Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 977/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie..
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: starszy referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr L/601/2023 Rady Gminy Korzenna z dnia 17 kwietnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna pod nazwą "Nr 8-Trzycierz" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: - części tekstowej § 12 ust. 1 pkt 2 lit c w zakresie słów "o mocy przekraczającej 500 kW"; § 15; § 18; - części graficznej w zakresie terenów oznaczonych symbolami 3MN, 9MN, 13MN, 23MN, 43 MN; 1MW, 1UO, 2UO; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Wójta Gminy Korzenna na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 złotych (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Korzenna podjęła uchwałę Nr L/601/2023 z dnia 17 kwietnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna pod nazwą "Nr 8-Trzycierz" (m.p.z.p.). W planie miejscowym dopuszczono możliwości lokalizacji urządzeń umożliwiających pozyskiwanie energii odnawialnej.

W § 12 ust. 1 pkt 2 lit. c tekstu uchwały zapisano: "W zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej ustala się dopuszczenie stosowania indywidualnych rozwiązań pozyskiwania energii w oparciu o systemy wykorzystujące odnawialne źródła energii o mocy przekraczającej 500 kW." Jednocześnie w § 5 ust. 1 pkt 5 lit b w zakresie ochrony powietrza, wprowadzono dopuszczenie stosowania indywidualnych rozwiązań pozyskiwania energii w oparciu o systemy wykorzystujące odnawialne źródła energii. Analogiczny zapis występuje w § 12 ust. 7 pkt 2, mówiący, że sieć ciepłownicza może być oparta o media grzewcze ograniczające emisję zanieczyszczeń do środowiska i stosuje się paliwa ekologiczne nisko emisyjne lub alternatywne źródła energii z odnawialnych źródeł energii. Jednocześnie w § 24 ust. 2 pkt 4 lit. d tekstu uchwały dla terenów WS wprowadzono zapis mówiący o dopuszczeniu lokalizacji urządzeń wytwarzających energię odnawialną, przy czym zapisy te nie precyzują jaka może być maksymalna moc powyższych urządzeń.

Wojewoda Małopolski zaskarżył powyższy plan do WSA w Krakowie, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie: § 4 ust. 2 pkt 1 , § 5 ust. 1 pkt 5 lit b, § 12 ust. 1 pkt 2 lit. c, § 12 ust. 7 pkt 2 w zakresie słów: "lub alternatywne źródła energii z odnawialnych źródeł energii", § 15 ust 2 pkt 2 i 4, § 18 ust. 2 pkt 1 i 3, § 24 ust. 2 pkt 3 lit. b, § 24 ust. 2 pkt 4 lit. d tekstu uchwały oraz rysunku planu w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie Wojewody, oceniając kwestionowane zapisy planu nie można pominąć faktu, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 17 września 2021 o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw "Do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (...) stosuje się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu dotychczasowym,". Należy zauważyć, iż Studium Gminny Korzenna przyjęte zostało uchwałą Nr XXXIV/375/2018 z 16 marca 2018 r., kiedy obowiązywały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na mocy których możliwe było wyznaczenie obszarów na których możliwe było wyznaczenie w planie rozmieszczenia odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW. W Studium Gminy Korzenna takich obszarów nie wyznaczono, co oznacza, że zgodnie ze Studium dopuszczalne jest sytuowanie urządzeń o mocy do 100 kW. Reasumując, wobec faktu, że w Studium Gminy Korzenna nie wprowadzono wyjątku, na który zezwalał przepis prawa i nie wyznaczono obszarów rozmieszczenia odnawialnych źródeł energii powyżej 100 kW, to tym samym uprawniona jest konkluzja iż zgodnie z wiążącymi Gminę zapisami Studium dopuszczalne jest przewidywanie w planie miejscowym jedynie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW i zasada ta dotyczy całego zakresu planu (co w konsekwencji uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności rysunku planu w całości). Odnośnie zarzutu niezgodności ww. zapisów planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Korzenna podniesiono, że kwestionowane zapisy planu jednoznacznie pozwalają na lokalizację na terenie objętym całym rysunkiem planu, urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o parametrach powyżej 500 kW, natomiast zgodnie z zapisami Studium Gminy Korzenna, dopuszczalne są jedynie urządzenia o mocy do 100 kW.

Dalej podniesiono, że ustalenia miejscowego planu zawarte w § 15 ust 2 pkt 2 i 4 oraz § 18 ust. 2 pkt 1 i 3 tekstu planu, wyznaczające maksymalną powierzchnię zabudowy oraz minimalną powierzchnię biologicznie czynną, są w ocenie organu nadzoru również niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna. W studium, w części dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego, rozdział 21.2 Funkcjonalne jednostki terenowe - szczegółowe zasady i standardy zagospodarowania, ustalone zostały wybrane wskaźniki dla poszczególnych terenów. Wyznaczona została maksymalna powierzchnia zabudowy oraz minimalna powierzchnia biologicznie czynna. Odnosząc się do powyższego organ nadzoru zarzuca niezgodność ustaleń m.p.z.p. z zapisami Studium w zakresie terenów MW (dotyczących zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), gdzie w § 15 ust 2 pkt 2 i 4 wskazano: - maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy: 50%; - minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej: 30%. Natomiast zgodnie ze Studium część terenów przeznaczona jest pod klasyfikację MN obszary mieszkaniowe, zabudowa jednorodzinna, dla których dopuszczono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną niskiej intensywności, z ustaleniem powierzchni zabudowy nie większej niż 40% powierzchni działki, zaś z udziałem powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszej niż 40% powierzchni działki. Z kolei w przypadku terenów 2UO (zabudowy usługowej związanej z usługami oświaty), dla których w § 18 ust. 2 pkt 1 i 3 podano maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy 60%, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej 25%. Natomiast zgodnie ze Studium część tych terenów położona jest w obszarze US (obszary usług sportu i rekreacji), dla których dopuszczono powierzchnię zabudowy obiektów usług towarzyszących, związanych z przeznaczeniem i obsługą funkcji podstawowej nie większą niż 20% powierzchni działki oraz powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 30% powierzchni działki. Zauważa się, iż wprawdzie zgodnie ze Studium wprowadzone zostało ustalenie mówiące, że dopuszcza się utrzymanie istniejących powierzchni zabudowy, jednakże wskazane tereny MW zagospodarowane są w niewielkim stopniu jedynie budynkami mieszkalnymi, zatem nie można mówić tutaj o utrzymaniu istniejącej powierzchni zabudowy. Z kolei w przypadku terenów 2UO ponad 50% działki stanowią obecnie tereny zielone, zatem możliwe jest zachowanie wskaźników wskazanych w Studium. Jednocześnie wskazuje się na niezgodność przeznaczenia terenów 23 MN ze Studium - według rysunku odnoszącego się do kierunków zagospodarowania przestrzennego - tereny te położone są w terenach rolnych R, gdzie nie została dopuszczona możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jedynie dopuszczona została zabudowa zagrodowa. Wobec powyższego zarzucono, iż plan miejscowy narusza przepisy art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art, 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w zakresie zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami Studium.

Ponadto organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 37a u.p.z.p., przewidując w uchwale zapisy stanowiące zakaz lokalizacji ogrodzeń. W związku z wprowadzeniem art. 37a do u.p.z.p. uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 tej ustawy, zatem rada gminy utraciła kompetencje do ustalania w planach miejscowych zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, szyldów oraz ogrodzeń. Tymczasem Rada Gminy Korzenna, w zaskarżonej uchwale w § 4 ust. 2 pkt 1 wprowadziła zakaz sytuowania nowych ogrodzeń pomiędzy liniami rozgraniczającymi tereny przeznaczone pod drogi oznaczone symbolami KDG, KDL, KDD, KDW. Następie w § 24 ust. 2 pkt 3 lit. b w zakresie ustalenia przeznaczenia i zagospodarowania terenów WS (tereny wód powierzchniowych śródlądowych) wprowadziła zakaz sytuowania ogrodzeń. Uchwała Nr VII/104/2019 Rady Gminy Korzenna w sprawie przystąpienia do zmiany m.p.z.p. "Trzycierz" podjęta została 29 kwietnia 2019 r., a do do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej (czyli do 11 września 2015 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Po tej dacie ustawa nawiązująca uchyla art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy.

Organ nadzoru wskazał także na brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla wybranych terenów, objętych zakresem zmiany miejscowego planu, co uznać należy za naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, które zgodnie z § 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu, powinny zawierać m.in. określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Zauważa się, iż zgodnie z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym działka budowlana to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Tym samym jeżeli w planie miejscowym wyznacza się działki przeznaczone pod zabudowę, konieczne jest zapewnienie im dostępu do drogi publicznej (bezpośrednio czy też przez drogę wewnętrzną). W kontekście powyższego, zwraca się uwagę na wyznaczenie terenów oznaczonych jako: 3MN - graniczącymi bezpośrednio z terenami 4R: 9MN - graniczącymi bezpośrednio z terenami 6R i 3ZL; 13MN - graniczącymi bezpośrednio z terenami 6R i 3 ZL 43MN - graniczącymi bezpośrednio z terenami 11R Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu, dla terenów rolnych (R), jako przeznaczenie dopuszczalne wprowadzono wyłącznie dojazdy lub dojścia do pól. Natomiast w zakresie terenów leśnych (ZL) przewidziane zostało wyłącznie zagospodarowanie pod lasy - zgodnie z ustawą o lasach. Nie ustalono zatem, w jaki sposób miałby być ustanowiony dojazd do dróg publicznych dla wyznaczonych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną (MN). Jednocześnie z uwagi na znaczną odległość ww. jednostek terenowych od wyznaczonych dróg publicznych, wątpliwa wydaje się możliwość skomunikowania ww. terenów (tj. 3MN, 9MN, 13I\/IN, 43MN) zgodnie z przepisami prawa. Tym samym należy uznać, iż dla powyższych obszarów zabudowy nie został zapewniony dostęp do dróg publicznych.

Wskazując na powyższe argumenty organ nadzoru stoi na stanowisku, że kwestionowana uchwała w zakresie wyżej opisanym jest sprzeczna z prawem, w związku z tym wniosek o stwierdzenie jej nieważności w części jest konieczny i uzasadniony.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o utrzymanie lub uchylenie fragmentów zapisów: w zakresie § 4 ust. 2 pkt 1, § 5 ust. 1 pkt 5 lit b, § 12 ust. 1 pkt 2 lit. c, § 12 ust. 7 pkt 2 w zakresie słów: "lub alternatywne źródła energii z odnawialnych źródeł energii", § 15 ust 2 pkt. 2 i 4, 18 ust. 2 pkt 1 i 3, § 24 ust. 2 pkt 3 lit. b, S 24 ust. 2 pkt 4 lit. d planu. Organ wniósł o nieuchylanie rysunku planu w całości, ze względu na prawidłowe zapisy w kontekście zapisów 12 ust. 1 pkt 2 lit. c oraz ew. uchylenie częściowe wg następujących wskazań: W § 12 ust. 1 pkt 2 lit. c tekstu uchwały zapisano: W zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej ustala się dopuszczenie rozbudowy, przebudowy, wymiany i rozbiórki, stosowania indywidualnych rozwiązań pozyskiwania energii w oparciu o systemy wykorzystujące odnawialne źródła energii o mocy przekraczającej 500 kW. Zakres planu nie ustala stref ochronnych wymaganych dla odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, patrz słowniczek oraz legenda planu. Tym samym § 12. Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej ust. 1. pkt 2) lit. c) odnoszą się do wskazania w zakresie odnawialnego źródła energii o mocy do 500 kW. Zakres mocy wynika z braku wskazania strefy OZE, która to jest obowiązkowa, gdzie przez ww. strefę ochronną należy przez to rozumieć granicę terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub tereny o różnych zasadach zagospodarowania, dla którego dopuszcza się lokalizowanie obiektów i urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Tym samym zakres mocy w zakresie dopuszczenia stosowania indywidualnych rozwiązań pozyskiwania energii w oparciu o systemy wykorzystujące odnawialne źródła energii wskazuje na zakres mocy: nie przekraczającej 500 kW. W ocenie organu nie ma dowolności dla rozumienia tego zapisu, ze względu na brak wrysowanej strefy OZE. Odnosząc się do powyższego wskazuje się, iż ustalenia miejscowego planu miejscowego są zgodne z zapisami Studium uwarunkowań gminy. Reasumując nie ma potrzeby uchylania planu wraz z rysunkiem w tej materii, ponieważ zakres mocy odnosi się do mocy o wartości do 500 kW, co wynika z braku wyznaczenia strefy OZE. Jako, że organ nadzorczy nie wykorzystał możliwości skorygowania błędy pisarskiego tj. braku słowa "nie" cyt. w prawidłowym brzmieniu "odnawialne źródła energii o mocy nie przekraczającej 500 kW". Wobec powyższego wnosi o uchylenie ww. zapisu tj. zapisu "o mocy przekraczającej 500 kW", gdzie zapis będzie brzmiał " rozbudowy, przebudowy, wymiany i rozbiórki, stosowania indywidualnych rozwiązań pozyskiwania energii w oparciu o systemy wykorzystujące odnawialne źródła energii". Zakres mocy będzie wynikać wyłącznie z przepisów odrębnych, gdzie przy braku wyznaczenia strefy OZE moc dla tego obszaru dotyczy mocy do 500 kW. Zakres uchylenia rysunku jest bezpodstawny, ponieważ zawiera prawidłowe wskazania w tej materii.

Nadto wskazano, że: § 5 ust. 1 pkt 5 lit b cyt. dopuszczenie w zakresie stosowania indywidualnych rozwiązań pozyskiwania energii w oparciu o systemy wykorzystujące odnawialne źródła energii; stanowi ogólny zapis tzw. zasadę ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu i zapis jest prawidłowy, wnoszę o utrzymanie ww. zapisu lub ewentualne usunięcie zapisu - § 12 ust. 7 pkt 2 cyt. 2) media grzewcze ograniczające emisje zanieczyszczeń do środowiska i stosujące paliwa ekologiczne nisko emisyjne lub alternatywne źródła energii z odnawialnych źródeł energii. Wniesiono przy tym o utrzymanie ww. zapisu lub ewentualne usunięcie zapisu - § 24 ust. 2 pkt 4 lit.d tekstu uchwały dla terenów WS wprowadzono zapis mówiący o dopuszczeniu lokalizacji urządzeń wytwarzających energię odnawialną, zapisy precyzują jaka może być maksymalna moc powyższych urządzeń pozostawiając w § 12 ust. 1 pkt 2 lit. c i ww. nie stanowi żadnej dobrowolności, plan należy odczytywać całościowo.

Ustalenia miejscowego planu zawarte w § 15 ust pkt 2 i 4 oraz § 18 ust. 2 pkt 1 i 3, jak również ustalenia miejscowego planu zawarte w § 18 ust. 2 pkt 1 i 3 tekstu planu (tereny zabudowy usługowej związanej z usługami oświaty), wyznaczające maksymalną powierzchnię zabudowy oraz minimalną powierzchnię biologicznie czynną, mieszczą się w kierunkach studium i klasyfikacji obszaru jako MN obszary mieszkaniowe, zabudowa jednorodzinna, dla których dopuszczono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zakres ustalonych parametrów upoważnia do klasyfikacji tej zabudowy jako niskiej intensywności. Zwraca się uwagę, iż ilość 4 lokali mieszkalnych nie może stanowić ustalenia planu, natomiast 10% różnica we wskaźnikach uwzględnia charakter terenu, jednocześnie są to jednostki maksymalne i minimalne, tym samym wartości te mogą na etapie inwestycyjnym nieznacznie zostać zmienione do panujących uwarunkowań, tj. zmniejszony maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy, czy zwiększony minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej: 30%. W zakresie terenów 2UO (zabudowy usługowej związanej z usługami oświaty), dla których w § 18 ust. 2 wskazuje na maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy: 60%; minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej: 25% mieszczą się we wskazaniach studium cyt. powierzchnię zabudowy nie większą niż 60% powierzchni działki, powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 30% powierzchni działki. 5% różnica we wskaźniku pow. biologicznie czynnej wynika ze stanu prawnego działki tj. jej zagospodarowania oraz wielkości, co niebyło przedmiotem badań na poziomie studium.

W zakresie niezgodność przeznaczenia terenów 23 MN ze Studium wskazano, iż przeznaczenia terenu 23 MN uwzględnia wielkość działki i istniejące podziały geodezyjne. W cenie organu Studium nie nakazuje na literalne powielenie ww. zapisu. Wykorzystano zapisy ze studium mówiące, że dopuszcza się utrzymanie istniejących powierzchni zabudowy oraz fakt, iż ww. obejmują małe powierzchniowo działki, których wielkość w kontekście zaproponowanych wskaźników nie była badana na poziomie studium.

W zakresie naruszenia art. 37a u.p.z.p., przewidując w uchwale zapisy stanowiące zakaz lokalizacji ogrodzeń wskazano, iż wyznaczając w uchwale zapisy stanowiące zakaz lokalizacji ogrodzeń, gdzie zgodnie z przepisami u.p.z.p. w brzmieniu nadanym im przez ustawę z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U z 2015, poz. 774 ze zm., ustawa nowelizująca) nie naruszono zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych i rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą one być wykonane, gdzie rada gminy może ww. ustalać w formie uchwały innej niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 37a ustawy). Zakazy lokalizacji ogrodzeń nie stanowią naruszenie przepisów prawa i nie przekroczono granic upoważnienia ustawowego do formułowania przez organ gminy treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ wiążące przepisy odnoszą się do warunków ich lokalizacji a nie do samej możliwości lub braku takiej możliwości ich lokalizacji. Reasumując, Rada Gminy Korzenna ustaliła w § 4 ust. 2 pkt 1 zakaz sytuowania nowych ogrodzeń pomiędzy liniami rozgraniczającymi tereny przeznaczone pod drogi oznaczone symbolami KDG, KDL, KDD, KDW, a w § 24 ust. 2 pkt 3 lit. b w zakresie ustalenia przeznaczenia i zagospodarowania terenów WS (tereny wód powierzchniowych śródlądowych) zakaz sytuowania ogrodzeń, gdzie zakaz lokalizacji nie stanowi zakresu zasad i warunków sytuowania ogrodzenia, jednocześnie stanowi zakres wskazań uzgadniającego ww. plan. Zapis ma na celu jasne i czytelne wskazania i nie stanowi warunku realizacji zgodnie z ustawą o rewitalizacji. "Lokalizacja" a właściwie brak takiej możliwości nie stanowi zakresu wskazanego powyżej cytowaną ustawą. Natomiast grodzenie - nie stanowi ogrodzenia. Tym samym wniesiono o utrzymanie tych zapisów lub o ile ww. nie spotka się z akceptacją o usunięcie ww. zapisów wg propozycji jw. bez szkody dla funkcjonowania planu.

W zakresie wątpliwości sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, dla wybranych terenów: 3MN, 9MN, 13MN, 43MN, gdzie ustalono dojazd do dróg publicznych dla wyznaczonych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną (MM) poprzez zapis § 4. Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ust 3. Dopuszczenie cyt. realizacji ciągów pieszych, pieszo-jezdnych, pieszo - rowerowych i rowerowych oraz szlaków turystycznych, gdzie ww. ciągi łącza się z drogami publicznymi. Również § 11 Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji przewiduje, że w zakresie ustalonych zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji wyznacza się obsługę terenów objętych planem poprzez drogi publiczne, wewnętrzne wskazuje również na ciągi pieszo-jezdne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. Kontrola ta zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 1634 ze zmianami, dalej p.p.s.a.).obejmuje także kontrolę aktów prawa miejscowego.

Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).

Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W orzecznictwie w kontekście badania zgodności planu ze studium wskazuje się, że ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście, o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. I OSK 556/20).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.

Zarzuty skargi w części zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do tej grupy zarzutów, która dotyczy postanowień zaskarżonej uchwały, stanowiących o możliwości pozyskiwania energii z odnawialnych źródeł energii (dalej: OZE). Wojewoda twierdzi, że zapisy w tym zakresie są niezgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz naruszają art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kwestionowane w skardze zapisy mają następujące brzmienie:

1. § 4 ust. 2 pkt 1:

§ 4. Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego

2.Zakaz:

1) sytuowania nowych ogrodzeń pomiędzy liniami rozgraniczającymi tereny przeznaczone pod drogi oznaczone symbolami KDG, KDL, KDD, KDW;

2. § 5 ust. 1 pkt 5 lit. b:

§ 5. Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Ust. 1. W zakresie ochrony środowiska ustala się: (...) pkt. 5 w zakresie ochrony powietrza ustala się:

b) dopuszczenie w zakresie stosowania indywidualnych rozwiązań pozyskiwania energii w oparciu o systemy wykorzystujące odnawialne źródła energii;

3. § 12 ust. 1 pkt 2 lit. c

§ 12. Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej

1. W zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej ustala się: (...)

2) dopuszczenie:

a) budowy nowej sieci infrastruktury technicznej inaczej niż określono w ust. 1 pkt 1 lit. a, w sposób, który nie spowoduje ograniczenia realizacji przeznaczenia podstawowego terenu,

b) rozbudowy, przebudowy, wymiany i rozbiórki,

c) stosowania indywidualnych rozwiązań pozyskiwania energii w oparciu o systemy wykorzystujące odnawialne źródła energii o mocy nie przekraczającej 500 kW.

4. § 12 ust. 7 pkt 2 w zakresie słów "lub alternatywne źródła energii z odnawialnych źródeł energii"

§ 12. Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej.

Ust. 7. W zakresie zaopatrzenia w energię cieplną ustala się poprzez dopuszczenie stosowania indywidualnych lub grupowych systemów zaopatrzenia w ciepło opartych o:

1) sieć ciepłowniczą;

2) media grzewcze ograniczające emisje zanieczyszczeń do środowiska i stosujące paliwa ekologiczne nisko emisyjne lub alternatywne źródła energii z odnawialnych źródeł energii.

5. § 15 ust. 2 pkt 2 i 4:

Dla terenów, o których mowa w ust. 1 (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonego na rysunku planu symbolem 1MW), ustala się następujące zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu:

1) usługi realizowane jako budynki wolnostojące lub jako lokale użytkowe;

2) maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy: 50%;

3) wskaźnik intensywności zabudowy:

a) maksymalny: 1,5,

b) minimalny: 0,5;

4) minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej: 30%;

6. § 18 ust. 2 pkt 1 i 3:

Dla terenów, o których mowa w ust. 1, ustala się następujące zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu:

1)maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy: 60%;

2)wskaźnik intensywności zabudowy:

a)maksymalny: 1,5,

b)minimalny: 0,5;

3)minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej: 25%;

7. § 24 ust. 2 pkt 3 lit. b

§ 24. Ust. 2 Dla terenu, o których mowa w ust. 1, ustala się następujące zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu:

1) minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni terenu: 95%;

2) maksymalna wysokość obiektów budowlanych - 2,5 m;

3) zakaz:

a) nadsypywania terenu, z zastrzeżeniem ust. 1,

b) sytuowania ogrodzeń;

8. § 24 ust. 2 pkt 4 lit. d

§ 24 ust. 2. Dla terenu, o których mowa w ust. 1, ustala się następujące zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu:

4) dopuszcza się:

a) techniczne umocnienia dna i brzegów cieku,

b) prowadzenie robót remontowych i regulacyjnych,

c) lokalizację stopni wodnych i małych zbiorników wodnych m.in. dla celów rekreacyjnych,

d) lokalizację urządzeń wytwarzających energię odnawialną.

Dalej przywołać należy postanowienia załącznika nr 1 do uchwały nr XXXIV/375/2018 Rady Gminy Korzenna z dnia 16 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna, dalej zwanego Studium, dotyczące kwestii odnawialnych źródeł energii.

W pkt. 6.1.8. Studium pt. "STAN POWIETRZA ATMOSFERYCZNEGO", str. 33-34, wskazano, że:

"Utrzymanie dobrej jakości powietrza, a nawet poprawę jego stanu można uzyskać przez ograniczenie szkodliwych dla środowiska technologii, zmniejszenie oddziaływania obszarów niskiej emisji na środowisko naturalne, stworzenie warunków rozwoju dla gazyfikacji gminy (rozbudowy i modernizacji istniejącej sieci gazowej i stacji redukcyjnych), likwidację lub modernizację kotłowni tradycyjnych (zmiana nośnika energii z węgla np. na gaz), poprawę nawierzchni dróg, budowę obwodnic, wykorzystanie proekologicznych przedsięwzięć w zakresie komunikacji (preferowanie transportu zbiorowego, budowa tras rowerowych), a przede wszystkim poprzez zwiększenie wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych (energii wodnej, promieniowania słonecznego, energii geotermalnej, biogazu)."

W pkt. 20.4 "ZMIANY W SYSTEMACH INFRASTRUKTURY TECHNICZNEJ", str. 141 Studium, w ppkt. 8 wskazano: "zaleca się zaopatrzenie w energię z odnawialnych źródeł energii."

W ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych obszarów Studium wyznaczono OBSZARY PRODUKCYJNO – USŁUGOWE (PU) – str. 149 – 150 Studium, gdzie w pkt. 3 wskazano: "Na obszarach produkcyjno-usługowych dopuszcza się obiekty i urządzenia produkujące energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, z zastrzeżeniem, iż strefy ochronne od tych obiektów i urządzeń muszą zawierać się w granicach danego obszaru"

Przywołać jeszcze należy treść art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., albowiem Wojewoda zarzuca niezgodność zaskarżonych przepisów nie tylko ze Studium, ale także bezpośrednio z tym właśnie przepisem ustawy.

Art. 15 ust. 3 pkt. 3a u.p.z.p., stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Art. 10 ust. 2a u.p.z.p. według stanu prawnego na dzień uchwalania Studium, tj. w marcu 2018 r. miał następujące brzmienie: "Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie."

Natomiast w dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego oraz w dacie wniesienia skargi, na mocy ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1873), art. 10 ust. 2a u.p.z.p. miał następujące brzmienie:

"2a. Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641);

2) urządzeń innych niż wolnostojące.".

Dla pełnego wyjaśnienia stanu prawnego, konieczne jest jeszcze przywołanie niektórych przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1436 z późn. zm.), w szczególności definicji zawartych w art. 2 pkt. 13, 18, 19 tej ustawy tj. definicji instalacji odnawialnego źródła energii, mikroinstalacji i małej instalacji - według stanu prawnego na dzień uchwalenia planu miejscowego.

I tak, instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Mikroinstalacja to instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW.

Mała instalacja to instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 50 kW i nie większej niż 1 MW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu większej niż 150 kW i mniejszej niż 3 MW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest większa niż 50 kW i nie większa niż 1 MW.

Przystępując zatem do oceny zarzutów skargi Wojewody dotyczących lokalizacji urządzeń umożliwiających pozyskani energii odnawialnej, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy jest uchwalany przez radę gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z przepisów tych wynika, że wzorcem badania "nie naruszania ustaleń studium" przez plan miejscowy, jest treść studium obowiązującego w danej gminie w dniu uchwalenia badanego planu miejscowego. Wzorcem tym nie są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące elementów, jakie powinno zawierać studium. Przepisy te byłyby natomiast wzorcem dla badania zgodności z prawem Studium. Przepis art. 15 u.p.z.p. dotyczy obligatoryjnych i fakultatywnych elementów treści planu miejscowego, zaś przepis art. 10 u.p.z.p. dotyczy elementów uwzględnianych i określanych w Studium.

Z obowiązującego Studium Gminy Korzenna wynika, że (zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.) Rada Gminy przewidziała na obszarze gminy obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW i są to obszary PU.

Nie jest zatem prawdą twierdzenie skargi, że w Studium "nie wyznaczono terenów dopuszczających lokalizację urządzeń umożliwiających pozyskiwanie energii odnawialnych źródeł o mocy powyżej 100 kW.".

Podkreślenia natomiast wymaga, że w żadnym stanie prawnym: ani w dacie uchwalenia studium, ani w dacie uchwalenia zaskarżonego planu, ani w dacie złożenia skargi, ani w dacie wyrokowania - ustawodawca nie nakładał na gminy obowiązku wyznaczania w studium i /lub w planie miejscowym obszarów, na których będzie istniała możliwość lokalizacji urządzeń umożliwiających pozyskiwanie energii z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej do 100 kW. W szczególności dotyczy to mikroinstalacji czyli instalacji odnawialnego źródła energii o łącznej zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 50 kW, oraz tych małych instalacji, których parametry zainstalowanej mocy elektrycznej mieszczą się w przedziale od 51 kW do 100 kW.

W granicach 100 kW zainstalowanej mocy elektrycznej mieszczą się wszelkiego rodzaju indywidulane instalacje OZE montowane na użytek własny np. w domach jednorodzinnych, mniejszych budynkach użyteczności publicznej, mniejszych firmach itp.

Mikroinstalacje zaś dodatkowo, zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt. 3 lit. a i c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowalne według stanu prawnego z dnia uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego, nie wymagały decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia (nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu: a) na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m, c) pomp ciepła, wolno stojących kolektorów słonecznych, urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW z zastrzeżeniem, że do urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 6,5 kW stosuje się obowiązek uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, zwany dalej "uzgodnieniem pod względem ochrony przeciwpożarowej", projektu tych urządzeń oraz zawiadomienia organów Państwowej Straży Pożarnej, o którym mowa w art. 56 ust. 1a.); zaś zgodnie z art. 3 ustawy o OZE, podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii z mikro- i małych instalacji nie wymaga uzyskania koncesji.

Z powyższego wynika, że zapisy planu dopuszczające stosowanie indywidualnych rozwiązań pozyskiwania energii w oparciu o systemy wykorzystujące odnawialne źródła energii, dopuszczające stosowanie indywidualnych lub grupowych systemów zaopatrzenia w ciepło opartych o alternatywne źródła energii z odnawialnych źródeł energii oraz dopuszczające w terenach wód powierzchniowych śródlądowych WS lokalizację urządzeń wytwarzających energię odnawialną pozostają w zgodzie zarówno ze Studium, jak i z powszechnie obowiązującymi przepisami.

Plan miejscowy może bowiem wprowadzać tylko takie regulacje, na jakie zezwala mu ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan nie może natomiast modyfikować powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidywała, że jeśli gmina chce w planach miejscowych wyznaczyć obszary, na których będzie możliwa budowa urządzeń OZE o mocy przekraczającej 100kW, to musi obszary te uprzednio wyznaczyć w Studium. Gmina Korzenna obszary te w Studium wyznaczyła. Natomiast nie miała takiego obowiązku w stosunku do urządzeń o mocy nieprzekraczającej 100kW. Niezależnie zatem do tego, czy w studium lub w planie miejscowym znalazłyby się w ogóle jakiekolwiek zapisy dotyczące możliwości pozyskiwania ciepła, energii elektrycznej czy też lokalizacji urządzeń wytwarzających energię odnawialną w terenach WS, to byłoby to możliwe na zasadach ogólnych wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących. Przywołane zatem wyżej zapisy planu, zakwestionowane przez Wojewodę, muszą być rozumiane w ten sposób, że dotyczą wszelkich instalacji OZE o takiej mocy, która nie przekracza 100 kW.

Z tego względu w zakresie § 5 ust. 1 pkt 5 lit. b; § 12 ust. 7 pkt 2 w zakresie słów "lub alternatywne źródła energii z odnawialnych źródeł energii"; § 24 ust. 2 pkt 4 lit. d, Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną.

Inna sytuacja natomiast dotyczy zaskarżonego § 12 ust. 1 pkt 2 lit. c, który w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej dopuszcza stosowania indywidualnych rozwiązań pozyskiwania energii w oparciu o systemy wykorzystujące odnawialne źródła energii o mocy nie przekraczającej 500 kW. W pkt. I wyroku Sąd stwierdził nieważność § 12 ust. 1 pkt 2 lit. c w zakresie słów: "o mocy nie przekraczającej 500 kW" z następujących powodów.

§ 12 zaskarżonej uchwały znajduje się w rozdziale 1, pt. Przepisy ogólne, odnoszącym się do całego obszaru i wszystkich terenów objętych planem, a nie tylko tych, w których wyznaczono "obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW". Zatem zapis ten nie dotyczy tylko terenów PU, ale całego obszaru planu. O ile zatem na całym obszarze planu możliwe jest rozmieszczania instalacji OZE o mocy nieprzekraczającej 100kW na zasadach wynikających z powszechnie obowiązującego prawa, o tyle tylko na ternach PU możliwe jest umieszczanie urządzeń o mocy powyżej 100 kW. Zatem zapis § 12 ust. 1 pkt 2 lit. c w zakresie słów: "o mocy nie przekraczającej 500 kW", dopuszczający na całym obszarze planu pozyskiwanie energii w oparciu o systemy wykorzystujące odnawialne źródła energii o mocy nie przekraczającej 500 kW, w zakresie w jakim wyznacza tę moc ponad 100 do 500 kW jest niezgodny ze Studium.

Jak już wyżej wskazano, art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia planu miejscowego, przewidywał wyższe parametry mocy zainstalowanej OZE (powyżej 500 kW), w stosunku do momentu, w którym uchwalone zostało Studium. Zmiany te zostały wprowadzone ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1873). Nie oznacza to jednak, że bez zmiany Studium możliwe było bezpośrednie wprowadzenie do zapisów aktu prawa miejscowego postanowień art. 10 ust. 2a, odnoszącego się do treści Studium.

Równocześnie z treści art. 19 przywołanej wyżej ustawy z dnia 17 września 2021 r., nie wynika obowiązek zmiany treści Studium i dostosowania go do nowych wymagań art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Zgodnie z ust. 1 art. 19, do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin opracowanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, zaopiniowanych pozytywnie przez komisję urbanistyczno-architektoniczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu dotychczasowym.

Tylko zatem od decyzji organów planistycznych gminy zależało to, czy Studium zostanie w tym zakresie zmienione czy też nie. Jeśli jednak zmienione nie zostało, to pozostaje gminie uchwalać plany pozostające w zgodności z tym Studium, które uchwalone zostało w poprzednim stanie prawnym.

Z tego względu w pkt. I wyroku Sąd stwierdził nieważność § 12 ust. 1 pkt 2 lit. c w zakresie słów: "o mocy nie przekraczającej 500 kW", jako zapisu niezgodnego ze Studium. Podkreślenia przy tym wymaga, że wystarczające było stwierdzenie nieważności wskazanego przepisu tylko w tej części, w której wskazana została niezgodna ze Studium moc urządzeń i instalacji OZE, natomiast w pozostałym zakresie, tak jak w przypadku innych zaskarżonych zapisów regulujących możliwość pozyskiwania energii z odnawialnych źródeł energii, przepis należy rozumieć jako możliwość pozyskiwania energii w oparciu o systemy o mocy do 100 kW.

Druga grupa zarzutów skargi dotyczy zakazów sytuowania ogrodzeń w terenach oznaczonych symbolem KDZ, KDD, KDW, WS, tj. § 4 ust. 2 pkt 1 oraz § 24 ust. 2 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały.

§ 4 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, to przepis znajdujący się w rozdziale zawierającym ustalenia obowiązujące dla całego obszaru planu, § 4 reguluje zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zaś ust. 2 pkt. 1 wprowadza "zakaz sytuowania nowych ogrodzeń pomiędzy liniami rozgraniczającymi tereny przeznaczone pod drogi oznaczone symbolami KDZ, KDD, KDW"

Natomiast § 24 ust. 2 pkt 3 lit. b, to przepis regulujący przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów o symbolu 1WS-4WS tj. terenów wód powierzchniowych śródlądowych. Ust. 2 pkt. 3 ustanawia w tych terenach zakaz sytuowania ogrodzeń.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu Wojewody, że wobec uchylenia art. 15 ust.3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy nie ma już podstaw do uchwalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego żadnych zagadnień uregulowanych tym przepisem, gdyż kwestie te mogą być już ustalane wyłącznie w drodze uchwały podjętej na podstawie nowych przepisów, wprowadzonych tzw. "ustawa krajobrazową" tj.

Zgodnie z art. 37a u.p.z.p., rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Lektura ostatecznie wprowadzonych zmian ustawowych prowadzi do wniosku, że głównym problemem, z którym chciał zmierzyć się ustawodawca jest wprowadzenie "ładu reklamowego", na co wskazują choćby przepisy art. 37d i 37e ustawy o planowaniu, dotyczące kar pieniężnych. Niewątpliwie to nie ogrodzenia (a reklamy i urządzenia reklamowe) stanowiły główny przedmiot regulacji ustawy krajobrazowej, choć ogrodzenia oczywiście też zostały w niej ujęte.

W dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, art. 15 ust. 2 pkt. 1 do 9 u.p.z.p. miał następujące brzmienie:

2. W planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu;

3a) zasady kształtowania krajobrazu;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa;

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

Pomimo uzyskania przez gminy na mocy art. 37a u.p.z.p. kompetencji do podjęcia uchwały krajobrazowej określającej m.in. zasady i warunki sytuowania ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (fakultatywnie), nie przestał na niej ciążyć obowiązek określenia w planie miejscowym zasad zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, zasad kształtowania krajobrazu; wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. Nadto gmina ma prawo określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2021 r. sygn. II OSK 158/21 (LEX nr 3310695), jeżeli gmina nie widzi potrzeby zmian w istniejących już obiektach małej architektury, ogrodzeniach oraz tablicach i urządzeniach reklamowych a jedynie chce ustalić zasady i warunki sytuowania i realizacji dla nowych tego typu obiektów na przyszłość, to może to uczynić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pozwala na to art. 15 ust. 2 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. A w myśl art. 2 pkt 1 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o "ładzie przestrzennym" - należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania, w tym środowiskowe.

Podkreślenia wymaga, że zakaz budowy ogrodzeń w terenach wód śródlądowych oraz w liniach rozgraniczających terenów dróg nie ma nic wspólnego z określeniem zasad i warunków sytuowania ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Zakaz ten dotyczy wyłącznie dwóch i to bardzo specyficznych kategorii terenów – dróg publicznych i wód płynących.

Zdaniem Sądu zatem, rozwiązanie polegające na zakazie budowy ogrodzeń w terenach wód śródlądowych płynących, podobnie jak w liniach rozgraniczających dróg, nie dotyczy zasad sytuowania ogrodzeń (co jest objęte ustawą krajobrazową), ale stanowi kontynuację i konsekwencję określonego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu. Regulacja ta wchodzi w skład określenia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz określenia szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (na co zezwala ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Wobec powyższego także i w tym zakresie skarga została oddalona jako bezzasadna na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się z kolei do stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały w zakresie § 15 i § 18 części tekstowej oraz odpowiednio części graficznej w zakresie terenów oznaczonych symbolami 3MN, 9MN, 13MN, 23MN, 43MN, 1MW, 1 UO i 2UO stwierdzić należy, co następuje.

Jak już powyżej wskazano zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W § 15 ust. 2 pkt 2 i 4 dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonej symbolem 1MW określono maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 50 %, zaś minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej na poziomie 30 %. Tymczasem w Studium tereny te znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem MN obszary mieszkaniowe, zabudowa jednorodzinna, dla których dopuszczono wprawdzie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jednak o niskiej intensywności z ustaleniem powierzchni zabudowy nie większej niż 40 % powierzchni działki, zaś powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszej niż 40 % powierzchni działki (s. 144-145 Studium) Przeznaczenie zatem w planie tych terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną pozostaje w sprzeczności ze Studium w zakresie określonych w nim parametrów. W takiej sytuacji nie jest możliwe wyeliminowanie jedynie ustaleń części tekstowej § 15 ust. 2 pkt 2 i 4 m.p.z.p., a pozostawienie pozostałych ustaleń, lecz zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności całego § 15 wraz z częścią graficzną w zakresie wyznaczenia obszaru 1 MW.

Podobnie rzecz się ma z § 18 ust. 2 pkt 1 i 3, zgodnie z którym dla terenów zabudowy usługowej związanej z usługami oświaty oznaczonych na rysunku planu symbolami 1UO i 2UO ustalono maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 60 % oraz minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki na poziomie 25 %. Tymczasem tereny o przeznaczeniu 1UO w Studium w części północnej położone są w obszarze R. Zatem ustalenia m.p.z.p. pozostają niezgodne ze Studium. Z kolei w Studium część terenów 2UO znajduje się w obszarze US (obszary usług sportu i rekreacji), dla których wyznaczono minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki na poziomie 30 % (s. 148 Studium), co także pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium. W takiej sytuacji nie jest możliwe wyeliminowanie jedynie ustaleń części tekstowej § 18 ust. 2 pkt 1 i 3 m.p.z.p., a pozostawienie pozostałych ustaleń, lecz zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności całego § 18 wraz z częścią graficzną w zakresie wyznaczenia obszaru 1UO, 2UO.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia w zakresie obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem 23MN wskazać należy, że zgodnie ze Studium tereny te są przeznaczone pod rolę (R) wraz z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej i agroturystycznej, co wyklucza przeznaczenie tego terenu w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz wielorodzinną niskiej intensywności (s.153 Studium) i skutkuje koniecznością wyeliminowania w tym zakresie ustaleń planu.

Uzasadniając rozstrzygnięcie w zakresie przeznaczenia terenów 3MN, 9MN, 13MN i 43 MN Sąd zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i część graficzną, wraz z uzasadnieniem, uwzględniając politykę przestrzenną gminy określoną w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei stosownie do § 4 pkt 11 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zawierają:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją dróg i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Analiza załącznika graficznego do skarżonej uchwały nie pozostawia wątpliwości, że dla wskazanych obszarów 3MN, 9MN, 13MN i 43 MN dla terenów wyznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej niskiej intensywności, otoczonych terenami o przeznaczeniu niemieszkalnym (rolnym lub leśnym) brak jest w ogóle wyznaczenia układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej oraz określenia powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Stanowi to naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 11 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do tych terenów.

Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w pkt I i II wyroku. W pkt. III wyroku o kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.