Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 80/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 65 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1184
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze
article: art. 153, art. 170, art. 176 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2730/22 w sprawie ze skargi J.O. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 sierpnia 2022 r. nr DZP-III.6010.112.2022 w przedmiocie wpisu na listę adwokatów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J.O. na rzecz Ministra Sprawiedliwości 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 1 lutego 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2730/22 oddalił skargę J.O. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Sprawiedliwości z 11 sierpnia 2022 r. nr DZP-III.6010.112.2022 w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z 11 września 2017 r. skarżąca wystąpiła do Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu (dalej: ORA we Wrocławiu) z wnioskiem o wpis na listę adwokatów na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 65 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1184; dalej: p.o.a.), w którym powołała się m.in. na fakt wykonywania zawodu radcy prawnego.

Uchwałą z 19 października 2017 r. ORA we Wrocławiu odmówiła wpisu skarżącej na listę adwokatów tej izby. Uchwałą z 6 lutego 2018 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: Prezydium NRA) uchyliło tę uchwałę i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W toku postępowania skarżąca złożyła pismo na okoliczność rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, do którego dołączyła oświadczenie o zakończonych lub toczących się postępowaniach karnych i dyscyplinarnych oraz odpisy trzech decyzji Prezesa Sądu Okręgowego we Wrocławiu o wpisaniu skarżącej na listę stałych mediatorów.

Uchwałą z 15 marca 2018 r., utrzymaną w mocy uchwałą z 5 czerwca 2018 r., organy wpisowe ponownie odmówiły wpisu skarżącej na listę adwokatów. Minister Sprawiedliwości decyzją z 19 lipca 2018 r. utrzymał w mocy obie zaskarżone uchwały.

Po rozpoznaniu skargi J.O. WSA w Warszawie wyrokiem z 20 grudnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1683/18 uchylił decyzję Ministra z 19 lipca 2018 r. oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Prezydium NRA z 5 czerwca 2018 r., wskazując na konieczność ustalenia, czy od czasu zdarzeń z lat 2010-2012 skarżąca odbudowała zaufanie uprawniające ją do wykonywania zawodu adwokata.

Uchwałą z 5 czerwca 2019 r. Prezydium NRA uchyliło uchwałę ORA we Wrocławiu z 15 marca 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Uchwałą z 27 lutego 2020 r., utrzymaną w mocy uchwałą z 3 listopada 2020 r., organy samorządu adwokackiego po raz kolejny odmówiły wpisu skarżącej na listę adwokatów uznając, że w dalszym ciągu nie daje ona rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Decyzją z 19 lutego 2021 r. Minister Sprawiedliwości uchylił uchwałę Prezydium NRA z 3 listopada 2020 r. oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę ORA we Wrocławiu z 27 lutego 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy ORA we Wrocławiu uchwałą z 15 kwietnia 2021 r. odmówiła skarżącej wpisu na listę adwokatów. Prezydium NRA, uchwałą z 12 sierpnia 2021 r., utrzymało w mocy uchwałę z 15 kwietnia 2021 r. Organy ponownie podtrzymały dotychczas zajmowane stanowisko o braku rękojmi do wykonywania zawodu adwokata.

Minister Sprawiedliwości decyzją z 21 października 2021 r. uchylił uchwałę Prezydium NRA z 12 sierpnia 2021 r. oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę ORA we Wrocławiu z 15 kwietnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, organy wpisowe nie odniosły się do wytycznych WSA zawartych w wyroku z 20 grudnia 2018 r. i wskazań Ministra Sprawiedliwości, całkowicie pominęły kwestię spełnienia przez skarżącą przesłanek do wpisu na listę radców prawnych i wykonywania zawodu radcy prawnego, mimo że taką informację posiadały, koncentrując się na jej zachowaniach z lat 2010-2012 i emocjonalnym tonie jej wypowiedzi pisemnych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, uchwałą z 16 grudnia 2021 r., utrzymaną w mocy uchwałą z 21 kwietnia 2022 r., organy samorządu adwokackiego odmówiły wpisu skarżącej na listę adwokatów Izby Adwokackiej we Wrocławiu.

Zaskarżoną decyzją z 11 sierpnia 2022 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy uchwałę Prezydium NRA z 21 kwietnia 2022 r. oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę ORA we Wrocławiu z 16 grudnia 2021 r. w sprawie odmowy wpisu strony na listę adwokatów. Minister stwierdził, że odwołanie w istocie sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem organów samorządowych, które oparły swoje rozstrzygnięcia na kompletnym i prawidłowo zebranym materiale dowodowym oraz wyczerpująco je uzasadniły. Minister ocenił, że odmawiając wpisu na podstawie przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, organy wpisowe mają obowiązek przede wszystkim kierować się dyrektywą zapewnienia ochrony interesu publicznego, który w sprawach tego rodzaju przeważa nad interesem strony z racji szczególnej roli zawodów zaufania publicznego. Zdaniem Ministra organy prawidłowo uznały, że skarżąca nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu. Dodatkowo organ wskazał, że rozpoznając odwołanie na podstawie art. 31 ust. 2a p.o.a. Minister Sprawiedliwości nie może zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzec co do istoty sprawy (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2013 r., sygn. akt II GPS 1/13, publ. CBOSA).

WSA w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę J.O., stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.).

W ocenie sądu pierwszej instancji skarżąca spełnia przewidziane w art. 65 pkt 2, pkt 3 i 4 p.o.a. wymagania formalne polegające na korzystaniu z pełni praw publicznych i posiadaniu pełnej zdolności do czynności prawnych, posiada wykształcenie prawnicze oraz wykonuje zawód radcy prawnego po wpisaniu na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w Wałbrzychu, a zatem kwestią sporną było to, czy kandydatka daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata.

WSA, w wiążącej ocenie prawnej zawartej w wyroku z 20 grudnia 2018 r., wskazał, że niezwykle istotnym warunkiem poprawnego interpretowania art. 65 pkt 1 p.o.a. jest kwestia nieskazitelnego charakteru kandydata i jego "dotychczasowego zachowania", dającego rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Zakłada ona, że ocena sylwetki kandydata nie może ograniczać się tylko do jednostkowych wydarzeń z jego życia – w tej sprawie sprzed 10 lat, ale musi uwzględniać wszystkie zachowania i cechy ubiegającego się o wpis na listę korporacji zawodu zaufania publicznego.

Wobec jednoznacznie brzmiącej oceny prawnej i wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 20 grudnia 2018 r., sąd pierwszej instancji w obecnie zaskarżonym wyroku, za bezpodstawne uznał zarzuty naruszenia art. 65 pkt 1 p.o.a. w związku z art. 106 k.k. i art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez organ, że uprzednia karalność w sytuacji zatarcia skazań i zastosowania prawa łaski przez Prezydenta RP wyklucza przymiot nieskazitelnego charakteru i rękojmię należytego wykonywania zawodu, a zdarzenia z lat 2010 - 2011 mogą mieć jakikolwiek wpływ na ocenę przydatności zawodowej.

W ocenie sądu pierwszej instancji bezpodstawność tych zarzutów wynika wprost z oceny zawartej w wyroku WSA z 20 grudnia 2018r., w którym sąd uznał przeszłe zachowania skarżącej (z listopada 2010 r. oraz lat 2011 - 2012 r.), za które poniosła sankcje karne, za niewątpliwie naganne. Ocenę tą uznał jednak za niewystarczającą dla odmowy lub przyjęcia rękojmi kandydatki, a we wskazaniach co do dalszego postępowania polecił uwzględnienie całokształtu zachowania kandydatki do zawodu adwokata, jej postawy, w szczególności nakazał zbadanie, czy od zdarzeń z lat 2010 - 2012 r. skarżąca odbudowała zaufanie uprawniające ją do wykonywania zawodu adwokata, co wymagało od organu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, i to nie tylko w zakresie oceny złożonych opinii i rekomendacji, ale w całokształcie okoliczności. W ocenie WSA nie są zatem zasadne zarzuty skargi odnoszące się do prowadzonego postępowania wyjaśniającego i jego zakresu. Działanie organów samorządu w zaskarżonych uchwałach, jak i Ministra w zaskarżonej decyzji – wbrew ocenie skarżącej – w pełni realizowało wytyczne zawarte w wyroku WSA z 20 grudnia 2018 r., uprawniając organy samorządu adwokackiego do dokonywania ustaleń w prowadzonym z wniosku skarżącej postępowaniu wpisowym, w tym ustalenia spełnienia przez nią wszystkich przesłanek warunkujących wpis na listę adwokatów.

W ocenie WSA niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 68 ust. 4 p.o.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 153 i art. 170 p.p.s.a. przez niepodporządkowanie się wyrokowi WSA w Warszawie z 20 grudnia 2018 r.; przez podejmowanie – po kolejnych miesiącach niczym nieuzasadnionej zwłoki – uchwał odmawiających wpisu i/lub utrzymujących w mocy negatywne uchwały. Wbrew stanowisku skarżącej samo wykonywanie zawodu radcy prawnego nie może świadczyć o spełnieniu przesłanek do wpisu na listę adwokatów. Dlatego Minister Sprawiedliwości trafnie ocenił, że niezbędne jest uzasadnione przekonanie organów samorządu adwokackiego, że kandydat sprosta obowiązkom prawidłowego wykonywania tego zawodu zaufania publicznego. Dokonując tej oceny organy wzięły pod uwagę, że skarżąca jest osobą dojrzałą, czynnie uczestniczyła w życiu swej społeczności lokalnej, a także OIRP w Wałbrzychu, niemniej uznały, że okoliczności te nie były wystarczające dla uznania spełnienia przesłanki rękojmi. Pomimo bowiem, że skarżąca złożyła różne rekomendacje i pozytywne opinie, w ocenie sądu jej postawa w trakcie postępowania o wpis budzi uzasadnione zastrzeżenia co do odzyskania wiarygodności, zaufania i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, w szczególności w związku z formułowaniem przez skarżącą w pismach w toku postępowania całego szeregu zwrotów i określeń, z których wynika wyraźny brak szacunku dla samorządu adwokackiego. W ocenie organów, którą zaakceptował sąd pierwszej instancji, emocjonalne reakcje skarżącej nieadekwatne do sytuacji, cechujące się brakiem zachowania taktu, umiaru i opanowania, jak również brakiem oględności w wypowiedziach, brak szacunku dla władz samorządu adwokackiego oraz brak współdziałania z nimi jasno świadczy o niemożności uwzględnienia wniosku skarżącej.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa procesowego tj. wskazanych w skardze licznych przepisów postępowania administracyjnego. Sprawa została rozpoznana nie tylko dwukrotnie, ale każdorazowo trzykrotnie w administracyjnym toku instancji, należycie wyczerpująco wyjaśniona i uzasadniona przy uwzględnieniu wskazań i oceny zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 20 grudnia 2018 r. sygn. akt: VI SĄ/Wa 1683/18.

W skardze kasacyjnej J.O. (występująca jako radca prawny) zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji; zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych; a także rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła:

I naruszeniu przepisów prawa materialnego, w szczególności:

1. art. 65 pkt 1 p.o.a. przez niczym nieuzasadnione przyjęcie, że wskazując na bezprawność zaniechań i działań organów samorządu adwokackiego obydwu instancji [nota bene potwierdzoną m. in. przez: Rzecznika Praw Obywatelskich, Prezesów poszczególnych sądów powszechnych, Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych czy wojewódzkie sądy administracyjne w Warszawie i we Wrocławiu] skarżąca nie szanuje samorządu i nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu;

2. art. 65 pkt 1 p.o.a. przez niczym nieuzasadnione i godzące w dobra osobiste organów samorządu radcowskiego przyjęcie, że "Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w Wałbrzychu nie dysponowała «tym samym materiałem dowodowym», co organy samorządu adwokackiego", a także, że "podstawę wpisu stanowił zapewne sam fakt ukończenia aplikacji radcowskiej i złożenie egzaminu radcowskiego oraz zapewnienie, że wobec zainteresowanej nie jest prowadzone postępowanie dyscyplinarne, zgodnie z rutynowym postępowaniem o wpis na listę radcowską",

3. art. 65 pkt 1 p.o.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że naruszające dobra osobiste skarżącej, absurdalne, niemerytoryczne i tak ogólne, a jednocześnie w każdej instancji odmienne zarzuty potwierdzać mogą brak rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata (nota bene: są na poziomie, który ponad wszelką wątpliwość nie przystoi osobom wykonującym zawód zaufania publicznego i piastującym tak wysokie funkcje w samorządzie i w Ministerstwie – dla przypomnienia: od choroby psychicznej (!) i trwałej niezdolności do wykonywania zawodu przez brak staranności w działaniach we własnej sprawie [tym bardziej w sprawach klientów] i emocjonalne reakcje do próby nieuprawnionego wywierania presji na organ samorządu czy korzystania ze środków ochrony prawnej),

4. art. 65 pkt 1 p.o.a. przez przyjęcie, że korzystanie ze środków prawem przewidzianych jest "kolejnym przejawem działań emocjonalnych, niedających się pogodzić z zasadą szacunku i zaufania dla organów samorządowych, uzasadniającym stanowisko, że [skarżąca] nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata",

5. art. 65 pkt 1 p.o.a. przez niczym nieuzasadnione przyjęcie, że nieprawdziwe i wypaczone informacje [tj. plotki o skarżącej, które ORA we Wrocławiu z Dziekanem – adw. S.K. zbiera od osób karanych lub posiadających wątpliwą reputację w środowisku prawniczym], w tym o okolicznościach, w jakich doszło do zaprzestania pełnienia funkcji sołtysa wsi P., wydania wyroków karnych skazujących, a następnie podjęcia wobec stalkerów środków prawem przewidzianych, stanowić mogą o nieposiadaniu przez skarżącą nieskazitelnego charakteru czy o braku rękojmi należytego wykonywania zawodu,

6. art. 65 pkt 1 p.o.a. przez niczym nieuzasadnione przyjęcie, że skarżąca nie jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata tym bardziej, że wzorowo wykonywała i wykonuje zawód radcy prawnego oraz mediatora [nota bene: posiadała i posiada wpisy na listy prowadzone przez Prezesów sądów okręgowych w całej apelacji wrocławskiej],

7. art. 65 pkt 1 p.o.a. w związku z art. 106 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks kamy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1138 ze zm.; dalej: k.k.) i art. 153 p.p.s.a. przez niczym nieuzasadnione przyjęcie, że uprzednia karalność w sytuacji zatarcia skazań i – co istotne – zastosowania prawa łaski przez Prezydenta RP wyklucza przymiot nieskazitelnego charakteru i rękojmię należytego wykonywania zawodu, a zdarzenia z roku 2010 czy 2011 mogą mieć jakikolwiek wpływ na ocenę przydatności zawodowej w sytuacji, w której skarżąca z ogromną starannością i dużym powodzeniem wykonywała i wykonuje zawody radcy prawnego oraz mediatora,

8. art. 65 pkt 1 p.o.a. przez utożsamianie niekaralności z nieskazitelnością charakteru osoby ubiegającej się o wpis na listę adwokatów i rękojmią należytego wykonywania zawodu adwokata, a przy tym odniesienie pojęcia "nieskazitelność" do zachowań skarżącej, przypisywanych jej wyłącznie przez osoby pozostające w konflikcie z członkami jej rodziny, tj. S.H., Z.M. z córką – M.S. i J.K. oraz niekryjące niechęci wobec skarżącej i celu, jaki sobie postawiły, tj. uniemożliwienie wykonywania jej jakiegokolwiek zawodu zaufania publicznego i pełnienia jakiejkolwiek funkcji publicznej, a nie cech jej charakteru, potwierdzanych przez osoby będące autorytetami w środowisku – nie tylko prawniczym,

9. art. 65 pkt 1 p.o.a. przez przyjęcie, że jednorazowe zachowanie, polegające w istocie na zapytaniu wiceprzewodniczącej Obwodowej Komisji Wyborczej, czy osoba, która późnym wieczorem dnia poprzedzającego głosowanie znajdowała się pod wpływem alkoholu, dodatkowo z prawomocnym wyrokiem umarzającym warunkowo postępowanie w przedmiocie gróźb karalnych oraz nieprawomocnym wyrokiem skazującym za zniszczenie mienia, może pełnić funkcję członka komisji, podważa nieskazitelny charakter kandydata do wykonywania zawodu zaufania publicznego i świadczy o braku rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata,

10. art. 68 p.o.a. w związku z art. 32 ust. 1, art. 47, art. 51 ust. 1 i 2, art. 65 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 9 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1805 ze zm.; dalej: k.p.c.) oraz przepisami ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1781 ze zm.) i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016 r., s. 1; dalej: RODO) przez: nierówne traktowanie wobec prawa [stosowanie do skarżącej pozaprawnych i ponad wszelką wątpliwość odmiennych kryteriów w odniesieniu do innych ubiegających się o wpis osób], naruszenie prawa do życia prywatnego, czci, dobrego imienia i decydowania o swoim życiu osobistym [żądanie od skarżącej złożenia oświadczenia co do wszystkich spraw - karnych, wykroczeniowych, dyscyplinarnych, cywilnych i administracyjnych, jakie toczyły się i toczą z jej udziałem w sytuacji, gdy każdy kandydat zobowiązany jest do złożenia oświadczenia o sprawach karnych, wykroczeniowych i dyscyplinarnych, jakie toczyły się lub toczą przeciwko niemu, a do tego wymuszenie cofnięcia wniosku o ściganie i ukaranie byłej Rzecznik Dyscyplinarnej przy OIRP we Wrocławiu za m. in. czyn z art. 231 k.k.], zmuszanie do ujawniania informacji dotyczących skarżącej wbrew ustawom, w tym wbrew przepisom Prawa o adwokaturze, a przy tym pozyskiwanie, gromadzenie i przetwarzanie informacji, których Rada nie miała podstaw prawnych pozyskiwać, gromadzić i przetwarzać [zwrócenie się do sądów o akta spraw cywilnych z powództw, jakie skarżąca wytoczyła przeciwko osobom bezprawnie naruszającym jej dobra osobiste, a do tego żądanie od skarżącej sporządzonych w tych sprawach opinii z danymi wrażliwymi] i uniemożliwianie wykonywania wyuczonego zawodu,

11. art. 68 ust. 4 p.o.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 153 i art. 170 p.p.s.a. przez niepodporządkowanie się ani wiążącemu ORA w niniejszej sprawie wyrokowi WSA w Warszawie z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt: VI SA/Wa 1683/18; ani uchwale Prezydium NRA z 5 czerwca 2019 r. i podejmowanie – po kolejnych miesiącach niczym nieuzasadnionej zwłoki – uchwał odmawiających wpisu i/lub utrzymujących w mocy negatywne uchwały mimo spełniania przez skarżącą wszystkich przesłanek warunkujących wpis na listę adwokatów i – co istotne – mimo posiadania wpisu radcowskiego i wykonywania zawodu radcy prawnego;

II. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo wykazanych w niej mających istotny wpływ na wynik sprawy naruszeń prawa materialnego, a właściwie jego obejścia oraz istotnych naruszeń przepisów postępowania,

2. art. 153 i art. 170 p.p.s.a. przez formułowanie nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej poglądami zarówno WSA w Warszawie z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt: VI SA/Wa 1683/18, jak i Prezydium NRA z 5 czerwca 2019 r., a także dwóch kolejnych decyzji Ministra Sprawiedliwości: z 19 lutego 2021 r. i z 21 października 2021 r.; zaniechanie podporządkowania się prawomocnemu i wykonalnemu orzeczeniu w pełnym zakresie,

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.) wobec niedostrzeżenia przez sąd, że takie a nie inne rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości, pozostające w opozycji do dwóch poprzednich, a jakże odmiennych, choć wydanych w takim samym stanie faktycznym i prawnym, rozstrzygnięć jest wygodnym dla niego, jednakże szkodliwym i krzywdzącym skarżącą rozwiązaniem, polegającym na przysłowiowym "zamieceniu sprawy pod dywan", którego nie da się pogodzić z zasadami: praworządności, zaufania oraz przekonywania,

4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiającym się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej sąd nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia obejścia prawa,

5. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 8, art. 10 § 1 i art. 12 k.p.a. polegającym na niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej i niezastosowaniu środka określonego w ustawie mimo, że postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem zasad ogólnych postępowania, a w nie każdym jego stadium skarżąca miała zagwarantowany czynny udział;

6. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. przejawiającym się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej sąd nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że wydane rozstrzygnięcia pozostają w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa materialnego, w szczególności z art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze,

7. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiającym się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej sąd nie zastosował środka określonego w ustawie mimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, pominięcia słusznego interesu strony i prowadzenia postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej,

8. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. przejawiającym się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej sąd nie zastosował środka określonego w ustawie mimo – nieudolnej w ocenie skarżącej – próby zinterpretowania nieostrych pojęć, jakimi niewątpliwie są pojęcia: "nieskazitelny charakter" i "rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu adwokata", wbrew przyjętej i ugruntowanej w tym zakresie linii orzeczniczej, ale na niekorzyść skarżącej,

9. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przejawiającym się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej sąd nie zastosował środka określonego w ustawie i tym samym doprowadził do sytuacji, w której organ odwoławczy wydał odmienne od zapadłych wcześniej rozstrzygnięć w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a odmienne w pierwszej i w drugiej instancji uzasadnianie rozstrzygnięć stanowi o naruszeniu zasady według której sprawa ma być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta,

10. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 i art. 81a k.p.a. przejawiającym się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej sąd nie zastosował środka określonego w ustawie, choć dokonano błędnych i pozostających w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym ustaleń faktycznych, zwłaszcza w zakresie stanu zdrowia skarżącej [wskazanie na trwałą niezdolność do wykonywania zawodu z powodu choroby psychicznej (!)], skutkujących nieuzasadnionym twierdzeniem o nienależytym ("rutynowym") zbadaniu sprawy wpisu radcowskiego przez Radę OIRP w Wałbrzychu czy godzących w dobra osobiste skarżącej twierdzeniach o braku rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, ponadto rozstrzygnięto na niekorzyść skarżącej wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy,

11. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. przejawiającym się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej sąd nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że pozyskiwano, gromadzono i przetwarzano informacje o skarżącej inne niż niezbędne do dokonania wpisu, zaniechano rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności pozostawiono poza oceną dołączonych do wniosku o wpis, a istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów (opinii i rekomendacji), zaniechano oceny przesłanek nieskazitelności i rękojmi przez pryzmat wykonywanych z powodzeniem od lat zawodów radcy prawnego i mediatora, a tym samym przekroczono granice swobodnej oceny znajdującego się w aktach osobowych materiału dowodowego [w ocenie Skarżącej ocena ta jest oceną swawolną],

12. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przejawiającym się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej sąd nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że uzasadnienia kolejnych uchwał i decyzji, zwłaszcza zaś kwestionowanej decyzji Ministra Sprawiedliwości nie odpowiadają wymogom ustawowym, gdyż nie odnoszą się do wywodzonych w kolejnych środkach zaskarżenia zarzutów i żądań, w tym żądania wydania przez Ministra decyzji kasacyjno-reformatoryjnej.

Zarzucone wyżej naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku ich dostrzeżenia doszłoby do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji Ministra Sprawiedliwości wraz z poprzedzającymi je uchwałami organów samorządu adwokackiego obydwu instancji, a w konsekwencji – uwzględnienia skargi.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna J.O. została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny stosowania prawa materialnego. Zachowanie, co do zasady, takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Sąd drugiej instancji może odejść od tak przedstawionej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych i dokonać łącznej ich oceny w sytuacji, gdy treść obu grup zarzutów pozostaje ze sobą w związku, bowiem tak została zbudowana skarga kasacyjna. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bowiem skarga kasacyjna formułuje wiele szczegółowych zarzutów, które w istocie są skoncentrowane na kilku kwestiach prawnych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA niezasadne są zarzuty procesowe rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Strona formułuje 12 takich zarzutów, których istota opiera się na założeniu, że wyrok sądu pierwszej instancji jest wadliwy, bo akceptuje zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości wydaną z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. oraz wydaną w niedostatecznie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy i przy dokonaniu wadliwej oceny tych ustaleń. Zdaniem strony naruszenia tych przepisów, z natury szczegółowych, bo związanych z regułami prowadzenia postępowania wyjaśniającego doprowadziło również do naruszenia zasad ogólnych przewidzianych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do tak ujętych zarzutów procesowych NSA stwierdza ich niezasadność z dwóch powodów. Pierwszy z nich ma charakter formalny. Sąd drugiej instancji zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny. Oznacza to, że jej skuteczność zależy od spełnienia przez stronę warunków określonych w ustawie. Z tego powodu skarga kasacyjna została ukształtowana jako profesjonalny środek prawny, a powierzenie jej sporządzenia zostało powiązane z określonymi kategoriami podmiotów. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Należy również podkreślić, że wymogi formalne skargi kasacyjnej mają różny charakter z punktu widzenia jej skuteczności. Pośród nich są takie, które są usuwalne i te, które jako nieusuwalne, wpływają na skuteczność skargi kasacyjnej.

Artykuł 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Spełnienie przez stronę tego warunku decyduje o możliwości oceny zaskarżonego wyroku z punktu widzenia naruszeń prawa objętych zarzutami. Uzasadnienie zarzutu w skardze kasacyjnej ma wskazywać na czym polegało naruszenie prawa, jak należało stosować prawidłowo przepis oraz jakie są konsekwencje tego naruszenia dla rozstrzygnięcia. Wskazanie wpływu naruszenia na orzeczenie jest warunkiem koniecznym w przypadku zarzutów procesowych, bowiem uwzględnienie skargi kasacyjnej z tych powodów może nastąpić tylko wówczas, gdy naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawana skarga kasacyjna w zakresie zarzutów procesowych, w treści zarzutów wylicza przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego naruszone przez sąd pierwszej instancji, jednak w uzasadnieniu te przepisy procesowe pojawiają się tylko w ograniczonym zakresie na s. 14 i 16, przy czym w pierwszym przypadku jest to nieobszerny akapit, a w drugim część akapitu drugiego na tej stronie. Zatem sąd drugiej instancji może merytorycznie ocenić tylko tam uzasadnione naruszenia, przyjmując, że w pozostałym zakresie zarzuty procesowe są niezasadne, bo nie spełniają prawem przewidzianych wymogów.

Drugim powodem nietrafności zarzutów procesowych jest ich merytoryczna nietrafność. Oczywiście tę właściwość można odnieść tylko do tych naruszeń, które – jak wcześniej wskazano – zostały uzasadnione. Zatem NSA nie dopatruje się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80, art. 81, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały jego oceny zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 80 k.p.a. Z faktu, że ustalenia te i ich oceny są odmienne od stanowiska skarżącej kasacyjnie nie wynika, że doszło w tym zakresie do naruszenia prawa. Dodać należy, że sama strona w uzasadnieniu podnoszonych naruszeń posługuje się ogólnymi kategoriami podkreślając, że organy naruszyły nakazy płynące z przepisów prawa, że nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego i że to niewątpliwie przełożyło się na uzasadnienie faktyczne i prawne ich rozstrzygnięć. Żaden z tych zarzutów nie wskazuje na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, nie precyzuje również tego, co – zdaniem skarżącej – nie było częścią materiału dowodowego i co nie podlegało ocenie, skoro było częścią akt sprawy. Tak zbudowane zarzuty i ich uzasadnienie nie mogły skutecznie prowadzić do zakwestionowania skarżonego wyroku.

Odrębnej oceny wymaga zarzut naruszenia przez organy i sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a. W zakresie tego zarzutu zgodzić należy się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że wytyczne wyroku tego sądu z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1683/18 zostały zrealizowane, bowiem organ miał uzupełnić postępowanie dowodowe w kierunku oceny czy skarżąca kasacyjnie od 2010 r. odbudowała zaufanie uprawniające do wykonywania zawodu zaufania publicznego, a więc czy daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Ocena taka została dokonana na gruncie dowodów zgromadzonych w sprawie, zatem nie można twierdzić, że zaskarżony wyrok nie dostrzegł naruszenia przez organy art. 153 p.p.s.a. a i sam ten przepis naruszył.

Odnosząc się z kolei do zarzutów kasacyjnych podnoszących naruszenie przepisów materialnych zauważyć należy, że od strony formalnej również są one niepełne, bowiem nie zawierają wskazania naruszeń, jakich miał dopuścić się sąd pierwszej instancji. Oczywistym faktem jest, że sąd nie mógł naruszyć przepisów, których nie stosował i nie mógł bezpośrednio stosować. Zatem naruszenie art. 65 pkt 1 p.o.a. może być wiązane tylko z działaniem organów, natomiast sąd pierwszej instancji mógł naruszyć te przepisy tylko poprzez niewłaściwą kontrolę ich stosowania przez organy, ale wtedy zarzuty powinny wskazywać właściwe przepisy naruszone przez sąd. Wskazane braki formalne rozpoznawanych zarzutów nie dają podstaw do odstąpienia od ich merytorycznej oceny ze względu na treść uchwały NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), to jednak mają wpływ na zakres tej oceny, która może koncentrować się tylko na tych aspektach naruszeń, które wynikają wprost z ich uzasadnienia.

Na tej podstawie można przyjąć, że zarzuty materialne podnoszą błąd wykładni i zastosowania art. 65 pkt 1 p.o.a. w zakresie rozumienia rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata.

Odnosząc się do tak zarysowanego problemu NSA stwierdza, że nie dopatruje się w tym zakresie naruszeń, które podnosi strona. Zwrócić należy uwagę, że w rozpoznawanej sprawie przesądzone zostało w wyroku WSA w Warszawie z 20 grudnia 2018 r., że wykładnia art. 65 pkt 1 p.o.a. musi być całościowa i obejmować cały okres aktywności życiowej, zawodowej i społecznej wnioskodawcy do momentu ubiegania się przez kandydata o wpis na listę adwokatów. Jednocześnie ocena rękojmi musi uwzględniać przesłanki określone w uchwale NSA z 25 marca 2013 r., sygn. akt II GPS 1/13 (publ. CBOSA). W konsekwencji należy przyjąć, że skazanie karne, ułaskawienie i zatarcie skazania, chociaż są istotnymi faktami prawnymi w obszarze odpowiedzialności karnej, to nie są one równoznaczne z uzyskaniem (odzyskaniem) pełnej rękojmi do wykonywania zawodu adwokata, bowiem ta musi uwzględniać całokształt działań i postaw prezentowanych przez osobę, a nie tylko ograniczać się do braku formalnych potwierdzeń skazania czy konsekwencji z tym związanych.

Sąd drugiej instancji konsekwentnie prezentuje stanowisko, że rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu zaufania publicznego oznacza nie tylko posiadanie zweryfikowanej wiedzy potwierdzone w prawem określony sposób, ale przede wszystkim stanowi zespół cech osobistych, charakteru i zachowań w sferze zawodowej i prywatnej, które tworzą wizerunek osoby (zob. wyroki NSA z: 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1117/15, z 28 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 2043/18, publ. CBOSA). Dla tak rozumianej rękojmi istotne są wszystkie właściwości osoby, a więc wcześniejsze skazanie oraz sposób jej działania nawet po jego zatarciu. Rękojmia należytego wykonywania zawodu jest klauzulą generalną, zatem ustalenie jej treści jest pozostawione prawem określonym podmiotom, które w tym zakresie mają swobodę. Oczywiście nie jest to dowolność, ale też jej treść nie może być ustalana przez inne podmioty niż do tego prawem powołane. Dla zawodu adwokata są nimi organy samorządu adwokackiego. Kontrola ich legalnego działania w tej materii sprowadza się do oceny zachowania granic, w ramach których można przyjąć, że ocena ta nie była dowolna. W rozpoznawanej sprawie granice te zostały wyznaczone i organy w nich działały. Zakres tego działania był ustalony przez konieczność uwzględnienia w tej ocenie skazania, które przemawiało na rzecz utraty rękojmi oraz działalności skarżącej po tym fakcie. Ocena tego drugiego okresu została dokonana i zdaniem NSA jest ona prawidłowa. Z tego powodu NSA uznał, że rozpoznawane zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie stwarzały podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).