Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 905/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 106 § 3, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 1 ust. 1, art. 11a ust. 1, 2a i 3, art. 11b ust.1, art. 11e, art. art. 11f ust. 1, art. art. 11g ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi F. K., B. P. i W. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr 212/2023 znak: GPB-III.7821.8.2023 PF w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Decyzją z 28 sierpnia 2023 r. nr 212/2023, znak: GPB-III.7821.8.2023 PF, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (w chwili wydawania decyzji przez organ II instancji t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej w skrócie jako: "k.p.a") oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w chwili wydawania decyzji przez organ odwoławczy t.j. Dz.U. z 2023 roku, poz. 162 ze zm., dalej również jako: "specustawa drogowa") utrzymał w mocy decyzję Starosty Tomaszowskiego z dnia 11 lipca 2023 r. nr 11/2023, znak: WAB.6740.1.7.2023 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej - ulic [...] i [...] na działkach i częściach działek o nr ewidencyjnych:

– obręb [...] m. T. - działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...];

– obręb [...] m. T. - działki nr ewid. [...], [...], [...], [...];

– obręb [...] m. T. - działka o nr ewid. [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

W dniu 28 marca 2023 r. Prezydent Miasta Tomaszowa Mazowieckiego, wystąpił do Starosty Tomaszowskiego z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi gminnej - ulic [...] i [...] na wskazanych powyżej działkach i częściach działek.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r. organ I instancji wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia braków wniosku poprzez przedłożenie opinii Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego na temat przedmiotowej inwestycji oraz ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie kanalizacji deszczowej z wylotem do urządzeń wodnych. Pełnomocnik inwestora przy piśmie z dnia 26 kwietnia 2023 r. przesłał organowi kopię decyzji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 2 marca 2023 r., znak: WA.ZUZ.3.4210.2933.2022.IM o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto pełnomocnik inwestora wskazał, iż pismem z dnia 10 listopada 2022 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego o zaopiniowanie inwestycji, jednak nie otrzymał odpowiedzi, co potraktowano jako milczącą zgodę.

Stosownie do zapisów art. 11d ust. 5 specustawy drogowej Starosta Tomaszowski, pismem z dnia 16 maja 2023 r., znak: WAB.6740.1.7.2023, zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Zawiadomienie wysłano wnioskodawcy i właścicielom nieruchomości, objętych złożonym wnioskiem, na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony zawiadomione zostały w drodze obwieszczenia Starosty Tomaszowskiego, zamieszczonego na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckim oraz Urzędu Miasta Tomaszów Mazowiecki, a także w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędów i prasie lokalnej. W ww. zawiadomieniu organ wskazał termin oraz miejsce, w którym strony mogły zapoznać się z aktami sprawy oraz wnieść ewentualne uwagi bądź zastrzeżenia.

W dniu 23 maja 2023 roku, do Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckim wpłynęło pismo F. K., B. P. oraz W. S., właścicieli działek nr [...], [...] i [...] w obrębie [...] T., zatytułowane "odwołanie od obwieszczenia", wnoszące sprzeciw wobec przedmiotowej inwestycji. Jak wskazali autorzy pisma, znajdujące się na przedmiotowych działkach budynki mieszkalne usytuowane są już w bardzo bliskiej odległości od ulicy, a rozbudowa drogi gminnej i jej przesunięcie w stronę tych działek jeszcze bardziej zmniejszy tę odległość, stwarzając niebezpieczeństwo dla ludzi, zwiększając hałas i zmniejszając tym samym komfort życia mieszkańców. Inwestycja, jak wskazali autorzy pisma, generuje też dla nich dodatkowe obciążenia finansowe i utratę nakładów jakie włożyli w remont ogrodzeń i wykonane nasadzenia, mające na celu odgrodzenie ich posesji od drogi. W przedmiotowym piśmie ww. mieszkańcy proponują także alternatywne rozwiązania odnośnie przeprowadzenia inwestycji w taki sposób, aby ominęła ich posesje, tj. poprzez zajęcia fragmentu działki nr [...] oraz [...], znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy.

Działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (w chwili wydawania zaskarżonej decyzji t.j. Dz.U. z 2023 roku, poz. 682 ze zm., dalej również jako: "Prawo budowlane"), postanowieniem z dnia 19 czerwca 2023 roku, Starosta Tomaszowski nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia opinii Województwa łódzkiego oraz Zarządu Powiatu Tomaszowskiego w sprawie przedmiotowej inwestycji, bądź też wykazania, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 11b ust. 2 specustawy drogowej (tj. brak zastrzeżeń do wniosku). Na dopełnienie powyższego wyznaczono inwestorowi termin 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Inwestor w wyznaczonym terminie wywiązał się z nałożonego obowiązku.

Decyzją nr 11/2023 z dnia 11 lipca 2023 roku, znak: WAB.6740.1.7.2023, Starosta Tomaszowski zezwolił zarządcy drogi - Prezydentowi Miasta Tomaszowa Mazowieckiego - na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej - ulic [...] i [...] na działkach i częściach działek o nr ewidencyjnych:

– obręb [...] m. T.- działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...],[...];

– obręb [...] m. T.- działki nr ewid. [...], [...], [...], [...];

– obręb [...] m. T.- działka o nr ewid. [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podkreślił, iż załączona dokumentacja wskazuje, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania specustawy drogowej dotyczące zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych według stanu prawnego obowiązującego w dniu złożenia wniosku. Planowana inwestycja uzyskała pozytywne opinie Zarządu Województwa Łódzkiego, Zarządu Powiatu Tomaszowskiego, Zarządu Dróg Powiatowych, Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego (milcząca zgoda), Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Łodzi.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych przez skarżących w piśmie z dnia 22 maja 2023 r., organ podkreślił, że do obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej nie należy ocena słuszności czy racjonalności przyjętych rozwiązań projektowych zawartych w projektach przedłożonych do zatwierdzenia. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań w zakresie lokalizacji, przebiegu czy planowanych parametrów technicznych projektowanej drogi oraz infrastruktury technicznej. Za prawidłowość rozwiązań projektowych odpowiedzialny jest projektant. Rolą organu orzekającego w sprawie jest sprawdzenie kompletności wniosku oraz czy przyjęte rozwiązania nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w ramach przypisanych kompetencji. Natomiast po przeanalizowaniu zgromadzonych w toku postępowania dokumentów (w tym sprawdzeniu kompletności projektu zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego oraz posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; wykonania projektu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane), organ ocenił, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli W. i S. S., F. K., B. P., J. i E. G., a także A. K. Jak ustalił organ wojewódzki w toku prowadzonego postępowania, A. K. nie została uwzględniona w wykazie stron postępowania znajdującym się w aktach przedmiotowej sprawy przekazanych przez organ I instancji. Nadto nie figuruje ona w dokumentacji jako osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, której adres wskazuje w swoim odwołaniu. Dlatego też pismem z dnia 1 sierpnia 2023 roku, A. K. została wezwana do wykazania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na wezwanie do organu wojewódzkiego wpłynęła korespondencja, jednakże w odniesieniu do odwołania wniesionego przez A. K. podjęte zostało odrębne orzeczenie.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2023 r. organ odwoławczy wezwał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez:

– wykazanie, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunek art. 39 ust. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 162 ze zm.), który stanowi, że zarządca drogi jest obowiązany zlokalizować kanał technologiczny w pasie drogowym w trakcie budowy lub przebudowy dróg publicznych;

– udokumentowanie, w odniesieniu do E. A., aktualności członkostwa w Izbie Inżynierów Budownictwa i posiadania wymaganego ubezpieczenia według stanu na dzień sporządzania przez nią projektu przedmiotowej inwestycji (listopad 2020 r., listopad 2022 r.);

– udokumentowanie, w odniesieniu do A. A., aktualności członkostwa w Izbie Inżynierów Budownictwa i posiadania wymaganego ubezpieczenia według stanu na dzień sporządzania przez nią projektu przedmiotowej inwestycji (listopad 2022 r.);

– udokumentowanie, w odniesieniu do T. K., aktualności członkostwa w Izbie Inżynierów Budownictwa i posiadania wymaganego ubezpieczenia według stanu na dzień sporządzania przez niego projektu przedmiotowej inwestycji (wrzesień 2022 r.);

– potwierdzenie tożsamości projektanta sprawdzającego – M. T.

Przy piśmie z dnia 10 sierpnia 2023 r. inwestor zadośćuczynił wezwaniu organu wojewódzkiego.

Wojewoda Łódzki nie znalazł podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji i zaskarżoną decyzją utrzymał je w mocy.

Na wstępie swoich rozważań organ przypomniał, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na rozbudowie drogi gminnej, która, jak wykazano stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, może być prowadzona na zasadach i warunkach przewidzianych w specustawie drogowej. Przedmiotowa rozbudowa drogi gminnej obejmuje ciąg ulic: [...] (droga gminna nr [...]) i [...] (droga gminna nr [...]) w T., na odcinku od ulicy A. (droga powiatowa nr [...]) do granicy miasta T.(początek m. W.). Jak wynika z dokumentacji projektowej, długość projektowanego ciągu ulic wynosi 433,89 m, celem inwestycji jest poprawa bezpieczeństwa, podniesienie komfortu oraz warunków komunikacji samochodowej i pieszej. W obecnym stanie przedmiotowe ulice posiadają przekrój drogowy z jezdnią o nawierzchni z betonowych płyt ażurowych wraz z obustronnymi poboczami gruntowymi/zieleńcami. Ulica [...] posiada jezdnię o szerokości 5,0 m, natomiast ulica [...] o szerokości 4,5 m. Ponadto ulica [...], przed skrzyżowaniem z drogą powiatową, na odcinku około 150,0 m posiada ścieki z prefabrykowanych elementów betonowych zlokalizowanych przy krawędziach jezdni. Istniejące odwodnienie w sposób powierzchniowy odbywa się na niżej położone tereny. Ulica [...] na początkowym zakresie (PT) łączy się z ulicą A. (drogą powiatowa nr [...]). Przedmiotowa ulica w rejonie skrzyżowania z drogą powiatową posiada przekrój uliczny z jezdnią o nawierzchni z betonowych płyt ażurowych (lokalnie remonty o nawierzchni z betonu asfaltowego), w złym stanie technicznym oraz obustronnymi chodnikami z wibroprasowanej kostki betonowej. Droga powiatowa nr [...] - ulica A. w rejonie skrzyżowania z ulicą [...] posiada jezdnię bitumiczną o szerokości 6,3 m. Od strony ulicy [...] zlokalizowane są chodniki z wibroprasowanej kostki betonowej. Po przeciwnej stronie drogi istnieje ścieżka rowerowa (rozmalowania pasa w kolorze czerwonym w liniach krawędziowych przerywanych) w poziomie nawierzchni jezdni. Ulica [...] w ciągu projektowanego odcinka łączy się z drogami wewnętrznymi - ulicami: [...], [...], [...]. Na końcowym zakresie (KT) ulica [...] łączy się z istniejącą jezdnią bitumiczną zlokalizowaną na terenach gminy T. (m. W.). Inwestycja obejmuje wykonanie jednolitych konstrukcji na całym zakresie zamierzenia budowlanego. Zakłada się realizację drogi o przekroju ulicznym z jezdnią bitumiczną szerokości 5,0 m (na łuku poszerzenia), jednostronnym chodnikiem z wibroprasowanych płytek betonowych o szerokości 2,23 m (z krawężnikiem i obrzeżem), natomiast po przeciwnej stronie z poboczem szerokości minimum 0,75 m z wibroprasowanych płytek betonowych. Ponadto w zakres robót wchodzi wykonanie zjazdów indywidualnych i publicznych. Zjazdy indywidualne wykonane zostaną o nawierzchni z wibroprasowanych płytek betonowych, natomiast zjazdy publiczne z wibroprasowanej kostki betonowej.

Wojewoda podkreślił, iż w aktach sprawy znajduje się pismo Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 27 czerwca 2023 roku, pozytywnie opiniujące realizację przedmiotowej inwestycji drogowej i uchwała nr 1332/2023 Zarządu Powiatu w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 28 czerwca 2023 roku pozytywnie opiniującą realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Z akt sprawy wynika również, iż miasto T. w wyznaczonym terminie nie wyraziło sprzeciwu wobec planowanej inwestycji, co uznać należy za wyrażenie pozytywnej opinii odnośnie jej realizacji (tzw. milczącą zgodę), stosownie do treści art. 11b ust. 2 specustawy drogowej. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (ostatecznie uzupełnionym w dniu 5 lipca 2023 roku) zarządca drogi zgodnie z art. 11d ust. 1 i ust. 4 specustawy załączył:

• mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, sporządzoną na mapie do celów projektowych w skali 1:500,

• analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi,

• mapę zawierającą podział nieruchomości, sporządzoną zgodnie z odrębnymi przepisami,

• określenie części nieruchomości, które planowane są do przejęcia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego,

• określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie czasowo ograniczone,

• określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu,

• projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnymi na dzień opracowania projektu,

• pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 listopada 2022 roku, znak: WA.RPP.430.421.2022.JJ - odstąpienie od wydania opinii z uwagi na brak terenów zagrożonych powodzią,

• pismo Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji, Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nr 2663/22 z dnia 23 listopada 2022 roku z informacją o braku uwag do przedmiotowej inwestycji drogowej,

• opinię Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi z dnia 5 grudnia 2022 roku, znak: WOUZ-ZA.5152.595.2022.PRM informujące, iż na obszarze inwestycyjnym nie stwierdzono występowania zewidencjonowanych stanowisk archeologicznych, w pobliżu inwestycji nie ma także zlokalizowanych obiektów wpisanych do rejestru zabytków nieruchomych województwa łódzkiego, ani figurujących w wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków, obszar ten nie jest też objęty żadną z form ochrony konserwatorskiej w związku z czym ŁWKZ nie zajmuje stanowiska w przedmiotowej sprawie,

• pozytywną opinię Zarządu Dróg Powiatowych w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 25 listopada 2023 roku, znak: ZDP.4171.18.0.0.2022 wobec planowanej inwestycji drogowej,

• pozwolenie wodnoprawne tj. ostateczną decyzję z dnia 2 marca 2023 roku, znak: WA.ZUZ.3.4210.2933.2022.IM Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie udzielającą zgodę na wykonanie urządzeń wodnych (tj. budowę dwóch studni chłonnych) oraz usługę wodną (polegająca na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do projektowanych studni chłonnych).

Z uwagi na powyższe okoliczności organ II instancji uznał, że spełnione zostały wymogi art. 11d ust. 1 i ust. 4 specustawy drogowej.

Przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze czy potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 roku, poz. 1839), z uwagi na projektowanie inwestycji drogowej o długości mniejszej niż 1000 m (zgodnie z projektem długość inwestycji wynosi 433,89 m).

Zdaniem Wojewody Łódzkiego postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji wypełnia art. 11d ust. 5 i 11f ust. 3 specustawy oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają zastosowanie z zastrzeżeniem przepisów specustawy. W ocenie organu odwoławczego decyzja zezwalająca na realizację przedmiotowej inwestycji czyni zadość art. 11f ust. 1 specustawy. Zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie, w tym: wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości, które stają się własnością Gminy Miasto T., czy zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego.

Organ wskazał, iż do spraw nieuregulowanych w specustawie drogowej, należy stosować przepisy prawa budowlanego, w tym art. 35. Działając jednak na podstawie art. 11i ust. 2 specustawy drogowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie bada zgodności projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, Wojewoda Łódzki podkreślił, że do wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej załączony został kompletny projekt budowlany, wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz legitymujące się aktualnymi zaświadczeniami o wpisie na listę członków izby samorządu zawodowego. Projekt zawiera oświadczenia osób go wykonujących o zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, normami i zasadami wiedzy technicznej. Za wszystkie rozwiązania zawarte w projekcie odpowiada jego autor. W celu potwierdzenia ich prawidłowości projektanci, a także projektanci sprawdzający, dołączyli w myśl art. 34 ust. 3d pkt 3 Prawa budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Natomiast decyzja wydawana w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (również o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) nie ma charakteru uznaniowego, bowiem w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie zaś z art. 11e specustawy drogowej, nie można uzależniać pozwolenia na budowę od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach (w tym propozycji zmiany przebiegu inwestycji, tak aby ominęła ona działki odwołujących), Wojewoda wskazał, iż zarówno organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach złożonego przez zarządcę drogi wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. To inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji całej inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającym te granice.

W odniesieniu do zarzutów odwołujących się, iż decyzja Starosty Tomaszowskiego jest dla nich krzywdząca, nie uwzględnia specyficznych uwarunkowań poszczególnych nieruchomości (takich jak wielkość działki, jej usytuowanie względem drogi), pozbawiając je jakichkolwiek walorów użytkowych i rekreacyjnych poprzez np. natężenie hałasu i pogorszenia komfortu życia mieszkańców, organ podkreślił, iż postępowanie w sprawie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter szczególny, co znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Celem specustawy jest bowiem przyspieszenie realizacji dróg publicznych, rozwiązania proceduralne w niej zawarte mają zaś temu celowi służyć. Stąd też wprowadzenie w niej rozwiązań skracających tryb postępowania, koncentrujących materiał dowodowy sprawy, a także zakres i skutki kwestionowania rozstrzygnięć. Nie ulega wątpliwości słuszność zastosowania w niniejszej sprawie przepisów specustawy, bowiem projektowana droga jest zaliczona do kategorii dróg gminnych. Ponadto organ jest zobligowany do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeśli przedłożony projekt budowlany spełnia warunki przewidziane przepisami prawa. W przedmiotowej sprawie projekt zawiera elementy i informacje wymagane przez prawo dla prawidłowej oceny danego typu inwestycji.

Organ podkreślił również, że sprzeciw właściciela nieruchomości nie może blokować planów inwestycyjnych podmiotu, który legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie, gdy spełnione są wszystkie warunki formalne, organ administracji nie ma podstaw prawnych do odmowy wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ponadto pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich". W niniejszej sprawie, w ocenie organu, sytuacja taka nie miała miejsca.

Organ odwoławczy zauważył również, iż przepisy specustawy drogowej nie przewidują możliwości uzyskiwania przez inwestora zgody właścicieli, czy użytkowników wieczystych nieruchomości usytuowanych na trasie przebiegu planowanego zamierzenia. Ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oprócz pozwolenia na budowę, stanowi podstawę do ustalenia odszkodowań za nieruchomości znajdujące się w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Powyższe wykazało zgodność inwestycji z obowiązującymi przepisami, dlatego też Wojewoda Łódzki stwierdził, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez Starostę Tomaszowskiego, wydana decyzja oraz zastosowana procedura, nie naruszają prawa. Dlatego też utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli F. K., B. P., W. S. oraz J. G. Skarżący wskazali, iż zostali wprowadzeni w błąd przez Prezydenta Miasta T. W październiku 2022 r. po otrzymaniu wstępnych pism dotyczących wywłaszczenia działek, skarżący udali się na spotkanie Prezydenta Miasta z mieszkańcami miasta. Skarżący przedstawili bezpośrednio Prezydentowi swoje postulaty, domagając się, aby ich działki pozostawiono w stanie nienaruszonym. Jednocześnie wskazali sugestie co do zmiany projektu w tej części ulicy, gdzie znajdują się ich nieruchomości. Prezydent przyjął wszystko do wiadomości, jednocześnie wskazując dyrektorowi ds. inwestycji, aby ponownie przeanalizowano projekt z firmą geodezyjną i projektującą ulice [...] i [...], o które toczy się spór. Natomiast Prezydent poinformował skarżących, że nie muszą wnosić pisemnego odwołania, ponieważ sprawa zostanie załatwiona dla nich pozytywnie. Mieli wówczas jeszcze termin na złożenie takiego odwołania do firmy geodezyjnej, jednakże sugestię Prezydenta potraktowali jako umowę słowną z mieszkańcami. Do tego prezydent poprosił skarżących o numer telefonu do kontaktu, żeby ewentualne kwestie sporne konsultować z nimi na bieżąco. Na spotkaniu były obecne media lokalne, a cała rozmowa została zarejestrowana i jest możliwość jej odtworzenia dla Sądu.

Kilka dni po spotkaniu odbyła się wizja lokalna firmy geodezyjnej, której celem było poinformowanie skarżących o planowanym wywłaszczeniu części ich działek, co było zaplanowane jeszcze przed spotkaniem z Prezydentem. Podczas rozmowy z geodetami skarżący wywnioskowali, że nikt ich nie poinformował o decyzji Prezydenta co do rewizji projektu. Jeden z mieszkańców w tym samym dniu udał się na spotkanie z dyrektorem ds. inwestycji, aby dowiedzieć się, czemu firma geodezyjna nic nie wie o poprawieniu błędów w projekcie. Mieszkaniec otrzymał odpowiedź, żeby o nic się nie martwić, bo projekt zostanie tak zmieniony by mieszkańcy nie stracili swoich działek, natomiast firma jedynie musi ukończyć pomiary, których jeszcze nie wykonywała z działek skarżących i jednocześnie poprosił mieszkańców, by wpuścili firmę na swoje podwórka. Skarżący tak też uczynili, wierząc w zapewnienia dyrektora.

Skarżący podkreślili, iż do kwietnia 2023 r. żyli w przeświadczeniu, że nowobudowana droga już w żaden sposób nie wpłynie negatywnie na ich działki i majątek. Jednak w kwietniu 2023 r. dostali pismo, że wkrótce rozpocznie się budowa drogi, a ich działki jednak zostaną wywłaszczone. Nikt do tej pory nie kontaktował się ze skarżącymi, a pisma otrzymali ze Starostwa. Do tego Urząd Miasta o swojej decyzji poinformował mieszkańców przez prasę lokalną.

Jako mieszkańcy skarżący mają podejrzenie, że doszło do naruszenia prawa, gdyż od spotkania nie poczyniono nic, by zmienić decyzje o zabraniu im części działek. Uważają natomiast, że nawet nie poinformowano firmy projektującej o błędach i ich sugestiach. Zaś skarżących wprowadzono celowo w błąd, by nie mieli jakiejkolwiek możliwości odwołania od decyzji z zeszłego roku. Skarżący domagają się więc, aby Sąd przeanalizował wszystkie dokumenty dotyczące sprawy, powołał wszystkich świadków stron, a przede wszystkim osoby z Urzędu Miasta odpowiedzialne za projekt, Pana Prezydenta, który nie zachował umowy słownej z mieszkańcami, jak również firmę geodezyjną z zapytaniem, czy miała w ogóle jakiekolwiek sugestie ze strony władz miasta co do zmiany projektu, bądź naniesienia korekty w miejscach spornych. Całość pism odwoławczych, jakie skarżący kierowali do Urzędu, jest do wglądu w dokumentacji. Kierując skargę do Sądu skarżący liczą, że podtrzymana decyzja Wojewody zostanie odrzucona, a dział inwestycji w T. zostanie przez Sąd zobligowany do ponownej analizy projektu i naniesienia poprawek, tak jak skarżący sugerowali Prezydentowi podczas ubiegłorocznego spotkania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i konsekwentnie wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 24 listopada 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 905/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę J. G. Z kolei postanowieniem z dnia 10 stycznia 2024 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 905/23 tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej również jako: "p.p.s.a.") - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu, jak wskazano powyżej, jest decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr 212/2023, znak: GPB-III.7821.8.2023 PF, Wojewoda Łódzki utrzymująca w mocy decyzję Starosty Tomaszowskiego z dnia 11 lipca 2023 r. nr 11/2023, znak: WAB.6740.1.7.2023 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej - ulic [...] i [...]. Biorąc jednak pod uwagę specyfikę rozpatrywanej sprawy, wynikającą z charakteru inwestycji drogowych, zaznaczyć należy, że kontroli wymienionych decyzji dokonano w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżących, wynikającego z przysługującego im prawa własności do nieruchomości, stanowiących działki o nr ewid. [...], [...] oraz [...] (sprzed podziału zatwierdzonego kwestionowaną decyzją). Pomimo tego, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji wiele jest stron postępowania, to interes prawny każdej z nich nie dotyczy całej decyzji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która obejmuje nieruchomość danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości. Zatem Sąd jest uprawniony do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżących, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Sąd, dokonawszy tak określonej kontroli zaskarżonych decyzji, doszedł do przekonania, że odpowiadają one prawu, wobec czego brak jest powodów do usunięcia ich z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej wynika, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. Wskazać zatem należy, że specustawa drogowa zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg publicznych w Polsce, zaś celem jej uchwalenia było uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy lub przebudowy dróg publicznych, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a w konsekwencji usprawnienia komunikacji i poprawy jej bezpieczeństwa. Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zaznaczyć jednocześnie należy, że użyte przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej szerokie pojęcie "inwestycji w zakresie dróg publicznych", odnosi się do zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 marca 2021 r., sygn. II SA/Gd 831/20, dostępny, podobnie jak pozostałe przywołane w tym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl", dalej również jako: "CBOSA").

Zgodnie z art. 11a specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi (ust. 1). Wojewoda albo starosta wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji objętej wnioskiem właściwego zarządcy drogi, w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11f ust. 1 (ust. 2a). Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje się w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1 (ust. 3).

Elementy składowe tej decyzji określone zaś zostały w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, w którym wskazano, że powinna ona zawierać m.in. wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów; warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; zatwierdzenie projektu budowlanego. Wojewoda albo starosta wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji objętej wnioskiem właściwego zarządcy drogi, w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. W myśl art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zgodnie zaś z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Nie stosuje się natomiast przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 2). W konsekwencji, zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Powyższe oznacza, jak trafnie wskazały organy administracji w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter związany. Świadczy o tym również treść art. 11e specustawy drogowej, zgodnie z którym nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W orzecznictwie ugruntowane jest już stanowisko, w myśl którego w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Zatem w sytuacji, gdy ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w powołanym art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Innymi słowy, w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy drogowej, organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Organy administracji publicznej nie są jednocześnie uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny, co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, organ zobowiązany będzie do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (por. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14; z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 711/20; z 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 852/21; WSA w Rzeszowie z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 228/21; WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 866/19; WSA w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 41/19; WSA w Lublinie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 988/18, publ. CBOSA).

Nie ulega wątpliwości, że w wielu przypadkach wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wiąże się z naruszeniem prawa własności jednostki, a nawet pozbawieniem jej tego prawa z uwagi na konieczność dokonania wywłaszczenia nieruchomości lub jej części. Proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), jest zatem kwestią dobra wspólnego. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi.

Opisana powyżej wykładnia przepisów specustawy drogowej prowadzi do wniosku, iż organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych w projekcie. To inwestor dokonuje bowiem wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych dla planowanego przedsięwzięcia drogowego, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla jednostki. Nieuniknione jest jednak to, że realizacja inwestycji drogowych stwarza określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że inwestor realizujący określoną inwestycję drogowa realizuje interes publiczny, który ma w takiej sytuacji prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza tego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor. Związanie organu właściwego do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wnioskiem inwestora oznacza, że do jego kompetencji należy sprawdzenie zgodności wniosku z wymaganiami specustawy i Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.).

Jednakże w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych pojawia się również stanowisko, zgodnie z którym charakter specustawy ustawy drogowej nie zwalnia organów administracji od rozpoznania indywidualnej sprawy zgodnie z zasadami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym ustanowionymi w art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 11. Wprawdzie ustawodawca w specustawie drogowej zastosował rozwiązania dopuszczające ingerencję w prawo własności do nieruchomości przeznaczonych na inwestycje drogowe, to jednak nie oznacza, że wydanie decyzji w trybie tej szczególnej ustawy nie wymaga w indywidualnej sprawie weryfikacji wniosku inwestora pod kątem niezbędności wywłaszczenia konkretnej nieruchomości. Mimo że mamy do czynienia ze specustawą, to jednak nadal dotyczy ona wywłaszczenia, które musi spełniać konstytucyjne standardy. Interpretacja i stosowanie przepisów specustawy drogowej nie może pomijać wymogów wynikających z zasad konstytucyjnych gwarantujących ochronę własności prywatnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji), jak też wskazujących na zakres i przesłanki wprowadzenia ograniczeń prawa własności (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji). Zawarty w specustawie drogowej uproszczony tryb nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe nie może przecież prowadzić do takich przypadków, gdy wnioskowana przez inwestora lokalizacja inwestycji skutkować będzie ewidentnym naruszeniem równowagi pomiędzy potrzebami interesu publicznego a prawami obywateli, którzy zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości. Niewątpliwie realizacja dróg, jako działanie celu publicznego, generalnie uzasadnia ingerencję w prawo własności podmiotów prywatnych. Jednak sam cel specustawy oraz cel publiczny konkretnej inwestycji nie może przesądzać automatycznie, czy w konkretnym przypadku wnioskowany przez inwestora zakres wywłaszczenia nieruchomości, przewidzianych pod budowę drogi, spełnia wymogi zasad niezbędności i proporcjonalności, ustanowionych w obowiązującym porządku prawnym. Dlatego związanie organu wnioskiem inwestora nie oznacza braku możliwości badania zasadności wybranej przez inwestora lokalizacji drogi. Jak w każdej sprawie budowlanej, organ nie może samodzielnie korygować dokumentacji projektowej, bądź wydać decyzji ustalającej parametry inwestycji niezgodnie z wnioskiem. Obowiązkiem organu jest jednak wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tak by nie doszło do wydania decyzji niezgodnej z prawem (zob. wyrok NSA z 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2039/19; wyrok NSA z 14 grudnia 2023 r., sygn. II OSK 891/21; wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2024 r., sygn. II SA/Gd 861/23, publ. CBOSA).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela zaprezentowane powyżej stanowisko, nakazujące organom administracji analizę wnioskowanych rozwiązań projektowych pod kątem ewentualnego przekroczenia rozmiaru ingerencji w prawo własności nieruchomości. Z uwagi bowiem na szeroką, konstytucyjną ochronę prawa własności wywłaszczenie powinno być proporcjonalne do interesu publicznego, który je usprawiedliwia. Wprawdzie sama konstytucja RP wskazuje, iż prawo własności nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom, jednakże każdorazowo okoliczności faktyczne danej sprawy winny zostać przez organy administracji wyczerpująco wyjaśnione.

W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, iż ulice [...] i [...] w T. stanowią drogi gminne, a więc są drogami publicznymi w myśl ustawy o drogach publicznych. Celem planowanego przedsięwzięcia jest zaś poprawa bezpieczeństwa oraz podniesienie komfortu i warunków komunikacji samochodowej i pieszej. Niewątpliwie zatem sporna inwestycja służy celowi publicznemu. Jest bowiem oczywiste, że szybka i sprawna budowa, przebudowa, czy rozbudowa dróg publicznych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury drogowej leży w interesie społecznym i gospodarczym, stanowiąc tym samym cel publiczny.

Wprawdzie organy administracji nie odniosły się do zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku całego postępowania, jednak analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów, a przede wszystkim samego projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego, wskazuje, iż wybrany przez inwestora i zaaprobowany przez organy wariant inwestycji ocenić należy jako racjonalny i nie naruszający konstytucyjnych wymogów ochrony własności. Skarżący zarówno w piśmie z dnia 23 maja 2023 r., odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze podkreślają, iż rozbudowa drogi gminnej i jej przesunięcie w stronę należących do nich działek jeszcze bardziej zmniejszy odległość należących do nich budynków mieszkalnych od drogi, stwarzając tym samym niebezpieczeństwo dla ludzi, zwiększając hałas i zmniejszając tym samym komfort życia mieszkańców. Inwestycja, jak wskazują skarżący, generuje też dla nich dodatkowe obciążenia finansowe i utratę nakładów, jakie włożyli w remont ogrodzeń oraz wykonanych nasadzeń, mających na celu odgrodzenie ich posesji od drogi. Skarżący zaproponowali także alternatywne rozwiązania odnośnie przeprowadzenia inwestycji w taki sposób, aby ominęła ich posesje, tj. poprzez zajęcia fragmentu działek nr ewid [...] oraz [...] obr. [...], T., znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy.

Zdaniem Sądu analiza dokumentacji projektowej spornej inwestycji nie wskazuje, aby w pracach projektowych rozważany był wariant przebiegu drogi, proponowany przez skarżących. Podkreślić jednak należy, że ustne uzgodnienia z inwestorem nie są wiążące, zaś ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, czy też uzyskiwania zgody właścicieli nieruchomości, przez które ma zostać poprowadzona projektowana droga. Organy administracji trafnie wskazały, że to inwestor decyduje o kształcie inwestycji, zaś organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mimo że jest zobowiązany do oceny racjonalności wytyczenia przebiegu trasy inwestycji, nie może czynić żadnych poprawek w projekcie. Jest to wyłączne uprawnienie inwestora.

Odnosząc się zaś do proponowanego przez skarżących przebiegu inwestycji, należy podkreślić, iż działka nr ewid. [...], jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, na dzień 11 kwietnia 2023 r. była własnością K. A. Wprawdzie w aktach sprawy brak jest danych odnośnie stosunków własnościowych działki nr [...], jednak sami skarżący w swoim piśmie z dnia 22 maja 2023 r. wskazali, że właściciel tej działki jest gotowy ją sprzedać. Podkreślili również, że właściciel działki o nr [...] zmarł i obecnie jest ona opuszczona. Nie daje to jednak gwarancji, że przejdzie ona na własność gminy, bądź Skarbu Państwa, a na dzień 11 kwietnia 2023 r. działka nr [...] stanowiła własność osoby prywatnej. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że nawet gdyby inwestor zdecydował się poprowadzić inwestycję zgodnie z propozycją przedstawianą przez skarżących, to i tak nie pozwoliłoby to uniknąć ingerencji w prawo własności jednostek – mieszkańców T. Działki o nr ewid [...] oraz [...], obr. [...], T. nie stanowią bowiem własności gminy, innej jednostki samorządu terytorialnego, czy też Skarbu Państwa, a własność osób fizycznych. Nie sposób przyjąć, aby naruszenie prawa własności innych podmiotów prywatnych było bardziej zasadne niż naruszenie prawa własności skarżących. Dlatego też powyższy argument należy uznać za bezzasadny. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących, organ wydający decyzję nie był władny nakazać inwestorowi innej lokalizacji drogi. Zaznaczyć przy tym należy, że Starosta Tomaszowski w swojej decyzji określił wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zaś skarżący uzyskają odszkodowanie za wywłaszczone części nieruchomości, w tym również za znajdujące się na nich naniesienia.

Jednocześnie Sąd oddalił zawarte w skardze wnioski dowodowe o powołanie w charakterze świadków osób z Urzędu Miasta Tomaszowa Mazowieckiego, odpowiedzialnych za projekt, a także Prezydenta Tomaszowa Mazowieckiego oraz pracowników firmy geodezyjnej. Art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi bowiem, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powyższy przepis wskazuje na ograniczony zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie może być prowadzone przed sądem administracyjnym. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonuje się bowiem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Z jednej strony zakres dopuszczalnych dowodów został ograniczony przedmiotowo do dowodów z dokumentów, z drugiej zaś strony dopuszczenie takich dowodów jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Dlatego też Sąd nie był władny do przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków, a zatem wnioski dowodowe skarżących podlegały oddaleniu.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności oraz fakt, że dołączony do wniosku projekt okazał się kompletny, sporządzony przez uprawnionych projektantów, zawierał wszelkie wymagane przepisami zgody i uzgodnienia, a ponadto nie naruszał innych norm prawa, zaś zakres wywłaszczenia okazał się proporcjonalny do celu publicznego inwestycji, uznać należy, że organy administracji nie mogły wydać decyzji negatywnej dla inwestora.

Dlatego też Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

lp