Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 144/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska- Stykała po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. K. i J. K. na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 14 grudnia 2016 r., Nr XXI.143.2016 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 14 grudnia 2016 r. Rada Gminy Komprachcice podjęła - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.) - uchwałę Nr XXI.143.2016, w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Komprachcice, wprowadzonego uchwałą Rady Gminy Komprachcice z dnia 18 czerwca 1999 r., Nr VII/61/99 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice, zmienionego uchwałą Nr XVI/93/12 z dnia 18 października 2012 r. W § 2 tej uchwały zawarto zapis, że zmiana obejmuje zakres określony w uchwale Rady Gminy Komprachcice Nr VII.35.2015 z dnia 30 czerwca 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice oraz w uchwale Nr XV.88.2016 z dnia 9 maja 2016 r. w sprawie zamiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice.

Pismem z dnia 20 grudnia 2016 r., B. K. i J. K. wezwali Radę Gminy Komprachcice do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego powyższą uchwałą. Kwestionowanej uchwale zarzucili sprzeczność z prawem. Przypomnieli, że w związku z funkcjonowaniem tartaku w [...], zlokalizowanego na sąsiedniej działce, uzyskali 36 pozytywnych orzeczeń sądowych, w tym wyrok tut. Sądu z dnia 28 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 160/13, wydany w sprawie z skargi na uchwałę w sprawie zmiany Studium z dnia 18 października 2012 r. i wyrok ten nie jest respektowany, gdyż dalej Gmina sankcjonuje istnienie tartaku. Wskazali, że Gmina powinna zmienić na powrót przeznaczenie terenów, na których funkcjonuje tartak.

W dniu 25 stycznia 2017 r. Rada Gminy Komprachcice podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zajęcia stanowiska Rady Gminy Komprachcice do usunięcia naruszenia prawa, w której wezwanie B. K. i J. K. uznano za nieuzasadnione (§ 1). W uzasadnieniu stanowiska Rady, zawartym w załączniku do uchwały Nr [...] wskazano, że zaistniała konieczność korekty zapisów zmiany Studium, wprowadzonej w roku 2012, w zakresie umożliwienia uwzględnienia w sporządzanych miejscowych planach zagospodarowani przestrzennego, wydanych decyzji o warunkach zabudowy na obszarach oznaczonych w Studium jako strefa rolna, które to decyzje nie zawsze pozostawały w zgodzie z zapisami Studium, gdyż były wydawane na terenach rolniczych niewskazanych w Studium jako obszary rozwoju nowych inwestycji. Jednocześnie, w związku z art. 95 ustawy Prawo geologiczne i górnicze nastąpiła konieczność weryfikacji ustaleń dotyczących występowania na obszarze Gminy udokumentowanych złóż kopalin oraz udokumentowanych wód podziemnych, zawartych w obowiązującym Studium. Uaktualniono też zapisy dotyczące występowania terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej, jak również zbilansowano tereny przeznaczone pod zabudowę w związku z ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji. Gmina wyjaśniła, że procedurę zmiany Studium przeprowadzono zgodnie z uchwałą Rady Nr VII.35.2015 z dnia 30 czerwca 2015 r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium, zmienionej uchwałą Nr XV.88.2016 z dnia 9 maja 2016 r. i jedynie w zakresie określonym w tych uchwałach. W świetle ograniczonego katalogu zmian nie było możliwości dokonania jakichkolwiek innych zmian planistycznych. Wzięto też pod uwagę orzeczenie WSA w Opolu uchylające zmiany Studium z roku 2012, oznaczając ponownie obszar, dla którego Sąd uchylił zapisy i nie wprowadzając żadnych ustaleń w jego obrębie.

W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skarżący reprezentowani przez pełnomocnika, domagali się stwierdzenia nieważności uchwały w części obejmującej działki nr a, b c, d, e, f, g i h, tj. w części oznaczonej numerem 1 na załączniku graficznym nr 3 do zaskarżonej uchwały. Wskazując na wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 160/13, a także szereg wyroków NSA oraz WSA w Opolu, skarżący zarzucili naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez zaniechanie wykonania wskazań i oceny prawnej zawartej w szeregu wyroków, w szczególności w zakresie akceptacji niezgodnej z prawem zabudowy, która nie stanowi pożądanego sposobu prowadzenia polityki przestrzennej. Ponadto zarzucili zaskarżonej uchwale rażące naruszenie art. 10 ust. 2 ustawy przez zaniechanie uwzględnienia w zmodyfikowanym studium obszaru objętego ww. działkami, wywodząc, że w konsekwencji sankcjonuje to stan sprzeczny z prawem, polegający na niewykonaniu wskazań przytoczonych judykatów w zakresie kierunku zagospodarowania oraz umożliwienie dalszego funkcjonowania zakładu położonego na tym obszarze, albowiem właściciel spornych nieruchomości będzie mógł nadal prowadzić skrajnie dla skarżących uciążliwą działalność. Zarzucili również naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ładu przestrzennego - spójności i harmonii rozwiązań architektonicznych oraz ograniczenie prawa właścicieli nieruchomości, których sytuacja prawna została uregulowana w sposób mniej korzystny, w stosunku do właścicieli innych nieruchomości.

W uzasadnieniu skarżący powtórzyli i rozwinęli zarzuty podnoszone wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Wskazali na uzyskane orzeczenia sądowe i stwierdzili, że zaniechanie ustalenia kierunku zagospodarowania spornych nieruchomości niejako sankcjonuje wcześniejsze bezprawne działania zarówno właściciela tartaku, jak i samego organu. W zakresie swego interesu prawnego wskazali, że wprowadzenie zmian do Studium (a raczej zaniechanie ich wprowadzenia - wbrew dyspozycji art. 153 P.p.s.a.), powoduje istotną uciążliwość dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Stwierdzili, że w zakresie interesu prawnego skarżących aktualne jest stanowisko przedstawione w wyroku z dnia 28 października 2013 r. Podnieśli, że uwzględnienie w Studium na terenie przeznaczonym poprzednio pod zabudowę mieszkaniową i rolną funkcji produkcyjno-składowej, o znacznej skali (która poprzez zaniechanie organu będzie nadal realizowana) narusza prawo własności skarżących w sposób niedopuszczalny i nieuzasadniony, naruszając art. 31 ust. 3 Konstytucji i zasadą równości przewidzianą w art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Dodatkowo zaznaczyli, że dołączone do skargi wyniki badań emisji hałasu wskazują, iż nie uchwalając zmiany Studium na spornym obszarze, gmina de facto przewiduje obok siebie funkcję mieszkaniową i produkcyjno-składową (aktualnie funkcjonujące przedsiębiorstwo), nie podejmując nawet rzetelnej próby dokonania analizy, czy funkcje te są do pogodzenia z uwagi na rodzaj i rozmiar obecnie wykonywanej i planowanej działalności. Podali, że na spornych działkach istnieje potężne przedsiębiorstwo przerobu drewna z instalacją do jego impregnacji, w którym dostawa surowców odbywa się około 7 razy dziennie. Studium powinno je kwalifikować jako przedsięwzięcie szczególnie szkodliwe i uciążliwe dla środowiska. Organ zatem naruszył prawo, tj. § 3 pkt 47 i 48 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), według którego tego typu tartaki zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący argumentowali, że postawa Gminy jest asekuracyjna i poprzez kwestionowane przez nich działania planistyczne Gmina chce doprowadzić do legalizacji inwestycji oraz sanowania swoich sprzecznych z prawem czynności, kosztem interesu prawnego m.in. skarżących, a takie działanie jest niedopuszczalne w świetle ww. przepisów, jak też zawartej w art. 8 Konstytucji zasady zaufania obywateli do Państwa. W odpowiedzi na skargę Gmina Komprachcice, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz Gminy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu powtórzyła argumentację podawaną w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Podkreśliła, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a wymagana bezpośredniość związku zachodzi wówczas, gdy uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę materialnoprawną. Powtórzyła Gmina, że zmiany dokonane w Studium nie mają żadnego związku z nieruchomością skarżących, gdyż zaskarżona uchwała nie obejmuje swą materią wskazanych w skardze działek.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżących podtrzymał argumentację skargi, natomiast skarżąca podniosła, że w sytuacji, gdy możliwe jest funkcjonowanie i rozwój istniejącego bezprawnie tartaku nie można twierdzić, że zapisy Studium nie dotyczą i nie naruszają interesów prawnych skarżących.

Pełnomocnik Gminy podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę wraz z przytoczoną argumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało odrzucić.

W pierwszej kolejności Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), który w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Odnośnie dopuszczalności wniesienia do sadu administracyjnego skargi opartej o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dodać ponadto przyjdzie, że w odniesieniu do tego rodzaju skarg ma zastosowanie art. 53 § 2 P.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, dostępna, jak pozostałe orzeczenia sądowoadministracyjne powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z tym przepisem, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W świetle powołanych regulacji, przesłanki skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - wniesienie skargi do sądu wymaga wcześniejszej remonstracji, czyli wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nadto zachowania terminu do wniesienia skargi. a po trzecie - legitymacja skargowa zależy nie tylko od ustalenia istnienia interesu prawego w zaskarżeniu aktu, ale uzależniona jest od wykazania naruszenia interesu prawnego albo uprawnienia skarżącego.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że ze względu na materię podlegającą regulacji, uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także w sprawie zmiany studium, podejmowane - tak jak zaskarżona uchwała Rady Gminy Komprachcice z dnia 14 grudnia 2016 r. Nr XXI.143.2016, w sprawie uchwalenia zmiany w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Komprachcice, podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.), dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej. Z tego względu rozpoznanie wniesionej skargi pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego.

Dopełnione zostały także formalne warunki wniesienia skargi, gdyż skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 20 grudnia 2016 r., a odpowiedź na to wezwanie, zawartą w uchwale z dnia 25 stycznia 2017 r., otrzymali w dniu 2 lutego 2017 r., co nie jest kwestionowane. Skarga została złożona za pośrednictwem organu w dniu 2 marca 2017 r. (data prezentaty), a zatem ustawowy termin do wniesienia skargi, wynikający z art. 53 § 2 P.p.s.a., został zachowany.

Powyższe ustalenia pozwalają na przystąpienie do badania skargi w aspekcie oceny legitymacji skarżących do jej wniesienia. W związku z tym stwierdzić przyjdzie, że kwestionowanie uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny. "Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (por. wyrok NSA z 23 maja 2002 r., IV SA 1486/01). W przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, interes prawny skarżącego musi zostać ponadto (dodatkowo) naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyroki NSA z 4 września 2001 r., II SA 1410/01 oraz z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01). Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (tak: M. Bogusz "Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym", PiP 1994 z. 12, s. 64 oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z 3 września 1998 r., III RN 52/98, OSNP 1999 nr 9, poz. 296). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, stąd też interes ten musi być bezpośredni i realny, a nie przyszły i przypuszczalny, w tym znaczeniu, że można go skutecznie wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Składając skargę, skarżący zobowiązany jest wskazać na konkretną normę prawną, z którą łączy swój interes prawny. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego, a naruszenie tego interesu następuje wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09).

W tym miejscu zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium nie jest aktem prawa miejscowego. Zapis ten przesądza o charakterze normatywnym studium, który jest odmienny od tego, jaki posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący z mocy art. 14 ust. 8 tej ustawy aktem prawa miejscowego. Studium nie ma zatem mocy powszechnie wiążącej i jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącego jedynie organy gminy. Na tle powołanych regulacji, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że chociaż - co do zasady - naruszenie interesu prawnego musi być bezpośrednie oraz realne i z tego względu może nastąpić przede wszystkim zapisami planu miejscowego, a nie ustaleniami studium, które nie mają charakteru prawa miejscowego, to jednak, w sytuacji związania rady gminy postanowieniami studium przy uchwalaniu planu, nie można a priori wykluczać naruszenia czyjegoś interesu prawnego ustaleniami studium, będącymi niejako pierwotnym źródłem tego naruszenia. Determinuje to z kolei możliwość zaskarżania uchwały rady gminy w sprawie studium na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, co czyni realnym konstytucyjne prawo do sądu realizowane na podstawie tego przepisu. Dopuszczając skargę sądowoadministracyjną na uchwałę w sprawie studium, nie można jednak tracić z pola widzenia różnicy pomiędzy studium a planem w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego, które jest łatwe do wykazania na tle zapisów planu, natomiast na gruncie ustaleń studium znacznie trudniejsze i wymaga badania w odniesieniu do każdego odrębnego przypadku. W sytuacji zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały w sprawie studium trzeba zatem ustalić, czy zaskarżona uchwała, której zapisy wiążą radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego i przez to wpływają na sposób i wykonywanie prawa własności, narusza interes prawny skarżącego. W konsekwencji, podmiot wnoszący skargę w trybie omawianego przepisu musi wykazać, że skarżona uchwała, naruszając prawo - w tym również w sposób określony w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli zasady bądź tryb sporządzania studium, albo właściwość organów w tym zakresie - jednocześnie bezpośrednio narusza jego interes prawny lub uprawnienie, czyli negatywnie wpływając na jego sferę prawno-materialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Tylko wówczas można mówić w przypadku studium o nadużyciu władztwa planistycznego (por. wyroki NSA: z 19 kwietnia 2012 r., II OSK 302/12, z 26 sierpnia 2011 r., II OSK 1027/11; z 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07 oraz z 2 lipca 2009 r., II OSK 414/09). Skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały.

Dokonując w świetle poczynionych rozważań prawnych o charakterze ogólnym, oceny legitymacji skarżących do wniesienia skargi Sąd uznał, że skarżący, jako właściciele nieruchomości nieobjętej regulacjami kwestionowanej uchwały w sprawie zmiany Studium, nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu tego aktu. Koncentrując się na zakresie zaskarżonej uchwały, będącej uchwałą w sprawie zmiany studium, nie można nie dostrzegać, że zakres ten jest ograniczony. Wyznaczony on został wcześniejszą uchwałą intencyjną, tj. uchwałą Nr V.23.2015 z dnia 25 marca 2015 r. o przystąpieniu do zmiany studium.

W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że z mocy art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Oznacza to obowiązek gminy procedowania poprzez wykonywanie kolejno wszystkich czynności przewidzianych dla uchwalenia tego aktu. W przypadku studium, pierwszą taką czynnością jest uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium, podjęta na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a kolejne etapy procesu legislacyjnego regulowane są przepisami z art. 11 i art. 12 tej ustawy.

Jak wynika z przedłożonych akt planistycznych, w uchwale intencyjnej Rada określiła, że zakres zmiany studium obejmuje korektę zapisu dotyczącego uwzględnienia w sporządzonych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, wydanych decyzji o warunkach zabudowy na obszarach oznaczonych w studium jako strefa rolna. Natomiast w uchwale Nr VII.35.2015 z dnia 30 czerwca 2015 r., podjętej na podstawie art. 9 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium, określając w § 2 tej uchwały zakres zmian obejmujący zagadnienia dotyczące korekty zapisu dotyczącego uwzględnienia w sporządzonych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, wydanych decyzji o warunkach zabudowy na obszarach oznaczonych w studium jako strefa rolna (pkt 1), weryfikacji problematyki dotyczącej występowania na obszarze gminy udokumentowanych złóż kopalin oraz udokumentowanych wód podziemnych (pkt 2), weryfikacji problematyki dotyczącej występowania na obszarze gminy terenów zamkniętych (pkt 3). Uchwała ta została następnie zmieniona uchwałą Rady Nr XV.88.2016 z dnia 9 maja 2016 r. poprzez dodanie § 2 pkt 4 obejmującego aktualizację uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego w zakresie części tekstowej określonej w rozdziale I tekstu Studium "Diagnoza aktualnej sytuacji społeczno-gospodarczej gminy i uwarunkowań jej rozwoju w aspekcie zagospodarowania przestrzennego - uwarunkowania" oraz w części graficznej "uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego". Wprowadzając zmiany w treści Studium Rada działała w granicach zakreślonych powyższymi uchwałami, co wynika z analizy dokumentu zatytułowanego "Tekst zmiany studium", stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały. Ponadto, zmiany dokonane zaskarżoną uchwałą nie dotyczyły określenia kierunków zagospodarowania dla działek wskazywanych przez skarżących. Zaskarżona uchwała nie ustalała w żaden sposób przeznaczenia tego terenu, zatem postanowienia kwestionowanej uchwały nie mogły naruszać interesu prawnego skarżących wywodzonego z takich zapisów.

Zauważyć przy tym przyjdzie, że zapisy studium co do podanych w skardze działek, których przeznaczenie ma według skarżących naruszać ich interes prawny, zostały wyeliminowane wskazywanym wyrokiem tut. Sądu z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 160/13. Tym samym za chybiony należy uznać sformułowany w skardze wniosek o stwierdzenie ich nieważności. Zaznaczenia wymaga bowiem, że omawianym wyrokiem stwierdzono, iż uchwała Rady Gminy Komprachcice z dnia 18 października 2012 r., Nr XVI/93/12, w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w części obejmującej w całości działki nr a, b, c, d, e, i oraz w części działki nr g i h jest niezgodna z prawem. Na skutek tego orzeczenia, z dniem uprawomocnienia się powołanego wyroku, co miało miejsce w dniu 3 stycznia 2014 r., nastąpiła utrata mocy prawnej powyższych zapisów. Jak wskazuje się w doktrynie, orzeczenie o niezgodności uchwały z prawem działa ex nunc, a więc pozbawia akt organu gminy mocy wiążącej dopiero od daty prawomocności orzeczenia (por. P. Chmielnicki [w:] "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 773). W konsekwencji, na wskazywanym w skardze rysunku, stanowiącym załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały, określającym kierunki zagospodarowania przestrzennego, dla spornych działek nie określono kierunków zagospodarowania i zaskarżona uchwała nie usankcjonowała w żaden sposób ich przeznaczenia.

Skarżący nie kwestionują zresztą zapisów skarżonej uchwały, natomiast naruszenia swego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały będącej przedmiotem postępowania upatrują w zaniechaniu przez Radę wprowadzenia oczekiwanych przez nich zmian. Przedstawione argumenty nie mogą jednak stanowić podstawy do uznania interesu prawnego skarżących na gruncie kwestionowanej uchwały. Wprawdzie skarżący w tej materii wskazali na wyrok tut. Sądu z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 160/13, jednakże dostrzec trzeba, że orzeczenie to zapadło w innym stanie faktycznym. W tamtej sprawie przedmiotem zaskarżenia była uchwała w sprawie zmiany Studium, która ustaliła dla terenu tartaku (działki o numerach: a, b, c, d, e, i oraz w części działki nr g i h) funkcję głównie produkcyjno-składową, docelowo mieszkaniowo-usługową. Takie zapisy ingerowały w sferę uprawnień skarżących jako właścicieli nieruchomości sąsiedniej i powodowały naruszenie ich interesu prawnego, co nie ma miejsca w odniesieniu do aktualnie zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany studium. Samo sprzeciwianie się przyjętym w uchwale rozwiązaniom, które nie są zgodne z oczekiwaniami właściciela nieruchomości, nie wystarczy do uznania, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Jak już wyżej wskazano, istnienie związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, musi być aktualne, rzeczywiste, a nie tylko hipotetyczne; już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Dodać jeszcze przyjdzie, że w orzecznictwie precyzuje się, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie odnosi się do stanów faktycznych, gdyż ustawodawca nie wskazuje, aby naruszenie interesu prawnego miało następować w wyniku stosowania uchwały. Przeciwnie - naruszenie interesu prawnego ma być związane z samym istnieniem uchwały, nie zaś z jej stosowaniem. W przepisie tym nie ma wyrazów "stosowanie uchwały", jest mowa tylko o uchwale (por. wyrok NSA z 18 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1806/12, oraz powołana tam glosa do wyroku NSA z 28 czerwca 2005 r., OSK 1733/04, Samorząd Terytorialny 2010 r., nr 10, s. 71).

Ponadto, istnienie związku między zaskarżoną uchwałą a sytuacją prawną skarżącego musi też powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia właściciela konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Celnie wskazuje się w orzecznictwie, że postanowienia studium mogą wprawdzie oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości, jednak tylko pośrednio (bo nie wprost, z uwagi na wewnętrzny charakter norm studium). Taką kształtującą rolę mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach, trudnych do wykazania. Także art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla rady gminy przy sporządzaniu planów miejscowych nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego. Przepis art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowi, że rada musi jedynie badać czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium (por. wyrok NSA z 6 marca 2012 r., II OSK 2687/11).

W ocenie składu orzekającego, takie ukształtowanie zaskarżoną uchwałą sytuacji prawnej skarżących jako właścicieli nieruchomości nie nastąpiło w rozpoznawanej sprawie. W szczególności nie doszło do bezpośredniego naruszenia uprawnień właścicielskich skarżących. Jak wykazano już wyżej, z treści zaskarżonej uchwały o zmianie studium nie wynika, aby jej zapisy kształtowały przeznaczenie terenu obejmującego działki wskazywane przez skarżących. Zapisy te dotyczyły kwestii określonych w uchwale intencyjnej, których zakres został rozszerzony przez Radę poprzez podjęcie uchwał, w których uwzględniono dodatkowe zagadnienia. Zakwestionowana uchwała w sprawie zmiany studium nie zmieniła natomiast zasad gospodarowania własnością skarżących ani terenami sąsiednimi, w tym działkami wskazanymi w skardze, na których usytuowany jest sporny tartak. Skarżący nie wykazali natomiast swojego własnego indywidualnego interesu prawnego i nie wykazali, aby kwestionowana uchwała o zmianie studium naruszyła ten ich interes. Przypomnieć po raz kolejny trzeba, że naruszenie interesu prawnego wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać w sposób bezpośredni rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny strony skarżącej. Skoro przedmiotowa uchwała w żaden nie wkracza w sferę uprawnień właścicielskich (rzeczowych) skarżących, a zatem nie dotyczy interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym skarżący nie posiadali legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Nie można przy tym uznać trafności sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. W żadnym ze wskazywanych wyroków, w tym również w wyroku II SA/Op 160/13, Gmina nie została zobowiązana do podjęcia uchwały w sprawie zmiany studium w sposób postulowany przez skarżących, gdyż sąd administracyjny nie jest uprawniony do takiego działania w świetle przepisów P.p.s.a., natomiast wskazywane wyroki nie były wydawane w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym.

Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Odnośnie wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy wskazać, iż przepisy P.p.s.a. przewidują jedynie możliwość zasądzenia zwrotu kosztów poniesionych przez skarżącego, a nie przez organ.