Wyrok NSA, sygn. akt I SA 134/90
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1990-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 621  Sprawy mieszkaniowe, w tym dodatki mieszkaniowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 197 pkt 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 59 ust. 1, art. 33 ust. 3
journal: Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165
law: Obwieszczenie Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia 2 października 1987 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe.
Teza: 1. W sprawie dotyczącej zamiany lokali mieszkalnych między ich najemcami dysponent /wynajmujący/, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165/, jest stroną postępowania przed organami administracji i przysługuje mu prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

2. Prawo dokonywania - za zgodą właściciela domu - zamiany zajmowanych lokali przysługuje również najemcom lokali w domach wielomieszkaniowych, których tytuł prawny do zajmowania lokalu wynika z umowy zawartej z właścicielem domu na zasadzie art. 33 ust. 3 wymienionej wyżej ustawy.

TEZY

1. W sprawie dotyczącej zamiany lokali mieszkalnych między ich najemcami dysponent /wynajmujący/, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165/, jest stroną postępowania przed organami administracji i przysługuje mu prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

2. Prawo dokonywania - za zgodą właściciela domu - zamiany zajmowanych lokali przysługuje również najemcom lokali w domach wielomieszkaniowych, których tytuł prawny do zajmowania lokalu wynika z umowy zawartej z właścicielem domu na zasadzie art. 33 ust. 3 wymienionej wyżej ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Małgorzaty P. i Mariana Ch. na decyzję Dyrektora Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta W. z dnia 31 października 1989 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zamianę lokali mieszkalnych i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego w W. z dnia 12 maja 1989 r., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Dyrektora Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta W. tytułem zwrotu kosztów postępowania po sześć tysięcy złotych na rzecz każdego ze skarżących.


UZASADNIENIE

Małgorzata P., zamieszkała w K. przy ul. Ch. nr 22 m. 1, oraz Stanisława K. zamieszkała w W. przy ul. Cz. nr 2a m. 20, wystąpiły do organów administracji o udzielenie im zgody na zamianę lokali mieszkalnych. Z notatki służbowej z dnia 10 maja 1989 r., sporządzonej przez Biuro Pośrednictwa Zamiany Mieszkań w W., wynika, że lokal zajmowany przez Małgorzatę P. pozostaje w dyspozycji właściciela domu /Danuty S./, składa się z 1 pokoju o powierzchni 18 m2 i jest zajmowany tylko przez najemczynię.

Lokal zajmowany przez Stanisławę K. pozostaje w dyspozycji terenowego organu administracji państwowej, składa się z 1 pokoju o powierzchni 21,5 m2 i również zajmowany jest tylko przez najemczynię.

Obie wnioskodawczynie podały, że celem zamiany jest przybliżenie do rodziny.

W dniu 12 maja 1989 r. Kierownik Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego w W. wydał decyzję nr L.5/VII.A/115/89 z powołaniem się na art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165/, odmawiając udzielenia zgody na proponowaną zamianę mieszkań z uzasadnieniem, że umowa najmu zawarta przez Małgorzatę P. "nie wynika z decyzji przydziału, a została zawarta z właścicielem. W świetle art. 58 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy nie istnieje możliwość dokonania proponowanej zamiany".

Od decyzji tej odwołała się Małgorzata P., stwierdzając, że wprawdzie nie otrzymała decyzji odmownej, została jednak o niej powiadomiona przez administratora domu, w którym mieszka. Jej zdaniem organ błędnie interpretuje art. 58 ust. 1 prawa lokalowego, ponieważ najemcą jest również osoba, która zawarła umowę najmu z właścicielem domu.

Odwołanie nie zostało uwzględnione i decyzją Dyrektora Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta W. z dnia 31 października 1989 r. nr SL.III.8172-584/89 utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, ponieważ stosunek najmu lokalu zajmowanego przez Małgorzatę P. wynika wyłącznie z umowy zawartej w dniu 25 lutego 1989 r. z administratorem domu - Marianem Ch., działającym na podstawie pełnomocnictwa właścicielki domu Danuty S. Skoro najem nie wynika z decyzji administracyjnej, "Małgorzata P. nie może dokonać zamiany zajmowanego przez siebie lokalu".

W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Małgorzata P. wniosła o jej uchylenie, powołując się na fakt, że strony tej zamiany są najemcami lokali w świetle prawa lokalowego. Jej zdaniem Stanisława K. zajmuje lokal także tylko na podstawie umowy, a nie przydziału.

Skargę na decyzję ostateczną nadesłał także administrator domu w K. przy ul. Ch. nr 22 - Marian Ch.

W odpowiedzi na te skargi organ II instancji wnosił o ich oddalenie, ponieważ nie zasługują one na uwzględnienie w świetle art. 58 ust. 1 prawa lokalowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim sprostować błędny pogląd Małgorzaty P., że Stanisława K. zajmuje lokal przy ul. Ch. nr 2a m. 20 tylko na podstawie umowy. Lokal ten pozostawał w dyspozycji terenowych organów administracji państwowej i mógł być zajmowany tylko na podstawie decyzji administracyjnej. Z akt sprawy wynika, że Stanisława K. wstąpiła w stosunek najmu po zmarłym najemcy, nie musi więc legitymować się decyzją wystawioną na jej nazwisko, choć u podstaw najmu tego lokalu znajduje się decyzja o przydziale. Okoliczność ta zresztą była istotna dla sprawy, ponieważ fakt, że chodziło w niej o zamianę lokali, z których przynajmniej jeden był zajmowany na podstawie decyzji o przydziale, przesądzał w ogóle o właściwości organów administracji do orzekania.

Drugą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było to, czy Marianowi Ch. przysługuje legitymacja procesowa. Wiązało się to z faktem, że jest on pełnomocnikiem wynajmującego, podczas gdy stronami zamiany w rozumieniu art. 58 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165/ są najemcy. Sąd jednak uznał, że jeżeli przepis prawa wymaga zgody wynajmującego /dysponenta/ na zamianę lokalu /art. 59 ust. 1 tej ustawy/, jest on stroną postępowania przed organami administracji i przysługuje mu prawo skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozpatrując legalność zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wadliwa i ścieśniająca interpretacja przepisów o zamianie lokali mieszkalnych, zastosowana przez organy administracji, stała się przyczyną, że decyzje wydane przez te organy w niniejszej sprawie należy oceniać jako sprzeczne z prawem. Organy administracji, stosując literalną wykładnię tylko art. 58 ust. 1 prawa lokalowego, uznały, że nie mogą wyrazić zgody na zamianę lokali, ponieważ jedną ze stron jest najemca, którego tytuł prawny do lokalu wywodzi się wyłącznie z umowy najmu. Faktem jest, że powyższy przepis zaczyna się od słów: "Najemcy lokali mieszkalnych, których stosunek najmu wynika z decyzji o przydziale, oraz najemcy mieszkań zakładowych (...)", co określa podmioty, które mogą być jedną ze stron zamiany. Faktem jest także, iż w dalszej części przepisu, określającej podmioty mogące być drugą stroną zamiany, nie wymieniono najemców lokali wynajętych przez właścicieli domów wielomieszkaniowych na zasadzie art. 33 ust. 3 prawa lokalowego. To proste porównanie jednak nie wystarcza do kształtowania praw stron. Przy interpretowaniu art. 58 ust. 1 omawianej ustawy nie można abstrahować od jego celu, który został przez samego ustawodawcę jednoznacznie określony w jej art. 59 ust. 2. Ustawodawca uznał udzielenie zezwolenia na zamianę niemal za obowiązkowe /"powinno być udzielone"/, jeśli tylko jest to uzasadnione ze względu na "słuszne interesy" stron. Oznacza to, że art. 58 ust 1 prawa lokalowego powinien być interpretowany w kontekście art. 59 ust. 2 tej ustawy, ale także w kontekście art. 7 Kpa. Granice uwzględnienia interesu stron są wyznaczone przez treść art. 59 ust. 3 prawa lokalowego /"gdyby zamiana spowodowała naruszenie obowiązujących przepisów"/ i przez art. 7 Kpa /sprzeczność z interesem społecznym/.

W rozpatrywanej sprawie nie można twierdzić, że zgoda na zamianę naruszałaby interes społeczny, wobec czego z tego punktu widzenia odmowę udzielenia zgody na zamianę należy oceniać jako oczywiste naruszenie art. 59 ust. 2 prawa lokalowego w związku z art. 7 Kpa. Pozostaje jeszcze ustalić, czy w sprawie mogła nastąpić odmowa z powołaniem się na naruszenie obowiązujących przepisów. Przede wszystkim art. 59 ust. 3 prawa lokalowego, w którym zawarte jest takie zastrzeżenie, wymaga, aby to "zamiana spowodowała naruszenie obowiązujących przepisów". Nie chodzi więc o sprzeczne z przepisami działanie organów administracji, lecz o skutek dokonania zamiany. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, znanych z jej akt, nie można domniemywać, że zamiana lokali pomiędzy Małgorzatą P. a Stanisławą K. miałaby spowodować naruszenie prawa.

Rozpatrując jednak prawne przesłanki orzekania, nie można przeoczyć faktu, że pominięcie w art. 58 ust. 1 omawianej ustawy najemców lokali z mocy umowy wcale nie jest równoznaczne z eliminacją takiej grupy podmiotów z możliwości zamiany zajmowanych lokali. Trzeba bowiem uwzględnić, że w zacytowanym przepisie nie wymienia się także najemców lokali w domach jednorodzinnych i lokali stanowiących odrębne nieruchomości, a mimo to w art. 58 ust. 6 stwierdza się, że zamiany lokalu w domu jednorodzinnym lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość najemca może dokonać za zgodą właściciela domu lub lokalu. Oznacza to więc, że zamiana taka jest możliwa, a krąg podmiotów dotyczących zamiany wcale nie musi ograniczać się do pojęcia najemcy w rozumieniu art. 58 ust. 1 tej ustawy. Brak bowiem jest podstaw do tezy, że pojęcie najemcy użyte w art. 58 ust. 5 i 6 prawa lokalowego oznacza - mimo braku wyraźnego odesłania w tych przepisach do pojęcia najemców, o których mowa w art. 58 ust. 1 tej ustawy - wyłącznie podmioty będące najemcami w rozumieniu tego ostatniego przepisu. Należałoby zatem przyjąć, że pojęcie najemców stosowane w art. 58 ust. 5 i 6 jest podmiotowo szersze od pojęcia najemców w rozumieniu art. 58 ust. 1 omawianej ustawy i obejmuje także najem wynikający z umowy. To jednak prowadzi do wniosku, że jeżeli według art. 58 ust. 6 prawa lokalowego najemcy lokali stanowiących odrębną nieruchomość lub lokali w domach jednorodzinnych, a więc najemcy wywodzący tytuł prawny do zajmowania lokalu także z umowy cywilnoprawnej, mogą dokonywać - za zgodą właścicieli domu lub lokalu - zamiany zajmowanych lokali, to prawo takie przysługuje również najemcom lokali w domach wielomieszkaniowych, jeśli ich tytuł prawny do zajmowania lokalu wynika z umowy zawartej z właścicielem domu na zasadzie art. 33 ust. 3 prawa lokalowego.

Zamieszczenie w art. 58 ust. 1 prawa lokalowego warunku mówiącego o najemcach lokali z mocy decyzji o przydziale ma głównie ten skutek, że spełnienie tego warunku wyznacza właściwość organu administracji do orzekania decyzją administracyjną w zakresie określonym w art. 59 ust. 2 i 3 w związku z art. 60 ust. 1 omawianej ustawy.

Uznając zatem, że zaskarżone decyzje zostały wydane w wyniku błędnej i ścieśniającej wykładni przepisów prawa, przy czym miało to wpływ na wynik sprawy w świetle art. 59 ust. 2 prawa lokalowego i art. 7 Kpa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji zgodnie z art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa, orzekając jednocześnie o kosztach w myśl art. 208 Kpa.