Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 511/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1,  art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
article: art. 6 ust. 2 pkt 1,  art. 53 ust. 4 pkt 6,  art. 61 ust. 1 pkt 4,  art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A[...] sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 26 czerwca 2023 r., nr SKO/PP-412/36/2022 w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 26 VI 2023 r. (znak SKO/PP-412/36/2022), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu zażalenia A. sp. z o.o. w W. (dalej "skarżąca"), utrzymało w mocy postanowienie Starosty Polkowickiego (dalej "starosta") z 28 IV 2023 r. (znak DG.BS.673.35.2023), odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy instalacji fotowoltaicznej o mocy do 100 MW (z możliwością realizacji mniejszych instalacji fotowoltaicznych nieprzekraczających łącznie mocy 100 MW) wraz z drogą dojazdową oraz przyłączem do krajowej sieci energetycznej i elementami infrastruktury technicznej, niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania przedsięwzięcia w obrębie ewidencyjnym T. oraz C., na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb T., gm. C. oraz nr: [...], [...], [...] obręb C., gmina C.

Powyższe postanowienie wydano w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 14 IV 2023 r. do starosty wpłynął wniosek Burmistrza Miasta i Gminy C. (pismo z 12 IV 2023 r., znak: [...]) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dla budowy wyżej opisanej instalacji fotowoltaicznej.

Starosta postanowieniem z 28 IV 2023 r. (znak DG.BS.673.35.2023), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w powyższym zakresie.

Uzasadniając swoje stanowisko starosta wskazał, że z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków wynika, iż na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb T., gmina C. oraz na działkach nr: [...], [...], [...], obręb C., gmina C. znajdują się użytki rolne sklasyfikowane jako: RIVa, RIVb, RV, PsIV, PsV, ŁIV, ŁV oraz W. Podkreślono przy tym, że ustawowym obowiązek starosty, wynikającym z ustawy z 3 II 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409); dalej "uogril" jest ochrona gruntów rolnych i leśnych poprzez ograniczenie wykorzystywania takich gruntów na cele nierolnicze, a tym samym przeciwdziałanie nieuzasadnionym czynnościom zmierzającym do zmiany ich przeznaczenia. Jakkolwiek żaden przepis nie zakazuje wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na terenie rolnym, to warunkiem koniecznym jest, aby ustalenie warunków zabudowy służyło rolnemu wykorzystaniu terenów rolnych. Wskazano także, że ww. działki stanowią gleby murszowo-mineralne i murszowate oraz bielicowe i pseudobielicowe, głównie klasy IV i V. Działki te wraz z działkami sąsiednimi tworzą zwarty kompleks użytków rolnych, sklasyfikowany jako żytni bardzo dobry; żytni dobry oraz użytki zielone, obejmujące swym zasięgiem wsie R., C., T. i Ż. Według zapisów Planu urządzeniowo-rolnego gminy C., opracowanego w 2019 r., na terenie gminy C., grunty rolne klasy I-II nie występują, gruntów klasy IIIa i IIIb jest bardzo niewiele, tj. około 6,6%, grunty klasy IVa i IVb stanowią około 48,8% gruntów rolnych, gruntów klasy V jest 27,6%, natomiast gruntów klasy VI jest 17%. Mając na uwadze gleby klasy IV i V na wspomnianych działkach są one bardzo przydatne rolniczo. Podkreślono również, że planowana inwestycja będzie zlokalizowana pomiędzy niezainwestowanymi działkami rolnymi, na których nie występuje żadna zabudowa. Ponadto stwierdzono, że zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy powierzchnia zabudowy będzie wynosić do 716 019 m2. Dlatego planowane przedsięwzięcie nie da się pogodzić z rolnym charakterem powyższych działek i spowoduje wyparcie ich rolnego charakteru. Starosta wskazał nadto, że w świetle § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 IX 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), planowana instalacja fotowoltaiczna ma charakter przemysłowy. W związku z tym, wprowadzenie funkcji przemysłowej, na terenie zdominowanym przez działalność rolniczą, jest sprzeczne z zasadami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Także zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C., przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w C. z [...] V 2013 r. ([...]) przedmiotowe działki przeznaczone są jako obszar rolniczy (R).

Zdaniem starosty planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji istniejącego rolniczego zagospodarowania terenu, a usytuowanie jej w otwartej rolniczej przestrzeni spowoduje chaos przestrzenny, gdyż zabudowa o charakterze przemysłowym nie wpisuje się harmonijnie w istniejącą przestrzeń gruntów rolnych.

W tych okolicznościach, ze względu na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.); dalej "upzp", bowiem projekt decyzji jest niezgodny z ustawą o ochronie gruntów, brak było podstaw do jego zaaprobowania.

Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie. Uzasadniając je, skarżąca podniosła, że zadaniem starosty, jako organu uzgadniającego projekt decyzji, była ocena otrzymanego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, jedynie pod kątem przepisów regulujących ochronę gruntów rolnych. W tym zakresie oceną winny zostać objęte wyłącznie kwestie dotyczące tego, czy spełnione zostały łącznie przesłanki, od których zależy brak wymogu uzyskania przez inwestora zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III (por. art. 7 ust. 2a uogril). Wywiodła ponadto, że art. 3 uogril nie może stanowić samodzielnej podstawy w zakresie ich ochrony, takimi przepisami są art. 6 i inne tej ustawy. Dodatkowo wskazano, że jeżeli z art. 9 ust. 5 upzp jednoznacznie wynika, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest prawem miejscowym, to akt ten nie może być podstawą prawną wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca zwróciła również uwagę, że specyfika farm fotowoltaicznych oraz decyzji o warunkach zabudowy nie wyłącza terenów zajętych bezpośrednio przez farmę z użytku rolnego na trwale (biologicznie czynna pozostaje prawie całość terenu zajętego i po zaprzestaniu eksploatacji farmy całość może być bez przeszkód przywrócona do typowej uprawy), a także w żaden sposób nie zagraża rolnemu charakterowi terenów wokół (brak oddziaływania w tym m.in. naruszenia stosunków wodnych, dostępu do słońca). Farmy fotowoltaiczne, z dominującą aktualnie linią orzeczniczą, są instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ppkt a ustawy z 20 II 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610), dalej "ustawa OZE", tym samym nie dotyczy ich wymóg "dobrosąsiedztwa", co oznacza, że zarzut spowodowania chaosu urbanistycznego jest niezasadny.

Zaskarżonym postanowieniem z 26 VI 2023 r. SKO utrzymało w mocy postanowienie starosty.

SKO zwróciło uwagę, że ochrona, o której mowa w art. 3 ust. 1 uogril, dotyczy wszystkich gruntów rolnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Celem uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp jest zaś ochrona rolnego charakteru gruntów, która nie ogranicza się wyłącznie do samego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Realizacja przedsięwzięcia nie może bowiem prowadzić do naruszenia wartości chronionych przepisami ustawy szczególnej, która to ochrona polega na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jak i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uogril). Wymaga to ustalenia, że planowana inwestycja będzie służyć rolniczemu wykorzystaniu terenu lub, że pomimo odmiennego charakteru, da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu. Podkreślono przy tym, że przedmiotem ochrony są nie tylko grunty rolne klasy I-III, lecz także klasy IV-V, bowiem "szczególność" ochrony gruntów klasy I-III, nie niweczy ochrony gruntów klasy IV-V.

SKO wyjaśniło, że z danych zawartych w ewidencji gruntów dot. obrębu T. jednoznacznie wynika, że działka nr [...] o powierzchni [...] ha to grunty rolne oznaczone jako klasoużytki: RIVa ([...] ha), RIVb ([...] ha), RV ([...] ha), PsIV ([...] ha), PsV ([...] ha), W ([...] ha) oraz Lz-PsV ([...] ha). Działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] o powierzchni [...] ha to grunty rolne oznaczone jako klasoużytki RV. Działka nr [...] o powierzchni [...] ha to grunty rolne oznaczone jako klasoużytki ŁV. Działka nr [...] o powierzchni [...] ha to grunty rolne klasy PsIV ([...] ha), PsV ([...] ha) oraz W ([...] ha). Działka nr [...] o powierzchni [...] ha to grunty rolne klasy PsIV ([...] ha) oraz W ([...] ha). Działka nr [...] o powierzchni [...] ha to grunty rolne klasy RV ([...] ha) oraz W ([...] ha). Z kolei z obrębu C. działkę nr [...] o powierzchni [...] ha stanowią w całości grunty rolne klasy RIVa. Działkę nr [...] o powierzchni [...] ha stanowią w całości grunty rolne oznaczone jako klasoużytki ŁIV. Natomiast działkę nr [...] o powierzchni [...] ha stanowią grunty rolne klasy RIVa ([...] ha), RIVb ([...] ha), PsIV ([...] ha) oraz W- RIVb ([...] ha). Wspomniane działki stanowią gleby murszowo-mineralne i murszowate oraz bielicowe i pseudobielicowe, głównie klasy IV i V. Z działkami sąsiednimi tworzą zwarty kompleks użytków rolnych sklasyfikowany jako żytni bardzo dobry, żytni dobry oraz użytki zielone, obejmujące swym zasięgiem wsie R., C., T. i Ż.

Z powyższego wynika więc, że teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanową grunty rolne klasy IVa i IVb oraz V. Działki te przeznaczone są na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ugn. Tymczasem zamierzona na tych gruntach inwestycja, polegająca na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 100 MW w sposób oczywisty nie jest związana z rolniczym wykorzystaniem działek.

Zdaniem SKO, realizacja inwestycji o charakterze przemysłowym, jakim jest farma fotowoltaiczna, spowoduje bezzwrotną utratę rolnego charakteru wspomnianych działek. Z kolei przyznanie priorytetu interesowi społecznemu, polegającemu na ochronie zwartego gruntu rolnego przed pozbawieniem go tego charakteru, nie można uznać za niewyważenie interesu publicznego i słusznego interesu strony. Ponadto zaakceptowanie w ramach postępowania wpadkowego (dot. uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych) powyższego przedsięwzięcia, doprowadziłoby do naruszenia dóbr chronionych przepisami uogril.

Podkreślono przy tym, że z tego, iż ustawodawca w art. 7 ustawy o ochronie gruntów przewidział szczególną ochronę dla gruntów o klasach I-III, nie można wywodzić, że pozostałe grunty, jako nieobjęte wprost konkretnymi nakazami, nie podlegają jakiejkolwiek ochronie.

W konkluzji SKO stwierdziło, że postanowienie starosty zostało wydane w granicach uznania administracyjnego, a przeprowadzona ocena materiału dowodowego nie jest swobodna. Ponadto zostało ono oparte na prawidłowo zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym, zaś przedstawione argumenty dotyczące konieczności ochrony zwartych terenów przeznaczonych pod produkcję rolną, odnoszą się nie tylko do zapisów Studium, ale i okoliczności faktycznych danej sprawy, w szczególności struktury terenów gminy oraz przeważającej funkcji położonych w niej gruntów, jaką jest funkcji rolna. Wskazano również, że w następstwie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy właściciel nieruchomości gruntowej wprawdzie doznaje ograniczenia prawa własności, ale nie narusza to istoty tego prawa i wynika z ustawy, co pozostaje w zgodności z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Tym samym w sprawie zasadnie odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a to z kolei prowadzi do niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp.

W skardze na postanowienie SKO, wniesionej przez skarżącą, zarzucono naruszenie:

1. art. 3 uogril, przez błędne jego zastosowanie i uznanie za podstawę odmowy uzgodnienia;

2. art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 upzp, poprzez błędne zastosowanie mimo, że planowane przedsięwzięcie, jako instalacja odnawialnego źródła energii, w rozumieniu w art. 2 pkt 13 ppkt a ustawy OZE., jest zwolniona z obowiązku spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 upzp, w związku z czym nie bada się m.in. kontynuacji funkcji i gabarytów;

3. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji, a tym samym uniemożliwienie wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla terenu niewymagającego zgody na przeznaczenie na cele nierolne, co doprowadziło do naruszenia prawa własności;

4. art. 7a § 1 kpa, polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącej, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich;

5. art. 8 kpa, poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

6. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, poprzez brak samodzielnego wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego;

7. art. 8 kpa, poprzez prowadzenie sprawy w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej w związku z wydawaniem decyzji sprzecznej z powszechną praktyką rozstrzygania spraw w przedmiotowym stanie faktycznym oraz nie uwzględnienie i nie ustosunkowanie się do interesów wnioskodawcy i właściciela nieruchomości, objętej postępowaniem, oraz nie rozważenie możliwości występowania innych interesów publicznych niż ochrona gruntu rolnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 3 uogril nie zawiera bezwzględnego zakazu realizacji inwestycji na gruntach rolnych. Z kolei zakaz przekształcenia gruntów rolnych na cele nierolnicze powinien wynikać z wyraźnych norm prawnych oraz podlegać ocenie w zakresie wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony. W postępowaniu obu organów brakuje wskazania normy prawnej, będącej podstawą wydanych postanowień, jak i rozważenia interesów publicznych i interesów strony innych, niż ochrona zwartego gruntu rolnego. Budzi to wątpliwość, gdyż w ocenie organów, charakter rolniczy danego terenu, a nawet gminy, czy kraju, jest bezspornie ważniejszym niż umożliwienie zrównoważonego rozwoju, ograniczenia emisji gazów cieplarnianych i wykorzystania paliw kopalnych na cele energetyczne oraz zapewnienie zaopatrzenia ludności w energię elektryczną z rozproszonych źródeł. Argumentacja organów jest przy tym sprzeczna z dyrektywą unijną o nadaniu inwestycjom OZE statusu "nadrzędnego interesu publicznego", czy wytycznymi polityki energetycznej Polski do 2040 r. Skarżąca zwróciła uwagę, że wspomniany grunt nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przez to uzyskanie warunków zabudowy powinno być dopuszczalne. Ponadto w związku z tym, że grunty klasy IVa i IVb o małej przydatności rolnej stanowią około 48,8% gruntów rolnych gminy, nie powinny być one bezwzględnie chronione, a tym samym inwestycja polegająca na czasowym, innym wykorzystaniu gruntów rolnych, powinna być prawnie dozwolona. Planowane przedsięwzięcie, ze względu na brak negatywnego odziaływania, nie spowoduje żadnej zmiany w rolniczym charakterze sąsiednich działek oraz nie wywoła chaosu przestrzennego.

W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, przeprowadzona przez organy ocena projektu decyzji pod kątem przepisów regulujących ochronę gruntów rolnych, powinna objąć wyłącznie kwestie spełnienia przesłanek, od których zależy brak wymogu uzyskania przez inwestora zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wskazanych w art. 7 ust. 2a uogril.

W konkluzji uzasadnienia skargi skarżąca zwróciła uwagę, że art. 3 uogril może być traktowany i stosowany jedynie jako przepis ogólny, bowiem szczegółowe zasady ochrony uregulowane zostały m.in. w art. 6 tej ustawy. Dlatego przyjęcie, że norma tak ogólna może być wyłączną podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy powoduje, że organ odpowiedzialny za ochronę gruntów może, poprzez uznanie administracyjne, samodzielnie uznawać, czy w danej sprawie rolnicze przeznaczenie gruntu jest zagrożone.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W motywach odpowiedzi na skargę zwrócono między innymi uwagę, że zaskarżone postanowienie zasadnie przyznało prymat interesowi publicznemu, jakim jest ochrona gruntów rolnych. Zauważono nadto, że kwestia zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego państwa i zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych należy do materii realizowanej przez państwo, a nie przez jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie SKO wydane w sprawie rozstrzygnięcie mieści się w granicach uznania administracyjnego, zostało oparte na prawidłowo zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym, a z jego treści w sposób jasny wynika, dlaczego organy uznały, że planowana inwestycja nie może zostać pozytywnie uzgodniona. Przedstawione argumenty, dotyczące konieczności ochrony terenów rolnych, odnoszą się nie tylko do zapisów Studium, ale i struktury terenów gminy oraz przeważającej w nich funkcji rolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, jedną z ustawowych przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, by teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc.

Zgodnie zaś z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, decyzję ustalającą warunki zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Powyższe regulacje wyznaczają zasadnicze ramy akcesoryjnego postępowania w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Rolą organu uzgadniającego jest bowiem wyrażenie wiążącego stanowiska w kwestii zgodności lokalizacji wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych. W tym sensie rację ma SKO stwierdzając, że zakresem przedmiotowym uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp nie jest objęta wyłącznie kwestia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (zob. art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp). Organ uzgadniający z pewnością zobligowany jest przeprowadzić kompleksową ocenę zamierzenia pod kątem wszystkich wymagań w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Sądu zbyt daleko idące jest jednak stwierdzenie, jakoby uzgodnienie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp oparte było na konstrukcji uznania administracyjnego.

Sąd podkreśla, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko wskazujące na związany charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jej treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście jest ona postrzegana jako decyzja związana o charakterze deklaratoryjnym (zob. np. wyrok NSA z 3 XI 2022 r., II OSK 2130/22, publ. CBOSA).

Pamiętać należy, że w świetle art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, każdy ma "prawo", w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to "chronionego prawem" interesu publicznego oraz osób trzecich. Skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter związany, to trudno przyjąć, że jej wydanie uzależnione jest od uzyskania uzgodnień z innymi organami, opartych na zasadzie uznania administracyjnego. Odmowy ustalenia warunków zabudowy nie mogą uzasadniać wyłącznie normy ogólne, w tym zadaniowe czy celowościowe. Tak samo w przypadku uzgodnienia, stanowisko organu współdziałającego nie może sprowadzać się do argumentacji opartej na niezgodności planowanej inwestycji z ogólnymi zasadami przyświecającymi ochronie gruntów rolnych czy leśnych. Rolą organów uzgadniających jest ocena projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy pod kątem przepisów szczególnych, leżących w gestii organu uzgadniającego, zaś odmowa uzgodnienia może nastąpić w przypadku, gdy konkretny przepis prawa wyklucza możliwość realizacji inwestycji na danym terenie w ogóle lub w planowanym zakresie.

W okolicznościach konkretnej sprawy zarówno starosta jak i SKO odmówili uzgodnienia, nie wskazując przy tym konkretnego przepisu prawa z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych, który wyklucza możliwość realizacji inwestycji objętej wnioskiem na trenach użytków rolnych klasy IV i V. Zamiast tego odwołano się do interesu społecznego, który - w ocenie organów - sprzeciwia się zmniejszaniu ilości gruntów rolnych użytkowanych na cele nierolne. Powołano też art. 3 ust. 1 pkt 1 uogril, zgodnie z którym ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Organy pominęły jednak, że wskazany przepis ma charakter programowy, wyraża jedną z zasad ogólnych ochrony gruntów rolnych, tak więc sam w sobie nie powinien stanowić podstawy odmowy uzgodnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Gdyby bowiem było inaczej, organ mógłby odmówić uzgodnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy w zasadzie w każdym przypadku, gdy zamierzenie inwestycyjne planowane jest na terenie użytków rolnych. Byłoby to oczywiście sprzeczne z intencjami ustawodawcy, który w ramach uogril wyraźnie dopuszcza zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, wskazując zarazem szczegółowe warunki dopuszczalności takiej zmiany. Norma z art. 3 ust. 1 pkt 1 uogril powinna być więc stosowana w połączeniu z pozostałymi regulacjami tej ustawy, jak i innych ustaw, regulującymi kwestię dopuszczalności lub ograniczeń w użytkowaniu gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne. W ramach regulacji uogril szczególne znaczenie w powyższym zakresie mają regulacje dotyczące zmiany przeznaczenia użytków rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej i leśnej.

W realiach kontrolowanej sprawy jest bezsporne, że teren inwestycji obejmuje użytki rolne klasy IV i V, które w świetle art. 7 ust. 2 uogril nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Jest też jasne, że w ramach kolejnych nowelizacji uogril ustawodawca konsekwentnie liberalizował ograniczenia w zakresie możliwości zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klasy IV i V. Jakkolwiek okoliczności te nie muszą przesądzać o braku prawnych przeciwskazań dla lokalizacji inwestycji na gruntach rolnych, jednak z całą pewnością niewystarczające jest w tym zakresie odwołanie się do zasady z art. 3 ust. 1 pkt 1 uogril bez powiązania z regulacjami szczegółowymi, normującymi korzystanie z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Niezależnie od powyższego zaznaczyć też trzeba, że zaskarżone postanowienie SKO, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie starosty, budzą istotne zastrzeżenia w zakresie rozważań, które docelowo służyć miały wyważeniu interesu publicznego i słusznego interesu strony. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia SKO oraz postanowienia starosty, organy w ogóle nie rozważały słusznego interesu strony. Zaś co do interesu publicznego, to trafnie w skardze podniesiono, że został on przez organy zdefiniowany w sposób zawężający, ograniczony wyłącznie do kwestii utrzymania dotychczasowego sposobu użytkowania gruntów rolnych. Pominięto całkowicie, że z perspektywy interesu publicznego nie pozostaje bez znaczenia ocena inwestycji pod kątem ograniczenia emisji gazów cieplarnianych i wykorzystania paliw kopalnych na cele energetyczne oraz zapewnienie zaopatrzenia ludności w energię elektryczną z rozproszonych źródeł. Przedmiotowa inwestycja niewątpliwie realizuje tego rodzaju cele i nie ma znaczenia, że jest to inwestycja o charakterze prywatnym i komercyjnym. Organy pominęły również, że inwestycja fotowoltaiczna wcale nie musi oznaczać zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów. Wypada zasygnalizować, że instalacje fotowoltaiczne w zależności od przyjętej technologii mogą zapewnić wielofunkcyjne wykorzystanie przestrzeni. Jak wskazuje się w najnowszych analizach, rolnicze wykorzystanie gruntów można, pod pewnymi warunkami, połączyć z wytwarzaniem energii z energii słonecznej w ramach tzw. agrowoltaiki (lub agrofotowoltaiki). Te dwa rodzaje działalności mogą umożliwić osiągnięcie synergii, dzięki której systemy fotowoltaiczne mogą wręcz przyczynić się do ochrony upraw i stabilizacji plonów (ochrona przed zbyt dużym nasłonecznieniem itp.) – zob. np. motywy wyroku NSA z 2 X 2022 r., II OSK 1482/21, publ. CBOSA. Niejasna jest też argumentacja organów w części odwołującej się do ustaleń Planu urządzeniowo-rolnego gminy C.. Z faktu bowiem, że grunty klasy IV stanowią na terenie gminy około 48,8 % gruntów rolnych, zaś klasy V – 27,6% i że są to grunty przydatne rolniczo, nie wynika wniosek, że należy wyłączyć możliwość korzystania z nich na inne cele. Tak samo trudno dopatrzyć się podstaw odmowy uzgodnienia w tym, że planowana inwestycja będzie zlokalizowana pomiędzy niezainwestowanymi działkami rolnymi, na których nie występuje żadna zabudowa. Tego rodzaju argumentacja, sugerująca sprzeczność funkcji przemysłowej inwestycji z sąsiadującą funkcją rolną, nawiązuje bowiem wyraźnie do przesłanki dobrego sąsiedztwa, która nie musi być przecież spełniona w przypadku wnioskowanej inwestycji będącej instalacją odnawialnego źródła energii (zob. np. wyrok NSA z 25 V 2023 r., II OSK 805/23, publ. CBOSA). W konsekwencji nie sposób uznać, że uzasadnienia kwestionowanych orzeczeń spełniają, wynikający z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, wymóg wszechstronnego i obiektywnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd zobligowany był do uchylenia postanowienia SKO na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ppsa. Jednocześnie należało uchylić również postanowienie starosty, na zasadzie art. 135 ppsa, biorąc pod uwagę, że obciążona jest ona tożsamym naruszeniem prawa.

Rozpatrując sprawę ponownie należy przeprowadzić ocenę przedłożonego projektu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, biorąc pod uwagę art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp oraz wymagania wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności uogril. Należy przy tym uwzględnić, że odmowa uzgodnienia może nastąpić w przypadku, gdy konkretny przepis prawa wyklucza możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji na danym terenie w ogóle lub w określonym zakresie.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty, w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi).

Skargę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.