Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1012/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 1, art. 4, art. 6, art. 6c
journal: Dz.U. 2018 poz 1103
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka ( spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Oświęcim na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia 17 lipca 2018 r. nr WN.II.4131.1.24.2018/ZZ w przedmiocie nadania nazwy ulicy skargę oddala


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym Wojewody Małopolskiego z dnia 17 lipca 2018 r. znak WN.II.4131.1.24.2018/ZZ w sprawie nadania nazwy ulicy Tomasza Arciszewskiego w mieście Oświęcim na podstawie art. 6 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 2 ust. 3 oraz w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1103) po uzyskaniu opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność dotychczasowej nazwy Ignacego Fika z przepisami ww. ustawy zarządzono co następuje:

§ 1. Ulicy o dotychczasowej nazwie "Ignacego Fika" położonej w mieście Oświęcim nadaje się nazwę: "Tomasza Arciszewskiego".

§ 2. Zarządzenie zastępcze wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe zarządzenie wpłynęła skarga Prezydenta Miasta Oświęcim.

Zaskarżonemu zarządzeniu skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów, urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1103) poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że nazwa ulicy Ignacego Fika odnosi się do postaci symbolizującej i propagującej komunizm oraz uznanie, że nazwa ta odwołuje się wprost do osoby symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989,

- art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 994 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez zmianę nazwy ulicy Ignacego Fika na ulicę Tomasza Arciszewskiego, podczas gdy ustalanie nazw ulic należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, a nadto brak było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego nadzoru przewidzianego przepisami ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Skarżący wniósł o uchylenie zarządzenia zastępczego w całości.

Skarżący wskazał, że dopuszczalne jest zaskarżenie zarządzania zastępczego Wojewody Małopolskiego w niniejszej sprawie. Jak wynika z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy. Powołany art. 6c ustawy zakazującej propagowanie komunizmu wyklucza skargę do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego w sytuacji, gdy niepodjęcie uchwały w sprawie zmiany ulicy wynika z wewnętrznej decyzji jednostki samorządu terytorialnego.

Skarżący podniósł, że przed wydaniem zarządzenia zastępczego gmina, do której wyłącznej kompetencji należy nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych (art. 18 ust. 2 pkt 13, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), nie ma możliwości wykazania, że nie zmieniając konkretnej nazwy nie naruszyła prawa, gdyż w jej ocenie ta nazwa nie symbolizuje ani nie propaguje komunizmu, czy innych systemów totalitarnych. Możliwość przedstawienia racji gminy pojawia się więc dopiero na etapie zaskarżenia zarządzenia zastępczego do sądu, co zachodzi w niniejszej sprawie.

Zważywszy na regulację przewidzianą w art. 6c powołanej wyżej ustawy skarżący wskazał, iż niewykonanie obowiązku zmiany nazwy ulicy wynika z przyczyn niezależnych od Gminy Miasto Oświęcim, gdyż w toku debaty z mieszkańcami Miasta Oświęcim, a w szczególności konsultacji z Radą Osiedla Stare Miasto oraz osobami mieszkającymi w budynkach położonych przy ulicy Fika, mieszkańcy nie wyrazili zgody na dokonanie zmiany nazwy przedmiotowej ulicy. Rada Miasta Oświęcim w tej sytuacji nie mogła działać wbrew stanowisku lokalnej społeczności wyrażającej sprzeciw wobec zmiany ulicy. Dlatego też należy uznać, że Rada Miasta Oświęcim nie wykonała obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu z przyczyn od niej niezależnych.

W ocenie skarżącego nie zachodziły prawne przesłanki do tego, aby organ administracji rządowej ingerował w uprawnienie wspólnoty samorządowej Gminy Miasta Oświęcim reprezentowanej przez jej organy do decydowania o kwestii nadania nazwy przedmiotowej ulicy. Nazewnictwo ulic jest immanentnie związane z tożsamością wspólnoty gminnej, a rada gminy ma prawo dokonywania wyboru nazw ulic i ich patronów zgodnie z oczekiwaniami członków tej wspólnoty.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie należy wykazać się szczególną wrażliwością na głos lokalnej społeczności, która wskazując przywiązanie do nazwy ulicy podaje jednocześnie, jakie względy i historyczne uwarunkowania przemawiają za jej pozostawieniem. Mieszkańcy dzielnicy Stare Miasto w Oświęcimiu, na obszarze którego położona jest ulica Ignacego Fika negatywnie wypowiedzieli się w przedmiocie zmiany dotychczasowej nazwy ulicy. Patron ulicy Ignacy Fik nie kojarzy się mieszkańcom Oświęcimia z systemem komunistycznym ani go nie propaguje, w szczególności w związku z charakterem działalności Ignacego Fika na terenie miasta Oświęcim w okresie przed II wojną światową i w jej trakcie oraz datą i okolicznościami jego śmierci. Miejska Rada Narodowa podejmując w 1971 roku uchwałę o nazwaniu ulicy im. Ignacego Fika brała pod uwagę fakt, iż był on mieszkańcem ziemi oświęcimskiej, a w latach 1930-1938 był cenionym przez uczniów nauczycielem gimnazjum (od 1937 Gimnazjum i Liceum) im. ks. Stanisława Konarskiego w Oświęcimiu. W trakcie II wojny światowej brał czynny udział w ruchu oporu, za co został uwięziony i rozstrzelany przez gestapo w 1942 roku w Krakowie. Podkreślenia wymaga fakt, iż wiele osób walczyło w czasie II wojny światowej czy to w regularnej armii, partyzantce czy w cywilnym ruchu oporu i poniosło z tego tytułu ofiarę życia. Tym samym śmierć Ignacego Fika uznać należy za czyn bohaterski.

Skarżący podniósł, że jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, ustawodawca nie objął zakresem tej ustawy osób związanych z ustrojem komunistycznym, ale osoby symbolizujące komunizm. Pojęcie "związania" z ustrojem komunistycznym jest dużo szersze pojęciowo niż samo symbolizowanie lub propagowanie komunizmu, a sam ustawodawca nie zdefiniował samego "związania" z ustrojem komunistycznym. Tym samym skoro art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej (ani też nawet art. 1 ust. 2 ww. ustawy) nie posługuje się pojęciem "związania" danej osoby z ustrojem komunistycznym, to nie można uznać, że samo związanie danej osoby z ustrojem komunistycznym automatycznie oznacza symbolizowanie lub propagowanie idei komunizmu.

Nie kwestionując faktów historycznych powołanych w opinii IPN co do osoby i działalności Ignacego Fika, należy zaznaczyć, że w społecznym odbiorze mieszkańców miasta Oświęcim osoba Ignacego Fika nie jest utożsamiana z symbolem komunizmu, ani w ogóle z komunizmem łączona. Dlatego też pozostawienie dotychczasowej nazwy ulicy Ignacego Fika nie może zostać uznane za instrument służący propagowaniu komunizmu.

Organ nadzoru uznał ponadto, iż nazwa ulicy Ignacego Fika propaguje komunizm także i w ten sposób, że odwołuje się do osoby symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989, a zatem spełnia także przesłankę, o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy. W tym zakresie wnioskowanie organu nadzoru jest również błędne, albowiem nie jest możliwe, by Ignacy Fik symbolizował system władzy w latach 1944 -1989, skoro został rozstrzelany w 1942 roku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości.

Zdaniem Wojewody przedmiotowa skarga jest w całości nieuzasadniona. Nietrafne są w ocenie organu stawiane zaskarżanemu aktowi nadzoru zarzuty naruszenia przepisów prawa. W ocenie Wojewody przedmiotowe zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego w całości odpowiada prawu.

Przedmiotowe zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego zostało wydane wobec bezczynności Rady Miasta Oświęcim, która w ustawowo określonym terminie nie dokonała zmiany nazwy ww. ulicy stosownie do wymogów ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1103). Przywołana ustawa weszła w życie w dniu 2 września 2016 r. Ustawa została zmieniona ustawą z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1389) oraz ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495). Organ powołał treść art. 1 oraz art. 6 ustawy. Zdaniem organu z uwagi na powyższe unormowania Rada Miasta Oświęcim miała ustawowo określony termin do dokonania zmian nazwy ulicy w oparciu o przepisy ww. ustawy. Wobec niepodjęcia wymaganych prawem czynności w terminie do 2 września 2017 r. i niedokonania zmiany nazwy ulicy Ignacego Fika położonej w Oświęcimiu, obowiązek nadania nazwy ulicy zgodnej z przepisami ustawy należał do Wojewody Małopolskiego.

Wydając kwestionowane przez skarżącego zarządzenie zastępcze Wojewoda stwierdził, iż Rada Miasta Oświęcim nie wykonała w ustawowo zakreślonym terminie obowiązku dokonania zmiany nazwy ulicy upamiętniającej osobę symbolizującą komunizm i taki propagującej, tj. Rada Miasta Oświęcim nie dokonała zmiany nazwy ulicy Ignacego Fika na nazwę ulicy zgodną z brzmieniem art. 1 ww. ustawy. Nawet gdyby przyjąć, iż Gmina Miasta Oświęcim nie miała przed dniem 2 września 2017 r. wiedzy, iż nazwa ulicy Ignacego Fika winna zostać zmieniona jako naruszająca przywołaną wyżej ustawę, to stosowne czynności winny zostać podjęte także i po tej dacie. W związku z faktem poinformowania Prezydenta Miasta Oświęcim pismem z dnia 29 września 2017 r. o fakcie ujęcia tej nazwy w wykazie nazw sprzecznych z ustawą przygotowanym przez IPN, Rada Miasta Oświęcim miała możliwość podjęcia stosownych działań zmierzających do nadania ulicy Ignacego Fika nazwy zgodnej z przepisami ustawy.

W dniu 26 września 2017 r. Wojewoda Małopolski otrzymał pismo Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, przy którym przekazano listę nazw ulic w województwie małopolskim uznanych przez Instytut za naruszające dyspozycję art. 1 i art. 6 przywołanej wyżej ustawy.

O powyższym organ nadzoru poinformował Prezydenta Miasta Oświęcim pismem z 29 września 2017 r., wnosząc o zajęcie stanowiska w sprawie i poinformowanie o podjętych działaniach.

W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia 6 października 2017 r. Prezydent Miasta poinformował, iż Rada oraz Zarząd Osiedla Stare w Oświęcimiu (na terenie którego to osiedla położona jest ulica Ignacego Fika) zajęły negatywne stanowisko co do konieczności zmiany nazwy tej ulicy. W związku z powyższym Prezydent Miasta Oświęcim poinformował, iż w tej sytuacji nie przedstawia propozycji nowej nazwy dla tej ulicy.

Wojewoda Małopolski celem realizacji przepisów ustawy pismem z dnia 18 października 2017 r. wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej Oddział w Krakowie z wnioskiem o wydanie opinii, czy obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy nazwa ulicy Ignacego Fika w mieście Oświęcim jest zgodna czy też jest niezgodna z przepisami rzeczonej ustawy. Opinia Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzająca niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z jej art. 1 wpłynęła do organu nadzoru w dniu 7 czerwca 2018 r.

Opinia została przekazana do Prezydenta Miasta Oświęcim pismem z dnia 4 czerwca 2018 r., znak: WN-1I.4100.507.2017, wraz z prośbą o ustosunkowanie się do treści w niej zawartych. W odpowiedzi na powyższe pismo Prezydent Miasta Oświęcim podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 6 października 2018r.

Zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami ustawy, Wojewoda występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy z art. 1 ustawy. Wydanie przez IPN opinii potwierdzającej tę niezgodność jest obligatoryjnym elementem procedury zmierzającej do wydania zarządzenia zastępczego nadającego nazwę zgodną z przepisami ustawy. W ocenie Wojewody przedmiotowa opinia nie może być traktowana tylko i wyłącznie jako zajęcie stanowiska w sprawie, jest to bowiem - jak przepisy ustawy wprost stanowią - akt potwierdzający niezgodność istniejącej nazwy z art. 1 ustawy. Opinia ta została wydana przez IPN, który zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1575 ze zm.) został utworzony w celu realizacji zadań określonych w jej art. 1. W tym stanie rzeczy opinia ta winna być traktowana jako opinia wydana przez instytucję, która w swoim ustalonym ustawowo zakresie zadań i kompetencji ma m.in. obowiązek dokumentowania zbrodni nazistowskich, zbrodni komunistycznych, represji z motywów politycznych oraz działalności organów bezpieczeństwa państwa, ale także prowadzenia działań w zakresie edukacji publicznej i formułowania wniosków dotyczących edukacji historycznej oraz prowadzenia działań związanych z upamiętnianiem historycznych wydarzeń, miejsc oraz postaci w dziejach walk i męczeństwa Narodu Polskiego, zarówno w kraju, jak i za granicą, a także miejsc walk i męczeństwa innych narodów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w okresie od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990 r. Potwierdzenie niezgodności nazwy z ustawą o zakazie propagowania komunizmu pochodzi zatem od instytucji, która została powołana do szerokiej działalności w zakresie obejmującym wiedzę historyczną, dotyczącą okresu od 8 listopada 1917 r. do 31 lipca 1990 r. i która w ramach tej działalności prowadzi badania naukowe nad porozbiorową i najnowszą historią Polski oraz gromadzi i opracowuje dokumenty pochodzące z tego okresu. Opinia ta ma zatem charakter oświadczenia wiedzy i w tym znaczeniu jest ona dla organu nadzoru istotna.

Wydając zarządzenie zastępcze wojewoda uznał, iż opinia sporządzona została przez podmiot legitymujący się odpowiednimi uprawnieniami (ustawowo zakreślonymi kompetencjami) oraz wiedzą fachową i pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń, nadto została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i wymogami wynikającymi z ww. ustawy.

Wojewoda Małopolski miał świadomość zasług Ignacego Fika w walce z hitlerowskim okupantem, niemniej jednak w jego ocenie nie można nie dostrzegać tej działalności politycznej Ignacego Fika, która wyrażała się poprzez jego zaangażowanie w tworzenie i utrwalanie komunistycznego totalitaryzmu, a zatem w istocie propagowała idee j komunizmu. Ignacy Fik był aktywnym działaczem Polskiej Partii Robotniczej, współorganizatorem ugrupowania zrzeszającego działaczy rozwiązanej Komunistycznej Partii Polski, krzewicielem idei komunistycznego totalitaryzmu rozpowszechniającym je poprzez wydawanie pism drukujących teksty o charakterze komunistycznym. Dlatego też Wojewoda wydał kwestionowane zarządzenie zastępcze.

W uwzględnieniu powyższego w ocenie organu nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu, albowiem w ocenie Wojewody Małopolskiego nazwa ulicy Ignacego Fika w Oświęcimiu jest nazwą naruszającą przepisy rzeczonej ustawy. Ponadto także, biorąc pod uwagę treść opinii oraz przede wszystkim jej charakter, działania podjęte w niniejszej sprawie przez organ nadzoru - Wojewodę Małopolskiego - są w pełni zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. W sprawie tej wydane zostało stanowisko przez niezależny podmiot, którego zadaniem nałożonym przepisami rangi ustawowej jest wydanie opinii co do uznana danej nazwy za zgodną lub nie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2016 r.

W ocenie organu nie sposób również zgodzić się z zarzutem, jakoby zarządzenie zastępcze zostało wydane z naruszeniem art. 18 ust. 3 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach m.in. nazw ulic. Zwrócić jednakże należy uwagę, iż z punktu widzenia okoliczności, o których mowa w uzasadnieniu kwestionowanego zarządzenia zastępczego oraz okoliczności wskazanych w odpowiedzi na skargę, odnoszących się do postaci Ignacego Fika jako osoby symbolizującej komunizm, w niniejszej sprawie miały w ocenie Wojewody Małopolskiego zastosowanie przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Jeżeli zatem nazwa ulicy Ignacego Fika została uznana za nazwę sprzeczną z art. 1 ostatnio przywołanej ustawy, to w świetle dalszych jej regulacji zawartych w art. 6 Wojewoda Małopolski posiadał kompetencje do jej zmiany poprzez nadanie tej ulicy nowej nazwy, zgodnej z art. 1 tej ustawy.

Zawarte w ustawie o zakazie propagowania komunizmu regulacje wskazujące na możliwe działania wojewody w zakresie zmiany nazw ulic i nadawania nowych nazw są niezależne od uprawnień organu stanowiącego gminy. Nadanie nowej nazwy ulicy przez wojewodę może mieć miejsce w konkretnych ustawowo określonych sytuacjach po spełnieniu ustawowo określonych przesłanek, wśród których wymienia się również brak działania po stronie organów gminy wówczas, kiedy takie działanie winno zostać podjęte.

Zdaniem organu w uwzględnieniu wszystkiego, co powyżej zostało podniesione, zarzut naruszenia przez zarządzenie zastępcze przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 6 ust. l i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu jako bezpodstawny nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na uwadze regulację art. 6c ustawy w brzmieniu wprowadzonym "nowelizacją grudniową", w myśl której skargę do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki, wskazując na okoliczności niniejszej sprawy i czynności podjęte (a w zasadzie nie podjęte) przez organy gminy przed wydaniem zarządzenia zastępczego Wojewody organ wniósł o rozważenie przez Sąd odrzucenia skargi wobec braku wykazania wykonania ustawowego obowiązku zmiany nazwy ulicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy ustalić dopuszczalność zaskarżenia zarządzania zastępczego w tej sprawie. Jak wynika z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy.

Tak zredagowany przepis stanowi wyraźne ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wprost koresponduje z tym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi jedną z podstawowych różnic pomiędzy administracją samorządową, a administracją rządową, przy czym funkcjonowanie tej ostatniej nie może opierać się na jakiejkolwiek samodzielności. Samodzielność dotyczy tylko samorządu i stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego zarówno w sferze prywatnoprawnej, jak i publicznoprawnej.

Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. Samodzielność oznacza również, że ustawodawca kreując zadania publiczne dla samorządu musi zabezpieczyć określony zakres swobody w doborze sposobu wykonywania danego zadania. Nie ma samodzielności samorządu, jeżeli ustawodawca tak zdefiniuje sposób wykonywania zadania, że organom samorządu pozostawia się jedynie ich zastosowanie bez możliwości jakiejkolwiek modyfikacji lub dostosowania do lokalnych warunków i potrzeb.

Z tak przyznaną samodzielnością w zakresie wykonywania zadań publicznych musi być powiązana ochrona owej samodzielności, która realizuje się poprzez konstytucyjną gwarancję ochrony sądowej samorządu wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Co istotne, Konstytucja nie dopuszcza do możliwości ustawowego ograniczenia lub wyłączenia prawa samorządu do sądowej ochrony swojej samodzielności.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zajmował się samodzielnością samorządu i ochroną owej samodzielności wskazując, że Konstytucja RP poddaje pod ochronę samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, w dwóch aspektach: a) w aspekcie pozytywnym obejmującym możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych oraz b) w aspekcie negatywnym oznaczającym wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej i w tym zakresie wszelkie formy ingerencji w sferę działania jednostki samorządu terytorialnego podlegają zaskarżeniu do właściwego sądu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, opub. w OTK-A 2009/9/139). Tym samym oceniając dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody na podstawie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej należy wyraźnie stwierdzić, że wykładnia tego przepisu, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżenia tego aktu nadzoru nad samorządem jest wprost sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis konstytucyjny w tej sprawie znajduje bezpośrednie zastosowanie. Skoro Konstytucja RP nie zawiera żadnej podstawy do ograniczania sądowej ochrony samodzielności samorządu, to naruszałaby zasadę lex superior derogat legi interiori taka wykładnia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej która polegałaby na ograniczaniu prawa do zaskarżania aktów nadzoru i która byłaby sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Sąd w tej sprawie nie dokonuje oceny zgodności ustawy dekomunizacyjnej z Konstytucją RP. Sąd dokonując wykładni poszczególnych przepisów ustawy dekomunizacyjnej stwierdza jedynie, że w tej sprawie literalna wykładnia art. 6c ustawy wskazująca na niedopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 49/98, opub. w Lex poz. 35586 wyraził pogląd, że art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu.

Nie może zostać zaakceptowany także pogląd, zgodnie z którym wejście w życie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej wobec treści art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495) stanowiłby przeszkodę do wniesienia skargi, ponieważ przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 7 stycznia 2018 r. stosuje się przepisy ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu nadanym nowelizacją z 14 grudnia 2017 r.

Taka interpretacja art. 6c w związku art. 4 ww. ustawy nowelizującej stanowi rażące naruszenie nie tylko gwarancji sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego wynikającej z powoływanego już art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, ale także fundamentalnej zasady niedziałania prawa wstecz, zapewnionej w ramach konstytucyjnej zasady państwa prawnego, chronionej przez art. 2 Konstytucji RP. Zakazu działania prawa wstecz nie naruszałaby jedynie taka interpretacja art. 4 ustawy nowelizującej, zgodnie z którą pod pojęciem zakończenia postępowania należałoby rozumieć wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę, a nie rozstrzygnięcie sprawy przez sąd. Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało 13 grudnia 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Zastosowanie w niniejszej sprawie wykładni przepisu art. 6c ustawy zgodnej z zasadą nieretroaktywności prawa nie podważa w żadnej mierze przedstawionego wyżej stanowiska Sądu co do sprzecznej wykładni art. 6c ustawy dekomunizacyjnej zgodnie z którą ograniczeniu podlega możliwość skarżenia do sądu zarządzeń zastępczych wojewody z gwarancją ochrony sądowej samodzielności gminy zawartą w art.165 ust. 2 Konstytucji RP.

Dodatkowo z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.) wynika, że społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Karta ta stanowi ratyfikowaną umowę międzynarodową i jest ona częścią krajowego systemu źródeł prawa. Powołany przepis Karty także stanowi podstawę do zaskarżenia zarządzenia zastępczego i pochodzi on z aktu prawnego wyższego hierarchicznie od ustawy dekomunizacyjnej.

Ponadto należy stwierdzić, że samodzielność samorządu została poddana nadzorowi organów administracji rządowej z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa i kryterium zgodności z prawem stanowi jedyną podstawę oceny zaskarżonego zarządzenia zastępczego w tej sprawie.

Niedopuszczalnym byłoby doszukiwanie się w tym orzeczeniu Sądu jakiegokolwiek innego kryterium oceny zaskarżonego aktu nadzoru.

W związku z powyższym uznając za dopuszczalne zaskarżenie zarządzenia zastępczego Sąd dokonał oceny zgodności z prawem tego zarządzenia.

Należy podnieść, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, obowiązująca w dniu wejścia w życie nazwa ulicy, upamiętniająca osobę, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub propagującą taki ustrój w inny sposób, powinna być zmieniona przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy w razie niewykonania przez radę obowiązku zmiany nazwy ulicy upamiętniającej osobę propagującą komunizm, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodnie z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin ustawowy do zmiany nazwy ulicy. Wojewoda wydając zarządzenie zastępcze obowiązany jest do zwrócenia się do IPN o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy ulicy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy.

Wydając zarządzenie zastępcze wojewoda nie jest związany taką opinią. Powinien ocenić ją z punktu widzenia przekonywania i logiki wniosków z niej wynikających. Znajdująca się w aktach sprawy opinia IPN w ocenie Sądu zawiera logicznie przedstawione fakty historyczne dotyczące osoby Ignacego Fika pozwalające na stwierdzenie, że postać ta symbolizuje i propaguje komunizm. Przytoczenie faktów historycznych w opinii, a w szczególności wskazujących na działalność Ignacego Fika w organizacjach skrajnie lewicowych ("Związek Pionierów", ZNMS "Życie", "Klub Demokratyczny") zostało należycie uzasadnione wraz ze wykazaniem spełnienia ustawowych przesłanek zawartych w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej. Należy podnieść, że działalność Ignacego Fika koncentrowała się na propagowaniu idei komunizmu we współdziałaniu z prosowieckimi działaczami ludowymi. Fakt, iż Ignacy Fik został rozstrzelany przez gestapo w 1942 r. w niczym nie zmienia oceny charakteru jego działalności. Został on bowiem aresztowany właśnie w związku z prowadzoną działalnością – konspiracją komunistyczną.

Należy podkreślić, że w opinii IPN zostały rzetelnie powołane źródła historyczne, z których pochodzą informacje o życiorysie i działalności Ignacego Fika.

Tym samym stanowisko zawarte w zarządzeniu zastępczym Wojewody Małopolskiego było prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przedstawiona opinia IPN potwierdziła w sposób jednoznaczny, że nazwa ulicy Ignacego Fika jest nazwą niezgodną z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Wskazane fakty historyczne nie dały Wojewodzie Małopolskiemu argumentów do ich podważenia, a tym samym do dokonania innego ustalenia przez wykluczenie, że nazwa ta nie narusza art. 1 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Sąd kontrolując zarządzenie zastępcze poddaje ocenie prawidłowość wykładni przepisów prawa, w tym przypadku wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej i prawidłowość zastosowania tych przepisów. Prawidłowość stosowania tych przepisów to ocena prawidłowości ustalenia stanu faktycznego. W przypadku, gdy przepis prawa do elementu stanu faktycznego wprowadza fakty historyczne, to Sąd nie może odstąpić od oceny czy odpowiadają hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tym przepisie prawa. Wskazane w opinii IPN fakty historyczne są na tyle wyczerpująco wykazane, że przyjęcie przez Wojewodę Małopolskiego, że należy tę opinię w pełni podzielić było wykazującą podstawę do wydania zarządzenia zastępczego. W przypadku nazwy ulicy Ignacego Fika nie można w świetle faktów historycznych odesłać do bliżej nieokreślonego odbioru społeczności lokalnej.

Należy też – na marginesie – podnieść, że w uzasadnieniu uchwały Miejskiej Rady Narodowej w Oświęcimiu nr. XXIV/67/71 z dnia 21 czerwca 1971 r. w sprawie nadania nazwy ulicy w rejonie Osiedla Górnickiego powołano właśnie fakty świadczące o komunistycznej działalności Ignacego Fika – m.in. współorganizowanie organizacji "Polska Ludowa", która weszła w skład Polskiej Partii Robotniczej, a wcześniej współorganizowanie Klubu Demokratycznego w Krakowie i Katowicach.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.