Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 153/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 16 pkt 65 lit. i
journal: Dz.U. 2023 poz 1478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Z. J. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polski z dnia 12 grudnia 2023 r. GD.RUZ.4219.32.2023.2.IG w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Z. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylającej w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Chojnicach w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 27 września 2022 r. Z. J. wystąpił do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Chojnicach z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie pomostu prostopadłego do brzegu z bocznym skrzydłem na jeziorze C. (działka nr [...] obręb C., gmina C.) przyległego do działki nr [...] obręb C., gmina C. Pomost będzie służył do cumowania jednostek pływających: houseboat, jacht żaglowy, łódź motorowa oraz kajak dwuosobowy.

Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Chojnicach (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia 10 lipca 2023 r. udzielił pozwolenia wodnoprawnego Z. J. na wykonanie pomostu prostopadłego do brzegu z bocznym skrzydłem na jeziorze C. (działka nr [...] obręb C., gmina C.) przyległego do działki nr [...] obręb C., gmina C.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) po rozpoznaniu odwołania L. oraz Burmistrza Miasta Chojnice, działając m. in. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm.; dalej jako: "Prawo wodne") decyzją z dnia 12 grudnia 2023 r. uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy zakwestionował zasadność udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie pomostu na jeziorze C. Przywołując treść art. 16 pkt 65 lit. i Prawa wodnego oraz art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1863) organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, że wnioskodawca projektuje pomost, do którego będzie cumował jednostki pływające, co oznacza, że zamierza wykonać przystań. Pozwolenia wodnoprawnego wymaga zatem przystań, składająca się z pomostu, do którego przybija obiekt pływający oraz akwen i grunt niezbędny do postoju jednostek pływających i ewentualnie drogi podejścia do przystani.

Wątpliwości organu odwoławczego dotyczyły także ustalonego kręgu stron postępowania. Przywołując treść przepisu art. 28 k.p.a. oraz art. 401 ust. 1 Prawa wodnego organ II instancji wskazał, że według autora operatu wodnoprawnego obszar oddziaływania ogranicza się do działki nr [...], obręb C., gmina C., na której będzie znajdowała się planowana przystań. W ocenie organu odwoławczego teza ta jest wadliwa, albowiem z dołączonego do operatu wodnoprawnego rysunku oraz wskazanych współrzędnych wynika, że przystań graniczy z działką nr [...] obręb C., gmina C. Wprawdzie organ I instancji wziął pod uwagę działkę nr [...], jednakże dokonał tej oceny samodzielnie nie wzywając wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień. W aktach sprawy brak ponadto wypisu z rejestru gruntów, w związku z czym nie wiadomo do kogo należy działka nr [...] obręb C., gmina C. Organ I instancji uznał Burmistrza Miasta Chojnice za stronę postępowania na podstawie przesłanej przez Starostę Chojnickiego kopii pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Gminie Miejskiej Chojnice na wykonanie przystani jachtowej na jeziorze C. (decyzja z dnia 24 maja 2005 r.). Zdaniem organu II instancji z operatu wodnoprawnego, jak również z uzupełnień wnioskodawcy nie wynika jednak, aby w zasięgu oddziaływania znajdowała się nieruchomość należąca do Gminy Miejskiej Chojnice.

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że zgodnie z art. 402 ust. 1 Prawa wodnego w postępowaniach dotyczących zgód wodnoprawnych nie stosuje się przepisów art. 31 k.p.a. Tym samym niezrozumiałe jest uznanie za stronę postępowania L. W aktach sprawy brak jest dokumentów wyjaśniających na jakiej podstawie L. został dopuszczony do udziału na prawach strony. Także z operatu wodnoprawnego nie wynika, by L. znajdował się w zasięgu oddziaływania.

Niezależnie od powyższego, w ocenie organu II instancji, w sprawie niezbędne jest wyjaśnienie, czy planowana inwestycja oddziaływuje na zlokalizowaną w sąsiedztwie przystań.

Organ podkreślił, że planowane urządzenie wodne oddziaływać będzie także na obwód rybacki, użytkownika obwodu rybackiego, który powinien być stroną tego postępowania. Dodatkowo zwrócił uwagę, że planowane przedsięwzięcie znajduje się na terenie Zaborskiego Parku Krajobrazowego oraz w otulinie Parku Narodowego Bory Tucholskie. Tym samym należy uznać, że przystań oddziaływać będzie na krajobraz, w celu ochrony którego utworzony został park krajobrazowy. Analiza akt sprawy wykazała, że zarówno użytkownik rybacki, jak również dyrektor parku krajobrazowego nie zostali jednak poinformowani na żadnym etapie o prowadzonym postępowaniu.

Dodatkowo, z uwagi na fakt, że planowane przedsięwzięcie znajduje się na obszarze Natura 2000, organ odwoławczy zalecił organowi I instancji w powtórnym postępowaniu rozważyć zastosowanie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1094).

W dalszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że pomiędzy wnioskiem a zawartością operatu wodnoprawnego (w części opisowej i graficznej) występują rozbieżności. Z części opisowej operatu wodnoprawnego wynika bowiem, że wnioskodawca planuje wykonać przedsięwzięcie na działce nr [...] obręb C., gmina C., natomiast z załącznika (rys. schemat funkcjonalny urządzeń wodnych) dołączonego do pisma z dnia 9 lutego 2023 r., jak i współrzędnych geodezyjnych wynika, że ma ono być posadowione zarówno na działce nr [...], jak również na działce nr [...] obręb C., gmina C. (części wodnej). Zdaniem organu odwoławczego także rysunek pn.: "Schemat funkcjonalny urządzeń wodnych" jest niespójny z rysunkiem nr 2 pn.: "Rzut projektowanego urządzenia wodnego - pomostu pływającego". W związku z powyższymi rozbieżnościami organ I powinien wezwać wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień, jaka jest rzeczywista lokalizacja przystani.

W ocenie organu odwoławczego Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Chojnicach powinien ponadto wstrzymać się z rozstrzygnięciem w niniejszym postępowaniu dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia Wójta Gminy Chojnice w sprawie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu pływającego-przystani na terenie części działki nr [...] położonej w miejscowości C., gmina C.

Końcowo organ II instancji nakazał wyjaśnienie kwestii w jaki sposób cumujący przy przystani houseboat będzie zaopatrywany w wodę i czy jest możliwość odbioru powstających ścieków na tym jeziorze. Z przedłożonej przez wnioskodawcy umowy z M. Sp. z o.o. nie wynika bowiem w jaki sposób będzie następował odbiór powstających ścieków.

W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Z. J. zakwestionował rozstrzygnięcie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W ocenie skarżącego z treści wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jasno wynikało, jaki jest cel zamierzenia i jaką będzie pełnił funkcję. Jego zdaniem wymaganie od wnioskodawcy przedstawienia wypisu z rejestru gruntów dot. działki [...] stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Dodatkowo podniósł, że w związku z faktem, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego było podane do publicznej informacji, to zarówno użytkownik obwodu rybackiego, jak i dyrektor parku krajobrazowego mogli składać uwagi i wnioski w toczącej się sprawie. Skarżący nie podzielił także stanowiska, że przystań będzie oddziaływać na krajobraz oraz znacząco oddziaływać na środowisko. W jego ocenie planowane zamierzenie zostało zaprojektowane na terenie działki nr [...], a współrzędne zostały precyzyjnie określone. Zakwestionował także stanowisko organu odwoławczego odnośnie konieczności wstrzymania się z rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie wznowienia postępowania. Końcowo podniósł, że umowa zawarta z M. Sp. z o.o. zobowiązuje strony do jej wykonania, zaś w interesie korzystających z wód, jest by nie zanieczyszczać terenu jeziora.

W odpowiedzi na sprzeciw Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał oddaleniu.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydana na podstawie 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."). Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. nie przysługuje skarga jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść sprzeciw. W sprawie sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., określony w art. 64e P.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron.

Niezależnie od powyższego przesłankę wydania decyzji kasacyjnej (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie) należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być pominięte przez sąd administracyjny. W przeciwnym wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyroki NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 i z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ze względu na węższy, w porównaniu do postępowania wszczynanego skargą, zakres kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem sprzeciwu nie podlegają weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych w zakresie merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., II OSK 2311/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Stwierdzenie, że istniały podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy prowadzi do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku stwierdzenia istotnych uchybień proceduralnych sprzeciw zostaje oddalony, a organ I instancji jest zobowiązany do przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego. Należy przy tym podkreślić, że o ile organ odwoławczy ma kompetencje do uzupełnienia postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.) to mają one charakter ograniczony i dotyczą jedynie niewielkiego zakresu tego postępowania.

Z art. 138 § 1 k.p.a., określającego podstawy prawne rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, wynika zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ II instancji. Wyjątek stanowi uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, to jest: wydaniu decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania (przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie postępowania dowodowego, którego zakres obejmuje okoliczności mające istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Należy przy tym podkreślić, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zasady tej nie można również interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i II instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 k.p.a. Konieczność przeprowadzenia dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania lub uzupełnienia rozstrzygnięcia mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 1999 r., IV SA 1606/96, wyrok NSA z 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96, wyrok NSA z 30 września 1999 r., IV SA 1591/97).

Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd oceniając zaskarżoną decyzję stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zakwestionował on przyjętą przez organ I instancji kwalifikację obiektu. W ocenie organu odwoławczego błędnie określono zamierzenie inwestycyjne jako wykonanie pomostu prostopadłego do brzegu z bocznym skrzydłem na Jeziorze C. (dz. nr ewid. [...] obręb C., gmina C.). Według organu administracji przedmiotem inwestycji była "przystań" i to tak określonego przedsięwzięcia powinno dotyczyć postępowanie.

Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca – Z.J. wystąpił o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wskazując we wniosku jego rodzaj jako: "usługi wodne tj. korzystanie z wód powierzchniowych, wykonanie urządzenia wodnego służącego do korzystania z zasobów wodnych dla zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką, sportem oraz rekreacją. Celem zamierzonego korzystania z wód jest wykonanie urządzenia wodnego służącego do korzystania z zasobów wodnych – pomost pływający – dla zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką, sportem oraz rekreacją, w tym cumowaniem niewielkich jednostek pływających, takich jak: łodzie, jachty w tym hauseboaty".

Tak określony zamiar inwestycyjny został w początkowej fazie postępowania potraktowany jako wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie pomostu – przystani wodnej (pismo Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Chojnicach z dnia 21 listopada 2022 r.). Jeszcze inaczej inwestycję określono w Operacie wodnoprawnym ("pomost pływający – przystań"). Decyzja kończąca postępowanie w I instancji dotyczyła już jednak "wykonania pomostu prostopadłego do brzegu z bocznym skrzydłem". Z akt sprawy, ani z uzasadnienia uchylonej decyzji organu I instancji nie wynika na jakiej podstawie doszło do zmiany kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego. Podkreślenia wymaga, że w toku postępowania administracyjnego jest możliwa zmiana kwalifikacji określonego przedsięwzięcia jednakże musi ona wynikać jednoznacznie z wniosku strony lub ustaleń organu administracji, który "przekłada" określenia inwestora na konstrukcje normatywne. Żadna z takich sytuacji nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie, co prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie organu administracji dotyczyło innego zamierzenia niż wskazane we wniosku inwestora, a sama kwalifikacja inwestycji zmieniana była dowolnie.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zakwestionował ocenę organu I instancji i wskazał, że prawidłowa kwalifikacja zamierzenia inwestycyjnego prowadzi do wniosku, iż zamiarem inwestora jest wykonanie przystani i tak określonej inwestycji powinno dotyczyć pozwolenia wodnoprawne.

Uzasadniając swoje stanowisko organ przywołał treść art. 16 pkt 65 lit. i ustawy Prawo wodne, z którego wynika, że przez urządzenia wodne rozumie się mury oporowe, bulwary, nabrzeża, mola, pomosty i przystanie. W ustawie Prawo wodne nie występuje definicja pomostu i przystani, na co zgodnie wskazują organ odwoławczy oraz skarżący (w sprzeciwie: "próżno szukać definicji pomostu lub przystani"). W tym zakresie Sąd podziela przywołane stanowiska. Jednocześnie jednak w ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2000 r., poz. 1863) w art. 5 ust. 1 pkt 3 przyjęto, że akwen i grunt oraz związana z nimi infrastruktura stanowią port lub przystań. Mimo, że definicja ta zawarta jest w odrębnej ustawie, w ocenie Sądu, nie można jej pominąć przy wykładni przepisów ustawy Prawo wodne. W procesie stosowania prawa organy administracji zobowiązane są uwzględniać całość regulacji normatywnej danego systemu, chyba że co innego wprost wynika z jego przepisów.

Nie można zgodzić się ze skarżącym, że decydujące dla kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego powinno być jego określenie we wniosku wszczynającym postępowanie. O charakterze zamierzenia inwestycyjnego, a w konsekwencji o jego kwalifikacji w odniesieniu do przepisów administracyjnego prawa materialnego nie może przesądzać nazwa jaką określił je inwestor, a wyłącznie jego charakter i cel jakiemu ma służyć. Przyjęcie koncepcji skarżącego oznaczałoby możliwość wyłączenia spod regulacji administracyjnoprawnej nawet inwestycji wprost odpowiadających regulacjom normatywnym, a jedynie inaczej nazwanym. Z akt sprawy bezspornie wynika, że zamiarem inwestora jest wybudowanie pomostu na jeziorze C., do którego będzie cumował jednostki pływające (Hauseboat Z., jacht typu TWISTER 800 i łódź motorową – "Schemat funkcjonalny urządzeń wodnych" – załącznik do pisma pełnomocnika wnioskodawcy – k. 77). Z punktu widzenia obowiązujących przepisów sama możliwość cumowania do pomostu jednostek pływających, która związana jest z odpowiednim jego dostosowaniem, a także wyznaczeniem odpowiedniego obszaru oddziaływania stanowi o tym, że inwestycja ta powinna być traktowana jako przystań. Przystań jest natomiast urządzeniem wodnym wymagającym uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W związku z powyższym Sąd zważył, że zasadna jest konstatacja organu odwoławczego, że wykonanie planowanego pomostu (de facto przystani) jest objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i to tak określonej inwestycji powinno dotyczyć postępowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2023 r., II SA/Bd 520/23, Lex nr 3649492).

W ocenie Sądu, trafnie organ odwoławczy przyjął, że krąg stron postępowania został ustalony wadliwie. Organ I instancji przyjął, że obszar oddziaływania ogranicza się do działki [...] należącej (według Operatu wodnoprawnego) do Skarbu Państwa. Z akt sprawy wynika natomiast, że przystań przylega do działki nr [...], jednakże brak danych z ewidencji gruntów i budynków uniemożliwia ustalenie do kogo działka ta należy. Nie można przy tym podzielić stanowiska wnoszącego sprzeciw, że kwestia własności działki [...] stanowiła fakt znany z urzędu, wobec czego żądanie od niego wypisu z rejestru gruntów byłoby sprzeczne z Kodeksem postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskodawca nie został wezwany do złożenia wyjaśnień w zakresie oceny prawa własności tej działki. Tego fragmentu uzasadnienia nie można jednak odczytać jako zarzutu proceduralnego dotyczącego nieprzedstawienia przez wnioskodawcę wypisu z ewidencji gruntów. To organ administracji prowadzący postępowanie jest zobowiązany do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, co w wielu przypadkach rodzi konieczność zgromadzenia dokumentacji z ewidencji gruntów. W aktach sprawy bezspornie danych tych nie ma i tę sytuację należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Należy także zwrócić uwagę, że po zawiadomieniu z dnia 5 grudnia 2022 r. o wszczęciu postępowania z wniosku Z. J. dotyczącego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie pomostu wpłynęły pisma L. (pismo z dnia 14 grudnia 2022 r.) oraz C. zawierające uwagi do inwestycji. Organ I instancji nie wyjaśnił statusu tych podmiotów ani też nie zweryfikował czy osoby działające w imieniu tych podmiotów są do tego legitymowane. Niemniej potraktował je jako strony postępowania doręczając decyzję. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można ustalić czy podmiotom tym należało przypisać status stron w postępowaniu zakończonym decyzją, która została uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i kwestia ta wymaga ponownej weryfikacji w postępowaniu przed organem administracji.

Powyższe naruszenie przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z tym, że prawidłowe wyznaczenie zasięgu oddziaływania planowanego urządzenia wodnego ma kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania. Sam fakt pozostawania w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie nadaje automatycznie uprawnień strony postępowania. Status ten wyznacza przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., tj. art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tą regulacją stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia wodnoprawnego są: wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W procesie inwestycyjnym konieczne jest zatem zapewnienie poszanowania występujących w zasięgu oddziaływania urządzeń wodnych, uzasadnionych interesów osób trzecich, które można wywieść również z przepisów Kodeksu cywilnego regulujących zakres wykonywania prawa własności, i które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 Kodeksu cywilnego). Oczywistym jest bowiem, że w przypadku określonego zagospodarowania jednej nieruchomości, pozostałe grunty znajdujące się w pobliżu mogą doznać uszczerbku w postaci ograniczenia sposobu ich wykorzystania. Dla przyjęcia, że przesłanka znajdowania się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych została spełniona, nie jest konieczne ustalenie, że planowane wykonanie urządzenia wodnego faktycznie, realnie i bezpośrednio będzie oddziaływać na daną nieruchomość. W tym zakresie konieczne i wystarczające jest ustalenie, że planowane prace związane z wykonaniem urządzenia wodnego co najmniej mogą choćby pośrednio oddziaływać na daną nieruchomość. Ponadto należy zauważyć, że ustalenie stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zawiera element potencjalności, gdyż ocena wpływu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Status strony postępowania daje danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, w celu ochrony jego praw, zatem powinien on mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności.

Z tych też powodów organ właściwy do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest zobowiązany do starannego ustalenia stron postępowania. Powinno to wynikać jasno z akt administracyjnych sprawy. Takim dokumentem mógłby być dla przykładu wykaz stron postępowania sporządzony przez organ pierwszej instancji w oparciu o dokładną analizę operatu wodnoprawnego, w szczególności w kontekście zbadania prawidłowości ustaleń co do zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W aktach administracyjnych brak jest materiałów wskazujących, że kwestia ta była przedmiotem jakiegokolwiek zainteresowania organu I instancji. Nie wynika to też z uzasadnienia decyzji organu I instancji.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że prawidłowe wyznaczenie zasięgu oddziaływania planowanego urządzenia wodnego ma kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania (wyrok NSA z dnia 28 października 2020 r., II OSK 2593/20). Krąg ten powinien być jednak ustalony na samym początku postępowania tak, by żadna ze stron nie została pominięta w postępowaniu.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie zachodzi konieczność powtórzenia postępowania wyjaśniającego i weryfikacji prawidłowości wyznaczenia zasięgu oddziaływania planowanego urządzenia wodnego. Podkreślić należy, że organ rozpoznający wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie jest związany obszarem oddziaływania wskazanym przez wnioskodawcę w operacie wodnoprawnym. Okoliczności te podlegają weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie, który ma obowiązek płynący z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Zasadnie organ odwoławczy zwrócił także uwagę na rozbieżności w zgromadzonej dokumentacji sprawy. W części opisowej operatu wodnoprawnego wskazano, że wnioskodawca przedsięwzięcie planuje wykonać na działce nr [...] obręb C., gmina C. (jezioro). Z załącznika (rys. schemat funkcjonalny urządzeń wodnych) dołączonego do pisma z dnia 9 lutego 2023 r., jak i współrzędnych geodezyjnych wynika, że przedsięwzięcie będzie posadowione zarówno na działce nr [...], jak również na działce nr [...] obręb C., gmina C. (części wodnej). Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego w zakresie oceny przedłożonych rysunków. Według organu rysunek pn.: "Schemat funkcjonalny urządzeń wodnych" (k. 77) jest niespójny z rysunkiem nr 2 pn.: "Rzut projektowanego urządzenia wodnego - pomostu pływającego" (załącznik do operatu wodnoprawnego). W ocenie Sądu oba rysunki wskazują, że przedsięwzięcie ma być zlokalizowane w granicy działki [...], niemniej jednak zachodzi sprzeczność między częścią opisową a graficzną Operatu wodnoprawnego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał się na oddziaływanie planowego urządzenia wodnego na obwód rybacki i to, że jego użytkownik powinien być stroną takiego postępowania. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek informacji dotyczących istnienia obwodu rybackiego oraz podmiotu, któremu przysługuje status jego użytkownika. Ze względu na zasady wyznaczania kręgu stron w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych nawet jeżeli planowane urządzenie wodnoprawne nie oddziaływuje na obwód rybacki w aktach sprawy powinna znaleźć się przynajmniej adnotacja na ten temat.

W ocenie Sądu w postępowaniu prowadzonym przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Chojnicach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustaleń odnośnie aktualności decyzji o warunkach zabudowy. Z. J. do wniosku wydanie pozwolenia wodnoprawnego (wniosek w aktach organu I instancji) dołączył kopię z Wójta gminy Chojnice z dnia 25 lipca 2022 r., nr BM.6730.87.5.2022 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu pływającego – przystani na terenie części działki nr [...] obręb [...], miejscowość C., gm. C.). W dniu 9 maja 2023 r., przed wydaniem decyzji organ I instancji, wpłynęło ostateczne postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 24 kwietnia 2023 r., SKO.450.44.2023 utrzymujące w mocy wcześniejsze postanowienie tego organu o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta gminy Chojnice z dnia 25 lipca 2022 r., nr BM.6730.87.5.2022. Organ I instancji nie podjął żadnych czynności procesowych celem ustalenia czy w momencie wydawania przez niego decyzji – pozwolenia wodnoprawnego – m.in. na podstawie decyzji o warunkach zabudowy decyzja ta pozostawała jeszcze w obrocie prawnym. W sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego dla wydania decyzji wymagają przedstawienia decyzji innych organów administracji publicznej nie może budzić wątpliwości, że podstawę wydania decyzji stanowić może wyłącznie decyzja ostateczna. Jeżeli jednak organ administracji prowadzący postępowanie ma wiedzę, że co do decyzji ostatecznej stanowiącej podstawę wydania innej decyzji toczy się (toczyło się) postępowanie weryfikacyjne (postępowanie o stwierdzenie jej nieważności lub postępowanie o wznowienia postępowania) to powinien przynajmniej podjąć czynności procesowe celem ustalenia czy postępowanie weryfikacyjne się zakończyło i jakim efektem. Zaniechanie podjęcia takich czynności zakwalifikować należy jako naruszenie prawa procesowego w zakresie ustalania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. W tym zakresie możliwe było jednak uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. i sama ta okoliczność nie mogłaby uzasadniać uchylenia decyzji organu I instancji. W ponownym postępowaniu organ I instancji będzie zobowiązany kwestię tę wyjaśnić.

W ocenie Sądu, organ II instancji nie mógł jednak we własnym zakresie przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego w tak kluczowej kwestii, jaką jest zbadanie zasięgu oddziaływania planowanego urządzenia wodnego i ustalenie stron postępowania. Organ II instancji musiałby bowiem sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kwestii oddziaływania planowanego urządzenia, co mogłoby mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji i tym samym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Art. 409 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego wymaga by część graficzna operatu zawierała plan urządzeń wodnych i zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, wraz z ich powierzchnią, naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu, z oznaczeniem nieruchomości. Błędne ustalenia w zakresie zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych zawarte w treści operatu powodują, że kluczowy dla postępowania dowód nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Jednocześnie też nie jest możliwe jego uzupełnienie czy "poprawienie" na etapie postępowania odwoławczego, bo pozostawałoby to w sprzeczności z treścią art. 136 k.p.a.

Podsumowując poczynione wyżej rozważania, według Sądu, w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, to znaczy naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., jak również naruszenia art. 401 ust. 1 i art. 409 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu I instancji należy uchylić a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Dostrzeżone bowiem uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieściło się przy tym w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a. Przepis ten uprawnia bowiem jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia w efekcie postępowania od nowa. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Ponadto pomimo tego, że organ odwoławczy nie wskazał wprost w swojej decyzji z naruszeniem jakich przepisów postępowania została wydana decyzja organu I instancji, jednakże powyższe naruszenie nie miało wpływu na wynik postępowania. Mając bowiem na uwadze analizę treści całej decyzji organu II instancji kwestia ta nie budzi jednak wątpliwości. Organ II instancji musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, co mogłoby prowadzić do naruszenia wskazanej zasady dwuinstancyjności i prawa strony do rozpoznania jej sprawy przez organy obu instancji.

Z uwagi na brak naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.