Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2099/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9e ust. 1 pkt 2, art. 9g, art. 91 ust. 2, art. 9x ust. 1 pkt 3, art. 91 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 125 § 1 pkt 1, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 6 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S.A. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 874/13 w sprawie ze skargi W. S.A. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za pierwszy ujawniony przypadek nieprzekazywania odebranych od właściciela nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 874/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S.A. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za pierwszy ujawniony przypadek nieprzekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, oddalił skargę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Prezydent Wrocławia, powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 9x ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 zc ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399, dalej jako ustawa), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie niewypełnienia przez W. S.A. (dalej jako W. S.A. lub Skarżąca) obowiązku określonego w art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nałożył na W. S.A. karę pieniężną w wysokości 2000 zł za pierwszy ujawniony przypadek nieprzekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości, w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 marca 2013 r., zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Organ pierwszej instancji w ramach postępowania, wszczętego na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ustalił, że w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 marca 2013 r. W. S.A. obowiązana była przekazywać wszystkie zmieszane odpady komunalne odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy W. do Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych przewidzianej do obsługi regionu północno-centralnego, to jest do Z. w R. Na podstawie analizy sprawozdań skarżącej Spółki za IV kwartał 2012 r. oraz za I kwartał 2013 r. przedsiębiorców odbierających odpady komunalne z terenu Gminy W. organ ustalił, że Spółka w grudniu 2012 r. nie przekazała do RIPOK żadnych odpadów, a w I kwartale 2013 r. przekazała do Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych niespełna 33% odebranych odpadów. Zauważono, że pomimo dwukrotnego wezwania Spółka nie zaprzestała przekazywania odpadów do swojej instalacji przy ul. S. [...] we W., a do RIPOK przekazywała tylko 1/3 odebranych zmieszanych odpadów. Organ przyjął, że Spółka nie wypełniła obowiązku wynikającego z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy. Wskazano także, że w analizowanym okresie nie zaistniały przesłanki, z powodu których Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych w R. nie mogła przyjąć odpadów komunalnych do przetwarzania, a operator tej instalacji C. Sp. z o.o. nie tylko nie odmówił przyjęcia odpadów do instalacji RIPOK, lecz podejmował działania w celu zobligowania przedsiębiorców do przekazywania odpadów. Wobec powyższego, uwzględniając stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu, w tym niezastosowanie się do wezwań z dnia [...] i [...] lutego 2013 r., organ I instancji nałożył na Spółkę karę pieniężną w maksymalnej wysokości 2000 zł.

W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji strona skarżąca W. S.A. zarzuciła wydanie tej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, to jest: 1) art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 9x ust. 1 pkt 3 tej ustawy i art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21) – polegające na przyjęciu, że brak możliwości zagospodarowania danej partii zmieszanych odpadów komunalnych w instalacji regionalnej (RIPOK), jako tzw. "inna przyczyna", może być stwierdzone wyłącznie poprzez oświadczenie podmiotu zarządzającego daną instalacją i w ślad za tym zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność rzeczywistych mocy przerobowych instalacji w R., zapotrzebowania na te moce w regionie centralno-północnym w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 marca 2013 r. oraz na okoliczność występowania na rynku podmiotów, które w ogóle nie realizują obowiązku z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a.; 2) art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 9x ust. 1 pkt 3 tej ustawy i art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach oraz w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP – poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że wyłącznie na W. S.A. ciążył obowiązek zapewnienia strumienia zmieszanych odpadów komunalnych dla Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych w R., w sytuacji, gdy obowiązek ten powinien być rozłożony proporcjonalnie pomiędzy wszystkie podmioty odbierające zmieszane odpady komunalne w regionie centralno-północnym; 3) art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. – poprzez faktyczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy przed zajęciem przez stronę stanowiska co do zebranego materiału dowodowego. Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że w istocie W. S.A. nie przekazywało w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 marca 2013 r. wszystkich zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy W. do Zakładu Utylizacji, Recyklingu, Przerobu i Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych i Przemysłowych w R., wyznaczonego uchwałą Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XXVII/803/12 z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie zmiany uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XXIV/617/12 z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Dolnośląskiego 2012, jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych w zakresie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych dla regionu północno-centralnego (uchwała ta weszła w życie 6 grudnia 2012 r.). Okoliczności tej nie zaprzeczała też sama Spółka, która w pismach z dnia [...] lutego 2013 r., z dnia [...] marca 2013 r., z dnia [...] maja 2013 r. i z dnia [...] czerwca 2013 r. przyznała, że nie przekazywała wszystkich odpadów do RIPOK oraz wyjaśniała przyczyny takiego działania. Rozstrzygnąć zatem należało czy strona miała w badanym okresie obowiązek skierowania całego strumienia zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości do Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych w R. Spółka uważała, że takiego obowiązku nie miała, gdyż instalacja ta nie posiada wystarczających mocy przerobowych do przyjęcia tych odpadów.

Kolegium wskazało, że skoro uchwała Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XXVII/803/12 z dnia 8 listopada 2012 r. weszła w życie z dniem 6 grudnia 2012 r., to od tego dnia strona była zobowiązana zgodnie z art. 9e ust. 1 w zw. z art. 9x ust. 1 ustawy przekazywać trzy rodzaje odpadów (zmieszane odpady komunalne, odpady zielone, zdefiniowanych w art. 3 pkt 12 ustawy o odpadach, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania) w całości do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, czego jednak nie uczyniła w okresie objętym postępowaniem. Organ podkreślił, że art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewiduje żadnych odstępstw od tej reguły, jest jasny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

Kolegium wskazało, że jedynym przypadkiem uprawniającym przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości do przekazania wyżej wymienionych trzech rodzajów odpadów do instalacji zastępczej jest sytuacja określona w art. 9l ust. 2 ustawy (awaria regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie ww. odpadów) komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniało takie zdarzenie, które uniemożliwiałoby RIPOK w R. odebranie w badanym okresie odpadów komunalnych od strony. Zasadnie zatem zastosowano przepis art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy i wymierzono stronie karę pieniężną w wysokości 2000 zł.

Okresowy brak możliwości przyjęcia odpadów wynikający z niedostatecznej wydajności instalacji regionalnej, na który powołuje się skarżąca Spółka wskazując na art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, zdaniem Kolegium nie zwalnia Spółki z obowiązku przekazania wszystkich zmieszanych odpadów komunalnych do RIPOK w R.. Skoro Zakład w R. uzyskał status RIPOK zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, to, zdaniem Kolegium, wątpliwości Spółki co do możliwości przyjęcia przez ten zakład odpadów z uwagi na jej niedostateczną wydajność nie uzasadniały kierowania zmieszanych odpadów komunalnych do własnej instalacji znajdującej się we Wrocławiu przy ul. S.. Kolegium stwierdziło, że z materiału dowodowego nie wynika, aby instalacja regionalna nie miała możliwości odbierania kierowanych do niej odpadów. Ponadto Spółka nawet nie podjęła próby przekazania wszystkich odpadów do RIPOK w R., przekazując znaczną część tych odpadów do własnej instalacji. Spółka nie przedstawiła żadnego dowodu na to, że regionalna instalacja do przetwarzania odpadów odmówiła jej przyjęcia zmieszanych odpadów komunalnych w badanym okresie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że wbrew twierdzeniu strony, organ I instancji nie miał obowiązku badania w prowadzonym postępowaniu rzeczywistych mocy przerobowych RIPOK w R. w badanym okresie, ani zapotrzebowania na moce przerobowe tej instalacji, w tym ilości odpadów rzeczywiście skierowanych do niej oraz ilości podmiotów zobowiązanych do kierowania odpadów do tej instalacji. Zakresem postępowania administracyjnego było bowiem ustalenie, czy Spółka prawidłowo wywiązuje się z obowiązku przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych i pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a nie kontrola prowadzącego regionalną instalację. Zatem zarzuty dotyczące naruszenia art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 9x ust. 1 pkt 3 tej ustawy i art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. w opinii Kolegium uznać należało za bezzasadne.

Kolegium wskazało, że obowiązek zapewnienia strumienia zmieszanych odpadów komunalnych dla RIPOK ciążył na wszystkich przedsiębiorcach odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.

Naliczanie kary od 6 grudnia 2012 r. było uzasadnione bowiem tego dnia weszła w życie uchwała Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XXVII/803/12 z dnia 8 listopada 2012 r., wskazująca regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych. Od tego momentu Spółka zobowiązana była przekazywać wszystkie zmieszane odpady komunalne, odpady zielone i pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do RIPOK w R.. Powyższe wynika z art. 20 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897).

Odpowiadając na zarzut dotyczący pominięcia przy nakładaniu kary pieniężnej charakteru odpowiedzialności przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy oraz pominięcia faktu, że strona regularnie przekazuje do RIPOK część odpadów komunalnych odebranych przez siebie od właścicieli nieruchomości, a także przyczyn ograniczenia ilości odpadów kierowanych do RIPOK w R., Kolegium zauważyło, że nieprzekazywanie do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych i pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania zostało uznane przez ustawodawcę za delikt administracyjny podlegający karze pieniężnej. Nakładając karę za ten delikt organ administracji publicznej zobowiązany jest wziąć pod uwagę okoliczności wskazane w art. 9zc ustawy , to jest stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. W ocenie organu odwoławczego, Prezydent Wrocławia uwzględnił przy wymierzaniu kary powyższe okoliczności i uzasadnił, dlaczego zastosował stawkę maksymalną, a podnoszone przez stronę argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Spółka zobowiązana była przekazywać wszystkie zmieszane odpady komunalne, odpady zielone i pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do wyznaczonej w uchwale Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 8 listopada 2012 r. instalacji bez względu na wątpliwości co do możliwości i sposobu prowadzenia przez tę instalację procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych.

W opinii organu II instancji, niezasadny był również zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a..

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło W. S.A., domagając się jej uchylenia.

Postawiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 9e ust. 1 pkt 2 i art. 9l ust. 2 tej ustawy oraz w związku z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach – poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedynym przypadkiem uprawniającym przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości do przekazania ich do instalacji zastępczej jest sytuacja określona w art. 9l ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to jest awaria instalacji regionalnej, gdy tymczasem ustawodawca także w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach określił "inne przyczyny", których zaistnienie uprawnia podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości do przekazywania ich do instalacji zastępczej, a którymi jest m.in. brak tzw. mocy przerobowych instalacji regionalnej do przetworzenia przekazywanych jej odpadów w sposób zgodny z prawem i posiadanymi decyzjami administracyjnymi;

- art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 9e ust. 1 pkt 2 tej ustawy w związku z art. 32 Konstytucji RP (zasada równości wobec prawa) oraz w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 Konstytucji RP (zasada proporcjonalności) – poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyłącznie na skarżącej ciążył obowiązek zapewnienia strumienia zmieszanych odpadów komunalnych dla instalacji regionalnej w R., gdy tymczasem obowiązek ten – wobec ograniczonych mocy przerobowych tej instalacji – powinien być rozłożony proporcjonalnie pomiędzy wszystkie podmioty odbierające zmieszane odpady komunalne w regionie północno-centralnym, a przez to ocena, w jakim zakresie spoczywał na skarżącej obowiązek z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zależy od tego, w jakim zakresie obowiązek ten spoczywał na innych podmiotach odbierających odpady w regionie północno-centralnym i w jakim zakresie był on przez nie realizowany;

- art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 20 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw i art. 2 Konstytucji – poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że mimo dopuszczenia przez ustawodawcę możliwości funkcjonowania przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości do końca 2012 r. w oparciu o udzielone im uprzednio zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych, które jednocześnie zawierały upoważnienia do kierowania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji regionalnej nie wskazanej w posiadanym przez nią zezwoleniu;

- art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że na skarżącą może zostać nałożona kara, mimo że nie można jej przypisać zawinionego naruszenia obowiązku określonego w art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Naruszenia przepisów prawa procesowego, to jest art. 7 i art. 77 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, skarżąca upatrywała w nieuwzględnieniu przez organ dowodów przedstawianych przez skarżącą celem wykazania, że instalacja regionalna w R. nie dysponuje wystarczającymi mocami przerobowymi do zagospodarowania wszystkich zmieszanych odpadów komunalnych wytwarzanych w regionie północno-centralnym oraz poprzez zaniechanie przeprowadzenia we własnym zakresie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, ile zmieszanych odpadów komunalnych było zagospodarowywanych w okresie od stycznia do marca 2013 r. w instalacji regionalnej w R. w sposób zgodny z prawem i udzielonymi podmiotowi zarządzającemu tą instalacją zezwoleniami; zaniechaniu ustalenia przez organ, ile podmiotów zobowiązanych było w okresie od stycznia do marca 2013 r. do przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji regionalnej w R. i w jakim zakresie poszczególne podmioty obowiązek ten realizowały; braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez nieuwzględnienie treści pisma podmiotu zarządzającego instalacją regionalną, z którego wynikało, że podmiot ten gotowy jest przyjmować od skarżącej odpady komunalne dopiero od 1 stycznia 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 874/13, oddalił powyższą skargę, uznał bowiem, że zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów nie znalazły uzasadnienia w realiach rozpatrywanej sprawy.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wobec niebudzących wątpliwości ustaleń, iż skarżąca nie przekazywała w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 marca 2013 r. wszystkich zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy W. do Z. w R., będącego w myśl uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XXVII/803/12 z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie zmiany uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XXIV/617/12 z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Dolnośląskiego 2012, regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych w zakresie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych dla regionu północno-centralnego, która weszła w życie 6 grudnia 2012 r., należało wyjaśnić czy skarżąca miała obowiązek skierowania całego strumienia zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości do tego zakładu. Według skarżącej, takiego obowiązku nie miała, gdyż instalacja ta – jej zdaniem – nie posiadała wystarczających mocy przerobowych do przyjęcia wszystkich tych odpadów.

Sąd przywołał treść art. 9e ust. 1 pkt 2, art. 9l ust. 2, art. 9x ust. 1 pkt 3 oraz art. 9zc ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399), które stanowiły podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazał także na treść art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21) a także na przepisy Konstytucji RP i procedury administracyjnej. Dodatkowo przytoczył art. 20 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 z późn. zm.).

W oparciu o treść ww. przepisów prawa Sąd stwierdził, że zaskarżoną decyzję należało uznać za zgodną z prawem, a podnoszone w skardze zarzuty za nieuzasadnione.

Zgadzając się ze skarżącą, że obowiązek wynikający z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie ma charakteru bezwzględnego, bowiem art. 9l ust. 2 tej ustawy przewiduje sytuację, w której podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest uprawniony do przekazywania do instalacji zastępczej zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, przeznaczonych co do zasady do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a także, iż stosownie do art. 38 ust. 2 pkt ustawy o odpadach, za przyczyny uzasadniające przekazywanie wspomnianych odpadów do składowania do instalacji zastępczej mogą zostać uznane różne stany faktyczne, które doprowadziły do sytuacji, o jakiej mowa w przywoływanym unormowaniu, Sąd stwierdził że to, czy przyczyny takie zachodzą nie może być oceniane jedynie przez podmiot odbierający odpady. Nie do zaakceptowania jest pogląd strony skarżącej, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest uprawniony do dokonywania samodzielnej oceny, czy moce przerobowe regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych są wystarczające do przerobienia wszystkich zbieranych na określonym terenie odpadów.

Sąd zaznaczył, że obowiązkiem regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, wynikającym z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz z ustawy o odpadach, jest przyjmowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, zebranych z danego regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Istnieje zatem domniemanie, że moce przerobowe regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych są wystarczające do przerobienia wszystkich zbieranych na określonym terenie odpadów, o ile podmiot ją prowadzący nie odmówi ich przyjęcia (z powodu awarii lub z innych przyczyn). Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy kierować przedmiotowe odpady do instalacji regionalnej, czy zastępczej, w wyniku jedynie własnej oceny, czy są ku temu spełnione przesłanki. Uznanie, że podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości same mogą tę kwestię oceniać doprowadzić mogłoby do sytuacji, że do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych kierowane byłyby tylko niektóre odpady, w niewielkich ilościach – według uznania podmiotów odbierających je od właścicieli nieruchomości – co w konsekwencji doprowadziłoby do wykorzystania jedynie części mocy przerobowych regionalnej instalacji.

Zdaniem Sądu skoro ustawodawca zdecydował, że zasadą jest kierowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a wyjątki od tej zasady wynikają z wyraźnych regulacji ustawowych, to ocena, czy zachodzą te wyjątki nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do kierowania wspomnianych odpadów do regionalnej instalacji do ich przetwarzania.

Nie negując, że gdyby regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych uległa awarii lub gdyby zachodziły inne przyczyny, z powodu których regionalna instalacja nie mogłaby przyjmować odpadów, to strona skarżącą byłaby uprawniona do skierowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do instalacji zastępczej, Sąd podkreślił, że powyższe przyczyny musiałyby istnieć obiektywnie i nie mogłyby wynikać jedynie z ustaleń i wyliczeń poczynionych przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a więc w realiach niniejszej sprawy przez skarżącą. Podobne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Gliwicach w wyroku z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1602/13.

Sąd podkreślił, że w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 marca 2013 r. strona skarżąca nie spotkała się z odmową ze strony regionalnej instalacji przyjęcia odpadów ani z informacją, że regionalna instalacja uległa awarii lub że zachodzą inne przyczyny, z powodu których regionalna instalacja nie przyjmie odpadów.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał za słuszne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, iż orzekając w omawianej kwestii organ administracji nie miał obowiązku badania rzeczywistych mocy przerobowych Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych w R. w badanym okresie, ani zapotrzebowania na moce przerobowe tej instalacji, w tym ilości odpadów rzeczywiście skierowanych do niej oraz ilości podmiotów zobowiązanych do kierowania odpadów do tej instalacji, gdyż zakresem postępowania administracyjnego było jedynie ustalenie, czy skarżąca spółka prawidłowo wywiązuje się z obowiązku przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych i pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a nie kontrola prowadzącego regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych w zakresie przyjmowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania.

Nie znajduje też uzasadnienia twierdzenie strony, jakoby organy administracyjne uznały, że jedynie na niej ciążył obowiązek, o którym mowa w art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i w ten sposób naruszyły zasadę równości. Wspomniany obowiązek ciąży w takim samym stopniu na wszystkich podmiotach odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, jednak w niniejszej sprawie jest oceniana działalność strony skarżącej, a nie innych podmiotów.

W odniesieniu do zarzutu, że obowiązek kierowania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji w R. nie powstał po stronie skarżącej dnia 6 grudnia 2012 r., gdyż zakres obowiązków ciążących na przedsiębiorcy odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w okresie obowiązywania przepisów przejściowych ustawy nowelizującej, to jest w 2012 r., powinien być oceniany nie tylko przez pryzmat art. 20 ust. 1 ustawy nowelizującej, ale i art. 14 ust. 1 tej ustawy oraz wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady ochrony prawa nabytych, Sąd zauważył, że z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw wynika, że przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy w dniu wejścia w życie ustawy posiadają zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości mogą wykonywać działalność w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych bez wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, w okresie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, a nie że przedsiębiorcy ci mogą kierować zmieszane odpady komunalne na dotychczasowych zasadach i nie muszą ich kierować do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Tak więc – wbrew sugestiom strony skarżącej – data powstania po stronie skarżącej obowiązku kierowania zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji w R. wynikała z unormowania zawartego w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, a zatem od dnia wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 8 listopada 2012 r. Data ta wynikała w istocie z przepisów ustawy.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, że posiadała "ważną" i funkcjonującą w obrocie prawnym decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. (nr [...]) i braku oceny przez organ czy i jaki wpływ okoliczność ta miała na sposób realizacji przez skarżącą obowiązku z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Sąd zaznaczył, że decyzja administracyjna nie może zmieniać obowiązków wynikających z ustawy.

Analizując argumenty podnoszone w skardze Sąd uznał, iż z treści pisma C. z dnia [...] listopada 2012 r. wynika co prawda, że regionalne instalacje od 1 stycznia 2013 r. mają obowiązek przejąć w całości strumień pochodzących z danego regionu odpadów komunalnych, niemniej jednak z pisma tego nie wynika, że wcześniej skierowane do regionalnej instalacji odpady nie będą przyjmowane. Sąd zauważył, że wspomniane pismo zostało sporządzone przed wejściem w życie uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 8 listopada 2012 r. oraz że przed dniem 1 stycznia 2013 r. strona skarżąca nie spotkała się z odmową przyjęcia odpadów ze strony RIPOK.

W zakresie zarzutu, że organy obu instancji nakładając karę administracyjną nie odniosły się do kwestii zawinionego charakteru działań strony skarżącej, Sąd podkreślił, że w motywach podjętych przez organy obu instancji rozstrzygnięć wskazano, z jakich przyczyn nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną w minimalnej wysokości. Nie kwestionując prawidłowości tych motywów Sąd zaznaczył, że uznanie przez stronę, iż Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych w R. nie posiada wystarczających mocy przerobowych do przyjęcia wszystkich kierowanych do niej odpadów nie jest okolicznością, za którą strona nie ponosi odpowiedzialności. Przeciwnie, wyrażenie poglądu, że regionalna instalacja przetwarzania odpadów komunalnych nie posiada wystarczających mocy przerobowych, niewątpliwie jest okolicznością, za którą podmiot wyrażający taki pogląd ponosi odpowiedzialność, gdyż każdy ponosi odpowiedzialność za wyrażane poglądy. Strona skarżąca nie była uprawniona w realiach tej sprawy do zaniechania kierowania części zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych z uwagi na wyrażenie takiego poglądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm., zwanej dalej "u.c.p.g.") w zw. z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., art. 91 ust. 2 u.c.p.g. oraz w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013 poz. 21, zwanej dalej "u.o.") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w toku postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary administracyjnej za nieprzekazywanie odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych organ administracji nie ma obowiązku badania rzeczywistych przyczyn nieprzekazania odpadów do regionalnej instalacji, w tym zbadania faktycznych mocy przerobowych regionalnej instalacji, podczas gdy ustalenie w postępowaniu administracyjnym, czy postępowanie przez dany podmiot z odpadami komunalnymi jest zgodne z przepisami, czy też uzasadnia nałożenie na ten podmiot kary pieniężnej, wymaga sprawdzenia, czy w konkretnej sytuacji zachodzą określone ustawowo przesłanki uzasadniające możliwość przekazania odpadów do instalacji zastępczej, a więc przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego;

2. art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. w zw. z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. i art. 91 ust. 2 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaistnienie innych, poza awarią lub brakiem uruchomienia instalacji regionalnej, przyczyn usprawiedliwiających przekazanie odpadów komunalnych do instalacji zastępczej, nie może być oceniane przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, podczas gdy z treści tego przepisu nie wynika, iż wykazywanie zaistnienia wymienionych w nim przesłanek jest w jakikolwiek sposób ograniczone;

3. art. 38 ust, 2 pkt 2 u.o. w zw. z art. 35 ust. 6 u.o., art. 35 ust. 5 u.o. i art. 91 ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieje domniemanie, iż moce przerobowe regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych są wystarczające do przetworzenia wszystkich zbieranych na obszarze regionu gospodarki odpadami, które może być obalone w przypadku gdy podmiot prowadzący regionalną instalację odmówi ich przyjęcia z powodu awarii lub innych przyczyn, co w konsekwencji ograniczałoby możliwość skorzystania z uprawnienia do przekazania odpadów do instalacji zastępczej ze względu na zaistnienie "innych przyczyn", o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o., uzależniając ją od uzyskania od podmiotu prowadzącego regionalną instalację odmowy przyjęcia odpadów komunalnych, podczas gdy wymienione wyżej przepisy takiego ograniczenia nie przewidują, jak również nie wprowadzają żadnych ograniczeń co do dowodów, jakimi można wykazywać brak możliwości przyjmowania odpadów komunalnych przez regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych;

4. art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 20 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm., zwana dalej "ustawą nowelizującą") oraz w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej i art. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż mimo dopuszczenia przez ustawodawcę możliwości funkcjonowania przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości do końca 2012 r. w oparciu o udzielone im uprzednio zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych, które jednocześnie zawierały upoważnienia do kierowania odpadów do konkretnych instalacji, Skarżąca była zobligowana do kierowania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji regionalnej nie wskazanej w posiadanym przez nią zezwoleniu;

5. art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, iż na Skarżącą może zostać nałożona kara, mimo, iż nie można jej przypisać zawinionego naruszenia obowiązku określonego w art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 oraz art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 ,r., poz. 267, dalej: k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż organy obu instancji nie zebrały i nie rozważyły całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie uwzględniły dowodów przedstawianych przez Skarżącą celem wykazania, że instalacja regionalna w R. nie dysponuje wystarczającymi mocami przerobowymi do zagospodarowania wszystkich zmieszanych odpadów komunalnych wytwarzanych w regionie północno - centralnym oraz zaniechały przeprowadzenia we własnym zakresie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, jaka jest rzeczywista moc przerobowa instalacji regionalnej w R., ile zmieszanych odpadów komunalnych było zagospodarowywanych w instalacji regionalnej w R. w okresie od stycznia do marca 2013 r. oraz ile tych odpadów mogło zostać zagospodarowanych w okresie od stycznia do marca 2013r. w instalacji regionalnej w R. w sposób zgodny z prawem i udzielonymi podmiotowi zarządzającemu tą instalacją zezwoleniami, czego skutkiem było nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do ziszczenia się przesłanek uzasadniających skorzystanie przez Skarżącą z uprawnienia do przekazania zebranych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej, a w konsekwencji nieuzasadnione nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.p.c.g.;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. oraz w zw. z art, 38 ust. 2 pkt 2 u.o. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz okoliczności przedstawionych w toku postępowania, a to nierozpoznanie zarzutu błędnej wykładni art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. w zakresie ustalenia, czy przypadek przekroczenia mocy przerobowych przez regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych stanowi "inną przyczynę", której zaistnienie uprawnia podmiot odbierający odpady komunalne do przekazywania ich do instalacji zastępczej;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do przedstawionego w toku postępowania protokołu kontroli regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w R. dokonanej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, z którego wynikało, iż doszło do przekroczenia mocy przerobowych wskazanej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych;

4. art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zawieszenia toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego po uzyskaniu wiadomości o wznowieniu przez Prezydenta Wrocławia postępowania zakończonego decyzją nr [...] o nałożeniu na Skarżącą kary, która była przedmiotem skargi, mimo iż rozstrzygnięcie postępowania sądowoadministracyjnego zależy od wyniku wskazanego postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, wstrzymanie na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. wykonania zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd prawidłowo oceniając w zaskarżonym wyroku możliwość uznania różnych stanów faktycznych za przyczyny uzasadniające przekazywanie odpadów komunalnych do instalacji następczej, sformułował jednocześnie całkowicie nieuzasadnione wnioski co do możliwości i sposobu oceny, czy taki stan faktyczny zaistniał. Błędne jest stanowisko Sądu, że to, czy przyczyny uzasadniające przekazanie odpadów do instalacji zastępczej zachodzą, nie może być oceniane przez podmiot odbierający odpady.

Zdaniem skarżącej Sąd dokonał wewnętrznie sprzecznej wykładni przepisów art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., art. 91 ust. 2 u.c.p.g., art. 38 ust. 2 pkt u.o. i pominął regulację z art. 9zb ust. 1 u.c.p.g., co doprowadziło go do nielogicznych wniosków. Skoro bowiem organ, rozważając zasadność nałożenia na danego przedsiębiorcę kary z art. 9x ust. 1 pkt 3 u.p.c.g., winien jest ustalić, czy podmiot ten prawidłowo wywiązuje się z obowiązku przekazania odpadów, to w tym celu zobligowany jest nie tylko do stwierdzenia, w jaki sposób faktycznie dany podmiot dysponował odbieranymi od właścicieli nieruchomości odpadami, w tym czy przekazywał je do regionalnej instalacji, ale również, w razie ewentualnego stwierdzenia, że odpady przekazywane były do instalacji zastępczej, organ ma obowiązek ustalenia, czy w danej sprawie nie zaistniały przesłanki pozwalające na skorzystanie z tej możliwości. Dokonując wykładni art. 9zb ust. 1 u.c.p.g. skarżąca wskazała, że organ powinien w powyższym zakresie przeprowadzić postępowanie administracyjne zgodnie z zasadami K.p.a. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest ocena prawidłowości postępowania przedsiębiorcy z odebranymi odpadami, taką okolicznością, która koniecznie musi zostać wyjaśniona przez organ, jest właśnie rzeczywista przyczyna nieprzekazania przez przedsiębiorcę odebranych zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji. Zdaniem skarżącej stanowisko przeciwne podawałoby w wątpliwość cel i zasadność regulacji wprowadzonej w przepisach art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., art. 91 ust. 2 u.c.p.g. i art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o.

Podniesiono, że pominięcie przez ustawodawcę kwestii określenia kto i w jakim trybie może stwierdzić zaistnienie przesłanek uprawniających do przekazania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczych może rodzić pewne problemy w praktyce, jednak nie może prowadzić do wniosku, że do badania tych okoliczności nie jest uprawniony ani sam zainteresowany podmiot, ani organ administracji publicznej prowadzący postępowanie. W omawianej sytuacji niezbędne więc było uzupełnienie wskazanej luki poprzez dokonanie odpowiedniej wykładni obowiązujących przepisów prawa, w celu odkodowania dopuszczalnych/powinnych zachowań zarówno przedsiębiorców, jak i organów administracji.

Zdaniem skarżącej organy ustalając czy istniały przesłanki wyłączające obowiązek przekazania odpadów do instalacji regionalnej powinny mieć na uwadze cel regulacji wprowadzającej nowy system gospodarowania odpadami komunalnymi. Celem tym jest osiągniecie odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych oraz ograniczenie ilości biodegradowalnych odpadów komunalnych trafiających do składowania. Skoro instalacja regionalna ma szczególny status i ma gwarantować zastosowanie względem odpadów odpowiednich i nowoczesnych procesów ich przetwarzania, to w sytuacji kiedy tego nie zapewnia, nie znajduje uzasadnienia prawnego przyznawanie jej tego statusu, co stanowi zdaniem skarżącej niezgodne z art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Wskazana okoliczność nabiera szczególnego znaczenia z punktu widzenia podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na którym z mocy art. 9g u.c.p.g. spoczywa obowiązek osiągnięcia : poziomów odzysku z art. 3b i 3c u.c.p.g. Gdyby bowiem przyjmować, iż instalacja regionalna ma monopol prawny w zagospodarowywaniu każdej ilości zmieszanych odpadów komunalnych, niezależnie od tego, jaką rzeczywistą mocą przerobową dysponuje i w jaki sposób prowadzi proces: mechaniczno - biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, mogłoby się : okazać, że ustawodawca nałożył na przedsiębiorcę dwa sprzeczne ze sobą obowiązki, tj. obowiązek przekazania do instalacji regionalnej każdej ilości odpadów i obowiązek osiągnięcia względem przekazanych odpadów poziomów odzysku, co nie jest możliwe, jeśli instalacja regionalna miałaby nie przetworzyć wszystkich przekazanych jej odpadów w procesie mechaniczno - biologicznego przetwarzania opisanym we właściwych przepisach. W tej sytuacji wykładnia celowościowa omawianych przepisów prowadzić winna do dwóch wniosków, a mianowicie, że instalacja uzyskuje szczególny status instalacji regionalnej tylko względem takich ilości tu: zmieszanych odpadów komunalnych, które jest w stanie przetworzyć w sposób zgodny z prawem (a więc w zakresie swojej rzeczywistej mocy przerobowej) oraz że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne może - tak, jak uczyniła to Skarżąca - przekazać zmieszane odpady komunalne do przetworzenia w instalacji zastępczej, jeśli ma on wiedzę, że odpady te przekazane do instalacji regionalnej nie byłyby przetworzone w sposób zgodny z prawem, w tym z posiadanymi przez podmiot zarządzający tą instalacją decyzjami administracyjnymi ("inna przyczyna"), a co za tym idzie w sposób nie mogący gwarantować osiągnięcia wymogów z art. 3b i 3c u.c.p.g.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. w zw. z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. i art. 91 ust. 2 u.c.p.g. wskazano, że Sąd w sposób całkowicie nieuzasadniony przyjął, że również odbiorca odpadów komunalnych nie ma uprawnienia do oceny, czy zachodzą "inne przyczyny" umożliwiające przekazanie odpadów do instalacji zastępczej. Skoro ustawa w ogóle nie reguluje kwestii związanych ze stwierdzeniem zaistnienia wyjątków od reguły w zakresie przekazywania odpadów komunalnych do RIPOK, a jednocześnie wyraźnie dopuszcza możliwość przekazywania odpadów do instalacji zastępczej w wyjątkowych sytuacjach w niej wymienionych, to zakładając racjonalność prawodawcy należy stwierdzić, że dopuszczalność takiego działania jest niewątpliwa, a uprawnione do tego działania podmioty - czyli podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości - muszą mieć zagwarantowaną możliwość skorzystania z tej regulacji. Skarżąca wskazała, że przyjęcie, iż podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie mogą samodzielnie ocenić, jaki sposób postępowania z odpadami będzie zgodny z przepisami prawa w danym stanie faktycznym, a co więcej, ewentualnej decyzji takiego podmiotu nie będzie mógł zweryfikować organ administracji oznacza, że skorzystanie z przewidzianego w art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. uprawnienia do przekazania odpadów do instalacji zastępczej w przypadku ziszczenia się określonych przesłanek jest praktycznie niemożliwe. To z kolei czyniłoby zbędnym wskazanie w analizowanym przepisie przypadku, gdy regionalna instalacja nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn, jako przesłanki uprawniającej do skorzystania z możliwości przekazania odpadów do instalacji zastępczej. Nie jest dopuszczalne dokonywanie wykładni przepisu prawnego w ten sposób, aby pewne jego elementy okazały się zbędne - Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14.06.1995 r. (W 19/94, OTK 1995/1/23).

Należy uznać, że w przypadku ewentualnych wątpliwości co do ustalenia sposobu postępowania aprobowanego przez ustawodawcę, niezbędne będzie zrekonstruowanie treści obowiązujących norm w oparciu o reguły wykładni, uwzględniając przede wszystkim ogólne zasady regulujące gospodarkę odpadami, jak również zasady postępowania administracyjnego. Umożliwienie przez ustawodawcę podmiotom prowadzącym odbiór odpadów skorzystanie z przysługujących im uprawnień, uwarunkowane jest przyznaniem im prawa do samodzielnej oceny. Nie można uznać, że podmioty te działałyby w ramach swobodnego uznania, a dokonywana przez nich ocena danego stanu faktycznego i wynikający z niej wybór sposobu postępowania z odpadami nie podlegałby kontroli. Uprawnienia powyższe podlegałyby ocenie organów administracji publicznej, które wyposażone zostały w uprawnienie do zweryfikowania podejmowanych przez odbiorców odpadów czynności, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości - w uprawnienie do nałożenia kary pieniężnej. Skarżąca podkreśliła, że w dalszej kolejności nieprawidłowości w zakresie przekazywania odpadów do instalacji zagrożone są bardzo surową sankcją, jaką jest wykreślenie z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

W ocenie skarżącej przyjęcie słusznego założenia, że przyczyny uzasadniające przekazanie odebranych zmieszanych odpadów komunalnych do RIPOK powinny być obiektywne i rzeczywiście istniejące wcale nie stoi w sprzeczności z dopuszczalnością dokonywania samodzielnej oceny istnienia tych przyczyn przez zainteresowany podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Ocena taka niewątpliwie nie może opierać się na swobodnym uznaniu zainteresowanego podmiotu, lecz - tak jak uczyniła to Skarżąca w niniejszej sprawie - powinna być dokonana w oparciu o obiektywne i sprawdzalne przesłanki, które byłyby możliwe do rzetelnego zweryfikowania przez właściwy organ w przypadku, gdyby doszło następnie do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary z art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g.

Skarżąca nie zgadza się z proponowaną przez Sąd wykładnią przepisów art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. w zw. z art. 35 ust. 6 u.o. i art. 91 u.c.p.g., że z powyższych przepisów wynika domniemanie, iż moce przerobowe regionalnej instalacji są wystarczające do przerobienia wszystkich zbieranych w określonym regionie odpadów. Z zestawienia treści przepisów art. 35 ust. 5 i art. 35 ust. 6 u.o. wcale nie wynika, że regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych jest zawsze zdolna do zagospodarowania wszystkich odpadów powstałych w danym regionie gospodarki komunalnej. Jest wprost przeciwnie, skoro ustawodawca przewidział, że region gospodarki odpadami komunalnymi liczyć ma co najmniej 150 tys. mieszkańców, natomiast jeśli chodzi o wydajność instalacji pozwalającą na jej uznanie za RIPOK wystarczające jest, aby była ona zdolna do przetworzenia odpadów z regionu zamieszkałego przez 120 tys. mieszkańców. Wbrew sugestii Sądu zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie sposób dopatrzyć się prostej zależności pomiędzy statusem RIPOK przysługującym danej instalacji, a jej zdolnością do przetworzenia wszystkich odpadów z danego obszaru gospodarki odpadami komunalnymi, aby możliwe było wyinterpretowanie na tej podstawie wskazanego wyżej domniemania prawnego.

Skarżąca kwestionuje, iż RIPOK ma bezwzględny obowiązek przyjęcia odpadów do przetworzenia. Obowiązek taki ma podmiot prowadzący instalację zastępczą (art. 91 ust. 2 zd. 2 u.c.p.g.) natomiast podmiot prowadzący instalację regionalną ma obowiązek zawrzeć z każdym zainteresowanym umowę na zagospodarowanie odpadów (art. 91 ust. 1 u.c.p.g.). Nawet jednak gdyby uznać, że w istocie ze wskazanych przepisów wynika domniemanie, że moce przerobowe regionalnej instalacji są wystarczające do przetworzenia wszystkich zebranych w danym regionie odpadów, to w żadnym wypadku nie sposób przyjąć, wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, że domniemanie to może zostać obalone jedynie w przypadku odmowy przyjęcia odpadów przez podmiot prowadzący RIPOK.

Skarżąca uważa, że brak jest podstaw do przyznania podmiotowi prowadzącemu RIPOK uprawnienia do wyłącznego decydowania - przez odmowę przyjęcia odpadów - czy doszło do spełnienia się przesłanek uzasadniających przekazanie odpadów komunalnych do instalacji zastępczej. To właśnie pozostawienie podmiotowi zarządzającemu instalacją regionalną wyłącznej decyzji odnośnie tego, czy zaistniały "inne przesłanki" mogłoby prowadzić do całkowitej samowoli tych podmiotów. W przypadku, gdy zawarły one z podmiotem odbierającym odpady umowę, zgodność ich decyzji o odmowie przyjęcia do zagospodarowania poszczególnych partii odpadów, czy też przeciwnie, decyzja o przyjęciu każdej ilości odpadów nie mogłaby być - w odróżnieniu od decyzji podejmowanej przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości o przekazaniu ich do przetworzenia w instalacji zastępczej - przedmiotem oceny przez uprawniony organ. Nadto, arbitralna decyzja podmiotu zarządzającego instalacją regionalną odnośnie tego, czy w danym stanie faktycznym zaszła "inna przyczyna" byłaby podstawą do określenia zakresu obowiązku prawnego spoczywającego na podmiocie odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, co jest rozwiązaniem niemożliwym do pogodzenia z podstawowymi zasadami naszego systemu prawa, tym bardziej, że - jak w stanie faktycznym niniejszej sprawy - o tym, czy zaistniały względem danego podmiotu podstawy do ukarania karą z art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. decydowałby niejednokrotnie podmiot bezpośrednio konkurujący z nim na rynku odbioru i/lub rynku zagospodarowania odpadów komunalnych.

Sąd nie wyjaśnił na jakiej podstawie ustalił, że jedynie decyzja podmiotu prowadzącego RIPOK o przyjęciu odpadów spełniałaby wskazane kryterium obiektywizmu, natomiast cechy tej nie można przypisać ocenie dokonanej przez podmiot odbierający odpady komunalne, nawet mimo możliwości późniejszego jej zweryfikowania w postępowaniu administracyjnym. Świadczy to o niekonsekwencji z jaką Sąd traktuje podmioty uczestniczące w procesie odbioru i przetwarzania odpadów. Proponowane przez Sąd zróżnicowanie pozycji każdego ze wskazanych podmiotów, jak i uznanie, że składane przez te podmioty oświadczenia mają różną moc dowodową, uznać należy za naruszenie zasady równości wobec prawa sformułowanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Żaden przepis prawa nie nakłada na podmiot prowadzący RIPOK obowiązku złożenia oświadczenia o odmowie przyjęcia odpadów, którym odbiorca odpadów mógłby ewentualnie udowadniać zasadność skorzystania przez siebie z instalacji zastępczej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 20 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm., zwana dalej "ustawą nowelizującą") oraz w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej i art. 2 Konstytucji RP, skarżąca wskazała, że obowiązek kierowania przez skarżącą zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji w R. nie powstał z dniem wejścia w życie uchwały nr XXVII/803/12 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 8 listopada 2012r. w sprawie zmiany uchwały nr XXIV/617/12 Sejmiku Wojewódzkiego w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Dolnośląskiego tj. 6 grudnia 2012 r. Jej zdaniem zakres obowiązków ciążących na przedsiębiorcy odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w okresie obowiązywania przepisów przejściowych ustawy nowelizującej, tj. w 2012 r., powinien być oceniany nie tylko przez pryzmat art. 20 ust. 1 ustawy nowelizującej, ale i art. 14 ust. 1 tejże ustawy oraz wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady ochrony praw nabytych. Podkreśliła, że ocena ta znajduje potwierdzenie również w stanowisku Ministerstwa Środowiska przywoływanym przez Skarżącą na poprzednich etapach postępowania. Mając na uwadze treść art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej skarżąca wskazała, że przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne od właścicieli i nieruchomości mogli więc prowadzić działalność polegającą na odbiorze odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na zasadach poprzednich - a więc w oparciu o posiadane decyzje - aż do końca grudnia 2012 r. Podkreśliła, że ustawodawca nie uregulował kwestii wygaszania decyzji zezwalających na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli i nieruchomości wydanych przed wejściem w życie nowych regulacji prawnych, w szczególności nie zawarł on w ustawie nowelizującej normy prawej pozwalającej na wygaśniecie z mocy prawa tej decyzji w razie uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej. Co najmniej więc do końca grudnia 2012 r. w obrocie prawnym pozostawały wydane poprzednio decyzje administracyjne - zezwolenia na odbieranie od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych - zobowiązujące przedsiębiorców do kierowania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji wskazanych w tych decyzjach. Skarżąca uznała, że aż do końca grudnia 2012 r. mogła prowadzić działalność na zasadach dotychczasowych, tj. stosownie do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w Kątach Wrocławskich z dnia [...] czerwca 2007 r. i kierować odebrane od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne do zagospodarowania w instalacji zlokalizowanej we Wrocławiu przy ul. S. (pkt 7 decyzji). Posiadana przez nią decyzja niewątpliwie regulowała jej sytuację prawną. Na powyższy fakt nie mogło mieć wpływu uchylenie przepisów, na podstawie których decyzja ta została wydana. Dysponowanie ww. decyzją - ważną i funkcjonującą w obrocie prawnym - zostało przez organ II instancji całkowicie pominięte, zwłaszcza, że okoliczność ta miała wpływ na sposób realizacji przez skarżącą obowiązku z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Uchybienia tego nie dostrzegł Sąd, stwierdzając jedynie, że decyzja administracyjna nie może zmieniać obowiązków wynikających z ustawy. Teza ta może mieć zastosowanie gdy decyzja obowiązuje w niezmienionym stanie prawnym. Skoro stan prawny zmienił się po wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r., to zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznej oraz zasadą ochrony praw słusznie nabytych, decyzja może być wykonywana tak długo, jak długo nie zostanie usunięta z obrotu prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami. W stanie faktycznym niniejszej sprawy biorąc pod uwagę brzmienie przepisów art. 20 ustawy nowelizującej oraz art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej należało uznać, że Skarżącej przysługiwało prawo do wykonywania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w Kątach Wrocławskich z dnia [...] czerwca 2007 r. do końca grudnia 2012 r. i z tego tytułu nie sposób Skarżącej czynić zarzutu i nakładać na nią karę pieniężną na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, iż na Skarżącą może zostać nałożona kara, mimo, iż nie można jej przypisać zawinionego naruszenia obowiązku określonego w art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., skarżąca wskazała, że organy i Sąd uznając słuszność nałożenia kary nie uwzględniły przyczyn, z powodu których nie doszło do przekazania odpadów do instalacji regionalnej. Brak przekazywania przez Skarżącą całości strumienia odpadów był zaś podyktowany poważnymi wątpliwościami odnośnie tego, czy instalacja ta w sposób zgodny z prawem prowadzi proces mechaniczno - biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, a w szczególności, czy instalacja ta jest w stanie przetworzyć wszystkie dostarczone jej odpady w takim procesie i czy takie działanie pozwoli Skarżącej na zrealizowanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g u.c.p.g. Sąd nie wziął pod uwagę oświadczenia podmiotu instalacji regionalnej z uwagi na treść którego, Skarżąca uprawniona była do wyciągnięcia wniosku, że podmiot ten będzie gotowy na przyjęcie od Skarżącej odpadów komunalnych dopiero z początkiem 2013 r., natomiast jeśli chodzi o okres wcześniejszy, to oświadczenia podmiotu prowadzącego RIPOK sprowadzały się do zaproszenia Skarżącej do zawarcia umowy na odbiór odpadów. Sąd nie dostrzegł powyższych wadliwości, powielając w tym zakresie uchybienia, jakimi dotknięte były wydane w sprawie decyzje. Przyjąć zatem należy, iż nawet jeśli Skarżąca nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku, określonego w art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., to nastąpiło to w okolicznościach, za które nie ponosi odpowiedzialności.

W zarzutach naruszenia przepisów proceduralnych skarżąca kasacyjnie skoncentrowała się na szczegółowym przedstawieniu wad prowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia zaistnienia przesłanki "innej przyczyny" - braku mocy przerobowych instalacji regionalnej, która umożliwiałaby nieprzekazywanie odpadów w myśl art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. w jej ocenie niezgodnego z przepisami art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i 78 K.p.a.

Moc przerobowa instalacji regionalnej mogła być ustalona wyłącznie poprzez analizę udzielonych w związku z funkcjonowaniem tej instalacji zezwoleń na wytwarzanie i odzysk odpadów, tj. decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] października 2011 r. - pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne wraz z zezwoleniem na prowadzenie odzysku odpadów w instalacji do mechanicznej obróbki odpadów, decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] września 2006r. (znak: [...]) udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji o nazwie "Zakład Utylizacji, Recyklingu, Przerobu i Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych i Przemysłowych w R." wraz z decyzjami zmieniającymi oraz decyzji Marszalka Województwa Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] października 2012 r. udzielającej pozwolenia na wytwarzanie oraz odzysk odpadów w związku z eksploatacją instalacji do biologicznego suszenia, biologicznego przetwarzania w warunkach tlenowych i kompostowania odpadów, oraz zestawienia danych z decyzji z danymi odnośnie ilości odpadów, jakie w omawianym okresie trafiały do instalacji regionalnej celem przetworzenia, z uwzględnieniem faktycznego sposobu prowadzenia na terenie tego Zakładu procesu mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów. Wątpliwości skarżącej w zakresie mocy przerobowych potwierdziły wyniki kontroli przeprowadzonej w ww. zakładzie przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we wrześniu 2013 r. Okoliczność ta została jednak pominięta przez Sąd.

Dalej skarżąca wskazała, że Sąd naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. bowiem nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Przedstawiona została szeroka argumentacja dotycząca możliwości uznania za bezprzedmiotową decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. wydanej w stanie prawnym, który uległ zmianie i stwierdzenia jej wygaśnięcia w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 K.p.a. Sąd nie wyjaśnił, czy skutkiem wygaszenia decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych jest stwierdzenie jej bezprzedmiotowości z dniem 1 stycznia 2012 r. i stwierdzenie, że od tej daty skarżąca nie posiadała materialnoprawnej podstawy do prowadzenia działalności, podczas gdy zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej Skarżąca mogła działać na podstawie tej decyzji do dnia 31 grudnia 2012 r., co zostało potwierdzone w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie z dnia [...] czerwca 2007 r. Rozstrzygnięcie tej okoliczności miało bardzo istotne znaczenie, gdyż w ocenie Skarżącej, wskazana wyżej decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w Kątach Wrocławskich, której bezprzedmiotowość została stwierdzona na dzień 1.01.2013 r. pozostawała w mocy aż do dnia 31.12.2012 r. i do tego dnia Skarżąca uprawniona była prowadzić swoją działalność na jej podstawie, z uwzględnieniem uprawnień i obowiązków określonych w treści tej decyzji.

Sąd nie ustosunkował się do zgłoszonego przez Skarżącą zarzutu błędnej wykładni art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g, art. 91 ust. 2 u.c.p.g. oraz w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. w zakresie ustalenia, czy przypadek przekroczenia mocy przerobowych przez regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych stanowi "inną przyczynę", której zaistnienie uprawnia podmiot odbierający odpady komunalne do przekazywania ich do instalacji zastępczej bez konieczności stwierdzania tej okoliczności za pomocą ściśle określonych dowodów, czy też uprawnienie do przekazania odpadów do instalacji zastępczej ze względu na brak mocy przerobowych instalacji regionalnej powstaje jedynie w sytuacji, gdy podmiot prowadzący instalację regionalną odmówi przyjęcia odpadów. Wyraźne rozstrzygnięcie tej kwestii miało bardzo istotne znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy, gdyż brak wystarczających mocy przerobowych instalacji regionalnej, zdaniem Skarżącej, spełnia wymogi pozwalające zakwalifikować ją jako przesłankę skorzystania z instalacji zastępczej zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. i ta właśnie przyczyna leżała u podstaw podjęcia przez skarżącą decyzji o przekazaniu części zebranych zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej.

Dalej zauważono, że Sąd zaniechał odnieść się do przedstawionego przez Skarżącą w toku postępowania pisma Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia [...].12.2013 r. dotyczącego wyników kontroli zakładu w R. jak również protokołu kontroli regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w R. dokonanej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Zdaniem skarżącej dokumenty te zawierały informacje istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, potwierdzając twierdzenia Skarżącej, iż w rzeczywistości doszło do przekraczania mocy przerobowych regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w R..

Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zawieszenia toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego po uzyskaniu wiadomości o wznowieniu przez Prezydenta Wrocławia postępowania zakończonego decyzją nr [...] o nałożeniu na Skarżącą kary, która była przedmiotem skargi.

Zdaniem skarżącej niewątpliwie wynik wskazanego postępowania administracyjnego będzie miał wpływ na postępowanie toczące się przed sądami administracyjnymi, bowiem dotyczą one tej samej decyzji. Podkreślono, że wznowienie postępowania administracyjnego nastąpiło na skutek pojawienia się w sprawie nowych dowodów, w postaci informacji o wynikach kontroli przeprowadzonej we wrześniu 2013 r. na .terenie zakładu w R. przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Wskazano, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa nie jest możliwe jednoczesne prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego w tej samej sprawie. W ocenie Skarżącej, w niniejszej sprawie z uwagi na wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji niewątpliwie zachodziły przesłanki uzasadniające konieczność zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez W. S.A. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 391 ze zm., zwanej dalej "u.c.p.g.") w zw. z art. 9e ust. 1 pkt 2 i art. 91 ust. 2 tej ustawy oraz w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21).

Art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje, z zastrzeżeniem art. 9e ust. 1a-1c, odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych albo w przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2000 zł za pierwszy ujawniony przypadek.

Art. 9e ust. 1 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Z kolei art. 9l ust. 2 tej ustawy stanowi, że w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub w innych przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, uniemożliwiających przyjmowanie zmieszanych odpadów komunalnych lub odpadów zielonych od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach stanowi, że uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Zarzut naruszenia tych przepisów sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, iż organ administracji nie ma obowiązku badania rzeczywistych przyczyn nieprzekazania odpadów do regionalnej instalacji. Zarzut ten jest niezasadny, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyraził poglądu o braku konieczności badania przyczyn nieprzekazania odpadów do regionalnej instalacji. Organy administracji mają obowiązek ustalenia, czy zaistniały okoliczności upoważniające podmiot gospodarczy zajmujący się zbieraniem odpadów do nieprzekazywania odpadów do regionalnej instalacji. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji uznał, że okoliczności takie nie wystąpiły zaś skarżący kasacyjnie kwestionuje w istocie to stanowisko Sądu twierdząc, że wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 9e ust. 1 pkt 2 i art. 91 ust. 2 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Inne przyczyny dające podstawę do niewykonania obowiązku przekazania odpadów do regionalnej instalacji i przekazanie ich do instalacji zastępczej muszą obiektywnie istnieć. Podmiot zobowiązany może powoływać się na zaistnienie takich przyczyn zaś organ administracji może twierdzeń tego podmiotu nie uwzględnić, jeśli uzna je za niewiarygodne. Z pewnością organ administracji nie może być związany oceną dokonaną przez podmiot zobowiązany do przekazania odpadów, że tego rodzaju przyczyny zaistniały.

Zarzut naruszenia art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach w zw. z art. 35 ust. 5 i 6 tej ustawy oraz art. 9l ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Stanowisko Sądu I instancji, że istnieje domniemanie, iż regionalna instalacja ma wystarczające moce przerobowe do przetwarzania odpadów komunalnych i może być ono obalone tylko w sytuacji, gdy podmiot prowadzący regionalną instalację odmówi przyjęcia odpadów z powodu awarii lub innych przyczyn, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy za niezasadne. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawodawca sformułował tego rodzaju domniemanie. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że udowodnienie, iż regionalna instalacja nie posiada niewystarczających mocy przerobowych może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że prowadzący tę instalację odmówił przyjęcia odpadów. Nie zmienia to jednak faktu, że w przedmiotowej sprawie organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznały, iż nie wystąpiły "inne przyczyny" uzasadniające nieprzekazanie przez skarżącą kasacyjnie Spółkę odpadów do regionalnej instalacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 20 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.) w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Art. 14 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw stanowi, że przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy w dniu wejścia w życie ustawy posiadają zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości mogą wykonywać działalność w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych bez wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, w okresie dwunastu miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.

Podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że z ww. przepisu wynika jedynie, iż przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne mogli prowadzić działalność bez wpisu do rejestru przez okres dwunastu miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Działalność ta musi być już jednak prowadzona na zasadach określonych nową ustawą co oznacza, że upoważnienia do kierowania odpadów do konkretnych instalacji zawarte w uprzednio udzielonych zezwoleniach przestały obowiązywać. Celem ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw było dokonanie zmiany sposobu gospodarki odpadami poprzez wprowadzenie obowiązku przekazywania odpadów do instalacji regionalnych. Gdyby celem ustawodawcy było zachowanie wcześniejszych uprawnień przedsiębiorców do przekazywania odpadów do wymienionych w zezwoleniach instalacji, to zostałoby to wyraźnie wskazane w przepisach ustawy. Nie ma konieczności stwierdzania przez organy administracji wygaśnięcia zezwoleń w części wskazującej instalację, do której mają być przekazywane odpady, gdyż uprawnienia i obowiązki wynikające z tych decyzji zostały zmienione bezpośrednio przepisami ustawy.

Art. 20 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw stanowi, że do dnia wejścia w życie uchwał, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 4, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości przekazuje zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania odebrane od właścicieli nieruchomości do instalacji położonej najbliżej miejsca wytwarzania odpadów, przy zachowaniu hierarchii postępowania z odpadami, o której mowa w art. 7 ustawy zmienianej w art. 4. Przepis ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie został naruszony. Organy administracji nie czyniły skarżącej kasacyjnie Spółce zarzutu, że nie przekazywała odpadów do regionalnej instalacji przed uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz uchwały w sprawie jego wykonania tyko zarzut, że Spółka nie czyniła tego po wejściu w życie tych uchwał.

Zarzut naruszenia art. 9x ust. 1 pkt ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również uznać należy za niezasadny. Odpowiedzialność za naruszenie przepisów prawa administracyjnego związana z nałożeniem kary administracyjnej nie jest oparta na zasadzie winy. Twierdzenie, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie ponosi winy w naruszeniu obowiązku określonego w art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie może być podstawą nienakładania na Spółkę kary administracyjnej. Zaznaczyć przy tym należy, że odpowiedzialność administracyjna nie jest odpowiedzialnością absolutną i podmiot, któremu zarzuca się popełnienie czynu zagrożonego karą administracyjną może bronić się przez odpowiedzialnością poprzez wykazanie, że nastąpiło to z przyczyn od niego niezależnych np. wykazaniem, że wystąpił stan wyższej konieczności. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wystąpiły okoliczności, które wskazywałyby na to, że Spółka nie ponosi odpowiedzialności za nieprzekazanie odpadów do regionalnej instalacji. Skarżąca kasacyjnie Spółka jako powód nieprzekazania odpadów wskazywała brak wystarczającej mocy przerobowych regionalnej instalacji, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mogły też być podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" zawiesić postępowanie, a nie, że "sąd ma obowiązek", to niezawieszenie przez Sąd I instancji z urzędu postępowania nie może być uznane za naruszenie ww. przepisu. Nadto stwierdzić należy, że jedną z przesłanek uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny jest naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jeśli, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, istniały przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o nałożeniu na Spółkę kary administracyjnej, to Spółka miała możliwość podniesienia argumentów w tej kwestii przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach stwierdzić należy, że nie mógł on być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, że przepisy te zostały naruszone przez to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wypowiedział się w kwestii tego, czy przypadek przekroczenia mocy przerobowych przez regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych stanowi "inną przyczynę", której zaistnienie uprawnia podmiot odbierający odpady komunalne do przekazywania ich do instalacji zstępczej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przekroczenie mocy przerobowych przez regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych może być uznane za tzw. "inną przyczynę", której zaistnienie uprawnia podmiot odbierający odpady komunalne do przekazywania ich do instalacji zstępczej jednakże tylko wówczas, gdy przekroczenie mocy przerobowych będzie skutkowało niemożnością przyjęcia i przerobienia przez regionalną instalację konkretnej partii odpadów, które miałyby być przekazane do tej instalacji. Za "inną przyczynę" nie można natomiast uznać wykazania, że teoretycznie regionalna instalacja nie jest w stanie przyjąć i przetworzyć wszystkich odpadów z danego obszaru. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby skutkować niemożnością zrealizowania celu ustawodawcy jakim było doprowadzenie do sytuacji, że odpady będą przekazywane do regionalnej instalacji. Każdy z podmiotów zajmujących się odbiorem odpadów mógłby twierdzić, że instalacja nie ma możliwości przerobienia wszystkich odpadów z danego regionu i uzasadniać tym niedostarczanie zebranych odpadów do regionalnej instalacji, w efekcie instalacja ta nie spełniałaby swojej funkcji.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 §1 i art. 78 K.p.a. Naruszenie tych przepisów, w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, polegało na nieuwzględnieniu dowodów mających wykazać, że regionalna instalacja nie dysponuje wystarczającymi mocami przerobowymi do zagospodarowania wszystkich zmieszanych odpadów komunalnych wytwarzanych w regionie północno-centralnym oraz na zaniechaniu przeprowadzenia dowodów mających wykazać jaka jest rzeczywista moc przerobowa regionalnej instalacji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało prawidłowo. Organy administracji dokonały też prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Dowody, których przeprowadzenie postulowała skarżąca kasacyjnie Spółka, mogłyby jedynie wykazać, że regionalna instalacja teoretycznie nie ma wystarczających mocy przerobowych by przetworzyć wszystkie odpady z danego regionu. Wskazują na to również przedstawiane przez Spółkę wyliczenia. Nie oznacza to jednak, że w danym konkretnym przypadku regionalna instalacja nie byłaby w stanie przetworzyć odpadów, które Spółka zobowiązana była do tej instalacji dostarczyć. Sam fakt wykazania, że teoretycznie instalacja regionalna nie byłaby w stanie przetworzyć odpadów zbieranych w jej regionie nie może być uznany za "inną przyczynę" dającą skarżącej kasacyjnie Spółce prawo przekazania zebranych odpadów do instalacji zstępczej.

Nie było uzasadnionych podstaw do prowadzenia przez organy administracji postępowania w celu ustalenia, czy w danym konkretnym przypadku zebrane przez skarżącą kasacyjnie Spółkę odpady nie mogły zostać przyjęte i przerobione przez regionalną instalację. Zaistnienie tego rodzaju okoliczności nie zostało w sprawie uprawdopodobnione zwłaszcza w kontekście faktu, że to prowadzący regionalną organizację zwracał uwagę, iż skarżąca kasacyjnie Spółka nie przekazuje do tej instalacji odpadów. Organ administracji zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. ma obowiązek podjąć w wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Mają to być czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nie zaś wszystkie czynności możliwe do przeprowadzenia lub wszystkie czynności, których przeprowadzenia żąda strona postępowania.

Odmowa przyjęcia odpadów przez prowadzącego regionalną instalację nie jest jedynym sposobem wykazania, że podmiot chcący dostarczyć odpady do regionalnej instalacji nie był w stanie tego uczynić. Można to uczynić przy wykorzystaniu innych środków dowodowych. Niemniej jednak stwierdzić należy, że fakt odmowy przyjęcia odpadów przez prowadzącego regionalną instalację byłby wiarygodnym dowodem, że dana partia odpadów nie mogła być przyjęta i przetworzona w tej instalacji.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do protokołu kontroli regionalnej instalacji przetwarzania odpadów stwierdzić należy, że przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu i dokonanie jego oceny nie miałoby wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska mógł jedynie stwierdzić, że regionalna instalacja nie ma wystarczających mocy przerobowych, by przyjąć i przetworzyć wszystkie odpady z jej regionu jednakże dowód ten nie świadczy to o tym, iż w danym konkretnym przypadku odpady zebrane przez Spółkę nie zostałyby odebrane i przetworzone przez regionalną instalację. Tym samym protokół kontroli nie dowodzi tego, że zaistniała "inna przyczyna" dająca skarżącej kasacyjnie Spółce uprawnienie do przekazania zebranych odpadów do instalacji zastępczej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.