Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1089/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 pkt 16, art. 4 pkt 6, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: § 4 ust 1, § 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 840/20 w sprawie ze skargi B. Z.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. zasądza od B. Z.-P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 840/19 uwzględnił skargę B. Z.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2019 r., nr [...].

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 29 stycznia 2016 r. Prezydent Miasta B. (dalej: "Prezydent") wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy P. w B. – drogi gminnej, w zakresie budowy nawierzchni jezdni, chodników, zjazdów, budowy kanalizacji deszczowej, sanitarnej, sieci wodociągowej, elektroenergetycznej, oświetleniowej, telekomunikacyjnej oraz rozbiórki istniejących sieci. W decyzji wskazano kilkadziesiąt działek, na których inwestycja ma być realizowana, w tym działkę nr [...] powstałą z podziału działki nr [...] na działki [...] (pod ulicę P. – do wykupu) oraz nr [...] o powierzchni 0,2225 ha (pozostawioną dotychczasowej właścicielce, którą jest B. Z.- P.).

Z akt wynika, że na budowę ulicy P. oraz niezbędnej infrastruktury w postaci sieci przesyłowych Prezydent wydał także w dniu [...] kwietnia 2016 r. decyzję [...] nr [...] (obejmującą kolejnych kilkadziesiąt działek przeznaczonych do wykupu pod ulicę) oraz decyzję [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] zmieniającą decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. w zakresie wykonania zmiany promienia łuku poziomego, wprowadzenia załamania trasy oraz budowę opaski z lewej strony jezdni na działkach szczegółowo wskazanych w decyzji.

Zawiadomieniami z dnia [...] stycznia 2017 r. (dalej: "data wpływu") złożonymi w trybie art. 54 i 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej "P.b."), Prezydent poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w B. o zrealizowaniu inwestycji objętych decyzjami [...] z [...] stycznia 2016 r. (zmienionej decyzją z [...] września 2016 r.) oraz z [...] kwietnia 2019 r. Organ nadzoru budowlanego w terminie ustawowym 14-dniowym, tj. do dnia [...] lutego 2019 r., nie wniósł sprzeciwu.

Następnie wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] przy ulicy P. w B. spowodowanego wybudowaniem tej ulicy. W postępowaniu dopuszczono dowód z operatu szacunkowego z dnia 20 lutego 2019 r. sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę. Na wezwanie organu pierwszej instancji biegły kilkukrotnie uzupełniał i wyjaśniał treść operatu, w tym w pismach z dnia 29 marca 2019 r., 8 maja 2019 r. i 14 czerwca 2019 r. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych fragmentów pism stanowiących wyjaśnienia biegłego wynika, że wyjaśnienia nie dotyczyły terenu działki nr [...].

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2019 r. Prezydent ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 143 ust. 1 i 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1, 1a, 2, 3, art. 148 ust. 1 i 2, art. 148b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej: "u.g.n.") w związku z § 12 ust. 1 uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w sprawie określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]). Zdaniem organu pierwszej instancji, przed wybudowaniem drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi ruch na ulicy P. odbywał się wydzielonymi liniami rozgraniczającymi pas drogowy, na którym nie występowała droga zgodnie z definicją budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Budowa drogi polegała na wykonaniu nawierzchni ulicy z kostki polbruk, chodnika polbruk, wjazdu polbruk, płytki na rampach dla pieszych, kanalizacji deszczowej w ulicy, przykanalików i wpustów deszczowych oraz oświetlenia w ulicy (sieć linii kablowej, latarnie, oprawa). Doszło zatem do utwardzenia drogi gruntowej kostką polbruk a więc wykonania (wybudowania) obiektu spełniającego funkcję drogi. Stworzono również warunki do korzystania z drogi (właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu jej realizacji). Prezydent ocenił dopuszczony dowód z operatu szacunkowego jako sporządzony zgodnie z prawem, tj. z regulacjami u.g.n. oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: "rozporządzenie w sprawie wyceny"). Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami poprzez porównanie nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których ceny transakcyjne są znane. Biegły poddał analizie rynek lokalny transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, monitoringiem i analizą tendencji rynkowych objął okres lat 2016 do IV kwartału roku 2018, uwzględnił nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dokonał podziału posiadanej bazy transakcji na dwie grupy: nieruchomości bez urządzonego dojazdu (12 transakcji) oraz z urządzonym dojazdem (20 transakcji). Zdaniem rzeczoznawcy, kluczowe znaczenie dla wartości rynkowej mają takie cechy jak: data transakcji, odległość od [...] (km), odległość od PKP (km), odległość od galerii handlowej [...] (km), droga, gaz, energia, woda, kanalizacja sanitarna, powierzchnia działki (m2), kształt działki, położenie. Oceniając operat szacunkowy Prezydent wskazał, że jest on zgodny z prawem, nie zawiera pomyłek, błędów czy niejasności, uwzględnia transakcje nieruchomościami uznanymi przez rzeczoznawcę za podobne, wybór nieruchomości został opisany i uzasadniony. Operat, zdaniem organu pierwszej instancji, może stanowić dowód w sprawie o ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej. Tę ustalono na kwotę 12 237, 50 zł jako 50 % wykazanego w operacie wzrostu wartości działki, zgodnie z § 12 ust. 1 ww. uchwały nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. Z.-P. W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] października 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium przedstawiło zasady ustalania opłaty adiacenckiej wynikające z przepisów art. 143 – 146, art. 148b ust. 1, art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Wyjaśniło, że opłata adiacencka jest formą przymusowego udziału właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zwiększających wartość nieruchomości. Wyłączone spod możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej są nieruchomości wskazane w art. 143 ust. 1 u.g.n., w szczególności przeznaczone lub wykorzystywane na cele rolne lub leśne, do których działka strony się nie zalicza jako przeznaczona w planie miejscowym z dnia 25 kwietnia 2016 r. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Nie ma zatem znaczenia, że część działki stanowią grunty rolne i łąki. Zdaniem Kolegium, doszło również do wybudowania drogi i stworzenia prawnych warunków do korzystania z niej, co stanowi jeden z warunków ustalenia opłaty adiacenckiej. Wskazując na przepisy art. 143 ust. 2 u.g.n., art. 4 pkt 2 i 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 3 pkt 6 P.b. wyjaśniło, że budowę stanowi również rozbudowa drogi, w odróżnieniu od przebudowy niewymagającej zmiany granic pasa drogowego. Zdaniem Kolegium, w przypadku ulicy P., co wynika z wydanych decyzji [...], doszło do budowy nawierzchni jezdni, chodników, zjazdów, zmiany promienia łuku poziomego, wprowadzenia załamania trasy, budowy opaski z lewej strony jezdni a także doszło do przejęcia działek sąsiadujących z drogą w związku ze zmianą szerokości pasa drogowego pod inwestycję – doszło zatem faktycznie do budowy (rozbudowy) drogi. Oceniając sporządzony w sprawie operat szacunkowy Kolegium wskazało, że został on sporządzony zgodnie z prawem.

Decyzja organu II instancji stała się przedmiotem skargi B. Z.-P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę.

Sąd I instancji poddał w wątpliwość zgodność z prawem sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego. Biegły, jako podmiot uprawniony do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 ug.n.), dokonał wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego metody porównywania parami. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny). Jak zatem wynika z powyższych regulacji, w procesie wyceny nieruchomości kluczowe pozostaje podobieństwo nieruchomości wycenianej do nieruchomości będących przedmiotem obrotu, uwzględnionych do porównania. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 u.g.n., nieruchomością podobną jest taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W przypadku nieruchomości wycenianej biegły uwzględnił: nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, spośród których wyłączył nieruchomości zabudowane (s. 10 operatu), zaś jako czynniki cenotwórcze wskazał: wielkość działki, lokalizację ogólną (strefową), położenie (obszar obrębu geodezyjnego), kształt, dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, trend czasowy zmian w cenach. Tymczasem zdjęcie na s. 20 operatu obrazujące działkę wycenianą wskazuje, że jest ona działką zabudowaną dwoma budynkami. Nie wynika to w sposób precyzyjny z operatu w jego części opisującej stan nieruchomości (biegły wskazał tylko jeden budynek mieszkalny, nie zawarł informacji jaką funkcję pełni budynek drugi), jak również nie wyjaśnił biegły, czy dokonanie wyceny nieruchomości w części zabudowanej na podstawie transakcji nieruchomościami niezabudowanymi ma czy nie ma wpływu na ustaloną cenę za 1 m2. Definicja nieruchomości podobnej nakazuje uwzględniać także sposób korzystania. Inny jest sposób korzystania z nieruchomości niezabudowanej (która może być nieużytkowana) a inny nieruchomości zabudowanej (dwoma budynkami, przy czym z operatu nie wynika, czy obydwa te budynki są mieszkalne czy mają inną funkcję). Z uwagi na to, że biegły nie wspomniał o zabudowaniu nieruchomości wycenianej dwoma budynkami (vide ww. zdjęcie), nie sposób zweryfikować, czy miał tę okoliczność na uwadze oraz jaki pozostaje jej wpływ na dokonaną wycenę. Nadto, biegły nie uwzględnił w jakiej procentowo (lub powierzchniowo) części wyceniana nieruchomość jest zabudowana a w jakiej nie, przez co nie wyjaśnił w operacie, czy ma to znaczenie dla ustalenia wartości rynkowej. Nie dostrzegły tej okoliczności organy obydwu instancji. Nie wystarczyło przy tym wyłącznie wskazać, że nieruchomość w planie miejscowym jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że inna może być wartość rynkowa nieruchomości już zabudowanej a inna niezabudowanej, co może mieć wpływ na ustalenie cech podobieństwa. Sąd podkreślił, że traktowanie ww. nieruchomości w operacie jako podobnych powinno wynikać z wyjaśnień biegłego, tych zaś zabrakło.

Po drugie sąd I instancji powołał, że z operatu szacunkowego sporządzonego dla działek nr [...] oraz odrębnie dla działek nr [...] i [...] – obydwa w sprawie II SA/Bk 850/19 (dowód z akt dopuszczony na rozprawie) wynika, iż zarówno w sprawie rozpatrywanej jak i w sprawie II SA/Bk 850/19 przyjęto w trzech operatach do porównania te same nieruchomości podobne (vide tabele na s. 21 – 24 operatów). Z wyliczeń wynika, że biegły korygował poszczególne cechy, ale nie wynika z operatów, w jaki sposób uwzględnił fakt, że niektóre nieruchomości wyceniane są zabudowane (działki nr [...] – dom mieszkalny, [...] – dwa budynki, w tym na pewno jeden mieszkalny) oraz jaki miało to wpływ na końcowy wynik wyceny. Budzi zatem wątpliwości, czy biegły faktycznie sporządzał operaty w sposób zindywidualizowany, uwzględniając cechy konkretnie wycenianej nieruchomości. W ocenie Sądu, okoliczność ta podlega wyjaśnieniu.

Po trzecie, jednym z elementów podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. jest przeznaczenie. Jak wynika z operatu, działka nr [...] posiada zróżnicowane przeznaczenie: pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, infrastrukturę techniczną i zieleń urządzoną. Nie w całości zatem jest ta działka przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nie wynika z operatu, na jakiej powierzchni przewidziano infrastrukturę techniczną a na jakiej zieleń urządzoną oraz w jaki sposób i czy w ogóle ma to wpływ na jej wartość rynkową.

Sąd z urzędu zauważył, że w powszechnie dostępnych serwisach władz miasta (bip. [...].pl oraz [...].pl, ten drugi serwis stanowi element Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej) znajdują się tekst oraz rysunek (załącznik graficzny) do uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla W. w [...] (rejon ul. D. i ul. P.), Dz. Urz. Woj. [...]. z 2016 r., poz. [...]). Wynika z nich, że mogą istnieć ograniczenia w zabudowie działki nr [...] wynikające z wyrysowanych linii zabudowy oraz w szczególności przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem IT (infrastruktura techniczna). Biegły w ogóle do tej okoliczności się nie odniósł przyjmując ogólnie przeznaczenie nieruchomości jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, bez uwzględnienia że to przeznaczenie nie jest w przypadku działki nr [...] wyłączne. W konsekwencji nie da się również zweryfikować, czy uwzględnione do porównania nieruchomości podobne są "podobne" w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. z uwzględnieniem powyższych cech.

Powyższe w ocenie sądu I instancji oznacza, że organy obydwu instancji nie przeprowadziły wystarczającej oceny operatu szacunkowego z punktu widzenia prawidłowego doboru nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Ocena w tym zakresie, zdaniem Sądu, nie dotyczy wiadomości specjalnych biegłego. Kryterium podobieństwa, mogące być ocenionym po uzyskaniu opisu porównywanych nieruchomości i z uwzględnieniem konkretnego (zróżnicowanego jak wynika z planu miejscowego) przeznaczenia nieruchomości wycenianej, nie wkracza w zakres wiedzy specjalnej biegłego. Tym samym organy przedwcześnie zaakceptowały operat jako wiarygodny dowód w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.;dalej "p.p.s.a.") – zarzuciło mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

a) art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 40 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004r., nr 207, poz. 2109; dalej jako: "rozporządzenie"), poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że przy określeniu wartości nieruchomości na potrzeby wyliczenia opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej (drogi), biegły powinien uwzględnić procentowy (lub powierzchniowy) stopień zabudowania nieruchomości, a także powinien wykazać, czy zabudowanie nieruchomości ma wpływ na dokonaną wycenę, w sytuacja gdy prawidłowa wykładnia tych norm prowadzi do wniosku, że przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości, a dobór cech świadczących o podobieństwie nieruchomości mieści w ramach specjalistycznej wiedzy biegłego, przy tym nie każda cecha nieruchomości podobnej opisana w art. 4 pkt 16 u.g.n. musi być uwzględniona aby zachowane było "podobieństwo" nieruchomości, a wystarczającym jest aby występujące różnice zostały poddane korekcie w trakcie wywodu biegłego;

b) art. 4 pkt 6 w zw. art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 4 ust. 3 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w toku wyceny należy uwzględniać kryterium "zabudowania" nieruchomości, w sytuacji kiedy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że celem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości (a nie zindywidualizowanej ceny nieruchomości), na którą wpływają również inne cechy niż "zabudowanie", a o podobieństwie nieruchomości decyduje znacznie więcej czynników (wymienionych przykładowo w art. 4 pkt 16 u.g.n.) niż tylko ich zabudowanie, zaś w operacie biegły szczegółowo opisał cechy świadczące o podobieństwie nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównania, przyjmując przy tym odpowiednio scharakteryzowane współczynniki korygujące;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że poczynione przez Sąd ustalenia, na podstawie analizy uchwały Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2016 r nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w [...] (rejon ul. [...] i ul. [...]) Dz. Urz. Woj. [...]. z 2016 r., poz. 2239), co do mogących hipotetycznie wystąpić ograniczeń w zagospodarowaniu wycenianej nieruchomości (ze względu na przeznaczenie części terenu pod infrastrukturę techniczną), podważają prawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego, w sytuacji kiedy, na tego rodzaju ograniczenia w stosunku do części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie wskazywała reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząca skargę B. Z. - P. i jednocześnie nie wynikają one wprost z treści przywołanej uchwały Rady Miasta [...].

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Mając na uwadze sformułowanie zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Po pierwsze zasadny jest zarzut niewłaściwej wykładni art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 40 ust. 1 rozporządzenia i uznanie, że przy określeniu wartości nieruchomości na potrzeby wyliczenia opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej (drogi), biegły powinien uwzględnić procentowy (lub powierzchniowy) stopień zabudowania nieruchomości, a także powinien wykazać, czy zabudowanie nieruchomości ma wpływ na dokonaną wycenę Jak zasadnie wskazuje strona skarżąca kasacyjnie prawidłowa wykładnia tych norm prowadzi do wniosku, że przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości, a dobór cech świadczących o podobieństwie nieruchomości mieści w ramach specjalistycznej wiedzy biegłego, przy czym nie każda cecha nieruchomości podobnej opisana w art. 4 pkt 16 u.g.n. musi być uwzględniona, aby zachowane było "podobieństwo" nieruchomości, a wystarczającym jest aby występujące różnice zostały poddane odpowiedniej korekcie w trakcie wywodu biegłego.

W świetle § 40 ust. 1 rozporządzenia zabudowania jako części składowe nieruchomości nie mogły podlegać wycenie dla potrzeb ustalenia wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi, a w konsekwencji dla oszacowania wartości nieruchomości nie mogła mieć znaczenia kwestia nieuwzględnienia faktu, że działka nr [...] o powierzchni 0,2225 ha jest zabudowana i to dwoma budynkami. Podzielając pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji, że zasady doświadczenia życiowego wskazują, iż inna może być wartość rynkowa nieruchomości już zabudowanej a inna niezabudowanej (co wpływa także na sposób korzystania z niej obecnie i w przyszłości), to jednocześnie z tych właśnie powodów przy obliczaniu wartości nieruchomości dla potrzeb wyliczenia opłaty adiacenckiej związanej z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej nie bierze tej okoliczności pod uwagę. Istotna jest tylko okoliczność wzrostu wartości samej nieruchomości gruntowej (gruntu bez znajdujących się na nim części składowych, w tym istniejących obiektów) po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej w stosunku do wartości tej nieruchomości sprzed ich wybudowania. Chodzi o sam szacowany wzrost wartości nieruchomości o określonym przeznaczeniu bez względu na istniejący sposób jej użytkowania czy zagospodarowania. Wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej wpływa w takim samym stopniu na wzrost wartości sąsiednich nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu (np. na cele mieszkaniowe), poprawiając ich atrakcyjność poprzez możliwość dostępu np. do sieci kanalizacyjnej, wodociągowej, czy drogi, niezależnie od tego czy jedne z nich są zabudowane, a inne niezabudowane, a nawet czy w ogóle są użytkowane. Opłata adiacencka powiązana jest bowiem z potencjalną możliwością, a nie z realnym korzystaniem z wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., I OSK 514/09 opłata adiacencka podlega ustaleniu bez względu na to, czy właściciel nieruchomości przejawia, czy też nie przejawia woli korzystania z tych urządzeń. Już bowiem w chwili stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej następuje zwiększenie jej użyteczności oraz wzrost jej wartości, niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty) chce i będzie z tych urządzeń korzystał oraz kiedy to nastąpi. Dlatego też zmianę wartości nieruchomości (przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej) odnosić należy do samej nieruchomości gruntowej (nieruchomości niezabudowanej) stanowiącej porównywalny przedmiot odniesienia. Inaczej, przy uwzględnianiu w wycenie nieruchomości jej części składowych, a zwłaszcza faktu jej zabudowania, przyjmowany byłby odmienny przedmiot odniesienia. W konsekwencji prowadziłoby to do nieuzasadnionego uwzględniania w wartości szacowanej nieruchomości nie tylko wpływu wynikającego z wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, ale także dodatkowo z rozbieżności wynikającej z wartości działki zabudowanej i niezabudowanej. Tym samym wykazywany wpływ wybudowania infrastruktury technicznej na wzrost wartości nieruchomości byłby różny w zależności od tego czy działka była zabudowana, czy nie. Nadto, jak zasadnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, przy wycenie nieruchomości zabudowanej uwzględniane są dodatkowe czynniki subiektywne wynikające z zawartych transakcji (stopień zagospodarowania nieruchomości, stan techniczny zabudowań, zainteresowania kupującego posiadaniem budynków, czy też ich np, wyburzeniem). Tymczasem zadaniem biegłego jest określenie wartości nieruchomości przy założeniu obiektywnych kryteriów miarkujących - szczegółowo opisanych i uwzględnionych w operacie. Jeśli do porównania przyjęto określoną bazę podobnych nieruchomości (wszystkich niezbudowanych), to w ten sposób określono wartość samego "gruntu" nieruchomości wycenianej - przed i po wybudowaniu drogi.

Po drugie zasadny jest także zarzut niewłaściwej wykładni art. 4 pkt 6 w zw. art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 4 ust. 3 rozporządzenia i uznanie, że w toku wyceny należy uwzględniać kryterium "zabudowania" nieruchomości, w sytuacji kiedy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że celem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości (a nie zindywidualizowanej ceny nieruchomości), na którą wpływają również inne cechy niż "zabudowanie", a o podobieństwie nieruchomości decyduje znacznie więcej czynników (wymienionych przykładowo w art. 4 pkt 16 u.g.n.) niż tylko ich zabudowanie, zaś w operacie biegły szczegółowo opisał cechy świadczące o podobieństwie nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównania, przyjmując przy tym odpowiednio scharakteryzowane współczynniki korygujące. Jak wskazano wyżej biegły przyjął do porównania bazę nieruchomości jednorodnie niezabudowanych - co oznacza, że cecha "zabudowania" została pominięta i nie wpływa na określenie wartości nieruchomości wycenianej. Zauważyć przy tym należy, że przedmiotowy operat przygotowany został na potrzeby wzrostu wartości nieruchomości ze względu na fakt wybudowania drogi, na co nie ma wpływu sama okoliczność zabudowania lub niezabudowania nieruchomości, a więc cecha ta nie mogła samoistnie wpłynąć na stopień określenia wzrostu wartości nieruchomości.

Zgodnie z art. 4 pkt. 6 u.g.n. przez wycenę nieruchomości należy rozumieć postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości. Zadaniem biegłego jest więc określenie wartości nieruchomości (nie zaś jej indywidualnej ceny). W analizowanym przypadku biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie zaś z § 4 ust 3 rozporządzenia, przy metodzie porównywania parami odnosi się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Zgodzić się należy z argumentacją strony skarżącej kasacyjnie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że aby mówić o nieruchomościach podobnych, konieczne jest ustalenie szeregu ich cech, które obiektywnie rzecz ujmując, są w pewnym stopniu tożsame z nieruchomością wycenianą, a nie tylko jednej cechy. Do takich cech zaliczyć trzeba przeznaczenie, wielkość, kształt, położenie, uzbrojenie itp. Jest przy tym oczywiste, że w niektórych sytuacjach, ze względu na specyfikę wycenianej nieruchomości, nie wszystkie te cechy musza być uwzględniane. Ważne jest jednak aby zachowane było "podobieństwo" nieruchomości, a występujące różnice powinny być poddane korekcie w trakcie wywodu biegłego (por. wyr. Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. I ACa 653/18, LEX nr 2697326). Oznacza to, że nie każda cecha nieruchomości musi zostać uwzględniona w procesie wyceny i w sytuacji jeśli biegły do porównania przyjął określony zbiór nieruchomości to kryterium podobieństwa spełniają nieruchomości podobne do wycenianej z punktu widzenia więcej niż jednej cechy. Tym samym zadaniem biegłego nie jest znalezienie nieruchomości identycznych, lecz taki dobór cech porównawczych, który może pominąć pewne cechy, jeśli inne mogą dowodzić podobieństwa nieruchomości. Sąd, podobnie jak i organ, nie mogą w zakresie oceny operatu wnikać w zakres wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły. Jakkolwiek z przepisu art. 157 u.g.n. nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów, to jednak ocena ta nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego (vide: wyrok NSA Z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt II FSK2970/17).

W niniejszej w sprawie biegły opisał cechy porównawcze, wyjaśniając przy tym, w jaki sposób przyjęte przez niego cechy wpływają na wartość nieruchomości. Sąd I instancji nie zakwestionował przy tym ani przyjętej przez biegłego bazy nieruchomości porównawczych, ani sposobu określenia wartości współczynników korygujących, czy zakresu ocen poszczególnych cech wpływających na wartość nieruchomości: wielkość działki, lokalizację ogólną (strefową), kształt, dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, trend czasowy zmian w cenach. Dodać jedynie należy, że biegły wykorzystał dla potrzeb wyceny różnych nieruchomości położonych przy ulicy [...] tę samą bazę transakcji porównawczych. Zarówno organy, jak i sąd nie posiadają kompetencji do kwestionowania zestawienia cech podobieństwa, o ile mieszczą się one w zakresie określonym ustawą a ich dobór został należycie uzasadniony. Biegły uprawniony był więc do określenia wartości nieruchomości z wyszczególnieniem zastosowanych przez siebie kryteriów przy pominięciu kryterium zabudowania nieruchomości.

Zaznaczyć należy, że działka nr [...] o powierzchni 0,2225 ha - położona jest według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w [...] (rejon ul. D. i ul. P.), uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2016r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Z 2016r., poz. [...]) na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, infrastrukturę techniczną i zieleń urządzoną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi (obszar o symbolu 3MN, IT, ZP - § 38). Jak wynika z treści § 4 ust.2 powołanej uchwały połączenie oznaczeń literowych w symbolu przecinkiem oznacza równorzędność danych funkcji, przy czym funkcje te mogą występować łącznie w dowolnych proporcjach lub wymiennie w zależności od zamierzeń inwestora. Wprawdzie przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działki nr [...] nie ma charakteru wyłącznego, ale też nie jest ono wykluczone, a jego zakres i proporcje zależą od zamierzeń inwestora. W konsekwencji podzielić należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że treść uchwały Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2016 r nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w [...] (rejon ul. D. i ul. P.) Dz. Urz. Woj. [...]. z 2016 r., poz. [...]), podważa prawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego.

Ubocznie jedynie należy zaznaczyć, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie poddała prawidłowości operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Strona kwestionująca prawidłowość oceny wiarygodności operatu szacunkowego, powinna wykazać jego niezgodność z zasadami wyceny nieruchomości, przy czym zawsze powinna to uczynić w nawiązaniu do okoliczności faktycznych danej sprawy.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 P.p.s.a. uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a w następstwie tego do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 P.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I OSK 1494/07).

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a.