Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 146/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2a
journal: Dz.U. 2023 poz 810
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j).
article: art. 96 § 2, art. 112(1) § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1359
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
article: art. 32 ust. 1, art. 72 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1-3, art. 26 ust. 1, ust. 2, art. 27 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1991 nr 120 poz 526
law: Konwencja o prawach dziecka, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r.
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1426
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.)
article: art. 9, art. 145 § 1 pkt 6, art. 147, art. 149 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 18 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Starszy specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 roku sprawy ze skargi M. A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 14 grudnia 2023 r. nr 010070/680/2935448/2023 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznym z dnia 27 lipca 2023 r., nr 010070/680/2935448/2023 i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 czerwca 2023 r., nr 010070/680/2935448/2023. lp


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną decyzją z dnia 14 grudnia 2023 r., nr 010070/680/2935448/2023 - na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dalej jako: "k.p.a." - odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 27 lipca 2023 r., nr 010070/680/2935448/2023 utrzymującej w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia 23 czerwca 2023 r., nr 010070/680/2935448/2023 o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – K. A.

Jak wynika z akt administracyjnych, M. A. w dniu 2 marca 2023 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres od dnia 1 czerwca 2022 r. do dnia 31 maja 2023 r. na dziecko – K. A. urodzonego w dniu 7 lutego 2023 r. Do wniosku strona dołączyła akt urodzenia dziecka i postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł. w Ł. z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. [...] w sprawie powierzenia M. A. pieczy nad małoletnim noworodkiem płci męskiej urodzonym w dniu 7 lutego 2023 r. przez małoletnią W. A. poddając wykonywanie pieczy nadzorowi kuratora sądowego.

W dniu 19 czerwca 2023 r. strona wysłała do organu dokument zatytułowany "Zaświadczenie" z dnia 16 czerwca 2023 r., z którego wynika, że M. A. została ustanowiona opiekunem prawnym małoletniego K. A. i złożyła przyrzeczenie w dniu 16 czerwca 2023 r.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznym decyzją z dnia 23 czerwca 2023 r. odmówił przyznania świadczenia wychowawczego argumentując, że M. A. nie należy do osób uprawnionych do uzyskania świadczenia stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 810), dalej jako: "ustawa". Zgodnie z tym przepisem, świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo opiekunowi prawnemu dziecka, albo dyrektorowi domu pomocy społecznej, albo rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego.

W dniu 5 lipca 2023 r. M. A. złożyła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej zmianę poprzez przyznanie świadczenia i wskazując na naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że skarżąca nie jest opiekunem faktycznym dziecka, podczas gdy zamieszkuje ono wraz z odwołującą od czasu jego wypisu ze szpitala po narodzinach, to odwołująca sprawuje nad nim opiekę, a postanowieniem sądu powierzono jej bieżącą pieczę nad dzieckiem. Ponadto strona wskazała na naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że odwołująca nie jest opiekunem prawnym dziecka podczas gdy postanowieniem sądu powierzono jej bieżącą pieczę, a w dniu 9 lutego 2023 r. odwołująca złożyła wniosek o ustanowienie jej opiekunem prawnym dziecka, którym została ustanowiona postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł. z dnia 16 czerwca 2023 r., sygn. [...]. Zdaniem odwołującej, w sprawie doszło także do naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez zaniechanie równego traktowania wobec prawa dziecka polegające na odmowie przyznania świadczenia wychowawczego.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznym decyzją z dnia 27 lipca 2023 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 23 czerwca 2023 r. W motywach rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację zaprezentowaną w decyzji I instancji wskazując nadto, że zgodnie z zaświadczeniem z dnia 16 czerwca 2023 r. odwołująca została ustanowiona opiekunem prawnym dziecka i złożyła przyrzeczenie. Uwzględniając zatem fakt, że odwołująca została ustanowiona opiekunem prawnym od dnia 16 czerwca 2023 r. organ ocenił, że brak jest podstaw do przyznania jej świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2022/2023 od dnia 7 lutego 2023 r. do dnia 31 maja 2023 r.

Powyższa decyzja została doręczona stronie w dniu 28 lipca 2023 r.

W dniu 1 sierpnia 2023 r. strona złożyła odwołanie od decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 lipca 2023 r. Powyższe odwołanie to pismo z dnia 30 czerwca 2023 r. tożsame w treści co złożone w dniu 5 lipca 2023 r. odwołanie od decyzji z dnia 23 czerwca 2023 r.

W dniu 26 października 2023 r. M. A. skierowała do organu pismo zatytułowane "Ponaglenie", w którym wezwała organ m.in. do "wydania decyzji na odwołanie wysłane 01.08.2023 r dotyczące odmowy przyznania świadczenia wychowawczego" i wniosła o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, wskazanie że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, pociągnięcie do odpowiedzialności osoby, z winy których sprawa nie została załatwiona w terminie oraz zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 14 grudnia 2023 r., nr 010070/680/2935448/2023 w związku z odwołaniem z dnia 1 sierpnia 2023 r., które uznał za roszczenie o wznowienie postępowania, na podstawie art. 147 i art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., wznowił postępowanie z uwagi na przedłożenie w sprawie zaświadczenia z dnia 16 czerwca 2023 r. o ustanowieniu M. A. opiekunem prawnym dziecka i złożeniu przyrzeczenia oraz po analizie dokumentacji w ramach dodatkowego postępowania, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 27 lipca 2023 r. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 18 ust. 2a ustawy zgodnie, z którym jeżeli w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką, przysposobienia dziecka lub faktycznego umieszczenia dziecka w domu pomocy społecznej lub w pieczy zastępczej, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, prawo to ustala się od miesiąca odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką, przysposobienia dziecka lub faktycznego umieszczenia dziecka w domu pomocy społecznej lub pieczy zastępczej. W sprawie strona została ustanowiona opiekunem prawnym dziecka w dniu 16 czerwca 2023 r., natomiast wniosek o przyznanie świadczenia złożyła w dniu 2 marca 2023 r., czyli strona została ustanowiona opiekunem prawnym dziecka po upływie 3 miesięcy od złożenia wniosku.

Decyzja została doręczona stronie w dniu 14 grudnia 2023 r.

W dniu 10 stycznia 2023 r. M. A. wniosła skargę na decyzję z dnia 1 sierpnia 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia 23 czerwca 2023 r. o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na wnuka K. A. W uzasadnieniu skargi jej autorka wskazała, że dziecko postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł. w Ł. z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. [...] zostało oddane pod bieżącą pieczę skarżącej, a następnie postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł. w Ł. z dnia16 czerwca 2023 r., sygn. [...] ustanowiono skarżącą opiekunem prawnym wnuka K. A. Skarżąca, jako rodzina sprawuje od dnia 21 lutego 2023 r. opiekę nad wnukiem, wypełnia wszystkie obowiązki zapewniając dziecku całodobową opiekę i wychowanie. Z tego powodu nie jest zrozumiała dla skarżącej sytuacja gdy w okresie pełnienia pieczy bieżącej dziecko zostało poza wsparciem państwa. Takie zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego jest niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka. Regulacja taka pomija osoby, które na mocy orzeczenia sądu wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Zwężenie to narusza nakaz równego, jednakowego traktowania adresatów charakteryzujących się w takim samym stopniu ta samą relewentną cechą. Nie znajduje ono uzasadnienia i pozostaje w sprzeczności z celami ustawy i funkcjami świadczenia wychowawczego. Skutkuje to naruszeniem Konwencji o prawach dziecka, która nakłada na państwo m.in. obowiązek okazywania odpowiedniej pomocy rodzicom i opiekunom prawnym dzieci w wykonywaniu przez nich obowiązków związanych z ich wychowywaniem. Powierzenie przez państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowywania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym codziennym sprawowaniem opieki nad dzieckiem.

W konkluzji strona wniosła o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji odmownej na świadczenie wychowawcze na wnuka K. A.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia wskazując, że skarżąca została ustanowiona opiekunem prawnym od dnia 16 czerwca 2023 r. i tym samym brak jest podstaw do przyznania świadczenia na okres świadczeniowy 2022/2023. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jako organ administracji publicznej, działając w oparciu o zasadę legalizmu, nie może dokonywać, wykładni funkcjonalno-celowościowej oraz systemowej przepisów ustawowych, których treść jest jasna i nie budzi wątpliwości. Racjonalny ustawodawca, regulując kwestię przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek ustawowych, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń wychowawczych ze środków publicznych oraz nie naraża kierowników jednostek na odpowiedzialność dyscyplinarną, karną czy też odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Pismem z dnia 7 marca 2024 r. Rzecznik Praw Dziecka zgłosił udział w postepowaniu wskazując, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonych w tych przepisach podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Ponadto w sprawie doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy w zw. z art. 72 ust. 1 zd. 1, art. 72 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r., polegające na uznaniu, że osobie sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego postanowienia sądu rodzinnego nie przysługuje świadczenie wychowawcze. Ze wskazanych powodów Rzecznik Praw Dziecka wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji.

Podczas rozprawy przeprowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 18 lipca 2024 r. skarżąca oświadczając, że popiera skargę wyjaśniła, że składając pismo z dnia 1 sierpnia 2023 r., po wydaniu decyzji drugoinstancyjnej z dnia 27 lipca 2023 r., jej intencją było jej skarżenie, bowiem nie zgadzała się z tym, że nie przyznano jej świadczenia wychowawczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako: "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, w tym wcześniejsze decyzje organu z dnia 27 lipca 2023 r. i z dnia 23 czerwca 2023 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy dostrzec, że zaskarżona decyzja, czyli decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 grudnia 2023 r. została wydana w wyniku wznowienia postępowania, które - zdaniem organu - zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 1 sierpnia 2023 r. Jako podstawę wznowienia postępowania organ wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

Na wstępie rozważań wskazać wypada, iż wznowienie postępowania jest instytucją prawną, która pozwala na nadzwyczajne wzruszenie rozstrzygnięć cieszących się przymiotem ostateczności, a więc takich, od których nie przysługują już zwyczajne środki zaskarżenia umożliwiające ich wzruszenie w toku instancyjnego procedowania. Z tego też powodu, że przełamuje zasadę ostateczności rozstrzygnięć administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), zatem wznowienie postępowania jest instytucją wyjątkową, której stosowanie nie może być rozciągane na sytuacje, które nie zostały wyraźnie uregulowane w przepisach instytucję tą stanowiących. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, z tym, że wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Wznowienie następuje na podstawie postanowienia, które nie jest zaskarżalne (art. 149 § 1 k.p.a.), ale - zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. - postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Stosownie do treści przywołanego przez organ przepisu art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.

W sprawie należy dostrzec, że skarżąca - po otrzymaniu decyzji II instancji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego (czyli decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 lipca 2023 r.) skierowała w dniu 1 sierpnia 2023 r. do organu pismo z dnia 30 czerwca 2023 r. zatytułowane "Odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 czerwca 2023 r. w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy od dnia 1 czerwca 2022 r. do dnia 31 maja 2023 r.". Wskazane pismo zostało wniesione w terminie otwartym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem ostateczna decyzja organu została doręczona skarżącej w dniu 28 lipca 2023 r. W treści wspomnianego pisma strona wyraziła niezadowolenie z treści decyzji organu. Na późniejszym etapie postępowania, po otrzymaniu pisma strony, organ nie podjął żadnych działań w sprawie i dopiero po otrzymaniu w dniu 26 października 2023 r. "Ponaglenia" wydał zaskarżoną decyzję.

W ocenie składu orzekającego, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z powodu kilku uchybień proceduralnych.

Przede wszystkim, z lektury dokumentów załączonych do akt administracyjnych, a w szczególności pisma skarżącej z dnia 1 sierpnia 2023 r. i ponaglenia z dnia 26 października 2023 r., nie wynika by jej intencją było wszczęcie postępowania wznowieniowego w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego. Tymczasem organ administracji zakwalifikował ww. pismo strony jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Przyjęty tok postępowania - w ocenie składu orzekającego - nie był prawidłowy, bowiem z treści pisma skarżącej z dnia 1 sierpnia 2023 r. nie wynika by jej intencją było wznowienie postępowania, a ponadto że wznowienie miałoby nastąpić na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. W kodeksie postępowania administracyjnego nie zostały określone wymogi jakie winno spełniać podanie o wznowienie postępowania. W literaturze przedmiotu zauważa się, iż brak przepisów szczególnych w tym zakresie oznacza, że należy stosować przepisy o podaniach. Przepis art. 63 § 1 k.p.a. reguluje formę wniesienia podania. Rozważając kwestię wymogów formalnych podania o wznowienie postępowania, należy mieć na uwadze rozwiązanie przyjęte w art. 145 § 1 k.p.a. i to, że żądanie wznowienia postępowania może opierać się tylko na jednej z podstaw enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa i art. 145b k.p.a. Organ administracji publicznej, zgodnie z obowiązkiem udzielania informacji stronie (art. 9 k.p.a.), obowiązany jest stronę o tym pouczyć, w razie gdy w podaniu wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania określiła ona żądanie nieprecyzyjnie. Ponadto organ administracji publicznej jest związany żądaniem zawartym w podaniu i nie może z urzędu zmieniać jego kwalifikacji (zob. szerzej na ten temat B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borokowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2006, s. 669). Tym samym, organ, po otrzymaniu w dniu 1 sierpnia 2023 r. pisma zatytułowanego "Odwołanie" powinien skierować do skarżącej wezwanie do sprecyzowania jej intencji przedstawiając możliwe rozwiązania, w szczególności czy wskazane pismo jest wnioskiem o wznowienie postępowania, a jeśli tak - to jaka jest podstawa wznowienia, ewentualnie czy pismo jest skargą do sądu administracyjnego.

Po wtóre, zdaniem składu orzekającego, podstawy w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego nie znajduje wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) i decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe (art. 151 § 1 k.p.a.) w jednym akcie, którym jest decyzja.

Z opisanych powodów zaskarżona decyzja, czyli decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 grudnia 2023 r. podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 9, art. 145 § 1 pkt 6, art. 147, art. 149 § 1 i art. 151 k.p.a. Wskazane uchybienia, zdaniem Sądu, miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W dalszej kolejności skład orzekający analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, w tym wcześniejsze decyzje organu z dnia 27 lipca 2023 r. i z dnia 23 czerwca 2023 r., dostrzegł, że istotą sporu pomiędzy stronami postępowania była kwestia, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego, stojąc na stanowisku, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje osobie, której sąd powierzył pieczę bieżącą nad dzieckiem.

Materialnoprawną podstawę decyzji z dnia 27 lipca 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 23 czerwca 2023 r. stanowiły przepisy powołanej wcześniej ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Celem regulacji tej ustawy jest udzielenie przez państwo pomocy rodzicom, opiekunom, w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze). Motywy wprowadzenia świadczenia wychowawczego zostały przytoczone w uzasadnieniu projektu ustawy gdzie wskazano, że świadczenie wychowawcze kierowane jest do rodzin mających na utrzymaniu dzieci, a jego celem jest przede wszystkim częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowywaniem dzieci. Wykształcenie i przygotowanie do życia dzieci wiąże się z dużym obciążeniem finansowym dla osób, u których pozostają one na utrzymaniu, w szczególności w rodzinach wieloosobowych. W związku z tym, rodziny często napotykają bariery ekonomiczne związane z wielkością dochodu. Nacisk ustawodawcy położony jest więc na powiązanie pomocy z pokryciem wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dzieci. Ustawowe wskazanie celu świadczenia jest wyraźną deklaracją intencji prawodawcy i wskazówką interpretacyjną co do całości ustawy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, celem świadczenia wychowawczego, jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, stanowi że świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, albo dyrektorowi domu pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a.

Ustawodawca uzależnił zatem przyznanie świadczenia wychowawczego od faktu utrzymywania dziecka i wspólnego z nim zamieszkiwania. Jest to usprawiedliwione celem przedmiotowego świadczenia.

Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy bowiem zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem rzeczywiście sprawują. Zauważyć przy tym należy, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice, co wynika z art. 96 ust. 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W myśl tego przepisu, rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień.

W niniejszej sprawie zasada ta nie ma jednak zastosowania. W sprawie niespornym jest bowiem, że skarżąca do wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego załączyła postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł. z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt [...], w którym Sąd w trybie zabezpieczenia, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, powierzył skarżącej bieżącą pieczę nad małoletnim noworodkiem płci męskiej, urodzonym w dniu 7 lutego 2023 r.

Przechodząc do dalszych analiz przypomnieć należy, że faktycznie wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenia wychowawcze ustawa nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu. Ustawa ograniczyła bowiem krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (por. art. 2 pkt 10 ustawy). Tym samym co do zasady pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie.

W ocenie Sądu, uznać należy, że przepisy ustawy w sposób niedostateczny chronią prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to na mocy rozstrzygnięcia sądu rodzinnego, a przed wszystkim, nie chronią praw dzieci, na rzecz których świadczenie jest przewidziane.

W tej sytuacji, poszukując lepszej ochrony interesów dzieci, a przy tym i ich opiekuna sprawującego pieczę bieżącą, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 203/19 (wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazano, że sam fakt że ustawa posługuje się autonomiczną definicją, a sama wykładnia językowa pozwala na ustalenie jej treści, nie wyłącza potrzeby i konieczności zastosowania innych zasad wykładni w sytuacji, gdy wynik wykładni językowej jest sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na uregulowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Z powyższego wynika więc, że ustawa zasadnicza nie ogranicza się do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 Konstytucji RP nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (zob.: Komentarz do art. 72 Konstytucji RP - W. Skrzydło).

Konieczne jest także uwzględnienie uregulowania Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), pamiętając przy tym, że ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 3 ust. 1 Konwencji, we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. W celu zagwarantowania i popierania praw zawartych w konwencji, Państwa-Strony będą okazywały odpowiednią pomoc rodzicom oraz opiekunom prawnym w wykonywaniu przez nich obowiązków związanych z wychowywaniem dzieci oraz zapewnią rozwój instytucji, zakładów i usług w zakresie opieki nad dziećmi (art. 18 ust. 2 Konwencji). Według art. 20 ust. 1-3 Konwencji, dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Państwa-Strony zgodnie ze swym prawem wewnętrznym zapewnią takiemu dziecku opiekę zastępczą. Tego rodzaju opieka może obejmować, między innymi, umieszczenie w rodzinie zastępczej. Stosownie zaś do art. 26 ust. 1 i ust. 2 Konwencji, Państwa-Strony będą uznawać prawo każdego dziecka do korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego, w tym ubezpieczeń socjalnych, oraz będą podejmowały niezbędne kroki do osiągnięcia pełnej realizacji tego prawa zgodnie z ich prawem wewnętrznym. Tam gdzie jest to możliwe, powyższe świadczenia powinny być zabezpieczone z uwzględnieniem zasobów i warunków życia dziecka oraz osób odpowiedzialnych za jego utrzymanie, jak również wszelkich innych okoliczności, odnoszących się do stosowania realizacji świadczeń wnioskowanych przez dziecko lub w jego imieniu. Z kolei, w myśl art. 27 ust. 1-3 Konwencji, Państwa-Strony uznają prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie, w ramach swych możliwości, także finansowych, warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań.

Uwzględniając przywołane wyżej unormowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa, pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania. Zgodnie bowiem z Konwencją o Prawach Dziecka, formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą (por. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. III SA/Kr 175/21; w Łodzi z dnia 14 września 2017 r., sygn. II SA/Łd 567/17; w Warszawie z dnia 3 września 2014 r., sygn. VIII SA/Wa 421/14). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela w całości powyższy pogląd.

Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zatem zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego, wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem, ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. W takiej sytuacji prawo do świadczenia wychowawczego nie wynika bezpośrednio z art. 72 Konstytucji RP, natomiast prawo do świadczenia wychowawczego wywodzone jest w tym przypadku ze współstosowania omawianej ustawy i Konstytucji RP, czyli polega na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy, za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji).

Sąd Rejonowy powierzył skarżącej bieżącą pieczę nad małoletnim wnukiem do czasu zakończenia postępowania w sprawie władzy rodzicielskiej.

Stosownie do treści art. 1121 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką opiekuńczo-wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo-terapeutyczną lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym. Powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym dodatku wychowawczego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem.

W niniejszej sprawie, nie bez znaczenia pozostaje także konstytucyjna zasada równego traktowania wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z którą nie sposób pogodzić sytuacji, w której podmiot sprawujący faktycznie pieczę bieżącą na dzieckiem zostałby pozbawiony uprawnienia do świadczenia wyłącznie z tego względu, że nie uzyskał orzeczenia o ustanowieniu rodziny zastępczej, a jednocześnie legitymuje się orzeczeniem o powierzeniu pieczy bieżącej i faktycznie ją sprawuje. Dysponuje zatem orzeczeniem, które w skutkach pokrywa się z zakresem pieczy sprawowanej przez rodzinę zastępczą (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 25 września 2013 r., sygn. IV SA/Wr 288/13; w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. II SA/Rz 468/13; w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. IV SA/Gl 541/10).

Zauważyć w tym względzie należy, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że jeżeli prawodawca zamierza zróżnicować podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadzając odstępstwo od zasady równości, winien sformułować jednoznaczne kryteria, na podstawie których owo zróżnicowanie jest dokonywane. W realiach analizowanego przypadku - zakwestionowanego przez Sąd przepisu ustawy - ustawodawca nie dokonał takiego zabiegu. Trudno doszukać się racjonalnego uzasadnienia dla wykluczenia osób sprawujących bieżącą pieczę z prawa do świadczenia wychowawczego. Nie sposób bowiem stwierdzić, ponownie odwołując się do bogatego orzecznictwa TK, że kwestionowane zróżnicowanie zakresu podmiotowego ustawy pozostaje w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie osób sprawujących bieżącą pieczę nad dzieckiem. W szczególności, gdy zestawimy tę regulację ustawową z normami ustawy zasadniczej odwołującymi się do zasad ochrony praw dziecka (art. 72 Konstytucji RP) i praw rodziny (art. 18 Konstytucji RP). Charakter i cel świadczenia powinny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu prawa do świadczenia (por. R. Adamczewski, Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2017 r., sygn. II SA/Łd 566/17, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, Nr 1).

Podobne stanowisko prezentuje w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej (por. wyroki NSA z dnia: 11 stycznia 2013 r., sygn. II GSK 2331/11 i 16 listopada 2011 r., sygn. I OSK 607/11). Takiego uzasadniania nie zawarł natomiast ustawodawca w ustawie, bowiem za takowe nie można uznać prostej egzemplifikacji podmiotów uprawnionych do świadczeń, bez szerszego, racjonalnego uzasadnienia dla ograniczenia, czy też wykluczenia z tego kręgu konkretnych podmiotów, jak np. w analizowanym przypadku osób sprawujących bieżącą pieczę nad dzieckiem.

W tym miejscu - jako dodatkowy argument - należałoby wskazać na uzasadnienie projektu ustawy. Uzasadnienie projektu ustawy już na wstępie wskazuje, iż celem projektowanej ustawy jest przede wszystkim pomoc finansowa kierowana do rodzin wychowujących dzieci. W części szczegółowej uzasadnienia projektu doprecyzowując, że istotą wprowadzanych regulacji jest objęcie świadczeniem wychowawczym możliwie jak najszerszego zakresu osób, posiadających na swoim utrzymaniu dzieci. Zasadniczym przy tym celem ustawy ma być wsparcie ekonomiczne rodzin oraz częściowe pokrycie wydatków rodziców lub opiekunów dzieci z tytułu wysokich kosztów ich wychowania i wykształcenia. Co prawda, w dalszej części uzasadnienia projektu wyliczając podmioty, którym to świadczenie ma przysługiwać, nie wskazuje się na osoby sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem. I tu ponownie odwołać się można do powoływanej wcześniej Glosy do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2017 r., sygn. II SA/Łd 566/17, gdzie wskazuje się, że skoro zasadniczym celem ustawy ma być pomoc rodzinie, to zakres znaczeniowy pojęcia "rodziny" powinien być rozumiany tak jak tego chce ustawa zasadnicza, to znaczy możliwie szeroko. W ustawie zasadniczej brak jest definicji rodziny, pojmować ją zatem można w sposób węższy (małżonkowie i ich dzieci) lub szerszy (także osoby związane więzami pokrewieństwa, powinowactwa). Trybunał Konstytucyjny przychyla się raczej do rozumienia rodziny w sensu largo, czyli każdego trwałego związku dwóch lub więcej osób, zazwyczaj opartego na małżeństwie i na więzach pokrewieństwa lub powinowactwa. W szczególności istotną cechą wspólnoty rodzinnej są "ścisłe i trwałe relacje łączące jej członków".

W realiach analizowanej sprawy z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia. Odwołując się do szerokiego rozumienia rodziny, w aspekcie konstytucyjnym, w szczególności mając na uwadze treść art. 72 Konstytucji RP, w kontekście wskazanego uzasadnienia projektu ustawy, należałoby wyprowadzić wniosek zgodny z twierdzeniami skarżącej. Mianowicie, zdaniem Sądu, brak jest racjonalnych podstaw do ograniczenia rozumienia spornego przepisu ustawy i wykluczenia z kręgu uprawnionych do świadczenia wychowawczego osób sprawujących bieżącą pieczę.

Podsumowując poczynione wyżej rozważania, Sąd stwierdził, że zarówno decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 lipca 2023 r., jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia 23 czerwca 2023 r., zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 177) oraz art. 4 ust. 1 ustawy, które to przepisy miały wpływ na treść wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, jeżeli skarżąca rzeczywiście sprawuje pieczę i wspólnie zamieszkuje z dzieckiem, spełnia przesłanki do przyznania jej świadczenia wychowawczego. Natomiast prezentowana przez organ wykładnia przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej opierająca się stricte na literalnym ich odczytaniu, z pominięciem norm konstytucyjnych oraz przywołanych unormowań Konwencji o Prawach Dziecka, w świetle których dobro małoletniego dziecka ma charakter nadrzędny, jest niemożliwa do zaaprobowania w demokratycznym państwie prawnym, którego rolą jest nie tylko wspieranie rodziny w wychowaniu i utrzymaniu dzieci ale także osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka, którym Państwo mocą orzeczenia sądowego powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem. Osoby te mają prawo skutecznego domagania się pomocy Państwa w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej jak chociażby w postaci przyznania spornego świadczenia.

Rozpatrując sprawę ponownie organ zobligowany jest uwzględnić ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

lp