Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 975/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 48, art. 151, art. 231 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Dnia 30 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 350/18 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Bielska-Białej na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. nr DLI.7.6615.256.2017.KW(DO.10) w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od Prezydenta Miasta Bielska-Białej na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 775 (słownie: siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 350/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Bielska-Białej na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. nr DLI.7.6615.256.2017.KW(DO.10) w przedmiocie ustalenia odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1); zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta Bielska-Białej kwotę 1.095 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia 14 listopada 2017 r. nr DLI.7.6615.256.2017.KW(DO.10), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017r., poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Bielska-Białej od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 14 marca 2017 r. nr IFVIII.7570.18.2.2016, orzekającej o: ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 16.632,00 zł, za prawo własności nieruchomości położonej w Bielsko-Białej, obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę ulicy [...] w Bielsku-Białej Etap II (od ulicy [...] do ulicy [...]) (pkt 1); przyznaniu odszkodowania na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli nieruchomości, tj.: na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Bielsku-Białej w kwocie 13.859,42 zł za udział wynoszący 27.923/33.509 części, na rzecz W.G. oraz J.G. w kwocie 261,08 zł za udział wynoszący 526/33.509 części, na rzecz J.K. w kwocie 163,79 zł, za udział wynoszący 330/33.509 części, na rzecz K.K., G.K., D.K. i A.K. w kwocie po 24,57 zł, za udziały wynoszące po 99/67.018 części, na rzecz M.H. w kwocie 262,07 zł, za udział wynoszący 528/33.509 części, na rzecz G.S. w kwocie 292,84 zł za udział wynoszący 590/33509 części, na rzecz J.B. oraz E.B. w kwocie 292,84 zł za udział wynoszący 590/33.509 części, na rzecz M.S. oraz K.S. w kwocie 292,84 zł za udział wynoszący 590/33.509 części, na rzecz Z.W. oraz J.W. w kwocie 292,84 zł za udział wynoszący 590/33.509 części, na rzecz B.K. w kwocie 261,08 zł za udział wynoszący 526/33.509 części, na rzecz A.B. oraz J.B. w kwocie 262,07 zł za udział wynoszący 528/33509 części, na rzecz T.K. w kwocie 195,23 zł za udział wynoszący 1180/100.527 części oraz na rzecz M.S. i W.G. w kwocie po 48,81 zł za udziały po 295/100.527 części (pkt 2); o odmowie powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania (pkt 3); o zobowiązaniu Prezydenta Miasta Bielska-Białej, jako zarządcy drogi krajowej w granicach miasta na prawach powiatu, do wypłaty ustalonego odszkodowania (pkt 4) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 oraz 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1496, dalej w skrócie "specustawa drogowa"), decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W świetle art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa Śląskiego nieruchomość, położoną w Bielsku-Białej, obrębie [...], oznaczoną jako działki nr [...] oraz nr [...], stanowi operat szacunkowy z dnia 16 listopada 2016 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P.T. Biegły ustalił, że wyceniane działki nr [...] oraz nr [...] nie stanowią zwartego kompleksu. Działka nr [...] stanowi fragment gruntu o kształcie regularnym – trapezu prostokątnego, a powierzchnia terenu jest płaska, natomiast działka nr [...] stanowi fragment gruntu o kształcie regularnym – prostokąta, a powierzchnia terenu również jest płaska. Biegły opisał sąsiedztwo działek. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy podał, iż obydwie działki stanowiące przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Bielska-Białej, zatwierdzonym uchwałą nr XIX/487/2012 Rady Miejskiej w Bielsku Białej z dnia 29 maja 2012 r., znajdowały się na terenie oznaczonym jako KDG – ulice główne. Ponadto dla działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], wydano decyzję o warunkach zabudowy a następnie decyzję o pozwoleniu na budowę sieci cieplnej, jednakże w/w decyzje dotyczą budowy sieci uzbrojenia terenu i nie wpływają na zmianę przeznaczenia planistycznego nieruchomości. Biegły wyjaśnił ponadto, iż biorąc pod uwagę, że przeznaczenie nieruchomości ustalone w decyzji Wojewody Śląskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest zbieżne z przeznaczeniem wynikającym z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na potrzeby wyceny dokonano monitoringu kształtowania się cen nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny dróg. Jednocześnie wskazał, iż ze względu na stwierdzenie niewystąpienia w obrocie dostatecznej do przeprowadzenia wyceny liczby nieruchomości spełniających kryteria podobieństwa, o porównywalnych częściach składowych i co za tym, idzie brak możliwości wyznaczenia wartości rynkowej nieruchomości, w procedurze wyceny określona została wartość odtworzeniowa nieruchomości. W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Następnie Minister Infrastruktury i Budownictwa powołał treść § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz stwierdził, że na potrzeby wyceny przeprowadzono analizę cen nieruchomości przeznaczonych pod tereny dróg. Z uwagi na fakt, że działki drogowe są bardzo rzadkim przedmiotem transakcji, a ich obrót następuje najczęściej na podstawie przepisów specustawy drogowej, na rynku lokalnym obejmującym miasto Bielsko-Biała nie odnotowano transakcji nieruchomościami drogowymi, co potwierdzone zostało również w odpowiedzi Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia 31 października 2016 r., udzielonej w trybie informacji publicznej. W związku z powyższym, monitoringiem objęto miasta województwa śląskiego o porównywalnej atrakcyjności lokalizacyjnej. Po weryfikacji danych do analizy przyjęto zbiór 16 transakcji zawartych w okresie od listopada 2014 r. do listopada 2016 r., ocenach mieszczących się w przedziale od 117,76 zł/m² do 180,92 zł/m² przy cenie średniej 137,60 zł/m², z których szczegółowej charakterystyce poddano nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej opisane na str. 20 operatu szacunkowego. W wyniku analizy rynku ustalono cechy i ich wagi mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Do w/w cech zaliczono: położenie (waga 40%), otoczenie (waga 35%) oraz topografię (waga 25%). Dokonano również charakterystyki przyjętych cech rynkowych. Powyższe pozwoliło na oszacowanie wartości 1 m² gruntu na kwotę 157,24 zł/m², natomiast całej powierzchni obydwu działek na kwotę 11.950,00 zł. Wartość składników budowlanych została oszacowana zgodnie z metodologią opisaną na str. 21-22 operatu szacunkowego na kwotę 4.444,00 zł, natomiast składników roślinnych zgodnie z metodologią opisaną na str. 22 na łączną kwotę 238,00 zł. Łączna wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę 16.632,00 zł i w takiej wysokości Wojewoda Śląski ustalił odszkodowanie.

W ocenie organu odwoławczego, opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister stwierdził, że własność nieruchomości rozciąga się na elementy stanowiące jej część składową. Skutek ten następuje niezależnie od tego, jaka jest wartość naniesień i kto poniósł koszt ich budowy. W konsekwencji obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości odjętego prawa własności. Przepisy specustawy drogowej wyraźnie wskazują, iż odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż naniesienia budowlane w postaci chodnika z betonowej kostki brukowej z krawężnikiem stanowiły część składową działek nr [...] oraz nr [...]. W pismach z dnia 31 stycznia 2017 r. i z dnia 13 lutego 2017 r. Miejski Zarząd Dróg w Bielsku-Białej poinformował, iż m.in. działki nr [...] oraz nr [...] nie podlegają regulacji stanu prawnego w trybie przepisów odrębnych na datę wcześniejszą niż data ostateczności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 7 kwietnia 2016 r. nr 6/2016 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a istniejąca dokumentacja pozwala wnioskować, że wymienione działki projektowane lub przejmowane na potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji, zostały zajęte pod pas drogowy ul. [...] po roku 1998 r. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo oszacował wartość w/w naniesień budowlanych, która to następnie kwota prawidłowo została przyznana – jako część odszkodowania – na rzecz byłych właścicieli przedmiotowej działki. Chodnik z betonowej kostki brukowej z krawężnikiem nie podlega wycenie jako dobro ogólnonarodowe. Powyższe uregulowania nie wyłączają rozliczeń nakładów poniesionych na grunt na drodze procesu cywilnego i to właśnie w tym trybie strona powinna podnosić argumenty dotyczące ewentualnego zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 151 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., dalej w skrócie "k.c.").

Zdaniem organu odwoławczego, Wojewoda Śląski prawidłowo odmówił powiększenia odszkodowania o kwotę stanowiącą 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania. Decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 7 kwietnia 2016 r. nr 6/2016 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ulicy [...] w Bielsku-Białej Etap lI (od ul. [...] do ulicy [...])" nadano rygor natychmiastowej wykonalności, w związku z czym dotychczasowi właściciele nieruchomości objętych w/w decyzją powinni wydać przedmiotową nieruchomość nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o jej wydaniu. Z treści pisma Miejskiego Zarządu Dróg w Bielsku-Białej z dnia 4 sierpnia 2016 r. wynika, iż w przypadku działek nr [...] i [...] nie wpłynęło pisemne oświadczenie wszystkich współwłaścicieli odnośnie wydania tych działek na rzecz inwestora, jak również nie został sporządzony protokół zdawczo-odbiorczy potwierdzający faktyczne jej objęcie przez inwestora. W aktach sprawy znajduje się jedynie oświadczenie o wydaniu nieruchomości złożone przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]". W konsekwnecji organ pierwszej instancji słusznie uznał, że nie została spełniona ustawowa przesłanka wynikająca z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, wobec czego zasadnie odmówił powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% prawa własności nieruchomości.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Prezydenta Miasta Bielska-Białej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego, organ obu instancji błędnie przyjęły, że chodnik położony na wymienionej działce jest częścią składową tej działki – jest on częścią składową, ale drogi (będącej własnością Gminy Bielsko-Biała), czyli budowli, albo inaczej "innego urządzenia", o którym mowa w art. 151 k.c. Przedmiotowa droga, będąca drogą należącą do Gminy Bielsko-Biała (jako droga kategorii gminnej), została wybudowana z przekroczeniem granicy gruntu sąsiedniego. Wtedy doszło do powiększenia drogi (budowli), będącej innym urządzeniem niż budynek, do którego ma zastosowanie art. 151 k.c. Ustalając odszkodowanie, organ naruszył przepisy prawa, poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 46, art. 47 i art. 48 k.c. oraz niezastosowanie art. 151 k.c.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego, zakreślającego zakres należnego odszkodowania, jako odpowiadającego wartości wywłaszczonego gruntu, wobec niezastosowania jednej z reguł prawa cywilnego zawartej w art. 151 k.c., określającej, co także należy traktować jako część składową nieruchomości. Organ nieprawidłowo bowiem do kwoty odszkodowania zaliczył wartość składnika budowlanego w postaci chodnika z betonowej kostki brukowej z krawężnikiem, przyjmując, iż są one częścią składową przejętych działek, w sytuacji, gdy stanowią one element drogi – ulicy [...], będącej własnością Skarbu Państwa. Okoliczność posadowienia przez inwestora chodnika wraz z krawężnikiem na działkach nr [...] oraz nr [...] nie może przesądzać o uznaniu go za część składową przedmiotowych działek, podlegającą wycenie przy ustaleniu odszkodowania za nieruchomość na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."). Z tego też względu organ dokonał błędnej wykładni wskazanego przepisu prawa oraz nieprawidłowej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego w zakresie dotyczącym sporządzenia wyceny nieruchomości, przy uwzględnieniu wartości w/w składnika budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy, przy ustaleniu wysokości odszkodowania powinna podlegać uwzględnieniu wyłącznie wartość rynkowa gruntu. Zgodnie z art. 151 k.c., jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze. Przepis ten jest wyjątkiem od zasady superficies solo cedit, uregulowanej w art. 48 k.c. Stanowisko takie przyjęte jest także w judykaturze w szczególności w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r. (III CZP 27/07, OSNC 2008, nr 6, poz. 62, z glosą S. Chmiel-Żyłki, Rejent 2009, nr 10, s. 178) oraz w poprzedzających ją – powołanych w uchwale – orzeczeniach: wyroku z dnia 5 stycznia 1970 r., I CR 5/71, LEX nr 6643, uchwałach z dnia 21 kwietnia 2005 r., III CZP 9/05 (OSNC 2006, nr 3, poz. 44, z omówieniem Z. Strusa, Palestra 2005, nr 5-6, s. 263), z dnia 13 października 2006 r., III CZP 72/06 (OSNC 2007, nr 6, poz. 85) oraz w postanowieniu z dnia 9 lutego 2007 r., III CZP 159/06 (LEX nr 272465). Część budynku (lub urządzenia) znajdująca się na nieruchomości sąsiedniej stanowi integralną część większej całości, jaką jest budynek (lub urządzenie). Ten zaś należy do gruntu (art. 48 k.c.), na którym znajduje się jego większa część. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1951/16 oraz 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 73/10, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia: 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3077/17; 25 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 352/18 oraz 28 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3411/17. W przytoczonym orzecznictwie podniesiono m.in., że art. 48 k.c. odnosi się do nieruchomości gruntowych. W przepisie tym, a także w art. 191 k.c., ustawodawca wyraża klasyczną regułę superficies solo cedit – wszystko, co znajduje się na powierzchni gruntu przypada nieruchomości gruntowej. Jednocześnie jednak ustawodawca uregulował kwestie budowy prowadzonej bez tytułu prawnego na cudzym gruncie (art. 231 k.c.) i przekroczenia bez winy umyślnej granic sąsiedniego gruntu (art. 151 k.c.). Przepis art. 231 § 1 k.c. stanowi podstawę do żądania przez inwestora, aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki (za odpowiednim wynagrodzeniem), zaś art. 231 § 2 k.c. stanowi podstawę roszczenia właściciela gruntu, na którym wzniesiono budynek do żądania, aby ten, kto wzniósł budynek nabył od niego własność działki. Roszczenia przysługujące na podstawie w/w przepisów podlegają kompetencji sądów powszechnych, właściwych do rozpoznawania spraw cywilnych. W powołanym orzecznictwie podzielono także stanowisko prezentowane w orzeczeniach Sądu Najwyższego, iż art. 151 k.c. kreuje wyjątek od omówionej zasady – co prowadzi do wniosku, że w razie przekroczenia granicy nieruchomości w czasie zabudowy, budynek należy do gruntu, na którym znajduje się jego większa część.

Przytoczone stanowisko zostało podzielone przez Sąd pierwszej instancji, bowiem jest ono zgodne z zasadami słuszności i celowości oraz zasadą słusznego odszkodowania. Uznanie bowiem, że należy się odszkodowanie za nakłady nieponiesione przez beneficjenta odszkodowania, prowadziłoby do jego zawyżenia i bezpodstawnego wzbogacenia. W niniejszej sprawie naruszono zatem przepis prawa materialnego – art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustala się, uwzględniając stan nieruchomości. Organy orzekające w przedmiocie odszkodowania, określając jego wysokość, błędnie przyjęły – za opinią biegłego – jakoby częścią składową wycenianej nieruchomości był także fragment zrealizowanej na niej drogi publicznej. Tego rodzaju oceny, wyrażone w operacie szacunkowym, nie były dla organu orzekającego w przedmiocie odszkodowania wiążące. Wykraczają bowiem poza kwestie metodyki określenia wartości składników majątkowych, tj. zakres wiedzy specjalistycznej biegłego i dotyczą oceny prawnej, za które z tych składników należne jest odszkodowanie. Ponownie orzekając w sprawie, organ odwoławczy określi wysokość odszkodowania, z uwzględnieniem, że nie może ono obejmować fragmentów zrealizowanej na nieruchomości drogi publicznej (chodnika wraz z krawężnikiem). O ile sporządzony w sprawie operat szacunkowy będzie nadal aktualny, możliwe będzie wykorzystanie danych tam zawartych, dotyczących wartości mienia, za które osobom wywłaszczonym przysługuje odszkodowanie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Inwestycji i Rozwoju. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 Kodeksu cywilnego, w sytuacji, gdy do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej zastosowanie mają przepisy specustawy drogowej oraz w sprawach nieuregulowanych przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami;

2) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, polegającą na przyjęciu, że w stanie nieruchomości nie należy uwzględniać fragmentów zrealizowanej na niej drogi publicznej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podkreślił, że organ administracji publicznej, ustalający odszkodowanie za nieruchomość, zobowiązany jest poruszać się w obszarze wyznaczonym przepisami specustawy drogowej i ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to w sposób jasny i całościowy wskazują zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania odszkodowawczego. Nie można zatem uznać, jak błędnie uczynił to Sąd pierwszej instancji, że do postępowania administracyjnego zastosowanie znajdą wszystkie regulacje wynikające z prawa cywilnego, nie biorąc pod uwagę szczególności i odrębności postępowań prowadzonych na podstawie specustawy drogowej. Nieprawidłowym wydaje się być tym samym stanowisko Sądu, jakoby art. 151 k.c. dało się inkorporować do postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim organ orzeka o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie specustawy drogowej.

Prezydent Miasta Bielska-Białej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. na naruszeniu prawa materialnego w postaci błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 151 k.c. oraz błędnej wykładni art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Istota problemu występującego w kontrolowanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie ustalenia odszkodowania, należnego z tytułu przejścia – mocą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – własności danej nieruchomości gruntowej na podmiot publicznoprawny, organ administracyjny może (winien) stosować art. 151 k.c.

Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej (art. 12 ust. 1 i 3 specustawy drogowej). Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 specustawy drogowej).

Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f specustawy drogowej). Decyzję ustalającą wysokość takiego odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej) i winien to on uczynić w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b specustawy drogowej). Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej). W sprawach nieuregulowanych w tym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 23 specustawy drogowej).

Z uwagi na szczególny charakter specustawy drogowej, w orzecznictwie i w piśmiennictwie nie ma wątpliwości, że przepisy tej ustawy określają szczególne zasady w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania. Dotyczy to kompensacji roszczenia odszkodowawczego, realizowanej w trybie administracyjnym z tytułu szeroko rozumianego wywłaszczenia mienia nieruchomego. Mimo że specustawa drogowa i ustawa o gospodarce nieruchomościami posługują się wielokrotnie terminologią charakterystyczną dla instytucji prawa cywilnego i w wielu przypadkach regulowanego przepisami Kodeksu cywilnego, to roszczenie odszkodowawcze, choć ma swe korzenie w instytucji roszczenia deliktowego, regulowanego przepisami prawa cywilnego, nie jest z nim tożsame. Roszczenie realizowane w trybie postępowania administracyjnego np. nie podlega przepisom Kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń, czy też nie obejmuje prawa do domagania się przyznania tzw. pełnego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (nie obejmuje lucrum cessans).

W przypadku braku stosownej definicji legalnej, zawartej w akcie prawnym, stanowiącym podstawę orzekania w postępowaniu administracyjnym, w przypadku pojęć, stanowiących podstawowe instytucje prawa cywilnego, takich jak np. pojęcie: własności, nieruchomości budynkowej czy lokalowej, części składowej, właściciela, spadkobiercy, niewątpliwie – zgodnie z zasadami wykładni systemowej – uzasadnione jest przyjmowanie takiego ich znaczenia, które nadaje im prawo cywilne. Nie dotyczy to sytuacji, w których do ustalenia, czy w danym przypadku mamy do czynienia z występowaniem właśnie tego rodzaju instytucji prawnej, konieczne jest wcześniejsze przesądzenie w tym względzie przez sąd powszechny.

Niniejsza sprawa dotyczyła postępowania odszkodowawczego, dotyczącego prawa własności nieruchomości położonej w Bielsku-Białej, obręb [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę ulicy [...] w Bielsku-Białej, Etap II (od ul. [...] do ul. [...]), które to postępowanie było następstwem objęcia w/w nieruchomości decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 7 kwietnia 2016 r. nr IFXIII.7820.102.2015 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w postaci rozbudowy ulicy [...] w Bielsku-Bialej, Etap II (od ul. [...] do ul. [...]; odpis decyzji w aktach Wojewody). Decyzją z dnia 14 listopada 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 14 marca 2017 r., w której dla osób uprawnionych ustalono odszkodowanie w łącznej wysokości 16.632,00 zł, jako należne z tytułu przejścia prawa własności tej nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego.

Tak ustalonej wysokości odszkodowania sprzeciwił się Prezydent Bielska-Białej, twierdząc, że odszkodowanie to winno wynosić jedynie 12.188,00 zł, bowiem dotychczasowemu właścicielowi działki nie przysługuje odszkodowanie w części odpowiadającej wartości fragmentu drogi – chodnika z kostki brukowej z krawężnikiem.

Uwzględniając skargę Prezydenta Bielska-Białej, Sąd pierwszej instancji uznał, że organy błędnie przyjęły, jakoby częścią składową wycenianej nieruchomości był ów fragment chodnika i w konsekwencji polecił, aby Minister, ponownie orzekając, określił wysokość odszkodowania z uwzględnieniem, że nie może ono obejmować fragmentu zrealizowanego na tej nieruchomości chodnika.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie uznał powyższy pogląd Sądu pierwszej instancji i uczestniczącego w postępowaniu kasacyjnym Prezydenta Miasta Bielska-Białej za nietrafny. W art. 4 pkt 1 u.g.n. ustawodawca sformułował definicję nieruchomości gruntowej, wskazując ją jako grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Jest ona zbieżna z definicją nieruchomości gruntowej, zawartą w art. 46 § 1 k.c. Przepis art. 46 § 1 k.c. stanowi, że "Nieruchomościami są część powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności". "Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania" (art. 48 k.c.). Generalnie zatem, budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem są jego częścią składową.

Przepis art. 151 k.c., podobnie jak regulacje prawne zawarte w art. 231 § 1 i § 2 k.c., są przepisami szczególnymi, wpisującymi się w ramy tzw. prawa sąsiedzkiego. Ich zadaniem jest uregulowanie z poszanowaniem zasad etyki wzajemnych stosunków właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości, w sytuacji, gdy (mówiąc ogólnie) budowa obiektu na jednej z nieruchomości przekroczyła granice drugiej (a nawet w niektórych przypadkach została na niej zrealizowana – art. 231 k.c.). Przepisy te w określonych sytuacjach umożliwiają przyjęcie odmiennych – od generalnej zasady wyrażonej w art. 48 k.c. – reguł. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, istotne jest to, że dla stwierdzenia, że w danym przypadku zachodzi stan taki, o którym stanowi art. 151 k.c., musiałby być wcześniej wydany przez sąd cywilny właściwy wyrok. Nie może bowiem organ administracji publicznej sam orzekać o roszczeniu (zarówno co do zasady, jak i co do wysokości) właściciela nieruchomości, której granica została przekroczona przy wznoszeniu na nieruchomości sąsiedniej budowli lub innego urządzenia. Nakazanie przez Sąd pierwszej instancji Ministrowi uwzględnienia, przy ustalaniu wysokości odszkodowania (z tytułu szeroko rozumianego wywłaszczenia nieruchomości), żądania uczestnika postępowania w istocie rzeczy sprowadzałoby się do przesądzenia przez organ o zasadności takiego roszczenia. Organ ustalający odszkodowanie musiałby – w ramach prowadzonego postępowania – ustalić istnienie wszystkich przesłanek niezbędnych dla przyjęcia, że w danym przypadku zachodzi sytuacja określona w art. 151 k.c. Organ musiałby w postępowaniu administracyjnym przeprowadzić postępowanie dowodowe, właściwe dla oceny zasadności roszczenia właściciela nieruchomości, której granice zostały przekroczone i dodatkowo paradoksalnie czyniłby to na wniosek właściciela gruntu sąsiedniego, w sytuacji, gdy wspomniane roszczenie nie zostało w ogóle podniesione przez uprawniony podmiot. "Jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, to właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba, że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze" (art. 151 k.c.). Przepis art. 151 k.c. nie formułuje zatem w ogóle roszczeń, z których mógłby skorzystać właściciel nieruchomości wyjściowej (ten który wzniósł budowlę lub inne urządzenie trwale z gruntem związane), a zatem nie bardzo jest wiadome, z jakiego w ogóle powodu w niniejszym postępowaniu organ miałby zajmować się roszczeniem z art. 151 k.c., gdyż kwestie wynikające z tego roszczenia podnosił w tym przypadku nie beneficjent roszczenia, a Prezydent Miasta Bielska-Białej (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 768/19).

Skoro rozstrzyganie o istnieniu przesłanek przewidzianych w art. 151 k.c. jest ściśle związane z roszczeniem właściciela nieruchomości, której granice przy wznoszeniu budowli zostały przekroczone, a roszczenie to ma charakter cywilny, to z mocy art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którym rozpoznawanie spraw cywilnych należy do kompetencji sądów powszechnych, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych oraz Sądu Najwyższego, zaś przepisy szczególne nie przekazały ich do właściwości innych organów (art. 2 § 3 k.p.c. – taka sytuacja w tym przypadku nie zachodziła), orzekanie w przedmiocie, czy znajdujący się na wycenianej nieruchomości fragment chodnika nie stanowił – wbrew zasadzie ogólnej – jej części składowej, a był częścią składową drogi publicznej przebiegającej przez inną niż wyceniana nieruchomość, nie było w ogóle dopuszczalne w prowadzonym przez organy administracji publicznej – na podstawie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej – postępowaniu odszkodowawczym.

Z tych względów, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.