Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1278/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6134 Obszary ograniczonego użytkowania
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 135 ust 1, 2, 3a
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi M. B. i M. B. na decyzję Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla P. w W. oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia 20 czerwca 2011 r. Sejmik Województwa [...] utworzył obszar ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego [...] w [...]. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] i weszła w życie 14 dni od jego ogłoszenia (zmieniona następnie uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2011 - Dz. Urz. Woj. [..]. Nr [...], poz. [...]).

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...] Marszałek Województwa [...] zobowiązał Przedsiębiorstwo [...] w [...]., jako administratora lotniska [...] do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla Portu Lotniczego [...] w [...]. w zakresie oddziaływania akustycznego. Konieczność wykonania przeglądu ekologicznego wynikała z podejmowanych działań organizacyjnych, technicznych oraz inwestycyjnych prowadzonych w ostatnich pięciu latach na terenie portu lotniczego, które mogły spowodować zmianę oddziaływania obiektu na środowisko, głównie w zakresie oddziaływania akustycznego, w tym zmiana w 2009 roku procedur operacji lotniczych na kierunku północno - zachodnim ([...]). Wnioski z przeglądu wskazywały, że podejmowane przez [...] działania i zastosowane rozwiązania organizacyjne i techniczne, ograniczające oddziaływanie akustyczne lotniska, nie spowodowały dotrzymania standardów jakości środowiska w zakresie dopuszczalnego poziomu dźwięku zarówno w porze dziennej jak i nocnej. Oddziaływanie akustyczne lotniska na środowisko znacznie wykracza poza teren, do którego [...] posiada tytuł prawny. Obszar ograniczonego użytkowania wskazany w ww uchwale objął ponad dwukrotnie większą powierzchnię od obszaru ograniczonego użytkowania utworzonego rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Dotychczasowy obszar zajmował powierzchnię ok. 52 km2. aktualny zaś obszar ograniczonego użytkowania, obejmuje powierzchnię 105,85 km2. Tak znaczne zwiększenie powierzchni projektowanego obszaru spowodowane zostało koniecznością zastosowania restrykcyjnych wskaźników krótkookresowego dobowego poziomu dźwięku zaleconych w interpretacji przepisów dokonanej przez Ministerstwo Środowiska.

Zgodnie z §4 powyższej uchwały w obszarze ograniczonego użytkowania wyróżnia się dwie strefy: strefę Z1, której granicę zewnętrzną wyznacza izolinia miarodajnego poziomu dźwięku 55 dB w porze nocy, od wewnątrz granica lotniska oraz strefę Z2, której granicę wyznacza od zewnątrz izolinia miarodajnego poziomu dźwięku 50 dB w porze nocy, a od wewnątrz granica strefy Z1. W zaskarżonej uchwale określono granice obszaru w formie mapy poglądowej, precyzyjnie opisano przebieg granic obszaru i wyróżnionych w obszarze stref Z1 i Z2, według współrzędnych punktów załamania - przebiegu izofon (linii jednakowego poziomu dźwięku) wskazanych w przeglądzie ekologicznym jako podstawa wyznaczenia obszaru oraz w formie opisowej oraz zawarto inne elementy wymagane wskazanymi wyżej przepisami. Natomiast §5- tym wprowadzono ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu i sposobu korzystania z terenów objętych powyższymi strefami.

W strefie Z1: zakazuje się przeznaczania terenów pod zabudowę mieszkaniową jedno i wielorodzinną, mieszkaniowo-usługową, zagrodową, zamieszkania zbiorowego, związaną ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, szpitale i domy opieki społecznej; zakazuje się lokalizowania budynków o funkcji mieszkaniowej, mieszkaniowo - usługowej, zagrodowej, zamieszkania zbiorowego, szpitali, domów opieki społecznej oraz o funkcjach związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży; zakazuje się zmiany funkcji budynków istniejących na budynki o funkcji mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej, zagrodowej, zamieszkania zbiorowego, szpitali, domów opieki społecznej oraz o funkcjach związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży. Powierzchnia obecnie wprowadzonych, uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011 roku, stref Z1 i Z2 jest nieznacznie mniejsza od powierzchni strefy M poprzedniego obszaru utworzonego przez Wojewodę [...] ww rozporządzeniem, na terenie której obowiązywały zakazy i ograniczenia.

Skarżący M. B. i M. B. wystąpili do tut. Sądu ze skargą wnosząc o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 roku w całości lub w części, zgodnie z uznaniem Sądu oraz o zasądzenie należnych kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż są właścicielami na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej nieruchomości stanowiącej wyodrębniony prawnie lokal mieszkalny znajdujący się w bliźniaczym budynku mieszkalnym położonym w gminie M. koło W. przy ul K. [...] na działce gruntu o numerze ewidencyjnym [...], w obrębie [...]. W dniu 17 sierpnia 2009r. Skarżący złożyli pozew do Sądu Rejonowego dla [...] przeciwko Przedsiębiorstwu [...] o zapłatę łącznie 10.000 złotych tytułem odszkodowania za zmniejszenie wartości ich nieruchomości w związku z ograniczeniem możliwości korzystania z nieruchomości w świetle postanowień rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku, w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego [...] w [...]. oraz w związku z działalnością [...] jak również tytułem kosztów, które są niezbędne do poniesienia aby nieruchomość spełniała wymogi techniczne określone w §5 pkt 2 rozporządzenia. Do czasu wejścia w życie ww uchwały tj. do dnia 4 sierpnia 2011 roku, nieruchomość skarżących była położona w całości na obszarze strefy M wyznaczonej w powołanym rozporządzeniu. Zgodnie z jego § 4 w strefie M Obszaru OU (w której znajdowała się przedmiotowa nieruchomość) w odniesieniu do istniejącej bądź mającej powstać zabudowy mieszkaniowej zabraniało się: (i) przeznaczania nowych terenów pod zabudową mieszkaniową, (ii) zmiany sposobu użytkowania budynków mieszkalnych, (iii) budowy nowych budynków mieszkalnych. Zaskarżona uchwała nie zakwalifikowała powyższej nieruchomości ani do strefy Z1 ani do strefy Z2, które miały odpowiadać dawnej strefie M określonej w powołanym rozporządzeniu.

Skarżący wskazali, iż na użytek postępowania odszkodowawczego prowadzonego przed sądem powszechnym zostało sporządzonych kilka opinii biegłych, celem przeprowadzenia badań poziomu hałasu dla ich nieruchomości w zarówno w dzień i w nocy. W ocenie skarżących, w świetle ustalonych przez biegłych wyników, ich nieruchomość powinna znajdować się w całości w strefie Z2, a od strefy Z1 dzieli ją 0,4 dB. Skarżący, wytaczając powództwo przeciwko PPL oparli swoje roszczenia na treści uchylonego przedmiotową uchwałą z dnia 20 czerwca 2011 roku rozporządzenia. Skarżący wskazali, iż emitowany hałas nie uległ zmianie. Podnieśli również, iż w efekcie zaistniałej zmiany polegającej na pozostawieniu nieruchomości skarżących poza strefą ograniczonego użytkowania, ich uprawnienie do otrzymania odszkodowania znacznie zmalało. Na skutek "błędu" polegającego na umieszczeniu przedmiotowej nieruchomości poza strefą Z1 oraz Z2 w zasadzie nie mają możliwości uzyskania odszkodowania. Stąd też uznali, iż uchwała Sejmiku Województwa [...] jest wadliwa, gdyż kwalifikuje nieruchomość - wbrew treści paragrafu 4 - ego uchwały - niezgodnie z rzeczywistym natężeniem hałasu oddziaływającym na nieruchomość, a nawet większym niż wynika to z dotychczasowych pomiarów. Skarżący skonstatowali, że gdyby uchwala stwierdzała, że nieruchomość położona będzie w jednej z powołanych podstref Z1 czy Z2, wówczas ocena biegłego byłaby odmienna (biegły co najmniej dokonałby sprawdzenia wpływu ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości ustanowionych dla tych podstref w kontekście obniżenia wartości nieruchomości). Nadto podnieśli, iż niezależnie od prowadzonego procesu sądowego i ryzyka jego przegranej z uwagi na "pomyłkę" zawartą w ww uchwale, Sejmik powinien był ustalić rzeczywisty poziom hałasu, który oddziałuje na nieruchomość i stosowanie do dokonanych pomiarów (dokonanych w obecności Skarżących) skorygować zasięg odpowiedniej strefy. Skarżący na poparcie swojej tezy nie przedstawili opinii.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o jej zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ uchwała Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Sejmiku Województwa [...] nie narusza prawa.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej uchwały w całości ani w części, tym samym skarga nie może być uwzględniona, ponieważ kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej, nie wykazała by wydana została z naruszeniem przepisów o których stanowi art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Istotny zatem w niniejszej sprawie jest przepis art. 16 § 1 k.p.a., który ustanawia ogólną zasadę trwałości tak decyzji administracyjnych, jak i postanowień.

Od tej reguły ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uregulowane zostało przepisami art. 156 k.p.a. do art. 159 k.p.a. I tak wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji /postanowienia następuje na żądanie strony lub z urzędu (art.157 § 2 k.p.a.). Przedmiotem zaś postępowania w tym nadzwyczajnym trybie jest jedynie ustalenie istnienia jednej z wadliwości decyzji/postanowienia a w przedmiotowej sprawie uchwały, taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a..

Z przepisu art. 156 § 1 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wynika, że jeśli w sprawie zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję/postanowienie stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji /postanowienia lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Oznacza to, że granice w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia nie wiążą organu nadzoru.

W niniejszym postępowaniu nie można było zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty jak w postępowaniu odwoławczym z tej to przyczyny, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest ograniczone jedynie do weryfikacji decyzji/postanowienia (uchwały) z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja/postanowienie (uchwała). Uruchomienie nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia (uchwały), nie prowadzi bowiem do zastępowania mechanizmu kontroli instancyjnej decyzji/postanowienia (uchwały), a zatem merytorycznego rozpoznania sprawy.

Tryb postępowania nieważnościowego różni się w zasadniczy sposób od postępowania zwykłego. Analiza akt sprawy, jak i uzasadnienie zaskarżonej uchwały - pozwala na stwierdzenie, że kwestionowana przez skarżących uchwała z dnia 20 czerwca 2011 r. nie była dotknięta jedną z wad określonych w w/w art. 156 § 1 k.p.a. Treść podjętej w niniejszej sprawie, a zaskarżonej do Sądu uchwały sejmiku pozwala na stwierdzenie, że Sejmik Województwa [...] ze szczególną starannością i wnikliwością przeprowadził postępowanie celem ustalenia spornego obszaru ograniczonego użytkowania.

Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a takim przedsięwzięciem jest Port Lotniczy [...] w [...]., tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały.

Zgodnie z art. 135 ust. 2 p. o. ś. dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko lub dla zakładów lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, obszar ograniczonego użytkowania tworzy sejmik województwa w drodze uchwały. Tworząc obszar ograniczonego użytkowania sejmik województwa określa granice obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego (art. 135 ust. 3a p. o. ś.).

Również przepis art. 135 ust. 1 p. o. ś. stanowi, że jeżeli z przeglądu ekologicznego wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu to dla obiektów, do których zostały zaliczone m. in. lotniska tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Przedstawione w przeglądzie ekologicznym, sporządzonym dla ustalenia przedmiotowego obszaru ograniczonego użytkowania, zasięgi oddziaływania hałasu dla lotniska, zostały obliczone w oparciu o pomiary wykonywane za pomocą systemu monitoringu hałasu na terenie lotniska, punktowe pomiary kontrolne oraz obliczenia empiryczne wykonane w oparciu o dane i założenia eksploatacyjne dotyczące ilości i kierunków operacji lotniczych, typów statków powietrznych.

Z powyższego przeglądu wynikało, że w związku z działalnością Portu Lotniczego [...] w [...]. nie mogły być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem lotniska, w szczególności dotyczące dopuszczalnego poziomu hałasu określone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826).

W zaskarżonej uchwale określono granice obszaru w formie mapy poglądowej, precyzyjnie opisano przebieg granic obszaru i wyróżnionych w obszarze stref Z1 i Z2, według współrzędnych punktów załamania - przebiegu izofon (linii jednakowego poziomu dźwięku) wskazanych w przeglądzie ekologicznym jako podstawa wyznaczenia obszaru oraz w formie opisowej oraz zawarto inne elementy wymagane wskazanymi wyżej przepisami.

Granice obszaru ograniczonego użytkowania i stref Z2 i Z1 - opisane zostały za pomocą współrzędnych geodezyjnych oraz w formie opisowej, pozwalających na jednoznaczne i precyzyjne ich wyznaczenie. Ponadto w celu łatwiejszej identyfikacji, załączono wykaz obrębów geodezyjnych i działek położonych w obszarze ograniczonego użytkowania.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, Sejmik Województwa [...] uczynił zadość obowiązującej regulacji prawnej w omawianym zakresie i w sposób prawidłowy na podstawie dokonanych pomiarów ustalił przedmiotowy obszar ograniczonego użytkowania. Subiektywne odczucia w tym zakresie skarżących, bez poparcia żadnymi dowodami, nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Wskazywane przez skarżących opinie, sporządzone w toku postępowania przed sądem powszechnym, nie mogą stanowić dowodu w niniejszej sprawie, zostały one bowiem zlecone na użytek prowadzonego postępowania odszkodowawczego i nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Nadto wypada też stwierdzić, iż poza samym stwierdzeniem, że takie opinie zostały sporządzone, skarżący do akt niniejszej sprawy ich nie dołączyli.

Sąd wskazuje, iż w istocie obszar ograniczonego użytkowania może ulec zmianie ale w przypadku:

- zmiany obowiązujących dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku;

- zmiany procedur dolotowych i odlotowych z lotniska w stosunku do procedur obowiązujących w dacie uchwalenia obszaru ograniczonego użytkowania;

- zmiany o więcej niż 10 % w stosunku do stanu będącego podstawą wyznaczania izolinii emisji hałasu wokół lotniska liczby operacji startów i lądowań w ciągu doby lub w porze nocnej.

Przy czym, te okoliczności należy wykazać, jednakże nie w oparciu jedynie o własne odczucia czy o nieobowiązujące zapisy, zastąpionego zaskarżoną uchwałą rozporządzenia, statuujące omawiany obszar, a o konkretnie przeprowadzone dowody, w tym oczywiście badania istniejącego poziomu hałasu w obszarze usytuowania nieruchomości skarżących. Stąd też, w przedmiotowej sytuacji skarżący mogą podjąć czynności zmierzające do zaktualizowania oddziaływania akustycznego w obrębie ich nieruchomości, jednakże winni wykazać nowe okoliczności poparte stosownymi dowodami, które skutkowałoby koniecznością przeprowadzenia dodatkowej analizy pomiarów akustycznych celem ewentualnego rozszerzenia obszaru ograniczonego użytkowania i podjęcia w tym zakresie stosownej uchwały.

Reasumując, skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały nie wykazali, aby w dacie jej podejmowania tj. w dniu 20 czerwca 2011 roku, nastąpiło takie naruszenie prawa, które skutkowałoby jej nieważnością. Na pewno okoliczność nie objęcia przedmiotowym obszarem ograniczonego użytkowania nieruchomości skarżących i w konsekwencji brak możliwości dochodzenia przez skarżących odszkodowania na skutek zmiany regulacji prawnej statuującej ww obszar, takiej przesłanki nieważności uchwały, zgodnie z treścią ww art. 156 kpa, nie stanowi.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).