Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 914/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Teza: Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm), stanowiace legitymację do wniesienia skargi, wojewódzki sąd administracyjny ocenia na dzień wezwania organu przez skarżącego do usunięcia naruszenia, a nie na dzień podjecia przez organ gminy zaskarżonego aktu.

TEZY

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm), stanowiace legitymację do wniesienia skargi, wojewódzki sąd administracyjny ocenia na dzień wezwania organu przez skarżącego do usunięcia naruszenia, a nie na dzień podjecia przez organ gminy zaskarżonego aktu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 24 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. oraz M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1061/12 w sprawie ze skargi [...]Sp. z o. o. z siedzibą w W. oraz M. S. na uchwałę Rady Gminy Warszawa Centrum z dnia[...]sierpnia 2000 r. nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. Bartyckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz [...]Sp. z o. o. z siedzibą w W. oraz M.S. solidarnie kwotę: 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1061/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Warszawie oraz M. S. na uchwałę Rady Gminy Warszawa Centrum z dnia 26 sierpnia 2000 r. nr 496/XXXVI/2000 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. Bartyckiej.

Jak wynika z akt sprawy, Rada Gminy Warszawa - Centrum uchwałą nr 496/XXXVI/2000 z dnia 28 sierpnia 2000 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.) -dalej: u.s.g. oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) - dalej: u.p.z.p., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. Bartyckiej (opubl. w Dz.Urz. Wojew. Maz. z dnia 9 listopada 2000 r. Nr 134, poz. 1277).

Następnie pismem z dnia 27 lutego 2012 r. pełnomocnik [...] Sp. z o.o. i M. S., wystąpił do Rady m.st. Warszawy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa jakie doszło przepisami ww. uchwały z dnia 28 sierpnia 2000 r., w części dotyczącej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. B., N. i B., składającej się z działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...].

W wyniku bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli [...] Sp. z o.o., M. S. i T. W., podnosząc, iż skarżący są współwłaścicielami niezabudowanej nieruchomości składającej się z ww. działek ewidencyjnych, która według ustaleń zaskarżonego planu znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...]. Zgodnie z § 109 ww. uchwały teren ten przeznaczony jest pod usługi oświatowe z zakresu szkół podstawowych z wykluczeniem innych funkcji niż wskazana funkcja oświatowa, przy jednoczesnym nakazie zachowania min. 40% powierzchni biologicznie czynnej (§111 uchwały). Dodatkowo w § 113 uchwały w sposób rygorystyczny określono warunki zabudowy nieruchomości. Natomiast w § 145 uchwały wskazuje, że m.in. dla terenów [...] nieobjętych projektowanym lub istniejącym układem komunikacyjnym plan dopuszcza utrzymanie tymczasowego, istniejącego zagospodarowania i użytkowania terenu, jako terenów rolniczych z jednoczesnym

Sygn. akt II OSK 914/13

wykluczeniem lokalizowania zabudowy związanej z tymczasowym zagospodarowaniem terenu. Zgodnie z § 9 uchwały jest to teren przeznaczony na cele publiczne. Oznacza to, zdaniem pełnomocnika, że organ umożliwił korzystanie z nieruchomości skarżących przez inne podmioty, niezależnie od ich woli. Organ nie może tak drastycznie ingerować w prawo własności skarżących. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli organ nie może działać dowolnie, powinien kierować się zasadą proporcjonalności, która wymaga właściwego ustalenia proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej strony. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że interes społeczny nie uzyskuje prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek wyważenia indywidualnych interesów obywateli i interesu społecznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Zdaniem pełnomocnika w zaskarżonej uchwale doszło do złamania trzech wymogów zasady proporcjonalności, tj. przydatności, konieczności, zachowania proporcjonalności ograniczenia w relacji do zamierzonego celu. Od wejścia w życie uchwały minęło 10 lat, a organ nie podjął żadnych kroków zmierzających do realizacji funkcji usługowych oświaty na terenie [...]. Co więcej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy uchwalonym uchwałą nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r. zmienionym ostatnią uchwałą nr XC11/2689/2010 z dnia 7 października 2010 r. organ odchodzi od tej funkcji i teren ten przeznacza pod przeważającą zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oznaczoną symbolem [...]. Zatem doszło tutaj do poświęcenia dobra kosztem celu, który prawdopodobnie nigdy nie zostanie zrealizowany. Zapis dotyczący terenu [...], który określa podstawowe przeznaczenie terenu, które może być zrealizowane na rzecz określonego podmiotu nie mieści się w zakresie tzw. władztwa planistycznego w sytuacji, gdy podmiotowi temu nie przysługuje żadne prawo do tej nieruchomości. Podobnie, zdaniem pełnomocnika, rzecz się przedstawia z ograniczeniem skarżących w zakresie korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. Nieruchomość skarżących została w sposób nadmierny i nierówny w stosunku do innych obciążona - teren usług oświaty w zakresu szkół podstawowych plus warunki zabudowy o wiele gorsze niż dla innych kwartałów: wskaźnik max. intensywności zabudowy - 1,0 (dla terenów usługowych 1,2; dla terenów mieszkaniowych nawet do 4,0), a max. wysokość zabudowy - 13 m (dla terenów usługowych 13 m; dla terenów mieszkaniowych nawet do 25,0 m). Takie duże

Sygn. akt II OSK 914/1.3

obciążenie nieruchomości skarżących w porównaniu z innymi nieruchomościami niczym nie jest uzasadnione przez organ, tym bardziej że na terenie objętym planem położone są nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, np. działka ew. nr [...] położona na terenie oznaczonym symbolem [...]. Zaskarżona uchwała w odniesieniu do nieruchomości skarżących używa takich zwrotów jak: "plan ustala; plan wyklucza; plan nakazuje; plan wprowadza nakaz". Skarżący podkreślili, że plan wprowadza enumeratywnie wskazane zachowania dozwolone właścicielowi wbrew jego woli. Takie władcze ograniczanie wolności budowlanej (prawa do zabudowy) przez organ jest nie do pogodzenia z istotą prawa własności i sprzeczne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi. Organ uchwalając plan rejonu ul. B. nie uwzględnił przy przeznaczeniu nieruchomości skarżących na określony cel zasad z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego ustawa określa m.in. zakres i sposób postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz zasady ich gospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Dowodem tego jest fakt, że owa nieruchomość została przeznaczona pod usługi oświaty przy jednoczesnym utrzymaniu tymczasowego, istniejącego zagospodarowania użytkowego terenu, jako terenu rolniczego (§ 145 uchwały). Brak określenia konkretnych działek gruntu, na terenie [...], na których ma być utrzymane istniejące zagospodarowanie (teren rolniczy) uniemożliwia skarżącym dysponowanie posiadaną nieruchomością.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że wniesione do Rady m.st. Warszawy przez pełnomocnika skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pozostawiono bez rozpoznania. Nieruchomość stanowiąca współwłasność skarżących znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. B. symbolem [...], na którym zgodnie z § 109 uchwały plan ustala rozwój funkcji usługowych oświaty z zakresu szkół podstawowych, wykluczając lokalizowanie innych funkcji. Jednocześnie zgodnie z § 145 uchwały dla terenów [...], [...] i [...] nieobjętych projektowanym lub istniejącym układem komunikacyjnym plan dopuszcza utrzymanie tymczasowego, istniejącego zagospodarowania i użytkowania terenu, jako terenów rolniczych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy uchwalony w dniu 28 września 1992 r. uchwałą nr XXXV/199/92 Rady m.st. Warszawy, który utracił w moc w granicach objętych zaskarżoną uchwałą, przewidywał dla terenów objętych skargą funkcję C-2 centralne funkcje miasta z preferowanym rozwojem funkcji usługowych II i

Sygn. akt II OSK 914/13

III stopnia z zakresu administracji, organizacji politycznych i społecznych, współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, kultury, nauki, szkolnictwa, itp. Plan dopuszczał na przedmiotowym terenie utrzymanie i lokalizowanie funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi ludności. Z powyższego wynika, że plan rejonu ul. B. stanowi kontynuację polityki przestrzennej miasta na przedmiotowym terenie, której kierunki wyznaczył tzw. plan ogólny. Specyfiką planu ogólnego było wskazywanie jedynie preferowanych i dopuszczalnych na danym terenie funkcji bez precyzyjnego i dokładnego wskazania lokalizacji poszczególnych funkcji. Takie umiejscowienie i skonkretyzowanie następowało sukcesyjnie w uchwalanych stopniowo miejscowych planach. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Miejscowy plan rejonu ul. B. uszczegółowił plan ogólny na terenie wyznaczonym jego granicami i zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalił na terenie będącym przedmiotem skargi funkcję oświatową. Zabezpieczenie terenów pod potrzeby oświatowe jest konieczne dla rozbudowującej się części miasta, jaką jest obszar [...]. Konsekwentne realizowanie polityki przestrzennej na analizowanym terenie, wbrew stanowisku skarżących, potwierdza studium uchwalone po wejściu w życie planu. Studium dla terenu, na którym znajdują się działki skarżących przewiduje przewagę zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na których ustala się "priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej" z dopuszczeniem lokalizowania funkcji usługowych. Wbrew twierdzeniom skarżących, nie jest prawdą, że organ odchodzi od funkcji oświatowej i teren ten przeznacza pod zabudowę mieszkaniową. Oznaczenie w studium terenu symbolem [...] nie oznacza, iż na terenie tym możliwa jest tylko i wyłącznie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, ale również cała towarzysząca takiej zabudowie infrastruktura społeczna, a więc szkoły, przedszkola, place zabaw, itp. Pełnomocnik organu stwierdził, iż zaskarżony plan stanowi kontynuację polityki przestrzennej miasta ustalonej planem ogólnym, będąc zgodnym ze studium, co świadczy o konsekwencji organu w obranym kierunku zagospodarowania przedmiotowego terenu. Przeznaczenie nieruchomości skarżących pod funkcje usługowe oświaty jest przejawem przyznanych organowi ustawowo kompetencji. Plan ustala przeznaczenie terenu i przesadza o ograniczeniach prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1061/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę [...] Sp. z o.o.

Sygn. akt II OSK 914/13

w W. i M. S. Natomiast Postanowieniem z dnia 14 listopada 2012 r. Sąd umorzył postępowanie sądowe ze skargi T.W. wobec złożenia ha rozprawie oświadczenia jego pełnomocnika, iż cofa jego skargę, gdyż zbył on swoje udziały w nieruchomości na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nieruchomość skarżącego zgodnie z ustaleniami położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem [...], który według § 109 uchwały przeznaczony został pod rozwój funkcji usługowych oświaty z zakresu szkół podstawowych z jednoczesnym wykluczeniem lokalizacji innych usług. Natomiast § 145 uchwały dla terenów oznaczonych w planie symbolami [...], [...] i [...] nie objętych projektowanym lub istniejącym układem komunikacyjnym plan dopuszcza utrzymanie tymczasowego, istniejącego zagospodarowania i użytkowania terenu, jako terenów rolniczych. Zdaniem skarżących te ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają ich interes prawy, gdyż uniemożliwiają im dysponowanie posiadaną nieruchomością według ich woli.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa własności skarżących Sąd podniósł, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Obowiązek uwzględnienia skargi na

Sygn. akt II OSK 914/13

miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie na mocy przepisów ustawy, zgodnie z którą rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Sąd wskazał, że Rada Gminy Warszawa Centrum na mocy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m.in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w planie ustala się tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych. Przeznaczenie działek skarżących pod rozwój funkcji usług oświaty z zakresu szkół podstawowych, jak wskazał pełnomocnik organu, wynikało z tego, że na terenie objętym zaskarżonym planem przeważa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Zważyć należy, iż w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) do zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, do których ustawodawca zalicza również edukację publiczną (pkt 8). W kontekście tego należało więc przyjąć, że plan zawiera ustalenia, które są niezbędne z punktu widzenia interesu publicznego. Zatem trudno uznać, iż w tym konkretnym przypadku nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkującego nadmierną ingerencją w prawo własności poprzez uniemożliwienie dysponowania posiadaną nieruchomością przez skarżących zgodnie z ich wolą.

W ocenie Sądu, w sytuacji, w której rada gminy na terenie objętym planem jako priorytetową funkcję ustaliła funkcję mieszkaniową wielorodzinną, to ustalenie na tym terenie funkcji oświatowej w ramach realizacji celów publicznych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należało uznać za racjonalne i mieszczące się w graniach tzw. władztwa planistycznego. Dodatkowo zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. Bartyckiej podjęta została w dniu 28 sierpnia 2000 r. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w dniu podjęcia uchwały skarżąca

Sygn. akt II OSK 914/13

Spółka [...] jak też skarżący M. S. nie byli współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Z przedłożonych przez pełnomocnika skarżących trzech odpisów zupełnych ksiąg wieczystych wynika, że skarżący współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości stali się w [...] roku. W tych okolicznościach brak jest podstaw pozwalających na kwestionowanie przyjętych rozwiązań planistycznych w stosunku do tej nieruchomości przez pryzmat interesu prawnego podmiotów, którzy jej współwłaścicielami stali się po upływie kilku lat od podjęcia uchwały. Wymaga podkreślenia, iż skarżący nabywając przedmiotową nieruchomość składającą się z działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb [...] ), stali się ich współwłaścicielami o przeznaczeniu przewidzianym w obowiązującym w dacie ich nabycia planie miejscowym. Wobec tego nie można uznać, aby przyjęte w planie rozwiązania planistyczne i zasady zagospodarowania terenu, w tym znajdującej na obszarze jednostki planistycznej [...] przedmiotowej nieruchomości naruszają interes skarżących sprzecznie z obowiązującym prawem. Zatem, jeżeli w dacie uchwalenia zaskarżonego planu przedmiotowa nieruchomość nie była współwłasnością skarżących, to nie można podnosić, że Rada Gminy Warszawa Centrum w sposób nieuprawniony, a więc z naruszeniem tzw. władztwa planistycznego ustaliła przeznaczenie i zasady zagospodarowania w odniesieniu do tej właśnie przedmiotowej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła spółka [...] Sp. z o.o. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje

legitymacja do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę poprzez przyjęcie przez Sąd I

instancji, iż do skutecznej legitymacji do wystąpienia ze skargą interes prawny lub

uprawnienie musi istnieć w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, co stanowi

naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię zgodnie z

art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez oddalenie

skargi bez rozpatrzenia sprawy co do istoty, co skutkuje ograniczeniem skarżącemu

prawa do sądu, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny

wpływ na wynik sprawy zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sygn. akt II OSK 914/13

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw wskazując na naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi bez rozpoznania sprawy co do istoty, czym ograniczono skarżącemu prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, a co za tym idzie i jego rozstrzygnięcie, budzić muszą uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości.

Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., co obliguje Sąd do przestrzegania szczególnej procedury wynikającej z brzmienia ww. przepisu.

Skarga wniesiona w oparciu o powyższy przepis wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy organ gminy został prawidłowo wezwany do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Następnie należy zbadać czy wnoszący skargę ma interes prawny w danej sprawie i czy ten interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem. Stanowi to niejako pierwszy etap postępowania sądowego, dający, ewentualnie odmawiający legitymacji skargowej wnoszącemu skargę. Jeżeli w ocenie sądu administracyjnego zaskarżonym aktem nie został naruszony interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę, to oddala skargę z uwagi na brak legitymacji skargowej. Natomiast jeżeli w ocenie sądu został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, co daje mu legitymację skargową, sąd przechodzi do drugiego etapu rozpoznawania sprawy tzn. badania czy zaskarżony akt został wydany zgodnie z prawem.

Jeżeli w ocenie sądu zaskarżony akt nie narusza prawa - został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami to oddala skargę, a w przeciwnym razie uwzględnia skargę. Jak wynika z powyższych rozważań oddalenie skargi może mieć miejsc w dwu przypadkach: z powodu braku legitymacji skargowej skarżącego lub

Sygn. akt II OSK 914/13

z powodu stwierdzenia, że zaskarżony akt nie narusza prawa. Ponieważ rozstrzygnięcie sądu oddalające skargę może zapaść w dwu różnych przypadkach, z różnych przyczyn, wymaga to szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, czego zabrakło w niniejszej sprawie.

Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 8-9) omawia dwie różne, wzajemnie wykluczające się przyczyny oddalenia skargi.

Najpierw Sąd stwierdza, "Zatem trudno uznać, iż w tym konkretnym przypadku nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego gminy (...)", co wskazywałoby, że skarżący mają legitymację skargową w niniejszej sprawie bowiem został zaskarżoną uchwałą naruszony ich interes prawny, a zaskarżona uchwała wydana została zgodnie z prawem (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Z dalszych jednak rozważań Sądu wynika, iż zaskarżoną uchwałą nie został naruszony interes prawny skarżących, ponieważ uchwała była podjęta w 2000 r. a skarżący stali się współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości w 2007 r. Natomiast kwestia naruszenia interesu prawnego w procesie planowania "musi podlegać ocenie według stanu na dzień podejmowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Z powyżej omawianej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, można by wnosić, że zaskarżoną uchwałą nie został naruszony interes prawny skarżących, ponieważ uchwała była podjęta przed datą kiedy stali się współwłaścicielami nieruchomości, nie mają więc legitymacji skargowej w tej sprawie. Jeżeli by przyjąć za słuszny ten pogląd, to należałoby oddalić skargę z powodu braku legitymacji skargowej i nie należało w takim razie badać zaskarżonej uchwały i stwierdzić, iż nie została wydana z przekroczeniem władztwa planistycznego, jak to oceniono wcześniej w uzasadnieniu.

Skarga kasacyjna trafnie podnosi powyżej omówione niejasności zarzucając błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż błędny jest pogląd przyjęty przez Sąd, że naruszenie interesu prawnego skarżącego na podstawie powyższego przepisu ocenia się na dzień podejmowania uchwały, gdyż pogląd ten wykluczałby możliwość zaskarżenia uchwały po dacie jej podjęcia przez inne podmioty, które w późniejszym okresie stali się właścicielami nieruchomości - uzyskali interes prawny. Pogląd przyjęty przez Sąd w ostatniej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, odmienny od wcześniejszych ustaleń Sądu, ogranicza też prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, co trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej. Pogląd ten zaczerpnięty z wyroku NSA z 28 września 2012 r., II OSK 1474/12, nie może mieć tu zastosowania z uwagi na odmienny stan faktyczny sprawy. Trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej,

że w przepisach art. 101 u.s.g., nie wprowadza ustawodawca żadnych ograniczeń czasowych, co do możliwości wniesienia skargi wynikających z daty podjęcia zaskarżonego aktu.

Przepisu ust. 1 art. 101 u.s.g. nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, ograniczenie to nie jest jednak związane z żadną klauzulą czasową wynikającą z datą podjęcia aktu (uchwałą, zarządzeniem).

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), stanowiące legitymację do wniesienia skargi, wojewódzki sąd administracyjny ocenia na dzień wezwania organu przez skarżącego do usunięcia naruszenia, a nie na dzień podjęcia przez organ gminy zaskarżonego aktu.

Ponownie rozpoznając skargę, Sąd powinien w pierwszej kolejności jednoznacznie i wyraźnie ocenić, czy w niniejszej sprawie został naruszony interes prawny lub uprawnienia skarżących, czy też nie. A następnie w przypadku uznania, że został naruszony interes prawny, zbadać czy zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej podjęcia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.