Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2046/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 15
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia terenu działki do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Z. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ II instancji", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. P. (dalej: "strona", "skarżący", "wnioskodawca") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. odmawiającą wydania nakazu przywrócenia terenu działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...] oraz nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom właścicielom ww. nieruchomości.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 26 marca 2014 r. Z. P. zwrócił się do Urzędu Miasta [...] o podjęcie interwencji w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez właściciela działki o numerze ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] (dalej: "działka nr [...]")

W dniu [...] maja 2014 r. organ I instancji na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] w [...] (dalej: "działka nr [...] ") oraz na działkach sąsiadujących przeprowadził oględziny, podczas których sporządzono również dokumentację zdjęciową.

W wyniku dokonanych ustaleń na podstawie przeprowadzonych oględzin, pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydent zwrócił się do właścicieli działki nr [...] o złożenie wyjaśnień w sprawie prowadzonych działań polegających na nawożeniu dodatkowej ziemi na działkę oraz podwyższaniu terenu.

W dniu [...] lipca 2014 r. właściciele działki nr [...] tytułem wyjaśnień wskazali, że przedmiotowa działka zawsze była wyżej położona w stosunku do działki nr [...], która posiada naturalne zagłębienie. Z przedmiotowych wyjaśnień sporządzono notatkę urzędową.

Pismami z dnia [...] lipca 2014 r., stanowiącymi odpowiedź na pismo organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014 r. T. S., B. S., M. S. i A. S. wyjaśnili, iż na działce o nr [...] nie były podejmowane działania, których efektem mogłoby być zalewanie przez wody opadowe sąsiedniej działki nr [...]. Jednocześnie wskazano na podejmowane dotychczas działania profilaktyczne na działce nr [...], w wyniku których m.in. woda z instalacji rynnowych w budynku na działce o nr [...], odprowadzana jest do zbiorników na wodę opadową wkopanych w ziemię.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta [...] zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") o przeprowadzenie kontroli na działkach nr [...] i nr [...] pod kątem prawa budowlanego, a w szczególności odprowadzenia wód opadowych z terenu ww. nieruchomości i dokonywania zmian naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren nieruchomości sąsiedniej.

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ – tj. przeprowadzenia kontroli przez PINB na nieruchomościach oznaczonych jako działka ew. nr [...] i działka nr [...].

Pismem z dnia [...] października 2014 r. strona zwróciła się do organu I instancji z prośbą o interwencję w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] obręb [...] w [...] ("działka nr [...]") , która została podniesiona o około 40 cm, co skutkuje spływaniem i zalewaniem podwórka wnioskodawcy.

Pismem z dnia [...] października 2014 r. PINB zawiadomił właścicieli działek nr [...] i [...] o wszczęciu postępowania w sprawie odprowadzania wód opadowych z terenu działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie odprowadzania wód opadowych z terenu działki nr [...].

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Prezydent zwrócił się do PINB o udzielenie informacji, czy w stosunku do właściciela nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne w związku z nieprawidłowościami dotyczącymi odprowadzania wód opadowych i uszkodzonego orynnowania. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] lutego 2015 r. PINB poinformował Prezydenta, że w stosunku do ww. właściciela nie znaleziono podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Prezydent zawiadomił właścicieli działki nr [...] o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce sąsiadującej.

W dniu [...] marca 2015 r. przeprowadzone zostały na działce nr [...] oględziny w terenie. Z przedmiotowej czynności sporządzono protokół.

Pismem z dnia [...] maja 2015 r. strona wniosła o nakazanie właścicielowi działki przy ul. [...] w [...] usunięcia ziemi i przywrócenie poziomu gruntu na tej działce do początkowego stanu. Wnioskodawca w przedmiotowym piśmie wskazał, że systematyczne dosypywanie ziemi i ubijanie jej za pomocą zagęszczarki spowodowało wypchnięcie parkanu postawionego między działkami. Strona podała, że mapy wskazują odległość 1 m w najbliższym miejscu pomiędzy parkanem, a budynkiem wnioskodawcy, natomiast w rzeczywistości odległość ta wynosi 63 cm.

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent zawiadomił strony postępowania administracyjnego o zakończeniu postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości zapoznania się z zebraną dokumentacją. Jak wynika z notatki służbowej z dnia [...] lipca 2015 r. z aktami sprawy zapoznał się wnioskodawca.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Prezydent odmówił wydania nakazu przywrócenia terenu działki nr 50 do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom współwłaścicielom ww. nieruchomości: T. S., A. S., B. S. i M. S..

W uzasadnieniu decyzji wskazano że budynek na działce nr [...] został prawidłowo wyposażony przez właścicieli w system rynien i rur spustowych, które odprowadzają wodę do 5 studni chłonnych, a działka nr [...] położona jest w najniższym miejscu w okolicy. Organ I instancji wskazał, że zastosowanie środków przewidzianych w art. 29 ust. 3 prawa wodnego nie rozwiąże problemów wnioskodawcy związanych z zalewaniem nieruchomości, tj. działki nr [...]. Wody opadowe z tej działki są skierowane na własny niewielki teren częściowo utwardzony, a dodatkowo uszkodzone orynnowanie powoduje zalewanie budynku na działce nr [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. SKO uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania I instancji, nie wykazano powstania szkody związanej z zalewaniem działki nr [...]. Ponadto nie ustalono, że zalewanie tej działki ma związek z ewentualnym podwyższeniem poziomu działek nr [...] i [...] oraz nie wykazano, czy faktycznie dokonano takiego podwyższenia, a jeśli tak, to czy istniejące zabezpieczenia nie zapobiegną zalewaniu. SKO zarzuciło organowi I instancji, że nie przeprowadzono oględzin terenu podczas lub bezpośrednio po wystąpieniu opadów, co uniemożliwia potwierdzenie, bądź wykluczenie zalewania działki nr [...] i ewentualnego zaobserwowania szkody z tego tytułu, a także ewentualnego podjęcia dalszych adekwatnych czynności wynikających z zaobserwowanego stanu rzeczy (np. powołania biegłego z zakresu hydrologii na okoliczność, czy ewentualne podwyższenie poziomu terenu działek sąsiednich powoduje zalewanie działki nr [...]).

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformował strony postępowania administracyjnego, że celem uzupełnienia postępowania dowodowego, zgodnie ze wskazówkami SKO prowadzone są oględziny nieruchomości podczas opadów lub bezpośrednio po nich w celu potwierdzenia, lub wykluczenia zalewania działki nr [...] i ewentualnego zaobserwowania szkody z tego tytułu. Organ wskazał, że przedmiotowe oględziny miały miejsce w dniu [...] grudnia 2017 r., z których to czynności sporządzono notatkę służbową. Kolejne oględziny nieruchomości odbyły się w dniu [...] grudnia 2017 r., podczas których uprawniony geodeta wykonał pomiary rzędnych terenu na działce nr [...] oraz działkach sąsiadujących.

Jak wynika z notatki służbowej z dnia [...] grudnia 2017 r. w dniach [...] kwietnia 2017 r., [...] maja 2017 r., [...], [...] i [...] czerwca 2017 r. oraz [...] listopada 2017 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości w trakcie występowania opadów lub bezpośrednio po opadach. Oględziny udokumentowano w formie zdjęć.

W ramach postępowania dowodowego, w grudniu 2017 r. została wykonana ekspertyza przez biegłego z uprawnieniami hydrogeologicznymi, dotycząca zmiany stanu wody na gruncie – działce nr [...]. W przedmiotowej ekspertyzie wskazano, że przyczyną występowania wody po deszczu na powierzchni działki nr [...] jest niewielka powierzchnia niezabudowanego gruntu w stosunku do powierzchni zabudowanej i wyprowadzanie wylotów rynien na powierzchnię terenu. Aby temu zapobiec należy wody opadowe z dachów budynków zlokalizowanych na działce nr [...] wprowadzić do ziemi poprzez np. studnie chłonne.

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Prezydent zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie poinformowano o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie.

W dniu [...] czerwca 2018 r. wnioskodawca wniósł o udostępnienie wszystkich zgromadzonych dokumentów w formie pisemnej i przesłanie ich na adres strony. W odpowiedzi Prezydent powołując się na art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. poinformował wnioskodawcę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w siedzibie urzędu.

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. organ I instancji ponownie odmówił wydania nakazu przywrócenia terenu działki nr [...] do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom współwłaścicielom ww. nieruchomości: T. S., A. S., B. S. i M. S..

W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał m.in., że po uzupełnieniu materiału dowodowego zgodnie z wytycznym zawartymi w decyzji SKO (powołanie biegłego, pomiary rzędnej terenu, obserwacje) ponownie nie stwierdzono przesłanek do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z ekspertyzą biegłego nieznaczne podniesienie terenu na działkach nr [...] i [...] nie ma znaczącego wpływu na występowanie wody opadowej na działce nr [...], a przyczyną występowania wody po deszczu na powierzchni działki nr [...] jest niewielka powierzchnia niezabudowanego gruntu w stosunku do powierzchni zabudowanej i wyprowadzenie wylotów rynien na powierzchnie terenu.

Na skutek przeprowadzonego postępowania odwoławczego, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. SKO ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że pomimo iż w ekspertyzie odniesiono się do podniesienia poziomu działki nr [...], organ I instancji nie odniósł się do tej kwestii w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji. Ponadto SKO zwróciło uwagę na brak śladu w aktach o udziale w postępowaniu właściciela działki nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. Prezydent postanowił prowadzić jedno postępowanie w sprawie ustalenia, czy nastąpiło naruszenie stosunków wodnych na działce [...] poprzez działania współwłaścicieli działki nr [...] i współwłaścicieli działki nr [...]. Jednocześnie zawiadomiono strony postępowania, że w dniu [...] lipca 2019 r. na ww. działkach odbędą się oględziny w terenie w celu oceny stanu faktycznego.

W trakcie wizji, która odbyła się [...] lipca 2019 r. stwierdzono, że:

- działka nr [...] o powierzchni 1121 m2 stanowi własność T. Z.. Na działce znajduje się murowany, piętrowy budynek mieszkalny. Od strony działki nr [...] znajduje się stare, zniszczone ogrodzenie (spękany betonowy fundament, stara siatka metalowa z lat 70- tych), w głębi nieruchomości znajduje się budynek gospodarczy połączony z budynkiem na działce nr [...]. Teren działki nr [...] jest na tym samym poziomie co działka nr [...]. Właścicielka działki nr [...] oświadczyła, że teren działki nie był nigdy podwyższany, jest na tym samym poziomie od 35 lat;

- działka nr [...] o powierzchni 867 m2 stanowi współwłasność T. S., A. S., B. S. i M. S.. Na działce znajduje się budynek mieszkalny, orynnowany, a woda opadowa odprowadzana jest do studni chłonnych i zbiornika podziemnego. Do tego samego zbiornika odprowadzana jest woda spływająca do garażu podziemnego z ul. [...]. Współwłaściciele nieruchomości oświadczyli, że poziom działki znajduje się na tym samym poziomie od 20 lat i nigdy nie był podwyższany;

- działka nr [...] o powierzchni 400 m2 stanowi współwłasność Z. P. i G. P., J. P., J. P.. Na działce znajduje się murowany piętrowy budynek mieszkalny i mniejszy parterowy budynek mieszkalny od strony działki nr [...] (połączony z budynkiem gospodarczym na działce nr [...]). Rynny z obu budynków odprowadzają wody opadowe na teren działki nr [...]. Poziom terenu działki nr [...] jest obniżony o około 20 cm w stosunku do działek sąsiednich nr [...] i nr [...], natomiast w głębi działki różnica pomiędzy działką nr [...], a działkami sąsiednimi wynosi około 35 cm. W porównaniu ze stanem z oględzin poprzednich uległa zmianie granica tj. przebieg ogrodzenia. Ogrodzenie na granicy działki nr [...] z działką nr [...] zostało przesunięte w kierunku działki nr [...]. W głębi działki nr [...] różnica pomiędzy działkami sąsiednimi wynosi 35 cm. Z oświadczenia Z. P. wynika, że ziemia z terenu działki nr [...] od strony ul. [...] została częściowo usunięta w celu wyrównania poziomu działek.

Zawiadomieniem z dnia [...] września 2019 r. poinformowano strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego. Jednocześnie poinformowano o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami w siedzibie urzędu.

W piśmie z dnia [...] października 2019 r., stanowiącym wniosek o niezwłoczne zakończenie sprawy o naruszenie stosunków wodnych, skarżący wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. doszło do zalania jego piwnicy. Jednocześnie strona zaznaczyła, że w 2019 r. została zalana 2 razy, natomiast od początku całego postępowania 6 razy. W ocenie strony, wizja lokalna przeprowadzona w słoneczny dzień nie może dać odpowiedzi na pytanie o sytuację w czasie intensywnych opadów.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Prezydent odmówił:

- wydania nakazu przywrócenia terenu działki nr [...] do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom współwłaścicielom ww. nieruchomości – T. S., A. S., B. S. i M. S..

- wydania nakazu przywrócenia terenu działki nr [...] z do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom właścicielce ww. nieruchomości – T. Z..

W uzasadnieniu, organ I instancji stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na nieprawidłowości na działce nr [...] i na działce nr [...] w wyniku działań jej właścicieli w zakresie gospodarowania wodami opadowymi, które mogłyby spowodować zmianę stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich, to jest dla działki nr [...].

W ocenie Prezydenta, nie ma podstaw do wydania nakazu przywrócenia terenu działki nr [...] oraz terenu działki nr [...] do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom współwłaścicielom ww. nieruchomości w myśl art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne (tj. Dz. U.2017 poz.1121 ze zm., dalej: "p.w."). Jednocześnie organ I instancji zaznaczył, że decyzja została wydana na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r., Prawo wodne w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.).

Na skutek postępowania odwoławczego, zainicjonowanego przez Z. P., decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji przywołał treść art. 29 p.w., wskazując na granice prawa, w obrębie których właściciel działki może wykonywać swoje prawo własności. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że dla zastosowania art. 29 ust. 3 p.w. wystarczające jest wykazanie związku przyczynowo – skutkowego między zmianami stanu wód na gruntach, a wystąpieniem szkody na gruntach sąsiednich. W związku z tym nie ma potrzeby w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. szacowania szkód spowodowanych podtopieniami gruntów sąsiednich.

Organ odwoławczy wskazał, że w omawianym przypadku, w opinii z grudnia 2017 r. hydrogeolog stwierdził, że ze zgromadzonych materiałów wynika, że działka nr [...] znajduje się w lokalnym obniżeniu terenu, a z analizy map archiwalnych wynika, że związane jest to z naturalnym ukształtowaniem terenu. Zatem czynnik ten wpływa na stan stosunków wodnych na działce nr [...].

SKO powołując się na ekspertyzę zauważył, że powierzchnia terenu na sąsiednich działkach nr [...] i [...] została nieznacznie podniesiona i wyrównana w stosunku do powierzchni z lat 90-tych, wody opadowe z dachu budynku przy ul. [...] (działka nr [...]) zbierane są rynnami i wprowadzane do ziemi, wody opadowe z dachów budynków przy ul. [...] (dz. nr [...]) zbierane są rynnami i spływają na powierzchnię działki. Zdaniem organu II instancji odprowadzanie własnych wód na powierzchnię działki nr [...] może przyczynić się do jej zalewania. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że działania właściciela sąsiedniej nieruchomości (działka nr [...]) w zakresie gospodarowania wodami opadowymi są prawidłowe. Dodatkowo SKO wskazało, że podniesienie nieznaczne terenu na działkach nr [...] i [...] nie ma znaczącego wpływu na występowanie wody opadowej na działce nr [...]. Organ II instancji, w ślad za przeprowadzoną ekspertyzą wskazało również, że przyczyną występowania wody po deszczu na powierzchni działki nr [...] jest niewielka powierzchnia niezabudowanego gruntu w stosunku do powierzchni zabudowanej i wprowadzanie wylotów rynien na powierzchnię terenu. Aby zapobiec należy wody opadowe z dachów budynków zlokalizowanych na działce nr [...] wprowadzić do ziemi poprzez np. studnie chłonne.

SKO zaznaczyło, że nie ma podstaw, po analizie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, do kwestionowania ww. opinii biegłego i powołania np. innego biegłego. Wnioski przedstawione w opinii dotyczą obu działek nr [...] i nr [...], które dotyczą skargi Z. P., natomiast materiał zdjęciowy (w aktach) dokumentuje istniejący stan faktyczny.

W ocenie organu II instancji w przedmiotowej sprawie, to nie działania właścicieli sąsiednich działek, ale przede wszystkim fakt, że działka nr [...] znajduje się w naturalnym zagłębieniu terenu i fakt odprowadzania wody z własnej działki rynnami bezpośrednio na teren tej działki przez jej właściciela powodują, że działka jest podtapiana. To właściciel działki nr [...] powinien podjąć działania (wskazane w ekspertyzie), w celu ochrony tej działki przed zatapianiem, które mogą się okazać niewystarczające w związku z tym, że działka znajduje się w naturalnym zagłębieniu terenu.

SKO uznało, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy nieznacznym podniesieniem działek nr [...] i [...], a zalewaniem działki nr [...]. Ponadto zmiany wysokości terenu działek sąsiednich nie wpływają w sposób, o którym mowa w art. 29 ust. 3 p.w. na stosunki wodne na działce nr [...], tzn. nie można uznać, że "spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie".

Od powyższej decyzji Z. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując że organ nie wziął pod uwagę oświadczeń i materiałów dowodowych w postaci zdjęć i nagrań przekazanych przez skarżącego. Strona wskazała na okoliczności faktyczne sprawy (przesunięty cokół, różnice poziomu powierzchni działek), które świadczą o zasadności roszczenia skarżącego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ II instancji wskazał dodatkowo, że rozpatrzył cały materiał zebrany w sprawie, w tym dowody (np. materiał zdjęciowy) przedstawiony przez skarżącego.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. strona rozszerzyła swoje zarzuty.

Skarżący powołując się na art. 234 ust. 3 p.w. podniósł, że przepis ten nie wskazuje czy skala zmian stanu wody jest duża czy mała, dlatego nawet gdyby wpływ prac prowadzonych na gruntach sąsiednich był minimalny, Prezydent Miasta [...] powinien nakazać właścicielom nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] przywrócenie do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Skarżący podał, że organ popełnił błąd logiczny, ponieważ znaczący lub nieznaczący wpływ to wciąż jednak wpływ. Strona zwróciła również uwagę na rzetelność prowadzenia postępowania przez urzędników Miasta [...], bowiem jak wynika z decyzji SKO oględziny odbyły się 6 razy, podczas gdy zdaniem strony, w rzeczywistości do dwóch nie doszło, dwie kolejne miały miejsce w dni słoneczne, przez co nie mogły wyjaśnić sytuacji.

Skarżący podniósł, że również w ekspertyzie znajdują się błędy, uproszczenia i przekłamania, tj. m.in. stwierdzono, że poziom gruntu na działkach nr [...] i [...] został podniesiony o 15-20 cm, gdy tymczasem poziom został podniesiony o ponad 30 cm, a według pomiarów rzędnych o 47 cm.

Ponadto, strona wskazała, że postępowanie administracyjne było prowadzone latami, i mimo to w tym czasie organ w żaden sposób nie uwzględnił faktu wybudowania nowej drogi przy ul. [...], z której woda także spływa na nieruchomość skarżącego. Zdaniem strony ekspertyza geologiczna stoi w sprzeczności z geodezyjną i hydrologiczną w aspekcie podniesienia poziomu gruntu. Strona podniosła, że brakuje także protokołów oraz dokumentacji z czynności administracyjnych. Zdaniem skarżącego, organ nie uwzględnił nowych okoliczności, ani innych postępowań administracyjnych toczących się równolegle i mogących znacząco oddziaływać na sprawę, takie jak postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami nr [...] i [...].

Do przedmiotowego pisma strona dołączyła dodatkową dokumentację fotograficzną działek oraz kserokopię mapy (pomiar rzędnych terenu) i kserokopię zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] lutego 2015 r.

Wobec powyższego skarżący wniósł o przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji lub o nakazanie w oparciu o art. 234 ust. 3 p.w. właścicielowi lub właścicielom gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia przez organy przede wszystkim przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - organy nie ustaliły w należyty sposób stanu faktycznego sprawy.

Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie. Jak stanowi art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1); odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Z mocy art. 29 ust. 2 tej ustawy na właścicielach gruntu spoczywa obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działaniu osób trzecich ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2 ustawy). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielom gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 ustawy). Z brzmienia przytoczonych powyżej przepisów jednoznacznie wynika, że aby art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne mógł znaleźć zastosowanie w danej sprawie zmiana stanu wody na gruncie musi zawsze wiązać się ze szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie. Jeżeli nie ma szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie, to w takim przypadku zmiana stanu wody na gruncie nie rodzi odpowiedzialności przewidzianej w art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo wodne i obowiązku organów do wydawania określonych nakazów. Przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 ustawy są bowiem: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. A zatem, aby wydać decyzję na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne konieczne jest ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Aby zaś móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób nie budzący wątpliwości. To zaś oznacza, że w niniejszej sprawie organy winny wyjaśnić okoliczności objęte hipotezą art. 29 ustawy - Prawo wodne. Nie może bowiem być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w danej sprawie zastosowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 858/18).

W niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły należycie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie rozważyły wnikliwie zebranego w sprawie materiału dowodowego w aspekcie art. 29 ustawy - Prawo wodne.

Tymczasem wydanie decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, gdyż stwierdzenie - w oparciu o należycie zebrany materiał dowodowy - iż doszło do zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływającej na sąsiednie grunty umożliwia nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Celem bowiem art. 29 ustawy - Prawo wodne jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruntach, zakaz ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeśli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie.

Okoliczności faktyczne dotyczące wniosku skarżącego nie zostały należycie wyjaśnione - zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a.

Organy w niniejszej sprawie w całości oparły swoje rozstrzygnięcie na opinii biegłego. Biegły ten jednak w swojej opinii zawarł stwierdzenia nieprecyzyjne. Stwierdzono tam, że podniesienie nieznaczne terenu na działkach nr [...] i [...] nie ma znaczącego wpływu na występowanie wody opadowej na działce nr [...]. Słusznie więc strona może twierdzić, że oznacza to iż podniesienie terenu nastąpiło i ma wpływ na gromadzenie wody na jego terenie, co uzasadniałoby wydanie decyzji pozytywnej dla strony.

Odwołując się do opinii biegłego organ stwierdził niekategorycznie, że odprowadzanie własnych wód na powierzchnię dz. [...] "może przyczyniać się" do zalewania tej działki, by w dalszej części decyzji stwierdzić, że przyczyna zalewania tkwi tylko w obrębie działki nr [...].

W ocenie Sądu powyższa opinia biegłego, a następnie treść decyzji, nie jest precyzyjna. Przede wszystkim nie odniesiono się do tego, czy na skutek stwierdzonego podniesienia terenu na działkach sąsiednich doszło do pogorszenia stanu stosunków wodnych na gruncie nr [...]. Rację ma przy tym strona, że ustawa nie stopniuje w tym względzie wpływu dokonanych zmian w terenie na zmiany mające "znaczący" i "nieznaczący" wpływ.

Z ustawy wynika generalny zakaz ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach oraz zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruntach, tak aby nie doprowadzić do powstania szkody na gruntach sąsiednich.

Biegły i organy w niniejszej sprawie nie zbadały, czy podwyższenie terenu działek sąsiednich, nawet jak twierdzą "nieznaczne", mogło wpłynąć na zwiększenie napływu wód na działkę skarżącego. W sprawie arbitralnie uznano, że działka skarżącego od zawsze była położona na niższym poziomie, a wody z jego budynków - nie są odprowadzane do gruntu, więc nie mogło nastąpić pogorszenie stosunków wodnych poprzez działania sąsiadów ("nieznaczne" podniesienie terenu).

Zasady logiki i doświadczenia życiowego wskazują, że skoro działka nr [...] jest położona niżej, a nastąpiło podniesienie terenu działki nr [...] i [...], to musiały nastąpić jakieś zmiany w napływie wód zwłaszcza, że jak stwierdził biegły (str. 5) "warstwa piasków nie ma izolacji od powierzchni terenu osadami słaboprzepuszczalnymi", a (str. 4) "działka nr [...] zabudowana piętrowym budynkiem mieszkalnym, który w większości nie posiada orynnowania (jedyna rynna skierowana jest na podwórko od strony działki nr [...])".

Zauważyć należy, że wprawdzie biegły odwołał się w pewnym zakresie do działki nr [...], jednakże ta działka (z uwagi na przedmiot ekspertyzy wskazany na str. 2) nie była celem jego badania.

W stosunku do działki nr [...] biegły stwierdził, że wody są odprowadzane na powierzchnię działki, ale nie odniesiono się w tym zakresie do twierdzeń strony, czy niemożliwy jest napływ tych wód na działkę nr [...] w sytuacji zaistniałego (nawet jak twierdzi "nieznacznego") podniesienia terenu.

Nie wyjaśniono i nie ustalono okoliczności dotyczących podwyższenia i utwardzenia terenu od strony północno-zachodniej działki (ul. [...]) oraz wpływu podwyższenia terenu na sąsiednią działkę stanowiąca własność skarżącego. Organy powinny podjąć postępowanie wyjaśniające w tym kierunku, z uwagi na to, że organy uznały, że przyczyna tkwi tylko i wyłącznie po stronnie działki nr [...], a ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć wynika gromadzenie się wody przed działką skarżącego od tej strony.

W ocenie Sądu opinia biegłego wydana w niniejszej sprawie nie wyjaśnia należycie sprawy w aspekcie zmian na działkach sąsiednich, stanu wody na gruncie i wpływu tych zmian na nieruchomość skarżącego. Zwłaszcza, że była ona nakierowanie na zbadanie tylko wpływu jednej z działek sąsiednich. Skoro zaś w sprawie, pomimo sporządzenia opinii przez biegłego, nadal istnieją poważne wątpliwości, to organy powinny rozważyć bądź sporządzenie opinii uzupełniającej szczegółowo odnoszącej się do budzących wątpliwości kwestii, bądź powołanie innego biegłego. Należy także w tym miejscu przypomnieć, że dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a.

Podkreślić też należy, iż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy - art. 78 § 1 k.p.a. Skarżący w toku postępowania administracyjnego przedkładał zdjęcia pokazujące gromadzenie się i przepływ wody. Są to okoliczności istotne dla wyjaśnienia sprawy, a mimo to organy nie odniosły się do jego twierdzeń, co narusza wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a.

Z uwagi na niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia związku przyczynowego pomiędzy zmianami zaistniałymi na działkach nr [...] i [...], a zalewaniem działki skarżącego i brak jest podstaw w tym zakresie do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne. Kwestie te mogą zostać prawidłowo rozważone i ocenione dopiero po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W szczególności w niniejszej sprawie nie odniesiono się do okoliczności i argumentów podnoszonych przez stronę, nie przytoczono, nie opisano i nie odniesiono się do okazywanych przez stronę zdjęć i map.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie został w prawidłowy i bezsprzeczny sposób ustalony związek przyczonowo-skutkowy podniesienia stanu napływu wód na nieruchomość skarżącego. Nawet, gdy ustalono, że teren działki nr [...] wcześniej już był niżej położony należało zbadać, czy podniesienie terenu przez właścicieli działek sąsiednich wpłynęło na zwiększenie stanu napływających wód z działek sąsiednich na działkę skarżącego oraz czy nastąpiło pogorszenie w stosunku do stanu sprzed poniesienia terenu dz. [...] i [...], nawet wtedy, gdy stwierdzono, że było to podniesienie terenu "nieznaczne".

Bezspornym jest, że teren na działce nr [...] i [...] został podniesiony. Na nieruchomości skarżącego gromadzi się woda. Organ jednak nie ustalił w prawidłowy i precyzyjny sposób przyczyn takiego stanu.

Zaznaczyć również należy, że w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe nie było przeprowadzone i udokumentowane w prawidłowy sposób.

SKO w decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. zarzuciło, że w sprawie nie przeprowadzono oględzin terenu podczas, lub bezpośrednio po wystąpieniu opadów, co uniemożliwia potwierdzenie, bądź wykluczenie zalewania dz. nr [...] i ewentualnego zaobserwowania szkody z tego tytułu.

W wykonaniu powyższego organ przeprowadził obserwację terenu dz. [...] – jak wskazano - w trakcie występowania opadów lub bezpośrednio po opadach. Z tych czynności Naczelnik Wydziału Gospodarki Gruntami sporządził w [...] grudnia 2017 r. jednak tylko notatkę służbową. Wskazano w niej tylko tyle, że na przestrzeni 2017 r. w dniach: [...] kwiecień, [...] maj, [...] czerwiec, [...] czerwiec i [...] listopad przeprowadzano ww. obserwacje, które zostały udokumentowane w formie zdjęć. Wskazano, że z obserwacji wynika, iż nieznaczne podniesienie terenu dz. [...] nie ma znaczącego wpływu na występowanie wody opadowej na dz. nr [...].

Zauważyć należy, że z notatki tej nie wynika, kto przeprowadzał ww. czynności, kto brał w nich udział, w szczególności czy były one przeprowadzane podczas obecności strony skarżącej. Ogólnie stwierdzono, że obserwowano w trakcie występowania opadów lub bezpośrednio po opadach, bez wyraźnego wskazania, którego dnia jaka była dokładna sytuacja w terenie, jaki był kierunek spływu wód, gdzie się gromadziły.

Co najważniejsze w sprawie owe obserwacja odnosiły się tylko do jednej działki sąsiadującej z działką nr [...] – dz. nr [...].

Z art. 67 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postepowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba, że czynność została utrwalona w inny sposób na piśmie. W szczególności sporządza się protokół z oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej.

Działanie organu naruszyło ww. przepis i spowodowało, że wątpliwa jest rzetelność dokonanych obserwacji, zwłaszcza, że strona twierdzi, iż nie wszystkie czynności były przeprowadzane pod jej obecność i w trakcie lub bezpośrednio po obfitych opadach.

Podobnie w przypadku oględzin w terenie z dnia [...] i [...] grudnia 2017 r. z udziałem biegłego i geodety – z tak istotnych czynności sporządzono tylko notatki służbowe.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie na fakt zalewania działki skarżącego organy nie spojrzały kompleksowo. Czynności były przeprowadzane oddzielenie w stosunku do poszczególnych nieruchomości. Przy czym z ostatnich oględzin z [...] lipca 2019 r., wprawdzie sporządzono protokół i odniesiono się do działki [...] i [...], jednakże pominięto fakt, że nieruchomość skarżącego graniczy także z drogą. Jak widać ze zdjęć okazanych przez skarżącego woda może przelewać się, czy też podsiąkać z tej strony nieruchomości skarżącego, zwłaszcza, że jak twierdzi skarżący została ona utwardzona i również podniesiona. Jest to istotne w sprawie, gdyż organy związku przyczynowo-skutkowego zalewania upatrywały wyłącznie w działaniu samego skarżącego.

Ponadto zauważyć należy, że oględziny, jak wynika ze zdjęć były przeprowadzane w słoneczny dzień.

Zdaniem Sądu powyższe wskazuje, że w niniejszej sprawie nie zostały w dostateczny, precyzyjny sposób, wyjaśnione okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym, mając na uwadze zakres okoliczności faktycznych, których nie wyjaśniono w postępowaniu przed organem I instancji, stwierdzić należy, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu I instancji i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy zasadne jest również twierdzenie, że naruszony został art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, gdyż organy zastosowały powyższy przepis bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozważenia zebranego materiału i przekonywującego uzasadnienia swego stanowiska (art. 107 § 3 k.p.a.). Jak już wyżej wskazano, nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez należytego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności bez odniesienia się do twierdzeń i dowodów wskazywanych przez stronę w składanych pismach, wnioskach i odwołaniach.

W postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym ona polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu, oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich tj. czy powoduje lub może powodować powstanie szkody.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną prowadząc postępowanie we wskazanym wyżej zakresie, a oceny materiału dowodowego winny dokonać zgodnie z art. 80 k.p.a. W myśl art. 7 k.p.a. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją bowiem na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a ponadto oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Realizacja tych zasad wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może być podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien skonfrontować i ocenić materiał dowodowy (ewentualnie go uzupełnić) i ustalić czy wykonane w terenie prace wpłynęły na zmianę stosunków wodnych na gruncie, na czym wpływ ten polega i czy jest on szkodliwy dla gruntu sąsiedniego np. czy w trakcie intensywnych opadów następuje zalewnie tego gruntu, co się nie zdarzało przed wykonaniem ww. prac. Dokonane czynności dowodowe, w szczególności przeprowadzone oględziny powinny być przeprowadzone w sposób umożliwiający udział w nich stron oraz udokumentowane w prawidłowy sposób. Tak ustalony stan faktyczny pozwoli organowi na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał za konieczne uchylenie decyzji organów obu instancji. W powyższym zakresie orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.