Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 923/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 26 , art.10 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K.C. i M. K. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dotyczącego obszaru wsi [...] I. stwierdza nieważność § 6 ust. 1 pkt 13 i § 30 ust. 1 pkt 7 oraz załącznika graficznego zaskarżonej uchwały w zakresie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 17 KPJ – w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] [...], II. zasądza od Gminy [...] na rzecz K. C. i M. K. solidarnie kwotę 814 zł (osiemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

K.C. i M.K, po bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa (pismem z 19 stycznia 2023 r.), zaskarżyli uchwałę Rady Gminy [...]nr [...]z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]dotyczącego obszaru wsi [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2007r., poz. 6501) w części ustaleń odnoszących się do ich nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]z obrębu [...], w gminie [...] (księga wieczysta nr [...]), tj. w zakresie postanowień:

- § 6 ust. 1 pkt 13 oraz § 30 ust. 1 pkt 7, zgodnie z którymi na nieruchomości tej zarezerwowano pas terenu wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem 17KPJ;

- załącznika graficznego do uchwały Rady Gminy [...]nr [...]z dnia [...]czerwca 2007 r., zgodnie z którym na nieruchomości tej wyznaczono liniami rozgraniczającymi ciąg pieszo-jezdny oznaczony na rysunku planu miejscowego symbolem 17KPJ.

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 2 pkt 5, w zw. z art. 2 ust. 1, w zw. z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, polegające na niezastosowaniu tych przepisów przy wydawaniu zaskarżonej uchwały, co doprowadziło do naruszenia interesu współwłaścicieli oraz nadużycia władztwa planistycznego, poprzez przeznaczenie części nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]pod ciąg pieszo-jezdny oznaczony na rysunku planu miejscowego symbolem 17KPJ i włączenie go do układu drogowo-ulicznego;

2. art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niezastosowaniu ww. przepisu przy wydawaniu uchwały, co doprowadziło do naruszenia interesu właścicieli oraz nadużycia władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie części nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]na ciąg pieszo-jezdny oznaczony na rysunku planu miejscowego symbolem 17KPJ i włączenie go do układu drogowo- ulicznego.

Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...]nr [...]z dnia [...]czerwca 2007 r., w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do działki nr [...], tj. postanowień § 6 ust. 1 pkt 13 oraz § 30 ust. 1 pkt 7 i załącznika graficznego, w zakresie ciągu pieszo-jezdnego 17KPJ.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że są współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]z obrębu [...], w gminie [...]. Nieruchomość ta objęta jest postanowieniami uchwały Rady Gminy [...]nr [...]Rady Gminy [...]z dnia [...]czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]dotyczącego obszaru wsi [...].

Zgodnie z tym planem nieruchomość znajduje się:

- w części na terenie przeznaczonym pod zabudowę letniskową-nową, oznaczonym symbolem 5MLn

- w części na terenie przeznaczonym pod drogę dojazdową, oznaczonym symbolem 7KDD

- w części na terenie przeznaczonym pod ciąg pieszo-jezdny, oznaczonym symbolem 17KPJ.

Z postanowień planu miejscowego wynika, że układ drogowo-uliczny stanowią tereny dróg oznaczonych na rysunku planu symbolami KDG, KDL, KDD i ciągów pieszo-jezdnych oznaczonych na rysunku planu symbolami KPJ.

Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 13 ww. planu na obszarze objętym planem wyodrębnia się tereny, będące przedmiotem ustaleń, oznaczone na rysunku planu symbolami, dla których ustala się m.in. następujące podstawowe przeznaczenie terenu: tereny ciągów pieszo-jezdnych oznaczone na rysunku planu symbolem od 17KPJ do 20KPJ. Dla ciągów pieszo-jezdnych oznaczonych na rysunku planu symbolami 17KPJ i 19KPJ - § 30 ust. 1 pkt 7 planu ustala szerokość w liniach rozgraniczających 7 m oraz szerokość jezdni 4,5 - 5 m.

Skarżący podjęli działania związane z zamiarem podziału nieruchomości. W toku postępowania o podział, organ pismem zwrócił się do spółki [...]S.A. Oddział w [...]z wnioskiem o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości. [...] S.A., wskazał, że przez teren objęty projektem podziału przebiega trasa gazociągów przesyłowych wysokiego ciśnienia DN 700 relacji [...]-[...]wraz z kablem światłowodowym, DN 500 relacji [...]-[...]. Lokalizacja przewidzianego w planie miejscowym ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 17KPJ pokrywa się z przebiegiem gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 wraz z kablem światłowodowym, wybudowanego na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...]. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, dla ww. gazociągu wysokiego ciśnienia obowiązuje strefa kontrolowana o szerokości 12 m. Ograniczenia w strefie kontrolowanej dotyczą, m.in. zakazu utwardzenia nawierzchni jak również poruszania się pojazdów wzdłuż osi gazociągu wysokiego ciśnienia.

W kolejnym piśmie, [...] S.A. Oddział w [...]wskazał, że podział nieruchomości jest możliwy poprzez zapewnienie dostępu do drogi publicznej lokalizacją drogi wewnętrznej wzdłuż wschodniej granicy działki ewidencyjnej nr [...]i południowej granicy działki ewidencyjnej nr [...].

Do opracowywania planu zastosowanie miała ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 roku (na podstawie art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), która w sposób wyczerpujący wskazywała rozwiązania komunikacyjne obejmowane planem, odnosząc je wyłącznie do dróg publicznych.

Stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym: w miejscowym polnie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb: linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Przepis ten nie przewidywał wyznaczania w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru dróg publicznych, w tym ciągów pieszo-jezdnych.

Uregulowanie w zakresie przeznaczenia w planie miejscowym terenów na cele komunikacyjne stanowi wyliczenie wyczerpujące, a nie przykładowe (Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00).

Przeznaczenie w planie terenu pod ciąg pieszo-jezdny (drogę wewnętrzną) pozostaje w sprzeczności z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ciąg pieszo-jezdny (droga wewnętrzna) nie jest bowiem zaliczany do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych.

Zapisy planu prowadzą do urządzenia na nieruchomości skarżących drogi wewnętrznej, bez przeznaczenia tego terenu na cele publiczne. Nie stworzono przy tym możliwości wywłaszczenia, gdyż art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami nie ma tu zastosowania, rezerwa terenu nie została dokonana bowiem na cel publiczny.

Ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem 17KPJ ogranicza w istotny sposób możliwość swobodnego i efektywnego podziału i zagospodarowania nieruchomości, która sama jest dobrze skomunikowana i posiada dostęp do drogi publicznej.

Ciąg ten pokrywa się z przebiegiem gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 wraz z kablem światłowodowym, gdzie obowiązuje strefa kontrolowana o szerokości 12 m, w której nie należy wznosić obiektów budowlanych oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu wysokiego ciśnienia.

Uchwalenie planu zawierającego ustalenie dotyczące drogi wewnętrznej, wbrew woli właścicieli, oznacza przekroczenie przez gminę przysługujących jej uprawnień.

Rada gminy nie dysponuje kompetencją do planowania (urządzania) dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody ich właścicieli. Stanowiłoby to nie tylko przekroczenie władztwa planistycznego poprzez naruszenie prawa własności, ale też powodowałoby złudne przeświadczenie, że zapis planu dotyczący drogi wewnętrznej przewidzianej na gruntach tylko prywatnych daje jakiekolwiek prawo do korzystania z nich przez inne osoby niż właściciele (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Kr 33/20).

System komunikacyjny, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to system dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Rada gminy nie dysponuje kompetencją do planowania dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody ich właścicieli (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7.08.2019 r.; sygn. II SA/Po 482/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30.06.2020 r., sygn. II SA/Kr 33/20).

W części tekstowej planu wyraźnie przewidziano, że ciągi pieszo-jezdne (drogi wewnętrzne) wchodzą w system komunikacyjny obszaru. Oznacza to, że ciągi pieszo-jezdne stanowią element tego układu, na równi z drogami publicznymi, bez odmiennych dla nich ustaleń.

Organ przekroczył granice władztwa planistycznego. Nadużycie władztwa planistycznego kwalifikowane jest jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu planistycznego w całości lub odpowiedniej części (wyroki NSA: z 28 marca 2014 r., sygn. II OSK 518/13; z 25 września 2018 r., sygn. II OSK 1666/18).

Rada Gminy [...]w odpowiedzi na skargę wnosiła o jej oddalenie.

Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie narusza interesu skarżących. Rada Gminy [...]wskazała, że brak jest definicji ustawowej pojęcia "ciąg pieszo- jezdny". Pojęcie to należy interpretować jako część drogi przeznaczoną zarówno do ruchu pojazdów, jak i do ruchu pieszych. W sprawie istotne było, czy ciąg pieszo-jezdny, wyznaczony na działce nr [...]można zakwalifikować jako cel publiczny zgodnie z art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) W orzecznictwie sądów administracyjnych występuje rozbieżność stanowisk dotyczących kwalifikacji budowy ciągów pieszo-jezdnych jako celu publicznego zgodnie z art. 6 u.g.n., w brzmieniu sprzed jego zmiany ustawą z 4 kwietnia 2014 r. (która kwalifikuje drogi rowerowe do katalogu celów publicznych).

Według jednego stanowiska, przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami należało interpretować ściśle, gdyż zawierał on zamknięty katalog wyliczeń, zaś ciąg pieszo-jezdny nie może być kwalifikowany w normatywnym ujęciu jako droga publiczna. Ciąg pieszo-jezdny nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zatem nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. ( WSA w Warszawie w wyroku z 11 kwietnia 2008 r., sygn. IV SA/Wa 240/08).

W drugiej grupie orzeczeń wskazuje się, że ciąg pieszo-rowerowy jest celem publicznym albowiem służy ogółowi społeczeństwa i jest ogólnodostępny. Określenie celów publicznych w art. 6 pkt 1-10 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wymaga sięgnięcia w niektórych przypadkach do przepisów innych ustaw, ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. ( NSA w wyroku z 6 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 750/12).

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 122/09 wyjaśniono - w związku z zarzutem, że ciąg pieszo-jezdny, nie ma charakteru drogi publicznej i nie powinnn być objęty planem zagospodarowania przestrzennego, że ciąg pieszo-jezdny jest drogą wewnętrzną i nie stanowi inwestycji celu publicznego, jednak tego rodzaju drogę zaliczyć należy do urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Uprawnia do tego brzmienie art 143 ust 2 u.g.n., zaliczające do urządzeń infrastruktury technicznej również "urządzenie albo modernizację drogi". NSA wskazał, że nie ma przeszkód aby tego rodzaju droga wewnętrzna objęta została postanowieniami planu miejscowego.

Nawet ustalenie, iż usytuowany na działce skarżących ciąg pieszo-jezdny, ze względu na jego szerokość, nie odpowiada wymaganiom określonym w przepisach odrębnych (u.d.p.) stawianym drogom publicznym, nie może wykluczać jego zakwalifikowania jako drogi wewnętrznej, stanowiącej "urządzenie pomocnicze" względem układu dróg publicznych, którego realizacja obligowała organ gminy do ujęcia w planie miejscowym. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 u.z.g. wskazywał bowiem, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych, zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury. Ulicę, o której mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.g. może stanowić także ciąg pieszo-jezdny będący częścią drogi. W ówczesnym stanie prawnym ulice oznaczały także drogi wewnętrzne (wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2003 r., sygn. IV SA/Wa 3859/02, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 1847/16, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 1847/16).

W interesie publicznym - społeczności lokalnych jest dokonywanie w planie ustaleń związanych z obsługą komunikacyjną terenów zabudowanych, jak też przewidzianych do zainwestowania. Niezbędnym warunkiem racjonalnego gospodarowania gruntami jest uwzględnienie w aktach planowania przestrzennego zbiorowych potrzeb wspólnoty oraz indywidualnych interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości w zakresie modernizacji i budowy systemu komunikacji drogowej.

Organ wskazał, że budowa ciągu pieszo-jezdnego na gruncie przepisów obowiązujących w dniu uchwalania zaskarżonego planu, mogła być uznawana za cel publiczny, o którym mowa w art. 6 u.g.n. i jej ujęcie w tym planie nie naruszało przepisów. Wynika to nie tylko z wykładni celowościowej art. 6 u.g.n., ale także z wykładni systemowej przepisów innych ustaw, nakładających na gminę obowiązek wykonywania zadań własnych gminy, do których należą zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.

Wprowadzenie w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z 4 kwietnia 2014 r., "dróg rowerowych" do katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 u.g.n., a następnie dodanie w drodze ustawy z 9 października 2015 r. do tegoż artykułu pkt 9c wymieniającego wprost ciągi piesze, należy traktować jako potwierdzenie przez ustawodawcę woli traktowania ww. przedsięwzięć, jako inwestycji celu publicznego.

W przedmiotowym planie miejscowym wprowadzono ciąg pieszo-jezdny aby można było uzyskać dostęp do większej ilości działek budowlanych. Poprzez wprowadzenie ciągu pieszo-jezdnego umożliwiono racjonalny podział zgodny z ustaleniami planu miejscowego, wprowadzono ciąg zapewniający obsługę działek budowlanych z zwrotką gwarantującą bezpieczeństwo.

Wyznaczenie przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego, nie ogranicza praw skarżących w sposób nadmierny i nie niweczy istoty prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") kontrola sądów administracyjnych działalności administracji publicznej, obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr. 142, poz. 1591, u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musiało być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Termin do zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego wynikał z art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Przepis ten (w brzmieniu przed zmianą) stanowił, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się zatem najpóźniej z upływem sześćdziesiątego dnia, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie została udzielona przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz. 60). W rozpatrywanej sprawie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zatem termin do wniesienia skargi liczony od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa został zachowany.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi miał na uwadze, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając ją np. posiadanych uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]z obrębu [...], zlokalizowanej w miejscowości [...], gminie [...], dla której Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Posiadają legitymację do wniesienia skargi bowiem przysługuje im prawo własności nieruchomości objętej zaskarżonym planem, a kwestionowane regulacje planu przewidują na ich działce nr [...]zlokalizowanie ciągu pieszo-jezdnego o symbolu 17KPJ. Ustalenia planistyczne wynikają z załącznika graficznego oraz treści § 6 ust. 1 pkt 13 oraz § 30 ust. 1 pkt 7, zgodnie z którymi na nieruchomości tej zarezerwowano pas terenu wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem 17KPJ.

Uchwała Rady Gminy [...]nr [...]z dnia [...]czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]dotyczącego obszaru wsi [...], została podjęta na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.), oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.).

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.), pod rządami której uchwalono zaskarżony plan miejscowy, gmina w ramach zadań własnych ustalała przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizowała między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Wymieniony przepis zezwalał na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Nie przewidywał natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg (ciągów pieszo-jezdnych), które nie mają charakteru publicznego. Uregulowanie to w zakresie przeznaczenia w planie miejscowym terenów na cele komunikacyjne, stanowiło wyliczenie wyczerpujące (zamknięte), a nie przykładowe. Uchwalenie planu zawierającego ustalenie dotyczące drogi wewnętrznej, wbrew woli właścicieli, oznaczało przekroczenie przez gminę przysługujących jej uprawnień, w zakresie decydowania o przeznaczeniu terenu w granicach przewidzianych ustawą.

W odniesieniu do zagadnienia prawnego, będącego podstawą zarzutu skargi, wypowiadały się już sądy administracyjne. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 sierpnia 2014 r., sygn. II SA/Kr 434/14 wskazano, że oparcie obsługi komunikacyjnej dla działek sąsiednich na działce skarżących oznaczonej w planie jako ciąg pieszo-jezdny, bez ich zgody, jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Rada gminy nie dysponuje kompetencją do planowania (urządzania) dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody ich właścicieli. Stanowiłoby to nie tylko przekroczenie władztwa planistycznego poprzez naruszenie prawa własności, ale też powodowałoby złudne przeświadczenie, że zapis planu dotyczący drogi wewnętrznej przewidzianej tylko na gruntach prywatnych daje prawo do korzystania z nich przez inne osoby niż właściciele. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Kr 33/20).

Zatem uchwalając plan miejscowy rada gminy była uprawniona do przeznaczenia określonych terenów pod budowę, czy rozbudowę dróg, tylko gdy przeznaczała określone tereny pod drogi publiczne, co na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiło cel publiczny w rozumieniu tej ustawy, pozwalający na wywłaszczenie nieruchomości.

Z postanowień kwestionowanego planu miejscowego, wynika, że układ drogowo - uliczny stanowią tereny dróg oznaczonych na rysunku planu symbolami KDG, KDL, KDD i ciągów pieszo-jezdnych oznaczonych na rysunku planu symbolami KPJ. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt. 13 planu miejscowego na obszarze objętym planem wyodrębnia się tereny ciągów pieszo-jezdnych oznaczone na rysunku planu symbolem od 17KPJ do 20KPJ. Zatem w części tekstowej wyraźnie przewidziano, że ciągi pieszo-jezdne wchodzą w system komunikacyjny tego obszaru.

W ocenie Sądu istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...]nr [...]z dnia [...]czerwca 2007 r. w zakresie postanowień § 6 ust. 1 pkt 13 i § 30 ust. 1 pkt 7 oraz załącznika graficznego, w których przewidziano na działce nr [...]pas terenu wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 17KPJ.

Organ przekroczył granice władztwa planistycznego. Nadużycie władztwa planistycznego kwalifikowane jest jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i stanowi, zgodnie z tym przepisem, podstawę do stwierdzenia nieważności odpowiedniej części wadliwego aktu planistycznego.

Oceniając granice władztwa planistycznego, Sąd konfrontował rezultat kwestionowanych ustaleń planistycznych z chronionym konstytucyjnie prawem własności oraz celami przyznanej przez ustawodawcę kompetencji planistycznej (wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 1062/16).

Zarezerwowanie pasa terenu dla ciągu pieszo-jezdnego wyznaczonego liniami rozgraniczającymi na rysunku planu miejscowego symbolem 17KPJ na nieruchomości skarżących stanowiło przekroczenie władztwa planistycznego, bowiem nie spełniało wymogu proporcjonalności. Nie gwarantowało bowiem osiągnięcia zamierzonych skutków, a regulacja ta nie była niezbędna dla ochrony interesu publicznego. Uchwalony przez Radę Gminy [...]miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczący obszaru wsi [...]oddziałuje negatywnie na interes prawny skarżących, którzy nie są w stanie zagospodarować nieruchomości przy pełnym wykorzystaniu jej potencjału i w sposób istotny zmniejsza wartość użytkową nieruchomości. Władztwo planistyczne gminy nie powinno w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasady sprawiedliwości społecznej, naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych.

Wyznaczenie ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 17KPJ i włączenie go do układu drogowo-ulicznego w istniejącej wówczas konfiguracji przestrzennej było bezcelowe i nieracjonalne (działka skarżących jest bowiem dobrze skomunikowania, a kwestionowany ciąg nie ma logicznego powiązania z pozostałym terenem), co wyraźnie widać obecnie z kilkunastoletniej perspektywy czasowej.

Postanowienia planu odnoszące się do nieruchomości skarżących, naruszają art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 33 oraz art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

To, że teren zarezerwowany w kwestionowanym planie pod ciąg pieszo-jezdny pokrywa się obecnie z przebiegiem gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 wraz z kablem światłowodowym, a zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, dla gazociągu wysokiego ciśnienia obowiązuje strefa kontrolowana o szerokości 12 m, ma znaczenie tylko w aspekcie realności ustaleń planu - z obecnej perspektywy czasowej. Okoliczność ta nie miała jednak znaczenia dla oceny naruszenia władztwa planistycznego przez gminę, gdyż plan uchwalono przed wybudowaniem gazociągu.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że ingerencja gminy w prawo własności nie miła uzasadnienia w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co spowodowało orzeczenie przez Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzeniu nieważności uchwały w części opisanej w wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.