Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2111/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 38
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: § 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 67 poz 582
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych,  tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C.C.P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2424/20 w sprawie ze skargi C.C.P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr KOC/3510/Dr/20 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 1 czerwca 2020 r., nr ZDM/GKP/R/2367/2019/K; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz C.C.P. Sp. z o.o. w W. 810 (osiemset dziesiąć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2424/20, oddalił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr KOC/3510/Dr/20 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

W dniu 21 października 2019 r. pracownik Zarządu Dróg Miejskich w W. przeprowadził kontrolę pasa drogowego ul. K. w W. w rejonie numeru [...]. W trakcie kontroli stwierdzono umieszczenie w nim nośnika reklamowego oraz reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Jak ustalono reklama należała do C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, spółka).

Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół.

Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 27 października i 9 listopada 2019 r. potwierdziły funkcjonowanie reklam i nośników reklamowych.

Decyzją z dnia 1 czerwca 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy - działając na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze. zm.; dalej: u.d.p.) oraz uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.; dalej: uchwała nr XXXI/666/2004) - wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 663 zł za zajęcie ww. pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim bez zezwolenia zarządcy drogi w dniach: 21 i 27 października oraz 9 listopada 2019 r. reklamy o powierzchni 2,04 m² a w dniach 22 - 26 października oraz 28 października - 8 listopada 2019 urządzenia reklamowego o powierzchni 0,21 m².

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że z dokumentacji fotograficznej, protokołu z kontroli pasa drogowego, wypisu z rejestru gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej, szkicu pomiaru nośnika reklamowego podpisanego przez geodetę uprawnionego oraz wydruku z mapy zasadniczej, wynika niezbicie, iż w pasie drogowym (drogi powiatowej) ul. K. w rej. nr [...] w dniach 21 i 27 października oraz 9 listopada 2019 r. umieszczona była reklama o pow. 2,04 m², natomiast w dniach od 22 do 26 października oraz od 28 października do 8 listopada 2019 r., umieszczone było urządzenie reklamowe pow. 0,21 m² bez zezwolenia zarządcy drogi.

W ocenie SKO nie ma żadnych podstaw, by odmówić tym dowodom wiarygodności.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki.

Według Sądu I instancji zaskarżona decyzja SKO w Warszawie, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 1 czerwca 2020 r., nie naruszają prawa.

WSA podkreślił, że sporna reklama (nośnik), umieszczona na ścianie budynku przy ulicy K. w rejonie numeru [...] (wręcz tuż pod tabliczką z numerem posesji), została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Wynika to nie tylko ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, obejmujących ujęcia budynku również pod kątem umieszczonej na nim spornej reklamy (nośnika), ale również z pozostałych dowodów, tj. z protokołu z kontroli pasa, karty zajęcia pasa, mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami pasa drogowego przy ulicy K. w rejonie numeru [...] oraz zaznaczoną lokalizacją nośnika reklamowego, wypisu z rejestru gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej. Jak zaznaczył Sąd I instancji, istotne znaczenie ma znajdujący się w aktach sprawy szkic pomiaru nośnika reklamowego sporządzony przez uprawnionego geodetę. Geodeta uprawniony wyrysował wyraźnie granicę pasa drogowego oraz sporny nośnik. W konsekwencji ze szkicu wprost wynika, że nośnik ten umieszczony został w obszarze pasa drogowego. W realiach tej konkretnej sprawy, niewątpliwie sporządzony przez uprawnionego geodetę szkic pomiaru nośnika reklamowego, ma kluczowe znaczenie dla przesądzenia przebiegu pasa drogowego. Z dokumentacji zdjęciowej, znajdującej się na płytce CD, wynika bowiem, że nośnik umieszczony został nisko na ścianie budynku, na poziomie parteru, gdzie znajdują się lokale usługowe i gastronomiczne. Natomiast nad poziomem parteru, gdzie znajdują się lokale mieszkalne, lico budynku ewidentnie całościowo wysunięte jest w stronę pasa drogowego. Zatem sporny nośnik, z uwagi na umieszczenie go na ścianie budynku jest na tym poziomie wysunięty w stronę chodnika (a zarazem pasa drogowego), ale jednocześnie wizualnie wydaje się być zlicowany z rzutem ściany ujętym od poziomu pierwszego piętra w górę. Co więcej, na chodniku, tuż przy linii budynku, a więc pod nośnikiem, biegnie stopień (aczkolwiek z ujęć na zdjęciach nie jest wiadomym, czy to tymczasowa drewniana konstrukcja, czy stała murowana). Przy tak specyficznym ukształtowaniu ściany budynku w miejscu posadowienia nośnika, to właśnie sporządzona przez geodetę uprawnionego mapa pozwala na skonfrontowanie granic pasa drogowego z lokalizacją nośnika reklamowego. Oparcie się na ww. mapie, podważa zarazem zarzut skargi, że materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego stronie zajęcia pasa drogowego, a jednocześnie czyni zadość wskazaniu skargi, że rozstrzygnięcie o położeniu reklamy/nośnika wymagało wiadomości specjalnych w postaci opinii biegłego geodety. W tym kontekście WSA wyjaśnił, że dopuszczony dowód z opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich w żaden sposób nie podważa prawidłowości mapy sporządzonej przez geodetę i wydanej w niniejszej sprawie - na jej podstawie – decyzji. Opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 20 września 2019 r. ogólnie odnosi się do zagadnienia ustalania granicy nieruchomości/pasa drogowego w sprawach dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio lub w bliskiej odległości od tej granicy. Treść i wnioski tej opinii nie prowadzą jednakże – zdaniem WSA – do zmiany oceny rozstrzygnięcia podjętego w sprawie niniejszej, które odpowiada prawu. Opinia uzupełniająca z dnia 2 lipca 2020 r. nie odnosi się natomiast do reklam/nośników objętych sporem w sprawie niniejszej sprawie, tylko dotyczy obiektu/nośnika reklamowego zainstalowanego na frontowej ścianie pierwszej kondygnacji budynku przy ulicy T. [...] w W. - nie jest zatem przydatna i nie może być brana pod uwagę dla czynienia ustaleń i ocen w tej sprawie, a to z uwagi na indywidualny charakter każdej ze spraw.

WSA nie uwzględnił zarzutu spółki w zakresie braku udowodnienia zamontowania nośnika reklamowego/reklamy pomiędzy datami kontroli, ponieważ zarzut ten pozostaje w sprzeczności z doświadczeniem życiowym. W sytuacji zdemontowania nośnika każda następna kontrola nie potwierdzałaby jego usytuowania w miejscu montażu, a strona z pewnością poinformowałaby o tym niezwłocznie organ. Udokumentowanie, że reklama/nośnik znajdowała się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach, pozwalało na sformułowanie wniosku, że obiekt ten znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w zaskarżonej decyzji. W sprawie uwzględniono, że bezspornie reklamy wyświetlane były jedynie w dniach, kiedy dokumentują to dowody w postaci protokołu z kontroli pasa drogowego, zapisów w karcie kontroli zajęcia pasa drogowego oraz zdjęć wykonanych podczas kontroli pasa drogowego na spornym odcinku.

Podsumowując Sąd I instancji uznał, że w niniejszej okres zajęcia pasa drogowego, jak i wysokość kary pieniężnej zostały prawidłowo ustalone.

II

Spółka zaskarżyła skargą kasacyjną powyższy wyrok domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi, a w konsekwencji uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) autor skargi kasacyjnej wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 16 września 2020 r. na okoliczność (w celu wykazania faktu), że w sprawie o analogicznym stanie faktycznym szkic pomiaru nośnika geodety uprawnionego nie stanowił wiarygodnego źródła stwierdzenia zajęcia pasa drogowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 25 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez zaakceptowanie naruszeń w sferze gromadzenia dowodów popełnionych na etapie postępowania administracyjnego i wadliwe przyjęcie, iż materiał dowodowy zebrany przez organy był wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego ul. K. w rej. nr [...] w W., podczas gdy dowody te w rzeczywistości były niewystarczające do ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego, tj. brak w aktach opinii biegłego geodety oraz mapy do celów prawnych z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym (zwłaszcza co do którego tyczy się niniejsze postępowanie) przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego, a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy materiał dowodowy nie dawał podstaw do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w tym w szczególności uznanie za wiarygodny szkic dotyczący pomiaru nośnika reklamowego skarżącej, wykonanego przez geodetę uprawnionego A.C., podczas gdy:

a) szkic nie uwzględnia załamań w fasadzie budynku, co zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w sprawach skarżącej w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (o ponad stu wyrokach WSA w Warszawie szerzej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) budzi tak poważne wątpliwości, że decyzje administracyjne są uchylane i przekazywane do ponownego rozpoznania, a dodatkowo,

b) autor szkicu nie wyjaśnia w jaki sposób ustalił granicę pasa drogowego, co jest kluczowe w niniejszej sprawie, a co prowadzi do pozbawienia szkicu waloru wiarygodności. W analogicznej sprawie (sygn. akt VI SA/Wa 37/20 przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie) Zespół Rzeczoznawców Stowarzyszenia Geodetów Polskich wydał opinię (opinia w załączeniu do niniejszej skargi) potwierdzającą, że takie szkice, notatki i adnotacje nie wskazują jednoznacznie na zajęcie pasa drogowego przez skarżącą,

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ I Instancji (Prezydent m.st. Warszawy - Zarząd Dróg Miejskich) nie był zobowiązany do zawiadomienia skarżącej o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośnika reklamowego, a także do zawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania, podczas gdy brak takich zawiadomień pozbawił skarżącą możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na jego kluczowym etapie (przed wydaniem decyzji w I instancji), w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych, a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy naruszenia w sferze dopuszczenia skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu skutkować powinny uchyleniem zaskarżonych decyzji.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) § 75 – 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. nr 263 poz. 1572) w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu tych przepisów przy rozpatrywaniu sprawy, co doprowadziło WSA do błędnych ustaleń, że zgromadzone przez organy w toku postępowania administracyjnego dokumenty mogły stanowić podstawę do uznania naruszenia pasa drogowego, podczas gdy do takich ustaleń konieczne było opracowanie przez organ mapy do celów prawnych w odpowiedniej skali, z wykorzystaniem informacji zawartych w materiałach PZGiK;

2) art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. K. w rej. nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

3) art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do uchwały nr XXXI/666/2004 w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.; dalej: ustawa - Prawo budowlane) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nośnik reklamowy stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do uchwały nr XXXI/666/2004 (stawka za "inne obiekty budowlane") podczas, gdy nośniki tego typu nie spełniają definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośnika nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana w stawce za "inne obiekty budowlane";

4) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie za prawidłowe doliczenie powierzchni ramki nośnika do powierzchni elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową w sytuacji gdy ramka nośnika nie wyświetla reklam, a tym bardziej nie przekazuje zmiennej treści, a zatem uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na nośniku.

III. Konsekwencją powyższych naruszeń było naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy decyzja organu II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji powinny były zostać uchylone.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z dnia 11 października 2021 r. skarżąca uzupełniła stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna spółki ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Zdaniem NSA nietrafny jest zarzut procesowy podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie stronie (spółce) udziału w czynnościach kontrolnych i tym samym naruszenie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że czynności kontrolne związane z ustalaniem przestrzegania prawa nie są oględzinami w ścisłym procesowym znaczeniu, zatem organ właściwy do prowadzenia kontroli może prowadzić takie działania bez powiadomienia strony. Dowody, a zatem również protokół kontroli, podlegają ocenie według ogólnych reguł dowodowych. Oznacza to, że ustalenia protokołu mogą być przez stronę kwestionowane w postępowaniu, jeżeli strona wykaże, że protokół odzwierciedla fakty, które nie istniały. W innym przypadku protokół jest dowodem zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., zatem jego wartość dowodowa nie może być oceniana przez pryzmat uczestnictwa strony w czynnościach kontrolnych. Sąd drugiej instancji zauważa, że obowiązujące przepisy w różny sposób kształtują przebieg postępowań kontrolnych. Niektóre z nich wymagają obecności podmiotu kontrolowanego lub osoby działającej na jego rzecz. W takich przypadkach nieobecność kontrolowanego jest zawsze wadą formalną, która musi mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Natomiast w sytuacji, gdy prawo nie nakłada tak rygorystycznych warunków prowadzenia kontroli, brak strony nie może być okolicznością prowadzącą do zakwestionowania rozstrzygnięcia, jeżeli strona nie kwestionuje faktów objętych protokołem. W rozpoznawanej sprawie fakty są przyznawane przez organ i stronę, zatem problemem prawnym nie są ustalenia okoliczności, ale ich prawna ocena, a więc uznanie czy nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym ze względu na sposób rozumienia granic tego pasa. Z tych względów NSA stoi na stanowisku, że rozpoznawany zarzut jest nietrafny, bowiem naruszenie czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyby nawet miało miejsce, to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Sąd drugiej instancji zaznacza, że naruszenie przepisów procedury może być skutecznym zarzutem tylko wtedy, gdy naruszenie to mogło mieć wpływ (i to istotny) na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna pomimo twierdzenia o takim wpływie nie wykazuje tego wpływu, a jest to warunek konieczny skuteczności zarzutu.

W ocenie NSA inaczej należy potraktować zarzut kasacyjny, w którym spółka podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., polegające na wadliwym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy organ wadliwie zebrał i ocenił materiał dowodowy w zakresie ustaleń czy nośnik reklamowy, za który została ustalona kara w zaskarżonej decyzji, był umieszczony w pasie drogowym. Merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu wymaga określenia granic sprawy administracyjnej, która była rozstrzygana w zaskarżonych decyzjach. Ustalenia poczynione w tym zakresie są niezbędne, bowiem one wyznaczają zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego. Określenie granic sprawy administracyjnej w przypadku nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego wymaga ustalenia podstawowego faktu dla nałożenia takiej kary, a więc granic pasa drogowego, bo tylko ich przekroczenie może skutkować nałożeniem kary. Określenie granic pasa drogowego jest możliwe tylko przy zdefiniowaniu normatywnego pojęcia tego terminu. Zatem przed oceną poprawności kontrolowanego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy obu instancji, należy ustalić znaczenie materialnoprawne terminu pas drogowy. Konieczność taka jest konsekwencją funkcjonującej w prawie administracyjnym koncepcji sprawy administracyjnej, która zawsze jest wyznaczona ramami prawa materialnego. Dopiero tak rozumiana sprawa administracyjna wyznacza zakres koniecznego i niezbędnego postępowania, które może być podstawą wydania decyzji.

Artykuł 4 pkt 1 u.d.p. stanowi, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ustawodawca w tej definicji nie odsyła do innych przepisów definiujących pojęcie pasa drogowego. Zdaniem NSA oznacza to, że pojęcie ma charakter autonomiczny, czyli może być ustalane na gruncie u.d.p. Z tego powodu nie są trafne poglądy prezentowane przez organy, że pas drogowy ma być określany w sposób systemowy, przede wszystkim z odesłaniem do przepisów w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zwłaszcza gdy chodzi o ustalanie granic tego pasa i utożsamianie ich z granicami ewidencyjnymi działek przyległych do drogi (ulicy).

Z definicji ustawowej pasa drogowego wynika, że jest to grunt wraz z przestrzenią nad i pod nim. Dla wyznaczenia tej przestrzeni, a więc granic przestrzennych pasa drogowego istotne są granice na gruncie oraz granice w przestrzeni. Inaczej rzecz ujmując chodzi o to, jakie płaszczyzny wyznaczają granice przestrzenne pasa drogowego. Ustawa o drogach publicznych w art. 4 ust. 1 nie wskazuje takich parametrów, zatem należy przyjąć, że granice takie wyznaczają proste ustalające granice pasa na gruncie oraz że granice takie mają przestrzennie kształt płaszczyzn. Konsekwencją takiego rozumienia granic przestrzennych pasa drogowego jest stwierdzenie, że pas drogowy nie może być w swoich granicach kształtowany przez elementy architektoniczne budynków np. gzymsy, attyki, balkony, schody itp. Wszystkie te elementy, jeżeli istnieją, a budynek jest położony w granicy (przy granicy) pasa drogowego, to wkraczają w przestrzeń pasa drogowego, a nie kształtują granic tej przestrzeni, a więc pasa drogowego. Zatem dla ustalenia granic przestrzennych pasa drogowego nie mogą mieć znaczenia zasady przyjęte w prawie dotyczącym ewidencji gruntów i budynków związane z wykazywaniem sposobu zagospodarowania działek na użytek ewidencji. Prezentowane stanowisko wspiera treść art. 38 u.d.p., który dopuszcza zajmowanie pasa drogowego niezgodnie z przepisami u.d.p., jeżeli obiekty budowlane lub ich części zajmują pas drogowy, a powstały przed wejściem w życie u.d.p., która od 1985 r. uregulowała zasady zajmowania pasa drogowego. Gdyby miało być inaczej, to art. 38 u.d.p. byłby zbędny, bowiem pas drogowy nigdy by nie mógł być zajęty przez budynki lub ich części, skoro te elementy kształtowałyby granice pasa drogowego.

Przedstawione powyżej rozumienie pasa drogowego nie może być ustalane na podstawie przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków. Oczywiście nie oznacza to, że ustalenia dokonane w zakresie ewidencji gruntów i budynków nie mają znaczenia w postępowaniach dotyczących kar za zajęcie pasa drogowego. Jednak oznacza to, że ustalenia tam dokonane dotyczące przebiegu granic geodezyjnych na mapach nie są jedynym i wystarczającym środkiem wykazania przebiegu granic pasa drogowego. Zdaniem NSA ustalenia dokonane w ewidencji gruntów, a więc stosowne mapy, są bazą dowodową dla postępowań w sprawie zajęcia pasa drogowego, jednak same przez się nie rozstrzygają o granicy tego pasa.

Granica pasa drogowego ma być ustalona i wykazana w toczącym się postępowaniu, zatem w konkretnej sprawie, stosownie do sytuacji faktycznej związanej z przebiegiem drogi i szerokością pasa drogowego. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii znaczenie prawne mogą mieć różne okoliczności i możliwe do zastosowania środki dowodowe. Podstawowe znaczenie dla takich ustaleń mają parametry techniczne i prawne drogi, a więc jej kategoria oraz warunki techniczne z tym związane. Dane takie są ustalane na podstawie przepisów u.d.p. Wynikają one z przepisów odnoszących się do ewidencji dróg publicznych. Wprost wynikają z rozporządzenia w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych. Dla stanu prawnego właściwego w rozpoznawanych sprawach są określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582; dalej: rozporządzenie z 16 lutego 2005 r.).

Stosownie do treści § 9 ust. 1 rozporządzenie z 16 lutego 2005 r., ewidencja drogi obejmuje książkę drogi. W dokumencie tym uwidacznia się dane techniczne drogi, w tym dane odnoszące się do pasa drogowego. Dane takie są wiadomościami wyjściowymi do oznaczenia granic pasa drogowego na określonym odcinku drogi. Rzeczą oczywistą jest, że dane takie nie są jedynymi dającymi podstawę do wyznaczenia granic pasa drogowego, ale są niezbędnymi do tego, by w konkretnym odcinku drogi organ prowadzący postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego mógł prawidłowo wykazać, że doszło do zajęcia pasa.

Konkludując stwierdzić należy, że na użytek postępowań w celu wymierzenia kary za niezgodne z prawem zajęcie pasa drogowego, organ prowadzący takie postępowanie ma ustalić przebieg granicy pasa drogowego, przy czym materiałami wyjściowymi do takich ustaleń są dane dotyczące pasa drogowego ustalone dla danej kategorii drogi w dokumentacji dotyczącej tej drogi. Poprawne określenie tych granic musi być odniesione do granic ewidencyjnych działek wchodzących w granice pasa drogowego i nawiązywać do ustaleń wynikających z dokumentów. Nie może to być działanie dowolne odsyłające do różnych domniemań, choćby takiego, że granice pasa drogowego to granice ewidencyjne działki lub linia elewacji budynku. Być może tak to jest w konkretnych sytuacjach, ale wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy o nałożenie kary musi konkretnie wykazać te okoliczności, zwłaszcza że dane z ewidencji gruntów nie mają dla takich spraw szczególnej mocy dowodowej. Wynika to z treści art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990), który nie przypisuje takim danym szczególnego znaczenia przy wymierzaniu kar za zajęcie pasa drogowego, a czyni to dla wskazanych tam postępowań.

Z tych wszystkich powodów NSA uznał, że rozpoznawany zarzut kasacyjny należało uznać za trafny, a to musiało prowadzić do uchylenia wyroku i zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. W tym zakresie trafnie przyjmuje skarga kasacyjna, że stan faktyczny sprawy nie został należycie ustalony, a ten, który został ujawniony był błędnie oceniony w postępowaniu przed organami.

Zdaniem NSA zarzuty materialne skargi kasacyjnej są przedwczesne, co oznacza, że nie mogą być uznane za trafne na tym etapie postępowania. Warunkiem oceny wykładni i stosowania prawa materialnego jest poprawne ustalenie faktów, które mają być podstawą prawną orzekania.

Mając powyższe na względzie NSA uznał, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy należało – zdaniem NSA – również stwierdzić, że zaktualizowały się określone przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanki rozpoznania skargi spółki na decyzję SKO w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 1 czerwca 2020 r. nakładającą na spółkę karę pieniężną w wysokości 663 zł za zajęcie pasa drogowego, którą w świetle przedstawionych argumentów sąd drugiej instancji uznał za zasadną, co musiało skutkować jej uwzględnieniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji zgodnie z art. 135 p.p.s.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.