Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 559/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 a ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7,77 par. 1 i art. 80 Kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości składającej się z działek nr [...] o łącznej powierzchni [...], położonej w obrębie ewidencyjnym, spowodowanego podziałem geodezyjnym działek o numerach: [...].

Opłatą tą został obciążony właściciel nieruchomości Z. N., na wniosek którego Wójt Gminy decyzją nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości na piętnaście działek, przeznaczonych pod budowę dwunastu domów mieszkalnych jednorodzinnych i na drogi wewnętrzne.

Nie zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia pełnomocnik Z.N. w dniu 5 marca 2013 r. złożył odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz równocześnie o jej uchylenie.

W odwołaniu zakwestionowano ustalenia operatu szacunkowego z dnia [...], tj. wskazano że nie zawierają dostatecznych wyjaśnień i uzasadnienia sposobu dokonania wyceny, co uniemożliwia ocenę jego prawidłowości i przydatności dowodowej. Ponadto, zarzucono naruszenie przez organ pierwszej instancji zasady słusznego interesu strony oraz zasad postępowania, wynikających z art. 7, 8, 75, 78 i 80 Kpa. W odwołaniu wskazano również, że strona wniosła o zawieszenie postępowania organu pierwszej instancji do czasu uzyskania stanowiska Komisji Odpowiedzialności Zawodowej działającej przy Ministrze Infrastruktury w zakresie prawidłowości opracowanego operatu.

Decyzją z dnia[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpoznaniu odwołania Z. N. – uchyliło ww. decyzji Wójta Gminy i w tym zakresie orzekło o ustaleniu Z.N. opłaty adiacenckiej w wysokości [...], zaś w pozostałej części utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę rozpatrzenia sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm.). W myśl art. 98a ust.1 tej ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe, gdy wartość nieruchomości ulega wzrostowi w wyniku podziału, dokonanego na wniosek właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania. Do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową, obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a) z tym, że ustalenie tej opłaty przez właściwy organ może nastąpić w terminie lat, licząc od dnia, w którym decyzja " " stała się ostateczna.

W niniejszej sprawie termin ten został zachowany, orzeczenie o podziale bowiem stało się ostateczne zaś uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich Rada Gminy podjęła w dniu 30 października

2001 r. (uchwała Nr XXX/180/01 opublikowana w Dz.Urz.Woj.Zach. nr 56, poz.1677), gdzie stawkę tę ustalono w wysokości 10%. Zatem uchwała ta obowiązywała w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna.

Kluczowym dowodem w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest opinia o wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego.

Ze zgromadzonych w sprawie akt wynika, że rzeczoznawca majątkowy początkowo ustalił w operacie szacunkowym, sporządzonym w dniu [...], że różnica pomiędzy wartością rynkową nieruchomości przed podziałem a wartością rynkową nieruchomości po podziale wynosi [...] i kwota ta stanowiła podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału. W toku postępowania w tej sprawie, na skutek zastrzeżeń do wyceny dokonanych przez organizację zawodową rzeczoznawców na zlecenie strony (Opinia Komisji Opiniującej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] ), rzeczoznawca dokonał weryfikacji pierwotnego operatu i powtórnie wycenił przedmiotową nieruchomość. Ponieważ operat szacunkowy z dnia [...] utracił wartość dowodową, organ zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego.

Operat ten jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie organu administracyjnego, zgodnie z art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które ma biegły, ma jednak prawo dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Organ ma prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna.

Dokonując oceny operatu z dnia [...] Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 156 ust.3 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od dnia jego sporządzenia. Operat sporządzony w niniejszej sprawie w dniu [...] jest ważny.

Stan wycenionej nieruchomości uwzględniony jest na dzień [...] przed podziałem i na dzień [...] po podziale, jako tereny niezabudowane. Otoczenie stanowi średnio zwarta zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w dużej części nowa oraz grunty wykorzystywane rolniczo i nieużytki, w pobliżu ogródki działkowe i teren zalesiony. W bliskim sąsiedztwie lokalne punkty handlowo-usługowe zaś większe obiekty użyteczności publicznej znajdujące się w odległym o kilka kilometrów. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej utwardzonej oraz przystanku komunikacji masowej. Teren wyposażony w niezbędne media. Po podziale ww. uwarunkowania nie zmieniły się poza powierzchnią. Z prognozowanych perspektyw terenu wynika dynamiczny rozwój całego obszaru.

Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości określono na podstawie zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy ( ) i decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla budowy domów mieszkalnych jednorodzinnych, jako terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W księdze wieczystej oraz w wypisie rejestru gruntów nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym R - grunty orne.

W przypadku nieruchomości przed podziałem ze względu na jej wielkość do analizy lokalnego rynku nieruchomości wykorzystano dane dotyczące prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych ze względu na jej wielkość z terenu gminy oraz z terenu sąsiednich gmin, albowiem na terenie samej gminy nie odnotowano wystarczającej liczby wiarygodnych danych transakcyjnych dotyczących działek możliwych do zabudowy o dużych powierzchniach. Do porównań wykorzystano dane dotyczące transakcji wolnorynkowych gruntami niezabudowanymi o przeznaczeniu budowlanym, gdyż wyceniana nieruchomość posiadała przed podziałem decyzję o warunkach zabudowy. Na obszarze rynku lokalnego liczba nieruchomości będących przedmiotem transakcji kupna sprzedaży jest mała w stosunku do działek budowlanych o powierzchni powyżej arów do kilku hektarów. Wycena nieruchomości przed podziałem została dokonana podejściem porównawczym metoda porównania parami.

Ze względu na brak odpowiednio dużej liczby danych o transakcjach rynkowych rzeczoznawca, w celu określenia wag mających wpływ na ceny rynkowe, posłużył się dodatkowo analizą preferencji nabywców nieruchomości dokonaną na podstawie informacji uzyskanych w agencjach obrotu nieruchomościami oraz własnych analiz przedmiotowego rynku. Do porównania rzeczoznawca wykorzystał nieruchomości i każdą z nich porównywał z nieruchomością wycenianą (str. [...] operatu oraz opisy w tabeli).

Rzeczoznawca obliczył następnie poprawki kwotowe będące wynikiem uwzględnienia różnicy cech pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami podobnymi, w wyniku czego cena poszczególnych ww. działek kształtowała się następująco: [...].

Uwzględniając procedurę obliczeniową podaną przez rzeczoznawcę na str. operatu wartość wycenianej nieruchomości została określona jako iloczyn jej powierzchni i ustalonej średniej wartości m2 (średnia arytmetyczna) w wysokości [...] zł. Dokonując natomiast wyceny nieruchomości po jej podziale geodezyjnym rzeczoznawca wybrał również podejście porównawcze zaś do obliczeń zastosował metodę korygowania ceny średniej.

Do analizy lokalnego rynku nieruchomości podobnych wykorzystano dane dotyczące prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych o różnym przeznaczeniu (rolne, budowlane, pod drogi) wyłącznie z terenu gminy, bez potrzeby rozszerzania rynku na sąsiednie gminy. Do ustalenia wartości nieruchomości wycenianej po podziale wykorzystano transakcje dotyczące sprzedaży podobnych nieruchomości powstałych w wyniku podziału, o powierzchniach od kilku do kilkunastu arów. Obszar ten znajduje się w otoczeniu miasta i jest specyficzny ze względu na dużą dynamikę rozwoju. Ze względu na różnice pomiędzy poszczególnymi działkami powstałymi po podziale rzeczoznawca połączył je dla potrzeb wyceny) działki o regularnym kształcie i powierzchni pomiędzy [...]) działki o średnio regularnym kształcie i powierzchni między [...]) działki o średnio regularnym kształcie , drogi wewnętrzne. Do porównania przyjęto nieruchomości (zestawienie w operacie tabela), nieruchomości oraz nieruchomości.

Rzeczoznawca zastosował metodykę wyceny nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek budowlanych bez uwzględniania wartości działek ustanowionych jako drogi wewnętrzne.

Dane dotyczyły ostatnich miesięcy i w tym okresie biegły zaznaczył, że zauważono zmienność cen w czasie, co spowodowało konieczność zastosowania korekty cen transakcyjnych ze względu na upływ czasu. W ostatnich kilku miesiącach odnotowano większy niż w pierwszej połowie [...] spadek cen nieruchomości w analizowanym segmencie rynku lokalnego. Procedura obliczeniowa wartości nieruchomości określona na str. operatu wskazuje, iż wartość nieruchomości po podziale wynosi [...].

Wypełniając obowiązek wynikający m.in. z § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego rzeczoznawca dołączył jako załączniki m.in.: a) odpis zupełny księgi wieczystej stwierdzającej prawo do nieruchomości, b) plany sytuacyjne i mapy, c) dokumentacją fotograficzną, d) protokół z oględzin nieruchomości, e) zestawienie danych z aktów notarialnych.

Organ drugiej instancji stwierdził, że opłata adiacencka ustalona przez Wójta Gminy wobec Z. N. wymierzona została w sposób prawidłowy, zaś podnoszone w odwołaniu naruszenia zasad postępowania nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Organ pierwszej instancji zapewnił stronie czynny w udział w każdym stadium postępowania, zawiadamiając o każdej czynności, umożliwiając ustosunkowanie się do zgromadzonego materiału dowodowego, jak również szczegółowo informując o możliwości rozłożenia ustalonej opłaty na raty roczne. Wójt Gminy wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie a dokonana przez organ ocena dowodów nie budzi zastrzeżeń.

Operat zawiera niezbędne informacje, wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań, uzasadnienie wyboru podejścia i metody szacowania, doboru działek do analizy, porównania, wyliczenia arytmetyczne cen transakcji z uwzględnieniem czasu jaki upłynął od daty transakcji do daty wyceny. Operat zawiera wyliczenia różnic ceny maksymalnej i minimalnej do określenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale, określenie cech rynkowych oraz analizę wag tych cech, a także wartości przedmiotu wyceny. Wyliczenie poparte jest analizą rynku, wybór metody szacowania dokonane z uwzględnieniem rodzaju położenia, przeznaczenia w studium uwarunkowań, dostępu do urządzeń infrastruktury technicznej oraz aktualnie kształtujących się cen transakcyjnych na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych. Do porównania przyjęto nieruchomości najbardziej zbliżone do przedmiotu wyceny.

Kolegium przyjęło argumenty pełnomocnika strony, iż ze względów ekonomicznych obecny operat nie został na koszt strony poddany ocenie przez stowarzyszenie rzeczoznawców, względnie nie przedstawiono własnego operatu, i wybrano drogę skargi do komisji w celu oceny postępowania rzeczoznawcy pod względem jego odpowiedzialności zawodowej. Nie można się jednak zgodzić z poglądem, że skoro pierwszy operat został negatywnie zaopiniowany przez właściwą organizację, to obecny operat jest również wadliwy. Przy czym ewentualna sprawa odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy jest innym rodzajem postępowania, co nie wyklucza prowadzenia niniejszego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Z tych właśnie względów Kolegium w odrębnym postępowaniu nie podzieliło zarzutów zażalenia na odmowę zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nie ma ustawowego obowiązku wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, który przyjął jako dowód wiarygodny i sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Tak było w niniejszej sprawie.

W sentencji orzeczenia Kolegium uchyliło pkt 1 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie ustaliło opłatę adiacencką w wysokości [...] określając ściśle osobę zobowiązaną do opłaty adiacenckiej. Brak określenia w sentencji decyzji podmiotu, wobec którego wymierzono opłatę administracyjną kolegium uznało za wadliwy.

Pismem z dnia 7 maja 2013 r., uzupełnionym w dniu 22 listopada 2013 r., Z. N. złożył skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 98a ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez podanie jako podstawy prawnej uchwały Rady Gminy z dnia 30 października 2001 r. w sprawie stawki procentowej opłat adiacenckich w zw. z uchwałą Rady Gminy z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich, w sytuacji gdy ww. uchwały nie obowiązywały w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna,

- art. 98a ust. 1 i art. 98a ust. 1a w zw. z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na wadliwym operacie szacunkowym, tj. stan nieruchomości po podziale został określony na dzień 6 kwietnia 2010 r., podczas gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a ponadto zaniżono wartość przedmiotowej nieruchomości przez tą datą,

- art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy,

- art. 78 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania w celu rozpatrzenia przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej działającej przy Ministrze Infrastruktury skargi na czynności zawodowe rzeczoznawcy majątkowego w zakresie wykonanego operatu,

- art. 136 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), z którego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości.

Z całości regulacji wskazanego przepisu wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela;

2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna;

3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a);

4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W rozpoznawanej sprawie nie budziły wątpliwości przesłanki wymienione w pkt 1 i 2. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że na wniosek strony skarżącej, jako właściciela nieruchomości, wydana została ostateczna decyzja zatwierdzająca jej podział, zaś ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło we wskazanym wyżej terminie. Sporna natomiast w sprawie stała się okoliczność wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonanego podziału oraz okoliczność dotycząca obowiązywania w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Ustosunkowując się do drugiego z przywołanych wyżej zarzutów, wskazać należy, że jest on chybiony.

Jak wynika bowiem z dokumentów zebranych w aktach administracyjnych sprawy, decyzja zatwierdzająca, na wniosek właściciela nieruchomości, projekt podziału działek nr [...], wydana została przez Wójta Gminy w dniu [...] i stała się ostateczna w dniu [...]. Ustalając wymiar opłaty adiacenckiej Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchwałę Rady Gminy nr XXX/180/01 z dnia 30 października 2001 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która przewidywała stawkę opłaty w wysokości 10 % wzrostu wartości nieruchomości. Przedmiotowa uchwała wydana została na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem ten przepis obowiązywał w okresie od 15 lutego 2000 r. do 21 września 2004 r. w odniesieniu do zasad ustalania stawki procentowej i wymiaru opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Przewidywał on, że organ wykonawczy gminy właściwej ze względu na położenie nieruchomości może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła wartość tej nieruchomości. Jednocześnie przepis ten postanawiał, że stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, a przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1–3 stosuje się odpowiednio. Na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw nadano nowe brzmienie art. 98 ww. ustawy oraz dodano art. 98a, przenosząc materię dotychczas regulowaną przez art. 98 ust. 4 tejże ustawy do art. 98a. Powyższa ustawa weszła w życie 22 września 2004 r.

Następnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/06 orzekł, że art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do 21 września 2004 r., jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Na podstawie art. 1 pkt 38 ustawy z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw nadano nowe brzmienie art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz dodano do tego przepisu ust. 1a. Przepisy nowelizujące ustawę o gospodarce nieruchomościami weszły w życie 22 października 2007 r. Zasadniczym elementem dokonanej zmiany zasad ustalania opłat adiacenckich związanych ze wzrostem wartości nieruchomości jako konsekwencji jej podziału było wprowadzenie ograniczenia górnej granicy wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej do wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości oraz wprowadzenie zasady, że dla jej ustalenia uchwała rady gminy (oraz stawka) musi obowiązywać już w dniu podziału nieruchomości.

Oceniając wskazany wyżej zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego, należy rozważyć wpływ zmian w ww. ustawie dokonanych nowelizacją z dnia 28 listopada 2003 r. oraz wpływ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. na obowiązywanie i stosowanie uchwały Rady Gminy z dnia 30 października 2001 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Wejście w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. spowodowało definitywną derogację ust. 4 art. 98 oraz wprowadzenie odpowiedniej regulacji w tym zakresie w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec zachowania przez ustawodawcę kompetencji właściwych rad gmin do ustalania w drodze uchwał wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich oraz utrzymania zasadniczej treści podstawy materialnoprawnej podlegającej konkretyzacji w drodze uchwał (w tym w zakresie maksymalnej wysokości stawek procentowych) trzeba przyjąć, że powyższa nowelizacja nie miała wpływu zarówno na dalsze obowiązywanie, jak i na stosowanie tych uchwał, które zostały podjęte przed dniem 22 września 2004 r. Zmianie uległa bowiem jedynie numeracja przepisu kompetencyjnego, natomiast treść normy prawnej pierwotnie ustanowionej w art. 98 ust. 4 ww. ustawy nie uległa zmianie i zachowana została ciągłość obowiązywania tej normy prawnej. Należy w takiej sytuacji odróżnić uchylenie przepisu od uchylenia normy prawnej, upoważniającej rady gmin do ustalania w drodze uchwał wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich. Norma prawna nie została uchylona, ani nie uległa zmianie. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r., I OSK 686/10, LEX nr 898794, a także wyroki NSA: z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie I OSK 692/08; z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie I OSK 1069/08; z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie I OSK 946/09).

Podkreślić zatem należy, że przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wpłynął na dalsze obowiązywanie uchwał rad gmin, podjętych na podstawie art. 98 ust. 4 u.g.n., a ponieważ uchwała Rady Gminy z dnia 30 października 2001 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej przewidywała stawkę opłaty w wysokości 10 % wzrostu wartości nieruchomości, to również ustawowa zmiana maksymalnej stawki (z 50 na 30 %), obowiązująca w dniu zatwierdzenia podziału nieruchomości, dokonana ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, nie miała żadnego wpływu na dalsze stosowanie tej uchwały.

Odnosząc się z kolei do spornej kwestii, czy nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, stwierdzić należy, że również ten warunek ustalenia opłaty adiacenckiej został spełniony.

Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowo powstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Z przepisu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustawodawca nie nałożył na organy samorządu terytorialnego obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz jedynie zezwolił na ustalenie tej opłaty w sytuacji gdy wskutek podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Organ ustalający przedmiotową opłatę, jest zatem zobowiązany dowieść, na podstawie zebranego materiału dowodowego, że w wyniku podziału konkretnej nieruchomości nastąpił niewątpliwy wzrost jej wartości.

Wzrost wartości nieruchomości ustala się przede wszystkim na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. W toku postępowania o ustalenie opłaty adiacenkiej organ administracyjny winien dokonać oceny prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, a ocena ta powinna być przeprowadzona według norm, jakimi rządzi się postępowanie dowodowe. Operat szacunkowy ma spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed podziałem i jaką wartość ma nieruchomość po podziale, a różnica tych wartości stanowi podstawę określenia opłaty.

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji dokonały wnikliwej analizy wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, i w sposób przekonywujący ustaliły, że podział przedmiotowej nieruchomości wpłynął na wzrost wartości nieruchomości.

Organy wykazały, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy z [...]., spełnia wymogi wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z ww. rozporządzenia. Przy wycenie nieruchomości przyjęto podejście porównawcze i metodę porównania parami (przed podziałem) oraz metodę korygowania ceny średniej (po podziale). Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie - dokonując wyceny nieruchomości przed podziałem - do porównania wykorzystał cztery nieruchomości i każdą z nich porównał z nieruchomością wycenianą. Następnie obliczył poprawki kwotowe będące wynikiem uwzględnienia różnicy cech pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami podobnymi, w wyniku czego cena m2 poszczególnych działek kształtowała się następująco:,[...]. Uwzględniając procedurę obliczeniową podaną przez rzeczoznawcę na str. 12 operatu wartość wycenianej nieruchomości została określona jako iloczyn jej powierzchni i ustalonej średniej wartości m2 (średnia arytmetyczna) w wysokości [...] zł.

Dokonując z kolei wyceny nieruchomości po jej podziale rzeczoznawca wykorzystał transakcje dotyczące sprzedaży podobnych nieruchomości powstałych w wyniku podziału, o powierzchniach od kilku do kilkunastu arów. Ze względu na różnice pomiędzy poszczególnymi działkami powstałymi po podziale rzeczoznawca połączył je dla potrzeb wyceny w grupy: 1) działki o regularnym kształcie i powierzchni pomiędzy [...] 2) działki o średnio regularnym kształcie i powierzchni między [...], 3) działki o średnio regularnym kształcie, drogi wewnętrzne. Do porównania przyjęto nieruchomości (zestawienie w operacie tabela 1A): nieruchomości oraz nieruchomości. Rzeczoznawca zastosował metodykę wyceny nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek budowlanych bez uwzględniania wartości działek ustanowionych jako drogi wewnętrzne. Procedura obliczeniowa wartości nieruchomości określona operatu wskazuje, iż wartość nieruchomości po podziale wynosi [...]. Różnica wartości nieruchomości przed podziałem w stosunku do wartości nieruchomości po podziale wyniosła więc [...]. W związku z powyższym, opłata adiacencka – stanowiąca 10% wzrostu wartości nieruchomości – wynosi [...].

W skardze Z. N. zarzucił ww. operatowi szacunkowemu wadliwość wskazując, że stan nieruchomości po podziale został określony na dzień [...], podczas gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu, oraz że zaniżono wartość przedmiotowej nieruchomości przez jej podziałem. Odnosząc się do ww. zarzutów zgodzić się należy ze skarżącym, że stan nieruchomości po podziale został błędnie przyjęty na dzień [...]. W ocenie Sądu, powyższy błąd mieści się jednak w pojęciu oczywistej omyłki, która nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Z kolei, zarzut zaniżenia wartości nieruchomości przed jej podziałem okazał się nietrafny. Jak już wskazano powyżej, Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości przy dokonywaniu przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny nieruchomości przed jej podziałem.

Należy podkreślić, ze strona, kwestionując ustalenia sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia [...] nie przedłożyła w toku prowadzonego postępowania kontroperatu, jak również nie skorzystała z uprawnienia wynikającego z art. 157 ust. 1 i ust. 1a ustawy. Złożenie zaś przez stronę skargi na czynności zawodowe rzeczoznawcy majątkowego do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przy Ministrze Infrastruktury nie stanowiło przesłanki do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Ww. okoliczność, zdaniem Sądu, nie jest zagadnieniem wstępnym warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej, stąd organ drugiej instancji zasadnie nie uwzględnił zażalenia strony na postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające zawieszenia postępowania w rozpatrywanej sprawie.

Z opisanych wyżej przyczyn stwierdzić więc należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, zaś postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego wydano decyzję wymierzającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, zostało przeprowadzone z zachowaniem wszelkich reguł.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.