Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2672/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Braniewie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 586/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 września 2021 r. (sygn. akt II SA/Ol 586/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Braniewie (dalej zwanego również "Skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej zwanej "SKO") z [...] kwietnia 2021 r. (nr [...]) w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Ostateczną decyzją z [...] października 2014 r. (nr [...]) Zarząd Powiatu Braniewskiego (działający przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Braniewie) w punkcie 1 zezwolił W. na umieszczenie w pasie drogowym wskazanego odcinka drogi powiatowej nr [...] kanalizacji telekomunikacyjnej (rura RHDPE) o łącznej powierzchni rzutu poziomego 90,355 m2 w okresie od 27 października 2014 r. do 31 grudnia 2039 r., zaś w punkcie 2 ustalił opłatę za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym w wysokości: 2123,96 zł za 2014 r. i 11 746,15 zł za lata następne (2015-2039). Podstawę prawną zezwolenia stanowił art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, 5, 10, 13a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (wówczas tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Natomiast opłaty za zajęcie pasa drogowego ustalono na podstawie stawek określonych w załączniku do uchwały nr XXXVIII/372/14 Rady Powiatu Braniewskiego z 4 września 2014 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXVI/356/14 Rady Powiatu Braniewskiego z dnia 29 maja 2014 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2014 r., poz. 3033). Wydanie decyzji miało związek z realizacją projektu "[...]".

Pismem z 20 marca 2020 r. W. złożyło wniosek o zmianę wskazanej decyzji w zakresie wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wskazało, że kwoty te nie powinny być wyższe niż ustalone uchwałą nr XIV/119/20 Rady Powiatu Braniewskiego z 21 stycznia 2020 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXVIII/372/14 Rady Powiatu Braniewskiego z dnia 9 września 2014 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2020 r., poz. 576).

Decyzją z [...] lutego 2021 r. Zarząd Powiatu Braniewskiego, działając na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej zwanej "kpa") oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, 5, 13a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej zwanej "udp"), odmówił zmiany decyzji z [...] października 2014 r. Zdaniem Zarządu Powiatu Braniewskiego, niedopuszczalna jest zmiana w trybie art. 155 kpa decyzji związanej, a ponadto decyzja zmieniająca może być wydana w ramach tego samego stanu prawnego, a w niniejszej sprawie doszło do zmiany stanu prawnego. Za zmianą nie przemawia też interes społeczny, gdyż we wniosku nie wykazano, że zmiana decyzji w zakresie zmniejszenia opłat za zajęcie pasa drogowego zwiększy dostępność Internetu mieszkańcom Powiatu Braniewskiego. Taka zmiana skutkowałaby zmniejszeniem wpływu do budżetu Powiatu środków przeznaczonych na remonty dróg i ich utrzymanie, co w istocie stanowi naruszenie ważnego interesu społecznego mieszkańców Powiatu Braniewskiego.

W. złożyło odwołanie od decyzji Zarządu Powiatu Braniewskiego z [...] lutego 2021 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 155 kpa w związku z § 1 (pkt 4 załącznika) uchwały nr XIV/119/20 Rady Powiatu Braniewskiego z 21 stycznia 2020 r., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że zmieniło ostateczną decyzję Zarządu Powiatu Braniewskiego z [...] października 2014 r., ustalając opłatę za zajęcie pasa drogowego:

- za 2020 r. w wysokości 4502,89 zł, w tym 3185,94 zł za styczeń, luty, marzec i 8 dni kwietnia (obliczone wg wzoru: 90,355 m2 x 130 zł/rok x 99 dni) oraz 1316,95 zł za okres 9 kwietnia - 31 grudnia 2020 r. (obliczone wg wzoru: 90,355 m2 x 20 zł/rok x 266 dni);

- za każdy kolejny rok od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2040 r. w wysokości po 1807,10 zł.

Zdaniem SKO, ustawowy nakaz dostosowania wysokości stawek opłat określonych w uchwałach, o których mowa w art. 40 ust. 8 udp, nałożony przez art. 29 ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815; dalej zwanej "ustawą zmieniającą") nie może być traktowany jako zmiana stanu prawnego uniemożliwiająca dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa, ponieważ pomimo wskazanego nakazu dostosowania stawek nie uległy zmianie przepisy prawa materialnego, tj. przepisy udp, stanowiące podstawę prawną decyzji ostatecznej, o której zmianę wniosła strona. Powołując się na uzasadnienie projektu wskazanej wyżej ustawy zmieniającej, SKO stwierdziło, że celem ustawodawcy było umożliwienie ustalenia przez zarządcę drogi, na wniosek strony, opłaty według nowych stawek nie tylko do nowych inwestycji, ale także w stosunku do inwestycji już funkcjonujących. W ocenie SKO, za zmianą decyzji przemawia zarówno słuszny interes strony, jak również interes społeczny, jakim jest rozwój usług telekomunikacyjnych (czemu ma służyć obniżenie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla inwestycji telekomunikacyjnych, w tym inwestycji związanych z nowoczesnymi sieciami szerokopasmowymi).

Prokurator Rejonowy w Braniewie złożył do WSA skargę na decyzję SKO. Zarzucił m.in. naruszenie art. 155 kpa przez dokonanie niepełnej oceny przesłanek typizujących interes społeczny i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie za zmianą decyzji przemawia interes społeczny, podczas gdy równie istotne względy społeczne przemawiają za brakiem potrzeby zmiany decyzji, a wręcz wymagają, by decyzji nie zmieniać. W uzasadnieniu Skarżący stwierdził, że decyzja zezwalająca na umieszczenie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej jest decyzją uznaniową w zakresie samego zezwolenia, natomiast w zakresie, w jakim ustala wysokość opłaty ma ona charakter związany, przy czym mieszany charakter decyzji nie stoi na przeszkodzie w stosowaniu w stosunku do niej trybu z art. 155 kpa. Zdaniem Skarżącego, SKO nienależycie jednak wyważyło słuszny interes strony i interes społeczny, gdyż równie istotnym dobrem są interesy społeczne związane z rozbudową, utrzymaniem i modernizacją dróg, na które to cele wydatkowane są środki z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego. Skarżący dodał, że opłaty te są również przeznaczane na inne zadania realizowane przez powiat, tj. edukację publiczną, zdrowie, pomoc społeczną, co oznacza, że w niniejszej sprawie ciężar rozwoju sieci telekomunikacyjnej, a więc jeden cel społeczny, konkuruje z ich wielością, a tym samym nie może być uznany za ważniejszy.

WSA oddalił skargę.

WSA wskazał, że istota sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez SKO art. 155 kpa, który dotyczy instytucji wzruszenia decyzji ostatecznej ze skutkiem ex nunc, z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej, motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Z przepisu tego wynika, że organ może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, 2) strona wyraziła zgodna zmianę lub uchylenie decyzji, 3) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołując się na podglądy doktryny oraz orzecznictwa, WSA uznał, że sam charakter zmienianej decyzji (uznaniowy bądź związany) nie przesądza o możliwości zastosowania trybu określonego w art. 155 kpa.

Zdaniem WSA, przedmiotem zmiany jest istniejąca w obrocie prawnym decyzja ostateczna, na mocy której strona (W.) nabyła prawo. Nie ulega przy tym wątpliwości, że strona wyraziła zgodę na zmianę decyzji, skoro wystąpiła z wnioskiem w piśmie z 20 marca 2020 r. WSA wyjaśnił, że powodem wystąpienia był fakt wejścia w życie uchwały zmieniającej stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, wydanej na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 8 udp.

WSA stwierdził, że zmiana stawek opłat była związana z wejściem w życie przepisów ustawy zmieniającej, którą m.in. znowelizowano art. 40 ust. 8 udp, wprowadzając ograniczenie w możliwości ustalenia stawki opłaty w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, o których mowa w ust. 4 i 6 - do 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawki opłaty, o której mowa w ust. 5 - do 20 zł. Ponadto w art. 29 ustawy zmieniającej nałożono na organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego obowiązek dostosowania (w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy) wysokości stawek opłat określonych w uchwałach, o których mowa w art. 40 ust. 8 udp, do ich wysokości ustalonych ustawą, w przypadku gdy obowiązujące stawki są wyższe niż stawki maksymalne wprowadzane ustawą. Powołując się na uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej, WSA stwierdził, że celem obniżenia stawki opłat było zwiększenie wpływów jednostek samorządu terytorialnego z tytułu opłat ze względu na znacznie większą skalę inwestycji w stosunku do scenariusza bazowego; założono, że obniżenie stawek do przyjętego poziomu umożliwi uzyskanie korzyści dla jednostek samorządu terytorialnego w wysokości 50 milionów złotych do 2025 r., a w kolejnych latach na poziomie 20 milionów rocznie.

WSA wskazał, że do 24 października 2019 r. zmianę stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalonej w wydanym już zezwoleniu, umożliwiał art. 40f udp. Wprawdzie przepis ten został uchylony na mocy art. 2 pkt 4 ustawy zmieniającej, lecz nie oznacza to wyłączenia możliwości zmiany wysokości tej opłaty. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika bowiem, że zmianę tę uzasadniono koniecznością uchylenia obowiązku dokonywania zmiany decyzji z urzędu (ze względu na wątpliwości interpretacyjne oraz rozbieżności w stosowaniu tego obowiązku), co jednak nie wyklucza możliwości dokonania zmiany decyzji na wniosek, czy też za zgodą strony, gdyż w ustawie o drogach publicznych nie ma przepisu, który taką możliwość by wykluczał. Z uwagi na to WSA nie uwzględnił zarzutu skargi, że celem ustawodawcy było stosowanie nowych stawek wyłącznie do nowych inwestycji. Zdaniem WSA, gdyby ustawodawca chciał uniemożliwić wzruszenie ostatecznych decyzji w tym przedmiocie, to wprost wskazałby, że przepisów dotyczących maksymalnych stawek za zajęcie pasa drogowego nie stosuje się do ostatecznych decyzji wydanych przed dniem wejścia w życie nowelizacji.

WSA zwrócił również uwagę, że w świetle przepisów Konstytucji RP (w tym art. 32) niedopuszczalne jest odmienne traktowanie różnych podmiotów gospodarczych (a nawet tego samego podmiotu) w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego z tytułu umieszczania w nim obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem WSA, jedynie zastosowanie art. 155 kpa w niniejszej sprawie daje możliwość przywrócenia sprawiedliwego i równego traktowania wszystkich podmiotów legitymujących się zezwoleniem na umieszczenie w pasie drogowym obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

WSA za co najmniej kontrowersyjny uznał pogląd Skarżącego o wyższości celów związanych z infrastrukturą drogową nad celami związanymi z dostępem do sieci internetowej, zwłaszcza w obecnej sytuacji pandemicznej, związanej z wieloma restrykcjami, w której wykorzystanie Internetu pozwala na w miarę normalne funkcjonowanie w wielu dziedzinach życia. Zdaniem WSA, interes społeczny jest związany zarówno z budową sieci telekomunikacyjnej, jak i z jej eksploatacją. Z uwagi na to WSA uznał, że za zmianą decyzji w zakresie ustalenia opłaty przemawia nie tylko interes W. jako podmiotu, na który nałożono opłaty, ale także interes społeczny.

WSA zaznaczył, że zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach takiego samego stanu faktycznego i prawnego, jednakże nie musi to być dokładnie ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania decyzji pierwotnej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, WSA stwierdził, że zmiana prawa polegająca np. na wejściu w życie nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie zastosowania art. 155 kpa po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa to na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją. Zatem zmiana przepisu udp, a w konsekwencji zmiana uchwały określającej wysokość stawki opłat za zajęcie pasa drogowego nie mają takiego charakteru, który powodowałby istotną zmianę normy prawnej, w oparciu o którą zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. WSA uznał wobec tego, że SKO ustalając przedmiotową opłatę na podstawie nowych stawek działał w granicach tej samej sprawy administracyjnej.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Skarżący zarzucił wyrokowi WSA naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 155 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie zmiana stanu prawnego nie stanowiła przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji, uznanie, że art. 155 kpa znajduje zastosowanie do zmiany decyzji związanych oraz przyjęcie, że w sprawie należy przyznać prymat słusznemu interesowi strony, a nie interesowi publicznemu istotniejszemu w okolicznościach niniejszej sprawy, a co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 ppsa przez jego niezastosowanie;

b) art. 2 pkt 4 ustawy zmieniającej przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustawodawca przez uchylenie art. 40f udp nie miał na celu wyeliminowania możliwości modyfikowania przez organy ustalonej w wydanych już zezwoleniach wysokości opłaty za zajęcia pasa drogowego;

c) art. 32 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niedopuszczalne jest odmienne traktowanie różnych podmiotów gospodarczych w zakresie opłat za zajęcia pasa drogowego, w zależności od tego pod rządami jakich przepisów dany podmiot uzyskał zezwolenie;

2) przepisu postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 ppsa, polegającego na lakonicznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie oceny interesu społecznego i słusznego interesu strony, sprowadzające się do pominięcia opisywanego w skardze katalogu zadań publicznych realizowanych przez samorządy powiatowe, a oparciu się jedynie na nienormatywnej treści uzasadnienia aktu prawnego.

W uzasadnieniu Skarżący przedstawił argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. wniosło o oddalenie w całości skargi kasacyjnej jako niezasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniosło też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie procesowym, które wpłynęło do WSA 10 grudnia 2021 r., Skarżący wniósł o dołączenie do akt postępowania i o uwzględnienie podczas rozpoznawania skargi kasacyjnej załączonego pisma Sekretarza Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Janusza Cieszyńskiego z 24 listopada 2021 r., z którego wynika, że Kancelaria Prezesa Rady Ministrów podjęła prace legislacyjne mające na celu doprecyzowanie przepisów w zakresie zmiany decyzji o zajęciu pasa drogowego na potrzeby umieszczania w nim infrastruktury telekomunikacyjnej, a planowane zmiany będą miały na celu wyłączenie możliwości dokonywania takich zmian na gruncie ogólnie obowiązującej reguły określonej w przepisach kpa.

Z kolei do pisma procesowego z 20 grudnia 2021 r. Skarżący załączył dostępne na stronie internetowej Senatu RP pismo Marszałek Sejmu RP z 3 grudnia 2021 r. (druk nr 586), do którego została załączona ustawa z 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych, celem dołączenia tego pisma do akt i uwzględnienia podczas rozpoznawania skargi kasacyjnej.

W piśmie z 31 stycznia 2022 r. W. stwierdziło m.in., że niewątpliwie ustawodawca może wprowadzić zmiany w przepisach obowiązujących i zakazać zmiany stawki opłat za zajęcia pasa drogowego w zakresie inwestycji już wykonanych. Jednak przyjmując, że mamy do czynienia z racjonalnym ustawodawcą, to ewentualne zmiany w przepisach prawa będą działały na przyszłość i nie powinny obejmować stanu już zaistniałego, a w konsekwencji przedmiotowej sprawy, w której zmiana opłat za zajęcie pasa drogowego już nastąpiła na mocy ostatecznej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ppsa) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Jednocześnie, odnosząc się do argumentów zawartych w piśmie Skarżącego z 20 grudnia 2021 r. należy wyjaśnić, że nie miały wpływu na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego uregulowania ustawy z 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 32; dalej zwanej "ustawą z 2 grudnia 2021 r."), szczególnie jej art. 3 i 5. Przepis art. 3 tego aktu stanowi: "W ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 i 1595) w art. 40 po ust. 6c dodaje się ust. 6d w brzmieniu: "6d. Do decyzji administracyjnej wydanej na podstawie ust. 1, dotyczącej zajęcia pasa drogowego w przypadkach, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3, w zakresie ustanowionej w tej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, jeżeli decyzja dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, przepisu art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052) nie stosuje się.". Z kolei w myśl art. 5 ustawy z 2 grudnia 2021 r. do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzonych na podstawie art. 155 kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 40 ust. 6d udp, stosuje się przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą z 2 grudnia 2021 r. Cytowane przepisy weszły w życie 18 stycznia 2022 r., na mocy art. 6 ustawy z 2 grudnia 2021 r. Należy więc podkreślić, że art. 5 ustawy z 2 grudnia 2021 r. wszedł w życie już po wydaniu decyzji przez organy administracji, jak i po ich kontroli przez WSA. Przy tym zasadą jest, wynikającą z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 3 § 1 ppsa, że sądy administracyjne, badając legalność działania administracji, orzekają biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji, a nie przez sąd. Natomiast ustawa z 2 grudnia 2021 r. nie przewiduje stosowania omawianej regulacji do spraw już zakończonych decyzją ostateczną.

W punkcie wyjścia do dalszych rozważań trzeba przypomnieć, że w kwestii dopuszczalności zmiany w trybie art. 155 kpa ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty, wypowiadały się już sądy administracyjne, w tym również Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyroki z: 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 180/21; 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 55/21; 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 179/21; 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 377/21; 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1588/21; 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1596/21 - treść tych, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W uzasadnieniu wyroku z 27 lipca 2021 r. (sygn. akt II GSK 180/21), który to pogląd Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i uznaje za własny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z treści art. 155 kpa wynika, że przesłankami jego stosowania jest: ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji, na mocy której strona nabyła prawo; wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji; brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać; oraz istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą lub uchyleniem takiej decyzji.

Omawiany tryb zmiany decyzji ostatecznej nie może być przedmiotem analizy w oderwaniu od kontekstu systemowego. Tworzy go przede wszystkim zasada trwałości decyzji ostatecznych, która służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie bezpieczeństwa prawego, pewność prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Wspomniana zasada nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego. Zgodnie z art. 16 § 1 kpa uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Z całą pewnością przepisem takim jest art. 155 kpa, który dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony.

W powołanym judykacie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z normatywnej treści art. 155 kpa nie wynika - jak podkreśla się w literaturze przedmiotu i co może stanowić asumpt do dalszych dyskusji - aby zakres jego stosowania oraz ustanowionej na jego gruncie instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej należało ograniczać (i to stanowczo) wyłącznie do decyzji uznaniowych (vide: A. Wróbel, art. 155 kpa, t. 15, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021; J. Chmielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r., II GSK 4224/17, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2020 r., z. 3, poz. 26). Kwestia ta nie ma jednak istotnego znaczenia w sprawie, w której analizowana jest dopuszczalność zmiany ostatecznej decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty.

Z punktu widzenia zakresu stosowania art. 155 kpa w relacji do istoty prowadzonego na jego podstawie postępowania - ukierunkowanego na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej - zasadnicze znaczenie ma to, że jedynym (wyłącznym) miarodajnym kryterium weryfikacji (odwoływalności) decyzji ostatecznej, w trybie o którym w nim mowa, jest interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne z dominującym znaczeniem kryterium słuszności.

Jakkolwiek zawarte w decyzji zarządcy drogi rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym, nosi cechy związania, to jednocześnie – jak wynika z art. 40 ust. 11 udp - stanowi ono konieczny element samej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, która oparta jest na konstrukcji uznania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może więc istnieć bez uprzedniego w relacji do niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co uznać należy za oczywiste i logiczne.

Gdyby nawet idąc tokiem rozumowania Skarżącego ograniczyć zakres stosowania art. 155 kpa wyłącznie do rozstrzygnięcia o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, to za uzasadniony należałoby uznać wniosek oparty na wzajemnej relacji przywołanych rozstrzygnięć, że możliwość uchylenia lub zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego musi siłą rzeczy – z uwagi na wskazane relacje oraz ich charakter – obejmować swoim zakresem także uchylenie lub zmianę rozstrzygnięcia odnoszącego się do ustalenia opłaty za jego zajęcie. Zwłaszcza, gdy w kontekście charakteru omawianych relacji podkreślić, że regulacji art. 155 kpa podlegają nie tylko decyzje uprawniające – jak na przykład decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego – lecz także, co znajduje swoje potwierdzenie w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym (zob. A. Wróbel, art. 155 kpa, t. 6, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021) decyzje zobowiązujące, a taki właśnie charakter ma rozstrzygnięcie ustalające opłatę za zajęcie pasa drogowego. Strona nabywa bowiem prawa także na podstawie decyzji zobowiązującej. Prawem nabytym jest również powstałe przez prawomocne orzeczenie władzy prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie, nie zaś według normy wyższej. Tak więc, również ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki, może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 kpa.

Skoro więc rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty ma charakter uzupełniający w relacji do – zasadniczego – rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie może bez niego istnieć, stanowiąc konieczne jego dopełnienie, to suma tych rozstrzygnięć kształtuje treść decyzji podejmowanej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, która ma przez to charakter decyzji uprawniająco-zobowiązującej i nie traci jednocześnie charakteru decyzji opartej na konstrukcji uznania administracyjnego (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 27 lipca 2021 r. o sygn. akt: II GSK 181/21, II GSK 182/21, II GSK 183/21 i II GSK 184/21). Ze stanowiskiem tym i przytoczoną argumentacją w pełni zgadza się Sąd w obecnym składzie.

Wbrew twierdzeniom Skarżącego, WSA słusznie przyjął, nie jest również tak, że zmianie decyzji Zarządu Powiatu Braniewskiego z [...] października 2014 r. w zakresie, o który wnioskowało Województwo Warmińsko-Mazurskie, sprzeciwia się brak tożsamości stanu faktycznego lub stanu prawnego postępowania, w którym decyzja ta została wydana w relacji do postępowania zainicjowanego wnioskiem strony o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa.

Ponownie podkreślając, że istota tego nadzwyczajnego postępowania wyraża się w jego ukierunkowaniu na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które z uwagi na racje natury celowościowej determinowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, w nie mniej stanowczy sposób trzeba podkreślić, że w analizowanym zakresie chodzi o zachowanie tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, rozumianej – w sytuacji dokonania zmiany stanu prawnego – jako zachowanie, czy też utrzymanie materialnej konstrukcji prawa dotychczasowego przez nową regulację prawną (nową ustawę), a nie ich identyczność. Nowa regulacja prawna, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania decyzji ostatecznej, nie jest więc przeszkodą zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 kpa po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją (zob. powołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2021 r., wyrok tego Sądu z 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 281/08; Z. Kmieciak, art. 155, t. 4, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Lex 2019; Z. Kmieciak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2254/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2018 r., z. 9, poz. 96).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia, czy też innego rodzaju zakłócenia tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, co miałoby się sprzeciwiać zmianie decyzji z [...] października 2014 r. przy zastosowaniu trybu, o którym mowa w art. 155 kpa.

Tezy przeciwnej nie sposób jest wywodzić także z okoliczności zmiany stanu prawnego sprawy, bowiem nadal zachowany jest szczególny status publicznoprawny pasa drogowego oraz jego funkcje, jako obiektu, w relacji do podlegającej prawnej reglamentacji możliwości jego zajęcia, co powoduje, że zachowuje również swoją aktualność zasada, że zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zgody zarządcy drogi udzielanej w drodze decyzji opartej na konstrukcji uznania, jak również, że za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata – a więc ekwiwalent za zajęcie pasa drogowego – ustalana przez zarządcę drogi. W dalszym ciągu również, wymienione rozstrzygnięcie ma charakter uprawniająco-zobowiązujący, albowiem z uprawnieniem do zajęcia pasa drogowego jest skorelowany obowiązek ponoszenia opłaty za jego zajęcie. Tym samym, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, zmiana kategorii drogi - w związku z tym, że nie powoduje zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną - nie wpływa jednocześnie na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją. Jego ramy są bowiem zachowane. W dalszym ciągu bowiem chodzi o te same prawa i obowiązki tego samego podmiotu ukształtowane decyzją ostateczną – uprawnienie do zajęcia pasa drogowego i obowiązek ponoszenia z tego tytułu opłaty – oraz o zachowujący ciągłość w przedstawionym powyżej rozumieniu stan prawny i niezmieniony w kwestiach prawnie istotnych stan faktyczny (zob. powołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2021 r., jak również uchwała tego Sądu z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09).

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd prawny, że zmiana właściwości organu w sprawie wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji woli strony dalszego zajmowania pasa drogi, nie rodzi potrzeby ani też obowiązku ponownego ustalenia treści stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego decyzją ostateczną. Przemawiają za tym wspomniane wcześniej zasady bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, których zapewnieniu służy trwałość ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Natomiast w gestii organu właściwego rzeczowo w sprawach zajęcia pasa drogowego jest możliwość zmiany dotychczasowych decyzji w niezbędnym zakresie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II GW 12/14 oraz postanowienia tego Sądu z 23 marca 2018 r., sygn. akt: II GW 70/17, II GW 71/17, II GW 72/17 i II GW 2/18).

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niedopuszczalne jest odmienne traktowanie różnych podmiotów gospodarczych w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego, w zależności od tego pod rządami jakich przepisów dany podmiot uzyskał zezwolenie.

W tym kontekście należy podkreślić, że nie ma wątpliwości, że przy wydawaniu nowych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego wskazanego odcinka, w stanie prawnym ukształtowanym uchwałą Nr XIV/119/20 Rady Powiatu Braniewskiego z 21 stycznia 2020 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXVIII/372/14 Rady Powiatu Braniewskiego z dnia 9 września 2014 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 stycznia 2020 r. poz. 576), organ zobowiązany jest uwzględnić nowe stawki opłaty - właściwe dla dróg gminnych.

Analiza omawianych przepisów prowadzi zatem do wniosku, że właśnie wyeliminowanie możliwości zmiany w trybie art. 155 kpa wysokości opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym na podstawie wcześniej wydanych zezwoleń byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnych zasad - demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a także chronionych nimi wartości. Prowadziłoby bowiem do różnicowania wysokości stawek opłat z tytułu umieszczania urządzeń w pasie drogowym, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Konkludując zatem należy ponownie podkreślić, że skoro skutkiem uchylenia art. 40f udp jest odmienne traktowanie różnych podmiotów gospodarczych (a nawet tego samego podmiotu) w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego z tytułu umieszczania w nim obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to dopiero zastosowanie art. 155 kpa pozwala przywrócić swego rodzaju stan równowagi i doprowadzi do urzeczywistnienia zasad określonych w art. 32 Konstytucji RP. Według tego przepisu, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1); nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2).

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że zmiana decyzji o wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego jest sprzeczna z interesem społecznym, gdyż pozbawia Powiat znacznej części dochodów, które są przeznaczane na poprawę bezpieczeństwa użytkowników drogi i ochronę dróg, co miałoby prowadzić do naruszania art. 155 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez WSA oraz SKO, że za zmniejszeniem przedmiotowych opłat przemawia również ten sam interes społeczny – zmniejszenie tych opłat pozwala bowiem na obniżenie kosztów inwestycyjnych i eksploatacyjnych, związanych z budową i wykorzystaniem sieci telekomunikacyjnych, a tym samym wpływa na zwiększenie ich dostępności dla ogółu społeczeństwa, co szeroko przedstawiono w uzasadnieniu do projektu ww. ustawy zmieniającej, i co stanowiło jeden z zasadniczych powodów jej uchwalenia.

Trafna była zatem konstatacja SKO, że za zmianą decyzji ostatecznej w części dotyczącej wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego przemawia zarówno słuszny interes strony, jak również interes społeczny (na który wskazał sam ustawodawca), jakim jest rozwój usług telekomunikacyjnych, czemu ma służyć obniżenie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla inwestycji telekomunikacyjnych.

Z omówionych względów niezasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 155 kpa. W konsekwencji, za niezasadne należało uznać także pozostałe powiązanie z nim zarzuty w tym zarzut naruszenia art. 2 pkt 4 ustawy zmieniającej przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustawodawca przez uchylenie art. 40f udp nie miał na celu wyeliminowania możliwości modyfikowania przez organy ustalonej w wydanych już zezwoleniach wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. W tym kontekście należy zauważyć, że kwestię dopuszczalności zmiany ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty należnej z tego tytułu regulował poprzednio przepis art. 40f udp, który obowiązywał w okresie od 1 lipca 2016 r. do 24 października 2019 r. Stanowił on, że w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty (art. 40f ust. 1 udp). Dla okresu, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie tej uchwały ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości (art. 40f ust. 2 udp).

Powyższy przepis został jednak uchylony na podstawie art. 2 pkt 4 ustawy zmieniającej i utracił moc z dniem 25 października 2019 r.

Należy jednak zaznaczyć, że ani w przywołanej wyżej ustawie, ani w żadnym innym akcie prawa powszechnie obowiązującego brak jest regulacji, która zakazywałaby wzruszania ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty. Dodatkowo przed wskazaną nowelizacją dokonaną ustawą zmieniającą przepis art. 40 ust. 8 udp miał następujące brzmienie: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowanego pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.". W poprzednim stanie prawnym prawodawca nie różnicował zatem wysokości opłat, w zależności od rodzaju obiektów i urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym, tak jak jest to obecnie. Mając powyższe uwagi na względzie należy podkreślić, że skoro sensem regulacji intertemporalnych jest często pozostawienie norm prawa dawnego jako obowiązujących w systemie prawa mimo wejścia w życie nowych przepisów – wbrew zasadzie lex posterior derogat legi priori, to brak uregulowań intertemporalnych w tym zakresie należy więc interpretować jako sytuację, w której ustawodawca w sposób milczący – "dorozumiany" opowiada się za stosowaniem nowych przepisów. Uzasadnieniem przecież zasady nakazującej generalnie uznawać za uchylone przepisy wcześniej ustanowione, jeżeli są niezgodne z przepisami późniejszymi, jest przekonanie, że późniejszy w czasie przepis jest bliższy aktualnej woli prawodawcy oraz jest lepszym odzwierciedleniem aktualnych stosunków prawnych (zob. J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 71-102; K. Ziemski, Rola i miejsce reguł kolizyjnych w procesie dekodowania tekstu prawnego, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1978, z. 2, s. 6; P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego, Kwartalnik Prawa Prywatnego 1997, z. 1, s. 150; W. Wróbel, Zmiana normatywna i zasady intertemporalne w prawie karnym, Zakamycze 2003, s. 513; A. Skoczylas, Zagadnienia międzyczasowe w prawie administracyjnym, w: Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, red. naukowa Jarosław Mikołajewicz, Warszawa 2015 s. 241-300 oraz powołana tam literatura).

W ocenie Naczelnego Sądu Aadministracyjnego nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez WSA, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego.

Okoliczność, że WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wypowiedział się w tym zakresie w sposób lakoniczny, nie usprawiedliwia w sposób dostateczny zarzutu naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ppsa.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, że wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 ppsa, nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16).

Konkludując należy zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 ppsa i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa okazał się więc nieusprawiedliwiony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są chybione i na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku Województwa Warmińsko-Mazurskiego o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ nie zachodzi żaden z przypadków określonych w art. 204 ppsa, a ponadto zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2017 r. (sygn. akt I OPS 1/17) prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 ppsa, zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.