Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 858/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50-51
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 9a , art. 13
journal: Dz.U. 2021 poz 1073
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi "Stowarzyszenia N." z siedzibą w P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 19 września 2024 r. [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 września 2024 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej jako "PINB") z dnia 31 maja 2024 r., znak: [...], nakazującą inwestorowi M. P. rozbiórkę altany działkowej położonej na parceli nr [...] o wymiarach 6,95 m x 5,05 m i wysokości 5,1 m oraz obiektu gospodarczego (domku narzędziowego) o wymiarach 2,57m x 3,84 m i wys. 2,4 m znajdujących się na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L. , gmina T. .

Decyzja WWINB, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 17 lutego 2017 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na działce nr [...] w wyniku której ustalono, "że na przedmiotowej nieruchomości zostały utworzone N. na podstawie uchwały Zarządu Stowarzyszenia Działkowców nr [...] zgodnie z zapisem ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. W dniu kontroli ustalono, że na terenie nieruchomości istnieje około 50 altan ogrodowych o różnych konstrukcjach, a ich inwestorami są poszczególni użytkownicy wyznaczonych wewnętrznie ogrodów działkowych. Powołany zarząd ogrodu monitoruje stan zabudowy w szczególności w zakresie ich wielkości".

W dniu 12 maja 2023 r. pracownicy PINB przeprowadzili kolejne czynności kontrolne, podczas których stwierdzono m.in., "istnienie ok 68 obiektów, lokalizacja zabudowy/obiektów została zobrazowana na załączniku graficznym".

Pismem z dnia 26 maja 2023 r. Stowarzyszenie N. przedłożyło dokument z wykazem inwestorów z przypisaniem numeru działki.

Zawiadomieniem z dnia 29 grudnia 2023 r., PINB poinformował, że na działce nr ewid. [...] w części dotyczącej parceli nr [...] zostaną przeprowadzone czynności kontrolne. W wyznaczonym terminie pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na w/w parceli, z których wynika, że na terenie wyodrębnionej parceli nr [...] zlokalizowany jest obiekt budowlany w konstrukcji drewnianej. Według oświadczenia M. P. posadowiony jest na wylewce betonowej. Dach dwuspadowy w konstrukcji drewnianej kryty blachą. Obiekt pełni funkcje rekreacyjną (altana działkowa) i jest w trakcie realizacji. Na terenie nieruchomości znajduje się również obiekt budowlany pełniący funkcję gospodarczą (domek narzędziowy) posadowiony na bloczkach betonowych z dachem jednospadowym. Obiekt powstał bez stosownych pozwoleń.

Decyzją z dnia 31 maja 2024 r., PINB nakazał inwestorowi M. P. wykonać rozbiórkę altany działkowej położonej na parceli nr [...] o wymiarach 6,95 m x 5,05 m i wysokości 5,1 m oraz obiektu gospodarczego (domku narzędziowego) o wymiarach 2,57m x 3,84 m i wys. 2,4 m znajdujących się na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L. , gmina T. .

Odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożyli inwestor oraz Stowarzyszenie N. w P. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

WWINB wydając wskazaną na wstępie decyzję podniósł, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej: pr. bud.): "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31."

Natomiast w myśl art. 29 ust. 2 pkt 4 pr. bud. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073 dalej: "ustawa ROD").

Dalej stwierdzono, że przez altanę - zgodnie z art. 2 pkt 9a ustawy ROD, należy rozumieć "wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m˛ oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m˛". Ustawodawca w ustawie o ROD jasno i precyzyjnie wskazał rozmiar budynku rekreacyjno-wypoczynkowego i jego funkcji, które zgodnie z pr. bud. nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani również nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 pr. bud.

Organ II instancji wskazał na art. 2 pkt 2 ustawy ROD, który stanowi, że pod pojęciem działki rozumie się podstawową jednostkę przestrzenną rodzinnego ogrodu działkowego, której powierzchnia nie może przekraczać 500 m˛, służąca zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Bezsprzecznym na gruncie niniejszej sprawy pozostaje fakt, że dzierżawcą parceli (działki) nr [...] jest M. P., a zatem obiekt zlokalizowany na w/w działce o wymiarach 6,95 m x 5,05 m i wysokości 5,01 m jest altaną działkową zgodnie z art. 2 pkt 9a ROD. Również budynek gospodarczy na w/w parceli nie wymagał zgłoszenia ani pozwolenia na budowę.

WWINB podkreślił, że teren działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w L. objęty jest zapisami uchwały nr [...] Rady Gminy T. z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg [...] (dalej: mpzp). Z powyższego mpzp wynika, że w/w nieruchomość oznaczona została symbolem 1R.

Z § 3 pkt 1 mpzp wynika, że "Na obszarze planu ustala się następujące przeznaczenie trenów: tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolami 1R i 2R ". Natomiast § 4 pkt 2 lit a mpzp stanowi, że " W zakresie zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się: zakaz lokalizacji: tymczasowych obiektów budowlanych.". Jednakże największe znaczenia dla niniejszej sprawy ma § 10 mpzp stanowiący, że "W zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustala się: 1) zakaz lokalizacji budynków; 2) uwzględnienie w zagospodarowaniu, zgodnie z przepisami odrębnymi, przebiegów urządzeń melioracyjnych.".

Tym samym w ocenie WWINB, organ I instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisów obowiązującego mpzp i prawidłowo ustalił, że wykonana zabudowa narusza obowiązujące przepisy prawa miejscowego. Odnośnie podnoszonych zarzutów przez Stowarzyszenie N. w P., wskazano, że zabudowa rodzinnych ogródków działkowych na podstawie ustawy ROD - musi być zgodna z obowiązującymi przepisami, tj. ustawami oraz aktami prawa miejscowego, tym samym należy wskazać, iż obowiązujący mpzp może ingerować w sposób zagospodarowania terenu ROD. Sam fakt, iż mpzp zabrania wznoszenia obiektów budowlanych na danym terenie, nie eliminuje podstawowej funkcji ROD tj. zaspokajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, ponieważ zapisy aktu miejscowego, nie zabraniają w żaden sposób i nie eliminują możliwości prowadzenia uprawy przez danego działkowca (zaspokajanie potrzeb socjalnych - prawo do uprawy żywności w celu podreperowania budżetu domowego) jak również nie uniemożliwiają mu prowadzenia czynności rekreacyjnych na danym ogrodzie działkowym. Również sama treść preambuły zawartej w ustawie ROD nie jest podstawą prawną tylko wskazaniem dlaczego została uchwalona dana ustawa.

Zdaniem WWINB organ powiatowy, co do wybudowanej altany wdrożył prawidłowe postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50-51 pr. bud., ponieważ jak wskazuje się w orzecznictwie "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. " (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 października 2016 r., sygn. akt IIOSP 1/16 LEX nr 2116795).

W ocenie WWINB, organ I instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisów obowiązującego m.p.z.p. i prawidłowo ustalił, że wykonana zabudowa narusza obowiązujące przepisy prawa miejscowego.

Odnośnie podnoszonych zarzutów przez Stowarzyszenie N. w P., wskazano, że zabudowa rodzinnych ogródków działkowych na podstawie ustawy ROD - musi być zgodna z obowiązującymi przepisami, tj. ustawami oraz aktami prawa miejscowego, tym samym należy wskazać, iż obowiązujący m.p.z.p. może ingerować w sposób zagospodarowania terenu ROD. Sam fakt, iż m.p.z.p. zabrania wznoszenia obiektów budowlanych na danym terenie, nie eliminuje podstawowej funkcji ROD tj. zaspokajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, ponieważ zapisy aktu miejscowego, nie zabraniają w żaden sposób i nie eliminują możliwości prowadzenia uprawy przez danego działkowca (zaspokajanie potrzeb socjalnych - prawo do uprawy żywności w celu podreperowania budżetu domowego) jak również nie uniemożliwiają mu prowadzenia czynności rekreacyjnych na danym ogrodzie działkowym. Również sama treść preambuły zawartej w ustawie ROD nie jest podstawą prawną tylko wskazaniem dlaczego została uchwalona dana ustawa.

Organ wskazał również, iż m.p.z.p. dla nieruchomości obowiązuje od 2010 r., a Stowarzyszenie powstało 9 czerwca 2015 r. Tym samym Stowarzyszenie mogło zapoznać się przed zakupem nieruchomości z zapisami obowiązującego m.p.z.p. Ponadto organ podniósł, iż skoro Stowarzyszanie zakupiło działkę [...] w momencie gdy teren był objęty stosownym aktem prawa miejscowego, to Stowarzyszenie mogło wystąpić do Rady Gminy z wnioskiem o zmianę zapisów obowiązującego m.p.z.p., co nie zostało uczynione, aż do dnia 16 listopada 2023 r., w którym to dopiero Stowarzyszenie zwróciło się do Wójta o zmianę m.p.z.p.

W ocenie WWINB, na gruncie niniejszej sprawy orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego jest jedynym możliwym rozwiązaniem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 1-2 pr. bud., który de facto doprowadza zaistniałe naruszenia prawa do stanu zgodnego z prawem. Zaznaczono też, że organ powiatowy prawidłowo określił adresata nałożonego obowiązku.

Skargę na powyższą decyzję wywiodło do Sądu Stowarzyszenie N. w P. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu, na rzecz skarżącego kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) przepisów art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dalsze ograniczenie na skutek zaskarżonych decyzji wykonywania prawa własności nieruchomości uregulowanego w ustawie ROD;

2) przepisów art. 2 pkt 9a oraz art. 13 ust. 1 pkt 1) i 2) ustawy ROD poprzez ich nie zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego

3) przepisów § 4 pkt 2a i § 10 uchwały Rady Gminy T. Nr [...] z dnia 18 maja 2010 r., poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie,

4) naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 k.p.a. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych czynności, nie rozpatrzenie materiału dowodowego i niedostateczne wyjaśnienie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. nakazującą inwestorowi rozbiórkę altany działkowej oraz obiektu gospodarczego (domku narzędziowego) znajdujących się na parceli nr [...] na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w L. , gmina T. .

Podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji stanowi ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej P.b.).

Z ustaleń faktycznych wynika, że na ww. parceli znajduje się altana działkowa o wymiarach 6,95 m x 5,05 m i wysokości 5,1 m oraz obiekt gospodarczy (domek narzędziowy) o wymiarach 2,57m x 3,84 m i wys. 2,4 m.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest okoliczność, iż działka na której posadowiona jest przedmiotowa altana wraz z obiektem gospodarczym położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg [...], przyjętym uchwałą Rady Gminy T. nr [...] z dnia 18 maja 2010 r. (Dz. U. [...]. z 2010 r., nr. dalej "m.p.z.p.").

Fundamentalne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała zatem kwestia czy do rodzinnych ogórków działkowych, w świetle postanowień ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073 dalej: "ustawa ROD"), znajdują zastosowanie przepisy m.p.z.p..

Kolejną kwestią sporną była kwalifikacja przedmiotowych obiektów w świetle postanowień ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej: P.b.) jak i zapisów ustawy ROD.

W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do kwestii kwalifikacji przedmiotowych obiektów tj. czy sporna altana i obiekt gospodarczy są obiektem budowlanym, obiektem tymczasowym, czy też innego rodzaju obiektem.

Stosownie do art. 2 pkt 9a ustawy ROD altana działkowa to wolno stojący budynek rekreacyjno - wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35m˛ oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12m˛.

Natomiast przepis art. 2 pkt 2 ustawy ROD stanowi, że pod pojęciem działki rozumie się podstawową jednostkę przestrzenną rodzinnego ogrodu działkowego, której powierzchnia nie może przekraczać 500 m˛, służąca zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynki i rekreacji.

Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 P.b., pod pojęciem budynku należy rozumieć "taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach".

Należy więc zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, że w kontrolowanej sprawie sporna altana jest budynkiem rekreacyjno – wypoczynkowym. Spełnia ona bowiem przesłanki określone w wyżej przytoczonej definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 P.b. Altana ta jest obiektem wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada dach.

Sąd orzekający podziela ocenę organu, że altana działkowa jak i obiekt gospodarczy posiadają fundamenty i są trwale związana z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b.

W ocenie Sądu przedmiotowych obiektów nie można kwalifikować jako tymczasowych obiektów budowlanych, ponieważ zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 P.b., takim obiektem jest "obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe".

Zdaniem Sądu przedmiotowa altana i obiekt gospodarczy, mają cechy trwałego związania z gruntem, ponieważ obiekty są stabilne i dzięki temu mają możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 06 czerwca 2017 r., sygn. akt: II OSK 2477/15 (LEX nr 2417990), a który to pogląd Sąd w pełni podziela, "o tym czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania."

Podobnie orzekł Naczelny Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt: II OSK 1327/17 (LEX nr 2681541), stanowiąc iż "O trwałości związania z gruntem decyduje intensywność tego związania, co może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy budowla będzie połączona z gruntem fundamentem w gruncie tym w całości zagłębionym, ale także gdy wielkość, masa obiektu i względy bezpieczeństwa, w tym możność opierania się oddziaływaniom atmosferycznym wskazują na trwałość jego posadowienia. Obiekty trwale związane z gruntem to obiekty posadowione w taki sposób, by być odporne na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający im stabilność. Nie ma natomiast kluczowego znaczenia dla sprawy technologia wykonania fundamentu, aczkolwiek wykonanie go w formie wylewki betonowej jest typowe dla tego rodzaju elementu konstrukcyjnego, czy też wymiary tego elementu, czy też brak jego usytuowania w wykopie".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać przyjdzie, że w sytuacji trwałego związania spornej altany oraz obiektu gospodarczego z gruntem i wydzielenia ich z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadanie przez nie fundamentu i dachu jednoznacznie wskazuje, że mamy do czynienia z budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b.

Wymienione wyżej przepisy nie pozwalają też na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie dokonano błędnej kwalifikacji przedmiotowej altany działkowej jako "budynku" w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. Już chociażby z legalnej definicji "altany działkowej" wynika, że tego rodzaju altana może być budynkiem.

Definicja altany sformułowana w art.2 pkt 9a ustawy ROD jasno wskazuje, że altana jest zasadniczo budynkiem rekreacyjno – wypoczynkowym lub innym obiektem budowlanym spełniającym taką funkcję. Literalna treść tego przepisu wprost stanowi się, że altana to budynek rekreacyjno – wypoczynkowy lub w dalszej kolejności innego rodzaju obiekt.

Tym samym w niniejszej sprawie niewątpliwie zarówno w przypadku altany działkowej jak i obiektu gospodarczego mamy do czynienia z budynkiem, a nie budowlą, którą zgodnie z definicją zawarte w P.b. jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Skoro przedmiotowe obiekty mieszczą się w ustawowej definicji budynku, to nie można ich traktować jako budowli.

Tym samym zdaniem Sądu organy, co do wybudowanej altany działkowej i budynku gospodarczego, słusznie wdrożyły postępowanie naprawcze, a samo postępowanie zasadnie prowadzono w oparciu o art. 50-51 P.b.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 P.b., altana działkowa i obiekt gospodarczy, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych nie wymagają wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, aby uzyskać przymiot legalności.

Natomiast w myśl art. 30 ust. 1 P.b. zgłoszenia prac budowlanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej nie wymaga (poprzez wnioskowanie a contrario), z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa altany na rodzinnych ogrodach działkowych, posiadającej odpowiednie wymiary, które zostały wskazane w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r., tj. zgodnie z art. 2 ust. 9a ustawy ROD.

Tym samym nie ulega wątpliwości, iż na realizację przedmiotowych obiektów inwestor nie był obowiązany uzyskać pozwolenia budowlanego ani dokonać zgłoszenia.

Powyższe nie oznacza jednak niedopuszczalności stosowania do tych obiektów przepisów P.b. Jak wskazuje się w orzecznictwie "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine." (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 października 2016 r., sygn. akt: II OSP 1/16 LEX nr 2116795).

Inaczej mówiąc dany obiekt, pomimo że nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia, może być poddany ocenie pod kątem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym postanowieniami m.p.z.p. (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.).

Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023, poz. 977 ze zm., dalej również jako u.p.z.p), "plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego", co oznacza, że ma moc wiążącą, tak jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany dopóki obowiązuje.

Wobec powyższego w świetle zarzutów skargi wyjaśnić należy czy do terenów rodzinnych ogródków działkowych jak najbardziej znajdują zastosowanie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o czym pośrednio przesądza, art. 19 ust. 2 i art. 76 ustawy ROD.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy ROD w przypadku, gdy prawo do nieruchomości, na której znajduje się ROD, zostało nabyte przez stowarzyszenie ogrodowe nieodpłatnie, właściciel nieruchomości może zgłosić do stowarzyszenia ogrodowego żądanie likwidacji ROD, o ile funkcjonowanie ROD jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym tę nieruchomość. Zgłaszając żądanie właściciel jest obowiązany przedstawić propozycję nieruchomości zamiennej odpowiadającej warunkom określonym w art. 21 pkt 1 oraz propozycję umowy gwarantującej realizację obowiązków określonych w art. 21 oraz art. 2.

Ponadto w myśl art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy ROD właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków tj. funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Dokonując powyższej oceny należy również mieć na względzie art. 13b ustawy ROD wyłączający możliwość stosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego do obiektów budowlanych na działkach rodzinnych ogrodów działkowych. Powyższe ma istotne znaczenie gdyż w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym organ nadzoru budowlanego nie bada zgodności lokalizacji obiektu z zapisami m.p.z.p.

Z tych względów podzielić należy stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II OSK 21/21 (wydane w tożsamej sprawie ale obejmujące inną parcelę), iż przepisy ustawy ROD w żadnym razie nie stanowią prawnej podstawy do wyłączenia stosowania do rodzinnych ogrodów działkowych norm planistycznych.

Warto w tym miejscu dodatkowo wskazać na kolejny aspekt, tj. wynikający z art. 10 ust. 2 ustawy ROD obowiązek gminy doprowadzenia do ROD dróg dojazdowych, energii elektrycznej, zaopatrzenia w wodę oraz uwzględnienia w organizacji komunikacji publicznej potrzeb ROD.

Tym samym powstanie ROD wiąże się dla gmin z koniecznością poniesienia znacznych nakładów finansowych. Z tych tez względów gmina ma prawo w drodze m.p.z.p. kształtować tak politykę przestrzenna aby z jednej strony tworzyć warunki dla rozwoju ROD (art. 6 ustawy ROD), a z drugiej mając na uwadze wynikające z ustawy ROD obowiązki dla jednostek samorządu terytorialnego.

Za wyżej przytoczonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, iż pomimo obowiązywania tzw. zasady wolności budowlanej (art. 4 P.b.) prawo zabudowy nieruchomości zostało uzależnione przez ustawodawcę od jego zgodności z przepisami prawa. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1942/18). Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby ten nie uwzględniał przepisów planu miejscowego, a tym samym aby wynik sprawy za każdym razem odpowiadał oczekiwaniom inwestora.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż w żadnym wypadku usprawiedliwienia odstąpienia od obowiązywania norm planistycznych, tak jak oczekuje tego Skarżący, nie może stanowić art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Zasadniczo normy planistyczne do doskonały przykład tego w jaki sposób dopuszczalne jest ograniczanie prawa własności, w tym prawa do zabudowy. To istota zagadnienia prawnego dotyczącego planowania i zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają możliwość ograniczenia prawa własności. Poza tym wykluczenie określonego rodzaju zabudowy nie zawsze musi prowadzić do naruszenia istoty prawa własności. Jedynie ograniczenie tego prawa, nie wyklucza z dalszego korzystania z nieruchomości, tak jak w niniejszej sprawie, dając możliwość prowadzenia na terenie rodzinnego ogrodu działkowego działalności rolniczej, ogrodniczej, sadowniczej, czy też zagospodarowania na potrzeby użytków zielonych.

Z powyższych względów zaznaczyć należy, iż zapisy m.p.z.p. na równi z postanowieniami przepisów ustaw kształtują prawo wolności budowlanej. Dla powyższej oceny bez znaczenia pozostaje okoliczność uchwalenia m.p.z.p. przed wejściem w życie ustawy ROD. Rozdział 7 ustawy o ROD (Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe) nie zawierały żadnych regulacji nakazujących zmianę m.p.z.p..

Reasumując Sąd uznał, że organy trafnie przyjęły, że budowa w/w altany oraz budynku gospodarczego nastąpiła niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postaci planu miejscowego.

Jak wskazano wyżej, teren działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w L. objęty jest zapisami uchwały nr [...] Rady Gminy T. z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg [...]. W/w nieruchomość oznaczona została symbolem 1R.

Z § 3 pkt 1 uchwały wynika, że "Na obszarze planu ustala się następujące przeznaczenie trenów: tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolami 1R i 2R ". W § 13 pkt 1 uchwalono, że : "Dla terenów rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1R i 2R, ustala się: 1. przeznaczenie terenu pod uprawy rolnicze, ogrodnicze, sadownicze oraz użytki zielone". Zapis § 4 pkt 2 lit a uchwały stanowi, że "W zakresie zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się: zakaz lokalizacji: tymczasowych obiektów budowlanych.". Zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma jednak § 10 uchwały stanowiący, że "W zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustala się: 1) zakaz lokalizacji budynków; 2) uwzględnienie w zagospodarowaniu, zgodnie z przepisami odrębnymi, przebiegów urządzeń melioracyjnych".

Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że sam fakt, iż m.p.z.p. zabrania wznoszenia obiektów budowlanych na danym terenie, nie eliminuje podstawowej funkcji ROD tj. zaspokajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, ponieważ zapisy aktu miejscowego, nie zabraniają w żaden sposób możliwości prowadzenia na terenie rodzinnego ogrodu działkowego działalności rolniczej, ogrodniczej, sadowniczej, czy też zagospodarowania na potrzeby użytków zielonych, choć bez prawa do zabudowy budynkami lub tymczasowymi obiektami budowlanymi.

Zdaniem Sądu, podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.

Również wskazywane w skargach względy słuszności oraz zasady współżycia społecznego, przy ocenie legalności decyzji administracyjnej nie mają znaczenia. W omawianym zakresie Sąd Administracyjny ocenia zgodność decyzji administracyjnej z prawem. Dla tej oceny ma zaś znaczenie zasada legalizmu (wyrażona w art. 6 K.p.a.), a nie względy słuszności oraz zasady współżycia społecznego, które to kategorie nie funkcjonują na gruncie prawa administracyjnego.

W ocenie Sądu organy - wbrew zarzutom skarżącego - dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

W zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wydania zaskarżonych decyzji organów obu instancji. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art.151 p.p.s.a, skargę oddalił.