Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 75/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 1, art. 199, art. 200, art. 232 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10 § 1, art. 15, art. 40, art. 28, art. 127 § 1, art. 42 § 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 34 § 1, art. 44 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skarg Z. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. odrzuca skargę J. K.; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zarządza zwrot na rzecz skarżącego J. K. kwoty 500 zł /słownie: pięćset złotych/ uiszczonej jako wpis sądowy.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg Z. K. i J. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] października 2017 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skarg na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 23 maja 2017 r., uzupełnionym w dniu 31 maja 2017 r., Marszałek Województwa [...] wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pod nazwą: "Zabezpieczenie przed powodzią miasta [...] i gm. [...] poprzez kształtowanie koryta rzeki [...] [...] - etap I - odcinkowa przebudowa - kształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego koryta rzeki [...] na długości 8,62 km na terenie miejscowości [...], gm. [...], [...], gm. [...], woj. podkarpackie" na szczegółowo wskazanych działkach w obrębie [...] [...], obrębie [...] [...], obrębie [...] [...], obręb [...] [...], obrębie [...] [...]. Wraz z wnioskiem Marszałek Województwa [...] przedłożył decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, aktualne wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów, 2 egzemplarze kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, kopię mapy ewidencyjnej z zaznaczonym zakresem inwestycji, oraz porozumienie zawarte pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Burmistrzem [...] w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego.

Zawiadomieniem z dnia 6 czerwca 2017 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek Marszałka Województwa [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] organ I instancji:

1) umorzył postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "Zabezpieczenie przed powodzią miasta [...] i gm. [...] poprzez kształtowanie koryta rzeki [...] [...] - etap I - odcinkowa przebudowa - kształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego koryta rzeki [...] na długości 8,62 km na terenie miejscowości [...], gm. [...], [...], gm. [...], woj. podkarpackie" na określonych działkach: obręb [...] [...], obręb [...] [...], obręb [...] [...], w liniach zaznaczonych kreskowaniem na załącznikach graficznych do niniejszej decyzji,

2) ustalił dla Marszalka Województwa [...] lokalizację inwestycji celu publicznego na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "Zabezpieczenie przed powodzią miasta [...] i gm. [...] poprzez kształtowanie koryta rzeki [...] [...] - etap I - odcinkowa przebudowa - kształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego koryta rzeki [...] na długości 8,62 km na terenie miejscowości [...], gm. [...], [...], gm. [...], woj. podkarpackie" na określonych działkach: obręb [...] [...], obręb [...] [...], obręb [...] [...], obręb [...] [...], obręb [...] [...], w liniach rozgraniczających określonych na załącznikach graficznych do niniejszej decyzji.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji podał art. 104, 105, 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 oraz art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że planowane zamierzenie inwestycyjne przebiega częściowo w [...], a częściowo w miejscowości [...]. Dlatego też zgodnie z art. 51 ust. 3 u.p.z.p. w dniu 8 lutego 2017 r. zostało zawarte porozumienie pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Burmistrzem [...].

Organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Przeprowadzona analiza wykazała, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W związku z tym należało ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego. Dalej organ I instancji wskazał, że lokalizacja inwestycji uzyskała pozytywne opinie i uzgodnienia, natomiast nie wymaga ona uzgodnienia z innymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Organ I instancji wyjaśnił, że rozpatrując przedmiotowy wniosek ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego biorąc pod uwagę:

1) stan istniejący - przedsięwzięcie inwestycyjne ma na celu umożliwienie sprawnego odpływu wód ze zlewni, co w konsekwencji przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa powodziowego w dolinie rzeki [...] w jej dolnym odcinku, tj. od miejscowości [...] do ujścia rzeki. Powierzchnia terenu inwestycji dla Miasta [...] będzie wynosiła ok. 174 583 m2, natomiast powierzchnia terenu inwestycji dla Gminy [...] to ok. 35 882 m2,

2) dokumenty złożone przez Marszałka Województwa [...],

3) przepisy odrębne.

Skarżący Z. K. w dniu 21 sierpnia 2017 r. nadał w placówce operatora pocztowego odwołanie od ww. decyzji, w którym zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie art. 7, art. 9, art. 10, art. 39, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 106 k.p.a., a w konsekwencji również naruszenie art. 53 ust. 1 oraz ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Wniósł również o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, gdyż w jego ocenie wykonanie decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki.

Skarżący J. K. reprezentowany przez r. pr. A. D. w dniu 21 sierpnia 2017 r. nadał w placówce operatora pocztowego odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2017 r.

Po rozpoznaniu odwołania Z. K., decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego lokalizowana jest w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie natomiast z art. 52 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wniosek taki powinien zawierać:

1) Określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionym na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego, obejmującego teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać,

2) Charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) Określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) Określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych , przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) Określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Zgodnie z art. 53 ust 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych,

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Decyzje wydaje się po uzgodnieniu z organami, wskazanymi w przepisie art. 53 ust 4 u.p.z.p. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a.

Zgodnie natomiast z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji,

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych,

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Art. 56 u.p.z.p. stanowi zaś, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji celu publicznego, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy wskazał, że w komentarzach do tego przepisu stwierdza się, że: "Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną. Zatem jeżeli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie powinien wydać decyzję pozytywną. Organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinien w sposób niebudzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzeń wnioskodawcy z przepisami odrębnymi budź wyjaśnić okoliczności przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy" — (tak: Tomasz Bąkowski " Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz’'’ wyd. Zakamycze 2004, str. 197 - 198).

W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p. oraz z przepisami ustaw odrębnych znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy zaznaczył, że brzmienie art. 56 u.p.z.p. nie pozostawia żadnych wątpliwości, że organ nie może odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W tym stanie rzeczy organ nie może opierać decyzji ani wprowadzać do decyzji ustaleń nie mających oparcia w wyraźnej normie prawnej. Przepis art. 56 u.p.z.p. kształtuje bowiem prawo podmiotowe strony ubiegającej się o wydanie takiej decyzji oraz odpowiednią kompetencję organu do wydania decyzji stricte deklaratoryjnej, pozbawionej elementów uznaniowości. U podstaw wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego leży bowiem jedynie negatywny wynik oceny sprzeczności projektowanej inwestycji z odrębnymi przepisami materialnoprawnymi z zastrzeżeniem, że przedmiotowy zakres odniesienia będą stanowiły wyłącznie przepisy ustaw materialno - prawnych, do których odsyła art. 56 u.p.z.p.

Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na okoliczność, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania analiza zamierzenie inwestycyjnego z przepisami ustaw odrębnych, do których odsyła art. 56 u.p.z.p. nie wykazała sprzeczności z przepisami materialnoprawnymi w przedmiotowo wyodrębnionym zakresie odniesienia, lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem. Analizie poddano również przepisy dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, w konsekwencji czego stwierdzono, że inwestycja może wymagać poddania procedurze oceny oddziaływania na środowisko wobec faktu, że przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 63 ust 1 w zw. z art. 59 ust 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska określił decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak [...] środowiskowe uwarunkowania zgody dla planowanego przedsięwzięcia.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że projekt decyzji uzyskał pozytywne opinie i uzgodnienia organów właściwych w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych; Marszałka Województwa [...] w zakresie melioracji wodnych; Miejskiego Zarządu Dróg w [...], Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Marszałka Województwa [...] na podstawie art. 53 ust 4 pkt 10a u.p.z.p., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]; Burmistrza [...]; [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...].

Z uwagi na okoliczność, że inwestycja przebiega częściowo przez [...], a częściowo przez [...], właściwość organu do prowadzenia postępowania w sprawie ustalono na podstawie art. 51 ust 3 u.p.z.p., w porozumieniu z Burmistrzem Gminy [...].

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy po dokonaniu analizy zalegającego w aktach sprawy materiału dowodowego oraz po przeprowadzeniu wyczerpującej konfrontacji zamierzenia inwestycyjnego z adekwatnymi przepisami ustaw odrębnych, a także oceny prawidłowości ustalenia warunków lokalizacji, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutu Z. K. dotyczącego kwestii braku zawiadomienia przez organ I instancji stron postępowania o skierowaniu projektu decyzji do uzgodnienia przez organ właściwy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, a w konsekwencji pozbawienia prawa czynnego udziału w postępowaniu, w tym prawa zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w istocie naruszył przepisy prawa procesowego, w szczególności art. 106 § 2 k.p.a., w myśl którego, organ załatwiający sprawę zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska na zasadzie art. 106 §1 k.p.a., zawiadamia o tym stronę. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że notowane naruszenie przepisów prawa procesowego pozostaje bez wpływu na sposób rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowo, dla rozważanego zagadnienia istotnym jest fakt, że wbrew twierdzeniu strony o pozbawieniu jej prawa do wniesienia zażalenia - prawo do skorzystanie ze środka zaskarżenia postanowienia opiniującego przysługuje - zgodnie z art. 53 ust 5 u.p.z.p. - wyłącznie inwestorowi. W tym stanie rzeczy Z. K., jako strona legitymizująca się pośrednim interesem prawnym w postępowaniu, nie miałaby prawa do skorzystania z zażalenia na postanowienie. Strona, której prawo do zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji jest wyłączone normą ustawową, zachowuje prawo do kwestionowania postanowienia w odwołaniu od decyzji.

W takich okolicznościach stanu faktycznego i prawnego organ odwoławczy w ramach czynności postępowania wyjaśniającego był obowiązany zbadać sprawę w jej całokształcie, podejmując również kwestię prawidłowości i zgodności z prawem stanowisk organów uzgadniających.

W wyniku podjętej analizy zalegającego w aktach sprawy materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że naruszenia przepisów prawa procesowego w fazie postępowania uzgodnieniowego, pozostało bez wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie organu odwoławczego, w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki zastosowania art.138 § 2 k.p.a. nie zaistniały.

Odnosząc się do kwestii umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Zabezpieczenie przed powodzią miasta [...] i gm. [...] poprzez kształtowanie koryta rzeki [...]. [...] - Etap I - odcinkowa przebudowa - kształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego koryta rzeki [...] na długości 8.62 km na terenie miejscowości [...], gm. [...], [...], gm. [...], woj. Podkarpackie" na działkach : obręb [...] [...] - działka nr 1348/11; obręb [...] [...] - działki nr 210/8 część, 211/2 część, 211/3, 38/2, 226/2 część, 228/4 część,41,231/2 część, 67/2, 467/6, 467/5, 558/2 część, 670/2 część, 671/2 część, 672/2 część, 677/4 część, 680/2 część, 684/2 część, 685/2 część, 685/2 część, 685/1 część, 689/1/ część, 711/20 część,711/22 część, 711/17, 711/18 część; obręb [...] [...] -działki nr 539/1, 539/2, 540/1,540/2, 587/18, 587/19, 587/33, 587/34, 587/14, 3695, 525 część, 605/25, 605/42, 605/43, 605/28, 605/27, 605/8, 633/4 część, organ odwoławczy stwierdził, iż umorzenie postępowania jest słuszne i zgodne z prawem ponieważ obejmuje działki dla których obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wyartykułowane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Zgodnie bowiem z art. 50 ust 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego. Dopiero w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizacja inwestycji odbywa się w drodze decyzji administracyjnej.

W ustawowym terminie skargę na powyższą decyzję wniósł Z. K.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 9, art. 10, art. 39, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 106 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie go o toczącym się postępowaniu w sprawie uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych zgodnie z art. 53 ust. 1 oraz ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., a w konsekwencji uniemożliwienie mu uczestnictwa jako stronie w w/w uzgodnieniach, co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącego w myśl art. 28 k.p.a.,

2) art. 54 pkt 2) u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie wymogu obowiązkowego przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w treści wydanej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wobec nieruchomości, na których będzie realizowana inwestycja, a których współwłaścicielem jest skarżący, tj. działek rolnych o nr ewid. 689/1, 689/2, 685/2 położonych w [...] - [...] obręb [...]. Doprowadziło to do naruszenia art. 54 pkt 2) ppkt d) u.p.z.p. w zakresie wymogu uwzględnienia ochrony interesów osób trzecich oraz niezapewnienia skarżącemu wypłaty należytego odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę w myśl art. 58 ust. 2 u.p.z.p.,

3) art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji,

4) art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznej i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku środków finansowych na realizację niniejszej inwestycji przez wnioskodawcę.

W związku z powyższym skarżący Z. K. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący Z. K. przytoczył treść art. 53 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Skarżący wskazał, że przedmiotem uzgodnienia ma być odpowiedź na pytanie, czy zaplanowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na realizację celów ochrony gruntów rolnych, w tym przede wszystkim celu polegającego na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uzgodnienie takie wydawane jest w formie postanowienia w trybie art. 106 § 5 k.p.a.

Zdaniem skarżącego Z. K., jako współwłaścicielowi gruntów rolnych objętych inwestycją, zgodnie z art. 28 k.p.a. przysługiwało mu uczestnictwo jako stronie w w/w uzgodnieniach. Tymczasem organ I instancji nie zawiadomił go, ani o toczących się konsultacjach, ani o wydanym postanowieniu. W tej sytuacji nie mógł uczestniczyć w sprawie jako aktywny uczestnik, czym naruszono art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący Z. K. podniósł też, że jego uczestnictwo w uzgodnieniach dotyczących gruntów rolnych, mogło mieć wpływ na ostateczną treść decyzji, czym naruszono art. 77 § 1 k.p.a.

Następnie skarżący Z. K. wskazał, że zgodnie art. 9 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek do wyczerpującego i należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W jego ocenie stanowi to również naruszenie art. 39 k.p.a.

Zdaniem skarżącego Z. K., postępowanie organu organu I instancji w sposób rażący naruszało art. 8 k.p.a., który stanowi, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie zawiadomienie skarżącego o prowadzonym postępowaniu przez organ I instancji, nie tylko naruszyło tą zasadę, ale również rażąco naruszyło zasadę stania na straży praworządności przez organ administracji publicznej wyrażoną w art. 7 k.p.a. Co więcej, organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wymienił strony, od których uzyskał jedynie opinie i uzgodnienia. Zdaniem skarżącego Z. K., w takiej sytuacji należy domniemywać, że doszło do naruszenia art. 106 § 5 k.p.a.

Skarżący Z. K. wskazał, że art. 54 pkt 2) u.p.z.p. nakłada przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązek uwzględnienia warunków i szczegółowych zasad wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast art. 54 pkt 2) ppkt d) u.p.z.p. wymaga uwzględnienia wymogów dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Jednym z takich wymogów jest obowiązek przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego wobec nieruchomości prywatnej na której będzie realizowana inwestycja publiczna. Wynika to wprost z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że: "Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem", ale także z art. 112 ust. 1 u.g.n., który stanowi, iż: "Przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości (...) dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego". Natomiast art. 112 ust. 3 u.g.n. stanowi, iż: "Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości (...).

Skarżący Z. K. zarzucił, że organ I instancji nie zawarł obowiązku przeprowadzenia takiego postępowania wywłaszczeniowego, mimo, że powinien to uczynić, gdyż inwestycja będzie realizowana na nieruchomościach, których skarżący jest współwłaścicielem. Potwierdził to inwestor [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], który za pośrednictwem wykonawcy "A." sp. z o.o. przesłał do skarżącego pisma wraz z umowami, z których wynika jednoznacznie, że do zrealizowania inwestycji niezbędne będzie nie tylko zajęcie tymczasowe, ale także zajęcie stałe nieruchomości poprzez ich wykupienie.

W ocenie skarżącego Z. K., brak zawarcia wymogu przeprowadzenia wywłaszczenia nieruchomości pozbawia go prawa do powołania się na art. 58 ust. 2 u.p.z.p. który stanowi, że: "Jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio". Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p.: "właściciel nieruchomości może żądać od gminy:

- odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo

- wykupienia nieruchomości lub jej części bądź zamiany nieruchomości objętej ograniczeniem na wolną od takich ograniczeń, jeżeli gmina dysponuje taką możliwością".

Skarżący Z. K. zarzucił, że do realizacji inwestycji nie wystarczy wydanie decyzji o tymczasowym wejściu w teren zgodnie z art. 47 ustawy Prawo budowlane (u.p.b.).

Skarżący Z. K. wskazał ponadto, że organ przed wydaniem decyzji powinien zbadać, czy inwestor na zapewnione finansowanie, zwłaszcza, że decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W ocenie skarżącego, przesłanie mu pisma dotyczącego zajęcia nieruchomości przez firmę "A." sp. z o.o. reprezentującą [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] świadczy o tym, że wybrano już wykonawcę inwestycji. Natomiast z pisma [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z dnia 28 listopada 2017 r. wynika, że podmiot ten nie posiada środków finansowych do realizacji tej inwestycji. W takiej sytuacji zaciąganie zobowiązań bez posiadanych środków finansowych może powodować naruszenie art. 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

W skardze z dnia 20 lutego 2018 r. (przekazanej Sądowi 29 maja 2018 r.) J. K. zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu, a także zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący J. K. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 54 i 56 u.p.z.p., poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i przez to wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz nieprecyzyjne ustalenie warunków realizacji inwestycji celu publicznego,

- błędne zastosowanie przepisów u.p.z.p. zamiast przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych,

- wydanie decyzji I instancji przez organ nieuprawniony, czyli przez Prezydenta Miasta [...], zamiast przez Wojewodę [...] – czym naruszono art. 4 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych,

- art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy,

- art. 8 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,

- art. 10 § 1 k.p.a., poprzez pozbawienie skarżącego J. K. czynnego udziału w postępowaniu,

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego,

- art. 138 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne utrzymanie zaskarżonej decyzji, pomimo wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania,

- art. 138 § 2 k.p.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, pomimo przyznania przez organ odwoławczy, że doszło do uchybienia zasadzie zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi skarżący J. K. wskazał, że z przepisu art. 1 ust. 1 lit. a) ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych jednoznacznie wynika, że przepisy tej ustawy mają zastosowanie do przygotowywania inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Planowana inwestycja dotyczy budowy urządzeń wodnych, m. in. kanału ulgi, a zatem dotyczy niewątpliwie obiektów przeciwpowodziowych. Zatem w niniejszej sprawie zastosowanie powinny mieć wyłącznie przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, z wyłączeniem przepisów ustawy - Prawo wodne z 2001 r. Stosownie zaś do przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, decyzję o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej wydaje właściwy miejscowo wojewoda, nie zaś marszałek województwa. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego J. K., zaskarżona decyzja została wydana przez niewłaściwy organ. Skarżący podniósł także, że decyzja nie zawiera elementów (rozstrzygnięć) wymaganych przez przepis art. 9 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, a w szczególności nie określa linii rozgraniczających, nie dokonuje zatwierdzenia podziału nieruchomości oraz nie określa nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Dokonanie podziału nieruchomości i wskazanie nieruchomości podlegających wywłaszczeniu jest niezbędne do ustalenia i wypłaty odszkodowania (art. 20 ustawy).

W ocenie skarżącego J. K., decyzja organu I instancji posiadała wady, które powinny doprowadzić do jej wyeliminowania z obrotu prawnego przez organ odwoławczy. W szczególności decyzja organu I instancji była nieprecyzyjna i nie spełniała wymogów przepisu art. 54 u.p.z.p. Nie precyzowała bowiem warunków realizacji inwestycji celu publicznego, a jedynie w prawie całej swej treści stanowiła przywołanie innych przepisów. Warunki realizacji konkretnej inwestycji powinny być sprecyzowane w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja organu I instancji nie posiadała również należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Zdaniem skarżącego, decyzja organu I instancji została wydana bez zapewnienia czynnego udziału stronom, bez próby wyjaśnienia jakie były potrzeby wydania decyzji i jakie szczegółowe konsekwencje decyzja spowoduje dla stron, a w szczególności dla skarżącego (art. 10 § 1 k.p.a.). Skarżący wskazał też, że organ odwoławczy sam przyznał, że doszło do naruszenia zasady zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu, a mimo to błędnie stwierdził, że nie miało to wpływu na wynik sprawy. W szczególności skarżący został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniach toczących się przed organami opiniującymi projekt decyzji. Spowodowało to rażące naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie stron do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Skarżący podniósł, że strony nie zostały nawet wstępnie poinformowane, jaka będzie dalsza kolejność realizacji decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący nie ma wiedzy, jaki będzie zakres inwestycji na jego nieruchomości, czy nieruchomość zostanie w związku z powyższym wywłaszczona w całości lub w części, jak zostanie ustalone odszkodowanie.

W odpowiedzi na powyższe skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o ich oddalenie. Odpowiedź na skargę Z. K. została wniesiona 18 stycznia 2018 r., natomiast odpowiedź na skargę J. K. – 29 maja 2018 r. Do dnia wyrokowania organ odwoławczy nie rozpoznał wniosku z dnia 15 grudnia 2017 r. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (k. 28 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W sprawie o sygnaturze II SA/Rz 75/18, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 29 maja 2018 r. (k. 84 akt sądowych), rozpoznaniu podlegały skargi wniesione przez Z. K. oraz J. K..

Po dokonaniu oceny formalnej i merytorycznej wniesionych środków zaskarżenia, Sąd doszedł do przekonania, że skarga J. K. podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, natomiast skarga Z. K. zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych niż wskazane w jej treści przyczyn, które podlegały uwzględnieniu z urzędu, zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/p.p.s.a.).

Skarga J. K., wniesiona do organu przez pełnomocnika procesowego – radcę prawnego A. D. (21 lutego 2018 r., po czterech miesiącach od dnia wydania decyzji), podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), albowiem zgodnie z treścią akt administracyjnych (zob. akta organu II instancji – k. 26-30, 34-37) oraz wyjaśnień złożonych przez skarżącego J. K. na rozprawie (k. 334 akt sądowych) będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja organu odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nie została doręczona pełnomocnikowi procesowemu, który został skutecznie ustanowiony już w postępowaniu odwoławczym i wniósł w imieniu skarżącego odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r. (k. 26-30 akt organu II instancji). W konsekwencji wobec braku skutecznego doręczenia decyzji odwoławczej pełnomocnikowi procesowemu termin do wniesienia skargi nie mógł rozpocząć biegu, a wniesiona przed doręczeniem decyzji skarga jako przedwczesna (zob. art. 53 § 1 p.p.s.a.) musiała zostać uznana za niedopuszczalną, podlegając odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a.i art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a. Nie ma natomiast znaczenia fakt, że decyzja odwoławcza została doręczona samemu mocodawcy (J. K.). Brak doręczenia pisma pełnomocnikowi procesowemu strony w okresie trwania pełnomocnictwa jest równoznaczny z brakiem jego doręczenia samej stronie. Sąd stwierdza również, że z niewiadomych przyczyn powyższa skarga została przekazana przez skarżony organ dopiero 29 maja 2018 r.

Skarga Z. K. musiała natomiast doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Przede wszystkim Sąd z urzędu stwierdził, że odwołanie J. K., reprezentowanego przez pełnomocnika procesowego A. D., nie zostało przez organ drugiej instancji w ogóle rozpoznane (zob. treść komparycji i uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2017 r.), a konsekwencją pominięcia wniesionego środka zaskarżenia było niedoręczenie decyzji odwoławczej powyższemu pełnomocnikowi (zob. k. 34 oraz zbiór zwrotnych potwierdzeń odbioru). Ponadto stwierdzono, że akta administracyjne organu odwoławczego nie zawierają 22 egzemplarzy zwrotnych potwierdzeń odbioru. Zbiór powyższych potwierdzeń zawiera 159 dokumentów, natomiast powinien zawierać ich 181. Niezależnie od powyższego stwierdzono, że doręczenia przesyłek (zawierających decyzje odwoławcze) na adresy stron: W. J., K. K., G. T., Z. T., były bezskuteczne procesowo z racji wadliwego adresu ("adres niepełny" – W. J., K. K.) lub jego nieaktualności ("adresat nieznany" – G. T., Z. T.). Konieczne jest zatem usunięcie powyższych wadliwości.

Stwierdzone wyżej wady zaskarżonej decyzji, będące konsekwencją naruszenia przepisów postępowania, są konieczną i wystarczającą podstawą do jej uchylenia. Ocena zarzutów materialnoprawnych jest na obecnym etapie nie tylko przedwczesna, lecz także niedopuszczalna. Sąd administracyjny zasadniczo nie jest bowiem upoważniony do antycypowania treści rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie wypowiedział się co do zasadności wniesionego środka zaskarżenia, załatwiając sprawę z naruszeniem art. 104 § 1 w zw. z art. 15, art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz z naruszeniem art. 10 § 1, art. 28, art. 34 § 1, art. 40 § 2, art. 42 § 1, art. 44 k.p.a.

Mając na względzie powyższe argumenty, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt. I i II wyroku.

Orzeczenie o zasądzeniu kosztów postępowania od skarżonego organu na rzecz skarżącego Z. K. (pkt III wyroku) znajduje podstawę w art. 199 i 200 p.p.s.a., natomiast zarządzenie zwrotu wpisu sądowego uiszczonego przez skarżącego J. K. – w art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt IV wyroku).