Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 355/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 5, art. 6 pkt 1, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 52 § 1, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2002 nr 21 poz 206
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze- tekst jednolity
article: art. 18 ust. 2, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr XXXV/221/2009 w sprawie ustalenia opłat za usługi świadczone przez publiczne przedszkola prowadzone przez Gminę (Dz. Urz. Woj. Nr 25 poz. 381) I. stwierdza nieważność § 2 i § 4 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2009 r. Nr XXXV/221/2009 w sprawie ustalenia opłat za usługi świadczone przez publiczne przedszkola prowadzone przez Gminę (Dz. Urz. Woj. Nr 25 poz. 381).

W § 2 ust. 1 uchwały Rada ustaliła opłatę miesięczną za usługi świadczone przez publiczne przedszkola w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania w wymiarze powyżej 5 godzin dziennie w wysokości 80 zł za jedno dziecko, zaś od 1 września 2009 r. w wysokości 85 zł za jedno dziecko. Zgodnie z § 2 ust. 2 opłata obejmuje koszty:

a) zajęć opiekuńczo-wychowawczych oraz dydaktycznych:

- gier i zabaw dydaktycznych wspomagających rozwój umysłowy dziecka,

- gier i zabaw badawczych rozwijających zainteresowania otaczającym światem,

- zajęć rozwijających plastyczne, muzyczne i teatralne uzdolnienia dzieci,

- gier i zabaw ruchowych, wspomagających rozwój ruchowy dziecka,

- zabaw tematycznych, wspomagających rozwój emocjonalny i społeczny dziecka;

b) zakupu pomocy dydaktycznych i artykułów szkolnych, niezbędnych do realizacji świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Z kolei w § 4 uchwały Rada określiła, że zakres usług świadczonych przez publiczne przedszkola oraz wysokość opłat, o których mowa w § 2 niniejszej uchwały, określa umowa cywilnoprawna, zawierana pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicami (opiekunami) dziecka.

Prokurator zarzucił uchwale obrazę art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) stanowiącą rażące naruszenie prawa, poprzez ustalenie w jej § 2 ust. 1 i 2 oraz § 4:

- stałej opłaty miesięcznej za usługi świadczone poprzez publiczne przedszkola w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego w wymiarze powyżej 5 godzin dziennie, w wysokości 80 zł za jedno dziecko a od 1 września 2009 r. w wysokości 85 zł za jedno dziecko w sytuacji, gdy opłata ta będzie pobierana za prowadzenie zajęć opiekuńczo- wychowawczych faktycznie wchodzących w skład podstawy programowej;

- stałej opłaty miesięcznej za deklarowane przez rodzica (opiekuna prawnego) korzystanie przez dziecko ze świadczeń przedszkoli w wymiarze wykraczającym poza podstawę programową, a nie w oparciu o faktyczne, rzeczywiste korzystanie przez dziecko ze świadczenia;

- odesłanie do umów cywilnoprawnych zawieranych pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami lub opiekunami prawnymi określającymi zakres usług świadczonych przez publiczne przedszkola oraz wysokości opłat, o których mowa w § 2 uchwały.

Tymczasem delegacja ustawowa wynikająca z wyżej cytowanego przepisu ustawy o systemie oświaty, stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej uchwały, nie przyznaje Radzie Gminy kompetencji do ustalania opłaty stałej, pobierania opłaty za świadczenia wchodzące w skład podstawy programowej odesłania do umów cywilnych w zakresie ustalania zakresu usług świadczonych przez publiczne przedszkola oraz wysokość opłat. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1 i 2 oraz § 4.

W uzasadnieniu Prokurator podał, że zaskarżona uchwała obowiązywała od 12 lutego 2009 r. do 17 lutego 2011 r., kiedy to weszła w życie nowa uchwała Rady Miejskiej Nr VI/30/2011 z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola, prowadzone przez Gminę (Dz. Urz. Woj. Nr 43 poz. 836). Zaskarżone przepisy uchwały rażąco naruszają art. 14 ust 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia tego aktu prawa miejscowego.

Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty – przedszkolem publicznym jest przedszkole, które m.in. prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego, stąd opłaty mogą być ustalane i pobierane jedynie za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawach programowych. Tak więc przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego określonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4 poz. 17).

Obowiązkiem Gminy jest zawarcie w uchwale precyzyjnego określenia poszczególnych świadczeń przekraczających podstawę programową, ale także co składa się na każde z tych świadczeń. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń i opłat pozbawia rodziców – przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola – możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Powyższe musi wynikać z uchwały.

Tak więc ogólnikowe wskazanie w uchwale (§ 2 pkt 1 i pkt 2 ab) zasad odpłatności – powoduje przyjęcie sztywnej opłaty nakładającej na rodziców czy opiekunów prawnych obowiązek ich ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego czy dane przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń i przede wszystkim niezależnie od tego czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z dodatkowych świadczeń i w jakim rozmiarze – jest niezasadne. Uchwała Rady Miejskiej godzi w zasadę sprawiedliwości społecznej, poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu opłaty za świadczenia przedszkola okoliczności, w jakim zakresie czasu poszczególne dziecko korzysta z usług przedszkola.

Prokurator podniósł także, iż w § 4 przedmiotowej uchwały wskazano, że zakres świadczeń, zasady pobierania opłat miesięcznych określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem a rodzicem lub opiekunem prawnym dziecka – wykracza poza przyznane radzie kompetencje uchwałodawcze.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Według organu przyczyną bezprzedmiotowości jest fakt, iż uchwała utraciła moc z dniem 23 kwietnia 2011 r. na podstawie § 8 uchwały Nr VI/30/2011 Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2011 r. w tej samej sprawie.

Wezwany przez Sąd do ustosunkowania się do stanowiska Rady Miejskiej, pismem z dnia [...] maja 2012 r. Prokurator podtrzymał skargę wywiedzioną w dniu [...] marca 2012 r., albowiem uchwała z dnia [...] lutego 2009 r. obowiązywała przez okres 2 lat i wywierała w tym czasie skutki prawne i finansowe. Ewentualne stwierdzenie nieważności tej uchwały przez Sąd da podstawę osobom do roszczeń w zakresie poniesionych przez nie niesłusznie świadczeń.

Na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. Prokurator sprecyzował zakres zaskarżenia wskazując jako zaskarżone przepisy § 2 oraz § 4 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej w skrócie "p.p.s.a."

Prokurator Rejonowy wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.). Prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej w skrócie u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, iż co do zasady legalność uchwały jako aktu normatywnego należy badać z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie jej uchwalenia. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej nr XXX/221/2009 z dnia [...] lutego 2009 r. została poddana przez Sąd ocenie legalności z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dniu jej podjęcia. Mając na uwadze niejednoznaczne oznaczenie w skardze zakresu zaskarżenia (§ 2 pkt 1, 2 a,b oraz § 4), uwzględniając zasady oznaczenia przepisów aktów prawa miejscowego i ich systematyzacji, zgodne z wymogami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), a także doprecyzowanie treści skargi na rozprawie stwierdzić należy, iż przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi część powyższej uchwały oznaczona przepisami § 2 oraz § 4

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem przytoczonych zasad oceny obowiązujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zarzuty zawarte w skardze należy uznać za zasadne.

Uchwała Rady Miejskiej będąca przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu została podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) dalej w skrócie u.s.o. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – to jest na podstawie w/w aktów prawnych obowiązujących w brzmieniu w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały – a mianowicie [...] lutego 2009 r.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że uchwała ta jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 u.s.o. przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt l OSK 971/05).

Zgodnie z art. 5 ust. 5 u.s.o. zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Stosownie zaś do art. 14 ust. 5 u.s.o, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. W myśl art. 6 ust. 1 u.s.o, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które:

1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego;

2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności;

3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Dla oceny regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 u.s.o, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Z przywołanego wyżej przepisu wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "opłata".

Podstawą rozróżnienia danin publicznych (podatków i opłat) jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty stanowią wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach: jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o.

W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 u.s.o opłata nie może mieć charakteru stałego, bowiem obowiązek jej ponoszenia istniałby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania.

Przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie co do zasady w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17). Działalność przedszkoli w pozostałym zakresie, w szczególności obejmującym zajęcia ponadprogramowe jest odpłatna. Gmina zatem nie jest uprawniona do pobierania od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach określonych w załączniku nr 1 do wspomnianego wyżej rozporządzenia. Opłaty mogą dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych. Wskazany akt wykonawczy określając zajęcia mieszczące się w granicach podstawy programowej kieruje się głównie celem, jaki poprzez te zajęcia należy osiągnąć w zakresie rozwoju dziecka. Taka konstrukcja przepisów prawa może powodować trudności w zdefiniowaniu przez organ uchwałodawczy gminy tych zajęć, które tą podstawę programową przekraczają i mogą być realizowane przez przedszkole za opłatą. Tym niemniej nie zwalnia to organu z tego obowiązku. Organ uchwałodawczy musi w taki sposób oznaczyć zakres oferowanych przez przedszkole odpłatnych usług, aby dały się one w sposób bezpośredni i jednoznaczny odróżnić od zajęć zdefiniowanych w ramach podstawy programowej określonej powyższym rozporządzeniem.

Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest również wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym mu świadczeniem. Uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Powyższe musi wynikać z treści uchwały. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała powyższych wymogów nie spełnia.

Z treści art. 14 ust. 5 u.s.o. wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Zdaniem Sądu sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności oraz przekonująco uzasadniony. Realizacja tych wskazań po pierwsze pozwoli na kontrolę czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, a po drugie sprawi, że zakres oferowanych świadczeń ponadprogramowych oraz odpowiadający im taryfikator staną się czytelne, co będzie miało istotne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych odpłatnych świadczeń dodatkowych, odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym.

W ocenie Sądu, przepisy § 2 ust. 1 i ust. 2 oraz § 4 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2009 r. Nr XXXV/221/2009 w sprawie ustalenia opłat za usługi świadczone przez publiczne przedszkola prowadzone przez Gminę nie spełniają powyższych wymogów, zatem istotnie naruszają przepis art. 14 ust. 5, z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 u.s.o.

Pogląd, iż ustanowienie odpłatności za usługi świadczone przez przedszkole publiczne w taki sposób jak uczyniła to Rada Miejska w zaskarżonej uchwale, narusza wskazane przepisy u.s.o., znajduje potwierdzenie w przytoczonym przez Prokuratora orzecznictwie sądowym, m.in. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., l OSK 1189/08 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w którym Sąd stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o.

Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., IV SA/Wr 150/08, z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wr 622/07 (Lex nr 372638), z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07 (Lex nr 322173), z dnia 24 września 2008 r., III SA/Wr 358/08, z dnia 8 sierpnia 2006 r., IV SA/Wr 94/06 (Lex nr 235607), z dnia 18 lipca 2007 r., IV SA/Wr 213/07 (Lex nr 471665), z dnia 7 maja 2008 r., wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 marca 2009 r., III SA/Gd 476/08 (opublikowanych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że wszelkie opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli winny być kształtowane zgodnie z celami polityki edukacyjnej, znajdującymi w szczególności wyraz w ustawie o systemie oświaty. Obowiązek organizowania bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych podstawą programową. W tej sytuacji możliwe jest zatem (jednak nie obligatoryjne) ustalanie i pobieranie opłat jedynie za świadczenia tych przedszkoli publicznych, które udzielają świadczeń w zakresie przekraczającym podstawę programową. Ustalanie przedmiotowych opłat nie może mieć cech arbitralności, dowolności, polegać winno zatem na precyzyjnym określeniu konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, a wyliczenie ich wysokości, oparte na zasadzie ekwiwalentności, winno być poprzedzone jawną kalkulacją poszczególnych kosztów w sposób dający możliwość kontrolowania i oceny.

Analizując zaskarżony § 2 uchwały określający zakres świadczeń ponad podstawę programową należy stwierdzić, że jest on tożsamy w celami wychowania przedszkolnego określonego w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4 poz. 17).

Co do odesłania w § 4 uchwały na drogę cywilno-prawną w zakresie umów o usługi świadczone przez przedszkola oraz wysokość opłat, Sąd podzielił stanowisko Prokuratora o braku delegacji ustawowej dla Rady do takich uregulowań, które musi skutkować stwierdzeniem nieważności we wskazanym wyżej zakresie.

W ocenie Sądu, brak było podstaw dla umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, tak jak tego domagała się Przewodnicząca Rady. Sama okoliczność, iż w dniu wyrokowania w przedmiotowej sprawie, zaskarżona uchwała utraciła moc na skutek jej uchylenia uchwałą z [...] lutego 2011 r. nie oznacza, że zaskarżona uchwała zawierająca nieważne przepisy nie wywierała skutków prawnych przez okres 2 lat.

Jednakże zastrzeżenia Sądu budzi fakt, iż Prokurator ze skargą na przedmiotową uchwałę wystąpił po upływie 3 lat od jej podjęcia. Powoduje to utrzymanie stanu niezgodnego z prawem przez zbyt długi czas w sytuacji, gdy uchwała jest opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa, a tym samym dostępna nie tylko dla adresatów, ale i organów uprawnionych do jej kontroli.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. § 2 i § 4.