Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1250/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Osoby niepełnosprawne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.48 a ust.2
journal: Dz.U. 2018 poz 511
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 187 poz 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) NR 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w  zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 866/19 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia (...) nr (...) w przedmiocie nakazu zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 866/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę (...) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z (...) nr(...), w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w łącznej kwocie 23 400 zł.

Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Strona przekazała za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji do PFRON wnioski Wn-D o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące: od stycznia do listopada 2017 r., oraz od stycznia do maja 2018 r.

Ubiegając się o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, w formularzach informacji przedstawionych przy ubieganiu się o pomoc inną niż pomoc w rolnictwie i rybołówstwie, pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie Inf-oPP dołączonych do wniosków Wn-D za ww. miesiące w części dotyczącej informacji wymaganych na podstawie rozporządzenia Komisji (UE) 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1), dalej: "rozporządzenie nr 651/2014", Strona nie złożyła oświadczeń wskazujących na znajdowanie się w trudnej sytuacji. Jednakże z dokumentacji będącej w posiadaniu Funduszu, tj. sprawozdania finansowego za 2017 r. wynika m.in., że wysokość zakumulowanych strat stanowi 522,82% wysokości subskrybowanego kapitału zakładowego.

Mając na uwadze powyższe, Fundusz pismem z 8 sierpnia 2018 r., wezwał Stronę do dostarczenie wskazanych dokumentów celem ustalenia, czy pracodawca nie znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej, zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 511 ze zm.), dalej: "ustawa o rehabilitacji".

Pismem z(...) Spółka poinformowała, że nie utraciła zdolności do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych w czasie przekraczającym 3 miesiące, nie posiada przeterminowanych należności na rzecz kontrahentów ponadto zobowiązania pieniężne nie przekraczają wartości majątku spółki. Do pisma załączyła dokumentację finansową sporządzoną za okresy od stycznia do listopada 2017 r. oraz od stycznia do maja 2018 r.

Organ stwierdził, że analiza przedstawionej dokumentacji finansowej za ww. okresy wykazała, iż Strona spełniła przesłankę z art. 2 pkt 18 lit a) rozporządzenia Komisji (UE) 651/2014.

Wobec powyższego, pismem z 12 września 2018 r., Fundusz wezwał pracodawcę do zwrotu kwoty 23 400 zł wraz z odsetkami w wysokości, jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od tej kwoty, od dnia otrzymania do dnia wpłaty. Wskazana kwota wyliczona została, co podkreślił organ na podstawie dokumentacji będącej w posiadaniu Funduszu, tj. bilansów oraz rachunków zysków i strat sporządzonych za ww. okresy, których analiza wykazała, że Strona spełniła przesłankę wynikającą z art. 2 pkt 18 lit. a) rozporządzenia Komisji (UE) 651/2014.

Pismem z (...) Spółka przedstawiła wyjaśnienia na temat kondycji finansowej spółki i podkreśliła, że sytuacja finansowa spółki jest bardzo dobra, zaś zobowiązania pieniężne nie przekraczały i nie przekraczają majątku Spółki. Tym samym Spółka na dzień składania wniosków o wypłatę dofinansowania nie znajdowała się w trudnej sytuacji ekonomicznej.

Pismem z (...), Fundusz poinformował, że analiza finansowa za okresy sprawozdawcze od stycznia do listopada 2017 r. oraz od stycznia do maja 2018 r., przeprowadzona na podstawie dokumentów (bilansów oraz rachunków zysków i strat) przedstawionych przez Stronę wykazała, że znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej, o której mowa w art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji.

Strona nie dokonała zwrotu środków wynikających z pisma z (...)

W związku z powyższym, pismem z (...) Fundusz zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące od stycznia do listopada 2017 r. oraz od stycznia do maja 2018 r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, Prezes PFRON decyzją z (...) o numerze wskazanym wyżej, nakazał Stronie zwrot środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące stycznia do listopada 2017 r. oraz od stycznia do maja 2018 r. w łącznej kwocie 23 400 zł.

W uzasadnieniu organ przywołał treść m.in. art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji oraz art. 2 pkt 18 Rozporządzenia Komisji (UE) 651/2014 i podkreślił, że pomoc ze środków Funduszu nie może zostać udzielona pracodawcy znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej czyli w przypadku, gdy ponad połowa subskrybowanego kapitału zakładowego Spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku odliczenia od rezerw (i wszystkich innych elementów uznanych za część środków własnych przedsiębiorstwa} zakumulowanych strat powstaje ujemna skumulowana kwota, która przekracza połowę subskrybowanego kapitału zakładowego.

Organ dodał, że Fundusz bada sytuację przedsiębiorcy na dzień złożenia wniosku o udzielenie pomocy, zatem decydujący jest stan faktyczny z daty złożenia wniosku. Ewentualna poprawa sytuacji ekonomicznej strony po dniu złożenia wniosku o udzielenie pomocy w postaci dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Spółka nie skorzystała z przysługującego jej na mocy art. 26a ust. 12 ustawy o rehabilitacji, prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa PFRON i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji przez uznanie, że Skarżąca jest podmiotem znajdującym się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej, w której sytuacja ekonomiczna Spółki jest bardzo dobra, a przeciwne twierdzenie wynika jedynie z analizy bilansu oraz rachunku zysków i strat Spółki, sporządzonego zgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości obowiązującymi w działalności gospodarczej skarżącej Spółki,

2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że Skarżąca w momencie składania wniosku o dofinansowanie za okresy sprawozdawcze od stycznia do listopada 2017 r. oraz od stycznia do maja 2018 r. znajdowała się w trudnej sytuacji ekonomicznej.

Uzasadniając powyższe zarzuty Skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że organ nie poczynił starań w kierunku ustalenia i zrozumienia sposobu wykonywania przez Spółkę działalności gospodarczej oraz obowiązujących Stronę przepisów ustawy o rachunkowości, które wbrew znajdowaniu się Spółki w znakomitej kondycji finansowej powodują, że po analizie bilansu i rachunku zysku i strat, można dojść do przekonania, że ponad połowa subskrybowanego kapitału zakładowego Spółki rzeczywiście została utracona w efekcie zakumulowanych strat, jednak w rzeczywistości tak nie jest, bowiem zobowiązania krótkoterminowe Spółki zawsze z czasem przekształcą się w aktywa.

Prezes PFRON w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie była zasadna.

W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo ustalił w sprawie, że dokumentacja finansowa Spółki sporządzona na dzień złożenia wniosków o wypłatę dofinansowania za wskazane w zaskarżonej decyzji miesiące, wprost wskazywała na trudną sytuację Spółki w rozumieniu przesłanki opisanej w art. 2 pkt 18 lit. a) rozporządzenia nr 651/2014.

Z przedłożonych przez Spółkę dokumentów finansowych wynikało, że w okresie od stycznia do listopada 2017 r. kapitał podstawowy Spółki wynosił 30 000 zł, kapitał zapasowy miał wartość ujemną i wynosił – 38 510,39 zł. Za okres od stycznia do kwietnia 2017 r. Spółka osiągnęła zysk w wysokości 4 997,17 zł. Za okres od maja do grudnia 2017 r. Spółka wykazała stratę, która za okres od 1 stycznia 2017 r. do 30 listopada 2017 r. wyniosła 164 947,04 zł. W okresie od stycznia do maja 2018 r. kapitał podstawowy Spółki wynosił 30 000 zł, kapitał zapasowy miał wartość ujemną i wynosił – 156 846,69 zł. Jednocześnie za styczeń 2018 r. Spółka osiągnęła zysk w wysokości 1 054,27 zł. Za miesiące luty i marzec Spółka wykazywała stratę, która za okres od stycznia do marca 2018 r. wyniosła 22 851,69 zł. Za okres od 1 stycznia do maja 2018 r. Spółka osiągnęła zysk w wysokości 29 494, 88 zł. Oznacza to, że na dzień wystąpienia z wnioskami Wn-D za okresy sprawozdawcze od stycznia do listopada 2017 r. oraz od stycznia do maja 2018 r. ponad połowa subskrybowanego kapitału zakładowego Spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Tym samym zdaniem Sądu organ prawidłowo uznał, że Skarżąca jest przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji ekonomicznej zgodnie z art. 2 pkt 18 lit b rozporządzenia nr 651/2014.

Oceny tej nie zmienia podnoszony w skardze fakt, że Spółka nie posiadała i obecnie nie posiada żadnych opóźnień w wykonywaniu swoich wymagalnych zobowiązań.

Zdaniem Sądu I instancji organ prawidłowo przyjął, że ocena sytuacji ekonomicznej Spółki winna być dokonana na podstawie dokumentów finansowych przedłożonych przez Spółkę. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U. Nr 53, poz. 312 ze zm.) wnioskodawca zobowiązany jest do przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomocy, informacji dotyczących swojej sytuacji ekonomicznej, w tym sprawozdania finansowe za okres 3 ostatnich lat obrotowych, sporządzone zgodnie z przepisami o rachunkowości. Sprawozdanie finansowe składa się z bilansu, rachunku zysków i strat, informacji dodatkowej, obejmującej wprowadzenie do sprawozdania finansowego oraz dodatkowe informacje i objaśnienia (art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości; Dz. U. z 2018, poz. 395 ze zm.). Na podstawie tych dokumentów organ ocenia, czy wnioskodawca nie jest "przedsiębiorstwem zagrożonym" w rozumieniu rozporządzenia nr 651/2014.

Tym samym zarzut braku przeprowadzenia przez Prezesa PFRON analizy innych okoliczności dotyczących sytuacji ekonomicznej Skarżącej na podstawie innych dowodów, wykraczających poza zakres dowodów wskazanych w § 2 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, nie zasługiwał w ocenie Sądu I instancji, na uwzględnienie.

Sąd I instancji w składzie podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2018 r. sygn. akt I GSK 538/18, który stwierdził, że brak podstaw do formułowania zarzutu, że organy nie przeprowadziły analizy innych okoliczności dotyczących sytuacji ekonomicznej skarżącej spółki na podstawie innych dowodów, wykraczających poza zakres dowodów wskazanych w § 2 ust. 1 przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie.

Sąd I instancji stwierdził, że dla rozpatrywanej sprawy istotne jest to, iż z dokumentów finansowych Spółki wynika, że zobowiązania pieniężne przekraczają wartość majątku Spółki. Skoro Skarżąca podejmuje określone decyzje gospodarcze (które winny być również zgodne z przepisami zarówno podatkowymi, jak i dotyczącymi rachunkowości), to za te decyzje bierze odpowiedzialność, także co do zaistnienia skutków w zakresie spełnienia przesłanek przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji w rozumieniu art. 2 pkt 18 lit. a) rozporządzenia nr 651/2014.

W ocenie Sądu I instancji, skoro z akt sprawy wynikało, że na dzień złożenia wniosków o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za objęte zaskarżoną decyzją miesiące wobec Spółki miała zastosowanie przesłanka przewidziana w art. 2 pkt 18 lit. a rozporządzenia nr 651/2014, to Skarżącej w sposób prawidłowy odmówiono wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Zdaniem Sądu I instancji w sprawie, wbrew twierdzeniom Strony, nie ma żadnych wątpliwości co do treści normy prawnej wywiedzionej m.in. z art. 2 pkt 18 lit. a rozporządzenia nr 651/2014. Pomoc publiczna jaką jest dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych może być udzielona tylko w wypadku, gdy wszystkie przesłanki do jej udzielenia zostały spełnione. Organ w tym wypadku nie podejmuje decyzji w sposób uznaniowy.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowo organ utożsamia pojęcie "subskrybowany kapitał zakładowy", o jakim mowa w art. 2 pkt 18 lit. a) rozporządzenia nr 651/2014 z "kapitałem zakładowym" (podstawowym) spółki. Ustawodawca posługuje się określeniem "subskrybowany kapitał zakładowy" oraz "kapitał zakładowy" co przemawia za tym, że ustawodawca unijny stanowi o kapitale zakładowym. Należy także wskazać, że zgodnie z art. 163 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1577); dalej: "K.s.h.", wymogiem powstania spółki z o.o. jest zawarcie umowy spółki, wniesienie przez wspólników wkładów na pokrycie całego kapitału zakładowego, a w razie objęcia udziału za cenę wyższą od wartości nominalnej, także wniesienia nadwyżki, z uwzględnieniem art. 158 § 11, powołanie zarządu, ustanowienie rady nadzorczej lub komisji rewizyjnej, jeżeli wymaga tego ustawa lub umowa spółki oraz wpis do rejestru. Przepisy K.s.h. określają wymogi związane ze zgłoszeniem spółki z o.o. do sądu rejestrowego, wśród nich jest wymóg określenia wysokości kapitału zakładowego oraz wniesienia pełnych wkładów przez wszystkich wspólników na poczet kapitału zakładowego – a więc objęcia udziałów, co podlega rejestracji (art. 166 i 167). I chociaż rozporządzenie nr 651/2014, nie zawiera definicji "subskrybowany kapitał zakładowy", to zdaniem Sądu I instancji nie można pomijać okoliczności związanych z koniecznością posiadania zarejestrowanego kapitału zakładowego stanowiącego wkłady objęte przez wspólników. W związku z tym uznanie, że subskrybowany kapitał zakładowy oznacza w istocie kapitał zakładowy, jest całkowicie uzasadnione i zgodne z treścią art. 2 pkt 18 lit. a) rozporządzenia 651/2014.

Powyższe również w taki sposób jest interpretowane przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konkurentów, który w piśmie z 20 października 2014r. nr DDO-070-15(2)/14/GP, skierowanym do Wicemarszałka Senatu RP wskazał, że cyt. "w opinii UOKiK subskrybowany kapitał może być utożsamiany z tą wielkością kapitału podstawowego, która została objęta przez akcjonariuszy lub udziałowców".

W ocenie Sądu I instancji Prezes PFRON zebrał i rozpatrzył całość materiału wymaganego do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, który potwierdził, że na dzień złożenia wniosków o dofinansowanie Skarżąca znajdowała się w trudnej sytuacji ekonomicznej w rozumieniu kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe ustalenie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. Tym samym w realiach niniejszej sprawy pomoc publiczna udzielona w postaci dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące od stycznia do listopada 2017 r. oraz od stycznia do maja 2018 r. podlega zwrotowi, a zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zdaniem Sądu I instancji działające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, że w sprawie zaistniała sytuacja określona art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji.

Od przedmiotowego wyroku Spółka złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.

1. Art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji przez uznanie, że skarżąca Spółka jest podmiotem znajdującym się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej, w sytuacji w której kondycja Spółki w momencie złożenia wniosku o udzielenie dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego była bardzo dobra, o czym świadczą okoliczności takie jak brak wymagalnych zobowiązań Spółki wobec jakichkolwiek podmiotów, brak istnienia zadłużenia Spółki w ZUS i US, terminowe opłacanie przez Spółkę wszelkich posiadanych przez siebie zobowiązań oraz terminowe wypłacanie przez Spółkę wynagrodzeń za pracę;

2. Art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 traktatu (Dz.Urz.UE.L Nr 187, str. 1) w wyniku uznania, że do dokonania oceny, czy połowa subskrybowanego kapitału zakładowego Spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat miarodajne jest opieranie się wyłącznie na rachunku zysku i strat oraz bilansie Spółki, z pominięciem wszystkich innych okoliczności i dowodów wskazujących na sytuację finansową Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a także przy nieuwzględnieniu przepisów rachunkowych obowiązujących w wykonywanej przez Spółkę działalności gospodarczej.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem istniejących w aktach sprawy dowodów wskazujących, że Spółka w momencie złożenia wniosku o dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego nie posiadała żadnych zaległości w ZUS i US oraz nie posiadała żadnych wymagalnych zobowiązań wypłacane terminowo, co bezpośrednio wskazuje, iż sytuacja finansowa Spółki na moment złożenia wniosku o dofinansowanie była bardzo dobra.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Wnosząca skargę kasacyjną Spółka zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania , tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. Z wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania sądu administracyjnego pierwszej instancji na podstawie akt sprawy wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis ten nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez Sąd I instancji.

Autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia art.133 §1 p.p.s.a. podniósł, że Sąd I instancji wydał wyrok z pominięciem istniejących w aktach sprawy dowodów wskazujących, że Spółka w momencie złożenia wniosku o dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego nie posiadała żadnych zaległości w ZUS i US oraz nie posiadała żadnych wymagalnych zobowiązań wypłacanych terminowo, co bezpośrednio wskazuje, iż sytuacja finansowa Spółki na moment złożenia wniosku o dofinansowanie była bardzo dobra. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ. Również Sąd I instancji w sposób wystarczający odniósł się do tego materiału dowodowego. Na zmianę oceny sprawy nie mogła też wpłynąć powoływana w skardze kasacyjnej okoliczność, że Spółka nie posiadała żadnych zaległości w ZUS i US oraz nie posiadała żadnych wymagalnych zobowiązań wypłacanych terminowo. Ponieważ za podstawowy dokument dla oceny sytuacji ekonomicznej Spółki należy uznać sprawozdanie finansowe, do złożenia którego Strona była zobowiązana na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz.U. z 2010 r. Nr 53, poz. 312 ze zm.). Z powyższych względów zarzut podniesiony w pkt II petitum skargi kasacyjnej nie jest zasadny.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w pkt II petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że z ich treści i ich uzasadnienia wynika, iż faktycznie Spółka kwestionuje ustalenia faktyczne dokonane przez organ, a zaakceptowane przez Sąd I instancji. Dlatego podkreślić w tym miejscu należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13, LEX nr 1501745). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, LEX nr 586418, wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 10.; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., FSK 548/04, LEX 147685.; wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 67; wyrok WNSA z dnia 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04, LEX nr 187142; wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r., GSK 974/04, LEX nr 186875; wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II GSK 293/08, niepubl.). Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może, bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 654/12, LEX nr 1487732).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od powyższych uwag co do sposobu sformułowania zarzutu, wskazać należy, że zgodnie z art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji, środki Funduszu przyznane pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą na podstawie art. 26, art. 26a, art. 26d i art. 32 ust. 1 pkt 2 stanowią pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia nr 651/2014. W kolejnej jednostce redakcyjnej tego artykułu - to jest w ust. 3 pkt 1 – znalazło się odesłanie w zakresie rozumienia pojęcia, znajdującego się w trudnej sytuacji ekonomicznej, do kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej. Dlatego przy wykładni przepisów określających warunki nabycia przez pracodawcę uprawnienia do otrzymywania dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, należy mieć na uwadze treść przepisów unijnych zezwalających na udzielanie tego rodzaju pomocy na podstawie przepisów stanowionych przez krajowe organy prawodawcze.

Na podstawie pkt 14 Preambuły do rozporządzenia nr 651/2014, pomoc przyznawaną przedsiębiorstwom znajdującym się w trudnej sytuacji należy wyłączyć z zakresu stosowania niniejszego rozporządzenia ponieważ taka pomoc powinna być oceniana na podstawie Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw z dnia 1 października 2004 r., których okres ważności został przedłużony komunikatem Komisji dotyczącym przedłużenia okresu ważności Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw z dnia 1 października 2004 r., lub ich kolejnej wersji, w celu uniknięcia przypadków obchodzenia wspomnianych wytycznych, z wyjątkiem programów pomocy na naprawę szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi. Prawodawca unijny określił także w pkt 14 Preambuły zasady oceny sytuacji przedsiębiorstwa, wskazując, że aby zagwarantować pewność prawa, należy ustanowić jasne kryteria, które nie wymagają przeprowadzania oceny wszystkich szczegółowych aspektów sytuacji przedsiębiorstwa w celu określenia, czy dane przedsiębiorstwo należy uznać za przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji do celów niniejszego rozporządzenia.

Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014 "przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji" oznacza przedsiębiorstwo, wobec którego zachodzi co najmniej jedna z poniższych okoliczności:

a) w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku odliczenia od rezerw (i wszystkich innych elementów uznawanych za część środków własnych przedsiębiorstwa) zakumulowanych strat powstaje ujemna skumulowana kwota, która przekracza połowę subskrybowanego kapitału zakładowego. Do celów niniejszego przepisu "spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek podanych w załączniku I do dyrektywy 2013/34/UE (45) , a "kapitał zakładowy" obejmuje, w stosownych przypadkach, wszelkie premie emisyjne;

b) w przypadku spółki, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej kapitału wykazanego w sprawozdaniach finansowych tej spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Do celów niniejszego przepisu "spółka, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek wymienionych w załączniku II do dyrektywy 2013/34/UE;

c) w sytuacji gdy przedsiębiorstwo podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością lub spełnia kryteria na mocy obowiązującego prawa krajowego, by zostać objętym zbiorowym podstępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jej wierzycieli;

d) w sytuacji gdy przedsiębiorstwo otrzymało pomoc na ratowanie i nie spłaciło do tej pory pożyczki ani nie zakończyło umowy o gwarancję lub otrzymało pomoc na restrukturyzację i nadal podlega planowi restrukturyzacyjnemu;

e) W przypadku przedsiębiorstwa, które nie jest MŚP, jeśli w ciągu ostatnich dwóch lat:

1) stosunek księgowej wartości kapitału obcego do kapitału własnego tego przedsiębiorstwa przekracza 7,5 oraz

2) wskaźnik pokrycia odsetek zyskiem EBITDA tego przedsiębiorstwa wynosi poniżej 1,0.

Wskazać należy, że w przepisie art. 1 ust. 4 lit. c i przytoczonym powyżej pkt 14 Preambuły rozporządzenia nr 651/2014 zawarto stwierdzenie, że przepisy tego aktu nie mają zastosowania do pomocy dla przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Przepisy te wskazują natomiast na zakres pomocy udzielanej na podstawie tego rozporządzenia, w tym na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych (art. 1 ust. 1 lit. f rozporządzenia nr 651/2014). Wynika z nich tylko ograniczenie zakresowe pomocy, co nie wyłącza możliwości określania, jakie przesłanki - w tym wymienione w powołanym art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014 - wyłączają czy ograniczają możliwość skorzystania z pomocy objętej zakresem jego regulacji (por. wyrok NSA z 28 lutego 2020 r., I GSK 1315/19; CBOSA).

Na podstawie powyższej regulacji normatywnej organ, na co trafnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, bada sytuację ekonomiczną wnioskodawcy na dzień złożenia wniosku o udzielenie pomocy. Okoliczność ta oznacza, że wszelkie informacje dotyczące sytuacji ekonomicznej spółki wraz z popierającymi je dokumentami powinny zostać dostarczone organowi wraz z wnioskiem.

Podkreślić trzeba, że prawodawca unijny w pkt 14 Preambuły do rozporządzenia nr 651/2014 jednoznacznie wskazał, że aby zagwarantować pewność prawa, należy ustanowić jasne kryteria, które nie wymagają przeprowadzania oceny wszystkich szczegółowych aspektów sytuacji przedsiębiorstwa w celu określenia, czy dane przedsiębiorstwo należy uznać za przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji do celów niniejszego rozporządzenia. Kryteria te opisano w art. 2 pkt 18 rozporządzenia; gwarantują one, że wszyscy potencjalni beneficjenci będą tak samo traktowani (por. wyrok NSA z 28 lutego 2020 r., I GSK 1315/19 oraz z 17 czerwca 2020 r., I GSK 135/20 CBOSA).

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadne zarzuty zawarte w pkt I 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, skoro w całym okresie sprawozdawczym, to jest od stycznia do listopada 2017 r. oraz od stycznia do maja 2018 r., wysokość zakumulowanych strat wynosiła od 78,72% (marzec 2017 r.) do 787,92% (wrzesień 2017 r.) wysokości subskrybowanego kapitału zakładowego. Natomiast w ostatnim miesiącu - będącym przedmiotem oceny organu, a następnie Sądu I instancji – w wyniku zakumulowanych strat Spółki stanowiła 424,51% wysokości subskrybowanego kapitału zakładowego. W tych okoliczności, w świetle przepisu art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014, WSA trafnie zaakceptował stanowisko organu, że Spółka jest przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sytuacja ekonomiczna Spółki została oceniona zarówno przez organ administracji publicznej, jak i – w wyniku kontroli judykacyjnej - przez Sąd I instancji, zgodnie z prawem.

Z przedstawionych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów za bezzasadne i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U z 2020 r, poz. 1842), orzekł jak w sentencji.