Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1129/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant starszy asystent sędziego Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. Sp. k. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 673/19 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. Sp. j. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2019 r. nr SKO.53.864.2019 w przedmiocie określenia wysokości nienależnie pobranej dotacji podlegającej zwrotowi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 30 stycznia 2020 r., I SA/Ol 673/19 oddalił skargę G. Sp. z o.o. Sp. j. z siedzibą w M. (obecnie: P. Sp. z o.o. Sp. k. w M.) -dalej: Skarżąca, Spółka, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie - dalej: organ z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie określenia wysokości nienależnie pobranej dotacji.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Spółka w okresie od 1 grudnia 2013 r. do 31 października 2018 r. posiadała zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym zgodnie z zapisami ustawy o transporcie drogowym. Wykonywała również przewozy na innych liniach regularnych i co roku zawierała z Samorządem Województwa Warmińsko-Mazurskiego umowy.

Przedmiotem umów było określenie zakresu oraz zasad refundacji kosztów finansowania, ze środków budżetu państwa, uprawnień do ulgowych przejazdów autobusowych osób uprawnionych, realizowanych przez przewoźnika zgodnie z postanowieniami ustawy z 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (obecnie jednolity tekst Dz. U. z 2018 r., poz. 295, dalej ustawa o uprawnieniach do ulgowych przejazdów), ustawy z 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, ustawy z 16 listopada 2006 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych, ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Przewoźnik zobowiązał się do sprzedaży biletu bezpośrednio po wejściu pasażera do autobusu (art. 16 ustawy Prawo przewozowe), zawierającego informację o wysokości należności za przejazd, dane potrzebne do ustalenia zakresu uprawnień podróżnego, jak też zobowiązał się do odnotowania na bilecie miesięcznym numeru dokumentu uprawniającego do ulgi (§ 6 pkt 8, 9 lub 10, w zależności od umowy). Podstawą przekazania dopłaty przewoźnikowi było terminowe przekazanie przez niego rozliczenia, którego wzór stanowił załącznik nr 6 do wniosku o zawarcie umowy, wraz z wydrukami zestawień z kas rejestrujących i rozliczeniem dopłat do ulgowych pasażerskich przejazdów autobusowych przy czym przewoźnik zobowiązał się do udostępnienia wszelkich raportów dokumentujących sprzedaż wszystkich rodzajów biletów oraz materiałów źródłowych będących podstawą wydawanych biletów ulgowych (§ 7 pkt 1, 2, 3, 9). Przewoźnik przyjął na siebie pełną odpowiedzialność za rozliczanie dopłat zgodnie z postanowieniami umów (§ 8). Zobowiązał się także w § 11 do zwrotu wypłaconej dopłaty w przypadku stwierdzenia w ciągu 5 lat od daty przedłożenia rozliczenia: a) jego niezgodności z faktyczną ilością sprzedanych biletów, b) zawyżania wartości biletów z ulgami ustawowymi, c) zawyżania kwot dotacji, d) ujmowania w rozliczeniach dopłat kwot nienależnych i niezgodnych z prawem.

Przewoźnik po wygraniu przetargu w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych, zawarł z Gminą M. szereg umów, których przedmiotem stało się wykonywanie w okresie od 1 grudnia 2013 r. do 31 października 2018 r. przewozów niepełnosprawnych dzieci zamieszkałych na terenie Gminy, do i z Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego (dalej SOSW) w S. oraz SOSW dla dzieci G. w Olsztynie. Otrzymywała z tego tytułu dopłaty do biletów ulgowych, o których mowa w art. 8a ust. 4 pkt 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Wynagrodzenie ustalono za jeden wozokilometr, z ograniczeniem maksymalnej wysokości kwoty brutto całkowitej wartości każdej umowy.

Przewozy te były realizowane na podstawie zawartych z Gminą M. (dalej Gmina) umów. Do umów każdorazowo dołączono faktury wystawione za ich realizację.

Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie wezwał przewoźnika do przedłożenia dokumentacji związanej z dotacją do biletów za sierpień 2018 r. Pełnomocnik strony będący radcą prawnym odpowiedział w piśmie z 26 września 2018 r. Podał m.in., że pełnomocnictwo pozostaje do wglądu w siedzibie jego kancelarii prawnej. Organ pismem z 17 października 2018 r. bezskutecznie wezwał pełnomocnika do przesłania odpisu pełnomocnictwa.

Następnie Marszałek Województwa postanowieniem z 20 listopada 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych dopłat do biletów ulgowych w okresie od 1 grudnia 2013 r. do 31 października 2018 r. W toku postępowania zgromadzono szereg dowodów, m.in. Spółka dostarczyła kopie imiennych biletów miesięcznych przy piśmie z 11 grudnia 2018 r. Gmina przekazała ww. kopie umów zawartych ze Spółką wraz z wystawionymi za ich realizację fakturami oraz listami dzieci niepełnosprawnych z Gminy, dowożonych do ośrodków szkolno-wychowawczych. Dołączono do akt również kopie składanych przez Spółkę w latach 2013 - 2018 miesięcznych rozliczeń i zestawień sprzedanych biletów ulgowych z podziałem na poszczególne kategorie ulg ustawowych, a także kopie imiennych wykazów dzieci niepełnosprawnych. W aktach sprawy pozostają także zestawienia organu rozliczeń sprzedanych biletów ulgowych.

Współwłaściciel Spółki M. L. zapoznał się 3 kwietnia 2019 r. z całością akt sprawy, w protokole z tej czynności nie odnotowano obecności innej osoby z ramienia Spółki. Na skutek wniesienia pisma z 8 kwietnia 2019 r. przez radcę prawnego przewoźnika organ wezwał pismem z 12 kwietnia 2019 r. do złożenia pełnomocnictwa, jednak pełnomocnictwo zostało złożone już przy piśmie strony, które wpłynęło do organu 12 kwietnia 2019 r. Pełnomocnik Spółki wnosił w powyższych pismach o odroczenie terminu zwrotu dotacji lub rozłożenie na raty.

Następnie Marszałek Województwa decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] uznał dopłaty do biletów ulgowych pobranych przez Spółkę w okresie od 1 grudnia 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. w kwocie 241.605 zł, za dotację pobraną nienależnie i podlegającą zwrotowi do budżetu województwa warmińsko-mazurskiego w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji.

Uznał na jej podstawie, że:

- w okresie od 1 grudnia 2013 r. do 30 listopada 2017 r. dowóz dzieci niepełnosprawnych wykonywany był w ramach zawartych z Gminą umów, bez wystawiania przewożonym osobom jakichkolwiek biletów;

- od 1 grudnia 2017 r., w ramach usług przewozowych świadczonych na rzecz Gminy, Spółka zaczęła rejestrować sprzedaż biletów z ulgą ustawową "dziecko niepełnosprawne BM - 78%.";

- w okresie od 1 grudnia 2017 r. do 31 października 2018 r. w bileterkach Spółki zarejestrowano szczegółowo wymienione w tabelach na str. 2, 3, 4, i 5 decyzji bilety z ulgą ustawową "dziecko niepełnosprawne bilet miesięczny - 78%", które zostały nabyte przez Gminę;

- w okresie od 1 lipca do 31 października 2018 r. Spółka nie rejestrowała sprzedaży biletów ulgowych na rzecz Gminy.

Łącznie wyliczono na 241.605 zł kwotę dopłat do biletów ulgowych z ulgą ustawową "dziecko niepełnosprawne BM - 78%" nabytych od Spółki przez Gminę w okresie objętym postępowaniem, która została przekazana Spółce przez Samorząd Województwa.

Organ stwierdził, że Spółka naruszyła przepisy ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Przewoźnik zawarł z Gminą umowę nr 55 z 5 lipca 2017 r., której przedmiotem był zakup przez Gminę biletów miesięcznych uprawniających niepełnosprawnych uczniów do przejazdów do SOSW w S. oraz SOSW dla Dzieci Głuchoniemych w O., i w okresie od 1 grudnia 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. ubiegał się o dopłaty do nabytych przez Gminę imiennych biletów miesięcznych z ulgą ustawową "dziecko niepełnosprawne BM - 78%". W zaistniałej sytuacji art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów nie mógł znaleźć zastosowania. Wprawdzie bilety ulgowe zostały faktycznie nabyte przez Gminę na rzecz uczniów w celu realizacji obowiązków wynikających z przepisów ustawy - Prawo oświatowe, jednak w tym przypadku chodziło o obowiązki wynikające z art. 39 ust. 4 tej ustawy, odnoszące się do dowozu do placówek oświatowych niepełnosprawnych uczniów, a nie o obowiązki Gminy, o których mowa w art. 32 ust. 5 oraz art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, do których odwołuje się przepis art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Tym samym pobrane dopłaty do biletów ulgowych z ulgą 78%, nabytych przez Gminę, są dopłatami nienależnymi w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., o które przewoźnik nie miał prawa się ubiegać, z uwagi na zapisy art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów oraz wynikający z niego brak podstaw do zastosowania w tym przypadku również art. 5a przywołanej ustawy.

W odwołaniu od decyzji strona, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucono naruszenie szeregu przepisów: art. 10 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., art. 64 § 2, art. 66a § 1-3, art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z [...] sierpnia 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w całości decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Kolegium podzieliło pogląd Marszałka, że Spółka naruszyła przepisy ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Prawidłowo bowiem organ pierwszej instancji uznał na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., że dopłaty do biletów ulgowych z ulgą 78%, nabytych przez Gminę, pobrane w okresie od 1 grudnia 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. są dopłatami nienależnymi, o które Spółka nie miała prawa się ubiegać, z uwagi na zapisy art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o uprawnieniach oraz wynikający z niego brak podstaw do zastosowania w tym przypadku również art. 5a przywołanej ustawy.

SKO podało, że stosownie do art. 2 ust. 5 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, dzieci i młodzież dotknięte inwalidztwem i niepełnosprawne, uprawnione są do korzystania z ulgi 78% przy przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego autobusowego w komunikacji zwykłej i przyśpieszonej, na podstawie biletów jednorazowych lub imiennych biletów miesięcznych. Zgodnie z art. 1b ust. 1 pkt 1 przepisów tej ustawy nie stosuje się do osób odbywających podróż na podstawie wykupionych od przewoźnika na rzecz tych osób legitymacji lub biletów uprawniających do ulgowych przejazdów, z zastrzeżeniem art. 5a. Wskazany przepis stanowi zaś, że w przypadku nabywania przez gminę biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonania obowiązku określonego w art. 32 ust. 5 oraz art. 39 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U z 2018 r., poz. 996, ze zm.), uwzględnia się ulgi o których mowa w art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 1.

Kolegium podało, że w okresie od 1 grudnia 2013 r. do 30 listopada 2017 r. dowóz dzieci niepełnosprawnych wykonywany był w ramach zawartych z Gminą umów, bez wystawiania przewożonym osobom jakichkolwiek biletów. Spółka zawarła z Gminą umowę z 5 lipca 2017 r. nr 55, której przedmiotem był zakup przez Gminę biletów miesięcznych uprawniających niepełnosprawnych uczniów do przejazdów do SOSW w S. oraz SOSW dla Dzieci Głuchoniemych w O., i w okresie od 1 grudnia 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. ubiegała się o dopłaty do nabytych przez Gminę imiennych biletów miesięcznych z ulgą ustawową "dziecko niepełnosprawne BM -78%".

Tym samym art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów nie mógł znaleźć zastosowania. Wprawdzie bilety ulgowe zostały faktycznie nabyte przez Gminę na rzecz uczniów celem realizacji obowiązków wynikających z przepisów ustawy - Prawo oświatowe, jednak w tym przypadku chodziło o obowiązki wynikające z art. 39 ust. 4 tej ustawy (tj. obowiązków względem uczniów z niepełnosprawnością różnego stopnia i rodzaju), a nie o obowiązki Gminy, o których mowa w art. 32 ust. 5 oraz art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, do których odwołuje się przepis art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania SKO uznało je za nieuzasadnione. Wskazało, że pełnomocnictwo radcy prawnego do reprezentowania strony w postępowaniu zostało złożone 12 kwietnia 2019 r. i od tego dnia pełnomocnik strony był zawiadamiany o wszystkich czynnościach w sprawie. Wcześniej, 2 kwietnia 2019 r. zawiadomiono stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia uwag, co do zebranych materiałów. Współwłaściciel Spółki zapoznał się 3 kwietnia 2019 r. z aktami sprawy, a czynność ta została potwierdzona i udokumentowana w aktach. Po 3 kwietnia 2019 r. organ pierwszej instancji nie gromadził już żadnych nowych dowodów w sprawie. Pismem z 5 kwietnia 2019 r. zwrócono się jedynie do właściwej komórki organizacyjnej Urzędu Marszałkowskiego o przekazanie kopii potwierdzeń wykonania przelewów środków finansowych na rzecz Spółki (k. 361, t. 6). Dokumenty te nie miały żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a czynność ta miała charakter wyłącznie techniczny. Omawiając kwestię zgłoszenia pełnomocnictwa SKO dodało, że dla sprawy prowadzona była metryka - tabela wypełniania w formie elektronicznej, która została wydrukowana i dołączona do akt sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka wniosła także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto na postawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do niniejszej skargi: oświadczenia radcy prawnego o zapoznaniu się 3 kwietnia 2019 r. z aktami postępowania w charakterze pełnomocnika, oraz bilanse Spółki oraz rachunki zysków i strat za lata 2017 i 2018.

Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Olsztynie podniósł, że nie podziela zarzutu naruszenia norm prawa procesowego, zarówno odnośnie rzekomego naruszenia uprawnień pełnomocnika, który został ustanowiony w postępowaniu administracyjnym. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnika. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 792/19.

Sąd I instancji nie podzielił też zarzutu w zakresie postępowania dowodowego. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2019 r., sygn.. akt. II OSK 3301/17). Należy wskazać, że stan faktyczny został w całości ustalony w oparciu o materiał dowodowy, który został przedstawiony przez skarżącego. A zatem strona skarżąca nie może kwestionować okoliczności faktycznych, które zostały ustalone w sprawie.

WSA w Olsztynie nie podzielił także zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Brak było jakichkolwiek podstaw do prowadzenia dalszego postępowania dowodowego. Wszystkie okoliczności faktyczne, które były niezbędne do subsumpcji przepisów prawa materialnego zostały ustalone w oparciu o dowody z dokumentów. Wiarygodności tych dokumentów skarżący nie podważył. WSA w Olsztynie wskazał, że nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji jest wystarczające do dokonania kontroli sądowej. Organ prawidłowo dokonał wykładni art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów.

Sąd I instancji podniósł, że organ zasadnie przyjął, iż wypłacone skarżącemu w okresie od 1 grudnia 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. dopłaty do biletów ulgowych stanowią dotacje pobrane nienależnie i jako takie podlegają zwrotowi do budżetu województwa. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w związku z art. 1b ust. 1 pkt 1, art. 5a i art. 8a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 9 w zw. z art. 64 § 2 i 40 § 2 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Olsztynie, że organ wezwał pełnomocnika strony pismem z dnia 17 października 2018 r. do przesłania uwierzytelnionej kopii pełnomocnictwa bez wyznaczenia terminu do uzupełnienia braku i bez wskazania pouczenia o skutkach niewykonania wymaganej czynności, a także nie poinformował pełnomocnika skarżącego o pozostawieniu jego pisma bez rozpoznania jak też nie uczynił jakiejkolwiek adnotacji w aktach sprawy w tym zakresie, co w konsekwencji doprowadziło do nieskuteczności wezwania wystosowanego przez organ i wstąpieniem pełnomocnika skarżącego do sprawy już we wrześniu 2018 r., podczas gdy następnie organ pomijał i nie doręczał pism pełnomocnikowi strony w tym nie poinformował pełnomocnika o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych dopłat do biletów ulgowych, a jednocześnie organ dopuszczał pełnomocnika do przeglądania akt sprawy bez konieczności okazywania dokumentu pełnomocnictwa co świadczy o tym, iż organ przyjął że pełnomocnik skarżącego wstąpił do sprawy w ramach postępowania wyjaśniającego już we wrześniu 2018 r. tj. pismem z dnia 26 września 2018 r.;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie przez WSA w Olsztynie funkcji kontrolnej, polegającej na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu 1 instancji jak i organu II instancji mimo że decyzje te zostały wydane bez przeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego w szczególności poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy oraz przez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie, w tym nieustalenie jak zawarte umowy były realizowane w praktyce, kto składał zamówienia na bilety, kto odbierał bilety, także brak przesłuchania strony oraz Wójta Gminy M.;

3. naruszenie art 145 § 1 pkt 1 lit c] w zw. z art 3 § 1 oraz art 151 w zw. z art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku przez WSA w Olsztynie, nieodpowiadające wymogom stawianym przez art 141 § 4 p.p.s.a., polegające na pozbawieniu skarżącej informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia w części w jakiej odnoszą się one do zarzutów skarżącej poprzez brak wyjaśnienia w sposób dostateczny powodów nieuwzględniania zarzutów dotyczących ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i niekompletności przeprowadzonego postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej przedstawił argumentację oraz stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 30 stycznia 2020 r., I SA/Ol 673/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie. W okresie od 1 grudnia 2013 r. do 31 października 2018 r. spółka posiadała zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym zgodnie z zapisami ustawy o transporcie drogowym. Spółka co roku zawierała z Samorządem Województwa Warmińsko-Mazurskiego umowy określające zakres oraz zasady refundacji kosztów finansowania ze środków budżetu państwa uprawnień do ulgowych przejazdów autobusowych osób uprawnionych, realizowanych przez przewoźnika zgodnie z postanowieniami ustawy z 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, ustawy z 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, ustawy z 16 listopada 2006 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych, ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Podstawą przekazania dopłaty przewoźnikowi było terminowe przekazanie przez niego rozliczenia, którego wzór stanowił załącznik nr 6 do wniosku o zawarcie umowy, wraz z wydrukami zestawień z kas rejestrujących i rozliczeniem dopłat do ulgowych pasażerskich przejazdów autobusowych; przy czym przewoźnik zobowiązał się do udostępnienia wszelkich raportów dokumentujących sprzedaż wszystkich rodzajów biletów oraz materiałów źródłowych będących podstawą wydawanych biletów ulgowych. Przewoźnik przyjął na siebie pełną odpowiedzialność za rozliczanie dopłat zgodnie z postanowieniami umów, zobowiązał się także do zwrotu wypłaconej dopłaty w przypadku stwierdzenia w ciągu 5 lat od daty przedłożenia rozliczenia nieprawidłowości. Przewoźnik po wygraniu przetargu zawarł z Gminą M. szereg umów na wykonywanie w okresie od 1 grudnia 2013 r. do 31 października 2018 r. przewozów niepełnosprawnych dzieci zamieszkałych na terenie Gminy, do i z Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w S. oraz SOSW dla dzieci Głuchoniemych w O. Przewoźnik otrzymywał dopłaty do biletów ulgowych, wynagrodzenie ustalono za jeden wozokilometr z ograniczeniem maksymalnej wysokości kwoty brutto całkowitej wartości każdej umowy. Postanowieniem z 20 listopada 2018 r. Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych dopłat do biletów ulgowych w okresie od 1 grudnia 2013 r. do 31 października 2018 r. Ustalono, że dopłaty do biletów ulgowych pobrane w okresie od 1 grudnia 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. w wysokości 241.605 złotych, są dotacją pobraną nienależnie, podlegającą zwrotowi do budżetu województwa w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji. Dowóz dzieci niepełnosprawnych wykonywany był w ramach zawartych z Gminą umów, bez wystawiania przewożonym osobom jakichkolwiek biletów; od 1 grudnia 2017 r., w ramach usług przewozowych świadczonych na rzecz Gminy, Spółka zaczęła rejestrować sprzedaż biletów z ulgą ustawową "dziecko niepełnosprawne BM - 78%."; - w okresie od 1 grudnia 2017 r. do 31 października 2018 r. w bileterkach Spółki zarejestrowano szczegółowo wymienione w tabelach na str. 2, 3, 4, i 5 decyzji bilety z ulgą ustawową "dziecko niepełnosprawne bilet miesięczny - 78%", które zostały nabyte przez Gminę (k. 404 - 407, t. 6); - w okresie od 1 lipca do 31 października 2018 r. Spółka nie rejestrowała sprzedaży biletów ulgowych na rzecz Gminy. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji publicznej.

W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt 1., 2., 3. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; art. 3 § 1 p.p.s.a.; art. 151 p.p.s.a.; art. 141 § 1 p.p.s.a., a także wskazanych tam przepisów kpa.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom postępowania. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania (p.p.s.a.) zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokonał kontroli decyzji ostatecznej oraz zastosował środek określony w ustawie – oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Według art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w kpa.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa należy wskazać, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu części dotacji pobranej nienależnie zostało wszczęte 20 listopada 2018 r. po tym, jak Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego pismem z 17 października 2018 r. wezwał przewoźnika do przedłożenia dokumentacji związanej z dotacją do biletów za sierpień 2018 r.

Przepis art. 7 kpa wyraża zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli." Z kolei, według art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepisy te mają zastosowanie w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwrotu dotacji z uwzględnieniem regulacji z art. 67 ust. 1 ufp: "Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.)."

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych zawiera regulacje dotyczące należności, o których mowa w art. 60. Zgodnie z art. 60 pkt 1) tej ustawy, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Według art. 61 ust. 1 pkt 4) tej ustawy, organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są: w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa.

Z kolei, według art. 252 ust. 1 pkt 2) ufp, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dokonując niepodważonych przez kasatora ustaleń faktycznych w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie przed wydaniem decyzji określającej kwotę dotacji podlegającej zwrotowi miało obowiązek najpierw ustalenia, czy udzielona dotacja została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Ustalając, że zaistniała ta przesłanka organ odwoławczy był obowiązany określić kwotę dotacji podlegającą zwrotowi. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustaw: o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego; o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin; o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych; o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Następnie działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie ustaliło prawidłowo kwotę podlegającą zwrotowi.

Należy wskazać, że ustawa z 29 września 1994 r. o rachunkowości stanowi, jednostki obowiązane są stosować przyjęte zasady (politykę) rachunkowości, rzetelnie i jasno przedstawiając sytuację majątkową i finansową oraz wynik finansowy. Z tej regulacji wynika, że przy rozliczaniu otrzymanej dotacji na beneficjencie ciąży obowiązek wykazania posiadaną dokumentacją, że dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem; pobrana należnie i nie w nadmiernej wysokości. Kasator nie podważył skutecznie ustalenia, że dopłaty do biletów ulgowych pobrane w okresie od 1 grudnia 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. w wysokości 241.605 złotych, są dotacją pobraną nienależnie.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.