Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 744/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi B. O.-S. i J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 maja 2024 r. nr SKO Gd/6131/23 w przedmiocie opinii w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Kolbudy z dnia 12 października 2023 r., nr GP.6724.1.30.2023.MM, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących B. O.-S. i J. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B. S. i J. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy Kolbudy w przedmiocie opinii w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 7 czerwca 2023 r., uzupełnionym dnia 29 czerwca 2023 r., J. S. oraz B. S. wnieśli do Wójta Gminy Kolbudy o podział nieruchomości obejmującej działkę numer [...] w obrębie L., gmina K. Wskazana nieruchomość o powierzchni 1,8557 ha, dla której Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ w Gdańsku prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowi własność w udziale 1/1 na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej stron wnioskujących o jej podział.

Postanowieniem z dnia 12 października 2023 r. o nr GP.6724.1.30.2023.MM Wójt Gminy Kolbudy stwierdził brak zgodności proponowanego podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 1,8557 ha na cztery nowe działki, tj. działkę nr [...] o powierzchni 0,5299 ha, działkę nr [...] o powierzchni 0,5321 ha, działkę nr [...] o powierzchni 0,0544 ha oraz działkę nr [...] o powierzchni 0,7393 ha z ustaleniami planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Gminy Kolbudy nr XLV/433/18 z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów dawnego zespołu dworsko-folwarcznego i elektrowni wodnej we wsi Bielkowo, obręb Lublewo Gdańskie, gm. Kolbudy (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 3888).

W uzasadnieniu Wójt powołał się na przepisy Rozdziału 1 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami i przypomniał, że postępowanie podziałowe przebiega dwuetapowo. W pierwszej kolejności organ jest zobowiązany do oceny zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Wyjątkiem od tej zasady zostały objęte podziały nieruchomości, które realizują jeden z celów wymienionych w art. 95 u.g.n. (art. 93 ust. 4). Jednakże ani z wniosku, ani z załączonej do wniosku dokumentacji nie wynika, żeby projektowany podział miał i mógł realizować jeden z celów, które zwalniałyby go z oceny zgodności z ustaleniami planu miejscowego.

W § 21 uchwały zapisane zostały przepisy szczegółowo odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem 12.MN. Określono tam minimalną powierzchnię nowo wydzielonej działki budowlanej, wynoszącą 5000 m2, przy czym ustalenia te nie dotyczą wydzieleni geodezyjnych pod drogi, sieci i urządzenia sieciowe infrastruktury technicznej. Ustalono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, w tym wskaźniki powierzchni i intensywności zabudowy, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej oraz wyznaczono nieprzekraczalną oraz obowiązującą linię zabudowy, od której ustala się nakaz sytuowania elewacji frontowej nowego budynku wzdłuż obowiązującej linie zabudowy. Dla wskaźnika intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej ustalono minimalną i maksymalną wartość. Natomiast dla powierzchni zabudowy ustalono wyłącznie wartość maksymalną. Przy tym w zakresie zasad, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy dotyczących lokalizacji zabudowy ustalono lokalizację na jednej działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w układzie wolnostojącym oraz dopuszczono lokalizację maksymalnie jednego budynku gospodarczego albo jednego garażu albo jednego budynku gospodarczo-garażowego. Minimalną powierzchnię biologicznie czynną w odniesieniu do powierzchni działki ustalono na poziomie 80%. Dostępność drogową do terenu ustalono z dróg publicznych oznaczonych symbolami 17.KDD bezpośrednio i 16.KDD poprzez drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 20.KDW.

Następnie Wójt wyjaśnił, że z załączonego do wniosku wstępnego projektu podziału wynika, że z działki nr [...] w obrębie geodezyjnym L., gmina K., wnioskodawcy zaproponowali wydzielenie czterech działek oznaczonych numerami od [...] do [...]. Wszystkie projektowane działki położone są w granicach terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (12.MN). W ocenie organu po przeanalizowaniu materiału dowodowego stwierdzono, iż nie ma możliwości zagospodarowania nowo projektowanej działki numer [...]. Pomimo spełnienia wymogu minimalnej powierzchni działki (większej niż 5000 m2) nie ma możliwości jej zabudowy zgodnie z zapisami planu. Zapisy § 5 ust. 1 uchwały w obszarze objętym planem ustalają zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (z zastrzeżeniem ustaleń szczegółowych) nakaz dostosowania budynków do naniesionych na rysunku planu obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy. Natomiast ustalenia szczegółowe zawarte w § 21 pkt. 2 lit. a) uchwały dla terenu oznaczonego symbolem 12 MN dodatkowo wprowadzają dla działek, na których wyznaczono obowiązującą linię zabudowy, nakaz sytuowania, co najmniej 70% długości elewacji frontowej nowego budynku wzdłuż tej linii, jak również dla działki, na której wyznaczono nieprzekraczalną oraz obowiązującą linię zabudowy, nakaz sytuowania elewacji frontowej nowego budynku wzdłuż obowiązującej linii zabudowy. Działka oznaczona numerem [...] położona jest na terenie, gdzie nie ma wyznaczonej obowiązującej linii zabudowy, co przesądza o braku możliwości jej zabudowy. Tym samym przedstawiona koncepcja podziału bezpośrednio narusza przepisy § 21 pkt 2 lit a) uchwały Rady Gminy Kolbudy Nr VLV/433/18 z dnia 28 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów dawnego zespołu dworsko-folwarcznego i elektrowni wodnej we wsi Bielkowo, obręb Lubiewo Gdańskie, gm. Kolbudy.

Po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawców postanowieniem z dnia 20 maja 2024 r. o sygn. akt SKO Gd/ 6131/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Kolegium przypomniało, że zgodnie z art. 93 ust. 1, 2, 4, 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W ocenie organu odwoławczego zaskarżone postanowienie znajduje uzasadnienie w przekazanym materiale dowodowym i nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Z przekazanej dokumentacji wynika jednoznacznie, że działka objęta podziałem, tj. działka o nr [...] obręb ewid. L., gmina K. zlokalizowana jest w obszarze, na którym obowiązuje plan miejscowy przyjęty przez Radę Gminy Kolbudy uchwałą nr XLV/433/18 z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów dawnego zespołu dworsko-folwarcznego i elektrowni wodnej wsi Bielkowo, obręb Lubiewo Gdańskie, gm. Kolbudy i w granicach terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol 12.MN).

Kolegium przypomniało stanowisko organu I instancji i wyjaśniło, że istotą niniejszego postępowania podziałowego na tym etapie jest wyłącznie wykazanie, czy zachodzi zgodność proponowanego podziału geodezyjnego z ustaleniami planu. W rozumieniu przepisów art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. zgodność ta obejmuje zarówno przeznaczenie terenu, jak i możliwości zagospodarowania nowo wydzielonych działek gruntów.

Odnosząc się do zarzutów wniesionego zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodność podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zachodzi wówczas, gdy przedstawiony projekt nie narusza zapisów takiego planu. W rozpatrywanym przypadku organ I instancji nie mógł potwierdzić zgodności proponowanego podziału nieruchomości nr [...] z uwagi na nie zachowanie przesłanki określonej przepisem art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., ponieważ zgodnie z ustaleniami postępowania pierwszoinstancyjnego brak jest zgodności proponowanego przez wnioskodawców podziału przedmiotowej działki z ustaleniami planu miejscowego w zakresie dotyczącym braku możliwości zagospodarowania jednej z nowowydzielonych działek zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym zapisami planu miejscowego. Przyjęcie innego stanowiska w sprawie doprowadziłoby do obejścia przepisów prawa miejscowego. Tym samym w sposób wyczerpujący organ I instancji wykazał brak zgodności proponowanego podziału przedmiotowej nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego.

Dalej Kolegium wskazało, że art. 95 u.g.n. zawiera unormowania stanowiące lex specialis w stosunku do zasad podziału nieruchomości określonych w art. 92-94 u.g.n. przewidując możliwość dokonania podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Tak więc normy zawarte w tym przepisie należy interpretować ściśle - jako wyjątki od reguły związania ustaleniami planu miejscowego przy podziale nieruchomości. Z uwagi na brak zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego w zakresie dotyczącym braku możliwości zagospodarowania działki nr [...] zgodnie z przeznaczeniem w planie miejscowym organ I instancji słusznie nie zastosował wyjątku od zasady obowiązującej na wstępnym etapie postępowania podziałowego.

Wobec powyższego zarzuty podnoszone przez pełnomocnika strony skarżącej w zażaleniu nie mają wpływu na stanowisko, jakie zapadło w sprawie. Zgodność wstępnego projektu podziału geodezyjnego z ustaleniami planu stanowi jedyne kryterium i przesłankę dla podziału nieruchomości. Ewidencyjny podział nieruchomości pełni więc rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu. Ewentualne wady czy błędy w zapisach planu miejscowego nie podlegają ocenie na etapie postępowania w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki geodezyjnej.

W skardze na powyższą decyzję wnioskodawcy, reprezentowani przez adwokata, zarzucili naruszenie przepisów:

1) prawa procesowego w postaci art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprze brak wyczerpującego wyjaśnienia podstaw prawnych zaskarżonego postanowienia i brak szczegółowego odniesienia się do zarzutów skarżących, a jedynie lakoniczne i arbitralne uznanie, że zapisy miejscowego zagospodarowania przestrzennego na terenie objętym wnioskiem wykluczają zabudowę na jednej z projektowanych działek;

2) prawa materialnego w postaci art. 93 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 5 ust. 1 i § 21 pkt. 2 lit. a) uchwały nr XLV/433/18 Rady Gminy Kolbudy z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów dawnego zespołu dworsko-folwarcznego i elektrowni wodnej we wsi Bielkowo, obręb Lublewo Gdańskie, gm. Kolbudy poprzez błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem, że proponowany podział działek jest niedopuszczalny z uwagi na jego sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że działka nr [...] jest nieruchomością o największym obszarze w stosunku do wszystkich nieruchomości objętych planem miejscowym o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, a jej powierzchnia pozwala na wydzielenie aż trzech działek spełniających parametr minimalnej powierzchni, tj. 0,5 ha. Na wskazanej działce wyznaczono linie zabudowy (obowiązujące i nieprzekraczalne) posadowione jedynie w pobliżu północnej części działki (wzdłuż drogi). Linie zabudowy naniesione na plan stanowią niewielki procent przedmiotowej nieruchomości (najniższy spośród wszystkich działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową). Zdaniem skarżących zapis § 5 ust. 1 planu miejscowego wprowadzający nakaz dostosowania budynków do naniesionego na rysunku plany obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy z zastrzeżeniem ustaleń szczegółowych należy uznać za zapis o charakterze lex generali w zakresie dopuszczalności zabudowy mieszkaniowej. Z kolei § 21 pkt 2 lit. a), tj. część szczegółowa planu miejscowego odnosząca się wprost do terenu, na którym posadowiona jest przedmiotowa działka, zawiera normę nakazującą przestrzeganie ustaleń określonych w § 5 ust. 1 z uwzględnieniem zapisów, że: dla działek, na których wyznaczono obowiązującą linię zabudowy, ustala się nakaz sytuowania, co najmniej 70% długości elewacji frontowej nowego budynku wzdłuż tej linii; dla działki, na której wyznaczono nieprzekraczalną oraz obowiązującą linię zabudowy, ustala się nakaz sytuowania elewacji frontowej nowego budynku wzdłuż obowiązującej zabudowy. W ocenie skarżących należy uznać, że wskazane zapisy stanowią lex specialis w zakresie dopuszczalności zabudowy mieszkaniowej. Z ich treści wynika jednoznacznie, że uchwałodawca przyjął również możliwość istnienia w obrębie symbolu 12MN działek, na których nie wyznaczono nieprzekraczalnej lub obowiązującej linii zabudowy.

Skarżący stoją na stanowisku, że sposób skonstruowania wskazanych zapisów jednoznacznie przeczy twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień o braku możliwości zabudowy działki, na której brak jest linii zabudowy. Zwrócić należy szczególną uwagę na użyte w przedstawionych zapisach sformułowania "na których wyznaczono obowiązującą linię zabudowy" lub "na której wyznaczono nieprzekraczalną oraz obowiązującą linię zabudowy". Użyte sformułowania mają charakter warunkowy, a wynika z nich, że uchwałodawca przyjmował również założenie, że na działce o przeznaczeniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie będzie wyznaczona linia zabudowy (zarówno obowiązująca jak i nieprzekraczalna). W innym przypadku użycie takich sformułowań pozbawione byłoby sensu, a uchwałodawca powinien bezwzględnie nakazać stosowanie się do linii zabudowy bez dodawania zastrzeżenia, że dotyczy to jedynie działek, na których takie linie wyznaczono. Zatem wykładnia językowa wskazanych zapisów świadczy jednoznacznie o następujących możliwościach zagospodarowania terenu oznaczonego 12.MN: 1) jeśli na działkach wyznaczono obowiązującą linię zabudowy wówczas zastosowanie ma obowiązek sytuowania co najmniej 70% długości elewacji frontowej nowego budynku wzdłuż tej linii; 2) jeśli na działce wyznaczono nieprzekraczalną oraz obowiązującą linię zabudowy, ustala się nakaz sytuowania elewacji frontowej nowego "budynku wzdłuż obowiązującej linii zabudowy; 3) jeśli na działce nie wyznaczono linii zabudowy zastosowanie mają przepisy ogólne zarówno w zakresie powszechnie obowiązującego prawa, jak i pozostałych parametrów z karty terenu oznaczonego jako 12.MN. Co więcej, nie można wykluczyć sporządzania planów miejscowych z całkowitym pominięciem naniesienia linii zabudowy i kształtowaniem zabudowy w oparciu o inne wskaźniki (m.in. intensywność zabudowy oraz przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze technicznych). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bowiem, że brak wskazania linii zabudowy sam w sobie nie przesądza o tym, że miejscowy plan został wadliwie opracowany. Powołując się na orzecznictwo skarżący wskazali, że mimo braku wskazania linii zabudowy plan może spełniać swoją funkcję, jeśli istnienie takich linii może być ustalone w oparciu o wykładnię przepisów planu miejscowego oraz przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Wobec tego brak linii zabudowy na projektowanej działce nie stanowi przeszkody do jej wykorzystania zgodnego z planem miejscowym, a więc jako pełniącą funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Tymczasem cała działka nr [...] (o powierzchni 1,8557 ha) została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Przyjęcie za słuszną interpretacji organów obu instancji prowadziłoby do wniosku, że jedynie niewielka część przedmiotowej nieruchomości może być zagospodarowana zgodnie z jej przeznaczeniem. Skoro Rada Gminy Kolbudy uznała całą działkę nr [...] jako teren o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie sposób uznać, że jednocześnie wyłączyła taką zabudowę na 60% obszaru tejże działki. Taka interpretacja obowiązującego planu miejscowego drastycznie ogranicza możliwości inwestycyjne na przedmiotowej działce wbrew przeznaczeniu działki określonym w planie. Interpretacja planu nie może być zaś nadmiernie restrykcyjna dla właścicieli nieruchomości, ale nie może z drugiej strony prowadzić do obejścia ograniczeń w nim zawartych. W przypadku nieprecyzyjnych, czy zbyt ogólnych postanowień planu nie można ich interpretować zawężająco i to w taki sposób, że wykładnia ta prowadzi do zakazu zabudowy, przy możliwym spełnieniu innych parametrów, gdy postanowienia planu o takim zakazie zabudowy wyraźnie nie stanowią. Przeciwne stanowisko pozwałoby dojść do wniosku, że plan miejscowy został uchwalony wadliwie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Natomiast z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 maja 2024 r. o sygn. akt SKO Gd/6131/23 utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Kolbudy z dnia 12 października 2023 r. o nr GP.6724.1.30.2023.MM stwierdzające brak zgodności proponowanego przez skarżących podziału ich działki nr [...] obr. L. gm. K. z ustaleniami planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Gminy Kolbudy nr XLV/433/18 z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów dawnego zespołu dworsko-folwarcznego i elektrowni wodnej we wsi Bielkowo, obręb Lublewo Gdańskie, gm. Kolbudy (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 3888), dalej jako m.p.z.p.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień były przepisy ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), dalej jako u.g.n. Problematyka podziału nieruchomości została uregulowana w Rozdziale I "Podziały nieruchomości" Działu III "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości". Przy czym zgodnie z art. 92 ust. 1 u.g.n. przepisów tego rozdziału nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy organu I instancji wyrysu z m.p.z.p. należąca do skarżących działka nr [...] znajduje się w obszarze 12.MN – Tereny przeznaczone dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 21 m.p.z.p.). Zatem art. 92 ust. 1 u.g.n. nie będzie miał zastosowania i należało rozpatrywać sprawę w oparciu o zasady ogólne wynikające z Rozdziału I, tj. art. 92-100 u.g.n.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 zd. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 (ust. 3). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 (ust. 4). Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 5).

Stosownie do art. 95 u.g.n. niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić również w jednym z określonych w tym przepisie celów.

Jak wynika z art. 96 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Zatem postępowanie w sprawie uzyskania opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, mającej formę postanowienia, stanowi pierwszy etap procedury dokonywania podziału nieruchomości. Do podziału dojdzie bowiem dopiero po wydaniu decyzji zatwierdzającej taki – zaakceptowany wcześniej – podział, a decyzja taka będzie stanowiła podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości (art. 96 ust. 4 u.g.n.).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący są właścicielami działki nr [...] położonej w L., gmina K., a Wójt Gminy Kolbudy jest organem właściwym do wydania opinii o zgodności lub braku zgodności z uchwałą Rady Gminy Kolbudy nr XLV/433/18 z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów dawnego zespołu dworsko-folwarcznego i elektrowni wodnej we wsi Bielkowo, obręb Lublewo Gdańskie, gm. Kolbudy (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 3888). Sporne natomiast pozostaje to, czy proponowany przez skarżących projekt podziału przedmiotowej działki jest sprzeczny z postanowieniami obowiązującego m.p.z.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że ewidencyjny podział nieruchomości pełni rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu. Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie miejscowym organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, czyli każdej z działek, które miałyby powstać na skutek podziału. Plan miejscowy pełni tu rolę nadrzędną, więc to planowany podział nieruchomości musi spełnić wymogi tego planu, a nie odwrotnie. Zatem w sprawie, której przedmiotem jest wstępny podział nieruchomości, sąd nie może badać (i nie bada) legalności uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 107/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podział ewidencyjny nieruchomości umożliwia dokonanie prawnego podziału nieruchomości tak, aby wydzielone działki stały się odrębnymi nieruchomościami podlegającymi obrotowi prawnemu. Zgodność podziału z planem miejscowym polega na tym, aby wydzielone działki zostały tak ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikającego z planu. To od planu miejscowego zależy zatem, jakie cechy powinny mieć powstające działki ewidencyjne, aby w przyszłości ich zagospodarowanie było możliwe.

W niniejszej sprawie § 5 ust. 1 m.p.z.p. ustala ogólną zasadę, zgodnie z którą w obszarze objętym planem ustala się – z zastrzeżeniem ustaleń szczegółowych – nakaz dostosowania budynków do – naniesionych na rysunku planu – obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy z wyjątkami określonymi w tym przepisie. Z kolei w § 21 odnoszącym się szczegółowo do terenu oznaczonego symbolem 12.MN w punkcie 2 lit. a) wskazano, że obowiązuje nakaz przestrzegania ustaleń określonych w § 5 ust. 1, przy czym dla działek, na których wyznaczono obowiązującą linię zabudowy, ustala się nakaz sytuowania co najmniej 70% długości elewacji frontowej nowego budynku wzdłuż tej linii (tiret drugie); natomiast dla działki, na której wyznaczono nieprzekraczalną oraz obowiązującą linię zabudowy, ustala się nakaz sytuowania elewacji frontowej nowego budynku wzdłuż obowiązującej linii zabudowy (tiret trzecie).

Na gruncie niniejszej sprawy bezsporne jest, a co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wyrysu z m.p.z.p., że przez należącą do skarżących działkę nr [...] w jej górnej części (blisko drogi 17.KDD) przebiega zarówno ustalona planem obowiązująca linia zabudowy, jak i ustalona planem nieprzekraczalna linia zabudowy. W konsekwencji projektowanego podziału przedmiotowej nieruchomości, na co słusznie zwróciły uwagę orzekające w sprawie organy, dojdzie do sytuacji, w której przez nowowydzielone działki nr [...] i [...] oraz działkę drogową nr [...] będą przebiegały ww. linie, natomiast przez działkę nr [...] (znajdującą się zgodnie z projektem podziału w głębi obecnej działki nr [...]) nie będą przebiegały ww. linie. Powyższy fakt nie budzi wątpliwości. Jednakże konsekwencje tak projektowanego podziału doprowadziły orzekające w sprawie organy do wniosku, iż pozytywne zaopiniowanie przedstawionego podziału nieruchomości skarżących jest wykluczone, bowiem nie ma możliwości zabudowy projektowanej działki nr [...] zgodnie z zapisami m.p.z.p., gdyż brak wyznaczonej obowiązującej linii zabudowy przesądza, zdaniem organów, o braku możliwości jej zabudowy.

W ocenie Sądu ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić.

Sąd podziela pogląd pełnomocnika skarżących, który zwrócił uwagę na dwie istotne kwestie. Po pierwsze, wykładnia językowa § 21 pkt 2 lit. a) tiret drugie i trzecie m.p.z.p. prowadzi do wniosku, iż przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy przez daną działkę przebiega linia obowiązującej lub nieprzekraczalnej zabudowy. A contrario, w sytuacji, gdy w terenie objętym planem miejscowym nie została wyznaczona linia obowiązującej lub nieprzekraczalnej zabudowy, wówczas nie można stosować ograniczenia, o którym mowa w § 21 pkt 2 lit. a) tiret drugie i trzecie m.p.z.p., ale nie oznacza to jednocześnie zakazu zabudowy, lecz jedynie konieczność odniesienia się do zasad ogólnych planu miejscowego. Zasadą ogólną jest wyrażony w § 5 ust. 1 m.p.z.p. nakaz dostosowania budynków do naniesionych na rysunku planu obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy. Tak więc a contrario brak takich linii oznacza możliwość zabudowy terenu bez odniesienia się do (nieistniejących) linii. A zatem zdaniem Sądu, brak linii zabudowy na projektowanej nowowydzielonej działce nr [...] nie stanowi o zakazie jej zabudowy, co błędnie wywnioskowały orzekające w sprawie organy.

Po drugie zaś, wykładnia m.p.z.p., która ogranicza możliwość zabudowy ponad 60% działki nr [....] przy jednoczesnym uznaniu przez prawodawcę lokalnego, że działka ta znajduje się na terenie przeznaczonym dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest wewnętrznie sprzeczna.

Przypomnieć należy, że w myśl art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej jako k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika m.in. rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.

Reasumując, wynik kontroli legalności postanowień organów obu instancji, w tym pod kątem wymogów, jakie ciążą na organach administracji publicznej z mocy regulacji zawartych w art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli) i art. 77 § 1 (nakaz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego) k.p.a. prowadzi do wniosku, że organy naruszyły ww. przepisy rozpoznając sprawę z wniosku skarżących, co doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia o odmowie wydania opinii w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, a co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącym podział należącej do nich nieruchomości.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Kolbudy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym orzeczeniu Sądu, chyba że przepisy prawa uległyby zmianie.

Ponadto Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących B. S. i J. S. kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na co składają się wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących będącego adwokatem w kwocie 480 zł.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.