Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1832/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi G. P. i M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi G.i M.P. (dalej także jako skarżący) jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 roku, znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 o numerze[...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2014 roku o nr. [...] zmieniającą decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2013 roku o nr. [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą zgody na budowę.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Prezydent [...] decyzją numer [...] z dnia [...] września 2013 roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] PHP A.B. pozwolenia na budowę budynku sportowego z częścią mieszkalną wraz z zadaszeniem kortów tenisowych na działkach ewidencyjnych nr[...], [...], [...], [...],[...]i [...] z obrębu[...], przy ul. [...] w W.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 roku Prezydent [...] zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił zamiennego pozwolenia dla [...] PHP A.B. na budowę budynku sportowego z częścią mieszkalną wraz z zadaszeniem kortów tenisowych na działkach ewidencyjnych nr[...], [...], [...], [...],[...]i [...] z obrębu[...], przy ul. [...] w W.

W dniu [...] lipca 2015 roku do Wojewody [...] wpłynął wniosek skarżących o zbadanie zgodności z przepisami decyzji Prezydenta [...] numer [...] z dnia [...] maja 2014 roku. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżący wskazali, że wnioskują o stwierdzenie przez organ nieważności kwestionowanej decyzji.

Decyzją z [...] września 2016 roku o numerze [...] Wojewoda [...]odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] numer [...] z dnia [...] maja 2016 roku. Uzasadniając swoje stanowisko organ dokonał wykładni przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 kpa. Wskazał, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie zachodzi wtedy, gdy decyzja podjęta została wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi przewidzianemu w przepisie, gdy wbrew wszelkim przesłankom wyrażonym w przepisie nadano uprawnienie lub go odmówiono, albo też gdy wbrew przepisom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. Sprzeczność taka musi być jednak dostrzegalna przez proste zestawienie ze sobą przepisów. Odnosząc poczynione uwagi do przedmiotowej sprawy, wskazał, że mimo stwierdzonych uchybień nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Organ dostrzegł błędne ustalenie kręgu stron postępowania, co jednak nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności, a do jego wznowienia. Nie uzasadnia tego także dostrzeżona przez organ rozbieżność między wnioskiem o pozwolenie a projektem budowlanym w zakresie usytuowania zjazdów na teren inwestycji, o czym świadczy okoliczność, że nic nie wskazuje na to, aby inwestor prowadził prace w zakresie budowy zjazdów wyłącznie w oparciu o rysunki projektowe, a przez to niezgodnie z treścią pozwolenia na budowę. Nie została stwierdzona także sprzeczność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania w zakresie zmniejszenia liczby miejsc postojowych, zważywszy na okoliczność, że inwestor dokonał likwidacji jednego z lokali mieszkalnych. Odnośnie miejsc postojowych stwierdzono także, że chybiony jest zarzut co do lokalizacji miejsc postojowych, gdyż organ bazuje jedynie na tym co jest wyrysowane w projekcie budowlanym, a w jego zakresie nie dostrzega sprzeczności z prawem. Nie doszło także do naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.), ze względu na okoliczność że usytuowanie krawędzi okna elewacji znajduje się w odległości 4,05 m, a więc powyżej wskazanej przez prawodawcę dolnej granicy. Nie dostrzeżenie przez organ rażącego naruszenia prawa, ani pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności skutkowało wydaniem decyzji odmownej.

Skarżący wnieśli odwołanie od powyższej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także jako GINB), wskazując na uchybienia poczynione przez organ I instancji. W szczególności wskazano na pominięcie przez organ powołania się na przesłankę stwierdzenia nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, stronniczo przeprowadzone postępowanie oraz niedostrzeżenie, że zmniejszenie liczby miejsc postojowych w związku z likwidacją jednego z lokali mieszkalnych, nie pociągnęło za sobą zwiększenia liczby uczestników, którzy mogą korzystać z obiektu, a co za tym idzie wymaganej liczby miejsc postojowych.

Decyzją z [...] czerwca 2017 roku GINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że stosownie do treści art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę możliwe jest po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia, do którego odpowiednio stosuje się art. 32-35. Art. 33 ust.2 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co miało miejsce w tej sprawie. Organ wskazał, że ma ono dotyczyć jedynie działek objętych zmianą, a nie całości inwestycji. Wskazano, że w takim wypadku na organie nie ciąży obowiązek badania prawdziwości złożonego oświadczenia. Nie stwierdzono więc w tym zakresie naruszenia przez organy przepisów prawa, co nie pozwala tym bardziej na zarzucenie im rażącego naruszenia prawa.

Organ II instancji nie dostrzegł w zaskarżonej decyzji niewłaściwej oceny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności wskazano, że wzniesiony przez inwestora obiekt stanowi architektoniczną całość, dlatego dokonując oceny co do zgodności jego wysokości z zapisami planu, nie można dostrzec naruszenia w tym przedmiocie. Nie doszło do uchybienia w zakresie w jakim doszło do ustalenia ilości miejsc parkingowych. Dokonując analizy planu miejscowego wskazano, że obliguje on inwestora do stworzenia miejsc parkingowych stosownie do powierzchni użytkowej czy ilości lokali mieszkalnych. W tym zakresie wskazanie przez inwestora jako adekwatnych 9 miejsc parkingowych w związku z likwidacją jednego z lokali mieszkalnych, znajduje uzasadnienie ze względu na ustalone w planie miejscowym kryteria wyliczenia.

Organ dostrzegł naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie usytuowania jednego z miejsc parkingowych, w związku z niedochowaniem wymogu jego usytuowania w odpowiedniej odległości od granicy działki. Takie uchybienie nie ma jednak nosić znamion rażącego naruszenia prawa.

Nie dostrzeżono także uchybienia przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zakresie wymaganych odległości obiektów od sąsiednich działek.

Odnosząc się do zarzutu o możliwości stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 kpa, organ uznał, że nie znajduje on zastosowania w poniższej sprawie. Dokonując rozróżnienia na niewykonalność faktyczną i prawną, wskazano że w praktyce ta druga mieści się w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a skoro stwierdzono brak jego naruszenia, nie można mówić o niewykonalności w tym zakresie. Z kolei niewykonalność faktyczna oznacza realną niemożliwość wykonania decyzji. Organ nie dostrzegł, aby w tej sprawie zachodziły takie okoliczności, wskazując w szczególności, że analiza akt sprawy nie wskazuje na brak możliwości zrealizowania przedsięwzięcia.

Odnosząc się do zarzutu pozbawienia skarżących przymiotu strony, jak i kwestii podpisania decyzji przez tę samą osobę, wskazano że okoliczności te mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania i nie są badane na etapie stwierdzania nieważności.

Główny Inspektor nie stwierdził także, aby wydanie decyzji ograniczało prawa skarżących do korzystania z ich nieruchomości. Uznał, że takie kwestie mogą być przedmiotem roszczeń cywilnoprawnych, a nie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Skargę od powyższej decyzji wnieśli G. i M.P. Wskazali na naruszenie przepisów postępowania, w postaci art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i niewyczerpującego rozpatrzenie materiału dowodowego i dokonanie jego oceny zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zarzucili dokonanie niewłaściwej wykładni przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wskazując że naruszenie prawa polegało na uchybieniu wymaganiom stawianym przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz przepisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwały Rady [...] z [...] października 2006 r. nr[...].

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wskazując że do wydania decyzji doszło na skutek wnikliwej analizy sprawy, zaś zarzuty skargi stanowią jedynie powtórzenie argumentacji odwołania od decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na brak uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, uwzględnienie skargi na decyzje lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ a wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zajścia przyczyn z art. 156 kpa lub wskazanych w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie została ona wydana z naruszeniem prawa uzasadniającego jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności, dlatego też skarga podlegała oddaleniu.

Przedstawiając motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia Sądu należy wskazać, że przedmiotem zaskarżenia była decyzja wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Wojewody[...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej zamiennego pozwolenia na budowę.

Należy także wskazać, że skarżący jedną skargą zaskarżyli zarówno powyższą decyzję, jak i ostateczną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej pierwotny projekt budowlany i udzielającej pierwotnego pozwolenia na budowę, formułując zarzuty przeciwko obu rozstrzygnięciom. Cześć zarzutów dotyczy wyłącznie drugiej ze wskazanych decyzji, dlatego nie ma potrzeby odnoszenia się w tym postępowaniu do ich treści, zważywszy że w tym zakresie skarga została wyłączona do odrębnego postępowania.

Problematykę stwierdzenia nieważności decyzji reguluje art. 156 kpa, określając w § 1 podstawy wydania takiego rozstrzygnięcia. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności, godząc tym samym w przywołana zasadę, stanowi szczególny tryb postępowania i dlatego też niezbędne jest dokonywanie ścisłej wykładni przesłanek stwierdzenia nieważności, aby uniknąć wypaczenia nadrzędnej zasady trwałości decyzji.

Postępowanie w przedmiocie nieważności, stanowiąc nadzwyczajny tryb postepowania, ograniczone jest do badania legalności decyzji w aspekcie stanu faktycznego i prawnego na moment jej wydania. W związku z tym organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej poprzednio decyzją merytoryczną, lecz ogranicza się do stwierdzenia jej nieważności bądź odmowy stwierdzenia nieważności. Postępowanie to nie ma bowiem na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć obarczonych szczególnego rodzaju wadliwością. W związku z tym zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez organ nie koresponduje z przeprowadzanym na etapie merytorycznego badania sprawy, ograniczając się do zbadania czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności.

Na wstępie rozważań należy zbadać czy nie doszło do naruszenia przez organy przepisów postępowania na etapie badania sprawy, a móc przejść do analizy merytorycznych przesłanek stwierdzenia nieważności.

Za chybione należy uznać zarzuty naruszenia przez organy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa. Statuują one zasadę prawdy obiektywnej, stanowiącą podstawę dla rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy. Przywołane przepisy obligują organ do przeprowadzenia całościowego postepowania dowodowego, niezbędnego dla ustalenia rzeczywistego stanu sprawy i wydania należytego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że w chwili wydawania decyzji organy dysponowały wystraczającym materiałem dowodowym do wydania rozstrzygnięcia, w szczególności projektem budowlanym inwestycji przy ul. [...] w W. W konsekwencji nie można uznać za trafny podniesionego zarzutu. Sama okoliczność, że rozstrzygnięcie organu nie koresponduje z żądaniem strony nie może przemawiać za stwierdzeniem, że organ nie przeprowadził należytego postępowania, w celu zebrania wymaganego materiału dowodowego. Charakterystyka postępowania nieważnościowego sprawia, że w tym zakresie niejednokrotnie działania organów ograniczają się do zgromadzenia całości dokumentacji sprawy i dokonania jej oceny w świetle obowiązujących przepisów i podniesionych przez stronę twierdzeń. W ocenie Sądu analiza akt administracyjnych wskazuje, że organ zebrał wystarczający materiał dowodowy w celu wydania decyzji, dlatego też nie można dostrzec uchybienia w tym zakresie.

Osią sporu w poniższej sprawie jest wykładnia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 kpa. W żądaniu stwierdzenia nieważności powołano się na przesłankę z § 1 pkt 2 w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz na pkt 5, czyli na fakt niewykonalności decyzji. Należy uznać, że poczynione w tym zakresie przez organy ustalenia, a w konsekwencji wydane rozstrzygnięcie organu odwoławczego odpowiada prawu. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 kpa stwierdza się nieważności decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Niewykonalność może przybrać postać faktyczną lub prawną. Pierwsza z nich ma miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji, druga - gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji. W konsekwencji należy podzielić pogląd, że niewykonalność prawna pokrywa się z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W konsekwencji nie ma potrzeby czynienia rozważań w tym przedmiocie, gdyż będą one tożsame z poczynionymi w dalszej części rozważaniami dotyczącymi art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym miejscu można jedynie zasygnalizować, że stwierdzony zostanie brak wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, co implikuje twierdzenie o braku zaistnienia także przesłanki z pkt 5 w zakresie niemożliwości prawnej. Należy więc uznać, że w zaskarżonej decyzji organ dokonał właściwej oceny w tym zakresie.

Co się zaś tyczy niewykonalności w znaczeniu faktycznym, to w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że chodzi w tym przypadku o realną niemożliwość wykonania decyzji. Nie kwalifikuje się jednak w takich kategoriach różnorakich przeszkód ekonomicznych, finansowych albo też trudności technicznych czy też negatywnego nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji (wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008 r., II OSK 590/07, LEX nr 484998, czy z dnia 20 grudnia 1984 r., I SA 804/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 123). Przyjmuje się, że niewykonalność decyzji musi być spowodowana zaistnieniem przeszkody w jej wykonaniu, która znamionuje się tym, że istniała już w dacie wydania decyzji i musi być nieusuwalna przez cały czas (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lipca 1999 r., IV SA 970/97, LEX nr 4790). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ w zaskarżonej decyzji dokonał właściwej oceny przywołanej przesłanki. Słusznie stwierdzono, że zgromadzony w aktach materiał nie wskazuje, aby niewykonalne było zrealizowanie spornej inwestycji, w szczególności miejsc postojowych. Choć w pierwotnym projekcie można dostrzec pewne nieprawidłowości, to nie rzutuje to w takim stopniu na decyzję wydającą pozwolenie na budowę, by móc zakwalifikować ją jako niewykonalną, co skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. W szczególności usytuowanie miejsca parkingowego w zbyt bliskiej odległości od sąsiedniej działki nie czyni decyzji niewykonalną. Kwestionowane miejsce parkingowe stanowi jedynie wycinek całości projektu inwestycyjnego i nie może być rozpatrywane w oderwaniu od całości. Nie czyni to niemożliwym realizacji całego przedsięwzięcia, a w konsekwencji nie sprawia, że decyzja ma charakter niewykonalny.

Pozostaje w związku z tym ustalenie czy organy w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności słusznie ustaliły, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Przez rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa należy rozumieć przypadki zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i norm kompetencyjnych. Dokonywanie kwalifikacji nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Ustawodawca formułując w taki sposób tę przesłankę wskazał jednoznacznie, że nie każde naruszenie przez organ przepisów skutkuje nieważnością wydanego rozstrzygnięcia. W działalności organów zdarzają się niejednokrotnie uchybienia przepisom, jednak w przeważającej części wypadków nie rodzą one nieważności takiego aktu. Naruszenie musi mieć bowiem charakter rażący. Przez rażące naruszenia należy więc rozumieć takie sytuacji, kiedy na pierwszy rzut oka możliwe jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów. Chodzi więc o takie przypadki naruszenia, które mają charakter oczywisty i nie są do pogodzenia z obowiązującymi w systemie prawnym zasadami praworządności. W takim przypadku dopuszcza się naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych, mając na uwadze nadrzędną wartość, jaką jest poszanowanie praworządności. Nie stanowi więc takiego przypadku spór o wykładnię przepisów prawa, lecz o przypadki, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Mając na uwadze poczynione uwagi, można stwierdzić, że organy orzekające w przedmiocie stwierdzenia nieważności słusznie stwierdziły, że nie doszło do wydania kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z treścią art. 36a Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie zmiany stosuje się odpowiednio art. 32-35 Prawa budowlanego, stosownie do zakresu zmiany.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę (odpowiednio zmiana pozwolenia) może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie zaś z treścią art. 33 ust. 2 pkt 2. do wniosku należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Inwestor składając wniosek o wydanie zamiennego pozwolenia złożył oświadczenie o prawie do dysponowania działkami o numerze[...],[...]i [...] na cele budowlane, których to dotyczył jego wniosek. Za chybione w związku z tym należy uznać zarzuty skargi, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ze względu na brak złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania całą nieruchomością. Rozumowanie skarżących w tym zakresie jest nieprawidłowe. W zakresie wydawania zamiennego pozwolenia na budowę przepisy prawa budowalnego odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów stosowanych w procedurze przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Zwrot odpowiednie stosowanie oznacza, że przepisy stosowane są wprost, z pewnymi modyfikacjami lub w pewnym zakresie nie znajdują zastosowania do danego przypadku. Zważywszy na okoliczność, że wniosek inwestora dotyczył jedynie zmiany pozwolenia we wskazanym we wniosku zakresie, niewłaściwym byłoby wymaganie spełnienia takich samych wymagań, jak w pierwotnej procedurze o wydanie pozwolenia. Skoro inwestor uzyskał już wcześniej pozwolenie na budowę, oznacza to że na wcześniejszym etapie postępowania wykazał swoje prawo do dysponowania całością nieruchomości przeznaczonych na cele inwestycyjne. Zbędnym obciążeniem byłoby więc wymaganie od inwestora wykazanie swojego prawa do dysponowania całą nieruchomością. W art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego ustawodawca wyraźnie wskazał, że przepisy stosuje się odpowiednio jedynie do zakresu zmian. Nie wymaga więc od organów ponownego badania całości inwestycji, ograniczając się do zakresu wyznaczonego przez zmianę, co ma na celu uniknięcie nadmiernego przedłużenia postępowania. W konsekwencji należy uznać, że organ w zaskarżonej decyzji dokonał słusznej wykładni przepisów Prawa budowlanego w tym zakresie.

Nałożenie na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane służy usprawnieniu procedury uzyskania pozwolenia. Przepisy nie nakładają na organy administracji obowiązku każdorazowego badania czy oświadczenie jest zgodne ze stanem faktycznym. Tylko wyjątkowo, jeżeli organ poweźmie wątpliwości co do jego prawdziwości powinien podjąć działania mające służyć wyjaśnieniu tej kwestii (por. wyrok WSA w Krakowie, II SA 1357/17, LEX nr 2457125, wyrok NSA z 15 grudnia 2008, II OSK 1618/07 czy wyrok NSA z 3 kwietnia 2007, II OSK 577/06). Skoro więc organy nie stwierdziły, że w sprawie zachodzą takie okoliczności, nie można mówić że uchybiły przepisom Prawa budowlanego opierając się wyłącznie na treści oświadczenia.

Przed wydaniem decyzji organy architektoniczno-budowlane muszą sprawdzić czy projekt pozostaje w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja prowadzona była na obszarze objętym uchwałą Rady [...] z[...].10.2006 roku, Nr[...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...] – Dz. Urz. Woj. [..] z 2006, nr 232, poz. 8576 ze zm. i oznaczone w planie symbolem [...]– usługi z towarzyszącą funkcją mieszkaniową. Zgodnie z § 119 obszar przeznaczony jest pod obiekty usługowe, wydzielone lub funkcjonalnie związane z tymi obiektami, na których obok funkcji usługowej istnieje lub może być wprowadzona funkcja mieszkaniowa. Organy słusznie stwierdziły, że inwestycja stanowi całość, w której skupione są elementy powierzchni usługowej, jaki i powierzchni mieszkalnej.

Nie sposób uznać, aby doszło do rażącego naruszenia prawa na skutek wydania decyzji wbrew postanowieniom planu miejscowego w zakresie w jakim wskazywała ona liczbę miejsc parkingowych, która ma zostać wzniesiona przez inwestora. Przepis § 12 przywołanego aktu wskazuje, że dla obiektów sportowych należy przeznaczyć 20 miejsc na każde 150 m2 powierzchni usługowej lub 20 miejsc na 100 użytkowników jednocześnie. W przypadku zaś lokali mieszkalnych, 3 miejsca w przypadku 2 lokali mieszkalnych, a w przypadku jednego lokalu mieszkalnego 1,5 miejsca. W chwili uzyskiwania pierwotnego pozwolenia inwestor określił liczbę miejsc na 10. Wynikało to z faktu, że miały tam znajdować się dwa lokale mieszkalne, zaś w obiekcie może przebywać jednocześnie 35 osób. Na skutek likwidacji jednego z lokali mieszkalnych inwestor wskazał jako wystarczające 9 miejsc parkingowych. Likwidacja lokalu mieszkalnego związana była z jego zagospodarowaniem na cele sportowe. Za uchybienie organu wydającego zamienne pozwolenie na budowę, można uznać okoliczność, że nie wystąpił do inwestora o wskazanie czy pojawienie się dodatkowej powierzchni rekreacyjnej będzie skutkowało zwiększeniem liczby osób, które mogą jednocześnie korzystać z obiektu, a co za tym idzie zobowiązaniem inwestora do wskazania miejsc postojowych w większej ilości. Należy jednak mieć na uwadze, że określenie liczby osób, które mogą jednocześnie korzystać z takiego obiektu jest do pewnego stopnia nieweryfikowalne. Natężenie ruchu ma bowiem związek zarówno z porą roku, dnia czy warunkami atmosferycznymi, a co za tym idzie podlegają różnorakim wahaniom w ciągu roku i wymagają od inwestora pewnego oszacowania. W związku z tym nie sposób uznać, aby zaakceptowanie wskazanej przez inwestora liczby miejsc postojowych stanowiło rażące naruszenie prawa, przez uchybienie postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania.

Organ w zaskarżonej decyzji dokonał także prawidłowego ustalenia co do zgodności decyzji z postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dz. U. z 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ dokonał szczegółowego zestawienia postanowień rozporządzenia z projektem budowlanym. Sąd podziela przedstawione w zaskarżonej decyzji ustalenia w tym zakresie i nie dostrzegł w działaniu organu naruszenia prawa.

Organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo uznał, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dz. U. z 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.), w zakresie w jakim usytuowane jest jedno z miejsc postojowych, które graniczy z działką nr ew. 147. Paragraf 19 przywołanego rozporządzenia wymaga, aby miejsca postojowe znajdowały się w odległości co najmniej 3 m od granicy działki budowlanej. Nie sposób jednak stwierdzić, aby uchybienie to nosiło znamiona rażącego naruszenia prawa. Jak wcześniej wskazano w postępowaniu w zakresie stwierdzenia nieważności nie wszystkie uchybienia przepisom zaowocują stwierdzeniem nieważności, gdyż jego zakres nie jest tożsamy z postępowaniem odwoławczym.

Słusznie organy w tym zakresie powoływały się na charakter sąsiadującej nieruchomości i sposób jej wykorzystywania. Nad to podkreślić trzeba, że właściciel graniczącej z miejscem parkingowym nieruchomości nie zgłaszał w tym zakresie żadnych zarzutów.

Przywołane w skardze zarzuty o pominięciu przez organ sprzeczności usytuowania miejsc postojowych z przepisami zapewniającymi dostęp do pochylni dla osób niepełnosprawnych nie zmieniają zasadniczej oceny zaskarżonej decyzji. Usytuowanie miejsca parkingowego w sposób utrudniający dostęp do pochylni dla osób niepełnosprawnych nie może być zakwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Choć projekt pozostaje w tym zakresie w sprzeczności z obowiązującymi regulacjami, to nie jest to uchybienie skutkujące stwierdzeniem nieważności.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.), w § 16 ust 1 stanowi, że do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów, o których mowa w § 14 ust. 1 i 3, utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać. Wydając pozwolenie na budowę miejsc parkingowych przylegających do budynku bez zachowania wymaganych odstępów, organ uchybił przepisom przywołanego rozporządzenia, nie może to być jednak kwalifikowane w kategorii rażącego uchybienia przepisom. Jak bowiem wskazano na wcześniejszym etapie wywodów, nie każde naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności. Muszą to być przypadki, które uniemożliwiają uznanie decyzji za prawidłową, co w konsekwencji nie pozwala na pozostawienie jej w obrocie prawnym. Z tego względu zaskarżona decyzja nie może podlegać uchyleniu, gdyż organ dokonał właściwej oceny, że stwierdzone uchybienie nie mieści się w kategorii rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 kpa.

Za chybiony należy uznać także zarzut naruszenia § 18 przywołanego wcześniej rozporządzenia, zgodnie z którym zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Jak już stwierdzono, inwestor wskazał w projekcie ilość miejsc parkingowych jaką planuje stworzyć w ramach prowadzonych prac. Pozostawało to w zgodzie z postanowieniami planu miejscowego. Przywołany przepis nie precyzuje jaka ilość miejsc parkingowych musi być stworzona w związku z przeprowadzaną inwestycją. Można z niego wyczytać, że powinno to być stosowne do przeznaczenia danego obiektu. W ust. 2 odesłano do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który powinien stanowić punkt odniesienia dla ustalenia czy zapewniono należytą ilość miejsc parkingowych. Na etapie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności na organie nie ciąży obowiązek przeprowadzania postępowania dowodowego czy w chwili obecnej zadeklarowana liczba miejsc parkingowych jest adekwatna. Organ bada stan na moment wydawania pozwolenia na budowę. Skoro jak już wskazano zadeklarowana przez inwestora liczba miejsc parkingowych jest zgodna z postanowieniami planu miejscowego, to nie można uznać, że organ wydający pozwolenie na budowę dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Nie znajdują uzasadnienia zarzuty co do wadliwości zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim dotyczą budowy zjazdów na teren obiektu. Inwestor uzyskał pozwolenie na budowę zjazdu z drogi publicznej na teren obiektu. Rozbieżność między projektem a treścią decyzji nie uzasadnia stwierdzenia nieważności. Organy słusznie uznały, że pierwszeństwo ma treść decyzji o pozwoleniu na budowę i ona określa dopuszczalny zakres inwestycji.

W związku z tym nie można twierdzić, aby wydając pozwolenie na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej dopuściły się rażącego naruszenia prawa przez zezwolenie na budowę zjazdów.

Organ słusznie uznał także w zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie zachodzą inne podstawy stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 kpa, a część twierdzeń podniesionych przez skarżących może stanowić podstawę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Orzecznictwo bowiem jednoznacznie uznaje, że podstawy wznowienia postępowania nie mogą być badane na etapie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 5 maja 2005, sygn. VII SA/Wa 826/04)

W konsekwencji należy uznać, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą stwierdzenia nieważności, dokonał słusznej oceny sprawy, stwierdzając brak rażącego naruszenia prawa przez organy wydające pozwolenie na budowę.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.