Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 814/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 25
journal: Dz.U. 1997 nr 129 poz 844
law: Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.
article: art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA: Anna Lech Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Pracy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2140/07 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna na postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego negatywnie zastosowanie wyłącznie oświetlenia elektrycznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 marca 2008r. sygn. akt II SA/Wa 2140/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, po rozpatrzeniu skargi [...] S.A. na postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] października 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego negatywnie zastosowanie wyłącznie oświetlenia elektrycznego, uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości i rozstrzygnął o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu WSA przedstawił następującą argumentację faktyczną i prawną: postanowieniem z dnia [...] marca 2007r. nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w Bydgoszczy, na podstawie art. 184 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) i art. 106 § 5 kpa w zw. z § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U Nr 129, poz. 844 ze zm.), wyraził negatywną opinię o wniosku [...] S.A. z dnia [...] lutego 2007r. w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie wyłącznie oświetlenia elektrycznego w pomieszczeniu (sali sprzedaży) sklepu "[...]" przy ul. [...] w Bydgoszczy. Inspektor ustalił, że w sklepie urządzono 3 stanowiska kasowe, na których czas pracy wynosi 360 minut na dobę, a pomieszczenie sklepu, w tym stanowiska stałej pracy - stanowiska obsługi kas, pozbawione są oświetlenia dziennego.

We wniosku z dnia [...] czerwca 2007r. strona wystąpiła o stwierdzenie nieważności tego postanowienia z uwagi na naruszenie prawa materialnego, w szczególności § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ust. 2 lit. d, w Rozdziale I, Ogólne wymagania dotyczące pomieszczeń żywnościowych z załącznika II Ogólne wymogi higieny dla wszystkich przedsiębiorstw sektora spożywczego (z wyjątkiem przypadków gdy ma zastosowanie załącznik I) rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. (Dz. U. UE. L. 04.139.1). Wnioskodawca podkreślił, że w powołanym przepisie przewidziano wyjątek polegający na tym, że można odstąpić od zasady w sytuacji, gdy jest to niemożliwe lub niewskazane ze względu na technologie produkcji. Natomiast w przedmiotowej sprawie względy technologiczne uzasadniają odstępstwo od obowiązującego powszechnie stosunku powierzchni okien do powierzchni podłogi, a w sklepie [...] wniosek ten wynika wprost z ust. 2 lit. d) w Rozdziale I Ogólne wymagania dotyczące pomieszczeń żywnościowych z załącznika II Ogólne wymogi higieny. Wystrój, wyposażenie, konstrukcja, rozmieszczenie i wielkość pomieszczeń żywnościowych, w miarę potrzeby zapewnia warunki przetwarzania i składowania o odpowiednich warunkach termicznych, wystarczające do odpowiedniego utrzymania środków spożywczych we właściwej temperaturze oraz zaprojektowane w ten sposób, aby temperatura ta mogła być monitorowana i w razie potrzeby zapisywana. Pomieszczenia w zakładzie, gdzie jest produkowana lub wprowadzana do obrotu żywność, muszą być wyposażone w naturalne lub sztuczne oświetlenie dostosowane do wykonywania w nich czynności i odpowiadające wymaganiom w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Wnioskodawca wskazał, że zdarza się, iż obok podanego przez producenta parametru przechowywania towaru bez dostępu światła naturalnego, decydujący wpływ na towar ma temperatura przechowywania, a nieprzewidywalność natężenia światła dziennego utrudnia kontrolę temperatury. Za oświetleniem sztucznym w sklepie przemawia konstrukcja sklepu, a dodatkowo na wnioskodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia odpowiednich warunków w sklepie aby chronić zdrowie i życie konsumentów. Możliwość oświetlenia pomieszczenia tylko światłem sztucznym jest podyktowana względami technologicznymi. W zaskarżonym postanowieniu nie została wzięta pod uwagę regulacja zezwalająca na odstępstwo w zakresie powierzchni okien, ani wskazań dotyczących przechowywania i obrotu środkami spożywczymi, co rażąca narusza prawo.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] Główny Inspektor Pracy, na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 2 oraz art. 126 kpa - odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] marca 2007r. i podał, że konstrukcja nieważności decyzji wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa i jedną z nich jest rażące naruszenie prawa - art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W zaskarżonym postanowieniu nie ma takiego naruszenia mimo tego, że § 25 wyżej wymienionego rozporządzenia ma zastosowanie do zakładów produkcyjnych a nie pomieszczeń sali sprzedaży. Powołany przez wnioskodawcę przepis nie dotyczy zasad oświetlenia pomieszczeń żywnościowych. W ust.7 przytoczonego załącznika stwierdzono, ze pomieszczenia żywnościowe muszą posiadać odpowiednie oświetlenie naturalne lub sztuczne. Dlatego też organ nie znalazł podstaw do wydania dla skarżącego pozytywnej opinii.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] S.A. ponowiła zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności.

Główny Inspektor Pracy postanowieniem z dnia [...] października 2007r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i wyjaśnił, że skoro nie ma obowiązującego przepisu prawa, z którym stanowisko Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy byłoby sprzeczne, to nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia.

W skardze [...] S.A. podniosła rażące naruszenie prawa materialnego - § 25 cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ust. 2 lit. d) w Rozdziale I Ogólne wymagania dotyczące pomieszczeń żywnościowych z załącznika II Ogólne wymogi higieny dla wszystkich przedsiębiorstw sektora spożywczego (z wyjątkiem przypadków gdy ma zastosowanie załącznik I) rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. (Dz. U. UE.L. 04.139.1) i § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające podkreślając, że z art. 16 § 1 kpa wynika ogólna zasada trwałości decyzji, w tym i postanowienia. Od reguły tej przewidziano wyjątki i do nich należy stwierdzenie nieważności w przypadkach przewidzianych w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z wyrażoną w art. 6 kpa zasadą procesową, a powtórzoną za zasadą praworządności przyjętą w art. 7 Konstytucji RP, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Okręgowy Inspektor Pracy w Bydgoszczy w postanowieniu z dnia [...] marca 2007r. za podstawę rozstrzygnięcia przyjął § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 129, poz. 844 ze zm.). Przepis ten dotyczy pomieszczeń pracy, które z uwagi na ich usytuowanie mają zapewniony dostęp do światła dziennego, jednak stosowana w tych pomieszczeniach technologia produkcji wyklucza lub czyni niewskazanym używanie takiego oświetlenia. Unormowanie to dotyczy pomieszczeń pracy, w których prowadzi się działalność produkcyjną, natomiast sklep [...] prowadzi działalność usługową. Wskazując na wyrok NSA z dnia 3.12.2003r. sygn. akt II SA 3979/02 WSA stwierdził, że przepis powyższy nie mógł stanowić rozstrzygnięcia w sprawie, co też stwierdził Główny Inspektor Pracy w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2007r. Wobec tego twierdzenie organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu, iż nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności, jest nieporozumieniem. Sąd I instancji wskazał, że orzekające organy nie sprawdziły czy nie można zastosować innej podstawy prawnej, nie dokonały oceny oraz analizy, czy w sprawie nie może mieć zastosowanie § 58 § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Państwowa Inspekcja Pracy ma obowiązek badania w ramach swoich kompetencji, warunki techniczne obiektów. Zgodnie z art. 184 § 1 Kodeksu pracy, nadzór i kontrolę przestrzegania prawa pracy, w tym przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy sprawuje Państwowa Inspekcja Pracy. Stosownie do § 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, budynki i inne obiekty budowlane, w których znajdują się pomieszczenia pracy, powinny być zbudowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych. Przepis § 3 mieści się pojęciowo w przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.), do zakresu działania Inspekcji należy między innymi kontrola przestrzegania przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy przy projektowaniu budowy, przebudowy i modernizacji zakładów pracy oraz stanowiących ich wyposażenie maszyn i innych urządzeń technicznych oraz technologii. Nadto organy nie dokonały analizy prawnej i nie odniosły się do wskazanych przez skarżącą spółkę uregulowań prawa wspólnotowego.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Pracy wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zarzuty kasacyjne oparto na naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 6 kpa poprzez:

- niewłaściwe zakwalifikowanie, iż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Pracy narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

- niewłaściwe zakwalifikowanie, że postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy narusza prawo,

- niewłaściwe stwierdzenie przez Sąd I instancji, że postanowienia organu odwoławczego wydane zostały z naruszeniem art. 6, art.7 i art. 77 § 1 kpa,

Dodatkowo zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz przepisu § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26.09.1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez przyjęcie, że § 25 rozporządzenia nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie oraz błędne stwierdzenie, że zastosowanie w sprawie może mieć przepis § 58 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a organy Państwowej Inspekcji Pracy powinny stosować jako podstawę prawną rozstrzygnięć przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podważono pogląd Sądu I instancji, jakoby organy PIP za podstawę prawną swoich rozstrzygnięć powinny przyjąć przepisy wykonawcze Prawa budowlanego (rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Stanowisko to jest niezgodne z art. 84 Prawa budowlanego, który określa zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego, jak i z art. 1, art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy, określającymi zadania i kompetencje organów PIP. Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bhp (art. 1 ustawy). Przepisy normujące bezpieczeństwo i higienę pracy zawarte są przede wszystkim w dziale X kodeksu pracy oraz w przepisach wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 23715 kodeksu pracy w tym, rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26.09.1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 129, poz. 844). W sytuacji, gdy pracodawca występuje do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z wnioskiem o wyrażenie zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniach stałej pracy, to właściwy okręgowy inspektor pracy wydaje postanowienie opiniujące wniosek, a postępowanie wyjaśniające jest prowadzone "w razie potrzeby"- art. 106 § 4 kpa. W toku postępowania przed organem odwoławczym nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego bowiem ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji ujęte w dokumentacji były jasne i zrozumiałe, a strona ustaleń tych nie podważała. Argumenty strony, że sklep spożywczy nie może uzyskać zgody na odstępstwo od obowiązku zapewnienia pracownikom oświetlenia dziennego w pomieszczeniach stałej pracy ze względu na wymaganą technologię produkcji organ uznał za niesłuszne, bowiem w sklepie prowadzącym działalność usługową a nie produkcyjną nie ma mowy o technologii produkcji.

W zaskarżonym wyroku dokonano niewłaściwej wykładni art. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007r. Nr 89, poz. 589 ze zm.), w związku z art. 6 kpa. W ocenie skarżącego jedyną okolicznością przesądzająca o treści wyroku WSA było stwierdzenie, że § 25 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia, bowiem ma on zastosowanie do pomieszczeń pracy, w których prowadzi się działalność produkcyjną, a sklep [...] prowadzi działalność usługową. Teza ta jest niewłaściwa i nie uwzględnia zakresu stosowania rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

Przytoczone w zaskarżonym wyroku orzeczenie NSA z dnia 3.12.2003r. sygn. akt II SA 3979/02 nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, co wynika wprost z jego uzasadnienia. Został on wydany w sprawie, gdzie pomieszczenia pracy zlokalizowane były poniżej poziomu otaczającego teren (§ 18 rozporządzenia 26.09.1997r. w sprawie ogólnych przepisów bhp), w związku z czym zgoda na lokalizację pomieszczeń pracy w miejscu pozbawionym dostępu do światła dziennego zawiera w sobie zgodę na zastosowanie oświetlenia wyłącznie sztucznego. Zaś § 25 przytoczonego rozporządzenia będącego podstawą rozstrzygnięcia w sprawie odnosi się do pomieszczeń pracy, które z uwagi na ich usytuowanie mają zapewniony dostęp do światła dziennego ale z uwagi na stosowaną w tych pomieszczeniach technologie produkcji jest wykluczone lub niewskazane używanie takiego oświetlenia. Sklep [...] nie prowadzi działalności produkcyjnej lecz usługową, co było podstawą rozstrzygnięcia organów o negatywnym zaopiniowaniu wniosku strony o wyrażenie zgody na odstępstwo od wymogu zapewnienia w pomieszczeniach stałej pracy oświetlenia dziennego z tego powodu, że nie ma względów technologicznych, które przemawiałyby za wyrażeniem zgody na odstępstwo od obowiązku zapewnienia pracownikom w pomieszczeniach stałej pracy oświetlenia dziennego. W zaskarżonym wyroku nie uwzględniono tego, że kontrola wymogów dotyczących przechowywania żywności należy do zadań Inspekcji Sanitarnej zaś Państwowa Inspekcja Pracy kontroluje warunki zatrudniania pracowników. Negatywny wpływ oświetlenia sztucznego na bezpieczeństwo i higienę pracy ludzi jest niezaprzeczalny i niekwestionowany. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie był związany granicami skargi i powinien zbadać całokształt stanu faktycznego i prawnego w granicach sprawy. Jeżeli w sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy, to nie było przesłanek do uchylenia postanowień w sprawie. Podkreślono, że nie każde uchybienie przepisom postępowania skutkuje uchyleniem czy też stwierdzeniem nieważności postanowienia, musi być to naruszenie istotne. O istotnym naruszeniu, które ma wpływ na treść rozstrzygnięcia można mówić w sytuacji, że gdyby naruszenie przepisów nie miało miejsca to prawdopodobnym było wydanie decyzji o odmiennej treści- por. wyrok NSA z dnia 8.11.2001 sygn. akt I SA/Gd 2015/98, Lex nr 53852.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniosło o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Z akt wynika, że w dniu [...] lutego 2007r. do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy wpłynął wniosek [...] S.A. o uzyskanie zgody na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w sklepie [...] nr [...] przy piśmie z dnia [...] lutego 2007r. wniosek ten przekazał do Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy o zajęcie stanowiska. Postanowieniem z dnia [...] marca 2007r., na podstawie art. 106 § 5 kpa, Okręgowy Inspektor Pracy wyraził negatywną opinię; w konsekwencji tego postanowienia Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2007r. nie wyraził zgody na zastosowanie w pomieszczeniach wyłącznie światła sztucznego. W podstawie powołał m.in. § 58 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zażalenie [...] S.A. na postanowienie opiniujące Okręgowego Inspektora Pracy zostało wniesione z uchybieniem terminu i dlatego Główny Inspektor Pracy postanowieniem z dnia [...] maja 2007r. na podstawie art. 134 kpa stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. W tej sytuacji wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia opiniującego; w tym właśnie postępowaniu Główny Inspektor Pracy wydał postanowienia, które uchylone zostały zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji.

Podstawowe znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy ma to, czy zaskarżone do WSA postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia negatywnie opiniującego zastosowanie wyłącznie oświetlenia elektrycznego w zakładzie pracy prowadzącym działalność usługowo-handlową, dotknięte było wadliwością określoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., tj. naruszeniem przepisów postępowania (innych, niż skutkującym wznowieniem postępowania administracyjnego), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co do zasady, WSA prawidłowo doszedł do wniosku, że tego rodzaju naruszeniem zaskarżone skargą postanowienie było dotknięte. Podkreślenia wymaga bowiem, iż postanowienie Głównego Inspektora Pracy zostało wydane w trybie stwierdzenia nieważności. Rolą tego postępowania nie było zatem ponowne załatwienie sprawy w przedmiocie opinii o dopuszczalności zastosowania oświetlenia elektrycznego w zakładzie pracy (sklepie [...]), ale wyłącznie sformułowanie władczej wypowiedzi, czy ostateczne postanowienie w przedmiocie takiej opinii (wydane w trybie art. 106 § 5 k.p.a.) było dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru z tego obowiązku się nie wywiązał. Ograniczył się bowiem do ustalenia, iż przywołany, jako podstawa postanowienia organu działającego w trybie zwykłym (Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy), § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych warunków bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169,poz. 1650 ze zm.), zwanego dalej r.w.b., nie mógł stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Jednak równocześnie dodał, iż skoro żaden inny przepis prawa nie wskazuje przesłanek pozytywnego zaopiniowania, dotychczasowe (negatywne) rozstrzygnięcie jest trafne i nie ma podstaw do stwierdzenia jego nieważności.

Stosownie do § 25 r.w.b., w pomieszczeniach stałej pracy należy zapewnić oświetlenie dzienne, chyba że jest to niemożliwe lub niewskazane ze względu na technologię produkcji, a na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego pracodawca uzyskał zgodę właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydaną w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy. Nie ulega wątpliwości, że zastosowanie w zakładzie pracy wyłącznie elektrycznego źródła światła na podstawie § 25 r.w.b. dopuszczalne jest, jeżeli kumulatywnie zachodzą dwa warunki: 1) zapewnienie światła dziennego jest niemożliwe lub niewskazane oraz 2) przyczyna dowolnej z przeszkód określonych w pkt 1. tkwi w technologii produkcji. Względy technologii produkcji ograniczają zakres podmiotowy zastosowania § 25 r.w.b. co oznacza, że nie może on znajdować zastosowania względem pracodawców prowadzących działalność inną, niż produkcyjna, w tym usługowo-handlową, jak ma to miejsce w przypadku [...] S.A.

Nie może jednak umknąć uwadze, że powyższe nie przesądza jeszcze, że negatywna opinia okręgowego inspektora pracy została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Organ wydający ostateczną opinię zastosował przepis prawa materialnego, który zakresem podmiotowym nie odpowiadał ustalonemu w sprawie stanowi faktycznemu. Konkluzja ta nie jest wystarczająca do stwierdzenia, czy badana w postępowaniu nadzorczym opinia w istocie nie odnajdywała podstawy w obowiązującym prawie. Nie do zaakceptowania jest bowiem pogląd, że w obrocie prawnym może pozostawać jakiekolwiek (pozytywne bądź negatywne) postanowienie opiniujące, jeżeli organ nie jest w stanie wskazać "przepisu prawa", o którym mowa w art. 106 § 1 ab initio k.p.a. Prawidłowo dostrzegł WSA, że rozstrzygnięcie organu nadzoru (odmowa stwierdzenia nieważności) i jego argumentacja (brak podstawy do wydania opinii pozytywnej) prowadzą do wewnętrznej sprzeczności. Z jednej bowiem strony organ powołany do władczego ustalenia, czy organ niższego stopnia miał tytuł prawny do działania (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) stwierdza, iż tytuł taki istniał i kwestionowane wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienie powinno ostać się w obrocie prawnym, a z drugiej – stwierdza, że wyłączny przepis, jaki mógł potencjalnie stanowić materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia (§ 25 r.w.b.) nie znajdował w sprawie zastosowania.

Naruszenie prawa, jakiego dopuścił się Główny Inspektor Pracy prowadząc postępowanie nadzorcze polegało na braku sformułowania jednoznacznej wypowiedzi, który z przepisów prawa powszechnie obowiązującego dawał okręgowemu inspektorowi pracy tytuł do wydawania opinii i od jakich kryteriów uzależniał jej treść (kierunek). Dopiero wskazanie takiego przepisu prawa oraz dokonanie jego wykładni mogło pozwolić na przystąpienie do oceny, czy ewentualne naruszenia prawa, jakimi obarczone mogłoby być postanowienie opiniujące, odpowiadały kryteriom naruszeń wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i przesądzały o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia albo stwierdzeniu jego nieważności. Takie naruszenie prawa przez organ nadzoru odpowiada wymogom naruszenia określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a zatem Sąd I instancji zasadnie uchylił zaskarżone i poprzedzające je postanowienie.

Nie można natomiast zgodzić się z dalszą argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a wskazującą na możliwość stosowania przez organy inspekcji pracy § 58 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu w rozumieniu art. 184 P.p.s.a.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.