Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1113/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 9, pkt 22, art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 20 ust. 1a, art. 22 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, art. 92a ust. 1, ust. 3, ust. 7 pkt 1, art. 93 ust. 1, art. 74 par. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 180
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. W dniu 15 października 2021 r. o godzinie 11:45 na przystanku początkowym na [...] w miejscowości P. (brama wjazdowa [...]) zatrzymano do kontroli drogowej autobus marki [...] o nr rej. [...] Kontrola została przeprowadzona przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Kontrolowanym pojazdem kierował Pan J. S. wykonując przewóz osób (pracowników budowy zakładów oraz portu w P.) w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością S., ul. [...], [...] (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"). W trakcie kontroli stwierdzono naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole nr [...]

2. Pismem z dnia 18 października 2021 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością S., ul. [...], [...] dalej zwaną stroną o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego z urzędu w zakresie naruszeń stwierdzonych w protokole kontroli.

3. Pismem z 2 listopada 2021 r. Skarżąca przesłała wyjaśnienia w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nr [...] oraz zawiadomienie nr [...] wskazując, że w dniu kontroli tj. 15 października 2021 r. oba przewozy były realizowane przez spółkę [...] w S. Sp. z o.o. W załączeniu przesłano kopię umowy o świadczenie usług przewozów pracowniczych zawartą pomiędzy [...] w S. a [...] Co. Ltd., kopię umowy o współpracy zawartej pomiędzy [...] K. P. a [...] S. wraz z wykazem pojazdów, kopię zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wydane [...] w S. Sp. z o.o. wraz z rozkładem jazdy.

4. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł (słownie: osiem tysięcy złotych) na Skarżącą.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie w wykonywaniu przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia.

5. Pismem z 3 stycznia 2022 r. nadanym 4 stycznia 2022 r. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania wobec przedsiębiorcy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, przez co dokonano niewłaściwej kwalifikacji czynu i zastosowano niewłaściwą sankcję, brak przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz błędne wskazanie M. L. jako adresata decyzji.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 22 grudnia 2021 r. do siedziby przedsiębiorstwa [...] w S. wpłynęła ww. decyzja, która została wydana w oparciu o ustalenia kontroli drogowej autobusu marki [...] o nr rej. [...], którym kierował J. S. przeprowadzonej 15 października 2021 r. na przystanku przy [...] w P.. Kierowca nie okazał posiadanego zezwolenia, ale zostało ono dosłane w trakcie kontroli i znajduje się w aktach sprawy. Dalej wskazano, że w toku postępowania Pan M. L. w imieniu spółki, na podstawie posiadanego upoważnienia zapoznał się z aktami sprawy w siedzibie organu i sporządził zdjęcia materiału dowodowego, jednak posiadał upoważnienie wyłącznie do zapoznania się z aktami sprawy a nie do reprezentowania przedsiębiorcy w związku z czym został on w błędny sposób i nieuprawniony wskazany jako pełnomocnik strony w decyzji. Ponadto, wskazano, że strona przesłała w toku postępowania kopię umowy na przewóz pracowników i kopię zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych ww. pracowników. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia, z czym strona się nie zgadza. Dalej wskazano, że Skarżąca nie kwestionuje ustaleń kontroli i potwierdza, że w dniu 15 października 2021 r. realizowane były przewozy pracowników przedsiębiorstwa [...] Co. Ltd. na podstawie zawartej umowy, a zatem był to przewóz spełniający kryteria definicji krajowego przewozu regularnego specjalnego, co stwierdził kontrolujący w treści decyzji. Natomiast Skarżąca nie zgadza się, że na dzień kontroli nie posiadała zezwolenia na wykonywanie ww. przewozów pracowniczych, ponieważ zezwolenie nr [...], którego kopia została okazana w trakcie postępowania, uzyskane było na przewóz pracowników [...] Co. Ltd., co wynika z załącznika do wniosku o uzyskanie zezwolenia. Dodatkowo, wskazano, że linia nr [...] nazwana została jako P. [...]) - P. [...]), co może wprowadzać w błąd i niejednoznacznie określa przedmiot przewozu, jednak zostało to sformułowane w ten sposób na potrzeby przedsiębiorstwa dla łatwiejszej identyfikacji. Poza tym, Skarżąca przyznała, że przewóz pracowników odbywał się w dniu kontroli niezgodnie z posiadanym zezwoleniem w zakresie części trasy przejazdu, co jednak nie wynikało z winy przewoźnika, a z decyzji zleceniodawcy, który dokonał zmiany trasy z dnia na dzień zabraniając wjazdu na teren przedsiębiorstwa, co spowodowało konieczność zatrzymywania się przy [...] w P.. Dlatego przewoźnik nie zdołał uzyskać zmiany zezwolenia do dnia kontroli, jednak o jego zmianę wystąpił w ustawowym terminie. Realizowane przewozy zgodne są z posiadanym zezwoleniem w zakresie godzin odjazdu i przyjazdu, co wykazane zostało w oparciu o okazane dokumenty w treści decyzji. W załączeniu przesłano kopię pisma z Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., kopię wniosku o udzielnie zezwolenia na wykonywanie przewozów osób w krajowym transporcie drogowym z 10 czerwca 2021 r., pismo informacyjne z 10 czerwca 2021 r., kopię licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, rozkłady jazdy, wydruk mapy, upoważnienie dla pracownika do odbioru zezwolenia.

6. Decyzją Nr [...] dnia [...] października 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej przywoływane jako: "K.p.a."), art. 4 pkt 9, 22, art. 18 ust. 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 180 ze zm. dalej przywoływana jako: "u.t.d.") oraz lp. 2.1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu, po przywołaniu przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie Organ wskazał, że naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości [...] ([...]) złotych.

Odnośnie do stwierdzonych naruszeń Organ odwoławczy podkreślił, że z zebranego materiału dowodowego w sprawie, w tym protokołu kontroli drogowej nr [...], dokumentów okazanych podczas kontroli, dokumentacji fotograficznej pojazdu wynika, że 15 października 2021 r. o godzinie 12:39 w miejscowości P. przy ul. [...] i [...] inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego poddali kontroli drogowej autobus marki [...] o nr rej. [...], którym kierował J. S.. Kontrola została stwierdzona w protokole kontroli nr [...], z którego wynika, że kierowca wykonywał krajowy przewóz regularny specjalny osób (pracowników budowy zakładów oraz portu w P.) z [...] w P. od kampusu do bramy zakładu ([...] oraz portu w P. w imieniu [...] w S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością bez właściwego zezwolenia. Organ odwoławczy ustalił, że kierowca okazał do kontroli wypis z licencji nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wydany Skarżącej. Ponadto, z ustaleń kontroli wynika, że przedstawiciel przedsiębiorstwa przesłał za pomocą wiadomości e-mail zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych, lecz na trasę P. ([...]) - P. wraz z rozkładem jazdy. Dodatkowo, kontrolujący wykonali dokumentację fotograficzną pojazdu poddanego kontroli, z której wynika, że pojazd był oznakowany z przodu i po bokach napisami "[...] S. Sp. z o.o." oraz z tyłu m.in. z napisem [...]". Organ wskazał, że z danych pojazdu o nr rej. [...] z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (dalej Cepik) oraz z danych z rejestru przedsiębiorców KRS wynika, że właścicielem pojazdu jest Skarżąca. Organ podkreślił wagę protokołu kontroli jako dokumentu urzędowego oraz przedstawił wyniki przesłuchania kierowcy podczas kontroli. Wskazał, że na podstawie protokołu przesłuchania świadka kierowcy J. S. przesłuchanego podczas kontroli ustalił, iż kierowca zeznał: "Jestem zatrudniony w przedsiębiorstwie [...] S. od trzech lat. Wykonuję przewozy pracownicze polegające na przewiezieniu rano koło godziny 6:15 pracowników z kampusu do bramy wjazdowej [...] a następnie przewożę pracowników około godziny 12:00 na obiad do kampusu. O godzinie 18:15 przewożę pracowników do kampusu spod bramy. Kursy takie wykonuję od początku miesiąca". Ponadto, na pytanie dotyczące posiadania zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego kierowca zeznał, że nie posiada takiego zezwolenia, podczas kontroli dosłano zezwolenie. Dalej na pytanie, czy od początku miesiąca jeździ na trasie brama [...] - kampus świadek zeznał, że tak. Jednocześnie zaprzeczył by jeździł na trasie ul. [...] P. . Poza tym na pytanie kontrolujących czy trasa, którą wykonuje od początku miesiąca jest na [...] kierowca zeznał: "Tak. Ponadto, wykonuję rano i wieczorem przejazd do [...] i z [...]" (dowód: protokół przesłuchania świadka - w aktach sprawy).

Organ odwoławczy ustalił, że kierowca okazał do kontroli m.in. wypis z licencji nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wydany stronie. Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się wydruk wypisu z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii specjalnej P. [...]) - P. przez P. [...]) - P. ul. [...], powrót P. ul. [...] - P. ([...]r).

Poza tym, z informacji z Urzędu Miejskiego w P. z dnia 26 października 2021 r. wynika, że Skarżąca na dzień 15 października 2021 r. ani przed tym dniem nie posiadała zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię regularną specjalną na trasie [...] [...] - [...] brama nr [...] oraz Port P.. Ponadto, wskazano, że przedsiębiorstwo nie wnioskowało o takie zezwolenie w dniu 15 października 2021 r. ani w terminie późniejszym.

W toku prowadzonego postępowania pismem z 2 listopada 2021 r. Skarżąca przesłała wyjaśnienia w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nr [...] oraz zawiadomienie nr [...] wskazując, że w dniu kontroli tj. 15 października 2021 r. oba przewozy były realizowane przez spółkę [...] w S. Sp. z o.o. W załączeniu przesłano kopię umowy o świadczenie usług przewozów pracowniczych zawartą pomiędzy [...] w S. a [...] Co. Ltd., kopię umowy o współpracy zawartej pomiędzy [...] K. P. a [...] S. wraz z wykazem pojazdów, kopię zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wydane [...] w S. Sp. z o.o. wraz z rozkładem jazdy.

Organ odwoławczy przeanalizował zebrany w sprawie materiału dowodowy, w tym wyjaśnienia zawarte w piśmie z 2 listopada 2021 r. wraz z załącznikami oraz w odwołaniu i stwierdził, że Organ I instancji prawidłowo ustalił, że wykonawcą przedmiotowego przewozu była strona, co zostało przyznane przez Skarżącą. Jednocześnie jak wynika z ustaleń stwierdzonych podczas kontroli posiadanie przez spółkę [...] w S. uprawnienia do wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wydane [...] w S. Sp. z o.o. w ramach linii regularnej specjalnej P. [...]) - P. przez P. ([...]) - P. ul. [...], powrót P. ul. [...] - P. ([...]) nie były wystarczające do wykonywania przedmiotowego przewozu w sytuacji gdy w niniejszej sprawie stwierdzono, że kierowca wykonywał przewóz z [...] w P. od kampusu do bramy zakładu ([...]) oraz portu w P.. Ewentualne zwolnienie strony z odpowiedzialności byłoby możliwe po wykazaniu okoliczności określonych w art. 92c ust. 1 u.t.d., co zdaniem Organu nie zostało wykazane.

7. Niezadowolona z treści decyzji Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zaskarżonej decyzji zarzucając

Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, na jego dowolnej ocenie oraz zaniechaniu poczynienia prawidłowych i logicznych ustaleń opartych na dowodach;

naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, brak wskazania faktów na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Wobec powyższych zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżąca podniosła, że Organ I instancji potwierdził posiadanie wymaganego zezwolenia, a zakwestionowana została wyłącznie trasa. Zdaniem Skarżącej zatem, Organ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego winien był już na tym etapie dokonać zmiany naruszenia z braku wymaganego zezwolenia, na lp. 2.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym tj. na " Wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących: 3) ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

Skarżąca podkreśliła, że już na etapie odwołania wskazała na fakt wykonywania przewozów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem w zakresie ustalonej trasy oraz jednoznacznie potwierdziła wykonywanie przewozu regularnego specjalnego.

Do odwołania załączono wniosek o udzielenie zezwolenia na linii P. [...]) - P. ([...]). P. ([...]) jest to nazwa przystanku, zgodnie z wykazem [...] i taki też został podany we wniosku o udzielenie zezwolenia, co być może wprowadziło Organy obu instancji w błąd. Istotne jest jednak, że wraz z kopią wniosku do odwołania załączone wszystkie załączniki, m.in. informację dot. przewożonej grupy osób.

Skarżąca wskazała, że w odwołaniu wskazano również, że trasa przewozu określona w rozkładzie jazdy wynikała z ustaleń ze zlecającym i że została ona później zmieniona na jego wniosek. Przewoźnik posiadał wymagane zezwolenie na przewóz pracowników firmy [...] Co. LTD. Sp. z o.o. Oddział w Polsce, co jednoznacznie wynikało ze złożonego wniosku i uzyskanego na jego podstawie zezwolenia, natomiast w dniu kontroli przewóz wykonywany był jedynie niezgodnie ustaloną trasą.

Dokonanie ustalenia czy przedsiębiorca posiadał na dzień kontroli zezwolenie na trasę od [...] w P. nie miało, w ocenie Skarżącej, żadnego znaczenia, bo takiego zezwolenia przedsiębiorca nie posiadał, natomiast wystąpił o dokonanie zmiany trasy przewozu, zgodnie z wytycznymi zlecającego przewóz.

W ocenie Skarżącej Organ I instancji bez dołożenia jakiejkolwiek staranności i bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, jak również bez analizy nadesłanych materiałów, wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, a o szczegółowe wyjaśnienie sprawy nie pokusił się także Organ II instancji, który pomimo potraktowania sprawy jako wyjątkowo skomplikowanej przez okres 10 miesięcy nie uczynił żadnych dodatkowych ustaleń, nie przeprowadził postępowania dowodowego, ani wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Z treści decyzji Organu II instancji wynika, że podstawą kontroli i ustaleń jest treść protokołu i fakt, że został on podpisany przez kierowcę. Zdaniem Skarżącej, w przypadku protokołu kontroli żaden przepis nie wskazuje, tak jak ma to miejsce np. w przypadku postępowania mandatowego, że kierowca może odmówić podpisania mandatu i jaki jest w takiej sytuacji dalszy tryb postępowania i jakie są konsekwencje podpisania, a zatem nieuprawnione jest wyciąganie tak daleko idących wniosków i opieranie się wyłącznie na treści protokołu. kontroli.

Kontrolowany dostaje informację, że ma podpisać protokół i w którym miejscu. W związku z tym, że w przypadku nakładania kar pieniężnych z ustawy o transporcie drogowym ustawodawca wprowadził tryb administracyjny, a co za tym idzie prowadzenia postępowań wyjaśniających, wręcz niezgodnym z zasadami postępowania administracyjnego, w ocenie Skarżącej, jest opieranie się wyłączne na treści protokołu.

Jeżeli jednak, jak zauważyła Skarżąca, zdaniem organów i Sądów istotą ustaleń jest protokół, to chociażby w przypadku przedmiotowej kontroli, inspektor w treści protokołu popełnił błąd wskazując, że do kontroli kierowca okazał wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego, a takiego dokumentu przedsiębiorca nie posiada.

W przedmiotowej sprawie, w toku prowadzonego postępowania złożone zostały wyczerpujące wyjaśnienia oraz nadesłano dowody, które jednoznacznie wskazywały, że realizowany był przewóz regularny specjalny pracowników firmy [...] Co. LTD. Sp. z o.o. Oddział w Polsce, niezgodnie z wyznaczoną w zezwoleniu trasą.

W ocenie przedsiębiorcy, w sprawie Organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego, nie dokonały prawidłowej oceny dowodów, nie poinformowały również z jakiego powodu nie dano wiary twierdzeniom strony, nie wskazano także jakie dowody przeprowadziły organy kontrolne, a zatem skarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego.

8. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

9. Pismem z dnia 29 grudnia 2022 Skarżąca przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie, podtrzymując dotychczasowe argumenty.

Podniosła, że bezsprzecznym jest fakt, że spółka uzyskała zezwolenie na trasę P. ([...] - P., ul. [...] w czerwcu 2021 r.

Wystąpiono o zezwolenie na ww. trasę, gdyż taka właśnie określona została pierwotnie przez firmę [...] CO.LTD., w zawartej na przewóz pracowników ww. umowie.

Od czasu uzyskania zezwolenia tj. od 16 czerwca 2021 r. do października 2021 r. przewozy pracowników realizowane były zgodnie z ww. zezwoleniem, następnie od października, dokładnie od dnia 07.10.2021r., kierowca J. S. zaczął realizować przewozy na trasie [...] [...] - brama nr [...] W odpowiedzi na skargę stwierdzono, że ww. trasy są od siebie oddalone i generalnie się nie pokrywają. W odniesieniu do powyższego Skarżąca zauważyła, że ulica [...] jest ulicą równoległą do ulicy [...], znajduje się po drugiej stronie Z. C. "P." i jak wskazano, realizowany był przewóz pracowników budowy nowej fabryki polimerów, a zatem jak to podczas budowy, w pierwszym okresie był wjazd z jednej strony, a obecnie jest z innej.

Dlatego Skarżąca podkreślała wielokrotnie, że prawdą jest, iż realizowany przewóz odbywał się niezgodnie z posiadanym zezwoleniem w zakresie ustalonej trasy, ale absolutnie nie można zgodzić się, że odbywał się on bez zezwolenia. Wskazała, że przewozy wg zmienionej trasy odbywały się od 7 października 2021 r., kontrola przewozu miała miejsce w dniu 15 października, a zatem, stosownie do treści art. 22 b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2022r., poz. 2201), Skarżąca miała jeszcze czas na dokonanie zmiany zezwolenia.

Odnośnie do grupy przewożonych osób, Skarżąca wskazała, że zawarła umowę z firmą [...] CO.LTD. na przewóz pracowników niniejszej firmy i wyłącznie z ww. firmą rozlicza się za zrealizowane przewozy. Oświadczyła, iż nie posiada wiedzy, aby inne osoby nie będące pracownikami ww. podmiotu mogły korzystać z tych przewozów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

10. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

11. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Zgodnie z art. 4 pkt 22 u.t.d. przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy.

Stosownie do art. 4 pkt 9 u.t.d. przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób.

Stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. wykonywanie w krajowym transporcie drogowym przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, wydanego przez właściwy organ, w zależności od zasięgu tych przewozów (np. wójta - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze gminy; burmistrza albo prezydenta miasta, będącego siedzibą związku międzygminnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7a - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze gmin, które utworzyły związek międzygminny). W myśl art. 4 lit. n) rozporządzenia 561/2006 "regularne przewozy osób" oznaczają krajowe lub międzynarodowe usługi zdefiniowane w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem. Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił w tym względzie, że wspomniany art. 2 pkt 1 określa dwie kategorie takich usług, wprowadzając rozróżnienie pomiędzy usługami regularnymi i szczególnymi usługami regularnymi. Usługi regularne, powszechnie dostępne, oznaczają usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, przy czym osoby te wsiadają na z góry określonych przystankach i wysiadają na z góry określonych przystankach. Szczególne usługi regularne są świadczone na takich samych warunkach, lecz jedynie dla określonych kategorii pasażerów (wyrok z dnia 30 kwietnia 1998 r., Ciarkę Sons i Feme, C-47/97, EU:C:1998:185, pkt 16), a mianowicie w odniesieniu do przewozu pracowników między miejscem zamieszkania a miejscem pracy, przewozu do i z instytucji edukacyjnych dla uczniów i studentów i przewozu żołnierzy i ich rodzin między państwem pochodzenia a miejscem zakoszarowania. Z powyższego wynika, że szczególne usługi regularne stanowią odrębną kategorię usług regularnych, przy czym jedyna różnica pomiędzy tymi dwoma kategoriami tkwi w okoliczności, że szczególne usługi regularne dotyczą przewozu grup określonych osób z wyłączeniem innych pasażerów, podczas gdy usługi regularne są dostępne bez ograniczeń dla wszystkich pasażerów.

Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a u.t.d.). Do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym przewoźnik dołącza m.in.: proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy; potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi (art. 22 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.t.d). Ponadto przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22 u.t.d., nie później niż 14 dni od dnia ich powstania.

Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie.

W związku z art. 92a ust. 3 u.t.d., suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych.

Stosownie do art. 92a ust. 7 pkt 1 ustawy, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9.

Naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych.

W myśl art. 189a § 2 K.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

W tej sprawie kara pieniężna została nałożona na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d.. Treść art. 92a ust. 1, 3 i 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do ustawy o transporcie drogowym określa natomiast w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia wskazane w załączniku nr 3 do ww. ustawy. Zastosowania w sprawie nie znajdą również art. 189e i art. 189f K.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały bowiem uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym w art. 92c ust. 1 pkt 1. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 K.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa K.p.a.

12. Osią sporu w sprawie jest uznanie czy Skarżąca wykonywała przewóz regularny specjalny w ramach posiadanego zezwolenia ale poza trasą z rozkładu jazdy, czy też w związku z tym, że przewóz odbywał się poza trasą wykonywany był bez zezwolenia.

Poza sporem jest, bo wynika z przedstawionych powyżej norm prawnych, że na przewoźniku spoczywa obowiązek realizowania przejazdu na danej linii regularnej, także specjalnej, zgodnie z zezwoleniem, które jest ważne wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Przewoźnik otrzymując zezwolenie zobowiązuje się do bezwzględnego przestrzegania zgłoszonego przez siebie i zatwierdzonego rozkładu jazdy, dana trasa zaś ma swój oznaczony początek, koniec i przystanki pośrednie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, przedsiębiorca, któremu udzielone zostało zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym odpowiada za wszystkie aspekty dotyczące prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu przewozów w ramach posiadanego zezwolenia, a więc zarówno za zmianę trasy przez kierowców, za zatrzymywanie się kierowców poza przystankami, w miejscach nieprzeznaczonych do wsiadania i wysiadania pasażerów, za zatrzymywanie się przez kierowców na przystankach nieobjętych rozkładem jazdy oraz za naruszanie przez kierowców w inny sposób obowiązującego rozkładu jazdy, w tym również za naruszenie godzin przyjazdów oraz odjazdów (tak wyrok NSA z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 450/19).

13. Z akt sprawy wynika, że poddanym kontroli autobusem kierowca wykonywał w imieniu Skarżącej przewóz regularny specjalny osób (pracowników budowy zakładów oraz portu w P.), co jest bezsporne. W toku kontroli stwierdzono, że przewóz był wykonywany z ul. [...] w P. od kampusu do bramy zakładu ([...]) oraz portu w P.. Z protokołu kontroli wynika, że pojazd został zatrzymany na przystanku początkowym na [...] w P. (brama wjazdowa [...]). Przesłuchany w charakterze świadka kierowca w toku kontroli kilkukrotnie potwierdził, na jakiej trasie wykonuje przewóz od początku miesiąca października, co zdaniem Sądu pozwala na przyjęcie, że nastąpiło to z dniem 1 października 2021 r. (piątek). Kontrola odbyła się w dniu 15 października 2021 r., zatem wbrew twierdzeniom zawartym w skardze oraz piśmie uzupełniającym skargę, termin do wniesienia o zmianę zezwolenia, obejmującego nową trasę upłynął (art. 22b ust. 1 i 2 u.t.d.).

Sąd zauważa, że w sprawie mamy do czynienia z inną trasą przejazdu, obejmującą inny przystanek początkowy i inny, niż to określono w zezwoleniu, na które powoływała się Skarżąca, końcowy. Nie może być zatem mowy, jak tego oczekiwałaby Skarżąca, o realizowanym przewozie niezgodnie z posiadanym zezwoleniem ale w zakresie ustalonej trasy. Dokonując zmiany tak istotnej Skarżąca wyznaczyła nową, nieobjętą zezwoleniem trasę, co do której winna była przedstawić odpowiednie zezwolenie.

Z protokołu kontroli wynika, iż przewożono "pracowników budowy zakładu w P. oraz portu w P." a nie wyłącznie pracowników [...] Co. Ltd. Sp. z o.o. Oddział w Polsce, z którą Skarżąca zawarła umowę. Z akt sprawy wynika, że [...] Co. Ltd. S.A. Oddział w Polsce jest generalnym wykonawcą projektu [...] P." - budowa fabryki chemicznej w P. a z pisma Urzędu Miejskiego w P. wynika, iż Skarżąca nie posiadała na dzień kontroli oraz przed dniem kontroli zezwolenia na wykonywanie w krajowym transporcie drogowym regularnych specjalnych przewozów osób w ramach linii [...], [...] - brama nr [...] oraz [...]

Podsumowując, Skarżąca nie przedstawiła uprawnień do wykonywania przewozu regularnego specjalnego na innej, niż objętej zezwoleniem trasie, która realizowana była od początku października 2021 r. oraz w dniu kontroli. Co więcej, brak uprawnień do wykonywania przewozu na ww. trasie potwierdził również organ licencyjny. Organ odwoławczy ustalił, że Skarżącej nie wydano zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie, po której kierowca wykonywał przewóz. Z przedstawionych dokumentów nie wynika także, by Skarżąca złożyła wniosek o zmianę trasy z uwzględnieniem przystanku na ul. P. i P. w P. od kampusu do bramy zakładu ([...]).

W związku z powyższym, zdaniem Sądu Organy obu instancji prawidłowo stwierdziły naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia.

Okoliczność posiadania przez Skarżącą zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię regularną specjalną P. [...]) - P. nie ma znaczenia na ponoszoną odpowiedzialność administracyjną, bowiem mimo nawet podnoszonej przez Skarżącą bliskość położenia ulic – w istocie obejmuje zupełnie inną trasę z innymi przystankami trasę tę rozpoczynającymi i kończącymi.

W ocenie Sądu zatem niezasadny jest zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego.

14. Należy wskazać, że protokół podpisuje kontrolujący i kontrolowany, który może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak również może odmówić jego podpisania. Protokół kontroli ma cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. i korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń. Dokument urzędowy stanowi podstawowy element materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższym organy administracji są zobowiązane uznać za udowodnione to, co wynika z treści dokumentu urzędowego. Z dokumentem urzędowym związane jest domniemanie prawdziwości jego treści. Organ prowadzący postępowanie nie może wobec tego swobodnie oceniać, ani kwestionować treści dokumentu urzędowego. Istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny. Ponadto, stosownie do art. 74 § 4 ustawy o transporcie drogowym kontrolowany ma prawo wnieść zastrzeżenia do protokołu. Natomiast z akt sprawy wynika, że kierujący poddanym kontroli pojazdem podpisał protokół kontroli drogowej bez zastrzeżeń.

Organy obu instancji dały wiarę materiałowi zebranemu podczas kontroli, w szczególności zeznaniom świadka złożonym na gorąco bez świadomości konsekwencji odpowiedzialności karnej i Sąd ustalenia te uznaje. Rację należy przyznać Organowi, że Skarżąca nie przedstawiła dowodów pozwalających na zwolnienie jej z odpowiedzialności administracyjnej w tej sprawie.

Sąd zauważa, że okoliczność zawarcia umowy na przewóz pracowników, uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych ww. pracowników, niejednoznaczny sposób określenia przedmiotu przewozu (nazwy linii) w wydanym uprawnieniu mogący wprowadzać w błąd a sformułowany w ten sposób na potrzeby przedsiębiorstwa dla łatwiejszej identyfikacji nie ma znaczenia, gdyż z zebranego materiału dowodowego wynika, że przewóz był wykonywany na innej trasie niż określona w posiadanym zezwoleniu i wydanym do niego rozkładzie jazdy.

15. Skoro w momencie kontroli Skarżąca nie posiadała uprawnień do wykonywania przewozu, to w konsekwencji zgodnie z lp. 2.1.1 zał. nr 3 do u.t.d. Organy prawidłowo uznały, że wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego odbywało się bez wymaganego zezwolenia. To zaś sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych. Zatem kara pieniężna z tego tytułu została nałożona prawidłowo.

Skarżąca przyznała, że przewóz pracowników odbywał się w dniu kontroli niezgodnie z posiadanym zezwoleniem w zakresie części trasy przejazdu wskazując na brak winy przewoźnika, decyzji zleceniodawcy, który dokonał zmiany trasy z dnia na dzień zabraniając wjazdu na teren przedsiębiorstwa, co spowodowało konieczność zatrzymywania się przy ul. P. i P. w P.. Odnosząc się do powyższego trafnie Organ podkreślił, że wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. Taką przesłanką odpowiedzialności jest natomiast stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków. Zaakcentować przy tym należy, iż na gruncie prawa administracyjnego zasadą jest, że odpowiedzialność ogranicza się do ustalenia, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego skutkującego nałożeniem kary administracyjno-prawnej. Nie dokonuje się natomiast oceny i nie czyni przedmiotem rozważań kwestii zawinionego działania strony lub braku winy oraz stopnia szkodliwości czynu. Do odpowiedzialności administracyjnej wystarczy jedynie, że organ stwierdzi naruszenie przepisu prawa materialnego obligującego go do wydania decyzji, w której określi karę administracyjną. Odpowiedzialność administracyjna skonstruowana jest na zasadzie ryzyka i oznacza, że nieważne jest, czy podmiot, który ma być ukarany zawinił, czy też nastąpiło określone zdarzenie. Poza tym, Skarżąca jako podmiot profesjonalny powinna zadbać o to, by posiadać uprawnienia do wykonywania przewozu osób. W tym przypadku bez znaczenia pozostaje, że zmiana trasy wynikała z decyzji zleceniodawcy.

Prawidłowo także, w ocenie Sądu Organ odniósł się i przeanalizował możliwość zastosowania art. 92c u.t.d. i stwierdził, że nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie.

16. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd nie dopatrzył się podnoszonych przez Skarżącą naruszeń prawa i działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.