Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 756/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 8 marca 2023 r. nr IFIII.4131.1.10.2023 w przedmiocie uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy O. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. (zwana dalej "Studium"). Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) – dalej: "u.s.g." oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p".

Zawiadomieniem z dnia 23 lutego 2023 r. Wojewoda Śląski (dalej: "Wojewoda" lub "organ nadzoru") wszczął postępowanie nadzorcze dotyczące Uchwały, informując Radę Gminy O. o możliwości złożenia wyjaśnień.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 marca 2023 r. nr IFIII.4131.1.10.2023 wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40) i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że z załącznika nr 1 Studium – "Część A – uwarunkowania", rozdziału III, podrozdziału 8.11. "Chłonność obszarów" wynika, że szacunki chłonności na potrzeby przedmiotowej uchwały przeprowadzono biorąc pod uwagę jedynie obszary wolne od zabudowy z pominięciem obszarów zainwestowanych. Z kolei, przy obliczaniu maksymalnego zapotrzebowania na nowe tereny zabudowy, podstawy obliczeń nie stanowili wszyscy mieszkańcy, a jedynie prognozowany przyrost liczby ludności. Ponadto Wojewoda wyraził wątpliwość co do faktu, że przyrost liczby ludności w wariancie W3 - 1445 osób (wariant najbardziej optymistyczny), który uwzględnia saldo migracji, został powiększony o dodatkowe 1066 osób, które dojeżdżają do pracy spoza gminy i w założeniu się w niej osiedlą. W ocenie organu nadzoru stanowi to naruszenie procedury wykonania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, o której mowa w art. 10 ust. 5 u.p.z.p.

W ocenie Wojewody założenie przez Gminę, że liczba ludności w 2019 r. ma zaspokojone potrzeby na nowe tereny zabudowy w 100 % nie jest poparta żadnymi obliczeniami. Zdaniem Wojewody bez obliczenia faktycznej chłonności wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę nie jest możliwe prawidłowe wykonanie bilansu terenu oraz wyznaczenie w studium nowych terenów inwestycyjnych.

Kolejnym stwierdzonym przez organ nadzoru naruszeniem prawa było w jego ocenie umieszczenie w Studium "Część B - kierunki" - część tekstowa w ogólnych zasadach i standardach zagospodarowania przestrzennego (rozdział III, podrozdział 1) zapisu dotyczącego dopuszczenia wyznaczenia w nowych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego innych od wyznaczonych w studium przeznaczeń terenów, wartości wskaźników zagospodarowania terenu, tylko w przypadku, gdy wynika to z obowiązujących na danym terenie planów miejscowych lub wydanych dla danego terenu pozwoleń na budowę (lit. d) a także zapisu, że granice jednostek funkcjonalnych traktuje się jako orientacyjne, które powinny być uszczegóławiane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględniając istniejące uwarunkowania, w szczególności istniejącą zabudowę (lit. g).

W ocenie Wojewody zawarte w uchwale Rady Gminy O. postanowienia (wyznaczenia w studium kierunków rozwoju, a następnie dopuszczania regulacji w planach sprzecznego z nimi przeznaczenia) są sprzeczne z ideą planowania przestrzennego, a przede wszystkim z art. 1 ust. 3, art. 9 ust. 1 i ust. 4, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p.

Gmina w złożonych wyjaśnieniach poinformowała, że w związku z faktem, że Studium utrzymuje przeznaczenia obszarów wraz z ich granicami oraz wskaźnikami urbanistycznymi, wynikające z obowiązującego planu miejscowego, ewentualne dopuszczenia będą możliwe tylko w niewielkim i ograniczonym zakresie, który był znany i zbadany w momencie formułowania przedmiotowych zapisów.

Pomimo złożonych przez Gminę wyjaśnień i wskazanie na incydentalny charakter niezgodności ze studium Wojewoda uznał, że zastosowanie w studium, kwestionowanych zapisów ma charakter ogólny i nie ogranicza się jedynie do pojedynczych przypadków. Studium, mimo iż nie stanowi aktu prawa miejscowego, jest podstawowym dokumentem określającym politykę przestrzenną gminy - nadrzędnym w stosunku do planów miejscowych, co wyrażone jest również w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zdaniem organu nadzoru nie można więc odwracać tej zasady, uznając za zgodne ze studium to, co jest zgodne z planem miejscowym. Wojewoda uznał, że objęte rozstrzygnięciem nadzorczym przepisy studium naruszają zarówno treść art. 9, jak i art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz 10 ust. 2 u.p.z.p. Wskazał, że z przepisów tych wynika, że to z treści studium powinny wynikać ustalenia dotyczące m.in. kwestii wymienionych w art. 10 ust. 2 ustawy, którymi związany jest organ uchwałodawczy gminy przy uchwalaniu planu. Ustalenia te powinny być przy tym na tyle czytelne i konkretne, aby można przyjąć, że to w studium, a nie dopiero w planie miejscowym, zgodnie z art. 9 ust. 1, określono politykę przestrzenną gminy, w tym m.in. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Treść studium, która wymogu tego nie spełnia niewątpliwie narusza zasadę wynikającą z art. 9 ust. 4 w zw. z ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.p.z.p.

Ponadto Wojewoda uznał za niezgodne z prawem zapisy zawarte w Studium, w części B, rozdziale IV, podrozdziale 3 "Ochrona złóż kopalin" zapisy dotyczące warunków jakie należy spełnić przy wydobyciu kopalin, m. in. niedopuszczenie do powstania na terenach budowlanych odkształceń powierzchni terenu większych od III kategorii czy prowadzenie eksploatacji górniczej, w sposób ograniczający: odchylenie obiektów budowlanych od pionu, degradację uzbrojenia terenu, powstawanie zalewisk.

Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności obiekty lub obszar, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny i brak jest podstaw do określania w studium warunków wydobycia kopalin.

Organ nadzoru wskazał także na wewnętrzną sprzeczność zapisów studium dotyczącą rynku pracy (część A, rozdział III, podrozdział 8.3) oraz w wyjaśnianiach Gminy złożonych do pierwszego zarzutu. Z jednej strony dokonując oceny znaczenia K. Gmina wskazała na ewentualny przyrost ludności związany z zatrudnieniem w kopalni a z drugiej wprowadziła w studium zapisy ograniczajcie wydobycie kopaliny co w konsekwencji może wywołać odwrotny efekt w zakresie napływu nowych mieszkańców. Zdaniem Wojewody takie zapisy wzbudzają wątpliwości, co do poprawności sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę.

W konsekwencji organ nadzoru uznał, że Gmina dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 28 u.p.z.p.).

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina zarzuciła naruszenie:

- art. 10 ust. 5 pkt. 2 i 3 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że procedura obliczenia chłonności przeprowadzona w procedurze sporządzania uchwały Nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O., zwaną dalej "Studium" narusza prawo;

- art. 10 ust. 5 pkt. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uwzględnienie w prognozowanej liczbie mieszkańców gminy O. części osób, które dojeżdżają do pracy spoza gminy i w założeniu się w niej osiedlą, narusza prawo;

- art. 1 ust. 3, art. 9 ust. 1 i 4, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zapisy zawarte w Studium część B, rozdział III, podrozdział 1. ("OGÓLNE ZASADY I STANDARDY ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO") lit. d; "Dopuszcza się wyznaczanie w nowych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego innych od wyznaczonych w studium przeznaczeń terenów, wartości wskaźników i zagospodarowania terenu, tylko w przypadku, gdy wynika to z obowiązujących na danym terenie planów miejscowych lub wydanych dla danego terenu pozwoleń na budowę. " i lit. g; "Granice jednostek funkcjonalnych traktuje się jako orientacyjne, które powinny być uszczegółowiane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględniając istniejące uwarunkowania, w szczególności istniejącą zabudowę. ", naruszają prawo;

- art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że każde zapisy ustalone w studium, w tym ustalenia zawarte w Studium część B, rozdziale IV, podrozdziale 3 ("OCHRONA ZŁÓŻ KOPALIN") muszą być przenoszone do zapisów planów miejscowych;

- art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g., poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz sformułowanie uzasadnienia w sposób niejasny i nielogiczny;

- art. 91 ust. 1 i art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem i nieważna.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca domaga się uchylenia w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenia Wojewody kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ nadzorczy dokonał błędnej wykładni art. 10 ust. 5 pkt. 2 i 3 u.p.z.p. przyjmując, że procedura obliczenia chłonności przeprowadzona w procedurze sporządzania Studium narusza prawo. Wskazała, że wywiązała się z obowiązków wynikających z art. 10 ust. 5 u.p.z.p. poprzez zawarcie w Studium część A rozdziału 8. "Warunki i jakość życia mieszkańców, potrzeby i możliwości zycia mieszkańców, potrzeby i możliwości rozwoju gminy", który powstał na podstawie dokumentu pn. "Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę wraz z analizami ekonomicznymi, środowiskowymi i społecznymi gminy O. z określeniem perspektyw rozwojowych" sporządzonego w związku z pracami projektowymi nad niniejszym studium i stanowi wypełnienie wymogów wynikających z art. 10 ust. 1 pkt 7 oraz art. 10 ust. 5 ustawy." Jak wskazała Gmina przywołany Bilans stanowi element dokumentacji planistycznej Studium, przy czym zdecydowana większość jego treści została przywołana w treści Studium a w poszczególnych podrozdziałach rozdziału 8. Studium część A, znajdują się wszystkie elementy procedury przewidzianej w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Gminy procedura obliczenia chłonności w Studium została przeprowadzona zarówno zgodnie z wymogami art. 10 ust. u.p.z.p., jak i z materiałami branżowymi. Zdaniem Gminy zarzut organu nadzoru co do braku obliczeń dotyczących założenia Gminy, że liczba ludności w 2019 r. ma zaspokojone potrzeby na nowe tereny zabudowy, jest niezasadny. Gmina wskazała, że takie założenie wynika wprost z jej podejścia, iż należy obliczyć maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę tylko dla prognozowanych nowych mieszkańców. W ocenie Gminy ludność zamieszkała w wg. stanu na 2019 r. nie potrzebuje nowych terenów budowlanych, ponieważ istniejąca zabudowa spełnia jej potrzeby mieszkaniowe. Z uwagi na niewielki prognozowany wzrost przeciętnej powierzchni użytkowej mieszkania (zgodnie ze Studium część A, rozdział III, podrozdział 8.6 "Mieszkalnictwo" i 8.12 "Zapotrzebowanie na nowe tereny zabudowy" prognozowany wzrost to z 90,5 m² w 2019 r. do 95 m² w 2050 r.) oraz brak zdiagnozowanych problemów z mieszkalnictwem w gminie, takie podejście uznano za oczywiste i niewymagające dodatkowych obliczeń.

Odnosząc się do zarzutu organu nadzoru, że przyrost liczby ludności w wariancie W3 o 1445 osób (wariant najbardziej optymistyczny), który uwzględnia saldo migracji, został powiększony o dodatkowe 1066 osób, które dojeżdżają do pracy spoza gminy i w założeniu się w niej osiedlą Gmina wskazała, opisała przyczyny takiego działania. W Bilansie przyjęto stałą wartość salda (2087-665=1422) osób dojeżdżających do pracy w założonym horyzoncie czasowym do 2050 r. oraz że z powodów losowych, część tych osób (75% z 1422 = 1066) zdecyduje się na zamieszkanie w O. do 2050 r. Zdaniem Gminy organ nadzoru nie miał podstaw prawnych i merytorycznych do twierdzenia, że bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę został sporządzony bez zachowania ustawowych wymogów.

Następnie Gmina odniosła się do zarzutu organu nadzoru dotyczącego zapisów w Studium "Część B kierunki" - część tekstowa w ogólnych zasadach i standardach zagospodarowania przestrzennego - rozdział III, podrozdział 1 – lit. d i lit. g. Zdaniem Gminy Studium utrzymuje przeznaczenia obszarów wraz z ich granicami oraz wskaźnikami urbanistycznymi, wynikające z obowiązującego dotychczas studium oraz planu miejscowego i dlatego ewentualne dopuszczenia na podstawie kwestionowanych przez organ nadzoru zapisów będą możliwe tylko w niewielkim i ograniczonym zakresie, który był znany i zbadany w momencie formułowania przedmiotowych ustaleń.

W ocenie Gminy dopuszczenie ustalenia zasad zagospodarowania terenu na podstawie wydanych pozwoleń na budowę również nie podważa roli Studium, ponieważ na terenie gminy O. pozwolenia na budowę wydawane są na podstawie obowiązującego od 2012 roku planu miejscowego. Zdaniem Gminy ryzyko funkcjonowania w obiegu prawnym nie skonsumowanego pozwolenia na budowę, które byłoby sprzeczne z zasadami zagospodarowania wynikającymi z obowiązującego ponad 10 lat planu miejscowego i tym samym sprzeczne z zasadami wynikającymi ze Studium, jest znikome, i tym samym ryzyko konieczności zastosowania dopuszczenia będzie niskie.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu organu nadzoru związanymi zapisami dotyczącymi określenia warunków działalności wydobywczej Gmina wskazała, -że ustalenia zawarte w Studium część B, rozdziale IV, podrozdziale 3 OCHRONA ZŁÓŻ KOPALIN są utrzymaniem zapisów dotychczas obowiązującego studium, zmienionego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] r. (część B Studium § 38 ust. 1) oraz zapisów obowiązującego planu miejscowego, zmienionego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] r, którego ostatnia wersja tekstu jednolitego została przyjęta Uchwałą Nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] r. (§ 39 ust. 9). Z uwagi na powyższe podczas sporządzania projektu Studium, zadecydowano o utrzymaniu przedmiotowych zapisów, z uwagi na uwarunkowania społeczne, wynikające z art. 10 ust. 1 pkt. 5 i 6 u.p.z.p. Ponieważ podważane przez organ nadzoru zapisy odnoszą się do przepisów odrębnych i informacji uzyskanych od przedsiębiorstw górniczych, ustalenia te w praktyce będą miały funkcję informacyjną, przez co nie ma obowiązku ich przenoszenia do zapisów planu miejscowego. Gmina zwróciła także uwagę, że zapisy Studium w tym zakresie zostały zaopiniowane przez przedsiębiorstwa górnicze.

Zdaniem skarżącej, kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte przez organ nadzoru z naruszeniem art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz sformułowanie uzasadnienia w sposób niejasny i nielogiczny. Organ nadzoru nie określił w sposób jasny i precyzyjny na czym polega istotność wykazywanego przez niego naruszenia skutkującego nieważnością przedmiotowej uchwały, a jedynie ograniczył się jedynie do wskazania naruszeń przepisów prawa bez oceny istotności tych naruszeń oraz do przytoczenia treści art. 28 u.p.z.p. Organ nadzoru nie wyjaśnił czy rzekome uchybienia w przedmiotowej uchwale gminy należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa oraz, że uchwała jest sprzeczna z prawem, w związku z czym jest nieważna. Gmina zarzuciła także, że uzasadnienie rozstrzygnięcia w tym zakresie nie spełnia obowiązku, o którym mowa w przepisie art. 91 ust. 3 u.s.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U z 2023 r., poz. 1634) - dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt. W przypadku zaś braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g (obecnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.).

Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, stwierdzające nieważność w całości uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O..

Mając na względzie powołane powyżej przepisy u.s.g. stwierdzić najpierw należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Jak bowiem wynika z akt sprawy sporna uchwała Rady Gminy z dnia [...] r. została doręczona Wojewodzie w dniu 7 lutego 2022 r. a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z dnia 8 marca 2023 r.

Spełnione zostały również wymogi dotyczące dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie. Ponadto w związku z jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż w dniu [...] r. Rada Gminy O. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, Sąd, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, zobowiązany jest zbadać zgodność z prawem samej uchwały, pod kątem wad wytkniętych w rozstrzygnięciu nadzorczym, a jednocześnie powinien zbadać legalność samego rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym trybu, w jakim zostało ono wydane.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności. Z kolei ustawy samorządowe precyzują treść kryterium tej kontroli w odniesieniu do poszczególnych środków nadzoru. W rozpoznawanej obecnie sprawie kryterium to wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała (lub zarządzenie) organu gminy sprzeczna z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Jak stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Unormowanie to zostało zmienione przez art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 poz.1777) nowelizującej u.p.z.p. z dniem 18 listopada 2015 r. Zmiana polegała na dodaniu przymiotnika "istotne" przed słowami "naruszenie zasad". W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. Natomiast do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania studium, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (por. wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3575/18, publ. W CBOSA). Przyjmuje się także, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określoną normą prawną, której wykładnia i zastosowanie nie budzi wątpliwości.

Sądowa kontrola przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego wymaga zatem ustalenia po pierwsze, czy wskazane przez organ nadzoru sprzeczności z prawem poszczególnych postanowień przedmiotowej uchwały mają charakter istotny. Po drugie, w przypadku zasadności zakwalifikowania przez organ nadzoru poszczególnych sprzeczności z prawem jako istotnych, czy sprzeczność ta uzasadniała stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Przechodząc do kontroli przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać należy, że według organu nadzoru po pierwsze opracowanie studium nastąpiło niezgodnie ze sporządzonym bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium.

W ocenie Sądu zarzut Wojewody jest uzasadniony. Sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę formułuje się na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy (art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p.). Każda analiza i prognoza wymieniona w tym przepisie a przede wszystkim jej prawidłowość wpływa na ostateczny wynik bilansu i rodzi dalsze konsekwencje w zakresie ustalenia maksymalnego zapotrzebowania na tereny budowalne w gminie. Dokonując oceny chłonności skarżąca uwzględniła tylko i wyłącznie tereny niezainwestowane. Z wyjaśnień gminy wynika, że w jej ocenie potrzeby ludności gminy na tereny budowalne wynikające z planu miejscowego biorąc pod uwagę rok 2019 zostały zaspokojone w 100% i dlatego należało uwzględnić jedynie nowych mieszkańców gminy. Słusznie Wojewoda w rozstrzygnięciu zarzucił, że taki wniosek nie został uzasadniony stosownymi obliczeniami. W ocenie Sądu uwzględnienie w obliczeniach chłonności obecnej populacji gminy jest konieczne z uwagi chociażby na zjawisko "rozgęszczenia" mieszkań. Gmina nie uwzględniła, że poprawa średniego wskaźnika liczby osób/mieszkanie nawet w niewielkim stopniu dotycząca również zabudowy istniejącej, będzie wymagała rozgęszczenia tych mieszkań i budowy nowych mieszkań dla części obecnych mieszkańców gminy. Stąd absolutnie koniecznym wymogiem jest uwzględnienie w procesie sporządzania bilansu także obecnych mieszkańców gminy a nie tylko prognozowanych nowych mieszkańców.

Elementem prawidłowego bilansu jest również sporządzenie prawidłowej prognozy demograficznej opartej o kompletną i rzetelną analizę zjawisk społecznych w skali makro jak i mikro, w tym migrację związaną z rozwojem gospodarczym gminy lub zmianą jej charakteru itp. Prognozę demograficzną dla populacji gminy O. sporządzono w trzech wariantach: wariant 1 - prognoza minimalna - biologiczna (W1), wariant II - prognoza pośrednia - pomigracyjna (W2), uwzględniająca zmiany w ruchu naturalnym oraz zmiany wynikające z ruchu migracyjnego na poziomie umiarkowanym; wariant III - prognoza optymistyczna - pomigracyjna (W3), uwzględniająca zmiany w ruchu naturalnym oraz zmiany wynikające ze stałego utrzymania trendów ruchu migracyjnego ludności gminy O. w latach 2005-2019 r. Do obliczenia maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę Gmina przyjęła wariant III (W3) - zakładający największy przyrost ludności. W ocenie Sądu rację ma Wojewoda, który podniósł, że osiedlenie się w gminie O. osób, które dojeżdżają do pracy w tej gminie również jest migracją. Zabieg Gminy związany z powiększeniem liczby ludności wynikającej z wariantu W3 o liczbę osób, które dojeżdżają do pracy spoza gminy (75% z 1422 = 1066) nie znajduje więc uzasadnienia metodologicznego i merytorycznego. Takie działanie, na co słusznie zwrócił uwagę organ nadzoru, wpływa na końcowy wynik bilansu i narusza zasady sporządzania studium w tym art. 10 ust.5 pkt 1 u.p.z.p.

Dokonując oceny drugiego z zarzutów Wojewody związanego z zapisami zawartymi w Studium część B, rozdział III, podrozdział 1. ("Ogólne zasady i standardy zagospodarowania przestrzennego") lit. d) i lit. g) Sąd również uznał go za uzasadniony w części dotyczącej lit. d. Pomimo, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego jest aktem wiążącym dla gminy przy tworzeniu aktów prawa miejscowego jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Kierunkowy charakter tych aktów nie powinien prowadzić do kreowania w ich treści regulacji mających cechy zakazów lub nakazów czy regulacji wyłączających stosowanie uchwalanego studium z uwagi na wcześniejsze regulacje prawne w tym zakresie (poprzednie studia lub plany miejscowe). Tym samym w ocenie Sądu wskazane przez wojewodę naruszenie art. 1 ust. 3, art. 9 ust. 1, ust. 4, art. 10 ust. 1, ust. 2 oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p. jest uzasadnione. Dopuszczenie w nowym planie (planach) miejscowych regulacji sprzecznych ze studium narusza zasady planowania przestrzennego wynikające z ustawy (hierarchii planistycznych aktów prawnych i wynikających z tego tytułu zależności). Warte podkreślenia jest to, że studium pomimo, że nie jest aktem prawa miejscowego tworzy dla organów gminy regulacje o charakterze ogólnym, dyrektywnym i prawnie wiążącym.

Sąd zgadza się z poglądem, że ustalenia studium uwarunkowań nie mają jednolitego charakteru. W doktrynie wskazuje się, że analiza zagadnień składających się na kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, określone w art. 10 ust. 2 pkt 1–12, 14, 14a u.p.z.p., wykazuje, że w zakresie wytycznych do planowania miejscowego studium zawiera różne kategorie ustaleń:

a) ustalenia studium koncepcyjne, w postaci kierunków polityki przestrzennego zagospodarowania gminy oraz postulatów i rekomendacji do innych władz planistycznych, a w tym właśnie kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego;

b) ustalenia studium wiążące przy planowaniu miejscowym, zawierające m.in.:

- określenie obszarów, gdzie przewiduje się uchwalenie planów w zakresie realizacji polityki przestrzennej gminy,

- wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz wyłączone spod zabudowy. ("Planowanie i zagospodarowanie..., red. Z. Niewiadomski, 2021, art. 10, s. 78.). Sposób uwzględnienia w planie miejscowym kierunków i zasad podlega ocenie w dużym stopniu opartej na uznaniu rady gminy. Ustalenia wiążące natomiast muszą zostać bezpośrednio przeniesione ze studium do planu miejscowego, po ich skonkretyzowaniu z uwzględnieniem warunków miejscowych, określeniu granic obszarów, lokalizacji infrastruktury w terenie itd.

Z uwagi na powyższe w ocenie Sądu zapis studium (część B, rozdział III, podrozdział 1. "Ogólne zasady i standardy zagospodarowania przestrzennego"- lit. g) o orientacyjnym charakterze jednostek funkcjonalnych jest stwierdzeniem prawnie dopuszczalnym, ponieważ granice jednostek podlegają rzeczywiści konkretyzacji w planie miejscowym o czym wspomniano wyżej.

Sąd zgadza się również ze stanowiskiem organu nadzoru w zakresie zapisów części B, w rozdziale IV, podrozdziale 3 "Ochrona złóż kopalin". Niewątpliwie zamieszczone tam regulacje nie powinny znaleźć się w żadnym dokumencie planistycznym zarówno w studium jak i planie miejscowym. Studium nie może kreować regulacji dotyczących warunków prowadzenia działalności górniczej, a ich umieszczenie w studium nie może być tłumaczone względami społecznymi. Działalność górnicza regulowana jest przede wszystkim przepisami praw górniczego. Pomimo, że wymogi dla treści studium wynikające z art. 10 ust.5 u.p.z.p. mają charakter katalogu otwartego nie można zamieszczać w nim regulacji niezgodnych z celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu sprzecznych lub z innymi obowiązującymi przepisami prawa.

W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze pomimo, iż Sąd nie uznał zarzutu dotyczącego naruszenia prawa poprzez zamieszczenie w części B, rozdziału III, podrozdziału 1. "Ogólne zasady i standardy zagospodarowania przestrzennego" zapisów lit. g, jest uzasadnione z uwagi na naruszenie zasad sporządzenia studium w zakresie wynikającym z pozostałych zarzutów Wojewody

W tym stanie rzeczy Sąd postanowił oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.