Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 841/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11g ust. 1 pkt. 1, art. 12, art. 17
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Hanna Emilia Święcicka (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta [...]decyzją z dnia [...]września 2012 r. Nr [...]

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11 f ust. 1, art. 11 g ust.1 pkt 1, art. 12, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm., dalej - specustawa) oraz art. 104, art. 106 § 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej - k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...]o wydanie decyzji

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...]czerwca 2012 r., zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej, obejmującej przebudowę i rozbudowę ul. [...]w [...]na odcinku od ul. [...]do rzeki [...]w zakresie: budowy jezdni, chodników zjazdów, budowy sieci kanalizacji deszczowej, przebudowy i rozbudowy sieci elektroenergetyczej

i telekomunikacyjnej, rozbiórki kolidujących ogrodzeń, wycinki drzew i krzewów kolidujących z zaprojektowaną inwestycją na działkach nr ew.: [...] - obr. [...], na działkach nr ew.: [...] - obr. [...] oraz na działkach nr ew.: [...] – obr. [...].

Na podstawie przepisów specustawy, organ I instancji określił ograniczenia

w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku przebudowy sieci uzbrojenia terenu, zezwolił na wykonywanie obowiązków dotyczących przebudowy infrastruktury technicznej, zatwierdził na potrzeby inwestycji podziały nieruchomości.

Ponadto, na podstawie art. 12 ust. 3 specustawy Starosta nadał przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na fakt, iż przebudowa i rozbudowa ul. [...]w [...]jest konieczna z uwagi na istniejący obecnie zły stan techniczny drogi oraz z uwagi na potrzebę budowy placu do zawracania w celu usprawnienia komunikacji drogowej np. przy przeprowadzaniu akcji ratunkowych. Planowana inwestycja drogowa miała również na celu poprawę bezpieczeństwa osób pieszych (dot. budowy chodnika) oraz zapewnienie dojazdu do działki zlokalizowanej na jej końcu.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 19 czerwca 2012 r. Prezydent Miasta [...]złożył wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej przebudowy i rozbudowy ul. [...]

w P. na odcinku od ul. [...]do rzeki [...].

W ocenie organu I instancji przedłożona przez inwestora dokumentacja spełniła wymogi z art. 11 d specustawy, gdyż do wniosku o wydanie decyzji przedłożono mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę zawierającą projekt podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu oraz opinię Zarządu Województwa [...], opinię Zarządu Powiatu [...]oraz opinię Prezydenta Miasta [...].

W ocenie organu zapewniono stronom udział w postępowaniu ponieważ zgodnie z art. 11 d ust. 5 specustawy, wysłano zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji wnioskodawcy oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem, zawiadomiono pozostałe strony w drodze obwieszczeń w Starostwie Powiatowym

w [...], w Urzędzie Miejskim w [...], na stronie internetowej Miasta [...]oraz w prasie lokalnej obejmującej swoim zasięgiem miasto [...].

W zawiadomieniu i obwieszczeniu organ zawarł informację o terminie i miejscu,

w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy.

Na podstawie przeprowadzonego postępowania Starosta [...]stwierdził dopuszczalność przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego zgodnie

z wymogami wynikającymi z przepisów prawa budowlanego.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli W. i K. P., J. Z., J. J. i D. G..

W wyniku postępowania odwoławczego Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]lutego 2013 r. Nr [...], uchylił w całości decyzję Starosty [...]z dnia [...]września 2012 r. nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że po przeprowadzeniu wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, uznał że zaskarżona decyzja organu I instancji nie jest prawidłowa. W ocenie organu odwoławczego, projekt budowlany stanowiący, niezbędny załącznik do wniosku nie odpowiada wymaganiom wynikającym z rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462), oraz ustawie Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wskazał, iż projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na uwierzytelnionej kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego, z zastrzeżeniem § 10 ww. rozporządzenia. Zgodnie z którym projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na mapie

w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego

i zapewniającej jego czytelność. Część rysunkowa projektu zagospodarowania działki, powinna być zaopatrzona w niezbędne oznaczenia graficzne i wyjaśnienia opisowe umożliwiające jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego.

Projekt zagospodarowania terenu jest to opracowanie, które stanowi integralną część projektu budowlanego i jest niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej

i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Ponadto organ wskazał, że szczegółowe zagadnienia zostały uregulowane

w ww. rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych. Natomiast w myśl § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133 z późn. zm.), projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej, a w razie braku mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, projekt sporządza się na mapie jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z powyższych przepisów wynika, że projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na aktualnej (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawo budowlane) kopii mapy zasadniczej a w razie jej braku na mapie jednostkowej (§ 4 ust. 1 i 2. rozporządzenia 25 kwietnia 2012 r.) spełniającej warunki zakwalifikowania jej do kategorii map do celów projektowych (§ 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r.

Według art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne

i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) mapa zasadnicza, jest to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu nadziemnych, naziemnych i podziemnych. Organ stwierdził, że mapa powinna zawierać informacje aktualne, a więc jeżeli informacje w niej zawarte uległy dezaktualizacji, co może nastąpić nawet następnego dnia po jej sporządzeniu, utraci ona przymiot aktualności.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że projekt zagospodarowania działki lub terenu to "plansza zbiorcza" zawierająca wszystkie informacje o tym, jak będzie wyglądała działka po zakończeniu prac budowlanych. Dotyczy to zarówno prac naziemnych, jak i instalacji podziemnych. Mapa powinna być czytelna i nie powinna pozostawiać żadnych niedomówień formalnych.

Projekt zagospodarowania działki lub terenu jest jednym z podstawowych dokumentów niezbędnych do lokalizacji obiektu w terenie. Stanowi podstawę zasadniczych prac geodezyjnych: wykonania projektu osnowy realizacyjnej, przygotowania niektórych danych geodezyjnych potrzebnych do wyznaczenia w terenie projektowanych budowli i urządzeń, wyznaczenia danych geodezyjnych niezbędnych do wytyczenia w terenie osi głównej inwestycji albo też punktów bazowych lokalizujących w terenie osnowę realizacyjną.

Projekt zagospodarowania działki lub terenu należy opracować geodezyjnie,

w celu określenia danych liczbowych potrzebnych do wytyczenia w terenie położenia poszczególnych elementów projektowanych obiektów budowlanych.

Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że w aktach omawianej sprawy znajduje się projekt zagospodarowania przestrzennego który, nie jest sporządzony na mapie. Jest sporządzony na folii, która została przymocowana do mapy zasadniczej za pomocą taśmy klejącej. W ocenie organu taka sytuacja jest niedopuszczalna, ponieważ projekt zagospodarowania działki jest bardzo ważnym elementem projektu budowlanego. Zatwierdzając decyzją ten projekt, potwierdzana jest informacja o tym, jak będzie wyglądał teren po zakończeniu prac budowlanych. Niezbędne jest więc, aby po wydaniu decyzji, nie istniała możliwość ułatwiająca sfałszowania tego projektu. Ponieważ projekt zagospodarowania jest sporządzony na folii istnieje możliwość, że może ulec przesunięciu, co prowadziłoby do sytuacji,

w której wystąpiłaby niezgodność zatwierdzonej mapy ze stanem rzeczywistym.

Co do zarzutów zawartych w odwołaniach, organ zauważył, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie tej specustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu.

Wojewoda [...]stwierdził, że organy orzekające w sprawie decyzji

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie mają podstaw do modyfikowania ustaleń i parametrów zawartych we wniosku inwestora, bowiem żaden przepis prawa nie upoważnia organów do oceny okoliczności nie wynikających z przepisów obowiązującego prawa, w tym racjonalności i słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione i zarazem zobowiązane jedynie do oceny zgodnie z przepisami prawa, całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. W szczególności organy orzekające nie mogą odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej, jeżeli wersja ta nie narusza obowiązującego prawa.

Ponadto Wojewoda [...]podał, że nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji.

Do kompetencji organu rozpatrującego odwołania od inwestycji drogowej nie należy ocena racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustaleniu lokalizacji drogi, oznacza to, iż Wojewoda [...]nie jest właściwy zarówno

w kwestii korygowania przebiegu inwestycji jak i w sprawie proponowanych we wniosku rozwiązań. Brak jest możliwości nakazania inwestorowi dokonania zmian

o jakie wnioskowali odwołujący się.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2013 r. Nr [...], złożył Prezydent Miasta [...]wnosząc o jej uchylenie.

Skarżący stwierdził, że ustawodawca w myśl art. 34 § 3 ust. 1 Prawa budowlanego, nie nakazał sporządzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu na uwierzytelnionej aktualnej kopii mapy zasadniczej, na co wskazał Wojewoda [...], a jedynie na mapie, bądź zgodnie z zapisami Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r., § 4 ust. 1 i 2 na kopii aktualnej mapy zasadniczej, bądź w przypadku jej braku na mapie jednostkowej. W ocenie skarżącego projekt zagospodarowania terenu w przedmiotowej sprawie został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami na aktualnej mapie do celów projektowych poświadczonej przez właściwą jednostkę geodezyjną.

Skarżący podkreślił, że wydanej decyzji Starosty [...]został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 17 ust. 3 specustawy umożliwia to inwestorowi rozpoczęcie robót budowlanych.

Skarżący stwierdził, że uchylenie przez Wojewodę [...]decyzji

z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności rodzi dla inwestora poważne konsekwencje zarówno społeczne, prawne jak i finansowe. Gmina [...]poniosła znaczne koszty przygotowania inwentaryzacji zieleni i wycinki drzew, w tym wycinki drzew na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, przejęła protokolarnie dz. [...]obr. [...]na mocy art. 18 ust. 1e specustawy. Ponadto Gmina wyłoniła wykonawcę w przetargu nieograniczonym na przebudowę i rozbudowę

ul. [...]w P.. Zdaniem skarżącego wstrzymanie przebudowy

i rozbudowy ul. [...]poprzez uchylenie decyzji organu I instancji obniża bezpieczeństwo użytkowników drogi, w tym mieszkańców tej ulicy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zatwierdzenie projektu budowlanego i zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zgodnie z treścią art. 11d. 1 inwestor winien do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej załączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu;

Z kolei zgodnie z art. 11i ust. 1, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2.

Wymagania dotyczące projektu budowlanego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462).

Sąd podziela stanowisko organu, że przedłożony wraz z wnioskiem projekt budowlany zawierający projekt zagospodarowania terenu nie odpowiada wymaganiom wynikającym z prawa budowlanego oraz z ww. rozporządzenia.

Projekt zagospodarowania terenu jest to opracowanie, które stanowi integralną część projektu budowlanego i jest niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Szczegółowe wymagania dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu zawarte są w § 7, § 8 i § 10 wspomnianego rozporządzenia.

Należy podzielić ocenę organu w kwestii znaczenia projektu zagospodarowania działki lub terenu. Projekt zagospodarowania działki lub terenu to "plansza zbiorcza" zawierająca wszystkie informacje o tym, jak będzie wyglądała działka po zakończeniu prac budowlanych. Dotyczy to zarówno prac naziemnych, jak i instalacji podziemnych. Mapa powinna być czytelna i nie powinna pozostawiać żadnych niedomówień formalnych. Projekt zagospodarowania działki lub terenu jest jednym z podstawowych dokumentów niezbędnych do lokalizacji obiektu w terenie. Stanowi podstawę zasadniczych prac geodezyjnych: wykonania projektu osnowy realizacyjnej, przygotowania niektórych danych geodezyjnych potrzebnych do wyznaczenia w terenie projektowanych budowli i urządzeń, wyznaczenia danych geodezyjnych niezbędnych do wytyczenia w terenie osi głównej inwestycji albo też punktów bazowych lokalizujących w terenie osnowę realizacyjną.

Projekt zagospodarowania działki lub terenu należy opracować geodezyjnie,

w celu określenia danych liczbowych potrzebnych do wytyczenia w terenie położenia poszczególnych elementów projektowanych obiektów budowlanych.

W przedmiotowej sprawie projekt zagospodarowania działki nie został sporządzony na mapie lecz na folii, która została przymocowana do mapy zasadniczej za pomocą taśmy klejącej, co wobec treści powołanych przez organ § 4, § 7, § 8 i § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, jest nieprawidłowe. Plan zagospodarowania terenu powinien zostać sporządzony na oryginalnej kopii aktualnej mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie zaś na przezroczystej folii przyklejonej do krawędzi tej mapy. Oznacza to, że plan zagospodarowania terenu powinien zostać wrysowany bezpośrednio na kopii mapy zasadniczej, nie zaś na przezroczystym materiale umieszczonym na tej mapie jak uczyniono to w niniejszej sprawie.

Sąd podziela również opinię wyrażoną w zaskarżonej decyzji, że wojewoda nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań lokalizacyjnych. Słusznie więc organ stwierdził, że brak jest możliwości nakazania inwestorowi dokonania zmian, o jakie wnosili odwołujący się od decyzji organu I instancji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.