Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 3818/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacja [...] w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 26/20 odrzucające skargę Fundacji [...] na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na powierzenie realizacji zadania publicznego w zakresie prowadzenia dwóch punktów z przeznaczeniem na udzielenie nieodpłatne pomocy prawnej oraz świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 8 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 26/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Fundacji [...] na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie otwartego konkursu ofert na powierzenie realizacji zadania publicznego w zakresie prowadzenia dwóch punktów z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskich.

Uchwałą z dnia [...] listopada 2019 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r., o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2019 r., poz. 511), art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz.U. 2019 r., poz. 294) oraz art. 15 ust. 2h ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. 2019 r., poz. 688), Zarząd Powiatu [...] ogłosił rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na powierzenie organizacji pozarządowej lub innemu podmiotowi określonemu w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. 2019 r., poz. 688) realizacji zadania publicznego w zakresie prowadzenia dwóch punktów z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na terenie Powiatu [...] w 2020 roku. W § 1 tej uchwały wskazano, że "Po rozpatrzeniu ofert złożonych w konkursie na realizację zadania publicznego w 2020 roku z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej i świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz po uwzględnieniu opinii Komisji Konkursowej powierza się wykonanie zadania publicznego wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie jego realizacji w zakresie prowadzenia dwóch punktów z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenie nieodpłatnego poradnictwa na terenie Powiatu [...] w 2020 roku niżej wymienionej organizacji pozarządowej:1/ nazwa i adres organizacji: Stowarzyszenie [...], ul. [...],[...], 2/ nazwa zadania: "Prowadzenie dwóch punktów z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na terenie Powiatu [...] w 2020 roku",3/ kwota dotacji: [...] złotych brutto". Natomiast w § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Przewodniczącemu Zarządu Powiatu [...].

Powyższą uchwałę do zaskarżyła Fundacja [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Uzasadniając opisane na wstępie postanowienie Sąd I instancji wskazał na treść art. 1 § 1 i 2, art. 2, art. 3 p.p.s.a. oraz art. 5 p.p.s.a. wyjaśniając, iż z punktu widzenia określonej tymi przepisami kognicji sądu administracyjnego należy stwierdzić, że będąca przedmiotem sporu uchwała nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 3, ani też żadnym z aktów, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4a, i 7 p.p.s.a. Przedmiot i treść zaskarżonej uchwały nie pozwala również na zakwalifikowanie jej do aktów prawa miejscowego , o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., bowiem nie zawiera ona norm o charakterze abstrakcyjnym, niekonsumującym się przez jednokrotne zastosowanie, nie jest skierowana do ogółu i nie stanowi bezpośrednio o prawach lub obowiązkach obywateli lub innych podmiotów. Zdaniem Sądu I instancji ocena charakteru prawnego zaskarżonej uchwały organu powinna być dokonana z punktu widzenia aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 6 p.p.s.a., zaś dokonanie tej oceny musi zostać poprzedzone analizą przepisów, stanowiących podstawę prawną do takiej formy działania tego organu, w szczególności przepisów art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz.U. 2019 r., poz. 294) oraz art. 15 ust. 2h ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. 2019 r., poz. 688).

Sąd I instancji przeprowadził analizę uregulowań zawartych w art. 11 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej oraz art. 13 i 15 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wskazując, iż z przepisów tych wynika, że konkurs ofert ogłoszony w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ma na celu wyłonienie oferentów, którzy będą realizowali zadania publiczne, zaś po przeprowadzeniu otwartego konkursu organ administracji zawiera z wyłonionym podmiotem umowę, która ma charakter umowy zlecenia, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego.

W ocenie Sądu konkurs ogłoszony przez Zarząd Powiatu [...] mający wyłonić organizacje pozarządową w celu realizacji zadań publicznych w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej nie ma charakteru postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydaje się akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej. Wskazał, że informacja zarządu o wyniku otwartego konkursu materializuje się w formie uchwały, która potwierdza jedynie fakt wyboru oferty i wyłonienia organizacji pozarządowej. Tym samym w drodze analizowanej uchwały zarząd powiatu nie wpływa w sposób władczy na obowiązki lub uprawnienia innych podmiotów, bowiem żaden przepis prawa nie gwarantuje skarżącej Fundacji , że jej oferta zostanie wybrana.

Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, iż z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że wymienione w nim akty i czynności muszą mieć charakter publicznoprawny, a więc muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Zauważył, iż na tle wykładni powołanych wyżej przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę na to, że wykonywanie zadań administracji publicznej przez organizacje pożytku publicznego na podstawie zlecenia to pewnego rodzaju prywatyzacja zadań publicznych. Zlecenie wykonania zadań publicznych następuje bowiem na zewnątrz, gdyż podmiotem wykonującym to zadanie jest podmiot niepubliczny - organizacja pożytku publicznego, która przyjmuje dane zadanie dobrowolnie oraz prowadzi je w interesie wyższym, "ogólnym", a nie w interesie jednostkowym. Realizacja danego zadania odbywa się w formach prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa nadal na organie, który je zlecił. Zdaniem Sądu konkurs ofert, ogłoszony w oparciu o przepisy omawianej ustawy, ma zatem na celu wyłonienie oferentów, którzy będą realizowali określone zadania publiczne, co wiąże się również ze zobowiązaniem przekazania na realizację tych zadań określonej kwoty pieniężnej, stanowiącej dotację celową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Sąd stanął na stanowisku, iż konkurs oferty nie służy więc przyznaniu "wsparcia", czy też "dofinasowania" projektu, zaś omawiana ustawa nie zawiera przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a., przewidującego sądową kontrolę (por. postanowienia NSA : z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3505/18 i z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2022/11).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zarząd Powiatu rozstrzygając konkurs nie oddziałuje w sposób władczy na uprawnienia czy obowiązki wynikające z ustawy, zatem nie można uznać, że rozpoznawana sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, bowiem ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W konsekwencji Sąd przyjął, że oceniana uchwała nie stanowi również aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., którego zastosowanie wymaga, by akt został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ponadto wyjaśnił, iż nie jest możliwe określenie w sposób generalny, przez wskazanie jednej ogólnej cechy, które spośród uchwał (zarządzeń) organów gminy i powiatu są podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, a które nie mają takiego charakteru, a zwłaszcza przyjęcie, że całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej. W jego ocenie, taki pogląd jest nieuprawniony i czyni w istocie bezprzedmiotowym zawężenie dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej tylko do uchwał i zarządzeń w sprawach "z zakresu administracji publicznej". Podobnie jak w przepisach ustaw samorządowych (gminy i powiatu). Zdaniem Sądu, gdyby ustawodawca chciał objąć kontrolą sądową całokształt działalności uchwałodawczej organów jednostek samorządu terytorialnego, to zarówno w ustawie procesowej regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi, jak i w ustawach samorządowych, nie zawęziłby przedmiotu kontroli sądowej do kategorii do aktów "z zakresu administracji publicznej".

Konkludując Sąd wskazał, że badanie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego dotyczy każdorazowo konkretnej sprawy, i to w określonym kontekście prawnym. Zauważył, iż wbrew stanowisku Fundacji, samodzielnej podstawy prawnej do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały Zarządu Powiatu nie można wywodzić z art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, bowiem powołany przepis nie ma zastosowania w analizowanej sprawie, skoro będąca przedmiotem kontroli Sądu uchwała nie stanowi ani aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej .

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Fundacja zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym przez pominięcie ww. prawa materialnego wyraźnie rozszerzającego zakres kontroli sądowoadministracyjnej wynikający z art. 3 § 3 p.p.s.a. przez autonomiczny przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym;

2) przepisów postępowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej przez błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie przez zarządu powiatu otwartego konkursu ofert na powierzenie organizacji pozarządowej realizacji zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

3) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i nieprzyjęcie, że spór o legalność uchwały zarządu powiatu rozstrzygającej wyłaniającej organizację pozarządową, której powierzona zostanie realizacji zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego nie jest sprawą w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji podlegającą rozpoznaniu przez sąd administracyjny.

W oparciu o przytoczone zarzuty Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację, świadczącą, zdaniem skarżącej kasacyjnie, o zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie czy stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie otwartego konkursu ofert na powierzenie realizacji zadania publicznego w zakresie prowadzenia dwóch punktów z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskich.

Odnotować zatem trzeba stanowisko, które zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku 15 grudnia 2020 r., sygn. akt SK 12/20 wskazując w nim, że "Art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" oraz że "Art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozumiany w ten sposób, że nie dotyczy bezczynności organu władzy publicznej odnośnie do rozstrzygnięcia w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji".

W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że "wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów. Okoliczność, że samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 2003 r., a nie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że treść przedmiotowych aktów jest adresowana do oferentów. Akty te wydane w następstwie przeprowadzenia konkursu nie mają charakteru aktów wydawanych w sferze wewnętrznej administracji."

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego już sama redakcja art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. świadczy o tym, że ustawodawca dążył do objęcia kognicją sądów administracyjnych jak najszerszej kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Wyjaśnił, że rozstrzygnięcia konkursów, o których mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., stanowią akty przesądzające w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a zatem nie są to akty (zdarzenia) prawnie irrelewantne; przeciwnie - dotyczą sfery finansów publicznych (a więc gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne). Tym samym po stronie oferentów tworzą prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), by właściwe organy władzy publicznej przeprowadzające postępowanie konkursowe działały zgodnie z prawem.

Konkludując Trybunał stwierdził, że "postępowanie konkursowe, o którym mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Tym samym interpretacja (wykładnia) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyłączająca kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych w następstwie przeprowadzenia konkursu, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu. To zaś implikuje niezgodność z rzeczonym prawem takiej interpretacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., która wyklucza wniesienie przez oferenta skargi na bezczynność organu, który po ogłoszeniu konkursu zaniechał przepisanych prawem dalszych czynności w tej materii. Podstawowym prawem jednostki jest bowiem możliwość weryfikacji wydanych wobec niej aktów i czynności lub zaniechań organów administracji publicznej (bez względu na ich rodzaj) przez podmiot niezwiązany z nimi strukturalnie (organizacyjnie), którym jest sąd administracyjny."

Skoro zaś Trybunał wskazał, iż od rozstrzygnięć organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, a także w razie bezczynności tego organu po ogłoszeniu konkursu, zainteresowanym podmiotom przysługuje stosowna skarga do sądu administracyjnego, to za błędne należało uznać stanowisko Sądu I instancji przyjmujące, że w przedmiotowej sprawie należało odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.