Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 594/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 63 ust. 3 pkt 1, art. 72 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 145 par. 1 pkt 1c w zw. z art. 135, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Tarno, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz R. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania R.B., od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla firmy Spólka A w W., obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej B. wraz z wewnętrzną linią zasilającą numer [...] w K., gmina R., na działce o nr 988, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz.1257 ze zm.), dalej przywoływanej jako "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt administracyjnych, decyzją Nr [...] z dnia [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółka A pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci B. wraz z wewnętrzną linią zasilenia energetycznego, na nieruchomości położonej w miejscowości K., na terenie gminy R., na działce nr 988.

Od powyższej decyzji odwołania złożyły strony postępowania: R.B. oraz A.F.. Ponadto, w toku prowadzonego postępowania wpłynęły do organu odwołania osób nieuczestniczących wcześniej w postępowaniu: J.S., M.O., H. O., A.O., D.O., K. B. – O., R. O., J.P.i M.W.. Z uwagi na brak przymiotu strony ww. odwołujących się, Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze w tym zakresie decyzją nr [...] z dnia [...]. Z kolei decyzją nr [...] z dnia [...]. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując konieczność nałożenia na inwestora obowiązku uzupełnienia dokumentacji o postanowienie właściwego organu stwierdzające potrzebę (lub jej brak) przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...], postanowieniem z dnia [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia ww. nieprawidłowości w terminie 60 dni od daty otrzymania przedmiotowego pisma. Z zachowaniem ww. terminu Spółka A przekazała organowi I instancji postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu ww. postanowienia wskazano, iż planowane przedsięwzięcie – z uwagi na swoje parametry i położenie – nie mieści się w katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym, brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji.

Następnie, decyzją nr [...] z dnia [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W ustawowo przewidzianym terminie, do Wojewody [...] wpłynęło odwołanie R.B., w którym wskazano:

- naruszenie art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...], wydane bez podstawy prawnej, ma znaczenie dla przedmiotowej sprawy;

- brak określenia w zaskarżonej decyzji przedmiotu inwestycji (ilości, mocy anten, maksymalnych ich pochyleń, zmian wiązek promieniowania, sumarycznej wartości EIRP dla wszystkich anten pracujących na tym samym kierunku);

- naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017r. poz. 519) w związku z art. 160 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) poprzez narażenie zdrowia, życia oraz mienia w przypadku budowy planowanego obiektu;

- naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017r. poz. 1405 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016r. poz. 71) poprzez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko dotyczy jednego elementu przedsięwzięcia tzn. pojedynczych anten, a nie całego przedsięwzięcia;

- brak ustalenia przedmiotu sprawy i nieuzasadnione stwierdzenie, iż planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- naruszenie art. 63 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez brak ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania.

W odwołaniu strona nadmieniła, iż przedłożona dokumentacja jest niekompletna, powinna zostać uzupełniona o :

- określenie maksymalnych pochyleń anten (tiltów) zarówno elektrycznych, jak i mechanicznych wg danych katalogowych;

- określenie konkretnej mocy EIRP na każdym kierunku emisji (sektorze) z uwzględnieniem maksymalnych tiltów zarówno elektrycznych, jak i mechanicznych ustalonych na podstawie danych technicznych anten oraz uchwytów je mocujących z uwzględnieniem możliwej potencjalnej dopuszczalnej zabudowy w odległościach wskazanych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

- przedstawienie mapy obrazującej faktyczny obszar oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem maksymalnych tiltów zarówno elektrycznych jak i mechanicznych, odbić od naturalnych przeszkód wraz z podaniem przyjętej metody obliczeniowej.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji przytaczając treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r. poz. 1332 ze zm.), dalej przywoływanej jako "P.b.", wyjaśnił, iż tak jak wskazał organ w decyzji nr [...] z dnia [...]., przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego – dla działki nr 988 w obrębie K. – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...]. (Dz.Urz. Województwa [...]nr [...], poz. [...]) wraz ze zmianą dokonaną uchwałą [...] Rady Gminy R. z dnia [...] (Dz.Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...]). Planowana inwestycja zlokalizowana jest na działce o nr 988 w obrębie K.. Działka ta znajduje się na terenach przeznaczonych na funkcję:

- 17.25.KDg - dojazdu gospodarczego;

- 17.26.R,RL - rolniczą i leśną;

- 17.28.MRj - zabudowy zagrodowej mieszkaniowo – usługowej.

Z załączonego projektu zagospodarowania terenu wynika, że planowana stacja bazowa będzie zlokalizowana na obszarze oznaczonym w planie symbolem 17.26.R,RL, a więc o przeznaczeniu na gospodarowanie rolnicze oraz służącym gospodarowaniu leśnemu na gruntach leśnych.

Wojewoda wyjaśnił, iż przedmiotowa stacja bazowa stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Przepis art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2062 ze zm.), odsyła do definicji łączności publicznej określonej w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. nr 102 poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 4 pkt 18 tej ustawy przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego, a więc dostępną dla ogółu użytkowników. Zgodnie zaś z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl tego przepisu, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Dalej wskazano, że w myśl art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Kluczowe znaczenie ma tutaj jednak art. 63 ust. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym postanowienie wydaje się również, jeżeli właściwy organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ze względu na brak w aktach sprawy ww. postanowienia stwierdzającego potrzebę (lub jej brak) przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, Wojewoda [...] w decyzji nr [...] z dnia [...]. wskazał na konieczność uzupełnienia dokumentacji w tym zakresie.

Pismem z dnia 8 stycznia 2018r. inwestor – Spółka A przedłożył organowi I instancji postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...], wydane w oparciu o art. 61a K.p.a., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu ww. postanowienia, Wójt Gminy stwierdził, iż z oceny stanu faktycznego oraz danych technicznych wynika, że planowane przedsięwzięcie, z uwagi na swoje parametry i położenie, nie mieści się w katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tym celu powołano się na przepisy rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wojewoda wyjaśnił dodatkowo, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, wójt gminy jest organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego typu inwestycji. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że ww. stacja bazowa telefonii komórkowej nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Jednocześnie, organ II instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 61 ust. 2 ww. ustawy, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji. W związku z treścią wydanego przez Wójta Gminy R. postanowienia, organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotowa decyzja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie jest zatem zasadny zarzut odwołującego się odnoszący się do braku podstawy prawnej ww. postanowienia oraz braku jego znaczenia dla przedmiotowej sprawy.

Do przedłożonego projektu budowlanego dołączona została kwalifikacja planowanej inwestycji – instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej A pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polega na budowie stalowej wieży kratowej o wysokości całkowitej wynoszącej 61,95 m.n.p.t, na której zamontowane zostanie 12 anten sektorowych w rozmieszczeniu 0°, 120° i 240°. Wysokość zawieszenia środka anten wynosi 59,1 m.n.p.t. (dla systemów LTE) i 59,4 m.n.p.t. (dla systemów GSM). Czynnikiem mogącym mieć wpływ na środowisko naturalne są fale elektromagnetyczne emitowane z omawianych anten.

Organ wskazał, iż rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zostały określone w ww. rozporządzeniu, m.in. w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8. Zgodnie z tymi przepisami, parametrami, na podstawie których dokonuje się kwalifikacji przedsięwzięcia, jakim jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, czyli budowa instalacji radiokomunikacyjnej emitującej pola elektromagnetyczne o częstotliwości od 0,03 MHz do 300.000 MHz, są: równoważna moc promieniowania izotropowo EIRP wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Według art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. W związku z powyższym organ stwierdził, że miejsca, do których dotarcie przez człowieka wymaga na którymkolwiek etapie użycia jakiegokolwiek sprzętu technicznego, nie mogą być traktowane jako miejsca dostępne dla ludności. Z przedstawionej kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, że największa wartość równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla projektowanych anten sektorowych (dla każdego z azymutów: 0°, 120 0 i 240°) wyniesie więcej niż 5.000 W i jednocześnie mniej niż 10.000 W. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 tiret f omawianego rozporządzenia, rozpatrywana odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania każdej anteny wyniesie od 150 do 200 m.

Ponadto, Wojewoda nadmienił, iż zgodnie z ww. przepisami dotyczącymi charakterystyki przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest uzależniona od równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny, nie zaś od sumarycznej równoważnej mocy tego promieniowania dla wszystkich systemów anten pracujących na danym kierunku. W przedmiotowej kwalifikacji wykazano, że wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten w odległości 200 m nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Zgodnie z załącznikiem nr 1 (tabela 2) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883), w przypadku gdy częstotliwość pola magnetycznego mieści się w przedziale od 300 MHz do 300 GHz, gęstość pola w miejscu dostępnym dla ludności jest dopuszczalna na poziomie nieprzekraczającym 0,1 W/m2. Określony na podstawie obliczeń i analizy przewidywanych rozkładów pól elektromagnetycznych zasięg obszaru, dla którego poziom elektromagnetycznego promieniowania jest większy niż 0,1 W/m2 pozwala stwierdzić, że wystąpi on tylko i wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności dla azymutu 0° na wysokości od 33,05 m (dla pochylenia maksymalnego wiązki promieniowania – tilt elektryczny 10°). Dla azymutu 120° wysokość ta wyniesie od 32,91 m (maksymalny tilt elektryczny 10°), zaś dla azymutu 240° - od 18,61 m (maksymalny tilt elektryczny 10°). Tym samym, zgodnie ze stanowiskiem Wójta Gminy R., planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W dalszej kolejności, organ II instancji stwierdził, iż załączony projekt budowlany jest kompletny. Ponadto, do dokumentacji dołączono opinię geotechniczną oraz uzgodnienie lokalizacji przedmiotowej stacji bazowej z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP. Analizując kwestie formalne organ potwierdził, że do dokumentacji załączono wymagane oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, zastosowane rozwiązania zostały zaprojektowane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, aktualne na dzień ich opracowania, oraz złożyły oświadczenia, o których mowa w art. 20 ust. 4 P.b. dotyczące sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Odnosząc się do argumentacji odwołania Wojewoda [...] nadmienił, iż zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. zaskarżona decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach jego zrzeczenia się oraz podpis pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Ponadto, decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana jest na wzorze stanowiącym załącznik nr 5 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] (Dz.U. z 2016r. poz. 1493). Wzór szczegółowo określa elementy, które zawiera decyzja o pozwoleniu na budowę, której załącznikiem jest projekt budowlany.

Przedmiotem inwestycji jest, tak jak wskazał inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę, stacja bazowa telefonii komórkowej B. wraz z zewnętrzną linią zasilającą. Organ I instancji nie był zatem zobowiązany do wskazania ilości, mocy anten, maksymalnych ich pochyleń, zmian wiązek promieniowania oraz sumarycznej wartości EIRP dla wszystkich anten pracujących na tym samym kierunku w treści podjętego rozstrzygnięcia. Wskazane powyżej parametry charakteryzujące zamierzenie budowlane zawarto w projekcie, z którym strony postępowania mogły zapoznać się w toku postępowania przed organem I instancji i który został zatwierdzony przedmiotową decyzją. Co więcej, w opracowaniu wskazano, że pochylenie mechaniczne nie występuje, a tilty mechaniczne dla wszystkich anten sektorowych wynoszą 0°, w związku z tym nie zachodzi konieczność uzupełnienia dokumentacji w tym zakresie. Natomiast maksymalne tilty elektryczne dla każdego z azymutów ( 0°, 120° i 240°) wynoszą 10°.

Rozpatrując sprawę pod kątem wskazanej w odwołaniu konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania organ wskazał, iż należy odnieść się do treści art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowiącego, iż jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (...) albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Biorąc pod uwagę brak podstaw do przeprowadzenia dla przedmiotowej inwestycji oceny oddziaływania na środowisko, brak jest podstaw do wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania w omawianym przypadku.

Jednocześnie, organ odwoławczy nadmienił, iż według art. 35 ust. 4 P.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożył R.B. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w sposób urągający podstawowym standardom obowiązującym w demokratycznym państwie albowiem odkodowanie decyzji w zakresie dotyczącym kwalifikacji przedsięwzięcia a nie jego poszczególnych elementów w kwestii konieczności bądź nie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest niemożliwe i musi skutkować koniecznością jej uchylenia. Ponadto organ przyjął, iż postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] wydane bez podstawy prawnej i nie mające cech rozstrzygnięcia merytorycznego ma znaczenie dla niniejszej sprawy. Ponadto w decyzji nie określono przedmiotu sporu (ilości, mocy anten, maksymalnych ich pochyleń).

2) art. 64 ust 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 160 Kodeksu karnego poprzez zbiorowe narażenie zdrowia, życia oraz mienia w przypadku budowy planowanej inwestycji albowiem obszar oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych nie został ustalony dla tilitów maksymalnych przy uwzględnieniu zjawiska odbić w sytuacji, w której istnieje konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

3) art. 72 ust 1 pkt. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko czyli raport jest wymagany obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia a nie dla jego całości, czego obowiązujący system prawny nie przewiduje. Ponadto organ I instancji doprowadził do akceptacji zakazanego przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości zjawiska tzw. "salami slicing".

4) art. 63 ust 3 pkt. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez pominięcie faktu, iż w niniejszej sprawie dla przedsięwzięcia istnieje konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i tym samym sporządzenie raportu było obligatoryjne.

5) art. 72 ust 1 pkt. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w powiązaniu z art. 32 ust 1 pkt 1 oraz 35 ust 1 pkt 1, poprzez nie ustalenie przedmiotu sprawy z jednoczesnym uznaniem, iż bliżej nie sprecyzowana inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowanych oraz jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organ I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie wywiedzione w niej zarzuty okazały się trafne.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Natomiast po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zarówno decyzja zaskarżona jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji naruszają prawo w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej B. wraz z wewnętrzną linią zasilającą numer [...] w miejscowości K., gmina R., na działce o nr 988.

Zdaniem skarżącego na organie orzekającym w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ciąży obowiązek zbadania we własnym zakresie, czy planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, co znajduje potwierdzenie w art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 P.b. Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W myśl zaś art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy P.b., pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ww. przepisie art. 35 P.b. określony został zakres działania organu administracji architektoniczno – budowlanej w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że organ administracji został pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Tym samym ocenie organu może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Konieczne jest natomiast sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego) oraz wymaganiami ochrony środowiska. Do obowiązków organu należy również weryfikacja kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane.

Z uwagi na powyższe podkreślić należy, że w świetle przywołanego wyżej art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy miała ocena, czy budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wprawdzie organ wydający pozwolenie na budowę nie jest uprawniony do oceny prawidłowości postępowania prowadzonego przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani też oceny zapadłych w tymże postępowaniu rozstrzygnięć, to jednak nie może on pominąć okoliczności, że pomimo wniosku inwestora złożonego w trybie art. 73 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, postępowanie takie w ogóle nie zostało zakończone w formie decyzji.

Wypada wskazać, iż podstawą ustalenia, czy dla danego przedsięwzięcia wymagane jest (lub może być) przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 dnia listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 2013 poz. 1397), a w szczególności jego § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3. W § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia wyszczególniono instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco (§ 2 ust. 1) lub potencjalnie znacząco (§ 3 ust. 1) oddziaływać na środowisko wskazując jednocześnie, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. W przepisach tych przyjęto dwa kryteria kwalifikacji instalacji i urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,3 MHz do 300.000 MHz, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Natomiast w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przewidziano, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że obligują one do rozważenia ewentualnego nakładania i sumowania się poszczególnych parametrów inwestycji, z uwagi na możliwość wystąpienia zjawiska kumulacji mocy. Do podstawowych paramentów inwestycji polegającej na budowie bazowej stacji telefonii komórkowej zalicza się bowiem m.in. ilość i moc anten, tak więc oddziaływanie pola magnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnie możliwego emitowania tego pola z urządzenia. Wprawdzie w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia mowa jest o wyznaczeniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny, ale już § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przewiduje sumowanie parametrów planowanego przedsięwzięcia i parametrów realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju, gdy planowane przedsięwzięcie nie osiągnęło progów określonych w ust. 1,

W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. prowadzi do wniosku, iż celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Akcentuje się także, że odmienna interpretacja prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia, czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko, niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania, stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. (vide: wyrok NSA z dnia 7 września 2017r. sygn. akt II OSK 3083/15; wyrok NSA z dnia 26 września 2017r. sygn. akt II OSK 126/16; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018r. sygn. akt II OSK 243/18; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018r. sygn. akt II OSK 907/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018r. sygn. akt II OSK 243/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę poglądy te i przywołaną na ich potwierdzenie argumentację w pełni podziela. W świetle art. 35 ust. 1 P.b., na organie spoczywa obowiązek poczynienia własnych ustaleń dotyczących zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w tym rozważenia wymagała kwestia, czy planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, a ich odzwierciedlenie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Z obowiązku tego organy nie wywiązały się należycie.

Nie są natomiast trafne pozostałe zarzuty skargi, wywodzące obligatoryjność postępowania środowiskowego z treści art. 63 ust. 3 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie bowiem z treścią ww. przepisu obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stwierdza się obligatoryjnie, jeżeli możliwość realizacji przedsięwzięcia, jest uzależniona od ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, o którym mowa w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis art. 135 tejże ustawy przewiduje natomiast utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania jeżeli wynika to z przeglądu ekologicznego, oceny oddziaływania na środowisko albo analizy realizacyjnej. Z oczywistych względów, z uwagi na fazę inwestycji (planowania), w kontrolowanym postępowaniu obowiązek taki mógłby być stwierdzony jedynie na podstawie przeglądu ekologicznego lub też istniejących już, a sporządzonych na potrzeby innych postępowań, ocen oddziaływania na środowisko lub analiz porealizacyjnych. Obligatoryjności postępowania środowiskowego nie można natomiast wywodzić z ewentualnych ustaleń w zakresie utworzenia obszaru ograniczonego oddziaływania, poczynionych w ramach postępowania środowiskowego, wszczynanego na podstawie art. 61 ust. 3 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, aby skutecznie obligował do wszczęcia postępowania środowiskowego na podstawie art. 63 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy, musi istnieć w dacie oceny powinności wszczęcia takiego postępowania, nie zaś być dopiero stwierdzonym w jego toku.

W tych okolicznościach sprawy, zasadnym jest stwierdzenie konieczności dokonania w sprawie dodatkowych, istotnych ustaleń faktycznych, które pozwolą na stwierdzenie ponad wszelką wątpliwość, czy sporna inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i czy zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę bez przedstawienia tej oceny było prawidłowe. Na kanwie powyższych rozważań należało zatem uznać, że przy wydawaniu kontrolowanych decyzji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i w konsekwencji także art. 107 § 3 K.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organy przeprowadzą postępowanie wyjaśniające, uwzględniając sformułowane powyżej poglądy prawne i wskazania oraz podejdą należycie uzasadnione rozstrzygnięcie (art. 153 P.p.s.a.).

MR