Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1401/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 2114
law: Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 58 ust. 2, art. 59 ust. 7
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Go 114/22 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 23 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 31 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Go 114/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 23 lipca 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Żaganiu z siedzibą w Szprotawie z 2 lutego 2021 r. nr [...] odmawiającą W. K. (dalej określanemu jako Rolnik lub strona) płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2020.

Sąd orzekł w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] maja 2020 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Żaganiu z siedzibą w Szprotawie wpłynął wniosek Rolnika o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ( ONW) na rok 2020. Strona zadeklarowała, że ubiega się o jednolitą płatność obszarową, płatność dodatkową (redystrybucyjna) oraz płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska. Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych w ww. wniosku wyniosła 10,18 ha.

W dniu [...] lipca 2020r. gospodarstwo rolne Rolnika wytypowane zostało do kontroli na miejscu metodą teledetekcji. Próby przeprowadzenia kontroli podjęli się upoważnieni pracownicy podmiotu zewnętrznego działającego na zlecenie ARiMR tj. F. spółki z o. o. Wizytacja miała miejsce [...] lipca 2020 r. oraz [1] września 2020 r. Z uwagi na położenie działek rolnych w cieniu chmury, w dniu [2] września 2020 r., miała miejsce ponowna wizytacja w terenie. W trakcie próby przeprowadzenia kontroli zdaniem organu zarówno Rolnik jak i jego małżonka odmówili inspektorom terenowym wejścia na teren działek.

W związku z powyższym, inspektorzy w raporcie z kontroli zastosowali kod nieprawidłowości GR2 (zob. str. 4, sekcja XII w/w raportu) oznaczający, że Rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Protokół z przeprowadzonej prowadzonej kontroli został Rolnikowi wysłany [...] grudnia 2020r. ale bez zwrotnego potwierdzenia jego odbioru.

Kierując się zapisami protokołu Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Żaganiu z siedzibą w Szprotawie decyzją z 2 lutego 2021 r. nr [...] odmówił przyznania Rolnikowi wnioskowanych płatności. Uznał bowiem, że Rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu, odmawiając inspektorom wstępu na dwie działki.

Decyzją z 23 lipca 2021 r. Dyrektor LOR ARiMR w Zielonej Górze utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zasadniczej kwestii uniemożliwienia przez Rolnika przeprowadzenia kontroli stwierdził, że [1] września 2020 r. inspektorzy terenowi nie byli w stanie uzyskać swobodnego dostępu do działek rolnych "A" oraz "B". Teza taka wynika z faktu, iż całość dokumentacji fotograficznej wykonana została z utwardzonych dróg (odrębne działki ewidencyjne nr [1] i nr [2]) znajdujących się zarówno po frontowej stronie działki nr [3], jak i po stronie przeciwnej (zob. szkic z kontroli obrazujący miejsca wykonania fotografii - w aktach sprawy). Analiza dokumentacji fotograficznej, sporządzonej w dniu [1] września 2020 r., jednoznacznie wskazuje, iż dostęp do działek rolnych A i B nie był możliwy ze względu na zamkniętą posesję odgrodzoną bramą i betonowym murem, siedliskami innych mieszkańców, bądź też ogrodzeniem i szpalerem zakrzaczeń rosnących wzdłuż drogi. W świetle powyższego – zdaniem organu - brak było możliwości by w dniu [1] września 2020 r. jednoznacznie stwierdzić jaki jest stan upraw na działkach rolnych "A" oraz "B" oraz w sposób precyzyjny, oddający stan faktyczny, udokumentować przedmiotowe działki na fotografiach stanowiących integralną część raportu z prowadzonej kontroli. W takim stanie rzeczy ponowna wizytacja w gospodarstwie była niezbędna, jednakże w dniu [2] września 2020 r. jak wynika z raportu "(...) przebywająca na terenie gospodarstwa żona producenta rolnego odmówiła możliwości wejścia na działki inspektorowi terenowemu, zachowując się przy tym agresywnie oraz używając niecenzuralnych słów. Producent powiadomiony telefonicznie przez inspektora terenowego również nie wyraził zgody na kontrolę i rozłączył się uniemożliwiając jakiekolwiek próby wyjaśnienia sytuacji".

Zdaniem organu odwoławczego, uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli gospodarstwa, w myśl art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm., dalej określanego jako rozporządzenia nr 1306/2013), skutkuje odmową przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. Strona w realiach rozpoznawanej sprawy nie dołożyła też w ocenie organu odwoławczego należytej staranności w celu umożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu.

W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego Rolnik zarzucił organowi mijanie się z prawdą, ponieważ jak twierdzi ani on ani jego żona nie odmówili inspektorowi wejścia na teren działek rolnych których dotyczyła kontrola. Odmówili wejścia wyłącznie na teren posesji mieszkalnej której kontrola nie dotyczyła. Poza tym, przedmiotowe działki nie są w żaden sposób ogrodzone i jest do nich swobodny dostęp. Dodał, że Kontrolerzy podczas kontroli terenowej w dniach [...] lipca 2020 i [1] września 2020 nie kontaktowali się z nim ani jego żoną. Nie prosili wówczas o umożliwienie kontroli. A więc nie brak umożliwienia kontrolerowi kontroli działek a wyłącznie cień chmury był powodem niedokonania kontroli w ww. dniach

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylając decyzje organów obu instancji stwierdził, że odrzucenie wniosku a w konsekwencji odmowa przyznania płatności do wszystkich zadeklarowanych działek było nieprawidłowe. Przede wszystkim, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w toku postępowania organ naruszył zasady postępowania m.in. że poprzez brak wykazania, że przeprowadzone [2] września 2020 r. czynności dokonano z zachowaniem zasad określonych w art. 37 ust.3 ustawy o płatnościach oraz, żer skutecznie doręczono stronie protokół z kontroli a naruszenia te mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

Ponadto przy wydaniu decyzji naruszono zasadę proporcjonalności. Przedmiotem kontroli w terenie były działki A,B i C. Z raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni wynika, że na żadną z ww. działek inspektor nie został wpuszczony. Sąd na obecnym etapie postępowania nie może podzielić stanowiska organów, że dostęp do działek A i B został przez stronę w dniu [2] września 2020 r. uniemożliwiony.

Z przepisu art. 37 ust. 7 ustawy o płatnościach wynika, że w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń w nim zawartych dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu (...).Ponieważ doręczenie raportu otwiera dla rolnika termin do złożenia umotywowanych zastrzeżeń to tym samym koniecznym jest, aby organy, które przecież w sposób profesjonalny zajmują się rozpatrywaniem wniosków o przyznanie płatności, zabezpieczyły sobie możliwość wykazania, na wypadek odmiennych twierdzeń beneficjenta, że do doręczenia raportu rzeczywiście doszło.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie niewyjaśniona została kwestia doręczenia Rolnikowi raportu z czynności kontrolnych. Z samego raportu wynika, że w dniu [...] grudnia 2020 r. przekazano jego kopię przesyłką poleconą. Z pisma organu z [...] lutego 2022 r. (k. 52 akt sąd.) wynika, że raport został wysłany bezpośrednio przez firmę F. sp. z o.o. w S. do Rolnika za potwierdzeniem nadania lecz bez zwrotnego potwierdzenia odbioru. Zgodnie z danymi zawartymi na stronie Poczty Polskiej, Rolnik odebrał raport w dniu [...] grudnia 2020 r. Tymczasem w skardze Rolnik zakwestionował fakt odebrania raport, gdyż w tym czasie nie było go w domu w związku z prowadzoną działalności gospodarczą. W ocenie Sądu, organ nie dowiódł w niniejszej sprawie, że raport z czynności kontrolnych został skarżącemu skutecznie doręczony, jak organ twierdzi w dniu [...] grudnia 2020 r.

Sąd stwierdził dalej, że skarżący Rolnik podniósł ponadto, iż do przeprowadzenia kontroli działek "A" i "B" nie było konieczności wejścia na jego posesję. organ odwoławczy natomiast stwierdził w wydanej decyzji, że na działki "A" i "B" istniała ograniczona możliwość dostępu, zatem sam organ nie wykluczył braku ich dostępności, jedynie podniósł "ograniczoną możliwość dostępu".

Sąd pierwszej instancji zakwestionował także postępowanie organu w odniesieniu do działki C. Zauważył, że organ odwoławczy w swej decyzji wprost wskazał, iż do działki C dostęp był swobodny. Potwierdza to zresztą dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy, obrazującą stan działki C. Swobodny dostęp do działki oznacza, że kontrolujący mógł dokonać kontroli działki C, bez żadnych przeszkód oraz bez zgody beneficjanta. Skoro tak, to w oczywisty sposób istnieje rozbieżność między tym co wynika z zasadniczego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy jakim jest raport z czynności kontrolnych a decyzją i przyjętym w niej stanem faktycznym. Rozbieżności tej organ nie wyjaśnił. Nadto, skoro z decyzji organu wynika, że uniemożliwienie kontroli dotyczyło w istocie działki A i B, to nie można było, zdaniem Sądu, odrzucić wniosku o płatności w całości i odmówić płatności do wszystkich zadeklarowanych działek. O ile bowiem takie rozstrzygnięcie mogłoby być zasadne po uprzednim dokładnym wyjaśnieniu zdarzenia z [2] września 2020 r., uzasadnione w odniesieniu do działki A i B, to brak powodu by odmówić dopłat do działki C, skoro beneficjent nie uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu w odniesieniu do tej działki.

Konkludując Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do wyjaśnienia kwestii doręczenia raportu z czynności kontrolnych, co ma wpływ na prawo do wniesienia uwag w zakresie sporządzonej kontroli jak również, wyjaśnienia kwestii czy istniała konieczność, w przypadku działek "A" i "B", przejścia przez działkę siedliskową Rolnika oraz czy kontrolujący spełnił wymogi z art. 37 ust.3 ustawy a następnie ponownie rozpoznając wniosek o płatności, dokonać wykładni art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zaskarżając wyrok w całości w ramach podstawy ujętej w ai1. 174 pkt. 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259 j.t. - dalej zwanej P.p.s.a.) zarzucił naruszenie art. 59 ust. 7 Rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1306/2013 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu zasady proporcjonalności przy wykładni i stosowaniu tego przepisu prawa, w przypadku gdy wnioskodawca uniemożliwia kontrolę na miejscu tylko co do części działek, podczas gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie ww. przepisu wskazuje, że zasada proporcjonalności nie jest tu stosowana, a w sytuacji uniemożliwienia kontroli na miejscu, (a więc już jej choćby częściowego uniemożliwienia) ARiMR ma obowiązek odmówić przyznania płatności do wszystkich zadeklarowanych działek. Bowiem przepis art. 59 ust. 7 Rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1306/2013 wprost stanowi, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. W konsekwencji taka błędna wykładnia lub zastosowanie art. 59 ust. 7 Rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1306/2013 dokonane przez WSA wpływa na wynik sprawy, albowiem przyznaje wnioskodawcy prawo do uzyskania płatności do tej części działek, co do których możliwa była kontrola na miejscu, podczas gdy wnioskodawcy powinna być odmówiona pomoc finansowa do wszystkich działek zadeklarowanych we wniosku, albowiem w przypadku uniemożliwienia kontroli na miejscu (choćby tylko w zakresie części działek) jego wniosek pomocowy podlega odrzuceniu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Argumenty na poparcie zarzutów przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Rolnik nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

Skarżący kasacyjnie organ podniósł jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 59 ust. 7 Rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1306/2013 (Dz.U.UE.L.2013.347.549) i w konsekwencji błędne zastosowanie tego przepisu. Powołany przepis przewiduje, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasady i tryb przyznawania wnioskowanych przez stronę płatności normował, w stanie prawnym adekwatnym dla rozpoznawanej sprawy, ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 ze. zm., dalej: ustawa o płatnościach).

Postępowanie administracyjne w sprawie przyznania ww. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wszczynane było na wniosek.

W myśl art. 6 ustawy płatności bezpośrednie oraz płatność niezwiązana do tytoniu są przyznawane rolnikowi, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na jej podstawie. A zatem dla uzyskania wnioskowanych płatności niezbędne jest spełnienie także warunków wynikających z rozporządzenia 1306/2013 i aktów wykonawczych do niego. Z rozporządzenia 1306/2013 wynika m.in., że strona wnioskując o przedmiotowe płatności zobowiązana jest do przestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności. Beneficjenci płatności, o jakie ubiegała się strona zgodnie z art. 91 w zw. z art. 92 rozporządzenia 1306/2013 zobowiązani są do przestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności. Do takiej kontroli został wytypowany Rolnik.

Kontrole (w tym na miejscu) w zakresie wymogów w ramach wzajemnej zgodności prowadzone są na warunkach i zasadach wynikających z: rozporządzenia 1306/2013, rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 do rozporządzenia 1306/2013 oraz ustawy o płatnościach.

Ustawa o płatnościach, jak i rozporządzenie 1306/2013 przewidują możliwość przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie rolnika. Stosownie do art. 58 ust. 2 rozporządzenia państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z art. 59 rozporządzenia, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Kontrole te uzupełniane są przez kontrole na miejscu (art. 74 ust. 1 rozporządzenia).

Zarazem przepis art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 stanowi, że jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, chyba że wystąpiły przypadki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.

W kwestii zwrotu "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu" należy odwołać się do wykładni zawartej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt C-536/09. Wykładnia zawarta w wyroku pozostaje aktualna, ponieważ obecnie obowiązujące przepisy nadal nie zawierają odesłania do prawa krajowego dla nadania znaczenia ww. wyrażeniu. Jak stwierdził TSUE pojęcie "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu" stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli.

Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że wykładnia art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 prowadzi do wniosku, że uniemożliwienie przez beneficjenta kontroli nawet kilu działek wchodzących w skład nieruchomości rolnej prowadzi do odrzucenia całego wniosku.

Odmienny pogląd prezentowany był w okresie obowiązywania przepisu art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli (przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L nr 141 poz. 18 ze. zm.). Zgodnie z tym przepisem wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, były odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli na miejscu. W okresie obowiązywania tego przepisu było utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym, gdy rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu, to uzasadniało to odmówienie mu przyznania płatności tylko tych, których dotyczyła kontrola (por. wyroki NSA z 8 listopada 2013 r. w spr. II GSK 990/12 i z 18 maja 2017 r. w spr. II GSK 2256/15). Od dnia 1 stycznia 2014 r. obowiązuje jednak art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013, którego treść jest nieco inna niż nieobowiązującego już art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004. Przede wszystkim w art. 59 ust. 7 nie ma już sformułowania znajdującego się w art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 "których kontrola dotyczy". O ile z treści art. 23 ust. 2 tego ostatniego rozporządzenia wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że odrzuca się wnioski o przyznanie tylko takiej pomocy których dotyczy kontrola to analiza treści art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 nie pozwala na przyjęcie takiej tezy. W tym ostatnim przepisie nie ma już bowiem mowy, że odmawia się przyznania tylko takiej pomocy, której dotyczyła kontrola. Analiza art. 59 ust. 7 wskazuje, że w przypadku gdy rolnik uniemożliwia przeprowadzenie kontroli to uzasadnia to odmowę przyznania wszystkich płatności o jakie rolnik się ubiega w danym roku. I to w całości, a nie proporcjonalnie do wielkości nieskontrolowanych działek. Taki pogląd wyraził WSA w Lublinie w wyroku z 2 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 1209/16, WSA w Kielcach w wyroku z 17 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Ke 543/16 i z 17 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Ke 541/16, WSA w Rzeszowie w wyroku z 24 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Rz 276/18 i WSA w Poznaniu w wyroku z 5 września 2018 r. sygn. akt III SA/Po 359/18.

Wobec powyższego za zasadny należało uznać zarzut wadliwej interpretacji art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013.

Kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie kontroli instancyjnej orzeczeń sądów pierwszej instancji ogranicza się wyłącznie do zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, przy czym, co już wcześniej zaznaczono, NSA jedynie z urzędu pod uwagę bierze nieważność postępowania (por. art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a.). Z tego też względu NSA orzekający w niniejszym składzie nie ma możliwości odniesienia się do stanowiska Sądu pierwszej instancji dotyczącego jego wątpliwości Sądu co do uniemożliwienia lub tylko utrudnienia kontrolerom wstępu na działki A i B i braku dowodu doręczenia Rolnikowi protokołu z kontroli na miejscu, co mogło, w ocenie Sądu prowadzić do uniemożliwienia mu zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu.

Wyjaśnić przy tym należy, że w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji przesądzająco wypowiedział się w kwestii przepisów prawa materialnego i ich wykładni, to stanowisko to nie jest wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie. Organy są natomiast związane wykładnią przepisów prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarżący kasacyjnie organ nie podniósł w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów procesowych. Tymczasem drugim z powodów uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonych decyzji były wątpliwości Sądu co do poprawności ustalenia stanu faktycznego sprawy niezbędnego do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. W szczególności Sąd nakazał organowi wyjaśnienie okoliczności związanych z doręczeniem Rolnikowi raportu z kontroli oraz wyjaśnienie, czy rzeczywiście dla skontrolowania działek A i B koniecznym było przejście przez działkę siedliskową Rolnika.

Wobec braku zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł w tym zakresie skontrolować stanowiska Sądu pierwszej instancji, a tym bardziej go zakwestionować. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.