Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2396/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Op 87/16 w sprawie ze skargi M. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w N. (dalej jako "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie "odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia".

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 20 lipca 2010 r. Spółka wystąpiła do Burmistrza Gogolina o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych wraz z instalacją produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych na działce nr [...] w miejscowości [...]. Do wniosku załączyła raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który w toku postępowania administracyjnego został uzupełniony.

Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Burmistrz Gogolina odmówił zgody na realizację przedsięwzięcia objętego postępowaniem, uznając, że jest ono w całości niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...]II, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Gogolinie z 29 grudnia 2006 r., Nr III/19/2006. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z [...] listopada 2011 r.

Decyzją z [...] maja 2012 r. Burmistrz Gogolina powtórnie odmówił zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy, decyzją z [...] lipca 2012 r.

Wyrokiem z 11 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 555/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] lipca 2012 r.

Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Burmistrz Gogolina ponownie odmówił zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, stwierdzając brak jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z [...] kwietnia 2014 r.

Decyzją z [...] października 2014 r. Burmistrz Gogolina odmówił zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. Organ przedstawił charakterystykę planowanego do realizacji przedsięwzięcia i wskazał, że należy ona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a w jej skład wchodzić będzie instalacja do wytwarzania paliw alternatywnych, łącznie z ich podsuszaniem oraz instalacja termicznego przekształcania odpadów przemysłowych - spalarnia odpadów innych niż niebezpieczne, z której energia elektryczna i cieplna będzie wykorzystywana w instalacji wytwarzania paliwa alternatywnego. Organ uznał, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedsięwzięcie planowane jest na działce o pow. ok. 2,6 ha, położonej w granicach terenu górniczego [...]II, w liniach rozgraniczających terenu oznaczonego na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...]II, symbolem P, dla którego to terenu obowiązują ustalenia planu zawarte w § 4 ust. 1 i ust. 2, § 5 ust. 1 pkt 9, § 9 ust. 1 pkt 1-2, § 12 ust. 1, ust. 2 pkt 1, § 14 ust. 2 pkt 1, § 31, § 32, § 34 ust. 1 i ust. 2 oraz § 36. W ocenie organu, planowanego zakładu jako zakładu przetwarzania odpadów nie można uznać za instalację do rozdrabniania, dozowania i transportu surowców oraz odpadów innych niż niebezpieczne, o jakiej mowa w planie, który dopuszcza jej sytuowanie w przypadku, gdy będzie nierozerwalnie związana z podstawowym przeznaczeniem terenu.

Organ I instancji uznał, że Spółka faktycznie planuje budowę zakładu zagospodarowania odpadów, a instalacja wytwarzać będzie odpady z odpadów oraz utylizować je poprzez spalanie. W konsekwencji, w instalacji produkującej paliwa alternatywne w rzeczywistości będą wytwarzane trzy kategorie odpadów: odpady palne (paliwo alternatywne) w ilości 165200 Mg/rok, które są produktami wytwarzanymi na linii technologicznej, ale w świetle obowiązujących przepisów pozostają dalej odpadem i jako odpad mogą być kierowane do procesów odzysku lub termicznego przekształcenia, a także odpady inne niż niebezpieczne oraz odpady niebezpieczne. Planowane przedsięwzięcie nie należy więc do przedsięwzięć związanych z produkcją, lecz z gospodarowaniem odpadami, tzn. jest obiektem i instalacją związaną z przetwarzaniem i unieszkodliwianiem odpadów, w tym unieszkodliwianiem metodami termicznymi. "Produkcja paliw alternatywnych" nie jest zaklasyfikowana do produkcji, tylko do gospodarki odpadami, nie można więc uznać, że lokalizacja "zakładu produkcji paliw alternatywnych" na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem P, jest zgodna z podstawowym przeznaczeniem terenu, tj. obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Instalacja związana z gospodarką odpadami nie stanowi ponadto zabudowy usługowej, czyli nie jest także zgodna z ustalonym w planie miejscowym przeznaczeniem drugorzędnym, co do którego i tak należy przyjąć, że może być zastosowane jedynie po spełnieniu wymagań planu odnośnie przeznaczenia pierwszorzędnego, co niewątpliwie nie zostało wypełnione. Na podstawie § 12 ust. 1 planu, ustalającego przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego symbolem P, organ uznał, że skoro podstawowym przeznaczeniem terenu, oznaczonego symbolem P są obiekty produkcyjne, składowe i magazyny, a w tym także instalacje do rozdrabniania dozowania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne oraz magazyny odpadów. Oznacza to, że plan dopuszcza tego typu instalacje wyłącznie jeśli są związane z przeznaczeniem podstawowym, czyli z prowadzoną na ww. terenie produkcją lub magazynowaniem i składowaniem, w tym szczególnie, te które związane będą z działalnością górniczą. Przedsięwzięcie nie jest obiektem produkcyjnym, a infrastruktury technicznej, związanym z gospodarką odpadami (ZZO), jego realizacja na terenie oznaczonym symbolem P jest niezgodna z ustaleniami § 12 ust. 1 i ust. 2 planu. Ponadto w zasadniczy sposób narusza ogólne ustalenia planu zawarte w § 4 ust. 2 oraz wymogi § 32 i § 36 planu. W świetle dokonanej oceny za nieprawidłowe organ uznał stwierdzenie autorów raportu o oddziaływaniu na środowisko, że profil planowanego przedsięwzięcia odpowiada w pełni podstawowemu przeznaczeniu terenu. Ustosunkował się również do ocen wynikających z uzyskanych w toku postępowania opinii, przy czym opinię S.B., jako sporządzoną bez dogłębnej analizy, uznał za nieważną i odrzucił wnioski oraz argumenty przedstawione w opinii Leszka Susa. Odnosząc się do zarzutów Spółki organ wyjaśnił, że dopiero w toku postępowania, po zapoznaniu się ze wszystkimi dowodami ujawniony został realny obraz przedsięwzięcia, dlatego wcześniej wyraził błędny pogląd o zgodności przedsięwzięcia z planem. Podkreślił też, że paliwo alternatywne nie jest produktem, lecz odpadem, a w chwili orzekania musiał oprzeć się na obowiązującym stanie prawnym. Organ wskazał również, że wykorzystując opinie biegłych kierował się ocenami technologii działalności przedsięwzięcia, a nie ocenami co do zgodności z planem.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka.

Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło decyzję Burmistrza Gogolina z [...] października 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka.

Wyrokiem z 28 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 190/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] stycznia 2015 r.

Zaskarżoną w tej sprawie decyzją z [...] listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gogolina z [...] października 2014 r. odmawiającą wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy dokonał oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym. Stosownie do § 36 ust. 5 planu organ ustalił, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem Spółki zaliczane jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym stanowi § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.). Na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1 stwierdził, że plan dotyczy terenu górniczego, który został zdefiniowany w art. 6 pkt 15 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2015 r. poz. 196, ze zm.). Planowane przedsięwzięcie dotyczy natomiast gospodarki odpadami nie dostarczanymi przez funkcjonujące na terenie górniczym zakłady górnicze, gdyż te wykorzystywane są przez Cementownię [...] S.A. Gospodarowanie odpadami, gospodarka odpadami, przetwarzanie, odzysk odpadów oraz odzysk energii zostały zdefiniowane w ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm. – zwana dalej "ustawa o odpadach"). Na tej podstawie organ stwierdził, że potwierdzeniem charakteru planowanego przedsięwzięcia, dotyczącego gospodarki odpadami jest także umieszczenie wniosku Spółki o wydanie decyzji środowiskowej w Planie Gospodarowania Odpadami dla Województwa Opolskiego na lata 2012 - 2017. Uwzględniając raport organ odwoławczy uznał, że planowane przedsięwzięcie dotyczy gospodarki odpadami innymi niż wytwarzane przez zakłady górnicze, wobec czego jest sprzeczne z § 4 ust. 1 pkt 1 planu określającym wprost, że celem zawartych w nim regulacji jest integracja działań podejmowanych na terenie górniczym, zmierzających do wykonania uprawnień określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża wapieni "[...]", pozostających w związku funkcjonalnym z działalnością regulowaną przepisami art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego. W odniesieniu do § 4 ust. 2 planu organ odwoławczy wyjaśnił, że w części dotyczącej ochrony powietrza raport przedłożony przez Spółkę stwierdza, że instalacja termicznego przekształcania odpadów jest newralgicznym elementem zakładu z punktu widzenia oddziaływania na powietrze i że funkcjonowanie tej instalacji nie tylko może powodować przekroczenie standardów jakości powietrza, ale że w wyniku emisji ze środków transportu i maszyn roboczych wykorzystywanych do przeładunku odpadów wystąpią zarówno średnioroczne, jak i godzinowe przekroczenia dopuszczalnych stężeń dla dwutlenku azotu poza terenem objętym wnioskiem Spółki. Ponadto powyższe przekroczenie oznacza naruszenie norm zawartych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 września 2012 r. w sprawie dokonywania oceny poziomów substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1032). W ocenie organu odwoławczego, realizacja przedsięwzięcia z całą pewnością nie umożliwi także planowanej ochrony powietrza - zgodnie z uchwałą Nr XXXIV/417/2013 Sejmiku Województwa Opolskiego z 25 października 2013 r. w sprawie przyjęcia programu ochrony powietrza dla strefy opolskiej m.in. poprzez redukcję szkodliwych pyłów, ze względu na przekroczenia poziomów dopuszczalnych pyłu PM 10, pyłu PM2,5 oraz poziomu docelowego benzo(a)pirenu wraz z planem działań krótkoterminowych (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2013 r. poz. 2367). Dokonując następnie oceny w kontekście § 12 ust. 1 planu Kolegium wskazało, że dla jego wykładni konieczne jest uwzględnienie także innych ustaleń planu, w szczególności § 4 ust. 1 pkt 1 oraz § 6 ust. 1 pkt 1, które mają bezpośrednie odniesienie do przeznaczenia związanego z górnictwem. Kluczowy dla interpretacji § 12 ust. 1 planu jest też zwrot: "istniejące" tereny obiektów produkcyjnych, który oznacza tereny związane funkcjonalnie z działalnością, o której stanowi art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Poza sporem pozostaje charakter planowanej działalności wypełniającej hipotezę art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach (gospodarowanie odpadami), którego nie można uznać za produkcję. Odzysk energii polegający na termicznym przekształcaniu odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o odpadach) nie mieści się w pojęciu "produkcja", ponieważ energia, zarówno cieplna, jak i elektryczna nie jest produktem (dobrem materialnym), a instalacja, w której się ten proces odbywa, nie jest obiektem produkcyjnym. Zdaniem organu odwoławczego, o odmowie wydania zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, w zakresie wytwarzania paliw alternatywnych, pomimo rozbieżności stanowisk co do tego, czy jest ono jest produkcją, a instalacje, w których ten proces ma miejsce są obiektami produkcyjnymi w rozumieniu § 12 ust. 1 planu, przesądza, że wskazana norma nie dotyczy instalacji do termicznego przekształcania odpadów. Działka nr 115/37 przeznaczona jest na działalność produkcyjną, a przedsięwzięcie dotyczy gospodarki odpadami, więc jej realizacja skutkowałaby naruszeniem obowiązku zachowania dotychczasowego przeznaczenia przy ustalaniu warunków zabudowy. Odnosząc się do wskazanych w raporcie wartości opadu pyłu organ odwoławczy wskazał, że jest ona "niewiele mniejsza od dopuszczalnej", co w połączeniu z przekroczeniem norm w zakresie emisji hałasu w porze nocnej i emisji dwutlenku węgla do powietrza uniemożliwi - przewidzianą w § 12 ust. 2 planu - możliwość rozwoju istniejącym podmiotom gospodarczym związanym z wydobyciem i przetwórstwem złóż kopalin, polegającą na rozbudowie istniejących oraz budowie nowych budynków i budowli.

Podsumowując dokonaną ocenę organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i stwierdził, że planowana przez Spółkę budowa zakładu produkcji paliw alternatywnych wraz z instalacją do produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych jest sprzeczna z § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 planu miejscowego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa") należało stwierdzić niezgodność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd I instancji wskazał, że na podstawie art. 36 ust. 5 plan miejscowy dopuszcza lokalizowanie na obszarze objętym planem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko pod warunkiem zgodności rodzaju i zakresu przedsięwzięcia z ustalonym w planie przeznaczeniem terenu, szczegółowymi warunkami jego zabudowy i zagospodarowania oraz z ustalonymi w planie zakazami i ograniczeniami. Ustalenia planu dotyczą jednak terenu górniczego, co wynika wprost z nazwy aktu oraz § 2 ust. 1 i § 4 ust. 1 planu. Cel planu miejscowego został wyraźnie wskazany w § 4 ust. 1. Ponadto § 4 ust. 2 planu wskazano przy tym, że założone cele planistyczne powinny być realizowane w zgodzie z zasadami zrównoważonego rozwoju i minimalizacji potencjalnych konfliktów przestrzennych. Ustalenia planu wskazują zasady zagospodarowania w zakresie działalności związanej bezpośrednio z górnictwem i działalnością górniczą. Tylko działalność związana z działalnością górniczą umożliwia bowiem wykonywanie uprawnień określonych w koncesji na wydobywanie kopalin.

Planowane przedsięwzięcie dotyczy gospodarki odpadami. Oznacza to, że gospodarka odpadami w zakresie planowanego przedsięwzięcia nie dotyczyłaby jednak odpadów dostarczanych przez zakłady górnicze funkcjonujące na terenie górniczym objętym planem, ponieważ te wykorzystywane są przez Cementownię [...]S.A. Ponadto, z opisu przedstawionego w raporcie wynika, że planowane przedsięwzięcie, które należy zakwalifikować jako zakład przetwarzania odpadów, nie służy integracji działań podejmowanych na terenie górniczym, zmierzających do wykonania uprawnień określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża wapieni "[...]". Dotyczy bowiem gospodarki odpadami innymi niż wytwarzane przez zakłady górnicze i nie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością górniczą. Tym samym nie realizuje celu planu miejscowego określonego w § 4 ust. 1 pkt 2.

Sąd I instancji podzielił również stanowisko organów w zakresie wykładni § 4 ust. 2 planu, zgodnie z którą planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z zasadami zrównoważonego rozwoju i minimalizacji potencjalnych konfliktów przestrzennych. W ramach zrównoważonego rozwoju mieści się ochrona środowiska, kształtowanie ładu przestrzennego, troska o rozwój społeczny i uwzględnianie potrzeb poszczególnych ludzi oraz ich wspólnot, a realizacja omawianej zasady odbywa się przez zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności przez uwzględnianie nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Stosowanie zasady zrównoważonego rozwoju przy opracowywaniu planu miejscowego polega na poszanowaniu przez organ wartości podlegających ochronie konstytucyjnej i wybór takich rozwiązań, które będą z jednej strony uwzględniały konieczność ochrony ważnego indywidualnego interesu, a z drugiej - konieczność ochrony środowiska i interesu ogółu społeczeństwa. Stosownie do § 4 ust. 2 planu miejscowego, jakiekolwiek cele planistyczne nie powinny być realizowane z naruszeniem zasad ustalonych przepisami prawa w zakresie ochrony środowiska. Planowane przedsięwzięcie mogłoby powodować przekroczenie dopuszczalnych norm ustalonych w zakresie ochrony akustycznej przed nadmiernym hałasem i ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem, więc niewątpliwie jego realizacja narusza zasady zrównoważonego rozwoju wynikające z ochrony środowiska. Nawet gdyby nie stwierdzono naruszeń w tym zakresie, to i tak na postawie § 4 ust. 2 planu należałoby uznać, że planowane zamierzenie nie może być realizowane z uwagi na to, że nie odpowiada celom planistycznym.

Sąd I instancji podzielił ocenę organu, że planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z § 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 planu miejscowego. Lokalizacja przedsięwzięcia przewidziana została na działce nr 115/31, położonej w granicach terenu górniczego [...]II, w liniach rozgraniczających terenu oznaczonego na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem P, którym to symbolem – zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 9 planu - określone zostały istniejące tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. W § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 planu wskazano, że na terenach, o których stanowi § 5, a więc także terenie oznaczonym symbolem literowym P, w zakresie dostosowanym do specyfiki dominującego przeznaczenia związanego z górnictwem odkrywkowym i przeróbką kopalin, ustalono m.in. przeznaczenie terenów i linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1) oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2). W § 12 ust. 1 planu dla terenu oznaczonego symbolem P wskazano natomiast jako przeznaczenie podstawowe istniejące tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, w tym między innymi: instalacje do produkcji wapna, instalacje do rozdrabniania, dozowania i transportu surowców oraz odpadów innych niż niebezpieczne, instalacje do sortowania kamienia wapiennego, magazyny materiałów i surowców, magazyny odpadów oraz zaplecze transportowe, remontowe, socjalne i administracyjne. Jako przeznaczenie drugorzędne wskazano natomiast tereny zabudowy usługowej. W ocenie Sądu I instancji, redakcja tych przepisów nie jest precyzyjna. Oznacza to, że istniejące tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów trzeba rozumieć jako istniejące tereny tych obiektów związanych funkcjonalnie z działalnością górniczą. Instalacje do rozdrabniania, dozowania i transportu surowców oraz odpadów innych niż niebezpieczne, a także magazyny odpadów, o których mowa w § 12 ust. 1 planu, dotyczą gospodarowania odpadami, jednak jednocześnie powinny być związane funkcjonalnie z gospodarką odpadami powstałymi w związku z działalnością górniczą na terenie objętym planem.

Sąd I instancji wskazał, że znajdująca się na terenie górniczym Cementownia [...] S.A. posiada instalacje i urządzenia służące do odzysku i unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne, wytwarza na własne potrzeby paliwa alternatywne, wykorzystując odpady powstałe w trakcie prowadzonej przez siebie działalności i nie ma możliwości wykorzystania paliwa alternatywnego powstałego w wyniku planowanego przez Spółkę procesu odzysku. Stąd brak było podstaw do przyjęcia, że planowana przez skarżącą działalność w zakresie gospodarowania odpadami w jakikolwiek sposób może być związana z działalnością górniczą tego podmiotu. Zauważyć też można, że ustalając w rozdziale 5 planu miejscowego zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, w § 32 wprowadzającym ustalenia w zakresie zaopatrzenia obszaru planu w energię cieplną, nie zostało przewidziane rozwiązanie umożliwiające wykorzystanie przez zakłady związane z działalnością górniczą objętą koncesją, paliwa alternatywnego powstałego w wyniku planowanego przez Spółkę procesu odzysku. Nie dopuszczono bowiem możliwości wykorzystania w zakresie działalności górniczej paliwa alternatywnego wytwarzanego przez instalacje inne niż własne.

W ocenie Sądu I instancji, planowane przedsięwzięcie w rzeczywistości nie jest związane z produkcją, lecz z przetwarzaniem i unieszkodliwianiem odpadów, w tym unieszkodliwianiem ich metodami termicznymi. Nie jest więc obiektem produkcyjnym lecz obiektem i instalacją związaną z gospodarowaniem odpadami. Gospodarowania odpadami nie można uznać za produkcję, więc planowane w ramach przedsięwzięcia instalacje będą faktycznie służyły do utylizowania odpadów przez ich spalanie oraz wytwarzanie paliwa alternatywnego, które nadal pozostanie odpadem. Będzie to zatem działanie polegające na gospodarowaniu odpadami, a nie produkcja związana z działalnością górniczą. Odzysk energii, polegający na termicznym przekształcaniu odpadów, nie mieści się w pojęciu "produkcja", ponieważ energia, zarówno cieplna, jak i elektryczna, nie jest produktem (dobrem materialnym), a instalacja, w której się ten proces odbywa nie jest obiektem produkcyjnym. Wytwarzanie paliw alternatywnych nie jest produkcją, a przetwarzaniem odpadów. Ponadto, instalacja związana z gospodarką odpadami nie stanowi także zabudowy usługowej, która wskazana została jako dopuszczalna w zakresie przeznaczenia drugorzędnego dla terenu oznaczonego symbolem P. Oznacza to, że realizacja przedsięwzięcia na terenie oznaczonym symbolem P jest niezgodna również z ustaleniami § 12 ust. 1 planu miejscowego.

W ocenie Sądu I instancji, na podstawie § 12 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego należało wywieść, że skoro planowane przedsięwzięcie nie jest obiektem produkcyjnym lecz związane jest z gospodarką odpadami, to jego realizacja jest niezgodna także z tą regulacją, która w zakresie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem P wprowadza obowiązek zachowania dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu dopuszczając modernizacje, rozbudowę, przebudowę, przekształcenia i zmiany funkcji budynków i budowli na inne funkcje produkcyjne, magazynowo - składowe i usługowe, oraz budowę nowych budynków i budowli, z uwzględnieniem ograniczeń określonych w § 14. Można zauważyć, że powyższe ustalenie planu wskazuje, że wolą prawodawcy lokalnego było zachowanie istniejących na tym terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów i zagwarantowania im rozwoju, a nie dopuszczenie do zmiany dotychczasowego wykorzystania tego terenu.

Sąd nie podzielił zarzutów Spółki zmierzających do zakwestionowania dokonanej przez organ oceny braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem. W § 4 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego wskazano na integrację działań zmierzających także do rozwoju przestrzennego i przekształceń obszarów niezwiązanych z górnictwem, położonych w granicach ustanowionego terenu górniczego. Nie można jednak uznać, że chodzi tu o taki rozwój przestrzenny i przekształcenia, które nie byłyby związane z działalnością górniczą. Z § 2 ust. 1 planu jednoznacznie wynika bowiem, że ustalenia planu dotyczą utworzonego już koncesją Ministra Środowiska terenu górniczego oraz obszaru w granicach planowanego powiększenia terenu górniczego związanego z udokumentowaniem nowych zasobów wapieni. Ponadto, w § 4 ust. 1 planu wskazano, że celem regulacji zawartych w ustaleniach planu jest integracja działań podejmowanych na terenach górniczych. Z treści § 6 ust. 1 planu wynika z kolei, że w planie dokonano ustaleń w zakresie dostosowanym do specyfiki dominującego przeznaczenia, związanego z górnictwem odkrywkowym i przeróbką kopalin. Przepis § 12 ust. 2 pkt. 1 planu dopuszcza modernizacje, rozbudowę, przebudowę, przekształcenie i zmiany funkcji budynków i budowli, ale tylko na inne funkcje produkcyjne, magazynowo-składowe i usługowe. Przewiduje też budowę nowych budynków, ale przy zachowaniu dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, które wynika z kolei z § 12 ust. 1 planu. Drugorzędna funkcja usługowa, wynikająca z § 12 ust. 1, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 planu możliwa jest natomiast do realizacji przy zachowaniu funkcji podstawowej terenu, a nie jej zmianie na całkiem usługową.

W ocenie Sądu I instancji, nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 8 k.p.a. przez zmianę stanowiska dotyczącego wykładni planu. W uprzednio wydanych decyzjach organ odwoławczy nie wyraził poglądu, czy planowane przedsięwzięcie pozostaje w zgodzie z planem miejscowym. Ponadto nie dokonał w tym zakresie wszechstronnej analizy i nie przedstawiło swojej oceny dotyczącej wykładni poszczególnych ustaleń planu, co jednoznacznie stwierdzono we wcześniejszym wyroku Sądu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.

W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm., dalej jako "p.u.s.a."). W ocenie Spółki, naruszenie tych przepisów polegało na oddaleniu skargi, w sytuacji w której organ odwoławczy, przy braku zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy, odstąpił od dotychczasowej wykładni ustaleń uchwały nr III/19/2006 Rady Miejskiej w Gogolinie z 29 grudnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...]II (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2007 r., Nr 12, poz. 421), aprobując dotychczas kwestionowaną wykładnię przedstawianą przez Burmistrza Gogolina. W rezultacie powinno to skutkować uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., wobec rażącego naruszenia art. 8 w związku z art. 15 k.p.a. i 153 p.p.s.a. przez organ odwoławczy.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię § 4 ust. 1 w związku z § 2 uchwały nr III/19/2006 przez przyjęcie, że miejscowy plan dopuszcza prowadzenie i lokalizację przedsięwzięć związanych wyłącznie z już funkcjonującymi na terenie objętym planem zakładami górniczymi. W ocenie Spółki, plan miejscowy wskazuje na teren górniczy nieograniczony wyłącznie do koncesjonowanej działalności górniczej i wprost dopuszcza rozwój przestrzenny oraz przekształcenie obszarów niezwiązanych z górnictwem na terenie górniczym. Doprowadziło to do przyjęcia przez Sąd I instancji, że wypełniła się przesłanka z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej.

Po drugie, błędną wykładnię § 4 ust. 2 uchwały nr III/19/2006 przez przyjęcie, że zasada zrównoważonego rozwoju oznacza prymat ochrony wartości przyrodniczych i środowiskowych, w sytuacji, kiedy celem omawianej zasady jest równoważenie, ustalenie kompromisu pomiędzy różnymi chronionymi wartościami, tak, aby przy zachowaniu pewnych warunków wynikających z postępowania o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań, możliwa była realizacja przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Po trzecie, błędną wykładnię § 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uchwały nr III/19/2006 przez przyjęcie, że teren na którym planowane jest przedsięwzięcie, oznaczony w miejscowym planie symbolem "P" (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów) należy funkcjonalnie łączyć z działalnością górniczą, co wyklucza tym samym możliwość realizacji przedsięwzięcia planowanego przez Spółkę z uwagi na powiązanie z działalnością w zakresie gospodarki odpadami. W ocenie Spółki, § 12 ust. 1 miejscowego planu nie statuuje obowiązku prowadzenia wyłącznie działalności górniczej. Doprowadziło do przyjęcia przez Sąd I instancji, że spełniona została przesłanka z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, a w rezultacie doprowadziło do naruszenia zagwarantowanej w art. 20 Konstytucji RP wolności działalności gospodarczej;

Spółka wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie sprawy co do istoty przez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] listopada 2015 r., a także decyzji Burmistrza Gogolina z [...] października 2014 r. ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, chybione są zarzuty kasacyjne, które podnoszą błędną wykładnię przez Sąd I instancji § 4 ust. 1 w związku z § 2 uchwały nr III/19/2006 Rady Miejskiej w Gogolinie z 29 grudnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...]II w związku z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, jak i § 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 tejże uchwały Rady Miejskiej w Gogolinie oraz art. 20 Konstytucji RP. Wynika to z tego że § 4 ust. 1 pkt 3 cytowanej uchwały jednoznacznie stanowi, że celem ustaleń danego planu miejscowego jest integracja działań podejmowanych na terenie górniczym, które zmierzają do zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego. Z kolei § 4 ust. 2 stanowi również, że założone cele planistyczne powinny być realizowane zgodnie z konstytucyjną zasadą zrównoważonego rozwoju regulowaną w art. 5 Konstytucji RP, jak i w celu minimalizacji nawet potencjalnych konfliktów przestrzennych, co dotyczy także realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Należy bowiem podkreślić, że w świetle § 12 ust. 1 i 2 cytowanej uchwały dla terenów oznaczonych symbolem P, czyli przeznaczenie podstawowe: istniejące tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, ustalono zasady zabudowy i zagospodarowania, które dopuszczają budowę nowych budynków i budowli tylko przy uwzględnieniu ograniczeń wprowadzonych w przepisie § 14 tejże uchwały (§ 12 ust. 2 pkt 1 cytowanej uchwały). Natomiast przepis § 14 ust. 2 powyższej uchwały Rady Miejskiej w Gogolinie wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczających naziemny skład materiałów wybuchowych zakładu górniczego (Pw), co związane jest z potencjalnym zagrożeniem bezpieczeństwa powszechnego. W szczególności przepis § 14 ust. 2 pkt 1 cytowanej uchwały zezwala w promieniu 250 m od takiego składu tylko na użytkowanie leśne z zakazem wszelkiej zabudowy. Z kolei przepis § 14 ust. 2 pkt 2 tejże uchwały także jednoznacznie stanowi, że w promieniu od 250 m do 450 m od przedmiotowego składu materiałów wybuchowych obowiązuje zakaz budowy między innymi zbiorników (§ 14 ust. 2 pkt 2 lit. c), jak i składów łatwo zapalnych materiałów o pojemności powyżej 1000 litrów paliwa (§ 14 ust. 2 pkt 2 lit. e). Ponad przepis § 14 ust. 2 pkt 3 lit. a) omawianej uchwały Rady Miejskiej w Gogolinie wprowadził w promieniu od 450 m do 650 m od naziemnego składu materiałów wybuchowych także zakaz budowy magazynów łatwo zapalnych materiałów o pojemności powyżej 2000 litrów paliwa. Natomiast planowane przedsięwzięcie ma być realizowane na działce o powierzchni około 2,6 ha położonej w granicach terenu górniczego [...]II w liniach rozgraniczających terenu oznaczonego w planie miejscowym terenu górniczego [...]II symbolem P, dla którego obowiązują ustalenia planu miejscowego zawarte między innymi w § 4 ust. 1 i ust. 2, jaki § 12 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 związku z § 14 ust. 2 pkt 1. Oznacza to, że należy także brać pod uwagę ustalenia szczegółowe zawarte w § 14 ust. 2 pkt 2 i 3, które obowiązują na przyległych terenach. Po drugie, planowane przedsięwzięcie jest związane w istocie z gospodarką odpadami, a więc nie z dozwoloną działalnością produkcyjną związaną w świetle dyspozycji § 12 ust. 1 z dotychczasowym przeznaczeniem przedmiotowej działki. Ma to być bowiem odzysk energii, który polega na termicznym przekształcaniu odpadów – i to nie dostarczonych przez zakłady górnicze z danego terenu górniczego - w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o odpadach, które obejmuje produkcję paliw alternatywnych łącznie z instalacją do produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych. Jest to więc w istocie proces gospodarowania odpadami, czyli nie jest to działalność produkcyjna związana z działalnością górniczą, jak i nie jest to dozwolone przeznaczenie drugorzędne dotyczące zabudowy usługowej w rozumieniu § 12 ust. 1 cytowanej uchwały.

Po trzecie, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia prawne i faktyczne chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy p.u.s.a. Należy bowiem zaznaczyć, że kontrola Sądu I instancji zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jest prawidłowa, biorąc pod uwagę dokonaną wykładnię obowiązujących ustaleń planu miejscowego na terenie przedmiotowej działki nr [...] w miejscowości [...], gdzie ma być realizowany dane przedsięwzięcie. Dlatego też Sąd I instancji nie naruszył także – na skutek braku zastosowania - przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy p.p.s.a. z powodu braku stwierdzenia rażącego naruszenia w tej sprawie przez organ odwoławczy - podczas ostatniego jej rozpatrzenia – art. 8 i art. 15 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., czyli odpowiednio zasady pogłębienia zaufania do organów państwa, jak i zasady dwuinstancyjności. Należy bowiem podkreślić, że w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 28 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 190/15, Sąd uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] stycznia 2015 r., która uchyliła z kolei decyzję organu I instancji "o odmowie zgody na realizację" danego przedsięwzięcia, sformułował w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną i jednoznaczne wskazania co do dalszego postępowania, które są wiążące dla organu odwoławczego.

Po czwarte, jedynie na marginesie zauważyć należy, że zarówno organy jak i Sąd I instancji nieprawidłowo posługują się formą rozstrzygnięcia w postaci odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Przepisy tej ustawy nie dotyczą zatem zgody na realizację przedsięwzięcia, lecz ustalenia warunków jego realizacji. Oznacza to, że właściwy w sprawie organ administracji publicznej nie może odmówić udzielenia zgody na realizację przedsięwzięcia, natomiast w przypadku sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej), zobowiązany jest odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ z treści zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w sposób jednoznaczny wynika, że chodzi tu o decyzję wydaną na podstawie art. 71 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, a ponadto kwestia ta nie stanowiła przedmiotu zarzutów kasacyjnych.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku