Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 88/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 2a ust. 2 i ust. 4 pkt 2, art. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 64 poz 592
law: Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2908/18 w sprawie ze skargi A. D. i M. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 sierpnia 2018 r. nr GZ.sp.615.47.2018 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. D. i M. D. solidarnie na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lutego 2019 r., IV SA/Wa 2908/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. D. i M. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 3 sierpnia 2018 r. nr GZ.sp.615.47.2018 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z 9 maja 2018 r. nr 331/2018/KOWR, a w punkcie 2. zasądził od Ministra na rzecz skarżących kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z 21 grudnia 2017 r. M. i A. D. (dalej: skarżący) zwrócili się do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej: Dyrektor Generalny KOWR) o wyrażenie zgody na nabycie w trybie art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 2196; dalej: u.k.u.r.) nieruchomości rolnej oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 2,25 ha położonej w miejscowości O., gm. B., woj. [...], stanowiącej własność E. K.

Decyzją z 9 maja 2018 r. Dyrektor Generalny KOWR odmówił wyrażenia zgody na nabycie wskazanej nieruchomości.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżących od powyższej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 3 sierpnia 2018 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu Minister wskazał, że skarżący nie spełniają warunków u.k.u.r. Z literalnej wykładni art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. wynika, że Dyrektor Generalny KOWR wydaje decyzję na wniosek osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne, a zgodnie z art. 5 ust. 1 za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym jednocześnie łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. We wniosku z 21 grudnia 2017 r. skarżący podali, że posiadają 675 ha użytków rolnych, położonych na terenie trzech gmin: D., N. i G. w miejscowości M. i O., w gminie B. W piśmie z 14 stycznia 2018 r. skarżący przedstawili wykaz posiadanych nieruchomości, z którego wynika, że użytkują rolniczo grunty, których powierzchnia przekracza 1000 ha. Na tej podstawie organ stwierdził, że skoro skarżący prowadzą działalność rolniczą na gruntach, których powierzchnia przekracza znacząco areał, jaką może posiadać gospodarstwo rodzinne (300 ha) to nie mogą zobowiązać się do utworzenia gospodarstwa rodzinnego o powierzchni nieprzekraczającej 300 ha i tym samym spełnić przesłanki z art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. warunkującą wyrażenie zgody przez Dyrektora Generalnego KOWR na nabycie nieruchomości rolnej. Organ podniósł dodatkowo, że art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. adresowany jest wyłącznie do osób fizycznych, które dopiero zamierzają utworzyć gospodarstwo rodzinne, a nie podmiotów, które chcą powiększyć swoje gospodarstwo rolne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżący zarzucili:

1. naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;

2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

3. błędne zastosowanie art. 2a ust. 2 u.k.u.r. w sytuacji, gdy skarżący wystąpili do Dyrektora Generalnego KOWR o wydanie zgody na nabycie nieruchomości na podstawie art. 2a ust. 4, albowiem stan faktyczny sprawy uniemożliwiał nabycie skarżącym nieruchomości bez uprzedniej zgody Dyrektora Generalnego KOWR, w związku z czym nie ma do niego zastosowania regulacja zawarta w art. 2a ust. 2 u.k.u.r. w zakresie ograniczenia łącznej powierzchni nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rodzinnego nabywcy, a jedynie ograniczenie wynikające z art. 2a ust. 4 u.k.u.r., zgodnie z którym w wyniku nabycia nieruchomości nie może dojść do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych;

4. naruszenie art. 2a ust. 4 pkt przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotowa regulacja adresowana jest wyłącznie do osób fizycznych dopiero zamierzających utworzyć gospodarstwo rodzinne, a nie podmiotów, które chcą powiększyć swoje gospodarstwo rolne;

5. pominięcie przez organ istotnego faktu, że celem nabycia przez skarżących nieruchomości objętej wnioskiem jest uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zgodnie ze stanem faktycznym albowiem skarżący w rzeczywistości posiadają przedmiotową nieruchomość na podstawie umowy dzierżawy i de facto wchodzi ona do gospodarstwa rolnego prowadzonego przez skarżących, a nadto zamiarem skarżących jest doprowadzenie do połączenia (scalenia) w jedno gospodarstwo nieruchomości, które kiedyś stanowiły całość;

6. naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie prymatu własności prywatnej, ograniczanej jedynie ustawą oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez naruszenie prawa własności skarżących w zakresie, w jakim ograniczono ich swobodę dysponowania nieruchomościami oraz w zakresie ograniczenia powierzchni nieruchomości rolnych mogących wchodzić w skład gospodarstwa rodzinnego;

7. naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak wystarczającego uzasadnienia faktycznego decyzji, a w szczególności brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że gospodarstwo rolne o powierzchni co najmniej 675 ha nigdy nie było uważane za gospodarstwo rodzinne. Śledząc historię przepisu art. 5 ust. 1 u.k.u.r. należy zauważyć, że już w projekcie tej ustawy łączna powierzchnia użytków rolnych była wskazana jako "nie większa niż 500 ha". Ostatecznie, po rozpatrzeniu stanowiska Senatu, powierzchnia ta została ustalona jako 300 ha i w tej postaci obowiązuje od 11 kwietnia 2003 r. (tekst pierwotny Dz.U.2003.64.592). Wobec powyższego organ niewłaściwie procedował na podstawie art. 2a ust. 2 u.k.u.r., który dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy nabywca prowadzi gospodarstwo rodzinne. Przepis ten wprowadza ograniczenie, polegające na tym, że powierzchnia nabywanej nieruchomości rolnej wraz z powierzchnią nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rodzinnego nabywcy nie może przekraczać powierzchni 300 ha użytków rolnych. Wobec niewłaściwego zakwalifikowania gospodarstwa skarżących, zostali oni objęci powyższym ograniczeniem.

Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy wprowadzające ograniczenia należy stosować ściśle. Jeżeli w art. 2a ust. 2 u.k.u.r. wprowadzono ograniczenie dotyczące expressis verbis gospodarstwa rodzinnego, które autonomicznie zdefiniowano w u.k.u.r., to nie można rozciągać tego ograniczenia na gospodarstwa, które nie odpowiadają tej definicji. Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że gdyby zamierzał objąć omawianym ograniczeniem gospodarstwa większe niż 300 ha to dałby temu normatywny wyraz. Nie można zaakceptować działania organu, który odmawiając zgody na zakup nieruchomości, oparł się na domniemaniu, że ograniczenie wprowadzone przez art. 2a ust. 2 u.k.u.r., dotyczy także gospodarstw niespełniających definicji gospodarstwa rodzinnego zawartej w art. 5 u.k.u.r. W ocenie Sądu I instancji organ wykroczył poza swoje kompetencje, dysponując materią, leżącą w gestii ustawodawcy. Z tych przyczyn należało uchylić decyzje organów obydwóch instancji.

W skardze kasacyjnej Minister zaskarżył wyrok Sądu I Instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez oparcie wyroku na istotnie zniekształconym stanie faktycznym sprawy, wynikającym z pominięcia części dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku jakichkolwiek wytycznych co do dalszego postępowania;

2. prawa materialnego, tj. art. 2a ust. 2 u.k.u.r. przez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy stanowił on podstawę wydania decyzji w przedmiocie wyrażenia zgodę na nabycie przez skarżących nieruchomości rolnych, podczas gdy właściwą podstawą decyzji był art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r., co jednoznacznie wynika z całokształtu materiału dowodowego oraz sentencji zaskarżonej decyzji Ministra.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji zakończył swoje rozważania jedynie na przepisie art. 2a ust. 2 u.k.u.r., nie odnosząc się w ogóle do kwestii trybu, jaki wnioskodawcy wykorzystali do złożenia wniosku (art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r.), rzeczywistej podstawy prawnej decyzji Ministra, jak również nie dał organom żadnych wytycznych do dalszego procedowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji niezasadnie zarzucił naruszenie przepisu art. 2a ust. 2 u.k.u.r. w sytuacji, gdy przepis ten nie był i nie mógł być materialną podstawą do rozstrzygnięcia sprawy. Przepis ten wskazuje jedynie, że suma powierzchni nieruchomości nabywanej wraz z powierzchnią nieruchomości rolnych już wchodzących w skład gospodarstwa rodzinnego nabywcy, nie może przekraczać powierzchni 300 ha użytków rolnych. Odnosi się on tylko do sytuacji nabycia nieruchomości rolnych przez rolnika indywidualnego, w przypadku którego zgoda wyrażona w drodze decyzji administracyjnej nie jest potrzebna. Zarówno definicja gospodarstwa rodzinnego jak i sposób ustalania powierzchni użytków rolnych został zdefiniowany w art. 5 u.k.u.r. Można zatem przyjąć, że przepis art. 2a ust. 2 u.k.u.r. jest przepisem dookreślającym kwestie nabywania nieruchomości, gdy powierzchnia nieruchomości rolnych nabywcy zbliża się do limitu 300 ha. Z tych przyczyn nie może stanowić podstawy prawnej do rozstrzygania składanych wniosków o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnych w trybie przewidzianym w u.k.u.r. Zawnioskowany na gruncie analizowanej sprawy tryb uzyskania zgody Dyrektora Generalnego KOWR opisany jest w art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r., zgodnie z którym nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wymienione w art. 2a ust. 1 i art. 2a ust. 3 pkt 1 oraz w innych przypadkach niż wymienione w art. 2a ust. 3 pkt 24 tej ustawy, może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego KOWR, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydana na wniosek osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne, która spełnia łącznie następujące przesłanki: posiada kwalifikacje rolnicze albo której, pod warunkiem uzupełnienia kwalifikacji zawodowych, przyznano pomoc, o której mowa w ustawie z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, albo w ustawie z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, a termin na uzupełnienie tych kwalifikacji jeszcze nie upłynął; daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej; zobowiąże się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego. Treść wymienionego przepisu jednoznacznie wskazuje, że tryb z art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. jest szczególnym przypadkiem, zezwalającym osobie fizycznej na nabycie nieruchomości

rolnej, wyłącznie w celu utworzenia przez nią gospodarstwa rodzinnego (o powierzchni użytków rolnych do 300 ha, co wynika z art. 5 u.k.u.r.) po spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie. Nie ulega wątpliwości, że skarżący w okolicznościach niniejszej sprawy prowadzą już gospodarstwo rolne i to o powierzchni znacznie przekraczającej powierzchnię określoną dla uznania za gospodarstwo rodzinne. Nie można więc w żaden sposób uznać, że składając wniosek, w trybie art. 2a ust. 4 pkt u.k.u.r. przez nabycie nieruchomości rolnej, mieli zamiar utworzyć gospodarstwo rodzinne. Sami zainteresowani zresztą jako powód wystąpienia o wydanie zgody podali chęć "uregulowania stanu prawnego" nieruchomości oraz doprowadzenie do "scalenia" nieruchomości w jedno gospodarstwo, a nie utworzenie gospodarstwa rodzinnego. Podobną argumentację przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7 listopada 2018 r., IV SA/Wa 1840/18. Skarżący kasacyjnie podniósł, że na gruncie uchwały NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 9/09, przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (vide: wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części, a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (vide: wyroki NSA: z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). W ocenie skarżącego kasacyjnie taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu sądowym wg norm przepisanych.

Zarządzeniem z 25 maja 2022 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi Minister wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarżący poinformowali natomiast, że posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji i podali adres elektroniczny. Uczestnik postępowania nie zajął stanowiska w sprawie.

Zarządzeniem z 7 lipca 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że rozpoznawana sprawa I OSK 88/21 jest tożsama ze sprawami: I OSK 55/21, I OSK 82/21, I OSK 86/21, OSK 87/21, I OSK 91/21, I OSK 100/21, które zostały rozpoznane na tym samym posiedzeniu w dniu 21 października 2022 r. Postępowania administracyjne we wszystkich tych sprawach zostały wszczęte na wnioski małżonków A. D. i M. D. o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. Okoliczności faktyczne we wszystkich tych sprawach są tożsame, mianowicie wnioskodawcy wskazali, że prowadzą gospodarstwo rolne o powierzchni 675 ha, określili tytuł prawny przysługujący im do poszczególnych nieruchomości, a nadto w poszczególnych sprawach złożyli oświadczenia, że użytkują rolniczo grunty o pow. 720 ha, 1000 ha, 1052 ha. We wszystkich tych sprawach organ I instancji wydał decyzje, w których nie wyraził zgody na nabycie wnioskowanych nieruchomości rolnych, a organ II instancji utrzymał te rozstrzygnięcia w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg wniesionych na wydane decyzje, wyrokiem z 7 listopada 2018 r., IV SA/Wa 1840/18 (sprawa I OSK 86/21) oddalił skargę. Natomiast w pozostałych sprawach, w tym w sprawie niniejszej, skargi uwzględnił i uchylił decyzje organów obu instancji, a także orzekł o kosztach.

Rozpoznana w granicach zgłoszonych zarzutów skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 2a ust. 1 u.k.u.r. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie (Dz. U. z 2018 r., poz. 1405), nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej, a nabycie jest możliwe w granicach limitu powierzchni z art. 2a ust. 2 u.k.u.r. Ustawa w art. 2a ust. 3 pkt 1 określa, jakie inne podmioty mogą być nabywcami nieruchomości, do których nie stosuje się też ograniczenia powierzchni z art. 2a ust. 2 u.k.u.r., skarżący do tej kategorii się nie zaliczają. Ustawa definiuje rolnika indywidualnego w art. 6 ust. 1 – za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. Ze względu na areał gruntów, których skarżący są właścicielami, nie można ich uznać za rolników indywidualnych, nie jest bowiem spełniona jedna z przesłanek koniecznych, związana z wielkością użytków rolnych.

W tej sytuacji, skoro skarżący nie są rolnikami indywidualnymi (osobami wymienionymi w art. 2a ust. 1 u.k.u.r.) i osobami wymienionymi w art. 2a ust. 3 pkt 1 u.k.u.r., a także nie zachodzą przypadki wymienione w art. art. 2a ust. 3 pkt 2-4 u.k.u.r., to może mieć do nich zastosowanie art. 2a ust. 4, zgodnie z którym nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wymienione w ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz w innych przypadkach niż wymienione w ust. 3 pkt 2-4, może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej. Należy jednak zwrócić uwagę, że przepis art. 2a ust. 4 u.k.u.r. precyzuje, na czyj wniosek postępowanie w przedmiocie takiej zgody może być wszczęte.

Po pierwsze, wniosek może pochodzić od zbywcy, co w sprawie nie miało miejsca, nie podlegała zatem badaniu przesłanka "nadmiernej koncentracji gruntów rolnych", podlegałaby ona weryfikacji gdyby wniosek pochodził od zbywcy.

Po drugie, w przypadku wniosku pochodzącego od osoby zamierzającej nabyć grunty, może to być wyłącznie osoba wskazana w art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. – osoba fizyczna, posiadająca kwalifikacje rolnicze, dająca rękojmię należytego prowadzenia gospodarstwa i zobowiązująca się do zamieszkiwania przez okres 5 lat, warunkiem koniecznym jest jednak, aby osoba ta nabywała grunt w celu utworzenia gospodarstwa rodzinnego. Gospodarstwo rodzinne jest zdefiniowane w art. 5 u.k.u.r. i powierzchnia jego użytków rolnych nie może przekraczać 300 ha. W przypadku osób prowadzących już gospodarstwo o areale znacznie większym, nie można mówić o zamiarze utworzenia gospodarstwa rodzinnego.

Wadliwie zatem Sąd I instancji przyjął, że limity z art. 2a ust. 2 u.k.u.r. zostały niezasadnie zastosowane w sprawie skarżących, skoro nie prowadzą oni gospodarstwa rodzinnego. Kwestia limitu areału miała w sprawie znaczenie ze względu na wskazaną we wniosku podstawę prawną, jak też konieczność rozważenia przez organ podstaw do zastosowania trybu udzielenia zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej przez podmioty inne, niż wskazane w art. 2a ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz w innych przypadkach niż wymienione w art. 2a ust. 3 pkt 2-4 u.k.u.r. Ponieważ nie została potwierdzona żadna z sytuacji przewidzianych w art. 2a ust. 4 pkt 1 i 2 u.k.u.r., zasadne było w sprawie wydanie decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości. Nie jest prawidłowa wykładnia art. 2a ust. 2 u.k.u.r. prowadząca Sąd I instancji do wniosku, że limit powierzchni nie dotyczy podmiotów innych niż rolnik indywidualny i nie obowiązuje, gdy nabycie nie następuje w celu powiększenia gospodarstwa inne, niż rodzinne. Gdy nabywca nie jest rolnikiem indywidualnym, zastosowanie znajdują bowiem właśnie przepisy art. 2a ust. 4 u.k.u.r.

Zasadny wobec powyższego jest zarzut naruszenia prawa materialnego art. 2a ust. 2 u.k.u.r. przez niewłaściwe zastosowanie. Częściowo zasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak zawarcia w wyroku uwzględniającym skargę wskazań co do dalszego postępowania, warunku tego nie spełnia wskazanie na związanie organu oceną prawną wyrażona przez Sąd I instancji, skoro nie określono, w jaki sposób stwierdzone przez Sąd I instancji uchybienia miały wpływ na wynik postępowania i w oparciu o jakie przepisy rozstrzygnięcie powinno zostać podjęte. Nie znajduje natomiast potwierdzenia zarzut oparcia się przez Sąd I instancji na zniekształconym stanie faktycznym, okoliczności faktyczne sprawy zostały przez Sąd I instancji przedstawione w sposób dostatecznie adekwatny, przytoczono w szczególności podstawę prawną, na jakiej wniosek został złożony i w żadnym elemencie opis stanu faktycznego ani nie pomija okoliczności istotnych, ani nie przedstawia ich niezgodnie z zebranym materiałem.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., ograniczają się one w sprawie do wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w kwocie 360 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).