Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1202/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2410
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 380/22 w sprawie ze skargi T. S.A. w W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 10 listopada 2021 r., nr WIR.VIII.7840.1.177.2020.JB w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 380/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę T. S.A. w W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 10 listopada 2021 r., nr WIR.VIII.7840.1.177.2020.JB, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 7 października 2021 r., znak: WAB.II.6740.1029.2020.RS, o odmowie T. S.A. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę telekomunikacyjnego obiektu budowlanego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...], usytuowanej w rejonie ulic: [...] w Bydgoszczy.

Sąd wskazał, że ww. działka objęta przedmiotową inwestycją usytuowana jest w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Bydgoszczy, przyjętego uchwałą Rady Miasta Bydgoszczy z dnia [...]., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego [...]). Bezspornie też organy ustaliły, że działka inwestycyjna położona jest w granicach terenu oznaczonego w ww. planie symbolem S.27.Mn, tj. terenu wolnostojącej lub bliźniaczej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W sprawie nie jest też kwestionowane, że ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza generalnego zakazu lokalizowania na terenie nim objętym stacji bazowej telefonii komórkowej. Regulacji wykluczających tego rodzaju inwestycje nie zawierają również postanowienia odnoszące się szczegółowo do terenu S.27.Mn.

W ocenie Sądu w ww. planie nie ma również wskazanych jednoznacznie miejsc, gdzie tego typu inwestycje winny być lokalizowane. Co prawda organ odwoławczy, przedstawiając interpretację postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, doszedł do przekonania, że lokalizacja stacji bazowej możliwa jest na terenach oznaczonych w planie jako "tereny sieciowego uzbrojenia terenu" (S.43.a.SU, S.42.a.SU, S.26.a.SU) oraz "sfery ograniczonego użytkowania" z możliwością ich zagospodarowania. W ocenie Sądu, rację ma jednak skarżąca Spółka, że taka wykładnia postanowień planu nie jest trafna. Zasadniczo Sąd wskazał, że stacja bazowa z masztem antenowym jako budowla jest elementem sieci telekomunikacyjnej – obiektem infrastruktury technicznej, a nie urządzeniem infrastruktury technicznej. Niemniej Nietrafność stanowiska organu odwoławczego zaprezentowanego w tej kwestii nie wpływa jednak na wynik sprawy i prawidłowość rozstrzygnięcia. Należy bowiem przypomnieć i podkreślić, że w obrębie całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wykluczono wprost możliwości lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, a w tej sytuacji brak jest w sprawie podstaw do skorzystania z dyspozycji art. 46 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410), zwanej dalej "ustawą telekomunikacyjną". Natomiast w sytuacji braku wyraźnego dopuszczenia możliwości realizacji w granicach planu stacji bazowych telefonii komórkowej (jak w rozpoznawanej sprawie) kierować należało się dyspozycją art. 46 ust. 2 tej ustawy, z którego wynika, że inwestycja z zakresu łączności publicznej nie jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolniczej, leśnej, usługowej lub produkcyjnej, a lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu z terenem o przeznaczeniu na cele zabudowy jednorodzinnej. Przy czym pod pojęciem infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu omawiana ustawa w art. 2 ust. 1 pkt 4 rozumie kanalizację kablową, linię kablową podziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że skoro plan miejscowy dla przedmiotowego terenu inwestycyjnego jednoznacznie stanowi, że podstawową funkcją dla tego obszaru jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to planowana inwestycja telekomunikacyjna wraz z wieżą (konstrukcją wsporczą) o wysokości przekraczającej 5 m jest sprzeczna z ustaleniami planu.

Sąd odniósł się do argumentacji skarżącej Spółki, wskazującej na mieszaną funkcję terenu S.27.Mn, albowiem w § 5 pkt 27 lit. a planu miejscowego dopuszczono usługi o nieuciążliwym charakterze. W tym zakresie Sąd zauważył, że plan dopuszcza prowadzenie usług jedynie w parterach budynków. Plan dopuszcza zatem jedynie możliwość "prowadzenia usług", nie przewiduje jednak "zabudowy usługowej". W tej sytuacji, w ocenie Sądu, w sprawie nie można więc mówić o mieszanym charakterze funkcji terenu oznaczonego symbolem S.27.Mn. Dopuszczenie możliwości prowadzenia działalności usługowej w budynkach mieszkalnych (w zabudowie jednorodzinnej) nie jest równorzędne z przeznaczeniem terenu na cele usługowe. Tym samym, w ocenie Sądu, teren przeznaczony na cele zabudowy jednorodzinnej, dopuszczający jedynie również inne przeznaczenie dla istniejącej (planowanej) zabudowy mieszkaniowej, powinien być uznany za determinujący rodzaj infrastruktury telekomunikacyjnej, która może być realizowana.

W konsekwencji, za bezpodstawny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej. Projekt przedmiotowej inwestycji jest zaś, w ocenie Sądu, niezgodny z ustaleniami planu miejscowego, ponieważ jego realizacja godziłaby w przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem S.27.MN, dla którego przewidziano podstawową funkcję mieszkaniową jednorodzinną.

W tych warunkach Sąd stwierdził, że w sprawie jest bezsporne, że projektowana inwestycja nie należy do inwestycji z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu – a w konsekwencji jej lokalizacja na terenie przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne, jest niedopuszczalna. Powyższa okoliczność, w świetle brzmienia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), zwanej dalej "P.b.", który jako pozytywną przesłankę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ustanawia zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w odniesieniu do inwestycji telekomunikacyjnych – z uwzględnieniem jej oceny z warunkami wynikającymi z art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej przesądza, że wykładnia powołanych przepisów dokonana przez organy obu instancji, winna być uznana za prawidłową i zgodną z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w związku z § 5 pkt 27 lit. c planu miejscowego przez uznanie, że dopuszczenie w parterach budynków prowadzenia usług o nieuciążliwym charakterze nie stanowi przeznaczenia terenu na cele usługowe, a tym samym, że wspomniany plan w miejscu planowanej inwestycji umożliwia jedynie lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej z uwagi na wynikającą z art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej zasadę, zgodnie z którą przeznaczenie terenu m.in. na cele zabudowy usługowej nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podniesiono jakoby teren o symbolu "S.27.Mn" miałby być terenem o przeznaczeniu usługowym. Wbrew jednak tym twierdzeniom z § 5 pkt 27 lit. c planu miejscowego nie wynika aby teren o symbolu "S.27.Mn" był terenem o przeznaczeniu usługowym. Poza tym z tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej nie wynika aby w niniejszej sprawie istniał spór co do wykładni art. 46 ust. 2 ww. ustawy, lecz – co do istnienia przesłanek do jego zastosowania, co miałoby umożliwić skarżącej Spółce uzyskanie pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej na terenie o symbolu "S.27.Mn".

W tym miejscu należy wskazać, że z treści ww. przepisu planu miejscowego wynika, iż zgodnie ze szczegółowymi ustaleniami planu miejscowego teren o symbolu "S.27.Mn" to teren wolnostojącej lub bliźniaczej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Co prawda, zgodnie z tym szczegółowymi ustaleniami w parterach budynków dopuszcza się wprowadzenie usług o nieuciążliwym charakterze; jednak nie zmienia to faktu, że zgodnie z planem miejscowym jest to teren zabudowy jednorodzinnej.

W żadnym razie na podstawie tak zredagowanego przepisu planu miejscowego brak jest podstaw do twierdzenia, że ww. jednostka planu to teren usługowy. Zgodnie z § 3 pkt 4 planu miejscowego ww. teren zabudowy jednorodzinnej to "przeznaczenie podstawowe", przez które należy rozumieć takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi i jest określone symbolem oraz tekstem planu. Natomiast treść § 5 pkt 27 lit. c planu miejscowego jeśli chodzi o dopuszczenie w parterach budynków wprowadzenie usług o nieuciążliwym charakterze dotyczy zasad zagospodarowania terenu, ale o przeznaczeniu na cele zabudowy jednorodzinnej. W tym zakresie treść planu miejscowego w § 3 pkt 5 wyróżnia "przeznaczenie dopuszczalne (uzupełniające)", przez które należy rozumieć przeznaczenie inne niż podstawowe, które uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe i nie jest z nim sprzeczne. Poza tym treść planu wyraźnie rozróżnia tereny o przeznaczeniu usługowym, w których nie zawęża zlokalizowania usług tylko w parterach budynków, a możliwe jest powstanie zabudowy usługowej (patrz np. § 5 pkt 8, 9 i 11 planu miejscowego).

W tych warunkach skoro w sprawie mamy do czynienia z terenem zabudowy jednorodzinnej, to należało uwzględnić treść art. 46 ust. 2 ww. ustawy w tej część, w której przepis ten ustanawia warunek, zgodnie z którym przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie ocenił, że z uwagi na parametry przedmiotowej inwestycji nie został spełniony warunek infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu to kanalizacja kablowa, linia kablowa podziemna i nadziemna, instalacja radiokomunikacyjna wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związane z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Dlatego Sąd I instancji mając na względzie stan faktyczny sprawy (projektowaną wysokość stacji bazowej 54,3 m) oraz ww. stan prawny, niewadliwie stwierdził, że skoro plan miejscowy dla przedmiotowego terenu inwestycyjnego jednoznacznie stanowi, że podstawową funkcją dla tego obszaru jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to planowana inwestycja telekomunikacyjna wraz z wieżą (konstrukcją wsporczą) o wysokości przekraczającej 5 m jest sprzeczna z ustaleniami planu. Taka zaś ocena uprawniała Sąd do stwierdzenia legalności zaskarżonej decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej w związku z § 5 pkt 27 lit. c planu miejscowego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.