Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 705/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 31 maja 2023 r. nr SKO.41/1957/OS/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Trawniki z dnia 22 marca 2022 r. nr OPS.5231.2.2.2022.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej także jako: Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia 31 maja 2023 r., po rozpatrzeniu odwołania J. J. (dalej także jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. (dalej też jako: Wójt, organ I instancji) z dnia 22 marca 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

Wnioskiem z dnia 7 lutego 2022 r. skarżący zwrócił się do Wójta o ustalenie na jego rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką – osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji.

Decyzją z dnia 22 marca 2022 r. Wójt odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu powołał art. 17 ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, ze zm., dalej: "u.ś.r."), wskazując jako podstawę odmowy przyznania świadczenia moment powstania niepełnosprawności matki skarżącego. Organ ustalił, że zgodnie z orzeczeniem z dnia 26 stycznia 2018 r., niepełnosprawność matki powstała po ukończeniu 18 roku życia. Organ ponadto wskazał, że skarżący pobiera emeryturę.

Po rozpatrzeniu odwołania, Kolegium, zaskarżoną decyzją z dnia 31 maja 2023 r., utrzymało w mocy decyzję Wójta.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy, brak jest podstaw do wyeliminowania decyzji Wójta z obrotu prawnego. Kolegium wskazało, że przede wszystkim podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalone wobec strony prawo do emerytury (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że uwadze organu odwoławczego umknęło, że w niniejszej sprawie Wójt nieprawidłowo odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na czas powstania niepełnosprawności. Argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wymienionym w odwołaniu wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16, CBOSA). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. wyrok WSA w Lublinie z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 55/19, wyrok z 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19, CBOSA).

Odnosząc się do kolejnej przesłanki, wskazać należy, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Bezspornym w sprawie jest, że w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (7 lutego 2022 r.), skarżący miał ustalone prawo do emerytury i pobiera to świadczenie nadal.

Sąd podziela zatem istnienie - w okolicznościach niniejszej sprawy - przesłanki negatywnej wynikającej z wyżej powołanego przepisu tj. pobieranie przez skarżącego emerytury, co wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej jednak, postępowanie prowadzone przez organy w niniejszej sprawie obarczone jest wadliwością, skutkującą koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji.

Mając na uwadze, że w uzasadnieniu skargi skarżący wyraził oczekiwanie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy przyznaną emeryturą, a wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym, Sąd odniesie się również do tych uwag.

Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie przychyla się do zdecydowanie dominującego w aktualnym orzecznictwie poglądu, wskazującego na konieczność odejścia od stricte językowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. i uwzględnienia również wyników wykładni funkcjonalnej (celowościowej) i systemowej. Zgodnie z tą linią orzeczniczą, nie ulega wątpliwości, że nie można jednocześnie pobierać świadczenia pielęgnacyjnego i świadczeń wskazanych w analizowanym przepisie, jednakże przyznane prawo do emerytury nie stanowi bezwzględnej przesłanki wykluczającej uzyskanie świadczenia. Konieczne jest jednak usunięcie kolizji świadczeń, poprzez wybór jednego z nich, co w przypadku emerytury oznacza konieczność doprowadzenia do zawieszenia pobierania świadczenia emerytalnego.

Jak wskazano wyżej, pogląd ten zdecydowanie dominuje w aktualnym orzecznictwie, zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19; z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, 30 października 2020 r., I OSK 1189/20; z 24 listopada 2020 r., I OSK 1416/20; z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko, odnotowując przy tym, że jest ono dominujące również w orzecznictwie tutejszego sądu (por. przykładowo: wyroki WSA w Lublinie z 7 stycznia 2021 r., II SA/Lu 555/20; z 12 stycznia 2021 r., II SA/Lu 719/20; z 16 marca 2021 r., II SA/Lu 753/20; z 27 maja 2021 r., II SA/Lu 18/21, z 15 września 2022 r., sygn. II SA/Lu 345/22, z 15 listopada 2022 r., sygn. II SA/Lu 443/22; CBOSA).

Jednocześnie, Sąd zdecydowanie odrzuca jako błędne stanowisko, w świetle którego istnieje możliwość proporcjonalnego obniżenia świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia emerytalno-rentowego (wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.), a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. Takie stanowisko nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Na przeszkodzie stoi także treść art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto takie rozwiązanie rodziłoby wiele komplikacji w perspektywie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania dodatkowych świadczeń z systemu emerytalno-rentowego (np. trzynastej emerytury), czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.

Sąd zdecydowanie opowiada się za drugim stanowiskiem, w świetle którego rozwiązaniem analizowanego zbiegu praw do świadczeń jest umożliwienie osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego (por. przykładowo: wyroki NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2511/20, z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19 oraz z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 764/20, CBOSA).

W świetle powyższego, osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania drugiego, tj. w niniejszej sprawie, emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. W przypadku emerytury podstawa prawna do zawieszenia emerytury wynika z art. 103 ust. 3 stawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, ze zm., dalej jako: u.e.r.f.u.s.). Przepis ustawy systemowej, wskazuje, że na wniosek uprawnionej jednej osoby można zawiesić wypłatę m. in. emerytury przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury.

W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że istota problemu zbiegu praw do świadczeń, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczenia emerytalno-rentowego, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jeżeli zatem jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania emerytury, to organ winien poinformować wnioskodawcę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wskazuje na to art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako: k.p.a.), zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

Ponadto obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Na gruncie niniejszej sprawy, taka informacja powinna być udzielona skarżącemu wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury.

Następnie, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (tak: NSA w wyroku z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, CBOSA).

W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącego o możliwości wyboru świadczenia, jak również nie poinformowały go o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wstrzymania wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Działaniem takim organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez jego niewłaściwą wykładnię, jak i prawa procesowego, tj. art. 8, art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Na gruncie niniejszej sprawy obowiązkiem organu było pouczenie skarżącego o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu mu wypłaty. Ma to o tyle istotne znaczenie, że dopiero podjęcie takiego działania przez organ upewniłoby skarżącego, że nie występują inne negatywne przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18, nie zachodzi konieczność rezygnacji przez stronę z otrzymywanego świadczenia (tu: emerytury) przed otrzymaniem od organu zapewnienia, że strona ta otrzyma drugie, wyższe świadczenie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z otrzymywanego świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., I OSK 690/21, CBOSA). Wyżej wskazane stanowisko, podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Wyjaśnienia również wymaga, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. przykładowo: wyroki NSA z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 433/21; z 23 lutego 2022 r., I OSK 1146/21; z 3 marca 2022 r., I OSK 1647/21; z 11 marca 2022 r., I OSK 1681/21; z 23 marca 2022 r., I OSK 1160/21; z 25 marca 2022 r., I OSK 1267/21, CBOSA).

W niniejszej sprawie, mimo złożenia wniosku w dniu 7 lutego 2022 r., przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu będzie możliwe od miesiąca, w którym przedstawi on organowi decyzję o zawieszeniu emerytury.

W przypadku ustalenia, że pobieranie emerytury jest jedyną przeszkodą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obowiązkiem organu będzie niezwłoczne poinformowanie skarżącego o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu mu wypłaty. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa oraz wytyczne w zakresie przeprowadzenia postępowania.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosowny wniosek został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, zaś strona skarżąca nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy.