Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1278/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spraw.), WSA Adam Lipiński, Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego zarządzenia Burmistrza Miasta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie wypłaty pozaregulaminowych nagród pracownikom placówek oświatowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] maja 2006 r. stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza W. z [...] grudnia 2005 r. w sprawie wypłaty pozaregulaminowych nagród Burmistrza dla pracowników placówek oświatowych.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano art. 91 w zw. z art. 86 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

W uzasadnieniu stwierdzono, że w aktualnie obowiązującym systemie prawnym brak jest podstaw prawnych upoważniających do wydawania przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego zarządzeń w zakresie przyznania pozaregulaminowych nagród. Podkreślono, że przepisy prawa nie zawierają pojęcia "pozaregulaminowe nagrody". Stwierdzono, że organ wykonawczy gminy nie posiada kompetencji do wydawania aktów prawnych w sprawie wypłaty pozaregulaminowych nagród. Podniesiono, że art. 60 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie stanowi samoistnej podstawy do wydawania zarządzeń przez burmistrza w sprawie pozaregulaminowych nagród dla pracowników placówek oświatowych. Stwierdzono, że burmistrzowi przysługuje samodzielne prawo do dokonywania wydatków budżetowych, ale nie do wydawania odrębnych aktów prawnych, tj. przedmiotowego zarządzenia Burmistrza z [...] grudnia 2005 r. nr [...].

Wskazano też, że Burmistrz, wydając ww. zarządzenie, ustalając pozaregulaminowe nagrody, naruszył :

* art. 30 ust. 6 pkt 3, art. 49 ust. 2 w zw. z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 z późn. zm.), albowiem wysokość i warunki wypłacania nauczycielom nagród oraz kryteria i tryb przyznawania nagród ustala rada gminy;

* art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 z późn. zm.), albowiem akty prawne określające wysokość i warunki wypłacania nauczycielom nagród oraz kryteria i tryb przyznawania nagród winny być jako akty prawa miejscowego ogłaszane w wojewódzkich dziennikach urzędowych;

* art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), albowiem jednostki sektora finansów publicznych powinny dokonywać wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków;

* art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.).

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stało się przedmiotem skargi Burmistrza W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu nadzorczego, rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody zarzucono:

1. przekroczenie granic ingerencji nadzorczej, t.j. przepisu art. 87 usg w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 3 usg;

2. naruszenie przepisu art. 91 ust. 3 usg, polegające na braku w zaskarżonym rozstrzygnięciu uzasadnienia prawnego;

3. naruszenie przepisu art. 91 ust. 5 usg, poprzez niezastosowanie odpowiednio art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego;

4. obrazę przepisów art. 60 ust. 2 pkt. 3 usg i art. 30 ust. 10 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U z 2003 r. Nr 118, poz. 1120 z póżn. zm.), zwanej dalej KN, przez błędne uznanie, że w obowiązującym systemie prawnym brak jest podstaw prawnych, upoważniających organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego do wydawania zarządzeń w zakresie przyznawania nagród pozaregulaminowych.

W uzasadnieniu skargi Burmistrz W. podniósł, że art. 87 ustawy o samorządzie gminnym dopuszcza możliwość ingerencji organów nadzoru w przypadkach określonych w ustawach oraz że nie zaistniała żadna ustawowa przesłanka do przedłożenia przedmiotowego zarządzenia Burmistrza z [...] grudnia 2005 r. Wojewodzie [...].

Nadto podniósł, że art. 85 ustawy o samorządzie gminnym zawiera ogólne upoważnienie do działań nadzorczych i określa kryteria nadzoru, a nie zakres nadzoru.

Zarzucił, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawierało pełnego uzasadnienia, stosownie do treści art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Wyjaśnił, że wypłaty dokonane na mocy zarządzenia Burmistrza nie stanowiły nagród, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 Karty Nauczyciela. Twierdził, że pochodziły one ze środków zaoszczędzonych w toku realizacji budżetu i "były to nagrody ponad te, które są przewidziane Kartą Nauczyciela".

W skardze podniesiono również, że przyznając omawiane nagrody, Burmistrz nie ustanowił samoistnej podstawy prawnej do ich przyznania, gdyż omawiany wydatek (na nagrody) nastąpił zgodnie z rozp. Ministra Finansów z 20 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 209, poz. 2132). Podkreślono, że to zdarzenie finansowe miało charakter jednorazowy, nieperiodyczny, nie ustanawiało zasady, która miałaby dawać nowy, stały dodatek, nie tworzyło prawa miejscowego, a tym samym zarządzenie takie nie podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, albowiem publikacji podlega akt mający charakter prawa miejscowego, a więc takich reguł, które przyznają prawo lub nakładają obowiązek na mieszkańców lub grupę mieszkańców.

Skarżący podniósł również, że w przedmiotowej sprawie wypłata świadczeń (nagród) została dokonana w grudniu 2005 r. i w dacie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiły nieodwracalne skutki prawne tego zarządzenia, bowiem uprawnieni otrzymali świadczenie i "nie podlega ono zwrotowi". Zarzucił organowi nadzorczemu, że przy nieodwracalnych skutkach prawnych, stosownie do art. 156 § 2 kpa, w oparciu o przepis art. 158 § 2 kpa, stwierdzić można było wydanie zarządzenia z naruszeniem prawa.

Na koniec stwierdził, że możliwość zwiększenia środków na wynagrodzenia nauczycieli przez jednostkę samorządu terytorialnego jest ustawowo przewidziana przepisem art. 30 ust. 10 Karty Nauczyciela oraz że podstawą do zarządzenia wydanego przez Burmistrza był prawidłowo opracowany i uchwalony budżet i jego realizacja była zgodna z przepisami prawa finansowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż każde zarządzenie organu wykonawczego gminy podlega nadzorowi wojewody i z treści art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można wywieść, że zarządzenia burmistrza, poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi.

Podkreślił, że konstytucyjnie gwarantowana zasada samorządności nie daje prawa organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego stopnia podstawowego do wydawania aktów prawnych, co do których brak wyraźnego upoważnienia w przepisach powszechnie obowiązujących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżanej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu nadzorczego Wojewody [...], Sąd uznał, iż skarga wniesiona na ten akt nie zasługuje na uwzględnienie.

Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny.

Bezsporne jest, iż na mocy swojego zarządzenia z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Burmistrz W. przyznał pozaregulaminowe nagrody dla pracowników placówek oświatowych.

Sporne w sprawie jest:

1) czy akt – zarządzenie Burmistrza podlega w ogóle nadzorowi

2) czy przedmiotowe nagrody można było przyznać na mocy aktu rangi zarządzenia Burmistrza oraz

3) czy omawiane zarządzenie jest zgodne z prawem.

Odnosząc się do kwestii dopuszczalności nadzoru nad zarządzeniem Burmistrza, stwierdzić należy, iż każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi. W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2003 r. II SA/Wr 854/03 OwSS, który to pogląd Sąd w pełni podziela, stwierdzając, co następuje. "Samorząd terytorialny to część składowa władzy wykonawczej w państwie. Przedmiotem jego działań są sprawy stanowiące część zadań należących do zakresu tej władzy (art. 163 Konstytucji RP). Wprawdzie Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, która to samodzielność podlega z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej, to jednak w art. 171 poddaje ową działalność nadzorowi wskazanych w nim organów z punktu widzenia legalności, co potwierdza także ustawa o samorządzie gminnym w art. 85.

Z powyższego wynika, że działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego nie jest niczym skrępowana. Opiera się bowiem na ustawach i odbywa się w granicach przez nie ustanowionych, a kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Dodać należy, że Konstytucja nie ustala żadnych ograniczeń zakresu tego nadzoru. Z powyższego wynika, że każda działalność, w tym także polegająca na wydawaniu zarządzeń, bez względu na ich charakter i przedmiot podlega nadzorowi.

Do sprawowania nadzoru w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, jest powołany Prezes Rady Ministrów (por. też art. 148 pkt 6 Konstytucji RP) i wojewodowie. W pewnym zakresie, w odniesieniu do spraw finansowych, nadzór pełnią także regionalne izby obrachunkowe. Tryb i formy nadzoru zostały określone w ustawach, przede wszystkim w ustawie o samorządzie gminnym, jeśli idzie o nadzór nad działalnością organów gminy.

Ustawodawca jedynie w kilku przepisach ustawy o samorządzie gminnym określił prawną formę działania wójta. O formach zarządzeń jest mowa w art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3 omawianej ustawy.

Przepis art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) określa procedurę umożliwiającą wykonywanie nadzoru. Zgodnie z jego treścią: "Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia." (ust. 1). "Wójt przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej, na zasadach określonych w ust. 1, uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej." (ust. 2).

Według zaś art. 91 ust. 1 owej ustawy: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Ten przepis z kolei określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutek prawny stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia.

Organ nadzoru ma obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, które w sposób istotny naruszają prawo. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia ma charakter czysto deklaratoryjny. Z powyższego wynika, że każde zarządzenie wójta, w tym także zarządzenie dotyczące powołania zastępcy burmistrza, dotknięte wadami prawnymi jest nieważne od dnia jego wydania, bez względu na termin stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru.

Wyżej powołane przepisy, określające procedurę i terminy doręczania wojewodzie uchwał i zarządzeń organów gminy oraz wyznaczające 30-dniowy termin na ewentualne stwierdzenie ich nieważności nie stanowią o zakresie nadzoru, lecz wyłącznie o trybie stwierdzania nieważności szczególnego rodzaju aktów prawnych, wydawanych przez organ gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie rozróżnia zarządzeń porządkowych od innych zarządzeń podejmowanych przez burmistrza".

Reasumując, stwierdzić należy, iż z treści art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza), poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi.

Należy zauważyć, że zgodnie z utrwaloną już w tym względzie linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W. 10/93, OTK ZU 1994, nr 2, poz. 46) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "Działalnością komunalną w rozumieniu art. 85 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego". W uchwale tej Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

Na poparcie wyżej prezentowanego przez Sąd stanowiska przytoczyć należy pogląd autorów "Komentarza do ustawy o samorządzie gminnym" pod red. Pawła Chmielnickiego, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa, 2004, a konkretnie do art. 91 przedmiotowej ustawy. W omawianym komentarzu do art. 91 ustawy str. 542 pkt 4 zawarto następujące stwierdzenie: Ustawodawca wyliczył tylko enumeratywnie wypadki, w których zastosowanie znajduje forma zarządzenia. Ponieważ zakładanie przypadkowości działania ustawodawcy nie ma uzasadnienia w świetle powołanej reguły interpretacyjnej, to trzeba przyjąć, iż jeżeli wymienił sprawy, które mają być załatwione przez wydanie zarządzenia, to uczynił to w określonym celu. Prowadzi to do wniosku, iż zarządzenie jest prawną formą działania wójta, która może być zastosowana tylko w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę (P. Chmielnicki: Przepisy..., s. 30). Nazwanie "zarządzeniem" aktu wydanego przez wójta w innych sprawach, niż wymienione w ustawie, nie oznacza, iż jest to zarządzenie w sensie "materialnym" (prawna forma działania przewidziana przez ustawodawcę dla załatwienia przez wójta enumeratywnie wyliczonych spraw, tak jak określenie aktu rady gminy uchwałą, nie przesądza, iż jest to uchwała w sensie materialnoprawnym – prawna forma działania organu kolegialnego jednostki samorządu terytorialnego).

Skoro ustawodawca powiązał z pojęciem "zarządzenie", konkretną, normatywną treść, to należy konsekwentnie przyjąć, iż ustawodawca celowo wskazał na konkretną formę działania organu wykonawczego gminy dla określenia zakresu zastosowania środków nadzorczych, ustanowionych na mocy art. 91 ust. 1 usg. Ingerencja nadzorcza zatem może odbywać się tylko w stosunku do zarządzeń "w znaczeniu materialnym", czyli wydanych w sprawach wyliczonych enumeratywnie przez ustawodawcę. Zakres zaś omawianego rozstrzygnięcia nadzorczego nie ogranicza się tylko do tych zarządzeń, które podlegają obowiązkowi przedstawienia w myśl art. 90 usg., ale dotyczy wszystkich zarządzeń wójta.

Ingerencja nadzorcza wobec aktu nienazwanego "zarządzeniem" jest dopuszczalna tytko w tych wypadkach, kiedy wójt użyje innej nazwy dla określenia swojej formy działania, podczas gdy ustawodawca nakazał załatwienie sprawy (np. powołanie zastępcy wójta) w tej właśnie formie. Akt taki, mimo że nie jest nazywany "zarządzeniem", jest nim "w sensie materialnym".

Przechodząc do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd zważył:

Stosownie do art. 85 ustawy o samorządzie gminnym: "Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem" (...).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], w którym Wojewoda, działając jako organ nadzoru, stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta W. z dnia [...] grudnia; 2005 r. nr [...] w sprawie wypłaty pozaregulaminowych nagród Burmistrza dla pracowników placówek oświatowych. W ocenie Sądu, powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu. Zdaniem Sądu, brak było podstaw prawnych do wydania przez Burmistrza Miasta W. zarządzenia w przedmiocie pozaregulaminowych nagród dla pracowników placówek oświatowych. Podstawy prawnej do wydania przedmiotowego zarządzenia nie stanowił przepis art. 60 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że za prawidłową gospodarkę finansową odpowiada wójt (burmistrz), w tym za dokonywanie wydatków budżetowych. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że w określeniu "za dokonywanie wydatków budżetowych odpowiada wójt (burmistrz)" nie można upatrywać prawa do zmiany budżetu (wydatków) na rzecz określonej grupy zawodowej.

Burmistrz nie jest organem powołanym do tworzenia prawa. Jest organem wykonawczym, stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 26 ust. 1 stanowi, iż organem wykonawczym gminy jest wójt. Już ze sformułowania "organem wykonawczym" wynika a contrario, iż nie jest organem ustawodawczym, prawotwórczym uprawnionym do przyznawania pozaregulaminowych nagród na rzecz określonej grupy zawodowej.

Dodać należy, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym określają kompetencje, uprawnienia, zadania burmistrza i rozszerzenia tych kompetencji, wbrew twierdzeniom skarżącego nie można upatrywać w art. 30 ust. 10 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 1997 r. Nr 56, poz. 357).

Przepis art. 7 ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela stanowi, że: "ustawie podlegają nauczyciele, wychowawcy i inni pracownicy pedagogiczni". A zatem Burmistrz Miasta W., nie będąc nauczycielem, wychowawcą i pracownikiem pedagogicznym, nie mógł podlegać przepisom tej ustawy. A skoro w ogóle nie podlegał tym przepisom, to tym bardziej nie mógł upatrywać w niej upoważnienia do rozszerzenia swoich kompetencji określonych w ustawie o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić należy, iż zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepis ten stanowi, że organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Natomiast przepis art. 85 omawianej ustawy stanowi, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodność z prawem. Zdaniem Sądu, zawarte w art. 85 ustawy sformułowanie "nad działalnością gminną", oznacza, że nadzór sprawowany jest nad całą działalnością (bez wyłączeń). A zatem, cała działalność gminna podlega nadzorowi, poza decyzjami indywidualnymi, o których mowa w art. 102 ustawy. Odmienna wykładnia dopuszczałaby do sytuacji, w których zarządzenia burmistrza pozostawałyby poza kontrolą organów nadzoru i sądów, co sprzeczne byłoby z obowiązującym porządkiem prawnym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że przedmiotowe rozstrzygniecie nadzorcze nie narusza prawa i skargę, na podstawie art. 151 cyt. wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił.