Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1668/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: Art. 156 par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: Art. 145  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi D. S. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego ojca G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 września 2023 r. nr SKO.St/4113/29/2023 w przedmiocie odmowy przyznania stypendium na rok szkolny 2022/2023 stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 13 września 2023 r., nr SKO.St/4113/29/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy pismo Marszałka Województwa Małopolskiego z 1 czerwca 2023 r. znak: EK-V.052.7.959.2022, którym poinformowano przedstawiciela ustawowego małoletniej D. S. (dalej: skarżąca) o odmowie przyznania stypendium na rok szkolny 2022/2023 uczniowi szczególnie uzdolnionemu z uwagi na wyczerpanie puli dostępnych środków finansowych przeznaczonych na wsparcie stypendialne dla uczniów szczególnie uzdolnionych.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wskazanym wyżej pismem z 1 czerwca 2023 r. Marszałek Województwa Małopolskiego poinformował o odmowie przyznania skarżącej stypendium na rok szkolny 2022/2023 dla uczniów szczególnie uzdolnionych. Wyjaśniono, że złożony wniosek o przyznanie stypendium na rok szkolny 2022/2023 został zamieszczony na liście rezerwowej z uwagi na wyczerpanie puli dostępnych środków finansowych przeznaczonych na wsparcie stypendialne dla uczniów szczególnie uzdolnionych. W piśmie powołano się na zapisy Regulaminu wsparcia uczniów szczególnie uzdolnionych w zakresie przedmiotów przyrodniczych, informatycznych, języków obcych nowożytnych, matematyki lub przedsiębiorczości w ramach Poddziałania 10.1.5 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, stanowiącego załącznik do Uchwały Nr LIX/849/22 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 26 września 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2022 r. poz. 6500).

Od powyższego pisma przedstawiciel ustawowy skarżącej wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, uznając ww. pismo za decyzję. Zakwestionował on odmowę przyznania wnioskowanego stypendium i wskazał, że otrzymana decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia merytorycznego i jest niezrozumiała z tej przyczyny, że uczniom którzy również uzyskali taką sama ilość punktów, co jego córka – stypendium zostało przyznane. Nadto ojciec skarżącej wskazał, że zaskarżona "decyzja" nie spełnia wymogów określonych w art. 107 k.p.a. (brak wskazania podstawy prawnej, zawiera szczątkowe uzasadnienie oraz brak jest pouczeń o przysługującym stronie prawie do wniesienia odwołania). W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej "decyzji" organu I instancji i orzeczenie co do istoty, poprzez przyznanie skarżącej stypendium na rok szkolny 2022/2023, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżoną decyzją z 13 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy pismo Marszałka Województwa Małopolskiego z 1 czerwca 2023 r. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy określił podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując na art. 90t ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2022 r. poz. 2230 ze zm.) oraz na treść Uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr LIX/849/22 w sprawie przyjęcia Regulaminu wsparcia uczniów szczególnie uzdolnionych w zakresie przedmiotów przyrodniczych, informatycznych, języków obcych nowożytnych, matematyki lub przedsiębiorczości w ramach Poddziałania 10.1.5 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2022 r. poz. 6500).

Następnie przedstawiono stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że ojciec skarżącej złożył wniosek o przyznanie córce stypendium szkolnego na rok szkolny 2022/2023 dla uczniów szczególnie uzdolnionych. Wniosek spełnił wymogi formalne, a łączna suma punktów uzyskana przez skarżącą wyniosła 40. Listy wniosków o przyznanie stypendium na rok szkolny 2022/2023 zostały zatwierdzone przez Zarząd Województwa Małopolskiego kolejno Uchwałą Nr 321/23 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 28 lutego 2023 r., a następnie Uchwałą Nr 1020/23 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 30 maja 2023 r. Następnie pismem z 1 czerwca 2023 r. poinformowano przedstawiciela ustawowego skarżącej, że złożony przez niego wniosek został zamieszczony na liście rezerwowej, z uwagi na wyczerpanie puli dostępnych środków finansowych przeznaczonych na wsparcie stypendialne dla uczniów szczególnie uzdolnionych. Tym samym odmówiono skarżącej przyznania stypendium na rok szkolny 2022/2023.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przestawił szeroki wywód na poparcie stanowiska, że kwestionowane pismo z 1 czerwca 2023 r. informujące o sposobie rozpatrzenia złożonego wniosku o przyznanie stypendium szkolnego stanowi decyzję administracyjną. Odwołano się w tym zakresie min. do nomenklatury zawartej w treści Regulaminu oraz domniemania rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Stwierdzono, że pomimo szczątkowego uzasadnienia oraz braku wyraźnego pouczenia o przysługującym stronie środku odwoławczym, może podlegać ocenie przez organ II instancji, co do meritum sprawy.

Następnie organ odwoławczy opierając się na wyjaśnieniach złożonych przez Marszałka Województwa Małopolskiego uznał rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o przyznanie stypendium szkolnego za prawidłowe.

Na powyższą decyzję działający imieniem skarżącej przedstawiciel ustawowy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zakwestionował zapadłe rozstrzygnięcie zarzucając mu naruszenie:

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 75

§ 1, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 140 oraz art. 136 Kodeksu postępowania

administracyjnego - poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i

oparcie rozstrzygnięcia jedynie w oparciu o wyjaśniania organu I instancji bez

uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie,

- ewentualnie także przepisów prawa materialnego tj. art. § 9 ust. 7 Regulaminu

wsparcia uczniów szczególnie uzdolnionych (",) stanowiącego załącznik do

uchwały LIX/849/22 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 26 września

2022 r.

Przedstawiciel ustawy skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza jego nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach, Sąd stwierdził, że skargę na zaskarżoną decyzję należało uwzględnić i stwierdzić nieważność decyzji z uwagi na przyczynę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zaskarżona decyzja została wydana na skutek rozpoznania odwołania skarżącego od pisma Marszałka Województwa Małopolskiego z 1 czerwca 2023 r., którym poinformowano przedstawiciela ustawowego skarżącej o odmowie przyznania stypendium dla uczniów szczególnie uzdolnionych na rok szkolny 2022/2023.

Stanowisko o zaistnieniu w przedmiotowej sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy wyprowadzić z tego, że ww. pismo Marszałka Województwa Małopolskiego z 1 czerwca 2023 r., nie jest decyzją administracyjną, tym samym nie służy od niego odwołanie.

Określając charakter ww. pisma Marszałka Województwa Małopolskiego z 1 czerwca 2023 r. należy wskazać, że art. 90t ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2021 r., poz. 1915 ze zm.) stanowi materialnoprawną podstawę do inicjowania przez jednostki samorządu terytorialnego regionalnych lub lokalnych programów wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży oraz wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Program wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży jest programem socjalnym, natomiast program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży jest programem motywacyjnym. W przypadku przyjęcia programów organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego jest zobowiązany określić szczegółowe warunki, formy i zakres udzielania pomocy.

Na tej podstawie, Sejmik Województwa Małopolskiego podjął Uchwałę Nr LIX/849/22 z 26 września 2022 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu wsparcia uczniów szczególnie uzdolnionych w zakresie przedmiotów przyrodniczych, informatycznych, języków obcych nowożytnych, matematyki lub przedsiębiorczości w ramach Poddziałania 10.1.5 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 stanowiącego załącznik do ww. uchwały. Regulamin określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy oraz tryb postępowania w tych sprawach. Z treści § 9 i § 10 przedmiotowego Regulaminu wynika, min. że złożone wnioski poprawne pod względem formalnym podlegają ocenie merytorycznej, która polega na przyznaniu punktów w ramach kryterium podstawowego oraz kryteriów premiujących i eliminujących bariery edukacyjne. Po zakończeniu oceny wniosków sporządza się listy: rankingową, rezerwową oraz listę wniosków pozostawionych bez rozpoznania lub wniesionych przez osoby nieuprawnione. Listy rankingowe i rezerwowe sporządza się według liczby przyznanych punktów. W § 9 ust. 7 Regulaminu określono zasady pierwszeństwa w przypadku uzyskania przez kandydatów takiej samej liczby punktów. Listy zatwierdza Zarząd Województwa Małopolskiego (§ 9 ust. 8 cyt. Regulaminu), a stypendia przyznawane są przez Marszałka Województwa Małopolskiego lub osobę przez niego upoważnioną (§ 10 ust. 1 cyt. Regulaminu).

Przedmiotowym pismem Marszałka Województwa Małopolskiego z 1 czerwca 2023 r. poinformowano przedstawiciela ustawowego skarżącej o umieszczeniu jej wniosku na liście rezerwowej z uwagi na wyczerpanie puli dostępnych środków finansowych przeznaczonych na wsparcie stypendialne dla uczniów szczególnie uzdolnionych, a tym samym o odmowie przyznania stypendium.

W ocenie Sądu ww. rozstrzygnięcie nie jest decyzją. Podkreślić należy, że to ustawodawca decyduje, czy określona sprawa załatwiana jest w drodze decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też w drodze innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy wynika to z przepisu prawa. Inaczej mówiąc, musi obowiązywać przepis prawa uzasadniający załatwienie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, z którego treści wysnuć można wniosek - choćby w sposób pośredni, iż rozstrzygnięcie następuje w formie decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego nie ustala, w jakiej formie prawnej powinno nastąpić załatwienie konkretnej sprawy. Decydują o tym właściwe przepisy materialnego prawa administracyjnego. Wobec tego, stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie. Pogląd o domniemaniu działania organów administracji w indywidualnych sprawach jednostek w formie decyzji administracyjnej nie jest więc uzasadniony. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują ani bezpośredniej, ani pośredniej kompetencji dla organu administracji do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania stypendium motywacyjnego. Gdyby ustawodawca chciał, aby rozstrzygnięcie w tych sprawach następowało w formie decyzji, to wprost zawarłby taki zapis w ustawie. Analiza treści ustawy o systemie oświaty wskazuje, że ustawodawca wprost wskazuje, w których przypadkach rozstrzygnięcie zapada w drodze decyzji administracyjnej (art. 9c ust. 6, art. 22 an ust. 7, art. 22 aq ust. 1, art. 90o ust. 6, art. 92d ust. 8, art. 92 n ust. 2, art. 92p ust. 7, art. 92q ust. 8, art. 92s ust. 18, art. 93 a, art. 93b ust. 2 cyt. ustawy). Natomiast jeśli chodzi o pomoc materialną dla uczniów (Rodział 8a), to decyzja administracyjna jest przewidziana jedynie w przypadku stypendium socjalnego (art. 90n cyt. ustawy). Jednocześnie przedmiotowy Regulamin został wprowadzony uchwałą stanowiącą akt prawa miejscowego, który zgodnie z zasadami jest wydawany w granicach i na podstawie prawa. Skoro więc przepis ustawy o systemie oświaty nie przewiduje formy decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięcia w przedmiocie stypendium motywacyjnego, formy takiej nie mogły przewidzieć zapisy uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego nr LIX/849/22 z 26 września 2022 r. w sprawie przyjęcia ww. Regulaminu. Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, z samego użycia w treści Regulaminu określenia "decyzja" na przyznanie stypendium przez Marszałka Województwa Małopolskiego (§ 10 ust 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 Regulaminu) nie można wywieść, że odmowa przyznania stypendium motywacyjnego zapada w formie decyzji administracyjnej.

Mając zatem na względzie, że w niniejszej sprawie ustawodawca nie zawarł wyraźnego zapisu, co do konieczności wydania decyzji administracyjnej należy uznać, że pismo informujące o sposobie rozpatrzenia wniosku o stypendium motywacyjne stanowi określony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 135/18, wyrok WSA w Łodzi z 26 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 254/22). Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Rzeszowie z 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 629/19 zgodnie z którym "Forma decyzji administracyjnej jest z mocy art. 90n u.s.o. przypisana do świadczeń pomocowych o charakterze socjalnym. Skoro w art. 90t u.s.o. ustawodawca nie wprowadził formy decyzji, jak w art. 90n stanowiącym o trybie przyznawania świadczeń o charakterze socjalnym, to nie można formy decyzyjnej przypisywać przyznaniu pomocy świadczonej na podstawie art. 90t u.s.o. w ramach wyrównywania szans edukacyjnych."

W konsekwencji, wniesienie odwołania od przedmiotowego pisma, niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Nie istnieje bowiem norma prawna, która upoważniałaby organ administracji publicznej do rozstrzygania o określonych prawach i obowiązkach danego podmiotu w formie decyzji administracyjnej, nie ma również podstawy prawnej do uruchomienia postępowania odwoławczego, które jest zarezerwowane wyłącznie dla weryfikacji aktów administracyjnych będących decyzjami. Jak wskazał NSA w wyroku z 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1506/20 prawo odwołania nie przysługuje od aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Konsekwencją wydania przez organ odwoławczy decyzji, mimo wniesienia przez stronę odwołania od rozstrzygnięcia, od którego odwołanie nie przysługuje, jest uznanie takiego aktu za obarczony wadą uprawniającą do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowe działanie organu odwoławczego powinno doprowadzić do wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.

Na marginesie, mając na uwadze poszanowanie praw strony do sądowej kontroli kwestionowanego aktu, Sąd nadmienia, że na pismo Marszałka Województwa Małopolskiego z 1 czerwca 2023 r., tj. akt z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a., przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Przyjęte motywy rozstrzygnięcia, wykluczały dopuszczalność analizy i oceny trafności zarzutów podniesionych w skardze.