Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 47/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 77 par. 1,
journal: Dz.U. 2019 poz 821
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 11, art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 11 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 2 pkt 7,
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Gminy Baćkowice z dnia 27 czerwca 2022 r. nr LII/269/22 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały oraz § 6 ust. 2, § 7 ust. 1 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w części dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności § 6 ust. 1 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały; III. umarza postępowanie w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 27 czerwca 2022 r. Rady Gminy w Baćkowicach podjęła uchwałę nr LII/269/22 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Baćkowice. Podstawę uchwały stanowiły art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. c i d, pkt 3, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały tekst "Regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy Baćkowice", zwany dalej Regulaminem, stanowi załącznik do niniejszej uchwały.

Stosownie do § 3 uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2022 r.

Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 2 załącznika osoby będące właścicielami lub opiekunami zwierząt domowych są zobowiązane do zachowania środków ostrożności, a w tym: niepozostawiania zwierzęcia bez nadzoru osób dorosłych. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies jest oznakowany lub zaopatrzony w oznakowaną obrożę umożliwiającą identyfikację utrzymującego psa, ma założony kaganiec, a właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem.

W § 7 ust. 1 Regulaminu uchwalono, że utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest zabronione na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, oznaczonych

w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako takie. Z kolei ust. 3

§ 7 stanowi, że na pozostałych terenach wyłączonych z produkcji rolnej dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod następującymi warunkami:

1) posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U.

z 2021 r. poz. 2351),

2) wszelka uciążliwość hodowli dla środowiska, w tym emisje będące jej skutkiem zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona.

Zgodnie z § 7 ust. 4 Regulaminu prowadzący chów zwierząt gospodarskich na terenach wymienionych w ust. 3 niniejszego Regulaminu są zobowiązani:

1) przestrzegać przepisów sanitarno - epidemiologicznych,

2) gromadzić i usuwać powstające odpady i nieczystości w sposób zgodny

z prawem, w tym zwłaszcza z wymogami niniejszego Regulaminu i nie powodować zanieczyszczenia nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych,

3) pszczoły trzymać w ulach, tak, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Stosownie do § 8 ust. 1 załącznika nieruchomości położone na terenie gminy Baćkowice co najmniej raz w roku podlegają deratyzacji.

Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 30 czerwca 2022 r. (Dz.Urz.Św.2022.2377).

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Opatowie zaskarżył powyższą uchwałę w całości zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 8 ust. 1 Regulaminu obowiązku przeprowadzenia na terenie swoich nieruchomości deratyzacji raz w roku w okresie od 1 marca do 31 marca miejsc oraz pomieszczeń nieruchomości nieprzeznaczonych do stałego pobytu ludzi w szczególności takich jak: wiaty śmietnikowe, pomieszczenia produkcyjne i magazyny, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na radę gminy obowiązek wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania;

2. art. 7, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP oraz 4 ust. 2 pkt 6 "ustawy o utrzymaniu

i porządku w gminach" poprzez umieszczenie w § 6 ust. 1 pkt 2 Regulaminu obowiązku zachowania środków ostrożności, a w tym: niepozostawiania zwierzęcia bez nadzoru osób dorosłych, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 6 "ustawy o utrzymaniu i porządku w gminach" odnosi się wyłącznie do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku;

3. art. 7, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP oraz 4 ust. 2 pkt 6 "ustawy o utrzymaniu i porządku w gminach" poprzez uregulowanie w § 6 ust. 2 Regulaminu, iż zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies jest oznakowany lub zaopatrzony w oznakowaną obrożę umożliwiającą identyfikację utrzymującego psa, ma założony kaganiec, a właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, który to przepis nie przewiduje od tej zasady wyjątku, uwzględniającego cechy biologiczne, wiek oraz stan zdrowia zwierzęcia, co w konsekwencji godzi w konstytucyjną zasadę proporcjonalności oraz zasadę humanitarnego traktowania zwierząt;

4. art. 7, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP oraz 4 ust. 2 pkt 7 "ustawy o utrzymaniu i porządku w gminach" polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 7 ust. 1 Regulaminu poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, oznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako takie, podczas gdy zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości;

5. art. 7, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP oraz 4 ust. 2 pkt 7 "ustawy o utrzymaniu i porządku w gminach" polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 7 ust. 3 Regulaminu poprzez nałożenie na prowadzących chów zwierząt gospodarskich obowiązków:

- przestrzegania przepisów sanitarno - epidemiologicznych,

- gromadzenia i usuwania powstających odpadów i nieczystości w sposób zgodny

z prawem, w tym zwłaszcza z wymogami niniejszego Regulaminu i nie powodowania zanieczyszczenia nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych,

- trzymania pszczół w ulach, tak, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich,

podczas gdy przepisy te wkraczają w sferę prawną uregulowaną przepisami prawa

o randze ustawowej;

6. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych

i niektórych innych aktów prawnych, art. 2 oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez wewnętrzną sprzeczność w treści § 3 uchwały, polegającą na wyznaczeniu dwóch rozbieżnych dat wejścia w życie uchwały, tj. "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 sierpnia 2022 roku".

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi sformułowane zarzuty zostały rozwinięte wraz

z przytoczeniem argumentacji mającej przemawiać za ich zasadnością.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości wskazując, że nie znajduje ona uzasadnionych podstaw faktycznych jak i prawnych, a jako taka powinna zostać oddalona.

W piśmie procesowym z 6 marca 2024 r. skarżący:

1. cofnął skargę w części, tj. co do zarzutów sformułowanych w pkt 1 i 5 skargi dotyczących § 8 ust. 1 i § 7 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały,

2. podtrzymał zarzuty sformułowane w pkt 2, 3, 4 i 6 skargi,

3. zarzucił dodatkowo istotne naruszenie prawa tj. art. 7, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP oraz 4 ust. 2 pkt 7 u"stawy o otrzymaniu i porządku w gminach" polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 7 ust. 4 Regulaminu poprzez nałożenie na prowadzących chów zwierząt gospodarskich obowiązków:

- przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych,

- gromadzenia i usuwania powstających odpadów i nieczystości w sposób zgodny

z prawem, w tym zwłaszcza z wymogami niniejszego Regulaminu i nie powodować zanieczyszczenia nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych,

- trzymania pszczół w ulach, tak, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich,

podczas gdy przepisy te wkraczają w sferę prawną uregulowaną przepisami prawa o randze ustawowej.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 uchwały oraz § 6 ust. 1 pkt 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 1 oraz § 7 ust. 4 załącznika do uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U.

z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.

Ponieważ dokonane przez Prokuratora w piśmie z 6 marca 2024 r. cofnięcie skargi w zakresie zarzutów sformułowanych w stosunku do § 8 ust. 1 i § 7 ust. 3 załącznika motywowane omyłkowym zaskarżeniem przepisów wprowadzonych inną uchwałą, niż zaskarżona w niniejszej sprawie, nie zmierzało do obejścia prawa, ani też nie powodowało utrzymania w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności, Sąd na podstawie art. 60 p.p.s.a. umorzył postępowanie w części dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności § 8 ust. 1 i § 7 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały (pkt III sentencji wyroku).

Zasadna okazała się skarga w części dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności § 3 zaskarżonej uchwały oraz § 6 ust. 2, § 7 ust. 1 i 4 Regulaminu.

Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie

i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA: w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21, LEX nr 3312403 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na prawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

Przenosząc zaprezentowane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. obowiązujący w dacie podjęcia kontrolowanego aktu, opublikowany w Dz. U. z 2022 r. poz. 1297), zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że Sąd zgadza się z poglądem strony skarżącej, że treść § 6 ust. 2 Regulaminu godzi w konstytucyjną zasadę proporcjonalności oraz zasadę humanitarnego traktowania zwierząt. W orzecznictwie już wielokrotnie podkreślano, że obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż może nie uwzględniać cech i szczególnych uwarunkowań dotyczących konkretnego zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 77 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz.U.2023, poz. 2119), kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 1000 złotych albo karze nagany. Jak wskazuje się w doktrynie, w przepisie tym chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o poznanie psychiki psa i uzyskanie bezwzględnego posłuszeństwa. Co więcej, prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (por. Kotowski Wojciech, Kodeks wykroczeń. Komentarz, wyd. III). Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 3039/15 (dostępnym na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), podkreślił, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Ponadto z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.Dz.U.2023.1580) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zatem z tego przepisu oraz powołanego wcześniej art. 77

§ 1 Kodeksu wykroczeń wynika jedynie obowiązek dla właściciela psa sprawowania nad nim kontroli podczas wyprowadzania. Jeśli taką kontrolę właściciel psa jest

w stanie zapewnić np. wykorzystując umiejętności psa wynikające z odpowiedniej tresury, to wymóg ustawowy jest zrealizowany. Wreszcie, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Brak proporcjonalności nakazanych Regulaminem środków ostrożności (w przypadku puszczenia bez smyczy pies musi mieć zawsze kaganiec) może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia drobnego, chorego lub starego tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie tego rodzaju zabezpieczenia (por. wyroki WSA w Warszawie z 8 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1955/17 i w Krakowie z 30 stycznia 2024 r., sygn. II SA/Kr 1598/23, dostępne jak wyżej).

Ponadto przywołane unormowania zawierają niedookreślony i nieprecyzyjny zwrot – miejsca mało uczęszczane. Zwrot ten nie jest użyty ani w ustawie, ani nie został wyjaśniony na potrzeby przyjętej uchwały, a może być on bardzo różnie interpretowany. Można go bowiem rozumieć jako miejsca mało uczęszczane ze względu na swoje położenie lub ze względu na porę dnia, czy też inne czynniki. Tymczasem właściciel psa powinien jednoznacznie rozumieć i wiedzieć, jakie obowiązki dany akt prawa miejscowego nakłada. Zasadnym jest zaznaczenie, że konstytucyjny obowiązek działania władz publicznych na podstawie prawa,

w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej wymóg przestrzegania reguł poprawnej legislacji, w tym dostatecznej określoności przepisów prawa. Przepis o niedookreślonej treści nie spełnia takiego wymogu, przez co narusza art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Postanowienie zawarte w § 7 ust. 1 załącznika do uchwały jest wadliwe, gdyż odwołuje się do oznaczenia terenów wyłączonych z produkcji rolniczej w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które to oznaczenie w tych planach miejscowych nie występuje. W obowiązującej - na datę uchwalenia Regulaminu - uchwale nr XXIX/130/08 Rady Gminy Baćkowice z dnia 30 grudnia 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Baćkowice (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego 2009.114.1184), nie występuje oznaczenie terenu jako wyłączonego z produkcji rolniczej. W Planie oznaczone zostały natomiast odpowiednim symbolem literowym tereny rolnicze oraz tereny rolnicze stanowiące trwałe użytki zielone. Takie zapisy powodują, że nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, które z terenów na obszarze gminy Baćkowice są wyłączone z produkcji rolniczej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że określenie "terenów wyłączonych z produkcji rolniczej" ma swoją definicję ustawową w polskim systemie prawa. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 11) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2021.1326 t.j.), ilekroć w tej ustawie jest mowa

o wyłączeniu gruntów z produkcji - rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów,

o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Wynika stąd, że wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej nie jest przeznaczenie takich gruntów na cele nierolnicze w planie miejscowym. Dopiero rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów jest wyłączeniem gruntu z produkcji rolniczej. Także decyzja o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie jest aktem administracyjnym rozstrzygającym o tym, czy nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Decyzja taka, jak wynika z art. 11 ust. 1 powołanej ustawy, nie jest bowiem wymagana w przypadku wyłączenia z produkcji rolniczej wszystkich rodzajów gruntów. Ponadto w art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi się, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że najpierw w planie miejscowym grunt powinien być przeznaczony na cele nierolnicze (art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), a dopiero potem wyłączony z produkcji rolniczej. Zatem wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej to faktyczne działanie posiadacza gruntu polegające na rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowanie gruntu przeznaczonego w planie miejscowym na cele nierolnicze. Tak też należy rozumieć użyte w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy sformułowanie "na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej". Inaczej mówiąc, art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy dotyczy terenów, na których rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 kwietnia 2012 r., II SA/Gd 812/11, wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2017 r., IV SA/Wa 2661/16, dostępne jak wyżej).

Należy więc przyjąć, że art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy nie stanowi podstawy do wprowadzenia w uchwalonym przez Radę Gminy Baćkowice Regulaminie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, oznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako takie.

Konsekwencją opisanego wyżej, wadliwego określenia terenów wyłączonych

z produkcji rolniczej w § 7 ust. 1 zaskarżonego Regulaminu, była wadliwość § 7 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. Nakładając bowiem w tym przepisie na prowadzących chów zwierząt gospodarskich konkretne obowiązki z tym związane, organ odniósł dyspozycję tego przepisu do terenów wymienionych w ust. 3 Regulaminu. Ten zaś przepis, a w konsekwencji również § 7 ust. 4, dotyczy "pozostałych terenów wyłączonych z produkcji rolnej". Skoro więc określenie terenów wyłączonych z produkcji rolniczej zastosowane w § 7 ust. 1 Regulaminu jest nieprecyzyjne, niejasne i przez to wadliwe, to w konsekwencji również dopełnienie zbioru terenów wyłączonych z produkcji rolniczej dokonane w § 7 ust. 3

i w konsekwencji w § 7 ust. 4 Regulaminu, obarczone jest tą samą, istotną wadą prawną. Również więc z tego powodu, oprócz zarzucanego w skardze przekroczenia zakresu delegacji ustawowej, Sąd stwierdził nieważność obu tych przepisów.

Zasługiwał także na uwzględnienie zarzut dotyczący § 3 zaskarżonej uchwały, w którym podano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia

w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2022 r. Taki zapis jest wadliwy, gdyż określenia: "wchodzi w życie" i "z mocą obowiązującą od" są synonimiczne (tożsame) - początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Ponadto tak określony termin promulgacji, może wskazywać i w okolicznościach niniejszej sprawy właśnie wskazuje, na dwie różne daty wejścia w życie uchwały, co powoduje, że kwestionowany zapis zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z tym przepisem, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Należy podkreślić, że data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną

w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. W konsekwencji zaskarżoną regulację - jako istotnie sprzeczną z prawem - należy usunąć z obrotu prawnego. Należy zauważyć, że pozbawienie zaskarżonego zapisu mocy prawnej oznacza, że kwestia wejście w życie zaskarżonej uchwały będzie regulowana wprost cytowanym wyżej art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Nie zasługiwało natomiast na uwzględnienie żądanie skargi dotyczące § 6 ust. 1 pkt 2 Regulaminu. Uzasadniając omawiany zarzut Prokurator wyjaśnił, że art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy stanowiący ustawową podstawę zaskarżonej regulacji odnosi się wyłącznie do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku wspólnego. Ograniczenia ustalone przez radę gminy nie mogą zatem obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta. Tymczasem taki właśnie charakter ma, zdaniem Prokuratora, § 6 ust. 1 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, który przewiduje dla osób będących właścicielami obowiązki niezależnie od miejsca przebywania zwierzęcia.

Z taką oceną jednak nie można się zgodzić.

O ile prawdą jest, że delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy dotyczy tylko terenów przeznaczonych w gminie do wspólnego użytku, w związku z czym nie upoważnia rady gminy do nakładania na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków związanych z utrzymaniem tych zwierząt dotyczące nieruchomości należących do tych osób, to nie można zgodzić się z twierdzeniem Prokuratora, że zaskarżony przepis taki obowiązek nałożył. Literalna wykładnia samego tylko zaskarżonego przepisu § 6 ust. 1 pkt 2 Regulaminu istotnie może wywoływać wątpliwość co do zakresu terytorialnego obowiązywania zawartego w tym przepisie nakazu adresowanego do właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych. Przepis ten bowiem tego zakresu nie wyjaśnia. Zasady wykładni systemowej pozwalają jednak na jednoznaczne wyjaśnienie tej wątpliwości. Rozdział 5 Regulaminu, w którym znalazł się omawiany przepis, nosi tytuł "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku", co stanowi wierne powtórzenie delegacyjnego przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Przy braku wyraźnego uściślenia, jakich nieruchomości dotyczy zaskarżony przepis § 6 ust. 1 pkt 2 Regulaminu należy więc przyjąć, że odnosi się on tylko do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku zgodnie z tytułem rozdziału, w którym został usytuowany, a nie do terenów nieruchomości właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w punkcie I sentencji wyroku.

Na podstawie art. 151 p.p.s.a. w punkcie II wyroku Sąd oddalił skargę w części dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności § 6 ust. 1 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.