Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 340/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 2, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1, art. 43 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 3, art. 43 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: art. 1 ust. 1, 3, 4, 9, 11, 14, art. 10 ust. 1, art. 11, art. 170
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. czynność Starosty Jasielskiego w przedmiocie ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej na 2023 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

C. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na czynność Starosty J. w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum C. w J. w 2023 r.

Zdaniem skarżącej, poprzez dokonaną czynność doszło do naruszenia:

1. art. 26 § 2 i 5 w związku z art. 33 ust. 1 w związku z art. 43 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 2 pkt 3 w związku z art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2082 ze zm. określana dalej jako u.f.z.o.) w związku z art. 1 ust. 1, 3, 4, 9, 10, 11, 14, art. 10 art. 11 art. 1 art. 170 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 – ze zm. - określana dalej jako Prawo oświatowe), poprzez ustalenie w wyniku aktualizacji miesięcznej stawki dotacji na jednego słuchacza w kwocie 2,99 zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły,

2. art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., poz. 483 ), poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.

Skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum C. w J. w 2023 r.;

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego;

3) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. - dalej: p.p.s.a.).

Uzasadniając skargę, skarżąca wskazała, że jest organem prowadzącym Liceum C., tj. szkołę niepubliczną, której wypłacana jest dotacja oświatowa, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o.

Pismem z dnia 30 maja 2023 r. EO.4331.16.2023 (data doręczenia

6 czerwca 2023 r.) organ dotujący przekazał skarżącej pisemną informację o wysokości dotacji oświatowej w 2023 r., wskazując, że wysokość miesięcznej stawki dotacji obowiązującej na jednego słuchacza prowadzonego przez nią Liceum C. wynosi 2,99 zł, tj. poniżej 3 zł.

Skarżąca zauważyła, że w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, kształcącego się w systemie zaocznym, kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie.

Wskazała, że od września 2018 r., w związku z wprowadzeniem art. 10a do ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, organy prowadzące szkoły niepubliczne są obowiązane do zatrudniania nauczycieli na podstawie umowy o pracę, zgodnie z Kodeksem pracy. Nawet przy przyjęciu zastosowania minimalnego wynagrodzenia o pracę dla nauczyciela zatrudnianego w szkole, miesięczny koszt zatrudnienia nauczyciela w pełnym wymiarze czasu pracy kształtuje się obecnie na poziomie 3.490 zł brutto, a wraz z kosztami pracodawcy wynosi 4.204,75 zł. To zaś oznacza, że kwota dotacji oświatowej na 1 ucznia na rok 2023 nie pokrywa nawet jednej godziny pracy tego nauczyciela, a liczba przedmiotów nauczanych w szkole oznacza konieczność zatrudnienia większej liczby nauczycieli, aniżeli tylko jednego.

Skarżąca zauważyła także, że wysokość wynagrodzenia nauczyciela zatrudnianego w szkole musi uwzględniać także jego kwalifikacje, w szczególności staż pracy i stopień awansu zawodowego, a w konsekwencji, wymagania rynkowe powodują często konieczność zastosowania wyższych stawek aniżeli minimalne wynagrodzenie za pracę. Dodatkowo, szkoły muszą ponosić koszty energii elektrycznej i ogrzewania, które w ostatnim czasie nieustannie rosną. Nadto, zajęcia w szkołach prowadzone muszą być w lokalach, które posiadają pozytywne opinie w zakresie spełniania bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy, wymagań określonych w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej. Lokale takie są trudne do znalezienia, a w konsekwencji, czynsz za ich najem również stanowi znaczący koszt prowadzenia szkół.

Nadto skarżąca wskazała, że ustalenie bieżącej stawki dotacji na poziomie kilku złotych stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Działanie takie powoduje, że cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne. Co więcej, takie działanie stanowi także przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych.

Przy założeniu, że w szkole kształci się 200 słuchaczy, a stawka dotacji określona w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. wynosi niecałe 3 zł na słuchacza, to szkoła pod koniec miesiąca otrzyma dotację w wysokości, w przybliżeniu, 500 zł miesięcznie. Za te środki szkoła ma zapewnić kilkunastu nauczycieli zatrudnionych na umowie o pracę z minimalnym wynagrodzeniem aktualnie wynoszącym 3.490 zł miesięcznie, którzy zrealizują minimum programowe, dyrektora szkoły oraz niezbędną obsługę i lokale.

Powyższe prowadzi do wniosków, że szkoła, przy ustaleniu tak niskiej stawki dotacji, nie jest w stanie pokryć kosztów swojego utrzymania. Nawet, jeśli przyjąć, że koszty te będą rekompensowane w ramach dotacji za efekt, to wskazać należy, że dotacja za efekt jest wypłacana, w zasadzie, dwa razy do roku, co skutkuje tym, że skarżąca zmuszona będzie kredytować działalność publiczną i finansować działanie szkoły zaliczkowo z własnych środków, a dotacja za efekt stanowić będzie swego rodzaju rekompensatę.

Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe "Prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182, oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą". Powyższe oznacza, że jest to działalność deficytowa i nie nastawiona na osiąganie zysku, a organy prowadzące szkoły niepubliczne, tj. licea C. i szkoły policealne, realizują zadnie publiczne danej jednostki samorządu terytorialnego - w tym wypadku powiatów. Mając na względzie sformułowane w art. 70 Konstytucji RP powszechne prawo do nauki, konieczny jest udział władz publicznych w finansowaniu sektor oświaty spoza sektora finansów publicznych, zgodnie z obowiązującymi przepisami i w sposób umożliwiający realizację tego zadania.

W ocenie skarżącej, ustalona wysokość miesięcznej dotacji oświatowej w 2023 r. nie pozwala na zrealizowanie przez szkoły swoich celów i stanowi o fikcji realizacji przez państwo ustawowego obowiązku dofinansowania działalności szkół niepublicznych prowadzonych przez prywatne podmioty, które to podmioty realizują w imieniu państwa zadania publiczne w postaci prowadzenia szkół i realizacji w nich działalności edukacyjnej.

Szkoła wypełniła obowiązki nałożone na nią w u.f.z.o. Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 26, są przekazywane pod warunkiem, że organ prowadzący szkołę przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie uczniów, nie później niż do 30 września roku bazowego. Jednocześnie, szkoła ma obowiązek przekazać dane do systemu informacji oświatowej według stanu na 30 września roku bazowego, co skarżąca uczyniła.

Przekazanie jej dotacji w kwocie tak niskiej stanowi natomiast iluzoryczne wykonanie obowiązku finansowania działalności edukacyjnej szkoły.

Zdaniem skarżącej, takie ustalenie stawek dotacji, ma w ocenie organów publicznych promować szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zawodowych zewnętrznych przez swoich słuchaczy. Skarżąca zauważyła jednak, że absolwenci takich szkół z różnych przyczyn nie podchodzą do egzaminów zewnętrznych, co uniemożliwia uzyskanie dotacji za efekt - "zdany egzamin", która pozwoliłaby na dofinansowanie w większej części kosztów kształcenia danego słuchacza w szkole. Nie zmienia to jednak faktu, że koszty te na bieżąco są ponoszone przez organy prowadzące szkoły. Nawet w sytuacji zdania przez słuchacza egzaminu zewnętrznego, dotacja "za zdany egzamin" wypłacana jest dopiero po zakończeniu cyklu kształcenia danego słuchacza, który to cykl, w zależności od rodzaju szkoły, wynosić może nawet kilka lat. W konsekwencji, ustalenie stawki dotacji na poziomie niecałych 3 zł uniemożliwia bieżące funkcjonowanie szkoły.

Skarżąca wskazała także, że do uzyskania wykształcenia średniego wystarczy wyłącznie ukończyć liceum ogólnokształcące. Egzamin maturalny niezbędny jest tylko osobom, które chcą rozpocząć naukę na uczelniach wyższych. Niezrozumiałe jest zatem finansowanie kosztów nauki przez organ wyłącznie osobom, które zdały egzamin maturalny i odmówienie finansowania w przypadku słuchaczy, którzy uzyskali wykształcenie średnie.

Skarżąca podkreśliła, że działania organu nie usprawiedliwia fakt, że ustalona stawka dotacji zgodna jest z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Takie bowiem uregulowanie sprzeczne jest z przepisami u.f.z.o., ustawą prawo oświatowe oraz z Konstytucją RP. W związku z tym, organ zobowiązany był do niestosowania przepisów rozporządzenia. Hierarchię aktów prawnych określa przepis art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Jak powszechnie wiadomo, rozporządzenia zajmują w hierarchii prawa miejsce niższe niż ustawy, gdyż są wydawane w celu realizacji ustaw. Prowadzi to do wniosku, iż rozporządzenia nie mogą stać w sprzeczności z uregulowaniami zawartymi w ustawach, z czym mamy do czynienia w sprawie. Wprawdzie, zadaniem organu nie jest dokonywanie oceny zgodności przepisów prawa z przepisami wyższego rzędu, jednakże organ zobowiązany jest do prawidłowej subsumcji i stosowania przepisów właściwych do zastanego stanu faktycznego. Organ zobowiązany jest również do finansowania działalności oświatowej szkół. Żaden przepis rangi ustawowej nie wyłączył tego obowiązku.

Końcowo skarżąca wskazała, że czynność polegająca na ustaleniu wysokości kwoty należnej dotacji jest czynnością administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kognicji sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Organ wyjaśnił, że w metryczce subwencji oświatowej powiatu j. na rok 2023 waga dla uczniów niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych wynosi 0,005. Po dokonaniu obliczeń matematycznych w oparciu o powyższe wartości, kwota miesięcznej dotacji na słuchacza niepublicznego Liceum C. w J. (zaocznego) wynosi: 2,99 zł (4 437,61 zł : 124 uczniów = 35,79 zł : 12 mc = 2,99 zł miesięcznie).

Kwota dotacji udzielona skarżącemu, w porównaniu z kwotą dotacji za 2022 r. uległa zmniejszeniu, jednakże nie jest to wynikiem, bezpodstawnych decyzji podjętych przez Zarząd Powiatu w J., lecz wynika to z przepisów powszechnie obowiązujących m.in. rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. W/w rozporządzenie zmieniło zasady finansowania niepublicznych liceów ogólnokształcących oraz szkół policealnych dla dorosłych poprzez dotacje. Zmiany te polegały na zwiększeniu finansowania za zdany egzamin, a zmniejszeniu środków naliczanych za uczestnictwo na zajęciach. Przyjęcie takiego sposobu finansowania promuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. Zaszły również zmiany wartości wskaźników służących do wyliczenia kwoty bazowej części oświatowej SOA m. in. Sh z 0,12 zmalał na 0,005 dla liczby słuchaczy niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych kształcących w formie zaocznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarżąca zakwestionowała w sprawie prawidłowość ustalenia wysokości należnej jej dotacji oświatowej, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. (dla niepublicznej szkoły, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki), w wyniku jej aktualizacji przeprowadzonej na podstawie art. 43 u.f.z.o.

W ocenie organu, zaskarżona czynność Starosty J. jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei przepis art. 70 Konstytucji RP stanowi, że "Każdy ma prawo do nauki nauka do 18 roku życia jest obowiązkowa. Sposób wykonywania obowiązku szkolnego określa ustawa" (ust. 1); "Nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna. Ustawa może dopuścić świadczenie niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe za odpłatnością" (ust. 2), "Rodzice mają wolność wyboru dla swoich dzieci szkół innych niż publiczne. Obywatele i instytucje mają prawo zakładania szkół podstawowych, ponadpodstawowych i wyższych oraz zakładów wychowawczych. Warunki zakładania i działalności szkół niepublicznych oraz udziału władz publicznych w ich finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego nad szkołami i zakładami wychowawczymi, określa ustawa" (ust. 3). Art. 70. ust. 4 Konstytucji RP stanowi, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że eksponowany w skardze udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych, urzeczywistnia konstytucyjnie umocowane powszechne prawo do nauki. Trzeba jednak podkreślić, że pomimo że szkoły niepubliczne mogą być finansowane przez władze publiczne, dofinansowanie takie nigdy nie może być pełne, ale jedynie częściowe. Zawarte bowiem w art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji RP odesłanie do uregulowania materii dofinansowania uczelni niepublicznych w ustawie oznacza konsekwentnie, że ustawodawcy pozostaje znaczny margines swobody regulacyjnej pozwalającej na zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych w zależności np. od rodzaju szkoły i jej charakteru. W świetle ww. przepisu można postawić tezę, że w Konstytucji RP nie ma wyrażonego wprost obowiązku każdorazowego dofinansowania każdej uczelni niepublicznej, tym bardziej, że większość z takich uczelni ma ściśle komercyjny charakter i ich działalność gospodarcza (tak jak każda inna) może wiązać się z ryzykiem niepowodzenia finansowego.

Jak zauważono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie sygn. akt K 16/13 (publ. OTK-A 2013 Nr 9, poz. 135) użyte w art. 70 ust. 3 zd. 3 słowo "udział" samo w sobie nie implikuje żadnego konkretnego poziomu finansowania, gdyż udział ten może być mniejszy lub większy. Przesądza jedynie, że wkład państwa musi osiągnąć jakiś stopień minimalny (tak aby w ogóle zjawisko dofinansowywania szkół niepublicznych miało miejsce, bo inaczej art. 70 ust. 3 zd. 3 byłby niezrealizowanym upoważnieniem konstytucyjnym) i równocześnie nie może osiągnąć poziomu maksymalnego (całkowitego finansowania, to bowiem prowadziłoby do zrównania szkół publicznych ze szkołami niepublicznymi). Z art. 70 ust. 3 Konstytucji RP nie wynika więc prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności, a w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne, gdyż podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa na ich założycielach, a nie na władzy publicznej (zob. szerzej komentarz do art. 70 Konstytucji RP w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86 pod red. prof. dr hab. Marka Safjana, dr hab. Leszka Bosek, Warszawa 2016).

Za nieuzasadniony uznać należało zarzut naruszenia przepisu art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, skoro w sprawie nie zaskarżono aktu w przedmiocie indywidualnej pomocy dla uczniów.

Wskazać dalej należy, że stosownie do art. 38 ust. 1 u.f.z.o., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Stosownie zaś do brzmienia art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki (...).

Zgodnie także z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Warunki przekazania dotacji zostały określone w art. 33 u.f.z.o.

W ocenie sądu, przepis art. 26 ust. 2 u.f.z.o. nie pozwala na jakąkolwiek dowolność czy uznaniowość w zakresie obliczania i ustalania kwoty dotacji. Z przepisu tego wprost wynika, że wysokość stawki dotacji na słuchacza w niepublicznym liceum ogólnokształcącym dla dorosłych w zaocznym systemie kształcenia jest równa kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego z uwzględnieniem m. in. typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki czy liczby uczniów w szkołach i placówkach. Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2023 r. określony został w rozporządzeniu. Przy wyliczaniu kwoty dotacji na słuchacza Liceum [...] w 2023 r. organ oparł się na obowiązujących przepisach prawa, uwzględniając m. in. regulację przywołanego rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. oraz art. 26 ust. 2 u.f.z.o. W wyniku dokonanych obliczeń, w styczniu 2023 r. na takiego słuchacza w szkole działającej na terenie Powiatu J., stawka wyniosła 2,99 zł.

Jak z przedstawionej regulacji prawnej wynika, organ w kwestii stawki dotacji nie miał luzu administracyjnego. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa zobowiązują organ do ustalenia stawki właśnie w oparciu o kwotę przewidzianą w części oświatowej subwencji ogólnej, zaś przepisy Konstytucji RP znajdują swoją konkretyzację w aktach prawnych niższego rzędu, tj. w u.f.z.o. (art. 26 ust. 2) oraz w wydanym na podstawie przepisu art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2267) rozporządzeniu z dnia 22 grudnia 2022 r. Skoro więc ustawodawca przyjął powszechnie obowiązujące przepisy prawa, nakazując w sposób odmienny niż dotychczas wyliczać w 2023 roku dotację na słuchaczy niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych kształcących w formie zaocznej, to organ działający na podstawie i w granicach przepisów prawa nie może działać w sposób dowolny, a tym bardziej pomijać treść bezwzględnie obowiązujących przepisów.

Nadto wskazać należy, że wcześniej obowiązujące rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2022 wygasło z dniem 31 grudnia 2022 r. i od 1 stycznia 2023 r. organ dotujący zobligowany był do stosowania nowego rozporządzenia, które określa zasady podziału subwencji na rok 2023. Co roku bowiem, w drugiej połowie grudnia, Ministerstwo Edukacji i Nauki ogłasza rozporządzenie, które jest podstawą do podziału subwencji na następny rok budżetowy. Powyższe rozporządzenie wchodzi w życie z dniem 1 stycznia roku następnego i zawiera aktualny algorytm podziału subwencji oraz wartości wag przypadające na danego ucznia/słuchacza w danej szkole/placówce. Takie rozporządzenie jest podstawą do naliczania subwencji dla szkół publicznych oraz stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inny organ niż jednostka samorządu terytorialnego, wynikających z podziału subwencji oświatowej na dany rok.

Podkreślenia wymaga, że obowiązująca stawka na słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w systemie zaocznym w roku 2023, która wynika z rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2022 r. , obowiązuje zarówno szkoły publiczne jak i niepubliczne. Tym samym, nie ma żadnej formy nierównego traktowania między szkołami, jak wskazuje to skarżąca. Szkoły publiczne subwencję w takiej wysokości otrzymują na uczniów takiej samej szkoły, a koszty, których nie zabezpiecza przekazana subwencja, organ prowadzący - gmina/powiat - pokrywa ze środków własnych. Natomiast, w przypadku szkół niepublicznych, dotacja oświatowa jest tylko jednym z kilku źródeł finansowania działalności szkoły, a nie jedynym.

Jak wynika z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacja jest dofinansowaniem, a nie sfinansowaniem zadań szkoły dla dorosłych, zaś jej wysokość jest ustalana na podstawie jej art. 26 ust. 2 oraz corocznego rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej. Skoro na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, organ prowadzący szkołę odpowiada za działalność szkoły i jego zadania zasadniczo sprowadzają się do zapewniania szeregu warunków dla działalności szkoły, to tym bardziej chodzi tu także o aspekt jej finansowania.

Tylko jednym z elementów zapewnienia tego finansowania jest coroczne aplikowanie o dotację i jej comiesięczne otrzymywanie. Podstawowym źródłem finansowania jest możliwość pobierania czesnego od słuchacza, wkład założycielski, fundusze z Unii Europejskiej oraz inne źródła finansowania.

Na marginesie, zauważyć należy, że skarżąca jest wpisana do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, a nie jako np. stowarzyszenie non-profit, i że tego rodzaju działalność oświatowa nie jest jedyną, bowiem skarżąca zajmuje się także wynajmem i zarządzaniem nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi, co oznacza że jest zorientowana na generowanie zysku i z niego także może finansować działalność szkoły w zakresie wykraczającym poza comiesięcznie otrzymywaną dotację.

W dalszej kolejności wskazać należy, iż w art. 40 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2666) wskazano, że w roku 2023 do dotacji udzielanej na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. niepublicznemu liceum ogólnokształcącemu dla dorosłych, niepublicznej szkoły branżowej szkole II stopnia oraz niepublicznej szkole policealnej nie stosuje się art. 43 ust. 5 u.f.z.o. W uzasadnieniu do projektu ww. ustawy wskazano, że: "Rok 2023 będzie kolejnym rokiem, w którym zwiększona zostanie wysokość dotacji "za efekt", a zmniejszona wysokość dotacji za uczestnictwo ucznia w zajęciach dydaktycznych. Takie działanie ma charakter projakościowy i promuje szkoły, które osiągają duży odsetek zdawalności egzaminów zewnętrznych. Planuje się, aby w roku 2023 wzrost wysokości dotacji "za efekt", a co za tym idzie zmniejszenie dotacji za uczestnictwo w zajęciach, był bardziej znaczący niż w latach poprzednich.".

Właśnie analiza danych z Okręgowych Komisji Egzaminacyjnych o tym, ilu słuchaczy podeszło do egzaminów oraz ilu je zdało, skłaniała od dawna do wniosku, że dotowanie szkół dla dorosłych, w których nie ma znaczenia tzw. efekt, tj. uzyskanie świadectwa dojrzałości w przypadku liceum ogólnokształcącego, było od dawna przeszacowane na etapie kształcenia i należało uruchomić proces jego zmiany, co znalazło swój początek już w 2018 r., gdy weszła w życie u.f.z.o. Obecne uregulowanie w rozporządzeniu jest tylko kontynuacją procesu zmiany dotowania tego rodzaju szkół. Skarżąca funkcjonująca na rynku oświatowym od dawna miała pełną świadomość ww. tendencji i zapoczątkowanego kierunku zmian.

Wskazać należy, że organ dotujący wypełnia obowiązek wynikający z przepisów prawa, samodzielnie nie określając zasad naliczania stawek dotacji i ich ostatecznej wysokości. Nie jest także rolą organu dokonywanie analizy ratio legis unormowań dotyczących obniżania kwot dotacji przypadających liceom, takim jak prowadzone przez skarżącego.

W ocenie sądu, Starosta J., dokonując czynności ustalenia kwoty dotacji w sprawie, nie naruszył przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym wymienionych w skardze oraz jej uzupełnieniu przepisów Konstytucji RP, ustawy o finansowaniu zadań oświatowych ani ustawy Prawo oświatowe. Podkreślić przy tym należy, że skarżąca, mimo że uważa, że organ był zobowiązany do uwzględnia hierarchiczności przepisów prawa i w konsekwencji winien był ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły, pomijając w tym zakresie przepisy rozporządzenia, to nie wskazuje jednak, które konkretnie przepisy powszechnie obowiązujące organ powinien uczynić podstawą ustalenia (obliczenia) stawki dotacji. Umyka przy tym skarżącej, że pominięcie zapisów rozporządzenia przy ustalaniu wysokości należnej dotacji (czego domaga się skarżąca), prowadziłoby w istocie do sytuacji, w której brak byłoby jakichkolwiek norm wykonawczych pozwalających na ustalenie mechanizmu ustalenia wysokości tej dotacji. Pozostałyby jedynie normy o charakterze ogólnym niepozwalające na ustalenie konkretnej kwoty dotacji. Zauważyć przy tym należy, że w skardze skarżąca również nie wskazała, w jej ocenie prawidłowo ustalonej wysokości kwoty dotacji. Treść skargi nie precyzuje w żaden sposób na czym (w sensie technicznym) miałoby polegać błędne ustalenie przez organ wysokości należnej stawki dotacji i w istocie sprowadza się do polemiki z obowiązującym obecnie systemem dotowania. Jak wyżej wskazano, władze publiczne nie mają konstytucyjnego ani ustawowego obowiązku pełnego finansowania działalności organów prowadzących szkoły niepubliczne. Bezpłatna jest tylko nauka w szkołach publicznych. Natomiast zasady wspierania uczniów w szkołach niepublicznych określa ustawa. W świetle tej regulacji konstytucyjnej należy także rozumieć konstytucyjną zasadę dwusektorowości systemu szkolnictwa i wolności tworzenia oraz wyboru szkoły. Oznacza to zakaz ograniczania prawa do zakładania szkół niepublicznych i pobierania w nich nauki. Nie istnieje jednak obowiązek konstytucyjny finansowania szkół niepublicznych.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.