Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2829/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi T. C. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego T. C. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na wniosek T. C., Burmistrza Miasta i Gminy S. pismem

z dnia 20 kwietnia 2012 r. zwrócił się do Dyrektora [...] Parku Narodowego

o uzgodnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. ewid. nr [...], wraz

z infrastrukturą techniczną (studnia kopana wraz z przyłączem wodociągowym, zbiornik na nieczystości ciekłe z przyłączem sanitarnym, przyłącz energetyczny kablowy, ogrodzenie, komunikacja wewnętrzna, mała architektura) - z obrębu [...] Miasta i Gminy S. oraz zjazdu z drogi gminnej (dz. ewid. nr [...])".

Dyrektor [...] Parku Narodowego postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] postanowił nie uzgodnić projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.

W uzasadnieniu postanowienia podano, że działki, na których planowana jest inwestycja znajdują się w całości na terenie otuliny [...] Parku Narodowego. Na terenie wymienionych działek nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jednakże według Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. obszar ten został zakwalifikowany do strefy ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska S. Zgodnie z obowiązującym Studium, obszar planowanej inwestycji wchodzi w skład terenów wskazanych do zadrzewień i zalesień i jest oznaczony jako rezerwa terenu dla zabudowy uzdrowiskowej, który powinien zostać całkowicie zamrożony dla przyszłościowych, uzdrowiskowych potrzeb inwestycyjnych do czasu przeprowadzenia szczegółowych badań hydrogeologicznych dokumentujących zarówno istnienie, jak też rodzaj i wielkość zasobów wód leczniczych. W ocenie Dyrektora realizacja przedmiotowej inwestycji wpłynie negatywnie na przyrodę i. krajobraz [...] Parku Narodowego oraz jego otuliny i spowoduje: 1) rozczłonkowanie obszaru terenów otwartych i przecięcie sieci naturalnych połączeń umożliwiających migrację zwierząt, 2) zmniejszenie różnorodności biologicznej obszaru objętego zabudową i zagospodarowaniem siedliska, 3) obciążenie krajobrazu dodatkowymi elementami infrastruktury, tj. linie energetyczne, utwardzone dojazdy i powierzchnie podwórza, ogrodzenia posesji, 4) zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej.

Minister Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia T. C., postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] maja 2012 r., stwierdzając w uzasadnieniu, że działki na których planowana jest inwestycja znajdują się w obrębie korytarza ekologicznego łączącego [...] Park Narodowy z sąsiednimi obszarami chronionymi [...] i są jedynym miejscem migracji dla zwierząt zamieszkujących Park w tej części. Minister uznał obszar, na którym planowana jest inwestycja, za korytarz ekologiczny zarówno na podstawie ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji w toku postępowania wyjaśniającego, jak również w oparciu o zapisy zawarte w opracowaniu projektu planu ochrony dla Parku. Korytarz ekologiczny, o którym mowa, został wyznaczony na podstawie badań i analiz przeprowadzonych podczas prac przy sporządzaniu projektu Planu Ochrony [...] Parku Narodowego na lata 2011-2030.

Organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowe działki są ostatnim niezabudowanym terenem graniczącym przez drogę z ekosystemami leśnymi Parku. Pozostałe tereny, wzdłuż granicy Parku są już zabudowane i tworzą bariery antropogeniczne, uniemożliwiając przemieszczanie się zwierząt. Zabudowa przedmiotowych działek spowoduje zawężenie szerokości korytarza ekologicznego i zwiększy to negatywne oddziaływania czynników zewnętrznych na przyrodę Parku. Dotychczasowe oddziaływanie drogi na przyrodę, znajdującej się na granicy Parku, zostanie spotęgowane przez stałą obecność ludzi na tym terenie, następstwem czego będzie płoszenie migrujących zwierząt, jak również utrudnienie czy wręcz uniemożliwienie zwierzętom migracji. W celu potwierdzenia zasadności podjętego rozstrzygnięcia, Minister powołał się na stanowiska innych organów w zakresie konieczności ochrony korytarzy ekologicznych oraz roli przedmiotowego obszaru dla zachowania walorów przyrodniczych Parku.

Organ wskazał, że w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. omawiany teren został uznany za ważny obszar

z punktu widzenia istniejących ciągów migracyjnych zwierząt z koniecznością jego zachowania jako wolnej od zabudowy przestrzeni rolno-zadrzewionej lub parkowej. Organ podkreślił, że studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego jako podstawowy dokument planistyczny w gminie nie jest aktem prawa miejscowego i nie może w związku z tym stanowić podstawy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże działania w zakresie zagospodarowania terenu, formułowane w decyzjach o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, powinny być realizowane zgodnie z zasadami określonymi w studium.

W swojej argumentacji organ odwoławczy odwołał się również do uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]

w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, gdyż obszar na którym planowana jest realizacja przedsięwzięcia zlokalizowany jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Uchwała za konieczne traktuje ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów nieleśnych obejmujących zachowanie i odtwarzanie korytarzy ekologicznych.

Minister Środowiska uznał, że akceptacja projektu decyzji w przedstawionym kształcie byłaby sprzeczna z celem ustanowienia otuliny parku narodowego. Otulina parku narodowego ma bowiem zabezpieczać Park przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka oraz zmniejszyć zagrożenia w trwałości populacji zwierząt na terenie Parku. Organ odwołując się do jednej z podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego - zasady zrównoważonego rozwoju przyjął, że inwestycja w proponowanym kształcie poprzez zmniejszenie drożności korytarza ekologicznego negatywnie wpłynie na możliwość zachowania różnorodności biologicznej (różnorodność genetyczna) zwierząt występujących w Parku, a tym samym będzie stanowić zagrożenie w zachowaniu równowagi przyrodniczej Parku.

Powyższe postanowienie było przedmiotem skargi wniesionej przez T. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2211/12 uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdzając w uzasadnieniu, że z postanowienia organu pierwszej instancji wynika wprost, że negatywne stanowisko [...] Parku Narodowego w stosunku do planowanej inwestycji spowodowane jest dbałością o ochronę walorów krajobrazowych obszaru. W piśmie z dnia 21 maja 2012 r., przy którym przesłane zostało zażalenie do organu odwoławczego, stwierdzono wprost, że podstawą odmowy uzgodnienia przedmiotowej inwestycji nie był fakt istnienia korytarza migracyjnego zwierząt na tym terenie. Natomiast Minister Środowiska argumentując swoje stanowisko wskazuje na funkcję usługową projektowanego obiektu i głównie odwołuje się do istnienia korytarza migracyjnego zwierząt na tym terenie. Zdaniem Ministra zabudowa wnioskowanych działek spowoduje zawężenie szerokości korytarza ekologicznego, co

niewątpliwie będzie miało negatywny wpływ na przemieszczanie się zwierząt. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w stanowiskach organów obu instancji zaistniała rozbieżność. W ocenie Sądu, ustalenia w zakresie stanu faktycznego zawarte w postanowieniu Ministra Środowiska nie pokrywają się z ustaleniami faktycznymi, w oparciu o które rozstrzygnięcie wydał organ pierwszej instancji. Planowana inwestycja nie ma charakteru usługowego, lokalizowanie jej na działkach oznaczonych nr ew. [...] jest niezgodne z projektem decyzji o warunkach zabudowy przedstawionym do uzgodnienia. Minister wskazał, że działki, na których planowana jest realizacja przedsięwzięcia, znajdują się w obrębie korytarza ekologicznego, łączącego Park z sąsiednimi obszarami chronionymi [...]. Jednakże organ odwoławczy nie wykazał, że przez działki inwestycyjne nr [...] przebiega korytarz ekologiczny umożliwiający przemieszczanie się zwierząt. Znamienne jest, że taki argument w sprawie nie został podniesiony przez Dyrektora [...] Parku Narodowego w postanowieniu z dnia [...] maja 2012 r. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie może powoływać się na fakt wykorzystywania przedmiotowego obszaru jako korytarza migracyjnego, wskazując na ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji w toku postępowania wyjaśniającego, gdyż w aktach administracyjnych takich ustaleń nie ma. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszej instancji. Nie ma również w aktach administracyjnych dowodu w postaci monitoringu prowadzonego przez Park, z którego wynikałoby obszar planowanej inwestycji spełnia wymogi korytarza ekologicznego. Sam skarżący w zażaleniu na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego podniósł, że planowany budynek nie znajduje się w żadnym z korytarzy ekologicznych, które zostały wyznaczone w projekcie Planu Ochrony [...] Parku Narodowego na lata 2011-2030. Na dowód tego, skarżący złożył do akt sądowych kopię mapy obrazującej przebieg korytarzy ekologicznych łączących [...] Park Narodowy z innymi obszarami. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, okoliczność ta jako sporna, nie została w sprawie w sposób dostateczny wyjaśniona. Organy obu instancji w przedmiotowej sprawie, argumentując swoje stanowiska, powoływały się na zapisy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. Z treści postanowień obu instancji wynika, że zapisy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. dla działek inwestycyjnych nr [...] zostały odmiennie odczytane przez Dyrektora [...] Parku Narodowego i Ministra Środowiska. Z treści postanowienia organu pierwszej instancji wynika, że według Studium, teren inwestycji został zakwalifikowany do strefy ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska S. Obszar ten wchodzi w skład terenów wskazanych do zadrzewień i zalesień. Obszar ten oznaczony jest także jako rezerwa terenu dla zabudowy uzdrowiskowej i powinien zostać całkowicie zamrożony dla przyszłościowych, uzdrowiskowych potrzeb inwestycyjnych do czasu prowadzenia dalszych szczegółowych badań hydrogeologicznych dokumentujących zarówno istnienie jak też rodzaj i wielkość zasobów wód leczniczych. Natomiast z postanowienia organu drugiej instancji wynika, że teren planowanej inwestycji w Studium został uznany za ważny obszar z punktu widzenia istniejących ciągów migracyjnych zwierząt z koniecznością jego zachowania jako wolnej od zabudowy przestrzeni rolno- zadrzewionej lub parkowej z uwagi na funkcjonujące w poprzek dolin ciągi ekologiczne w rejonie na granicy z K. W ocenie Sądu, zapisy te wykluczają się wzajemnie. Jednocześnie z dołączonej do akt administracyjnych mapy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. wynika, że działki inwestycyjne znajdują się w terenie wskazanym do zadrzewień i zalesień i jednocześnie w przyszłościowej rezerwie terenów uzdrowiskowych z preferencją zabudowy pensjonatowej o europejskim standardzie. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że powoływanie się na odmowę uzgodnienia planowanej inwestycji z uwagi na jej lokalizację, która godzi w walory krajobrazowe Parku jest nie do przyjęcia, skoro zapisy samego Studium w perspektywie przewidują zabudowę pensjonatową tego terenu. Ponieważ ustalenia stanu faktycznego w sprawie budzą wątpliwości, organ ponownie rozpoznając sprawę w sposób jednoznaczny wyjaśni, czy teren działek inwestycyjnych leży faktycznie w granicy korytarza ekologicznego łączącego Park z innymi obszarami. Ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy może być podstawą rozstrzygnięcia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] - na podstawie art. 138 § 2 kpa - uchylił postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu postanowienia Minister stwierdził, że organ pierwszej instancji w swoim postanowieniu jako argument przemawiający za nieuzgodnieniem warunków zabudowy powołał się głównie na ochronę walorów krajobrazowych Parku i otuliny Parku. Natomiast w piśmie przekazującym zażalenie organ przytoczył kolejne argumenty świadczące o tym, że w przedmiotowym obszarze istnieje korytarz ekologiczny. W ocenie organu odwoławczego tych argumentów zabrakło

w postanowieniu organu pierwszej instancji, jak również szczegółowej analizy istnienia korytarza ekologicznego i wpływu realizacji planowanej inwestycji na korytarz. W piśmie przekazującym zażalenie organ pierwszej instancji wskazuje, że planowana inwestycja ma mieć wysokość 12 metrów. Należałoby zatem, zdaniem Ministra, odnieść się do porównania z sąsiednimi budynkami, w jaki sposób realizacja tej inwestycji zakłóci harmonię krajobrazu, z jakich mierzalnych powodów może budzić negatywne odczucia

i wpłynie negatywnie na walory krajobrazowe Parku. Sam fakt, że budynek ma mieć wysokość ok. 12 metrów od strony odstokowej i będzie on bardzo dobrze widoczny zarówno od drogi powiatowej [...], jak również terenu [...] Parku Narodowego, nie wskazuje na to, że będąc widocznym musi zaburzyć krajobraz. Minister wskazał, że przydatne byłyby opinie biegłych, ekspertów z dziedziny ochrony krajobrazu (wykonane również na potrzeby sporządzenia planu ochrony Parku), tak aby podjęta decyzja nie była wynikiem przekonania pracowników Parku, ale aby posiadała cechy rzeczowo przeprowadzonej analizy. Należy więc wskazać, w jaki sposób planowana inwestycja obniży walory krajobrazowe przedmiotowego terenu.

W prowadzonym postępowaniu przez organ pierwszej instancji należało przedstawić dowody przemawiające za szczególnym negatywnym oddziaływaniem planowanej inwestycji (zarówno bezpośrednim, pośrednim, a także skumulowanym z innymi inwestycjami) na walory przyrodnicze Parku. Powinno się dokonywać waloryzacji obszarów otuliny Parku (nawet wyprzedzająco) ze stosownym strefowaniem

i podkreślaniem znaczenia tych terenów, które stanowią o zachowaniu cech buforowych, w tym ciągłości struktury przyrodniczego ukształtowania powierzchni terenu. W przeciwnym razie, bez dogłębnej wiedzy merytorycznej postępowanie organu pierwszej instancji może być obarczone dużym stopniem uznaniowości i prowadzić do zupełnie nieobiektywnych decyzji administracyjnych nie spełniających wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa.

Minister stwierdził, że niemożność dokonania przez organ odwoławczy oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego bądź stwierdzenie przez organ odwoławczy niewłaściwego sposobu ustalenia i oceny stanu faktycznego, dodatkowo z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, obliguje ów organ do zastosowania art. 138 § 2 kpa, tj. uchylenia decyzji organu pierwszej instancji

i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w całości lub części.

Wobec powyższego Minister Środowiska wskazał, że organ pierwszej instancji powinien w szczególności dowieść, że charakter planowanej inwestycji jest sprzeczny

z ustawowym celem, dla którego utworzono park narodowy, a także wyznaczono jego otulinę, jako strefę lokalizowania tylko tych inwestycji, które nie stwarzają zagrożenia zewnętrznego wynikającego z działalności człowieka (art. 5 pkt 14 w związku z art. 5 pkt 29 ustawy). Dyrektor [...] Parku Narodowego powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zgodnie z przepisami regulującymi konkretną sprawę, opierając się na stosownych przepisach prawa powszechnie obowiązującego normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia. W kontekście instytucji otuliny parku narodowego, której dotyczy planowane przedsięwzięcie, należy zauważyć, że nie precyzuje ona o jaki rodzaj czynników czy zjawisk chodzi oraz jakich zagrożeń zewnętrznych wynikających z działalności człowieka dotyczy. Dlatego kwestia merytorycznego uzasadnienia ewentualnego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji jako potencjalnego zagrożenia zewnętrznego spoczywa na organie pierwszej instancji. W prawidłowej interpretacji należy przyjąć, że chodzi o wskazanie zagrożeń o charakterze istotnym. W ocenie Ministra organ pierwszej instancji w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie uwzględnił wszystkich dowodów przesądzających o rozstrzygnięciu oraz nie uzasadnił swojego stanowiska względem korytarza ekologicznego, jak i zagrożeń dla ochrony krajobrazu. Z tego powodu, w oparciu o materiały zgromadzone w trakcie postępowania wyjaśniającego (np. opinie specjalistów, materiały do planu ochrony, opracowania naukowe), konieczne jest wykazanie, negatywnego wpływu przedsięwzięcia na wszystkie chronione walory przyrodnicze parku narodowego. W oparciu o wskazane powyżej materiały należy, zdaniem Ministra, dokonać analizy wpływu planowanej inwestycji na korytarz ekologiczny. Należy bowiem zauważyć, że ewentualne zwężenie korytarza ekologicznego będzie miało wpływ na migrację zwierząt występujących na terenie Parku. Tymczasem czynnik ten jest szczególnie istotny w kontekście ochrony zwierząt występujących na terenie Parku.

W powtórnie przeprowadzonym postępowaniu konieczne jest odniesienie się do zarzutu skarżącego, w którym wskazuje, że bezzasadne jest odwoływanie się do dbałości o ochronę walorów krajobrazowych obszaru, w którym istnieje już zabudowa

jednorodzinna, a planowana inwestycja mieści się w ciągu istniejącej zabudowy jednorodzinnej, z którą bezpośrednio graniczy. Korzystając z wszelkich dostępnych opracowań, operatów, należy wyjaśnić czy planowana inwestycja przekształci krajobraz naturalny w antropogeniczny, czy ma cechy dominanty krajobrazowej. Należy skorzystać ze wsparcia wiedzy specjalistycznej, opinii ekspertów. Organ pierwszej instancji, w trakcie przeprowadzonego powtórnie postępowania wyjaśniającego, winien wskazać i uzasadnić jaki wpływ będzie wywierało przedmiotowe przedsięwzięcie na walory przyrodnicze parku, zgodnie z jego celem określonym w ustawie. W trakcie prowadzonego powtórnie postępowania organ pierwszej instancji winien wyjaśnić na podstawie dostępnych materiałów czy teren inwestycyjny leży w granicy korytarza ekologicznego łączącego Park z innymi obszarami chronionymi oraz przedstawić dowody na to, że realizacja planowanej inwestycji przekształci krajobraz i zaburzy jego harmonię.

W ocenie Ministra, w świetle przedstawionych wyżej argumentów, postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji wymaga powtórzenia w całości.

Skargę na postanowienie Ministra Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. C. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, któremu zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez rażące naruszenie zasady związania organu wskazaniami dotyczącymi dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r., IV SA/Wa 2211/12, a to uchylenie postanowienia Dyrektora [...] Parku narodowego z dnia [...] maja 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (1) celem przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność, że planowana inwestycja obniży walory krajobrazowe przedmiotowego terenu oraz (2) analizy wpływu planowanej inwestycji na istniejący korytarz ekologiczny, podczas gdy z uzasadnienia wskazanego wyroku jasno wynika, że (1) "powoływanie się na odmowę uzgodnienia planowanej inwestycji z uwagi na jej lokalizację, która godzi w walory krajobrazowe Parku jest nie do przyjęcia", (2) a przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy jednoznacznie wyjaśnić, czy w ogóle teren działek inwestycyjnych leży w granicy jakiegokolwiek

korytarza ekologicznego łączącego [...] Park Narodowy z innymi obszarami,

a więc czy w ogóle istnieje korytarz ekologiczny wiodący przez działki, na których realizowana ma być planowana inwestycja;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 20 ust. 3 pkt 3 i pkt 4 oraz art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez przyjęcie, że działki inwestycyjne leżą w korytarzu ekologicznym łączącym [...] Park Narodowy z innymi obszarami, podczas gdy istnienie takiegoż korytarza nie wynika z żadnego dokumentu, w szczególności nie wynika

ani z pozostającego w dalszym ciągu w fazie projektowania planu ochrony [...] Parku Narodowego, ani też sejmik województwa [...] nie wyznaczył tu obszaru chronionego krajobrazu celem ochrony korytarza ekologicznego; co więcej, znane skarżącemu i zalegające w aktach sprawy plany wskazują na istnienie korytarzy ekologicznych w otulinie [...] Parku Narodowego, przy czym nawet nie w sąsiedztwie działek inwestycyjnych i sytuacja ta nie uległa zmianie wtoku niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem rozstrzygnięcie Ministra Środowiska nie odpowiada prawu.

Sprawa zakończona wydaniem zaskarżonego postanowienia była już przedmiotem orzekania w tutejszym Sądzie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2211/12 Sąd uchylił postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. o nieuzgodnieniu projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. ewid. nr [...], wraz z infrastrukturą techniczną (studnia kopana wraz z przyłączem wodociągowym, zbiornik na nieczystości ciekłe z przyłączem sanitarnym, przyłącz energetyczny kablowy, ogrodzenie,

komunikacja wewnętrzna, mała architektura) - z obrębu [...] Miasta i Gminy S. oraz zjazdu z drogi gminnej (dz. ewid. nr [...])".

W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd stwierdził, że ustalenia w zakresie stanu faktycznego zawarte w postanowieniu Ministra nie pokrywają się z ustaleniami faktycznymi w oparciu, o które rozstrzygnięcie wydał organ pierwszej instancji Planowana inwestycja nie ma charakteru usługowego, lokalizowanie jej na działkach oznaczonych nr ew. [...] jest niezgodne z projektem decyzji

o warunkach zabudowy przedstawionym do uzgodnienia. Minister wskazał, że działki, na których planowana jest realizacja przedsięwzięcia, znajdują się w obrębie korytarza ekologicznego, łączącego Park z sąsiednimi obszarami chronionymi [...], jednakże nie wykazał, że przez działki inwestycyjne nr [...] przebiega korytarz ekologiczny umożliwiający przemieszczanie się zwierząt, podczas gdy takie argumenty nie zostały podniesione w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji. Minister nie może powoływać się na fakt wykorzystywania przedmiotowego obszaru jako korytarza migracyjnego, wskazując na ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji w toku postępowania wyjaśniającego, gdyż w aktach administracyjnych takich ustaleń nie ma. Ponadto Sąd stwierdził, że z dołączonej do akt administracyjnych mapy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. wynika, że działki inwestycyjne znajdują się w terenie wskazanym do zadrzewień i zalesień i jednocześnie w przyszłościowej rezerwie terenów uzdrowiskowych z preferencją zabudowy pensjonatowej o europejskim standardzie. W tej sytuacji powoływanie się na odmowę uzgodnienia planowanej inwestycji z uwagi na jej lokalizację, która godzi w walory krajobrazowe Parku jest nie do przyjęcia, skoro zapisy samego Studium w perspektywie przewidują zabudowę pensjonatową tego terenu. Zatem w wyroku tym Sąd przesądził kwestię wpływu inwestycji na krajobraz, zaś organ odwoławczy zobligowany był jedynie do wyjaśnienia czy teren działek inwestycyjnych leży faktycznie w granicy korytarza ekologicznego łączącego Park z innymi obszarami.

Sąd dokonał więc w powołanym wyroku oceny, że to ta właśnie okoliczność (istnienie bądź nie korytarza ekologicznego biegnącego przez działki inwestycyjne) będzie w sprawie rozstrzygająca w pierwszej kolejności. Dopiero w drugiej kolejności, jeśli istnienie korytarza zostanie ustalone, będzie można mówić o ewentualnym wpływie na niego planowanej inwestycji. Ustaleniem tym zaś organ był związany.

Tymczasem Minister Środowiska ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. uchylił postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zobowiązując Dyrektora [...] Parku Narodowego do przeprowadzenia obszernego postępowania dowodowego z udziałem biegłych i ekspertów na okoliczność ustalenia w jaki sposób planowana inwestycja obniży walory krajobrazowe przedmiotowego terenu i w oparciu o zgromadzone materiały dokonać analizy wpływu planowanej inwestycji na korytarz ekologiczny, przy czym Minister w ogóle nie wskazuje na konieczność wykazania, czy korytarz taki w ogóle istnieje.

Stosownie zaś do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Uchybienie przez organ administracyjny przepisowi art. 153 tej ustawy powoduje konieczność - w razie złożenia na tej podstawie kolejnej skargi - uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji. Z powyższego przepisu wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub nie ulegną zmianie przepisy prawa.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co

do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków

w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego

trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

W wyniku wydania wyroku o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do stadium postępowania przed organem administracyjnym. Oznacza to obowiązek powtórnego rozpoznania tej sprawy przez ten organ i wydania decyzji, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku. Podkreślenia wymaga, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Organ administracji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikający

z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 powołanej ustawy może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest

z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadną z wymienionych wyżej sytuacji. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu

o stanowisko zaprezentowane w wyroku Sądu z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt

IV SA/Wa 2211/12.

Naruszenie przez organ odwoławczy art. 153 powołanej ustawy uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie należy zaznaczyć, że wskazane uchybienie jakiego dopuścił się Minister Środowiska uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego przez Ministra postępowania drugoinstancyjnego przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których

w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 tej ustawy.