Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2398/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 1982 nr 19 poz 145
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych.
article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 4 ustway o zwalczaniu nieuczicwej konkurencji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1913)
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora M.Z.G.K. i M. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt: IV SA/Wr 358/19 w sprawie ze skargi K.N. na decyzję Dyrektora M.Z.G.K. i M. w C. z dnia [..] lipca 2019 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt: IV SA/Wr 358/19 uchylił zaskarżoną przez K.N. decyzję Dyrektora M.Z.G.K. i M. w C. z dnia [..] lipca 2019 r., znak: [..] i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2019 r. K.N. zwrócił się do Dyrektora M.Z.G.K. i M. w C. o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów faktur oraz zawartych umów związanych z obsługą prawną organu od 19 listopada 2018 r. do 18 kwietnia 2019 r.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r. podmiot zobowiązany stwierdzając, że powyższy wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej wezwał skarżącego do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.

W odpowiedzi z dnia 30 kwietnia 2019 r. skarżący podkreślił, że wymienione we wniosku dokumenty stanowią informację prostą, stąd nie jest wymagane wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego.

Decyzją z dnia [..] maja 2019 r. Dyrektor M.Z.G.K. i M. odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej informacji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor M.Z.G.K. i M. decyzją z dnia [..] lipca 2019 r., znak: [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powołano się na treść uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego - Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń z dnia 16 lipca 1993 r., podjętej w sprawie o sygn. akt. I PZP 28/93, w której Sąd Najwyższy stwierdził, iż ujawnienie przez pracodawcę (odpowiednio zleceniodawcę) wysokości wynagrodzenia za pracę jego pracowników (odpowiednio zleceniobiorców) może stanowić naruszenie dobra osobistego pracownika (zleceniobiorcy) chronionego przepisami Kodeksu cywilnego, co w konsekwencji oznacza, że osoby (podmioty) wykonujące na rzecz Spółki (organu) stosowną obsługę prawną nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Radcowie prawni są osobami prywatnymi. Dalej organ wskazał, że z uwagi na prywatność tych osób, udostępnienie stosownych skanów umów zawartych z MZGKIM w C. w zakresie obsługi prawnej wymagało dokonania stosownej animizacji danych personalnych innych osób. Podkreślono, że analiza przepisów i stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosku, iż żądane przez

wnioskodawcę informacje mają charakter informacji przetworzonych.

Zaskarżając powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że informacja związana z wydatkami na obsługę prawną dotyczy osób pełniących funkcję publiczną i podlega udostępnieniu bez ograniczeń oraz że organ błędnie uznał zawnioskowane dane za informację publiczną przetworzoną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznając skargę za usprawiedliwioną wyjaśnił, że istota sprawy dotyczy dwóch zasadniczych kwestii: zasadności uznania zawnioskowanych danych za informacje objęte ochroną ze względu na prywatność osoby fizycznej oraz trafności zakwalifikowania ich jako informacji publicznej przetworzonej. Sąd uznał, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest nie tylko osoba działająca w sferze imperium, ale również osoba, które wywiera wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoba pełniąca takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuacje prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów. Wobec powyższego, osoba sprawująca obsługę prawną samorządowego zakładu budżetowego stanowiącego gminną jednostkę organizacyjną nie posiadająca osobowości prawnej niezależnie od tego czy wykonuje ją w charakterze pracownika zakładu, czy też jej zleceniobiorcy ma rzeczywisty związek z realizowaniem zadań publicznych i nie zajmuje jedynie stanowiska pomocniczego. Zakres uprawnień przysługujących osobie wykonywującej obsługę prawną instytucji zajmującej się tym obszarem działań polegającym na specjalistycznym doradztwie prawnym, warunkującym i niejednokrotnie poprzedzającym sam proces decyzyjny, ma zatem istotny wpływ na kształtowanie treści zadań wykonywanych w sferze publicznej, stąd też dane na temat wynagrodzenia takiej osoby, czy też środków przeznaczonych na realizację umowy z nią zawartej nie podlegają ochronie prawnej przewidzianej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Regulacje dotyczące ochrony danych osobowych nie znajdowały zastosowania w takim stopniu, w jakim przedstawiał to podmiot zobowiązany.

Jednocześnie Sąd przypomniał, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W szczególności taki walor będą posiadały informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. Dlatego umowy cywilnoprawne zawierane z podmiotami trzecimi i obejmujące m.in. kwestię obsługi prawnej danej instytucji publicznej, podlegają udostępnieniu, z uwagi na wydatkowanie środków publicznych.

W ocenie Sądu błędnie organ uznał również, że żądane informacje mają charakter przetworzony. Sąd stwierdził, że sięgnięcie przez organ do zbiorów dokumentacji zawierających informacje proste i wyselekcjonowanie spośród nich umów żądanych przez skarżącego, a następnie poddanie ich procesowi anonimizacji i skatalogowania, nie skutkuje przekształceniem informacji prostej w informację przetworzoną, zwłaszcza, że obejmują one stosunkowo niewielki zakres danych, ograniczający się do skanów umów, i faktur związanych z obsługą prawną spółki za okres od 19 listopada 2018 r. do 18 kwietnia 2019 r. W związku z tym, że żądanie strony skarżącej nie dotyczyło informacji publicznej przetworzonej, podmiot zobowiązany bezzasadnie domagał się od niej wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem zawnioskowanych danych. Bez znaczenia dla sprawy było natomiast sygnalizowane przez podmiot zobowiązany nadużycie prawa do informacji. Sąd nie dostrzegł bowiem tego problemu w działalności strony skarżącej, która w toku niniejszego postępowania realizowała przysługujące jej konstytucyjne prawo do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor M.Z.G.K. i M. w C. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i "wydanie orzeczenia zgodnego z prawem", zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie:

1) art. 2 ustawy o radcach prawnych w związku z art. 734 k.c. (w związku z art. 751 k.c.) poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do nieprawidłowej konstatacji Sądu I instancji co do wskazania, iż radca prawny nie świadczy usług na rzecz podmiotu (usługi pomocy prawnej), lecz pełni funkcje publiczne - w sytuacji, gdy zadaniem radcy prawnego, zarówno ustawowym, jak i umownym, jest jedynie świadczenie stosownej usługi (a nie wykonywanie funkcji publicznych);

2) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wskazaniu, iż żądane dokumenty nie stanowią określonej tajemnicy przedsiębiorcy w sytuacji, gdy dokumenty te są zaliczane do takiego rodzaju tajemnicy, a strony umowy nie zrezygnowały z stosowania tej tajemnicy (uchylenia tej tajemnicy),

3) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i wskazanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność tzw. anonimizacji dokumentów i w konsekwencji nie doszło do przetworzenia informacji w sytuacji, gdy zaszła konieczność anonimizacji danych osób (pracowników, współpracowników) występujących na żądanych dokumentach (fakturach, umowach) przetworzenia informacji, a wnioskodawca nie udowodnił i nie wykazał, iż przeznaczy przedmiotowe informacji do potrzeb innych niż własne (prywatne).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że radca prawny nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, jego rolą jest jedynie świadczenie usługi w postaci pomocy prawnej. Pomoc prawna świadczona przez radcę prawnego ma na celu ochronę prawną interesów podmiotów, na których rzecz jest wykonywana. W skardze kasacyjnej podniesiono także, że udostępnienie żądanych dokumentów, stanowiłoby naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy, w szczególności przedsiębiorcy, prywatności osoby fizycznej, który wielokrotnie komunikował, iż nie zezwala na stosowne upublicznianie informacji (z całą pewnością nie zrezygnował z ochrony tajemnicy przedsiębiorcy - taka rezygnacja musi nastąpić wprost), zawartych w umowach. Następnie wskazano, że pojęcie "prywatności osoby fizycznej", o której stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - należy interpretować zgodnie z postanowieniami RODO, zaś udostępnienie przedmiotowych (żądanych) dokumentów wymagało dokonania stosownej anonimizacji danych personalnych innych osób. Analiza przepisów i stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosku, iż żądane przez wnioskodawcę informacje mają charakter informacji przetworzonych (ze względu na konieczność anonimizacji danych osób nie pełniących funkcji publicznych). Dodatkowo wnioskodawca nie udowodnił i nie wykazał, iż przeznaczy przedmiotowe informacje do potrzeb innych niż własne (prywatne).

K.N. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania podnosząc, w oparciu o wyrok WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 1147/18, że czynności z zakresu pomocy prawnej, wykonywane w ramach umowy o pracę przez radcę prawnego zatrudnionego w jednostce samorządu terytorialnego, nie sposób zaliczyć do czynności wyłącznie usługowych. Wydane na podstawie art. 37 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2013 r. poz., 1050) wskazuje, że stanowisko radcy prawnego jest stanowiskiem urzędniczym, we wszystkich urzędach. Jest to przy tym stanowisko wyraźnie odrębne od stanowisk pomocniczych i obsługi, które można i należy utożsamiać ze stanowiskami, które polegają na wykonywaniu czynności wyłącznie usługowych, o których mówią § 13 i 19 art. 115 Kodeksu karnego. Zasadne jest traktowanie radcy prawnego zatrudnionego w administracji samorządowej jako co najmniej osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Świadcząc bowiem pomoc prawną na rzecz wskazanej jednostki, radca prawny ma istotny i realny wpływ na zarządzanie sprawami takiego podmiotu, odnoszącymi się do sfery publicznej. Dodatkowo, zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury informacja związana z wydatkami spółki jednostki samorządu terytorialnego na obsługę prawną dotyczy osób pełniących funkcje publiczną i podlega udostępnieniu bez ograniczeń, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wbrew twierdzeniom organu, udostępnienie przedmiotowej informacji nie narusza przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (RODO). W odpowiedzi na skargę kasacyjną zakwestionowano także stanowisko organu, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na konieczność anonimizacji dokumentów w zakresie danych pracowników i współpracowników występujących w treści żądanych faktur i umów. Informacja prosta nie zmienia się bowiem w informację przetworzoną poprzez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację.

W reakcji na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2021 r., K.N. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym pismem z dnia 15 grudnia 2021 r. Pełnomocnik organu pismem z dnia 7 stycznia 2022 r. wyraził sprzeciw wobec skierowania sprawy na posiedzenie niejawne.

Zarządzeniem z dnia 7 marca 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: uCOVID-19, sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając wyrażone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: p.p.s.a., zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3, które zostały następnie znowelizowane przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2021.1090) zmieniającej uCOVID-19 z dniem 3 lipca 2021 r. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro w wyniku pouczenia zawartego w piśmie z dnia 29 listopada 2021 r. strony miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, a także złożenia oświadczenia w przedmiocie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem w obecnych realiach – w związku z cyt. wyżej nowelizacją uCOVID-19 - Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wyłącznie na rozprawach online oraz na posiedzeniach niejawnych, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z wcześniejszym poinformowaniem stron o przeszkodach wynikających z intensyfikacji rozwoju epidemii, a okoliczności te nadal występują, przy czym wszystkie strony nie wskazały, czy mają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej, a zatem aktualnie nie jest możliwe przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a.

Przypomnienie powyższych uwag było w realiach niniejszej sprawy konieczne ze względu na konstrukcję wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi naruszenie prawa "na zasadzie art. 174 p.p.s.a.", nie wskazując wprost, czy postawione zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego czy przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano zatem podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i wpływa na rozpatrzenie tej skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uchybienia konstrukcyjne skargi kasacyjnej dotyczyły także sformułowanego wniosku, o którym mowa w art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wnosząc o uchylenie wyroku w całości strona skarżąca kasacyjnie domagała się "wydania orzeczenia zgodnego z prawem". Wniosek ten Naczelny Sąd Administracyjny odczytał jako wniosek o wydanie orzeczenia reformatoryjnego, a więc wniosek o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi w wyniku jej rozpoznania.

Na podstawie analizy treści skargi kasacyjnej i argumentacji koncentrującej się na wykazywaniu podstaw normatywnych uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w realiach niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji niezastosowanie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 75) w zw. z art. 734 i art. 751 k.c., w wyniku czego Sąd wadliwie uznał, że radca prawny nie świadczy usług na rzecz podmiotu, lecz pełni funkcje publiczne.

Tak skonstruowany zarzut nie mógł odnieść skutku bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie wyprowadził wniosku przypisywanego mu przez stronę skarżącą kasacyjnie i nie stwierdził, że "radca prawny nie świadczy usług na rzecz podmiotu, lecz pełni funkcje publiczne". Z treści zaskarżonego wyroku wynika jedynie, że w ocenie Sądu "osoba sprawująca obsługę prawną samorządowego zakładu budżetowego (...) niezależnie od tego czy wykonuje ją w charakterze pracownika zakładu, czy też jej zleceniobiorcy ma rzeczywisty związek z realizowaniem zadań publicznych i nie zajmuje jedynie stanowiska pomocniczego". Dalej Sąd stwierdził, że "zakres uprawnień przysługujących osobie wykonywującej obsługę prawną (...) ma zatem istotny wpływ na kształtowanie treści zadań wykonywanych w sferze publicznej, stąd też dane na temat wynagrodzenia takiej osoby, czy też środków przeznaczonych na realizację umowy z nią zawartej, nie podlegają ochronie prawnej przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p." (strona 7 uzasadnienia wyroku). Przytoczone wyżej stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, które wynikało z wykładni przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902) zwanej dalej u.d.i.p. nie mogło być wyrazem naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa, w tym i tych wyszczególnionych w treści omawianego zarzutu, poprzez wskazanie, że "radca prawny nie świadczy usług na rzecz podmiotu, lecz pełni funkcje publiczne" skoro Sąd takiego poglądu nie wyraził. Niezależnie od tego, stanowisko Sądu I instancji w żadnym stopniu nie było wynikiem niezastosowania art. 2 ustawy o radcach prawnych (w powiązaniu z nieprecyzyjnie i częściowo nieadekwatnie powołanymi przepisami kodeksu cywilnego – zarówno art. 734 k.c., jak i art. 751 k.c. składają się z dwóch jednostek redakcyjnych, a strona skarżąca nie sprecyzowała, która z nich została naruszona, przy czym unormowania art. 734 k.c. dotyczą umowy zlecenia, a unormowania art. 751 k.c. regulują kwestie przedawnienia roszczeń wynikających z umowy zlecenia), skoro przepis ten wskazuje wyłącznie cel pomocy prawnej świadczonej przez radcę prawnego jako "ochronę prawną interesów podmiotów, na których rzecz jest wykonywana".

Nie mógł odnieść skutku również drugi zarzut skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1913) zwanej dalej u.z.n.k. w przyjęciu, że "żądane dokumenty nie stanowią określonej tajemnicy przedsiębiorcy, w sytuacji, gdy dokumenty te są zaliczane do takiego rodzaju tajemnicy, a strony umowy nie zrezygnowały ze stosowania tej tajemnicy (uchylenia tej tajemnicy)".

Przede wszystkim tak skonstruowany zarzut w rzeczywistości nie dotyczy dokonania błędnej wykładni powołanych przepisów, lecz ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego, tj. "żądanych dokumentów", a zatem dokumentów wyszczególnionych w treści wniosku z dnia 18 kwietnia 2019 r. Należy przypomnieć, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tego zarzutu, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktów (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), w przypadku, gdy ustalenia w tym zakresie nie zostały skutecznie zakwestionowane w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Niezależnie od powyższej wady konstrukcyjnej omawianego zarzutu wskazać także należy, że Sąd w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie dokonał takiej wykładni przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. determinującej jego zastosowanie w realiach rozpatrywanej sprawy, w wyniku której przyjąłby, że w stanie faktycznym tej sprawy nie zachodziły podstawy do zastosowania ograniczenia dostępu do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p., tj. z uwagi na brak zaistnienia tajemnicy przedsiębiorcy. Prowadzone w ramach rozpoznania sprawy rozważania Sądu dotyczyły oceny, czy zaszły podstawy do zastosowania wyłączenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej, którą to przesłankę podmiot zobowiązany wskazał w podstawie wydanej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W takiej sytuacji, powoływanie się na etapie skargi kasacyjnej na istnienie tajemnicy przedsiębiorcy oraz fakt, że przedsiębiorca "z całą pewnością nie zrezygnował z ochrony tajemnicy przedsiębiorcy" jako na okoliczności wadliwie ocenione przez Sąd nie mogło odnieść skutku w niniejszej sprawie. Zarzut ten był zatem poza wadliwą konstrukcją również bezpodstawny.

Nie mógł być wreszcie uznany za usprawiedliwiony również trzeci zarzut skargi kasacyjnej, tj. zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez "wskazanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność tzw. anonimizacji dokumentów i w konsekwencji nie doszło do przetworzenia informacji" oraz wobec faktu, że "wnioskodawca nie udowodnił i nie wykazał, iż przeznaczy informacje dla potrzeb innych niż własne". Również w przypadku tego zarzutu jego konstrukcja wskazuje, że istotą omawianego zarzutu nie jest błędna wykładnia, czyli wadliwe odczytanie treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym "Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Zarzut dotyczy przede wszystkim kwestii oceny zasadności stanowiska Sądu o braku podstaw do anonimizacji danych "w żądanych dokumentach", a zatem odnosi się do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego, co czyni powyżej poczynione uwagi aktualnymi również wobec tego zarzutu.

Niezależnie jednak od tego odnosząc się do stwierdzenia Sądu, że "żądanie skarżącego nie dotyczyło informacji publicznej przetworzonej", w kontekście zarzutu skargi kasacyjnej, że "w konsekwencji" Sąd błędnie uznał, że nie doszłoby do przetworzenia informacji (w wyniku anonimizacji), a zatem odczytując ten zarzut również jako zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego będącego konsekwencją błędnej wykładni pojęcia informacji publicznej przetworzonej, należy zarzut ocenić jako niezasadny.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, co do zasady konsekwencją dokonania jakiejkolwiek formy anonimizacji nie jest przetworzenie informacji. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że proces anonimizacji danych prowadzi z reguły do przekształcenia informacji, a więc do usunięcia danych niepodlegających udostępnieniu, co nie jest jednoznaczne z przetworzeniem informacji, skoro w wyniku anonimizacji nie powstaje informacja publiczna jakościowo nowa. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w bogatym orzecznictwie sądowoadoministracyjnym, które wypracowało sposób rozumienia pojęcia informacji publicznej przetworzonej. W niniejszej sprawie Sąd wskazał, że informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji. Stanowisko to jest prawidłowe także wobec stwierdzenia przez Sąd, że informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczna informacji prostych. Podkreślić trzeba, że konieczność dokonania anonimizacji w przypadku informacji prostej może powodować przyjęcie, że dojdzie do uznania, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej, ale wyłącznie wówczas, gdy zakres anonimizacji będzie miał znaczący wpływ na konieczne nakłady pracy związane z przygotowaniem odpowiedzi na wniosek. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, która uznaje, że każda ingerencja w treść dokumentu – anonimizacja stanowi w konsekwencji przetworzenie informacji jest błędne. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że informacją publiczną przetworzoną jest taka informacja, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany szeregu czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste.

Końcowo wskazać należy, że sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej wykluczał możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny przyjętej przez Sąd I instancji konstatacji, że informację publiczną stanowią informacje, które "dotyczą" osób świadczących obsługę prawną, a więc podmiotów "mających istotny i realny wpływ na wykonywanie zadań publicznych".

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, wobec czego w oparciu o art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

W zakresie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia od strony skarżącej kasacyjnie. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, skoro skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a złożona w sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika.