Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1508/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1192/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1192/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie poprawy warunków ochrony przeciwpożarowej w obiekcie Dworca PKP [...].

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniach 22 i 23 listopada 2017 r., na terenie przedmiotowego dworca upoważnieni przedstawiciele Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st Warszawy przeprowadzili czynności kontrolno - rozpoznawcze. Ustalenia dokonane w toku kontroli, spisane zostały w protokole, podpisanym 9 stycznia 2018 r., bez zastrzeżeń przez Menadżera przedmiotowego dworca. Podczas kontroli stwierdzono szereg nieprawidłowości z zakresu przepisów przeciwpożarowych.

Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy nakazał [...] S.A. wykonanie obowiązku polegającego na cyt.: "Zapewnieniu właściwej długości przejścia ewakuacyjnego z poziomu peronów Dworca [...] wynoszącą nie więcej niż 40 m lub zastosowaniu rozwiązań zamiennych, w odniesieniu do w/w wymagań w przypadku braku możliwości ich realizacji w pełnym zakresie, wskazanych na podstawie opracowanej ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i uzgodnionych z Mazowieckim Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej." Jako podstawę prawną wskazano art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 736 ze zm.), § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719), w związku z § 207 ust. 2 i § 237 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Termin wykonania obowiązku określono na 31 grudnia 2019 r.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, zarzucając ww. decyzji organu pierwszej instancji: 1. naruszenie § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719), w związku z§ 207 ust. 2 i § 237 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że [...] S.A. jest zobowiązana do zapewnienia właściwej długości przejścia ewakuacyjnego z poziomu peronów Dworca wynoszącą nie więcej niż 40 m, lub zastosowania rozwiązań zamiennych, w sytuacji, gdy postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wyraził zgodę na spełnienie wymagań przeciwpożarowych w sposób odbiegający od przepisów techniczno-budowlanych, w oparciu o "Ekspertyzę Stanu Ochrony Przeciwpożarowej" dla obiektu Dworca Kolejowego z września 2014 r. 2. naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. - kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Strona wniosła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a.

Rozpoznając odwołanie organ drugiej instancji wskazał, że ww. budynek Dworca był już wielokrotnie przedmiotem kontroli Państwowej Straży Pożarnej. Pierwsze czynności kontrolno - rozpoznawcze przeprowadzone zostały w obiekcie w 2006 r. Stwierdzono wówczas szereg nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz wydano decyzje. Po kolejnych kontrolach w latach 2010, 2011, 2012, organ pierwszej instancji prowadził postępowania (w tym egzekucyjne) w celu doprowadzenia obiektu do wymagań przepisów przeciwpożarowych.

W trakcie toczącego się postępowania egzekucyjnego wobec [...] S.A., w przedmiocie braku wykonania nałożonych obowiązków, 4 września 2014 r., do Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej wpłynął wniosek o rozpatrzenie "Ekspertyzy z zakresu ochrony przeciwpożarowej Dworca Kolejowego [...]", sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. R.N., oraz rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W wyniku rozpoznania wniosku, Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z [...] grudnia 2014 r, działając na podstawie art. 124 § 1, art. 126 § 1 i w związku z art. 107 § 2 i 3 k.p.a. oraz § 2 ust. 3a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), w związku z § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 1 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U z 2003, nr 121, poz. i 137 ze zm.) – wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż to określono w przepisach techniczno-budowlanych dla przedmiotowego, średniowysokiego budynku Dworca [...] przy [...] w [...] pod warunkiem uwzględnienia dodatkowych rozwiązań, nieuwzględnionych "Ekspertyzą...".

Pismem z 21 stycznia 2016 r. strona zwróciła się o uściślenie warunków wskazanych w postanowieniu z [...] grudnia 2014 r., a dokładniej o zgodę na etapowanie prac wskazanych w "Ekspertyzie..." wraz z podanymi w piśmie terminami planowanego ukończenia prac czterech etapów. Pismem z 8 marca 2016 r. w celu uzupełnienia i doprecyzowania kwestii poruszonych w piśmie z 21 stycznia 2016 r., strona poinformowała, że prośba dotyczy możliwości niezależnego odbioru przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy realizacji modernizacji obiektów według czterech etapów, obejmujących obszary: dworca kolejowego [...], obiektów stacji [...] oraz tunelu linii średnicowej.

W odpowiedzi na powyższe pisma skierowane przez stronę, Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, pismem z 16 marca 2016 r., pozytywnie zaopiniował możliwość realizacji zaleceń wynikających z postanowienia Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] grudnia 2014 r. we wskazanych we wniosku etapach.

Podczas ostatnich czynności kontrolno-rozpoznawczych, przeprowadzonych przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy 20 maja 2016 r. stwierdzono brak wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną z [...] stycznia 2007 r. W związku z tym Komendant wydał postanowienie z [...] lipca 2016 r. o nałożeniu kolejnej już grzywny w celu przymuszenia, w wysokości 2000 zł, z powodu uchylenia się zobowiązanego od wykonania obowiązku. [...] S.A. 4 sierpnia 2016 r., wniosły zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego oraz zażalenie na postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy z [...] lipca 2016 r. W zażaleniu dochodzono uchylenia zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji, umorzenia postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz o wstrzymanie na podstawie art. 17 § 2 zd. II ustawy z 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 599) postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia.

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy uznał zarzuty za nieuzasadnione i wydał w tej sprawie postanowienie z [...] września 2016 r. Rozpatrując powyższe zażalenie Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z [...] października 2016 r. uchylił postanowienie z [...] lipca 2016 r., lecz z powodów innych niż wskazanych przez stronę. Postanowienie zostało uchylone z powodu naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 124 § 2 k.p.a., poprzez nie zawarcie uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Biorąc pod uwagę zalecenia zawarte w decyzji organu II instancji, podczas kontroli, która odbyła się 22 i 23 listopada 2017 r., organ I instancji dokonał oceny obecnego stanu realizacji egzekwowanych obowiązków, wskazanych w tytułach wykonawczych, upomnieniu i decyzji administracyjnej. Dla zachowania przejrzystości dotychczas prowadzonego postępowania w protokole ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych przywołane zostały uchylone postanowienia i odpowiadające im obowiązki podlegające egzekucji. Odniesiono się również do argumentacji Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego dotyczącej postanowień w zakresie braku uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Kontynuując uzasadnienie zaskarżonej decyzji, organ drugiej instancji odniósł się do stanowiska strony przedstawionego w rozpoznawanym odwołaniu. Organ wyjaśnił, że opracowana przez stronę (w związku z planowaną modernizacją obiektu) "Ekspertyza stanu ochrony przeciwpożarowej" dotyczy całego budynku dworca. W ekspertyzie określono szereg występujących niezgodności dotyczących zarówno przepisów przeciwpożarowych jak i warunków techniczno-budowlanych, które nie podlegają egzekwowaniu w ramach działań kontrolno-rozpoznawczych prowadzonych w budynkach istniejących. W przedmiotowej ekspertyzie nie uwzględniono również obowiązków wskazanych w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym, dot. m.in. sprawności instalacji i urządzeń przeciwpożarowych. Ustalone zostało oraz potwierdzone przez kontrolowanego, że obowiązki wskazane w postanowieniu Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego z [...] lutego 2014 r. zatwierdzające opracowaną ekspertyzę, nie zostały zrealizowane w całości, w tym nie wykonano m.in.:- instalacji systemu integracyjnego wskazanego w pkt. 5 ww. postanowienia; - oświetlenia awaryjnego o zwiększonym natężeniu (21x) i czasie działania (2h) we wszystkich pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi oraz na drogach ewakuacyjnych zgodnie z pkt 6 ww. postanowienia; - zaworów hydrantowych z nasadą o średnicy 75 mm, wraz z wyposażeniem zgodnie z pkt 7 ww. postanowienia; - hydrantów 33 z wężem półsztywnym przy schodach prowadzących na perony zgodnie z pkt 8 ww. postanowienia; - wykonanie nasady o średnicy 75 mm, służących do zasilania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej z samochodów gaśniczych lub hydrantu zewnętrznego zgodnie z pkt 9 ekspertyzy. Ponadto, nie zrealizowano w całości założeń zawartych w ekspertyzie dotyczących wyposażenia dworca w system sygnalizacji pożarowej oraz dźwiękowy system ostrzegawczy.

Organ przyznał, że pismem z 16 marca 2016 r. Mazowiecki Komendant Wojewódzki zgodził się na etapowanie prac określonych w ekspertyzie, nie mniej jednak powyższa zgoda nie jest równoznaczna ze zgodą na zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją organu I instancji.

Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej zatwierdzając rozwiązania zamienne nie odstąpił od parametru wymogu < 40 m długości przejścia ewakuacyjnego z peronów Dworca, a jedynie wyraził zgodę na odstąpienie od tego przepisu pod warunkiem spełnienia wszystkich innych zaleceń zawartych w postanowieniu. Ponadto organ II instancji nie określił w swoim postanowieniu konkretnych terminów (dat) na wykonanie poszczególnych etapów zaproponowanych przez stronę. Prowadzone postępowanie przez organ I instancji nie zostało uchylone lub zmienione, a zgoda na etapowanie prac nie jest związana z dotychczas prowadzonym i niezależnym postępowaniem administracyjnym i egzekucyjnym przez Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy.

W ślad za zgodą na etapowanie prac, do komendy wojewódzkiej nie wpłynął ponowny wniosek wraz z ekspertyzą techniczną, sporządzoną na podstawie § 2 ust. 3a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w celu uzgodnienia rozwiązań zamiennych. W obrocie prawnym nie funkcjonuje drugie postanowienie Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, sankcjonujące poszczególne terminy i etapy.

Organ podkreślił, że - nawet samo wydanie przez Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej postanowienia, w myśl § 2 ust. 2 lub 3a ww. rozporządzenia umożliwia stronie jedynie zrealizowanie decyzji nakładającej przedmiotowy obowiązek poprzez wykonanie innych rozwiązań poprawiających stan bezpieczeństwa pożarowego w obiekcie (zapewniających właściwy poziom bezpieczeństwa pożarowego) w sposób inny w stosunku do określonych w treści decyzji obowiązków. Intencją uzgodnień rozwiązań zamiennych jest bowiem akceptacją docelowego stanu zabezpieczenia przeciwpożarowego konkretnego budynku.

Organ zwrócił uwagę także na to, że odnosząc się pozytywnie do wniosku o etapowanie Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej umożliwił stronie wystąpienie do organu I instancji o zmianę decyzji administracyjnej w zakresie terminu, na podstawie przedstawionego przez stronę harmonogramu prac. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być (na zasadzie uznania administracyjnego) w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał. W myśl przywołanego przepisu Mazowiecki Komendant Wojewódzki, jako organ II instancji, nie mógł wyrazić zgody na zmianę terminu realizacji obowiązku, wynikającej z decyzji organu I instancji.

W ocenie organu II instancji w sprawie podjęto wszelkie niezbędne czynności w celu ustalenia stanu faktycznego oraz rozpatrzono po raz kolejny całość materiału dowodowego zebranego na przestrzeni 13 lat. Zarzut o naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. uznaje się za chybiony. Organ odwoławczy przypomniał również, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz ust. 1a ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 191 j.t. ze zm. ze zm.) właściciel, zarządca lub podmiot realizujący zadania powierzone w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu - zapewniając ich ochronę przeciwpożarową jest obowiązany między innymi przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych oraz wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła S.A. [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 7, 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez brak wnikliwego i całościowego rozpoznania okoliczności sprawy, poprzez nieuwzględnienie treści postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2016r. wyrażającego pozytywną opinię na realizację zaleceń odnośnie budynku dworca wynikających z postanowienia Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego z dnia 10 grudnia 2014 r. w III etapie, naruszenie § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów , w związku z § 207 ust. 2 i § 237 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez: - niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że [...] S.A. jest zobowiązana do zapewnienia właściwej długości przejścia ewakuacyjnego z poziomu peronów Dworca [...] wynoszącą nie więcej niż 40 m, lub zastosować rozwiązania zamienne, w sytuacji, gdy postanowieniem z 10 grudnia 2014 r., Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wyraził zgodę na spełnienie wymagań przeciwpożarowych w sposób odbiegający od przepisów techniczno- budowlanych, w oparciu o "Ekspertyzę Stanu Ochrony Przeciwpożarowej" dla obiektu Dworca Kolejowego [...] z września 2014 r.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W przypadku zaś nieuwzględnienia powyższego żądania, wniesiono cyt. "o zmianę terminu wykonania decyzji organu I instancji do 31 grudnia 2023 r".

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki podzielił ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu.

Sąd Wojewódzki wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącej spółki, zgodnie z którą cyt. "na dzień dzisiejszy, nie ma żadnego uzasadnienia merytorycznego i prawnego, aby zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wykonać zanim prace modernizacyjne w tym prace w zakresie ochrony przeciwpożarowej stacji zostaną zakończone, skoro wszelkie prace są wykonywane w ustalonych etapach uzgodnionych z właściwym organem Straży Pożarnej."

Sąd wskazał, że Spółka zdaje się nie dostrzegać, iż wbrew czynionym wcześniej ustaleniom nie wykonywała nałożonych na nią obowiązków. Nie zastosowała się także do dopuszczonych odstępstw. Powołując się na wieloletni plan robót prowadzonych w obiekcie skarżąca spółka zdaje się zupełnie pomijać to, że brak rzetelnego dostosowania obiektu do wymogów ochrony przeciwpożarowej stwarza realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Doświadczenie życiowe wskazuje na dramatyczne skutki lekceważącego stosunku inwestorów do tych wymogów.

Sąd nie znalazł żadnych ustawowych podstaw do uwzględnienie wniosku o zmianę terminu określonego w kontrolowanych decyzjach organów obu instancji. [...]S.A. nie mogą powoływać się na własny słuszny interes, dając pierwszeństwo interesowi organizacyjno - finansowemu nad interesem koniecznej ochrony dóbr najwyższych - życia i zdrowia tysięcy pasażerów i innych osób, których obecność związana jest z funkcjonowaniem Dworca. Nie jest wiarygodna deklaracja z uzasadnienia skargi cyt.: "w niniejszej sprawie ważny jest także słuszny interes społeczny. Skarżąca wskazuje, iż we wszystkich podejmowanych działaniach związanych z przedmiotową Decyzją interes społeczny jest brany pod uwagę w pierwszej kolejności". Stan sprawy jednoznacznie wskazuje, że spółka od kilkunastu lat nie wykonuje nakazów organów Państwowej Straży Pożarnej.

W wyroku Sąd Wojewódzki podniósł, że bezpodstawne jest wskazanie, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji mają charakter orzeczeń uznaniowych. Zawarte tam nakazy wynikają z jednoznacznie brzmiących norm prawa szczegółowo powołanych w uzasadnieniach decyzji, a ewentualne rozwiązania zamienne mogą mieć miejsce w porozumieniu z organami Straży na etapie wykonania nałożonych obowiązków.

Wbrew stanowisku skarżącej spółki, przy zagwarantowaniu prawidłowej ochrony przeciwpożarowej Dworca [...] nie ma miejsce na ważenie interesu społecznego i interesu strony jako adresata nakazu. Istnieje bowiem li tylko jeden interes - wspólny, dyktowany koniecznością pełnej staranności we wprowadzeniu rozwiązań, dających gwarancję należytej ochrony życia, zdrowia i mienia na wypadek zdarzeń pożarowych w tym obiekcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka [...] S.A. z siedzibą w W.:

W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji – Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie dokładnego zbadania sprawy, przeprowadzenia wystarczającego postępowania wyjaśniającego oraz wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego podstaw wydanej decyzji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji – Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji nakazującej skarżącej wykonanie obowiązków pomimo tego, iż przedmiotowa decyzja powinna został uchylona w całości;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 10a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm. – dalej u.o.z.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a tym samym uznanie, że zaskarżona decyzja nie powinna zostać uchylona, pomimo, iż decyzja pierwotna (z [...] stycznia 2018 r.) nie może być wykonana ze względu na wszczęcie postępowania o wpisanie budynku Dworca [...] do rejestru zabytków;

b) § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynku, innych obiektów budowlanych i terenów, w zw. z § 207 ust. 2 i § 237 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowania i przyjęcie, że [...] S.A. jest zobowiązana do zapewnienia właściwej długości przejścia ewakuacyjnego z poziomu peronów Dworca [...] wynoszącą nie więcej niż 40 m, lub zastosować rozwiązania zamienne, w sytuacji gdy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wyraził zgodę na spełnienie wymagań przeciwpożarowych w sposób odbiegający od przepisów techniczno-budowlanych, w oparciu o "Ekspertyzę Stanu Ochrony Przeciwpożarowej dla obiektu Dworca Kolejowego [...] z września 2014 r."

W skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Zasadnicze zarzuty kasacyjne koncentrują się na kwestii postanowienia Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2014 r., które nie zostało uwzględnione przez Sąd Wojewódzki przy kontroli zaskarżonej decyzji, przez co doszło do naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 8 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 k.p.a. oraz przepisów § 16 ust. 1, ust. 2, ust. 3 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w zw. z § 207 ust. 2 i § 237 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Podkreślić należy, że istota skargi złożonej przez Spółkę [...] sprowadzała się do zakwestionowania zasadności obowiązków nałożonych decyzją Komendanta Miejskiej Straży Pożarnej w sytuacji, gdy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wyraził zgodę na spełnienie wymagań przeciwpożarowych w sposób odbiegający od przepisów techniczno-budowlanych w oparciu o Ekspertyzę Stanu Ochrony Przeciwpożarowej obiektu Dworca Kolejowego [...]. W uzasadnieniu skargi powołano konkretne ustalenia zawarte w wymienionej Ekspertyzie oraz postanowieniu z [...] grudnia 2014 r., wywodząc że wyrażona zgoda na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż to określono w przepisach techniczno-budowlanych dotyczyła m.in. długości przedmiotowego przejścia ewakuacyjnego (pkt 21 str. 3 Postanowienia). Zdaniem skarżącej przedwcześnie orzeczono o wykonaniu spornego obowiązku w zakresie ochrony przeciwpożarowej, skoro prace modernizacyjne wykonywane są "w ustalonych etapach uzgodnionych z właściwym organem Straży Pożarnej".

W takim stanie sprawy ocena legalności decyzji wydanych przez organy obu instancji powinna być dokonana z uwzględnieniem okoliczności związanych z postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. oraz pozytywnym zaopiniowaniem przez Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej możliwości realizacji zaleceń wynikających z wymienionego postanowienia we wskazanych we wniosku etapach (pismo MKWPSP z dnia 16.03.2016 r. powołane w zaskarżonej decyzji).

Sąd Wojewódzki jednak nie odniósł się konkretnie do zarzutów w tym przedmiocie, a jedynie w sposób ogólnikowy wyraził aprobatę co do ustaleń i argumentacji organu odwoławczego. Trudno jednak wywieść z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które ustalenia faktyczne zawarte w obszernym wywodzie organu odwoławczego były istotne dla zweryfikowania podstawy faktycznej i prawnej decyzji wydanych w sprawie. W szczególności z rozważań Sądu nie wynika jakie konsekwencje prawne dla podjęcia kontrolowanych decyzji miało postanowienie z [...] grudnia 2014 r. oraz stanowisko MKWPSP wyrażone w piśmie z 16 marca 2016 r.

Sąd Wojewódzki nie wypowiedział się co do prawidłowości wniosków organu odwoławczego dotyczących skutków postanowienia i zgody Komendanta Wojewódzkiego PSP na etapowanie prac. Tymczasem obszerna argumentacja organu w tym zakresie zawarta została na stronach 5-8 uzasadnienia decyzji.

Mając na uwadze wskazane przez organ odwoławczy inne decyzje oraz postanowienia z postępowań administracyjnych i egzekucyjnych, Sąd Wojewódzki powinien sprowadzić ich znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zwłaszcza że w konkluzji uzasadnienia zaskarżonej decyzji Komendant Wojewódzki stwierdził, że: "Organ kontrolujący podjął wszelkie niezbędne czynności w celu ustalenia stanu faktycznego oraz rozpatrzył po raz kolejny całość materiału dowodowego zebraną na przestrzeni 13 lat w sprawie, wobec czego zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego uznaje się za nietrafny". Co ważne akta administracyjne, na podstawie których wydano zaskarżony wyrok zawierają tylko szczątkową dokumentację. W rezultacie nie było możliwe odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do stanu faktycznego przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W konsekwencji brak było podstaw do zaakceptowania oceny wyrażonej przez Sąd Wojewódzki na płaszczyźnie dotyczącej zachowania wymogów proceduralnych w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, jak też zastosowanych przepisów, stanowiących podstawę prawną obowiązków nałożonych na stronę skarżącą.

Z tych względów zarzuty kasacyjne okazały się skuteczne, poza zarzutem wskazującym na naruszenie art. 10a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bowiem dotyczy on nowej okoliczności podniesionej dopiero na etapie skargi kasacyjnej.

W konsekwencji orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 207 § 2 p.p.s.a.