Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 873/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 i  1a
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi P. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] o ustaleniu P.L. kwoty nienależnie pobranej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 8.719,63 zł.

W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji stwierdził, że w dniu 11 maja 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek P.L. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 rok. W załatwieniu tego wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] przyznał P.L. płatności w łącznej wysokości 8.719,63 zł, na którą składały się płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, z tytułu upraw roślin strączkowych i motylkowych oraz z tytułu płatności do krów. Przyznane środki zostały przekazane w dniu 13 stycznia 2012 r. na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

W dniu 23 stycznia 2013 r. do Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło oświadczenie P.L. , w którym wskazał, że nie składał wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011.

Postanowieniem z dnia 14 lutego 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...]. W dniu [...] wydał natomiast decyzję uchylającą decyzję z dnia [...] i odmówił przyznania P.L. płatności w ramach systemów wparcia bezpośredniego na rok 2011. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją organu II instancji z dnia [...], a postępowanie organu pierwszej instancji w zakresie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostało umorzone. Organ odwoławczy uznał bowiem, że decyzja organu I instancji z dnia [...] narusza art. 7 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, dalej ustawa o płatnościach (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164), ponieważ strona nie wnioskowała o przyznanie płatności na rok 2011, w związku z czym postępowanie w takiej sprawie podlega umorzeniu. Organ powołał się przy tym na opinię biegłego grafologa, z której wynikało, że wniosek o przyznanie płatności na nazwisko P.L. nie podpisał P.L., ale M. L. Ostatnio wymieniona decyzja stała się ostateczna w I instancji.

Zawiadomieniem z dnia 17 kwietnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia P.L. kwoty nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na podstawie decyzji tego samego organu z dnia [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] ustalił P.L. kwotę nienależnie pobranej płatności w ramach systemów wsparcie bezpośredniego w łącznej wysokości 8.719,63 zł.

Rozpatrując odwołanie P.L. od tej decyzji organ II instancji wyjaśnił, jakie akty prawne ustawodawstwa krajowego i unijnego mają w sprawie zastosowanie oraz przytoczył najważniejsze z zastosowanych przepisów. Powołał się w szczególności na treść przepisu art. 29 ust. 1a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej ustawa o Agencji (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), zgodnie z którym przepis ust. 1 (przewidujący ustalanie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b). finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej), stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1.

Następnie organ ustalił, że płatność przelana w dniu 13 stycznia 2012 r. na rachunek bankowy P.L. pochodziła ze środków publicznych przeznaczonych na pomoc przyznawaną w drodze decyzji administracyjnej. Pomoc ta nie została jednak skutecznie przyznana, co spowodowało wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej z dnia [...]W związku z tym pobrane przez P.L. środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetu państwa wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych podlegają zwrotowi, gdyż zostały pobrane nienależnie. Organ uznał przy tym, że ponieważ M. L. nie uzyskała korzyści majątkowej z uchylonej decyzji z dnia [...], nie może być stroną niniejszego postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie kwot nienależnie pobranych płatności wobec podmiotu, który faktycznie płatności te uzyskał.

Powołując się na regulację zawartą w art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1290/2005 organ II instancji wyjaśnił następnie, że przepisy unijne nakładają na państwo członkowskie ogólny obowiązek odzyskiwania kwot nienależnie zapłaconych, pozostawiając ustawodawstwu krajowemu sposób, w jaki ma się to odbywać. W związku z tym zwrot taki następuje na podstawie ustawy o Agencji, ponieważ do tej ustawy, a w szczególności do jej art. 29 ust. 1 w zakresie odnoszącym się do ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych jednolitych płatności odsyła art. 40 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ wywiódł przy tym, że właściwym trybem do dochodzenia ich zwrotu jest tryb określony w art. 29 ust. 1 przywołanej ustawy. Przy czym nie oznacza to, że takie władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej musiało formalnie odnosić się do podmiotu, wobec którego została podjęta decyzja o ustaleniu nienależnie pobranej płatności, wydana w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, bowiem w art. 29 ust. 1 przywołanej ustawy mowa jest o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, z uwagi na kryterium ich pochodzenia oraz kryterium ich przeznaczenia. Ustawodawca nie precyzuje więc, iż chodzi o kwoty nienależnie pobrane przez podmiot, do którego adresowana była decyzja o przyznaniu płatności, lecz ogranicza się jedynie do operowania pojęciem "pobrania środków publicznych w sposób nienależny lub w nadmiernej wysokości".

Odnosząc się do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności organ odwoławczy zauważył, że niezależnie od przyczyny, z jakiej nastąpiła wypłata nienależnie pobranych środków, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o płatnościach, Kierownik Biura Powiatowego Agencji odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranej jednolitej płatności obszarowej, wsparcia specjalnego, oddzielnej płatności do owoców miękkich, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej lub płatności do pomidorów, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, w przypadku gdy kwota każdej z tych płatności nie jest wyższa .od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 365 z 21.12.2006 r., str. 52, z późno zm.). Przy zastosowaniu tych zasad organ ustalił, że kurs wymiany euro na dzień 30 września 2011 r., ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej C Nr 2009/C 236102 wynosił 4,4050 zł, w związku z czym równowartość kwoty 100 euro przeliczonej na złote według ww. kursu euro wynosiła 440,50 zł. Ponieważ więc wszystkie kwoty nienależnie pobranych przez skarżącego płatności przekraczają kwotę stanowiącą równowartości 100 euro, przeliczoną na złote według wskazanego kursu, to w odniesieniu do wszystkich tych płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Organ rozważył też, czy nie zachodzą w sprawie podstawy do wyłączenie zwrotu nienależnie dokonanej płatności. W tym zakresie wyjaśnił, że możliwość taka przewidziana w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek: płatność musi być dokonana na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Pomyłka organu może zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych. Przy takich regulacjach organ stwierdził, że przyznając P.L. przedmiotową płatność organ I instancji nie posiadał informacji, że wniosek o przyznanie tej płatności został złożony bez wiedzy skarżącego. Błąd ten mógł natomiast być wykryty przez P.L. , ponieważ to na jego konto bankowe zostały przekazane środki finansowe w stosunkowo dużej wysokości. Wskazanie natomiast w treści odwołania Strony z dnia 8 kwietnia 2013 r., że środki te zużył wskazuje, że miał świadomość z jakiego źródła pochodzą przekazane mu nienależnie płatności, pomimo że nie składał wniosku o ich przyznanie.

Organ II instancji uznał też, że ponieważ decyzja organu I instancji została doręczona stronie przed upływem okresu przedawnienia wskazanego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Nr 2988/95 (cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości) lub art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej (3 lata licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy – realizacja płatności na rzecz rolnika), żądanie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności przez P.L. jest zasadne.

Organ wyjaśnił też, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, strona zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki, przy czym termin płatności kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności wynosi zgodnie z art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji, 60 dni od daty doręczenia decyzji ustalającej wysokość tej kwoty. Natomiast stawka odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych poczynając od dnia 4 lipca 2013 r. wynosi 10,00 %, co wynika z obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 9 lipca 2013 r. w sprawie stawki odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych oraz obniżonej stawki odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych (MP z 2013 r., poz. 596), przy czym stawka ta może ulec zmianie.

W skardze na tę decyzję P.L. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 7, 75 i nast. kpa poprzez pominięcie przez organ I i II instancji dowodów w postaci faktu, że skarżący nie był autorem wniosku o dopłaty bezpośrednie za rok 2011 oraz nie upoważniał nikogo do działania w jego imieniu w tym zakresie,

2. art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że w stanie prawnym z przed 2 kwietnia 2014 r. skarżący mógł być stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nienależnie pobranych środków publicznych,

3. art. 61 kpa poprzez przyjęcie, że skarżący w 2011 r. wnioskował o podjęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty jakichkolwiek środków publicznych z ARiMR, a tym samym był stroną postępowania,

4. art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na nieistniejącym w 2011 roku przepisie prawnym.

Skarżący wniósł również o dołączenie do akt sprawy akt Sądu Rejonowego w Busku-Zdroju X Zamiejscowy Wydział Karny w Pińczowie, sygn. akt [...] oraz [...] (akta Prokuratury Rejonowej w Pińczowie, sygn. akt [...].).

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że skarżący P.L. nie mógł być stroną postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, ponieważ od czasu złożenia w 2008 r. wniosku o wpis do rejestru producentów nie był autorem i nie sygnował swym podpisem żadnego wniosku o płatność w ramach wsparcia bezpośredniego, jak również nie upoważniał nikogo do działania w jego imieniu w tym przedmiocie. Autorem wniosku o płatności za 2011 rok, była natomiast M.L., która podpisała ten wniosek podrabiając podpis skarżącego. Okoliczność tę oraz brak jakiegokolwiek udziału skarżącego w składaniu tego wniosku jednoznacznie wykazało postępowanie karne toczące się przed Sądem Rejonowym w Busku-Zdroju oraz postępowanie przygotowawcze prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w Pińczowie. Nie składając wniosku skarżący nie mógł też wskazać w tym wniosku numeru konta bankowego, na które organ miałby przekazać przyznaną płatność. To ponadto na organie spoczywał obowiązek monitorowania podanych we wniosku danych i ich weryfikacji ze stanem faktycznym, zwłaszcza że numer konta bankowego P.L. został przez niego podany we wniosku o wpis do rejestru producentów już w 2008 r.

Nie do zaakceptowania jest stanowisku organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że jej podstawą jest przepis art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji. Przepis ten bowiem został wprowadzony do tej ustawy dopiero nowelą z dnia 24 stycznia 2014 r. z mocą obowiązującą od dnia 2 kwietnia 2014 r., co przy braku regulacji intertemporalnej nakazuje uznać, że nie ma on mocy wstecznej, przez co nie ma zastosowania do zdarzeń obejmujących 2011 rok, a więc i nie może być podstawą dochodzenia jakichkolwiek roszczeń od skarżącego, jako podmiotu nie będącego stroną postępowania. Jeżeli organ posiada dowodu przekazania na konto skarżącego kwoty określonej w zaskarżonej decyzji, to powinien dochodzić ich zwrotu na drodze przepisów kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania autor skargi podniósł, że organ administracji nie przeprowadził istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów (np. przesłuchanie matki skarżącego na okoliczność tego, komu przekazywała korespondencję organu dotyczącą płatności za 2011 rok, rozstrzygnięcia zawarte w orzeczeniach Sądu Rejonowego w Pińczowie w sprawach [...].

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie w całości oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Wbrew wywodom zawartym w skardze, nie można podzielić poglądu, że P.L. nie był stroną postępowania zakończonego przyznaniem mu płatności w łącznej wysokości 8.719,63 zł, w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 i to mimo niewątpliwego faktu podrobienia podpisu P.L. pod wnioskiem z dnia 11 maja 2011 r. o przyznanie płatności bezpośredniej.

Przy ocenie powyższego zarzutu należy na wstępie wyjaśnić, że czym innym jest posiadanie przymiotu strony, a czym innym branie przez stronę udziału w postępowaniu administracyjnym.

Definicję strony określa przepis art. 28 § 1 kpa. Zgodnie z nim stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Co do tego, że skarżący P.L. był stroną w materialnym i obiektywnym sensie nie może być zdaniem Sądu wątpliwości. Sprawa dotyczyła bowiem jego jako rolnika i beneficjenta płatności przyznanej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatność przyznano mu do gruntów rolnych będących w 2011 roku jego własnością, kwotę tej płatności w wysokości 8.719,63 zł przelano na jego rachunek bankowy nr 31102026450000580200297283 (potwierdzenie przelewu k. 148 akt administracyjnych), identyczny z numerem rachunku podanym przez P.L. w niekwestionowanym przez niego wniosku o wpis do ewidencji producentów z dnia 23 października 2008 r. (k. 110 akt administracyjnych). Wreszcie mimo enigmatycznych wypowiedzi w toku postępowania, skarżący już w toku postępowania administracyjnego w istocie przyznał, że w/w kwotę z tytułu płatności otrzymał, twierdząc w odwołaniu z dnia 8 kwietnia 2013 r., że "środki zużył, tym samym nie jest zobowiązany do ich zwrotu, wobec wygaśnięcia takiego obowiązku" (k. 88 akt administracyjnych). Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. natomiast, pełnomocnik P.L. oświadczył, że skarżący nie wyklucza, że kwota będąca przedmiotem postępowania mogła wpłynąć na jego konto, aczkolwiek wpływów tych nie analizował. Wskazane okoliczności przemawiają za uznaniem, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] dotyczyło jego interesu prawnego.

W ocenie sądu istnieją również w sprawie podstawy do przyjęcia, że P.L. brał udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...]przyznającej mu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przekonują o tym bowiem ustalenia poczynione w sprawie [...] Sądu Rejonowego w Busku-Zdroju X Zamiejscowy Wydział Karny z siedzibą w Pińczowie. Jak to bowiem wyjaśnił ten Sąd w uzasadnieniu prawomocnego postanowienia z dnia [...] "każdego roku Agencja przesyłała P.L. wymagane dokumenty na adres przez niego wskazany, korespondencja ta była kwitowana przez osoby dorosłe, zatem była doręczana prawidłowo. Nie jest przy tym konieczne ustalanie, czy T. i I. L. przekazywali tę korespondencję synowi P.. Nie jest także konieczne ustalenie, jaki był zakres działania M. i A. L. (szwagierki i brata P.L. ), nawet pomimo tego, że z opinii grafologa wynika, że to M.L. podrobiła większość podpisów P.L. i w tym zakresie toczy się przeciwko niej postępowanie karne. Z tego wyłącznie faktu nie sposób wywodzić, że cały proceder toczył się poza wiedzą i akceptacją P.L. . (...) Z informacji banku wynika, że P.L. udzielił do swojego konta upoważnienia dla A.L. w okresie od 14 kwietnia 2009 r. do 12 października 2011 r., a skoro tak, to A.L. miał prawo dysponować kontem zarówno co do wynagrodzenia za pracę P.L. , jak i jego dopłatami z Agencji. (...) szczegółowa analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy [...] dotyczącej M.L. wskazuje, że np. niektóre dokumenty P.L. odbierał osobiście, a miało to miejsce w 2008 i 2011 r., niektóre osobiście składał co wynika z rejestru z 2009 r. Trudno zatem przyjąć, że P.L. nie był świadomy przekazywania na jego rzecz płatności z tytułu posiadanego i użytkowanego gospodarstwa rolnego oraz realizacji zobowiązań rolno środowiskowych, płatności niskotowarowych i obszarowych". Podzielając przytoczone wywody należy dodać, że skoro w dacie przelewu przedmiotowej płatności, tj. w dniu 13 stycznia 2012 r. upoważnienie udzielone do konta bankowego P.L. jego bratu A.L. owi już wygasło, to znaczy, że wyłącznie skarżący był wówczas upoważniony do dokonywania na tym rachunku operacji, przez co trudno uwierzyć, aby przeoczył wpływ znacznej kwoty ponad 8 tysięcy zł. Należy więc przyjąć, że znał i co najmniej akceptował fakt złożenia na jego nazwisko wniosku o płatność bezpośrednią na 2011 rok, jeśli nawet nie w dacie jego złożenia, to niewiele później. Skoro tak, to nie może obecnie twierdzić, że nie brał udziału jako strona w tamtym postępowaniu.

Jeśliby jednak nawet nie podzielić powyższego poglądu i przyjąć, że P.L. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, to i tak nie mogłoby to zmienić rozstrzygnięcia sprawy.

Podstawą prawną decyzji utrzymanej w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem, był przepis art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji. Zgodnie z jego treścią, przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów nie będących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. Art. 29 ust. 1 tej ustawy przewiduje natomiast, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Pierwszy z przytoczonych przepisów został dodany ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2014.341), która weszła w życie z dniem 2 kwietnia 2014 r. Nastąpiło to więc jeszcze przed wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego przyznanych P.L. na mocy decyzji z dnia [...], o którym to wszczęciu organ I instancji zawiadomił strony pismem z dnia 17 kwietnia 2014 r. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej zmiany ustawy o Agencji, proponowane dodanie w art. 29 ustawy ust. 1a miało na celu uregulowanie kwestii zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności pochodzących ze środków funduszy unijnych oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej na rachunek osoby, która nie była stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej.

Na tle tej regulacji nie może więc być wątpliwości – i skarżący również ich nie ma – że również w sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie zasadne byłoby ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Wątpliwości i wynikłe z nich zarzuty skarżącego wynikają z twierdzenia, że przepis art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji nie może działać wstecz i odnosić się do zdarzeń obejmujących 2011 rok, a więc i nie może być podstawą dochodzenia jakichkolwiek roszczeń od skarżącego, jako podmiotu nie będącego stroną postępowania.

Konsekwencją takiego poglądu był zarzut oparcia zaskarżonej decyzji na nieistniejącym w 2011 roku przepisie. Z przedstawioną przez autora skargi wykładnią nie można się jednak zgodzić.

Powszechnie akceptowana w orzecznictwie i w doktrynie jest zasada stosowania przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Wynika to z ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP, jak również w art. 6 kpa, zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu w dniu wydania decyzji.

Brak w ustawie z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przepisów międzyczasowych powoduje, że ustawa ta ma zastosowanie do stosunków prawnych istniejących od dnia jej wejścia w życie zgodnie z powyższą, powszechnie przyjmowaną w prawie administracyjnym zasadą bezpośredniego działania nowego prawa.

Przedmiotem niniejszej sprawy nie było natomiast korygowanie decyzji przyznającej płatności za 2011 r., a więc regulowanie stosunków prawnych zaszłych przed jej wejściem w życie. Przedmiotem sprawy było ustalenie, czy obecnie, w dacie rozpatrywania niniejszej sprawy pobrana przez P.L. kwota płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, może być uznana za nienależnie pobraną. Kwota pobrana przez P.L. tytułem przedmiotowej płatności okazała się pobraną nienależnie w wyniku ostatecznej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...]. W tej sprawie bowiem organ II instancji, działając w trybie wznowienia, uchylił decyzję organu I instancji uchylającą decyzję z dnia [...], o odmowie przyznania P.L. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 r. oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji w zakresie przyznania tej płatności.

Ma rację organ II instancji powołując się w zakresie dotyczącym okresu, w ciągu którego organy administracji mogą dochodzić zwrotu nienależnie pobranych płatności, na przepisy unijne w części dotyczącej płatności finansowanych, bądź współfinansowanych ze środków unijnych (art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 przewidujący czteroletni okres przedawnienia od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości) oraz na przepisy krajowe w części dotyczącej płatności finansowanych w całości ze środków krajowych (art. 68 Ordynacji podatkowej, który ma zastosowanie w sprawach należności, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, o czym stanowi art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji przewidujący, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy). Na gruncie więc zarówno przepisów unijnych, jak i krajowych, organy administracji miały podstawy, aby wszcząć postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oraz wydać w tej sprawie decyzję już po wejściu w życie nowelizacji ustawy o Agencji, którą dodano przepis art. 29 ust. 1a. Po tej dacie bowiem należność pobrana przez skarżącego w dalszym ciągu była nienależna, przez co właśnie w tej dacie, a nie tylko w przeszłości istniał stan faktyczny uzasadniający zastosowanie przepisu art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji. Stosując więc ten przepis organy administracji nie obejmowały rozstrzygnięciem zdarzeń zaszłych w 2011 roku, ale istniejące obecnie, choć mające swe źródło w nieprawidłowym przyznaniu płatności skarżącemu decyzją z dnia [...]Należy ponadto zauważyć, że odsetki od przedmiotowych, nienależnie pobranych płatności, stosownie do treści art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej mającego w sprawie zastosowanie z mocy art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji, nie zostały naliczone za okres sprzed wejścia w życie art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji, ale dopiero na przyszłość. To również świadczy o tym, że stosując art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji , organy administracji nie naruszyły podstawowej zasady współczesnego prawa intertemporalnego tj. zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), którą to zasadę można wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia /"stosunki w toku"/, które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 - OTK 1986/1/1 i z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2).

Konsekwencją powyższych wywodów jest przyjęcie, że art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji mógł być podstawą ustalenie nienależnie pobranych przez skarżącego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd w niniejszym składzie wyraża ponadto pogląd, że również na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, tj. przed wejściem w życie art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji, istniały w prawie krajowym podstawy do zwrot kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dokonywanych na podstawie regulacji zawartej w ustawie z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Z regulacji wspólnotowych wynika bowiem, że przyznanie rolnikom zarówno w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG), jak też w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) płatności niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom dla danej płatności uznawane jest za nieprawidłowości, o których stanowi art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1290/2005 i podlega obowiązkowi państwa członkowskiego odzyskania wypłacanych kwot stosownie do art. 9 ust. 1 lit. a) iii) wymienionego powyżej rozporządzenia unijnego. Nieprzestrzeganie stosownych zasad przydzielania danej pomocy, które skutkuje uzyskaniem przez podmiot środków publicznych, stanowi płatność nienależną. Przepisy unijne nakładając na państwo członkowskie obowiązek odzyskiwania kwot nienależnie zapłaconych, formułują jedynie ogólne normy, w jakich ma się to odbywać. Środki finansowe wypłacane nienależnie odzyskiwane są przez agencję płatniczą zgodnie z jej własnymi procedurami windykacyjnymi. Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji unijnej jest więc to, że w prawie krajowym zwrot kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych dokonywany jest na podstawie regulacji zawartej w ustawie z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W tej mierze, w rozpoznawanej sprawie nie można pomijać art. 40 ustawy o płatnościach w ramach systemów wparcia bezpośredniego, z którego wynika, że w zakresie odnoszącym się do ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych jednolitej płatności odsyła on do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie indywidualne postępowanie administracyjne o przyznanie płatności. Regulacja zawarta w art. 29 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi normę kompetencyjną dla właściwego organu do ustalenia, czy nastąpiło rzeczywiste pobranie nienależnych środków publicznych, o których mowa w tym przepisie. Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r., II GSK 1415/12, LEX nr 1452674. Zgodnie z tezami tego wyroku,

1. Sprawa ustalenia oraz zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności jest sprawą administracyjną podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

2. W przypadku gdy pobranie środków publicznych zostało przekazane przez Agencję na podstawie umowy, ustalenie nienależnej płatności lub w nadmiernej wysokości następuje na drodze postępowania cywilnego, natomiast, gdy źródłem pobrania środków publicznych przeznaczonych na finansowanie rolnictwa było władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (decyzja administracyjna), to właściwym trybem do dochodzenia ich zwrotu jest tryb określony w art. 29 ust. 1 ustawy z 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Przy czym nie oznacza to, że takie władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej musiało formalnie odnosić się do podmiotu, wobec którego została podjęta decyzja o ustaleniu nienależnie pobranej płatności, wydana w trybie art. 29 ust. 1 powyższej ustawy.

3. Ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dotyczy wszystkich wymienionych w tym przepisie środków publicznych, co do których ustalono, że ich pobranie (wypłata) nastąpiło w sposób nieuprawniony.

Z przedstawionych poglądów wynika ponadto, że bezzasadne jest twierdzenie zaprezentowane w skardze, jakoby drogą dochodzenia zwrotu kwot określonych w zaskarżonej decyzji, były przepisy kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu.

Na koniec należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo również określiły kwotę podlegających zwrotowi nienależnie pobranych przez P.L. płatności. Organy uwzględniły bowiem obowiązujące regulacje dotyczące: możliwości wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności w rozumieniu art. 80 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1122/2009 (która w sprawie nie zachodziła z powodu niespełnienia przesłanek takiego wyłączenia tj. błędu organu, który nie mógł zostać wykryty przez rolnika; Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznając P.L. płatności nie posiadał informacji, że wniosek został złożony bez wiedzy skarżącego, a jego podpis pod wnioskiem został podrobiony, a błąd ten niewątpliwie mógł zostać wykryty przez P.L. , skoro to na jego konto bankowe w dniu 13 stycznia 2012 r. zostały przekazane środki finansowe w stosunkowo dużej wysokości, której przeoczenie, wbrew twierdzeniom autora skargi, nie jest wiarygodne), przewidzianej w art. 40 ust. 1 ustawy o płatnościach możliwości odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności niezależnie od przyczyn, z jakich nastąpiła wypłata, przedawnienia oraz odsetek, o czym była już wyżej mowa.

Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.

.