Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3130/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. R., D. R., A. K. reprezentowanych przez radcę prawnego P. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1965 r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla Miasta [...] tom I wykaz [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3395m2, stanowiącej własność F. K..

W decyzji z [...] września 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] października 2015 r. Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W orzeczeniu z [...] grudnia 1965 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla miasta [...] tom I wykaz [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3395 m2, stanowiącej własność F. K.

W piśmie z 8 sierpnia 2013 r. A. R. oraz D. R. reprezentowane przez radcę prawnego P. H. oraz występujący w imieniu własnym A. K., wystąpili do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z [...] grudnia 1965 r., nr [...] w części dotyczącej odszkodowania. W uzasadnieniu wniosku skarżący podnieśli, że rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza odbyła się bez udziału biegłych.

W piśmie z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] przekazał ww. wniosek z 8 sierpnia 2013 r. Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

W decyzji z [...] października 2015 r. znak: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1965 r., nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla miasta [...]tom I wykaz [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3395m2, stanowiącej własność F. K.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A. R., D. R. oraz A. K. reprezentowani przez radcę prawnego P. H. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r., mając na uwadze, że na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 1907 ze zm.) właściwym w sprawie jest Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymano w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] września 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że w przedmiotowej sprawie w związku ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r. ponownie prowadzone jest postępowanie o ocenę legalności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1965 r., nr [...] w części dotyczącej odszkodowania pod kątem występowania wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalono na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, dalej: ustawa z 12 marca 1958 r., ustawa), a zatem w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy ocenić zaskarżoną decyzję. Minister Infrastruktury i Budownictwa wyjaśnił, że zgodnie z art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r., odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Według organu, z treści art. 21 powołanej ustawy wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że w aktach archiwalnych sprawy znajduje się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu 30 listopada 1965 r., co oznacza, że przepis art. 21 nie został naruszony. Z protokołu przeprowadzonej rozprawy wynika, że nie brał w niej udziału ani właściciel, ani biegły.

W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej może być uznana za naruszenie art. 21 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Zdaniem organu, nie można zatem przyjąć, iż nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa. Prawidłowo zatem ocenił Minister Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonej decyzji z [...] października 2015 r., że jakkolwiek biegli nie byli obecni na rozprawie, to brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie pisemnych opinii szacunkowych.

Minister Infrastruktury i Budownictwa wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie opinię szacunkową gruntu o pow. 3395 m2 w dniu 15 sierpnia 1965 r. sporządził biegły inż. R. B., natomiast wyceny nakładów na plony dokonała w dniu 3 grudnia 1965 r. rzeczoznawca Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] inż. D. H.

Minister Infrastruktury i Budownictwa zwrócił uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości niezabudowanych pod rządami ustawy z 12 marca 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Wobec powyższego wartość gruntu biegły obliczył, przyjmując stawkę za 1 m2 - 3,60 zł, jak za grunt rolny I klasy położony w pierwszym okręgu gospodarczym w strefie miejskiej. Zatem odszkodowanie za cały grunt o łącznej powierzchni 3395 m2 wyniosło 12.222 zł (3395 m2 x 3,60 zł = 12.222 zł) i taka też kwota została przyznana w zaskarżonym orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1965 r., nr [...]. Podstawę wyceny nakładów pod uprawę zbóż stanowił art. 8 pkt 2 ustawy z 12 marca 1958 r., zgodnie z którym odszkodowanie za zasiewy, uprawy i plony, jeżeli właściciel nie mógł ich wskutek wywłaszczenia zebrać i sprzątnąć, powinno odpowiadać wartości przewidywanych zbiorów według przeciętnych cen przyjętych w obrocie po odliczeniu wartości nakładów, które właściciel poniósłby w związku z dokonaniem zbioru. Według Ministra Infrastruktury i Budownictwa, aby ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. - nie można pominąć zagadnienia, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu.

Odnosząc się do zarzutu braku akceptacji przez F. K. wysokości przyznanego odszkodowania Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że archiwalny materiał dowodowy tego nie potwierdza, a skarżący także nie przedstawili żadnych dokumentów które by wskazywały na kwestionowanie wysokości odszkodowania przez właściciela. Orzeczenie w części dotyczącej przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało zaskarżone w zwykłym trybie odwoławczym przez stronę, co świadczy o tym, że właściciel nie kwestionował wysokości przyznanego odszkodowania. Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał, że odszkodowanie przyznane orzeczeniem z [...] grudnia 1965 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla Miasta [...] tom I wykaz [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3395 m2, stanowiącej własność F. K. zostało ustalone w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Jednocześnie organ wskazał, że brak było podstaw do przeprowadzenia rozprawy celem przeprowadzenia dowodu z zeznań A. K., na okoliczność szykan F. K. ze strony władz, bowiem A. K. nie był stroną postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, a swoją wiedzę na ten temat może posiadać jedynie z rodzinnych opowieści. Ponadto dowód na okoliczność szykan ze strony ówczesnych władz nie może stanowić dowodu na okoliczność nieprawidłowego ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

W piśmie z 24 października 2016 r. D. R.(dalej: skarżąca) reprezentowana przez radcę prawnego P. H. wniosła skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r. zaskarżając ww. decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez niesłusznie utrzymanie w mocy decyzji "Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2015 r.", mimo że decyzja ta powinna zostać uchylona w całości, albowiem organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że ustalając odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość orzeczeniem z [...] grudnia 1965 r. (nr [...]) Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa, mimo że w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie brał udziału biegły, a zatem odszkodowanie zostało ustalone na podstawie wyników rozprawy bez wysłuchania na niej opinii biegłego powołanego przez organ wywłaszczeniowy, w sytuacji kwestionowania przez F. K. kwoty odszkodowania, a zatem zachodziły przyczyny do stwierdzenia przez organ I instancji nieważności orzeczenia z [...] grudnia 1965 r.,

2) naruszenie przepisu art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej może być uznana za naruszenie tego przepisu tylko wtedy, gdy uchybienie to miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania,

3) naruszenie przepisu art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych tj. nieustalenie, że F. K. kwestionował wysokość odszkodowania, która to okoliczność miała istotne znaczenie w sprawie, albowiem skoro F. K. kwestionował odszkodowanie, to biegli powinni byli być obecni na rozprawie i na niej wysłuchani.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie w całości także decyzji organu I instancji. Na podstawie art. 200 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem skarżącej, organ niesłusznie utrzymał w mocy decyzję "Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2015 r." mimo że decyzja ta powinna zostać uchylona w całości. Organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że ustalając odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość orzeczeniem z [...] grudnia 1965 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa.

Według skarżącej, w realiach niniejszej sprawy bezsporne pozostaje to, że w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej biegły nie brał udziału. Tak też stwierdził organ II instancji w akapicie 10 na stronie 2 zaskarżonej decyzji. Mimo że w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie brał udziału biegły, Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] wydało w dniu [...] grudnia 1965 r. orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem. Oznacza to, że odszkodowanie zostało ustalone na podstawie wyników rozprawy bez wysłuchania na niej opinii biegłego powołanego przez organ wywłaszczeniowy i to pomimo że F. K. konsekwentnie kwestionował wysokość proponowanego odszkodowania. Powyższe pozwala zdaniem skarżącej, na stwierdzenie, że orzeczenie wydane z naruszeniem art. 21 tej ustawy rażąco naruszało obowiązujące wówczas prawo.

W ocenie skarżącej, organ niesłusznie uznał, że nieobecność biegłego na rozprawie nie miała wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania, a zatem, że nie można ze względu na tę nieobecność dopatrywać się rażącego naruszenia prawa przy wydaniu orzeczenia z [...] grudnia 1965 r. Zdaniem skarżącej, nie można uznać za wystarczające do wydania orzeczenia z [...] grudnia 1965 r. samego sporządzenia opinii szacunkowych przez biegłych. Przepis art. 21 ww. ustawy wyraźnie stanowił, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość może zostać ustalone dopiero po wysłuchaniu biegłych. W przedmiotowej sprawie takie wysłuchanie nie miało miejsca, a zatem brak było podstaw do ustalenia odszkodowania, a w konsekwencji nie było też podstaw do wydania orzeczenia z [...] grudnia 1965 r. przez Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] w zakresie dotyczącym tego odszkodowania.

Według skarżącej, zaskarżona decyzja narusza również art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. Organ II instancji dokonał bowiem błędnego ustalenia stanu faktycznego. Organ nie ustalił, że z archiwalnego materiału dowodowego wynika, że F. K. kwestionował wysokość odszkodowania. F. K. nie zgadzał się na dobrowolną sprzedaż działki za odszkodowaniem proponowanym przez Prezydium.

Skarżąca uważa, że skoro właściciel wywłaszczanej nieruchomości kwestionował wysokość odszkodowania, tym bardziej koniecznym było wysłuchanie na rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej biegłego, który ustalił wysokość odszkodowania. W ocenie skarżącej, brak biegłego na rozprawie miał wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Skoro orzeczenie z [...] grudnia 1965 r. zostało w dane z ominięciem wysłuchania biegłego na rozprawie, i mimo kwestionowania przez właściciela nieruchomości wysokości odszkodowania, należy stwierdzić, że wysokość odszkodowania nie odpowiada prawu, a zatem orzeczenie z [...] grudnia 1965 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W opinii skarżącej, powyższe argumenty potwierdzają, że w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z [...] grudnia 1965 r. w części dotyczącej odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na początku należy wyjaśnić, że w skardze błędnie oznaczono organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji (decyzja z [...] października 2015 r.) wskazując – Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Organem I instancji nie był Minister Infrastruktury i Budownictwa, lecz Minister Infrastruktury i Rozwoju.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi wskazać należy, że według Sądu, organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, dalej: ustawa z 1958 r.)

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach k.p.a. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie. Zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko organów obydwu instancji, że decyzja wywłaszczeniowa, będąca przedmiotem postępowania nadzorczego nie jest dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.

W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W pierwszej kolejności przechodząc do oceny zarzutów dotyczących prawa procesowego, Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ II instancji art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a.

Organy orzekające w niniejszej sprawie oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodnienie okoliczności związanych z odmową stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 196 5 r., nr [...].

W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych tj. nieustalenie, że F. K. kwestionował wysokość odszkodowania, która to okoliczność miała istotne znaczenie w sprawie, albowiem skoro F. K. kwestionował odszkodowanie, to biegli powinni byli być obecni ba rozprawie i na niej wysłuchani.

Organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły ww. przepisów, gdyż zgodnie obowiązkiem ustawowym działały na podstawie i w granicach prawa, ale także wypełniły obowiązek czuwania nad tym, aby zachowania wszystkich uczestników postępowania administracyjnego – we wszystkich stadiach postępowania – były zgodne z prawem. Organy obu instancji w procesie podejmowania decyzji w niniejszej sprawie działały na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem Sądu, zastosowana przez organy orzekające wykładnia przepisu art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) została przeprowadzona w granicach prawa. Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ II instancji art. art. 7, w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Według Sądu, organy obu instancji dokonały niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu jest prawidłowo zebrany i kompletny, a wnioski jakie z niego wysnute były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności.

Zdaniem Sądu, podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie przez organ I instancji decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1965 r., nr [...]. Reasumując Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu.

Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. wskazać należy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie określa wprawdzie przesłanek do podjęcia przez organ decyzji utrzymującej w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji, niemniej jednak należy zauważyć, że utrzymanie w mocy decyzji jest możliwe jedynie wówczas, gdy nie narusza ona przepisów materialnych i procesowych. W ocenie Sądu, Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r. Utrzymanie w mocy decyzji oznacza tylko to, że organ ponownie rozpatrujący sprawę rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny. Minister Infrastruktury i Budownictwa wydając decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji stwierdził, że decyzja z [...] października 2015 r. jest prawidłowa. Minister Infrastruktury i Budownictwa ocenił prawidłowość zaskarżonej decyzji pod kątem nie tylko ustaleń faktycznych, tj. podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, ale też pod kątem zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r., odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z przepisu art. 22 ww. ustawy wynika, że przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej było obligatoryjne. Wydanie decyzji bez uprzedniej rozprawy mogło stanowić istotną wadę postępowania. Na rozprawie strony mogły składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Ponadto strony mogły wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego. Przedmiotem rozprawy było wyjaśnienie całokształtu okoliczności mających istotne znaczenie dla ustalenia zasadności i celowości wywłaszczenia oraz formy i wysokości odszkodowania. W rozprawie powinni brać udział również biegli.

W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę, że w zawiadomieniu z [...] października 1965 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Urząd Spraw Wewnętrznych poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie wyznaczonej na dzień 30 listopada 1965 r. rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W aktach archiwalnych sprawy zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia przez byłego właściciela. Z treści art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu 30 listopada 1965 r. co oznacza, że przepis art. 21 nie został naruszony. Jak wynika z protokołu przeprowadzonej rozprawy nie brał w niej udziału ani właściciel, ani biegły. Nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej może być uznana za naruszenie art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. Jednakże takie naruszenie powinno być rozważone w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można a priori - bez zapoznania się z faktami przyjąć, że nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt k.p.a.

W ocenie Sądu, prawidłowo zatem oceniły organy orzekające, że pomimo, że biegli nie byli obecni na rozprawie, to brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowo- odszkodowawczym poprzez sporządzenie pisemnych opinii szacunkowych. Opinię szacunkową gruntu o pow. 3395 m2 w dniu 15 sierpnia 1965 r. sporządził biegły inż. R. B., natomiast wyceny nakładów na plony dokonała 3 grudnia 1965 r. rzeczoznawca Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] inż. D. H.

W kontrolowanej przez Sąd sprawie wywłaszczeniu podlegał grunt o pow. 3395 m2 położony w [...] przy ulicy [...] i [...] zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla Miasta [...] tom I wykaz [...], oznaczonej jako działka nr [...] z całego obszaru o pow. 304503 m2 stanowiącego własność F. K.

W toku postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1965 r., nr [...] organy orzekające wykazały, że brak biegłych na rozprawie w dniu 30 listopada 1965 r. nie miał wpływu na wysokość odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu. Nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednakże naruszenie to organy orzekające w niniejszej sprawie rozważyły w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Organy orzekające w niniejszej sprawie wykazały, że nieobecność biegłych na rozprawie nie miała wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania. Z tego powodu prawidłowo uznano, że z tej przyczyny nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nieobecność biegłych na rozprawie, w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych ze strony współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej, nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Skarżąca w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze konsekwentnie podnosi, że F. K. kwestionował wysokość odszkodowania, która to okoliczność w ocenie skarżącej miała istotne znaczenie w sprawie. Odnosząc się do tego stanowiska skarżącej wskazać należy, że archiwalny materiał dowodowy tego nie potwierdza. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów, które by wskazywały, że F. K. kwestionował wysokość odszkodowania. Podkreślenia także wymaga, że orzeczenie z [...] grudnia 1965 r., nr [...] w części dotyczącej przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie było zaskarżone w zwykłym trybie odwoławczym przez stronę. Wbrew twierdzeniom skarżącej potwierdza to, że F. K. nie kwestionował w sposób formalny wysokości przyznanego odszkodowania. Zatem nieobecność biegłych na rozprawie, w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych ze strony właściciela nieruchomości wywłaszczonej, nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Sąd nie uznał za rażące naruszenie prawa nieobecności biegłych na rozprawie, podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 6 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1459/07 niepublik., w którym Sąd stwierdził, że stosownie do art. 22 odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Zatem z art. 21 ustawy wynikał przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia w zakresie nieobecności biegłych na rozprawie, w sytuacji gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez spadkobierców (współwłaścicieli), kwoty odszkodowania, wynikające z opinii nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa.Sąd orzekający w tym składzie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego "Sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia dotyczy jedynie gruntu i jest prawidłowa. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle po wysłuchaniu biegłych a po wysłuchaniu opinii biegłych, co może również oznaczać odczytanie na rozprawie wyżej wymienionej opinii" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1042/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.