Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 957/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 14, art. 15, art. 16
journal: Dz.U. 2023 poz 1394
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczania niektórych skutków kradzieży tożsamości
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 1, art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 535
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu  przed sądami administracyjnymi.
article: art. 140n ust. 1-2, ust. 4 i ust. 6, art. 71 ust. 7, art. 72 ust. 1 pkt 6a, art. 73aa ust. 1 pkt 3, art. 140mb ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1251
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.)
article: art. 4 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1579
law: Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw
article: art. 189c, art. 7a, art. 8, art 107 par. 1 pkt 6 i par. 3, art. 61 par. 4, art. 57 par. 4, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80,  art. 105 par. 1, art. 189 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 110 ust. 1, ust. 6 i ust. 7
journal: Dz.U. 2023 poz 1542
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 sierpnia 2024 r., nr SKO.40.1734.2024.dr w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku złożenia wniosku o rejestrację pojazdu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Oleskiego z dnia 11 czerwca 2024 r., nr KT.5410.2.91.2024, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego B. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu [dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy] z 27 sierpnia 2024 r., nr SKO.40.1734.2024.dr, wydana po rozpatrzeniu odwołania B. C. [dalej: skarżący, strona], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Oleskiego [dalej: Starosta, organ I instancji] z 11 czerwca 2024 r., nr KT.5410.2.91.2024, nakładającą karę pieniężną w wysokości 500 zł za naruszenie obowiązku złożenia wniosku o rejestrację pojazdu.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy administracyjnej wynika, że strona przeniosła z Niemiec do Polski centrum swojej aktywności życiowej. W związku z powyższym skarżący sprowadził do Polski w dniu 1 grudnia 2023 r. samochód osobowy przeznaczony do użytku własnego. Wnioskiem z 22 maja 2024 r. strona zwróciła się do Starosty o rejestrację pojazdu.

Pismem z 28 maja 2024 r. Starosta zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary administracyjnej w związku z naruszeniem obowiązku złożenia wniosku o rejestrację pojazdu. Następnie organ I instancji decyzją z 11 czerwca 2024 r. nałożył na skarżącego karę administracyjną w wysokości 500 zł z tytułu naruszenia obowiązku złożenia wniosku o rejestrację pojazdu. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie.

SKO wydało 27 sierpnia 2024 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1251) [dalej: prd], zaznaczając, że od 1 stycznia 2024 r. prd zostało znowelizowane na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczania niektórych skutków kradzieży tożsamości (Dz.U. z 2023 r. poz. 1394) [dalej: ustawa zmieniająca]. Zgodnie z art. 16 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach nakładania kar pieniężnych, o których mowa w art. 140mb ustawy zmienianej w art. 2 (to jest prd), wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2024 r., stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2, w brzmieniu dotychczasowym. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie zostało wszczęte przez organ I instancji z urzędu 3 czerwca 2024 r., to jest w dniu, w którym strona otrzymała pismo organu w tym zakresie z 28 maja 2024 r, zatem w sprawie należy zastosować przepisy prd w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. Następnie Kolegium odwołało się do treści art. 73aa ust. 1 pkt 3, art. 140mb i art. 140n prd. W zakresie ustaleń faktycznych stwierdziło natomiast, że ustawowy trzydziestodniowy termin złożenia wniosku o rejestrację pojazdu upłynął 2 stycznia 2024 r. (poniedziałek), poprzednie dwa dni stanowiły bowiem dni uznane ustawowo za wolne od pracy (art. 57 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: kpa). Natomiast do złożenia wniosku o rejestrację pojazdu doszło 22 maja 2024 r., czyli po przewidzianym ustawą terminie, co uzasadnia nałożenie na stronę kary pieniężnej w kwocie 500 zł. Kolegium wyjaśniło również, że do przedmiotowej kary pieniężnej nie stosuje się przepisów art. 189d-189f kpa (art. 140n ust. 6 prd). Odnosząc się do art. 189c kpa, ustanawiającego zasadę stosowania ustawy względniejszej, SKO wyjaśniło, że w sprawie do naruszenia prawa doszło pod rządami prd w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r., ponieważ termin złożenia wniosku o rejestrację pojazdu upłynął 2 stycznia 2024 r. Zatem stan naruszenia prawa istniał od 3 stycznia 2024 r. Z tego powodu nie było możliwe zastosowanie między innymi instytucji odstąpienia od nałożenia kary (art. 189f kpa).

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, strona złożyła samodzielnie sporządzoną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając przy tym:

1) nieuwzględnienie tego, że nigdzie w przepisach prawa, a zwłaszcza w prd, ani w ustawie z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1542 ze zm.) [dalej: upa] nie ma żadnego przepisu, na podstawie którego możliwa byłaby rejestracja bez dokumentu "Zaświadczenie potwierdzające zwolnienie z zapłaty akcyzy od samochodu osobowego", zatem organ nie może wymagać rejestracji pojazdu bez dokumentu potwierdzającego zapłatę akcyzy lub dokumentu zwalniającego z zapłaty akcyzy;

2) nieuwzględnienie tego, że istnieje rozbieżność w przepisach, albowiem czas na ubieganie się o zwolnienie z zapłaty podatku akcyzowego w ramach mienia przesiedleńczego, zgodnie z art. 110 ust. 7 upa, wynosi 12 miesięcy, natomiast czas na rejestrację pojazdu sprowadzonego z zagranicy, według art. 73aa ust. 1 pkt 3 prd wynosi 30 dni; skarżący nie może zatem być ukarany za to, że ustawodawca przewidział inne przepisy, którymi kierują się organy skarbowe, a inne dla organów rejestrujących pojazdy, zwłaszcza że są one niespójne i dają organom rejestrującym pole do nakładania kar finansowych niewynikających z winy petenta; powyższe uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;

3) nieuwzględnienie tego, że skarżący zachował się uczciwie i uczciwie przedłożył dokumenty do rejestracji pojazdu z zagranicy, której weryfikacja przez organ rejestrujący jest niemożliwa;

4) nieuwzględnienie tego, że postępowanie przed Urzędem Celno-Skarbowym prowadzące do uzyskania zaświadczenia stwierdzającego zwolnienie z zapłaty podatku akcyzowego trwa dłużej niż miesiąc i nawet gdyby skarżący zarejestrował pojazd w wymaganym terminie 30 dni, to i tak nie odebrałby dowodu stałego, a wtedy ryzykowałby doznawanie nieprzyjemności oraz nałożenie wysokiej kary ze strony służb czuwających nad przestrzeganiem przepisów ruchu drogowego w wysokości nawet do 5.000 zł.

Wobec powyższego strona wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, umorzenie administracyjnej kary pieniężnej w całości na podstawie art. 189k § 1 kpa oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z przyczyn odmiennych od podnoszonych przez skarżącego.

Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 ppsa). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, a więc weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej.

Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji, orzekając w sprawie, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sprawa niniejsza została rozpoznana, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa, w trybie uproszczonym, to jest na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów, wskutek wniosku SKO, któremu skarżący się nie sprzeciwił.

Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 kpa. Jednak kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd z zastosowaniem powyższych kryteriów prowadzi do wniosku, że jest ona wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Analizę stanu prawnego sprawy należy poprzedzić uwagami natury ogólnej. Otóż od 1 stycznia 2024 r. obowiązują nowe zasady odpowiedzialności administracyjnej za niezłożenie wniosku o rejestrację pojazdu. Zmiany te wprowadzone zostały ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczania niektórych skutków kradzieży tożsamości, dalej zwanej "ustawą zmieniającą". Nadto wskazania wymaga, że zgodnie z art. 16 ustawy zmieniającej do postępowań w sprawach nakładania kar pieniężnych, o których mowa w art. 140mb ustawy zmienianej w art. 2 (czyli prd), wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2024 r., stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (czyli prd), w brzmieniu dotychczasowym. Równocześnie podkreślenia wymaga, że wprowadzone zmiany – co ważne – w szczególności dotyczą wysokości administracyjnej kary pieniężnej, która może zostać nałożona na podmiot, który dopuścił się takiego naruszenia. Aktualnie brak jest możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Niemniej Sąd miał na względzie, że w toku orzekania przez organy administracji publicznej o karach pieniężnych za zaniechanie wskazanego obowiązku mogą pojawić się uzasadnione wątpliwości dotyczące tego, jakie zasady odpowiedzialności stosować w stosunku do podmiotów, które dopuściły się naruszenia prawa przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zwłaszcza że przepisy intertemporalne, ze względu na sposób ich zredagowania, nie są jednoznaczne.

Uporządkowanie zakresu normatywnego sprawy wymaga wskazania, że od 1 stycznia 2020 r. do Prawa o ruchu drogowym dodane zostały art. 140mb i art. 140n. Przepisy te wprowadzono na podstawie art. 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1579 ze zm.). Zgodnie z tymi regulacjami: kto będąc właścicielem pojazdu sprowadzonego z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej wbrew przepisowi art. 71 ust. 7 prd nie rejestruje pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 1000 zł. Ustalając wysokość kary pieniężnej, należało uwzględnić zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy (art. 140n ust. 4 prd). W sprawach dotyczących nakładania kar pieniężnych na podstawie przepisów Prawa o ruchu drogowym należało też stosować instytucję odstąpienia od wymierzenia kary uregulowaną w art. 189f kpa. Organem właściwym do orzekania w sprawie kary jest starosta, a organem odwoławczym – samorządowe kolegium odwoławcze. Tymczasem, przepisy przejściowe zawarte w ustawie zmieniającej w art. 14, art. 15 i art. 16 stanowią, że: w przypadku gdy pojazd został: 1) sprowadzony z terytorium państwa niebędącego państwem członkowskim Unii Europejskiej, 2) sprowadzony z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej, 3) nabyty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – przed dniem 1 stycznia 2024 r., do spraw związanych z rejestracją oraz zawiadamianiem o zbyciu albo nabyciu pojazdu stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (to jest prd), w brzmieniu dotychczasowym (art. 14). Do postępowań o rejestrację pojazdów, wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2024 r., stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (to jest prd), w brzmieniu dotychczasowym (art. 15). Nadto do postępowań w sprawach nakładania kar pieniężnych, o których mowa w art. 140mb ustawy zmienianej w art. 2 (to jest prd), wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2024 r., stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (to jest prd), w brzmieniu dotychczasowym (art. 16). Stąd, jeśli pojazd został sprowadzony na terytorium Polski jeszcze w 2023 r., to podstawą załatwienia spraw związanych z jego rejestracją będzie art. 14 ustawy zmieniającej. Ponadto mocą art. 2 pkt 10 lit. b ustawy zmieniającej znowelizowany został art. 140n ust. 6 prd. Wprowadzono bowiem przepis wyraźnie wyłączający stosowanie przepisów art. 189d-189f kpa przy nakładaniu kar pieniężnych. Jednak ustawodawca nie wyłączył ze stosowania art. 189c kpa, zgodnie z którym jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. W takiej sytuacji organ administracyjny został zobligowany do oceny, które z przepisów powinien zastosować jako względniejsze dla strony.

Jak wskazano wyżej od 1 stycznia 2024 r. zasady odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie obowiązków związanych z nabyciem, zbyciem i rejestracją pojazdu uległy zmianie. Ustawodawca w szczególności zniósł obowiązek rejestracji pojazdu sprowadzonego z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej w terminie 30 dni od dnia jego sprowadzenia (art. 71 ust. 7 prd) i zastąpił go obowiązkiem złożenia wniosku o rejestrację pojazdu w terminie 30 dni od dnia sprowadzenia pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej (art. 73aa ust. 1 pkt 3 prd). Istotne jest, że za niezłożenie do właściwego starosty wniosku o rejestrację pojazdu w ustawowym terminie ustawodawca przewidział obecnie karę w sztywnej wysokości 500 zł, którą należy nałożyć na podmiot, który dopuścił się zaniechania (art. 140mb ust. 1 prd w nowym brzmieniu). Natomiast w stanie prawnym obowiązującym do końca roku 2023, a podstawie art. 140mb pkt 1 prd, kto będąc właścicielem pojazdu sprowadzonego z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej wbrew przepisowi art. 71 ust. 7 prd nie rejestrował pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podlegał karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł. Ponadto od 1 stycznia 2024 r. wyłączono możliwość zastosowania przepisów art. 189d-189f kpa, ale – o czym było wyżej – nie wyłączono art. 189c kpa. Regulacja ta została wprowadzona przy okazji dużej nowelizacji kpa w 2017 r. na wzór tej, która obowiązuje przy odpowiedzialności karnej i karnej skarbowej. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej kpa, wprowadzenie do polskiego porządku prawnego ogólnych zasad nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, poprzez dodanie działu IVa kpa, w tym także art. 189c kpa, ma zapewnić jednolite standardy traktowania jednostek oraz zagwarantować, że wymierzane kary będą racjonalne i odpowiadające wadze popełnionego naruszenia (uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 1183, Sejm VIII kadencji, https://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/ druk.xsp?nr=1183). W uzasadnieniu podkreślono, że administracyjna kara pieniężna powinna być karą sprawiedliwą, adekwatną do wagi naruszenia i odpowiadającą celom, dla których jest stosowana, a przesłanką wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej powinno być wystąpienie subiektywnego elementu zawinienia.

Podsumowując powyższe, w przypadku wszczęcia pod rządami znowelizowanego Prawa o ruchu drogowym postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podmiot, który nie dopełnił obowiązku rejestracji pojazdu w terminie 30 dni, gdy uchybienie temu obowiązkowi nastąpiło przed 1 stycznia 2024 r., co do zasady należy stosować przepisy nowe. Organy zobowiązane są jednak uwzględniać zasadę wynikającą z art. 189c kpa, nakazującą stosowanie ustawy obowiązującej poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla sprawcy naruszenia prawa. Tym samym w ocenie Sądu kluczowa w przedmiotowej sprawie jest norma prawna wyrażona w art. 189c kpa. Oznacza to, że rozpoznając tego typu sprawy, organy administracji publicznej powinny każdorazowo dokonać oceny, która z regulacji będzie w danym stanie faktycznym względniejsza dla sprawcy naruszenia prawa. Stosowanie ustawy korzystniejszej nie może polegać na ocenianiu konkurujących ustaw z punktu widzenia korzystności dla późniejszego adresata decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej w oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy, wskazanie bowiem regulacji względniejszej wymaga przede wszystkim ustalenia całokształtu konsekwencji, jakie pociąga za sobą zastosowanie każdej z porównywanych z punktu widzenia art. 189c kpa ustaw (C. Siermińska-Warczak, Problemy w zakresie orzekania o administracyjnej karze pieniężnej za brak zawiadomienia o zbyciu pojazdu po nowelizacji Prawa o ruchu drogowym, Studia Prawnoustrojowe UWM (66), s. 465 i n., https://doi.org/10.31648/sp.10448, a także przywołana tam literatura). Uwagi te są istotne, ponieważ kara z art. 140mb p.r.d. nie ma charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny, zatem należy rozważyć, czy nałożenie kary pieniężnej w okolicznościach sprawy realizuje cel ustawowy i czy nie naruszałoby wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu.

W tym miejscu należy wskazać, że ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego unormował zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony (art. 7a kpa). W ten sposób w niniejszej sprawie istotna staje się powinność organów wyznaczona treścią art. 7a § 1 kpa, zgodnie z którą we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). Zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady pogłębiania zaufania do organu, ustanowionej w art. 8 kpa. Tego rodzaju unormowanie wynika z przekonania prawodawcy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i konstytucyjności jego działań. Nie może przy tym budzić żadnych wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najkorzystniejszy), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 kpa organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie.

Kończąc tę część uzasadnienia podkreślić należy, że organy obu instancji w uzasadnieniach decyzji nie przeprowadziły całościowej analizy stanu prawnego sprawy w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego, tym samym ich rozstrzygnięcia nie spełniają normatywnych wymogów uzasadnienia decyzji z art. 107 § 3 kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W powyższym kontekście organy orzekające w sprawie w uzasadnieniach decyzji nie zawarły normatywnych elementów, zwłaszcza w aspekcie analizy przesłanek z art. 189c k.p.a. W konsekwencji tego zaniechania ich uzasadnienia – biorąc pod uwagę wskazany wzorzec normatywny – są niepełne i niespełniające wymogów ustawowych.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy trafnie ustalił, że w czasie kiedy rozpatrywano kwestię nałożenia kary administracyjnej, obowiązywały przepisy art. 73aa, art. 140mb i art. 140n prd o treści nadanej im ustawą zmieniającą. W stanie prawnym istniejącym od 1 stycznia 2024 r. właściciel pojazdu jest zobowiązany złożyć wniosek o jego rejestrację w terminie 30 dni od dnia sprowadzenia pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej (art. 73aa ust. 1 pkt 3 prd). Uchybienie temu terminowi pociąga za sobą sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł (art. 140mb ust. 1 prd), nakładanej decyzją właściwego starosty (art. 140n ust. 1-2 prd). Do kar pieniężnych, o których mowa w art. 140mb prd nie stosuje się przepisów art. 189d-189f kpa odnoszących się do dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, skutków działania siły wyższej oraz przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 140n ust. 6 prd). Do postępowań w sprawach nakładania kar pieniężnych, o których mowa w art. 140mb prd, wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2024 r., stosuje się przepisy prd w brzmieniu dotychczasowym (art. 16 ustawy zmieniającej). Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte z urzędu, a strona została o tym zawiadomiona pismem z 28 maja 2024 r. (art. 61 § 4 kpa), zatem postępowanie w przedmiocie kary administracyjnej prawidłowo było prowadzone na podstawie przepisów nowych.

Organy administracyjne obu instancji ustaliły, że skarżący był zobowiązany do złożenia wniosku o rejestrację pojazdu w terminie 30 dni od dnia sprowadzenia pojazdu do Polski, a termin ten upłynął we wtorek 2 stycznia 2024 r. (art. 73aa ust. 1 pkt 3 prd przy zastosowaniu art. 57 § 4 kpa). W stanie faktycznym sprawy należy jednak zauważyć, że według oświadczenia strony pojazd został sprowadzony do Polski w dniu 1 grudnia 2024 r. W tamtym czasie art. 71 ust. 7 prd (uchylony z dniem 1 stycznia 2024 r.) stanowił, że właściciel pojazdu, niebędącego nowym pojazdem, sprowadzonego z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej jest obowiązany zarejestrować pojazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia jego sprowadzenia. Zdaniem Sądu termin wyznaczony dla rejestracji pojazdu był terminem prawa materialnego. Przewidziany w art. 71 ust. 7 prd termin stanowił bowiem termin zawity i nie podlegał przywróceniu, a z jego naruszeniem ustawa wiązała ujemne skutki dla strony w postaci kary pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł (art. 140mb pkt 1 prd w brzmieniu obowiązującym do końca roku 2023 r.). Nie znajdował też do niego zastosowania art. 57 § 4 kpa, dotyczący obliczania terminów prawa procesowego, zgodnie z którym: jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. Z tego powodu termin z art. 71 ust. 7 prd upłynął wobec skarżącego wraz z dniem 31 grudnia 2023 r. (niedziela), a więc pod rządami prd w poprzednim brzmieniu. Takie ustalenie, w ocenie Sądu, prowadzi wprost do konkluzji, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 189c kpa, statuujący zasadę stosowania ustawy względniejszej. W literaturze przedmiotu wyrażono pogląd, z którym Sąd się zgadza, że należy przyjąć, iż w kwestii odpowiedzialności z tytułu administracyjnej kary pieniężnej należy stosować w każdym przypadku, niezależnie od chwili popełnienia deliktu czy wszczęcia postępowania bądź orzekania, przepisy nowe, chyba że ustawa dawna jest korzystniejsza dla sprawcy, przy czym do porównania brać trzeba wszystkie uregulowania obowiązujące pomiędzy popełnieniem czynu a wydawaniem decyzji (Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 189c). Nie jest więc trafne stwierdzenie SKO o tym, że w odniesieniu do skarżącego termin złożenia wniosku o rejestrację pojazdu zakończył bieg wraz z końcem dnia 2 stycznia 2024 r., a wyrażona w art. 189c kpa zasada stosowania prawa względniejszego dla sprawcy deliktu administracyjnego nie wpływa na ustalenie sytuacji prawnej strony. Sąd dostrzega przy tym, że górna granica kary pieniężnej wynosząca 1.000 zł w grudniu 2023 r. była wyższa niż obecnie ustalona stałą kwotą 500 zł. Jednakże należy zaznaczyć, że dolna granica kary pieniężnej wynosiła poprzednio 200 zł, a – co w sprawie jest bardzo istotne – obowiązywał wówczas art. 140n ust. 6 prd stwierdzający, że do kar pieniężnych, o których mowa w art. 140mb, w zakresie nieuregulowanym w prd, stosuje się odpowiednio przepisy działu IVa kpa regulującego zasady nakładania administracyjnych kar pieniężnych, a tym zakresie analizie podlega też istnienie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary (art. 189f kpa). Podsumowując, organy obu instancji dokonały błędnej analizy stanu prawnego wynikającego z przepisów prd, a następnie niewłaściwie zastosowały przepisy nowe do stanu faktycznego sprawy, który w zakresie biegu terminu rozpoczął się i zamknął się w roku 2023. W konsekwencji SKO i Starosta nie przeprowadzili prawidłowej oceny prawnej w kierunku ustalenia ustawy względniejszej dla sprawcy deliktu administracyjnego, co wymaga skorygowania i uzupełnienia. Zdaniem Sądu ustawą względniejszą jest prd w brzmieniu z grudnia 2023 r., ponieważ przewidywała niższą dolną granicę kary pieniężnej, a także odsyłała do odpowiedniego stosowania działu IVa kpa, pozwalając tym samym na szeroką i dokładną analizę zasadności nałożenia kary administracyjnej, jej wymiaru (przy zastosowaniu art. 140n ust. 4 prd jako regulacji szczególnej wyłączającej stosowanie do art. 189d kpa, patrz art. 189a kpa), a nawet dopuszczalności odstąpienia od jej nałożenia. Wobec powyższego organ I instancji przed wydaniem kolejnej decyzji powinien dokonać ponownej prawnej oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście zastosowania ustawy względniejszej zgodnie z zaleceniami Sądu, a w przypadku zaistnienia takiej potrzeby – uzupełnić zebrane materiały i dowody odpowiednio do reguł postępowania dowodowego wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, tak by nie budziło wątpliwości, że stan faktyczny sprawy został precyzyjnie ustalony i wszechstronnie oceniony. Poczynione ustalenia i oceny powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiednio do wymogów art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 kpa. Sąd podkreśla, że w wydanym wyroku nie ustalił wyniku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, lecz sformułował ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 ppsa).

W takim stanie faktycznym i prawnym sprawy Starosta i ewentualnie SKO (analizujące sprawę po wniesieniu kolejnego odwołania) powinny odnieść się, w kontekście przepisów działu IVa kpa "Administracyjne kary pieniężne" oraz art. 140n ust. 4 prd (przed nowelizacją), w szczególności do argumentów strony dotyczących okoliczności zaistnienia deliktu administracyjnego, takich jak utrudnienia w kontakcie z organami niemieckimi wskutek niedziałania systemów informatycznych tych organów, czy konieczność uzyskania zaświadczenia (art. 110 ust. 6 upa) o zwolnieniu od akcyzy samochodu osobowego przywożonego przez osobę fizyczną przybywającą na terytorium kraju na pobyt stały lub powracającą z czasowego pobytu z terytorium państwa członkowskiego na terytorium kraju (art. 110 ust. 1 upa) wymaganego do rejestracji pojazdu w Polsce w roku 2024 (art. 72 ust. 1 pkt 6a prd), a także starań strony podjętych w celu wykonania nałożonego prawem obowiązku. Dopiero wszechstronna analiza szczegółowo ustalonego we współpracy ze skarżącym stanu faktycznego sprawy pozwoli uczynić zadość regułom postępowania administracyjnego z art. 8 (budzenia zaufania do organów), art. 9 (informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków) i art. 10 kpa (czynnego udziału strony w postępowaniu). W sprawie obecnie rozpoznanej przez Sąd, z powodu wadliwej oceny stanu prawnego sprawy, która doprowadziła w szczególności do pominięcia przez organy przepisów działu IVa kpa, analizy takiej zabrakło, co wymaga uzupełnienia. Sąd nie może w tej kwestii zastąpić organów, nie jest bowiem trzecią instancją załatwiającą sprawę administracyjną, lecz organem władzy publicznej wyposażonym w kompetencje stricte kontrolne.

Sformułowana wyżej analiza stanu sprawy prowadzi do wniosku, że decyzje organów obu instancji są obarczone tymi samymi wadami, stąd konieczne było ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z przywołanym przez skarżącego art. 110 ust. 7 upa, w przypadku przywozu, o którym mowa w art. 110 ust. 1 i 2 upa, z terytorium państwa członkowskiego UE, samochód osobowy jest zwolniony od akcyzy, jeżeli został przywieziony przed upływem 12 miesięcy od dnia osiedlenia się osoby fizycznej na terytorium kraju. Przepis ten dotyczy zatem zwolnienia od akcyzy w relacji do daty przywozu pojazdu wchodzącego w skład mienia przesiedleńczego, lecz – wbrew twierdzeniu strony – nie ustanawia terminu złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia z art. 110 ust. 6 upa. Szczegółowe okoliczności związane z uzyskaniem przez skarżącego wymaganego zaświadczenia zostaną jednak ustalone i ocenione przez Starostę w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Starosta powinien także ocenić, w kontekście obowiązujących w roku 2023 przepisów oraz utrwalonej praktyki organu I instancji, skutki złożenia wniosku o rejestrację pojazdu bez załączenia do niego dokumentów określonych w art. 72 prd i odnieść je do zachowania skarżącego, który wstrzymał się z wykonaniem obowiązku rejestracji pojazdu w Polsce do czasu zgromadzenia dokumentów potrzebnych do rejestracji pojazdu. Sąd zauważa przy tym, że wykonanie obowiązku rejestracji pojazdu sprowadzonego na terytorium Polski ma charakter kategoryczny i związane jest z zachowaniem przewidzianego prawem terminu. Jednak okoliczności takie jak przekazanie przez stronę danych zgodnych z prawdą, czy wydłużający się okres oczekiwania na dokumenty potrzebne do rejestracji pojazdu, powinny być brane przez organy pod uwagę przy dokonywaniu oceny prawnej formułowanej w sprawie dotyczącej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Sąd wyjaśnia też, że umorzenie kary pieniężnej na podstawie art. 189k § 1 pkt 3 kpa, o które skarżący wnosił, kierując takie żądanie do Sądu, może być dokonane na wniosek strony przez organ administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną. Wniosek w tym zakresie inicjuje odrębne postępowanie administracyjne. Biorąc pod uwagę granice obecnie rozpoznanej sprawy sądowoadministracyjnej, Sąd ustalił, że żądanie skarżącego nie należy do przedmiotu sprawy niniejszej wyznaczonego treścią zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz treścią zaskarżonej decyzji SKO. Z tego powodu wniosek strony nie podlegał ocenie Sądu w sprawie ze skargi na decyzję nakładającą administracyjną karę pieniężną.

Ponadto, zdaniem Sądu, również samo postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie podlegało umorzeniu na podstawie art. 145 § 3 ppsa, ponieważ nie jest ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Naruszenie terminu rejestracji pojazdu rzeczywiście bowiem zaistniało i nie jest to fakt kwestionowany przez stronę. Obowiązują też przepisy regulujące zasady takiego postępowania i przewidujące karę administracyjną za zaistniały delikt. Istnieje strona tego postępowania, a w sprawie nie upłynął pięcioletni termin przedawnienia nałożenia pieniężnej kary administracyjnej z art. 189g § 1 kpa. Zatem sprawa wymaga merytorycznego rozpatrzenia przez właściwy organ administracji publicznej.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ppsa, przy zastosowaniu art. 135 ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, uwzględniając wpis stosunkowy uiszczony przez skarżącego w kwocie 100 zł (§ 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2021 r. poz. 535).