Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1443/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1625/21 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 20 września 2021 r. nr NS-EP.906.35.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 14 kwietnia 2020 r. znak NS/RP/0413/COV-7/2020 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gliwicach, na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 5 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm. - dalej jako ustawa) w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 566 ze zm. - dalej jako rozporządzenie) wymierzył A. J. (dalej jako skarżąca, strona) karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem w dniu 28 marca 2020 r. granicy państwowej w celu udania się do miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium RP.

PPIS wymierzenie kary pieniężnej uzasadnił tym, że z dniem 20 marca 2020 r. został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii. Skarżąca przekroczyła w dniu 28 marca 2020 r. granicę państwową w celu udania się do miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i podlegała obowiązkowej kwarantannie przez okres 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu granicy. W dniu 11 kwietnia 2020 r. skarżąca naruszyła ustawowy obowiązek poddania się kwarantannie, albowiem opuściła miejsce odbycia kwarantanny, co ustalono w oparciu o opis zdarzenia utrwalony w notatce urzędowej funkcjonariuszy Policji z dnia 11 kwietnia 2020 r.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej (wniesionego przez kuratora), Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z 20 września 2021 r. znak NS-EP.906.35.2021 utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

III.

Wyrokiem z 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1625/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS w Gliwicach z 14 kwietnia 2020 r. nr NS/RP/0413/COV-7/2020, umorzył postępowanie administracyjne oraz orzekł o kosztach postępowania.

WSA wskazał, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1).

W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji szeregu aktów prawnych, które WSA przywołał w uzasadnieniu.

Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji Sąd pierwszej instancji zauważył, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie.

Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej.

Wprowadzone art. 46b ustawy z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano wyżej, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie zdaniem WSA ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46b pkt 2-12 ustawy) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika tymczasem wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).

Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności przemieszczania się określonej w art. 52 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności poruszania się po terytorium RP oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, a także prawo do swobodnego opuszczenia terytorium RP, jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy (zob. art. 52 ust. 3 Konstytucji RP).

Nie ulega dodatkowo wątpliwości, że samo nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie znajduje podstawę w treści ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. "f" osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się m.in. kwarantannie. Jednocześnie w myśl art. 34 ust. 2 osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

Definicję pojęcia "kwarantanna" zawiera art. 2 pkt 12 ustawy, zgodnie z którym kwarantanna oznacza odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Przepisy ustawy jednoznacznie wskazują na obowiązek poddania się kwarantannie tylko przez takie osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Objęcie takim obowiązkiem osób, które przekroczyły granicę państwa, bez względu na to, czy były narażone na chorobę lub miały kontakt ze wspomnianym źródłem czynnika chorobotwórczego, pozostaje w sprzeczności z zapisami ustawy, jak również wykracza poza zakres wskazanej wyżej delegacji ustawowej.

Wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z 19 kwietnia 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych.

WSA nie zanegował tego, że wskazane zakazy, nakazy i ograniczenia, z uwagi na szerzącą się pandemię wirusa Sars-CoV-2 merytorycznie byłyby uzasadnione. Jednak tryb ich wprowadzenia był niekonstytucyjny. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zakresie w jakim nie spełnia on wskazanych wyżej zasad konstytucyjnych.

Skarżącej nie można było zatem ukarać, co uzasadniało uchylenie obu decyzji zaś postępowanie przed organami podlegało umorzeniu.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny kwestionując go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając :

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 46a i 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 566 ze zm.) oraz art. 92 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie, że mające w sprawie zastosowanie wymienione rozporządzenie, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie spełnia warunku wydania go na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez przyjęcie, że obowiązek wynikający z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. nie jest tożsamy z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy, a takim mógłby być wyłącznie w stanie nadzwyczajnym;

3. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 193 Konstytucji i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez nie zawieszenie postępowania i nie zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46a oraz art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 92 ust. 1 Konstytucji, które to przepisy stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. W każdym z tych przypadków wniósł o orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z uwagi na to, że w rozpatrywanej skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące obu podstaw kasacyjnych, a sposób ich sformułowania oraz część argumentacyjna uzasadnienia środka odwoławczego wzajemnie się przenikają, daje to w ocenie NSA podstawę do łącznego rozpoznania zarzutów, w istocie kwestionujących podstawę prawną stosowaną w sprawie restrykcji wprowadzonych w związku z pandemią COVID-19.

Zasadniczy spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy tak naprawdę tego, czy w ogóle istniała podstawa prawna do wprowadzenia kolejnego rodzaju kwarantanny, będącej oczywistym przejawem ograniczenia praw i wolności obywatelskich. W tym zakresie kwestionowane jest przez WSA uregulowanie owego środka w drodze rozporządzenia, z naruszeniem standardów konstytucyjnych, gdyż całości regulacji ograniczającej możliwość poruszania się (kwarantanna jest takim właśnie ograniczeniem) wprowadzona została w rozporządzeniu na podstawie upoważnienia blankietowego, a nie w ustawie.

W ocenie NSA zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły skutecznie stanowiska zaprezentowanego w wyroku Sądu pierwszej instancji, który zasadnie ocenił, że nie można było skutecznie nałożyć kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy państwowej, gdyż podstawa prawna do tego upoważniająca była wadliwa.

W orzecznictwie oraz w doktrynie prawa jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Zasadnicze znaczenie zasady legalizmu sprowadza się do wyeliminowania dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a obywatelami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (vide: Komentarz do art. 7, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016).

Zasada ta musi być zatem, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

Z kolei z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są inne zasady, w tym zasada prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 stycznia 2000 r. sygn. akt K 7/99; z 21 marca 2001 r. sygn. akt K 24/00).

Przepis niejasny i nieprecyzyjny rodzi u jego adresatów niepewność co do zakresu ich praw i obowiązków, a organom, które go stosują, daje zbyt dużą swobodę i możliwość zastępowania prawodawcy w zakresie przesądzania tych kwestii, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom, które mają je stosować, nadmiernej swobody przy ustalaniu zakresu ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Jak wskazuje się w doktrynie i w orzecznictwie założenie to określane jest mianem zasady określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z zasadą państwa prawnego (por. Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2002 r. sygn. akt K 6/02).

Z powołanego komentarza, przywołującego orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, wynika, że dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (por. Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r. sygn. akt K 33/00).

W niniejszej sprawie organy orzekły o karze za naruszenie kwarantanny działając na podstawie regulacji prawnych zawartych w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Poza jakimkolwiek sporem pozostaje zdaniem NSA okoliczność, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (vide: W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6).

Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według tego przepisu rozporządzenia wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika jednoznacznie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż jedynie przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, to oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por. wyroki TK z: 19 maja 2009 r. sygn. akt K 47/07; 19 lutego 2002 r. sygn. akt U 3/01).

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.

Ponadto, na gruncie Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r. sygn. akt K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r. sygn. akt K 28/98, 24 marca 1998 r. sygn. akt K 40/97).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wyraźnie trzeba podkreślić, że nie można negować, że celem przepisów spornego rozporządzenia, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i 46b ustawy była niewątpliwie chęć ochrony zdrowia obywateli. Podzielić jednak należy stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia woli walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (tak wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II KK 255/21). Jest to tym bardziej jaskrawe, jeżeli porówna się to z działaniami ustawodawcy, który w zasadzie w ciągu zaledwie doby był w stanie wprowadzić przepisy rangi ustawowej, czyniąc z nich obowiązujące prawo (patrz szereg ustaw m.in. dotyczących sądownictwa).

Z rozporządzenia Rady Ministrów wynika, że ustawowe upoważnienie do jego wydania zawarte zostało w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy.

W art. 46a ustawy prawodawca wskazał, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia określić rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b. Z kolei z art. 46b ustawy wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić między innymi obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) i miejsce kwarantanny (pkt 6).

W myśl natomiast § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w okresie, o którym mowa w ust. 1, osoba przekraczająca granicę Rzeczypospolitej Polskiej, o której mowa w ust. 1, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana odbyć po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi.

Wprowadzenie w drodze wskazanego rozporządzenia obowiązku poddania się kwarantannie (z uwagi na fakt przekroczenia granicy państwowej) stanowi wprowadzenie do porządku prawnego (poza upoważnieniem ustawowym) jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli, o której mowa w art. 52 Konstytucji RP.

W związku z powyższym w ocenie NSA należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że rozporządzenie wykracza wyraźnie poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieściło się w ramach podmiotowych i przedmiotach delegacji ustawowej, która nie zawierała jakichkolwiek wytycznych. Niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów.

Podkreślenia także wymaga, że z redakcji art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika wprost, że "wytyczne dotyczące treści aktu" stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu i wskazuje, że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie "dotyczące treści aktu" oznacza, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu.

W tym stanie rzeczy omawiane rozporządzenie nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jego treść o postanowienia, których w ustawie w ogóle nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Pamiętać bowiem należy, że stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Tak więc warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją ograniczenia praw obywateli jest ustanowienie ich wyłącznie w ustawie. Oznacza to, że niedopuszczalne prawnie (z uwagi także na wskazane wyżej zasady prawidłowej legislacji) jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą.

Zauważyć także należy, że § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wskazuje, że chodzi w nim o obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy. Stwierdzić natomiast należy, że przepisy powołanej wyżej ustawy przewidują obowiązek kwarantanny, ale dla zupełnie innej sytuacji niż ta, która była przedmiotem oceny w niniejszej sprawie (tzw. kwarantanna graniczna). Z treści art. 34 ust. 2 ustawy wynika jednoznacznie, że stanowi on o obowiązku kwarantanny dla osób zdrowych, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od ostatniego dnia styczności. Na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego. Minister Zdrowia wymienił COVID-19 wśród chorób powodujących powstanie obowiązku czternastodniowej kwarantanny.

Powyższe oznacza, że przepisy art. 34 ust. 2 oraz art. 34 ust. 5 ustawy nie dotyczyły obowiązkowej kwarantanny dla osób przekraczających granicę państwową w określonym czasie bez względu na styczność z osobami chorymi na choroby zakaźne bądź brak takiej styczności i bez postanowienia organu inspekcji sanitarnej. Ustawodawca, mówiąc o czasowych ograniczeniach określonego sposobu przemieszczania się (art. 46 ust. 4 pkt 1, art. 46b pkt 1 ustawy), nie objął tym pojęciem obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy państwowej (art. 46b pkt 5 i 6 ustawy), skoro wyraźnie każdą z tych sytuacji opisał odrębnie jako różne rozwiązania.

Z tych względów uznać należało, że konstrukcja § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności, narusza art. 52 Konstytucji RP. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. Oznacza to, że nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikał zakaz przemieszczania się po przekroczeniu granicy państwowej. Skoro nie istniała przewidziana powołanym przepisami Konstytucji RP ustawowa podstawa ograniczenia wolności poruszania się i przemieszczania się, to niezgodne z art. 52 Konstytucji RP ograniczenie takiej wolności w akcie podustawowym nie mogło być skuteczną i wystarczającą podstawą prawną, odmowy zwolnienia z kwarantanny.

W konsekwencji niezasadne są zarzuty nr 1-2 skargi kasacyjnej, gdyż nie istniał jakikolwiek przepis ustawowy, na mocy którego można było nałożyć kwarantannę w związku z przekroczeniem granicy państwa. Co równie istotne, NSA w całości podziela argumentację Sądu pierwszej instancji, który zwraca uwagę na możliwość regulowania pewnych kwestii w drodze rozporządzenia jedynie w konstytucyjnie przewidzianych stanach nadzwyczajnych. Ta oczywista konstatacja WSA nie wymaga szerszego komentarza już z uwagi na to, że żaden tego rodzaju stan nie został w kraju wprowadzony w związku z pandemią.

Należy jedynie sygnalizacyjnie w tym miejscu wskazać, bowiem nie było to ani przedmiotem oceny WSA ani zarzutów skargi kasacyjnej, że w sprawie organ zastosował rozporządzenie z 31 marca 2020 r. do zdarzenia z 28 marca 2020 r. bowiem w tym właśnie dniu skarżąca przekroczyła granicę polską i od dnia następnego uznawana była (w istocie więc wstecznie) za objętą wymogiem kwarantanny. Kwestia ta nie była jednak szerzej omawiana przez WSA, a także organy i choć jest ważka z punktu widzenia prawidłowości funkcjonowania systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, to jednak z uwagi na zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zostaje jedynie zasygnalizowana.

Chybiony jest także zarzut nr 3 skargi kasacyjnej. Nieusprawiedliwione jest bowiem naruszenie art. 193 Konstytucji i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. WSA w Gliwicach, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, dokonał prawidłowej i zasługującej na pełną aprobatę prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym zakresu zawartego w jej art. 46a i art. 46b upoważnienia do wydania rozporządzenia w związku z przedmiotem regulacji tej ustawy i w celu jej wykonania. Wykładnia ta nie została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem zwrócił uwagę na przysługujące mu prawo do odmowy zastosowania rozporządzenia. Nie ma przy tym podstaw, by kierować jakiekolwiek pytanie do Trybunału Konstytucyjnego. Sąd może bowiem odmówić zastosowania przepisów rozporządzenia, bez inicjowania jego kontroli generalnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.