Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 973/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 13
journal: Dz.U. 2006 nr 17 poz 127
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J.T na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Gdańsku z dnia 28 sierpnia 2023 r., nr 15/2023 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Nowym Dworze Gdańskim z dnia 9 czerwca 2023 r., nr 41/2023, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Gdańsku na rzecz skarżącego J.T kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pan J. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii (PWLW) z 28 sierpnia 2023 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł za uniemożliwianie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych w stosunku do produktów pochodzenia zwierzęcego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Lekarz Weterynarii w Nowym Dworze Gdańskim (PLW) decyzją z 9 czerwca 2023 r. wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego.

W uzasadnieniu decyzji PLW wskazał, że skarżący zgłaszał zamiar uboju trzody chlewnej na własny użytek. Ustalono, że w terminie od 4 marca 2023 r. do 1 kwietnia 2023 r. dokonał uboju łącznie 25 sztuk trzody. Po pierwszym uboju 13 sztuk trzody, który został przeprowadzony w dniach 4 marca 2023 r. oraz 5 marca 2023 r., PLW podjął w dniu 6 marca 2023 r. zamiar przeprowadzenia kontroli w zakresie zgodności stosowanych procedur z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 października 2010 r. Kontrola nie była skuteczna, ponieważ osoba obecna w domu poinformowała, że nie będzie udzielała żadnych informacji na temat uboju, jest sama w domu a skarżący jest nieobecny. W dniu 9 marca 2023 r. zostało wysłane do skarżącego wezwanie do osobistego stawienia się w dniu 20 marca 2023 r. w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Nowym Dworze Gdańskim celem złożenia wyjaśnień dotyczących uboju 13 sztuk trzody w dniach 4-5 marca 2023 r. Pismo nie zostało przez skarżącego odebrane. W dniu 11 marca 2023 r. skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia uboju kolejnych 2 sztuk trzody. W dniu 12 marca 2023 r. w rozmowie telefonicznej została skarżącemu przekazana informacja o treści pisma wysłanego 9 marca 2023 r. Skutkiem tego była obecność skarżącego w siedzibie Inspektoratu w dniu 14 marca 2023 r. W trakcie składania wyjaśnień, skarżący oświadczył m.in, że wytrybowane mięso pozyskane z uboju 13 sztuk trzody znajduje się w zamrażarkach w domu. Po zapoznaniu się z protokołem, odmówił jego podpisania. W dniu 18 marca 2023 r. skrżący dokonał kolejnego uboju 3 sztuk trzody. W dniu 23 marca 2023 r. wysłane zostało pismo (list polecony za zwrotnym potwierdzeniem odbioru), informujące o kontroli, która miała odbyć się w dniu 29 marca 2023 r. Pismo nie zostało ponownie odebrane. W dniu 29 marca 2023 r. osoba obecna w domu oświadczyła, że nie jest upoważniona do składania wyjaśnień. Nie było również możliwości sprawdzenia wiarygodności oświadczenia, że mięso znajduje się w domu w zamrażarkach, z uwagi na fakt odmowy wpuszczenia do domu. W dniu 25 marca 2023 r. skarżący dokonał kolejnego uboju 2 sztuk trzody. Skarżący w dniu 30 marca 2023 r. po wcześniejszym powiadomieniu telefonicznym ponownie przybył do siedziby Powiatowego Inspektoratu Weterynarii, celem złożenia sprostowania do złożonych wyjaśnień w dniu 14 marca 2023 r. Skarżący oświadczył, że całość mięsa uzyskanego już z 20 sztuk trzody znajduje się w zamrażarkach w domu rodzinnym w M. ul. G. [...]. Złożone sprostowanie dotyczyło postępowania z ubocznymi produktami pochodzenia zwierzęcego, pozyskanymi w trakcie uboju oraz informacji o ilości dokonanych ubojów przez innego hodowcę. Pouczono skarżącego o konieczności ustanowienia pełnomocnika do reprezentowania w trakcie nieobecności w domu, w celu umożliwienia kontroli oraz o uprawnieniach Inspekcji Weterynaryjnej. Skarżący oświadczył, że nie jest w stanie udzielić nikomu pełnomocnictwa do reprezentowania w trakcie nieobecności w domu oraz zobowiązał się do obecności w trakcie kolejnej kontroli. Ponownie po zapoznaniu się z treścią protokołu skarżący odmówił jego podpisania. W dniu 1 kwietnia 2023 r. skarżący dokonał uboju następnych sztuk trzody w ilości 5 sztuk. PWL wysłał w dniu 11 kwietnia 2023 r. pismo zawiadamiające o kontroli, która miała odbyć się w dniu 4 maja 2023 r. Korespondencja ponownie nie została odebrana. W dniu planowanej kontroli w domu nie zastano nikogo.

PWL uznał, że wyczerpał wszystkie możliwości sprawdzenia wiarygodności oświadczeń o tym, że mięso pozyskane z uboju 25 sztuk zostało przeznaczone w całości na potrzeby własnego gospodarstwa domowego i znajduje się w zamrażarkach w domu. W tej sytuacji należało wymierzyć przedmiotową karę.

PWL wskazał, że wymierzając wysokość kary pieniężnej wzięto pod uwagę: rodzaj, zakres lub stopień stwierdzonych naruszeń; stopień spowodowanego zagrożenia dla bezpieczeństwa żywności lub zdrowia publicznego; częstotliwość niedopełnienia w przeszłości obowiązku albo naruszenia zakazu tego samego co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; uprzednie ukarania za to samo zachowanie; stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; działania podjęte przez stronę w celu uniknięcia skutków naruszenia.

PWLW zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził m.in., że PLW ustalił prawidłowy stan faktyczny w sprawie, przedstawiając chronologicznie kolejność zdarzeń, która doprowadziła do wydania decyzji.

PWLW przeprowadził również dowód z dostępnych na stronie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Rejestrów (wydruki w aktach sprawy) potwierdzających zgłoszenie przez skarżącego uboju 25 sztuk trzody chlewnej w okresie od 4 marca 2023 do 1 kwietnia 2023 r. Dodatkowo PWLW włączył do akt postępowania pismo PLW z dnia 13 lipca 2023 r. wraz z załączoną dokumentacją - zrzutami ekranu z profilu [...] na platformie społecznościowej Facebook (Meta). Z dokumentacji tej wynika, iż gospodarstwo pod adresem M. [...] oferuje do sprzedaży wyroby mięsne z wieprzowiny. Ogłoszenie z 18 lutego 2023 r. wskazuje na sprzedaż w związku ze zbliżającymi się świętami Wielkiej Nocy. Ogłoszenie (post) z 26 lutego wskazuje, że zamówienia na wyroby takie jak: biała kiełbasa surowa, kiełbasa wiejska, kiełbasa krakowska, szynka, baleron, boczek, boczek pieczony, polędwica soczysta kaszanka czy półtusze porcjowane, można składać do 20 marca. Post z 19 marca wskazuje, że zamówienia świąteczne na powyższy asortyment dobiegają końca. Post z 6 kwietnia oferuje do sprzedaży krakowską i polędwicę. Wskazane posty pojawiały się na profilu gospodarstwa M. w okresie, kiedy dokonano uboju 25 sztuk trzody zgłoszonej jako ubój na użytek własny.

Powyższe w ocenie PWLW wskazuje na dokonywanie sprzedaży mięsa i wyrobów mięsnych z wieprzowiny, pomimo iż podmiot dokonuje wyłącznie zgłoszenia uboju na użytek własny, co wyjaśnia przyczynę utrudniania kontroli prowadzonej przez PWL. Strona w wyjaśnieniach składanych w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii wskazywała, że pozyskane mięso przechowuje w zamrażarkach w domu, zaś kości rozdaje znajomym dla zwierząt, po otrzymaniu wyniku badań, strona odmówiła jednak podania danych osób, którym te kości miała rozdać. Jednocześnie strona odmówiła podpisania obu protokołów - z 14 jak i z 30 marca 2023 r. Co prawda w protokole z dnia 30 marca 2023 r. nie omówiono przyczyny odmowy podpisania protokołu przez stronę, jednakże z całokształtu okoliczności wynika, iż uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli było celowe, a nadto strona składając wyjaśnienia (również te w dniu 14 marca 2023 r.) wprowadzała w błąd Powiatowego Lekarza Weterynarii.

Odnosząc się zarzutu odwołującego, iż nowodworska weterynaria celowo wyznacza terminy kontroli w czasie, kiedy strona jest nieobecna, w ocenie PWL jest on chybiony. Dwukrotnie podczas próby kontroli, pracownicy Inspektoratu Weterynarii zastawali kogoś na miejscu, jednakże osoba ta nie posiadała stosownego upoważnienia, aby w jej obecności kontrola mogła zostać przeprowadzona. O ile można by zaakceptować tę argumentację przy pierwszej próbie kontroli w dniu 6 marca 2023 r., to należy zauważyć, że kolejne próby kontroli odbyły się po pouczeniu strony o konieczności zapewnienia osoby upoważnionej do reprezentowania strony w czasie kontroli, a także kierowane były do strony pisemne zawiadomienia o ustalonym terminie kontroli. Strona jednak nie podejmowała pism w terminie, które wracały do PWL. Ponadto jak wynika z protokołu z 30 marca 2023 r. skarżący zobowiązał się w pierwszym wolnym terminie do wzięcia udziału w kontroli oraz w porozumieniu ze swoim kierownikiem w celu ustalenia dnia wolnego od pracy - ustali termin kontroli. Z akt postępowania nie wynika jednak, aby powiadomił PLW o swojej dostępności w określonym terminie. Organ nie ma obowiązku oczekiwać na deklarację podmiotu co do terminu kontroli. Wobec zaś braku jakichkolwiek informacji od strony, PLW wyznaczył termin kontroli na dzień 4 maja 2023 r. Wobec nieodebrania przez stronę korespondencji, kontrola nie odbyła się, gdyż nikt nie był obecny w domu.

PWLW stwierdził także, że biorąc pod uwagę zarówno przedstawiony stan faktyczny jak i stan prawny, oceniając rodzaj stwierdzonych naruszeń, jak i celowość działania strony, a także brak inicjatywy strony w celu umożliwienia przeprowadzenia kontroli oraz zakres działań PWL przed wszczęciem postępowania o nałożenie kary pieniężnej, orzeczona kara administracyjna, wymierzona w dolnych granicach wysokości jest nawet zbyt niska, w stosunku do stwierdzonego naruszenia prawa, jednakże z uwagi na treść art. 139 K.p.a. nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Wprowadzanie organów administracji w błąd co do przeznaczenia ubitych sztuk trzody, jak i celowe uniemożliwianie przeprowadzenia kontroli należy uznać za naganne. Dodatkowo prowadzona sprzedaż mięsa i wyrobów wędliniarskich jest nielegalna i naraża na niebezpieczeństwo potencjalnych nabywców tych wyrobów.

We wniesionej do Sądu skardze domagano się uchylenia decyzji organów obu instancji. Decyzji zarzucono naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 13 ustawy o produktach pochodzenie zwierzęcego.

Skarżący wskazał, że całe mięso było przeznaczone na własny użytek, natomiast nie odbierał listów z przyczyn losowych. Umówił się z PWL na termin kontroli i w tym dniu skarżący wziął wolne, jednak weterynarii nie przyjechała. Organ nie reagował na prośby ustalenia terminu kontroli w czasie dogodnym dla skrżącego, wiedząc że skarżący pracuje w godz. 7 do 18.

Odpowiadając na skargę PWLW wniósł o jej oddalenie. Organ potwierdził stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. PWLW podkreślił jednocześnie, że zgodnie z pismem z 11 kwietnia 2023 r., w związku ze złożonymi przez stronę wyjaśnieniami, organ przełożył planowaną na 12 kwietnia 2023 r. kontrolę na dzień 4 maja 2023 r. na godz. 9:00. W piśmie tym PLW jednocześnie pouczył o konieczności obecności lub wyznaczenia upoważnionego pełnomocnika. Przesyłki nie podjęto w terminie. Ponadto zgodnie z obowiązującymi przepisami organy Inspekcji Weterynaryjnej nie mają obowiązku zawiadamiania o zamiarze przeprowadzenia kontroli.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, ale nie z przyczyn w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r, poz. 2492 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Art. 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (Dz. U. UE. L. z 2017 r. Nr 95, str. 1 z późn. zm.) – dalej jako "rozporządzenie UE", w zakresie, w jakim jest to niezbędne do przeprowadzenia kontroli urzędowych lub innych czynności urzędowych, jeżeli wymagają tego właściwe organy, podmioty umożliwiają właściwym organom dostęp do: a) wyposażenia, środków transportu, obiektów i innych miejsc pod ich kontrolą oraz ich otoczenia; b) swoich komputerowych systemów zarządzania informacjami; c) zwierząt i towarów będących pod ich kontrolą; d) swoich dokumentów i wszelkich innych odpowiednich informacji. Podczas przeprowadzania kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych podmioty udzielają pracownikom właściwych organów i organów kontrolnych produkcji ekologicznej pomocy w wypełnianiu ich zadań oraz współpracują z nimi (ust. 2). Zgodnie z ust. 6 wskazanego przepisu, obwiązki podmiotów określone w niniejszym artykule mają zastosowanie również w przypadku, gdy kontrole urzędowe i inne czynności urzędowe są wykonywane przez urzędowych lekarzy weterynarii, urzędowych inspektorów ds. zdrowia roślin, jednostki upoważnione, organy kontrolne i osoby fizyczne, którym przekazano pewne zadania w ramach kontroli urzędowych lub związane z innymi czynnościami urzędowymi.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 rozporządzenia UE kontrole urzędowe przeprowadza się bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem sytuacji, w których uprzednie zawiadomienie jest konieczne, by kontrola urzędowa mogła się odbyć, i odpowiednio uzasadnione. W przypadku kontroli urzędowych na wniosek podmiotu właściwy organ może zdecydować, czy kontrola ma być przeprowadzona bez wcześniejszego uprzedzenia. Przeprowadzenie kontroli urzędowej po zawiadomieniu nie wyklucza kontroli urzędowej bez wcześniejszego uprzedzenia.

Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2023 r., poz. 872) wskazuje, że przy produkcji mięsa przeznaczonego na użytek własny powinny być spełnione wymagania zdrowotne, higieniczne i sanitarne, zwane dalej "wymaganiami weterynaryjnymi przy produkcji mięsa przeznaczonego na użytek własny", obejmujące w szczególności: 1) wymagania dotyczące zdrowia zwierząt, z których pozyskuje się mięso, lub 2) wymagania, jakie powinny być spełnione przy uboju na terenie gospodarstwa, lub 3) wymagania dotyczące badania poubojowego mięsa, w tym mięsa pozyskanego w wyniku odstrzału zwierząt łownych, lub 4) sposób znakowania mięsa (art. 11 ust. 1). Niedopuszczalne jest wprowadzanie na rynek mięsa przeznaczonego na użytek własny i żywności zawierającej takie mięso (art. 11a). Produkty pochodzenia zwierzęcego mogą być przeznaczone do sprzedaży bezpośredniej, jeżeli przy ich produkcji zostały spełnione wymagania weterynaryjne określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 2 (art. 12 ust. 1). Przepisy rozporządzenia 2017/625 w zakresie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego oraz przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie rozporządzenia 2017/625 stosuje się odpowiednio do kontroli wymagań, o których mowa w art. 11-14 (art. 15 ust. 1).

Z kolei w myśl art. 26 ust. 1 pkt 13 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, kto uniemożliwia lub utrudnia przeprowadzenie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego lub żywności, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, w zakresie bezpieczeństwa żywności – podlega karze pieniężnej. Wysokość kary określono w przedziale od 2000 zł do 35.000 zł (art. 26 ust. 2 pkt 12 ustawy).

W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy organy administracji prawidłowo uznały, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli weterynaryjnej w związku z dokonywanym ubojem trzody. Opisany w uzasadnieniu decyzji przebieg usiłowania podjęcia czynności kontrolnych przez PWL, znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Kontrola w zakresie bezpieczeństwa żywności jest niezwykle istotnym instrumentem mającym na celu zapewnieniu żywności odpowiednich standardów, powodujących eliminację zagrożenia dla zdrowia i życia osób ją spożywających. Jest to zatem nałożony na inspekcję weterynaryjną obowiązek dbania o wyjątkowo istotny interes społeczny polegający na zapewnieniu bezpiecznej dla ludzi żywności.

Aby kontrola wykonywana przez organy weterynaryjna była efektywna, co do zasady przeprowadzona powinna być bez uprzedzenia podmiotu kontrolowanego. Wzmacnia to bowiem presję stałego utrzymywania należytych standardów produkcji żywności (w tym na własny użytek), a nie jedynie okresowej poprawy powodowanej jedynie oczekiwaną kontrolą.

W niniejszej sprawie skarżący dokonujący zgłoszenia uboju trzody, musiał się liczyć z możliwością kontroli ze strony PWL. Podejmowane przez PWL próby podjęcia kontroli okazały się jednak nieskuteczne z przyczyn leżących po stronie skarżącego. Skarżący w żaden wiarygodny sposób nie wyjaśnił nieodbierania korespondencji kierowanej do niego przez organ kontrolny. Stwierdzenie, że były to przypadki losowe (nie wskazano jakie) nie może być uznane za wiarygodne w sytuacji, gdy korespondencji tej nie podjęto trzykrotnie (przed Sądem skarżący wyjaśnił, że przebywał za granicą, co trudno uznać za przypadek losowy). Niewątpliwie skarżący miał świadomość zamiaru podjęcia kontroli przez WPL, na co wskazuje choćby dwukrotna wizyta w siedzibie organu. Okoliczność ta nie był z resztą kwestionowana. Nawet gdyby chcieć uznać wyjaśnienia skarżącego, o tym że PWL celowo wyznacza terminy kontroli w czasie dla skarżącego niedogodnym, to przeczy temu choćby okoliczność przełożenia terminu kontroli z 12 kwietnia 2023 r. na 4 maja 2023 r.

Sąd podziela ocenę organów, że brak odbierania korespondencji wskazuje na brak woli skarżącego do współpracy z inspekcją weterynaryjną. Skarżący nie wyjaśnił, dlaczego kontrola nie mogła być przeprowadzona w obecności matki na podstawie stosownego upoważnienia. Abstrahując od powodu takiego stanu rzeczy, w takiej sytuacji skarżący powinien dołożyć wszelkich starań celem umożliwienia dokonania kontroli PLW. Jest to jego obowiązek prawny wynikający wprost z art. 15 rozporządzenie UE. Jedynie obiektywne przeszkody niezależne od dobrej woli skarżącego (np. choroba potwierdzona zaświadczeniem lekarskim itp.), mógłby prowadzić do uznania, że jego działanie nie jest nakierowane na uniemożliwienie kontroli. Zauważyć należy, że stosownie do art. 50 i 51 K.p.a., stawiennictwo na wezwanie organu administracji jest obowiązkowe. Jednocześnie, stosownie do § 6 rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1632), pracodawca jest obowiązany zwolnić pracownika od pracy na czas niezbędny do stawienia się na wezwanie organu administracji rządowej lub samorządu terytorialnego, sądu, prokuratury, policji albo organu prowadzącego postępowanie w sprawach o wykroczenia.

Oczywiście dobrą i pożądaną praktyką jest, co wynika także z przywołanych powyżej norm prawnych rozporządzenia UE, takie organizowanie kontroli, które jest najmniej uciążliwe dla podmiotu kontrolującego, jednak możliwe jest to jedynie w sytuacjach autentycznej woli współpracy takiego podmiotu z organem kontrolującym.

Z powyższych względów zarzutów skargi nie można było uznać za zasadne.

Powodem uchylenia decyzji organów obu instancji był natomiast brak uzasadnienia wysokości nałożonej kary pieniężnej. Ustawodawca, jak wskazano powyżej, określił wysokość kary w przedziale od 2000 zł do 35.000 zł. Z art. 26 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego wynika, że przy zaistnieniu przesłanek określonych w tym przepisie organ ma obwiązek nałożyć karę pieniężną, jednakże wysokość tej kary pozostawiono uznaniu organu administracji. Uznanie to jednak nie jest swobodne. W art. 27 ust. 2a ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego wskazano dyrektywy określania wysokości kary. Jak już wskazano, organ administracji zobowiązany jest uwzględnić: rodzaj, zakres lub stopień stwierdzonych naruszeń; wielkość produkcji w zakładzie, którego dotyczy naruszenie, oraz rodzaj produkowanych w tym zakładzie produktów pochodzenia zwierzęcego lub żywności, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b; stopień spowodowanego zagrożenia dla bezpieczeństwa żywności lub zdrowia publicznego; dotychczasową działalność podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze, w tym liczbę wcześniej stwierdzonych naruszeń tego samego rodzaju co naruszenie, w następstwie którego ma być wymierzona kara pieniężna; stopień przyczynienia się podmiotu, na który jest nakładana kara pieniężna, do powstania naruszenia; działania podjęte przez podmiot dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia.

Wskazana regulacja oznacza, że organ administracji określając wysokość kary pieniężnej zobowiązany jest do analizy powyższych okoliczności w kontekście stanu faktycznego sprawy. Analiza ta powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji wraz z wnioskami jakie organ z niej wyciągnął. Celem wymierzenia kary za uniemożliwianie kontroli jest przede wszystkim doprowadzenie do wykonania obowiązku umożliwienia kontroli, a w konsekwencji umożliwienie wykonywania zadań organom administracji, w zakresie bezpieczeństwa żywności i ochrony osób jej spożywających. Niewątpliwie zatem wysokość kary uwzgledniająca okoliczności wskazane powyżej, musi być proporcjonalna do celu jej wymierzenia (kara musi być efektywna). Aby móc dokonać kontroli prawidłowości określenia wysokości nałożonej kary, organ administracyjny musi w uzasadnieniu decyzji odnieść się do okoliczności konkretnej sprawy w połączeniu z dyrektywami wymiaru kary określonymi w art. 27 ust. 2a ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz wykazać, że wymierzona wysokość kary spełni swoją funkcję.

W przedmiotowym postępowaniu organy obu instancji stwierdziły, że wymierzając karę uwzględniono następujące okoliczności: rodzaj, zakres lub stopień stwierdzonych naruszeń; stopień spowodowanego zagrożenia dla bezpieczeństwa żywności lub zdrowia publicznego; częstotliwość niedopełnienia w przeszłości obowiązku albo naruszenia zakazu tego samego co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; uprzednie ukarania za to samo zachowanie; stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; działania podjęte przez stronę w celu uniknięcia skutków naruszenia.

Organy nie dokonały, wszakże analizy tych dyrektyw w świetle okoliczności prowadzonego postępowania. Nie wyjaśniły bowiem jak dokonały oceny rodzaju, zakresu lub stopienia stwierdzonych naruszeń czy stopnia spowodowanego zagrożenia dla bezpieczeństwa żywności lub zdrowia publicznego. Nie wyjaśniły częstotliwości niedopełnienia w przeszłości obowiązku albo naruszenia zakazu, nie wykazały uprzedniego ukarania za to samo, nie odniosły się także do stopnia przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa. Nie odniosły się również do ewentualnych działań podjętych przez stronę w celu uniknięcia skutków naruszenia. Brak jest również uzasadnienia efektywności nałożenia kary w określonej wysokości, w świetle celów jakim kara ma służyć. Oznacza to w istocie, że nie wiadomo czym w przedmiotowej sprawie sprawy kierowały się organy administracji ustalając wysokość kary na 5000 zł. Uniemożliwia to ocenę zasadności nałożenia kary w takiej a nie innej wysokości, co powoduje niemożność stwierdzenia, że karę nałożono prawidłowo.

Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Samo powołanie się na ustawowe dyrektywy wymiaru kary bez odniesienia ich do okoliczności konkretnej sprawy jest niedopuszczalne, ponieważ uniemożliwia ocenę motywacji i toku rozumowania organu administracji przy określaniu takiej a nie innej wysokości kary pieniężnej. Ustalając wysokość kary w ramach uznania administracyjnego, organ administracji musi przekonująco i wyczerpująco wyjaśnić, co było podstawą zastosowania kary w takiej a nie innej wysokości.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, uznając że kwestia ustalenia wysokości kary pieniężnej wymaga zachowania prawa skarżącego do dwuinstancyjnego postepowania administracyjnego.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna oraz wskazania, co do dalszego postępowania wynikające z powyższych rozważań wiążą organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. PLW w szczególności zobowiązany będzie, określając wysokość kary pieniężnej, uzasadnić dlaczego określono karę w takiej, a nie innej wysokość mając na względzie treść art. 27 ust. 2a ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz osiągnięcie celu jakiemu kara ma służyć. PWLW rozpoznając ewentualnie sprawę jako organ drugiej instancji, zwróci szczególną uwagę na prawidłowe wykonanie wskazanego obowiązku.