Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 578/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 3 par. 1, art. 134, art. 106 par. 3, art. 149 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 12, art. 6-9, art. 12, art. 35 par. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 4-5, art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska –Górnikiewicz Sędzia del. WSA Katarzyna Golat (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Gd 95/14 w sprawie ze skargi W. L. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] w przedmiocie zakazu użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 24 września 2014 r. sprawy o sygn. akt II SAB/Gd 95/14, ze skargi W. L. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] w sprawie zakazu użytkowania części obiektu budowlanego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan sprawy.

W piśmie z 26 listopada 2013 r. W. L. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Powiatowego w [...] wniosek o "interwencję oraz nakazanie właścicielom nieruchomości nr [...] przy ul. D. w G. zaprzestania użytkowania samowolnie przebudowanego i podwyższonego komina na tarasie ich budynku odprowadzającego spaliny z kominka usytuowanego wewnątrz ich budynku". W uzasadnieniu podał, że właściciele tej nieruchomości samowolnie dokonali nadbudowy części swojego budynku tarasem i w jej ramach dokonali przebudowy i podwyższenia komina odprowadzającego spaliny z kominka. Zdaniem wnioskodawcy wykonanie komina rażąco narusza przepisy materialnego prawa budowlanego i zasady sztuki budowlanej, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002r., poz. 690, ze zm.) oraz standardy, wynikające z Polskiej Normy PN-89/B-10425.

W odpowiedzi organ nadzoru budowlanego pismem z 7 lutego 2014 r. wyjaśnił, że w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych wypowiedział się w piśmie z 18 lutego 2011 r. Z uwagi na fakt, że zgłaszający w piśmie z 26 listopada 2013 r. nie powołał nowych okoliczności, organ nie znalazł podstaw do podjęcia działań w trybie nadzoru budowlanego. Jednocześnie organ podkreślił, że prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. D. [...] w G., którego elementem jest kwestia przebudowy komina, objęta przedmiotowym wnioskiem.

W piśmie z 16 kwietnia 2014 r. W. L. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie załatwienia jego wniosku z 26 listopada 2013 r. twierdząc, że organ dokonał nieprawidłowej kwalifikacji jego pisma, bowiem organ powinien był w odpowiedzi na jego pismo z 26 listopada 2013 r. wydać decyzję lub postanowienie w tej sprawie.

W odpowiedzi organ w piśmie z 3 czerwca 2014 r. ponownie wskazał, że prowadzi postępowanie w sprawie rozpoczętej nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. D. [...] w G., dotyczącym również komina, w którym wzywający bierze czynny udział.

W piśmie z dnia 9 czerwca 2014 r. W. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na:

1. przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...], postępowania w sprawie załatwienia, zgodnie z przepisami prawa materialnego, jego wniosku z dnia 26 listopada 2013 r. dotyczącego nakazania właścicielom nieruchomości nr [...] przy ul. D. w G. zaprzestania użytkowania samowolnie przebudowanego komina na tarasie ich budynku;

2. bezczynność organu w wykonaniu podstawowych jego obowiązków, wynikających z art 81 ust. 1 pkt 1 b) oraz pkt 1 c) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm., określanej dalej jako ustawa), wskazując na:

- brak nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego przez właścicieli nieruchomości nr [...] przy ul. D., użytkujących samowolnie nadbudowaną część swojego budynku - tarasu, bez odbioru przez organ nadzoru i decyzji ostatecznej tego organu przekazującej ten obiekt do użytkowania oraz akceptowanie takiego naruszania prawa przez tych właścicieli,

- brak nadzoru i kontroli nad zgodnością rozwiązań architektoniczno - budowlanych, zastosowanych przez właścicieli nieruchomości nr [...] przy ul. D. w G. przy wykonaniu samowolnie dokonanej nadbudowy części ich budynku - tarasu, z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że we wniosku z 26 listopada 2013 r. skarżący domagał się od organu interwencji oraz wydania nakazu zaprzestania użytkowania samowolnie wybudowanego komina, z uwagi na zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Dopiero po złożeniu przez skarżącego 8 stycznia 2014 r. skargi do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego, otrzymał pismo z 7 lutego 2014 r., które nie stanowi załatwienia jego wniosku w świetle przepisów art 104 § 1 i art. 123 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że z akt administracyjnych powiatowego organu nadzoru budowlanego wynika, że organ ten prowadził jednocześnie dwie sprawy w zakresie robót budowlanych dotyczących nieruchomości przy ul. D. [...] w G., przy czym jedna z nich pozostaje w toku.

Pierwsza z tych spraw zainicjowana została pismem skarżącego z 15 października 2007 r., w którym żądał on nakazania rozbiórki komina na budynku przy ul. D. [...] w G., wybudowanego w jego ocenie bez pozwolenia na budowę, zakończyła się prawomocną odmową wydania nakazu rozbiórki spornego komina (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 463/10).

Druga sprawa dotyczy nadbudowy tego budynku o taras, przy czym w toku nadbudowy podwyższono sporny komin, co stało się prowadzenia postępowania z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust 4 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 30 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 408/03 oddalił skargę W. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2003 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2003 r. o nałożeniu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy na właścicieli domu przy ul. D. [...] obowiązku wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności, tj.: przedłożenia inwentaryzacji robót budowlanych wykonanych przy nadbudowie części budynku oraz uzupełnienia analizy zmian nasłonecznienia budynku o rzeczywiste wymiary i sytuację w terenie. Ponadto, w wyroku z 27 października 2010 r. WSA w Gdańsku jednoznacznie przesądził, że nadbudowana cześć komina objęta została opisanymi decyzjami nakazowymi, co oznacza, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 ustawy, objęło podwyższenie komina.

Dalej Sąd zaznaczył, że aktualnie powiatowy organ nadzoru budowlanego proceduje na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy w kwestii realizacji obowiązku wykonania określonych czynności. Z akt administracyjnych wynika, że właściciele domu przy ul. D. [...] przedłożyli inwentaryzację robót budowlanych wykonanych przy nadbudowie części ich budynku, natomiast kwestią sporną jest prawidłowa realizacja obowiązku w zakresie uzupełnienia analizy nasłonecznienia. Sąd podkreślił, że w wyroku z 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 284/10, uchylającym decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2010 r. w przedmiocie wykonania nałożonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przesądził o konieczności ponownego sporządzenia analizy nasłonecznienia lub jej uzupełnienia.

Sąd I instancji zaakcentował, że organy administracji orzekały o nałożeniu tego obowiązku, na mocy art. 81 c ust. 2 i 3 ustawy, lecz rozstrzygnięcia te były uchylane przez sąd administracyjny. Ostatecznie, w postanowieniu z [...] grudnia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił postanowienie organu pierwszej instancji nakładające na ww. obowiązek przedłożenia analizy zmian nasłonecznienia i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia uznając, że bez przeprowadzenia pomiarów w terenie nie jest możliwe zweryfikowanie poprawności analizy przedłożonej przez zobowiązanych, a w szczególności przyjęcie - jak tego oczekuje skarżący - że jest ona wadliwa i nie uwzględnia rzeczywistych wymiarów budynku. Dopiero ustalenie tych wymiarów przez organ pierwszej instancji będzie stanowiło asumpt do oceny poprawności przedłożonej przez zobowiązanych do akt analizy nasłonecznienia, co oznacza, że pierwszorzędne znaczenie dla postępowania naprawczego mają pomiary uzyskane z oględzin.

W związku z powyższym, organ powiatowy wyznaczył na dzień 5 lutego 2013 r. oględziny nieruchomości, jednak w piśmie z 29 stycznia 2013 r. skarżący oświadczył, że nie weźmie udziału w oględzinach i nie udostępni swojej posesji w celu dokonania pomiarów, co też uczynił. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił Prokuraturę Rejonową o możliwości popełnienia wykroczenia z art. 92 ustawy (wniosek o ukaranie z dnia 9 kwietnia 2013 r.). W wyroku nakazowym z [...] lipca 2013 r. w sprawie o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] w [...] uznał obwinionego W. L. za winnego popełnienia wykroczenia z art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy, tj. utrudniania przeprowadzenia pomiarów swojej posesji niezbędnych do wydania stosownej decyzji administracyjnej i za to skazał go na karę 1.000 zł grzywny.

Ponowne oględziny organ wyznaczył na dzień 12 września 2013 r. W piśmie z 23 września 2013 r. skarżący poinformował organ, że również i w tej wizji nie weźmie udziału i nie udostępni swojej posesji w celu przeprowadzenia pomiarów, gdyż nie znajduje uzasadnienia dla wykonywania przez pracowników Inspektoratu czynności. Na wyznaczonych oględzinach skarżący ponownie się nie stawił. Ponownie 21 stycznia 2014 r. skarżący nie udostępnił swojej nieruchomości w celu przeprowadzenia pomiarów (o tej kontroli organ nie informował stron). Sad wskazał ponadto, że organ nadzoru budowlanego zdecydował o konieczności wykonania analizy nasłonecznienia w formie opinii biegłych, w trybie zapytania o cenę, w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Zaproszenie do składania ofert skierowano do trzech podmiotów (pismem z 7 marca 2014 r.), z których jednak żaden nie złożył oferty (protokół z 5 maja 2014 r.).

Dalej Sąd I instancji wywodził, że skoro kwestia użytkowania komina jest elementem postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w ramach art. 51 ustawy, to słuszne jest w tej sytuacji stanowisko organu administracji o braku podstaw do wszczynania kolejnego postępowania administracyjnego w tym zakresie. W tej sytuacji wniosek skarżącego z 26 listopada 2013 r. nie mógł skutkować wszczęciem takiego odrębnego postępowania, ani tym bardziej wydaniem decyzji merytorycznej zgodnej z oczekiwaniem skarżącego.

Sąd I instancji uznał, że organ w niniejszej sprawie nie dopełnił obowiązków informacyjnych z art. 36 K.p.a., co ocenić należy jako nieprawidłowe działanie organu administracji, nie znajdujące żadnego usprawiedliwienia w kontekście niewątpliwie długotrwałego prowadzenia niniejszej sprawy administracyjnej. Niemniej jednak, w kontekście brzmienia art. 35 § 5 K.p.a., istotne jest – w ocenie Sądu - że do terminów załatwienia spraw nie wlicza się między innymi okresów opóźnień spowodowanych z winy strony. Powyższe z kolei prowadzi do wniosku, że dla stwierdzenia zwłoki (bezczynności) znaczenie należy przypisać kwestii, czy przekroczenie terminu nastąpiło z winy organu, bo jeśli nie - to tego okresu nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy administracyjnej.

WSA w Gdańsku wywodził, że biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności, związane z podejmowanymi przez organ czynnościami dowodowymi, nie sposób nie uznać racji organu, że niemożność wydania decyzji w postępowaniu naprawczym (obejmującym sporny komin) spowodowana jest postawą skarżącego, który skutecznie uniemożliwia przeprowadzenie oględzin nieruchomości i ustalenie rzeczywistych pomiarów, w związku z analizą zmian nasłonecznienia. W ocenie Sądu jest to istotna przyczyna uzasadniająca niemożność wydania przez organ decyzji kończącej w niniejszej sprawie, a zaistniała ona w zasadzie od daty wyznaczenia terminu pierwszych oględzin i pisma skarżącego z 29 stycznia 2013 r., trwając do chwili obecnej.

Jednocześnie, w piśmie z 26 listopada 2013 r. skarżący zażądał od organu powiatowego "interwencji" i "nakazania właścicielom przy ul. D. [...] zaprzestania użytkowania komina", zarzucając następnie bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania.

Uniemożliwianie przeprowadzenia kontroli i pomiarów przez skarżącego w sposób niebudzący wątpliwości została udokumentowana w aktach administracyjnych. Zdaniem sądu skarga na bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona w sytuacji, gdy skarżący utrudnia przeprowadzenie czynności dowodowych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie może być uznana za zasadną.

W skardze kasacyjnej W. L. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ nie był zobowiązany do nałożenia na inwestora w drodze decyzji obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz określenia terminu ich wykonania, a w konsekwencji, w przypadku stwierdzenia, że obowiązek ten nie został wykonany - wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego oraz art. 66 ust. 2 ustawy poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż nie znajduje on zastosowania, chociaż treść opinii biegłego sądowego, sporządzonej w sprawie II K 787/13 oraz opinii Zakładu Usług Kominiarskich "Kominiarz" wskazuje, że sporny komin użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, a także znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, co rodzi po stronie organu obowiązek wydania decyzji zakazującej użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze wobec braku jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutu dotyczącego przewlekłości postępowania;

art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić;

art. 3 § 2 pkt 8, w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo wielokrotnego i rażącego naruszenia przepisów art. 6, 7, 8, 9 oraz 12 K.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 P.p.s.a., w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i wyznaczenie organowi terminu do zakończenia przewlekle prowadzonego postępowania będącego przedmiotem skargi.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że sporna przebudowa rażąco naruszyła liczne przepisy prawa materialnego oraz zasady Polskiej Normy PN-89/B-10425, a jej konsekwencją są immisje obciążające nieruchomość skarżącego, przejawiające się przedostawaniem dymu i nieprzyjemnego zapachu bezpośrednio do pomieszczeń zajmowanych przez niego i jego rodzinę. Przedmiotowa nadbudowa rozpoczęła się w 1997 r. i od tego czasu organy nadzoru budowlanego wydały w tej sprawie kilkanaście decyzji administracyjnych, z czego 12 z nich zostało uchylonych bądź unieważnionych przez organy nadzoru lub Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał ponadto, że we wniosku z 26 listopada 2013 r. domagał się od organu interwencji oraz wydania nakazu zaprzestania użytkowania samowolnie wybudowanego komina z uwagi na zagrożenie życia i zdrowia ludzi, czyli zakończenia prowadzonego opieszale postępowania administracyjnego i wydania ostatecznej decyzji w sprawie toczącej się już od przeszło 17 lat.

W skardze kasacyjnej wywodzono, że wniosek W. L. z 26 listopada 2013 r. oraz będące jego konsekwencją odpowiedzi organów nadzoru budowlanego stały się niejako granicą wyznaczoną przez WSA w Gdańsku, w obrębie której rozstrzygał on o zasadności skargi, co naruszyło art. 134 P.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie przywołał historię zdarzeń zaistniałych w sprawie prowadzącą – w jego ocenie – do wniosku o opieszałości prowadzonego postępowania, naruszającego art. 8 K.p.a. oraz art. 12 § 1 tego aktu.

Dalej odniósł się do sposobu prowadzenia postępowania dowodowego (przyjęcia jako dowodu uzasadniającego zgodę na użytkowanie nadbudowanego komina protokołu Zakładu Usług Kominiarskich). Wyjaśnił, że postepowanie organu stało się przyczyną odmowy skarżącego w uczestnictwie oraz udostępnieniu swojej nieruchomości w celu przeprowadzenia wizji lokalnej, czego organ nie wziął pod uwagę. Mając na uwadze jednoznacznie wyrażone stanowisko skarżącego oraz jego liczne wnioski o przeprowadzenie tego dowodu z udziałem biegłego sądowego, przystąpienie przez organ do kolejnych wizji lokalnych (w kilkumiesięcznych odstępach czasowych) nie może być kwalifikowane inaczej, niż celowe przedłużanie postępowania administracyjnego.

Dalej skarżący zauważył, że organ niewątpliwie pozostawał w bezczynności w przedmiocie powołania biegłego. Swój pierwszy wniosek w tym względzie skarżący sformułował już w 1997 r. i wielokrotnie ponawiał go w następnych latach. Ostatecznie, pismem z 23 września 2013 r. W. L. złożył kolejny wniosek o sporządzenie specjalistycznej opinii. PINB w [...] rozpoczął czynności polegające na poszukiwaniu podmiotu, który mógłby sporządzić przedmiotową analizę dopiero 7 marca 2014 r., tj. po upływie 6 miesięcy od wniosku skarżącego, czynności te były pozorowane.

Zwrócił ponadto uwagę, że organ dokonywał, co najmniej dwukrotnie, oględzin przedmiotowych budynków, a zatem niezrozumiałe jest powielanie stanowiska o konieczności przeprowadzenia ponownej, samodzielnej (tzn. bez udziału biegłego) wizji lokalnej. Znamienne jest przy tym, że kontrola nastąpiła na wniosek skarżącego złożony 15 października 2007 r. po upływie prawie 4 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w żaden sposób nie ustosunkował się do tych faktów, a tym samym nie można uznać, że dokonał wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Podobnie przyjęcie przez WSA w Gdańsku, w oparciu o nieprawomocny wyroku Sądu Rejonowego [...] w [...], że odmowa udostępnia nieruchomości stanowiącej własność skarzącegi skutkowała uznaniem go za winnego popełnienia wykroczenia z art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy, stanowi nieuzasadnioną nadinterpretację.

Ponadto wskazał, że w wyroku z 15 października 2014 r. Sąd nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skarżącego podniesionych w skardze z 9 czerwca 2014 r., bowiem odniósł się wyłącznie do bezczynności organu, pomijając zarzut prowadzenia przez PINB postępowania legalizacyjnego w sposób przewlekły.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, bowiem Sąd ten z urzędu bierze jedynie pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w art.183 § 2 P.p.s.a. Ich istnienia nie stwierdzono w niniejszej sprawie, wobec czego podstawą kontroli instancyjnej były zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Zarzuty te uznać należy za nieusprawiedliwione.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne - jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. - obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.

Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Niezaaprobowanie zarzutów skargi wynika przede wszystkim z konieczności oceny czy wystąpiła bezczynność ewentualnie przewlekłość organu wobec żądań zawartych we wniosku, a zatem uwzględniając jego treść.

Warunkiem prawidłowego rozpoznania skargi na bezczynność jest przede wszystkim zidentyfikowanie jej przedmiotu. Ustalenie przedmiotu żądania strony determinuje bowiem odpowiedź na pytanie, czy żądaniu temu po stronie organu administracji odpowiadał prawnie ustalony obowiązek działania i ewentualnie jego sposób.

W związku z tym istotna dla rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej jest treść pisma inicjującego postępowanie, tj. pisma z 26 listopada 2013 r., którym W. L. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Powiatowego w [...] wniosek o "interwencję oraz nakazanie właścicielom nieruchomości nr [...] przy ul. D. w G. zaprzestania użytkowania samowolnie przebudowanego i podwyższonego komina na tarasie ich budynku odprowadzającego spaliny z kominka usytuowanego wewnątrz ich budynku". W podstawie prawnej wniosku wskazane zostały art. 51 ust. 4 ust. 5, art. 57 ust. 7 ustawy. Zgodnie z art. 51 ust. 4 po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (dotyczącym sytuacji istotnego odstąpienia) i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z kolei stosownie do art. 51 ust. 5 ustawy w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Należy zauważyć, że wskazane w powołanym piśmie przez skarżącego kasacyjnie przepisy nie zawierają dyspozycji nakazania zaprzestania użytkowania samowolnie zrealizowanych robót budowlanych.

Biorąc zaś pod uwagę wyszczególnione przez skarżącego przepisy uznać należy, że słusznie Sąd wywodził, iż postępowanie w sprawie objętej art. 51 ustawy już się toczy. Jego elementem był w szczególności wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 408/03, oddalający skargę W. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2003 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2003 r. o nałożeniu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy obowiązku wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności, tj. przedłożenia inwentaryzacji robót budowlanych wykonanych przy nadbudowie części budynku mieszkalnego – tarasu, uzupełnienia analizy zmian nasłonecznienia budynku o rzeczywiste wymiary i sytuację w terenie. W wyroku tym WSA w Gdańsku jednoznacznie przesądził, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisu art. 51 ustawy, swoim zakresem objęło także podwyższenie komina, związane z zabudową tarasu.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, wobec braku jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutu dotyczącego przewlekłości postępowania.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku odpowiada co do zasady wzorcowi określonemu w tym przepisie. Sąd I instancji w pisemnym uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę odniósł się w sposób wystarczający do zarzutów skarżącego w ramach prezentowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Nieodniesienie się natomiast do wszystkich zarzutów skargi podniesione w ramach kasacyjnego zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., samo w sobie nie świadczy o takiej wadliwości zaskarżonego wyroku, która nakazywałaby uwzględnienie wniesionego środka zaskarżenia. Trzeba przypomnieć, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) tylko jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska dotyczącego stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Ponadto w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zawarł wymagane przez ten przepis elementy oraz wyjaśnił dlaczego podzielił stanowisko organów, co świadczy o prawidłowym zastosowaniu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności, ograniczając się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. To autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazując, które normy prawa zostały naruszone, a sąd kasacyjny nie ma obowiązku, ani też prawa do dokonywania konkretyzacji zarzutów kasacyjnych, wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2029/12, CBOSA). W związku z powyższym kolejny zarzut wyartykułowany w skardze kasacyjnej, ogniskujący się wokół naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. i sprowadzający się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, nie może odnieść zamierzonego skutku.

Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego. Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z uznania za nieprawidłowe takiego odczytania normy z tego przepisu, które nie poddaje go zarówno wykładni rozszerzającej, dopuszczającej orzekanie poza granicami stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną, jak również wykładnię prowadzącą do uznania możliwości wydania wyroku obejmującego jedynie część działań organu (vide wyroki NSA z: 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09, CBOSA). Ze wskazanych wyżej obowiązków Sąd I instancji wywiązał się w sposób prawidłowy, nie dając podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. Skoro bowiem skarżący przedmiotem skargi może uczynić bezczynność lub przewlekłość z zakresu administracji publicznej, to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (A. Kabat, Komentarz do art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013).

Odwołując się do treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że Sąd nie mógł uczynić przedmiotem kontroli innych aspektów prawnych, niż określone w skardze na bezczynność i przewlekłość. W szczególności nie mógł przesądzać kwestii merytorycznych, bowiem oznaczałoby to zastąpienie organu w postępowaniu, którego rozstrzygnięcie może stanowić przedmiot odrębnego zaskarżenia.

Z tego względu nie zasługuje na aprobatę również zarzut naruszenia art.106 § 3 P.p.s.a. W tym miejscu należy wskazać, że przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny nie służy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co należy do obowiązków organu administracji, lecz ocenie tego, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie dokonały jego właściwej kwalifikacji prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 539/09, LEX nr 596920). Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt wynikają. Regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest zatem, rozpoznawanie i rozstrzygnie sprawy przez Sąd na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej (art. 133 § 1 powołanej ustawy). Jak wskazał NSA w wyroku z 7 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 359/05, LEX nr 216130 "Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń". Ustalenia oparte na dowodach spóźnionych, nie spełniają zaś tego kryterium, gdyż stanowią faktyczną podstawę do wysunięcia wniosków, które wykraczają poza ocenę, czy materiał dowodowy zebrany w toku postępowania odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy.

Nie jest uzasadnione upatrywanie bezpośrednich podstaw do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w dostrzeżeniu przez Sąd uchybień art. 7, 8, 9 K.p.a., w związku z czym nie zasługują na aprobatę twierdzenia skarżącego, że artykułowane przez niego naruszenia tych przepisów mogą być uznane za przesłankę do dokonania odmiennej oceny postępowania organów administracji w kontekście przewlekłości i bezczynności, niż uczynił to Sąd I instancji.

Z kolei naruszenie art. 12 K.p.a. oraz art. 6 K.p.a. było przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który uwzględnił zarówno zasadę szybkości postępowania wynikającą z art. 12 K.p.a., jak i znaczenie innych przepisów procesowych (w tym art. 35 K.p.a., przez co odwołał się do art. 6 K.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej organ nie miał obowiązku uwzględniania przyczyn odmowy udostępnienia nieruchomości, słusznie akcentując, że skoro w postanowieniu z [...] grudnia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił postanowienie organu pierwszej instancji nakładające na obowiązek przedłożenia analizy zmian nasłonecznienia i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wyrażając stanowisko, że bez przeprowadzenia pomiarów w terenie nie jest możliwe zweryfikowanie poprawności analizy przedłożonej przez zobowiązanych, a w szczególności przyjęcie - jak tego oczekuje skarżący - że jest ona wadliwa i nie uwzględnia rzeczywistych wymiarów budynku, to dopiero ustalenie tych wymiarów przez organ pierwszej instancji będzie stanowiło asumpt do oceny poprawności przedłożonej przez zobowiązanych do akt analizy nasłonecznienia. Sąd w akcie tym upatrywał celowości dokonania oględzin nieruchomości, które zostały wyznaczone na 5 lutego 2013 r. i 12 września 2013 r., przy czym w obu przypadkach skarżący odmówił ich udostępnienia. Podobnie 21 stycznia 2014 r., skarżący nie udostępnił swojej nieruchomości w celu przeprowadzenia pomiarów (o tej kontroli organ nie informował stron). Słusznie Sąd I instancji nie abstrahował od możliwości prowadzenia postępowania, wskazując na przyczynę nieprzeprowadzenia oględzin, wynikającą z działań samego skarżącego. Stwierdzić jednocześnie należy, że w przepisie art. 35 § 5 K.p.a. (stanowiącym, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu) pojęcie "wina strony" może dotyczyć również tych sytuacji, w których strona upatruje elementów usprawiedliwiających uniemożliwienie przez nią organowi działań, o ile działania organu można uznać za realizację przepisów.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlegała oddaleniu, stosownie do art. 184 P.p.s.a.