Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 636/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
zwrócono nadpłacony wpis
Powołane przepisy: article: art 134
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi D. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 3 kwietnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego D. J. kwotę 100 zł. (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zarządza zwrot skarżącemu D. J. ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwoty 400 zł. (czterysta złotych) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi na postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewoda postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2019 r. (znak: [...] – znak sprawy sprostowany postanowieniem z dnia 16 maja 2019 r.) na podstawie:

- art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz

- art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.),

w związku z odwołaniem D. J., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...].[...] (znak: [...]) z dnia 28 stycznia 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowie zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku hali sportowej z zapleczem i trybunami oraz budowa budynku dydaktyczno-internatowego stanowiące dobudowę do budynku Zespołu Szkół Łączności wraz z:

- instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan.-deszcz., c.o., wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, elektrycznymi, teletechnicznymi i technologią węzła cieplnego;

zagospodarowaniem terenu w tym: komunikacja wewnętrzna (dojścia i drogi wewnętrzne), parkingi dla samochodów osobowych i autobusów, budowa boiska trawiastego z piłkochwytami, budowa masztu antenowego wys. 7,4 m;

budową dojścia pieszego na działce nr [...] (fragm.) obr. [...]

instalacjami zewnętrznymi: oświetlenia terenu, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym, kanalizacji sanitarnej, elektroenergetycznymi, stacją transformatorową;

przebudową istniejącego uzbrojenia: sieci cieplnej, instalacji elektrycznych, instalacji kanalizacji ogólnospławnej, instalacji wodociągowej, przyłącza gazowego i telekomunikacyjnego;

wraz z likwidacją istniejącego uzbrojenia terenu: przyłącza gazowego, kolidującego z inwestycją,

na działkach nr [...], [...], [...] oraz [...] (fragm.) obr. [...], przy ul. [...] w K.", inwestorowi: Gminie Miejskiej K. – Zarzad Infrastruktury Sportowej w K.,

stwierdził niedopuszczalność odwołania od ww. decyzji Prezydenta Miasta K..

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 28 stycznia 2019 r., Nr [...].[...] (znak: [...]), Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miejskiej K. – Zarzad Infrastruktury Sportowej w K. z dnia 23 sierpnia 2018 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. zamierzenia budowlanego.

Odwołanie od ww. ostatecznej i prawomocnej decyzji wniósł w dniu 19 lutego 2019 r. D. J., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, wobec naruszenia przepisów prawa, tj.: art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. (udział stron postępowania), art. 109 § 1 k.p.a. (doręczenie decyzji), art. 28 ust. 2 u.p.b. (strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę). Ponadto w uzasadnieniu odwołania odwołujący się wskazał, iż jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...] w K. składającej się z dz. nr [...] obr[...] znajdującej się od północnej strony działek, dla których wydano pozwolenie na budowę, wobec czego – w jego ocenie – nie ulegało wątpliwości, iż przysługiwał mu status strony w tym postępowaniu. Odwołujący się podniósł zarazem, że nie dostał on zawiadomienia o toczącym się postępowaniu organu l instancji, ani też nie ekspediowano do niego decyzji kończącej postępowanie. Wyjaśniono również działka, której współwłaścicielem był odwołujący się znajdowała się w strefie oddziaływania inwestycji budowlanej, gdyż bezpośrednio graniczyła z dz. nr [...] i [...] [...], na których planowana była ww. inwestycja budowlana. Zdaniem odwołującego się, niezrozumiałe było zatem dlaczego organ nie zaliczył go oraz innych jego sąsiadów do kręgu stron postępowania administracyjnego, które toczyło się w sprawie o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę budynku hali sportowej z zapleczem i trybunami i nie zawiadomił odwołującego się i innych stron o tym postępowaniu. W ocenie odwołującego się, powinien być on zaliczony do kręgu stron postępowania, wobec czego należało przyjąć, że organ l instancji nie ustalił pełnego kręgu stron postępowania, gdyż stronami powinni być też inni właściciele nieruchomości przy ul. [...] w K., a w szczególności właściciele i współwłaściciele działek, którzy bezpośrednio graniczą z działkami, na których będzie realizowana inwestycja.

Wojewoda po analizie całości materiału dowodowego, zaznaczył na wstępie, że wniesienie odwołania od decyzji wszczyna postępowanie administracyjne w organie II instancji. Wyjaśniono przy tym, że pierwszy etap postępowania odwoławczego przed organem II instancji to etap badania formalnego, nazywany również postępowaniem wstępnym, a podejmowane w nim czynności zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Jednocześnie podkreślono, że jeżeli te czynności postępowania wstępnego ujawniłyby brak formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania, nastąpić powinno wydanie rozstrzygnięcia w formie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., kończącego nie tylko etap postępowania wstępnego, ale ostatecznie całe postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł również, że za niedopuszczalne należało uznać wyprowadzanie argumentów mających uzasadniać brak przesłanek formalnych odwołania z oceny zasadności zarzutów podniesionych w jego treści. Zwrócono bowiem uwagę, że jeśli doszłoby do stwierdzenia braku takich przesłanek odwołania, jego merytoryczna treść, dotycząca istoty sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie podlegałaby ocenie organu odwoławczego. Następnie podano, że po wniesieniu odwołania organ w pierwszej kolejności bada i rozstrzyga kwestię dopuszczalności jego wniesienia. Dodano przy tym, że niedopuszczalność odwołania od decyzji może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Wojewoda zaznaczył, że dokonując oceny ostatniej z wymienionych przyczyn (podmiotowej), badaniu podlega złożenie odwołania przez legitymowany podmiot – stronę postępowania w sprawie, a tym samym niedopuszczalność podmiotowa obejmować będzie sytuacje wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez podmiot, który nie miał legitymacji do wystąpienia z żądaniem weryfikacji decyzji. Z kolei odnosząc się do przyczyn przedmiotowych organ odwoławczy wskazał, iż obejmują one przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, braku możliwości zaskarżenia decyzji przewidziane na mocy przepisów szczególnych, czy też braki formalne.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie odwołanie złożył współwłaściciel dz. nr [...] obr. [...] w K., leżącej bezpośrednio przy nieruchomości nr [...] obr. [...], zajętej pod ww. zamierzenie budowlane objęte zaskarżoną decyzją. Podniesiono przy tym, że analiza akt sprawy wykazała, iż ustalony przez organ administracji architektoniczno-budowlanej l instancji obszar oddziaływania nie obejmował dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...], wobec czego odwołujący się D. J. nie został uznany przez organ administracji architektoniczno-budowlanej l instancji za stronę postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Wyjaśniono także, że odwołujący się D. J. nie był stroną postępowania zakończonego ww. decyzją, a zgodnie z dyspozycją art. 127 k.p.a., odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. Ponadto zaznaczono, że pismo odwołującego się z dnia 13 lutego 2019 r. zostało wniesione po terminie otwartym dla stron postępowania do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 stycznia 2019 r., Nr [...].[...] (znak: [...]), który to termin upłynął z dniem 29 stycznia 2019 r. Zwrócono bowiem uwagę, że jak wynikało z akt sprawy organu l instancji strony postępowania w tej sprawie zrzekły się praw do wniesienia odwołania, przez co przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna i prawomocna z dniem 29 stycznia 2019 r. Tym samym Wojewoda stwierdził także, iż odwołanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną postępowania i z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia, określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Dodano przy tym, że z uwagi na zakończenie postępowania odwoławczego na etapie formalnym (stwierdzenie niedopuszczalności odwołania), organ odwoławczy nie mógł odnieść się merytorycznie do treści złożonego wniosku.

Dodatkowo organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, odniósł się w treści postanowienia do regulacji art. 28 k.p.a. i zawartego w nim pojęcia strony i interesu prawnego. W tym też zakresie wyjaśniono, że interes prawny powinien być ustalany według norm prawa materialnego, powszechnie obowiązujących, na podstawie których można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Podniesiono także, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 u.p.b., będący przepisem szczególnym względem art. 28 k.p.a. i ograniczający pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do określonych osób, tj.: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 u.p.b., którego treść przytoczono).

Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że podmiot, któremu organ I instancji nie przyznał przymiotu strony, powinien wnieść odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po upływie tego terminu, stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając zatem na uwadze powyższe, Wojewoda wskazał, że ponieważ decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 28 stycznia 2019 r., Nr [...].[...] (znak: [...]) była ostateczna i prawomocna, badanie czy prawidłowo ustalony został krąg stron postępowania oraz czy D. J. powinien być stroną postępowania administracyjnego możliwe było w postępowaniu nadzwyczajnym (wznowieniowym), stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ II instancji zwrócił również uwagę, że odwołujący się w treści odwołania, odnośnie do nieuznania go przez organ l instancji za stronę postępowania, podniósł, że de facto okoliczność ta stanowi przesłankę do wznowienia postępowania zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego też organ odwoławczy poinformował, że w sprawie wznowienia postępowania należy zwrócić się do organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji, w tym przypadku Prezydenta Miasta K. (art. 150 § 1 k.p.a.). Biorąc zaś pod uwagę powyższe, Wojewoda uznał zarazem za niedopuszczalne rozpatrzenie odwołania, które zostało złożone przez podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego i to po terminie.

Skargę na ww. postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący – D. J., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa, tj.:

* art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i błędne ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego w wyniku niepoinformowania wszystkich stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym i wyłączeniu skarżącego będącego współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...] w K., dz. nr [...], obr[...] z udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

* art. 109 § 1 k.p.a., poprzez niedoręczenie skarżącemu i innym stronom decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 stycznia 2019 r. wydanej w przedmiotowym postępowaniu (znak: [...]);

* art. 28 ust. 2 u.p.b., poprzez błędną wykładnię, przejawiającą się błędnym wyznaczeniem przez organ l i II instancji kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji skutkującą odmową nadania skarżącemu statusu strony,

a ponadto rażące naruszenie przepisów:

* art. 3 pkt 2 u.p.b., poprzez błędną wykładnię przejawiającą się wydaniem dwóch osobnych decyzji zatwierdzających projekty budowlane i udzielające pozwolenie na budowę dla jednego zamierzenia inwestycyjnego,

* § 3 ust. 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zakresie powierzchni planowanych parkingów, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że inwestycja nie spełnia wymogów rozporządzenia, czego konsekwencją było uznanie za niekonieczne wydanie decyzji środowiskowej.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty, przywołując na poparcie swojej argumentacji orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy z doktryny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).

Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Należy również zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, Sąd rozpoznał przedmiotową skargę w trybie uproszczonym.

Tym samym uwzględniając m.in. poczynione na wstępie uwagi, w ocenie Sądu przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie jak poniżej. Organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie naruszył bowiem przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co odpowiednio uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanego postanowienia.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody z dnia 3 kwietnia 2019 r. (znak: [...] – znak sprawy sprostowany postanowieniem z dnia 16 maja 2019 r.), którym kontrolowany organ działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm. ) stwierdził niedopuszczalność odwołania D. J. od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...].[...] (znak: [...]) z dnia 28 stycznia 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowie zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku hali sportowej z zapleczem i trybunami oraz budowa budynku dydaktyczno-internatowego stanowiące dobudowę do budynku Zespołu Szkół Łączności wraz z:

- instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan.-deszcz., c.o., wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, elektrycznymi, teletechnicznymi i technologią węzła cieplnego;

zagospodarowaniem terenu w tym: komunikacja wewnętrzna (dojścia i drogi wewnętrzne), parkingi dla samochodów osobowych i autobusów, budowa boiska trawiastego z piłkochwytami, budowa masztu antenowego wys. 7,4 m;

budową dojścia pieszego na działce nr [...] (fragm.) obr. [...];

instalacjami zewnętrznymi: oświetlenia terenu, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym, kanalizacji sanitarnej, elektroenergetycznymi, stacją transformatorową;

przebudową istniejącego uzbrojenia: sieci cieplnej, instalacji elektrycznych, instalacji kanalizacji ogólnospławnej, instalacji wodociągowej, przyłącza gazowego i telekomunikacyjnego;

wraz z likwidacją istniejącego uzbrojenia terenu: przyłącza gazowego, kolidującego z inwestycją, na działkach nr [...], [...], [...] oraz [...] (fragm.) obr. [...], przy ul. [...] w K.", inwestorowi: Gminie Miejskiej K. – Zarzad Infrastruktury Sportowej w K..

Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Powołany powyżej przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przykładowo odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Przy czym kategoryczne użycie przez ustawodawcę zwrotu "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego do wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych, w powołanym wyżej przepisie (stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bądź stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania), gdyż nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13, www.cbois.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe ustalenia do realiów kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że kontrolowane postanowienie w swej treści wypowiada się nie tylko w przedmiocie podmiotowych przesłanek stwierdzenia niedopuszczalności odwołania ale zarazem w kontrolowanym postanowieniu, a konkretnie w jego uzasadnieniu organ czyni wiążące ustalenia dotyczące uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu w realiach kontrolowanej sprawy nie jest możliwe łączenie w jednym postanowieniu tych dwóch spraw w takiej konfiguracji jak uczynił to organ. W orzecznictwie i w doktrynie względnie jednolicie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych jest możliwe jedynie w przypadku kiedy to ma miejsce prima facie, czyli "na pierwszy rzut oka". Trzeba w tym miejscu podkreślić, że w wyroku z 24.01.2013 r., II OSK 1774/11, CBOSA, NSA stwierdził, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania "jest możliwe tylko w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób niebudzący wątpliwości wynika z tego odwołania. Natomiast w razie istnienia jakichkolwiek kwestii wymagających wyjaśnienia bądź gdy odwołujący twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, obowiązany jest wszcząć postępowanie odwoławcze i w razie stwierdzenia, że strona nie ma interesu prawnego, umarza postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3". Podobnie orzekł NSA w wyroku z 20.08.2013 r., II OSK 855/12, CBOSA, podnosząc, że jeżeli konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy po przeprowadzeniu tego postępowania i uznaniu, że odwołujący nie ma interesu prawnego, umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 (zob. też wyrok NSA z 7.09.2012 r., II OSK 905/11, CBOSA). W wyroku z 18.07.2014 r., II SA/Kr 802/14, CBOSA, WSA w Krakowie wskazał, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nie jest prawidłowym rozstrzygnięciem w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba badania interesu prawnego wnoszącego odwołanie. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego, a w razie stwierdzenia, że wnoszący nie jest stroną, organ odwoławczy winien wydać decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 (zob. też wyrok WSA w Krakowie z 7.05.2013 r., II SA/Kr 222/13, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7.05.2014 r., II SA/Go 243/14, LEX nr 1465371; wyroki WSA we Wrocławiu z 12.12.2013 r., III SA/Wr 692/13, LEX nr 1444508, oraz z 12.08.2014 r., II SA/Wr 345/14, CBOSA)". Lektura kontrolowanego postanowienia wykazuje, że kontrolowany organ nie uargumentował jasno i przejrzyście w żaden sposób owej podmiotowej "na pierwszy rzut oka" niedopuszczalności odwołania. W piśmie/odwołaniu skarżącego jest z kolei mowa o działce ew. nr [...], której współwłaścicielem jest odwołujący się a znajdującej się w strefie oddziaływania inwestycji budowlanej, gdyż bezpośrednio graniczy z dz. nr [...] i [...] obr. [...], na których planowana jest ww. inwestycja budowlana. Z lektury wniesionego pisma nie wynika w sposób oczywisty, że jego autor nie posiada atrybutów strony postępowania. Na marginesie Sąd zauważa, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż w pobliżu działki nr [...], a konkretnie wzdłuż jej granicy z terenem inwestycji projektowana jest droga dojazdowa. Z kolei kiedy potencjalnie zachodzą podmiotowe i przedmiotowe przesłanki do wniesienia odwołania, organ następnie w konsekwencji bada termin wniesienia odwołania. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem, kiedy organ sprzecznie z prawem naruszając refleksowo art. 7 k.p.a. w zw. z art. 28 Prawa budowalnego nie wykazuje jednoznacznie zasadności swojego arbitralnego stanowiska, że skarżący nie jest stroną z oczywistych według organu przyczyn materialnoprawnych tkwiących zasadniczo w samym odwołaniu i jednocześnie stwierdza, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania. W konsekwencji w przypadku oddalenia skargi od kontrolowanego postanowienia uostateczniło by się podjęte niezgodnie z prawem, bo potencjalnie przedwcześnie, bez odpowiedniego uzasadnienia postanowienie o niedopuszczalności wniesienia odwołania z przyczyn podmiotowych zawierające zarazem wypowiedź o uchybieniu terminu. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ stwierdza, że odwołanie jest po terminie, ale jednak uprzednio czyni ustalenia merytoryczne o braku spełniania atrybutów strony przez skarżącego, co więcej czyni to w sposób prawnie nie przystający do wymogów prawa. Stanowi to sprzeczność samą w sobie, organ bowiem stwierdza w kontrolowanym postanowieniu, że pismo skarżącego nie posiada waloru odwołania a następnie wypowiada się w uzasadnieniu o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji na wypadek pozostawienia tego bezsprzecznie w tej opisanej postaci wadliwego postanowienia w obrocie prawnym przy ew. wnoszeniu wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną - skarżący pozostałby adresatem ostatecznego postanowienia, w którym ogólnikowo bez odpowiednio uargumentowanego uzasadnienia o oczywistości tego faktu jest mowa o tym, że skarżący nie spełnia atrybutów strony a nadto w uzasadnieniu jest wypowiedź o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sadu treść wniesionego odwołania powołująca się na fakt bezpośredniego sąsiedztwa skarżącego z terenem inwestycji, którego organ nie neguje, charakter inwestycji wskazują, że treść tego pisma wspiera się na argumentacji przemawiającej za odwołaniem. A zatem w kontrolowanej sprawie kontrolowany organ ponownie powinien przenalizować, czy na "pierwszy rzut oka" skarżący nie posiada atrybutów strony przedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę, gdyż na etapie kontrolowanego postępowania tego organ jednoznacznie nie wykazał. Z kolei kiedy organ uzna, że skarżący jest stroną powinien przejść do oceny, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. W ocenie Sądu, w przypadku kiedy nie jest uzasadnione wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania - gdyż wiązałoby się to drobiazgową analizą i oceną interesu prawnego skarżącego, co jest wbrew intencji art. 134 k.p.a. w porównaniu z treścią art. 61a k.p.a., którego art. 134 stanowi odpowiednik - skarżący posiada publiczne prawo podmiotowe do zbadania przez organ czy jego środek był złożony w terminie, do czego organ jest obowiązany, gdyż wydane w takiej sprawie potencjalne, ewentualne samodzielne postanowienie o uchybieniu terminu nie zawiera w swej istocie wypowiedzi materialnoprawnych przesądzających o byciu stroną postepowania. Z kolei wniesienie środka w terminie otwiera postępowanie odwoławcze. Sąd jednocześnie podziela stanowisko i ocenę prawną zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 marca 2019 r. , II SA/Lu 947/18, zgodnie z którym "Skoro prawa do wniesienia odwołania może zrzec się wyłącznie strona, której odwołanie przysługuje, nie jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły". Rzeczywiście, zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a., w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Zgodnie z paragrafem 2 tego artykułu, z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. W ocenie Sądu, na tle przywołanych regulacji nie może budzić wątpliwości teza, że skoro prawa do wniesienia odwołania może zrzec się wyłącznie strona, której odwołanie przysługuje, nie jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły. Ponadto, w świetle przytoczonych wyżej, ugruntowanych poglądów doktryny i orzecznictwa, termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej przez organ I instancji, jest powiązany z terminem doręczenia decyzji stronie uczestniczącej w postępowaniu. To tym bardziej wskazuje na brak związku między zrzeczeniem się prawa do odwołania przez stronę uczestniczącą, a prawem do odwołania strony pominiętej. Skoro prawo do wniesienia odwołania przysługuje również stronie pominiętej (podmiotowi, który wykaże, że ma interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a.), tylko ona może tym prawem dysponować. Oświadczenia drugiej strony nie mogą skutkować pozbawieniem strony pominiętej podstawowego uprawnienia procesowego. Sąd nie ocenia i nie przesądza w tym wypadku terminowości wniesienia odwołania, nie przesądza czy skarżący jest stroną, lecz stwierdza, że dla sytuacji prawnej skarżącego i realizacji obiektywnego porządku prawnego istotne jest zgodne z prawem dochowanie prawem wyznaczonej (art. 134 k.p.a.) kolejności ew. rozstrzygnięć jak to wskazano powyżej. Naruszenie tej kolejności może mieć potencjalnie istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Ponadto zwrócić należy uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 134 k.p.a. rozróżnia niedopuszczalność odwołania od uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Są to dwie odrębne instytucje procesowe. Odwołanie wniesione po upływie terminu do jego wniesienia jest odwołaniem wniesionym po upływie terminu, a nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. bowiem termin ten może być ew. stronie przywrócony na jej żądanie. Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia, 2005-10-20, sygn.. akt I SA/Wa 1463/04 - Wyrok WSA w Warszawie 2005-10-20. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien kierować się powyżej wyrażoną oceną prawną Sądu. Wobec powyższych ustaleń Sąd nie ustosunkowuje się do pozostałych zarzutów skargi uznając, że są przedwczesne.

Z tych przyczyn jak powyżej Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania w kwocie 100 zł Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku w na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Mając na uwadze fakt, że skarżący przelał na konto WSA w Krakowie pięćset zł. tytułem wpisu a zgodnie z treścią § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi,(Dz.U.2003.221.2193 ze zm.): "Wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności wynosi w sprawach: 1) skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym - 100 zł;" - Sąd działając na podstawie art. 225 p.p.s.a zarządził w punkcie 3 sentencji wyroku ze środków Skarbu Państwa - WSA w Krakowie zwrot skarżącemu kwoty czterysta złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi na zażalenie.