Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 246/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 , art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2020 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr [...] z 18 grudnia 2019 r. znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia W. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach nr [...] z dnia 26 października 2017 r. znak: [...], którym na podstawie art. 49b ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej: "P.b." ustalono dla inwestora - K. C. - opłatę legalizacyjną w wysokości 5.000zł, utrzymał zaskarżone postanowienie I instancji w mocy.

Jako podstawę prawną postanowienia organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "K.p.a." oraz art. 49b ust. 4 i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 P.b.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że 15 maja 2013 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na terenie działki nr [...] w B. , podczas których ustalono, że na ww. działce znajduje się parterowy budynek gospodarczy o wymiarach 4,05 x 7,05 m, z poddaszem nieużytkowym, podpiwniczony, z dobudowaną od strony wschodniej wiatą o konstrukcji stalowej o wymiarach 5,7 x 3,3 m. Obecna w trakcie kontroli K. C. przedłożyła decyzję Naczelnika Miasta i Gminy Dobczyce z 12 grudnia 1981 r. znak: [...] zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego wraz z zatwierdzonym ww. decyzją planem realizacyjnym. Do protokołu z oględzin dołączono dokumentację fotograficzną.

Postanowieniem z 16 czerwca 2014 r. znak: [...], organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. wstrzymał inwestorowi - K. C. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości B. oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2014 r. wymaganej dokumentacji.

W dniu 8 maja 2015 r. PINB wydał decyzję znak: [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. nakazał K. C. wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego - budynku garażowo-gospodarczego o wymiarach 7,05 m x 4,05 m o konstrukcji murowanej, krytego dachem jednospadowym, posadowionego na działce nr [...] w miejscowości B., gm. Dobczyce.

Po rozpatrzeniu odwołania K. C. MWINB decyzją nr [...] z 5 listopada 2015 r. znak: [...] utrzymał decyzję I instancji w mocy.

Wyrokiem z 18 marca 2016 r. sygn. II SA/Kr 117/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję MWINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał m.in., że zasadny okazał się zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Sąd stwierdził, że istotne znaczenie ma ustalenie daty budowy spornego budynku oraz daty jego przebudowy, przy czym nie są w tym zakresie wystarczające zmieniające się oświadczenia inwestora. Organ powinien przeprowadzić w tym zakresie postępowanie dowodowe zgodnie z regułami K.p.a. (np. dowody z dokumentów m.in. map, zeznań świadków, czy zeznań stron). Sąd wskazał, że data budowy i przebudowy obiektu ma istotne znaczenie dla ustalenia mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa budowlanego. Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy. Jest to bowiem przepis o charakterze intertemporalnym, odnoszący się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., nie zaś art. 48 obecnie obowiązującej ustawy. Prawidłowo jednak organy przyjęły, że nawet po ustaleniu, że budynek został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. to przepisy ustawy z 1974 r. nie będą miały zastosowania jeżeli podlegał on, po tej dacie kolejnym samowolom budowlanym np. był przebudowany. Dlatego jeżeli organ ustali w sposób nie budzący wątpliwości, że budynek gospodarczo-garażowy powstał przed 1 stycznia 1995 r., to konieczne będzie ustalenie daty jego przebudowy (zamurowania okien). Obiekt będący przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego został wybudowany w warunkach samowoli, bo bez wymaganego pozwolenia na budowę (skarżąca takiego pozwolenia nie przedłożyła pomimo kwestionowania ustaleń organów w tym zakresie). Nie ma wątpliwości, że zarówno pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., jak i przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., na jego budowę wymagane było pozwolenie na budowę. Analiza przepisów prawa budowlanego dokonana przez organy jest prawidłowa. Podjęcie czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem będzie jednak uzależnione od ustalenia ww. dat - budowy i przebudowy obiektu.

Sąd podzielił w pełni pogląd zaakceptowany w wyroku NSA z 18 maja 2007 r. sygn. II OSK 782/06, w myśl którego jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został przebudowany, również bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie. W niniejszej sprawie może zachodzić powyższa sytuacja prawna, ponieważ z oświadczeń stron wynika, że po 1995 r. na budynku były prowadzone w 2008 r. nieustalone co do ich szczegółowego zakresu i charakteru roboty budowlane związane z dachem budynku, które organ I instancji uznał za remont oraz w nieustalonym przez organy czasie budynek został przebudowany poprzez zamurowanie okien. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym (art. 6, 7, 8 oraz 77 K.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Dlatego też w obecnym stanie sprawy - wobec stwierdzonych nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego, Sąd stwierdził brak możliwości dokonania oceny prawidłowości zastosowanych przez organy obu instancji przepisów Prawa budowlanego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA nakazał organom nadzoru budowlanego przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem jego zasad, w szczególności dbając o należyte wyjaśnienie sprawy, tak aby poczynione ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy, pozwoliły na prawidłową subsumcję, czyli właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Organy winny zatem jednoznacznie ustalić datę wybudowania budynku gospodarczo-garażowego oraz zakres prowadzonych po 1 stycznia 1995 r. prac budowlanych dotyczących spornego obiektu. Prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego, co do zakresu samowoli budowlanej i terminu/ - ów jej dokonania, pozwoli na zastosowanie właściwego prawa materialnego, zgodnie z postanowieniami zawartymi w przepisie intertemporalnym, jakim jest art. 103 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Następnie w oparciu o właściwe przepisy materialne organy administracyjne winny określić charakter wykonywanych samowolnie robót budowlanych, ich zgodność z warunkami technicznymi, w tym także w zakresie ich usytuowania. Dopiero ustalenie zakresu wykonanych robót pozwoli wdrożyć odpowiednią z procedur przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

Sąd nakazał również uzasadnienie stanowiska organów zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. i usunięcie sprzeczności do co braku zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem. Ponadto nakazał ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów stron dotyczących faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i ich oceny prawnej.

W dalszej części opisanego na wstępie postanowienia organ II instancji wskazał, że 20 lutego 2017 r. w siedzibie PINB stawiła się K. C., która pouczona o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczyła, iż okna w budynku gospodarczo-garażowym zlokalizowanym na działce nr [...] w B. od strony działki nr [...] zostały zamurowane przez M. C. 6 czerwca 2013 r. Ponadto w 2008 r. w przedmiotowym budynku wymieniono pokrycie dachowe, z dachówki cementowej na blachę trapezową.

Organ I instancji postanowieniem nr [...] z 13 maja 2017 r., znak: [...], w oparciu o art. 49b ust. 2 P.b., nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia:

dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 P.b., w tym przypadku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odpowiednich szkiców lub rysunków, a także pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami;

projektu zagospodarowania działki lub terenu;

zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta Dobczyce, o zgodności budowy budynku gospodarczo-garażowego posadowionego na działce numer [...] w miejscowości B., gm. Dobczyce, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wypełniając obowiązek nałożony ww. postanowieniem inwestor przedłożyła:

2 egz. dokumentacji projektowej budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w B.

opinię rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych,

zaświadczenie Burmistrza Gminy i Miasta Dobczyce z 22 czerwca 2017 r. znak: [...],

mapę do celów projektowych,

oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Następnie PINB 26 października 2017 r., na podstawie art. 49b ust. 4 P.b. wydał postanowienie nr [...] znak: [...], którym ustalił dla inwestora: K. C., opłatę legalizacyjną w wysokości 5.000,00 zł. PINB powyższe postanowienie doręczył inwestorowi i stronie – sąsiadowi – W. S. (dalej: "Skarżący").

Na powyższe rozstrzygnięcie wpłynęło zażalenie W. S. z 6 listopada 2017 r., który podniósł, że całkowicie nie zgadza się z jego treścią.

MWINB po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego stwierdził, że dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonego postanowienia, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego w oparciu o akta sprawy. Organ II instancji wyjaśnił, że w toku postępowania zażaleniowego dokonał sprawdzenia prawidłowości przyjętego przez organ I instancji kręgu stron postępowania. Uznał, iż krąg ten został w realiach niniejszej sprawy zdefiniowany w sposób co do zasady trafny. Nieruchomość położona w B. , składająca się z działki ewidencyjnej nr [...], zabudowanej obiektem objętym niniejszym postępowaniem - stanowi własność K. C.. Stroną postępowania pozostaje również W. S., jako właściciel nieruchomości utworzonej z działki ewidencyjnej nr [...], pozostającej w strefie oddziaływania spornego obiektu budowlanego, przylegającej do terenu inwestycji od strony zachodniej. W tym stanie rzeczy MWINB uznał, że ustalony przez PINB krąg stron postępowania, ograniczony do osób właściciela spornego obiektu oraz właściciela nieruchomości bezpośrednio graniczącej z gruntem zabudowanym m.in. analizowanym budynkiem, został zdefiniowany w sposób prawidłowy, zatem pozostaje tożsamy i aktualny także w postępowaniu zażaleniowym.

Jako przedmiot postępowania w niniejszej sprawie organ II instancji określił weryfikację zasadności wydania przez PINB postanowienia nr [...] z 26 października 2017 r. znak: [...], którym w oparciu o art. 49b ust. 4 P.b. nałożono na inwestora obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej za samowolne wybudowanie obiektu budowlanego - budynku gospodarczo-garażowego w kwocie 5 000 zł.

MWINB wskazał, że organ odwoławczy rozpatrując zażalenie na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej nie może ograniczać się do skontrolowania wymiaru opłaty, pomijając samą zasadność wydania pozytywnego postanowienia na etapie rozpatrywania zażalenia na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną. Powyższą tezę potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1812/07. Organ prowadzący postępowanie incydentalne w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnia - aż do dnia wydania ostatecznego postanowienia - wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Dalej MWINB wskazał, że w trakcie przeprowadzonych w dniu 15 maja 2013 r. czynności kontrolnych stwierdzono, że na działkach nr [...] w B. zrealizowano budynek gospodarczo-garażowy. Ponadto, wypełniając dyspozycje zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 marca 2016 r. sygn. II SA/Kr 117/16 ustalono następujące terminy oraz charakter robót budowlanych wykonywanych przy przedmiotowym budynku:

pierwotna bryła budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w B. została wykonana w roku 1992,

w 2008 r. w ww. budynku wymieniono pokrycie dachowe, z dachówki cementowej na blachę trapezową,

w dniu 6 czerwca 2013 r. w przedmiotowym obiekcie zamurowano okna od strony działki nr [...] w B.

Zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 P.b., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przy czym art. 48 oraz 49b P.b. dotyczy rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku, jak również przepisy te określają zasady legalizacji wykonanej samowoli budowlanej. P.b. z 1994 r. weszła w życie z dnia 1 stycznia 1995 r. Zatem usunięcie skutków wykonanej samowoli budowlanej nastąpi w oparciu o przepis poprzednio obowiązujące, tj. przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. tylko w przypadku, gdyby budowa obiektu budowlanego została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zostało wszczęte przed dniem l stycznia 1995 r.

W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w 2013 r. (vide: zawiadomienie PINB z dnia 3 czerwca 2013 r. znak: [...]), natomiast roboty budowlane w przedmiotowym budynku były prowadzone wiatach 1992, 2008, 2013. Zgodnie z tzw. ciągiem samowoli budowlanej samowola budowlana jest ciągiem zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat. Do oceny samowoli budowlanej jako procesu rozciągniętego w czasie zdaniem organu należy stosować przepisy obowiązujące w chwili zakończenia samowolnych robót budowlanych. Tym samym, pomimo że w rozpatrywanej sprawie pierwotny obiekt powstał przed 1994 r., to jednak wykonanie kolejnych robót budowlanych miało miejsce po dniu wejścia w życie aktualnie obowiązującego prawa budowlanego. Z tego względu zastosowanie w sprawie znajdują przepisy ustawy z 1994 r. W konsekwencji organ przyjął, że budowa budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w B. wypełnia przesłanki stosowania obecnie obowiązującego art. 49b P.b. i związanego z tym przepisem trybu postępowania.

Zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255): 1. W sprawach, o których mowa w ustawie zmienianej wart. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, w tym do zgłoszeń i zawiadomień, o których mowa w art. 30, art. 31, art. 54 i art. 71 ustawy zmienianej w art. 5, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, stosuje się przepisy dotychczasowe. 2. W sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Ww. ustawa weszła wżycie z dniem 1 stycznia 2017 r., dlatego też w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w dotychczasowym brzmieniu, za wyjątkiem art. 49b, który zgodnie z powołanymi wyżej przepisami należy stosować w brzmieniu nadanym ww. ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. Roboty budowlane, zgodnie z art. 28 P.b. mogą zostać rozpoczęte jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 P.b. zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania powyżej powołana zasada. Art. 30 ww. ustawy wskazuje zaś na sytuacje, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia budowy lub robót budowlanych. Oba katalogi mają charakter zamknięty tj. obejmują wyliczenia w sposób enumeratywny. Analizując treść art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. organ wskazał, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z kolei odnośnie art. 30 ust. 1 P.b. organ stwierdził, że zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4: 1) budowa, o której mowa w art. 29 ust. l pkt l lit. b-d, pkt la-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b oraz 28, budowa budynku gospodarczo-garażowego o powierzchni zabudowy do 35 m2, wymaga wcześniejszego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

W związku w powyższym, w ocenie organu II instancji PINB prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako wymagający uprzedniego zgłoszenia, a którego nieposiadanie przez inwestora powoduje wszczęcie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 49b P.b. Dalej MWINB zaznaczył, że organ nadzoru budowlanego, wszczynający postępowanie na podstawie art. 49b P.b. ma obowiązek w każdym przypadku samowoli budowlanej rozważyć przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki możliwość legalizacji w świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Legalizacja na podstawie przepisów art. 49b P.b. nie jest obowiązkiem inwestora, lecz jego uprawnieniem. Od niego zależy w głównej mierze to, czy zostanie orzeczony nakaz rozbiórki wobec obiektu budowlanego. W sprawie niniejszej PINB ustalił, że budynek gospodarczo-garażowy narusza przepis techniczno-budowlany, tj. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, dalej: rozporządzenie), gdyż jest usytuowany w odległości 1,18-

-1,70 m od granicy z działką sąsiednią. Takiego usytuowania nie przewiduje § 12 rozporządzenia, który dopuszcza sytuowanie bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m budynku gospodarczego i garażu ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych - o długości mniejszej niż 6,5 m (długość przedmiotowego budynku przekracza 5,5 m) i o wysokości mniejszej niż 3,0 m (wysokość przedmiotowego budynku wynosi 4 m). Mając jednak na względzie brzmienie art. 49b ust. 2 P.b., który przemawia za umożliwieniem inwestorowi doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, jeżeli istnieje taka możliwość oraz inwestor taką możliwość akceptuje, organ I instancji prawidłowo ocenił zaistniałą sytuację i wszczął procedurę legalizacyjną na podstawie art. 49b P.b.

Kolejno organ przywołał treść art. 49b P.b. i opisał kolejne etapy procedury legalizacyjnej. Wskazał m.in., że przedłożenie w zakreślonym terminie wszystkich żądanych dokumentów należy traktować jako wniosek o zalegalizowanie obiektu budowlanego wybudowanego bez dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, bądź pomimo wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu do złożonego wniosku.

Dalsze etapy postępowania zostały uregulowane w kolejnych ustępach art. 49b P.b. Organ nadzoru budowlanego ocenia zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza tym organ bada kompletność wniosku, w którym wskazano rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz posiadanie przez inwestora opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń wymaganych przy dokonaniu zgłoszenia, a także zgodność z przepisami technicznymi. Jeśli w trakcie oceny przedłożonej dokumentacji organ nie stwierdzi naruszeń, to następnie w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie w terminie stanowi o zalegalizowaniu samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego.

Dalej MWINB stwierdził, że PINB dokonał prawidłowej subsumpcji powołanych norm prawnych pod ustalony w zgodzie z wymogami procedury administracyjnej stan faktyczny sprawy. Organ I instancji trafnie ustalił, że legalizacja przedmiotowego obiektu pozostaje możliwa, inwestor wyraził wolę dokończenia procedury umożliwiającej mu zachowanie wzniesionego samowolnie budynku, a to wobec złożenia przewidzianych prawem dokumentów w celu legalizacji przedmiotowego budynku. Nadto organ uznał, że złożone przez inwestora dokumenty są kompletne i odpowiadają wymaganiom określonym w art. 49b ust. 2 P.b. Jak wynika z treści zalegającego w aktach zaświadczenia wydanego przez Burmistrza Gminy Miasta Dobczyce z dnia 22 czerwca 2017 r. znak: [...] (k. 53 akt PINB znak: [...]) inwestycja objęta legalizacją jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa B. uchwalonego uchwałą nr XXVI/165/16 Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 7 września 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. poz. 5356 z dnia 23 września 2016 r.), dalej "m.p.z.p.". Inwestor przedłożyła również dokumentację projektową dla budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działce nr [...] w B. . Dokument ten został sporządzony przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi. Ponadto z uwagi na usytuowanie przedmiotowego budynku w granicy z działką sąsiednią, inwestor uzyskał także pozytywną opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych (k. 46 akt PINB znak: [...]). Inwestor przedłożyła również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (k. 50 akt PINB znak: [...]).

Podsumowując organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie weryfikacja spełnienia przez inwestora samowoli budowlanej wymagań prawnych dla legalizacji inwestycji przewidzianych na gruncie art. 49b P.b. dała pozytywny wynik. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego zobligowany był ustalić - w drodze postanowienia - opłatę legalizacyjną w przewidzianej prawem wysokości. Wysokość opłaty legalizacyjnej organ określił na podstawie art. 49b ust. 5 P.b. wskazując, że dla budynku gospodarczo-garażowego o powierzchni zabudowy 35 m2 opłata legalizacyjna wynosić będzie 5 000 zł.

W. S. wniósł na opisane na wstępie postanowienie MWINB nr [...] z 18 grudnia 2019 r. znak: [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżył je w całości i wniósł o jego uchylenie wraz z postanowieniem l instancji. Zarzucił naruszenie:

1. art. 48 i art. 49b P.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do zalegalizowania samowoli budowlanej;

2. § 12 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż obecnie budynek garażowy będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego spełnia wymienione w przepisie warunki techniczne;

3. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i wszechstronny zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie w szczególności:

- zaświadczenia wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice z 22 czerwca 2017 r. znak [...], które to zaświadczenie w sposób nieprawidłowy stwierdza, iż legalizowany obiekt jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p.;

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż budynek gospodarczy usytuowany jest w odległości 1,80 - 1,70 m od granic działki, przy czym z obliczeń strony wynika, iż budynek usytuowany jest 1 - 1,10 od granicy działki;

- przyjęcie, iż szerokość działki pani C. jest mniejsza niż 16 m podczas gdy zdaniem skarżącego granica ta nie jest ustalona w sposób niebudzący wątpliwości; z informacji jakie posiada skarżący wynika, iż w 2010 roku prowadzone było postępowanie o naruszenie posiadania a tym samym granic działki stały się sporne;

- niewzięcie pod uwagę przez organy obu instancji prawa sąsiedzkiego, w tym okoliczności, że w przypadku legalizacji rozbudowanego budynku, nastąpi ingerencja w prawo własności skarżącego i konieczność znoszenia działań inwestora; skarżący podniósł, że inwestor, aby dokonać konserwacji obiektu będzie miał wstęp na jego działkę, co nie tylko będzie ograniczało go w prawie własności, ale także stanowić będzie dla niego osobiste zagrożenie; mąż inwestora pobił skarżącego – w załączeniu wyrok karny;

- niewskazanie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w jakim zakresie i z jakimi przepisami budynek będący przedmiotem legalizacji jest zgodny.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł m.in., że projektowany do wykonania na budynku dach nie spełnia wymagań m.p.z.p., a tym samym chociażby ze względu na to winna zostać dokonana rozbiórka budynku a nie jego legalizacja. Wskazany dach wbrew temu co ustalił organ nie posiada jednakowego kąta nachylenia głównych połaci dachu, podczas gdy zgodnie z zapisami m.p.z.p. § 9 ust. 5 pkt 4 ustala się zasady kształtowania zabudowy na terenach wymienionych w ust. 1: "nie określa się kata nachylenia połaci dla budynków usług publicznych wiat i altan dla pozostałych budynków dachy dwuspadowe lub wielospadowe o jednakowym kącie nachylenia głównych połaci dachu 37 stopni - 45 stopni o jednakowej długości przeciwległych połaci, długości kalenicy w przypadku dachów wielospadowych nie powinna być mniejsza niż 1/3 długości całego dachu, dopuszcza się stosowanie dachów płaskich dla garaży typu blaszak". Powyższy błąd inwestora obrazuje przedłożony do niniejszej skargi wyciąg z m.p.z.p. oraz wypis z projektu budowlanego. Zgodnie z § 9 ust. 1 i ust. 2 ww. uchwały cyt. "tereny oraz istniejące obiekty budowlane mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnego z planem. Ustęp 2 Dla zabudowy istniejącej (z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z zapisów zawartych w ust. 2 pkt. 8 i 9

1) dopuszcza się remont oraz utrzymanie bryły istniejących budynków i jej elementów w dotychczasowej postaci".

Tym samym, zdaniem skarżącego, wobec zapisów powyższych oraz przepisów prawa budowlanego legalizacja winna dotyczyć już istniejącego obiektu budowlanego i w ramach już istniejącego obiektu doprowadzanie go do zgodności z przepisami prawa. Zdaniem strony za takie nie można uważać rozbudowy obiektu wcześniej wybudowanego bez potrzebnego zezwolenia czy też zgłoszenia jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Według skarżącego dopiero zalegalizowanie uprzednio wybudowanego obiektu w sposób prawidłowy daje możliwość jego rozbudowy. Zatwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego projektu stanowiący de facto rozbudowę istniejącego bez wymaganych przez przepisy prawa pozwoleń czy też zgłoszeń obiektu nie leży w jego kompetencjach. To nie organ nadzoru budowlanego decyduje czy rozbudowa, czy nadbudowa jest zgodna z przepisami prawa tylko organ wydający pozwolenie na budowę czy też zgłaszający sprzeciw w tym wypadku Burmistrz, Wójt czy też Prezydent Miasta.

Zdaniem skarżącego doprowadzenie samowoli budowlanej do zgodności z przepisami nie może prowadzić do powstania zupełnie innego obiektu o większej kubaturze niż pierwotnie postawiony budynek, a nadto prowadzić do obejścia przepisów o właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej i umożliwienie organom nadzoru decydowanie w zakresie objętym działaniem Wójta Burmistrza Prezydenta Miasta. Skarżący przywołał też szereg orzeczeń sądów administracyjnych w przedmiocie samowoli budowlanych, postępowań legalizacyjnych / rozbiórkowych oraz odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych. Ponadto uzasadniając zarzut naruszenia § 12 ust. 4 rozporządzenia, skarżący podniósł, że organ sam wskazuje, iż budynek jest wyższy oraz szerszy od budynku jaki zgodnie z rozporządzeniem można posadowić na działce, tym samym jego doprowadzenie do zgodności z ww. wymaganiami powoduje konieczność rozbiórki i zwężenia, a nie jak wynika z projektu budowlanego rozbudowy budynku.

Zdaniem skarżącego legalizacja winna dotyczyć już istniejącego obiektu budowlanego i w ramach już istniejącego obiektu doprowadzanie go do zgodności z przepisami prawa a nie jego przebudowa czy nadbudowa celem doprowadzenia do zgodności z prawem.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, jako bezpodstawnej, powołując się na treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W szczególności powtórzył, że organ II instancji zweryfikował przedłożone przez inwestora dokumenty i stwierdził, że budowla jest zgodna z obowiązującym na przedmiotowym terenie planem miejscowym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, co obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania postanowienia w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się do zarzutów dotyczących błędów w ustaleniach faktycznych MWINB wskazał, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie do celów projektowych przyjętej do zasobu w 2017 r., granice własności zostały ustalone na podstawie mapy ewidencji gruntów, a treść mapy była zgodna z terenem na dzień 3 marca 2017 r. Tym samym bezpodstawne są zarzuty dotyczące błędnego ustalenia szerokości granicy działki, na której znajduje się legalizowany obiekt budowlany. Kolejno z opracowania projektowego wynika, że dach na budynku garażowym będzie symetryczny, dwuspadowy o kącie nachylenia 40°. Wysokość zabudowy wynosi 5-6,44 m, wskaźnik zabudowy 8%, wskaźnik intensywności zabudowy 1%, powierzchnia biologicznie czynna 85%. Projektowana ściana oddzielenia przeciwpożarowego konstrukcyjnie powiązana z budynkiem doprowadza obiekt do stanu zgodnego z § 12 rozporządzenia. Tym samym stawiane zarzuty dotyczące naruszenia planu miejscowego i warunków technicznych nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej "P.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowane postanowienie nie narusza prawa. Niniejsza skarga została złożona przez podmiot uznany przez organy administracji za stronę postępowania legalizacyjnego - sąsiada inwestora. Nie jest to zatem podmiot, na którego to nałożono obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Podmiot ten nie wykazał interesu prawnego w złożonej przez siebie skardze. Zgodnie z art. 50 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca nie ustanowił zatem zasady, że skarżącym w postępowaniu sądowym jest strona postępowania administracyjnego (niezależnie od tego czy faktycznie spełniała kryteria by za stronę tego postępowania powinna być uznana) ale podmiot, który ma interes prawny w skarżeniu decyzji. Interes prawny, o którym mowa jest w art. 50 P.p.s.a. należy utożsamiać z interesem prawnym, o jakim stanowi art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną (postępowania administracyjnego) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei interes prawny w tym znaczeniu rozumiany jest, jako oparta na przepisach prawa materialnego (w orzecznictwie występuje także pogląd, że także mogą być to przepisy prawa procesowego) sytuacja prawna danego podmiotu, który w oparciu o te przepisy może żądać od organu konkretnych czynności lub w stosunku do którego to organ może nakładać obowiązki czy też ograniczenia. Za przyjęciem tej koncepcji przemawia fakt, iż mimo że pojęcie podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi zostało oderwane od pojęcia strony charakterystycznej dla postępowania administracyjnego, konstrukcja art. 50 § 1 P.p.s.a. nie zrywa powiązania z definicją strony na gruncie art. 28 K.p.a. O sytuacji prawnej podmiotów decydują bowiem podobne przesłanki wiążące się z jednej strony z materialnoprawnym charakterem legitymacji oraz związkiem pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Istotne jest tu rzeczywiste powiązanie pomiędzy sytuacją prawną podmiotu a przedmiotem postępowania (por. wyrok NSA z 18 marca 2011 r., sygn. I OSK 741/10 – powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń sądów Administracyjnych na stronie - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący zatem, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 P.p.s.a., musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej" rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego (por. postanowienie NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. II FSK 2500/10). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 czerwca 2015 r. II SA/Gd 679/14 przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć, jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej.

Stwierdzenie takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku interesu faktycznego dany podmiot jest bowiem bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu.

Pogląd prawny, o którym mowa wyżej, znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak w wyroku z 13 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2633/12 sąd ten orzekł, że legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić - co do zasady - podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny. Innymi słowy interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się, tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Przechodząc do analizy przepisów będących podstawą prawną orzekania organów w niniejszej sprawie należy wskazać, że zgodnie z art. 49b P.b.:

1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem – gdy budowa nie została zakończona – prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie:

1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 (w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia; do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami) albo art. 30 ust. 2 i 3 (zgodnie z ust. 3 do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19 i 20, należy ponadto dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane; projekt zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku budowy instalacji gazowej, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19, powinien być uzgodniony z podmiotem właściwym do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych), albo art. 30 ust. 2 i 4 (w myśl ust. 4 w zgłoszeniu budowy, o której mowa w ust. 1 pkt 4, należy ponadto przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, wykonany przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane).

2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

2a. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie.

3. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1.

4. Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

5. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g, z tym że wysokość opłaty w przypadku budowy, o której mowa w:

1) art. 29 ust. 1 pkt 9–11, 14 oraz w art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 – wynosi 2500 zł;

2) art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b–d, pkt 2, 2a, 3, 3a, 6, 12, 13, 16, 19, 20b oraz 28 –wynosi 5000 zł.

6. Organ nadzoru budowlanego, w przypadku gdy budowa nie została zakończona, po wniesieniu opłaty, o której mowa w ust. 5, zezwala, w drodze postanowienia, na dokończenie budowy.

7. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że postępowanie prowadzone w oparciu o art. 49b P.b. jest wieloetapowe.

Jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, iż obiekt zrealizowany w ramach samowoli budowlanej jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, zobowiązuje inwestora do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podobnie jak w przypadku procedury legalizacyjnej dotyczącej samowoli budowlanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, prowadzonej na podstawie art. 48 i art. 49 P.b., w przypadku procedury legalizacyjnej dotyczącej samowoli bez wymaganego zgłoszenia prowadzonej na podstawie art. 49b P.b., brak przedłożenia przez inwestora nakazanych postanowieniem dokumentów lub też uiszczenia opłaty legalizacyjnej prowadzi do orzeczenia rozbiórki. Jednak w przypadku spełnienia przez inwestora wszystkich nałożonych obowiązków, w procedurze na podstawie art. 49b nie dochodzi do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Jedynie w przypadku, gdy budowa nie została zakończona, po wniesieniu opłaty, o której mowa w ust. 5, organ zezwala, w drodze postanowienia, na dokończenie budowy. Takie postanowienie, w przeciwieństwie do postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, odnosi się do sfery interesu prawnego każdego podmiotu posiadającego tytuł do nieruchomości, na którą samowola budowlana oddziałuje. W niniejszej sprawie organ w przypadku uiszczenia opłaty będzie wydawał takie postanowienie, z uwagi na zaprojektowanie w ramach doprowadzenia do zgodności z przepisami dodatkowej ściany przeciwpożarowej. Konstrukcja art. 49b P.b. nie jest zbyt jasna, zwłaszcza co do tego, czy spełnienie obowiązku w rozumieniu wskazanych przepisów ma charakter tylko formalny, czy też charakter materialny. Jednak zdaniem Sądu należy przyjąć, jak słusznie wskazywał organ II instancji, że nie wystarczy przedłożenie przez sprawcę samowoli budowlanej dokumentów określonych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 P.b., ale organ nadzoru budowlanego powinien dokonać oceny tych dokumentów, zwłaszcza w kontekście ich zgodności ze stanem rzeczywistym. Trzeba opowiedzieć się za koniecznością weryfikacji przedstawionych dokumentów w tym aspekcie, bowiem w innym przypadku mogłoby dojść do zalegalizowania obiektu wykonanego niezgodnie z prawem. Wobec tego zwrot "jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2" (art. 49b P.b.) należy rozumieć w ten sposób, że sprawca samowoli "zgłoszeniowej" przedstawił wymagane postanowieniem dokumenty, potwierdzające zgodność z prawem (wymogami określonymi w przepisach prawa budowlanego) wykonanego obiektu i dokumenty te są zgodne ze stanem rzeczywistym. Badaniu (poza innymi dokumentami) powinien podlegać także projekt zagospodarowania terenu oraz opis techniczny i dopiero pozytywna ocena w tym zakresie uzasadnia ustalenie opłaty legalizacyjnej.

Nie ulega wątpliwości Sądu, że samo postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej ma charakter incydentalny (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1812/07). Orzeczenie w tym przedmiocie nie jest także przedmiotem uznania administracyjnego. Organ nie ma możliwości odstąpić od nałożenia opłaty a sama jej wysokość jest ustalana w sposób sztywny.

Skutecznie zaskarżyć postanowienie o opłacie legalizacyjnej oprócz inwestora może tylko strona, która wykaże interes prawny mający oparcie o przepis prawa materialnego. Nawet jeżeli dany podmiot (nie inwestor) jest stroną postępowania legalizacyjnego, bo jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu stanowiącego samowolę budowlaną (jak w przedmiotowej sprawie skarżący) to zdaniem sądu nie dotyczy to wszystkich etapów postępowania, a w szczególności etapu nałożenia opłaty legalizacyjnej. Samo postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej nie dotyczy sfery praw i obowiązków wywodzonych z przepisów prawa materialnego (ewentualnie procesowego) takiego podmiotu.

Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego postanowienia. Sąd w składzie orzekającym również takiego interesu nie dostrzega. Nie sposób się bowiem dopatrzeć w rozstrzygnięciu kwestii wysokości opłaty legalizacyjnej, nałożonej na inwestora (kwestii incydentalnej), interesu prawnego innego podmiotu, choćby ten posiadał interes prawny co do postępowania legalizacyjnego rozumianym jako całość tj. postępowania mogącego doprowadzić do legalizacji, ewentualnie nakazu rozbiórki samowoli budowlanej. Postępowanie legalizacyjne stanowi swoisty surogat postępowania zgłoszeniowego. Konwaliduje (o ile jest to prawnie dopuszczalne) stan deliktu administracyjnego, jakim jest samowola budowlana. Nie będące inwestorem strony postępowania nie mają możliwość zwalczania procesu legalizacji na etapie czy to wstrzymania postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nałożenia na inwestora obowiązków (art. 49b ust. 2 P.b.) czy nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Nałożenie opłaty legalizacyjnej nie legalizuje samowolnie wybudowanego obiektu, ale jest jednym z etapów procesu, który prowadzi do jego legalizacji bądź orzeczenia w stosunku do nielegalnie wybudowanego obiektu nakazu rozbiórki.

Interes prawny w skarżeniu postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej ma, zdaniem Sądu, co do zasady jedynie inwestor, który ponosi ekonomiczne ciężary związane z obowiązkiem jej uiszczenia, jako warunku dokonania legalizacji w aspekcie czy to prawidłowości wyliczenia wysokości opłaty lub kwestii, czy w ogóle powinna być nałożona tj. czy organ prawidłowo stosuje określony tryb legalizacyjny. (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Kr 346/16).

Końcowo Sąd wskazuje, że zaskarżone postanowienie jest merytorycznie poprawne. Postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej organ wydał w oparciu o art. 59g w zw. z art. 49b ust. 5 pkt 2 P.b. Organ prawidłowo uzasadnił sposób wyliczenia opłaty, właściwie przyjmując jej wysokość, dla budynku gospodarczo-garażowego o powierzchni zabudowy 35 m2, w kwocie 5 000 zł, których to ustaleń zresztą skarżący nie kwestionował. Sąd stwierdza również, że organy należycie, biorąc pod uwagę bieżący etap procedury legalizacyjnej, zastosowały się zgodnie z art. 153 P.p.s.a. do wytycznych i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z 18 marca 2016 r. sygn. II SA/Kr 117/16. W szczególności po pierwsze organy ustaliły datę budowy spornego budynku oraz daty jego przebudowy (w tym zamurowania okien) prowadząc w tym zakresie postępowanie dowodowe zgodnie z regułami K.p.a. Po drugie ustaliły zakres i charakter robót budowlanych związanych z dachem budynku (remont polegający na wymianie pokrycia dachowego z dachówki cementowej na blachę trapezową). Organy prawidłowo określiły charakter wykonywanych samowolnie robót budowlanych, ich zgodność z warunkami technicznymi, w tym także w zakresie ich usytuowania. Powyższe pozwoliło wdrożyć, zgodnie z właściwie uzasadnionym zastosowaniem przepisów międzyczasowych, odpowiednią procedurę przewidzianą w przepisach prawa budowlanego.

Uzasadnienia postanowień spełniają wymogi z art. 107 § 3 K.p.a., nie zawierają sprzeczności, w tym co do zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem. Ponadto organy ustosunkowały się do twierdzeń i zarzutów skarżącego dotyczących faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonały ich oceny prawnej.

Organy po prawidłowej analizie przepisów art. 29-31 P.b. trafnie zmieniły tryb prowadzonego postępowania na oparty o art. 49b P.b., nie będąc związane poprzednią oceną, bowiem jak wskazał WSA w ww. wyroku, dotychczas prowadzone postępowanie naruszające przepisy proceduralne uniemożliwiły sądowi dokonanie oceny prawidłowości zastosowanych przez organy obu instancji przepisów P.b.

Na marginesie godzi się wyjaśnić, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw do kwestionowania zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy M. z 22 czerwca 2017 r. znak [...], o zgodności legalizowanego obiektu z ustaleniami m.p.z.p., jak i przyjętej w sporządzonym przez uprawnionego projektanta "opisie do projektu zagospodarowania działki" szerokości działki inwestora mniejszej niż 16 m; pewne niemające wpływu na rozstrzygnięcie niejednoznaczności w opisie przez organy usytuowania przedmiotowego obiektu wynikają z projektowanej do nieco oddalonego od granicy garażu, dobudowy, celem spełnienia przepisów przeciwpożarowych, ściany oddzielenia przeciwpożarowego w granicy działki; kompetencje legalizacyjne organów nadzoru budowlanego w żadnej mierze nie naruszają kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej; prawa własności skarżącego jak i w szczególności jego prawa chronione w sferze prawa karnego nie mogą być naruszane w postępowaniu legalizacyjnym i nadal podlegają ochronie.

Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a