to prowadzi to do naruszenia zasady wynikającej z art. 8 kpa. W efekcie wynik takiego działania, naraża wnioskodawcę na swoistego "ping-ponga". ponieważ wiadomym jest, że organ II instancji taka "powtórzona" decyzję organu I instancji, uchyli.

Jeśli zaś chodzi o wątek interpretacji mpzp, to organ odwoławczy zwrócił uwagę na dwie zasady, wyartykułowane przez WSA w Krakowie, który w wyroku z dnia 25 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 100/15) odwołał się do własnego wyroku z 4 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 568/11, utrwalając i potwierdzając następujące stanowisko: "w działaniach organów administracji szczególną rolę powinna odgrywać wykładnia systemowa, a wykładnia językowa winna być dokonywana z dużą ostrożnością. Metoda wykładni systemowej opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością i że pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego całościowego porządku. Zgodnie z nią analiza danego przepisu powinna obejmować również jego związek z innymi przepisami danej ustawy. Nadto, wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej sprawy, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Organy administracji, przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy administracyjnej, zawsze winny mieć na względzie to, by poprzestanie na wykładni językowej przepisu nie doprowadziło do absurdu.

W przedmiotowej sprawie przekłada się to na odczytanie mpzp w następujący sposób. Cytowany przepis mpzp składa się z dziewięciu punktów, zaczynając od przeznaczenia podstawowego terenu, a następnie, w kolejnych punktach określa się różne "dopuszczenia". Ewentualne dodatkowe warunki ich dotyczące, zamieszczone są pod oznaczeniami literowymi w tym samym punkcie. Odbudowa i przebudowa jest jednym z tych "dopuszczeń", znajdującym się w pkt 4. W żaden sposób nie da się wyinterpretować z cytowanego przepisu mpzp, że akurat punkt 4 jest nadrzędnym, a pozostałe punkty odnoszą się już tylko do zabudowy w nim dopuszczonej.

Druga zasada przyjmowana przez WSA w Krakowie dotyczy interpretacji przepisów planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok z 17.06.2016 r. II SA/Kr 565/16) wyartykułował ją w następujący sposób: Wobec nasuwających się wątpliwości, co do wzajemnych relacji poszczególnych postanowień planu (na co ma wpływ jakość techniki prawodawczej) należy sięgnąć do sposobów wykładni systemowej i przyjąć taką interpretację praw i wolności, która ze względu na istniejące możliwości prawne i faktyczne gwarantuje ich jak najpełniejszą realizację. Można ją nazwać zasadą życzliwej interpretacji przepisów dotyczących praw i wolności obywatelskich, która polega na tym że wszelkie prawa i wolności obywatelskie mogą być interpretowane rozszerzająco, natomiast wszelkie ograniczenia tych praw i wolności ściśle lub nawet zawężająco.

Organ odwoławczy rozumie to w ten sposób, że każda inwestycja, która mieści się w postanowieniach mpzp i je spełnia musi zostać uznana za zgodna z tym planem, nawet gdyby organ administracji architektoniczno-budowlanej uważał, że dany teren dałoby się zagospodarować np. lepiej, ładniej czy mądrzej. Wynika to z faktu, że organ architektoniczno – budowlany nie ma kompetencji do kształtowania polityki przestrzennej, takie kompetencje ma rada gminy.

Organ odwoławczy zgodził się z odwołującą, że nie jest rolą Starosty, jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, naprawianie ewentualnych błędów czy ewentualnych nieścisłości powstałych w wyniku procedury planistycznej.

Na marginesie wskazano, że organ I instancji w sposób nieuprawniony przypisuje organowi II instancji, co następuje, cyt: "Dodać należy że ustawa o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym nie rozdziela ustaleń planu miejscowego na ważne i mniej ważne, co sugeruje organ II instancji określając ustalenia jako "miękkie", w rozumieniu treści decyzji - mniej ważne".

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż niczego takiego nie sugeruje i ponieważ pisząc "miękkie" miał na myśli "miękkie", a nie "mniej ważne". Ujmując rzecz opisowo: katalog kategorii czy sposobów zagospodarowania wprowadzony słowami: "takie jak" i zakończony słowami "i tak dalej" należy uznać za katalog przykładowy, wyznaczający kryteria uznania zagospodarowania za zgodne z mpzp.

W niniejszej sprawie dokonano oceny czy dla zaprojektowanych apartamentów (posiadających pokój z aneksem kuchennym, czy też dwa pokoje z aneksem kuchennym) należy uznać, ze wymagania zostały spełnione. Na poszczególnych piętrach zaprojektowano (parter i V piętro -12 apartamentów z jednym pokojem, aneksem kuchennym i łazienką, piętra I, II, III, IV - 4 apartamenty dwupokojowe z aneksem kuchennym i łazienką oraz 8 apartamentów o jednym pokoju z aneksem kuchennym i łazienką) łącznie 56 apartamentów o jednym pokoju z aneksem kuchennym i łazienką oraz 16 apartamentów dwupokojowych z aneksem kuchennym i łazienką. Zatem zaprojektowane 55 miejsc postojowych spełnia wymagania planu - 1 miejsce postojowe na dwa pokoje hotelowe.

Organ I instancji cytuje, uzasadniając swoje stanowisko w tej kwestii, orzeczenie WSA w Krakowie. Jednakże cytat ów jest niekompletny. Mianowicie organ I instancji cytuje następujący fragment: "Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie formułują definicji pokoju, jednak należy uznać, że jest to pojęcie na tyle powszechne, że jego wykładnia językowa powinna być w tym przypadku wystarczająca do oceny i prawidłowej interpretacji. I tak stosując wykładnię językową, pod pojęciem "pokój" rozumie się "pomieszczenie z oknami i drzwiami oddzielone ścianami od innych" (Słownik Języka Polskiego PWN: http://sjp.pwn.pl/). Pokojem gościnnym w rozumieniu postanowień planu będzie zatem każde pomieszczenie, które nie jest wyłącznie kuchnią czy łazienką i jest udostępniane gościom. W projekcie budowlanym posłużono się pojęciem apartamentu, a nie pokoju wskazując, że w nowoprojektowanym budynku będą znajdowały się cztery apartamenty (dwa na parterze i dwa na I piętrze). W uzasadnieniach decyzji organu I i II instancji brak jakichkolwiek rozważań odnośnie zgodności rozwiązań projektowych w tym zakresie z postanowieniami planu. Można więc przypuszczać, że organy bezrefleksyjnie przyjęły, że pojęcie apartamentu jest tożsame - w kontekście brzmienia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - z pojęciem pokoju gościnnego. Takie stanowisko jest jednak nieuprawnione".

Organ I instancji pomija jednak dalszy istotny fragment tego orzeczenia: "...Zwrócić należy uwagę na słuszność wywodów zaprezentowanych przez organ II instancji odnośnie zarzutu odwołania, że każdy z apartamentów może stanowić niezależny lokal użytkowy. Wojewoda wyjaśnił bowiem, że przewidziane apartamenty to w istocie kompleksy pokoi, które wcale nie muszą być wynajęte jednej osobie. Każdy z pokoi może być wynajęty różnym osobom i wtedy nie może być mowy o niezależności apartamentu jako funkcjonalnej całości. W ocenie sądu, to że poszczególne pokoje zostały ujęte w projekcie jako części apartamentów nie wyłącza traktowania ich - na potrzeby ustalenia wymaganej ilości miejsc parkingowych - jako odrębnych, wydzielonych konstrukcyjnie pokoi gościnnych. Jak się wydaje również w zamierzeniu inwestora poszczególne pokoje mają stanowić oddzielne przedmioty wynajmu skoro do każdego pomieszczenia mieszkalnego przewidziano osobną łazienkę (dotyczy to apartamentów nr [...]). Przyjęcie takich rozwiązań architektonicznych winno wzbudzić refleksję organów, co do faktycznej ilości oferowanych pokoi gościnnych i w konsekwencji spełnienia warunku zapewnienia wymaganych planem miejsc parkingowych, zwłaszcza, że powyższe zagadnienie w ogóle nie zostało omówione w projekcie budowlanym".

Z powyższego wynika, że WSA w Krakowie nie przesądził rozumienia "pokoju" dla wszystkich możliwych użyć tego słowa w mpzp, tylko odniósł się do znaczenia tego słowa w konkretnej sprawie. A mianowicie uznał, że w danej sprawie kwestia ta nie została wystarczająco wyjaśniona (kwestia formalna) oraz uznał, że z konkretnego układu przestrzennego pokoi wynika ich niezależność, wskutek posiadania przez każdy odrębnej łazienki (kwestia materialna).

W niniejszej sprawie natomiast sytuacja jest w istotny sposób odmienna, ponieważ każdy z apartamentów dwupokojowych ma jedną łazienkę. Choćby samo to powinno być przedmiotem refleksji organu I instancji na temat konsekwencji różnic w stanie faktycznym sprawy, w której zapadło cytowane orzeczenie, a stanie faktycznym sprawy, której dotyczy aktualnie rozstrzygana sprawa.

Istotnym w sprawie jest nie tyle literalna wykładnia słowa "pokój", ale cel określonego w mpzp wyliczenia miejsc postojowych. Wydaje się, że celem tym jest zapewnienie miejsc postojowych przy założeniu, że co drugi turysta czy rodzina turystów, przyjedzie samochodem. To, czy dany turysta lub rodzina turystów zamieszka w jednym pokoju czy w dwóch pokojach, stanowiących niepodzielną funkcjonalnie i komercyjnie jednostkę, jest drugorzędne. Oczywiście organ I instancji może próbować trzymać się literalnej wykładni postanowienia mpzp, bez żadnej dalszej analizy sensu tego przepisu, ale na temat takiego sposobu odczytywania przepisów wypowiedział się już WSA w Krakowie, w cytowanym wyżej orzeczeniu o wykładni systemowej, a także ten sam w cytowanym przez sam organ I instancji orzeczeniu, zarzucającym organom bezrefleksyjne podejście do rozstrzyganej w nim sprawy.

Natomiast, zdaniem organu odwoławczego, nadal nieprawidłowo obliczony został wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji (dla terenu 1.U - nie więcej niż 25%). W projekcie budowlanym określono po weryfikacji powierzchnię zabudowy - 693,40 m2. Powierzchnia ta uwzględnia powierzchnię zabudowy budynku wyznaczoną przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku z nadwieszonymi częściami budynku. Jednakże nie uwzględniono nadal części budynku i zadaszenia nad podjazdem do garażu (pokrytego zielonym stropodachem), które to powierzchnie nie są całkowicie podziemne (zgodnie z obowiązującą normą PN-ISO 9836 - nie wlicza się do powierzchni zabudowy części nie wystających ponad powierzchnię terenu), organ I instancji nie zwrócił na tę kwestię uwagi. Brak zatem możliwości oceny czy spełnione zostały wymagania mpzp w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy.

Odnośnie podniesionego w odwołaniu postulatu o uchylenie skarżonej decyzji i udzielenie przez organ odwoławczy pozwolenia na budowę, organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem obecnego postępowania jest decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Co prawda podniesione przez organ I instancji argumenty nie są trafne, to jednak została do rozstrzygnięcia jedna istotna kwestia, wskazana powyżej, która wymaga od inwestora nie tyle wyjaśnienia, co prawdopodobnie być może nawet przeprojektowania obiektu.

W tej sytuacji organ odwoławczy musiał rozstrzygnąć wątpliwość, czy należy postępowanie w tym zakresie przeprowadzić, na podstawie art. 136 kpa czy decyzję uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 kpa. Źródłem tej wątpliwości było pytanie o to, jak daleko idącego postępowania wymagać będzie wyjaśnienie kwestii wskaźnika powierzchni zabudowy, a konkretnie czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ostatecznie organ odwoławczy doszedł do wniosku, że wyjaśnienie lub nawet przeprojektowanie obiektu w taki sposób, aby był także we wskazanym zakresie zgodny z mpzp, może mieć zarówno charakter "kosmetyczny", jak i stanowić znaczącą zmianę projektu. W tej sytuacji nie należy narażać wnioskodawcy na przeprowadzenie postępowania w II instancji w zakresie, w jakim naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności i prowadziło ostatecznie i tak do uchylenia decyzji I instancji i przekazania do ponownego rozpoznania. Dlatego też tut. organ podjął decyzję o uchyleniu decyzji I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W świetle powyższych ustaleń świadczących o wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, 8 i art. 77 § 1 ustawy kpa i uznaniu, że w sprawie wymagane jest ponowne postępowanie, które nie może być przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 ustawy kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - w trybie art. 138 § 2 ustawy kpa orzeczono jak w sentencji.

Na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z 24 maja 2019 r. znak: [...], Firma A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw, zaskarżając ww. decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami, które nakazywałyby uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 kpa, gdyż zakres sprawy, który jest konieczny do wyjaśnienia i wydania decyzji merytorycznej przez organ II instancji nie ma tak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i może zostać uzupełniony przez organ II instancji. Mając na względzie wskazane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu sprzeciw wskazano, że orzekając w sprawie organ ocenił w sposób wadliwy, że należy zastosować art. 138 § 2 kpa. W ocenie organu wyjaśnienie kwestii wskaźnika powierzchni zabudowy będzie wymagać daleko idącego wyjaśnienia sprawy lub nawet przeprojektowania obiektu w taki sposób, aby był we wskazanym zakresie zgodny z MPZP, a zatem zdaniem organu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ostatecznie organ odwoławczy doszedł do wniosku, że wyjaśnienie lub nawet przeprojektowanie obiektu w taki sposób, aby był także we wskazanym zakresie zgodny z MPZP, może mieć zarówno charakter "kosmetyczny, jak i stanowić znaczącą zmianę projektu". Błędnie stosując zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ II instancji nie podjął się wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, pomimo braku przesłanek negatywnych i uchylił decyzję I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W związku z tego rodzaju wątpliwościami organ winien był wezwać inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień i zdecydować, czy będzie potrzebne znaczne przeprojektowanie czy jedynie "kosmetyczne". Dopiero na tej postawie organ winien był ocenić, czy sprawa nadaje się do merytorycznego rozstrzygnięcia, czy powinna zostać przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ tych czynności jednak nie wykonał, przez co naruszył zasadę dwuinstancyjności, wynikającą z art. 15 kpa. Obecnie nie ma w doktrynie i w orzecznictwie wątpliwości, że prawidłowe pojmowanie tej zasady oznacza przyjęcie, iż przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest sama weryfikacja decyzji, lecz ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i rozpoznanie sprawy administracyjnej. Wniesienie odwołania powoduje przejęcie przez organ odwoławczy kompetencji do załatwienia sprawy administracyjnej, co powinno się odbyć w pierwszej kolejności przez wydanie decyzji merytorycznej. Jeżeli zatem decyzja I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, albo gdy zawiera co prawda takie naruszenia, ale sprawa jest w dostatecznym stopniu wyjaśniona lub konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, organ II instancji jest zobowiązany wydać jedną z decyzji z art. 138 par. 1 k.p.a. Organ II instancji, chcąc skorzystać z uprawnienia z art. 138 par. 2 k.p.a., musi więc przede wszystkim stwierdzić a w konsekwencji szczegółowo uzasadnić, że zachodzą odpowiednie przesłanki. W przeciwnym wypadku decyzja organu odwoławczego narusza art. 138 par. 2 k.p.a. Dokonując wykładni art. 138 par. 2 k.p.a., należy bowiem uwzględnić również jego związek z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Odmowa taka w sytuacji, gdy braki dawały się usunąć na etapie postępowania przed organem odwoławczym, powinna zostać uznana za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli organ chce wydać decyzję kasacyjną, zasadniczą kwestią staje się ocena, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując jej, należy pamiętać, że jak wspomniano powyżej, decyzje kasacyjne są wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i w związku z tym należy przesłankę tę wykładać ściśle. Jeżeli zaś nie ma żadnych okoliczności, które wymagałyby wyjaśnienia, a zmiana rozstrzygnięcia wynikałaby z odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego lub innej wykładni przepisów prawa materialnego, organ II instancji zobowiązany jest orzekać merytorycznie, ewentualnie uzupełniając wcześniej pewne kwestie z zakresu stanu faktycznego na podstawie art. 136 k.p.a.

W piśmie z 5 lipca 2019 r. Wojewoda Małopolski uznał zastrzeżenie strony skarżącej zawarte w sprzeciwie i wskazał, że słuszna wydaje się sugestia strony skarżącej, że organ winien był wezwać inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień i dopiero później zdecydować, czy konieczne jest znaczne przeprojektowanie, czy jedynie naniesienie na projekt nieistotnych zmian. Z uwagi jednak na fakt, że organ nie może w zakresie swej właściwości uwzględnić sprzeciwu z tego powodu, że autokontrola wiązałaby się z koniecznością wydania decyzji w ciągu 14 dni od wpływu sprzeciwu, zgodnie z dyspozycją art. 64c § 5 P.p.s.a., w tym zakresie rozstrzygnięcie sprawy organ odwoławczy pozostawił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "P.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "K.p.a.". Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) - dalej "ustawa nowelizująca". Wprowadziła ona zmiany między innymi do P.p.s.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji".

W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe, w tym dotyczący sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1).

Ustawą nowelizującą wprowadzono również do P.p.s.a. art. 151a o brzmieniu:

§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

§ 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie.

Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analizując przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. wskazać należy, że decyzja kasacyjna może zapaść jedynie w dwóch przypadkach: gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Obecne brzmienie art. 138 K.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim "zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy)", gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało "upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, któremu nie jest w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny". W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana ma ograniczyć możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym, tj. do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (Golęba Anna Art. 138. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015, teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262), zgodnie z którym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Istotne jest przy tym porównanie i ocena dotychczas zebranego materiału dowodowego przed organem I instancji oraz zakresu uzupełnienia czynności dowodowych nakazanych przez organ odwoławczy, tak by wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88) - (powołany wcześniej komentarz - teza 18).

W myśl art. 64e P.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Wskazania przy tym wymaga, że Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. II OSK 2219/15, Lex nr 2315542).

Po nowelizacji przepisów P.p.s.a. z 1 lipca 2017 r. i dodaniu przepisów art. 64a-64e w orzecznictwie uwypuklił się podgląd, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono zatem co do zasady możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z 12 października 2018 r. I GSK 3027/18, z 18 października 2018 r. I OSK 3632/18).

Wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. jest negatywny. Zaskarżona decyzja kasacyjna jest nieprawidłowa, a sprzeciw od niej zasadny.

W sprawie niniejszej bezsporne jest, że organy administracji architektoniczno-budowlanej uznały projekt budowlany przedłożony z wnioskiem inwestora o jego zatwierdzenie - za niewystarczający do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe skutkowało dwukrotną odmową organu I instancji zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę i dwukrotnym wydaniem przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej.

Kluczową kwestią odnośnie kontroli prawidłowości orzeczenia przez organ odwoławczy w zaskarżonej sprzeciwem decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest przede wszystkim ocena okoliczności wymagających wyjaśnienia oraz koniecznych zmian i uzupełnień projektu budowlanego.

W niniejszej sprawie sam Wojewoda Małopolski w piśmie z 5 lipca 2019 r. stwierdził, że działając jako organ odwoławczy winien był wezwać inwestora do złożenia wyjaśnień i dopiero później zdecydować, czy konieczne jest znaczne przeprojektowanie, czy jedynie naniesienie na projekt nieistotnych zmian. Wynika z tego jednoznacznie, że organ odwoławczy uznał sprzeciw za uzasadniony.

Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. Sąd nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, nie mógł zatem przesądzić w tym postępowaniu o zgodności planowanej inwestycji z mpzp, czy o ewentualnych wadach dokumentacji projektowej. Ocenie w niniejszym postępowaniu, z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu, podlegało wyłącznie zastosowanie przez Wojewodę Małopolskiego normy art. 138 § 2 K.p.a.

Zdaniem Sądu uchylenie przez organ odwoławczy decyzji I instancji było nieuzasadnione, dowolne i naruszające art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy winien był rozpoznać sprawę na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w razie potrzeby korzystając z art. 136 K.p.a. Przy ocenie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. oraz ich zastosowania w kontrolowanej decyzji Sąd miał na uwadze wiodącą zasadę dwukrotnego merytorycznego orzekania przez organy administracji. W niniejszej sprawie nie zachodzą wyjątkowe okoliczności wydania decyzji kasatoryjnej, a w każdym razie nie wykazał ich organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji. Mimo stwierdzonych przez organ odwoławczy wad i uchybień w decyzji I instancji, decyzja ta została wydana na podstawie zebranego materiału dowodowego, co nie uprawniało organu odwoławczego do unikania podjęcia merytorycznej decyzji. Organ odwoławczy winien był – stosując właściwe przepisy prawa materialnego – rozpoznać sprawę merytorycznie, przedstawiając uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien wezwać inwestora do złożenia wyjaśnień oraz ewentualnych obliczeń i uzupełnień w zakresie kwestii wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji, a następnie dokonać sprawdzeń – zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i w zależności od ich wyniku – wydać stosowną decyzję.

Trzeba przy tym wskazać, że nie jest rolą sądu administracyjnego ustalanie za organ stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sąd administracyjny nie może zastępować organu w jego kompetencjach, a uprawniony i zobligowany jest jedynie do kontroli legalności działań organu administracji.

Biorąc powyższe pod uwagę, wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., należało uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 597 zł składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od sprzeciwu (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru, w stawce minimalnej - w kwocie 480 zł oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

W pkt III orzeczono o zwrocie na rzecz strony skarżącej nadpłaconego wpisu od sprzeciwu – na podstawie art. 225 P.p.s.a., zgodnie z którym różnicę między kosztami pobranymi a kosztami należnymi zwraca się stronie z urzędu na jej koszt.