Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2047/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 9, 11 i 12
journal: Dz.U. 2022 poz 1526
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzeci
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

5 lutego 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Karkonoskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 101/24 w sprawie ze skargi E.K. na bezczynność Starosty Karkonoskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 listopada 2023 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Pismem z 29 listopada 2023 r. zatytułowanym "zapytanie" E.K. na podstawie art. 21 ust. 9, 11 i 12 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526) dalej "u.s.p." oraz art. 1 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902) dalej "u.d.i.p.", zwrócił się do Starosty Karkonoskiego o udostępnienie informacji "o wyroku jaki zapadł w II instancji Sądu Pracy w sprawie kary nałożonej przez Starostę na Skarbnika Powiatu".

W odpowiedzi na pismo Starosta wskazał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., bowiem dotyczy prywatnych spraw pracownika z zakresu prawa pracy oraz stosunków między pracodawcą a pracownikiem organu, a tym samym brak jest możliwości jej udostępnienia w trybie dostępu do informacji publicznej.

Skarżący pismem z 17 stycznia 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Starosty w załatwieniu wniosku z 29 listopada 2023 r. żądając zobowiązania organu do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni oraz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że jedną z przesłanek złożenia przez Starostę wniosku o odwołanie skarbnika były zarzuty utraty zaufania, spowodowane nieprawidłowościami w jego działaniu, które ostatecznie w zakresie nałożonej kary stały się przedmiotem badania sądu pracy. W tej sytuacji pomimo, że wyrok sądu pracy bezpośrednio dotyczy skarbnika to jednocześnie odnosi się także do oceny działania Starosty, czyli osób pełniących funkcje publiczne, a tym samym stanowi informację publiczną.

Wyrokiem z 11 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu sygn. akt IV SAB/Wr 101/24 stwierdził bezczynność Starosty w załatwieniu wniosku skarżącego z 29 listopada 2023 r. (pkt 1), uznał że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), zobowiązał Starostę do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 3) oraz zasądził od Starosty na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret trzeci u.d.i.p., zgodnie z którym "[u]dostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: (...) danych publicznych w tym: (...) treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu". Podkreślono jednak, że wyrok po jego ogłoszeniu jako dokument urzędowy może być udostępniany na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z zachowaniem ograniczeń przewidzianych w art. 5 u.d.i.p. Organ orzekający o udostępnieniu takiego dokumentu każdorazowo ustala granice kolizji i wydaje rozstrzygnięcia stosowne do tych ustaleń, przy czym ochrona prywatności i danych osobowych obejmuje zatarcie takich informacji zawartych w dokumentach, które bezpośrednio ich dotyczą. W takiej sytuacji organ powinien też rozważyć, czy taka operacja nie przekreśla istoty żądania, i ewentualnie odmówić wnioskowi z tego powodu w odpowiedniej formie.

Dodano również, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a u.d.i.p. wnioskodawca może domagać się udostępnienia nie tylko treści, lecz także postaci dokumentów urzędowych, a tym samym w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii orzeczenia sądu nie wystarczy zatem poinformowanie wnioskodawcy o jej treści, gdy domaga się on w istocie informacji o treści i postaci dokumentu urzędowego. Wnioskodawca może zwrócić się z żądaniem udostępnienia wyroku sądu zarówno do organu władzy publicznej, który wydał żądane orzeczenie, jak i do podmiotu, który takie orzeczenie posiada w celu realizacji zadań wynikających z przepisów ustawy. Przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznej nakłada m.in. na organ władzy publicznej, będący w posiadaniu takiej informacji, a nie podmiot, który informację wytworzył.

Sąd uznał, że orzeczenie sądowe, dotyczące umowy o pracę zawartej przez skarbnika ze Starostą jako przewodniczącym zarządu powiatu może mieć związek z warunkami wykonywania funkcji publicznych przez skarbnika i zasadniczo należy do spraw publicznych, o stanie których obywatel ma prawo być poinformowany, a tym samym informacja ta ewidentnie mieści się w zakresie informacji publicznej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 od dnia doręczenia adresatowi wniosku, natomiast gdy nie jest możliwe podjęcie działania w tym czasie podmiot zobowiązany może przedłużyć termin udostępnienia informując o tym wnioskodawcę ze wskazaniem przyczyny tego przedłużenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji Starosta w nieprawidłowy sposób załatwił wniosek, bowiem jako że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a tym samym na dzień rozpoznania skargi zarzut bezczynności jest zasadny. Skierowana przez organ odpowiedź nie pozwala na stwierdzenie, że wniosek został załatwiony. Sąd uznał, że bezczynność nie miała rażącego charakteru, bo zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta, żądając jego uchylenia i odrzucenia skargi oraz zasądzenia od skarżącego na rzecz Starosty kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

– art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że przedmiotowa sprawa dotycząca zapytania w trybie art. 21 ust. 9, 11 i 12 u.s.p. mimo braku kognicji sądowoadministracyjnej, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu;

– art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, poprzez pominięcie w subsumpcji wyroku okoliczności rzeczywistego zastosowania przez skarżącego trybu złożenia zapytania w oparciu o art. 21 ust. 9, 11 i 12 u.s.p., a nie w oparciu o przepisy u.d.i.p., co skutkowało rozpoznaniem przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sytuacji, gdy przedmiotowa sprawa nie podlegała kognicji sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Starosta podkreślił, że przedmiotowa sprawa dotycząca zapytania w trybie art. 21 ust. 9, 11 i 12 u.s.p. nie powinna być rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji w związku z brakiem kognicji sądów administracyjnych w tej materii. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a, czyli właściwość sądu administracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność organów administracji publicznej dotyczy niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Sąd błędnie ocenił, że skarżący zwrócił się z zapytaniem korzystając z trybu dostępu do informacji publicznej, bowiem skarżący w treści pisma przytoczył w pierwszej kolejności przepisy u.s.p., a w dalszej kolejności u.d.i.p.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zarzuty skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie skupiają się na kwestii dopuszczalności rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy wniosek ten wskazywał w swoich podstawach w pierwszej kolejności na zastosowanie przepisów u.s.p. (art. 21 ust. 9, 11, 12).

Rzeczywiście skarżący w przedmiotowej sprawie skonstruował wniosek o informację w oparciu o dwie alternatywne podstawy żądania informacji, tj.: jako radny Rady Powiatu Karkonoskiego w trybie interpelacji lub zapytania do Starosty zgodnie z art. 21 ust. 9 u.s.p. oraz w trybie informacji publicznej zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Nie zmienia to jednak faktu, że oparcie wniosku poprzez wskazanie, że dotyczy on informacji publicznej lub ze wskazaniem na przepisy u.d.i.p. powoduje, iż postępowanie o udostępnienie informacji publicznej zostaje wszczęte i powstaje konieczność podjęcia odpowiedniego działania przez organ w odpowiednim czasie wskazanym przepisami prawa.

Warto w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. "[p]rzepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi", co oznacza, że ustawa ta nie ma zastosowania w przypadku, gdy wnioskodawca ma możliwość uzyskania żądanej informacji w innym przysługującym mu trybie. W rozpoznawanej sprawie jednak ograniczenie to nie miało zastosowania, gdyż powołane przez skarżącego przepisy nie mają charakteru konkurencyjnego i nie wyłączają się wzajemnie. Skarżący jako radny mógł ubiegać się o informację publiczną także jako "każdy"’, a skoro żądana informacja spełniała cechy informacji publicznej to zastosowanie znajdowała ustawa o dostępie do informacji publicznej. Oczywistym jest też, że gdyby skarżący uzyskał żądane dane w trybie ustawy o samorządzie powiatowym jako radny to nie miałoby większego znaczenia w jakim trybie je uzyskał. Artykuł 21 ust. 12 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "[i]nterpelacje i zapytania składane są na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie staroście. Starosta, lub osoba przez niego wyznaczona, jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania".

W rozpoznawanej sprawie organ nie argumentował, że udostępnił skarżącemu żądaną informację ale w innym trybie, a tylko w ten sposób mógłby bronić się przed zarzutem bezczynności w rozpoznaniu wniosku (ewentualnie decyzją o odmowie gdyby stosował ustawę o dostępie do informacji publicznej). Wywodzenie zatem, że z uwagi na powołanie we wniosku także podstaw prawnych dla żądania radnego organ nie załatwił sprawy w trybie dostępu do informacji publicznej nie jest zasadne. Dodatkowo organ popada w sprzeczność w swoich twierdzeniach. Jak wynika z odpowiedzi na wniosek organ nie stosował trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej nie z uwagi na to, że sprawa podlegała załatwieniu w innym trybie, ale z tego względu, że przyjął, że żądanie nie mieściło się w pojęciu informacji publicznej. Zatem argumenty organu mające przemawiać za brakiem kognicji sądu administracyjnego nie są zasadne.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., którego organ dopatruje się w niedokonaniu wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy. Materiał dowodowy niniejszej sprawy ograniczony jest w zasadzie do dwóch pism – wniosku skarżącego z 29 listopada 2023 r. oraz odpowiedzi organu z 8 grudnia 2023 r. Oba dokumenty zostały poddane analizie przez Sąd pierwszej instancji, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku i na podstawie tej analizy ustalono, że wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej, co automatycznie przesądza o konieczności uwzględnienia odpowiedniej procedury udostępnienia.

Wobec tego, tak jak wskazał Sąd pierwszej instancji, organ zobligowany był do merytorycznego jego rozpatrzenia w terminie 14 dni od dnia wpływu zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Odpowiedź organu nastąpiła w odpowiednim czasie, natomiast nie była prawidłowa, a tym samym słusznie stwierdzono, że organ pozostawał w stanie bezczynności. Skierowana przez organ odpowiedź, w której skwitowano, że "[ż]ądana informacja nie mieści się w pojęciu "informacja o sprawach publicznych", dotyczy bowiem prywatnych spraw pracownika z zakresu prawa pracy oraz stosunków między pracodawcą a pracownikiem Starostwa" całkowicie pomijała kwestie konieczności udostępniania wyroków sądów na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzeci u.d.i.p., a także fakt, że zarówno Skarbnik Powiatu jak i Starosta są osobami pełniącymi funkcje publiczną. W przedmiotowej sprawie organ miał zatem obowiązek oceny żądania z perspektywy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i na tej podstawie jedynym możliwym rozstrzygnięciem mogło być udostępnienie żądanej informacji lub odmowa jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie były zatem zasadne, a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.