Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 183/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną informację
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2422
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) asesor WSA Anna Janowska Protokolant starszy referent Weronika Ćwiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy S. na informację Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia 20 marca 2023r., nr OW.042.3.58.2022 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na realizację projektu 1. uchyla zaskarżoną informację, 2. zasądza od Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącej Gminy S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Informacją z 20 marca 2023 r. Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie (dalej jako organ, zarząd), na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2422 ze zm., dalej jako ustawa o wspieraniu ) oraz na podstawie § 11 ust. 9 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 1755 ze zm., dalej jako rozporządzenie), odmówił Gminie S. (dalej jako strona, wnioskodawca, gmina, skarżąca) przyznania pomocy na realizację operacji: "Przebudowa drogi gminnej na odcinku [...]" na kwotę 1 569.145,00 zł.

W uzasadnieniu organ wskazując na treść § 11 ust. 9 rozporządzenia stwierdził, że pomoc może być przyznana na realizację operacji, która uzyskała co najmniej 8 punktów. Tymczasem w wyniku weryfikacji wniosku strony, zgodnie z zapisami § 11 ust. 1 oraz § 11 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia przyznano łącznie 7 punkty. Punkty przyznawano na podstawie następujących kryteriów wyboru operacji:

1) dochód podatkowy gminy, w której będzie realizowana operacja, w przeliczeniu na jednego mieszkańca obliczany zgodnie z przepisami o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z uwzględnieniem wskaźników dochodów podatkowych gmin opublikowanych przez urząd obsługujący ministra właściwego do spraw finansów publicznych do stosowania w roku, w którym nastąpiło ogłoszenie o naborze wniosków o przyznanie pomocy, kształtuje się na poziomie:

a) nie więcej niż 50% średniej wojewódzkiej - 3 punkty,

b) powyżej 50% średniej wojewódzkiej i nie więcej niż 75% średniej wojewódzkiej - 2 punkty,

c) powyżej 75% średniej wojewódzkiej i nie więcej niż 100% średniej wojewódzkiej -1 punkt.

Spełnienie tego kryterium weryfikowane było na podstawie danych pozyskanych z Banku Danych Lokalnych Głównego Urzędu Statystycznego: https://bdl.stat.gov.pl/BDL/start oraz danych Ministerstwa Finansów: http://www.mfgov.pl. Średnia dochodu podatkowego gminy dla województwa

warmińsko mazurskiego wyniosła 1697,19 zł, natomiast dochód podatkowy gminy, w której planowano realizacje operacji wyniósł 1173,83 zł. Organ ocenił, że wnioskodawca spełnił warunek określony w § 11 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia, za co operacja otrzymała 2 punkt.

2) średnia stopa bezrobocia w powiecie, na którego obszarze jest planowana realizacja operacji, w okresie ostatnich 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym nastąpiło ogłoszenie o naborze wniosków o przyznanie pomocy, była wyższa albo równa średniej wojewódzkiej stopie bezrobocia w tym okresie - 1 punkt. Zgodnie z danymi Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Olsztynie średnia stopa bezrobocia w powiecie [...] w okresie od września 2021 r. do sierpnia 2022 r. wyniosła 11,24 % i jest wyższa od średniej wojewódzkiej, która osiągnęła wartość 8,84 %. Tym samym warunek określony w tym kryterium został spełniony przez wnioskodawcę, za co operacja otrzymała maksymalną (możliwą do uzyskania) ilość punktów, tj. 1 punkt.

3) operacja będzie realizowana w gminie, w której gęstość zaludnienia ustalona według aktualnych na dzień ogłoszenia naboru wniosków o przyznanie pomocy wynikowych informacji statystycznych ogłaszanych, udostępnianych lub rozpowszechnianych zgodnie z przepisami o statystyce publicznej:

a) jest równa bądź wyższa od średniej gęstości zaludnienia województwa, na obszarze którego będzie realizowana operacja - 2 punkty,

b) jest niższa od średniej gęstości zaludnienia województwa, na obszarze którego będzie realizowana operacja, i stanowi co najmniej 50% tej średniej -1 punkt. W

wskaźnik średniej gęstości zaludnienia dla województwa warmińsko-mazurskiego wyniósł 57 osób na 1 km2, zaś 50 % średniej gęstości zaludnienia w województwie warmińsko-mazurskim to 28,5 osoby na 1 km2. Wskaźnik gęstości zaludnienia dla gminy osiągnął wartość 17 osób na 1 km2. Oznacza to, że wartość ta jest niższa od średniej wojewódzkiej i stanowi mniej niż 50% tej średniej, stąd też warunek określony w § 11 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia nie został spełniony przez wnioskodawcę, za co operacja otrzymała 0 punktów.

4) operacja będzie realizowana w związku z tworzeniem pasywnej infrastruktury szerokopasmowej w rozumieniu art. 2 pkt 137 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, ze zm.) lub na obszarze realizacji operacji funkcjonuje sieć szerokopasmowa w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410) - 1 punkt. Wnioskodawca w sekcji III.6.2. formularza wniosku o przyznanie pomocy nie zaznaczył pola znakiem "X“, wskazał tym samym, że operacja nie będzie realizowana w związku z tworzeniem pasywnej infrastruktury szerokopasmowej lub na obszarze realizacji operacji nie funkcjonuje sieć szerokopasmowa i tym samym nie ubiega się o dodatkowy punkt w ramach oceny. Ponadto strona nie przedłożyła żadnego dokumentu potwierdzającego spełnienie tego kryterium. W związku z powyższym, przedmiotowa operacja, za to kryterium, uzyskała 0 punktów.

5) odcinek drogi objęty operacją zapewni bezpośredni dostęp do nieruchomości gruntowej, na której znajduje się budynek użyteczności publicznej lub na której rozpoczęto budowę budynku użyteczności publicznej, o ile budowa ta zostanie zakończona przed dniem złożenia wniosku o płatność końcową - 2 punkty. Strona w sekcji III.6.3. formularza wniosku o przyznanie pomocy wskazała jako budynek użyteczności publicznej [...]. Do wniosku załączyła wydruki ze stron internetowych co nie potwierdza spełnienie powyższego kryterium (wydruki ze stron internetowych nie stanowią dokumentu). Ponadto występuje rozbieżność pomiędzy adresem wpisanym we wniosku, a miejscem zaznaczonym na wydrukach. W związku z powyższym operacja za to kryterium otrzymała 0 punktów.

6) odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii bezpośrednio albo przez inny odcinek drogi niebędący przedmiotem operacji, o ile parametry techniczne odcinka drogi objętego operacją przed jej zrealizowaniem są gorsze od parametrów technicznych odcinka drogi niebędącego przedmiotem operacji, przez który odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii, a po jej zrealizowaniu będą co najmniej takie same - 3 punkty. Wnioskodawca w sekcji III.6.4. formularza wniosku o przyznanie pomocy, wskazał informację "Droga powiatowa [...] poprzez drogi publiczne gminne nr [...] i nr [...] na działkach [...]". Do wniosku przedłożono szkic sytuacyjny, mapę z numeracją dróg oraz wykazem dróg powiatowych, które nie pozwalają na jednoznaczną ocenę, że odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą wyższej kategorii bezpośrednio albo przez inny odcinek drogi niebędący przedmiotem operacji, o ile parametry techniczne odcinka drogi objętego operacją przed jej zrealizowaniem są gorsze od parametrów technicznych odcinka drogi niebędącego przedmiotem operacji, przez który odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii, a po jej zrealizowaniu będą co najmniej takie same. W związku z powyższym operacja za to kryterium otrzymała 0 punktów.

W dalszej części kierując się zapisami wyżej przywołanego rozporządzenia, w § 11 ust. 2 oprócz kryteriów określonych w ust. 1 do ustalania kolejności przysługiwania pomocy stosuje się również następujące kryterium wyboru - w przypadku województwa warmińsko-mazurskiego:

7) operacja będzie realizowana w powiecie, w którym długość dróg twardych gminnych i powiatowych w przeliczeniu na 100 km2, ustalona według dostępnych na dzień ogłoszenia naboru wniosków o przyznanie pomocy najnowszych wynikowych informacji statystycznych ogłaszanych, udostępnianych lub rozpowszechnianych zgodnie z przepisami o statystyce publicznej, wynosi:

a) nie więcej niż 40 km - 8 punktów,

b) powyżej 40 km i nie więcej niż 50 km - 4 punkty.

Spełnienie kryterium odnoszącego się do długości dróg gminnych i powiatowych o twardej nawierzchni w przeliczeniu na 100 km2 weryfikowane było na podstawie danych pozyskanych od Urzędu Statystycznego w Olsztynie. Wskaźnik dla powiatu [...] stanowił 48,2 km, dlatego też wnioskodawca spełnił warunek określony w § 11 ust. 2 pkt 14 lit. b rozporządzenia i w związku z tym operacja otrzymała 4 punkty.

Łącznie za spełnienie warunków określonych w kryteriach wskazanych w § 11 ust. 1 oraz § 11 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia operacja otrzymała 7 punktów. W związku z powyższym zarząd ocenił, że operacja nie uzyskała minimalnej wymaganej ilości punktów określonych w rozporządzeniu.

Powyższą informację zaskarżyła strona, reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego, wnosząc o jej uchylenie w całości, o dopuszczenie dowodu z dokumentacji fotograficznej na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako p.p.s.a.) wizualizującej gorsze parametry techniczne odcinka drogi objętego operacją względem odcinka drogi niebędącego przedmiotem operacji, przez który odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii oraz o zasądzenie od organu na swoja rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Gmina zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art. 14 ust. 1 ustawy o wspieraniu o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez jego niezastosowanie, chociaż gmina spełniła warunki pozyskania wnioskowanych środków;

2. art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu przez zaniechanie jego zastosowania i niepoinformowanie wnioskodawców precyzyjnie, jakie dokumenty będą wymagane aby uznać, że kryteria decydujące o przyznaniu pomocy są spełnione, a także nie uznanie treści dokumentów załączonych do wniosku, jako że załączniki wymienione w pkt 6.4 na stronach 6 i 7 instrukcji wypełniania wniosku tj. kopia mapy z numerami dróg i wydruk ze strony internetowej z wykazem dróg powiatowych okazały się dla organu niewystarczające. Przedmiotowego wymogu w ocenie organu nie spełniła również mapa projektowa zagospodarowania terenu, na której projektant symbolami oznaczył rodzaje istniejących nawierzchni dróg, co narusza zasadę działania jednostek samorządu terytorialnego na podstawie prawa;

3. § 11 ust. 1 pkt 6 i § 11a ust. 2 i 3 rozporządzenia poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej ocenie kryterium określonego w § 11 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia prowadzącej do nieprzyznania punktów za to kryterium, a w konsekwencji odmowy przyznania pomocy na realizację wnioskowanej operacji.

W uzasadnieniu dodatkowo podniesiono, że skarżąca w sekcji III wniosku planowanej inwestycji w pkt 6.4 podała zgodnie z zaleceniem: Droga powiatowa [...] (omyłka pisarska) poprzez drogi publiczne gminne nr [...] i nr [...] na działkach [...]. Co prawda we wniosku o udzielenie pomocy w pkt. 6.4 nastąpił błąd w numerze drogi wyższej kategorii - zamiast "droga powiatowa nr [...]’' wpisano "droga powiatowa nr [...]", to jednak błąd ten stanowił oczywistą omyłkę pisarską. Powyższy sposób wypełnienia wniosku w sekcji III dotyczącej opisu planowanej inwestycji w pkt 6.4, w sposób jednoznaczny wskazywał, że przebudowana droga łączy się z drogą wyższej kategorii (droga powiatowa nr [...]) poprzez gminą drogę publiczną nr [...], na części której realizowana jest operacją, oraz odcinek gminnej drogi publicznej [...], który bezpośrednio łączy się z drogą wyższej kategorii nr [...]. Ponadto wnioskodawca zadeklarował, że odcinek drogi objętej operacją jak i odcinki drogi nieobjęte operacją, łączące bezpośrednio z drogą wyższej. kategorii, będą miały takie same parametry techniczne drogi tzn. nawierzchnię bitumiczną, klasę drogi - D, kategorię ruchu – KR1, szerokość od 3,5 do 5m. Nadto, zgodnie z wymaganiami instrukcji wypełniania wniosku o dofinasowanie (strona 6-7 instrukcji), wnioskodawca dołączył do wniosku kopię mapy z numeracją dróg publicznych gminnych/powiatowych/wojewódzkich a dodatkowo wykaz dróg powiatowych na terenie powiatu [...] w formie wydruku ze strony internetowej Powiatowego Zarządu Dróg. Dodatkowo w Załączniku nr 15 - Mapy i szkice, dołączono szkic sytuacyjny na ortofotomapie, na którym zaznaczono całą przebudowywaną drogę z podziałem na drogę wewnętrzną i drogę publiczną nr [...], gdzie 70% operacji jest realizowana na gminnej drodze publicznej nr [...]. We wskazanym załączniku nr 15, wnioskodawca dołączył także Projekt zagospodarowania terenu, na mapach w skali 1:500 z wrysowanym szczegółowym przebiegiem drogi, z opisem wszystkich parametrów technicznych drogi przed przebudową i po przebudowie. Projektant w opisie zagospodarowania terenu potwierdził, bowiem że operacja będzie realizowana na drodze wewnętrznej w miejscowości O. oraz na gminnej drodze publicznej nr [...], ponadto na mapach zagospodarowania terenu projektant oznaczył symbolami rodzaje istniejących nawierzchni dróg. Z map tych można odczytać, że w miejscowości O. droga posiada nawierzchnię z płyt betonowych (j.pb. - płyty betonowe), droga od miejscowości O. do skrzyżowania w miejscowości S., na którym kończy się odcinek objęty operacją, posiada nawierzchnię brukową (j.br. - bruk), natomiast droga od skrzyżowania w msc. S. w kierunku drogi powiatowej nr [...] posiada nawierzchnię bitumiczną na całej swojej długości (j.mb. - masa bitumiczna)

Tym samym w ocenie skarżącej kluczowe dla prawidłowej oceny jej wniosku informacje, znajdują się na przedłożonym przez gminę załączniku zawierającym mapę zagospodarowania terenu. Bez wątpienia, z analizy dołączonych do wniosku dokumentów wynika, że złożony przez skarżącą wniosek o dofinasowanie spełnia warunki określone w pkt. 6.4. i odmowa przyznania 3 punktów w kryterium polegającym na łączeniu drogi o niższej kategorii z drogą o wyższej kategorii była nieuzasadniona.

W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o jej oddalenie podzielając swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazując, że na mapie skarżąca, nie zaznaczyła odcinka drogi [...] stanowiącej przedmiot Operacji. Ponadto skarżąca nie załączyła żadnego dokumentu potwierdzającego, że parametry techniczne odcinka drogi objętego Operacją przed jej zrealizowaniem są gorsze od parametrów technicznych odcinka drogi niebędącego przedmiotem Operacji, przez który odcinek drogi objęty Operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii, a po jej zrealizowaniu będą co najmniej takie same. W związku z tym załączone przez skarżącą do wniosku dokumenty nie pozwoliły na jednoznaczną ocenę, że odcinek drogi objęty Operacją łączy się z drogą wyższej kategorii bezpośrednio albo przez inny odcinek drogi niebędący przedmiotem Operacji, o ile parametry techniczne odcinka drogi objętego Operacją przed jej zrealizowaniem są gorsze od parametrów technicznych odcinka drogi niebędącego przedmiotem Operacji, przez który odcinek drogi objęty Operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii, a po jej zrealizowaniu będą co najmniej takie same. Natomiast z przedstawionych dokumentów wnika, że przebudowywana droga nie będzie łączyć się ani bezpośrednio z drogą powiatowa wskazaną w we wniosku jako "Drogą powiatowa [...]“. ani poprzez inny odcinek tej drogi gminnej niebędący przedmiotem operacji. Droga jaką wskazała skarżąca jako drogę wyższej kategorii łączy się z drogą objętą Operacją poprzez inna drogę gminna jaka jest droga gminna nr [...] a nie przez tą samą drogę gminna ale nie objęta przedmiotem Operacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

Zaskarżony akt jest kontrolowany przez Sąd pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627), oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych", w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach:

1) działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b, pkt 4 i 5, pkt 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy,

2) działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, agencja płatnicza informuje podmiot, którego oferta została wybrana jako najkorzystniejsza

- w formie pisemnej o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy.

W myśl art. 35 ust. 2 ustawy o wspieraniu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy oraz podmiotowi, którego oferta została wybrana jako najkorzystniejsza, przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W związku z odmową przyznania pomocy – stosownie zatem do treści art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu– organ administracji zobowiązany był poinformować o tym skarżącą w formie pisemnej, z podaniem przyczyn odmowy, co – zgodnie z art. 35 ust. 2 tej ustawy – umożliwiało wniesienie do sądu administracyjnego skargi na zasadach i trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest nieprzyznanie wnioskowanej operacji odpowiedniej liczby punktów uprawniającej do przyznania dofinansowania. Jak wynika z akt sprawy w wyniku weryfikacji przedmiotowego wniosku, zgodnie z zapisami § 11 ust. 1 oraz § 11 ust. 2 pkt 14 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną iw oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - skarżącej przyznano łącznie 7 punktów. Organ skonstatował, iż zgodnie z zasadami Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz zgodnie z § 11 ust. 9 przywołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r., pomoc może być przyznana na realizację operacji, która uzyskała co najmniej 8 punktów.

Zasadnicza kwestia sporna pomiędzy stronami postępowania dotyczy tego, że organ przyznający dofinansowanie stwierdził brak właściwego potwierdzenia spełnienia kryterium określonego w § 11 ust. 1 pkt 6 przywołanego rozporządzenia. Z czym skarżąca Gmina się nie zgadza.

Wskazać należy, że uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie organ w sposób lakoniczny wskazał na s. 3 zaskarżonej informacji z 20 marca 2023 r., iż w sekcji III. 6.4. formularza wniosku o przyznanie pomocy, skarżąca wskazała informację, iż drogą wyższej kategorii jest droga powiatowa [...], która łączy się z odcinkiem objętym operacją poprzez drogi publiczne gminne nr [...] i nr [...] na działkach [...]. Do wniosku załączono szkic sytuacyjny i mapę z numeracją dróg oraz wykazem dróg powiatowych to jednak informacje te nie pozwalają zdaniem organu na jednoznaczną ocenę, że odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą wyższej kategorii bezpośrednio albo przez inny odcinek drogi niebędący przedmiotem operacji, o ile parametry techniczne odcinka drogi objętego operacją przed jej zrealizowaniem są gorsze od parametrów technicznych odcinka drogi niebędącego przedmiotem operacji, przez który odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii, a po jej zrealizowaniu będą co najmniej takie same. W związku z powyższym operacja za to kryterium otrzymała 0 punktów i w rezultacie wydano rozstrzygnięcie odmowne.

W ocenie Sądu, mając na względzie tak lakoniczne uzasadnienie stanowiska organu odnośnie zasadniczej kwestii spornej - zaskarżony akt administracyjny w tym zakresie nie poddaje się jednak kontroli Sądu z uwagi na to, że negatywna ocena spełnienia kryterium z § 11 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia poza przytoczeniem treści tego przepisu zawiera wyłącznie jedno wtrącone zdanie argumentacji: " (...) przedłożone przez stronę informacje nie pozwalają na jednoznaczną ocenę".

Można zrozumieć (a zarazem usprawiedliwić) brak jakiegokolwiek uzasadnienia lub bardzo ogólne uzasadnienie w przypadku przyznania maksymalnej ilości punktów za spełnienia danego kryterium, jednak w sytuacji, w której przyznano je w części lub zaniechano przyznania w ogóle wymagane jest – zdaniem Sądu – wyjaśnienie przyczyn zajętego stanowiska.

Takie uzasadnienie oceny wniosku skarżącej, jak w rozpoznawanej sprawie, uniemożliwia skarżącej wniesienie skargi, w której miałby realną szansę na podjęcie próby podważenia stanowiska organu, albowiem musi w istocie "zgadywać" jakimi względami kierował się organ przyznając za to kryterium zerową ilość punktów, a Sądowi sprawowanie funkcji kontrolnych w trybie art. 134 p.p.s.a.

Wskazanie – tylko w zakresie zaskarżonego kryterium motywów w odpowiedzi na skargę z dnia 18 maja 2023 r. przez profesjonalnego pełnomocnika organu – nie sanuje tego braku, gdyż Sąd ocenia zaskarżoną informację organu z 20 marca 2023 r. znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej, a nie odpowiedź na skargę.

Do kompetencji sądu administracyjnego nie należy ustalanie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej za organ administracji, lecz wyłącznie ocena, czy organ administracji ustalił ten stan prawidłowo, a w konsekwencji czy właściwie dokonał subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę nie może zastępować czy uzupełniać zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odpowiedź na skargę nie może więc zastępować lub uzupełniać uzasadnienia, które winno znajdować się w zaskarżonej informacji. Odpowiedź na skargę jest wyłącznie pismem procesowym składanym w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2021 r., I SA/Gd 836/21).

W orzecznictwie podnosi się, że odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako uzupełnienie istotnych braków rozstrzygnięcia organu. Przedmiotem kontroli Sądu nie są bowiem wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, lecz prawidłowość wydanej przez organ informacji o odmowie przyznania pomocy na realizację danej operacji (por. wyrok WSA w Lublinie z 6 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 366/19; wyrok WSA w Gliwicach z 24 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 452/18).

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżony akt narusza dyspozycję art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Użyte w art. 35 ust. 1 ustawy sformułowanie "podanie przyczyn odmowy" w sposób oczywisty rozumieć należy jako wskazanie motywów uzasadnienia rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że stanowisko, iż rozstrzygnięcie o odmowie przyznania pomocy powinno zawierać wyjaśnienie okoliczności, które zadecydowały o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny, znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Go 430/18).

Wszystkie tryby jak i same rozstrzygnięcia dotyczące wyłaniania projektów do dofinansowania, powinny być konstruowane w oparciu o zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Tymczasem analiza treści zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do jednoznacznej konstatacji, że organ temu obowiązkowi nie uczynił zadość. Tym bardziej, że przepis art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów kładzie wyraźny nacisk na precyzyjne i szczegółowe wyjaśnienie, dlaczego w ramach danego działania wniosek skarżącego nie został uwzględniony, w szczególności, że odmowa przyznania pomocy skutkuje prawem zaskarżenia tego aktu do sądu administracyjnego. Ocena taka nie może przy tym ograniczać się do lakonicznego jednozdaniowego sformułowania, lecz musi odnosić się do twierdzeń skarżącego wskazanych we wniosku, a więc do konkretnego przedsięwzięcia i konkretnych przedłożonych dokumentów. Tym bardziej, że z akt sprawy administracyjnej wynika, że skarżąca Gmina przedłożyła do wniosku o dofinansowanie na etapie konkursowym szereg dokumentów potwierdzających - w jej ocenie - spełnienie spornego kryterium określonego w § 11 ust. 1 pkt 6 przywołanego rozporządzenia. Do żadnego z tych dokumentów w swojej ocenie organ nie odniósł się nawet jednym zdaniem.

Zdaniem Sądu tego rodzaju uzasadnienie przyznanej punktacji sprowadzające się do zdania: "przedłożone przez stronę informacje nie pozwalają na jednoznaczną ocenę" powoduje, że dokonana przez organ ocena jest dowolna i nie spełnia wymogów równego dostępu do pomocy i przejrzystości reguł jej przyznawania. Tym bardziej, że za wskazane kryterium organ mógł przyznać 3 punkty.

Pamiętać należy, że ustalając liczbę punktów organ konfrontuje treść wniosku z przedłożoną dokumentacją, przyporządkowując określoną liczbę punktów do poszczególnych kryteriów, a zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu, informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Skarżąca powinna zatem uzyskać jasne wskazanie, co do wyników oceny z rzetelną i przejrzystą analizą ocen spełnienia poszczególnych kryteriów.

Odmowa przyznania jakichkolwiek punktów za sporne kryterium określone w § 11 ust. 1 pkt 6, a tym samym odmowa przyznania pomocy powinna zawierać wyjaśnienie okoliczności, które zadecydowały o takim a nie innym rozstrzygnięciu. Skarżąca powinna uzyskać precyzyjne wskazanie co do wyników przeprowadzonej oceny, a ocena taka powinna być szczegółowa, przejrzysta i rzetelnie przedstawiona. Powinna ona odnosić się wprost do stanu faktycznego sprawy, a argumentacja powinna zostać przeprowadzona w sposób pozwalający na prześledzenie toku rozumowania organu w trakcie kontroli sądowoadministracyjnej. Informacja, zawarta w rozstrzygnięciu, musi zawierać jednoznacznie sprecyzowane powody, które zadecydowały o wysokości przyznanej punktacji, a w konsekwencji odmowie przyznania pomocy. Wymóg taki nie jest spełniony gdy, jak w rozpatrywanej sprawie, organ nie sprecyzował w sposób jasny i konkretny, dlaczego skarżącej nie przyznano punktów w zakresie spełnienia kryterium wskazanym w § 11 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.

Rozstrzygnięcie podlegające kontroli w wyniku wniesienia skargi do Sądu administracyjnego, powinno zawierać ustalenia zarówno faktyczne jak i ich ocenę prawną w zakresie pozwalającym na ich weryfikację. Tymczasem zaskarżone rozstrzygnięcie o odmowie przyznania pomocy nie zawiera jakichkolwiek konkretnych argumentów, odnoszących się do realiów stanu faktycznego i przyjętej punktacji. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie poddaje się więc kontroli, a tym samym jest nieweryfikowalne. W tym stanie rzeczy Sąd został pozbawiony możliwości analizy i oceny prawidłowości stanowiska organu.

W sprawie istotne znaczenia ma także treść art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu. Zgodnie z treścią tego przepisu w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Brak należytego uzasadnienia odmowy przyznania pomocy stanowi naruszenie zasady praworządności. Uniemożliwia skarżącej poznanie i zrozumienie przyczyn oceny kryteriów, Sądowi zaś dokonanie prawidłowej kontroli, czy ocena wniosku nie narusza prawa.

Skutkiem powyższego, zdaniem Sądu, przeprowadzenie weryfikacji dokumentacji aplikacyjnej zostało dokonane w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny, a sama ocena była arbitralna i nie spełniała ustawowych wymogów przywołanych w skardze, zwłaszcza w ust. 1 art. 35 ustawy o wspieraniu.

Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien uwzględnić wskazania i wytyczne wynikające z niniejszego uzasadnienia. W ponownym postępowaniu należy zatem – prócz wskazania punktacji – przytoczyć motywy, którymi kierował się organ podejmując takie rozstrzygnięcie. Umożliwi to skarżącej – w przypadku braku akceptacji rozstrzygnięcia sformułowanie zarzutów, a Sądowi sprawowanie kontroli w trybie art. 134 p.p.s.a., także w niezaskarżonym zakresie.

Odnosząc się końcowo do wniosku strony skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi kopii fotografii, który to wniosek Sąd oddalił, wyjaśnić należy, że w świetle przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny zasadniczo nie prowadzi odrębnego – od przeprowadzonego przez organ – postępowania dowodowego. Kontrolując legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jedynie wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie ulega natomiast wątpliwości, że dowód z kopii prywatnie wykonanej fotografii nie stanowi dowodu z dokumentu, o którym mowa w powołanym przepisie, a więc nie mógł być przeprowadzony przez Sąd.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania od organu administracji na rzecz skarżącej Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. 2018 r., poz. 265). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącej kwota 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym (480 zł) oraz uiszczony wpis sądowy od skargi (200 zł).