Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 349/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję tego samego organu
Powołane przepisy: article: art 17 ust 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art 11 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Agencji Rozwoju Miasta S.A w [...] z dnia 9 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Agencji Rozwoju Miasta S.A w [...] na rzecz skarżącego I. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. K. wystąpił do Agencji [...] S.A. w K. (dalej też: [...] S.A.) o udostępnienie informacji publicznej obejmującej informację o wszystkich dokumentach (opiniach, ekspertyzach itp.) dotyczących bezpieczeństwa pożarowego i warunków użytkowania obiektu Hali Widowiskowo-Sportowej "[...]", które posiada i używa [...]

Decyzją z dnia 22 maja 2015 r. [...]S.A. odmówiła wnioskodawcy udzielenia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazała, że zapewnienie właściwego stanu technicznego [...] wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi jest elementem zapewnienia bezpieczeństwa imprezy masowej, a tym samym porządku publicznego i bezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W związku z tym dokumenty dotyczące spraw przeciwpożarowych nie mogą być upublicznione. Zawarte w nich treści definiują takie elementy jak poziom bezpieczeństwa, sposoby zabezpieczenia, oraz lokalizację kluczowych pomieszczeń dowodzenia obiektu. Powszechna dostępność takich danych może narazić halę na różnego rodzaju zagrożenia, w szczególności terrorystyczne[...] S.A. wyjaśniła ponadto, że opinie i ekspertyzy sporządzane w trakcie badań ogniowych odnoszą się do konkretnych scenariuszy zdarzeń i ewakuacji, podając zarówno przewidywane lokalizacje wystąpienia pożaru, czas rozprzestrzeniania się ognia, dodatkowo określają drogi ewakuacyjne, czas ewakuacji, parametry, lokalizację urządzeń systemowych itp. Podane w omawianych dokumentach opisy stref pożarowych wraz z opisami działania systemów związanych m.in. z zapobieganiem rozprzestrzeniania się dymu oraz doprowadzaniem ilości powietrza do korytarzy ewakuacyjnych wraz z podaniem wartości przyjmowanych dla systemów różnicowania ciśnienia, kolejności i czasu automatycznego otwierania poszczególnych drzwi i okien mogłyby stanowić materiał wykorzystywany np. w celu zablokowania dróg ewakuacyjnych, wyłączenia systemów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo ludzi w obiekcie - w tym wentylacyjnych i alarmowych. [...] S.A. podniosła, że w tej sytuacji żądane dane nie mogą być przedmiotem wiedzy powszechnej. Przeniesienie wnioskowanych informacji do domeny publicznej mogłoby stanowić zagrożenie dla zapewnienia wymaganego przepisami prawa bezpieczeństwa obiektu. Mogłoby zostać wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i tym samym zagrozić bezpieczeństwu osób przebywających w obiekcie. Ponadto powołując się na treść art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. 2003, Nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej: u.z.n.k.), [...] S.A. stwierdziła, że wnioskowane informacje objęła klauzulą poufności, czyniąc z nich tym samym tajemnicę przedsiębiorstwa. Zaznaczyła, że są to informacje organizacyjne i techniczne dotyczące funkcjonowania przedmiotowego obiektu, a dostęp do nich nie jest nieograniczony i ma go tylko upoważniony krąg osób. W związku z tym w ocenie organu prawo do informacji publicznej w przedmiotowej sprawie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

I. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 1993 Nr 61, poz. 284, ze zm.) poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż doszło do uznania, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje informacji związanych z bezpieczeństwem pożarowym i warunkami użytkowania obiektu użyteczności publicznej, art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, że trudno rozeznać się co do właściwej podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił ponadto błędne uzasadnienie decyzji oraz chybione powołanie tajemnicy wynikającej z art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Decyzją z dnia 9 lipca 2015 r. [...] S.A. utrzymała swoją decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazała, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy zaskarżona decyzja zawiera szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Jako podstawę odmowy udzielenia informacji podano art. 1, art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2014, poz. 782 ze zm., dalej: u.d.i.p.) oraz art. 11 ust. 1, 3 i 4 u.z.n.k., art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Powtórzona została ponadto argumentacja zawarta w decyzji z dnia 22 maja 2015 roku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył I. K., zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. 1993 Nr 61, poz. 284, ze zm.); art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez nieudzielenie informacji publicznej. W ocenie skarżącego powołanie się przez [...] S.A. na zawarty w art. 5 ustawy z dnia 20 marca 2009 roku o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. 2013, poz. 611 ze zm.) obowiązek zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego obiektów wraz z instalacjami przeciwpożarowymi nie jest słuszne, gdyż regulacja ta w żaden sposób nie wpływa na reżim udostępniania informacji publicznej. Ponadto zdaniem skarżącego organ w nieprawidłowy sposób zakwalifikował żądane informacje jako niejawne na gruncie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. 2010, Nr 182, poz. 1228. ze zm.), w szczególności nie wykazał w należyty sposób tej podstawy odmowy dostępu w uzasadnieniu obu wydanych decyzji. Skarżący podniósł też, że gdyby przyjąć założenie [...] S.A., reżim udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. straciłby realne znaczenie. Każda bowiem informacja dotycząca tego typu miejsca stanowiłaby potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa zarówno dla obiektu, jak i zgromadzonych tam osób. Zdaniem skarżącego ocena stopnia zagrożenia działaniami terrorystycznymi w oparciu o sytuację ekonomiczną Polski nie jest rolą [...] S.A.. Jej zadaniem jest natomiast przestrzeganie przepisów prawa, zgodnie z którymi winna udostępnić informacje mające istotne znaczenie dla świadomości obywateli. W takim wypadku należałoby oceniać informacje w kontekście ochrony informacji niejawnych. Jednakże do tego etapu organ nie wskazywał na taką przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w całości podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt: II SA/Kr 1095/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę, uznając ją za nieuzasadnioną. Sąd I instancji wskazał, że lektura wszystkich przedłożonych przez [...] S.A. dokumentów objętych tajemnicą prowadzi do wniosku, że w pełni uzasadnione są jej twierdzenia, że opinie i ekspertyzy sporządzone po wykonaniu badań ogniowych w [...] odnoszą się do konkretnych scenariuszy zdarzeń i ewakuacji, zawierają zarówno przewidywane lokalizacje wystąpienia pożaru, czas rozprzestrzeniania się ognia, określają drogi ewakuacyjne, czas ewakuacji, parametry i lokalizację urządzeń systemowych, a także ich czas reakcji na poszczególne zdarzenia, itp. W ocenie Sądu [...] S.A. dokonała ustaleń koniecznych do zdefiniowania elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy, wskazując na tyle, na ile jest to możliwe - bez ujawniania szczegółów – przyczyny, dla których odmówiła udostępnienia treści opinii i ekspertyz. Sąd zaznaczył, że, zastrzegając klauzule poufności w zawartych przez siebie umowach, [...] S.A. podjęła działania w celu zabezpieczenia poufności, zatem spełniony został także aspekt formalny tajemnicy przedsiębiorcy. Ponadto zdaniem Sądu I instancji odmowa udostępnienia żądanych dokumentów usprawiedliwiona jest powołaną w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP potrzebą ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa. Sąd przyznał, że nie jest argumentem niewiarygodnym twierdzenie organu zawarte w decyzji z dnia 22 maja 2015 r., że upublicznienie wnioskowanych danych może narazić obiekt (a tym samym osoby w nim się znajdujące) na zagrożenia, w szczególności zagrożenie terrorystyczne. Duże imprezy masowe – a takie organizowane są w [...] – są bowiem swoistym magnesem operacyjnym dla terrorystów, gdyż uderzenia w wielkie zbiorowiska ludzi dają szczególne szanse pośredniego oddziaływania terrorystów na przeciwnika politycznego, wywołują efekt medialny i psychologiczny, nie zapominając oczywiście o bezpośrednich ofiarach takich działań. Sąd I instancji uznał też, wbrew twierdzeniom skarżącego, że to właśnie rolą [...] S.A., która zarządza halą widowiskowo – sportową, jest ocena wszystkich zagrożeń, które mogą spotkać osoby biorące udział w organizowanych tam imprezach. Także zagrożeń terrorystycznych. Także w kontekście sytuacji politycznej Rzeczypospolitej Polskiej. Powołując się na wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 roku sygn. akt I OSK 1769/13, Sąd podkreślił, że przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, ale też do sądów, które - na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy - są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji. W konsekwencji konieczne jest odpowiednie wyważenie prawa dostępu do informacji publicznej z wartościami chronionymi przez zasadę rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło stowarzyszenie Sieć Obywatelska - [...] z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP poprzez doprowadzenie do nadmiernego ograniczenia prawa do informacji publicznej, a przez to uniemożliwienie prowadzenia debaty publicznej w zakresie zagwarantowania bezpieczeństwa korzystania z publicznych nieruchomości; art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie konieczne jest ograniczenie prawa do informacji ze względu na ochronę porządku publicznego oraz bezpieczeństwa państwa; a także art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy oraz poprzez uznanie, że spełnione zostały przesłanki składające się na możliwość powołania się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie skarga ma charakter całkowicie bezzasadny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że aby zablokować drogi ewakuacyjne, wyłączyć systemy odpowiedzialne za bezpieczeństwo ludzi w obiekcie - w tym wentylacyjne i alarmowe - niezbędne jest wejście do systemu informatycznego obsługującego system bezpieczeństwa pożarowego. Bez opanowania tego systemu informatycznego obiekt w tym zakresie jest całkowicie bezpieczny - jeśli chodzi o możliwość zaatakowania i opanowania go przez terrorystów. Podkreślono również, że informacje o przebiegu dróg ewakuacyjnych muszą być publicznie dostępne i w przypadku tego obiektu są dostępne - są odpowiednio opisane i oznaczone. Dostępne są także informacje m. in. o zastosowanym systemie bezpieczeństwa pożarowego i sposobie jego działania oraz o tym, z jakich materiałów zbudowano obiekt, czy i gdzie znajdują się poszczególne pomieszczenia (autor skargi kasacyjnej wskazał tutaj na takie źródła jak decyzja o pozwoleniu na budowę wraz z projektem budowlanym oraz dokumentację przetargową m. in. na wykonanie robót budowlanych, które to dokumenty są w posiadaniu innych niż [...] S.A. podmiotów). Zaznaczono, że upublicznienie takich informacji jak ścieżki ewakuacji wpłynęłoby pozytywnie na świadomość obywateli uczestniczących w organizowanych przedsięwzięciach - wiedzieliby w jaki sposób zachować się w razie wystąpienia zdarzeń nieprzewidzianych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ w pełni podzielił stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. skargi kasacyjnej uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądził od Agencji [...] S.A. w K. na rzecz Stowarzyszenia Sieć Obywatelska – [...] S.A. w W. kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia NSA wskazał, że ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności i praw konstytucyjnych obywatela, przepisy ustawy należy wykładać w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa, porządek publiczny i bezpieczeństwo). Prawo, o którym mowa, nie może być jednak rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Do wprowadzania ograniczeń ww. prawa wyraźnie upoważnia już sam art. 61 Konstytucji, który w ustępie 3 mówi, że ograniczenie może nastąpić "ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa".

Jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest konieczność ochrony "porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji. Treść pojęcia "porządek publiczny" należy interpretować w związku z zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, sformułowaną w preambule Konstytucji. Pojęcie "bezpieczeństwo państwa" należy natomiast rozumieć jako umożliwienie organom państwa i podmiotom wykonującym zadania publiczne zapewnienia bezpieczeństwa obywateli oraz mienia publicznego i prywatnego. Natomiast co do następnej przesłanki, ze względu na którą ograniczono dostęp do informacji publicznej tj. tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej) przede wszystkim należy podkreślić, że ma ona charakter wyjątku od zasady. W myśl zatem reguł wykładni prawa – exceptiones non sunt extendendae – nie może być on wykładany rozszerzająco. Przesłanki przemawiające, zdaniem [...] S.A, za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Celem zdefiniowania tego pojęcia, zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i doktryna, odwołują się do definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, który stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z analizy treści przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis dokonanej czynności przez podmiot, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Ustawodawca pozostawił bowiem uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności. Dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej - z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest zatem jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek:

- po pierwsze, wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną, posiadającą wartość gospodarczą,

- po drugie, przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności,

- po trzecie, informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej.

Organ dysponujący informacjami nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy co do istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, lecz powinien samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tej tajemnicy, bowiem tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny i nie można istnienia takiej tajemnicy subiektywizować. Sąd administracyjny jest władny badać, czy utajnione przez organ informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, zarówno w jej aspekcie formalnym, jak i materialnym. Co więcej, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Ocena taka musi być czyniona na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie [...] S.A. nie wyjaśniła natomiast, jakie konkretnie informacje wynikające ze złożonych przez nią dokumentów podlegają ochronie i nie uzasadniła też, dlaczego należało odmówić udostępnienia całej treści żądanych dokumentów. Bez szczegółowej i dogłębnej analizy trudno zaakceptować stanowisko, że cała ich treść może podlegać wyłączeniu z udostępnienia, tj. że wszystkie zawarte w niej informacje mieszczą się w zakresie określonym w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

NSA stwierdził również, że nie może budzić wątpliwości, iż ustawowym obowiązkiem [...] S.A., jako organizatora imprez masowych w [...], jest zapewnienie bezpieczeństwa osób znajdujących się w tej hali. Nie sposób jednak przychylić się do stanowiska, iż dla ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa niezbędne było utajnienie żądanych dokumentów w pełnym zakresie. Zagrożenie dla bezpieczeństwa obiektu i osób znajdujących się w hali widowiskowej należy oceniać realnie. Nie można zgodzić się z tak daleką ingerencją w konstytucyjne prawo do informacji publicznej, w przypadku nieskonkretyzowanych, hipotetycznie założonych zagrożeń natury ogólnej, jakim jest np. zagrożenie terrorystyczne, jednocześnie zaznaczając, że upublicznienie wszystkich danych zawartych w żądanych dokumentach może narazić halę (a tym samym osoby w niej się znajdujące) na zagrożenia, a w szczególności zagrożenie terrorystyczne. Sąd pierwszej instancji, akceptując teoretyczne stanowisko [...] S.A., dokonał jedynie spłyconej analizy kilku z 24 złożonych dokumentów. Taka sytuacja i analiza tych dokumentów, zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego nie pozwoliła na akceptację stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w sprawie co do wszystkich żądanych dokumentów została spełniona przesłanka ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa wynikająca z art. 61 ust. 3 Konstytucji, uprawniająca [...] S.A., do ograniczenia dostępu do żądanych informacji. W ocenie NSA ujawnienie większości informacji zawartych w przedłożonych Sądowi dokumentach, nie zwiększy zagrożenia terrorystycznego dla hali widowiskowo-sportowej. Wręcz przeciwnie, jak to trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, zwiększy poczucie bezpieczeństwa przeciwpożarowego osób korzystających z tego obiektu.

Mając powyższe na względzie NSA uwzględniło skargę kasacyjną i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ponownie rozpoznając sprawę, zważył co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, j.t., dalej: u.s.a.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, j.t., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 § 2 u.s.a. kontrola ta jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie jest więc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, a jego rola polega jedynie na kontroli prawidłowości i zgodności z prawem prowadzonego przez organy administracji publicznej postępowania oraz wydanych w jego toku aktów lub dokonanych czynności.

Jednocześnie, zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, j.t., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej załatwienia. Co do zasady więc, sąd administracyjny bada całość prowadzonego przez organy administracji publicznej postępowania i samodzielnie rozstrzyga kwestię jego zgodności z prawem. Zgodnie z zasadą samodzielności jurysdykcyjnej, sąd administracyjny jest uprawniony, a przez to zobowiązany do samodzielnego ustalenia relewantnych okoliczności sprawy i następnie oceny pod kątem zgodności z prawem działań organów administracji publicznej. Wyjątek od opisanej reguły stanowi art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym, w przypadku uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej i uchylenia przez niego orzeczenia sądu I instancji, sąd któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z tym przepisem nie jest również dopuszczalne oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustalonych w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał już niniejszą sprawę, na skutek czego wydał w dniu 28 października 2015 r. wyrok, w którym oddalił złożoną skargę. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiodło stowarzyszenie [...] [...]. Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 549/16, korzystając z mechanizmu opisanego w art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Jednocześnie, NSA w uzasadnieniu swojego orzeczenia dokonał dość szczegółowej wykładni relewantnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepisów prawa, która to wykładnia zgodnie z art. 190 p.p.s.a. stała się dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wiążąca. Niniejszym sąd w toku ponownego rozpoznawania przedmiotowej sprawy był więc zobowiązany do uwzględnienia zapatrywań prawnych poczynionych przez NSA w orzeczeniu kasatoryjnym.

Mając powyższe na względzie należy wskazać, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny, niedopuszczalne jest zaakceptowanie działań organu, który powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy oraz kwestię bezpieczeństwa publicznego odmawia udostępnienia jakichkolwiek dokumentów, bez szczegółowego uzasadnienia odmowy. Wskazać bowiem należy, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że na podmiocie zobowiązanym udostępnić informacje publiczne ciąży obowiązek wyczerpującego i dokładnego uzasadnienia odmowy ich udostępnienia, który to obowiązek odnosi się do każdego z dokumentów żądanych przez wnioskodawcę, a których odmowa ma dotyczyć. Podmiot musi więc wyraźnie wskazać, które z żądanych dokumentów zawierających informacje publiczne, zawierają również informacje chronione tajemnicą przedsiębiorcy, wobec czego nie mogą zostać udostępnione, jak również dokładnie i szczegółowo to uzasadnić. Co więcej, konieczne wydaje się wskazanie, które z zawartych w poszczególnych dokumentach informacji, nie mogą zostać udostępnione. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, że całość dokumentów zawiera informacje o takim charakterze, że ich udostępnienie godziłoby w interesy przedsiębiorcy, chronione jego tajemnicą. Należy jednocześnie mieć świadomość, że konieczne jest wyważenie dwóch istotnych kwestii – z jednej strony obowiązku szczegółowego uzasadnienia odmowy udzielania dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, a z drugiej ochrony danych objętych tą tajemnicą. Nie sposób bowiem wymagać od przedsiębiorcy, aby uzasadniając odmowę udzielania informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, jednocześnie naruszał ją, zawierając w uzasadnieniu informacje będące pod ochroną. Sformułowane przez podmiot obowiązany do udzielania informacji publicznej uzasadnienie musi być więc z jednej strony na tyle precyzyjne, aby w sposób kompleksowy, dokładny i przejrzysty wskazywało na powody odmowy udzielania dostępu do informacji publicznej, z drugiej jednak, nie może odwoływać się do tych informacji i treści zawartych w dokumentów, których ochroną uzasadniana jest odmowa.

Zgodnie z zapatrywaniami NSA, konieczne jest szczegółowe uzasadnienie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej odmowy, odnoszące się do informacji zawartych w każdym z wnioskowanych dokumentów. Należy przez to rozumieć, że uzasadnienie odmowy musi nie tylko wskazywać w sposób precyzyjny i kompleksowy powód odmowy udzielenia dostępu do dokumentów zawierających informacje publiczne, ale również musi wskazywać, dlaczego akurat wobec konkretnych informacji zawartych w konkretnych dokumentach, spośród wnioskowanych, ma być wydana decyzja odmowna. Podmiot wydający decyzję odmowną musi więc jednoznacznie wskazać, co powoduje, że informacje zawarte w konkretnym dokumencie nie mogą zostać udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej. To na podmiocie wydającym decyzję ciąży bowiem obowiązek przekonującego i wyczerpującego uzasadnienia odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji. Jednocześnie pamiętać należy, że mimo, iż uzasadnienie odmowy musi wskazywać, dlaczego konkretne informacje zawarte we wnioskowanych dokumentach nie mogą zostać udostępnione, to nie może ono jednocześnie odwoływać się konkretnych informacji i danych zawartych w tych dokumentach, które mają podlegać ochronie uzasadniającej odmowę ich udostępnienia.

Jednocześnie, zgodnie ze wskazaniami NSA, niniejszy sąd był zobowiązany do oceny i wskazania, które z wnioskowanych dokumentów, ze względu na swój charakter i treść powinny zostać udostępnione wnioskodawcy. NSA zobligowało więc sąd do przesądzenia, które ze wskazanych przez spółkę 24 dokumentów będących w jej posiadaniu, a odnoszących się m.in.do kwestii bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powinny zostać udostępnione. W stosunku do tych dokumentów podmiot nie będzie mógł wydać ponownie decyzji o odmowie ich udostępnienia, będzie on bowiem zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związany oceną prawną i wskazaniami niniejszego sądu. Wskazać przy tym należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie podmiotu, do którego należy ocena odnośnie zakresu tajemnicy przedsiębiorcy, gdyż to by zaprzeczało powyższym wywodom. Wobec tego uznać należy, że Sąd wskazać miał na takie dokumenty, które z całą pewnością, bez szerszego uzasadnienia ze strony przedsiębiorcy, można uznać za taka tajemnica nie objęte. Mając to na uwadze należy wskazać, że brak jest podstaw do odmowy udostępnienia wnioskodawcy następujących dokumentów:

1/ decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 2.04.2009r. znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, 2/ decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 29.09.2009r. znak [...] o zmianie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę; 3/ decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 15.04.2010r. znak [...] o przeniesieniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, 4/ stanowiska Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia 9 maja 2014r., 5/ decyzji nr [...]. PINB z 12.05.2014r. znak [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie; 6/ zaświadczenia PINB z 27.05.2014r., 7/ pisma [...] S.A. z 8.08.2014r. do Komendanta Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej; 8/ pisma [...] S.A. z 29.08.2014r. do PINB; 9/ pisma [...] S.A. z 17.09.2014r. do Komendy Miejskiej PSP, 9/ wezwania PINB z 6.10.2014r., 10/ pisma [...] S.A. do [...]l W. z 21.05.2015r., 11/ pisma [...] S.A. z 7.04.2015r. do Komendanta Miejskiego PSP, 12/ maila z 21.01.2015r. do KM PSP.

Treść ww. dokumentów w żaden sposób nie uzasadnia odmowy ich udostępnienia w trybie dostępu do informacji publicznej. Zawierają on bowiem informacje, które nie mogą zostać uznane za tajemnicę przedsiębiorcy, a ich odmowa nie może być również uzasadniona kwestiami bezpieczeństwa publicznego. W szczególności dotyczy to np. decyzji administracyjnych wydanych w odniesieniu do obiektu [...], które mają charakter jawny, wobec czego brak jest jakichkolwiek przesłanek uzasadniających odmowę ich udostępniania wnioskodawcy.

Jednocześnie ponownie należy podkreślić, że kwestia udostępnienia pozostałych dokumentów, których dotyczył złożony wniosek, musi zostać ustalona przez podmiot wydający w tej sprawie decyzję. Spółka będzie więc zobowiązana do wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia, czy i ewentualnie które informacje zawarte w tych dokumentach, mają na tyle istotne znaczenie, że powinny podlegać ochronie jako tajemnica przedsiębiorcy, co uzasadnia odmowę ich udostępnienia. Ponadto, co zostało już podkreślone kilkukrotnie, spółka będzie zobowiązana do szczegółowego, wyczerpującego i dokładnego wyjaśnienia w uzasadnieniu ewentualnej decyzji odmownej, dlaczego poszczególne informacje zawarte w konkretnych dokumentach nie mogą zostać udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej. Dopiero bowiem uzasadnienie, z którego w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynikać będzie, że treść i charakter wnioskowanych dokumentów uzasadnia objęcie ich w całości bądź w części tajemnicą przedsiębiorcy, a w konsekwencji odmowę ich udostępnienia, pozwoli na dojście do wniosku, że wydana przez spółkę [...] S.A. decyzja odmowna jest prawidłowa.

Mając powyższe na względzie, biorąc pod uwagę, że wydane przez spółkę [...] S.A. decyzje w przedmiocie odmowy udzielania informacji publicznej były z powyższych przyczyn niezgodne z prawem, konieczne było ich uchylenie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na zasadzie z art. 200 p.p.s.a.