Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1670/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 40 par. 1, art. 129 par. 2, art. 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 182 par. 2, art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Warszawa, dnia 23 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1613/18 w sprawie skargi P. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. S. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1613/18 po rozpoznaniu skargi P. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r., znak [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o kosztach postępowania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Z. S. we wniosku z dnia [...] września 2017 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla K. C., co do zamierzenia budowlanego pn.: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wydzielonym lokalem użytkowym o pow. całkowitej nieprzekraczającej 30% z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjnymi, energii elektrycznej, c.o. oraz kanalizacji deszczowej, utwardzeniem terenu i zjazdem indywidualnym z działki drogowej nr [...] obr. [...] P., na dz. nr [...] obr. [...] P., rozbudowa sieci kanalizacji ogólnospławnej na dz. nr [...] obr. [...] P., przy ul. P. w K. ".

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] Wojewoda M. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ uznał, że Z. S. utracił legitymację procesową do bycia stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewoda stwierdził, że Z. S. swój interes prawny wywodził z faktu bycia stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ww. zamierzenia budowlanego oraz prawa własności do działki nr [...]. Tymczasem z treści księgi wieczystej wynikało, że od dnia [...] listopada 2017 r. (umowa darowizny i ustanowienia służebności osobistej) jedynym właścicielem tej działki jest P. S., co oznacza, że Z. S. nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Decyzja ta została doręczona stronom postępowania oraz "do wiadomości" P. S..

Odwołanie od decyzji Wojewody wniósł P. S. wskazując, że zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a. w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "GINB"), na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że decyzja Wojewody M. została skutecznie doręczona P. S. w dniu 25 kwietnia 2018 r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 9 maja 2018 r., podczas gdy odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 10 maja 2018 r.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł P. S. (dalej jako: "skarżący"), reprezentowany przez ojca - Z. S., domagając się jego uchylenia w całości.

Skarżący podniósł, że kodeks postępowania administracyjnego nie zna trybu doręczenia decyzji "do wiadomości", stąd takie doręczenie nie może być uznane za skuteczne, a ponadto skoro Wojewoda nie uznał skarżącego za stronę postępowania (w przeciwnym razie takie postępowanie winno toczyć się dalej wskutek następstwa procesowego, o którym mowa w art. 30 § 4 K.p.a.), to nie mógł mu doręczyć decyzji, bo te doręcza się stronom. Skarżący ponadto zakwestionował przesłanie mu decyzji na jego adres zameldowania w Polsce, ponieważ od wielu lat zamieszkuje w W., gdzie koncentruje się jego aktywność życiowa. Adres w K. jest jego "starym miejscem" zameldowania w Polsce i nie stanowi miejsca, w którym dokonuje się doręczeń. Adres ten zdaniem skarżącego nigdy nie pojawił się w żadnych dokumentach przesyłanych Wojewodzie, natomiast jego ustalenie na podstawie bazy PESEL jest "irrelewantne dla kwestii doręczeń" w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji skarżący stwierdził, że data 25 kwietnia 2018 r., jako data odbioru decyzji pod adresem w K. nie może być początkiem biegu terminu do wniesienia odwołania, gdyż skarżący dowiedział się o decyzji wraz z doręczeniem jej ojcu – Z. S., co nastąpiło w dniu 30 kwietnia 2018 r. i od tej daty należało liczyć termin do wniesienia odwołania.

W ocenie skarżącego Wojewoda w okresie przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. winien był ustalić jego miejsce zamieszkania, zwracając się o tę informację do zbywcy nieruchomości tj. Z. S..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1613/18 po rozpoznaniu skargi P. S. za uchylił zaskarżone postanowienie.

Sąd wskazał, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia GINB był art. 134 K.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W przepisie tym została przyjęta kolejność, w jakiej organ odwoławczy powinien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie do wniesionego odwołania. Ma ona doniosłe znaczenie prawne, gdyż kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Uchybić terminowi do wniesienia odwołania można tylko w przypadku, gdy wniesienie odwołania było dopuszczalne. W związku z powyższym Sąd uznał, że aby można było mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy odwołanie wniósł legitymowany do tego podmiot (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1067/14 w CBOSA). Zdaniem Sądu takich ustaleń organ odwoławczy nie prowadził.

Sąd wskazał, że z akt sprawy wynikało, iż decyzja Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2018 r. została doręczona skarżącemu jedynie "do wiadomości". W ocenie Sądu, organ ten nie uznał skarżącego za stronę postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo posiadanej wiedzy o tym, że jest on aktualnym właścicielem nieruchomości - działki nr [...] i z tytułu własności tej nieruchomości jego poprzednik prawny wywodził interes prawny w byciu stroną postępowania nieważnościowego.

Sąd zauważył, że prawidłowość dokonania powyższego ustalenia, nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Sąd zgodził się ze skarżącym, że kodeks postępowania administracyjnego nie zna instytucji w zakresie doręczeń decyzji "do wiadomości". Zgodnie bowiem z art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Z kolei z art. 127 § 1 K.p.a. wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie. Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – 14 dni od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 K.p.a.). Termin do wniesienia odwołania jest zatem terminem dla dokonania czynności przez stronę.

Sąd wskazał, że przytoczone reguły zorientowane są na sytuację typową i niejako zakładaną przez ustawodawcę, tj. sytuację, gdy odwołanie wnosi podmiot, który był uznany za stronę w postępowaniu przed organem I instancji. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie odwołanie wniosła osoba, która nie była traktowana przez organ I instancji jako strona i której decyzji tego organu w sposób prawem przewidziany nie doręczono. Sąd stwierdził, że do tej sytuacji odnosi się wypracowany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla pominiętej strony biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie, której najpóźniej decyzję doręczono (por. wyrok NSA z dnia - wyrok z dnia 16 lipca 2002 r. sygn. akt II SA 2230/00 - LEX nr 55355). Termin ten nie biegnie zatem od dnia faktycznego dowiedzenia się o wydaniu decyzji, który to dzień – mogący mieć znaczenie w przypadku ewentualnego wznowienia postępowania – w tym kontekście nie ma doniosłości prawnej.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy pomijając ten pogląd, odnośnie do wykładni przepisów, nie poczynił prawidłowych ustaleń (choć przyjąć należy, że uznał skarżącego za stronę postępowania skoro stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania), w jakiej dacie i komu decyzję Wojewody M. doręczono najpóźniej i w jakiej relacji data ta pozostaje do daty nadania w placówce pocztowej odwołania P. S.. Gdyby bowiem przyjąć, że najpóźniej decyzję Wojewody M. doręczono Z. S. w dniu 30 kwietnia 2018 r., oznaczałoby to, że odwołanie P. S. od decyzji o umorzeniu postępowania, nadane w placówce pocztowej w dniu 10 maja 2018 r. zostało wniesione w terminie i jako takie podlegało rozpoznaniu przez organ odwoławczy, przy założeniu rzecz jasna, że P. S., jako następca prawny Z. S. jest stroną postępowania, czego organ odwoławczy nie wyjaśnił. Sąd uznał, że brak tych ustaleń w efekcie doprowadził do przedwczesnej konkluzji, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako skarżący kasacyjnie) wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 40 § 1, art. 127 § 1, art. 129 § 2 oraz art. 134 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż organ odwoławczy powinien przyjąć, iż termin do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2018 r. dla P. S. biegnie od dnia doręczenia tej decyzji stronie, której najpóźniej ją doręczono, a w związku z powyższym powinien ustalić kiedy nastąpiło takie doręczenie, a w konsekwencji powinno nastąpić uchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo, iż zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, termin na wniesienie odwołania liczony jest od daty doręczenia decyzji stronie, której najpóźniej ją doręczono tylko w sytuacji, gdy podmiotowi, który nie uczestniczył w postępowaniu przed organem I instancji nie została doręczona lub ogłoszona decyzja tego organu.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wystąpił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

GINB w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionował stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku. Wskazał, że Sąd I instancji zarzucił GINB, iż nie prowadził ustaleń, czy odwołanie wniósł legitymowany do tego podmiot, ale jednocześnie stwierdził, że organ jednak uznał skarżącego za stronę postępowania ponieważ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Skarżący kasacyjnie w pełni podzielił stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym do obowiązków organu odwoławczego w pierwszej kolejności powinna należeć ocena, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny. Sama niedopuszczalność odwołania może bowiem wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym albo podmiotowym.

GINB wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem albo o niedopuszczalności odwołania w oparciu o art. 134 K.p.a. albo o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Zastosowanie pierwszego z przepisów może nastąpić jedynie wtedy, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący nie jest stroną postępowania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08. To oznacza, że ocena, czy wnoszący odwołanie posiada przymiot strony w wypadku wątpliwości nastąpić może dopiero po podjęciu postępowania odwoławczego, po stwierdzeniu, że odwołanie zostało wniesione w terminie.

GINB wskazał, iż organ I instancji ustalił, iż P. S. jest następcą prawnym Pana Z. S., co wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji. Również P. S. powoływał się w odwołaniu na swój interes prawny. Wobec powyższego organ odwoławczy nie mógł stwierdzić niedopuszczalności odwołania ze względu na brak przesłanki podmiotowej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, istotnym jest, że powołany przez Sąd I instancji pogląd prezentowany w doktrynie i orzecznictwie, dotyczący sposobu liczenia terminu do wniesienia odwołania odnosi się do sytuacji, w której podmiot, który powinien być uznany za stronę nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji i nie została mu doręczona lub ogłoszona decyzja organu I instancji.

Zgodnie z powyższym poglądem, stronie (podmiotowi), który nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił swojej decyzji (a jest stroną w rozumieniu art 28 K.p.a.), przysługuje prawo do wniesienia odwołania w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu, stronie pominiętej w postępowaniu, przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00, z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08, z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/14.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w sprawie, która była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niewątpliwie decyzja Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2018 r. P. S. została doręczona. Jak wynika z akt sprawy, doręczenie zostało potwierdzone zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Fakt doręczenia decyzji nie może zostać podważony jedynie z tego względu, że nazwisko P. S. zostało umieszczone pod adnotacją "do wiadomości".

Organ zgodził się z Sądem I pierwszej instancji, iż kodeks postępowania administracyjnego nie zna instytucji doręczeń decyzji "do wiadomości". To oznacza, że decyzja Wojewody M. została doręczona P. S. powołującemu się na swój interes prawny w postępowaniu jako stronie oraz że bieg czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji należy liczyć od daty jej doręczenia P. S..

Wobec powyższego na organie odwoławczym nie ciążył również obowiązek ustalenia, w jakiej dacie i komu decyzja Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2018 r. została doręczona najpóźniej i w jakiej relacji data ta pozostaje do daty nadania odwołania P. S. w placówce pocztowej.

Z uwagi na wskazane powyżej okoliczności sprawy, zdaniem GINB, P. S. nie można traktować jako strony pominiętej w postępowaniu. Tylko w wypadku pominięcia podmiotu, nie biorącego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, któremu decyzja nie została doręczona i ogłoszona, termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg od daty doręczenia decyzji tej stronie, której najpóźniej ją doręczono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. w związku z tym że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma usprawiedliwione podstawy.

Wojewoda M. umarzając postępowanie z wniosku Z. S. o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wydzielonym lokalem użytkowym i instalacjami wewnętrznymi, zjazdem z drogi, rozbudową kanalizacji, zlokalizowanego na działce [...] obr [...] P., przy ul. P. w K. prawidłowo przyjął, że Z. S. nie jest stroną uprawnioną do wystąpienia z takim wnioskiem. Organ na podstawie treści KW dla działki [...], która sąsiaduje z działką inwestora ustalił bowiem, że od dnia [...] listopada 2017 r. jedynym właścicielem tejże działki jest P. S. (umowa darowizny i ustanowienia słuzebności osobistej).

W sytuacji gdy nastąpiła zmiana osoby właściciela działki sąsiadującej z inwestycją organ uznał, że stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę będzie następca prawny. To z kolei, zdaniem organu, uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności z wniosku Z. S. z uwagi na jego niedopuszczalność o charakterze podmiotowym na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Decyzja ta została doręczona stronom postępowania nieważnościowego oraz "do wiadomości" P. S.. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzja ta została odebrana pod jedynym znanym i ustalonym przez organ adresem zameldowania P. S. tj. ul. P. [...],[...] K. Organ nie dysponował żadnym innym adresem P. S. a tym bardziej nie było mu wiadomo, że od wielu lat zamieszkuje w W. O jego przebywaniu za granicą organy państwowe nie były w jakikolwiek sposób informowane. Fakt ten nie został odnotowany w prowadzonych rejestrach.

Oczywiście organ mógł wystąpić do Z. S. (ojca skarzącego) o podanie aktualnego adresu zamieszkania syna ale polegając w tej kwestii na danych z rejestru publicznego nie dopuścił się naruszenia prawa. W tych okolicznościach doręczenie P. S. decyzji na adres w K. uznać należało za skuteczne.

Oznaczenie w rozdzielniku do decyzji o umorzeniu postępowania z wniosku Z. S. o stwierdzenie nieważności, że decyzję tę doręcza się P. S. "do wiadomości" nie zmienia faktu, że organ I instancji dokonał skutecznego doręczenia temu adresatowi. Jak wynikało z ustaleń organu to on jest jedynym, aktualnym właścicielem działki [...], sąsiadującej z inwestycją, a przez to uprawnionym do kwestionowania w drodze stwierdzenia nieważności wydanej dla tej inwestycji decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Ponadto P. S. składając odwołanie od decyzji o umorzeniu postępowania nieważnościowego potwierdził, że jest uprawniony do jego wniesienia z uwagi na nabycie prawa właśności działki [...], sąsiadujacej z inwestycją, która ma być zrealizowana na działce [...].

W tej sytuacji GINB zasadnie nie miał wątpliwości, że odwołanie złożyła osoba, której przysługiwał interes prawny w wystąpieniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Faktem było, że nie brała ona udziału w dotychczasowym postępowaniu ale z racji niezaprzeczalnego interesu prawnego powinna być jego stroną. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że organ odwoławczy na etapie badania dopuszcazalności wniesienia odwołania wogóle nie analizował dopuszczalności wniesienia odwołania przez P. S.. Zdaniem NSA, skoro z akt sprawy wynikało, że ma on interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (właściciel sąsaidującej działki), to zbędne było analizowanie jego statusu jako strony takiego postępowania. Bez poszerzonej analizy organ odwoławczy miał podstawy do uznania go za stronę takiego postępowania.

Wobec wynikającej z akt sprawy dopuszczalności wniesienia odwołania przez P. S. jako uprawniona do tego strona, która dotychczas nie brała udziału w postepowaniu, organ przeanalizował drugą przesłankę z art.134 K.p.a. tj. uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Zasadniczo odwołanie strona wnosi w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji lub od dnia jej ogłoszenia stronie. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wskazuje, że zgodnie z poglądem zaakceptowanym przez orzecznictwo osoby, które zostały pominięte w toczącym się postępowaniu przed organem I instancji jako strony wnoszą odwołanie licząc termin 14 dni do wniesienia odwołania od dnia doręczenia decyzji stronie, której najpóźniej doręczono decyzję lub ją ogłoszono. Niemniej jednak jak słusznie zauważa GINB w skardze kasacyjnej pogląd ten nie został przywołany w pełnym zakresie. Faktycznie osoby, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji jako strony tego postępowania mogą składać odwołania w terminie do wniesienia odwołania liczonym od dnia najpóźniejszego doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, która udział brała ale tylko wówczas kiedy osobom pominiętym decyzji organu I instancji nie ogłoszono ani nie doręczono. Ten pominięty przez Sąd I instancji warunek powoduje, że rozstrzygnięciu Sądu słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 40 § 1, art. 127 § 1, art. 129 § 2 oraz art. 134 K.p.a. poprzez błędne przyjecie, iż termin do wniesiania odwołania dla P. S. biegnie od dnia doręczenia tej decyzji stronie, której najpóźniej ją doręczono.

Zgodnie z prawidłowo przywołanym poglądem orzecznictwa odnośnie do warunków uzasadniających liczenie terminu do wniesienia odwołania przez podmiot, który powinien być uznany za stronę a został pominięty w postępowaniu przed organem I instancji od dnia doręczenia decyzji stronie, której najpóźniej doręczono decyzję, NSA stwierdza, że pogląd ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, a tym samym oparte o niego rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest wadliwe.

Pogląd powyższy ma zastosowanie gdy pominiętemu podmiotowi nie doręczono ani nie ogłoszono decyzji organu I instancji. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. P. S. otrzymał decyzję Wojewody M. na adres zameldowania ustalony przez organ. Zameldowanie pozwala domniemywać, że dana osoba przebywa pod tym adresem. Skarżący nie poinformował organu o swoim faktycznym miejscu zamieszkania. Organ nie posiadał informacji, że skarżący nie przebywa w miejscu zameldowania. Był to jedyny znany i funkcjonujący w rejestrach publicznych dotychczasowy adres zameldowania P. S.. Okoliczność podnoszona w skardze tj. wieloletni pobyt za granicą i nieprzebywanie pod dotychczasowym adresem zameldowania nie mogła mieć znaczenia dla oceny skutecznego doręczenia decyzji albowiem P. S. nie zgłosił organom faktu przebywania za granicą, w szczególności nie wymeldował się z dotychczasowego miejsca zameldowania w Polsce. Organ posługując się jego adresem krajowym mógł przyjąć, że jest to adres aktualny. Oczywiście organ mógł wezwać jego ojca do wskazania adresu zamieszkania syna ale posiadając dane z rejestru publicznego o adresie zameldowania w kraju i braku wymeldowania poslużenie się tymi danymi nie można uznać za nieprawidłowe.

Wobec powyższego GINB prawidłowo przyjął, że P. S. składając odwołanie w dniu 10 maja 2018 r. od decyzji o umorzeniu postępownia nieważnościowego doręczonej mu w dniu 25 kwietnia 2018 r. uchybił terminowi do jego wniesienia. Liczenie terminu do wniesienia odwołania dla osób pominiętych jako strony w postępowaniu przed organem I instancji nie miało zastosowania bowiem P. S. "do wiadomości" doręczona została decyzja o umorzeniu postępowania nieważnościowego.

Organ odwoławczy nie miał zatem obowiązku ustalać w jakiej dacie i komu decyzja Wojewody M. została doręczona najpóźniej i od tego ustalenia uzależniać rozstrzygnięcie z art. 134 K.p.a. P. S. na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (treść KW, oświadczenia w odwołaniu) należało uznać za stronę postępownia w przedmiocie stwierdzenia nieważności i z racji doręczenia mu decyzji o umorzeniu postępownia liczyć termin do wniesiania odwołania według zasad ogólnych – art. 129 § 2 K.p.a.

Podsumowując stwierdzić należy, że okoliczność, iż P. S. decyzję doręczono "do wiadomości" nie zmienia faktu, że decyzja ta została mu skutecznie doręczona. Doręczenie decyzji "do wiadomości" nie oznacza, że P. S. nie był stroną postępowania. Bycie stroną postępowania jest okolicznością obiektywną. Organ administracji nie nadaje podmiotowi statusu strony, a jedynie może stwierdzić fakt, że dany podmiot jest stroną postępowania. To, że organ I instancji błędnie nie potraktował P. S. jako strony postępowania nie oznacza, że P. S. pozbawiony był przymiotu strony. Doręczenie P. S. otwierało zatem możliwość wniesienia przez niego odwołania oraz skutkowało rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia środka zasskarżenia.

Zdaniem Naczlnego Sądu Administracyjnego, organ I instancji, mając informację o tym, że nieruchomość została nabyta przez P. S. powinien wezwać go do zajęcia stanowiska, czy podtrzymuje on wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę złożony przez jego ojca. Brak takiego wezwania był niewątpliwie uchybieniem, niemniej jednak stwierdzć należy, że decyzja o umorzeniu postępowania nieważnościowego rozstrzygała wyłącznie o losach wniosku złożonego przez Z. S.. Wniosek ten nie został załatwiony merytorycznie a jedynie formalnie w wyniku ustalenia, że Z. S. utracił w toku postępowania status strony. Umorzenie postępowania z tego powodu nie pozbawia zatem P. S. możliwości złożenia własnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli uzna on złożenie takiego wniosku za konieczne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 P.p.s.a.