Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 826/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 507/21 w sprawie ze skargi Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 14 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 507/21, oddalił skargę Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy [...] decyzją nr [...] z 26 sierpnia 2020r. ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej rozdzielczej wraz z przyłączami wodociągowymi w gminie [...], w miejscowościach:

- [...] obręb [...] na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...];

- [...] obręb [...] na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...];

- [...] obręb [...] na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...];

- [...] obręb [...] na działkach ew. nr [...], [...];

- [...] obręb [...] na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...][...],[...],[...],[...];

- [...] obręb [...] na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...];

w granicach terenów oznaczonych linią przerywaną kolorem czerwonym na załączonych mapach geodezyjnych w skali 1:1000, na obszarach nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W decyzji podano warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Wskazano, że projektowana sieć wodociągowa należy do inwestycji celu publicznego według art. 6 pkt ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm., dalej: u.g.n.) i jest inwestycją liniową. Projektowany przewód sieci wodociągowej rozdzielczej włączony będzie do istniejącego zlokalizowanego na działce ew. nr [...] w miejscowości [...].

Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, złożył Z. W.. Wskazał, że jest właścicielem działek ew. nr [...] i [...] położonych w [...] oraz posiadaczem samoistnym działki o obecnym nr ew. [...], w zakresie w jakim przylega ona do obu ww. działek. Kreuje to jego interes prawny w toczącym się postępowaniu administracyjnym, skoro zaskarżoną decyzją ustalono warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym - budowy sieci wodociągowej rozdzielczej wraz z przyłączami, m.in. na działce ew. [...] położonej w [...]. Skarżący zarzucił decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

Decyzją z 17 grudnia 2020 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Kolegium podniosło, że jak wynika z akt sprawy Z. W. nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej wnioskiem, jest natomiast właścicielem nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. W odwołaniu skarżący wskazał, że nie jest właścicielem działki nr ew. [...] położonej w m. [...], ale twierdzi, że jest jej samoistnym posiadaczem i z uwagi na upływ ustawowego terminu wystąpi wkrótce do sądu powszechnego w wnioskiem o stwierdzenie nabycia tej działki przez zasiedzenie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że posiadanie nieruchomości nie tworzy nowego stanu prawnego tej nieruchomości, a dotyczy jedynie faktycznego władztwa nad rzeczą. Z map znajdujących się w aktach sprawy oraz na stronie internetowej Gminy [...] (System Informacji Przestrzennej) wynika zdaniem Kolegium bezspornie, że działka nr [...] jest działką drogową. W odwołaniu wskazano, że działka [...] stanowi grunt pozostający w samoistnym posiadaniu Z. W. od 2006 r., kiedy to skarżący nabył działki sąsiednie nr [...] i [...]. Według niego, sposób korzystania z działek [...], [...] i [...] był od początku lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku taki, że wszystkie stanowiły jedną gospodarczą całość, bez widocznych granic między nimi i były wykorzystywane do celów rolniczych - wcześniej jako grunty orne, a później jako łąki. W takim stanie, w 2006 r., Z. W. objął wszystkie te działki w samoistne posiadanie. Jednakże SKO dostrzegło, że na dzień orzekania Z. W. nie przysługuje żaden tytuł prawny do przedmiotowej działki, zatem nie może być uznany za stronę niniejszego postępowania.

Organ wskazał, że warunkiem koniecznym do występowania podmiotu jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Biorąc pod uwagę konieczność istnienia konkretnego przepisu prawa, na podstawie którego strona może realizować swoje roszczenie, zdaniem organu II instancji, skarżący nie wskazał w jaki sposób przedmiotowa decyzja ma wpływ na jego sytuację prawną.

Odnosząc się natomiast do wywodzenia interesu prawnego z faktu sąsiadowania działek będących własnością skarżącego z działką objętą zaskarżoną decyzją, SKO uznało, że brak jest oddziaływania planowanej inwestycji na działki skarżącego. Wybudowanie podziemnej sieci wodociągowej przez działkę nr [...] w żaden sposób nie będzie oddziaływało na działki nr [...] i [...], co najwyżej zwiększy wartość tych działek z uwagi na ich położenie w zasięgu sieci wodociągowej. Zatem złożenie odwołania przez podmiot nie będący stroną w tym postępowaniu skutkowało koniecznością umorzenia postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie.

Skargą Z. W. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, a także art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego wadliwą ocenę przez organ odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podniósł, że podstawę materialnoprawną decyzji Wójta Gminy [...] z 26 sierpnia 2020 r. stanowił art. 50 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy terenu, co oznacza, że istnienie interesu prawnego skarżącego w tym przypadku należy oceniać na podstawie treści art. 28 k.p.a. Przyjmuje się, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Tak więc stroną postępowania o ustalenie warunków może być nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, ale także właściciel i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, o ile wykaże interes prawny. Wykazanie owego interesu ciąży na podmiocie twierdzącym, że go posiada. Zdaniem Sądu nie jest uprawniony pogląd, że interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mają wszystkie osoby, których działki znajdują się w obszarze analizowanym, lecz jedynie te spośród nich, które wykażą swój indywidualny i konkretny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Dalej Sąd wskazał, że w judykaturze ugruntowany jest pogląd, że przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów u.p.z.p. posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Rzeczony interes prawny mogą mieć nie tylko właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, lecz interes ten mogą mieć również wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli znajdują się w obszarze analizowanym. Podmioty te mogą być zatem stronami tego postępowania, o ile jednak wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Wobec powyższego, wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Źródłem interesu prawnego mogą być także przepisy prawa cywilnego, w tym w szczególności unormowania dotyczące prawa własności (art. 140 i nast. k.c.). Jednakże to na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny – mający legitymować ów podmiot do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym – spoczywa obowiązek wykazania tego interesu.

Sąd podniósł, że jak wynika z akt sprawy, skarżący jest właścicielem działek ew. nr [...] i [...] położonych w [...]. Jednocześnie skarżący uważa, że interes prawny do bycia stroną w postepowaniu odwoławczym od decyzji Wójta Gminy [...] wynika z tego, że uznaje się on za samoistnego posiadacza działki nr ew. [...], na której przebiegać ma sporna inwestycja.

Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do drugiego z podnoszonych argumentów, Sąd wyjaśnił, że posiadanie (possessio) jest faktycznym władztwem nad rzeczą, źródłem którego mogą być różne przyczyny faktyczne. Posiadanie według Kodeksu cywilnego jest szczególnym, pozostającym pod ochroną prawa, stanem faktycznym, z którym prawo wiąże wiele doniosłych skutków prawnych o zróżnicowanym charakterze. Z posiadaniem ustawodawca wiąże np. szereg domniemań, w tym także domniemanie zgodności posiadania ze stanem prawnym (art. 341 k.c.). Tym niemniej, tego rodzaju domniemania występujące na gruncie przepisów prawa cywilnego, nierzadko nie wywołują pożądanych przez posiadacza samoistnego skutków w kontekście regulacji szczególnych prawa administracyjnego materialnego. Tak też jest np. w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy u.p.z.p., gdzie przyjmuje się, że przymiot stron zawężony został do właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W orzecznictwie NSA przyjmowany jest bowiem pogląd, który Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, że przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy nie mają osoby, które korzystają z gruntu bez tytułu prawnego. Takim tytułem prawnym do nieruchomości nie legitymuje się posiadacz samoistny gruntu. Ponadto Sąd zauważył, że posiadanie samoistne nieruchomości polega na faktycznym wykonywaniu w stosunku do niej wszelkich uprawnień, które składają się na treść prawa własności, a zatem, co do zasady, przynależą właścicielowi (art. 336 k.c.). Oznacza to, że ten, kto jest posiadaczem samoistnym rzeczy powinien być przez otoczenie postrzegany jako jej właściciel. Dla samoistnego posiadania rzeczy konieczne jest zatem sprawowane nad nią faktycznego władztwa (corpus) oraz zamiar władania nią dla siebie (cum animo rem sibi habendi). Domniemania prawne oraz zasady związane z instytucją posiadania, w tym i ustalone w art. 340 i 345 k.c., stabilizują sytuację posiadacza samoistnego. Trzeba jednak zdaniem Sądu podkreślić, że mają one zastosowanie tylko do osoby, której można przypisać taki status. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżący w żaden sposób nie wykazał, żeby taki status mu przysługiwał. Nawet zatem przyjęcie, że odmówienie przymiotu strony każdemu posiadaczowi samoistnemu bez rozważenia okoliczności konkretnej sprawy może niekiedy okazać się nieuprawnione, to skarżący zobowiązany był przedłożyć dowody mogące świadczyć, że faktycznie jest on samoistnym posiadaczem działki nr ew. [...]. Tymczasem z ustaleń organów wynika, że nieruchomość ta stanowi działkę drogową. Według informacji przedłożonej w toku postępowania przez Starostę Wołomińskiego (patrz pismo z dnia 20 stycznia 2020 r., znak: [...]), w wyniku podziału działki nr ew. [...] powstały działki nr [...]i nr [...]. Działka nr [...]została zajęta pod drogę publiczna powiatową nr [...], natomiast sporna działka nr [...] zajęta jest pod drogę publiczną gminną. Ponadto na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 14 października 2021 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – Gminy [...] oświadczył, że w drodze stanowiącej działkę nr ew. [...] ułożony został kabel telekomunikacyjny. Powyższe wynika również z treści pisma Wójta Gminy [...] z 23 września 2020 r., znak: [...], w którym (s. 4) wskazano, że: "w przedmiotowej działce umieszczony jest kabel telekomunikacyjny 2tP" (k. 15). Także z niezakwestionowanych ustaleń organu gminnego dokonanych w oparciu o dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr ew. [...] stanowi nieruchomość drogową znajdującą się we władaniu Gminy [...]. Okoliczności te wykluczają więc możliwość uznania skarżącego za samoistnego posiadacza tej nieruchomości. Podkreślić również zdaniem Sądu wypada, że jak przyznaje sam skarżący, do dnia wniesienia odwołania nie wystąpił on z wnioskiem o stwierdzenie nabycia przedmiotowej nieruchomości w drodze zasiedzenia w oparciu o art. 172 k.c.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, nie można uznać, ażeby skarżący był posiadaczem samoistnym działki inwestycyjnej nr ew. [...], bądź legitymował się tytułem prawnym do tej nieruchomości, z którego możliwe było wywiedzenie interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Sąd odnotował przy tym, że źródłem interesu prawnego nie mogą być zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa, a więc nie powinno się go wywodzić m.in. z umów, regulaminów, czy z toczących się w innych sprawach postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych, czy karnych, a także z zapadłych, w ramach tych postępowań, orzeczeń, które same w sobie nie stanowią źródła interesu prawnego.

Sąd podzielił zarazem pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że skarżący nie wykazał konkretnych okoliczności i norm prawa materialnego, w świetle których należałoby przyjąć istnienie oddziaływania spornej inwestycji na należące do niego działki nr [...] i [...] położone w m. [...]. Wskazał, że sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu, stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy może być, o ile wykaże interes prawny, nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, ale także właściciel działki niesąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, przy czym o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Zaaprobowanie poglądu, że tylko właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką objętą planowaną inwestycją może być stroną w tym postępowaniu prowadziłoby, zdaniem Sądu, do swoistego automatyzmu w określeniu interesu prawnego pozostałych, prócz inwestora podmiotów, uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Akceptacja takiego stanowiska oznaczałaby nadmierne uproszczenie, nieuwzględniające w ogóle tego, czym jest ten interes prawny i uniemożliwiałaby w efekcie udział w postępowaniu podmiotowi, którego sfery indywidualnych praw i obowiązków, wynikającej z konkretnego przepisu prawa, dotyczy. O interesie prawnym tych osób przesądzać jednak zawsze musi zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Ustalenie kręgu stron postępowania o warunki zabudowy zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie. Oddziaływanie to powinno pozostawać przynajmniej w bezpośrednim związku z uprawieniami i obowiązkami strony skarżącej, której prawo własności podlega ochronie, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z przepisami art. 140 i art. 144 k.c. Rozstrzygając o legitymacji procesowej strony należy zatem każdorazowo rozważyć, czy wskutek postanowień decyzji o warunkach zabudowy zmieni się stan prawny, w tym przeznaczenie sąsiednich działek gruntowych, a zwłaszcza czy nastąpi choćby potencjalnie pogorszenie sytuacji właścicieli tych nieruchomości w kontekście przysługujących im uprawnień do korzystania z nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a także uprawnień wynikających z ochrony przed uciążliwymi immisjami.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy, Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że w rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek wskazujących, że zasięg tak rozumianego oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje również sąsiednie nieruchomości należące do skarżącego, tj. działki nr ew. [...] i [...]. Skarżący podnosi w tym względzie w zasadzie jeden argument, a mianowicie, że sporna budowa ograniczy komunikację między tymi działkami, ograniczając mu dostęp do nich, zaś utrzymanie instalacji wodociągowej spowoduje konieczność znoszenia uciążliwości związanych z jej budową i remontami. Tymczasem, wskutek wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie zmieni się dotychczasowy sposób zagospodarowania i przeznaczenie sąsiadującej z ww. nieruchomościami działki nr [...] będącej drogą. Niewątpliwie rację ma także SKO wskazując, że w odniesieniu do działki nr [...] zakres inwestycji polegający na realizacji podziemnej sieci wodociągowej przebiegającej przez teren tej nieruchomości w żaden sposób nie pogarsza sytuacji prawnej skarżącego w korzystaniu z działek sąsiednich. W ocenie Sądu przemawia za tym charakter i umiejscowienie inwestycji. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że w świetle obowiązujących przepisów (zob. § 113 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz postanowienia Normy Polskiej PN-B-10725 "Wodociągi. Przewody zewnętrzne. Wymagania i badanie"), tego typu instalacja wodociągowa układana jest pod powierzchnią terenu, co najmniej 20 lub 40 cm poniżej głębokości przemarzania gruntu. W Polsce te wartości zależne są od regionu i mieszczą się w przedziale 0,8-1,4 m, co w praktyce oznacza montowanie przewodów instalacji wodociągowej na poziomie od 1,2 do 1,8 m. W tych okolicznościach - zdaniem Sądu - nie sposób wyobrazić sobie, jak planowana inwestycja mogłaby ograniczać lub utrudniać komunikację i dostęp do nieruchomości skarżącego, skoro działka nr [...] pozostaje działką drogową, zaś zamierzona inwestycja przebiegać będzie pod jej powierzchnią. W ocenie Sądu trudno dopatrzeć się też immisji, które mogłyby oddziaływać na działki nr [...] i [...] wskutek posadowienia przewodu wodociągowego na działce nr [...]. Natomiast ewentualne utrudnienia związane z budową instalacji podziemnej, podobnie jak konieczność prowadzenia jej remontów, nie może stanowić o pogorszeniu sytuacji prawnej właściciela nieruchomości sąsiednich, tym bardziej w sytuacji, gdy w działce nr [...] znajduje się już inna instalacja w postaci przewodu telekomunikacyjnego. Powyższe wskazuje jedynie na występowanie po stronie skarżącego interesu faktycznego, a nie prawnego, a tylko ten ostatni uprawnia do bycia stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Sąd dodał, że skarżący w dużym stopniu źródła problemu zdaje się upatrywać nie tyle w sposobie zagospodarowania przez Gminę działki stanowiącej drogę, lecz w ogóle w fakcie, że nieruchomość ta może być przez Gminę użytkowana, co mogłoby – w przekonaniu skarżącego – niweczyć jego zamiary względem tego terenu, do którego zgłasza on pretensje własnościowe. Przedmiotem postępowania i dokonywanej w nim oceny może być jednak wyłącznie ewentualne oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżącego, a nie kwestie sporu co do własności gruntów albo dotyczące charakteru działki nr [...] jako użytku drogowego. Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z judykatury wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Zdaniem Sądu w zasadzie nie jest kwestionowany pogląd, że tylko strona może skutecznie wszcząć postępowanie przed organem II instancji poprzez wniesienie odwołania. Inne podmioty, którym nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., mogą domagać się wszczęcia postępowania tylko wtedy, gdy konkretny przepis prawa im na to zezwala. Oznacza to zdaniem Sądu, że w przypadku ustalenia, jak w niniejszej sprawie, że skarżącemu nie przysługiwał interes prawny do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji celu publicznego, postępowanie odwoławcze musiało zostać umorzone jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Skargą kasacyjną Z. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisu zawartego w art. 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania skarżącemu przymiotu strony postępowania administracyjnego,

2. błędną ocenę, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływała na działki, do których skarżącemu przysługuje prawo własności,

3. naruszenie przepisu zawartego w art. 341 K.c. w zw. z przepisem powołanym w poprzednim punkcie poprzez odmowę traktowania skarżącego jak właściciela działki, na której zaplanowano położenie wodociągu.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie lub jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego poparł skargę kasacyjną i wnioski w niej zawarte dodatkowo informując, że skarżący wystąpił do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia w drodze zasiedzenia nieruchomości nr [...], jednakże dotychczas wniosek w powyższym zakresie nie został rozpoznany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w jej realiach Z. W. posiada status strony postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne jest wyrażone zarówno w zaskarżonej decyzji jak i wyroku Sądu pierwszej instancji stanowisko, że skarżący nie miał interesu prawnego do kwestionowania decyzji Wójta Gminy [...] z 26 sierpnia 2020 r. nr [...] ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej rozdzielczej wraz z przyłączami wodociągowymi w gminie [...].

Wyjaśniając powyższe zwrócenia uwagi wymaga, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w oparciu o przepisy której wydano przywołaną powyżej decyzję organu I instancji, nie wprowadza szczególnych regulacji normujących ustalanie kręgu stron postępowania w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. Słusznie zatem w postępowaniu tym przyjęto, że zastosowanie w tym zakresie miał art. 28 k.p.a., który stanowi że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11). Zagadnienie interesu prawnego powszechnie w doktrynie i orzecznictwie uważane jest za zagadnienie o charakterze materialnoprawnym, bowiem warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny zależny jest od istnienia przepisu materialnoprawnego, z którego można go wywieść (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11). Dlatego też stronami w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego zasadniczo są, poza wnioskodawcą, zawsze właściciele nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji oraz z reguły właściciele nieruchomości przylegających do terenu inwestycji. Za stronę postępowania mogą być również uznani właściciele nieruchomości dalej położonych jednak zaznaczyć trzeba, że o tym czy danej osobie przysługuje status strony postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie decyduje automatycznie sama bliskość należącej do niej działki z terenem inwestycji. Właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości inwestycyjnej może mieć interes prawny w sprawie co jednak nie oznacza, że każdy taki podmiot posiada ten interes. Wszystko zależy od zasięgu oddziaływania inwestycji. Ustalenie interesu prawnego polega zatem na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz wykazaniu, że określone zamierzenie może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Przy ustalaniu kręgu stron w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ustala się zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jak też stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie, co niesporne, skarżący na dzień wydawania przez organ odwoławczy decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, nie legitymował się prawem własności czy użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem inwestora. Był on właścicielem działek nr [...] i [...] sąsiednich względem terenu inwestycyjnego oraz – zgodnie z jego oświadczeniem – posiadaczem samoistnym działki nr [...] położonej w m. [...], wymienionej w decyzji Wójta Gminy [...] z 26 sierpnia 2020 r. nr [...] jako jedna z nieruchomości, na której planowana jest budowa przedmiotowej sieci wodociągowej.

Mając powyższe na względzie w pierwszej kolejności podnieść wymaga, że samoistne posiadanie nieruchomości nie stanowi źródła interesu prawnego w rozumieniu przywołanego powyżej art. 28 k.p.a. Posiadanie samoistne jest bowiem stanem faktycznym, a nie stanem prawnym, który to stan nie uzasadnia przyjęcia iż stronie przysługuje interes prawny w rozumieniu ww. przepisu. Przymiot strony wynika bowiem z faktu oddziaływania na prawa przysługujące do nieruchomości, a samoistnemu posiadaczowi nie przysługują prawa do nieruchomości – wyrok NSA z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1411/21.

W postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt IV CSK 759/15, podniesiono, że "samoistne posiadanie zasadza się na faktycznej możliwości władania rzeczą w taki sposób i w takim zakresie, w jakim właściciel jest do tego uprawniony. Uprawnienia właściciela zostały określone w art. 140 k.c. Z posiadaniem związane są trzy domniemania: posiadania samoistnego (art. 339 k.c.), ciągłości (art. 340 k.c.) i zgodności z prawem (art. 341 k.c.). Dwa pierwszej mają szczególne znaczenie dla kwestii zasiedzenia, przy ustalaniu przesłanki posiadania samoistnego, jak i przy obliczaniu czasu posiadania.". Z posiadaniem ustawodawca wiąże zatem szereg domniemań – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji – lecz domniemania te występujące na gruncie prawa cywilnego nierzadko nie wywołują skutków w kontekście regulacji prawa administracyjnego materialnego. Zwrócenia uwagi wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że nawet art. 140 Kodeksu cywilnego dotyczący prawa własności będącego prawem bezdyskusyjnie silniejszym od posiadania, może stanowić podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym jedynie gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do uwzględnienia w stosunkach administracyjnoprawnych w zakresie uprawnienia lub obowiązku prawa własności- patrz wyrok z dnia 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3572/19.

W przedmiotowej sprawie nie wskazano na taki przepis, który odsyłałby do uwzględnienia w stosunkach administracyjnoprawnych prawa posiadania. Z tych wszystkich względów powoływanie się w niniejszej sprawie przez skarżącego na to prawo nie mogło odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Podniesiony w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 341 Kodeksu cywilnego uznać należało zatem za nietrafny. Przy czym bez znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącego pozostaje przywołany na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego fakt, że skarżący wystąpił do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia w drodze zasiedzenia ww. nieruchomości nr [...]. Okoliczność ta sama w sobie nie kreuje bowiem prawa do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji na należące do skarżącego działki nr [...] i [...] nie wpływa na przyznanie mu w tej sprawie przymiotu strony. Jak już podnoszono powyżej, przy ustalaniu kręgu stron w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ustala się zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Źródła interesu prawnego nie mogą stanowić bliżej nieokreślone czy ewentualne zakłócenia czy immisje związane z eksploatacją bądź utrzymaniem przedmiotowej sieci wodociągowej. Stosownie do treści art. 144 Kodeksu cywilnego, zakłócenia w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej nie powinny przekraczać "przeciętnej miary". W praktyce przy ustalaniu przeciętnej miary należy więc uwzględniać społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości emitującej zakłócenia, jak też nieruchomości doznającej zakłóceń. Zgodnie z przesądzonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem, dopuszczalne są takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 29 października 2024 r., sygn. akt III OSK 1949/24; z dnia 27 kwietnia 2022r., sygn. akt II OSK 2110/19). Zatem samo podniesienie argumentu, że inwestycja będzie powodowała immisje/zakłócenia, nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego. Nie można bowiem za obszar oddziaływania uznać terenu, w którym da się odczuć skutki spowodowane użytkowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych w zagospodarowaniu tego terenu.

Odnośnie natomiast podnoszonej przez skarżącego konieczności wyznaczenia po obu stronach przedmiotowego przewodu wodociągowego wyłączonej (bądź ograniczonej) z korzystania strefy ochronnej celem zapewnienia bezpieczeństwa i prawidłowego eksploatacji, wskazać należy, że nie ma przepisu prawa, który nakazywałby wyznaczenie takiej strefy przy budowie sieci wodociągowej.

Znamienne przy tym jest, że podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut błędnej oceny, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływała na działki, do których skarżącemu przysługuje prawo własności, skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby jego interes prawny w związku z posiadanym prawem własności działek nr [...] i [...].

Reasumując stwierdzić należy, że przywoływana przez stronę skarżącą argumentacja nie podważyła wyrażonego przez organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji stanowiska, że skarżący nie posiada interesu prawnego koniecznego do uznania go w trybie art. 28 k.p.a. za stronę w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Prawidłowo zatem zaskarżoną decyzją, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr [...], jako wszczęte przez podmiot nie będący stroną.

Natomiast Sąd pierwszej instancji w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, trafnie uznał jej prawidłowość, stąd słusznie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a., oddalając wniesioną skargę, gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.