Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 501/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 144
journal: Dz.U. 2003 nr 60 poz 535
law: Ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze
article: art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] Spółka z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 lutego 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego Syndyka Masy Upadłości [...] Spółka z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K. kwotę 357,00 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr [...] z dnia 23 lutego 2015 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 oraz art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 24 listopada 2014 r. znak [,..] , którym nałożono na syndyka masy upadłości A. Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K. obowiązek wpłacenia kary w wysokości 30.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego – segment D1, D2 z instalacjami wewnętrznymi, wjazdem z ul. [...] i fragmentem drogi dojazdowej, na działce nr [...] obręb [;...] przy ul. [...] w K. , z naruszeniem art. 55, bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu 15 listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w K. Powiat Grodzki przeprowadził w ramach prowadzonego postępowania znak [...] w sprawie wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego – segment D1, D2 na działce nr [...] obręb[...] w K. kontrolę, w trakcie której stwierdził, że budynek jest użytkowany. Według oświadczenia syndyka, lokale mieszkalne zostały wydane lokatorom (ich właścicielom) przez A. Spółkę z o.o. przed powołaniem likwidatora i ustanowieniem syndyka.

W dniu 12 grudnia 2012 r. PINB w K. Powiat Grodzki wydał decyzję znak [...] , którą udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Zawiadomieniem z dnia 8 lutego 2013 r. organ I instancji poinformował A. Spółkę z o.o. w upadłości likwidacyjnej o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie użytkowana i budynku mieszkalnego, wielorodzinnego - segment [...] przy ul. [...] z naruszeniem przepisu art. 55 u.p.b. bez uprzedniego uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie.

W dniu 13 marca 2013 r. PINB w K. Powiat Grodzki wydał postanowienie znak: [...] , którym nałożył na inwestora: A. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej karę w wysokości 30.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

W wyniku postępowania, wszczętego zażaleniem syndyka masy upadłości A. Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K. , postanowieniem nr [...] z dnia 20 lutego 2014 r., znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB w K. Powiat Grodzki pismami z dnia 7 kwietnia 2014 r. zwrócił się do Urzędu Miasta K. z prośbą o udzielenie informacji o osobach zamieszkałych w lokalach mieszkalnych znajdujących się w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul [...] w K. i dacie zgłoszenia zameldowania na pobyt stały, a także do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów Kanalizacji S.A. w K. , [...] S.A. Rejon Dystrybucji K. oraz Rejonu Dystrybucji Gazu K.-P. z prośbą o udzielenie informacji czy są pobierane opłaty za pobór wody i odbiór ścieków oraz za przesyłanie energii elektrycznej i za przesyłanie gazu do lokali mieszkalnych znajdujących się w przedmiotowym budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w K.

Pismami z dnia 15 kwietnia 2014 r., 22 kwietnia 2014 r., 16 lipca 2014 r. oraz 30 lipca 2014 r. w/w instytucie udzieliły informacji w zakresie wskazanym przez PINB.

W dniu 24 listopada 2014 r. PINB w K. Powiat Grodzki wydał postanowienie znak [...] , którym nałożono na syndyka masy upadłości A. Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K. obowiązek wpłacenia kary w wysokości 30.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego – segment D1, D2 z instalacjami wewnętrznymi, wjazdem z ul. [...] i fragmentem drogi dojazdowej, na działce nr [...] obręb [...] w K. , z naruszeniem art. 55, bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 57 ust. 7 u.p.b. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie do obiektów wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego po dniu 11 lipca 2003 r.

W ocenie organu, kara z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K. może być nałożona na inwestora, na rzecz którego wydano ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 8 listopada 2006 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

Do kar pieniężnych z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych zastosowanie mają przepisy o przedawnieniu zobowiązań, o których mowa w dziale II ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, rozdział 8.

Inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego w dniu 1 października 2012 r., zaś decyzja udzielająca inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego została wydana dnia 12 grudnia 2012 r. Wobec powyższego należało przyjąć, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia ani pięcioletniego ani trzyletniego wynikającego z art. 68 ustawy Ordynacja podatkowa, co dało podstawę do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 u.p.b.

PINB w K. Powiat Grodzki ustalił, że w budynku przy ul. [...] w lokalu mieszkalnym nr [...] zostały zameldowane 2 osoby w dniu 12 marca

2009 r., jedna w dniu 1 czerwca 2009 r. oraz jedna w dniu 18 lutego 2011 r., w lokalu nr [...] zostały zameldowane dwie osoby w dniu 19 lutego 2009 r., natomiast w lokalu nr [...] została zameldowana jedna osoba w dniu 2 czerwca 2009 r.

Ponadto, od dnia 10 grudnia 2008 r. dla nieruchomości [...] rozliczane jest przez MPWiK S.A. zużycie wody, w październiku 2008 r. zawarto także 5 umów sprzedaży gazu.

Powyższe ustalenia prowadzą, zdaniem organu I instancji, do wniosku, że przedmiotowy budynek użytkowany był przed wszczęciem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, co uzasadnia nałożenie kary.

W zażaleniu na powyższe postanowienie syndyk masy upadłości A. Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K. podniósł zarzut naruszenia:

- art. 91 ust. 2 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, iż zobowiązanie upadłej spółki będącej przed ogłoszeniem upadłości inwestorem wygasło jako obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę,

- art. 77 w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i zaniechanie ustaleń w zakresie tego, w jakiej dacie doszło do rozpoczęcia użytkowania bez pozwolenia,

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie podania w uzasadnieniu okoliczności faktycznych i podstawy prawnej, na której karą został obciążony dany podmiot bez uwzględnienia, że ani masa upadłości ani syndyk nie są i nie byli inwestorami,

- art. 57 ust. 7 u.p.b. poprzez nałożenie kary na podmiot, który nie przystąpił do użytkowania budynku,

- art. 59g ust. 5 w zw. z art. 68 Ordynacji podatkowej poprzez błędne przyjęcie, że nałożenie kary nie uległo przedawnieniu,

- art. 10 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. poprzez niezawiadomienie ustanowionego w sprawie na poprzednim etapie postępowania pełnomocnika przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy,

- art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia zasadności i wskazania podstawy prawnej obciążenia syndyka masy upadłości karą za zdarzenia sprzed ogłoszenia upadłości.

Zaskarżonym w sprawie postanowieniem nr [...] z dnia 23 lutego 2015 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym masy upadłości stroną postępowania jest syndyk, a nie upadły reprezentowany przez syndyka. To syndykowi zatem przysługuje legitymacja do występowania w postępowaniu administracyjnym. Z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci legitymację do występowania w sprawach dotyczących masy upadłości. Legitymację tę nabył natomiast z mocy prawa syndyk masy upadłości. Podobne stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt V CZ 37/11.

Mając na uwadze wynik postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji oraz fakt, iż wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku został złożony w dniu 1 października 2012 r., MWINB w K. wskazał, że przedmiotowy budynek był użytkowany przed dniem złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, a zatem z naruszeniem art. 54, 55 ustawy Prawo budowlane.

Rozróżnienie trzyletniego i pięcioletniego okresu przedawnienia, wskazanych w § 1 i § 2 art. 68 O.p. należy odpowiednio stosować na gruncie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w ten sposób, że okres trzyletni odnosi się do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie (bądź odpowiednio zawiadomienie o zakończeniu budowy, jeśli pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane), natomiast okres pięcioletni - gdy przystąpił do użytkowania obiektu w żaden sposób nie informując organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót budowlanych (np. wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1110/09 oraz sygn. II OSK 1023/09).

Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy zatem uznać za decydujące do ustalenia początku biegu terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1853/09).

Organ I instancji prawidłowo określił zarówno kategorię obiektu - XIII, współczynnik kategorii obiektu - 4, jak i jego kubaturę - 2654,77 m3, określającą współczynnik wielkości obiektu - 1,5 co w konsekwencji wyliczenia dało kwotę kary za nielegalne przystąpienie do użytkowanie w wysokości 30.000 zł. Wysokość kary jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji możliwości jej miarkowania.

Skargę na powyższe postanowienie złożył do WSA w Krakowie syndyk masy upadłości A. Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K. , wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień obu instancji, ewentualnie ich uchylenie, i podnosząc zarzut naruszenia:

- art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji do syndyka masy upadłości A. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K. w sytuacji, gdy syndyk jest jedynie "zastępcą pośrednim" upadłego i działa w postępowaniu na rzecz upadłego, lecz nie jest stroną stosunku materialnoprawnego, w konsekwencji czego nie on, lecz upadły winien być adresatem decyzji określającej jego prawa i obowiązki,

- art. 7 i 8 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez niewystarczające i niepełne zgromadzenie materiału dowodowego będącego podstawą do dokonania późniejszych ustaleń w sprawie,

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez częściowe i fragmentaryczne uzasadnienie okoliczności istotnych dla wydania postanowienia oraz odniesienie się tylko do wybranych faktów z materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie trwania postępowania administracyjnego,

- art. 10 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. poprzez niezawiadomienie ustanowionego w sprawie na poprzednim etapie postępowania pełnomocnika przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy,

- art. 144 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w świetle zaistniałego stanu faktycznego.

W uzasadnieniu wskazano, że syndyk nie jest następcą prawnym upadłego, a tym sam nie przeszedł na syndyka status inwestora w ramach niniejszego postępowania. Syndyk masy upadłości nigdy nie był inwestorem w zakresie, który mógłby go obciążać karami z tytułu nieuzyskania wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 929/2011). W efekcie organy obu instancji właściwie postąpiły, doręczając postanowienia syndykowi, gdyż to on posiada legitymację formalną do występowania w niniejszej sprawie, lecz błędnie zidentyfikowały adresata postanowienia w sensie materialnoprawnym.

W odpowiedzi na skargę, organ nadzoru budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu.

Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżone postanowienie organu II instancji oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji należało uchylić, jednakże nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze mogły się ostać.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu było rozstrzygnięcie organów nadzoru budowalnego, wydane na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.), którym nałożono na "inwestora: Syndyka masy upadłości A. Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K. " karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego – segment D1, D2 z instalacjami wewnętrznymi, wjazdem z ul.[...] i fragmentem drogi dojazdowej, na działce nr [...] obręb [...] w K. , z naruszeniem art. 55, bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Art. 57 ust. 7 u.p.b. stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 u.p.b., z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Powyższy przepis, dopuszczający nałożenie kary pieniężnej, został dodany do obowiązującej ustawy Prawo budowlane na mocy art. 1 pkt 24 lit. b) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), zmieniającej tę ustawę z dniem

31 maja 2004 r. W stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 31 maja 2004 r. zmiana weszła w życie, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy zmieniającej, z dniem 1 stycznia 2005 r.

Wskazać należy, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że rozumienie pojęcia użytkowania obiektu budowlanego jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 u.p.b., nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu, choćby w jego części. Pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny. W taki też sposób analizując pojęcie użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 u.p.b., Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że jest to korzystanie z rzeczy w znaczeniu języka powszechnego niezależne od zakresu i długotrwałości (por. wyrok NSA z dnia

27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 383/06, wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1519/10).

Natomiast przystąpieniem do użytkowania, w myśl art. 57 ust. 7 powołanej ustawy, będzie wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy natomiast ocenić już jako trwające użytkowanie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2087/10, wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1494/09).

Ze względu na fakt, iż art. 57 ust. 7 u.p.b. odsyła do kar, uregulowanych w art. 59f ust. 1 u.p.b., do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego będą mieć odpowiednie zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa art. 59g ust. 5 u.p.b.). Oznacza to konieczność rozważenia kwestii przedawnienia tej kary. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/09, że istnieją dwa terminy do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Gdy inwestor złoży wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przedawnia się z upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast jeżeli inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, wymierzenie kary przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego.

Szczególnego rozważenia wymaga ustalenie, od jakiego momentu zaczynają biec okresy przedawnienia, wymienione powyżej. W powołanym w poprzednim akapicie wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w obu przypadkach kluczową datą jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. Jednakże w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1853/09 (LEX nr 746829) Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził szczegółową analizę tego zagadnienia. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano: "Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub wniosku o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy też uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 prawa budowlanego, chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennej wykładni omawianych przepisów (...) prowadziłoby niejednokrotnie do iluzoryczności przepisów o karach z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, gdyż organ dowiadywałby się o rozpoczęciu użytkowania obiektu już po upływie terminu, w którym mógł wymierzyć karę. Powiązanie początku biegu terminu przedawnienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie (art. 54 i 55 prawa budowlanego) albo wcześniejszym uzyskaniem informacji o nielegalnym rozpoczęciu użytkowania powoduje, że termin przedawnienia do wymierzenia kary biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do wymiaru kary" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1066/12).

Z powyższych rozważań wynika zatem, że w procesie wymierzania kary, z punktu widzenia stosowania przepisów o przedawnieniu, istotne jest także ustalenie daty przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Represyjny charakter kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nakazuje zachowanie przez organy nadzoru budowlanego ją wymierzające nadzwyczajnej staranności w procesie ustaleń stanu faktycznego, które jako wynik postępowania wyjaśniającego stanowić będą podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o wymierzeniu kary.

Zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej wymaga zatem przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy doszło do naruszenia przez inwestora normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 u.p.b., tj. przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 powołanej ustawy kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresata postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia

26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 156/10). Nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym byłaby natomiast sytuacja, w której automatycznie dochodziłoby do stosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej za zachowanie, któremu w istocie nie można przypisać naruszenia prawa. Uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 u.p.b. będzie zależało od ustaleń dokonywanych w konkretnej sprawie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że organom nadzoru postawić można zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W ocenie Sądu, niedostateczne są ustalenia organów co do momentu i okoliczności, w których doszło do wydania lokali w budynku przy ul.[...] w K. ich właścicielom i de facto rozpoczęcia ich użytkowania. Z akt administracyjnych dołączonych do skargi wynika, że lokale mieszkalne zostały wydane lokatorom przez A. Sp. z o.o. przed powołaniem likwidatora i ustanowieniem syndyka (protokół kontroli z dnia 15 listopada 2012 r., k. [...] aa), zaś postanowienie w przedmiocie ogłoszenia upadłości i ustanowienia syndyka zostało wydane przez Sąd Rejonowy dla [...] w K. Wydział VIII Gospodarczy dla Spraw Upadłościowych i Naprawczych w dniu 5 września 2011 r., sygn. akt [...] .

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie można miarodajnie stwierdzić, czy inwestor, którym był podmiot postawiony obecnie w stan upadłości likwidacyjnej – A. Sp. z o.o. w K. , wydał właścicielom lokale w przedmiotowym budynku z zastrzeżeniem możliwości ich użytkowania dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co – jak wynika z akt sprawy – nastąpiło w dniu 12 grudnia 2012 r. (k. [...]). Gdyby bowiem okazało się, że z analizy treści umów ustanowienia odrębnej własności lokali bądź umów sprzedaży tych lokali przez inwestora wynika, iż zbywająca tytuł prawny do obiektu budowlanego Spółka wskazywała na dopuszczalność jego użytkowania dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, a nielegalnego użytkowania dopuścił się sam właściciel lokalu, wówczas inwestor ponosiłby finansową odpowiedzialność za faktycznego sprawcę nielegalnego użytkowania. Taki zaś rezultat zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane byłby nie do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawnego i zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2979/12, w którym podniósł, że " (...) mogą bowiem zachodzić takie szczególne okoliczności, w których rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego nie usprawiedliwia nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu. Te szczególne okoliczności mogą wynikać z relacji między inwestorem i właścicielem w związku ze zbyciem obiektu budowlanego przez inwestora i utratą tytułu prawnego do obiektu. Uznanie, czy w danym przypadku zachodzą okoliczności, które mogą stać na przeszkodzie wymierzeniu kary będzie zależało od ustaleń dokonywanych w sprawie, przede wszystkim od oceny okoliczności, w jakich doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu (zbycie lokali przez inwestora, treść umów o ustanowienie odrębnej własności lokali, a także kiedy przystąpiono do użytkowania lokali)".

Mając powyższe na uwadze, Sąd rozpoznający sprawę uznał, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia art. 7, art. 8 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, a zatem wadliwie, co w konsekwencji doprowadziło do fragmentarycznego uzasadnienia okoliczności istotnych w sprawie i mogło mieć wpływ na jej wynik.

Nie podziela natomiast Sąd zarzutu strony skarżącej – syndyka masy upadłości A. Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K. , kwestionującej opisane postanowienie, koncentrującego się wokół zagadnienia błędnego wskazania, w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji, podmiotu zobowiązanego do zapłaty ustalonej w ramach postępowania kary. W ocenie syndyka, nie znajduje uzasadnienia obciążanie go zobowiązaniami, których przyczyn powstania upatrywać należy w działalności upadłego inwestora.

Odpowiadając na powyższe, w pierwszej kolejności wskazać należy na treść art. 61 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2015 r., poz. 233), zgodnie z którym, z dniem ogłoszenia upadłości majątek upadłego staje się masą upadłości, która służy zaspokojeniu wierzycieli upadłego. Natomiast w myśl art. 144 ww. ustawy - jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, postępowania sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu. Postępowania, o których mowa w ust. 1, syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela utrwalony w orzecznictwie sądowym pogląd, że z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci legitymację do występowania w sprawach dotyczących masy, pozostaje natomiast stroną w znaczeniu materialnoprawnym, jako podmiot stosunku prawnego, z którego wyniknął spór. Brak legitymacji formalnej upadłego nie jest równoznaczny z brakiem po jego stronie zdolności prawnej tj. zdolności bycia podmiotem praw i obowiązków. Skutki ogłoszenia upadłości dotyczą sfery jego zdolności do czynności prawnych. Świadczenia dochodzone przez syndyka lub przeciwko niemu podlegają zasądzeniu na rzecz lub od upadłego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt V CZ 37/11). Podstawienie procesowe syndyka w miejsce upadłego jest podstawieniem bezwzględnym, przy którym legitymację procesową ma tylko podmiot podstawiony.

Jak wskazano wyżej, postępowania administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu. Użyty w treści art. 144 zwrot "jedynie" jest kategoryczny i przesądza o tym, że jedynie syndyk ma legitymację procesową do udziału w toczących się postępowaniach dotyczących masy upadłości. Legitymację syndyka określa się w nauce jako tzw. legitymację formalną lub jako podstawienie (substytucja) procesowe. Syndyk jest więc stroną w znaczeniu formalnym (procesowym), tzn. działa w postępowaniu we własnym imieniu. Natomiast stroną w znaczeniu materialnym, pomimo ogłoszenia upadłości, pozostaje upadły. On bowiem jest podmiotem stosunku materialnoprawnego. Wstąpienie syndyka w miejsce upadłego ma więc bezwzględny charakter.

Z tych względów uznać należało, że problem zawartego w postanowieniu organu I instancji sformułowania o nałożeniu na "inwestora: Syndyka masy upadłości A. Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K" jest pozorny, bowiem oczywistym jest, że po dniu ogłoszenia upadłości likwidacyjnej (5 września 2011 r.) adresatem kary jest upadła Spółka, której jedynym dopuszczalnym przepisami prawa "reprezentantem" jest syndyk.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 144 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze, za bezzasadne.

Podobnie, pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia art. 10 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. poprzez niezawiadomienie ustanowionego w sprawie pełnomocnika przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że organ I instancji nie miał obowiązku kierować zawiadomienia z dnia 22 października 2014 r. o możliwości zapoznania się z aktami do pełnomocnika syndyka, skoro dokument pełnomocnictwa, wykazujący jego umocowanie do działania imieniem syndyka, został dołączony do akt postępowania dopiero w dniu 12 lutego 2015 r. na wezwanie organu II instancji skierowane do pełnomocnika w dniu 29 stycznia 2015 r.

Biorąc pod uwagę całokształt sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.

Jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie art. 205 P.p.s.a. zasądzono zwrot kosztów obejmujący wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2013, poz. 461) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.