Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 215/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ordynacje wyborcze
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 141 par 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: oraz art 1 par 1 i par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art 190 ust 2 w zw z ust 1 pkt 2a
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity
article: art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 16 ust 3
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 667/12 w sprawie ze skargi S. K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. K. na rzecz Gminy Stegna kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 667/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę S. K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, iż Rada Gminy S. uchwałą Nr [...] z dnia 30 sierpnia 2012 r. na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego S. K. wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Organ stwierdził, że radny S. K. podpisując w dniu 5 lipca 2012 r. umowy dzierżawy działek rolnych stanowiących łąki nadwiślańskie w miejscowości D. i M., należących do mienia komunalnego Gminy, naruszył przepis art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą uchwałę S. K. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, względnie stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa. Wskazał na brak podstaw prawnych dla zastosowania dotychczasowych przepisów, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. – Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy, tj. przepisu art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw, zamiast przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy. Przepisy tej ostatniej ustawy ( art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ) stanowią, że w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy (o czym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ) Rada stwierdza wygaśnięcie mandatu w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Organ bez podstawy prawnej zastosował przepisy dotychczasowe – art.190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, które zezwalały na podjęcie takiej uchwały w ciągu trzech miesięcy. Uchwałę wydano z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na przekroczenie ustawowego terminu do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w przypadku zachodzenia przesłanki, o jakiej mowa w art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy. Termin ten należało liczyć od dnia przeprowadzenia ustnego przetargu na dzierżawę nieruchomości lub najpóźniej od dnia zawarcia umów dzierżawy. Od tego momentu doszłoby do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W piśmie z dnia 17 września 2012 r. skarżący wskazał, że istota sporu sprowadza się do przesądzenia, przepisy którego aktu prawnego powinny znaleźć w sprawie zastosowanie. Przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r.(K 9/2011), którym Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją art. 16 ust. 1 i ust. 2 przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy. Zdaniem skarżącego na skutek takiego rozstrzygnięcia od dnia 1 sierpnia 2011 r. utraciła moc obowiązującą ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw i akt ten nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu. Nadto skarżący podniósł, że organ nie dopełnił obowiązku polegającego na doręczeniu mu pisemnego pouczenia o terminie i sposobie zaskarżenia spornej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) jako bezzasadną.

Sąd wskazał, iż zarówno art. 191 ust.1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( tj. Dz. U. z 2003 r. , nr 159, poz.1547 ze zm.), zwanej dalej "Ordynacją wyborczą" , jak i art. 384 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy( Dz. U. Nr 21, poz.112), zwanej dalej "Kodeksem wyborczym" stanowią, że od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia uchwały.

Sąd podkreślił, iż niesporne jest, że skarżący został wybrany na radnego Gminy S. w wyborach samorządowych, które odbyły się w 2010 r. Skarżący jest rolnikiem, będącym właścicielem gruntów rolnych. W dniu 5 lipca 2012 r. S. K. zawarł z Gminą S. umowy dzierżawy działek rolnych stanowiących własność gminy. Wybory, w których wybrano skarżącego na radnego odbyły się na podstawie przepisów Ordynacji wyborczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podniósł, że w dniu 5 stycznia 2011 r. uchwalony został Kodeks wyborczy oraz ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), zwana dalej "ustawą wprowadzającą". W myśl art. 1 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy wszedł w życie z dniem 1 sierpnia 2011 r. Z datą tą traci moc Ordynacja wyborcza ( art. 10 pkt 2 ustawy wprowadzającej). Przepisem art. 16 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustalono, że Kodeks wyborczy stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu wejścia ustawy w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów, a w ust. 2 postanowiono, że do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 16 ust. 3 i 4 odnoszą się jedynie do organów samorządu terytorialnego. Ust. 3 stanowi, że do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy Ordynacji wyborczej. Ust. 4 wprowadza zasadę stosowania przepisów ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do przedterminowych wyborów przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie.

Sąd zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11 orzekł, że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

W ocenie Sądu do rozpoczętych kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego mają nadal zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. Ordynacja wyborcza, czyli że do wygaśnięcia mandatu i stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego stosuje się odpowiednie przepisy tej ustawy. W tej kwestii Sąd podzielił argumentację zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 1304/12, w którym NSA stwierdził, że do kadencji pochodzących z wyborów organów samorządu terytorialnego, rozpoczętej przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego, mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej, obowiązującej w dniu ich przeprowadzania, za czym przemawia "zastosowanie wykładni systemowej i celowościowej, prokonstytucyjnej". NSA wskazał też, że z art. 16 ust. 3 i 4 przepisów wprowadzających wynika, że "do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe, jak również do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy dotychczasowe, o których mowa w art. 16 ust. 3 i 4, to Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta (...). NSA stwierdził, że ustawą z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. 2011 , nr 217, poz. 1281) wprowadzono zmiany do ustaw samorządowych, nadając nowe brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 86a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Przepisy te dotyczą wydawania przez wojewodę zarządzeń zastępczych, w sytuacji gdy właściwy organ samorządu terytorialnego nie podejmie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu z przyczyn określonych w Kodeksie wyborczym. Stosownie do art. 5 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011r., zmienione przepisy ustaw samorządowych mają zastosowanie do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, następujących po kadencji, w trakcie której ustawa ta weszła w życie. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że do trwającej od 2010 r. kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu wyborczego. Skoro zaś przepisy Kodeksu wyborczego nie mają zastosowania do trwającej kadencji, to nie było potrzeby obejmowania przepisem przejściowym tej ustawy (art. 5), także art. 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r., który zmienia przepisy Kodeksu wyborczego. Zmienione ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. przepisy Kodeksu wyborczego mogą mieć zastosowanie do następnych wyborów samorządowych i kadencji po tych wyborach.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o przepisy właściwego aktu prawnego, czyli Ordynacji wyborczej.

Sąd wskazał, iż z art. 190 ust. 2 w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej wynika, że wygaśnięcie mandatu radnego w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Takim odrębnym przepisem jest art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( j.t. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz.1591 ze zm.), który stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Skarżący, będący rolnikiem, zawarł w dniu 5 lipca 2012 r. z Gminą, której jest radnym, umowy dzierżawy działek rolnych, stanowiących własność gminy. Powierzchnia łączna tych działek to około 183 ha, a roczny dzierżawny czynsz- ok. 250 000 zł.

Sąd przywołał uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 1/07 ( ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 62 ), iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej uchwale jest zgodne z prawem - skarżący wbrew dyspozycji art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, co pociąga za sobą skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej. Początek prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy to dzień zawarcia przez niego z Gminą S. umów dzierżawy, tj. 5 lipca 2012 r. Od tego dnia należy liczyć termin trzymiesięczny na podjęcie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu przez radę gminy. Skoro, zgodnie z art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej wygaśnięcie mandatu radnego w przedmiotowym przypadku rada stwierdza najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, a podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło w dniu 30 sierpnia 2012 r., to termin ten został zachowany - byłoby tak również wówczas, gdyby za przyczynę wygaśnięcia mandatu uznać sporządzenie protokołu z ustnego przetargu nieograniczonego na dzierżawę nieruchomości, który odbył się w dniu 11 czerwca 2012 r.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, z powołaniem się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 140/06, że jego sytuacja nie wyczerpuje znamion art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym, bowiem zgodnie z ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej rolnik uprawiający ziemię nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaznaczył, że wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1618/06 NSA uchylił przywoływany przez skarżącego wyrok WSA w Lublinie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. K., reprezentowany przez radcę prawnego P. P., zaskarżający wyrok w całości.

Skarżący, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwaną dalej p.u.s.a., poprzez uchybienie obowiązkowi przedstawienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, co było konsekwencją oparcia się na przywoływanym tam orzecznictwie sądowym mającym pełnić funkcję prawnej podstawy wyroku.

Nadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w związku z tym niewłaściwe zastosowanie, polegające na naruszeniu art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą wprowadzającą, w zw. z art. 190 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt. 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poza 1547 z późn. zm.), zwanej dalej Ordynacją wyborczą lub przepisami dotychczasowymi, w zw. z art. 383 § 1 pkt 5) i § 2 w/w ustawy Kodeks wyborczy - poprzez przyjęcie, że zawarte w ww. przepisie art. 16 ust. 3 tzw. ustawy wprowadzającej odesłanie do przepisów dotychczasowych, tj. do Ordynacji wyborczej, znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie (a tym samym wyklucza zasadność stosowania ww. przepisu Kodeksu wyborczego regulującego sprawę wygaśnięcia mandatu), czyli także do zagadnienia stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy, podczas gdy z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że statuowane nim odesłanie odnosi się wyłącznie do zagadnienia wyborów (nowych, przedterminowych i uzupełniających) do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, jakie miałyby być przeprowadzane w trakcie kadencji, w czasie której tzw. Kodeks wyborczy wszedł w życie, czyli do kwestii uzyskiwania mandatu w drodze wyboru nie zaś do kwestii logicznie do niej przeciwstawnej, tj. do utraty mandatu w drodze stwierdzenia jego wygaśnięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący S. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku - w myśl art. 185 p.p.s.a.; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż błędna wykładnia tzw. przepisów wprowadzających doprowadziła do niewłaściwego zastosowania w sprawie przepisów dotychczasowych,tj. przepisów Ordynacji wyborczej. W ocenie skarżącego argumentacja Sądu sprowadziła się do przyjęcia za uzasadnione założenia, zgodnie z którym względy wykładni systemowej, celowościowej czy prokonstytucyjnej miałyby przemawiać za jedynie dopuszczalnym wnioskiem, że stosowanie przepisów dotychczasowych dotyczących wyborów obejmuje całość spraw związanych z tymi wyborami, a więc obejmuje także te przepisy, które określają warunki przeprowadzania takich wyborów, w tym przepisy, których zastosowanie powoduje skutek w postaci przeprowadzania wyborów.

Skarżący podkreślił, że w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takim wypadku wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Skarżący przywołał treść orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r., sygn. akt I CKN 664/97 (OSNC 1999, Nr 1, poz. 7), w którym Sąd Najwyższy stwierdził, że wolno odstąpić od znaczenia literalnego (potocznego) danego przepisu, gdy znaczenie to pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, gdy prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, gdy prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w sprzeczności z powszechnie akceptowanym. Skarżący podkreślił, że przyjęcie swoistego znaczenia tekstu prawnego, ustalonego na podstawie wykładni funkcjonalnej (celowościowej) będzie prowadziło zawsze do wykładni rozszerzającej lub zwężającej. Zdaniem skarżącego, dokonana przez Sąd wykładnia systemowa i celowościowa doprowadziła do niczym nieuzasadnionego wyniku rozszerzającego znaczeniowy efekt tej wykładni poprzez odniesienie przepisów dotychczasowych także do kwestii wygaśnięcia mandatu, co samo w sobie jest zagadnieniem o charakterze sankcyjnym i wyjątkowym. Podkreślono także, iż skarżący nie miał powodów do traktowania swej osoby w kategoriach osoby prowadzącej działalność gospodarczą. W ocenie właściwego organu podatkowego skarżący ma status osoby nieprowadzącej działalności gospodarczej, co wynika ze stosownego dokumentu urzędowego, wydanego przez Naczelnika Urząd Skarbowego w M., potwierdzającego niezmienny, także na czas zawierania umów dzierżaw gruntów gminnych, status skarżącego. Szczególnie istotna pozostaje zatem motywacja skarżącego biorącego udział w postępowaniu przetargowym prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego, a tym samym otwartego, w ramach którego potencjalnym dzierżawcą mogła być każda osoba spoza Polski. Przedsięwzięcie, polegające na dzierżawieniu gruntów, nie miało z perspektyw interesów skarżącego wymiaru czy intencji biznesowej, skoro zasadniczym celem wydzierżawienia tego areału było objęcie jego terenu programem rolnośrodowiskowym dedykowanym potrzebom zapewnienia niezbędnych podstaw terytorialnych dla tworzenia zwartego obszaru pełniącego funkcję naturalnego ekosystemu w celu zachowania naturalnych walorów środowiskowych koniecznych dla funkcjonowania określonych gatunków ptaków występujących w tym rejonie. Pierwszoplanowym celem wydzierżawienia gruntów była i jest skupiona wokół tematyki ptaków ochrona środowiska naturalnego, która ze swej istoty nie jest nastawiona na zysk, zaś zwiększeniu jej (ochrony) efektywności służy wykorzystywanie dla tych celów możliwie jak największych, a jednocześnie spójnych, tj. nierozparcelowanych na drobniejsze części obszarów, wobec czego trudno doszukiwać się innych pobudek działania skarżącego niż wyżej wskazane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy S., reprezentowana przez radcę prawnego M. Ł., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ podkreślił, iż zarzuty skargi kasacyjnej dowodzą tylko i wyłącznie braku zadowolenia skarżącego z wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku, nie stanowiąc poważnej merytorycznej polemiki z istotą rozstrzygnięcia. Twierdzenia zawarte przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej oraz przedstawione przez nią poglądy nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz ustaleniach faktycznych. W ocenie organu, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wykładnia odpowiednich przepisów prawa jest prawidłowa, Sąd w należyty sposób ocenił zaistniały w sprawie stosunek prawny, jak również dokonał należytej oceny stanu faktycznego sprawy. Nietrafione są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nadto nie doszło do naruszenia art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, przy czym skarżący nie wyjaśnia, w jaki sposób miało dojść do naruszenia tego przepisu.

Rada Gminy S. podniosła, że do kwestii intertemporalnej, a więc tego, czy stosować powinno się w niniejszym przypadku przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (za czym opowiada się Rada Gminy S.), czy też przepisy Kodeksu wyborczego (za czym opowiada się skarżący), odnosił się Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1304/12 Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny stwierdził, że: "Do zmian w składach rad gmin, rad powiatów i sejmików województw kadencji 2010-2014 mają nadal zastosowanie przepisy ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw". W sposób identyczny Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się również w wyroku z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1363/12: "Do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących samorządu terytorialnego oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji stosuje się przepisy dotychczasowe na podstawie art. 16 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. 2011 r. Nr 21, poz. 113 ze zm.). Przedstawione wyżej stanowisko, mające swój wyraz w zaskarżonym wyroku, jest powszechnie przyjęte, spotkało się z aprobatą doktryny i w sposób oczywisty wynika z odpowiednich przepisów prawa.

Organ wskazał, że działalność, którą podjął skarżący, będąca przyczyną wygaśnięcia jego mandatu, jest działalnością gospodarczą. Organ powołał się w tym zakresie na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 1/07. Zdaniem organu nie ma znaczenia zaświadczenie wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w M., gdyż dotyczyć może tylko działalności gospodarczej w sensie prawnopodatkowym, a więc innym niż to, o którym mowa w ustawie o samorządzie gminnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do rozważenia zagadnienia prawnego - odpowiedzi na pytanie które przepisy: Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw czy Kodeksu wyborczego – mają zastosowanie w sprawach wygaśnięcia mandatów radnych oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów miast wybranych w wyborach samorządowych w 2010 r.

Podkreślić należy, iż na gruncie przepisów ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 176, poz. 1190) oraz ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191), mimo wielu zmian tych ustaw, nie było wątpliwości, którą wersję wskazanych ustaw stosować w trakcie już rozpoczętej kadencji. Trybunał Konstytucyjny w wielu orzeczeniach odnosił się do kwestii kadencyjności organów samorządu terytorialnego, roli i znaczenia tej zasady oraz możliwości jej skracania lub wydłużania. Trybunał uznawał, że niekonstytucyjne są nowe rozwiązania prawne, obejmujące radnych bieżącej kadencji i mogące zachwiać stabilnością składu organów wybranych wcześniej. Do rangi standardów demokratycznych TK zaliczał też to, by co najmniej 6 miesięcy przed zarządzeniem wyborów znane były wszelkie istotne reguły prawa wyborczego (do takich istotnych kwestii należy niewątpliwie zaliczyć kwestie związane z wygaszaniem mandatów ).

Analiza przepisów wprowadzających zmiany w prawie wyborczym wskazuje, że obowiązuje w nim zasada, iż zmiany w prawie wyborczym mogą dotyczyć przyszłych wyborów i kadencji rozpoczętych po tych wyborach, a nie wyborów i kadencji, w czasie której te zmiany weszły w życie.

Wybory do organów stanowiących samorządu terytorialnego oraz wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów miast odbyły się jesienią 2010 r. na podstawie przepisów obowiązującej wówczas Ordynacji wyborczej. W dniu 5 stycznia 2011 r. uchwalony został Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz.112 ze zm. ) oraz ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.). W myśl art. 1 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy, wszedł on w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, czyli z dniem 1 sierpnia 2011 r. Zgodnie z art. 10 ust. 2 tej ustawy z tą datą traci moc m.in. Ordynacja wyborcza (...) oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta (...). Z kolei przepisem art. 16 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustalono, że Kodeks wyborczy stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów, a w ust. 2 postanowiono, że do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego stosuje się przepisy dotychczasowe. Te dwa przepisy miały charakter ogólny, odnosiły się do wyborów samorządowych, ale także do wyborów do Sejmu, Senatu, Parlamentu Europejskiego , na Prezydenta RP. Kolejny ust. 3 i 4 art. 16, odnoszą się tylko do organów samorządu terytorialnego, ust. 3 stanowi, że do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy Ordynacji wyborczej. Podobnie ust. 4 wprowadza zasadę stosowania przepisów ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do przedterminowych wyborów przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie.

W tym stanie prawnym nie budziło wątpliwości, że w trakcie kadencji samorządu rozpoczętej przed uchwaleniem i wejściem w życie Kodeksu wyborczego – do wyborów przedterminowych i uzupełniających organów stanowiących oraz do przedterminowych wyborów wójta przeprowadzanych w czasie tej kadencji oraz w innych sprawach regulowanych przepisami ustaw wyborczych (w tym wygaśnięcia mandatu radnych i wójta) stosuje się nadal przepisy Ordynacji wyborczej i ustawy o bezpośrednim wyborze.

Jeszcze przed wejściem w życie Kodeksu wyborczego, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11, odnoszącym się przede wszystkim do przepisów Kodeksu wyborczego i do ustawy zmieniającej z dnia 3 lutego 2011 r., ale także do przepisów ustawy wprowadzającej, orzekł, że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 10 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku TK rozważał w istocie wyłącznie kwestie odnoszące się do wyborów do Sejmu i Senatu w 2011 r.

Istotna dla rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia prawnego jest kwestia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., orzekającego, że art. 16 ust. 1 i 2 przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, w odniesieniu do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego rozpoczętych po wyborach samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. na podstawie Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

Zastosowanie wykładni systemowej i celowościowej, prokonstytucyjnej, prowadzi do przyjęcia stanowiska, że od 1 sierpnia 2011 r. do kadencji pochodzących z wyborów organów samorządu terytorialnego rozpoczętej przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego mają nadal zastosowanie przepisy dotychczasowe obowiązujące w dniu ich przeprowadzania, tj. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, a więc do wygaśnięcia mandatu i stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta stosuje się odpowiednie przepisy tych ustaw.

Za takim stanowiskiem przemawiają poniższe argumenty.

Po pierwsze, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., K 9/11, w zakresie dotyczącym art. 16 ust. 1 i 2 ustawy – Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy, został sformułowany w sposób szczególny odnoszący się do "reżimu prawnego wyborów", które mają być zarządzone. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że chodzi o wybory parlamentarne, które mają być przeprowadzone, a nie o wybory, które już przeprowadzono i kadencje rozpoczęte po przeprowadzonych wyborach. Wyrok Trybunału i jego uzasadnienie nie odnosi się do wyborów przeprowadzonych przed uchwaleniem Kodeksu wyborczego i kadencji rozpoczętych przed wejściem w życie Kodeksu wyborczego, a w szczególności w ogóle nie odnosi się do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji rozpoczętych po tych wyborach. Pozwala to uznać, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z art. 2 Konstytucji art. 16 ust. 1 i 2 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, nie powoduje zmiany stanu prawnego co do tego, że do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego rozpoczętej po tych wyborach mają nadal zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, w tym przepisy tych ustaw dotyczące wygaśnięcia mandatu i stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

Po drugie, to, że do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego rozpoczętych po tych wyborach mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...) wynika nie tylko z art. 16 ust. 1 i 2 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy. Wybory samorządowe w listopadzie i grudniu 2010 r. zostały przeprowadzone na podstawie przepisów Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) i ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...), z uwzględnieniem zmian tych przepisów wprowadzonych ustawami, które weszły w życie w trakcie poprzedniej kadencji, ale miały zastosowanie do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następującej po kadencji, w trakcie której ustawy wprowadzające zmiany weszły w życie. Zmiana przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta była objęta ustawą z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 180, poz. 1111). W tej ustawie (art. 6), podobnie jak w innych ustawach zmieniających Ordynację wyborczą do rad gmin (...) oraz ustawę o bezpośrednim wyborze wójta (...), został zamieszczony przepis przejściowy, że zmienione przepisy mają zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszły w życie. Oznacza to, że w przepisach przejściowych, które są poza Ordynacją wyborczą do rad gmin (...) i ustawą o bezpośrednim wyborze wójta (...) zawarte jest unormowanie, że przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...), z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w drodze kolejnych nowelizacji przed wyborami samorządowymi w 2010 r., stosuje się do wyborów samorządowych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego po tych wyborach. Te przepisy przejściowe nie utraciły mocy.

Wreszcie, treść art. 16 ust. 3 i 4 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy stanowią, że do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe, jak również do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy dotychczasowe, o których mowa w art. 16 ust. 3 i 4, to Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta (...). Stosowanie przepisów dotychczasowych do wyborów obejmuje całość spraw związanych z tymi wyborami, a więc obejmuje także te przepisy, które określają warunki przeprowadzania takich wyborów, w tym przepisy, których zastosowanie powoduje skutek w postaci przeprowadzenia wyborów. Nie jest możliwy do zaakceptowania taki pogląd, że to czy wybory mogą być przeprowadzone reguluje Kodeks wyborczy, natomiast samo przeprowadzenie wyborów reguluje Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) i ustawa o bezpośrednim wyborze wójta (...). Zakładając racjonalność ustawodawcy, nieuprawniona staje się wykładnia prowadząca do przyjmowania, że choć w trakcie kadencji, rozpoczętej pod rządami starych regulacji, wybory uzupełniające i przedterminowe są przeprowadzane według starych zasad to do bezpośrednio powiązanej z nimi sprawy utraty mandatu uzyskanego w tych wyborach według tych starych zasad, stosuje się już przepisy nowe.

Zagadnienia, określane ogólnym pojęciem "wyborów" mają złożony charakter, nie ograniczają się wyłącznie do zasad i trybu przeprowadzania wyborów. Kandydaci na radnych i wójtów muszą wcześniej wiedzieć na jakich zasadach będą wykonywać mandat i kiedy oraz w jakim trybie mogą go utracić. Wprowadzanie nowych, odmiennych regulacji w trakcie kadencji już rozpoczętej, narusza wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadę pewności prawa i zmienia sytuację prawną osób, które mogły spodziewać się, że będą do nich miały zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie wyborów. Także wyborcy mają prawo wiedzieć, w jakich sytuacjach wybrany przez nich radny lub wójt może utracić mandat a tym samym dojdzie do zniwelowania ich woli wyrażonej w akcie wyborczym. Do istotnych zmian w prawie wyborczym TK zalicza takie zmiany, które w wyraźny sposób wpływają na przebieg głosowania i jego wyniki i które w związku z tym wymagają uprzedzenia adresatów normy prawnej o ich wprowadzeniu. W licznych orzeczeniach w tym także w wyroku K 9/11 Trybunał mocno podkreśla nie tylko to, że w czasie rozpoczętej kadencji nie można zmieniać warunków wykonywania uzyskanych mandatów, ale także podnosi konieczność odpowiednio wczesnego, co najmniej na 6 miesięcy przed wyborami, wprowadzania istotnych zmian prawa wyborczego. Ten wymóg TK podnosi do rangi standardów demokratycznego państwa prawnego. Rozważając regulację art. 16 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej TK analizował jej postanowienia wyłącznie w odniesieniu do wyborów do Sejmu i Senatu w 2011 r. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego potwierdza przedstawioną wykładnię .

W przypadku wyborów uzupełniających i przedterminowych przeprowadzonych w trakcie trwającej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, zasadniczego znaczenia nabiera kwestia stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta, albowiem to zdarzenie decyduje o przeprowadzeniu tych wyborów. Stosowanie przepisów dotychczasowych do wyborów uzupełniających w czasie trwającej kadencji organów samorządu terytorialnego oznacza, że wygaśnięcie mandatu i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta regulują przepisy art. 190 i 191 Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) oraz art. 26 i 27 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...).

Zauważyć też należy, iż w ustawie z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw wprowadzono także zmiany do ustaw samorządowych, nadając nowe brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 86a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Przepisy te dotyczą wydawania przez wojewodę zarządzeń zastępczych, w sytuacji gdy właściwy organ samorządu terytorialnego nie podejmie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu z przyczyn określonych w Kodeksie wyborczym. Stosownie do art. 5 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r., zmienione przepisy ustaw samorządowych mają zastosowanie do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, następujących po kadencji, w trakcie której ustawa ta weszła w życie. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że do trwającej od 2010 r. kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu wyborczego. Skoro zaś przepisy Kodeksu wyborczego nie mają zastosowania do trwającej kadencji, to nie było potrzeby obejmowania przepisem przejściowym tej ustawy (art. 5), także art. 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r., który zmienia przepisy Kodeksu wyborczego. Zmienione ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. przepisy Kodeksu wyborczego mogą mieć zastosowanie do następnych wyborów samorządowych i kadencji po tych wyborach.

Argumentem za prezentowanym wyżej stanowiskiem jest także i to, że przyjęcie odmiennego poglądu naruszałoby wartości konstytucyjne. Konsekwencją przyjęcia stanowiska, że do wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta stosuje się przepisy Kodeksu wyborczego, które weszły w życie w czasie trwającej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego wybranych w wyborach samorządowych w 2010 r., jest bowiem akceptacja zmiany reguł określających sprawowanie mandatu w trakcie kadencji i akceptacja nierównego traktowania osób, które uzyskały mandat w wyborach samorządowych w 2010 r. (do 31 lipca 2011 r. utrata mandatu według przepisów dotychczasowych, a od 1 sierpnia 2011 r. według przepisów Kodeksu wyborczego). Sytuacja prawna radnych i wójtów wybranych na kadencję rozpoczętą w 2010 r. byłaby zróżnicowana w zależności od tego kiedy zaszłaby przesłanka wygaśnięcia mandatu. Skutki zastosowania Kodeksu wyborczego w czasie kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej przed jego wejściem w życie, byłyby nie do pogodzenia także z zasadą proporcjonalności. Zmiana sytuacji prawnej radnych, wójtów, burmistrzów, prezydentów oraz ich wyborców w trakcie kadencji wymaga stosowania tej zasady, a nie da się wskazać żadnego celu dostatecznie ważnego, który mógłby uzasadniać konieczność i przydatność takiej zmiany.

W tej sytuacji należy uznać, że w kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r., do wygaśnięcia mandatów radnych oraz wójtów, burmistrzów, prezydentów mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Prezentując powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela w pełni stanowisko i argumenty zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 1304/12( LEX nr 1216332), podtrzymane w wyrokach z dnia 29 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 1363/12, z dnia 17 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 1501/12 – LEX nr 1219249).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji ( por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II ).

Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p. p. s. a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł ocenę legalności zaskarżonej uchwały. Okoliczność zaś, iż Sąd pierwszej instancji podzielił w określonej kwestii stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 1304/12 oraz w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 1/07 ( ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 62 ) nie oznacza naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił też przyczyny z powodu których nie podzielił stanowiska skarżącego i wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1618/06 uchylił przywoływany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 140/06, prezentujący odmienne stanowisko niż zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 1304/12.

ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 62 ), ący naruszeniea przez o skutku, gdyż owisko i argumenty zawarte w wyroku Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.