Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 515/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr GZ.m.625.101.2019 z 29 grudnia 2021 r. umorzył w całości postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych Nr.UR/2.1.2/118 z 25 listopada 1948 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Rzeszowskiego nr L:UR/Parc/l/3/23/47 z 23 stycznia 1948 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem Nr.UR/2.1.2/118 z 25 listopada 1948 r. utrzymał w mocy orzeczenie Wojewody Rzeszowskiego nr L:UR/Parc/I/3/23/47 z 23 stycznia 1948 r. - w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość ziemska O. , objęta [...] ks. tab. przy Sądzie Okręgowym w P. , położona w gromadzie O. , pow. [...] , o łącznej powierzchni 70,8337 ha, stanowiąca własność S. , K., T. i A. S. , podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3 , poz. 13 ze zm., zwanego dalej "dekretem’".

Wnioskiem z 1 kwietnia 2019 r. (data prezentaty) E. S. (spadkobierczyni po jednym z byłych właścicieli przejętej nieruchomości - dalej jako skarżąca), zwróciła się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 25 listopada 1948 r. Nr.UR/2.1.2/118 oraz poprzedzającego go orzeczenia Wojewody Rzeszowskiego z 23 stycznia 1948 r. nr L:UR/Parc/T/3/23/47 - jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu powołała się na znajdujący się na przejętej nieruchomości zespół rezydencjalno-parkowy, kompleksy leśne, nieścisłość w określeniu obszaru przejętej nieruchomości oraz niepoinformowanie o toczącym się postępowaniu części ówczesnych współwłaścicieli.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr GZ.m.625.101.2019 z 29 grudnia 2021 r. umorzył w całości postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych Nr.UR/2.1.2/118 z 25 listopada 1948 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Rzeszowskiego nr L:UR/Parc/l/3/23/47 z 23 stycznia 1948 r.

W uzasadnieniu wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), dalej jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.".

Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Następnie stwierdził, że nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 25 listopada 1948 r. Określenie daty doręczenia napotykać musi trudności spowodowane obiektywną przeszkodą, jaką jest znaczny upływ czasu. Od wydania kwestionowanej decyzji minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Ponadto tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście, pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają natomiast zniszczeniu (brakowaniu). To, że dziś nie można wykazać za pomocą dokumentów, że doręczenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, nie pozwala na zanegowanie faktu doręczenia decyzji, tym bardziej że decyzja ta została wykonana. Z tych przyczyn należy uznać, że doręczenie nastąpiło najpóźniej w grudniu 1948 r. Należy również podkreślić, że decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 25 listopada 1948 r. jest orzeczeniem drugoinstancyjnym. Została ona wydana w skutek złożonego odwołania od orzeczenia Wojewody Rzeszowskiego z 23 stycznia 1948 r. - co potwierdza doręczenie decyzji organu I instancji.

Ustalając zaś datę wszczęcia postępowania, należy mieć na uwadze art. 61 § 3 k.p.a. - zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 25 listopada 1948 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 23 stycznia 1948 r. wpłynął do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 1 kwietnia 2019 r. (prezentata wpływu na wniosku) - dlatego też ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania.

Skoro zaś wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 25 listopada 1948 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 23 stycznia 1948 r. nastąpiło po upływie 30 lat od dnia jego doręczenia (ogłoszenia) - to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji.

Tym samym postępowanie jest bezprzedmiotowe - co uzasadnia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w całości.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. S. .

W uzasadnieniu skargi podniosła, że w sytuacji, gdy nie zachowało się doręczenie nacjonalizacyjnej decyzji Ministra Rolnictwa z 25 listopada 1948 r. - niemożliwe jest umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), skoro przewidują one, jako bezwzględną przesłankę umorzenia postępowania, upływ czasu liczony od daty doręczenia decyzji.

Ponadto skarżąca stwierdziła, że brak jest dowodów doręczenia tej decyzji wszystkim ówczesnym współwłaścicielom nieruchomości.

Dodała, że nowelizacja omawianego przepisu k.p.a. narusza rażąco art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustawa nie może zamykać drogi sądowej obywatelom RP dochodzenia naruszonych praw, w tym prawa do odszkodowania za szkody związane z wydaniem bezprawnej decyzji władzy publicznej. Ponadto jest ona niezgodna z prawem Unii Europejskiej - narusza bowiem art. 17 Karty Praw Podstawowych UE, w myśl którego można pozbawić kogoś własności nieruchomości tylko na warunkach przewidzianych ustawą za słusznym odszkodowaniem wypłacanym w słusznym terminie.

Mając na uwadze przedstawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi lub o stwierdzenie jej nieważności..

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, iż faktycznie nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 25 listopada 1948 r. Jednakże spowodowane jest to obiektywną przeszkodą jaką jest znaczny upływ czasu. Od wydania kwestionowanej decyzji minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Ponadto tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście, pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają natomiast zniszczeniu (brakowaniu). To, że dziś nie można wykazać za pomocą dokumentów, że doręczenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, nie pozwala na zanegowanie faktu doręczenia decyzji, tym bardziej, że decyzja ta została wykonana.

Z tych przyczyn należy uznać, że doręczenie nastąpiło najpóźniej w grudniu 1948 r. - a zatem możliwe jest zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.

Na zakończenie Minister odniósł się do zarzutu dotyczącego rażącego naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez wprowadzenie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. - stwierdzając, że nie jest on organem właściwym do oceny legalności ustaw.

.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 29 grudnia 2021r. umorzył w całości postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 25 listopada 1948 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 23 stycznia 1948 r.

Powołał się na fakt, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). ), dalej jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. lub "ustawa zmieniająca".

Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Natomiast w art. 2 ust. 1 przewidziano, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą.

Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a wszczęte postępowanie winno być umorzone.

Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji

jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że: "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać".

W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Z tego właśnie powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności

jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych

w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać

albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu. Jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. - to organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego.

Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.

Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu.

Można tu przywołać skutki zasiedzenia - art. 172 § 2 kodeksu cywilnego - po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze, a w przypadku dobrej wiary posiadacza - po upływie 20 lat - art. 172 § 1 kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty - art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych - 3 lata od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia, ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę - art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego; 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym - przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - 5 lat od naruszenia - art. 189g § 1 k.p.a., czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.) lub 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k.). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.

W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy, gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, z 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111).

Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny, należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej wykładni, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu.

Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wprowadzona regulacja - ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej - była konieczna i wynikała z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13, doprowadziła też do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych. Służy ona ochronie interesu publicznego, w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności.

Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną, istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty, w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P.

W przedmiotowej sprawie kwestionowane orzeczenie zostało wydane przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w dniu 25 listopada 1948 r. i - zdaniem organu - niewątpliwie weszło do obrotu prawnego najpóźniej w grudniu 1948 r. tj. z datą jego doręczenia. Sąd w całości akceptuje powyższe stanowisko organu.

Potwierdzeniem prawidłowości takiego stanowiska jest fakt, że w aktach administracyjnych sprawy - dołączonych do akt sprawy WSA w Warszawie o sygn. I SA/Wa 1404/18 - znajdują się odpisy [...] dotyczące własności, w których opisano tytuł prawny i podstawę władania przez Skarb Państwa. Jako podstawę władania przez Skarb Państwa nieruchomością opisaną w [...] podano zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Rzeszowie z 28 stycznia 1947 r., nr [...]. Zgodnie z informacją Sądu Rejonowego w P. z 2 czerwca 2009 r. dokument ten "złożony został do zbioru dokumentów Tom [...], jednakże powyższego zbioru brak". W aktach znajduje się za to wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Rzeszowie z 28 stycznia 1947 r., nr [...] do Sądu Okręgowego w P. o podjęcie uchwały dotyczącej wpisu Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości opisanej w [...] - na podstawie m.in. dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Rzeszowie z 28 stycznia 1947 r., nr [...] stwierdzającego, że nieruchomość ziemska O. , objęta [...] podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu. Na odwrocie tego wniosku jest zapis uchwały Sądu z 11 lutego 1947 r. zezwalającej na wpis w myśl wniosku.

Sąd zwraca też uwagę, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane ponad 70 lat temu. Po tak długim okresie organowi orzekającemu w niniejszej sprawie nieważnościowej nie udało się odnaleźć całości akt sprawy administracyjnej zakończonej wskazanym wyżej orzeczeniem. Wobec tego nie można ustalić okoliczności faktycznych związanych z doręczeniem tego orzeczenia.

Samo zaś twierdzenie skarżącej - że brak jest dowodu na doręczenie kwestionowanego orzeczenia w konkretnej dacie wszystkim współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości - nie podważa tego, że orzeczenie to zostało skutecznie doręczone w sposób określony prawem najpóźniej w grudniu 1948 r.

Należy też mieć na uwadze, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia został złożony 1 kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a.) - a więc po upływie ponad 70 lat od dnia jego doręczenia.

Tymczasem już od 1980 r. możliwe było kwestionowanie w trybie nieważnościowym decyzji z powołaniem się na wadę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ nadzoru w przedmiocie oceny legalności decyzji. Wobec tego w niniejszej sprawie było dość czasu na domaganie się weryfikacji orzeczenia z 1948 r. w trybie tzw. nadzoru.

Ponadto, co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny tj. od dnia 12 maja 2015 r., każdy - a więc również skarżąca, która złożyła wniosek w dniu 1 kwietnia 2019 r. tj. prawie cztery lata później - powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona kiedyś ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów.

Nie ma zatem racjonalnego wytłumaczenia powodów, dla których skarżąca czekała ponad 70 lat, żeby wzruszyć to orzeczenie. Jeżeli zaś przez wiele lat nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona.

To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli, ale i do organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.

Z kolei powoływana zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych - np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98 i z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08).

W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego też względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności w zakresie, w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22, LEX nr 3354507 i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).

Sąd nie podziela też argumentacji, że norma stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia organu uniemożliwiła uzyskanie odszkodowania za zabrane mienie.

Zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a., stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo na skutek stwierdzenia nieważności

takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przepis ten (wraz z § 2, 3 i 6) ma zastosowanie do roszczeń cywilnoprawnych o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu. W tych sprawach właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym (por. uchwała pełnego składu SN z 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10). Zgodnie z art. 4171 § 2 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy ostateczna decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Przepisy art. 160 § 1 k.p.a. oraz art. 4171 § 2 k.c. nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej w sprawie administracyjnej indywidualnej. Zasada praworządności wynikająca z art. 7 Konstytucji RP, mająca rozwinięcie w art. 6 k.p.a., stoi na przeszkodzie generowaniu określonych typów indywidualnych spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a., nieprzewidzianych wyraźnie przepisami prawa (wyrok WSA w sprawie I SA/Wa 7/22 z 14 kwietnia 2022 r., LEX nr 3363720). Oznacza to, że kwestią ewentualnej, czysto hipotetycznej sprawy odszkodowawczej nie można generować sprawy administracyjnej, uznanej przez ustawodawcę za niedopuszczalną na jej pewnym etapie z uwagi na znaczny upływ czasu.

Wbrew wywodom skargi sama norma prawna, stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia (zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej) - nie narusza konstytucyjnie chronionych wartości, w szczególności nie ogranicza ani prawa własności, ani prawa dziedziczenia. Nie uniemożliwia także uzyskania odszkodowania za zabrane mienie (o ile takie odszkodowanie w konkretnym przypadku mogłoby być w ogóle przyznane).

Ustawodawca miał prawo, i uczynił to ustawą, ograniczyć możliwość stwierdzania nieważności z uwagi na upływ czasu. Nie ma tu konfliktu pomiędzy Konstytucją a ustawą, a tylko w takiej sytuacji Sąd mógłby powołać się wprost na przepisy Konstytucji, która w systemie źródeł prawa stoi nad ustawami. Generalnie jednak do badania zgodności ustaw z Konstytucją powołany jest w Polsce Trybunał Konstytucyjny.

Odnosząc się zaś do wyrażonej w art. 8 Konstytucji RP zasady bezpośredniego jej stosowania, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, iż będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania. Jednakże - w tym konkretnym przypadku - Sąd nie widzi żadnych podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku.

Wręcz przeciwnie, Sąd uważa - w nawiązaniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13 - że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny. Taki stan nie służył ani pewności prawa, ani jego stabilności.

Podsumowując należy stwierdzić, że wobec upływu czasu (ponad 70 lat) - od doręczenia/ogłoszenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 25 listopada 1948 r. do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie - zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Bowiem z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiego orzeczenia, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy - co zaskarżona decyzja jedynie potwierdzała.

Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2, Konstytucji R.P. (w uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku) - to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 145a k.p.a.

Jednak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.

Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.