Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1137/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 146 par 1, art. 200, art. 205 par 1, art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 32, art. 33 ust. 1 i 3, 3a, art. 34 ust. 1, 2 i 4, 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędzia WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. M. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku poddania się kwarantannie 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2) zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz skarżącej – I. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic]


UZASADNIENIE

W dniu 29 listopada 2021 r. pełnomocnik I.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. objęcia kwarantanną, o której dowiedziała się w dniu [...] z wiadomości SMS przekazanej przez pracownika Państwowej Inspekcji Sanitarnej w Ł. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie;

1. art. 34 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.), które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej - brak wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kwarantanny;

2. art. 32 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych poprzez brak jakiegokolwiek zweryfikowania uzyskanych informacji i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, w ramach obowiązkowego w takim wypadku dochodzenia epidemiologicznego;

3. objęcie kwarantanną mimo braku posiadania przez organ skonkretyzowanych i wiarygodnych danych o kontakcie skarżącej z osobą podejrzaną o zachorowanie/zakażenie SARS-COV-2, czasie i miejscu tego kontaktu, prawdopodobieństwie zakażenia oraz wiarygodności rozpoznania zakażenia wirusem SARS-CoV-2.

W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu [...] skarżąca dowiedziała się, że została skierowana na kwarantannę poprzez odczytanie wiadomości SMS skierowanej na jej numer telefonu przez pracownika sanepidu. Do dnia wniesienia skargi, tj. do 22 listopada 2021 r. w stosunku do skarżącej nie wydano decyzji administracyjnej o objęciu kwarantanną. Wynika to z zastosowania przez organ inspekcji sanitarnej § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861), który jest niezgodny z ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, przepisami k.p.a. i Konstytucji RP.

Zdaniem pełnomocnika art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wymaga nałożenia kwarantanny lub jej przedłużenia w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto z treści art. 33 ust. 1 cyt. ustawy wprost wynika m.in., że na osobę podejrzaną o zakażenie, którą definiuje się jako: "osobę, u której nie występują objawy zakażenia ani choroby zakaźnej, która miała styczność ze źródłem zakażenia, a charakter czynnika zakaźnego i okoliczności styczności uzasadniają podejrzenie zakażenia" (art. 2 pkt 21 ustawy), mogą być nałożone w drodze decyzji obowiązki określone w art. 5 ust. 1 ustawy, tj. m.in. obowiązek poddania się kwarantannie.

Podleganie zatem obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu jest uwarunkowane rozstrzygnięciem organów inspekcji sanitarnej. Powołany przepis odnosi się do decyzji wydawanej na podstawie art. 33 ust. 1 cyt. ustawy, której nadawany jest rygor natychmiastowej wykonalności. Z uwagi na wyraźne zastrzeżenie przez ustawodawcę konieczności wydania stosownej decyzji administracyjnej, nie może być mowy o powstaniu ww. obowiązków z mocy samego przepisu ustawy. Na takie rozumienie ustawy wskazuje także stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, który wyjaśnił m.in., że do objęcia obowiązkową kwarantanną konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej przez Inspekcję Sanitarną; - o wydaniu decyzji o obowiązku kwarantanny pracownik Inspekcji Sanitarnej może zawiadomić m.in. w formie "ustnej" (np. przez telefon); (...) - osoba taka ma fizycznie otrzymać dokument decyzji, kiedy to tylko będzie możliwe."

Ponadto, przed dniem wejście w życie przepisów cyt. rozporządzenia, organy inspekcji sanitarnej nie miały wątpliwości, że w przypadku zastosowania art. 34 ust. 2 cyt. ustawy konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej żaden przepis ustawy nie upoważnił Rady Ministrów do wyłączenia w drodze rozporządzenia formy decyzji administracyjnej dla orzekania o kwarantannie, o której mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zakresie w jakim stanowi, że: "decyzji nie wydaje się" - wydany został z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Takie działanie musi spotkać się z dezaprobatą ze strony sądów administracyjnych, analogicznie jak w przypadku przekroczenia delegacji ustawowej, w odniesieniu do kwarantanny dla osób przekraczających granice RP.

Reasumując pełnomocnik podniósł, że kwarantanna zgodnie z ustawą powinna być nałożona na skarżącą w formie decyzji administracyjnej, a nie w drodze czynności materialno-technicznej, co stanowi rażące naruszenie prawa. Niezależnie od powyższego, zdaniem pełnomocnika organ naruszył także art. 32 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, ponieważ w ogóle nie dokonał wymaganej weryfikacji otrzymanych informacji, ani samodzielnej ich oceny merytorycznej. Nie ustalono, czy skarżąca miała jakikolwiek istotnie epidemiologicznie, co do czasu oraz okoliczności kontakt z osobą podejrzaną o zakażenie, czy też zachorowanie na SARS-COV-2, co sprawia, że nałożenie obowiązku podania się kwarantannie było efektem zupełnie arbitralnych i chaotycznych działań organu.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżąca została objęta kwarantanną w okresie od [...] do [...], a nie jak błędnie wskazuje pełnomocnik w okresie od 2 do 8 listopada 2021 r.

Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. wyjaśnił, że nie ma uprawnień do badania konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa, ich zgodności z aktami wyższego rzędu, ani ich kwestionowania. Jest zobowiązany do ich stosowania dopóki będą funkcjonowały, jako przepisy obowiązujące w obrocie prawnym.

Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej. Kwarantanna polega na czasowym odizolowaniu osoby, która była narażona na kontakt z osobą zakażoną. Ograniczenie kontaktu osoby podejrzanej o zakażenie z innymi ludźmi ma na celu zminimalizowanie ryzyka rozprzestrzeniania się epidemii.

Obowiązek kwarantanny u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy powstaje w przypadku m.in. narażenia na chorobę SARS-CoV-2 (COVID-19) lub pozostawania w styczności ze źródłem tego biologicznego czynnika chorobotwórczego (§ 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego /Dz. U. z 2021 r. poz. 351 ze zm./).

W rozpoznawanej sprawie okoliczność kontaktu skarżącej z osobą zakażoną ustalono w toku prowadzonego postępowania epidemiologicznego, które wykazało, że w Filharmonii [...] wystąpiło ognisko SARS-CoV-2, tj. 5 zatrudnionych osób zostało zakażonych, które z kolei miały kontakt z kilkunastoma innymi osobami. W przypadku skarżącej, jak i pozostałych osób z kontaktów, informację w tym zakresie uzyskano od osób zakażonych w trakcie przeprowadzonego wywiadu epidemiologicznego, która została potwierdzona przez przedstawiciela Filharmonii [...] – E.J.

Objęto 5 osób izolacją, na 8 osób został nałożony obowiązek poddania się kwarantannie, w tym skarżącą, a 24 osoby objęto nadzorem epidemiologicznym. Każdy przypadek nałożenia kwarantanny lub izolacji jest analizowany pod kątem epidemiologicznym, a w szczególności zagrożenia przenoszenia wirusa na inne, zdrowe osoby. Całość postępowania epidemiologicznego prowadzona jest w systemie elektronicznym Państwowej Inspekcji Sanitarnej (SEPIS).

Niezasadny i chybiony jest, zdaniem organu zarzut, że organ nie dokonał wymaganej w art. 32 ustawy weryfikacji otrzymanych informacji, ani samodzielnej ich oceny merytorycznej. Obowiązujący natomiast § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, stanowi, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołana wirusem SARS-CoV-2 informację o tym umieszcza się w systemie informatycznym (EWP), a decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Informacja o kwarantannie może być przekazana objętej nią osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon. Przepis ten funkcjonuje w obrocie prawnym, a zatem może być stosowany przez organy inspekcji sanitarnej.

Ponadto, analiza przedmiotowego przepisu nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celu rozporządzenia, a także samego mechanizmu nakładania kwarantanny. Organy inspekcji sanitarnej działając w obliczu epidemii, dokonują priorytetyzacji zadań, z uwzględnieniem posiadanych zasobów oraz liczby i wagi podejmowanych czynności. Strategiczne znaczenie w walce z epidemią mają wywiady epidemiologiczne z osobami ze styczności z osobą zakażoną i skierowanie ich na kwarantannę, aby przerwać skutecznie drogi szerzenia się zakażenia. Organ działając w stanie epidemii, w krótkiej jednostce czasu (średni okres wylęgania zakażenia 5-7 dni) musi dokonać wyboru odnośnie alokacji sił i środków między formami korespondowania z obywatelem i rozstrzygania niejednokrotnie niekończących się jego wątpliwości, a podejmowaniem działań mających na celu ratowanie zdrowia i życia ludzi.

Okoliczności pracy w trudnych warunkach stanu epidemii wymagają podejmowania najskuteczniejszych rozwiązań dozwolonych przepisami prawa. Jak wynika z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia" Z kolei art. 14 § 2 k.p.a. przewiduje załatwianie spraw ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łączności, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie.

Praktyka odformalizowania postępowań ww. sprawach jest podyktowana interesem stron, a także priorytetyzacją zadań, realizowanych przez pracowników państwowej inspekcji sanitarnej, tj. w pierwszej kolejności należy podejmować czynności ukierunkowane na przeciwdziałanie rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2.

Organ wyjaśnił, że skarżąca wystąpiła w dniu 16 listopada 2021 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z wezwaniem do doręczenia decyzji o skierowaniu na kwarantannę i udzieleniu informacji na sformułowane w piśmie pytania. W piśmie z dnia 29 listopada 2021 r . Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. udzielił skarżącej odpowiedzi na wezwanie z dnia 16 listopada 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do treści art. 146 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącą obowiązku poddania się kwarantannie, o której została zawiadomiona krótką wiadomością tekstową SMS w dniu [...]. W dniu 29 listopada 2021 r. (data wpływu skargi do organu) skarżąca złożyła skargę na powyższą czynność, a zatem termin, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. został zachowany.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy nałożenie na stronę obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, czy też w drodze czynności organu administracji.

W orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. (por. Komentarz do art. 7, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016). Oznacza to, że zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności postrzegana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

W tym miejscu należy przypomnieć, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, publ. OTK 2001/3/51).

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt pracownik Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. w związku z brakiem możliwości kontaktu telefonicznego, poinformował skarżącą za pośrednictwem krótkiej wiadomości tekstowej SMS, że została wskazana przez Filharmonię [...] jako osoba z kontaktu z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2. Kwarantanna została nałożona w okresie od [...] do [...] (włącznie). W przekazanej informacji nie wskazano podstawy prawnej nałożonego obowiązku poddania się kwarantannie.

Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze organ w odpowiedzi na skargę sprecyzował, że nie wydał decyzji o obowiązku poddania się kwartantannie, ponieważ działał na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861).

Należy w tym miejscu podkreślić, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (por. W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6).

Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 92 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, co oznacza nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (por. wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por. wyroki TK z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r., wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020r. poz.1845 ze zm.), dalej u.z.z.z., była ochrona zdrowia i życia poszczególnych jednostek, a w konsekwencji zdrowia publicznego. Sąd jednak podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądowoadministracyjnym, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia nie może doprowadzić do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (por. wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK 255/21, LEX nr 3207608, wyroki NSA z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 835/21, dostępne; cbois.nsa.gov.pl).

Na wstępie należy wyjaśnić, że ustawa o zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zgodnie z art. 1 pkt 1 i 2 określa; 1) zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym zasady i tryb rozpoznawania i monitorowania sytuacji epidemiologicznej oraz podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia, przecięcia dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie; 2) zadania organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.z.z.,, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie. Stosowania się do nakazów i zakazów organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej służących zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych (art. 5 ust. 3 ustawy). Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 u.z.z.z., kwarantanna oznacza odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

Stosownie do treści art. 32 u.z.z.z., w przypadku uzyskania danych lub innych informacji o podejrzeniach lub przypadkach zakażeń, zachorowań lub zgonów z powodu choroby zakaźnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny, kierując się opartą na wiedzy medycznej własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego oraz wytycznymi państwowego inspektora sanitarnego wyższego stopnia, niezwłocznie weryfikuje uzyskane informacje, przeprowadza dochodzenie epidemiologiczne, a następnie, w razie potrzeby, podejmuje czynności mające na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na tę chorobę zakaźną.

Dane i informacje, o których mowa w ust. 1, uzyskuje się na podstawie:

1) zgłoszeń, o których mowa w art. 27 ust. 1 i 8 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1;

2) danych uzyskanych z indywidualnego nadzoru epidemiologicznego;

3) danych przekazanych przez punkty kontaktowe wspólnotowych i międzynarodowych systemów wczesnego ostrzegania;

4) danych i informacji pochodzących z innych źródeł, w szczególności dotyczących ognisk epidemicznych zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną.

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 8 u.z.z.z., dochodzenie epidemiologiczne oznacza wykrywanie zachorowań, czynnika etiologicznego oraz określanie przyczyn, źródeł, rezerwuarów i mechanizmów szerzenia się choroby zakaźnej lub zakażenia.

Stosownie natomiast do treści art. 32a ust. 1 u.z.z.z., państwowy inspektor sanitarny lub Główny Inspektor Sanitarny, w związku z prowadzonym dochodzeniem epidemiologicznym, może żądać udzielenia informacji o:

1) osobach zakażonych lub podejrzanych o zakażenie, chorych lub podejrzanych o chorobę zakaźną, osobach zmarłych z powodu choroby zakaźnej lub osobach, wobec których istnieje takie podejrzenie,

2) osobach, które mogły mieć styczność z osobami, o których mowa w pkt 1,

3) posiadaczach zwierząt, które mogły stanowić źródło narażenia na zakażenie lub chorobę zakaźną

- od każdego, kto takie dane posiada, lub jednostek administracji publicznej, które dane takie mogą ustalić.

W myśl art. 33 ust. 1 u.z.z.z., państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Decyzjom, o których mowa w ust. 1 i 2, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 33 ust. 3 ustawy).

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 21 u.z.z.z., podejrzany o zakażenie to osoba, u której nie występują objawy zakażenia ani choroby zakaźnej, która miała styczność ze źródłem zakażenia, a charakter czynnika zakaźnego i okoliczności styczności uzasadniają podejrzenie zakażenia, Styczność, z kolei oznacza bezpośredni lub pośredni kontakt osoby ze źródłem zakażenia, jeżeli charakter tego kontaktu zagrażał lub zagraża przeniesieniem na tę osobę biologicznych czynników chorobotwórczych (art. 2 pkt 25 ustawy).

Stosownie do treści art. 33 ust. 3a u.z.z.z., decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:

1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;

2) nie wymagają uzasadnienia;

3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Z kolei zgodnie z art. 34 ust. 1 u.z.z.z., w celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych. Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności (art. 34 ust. 2 u.z.z.z.). Zakazuje się opuszczania miejsca:

1) izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

2) kwarantanny

- chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej (art. 33 ust. 4 u.z.z.z.).

Wykaz chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego został uregulowany w wydanym na podstawie art. 34 ust. 5 cyt. ustawy rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 25 lutego 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 351). Stosownie do treści § 7 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ww. ustawy, powstaje w przypadku narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-COV-2 (COVID-19) lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych ją wywołujących. Zgodnie z § 7 ust. 3 okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia, ulega zakończeniu po 10 dniach licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny.

Cytowany powyżej art. 34 ust. 2 u.z.z.z. jednoznacznie stanowi, że osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i nie wykazują objawów chorobowych podlegają obowiązkowej kwarantannie. Na gruncie tego przepisu obowiązek kwarantanny powstaje w sytuacji, gdy osoba nie wykazuje objawów chorobowych, a więc w potocznym rozumieniu jest zdrowa, co nie musi być prawdą, ale była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem chorobowym. Wystąpienie tylko jednej z tych okoliczności skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy. Nałożenie tego obowiązku winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Wynika to z treści art.33 ust.1 u.z.z.z., który stanowi, że nałożenie wszelkich obowiązków określonych w art.5 ust.1 ustawy, w tym między innymi obowiązku poddania się kwarantannie, następuje w drodze decyzji. Innymi słowy wymieniony przepis w sposób jasny i klarowny określa formę prawną nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 5 ust.1 ustawy. Dotyczy to także obowiązku kwarantanny w sytuacji opisanej w art. 34 ust. 2 u.z.z.z., a mianowicie wobec osoby narażonej na chorobę zakaźną lub pozostającej w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazującej objawów chorobowych.

W wyroku z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 835/21 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja o nałożeniu obowiązku kwarantanny, o której mowa w art. 34 ust. 2 u.z.z.z. ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności i stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd.

O tym, że nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wskazuje nadto treść art. 35 ust.1 u.z.z.z. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zachorowania na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną, lekarz przyjmujący do szpitala, kierujący do izolacji, kwarantanny lub zlecający izolację w warunkach domowych, kierując się własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego, poddaje osobę podejrzaną o zachorowanie, chorą na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną lub osobę narażoną na zakażenie hospitalizacji, izolacji, kwarantannie, badaniom lub zleca izolację w warunkach domowych, również w przypadku, gdy brak jest decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, a osoba podejrzana o zachorowanie, chora lub narażona na zakażenie nie wyraża zgody na hospitalizację, izolację, kwarantannę, wykonanie badania lub izolację w warunkach domowych.

Z wymienionego przepisu wynika, że w sytuacji w nim określonej lekarz jest upoważniony do skierowania danej osoby na kwarantannę także w razie braku decyzji, o której mowa w art.33 ust.1 u.z.z.z. Skoro zatem w art. 33 ust. 1 u.z.z.z., wprowadzono zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków określnych w art. 5 ust.1 u.z.z.z. w drodze decyzji (w tym obowiązku poddania się kwarantannie), a jedyny wyjątek od tej zasady przewidziano w art. 35 ust.1 u.z.z.z. to, w ocenie sądu, nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej.

Podkreślić należy, że z dniem 1 kwietnia 2020 r. do art. 33 u.z.z.z. dodano ust. 3a, który upraszcza tryb wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust.1. W przypadku bowiem podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób decyzje nie wymagają uzasadnienia i mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata w tym ustnie. Wymienione uregulowanie ułatwia zatem wydawanie decyzji określonych w art. 33 ust. 1 u.z.z.z. w tym między innymi o nałożeniu obowiązku kwarantanny lecz nie uchyla tej formy prawnej nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 5 ust.1 u.z.z.z.

Tymczasem zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w odnośnym systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon (§ 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia).

Powyższe rozporządzenie Rady Ministrów z 6 maja 2021 r., jak wynika z jego treści zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.z.z. Zasadnicze znaczenie ma zatem interpretacja przepisów upoważniających do wydania cyt. rozporządzenia.

W art. 46a u.z.z.z., prawodawca wskazał, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei z treści art. 46b u.z.z.z. wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) i miejsce kwarantanny (pkt 6).

W świetle przytoczonych powyżej regulacji za słuszne należy uznać stanowisko, że wprowadzone w drodze wskazanego rozporządzenia (tj. w § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r.) odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.z.z. Wymienione odstępstwo (tzn. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej) nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienie obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 u.z.z.z. W upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 5 i 6 u.z.z.z. brak jest wytycznych w zakresie możliwości uregulowania w sposób odmienny niż wynika to z ustawy obowiązku poddania się kwarantannie. Potwierdza to stanowisko doktryny zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne – w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas u.z.z.z., instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Dodać należy, że zmiana wprowadzona w § 5 ust.1 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. ("decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się") skutkowała również, niejako pośrednio, nieuprawnionym zwolnieniem organów inspekcji sanitarnej z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny, a w konsekwencji także pozbawiała, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), w tym zwłaszcza konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), w drodze odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.) – por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1022/21.

W tym miejscu szczególnego podkreślenia wymaga, że z redakcji art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika wprost, że "wytyczne dotyczące treści aktu" stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu i wskazuje, że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie "dotyczące treści aktu" oznacza, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu.

Reasumując dotychczasowe rozważania sąd uznał, że nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a nie w formie czynności organu. Przepis § 5 ust.1 zdanie drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r. wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.z.z. Stanowi to naruszenie wymienionych przepisów ustawowych oraz art. 92 ust.1 Konstytucji. W związku z powyższym sąd odmówił zastosowania w niniejszej sprawie § 5 ust.1 rozporządzenia z 6 maja 2021 r. jako niekonstytucyjnego i niezgodnego z ustawą z 5 grudnia 2008r. Konsekwencją tego jest to, że zaskarżona czynność jest wadliwa, gdyż nałożenie na skarżącą obowiązku poddania się kwarantannie nastąpiło w formie czynności organu, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Brak dochowania wynikającego z ustawy wymogu formy prawnej nałożenia obowiązku kwarantanny uzasadnia zatem uwzględnienie skargi.

Zaznaczyć należy, że pogląd, że nałożenie obowiązku kwarantanny winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, zaś § 5 ust.1 zdanie drugie rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej wyraził WSA w Poznaniu w wyrokach z 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1022/21 i z 24 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 53/22 oraz WSA w Olsztynie w wyroku z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 1051/21. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

Niezależnie od tego należy podnieść, że przepis § 5 ust.1 zdanie drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r., obok wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego i naruszenia art. 92 ust.1 Konstytucji RP, naruszył także wymóg wyłącznie ustawowego określenia zasad i trybu ograniczania wolności osobistej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nałożenie na konkretną osobę obowiązku poddania się kwarantannie jest w istocie formą ograniczenia jej wolności. Zgodnie z treścią art. 41 ust.1 Konstytucji RP każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Z wymienionych przepisów Konstytucji RP wynika, że warunkiem formalnym ograniczenia praw i wolności obywateli jest ustanowienie ich tylko w ustawie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że regulacja ustawowa musi być w tym wypadku kompletna i precyzyjna. Określać ma wszystkie zasadnicze elementy ograniczenia danej konstytucyjnej wolności, bądź prawa. Przepis rozporządzenia, który samoistnie wprowadzałby takie ograniczenie albo ustanawiał odmienne, niż w ustawie przesłanki ograniczenia, musi zostać uznany za naruszający Konstytucję przez niedochowanie ustawowej formy ograniczeń wolności osobistej oraz prawa do ochrony prywatności" (por. wyrok TK z 21 kwietnia 2015 r., U 8/14, OTK-A 2015, Nr 4, poz. 49; zob. też T. Sroka, Prewencyjne pozbawienie wolności, Kraków 2021, s. 202). Oznacza to, że niedopuszczalne jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą. Innymi słowy przepis § 5 ust.1 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. nie mógł ograniczać wolności osobistej innych osób, gdyż jest to zastrzeżone wyłącznie do materii ustawowej.

W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że sądy administracyjne samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wskazującego, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi (por. m.in. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2538/21).

Nadto należy podnieść, że w niniejszej sprawie akta sprawy przesłane do sądu przez organ administracji są niepełne. Składają się one z zaledwie kilku kart i brak jest w nich szeregu informacji, o czym będzie mowa w dalszych rozważaniach.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że jak wynika z wyroku NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 793/21 w przypadku podejrzenia zakażenia lub kontaktu z chorobą zakaźną nie prowadzi się pełnego postępowania administracyjnego, a tylko stosuje się niektóre przepisy tej procedury na podstawie ustaleń dokonanych w dochodzeniu epidemiologicznym, o którym mowa w art. 32 ust. 1 u.z.z.z. W wymienionym orzeczeniu wskazano, że w ramach dochodzenia epidemiologicznego organ sanitarny dokonuje oceny stopnia zagrożenia chorobą zakaźną w oparciu o własną wiedzę medyczną i uzyskane informacje. Źródła pozyskania takich informacji określa art. 32 ust. 2 u.z.z.z. Podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kwarantanny nie wymaga zatem przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego z zachowaniem wszystkich reguł określonych w przepisach k.p.a. Jak bowiem wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku, w sytuacji pandemii podstawowymi wartościami podlegającymi ochronie jest życie i zdrowie poszczególnych osób, a w konsekwencji zdrowie publiczne. Przed tymi wartościami muszą ustąpić inne, zwłaszcza te, które mają charakter formalny i wiążą się z prowadzeniem postępowania, w którym może być nałożona kwarantanna. Uproszczenie dochodzenia epidemiologicznego nie zwalnia jednak organu inspekcji sanitarnej z obowiązku utrwalenia dokonanych przez organ czynności. Chodzi o takie utrwalenie, które pozwoliłoby na weryfikację, czy zaistniały podstawy do nałożenia obowiązku poddania się kwarantannie. Taką formę utrwalenia stanowiłyby m.in. notatki urzędowe. W przypadku braku utrwalenia czynności dokonanych przez organ kontrola legalności czynności skierowania na kwarantannę byłaby wyłącznie pozorna.

W niniejszej sprawie organ administracji do akt załączył jedynie dwa wydruki (wyciągi) z elektronicznego systemu SEPIS, tj. zgłoszenia osób z kontaktu z zakażonym dokonany przez pracownika Filharmonii [...] oraz prowadzonego ogniska epidemiologicznego na terenie Filharmonii [...]. Z przedstawionych dokumentów wynika jedynie, że u 5 pracowników po koncercie w dniu 5 listopada 2021 r. uzyskano pozytywny wynik wymazu z kierunku SARS-CoV-2. Według natomiast stanu na dzień [...] było 5 osób zakażonych, 8 osób objęto kwarantanną (4 domowników i 4 pracowników). W grupie 24 narażonych pracowników – 15 osób było zaszczepionych (w tym 1 domownik) oraz 1 ozdrowieniec z miejsca pracy. Nadesłane do sądu akta są niepełne (niekompletne) i nie pozwalają na zweryfikowanie zarzutów postawionych w skardze dotyczących sposobu i zakresu przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego, tj. przede wszystkim czy istniały podstawy do nałożenia na skarżącą kwarantanny (kiedy i gdzie skarżąca miała kontakt z osobą zakażoną) i czy w związku z tym kwarantanna została nałożona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest zasadna. Nałożenie na skarżącą obowiązku poddania się kwarantannie nastąpiło w sposób wadliwy, a mianowicie w formie czynności organu administracji, a nie w formie decyzji administracyjnej. Przepis § 5 ust.1 zdanie drugie rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej oraz z naruszeniem art. 92 ust.1 Konstytucji RP i sąd w obecnym składzie odmówił jego stosowania. Nadto załączone przez organ akta administracyjne są niekompletne. Z powyższych względów na podstawie art.146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

k.ż.