Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 993/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia ... nr ... w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego M. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. W. od decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" wydanej przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy "[...]" Kierownika Referatu Rozwoju Lokalnego, Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska (organ I instancji) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku przystani turystyki wodnej na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym "[...]", gm. "[...]" – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu "[...]" do Urzędu Gminy w "[...]" wpłynął wniosek M. W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku przystani turystyki wodnej.

Decyzją z dnia "[...]’ organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku przystani turystyki wodnej na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym "[...]", gm. "[...]". W uzasadnieniu decyzji podniósł, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Mianowicie, w wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia obszarze analizowanym brak jest zabudowy o tożsamej funkcji co wnioskowana. Odnośnie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. podano, że planowana inwestycja znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza powołanego uchwałą Sejmiku Województwa z dnia "[..]" w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza. Na tym Obszarze obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej - zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały. Natomiast wyjątki od powyższego zakazu wymienione w § 5 ust. 7 pkt 3, 4 i 5 tejże uchwały nie mają zastosowania do działki nr "[...]", gdyż nie znajduje się ona na obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]" (lub obszaru wskazanego jako tereny zabudowane w obowiązującym studium). Ponadto, z działek bezpośrednio przylegających tylko działka nr "[...]" jest zabudowana budynkiem gospodarczym (brak wydanej decyzji o warunkach zabudowy), natomiast działka nr "[...]" jest niezabudowana. Na wnioskowanej działce nr "[...]" znajduje się budynek w budowie (stan surowy otwarty), dla którego nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym - na podstawie § 5 ust. 7 pkt 5 - wnioskowana nieruchomość nie jest zabudowana budynkiem w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka nr "[...]" w obrębie geodezyjnym "[...]" znajduje się w odległości mniejszej niż 100m od jeziora "[...]", a projektowany budynek przystani turystki wodnej mógłby być usytuowany w odległości maksymalnej około 40 - 50 m od linii brzegowej jeziora.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. zarzucił jej naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że nie został spełniony warunek sąsiedniej zabudowy,

2) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie

sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 - dalej jako rozporządzenie) poprzez wykonanie pobieżnej i niepełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

3) art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie związanych ze sprawą okoliczności faktycznych, w szczególności nie wyjaśnienie przesłanek w oparciu o które organ przyjął, że wnioskowana działka m "[...]" nie jest zabudowana budynkiem,

4) art. 80 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie całego materiału dowodowego,

5) art. 35 k.p.a. poprzez znaczne przekroczenie terminu na załatwienie sprawy, art. 36 k.p.a. poprzez brak podania przyczyn zwłoki i nowego terminu załatwienia

sprawy, art. 12 k.p.a. poprzez opieszałość w załatwieniu sprawy,

6) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały Sejmiku Województwa w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza poprzez uznanie, że wnioskowana budowa jest objęta zakazem.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ewentualnie uchylenie przedmiotowej decyzji i ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że na działce nr "[...]", oprócz działalności rolniczej prowadzone są również usługi turystyczne – pole biwakowe "[...]", wpisane do ewidencji obiektów świadczących usługi hotelarskie pod sygnaturą "[...]". Podał też nr działek, na których prowadzona jest działalność gospodarcza z agroturystyką oraz o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej, mianowicie: działalność gospodarcza i pensjonat - działki nr "[...]", działalność gospodarcza z agroturystyką i smażalnią ryb - działka nr "[...]", rekreacyjno- wypoczynkowy sposób zagospodarowania - działki nr "[...]’, pole biwakowe - działka nr "[...]".

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]". uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że nie została prawidłowo przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdził, że organ I instancji wyznaczył obszar analizowany niezgodnie z przepisami rozporządzenia.

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Ol 1012/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Kolegium z dnia "[...]’. Wskazano, że istota sporu dotyczyła potrzeby przeprowadzania przez organ I instancji ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w celu stwierdzenia spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. Organ I instancji przeprowadził taką analizę. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego z treści analizy – części tekstowej i graficznej - wyraźnie wynika w jakim kierunku rozszerzono obszar analizy i dlaczego. Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Czyli dopuszczalne jest zakreślenie większych granic obszaru analizowanego niż minimalne. Organ I instancji uzasadnił, że takie działanie uznano za celowe z uwagi na konieczność obiektywnej oceny sąsiedztwa w odniesieniu do planowanej inwestycji. Dążono do tego, aby obszar analizowany stanowił całość urbanistyczną i pozostawał w zgodzie ze specyfiką okolicy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]", utrzymało w mocy odmowną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo wyznaczony obszar analizowany jest niezabudowany, z wyjątkiem działki nr "[...]", na której znajduje się budynek gospodarczy. Natomiast zabudowa na działkach nr "[...]" (budynek mieszkalny i gospodarczy), nr "[...]" (pensjonat), nr "[...]" (zabudowa zagrodowa) oddalone są od wnioskowanej działki nawet ponad 0,5 km. W ocenie składu orzekającego Kolegium jest to zbyt duża odległość by wskazana zabudowa mogła być wzięta pod uwagę jako odniesienie dla planowanej inwestycji. Tym samym zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa". Uwzględniono też, że na analizowanym obszarze obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza). Kolegium wskazało, że wyjątki od tego zakazu są określone w § 5 ust. 7 pkt 3, 4 i 5 ww. uchwały i z analizy wynika, że nie mają one zastosowania do działki skarżącego, gdyż nie znajduje się ona na obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]’ (lub obszaru wskazanego jako tereny zabudowane w obowiązującym studium). Ponadto, z działek bezpośrednio przylegających, tylko działka nr "[...]" jest zabudowana budynkiem gospodarczym (brak wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), natomiast działka nr "[...]" jest niezabudowana. Na działce objętej wnioskiem znajduje się budynek w budowie (stan surowy otwarty), dla którego nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z powyższym na podstawie § 5 ust. 7 pkt 5, wnioskowana nieruchomość nie jest zabudowana budynkiem w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka nr "[..]" w obrębie geodezyjnym "[...]" znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora "[...]", a planowany budynek mógłby być usytuowany w odległości maksymalnej około 40 - 50 m od linii brzegowej jeziora. W takim kształcie projekt decyzji odmownej został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który milcząco go zaaprobował, a zatem potwierdził niezgodność z przepisami odrębnymi. W konsekwencji planowana inwestycja nie spełnia również warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - po rozpatrzeniu skargi M. W. na w/w decyzję Kolegium z dnia "[...]" - wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt: II SA/OI 479/18, uchylił decyzję Kolegium. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że Kolegium tylko częściowo wykonało wskazania prawomocnego wyroku. Podniósł, że Kolegium nie oceniło merytorycznie decyzji organu pierwszej instancji i nie ustosunkowało się do większości zarzutów odwołania, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto Sąd wskazał, że wymaga ustalenia, czy zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, statuowany przez § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a) uchwały Sejmiku Województwa w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza nie został wyłączony przez § 5 ust. 7 pkt 5 w/w uchwały. Należy zatem ocenić, czy działka nr "[...]" jest zabudowana budynkiem i czy jest działką budowlaną w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie przesądzić, czy w takiej sytuacji nie ma zastosowania wyjątek od powyższego zakazu zabudowy wskazany w § 5 ust. 7 pkt 4 w/w uchwały. Kolegium winno także ustalić, czy w sprawie nie ma zastosowania wyjątek od zdefiniowanego powyżej zakazu zabudowy wskazany w § 5 ust. 7 pkt 3 tejże uchwały. W ocenie Sądu rozważenia wymaga również to, czy budowa budynku przystani turystyki wodnej wypełnia definicję urządzenia wodnego i tym samym jego budowa będzie wyłączona z powyższego zakazu, tj. będzie stanowić wyjątek określony w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały. Jednocześnie Sąd dostrzegł niekonsekwencję Kolegium i zaznaczył, że skoro przyjmuje się, że obszar analizowany jest wyznaczony w sposób prawidłowy, to nie może kwestionować jego wielkości, tj. jego granic, w tym odległości zabudowy wchodzącej w skład działek objętych analizowanym obszarem.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium wskazało, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim w sprawie nie występuje kontynuacja parametrów zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wprawdzie istniejący na działkach nr "[...]" budynek pensjonatu stanowi pewien punkt odniesienia dla planowanego budynku przystani turystyki wodnej, niemniej jednak należy uwzględnić wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowanym. Istniejąca zabudowa determinuje zatem obowiązującą linię zabudowy (§4 rozporządzenia), wskaźnik zabudowy (§ 5 rozporządzenia), szerokość elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), a także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, czy geometrię dachów (§ 7 i § 8 rozporządzenia). W okolicznościach niniejszej sprawy nie istnieją jednak obiekty, na podstawie których można stwierdzić, iż parametry projektowanego budynku przystani wykazują podobieństwo do obiektów istniejących na analizowanym terenie. Budynek przystani, jego gabaryty takie jak szerokość (ok. 15 m) i wysokość (ok. 10 m) elewacji frontowej, nie wpisuje się w zastane sąsiedztwo. Również wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie wpisuje się w średnią istniejącą na obszarze analizowanym. Natomiast średnia wartość szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym to 20 m, a jego 20% tolerancja to 16 m i 24 m. Tym samym wskazana przez inwestora szerokość na poziomie 15 m nie spełnia wymogów wskazanych w § 6 rozporządzenia. Jeżeli chodzi o wysokość obiektu, to na działce sąsiedniej nr "[...]" istnieje 1- kondygnacyjna zabudowa gospodarcza o wysokości 6 m. W związku z tym proponowana przez inwestora 10 m wysokość budynku do obsługi przystani jest niedopuszczalna. Również proponowana geometria dachu (dach jednospadowy) też jest nie do zaakceptowania, gdyż w sąsiedztwie występują w zasadzie dachy dwuspadowe i wielospadowe. Kolegium dodało, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wprawdzie możliwe jest odstępstwo od tej reguły, to jednak sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza nie wskazuje ani na potrzebę, ani na konieczność zastosowania wyjątków. Dodatkowo Kolegium wskazało, odnosząc się do kwestii zgodności z przepisami odrębnymi, że projekt decyzji odmownej został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który milcząco go zaaprobował, a zatem potwierdził niezgodność z przepisami odrębnymi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że planowana inwestycja nie będzie obiektem służącym do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Charakter planowanej inwestycji nie wpisuje się również w realizację zadań związanych z funkcjonowaniem urządzeń wodnych. Konkludując organ wskazał, że budowa przedmiotowej inwestycji niewątpliwie uszczupli siedliska ptaków, przyczyni się do degradacji walorów krajobrazowych terenu w rejonie jeziora "[...]" i może wymagać wycięcia zadrzewień

W skardze wywiedzionej do tut. Sadu na powyższa decyzję Kolegium M. W. zarzucił jej naruszenie:

art. 138 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy "[...]", która została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego,

art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie iż wnioskowana zabudowa nie spełnia warunku parametrów,

art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały Sejmiku Województwa w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza w zw. z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż nie doszło do spełnienia warunku zgodności z przepisami odrębnymi.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 29 lutego 2020 r. zatytułowanym uzupełnienie skargi M. W. zarzucił zakwestionowanej decyzji Kolegium naruszenie:

art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku sygn.II SA/OI 479/18 z dnia 20 listopada 2018 r.,

art. 107 ust. 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich argumentów i twierdzeń zawartych w odwołaniu od decyzji Wójta i nie wskazanie przez Kolegium faktów i dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i nie odniesienie się do wszystkich dowodów i stwierdzeń zawartych w odwołaniu od decyzji Wójta,

art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie związanych ze sprawą okoliczności faktycznych w szczególności nie wyjaśnienie przesłanek w oparciu o które przyjęto, że wnioskowana zabudowa nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa i zgodności z przepisami odrębnymi, - art. 80 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie całego materiału dowodowego,

art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ustalenie błędnego stanu faktycznego i prawnego oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz zabudowy na działkach nr "[...]",

art. 5, 6, 7, 8 i 9 rozporządzenia poprzez błędne wyznaczenie wskaźników nowej zabudowy,

art. 79a k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wskazania przesłanek, które nie zostały wykazane w zakresie spełnienia warunków sąsiedniej zabudowy i zgodności z przepisami odrębnymi z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. i tym samym uniemożliwienie przedstawienia dodatkowych dowodów celem wykazania zgodności z tymi warunkami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne wskazane zostały m.in. w treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładani norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto - zgodnie z treścią art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.)

Przedmiotem przeprowadzonej przez Sąd kontroli legalności była decyzja Kolegium z dnia "[...]" utrzymująca decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

Orzekając w rozpoznawanej sprawie Sąd zobowiązany był zastosować się do dyspozycji ustawodawcy zawartej w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W judykaturze administracyjnej nie budzi wątpliwości bezwzględnie obowiązujący charakter wskazanego powyżej przepisu procesowego, który powoduje, że ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie może pominąć oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu (np. wyroki: WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2019 r., SA/Ol 388/19, WSA w Bydgoszczy z 2 lipca 2019 r., I SA/Bd 275/19, WSA w Gorzowie Wlkp. z 4 lipca 2019 r., II SA/Go 273/19; WSA w Łodzi z 11 lipca 2019 r., II SA/Łd 288/19, www.orzeczenia.nsa.gov – dalej CBOSA).

W tak określonych ramach prawnych należy wyjaśnić, że warunek związania w tej sprawie odnosi się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt: II SA/OI 479/18. Istotne też jest, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w konkretnej sprawie. Ocena prawna dokonana przez Sąd może dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania w nich określonych regulacji prawnych. Wskazania, co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Związanie oceną prawną i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego determinuje działania organu w postępowaniu prowadzonym w danej sprawie aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Istotą zasady "związania ocena prawną" jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego (np. wyroki NSA: z 10 lutego 2017 r., I GSK 311/15, z 25 listopada 2016 r., II OSK 491/15, CBOSA). Należy też wskazać, że wobec bezwzględnego charakteru "związania", o którym mowa w art. 153 p.p.s.a., nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumpcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, a nawet nieakceptowania oceny prawnej sądu przez organ administracji publicznej, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu ewentualnego wznowienia wyroku w przewidzianym trybie, a obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co czyni nieaktualnym pogląd prawny (np. wyroki: WSA w Białymstoku z 2 lutego 2009 r., I SA/Bk 470/08; WSA w Bydgoszczy z 12 czerwca 2019 r., II SA/Bd 249/19, WSA w Krakowie z 26 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2409/98, CBOSA).

Zdaniem Sądu w składzie obecnie orzekającym nie zaistniały w rozpoznawanej sprawie opisane powyżej okoliczności wyłączające obowiązek uwzględnienia zasady "związania", określonej w art. 153 p.p.s.a., zatem kontrola prawidłowości orzeczenia odwoławczego oraz orzeczenia organu pierwszej instancji, wydanych po ponownym rozpatrzeniu sprawy po kasacyjnym wyroku sądu administracyjnego wymaga przede wszystkim dokonania oceny w zakresie podporządkowania się organu wskazanej powyżej zasadzie, gdyż jest to pierwszorzędne kryterium legalności zaskarżonej decyzji.

Dokonując takiej oceny należy wskazać, że Sąd w wyroku z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt: II SA/OI 479/18 wskazał, że: "istotą postępowania poprzedzającego ustalenie warunków zabudowy jest analiza istniejących uwarunkowań w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji i na tej podstawie, przy wykorzystaniu wiedzy i kompetencji urbanistycznych, ustalenie parametrów nowej zabudowy. Analiza taka została w rozpatrywanej sprawie sporządzona, lecz w żaden sposób nie została oceniona przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji. Nie odniesiono się do żadnych zarzutów odwołania w konkretnych kwestiach dotyczących planowanej inwestycji. W złożonym odwołaniu skarżący zarzucił bowiem brak ustalenia stanu prawnego objętej wnioskiem nieruchomości. Podniósł, że na działce nr "[...]" znajduje się wybudowany budynek gospodarczy, który został wykonany na podstawie skutecznego, prawomocnego zgłoszenia do Starosty, a legalność jego wykonania potwierdził PINB w piśmie z dnia 23 lutego 2017 r., które w istocie rzeczy jest zaświadczeniem w rozumieniu art. 217 k.p.a. Fakt zabudowy rzeczonej działki potwierdza także wypis z kartoteki gruntów z dnia 30 maja 2017 r. Przywołane powyżej dowody są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a przeto korzystają z domniemani rzetelności (prawdziwości) stwierdzonych nimi okoliczności faktycznych i prawnych. Ustalenia zatem wymaga, czy zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych statuowany przez § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a) uchwały Sejmiku Województwa w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu (dalej jako uchwała) nie został wyłączony przez § 5 ust. 7 pkt 5 w/w uchwały, a zatem ocenić, czy działka nr "[...]" jest zabudowana budynkiem, pamiętając o powyższym wzruszalnym domniemaniu prawnym, a nadto, czy rzeczona działka jest działką budowlaną w rozumieniu u.p.z.p. Z kolei na działce nr "[..]" znajduje się również budynek gospodarczy, który został wykonany na podstawie skutecznego zgłoszenia do Starosty. Powyższe kwestie nie były przedmiotem analizy organu, co z kolei wymaga przesadzenia, czy w takowej sytuacji nie ma zastosowania wyjątek od powyższego zakazu zabudowy wskazany w § 5 ust. 7 pkt 4 w/w uchwały. Kolegium winno także odnieść się do zarzutu podniesionego już w odwołaniu, czy w sprawie nie ma zastosowania wyjątek od zdefiniowanego powyżej zakazu zabudowy wskazany w § 5 ust. 7 pkt 3 tejże uchwały (...) Nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja nie będzie obiektem służącym do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, wobec tego rozważenia wymagało, czy budowa budynku przystani turystyki wodnej wypełnia definicję urządzenia wodnego i tym samym jego budowa będzie wyłączona z powyższego zakazu. W powołanej uchwale nie zdefiniowano pojęcia urządzenia wodne. W art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) wprost zaliczono do urządzeń wodnych przystanie. Powyższe wskazuje, że planowana inwestycja (budowa budynku) mogłaby, co do zasady, stanowić wyjątek określony w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały. Kwestia ta nie została jednak przez Kolegium rozważona (...) W odwołaniu skarżący podniósł, że zarówno działalność gospodarcza i pensjonat znajdujący się na działkach nr "[...]", działalność gospodarcza z agroturystyką i smażalnią ryb na działce nr "[...]", rekreacyjno-wypoczynkowy sposób zagospodarowania działek nr "[...]" jak i pole biwakowe znajdujące się na działce nr "[...]" realizują funkcje usługowe i turystyczne zabudowy i zagospodarowania terenu, co całkowicie zostało pominięte w analizie. Później zakwestionował, by odległość wnioskowanej działki od zabudowań znajdujących się na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym wynosiła nawet 0,5 km. Powyższej okoliczności organ nie wyjaśnił".

Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Kolegium poprzestało w zasadzie jedynie na wskazaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie istnieją obiekty, na podstawie których można stwierdzić, iż parametry projektowanego budynku przystani wykazują podobieństwo do obiektów istniejących na analizowanym terenie. Parametry przystani - wskaźnik zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu, nie wpisują się w zastane sąsiedztwo, a planowany budynek przystani nie jest urządzeniem wodnym.

Kolegium nie zastosowało się do wskazanych wyżej wytycznych Sądu, w szczególności przyjęło w analizie, jako pewny punkt odniesienia dla planowanego budynku przystani wyłącznie istniejący na działkach nr "[...]’ budynek pensjonatu nie uwzględniając charakteru zabudowań znajdujących się na działkach nr ‘[..]’ (pominiętej w analizie). Co więcej, Kolegium nie odniosło się do kwestii, czy działka nr "[...]" jest zabudowana budynkiem, czy jest działką budowlaną w rozumieniu u.p.z.p. oraz nie poczyniło analizy, że na działce nr "[...]’ znajduje się również budynek gospodarczy, który został wykonany na podstawie skutecznego zgłoszenia do Starosty. W sprawie jest to o tyle istotne, że nadal organ nie ustalił, czy zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych statuowany przez § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a) uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu (dalej jako uchwała) nie został wyłączony przez § 5 ust. 7 pkt 4 i 5 w/w uchwały.

Ponadto, Kolegium nie ustaliło czy w sprawie nie ma zastosowania wyjątek od zdefiniowanego zakazu zabudowy wskazany w art. 5 ust. 7 pkt 3 uchwały. Wyjątek ten stanowi, iż w przypadku obszarów, dla których w studium nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, zakaz budowy nie dotyczy obszarów wskazanych w studium jako tereny zabudowane. Zgodnie zaś z załącznikiem graficznym nr 2 do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]", na którym jest zaznaczone, że działka nr "[...]" znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz usługi handlu, gastronomii kultury, sportu, zdrowia i innych niezbędnych dla funkcji mieszkaniowej. Zatem działka nr "[...]" zaznaczona w studium jako tereny zabudowane jest zwolniona z zakazu zabudowy z art. 5 ust. 1 pkt 8 uchwały.

Kolegium nie zbadało nadto kontynuacji funkcji z obszaru analizowanego poprzestając tylko na analizie (wątłej dowodowo) samych parametrów, a takowe wskazania, co do konieczności zweryfikowania rodzaju, charakteru zabudowy wskazywanej przez skarżącego na poszczególnych działkach, poczynione zostały w wyroku.

Rzeczywistym problemem kontrolowanej sprawy jest również rozstrzygnięcie czy parametry wnioskowanego przedsięwzięcia mogą być uznane za kontynuację dotychczasowych funkcji zabudowy istniejącej już w obszarze analizowanym lub jej funkcjonalne dopełnienie. Kwestia ta wiąże się z "zasadą dobrego sąsiedztwa". Charakterystyka tej zasady i jej aspekty zostały szeroko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Niemniej, w uzasadnieniu decyzji Kolegium poprzestało na stwierdzeniu, że parametry przystani nie wpisują się w średnią istniejącą na obszarze analizowanym. Nie przedstawiło jednak sposobu w jaki sposób przyjęło, ustaliło (wyliczyło) wartości poszczególnych parametrów. Tym samym nie można jednoznacznie ustalić czy wartości wskaźników planowanej zabudowy odbiegają od wartości występujących w obszarze analizowanym.

Nadal w ocenie Sądu Kolegium nie ustaliło charakteru prawnego przystani. Stwierdziło, odnosząc się tylko do definicji słownikowej przystani, że planowana przystań nie stanowi urządzenia wodnego. Przystanie wprost są wymienione w art. 16 ust. 65 pkt i) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne jako urządzenia wodne, do korzystania z zasobów wodnych. Nie skorzystało z dokładnej definicji wyrażonej w mających zastosowanie przepisach prawnych ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej, gdzie w art. 5 ust. 1 pkt 3 przystań zdefiniowana jest jako akwen i grunt oraz związana z nimi infrastruktura, znajdująca się w granicach przystani. Zarzuciło Kolegium, iż wnioskowana przystań turystyki wodnej ze względu na swój rekreacyjny charakter nie wpisuje się w realizację zadań związanych z funkcjonowaniem urządzeń wodnych. Zasadnie jednak podnosi strona skarżąca, że charakter zadań urządzeń wodnych wymienionych w Prawie wodnym jest bardzo różnorodny i obejmuje również uznaną za niedopuszczalną przez Kolegium rekreację oraz turystykę i sport. Powyższa kwestia jest o tyle istotna, że wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 8 uchwały wyjątek zabudowy nie różnicuje przeznaczenia urządzeń wodnych.

Skala i rodzaj stwierdzonych uchybień mogących niewątpliwie mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z których znaczna część dotyczy kwestii procesowych - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. - w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy (okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia), doprowadziły Sąd do wniosku, że niezbędne jest uchylenie zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę, Kolegium zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zastosuje się do przedstawionych powyżej wskazań co do dalszego postępowania.

Na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygnął w punkcie II sentencji o kosztach postępowania, uwzględniając wynik sprawy oraz wysokość poniesionych przez stronę skarżąca kosztów sądowych (wpis od skargi w wysokości 500 zł).