Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 769/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 3 par 1 w zw. z art. 3 par 2 pkt 7, art. 148
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 par 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 99 ust.1a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty w Karlinie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr NK.3.4131.133.2015.AS w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany uchwały dotyczącej ustalenia wysokości diet delegatów za udział w posiedzeniach Zgromadzenia i komisjach Związku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia[...]r., nr [...] Wojewoda na podstawie art. 99 ust. 1a w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr II/23/15 Zgromadzenia Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty w Karlinie z dnia 30 marca 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Zgromadzenia Nr III/21/ll z dnia 30 czerwca 2011 r. dotyczącą ustalenia wysokości diet delegatów za udział w posiedzeniach Zgromadzenia i komisjach Związku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że w jego ocenie brak jest normy materialnoprawnej upoważniającej zgromadzenie związku międzygminnego do regulowania kwestii diet dla członków tego zgromadzenia. Żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym (konstytuującej w Rozdziale 7 związki międzygminne) nie przyznaje bowiem takiej kompetencji.

Wojewoda zaznaczył, że co prawda, przepis art. 69 ust. 3 ww. ustawy odsyła

do odpowiedniego stosowania względem zgromadzenia przepisów dotyczących rady gminy, jednakże w myśl ust. 2 tego przepisu uprawnienia zgromadzenia związku

są tożsame z kompetencjami, w jakie ustawa wyposażyła radę gminy, wyłącznie w zakresie zadań zleconych mu przez gminy w nim uczestniczące.

Zdaniem organu nadzoru, chodzi zatem o przepisy regulujące działalność rady gminy, które odpowiednio należy odnieść do funkcjonowania zgromadzenia związku międzygminnego. Powyższego odesłania nie można jednak interpretować rozszerzająco i wywodzić, że również przepisy dotyczące członków rady, czyli radnych, można zastosować wobec członków zgromadzenia. Przepis art. 69 ust. 3 ww. aktu wyraźnie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów odnoszących się do rady gminy, ale nie do przepisów dotyczących radnych.

Wojewoda zaznaczył, że kwestia diet dla członków organu stanowiącego gminy uregulowana została w art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Dieta ma być pewnego rodzaju świadczeniem dla osoby sprawującej mandat radnego, mającym zrekompensować mu zarobki utracone w związku ze sprawowaniem powierzonej funkcji oraz wydatki poniesione wskutek sprawowania mandatu. Przysługuje ona osobie fizycznej wykonującej funkcję radnego. Przywołana regulacja ewidentnie odnosi się do radnych, a nie do rady. Rada i radni nie są zaś pojęciami tożsamymi, inny jest bowiem ich status prawny. W związku z tym, w ocenie organu nadzoru, brak jest podstaw do odpowiedniego stosowania przepisu art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wobec członków zgromadzenia związku komunalnego i przyznania im diet z tytułu udziału w posiedzeniach organu stanowiącego i pracy w komisjach związku. Ponadto różna jest sytuacja prawna radnych gminy i członków zgromadzenia związku międzygminnego.

Organ nadzoru, mając na uwadze treść wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 506/13, wskazał nadto, że naruszone zakwestionowaną uchwałą Zgromadzenia Związku , przepisy art. 69 ust. 3 w zw.

z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie regulują sfery uprawnień obywateli, ale stanowić mają umocowanie organu stanowiącego gminy do ustalenia diet. Chodzi tu w istocie o przyznanie temu organowi delegacji do wprowadzenia unormowania, kształtującego obowiązki w sferze wydatkowania środków publicznych.

Przyjmując, że w demokratycznym państwie prawnym aktywność władzy publicznej ograniczona jest przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, do przepisów tych nie można zastosować wykładni rozszerzającej. Interpretacja powyższych przepisów, polegająca na wywodzeniu z nich uprawnienia do przydzielenia przez zgromadzenie związku diet członkom zgromadzenia, nie może być więc uznana za prawidłową.

Związek w K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia [...]r. wniósł skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., domagając się jego uchylenia w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

- art. 69 ust. 3 w zw. z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że podjęta uchwała narusza ten przepis;

- § 11 pkt 10 Statutu Związku poprzez jego pominięcie mimo, że stanowi on podstawę prawną do przyjęcia przez Zgromadzenie Związku unieważnionej uchwały;

- art. 67 ust. 2 pkt 4, 6 i 9 ustawy o samorządzie gminnym przez ich pominięcie pomimo, że kwestionowany zapis statutu miał swoje umocowanie we wskazanych przepisach prawa;

- art. 2 i art. 32 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i w tym zakresie dopuszczenie się do naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa i zasady równości wobec prawa przez przyjęcie interpretacji przepisów prawa, że tylko niektórzy członkowie (członkowie rad gmin) Zgromadzenia\Związku są uprawnieni do pokrycia kosztów udziału w organach Zgromadzenia Związku.

W uzasadnieniu skargi Związek podniósł, że Wojewoda nie wziął pod uwagę, odrębności bytu prawnego gminy i związku gmin, do której ta gmina należy.

Zdaniem strony skarżącej, możliwość wypłaty zwrotu kosztów udziału w pracach związku nie ma jakiegokolwiek wpływu na naruszenie rozdzielności organów wykonawczych i stanowiących w gminie. Ustawodawca wyraźnie bowiem rozdzielił uprawnienia organu stanowiącego gmin tak, aby nie mógł wywierać presji finansowej na wójta poprzez kształtowanie zasad przynależnych mu świadczeń pieniężnych. Podobna sytuacja ma miejsce w Związku.

Związek podkreślił dalej, że w obowiązującym systemie prawa członkowie zarządu związków międzygminnych mogą być zatrudniani na podstawie stosunku

z wyboru. Przesądza o tym art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy o pracownikach samorządowych. Ustawodawca przesądził zatem, że wynagrodzenie za pracę

w organach związku mogą otrzymywać członkowie zarządu związku podobnie jak organ wykonawczy gmin. Ponadto, na gruncie ustaw samorządowych ustawodawca nie wprowadza oddzielnego zapisu, że członkom organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego przysługują diety.

W ocenie Związku, dla ustawodawcy było oczywiste, że osoby biorące udział w pracach tych organów powinny dostawać ekwiwalent za poniesione koszty. Ponadto wydaje się, że przyjęcie takiego założenia było aksjomatem ustawodawcy. Ustawodawca, bowiem nie wyposażał organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego wszystkich szczebli do przyznania tego prawa, ale jedynie do ustalenia zasad ich przyznania.

Skarżący Związek podniósł, że na gruncie ustaw tzw. samorządowych organy stanowiące nie mają kompetencji do przyznania prawa do diety, ale jedynie określają zasady, na jakich dieta przysługuje. Ustawy te przyjmują założenie, że w sytuacji funkcji społecznych dieta przysługuje z mocy prawa, stąd brzmienie przepisu art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Związek wskazał również na treść art. 69 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z treścią którego "W zakresie zadań zleconych związkowi zgromadzenie wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy." Skoro tak, zdaniem strony skarżącej, to Zgromadzenie Związku posiada odpowiednio w ramach zadań zleconych przez gminy (a organy związku tylko takie zadania realizują) kompetencję do przyznania gratyfikacji finansowych za udział w jego organach w takim samym zakresie jak rada gminy.

Dodatkowo wykładnia systemowa przemawia za równym traktowaniem delegatów do Zgromadzenia i radnych gmin. Czym bowiem różnią się koszty ponoszone przez członków tych organów w związku z pełnieniem swoich obowiązków. Posługując się wykładnią przepisów reprezentowaną przez Wojewodę można dojść do wniosków, że tylko delegaci będący jednocześnie radnymi mogliby liczyć na diety za udział w organach związku, do którego przynależą ich gminy. Pozostałe osoby takiej możliwości by nie miały. Zdaniem strony, takiego rozumowania nie da się pogodzić

z konstytucyjną zasadą państwa prawa i zasadą równości wobec prawa.

Strona skarżąca zauważyła dalej, że wypłata ekwiwalentu (diety) za udział

w posiedzeniach organu związku jest określeniem sposobu pokrywania kosztów bieżącej działalności związku. Regulacja statutowa dotycząca finansowania takiej działalności oparta jest bowiem na przepisie art. 67 ust. 2 pkt 4, 6 i 9 ustawy

o samorządzie gminnym. Rady gmin uczestniczące w Związku były więc uprawnione podjąć uchwały przyjmujące statut Związku międzygminnego, w którym przekazano kompetencję organowi Związku - Zgromadzeniu do ustalania diet za udział

w posiedzeniach organów Związku, czyli określenia kto i na jakich zasadach ustala sposób pokrywania bieżącej działalności Związku. Stąd przepis § 11 pkt 10 Statutu Związku ma swoje umocowanie prawne w przywołanym przepisie ustawy,

a w konsekwencji także uchwała wydana na jego podstawie jest zgodna z obowiązującym prawem.

Zdaniem skarżącej, organy stanowiące gmin uchwalając statut Związku nie działały więc na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, którego zarzut naruszenia podniósł Wojewoda. Nawet jednak przyjęcie takiej tezy prowadzi do wniosku, że nie jest tak oczywiste wyłączenie stosowania art. 25 ust. 4 ustawy

o samorządzie gminnym wobec członków Zgromadzenia Związku. Z mocy art. 69 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym zgromadzenie związku jest organem stanowiącym i kontrolnym, zaś kompetencje zgromadzenia związku w zakresie zadań zleconych przez gminy są tożsame z kompetencjami, w jakie ustawa wyposażyła radę gminy. Przepisy te nakazują równocześnie stosować do zgromadzenia związku – odpowiednio przepisy dotyczące gminnego organu stanowiącego.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie.

Wojewoda wskazał, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze jest - oprócz dochowania trzydziestodniowego terminu - podjęcie przez organ związku uchwały w tym przedmiocie.

Zakwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z.

z dnia [..] r., znak: [...] zostało doręczone Związkowi w dniu [..] r. Skarga na ww. akt nadzoru wpłynęła do organu, którego działanie jest jej przedmiotem, w dniu [...] r.,

a zatem z dochowaniem ustawowego terminu na jej wniesienie. Nie została spełniona jednak druga ustawowa przesłanka, mówiąca o podjęciu uchwały o zaskarżeniu do sądu administracyjnego przez organ związku komunalnego, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Do skargi złożonej przez Związek nie została bowiem dołączona uchwała Zgromadzenia Związku w tym przedmiocie. Co więcej, postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ nadzoru, za pośrednictwem którego skarga jest wnoszona, prowadzi do wniosku,

że taka uchwała w ogóle nie została podjęta. W świetle powyższego Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi.

Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi organ nadzoru stwierdził, że nie budzi wątpliwości, że żaden przepis ustawowy nie przyznaje zgromadzeniu związku komunalnego prawa do ustalenia w drodze uchwały wysokości diet dla członków tego organu za udział w posiedzeniach zgromadzenia i komisjach związku. W szczególności, podstawy prawnej nie może stanowić art. 69 ust. 3 w zw. art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik strony skarżącej złożył do akt uchwałę z dnia [...] r. w sprawie wniesienia skargi, której odpis doręczono pełnomocnikowi organu. Na pytanie sędziego pełnomocnik wyjaśnił, że stanowisko, iż statut związku gmin jest aktem prawa miejscowego znajduje oparcie w analogicznym zastosowaniu przepisów dotyczących statutu gmin.

Według pełnomocnika organu statut nie jest aktem prawa miejscowego, bowiem żaden przepis ustawowy nie przyznaje mu takiego charakteru.

Dodał, że w dacie wniesienia skargi brak było uchwały w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na akt nadzoru uchylenie tego aktu na podstawie art. 148 P.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, zwanej dalej: "u.s.g.") przepisy o nadzorze nad gminami stosuje się odpowiednio do związków i porozumień międzygminnych Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania nadzorczego była uchwała nr II/23/15 Zgromadzenia Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty w Karlinie z dnia 30 marca 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Zgromadzenia Nr III/21/11 z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie wysokości diet dla delegatów za udział w posiedzeniach Zgromadzenia i komisjach Związku.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 kwietnia 2015 r. stwierdził nieważność tej uchwały wskazując na brak podstawy materialnoprawnej upoważniającej zgromadzenie związku międzygminnego

do regulowania kwestii diet dla członków tego organu.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

w szczególności zaś art. 148 P.p.s.a., jak też przywołany już art. 91 u.s.g. nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego, jak zgodność rozstrzygnięcia nadzorczego z przepisami prawa. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria oceny, które sąd powinien brać pod uwagę, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie nadzorcze może być uznane za zgodne z prawem, jeżeli nie koliduje z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ani też z przepisami innej ustawy.

W ocenie Sądu, zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić braku legalności.

Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Termin "sprzeczne z prawem" jest pojęciem nieostrym. Dokonując wykładni tego pojęcia, użytego w art. 90 ust. 1 u.s.g., jako przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia ,należy mieć na uwadze również przepis art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z brzmienia powyższych przepisów wynika, że nie każda sprzeczność uchwały lub zarządzenia

z prawem są podstawą do stwierdzenia nieważności aktu prawnego przez organ nadzoru. Do wydania takiego rozstrzygnięcia nadzorczego wymagane jest istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie). Nie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g, jeżeli rozstrzygnięcie zawarte

w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę, mieści się w granicach swobodnego uznania.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn, akt IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2).

Uchwała będąca przedmiotem postępowania nadzorczego została podjęta na podstawie § 11 pkt 10 Statutu Związku . Przepis Statutu stanowi o kompetencji Zgromadzenia do ustalania wysokości diet za udział w pracach organów Związku.

Zauważyć jednak należy, że jakkolwiek przepis art. 69 ust. 3 u.s.g., wskazuje, że do zgromadzenia związku (związku gmin) stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy, to jednak nie oznacza to, że zgromadzenie związku międzygminnego posiada uprawnienie do ustalania diet dla członków tego zgromadzenia, tak jak czyni to rada gminy w odniesieniu do radnych, na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że przepis art. 69 ust. 3 u.s.g., regulując instytucję zgromadzenia związku, odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych. Rada i radni nie są pojęciami tożsamymi, inny jest bowiem ich status prawny. Różna jest też sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku gmin. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do członków zgromadzenia międzygminnego przepisów odnoszących się do radnych.

Sąd rozstrzygając sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie (zob. min. wyrok NSA z dnia 13.03.2013 r., II OSK 2726/12, 21 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1929/13 , z dnia 9.06.2014, II OSK 753/14 - orzeczenia dostępne w Internecie na stronie http:orzeczenia.nsa.gov.pl), że brak jest podstaw do uznania, że uprawnionym do ustalania wysokości diet dla członków zgromadzenia międzygminnego jest to zgromadzenie. Należy uznać, że intencją ustawodawcy było pozostawienie sprawy wysokości diet przysługujących członkom zgromadzenia związku międzygminnego do rozstrzygnięcia organom gmin, które w związku tym uczestniczą.

Takiej podstawy prawnej nie stwarzały i nie stanowią przepisy określające materię statutową związku. Zgodnie z art. 67 ust. 2 u.s.g. statut związku powinien określać: 1) nazwę i siedzibę związku, 2) uczestników i czas trwania związku, 3) zadania związku, 4) organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania, 5) zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku, 6) zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku, 7) zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych, 8) zasady likwidacji związku, 9) inne zasady określające współdziałanie.

W wykazie tym nie ma kompetencji do ustalania diet członków zgromadzenia.

Z przepisu art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższe oznacza niewątpliwie, że każde działanie organów samorządowych musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, przy czym w zakresie normatywnym, wiążącym się z przyznawaniem określonych uprawnień lub nakładaniem obowiązków upoważnienie do podjęcia właściwego aktu musi być skonkretyzowane w przepisach materialnoprawnych. Z tego powodu, że statut Związku przewiduje w § 11 pkt 10, że do zadań zgromadzenia należy ustalanie wysokości diet dla członków zgromadzenia, nie może legitymizować podjęcia uchwały której nieważność stwierdził Wojewoda. Możliwość przyznawania tym osobom diet na zasadach odnoszących się do radnych, musi wynikać z powszechnie obowiązującego przepisu prawa rangi ustawowej.

Wobec powyższego, organ nadzoru prawidłowo uznał brak materialnoprawnych podstaw do podjęcia zaskarżonej uchwały ze względu na nieistnienie w obowiązującym stanie prawnym przepisu dającego uprawnienie organowi – zgromadzeniu związku gminnego - do ustalania wysokość diet.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sad Administracyjny w S. na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.