Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1402/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 35
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. w C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 9 czerwca 2023 r. nr IFXIV.7840.6.56.2022 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 9 czerwca 2023 r. znak IFXIV.7840.6.56.2022 Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "Organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. (dalej "Prezydent" lub "Organ pierwszej instancji") z 19 sierpnia 2022 r. numer [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Organ pierwszej instancji, w związku z wnioskiem z 1 lipca 2022 r. Gminy Miasta C. (dalej "Uczestnik postępowania" lub "Inwestor"), decyzją z 19 sierpnia 2022 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę. Wniosek Uczestnika postępowania dotyczył zamierzenia inwestycyjnego obejmującego roboty budowlane pn. "budowa konstrukcji stalowej pod podświetlany reflektorami baner reklamowy" w C. przy ul. [...] na działce o numerze ewidencyjnym 1, obręb [...].

Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji stanowiły przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; dalej "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji Prezydent opisał chronologicznie czynności postępowania administracyjnego podejmowane w sprawie. Następnie wyjaśnił, że dokonał weryfikacji przedłożonego projektu budowlanego pod względem jego zgodności z obowiązującymi przepisami oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miasta C. z dnia [...] r. numer [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w C. w dzielnicy [...] w rejonie ulic: [...], [...], [...] i granicy miasta (Dz. U. Woj. Śl. z 2019 r. poz. [...]; dalej "m.p.z.p."). Organ pierwszej instancji wskazał, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p, w szczególności z § 8 ust. 5 pkt 3 i 4. Planowana konstrukcja metalowa znajduje się na terenie oznaczonym symbolem P1. Konstrukcja nie jest reklamą świetlną o zmiennej treści oraz nie jest nośnikiem skierowanym w kierunku [...]. Planowana inwestycja będzie jedynie podświetlona reflektorami na wysięgnikach o mocy nie większej niż 60W oraz znajduje się w znacznej odległości od [...], tj. 66 m. Projektowany podświetlany baner został zaprojektowany w kierunku ul. [...]. Wobec tego zapisy m.p.z.p. nie obejmują przedmiotowej inwestycji w tej kwestii. Inwestycja spełnia warunki art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 12 sierpnia 2022 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 1693 z późn. zm.; dalej "u.d.p.") oraz wymogi p.b. Planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na działkę sąsiednią. Obszar oddziaływania obiektu zamyka się w obrębie działki.

Odwołanie od decyzji Organu pierwszej instancji złożyła - uznana za stronę postępowania pierwszoinstancyjnego - spółka K. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. (dalej "Skarżąca").

Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z § 8 ust. 5 pkt 4 m.p.z.p. poprzez uznanie, iż usytuowanie baneru reklamowego w lokalizacji wskazanej we wniosku jest zgodnie z ustaleniami m.p.z.p., podczas gdy sporny baner zwrócony jest w kierunku pasa drogowego [...];

2) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w związku z § 293 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.") poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ w toku postępowania zobowiązany był do sprawdzenia czy planowana inwestycja nie będzie stanowić zagrożenia bezpieczeństwa dla osób trzecich oraz użytkowników budynku należącego do Skarżącej;

3) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w związku z § 13 ust. 3 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ w toku postępowania zobowiązany był do sprawdzenia czy sporny baner spełnia normy odległościowe;

4) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w związku z § 293 ust. 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ w toku postępowania zobowiązany był zweryfikować czy planowana inwestycja nie powoduje uciążliwości dla użytkowników budynku należącego do Skarżącej, przechodniów oraz kierowców, a także sprawdzić natężenie oświetlenia i jego rodzaj, podczas gdy obszar oddziaływania obiektu organ ustala samodzielnie;

5) art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obiekt nie będzie miał negatywnego wpływu na zabudowę działek sąsiednich, a obszar oddziaływania zamyka się w obrębie działki, podczas gdy nieruchomość Skarżącej sąsiaduje bezpośrednio z przedmiotową konstrukcją, która z uwagi na swoje cechy (wysokość niemal 8 m, powierzchnia reklamy 30 m2, oświetlona lampami LED na 1,5 m wysięgnikach) będzie oddziaływać na działkę Skarżącej, której granica znajduje się około 5 metrów od przedmiotowej konstrukcji, a powstający budynek w odległości zaledwie kilkunastu;

6) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z § 5 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p. w związku z § 25 ust. 1 pkt 1 ppkt 2 m.p.z.p. w związku z § 8 ust. 5 pkt 3 m.p.z.p. poprzez udzielenie pozwolenia na budowę na realizację inwestycji jedynie dopuszczonej na tym terenie, podczas gdy teren przedmiotowej inwestycji stanowi obszar oznaczony symbolem P1, dla którego przeznaczenie podstawowe to zabudowa produkcyjna, a zgodnie z definicją przeznaczenia dopuszczalnego zawartą w m.p.z.p., przeznaczenie dopuszczalne ma wzbogacać lub uzupełniać przeznaczenie podstawowe oraz harmonijnie z nim współistnieć.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

7) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszystkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące rozpatrzenie zgromadzonego już materiału dowodowego polegające w szczególności na:

- zaniechaniu dokonania własnych ustaleń w zakresie lokalizacji baneru w odniesieniu do [...],

- całkowitym pominięciu okoliczności, że baner jest dwustronny,

- całkowitym pominięciu faktu, że między banerem reklamowym a pasem ruchu drogowego [...] nie znajdują się żadne przeszkody zasłaniające widoczność baneru, tj. przesłaniające widoczność baneru dla kierowców poruszających się autostradą,

- zaniechaniu poczynienia własnych ustaleń w zakresie oddziaływania baneru na zabudowę sąsiednich działek oraz korzystanie z nich przez ich użytkowników i oparcie wszystkich ustaleń na stanowisku projektanta zawartym w dokumentacji projektowej,

- zaniechaniu poczynienia jakichkolwiek własnych ustaleń w celu oceny czy sporna inwestycja umożliwia bezpieczne korzystanie z działki należącej do Skarżącej, jak również czy nie utrudni lub nie uniemożliwi zagospodarowania części nieruchomości zgodnie z wolą Skarżącej,

- sformułowaniu sprzecznych wniosków, które z jednej strony przyznają Skarżącej status strony w postępowaniu, a z drugiej strony powtarzają twierdzenia z dokumentacji projektowej jakoby obszar oddziaływania obiektu mieścił się w granicach działki,

które to naruszenia doprowadziły do błędnego ustalenia, że sporna inwestycja jest zgodna z m.p.z.p. oraz z rozporządzeniem z 12 kwietnia 2002 r.;

8) art. 7 w związku z art. 10 i art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia oraz wadliwość i lakoniczność uzasadnienia, w którym organ nie odniósł się do stanowiska Skarżącej prezentowanego w toku postępowania.

Zaskarżoną obecnie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną uznając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że po wnikliwej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, ze szczególnym uwzględnieniem projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, a także zapisów m.p.z.p., podziela stanowisko Organu pierwszej instancji, że istniała podstawa do udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę.

Planowana inwestycja została zaprojektowana w sąsiedztwie pasa drogowego ul. [...] w uzgodnieniu z Miejskim Zarządem Dróg w C. Działka Inwestora nie graniczy bezpośrednio z działką należącą do pasa drogowego [...], a odległość projektowanego baneru od skrajni jezdni [...] wynosi 66 m. Baner zaprojektowany został w kierunku ul. [...], a nie w kierunku [...].

Jeśli chodzi o zgodność planowanej inwestycji z zapisami rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Wojewoda stwierdził, że baner o wysokości 7,68 m będzie zlokalizowany w północnej części działki w obrębie wygrodzonego utwardzenia terenu, w odległości 5,05 m od granicy północno wschodniej, 5,24 m od granicy północno zachodniej oraz 17,39 m od granicy frontowej działki z pasem drogowym. Boczne krawędzie baneru będą zlokalizowane prostopadle do granicy frontowej działki z pasem drogowym ul. [...].

Projektowana inwestycja nie spowoduje zacieniania otoczenia ze względu na swoją wysokość i odległość od granic działek sąsiednich. Projektowany obiekt nie będzie miał negatywnego wpływu na ewentualną zabudowę sąsiednich nieruchomości, ze względu na swoje przeznaczenie i wyposażenie. Nie emituje on szczególnego hałasu i wibracji oraz nie powoduje zakłóceń elektrycznych i promieniowania. Baner nie będzie wprowadzał szczególnych zakłóceń w ekologicznej charakterystyce powierzchni ziemi, gleby, wód powierzchniowych i podziemnych oraz powietrza. Zdaniem Wojewody umiejscowienie baneru nie będzie stanowiło zagrożenia bezpieczeństwa osób trzecich. Billboard oświetla sam siebie przez co nie wpływa na budynek sąsiedniej hali, stanowiący własność Skarżącej. Tym samym nie narusza on § 293 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Zdaniem Wojewody w toku postępowania przed Organem pierwszej instancji nie doszło do zarzucanych naruszeń przepisów prawa procesowego.

Pismem z 14 lipca 2023 r. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę na decyzję Wojewody zaskarżając ją w całości. W skardze sformułowano zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonanie jego dowolnej oceny wyrażającej się w przyjęciu, że sporny baner nie jest nośnikiem reklamowym skierowanym w kierunku [...], tylko zaprojektowany został w kierunku ul. [...];

2) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszystkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że projektowania inwestycja nie spowoduje zacienienia otoczenia ze względu na swoją wysokość i odległość od granic działek sąsiednich, projektowany obiekt nie będzie miał negatywnego wpływu na ewentualną zabudowę sąsiednich nieruchomości, ze względu na swoje przeznaczenie i wyposażenie;

3) art. 8 w związku z art. 11, art. 15, art. 77, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Organ odwoławczy uzasadnienia swojej decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów odwołania, zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 k.p.a. oraz zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie.

W konsekwencji Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to:

4) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z § 8 ust. 5 pkt 4 m.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że budowa baneru reklamowego w lokalizacji wskazanej we wniosku jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p., podczas gdy sporny baner zwrócony jest w kierunku pasa drogowego [...];

5) art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obiekt nie będzie miał negatywnego wpływu na zabudowę działek sąsiednich ze względu na swoje przeznaczenie i wyposażenie, podczas gdy przepisy nie zwalniają organu z prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia oddziaływania konkretnej inwestycji na działki sąsiednie dla określonych kategorii inwestycji, tj. inwestycji w postaci baneru reklamowego;

6) pkt VII.4 i I.VII.2 umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego, sporządzonej w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy [...] stanowi drogę objętą postanowieniami wskazanej umowy, umowa ta zakazuje lokalizowania reklam wzdłuż dróg międzynarodowych oraz stanowi, że wszelkie elementy krajobrazu wraz ze znakami drogowymi powinny sprzyjać wygodzie i bezpieczeństwu ruchu;

7) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w związku z § 293 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sporny baner nie stanowi zagrożenia dla osób trzecich z uwagi na odległość od ulicy [...] i [...], mimo braku podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych w celu ustalenia tych kwestii;

8) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w związku z § 293 ust. 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego uznania, iż baner oświetla sam siebie, zatem nie wpływa na budynek sąsiedniej hali, podczas gdy baner jest dwustronny i będzie oświetlony reflektorami LED zamontowanymi na wysięgnikach o długości 1,5 m, co oznacza, że koniec wysięgnika na którym będzie umieszczone źródło światła będzie znajdował się w odległości tylko ok. 4 metrów od działki Skarżącej;

9) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w związku z § 13 ust. 3 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ w toku postępowania zobowiązany był do sprawdzenia czy sporny baner spełnia normy odległościowe, w szczególności czy nie spowoduje przesłaniania naturalnego oświetlenia;

6) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z § 5 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p. w związku z § 25 ust. 1 pkt 1 ppkt 2 m.p.z.p. w związku z § 8 ust. 5 pkt 3 m.p.z.p. poprzez udzielenie pozwolenia na budowę na realizację inwestycji jedynie dopuszczonej na tym terenie, podczas gdy teren przedmiotowej inwestycji stanowi obszar oznaczony symbolem P1, dla którego przeznaczenie podstawowe to zabudowa produkcyjna.

W oparciu o tak skonstruowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podkreśliła, że baner zaprojektowany w kierunku ul. [...] faktycznie będzie zwrócony w kierunku pasa drogowego [...]. W kontekście zapisów m.p.z.p. nie ma znaczenia odległość baneru od autostrady tym bardziej, że między banerem a autostradą nie ma żadnych przeszkód zasłaniających widoczność baneru. Wojewoda nie przeprowadził postępowania w sprawie ustalenia oddziaływania spornej inwestycji na działki sąsiednie – powtórzył stanowisko Organu pierwszej instancji, które było oparte wyłącznie na stanowisku Inwestora. Reklama świetlna typu LED jest urządzeniem wysyłającym światło. Zatem nawet (błędne) ustalenie, że baner oświetla sam siebie, nie zwalnia organu z badania jak to oświetlenie wpływa na otoczenie, zarówno jeśli chodzi o korzystanie z [...], ulicy [...] oraz działki Skarżącej. Według wiedzy Skarżącej na nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja nie jest prowadzona żadna działalność produkcyjna. Zatem planowana inwestycja w istocie nie będzie stanowić uzupełnienia funkcji podstawowej, a będzie jedyną funkcją realizowaną na tym terenie, co będzie sprzeczne z postanowieniami m.p.z.p.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał w całości swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) i art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszania aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przepis art. 35 ust. 1 p.b. określa obowiązki organu administracji architektoniczno-budowlanej dotyczące sprawdzenia wniosku o pozwolenie na budowę pod względem merytorycznym. W szczególności organ zobowiązany jest sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b.). Projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sprawdzony pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.). Do obowiązków organu należy również weryfikacja kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia, a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane (art. 35 ust. 1 pkt 3-4a p.b.).

Stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 art. 35 p.b. obliguje organ do nałożenia obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, a brak usunięcia nieprawidłowości powinien skutkować wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 3 p.b.). W razie zaś spełnienia wymagań określonych w ust. 1 art. 35 oraz w art. 32 ust. 4 p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 p.b.).

Realizacja przez organ architektoniczno-budowlany obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 p.b. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z zasadami wynikającymi z k.p.a. Organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Wskazanie, czy dana okoliczność została udowodniona, organ administracji publicznej winien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Stan faktyczny sprawy winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji przez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w uzasadnieniu zaś prawnym - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie obie decyzje, tj. decyzja Prezydenta z 19 sierpnia 2022 r. oraz zaskarżona decyzja Wojewody zostały wydane po stwierdzeniu zgodności zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego spornej inwestycji z ustaleniami m.p.z.p.

Organy obu instancji wskazały, że inwestycja jest zgodna z § 8 ust. 5 pkt 3 i 4 m.p.z.p. Zaprojektowany baner nie jest reklamą świetlną o zmiennej treści oraz nie jest nośnikiem skierowanym w kierunku [...]. Baner zaprojektowany został w kierunku ul. [...], a nie w kierunku [...].

Powyższych ustaleń organy dokonały w oparciu o pismo Miejskiego Zarządu Dróg w C. z 24 maja 2022 r., pozytywnie opiniujące zaznaczoną na mapie lokalizację tablicy reklamowej na działce Inwestora. Ponadto w oparciu o wyjaśnienia projektanta zawarte w piśmie z 9 sierpnia 2022 r. z których wynika, że działka Inwestora nie graniczy bezpośrednio z działką należącą do pasa drogowego [...], oddziela ją od niej działka pasa drogowego ul. [...], a odległość projektowanego baneru od skrajni jezdni [...] wynosi 66 m.

Słusznie zauważa Skarżąca, że w świetle postanowień § 8 ust. 5 pkt 3 i 4 m.p.z.p. istotna jest nie odległość nośnika reklamowego od skrajni jezdni [...] ani bezpośrednie graniczenie działki inwestycyjnej z działką pasa drogowego [...], a usytuowanie nośnika względem pasa drogowego autostrady. Z ww. postanowień m.p.z.p. wynika zakaz lokalizacji nośników reklamowych "zwróconych w kierunku pasa drogowego planowanej [...]". Nie chodzi zatem o odległość nośnika reklamowego od skrajni jezdni [...], a o skierowanie tablicy reklamowej w stronę pasa drogowego autostrady. To, że sporny baner jest zwrócony w kierunku ul. [...] nie wyklucza tego, że może być zwrócony także w kierunku [...], jeśli wziąć pod uwagę położenie względem siebie obu tych dróg publicznych.

Organy orzekające w sprawie dokonały zatem błędnej wykładni postanowień § 8 ust. 5 pkt 3 i 4 m.p.z.p. przyjmując, że o kierunku usytuowania nośnika reklamowego względem [...] przesądza odległość od pasa drogowego autostrady i bezpośrednie sąsiedztwo działki inwestycyjnej z pasem drogowym autostrady. W konsekwencji organy nie dokonały ustaleń w zakresie usytuowania spornej reklamy, w tym ustawienia podświetlonej powierzchni reklamowej, względem pasa drogowego [...]. W aktach sprawy administracyjnej brak jest jakiegokolwiek dokumentu (np. mapy) obrazującego kierunek lokalizacji spornego baneru w odniesieniu do pasa drogowego [...]. Mapa do celów projektowych załączona do projektu budowlanego nie obejmuje pasa drogowego autostrady.

Następnie należy wskazać, że treść uzasadnień wydanych w sprawie decyzji wskazuje na brak dokonania przez organy oceny zgodności planowanej inwestycji z § 25 ust. 1 pkt 1 ppkt 2 w związku z § 5 ust. 1 pkt 3 i § 8 ust. 5 pkt 3 m.p.z.p. Niewątpliwie realizacja dwustronnego baneru reklamowego na obszarze jednostki planistycznej oznaczonej symbolem P1 (tereny zabudowy produkcyjnej), nie mieści się w ramach przeznaczenia podstawowego (§ 25 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p.). Przez zabudowę produkcyjną należy bowiem rozumieć zabudowę zakładów produkcyjnych, składów, magazynów i baz (§ 5 ust. 1 pkt 9 m.p.z.p. z 2011 r.). Organy nie przeanalizowały natomiast czy planowana inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem dopuszczalnym, przez które należy rozumieć przeznaczenie określające jedną lub kilka funkcji, które wzbogacają lub uzupełniają przeznaczenie podstawowe i mogą z nim harmonijnie współistnieć lub możliwy na warunkach ustalonych w planie, alternatywny rodzaj jego użytkowania (§ 5 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p.).

Stosownie do art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowano w art. 3 pkt 20 p.b. i należy przez nie rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 p.b., a więc powodujące ograniczenia w zabudowie wynikające z odrębnych przepisów.

Jak wynika z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji organy obu instancji - opierając się jedynie na oświadczeniu projektanta - przyjęły, że obszar oddziaływania obiektu (baneru) zamyka się w obrębie działki Inwestora. Jednocześnie Skarżąca jako właścicielka nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną została uznana za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu. Stanowisko organów jest zatem w tym zakresie wewnętrznie sprzeczne. Przede wszystkim jednak organy zaniechały poczynienia własnych ustaleń odnośnie obszaru oddziaływania spornej inwestycji. Oczywistym jest, że wstępne ustalenie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać należy do inwestora i następuje już na etapie składania wniosku o pozwolenie na budowę. Jednak organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, nie będąc w żaden sposób związany deklaracjami inwestora. Wobec tego niewystarczające było powołanie się przez organy orzekające na wskazany przez Uczestnika postępowania obszar oddziaływania inwestycji.

Organy obu instancji dopuściły się także uchybień w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Co prawda projektant ponosi pełną odpowiedzialność za projekt budowlany pod względem rozwiązań konstrukcyjnych i technicznych, to jednak organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek merytorycznej oceny (także w aspekcie techniczno-budowlanym), czy projekt zagospodarowania terenu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami prawa. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, o ile nie ulega wątpliwości, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest zobowiązany badać każdego elementu projektu budowlanego, o tyle projekt podlega kontroli pod kątem wszelkich relacji planowanej budowy w stosunku do otaczającej ją przestrzeni, a w szczególności sąsiedzkiej. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. musi być bowiem interpretowany z uwzględnieniem treści art. 5 ust. 1 i 2 p.b. tj. z uwzględnieniem istoty prawa budowlanego i faktu, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczeń wolności budowlanej przy wykonywaniu robót budowlanych następuje z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa, porządku, a także ochrony praw innych osób (por. wyroki WSA w Poznaniu: z 26 kwietnia 2012 r., IV SA/Po 1171/11; z 3 października 2019 r., IV SA/Po 330/19 - opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie zbadały spornej kwestii zacienienia i nasłonecznienia pomieszczeń w budynku Skarżącej oraz spełnienia warunków zawartych w § 293 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Skarżąca podniosła w tym zakresie konkretne zarzuty, co do których w istocie organy orzekające nie zajęły stanowiska. Organy poprzestały na oświadczeniu projektanta, że planowana inwestycja nie spowoduje zacieniania otoczenia ze względu na swoją wysokość i odległość od działek sąsiednich oraz że, nie stwarza ona uciążliwości wobec sąsiadujących nieruchomości, tj. hałas, wibracje, światło o dużym natężeniu. Z akt postępowania administracyjnego nie wynika, czy na działkach Skarżącej usytuowane są budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, natomiast zatwierdzony przez organy projekt zagospodarowania terenu nie zawiera żadnej analizy pozwalającej na stwierdzenie spełnienia wymogów z § 13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

W kontekście powodowania przez planowaną reklamę zagrożenia bezpieczeństwa dla osób trzecich i użytkowników dróg publicznych należy mieć na uwadze, że brak możliwości sytuowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż wskazana w art. 43 ust. 1 u.d.p. jest tylko jednym z warunków uzyskania zgody na lokalizację obiektu na obszarze przyległym do pasa drogowego. Innymi są np. niepogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.), nie powodowanie oślepiania albo nie wprowadzanie w błąd uczestników ruchu drogowego (art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym), wymogi umieszczania urządzeń oświetleniowych, w tym reklam (§ 293 ust. 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.) czy zasady ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych (postanowienia VII. 2 i VII.4 załącznika II do Umowy Europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r.) - por. wyroki NSA: z 2 października 2013 r., II OSK 1198/12; z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1437/11; z 5 sierpnia 2021 r., II OSK 27/21 - opubl. w CBOSA.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że projektowany dwustronny baner reklamowy podświetlany sześcioma reflektorami LED na 1,5 m wysięgnikach jest urządzeniem wysyłającym światło. Światło to z uwagi na usytuowanie reklamy może powodować oślepienie albo wprowadzenie w błąd uczestników ruchu, w tym kierowców i to zarówno jeśli chodzi o ul. [...], jak i [...]. Organy orzekające w sprawie nie oceniły spornej inwestycji pod kątem przywołanych wyżej regulacji w kontekście gabarytów baneru, usytuowania względem dróg publicznych, natężenia i kolorystyki światła oraz istnienia ewentualnych przeszkód zasłaniających widoczność baneru. Ustalenie, że spełnione są normy odległościowe z art. 43 ust. 1 u.p.d., a inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez Miejski Zarząd Dróg w C. nie jest wystarczające do dokonania oceny, że spełnione zostały warunki wynikające z ww. przepisów. Zwłaszcza, że z pisma zarządcy drogi z 24 maja 2022 r. nie wynika, aby przeprowadził on jakąkolwiek analizę oddziaływania spornego baneru na warunki bezpieczeństwa ruchu ul. [...]. Konieczne jest wzięcie pod uwagę zarówno wielkości reklamy, jej charakteru technicznego, możności skupienia uwagi uczestników ruchu, a nawet przebiegu drogi, przy której reklama jest zlokalizowana, np. odcinek prosty lub łuk, otoczenie reklamy itp. Okoliczności te mają bowiem istotny wpływ na kwestię bezpieczeństwa ruchu drogowego (por. wyrok NSA z 20 września 2023 r., II OSK 3224/20, opubl. w CBOSA).

Rację ma Skarżąca, że Wojewoda nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie i nie odniósł się do zarzutów odwołania, a powtórzył jedynie stanowisko Organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 lipca 2020 r., II SA/Po 1038/19, opubl. w CBOSA).

Zdaniem Sądu wskazane wyżej uchybienia stanowią naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 , art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem w sytuacji, gdy organ rzetelnie zbada spełnienie przez inwestora wskazanych przepisem art. 35 ust. 1 p.b. wymagań, jest uprawniony do udzielenia pozwolenia na budowę. Zasadne zatem okazały się zarzuty Skarżącej w tym zakresie.

Nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji postępowania wyjaśniającego co do istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności spowodowało naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b. oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., z których wynika obowiązek organu sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W konsekwencji, zdaniem Sądu, dokonana przez organy obu instancji ocena inwestycji z punktu widzenia art. 35 ust. 4 p.b. była przedwczesna.

Jeśli chodzi o zarzucane przez Skarżącą naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 13 oraz § 293 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. to należy wskazać, że w sytuacji niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy nie jest możliwe przeprowadzenie oceny w zakresie prawidłowości zastosowania tych regulacji.

Odnośnie naruszenia postanowień VII. 2 i VII.4 załącznika II do umowy AGR poprzez pominięcie wynikającego z nich zakazu ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych należy wskazać, że w sprawie nie zostało ustalone usytuowanie spornej reklamy względem pasa drogowego [...]. W związku z tym stwierdzenie, że przeszkodę do udzielenia pozwolenia na budowę baneru stanowi zakaz wynikający z umowy AGR jest co najmniej przedwczesne. Niezależnie od powyższego w ślad za NSA wskazać należy, że umowa AGR nie ma pierwszeństwa przed przepisami u.d.p., w tym przed przepisem art. 43 ust. 1 u.d.p. (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2021 r., II OSK 27/21; z 20 września 2020 r., II OSK 3224/40 – opubl. w CBOSA). Wobec tego zakaz lokalizowania reklamy w bezpośrednim sąsiedztwie drogi międzynarodowej nie prowadzi automatycznie do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę takiej reklamy.

Ponownie rozpoznając sprawę wniosku Uczestnika postępowania o wydanie pozwolenia na budowę baneru reklamowego, organy uwzględnią stanowisko oraz ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (500 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł).