Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1550/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 52 par .3, art. 134 par. 1, art. 146 par. 1, art. 152, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1975 nr 194 poz 39 art. 1 lit. a
law: DYREKTYWA RADY z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (75/442/EWG)
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 114 poz 9 art. 1 ust. 1, art. 40
law: Dyrektywa 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów. (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji odpadów I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne z dnia [...] czerwca 2011 roku; II. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego B. S.A. z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał zarządzenie pokontrolne, w którym nakazał Spółce B. S.A. z siedzibą w W. :

a) zaprowadzić ilościową i jakościową ewidencję wytwarzanych odpadów zgodnie z przyjętym katalogiem i listą odpadów niebezpiecznych, oraz

b) przedłożyć Marszałkowi Województwa [...] korektę zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów w roku 2010.

W uzasadnieniu WIOŚ wskazał, że prowadzona w Spółce ewidencja odpadów nie uwzględnia odpadu w postaci destruktu asfaltowego powstającego w wyniku frezowania ulic. Nie został on również uwzględniony jako odpad w zbiorczym zestawieniu danych o rodzajach i ilościach odpadów za rok 2010.

Pismem z dnia 21 czerwca 2011 r. Spółka wezwała WIOŚ do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w/w zarządzenia. W piśmie Skarżąca wskazała, że WIOŚ błędnie zastosował przepisy Ustawy o odpadach. Spółka przedstawiła sposób postępowania z destruktem asfaltowym. W wezwaniu wyjaśniono, że destrukt asfaltowy jest surowcem, materiałem wykorzystywanym do produkcji mieszanek mineralno-asfaltowych zgodnie z projektem budowlanym, specyfikacją techniczną konkretnej budowy i recepturą składu mieszanki. Spółka podkreśliła, że na żadnym etapie wykonywania robót budowlanych Spółka nie pozbywa się i nie zamierza pozbywać się destruktu asfaltowego należącego do Spółki. Tym samym, skoro destrukt nie jest odpadem w rozumieniu Ustawy o odpadach, to Spółka nie jest zobowiązana do prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji tego materiału a tym samym nie była zobowiązana do uwzględnienia destruktu asfaltowego w zbiorczym zestawieniu danych o odpadach za rok 2010.

W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 5 lipca 2011 r. WIOŚ podtrzymał swoje stanowisko, wskazując, że destrukt wytwarzany podczas prac remontowych nie stanowi odpadu jedynie wówczas, jeżeli podczas procesu frezowania, po opuszczeniu urządzenia dokonującego frezowania, w tym samym ciągu technologicznym, jest bezpośrednio używany do prowadzenia naprawy nawierzchni dróg. WIOŚ wskazał, że z materiałów przedstawionych WIOŚ wynika, iż Spółka nie wykorzystuje destruktu bezpośrednio w ramach prowadzonej budowy, lecz przewozi go na plac magazynowy, a następnie wykorzystuje w technologii na gorąco w wytwórni mas bitumicznych lub w technologii na zimno w mobilnej w wytwórni mieszanek. Tym samym, zdaniem WIOŚ, postępowanie Spółki wymaga prowadzenia ewidencji odpadów i przedłożenia korekty zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości wytworzonych odpadów oraz uzyskania zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów.

W związku z odmową uwzględnienia przez organ wezwania (doręczonego Spółce w dniu 7 lipca 2011 r.) Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonemu zarządzeniu:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001r. (t.j. Dz.U. z 2010, nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) ("ustawą"), tj. uznanie, że destrukt asfaltowy, jaki powstaje w wyniku frezowania powierzchni drogowych przez Skarżącą jest odpadem w rozumieniu przepisów ustawy, który powinien podlegać ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów;

II. naruszenie przepisów proceduralnych, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) przepisu art. 7 ustawy z dnia 18 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ("Kpa"), poprzez brak podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

b) przepisu art. 11 Kpa poprzez brak wyjaśnienia Skarżącej przesłanek jakimi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, a w szczególności nie ustosunkowanie się do twierdzenia, które Skarżąca uważała za istotne dla sposobu załatwienia sprawy i rozstrzygnięcia,

c) przepisu art. 80 Kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie oceny w sposób naruszający zasady logicznego myślenia, oraz

d) przepisu art. 107§3 Kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia dowodów na których się oparł,; oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom, w tym dokumentom przedstawionym przez Skarżącą, odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego Zarządzenia, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Skarżąca w ramach swojej działalności gospodarczej prowadzi roboty związane z realizacją inwestycji budowlanych. W

zakresie prac prowadzonych przez Spółkę mieszczą się następujące usługi: (a) budowa i remonty dróg, ulic i lotnisk, (b) budowa infrastruktury drogowej, (c) produkcja drogowych mieszanek mineralno - bitumicznych, (d) wykonawstwo mostów, wiaduktów i tuneli, oraz (e) budowa innych obiektów inżynierskich. Podczas robót w ramach inwestycji infrastruktury drogowej (remonty i przebudowa nawierzchni drogowych), jednym z etapów prowadzonych prac jest usuwanie z remontowanego (przebudowywanego) odcinka drogi zdeformowanej nawierzchni asfaltowej - skrawanie drogowych warstw nawierzchniowych (tzw. frezowanie).

W efekcie procesu frezowania dokonywanego za pomocą frezarki drogowej powstaje materiał o nazwie destrukt asfaltowy. Powstały destrukt asfaltowy jest: (a) wykorzystywany w miejscu pozyskania w trakcie realizacji dalszych robót budowlanych (budowa dróg dojazdowych, wykonywanie poboczy oraz zjazdów). Podczas tego procesu destrukt asfaltowy może być: (I) dodatkowo poddany procesowi mieszania w maszynie wbudowującej wraz z rozłożonym kruszywem i cementem, wodą oraz emulsją asfaltową lub spienionym bitumem, lub też (II) używany w takiej postaci w jakiej został sfrezowany (w takim przypadku destrukt nie jest mieszany z innymi substancjami); albo (b) wykorzystywany do realizacji innych inwestycji drogowych, już jako składnik mieszanki mineralno-asfaltowej (MMA) lub mieszanki mineralno-cementowo-emulsyjnej (MCE). W tym przypadku zebrany materiał jest przewożony do jednej z prowadzonych przez Spółkę wytwórni mas bitumicznych, gdzie wytwarzane są mieszanki o określonych właściwościach fizykochemicznych wykorzystywane później jako różnego rodzaju warstwy konstrukcyjne nawierzchni drogowych. W obu przypadkach, destrukt asfaltowy, po jego połączeniu z innymi składnikami dla uzyskania materiału o określonych właściwościach (bądź bez takiego połączenia), jest w całości wbudowywany w remontowaną (przebudowywaną drogę). Dodawanie destruktu asfaltowego do mieszanek jest normalną praktyką ujętą w normie: PN-BN 13108-8 " Mieszanki mineralno asfaltowe, Wymagania, Część 8: Destrukt Asfaltowy" oraz PN-EN 13108-1 "Mieszanki mineralno-asfaltowe, Wymagania, Część 1 .Beton asfaltowy".

W dniach 1 kwietnia - 6 maja 2011 r. została przeprowadzona w Spółce przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kontrola przestrzegania przez Spółkę przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska. Podczas Kontroli WIOŚ uznał, że destrukt asfaltowy jest odpadem w rozumieniu ustawy i zarzucił Spółce, że nie prowadzi ewidencji

wytwarzanych odpadów w postaci destruktu asfaltowego zgodnie z art. 36 ustawy i nie uwzględniła destruktu asfaltowego w zbiorczym zestawieniu danych o odpadach za rok 2010, co stanowi naruszenie art. 37 ustawy, jednocześnie zarzucono Spółce, iż nie posiada zezwolenia na odzysk odpadów, a tym samym narusza art. 36 ustawy. Spółka wniosła uwagi i zastrzeżenia do protokołu Kontroli, w których wskazała, że destrukt asfaltowy jest surowcem, a nie odpadem w rozumieniu ustawy. Spółka uzasadniła, że nie pozbywa się, nie zamierza pozbywać się i nie jest zobowiązana do pozbycia się destruktu, który jest wykorzystywany jako surowiec w prowadzonej przez Spółkę wytwórni mas bitumicznych a następnie wykorzystywany do budowy i naprawy nawierzchni dróg.

W dniu [...] czerwca 2011 r. WIOŚ wydał zaskarżone w sprawie zarządzenie pokontrolne.

Uzasadniając podniesione w skardze zarzuty strona skarżąca wskazała, iż w świetle obowiązującego stanu prawnego stanowisko WIOŚ nie zasługuje na uwzględnienie. Destrukt asfaltowy, który powstaje w związku z pracami Spółki, nie jest odpadem w rozumieniu ustawy. Zgodnie z którą odpadem jest: " każda substancja lub przedmiot należący do jednej z kategorii określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany". Tym samym, aby uznać daną substancję za odpad konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek tj.: (a) przynależność do jednej z kategorii wskazanej w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach oraz (b) faktyczne pozbycie się takiej substancji (przedmiotu) lub wola (albo obowiązek) podmiotu, aby takiej substancji (przedmiotu) się pozbyć. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że sama możliwość zakwalifikowania substancji do jednej z kategorii wskazanych w załączniku nr 1 do ustawy, czy też jej uwzględnienie w ramach normatywnej klasyfikacji odpadów nie przesądza o konieczności zakwalifikowania takiej substancji za odpad (tak, np. wyrok WSA z dnia 21.01.2010 r., IV SA/Wa 885/09). Dodatkowym, koniecznym warunkiem dla uznania substancji za odpad jest spełnienie drugiej przesłanki, tj. wystąpienie elementu właśnie faktycznego wyzbycia się danej substancji lub sam zamiar, intencja, wola pozbycia się takiej substancji. Tym samym, dla prawidłowej oceny czy dana substancja w konkretnym stanie faktycznym stanowi odpad, konieczne jest ustalenie realnego postępowania wytwórcy z daną substancją w kontekście subiektywnej jego woli (zamiaru). Spółka traktuje wytwarzany w wyniku frezowaniu dróg destrukt asfaltowy jako surowiec. Z punktu widzenia Spółki destrukt asfaltowy jest cennym materiałem wykorzystywanym w zamkniętym procesie budowlanym, w szczególności jako składnik do wytwarzania mieszanek różnego rodzaju warstw konstrukcyjnych nawierzchni drogowych. Tym samym Spółka nie pozbywa się (i nie ma zamiaru się pozbyć), a wręcz przeciwnie wykorzystuje destrukt bitumiczny w swojej działalności. Należy również podkreślić, że Spółka nie jest zobowiązana w świetle prawa do pozbycia się destruktu asfaltowego.

Wyrażenie "pozbywać się", zgodnie z przyjętym orzecznictwem ETS powinno być interpretowane przede wszystkim: (a) w świetle celu Dyrektywy 2006/12/WE (ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez zbieranie, transport, unieszkodliwianie, magazynowanie oraz składowanie odpadów), oraz (b) podstawowych zasad polityki UE (w dziedzinie środowiska naturalnego celem UE jest w szczególności wysoki poziom ochrony, który opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego). Mając na uwadze powyższe cele należy uznać, że wykorzystanie przez Spółkę destruktu asfaltowego w procesie technologicznym Spółki, a następnie wykorzystanie go w bieżącej działalności Spółki, nie może być postrzegane jako pozbycie się substancji w rozumieniu Dyrektywy 2006/12/WE.

W dniu 21 lutego 2007 r. Komisja Rady i Parlamentu Europejskiego wydała Komunikat dotyczący odpadów i produktów ubocznych ("Komunikat"). Celem Komunikatu jest wyjaśnienie definicji odpadu oraz wyjaśnienie powstałej w praktyce gospodarczej kwestii czy, i w jakich przypadkach, substancje niestanowiące podstawowego celu procesu technologicznego (a więc substancje, które w zasadzie mogą być uznane za odpad produkcyjny), mogą być potraktowane jako niespełniające przesłanek odpadu, a w konsekwencji wyłączone z reżimu odpadowego. Zgodnie z Komunikatem substancja powstająca w wyniku procesu technologicznego, którego podstawowym celem nie jest jej wyprodukowanie, może być uznana za produkt uboczny, a nie za odpad, w przypadku gdy dalsze wykorzystanie substancji:

a) jest pewne,

b) substancja może być wykorzystywana bezpośrednio bez jakiegokolwiek przetwarzania innego niż normalna praktyka przemysłowa,

c) jest produkowana jako integralna część procesu produkcyjnego, oraz

d) dalsze wykorzystanie jest zgodne z prawem, tzn. dana substancja spełnia wszelkie istotne wymagania dla określonego zastosowania w zakresie produktu, ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego, i nie doprowadzi do niekorzystnych oddziaływań na środowisko lub zdrowie ludzkie.

Wszystkie cztery przesłanki (a) (b) (c) i (d) muszą być spełnione łącznie. Należy podkreślić, że jakkolwiek Komunikat nie jest obowiązującym aktem prawa to jednak stanowi istotną wskazówkę dla podmiotów gospodarczych i właściwych organów dokonujących indywidualnych ocen dotyczących klasyfikacji danej substancji jako odpadu, zwłaszcza, że wskazówki Komunikatu są oparte o wykładnię terminu "odpad" przyjętą przez ETS.

Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wskazała, że destrukt asfaltowy, który powstaje (i jest wykorzystywany) w związku z działalnością Spółki spełnia wszystkie przesłanki uznania go za produkt uboczny. Destrukt nie jest substancją wytwarzaną celowo przez Spółkę w procesie remontów lub przebudowy dróg. To materiał, który jest "pozostałością", ale taką pozostałością, która nie stanowi jednocześnie odpadu. Destrukt asfaltowy ze względu na jego właściwości fizyko-chemiczne jest cennym materiałem budowlanym. Na rynku istnieje duży popyt na tego rodzaju materiał.

Destrukt asfaltowy uzyskany w wyniku frezowania jest wykorzystywany w pełni przez Spółkę do budowy/remontów nawierzchni drogowych. Jego przeznaczenie nie zmienia się.

Skarżąca wskazała, iż nie jest zrozumiałe stanowisko WIOŚ według którego "destrukt wytwarzany podczas prac remontowych dróg, nie stanowi odpadu jedynie wówczas, jeżeli podczas procesu frezowania, po opuszczeniu urządzenia dokonującego frezowania (w tym samym ciągu technologicznym) jest bezpośrednio używany do prowadzenia naprawy nawierzchni drogi". Przyjęto tym samym, że wykorzystanie przez Spółkę destruktu asfaltowego do wytworzenia mieszanek, wykorzystywanych dalej przez Spółkę jako materiał do budowy/remontów nawierzchni dróg nie jest wykorzystaniem w tym samym "ciągu technologicznym". Takie stanowisko WIOŚ nie jest uzasadnione. Przekazanie destruktu po frezowaniu do wytwórni mas bitumicznych dla wytworzenia mieszanki wykorzystywanej następnie do budowy (naprawy) infrastruktury drogowej jest procesem jednego, tego samego "ciągu technologicznego". Od procesu uznanego przez WIOŚ za "ten sam ciąg technologiczny", taki proces różni się tylko tym, że destrukt jest poddany innemu procesowi przetworzenia i taki inny proces przetworzenia nie jest wykonywany w miejscu frezowania. Nie są to jednak wystarczające przesłanki aby uznać, w świetle obowiązujących przepisów prawa, że w tym drugim przypadku nie jest to ten sam

ciąg technologiczny. Warto podkreślić, że z orzecznictwa ETS jednoznacznie wynika, że sam fakt opuszczenia substancji z miejsca jej wytworzenia nie przesądza o konieczności jej zakwalifikowania jako odpad. W Komunikacie podkreślono, że z uwagi "na rosnącą specjalizację procesów produkcyjnych, dowód taki nie może być dowodem ostatecznym." Destrukt asfaltowy stanowi substancje której wykorzystanie nie jest zakazane. Spółka nie jest również zobowiązana do pozbycia się destruktu asfaltowego w rozumieniu przepisów Ustawy.

Tym samym, mając na uwadze powyższe, w ocenie Spółki destrukt asfaltowy nie jest odpadem, a stanowi produkt uboczny, jaki powstaje w wyniku procesu budowlanego nawierzchni dróg znajduje pełne uzasadnienie w świetle obowiązujących regulacji prawnych. Dodatkowo wskazano, że z dniem 12 grudnia 2008 r. weszła w życie Dyrektywa 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy ("Dyrektywa 2008/98/WE"), która uchyliła i zastąpiła Dyrektywę 2006/12/WE. Dyrektywa ta wprost przewiduje kategorię produktów ubocznych jako substancji wyłączonych z reżimu odpadowego. Zgodnie z nią przesłanki dla zaklasyfikowania danej substancji jako produkt uboczny są takie same jak wskazówki ETS wymienione w Komunikacie. Zgodnie z art. 40 Dyrektywy państwa członkowskie zostały zobowiązane do jej transpozycji do dnia 12 grudnia 2010 r. Do dnia dzisiejszego Polska nie dokonała transpozycji Dyrektywy 2008/98/WE. Obecnie trwają pracę nad transpozycją Dyrektywy 2008/98/WE do naszego porządku krajowego, przy czym projekt nowej ustawy o odpadach zawiera kategorię produktu ubocznego. Niemniej jednak, jak zauważył Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 13 października 2009 r. II PZP 2009 r. "w sytuacji gdy państwo członkowskie nie wdrożyło dyrektywy w przepisanym terminie lub wdrożyło ją wadliwie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, sądy krajowe, począwszy od upływu terminu jej wdrożenia, są zobowiązane wykładać prawo krajowe, na ile jest to tylko możliwe, w świetle brzmienia i celów danej dyrektywy, aby osiągnąć skutki złożone przez tę dyrektywę, preferując wykładnię prawa krajowego najbardziej odpowiadającą tym skutkom, aby osiągnąć w ten sposób rozstrzygnięcie zgodne z postanowieniami tej dyrektywy."

Reasumując Skarżąca wskazała, iż w sytuacji gdy destrukt asfaltowy nie jest odpadem, nie jest ona również zobowiązana do prowadzenia dla niego ewidencji odpadów.

Oprócz zastrzeżeń dotyczących merytorycznej strony rozstrzygnięcia WIÓŚ,

Skarżąca wskazała także na uchybienia formalne prowadzonego postępowania. Zarzucając WIOŚ, iż nie podjął wszystkich kroków jakie były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego będącego podstawą załatwienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia. Nie została w szczególności przeprowadzona dokładna analiza stanu faktycznego, w zakresie specyfiki procesu technologicznego i wykorzystania destruktu. Pominięto argumenty Skarżącej (zawarte w szczególności w wezwaniu) a w konsekwencji nie ustosunkowano się do wszystkich twierdzeń i zarzutów Skarżącej. Tym samym, została naruszona wyrażona w art. 7 Kpa zasada prawdy obiektywnej. WIOŚ naruszył również wynikającą z art. 11 Kpa zasadę przekonywania poprzez brak wyjaśnienia Skarżącej przesłanek jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonego Zarządzenia. WIOŚ nie ustosunkował się do twierdzeń, które Skarżąca uważała za istotne co wyraziło się w szczególności w lapidarnym i enigmatycznym uzasadnieniu Zarządzenia. Nie uzasadniono również w wymagany sposób w Zarządzeniu motywów swojego rozstrzygnięcia. Dopiero w odpowiedzi na Wezwanie, WIOŚ stwierdził lakonicznie, że "Destrukt, wytwarzany podczas prowadzonych prac remontowych dróg, nie stanowi odpadu jedynie wówczas, jeżeli podczas procesu frezowania, po opuszczeniu urządzenia dokonującego frezowania ( w tym samym ciągu technologicznym) jest bezpośrednio

używany do prowadzenia napraw nawierzchni dróg".

W odpowiedzi na skargę organ ustosunkowując się do podniesionych w niej zarzutów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na wezwanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga B. S.A z siedzibą w W. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nakazujące spółce zaprowadzenie ilościowej i jakościowej ewidencji wytwarzanych odpadów zgodnie z przyjętym katalogiem i listą odpadów niebezpiecznych, oraz przedłożenie Marszałkowi Województwa [...] korekty zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów w roku 2010. Stanowisko organu jest wynikiem uznania, iż wytwarzany przez Skarżącą w wyniku prowadzonych prac (frezowania ulic) destrukt asfaltowy jest odpadem.

Na wstępie należy wskazać, iż przed wywiedzeniem niniejszej skargi skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa zaskarżonym zarządzeniem zgodnie z art. 52 §3 P.p.s.a, a po otrzymaniu odpowiedzi na wezwanie w terminie 30 dni wniosła skargę do Sądu.

Okolicznością kwestionowaną przez skarżącą w sprawie było zakwalifikowanie destruktu asfaltowego jako odpadu.

Odpady - w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251, ze zm.) - oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten ustanawia więc dwie przesłanki przemawiające za przyjęciem, że dany przedmiot jest odpadem, po pierwsze zaliczenie do jednej z Kategorii odpadów Q1 - Q16 określonych w załączniku nr 1 do ustawy, po wtóre stwierdzenie że posiadacz pozbył się substancji ma zamiar się jej pozbyć lub do pozbycia się jest zobowiązany, przy czym obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Wedle pierwotnej wersji art. 1 lit. a dyrektywy Rady 75/442/EWG pojęcie "odpadów" definiowane było jako "wszelkie substancje lub przedmioty, które posiadacz usuwa lub powinien usunąć zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa

krajowego". Następnie w wyniku zmian wprowadzonych dyrektywą Rady 91/156/EWG, według nowej wersji art. 1 lit. a dyrektywy 75/442 (obecnie art. 1 ust. 1 lit. a dyrektywy 2006/12/WE) pojęcie "odpady" oznacza wszelkie substancje lub przedmioty należące do określonych w załączniku I tej dyrektywy "Kategorii

odpadów" (Q1 - Q16), które to posiadacz usuwa, zamierza usunąć lub do usunięcia

których został zobowiązany. Kluczowym elementem definicji "odpadów" jest pojęcie usuwa (pozbywa się) wyrażone. Oznacza to, że wspólnotowa regulacja prawna dotycząca gospodarki odpadami posługuje się pojęciem "odpady" w znaczeniu "subiektywnym" (a nie "obiektywnym"), skoro "odpadem" jest w zasadzie każda substancja lub przedmiot, jeżeli posiadacz je "usuwa, zamierza usunąć lub ma obowiązek usunąć". W konsekwencji rozstrzygnięcie o tym, czy w konkretnym wypadku w odniesieniu do określonej substancji lub przedmiotu powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące "odpadów", zależne jest od tego, czy w danym wypadku można zasadnie twierdzić, że posiadacz tę substancję lub przedmiot "usuwa, zamierza usunąć lub jest obowiązany usunąć" (A. Wasilewski, Podstawowe zasady gospodarki odpadami, Europejski Przegląd Sądowy, sierpień 2008, s. 4 -.13).

W kwestii sposobu interpretacji oraz stosowania w praktyce tak ujętej definicji prawnej "odpadów" w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wyrażono szereg poglądów prawnych.

I tak w wyroku z 18 grudnia 2007 r., w sprawie C - 194/05, Trybunał Sprawiedliwości przyjął, iż "zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako odpadu w rozumieniu art. 1 lit. a dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą 91/156, wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia pojęcia usuwać. Pojęcia te należy interpretować nie tylko w świetle celu dyrektywy, którym zgodnie z motywem trzecim jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez zbieranie, transport, unieszkodliwianie, magazynowanie oraz składowanie odpadów, ale również w świetle art. 174 ust. 2 WE, który stanowi, że polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i że opiera się ona na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego. Wynika stąd, że pojęcia te, a co za tym idzie pojęcie odpady nie mogą być interpretowane w sposób zawężający. Fakt, że dana substancja jest rzeczywiście odpadem w rozumieniu art. 1 lit a dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą 91/156, winien być potwierdzony w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy

i jej skuteczności, która nie może zostać podważona. Pewne okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na usuwaniu, zamiaru usunięcia lub zobowiązania do usunięcia substancji lub przedmiotu w rozumieniu tego przepisu. (...). Jako że dyrektywa 75/442 w sprawie odpadów nie proponuje żadnego kryterium ujawnienia woli usunięcia substancji lub przedmiotów przez posiadacza, państwa członkowskie wobec braku przepisów wspólnotowych mają swobodę wyboru sposobu dowodzenia okoliczności zdefiniowanych w dyrektywach, których transpozycji dokonują, o ile nie podważa to skuteczności prawa wspólnotowego. Państwa członkowskie mogą zatem dla przykładu określić różne kategorie odpadów, zwłaszcza w celu ułatwienia organizacji i kontroli gospodarki odpadami, przy czym obowiązki wynikające z dyrektywy lub innych przepisów prawa wspólnotowego dotyczących odpadów winny być przestrzegane, a kategorie ewentualnie wyłączone z zakresu stosowania aktów dokonujących transpozycji obowiązków wynikających z dyrektywy, są wyłączone zgodnie z jej art. 2 ust. 1".

Następnie w orzeczeniu zapadłym 15 stycznia 2004 r. w sprawie C - 235/02 przyjęto, że zakres pojęcia odpadu zależy od znaczenia terminu "pozbycie" z art. 1a dyrektywy 75/442.

Pojęcia odpadu i jego pozbycia dotyczy kolejne orzeczenie z 18 kwietnia 2002 r. Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-9/00. Odnosi się ono do pozostałego kamienia z wydobycia w kamieniołomach. Przyjęto w nim, że pozostałości kamieni powstałe z ich wydobycia, które są składowane przez czas nieokreślony w oczekiwaniu na możliwe wykorzystanie, należy sklasyfikować jako odpady w rozumieniu dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą 91/156, jeżeli posiadacz usuwa lub zamierza usunąć te pozostałości po kamieniach. Miejsce magazynowania pozostałości po kamieniach, ich skład oraz fakt, nawet gdy jest dowiedzione, iż kamienie nie stanowią rzeczywistego zagrożenia dla życia ludzkiego lub środowiska, nie są istotnymi kryteriami dla ustalenia, czy kamienie te należy uznać za odpady.

W świetle przytoczonych regulacji prawnych i wywodów, mając na uwadze zarzuty podniesione przez stronę skarżącą w skardze, w której wywodzi ona iż nie pozbywa się ona wytworzonego w trakcie frezowania dróg destruktu asfaltowego, nie ma też zamiaru się go pozbyć ani w świetle przepisów prawa do pozbycia się go nie jest zobowiązana. Wytworzony przez siebie destrukt asfaltowy Spółka w pełni wykorzystuje w miejscu pozyskania w trakcie realizacji dalszych robót budowlanych (budowa dróg dojazdowych, wykonywanie poboczy oraz zjazdów).

Podczas tego procesu jak wskazano w skardze "destrukt asfaltowy" może być dodatkowo poddany procesowi mieszania w maszynie wbudowującej wraz z rozłożonym kruszywem i cementem, wodą oraz emulsją asfaltową lub spienionym bitumem, lub też używany w takiej postaci w jakiej został sfrezowany (w takim przypadku destrukt nie jest mieszany z innymi substancjami) albo wykorzystywany do realizacji innych inwestycji drogowych, już jako składnik mieszanki mineralno- asfaltowej (MMA) lub mieszanki mineralno-cementowo-emulsyjnej (MCE). W tym przypadku zebrany materiał jest przewożony do jednej z prowadzonych przez Spółkę wytwórni mas bitumicznych, gdzie wytwarzane są mieszanki o określonych właściwościach fizyko-chemicznych wykorzystywane później jako różnego rodzaju warstwy konstrukcyjne nawierzchni drogowych. W obu przypadkach, destrukt asfaltowy, po jego połączeniu z innymi składnikami dla uzyskania materiału o określonych właściwościach (bądź bez takiego połączenia), jest w całości wbudowywany w remontowaną (przebudowywaną drogę)".

Powyższe wskazuje, iż Skarżąca nie pozbywa się destruktu asfaltowego, nie jest on więc dla niej odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy lecz produktem ubocznym. Wobec powyższego w ocenie Sądu, mając na uwadze wolę skarżącego, jak również przedstawiony przez niego sposób dalszego (bezpośredniego) zagospodarowania destruktu uznać należy, iż stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie. W przypadku skarżącej Spółki, jak wskazano powyżej brak jest podstaw do przyjęcia, iż produkowany przez nią destrukt asfaltowy jest odpadem.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd wziął także pod uwagę przepisy Dyrektywy 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy ("Dyrektywa 2008/98/WE"), która wprost przewiduje kategorię produktów ubocznych jako substancji wyłączonych z reżimu odpadowego. W art. 5 Dyrektywy wskazano, iż substancja lub przedmiot, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkowanie, mogą być uznane za produkt uboczny, a nie za odpady, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli spełniają następujące warunki: dalsze ich wykorzystywanie jest pewne, mogą być wykorzystywane bezpośrednio, bez jakiegokolwiek dalszego przetwarzania innego niż normalna praktyka przemysłowa, są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego oraz ich dalsze wykorzystywanie jest zgodne z prawem.

Zgodnie z art. 40 Dyrektywy państwa członkowskie zostały zobowiązane do jej transpozycji do dnia 12 grudnia 2010 r. Do dnia dzisiejszego Polska nie dokonała jednak transpozycji Dyrektywy. Zgodnie jednak, ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zawartym w postanowieniu z dnia 13 października 2009 r. II PZP 2009 r. "w sytuacji gdy państwo członkowskie nie wdrożyło dyrektywy w przepisanym terminie łub wdrożyło ją wadliwie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, sądy krajowe, począwszy od upływu terminu jej wdrożenia, są zobowiązane wykładać prawo krajowe, na ile jest to tylko możliwe, w świetle brzmienia i celów danej dyrektywy, aby osiągnąć skutki złożone przez tę dyrektywę, preferując wykładnię prawa krajowego najbardziej odpowiadającą tym skutkom, aby osiągnąć w ten sposób rozstrzygnięcie zgodne z postanowieniami tej dyrektywy."

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżone w sprawie zarządzenie pokontrolne z dnia [...] czerwca 2011 r. wydane zostało z naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zarządzenia wydano w oparciu o art., 152 w/w ustawy. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 powyższej ustawy.