Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 323/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające orzeczenie
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1199
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Urszula Wiśniewska asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Jaworska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. K. z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz K. K. kwotę 19.416 zł (dziewiętnaście tysięcy czterysta szesnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. wydał w dniu [...] lipca 2023 r. decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kampanii 2017, 2018, 2019, w której ustalił K. K. (Skarżący) kwotę do zwrotu w łącznej wysokości [...] zł, tj. za:

- rok 2017 - [...] zł, w tym dla: jednolitej płatności obszarowej w wysokości [...] zł, płatności za zazielenienie w wysokości [...] zł, płatności redystrybucyjnej w wysokości [...] zł, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno w wysokości [...] zł, płatności dla młodych rolników

w wysokości [...], płatności do bydła w wysokości [...] zł, dla płatności do krów w wysokości [...] zł oraz z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł,

- rok 2018 - [...] zł, w tym dla: jednolitej płatności obszarowej w wysokości [...] zł, płatności za zazielenienie w wysokości [...] zł, płatności redystrybucyjnej w wysokości [...] zł, płatności dla młodych rolników w wysokości [...] zł, dla płatności do bydła w wysokości [...] zł, płatności do krów

w wysokości [...] zł oraz z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł,

- rok 2019 – [...] zł, w tym dla: jednolitej płatności obszarowej w wysokości [...] zł, płatności za zazielenienie w wysokości [...] zł, płatności redystrybucyjnej w wysokości [...] zł, płatności dla młodych rolników w wysokości [...], płatności do bydła w wysokości [...] zł, płatności do krów w wysokości [...] zł oraz z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

W złożonym odwołaniu Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości

i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego, skutkującego nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, a także niewystarczające wyjaśnienie i uzasadnienie podstaw ustalenia, że przyznane płatności zostały pobrane w sposób nienależny. Nieprawidłowe ustalenia faktyczne przełożyły się na zastosowanie przez organ niewłaściwych przepisów prawa materialnego dotyczących stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności.

Decyzją z dnia [...] marca 2024 r. Inne utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowań zakończonych przyznaniem Skarżącemu płatności w latach 2017 – 2019. Następnie organ podał, że w związku z przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym stwierdzono istnienie powiązań o charakterze osobowym, organizacyjnym i ekonomicznym pomiędzy K. K. a innymi podmiotami, występującymi formalnie jako niezależni i samodzielni producenci rolni. Charakter i stopień tych powiązań w ocenie organu uzasadniał sformułowanie wniosku o istnieniu obiektywnych i subiektywnych przesłanek pozwalających na uznanie, że gospodarstwo rolne K. K. znalazło się w łańcuchu wzajemnych powiązań świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej, które to działania traktowane są jako obejście prawa. Sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu [...] gospodarstw indywidualnych oraz [...] spółek powiązanych, co miało pozwolić na uzyskanie płatności w wysokości większej niż te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Zdaniem organu konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów dotyczących jednego gospodarstwa. Jakkolwiek powiązane podmioty formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny czy rachunek bankowy, to jednak istniały między nimi ścisłe powiązania.

Organ dokonując analizy faktycznej i prawnej sprawy ustalił powiązania K. K. z innymi podmiotami będącymi rodziną strony, tj. S. K. - ojcem strony, A. K. - matką wnioskodawcy oraz K. K. bratem producenta, a także spółkami utworzonymi bądź przejmowanymi przez te osoby, tj. P.W. B. Sp. z o.o., P.W. E. P. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. Sp. komandytowa, A. Sp. z o.o., G. K. Sp. z o.o., które to podmioty ubiegały się o przyznanie płatności bezpośrednich składając odrębne wnioski pomocowe. Podano, że A. K. jest właścicielem i członkiem zarządu spółek H. E. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. Sp. komandytowa i A. Sp. z o.o. - we wszystkich tych spółkach S. K. pełni funkcje Prezesa Zarządu, a przed organami ARiMR pełni funkcję reprezentanta. Ponadto S. K. jest właścicielem trzech spółek zgodnie z wpisem do Krajowego Rejestru Sądowego: P.W. B. Sp. z o.o. data wpisu [...].01.2003 r., P.W. E. P. Sp. z o.o. data wpisu [...].07.2005 r. oraz G. K. Sp. z o.o. data wpisu [...].07.2017 r., ponadto w spółce P.W. B. Sp. z o.o. i G. K. Sp. z o.o. przed o ARiMR pełnił funkcję reprezentanta. Zarówno K. K. jak i jego brat K. K. udzielili ojcu - S. K. pełnomocnictw odpowiednio: od dnia [...].01.2013 r. K. K. - Akt Notarialny Repertorium A numer [...] oraz od dnia [...].08.2015 r. K. K. - A. Notarialny Repertorium A numer [...]. Obydwa pełnomocnictwa upoważniają S. K. do: nabywania, sprzedaży, zawierania umów zamiany wszelkich nieruchomości, zawierania umów przedwstępnych, prowadzenia rokowań, udziału w przetargach i licytacjach, których przedmiotem jest sprzedaż nieruchomości, obciążania nieruchomości, prowadzenia procesów inwestycyjnych, zarządu i administrowania majątkiem, zaciągania zobowiązań kredytowych, składania oświadczeń o poddaniu mocodawcy rygorowi egzekucji, ustanowienia zabezpieczeń wierzytelności banku celem zabezpieczenia zaciągniętych kredytów, podpisywania w imieniu mocodawców weksli in blanco i deklaracji wekslowych, zawierania, dokonywania zmian i rozwiązywania umów o prowadzenie rachunków bankowych, zawierania umów ubezpieczeń nieruchomości oraz umów ubezpieczeń na życie i przelewu praw z tychże umów na rzecz Banku, zawieranie w imieniu mocodawców wszelkich umów spółek prawa handlowego, osobowych i kapitałowych, składania oświadczeń o przystąpieniu do istniejących spółek prawa handlowego, a także do zbywania i nabywania wszelkich udziałów, akcji i innych praw majątkowych w spółkach; reprezentowania mandatów przed wszystkimi podmiotami w tym urzędami; reprezentowania mocodawców w postępowaniu podatkowym i skarbowym przed wszystkimi instytucjami, do podpisywania wszystkich wymaganych dokumentów przed wszystkimi organami władzy publicznej, instytucjami i notariuszami - wszystko na warunkach według własnego uznania pełnomocnika. Udzielenie tak szerokiego pełnomocnictwa słusznie zdaniem organu budziło wątpliwości co do roli zarządczej K. K. i K. K. w prowadzeniu "własnych gospodarstw rolnych", ponieważ wprost z pełnomocnictwa wynika, że to w rękach S. K. znajduje się rola zarządu i administrowania majątkiem synów. Ponadto reprezentujący K. K. ojciec jest właścicielem trzech spółek zgodnie z wpisem do Krajowego Rejestru Sądowego: P.W. B. Sp. z o.o. data wpisu [...].01.2003 r., P.W. E. P. Sp. z o.o. data wpisu [...].07.2005 r. oraz G. K. Sp. z o.o. data wpisu [...].07.2017 r., ponadto w spółce P.W. B. Sp. z o.o. i G. K. Sp. z o.o. przed organami ARiMR pełni funkcję reprezentanta. Przeprowadzona przez organ I instancji analiza wniosków złożonych przez powiązane podmioty pozwala na jednoznaczne ustalenie, że wszystkie te podmioty w zakresie działania w sferze prowadzenia działalności rolniczej i ubiegania się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego związane były bezpośrednio z działalnością S. K., występującego bądź to w charakterze pełnomocnika, bądź reprezentanta, bądź właściciela poszczególnych podmiotów czy w końcu właściciela środków produkcji, wykorzystywanych przez te podmioty. Nie sposób pominąć więzi rodzinnych pomiędzy stroną i pozostałymi osobami fizycznymi, które to więzi w przedmiotowej sprawie stanowią istotny element powiązań osobowych. Ze swojej istoty więzi te ułatwiały w znaczącym stopniu porozumienie pomiędzy osobami fizycznymi, a także pomiędzy osobami fizycznymi i spółkami, w których strukturach te same osoby fizyczne dominowały. Więzi te, w ocenie organu odwoławczego, miały także wpływ na udzielenie S. K. tak daleko idących pełnomocnictw przez jego synów, wymagających niewątpliwie dużego zaufania mocodawców do plenipotenta. B. szerokie zakresy obu pełnomocnictw uzasadniają przyjęcie przez organ tezy, że S. K. ma w istocie prawo do samodzielnego zarządu majątkami obu synów. Tym samym na tle zebranego i zweryfikowanego materiału dowodowego nie sposób nie dostrzec wiodącej roli S. K. we wszystkich procesach prowadzenia działalności rolniczej, w tym "prowadzenia działalności rolniczej" przez K. K. i ubiegania się o przyznanie płatności wszystkich wymienianych wcześniej podmiotów, tj. samego S. K., A. K., K. K., K. K., P.W. B. Sp. z o.o. G. K. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. sp. k., P.W. E. P. Sp. z o.o. oraz A. Sp. z o.o.

Zdaniem organu, powyższe pozwoliło na sformułowanie wniosku o istnieniu obiektywnych i subiektywnych przesłanek do uznania, że gospodarstwo rolne K. K. znalazło się w łańcuchu wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej, które to działania traktowane są jako obejście prawa. Sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu [...] gospodarstw indywidualnych oraz [...] spółek powiązanych w taki sposób, by uzyskać płatności większe aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności.

Przechodząc do elementu obiektywnego organ wskazał, iż gospodarstwa poszczególnych osób fizycznych oraz poszczególne spółki stworzone zostały w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów, i to nie tylko przysługujących w ramach systemów wsparcia bezpośredniego lecz również płatności z innego tytułu.

Organ wskazał, że w latach 2017, 2018, 2019 do Biura Powiatowego ARiMR

w A. K. wpłynęły cztery wnioski o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego K. K., A. K., S. K. oraz K. K.. Wnioski spółek powiązanych ze S. K. oraz A. K. wpłynęły odpowiednio trzy do Biura Powiatowego ARiMR w Ż., jeden do Biura Powiatowego ARiMR w R., jeden do Biura Powiatowego ARiMR w W. według właściwości miejscowej obsługiwanych spraw. W oparciu o powyższe Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. przeanalizował deklarowane płatności i ustalił, że gdyby w 2017, 2018, 2019 r. został złożony jeden wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich tj. w ramach jednolitej płatności obszarowej i powiązanej płatności dodatkowej oraz płatności za zazielenianie, płatności do powierzchni uprawy roślin strączkowych na ziarno, płatności dla młodych rolników, płatności do bydła oraz płatności do krów to szacunkowa przyznana wówczas płatność obszarowa byłaby o wiele niższa od tej wnioskowanej. Tym samym, rezultatem działań S. K. było utworzenie [...] gospodarstw prowadzonych przez osoby fizyczne w tym K. K. oraz [...] spółek prawa handlowego bezpośrednio lub pośrednio przez nich zarządzanych w celu zmaksymalizowania płatności możliwych do uzyskania z różnych tytułów, w sposób sprzeczny z celami wsparcia. Chodziło więc o stworzenie sztucznych warunków, umożliwiających uzyskanie w szerokim zakresie płatności wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, czego potwierdzeniem są różnorakie wnioski o ich przyznanie, składane zarówno w roku 2020 jak i w latach wcześniejszych, m.in. 2017, 2018 i 2019. Z uwagi bowiem na obowiązujące limity w oczywisty sposób złożenie 9 odrębnych wniosków zamiast jednego, obejmującego wszystkie grunty znajdujące się pod faktycznym zarządem S. K., A. K. i ich synów w tym K. K., zwielokrotniło możliwą do uzyskania płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W ocenie organu, osoby fizyczne K. K., S. K., A. K. i K. K. oraz spółki należące do S. K. i A. K. nie były samodzielnymi działającymi podmiotami, a w dodatku istniały między nimi zależności, gdyż podmioty te między sobą dokonywały obrotu zwierzętami, nawzajem wykonywały sobie usługi, wydzierżawiały sobie grunty rolne, czasami użytkowały tą samą działkę ewidencyjną. Dowodzi to jednoznacznie, że tworzone gospodarstwa nie posiadały wystarczających środków produkcji umożliwiających samodzielne prowadzenie produkcji rolniczej. Ponadto nabywanie gruntów rolnych przez poszczególne podmioty, a nie przez jeden podmiot jednoznacznie wskazuje, iż działanie takie było podporządkowane celowi zwiększenia rozmiaru płatności i obejścia przepisów wprowadzających modulacje bądź degresywność płatności. W niniejszym przypadku dokonywano również sztucznych podziałów stad zwierząt (niczym nie uzasadnionych, krótkotrwałych przesunięć sztuk zwierząt, dokonywanych tylko na papierze, między stadami należącymi do ww. [...] gospodarstw rolnych) wyłącznie w celu ominięcia limitu liczbowego zwierząt wynikającego z przepisów prawa krajowego, tj. z art. 16 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. ustalił, iż w rozpatrywanej sprawie występuje zarówno element obiektywny jak i subiektywny, co stanowi podstawę do stwierdzenia, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji ustalił, iż element obiektywny polegał na wykreowaniu wielu ([...]) podmiotów wnioskujących o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, będących w istocie rzeczy jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Stworzyło to możliwość uzyskania odrębnie przez te podmioty wsparcia w wysokości wyższej niż mogłaby zostać przyznana, gdyby te podmioty ubiegały się o przyznanie płatności jako jeden rolnik. Natomiast w ramach elementu subiektywnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. przeprowadził wielowątkową analizę istniejących pomiędzy; Stroną, S. K., A. K., K. K., P.W. B. Sp. z o.o., G. K. Sp. z o.o., P.W. E. P. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. sp. k. i A. Sp. z o.o. powiązań o charakterze osobowym, funkcjonalnym (organizacyjnym), biznesowym i własnościowym. W ramach tej analizy poddano ocenie historię rejestracji w Ewidencji producentów poszczególnych podmiotów uznanych za powiązane, siedzib, deklarowanych wariantów oraz ich powierzchni, położenia użytkowanych nieruchomości rolnych, wymiany działek ewidencyjnych, stan zaplecza gospodarczego (maszyny, budynki gospodarcze) a w zakresie płatności obszarowych również siedzib stad i przemieszczania zwierząt.

Reasumując organ stwierdził, że stworzenie przez te same osoby wielu podmiotów wnioskujących o płatności do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przez co zostały pominięte przepisy dotyczące pomniejszeń płatności ze względu na przekroczenia w powierzchniach oraz zastosowanie współczynnika korygującego w przypadku, gdy o dopłaty ubiega się [...] podmiotów, wskazuje na wystąpienie przesłanki obiektywnej w kontekście stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności. Z kolei wystąpienie wielorodzajowych więzi o charakterze organizacyjnym, majątkowym, osobowym i ekonomicznym pomiędzy poszczególnymi spółkami wskazuje na istnienie przesłanki obiektywnej. Tym samym organ stwierdził, że w niniejszym przypadku winien mieć zastosowanie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1306/2013.

Organ odwoławczy podał również, że decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest decyzją pokontrolną, stwierdzającą pewien obowiązek, na skutek niewłaściwego skorzystania z przyznanego stronie uprawnienia. Na potrzeby wydania takiej decyzji nie trzeba wzruszać, przepisy prawa tego też nie przewidują, wcześniejszej decyzji przyznającej dane uprawnienia. Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, ale także wtedy, gdy zostanie ustalone, że beneficjent sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności i w ten sposób uzyskał korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu, wszczęcie i prowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2017-2019 uznać należało za w pełni prawidłowe i uzasadnione. Organ II instancji zgodził się także z argumentacją organu I instancji w przedmiocie braku przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności w odniesieniu do wniosków o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w latach 2017-2019, o których mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69). Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Za prawidłowe uznał również ustalenia organu I instancji w kwestii braku wystąpienia przesłanek uzasadniających odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

W skardze do tut. Sądu Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, 80 kpa i art. 3 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 05 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego polegające na pominięciu w całości przeprowadzenia postępowania dowodowego, poprzestaniu na odwołaniu się do ustaleń i wniosków organu poczynionych w ramach zupełnie innego postępowania administracyjnego, uznaniu wyjaśnień Skarżącego za nieistotne oraz pominięcie dowodów i wyjaśnień Skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, zgodnie z którym, w sposób całkowicie dowolny, bez przeprowadzenia choćby jednego dowodu, organ przyjął, że S. K. poprzez powołanie wraz z małżonką A. K. pięciu spółek oraz koordynowaniu gospodarstw dwóch synów stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania wyższych korzyści finansowych, co było podstawą uznania, że wypłacone Skarżącemu płatności stały się nienależne;

II. przepisów postępowania, tj. art. 80 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 05 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego polegające na dokonaniu dowolnej oceny wezwania Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w A. K. nr [...] z dnia [...].02.2021 r. doręczonego Skarżącemu w dniu [...].03.2021 r., wbrew regułom wynikającym z zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego poprzez ustalenie, że wezwanie to było aktem przerywającym bieg przedawnienia obowiązku zwrotu płatności za lata 2017, 2018 i 2019, podczas gdy wezwanie to dotyczyło tylko i wyłącznie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności za rok 2020 i nie rozciągało się na lata poprzednie, co znalazło jednoznaczny wyraz w treści wezwania, w którym wprost wezwano Skarżącego do złożenia wyjaśnień w związku ze złożeniem wniosku o przyznanie płatności na rok 2020 w celu ustalenia faktu, czy nie zostały stworzone sztuczne warunki do uzyskania płatności na rok 2020;

III. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez bezpodstawne jego zastosowanie, w sytuacji kiedy brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych do uznania, iż przyznane Skarżącej płatności stały się płatnościami nienależnymi wobec bezzasadnego i dowolnego stwierdzenia, że Skarżący stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności, co nastąpiło bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego;

IV. prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 i przyjęcie, że Skarżący stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności poprzez sukcesywne nabywanie udziałów w spółkach i utworzenie gospodarstw rolnych przez osoby fizyczne wyłącznie w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z celami polityki rolnej UE, co doprowadziło do uznania, że wypłacone środki stały się płatnościami nienależnymi, podczas gdy z dowodów zawnioskowanych przez Skarżącego wynika, że każdy z producentów rolnych uzyskiwał dochody niezależnie od wysokości otrzymywanych dopłat, organ w ogóle nie przeprowadził dowodów na okoliczność stwarzania sztucznych warunków oraz nie wskazał żadnych przykładów działań podejmowanych w latach 2017 - 2019 wskazujących na stwarzanie sztucznych warunków wyłącznie w celu uzyskania płatności w zawyżonej wysokości;

V. prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18.12.1955 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez błędne ustalenie, że czteroletni termin przedawnienia obowiązku zwrotu płatności nie został przekroczony, podczas gdy aktem przerywającym bieg przedawnienia w/w obowiązku było dopiero zawiadomienie nr [...] z dnia [...].05.2023 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego (doręczone Skarżącemu w dniu [...] czerwca 2023 r.), co powoduje przekroczenie terminu możliwości egzekwowania obowiązku zwrotu płatności za rok 2017, gdzie wniosek o płatność został złożony w dniu [...] maja 2018 r., za rok 2018, gdzie wniosek o płatność został złożony w dniu [...] czerwca 2018 r. oraz za rok 2019, gdzie wniosek został złożony w dniu [...] maja 2019 r.;

VI. przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, która to decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. nr [...] i umorzenie postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – dalej: jako "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. w sposób uprawniony uznał, że pobrane przez skarżącego środki pieniężne z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w latach 2017, 2018 i 2019 były płatnościami nienależnymi i czy istniały podstawy do orzeczenia o ich zwrocie.

Podstawę prawną postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności stanowi art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu środki publiczne:

1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowe, przeznaczone na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej.

Ustalenie kwoty przyznanych nienależnie lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych, o których mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 29 ust. 1c). Tego rodzaju decyzja ma więc charakter konstytutywny i tworzy nowy stosunek prawny. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 pkt 1).

Postępowanie o ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy doszło do nienależnego pobrania środków publicznych, bowiem sprawa dotycząca ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności nie jest sprawą dotyczącą przyznania pomocy. Jeśli więc organ stwierdzi na podstawie dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, że kwota przyznana beneficjentowi jest kwotą nienależną, to wówczas jest on zobowiązany do wydania decyzji opartej na art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Płatnością nienależnie pobraną jest płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie, czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku odrębnego postępowania wyjaśniającego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy.

W wyroku z 15 listopada 2012r., sygn. akt II GSK 1518/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, iż warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności. Pogląd ten powtórzony został m.in. w wyroku NSA z 17 czerwca 2020 r., I GSK 9/20, wyroku WSA w Olsztynie z 11 lutego 2021 r., I SA/Ol 719/20, wyroku NSA z 11 kwietnia 2021r. II GSK 96/12, z 12 sierpnia 2016r. II GSK 568/15, z 18 sierpnia 2021r. I GSK 2053/18 i z 28 października 2019r. I GSK 1467/18.

W przedmiotowej sprawie skarżący ubiegał się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w latach 2017, 2018 i 2019 opisanych szczegółowo na stronach od 1 do 5 zaskarżonej decyzji.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. przyznał skarżącemu w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r. płatności obszarowe w łącznej wysokości [...] zł w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej – [...] zł, z tytułu płatności za zazielenienie – [...] zł, z tytułu płatności redystrybucyjnej – [...] zł, z tytułu płatności dla młodych rolników – [...] zł, z tytułu płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno – [...] zł, z tytułu płatności do bydła – [...] zł, z tytułu płatności do krów – [...] zł oraz z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej – [...] zł.

Z kolei decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. przyznał na 2018 r. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego łączną kwotę pomocy [...] zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej – [...] zł, z tytułu płatności za zazielenienie – [...] zł, z tytułu płatności redystrybucyjnej – [...] zł, z tytułu płatności dla młodych rolników – [...] zł, z tytułu płatności do bydła – [...] zł, z tytułu płatności do krów – [...] zł oraz z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł. Ponadto przedmiotową decyzją odmówiono skarżącemu przyznania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno i nałożono karę administracyjną w kwocie [...]zł.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. organ przyznał na rok 2019 płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej – [...] zł, z tytułu płatności za zazielenienie – [...] zł, z tytułu płatności redystrybucyjnej – [...] zł, z tytułu płatności dla młodych rolników – [...] zł, z tytułu płatności do bydła – [...] zł, z tytułu płatności do krów – [...] zł oraz z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej – [...] zł.

Płatności wynikające ze wskazanych decyzji zostały przekazane na podany we wniosku o wpis do ewidencji producentów rachunek bankowy w dniach [...] listopada 2017 r. i [...] kwietnia 2018 r. (za 2017 r.), [...] listopada 2018 r. i [...] lipca 2019 r. (za 2018 r.), [...] maja 2020 r. i [...] października 2020 r. (za 2019 r.). Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącego.

Następnie, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020, na skutek przeprowadzonej weryfikacji i analizy, organ pierwszej instancji uznał, że doszło do stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków dla uzyskania wnioskowanych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2020 r., gdyż jest on powiązany osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie z innymi podmiotami wnioskującymi o płatności, składającymi odrębne wnioski.

W rezultacie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. wydał w dniu [...] lutego 2022 r. decyzję, na mocy której odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanych przez niego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. Wskazał w niej na stworzenie przez beneficjenta sztucznych warunków pozwalających na uzyskanie korzyści finansowych sprzecznych z celami funduszy unijnych.

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wydał w dniu [...] października 2022 r. decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W związku ze złożoną skargą na to rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 709/22 uchylił zaskarżoną decyzję. W wykonaniu prawomocnego wyroku, organ odwoławczy wydał w dniu [...] maja 2023 r. decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Wniesioną od tego rozstrzygnięcia skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił wyrokiem z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 408/23. Sąd posiada przy tym z urzędu wiedzę, że wyrok ten jest prawomocny, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 186/24, oddalił skargę kasacyjną skarżącego.

Podkreślić jednak trzeba, że przywoływane przez organy okoliczności świadczące o stworzeniu przez beneficjenta sztucznych warunków pozwalających na uzyskanie korzyści finansowych sprzecznych z celami funduszy unijnych odnoszące się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na lata 2017, 2018 i 2019 nie zostały należycie udokumentowane w aktach sprawy. W aktach sprawy nie zgromadzono w podanym zakresie stosownych dowodów. Przypisanie stronie takiego procederu nie może być dowolne, lecz musi znajdować oparcie w dowodach zebranych zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów k.p.a. Jako nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym jawią się zatem twierdzenia, że w wyniku przeprowadzenia czynności kontrolnych wniosków skarżącego obejmujących wskazane okresy Kierownik Biura ustalił, że zachodzi podejrzenie stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania pomocy, ponieważ wnioskodawca jest powiązany osobowo z innymi podmiotami wnioskującymi o przyznanie płatności. Wyjaśnienia wymaga, w oparciu o jaką dokumentację Kierownik Biura dokonał weryfikacji skarżącego pod kątem podejrzenia stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnego wsparcia. W aktach sprawy w szczególności nie zgromadzono dowodów świadczących o istnieniu powiązań skarżącego z innymi podmiotami, tj. S. K. - ojcem strony, A. K. – matką oraz K. K. – bratem, a także spółkami utworzonymi bądź przejmowanymi przez te osoby, tj. P.W. [...] Sp. z o.o., P.W. E. P. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. Sp. komandytowa, A. Sp. z o.o., G. K. Sp. z o.o.

Okoliczność, że organy ARiMR w dniu [...] maja 2023 r. ostatecznie odmówiły skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020, nie przesądza automatycznie o konieczności ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za inne okresy, a w kontrolowanym przypadku o zaistnieniu warunków do wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności za 2017, 2018 i 2019 rok. Zgodnie z art. 76 §1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Decyzja dotycząca odmowy przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 odnosi się do tego właśnie okresu. Ponadto, odmowa przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 oraz ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności na 2017, 2018 i 2019 rok to odrębne sprawy administracyjne. Każda z nich wymaga więc przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego, którego wyniki powinny znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonych dla tych spraw aktach administracyjnych. Zawartość akt administracyjnych przedstawionej Sądowi sprawy nie potwierdza prawdziwości twierdzenia zawartego w zaskarżonej decyzji, że "... analiza akt i treści zaskarżonej decyzji wykazuje, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym".

Załatwienie sprawy za wymienione lata 2017, 2018 i 2019 nastąpiło bez przeprowadzenia odrębnego postępowania wyjaśniającego oraz bez poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych dla rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej.

Wątpliwości budzi także ocena kwestii upływu przedawnienia w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków za 2017, 2018 i 2019 r. Słusznie organ zwrócił uwagę na przepisy unijne w części dotyczącej płatności finansowanych bądź współfinansowanych ze środków unijnych (art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95) oraz na przepisy krajowe w części dotyczącej płatności finansowanych w całości ze środków krajowych (art. 68 Ordynacji podatkowej, do której ustawodawca odwołuje się w art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR).

Jak wynika z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. I GSK 925/19, początek biegu terminu przedawnienia nie jest związany z otrzymaniem środków finansowych, lecz z samym zdarzeniem zaistnienia nieprawidłowości i ich ustania. Zatem w przypadku wniosku zawierającego nieprawidłową deklarację, przez moment dopuszczenia się nieprawidłowości należy rozumieć datę złożenia wniosku o przyznanie płatności. Jednocześnie termin 4-letni biegnie na nowo w przypadku, gdy dochodzi do przerwania biegu przedawnienia, które następuje przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się stronę.

W zaskarżonej decyzji organ argumentował, że "Aktem przerywającym bieg przedawnienia w niniejszej sprawie było Wezwanie Nr [...] doręczone w dniu [...].03.2021 roku. Należy zaznaczyć, że od daty złożenia wniosku na rok 2017, tj. [...].05.2017 r. i na rok 2018, tj. [...].06.2018 r. do dnia [...].03.2021 roku, w którym nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia nie minęły 4 lata. Wniosek o przyznanie płatności na rok 2019 r. zawierający nieprawidłowe deklaracje został złożony dnia [...].05.2019 r. zatem 4-letni termin nie został przekroczony.". W niniejszej sprawie organ przyjął za początek biegu terminu przedawnienia i jednocześnie datę dopuszczenia się nieprawidłowości dzień złożenia poszczególnych wniosków o przyznanie płatności, czyli [...] maja 2017 r., [...] czerwca 2018 r. i [...] maja 2019 r. Uznał też, że skutek w postaci przerwy biegu terminu przedawnienia w odniesieniu do nienależnie pobranych płatności za 2017, 2018 i 2019 r. nastąpił [...] marca 2021 r., tj. z dniem doręczenia wezwania z [...] lutego 2021 r. dotyczącego sprawy z wniosku o przyznanie płatności na rok 2020. Nie powołuje się przy tym na inne przyczyny skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia. Trafnie skarżący już w odwołaniu podnosił, że " Wskazane przez organ wezwanie nr [...] doręczone w dniu [...].03.2021 r. nie stanowiło aktu przerywającego bieg przedawnienia w niniejszej sprawie". Słusznie w skardze podniesiono również, że aktem przerywającym bieg przedawnienia było dopiero zawiadomienie nr [...] z dnia [...] maja 2023 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego, doręczone skarżącemu w dniu [...] czerwca 2023 r. Czynności organu wymienione powyżej, nie spowodowały bowiem przerwania okresu przedawnienia w odniesieniu do nienależnie pobranych płatności za 2017, 2018 i 2019 r. Ponieważ organ analizując kwestię przedawnienia powołał przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, powinien w jego ramach ocenić również, czy nieprawidłowości, których dopuścił się skarżący miały charakter ciągły lub powtarzający się i w jaki sposób wpływa to na bieg okresu przedawnienia. W takim przypadku bowiem, okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Jak wyjaśnił w wyroku z 11 czerwca 2015 r., sygn. akt C-52/14 Trybunał Sprawiedliwości UE, "Nieprawidłowość ma charakter ciągły lub powtarzający się w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii".

W przypadku uznania natomiast, że nieprawidłowość miała charakter jednorazowy (jednostkowy), należy uwzględnić daty złożenia poszczególnych wniosków: na rok 2017 – [...].05.2017 r., na rok 2018 – [...].06.2018 r., na rok 2019 r. – [...].05.2019 r. Przy takim założeniu licząc od tych dat, termin przedawnienia upływał więc odpowiednio [...] maja 2021 r., [...] czerwca 2022 r. oraz [...] maja 2023 r. Wezwanie z dnia [...] lutego 2021 r. doręczone dnia [...] marca 2021 r. dotyczyło wyłącznie sprawy z wniosku o przyznanie płatności na rok 2020. Z kolei zawiadomienie z dnia [...] maja 2023 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego, doręczono skarżącemu w dniu [...] czerwca 2023 r., a zatem już po upływie terminu przedawnienia. W aktach administracyjnych sprawy brak jest natomiast innych dowodów wskazujących na skuteczne przerwanie biegu terminu przedawnienia. Aktem, o którym mowa art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia 2988/95 nie musi być decyzja ustalająca kwoty nienależnie pobranej płatności, a tym bardziej taka decyzja mająca walor ostateczności. Dla przerwania biegu terminu przedawnienia wystarczające jest doręczenie dowolnego aktu organu, który opisuje operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Prawidłowe wyjaśnienie kwestii przedawnienia (właściwe ustalenie terminu początkowego biegu tego terminu, czy przerwania biegu przedawnienia) ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia materialnoprawnej przesłanki dopuszczalności prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, a ponadto wymaga odzwierciedlenia w treści uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Obowiązkom tym w podanym zakresie organy uchybiły.

Sąd podkreśla, że w toku postępowania przed organami ARiMR do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej (art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR). W postępowaniach tych jednak – stosownie do art. 10a ust. 1a ustawy o ARiMR - organ: 1) stoi na straży praworządności, 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z ust. 1b tego przepisu, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Należy nadmienić, że w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności organy nie stosują przepisów ustawy o płatnościach. Skoro część z wymienionych w zarzucie przedstawionym w punkcie I skargi przepisów nie ma zastosowania w sprawie, organ nie dopuścił się ich naruszenia.

Sąd podkreśla natomiast, że zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. - który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi odzwierciedlenie toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do określonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy powinny znaleźć odzwierciedlenie w znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego dowodach, a dopełnieniem tego wymogu jest sporządzenie prawidłowego uzasadnienia faktycznego decyzji.

Wnioski, że przyznane na lata 2017-2019 płatności zostały pobrane nienależnie, powinny wynikać z dowodów zebranych w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. W ramach tego postępowania organy ARiMR obowiązane są do dokonywania ustaleń faktycznych, gromadzenia dowodów w aktach sprawy, kwalifikacji prawnej dokonanych ustaleń oraz wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. Pogłębionej analizy wymaga także ocena przedawnienia prawa do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ uwzględni ocenę wynikającą z niniejszego wyroku i utrwali w aktach sprawy materiał dowodowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia.

W szczególności organ wykaże, że tworzenie sztucznych warunków przez skarżącego miało miejsce już na etapie składania wniosków za 2017-2019 rok. W tym celu zgromadzi w aktach sprawy niezbędne dowody i podda je swobodnej ocenie. Ponadto ustali, czy doszło do skutecznego przerwania okresu przedawnienia dla celów ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie. W tym celu wskaże przyczyny skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia, należycie udokumentuje je w aktach administracyjnych sprawy, a następnie odniesie się do nich w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. W razie ustalenia, że okres przedawnienia upłynął, organ obowiązany jest do umorzenia postępowania. Sąd w toku prowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji nie może zastąpić organu w dokonywaniu ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie. Stwierdzone uchybienia sprawiają, że przedwczesne i zbędne jest na tym etapie rozpoznania sprawy odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.

W konsekwencji powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. Obejmują one zwrot wpisu od skargi, orzeczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

U. Wiśniewska J. Szulc J. Ziołek