Wyrok NSA, sygn. akt I SA 1241/94
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1995-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Organizacje społeczne
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 26 i art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 1932 nr 94 poz. 808
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. - Prawo o stowarzyszeniach.
article: art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: l. Oceny legalności decyzji administracyjnej można dokonywać tylko na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno procesowych, jak i materialnych.

2. Restytucji stowarzyszenia można dokonać tylko na wniosek osób fizycznych - członków stowarzyszenia restytuowanego, nie zaś na wniosek nowego stowarzyszenia, choćby nawet utworzonego z udziałem członków stowarzyszenia uprzednio rozwiązanego. Roszczenie o restytucję administracyjnoprawną rozwiązanego stowarzyszenia jest prawem osobistym członków i wynika z ich prawa do udziału w pracach stowarzyszenia.

3. Roszczenie o zwrot majątku jest prawem przysługującym tylko byłemu właścicielowi majątku, to znaczy osobie prawnej powstałej w wyniku restytucji stowarzyszenia, działającej przez swoje organy statutowe.

4. Nie można stwierdzić nieważności decyzji in abstracto, nie kierując decyzji wydanej w trybie art. 158 par. 1 Kpa do oznaczonego podmiotu będącego stroną, nawet gdy działa się z urzędu.

TEZY

l. Oceny legalności decyzji administracyjnej można dokonywać tylko na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno procesowych, jak i materialnych.

2. Restytucji stowarzyszenia można dokonać tylko na wniosek osób fizycznych - członków stowarzyszenia restytuowanego, nie zaś na wniosek nowego stowarzyszenia, choćby nawet utworzonego z udziałem członków stowarzyszenia uprzednio rozwiązanego. Roszczenie o restytucję administracyjnoprawną rozwiązanego stowarzyszenia jest prawem osobistym członków i wynika z ich prawa do udziału w pracach stowarzyszenia.

3. Roszczenie o zwrot majątku jest prawem przysługującym tylko byłemu właścicielowi majątku, to znaczy osobie prawnej powstałej w wyniku restytucji stowarzyszenia, działającej przez swoje organy statutowe.

4. Nie można stwierdzić nieważności decyzji in abstracto, nie kierując decyzji wydanej w trybie art. 158 par. 1 Kpa do oznaczonego podmiotu będącego stroną, nawet gdy działa się z urzędu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Burmistrza Miasta K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 lutego 1994 r. nr D.63/S/I192 w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji w wyniku wznowionego postępowania w sprawie likwidacji i przeznaczenia majątku stowarzyszenia (...) i Towarzystwa Gimnastycznego "S." w K. i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją nr D.63/S/I/92 z dnia 12 lutego 1993 r. Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził nieważność decyzji byłego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w (...) z dnia 2 sierpnia 1951 r. nr SA-SP.1-3/119/51 o likwidacji stowarzyszenia (...) w K. i Towarzystwa Gimnastycznego "S." w K. oraz o przekazaniu ich majątku na rzecz Skarbu Państwa. Decyzję o likwidacji wydano z powołaniem się na art. 26 i 27 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. - Prawo o stowarzyszeniach /Dz.U. nr 84 poz. 808/.

Pismem z dnia 19 października 1992 r. stowarzyszenie (...) w K. wystąpiło do Ministra Spraw Wewnętrznych o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji byłego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, jako wydanej "wbrew obowiązującemu prawu". Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych, powołując się na art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa, stwierdził w pkt 1 swej decyzji na wniosek strony nieważność wyżej wymienionej decyzji z dnia 2 sierpnia 1951 r. "w części dotyczącej likwidacji i przeznaczenia majątku (...) w K.", a w pkt 2 stwierdził z urzędu nieważność powyższej decyzji "w części dotyczącej likwidacji i przeznaczenia majątku Towarzystwa Gimnastycznego S. w K.", uznając tę decyzję za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu swej decyzji z dnia 12 lutego 1993 r. Minister Spraw Wewnętrznych podał, że przede wszystkim decyzja z dnia 2 sierpnia 1951 r. nie zawiera uzasadnienia, nie wiadomo więc, jaki był powód jej wydania; stanowi to rażące naruszenie art. 75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz.U. nr 36 poz. 341/, brak zaś pouczenia o środkach zaskarżenia rażąco narusza art. 75 ust. 1 powyższego rozporządzenia. Niedopuszczalne było ogólne powołanie się na art. 26 prawa o stowarzyszeniach, ponieważ artykuł ten zawiera 4 punkty, precyzyjnie określające wypadki, w których możliwa jest likwidacja stowarzyszenia, a z kolei art. 27 nie zawiera ustępów. Błędnie także podano numery dzienników ustaw, co stanowi istotne uchybienie formalne.

Pismem bez daty numer GGiGP-726/25/93 Burmistrz Miasta K. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 12 lutego 1993 r., ponieważ Miasto K. powinno być stroną w tym postępowaniu. Nieruchomość zapisana w księdze wieczystej Kw nr 23902 należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej i była w użytkowaniu wieczystym Ligi Obrony Kraju. Stanowiła więc z mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ własność Miasta K., co potwierdziła decyzja Wojewody (...) z dnia 4 czerwca 1992 r. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 1993 r. /w piśmie podano błędnie rok 1992/, z którego uzasadnienia zarząd Miasta powziął wiadomość o kwestionowanej decyzji. Burmistrz Miasta uznał za niezrozumiały fakt uznania art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa za podstawę prawną decyzji Ministra, skoro z przyczyny w tym przepisie określonej nie można stwierdzić nieważności decyzji po upływie 10 lat od jej doręczenia /art. 156 par. 2 Kpa/. Oprócz tego wnioskodawca stwierdził, że nie można było z urzędu stwierdzić nieważności decyzji z dnia 2 sierpnia 1951 r. w części dotyczącej Towarzystwa Gimnastycznego "S.", ponieważ takie Towarzystwo nie działa, a w budynku mieści się (...) Ośrodek Kultury. Gdyby nawet uznać, co wynika z sentencji decyzji, że podstawę prawną stanowił art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, to również w sprawie miał zastosowanie art. 156 par. 2 Kpa.

Postanowieniem z dnia 30 grudnia 1993 r. Minister Spraw Wewnętrznych wznowił postępowanie w sprawie zakończonej jego decyzją z dnia 12 lutego 1993 r. i drugim postanowieniem z tej samej daty sprostował błąd pisarski w tej decyzji, podając jako jej podstawę prawną art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

W piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 1994 r. Burmistrz Miasta K. ocenił, że decyzja z dnia 2 sierpnia 1951 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ nieruchomość byłego stowarzyszenia (...) znajduje się w wieczystym użytkowaniu Ligi Obrony Kraju, a więc stowarzyszeniu nie może być przywrócona własność tej nieruchomości bez zniesienia prawa użytkowania wieczystego. Ponadto zakwestionował możliwość uznania stowarzyszenia (...) zarejestrowanego w dniu 22 kwietnia 1991 r. za następcę prawnego stowarzyszenia rozwiązanego w 1951 r., zwłaszcza że wpis z 1864 r. w księdze wieczystej Kw nr 23902 podaje inną nazwę właściciela nieruchomości. Ponowił także argument dotyczący Towarzystwa Gimnastycznego "S.", wzmacniając go zapisem w księdze wieczystej K. wykaz 899 o prawie pierwokupu zastrzeżonym na rzecz miasta K. w 1933 r. "w razie wygaśnięcia Towarzystwa S.".

Po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia 10 lutego 1994 r. nr D.63/S/I/92, powołując się na art. 150 par. 1 i art. 151 par. 1 pkt 1 w związku z art. 146 par. 2 i art. 149 par. 2 Kpa, Minister Spraw Wewnętrznych odmówił uchylenia swej decyzji z dnia 12 lutego 1993 r. Po przedstawieniu toku sprawy napisał w uzasadnieniu, że w trakcie obecnego postępowania Burmistrz Miasta K. nie zgłosił argumentów prawnych uzasadniających zmianę merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 12 lutego 1993 r. We wniosku o wznowienie postępowania oraz w piśmie z dnia 11 stycznia 1994 r. Burmistrz Miasta K. nie podważył żadnego z argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 lutego 1993 r., wykazujących rażące naruszenie prawa przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Wydział Społeczno-Administracyjny podczas decydowania w 1951 r. o likwidacji stowarzyszenia (...) i Towarzystwa Gimnastycznego "S." w K. Należy więc przyjąć, iż nie kwestionuje on stwierdzenia, że wydana wówczas decyzja rażąco naruszała prawo. Argument Burmistrza, iż stwierdzenie nieważności decyzji o likwidacji w 1951 r. stowarzyszenia (...) i Towarzystwa Gimnastycznego "S." w K. było bezprawne i niecelowe ze względu na to, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne w odniesieniu do majątku po zlikwidowanych stowarzyszeniach, a więc wystąpiły okoliczności określone w art. 156 par. 2 Kpa, jest nietrafny. W wydanej decyzji bowiem Minister nie rozstrzygał i nie mógł rozstrzygać kwestii obecnych praw do majątku po zlikwidowanych w 1951 r. stowarzyszeniach, lecz oceniał zgodność z ówczesnym prawem decyzji administracyjnej dotyczącej likwidacji tych stowarzyszeń. Zadecydowanie o przeznaczeniu majątku po zlikwidowanych stowarzyszeniach miało charakter wtórny i stanowiło jedynie prawną konsekwencję decyzji o ich likwidacji. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem, że ewentualnie ustaleni przez sąd następcy prawni po działających w przeszłości stowarzyszeniach utracili nieodwracalnie możliwość dochodzenia swych praw do majątku po tych stowarzyszeniach, przekazanego w przeszłości na rzecz Skarbu Państwa. Zagadnienie to jednak nie może być przedmiotem rozstrzygnięć w trybie postępowania administracyjnego. Podstawy do zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 12 lutego 1993 r. nie stanowi również wyrażona przez Burmistrza Miasta K. wątpliwość, czy zarejestrowane w 1991 r. stowarzyszenie (...) w K. jest następcą prawnym zlikwidowanej w 1951 r. organizacji o tej samej nazwie. W decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych nie rozstrzygano tej kwestii, gdyż ustalanie następstwa prawnego nie należy do kompetencji Ministra Spraw Wewnętrznych. Gdyby jednak w tej konkretnej sprawie wywieść twierdzenie, że wyłącznie od tego, czy obecne stowarzyszenie zostanie uznane za następcę prawnego zlikwidowanej w 1951 r. organizacji, zależy jego prawo do występowania w charakterze strony - w rozumieniu art. 28 Kpa - w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1951 r. o likwidacji stowarzyszeń, a następnie uznać, że obecnie nie może ono być stroną w tym postępowaniu, to takie twierdzenie w świetle przepisów art. 146 par. 2 Kpa również nie dawałoby podstaw do zmiany decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych. Zgodnie bowiem z art. 157 par. 2 Kpa Minister Spraw Wewnętrznych, potwierdziwszy w obecnym postępowaniu, iż decyzja o likwidacji w 1951 r. stowarzyszenia (...) i Towarzystwa Gimnastycznego "S." w K. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, musiałby z urzędu stwierdzić jej nieważność, to jest wydać takie samo rozstrzygnięcie merytoryczne jak w kwestionowanej decyzji z dnia 12 lutego 1993 r.

W skardze na tę decyzję Burmistrz Miasta K. powołał się na bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego na temat interpretacji pojęcia "rażące naruszenie prawa" i uznał, że wykładni tej nie odpowiadają uchybienia i okoliczności podane w decyzji z dnia 12 lutego 1993 r. Uchybienia w decyzji z dnia 2 sierpnia 1951 r. mają charakter formalny. Za nieodwracalny skutek prawny orzecznictwo uznaje sytuację, w której przestał istnieć podmiot, któremu prawo przysługiwało. Jeżeli Minister uznał się niewłaściwym do oceny następstwa prawnego, powinien był zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez właściwy organ, przesądzenie następstwa prawnego bowiem ma w tej sprawie charakter prejudycjalny.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.

Pismem z dnia 13 czerwca 1994 r. Burmistrz Miasta K. zgłosił cofnięcie skargi w stosunku do stowarzyszenia (...) w K., powołując się na przesłanki natury społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec nadesłania przez skarżącego pisma procesowego z dnia 13 czerwca 1994 r. o wycofaniu skargi w stosunku do stowarzyszenia (...) w K. należało przede wszystkim rozważyć dopuszczalność wycofania skargi w świetle art. 203 par. 4 w związku z art. 393 Kpc i art. 211 Kpa.

Ze względu na charakter sprawy Sąd uznał, że wycofanie skargi mogłoby naruszyć usprawiedliwiony interes Miasta K., i w związku z tym wycofanie to uznał za niedopuszczalne.

Jednocześnie Sąd rozważał legitymację procesową skarżącego w rozumieniu art. 28 Kpa, dochodząc do wniosku, że skarga Burmistrza Miasta K. jest dopuszczalna w części, w jakiej odnosi się do rozstrzygnięć Ministra mających wpływ na mienie komunalne miasta.

Rozpatrując skargę co do jej meritum, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ją za uzasadnioną. Odmowę uchylenia przez Ministra jego decyzji z dnia 12 lutego 1993 r. w wyniku postępowania wznowionego na wniosek Burmistrza Miasta uzasadniono przede wszystkim tym, że wnioskodawca nie przedstawił "argumentów prawnych uzasadniających zmianę merytorycznego rozstrzygnięcia". Stwierdzono, że Minister nie rozstrzygał i nie mógł rozstrzygać "kwestii obecnych praw do majątku po zlikwidowanych w 1951 r. stowarzyszeniach", przy czym "ustalenie następstwa prawnego nie należy do kompetencji Ministra Spraw Wewnętrznych". Wyrażono także pogląd, że po ustaleniu, iż decyzja o likwidacji z 1951 r. "została wydana z rażącym naruszeniem prawa", Minister "musiałby z urzędu stwierdzić jej nieważność - to jest wydać takie samo rozstrzygnięcie merytoryczne jak w kwestionowanej decyzji z dnia 12 lutego 1993 r."

To rozumowanie zaskarżonej decyzji Ministra jest w całości błędne. Zacząć wypada od kwestii ostatniej, ona bowiem jest zagadnieniem głównym. Mianowicie oceny legalności jakiejkolwiek decyzji administracyjnej można dokonać tylko na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno procesowych, jak i materialnych. Oznacza to, że dla oceny legalności decyzji z dnia 2 sierpnia 1951 r. trzeba przyjąć nie tylko rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. - Prawo o stowarzyszeniach /Dz.U. nr 94 poz. 808 ze zm./, ale także rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz.U. nr 36 poz. 341 ze zm./. Minister Spraw Wewnętrznych, stwierdzając nieważność decyzji z dnia 2 sierpnia 1951 r., uznał, że narusza ona rażąco przepisy rozporządzenia z dnia 27 października 1932 r., ponieważ nie wskazuje, który z punktów artykułu 26 przyjęto za podstawę prawną. Nie zakwestionowano jednak a limine zasadności zastosowania tego artykułu. Wypada w związku z tym przypomnieć, że podstawy nieważności decyzji określał w rozporządzeniu z 1928 r. art. 101, który nie znał nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie zatem można by co najwyżej twierdzić, że decyzja z 1951 r. "wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej", gdyby nie to, że prawo materialne taką podstawę zawierało. Nie można więc w 1994 r. stosować kryterium oceny legalności decyzji z 1951 r. nie przewidzianego w przepisach prawa obowiązujących w dniu wydania ocenianej decyzji.

W identyczny sposób trzeba zakwalifikować pozostałe argumenty uzasadnienia decyzji Ministra z dnia 12 lutego 1993 r., w których powołuje się on na kryterium rażącego naruszenia prawa. Jakkolwiek Sąd nie ocenia legalności decyzji Ministra o stwierdzeniu nieważności decyzji z 1951 r., nie może pominąć analizy jej wad, które stanowią przesłankę oceny legalności decyzji zaskarżonej. Śladem wyroku z dnia 18 marca 1995 r. I SA 2035/93 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie uważa za konieczne stwierdzić, że decyzja z dnia 2 sierpnia 1951 r. zawiera dwa zasadnicze rozstrzygnięcia, wydane na różnych podstawach prawnych: zarządzenie likwidacji stowarzyszeń pod nazwą (...) w K. i Towarzystwo Gimnastyczne "S." w K. /art. 26 rozporządzenia z dnia 27 października 1932 r./ oraz przeznaczenie majątku rozwiązanych stowarzyszeń na rzecz Skarbu Państwa do użytkowania wskazanych podmiotów /art. 27 tego rozporządzenia/. O ile jednak orzeczenie w kwestiach majątkowych jest naturalną konsekwencją orzeczenia o likwidacji stowarzyszenia, o tyle nie ma takiej prostej zależności w sytuacji odwrotnej, to znaczy w razie stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji stowarzyszenia. Prawo do odzyskania majątku przysługuje tylko tej osobie prawnej, która była właścicielem majątku, uległa rozwiązaniu i może ulec restytucji. Obowiązkiem organu mającego orzekać w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rozwiązaniu stowarzyszenia i zadysponowaniu jego majątkiem jest przede wszystkim ustalenie, czy wniosek pochodzi od strony; inna bowiem może być strona w sprawie dotyczącej restytucji stowarzyszenia, inna zaś w sprawie majątkowej. Trzeba jednak pamiętać, że w sprawach tego rodzaju chodzi o "restytucję" stowarzyszenia, a nie o nowe stowarzyszenie, nawiązujące nazwą i statutem do tradycji stowarzyszenia rozwiązanego.

Restytucji stowarzyszenia można dokonać tylko na wniosek osób fizycznych - członków stowarzyszenia restytuowanego, nie zaś na wniosek nowego stowarzyszenia, choćby nawet utworzonego z udziałem członków stowarzyszenia uprzednio rozwiązanego. Roszczenie o restytucję administracyjnoprawną rozwiązanego stowarzyszenia jest prawem osobistym członków i wynika z prawa członków do udziału w pracach stowarzyszenia. Natomiast roszczenie o zwrot majątku jest prawem przysługującym tylko byłemu właścicielowi majątku, to znaczy osobie prawnej powstałej w wyniku restytucji stowarzyszenia, działającej przez swe organy statutowe.

Takiej zależności zdarzeń prawnych Minister nie uwzględnił i orzekał o stwierdzeniu nieważności decyzji z 1951 r. bez rozważenia, czy działa na wniosek strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Nie jest przy tym prawdą, że nie rozstrzygał i nie mógł rozstrzygać "kwestii obecnych praw do majątku". Przeciwnie, właśnie w tym zakresie Minister rozstrzygnął, stwierdzając nieważność decyzji z 1951 r. "w części dotyczącej likwidacji i przeznaczenia majątku (...) w K.", nie zważając na to, że orzeka obecnie nie o mieniu Skarbu Państwa, lecz o mieniu komunalnym. Jak przy tym napisał na wstępie pkt 1 swej decyzji z dnia 12 lutego 1993 r., działał "po rozpatrzeniu wniosku (...) w K." i stwierdził "na wniosek strony" nieważność decyzji z dnia 2 sierpnia 1951 r., nie przeprowadzając żadnego postępowania w celu ustalenia, czy wniosek pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 Kpa.

Nie dość tego, w części dotyczącej likwidacji i przeznaczenia majątku Towarzystwa Gimnastycznego "S." w K. Minister orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 2 sierpnia 1951 r. "z urzędu", nie przewidując skutków takiego rozstrzygnięcia. Nie uwzględnił mianowicie, że w ten sposób podważa nie tylko komunalizację byłego mienia tego stowarzyszenia, ale także unicestwia wpis w dziale III księgi wieczystej K. wykaz 899, pochodzący jeszcze z 1933 r., a przewidujący prawo pierwokupu na rzecz Gminy Miasta K. "w razie wygaśnięcia Towarzystwa S.". Decyzją swą w tej części Minister stworzył sytuację paradoksalną: dokonał restytucji majątku na rzecz osoby prawnej, której nie ma, wobec czego stworzył przesłankę dla przejęcia tego mienia na rzecz Skarbu Państwa przez zasiedzenie, a więc dla powrotu sprawy do punktu wyjścia.

Wbrew twierdzeniu Ministra, ma on obowiązek ustalać każdorazowo, czy wnioskodawcą w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji stowarzyszenia w części dotyczącej spraw majątkowych jest uprzednio zlikwidowana i restytuowana osoba prawna lub jej następca prawny, czy też jest to tylko nowe stowarzyszenie posługujące się identyczną nazwą i statutem. Jest to obowiązek wynikający z konieczności ustalenia, czy wniosek pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Jeżeli zaś Minister uważa, że nie dysponuje instrumentami procesowymi niezbędnymi do dokonania takich ustaleń, powinien je uznać za prejudykat, zawiesić postępowanie i odesłać wnioskodawcę na drogę postępowania przed sądem powszechnym na zasadzie art. 97 par. 1 pkt 4 i art. 100 par. 1 Kpa. Organ powinien w takich sprawach mieć świadomość, że wbrew ocenie wyrażonej w zaskarżonej decyzji - rozstrzyga o sprawach majątkowych: w 1951 r. wyzuto osobę prawną z jej mienia, obecnie żąda się od organu przywrócenia stanu sprzed likwidacji tej osoby prawnej. Nie jest wobec tego prawdą, że organ ma obowiązek stwierdzić "z urzędu" nieważność decyzji o likwidacji stowarzyszenia i przeznaczeniu jego majątku, jeśli stwierdzi jej kwalifikowaną wadliwość. Decyzja stwierdzająca nieważność wadliwej decyzji, jak każda inna decyzja, jest wydawana w sprawie indywidualnej i musi mieć konkretnego adresata. Nie można więc stwierdzić nieważności decyzji in abstracto, nie kierując decyzji wydanej w trybie art. 158 par. 1 Kpa do oznaczonego podmiotu będącego stroną, nawet gdy działa się z urzędu.

Z powyższych wywodów wynika, że argumenty zgłaszane organowi we wniosku, pismach procesowych i skardze były trafne, a ich nieuwzględnienie stanowi naruszenie prawa w postaci art. 77 par. l, art. 80 i 97 par. 1 pkt 4 w związku z art. 100 par. l, a także art. 107 par. 1 w związku z art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa przez fakt wydania decyzji w sytuacji braku strony - jej adresata.

Prowadząc ponowne postępowanie, Minister Spraw Wewnętrznych powinien także rozważyć dodatkowo dopuszczalność orzekania w odniesieniu do nieruchomości objętej prawem użytkowania wieczystego ustanowionym na rzecz osób trzecich. Do takiego wniosku może skłaniać zwłaszcza uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993 r. III AZP 24/93 /PUG 1994, nr 7-8, str. 31/. W myśl tej uchwały nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli na nieruchomości tej ustanowione zostało użytkowanie wieczyste. Wprawdzie uchwała ta dotyczy wykładni art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, a w prawie administracyjnym nie stosuje się analogii, niemniej jednak duże jest podobieństwo sytuacji omówionej w uchwale do sytuacji związanej z możliwością przywrócenia własności nieruchomości w drodze stwierdzenia nieważności decyzji o przeznaczeniu mienia zlikwidowanego stowarzyszenia. W obu wypadkach nieruchomość ma powrócić do poprzedniego właściciela i w obu wypadkach ma to wywrzeć wpływ na prawa wieczystego użytkownika ze względu na konieczność pozbawienia go tych praw, jako że wieczyste użytkowanie może być ustanowione tylko na gruncie Skarbu Państwa lub gminy. Oznacza to. że w czasie orzekania o przywróceniu prawa własności byłemu właścicielowi grunt nie może być obciążony prawem użytkowania wieczystego na rzecz innych osób, natomiast do czasu uprawomocnienia się decyzji uprawniającej byłego właściciela brak jest podstaw do unieważnienia aktu notarialnego ustanawiającego prawo użytkowania wieczystego. Kolejność zdarzeń prawnych jest tu zdeterminowana ich zależnością. Dlatego Sąd Najwyższy podjął taką uchwałę jako kontynuację poglądu zawartego w uchwale z dnia 23 września 1993 r. III AZP 13/93 /Biul. Inf. SN 1993, nr 9, str. 25/, że o zwrocie nieruchomości wywłaszczonemu właścicielowi można orzekać tylko wówczas, gdy nieruchomością włada Skarb Państwa lub gmina. W przypadku prawa użytkowania wieczystego za władającego uważa się użytkownika wieczystego.

W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne /treść zaświadczeń Sądu Rejonowego w K. z dnia 6 lutego 1992 r. o treści wpisów w księgach wieczystych K. wykaz 340 i K. wykaz 467/, że nieruchomości upaństwowione na mocy decyzji z dnia 2 sierpnia 1951 r., wpisane uprzednio na rzecz stowarzyszenia (...) w K., stały się przedmiotem użytkowania wieczystego Ligi Obrony Kraju jako własność Skarbu Państwa i objęte są księgą wieczystą Kw nr 23902. W tej sytuacji staje się celowe rozważenie wniosków wypływających z interpretacji prawa zawartej w powyższych uchwałach Sądu Najwyższego na użytek niniejszej sprawy.

Mając na względzie powyższe uchybienia, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 lutego 1994 r. na zasadzie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa.