Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 73/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant: asystent sędziego Bartłomiej Hamadyk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego muru oporowego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

A.B. zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika oprotestował skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego muru oporowego. Stan faktyczny i prawny sprawy, w której wydano oprotestowane rozstrzygnięcie, wynikający z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych, przedstawia się następująco.

Pismem z dnia 21 czerwca 2015 r. kierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.Ś. (dalej – PINB), A.L. zażądał przeprowadzenia kontroli budowy budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą zlokalizowanego przy ul. [...] i [...] w L.Ś. na terenie działki nr [...]. Na uzasadnienie żądania wnioskodawca wskazał na naruszenie jego interesów poprzez podniesienie terenu nieruchomości sąsiedniej i zmiany naturalnego spływu wód opadowych oraz budowę muru opadowego.

Organ nadzoru budowlanego wezwał inwestora i kierownika budowy do złożenia wyjaśnień, po czym udokumentował czynność związaną z przesłuchaniem tych osób protokołem przesłuchania z dnia 8 lipca 2015 r.. Następnie PINB w dniu 12 sierpnia 2015 r. przeprowadził oględziny zainwestowanej nieruchomości dokumentując czynności kontrolne stosownym protokołem, do którego załączono dokumentację fotograficzną. Poczynione ustalenia spowodowały wszczęcie postępowania w sprawie muru oporowego położonego na działce nr [...] obręb 2 miasta L.Ś., o czym poinformowano strony zawiadomieniem z dnia 20 sierpnia 2015 r.

W ramach prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego uzyskał od Burmistrza Gminy i Miasta L.Ś. informację o istnieniu dla objętej zamierzeniem inwestycyjnym planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego przez Radę Miejską w L.Ś. uchwałą z dnia 27 października 2011 r., nr [...]. Nadto inwestor pismami z dnia 30 sierpnia 2015 r. i 14 września 2015 r. informował o pracach zrealizowanych w obrębie jego nieruchomości. Wobec powyższego po uprzednim zawiadomieniu stron o planowanej czynności, w dniu 8 października 2015 r. PINB w L.Ś. przeprowadził oględziny dokumentując aktualny stan sprawy.

W dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego I instancji wydał postanowienie nr [...], którym przyjmując w podstawie prawnej art. 48 ust. 2 i ust. 3, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał A.B. jako inwestorowi wstrzymanie prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego na działce [...] w obrębie nr 2 miasta L.Ś. znajdującego się od strony zachodniej w sąsiedztwie działki nr [...], od strony południowej w sąsiedztwie działki nr [...], od strony północnej w sąsiedztwie działki nr 721, zabezpieczenie terenu wokół obiektu i umieszczenie tablic ostrzegawczych o zakazie przebywanie w obrębie budowy, oraz przedstawienie w terminie do dnia 1 marca 2016 r.:

1. Zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy L.Ś. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

2. Czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w artykule 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu.

3. Oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Uzasadniając nałożone obowiązki organ podał, że w trakcie oględzin stwierdził wybudowanie na przedmiotowej działce muru oporowego, po czym szczegółowo wskazano w postanowieniu jego wymiary. Posiłkując się przepisami art. 28 i 29 Prawa budowlanego organ wyjaśnił, że roboty budowlane polegające na wykonaniu muru oporowego wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Definicję konstrukcji oporowej zaczerpnięto z art. 4 pkt 16 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), natomiast kwalifikację inwestycji jako muru oporowego poparto orzecznictwem sądowoadministracyjnym i ustaleniami kontroli.

Analizując stan faktyczny sprawy organ przytoczył przesłanki legalizacji samowoli budowlanej wynikające z art. 48 Prawa budowlanego i stwierdził możliwość legalizacji zrealizowanej inwestycji pod warunkiem przedłożenia wskazanych w postanowieniu dokumentów.

Po skierowaniu do stron postępowania zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i zamiarze wydania rozstrzygnięcia, z czego skorzystał A.B. przeglądając w dniu 20 kwietnia 2016 r. akta sprawy, w dniu 29 kwietnia 2016 r. PINB w L.Ś. wydał decyzję nr [...]. Wskazaną decyzją, u której podstaw prawnych legł art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazano A.B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego muru oporowego na działce [...] w obrębie nr 2 miasta L.Ś., znajdującego się od strony zachodniej w sąsiedztwie działki nr [...], od strony południowej w sąsiedztwie działki nr [...], od strony północnej w sąsiedztwie działki nr [...].

Uzasadnienie decyzji zawiera wskazanie na realizację muru oporowego o wymiarach ustalonych w trakcie oględzin bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W formie zapisów zbliżonych do treści wydanego w sprawie postanowienia uzasadniono wynikającą z przepisów Prawa budowlanego możliwość legalizacji zrealizowanych robót oraz kwalifikację ich efektu jako muru oporowego przy uwzględnieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. PINB w L.Ś. podał, że wydając postanowienie z dnia [...] r., nr [...] umożliwił zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót, lecz inwestor z możliwości tej nie skorzystał.

Po przytoczeniu z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ wyjaśnił, że obowiązek nałożony na inwestora postanowieniem z dnia [...] r., nie został spełniony i w takiej sytuacji był zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego muru oporowego.

Nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem zobowiązany złożył pismo nazwane ,,odwołanie i zażalenie", którym oprotestował decyzję z dnia [...] r., nr [...] oraz postanowienie z dnia [...] r., nr [...]. Względem wydanych aktów administracyjnych podniesiono zarzut naruszenia art. 48, art. 50, art. 51 i art. 54 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sam wniosek strony zawarty w piśmie z dnia 16 maja 2016 r. dotyczył uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć i umorzenia postępowania.

Autor pisma wskazał na fakt wszczęcia postępowania w sprawie oraz opisał okoliczności towarzyszące prowadzonym oględzinom, w trakcie których inwestor zobowiązał się do usunięcia z muru rurek odwadniających, co zostało wykonane. Wyjaśnił także, że roboty związane z budową domu zostały zakończone i pismem z dnia 6 lipca 2015 r., inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, natomiast PINB w L.Ś. zawiadomił inwestora, że nie zgłasza sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy. W dacie skierowania do inwestora pisma dotyczącego informacji o niezgłoszeniu sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy skierowano do A.B. zawiadomienia o kontroli muru oporowego.

W odwołaniu wskazano na zapisy protokołu oględzin z dnia 8 października 2015 r. podano dodatkowo, że na zdjęciu nr 3 nie jest widoczny żaden uskok i inwestycja jest realizowana na tym samym poziomie, co ma wykluczać wykonanie muru oporowego. Mocno akcentowano stanowisko, że inwestycja polegała na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zaś budowa muru (ogrodzenia) była elementem tego zamierzenia. Samo zamierzenie było prowadzone na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i nie było podstaw do zastosowania sankcji z art. 48 Prawa budowlanego, natomiast organ nie przedstawił powodów pominięcia procedury naprawczej z art. 50-51 ustawy. W załączeniu odwołania przedłożono opinię techniczną autorstwa mgr inż. A.B., z której wynika, że mur posadowiony na działce stanowi ogrodzenie posesji inwestora.

W piśmie opatrzonym datą 10 czerwca 2016 r. nazwanym uzupełnienie odwołania i zażalenia podniesiono argumentację zmierzającą do wykazania, że przedmiotem postępowania nie jest mur oporowy lecz ogrodzenie rozgraniczające nieruchomości. Za słusznością prezentowanego poglądu mają przemawiać zacytowane orzeczenia sądów administracyjnych wskazujących, iż o kwalifikacji zamierzenia decyduje funkcja jaką ono pełni. Na bazie orzecznictwa przedstawiono warunki terenowe istniejące na przedmiotowej nieruchomości, co ma przemawiać za błędną kwalifikacją prawną dokonaną przez organ. Ponowiono twierdzenia dotyczące wykonania ogrodzenia w ramach inwestycji związanej z budową domu oraz nieprawidłowe uznanie przez organ, że nie można kwestionowanej inwestycji uznać jako odstępstwo od projektu.

W dniu [...] r. DWINB wydał decyzję nr [...], która na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej – k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej zrelacjonowano przebieg postępowania oraz wskazano argumentację zastosowaną przez PINB w L.Ś. zawartą w oprotestowanym odwołaniem rozstrzygnięciu.

W ramach własnych rozważań organ odwoławczy zaakceptował konieczność prowadzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu II instancji wynikało to z faktu, że przedmiotowy mur stanowi konstrukcję oporową, będącą "budowlą", której wybudowanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i nie jest ona wyłączona z uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Kwalifikacja przedmiotowego muru wynika także z tego, że podstawową jego funkcją nie jest odgrodzenie od sąsiadujących działek lecz podtrzymanie gruntu i zabezpieczenie go przed osuwaniem się. Funkcja muru potwierdzona jest także zastosowanym materiałem budowlanym. Prawidłowość dokonanej kwalifikacji prawnej organ odwoławczy poparł cytując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące oceniania inwestycji jako muru lub ogrodzenia poprzez badanie funkcji jaką pełni.

Według DWINB prawidłowo zastosowano art. 48 Prawa budowlanego także z tego powodu, że na przedmiotowej nieruchomości wybudowano budynek jednorodzinny objęty decyzją Starosty L. z dnia [...] r., nr [...], która nie obejmowała budowy muru oporowego lub ogrodzenia. W tych okolicznościach PINB na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego wydał postanowienie nakładające na inwestora określone obowiązki, które nie zostały wykonane w wyznaczonym terminie. Nieprzedłożenie żądanych dokumentów i brak pozwolenia na budowę spowodował wydanie decyzji z art. 48 ustawy Prawo budowlane o rozbiórce. Organ wyjaśnił, iż brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest jednoznaczne i w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Prawo budowlane nie daje możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki w przypadku nieprzedłożenia żądanych dokumentów w wyznaczonym terminie, na dowód czego zaprezentowano stanowisko orzecznictwa. Dodatkowo na prawidłowość ustaleń organu i wydanego nakazu wpływa udowodnienie w toku postępowania stanu faktycznego sprawy.

Na koniec organ II instancji odniósł się do zażalenia na postanowienie z dnia [...] r., nr [...] i podkreślił, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, gdyż organ prawidłowo wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Względem twierdzeń odwołania DWINB wyjaśnił, iż kwalifikacja muru jako podstawy ogrodzenia wykonanego z siatki rozpiętej na słupkach drewnianych, nie przesądza o tym, że nie jest to mur oporowy.

W skardze na powyższą decyzję jaką wywiódł A.B. wniesiono o jej uchylenie i uchylenie decyzji PINB z dnia [...] r., nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. Względem oprotestowanego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji podniesiono naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Uzupełniając skargę pismem procesowym z dnia 12 maja 2017 r. skarżący działający przez profesjonalnego pełnomocnika zwrócił uwagę na istotę sporu polegającą na odmiennej kwalifikacji przez organ i inwestora powstałego obiektu odpowiednio jako muru oporowego i ogrodzenia. W okolicznościach sprawy, wskazując na wykluczenie możliwości samodzielnego dokonania oceny przez organ, wykazywano konieczność sporządzenia oceny technicznej obiektów budowlanych przez biegłych, gdyż powstała już prywatna ekspertyza wykluczająca traktowanie powstałego obiektu jako muru oporowego.

Według skarżącego naruszono art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż organy uznały, że w decyzji Starosty L. o pozwoleniu na budowę i w projekcie zagospodarowania terenu, nie ma wzmianki o budowie ogrodzenia lub muru oporowego. Wskazując na art. 48 i art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego skarżący wyjaśniał różnicę w kwalifikowaniu poczynań inwestora ze względu na ocenę związku funkcjonalnego, czasowego i przestrzennego powstałej samowolnie budowli z innym legalnie istniejącym budowanym obiektem. Budowla uznana za mur oporowy powstała w czasie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] i aspekt czasowy powstania tego obiektu sugeruje przekroczenie ram pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego powstałego w oparciu o decyzję Starosty L. z dnia [...] r., nr [...]. Ponadto szeroko wyjaśniano i dowodzono istnienie związku przestrzennego i funkcjonalnego pomiędzy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i przedmiotowym ogrodzeniem. Według autora skargi nawet przy założeniu, że zrealizowano mur oporowy, jest on elementem zagospodarowania terenu w ścisłym związku z legalnie wybudowanym budynkiem mieszkalnym na działce nr [...], zaś wobec przekroczenia pozwolenia inwestycję należało zakwalifikować w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Konieczność proponowanej kwalifikacji prawnej zamierzenia poparto poglądami doktryny i orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu [...] r. organ II instancji wydał postanowienie nr [...], którym ustosunkowując się do wniosku skarżącego wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej - p.p.s.a.), stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżone decyzje w ocenie Sądu w składzie orzekającym odpowiadają obowiązującemu prawu, co czyni skargę niezasadną. Ocena objętego skargą rozstrzygnięcia oraz poprzedzającej je decyzji organu I instancji wynika z następujących okoliczności.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję PINB w L.Ś. nakazującą skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego muru oporowego. Organ nadzoru budowlanego skierowany do inwestora nakaz oparł na dyspozycji art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 290). Zastosowana w sprawie podstawa prawna potwierdza, iż orzeczona rozbiórka jest efektem przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, który to przepis określa między innymi warunki legalizacji samowoli budowlanej. Podkreślić w tym miejscu należy, że w myśl art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego samowola budowlana, polegająca na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. W obowiązującym stanie prawnym nakaz rozbiórki nie jest jednak orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązał organy administracji do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeśli tak, to właściwy organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji samowoli, organ może orzec rozbiórkę.

Przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego szczegółowo określa przesłanki legalizacji. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy przez organy nadzoru budowlanego po wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej organ administracji winien ocenić, czy budowa:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo;

b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Wówczas organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie wskazanych powyżej obowiązków, właściwy organ ma obowiązek orzec nakaz rozbiórki.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż kwestionowane decyzje wydane zostały w toku procedury legalizacji samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu muru oporowego bez pozwolenia na budowę. Orzeczona rozbiórka jest, w ocenie organów, skutkiem nieprzedłożenia przez skarżącego dokumentów, które miały umożliwić legalizację wzniesionego obiektu.

Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że A.B. w oparciu o decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zrealizował na działce nr [...] w obrębie nr 2 miasta L.Ś. budynek mieszkalny jednorodzinny. Decyzja Starosty L. z dnia [...] r., nr [...] ani zatwierdzony nią projekt budowlany nie obejmowały jednak budowy ogrodzenia lub muru oporowego. W kontekście zrealizowanych robót budowlanych polegających na wzniesieniu budynku mieszkalnego podniesionych zostało na etapie odwoławczym oraz sądowoadministracyjnym szereg twierdzeń związanych chociażby z przekroczeniem pozwolenia na budowę i koniecznością oceny objętej postępowaniem inwestycji w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, czy też istnienia związku czasowego, przestrzennego i funkcjonalnego pomiędzy zamierzeniami.

W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie nie podzieliły podnoszonych zarzutów dokonując kwalifikacji zrealizowanej inwestycji jako budowa muru oporowego na działce nr [...] przy ul. [...] w L. Ś. bez uprzedniego uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle ustaleń organu I instancji inwestor zrealizował bowiem mur oporowy, który dodatkowo służy jako element ogrodzenia nieruchomości. W sensie technicznym łączenie dwóch funkcji konkretnego zamierzenia nie jest wcale przedsięwzięciem odosobnionym, jednak wdrożenie procedury legalizacyjnej, niezależnie czy wynikającej z art. 48 czy też art. 50-51 Prawa budowlanego, wymaga w pierwszym rzędzie dokonania właściwej kwalifikacji zamierzenia, co zostało przez organy nadzoru budowlanego przeprowadzone właściwie.

PINB w L.Ś. wobec braku definicji muru oporowego w ustawie Prawo budowlane słusznie zastosował art. 4 pkt 16 ustawy o drogach publicznych i na kanwie tego normatywu uznał, że efektem poczynań inwestora jest budowa muru oporowego. Dokumentacja zebrana w trakcie oględzin potwierdza także, że zamiarem inwestora było użycie przedmiotowego muru oporowego jako podstawy ogrodzenia, niemniej jednak zasadnie organ posiłkując się dorobkiem orzecznictwa kwalifikację obiektu uzależnił od tego jaką podstawową funkcję będzie on pełnił. Rodzaj użytego materiału budowlanego, konstrukcja obiektu oraz pełniona rola polegająca na zapobieganiu usunięcia się ziemi na działkę sąsiednią przesądziły o uznaniu budowli za mur oporowy.

Istotnie między budową domu i muru oporowego istnieje zbieżność czasowa, (a może nawet funkcjonalna). Inwestor po wybudowaniu domu, którego budowa została ostatecznie sfinalizowana dokonanym zgłoszeniem, przystąpił do budowy muru stąd ewidentnie sam proces budowlany przebiegał w zbliżonej przestrzeni czasowej. Trudno wykluczyć aby inwestor budował mur oporowy dla zabezpieczenia samej nieruchomości, skoro wybudowano na niej dom. Ów mur oporowy zabezpiecza więc nie tylko samą nieruchomość, ale też wzniesiony na niej budynek. Zauważyć jednak trzeba, że budowa muru winna zostać poprzedzona odrębnym pozwoleniem na budowę, dla odrębnej inwestycji, a skoro inwestor obowiązku w tym zakresie nie dopełnił naruszył obowiązujące przepisy (art. 28 Prawa budowlanego). Mimo jednak tego, że mur oporowy teoretycznie może pełnić rolę zabezpieczenia terenu, na którym posadowiony jest budynek mieszkalny, pełni on odrębną i co istotne samodzielną funkcję. W realiach niniejszej sprawy nie ma zastosowania procedura legalizacyjna wynikającą z art. 50-51 Prawa budowlanego z kilku powodów. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że mamy do czynienia z jedną inwestycją, skoro zarówno budynek jak i mur oporowy wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś inwestor wymogu formalnego dochował tylko w stosunku do pierwszego z nich. Mur oporowy nie jest też, jak chce skarżący, elementem jednego zamierzenia. W przypadku przekroczenia pozwolenia na budowę roboty polegają na przebudowie, nadbudowie czy rozbudowie lecz żadną miarą nie można takiej kwalifikacji dokonać, gdy inwestor realizuje odrębny obiekt budowlany, który teoretycznie wiąże się z tym zrealizowanym w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, choćby ten obiekt zlokalizowany był na tej samej działce. Nie dostrzega także inwestor zasadniczej kwestii, a mianowicie tego, że wydane na jego rzecz pozwolenie na budowę zostało ostatecznie skonsumowane poprzez wybudowanie budynku mieszalnego, którego wybudowanie skutecznie zgłoszono do właściwego organu. Tok rozumowania skarżącego prowadzić może do założenia, że skoro dysponował on pozwoleniem na budowę domu, to realizacja każdego innego obiektu na przedmiotowej nieruchomości musi być kwalifikowana jako przekroczenie pozwolenia, które rozpatrywane jest w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W przypadkach takich jak ma miejsce w niniejszej sprawie zadaniem służb nadzoru budowlanego nie jest przecież dociekanie czy dla konkretnej nieruchomości i danego inwestora wydawane było jakiekolwiek pozwolenie, ale czy inwestor posiadał pozwolenie na budowę dla konkretnego obiektu objętego postępowaniem.

W ramach odwołania inwestor przedłożył opinię techniczną sporządzoną przez mgr inż. A.B., w której wyrażono stanowisko, że mur stanowi integralną część całego zamierzenia budowlanego i pełni funkcję ogrodzenia posesji, zaś funkcje przenoszenia sił poziomych od uskoku są znikome. Co prawda wskazane opracowanie zostało sporządzone przez osobę legitymującą się uprawnieniami budowlanymi, jednakże fakt ten nie determinuje konieczności uwzględnienia przez organy zajętego w opracowaniu stanowiska jako niepodważalnego czy uniemożliwiającego odmienną ocenę w oparciu o pozostały materiał dowodowy. Działając w ramach zasady swobody oceny dowodów służby nadzoru budowlanego oczywiście uwzględniły dokument przedłożony przez inwestora lecz doszły do przekonania, że kwalifikacja inwestycji jako budowa jednego zamierzenia oraz uznanie, iż wybudowano ogrodzenie, a nie mur oporowy jest nieprawidłowa. Według organów obu instancji podstawową funkcją obiektu jest mur oporowy, zaś użyte materiały budowlane, konstrukcja i pełniona funkcja podstawowa potwierdzają dokonaną kwalifikację. Sąd dostrzega, że w przedłożonym przez skarżącego opracowaniu potwierdzono w pewien sposób funkcję muru oporowego, które jednakowoż została przez autora opinii technicznej zmarginalizowana. Działając w oparciu o całokształt materiału dowodowego organy nadzoru budowlanego nie podzieliły stanowiska mgr inż. A.B., jednak działania tego nie można zakwalifikować, jak wywodzi w skardze i jej uzupełnieniu skarżący, jako naruszenia przepisów procedury administracyjnej i prawa materialnego. Trudno także uznać aby miał rację skarżący twierdząc, że przedmiotowy obiekt stanowi integralną część całego zrealizowanego na nieruchomości zamierzenia. Integralne połączenie obiektów, to takie, którego nie da się podzielić, lub w których nie można konwencjonalnie wydzielić części. W niniejszym przypadku zarówno budynek mieszkalny jak i mur oporowy mogą funkcjonować samodzielnie. Dowodem na samodzielne funkcjonowanie budynku jest przyjęcie zgłoszenia zakończenia robót, mimo że pozwolenie nie dotyczyło ani ogrodzenia ani muru oporowego. Zatem budynek mieszkalny mógł samodzielnie funkcjonować bez ogrodzenia czy muru oporowego. Z drugiej zaś strony aby wybudować mur oporowy nie ma konieczności istnienia czy choćby planowania jakiegokolwiek obiektu kubaturowego na nieruchomości.

Zarówno w odwołaniu jak i w skardze negowane jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, które nie zaleciły sporządzenia oceny technicznej w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego lub nie powołały biegłego i oparły rozstrzygnięcia o własne ustalenia. Podkreślić w tym miejscu należy, że i owszem organy orzekają w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i podejmują działania ukierunkowane na wszechstronne rozpoznanie istotnych dla sprawy okoliczności, jednakże o rodzaju prowadzonych dowodów czy konieczności zasięgnięcia opinii biegłego decyduje sam organ mając na względzie możliwość samodzielnej obiektywnej oceny sprawy z jednoczesnych dochowaniem zasady szybkości postępowania. Skoro w realiach badanej sprawy organ nie stwierdził konieczności zlecenia sporządzenia opinii technicznej czy nie powołał biegłego założył, że możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia choćby w oparciu o własne ustalenia.

Zaznaczyć także należy, że w przypadku popełnienia samowoli budowlanej, a z przypadkiem takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jej usankcjonowanie warunkowane jest wykonaniem określonych obowiązków polegających na przedłożeniu dokumentów. Taki też zabieg miał miejsce w toku prowadzonego postępowania, bowiem PINB w L.Ś. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] nałożył na A.B. obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów w wyznaczonym terminie. Jak dowodzi lektura akt administracyjnych zobowiązany nie dostosował się do nałożonego obowiązku czym przekreślił możliwość pozytywnego dla siebie sfinalizowania trybu legalizacyjnego. Skoro bowiem nie wykonano nakazu zawartego w postanowieniu jedyną możliwością zakończenia postępowania stało się wydanie nakazu rozbiórki. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2017 r., (sygn. akt II OSK 1103/15), ,,Legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Brak przedstawienia w zakreślonym terminie wymaganych dokumentów zobowiązuje więc organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. Bez znaczenia przy tym dla wydania takiej decyzji pozostają czynniki społeczne, ponieważ na gruncie ustawy Prawo budowlane liczy się tylko obiektywny fakt popełnienia samowoli budowlanej" - LEX nr 2248076.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał za prawidłowe procedowanie organów nadzoru budowalnego w trybie art. 48 ust. 1 i następnych Prawa budowlanego. Wobec ziszczenia się dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego PINB wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów, które umożliwić miały ocenę zgodności wykonanych samowolnie robót budowlanych z obowiązującym prawem i ich legalizację, która jest wyłącznie uprawnieniem inwestora, a nie jego obowiązkiem. Skarżący nie przedłożył dokumentacji, o którą został wezwany wypełniając tym samym hipotezę przepisu art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego uprawniającą do orzeczenia rozbiórki przedmiotowego muru oporowego.

Analiza materiału dowodowego sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że organy nadzoru budowlanego obu instancji w sposób prawidłowy, z poszanowaniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgromadziły kompletny materiał dowodowy, dokonały jego oceny i zastosowały odpowiadające ustalonym okolicznościom konsekwencje prawne. Sąd nie dostrzegł uchybień w zakresie zastosowania przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.