Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3503/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski protokolant asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 574/20 w sprawie ze skargi I. L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 31 grudnia 2019 r. nr 7/2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 574/20, po rozpoznaniu skargi I. L. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 31 grudnia 2019 r. nr 7/2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 listopada 2019 r. nr 6/2019; w pkt 2. zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 31 grudnia 2019 r., działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.) oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2091 r. poz. 1505), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 14 listopada 2019 r. (nr 6/2019) o odmowie udostępnienia skarżącej informacji publicznej.

W zaskarżonej decyzji organ podał, że skarżąca w dniu 6 listopada 2019 r. zwróciła się do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.) informacji:

1) czy A. J., I. J., M. J., A. J. i N. J. korzystali z dofinasowania inwestycji w gospodarstwie, udzielanego przez ARiMR w związku z produkcją trzody chlewnej w gminie Koronowo lub dofinansowania w związku z rozpoczęciem produkcji rolnej z programu "młody rolnik",

2) jakie zobowiązania zostały podjęte przez te osoby jako beneficjentów, dotyczące produktywności ich gospodarstw (ew. przedstawienie dokumentów z których te zobowiązania wynikają),

3) czy wymienieni beneficjenci dofinansowań wypełnili lub dotrzymali podjętych zobowiązań, związanych z otrzymanymi dofinansowaniami.

Zdaniem organu, wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ informacje nim objęte podlegają ochronie ze względu na prawo do prywatności (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Te informacje dotyczą wielkości pomocy finansowej przyznanej wymienionym osobom oraz podjętych zobowiązań, zgodnie z przedstawionym planem rozwoju gospodarstwa, które stanowi ich własność, a więc "danych osobowych wymienionych we wniosku osób jak i danych stanowiących prywatność tychże osób". Osoby te nie pełnią funkcji publicznych ani nie zrezygnowały z przysługującego im prawa do zachowania prywatności.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podniósł, że stosownie do art. 6 ust. 1 lit c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2018 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych - zwane także: "RODO"), przetwarzanie (a więc również udostępnienie) danych osobowych jest zgodne z prawem, gdy jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze. Organ dodał, że skarżąca nie wykazała, aby "jakikolwiek cel realizowany przez odbiorcę danych był prawnie uzasadniony".

Organ podniósł, że informacje o beneficjentach wspólnej polityki rolnej od 1 stycznia 2014 r. są publikowane, co roku do dnia 31 maja, w odniesieniu do poprzedniego roku, na stronie internetowej, przez dwa lata od dnia ich opublikowania. Zatem udostępnienie wnioskodawczyni żądanych informacji, "w odniesieniu do całokształtu funkcjonowania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa" nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, które wyznaczają okres, przez jaki wnioskowane informacje mogą być i są dostępne, a ponadto obowiązują od 2014 r. i tym samym nie znajdują zastosowania do lat wcześniejszych.

Udostępnienie skarżącej kopii umów lub dokumentów dotyczących wnioskowanych informacji może mieć miejsce tylko w przypadku, kiedy informacje, których dotyczą te dokumenty, "mogą zostać udostępnione przez podmiot będący w ich posiadaniu, bez szkodliwych dla podmiotu obowiązanego następstw".

Skarżąca w skardze na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 31 grudnia 2019 r. zarzuciła, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 1 ust.1, art., 3 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieuzasadnione przyjęcie, że ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej podlegają informacje dotyczące zobowiązań beneficjentów korzystających z dofinansowań ze środków publicznych na podstawie umów zawartych z ARiMR oraz z naruszeniem art. 2 ust. 2 ustawy, przez jego nieuzasadnione zastosowanie.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że według art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przepisu tego wynika, że prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne nie podlega ochronie w zakresie dotyczącym informacji mających związek z pełnieniem tych funkcji.

Następnie Sąd zauważył, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym udostępnienia informacji publicznej oraz w literaturze prawniczej, przyjmuje się, że dane osobowe podmiotów będących stronami umów cywilnoprawnych, zawieranych z podmiotami publicznymi, korzystających z majątku publicznego są jawne. Każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w zakresie, w jakim informacje dotyczą tego związku, podlegają udostępnieniu jako publiczne (zob. wyroki NSA z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 759/ 14, z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2317/14; z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2563/14; z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3217/14; z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 2153/14; z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt I OSK 267/14 oraz S. Gajewski, A. Jakubowski, Glosa do wyroku SN z 8 listopada 2012 r. sygn.. akt I CSK 190/12, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 9, s. 88). Tylko wówczas może być zachowana transparentność procesów gospodarowania mieniem publicznym, co jest m.in. celem normy konstytucyjnej zawartej w art. 61 Konstytucji RP. Takie założenie ma też wymiar funkcjonalny, albowiem pozwala przeciwdziałać patologiom życia społecznego. Z tym też zakresem wiąże się potrzeba jawności danych dotyczących osób zawierających umowy z jednostkami reprezentującymi podmioty publiczne. Jakkolwiek transparentność życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnym osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. uzasadnienie ww. wyroku TK z 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safian "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo" 2002/6/s. 10).

Zdaniem Sądu, w świetle przytoczonego orzecznictwa i poglądów wyrażanych w piśmiennictwie stanowisko organu, że informacje dotyczące umowy o udzieleniu ze środków publicznych dofinansowania inwestycji w gospodarstwie osobom wskazanym we wniosku o udzielenie informacji publicznej należą do informacji podlegających ochronie w ramach ochrony prawa do prywatności, nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd uznał ponadto, że organ tego stanowiska szerzej zresztą nie uzasadnił, stwierdzając m. in. że udostępnienie dokumentów związanych z udzieleniem dofinansowania możliwe jest tylko wtedy gdy nie miałoby szkodliwych dla podmiotu zobowiązanego następstw. Nie odniósł się też konkretnie do wszystkich trzech pytań zawartych we wniosku o udostępnienie informacji. Ma to istotne znaczenie w świetle innego jeszcze argumentu przemawiającego, jego zdaniem za odmową udzielenia żądanych informacji – odwołania się do faktu, że informacje o pomocy publicznej udzielonej w latach 2006-2013 były publikowane na podstawie art. 44a rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finasowania wspólnej polityki rolnej. Informacje o pomocy udzielonej w latach 2014-2020, stosownie do art. 111 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., są corocznie udostępniane na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W tym stwierdzeniu organ pominął jednakże wyjaśnienie, jak mają się do siebie zakresowo informacje żądane przez skarżącą i informacje publikowane na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a zatem, czy informacje udostępniane przez Ministerstwo "z urzędu" są wyczerpujące względem wniosku skarżącej albo czy wykorzystanie przez organ tego trybu udostępniania informacji zwalnia go z obowiązku udzielania informacji publicznej w szerszym zakresie w trybie wnioskowym.

W odniesieniu do stanowiska organu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, odnośnie niedopuszczalności udostępnienia sporych informacji publicznych z uwagi na przepisy prawa Unii Europejskiej, Sąd wskazał, że w świetle art. 86 rozporządzenia RODO, podmiot ujawniający informacje publiczne zawierające dane osobowe, czy to w trybie określonym w prawie UE, czy w trybie określonym w przepisach krajowych, nie narusza w ten sposób przepisów RODO. Powołany przepis określa relacje między prawem do ochrony danych osobowych a prawem dostępu do dokumentów urzędowych (prawem dostępu do informacji publicznej). Prawodawca unijny potwierdza możliwość ujawniania (udostępniania) danych osobowych zawartych w dokumentach urzędowych w oparciu o przepisy unijne lub przepisy obowiązujące w krajach członkowskich. W literaturze przyjmuje się, że wprowadzenie tego przepisu do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. można postrzegać jako dowód wzrastającego znaczenia prawa dostępu do dokumentów publicznych, które w ustawodawstwie polskim przybrało postać prawa dostępu do informacji publicznej (por. Paweł Fajgielski, Komentarz do rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) /w:/ Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, WKP 2018). Przyjmuje się również, że ustawodawca unijny wprowadził przepis art. 86 RODO, aby zapobiec nieuzasadnionej a limine odmowie dostępu do dokumentów urzędowych z uwagi na ochronę danych. Przepis ten ma wyraźnie na celu zrównoważenie uprawnienia dostępu do informacji publicznej z ochroną danych osobowych (por. Paweł Złamańczuk /w:/ Dostęp do informacji publicznej, pod red. P. Szustakiewicza, 3 wydanie, C.H. Beck, Warszawa 2019, s. 384 i powołana tam literatura.).

Mając to wszystko na uwadze, Sąd I instancji uznał, że skarga ze względu na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) i przepisów prawa procesowego (art. 107 § 3 k.p.a.) zasługuje na uwzględnienie i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia 14 listopada 2019 r.

Końcowo Sąd wskazał, że organ administracji orzekając ponownie w tej sprawie weźmie pod uwagę rozważania Sądu i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w niniejszym wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez:

- przyjęcie, że dane osobowe podmiotów będących stronami umów cywilnoprawnych, zawieranych z podmiotami korzystającymi z majątku publicznego są jawne i w konsekwencji uznanie, iż informacje dotyczące umowy o udzieleniu ze środków publicznych dofinansowania inwestycji w gospodarstwie osobom wskazanym we wniosku o udzielenie informacji publicznej nie należą do informacji podlegających ochronie w ramach ochrony prawa do prywatności,

- przyjęcie, że osoby fizyczne przez zawarcie umowy o udzieleniu ze środków publicznych dofinansowania inwestycji w gospodarstwie de facto włączyły się w działalność publiczną, co jest tożsame z uznaniem ich za "osoby pełniące funkcje, mające związek z pełnieniem tych funkcji' i tym samym nie stosuje się wobec nich pełnej ochrony ich prywatności przewidzianej w art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - dla osób fizycznych nie pełniących funkcji publicznych (tj. ich dane podlegają udostępnieniu, jako publiczne),

- przyjęcie, że osoby fizyczne zawierając umowę o udzieleniu ze środków publicznych dofinansowania inwestycji w gospodarstwie powinny liczyć się z tym, że ich dane osobowe nie podlegają ochronie.

Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, w związku z art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 2 zdanie 1, art. 5 ust. 2 zdanie 2, art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez:

- uchylenie określonych w zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji, w wyniku bezpodstawnego uznania, że informacje dotyczące umowy o udzieleniu ze środków publicznych dofinansowania inwestycji w gospodarstwie osobom wskazanym we wniosku o udzielenie informacji publicznej nie należą do informacji podlegających ochronie w ramach ochrony prawa do prywatności, co było konsekwencją bezpodstawnego uznania, że kontrahent władzy publicznej otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i w zakresie, w jakim informacje dotyczą tego związku, podlegają udostępnieniu jako publiczne,

- bezpodstawne przyjęcie, że zakres sprawy obejmuje dane osobowe osób, które włączyły się w działalność publiczną i ich działania wiążą się ściśle z działalnością publiczną w znaczeniu "pełnienia funkcji publicznej", o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w związku z art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 44a rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. oraz art. 111 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej w uzasadnieniu swojej decyzji powinien był dokonać bardziej szczegółowej analizy zastosowanych przepisów prawa w sytuacji, gdy dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnia tych przepisów jest wystarczająca dla uzasadnienia rozstrzygnięcia, że w sprawie zaszły przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie, w jaki sposób dostrzeżone naruszenia przepisów miały wpływ na wynik sprawy oraz brak wytycznych co do dalszego postępowania przez organ administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik organu wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie oparta została o obie podstawy uregulowane w przepisie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W takiej sytuacji zasadą jest, iż w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowość przeprowadzenia przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych, warunkuje w określonych sytuacjach możliwość oceny prawidłowość wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie rozpoznanie zgłoszonych zarzutów dotyczących przepisów postępowania powinno nastąpić po uprzednim rozpoznaniu zarzutów odnoszących się do kwestii prawidłowości wykładni prawa materialnego przyjętej przez Sąd I instancji. Jej następstwem jest bowiem stanowisko Sądu I instancji w kwestii legalności i podstaw prawnych wydania w sprawie decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy informacje dotyczące osób fizycznych – kontrahentów organu (Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa), w przypadku żądania ich udostępnienia podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zarzut ten nie mógł odnieść skutku. Treść tego zarzutu koncentruje się na wadliwej – zdaniem organu – ocenie, że konkretne podmioty, tj. osoby fizyczne, które skorzystały z dofinansowania inwestycji w gospodarstwie udzielanego przez ARiMR, są osobami "mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz przyjęcie, że dane osobowe podmiotów będących stronami umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotami korzystającymi z majątku publicznego są jawne i nie należą do informacji podlegających ochronie w ramach ochrony prawa do prywatności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że informacje o podmiotach (osobach fizycznych) zawierających umowy z podmiotami publicznymi w oparciu o które dochodzi do wydatkowania środków publicznych nie podlegają ochronie w oparciu o przesłankę prywatności. Przemawia za tym charakter prawa do informacji publicznej jako prawa obywateli do kontroli organów władzy publicznej. Kontrola społeczna dokonywana za pomocą prawa dostępu do informacji publicznej wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania środków publicznych. Obywatele godzą się bowiem na ponoszenie ciężarów publicznych, ale w zamian powinni posiadać możliwość rzeczywistej kontroli nad sposobami wydatkowania środków przez podmioty publiczne. W związku z powyższym Sąd zasadnie uznał, że dane osobowe podmiotów, które zawarły umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym, nie podlegają ochronie wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ takie działanie wiąże się bezpośrednio z wydatkowaniem środków publicznych będących w dyspozycji organu. Za przyjęciem takiej interpretacji przemawia wspomniana funkcja kontroli społecznej i umożliwienie lokalnej społeczności zweryfikowania wykonania umów zawartych przez organ administracji publicznej oraz wydatkowania środków publicznych w sposób racjonalny. Osoba zawierająca umowę z podmiotem publicznoprawnym w oparciu o którą otrzymuje dofinansowanie ze środków publicznych nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko czy też przedmiot umowy i przyjęte w niej zobowiązania, zachowa prawo do prywatności. Decydując się na zawarcie umowy z podmiotem publicznoprawnym musi liczyć się z tym, że dane te mogą być ujawnione właśnie w trybie dostępu do informacji publicznej. Uzyskiwanie publicznych pieniędzy pociąga za sobą możliwość ujawnienia takich danych jak imię i nazwisko bez ryzyka naruszenia prawa do prywatności. Prywatność ta bowiem doznaje ograniczenia już w następstwie otrzymywania środków publicznych. Tak więc w tego typu sprawach wartość jaką jest ochrona danych osobowych, musi ustąpić przed interesem społecznym mającym na celu skontrolowanie sposobu wydatkowania pieniędzy publicznych. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z wyroków: "W orzecznictwie wskazuje się, że ujawnieniu podlegają dane stron zawieranych umów cywilnoprawnych, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą realizować zadania publiczne. Stanowisko takie uzasadnione jest funkcją kontrolną dostępu do informacji publicznej, ponieważ poprzez kontrolę, z jakimi osobami podpisywane są umowy, można stwierdzić, czy środki publiczne są wydawane w sposób racjonalny i gospodarny oraz czy umowa nie stanowi swego rodzaju narzędzia "korupcji politycznej", czy też przejawu nepotyzmu, co w oczywisty sposób niszczy zasady działania demokracji lokalnej, której odzwierciedleniem jest funkcjonowanie samorządu terytorialnego. W celu realizacji konstytucyjnej zasady transparentności działania podmiotów wykonujących funkcje publiczne i gospodarujących mieniem publicznym oraz jawności wydatkowania funduszy publicznych koniecznym jest zatem zapewnienie obywatelom wiedzy na temat tego, kto zawierając umowy z takimi podmiotami, staje się beneficjentem środków publicznych." (por. wyrok z 2 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2399/21 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl).

Przyjąć zatem należy, na skutek wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., że osoba, która zawarła umowę z organem władzy publicznej, czy też jest kontrahentem władzy publicznej otrzymującym korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą której prywatność nie podlega ochronie z mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p.

Z tych względów zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego mnie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa procesowego, to w pierwszej kolejności jako niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 oraz 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Art. 1 P.u.s.a. ma charakter normy ustrojowej. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarżący kasacyjnie nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Również nie wykazał, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Przepis art. 1 p.u.s.a. nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14).

Z kolei art. 1 § 2 P.u.s.a. zakreśla właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz, że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, te bowiem zawarte są w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podobnie rzecz się ma z zarzutem dotyczącym naruszenia przepisu art. 3 § 1 P.u.s.a. Przepis ten jest przepisem ustrojowym normującym właściwość wojewódzkich sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw w pierwszej instancji i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Mógłby on zostać naruszony wyłącznie w przypadku, gdyby sprawa zastrzeżona do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego rozstrzygnięta została przez sąd wyższej instancji (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4308/21). Jednakże w skardze kasacyjnej strona skarżąca zarzutu takiego nie stawia.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, w związku z art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 2 zdanie 1, art. 5 ust. 2 zdanie 2, art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Przede wszystkim wskazać należy, że w świetle art. 174 P.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).

Odnosząc się jednak do tak sformułowanego zarzutu, zauważyć należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a., z treści którego wynika, że sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wobec tak wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu zasady oficjalności, w orzecznictwie sądowadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny ( por. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10 ). Natomiast rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym ( por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 , sygn. akt II GSK 2027/13 ). Dokonując oceny zasadności wskazanego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej, brak jest podstaw, aby przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała którakolwiek z wymienionych powyżej sytuacji, która mogłaby zostać zakwalifikowana, jako naruszenie wskazanego powyżej przepisu. Sąd I instancji orzekł "w granicach danej sprawy", dokonał bowiem oceny zgodności z prawem objętej skargą decyzji. Sąd przeprowadził analizę przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i odniósł je do stanu faktycznego, ustosunkowując się w niezbędnym zakresie do zarzutów skargi, rozpoznając tym samym istotę sprawy, co nie daje podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a.

Również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. powiązany z naruszeniem wskazanych norm Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem jego uzasadnienie jest tożsame z uzasadnieniem przedstawionym przez organ na poparcie zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, a te okazały się nieskuteczne, co w konsekwencji oznacza, że argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego odnosi się również do rozpoznawanego zarzutu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył także przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 44a rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. oraz art. 111 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Naruszenia powyższych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wadliwym uznaniu, że uzasadnienie decyzji obarczone było wadami konstrukcyjnymi. W skardze kasacyjnej wyrażono przekonanie, że dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnia tych przepisów jest wystarczająca dla uzasadnienia rozstrzygnięcia, że w sprawie zaszły przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Treść decyzji organu, wbrew zajętemu w skardze kasacyjnej stanowisku ani nie wyjaśnia szczegółowo powodów odmowy udzielenia dostępu do informacji publicznej ani nie opisuje procesu, który doprowadził do wyprowadzenia przez organ takich wniosków. Z uzasadnienia decyzji nie wynika także, aby organ podjął wszelkie, niezbędne i dostępne środki, aby dokonać szczegółowej analizy możliwości udostępniania informacji publicznych. Należy zwrócić uwagę, że wniosek zawierał 3 punkty, zawierające różne pytania, natomiast organ, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie odniósł się konkretnie do żadnego z nich. Ponadto, w uzasadnieniu decyzji w części dotyczącej obowiązku corocznej publikacji wykazu beneficjentów, organ nie wyjaśnił czy informacje żądane przez skarżącą i informacje publikowane na stronie internetowej są tożsame. Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazuje, że przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1993/16). W niniejszej sprawie organ obowiązkowi temu nie sprostał. Tymczasem decyzje wydane w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej powinny odpowiadać w swojej treści wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., a uzasadnienie takich decyzji, zgodnie z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, powinno wyjaśniać stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy ich wydaniu (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 318/16, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3056/15, wyrok NSA z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 505/21).

Wyłożone powyżej kwestie nie zostały dostatecznie rozważone przez skarżącego kasacyjnie w wydanych decyzjach administracyjnych i dlatego przyjęta w tej materii ocena prawna Sądu I instancji, wyrażająca się w wytknięciu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jest prawidłowa.

Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego organu, Sąd I instancji nie naruszył również art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że WSA uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

W tej mierze - co wymaga szczególnego podkreślenia w kontekście powyżej już przedstawionych uwag - zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedstawione przez organ motywy uzasadniające przedmiotowy zarzut kasacyjny nie wykazały skutecznie, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwalało na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji przy wyrokowaniu w niniejszej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Niewątpliwie rację ma skarżący kasacyjnie organ, że WSA w Warszawie nie przedstawił wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie. Jednakże uchybienie to nie mogło stanowić przyczyny uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem konsekwencje uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie są oczywiste i wynikają z przedstawionego przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywodu prawnego. Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z art. 176 pkt 2 P.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji. Co oczywiste, związek ten musi uzasadniać istnienie choćby hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma wątpliwości, że przedmiotowa hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy nie istnieje. Zapatrywanie powyższe należy uzupełnić wskazaniem, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak sformułowania wskazań dla organu odnośnie dalszego postępowania - a taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie - z samego założenia nie mógł zostać uwzględniony. Jest to bowiem naruszenie proceduralne nie mające żadnego wpływu na wynik sprawy.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.