Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 270/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
W pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 11b ust. 3, art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 19 ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 23, art. 24, art. 91 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 169 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Skarbimierz z dnia 11 marca 2019 r., Nr V/39/2019 w przedmiocie statutu gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. § 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 6; § 4 ust. 1; § 5 ust. 3; § 9 ust. 2; § 10; § 31 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5; Rozdział 12 obejmujący § 34; § 36 ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5; § 37; § 38 i § 39; 2) w pozostałym zakresie skargę oddala; 3) zasądza od Gminy Skarbimierz na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 11 marca 2019 r. Rada Gminy Skarbimierz - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g. - podjęła uchwałę Nr V/39/2019 w sprawie Statutu Gminy Skarbimierz, zwaną dalej w skrócie również Statutem. W § 3 ust. 1 tej uchwały określono, że skład Rady Gminy Skarbimierz wynosi 15 radnych, a w § 3 ust. 2, że radni mają obowiązek uczestniczenia w sesjach rady gminy, komisjach rady i wspólnych posiedzeniach wszystkich komisji - zwanych zebraniem rady. Postanowiono też, że radny oprócz udziału w sesjach rady gminy powinien, w swoim okręgu wyborczym, uczestniczyć w zebraniach mieszkańców, w zebraniach rad sołeckich i innych spotkaniach z mieszkańcami (§ 3 ust. 6). Ponadto radny w sprawach nie wymagających podjęcia uchwały zwraca się bezpośrednio do wójta i podległych mu służb bez konieczności składania pisemnych interpelacji lub zapytań (§ 3 ust. 7). Z kolei w rozdziale 3. w § 4 ust. 1 uchwały Rada określiła, że sesję rady gminy zwołuje przewodniczący rady w trybie ustawowym, a w razie nie podjęcia przez niego czynności sesję zwołuje wiceprzewodniczący rady. Uprawnienia przewodniczącego obrad, o których mowa w ust. 2 (przepis ten dotyczy stosowania przez przewodniczącego środków porządkowych podczas przebiegu sesji - dopisek Sądu) mają zastosowanie do wszystkich osób uczestniczących w sesji nie będących radnymi z wyjątkiem wójta i osób przez niego upoważnionych (§ 5 ust. 3). Rada stwierdziła również w § 9 ust. 2 uchwały, że w przypadkach, gdy wymagają tego przepisy szczególne lub uchwała tak stanowi, wójt przekazuje uchwałę do opublikowania w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Zadecydowała też, że oczywiste omyłki pisarskie, błędy ortograficzne, rachunkowe, błędy w numeracji jednostek systematyzacyjnych, zmiana formy graficznej szkiców, tabel nie podlega ponownemu głosowaniu jeżeli ich korekta nie spowoduje zmiany skutków prawnych (§ 10). W rozdziale 6. uchwały zatytułowanym Komisje Rady Gminy, organ uchwałodawczy przyjął w § 24, że wspólne obrady wszystkich komisji zwane zebraniami rady zwołuje się w celu omówienia i zaopiniowania projektów uchwał i pozostałych materiałów na sesje (ust. 1); zebrania rady zwołuje się na wniosek wójta lub ¼ składu rady (ust. 2 ); zebranie wybiera przewodniczącego obrad (ust. 3); z zebrań rady sporządza się protokoły. Z kolei w Rozdziale 9. uchwały w § 31 Rada przyjęła m.in., że wójt i osoby przez niego wyznaczone uczestniczą w sesjach rady gminy i posiedzeniach komisji rady gminy (ust. 1); obecność wójta nie jest wymagana jeżeli uczestnikami sesji i posiedzeń są osoby przez niego wyznaczone (ust. 2); wójt rozpatruje wnioski od radnych, sołtysów i mieszkańców gminy (ust. 4); wójt według własnego uznania ustala, który wniosek powinien być przedstawiony radzie gminy w formie uchwały (ust. 5). W rozdziale 12. uchwały zatytułowanym Gminne jednostki organizacyjne w § 34 Rada określiła, że dla realizacji zadań gmina tworzy jednostki organizacyjne w zależności od potrzeb (ust. 1); rada gminy uchwala regulaminy lub statuty gminnych jednostek organizacyjnych (ust. 2); jednostki organizacyjne gospodarkę finansową prowadzą zgodnie z przepisami na podstawie planów finansowych (ust. 3); statut jednostki organizacyjnej określa między innymi nazwę, zakres działania, siedzibę, zakres wyposażenia jej w majątek oraz zakres uprawnień dotyczących rozporządzania tym majątkiem (ust. 4); gminne jednostki organizacyjne działają na podstawie przepisów prawa, statutów i regulaminów, przestrzegając przy tym zasad określonych w niniejszym statucie (ust. 5). Natomiast w rozdziale 13. uchwały obejmującym zasady dostępu i korzystania z dokumentów wytworzonych przez organy gminy w ramach wykonywania zadań publicznych Rada w § 36 postanowiła m.in., że wniosek o udostępnienie dokumentu obywatel składa na piśmie do wójta, określając zakres informacji jaką chce otrzymać oraz rodzaj dokumentu, który ma być udostępniony (ust. 2); jeżeli wniosek o udostępnienie dokumentu sformułowany jest w sposób uniemożliwiający identyfikację dokumentu, wójt wyznacza na piśmie 7-dniowy termin do uzupełnienia wniosku, zaś po bezskutecznym upływie tego terminu wniosek pozostawia się bez realizacji (ust. 3); wójt ustala datę udostępnienia dokumentu, o czym pisemnie lub ustnie powiadamia wnioskodawcę, nie później niż w ciągu 7 dni od dnia otrzymania wniosku (ust. 4); dokument winien być udostępniony bez zbędnej zwłoki nie później niż wciągu 14 dni od zgłoszenia wniosku (ust. 5); wydawanie oryginalnych dokumentów poza miejsce udostępnienia jest zabronione (ust. 6). Ponadto Rada ustaliła w § 37 uchwały, że wójt odmówi udostępnienia dokumentu lub jego fragmentów, jeżeli zawierają informacje chronione przed ujawnieniem na podstawie ustaw (ust. 1) oraz że odmowa udostępnienia, o której mowa w ust. 1, następuje na piśmie z podaniem przepisu prawa stanowiącego podstawę odmowy, w ciągu 14 dni od złożenia wniosku (ust. 2). Rada zadecydowała również, że jeżeli jest możliwe oddzielenie fragmentów dokumentu podlegających wyłączeniu z udostępnienia z przyczyn, o których mowa w paragrafie 37 ust. 1 udostępnia się pozostałą część dokumentu (§ 38 ust. 1). Natomiast z przyczyn, o których mowa w paragrafie 37 ust. 1, zamiast oryginału może być udostępniana kserokopia wykonana z pominięciem fragmentów objętych ochroną (§ 38 ust. 2). Dalej, w § 39 Rada określiła, że wójt może upoważnić pracownika urzędu gminy do podejmowania czynności, o których mowa w niniejszym rozdziale, w swoim imieniu.

W dniu 20 marca 2019 r. (data wpływu) uchwała została przekazana do Wojewody Opolskiego, jako organu nadzoru.

Pismem z dnia 14 czerwca 2019 r. Wojewoda Opolski, powołując się na art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej: § 3 ust. 1; § 3 ust. 2, 6, 7; § 4 ust. 1 w zakresie słów: "a w razie nie podjęcia przez niego czynności sesje zwołuje wiceprzewodniczący rady"; § 5 ust. 3; § 9 ust. 2; § 10; § 24; § 31 ust. 1, 2, 4, 5; Rozdział 12 obejmujący § 34; § 36 ust. 2, 3, 4, 5, 6; § 37, § 38 i § 39 - z powodu istotnego naruszenia prawa, oraz domagał się zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że z istoty aktu prawa miejscowego, jakim jest statut gminy, wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Natomiast uchwałę powtarzającą regulacje ustawowe lub je modyfikacją, jako istotnie naruszającą prawo, należy uznać za nieważną. Ponadto zgodnie z § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zwanego dalej zasadami techniki prawodawczej, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz innych aktów normatywnych. Z tego powodu, zdaniem Wojewody, za niedopuszczalny należy uznać:

- § 3 ust. 1 uchwały z uwagi na treść art. 17 ust. 1 pkt 1 u.s.g.;

- § 3 ust. 2, 6 i 7 uchwały wobec treści art. 23 i art. 24 u.s.g., w których zostały określone wszelkie kwestie dotyczące obowiązków i sposobu sprawowania mandatu radnego;

- § 4 ust. 1 w zakresie słów: "a w razie nie podjęcia przez niego czynności sesje zwołuje wiceprzewodniczący rady" z uwagi na treść art. 19 ust. 2 u.s.g.;

- § 5 ust. 3 wyłączający przewodniczącemu rady gminy możliwość stosowania środków porządkowych związanych z zapewnieniem sprawnego prowadzenia obrad rady wobec wójta i osób przez niego upoważnionych;

- § 9 ust. 2 uchwały, ponieważ kwestia publikacji aktów prawnych uregulowana została wyczerpująco w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 [obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 - dopisek Sądu]), zwanej dalej ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych, i nie powinna być przedmiotem regulacji Statutu.

W dalszej części skargi Wojewoda podniósł, że poza prawotwórcze kompetencje rady gminy wykracza § 10 Statutu. W tym zakresie dowodził, że instytucja prostowania oczywistych omyłek i błędów w dokumentach urzędowych musi bezpośrednio wynikać z przepisów rangi ustawowej, takich regulacji jak np. art. 113 K.p.a. czy art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986). Nie ma natomiast tego typu regulacji w u.s.g. i nie ma również odesłania do odpowiedniego stosowania K.p.a. Ponadto, w przekonaniu Wojewody, § 24 Statutu narusza art. 20 ust. 1 u.s.g., ponieważ tryb zwoływania oraz zakres działania "zebrania rady" są określone w sposób zbliżony do zasad funkcjonowania rady gminy. Podczas zebrania rady wszyscy radni wspólnie omawiają i opiniują projekty uchwał, czyli robią to, co powinno się wykonywać na sesji. W ten sposób naruszona zostaje przewidziana przez art. 20 ust. 1 u.s.g. zasada obradowania rady gminy na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej niż raz na kwartał. Za niezgodne z prawem trzeba również - zdaniem Wojewody - uznać regulacje § 31 ust. 1 i ust. 2 Statutu, które nakładają na Wójta obowiązek uczestnictwa w sesjach rady gminy. Tymczasem możliwość brania udziału w sesjach rady gminy jest uprawnieniem i niedopuszczalne jest jego zmodyfikowanie. Natomiast poza kompetencje Rady wykraczają zapisy § 31 ust. 4 i ust. 5 uchwały, bowiem konieczność wstępnego kwalifikowania pism wpływających do organów państwowych i samorządowych wynika wprost z art. 222 K.p.a., zaś Dział VIII K.p.a. określa tryb i sposób ich rozpatrywania. W ocenie Wojewody, o wykroczeniu poza delegację ustawową z art. 22 ust. 1 u.s.g. świadczą postanowienia rozdziału 12 uchwały (§ 34) dotyczące funkcjonowania gminnych jednostek organizacyjnych. Powyższa delegacja mówi o organizacji wewnętrznej oraz trybie pracy organów gminy, tj. rady gminy i wójta, wykluczając tym samym już z definicji gminne jednostki organizacyjne. Ponadto kwestie tworzenia i zasad funkcjonowania gminnych jednostek organizacyjnych działających np. w formie zakładu budżetowego regulują już przepisy rangi ustawowej, w szczególności ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869). Poza tym, zdaniem organu nadzoru, kwestionowana uchwała narusza prawo w sposób istotny w zakresie, w jakim reguluje zasady dostępu i korzystania z dokumentów wytworzonych przez organy gminy w ramach wykonywania zadań publicznych (§ 36 ust. 2-6 oraz § 37, § 38, § 39). Na mocy art. 11b ust. 3 u.s.g. rada gminy została upoważniona do określenia w statucie gminy zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich. Zasady te nie mogą jednak dotyczyć kwestii unormowanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 [obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 - dopisek Sądu]), zwanej dalej u.d.i.p., oraz w innych ustawach. Wskazane przepisy Statutu są więc błędne i naruszają prawo z uwagi na u.d.i.p., tj. jej art. 5 oraz art. 10-15.

W odpowiedzi na skargę Gmina Skarbimierz wniosła o oddalenie skargi w części, tj. w zakresie zaskarżonego § 3 ust. 1, 2, 6 i 7; § 4 ust 1 w zakresie słów: "a w razie nie podjęcia przez niego czynności sesję zwołuje wiceprzewodniczący rady"; § 5 ust. 3; § 10; § 24; § 31 ust. 1, 2, 4, 5; Rozdziału 12 obejmującego § 34. Domagała się też zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Gmina podniosła, że nie doszło do zarzucanej przez Wojewodę modyfikacji zapisów ustawowych, zaś ich powtórzenie nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Przechodząc do konkretnych zapisów uchwały, Gmina stwierdziła, analizując § 3 ust. 1, że powszechnie obowiązujące przepisy prawne nie zabraniają wskazywania ilości radnych zasiadających w danej gminie, Statut zaś nie powiela zapisu u.s.g., a - co istotne - w żaden sposób go nie modyfikuje. U.s.g. nie odnosi się wyłącznie do gminy Skarbimierz, zaś Statut Gminy pełni funkcję ustrojową, więc ta informacja jest istotna dla każdego, kto chce zapoznać się z ustrojem Gminy. Odnośnie do § 3 ust. 2, 6 i 7 Statutu Gmina zauważyła, że art. 24 u.s.g. nie określa szczegółowo i wyczerpująco, w jakich posiedzeniach radny powinien brać udział. Zakwestionowane w tym zakresie przepisy uchwały, zdaniem organu, służą usprawnieniu funkcjonowania Rady, mają wpływ na wysokość diet w razie nieobecności radnego, przypominają radnym o ich obowiązkach w stosunku do wyborców oraz służą realizacji zasady jawności oraz stanowią odniesienie się do stosowanej już praktyki. Praktyczne zastosowanie ma również uregulowanie zawarte w zaskarżonym § 4 ust. 1 Statutu w sytuacjach zaniechania zwoływania sesji rady przez przewodniczącego. Podobne rozwiązania przyjęto w Kodeksie spółek handlowych. Tak samo w przypadku § 5 ust. 3 Statutu chodziło o zapewnienie wójtowi prawidłowej realizacji kompetencji. Gmina zgodziła się natomiast ze stanowiskiem organu nadzoru odnośnie do § 9 ust. 2 Statutu. Z kolei co do zaskarżonego § 10 uchwały Gmina akcentowała, że chodzi tylko o takie uchybienia w dokumencie, które są widoczne od razu, stąd brak jest konieczności zwoływania sesji rady i przeprowadzenia formalnego postępowania zmierzającego do sprostowania takiego aktu prawnego. Ponadto to przewodniczący Rady podpisuje uchwałę i ostatecznie decyduje, czy korekta zmienia istotę uchwały, czy też nie. W tym przypadku chodziło o zachowanie zasady szybkości postępowania, aby niepotrzebnie nie angażować wszystkich radnych do przegłosowania drobnego uchybienia, które i tak nie będzie mieć żadnego znaczenia dla całego uchwalonego aktu prawnego, a także zasady "prostoty" postępowania, które wynikają z K.p.a. Zauważyła też Gmina, że w skardze nie wyjaśniono przekonująco, dlaczego przepisy proceduralne znajdujące się w Kodeksie postępowania administracyjnego nie mogą stanowić punktu odniesienia dla regulacji znajdującej się w Statucie. Następnie, co do § 24 uchwały Gmina podkreśliła, że praktyka wspólnych obrad wszystkich komisji, zwanych zebraniem rady, jest praktykowana już kilka kadencji i skutecznie przyczynia się do wypracowania stanowisk w trudnych sprawach. Dowodziła Gmina, że zebranie nigdy nie zastąpi sesji, która jest obligatoryjna w przypadku głosowania nad uchwałami i ewentualną dyskusję nad nimi. Zebrania rady mają jedynie charakter służebny wobec sesji rady. Nie zgodziła się nadto Gmina z tym, że w § 31 ust. 1 i 2 uchwały doszło do modyfikacji przepisu prawnego. Przyjęta w Statucie koncepcja polegała na tym, aby na sesjach rady był obecny wójt w sytuacji, gdy to właśnie wójt zdaje relację z funkcjonowania gminy oraz prezentuje przygotowane projekty uchwał. Natomiast wyznaczeni pracownicy mają obowiązek przedstawiać stanowiska organu wykonawczego, ale przede wszystkim realizować zadania związane z funkcjonowaniem rady. Dowodzenie zaś przez organ nadzoru niezgodności z prawem § 31 ust. 4 i 5 Statutu wynika jedynie z błędnej interpretacji tych przepisów. Intencją Gminy nie było ograniczenie praw podmiotom. Sformułowanie "ustala" nie ma na celu wprowadzania jakiś szczególnych wewnętrznie odrębnych reguł postępowania, które mogłyby być odmienne od tych, które przewidziano w przepisach K.p.a. Uregulowanie w Statucie postanowień w takiej formie manifestuje jedynie odrębność i niezależność wójta od rady gminy w zakresie wykonywania swoich ustawowych kompetencji. Zaznaczyła Gmina, że wójt nie ma sztywno określonych w ustawie kompetencji, a poza tym Wojewoda nie udowodnił, jakie negatywne konsekwencje dla mieszkańców gminy mogłyby się wiązać z pozostawieniem zaskarżanego przepisu w uchwalonym brzmieniu. W dalszej części odpowiedzi na skargę zarzucono, że Wojewoda nie określił precyzyjnie, na czym ma polegać naruszenie § 34 Statutu. Natomiast nie można twierdzić, że uregulowanie w Statucie podstawowych informacji co do możliwości powołania jednostek organizacyjnych oraz sposobu ich funkcjonowania narusza art. 22 ust. 1 u.s.g. Nie wykazano też, by sporny przepis naruszał jakąś regulację ustawy o finansach publicznych. Dalej Gmina zgodziła się z zarzutami Wojewody dotyczącymi § 36 ust. 2 i 6 oraz § 37, § 38 i § 39 uchwały. Końcowo podniosła, że brak jest podstaw prawnych do zwrotu kosztów postępowania na rzecz pełnomocnika reprezentującego Wojewodę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. już wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Po myśli art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g., o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części orzeka organ nadzoru, tj. wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia aktu, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po upływie tego terminu, stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może natomiast zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Skarbimierz z dnia 11 marca 2019 r. nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w wymaganym terminie 30 dni od dnia jej doręczenia Wojewodzie Opolskiemu, a skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., dlatego skargę trzeba uznać za skuteczną.

Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rada Gminy Skarbimierz w sprawie Statutu Gminy Skarbimierz, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. W pierwszym rzędzie stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.

Podkreślenia również wymaga, że statut - stosownie do treści art. 3 ust. 1 u.s.g. - jest aktem prawa miejscowego stanowiącym o ustroju gminy. Z uwagi na charakter tego aktu prawnego często jest on określany mianem lokalnej konstytucji. O statucie mówi się także, że jest podstawowym przepisem prawa miejscowego. Będąc zbiorem przepisów regulującym najważniejsze sprawy dla wspólnoty samorządowej tworzonej z mocy prawa, statut jest dokumentem, który obligatoryjnie musi posiadać każda gmina, podobnie jak każda inna jednostka samorządu terytorialnego. Stanowisko to pozostaje w bezpośredniej korelacji z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Powołany przepis ustawy zasadniczej stanowi z jednej strony potwierdzenie, że organ stanowiący każdej jednostki samorządu terytorialnego jest zobowiązany do określenia jej ustroju, zaś z drugiej strony stanowi gwarancję samodzielności działania tych jednostek i ich organów przy tworzeniu tego zasadniczego dla funkcjonowania każdej jednostki aktu prawnego. Tworząc statut jednostki samorządu terytorialnego, należy mieć także na względzie, że nie może on powtarzać przepisów ustawowych ani też zmieniać norm bezwzględnie obowiązujących. Przepisy statutu mają bowiem za zadanie przede wszystkim dookreślić i doprecyzować przepisy ustawowe oraz dostosować je do warunków panujących na obszarze, na którym będą stosowane, z uwzględnieniem specyfiki społeczności lokalnej, dla której staną się prawem powszechnie obowiązującym. Statut gminy jako akt prawny pochodny i komplementarny względem ustawy o samorządzie gminnym nie może więc zawierać postanowień z nią sprzecznych ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy, a także nie powinien powtarzać jej przepisów (por. A. Wierzbicka [w:] redakcja naukowa B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2016 r., Wolters Kluwer, s. 83-84, 92-93 i powołane tam orzecznictwo). W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że postanowienia zawarte w statucie powinny przyczyniać się do możliwie najefektywniejszej realizacji zadań gminy; stanowią one doprecyzowanie tych kwestii, które ustawodawca pozostawił w gestii organów gminy (por. Cz. Martysz, Komentarz do art. 18 u.s.g., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX). Zgodnie zatem z przepisami u.s.g., statut gminy powinien określać: jej zadania, sposoby procedowania - między innymi ustrój gminy (art. 3 ust. 1 u.s.g.), zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostek pomocniczych (art. 5 ust. 3 u.s.g.), zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich (art. 11b ust. 3 u.s.g.), zasady i tryb działania komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 5 u.s.g.), organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.), zasady działania klubów radnych (art. 23 ust. 2 u.s.g.), zasady uczestniczenia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy (art. 37a ust. 1 u.s.g.), zakres, w jakim jednostka pomocnicza zarządza mieniem komunalnym i korzysta z niego oraz rozporządza dochodami z tego źródła (art. 48 ust. 1 zdanie 1 u.s.g.), zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia (art. 48 ust. 1 zdanie 2 u.s.g.), jak też uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 u.s.g.).

W świetle powyżej powiedzianego, dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd zgodził się z zarzutami organu nadzoru odnośnie do § 3 ust. 1 uchwały. Przepis ten ustala liczebność Rady Gminy, a więc materię już uregulowaną w u.s.g. i w tym znaczeniu jest on zbędny. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.s.g., w skład rady wchodzą radni w liczbie piętnastu w gminach do 20 000 mieszkańców. W ocenie Sądu, omawiany zapis Statutu narusza prawo poprzez ujęcie materii ustawowej w akcie prawnym niższego rzędu. Poza tym należy dostrzec, że statut jest aktem prawa miejscowego, w którym nie powinno się zamieszczać treści informacyjnych, które nie są prawem. Powyższe świadczy o istotnym naruszeniu prawa przez Radę Gminy, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności tego postanowienia uchwały. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, wedle którego powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1190/18, dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni zgadza się z argumentacją przedstawioną w ww. wyroku z dnia 4 września 2019 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny, który - odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego - stwierdził, że naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. O wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego można zatem mówić wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami). Taka sytuacja niewątpliwe wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Stosownie do powyższego, w ocenie Sądu, do istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy doszło również w treści § 3 ust. 2 uchwały, który stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej, zawartej w art. 24 ust. 1 u.s.g. Po myśli tego przepisu, radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Natomiast Rada ograniczyła w ww. postanowieniu Statutu obowiązki radnego do udziału w sesjach i komisjach rady (przepis ustawowy mówi o "pracach") oraz doprecyzowała, że radny ma obowiązek uczestniczenia we wspólnych posiedzeniach komisji. Podobnie należy ocenić zapis zawarty w § 3 ust. 6 uchwały, w którym Rada Gminy nałożyła na radnych obwiązek udziału w zebraniach mieszkańców, w zebraniach rad sołeckich i innych spotkaniach z mieszkańcami. Zgodnie natomiast z art. 23 ust. 1 u.s.g., radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. W przekonaniu Sądu, skoro obowiązki radnego zostały już uregulowane w powołanych przepisach u.s.g., Rada nie miała podstaw prawnych do normowania kwestii dotyczącej uczestnictwa w spotkaniach z mieszkańcami. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na trafny pogląd prezentowany w piśmiennictwie, że możliwość doprecyzowywania czy ustanawiania obowiązków radnych w statucie może godzić w zasadę wolnego mandatu radnego. Stąd, taką dodatkową regulację w aktach rangi podustawowej należy ocenić jako nielegalną. Z art. 23 u.s.g. wynika bowiem zakaz ustanawiania przez radę gminy jakiejkolwiek regulacji, która ma na celu doprecyzowanie uregulowania ustawowo obowiązków radnego lub mającej na celu ustanowienie dodatkowych obowiązków. Taka regulacja stanowi naruszenie istoty mandatu radnego, który jest mandatem wolnym. Podstawą takiego twierdzenia jest przyjęcie, że ustawodawca w art. 23 i art. 23a u.s.g. uregulował obowiązki radnych w sposób wyczerpujący. Innymi słowy, materia ustawowa nie powinna być w tym zakresie doprecyzowywana czy zmieniana (por. J. Piecha [w:] Ustawy samorządowe. Komentarz, pod red. S. Gajewskiego i A. Jakubowskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2018, s. 302-303). Podkreślić trzeba, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym przyjmuje się, iż rada gminy, w ramach kompetencji do określania organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy, nie może określać zasad sprawowania mandatu radnego, bowiem kwestie te zostały uregulowane przepisami ustawowymi. Wykonywanie mandatu poddane jest jedynie weryfikacji wyborczej. Sposób oraz częstotliwość wykonywania obowiązków radnego pozostawione jest uznaniu radnego. U.s.g., zgodnie z przyjętym modelem wolnego mandatu radnego, nie zawiera przepisu, który mógłby stanowić podstawę normatywnej regulacji w tym zakresie o charakterze wykonawczym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 794/15). W judykaturze akcentuje się również, że obowiązek wynikający z art. 24 u.s.g. obwarowany jest wyłącznie odpowiedzialnością polityczną, gdyż ustawa nie przewiduje żadnych sankcji na wypadek, gdy radny się z niego nie wywiązuje (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1110/15). W konsekwencji powyższego należało stwierdzić nieważność § 3 ust. 2 i ust. 6 uchwały.

Kolejną istotną wadliwością zaskarżonej uchwały jest zapis zawarty w jej § 4 ust. 1. W tym zakresie dostrzec przyjdzie, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.s.g. rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Z kolei art. 19 ust. 2 u.s.g. stanowi, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Z przytoczonych regulacji wynika, że do podstawowych zadań przewodniczącego należy zaliczyć zwoływanie sesji oraz czuwanie nad całym procesem legislacyjnym od chwili wpłynięcia projektu do rady aż do chwili rozstrzygnięcia przez radę co do przyjęcia lub odrzucenia projektu. W razie nieobecności przewodniczącego obowiązki te, w tym zwołanie sesji, przejmuje wiceprzewodniczący. Reasumując stwierdzić trzeba, że co do zasady, podmiotem uprawnionym do zwołania sesji rady jest jej przewodniczący, co wynika z art. 20 ust. 1 u.s.g., zaś w wyjątkowych sytuacjach, tj. określnych w art. 19 ust. 2 u.s.g., również wiceprzewodniczący. Brak jest natomiast podstaw prawnych do określenia w statucie innych niż ustawowe sytuacji, w których uprawnienie przewodniczącego przysługiwałoby wiceprzewodniczącemu. W rozważanym przypadku sporny zapis § 4 ust. 1 w zakresie słów "a w razie niepodjęcia przez niego czynności sesje zwołuje wiceprzewodniczący rady" niewątpliwie narusza zatem art. 20 ust. 1 i art. 19 ust. 2 u.s.g. Z kolei pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części normy § 4 Statutu dotyczącej zwołania sesji przez przewodniczącego sugerowałby, że wyłącznie on jest uprawniony do podjęcia tej czynności, co w świetle wyżej przytoczonych norm ustawowych jest założeniem błędnym. Ponadto zawarty w omawianym postanowieniu uchwały zwrot "w trybie ustawowym" jest niejasny i może budzić wątpliwości interpretacyjne, co jest niedopuszczalne w przypadku aktów prawa miejscowego, do których należy oceniany Statut. Przyjąć zatem trzeba, że zastosowane przez Radę Gminy w § 4 bliżej niedookreślone odesłanie do "trybu ustawowego" czyni ten zapis nieczytelnym i wymagającym interpretacji, a to oznacza, że uchwała w tym zakresie nie została sporządzona z zachowaniem reguł dobrej legislacji, w tym przejrzystości. Z tej przyczyny należało stwierdzić nieważność § 4 w całości, jako istotnie naruszającego prawo.

W ocenie Sądu, zgodzić się należy też z organem nadzoru, że regulacja zawarta w § 5 ust. 3 uchwały jest niezgodna z prawem, ponieważ w sposób niedopuszczalny modyfikuje uprawnienia przewodniczącego rady, określone w cyt. wcześniej art. 19 ust. 2 u.s.g. Z przepisu tego wynika, że przewodniczący posiada uprawnienia formalne, porządkowe podczas prowadzenia obrad rady. Czuwanie nad prawidłowym i niezakłóconym przebiegiem obrad, w tym pilnowanie porządku podczas sesji, dotyczy wszystkich osób uczestniczących w obradach, nawet publiczności. W kwestionowanej uchwale w ust. 2 § 5 Rada przewidziała przysługujące przewodniczącemu uprawnienia w zakresie stosowania środków porządkowych dla zapewnienia zgodnego z porządkiem obrad i sprawnego przebiegu sesji. Tymczasem w § 5 ust. 3 uchwały Rada w sposób nieuprawniony ograniczyła te kompetencje przewodniczącego, wyłączając możliwość stosowania ww. środków wobec wójta i osób przez niego upoważnionych. Z tego względu zapis ten dotknięty jest wadą istotnego naruszenia prawa i w konsekwencji należało stwierdzić jego nieważność.

Za uzasadniony trzeba nadto uznać zarzut Wojewody dotyczący wadliwości § 9 ust. 2, z którym to zarzutem zgodziła się także Gmina. W omawianym przepisie Rada określiła, że w przypadkach, gdy wymagają tego przepisy szczególne lub uchwała tak stanowi, wójt przekazuje uchwałę do opublikowania w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Jak trafnie stwierdził Wojewoda, kwestia publikacji aktów prawnych została uregulowana w sposób kompletny w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych, zatem nie powinna być przedmiotem - wobec braku ku temu podstaw prawnych - regulacji statutowych, tak jak to miało miejsce w niniejszym przypadku. Jeszcze raz zatem podkreślenia wymaga, że powtórzenie regulacji ustawowych przez uchwałę jest niezgodne z zasadami legislacji, jako zbędne, dezinformujące i mogące prowadzić do sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1034/14).

Kolejne istotne naruszenie prawa dotyczy zapisu zawartego w § 10 uchwały, w którym Rada przewidziała, że oczywiste omyłki pisarskie, błędy ortograficzne, rachunkowe, błędy w numeracji jednostek systematyzacyjnych, zmiana formy graficznej szkiców, tabel nie podlega ponownemu głosowaniu jeżeli ich korekta nie spowoduje zmiany skutków prawnych. Dokonując analizy treści tego przepisu, Sąd stwierdził, że jest on nieprecyzyjny, ponieważ nie określa, kto i w jakim trybie ma oceniać, czy dana korekta nie doprowadzi do zmiany skutków prawnych uchwały. Już tylko z tego powodu nie jest możliwe pozostawienie w porządku prawnym kwestionowanego zapisu statutu i uznanie, że doszło do nieistotnego naruszenie prawa. Ponadto zauważyć należy - co dostrzegł też Wojewoda - że przepisy u.s.g. nie regulują trybu prostowania oczywistych omyłek pisarskich i błędów. Wszelkie zatem zmiany treści uchwały wymagają odrębnej uchwały, zaś wyłączenie omawianym zapisem Statutu trybu nowelizacji przyznaje gminie kompetencje, które nie wynikają z ustaw. Odnotowania również wymaga, że przepisem, który stanowi podstawę do prostowania uchwał i to tych podlegających ogłoszeniu na etapie ogłaszania przez stosowny organ jest art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, zgodnie z którym błędy w ogłoszonym tekście aktu prawnego prostuje się w formie obwieszczenia. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego. W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że z kontekstu, w jakim zostało użyte sformułowanie "w ogłoszonym tekście", należy wnioskować, że błędem w rozumieniu art. 17 ww. ustawy jest rozbieżność pomiędzy oryginałem (art. 15 tej ustawy) a tekstem ogłoszonym w dzienniku urzędowym. Błędy, które powstały na wcześniejszych etapach (były już w tekście oryginału) "prostuje się" poprzez klasyczną nowelizację, o której mowa w dziale II zasad techniki prawodawczej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1097/18). Wobec tego podzielić należało pogląd organu nadzoru, że § 10 Statutu został wydany poza zakresem przyznanego Radzie upoważnienia ustawowego, co świadczy o jego istotnej wadliwości. Dodatkowo, jak wskazano wcześniej, został on zredagowany w sposób nieprecyzyjny.

Kontynuując ocenę zaskarżonej uchwały, Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że w ust. 1 i ust. 2 § 31 uchwały Rada przekroczyła swoje kompetencje, nakładając na wójta (lub osoby przez niego wyznaczone) obowiązek uczestniczenia w sesjach, podczas gdy jest to przyznane mu uprawnienie. Użycie w odniesieniu do wójta kategorycznego stwierdzenia "uczestniczy" i "obecność wójta nie jest wymagana" nie może być odczytane inaczej niż powinność, a z pewnością nie oznacza "możliwości", jak podniesiono w odpowiedzi na skargę. W przekonaniu Sądu, również w stosunku do "osób wyznaczonych przez wójta" Rada nie ma uprawnień do formułowania obowiązków (ich przełożonym jest wójt). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest jednolity pogląd, zasługujący na pełną akceptację, że uczestniczenie wójta (burmistrza) w sesjach rady gminy stanowi jego uprawnienie, a nałożenie na niego takiego obowiązku przez organ uchwałodawczy byłoby niezgodne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 564/14).

Nadto, w odniesieniu do regulacji zawartej w § 31 ust. 4 i ust. 5 uchwały Sąd zgodził się z Wojewodą, że poza kompetencjami Rady, uprawnionej do określenia w Statucie m.in. trybu pracy organów, a więc i wójta (art. 22 ust. 1 u.s.g.), pozostają kwestie związane z rozpatrywaniem wniosków. Zagadnienia te normują bowiem przepisy K.p.a. Słusznie wskazał organ nadzoru, że konieczność wstępnego kwalifikowania pism wpływających do organów państwowych i samorządowych wynika wprost z art. 222 K.p.a., natomiast Dział VIII K.p.a. określa tryb i sposób ich rozpatrywania. Poza tym Rada Gminy wbrew regulacji zawartej w art. 221 K.p.a. zawęziła katalog podmiotów, od których wójt rozpatruje wnioski - do radnych, sołtysów i mieszkańców gminy. Tymczasem art. 221 K.p.a. gwarantuje prawo składnia skarg i wniosków każdemu, a więc mogą to być osoby fizyczne, osoby prawne i inne jednostki organizacyjne. Stwierdzić też trzeba, że Rada nie jest uprawniona do przyznawania uprawnień czy nakładania obowiązków (w tym także w odniesieniu do wójta w związku z wpływającymi wnioskami), ponieważ nie jest to materia statutowa. W piśmiennictwie jednoznacznie przyjmuje się, że statut jest aktem "o charakterze organizacyjno-ustrojowym", w którym nie ma miejsca na przepisy materialne czy proceduralne (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. P. Chmielnickiego, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2013 r., s. 79). Podsumowując stwierdzić przyjdzie, że regulacje zawarte w § 31 ust. 4 i ust. 5 zostały ustanowione przez Radę przede wszystkim z przekroczeniem upoważnienia określonego przepisami u.s.g., a nadto regulują - i to w sposób wadliwy - kwestie już przewidziane w ustawie, czyli we wskazanych wyżej przepisach K.p.a.

Sąd podzielił również zarzuty Wojewody Opolskiego dotyczące Rozdziału 12 obejmującego § 34 uchwały. Postanowienia tego przepisu, odnoszące się do gminnych jednostek organizacyjnych, niewątpliwie zostały uchwalone poza delegacją ustawową, a w konsekwencji bez podstawy prawnej. Z art. 22 ust. 1 u.s.g. wynika bowiem, że statut gminy określa organizację wewnętrzną organów gminy, jakimi nie są gminne jednostki organizacyjne. Wedle art. 11a ust. 1 u.s.g., organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Natomiast brzmienie art. 22 ustawy wskazuje, że zawarte w statucie regulacje dotyczyć mają struktury i zagadnień wewnątrzgminnych, a nie jeszcze innych podmiotów, w tym np. jednostek organizacyjnych.

Kolejne stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa dotyczą zapisów zawartych w rozdziale 13. uchwały, określającym zasady dostępu i korzystania z dokumentów wytworzonych przez organy gminy w ramach wykonywania zadań publicznych. W tym zakresie wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika z przepisów Konstytucji (art. 61 ust. 1 i ust. 2) oraz z przepisów ustawowych, w szczególności z u.d.i.p. Zakres przedmiotowy udzielanych informacji wynika z ustaw, dlatego niedopuszczalne jest jego modyfikowanie w Statucie. Powszechnie przyjmuje się, że zakres unormowania w statucie materii określonej w art. 11b ust. 3 u.s.g., czyli zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich dotyczy ram techniczno-organizacyjnych i porządkowych realizacji prawa do informacji w odniesieniu do dokumentów gminnych. W wyroku z dnia 16 września 2002 r. (sygn. akt K. 38/01, opublikowany w Dz. U. z 2002 r., nr 156, poz. 1306) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wyrażenie "zasady" odnosi się do kwestii o stricte techniczno-porządkowym charakterze, przykładowo takich jak: określenie czasu urzędowania, w którym dany dokument będzie udostępniany, wskazanie jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za udostępnianie określonych dokumentów, sprecyzowanie zasad, w oparciu o które odbywać się będzie ich kopiowanie itd. W ocenie Trybunału, zasady te nie mogą dotyczyć w ogóle materialnych treści prawa do informacji, jego zakresu i granic. Nie mogą zatem obejmować materialnych aspektów tego prawa obywatelskiego, ani też tych aspektów proceduralnych dostępu do dokumentów i korzystania z nich, które mogłyby mieć wpływ na kształtowanie zakresu prawa do informacji lub jego realizację. Znaczy to, iż z mocy prawa z "zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich" wyłączone są takie aspekty proceduralne, które by np. przesądzały o odpłatności lub bezpłatności dostępu do dokumentów, wyznaczały terminy mogące zagrozić realności tego dostępu, itp. Chodzi więc o takie reguły o charakterze porządkowym, które dotyczą miejsca i czasu udostępniania dokumentów, technicznych uwarunkowań zapoznawania się z ich treścią czy ich kopiowania, powielania, dokonywania wypisów. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez zasady, o których stanowi art. 11b ust. 3 u.s.g. należy rozumieć dyrektywy proceduralne, które mają wyłącznie charakter techniczno-organizacyjny. W zakresie ustawowego upoważnienia dla rady gminy nie mieści się natomiast prawo ograniczenia ustawowej zasady jawności działania organów samorządu terytorialnego ani rozstrzygania o zakresie informacji podlegających udostępnieniu (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 647/14). W świetle powyższego trafnie zarzucił Wojewoda - analizując § 36 ust. 2-5 oraz § 37, § 38 i § 39 uchwały - że kwestie ujęte w tych przepisach, a dotyczące: sposobu, formy i terminu składania czy uzupełnienia wniosku o udostępnienie dokumentu, oraz udostępniania informacji i przesłanek ograniczenia prawa do informacji, trybu odmowy udostępnienia, a także podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji, określa już u.d.i.p. w art. 5 oraz w art. 10-16. Natomiast, jak już wyjaśniono wcześniej, jakakolwiek modyfikacja czy powtórzenie przepisów ustawowych, co miało miejsce odnośnie do ww. zapisów statutowych, stanowi naruszenie prawa, które w omawianym przypadku należy uznać za istotne.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu Wojewody Opolskiego dotyczącego zapisu § 3 ust. 7 uchwały, w którym określono, że radny w sprawach nie wymagających podjęcia uchwały zwraca się bezpośrednio do wójta i podległych mu służb bez konieczności składania pisemnych interpelacji lub zapytań. Przepis ten nie tworzy bowiem nowych praw czy obowiązków radnego, a jedynie określa sposób postępowania w zakresie uzyskania informacji. Wbrew stanowisku Wojewody, kwestii tej nie reguluje cyt. wyżej art. 23 i art. 24 u.s.g. Natomiast nieprzewidziane tymi przepisami zachowania radnego, związane z uzyskaniem informacji i pozwalające na skutecznego wykonywanie mandatu radnego, powinny znaleźć się właśnie w postanowieniach Statutu.

Ponadto Sąd nie podzielił zarzutów organu nadzoru w zakresie naruszenia prawa odnośnie do § 24 uchwały dotyczącego wspólnych obrad wszystkich komisji, zwoływanych w celu omówienia i zaopiniowania projektów uchwał i pozostałych materiałów na sesje. W ocenie Sądu, ten przepis statutowy nie narusza w żaden sposób art. 20 ust. 1 u.s.g. Nie ma bowiem przeszkód prawnych, by radni spotykali się na "zebraniach rady" o roboczym charakterze. Pomimo tego, że skład osobowy tego zebrania może być w zasadzie tożsamy ze składem osobowym organu, jakim jest rada gminy, to z uwagi na brak formalnego elementu, jakim jest uprzednie zwołanie sesji rady gminy w określnym trybie, radni zebrani na takim zebraniu nie mogą podjąć żadnego rozstrzygnięcia czy też zająć jakiegokolwiek stanowiska jako rada gminy (por. J. Piecha, op. cit., s. 267). Określone w § 24 Statutu zebrania rady należy zatem uznać za swoiste "przedsesje", na których radni - wbrew temu co twierdzi Wojewoda - nie procedują w ten sam sposób jak na sesji. Niewątpliwie więc w zakresie analizowanego zapisu uchwały Rada Gminy nie przekroczyła wytycznych zawartych w upoważnieniu ustawowym. Poza tym Wojewoda nie wykazał, by doszło w tym przypadku do naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu, również ust. 6 § 36 Statutu nie narusza prawa. W przepisie tym Rada postanowiła, że wydawanie oryginalnych dokumentów poza miejsce udostępnienia jest zabronione. W przekonaniu Sądu, zapis ten nie powiela żadnego z przepisów u.d.i.p. Natomiast Rada, działając w granicach przysługującego jej - na podstawie art. 11b ust. 3 u.s.g. - upoważnienia do ustalenia zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich, określiła miejsce, w jakim można się zapoznać z oryginałami dokumentów.

W świetle przedstawionych okoliczności Sąd uznał, że w podjętym akcie - w zakresie omówionych i ujętych w punkcie 1 sentencji wyroku zapisów uchwały - Rada Gminy Skarbimierz istotnie naruszyła prawo. Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w tej części. Natomiast w pozostałym zakresie, w punkcie 2 sentencji wyroku, oddalono skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia nieważności § 3 ust. 7, § 24 oraz § 36 ust. 6 zaskarżonej uchwały, o co wnosił Wojewoda Opolski.

Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie 3 sentencji wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Ich wysokość obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).