Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 774/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 art. 9 ust. 1 i 4, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 72 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2556
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
article: art. 95 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1072
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi "B. " sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy Duszniki z dnia 20 września 2022 r., nr LXVIII/413/22 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 20 września 2022 r. Rada Gminy Duszniki podjęła uchwałę nr LXVIII/413/22 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek o nr ewid.[...], [...] położonych w Mieściskach, i działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości Sarbia, gminy Duszniki.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka "B. " sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Skarżąca") zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 oraz art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483), poprzez wprowadzenie Zaskarżoną uchwałą - w sposób nieuzasadniony, arbitralny i niezgodny z obowiązującymi przepisami - postanowień, które naruszają prawo własności Skarżącej i uniemożliwiają jej prowadzenie w pełnym zakresie działalności gospodarczej w zakresie eksploatacji odkrywkowej złoża kruszywa naturalnego S. ujawnionego w studium na terenie nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej;

2. konstytucyjnych zasad takich jak zasada demokratycznego państwa prawnego, zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa (zasada lojalności państwa wobec obywatela) oraz zasada ochrony interesów w toku poprzez zainicjowanie procedury planistycznej przez Gminę Duszniki (uchwałą z dnia 18 maja 2021 r.) wyłącznie w reakcji na złożony przez Skarżącą niemal miesiąc wcześniej, tj. 19 kwietnia 2021 r., wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na dalszej eksploatacji odkrywkowej złoża kruszywa naturalnego S. na nieruchomości Skarżącej.

Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła jest właścicielem działek nr ewid.[...], [...], obr. Mieściska, gm. Duszniki i działki nr ewid. [...], obr. Sarbia, gm. Duszniki , dla których Sąd Rejonowy w Szamotułach, V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] (dalej łącznie: "Nieruchomość").

Zaskarżona uchwała obejmuje tylko obszar ww. Nieruchomości, nie dotyczy innych nieruchomości położonych w gm. Duszniki. Z zakresu MPZP wyłączona jest część Nieruchomości, dla której Skarżąca uzyskała koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "S. " położonego w miejscowościach Sarbia i Mieściska, gmina Duszniki, powiat szamotulski, województwo wielkopolskie, zatwierdzoną decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 18 grudnia 2020 r. (znak [...]). Na wyłączonej z zakresu MPZP części Nieruchomości Skarżąca prowadzi działalność w zakresie eksploatacji odkrywkowej złoża kruszywa naturalnego. Złoże kruszywa naturalnego "S. " zostało ujawnione w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Duszniki.

Skarżąca podniosła, iż zamierzała rozszerzyć zakres swojej działalności na Nieruchomości na pozostałą jej część w zakresie ujawnionego w studium złoża. W dniu 19 kwietnia 2021 r. Spółka złożyła do Wójta Gminy Duszniki wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia planowanego przez Skarżącą, polegającego na eksploatacji odkrywkowej złoża kruszywa naturalnego S. . Złożenie przez Spółkę wniosku spowodowało jednak reakcję Gminy w postaci podjęcia w dniu 18 maja 2021 r. uchwały nr XXXIX/267/21 Rady Gminy Duszniki w sprawie: przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na etapie inicjowania procedury planistycznej organowi z urzędu wiadome było więc, że Skarżąca ubiega się o wydanie decyzji środowiskowej, która miała umożliwiać dalszy rozwój działalności.

Zgodnie z § 3 MPZP, Nieruchomość w części objętej zakresem zaskarżonej uchwały została przeznaczona w większości pod tereny rolnicze (2R), a także pod tereny pastwisk i nieużytków (1RZ, 2RZ, 3RZ), oraz pod lasy (ZL). Ponadto na podstawie § 5 pkt 1 i 2 tekstu Planu miejscowego wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko za wyjątkiem inwestycji celu publicznego.

Wprowadzono także zakaz zmiany w sposób trwały konfiguracji terenu (§ 5 pkt 11). Na tej podstawie w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wójt Gminy Duszniki wycofał wniosek do RDOŚ o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia Skarżącej i odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja z dnia 15 grudnia 2022 r., znak: [...]). Decyzja Wójta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (decyzja z dnia 7 czerwca 2023 r., znak: [...]). Sprawa aktualnie toczy się przed tutejszym Sądem pod sygn. akt II SA/Po [...]).

Skarżąca zwróciła również uwagę, że uchwalenie Planu miejscowego nie jest pierwszym tego typu działaniem Gminy Duszniki nakierowanym przeciwko działalności Skarżącej oraz w ogóle przeciwko działalności wydobywczej na jej terenie. W tym zakresie Skarżąca odwołała się do kwestii zmiany organizacji ruchu na drodze dojazdowej do istniejącego zakładu zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Po [...], stwierdzającym nieważność zaskarżonego aktu.

Ponadto Skarżąca odwołała się do wyroku z dnia 19 października 2016 r., II SA/Po 640/16, LEX nr 2192375, związanego ze złożem kopalin w postaci piasków i żwirów na działce ewid. nr [...] w miejscowości Niewierz w Gminie Duszniki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Duszniki w zakresie, w jakim uniemożliwiało ono eksploatację tych złóż, uzasadniając to m.in. w ten sposób, że organ uchwałodawczy gminy nie może arbitralnie decydować o całkowitym i definitywnym uniemożliwieniu eksploatacji kopaliny.

Skarżąca podniosła, iż Gmina mając świadomość, że Skarżąca posiada koncesję oraz że faktycznie prowadzi działalność górniczą na Nieruchomości - bez uzasadnienia uchwaliła Plan miejscowy, który uniemożliwia Skarżącej pełne gospodarcze wykorzystanie Nieruchomości w sposób, który byłby możliwy gdyby Planu miejscowego nie uchwalono. Co istotne, uchwała nr XXXIX/267/21 Rady Gminy Duszniki została podjęta w dniu 18 maja 2021 r., tj. niemal miesiąc po złożeniu do Wójta Gminy Duszniki jako właściwego organu wniosku o wydanie decyzji o środowiskowychuwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na dalszej eksploatacji odkrywkowej złoża kruszywa naturalnego S. (znak sprawy: [...]). Organowi więc z urzędu było wiadomo jaką działalność prowadzi Skarżąca oraz jakie są jej plany inwestycyjne.

Skarżąca wskazała, iż oczywistym jest, iż Gmina posiada władztwo planistyczne, niemniej nie jest ono absolutne i powinno również uwzględniać interesy właścicieli nieruchomości objętych uchwałą. Nie może być bowiem tak - jak to miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy - że Rada uchwaliła Plan miejscowy mając na celu zablokowanie rozwoju prowadzonej przez Skarżącą działalności wydobywczej. W kontekście całokształtu działań podejmowanych przez Gminę, mających na celu utrudnienie a docelowo wyłączenie eksploatacji kruszywa na terenie Gminy, działanie Rady było ewidentnie skierowane przeciwko Skarżącej i miało na celu uniemożliwienie jej dalszego prowadzenia i rozwijania działalności. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że plan miejscowy nie może prowadzić do arbitralnego wykluczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez określonego przedsiębiorcę, a bez wątpienia taki był zamiar gminy.

Skarżąca po przywołaniu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, iż gmina uchwalając plan miejscowy nie może działać w sposób nieproporcjonalny. Wprowadzenie w planie miejscowym postanowień, które nie mają żadnego racjonalnego uzasadnienia nie jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Określanie przez gminę przeznaczenia terenu konkretnych nieruchomości nie może pomijać wchodzących w grę interesów właścicieli tych działek. W sytuacji gdy - podobnie jak na gruncie niniejszej sprawy - rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego, nie można mówić o legalnej, proporcjonalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Bowiem wykonując władztwo planistycznej, gmina winna kierować się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasad proporcjonalności, racjonalności i niedyskryminacji w odniesieniu do prawa własności.

Prowadzona przez gminę polityka przestrzenna winna uwzględniać zarówno interesy społeczne jak i prywatne, istotne jest bowiem przestrzeganie zasady proporcjonalności.

W ocenie Skarżącej Rada Gminy Duszniki uchwalając zaskarżony Plan miejscowy przekroczyła uprawnienia wynikające z władztwa i w sposób arbitralny i nieuzasadniony obiektywnymi przesłankami przeznaczyła Nieruchomości pod tereny rolnicze. Działanie Gminy jest w tym przypadku przykładem nielegalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Istotne znaczenie ma fakt, że zaskarżona uchwała obejmuje wyłącznie nieruchomość należącą do Skarżącej i jej podjęcie stanowi kolejne działanie Gminy nakierowane na uniemożliwienie jej prowadzenia działalności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że Gmina Duszniki jest małą gminą wiejską. Na jej terenie przeważają grunty przeznaczone na cele rolne, zabudowę zagrodową i mieszkaniową. Postanowienia co do rozwoju miejscowości Sarbia i Mieściska pod zabudowę mieszkaniową były przedstawiane jeszcze pod koniec lat 90tych. Potwierdzają to plany miejscowe uchwalane na obszarze ww. miejscowości, w tym, m. in. podane w załączniku do odpowiedzi na skargę - wykaz MPZP obowiązujących w sąsiedztwie działek Skarżącej.

Zgodnie z danymi ujawnionymi w księdze wieczystej [...], Skarżąca nabyła działki na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 1999 r. Obowiązujące wówczas studium uwarunkowań z 1995 r. (uchwała nr XIV/59/95 Rady Gminy Duszniki z dnia 08 listopada 1995 r.) przewidywało rolne przeznaczenie ww. nieruchomości. Istniejące na terenie działek złoże nie zostało w tym okresie jeszcze udokumentowane.

Organ podniósł, iż na skutek działań Skarżącej, decyzją z dnia 18 lutego 2004 r. znak [...] Wojewoda Wielkopolski udzielił Skarżącej koncesję na poszukiwanie i rozpoznawanie kopaliny, a decyzją z dnia 18 marca 2005 r. zezwolił na zmianę kryteriów bilansowości (z uwagi na słabą jakość kopalin, niepozwalającą wcześniej uznać je za złoże z mocy prawa). W treści ostatniej z ww. decyzji wskazano, że wykorzystanie kopaliny ma odbywać się na potrzeby lokalne.

Prace planistyczne nad ujęciem złoża w Sarbii w obowiązujących w gminie Duszniki aktach planistycznych rozpoczęto już w 2008 r., co potwierdza, m. in. protokół NrXXXVIII/09 sesji Rady Gminy Duszniki z dnia 27 stycznia 2009 r. Trwały one kilka lat. Tak też, w uchwale Nr XXXII/209/2013 Rady Gminy Duszniki z dnia 22 stycznia 2013 r. ws. zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Duszniki złoże na działkach Skarżącej nie było jeszcze ujmowane w aktach planistycznych. Formalnie nastąpiło to dopiero na mocy uchwały Nr XXXVI/237/13 Rady gminy Duszniki z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Duszniki, w części obejmującej dz. ewid. [...] w Niewierzu, [...] w Sarbii oraz [...] i [...] w Mieściskach, gm. Duszniki.

Organ wskazał, iż w treści ww. studium, na str. [...] "charakterystyka i ocena surowców mineralnych" wskazano, że "występowanie piasku, żwiru, glin i torfu nie ma znaczenia przemysłowego, a eksploatacja piasków prowadzona jest na potrzeby lokalne". W pkt. 2.2. na stronie 68 i nast. ww. studium potwierdzono, że w rozwoju gminy przyjęto kryterium ekologiczne, z uwagi na ochronę środowiska przyrodniczego i kulturowego, ochronę funkcji rolniczej (jako dominującej) oraz funkcji osiedlowej (mieszkalnictwa, usług, rzemiosła, drobnej wytwórczości, infrastruktury technicznej i komunikacji itp.). W cz. IV s. 84 i następne wskazano, że: działki Skarżącej to teren użytkowany rolniczo, położony obok lasów i terenów zabudowy mieszkaniowej, w sąsiedztwie złoża opracowane zostały już miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obszar działek jest niedoinwestowany, wymagający dużych nakładów na infrastrukturę drogową, wprowadzenie złoża kopalin nie zmienia kierunków i zasad rolnej przestrzeni.

Organ zaznaczył, iż opisany powyżej sposób zagospodarowania i planowania przestrzennego kontynuuje aktualnie obowiązująca uchwała Nr LXV/400/22 Rady Gminy Duszniki z dnia 30 sierpnia 2022 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Duszniki, będącej podstawą uchwalenia zaskarżonego MPZP (dalej jako "Studium"). Przy czym obecnie na terenie gminy Duszniki są udokumentowane dwadzieścia trzy złoża kruszyw. W przeważającej części są to obszary będące w czynnej eksploatacji. Tak też, tereny wydobycia wyznaczono w obrębach Kunowo, Brzoza, Sękowo, Sędziny, Niewierz. Powyższe informacje wynikają m. in. pkt 7 na str. 36-37, pkt 16, str. 100 Studium.

Przed wejściem w życie MPZP na terenie działek Skarżącej nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z zapisami Studium, działki Skarżącej (zarówno w części objętej MPZP jak i części spod niego wyłączonej) mają przeznaczenie główne rolnicze. Mimo ujawnienia złoża na terenie Sarbii w Studium i MPZP, nie zostało ono przeznaczone pod wydobycie. Ponadto, tereny sąsiednie do działek Skarżącej nadal rozwijają się w kierunku mieszkalnictwa.

Organ podkreślił, iż Skarżąca prowadzi działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złoża kruszywa naturalnego "S.", na obszarze graniczącym z działkami objętymi MPZP, na podstawie koncesji załączonej do skargi. W skardze pominięto jednak, że toczy się obecnie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wydania ww. koncesji z naruszeniem prawa.

Celem Skarżącej jest rozszerzenie zakresu swojej działalności także na teren działek objętych obecnie MPZP i prowadzenie eksploatacji złoża metodą odkrywkową na łącznym terenie [...] ha (obecnie jest to obszar ok. [...] ha). Prawdą jest, że Wójt Gminy Duszniki odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na powyższą inwestycję, a SKO w Poznaniu podtrzymało jego decyzję. Sprawa jest jeszcze niezakończona z uwagi na złożenie przez Skarżącą skargi do tut.

Organ zwrócił uwagę, iż w bezpośrednim otoczeniu działek Skarżącej znajduje się liczna zabudowa mieszkaniowa i zabudowa zagrodowa, bądź tereny przeznaczone na takie cele. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydawane dla terenów sąsiednich przewidują mieszkaniowe i zagrodowe przeznaczenie terenu. Dodatkowo, w dwóch przypadkach wydano decyzję w sprawie lokalizacji instalacji fotowoltaicznych.

Do działki Skarżącej prowadzi tylko jedna droga dojazdowa, będąca własnością gminy Duszniki. Przy czym wskazana droga stanowi również jedyną drogę dojazdową do działek sąsiednich, wykorzystywanych mieszkalnie.

W miejscowości Sarbia położona jest również stacja uzdatniania wody, zasilająca okoliczne tereny gminy Duszniki. Zgodnie z opinią hydrogeologiczną, przeprowadzoną na okoliczność przewidywanych skutków eksploatacji złoża [...], wydobycie kopalin przez Skarżącą wpływa na wody podziemne w ten sposób, że może nawet doprowadzić do obniżenia zwierciadła wód gruntowych, a tym samym do pozbawienia okolicznych mieszkańców możliwości zwykłego korzystania z wód (str. [...]). Ponadto, w ww. opinii biegły hydrogeolog na str. 13 i 14 poddał w wątpliwość twierdzenia Skarżącej co do warunków planowanego wydobycia kruszywa, m. in. w zakresie niepowstawania zanieczyszczenia powietrza (z uwagi na duże zapylenie kopaliny) oraz konflikty z lokalną społecznością.

Powyższe dane wynikają z dokumentów sprawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ws. warunków realizacji przedsięwzięcia dla przedsięwzięcia polegającego na powierzchniowej (odkrywkowej) eksploatacji kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego S. na działce [...] - obręb Sarbia i dz. nr [...] i [...] obręb Mieściska, która toczyła się przed Wójtem gminy Duszniki w 2012 r. (znak [...]), tj. postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 26 lutego 2013 r., znak [...], wniosku Stowarzyszenia "P. " z dnia 13 grudnia 2012 r., przełożonego wraz z załącznikiem - opinią hydrogeologiczną.

Odnosząc się do stanowiska Skarżącej, iż procedury planistycznej przez Organ nastąpiło wyłącznie w reakcji na złożony przez nią wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ wskazał iż

a) Studium zostało podjęte jeszcze przed datą uzyskania przez Skarżącą koncesji z [...] grudnia 2022 r. (załączonej do skargi). Skarżąca mogła (i powinna) zapoznać się z zapisami o nieprzeznaczeniu złoża w S. pod wydobycie oraz o rolnym przeznaczeniu działek jeszcze przed rozpoczęciem inwestycji,

b) przebieg zdarzeń przed uchwaleniem MPZP świadczy o tym, że jego podjęcie było reakcją na działania społeczności lokalnej Sarbii i Mieścisk, które miały miejsce co najmniej od 2008 r. W ostatnich kilku latach konflikt między mieszkańcami, a Skarżącą eskalował ponownie już w trakcie postępowania o wydanie środowiskowych uwarunkowań przez Skarżącą.

Na dowód konfliktów organ przedstawił fragmenty z prasy, materiały z sesji Rad Gminy Duszniki i prac Komisji.

Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia MPZP została podjęta w dniu 18 maja 2021 r. (Nr XXXIX/367/21) - czyli ok. 3 tygodnie po złożeniu przez Skarżącą wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (26 kwietnia 2021 r.). Biorąc pod uwagę sposób procedowania rad gmin (ustalanie przebiegu obrad i ich terminów z góry) oraz konieczność podjęcia działań koncepcyjnych i kartograficznych przed podjęciem uchwał z zakresu zagospodarowania przestrzennego, należy uznać tą inicjatywę uchwałodawczą za równoczesną z działaniami Skarżącej.

Organ może przy tym skorzystać z przysługującego mu władztwa planistycznego w dowolnym momencie. Przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie zawierają bowiem w tym zakresie żadnych ograniczeń czasowych.

Organ zaznaczył również, iż do projektu MPZP wniesiono 207 wniosków - w tym 206 wniosków od osób prywatnych (mieszkańców) i jeden wniosek, złożony przez Skarżącą. Skarżąca domagała się zaprzestania dalszej procedury planistycznej.

Natomiast w pozostałych 206-ciu pismach wnoszono o ustanowienie dla działek rolnego (ew. leśnego) kierunku zagospodarowania, wraz z wyłączeniem możliwości prowadzenia działalności w ramach przedsięwzięć mogących zawsze/potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Podczas procedowariia projektu MPZP na posiedzeniu wspólnym komisji stałych Rady Gminy Duszniki w dniu 20 września 2022 r., sąsiedzi Skarżącej przedstawili stanowisko o niedostosowaniu komunikacji drogowej do profilu działalności Skarżącej, degradację dróg, zanieczyszczenia środowiska, zapylenia okolicznych gruntów i mienia mieszkańców. Mieszkańcy przedstawili Radzie jak wydobycie złóż w Sarbii wpływa na ich zamieszkiwanie. Wspomniano o interwencjach policji wobec sposobu korzystania przez Skarżącą ze wspólnej drogi dojazdowej.

Natomiast na posiedzeniu Rady Gminy Duszniki w tym samym dniu (protokół Nr LXVIII/2022) mieszkańcy przedstawili również dokumentację fotograficzną, potwierdzającą opisane powyżej zarzuty i twierdzenia.

Organ wyjaśnił, iż z uwagi na duże poruszenie w społeczności lokalnej, dokonał szczególnie wnikliwej analizy wszystkich uwarunkowań związanych z zagospodarowaniem terenu (społecznych, środowiskowych, ekonomicznych etc.) oraz wyważenia interesów publicznych i prywatnych. Jeszcze w maju 2021 r. Rada Gminy Duszniki udała się na oględziny działek, które miały być objęte MPZP, w celu dokonania oceny co do możliwości zagospodarowania (co potwierdza protokół nr XXXIX/2021 sesji Rady Gminy Duszniki z 18 maja 2021 r., protokół nr LXVIII/2022 sesji Rady Gminy Duszniki z dnia 20 września 2022 r.).

Organ odwołując się do orzecznictwa wskazał, iż zrównoważony rozwój nie polega na tym, że wszystkie istniejące zasoby surowców powinny być wydobywane obecnie. Należy bowiem zadbać również o przyszłe pokolenia i zapewnić im bezpieczeństwo surowcowe (tak też, m. in. nieprawomocny jeszcze wyrok tut. Sądu z dnia 02 sierpnia 2022 r., sygn. II SA/Po 949/21 oraz orzecznictwo w nim przytoczone). Określając przeznaczenie działek w otoczeniu kopalni żwirów i piasków, w świetle wyroku NSA z dnia 10 września 2020 r. II OSK2789/19 (LEXnr3174173), uzasadnione jest wprowadzenie ograniczeń co do gęstości oraz wymogu odsunięcia zabudowy mieszkalnej. Zdaniem NSA ww. obostrzenia ingerują w prawo własności w sposób proporcjonalny i uzasadniony. Przy czym, należy mieć na uwadze, że w ww. postępowaniu kopalnia rozpoczęła eksploatację złoża przed podjęciem przez skarżących działań w kierunku budowy domu.

Natomiast w niniejszej sprawie sytuacja wyglądała odwrotnie - to zabudowa mieszkalna i grunty rolne współistniały na spornym terenie jeszcze przed udokumentowaniem złoża i podjęciem działalności wydobywczej przez Skarżącą. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej orzeczenia, realizacja zasady zrównoważonego rozwoju powinna uwzględniać poprawę jakości życia mieszkańców gminy Duszniki, możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb społeczności obecnych i przyszłych pokoleń (w tym nie tylko usług powszechnie dostępnych, ale również zapotrzebowania na kopaliny wydobywane przez Skarżącą).

Wprowadzenie MPZP było niezbędne dla realizacji ww. celów. Działalność Skarżącej nie stanowi "usługi nieuciążliwej", która dałaby się pogodzić z dominującym, mieszkalnym charakterem otoczenia.

Z tych przyczyn Organ nie naruszył przysługującego mu władztwa planistycznego. Postanowienia MPZP zostały uchwalone z poszanowaniem zasady proporcjonalności i niezbędności. Organ dokonał wyważenia interesów (praw i wolności) Skarżącej i interesu publicznego (gminy i jej mieszkańców).

Organ wskazał, iż interes publiczny przejawia się również w konieczności ochrony zdrowia mieszkańców Mieścisk i Sarbii przed pogorszeniem istniejących warunków środowiskowych i stosunków wodnych. Każdy człowiek ma bowiem prawo do życia w bezpiecznym dla niego i jego zdrowia środowisku (co wynika, m. in. z przytoczonych przepisów Konstytucji RP w pkt. 6 3), jak również z ustawodawstwa Unii Europejskiej - np. art. 37 Karty Praw Podstawowych).

Korzyści lokalnej wspólnoty związane z przeznaczeniem działek Skarżącej na cele wymienione powyżej przewyższają przy tym ewentualne korzyści Skarżącej (interes prywatny) i walory ekonomiczne przestrzeni. Kopalina w złożu S. charakteryzuje się bowiem niską jakością.

Biorąc pod uwagę dane o jakości złoża S. oraz istniejącą zabudowę mieszkaniową i drogową w otoczeniu działek, twierdzenia Skarżącej o naruszeniu zasady uwzględniania walorów ekonomicznych przy planowaniu przestrzennym są nieprzekonujące (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Przy czym Skarżąca nie wyjaśnia powyższego zarzutu, nie przedstawia na czym w jej ocenie powyższe naruszenie polega.

Pismem z dnia 19 lutego 2024 r. Stowarzyszenie P. złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dopuścił Stowarzyszenie do udziału w sprawie.

Stowarzyszenie w piśmie z dnia 15 marca 2024 r. wniosło o oddalenie skargi podnosząc, w ślad za organem, iż obowiązujące w dniu nabywania przez Skarżącą nieruchomości studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy Duszniki przewidywało jej rolne przeznaczenie. Stowarzyszenie również, podobnie jak organ, podniosło, że decyzją z dnia 18 marca 2005 r. znak [...] Wojewoda Wielkopolski na wniosek Skarżącej zezwolił na zmianę wartości brzeżnych kryteriów bilansowości dla złóż żwirowych, żwirowo-piaskowych i piaskowo żwirowych ze względu na przekroczenie dopuszczalnych prawem wartości maksymalnej punktu piaskowego, maksymalnej zawartości pyłów mineralnych, maksymalnego stosunku grubości nakładu do miąższości złoża oraz minimalnej miąższości złoża, warunkując to jednak tym, że zgodnie ze złożonym wnioskiem Skarżącej kopalina wykorzystywana będzie na cele lokalne.

Stowarzyszenie podkreśliło, iż obecnie toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wydania koncesji, na którą powołuje się Skarżąca, z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że koncesja jaką otrzymała Skarżąca na wydobycie kopaliny nie dotyczy terenów objętych skarżonym MPZP. Tereny te zostały wyłączone z opracowania MPZP.

W ocenie Stowarzyszenia Organ nie naruszył przysługującego mu władztwa planistycznego uchwalając przedmiotowy MPZP. Organ dokonał szczególnego wyważenia interesów Skarżącej i interesu publicznego.

Rada Gminy Duszniki uchwalając MPZP dokonała szczegółowej analizy wniosków składanych przez mieszkańców Gminy Duszniki oraz Skarżącej podczas prowadzenia procedury uchwalania MPZP. Do projektu MPZP wniesiono 207 wniosków - 206 wniosków od osób prywatnych oraz jeden wniosek złożony przez Skarżącą, w którym Skarżąca wnosiła o zaprzestanie dalszej procedury planistycznej. Stowarzyszenie wyjaśniło, iż bezspornym jest fakt bardzo aktywnego udziału społeczeństwa w procedowaniu uchwalania przedmiotowego MPZP przez Radę Gminy Duszniki( składanie wniosków w procedurze planistycznej, uczestniczenie w dyskusji publicznej nad projektem planu i uchwały, uczestniczenie w komisjach oraz sesjach Rady Gminy Duszniki ).

Obecnie działalność Skarżącej polegająca na eksploatacji kruszywa złoża S. powoduje uciążliwości dla mieszkańców Gminy Duszniki oraz znaczne szkody mienia społecznego - w szczególności infrastrukturze drogowej na terenie Gminy. Uciążliwości związane są z: zapyleniem i hałasem najbliższego otoczenia eksploatacji złoża oraz transportu urobku, odziaływującymi bezpośrednio na zamieszkałe nieruchomości najbliżej usytuowanych względem złoża - brakiem możliwości kontynuowania jazdy pojazdami przez mieszkańców podczas transportu urobku na drodze gminnej położonej przy złożu zagrożeniami w ruchu drogowym spowodowanymi transportem ciężarowych pojazdów przewożącymi kruszywo lokalnymi drogami nieprzystosowanymi do takiego transportu - gubienie urobku w czasie transportu oraz związane z tym uszkodzenia mijających się pojazdów drganiami najbliżej położonych budynków względem drogi gminnej powodowanymi ciężkim transportem kruszywa. ( w załączeniu dokumentacja fotograficzna, płyta CD).

Stowarzyszeni podniosło, iż w skutek rozpoczęcia prowadzenia działalności przez Skarżącą na spornych działkach polegającej na eksploatacji złoża i transporcie, kruszywa droga dojazdowa została zniszczona w stopniu uniemożliwiającym normalny dojazd mieszkańców do swoich nieruchomości. Interwencyjnie Gmina zmuszona została do wyremontowania i umocnienia częściowego odcinka drogi poprzez ułożenie śladowych płyt betonowych. Koszt jaki poniosła Gmina to ok 300 tys. zł. Przepustowość drogi nie pozwala również na minięcie się pojazdów jadących w dwóch kierunkach. Pobocza drogi nie mają odpowiedniego umocnienia, w części odcinka posiadają skarpy. Ruch pojazdów ciężarowych odbywa się bezpośrednio przy wyjazdach i wyjściach posesji mieszkańców powodując zniszczenia wyremontowanej drogi. Eksploatacja nowo wyremontowanego odcinka drogi gminnej przez tak ciężki transport samochodów ciężarowych najpewniej doprowadzi do ponownego jego zniszczenia. Mieszkańcy Sarbii, Mieścisk i Grzebieniska wielokrotnie zgłaszali zarządcy dróg problem prowadzonego przez Skarżącą transportu kruszywa i dokonywanych zniszczeń na drogach. Odbyte rozmowy strony społecznej, w tym przedstawicieli Stowarzyszenia "P" z Starostą Szamotulskim w sprawie wprowadzenia ograniczenia tonażu na lokalnych odcinkach dróg oraz przeprowadzenia koniecznych remontów ich nawierzchni nie przyniosły w zasadzie żadnych rezultatów. Zatrudnieni przez Skarżącą kierowcy transportujący urobek, do tej pory niejednokrotnie karani byli mandatami przez interweniującą na drodze gminnej relacji Sarbia-Mieściska policję, bądź grzywnami w prowadzonych postępowaniach karnych prowadzonymi przez Sąd Rejonowy w Szamotułach, dotyczących wykroczeń jakich dopuszczali się kierowcy spółki. Znamiennym jest też fakt, że Skarżąca - wg informacji uzyskanych z Urzędu Gminy Duszniki - do dnia dzisiejszego nie posiada uzgodnionego zjazdu na drogę gminną, na której to wybudowała zjazd do swoich działek, na których zlokalizowane jest złoże i którym prowadzi transport kruszywa, (dowód - korespondencja mieszkanki Sarbii z Urzędem Gminy Duszniki z dnia 10 maja 2021r oraz 25 maja 2021r., dowód- dokumentacja zdjęciowa).

Stowarzyszenie, w ślad za organem, zwróciło uwagę na opinię biegłego hydrogeologa na okoliczność przewidywanych skutków w wyniku eksploatacji złoża kruszywa naturalnego S. .

Stowarzyszenie podkreśliło, że mieszkańcy posiadający studnie w bardzo bliskiej odległości od planowanej eksploatacji, mogą zostać pozbawieni z zwykłego korzystania z wód . Ma to istotne znaczenie, gdyż wiele wydanych decyzji warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanych w pobliżu działek Skarżącej wskazuje jako jedyny obecnie możliwy sposób zaopatrywania w wodę dla gospodarstw domowych właśnie za pomocą studni.

Stowarzyszenie podniosło, iż warunkiem przyjęcia dokumentacji geologicznej złoża S. przez Wojewodę Wielkopolskiego było wykorzystanie kopaliny na cele lokalne. Trudno natomiast dostrzec by kopalina złoża była wykorzystywana lokalnie. Dokumentacja złoża ujawnia, że przeważające zasoby złoża nadają się do budowy dolnych części nasypów drogowych i to jeszcze w ściśle określonych warunkach. Nigdzie do tej pory nie wykorzystano w Gminie Duszniki kopaliny tego złoża do budowy dróg. Skarżąca podaje, że wywozi urobek kruszywa do swojego zakładu w miejscowości S.1 , gm. Stęszew, powiat poznański oddalonego ok 20 km od złoża, gdzie jest ono sortowane na różne frakcje, z których część wykorzystywana jest do produkcji betonu a część sprzedawana podmiotom trzecim. Tymczasem jak wynika z badań laboratoryjnych dotyczących jakości i przydatności kopaliny złoża S. tylko 2 z pośród 67 przebadanych próbek wykazało przydatność do produkcji betonu co stanowi jedynie niecałe 3% całości zasobów złoża. Stwierdzić więc należy, że zasoby złoża nie znajdują zastosowania dla celów lokalnych. Poza możliwością zastosowania zasobów złoża do budowy dolnych części nasypów drogowych ich przydatność w zasadzie pozostaje marginalna ze względu na słabą lub złą jakość kruszywa.

Skarżąca nie może być zaskoczona działaniami Rady Gminy Duszniki, które podjęła celem przyjęcia MPZP dla przedmiotowych nieruchomości Skarżącej. Podjęcie procedury planistycznej było konsekwencją uchwalonego wcześniej studium Gminy Duszniki oraz wniosków kierowanych dużo wcześniej przez mieszkańców do gminnych radnych oraz Wójta jako swoich samorządowych przedstawicieli.

Na rozprawie w dniu 27 marca 2024 r. pełnomocnik skarżącej spółki podtrzymał w całości skargę i argumenty w niej zawarte, wskazując dodatkowo, iż kwestie wód i innych kwestii związanych ze środowiskiem powinny być rozstrzygane w decyzji o środowiskowych uwarunkowanych inwestycji.

Pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę prostując zawartą na stronie 7 tego dokumentu informację dotyczącą drogi dojazdowej do działek skarżącej. Droga dojazdowa składa się z 3 działek, w tym między innymi działki nr [...] stanowiącej własność gminy.

Przedstawiciel Stowarzyszenia P. wniósł jak dotychczas. Ustosunkowując się do argumentacji przedstawionej przez pełnomocnika skarżącej, Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że problemy dotyczące wody powinny być rozpatrywane na etapie uchwalania planu miejscowego. Wskazuje, że część mieszkańców sąsiadujących z inwestycją skarżącej ma możliwość korzystania wyłącznie z własnych ujęć wody. Takie wytyczne wynikają z wydawanych decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd nie miał wątpliwości, że Skarżąca jest uprawniona do wniesienia przedmiotowej skargi, a jej legitymacja wynika z posiadanego prawa własności nieruchomości na obszarze przyjętego planu miejscowego.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż Skarżąca jest właścicielem działek nr ewid.[...],[...] położonych w Mieściskach i działki nr ewid. [...] położonej w Sarbii, dla których to wyłącznie działek został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Dodać trzeba, że uznanie legitymacji skargowej Skarżącej jest tym bardziej uzasadnione, iż na jej działce wprowadzono określone uwarunkowania i ograniczenia w zagospodarowaniu terenu przeznaczając działki przede wszystkim na tereny rolne, co biorąc pod uwagę zamierzenie inwestycyjne Skarżącej obejmujące planowaną eksploatację złoża kruszywa znajdującego się na tym terenie uzasadnia przyjęcie, że plan zatem nie tylko wpływa na interes prawny Skarżącej, ale i go obiektywnie narusza.

Przy czym podkreślić należy, iż samo naruszenie interesu prawnego legitymuje do wniesienia skargi, natomiast dopiero naruszenie interesu prawnego i prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Tym samym stwierdzenie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny Skarżącej kasacyjnie otwiera Sądowi możliwość oceny, czy dokonano tego w zgodzie z prawem.

Przechodząc zatem do oceny zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami prawa wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Dokonując w pierwszej kolejności oceny procedury planistycznej poprzedzającej przyjęcie planu miejscowego wskazać należy, że oceniając nadesłane, co warte podkreślenia, kompletne i uporządkowane akta planistyczne, Sąd uznał, że przeprowadzona procedura planistyczna była prawidłowa, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 u.p.z.p. zostały zrealizowane.

Stosownie do art. 17 pkt 1 u.p.z.p., ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu ukazało się w gazecie "Gazeta Wyborcza - wydanie regionalne" w dniu 20 lipca 2021 r., a obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Duszniki w dniach od 17 lipca 2021 r. do 06 sierpnia 2021 r. oraz na stronie internetowej Urzędu BIP Duszniki (k. [...]-[...], tom V akt)

Zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. sporządzono projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Duszniki (k. [...]-[...] – tom VI akt), sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu (k. [...]-[...] – tom VI akt). Na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. Wójt Gminy Duszniki uzyskał opinie do przedstawionych w projekcie planu rozwiązań, od właściwych organów/instytucji, a na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. uzgodnił projekt planu z właściwymi organami/instytucjami.

Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - nastąpiło w dniach od 3 sierpnia 2022 r. do 26 sierpnia 2022 r. Ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu ww. projektu planu, ukazało się w gazecie "Gazeta Wyborcza - wydanie regionalne" w dniu 26 lipca 2022 r. oraz na stronie internetowej Urzędu BIP Duszniki, a obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy Urzędu Gminy Duszniki dnia 26 lipca 2022 r. (k. [...] i nast. tom VI akt)

Odnosząc się go kwestii zgodności planu miejscowego z postanowieniemi studium wskazać należy, iż z przepisów art. 9 ust. 4, art. 14 ust 5, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika obowiązek organów planistycznych do zachowania zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych (art. 20 ust. 1 zd. 1).

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Ustalenia studium określające kierunki zagospodarowania przestrzennego (jego perspektywy) a także same uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego mają wiążące znaczenie dla organu gminy przy sporządzaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Niezgodność planu miejscowego z ustaleniami studium skutkuje tym, że dochodzi do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego.

Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to, jako akt planistyczny, określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium (z uzasadnienia wyroku NSA w Warszawie z 25 kwietnia 2012 r sygn. akt II OSK 329/12). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie tylko jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz także zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych (Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 7. Wydanie C.H. Beck , Warszawa 2013, str. 79-81).

Analiza postanowień obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Duszniki (uchwała nr LXV/400/22 Rady Gminy Duszniki z dnia 30 sierpnia 2022 r. – uchwała znajduje się w tomie IV akt) oraz ich konfrontacja z postanowieniami kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że postanowienia planu są zgodne ze studium. Okoliczności powyższej nie kwestionuje strona Skarżąca.

Wobec powyższego wskazać należy, iż będący przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tereny objęte jego postanowieniami przeznacza na tereny rolnicze, tereny pastwisk i nieużytków oraz lasy, co jest zgodne ze studium.

Odnosząc się natomiast do istoty sporu w niniejszej sprawie tj. kwestii czy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do nadmiernego naruszenia przysługującego Skarżącej prawa własności poprzez wprowadzenie na terenie jej nieruchomości ww. przeznaczenia Sąd uznał, że organ w tym zakresie nie przekroczył przysługującego mu władztwa planistycznego.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne, które stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.

Jest to o tyle istotne, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Podkreślić jednak należy, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

W niniejszej sprawie, mając na uwadze, iż na terenie objętym planem istnieją udokumentowane złoża kopalin, wskazać należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają szczegółowej regulacji dotyczącej udokumentowanych złóż kopalin, lecz regulują zasady planowania przestrzennego w zakresie złoża kopaliny wyłącznie przez odwołanie się do odrębnych ustaw. W ogólności odwołują się do przepisów odrębnych w zakresie terenów chronionych i górniczych, w skład których wchodzą złoża kopalin (art. 10 ust. 1 pkt 9 i art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Przede wszystkim do tych odrębnych ustaw należą ustawa - Prawo ochrony środowiska oraz ustawa - Prawo geologiczne i górnicze W tym kontekście zauważyć należy, że zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały, (Dz. U. z 2022 r., poz. 2556; dalej: p.o.ś.), W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez:

1) ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami;

2) uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż;

3) zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni;

4) uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej;

5) zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych;

5a) uwzględnianie potrzeb w zakresie zapobiegania ruchom masowym ziemi i ich skutkom;

6) uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi.

Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań (art. 71 ust. 4 p.o.ś.).

Teren, na którym znajdują się złoża kopalin podlega także ochronie uregulowanej w przepisach przywoływanej już ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (DZ.U. 2022 r. 1072) t.j., dalej "p.g.g."). Zgodnie zaś z art. 95 ust. 1 p.g.g., w brzmieniu na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały) Udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

Co za tym idzie uwzględniając fakt, iż proces planowania przestrzennego powinien uwzględniać wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), stwierdzić należy, iż bezpośrednio z norm dotyczących ochrony środowiska wynika, że proces planowania przestrzennego powinien zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż (art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.).

Ochrona środowiska polega bowiem m.in. na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 13 lit. a p.o.ś.). Ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie Prawa ochrony środowiska oraz przepisów szczególnych (art. 81 ust. 1 p.o.ś.). Szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (art. 81 ust. 3 p.o.ś.). Złoża te podlegają zaś ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 p.o.ś.).

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (a w dalszej kolejności plan miejscowy) ma zaś ujawniać istnienie takiego udokumentowanego złoża celem jego ochrony.

Wobec powyższego wskazać należy, że złoże "S." zostało w planie uwzględnione. Informacja o tym znalazła się w § 8 pkt 3 planu.

W tym miejscu wskazać należy, iż w przepisie art. 72 ust. 1 p.o.ś. tylko przykładowo wymieniono działania służące utrzymaniu równowagi przyrodniczej i racjonalnego gospodarowania gruntami. Celem tych działań jest ochrona środowiska i zapewnienie zrównoważonego rozwoju. Stosownie do art. 3 pkt 50 p.o.ś. zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Wprowadzając takie regulacje ustawodawca, godząc się z postępującym rozwojem społecznym i gospodarczym, jednocześnie określa granice i warunki tego rozwoju chroniące środowisko – także dla przyszłych pokoleń. Celem ustawy – jak sam jej tytuł wskazuje – jest zapobieganie degradacji i ochrona środowiska. W tym kontekście odczytywać należy także te przepisy ustawy, które odnoszą się do eksploatacji złóż.

Warto w tym miejscu wskazać, iż w wyroku z dnia z dnia 19 października 2016 r., II SA/Po 640/16, LEX nr 2192375, na który to powołuje się Skarżąca, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż ochrona udokumentowanych złóż kopalin przewidziana w art. 95 ust. 1 p.g.g. nie oznacza obowiązku kształtowania miejscowego ładu przestrzennego w taki sposób, aby umożliwić natychmiastową eksploatację złoża, a jedynie nakłada na podmiot dysponujący władztwem planistycznym wymóg takiego kształtowania podejmowanych aktów planistycznych, by zapewnić ewentualną możliwość jego eksploatacji, gdy zajdzie taka potrzeba.

Sąd zaznaczył, iż "studium obszaru udokumentowanych złóż kopalin nie pozbawia gminy możliwości przeznaczenia tego obszaru w studium na inne cele, aniżeli wydobywcze. Przeznaczenie to będzie zależało zarówno od rodzaju kopalin, jak również od sposobu ich wydobycia i wartości o charakterze materialnym i niematerialnym jaka przedstawia dla społeczności teren, na którym znajduje się udokumentowane złoże kopaliny. Przeznaczenie obszaru na inne cele niż tylko wydobywcze nie może jednakże przybrać formy generalnego zakazu eksploatacji ujawnionego złoża kopalin. Organ uchwałodawczy posiada bowiem kompetencje do ustalenia warunków zagospodarowania terenu, na którym znajduje się złoże, jednak nie może tego dokonać w sposób dowolny i woluntarystyczny".

Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wskazał, iż (zob. wyrok NSA z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II OSK 356/17, CBOSA) "Ani w uzasadnieniu studium ani też w skardze kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała na czym polegało stosowanie tej zasady przy uchwalaniu zakazu eksploatacji złoża kopalin z działki nr [...] w Niewierzu. Samo powołanie się na zasadę zrównoważonego rozwoju nie uzasadnia wprowadzenia takich ograniczeń, jakie uznał Sąd pierwszej instancji za istotnie naruszające w tej sprawie prawo. Nie wskazano także, na czym polegało zachowanie ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie zakazu eksploatacji złóż kopalin. Okoliczność, że na terenie Gminy Duszniki są już dwa złoża kopalin i dopuszczenie do eksploatacji trzeciego mogłoby spowodować zmianę charakteru gminy z rolniczego na górniczy ma charakter wysoce arbitralny i nie podlega żadnej weryfikacji. Nie wiadomo, na jakiej podstawie taki pogląd został wywiedziony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także i tego stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, jakoby przeciwko dopuszczeniu do eksploatacji złoża w miejscowości Niewierza protestowali mieszkańcy. Wręcz przeciwnie, żadna uwaga dotycząca złoża kopaliny w Niewierzy po dwukrotnym wyłożeniu do publicznego wglądu nie została złożona. To zaś oznacza, że mieszkańcy akceptowali projektowane przeznaczenie tego złoża wraz z dopuszczeniem do jego eksploatacji. Całkowicie niezasadne są także i te argumenty skargi kasacyjnej, w których strona skarżąca kasacyjnie wywodzi, że skoro mieszkańcy protestowali przeciwko dopuszczeniu do eksploatacji w studium złóż w miejscowościach oddalonych o ok. 10 kilometrów od miejscowości Niewierza, to niejako automatycznie protestowali także przeciwko udostępnieniu do eksploatacji złoża na działce nr [...]. Każdy składający uwagę kierował swoje zarzuty wobec konkretnej proponowanej zmianie i nie jest dopuszczalnym przyjmowanie, że brak kwestionowania jakiejś proponowanej zmiany oznacza w istocie jej zakwestionowanie".

Sąd podzielając powyższe poglądy uznaje, iż komentowane przepisy nie sprzeciwiają się przyjęciu w planie założenia, że obszar, na którym zlokalizowane jest rozpoznane złoże kruszywa, nadal będzie wykorzystany na cele rolnicze. Formułowanie takiego założenia mieści się w kompetencjach organu planistycznego. Zatem skoro dotychczasowe akty planistyczne (Sąd ma tu na uwadze Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) przewidywały przeznaczenie rolne, to utrzymanie powyższego w zaskarżonej uchwale nie można uznać za przekroczenie granic władztwa planistycznego w szczególności, że organ przy przyjmowaniu zaskarżonych rozwiązań brał pod uwagę różne aspekty, które zostaną omówione w dalszej części uzasadnienia.

Zgodzić należy się ze Skarżącym, iż prowadzona przez gminę polityka przestrzenna winna uwzględniać zarówno interesy społeczne jak i prywatne, istotne jest bowiem przestrzeganie zasady proporcjonalności. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia powyższej zasady.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ujawnienie złóż kopalin nastąpiło na mocy uchwały Nr XXXVI/237/13 Rady Gminy Duszniki z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Duszniki, w części obejmującej dz. ewid. [...] w Niewierzu, [...] w Sarbii oraz [...] i [...] w Mieściskach, gm. Duszniki (zał. Nr [...], tom IV).

W treści ww. studium, na str. 11 "charakterystyka i ocena surowców mineralnych" wskazano, że "występowanie piasku, żwiru, glin i torfu nie ma znaczenia przemysłowego, a eksploatacja piasków prowadzona jest na potrzeby lokalne". W pkt. 2.2. na stronie 68 i nast. ww. studium potwierdzono, że w rozwoju gminy przyjęto kryterium ekologiczne z uwagi na ochronę środowiska przyrodniczego i kulturowego, jego wzbogacenie i kształtowanie przez dominację wiodącej funkcji rolnictwa, utrzymanie jego wysokiej produkcyjności. Na str. 71 wskazano zaś, iż pozostałe tereny stanowią potencjalne obszary wskazane dla rozwoju funkcji osiedlowych.

Zapisy o identycznej treści znajdowały się w uchwale Nr XXXII/209/2013 Rady Gminy Duszniki z dnia 22 stycznia 2013 r. ws. zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Duszniki (zał. Nr [...], tom IV).

W cz. IV uchwały Nr XXXVI/237/13 zawarto zapisy odnoszące się wyłącznie do działek Skarżącej. W tej części wskazano, iż teren objęty opracowaniem zmiany studium jest teren użytkowany rolniczo. W tej części zastrzeżono, że "zmiana studium nie ma znaczącego wpływu na potrzeby rozwoju gminy. Wprowadzenie udokumentowanych złóż kopalin wynika z obowiązku określonego w art. 95 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze". Na stronie 87 (pkt. 2.1. części IV Kierunki zmian w strukturze przestrzennej ) jednoznacznie wskazano, iż "terenów, na których ujawniono złoże nie przeznacza się pod eksploatację kruszywa".

Opisany powyżej sposób zagospodarowania i planowania przestrzennego kontynuuje aktualnie obowiązująca uchwała Nr LXV/400/22 Rady Gminy Duszniki z dnia 30 sierpnia 2022 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Duszniki.

Z powyższych względów w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż dotychczasowe działania gminy ukierunkowane były na zachowaniu funkcji rolnej przedmiotowych terenów.

Powyższe nie zmienia jednak faktu, iż uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia MPZP została natomiast podjęta na skutek złożenia przez Skarżącą wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Jak przyznał sam organ uchwała Nr XXXIX/367/21 została podjęta w dniu 18 maja 2021 r. - czyli ok. 3 tygodnie po złożeniu przez Skarżącą wniosku o środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż działania podjęte przez organ są odpowiedzią na podjęcie przez Skarżąca kroków celem wydobycia kruszywa.

Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, iż "biorąc pod uwagę sposób procedowania rad gmin (ustalanie przebiegu obrad i ich terminów z góry) oraz konieczność podjęcia działań koncepcyjnych i kartograficznych przed podjęciem uchwał z zakresu zagospodarowania przestrzennego, należy uznać tą inicjatywę uchwałodawczą za równoczesną z działaniami Skarżącej". Powyższe twierdzenie organu nie znajduje uzasadnienia w nadesłanych aktach planistycznych. Warto w tym miejscu zauważyć, iż uchwała została podjęta w dniu 18 maja 2021 r. a podana do publicznej wiadomości dopiero dnia 15 lipca 2021 t. tj. po wysłaniu zapytań ofertowych i podpisaniu umowy z urbanistą.

Z tych też względów zgodzić należy się ze Skarżącą, iż podjęcie procedury planistycznej stanowiło reakcję na wniosek Skarżącej o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Powyższe jednak nie może przesądzać o wadliwości podjętej uchwały. Fakt, iż wniosek Skarżącej o środowiskowe uwarunkowania przyśpieszył prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który jak wskazano wyżej stanowi kontynuację dotychczasowej polityki przestrzennej, nie może samo w sobie stanowić podstawy do uznania, że doszło do przekroczenia władztwa publicznego.

Omawiając kwestię zachowania przez organ zasady proporcjonalności wskazać należy, iż Gmina oprócz kwestii dotychczasowej polityki przestrzennej celem zapewnienia warunków utrzymania równowagi wziął pod uwagę protesty mieszkańców, istniejącą blisko zabudowę mieszkaniową, kwestie infrastruktury, słabą jakość złóż czy też uwarunkowania hydrologiczne.

W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do kwestii słabej jakości złoża. Powyższa okoliczność nie była kwestionowana przez Skarżącą, a wprost wynika z decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 18 marca 2005 r. znak [...] (zał. Nr [...] tom IV) w której organ zezwolił na zmianę kryteriów bilansowości złoża kruszywa naturalnego z uwagi na słabą jakość kopalin. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przedsiębiorca wystąpił z wnioskiem o zezwolenie uzasadniając to planowanym wykorzystanie kopaliny na potrzeby lokalne.

Odnosząc się do kwestii sprzeciwu mieszkańców, pomijając kwestię przedłożonych przez organ wydruków z prasy czy też protokołów sesji Rady i posiedzeń Komisji załącznik nr [...] i nast. tom IV), wskazać należy, iż po podaniu do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do prac nad miejscowym planem zagospodarowania, do urzędu wpłynęło aż 206 wniosków mieszkańców o ustanowienie dla działek rolnego (ew. leśnego) kierunku zagospodarowania (k. [...] i nast. tom V akt). Na nastroje społeczeństwa i konflikty związane z istniejącą już na części działki – nie objętej zapisami planu- kopalni uwagę zwróciło również Stowarzyszenie.

Stowarzyszenie podobnie jak organ podniosło, iż główną osią sporu mieszkańców ze Skarżącym jest droga dojazdowa. Stowarzyszenie wskazało, iż w roku 2021 droga została wyremontowana przez położenie płyt betonowych. Prace remontowe zakończyły się w październiku i zostały sfinansowane ze środków gminy oraz funduszu sołeckiego (co potwierdza, m. in. pismo Sołtysa sołectwa Sarbia z dnia 16 kwietnia 2021 r.). W krótkim czasie po wykończeniu nowa droga została uszkodzona, co doprowadziło do konfliktu między Skarżącą, a mieszkańcami Mieścisk i Sarbii. Ponadto mieszkańcy w toku postępowania wskazywali na istniejące zapylenie.

W aspekcie konfliktu z mieszkańcami warto zwrócić uwagę, co wynika nie tylko z obszernej dokumentacji fotograficznej ale również z części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, iż w sąsiedztwie działek, które Skarżąca chce przeznaczyć pod wydobycie kruszywa znajduje się zabudowa mieszkaniowa.

Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, iż tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową są położone na działkach sąsiednich do działek Skarżącej (np. nr ewid.[...], [...]) oraz na działkach zlokalizowanych po drugiej stronie drogi (nr ewid. [...]-[...]). Natomiast istniejąca zabudowa mieszkaniowa znajduje się od działek Skarżącej w odległościach: 203 m (działka o nr ewid.[...]), bezpośrednie sąsiedztwo (działka o nr ewid. [...] ), 36 m (działka o nr ewid. [...]), 80 m (działka o nr ewid. [...]), 126 m (działka o nr ewid. [...]), czy 202 m (działka o nr ewid. [...]). Istniejąca zabudowa zagrodowa znajduje się w odległości 16 m, na działce o nr ewid. [...], 68 m na działce o nr ewid. [...].

Tym samym organ słusznie uznał, iż działki są otoczone w bezpośrednim i nieco dalszym sąsiedztwie terenami zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej. Powyższe znajduje potwierdzenie nie tylko w nadesłanej przez Stowarzyszenie dokumentacji fotograficznej ale również w nadesłanej dokumentacji tj. w przyjętych planach miejscowych i decyzjach o warunkach zabudowy (zał. [...] i nast. tom IV).

Organ przyjmując zaskarżone rozwiązania planistyczne miał również na uwadze, iż obszar gminy otaczający działki uzyskał jako przeważającą funkcję mieszkaniową z powodu krajobrazowej i lokalizacyjnej atrakcyjności terenu.

W przywołanym przez organ wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., II OSK 2189/21 (CBOSA) podniesiono, że władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro jednak rada gminy, uchwalając plan miejscowy, realizuje konstytucyjną zasadę samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP), to przede wszystkim strona skarżąca plan miejscowy powinna wykazać, że zakres i sposób ingerencji w prawo własności był nieuzasadniony i nastąpiło zbyt daleko idące ograniczenie prawa własności (por. np. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 331/17 oraz wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21, CBOSA). Przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego należy mieć również na uwadze, że uwzględnienie interesu prywatnego nie oznacza bezwzględnej ochrony prawa własności konkretnych obywateli kosztem istotnego interesu publicznego (por. np. wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3813/18 oraz wyrok NSA z z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1616/21 - CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż rzeczywista poprawa jakości życia mieszkańców to jeden z podstawowych celów zasady zrównoważonego rozwoju.

Jako kolejny argument przemawiający za przyjęciem zaskarżonej uchwały był fakt, na co zwróciło również uwagę Stowarzyszenie, iż w miejscowości Sarbia położona jest stacja uzdatniania wody, zasilająca okoliczne tereny gminy Duszniki.

Organ wyjaśnił, iż zgodnie z opinią hydrogeologiczną (zał. Nr [...] tom IV), przeprowadzoną na okoliczność przewidywanych skutków eksploatacji złoża S., wydobycie kopalin przez Skarżącą wpływa na wody podziemne w ten sposób, że może nawet doprowadzić do obniżenia zwierciadła wód gruntowych, a tym samym do pozbawienia okolicznych mieszkańców możliwości zwykłego korzystania z wód (str. [...]). Ponadto, w ww. opinii biegły hydrogeolog na str. [...] i [...] poddał w wątpliwość twierdzenia Skarżącej co do warunków planowanego wydobycia kruszywa, m. in. w zakresie niepowstawania zanieczyszczenia powietrza (z uwagi na duże zapylenie kopaliny) oraz konflikty z lokalną społecznością.

Organ miał również na uwadze, iż postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 26 lutego 2013 r., znak [...] odmówiono uzgodnienia warunków warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na powierzchniowej (odkrywkowej) eksploatacji kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego S. na działce [...] - obręb Sarbia i dz. nr [...] i [...] obręb Mieściska, która toczyła się przed Wójtem gminy Duszniki w 2012 r. (znak [...]). W postanowieniu tym odwołano się do ww. opinii oraz dodatkowo wskazano, że biorąc pod uwagę rodzaj przedsięwzięcia to właśnie środowiska gruntowo-wodnego będzie dotyczyło trwałe, nieodwracalne przekształcenie w wyniku planowanej eksploatacji.

Mając powyższe na uwadze oraz zgłaszane protesty mieszkańców organ uznał, że Interes publiczny przejawia się również w konieczności ochrony zdrowia mieszkańców Mieścisk i Sarbii przed pogorszeniem istniejących warunków środowiskowych i stosunków wodnych. Każdy człowiek ma bowiem prawo do życia w bezpiecznym dla niego i jego zdrowia środowisku (co wynika, m. in. z przytoczonych przepisów Konstytucji RP w pkt. 6 3), jak również z ustawodawstwa Unii Europejskiej - np. art. 37 Karty Praw Podstawowych).

Organ wyjaśnił, iż utrzymanie rolniczego, zagrodowego i leśnego przeznaczenia działek w niniejszej sprawie jest uzasadnione ochroną lokalnej społeczności przed szkodliwymi wpływami zewnętrznymi, protekcją zdrowia, mienia i istniejących stosunków wodnych (ryzyka pozbawienia okolicznych mieszkańców możliwości zwykłego korzystania z wód). Uruchomienie działalności górniczej doprowadziłoby natomiast do zniszczenia walorów krajobrazowych terenu oraz najprawdopodobniej wyeliminuje dalszy rozwój dominującego na tym terenie mieszkalnictwa.

W ocenie Sądu argumentacja organu jest przekonywująca i pozwala na stwierdzenie, iż wprowadzone zapisy planu miejscowego nie stanowiło przekroczenia władztwa planistycznego. W ocenie Sądu słusznie uznał organ, iż interes publiczny mając na uwadze protesty mieszkańców, obawy o stan wód (wynikający z konkretnych dokumentów), kwestia infrastruktury przeważa nad interesem Skarżącej przejawiającej się w wydobywaniu kruszywa słabej jakości.

W tym miejscu powtórzyć należy, iż ochrona udokumentowanych złóż kopalin przewidziana w art. 95 ust. 1 p.g.g. nie oznacza obowiązku kształtowania miejscowego ładu przestrzennego w taki sposób, aby umożliwić natychmiastową eksploatację złoża, a jedynie nakłada na podmiot dysponujący władztwem planistycznym wymóg takiego kształtowania podejmowanych aktów planistycznych, by zapewnić ewentualną możliwość jego eksploatacji, gdy zajdzie taka potrzeba.

W niniejszej sprawie przeznaczenie działek Skarżącej w większości pod tereny rolnicze (2R), a także pod tereny pastwisk i nieużytków (1RZ, 2RZ, 3RZ), oraz pod lasy (ZL) w żadnym wypadku nie uniemożliwia przyszłej eksploatacji złóż, a ponadto pozostaje w zgodzie ze Studium i kontynuuje dotychczasową politykę przestrzenną.

W tym stanie rzeczy Sąd uznając, iż organ uchwalając niniejszy plan nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ani istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a plan został uchwalony bez przekroczenia granic władztwa planistycznego i z poszanowaniem zasady proporcjonalności, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.