Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 328/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 3, art. 56, art. 53 ust. 3 art. 52 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. a i b,
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 15, art. 7, art. 10, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a par. 2, art. 64a, art. 64e
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Spółka na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Burmistrz B. (dalej jako "Organ I instancji") na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 art. 51 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w W. ("Inwestor"), ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji budowy stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] na działce nr [...], obręb [...] g. B..

W pkt 2 decyzji Organ I instancji określił rodzaj inwestycji jako budowa obiektu infrastruktury technicznej oraz podał w tabelach parametry inwestycji, w tym odległość w osi głównej wiązki promieniowania dla każdej z trzech anten A1,B1,C1; minimalną wysokość anten dla osi głównej wiązki promieniowania nad poziomem zabudowy i terenu; minimalne i maksymalne EIRP; minimalne pochylenie wiązek anten sektorowych (tilt minimalny) - 20 i tilt maksymalny - 60 .

W pkt 4 decyzji Organ I instancji ustalił wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym dopuszczalną lokalizację inwestycji wraz z obszarem jej oddziaływania - jak w załączniku graficznym, wysokość całkowitą konstrukcji - do 46,5 m. n.p.t., linię zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym i zakres rzeczowy planowanej inwestycji.

W pkt 5 decyzji określono warunki wynikające z przepisów szczególnych, w tym zapisując, iż inwestycja powinna być zgodna z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2020 r. poz. 1219 ze zm.). Na podstawie art. 124 ww. ustawy - przy prognozowaniu pól elektromagnetycznych o wartościach przekraczających wartości dopuszczalne, należy uwzględnić działki, dla których obowiązują ostateczne decyzje o warunkach zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zgodnie z przepisami ww. ustawy przekroczenia dotyczą miejsc dostępnych dla ludności oraz terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Nadto Organ ustalił, że inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, inwestycja nie osiąga progów wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko (Dz.U. 2019 r., poz. 1839) - § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8.

W pkt 6 decyzji Organ I instancji określił warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W pkt 7 decyzji wskazał wymagania dotyczące interesów osób trzecich - zgodnie z ustawą Prawo budowlane. W pkt 8 i 9 decyzji Organ określił linie rozgraniczające teren inwestycji i usytuowanie inwestycji - zgodnie z załącznikiem graficznym, który jest integralną częścią decyzji. Załączniki do decyzji stanowią: mapa zasadnicza z oznaczoną skalą 1:1000, z zaznaczonym terenem inwestycji i nieprzekraczalną linia zabudowy oraz analiza warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

2. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł E. K. zarzucając jej:

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - polegające na pominięciu ustalenia w jaki sposób Burmistrz wyznaczył obszar na który planowana inwestycja oddziałuje oraz na niewłaściwym zastosowaniu art. 6 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w powiązaniu z § 2 ust 1 pkt 7 a-d w związku z § 3 ust 8 pkt 1 a-g rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nie uwzględnienie maksymalnych mocy tiltów anten;

- nieprawidłowe ustalenie, że oddziaływanie planowanej zabudowy zamyka się w granicach działki ewidencyjnej na dz. nr [...], obr. [...], m. B., poprzez brak określenia w decyzji podstawowych parametrów projektowanej stacji, w tym: wysokości zawieszenia anten, maksymalnej mocy nadajników i pasma pracy, mocy promieniowana EIRP anten i sumarycznej wielkości EIRP, nie określeniu azymutów anten sektorowych i anten radiolinii, a także braku załącznika pokazującego maksymalne zasięgi o ponadnormatywnej gęstości promieniowania;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na nie ustaleniu, że projektowana stacja będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi, ponieważ dla przedstawionej konfiguracji anten w miejscach przebywania ludzi wystąpi pole elekromagnetyczne o gęstości mocy większej niż 0,1 w/m2.;

- błędnym przyjęciu, że planowana budowa stacji nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia i nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ponadto, zdaniem Strony, Organ nie uzasadnił, z jakiego powodu uznał, iż nie trzeba uwzględnić kumulacji anten. Tym samym nie podał mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta oraz nie dokonał wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("Organ II instancji, "Organ odwoławczy", "Kolegium") decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 i § 2a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 zm. - "k.p.a."), art. 53 ust. 3, art. 54 pkt 3, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) – dalej jako "ustawa", po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

Na wstępie uzasadnienia decyzji Organ II instancji wskazał, że sprawa rozpatrywana jest po raz trzeci, albowiem decyzjami z dnia [...] września 2021 r. nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Inwestora uchylono zaskarżone decyzje, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez ten Organ, czyniąc wskazania co do dalszego procedowania.

Kolegium wyjaśniło dalej, że na etapie obecnego postępowania odwoławczego trzykrotnie korespondowało z Organem I instancji (pismo z dnia [...] lutego 2022 r., [...] lutego 2022 r. oraz [...] marca 2022 r.). W ostatniej z korespondencji, działając w oparciu o art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy, wniosło o przekazanie czytelnej mapy ewidencyjnej lub zasadniczej pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dotyczącej obszaru inwestycji sporządzonej we właściwej skali ze wskazaniem obszaru na który inwestycja będzie oddziaływać, bowiem prawidłowa mapa jest podstawą dla prawidłowych ustaleń w sprawie, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz 54 pkt 3 ustawy. Znajdująca się w aktach administracyjnych mapa stanowiąca załącznik do decyzji, zgodnie z jej oznaczeniem, sporządzona została w skali 1:1000, jednakże jest pomniejszona w sposób uniemożliwiający analizę oraz odczyt danych, tj. numery działek ewidencyjnych. Analogicznie nieczytelna jest również mapa stanowiąca załącznik do projektu decyzji. Ponadto wezwano Organ I instancji do wskazania numerów działek, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest konkretny podmiot uznany za stronę podając, że dane te winny zostać zweryfikowane w oparciu o zapisy w ewidencji gruntów i budynków (w aktach znajdują się wypisy z ewidencji gruntów i budynków według stanu na [...] maja 2020 r. co może nie gwarantować aktualności danych, a w konsekwencji poprawności określenia stron postępowania). Organ odwoławczy stwierdził, że zawarty w aktach na stronie 18 spis stron postępowania opiewa na 17 podmiotów i nie zawiera wskazania działek ewidencyjnych, zaś spis zawarty na stronie 50 opiewa na 21 podmiotów. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Organ I instancji pismem z dnia [...] marca 2022 r. przedłożył niezrozumiałe stanowisko sprowadzające się do tezy, iż nie posiada oryginalnych akt sprawy.

W tym miejscu Organ II instancji podkreślił, że nie podważał przekazania akt, jedynie zwrócił się do Organu o wyjaśnienie wątpliwości w trybie art. 136 k.p.a. i przekazanie kluczowych dla postępowania dokumentów. Nie można bowiem w postępowaniu administracyjnym obojętnie przejść nad kwestią wątpliwości w fundamentalnych sprawach tj. przymiotu strony w postępowaniu z uwagi na choćby przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. pozbawienie strony bez własnej winy udziału w postępowaniu. Obowiązkiem Organu I instancji jest bowiem weryfikacja wniosku złożonego w postępowaniu z uwzględnieniem m.in. zapisów art. 52 ustawy. W orzecznictwie sadów administracyjnych niekwestionowanym jest, iż w przypadku, jeżeli złącznikiem do decyzji ustalającej warunki zabudowy, na której przedstawiono linie rozgraniczające teren inwestycji jest mapa nieautoryzowana, która nie ma waloru dokumentu, o jakim mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, to załącznik ten nie może mieć mocy prawnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2008r. II OSK 1561/07). Nadto mapa nieautoryzowana, nieopatrzona adnotacjami urzędowymi o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego, nie ma waloru dokumentu, o jakim mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, podobnie jak komputerowa geomapa.

Organ odwoławczy zaznaczył, iż część graficzna analizy wyznaczona winna być na mapie posiadającej skalę. Bezskalowa mapa nie daje gwarancji rzetelności danych zawartych w treści mapy i uniemożliwia wyznaczenie obszaru analizowanego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lutego 2008 r. II SA/Po 389/07). Również nieczytelna mapa, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, nie może stanowić zarówno poprawnego załącznika do decyzji jak i dowodu w sprawie. Zatem właściwe mapy w skali wymaganej na podstawie art. 52 ustawy są podstawą dla podjęcia kluczowych ustaleń w sprawie. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna zawierać dwa integralne załączniki; jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i graficzna, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1605/14).

W ocenie Kolegium, w realiach rozpatrywanej sprawy, mapa stanowiąca załącznik do decyzji nie spełnia wymogów ustawowych bowiem jest pomniejszona i de facto uniemożliwia ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ I instancji nie ustalił w jaki sposób wyznaczył obszar, na który planowana inwestycja oddziałuje, co ma wpływ na ustalenie stron w postępowaniu administracyjnym. Dla ustalenia stron w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, innych niż wnioskodawca, konieczne jest bowiem prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, przy czym przyjąć należy, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone dopuszczone prawem normy tego oddziaływania. Stroną analizowanego postępowania jest więc niewątpliwie właściciel każdej nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, wynikającym z konkretnej normy prawnej (vide: wyroki WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 17/19).

Zdaniem Kolegium, Organ I instancji winien przeanalizować dokumenty przedłożone przez Inwestora w postaci kwalifikacji przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz analizy występowania obszaru pól E-M o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, w tym także rysunek przedstawiający otoczenie analizowanej stacji bazowej obrazujący brak występowania miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych.

Organ odwoławczy podkreślił także, iż Burmistrz B. nie uwzględnił wiążących wskazań Kolegium zawartych w uprzednio wydanych dwóch decyzjach kasatoryjnych, sprowadzających się do kwestii wynikających z art. 53 ust. 1 ustawy, dotyczących zasady zawiadamiania stron w formie obwieszczenia o wydanym rozstrzygnięciu. Zgodnie ze wskazanym przepisem decyzje w formie tradycyjnej na piśmie doręcza się jedynie Inwestorom oraz użytkownikom wieczystym nieruchomości na których będą lokalizowane inwestycje celi publicznego.

Reasumując Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, ustalił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 52 ust. 2 pkt 1. art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 pkt 3 ustawy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji nie dokonał samodzielnej kwalifikacji i analizy przedsięwzięcia z punktu widzenia jego oddziaływania na środowisko oraz ewentualnej kumulacji oddziaływania nadajników. Uzasadnienie decyzji składające się zaledwie z trzech zdań nie spełnia zasady z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a.

5. Od powyższej decyzji [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. ("Skarżąca", "Inwestor"), reprezentowana prze radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sprzeciw, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatroryjnej oraz udzielenie Organowi I instancji wadliwych wytycznych co do sposobu załatwienia sprawy, podczas gdy w niniejszej sprawie nie było przeszkód dla wydania decyzji merytorycznej,

Zdaniem Skarżącej, za całkowicie nietrafny należy uznać zarzut jakoby Organ I instancji błędnie ustalił krąg stron przedmiotowego postępowania. W sprawach prowadzonych w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego krąg stron postępowania ustala się na podstawie ogólnej formuły z art. 28 k.p.a., przy czym ów krąg tworzą zasadniczo podmioty wymienione expressis verbis w art. 53 ust. 1 zd. drugie ustawy. Ponadto status stron może być przyznany właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących z działkami gruntowymi objętymi inwestycją, o ile znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r. II OSK 1726/18, CBOSA). Regulację tę dopełnia art. 49 k.p.a.

W ocenie Skarżącej, w świetle cytowanych unormowań bezspornym jest, iż stronom postępowania lokalizacyjnego - innym niż inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których mają być zlokalizowane inwestycje - nie doręcza się decyzji na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, lecz komunikuje w drodze publicznego ogłoszenia (poprzez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób). Adresatem dokonywanych na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy publicznych ogłoszeń jest każdy podmiot będący w znaczeniu materialnoprawnym (tj. z uwagi na posiadany interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.) stroną postępowania lokalizacyjnego, za wyjątkiem inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których przewidziano lokalizację planowanych inwestycji. Nie ma przy tym znaczenia, czy ów podmiot został wcześniej formalnie uznany za stronę przez organ prowadzący postępowanie (np. poprzez umieszczenie w załączonym do decyzji wykazie stron, tzw. rozdzielniku), gdyż w sytuacji objętej hipotezą art. 49 k.p.a. (tu odpowiednio w związku z art. 53 ust. 1) organ zasadniczo nie ma obowiązku precyzyjnego ustalania kręgu stron postępowania.

Za równie nietrafną, zdaniem Skarżącej, należy uznać argumentację Organu II instancji, jakoby nieczytelność map załączonych do wniosku była przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji kasatroryjnej. Na kanwie przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nawet "brak załącznika do wniosku w postaci kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, wymaganej stosownie do dyspozycji art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, jest brakiem usuwalnym, który można uzupełnić w ramach dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, nie wykracza to poza ramy art. 136 k.p.a." (vide: wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, CBOSA).

Ponadto, według Skarżącej, w przedmiotowej sprawie to Organ odwoławczy winien był zweryfikować legitymację E. K. do złożenia odwołania. Organ, jak sam wskazuje, z braku czytelnych map nie był w stanie zweryfikować poprawności ustalonego przez Organ I instancji kręgu stron postępowania. Dlatego też logiczną konsekwencją powyższego jest uznanie, iż z powodu nieczytelnych map nie był w stanie zweryfikować legitymacji Odwołującego się. Rozpatrzenie przez Organ odwoławczy środka zaskarżenia wniesionego przez nieuprawniony podmiot uznawane jest za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., gdyż w istocie oznacza dokonanie niedopuszczalnej w świetle art. 16 § 1 k.p.a. weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie zwykłym.

W ocenie Skarżącej nadto, Organ II instancji lakonicznie uzasadnił zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

5. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w decyzji i wniosło o oddalenie sprzeciwu z powodu braku przesłanek ze zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Sprzeciw podlegał oddaleniu.

6. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy.

W świetle art. 3 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Ten ostatni przepis stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną jedynie w sytuacji gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki: z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie.

Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

Stosownie zaś do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

7. Przedmiotem kontroli Sądu, według opisanych powyżej kryteriów, na skutek sprzeciwu Inwestora [...] Sp. z o. o. w W. stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 i k.p.a. w związku z art. 53 ust. 3, art. 54 pkt 3, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) – dalej jako "ustawa", uchylająca decyzję Organu I instancji w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu Organowi. Decyzja ta zapadła po rozpatrzeniu odwołania E. K. (właściciela działki nr [...] obręb [...] m. B.) od decyzji Burmistrza B. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji budowy stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] na dz. nr [...], obr. [...], m. B..

W tym miejscu, w odpowiedzi na zarzut sprzeciwu, należy wskazać, że kwestia legitymacji Odwołującego się do występowania w sprawie lokalizacji inwestycji została wyjaśniona przez Organ I instancji w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. (w aktach administracyjnych II instancji - karta 30) skierowanym do Kolegium, w którym Burmistrz przeanalizował położenie działki Odwołującego się w względem inwestycji w kontekście kryterium zasięgu pola oddziaływania elektromagnetycznego i wskazał na położenie terenu ww. Strony w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji. Poza tym należy mieć na uwadze, że E. K. od momentu wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącej był uznany za Stronę tego postępowania (vide: karta 50 akt Organu I instancji Tom I) i otrzymywał zawiadomienia oraz decyzje, w tym decyzje Organu II instancji, i na podstawie tego skorzystał z przyznanych mu uprawnień w postaci prawa do odwołania. Przy czym z kwestią prawidłowego ustalenia kręgu Stron przedmiotowego postępowania związane są bezpośrednio powody uchylenia decyzji Organu I instancji, co oznacza, że to zagadnienie, aby Organ odwoławczy mógł je rozstrzygnąć w drugiej instancji, wymaga uzupełnienia i przeprowadzenia w większym zakresie postępowania wyjaśniającego, o czym poniżej.

8. Jak już wskazano powyżej, w rozpoznawanej sprawie konieczne było odniesienie się do kwestii materialnych, bowiem regulacje ustawy z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają wpływ na ocenę decyzji objętej sprzeciwem, nakreślając też ramy prawne tego postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jakim bez wątpienia jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy, postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wszczyna się na wniosek inwestora, którego niezbędne elementy określa ust. 2 przywołanego przepisu.

W art. 52 ust. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy uregulowano, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: elektronicznej

- w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo papierowej. Ponadto wniosek powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz charakterystykę inwestycji obejmującą (między innymi) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (vide: art. 52 ust. 2 pkt 1a i pkt 2 lit.c).

W myśl art. 53 ust. 1 ustawy, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.

Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Stosownie do art. 54 ust. 3 ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

9. Ponadto, w tej sprawie, Sąd uwzględnił poprzednio wydane w sprawie decyzje kasacyjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. oraz z dnia [...] czerwca 2021 r., na które powołało się Kolegium w zaskarżonej decyzji, wskazując na zakres stwierdzonych i nieusuniętych dotąd braków postępowania przed Organem I instancji, istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku Skarżącej o ustalenie lokalizacji celu publicznego.

Według Organu odwoławczego, z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, wymagały właściwej analizy, uzupełnienia, czy też wyjaśnienia przez Organ I instancji następujące kwestie:

- kumulacji oddziaływania nadajników z dwóch sąsiednich wież (położonych w odległości około 1000 m od działki nr [...] m. B. na działkach nr [...] oraz nr [...] m. C. ) i nadajnika wieży projektowanej w kontekście zachowania wartości normatywnych, zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska i przepisami wykonawczymi, z tym wiąże się zarzut braku samodzielnej analizy przedsięwzięcia z punktu widzenia jego oddziaływania na środowisko,

- fakt istnienia (legalnie lub nielegalnie) na działce nr [...] m. B. objętej aktualnie rozpoznawanym wnioskiem o ustalenie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, masztu z antenami nadawczymi telefonii komórkowej,

- brak właściwej mapy będącej załącznikiem do decyzji z dnia [...] października 2021 r., o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, z tym wiąże się również zarzut nieoznaczenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji,

- nieprawidłowe i nieczytelne ustalenie kręgu stron tego postępowania, ze wskazaniem także na nadal niewłaściwą procedurę zawiadamiania stron postępowania.

10. Zdaniem Sądu, Organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył w żadnym zakresie regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. i trafnie uznał wadliwość postępowania przed Organem I instancji, w zakresie jak wskazano powyżej, jako istotną. Zgodzić należy się z oceną Kolegium, że Organ I instancji nie poczynił właściwych ustaleń w sprawie, jak też nadal nie dokonał samodzielnej analizy oraz kwalifikacji przedsięwzięcia z punktu widzenia oddziaływania na środowisko, wobec także stwierdzonych w otoczeniu planowanej stacji, innych wież z instalacjami radiotelefonicznymi.

Przy czym, w ocenie Sądu, najistotniejszą sprawą wymagającą wyjaśnienia w tym postępowaniu, która determinuje w ogóle zasadność prowadzenia tego postępowania, jest okoliczność czy na działce nr [...] obr. [...] m. B. faktycznie jest już posadowiona inna wieża z antenami, a w konsekwencji czy wniosek Skarżącej dotyczy lokalizacji tej funkcjonującej już stacji bazowej telefonii komórkowej, czy też wniosek dotyczy lokalizacji na tej samej działce nr [...] nowoprojektowanej, drugiej wieży ze stacją bazową telefonii komórkowej.

Z akt administracyjnych wynika tylko, że pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Gmina B. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o udzielenie informacji w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] m. B. (k-18 akt Tom I). W odpowiedzi Inspektorat Nadzoru Budowlanego nadesłał do akt wezwanie z dnia [...] grudnia 2020r. skierowane właściciela ww. działki o wyjaśnienie i udokumentowanie legalności posadowienia na stropodachu budynku masztu telekomunikacyjnego. Takie wezwanie zostało skierowane też do podmiotu określonego jako Przedsiębiorstwo Telekomunikacyjne [...] w K. jako do właściciela masztu antenowego i związanych z nim urządzeń telekomunikacyjnych.

Kolegium w decyzji kasacyjnej z dnia [...] czerwca 2021r. zwróciło uwagę Organowi I instancji, iż nie zweryfikował faktu lokalizacji masztu z antenami na działce objętej aktualnie rozpoznawanym wnioskiem Spółki [...] i nie wykazał jaki ma to wpływ na sprawę obecną lokalizację na tej samej działce urządzeń telekomunikacyjnych, co jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże - jak wynika z akt - Burmistrz B., pomimo wyraźny zaleceń Organu odwoławczego, opisanej sytuacji nie rozstrzygnął przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2021 r., co więcej w decyzji nie odniósł się w żaden sposób do tej kwestii.

Oczywistym jest, że decyzja lokalizacyjna wydawana w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może zastępować pozwolenia wydawanego w trybie ustawy Prawo budowlane na budowę (rozbudowę, nadbudowę) stacji bazowej telefonii komórkowej, jak też sanować ewentualnej samowoli budowlanej tego obiektu, rozstrzyganej przez właściwy organ nadzoru budowlanego, w trybie przepisów z zakresu prawa budowlanego.

Natomiast posadowienie dwóch obiektów tego rodzaju na jednej działce niewątpliwie zmienia zakres wymaganej analizy obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej ze względu na możliwe zjawisko kumulacji mocy oddziaływania anten z poszczególnych stacji (nakładania się wiązek promieniowania emitowanego przez poszczególne anteny z dwóch stacji), co może w efekcie mieć wpływ na zwiększenie poddanego analizie obszaru miejsc dostępnych dla ludności, co z kolei może mieć znaczenie dla prawidłowej kwalifikacji spornego przedsięwzięcia, w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W przypadku zaistnienia takiej sytuacji jak opisano powyżej czytelnym jest, że

decyzja Organu I instancji została wydana przedwcześnie, a poza tym analiza i kwalifikacja przedsięwzięcia znajdująca się w aktach sprawy, jak też własna analiza Organu I instancji nie będą wystarczające i miarodajne dla poczynienia zasadniczych ustaleń w sprawie.

W ocenie Sądu, już tylko powyższe w pełni uzasadnia kasację decyzji Organu I instancji w celu uzupełnienia postępowania wyjaśniającego o niewątpliwie elementarne dane, determinujące kierunek postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji spornej inwestycji.

11. Odnosząc się do pozostałych aspektów tej sprawy należy wskazać, że z treści art. 53 ust. 1 ustawy wynika wprost, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie organ zawiadamia na piśmie wyłącznie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Natomiast pozostałe strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.

Powołany przepis reguluje dwie kwestie. Po pierwsze, rozstrzyga o zakresie przedmiotowym zawiadomień - nakłada na organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązek zawiadamiania o wszczęciu postępowania, o wydanych postanowieniach oraz o decyzji kończącej postępowanie. Po drugie, formułuje warunki prawidłowości zawiadomień - obliguje do zawiadamiania poprzez obwieszczenie i jednocześnie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Odmiennie zatem od reguły wynikającej z treści art. 49 k.p.a., organ nie ma możliwości wyboru sposobu zawiadomienia, lecz powinien dokonać go w obu trybach, wskazanych treścią art. 53 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z 28.11.2019 r. II OSK 2873/18).

Wskazane uregulowanie oznacza, zdaniem Sądu, brak konieczności ustalania w sprawie imiennie określonego kręgu stron postępowania, tym bardziej, że instytucja zawiadomienia w drodze ogłoszenia publicznego ma w swej istocie na celu umożliwienie każdemu potencjalnemu zainteresowanemu, który powołuje się (może powołać się) na posiadanie interesu prawnego w sprawie, możliwości wzięcia udziału w danym postępowaniu administracyjnym. Przy czym weryfikacja interesu prawnego zgłaszającego się, konkretnego podmiotu powinna odbywać się w oparciu o jasno i czytelnie oznaczony i opisany graficznie obszar oddziaływania przedmiotowego urządzenia telefonii komórkowej, z którego klarownie będzie wynikać, które nieruchomości położone w sąsiedztwie inwestycji znajdują się w zasięgu jej odziaływania.

Sąd zauważa, że część graficzna wniosku Inwestora (karta 102, 103 akt) nie jest czytelna pod względem wymienionych informacji.

Należy też podkreślić, że zaprezentowane wyżej stanowisko nie pozostaje w sprzeczności ze spotykanym niekiedy w orzecznictwie poglądem, zgodnie z którym fakt, że część zawiadomień w toku postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter obwieszczeń, nie zwalnia organów od poczynienia ustaleń co do stron, gdyż ustalenie ich rzeczywistego kręgu będzie miało niewątpliwy wpływ na wybór miejsca i sposobu obwieszczenia, które winno zapewnić realną możliwość zapoznania się z działaniami organów administracji. Należy bowiem zauważyć, że dla tych potrzeb (właściwego określenia miejsca i sposobu obwieszczenia) niezbędne jest jedynie wyznaczenie obszaru objętego zakresem oddziaływania planowanej inwestycji, natomiast me ma już potrzeby precyzyjnego, imiennego ustalania podmiotów dysponujących prawami do poszczególnych nieruchomości położonych na tym obszarze (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z 25.02.2022, IV SA/Po 1041/21).

Jak trafnie dostrzegł Organ odwoławczy, Organ I instancji błędnie stosował procedurę informacyjną poprzez różne tryby zawiadamiania stron postępowania, a przy tym nieprecyzyjnie określił wykaz podmiotów (vide: spis stron karta 50 akt Tom I oraz spis stron karta 18 Tom II), które uznał za stronę tego postępowania, bez wykazania podstaw ustalenia kręgu stron ze względu na obszar oddziaływania inwestycji i bez odniesienia się do czytelnego graficznie obszaru oddziaływania stacji, z podaniem numerów działek ewidencyjnych.

Słusznie stwierdziło Kolegium, że znajdująca się w aktach administracyjnych mapa stanowiąca załącznik do decyzji jest pomniejszona w sposób uniemożliwiający właściwą jej analizę oraz odczyt danych, tj. numery działek ewidencyjnych. Organ I instancji powinien dysponować mapą ewidencyjną lub zasadniczą pochodzącą z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dotyczącej obszaru inwestycji sporządzonej we właściwej skali ze wskazaniem obszaru na który inwestycja będzie oddziaływać, bowiem prawidłowa mapa jest podstawą dla prawidłowych ustaleń w sprawie zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz 54 pkt 3 ustawy.

Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Organu II instancji, iż Organ I instancji nie dokonał prawidłowej, samodzielnej analizy przedsięwzięcia, w szczególności z tego względu, iż nie zweryfikował (i nie zobowiązał Inwestora do wyjaśnienia) możliwości kumulacji oddziaływań dwóch innych wież zlokalizowanych, jak sam podaje w odległości ok. 1000 m od projektowanego urządzenia.

Ponadto, poza tym co podniósł Organ II instancji, Sąd dostrzegł, że z kart specyfikacji anten wynika inny tilt maksymalny, aż do 160, zaś w dokumencie kwalifikacji przedsięwzięcia i w decyzji Burmistrza B. przyjęto maksymalne możliwe pochylenie wiązek anten sektorowych na 6o. Organ I instancji nie wziął zatem pod uwagę wszystkich możliwości pochylenia się anten, a jest to znaczący element przy ocenie możliwości zmiany kierunku wiązki promieniowania, a więc decydujący przy ustalaniu oddziaływania pola elektromagnetycznego na miejsca dostępne dla ludności (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15).

Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu przez Organ I instancji, a w razie stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez Inwestora, ocena obejmować winna oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej i do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten oraz w jakiej płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem.

12. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż Organ odwoławczy nie mógł w trybie art. 136 § 1 k.p.a. konwalidować opisanych uchybień i wad postepowania przed Organem I instancji, albowiem prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 k.p.a. Trafnie orzekło Kolegium, że postępowanie przeprowadzone po raz kolejny przez Organ I instancji narusza reguły procedury administracyjnej z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wobec tego, że zaskarżona decyzja nie uchybia normie art. 138 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.