Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1114/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 139
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Magda Froncisz SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. K. i Z. K. na postanowienie Wojewody z dnia 14 lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I Instancji II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 8 lipca 2019 r. (znak: [...] Lp. 661) Prezydent Miasta Krakowa odmówił wydania na wniosek I. K. i Z. K. zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako dz. ewid. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. Podgórze, objętej księgą wieczystą nr [...]

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że działka ewid. nr [...] była w części zajęta pod pas drogowy drogi publicznej ul. Seweryna Udzieli, która na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta Krakowa Nr 103 z dnia 28 maja 1986 r. (Dz.U. Woj. Krak. Nr 10, poz. 84) posiadała kategorię drogi gminnej, w związku z czym była wyłączona z obrotu prawnego, a zatem w tym stanie prawnym wykluczona była możliwość przekształcenia w trybie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

Po rozpatrzeniu zażalenia I. K. i Z. K. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 4 października 2019 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji.

Po rozpatrzeniu skargi wniesionej na to postanowienie przez I. K. i Z. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 marca 2020 r., sygn. II SA/Kr 1570/19 uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd wskazał na braki postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy ul. [...] przebiegała w dacie podjęcia uchwały Rady Narodowej Miasta Krakowa Nr 103 z dnia 28 maja 1986 r. (Dz.U. Woj. Krak. Nr 10, poz. 84), jak i obecnie przez działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P., która to okoliczność – w ocenie Sądu – nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości ze zgromadzonego przez organy obu instancji materiału dowodowego w sprawie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Krakowa wydał w dniu Postanowieniem z 5 stycznia 2021 r. znak: [...] (Lp. [...]) Prezydent Miasta Krakowa odmówił wydania - na wniosek państwa I. i Z. K. - zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako dz. ewid. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. Podgórze, objętej księgą wieczystą nr KRI [...]

Prezydent Miasta Krakowa wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym nr [...] przy ul. [...]. W toku postępowania organ I instancji pozyskał kopię uchwały Rady Narodowej Miasta Krakowa nr XX/103/86 z dnia 28 maja 1986 r. wraz z załącznikami, a także szereg dokumentów przekazanych przez Zarząd Dróg Miasta Krakowa. Opierając się o zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji stwierdził, iż część działki ewid. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. Podgórze jest zajęta pod pas drogowy drogi publicznej ul. Seweryna Udzieli, stanowiącej drogę gminną. Okoliczność ta wyklucza natomiast przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na dzień 1 stycznia 2019 r., ze względu na uregulowania zawarte w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Zażalenie na to postanowienie złożyli I. i Z. K., a Wojewoda Małopolski postanowieniem z 14 lipca 2021 r., znak [...] utrzymał je w mocy na podstawie art. 4a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 2040) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735).

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy nieruchomość objęta wnioskiem spełnia przewidziane w ustawie przesłanki, determinujące przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a przede wszystkim czy nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Dopiero po ustaleniu na dzień 1 stycznia 2019 r. wszystkich przesłanek, organ może potwierdzić przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z tym dniem poprzez wydanie stosownego zaświadczenia.

Z analizy dokumentacji pozyskanej do akt sprawy (wypisy z rejestru budynków i kartoteki budynków oraz księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości) wynika, iż nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania zabudowana jest jednym budynkiem mieszkalnym oraz jednym budynkiem niemieszkalnym, będącym budynkiem stacji trafo.

Ponadto, w toku postępowania została pozyskana kopia uchwały Rady Narodowej Miasta Krakowa nr XX/103/86 z dnia 28 maja 1986 r. wraz z załącznikami, a także dokumentacja przekazana przez Zarząd Dróg Miasta Krakowa, tj.:

- kopia dokumentacji z wiosennego przeglądu ulic z 1990 r. (w zakresie ul. Udzieli),

- kopia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Przebudowa ulicy Seweryna Udzieli w Krakowie (...)" z dnia 5 sierpnia 2008 r. znak: [...], z której wynika, że koncepcje przebudowy dotyczyły m.in. działki ewid. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. Podgórze,

- kopia załącznika graficznego przedstawiającego koncepcję przebudowy ulicy [...] wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przekładkami kolidującego uzbrojenia,

- kopia protokołu ze spotkania przedstawicieli Rady Dzielnicy XII z pracownikami Krakowskiego Zarządu Komunalnego w Krakowie w sprawie przebudowy ul. Udzieli,

- kopie faktur [...] z 12 sierpnia 2014 r" [...] z 21 sierpnia 2015 r. oraz [...]/2020 z 28 lutego 2020 r. wraz z wykazem wykonanych prac,

- aktualna książka drogi ul. Udzieli wraz z załącznikiem graficznym.

Dodatkowo z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pozyskano mapę zasadniczą nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...], obr. [...] jedn. ewid. Podgórze (identyfikator ewidencyjny materiału zasobu [...]), na której Zarząd Dróg Miasta Krakowa dokonał naniesienia granic pasa drogowego drogi publicznej ul. Seweryna Udzieli.

Ponadto organ odwoławczy pozyskał z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiał źródłowy w postaci mapy topograficznej o nazwie Kartograficzne opracowanie tematyczne i specjalne oraz niestandardowe opracowania topograficzne, niewymienione w tabelach 1-13, w postaci drukowanej zarejestrowane pod numerem C.PL. 1988.91 (Opracowanie kartograficzne: 1992 r. - OPGK Poznań, wg znaków umownych 1962 r.), z zaznaczonym przebiegiem drogi ul. Seweryna Udzieli. Przebieg przedmiotowej ulicy uwidoczniony na tej mapie w miejscu, w którym "przechodzi" przez działkę nr [...], zaznaczony jest dwoma równoległymi, ciągłymi liniami, czyli w taki sam sposób jak inne drogi publiczne, których przebieg wyznacza mapa (jak przykładowo znajdujące się w "sąsiedztwie" ulice Łazy i Bieżanowska). Ponadto, mając na uwadze podziałkę liniową wskazaną na przedmiotowej mapie, gdzie 1 cm na mapie odpowiada 100 metrom w rzeczywistości, właśnie ten wyrysowany dwoma równoległymi liniami ciągłymi przebieg drogi wynosi około 6 cm, co odpowiada 600 metrom w rzeczywistości, który to pomiar jest zgodny z długością jezdni wskazaną w uchwalę zaliczającej ulicę Seweryna Udzieli do kategorii dróg publicznych.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z uchwałą Rady Narodowej Miasta Krakowa nr XX/103/86 z dnia 28 maja 1986 r., ulica Seweryna Udzieli została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. W załączniku nr 2 do ww. uchwały pod nr 532 figuruje droga o nazwie "Seweryna Udzieli" o nawierzchni z tłucznia, długości 0,6 km i powierzchni 1,9 km.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda Małopolski podzielił stanowisko organu I instancji, iż część działki ewid. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. Podgórze m. Kraków, zajęta jest pod pas drogowy drogi publicznej - ul. Seweryna Udzieli w Krakowie, stanowiącej drogę gminną. Okoliczność ta wyklucza zatem możliwość potwierdzenia faktu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego całej działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. Podgórze m. Kraków - wg stanu na 1 stycznia 2019 r. - z uwagi na okoliczność, że drogi publiczne nie mogą być własnością podmiotów innych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, co bezpośrednio wynika z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Odnosząc się do zarzutów i argumentacji stron żalących się organ odwoławczy zauważył, iż treść dokumentów znajdujących sią w aktach sprawy pozostaje ze sobą w pewnej sprzeczności (chociażby pozyskana przez Wojewodę Małopolskiego mapa topograficzna oraz załączona do zażalenia mapa ewidencyjna z 10.11.1987 r.). Podkreślił, iż w ramach postępowania uproszczonego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, organ wydając zaświadczenie uprawniony jest co prawda do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, jednakże należy mieć na uwadze, iż co do zasady "Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli - jest oświadczeniem wiedzy; nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, gdyż może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania pozycji adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych" (wyrok WSA w Krakowie z 3 kwietnia 2020 r" sygn. akt II SA/Kr 88/20).

Mając zatem na względzie charakter prawny zaświadczenia, jak też cel postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, należy wyjaśnić, iż w ramach tego rodzaju postępowania (o charakterze uproszczonym) organ może dokonywać "oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona" (jak to ma miejsce w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym - art. 80 k.p.a.), nie jest też władny orzekać wiążąco o prawach lub obowiązkach wnioskodawcy ani rozstrzygać "sporów" pomiędzy różnymi uczestnikami obrotu prawnego co do faktów istotnych z punktu widzenia ich praw lub obowiązków.

W związku z powyższym, mając na uwadze zrealizowanie zaleceń wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 marca 2020 r" sygn. akt II SA/Kr 1570/19 (tj. pozyskanie dokumentów źródłowych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego celem ustalenia przebiegu ulicy Seweryna Udzieli oraz przeanalizowanie uchwały nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa nr 103 z dnia 28 maja 1986 r. dla ustalenia, czy część działki nr [...] znajduje się w pasie tej drogi publicznej, zaś w omawianej sytuacji - jak już wyżej wskazano - organy nie są władne do rozstrzygania, dlaczego ów fakt został pominięty w dokumentacji przesłanej przez wnioskodawców), należało dojść do wniosku, że w omawianej sytuacji nie było możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawców treści. Istotą postępowania w sprawie wydania zaświadczenia nie jest bowiem rozstrzyganie wątpliwości co stanu prawnego nieruchomości.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie I. K. i Z. K., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez brak wydania zaświadczenia o przekształceniu pomimo spełnienia przesłanek określonych w ustawie;

2. art. 1 a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez brak zastosowania przepisów ustawy w sytuacji, gdy obiekty lub urządzenia budowlane inne niż wskazane w art. 1. ust. 2. ustawy nie przekraczają 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.

3. art. 1 w zw. z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez uznanie, że nieruchomość będąca w użytkowaniu wieczystym osób prywatnych może być jednocześnie drogą publiczną;

4. art. 7. ust. 3. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez ustalenie przebiegu drogi gminnej ul. Seweryna Udzieli przez działkę nr [...] przez organ bez uchwały rady gminy;

5. art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (dalej u.k.w.h.) poprzez uznanie się przez organ władnym czynienia we własnym zakresie ustaleń sprzecznych z treścią wpisów w księdze wieczystej.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

6. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej i wszechstronnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięciu jego istotnej części, a ponadto brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w szczególności poprzez:

a. uznanie, że z uchwały Rady Narodowej Miasta Krakowa nr 103 z dnia 28 maja 1986 r. wynika, że przez działkę [...] przebiega droga publiczna ul. Seweryna Udzieli, podczas gdy treścią uchwały jest wyłącznie zaliczenie do kategorii dróg publicznych odcinków istniejących dróg, a w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały na działce nr [...] (w wyniku podziału której następnie powstała m.in. działka [...]) nie istniała żadna droga, ale znajdowało się tam pastwisko;

b. uznanie, że z mapy oznaczonej jako "Kartograficzne opracowania tematyczne i sytuacyjne oraz niestandardowe opracowania topograficzne, niewymienione w tabelach 1-13 w postaci drukowanej" o identyfikatorze [...] wynika przebieg przez działkę [...] drogi publicznej ul. Seweryna Udzieli, podczas gdy przedmiotowa mapa nie zawiera rozróżnienia dróg publicznych od innych, a droga na działce [...] zaznaczona została taką samą linią, jak znajdujące się w okolicy przejścia, takie jak przejście przez ogródki działkowe, które nie stanowią w ogóle drogi, a tym bardziej drogi publicznej;

c. całkowicie dowolne ustalenie, w oparciu o stworzone przez organ we własnym zakresie dokumenty, że działka ewidencyjna nr [...] jest w części zajęta pod pas drogi publicznej ul. Seweryna Udzieli w sytuacji, gdy z uchwały Rady Narodowej Miasta Krakowa nr [...] z dnia 28 maja 1986 r. nie wynika przebieg tej drogi przez działkę [...], a w rzeczywistości ul. Seweryna Udzieli kończy się ślepo przy ostatnich usytuowanych przy niej budynkach nr 10 i 10a, na granicy obrębów geodezyjnych nr 55 i 56 Kr. Podgórze;

d. brak wyjaśnienia przyczyn założenia w dniu 11.10.2009 r. nowej Książki Drogi dla ul. Seweryna Udzieli, w której zmienione zostały parametry oraz lokalizacja drogi;

e. brak wyjaśnienia okoliczności, przyczyn oraz podstawy prawnej dokonania przez organ zmiany lokalizacji oraz długości ul. Seweryna Udzieli która zgodnie z Książką Drogi z 2009 r. ma długość 0,69 km, podczas gdy zgodnie z uchwałą nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa nr 103 z dnia 28 maja 1986 r. jedynie 0,6 km (!), a zgodnie z Książką Drogi z 2002 roku jej długość międzywęzłowa to 0,5123 km, a długość zarządzana 0,5065 km.

7. art. 153 p.p.s.a. przez brak wykonania wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2020 roku, sygn. akt II SA/Kr 1570/19,

8. art. 217 § 2 k.p.a. w zw. z art. 218 §1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez nieprawidłową wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że art. 217 §2 k.p.a. w zw. z art. 218 §1 k.p.a. uprawniają organ do odstąpienia od rzetelnego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy, podczas gdy charakter zaświadczenia o przekształceniu oraz podstawa jego wydania uregulowane są w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, która określa termin wydania przedmiotowego zaświadczenia do 12 miesięcy, co wskazuje na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w dużo szerszym zakresie niż przy wydawaniu innych zaświadczeń, dla których termin wydania wynosi zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a. 7 dni.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, jak również o uchylenie poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji. Ponadto skarżący wnieśli na podstawie art. 145a §1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z naruszeniem przez Organ przepisów prawa materialnego, o zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy tj. wydania zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako dz. ewid. nr [...] obr.[...], jedn. ewidencyjna Podgórze, objętej księgą wieczystą nr [...], względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji; na podstawie art. 106 §3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów w zakresie wnioskowanym w uzasadnieniu niniejszej skargi. Skarżący wnieśli tez o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga podlegała uwzględnieniu, jako że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zapadło z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) w związku z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r., poz. 139; dalej także jako: "ustawa przekształceniowa").

Zgodnie z art. 1 ust. 1 - 3 ustawy przekształceniowej, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe ustawodawca uznał nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej "zaświadczeniem", wydawane przez: 1) starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa; 2) dyrektora oddziału terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa lub dyrektora oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego - w przypadku gruntów, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują te podmioty; 3) odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego; 4) dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji - w przypadku gruntów, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje ten podmiot.

W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma ponadto przepis art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Należało bowiem uwzględnić treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1570/19 wydanego wskutek skargi I. K. i Z. K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 4 października 2019 r., znak: [...] W przywołanym wyroku wyrażono następujące stanowisko:

" W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie poczynił również wystarczających ustaleń w odniesieniu do kwestii przebiegu ul. Seweryna Udzieli (...), a konkretnie czy przebiegała ona lub przebiega przez działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. Podgórze, a oparł się w tym względzie także na ww. stanowisku Zarządu Dróg Miasta Krakowa oraz dodatkowo zgromadzonych w toku postępowania drugoinstancyjnego wypisie z rejestru budynków dla działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. Podgórze, położonej przy ul. [...], wypisie z kartoteki budynków znajdujących się na ww. działce oraz uchwale Nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. U. Woj. Krak. Nr 10, poz. 84), które to dokumenty – zdaniem Sądu – w dalszym ciągu nie pozwalały jednak na ustalenie czy ul. Seweryna Udzieli przebiega przez ww. działkę nr [...]. (...) Dlatego też, wobec zaistniałych, a niedostatecznie wyjaśnionych rozbieżności, co do podstawowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, tj. czy ul. Seweryna Udzieli przebiegała w dacie podjęcia uchwały Rady Narodowej Miasta Krakowa Nr 103 z dnia 28 maja 1986 r. (Dz.U. Woj. Krak. Nr 10, poz. 84), jak i obecnie przez działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. Podgórze należało uznać, iż spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uzasadniająca uwzględnienie skargi. Ustalenie tej okoliczności ma bowiem podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w tym m.in. dla określenia, która część ul. Seweryna Udzieli (określona w ww. uchwale jako jezdnia bez chodnika o długości 0,6 km oraz powierzchni 1,9 tys. m2) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, które następnie – na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) – z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi, a w następstwie tego ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdą ww. przepisy ustawy przekształceniowej umożliwiające wydanie zaświadczenia, o którym stanowi art. 4 ust. 1 in principio ustawy przekształceniowej. (...) Organy obu instancji nie zweryfikowały bowiem w sposób należyty wskazanych powyżej okoliczności, podnoszonych również przez skarżących, w tym przede wszystkim odnoszących się do rzeczywistego przebiegu ul. Seweryna Udzieli, a dokładniej, czy droga ta przebiegała w dacie podjęcia uchwały Rady Narodowej Miasta Krakowa Nr 103 z dnia 28 maja 1986 r. (Dz.U. Woj. Krak. Nr 10, poz. 84), jak i obecnie przez działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. Podgórze, których to ustalenie będzie z kolei determinowało sposób dalszego procedowania w kontrolowanej sprawie. (...) Tym samym, organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powinny – zgodnie z art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. – uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi i kierować się oceną prawną wyrażoną w przedmiotowym orzeczeniu, podejmując w ramach postępowania wyjaśniającego niezbędne przewidziane prawem czynności zmierzające do ustalenia czy ul. Seweryna Udzieli przebiegała w dacie podjęcia uchwały Rady Narodowej Miasta Krakowa Nr 103 z dnia 28 maja 1986 r. (Dz.U. Woj. Krak. Nr 10, poz. 84), jak i obecnie przez działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. Podgórze."

W kontrolowanym aktualnie postanowieniu, podobnie jak w poprzednio zaskarżonym postanowieniu, podstawę odmowy wydania zaświadczenia stanowi twierdzenie organu, że przez część działki nr [...] przebiega droga publiczna - ul. Seweryna Udzieli, co stanowi okoliczność uniemożliwiającą – w ocenie organów –wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Stanowisko organów potwierdzać mają, jak wynika z zaskarżonego postanowienia, dokumenty pozyskane w toku postępowania, tj. poświadczona za zgodność z oryginałem kopia uchwały Rady Narodowej Miasta Krakowa nr XX/103/86 z dnia 28 maja 1986 r. wraz z załącznikami, a także dokumentacja przekazana przez Zarząd Dróg Miasta Krakowa, w tym kopia dokumentacji z wiosennego przeglądu ulic z 1990 r., kopia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o środowiskowych uwarunkowaniach z 5 sierpnia 2008 r. dotycząca przebudowy ulicy Seweryna Udzieli obejmująca działkę nr [...], kopia załącznika graficznego przedstawiająca koncepcję przebudowy ulicy Seweryna Udzieli, kopia protokołu ze spotkania przedstawicieli Rady Dzielnicy XII i pracowników Krakowskiego Zarządu Komunalnego w Krakowie w sprawie przebudowy ulicy Udzieli, kopie faktur z wykazem wykonanych prac, aktualna książka drogi ul. Udzieli z załącznikiem graficznym, a ponadto pozyskana z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapa zasadnicza nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Podgórze, na której Zarząd Dróg Miasta Krakowa dokonał naniesienia granic pasa drogowego drogi publicznej. Dodatkowo organ II instancji pozyskał z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapę topograficzną pt. Kartograficzne opracowanie tematyczne i specjalne niestandardowe opracowania topograficzne (Opracowanie kartograficzne: 1992 r. OPGK Poznań, według znaków umownych 1962 r.).

Zdaniem Sądu, przywołane dokumenty nie potwierdzają tego, że na działce nr [...] przebiega droga publiczna nazwana jako ul. Seweryna Udzieli. W szczególności nie potwierdza tego treść uchwały Rady Narodowej Miasta Krakowa nr 103 z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz.U. Woj. Krak. Nr 10, poz. 84), którą organy powinny były - zgodnie z wytycznymi uprzednio orzekającego Sądu - wnikliwie przeanalizować. Uchwała ta ma dla potwierdzenia statusu nieruchomości lub jej części – jako drogi publicznej – kluczowe znaczenie. Przypomnieć należy bowiem, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.1985 r. Nr 14 poz. 60; dalej: u.d.p.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, drogi gminne oraz lokalne miejskie stanowiły kategorię drogi publicznej, to jest drogi zaliczonej na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Do dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zaliczano, stosownie do art. 7 ust. 1 u.d.p. pozostałe drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych (ust. 1). Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (vide: art. 7 ust. 2 u.d.p.). Dodany z dniem 1 stycznia 1999 r. art. 7 ust. 3 u.d.p. z mocy art. 52 pkt 6 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. 1998 r. nr 106 poz. 668) stanowił, że przebieg dróg gminnych ustala rada gminy. Aktualnie przepis ten stanowi, że ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Dodany wówczas art. 2a ust. 1 u.d.p. stanowi z kolei, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś ust. 2, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z przywołanych przepisów wynika zatem, że wiążące ustalenie, iż po działce przebiega droga publiczna, wymagało i wymaga obecnie podjęcia stosownego aktu na podstawie przepisów u.d.p. Niewątpliwie zalegająca w aktach sprawy kopia uchwały Rady Narodowej Miasta Krakowa nr 103 z dnia 28 maja 1986 r. wskazuje na istnienie drogi lokalnej miejskiej nazwanej ulicą Seweryna Udzieli, o nawierzchni z tłucznia, długości 0,6 km i powierzchni 1,9 tys. m2 (vide: wykaz stanowiący załącznik nr 2 do uchwały, lp. 532). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika jednak, by uchwała określała szczegółowo ówczesny przebieg drogi, w szczególności by droga ta przebiegała po działce nr [...] obr. [...] Podgórze.

Przebiegu ulicy Seweryna Udzieli w dacie podjęcia ww. uchwały nie wykazują również pozostałe pozyskane przez organ dokumenty, w szczególności dokumenty pozyskane z Zarządu Dróg Miasta Krakowa, w tym mapa zasadnicza, na której Zarząd Dróg Miasta Krakowa dokonał naniesienia granic pasa drogowego drogi publicznej ul. Seweryna Udzieli. Nie wynika z tego materiału, na jakiej podstawie jednostka miejska zarządzająca drogami dokonała takiego naniesienia. Co więcej, w treści dokumentów zgromadzonych przez organ występują rozbieżności, np. co do długości drogi ul. Seweryna Udzieli, których organ nie próbował wyjaśniać. Z kopii strony tytułowej książki drogi z 2002 r. wynika długość drogi 0,5065 m, natomiast kopia strony tytułowej książki drogi z 2009 r. wskazuje na długość 0,69 m. W ocenie Sądu przywołane dokumenty dowodzą nie tego, że na działce nr [...] istnieje droga publiczna, lecz co najwyżej tego, że jednostka organizacyjna Gminy Miejskiej Kraków zarządzająca drogami uznaje przejazd po tej działce za drogę publiczną.

Równocześnie w aktach sprawy zalega kserokopia mapy datowanej na 10 listopada 1987 r., projekt podziału nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr. [...] z wykazem zmian gruntowych, mapą i decyzją o podziale z dnia z dnia 18 maja 2000 r., nakazy płatnicze oraz odpis księgi wieczystej nr KR [...] Dokumenty te wskazują na to, że na działce nr [...] własności Skarbu Państwa wybudowano budynek wielorodzinny; działka składa się z użytków B i RIVa stanowiących łącznie 0,3869 ha, a nadto jest obciążona służebnością przebiegającą wzdłuż zachodniej granicy. Z kopii decyzji Wojewody Małopolskiego z 18 maja 2000 r. oraz z 10 lutego 1999 r. wynika natomiast, że działka nr [...] stanowiąca w całości własność Skarbu Państwa, jako pozostająca w zarządzie państwowej osoby prawnej firma A, w dniu 5 grudnia 1990 r. stała się z mocy prawa w całości przedmiotem użytkowania wieczystego firma A. Dokumenty te, podobnie jak inne dokumenty przedłożone przez skarżących, pomimo wyraźnych wskazań uprzednio orzekającego Sądu, zostały przez organy zbagatelizowane. Organy obu instancji uznały, że nie mogą być one podstawą dla ustalenia istnienia drogi publicznej na części działki nr [...], dążąc – jak się wydaje – do uzasadnienia z góry przyjętej tezy o istnieniu drogi publicznej na działce nr [...].

Powyższe prowadzi, w ocenie Sądu, do wniosku, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie ponownie nie przeprowadziły wnikliwego postępowania wyjaśniającego, dokonując jednostronnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Pomimo dostrzeżenia przez Wojewodę nieścisłości w materiale dowodowym, organ ten nie podjął działań mogących te wątpliwości wyjaśnić, uznając, że na przeszkodzie stoją ograniczone ramy procesowe postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia. Ze stanowiskiem tym zgodzić się nie można, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę ww. wyrok WSA w Krakowie wiążący w przedmiotowej sprawie zarówno organy oraz orzekający Sąd. Wbrew wskazaniom tego Sądu nie przeanalizowano wnikliwie uchwały nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa nr 103 z dnia 28 maja 1986 r. dla ustalenia, czy część działki nr [...] znajduje się w pasie tej drogi publicznej, nie rozważono też dokumentów przedłożonych przez skarżących. Wszystkie opisane uchybienia świadczą o istotnym naruszeniu przez organy przepisów art. 153 p.p.s.a. oraz art. 218 § 2 w zw. z art. 7 i 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę rzeczą organu będzie rozstrzygnąć sprawę, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku przyjmując, że ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, jakoby przez działkę nr [...] obr. [...] Podgórze przebiegała droga publiczna.

W świetle powyższych okoliczności Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postanowiono w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.