Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3602/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 124 b
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art 3 pkt 7a, art 3 pkt 8
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko – Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 958/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. w G. na decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] S.A. w G. na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 460,00 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 958/17, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w G. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] czerwca 2017r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...]; w pkt 2. zasądził od Wojewody K. na rzecz [...] S.A. w G. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 15 lutego 2017 r. [...] S.A. w G. wystąpiła o zobowiązanie E. L., właściciela nieruchomości położonej w obrębie K., gmina S., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 6,8300 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], do jej udostępnienia w celu wykonania czynności polegających na remoncie napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV relacji GPZ [...], polegającym na wymianie fundamentów, słupów, przewodów oraz izolatorów. Wnioskodawca wskazał na konieczność przeprowadzenia remontu linii ze względu na jej zły stan techniczny, konieczność zapewnienia jej dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. Starosta C. odmówił zobowiązania E. L. do udostępnienia nieruchomości skarżącej spółce w celu wykonania czynności polegających na remoncie napowietrznej linii elektroenergetycznej. Organ stwierdził, że zakres opisanych przez wnioskodawcę prac nie mieści się w definicji remontu istniejącej linii elektroenergetycznej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Wojewoda K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu, remont nie może polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. Demontaż istniejącej linii [...] i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia, nie spełnia przesłanek definicji remontu. Organ wskazał, że na przedmiotowej linii przewody typu AFL 50mm zostaną zastąpione przewodami AFL 70 mm na linii głównej, a na odgałęzieniach AFL 25 mm i 35 mm zostaną wymienione odpowiednio na AFL 35 i 50 mm, zgodnie z wytycznymi programowymi. Nie może więc budzić wątpliwości, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. Zdaniem organu, w związku z faktem, że inwestor zapewnia o utrzymaniu parametrów technicznych linii, nie mogą się jednak ostać zapewnienia o wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężenia prądu, gdyż takowe umożliwiają większe przekroje przewodów – linek. Zmianie ulegną zatem parametry użytkowe linii (niezależnie od tego, czy właściciel sieci ze zwiększonych możliwości przesyłu skorzysta), a to w opinii Wojewody uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu. Zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku spółki i załącznikach stanowi więc, w opinii organu, określoną w art. 3 pkt 7a p.b. "przebudowę", przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Według Wojewody, użycie przez inwestora jedynie nowych technologicznie materiałów, w stosunku do wykorzystanych pierwotnie, nie pozostawałoby w sprzeczności z definicją remontu. Jednak w przedmiotowej sprawie miałoby dojść do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii napowietrznej, co potwierdza przedstawiona powyżej charakterystyka przewodów.

Wobec tego organ stwierdził, że ingerencja w dotychczasową substancję linii na poziomie 100% i faktyczne budowanie linii etapami od nowa nie pozwala zakwalifikować wskazanych prac jako remontu w rozumieniu art. 124b u.g.n.

Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie błędnie przyjęto, że planowane prace nie mieszczą się w zakresie pojęcia remontu, co w konsekwencji doprowadziło do nietrafnego przyjęcia, iż nie została spełniona dyspozycja art. 124b ust. 1 u.g.n.

W powołanym na wstępie wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 958/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę.

Na wstępie Sąd podał, że w wyroku z dnia 25 października 2017r. sygn. akt II SA/Bd 817/17 rozstrzygał identyczne zagadnienie prawne w sprawie o takim samym stanie faktycznym (decyzje Starosty C. w odniesieniu do linii napowietrznej [...]). Wobec tego Sąd stwierdził, że w niniejszym uzasadnieniu odwoła się do uzasadnienia powołanego orzeczenia.

W ocenie Sądu stwierdzenie organów administracyjnych, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową, jest co najmniej przedwczesne, a wnioski i poczynione na ich podstawie ustalenia stoją w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem spornych robót jest obiekt liniowy, czyli linia napowietrzna o napięciu 15 kV relacji GPZ [...]. Okoliczność ta determinuje specyfikę remontu obiektów tego typu. Przy czym Sąd zaznaczył, że sama wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych. Okoliczność ta wymaga jednak dokładnego zbadania, czego zaniechał organ pierwszej instancji i czego nie dostrzegł Wojewoda. Sąd podkreślił, że postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia nieruchomości w trybie art. 124b u.g.n. wymaga przede wszystkim dokumentacji technicznej, której organ nie żądał, zwracając się do inwestora jedynie o oświadczenia, których w dalszej konsekwencji nie uwzględnił lub też zakwestionował. Natomiast w ocenie Sądu ustalenia wymaga, jakie parametry linia energetyczna ma aktualnie i jakie uzyska po przeprowadzeniu robót, istotna jest bowiem ewentualna zmiana parametrów technicznych całego urządzenia liniowego (nie tylko jego poszczególnych odcinków) takich jak: zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana parametrów technicznych linii napowietrznej musi wynikać z dokumentacji technicznej przewidzianych w ramach remontu elementów linii podlegających wymianie. Zmiana parametrów technicznych nie zależy od wymiany zużytego słupa na nowy, nowszej generacji, czy też zastąpienia przewodów linii napowietrznej lepszymi o nowszej technologii.

Sąd podkreślił, że co do zasady, wymiana słupów i przewodów w orzecznictwie sądów administracyjnych traktowana jest, jako remont. Roboty budowlane polegające na wymianie słupów drewnianych stanowiących część obiektu budowlanego, jakim jest linia elektroenergetyczna na wykonane z innego materiału w sytuacji, gdy nie następuje zmiana przebiegu trasy owej linii mogą być zakwalifikowane jako remont. W ocenie Sądu, zarówno Starosta, jak i Wojewoda zaniechali dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a wyciągnięte przez te organy wnioski przedstawione w decyzjach wzbudzają wątpliwości. Działania planowane przez inwestora sieci, polegające na wymianie zużytych jej elementów, lin i słupów, mogą stanowić remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. Zdaniem Sądu rację ma organ twierdząc, że w sytuacji, gdy będziemy mieli do czynienia z obiektem budowlanym, rozebranie go do podstaw i wzniesienie na nowo nie będzie remontem tylko odbudową tego obiektu. Natomiast w przypadku obiektu liniowego, który jest również obiektem budowlanym, należy postrzegać budowlę jako całość. Sąd podkreślił przy tym, że nie można pomijać charakterystycznego parametru tego obiektu, jakim jest długość. Sąd zaznaczył, że remont obiektu liniowego może polegać na wymianie zużytych jego fragmentów nowymi, takimi jak liny, słupy. Ważne jest, aby przy tego typu robotach nie doszło do zmiany parametru długości (wydłużenia linii napowietrznej), czy parametrów technicznych takich jak moc przesyłu i zwiększenie pola elektromagnetycznego. W takiej sytuacji, zakres prac będzie stanowił przebudowę, a nie remont. Natomiast w niniejszej sprawie inwestor wyraźnie określił, że czynności miały zostać przeprowadzone na istniejącej linii elektroenergetycznej, bez zmiany trasy tej linii, jak również bez zmiany parametrów technicznych.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy nie ustaliły parametrów technicznych urządzeń, które mają zastąpić zużyte elementy linii istniejącej, co ma istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w pierwszej kolejności rozważenia wymagać będzie ta kwestia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda K., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej oraz oddalenie skargi [...] S.A., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy;

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

• art. 124b ust.1 u.g.n. w związku z art. 3 pkt 7a i 8 p.b., poprzez jego nieprawidłową wykładnię i zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym wskutek błędnego przyjęcia, iż zakres prac polegający na wymianie fundamentów, słupów, przewodów oraz izolatorów na napowietrznej linii elektroenergetycznej, bez zmiany jej parametrów technicznych, spełnia przesłanki do zakwalifikowania tych czynności jako remontu w znaczeniu art. 3 pkt p.b., podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego sprawy na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organy administracji obu instancji stwierdzono, iż powyższe czynności ponad wszelką wątpliwość spowodują zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii takich jak m.in.: sposób posadowienia oraz wysokość poszczególnych słupów, zwiększenie natężenia prądu, a tym samym przesyłanej energii, zwiększenie pola elektromagnetycznego linii elektroenergetycznej, co uniemożliwia zakwalifikowanie zakresu i rodzaju prac jako remontu, lecz świadczy o przebudowie, a zatem brak jest przesłanek do zastosowania w niniejszej sprawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami;

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej oceny przez Sąd I instancji i pominięcie, bądź niewłaściwą ocenę dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w tym niezasadne uznanie, że brak jest w aktach sprawy danych uzasadniających przyjęcie zmiany parametrów technicznych napowietrznej linii elektroenergetycznej będącej przedmiotem niniejszego postępowania oraz niezasadne uznanie, że projektowane roboty budowlane mogą stanowić remont z uwagi na spełnienie definicji z art. 3 pkt 8 p.b., przez wymianę poszczególnych części obiektu liniowego i uznanie, że organy obu instancji wydały rozstrzygnięcia w oparciu o wadliwą analizę materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie wykazania zmiany parametrów technicznych wymienianych elementów i niepełnego materiału dowodowego w zakresie odcinka całej linii napowietrznej, w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił organowi do uzasadnienia swojego stanowiska. Organ skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił na czym opiera swoje stanowisko, że zmianie ulegną parametry techniczne wymienianych elementów sieci, w sytuacji gdy przewody AFL nowej instalacji będą posiadały większe średnice (przekroje), a kubatura, przekrój i powierzchnia zabudowy słupów, które zostaną wykonane z innej konstrukcji i materiału oraz technologii, dowodzi zmiany parametrów linii elektroenergetycznej, co powoduje tym samym niemożność zakwalifikowania planowanych prac jako remontu według przepisu art. 3 pkt 8 p.b.;

2) art. 8 § 2 K.p.a., poprzez naruszenie zasady, iż organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w sytuacji, gdy organ skarżący kasacyjnie w identycznych sprawach dotyczących dokładnie tej samej linii GPZ [...] wydawał takie same decyzje, które na skutek skarg inwestora [...] S.A. rozpatrywane były przez WSA w Bydgoszczy na korzyść skarżącego kasacyjnie Wojewody K. oddalając skargi inwestora. W sprawach tych również oparto się o dokument pt. "Wytyczne programowe na remont kapitalny linii SN-15kv GPZ [...] [...] wraz z odgałęzieniami". Podzielając stanowisko Wojewody K. WSA w Bydgoszczy wydał m.in. wyrok z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 956/17, wyrok z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 820/17, wyrok z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 957/17, wyrok z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 959/17, wyrok z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 960/17, wyrok z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 961/17, czy wyrok z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 963/17.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ odwoławczy mógł na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w aktach sprawy, ustalić, iż na skutek zamontowania (podwieszenia) nowych linek (przewodów AFL) o zdecydowanie większym przekroju przewodu, zmienią się parametry techniczne i użytkowe remontowanej linii elektroenergetycznej w postaci zmiany natężenia prądu oraz pola elektromagnetycznego. W opinii skarżącego kasacyjnie większe przekroje linek umożliwią zwiększenie natężenia prądu, a tym samym przesyłanej energii, niezależnie od tego, czy właściciel linii z tych możliwości korzysta, czy deklaruje niewykorzystanie tej zwiększonej mocy przesyłu. Zatem zwiększają się możliwości niekontrolowanego wykorzystania zwiększonych parametrów technicznych i użytkowych. Podkreślono, że wiedza ta wynika chociażby z doświadczenia życiowego. Wskazano, że inwestor zwiększa przekroje linek, bo na skutek rozwoju budownictwa, czy przemysłu, musi zaopatrywać coraz większą ilość odbiorców. Obecnie funkcjonujące linki o przekrojach 50 mm2, 35 mm2 i 25 mm2 nie są w stanie takiego obciążenia udźwignąć, dlatego koniecznym jest ich wymiana na takie o zwiększonych możliwościach przesyłu. Zależność taka, w opinii Wojewody, nie wymaga przeprowadzania jakiejś szczególnej ekspertyzy, gdyż wynika to ze wzorów i zależności matematycznych. Zmianie ulegną zatem parametry użytkowe i techniczne linii.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że inna kubatura poszczególnych słupów (sam inwestor przyznał, że część słupów będzie wyższa) spowoduje zmianę kubatury obiektu liniowego jako całości.

Według wnoszącego skargę kasacyjną użycie przez inwestora jedynie nowych technologicznie materiałów, w stosunku do wykorzystanych pierwotnie, nie pozostawałoby w sprzeczności z definicją remontu. Jednak w przedmiotowej sprawie miałoby dojść do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii napowietrznej, co potwierdza choćby charakterystyka przewodów. Zdaniem Wojewody, do parametrów technicznych linii napowietrznej, poza napięciem i polem elektromagnetycznym, zaliczyć należy między innymi parametry jej podstawowych elementów konstrukcyjnych, czyli słupów i przewodów. Wojewoda wskazał, że linia ta została wybudowana w latach 70 – tych i ze względu na zły stan techniczny słupów i przewodów kwalifikuje się ona do kapitalnego remontu. Wobec tego organ stwierdził, że naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie przy zastosowaniu nowych i innych wyrobów budowlanych, niż użyto w stanie pierwotnym, nie może być rozumiana jako remont, gdyż wtedy zbędne by było takie pojęcie jak odbudowa. Podkreślono, że skoro prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, wymiana linek wraz ze zmianą ich średnicy), to nie spełniają tych wymogów również roboty na fragmencie linii, tj. wyłącznie na przedmiotowej działce.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A., wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Spółka wskazała, że materiał zebrany w sprawie, a więc oświadczenia wykonawcy robót pozwalają uznać, iż przedmiotowe prace stanowić będą remont, a nie przebudowę. W ocenie Spółki słusznie wskazano, że prace te odbywać się będą nie na całej linii, a jedynie na jej odcinkach, oraz że przekrój przewodów nie ulegnie zmianie, nie dojdzie montażu zupełnie nowych elementów, a jedynie stare urządzenia, nie nadające się do eksploatacji zostaną wymienione na nowe – co odpowiada definicji remontu. Podniesiono, że przyznanie przez inwestora, a więc [...] S.A., że niektóre ze słupów będą wyższe, nadal nie pozwala przesądzić o charakterze przedmiotowych robót. Wskazano, że organ w zupełności pominął wyjaśnienia spółki. Podkreślono, że sytuacji w której złożone oświadczenia pozostają - w ocenie organu - w sprzeczności z przedłożoną dokumentacją, winien on poddać materiał zgromadzony w sprawie szczegółowej analizie. Analiza ta nie powinna jednak opierać się jedynie o bezkrytyczne i schematyczne przyjęcie wybiórczo wybranych danych z wytycznych.

Spółka podniosła, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał organowi ustalenie, jakie konkretnie parametry ma linia energetyczna obecnie oraz jakie konkretnie parametry ma uzyskać w wyniku przeprowadzenia wskazanych przez Spółkę robót budowlanych; przeanalizowanie, jakiej części elementów obiektu liniowego (tj. linii elektroenergetycznej) dotyczy zmiana parametrów i na ile – w odniesieniu do każdego poszczególnego elementu – jest to zmiana istotna, a dopiero następnie – czy suma zmian w zakresie poszczególnych elementów uzasadnia tezę, że nastąpić ma zmiana parametrów obiektu budowlanego jako całości. Organ zaniechał jednak poczynienia wyczerpujących ustaleń w tym zakresie, poprzestając na uznaniu, że samo zwiększenie przekrojów linek prowadzi do zmiany parametrów technicznych przedmiotowej linii elektroenergetycznej. W szczególności organ nie przedstawia jakiegokolwiek dowodu, z którego wynikałoby, iż zwiększenie przekrojów tych linek będzie skutkowało zmianą parametrów przedmiotowej linii elektroenergetycznej jako całości, pomimo iż zobowiązują go do tego podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

Spółka wskazała ponadto, że w toku postępowania wyjaśniono, iż zmianie nie ulegnie nie tylko długość samej linii i szerokość zewnętrzna przebiegu przewodów, ale również częstotliwość i pole magnetyczne linii. Okoliczności te wskazują, iż wskutek planowanych prac nie dojdzie do zmiany parametrów linii. Podkreślono, że w aktach postępowania brak jest przy tym jakichkolwiek dowodów podważających ten pogląd. W szczególności brak jest dowodów, aby sama zmiana przekroju przewodów doprowadziła do takiej zmiany parametrów, nie tylko na określonym odcinku linii, ale na całej przedmiotowej linii. Organ nie wykazał, że wskutek zmiany przekroju przewodów dojdzie do zmiany parametrów linii

W piśmie z dnia 1 lipca 2019 r. Wojewoda K. przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych - wykazywał, że zmiana parametrów użytkowych lub technicznych jest następstwem prac budowlanych wykonywanych nie w ramach remontu, lecz przebudowy. Organ podkreślił, że w wyniku planowanych prac nastąpi zmiana parametrów technicznych lub użytkowych urządzeń. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że planowane przedsięwzięcie polega na wymianie przewodów AFL 50 mm2 na AFL 70 mm2 od stanowiska nr [...] do stanowiska nr [...] ( 23 km.) wraz ze słupami w liczbie 230 sztuk, gdzie słupy żelbetowe lub drewniane, miałyby zostać wymienione na betonowe wirowane. Wymiana przewodów i słupów nastąpi również na odgałęzieniach. Zmianie ulegną kubatura, przekrój, czy powierzchnia zabudowy słupów ( w niektórych przypadkach słupy będą wyższe) oraz parametry przekroju przewodów. Na całej linii zostaną zamontowane słupy wirobetonowe typu E o innych parametrach niż dotychczas funkcjonujące na żerdziach ŻN. Remont nie może polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa i to dodatkowo o innych parametrach. Wojewoda podkreślił ponadto, że to inwestor jest zobowiązany do dostarczenia wszelkich wymaganych dokumentów. Tymczasem inwestor nie załączył żadnych materiałów projektowych czy technicznych, wskazując, że ich nie posiada, lub też, że nie ma potrzeby ich sporządzania. Udostępnione organowi dokumenty są przeważnie fragmentaryczne. Według Wojewody demontaż starej, wyeksploatowanej, wybudowanej w latach 70-tych XX wieku linii i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia nie spełnia przesłanek definicji remontu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów procesowych wskazać należy, że zarzuty te nie zostały w sposób prawidłowy sformułowane. Sąd I instancji uchylił wydane w sprawie decyzje na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., wskazując na naruszenie art.7 i 77 § 1 k.p.a. Tych natomiast przepisów nie wskazano w skardze kasacyjnej, jako naruszone, co jest niewątpliwie jej mankamentem. Podniesiono natomiast zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Przepis ten stanowi, że: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." O naruszeniu tego przepisu można więc mówić wówczas, gdy sąd wyda orzeczenie nie na podstawie akt sprawy albo przed zamknięciem rozprawy. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby zatem stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a nie np. na skutek niedokładnej lektury akt. W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować ani oceny materiału dowodowego, ani ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd I instancji. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r.,sygn. I OSK 1749/11, wyrok NSA z 27 czerwca 2019, sygn. I OSK 2153/17).

Nie mógł mieć także wpływu na wynik rozstrzygnięcia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.8 §2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Z przepisu tego wynika, że na utrwaloną praktykę strona może skutecznie powoływać się tylko wówczas, gdy organ odstępuje od niej przy ziszczeniu się dwóch przesłanek tj. rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz odstępuje od tej praktyki bez uzasadnionej przyczyny.. Niewątpliwie przepis ten jest adresowany do organu administracji, nie zaś do sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej to Sądowi I instancji zarzucono, że w innych podobnych rodzajowo sprawach orzekał odmiennie, niż w sprawie niniejszej.

Za zasadne uznać należy zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Stosownie do art. 124b ust. 1 u.g.n - wskazanego w skardze kasacyjnej jako naruszony - starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody.

Zgodnie z art. 3 pkt 7 a ustawy Prawo budowlane pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Natomiast według art.3 pkt 8 wskazanej ustawy pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Wobec tego dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy istotne jest ustalenie, czy zakres prac planowanych przez inwestora można zaliczyć do remontu, stanowiącego jedną z przesłanek umożliwiających udostępnienie nieruchomości, czy też będzie stanowił przebudowę lub rozbudowę istniejącej linii napowietrznej, jak również czy materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie pozwalał na dokonanie takiego ustalenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie już podkreślano, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy więc oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, o innych parametrach, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b.). Roboty budowlane polegające na całkowitym zdemontowaniu, rozebraniu obiektu budowlanego i zastąpienie go nową substancją należy traktować jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego (pr. wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16).

W rozpoznawanej sprawie inwestor wystąpił, na podstawie art.124 b u.g.n., o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w celu " przeprowadzenia remontu linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...] polegającego na wymianie przewodów, słupów oraz wymianie izolatorów". Z załączonych przez inwestora do wniosku "Wytycznych Programowych na remont kapitalny linii SN-15 kV GPZ [...] od odłącznika 3580 G. do 2655 C.; 2626 O. i 2632 S. wraz z odgałęzieniami" wynika, że przewody typu AFL 50 mm zostaną zastąpione przewodami AFL 70 mm na linii głównej, a na odgałęzieniach przewody AFL 35 mm zostaną wymienione na AFL 50 mm. Nastąpi także wymiana odłączników napowietrznych na rozłączniki przystosowane do zdalnego sterowania, a na słupach mają być stosowane mostki izolowane.

Ponadto, jak wynika z pisma inwestora z dnia 31 marca 2017 r. "dotychczasowe słupy betonowe żelbetowe oraz drewniane zostaną wymienione na słupy betonowe wirowane bez zmiany wysokości, jednakże w niektórych przypadkach słupy będą wyższe (...)."

W tych okolicznościach prawidłowo wywiódł Wojewoda, że zmianie ulegną parametry użytkowe linii (spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu). Wskutek zmiany przekroju linek inwestor będzie mógł wykorzystywać przebudowywaną linię w szerszym zakresie (będzie miał zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej). Nie ma przy tym znaczenia, czy inwestor skorzysta z tych zwiększonych możliwości przesyłu, czy też nie. Należy także zauważyć, że planowana przez skarżącą inwestycja będzie polegała na innej zmianie jakościowej tj. wymianie odłączników napowietrznych na przystosowane do zdalnego sterowania (por. pkt 2 ppkt 4 "Wytycznych programowych") – a więc wskutek planowanej inwestycji obiekt zyska nową funkcję, której dotychczas w ogóle nie posiadał.

Wobec tego należy podzielić stanowisko organów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie, iż zakres planowanych robót przesądza o tym, że będą one polegać na przebudowie lub rozbudowie istniejącej dotychczas linii, a nie na jej remoncie, nie było więc podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. Zmiana parametrów użytkowych obiektu budowlanego, będącego obiektem liniowym, stanowi bowiem kwalifikację zamierzonych przez inwestora prac jako mieszczących się ewentualnie w kategorii przebudowy.

Należy także zwrócić uwagę, że w związku z zakresem planowanych robót obejmującym znaczący odcinek przedmiotowej linii elektroenergetycznej, powyższa ocena opiera się na całokształcie planowanych prac, a nie tylko na tym ich fragmencie, które są planowane na działce uczestnika postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela tym samym stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 2999/18, wydanym w tożsamych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.