Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3184/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 4, art. 63 ust. 2, art. 64
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 182 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 312/19 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 312/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Wójt Gminy J. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust.1, art. 64 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r., poz. 1073 z późn. zm., dalej w skrócie "u.p.zp" ), ustalił na rzecz Z. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego do 60 DJP inwentarza żywego, przejazdowego silosu na kiszonkę oraz urządzeń budowlanych niezbędnych do funkcjonowania w/w budynku, w tym instalacji wodociągowej i elektrycznej, na części działki nr ew. [...] położonej w B. w Gminie J..

Organ ustalił, że wnioskowana inwestycja znajduje się w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a inwestor przedstawił decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem organu, w sprawie nie wystąpiły podstawy do oceny inwestycji z punktu widzenia zachowania zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej. W związku z tym, że inwestor posiada na terenie gminy J. na dzień wydania decyzji gospodarstwo rolne o powierzchni około 50 ha przy średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie 11,6724 ha, zastosowanie miał art. 61 ust. 4 ustawy planistycznej. Grunty inwestora, jak podkreślono w zaskarżonej decyzji, zlokalizowane są w przylegających do siebie miejscowościach, wnioskowany budynek inwentarski jest powiązany funkcjonalnie z prowadzonym gospodarstwem rolnym i zgodny z jego profilem. Siedlisko rolnicze inwestora zlokalizowane jest zaś na działce nr [...] w B. i oddziela je od terenu inwestycji jedynie droga powiatowa. Teren inwestycji posiada też bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jest wystarczająco uzbrojony oraz nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na tej podstawie organ uznał, że spełnione zostały wszystkie wymagane przesłanki ustalenia warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy planistycznej).

Odwołanie od powyższej decyzji zostało złożone w imieniu K. K. (dalej jako "skarżący") przez Z. C., który odwołanie podpisał wskazując, że działa "na mocy udzielonego mu pełnomocnictwa (w aktach sprawy)". Pełnomocnik skarżącego zarzucił, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem wnioskowany budynek inwentarski nie jest realizowany w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej inwestora i nie stanowi jej uzupełnienia, a nadto nie spełnia wymogów tzw. "dobrego sąsiedztwa". Według autora odwołania Wójt Gminy przyjmując z góry, że zamierzenie inwestorskie stanowi element zabudowy zagrodowej z wszelkimi tego konsekwencjami nie wyjaśnił w żaden sposób zasadności odstąpienia od zbadania przesłanki zgodności planowanej inwestycji na działce nr [...] z zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Nie wyjaśnił też, czy na działce nr [...] istnieje zabudowa mieszkalna, z którą związek gospodarczy miałaby planowana inwestycja, jak również nie ustalił związku funkcjonalnego i produkcyjnego inwestycji z siedliskiem rolniczym inwestora - zlokalizowanym na działce o nr geod. [...], oddzielonym od inwestycji utwardzoną drogą powiatową, a nadto stanowiącym istniejące i zamknięte podwórze. Skarżący zarzucił również, że nie wskazano dlaczego wszystkie posiadane przez inwestora grunty należy uznać za jedno gospodarstwo rolne, pomimo ich rozproszenia na terenie co najmniej 3 miejscowości. Wnoszący odwołanie podkreślił jednocześnie, że działka nr [...] jest niezabudowana, a zabudowa zagrodowa należąca do inwestora, w postaci budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych, w których inwestor prowadzi hodowle trzody chlewnej usytuowana jest po przeciwnej stronie drogi publicznej na działce nr [...]. Powyższe okoliczności, zdaniem skarżącego świadczą o tym, że planowane przedsięwzięcie na działce nr [...] nie odpowiada pojęciu zabudowy zagrodowej, albowiem działka ta nie stanowi siedliska mieszkalnego, które ma być uzupełnione planowaną zabudową. W związku z powyższym odwołujący się stwierdził, że Wójt Gminy J. dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 4 ustawy, a tym samym bezzasadnie odstąpił od oceny, czy planowane zamierzenie spełnia wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J..

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 466/18 po rozpoznaniu skargi K. K. ww. decyzja SKO została uchylona z uwagi na brak właściwego umocowania pełnomocnika K. K. do działania w postępowaniu przed organami obu instancji, w tym do złożenia odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po ponownym rozpoznaniu sprawy i uzyskaniu dokumentu pełnomocnictwa oraz potwierdzeniu przez skarżącego dotychczasowych czynności dokonanych przez jego pełnomocnika, decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z [...] marca 2018 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w związku z tym, że dla terenu działki inwestycyjnej o numerze ew. [...] położonej w B. w gminie J. nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego też określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy tego terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym muszą być spełnione wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej SKO uznało, że w sytuacji gdy mamy do czynienia z zamierzeniem planowanym do realizacji w ramach zabudowy zagrodowej, nie ma konieczności dostosowywania nowej zabudowy do stanu istniejącego w sąsiedztwie tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", a wymagane jest spełnienie pozostałych czterech z pięciu warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy. Zdaniem Kolegium, planowana inwestycja polegająca na budowie budynku obory na bydło opasowe (łączna ilość inwentarza żywego – do 60 DJP) oraz silosu dołowego przejazdowego wraz z niezbędną infrastrukturą (instalacją wodociągową i energetyczną) w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego, spełnia wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków w ramach zabudowy zagrodowej. Gospodarstwo rolne inwestora ma bowiem powierzchnię [...] ha, a zatem przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie J., którego powierzchnia wynosi aktualnie 11,5383 ha. Dalej powołując się na orzecznictwo sądowe dotyczące rozumienia pojęcia "zabudowa zagrodowa", organ stwierdził, że planowana przez inwestora zabudowa, która ma być zlokalizowana w niedalekiej odległości od istniejącego siedliska inwestora, mieści się w tym pojęciu. W ocenie Kolegium, inwestor wykazał powiązanie funkcjonalne planowanej zabudowy, jak również zasadność zlokalizowania obiektów na innej działce niż istniejące siedlisko. Oddalenie planowanego budynku inwentarskiego od istniejącej zabudowy rolnika ma uzasadnienie zarówno w aktualnym sposobie zagospodarowania siedliska, jak i w dbałości o środowisko przyrodnicze. W tym zakresie Kolegium powołało się na analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną na potrzeby prowadzonej sprawy wskazując, że istniejące na działce o nr ew. [...] zagospodarowanie oraz zadrzewienie uniemożliwia nową zabudowę, która nie naruszałaby istniejącej linii zabudowy od jeziora H. – w myśl przepisów o [...] Parku Krajobrazowym.

Zdaniem Kolegium, zostały również spełnione pozostałe warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy planistycznej, w szczególności inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony środowiska, co wynika z uzyskanej przez inwestora w dniu [...] sierpnia 2017 r. decyzji środowiskowej. Zdaniem Kolegium, inwestycja będzie powiązana funkcjonalnie z prowadzonym gospodarstwem rolnym inwestora, nadto inwestor zaplanował na swojej granicy nasadzenia, które w części mają zniwelować uciążliwości związane z inwestycją. Także inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, z którego wynika, że pod warunkiem przestrzegania przez inwestora przepisów prawa oraz obowiązków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, nie będzie ona stanowiła zagrożenia dla środowiska.

Końcowo odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło brak podstaw do badania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym na terenie gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, argumentując, że studium nie jest aktem prawa miejscowego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył K. K., zarzucając jej naruszenie:

1. art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez organy obu instancji, że wskazana inwestycja jest realizowana w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej prowadzonej przez inwestora i stanowi jej uzupełnienie, zatem następuje wyłączenie stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który to warunek konieczny do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie został spełniony przez inwestora, w sytuacji gdy działka o nr ew. [...] jest niezabudowana, a zabudowa zagrodowa należąca do inwestora usytuowana jest na innej działce o nr ew. [...], a utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie nakazuje stosowanie pojęcia "zabudowy zagrodowej" jedynie do budynków zlokalizowanych w obrębie jednego podwórza;

2. art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 8 ust. 2 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. poprzez błędne ustalenie powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową poprzez zaliczenie do nich wszystkich gruntów należących do inwestora, pomimo że nie stanowią one całości, lecz są rozproszone na terenie co najmniej trzech miejscowości;

3. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przez organy obu instancji w czym upatrują funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że grunty należące do wnioskodawcy, zlokalizowane w trzech miejscowościach: B., B. i W. stanowią zorganizowaną całość gospodarczą, bowiem zgodnie z poglądami judykatury brak jest jakichkolwiek przesłanek, aby wszystkie nieruchomości wchodzące w skład danego majątku traktować jako nieruchomości ziemskie stanowiące funkcjonalną i gospodarczą całość, bez wyjaśnienia faktycznego ich charakteru, a tym samym niewystarczająca jest sama przesłanka posiadania przez właściciela wskazanych gruntów do uznania, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą;

4. art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy w związku z art. 81a § 2 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 7a K.p.a. poprzez nieprawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy na korzyść inwestora, w sytuacji gdy wynik postępowania ma wpływ na interesy osób trzecich, co powoduje, że w przypadku zaistnienia wątpliwości interpretacyjnych, co do znaczenia pojęcia "zabudowy zagrodowej" i do stosowania wyjątku wynikającego z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy rozstrzygając sprawy w tym zakresie powinny podejść do tego z najwyższą ostrożnością, mając na uwadze cel jaki przyświecał ustawodawcy, jakim było racjonalne oczekiwanie, że inwestor w jej ramach nie zrealizuje zabudowy nadmiernie uciążliwej dla otoczenia, w tym również mając na uwadze, że wykładnia rozszerzająca wyjątków jest niedopuszczalna;

5. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 63 ust. 2 tejże ustawy w związku z art. 7a, 7b, 8 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że decyzja nie narusza prawa własności osób trzecich, jak również "dobrego sąsiedztwa", w sytuacji gdy zakładana inwestycja z całą pewnością będzie miała uciążliwe skutki dla okolicznych mieszkańców, bowiem proponowane przez inwestora nasadzenie mające w części zniwelować nieprzyjemne zapachy i odgłosy zwierząt przyniosą skutek dopiero z czasem koniecznym dla wzrostu wskazanych roślin, natomiast do naruszeń praw osób trzecich w przypadku realizacji inwestycji dojdzie w chwili obecnej, co stanowi naruszenie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania poprzez zrealizowanie inwestycji kosztem interesów okolicznych mieszkańców, co oznacza, że organ I i II instancji w ramach uznania administracyjnego wydał rozstrzygnięcie, które nie uwzględnia słusznego interesu osób trzecich.

Uzasadniając postawione zarzuty skarżący podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie, iż inwestycja, co do której w niniejszym postępowaniu ustala się warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie spełnia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił, że wnioskowany budynek inwentarski nie jest realizowany w ramach zabudowy zagrodowej inwestora i nie stanowi jej uzupełnienia, a nadto nie spełnia wymogów tzw. "dobrego sąsiedztwa".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 312/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja ustalająca warunki zabudowy terenu, jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter, albowiem nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 72/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] marca 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy J. z [...] marca 2018 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obory wolnostanowiskowej do 60 DJP na bydło opasowe, silosu dołowego przejazdowego powyżej 100 ton oraz wykonaniu zewnętrznej instalacji wodociągowej z wodociągu gminnego i zewnętrznej zalicznikowej instalacji elektrycznej, w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym położonym w B., gmina J. na działce o nr ew. [...].

Materialnoprawną podstawę przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945; dalej: "u.p.z.p."). I tak zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Stosownie do treści art. 61 ust. 4 ustawy planistycznej, nie jest wymagane spełnienie przez nową zabudowę tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej), jeśli powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W przypadku zatem planowania przez inwestora realizacji inwestycji w postaci zabudowy zagrodowej, konieczne jest spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 oraz dodatkowo z art. 61 ust. 4 ustawy.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji odpowiada prawu, a tym samym niezasadne są wszystkie zarzuty podniesione w skardze. Sąd podzielił zarówno stanowisko Kolegium dotyczące rozumienia pojęcia "zabudowa zagrodowa", jak i ustalenie, że sporna inwestycja stanowi rodzaj zabudowy zagrodowej.

Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie pozostawia wątpliwości, że w przedmiotowym postępowaniu spełnione zostały warunki do odstąpienia od wymogu dobrego sąsiedztwa. Po pierwsze, jak słusznie ustaliły organy, gospodarstwo inwestora ma powierzchnię [...] ha, czyli która wyraźnie przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie J. wynoszącą 11,5383 ha. Po drugie, planowana przez inwestora nowa zabudowa, która ma być zlokalizowana w niedalekiej odległości od istniejącego siedliska, spełnia kryteria zabudowy zagrodowej i jest powiązana z jego gospodarstwem rolnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, zgodnie z którym zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. O zabudowie zagrodowej możemy zatem mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze. Natomiast związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Nie jest zatem tak, jak twierdzi pełnomocnik skarżącego, że co najmniej jeden budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze związane z prowadzeniem działalności rolniczej w ramach tego samego gospodarstwa rolnego muszą koniecznie mieścić się granicach jednej działki. Przeciw takiemu, tradycyjnemu rozumieniu zabudowy zagrodowej, które to rozumienie stara się przeforsować w skardze jej autor, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r. o sygn. II OSK 1674/17 (CBOSA) stwierdzając, iż nie sposób postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu. Takie definiowanie budownictwa zagrodowego nie wytrzymuje bowiem próby czasu. Układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego, związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną, niekoniecznie musi być nawet skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej, czy siedliska. Skoncentrowanie na terenie działki siedliskowej budynków gospodarczych jest często ekonomicznie i gospodarczo nieuzasadnione. Rozproszenie zabudowy w ramach dużego gospodarstwa rolnego jest zatem jak najbardziej dopuszczalne. Trudno bowiem wymagać, by bezwarunkowo koncentrować chlewnie, kurniki i inne budynki gospodarcze w ramach jednego siedliska. Takie rozumienie budownictwa zagrodowego uniemożliwiałoby rozwój nowoczesnych gospodarstw rolnych.

Analogiczne stanowisko, które Sąd w pełni podzielił, zajął też NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. o sygn. akt II OSK 2860/16 (CBOSA) podkreślając, że nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy, dokonały wymaganej w tym zakresie oceny, a jej wynik potwierdza, że planowana przez Inwestora obora projektowana na działce o nr [...] znajdującej się po drugiej stronie drogi od istniejącego siedliska rolnego, stanowi zabudowę zagrodową w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Jak ustaliły organy, siedlisko rolne Inwestora znajdujące się na działce o nr ew. [...] położone jest w strefie ochronnej jeziora H. (100 m), a ponadto z uwagi na istniejącą starą oborę nie nadaje się do przebudowy. Oddalenie planowanego budynku inwentarskiego od istniejącej zabudowy rolnika ma zatem uzasadnienie zarówno w aktualnym sposobie zagospodarowania siedliska, jak i w dbałości o środowisko przyrodnicze. Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy działka o nr ew. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi (w tym wyodrębniona jest część mieszkalna) w zabudowie zagrodowej – siedlisko rolnicze. Ze względu zaś na istniejące zagospodarowanie działki oraz zadrzewienia nie jest możliwa nowa zabudowa, która nie naruszałaby linii zabudowy wyznaczonej od jeziora H. na podstawie przepisów o [...] Parku Krajobrazowym. W analizie tej stwierdzono również, że naprzeciwko działki o nr ew. [...] znajduje się działka o nr geod. [...], na której Inwestor wnioskuje o budowę budynku inwentarskiego i stwierdzono powiązanie przestrzenne przedmiotowych działek jako najbliższe sąsiedztwo przedzielone jedynie drogą publiczną. Z części graficznej analizy wynika, że w ramach istniejącego podwórza Inwestora istnieją z każdej strony obiekty, w tym mieszkalne i gospodarcze, oczyszczalnia ścieków oraz płyta gnojowa, zatem planowane obiekty muszą zostać zlokalizowane poza istniejącym podwórzem. Sąd podziela też stanowisko organów, że zbliżenie zabudowy inwentarskiej do jeziora nie znajduje uzasadnienia, ani w interesie społecznym, ani w interesie inwestora. Wręcz przeciwnie położenie istniejącego siedliska w strefie ochronnej jeziora H. uzasadnia odsunięcie budynku inwentarskiego oraz silosu od tego akwenu, który jest terenem podlegającym ochronie, a ponadto jest też terenem atrakcyjnym turystycznie.

W ocenie Sądu, należy zgodzić się z orzekającymi w sprawie organami, iż planowana na działce o nr ew. [...] inwestycja będzie funkcjonalnie powiązana z prowadzonym przez Inwestora gospodarstwem rolnym, a lokalizacja projektowanych obiektów na przeciwko działki, na której jest siedlisko, nie zmienia jego charakteru.

Inwestor, jak wynika z akt sprawy, jest czynnym rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne polegające na uprawie roślin i hodowli bydła, zamieszkującym w tymże gospodarstwie i zamierzającym je rozwijać poprzez planowaną inwestycję. Sam zaś fakt prowadzenia hodowli bydła wiąże się z prowadzeniem upraw roślin w celu pozyskania pasz dla zwierząt, a to z kolei wymaga, czego zdaje się nie brać pod uwagę pełnomocnik skarżącego, posiadania odpowiedniego areału gruntów rolnych. Rodzaj zaś działalności rolniczej nie wymaga posiadania gruntów położonych w jakimś zwartym kompleksie. Dlatego wskazywany fakt położenia gruntów przedmiotowego gospodarstwa w trzech miejscowościach nie stanowi, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przeszkody w istnieniu związku funkcjonalnego posiadanych przez Inwestora gruntów z planowaną inwestycją. Niemniej jednak, jak słusznie podkreśliło Kolegium, posiadane przez Inwestora grunty leżą w bliskim sąsiedztwie, zarówno względem siebie, jak i istniejącego siedliska, bowiem B., B. i W. są to wsie bezpośrednio sąsiadujące ze sobą. Ponadto już sam areał gruntów położonych w miejscu zamieszkania Inwestora, tj. w B., wynoszący [...] ha, przekracza w sposób wyraźny średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie J..

Zdaniem Sądu, nie można też zgodzić się z autorem skargi, że oddzielenie planowanego budynku inwentarskiego od reszty zabudowy zagrodowej istniejącą drogą nie służy prawidłowej gospodarce rolnej. W ramach planowanej inwestycji oprócz obory wybudowany ma być w jej pobliżu również silos na pasze. Zatem obsługa hodowanych zwierząt nie będzie w żaden sposób kolidowała z ruchem drogowym, ani tenże ruch nie będzie utrudniał prowadzonej hodowli.

Za nieuzasadniony uznał też Sąd zarzut dotyczący naruszenia interesów osób trzecich oraz nadużycia prawa poprzez lokalizowanie inwestycji uciążliwej z dala od własnych zabudowań, a w pobliżu zabudowań sąsiedzkich. Powołana w tym zakresie argumentacja, w ocenie Sądu, nie znajduje oparcia ani w obowiązującym prawie, ani w stanie faktycznym. Poza ogólnymi normami budowlanymi brak jest bowiem szczególnej regulacji prawnej zabraniającej lokalizowania zabudowań zagrodowych w planowanej przez Inwestora odległości od zabudowy sąsiadującej (tj. ok. 50 m od zabudowy skarżącego). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie orzekające w sprawie organy zapewniły ochronę interesów osób trzecich w stopniu wynikającym z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co znalazło wyraz w pkt 5 decyzji organu I instancji. Zawarto w nim wymogi i warunki, jakie muszą być spełnione przy realizacji i eksploatacji inwestycji, gwarantujące poszanowanie praw osób trzecich. Ponadto, zdaniem Sądu, należy zgodzić się z Kolegium, że nie jest też czymś nadzwyczajnym budowa zabudowań inwentarskich na terenach wiejskich, gdzie przeważającym rodzajem zabudowy jest zabudowa zagrodowa. W realiach rozpoznawanej sprawy w sąsiedztwie terenu inwestycji występuje w zasadzie wyłącznie zabudowa zagrodowa, w tym też taki charakter (według sporządzonej do sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) posiada zabudowa skarżącego. Zatem nawet w sytuacji, gdyby nie występowała w niniejszym przypadku możliwość zastosowania wyjątku, o jakim mowa w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizacja planowanej inwestycji nie godziłaby w zastany stan zagospodarowania terenu sąsiedniego i istniejący w okolicy ład przestrzenny, w którym występuje ten sam rodzaj zabudowy i budynki gospodarstw rolnych o tej samej funkcji i zbliżonych parametrach.

Mając powyższe okoliczności na uwadze należy Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że wnioskowana do ustalenia warunków zabudowy inwestycja na działce o nr ew. [...], będzie powiązana z gospodarstwem rolnym Inwestora, co uzasadniało zastosowanie trybu z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji poprawnie ustaliły stan faktyczny sprawy niniejszej i zastosowały do niego normy prawa materialnego. Zebrany materiał dowodowy jest niewątpliwie kompletny i został poddany kompleksowej oraz rzetelnej ocenie ze strony organów administracyjnych dokonanej z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Wyniki tychże ustaleń przedstawiono w motywach decyzji sporządzonych z uwzględnieniem zasad określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną wniósł K. K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2018 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2019 r. poz. 60, 235) – dalej jako u.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że wskazana inwestycja jest realizowana w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej prowadzonej przez Inwestora i stanowi jej uzupełnienie, zatem następuje wyłączenie stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p., który to warunek konieczny do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie został spełniony przez inwestora, w sytuacji gdy działka nr [...] jest niezabudowana, a zabudowa zagrodowa należąca do Inwestora usytuowana jest na innej jego działce – nr [...], a utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie nakazuje stosowanie pojęcia "zabudowy zagrodowej" jedynie do budynków zlokalizowanych w obrębie jednego podwórza,

2. art. 61 ust. 4 u.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że możliwe jest zaliczenie do jednej powierzchni gospodarstwa wszystkich gruntów należących do inwestora w sytuacji gdy, nie stanowią one całości gdyż są rozproszone na terenie co najmniej trzech miejscowości oraz są oddzielone od siebie drogą publiczną,

3. art. 61 ust. 4 u.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. poprzez dokonanie wykładni powyższych przepisów wyłącznie na korzyść Inwestora w sytuacji gdy, zaistniały wątpliwości interpretacyjne co do znaczenia pojęcia "zabudowy zagrodowej" i do stosowania wyjątku wynikającego z art. 61 ust. 4 u.z.p. Sąd I instancji powinien podejść z najwyższą ostrożnością, mając na uwadze cel jaki przyświecał ustawodawcy, jakim było racjonalne oczekiwanie, że inwestor w jej ramach nie zrealizuje zabudowy nadmiernie uciążliwej dla otoczenia, w tym również mając na uwadze że wykładania rozszerzająca wyjątków jest niedopuszczalna,

4. art. 61 ust. 1 u.z.p. w zw. z art. 63 ust. 2 u.z.p poprzez nieprawidłowe uznanie, że decyzja nie narusza prawa własności osób trzecich, jak również "dobrego sąsiedztwa", w sytuacji gdy zakładana inwestycja z całą pewnością będzie miała uciążliwe skutki dla okolicznych mieszkańców, bowiem proponowane przez inwestora nasadzenie mające w części zniwelować nieprzyjemne zapachy i odgłosy zwierząt przyniosą skutek dopiero z czasem koniecznym dla wzrostu wskazanych roślin, natomiast do naruszeń praw osób trzecich w przypadku realizacji inwestycji dojdzie w chwili obecnej, co stanowi naruszenie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania poprzez zrealizowanie inwestycji kosztem interesów okolicznych mieszkańców,

5. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) i c) P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2019 r. (nr [...]) w sytuacji, gdy organ II instancji, jak również organ I instancji, w żaden sposób nie wyjaśniły w czym upatrują funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że grunty należące do wnioskodawcy, zlokalizowane w trzech miejscowościach: B., B. i W. stanowią zorganizowaną całość gospodarczą, co stanowiło naruszenie zasad wyrażonych w art. 9 i art. 11 K.p.a.,

6. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) i c) P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2019 r. (nr [...]) w sytuacji, gdy organ II instancji, jak również organ I instancji, nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozstrzygnęły sprawę na korzyść Inwestora pomijając fakt, iż to rozstrzygnięcie ma wpływ na interesy osób trzecich, co stanowi naruszenie przepisów art. 81a § 2 pkt 1 oraz art. 7 K.p.a.

Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżący kaacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 P.p.s.a.). Ponadto wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że w całości podtrzymuje dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie, iż inwestycja nie spełnia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 i ust. 4 u.z.p. Wnioskowany budynek inwentarski nie jest realizowany w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej Inwestora i nie stanowi jej uzupełnienia, a nadto nie spełnia wymogów tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, zdaniem skarżącego kasacyjnie, należy dojść do wniosku, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeanalizował argumentacji skarżącego, iż planowana inwestycja nie dotyczy zabudowy zagrodowej. Sąd przyjął, iż planowana inwestycja jest w granicach zabudowy zagrodowej na podstawie orzeczeń sądów administracyjnych mówiących o tym, że nie można postrzegać współczesnego gospodarstwa jako archaicznej zagrody zlokalizowanej na jednej działce. Z taką argumentacją, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie sposób się nie zgodzić, jednak w tym przypadku jest ona nietrafna i w konsekwencji spowodowała niezasadne odstąpienie od szczegółowej analizy w zakresie warunków wymaganych art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p., który to przepis konstytuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W myśl tej zasady, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów.

W powyższej sytuacji chodzi o dwie odosobnione działki, [...] oraz [...], przedzielone drogą publiczną. Najnowsze orzecznictwo sądowo-administracyjne określając istnienie "zabudowy zagrodowej" wskazuje, że: ,,Istnienie zabudowy zagrodowej można ustalać jedynie w obrębie jednego podwórza, tj. działki bądź działek gruntu stanowiących przestrzenną, nieprzerwaną całość, nie zaś w przypadku kilku odrębnych jednostek ewidencyjnych, nie sąsiadujących ze sobą bezpośrednio, przedzielonych drogą publiczną, nawet, jeżeli mają jednego właściciela. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 stycznia 2019 r. II SA/Lu 663/18).

Z akt sprawy wynika, że działka nr [...], jest niezabudowana, a zabudowa zagrodowa należąca do inwestora w postaci budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych, usytuowana jest po przeciwnej stronie drogi publicznej, na działce nr [...]. Z faktu, że działka nr [...] nie stanowi siedliska mieszkalnego (jest niezabudowana budynkiem mieszkalnym), które ma być uzupełnione planowaną zabudową objętą niniejszym postępowaniem wynika, że w przedmiotowym przypadku, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie istnieje "zabudowa zagrodowa". W związku z powyższym stwierdzić należy, że Sąd I instancji naruszył art. 61 ust. 4 u.z.p. poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej powyższego przepisu prawa.

W przypadku interpretacji tekstu prawa w pierwszym rzędzie należy stosować dyrektywy interpretacyjne pierwszego stopnia – dyrektywy językowe. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zbiorem przepisów administracyjno-prawnych, w przypadku których interpretacja prawa musi służyć realizacji zadań przez administrację, ale musi też służyć jednocześnie sprawie umocnienia poczucia stałości prawa, zaufania do prawa oraz stabilności stosunków społecznych. Prawo administracyjne, (...) tworzy sferę aktywności administracyjnej, ale tworzy i sferę praw oraz wolności obywatelskich. I tam gdzie reglamentacyjna działalność administracji nie jest w sposób wyraźny dopuszczona, tam rozciąga się sfera wolności obywatelskich, która nie może być ścieśniona rozszerzającą interpretacją. (J. Starościak, Źródła prawa administracyjnego [w:] System prawa administracyjnego. Wrocław 1977, t. I, str. 167 cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania... op. cit., str. 59.).

W sprawach o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest ustalenie, że planowane zamierzenie spełnia wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.z.p. Jedyny wyjątek ustanawia przepis art. 61 ust. 4 u.z.p., który wyłącza stosowanie wymogu zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa, jeżeli inwestycja ma być realizowana w ramach zabudowy zagrodowej, a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Do stosowania tego wyjątku należy jednak podchodzić z najwyższą ostrożnością, a jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Stosując powyższy wyjątek, należy mieć również na uwadze cel, jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu powyższego wyjątku. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy organy winny dostrzegać w nim przywilej wyrażający się w rezygnacji przez ustawodawcę ze stosowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy planowana inwestycja ma stanowić element już istniejącej zabudowy zagrodowej powiązanej z gospodarstwem rolnym o określonej wielkości. Przywilej ten uzasadniony jest racjonalnym oczekiwaniem, iż inwestor w ramach zagrody w której zamieszkuje, nie zlokalizuje zabudowy nadmiernie uciążliwej dla otocznia. Nie sposób zatem a priori utożsamiać z zabudową zagrodową każdej nowej zabudowy realizowanej przez podmiot będący posiadaczem zlokalizowanego na terenie danej gminy gospodarstwa rolnego dużych rozmiarów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 546/17). W przedmiotowym przypadku, brak jest możliwości przyjęcia, iż zachodzą okoliczności dopuszczające stosowanie rozszerzającej wykładni.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w realiach niniejszej sprawy zastosowanie powyższego wyjątku, prowadziłoby do nieaprobowanej z punktu widzenia zasad sprawiedliwości sytuacji, w której inwestor korzystający z przywileju lokalizacji planowanej na warunkach przewidzianych dla zabudowy zagrodowej, realizuje inwestycje w taki sposób, aby odsunąć od swoich zabudowań domowych budowle uciążliwe dla otoczenia, kosztem przybliżenia ich do zabudowy mieszkalnej innych osób. Tym samym, abstrahując od powyższej argumentacji, korzystanie z przywileju prowadzenia inwestycji na warunkach przewidzianych dla zabudowy zagrodowej, stanowi w tej sytuacji nadużycie prawa Inwestora.

Proponowane przez Inwestora nasadzenie mające w części zniwelować nieprzyjemne zapachy i odgłosy zwierząt przyniosą skutek dopiero z czasem koniecznym dla wzrostu wskazanych roślin, natomiast do naruszeń praw osób trzecich w przypadku realizacji inwestycji dojdzie w chwili obecnej ("prowadzenie gospodarstwa rolnego dotyczy sytuacji obecnej, aktualnie istniejącej, a nie hipotetycznej" - por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 października 2018 r. II SA/Rz 208/18).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postąpowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2019 r., poz 2325 ze zm.) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Mając na uwadze, że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznawał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2018 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 t.j.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Kwestia rozumienia użytego w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcia "zabudowy zagrodowej" była już przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowoadminsitracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II OSK 295/17 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) wyraził pogląd, że "Współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody, rozumianego jako zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej", tworzących zagrodę, a więc budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko)."

Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2829/17 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) stwierdzając, że "Z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie można wywieść niedopuszczalności jego stosowania dla planowanej w nowym miejscu zabudowy zagrodowej z uwagi na to, że w skład gospodarstwa rolnego wchodzi już jedno siedlisko. Kluczowe znaczenie ma bowiem to czy planowane inwestycje zagrodowe pozostają w związku funkcjonalnym i organizacyjnym z gospodarstwem rolnym. Układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną niekoniecznie musi być skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej czy siedliska. Rozproszenie zabudowy w ramach dużego gospodarstwa rolnego (za które można uznać np. gospodarstwo dwa razy większe od średniej wielkości gospodarstwa rolnego w danej gminie, jak i większe od średniej krajowej) jest zatem jak najbardziej dopuszczalne."

Przytoczone wyżej poglądy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Mają one odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym nie ma utrwalonego poglądu, że pojęcie "zabudowy zagrodowej może mieć zastosowanie jedynie do budynków zlokalizowanych w obrębie jednego podwórza.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 61 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy .

Z art. 61 ust. 4 ww. ustawy wynika, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z przepisu tego nie wynika, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, wymóg by grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego musiały być położone na terenie tej samej miejscowości oraz by grunty te nie były od siebie oddzielone drogą publiczną. Jedynym wymogiem jaki można wywieść z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wymóg, by grunty wchodzące w skład gospodarstwa znajdowały się na terenie tej samej gminy.

W ocenie NSA, bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie wykładni tych przepisów wyłącznie na korzyść inwestora. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do przyjęcia, by Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując wykładni przepisów prawa stosował metodę wykładni określaną przez skarżącego kasacyjnie jako "wykładnia na korzyść inwestora". Wojewódzki Sąd Administracyjny stosował powszechnie przyjęte w nauce prawa oraz orzecznictwie metody wykładni takie jak wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna. Metody te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowane zostały prawidłowo. Okoliczność, iż uzyskane w wyniku stosowania tych metod wykładni rozumienie przepisów prawa skutkowało korzystnym dla inwestora rozstrzygnięciem nie oznacza, że Sąd I instancji stosował, jak to określa skarżący kasacyjnie "wykładnię na korzyść inwestora".

Za niezasadny uznać również należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa" określona została w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia m.in. warunku, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten nie mógł zostać w niniejszej sprawie naruszony, albowiem na mocy art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jego stosowanie zostało wyłączone.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 63 ust. 2 ww. ustawy stwierdzić należy, że przepis ten również nie został naruszony. Stanowi on, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Organy administracji nie wyraziły poglądu, że decyzja o warunkach zabudowy może być podstawą do roszczeń inwestora do terenu. Zauważyć przy tym należy, że wyrażanie takiego poglądu byłoby zbędne, gdyż teren, którego dotyczy decyzja jest własnością inwestora. Organy administracji nie wyrażały też poglądu, że decyzja o warunkach zabudowy rodzi dla inwestora prawa do nienależących do niego nieruchomości. Z decyzji organów administracji nie wynika też, by organy administracji uznały, że w oparciu o uzyskaną decyzję o warunkach zabudowy inwestor może naruszać inne uprawnienia osób trzecich. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w wydanym wyroku tego rodzaju stanowiska nie wyraził.

W wyroku z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2263/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany, a więc i ograniczeń, w sferze praw rzeczowych zarówno właściciela nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy, jak i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacji inwestycji, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę, które następuje w odrębnym postępowaniu od tego prowadzonego w sprawie warunków zabudowy." Stanowisko to należy w pełni podzielić. Ma ono zastosowanie w niniejszej sprawie.

Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Organ administracji jest zobowiązany do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie inwestor spełnił wszystkie wymagane prawem wymogi do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji nie mógł uzależniać jej wydania, od zgody skarżącego kasacyjnie na realizację inwestycji w określonym przez inwestora miejscu i formie.

Niezasadny, w ocenie NSA, jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] marca 2019 r. Organy administracji zasadnie uznały, że zachodziły przesłanki do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2018 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 9 K.p.a. i art. 11 K.p.a.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 81a § 2 K.p.a. i art. 7 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji faktu niedokonania przez organy administracji dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozstrzygnięciu sprawy na korzyść inwestora z pominięciem okoliczności, że rozstrzygnięcie to narusza interesy osób trzecich.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie dowodowe zostało przez organy administracji przeprowadzone prawidłowo. Materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Dokonana przez organy administracji ocena materiału dowodowego nie nosi cech dowolności. Słusznie w tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy mógł stanowić podstawę poczynionych przez organy administracji ustaleń faktycznych.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.