Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 81/25
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 października 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 537/24 oddalającego sprzeciw G. A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 31 lipca 2024 r., nr 402.24/F-1/XIV/24 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 2 października 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 537/24, oddalił sprzeciw G. A. (dalej: "skarżący") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 31 lipca 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z 8 maja 2024 r. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w H. (dalej: "organ I instancji") nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 951,91 zł za umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej Nr [...] w miejscowości C., gmina C., na wysokości działki o nr geod. [...], przyłącza do sieci wodociągowej, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, za rok 2022, 2023 i część roku 2024 (od 1 stycznia 2024 r. do 8 maja 2024 r.). Decyzja ta została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 9 listopada 2023 r. uchylającą w całości wcześniejszą decyzję organu I instancji z dnia 18 maja 2023 r. w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, że w związku z wygaszeniem decyzji o naliczeniu opłaty za umieszczenie przyłącza do sieci wodociągowej dla poprzedniego właściciela nieruchomości, organ wymierzył skarżącemu karę za zajmowanie pasa drogowego drogi powiatowej bez zezwolenia w oparciu o przepisy art. 40 ust. 6 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320) oraz uchwały Nr Xl/111/2020 Rady Powiatu H. z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia 31 lipca 2024 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że wygaśnięcie zezwolenia wydanego na rzecz poprzedniego właściciela skutkuje tym, iż urządzenie wodociągowe, z którego skarżący korzysta jako właściciel, znajduje się w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia. W związku jednak z brakiem w materiale dowodowym przedstawienia dokładnej lokalizacji przedmiotowego przyłącza wodociągowego w pasie drogowym drogi powiatowej Nr [...] oraz ponownego nierozważania przez organ I instancji przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej na podstawie art. 189f § 1 i § 2 k.p.a., organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Od powyższej decyzji Kolegium skarżący złożył sprzeciw podkreślając, że organ odwoławczy ponownie zauważa, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie rozważył odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 października 2024 r. oddalił sprzeciw skarżącego. Zdaniem sądu I instancji, decyzja organu odwoławczego była uzasadniona wystąpieniem przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, SKO słusznie zauważyło, iż organ I instancji pomijając przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wynikające z art. 189f k.p.a., naruszył art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Sąd I Instancji zgodził się również z organem odwoławczym, że w ramach rozpatrywanego odwołania, SKO nie mogło zbadać przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, gdyż w ten sposób doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że materiał dowodowy powinien być uzupełniony o przedstawienie dokładnej lokalizacji przedmiotowego przyłącza wodociągowego w pasie drogowym drogi powiatowej Nr [...].

W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, decyzja organu odwoławczego jednoznacznie wskazywała na okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W podstawie prawnej orzeczenie wskazano art. 151a § 2 w związku z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.").

Skarżący zaskarżył wyrok w całości zarzucając mu w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest podniósł zarzut nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez pozbawienie skarżącego możności obrony swych praw w wyniku uniemożliwienia wyznaczonemu do obrony z urzędu radcy prawnemu podjęcia jakiejkolwiek aktywności procesowej - zapoznania się z aktami, zawiadomienia strony, złożenia pisma procesowego - w wyniku wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 października 2024 r., a wiec w dniu, w którym pełnomocnik odebrał informację o wyznaczeniu. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 136 § 1 kpa i art. 138 § 2 kpa poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie był uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, podczas gdy art. 136 § 1 kpa daje mu takie uprawnienie, zaś art. 138 § 2 kpa stwierdza, że organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas, gdy zdaniem skarżącego organ mógł zastosować art. 136 § 1 kpa.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie z powodu wystąpienia uzasadnionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego artykułu. W rozpoznawanej sprawie jeden z zarzutów skargi kasacyjnej jest oparty właśnie na zarzucie nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 378/05,; z 13 października 2005 r. sygn. akt FSK 2356/04,; z 27 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1697/20; wyroki Sądu Najwyższego: z 10 maja 1974 r. sygn. akt II CR 155/74, OSP 1975/3/66; z 13 marca 1998 r. sygn. akt I CKN 561/97, LEX nr 949016; z 13 lutego 2004 r. sygn. akt IV CK 61/03, LEX nr 151638).

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym termin "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle, czyli chodzi o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakiekolwiek usterki czy utrudnienia w tym zakresie. Generalnie rzecz ujmując, pozbawienie strony możności obrony swych praw w procesie stwarza sytuację, w której sąd rozpoznający sprawę nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt III FSK 12/22). Nieważność postępowania uregulowana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi zatem wtedy, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (por. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1252/23).

W przedmiotowej sprawie, postanowieniem z 6 września 2024 r., sygn. akt II SPP/Bk 129/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie całkowitym czyli obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie radcy prawnego. Informacja o wyznaczeniu r. pr. M. N. na pełnomocnika z urzędu została doręczona pełnomocnikowi 2 października 2024 r. Zaskarżony wyrok został wydany również 2 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżącego nie miał możliwości zapoznania się ze sprawą i podjęcia ewentualnych czynności procesowych. Należy zaznaczyć, że prawo do sądu obejmuje nie tylko prawo dostępu do sądu, ale także prawo do właściwej procedury przed sądem. Prawo to aktualizuje się między innymi w umożliwieniu podjęcia czynności procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu dla strony w ramach prawa pomocy (patrz wyrok NSA z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1060/21).

W związku z faktem, że w przedmiotowej sprawie prawo do sądu skarżącego zostało naruszone, należy uznać, że skarżący został pozbawiony możliwości obrony swych praw przed Sądem I instancji, co stanowi o zaistnieniu przesłanki nieważności postępowania wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W związku ze stwierdzeniem nieważności postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., nie jest możliwe odniesienie się do meritum sprawy i pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Z uwagi na charakter rozstrzygnięcia (stwierdzoną nieważność postępowania) sąd pierwszej instancji w całości i od początku przeprowadzi kontrolę zaskarżonej decyzji.