Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 690/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa

SENTENCJA

Dnia 1 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu T. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz T.sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu T. Sp. z o.o. Sp. k. w W. ("skarżący") jest decyzja Wojewody [...] ("Wojewoda") nr [...] z [...] lutego 2020 r. wydana w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w następujących okolicznościach:

W dniu [...] stycznia 2019 r. inwestor – skarżący złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku handlowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę parkingu i dróg wewnętrznych, wiat pomocniczych, pylonu reklamowego, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjno-przepływowym na wody deszczowe, linii kablowej oświetlenia terenu i zasilającej oraz kanalizacji sanitarnej na działce nr ew. [...] w miejscowości D., gm. D., załączając do niego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz [...] egzemplarze projektu budowlanego.

Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2019 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli: Z. P. oraz E. i D. P..

Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez ww. osoby, uchylił w całości decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pismem z [...] sierpnia 2019 r. Starosta, ponownie prowadząc postępowanie, wezwał inwestora do przedłożenia łącznie 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnienia, pozwolenia i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Dnia [...] września 2019 r. inwestor uzupełnił przedmiotowym wniosek o łącznie 4 egzemplarze projektu budowlanego; jednocześnie wypożyczył komplet projektu budowlanego celem jego uzupełnienia - stosownie do wskazań wynikających z decyzji Wojewody nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. Dnia [...] września 2019 r. pełnomocnik inwestora przedłożył 4 egzemplarze skorygowanego projektu budowlanego wraz z pismem inwestora odnoszącym się do kwestii odstępstwa od przepisu § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie.

Dalej, Starosta [...] ("Starosta") decyzją nr [...] z [...] listopada 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu wnioskowanego pozwolenia na budowę, obejmującego budowę budynku handlowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. [...] w miejscowości D., gm. D..

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że projekt zagospodarowania terenu, stanowiący część składową projektu budowlanego jest zgodny z:

ustaleniami uchwały nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości D. oraz wymaganiami ochrony środowiska,

przepisami techniczno-budowlanymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Podał przy tym, że teren inwestycji oznaczony jest na rysunku ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem "A.3 U(MN)", i zgodnie z § 20 pkt 1 ww. uchwały przeznaczony został pod zabudowę usługową o wielofunkcyjnym profilu działalności, w tym: związaną z obsługą transportu, magazynowaniem, handlem hurtowym i detalicznym, gastronomią, turystyką, wystawiennictwem lub innym rodzajem działalności, a także zabudowę usług administracji - jako przeznaczenie podstawowe. Wskazał też, że projekt zagospodarowania terenu zachowuje zgodność z ustaleniami ww. uchwały w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy stosownie do § 2 pkt 5.

Zaznaczył również, że usytuowanie projektowanego pylonu w odległości 32,8 m od istniejącego na działce nr ew. [...] pylonu reklamowego z cenami przy istniejącej stacji paliw jest zgodne z § 10 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały.

Ponadto zauważył, że dokumentacja projektowa uzgodniona została:

w zakresie zgodności projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. L. K. - bez uwag,

pod względem zgodności z wymaganiami higienicznymi i zdrowotnymi przez rzeczoznawcę do spraw sanitarno-higienicznych mgr inż. E. S. - bez zastrzeżeń.

Przedmiotowa nieruchomość znajduje się poza granicami stref ochrony konserwatorskiej. Decyzją nr [...] z [...] lutego 2018 r. znak [...] wydaną przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] udzielono inwestorowi zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi powiatowej do obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości.

W odniesieniu do drogi krajowej projektowany pylon usytuowany został w odległości większej niż wskazana w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W piśmie z [...] stycznia 2019 r., stanowiącym odpowiedź inwestora na postanowienie tut. organu z [...] stycznia 2019 r. inwestor wyjaśnił, że projektowana reklama umieszczona na pylonie nie jest nośnikiem informacji, który mógłby powodować odwrócenie uwagi kierujących pojazdami od drogi. Nie wyświetla ona obrazów ruchomych, nie przedstawia efektów wizualnych.

I dalej Starosta wskazał, że zgodnie z pismem z [...] stycznia 2019 r. znak [...] Dyrektora Zarządu [...] w W. Państwowego Gospodarstwa [...] na przedmiotowej działce nie występują urządzenia melioracji wodnych.

Decyzją z [...] października 2018 r. znak [...], wydaną przez Naczelnika Wydziału Środowiska i Rolnictwa działającego z upoważnienia Starosty [...], zmienioną następnie decyzją z [...] lutego 2019 r. znak [...] Naczelnika Wydziału Środowiska i Rolnictwa działającego z upoważnienia Starosty [...], zezwolono inwestorowi na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych na terenie części działki nr ew. [...].

Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. znak [...] Starosta [...], po uzyskaniu pismem z [...] maja 2019 r. upoważnienia Ministra Energii, na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane udzielił inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisu § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, z zastrzeżeniem § 124 ust. 2 pkt 3 tegoż rozporządzenia, polegające na zmniejszeniu wymaganej odległości pomiędzy projektowanym budynkiem handlowym na działce nr ew. [...], z nie mniejszej niż 30 m na nie mniejszą niż 23,2 m od istniejącego podziemnego zbiornika gazu płynnego LPG usytuowanego na sąsiedniej działce nr ew. [...] w miejscowości D., gm. D., z zastrzeżeniem zastosowania rozwiązania zamiennego, polegającego na ociepleniu budynku od strony zbiornika podziemnego materiałem niepalnym, zaprojektowanego w ekspertyzie bezpieczeństwa pożarowego przygotowanej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych stanowiącej załącznik do wniosku o odstępstwo.

W projekcie budowlanym wprowadzono rozwiązanie zamienne polegające na ociepleniu ściany projektowanego budynku od strony ww. zbiornika podziemnego izolacją niepalną z wełny mineralnej (m.in. str. 136 projektu budowlanego). Do projektu budowlanego inwestor załączył pismo wydane przez Zastępcę Komendanta działającego z upoważnienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] października 2018 r. znak [...], w którym, powołując się na stanowisko Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, stwierdza się, że jeżeli nie jest możliwe spełnienie wymagań zawartych w § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, to możliwe jest określenie bezpiecznych odległości na podstawie obliczeń inżynierskich, które wykażą, że przyjęta odległość budowanego budynku spowoduje, że będzie on poza zasięgiem zagrożeń wynikających z oddziaływania promieniowania cieplnego lub fali nadciśnienia spowodowanych pożarem lub wybuchem zbiornika z gazem. W piśmie tym stwierdza się, że dopuszcza się wznoszenie budynków nawet w ww. zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zwiększających odporność budynku na te zagrożenia. Zgodnie z informacjami zawartymi w projekcie budowlanym (m.in. str. 136 i 158), dla przedmiotowego budynku zostały wykonane obliczenia inżynierskie potwierdzające bezpieczną lokalizację tego budynku w strefie poza zasięgiem zagrożeń wynikających z oddziaływania promieniowania cieplnego lub fali nadciśnieniowej spowodowanych pożarem lub wybuchem zbiornika. Do projektu budowlanego załączono opracowanie pn.: "Opinia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w związku ze zbliżeniem projektowanego pawilonu handlowego do zbiornika podziemnego z gazem płynnym LPG", opracowane przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. L. K., w którym rozważono wystąpienie zdarzeń awaryjnych ze skutkiem zarówno nadciśnienia jak i promieniowania cieplnego.

W konsekwencji Starosta uznał, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podał, że projektowany budynek zaprojektowany został w odległości wynoszącej 24 m od istniejącego zbiornika gazu, zgodnie z rysunkiem projektu zagospodarowania terenu stanowiącym integralną część projektu budowlanego, tj. w odległości nie mniejszej niż 23,2 m, a inwestor załączył do wniosku dodatkowo pismo projektanta przedmiotowego budynku handlowego, podpisane także przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgadniającego przedmiotowy projekt budowlany, wraz z mapką wskazującą odległości przedmiotowego zbiornika od granicy działki opracowaną przez uprawnionego geodetę, odnoszące się do kwestii sposobu mierzenia odległości zbiornika od granicy działki, która to kwestia została poruszona przez stronę postępowania na etapie postępowania zakończonego decyzją Starosty nr [...] z [...] czerwca 2019 r.

Przywołując art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane Starosta wskazał zaś, że w niniejszej sprawie wszystkie przesłanki uregulowane w tym przepisie, warunkujące wydanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, zostały spełnione. Stwierdził, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, gdyż z uwagi na parametry (kształt i wymiary) działki inwestycji oraz linie zabudowy ustalone w ww. obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego brak jest możliwości usytuowania przedmiotowego budynku o projektowanej funkcji i gabarytach, które są zgodne z ustaleniami tego planu, w odległości co najmniej 30 m od zbiornika podziemnego gazu płynnego LPG znajdującego się na działce nr ew. [...]. Projektowana odległość to nie mniej niż 23,2 m, co oznacza, że odstępstwo od przepisu techniczno-budowlanego polega na zmniejszeniu odległości o ok. 20% względem wymaganej. Projektowany budynek ma wymiary: część zasadnicza - 19,56 x 44,9m + część boczna 13,9 x 7,4m, i zaprojektowany został na działce nr ew. [...] o wymiarach 39,8 x 105,9m (kształt prostokątny) w następujący sposób: kształt i proporcje budynku nawiązują do kształtu i proporcji działki budowlanej. Takie usytuowanie budynku podyktowane zostało koniecznością uwzględnienia nieprzekraczalnej linii zabudowy przewidzianej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że nie jest możliwe umiejscowienie na działce nr ew. [...] budynku o projektowanych wymiarach w ten sposób, aby spełnione były jednocześnie wymagania przewidziane zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczące nieprzekraczalnej linii zabudowy jak i rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie w zakresie odległości 30 m od zbiornika gazu podziemnego LPG znajdującego się na działce nr ew. [...].

Starosta, podsumowując, stwierdził, że inwestor wykazał zarówno swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i zgodność projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Udokumentowana została także niemożność realizacji zaprojektowanego obiektu tak, aby spełniał on wymagania przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie.

Dodał, że przedmiotowe odstępstwo nie spowoduje zagrożenia życia lub bezpieczeństwa mienia, w związku z potencjalnym ryzykiem występowania zagrożeń wynikających z oddziaływania promieniowania cieplnego lub fali nadciśnieniowej spowodowanych pożarem lub wybuchem zbiornika z gazem LPG. W projekcie budowlanym wprowadzono zastosowanie środka technicznego zwiększającego odporność budynku na ww. zagrożenia w postaci ocieplenia z niepalnej wełny mineralnej. Nadto Starosta zaznaczył, że przedmiotowe odstępstwo nie spowoduje także pogorszenia warunków sanitarno-zdrowotnych ani użytkowych, nie spowoduje ograniczeń dla osób niepełnosprawnych, nie wpłynie także na stan środowiska.

Poza tym zauważył, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (nie została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie znajduje się w granicach terenów objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz znajduje się poza granicami Mińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu).

Na koniec Starosta poinformował, że budowa przyłączy do przedmiotowego budynku będzie przedmiotem odrębnym opracowań projektowych i zgód właściwych organów. Odprowadzenie wód deszczowych z terenu parkingów i dróg projektuje się do kanalizacji deszczowej.

Wskazana decyzja Starosty została zaskarżona przez E. i D. P. oraz Z. P.. Po rozpatrzeniu tych odwołań, Wojewoda [...] lutego 2020 r. wydał wskazaną na wstępie decyzję nr [...], którą - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a.") - uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty nr [...] z [...] listopada 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja Starosty podlega uchyleniu, ponieważ postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Rozwijając to stanowisko Wojewoda podał, że organ pierwszej instancji nie dokonał w sposób wyczerpujący sprawdzeń projektu budowlanego pod kątem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, "co mogło mieć istotne znaczenie na wynik rozstrzygnięcia sprawy".

I tak, Wojewoda zarzucił, że Starosta [...] w dalszym ciągu nie wyjaśnił kwestii zasadności udzielonego odstępstwa. Zauważył, że ustawodawca postanowił w art. 9 ust. 1 ab initio ustawy Prawo budowlane o przypadkach szczególnie uzasadnionych, w których dopuszczalne jest odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. To wyklucza traktowanie takiej zgody wyrażonej w formie postanowienia w sposób generalny, podobnie zresztą jak i upoważnienia do udzielenia takiej zgody na odstępstwo przez organ administracji. Wyjątkowy charakter instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych wymaga, aby tak upoważnienie przez ministra, jak i indywidualna zgoda na odstępstwo udzielana w formie postanowienia miały zindywidualizowany do konkretnej inwestycji charakter. Nie można zatem zaakceptować postanowienia udzielającego zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych opartego na upoważnieniu uzyskanym od ministra w innej sprawie. Ocena, czy w danej sytuacji zachodzi wyjątkowy przypadek należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który powinien brać pod uwagę charakter przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej. Z dokumentacji wynika, że argumentem do udzielenia odstępstwa jest jedynie kwestia opłacalności inwestycji, a odstępstwo dotyczy przepisu, o którym mowa w § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1853), z zastrzeżeniem § 124 ust. 2 pkt 3, który określa, że odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5 mogą być zmniejszone o połowę w przypadku zbiorników podziemnych. Organ wydający pozwolenie na budowę winien dokonać szczegółowej analizy przedłożonego mu projektu budowlanego, wykazując szczegółowo na czym polega wyjątkowość przypadku uzasadniającego odstępstwo oraz, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie jest możliwe inne rozwiązanie, bez naruszenia przepisów techniczno-budowlanych.

Dalej, Wojewoda wskazał, że uzupełnienia wymaga również oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzez wskazanie z jakiego konkretnie tytułu wynika to prawo - w oświadczeniu widnieje jedynie wskazanie, że wynika ono ze stosunku zobowiązaniowego.

Wskazał następnie, że w projekcie budowlanym brak jest podpisu osoby sporządzającej dokumentację geologiczną (str. 42 projektu budowlanego).

Zarzucił także, że niejasna jest kwestia zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Zauważył, że zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie do budynków należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Na stronie 134 projektu budowlanego w punkcie [...] "[...] " autor opracowania wskazuje, że dojazd i dojście zaplanowano z ul. G.. Z tego również punktu wynika, że droga dojazdowa, stanowiąca jednocześnie drogę pożarową została zaplanowana według odrębnego opracowania. Z powyższego może wynikać, że obecnie drogi dojazdowej do działki dojazdowej nie ma.

Wojewoda zaznaczył następnie, że wniosek o pozwolenie na budowę musi być spójny z dokumentacją projektową pod kątem określenia zakresu opracowania, w tym przypadku ta spójność nie występuje; nazwa inwestycji widniejąca na stronie tytułowej w opracowaniu projektowym, jak i w metryczkach nie zawiera wszystkich elementów zagospodarowania terenu wymienionych we wniosku.

Dalej Wojewoda stwierdził, że:

-przedmiotowa inwestycja nie spełnia § 152 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczącego sytuowania czerpni powietrza;

-w dokumentacji projektowej brak prawidłowo poświadczonego za zgodność z oryginałem projektu zagospodarowania terenu (strona 140) przez osobę do tego uprawnioną - brak pieczątki projektanta;

-na stronie 256 projektu budowlanego brak podpisów projektantów – C. S., K. S. oraz L. P. (asystent projektanta);

-w dokumentacji projektowej znajdują się również kopie niepoświadczone za zgodność z oryginałem, np. strona 128, 131a.

Wojewoda podniósł także, że do projektu budowlanego należy dołączyć opis techniczny dla branży telekomunikacyjnej, którego brak w analizowanym przypadku, jak również, że organ powiatowy winien zbadać zgodność lokalizacji pylonu reklamowego w kontekście art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068).

Wojewoda zarzucił też, że w projekcie budowlanym znajduje się kilka projektów zagospodarowania terenu - dalej "PZT", np. strona 51, 55, 73, 74, 79, 82, 84a, 140 w sytuacji, gdy w dokumentacji projektowej powinien znajdować się jeden PZT, który będzie zgodny z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego. Powyższe dotyczy także PZT przedstawiających instalacje sanitarne - str. 131d i 131e, oraz linie kablowe.

Wojewoda zauważył również, że projekt budowlany nie spełnia wszystkich wytycznych wskazanych w § 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego. Wskazał, że na PZT brak orientacji położenia działki w stosunku do stron świata (§ 8 ust. 3 pkt 1); na mapie do celów projektowych nie ma dokładnie oznaczonej lokalizacji dwóch podziemnych zbiorników gazu płynnego na działce o nr ewid. [...], a także dokładnego określenia ich odległości od projektowego budynku handlowego; poza tym wskazał na brak oznaczenia odległości pylonu od krawędzi jezdni i budynków oraz, że na mapie do celów projektowych brak jest oznaczenia wiat pomocniczych, które jak wynika z wniosku i części opisowej opracowania projektowego (strona 197) stanowią przedmiot inwestycji. Zarzucił brak wskazania na PZT odległości miejsc parkingowych (łącznie 34 miejsca postojowe) od budynków i granic działek sąsiednich, co wyklucza dokładne sprawdzenie inwestycji pod kątem spełnienia § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda dodał przy tym, że projektant zaprojektował tylko miejsca postojowe dla samochodów osobowych, nie biorąc w ogóle pod uwagę, że do budynku handlowego przewidywane są dostawy towarów. W związku z tym, projektant winien uwzględnić również miejsca postojowe nie tylko dla samochodów osobowych, ale i dostawczych.

Wojewoda wskazał również na konieczność doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych i § 8 ust. 3 pkt 2 i 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez wskazanie przebiegu trasy dróg przeciwpożarowych opracowanej zgodnie z przywołanym paragrafem oraz przedstawieniem dojazdu do urządzeń przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, stanowisk czerpania wody.

Wskazał poza tym na konieczność wyjaśnienia zakresu opracowania przedmiotowej inwestycji. Nie jest bowiem zrozumiałe co należy rozumieć przez "terenowe" przyłącza i instalacje, "złącza kablowe" czy "linie kablowe". Terminy te nie znajdują odzwierciedlenia w terminologii używanej w przepisach budowlanych.

Wojewoda uznał też, że wyjaśnienia także wymaga kwestia, które przyłącza i instalacje są realizowane oddzielnym opracowaniem, a które niniejszym; szczególną wątpliwość budzi kanalizacja deszczowa (ponieważ zbiornik rejencyjny to nic innego jak właśnie ww. kanalizacja), a także kanalizacja sanitarna czy linia kablowa.

I dalej Wojewoda zauważył, że ze strony 134 projektu budowlanego z punktu 4e wynika, że projektant projektuje również sieć wodociągową w pasie drogowym. Zgodnie z paragrafem 13 punktem 2 lit. c uchwały Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości D. w gminie D., wynika, że "do czasu realizacji gminnej sieci wodociągowej dopuszcza się zaopatrzenie w wodę z lokalnych ujęć indywidualnych". Zgodnie zaś z punktem 3 lit. c "do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej dopuszcza się stosowanie szczelnych zbiorników bezodpływowych'". W analizowanej dokumentacji projektowej zaprojektowano zaś podłączenie sieci kanalizacji sanitarnej przez działki sąsiednie, stanowiące prywatną własność, aby przyłączyć się do sieci biegnącej w drodze (działka o nr ewid. [...]), ale numery ww. działek sąsiednich ([...],[...]) nie znajdują się we wniosku, jak i nazwie dokumentacji projektowej, a także nie przedłożono oświadczenia o prawie do dysponowania nimi na cele budowlane.

Wojewoda za konieczne uznał także przeanalizowanie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działki sąsiednie, a tym samym prawidłowe ustalenie stron postępowania. Wskazał, że wątpliwość budzi w przedmiotowym postępowaniu interes prawny Z. P.. Z dokumentacji nie wynika, dlaczego Starosta uznał tę osobę za stronę w niniejszym postępowaniu.

Na marginesie Wojewoda podał, że w przypadku wprowadzenia dopisków oraz wklejek, należy je autoryzować poprzez podpis oraz podanie daty ich wprowadzenia. Należy również dołączyć do projektu budowlanego zaświadczenia projektantów poszczególnych branż, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualne na dzień dokonania określonych zmian w projekcie budowlanym oraz aktualne oświadczenia projektantów opatrzone podpisem i datą, o których mowa w art. 20 ust. 4 tej ustawy. W przypadku złożenia nowej dokumentacji projektowej należy sporządzić również nowy spis treści uwzględniając wszystkie dołączone elementy wymagane w rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz ponownie ponumerować strony. Wszystkie 4 egzemplarze projektu budowlanego powinny być ze sobą tożsame.

W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że Starosta [...] nie dokonał wystarczająco szczegółowej oceny stanu faktycznego sprawy, przez co zatwierdził projekt budowlany bez należytego sprawdzenia zgodności projektowanej inwestycji z przepisami, co jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie. Za niezbędne uznał przypomnienie, że obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Zdaniem Wojewody, analiza akt sprawy i treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Starosty prowadzi do wniosku, że organ stopnia podstawowego powyższego nie uczynił, a więc nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie, naruszając tym samym przepisy art. 7 i 77 k.p.a. W ocenie Wojewody dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, a usunięcie omówionych powyżej naruszeń wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Dokonanie przedstawionej powyżej analizy na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a ponadto wykraczałoby poza zakres kompetencji organu odwoławczego. Wskazał przy tym, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1324/10, zapadłym również w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, nie jest rolą organu odwoławczego "wyręczanie organu I instancji w obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie". Mogłoby to świadczyć o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednocześnie, odwołując się do innego wyroku NSA, Wojewoda stwierdził, że skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 136 k.p.a. jest możliwe i dopuszczalne jedynie przy założeniu uzupełniającego charakteru tej czynności w stosunku do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji i ustaleń dokonanych w oparciu o przeprowadzone przez ten organ postępowanie dowodowe. W tym przypadku, jak ocenił, zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W sprzeciwie od ww. decyzji Wojewody z [...] lutego 2020 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie:

-art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania, i brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji, brak przeprowadzenia przez organ z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, umożliwienia skarżącemu ich uzupełnienia i usunięcia dostrzeżonych przez organ uchybień (ewentualnie zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, tj. Staroście [...]) w sytuacji, w której charakter uchybień decyzji organu I instancji, wskazanych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pozwalał temu organowi na podjęcie działań zmierzających do szybkiego, prostego i merytorycznego załatwienia sprawy w instancji odwoławczej, co doprowadziło do naruszenia:

zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., w szczególności w zakresie zobowiązania organu do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz

zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a.;

zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.);

-art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, mimo braku zaistnienia przesłanek wskazanych w tymże przepisie, w szczególności wobec:

a. braku uprzedniego przeprowadzenia przez organ z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie a następczo - braku merytorycznego załatwienia sprawy; braku naruszenia przez decyzję organu I instancji przepisów postępowania, w szczególności braku istnienia naruszeń postępowania, których charakter nie pozwalałby na ich usunięcie w toku postępowania odwoławczego, gdyby organ faktycznie z urzędu podjął wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

b. braku wypełnienia przesłanki "istotnego wpływu zakresu sprawy koniecznego do wyjaśnienia na rozstrzygnięcie sprawy", albowiem uchybienia decyzji organu I instancji, których dopatrzył się organ, miały charakter wyłącznie formalny i możliwe było usunięcie uchybień lub uzupełnienie braków wskazywanych przez organ w toku postępowania odwoławczego, bez konieczności wydawania decyzji kasacyjnej;

co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) oraz zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.);

-art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż organ pierwszej instancji był uprawniony i zobowiązany do weryfikacji oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na etapie postępowania administracyjnego, co nie wynika z żadnego przepisu prawa, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności z art. 6 k.p.a.;

-art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ich zastosowania, polegający na braku wyczerpującego i przekonującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z jakich względów organ:

a). nie podzielił argumentacji organu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości udzielonej zgody na odstępstwo od przepisu techniczno-budowlanego, o którym mowa w § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, co skutkowało bezpodstawnym wydaniem decyzji przekazującej sprawę ponownie do organu I instancji (kasacyjnej);

b). wykazał się całkowitą biernością w zakresie podjęcia czynności zmierzających do uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie oraz wszelkich innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki;

c). odstąpił od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na rzecz wydania decyzji przekazującej sprawę ponownie do organu I instancji (kasacyjnej).

Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawiono obszernie argumentację do postawionych zarzutów, wskazując przede wszystkim na brak przesłanek do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., jak również na niezasadność zastrzeżeń poczynionych przez Wojewodę.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się zasadny.

Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że w myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Stosownie do art. 151a § 2 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Jak wynika z przytoczonych przepisów, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga - jak w przypadku skarg - w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada więc w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.; kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest tym samym ustalenie, czy zachodziły przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy prawidłowym było odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W efekcie, spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji.

Podsumowując, sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kodeksu ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia tego przepisu, poprzez nieuprawnione jego zastosowanie. Przy czym, uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Tak też przyjął NSA w wyroku z 27 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2226/18 wskazując, że "Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Potwierdza to brzmienie art. 64e p.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu." W konsekwencji, orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie ww. art. 64e p.p.s.a.).

Dokonując oceny w sprawie w takim też zakresie, Sąd uznał, że Wojewoda nie wykazał konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania na jego podstawie decyzji kasacyjnej. Tym samym wydał decyzję z naruszeniem ww. art. 138 Kodeksu poprzez nieuprawnione jego zastosowanie.

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej - kasacyjnej, ale wyjątkowo, tj. jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że art. 138 § 2 k.p.a. należy odczytywać z uwzględnieniem art. 136 k.p.a., w efekcie - winien on znaleźć zastosowanie zawsze wtedy (wyłącznie wtedy), gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego.

Stosując ten przepis i wydając decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie Wojewoda wskazał na szereg uchybień organu I instancji, z uwagi na dokonanie nieprawidłowych ustaleń w zakresie wyznaczonym treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, czy też w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 wskazanej ustawy materialnej. Tym samym uznał, że w sprawie przedwcześnie przyjęto, że przedłożony projekt budowlany nadaje się do zatwierdzenia i należy udzielić wnioskowanego pozwolenia na budowę; w sprawie koniecznym jest dokonanie ponownej analizy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie Sądu, podnosząc powyższe, organ odwoławczy nie wykazał wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a.; nie wykazał bowiem, aby postępowanie przed Starostą [...] było wadliwe w stopniu wymagającym uzupełnienia w sposób wykraczający poza kompetencje przyznane organowi odwoławczemu.

Oceniając decyzję Wojewody Sąd wziął pod uwagę przedmiot sprawy i obowiązki, jakie spoczywają na organie administracji publicznej w tym postępowaniu (zakreślone w szczególności treścią art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane); Sąd wziął także pod uwagę przebieg postępowania, w tym, że obecnie zaskarżona decyzja stanowi już kolejną wydaną w niniejszej sprawie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., zaś organ I instancji przed wydaniem decyzji [...] czerwca 2019 r., a następnie – [...] listopada 2019 r. (po uchyleniu tej pierwszej decyzją Wojewody z [...] sierpnia 2019 r.), prowadził postępowanie uzupełniające, m.in. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Nadto Sąd wziął pod uwagę także uzasadnienie decyzji Starosty z [...] listopada 2019 r., obrazujące zakres "zainteresowania" tego organu, wskazujące w efekcie, że decyzja ta została podjęta po skontrolowaniu przedłożonej przez inwestora dokumentacji, w szczególności projektu budowlanego - po myśli art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Co istotne uzasadnienie decyzji Starosty (zakwestionowanej zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewody) zawiera też analizę w kwestiach podniesionych przez organ odwoławczy, czy inaczej: uznanych przez organ odwoławczy za niewyjaśnione. Dotyczy to m.in. prawidłowości zastosowania w sprawie art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, wobec zmniejszenia wymaganej odległości pomiędzy projektowanym budynkiem handlowym a istniejącym podziemnym zbiornikiem gazu płynnego LPG na działce sąsiedniej. Starosta dość obszernie wypowiedział się bowiem we wskazanej materii, wyjaśniając z jakich przyczyn uznał, że w sprawie możliwe jest udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Podobnie sprawa wygląda w przypadku oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy prawidłowości usytuowania projektowanego pylonu, jak i kompletności przedłożonej dokumentacji budowlanej. Sąd zauważa w konsekwencji, że akta administracyjne organu I instancji, przebieg postępowania przed tym organem, uzasadnienie decyzji Starosty z [...] listopada 2019 r. wskazują na prowadzenie przez ten organ postępowania wyjaśniającego w zakresie koniecznym, wynikającym z przedmiotu sprawy. Wprawdzie stosując art. 138 § 2 k.p.a. i wydając [...] lutego 2020 r. decyzję kasacyjną Wojewoda wskazał na szereg kwestii wymagających (w jego ocenie) nadal wyjaśnienia, a jednocześnie świadczących o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez organ I instancji - z uwagi na dokonanie nieprawidłowych/niepełnych ustaleń. Niemniej - zdaniem Sądu - żadna z tych okoliczności nie wskazywała na konieczność przeprowadzenia postępowania w "znacznym" zakresie i skierowana sprawy w tym celu do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sąd zauważa zaś raz jeszcze, że organ odwoławczy może, ale wyjątkowo wydać decyzję kasacyjną; może mieć to miejsce m.in. wówczas, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, czy też: gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Sąd stwierdza jednocześnie, że żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie, na obecnym jej etapie. Sąd podkreśla nadto, że konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie przez przeprowadzenie określonego dowodu, czy wezwanie strony do przedstawienia "dodatkowych" wyjaśnień, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając tym samym dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Na marginesie Sąd dostrzega natomiast, że już treść rozpoznawanego sprzeciwu wskazuje na to, że dostrzeżone na etapie odwoławczym niejasności/nieprawidłowości mogły być usunięcie w postępowaniu przed Wojewodą, po uprzednim zawiadomieniu o nich inwestora i umożliwieniu inwestorowi wypowiedzenia się w ich przedmiocie, ewentualnie - uzupełnienia projektu m.in. o niezbędne podpisy/zaświadczenia/oświadczenia.

Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił oceny Wojewody o konieczności wydania w okolicznościach sprawy decyzji formalnej. Sąd ocenia działanie Wojewody jako nieprawidłowe; naruszające art. 138 § 2 k.p.a.; zmierzające jedynie do niepotrzebnego przedłużania postępowania i uniknięcia w ten sposób wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, odnoszącego się m.in. do możliwości zastosowania w stosunku do projektowanej inwestycji art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Sąd stwierdza przy tym, że ewentualne uzupełnienie przez inwestora dokumentacji budowlanej w postępowaniu odwoławczym i w zakresie spornym, nie prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Poza tym Sąd podkreśla, że o konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., nie może stanowić odmienna (niż zaprezentowana przez organ I instancji) ocena merytoryczna przedłożonego projektu budowlanego. Nadto, Sąd zaznacza, że konieczność wyjaśnienia zgodności projektu budowlanego z zapisami ustawy Prawo budowlane oraz przepisami techniczno-budowlanymi (a właściwie: dokonania merytorycznej oceny w tym zakresie), nie stanowi o wystąpieniu żadnej z przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., i nie uzasadnia zastosowania tego przepisu. Nie uzasadnia tego również konieczność zweryfikowania stron postępowania, w tym ustalenie, czy wnoszący odwołanie posiada interes prawny w sprawie, stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego; dopiero stwierdzenie pominięcia określonego podmiotu w postępowaniu przed organem I instancji mogłoby uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej, ale taka okoliczność przez Wojewodę nie została podniesiona.

Sąd podziela przy tym stanowisko prezentowane zgodnie w orzecznictwie, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Na koniec Sąd zauważa zaś, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem skargowym, a przy tym w dużej mierze uzależnionym od poprawności dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę – inwestora; ten powinien mieć możliwość (w razie takiej konieczności) ich uzupełnienia na każdym etapie. Niemniej w sytuacji poprawienia dokumentów budowlanych, złożenia wyjaśnień (w tym w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane), organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek dokonać ich weryfikacji (stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego) i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, a nie ponownie kierować sprawę do uzupełnienia przez inwestora zgodnie z zapatrywaniem organu; zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania – uwaga ta dotyczy także organu odwoławczego, który ma możliwość, stosownie do przepisów art. 138 k.p.a., wydania m.in. decyzji reformatoryjnej.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i na podstawie art. 151a § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.