Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 545/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 39, art. 42 § 1, art. 43, art. 45
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 529/19 w sprawie ze skargi M. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 lipca 2019 r. nr BP.501.878.2019.0949.LB3.4904 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. Z. 1020 (jeden tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 529/19, oddalił skargę M. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 lipca 2019 r., w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 8 maja 2019 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wymierzył M. Z. karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Decyzja organu I instancji została przesłana skarżącemu na adres przedsiębiorstwa P. (dalej "przedsiębiorstwo"), ul. J. [...]/[...] i odebrana 13 maja 2019 r. przez O. D.

Odwołanie od powyższej decyzji zostało nadane 28 maja 2019 r., co wynika z daty stempla pocztowego. WSA wskazał w uzasadnieniu, że termin do wniesienia odwołania upłynął 27 maja 2019 r.

Mając powyższe na względzie organ II instancji w postanowieniu z dnia 8 lipca 2019 r. stwierdził, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu. Skarżący nie składał wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.

M. Z. zaskarżył postanowienie organu II instancji w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc, że w sprawie błędnie uznano, iż doszło do prawidłowego doręczenia decyzji w miejscu pracy strony, ponieważ skarżący nie jest zatrudniony w przedsiębiorstwie na podstawie stosunku pracy, a O. D. nie jest upoważniony do odbioru pism w imieniu strony.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

WSA ustalił, że decyzję z dnia 8 maja 2019 r. o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej wysłano skarżącemu na adres przedsiębiorstwa, tj. na ul. J. [...]/[...] w L., a korespondencja została odebrana 13 maja 2019 r. przez O. D. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że czternastodniowy termin do złożenia odwołania upływał 27 maja 2019 r., a odwołanie od wspomnianej decyzji, według daty stempla pocztowego, skarżący złożył w dniu 28 maja 2019 r. WSA nie uwzględnił zarzutu skarżącego dotyczącego doręczenia pisma nieupoważnionej do jego odbioru osobie trzeciej zamiast na adres miejsca zamieszkania skarżącego, uznając, że przepis art. 42 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) nie nakłada na organ doręczający obowiązku stosowania się do określonej kolejności miejsc, w których organ ten powinien dokonać doręczenia, ani podjęcia próby doręczenia przesyłki we wszystkich wskazanych w przepisie miejscach. WSA uznał ponadto za nieistotny dla sprawy fakt, że w miejscu pracy skarżącego, pod adresem w którym wykonuje zawód zarządzającego transportem, przesyłkę adresowaną do niego osobiście odebrał właściciel przedsiębiorstwa, ponieważ pisma dla osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej można w miejscu pracy doręczyć osobie upoważnionej do odbioru korespondencji, a upoważnienie do odbioru pism jest czynnością, której dokonanie nie wymaga zachowania szczególnej formy i można go domniemywać na podstawie innych czynności i zachowań.

Sąd I instancji odmówił także znaczenia, w kontekście wpływu na wynik sprawy, okoliczności, polegającej na wprowadzeniu skarżącego w błąd przez zatrudniającego poprzez przekazanie mu pisma w dniu 14 maja 2019 r., ponieważ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skutki uchybień pracowników obciążają adresata.

Za bezsporne w sprawie WSA uznał ponadto, że skarżący jest zarządzającym transportem w przedsiębiorstwie.

Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę na fakt, że korespondencja organu skierowana do skarżącego była mu doręczana na wyżej wymieniony adres przedsiębiorstwa, a w odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżącego jako adres skarżącego wskazał adres przedsiębiorstwa oraz na to, że na etapie postępowania administracyjnego skarżący nie zakwestionował sposobu doręczania mu korespondencji organu administracji, ani nie wskazał innego adresu do doręczeń, wobec czego WSA nie uwzględnił zarzutu bezskuteczności doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. Z., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi strony skarżącej pomimo, iż postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 42 § 1 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że doszło do prawidłowego doręczenia decyzji w miejscu pracy skarżącego, podczas gdy Skarżący nie był i nie jest zatrudniony w przedsiębiorstwie P. na podstawie stosunku pracy, a O. D. nie jest upoważniony do odbioru pism w imieniu strony, dlatego brak jest podstaw do uznania, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji stronie.

Argumentację na poparcie zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej, przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługuje na uwzględnienie – z uwagi na trafne zarzuty. Za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną uznać mianowicie należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 42 § 1 k.p.a.

Kwestie zasad i trybu doręczania pism w postępowaniu administracyjnym uregulowane zostały w Rozdziale 8 Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. W procedurze administracyjnej czynności doręczania są sformalizowane i uregulowane w sposób prawie kazuistyczny, co jest niezbędne ze względu na konieczność ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny. Ścisłe przestrzeganie tych wymagań formalnych należy do obowiązków organu administracyjnego, bowiem od skuteczności doręczenia zależą w wielu przypadkach uprawnienia procesowe i materialnoprawne stron (zob: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 19 maja 2020 r., II GSK 134/20 oraz wyrok z 13 grudnia 2017 r., II OSK 645/17 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na wstępie należy jednak zauważyć, iż mimo zasadności zarzutu naruszenia art. 42 § 1 k.p.a. nie jest jednak trafne stanowisko skarżącego kasacyjnie, że nie doszło do prawidłowego doręczenia decyzji w miejscu pracy skarżącego, z tego powodu, że Skarżący nie był i nie jest zatrudniony w przedsiębiorstwie P. na podstawie stosunku pracy. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela bowiem pogląd wyrażony w nauce prawa i orzecznictwie, że "Przez pojęcie miejsca pracy należy rozumieć miejsce, w którym adresat wykonuje swoje obowiązki zawodowe, bez względu na źródło tego obowiązku. Miejscem pracy jest zatem to miejsce, w którym osoba fizyczna wykonuje pracę na podstawie umowy o pracę, umowy cywilnoprawnej, albo to, w którym prowadzi działalność gospodarczą" (J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, komentarz do art. 42; zob. też wyroki NSA z: 25 stycznia 2022 r., II GSK 2487/21 oraz 11 lutego 2022 r., I GSK 1185/21 -publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Doręczenie w miejscu pracy jest jednak co do zasady doręczeniem właściwym. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie jeżeli adresat sam nie wskazał adresu zakładu pracy jako adresu do doręczeń, to doręczenie pisma osobie fizycznej w miejscu jej pracy powinno nastąpić do rąk adresata. Przepisy Działu I Rozdziału 8 k.p.a. nie zawierają regulacji pozwalającej na doręczenie pisma osobie fizycznej w miejscu pracy za pośrednictwem osoby upoważnionej przez pracodawcę do odbioru pism albo samego pracodawcy. Taki sposób doręczania pism przewidziany jest wyłącznie w odniesieniu do jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych (art. 45 k.p.a.). Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 19 maja 2020 r., II GSK 134/20 oraz wyroku z 13 grudnia 2017 r., II OSK 645/17) z art. 43 k.p.a. wynika, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Doręczenie zastępcze pism osobom fizycznym odnosi się więc tylko do przypadków doręczenia w mieszkaniu adresata, a nie w jego miejscu pracy. Przedstawiając powyższą wykładnię art. 42 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999 r., I SA/Kr 129/98, postanowienie SN z dnia 14 listopada 2002 r., III RN 115/02, OSNP 2004, Nr 1, poz. 3, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., II OSK 2159/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz doktrynę (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 15, Warszawa 2017, s. 317, A. Golęba (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, s. 345), NSA podzielił zatem stanowisko, zgodnie z którym przepisy k.p.a. dotyczące doręczeń pism procesowych powinny być wykładane ściśle, gdyż czynność materialnotechniczna doręczenia powoduje szereg doniosłych skutków procesowych, w tym - jak w rozpoznawanej sprawie - rozpoczęcie biegu terminów (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 15, Warszawa 2017, s. 302).

W konsekwencji uznać należy, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ I instancji nie dokonał doręczenia M. Z. decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w sposób zgodny z przedstawionymi wyżej wymogami.

Same okoliczności przekazania przez doręczyciela przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji zostały w sprawie w niezbędnym, zakreślonym wyżej zakresie ustalone i nie są sporne. Decyzję z dnia 8 maja 2019 r. o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej wysłano skarżącemu na adres przedsiębiorstwa, ul. J. [...]/[...] w L. Korespondencja została odebrana w dniu 13 maja 2019 r. przez O. D., który w placówce pocztowej pokwitował odbiór przesyłki.

Powyższe ustalenia nie poddają się subsumpcji do wyżej opisanej, prawidłowo dokonanej wykładni art. 42 k.p.a., zgodnie z którą doręczenie pisma osobie fizycznej w miejscu jej pracy powinno nastąpić do rąk adresata, zaś żadne inne przepisy Działu I Rozdziału 8 k.p.a. nie zawierają regulacji pozwalającej na doręczenie pisma osobie fizycznej w miejscu pracy za pośrednictwem osoby upoważnionej przez pracodawcę do odbioru pism (w tej sytuacji pominąć należy jako nieistotną w sprawie kwestię upoważnienia O. D. do odbioru korespondencji skarżącego w miejscu jego pracy). Powyższe stanowisko oznacza także, że Sąd w niniejszym składzie nie podziela odmiennego w tym zakresie poglądu zaprezentowanego np. w postanowieniu NSA z 29 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2218/11 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafnie zatem podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że w sprawie niniejszej nie doszło do prawidłowego doręczenia jej decyzji - w tym jednak tylko zakresie, w jakim nie dochowano standardów, jakich wymaga się od organu w związku z obowiązkiem doręczenia rozstrzygnięć administracji państwowej. Zarazem strona podnosi, że jednak zapoznała się z treścią decyzji i w stosownym terminie od tegoż momentu wniosła odwołanie. Stanowisko strony jest więc takie: jakkolwiek procedura doręczenia decyzji nie została dopełniona, w rzeczywistości doszło do zapoznania się przez nią z decyzją. W ocenie NSA, zasadniczy problem, jaki wystąpił w rozpoznawanej sprawie, sprowadza się również do odpowiedzi na pytanie czy możliwe jest wniesienie odwołania od decyzji, która nie została stronie prawidłowo doręczona w sposób przewidziany w przepisach art. 39 k.p.a., przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Mimo to strona dowiedziała się o decyzji, zapoznała z jej treścią i wniosła od niej odwołanie.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd zaprezentowany w orzecznictwie, że w przypadku gdy postępowanie dotyczy tylko jednej strony możliwe jest uznanie, że decyzja nieprawidłowo doręczona weszła do obrotu prawnego z chwilą zapoznania się przez stronę z treścią tej decyzji, jeżeli strona wniosła od niej odwołanie (zob. uzasadnienie wyroku WSA z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 647/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy należy zatem przyjąć, że w takiej sytuacji zarówno doręczenie decyzji, jak i zapoznanie się z jej treścią wywołują taki sam skutek, tj. wejście decyzji do obrotu prawnego i otwarcie terminu do wniesienia odwołania. Nie jest jednak możliwe, aby decyzja uzyskała przymiot ostateczności bez doręczenia ewentualnie, jak w przedmiotowej sprawie, zapoznania się z jej treścią. Należy zatem przyjąć, iż skutkiem omawianego wyżej uchybienia w doręczeniu, termin do złożenia odwołania nie zaczął wobec M. Z. biec 13 maja 2019 r., ale jak zasadnie podnosi kasator za datę doręczenia uznać należy dzień, w którym adresat otrzymał decyzję lub się z nią zapoznał, co w niniejszej sprawie miało miejsce 14 maja 2019 r., a zatem odwołanie zostało złożone w terminie.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim - uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA - sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez Sąd I instancji kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Poczynione rozważania, co do stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów dotyczących doręczania pism osobom fizycznym w miejscu ich zatrudnienia, uzasadniały bowiem nie tylko uchylenie zaskarżonego wyroku, ale także rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i jej uwzględnienie poprzez uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 8 lipca 2019 r. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).