Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 719/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oraz umorzenie postępowania w pozostałej części 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...].

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1997 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę Miasto R. z mocy prawa, nieodpłatnie na własność działek oznaczonych w operacie ewidencji gruntów miasta R., obrębie [...] Nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] wystąpili B. W. i A. W.

Minister Administracji i Cyfryzacji w pkt I decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., nr [...], stwierdzającej, że Gmina Miasta [...] z mocy prawa nabyła nieodpłatnie na własność działki oznaczone w operacie ewidencji gruntów miasta [...], obrębie [...] Nr [...], opisane w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...], która stanowi załącznik do tej decyzji - w części odpowiadającej działkom aktualnie oznaczonym Nr [...] oraz [...] z obrębu Nr [...]. Zaś w pkt II umorzył wszczęte na wniosek B. W. i A. W. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., znak: [...], w pozostałej części odpowiadającej działkom aktualnie oznaczonym Nr [...], z obrębu [...].

Uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie organ stwierdził, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, że skomunalizowana kontrolowaną decyzją Wojewody [...] ww. działka Nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę Nr [...], a ta z kolei uległa podziałowi na działki ewid. Nr [...]. Następnie nowopowstała działka nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę Nr [...], w obrębie Nr [...], działka Nr [...] zmieniła oznaczenie na Nr [...] z obrębu [...], zaś działka Nr [...] otrzymała nowy Nr [...] z obrębu [...]. Działka Nr [...] uległa podziałowi na działki Nr [...].

Działka Nr [...], zmieniła oznaczenie na działkę Nr [...] , a następnie na działkę Nr [...] z obrębu [...]. Ta ostatni działka uległa podziałowi na działki Nr [...], po czym działka Nr [...] uległa dalszemu podziałowi na działki Nr [...].

Organ podniósł, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłam od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a.. stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz poddanie decyzji weryfikacji pod względem ustalenia czy owa decyzja nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w treści art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Przy czym uznanie naruszenia prawa za "rażące", w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Po drugie, charakter tego naruszenia jest tego rodzaju, że prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

W ocenie organu analiza zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wskazuje, że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Z akt komunalizacyjnych nadesłanych przez Wojewodę [...] jednoznacznie wynika, że Wojewoda [...] przed wydaniem skarżonego rozstrzygnięcia z dnia [...] sierpnia 1997 r.. ustalił, że Skarb Państwa nabył prawo własności do działek Nr [...] z obrębu [...]na mocy aktu notarialnego umowy sprzedaży [...] z dnia [...] marca 1985 r. Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w R. Wydział I Cywilny z dnia [...] kwietnia 2004 r., sygn. akt [...] M. i W. (małż.) W. stali się z mocy prawa właścicielami działek ewidencyjnych Nr [...] o pow. [...] m2. Jako podstawę orzeczenia Sąd przyjął treść art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250).

Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że nabycie przez rodziców wnioskodawców własności działek Nr [...] nastąpiło z mocy prawa w dniu [...] listopada 1971 r. Należy zauważyć, że ww. postanowienie Sądu Rejonowego w R. Wydział I Cywilny z dnia [...] kwietnia 2004 r., sygn. akt [...] jest aktem o charakterze deklaratoryjnym, działającym wstecz, w tym konkretnym przypadku od dnia wejścia w życie wskazanej stawy z dnia 26 października 1971 r.

Stan prawny działek Nr [...] jaki został ustalony na podstawie postanowienia Sądu z dnia [...] kwietnia 2004 r. nie stanowił przedmiotu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez Wojewodę [...] przed wydaniem kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej. Powyższe wskazuje w sposób jednoznaczny, że tytuł prawny Skarbu Państwa do działek Nr [...] - odpowiadającej działkom aktualnie oznaczonym Nr [...] - w części odpowiadającej działce aktualnie oznaczonej Nr [...]. nie został przez Wojewodę [...] prawidłowo ustalony.

Jednocześnie organ nadmienił, że do chwili obecnej nie zakończyło się również postępowanie w sprawie zasiedzenia przez A. W. działek Nr [...].

Minister podniósł, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego (państwowego) z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dacie 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie przepisów cytowanej ustawy (vide: wyrok NSA z dnia 18 września 2001 r, sygn. akt I SA 694/00, Lex Nr 78922; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt. 1 OSK 934/07). Dodatkowo zauważyć należy, że podstawowe znaczenie dla możliwości komunalizacji nieruchomości ma ustalenie, że dane mienie stanowi własność ogólnonarodową (państwową), co w przedmiotowej sprawie jest sporne. Przy czym spór wynikły w sprawie, dotyczącej ustalenia właściciela działek aktualnie oznaczonych Nr [...], stanowi spór o charakterze cywilnoprawnym i jako taki winien być rozstrzygnięty na drodze cywilnej.

Z uwagi na brak jednoznacznych dowodów potwierdzających, że skomunalizowane działki Nr [...] - odpowiadającej działkom aktualnie oznaczonym Nr [...] części odpowiadającej działce aktualnie oznaczonej Nr [...]. w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa, organ stwierdził, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. w ww. części została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ wskazał, że Wojewoda ponownie rozpatrując sprawę komunalizacji przedmiotowych działek Nr [...] - odpowiadającej działkom aktualnie oznaczonym Nr [...] - w części odpowiadającej działce aktualnie oznaczonej Nr [...], z obrębu Nr [...] w R. powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, dotyczące jej stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie wykracza poza ramy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w którym to postępowaniu nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. W przedmiotowym postępowaniu organ orzekający ogranicza się wyłącznie do poszukiwania uchybień i wadliwości zarówno proceduralnych, jak również dotyczących prawa materialnego (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt. II SA/Wa 2095/06).

Minister stwierdził ponadto, że B. W. i A. W. nie wykazali tytułu prawnego do działek aktualnie oznaczonych Nr [...], z obrębu [...], ani interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a - na żądanie strony, bądź z urzędu. Wystąpić musi zatem powiązanie podmiotu z interesem prawnym, tj. takim, który wynika ze ściśle określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny jako bezpośrednio dotyczący tego podmiotu jest w swej istocie związkiem pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja ma nastąpić. O tym, czy interes lub obowiązek ma charakter prawny, czy tylko faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem.

Sądy administracyjne stoją na stanowisku, że stronami postępowania komunalizacyjnego są: Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gminę, która w wyniku decyzji komunalizacyjnej stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym po wykazaniu, że mienie to stanowi ich własność i tym samym nie podlega komunalizacji (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r" sygn. akt VIII SA/Wa 395/08).

W przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, zmuszony był do wszczęcia postępowania i szczegółowego wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości objętych wnioskiem B. W. i A. W. Dopiero przeprowadzenie postępowania wykazało, że Wnioskodawcy nie legitymują się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. - w części w jakiej dotyczy ona działek aktualnie oznaczonych Nr [...], z obrębu [...].

Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1080/05. jeżeli organ podejmie czynności na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku pochodzącego od strony legitymowanej, postępowanie to podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 k.p.a.

Ustosunkowując się do wniosku Gminy Miasta R. o umorzenie w całości postępowania nadzorczego organ zauważył, że organ nadzoru nie podziela zdania Gminy Miasta R., jakoby wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu cytowanego powyżej art. 28 k.p.a. w odniesieniu do całości skomunalizowanych kontrolowaną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. nieruchomości. Należy zauważyć, że tytuł prawa własności działek Nr [...] - zgodnie z treścią księgi wieczystej Nr [...] przysługuje B. W.. Nie można też pominąć znajdującej się w aktach niniejszej sprawy umowy darowizny Rep. A Nr [...] z dnia [...] października 2004 r., na mocy której M. i W. (małż) W. darowali córce B. W. prawo własności do działek Nr [...], która to umowa jednoznacznie daje B. W. prawo do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, w części dotyczącej tychże działek ewidencyjnych.

Dodatkowo nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest również fakt niezakończonego do chwili obecnej postępowania o zasiedzenie przez A. W. działek Nr [...], a postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w R. Wydział I Cywilny postanowił stwierdzić, że A. W. nabył przez zasiedzenie własność nieruchomości oznaczonych jako działki Nr [...]. W wyniku złożenia apelacji przez Gminę Miasto R., sprawa zawisła przed Sądem Okręgowym w R. I Wydział Cywilny, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., sygn. akt [...] zawiesił postępowanie apelacyjne do czasu zakończenia prowadzonego przez Ministra Administracji i Cyfryzacji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...]. Tym samym A. W. wykazał posiadanie interesu prawnego

Wniosek do Ministra Administracji i Cyfryzacji o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Gmina Miasto R., wskazując, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, a organ poczynił swoje ustalenia wbrew podstawowej wiedzy prawniczej, ale także z naruszeniem zasad rozumowania. Wnioskodawca stwierdził, że organ nie wskazał w jaki sposób, i to rażąco został naruszony przepis art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...].

Organ uzasadnił, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...].

Organ w całości podtrzymał stanowisko, że koniecznym jest stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody R. z dnia [...] sierpnia 1997 r., w części odpowiadającej działkom aktualnie oznaczonym Nr [...], z obrębu Nr [...] oraz umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody, w pozostałej części odpowiadającej działkom aktualnie oznaczonym Nr [...], z obrębu [...].

Stwierdzenie nieważności stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Instytucja ta służy eliminacji z obrotu prawnego jedynie takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i systemu prawnego.

Organ wskazał, że analiza zgromadzonej dokumentacji prowadzi do wniosku, że zaistniała jedna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek, skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności decyzji.

Orzeczenie to nie nastąpiło w zgodzie z postanowieniami przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co zostało szeroko wyjaśnione w decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...].

Organ wydający zaskarżone rozstrzygnięcie opierał się całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym. Jednakże, nie można zgodzić się z twierdzeniem Gminy Miasta R., jakoby organ nadzoru niesłusznie stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno ze stanowiska doktryny jak i orzeczeń sądowoadministracyjnych wynika, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 200 r., sygn. akt IV SA 2998/99). Organ podniósł, że o rażącym charakterze wykazanego naruszenia prawa decyduje fakt, że pozostawienie w obiegu prawnym w kontrolowanej części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., sankcjonowałoby całkowity brak możliwości doprowadzenia do zgodności z prawem stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, po drugie zaś odebrałoby stronom postępowania prawa do ochrony swojego interesu prawnego.

Zgodnie z dokumentacją znajdującą się w aktach przedmiotowej sprawy na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w R. Wydział I Cywilny z dnia [...] kwietnia 2004 r., sygn. akt [...]M. i W. W. stali się z mocy prawa w dniu [...] listopada 1971 r. właścicielami działek ewidencyjnych Nr [...]. Informacja powyższa dowodzi, że w dniu 27 maja 1990 r. tj. w dniu uwłaszczenia gminy z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) istniała okoliczność wyłączająca działki nr [...] i [...] z komunalizacji. Przy czym nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ww. ustawy komunalizacyjnej następuje ipso jure. Celem deklaratoryjnej decyzji wojewody jest tylko potwierdzenie stanu prawnego jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. Przepisy ww. ustawy mają zastosowanie jedynie do nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym.

Odnosząc się do kwestii związanych z umorzeniem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 1997 r. w części dotyczącej działek nr [...],[...],[...]podkreślił, że podtrzymuje swoje stanowisko dotyczące konieczności umorzenia postępowania w ww. zakresie. Ocena dokumentów przedstawionych w sprawie prowadzi do konkluzji, że wnioskodawcy nie posiadali w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do władania sporną nieruchomością, który stałby na przeszkodzie jej komunalizacji. Nie legitymowali się oni w postępowaniu komunalizacyjnym interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jeśli organ podejmie czynności na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu, a nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku pochodzącego od strony legitymowanej, to takie postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok NSA sygn. akt I OSK 1080/05 z dnia 27 października 2006 r.)

Powyższą decyzję zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Miasta R.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając rażące naruszenie:

art. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że zaistniała w sprawie okoliczność wyłączająca działki nr [...] i [...] z komunalizacji choć organowi administracji brak jest kompetencji do tego, by podważać stan prawny nieruchomości, który był ujawniony w księdze wieczystej na dzień 27 maja 1990 r.,

art. 7 i 77 k.p.a., poprzez pominięcie w ustalonym materiale dowodowym sprawy umowy sprzedaży działek [...] i [...] obrębu [...] z dnia [...] grudnia 1985 r., Rep. A [...] pomiędzy Skarbem Państwa a ujawnionymi w księdze wieczystej współwłaścicielami w/w działek,

art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (dalej ukwh), art. 76 § 1 kpa w zw. z art. 2 § 2 ustawy Prawo o notariacie, poprzez zarzucenie Wojewodzie [...] rażącego naruszenia prawa w ustaleniu kto był właścicielem nieruchomości komunalizowanej na dzień 27 maja 1990 r., podczas gdy Wojewoda był związany istniejącym wpisem w księdze wieczystej oraz dokumentem urzędowym w postaci aktu notarialnego sprzedaży i nawet gdyby dysponował orzeczeniem o uwłaszczeniu stwierdzającym stan własności na dzień [...] listopada 1971 r. rozstrzygnięcie Wojewody musiało być takie samo;

-art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 140 k.p.a., poprzez brak jakiegokolwiek rzeczowego ustosunkowania się do argumentacji Gminy Miasto R. zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co powinno być składnikiem decyzji wydawanej w wyniku rozpatrzenia środka zaskarżenia.

Uzasadniła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] kwietnia 2004 r. sygn. akt [...] M. i W. W. stali się z mocy prawa w dniu [...] listopada 1971 r. właścicielami działek ewidencyjnych [...], a informacja powyższa dowodzi, że w dniu 27 maja 1990 r. - tj. w dniu uwłaszczenia gminy - istniała okoliczność wyłączająca działki nr [...] z komunalizacji.

Organ ma również błędne pojęcie o roli deklaratywnych orzeczeń stwierdzających własność na określoną datę. Gmina w całości podtrzymała argumenty wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy , a co do których organ w ogóle się nie podjął polemiki w zaskarżonej decyzji.

Błąd organu polega przede wszystkim na tym, że pomija całkowicie umowę sprzedaży z dnia [...] grudnia 1985 r. zawartą pomiędzy ujawnionymi w księdze wieczystej właścicielami ówczesnych działek [...] ze Skarbem Państwa.

Wskazała, że jednoznacznym dowodem na własność Skarbu Państwa na dzień komunalizacji była i jest umowa sprzedaży nieruchomości Skarbowi Państwa z dnia [...] grudnia 1985 r. zawarta w formie aktu notarialnego Rep. [...], ujawnionymi w księdze wieczystej. Nie ma żadnych podstaw by twierdzić, iż wobec deklaratoryjnego charakteru postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] kwietnia 2004 r. stwierdzającego stan własności na dzień [...] listopada 1971 r. Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowych działek Nie ma żadnej konkurencji między ww. postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia i umową z dnia [...] grudnia 1985 r. albowiem stany prawne z nich wynikające pozostają w całkowitej zgodności. Postanowienie nie mówi nic na temat osoby właściciela nieruchomości w dacie późniejszej niż wskazana w sentencji, w szczególności w dacie wydania samego postanowienia. Pomiędzy datą, na którą stwierdza się nabycie własności a datą orzeczenia, które to nabycie stwierdza, może bowiem dojść do różnych zdarzeń prawnych wywołujących skutki w zakresie prawa własności.

Wskazana umowa jest dla Ministra tak samo wiążąca jak i postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Jeśli Minister ją pomija w ustalaniu stanu faktycznego, to narusza art. 7 i 77 k.p.a.

Odpowiadając na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] marca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, ze sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, ze zgodnie z art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za w pełni uzasadnioną.

Szczególnego podkreślenia wymaga , że postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być w pełni niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z powyższego wynika też, że postępowanie to stanowi wyjątek od ww. zasady trwałości decyzji - zatem niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w tym przepisie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest zatem kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30).

Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Wśród ww. przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się nie budzący kontrowersji pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, wyłącznie wtedy gdy jest ono oczywiste a ponadto koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku, tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, że doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.

Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, że niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana.

W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w k.p.a., a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne.

Pomimo szczegółowego przytoczenia ogólnych reguł charakteryzujących postępowanie nadzorcze Minister Administracji i Cyfryzacji w praktyce ich nie zastosował.

Decyzją z dnia [...] marca 2015r. organ utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2014r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody R. z dnia [...] sierpnia 1997r. odnoszącej się do działek oznaczonych obecnie nr : [...] oraz [...].

Wbrew przytoczonej w uzasadnieniu generalnej regule zakazującej stwierdzenia nieważności orzeczenia w przypadku braku istnienia jednoznacznych dowodów rażącego naruszenia prawa, Minister wskazał , że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa z tej przyczyny , że w dacie jej wydania brak było jednoznacznych dowodów potwierdzających , że skomunalizowane działki nr [...] i nr [...] ( przed podziałem i zmianą numeracji) stanowiły własność Skarbu Państwa.

Podkreślić należy , że powyższe organ wywiódł z treści postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] kwietnia 2004r. sygn. akt [...], mocą którego stwierdzono , że M. i W. W., z mocy samego prawa stali się właścicielami działek nr [...] z dniem [...] listopada 1971r. Minister podkreślił ponadto, że dotychczas nie zakończyło się zainicjowane przez A. W. postępowanie o zasiedzenie działek nr [...] oraz nr [...].

Zdaniem Ministra , stwierdzenie nieważności decyzji jest uzasadnione, gdyż Wojewoda [...] powinien przed jej wydaniem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie.

Stanowisko to nie zasługuje zdaniem Sądu na akceptację.

Podkreślenia wymaga, że rozpoznając sprawę niniejszą , organ administracji pominął w swoich rozważaniach fakt zawarcia umowy notarialnej z dnia [...] grudnia 1985r. Rep. [...], mocą której ujawnieni w księdze wieczystej nr Kw [...] właściciele działek nr [...] i nr [...] S. M. , J. M. oraz E. M. dokonali ich sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa.

Wbrew stanowisku Ministra opisane wyżej deklaratoryjne postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] kwietnia 2004r. , sygn. akt [...] stwierdzające , że M. i W. małżonkowie W. , z mocy samego prawa stali się właścicielami działek nr [...] z dniem [...] listopada 1971r. , wskazanej umowy nie dyskredytuje.

Przeciwnie postanowienie to wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z istoty rzeczy odnosiło się wyłącznie do stanu faktycznego i prawnego badanych nieruchomości na dzień wskazany w jej treści. Brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia , że jego wydanie wykluczało późniejszy obrót prawny działkami objętymi jego treścią , w tym także zawarcie umowy z dnia [...] grudnia 1985r.

Także argumenty, że nie zostało zakończone wszczęte przez A. W. postępowanie o zasiedzenie działek nr [...] nie są trafne. Wydanie przez Sąd powszechny postanowienia o ewentualnym zasiedzeniu jest zdarzeniem przyszłym , a jego treść nie może być domniemywana. W przypadku gdyby postępowanie to dowiodło , że wnioskodawca zasiedział przedmiotowe działki w dacie istotnej z punktu komunalizacji , będzie miał ewentualną możliwość dochodzenia swoich praw w trybie przepisów o wznowieniu postępowania .

Powyższe oznacza , że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył wskazane w treści skargi przepisy prawa, co przesądza , że podlega ona uchyleniu.

Mając to na uwadze Sąd , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak na wstępie.