Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: srt.  156 par. 1 pkt 2 i 5, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50, 51, 58, 59, 68, 69, 70
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S., A. W., P. S., L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2898/13 w sprawie ze skargi C. S., A. W., P. S., L. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania P. K. N. O. S.A. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2898/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. S., A. W., L. B. i P. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Rybniku (dalej organ wywłaszczeniowy) decyzją z [...] czerwca 1987 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 1987 r. bądź decyzja wywłaszczeniowa), na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [Dz. U. nr 22, poz. 99, dalej ugg], orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa, na wniosek [...], nieruchomości położonej w Rybniku, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0.1984 ha, stanowiącej [współ]własność B. i F. K. oraz ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 129.754 zł.

Pismem z 25 marca 2011 r. C. S., P. S., A. W. i L. B. (dalej skarżący), reprezentowani przez adw. G. P., wystąpili do Wojewody Śląskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazali, że postępowanie wywłaszczeniowe było przeprowadzone już po śmierci B. i F. K. - właścicieli nieruchomości, a decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do osoby zmarłej, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z [...] czerwca 1987 r. Wnioskodawcy wskazali, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Rybniku z 17 sierpnia 1998 r. sygn. akt II Ns 1054/87 spadek po zmarłym w dniu 9 marca 1983 r. B. K. nabyła F. K. Spadek po zmarłej w dniu 1 listopada 1985 r. F. K. nabył R. S. w całości. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Rybniku z 15 grudnia 1999 r. sygn. akt II Ns 1014/99 spadek po zmarłym w dniu 10 czerwca 1999 r. R. S. nabyli C. S., A. W., L. B. i P. S.

Wojewoda Śląski (dalej Wojewoda) decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2012 r.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Rybniku z [...] czerwca 1987 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w sprawie nie stwierdzono rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

C. S., P. S., A. W. i L. B., reprezentowani przez adw. G. P., wnieśli odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili nieuwzględnienie rażącego naruszenia prawa wobec skierowania decyzji z [...] czerwca 1987 r. do osoby zmarłej.

Decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2013 r.) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej Minister) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa), utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa i że nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 156 § 2 kpa. Organ przypomniał przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa dostrzegając m. in., że rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa - dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru, a dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy przypomniał, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Rybniku z [...] czerwca 1987 r. nr [...] o wywłaszczeniu, za odszkodowaniem, nieruchomości położonej w Rybniku, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1984 ha, została wydana na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 "ze zm." [winno być "w brzmieniu pierwotnym"). Zgodnie z treścią art. 50 ugg, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna m. in. na cel użyteczności publicznej (art. 50 ust. 1 pkt 4). Art. 53 stanowił, że wywłaszczenie mogło nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy, po bezskutecznym upływie terminu, jaki terenowy organ administracji państwowej wyznaczył zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 54 ust. 2 (określającego dokumenty jakie należało załączyć do wniosku o wywłaszczenie) i art. 56 ugg (wskazującego elementy decyzji wywłaszczeniowej).

W niniejszej sprawie Centrala Produktów Naftowych Okręgowa Dyrekcja w Katowicach (dalej CPN) dnia 4 maja 1987 r. wniosła o wywłaszczenie nieruchomości położonych w Rybniku, objętych decyzją lokalizacyjną Prezydenta Miasta Rybnika z [...] kwietnia 1986 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji pod nazwą stacji paliw [...]. Do wniosku załączono dokumenty wymienione w art. 54 ugg. We wniosku o wywłaszczenie wskazano, że właściciele jednej z nieruchomości, ujętej w projekcie podziału jako działka [...] o pow. 0.1984 ha, tj. F. i "S." [winno być "B."] małż. K. nie żyją, w związku z czym nie było możliwości zawarcia z nimi umowy przeniesienia własności nieruchomości, stosownie do art. 53 ugg. Pismem z 8 maja 1987 r. nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Rybniku powiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Jako strony organ wskazał CPN w Katowicach, PBN w Rybniku i R. S.. Dnia 29 maja 1987 r. przeprowadzono rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą, przy udziale R. S., jednakże ze względu na brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku wskazano na konieczność przekazania kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Ostateczną decyzją z [...] czerwca 1987 r. nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Rybniku orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa, na wniosek [...], nieruchomości położonej w Rybniku, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0.1984 ha, stanowiącej, zgodnie z treścią księgi wieczystej KW Wielopole wyk. 173 Państwowego Biura Notarialnego w Rybniku, własność B. i F. K. i ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 129.754 zł wskazując, że należy je złożyć do depozytu sądowego. Decyzję z [...] czerwca 1987 r. skierowano do stron postępowania, tj. R. S. i CPN Okręgowej Dyrekcji w Katowicach. Odszkodowanie ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie wnioskodawcy [...], wg przepisów i stawek obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przy ustalaniu stawki wykorzystano stawkę szacunkową 1 ha gruntu określoną zarządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 23, poz. 205 ze zm.), pomnożoną przez sumę punktów ustalonych uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 25 września 1985 r. w sprawie ustalenia zasad odszkodowania za wywłaszczane grunty położone na terenie województwa katowickiego (Dz. Urz. Woj. Katowickiego nr 66, poz. 88).

W związku z powyższym należy stwierdzić (jak przyjął organ), że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Rybniku z [...] czerwca 1987 r. nr [...] o wywłaszczeniu, za odszkodowaniem, nieruchomości położonej w Rybniku, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0.1984 ha, nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. W szczególności nie można uznać, by decyzja była skierowana do osoby zmarłej, bowiem jej adresatem był żyjący R. S., uznany przez organ za stronę postępowania. B. i F. K. wskazani zostali w decyzji z [...] czerwca 1987 r. jedynie informacyjnie, jako osoby ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, a w uzasadnieniu decyzji jednoznacznie wskazano, że domniemani spadkobiercy B. i F. K. nie przeprowadzili postępowania spadkowego i dlatego należne odszkodowanie winno być złożone do depozytu sądowego.

Skargę na decyzję z [...] września 2013 r. nr [...] Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wywiedli C. S., P. S., A. W., L. B., zarzucając decyzji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, 15, 77 § 1 i art. 80 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i nierozpoznanie zarzutów podnoszonych przez skarżących, a dotyczących uchybień proceduralnych;

2. art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa przez nieprawidłową ocenę zarzucanych naruszeń prawa przez organ wydający decyzję z [...] czerwca 1987 r. znak [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Rybniku przy ulicy G., parc. nr [...] , o powierzchni 1984 m2, które winny skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji;

3. błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na wynik prowadzonego postępowania.

Skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji i uchylenie ją poprzedzającej decyzji Wojewody Śląskiego; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że analizując archiwalne dokumenty niniejszej sprawy, Minister, w ślad za Wojewodą, nieprawidłowo ustalił stan faktyczny. Nieprawidłowo przyjął, że decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do właściwego podmiotu, gdyż był nim "domniemany spadkobierca" F. i B. a K. Wg organu, R. S. w praktyce brał udział w każdym stadium postępowania, a co więcej to on był adresatem wydanej decyzji. Dokonane ustalenie jest niezgodne ze stanem faktycznym. R. S. został pozbawiony przez organ prawa uczestnictwa w rozprawie administracyjne, na którą jako spadkobierca właścicieli nieruchomości został wezwany, a z której go wyproszono, jako osobę nie będącą stroną toczącego się postępowania.

Organ pominął w zaskarżonej decyzji to, że jednym z najistotniejszych etapów każdego postępowania, jest postępowanie odwoławcze, w którym R. S., w związku z nieprawidłowym oznaczeniem adresata decyzji wywłaszczeniowej, nie miał możliwości wzięcia udziału. Skarżący wskazali, że ustalony przez organ stan faktyczny jest rozbieżny w tej kwestii od zaistniałego z tego względu, że posiadanie wiedzy o przebiegu postępowania nie można uznać za tożsame z udziałem w nim.

Stwierdzili, że adresatem decyzji jest zawsze strona postępowania. Nie sposób uznać, że adresatem może być podmiot abstrakcyjny, w ogóle w decyzji nie wymieniony. Organ orzekający w niniejszej sprawie pominął, że R. S., choć zawiadomiony o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, nie został dopuszczony do udziału w niej. Jak został poinformowany - do czasu wylegitymowania się prawomocnym postanowieniem w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po dotychczasowych właścicielach nieruchomości, nie przysługuje mu przymiot strony postępowania. W tych okolicznościach, twierdzenie Ministra sprowadza się de facto do sanowania naruszenia prawa przez organ wywłaszczeniowy stwierdzeniem, że skoro R. S. doręczono decyzję wywłaszczeniową, winien był "czuć się" stroną postępowania. W dacie wywłaszczenia, w księdze wieczystej nieruchomości jako właściciele ujawnieni byli F. i B. K., a postępowanie spadkowe po obojgu właścicielach - było w toku. Organ wywłaszczeniowy nie miał prawa wydania decyzji z zaniechaniem ustalenia prawidłowego kręgu stron tego postępowania, ale wiedząc, że postępowanie spadkowe jest w toku, winien był zawiesić postępowanie administracyjne, do czasu jego zakończenia. Niedopełnienie przez organ administracji tego obowiązku, wywarło niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne. Organ orzekający o wywłaszczeniu, mimo pełnej świadomości, że właściciele nieruchomości nie żyją, a postępowanie spadkowe jest w toku, wydał decyzję, która adresowana została niewątpliwie do osób zmarłych. Nie może zmienić tego faktu "wysłanie" decyzji do ich następcy prawnego, gdyż fakt potwierdzenia odbioru decyzji nie czynił R. S. stroną toczącego się postępowania administracyjnego.

Skarżący stwierdzili, że skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności takiej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego przesłanki zastosowania enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 kpa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, ma jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Wskazane postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym przesłankami wynikającymi z ww. przepisu, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Organ, rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego orzeczenia (tj. wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 kpa). Nie przeprowadza więc ponownie postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Działa jedynie jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten, który posłużył do wydania badanego orzeczenia) weryfikuje ten akt administracyjny, ale tylko w granicach zakreślonych przesłankami wymienionymi w art. 156 § 1.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zainicjowali wnioskiem skarżący - C. S., P. S., A. W. i L. B. (spadkobiercy R. S.), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 25 marca 2011 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Wskazali, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a to z tej przyczyny, że skierowana została do osób nieżyjących. W dacie wywłaszczenia, właściciele nieruchomości F. i B. K. już nie żyli, a postępowanie spadkowe dotyczące pozostawionego przez nich majątku było nadal w toku. Wnioskodawcy podali przy tym, że w okresie przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej prowadzone były pertraktacje przez przedstawicieli firmy Centrala Produktów Naftowych (której to wniosek uruchomił postępowanie wywłaszczeniowe), ale nie doszło do zawarcia porozumienia. Pismem z 8 maja 1987 r. zawiadomiono R. S. o rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Mimo stawiennictwa na nią, został wyproszony, bowiem jak go poinformowano, nie posiadając prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, nie był stroną postępowania. Wnioskodawcy podali, że wszelka korespondencja w tej sprawie kierowana była do R. S., mimo wiedzy organu, że nie nastąpiło jeszcze prawomocne nabycie spadku po dotychczasowych właścicielach. Wnioskodawcy podnieśli, że odmówiono w tym postępowaniu R. S. przymiotu strony i z tego względu nie wiedział on, jakie kwestie rozstrzygnięto na rozprawie poprzedzającej wydanie kwestionowanej decyzji. W konsekwencji wnioskodawcy wywiedli, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było w stosunku do osób nieżyjących, które zmarły przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, tym samym decyzja wywłaszczeniowa jako skierowana do osób nieżyjących, dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa.

Niniejsza sprawa sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1987 r., a z uwagi na podnoszone przez wnioskodawców tego postępowania zarzuty pod adresem spornego orzeczenia, szczególną wagę w tym postępowaniu należało przypisać przesłance rażącego naruszenia prawa, a to w kontekście ewentualnego skierowania kwestionowanego orzeczenia do osób nieżyjących.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. W orzecznictwie podkreśla się, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga (wyrok z 25.9.2007 r., II OSK 1111/06, Lex 494728). Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe.

Badając decyzję z [...] czerwca 1987 r., organy obu instancji orzekające w sprawie nie stwierdziły, by była ona dotknięta wadą nieważności, w tym z przyczyn podniesionych przez wnioskodawców. Dokonując takiej oceny kierowały się przesłankami uregulowanymi w art. 156 § 1 kpa, w tym prawidłową wykładnią art. 156 § 1 pkt 2, oraz stanem faktycznym i prawnym z daty wydania weryfikowanej decyzji. Odnosząc się do kwestii spornej zgodnie stwierdziły, że zarzut skierowania decyzji do osób nieżyjących nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Organ I instancji podał w tym zakresie, że jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji, skierowana ona została tylko do R. S., domniemanego spadkobiercy F. i B. K., którego prawo do spadku potwierdził dopiero postanowieniem z 17 sierpnia 1988 r. II Ns 1054/87 Sąd Rejonowy w Rybniku. R. S. brał udział na każdym etapie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego. Wprawdzie organ wywłaszczeniowy błędnie w sentencji decyzji wskazał F. i B. K. zamiast ich spadkobierców, niemniej uchybienie to nie jest kwalifikowaną postacią naruszenia. Wobec niezakończenia postępowania spadkowego, przewidziano w badanej decyzji wpłatę odszkodowania do depozytu sądowego, na mocy art. 68 ust. 2 ugg. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Minister w omawianej kwestii stwierdził, że F. i B. K. wskazani zostali w badanej decyzji jedynie informacyjnie, jako osoby ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej dla owej nieruchomości, a w uzasadnieniu tej decyzji jednoznacznie wskazano, że domniemani spadkobiercy ww. nie przeprowadzili postępowania spadkowego. Nie można w tej sytuacji uznać (jak podniósł Minister), że badana decyzja wywłaszczeniowa rozstrzygała o prawach i obowiązkach F. i B. K.

Sąd I instancji z tak dokonaną oceną sprawy w pełni się zgodził i nie znalazł żadnych podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1987 r.

Decyzją z [...] czerwca 1987 r. organ, na podstawie art. 50, 51, 58, 59, 68, 69 i 70 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99): 1. wywłaszczył na rzecz Państwa na wniosek [...] w stanie wolnym od obciążeń nieruchomość o pow. 1984 m² położoną w Rybniku, parc. nr [...] , stanowiącą współwłasność B. i F. K.; 2. ustalił za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowanie, które należy złożyć (jak wskazał) do depozytu sądowego. Decyzję tę doręczono R. S., co potwierdza rozdzielnik tej decyzji i zwrotne potwierdzenie odbioru. Z akt sprawy wywłaszczeniowej wynika, że R. S. brał udział od początku trwania tego postępowania; został zawiadomiony o jego wszczęciu i o rozprawie administracyjnej, w której uczestniczył. Tę ostatnią okoliczność potwierdza protokół z 29 maja 1987 r., z którego nie wynikają okoliczności podnoszone w sprawie przez skarżących. Ani wskazany protokół, ani pozostały materiał dowodowy sprawy nie wskazuje na to, że R. S. nie był traktowany jako strona postępowania, tj. że odmówiono mu przymiotu strony i udziału w postępowaniu, w tym uczestnictwa w rozprawie. Z badanej decyzji, jak i materiału dowodowego, na podstawie którego decyzja ta została wydana wynika, że organ wiedział, że właściciele nieruchomości F. i B. K. nie żyją, a postępowanie spadkowe dotyczące ich majątku nie zostało zakończone, a R. S. jest jedynie ich "domniemanym" spadkobiercą. Dlatego prowadził postępowanie z udziałem tej osoby i do niej skierował decyzję wywłaszczeniową, a w celu zabezpieczenia interesów przyszłych spadkobierców, postanowił w pkt 2 tej decyzji o umieszczeniu odszkodowania w depozycie sądowym, co też na mocy postanowienia z 28 lipca 1987 r., II Ns 663/87 Sądu Rejonowego w Rybniku nastąpiło (załącznik do wniosku o stwierdzenie nieważności). Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje, że na mocy postanowienia z 17 sierpnia 1988 r., II Ns 1054/87 Sądu Rejonowego w Rybniku, spadek po B. K. zmarłym w dniu 9 marca 1983 r. nabyła jego żona F. K. w całości, a spadek po F. K. zmarłej w dniu 1 listopada 1985 r., nabył jej bratanek R. S. w całości.

W ocenie Sądu I instancji, całkowicie uprawnione jest stanowisko organów orzekających w sprawie co do bezzasadności zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Wobec treści badanej decyzji, nie można stwierdzić, że skierowano ją do osób nieżyjących. Organ wymienił w sentencji orzeczenia jako właścicieli nieruchomości, nieżyjących już F. i B. K., jedynie informacyjnie – bo wiedział, że nie żyją i nie kierował do nich żadnej korespondencji w tej sprawie, co więcej – uznał, że postępowanie winno toczyć się z udziałem prawdopodobnego ich spadkobiercy. Stąd jako stronę postępowania traktował R. S., do niego też kierował korespondencję w sprawie, ten zaś bezspornie miał zapewniony udział w tym postępowaniu i mógł zakwestionować wydane orzeczenie (które to zostało mu doręczone), z czego jednak nie skorzystał. Postępowanie organu w tej kwestii nie było prawidłowe, bowiem organ nie dysponował postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku i nie miał w tej sytuacji pewności co do statusu w tym postępowaniu R. S. Wobec zaistniałych po wydaniu badanego aktu zdarzeń, nie można przypisać organowi z powodu dopuszczenia do udziału w postępowaniu R. S. (przed zakończeniem postępowania spadkowego) kwalifikowanego naruszenia prawa. Postanowienie z 17 sierpnia 1988 r. Sądu Rejonowego w Rybniku potwierdziło, że R. S. był jedynym spadkobiercą zmarłej F. K., a ta była jedyną spadkobierczynią po zmarłym mężu – B. Dlatego Sąd I instancji uznał, że w analizowanym przypadku nie zachodzi sytuacja opisana przez wnioskodawców postępowania, skierowania decyzji do osób nieżyjących, co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Badaną decyzję skierowano do żyjącego R. S., a błąd organu polega na tym, że nie wstrzymał się z wydaniem rozstrzygnięcia do czasu zakończenia postępowania spadkowego. W ocenie Sądu, uchybienia tego nie można zakwalifikować jako rażące. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. W tym przypadku skutki takie nie zaistniały, a ważną okolicznością w tej kwestii jest to, że R. S. okazał się jedynym spadkobiercą po zmarłych właścicielach wywłaszczonej nieruchomości, jak i to, że brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowym oraz (co istotne w kontekście art. 53 ugg) w rozmowach poprzedzających jego wszczęcie (na co wskazali sami skarżący). "Stosownie do przepisu art. 924 Kodeksu cywilnego spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, a zgodnie z art. 925 kc spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku. Nabycie to nie jest uzależnione od orzeczenia sądu, a wejście w ogół praw i obowiązków zmarłego następuje z mocy prawa" (wyrok NSA z 6.8.2008 r., I OSK 1459/07). W efekcie w pełni uzasadnione jest stwierdzenie, że nabywając spadek z chwilą śmierci spadkodawcy, R. S. już jako właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie uczestniczył w postępowaniu i wymieniony został w rozdzielniku jako adresat decyzji wywłaszczeniowej, co więcej – decyzja ta została mu skutecznie doręczona. W wyroku z 17.11.2010 r. I OSK 129/10, NSA wskazał że "(...) brak dokonania czynności doręczenia decyzji administracyjnej będącej przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie osobie, która zmarła w trakcie toczącego się postępowania, nie będąc jednocześnie jedyną jego stroną oraz faktyczne doręczenie decyzji następcy prawnemu zmarłej strony, skutkuje tym, że nie można przyjąć, by kontrolowana w sprawie decyzja dotknięta była wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa" (również wyrok NSA z 6.6.2013 r., II OSK 383/12).

Z tych też przyczyn Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie podzielił zarzutów skargi, i stanowiska skarżących w niej wyrażonego. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze tak wyżej omówioną kwestię sporną, jak i pozostałe aspekty sprawy, w tym zachowanie przez organ wywłaszczeniowy przy wydawaniu badanej decyzji trybu wynikającego z art. 50 i nast. ugg. Ocena organów obu instancji dokonana w tym zakresie także w pełni zasługuje na akceptację.

Przede wszystkim organy obu instancji orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, że przy wydawaniu badanej decyzji spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Miały na względzie, że zgodnie z art. 50 ugg wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była niezbędna na przykład na cele użyteczności publicznej i, że o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, nadaniu nieruchomości zamiennej oraz o zwrocie nieruchomości orzekał terenowy organ administracji państwowej po przeprowadzeniu rozprawy (art. 51 ust. 1 ugg). Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mogło nastąpić z urzędu lub na wniosek m. in. zainteresowanej jednostki gospodarki uspołecznionej (art. 52), który to musiał spełniać wymogi przewidziane w art. 54. Wywłaszczenie mogło nastąpić, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy (art. 53 ugg). Analiza akt sprawy wywłaszczeniowej nie wykazała, by przepisy te zostały w sposób kwalifikowany naruszone. Postępowanie wszczęto na wniosek Centrali Produktów Naftowych, w którym wskazano na brak możliwości nabycia nieruchomości w drodze umowy. Wniosek ten spełniał wymogi z art. 54 ugg, a nieruchomość wywłaszczono na cel użyteczności publicznej, tj. pod stację paliw. Wydanie decyzji poprzedzono rozprawą administracyjną, co ważne – decyzja ta zawiera elementy wymienione w art. 56 ust. 1, w tym ustala odszkodowanie, a z uwagi na okoliczności sprawy – rozstrzyga na mocy art. 68 ust. 2 ugg, o złożeniu sumy odszkodowania do depozytu sądowego (wypłata odszkodowania natrafiła bowiem na przeszkodę).

Skargę kasacyjną od wyroku wywiedli C. S., P. S., A. W., L. B., reprezentowani przez adw. G. P., zaskarżając ów wyrok w całości, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 w zw. z art. 145 "§ ust." 2 ppsa, polegające na oddaleniu "skargi kasacyjnej" [winno być "skargi"], w sytuacji gdy skarżący wykazał, że wydanie decyzji wywłaszczeniowej (znak [...] ) nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 145 "§ ust." 2 ppsa przez jego niezastosowanie, mimo że zaistniały przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, bowiem decyzja w dniu wydania była niewykonalna;

3. błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że decyzja wywłaszczeniowa nie rozstrzygała o prawach i obowiązkach zmarłych F. i B. K., którzy wskazani zostali w decyzji wywłaszczeniowej.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodne z właściwymi przepisami.

Uczestnik postępowania [...], reprezentowany przez r. pr. W. M., w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie od skarżących na rzecz uczestnika kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodne z według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 "§ ust." 2 ppsa, jak i zarzut naruszenia art. 145 "§ ust." 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zostały skonstruowane niestarannie. Art. 145 ppsa składa się z dwu paragrafów o zróżnicowanej treści normatywnej, przy czym § 2 tego artykułu nie jest relewantny w sprawie, bowiem zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu, uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Natomiast § 1 art. 145 ppsa dzieli się na trzy punkty, z których punkt 1 dzieli się na trzy litery. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 145 ppsa nie dzieli się na ustępy, jak to wskazał autor skargi kasacyjnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r., I GSK125/09; 23.11.2010 r., II FSK 1165/09; 1.12.2010 r., II FSK 1507/09; 8.12.2010 r., I GSK 619/09; 19.7.2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 689-690, nb 16).

Art. 151 i art. 145 "§ ust. 2" ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe, i nie mogą pozostawać w związku, jak błędnie wskazano to w zarzucie pierwszym.

Powołany w zarzucie drugim art. 156 § 1 pkt 2 kpa, mimo wskazania drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), winien być podnoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest w szczególności przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 ppsa). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską i R. Stankiewicza – op. cit., s. 672-673, nb 5, 6).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa, choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny (wyrok NSA z 15.5.2013 r., I OSK 2160/11, Lex nr 1328357) i stanowi on podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 ppsa (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 222 i przypis 20). Mimo błędnego powołania tego zarzutu w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zarzut ten nadawał się do rozpoznania.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, adresatem decyzji z [...] czerwca 1987 r. nie byli nieżyjący w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego F. K. i B. K., a spadkobierca obojga – R. S.

W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli i wiedzy (podobnie jak oświadczeniem woli i wiedzy jest wyrok sądowy - K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91) kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca w sprawie co do jej istoty w całości lub części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji; B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 473, nb 5).

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni decyzji z [...] czerwca 1987 r. Przedmiotem wykładni oświadczenia woli i wiedzy, zawartego w decyzji, nie może być wyrwany z kontekstu fragment tego dokumentu, lecz jego całość, z uwzględnieniem okoliczności, w jakich wydano decyzję. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Rybniku, wydając decyzję z [...] czerwca 1987 r., miał pełną świadomość, że F. K. i B. K., zmarli przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i nigdy nie byli stroną tego postępowania. Wskazuje na to: treść wniosku [...] z [...] maja 1987 r., w którym jednoznacznie wskazano, że właściciele nieruchomości, ujętej w projekcie podziału jako działka nr [...] , o pow. 0,1984 ha, F. i B. K. nie żyją, w związku z czym nie było możliwości zawarcia z nimi umowy przeniesienia własności nieruchomości, stosownie do art. 53 ugg; treść uzasadnienia decyzji, w którym wyraźnie wskazano, że "Z uwagi na to, że współwłaściciele nie żyją, a domniemani spadkobiercy nie przeprowadzili postępowania spadkowego, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość... na zasadzie art. 68 cyt. ustawy należy złożyć do depozytu sądowego"; wskazanie w wykazie otrzymujących: 1. R. S.; 2. CPN Okr. Dyr. w K-cach (co wskazuje, że zarówno R. S., jak i CPN Okręgowa Dyrekcja w Katowicach, byli stronami postępowania wywłaszczeniowego), w przeciwieństwie do pozostałych wymienionych: 3. PBN w Rybniku; 4. Wydział Budż.-Gospod.; 5. Wydział Finansowy, którzy "Otrzymują... Po uprawomocnieniu" – zatem nie będąc stronami postępowania wywłaszczeniowego, otrzymują decyzję wyłącznie do wykonania.

Sformułowania te wskazują, że organ miał świadomość, że F. K. i B. K. nie żyli, i nie byli stronami ani adresatami decyzji. Decyzja z [...] czerwca 1987 r. nie była niewykonalna w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pkt 5 kpa) i została wykonana po jej uprawomocnieniu się.

Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli decyzji z [...] września 2013 r. także w sferze ustaleń faktycznych, trafnie aprobowanych zaskarżonym wyrokiem.

Niezasadne okazały się zarzuty błędów w ustaleniach faktycznych, opisanych w punktach 3 i 4 zarzutów. Trafnie Sąd I instancji aprobował ustalenia organów obu instancji, że R. S. był stroną postępowania wywłaszczeniowego, jako następca prawny F. K. i B. K., ujawnionych w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości jako współwłaściciele, nieżyjących w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Wskazują na to: skierowanie zawiadomienia z dnia 8 maja 1987 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (w katalogu Otrzymują tylko wskazany pod poz. 1 CPN w Katowicach i pod poz. 3 R. S., spełniali wymogi stron postępowania wywłaszczeniowego; przymiotu tego nie miało PBN w Rybniku – wymienione pod poz. 2); udział R. S. w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej; doręczenie decyzji wywłaszczeniowej R. S. – na adres jego zamieszkania. Protokół rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej jest dokumentem urzędowym (art. 76 § 1 kpa) i nie uległ sprostowaniu. Z protokołu tego nie wynika, by R. S. nie uczestniczył w rozprawie. Wobec doręczenia R. S. decyzji z [...] czerwca 1987 r., wraz z właściwym pouczeniem o sposobie i terminie odwołania, mógł on wnieść odwołanie, wskazując na ewentualne uchybienia organu w toku postępowania – czego nie uczynił. Wszystkie te zdarzenia procesowe wskazują, że R. S. był stroną postępowania wywłaszczeniowego i adresatem decyzji wywłaszczeniowej.

Decyzja z [...] czerwca 1987 r. nie rozstrzygała o prawach i obowiązkach F. i B. małż. K., bowiem organ wywłaszczeniowy wskazał ich jedynie informacyjnie – jako osoby ujawnione w księdze wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Ten sposób określania nieruchomości wynikał z ówczesnej praktyki redagowania decyzji wywłaszczeniowych, nie zaś z faktu, że organ – wiedząc że F. K. i B. K. zmarli przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego – adresował decyzję do osób nieżyjących.

Jedynie w tej części, w której Sąd I instancji wskazał, że organ nadzoru "działa ... w oparciu i zamknięty materiał dowodowy (tj. ten, który posłużył do wydania badanego orzeczenia)" (s. 7 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2898/13), należy uznać owo uzasadnienie za błędne. Postępowanie nieważnościowe nie wyklucza prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. W istocie w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzania postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów w postępowaniu nieważnościowym. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i z piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia, czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (przykładowo – wyrok NSA z: 25.2.2011 r., II OSK 1645/10; 5.4.2013 r., II OSK 2344/11, cbosa). Jako utrwalone należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ ma w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (wyrok NSA z 7.3.2007 r., I OSK 845/06, Lex 344539). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że rozstrzygniecie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa, następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 781, nb 2 do art. 158). Wskazane uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, co prowadziło do oddalenia skargi kasacyjnej (art. 184 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem przepisy art. 203-210 ppsa nie dają podstaw do rozstrzygania o kosztach postępowania kasacyjnego między skarżącym kasacyjnie a uczestnikiem postępowania.