Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2533/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1, 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 20, 22, 31, 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Wrocławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 217/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr LX/1422/18 w przedmiocie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Gminy Wrocław 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 217/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z 23 sierpnia 2018 r. nr LX/1422/18 w przedmiocie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Miejska Wrocławia 23 sierpnia 2018 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, powoływanej dalej jako u.s.g.) w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.; dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości) podjęła uchwałę Nr LX/1422/18 w sprawie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych. W myśl § 1 uchwały "W godzinach nocnych, pomiędzy godziną 22:00 a godziną 6:00, zabrania się sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w punktach sprzedaży zlokalizowanych na terenie Osiedla Stare Miasto."

W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wyjaśniła, że przed jej podjęciem zasięgnęła opinii jednostek pomocniczych gminy, zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy. Zarysowała również sytuację gospodarczą, społeczną oraz geograficzne położenie miasta, wskazała na liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych w przeliczeniu na liczbę mieszkańców Wrocławia i odniosła te dane do innych miast Polski.

Rada wskazała następnie, że gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii dla miasta Wrocławia na rok 2018, przyjęty uchwałą nr XLVIII/1128/17 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 23 listopada 2017 r. wskazuje na dużą dostępność stosunkowo taniego alkoholu w centrum miasta, przede wszystkim w punktach sprzedaży detalicznej, a badania ujawniają, że wśród użytkowników przestrzeni publicznej wykształciły się "nowe" modele konsumpcji napojów alkoholowych ("przystankowy" – początkowy etap dalszej, całonocnej zabawy podczas eskapad w centrum miasta; "szybkiej konsumpcji" – konsumowanie znacznej ilości alkoholu zakupionego w okolicznych sklepach przed udaniem się do lokali rozrywkowych; z tzw. "doskoku" – wyjście z lokalu, wypicie alkoholu zakupionego w okolicznym sklepie, powrót do lokalu).

W uzasadnieniu uchwały powołano się na wyniki analizy zagrożeń bezpieczeństwa i porządku publicznego polegających na spożywaniu alkoholu przez osoby nietrzeźwe i związanym z tym zakłócaniu porządku publicznego i odpoczynku nocnego, przeprowadzonej przez Komendę Miejską Policji we Wrocławiu. Przywołano również dane odnoszące się do popełnianych w poszczególnych rejonach Wrocławia wykroczeń z art. 431 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i podkreślono, że z tego zestawienia jednoznacznie wynika, że w latach 2016-2017 blisko 60% wszystkich wykroczeń z art. 431 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości odnotowano na terenie KP Stare Miasto.

Na powyższą uchwałę A. Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który - w powołanym na wstępie wyroku z 26 sierpnia 2021 r. - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że uzasadnienie spornej uchwały nie przedstawia istotnych, rzetelnie umotywowanych powodów dla wprowadzenia ograniczenia działalności gospodarczej w uchwalonym zakresie. Wprawdzie Rada Miejska w uzasadnieniu uchwały powołała się na kwestie porządku publicznego i bezpieczeństwa, przywołując analizy Komendy Miejskiej Policji we Wrocławiu i Komisariatu Policji Stare Miasto, jednak z tych analiz nie wynika, że stwierdzone przez Policję interwencje wobec osób nietrzeźwych spowodowane były spożyciem przez te osoby alkoholu, który nabyły one w godzinach nocnych w sklepach położonych na Starym Mieście. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że z dołączonych do akt zestawień interwencji podejmowanych w latach 2012-2017 przez funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji we Wrocławiu w związku ze spożywaniem alkoholu w miejscach publicznych nie wynika, by Osiedle Stare Miasto miało najwyższą liczbę zgłoszeń dotyczących spożywania alkoholu w miejscach niedozwolonych, czy zgłoszeń dot. tzw. "osoby leżącej". WSA podkreślił, że Przedmieście Oławskie czy też Ołbin są również dzielnicami najbardziej dotkniętymi problemem alkoholizmu, tymczasem żadne ograniczenia nie zostały tam wprowadzone.

Zdaniem Sądu I instancji, podjęcie uchwały powinno być poprzedzone stosownymi badaniami, mającymi na celu ustalenie, czy na terenie Osiedla Stare Miasto to właśnie sprzedaż alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach między 2200 a 600 wpływa na powstanie zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, nie zaś sprzedaż alkoholu wbrew przepisom ustawy, czy zbyt duża liczba punktów sprzedaży alkoholu, lub niewystarczająca liczba patroli Policji czy Straży Miejskiej, ewentualnie możliwość nabycia alkoholu w sklepach w godzinach nocnych w pobliżu Osiedla Stare Miasto.

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że twierdzenie organu, że "na działalność całodobowych sklepów wpływają skargi i interwencje" nie zostało poparte żadnymi dowodami, a jego prawdziwość nie wynika z dokumentów przedstawionych przez organ Sądowi.

W ocenie WSA, powołanie się przez Radę Miejską na założenia programu profilaktyki rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii dla miasta Wrocławia na rok 2018, miało charakter wybiórczy i w żaden sposób nie wskazywało, że wprowadzone ograniczenia wpłyną na rozwiązanie problemów związanych z piciem alkoholu w miejscach publicznych, wręcz przeciwnie z analizy założeń tego programu dokonanej przez Sąd wynika, że wskazano w nim na podejmowanie działań mających na celu zmniejszenie problemów wynikających z używania napojów alkoholowych i były to działania związane z koniecznością zwiększenia liczby patroli Policji i Straży Miejskiej, stałej kontroli punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz odpowiednie kształtowanie zasad usytuowania i limitowania punktów sprzedaży.

Rada Miejska, wskazując na konieczność wprowadzenia spornego ograniczenia, powołała się również na opinie jednostek pomocniczych gmin uzyskanych w związku z konsultacjami przeprowadzonymi w sprawie zaopiniowania wprowadzenia ograniczenia, jednak nie podała, że na 23 opinie 11 zaopiniowało projekt pozytywnie, 1 dzielnica pozytywnie pod warunkiem wprowadzenie zakazu na terenie całego miasta, 2 dzielnice nie zajęły stanowiska, a 9 zaopiniowało projekt negatywnie i tylko negatywne opinie zawierały umotywowanie przyjętego stanowiska. W uzasadnieniu uchwały brak było jakiegokolwiek odniesienia do tych wyników, w szczególności do uzasadnionych opinii negatywnych.

Sąd stwierdził ponadto, że Rada w spornej uchwale wskazała na wyniki badań opinii publicznej na temat spożycia alkoholu sprzedawanego w przestrzeni publicznej świadczące, że ponad 60% mieszkańców jest przeciwna ograniczeniom godzin sprzedaży alkoholu w sklepach na terenie miasta. Sąd stwierdził, że organ pominął dane z tego raportu wskazujące na fakt, że co piąty ankietowany uważa, że powinno się wprowadzić ograniczenia sprzedaży alkoholu w wybranych obszarach miasta.

Ponadto Sądu I instancji zwrócił uwagę, że od daty wprowadzenia spornego zakazu wzrosła liczba sklepów uprawnionych do sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Osiedla Stare Miasto. Wyraźnie widać więc brak konsekwencji w prowadzeniu polityki przeciwdziałania dostępności napojów alkoholowych w przestrzeni publicznej.

Zdaniem Sądu I instancji, wprowadzenie ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu wyłącznie w jednej dzielnicy Wrocławia bez wskazania rzetelnie umotywowanych, racjonalnych ku temu powodów narusza konstytucyjną zasadę równości, różnicując sytuację podmiotów prowadzących tożsamą przedmiotowo działalność gospodarczą bez uzasadnionej przyczyny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska we Wrocławiu, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 20, 22, 31, 32 Konstytucji RP, w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przez przyjęcie poglądu, że wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu na wydzielonym obszarze miasta /dzielnicy, osiedla itp./ uchwałą Nr LX/1422/18, tj. zakazu prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Osiedla Stare Miasto przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach od 22.00 do 6.00, narusza konstytucyjną zasadę równości różnicującą sytuację podmiotów prowadzących tożsamą przedmiotowo działalność gospodarczą bez uzasadnionej przyczyny, gdy tymczasem w przedmiotowej sytuacji wprowadzenie takiego zakazu było uzasadnione,

2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. błędnej oceny zebranego materiału dowodowego w postaci stwierdzenia, że Rada Miejska Wrocławia nie uzasadniła należycie wprowadzenia zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych na terenie Osiedla Stare Miasto wprowadzonego cyt. w pkt 1 uchwałą Rady Miejskiej, gdy tymczasem obszerne uzasadnienie uchwały należycie i przekonywująco wskazuje przyczyny i cele wprowadzenia takiego zakazu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że wprowadzone uchwałą ograniczenie nie ma charakteru dyskryminacyjnego, bowiem dotyczy prowadzenia przez wszystkie podmioty sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie osiedla Stare Miasto w godzinach nocnych.

Organ zauważył, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, rada gminy może wprowadzić ograniczenie nocnej sprzedaży napojów alkoholowych w odniesieniu do całej gminy albo w odniesieniu do wskazanych jednostek pomocniczych, zatem zarzut, że wprowadzono ograniczenie wobec tylko jednej jednostki pomocniczej - co umożliwia zakup alkoholu w innych jednostkach i jego wniesienie na teren jednostki objętej zakazem - jest z gruntu nielogiczny.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, wprawdzie Sąd I instancji przywołał art. 147 § 1 p.p.s.a., jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wykazał takiego naruszenia prawa, które uzasadniałoby zastosowanie tego przepisu.

Odnosząc się do przedstawionych przez Komendę Miejską Policji statystyk dotyczących bezpieczeństwa i porządku publicznego, organ stwierdził, że interpretacja liczby zdarzeń nie może odbywać się w oderwaniu od liczby mieszkańców tych osiedli. Ponadto tylko statystyki przesłane przez Straż Miejską Wrocławia zawierają podział na 48 osiedli Wrocławia i pozwalają bez zafałszowania uchwycić naruszenia prawa dokładnie na terenie Osiedla Stare Miasto. WSA nie wziął tego pod uwagę, opierając swoje uzasadnienie na statystykach policyjnych, sporządzanych w dużej mierze według nieistniejącego już podziału administracyjnego Miasta.

Strona przeciwna nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie postawione w niej zarzuty są trafne.

Odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, trzeba wskazać, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni ani nie stosował w rozpoznawanej sprawie art. 20 Konstytucji RP, statuującego zasadę społecznej gospodarki rynkowej, ani art. 22 Konstytucji RP dotyczącego ograniczenia wolności gospodarczej. Tym samym oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu tych przepisów nie mogło być uznane za zasadne.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji powołał się natomiast na konstytucyjną zasadę równości, uregulowaną w art. 32 Konstytucji RP i uznał, że została ona naruszona zaskarżoną uchwałą. WSA podniósł również, że wprowadzone uchwałą ograniczenie musi być zgodne z art. 35 ust. 3 Konstytucji RP, nie budzi jednak wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w istocie Sąd I instancji odwoływał się do treści art. 31 (nie 35) ust. 3 Konstytucji RP, regulującego zakres i tryb dopuszczalnego ograniczania konstytucyjnych wolności i praw.

Mając powyższe na uwadze, w świetle podstaw kasacyjnych, można zauważyć, że zarzuty stawiane Sądowi I instancji koncentrują się na dwóch zasadniczych kwestiach. Po pierwsze, na niewłaściwej – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – ocenie przez WSA we Wrocławiu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji niezasadnym uznaniu uzasadnienia zaskarżonej uchwały za niewystarczające. Po drugie zaś na nieprawidłowym przyjęciu, że wprowadzone ograniczenie sprzedaży napojów alkoholowych stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości poprzez zróżnicowanie sytuacji podmiotów prowadzących tożsamą przedmiotowo działalność gospodarczą bez uzasadnionej przyczyny.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej w obydwu wymienionych aspektach są zasadne.

Podstawą prawną zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Wrocławia był art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 2200 a 600.

Zwrócenia uwagi wymaga, że w myśl art. 94 Konstytucji wydawanie aktów prawa miejscowego powinno następować "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie, czy Rada Miejska, wydając sporne przepisy uchwały, nie wykroczyła poza granice upoważnienia określonego w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Jak podkreśla się w doktrynie, powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą nie jest tak ścisłe jak w przypadku rozporządzeń wykonawczych. Zakres swobody lokalnego prawodawcy jest znacznie szerszy niż organów władzy wykonawczej wydających rozporządzenia. Konstytucja nie wymaga, by akty prawa miejscowego były stanowione "w celu wykonania ustawy" i na podstawie zawartego w niej "szczegółowego" upoważnienia, pozostawia więc lokalnemu prawodawcy stosunkowo dużą swobodę (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, monografia, Oficyna 2007). Upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości dotyczące ograniczenia sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych zostało ustalone w sposób ogólny. Ustawodawca określił jedynie, że zakaz ten może dotyczyć zarówno całej gminy, jak i wybranych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia mogą dotyczyć wyłącznie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ponadto sprzedaż w godzinach nocnych oznacza sprzedaż między godziną 2200 a 600. Z kolei w myśl art. 12 ust. 5 rada gminy przed podjęciem uchwały w omawianym zakresie zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. Uchwała w sprawie godzin sprzedaży napojów alkoholowych powinna uwzględniać postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii (art. 12 ust. 6).

Sąd I instancji trafnie wskazał, że kontrola uchwał jednostek samorządu terytorialnego nie może opierać się na kryterium słuszności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd ten nieprawidłowo jednak dokonał oceny zaskarżonej uchwały z punktu widzenia granic upoważnienia określonego art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i kryteriów zawartych w przytoczonych wyżej regulacjach. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA zawarł przede wszystkim krytykę przyjętego przez Radę Miejską rozwiązania, wskazał na "brak konsekwencji w prowadzeniu polityki przeciwdziałania dostępności napojów alkoholowych w przestrzeni publicznej" i sformułował zarzut nierzetelnych i niedostatecznie umotywowanych powodów wprowadzenia zakazu sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych na terenie Osiedla Stare Miasto.

Naczelny Sąd Administracyjny z tym stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić.

Nie ulega wątpliwości, że projekt zaskarżonej uchwały zawiera uzasadnienie, w którym Rada Miejska wymieniła przyczyny, dla których uznała za niezbędne wprowadzenie zakazu sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych. Powołała się na badania, z których wynika nowy model picia napojów alkoholowych, rosnący problem konsumpcji alkoholu po jego nabyciu w sklepach nocnych, gdzie jest on dostępny w cenach niższych niż w lokalach rozrywkowych lub restauracjach, co sprzyja wzrostowi spożycia alkoholu. Powołała się na badania opinii publicznej, z których nie wynikało jednak, by większość mieszkańców Osiedla Stare Miasto popierało wprowadzenie zakazu. Przytoczyła dokonywane przez Policję analizy danych, dotyczących przestępstw i wykroczeń popełnianych w związku ze spożyciem alkoholu, a także opinie Straży Miejskiej. Z uzasadnienia uchwały wynikają zatem intencje, którymi kierowała się Rada Miejska oraz przyczyny przyjęcia uchwalonego rozwiązania.

Należy przy tym zauważyć, że - wbrew stanowisku Sądu I instancji - celem wprowadzenia, na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych nie jest "zneutralizowanie" zagrożeń dla wartości wskazywanych w ustawie, tj. życia obywateli w trzeźwości stanowiącego niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu (por. preambuła ustawy). Dla zastosowania omawianego środka wystarczające jest wykazanie przez radę gminy, że zagrożenia dla tych wartości zostaną dzięki wprowadzeniu zakazu ograniczone. Skoro, jak podniesiono w uzasadnieniu uchwały, sprzedaż alkoholu w godzinach nocnych w sklepach spożywczych na terenie Osiedla Stare Miasto jest istotnym elementem nowego modelu konsumpcji alkoholu, to nie powinno budzić wątpliwości, że zasadne jest założenie, że wprowadzenie zakazu takiej sprzedaży może istotnie przyczynić się do ograniczenia spożycia alkoholu. Nie jest natomiast konieczne, by podejmowane środki całkowicie wyeliminowały istniejące zagrożenia związane ze spożyciem napojów alkoholowych.

Jak trafnie zauważyła strona wnosząca skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie dostrzegł, że powoływane w uzasadnieniu uchwały statystyki i analizy dotyczą rejonów miasta, często związanych z dawnymi dzielnicami miasta, które nie odpowiadają istniejącemu podziałowi administracyjnemu Gminy Wrocław na jednostki pomocnicze. Jak wynika z treści § 56 ust. 1 Statutu Miasta Wrocławia stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXVI/276/96 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 17 maja 1996 r. w sprawie przyjęcia Statutu Wrocławia w brzmieniu uzgodnionym z Prezesem Rady Ministrów, samorządowymi jednostkami pomocniczymi Miasta są osiedla.

Nie można zatem w sposób automatyczny odnosić liczb podawanych w uzasadnieniu do Osiedla Stare Miasto oraz innych osiedli Wrocławia. Konieczne jest przeanalizowanie, które z opisywanych przez Policję i Straż Miejską zdarzeń miały miejsce na terenie Osiedla Stare Miasto. Tego jednak Sąd I instancji nie uczynił. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie uwzględniono różnic w liczbie mieszkańców pomiędzy poszczególnymi rejonami miasta, co jest niezbędne dla prawidłowego odczytania danych zawartych w znajdujących się w aktach sprawy statystykach. Nie można więc też przyjąć - jak uczynił to WSA we Wrocławiu, biorąc pod uwagę załączone do uzasadnienia uchwały analizy i statystyki - że w sprawie nie wykazano, iż na terenie Osiedla Stare Miasto występuje znaczący problem zagrożenia dla porządku i bezpieczeństwa publicznego związany ze spożywaniem alkoholu w godzinach nocnych.

Nie jest przy tym konieczne dokładne wykazywanie przez uchwałodawcę, gdzie i o której godzinie został nabyty alkohol, którego konsumpcja spowodowała konkretne zdarzenia figurujące w statystykach. Za wystarczające uznać należy uprawdopodobnienie, że sprzedaż alkoholu w godzinach nocnych na terenie Osiedla Stare Miasto, przyczynia się do powstania zagrożeń dla porządku publicznego i bezpieczeństwa.

Nie można także skutecznie czynić Radzie Miejskiej zarzutu nieuwzględnienia wyników badań opinii publicznej dotyczących poparcia dla wprowadzonego zakazu. Poparcie obywateli dla podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego aktów wyraża się bowiem w pierwszej kolejności na drodze demokratycznych wyborów, nie zaś poprzez przeprowadzanie ankiet i badań opinii publicznej. Ustawodawca w art. 12 ust. 4 ustawy w wychowaniu w trzeźwości nie uzależnia kompetencji rady gminy do wprowadzenia zakazu od stopnia poparcia opinii publicznej, a więc kryterium tego nie może również wprowadzać kontrolujący uchwałę sąd administracyjny. Bez znaczenia dla zgodności z prawem wprowadzonego zaskarżoną uchwałą zakazu pozostaje też wzrost liczby sklepów uprawnionych do sprzedaży napojów alkoholowych. Zakaz sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych dotyczy bowiem wszystkich punktów sprzedaży napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, i może on być wprowadzany niezależnie od liczby uprawnionych punktów sprzedaży.

Również możliwość zastosowania przez radę gminy innych narzędzi w celu zmniejszenia negatywnych skutków spożywania alkoholu, takich jak zwiększona liczba patroli Policji, ograniczenie liczby punktów sprzedaży alkoholu, nie pozbawia rady gminy uprawnienia do zastosowania środków przewidzianych w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Odnosząc się do argumentacji Sądu I instancji, dotyczącej nieuwzględnienia negatywnych opinii jednostek pomocniczych gminy, należy podkreślić, że projekty uchwał o terytorialnym zasięgu obowiązywania, ograniczonym do wskazanych w nim jednostek pomocniczych wymagają zasięgnięcia opinii, w trybie art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, wyłącznie wskazanych w nich jednostek pomocniczych (zob. M. Lewicki, Wybrane aspekty kompetencji prawotwórczych gmin w świetle znowelizowanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Samorząd Terytorialny 2019, nr 4, s. 44-60). Pomijając okoliczność, że opinie jednostek pomocniczych nie mają charakteru wiążącego, Rada Miejska Wrocławia miała obowiązek, na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zwrócić się jedynie do jednostki pomocniczej, której dotyczyła zaskarżona uchwała, co w niniejszej sprawie uczyniła. W aktach sprawy (k. 119 akt sądowych) znajduje się uchwała Rady Osiedla Stare Miasto z 5 lipca 2018 r. nr XIX/136/18, która pozytywnie opiniuje zaskarżoną uchwałę.

W konsekwencji nie można zaakceptować stanowiska Sądu I instancji, że Rada Miejska Wrocławia nie uzasadniła wprowadzenia w uchwale nr LX/1422/18 zakazu sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych na terenie Osiedla Stare Miasto w sposób dostateczny – poddający się kontroli.

Przechodząc z kolei do stwierdzenia Sądu I instancji o naruszeniu przez Radę Miejską zasady równości, poprzez wprowadzenie zakazu wyłącznie na terenie jednego osiedla, bez uwzględnienia faktu, że alkohol może być nabywany w sąsiadujących rejonach, trzeba zauważyć, że skoro w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustawodawca przyznał kompetencje radzie gminy do wprowadzenia ograniczeń nie tylko na terenie całej gminy, lecz również na terenie wskazanych jednostek pomocniczych, to w konsekwencji zaakceptował rozwiązanie umożliwiające sprzedaż napojów alkoholowych w sąsiednich jednostkach pomocniczych. Celem wprowadzanych regulacji nie jest bowiem, jak już wspomniano, całkowite wyeliminowanie konsumpcji alkoholu, lecz jej zmniejszenie w stopniu mającym istotny wpływ na wymieniane w preambule ustawy wartości. Ograniczenie sprzedaży napojów alkoholowych jedynie na terenie Osiedla Stare Miasto nie może zatem zostać z tych przyczyn ocenione jako naruszające konstytucyjną zasadę równości czy niedopuszczalnie ograniczające konstytucyjne wolności i prawa. Wnioski Sądu I instancji są więc w tym zakresie nieuprawnione. Krytyka rzetelności i dostatecznego umotywowania uchwały została oparta na błędnych założeniach. Dopuszczalność ustalenia zaskarżoną uchwałą ograniczenia sprzedaży napojów alkoholi wymaga zatem ponownej kontroli. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględni przedstawione wyżej rozważania i w ich świetle oceni zaskarżoną uchwałę.

Z przytoczonych względów na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2) wydano na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).