Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1605/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 530/13 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. Uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] października 2012 r. II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz M. C. kwotę 1300 zł (tysiąc trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 530/13 oddalił skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...], na wniosek U. i A. N., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego z częścią garażową oraz rozbudowie budynku gospodarczego o część garażową wraz ze zmianą konstrukcji dachu, na działce o nr ew. [...] położonej w P., gmina Ż.. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez M. C., została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. C., wyrokiem z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 927/10 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 2010 r. Sąd zobowiązał organy do wyjaśnienia, czy ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wyłączone będzie zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej również u.p.z.p.) z uwagi na treść art. 61 ust. 4 tej ustawy, co będzie wymagało określenia charakteru istniejącej i planowanej zabudowy na działce nr [...], to jest ustalenia, czy dotychczasowa funkcja zabudowy odpowiada funkcji zabudowy planowanej i czy jest to zabudowa zagrodowa w ramach gospodarstwa rolnego, jak i porównania powierzchni gospodarstwa rolnego do średniej powierzchni gospodarstw występujących w gminie Ż.. Ponadto Sąd zakwestionował prawidłowość przeprowadzonej analizy urbanistycznej, co też dyskwalifikowało jej wyniki, jak i ustalone na jej podstawie poszczególne parametry dla planowanej inwestycji. Sąd wskazał także na wadliwość przeprowadzenia uzgodnień w toku postępowania.

Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz dokończeniu częściowo zrealizowanej nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego i jego rozbudowy o pomieszczenia garażowe wraz ze zmianą konstrukcji dachu tego budynku.

Odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do zastrzeżeń podniesionych przez M. C., organ pierwszej instancji stwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla obiektu już zrealizowanego w całości lub w części i taki stan rzeczy nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania. Wójt wskazał zarazem, że uwagi dotyczące możliwości legalizacji samowoli budowlanej powinny być przedmiotem badania w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Wyjaśnił również kwestie związane ze sporządzeniem wstępnego projektu decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., który podlegał uzgodnieniom z właściwym zarządcą drogi oraz w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ponadto, odnosząc się do zarzutu strony, że analiza urbanistyczna nie została podpisana przez osobę uprawnioną, stwierdził, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza zgodnie z powołanym przepisem art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie wykonawcze) "właściwy organ", a w rozpatrywanej sprawie Wójt Gminy B., natomiast osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Organ pierwszej instancji podkreślił, że wysokości budynku mieszkalnego i garażowego po jego rozbudowie i nadbudowie nie mogą przekroczyć wysokości dachu istniejącego budynku mieszkalnego, podobnie jak i nabudowywanego garażu przylegającego do tego budynku. Kwestie zacieniania sąsiedniej nieruchomości oraz pęknięć na ścianie budynku organ uznał za podlegające badaniu w innym postępowaniu, dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, ewentualnie pozwolenia na wznowienie robót, w tym w zakresie sytuowania budynku przy granicy działki sąsiedniej i ewentualnych kolizji z sąsiednią zabudową. Wójt wyjaśnił, że dopuścił jedynie możliwość lokalizacji budynków przy granicy z działką sąsiednią, ale kwestia ta będzie rozpatrywana na etapie legalizacji inwestycji, w tym pod kątem spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ, odwołując się do sporządzonej analizy, zwrócił uwagę na usytuowanie budynków mieszkalnych, gospodarczych i garażowych przy granicy działek sąsiednich. Stwierdził także, że takie usytuowanie budynków jest charakterystyczne w obszarze analizowanym i można stwierdzić, że jest standardem lokalizowania zabudowy na tym obszarze, przez co zachowany jest ład przestrzenny. Zarazem wskazał, że kwestie lokowania planowanej zabudowy regulują przepisy obowiązującego prawa, a Wójt Gminy, rozstrzygając kwestię możliwości realizacji danego przedsięwzięcia, działa na podstawie obowiązującego porządku prawnego, zatem rozstrzygnięcie to nie może być determinowane opiniami osób zainteresowanych, z których nie wynika naruszenie przepisów prawa.

Dalej organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdził, że planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowana zabudowy. W odniesieniu do zarzutu strony, że istniejąca na działce nr [...] zabudowa nie jest dostosowana do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej, zwrócił uwagę na to, że warunek kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Stwierdził, że sporządzona analiza urbanistyczna wskazywała na kontynuację funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, w którym dominuje zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, w ramach której występują m.in. budynki mieszkalne, gospodarcze i garaże. Uzasadniając ustalenie obowiązującej linii zabudowy w odległości 7 m od drogi wojewódzkiej, stwierdził, że linia ta przebiega w obszarze analizowanym w zróżnicowanej odległości (od 8 do 10 m), tworząc uskok. Wskazując na brzmienie § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego i fakt, że rozbudowywany budynek znajduje się w odległości 7 m od tej drogi publicznej, organ stwierdził, że takie ustalenie linii zabudowy było uzasadnione. Podobnie wyjaśnił kwestię określenia wskaźnika intensywności z zabudowy, którego średnia wartość w sąsiedztwie wynosi 0,15, jednakże na działce nr [...] wskaźnik ten przed rozbudową wynosił około 0,34, a w wyniku wykonania planowanej rozbudowy wzrośnie nieznacznie, do 0,35, stąd też ustalił dla działki nr [...] przedmiotowy wskaźnik na tym poziomie. Wyjaśnił zarazem, że szerokość elewacji frontowej istniejącego budynku mieszkalnego wynosi 12 m, zaś budynku gospodarczego przed nadbudową i rozbudową o garaż wynosiła 9 m, który to parametr nie ulegnie zmianie, wobec czego nie był on analizowany.

Wójt Gminy B. skonstatował, że inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym warunek kontynuacji funkcji zabudowy oraz gabarytów i formy architektonicznej obiektów istniejących w obszarze analizowanym, jak i nie narusza przepisów odrębnych wobec czego stwierdził, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy.

W odniesieniu do zastrzeżeń M. C., że inwestorzy nie złożyli wniosku dla przedsięwzięcia w kształcie określonym w piśmie organu z dnia 6 września 2012 r., Wójt wyjaśnił, iż zakres inwestycji określony w tym piśmie, jak i w analizie urbanistycznej z dnia 6 września 2012 r. wynika z wniosku inwestorów z dnia 12 maja 2010 r. uzupełnionego w piśmie z dnia 3 kwietnia 20121 r. Dodane sformułowanie "dokończenie częściowo zrealizowanej" wynika z uściślenia stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji (w tym zakresu dokonanej samowolnie inwestycji), na podstawie informacji uzyskanych od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Wójt dodał, że wykonana po uzyskaniu tych informacji analiza urbanistyczna dotyczyła właściwie określonego przedmiotu postępowania i zakresu inwestycji, również w odniesieniu do samowolnie zrealizowanej nadbudowy budynku gospodarczego. Uznał przy tym, że dokonana zmiana zakresu inwestycji nie wymaga przeprowadzenia ponownych uzgodnień, ponieważ fakt ujęcia nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego nie ma wpływu na zakres wcześniej dokonanych uzgodnień.

M. C. wniosła odwołanie od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] października 2012 r.

Samorządowe Kolegium odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że szczegółowa ocena możliwości realizacji inwestycji w granicy nieruchomości i związana z tym możliwość naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich będzie miała miejsce w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę (pozwolenia na wznowienie robót). Dopiero w takim postępowaniu inwestycja będzie oceniana pod kątem spełnia warunków określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych budynków, w zakresie usytuowania budynku przy granicy działki sąsiedniej oraz ewentualnej kolizji z sąsiednią zabudową, w tym również dopuszczalność takiej zabudowy z uwagi na zacienianie pomieszczeń mieszkalnych przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji analizują urbanistyczną objął prawidłowo wyznaczony obszar wokół działki nr [...] i podzieliło stanowisko, co do tego, że inwestycja spełnia warunek "dobrego sąsiedztwa" w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, linii zabudowy, gabarytów i formy architektonicznej, jak również intensywności wykorzystania terenu. Organ drugiej instancji dodał, że średnia wysokość elewacji frontowej budynków gospodarczych i garaży w obszarze analizowanym wynosi 5 m, natomiast częściowo zrealizowany budynek gospodarczo-garażowy ma wysokość 6,5 m, jednak w obszarze analizowanym występują również budynki o wysokości elewacji 7 m. Stwierdził również, że geometria dachu istniejącego budynku mieszkalnego i garażowego, po rozbudowie i nadbudowie, nie ulegnie zmianie i nawiązuje do charakterystyki dachów w obszarze analizowanym, zaś geometria dachu częściowo zrealizowanego budynku gospodarczo-garażowego, po zmianie konstrukcji dachu, nie ulegnie istotnej zmianie i nawiązuje do geometrii dachów budynków gospodarczych i garażowych w obszarze analizowanym. Kolegium wskazało też, że sytuowanie budynków w granicy z działką sąsiednią jest standardem w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja wpisuje się w zastany sposób zagospodarowania i spełnia warunki w zakresie wymagań ochrony ładu przestrzennego, natomiast kwestia realizacji inwestycji w granicy nieruchomości i szczegółowa ocena ewentualnego naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, jak również możliwość legalizacji już zrealizowanego obiektu będzie miała miejsce na następnym etapie procesu budowlanego, przed organami nadzoru budowlanego.

M. C. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżąca, odwołując się do materiałów zgromadzonych w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Wójta Gminy B. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., przedstawiła okoliczności dotyczące dokonania samowoli budowlanej przez inwestorów i zakwestionowała ustalenia nadzoru budowlanego, co do rozmiaru i charakteru wykonanych samowolnie robót budowlanych przez inwestorów, których zamiarem było obejście przepisów i wykonanie robót zasadniczo odbiegających od tych, które były objęte zgłoszeniem. Podniosła, że organ pierwszej instancji swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na celowo błędnych i sprzecznych ze stanem faktycznym wyjaśnieniach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 września 2012 r. znak: [...] i nie dokonał żadnych swoich ustaleń, ani nie uwzględnił uwag i zastrzeżeń strony.

Skarżąca zakwestionowała, prawidłowość określonego przez organ pierwszej instancji zakresu wniosku o ustalenie warunków zabudowy, stwierdzając, że całkowicie zmieniony tytuł wniosku inwestorów, dotyczący budynku gospodarczego, nie odpowiada tytułowi wynikającemu z treści wniosku inwestorów z dnia 3 kwietnia 2012 r. Ponadto stwierdziła, że zrealizowany budynek garażowo-gospodarczy jest budynkiem całkowicie nowym, od fundamentów po dach, i wobec tego nie mógł stanowić jakiejkolwiek części uprzednio istniejącego jednokondygnacyjnego budynku gospodarczego. Podniosła, że uwagi w tym zakresie wielokrotnie zgłaszała organowi w toku postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy oraz organowi nadzoru budowlanego.

Skarżąca zarzuciła: wadliwe określenie w decyzji organu pierwszej instancji parametru szerokości elewacji frontowej budynku, która od strony drogi powinna ulec powiększeniu o szerokość planowanej rozbudowy o wiatrołap; brak określenia wysokości budynków do najwyższego punktu dachu, tj. kalenicy lub ścianki ogniowej w granicy nieruchomości; mylące określenie wysokości budynku na 6,5 m ze względu na znaną już wcześniej faktyczną wysokość pobudowanego samowolnie w 2007 r., całkowicie nowego budynku garażowo-gospodarczego, jak i błędne określenie parametrów dachu; a także niepełne wskazania co do projektu zagospodarowania działki i ochrony osób trzecich. W przekonaniu skarżącej, działanie organów orzekających w sprawie miało na celu przede wszystkim ustalenie takich warunków zabudowy dla dokonanej przed kilkoma laty samowoli budowlanej, aby aktualnie możliwa była legalizacja pobudowanego w granicy nieruchomości, całkowicie nowego, budynku garażowo-gospodarczego o znacznych wymiarach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Stwierdziło, że zarzuty strony nie mogą zostać uwzględnione w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, a szczegółowa ocena co do naruszenia interesów osób trzecich i co za tym idzie, możliwość legalizacji już zrealizowanego obiektu, będzie miała miejsce w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 30 października 2013 r., wydanym na rozprawie, zwrócił się do Wójta Gminy B. o podanie, jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie Ż., a dowód tej informacji Sąd postanowił przeprowadzić poza rozprawą.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu Wójt Gminy B. w piśmie z dnia 12 listopada 2013 r. wyjaśnił, że "po uzyskaniu informacji z Urzędu Gminy w Ż. średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gm. Ż. wynosi 5,98 ha".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 530/13 oddalił skargę M. C.

Po przedstawieniu ogólnych rozważań dotyczących zasad wyznaczania obszaru analizowanego i stwierdzenia, czy został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd wskazał, że podstawowe znaczenie dla zakresu analizy urbanistycznej i zastosowania w odniesieniu do planowanej inwestycji wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., miało określenie charakteru planowanej inwestycji oraz dominującej w sąsiedztwie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd stwierdził, że w ramach przeprowadzonej w postępowaniu analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, na materiale planistycznym spełniającym wymogi § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, organ pierwszej instancji wyznaczył prawidłowo obszar analizowany wokół działki nr [...], obejmujący trzykrotność frontu działki, na której miała zostać zrealizowana inwestycja. W części tekstowej analizy urbanistycznej z dnia 6 września 2012 r., jak i w samej osnowie decyzji z dnia [...] października 2012 r., znalazły się stwierdzenia opisowe dotyczące charakteru istniejącej zabudowy na działce nr [...], która ma ulec rozbudowie i nadbudowie.

W ocenie Sądu ustalenia faktyczne organów obu instancji w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego są trafne. Zgromadzone w sprawie materiały są wystarczające do jej rozstrzygnięcia, a ich analiza prowadzi do wniosku, że brak jest uzasadnionych podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Sąd stwierdził, że organy jednoznacznie rozstrzygnęły, iż istniejąca zabudowa na działce nr [...] ma charakter zabudowy zagrodowej, co wprost wynika z części tekstowej analizy urbanistycznej z dnia 6 września 2012 r., z wyników tej analizy stanowiących załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2012 r., jak i z samego opisu zawartego w osnowie tej decyzji. Niedostatkiem ustaleń był natomiast brak odniesienia wielkości działki nr [...] wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,89 ha (dane z wniosku) do średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie Ż. (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Całe postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy było prowadzone z domniemanym założeniem, że wielkość tego gospodarstwa nie przekracza średniej powierzchni gospodarstw rolnych w gminie. Okoliczność ta znalazła swoje ostateczne potwierdzenie w postępowaniu sądowym, w którym Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. przeprowadził dowód uzupełniający z dokumentu pisma Wójta Gminy B. (organu pierwszej instancji) z dnia 12 listopada 2013 r. wyjaśniającego na podstawie danych uzyskanych z Urzędu Gminy w Ż., że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie Ż. wynosi 5,98 ha. Sąd skonstatował, że organy zasadnie zastosowały w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., skoro powierzchnia gospodarstwa rolnego nie przekracza średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie.

Odnosząc się do kwestii określenia przez organ przedsięwzięcia budowlanego inwestorów, Sąd stwierdził, że również w tym zakresie organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny. Wywiódł, że ostateczny kształt charakterystyki inwestycji wynikający ze zmiany opisu planowanego przedsięwzięcia jest zgodny z wnioskiem inwestorów z dnia 12 maja 2010 r., jednoznacznie zmienionym w piśmie z dnia 3 kwietnia 2012 r., jak i koresponduje z informacją uzyskaną przez organ pierwszej instancji od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w piśmie z dnia 4 września 2012 r. znak: [...]. Sąd stwierdził, że nie mają przy tym znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy rozważania, co do legalności lub trafności opisu zakresu robót budowlanych, który wiąże się z realizacją przedsięwzięcia. Warunki zabudowy określają jedynie dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu, a zgodność samowolnie wykonanych robót budowlanych z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy jest tylko jednym z warunków umożliwiających legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych. Jeżeli faktycznie zrealizowane lub planowane do dokończenia roboty budowlane nie będą zgodne z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy uzyskanej w toku postępowania naprawczego przed organami nadzoru budowlanego, to okoliczność taka nie może stanowić samodzielnej podstawy do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Sąd podkreślił, że nawet jednak, jeżeli roboty budowlane będą zgodne z decyzja o warunkach zabudowy, to organ nadzoru budowlanego obowiązany będzie zbadać, czy budowa nie narusza innych przepisów niż przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W tym kontekście, jak wywiódł Sąd, nie ma dla sprawy większego znaczenia to, czy i w jakim zakresie została zrealizowana planowana inwestycja na działce nr [...]. Dla organu wiążącym stanem zagospodarowania działki jest tylko ta zabudowa, która nie podlega postępowaniu naprawczemu przed organami nadzoru budowlanego. Zobrazowanie w uzupełnionym wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak i w zawartym w analizie urbanistycznej i decyzji o warunkach zabudowy opisie, aktualnego stanu samowolnie wykonanej rozbudowy i nadbudowy obiektów składających się na zabudowę działki nr [...], służy jedynie ustaleniu zakresu wniosku na potrzeby ustalenia warunków zabudowy określonego terenu, nie zaś dla prawnego usankcjonowania faktycznie zrealizowanej inwestycji. Sąd wskazał, że to sami inwestorzy ponoszą ryzyko związane z ewentualnym uzyskaniem warunków zabudowy dla innej inwestycji niż rzeczywiście wykonana, co może znaleźć doniosłe przełożenie na wynik postępowania legalizacyjnego, prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego.

Sąd dodał, że korekta wniosku przez inwestorów nie mogła mieć istotnego wpływu na kierunek uzgodnienia inwestycji na podstawie art. 53 ust. 4 i 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez organy właściwe w zakresie zarządu drogami publicznymi, ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji. Doprecyzowanie charakteru planowanej zabudowy nie mogło bowiem mieć żadnego wpływu na ocenę okoliczności, które były podstawą przeprowadzonych uzgodnień. Korekta opisu przedsięwzięcia nie miała przełożenia na zmianę dotychczasowego przeznaczenia gruntów, zmiany warunków komunikacyjnych i zabudowy w pasie przylegającym do drogi publicznej, czy też zmiany warunków w zakresie melioracji wodnych. Stąd też przeprowadzenie kolejnych uzgodnień z właściwymi organami nie było w tych konkretnych okolicznościach sprawy bezwzględnie konieczne.

Za niemające znaczenia dla sprawy Sąd uznał również kwestie dotyczące niepodpisanego projektu pisma inwestorów z dnia 6 kwietnia 2012 r. i notatki służbowej z tego samego dnia. Wskazał, że korekta wniosku inwestorów z dnia 12 maja 2010 r. wprost wynika bowiem z ich pisma z dnia 3 kwietnia 2012 r.

Z uwagi na powyższe ustalenia, Sąd za zasadne uznał przeprowadzenie przez organy oceny planowanej inwestycji w kształcie określonym w analizie urbanistycznej z dnia 6 września 2012 r. pod kątem spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunku "dobrego sąsiedztwa") oraz dalszych warunków określonych w art. 61 oraz art. 52 i art. 53 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Jak Sąd stwierdził, analiza urbanistyczna z dnia 6 września 2012 r., a w ślad za nią decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2012 r., wskazuje na spełnienie wymogu kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. W sąsiedztwie działki nr [...] (w obszarze analizowanym) znajduje się bowiem zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych oraz zabudowa mieszkaniowa. Trafna jest zatem konkluzja analizy, że "możliwe (...) jest ustalenie projektowanych inwestycji realizowanych w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym i ogrodniczym".

Sąd zauważył, że co do planowanej zabudowy i możliwości stwierdzenia kontynuacji funkcji oraz cech, wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy (nadbudowy i rozbudowy) na działce nr [...] wypowiedziały się organy obydwu instancji, a w postępowaniu administracyjnym wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, bez naruszenia przepisów z art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Sąd uznał za dostatecznie uzasadnione ustalenia szczegółowe decyzji o warunkach zabudowy służące ochronie i kształtowaniu ładu przestrzennego. Wskazał, że ustalenie linii zabudowy zostało odniesione do usytuowania istniejącego budynku mieszkalnego rozbudowywanego o tzw. "wiatrołap", z jednoczesnym wskazaniem na przebieg linii zabudowy w sąsiedztwie, jak i uzasadnieniem zastosowania w tym wypadku przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego.

Sąd pozytywnie ocenił także sposób ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy, uznając przy tym, że brak było podstaw do ustalenia osobnego parametru powierzchni biologicznie czynnej, skoro pozostała część nieruchomości stanowi powierzchnię wolną od zabudowy. Sąd stwierdził, że w realiach rozpoznawanej sprawy istotne jest to, że decyzja o warunkach zabudowy, stosownie do wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 5 rozporządzenia wykonawczego, określa intensywność wykorzystania terenu.

Odnosząc się do kolejnych wskaźników i parametrów zabudowy ustalonych przez organ w decyzji o warunkach zabudowy, Sąd stwierdził, że skoro organ uznał, iż szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego i budynku garażowego oraz budynku gospodarczego nie ulega zmianie i nie określił innej szerokości elewacji budynku niż zastana, to wiążące jest określenie tego parametru jako "bez zmian". Wbrew zarzutowi skargi, to nie ten parametr powinien zostać zmieniony przez organ, lecz planowana zabudowa powinna zostać dostosowana do ustalonych warunków. Zdaniem Sądu, z treści decyzji i analizy urbanistycznej należy wywieść jednoznaczny wniosek, że organy nie zastosowały odstępstwa od średnich wartości, które wynoszą 12 m dla budynków mieszkalnych i 9 m dla budynków gospodarczych i garaży. Sąd zauważył, że rozporządzenie wykonawcze dopuszcza tolerancję 20% względem uśrednionych wartości tego parametru. Podniósł dalej, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego, jak i wysokość najwyższego punktu dachu są parametrami już zastanymi, a sam budynek mieszkalny nie będzie nadbudowywany, zatem nie ma podstaw do określania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej tego budynku, jej gzymsu lub attyki lub też wysokości głównej kalenicy. Wysokości tej nie może w szczególności przekroczyć nadbudowa i rozbudowa budynku gospodarczego przylegającego do budynku mieszkalnego. Natomiast parametry te w stosunku do budynku garażowego, którego szerokość elewacji frontowej nie ulegnie zmianie, zostały określone na poziomie 6,5 m, dla górnej krawędzi elewacji frontowej, które to odstępstwo od średnich parametrów zostało zdaniem Sądu odpowiednio uzasadnione w analizie urbanistycznej i uznane przez organ za pozbawione negatywnego wpływu na estetykę i ład przestrzenny. Zastrzeżeń Sądu nie wzbudziło także określenie pozostałych elementów składających się na geometrię dachu budynków objętych nadbudową i rozbudową.

Sąd nie znalazł również podstaw do zakwestionowania decyzji o warunkach zabudowy poprzez podnoszony przez skarżącą brak wyszczególnienia zasieku na opał we wskazaniach co do elementów, które winny zostać zaplanowane w projekcie zagospodarowania działki.

Zdaniem Sądu określenie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zostało przeprowadzone w odpowiednim odniesieniu do konkretnych wskaźników i parametrów istniejących w obszarze stanowiącym sąsiedztwo działki nr [...], który został poddany rzetelnej analizie. Analiza urbanistyczna wykazała, że przedsięwzięcie opisane we wniosku stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Zawiera opis istniejącej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i średnich wartości występujących w tym obszarze wskaźników, parametrów i cech istniejącej zabudowy, o których mowa w § 5-8 wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego. Wystąpienie przesłanek odstąpienia od średnich wartości organ ustalił zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., wykazał spełnienie przesłanek odstąpienia.

W dalszej części uzasadnienia Sąd odniósł się do kwestii możliwości realizacji inwestycji w granicy ("przy granicy") z działką sąsiednią nr [...], wskazując w pierwszej kolejności, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie w istocie nie określiły lokalizacji planowanej zabudowy w granicy z sąsiednią nieruchomością, a stwierdziły jedynie, że istnieje taka możliwość ze względu na analizę zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Sąd zaznaczył, że organ pierwszej instancji tylko dopuścił możliwość realizacji inwestycji w granicy ("przy granicy") z działką sąsiednią nr [...] , wyraźnie argumentując, że kwestia ta będzie rozpatrywana na etapie legalizacji inwestycji. Organ nie zawarł natomiast w decyzji takich rozstrzygnięć, które stanowiłyby wkroczenie w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej w rozumieniu § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sąd zwrócił dalej uwagę, że stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 927/10 jest wprawdzie wiążące dla organów i Sądu, jednakże pogląd co do dopuszczalności, na zasadzie wyjątku, możliwości przesądzenia w decyzji o warunkach zabudowy o konkretnym usytuowaniu obiektu na działce (w granicy) nie stanowił w żadnej mierze nakazu przesądzenia przez organy orzekające w sprawie o takim usytuowaniu obiektów opisanych we wniosku. Kwestie dotyczące możliwości usytuowania konkretnej zabudowy na działce w granicy z działką sąsiednią i ewentualnych kolizji z sąsiednią zabudową będą przedmiotem badania przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym dotyczącym samowolnie wykonanych robót budowlanych. Jak Sąd wskazał, także kwestie zacieniania sąsiedniej nieruchomości oraz pęknięć na ścianie budynku należą do zagadnień, których badanie należy do kompetencji innych organów i jest przedmiotem odrębnych postępowań prowadzonych na podstawie przepisów Prawa budowlanego.

Sąd wskazał dalej, że względy ochrony interesu osób trzecich, nawet jeżeli nie znalazły satysfakcjonującego skarżącą opisu w decyzji o warunkach zabudowy, to muszą być respektowane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa w postępowaniu należącym do dalszego etapu procesu budowlanego, w którym będzie miało miejsce zatwierdzenie określonego projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu. Sąd zauważył, że z kontekstu materiału procesowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że skarżąca skutecznie realizuje swoje uprawnienia w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym przez właściwe organy nadzoru budowlanego. Natomiast analiza postępowania w przedmiocie warunków zabudowy nie wykazała, aby doszło w tym postępowaniu do pozbawienia skarżącej ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że z załączonej do decyzji organu pierwszej instancji analizy funkcji i cech zabudowy obszaru analizowanego, składającej się z części tekstowej i graficznej, wynika, że zrealizowanie inwestycji wskazanej we wniosku wpisuje się w zastany sposób zagospodarowania sąsiedztwa i spełnia warunki w zakresie wymagań ochrony ładu przestrzennego. Wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdziła, zdaniem Sądu, spełnienie warunków kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został, sporządzony przez osobę wpisaną na listę odpowiedniej izby samorządu zawodowego. Natomiast sama analiza urbanistyczna została podpisana przez osobę, która wydała decyzję o warunkach zabudowy, której załączniki również były opatrzone podpisem tej osoby. Wydanie decyzji zostało poprzedzone uzyskaniem wymaganych uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożyła M. C., zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na wadliwym przyjęciu, że przy wydaniu decyzji przez Wójta nie doszło do przekroczenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji terenu i dobrego sąsiedztwa;

2. § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego polegające na wadliwym przyjęciu, że załączona mapa odwzorowująca część graficzną decyzji pozwala na ustalenie i badanie obszaru zabudowy i zagospodarowania sąsiednich działek, podczas gdy mapa stanowiąca załącznik do decyzji jest niepełna.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Wskazując na powyższe, wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona wywiodła, że organ administracji, co najwyraźniej uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, uchybił obowiązkowi dołączenia do decyzji o warunkach zabudowy części graficznej wyników analizy, wymaganej wprost przez § 3 rozporządzenia wykonawczego. W tej sytuacji, jak stwierdziła wnosząca skargę kasacyjną, nie istnieje możliwość wiarygodnego sprawdzenia, czy wyniki opisane w części tekstowej analizy mają odniesienie do części graficznej oraz do ustalonego stanu faktycznego. Nie wiadomo bowiem w ogóle, jak przebiegają granice obszaru analizowanego. Załączenie do decyzji Wójta wyłącznie części tekstowej wyników analizy nie jest w żaden sposób wystarczające i miarodajne dla oceny spełnienia warunków określonych w art. 61

ust. 1-5 u.p.z.p.

M. C. za nieakceptowalne uznała także zapisy decyzji organu pierwszej instancji dotyczące możliwości lokalizacji planowanej inwestycji bezpośrednio przy granicy działki nr [...] . Zakwestionowała również ustalenia dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku gospodarczego oraz parametry geometrii dachów w zakresie ich najwyższych punktów.

Wnosząca skargę kasacyjną wywiodła, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz w decyzji Wójta Gminy B. przywołuje się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jednak ustalenia te nie uwzględniają wszystkich uwarunkowań występujących na nieruchomościach sąsiednich, zamiast tego odnosząc się do zrealizowanej samowoli budowalnej, traktując jej parametry, jako wytyczne dla sporządzonej decyzji. M. C. podniosła, że na działkach sąsiednich nie występują z pewnością budynki, których wysokość elewacji frontowej wynosi 8,0 m

– poza istniejącym budynkiem mieszkalnym wnioskodawcy. Stwierdziła, że nie można nie analizować tego parametru, umożliwiając jednocześnie nadbudowę garażu usytuowanego bezpośrednio przy budynku mieszkalnym (o obecnej wysokości 6,5 m) do wysokości 8,0 m, bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] . Strona wskazała również, że wadliwe jest twierdzenie, iż usytuowanie budynków bezpośrednio przy granicach nieruchomości jest charakterystyczne na obszarze analizowanym i stanowi pewien standard zabudowy.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozważył prawidłowości wyznaczonego obszaru analizowanego w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej powoływanej również jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania.

Zasadne okazały się natomiast postawione przez wnoszącą skargę kasacyjną zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W świetle art. 61 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji), dalej powoływanej jako u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, w tym warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sformułowana w powołanym przepisie zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" zobowiązuje do dostosowywania projektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Stosownie do treści § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia).

Decyzja o warunkach zabudowy powinna zatem zawierać dwa integralne załączniki; jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i graficzna (§ 9 ust. 2 rozporządzenia), drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Jak wynika z akt sprawy, do decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] października 2012 r. dołączono dwa załączniki. Załącznik nr 1 to mapa z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Załącznik nr 2 to wyniki analizy. Chociaż do wyników analizy dołączono część graficzną, to jest to jednak mapa identyczna z załącznikiem nr 1. Zaznaczono na niej teren inwestycji, jednakże nie wyznaczono granic obszaru analizowanego, których nie da się ustalić również na podstawie części tekstowej wyników analizy, zawierającej wyłącznie zestawienie parametrów planowanej zabudowy, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia przyjętych wielkości.

Należy zauważyć, że M. C. podniosła w odwołaniu z dnia 27 października 2012 r., że do decyzji organu pierwszej instancji nie dołączono części graficznej analizy. Już po złożeniu tego odwołania Wójt Gminy B. doręczył stronom postępowania kopię mapy, na której wykreślono m.in. czarną, przerywaną linię. Linia ta może określać granice obszaru analizowanego, chociaż nie wynika to z legendy do przesłanej mapy. Wbrew jednak treści pisma Wójta z dnia 10 grudnia 2012 r., przy którym przekazano stronom rzeczoną kopię mapy, załącznik ten nie był dołączono do decyzji. Jak wskazano, do decyzji dołączone są dwie identyczne kopie mapy, na których nie wyznaczono granic obszaru analizowanego. Ponadto, kopia mapy dołączona do akt sprawy za pismem Wójta z dnia 10 grudnia 2012 r. pozbawiona jest cech pozwalających na weryfikację, czy spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (wymóg sporządzenia na kopii mapy zasadniczej lub mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego).

Niedołączenie do decyzji organu pierwszej instancji części graficznej analizy niewątpliwie stanowiło naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia. Naruszenie tego przepisu nie musiałoby jednak skutkować uchyleniem decyzji, gdyby granice obszaru analizowanego i zakres sporządzonej analizy można ocenić na podstawie części tekstowej analizy, treści samej decyzji lub innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

Niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia, było skutkiem, zarzucanego przez wnoszącą skargę kasacyjną, naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Otóż, w aktach sprawy znajdują się dwa opracowania analizy przeprowadzonej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] października 2012 r.

Pierwszą analizę sporządzono 26 lipca 2012 r. i tylko do niej dołączona jest kopia mapy zasadniczej, na której zaznaczono obszar analizowany.

Z akt sprawy (pismo Wójta Gminy B. z dnia 31 sierpnia 2012 r. skierowane do U.i A. N.) wynika natomiast, że w toku postępowania sporządzono powtórną analizę z dnia 6 września 2012 r. Analiza ta pozbawiona jest części graficznej. Wbrew treści jej punktu I, granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone na załączniku graficznym stanowiącym integralną część analizy. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2012 r. jednoznacznie natomiast wynika, że ustalając warunki zabudowy, opierał się on na ponownie sporządzonej analizie.

Powyższe oznacza, że brak decyzji z dnia [...] października 2012 r., polegający na niedołączeniu do niej części graficznej wyników analizy (naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia) nie był wynikiem niedopatrzenia (zaniechania wyłącznie technicznej czynności polegającej na dołączeniu do decyzji właściwego załącznika, z wyznaczonym obszarem analizowanym), lecz konsekwencją naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia zobowiązujących do wyznaczenia obszaru analizowanego na kopii odpowiedniej mapy i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Opisane uchybienia są szczególnie widoczne wobec jednoznacznej oceny zawartej w uzasadnieniu wydanego w tej samej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 927/10. Otóż Sąd ten, uchylając decyzje organów obu instancji, wskazał m.in., że "(...) poszczególne składowe analizy powinny stanowić odrębne dokumenty od załączników do decyzji o warunkach zabudowy [...]. Dalej Sąd wywiódł, że "(...) wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 - nie zaś sama analiza utrwalona w postaci tekstowej i graficznej - zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2) [...]". Sąd stwierdził wreszcie, że "(...) do decyzji o warunkach zabudowy nie została dołączona część graficzna wyników analizy urbanistycznej, a jedynie załącznik graficzny stanowiący część graficzną decyzji o warunkach zabudowy odzwierciedlający właśnie ustalone warunki, nie zaś wyniki analizy [...]".

Pomimo związania, mocą art. 153 P.p.s.a., oceną prawną zawartą w powołanym wyroku, Wójt Gminy B. ponownie nie dołączył do wydanej decyzji części graficznej wyników analizy, tylko dwa identyczne załączniki mapowe z zaznaczonym terenem inwestycji. Dopiero po podniesieniu tego braku przez odwołującą się organ podjął niedopuszczalną próbę konwalidowania dostrzeżonego uchybienia, doręczając stronom kopię mapy niepoświadczonej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej i udzielając nieznajdującej potwierdzenia w aktach sprawy informacji, że "(...) załącznik ten był (...) w decyzji pozostającej w aktach sprawy [...]". Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w ogóle nie odniosło się do kwestii niedołączenia do zaskarżonej decyzji części graficznej wyników analizy. Również Sąd pierwszej instancji przemilczał to uchybienie, stwierdzając na ostatniej stronie uzasadnienia jedynie, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy zostały podpisane przez osobę, która podpisała samą decyzję.

W konsekwencji naruszenia § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia, zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy podkreślić, że celem normy prawnej zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tj. zasady dobrego sąsiedztwa) jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Tylko pełna analiza umożliwia należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

W okolicznościach sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji (wobec: 1. niedołączenia do decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] października 2012 r. załącznika stanowiącego część graficzną wyników analizy; 2. braku informacji o granicach obszaru analizowanego w części tekstowej wyników analizy oraz w treści samej decyzji; 3. powtórnego opracowania analizy bez wyznaczenia obszaru analizowanego na kopii odpowiedniej mapy), brak było zatem możliwości ustalenia, że inwestycja objęta wnioskiem A. N. i U. N. pozostaje w zgodzie z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa. Parametry wyprowadzone z analizy, a dotyczące cech zabudowy i zagospodarowania terenu, są bowiem nieweryfikowalne, co powoduje, że decyzja organu administracji "wymyka się" spod kontroli sądowej.

Odnosząc się natomiast do postawionego przez wnoszącą skargę kasacyjną zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., należy wskazać, że nie został on w jakikolwiek sposób uzasadniony. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wskazany przepis ma w istocie charakter "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że zaskarżona decyzja została wdana z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tego przepisu może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wyda orzeczenie oddalające skargę, lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględni ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu granice obszaru analizowanego zostaną wyznaczone na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp (§ 3 ust. 2 rozporządzenia), a wyniki analizy stanowić będą załącznik do nowo wydanej decyzji. Część graficzna wyników analizy będzie określać granice obszaru analizowanego, natomiast część tekstowa będzie zawierać dane pozwalające ustalić, czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2, § 9 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 135 P.p.s.a. zarówno zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.