Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 196/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wolsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 29 listopada 2023r. nr LX/755/2023 w sprawie zmiany uchwały nr LII/597/2018 Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 26 września 2018 roku w sprawie: Regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, jak również szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Wolsztynie podjęła uchwałę z dnia 29 listopada 2023r. nr LX/755/2023 w sprawie zmiany uchwały nr LII/587/2018 Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 26 września 2018r. w sprawie: Regulaminu określającego wysokość oraz szczególne warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, jak również szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw wydanej na podstawie art.30 ust.6 i 6a w związku z art.91 d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku- Karta Nauczyciela (tekst jednolity Dz.U. z 2023 roku poz.984 z późn.zm) oraz art. 18 ust.2 pkt 15 oraz art.41 ust 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2023r. poz.40, dalej "u.s.g.") .

Skargę na powyższa uchwałę wniósł pismem z dnia 12 lutego 2024 r. Prokurator Rejonowy w Wolsztynie zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa: tj. art. 25a u.s.g. poprzez naruszenie wprowadzonej tym przepisem reguły, iż radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego i wzięcie udziału w głosowaniu w dniu 29 listopada 2023r. przez radne: M. P. i O. H., które są jednocześnie zatrudnione jako nauczycielki w szkołach, którym organem założycielskim jest Gmina Wolsztyn. W uzasadnieniu wskazał, że analiza zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, iż tryb jej podjęcia rażąco narusza przepis art. 25a u.s.g. Zgodnie z tym przepisem radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Pod pojęciem interesu prawnego rozumie się osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Jeżeli zatem uchwała dotyczy dodatkowej pracy zarobkowej danego radnego, to niewątpliwie dotyczy jego interesu prawnego, w tym o charakterze majątkowym. Osobiste, realne i mające oparcie w przepisach prawa materialnego zainteresowanie radnego wynikiem głosowania przesądza również o jego interesie prawnym. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a u.s.g. podlega wyłączeniu. Udział zatem w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa zaś uchwała podjęta z udziałem radnego jest nieważna. Nie ma znaczenia dla tej konkluzji stosunek głosów, ewentualne zagrożenie lub naruszenie owego interesu prawnego, bo te nie podlegają w ogóle badaniu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wolsztynie wniosła o oddalenie skargi w całości. Wskazała, że zaskarżona uchwała nie przekłada się zatem w sposób bezpośredni na sytuację prawną wskazanych radnych, będących nauczycielkami. Nie zaistniał w niniejszej sprawie interes prawny, wyłączający udział radnych w głosowaniu. W ocenie organu o interesie prawnym można mówić wyłącznie w sytuacji , gdy zachodzi związek o charakterze materialnoprawnym między stanowioną normą prawa a sytuacją prawną radnego, spełniającego cechy osobistego, konkretnego, aktualnego i bezpośredniego. Związek ten jest w niniejszej sprawie jedynie potencjalny i pośredni. Zaskarżoną uchwałą wprowadzono następujące zmiany do regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, jak również szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, stanowiący załącznik do uchwały nr LII/597/2018 Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 26 września 2018 roku:

1) paragrafowi 2 ust. 1 Regulaminu nadano następujące brzmienie: "Fundusz na dodatki motywacyjne dla nauczycieli określa się na poziomie 130,00 zł na etat nauczyciela na 1 miesiąc oraz na poziomie 200,00 zł na etat dyrektora na 1 miesiąc, w przeliczeniu na pełne etaty wg danych przyjętych do projektu uchwały budżetowej sporządzonego przez Burmistrza Wolsztyna oraz przedstawionego Radzie Miejskiej w Wolsztynie do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy (zgodnie z art. 237 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych)",

2) paragrafowi 2 ust. 2 Regulaminu nadaje się następujące brzmienie: "Fundusz, o którym mowa w ust. 1 podlegać będzie corocznej waloryzacji o średnioroczny wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych określony w zarządzeniu Burmistrza Wolsztyna w sprawie opracowania materiałów planistycznych do projektu budżetu Gminy Wolsztyn na dany rok z zaokrągleniem do pełnych dziesiątek groszy".

Rada podkreśliła, że osiągnięty przez uchwałę skutek w postaci zwiększenia funduszu na dodatki motywacyjne nie powoduje bezpośredniej zmiany w sytuacji prawnej radnych M. P. i O. H., będących nauczycielkami szkół, dla których organem prowadzącym jest Gmina Wolsztyn. Wprowadzenie uchwały w życie nie spowoduje, że wskazane osoby w ogóle otrzymają dodatek motywacyjny, a w szczególności, że dodatek ten będzie wyższy. Ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego są określane, zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy oraz po zasięgnięciu opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, w drodze rozporządzenia. Szczegółowe warunki przyznawania dodatku motywacyjnego - stosownie do art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - określa organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia. Zgodnie z powyższym możliwość przyznania dodatku motywacyjnego jest zależna od spełnienia określonych warunków, a jego wysokość będzie zależna od liczby nauczycieli spełniających owe warunki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) -dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych.

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Wolsztynie dnia 29 listopada 2023r. nr LX/755/2023 w sprawie zmiany uchwały nr LII/587/2018 Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 26 września 2018r. w sprawie: Regulaminu określającego wysokość oraz szczególne warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, jak również szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw.

Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do istotnych naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1983/10, dostępny jw.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Z kolei zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Bezspornym jest w sprawie, że radne M. P. i O. H. są nauczycielkami szkół, dla których organem prowadzącym jest Gmina Wolsztyn, a jednocześnie brały udział w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z art. 25a u.s.g. radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Interes prawny, o którym stanowi art. 25a u.s.g. należy rozumieć jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 115/13, wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt III FSK 3940/21, opubl. w Lex nr 3229140). Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyrok NSA z 9.04.2013 r., I OSK 115/13, LEX nr 1336304.) Skoro radne M. P. i O. H. są pracownicami szkół, których dotyczy przedmiotową uchwała, to ich udział w głosowaniu nad uchwałą dotycząca zwiększenia funduszu na dodatki motywacyjne dla nauczycieli zatrudnionych w tych szkołach, niewątpliwie spełnia przesłankę sprowadzającą się do tego, że taka uchwała dotyczyła jej indywidualnego i konkretnego interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 115/13, opubl. w Lex nr 1336304). To, że spełnione muszą być dodatkowe okoliczności skutkujące przyznaniem w konkretnym przypadku dodatku motywacyjnego, a także określenie jego wysokości dla poszczególnych nauczycieli, nie zmienia tego, że zaskarżona uchwała dotyczy ich interesu prawnego rozumianego jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony.

Należy nadto dodać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że art. 25a u.s.g. wykluczający z udziału w głosowaniu radnej, wobec której projekt głosowanej uchwały dotyczy jej interesu prawnego nie wskazuje, aby to wykluczenie było uzależnione od sposobu głosowania tej radnej lub innych radnych. Tym samym dla uznania, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa nie ma znaczenia, czy udział radnej miał czy nie miał decydującego wpływu na ostateczny wynik głosowania i podjęcie uchwały. Podobnie jako w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym wobec kategorycznej treści art. 25a u.s.g. udział radnego w głosowaniu nad uchwałą dotyczącą jego interesu prawnego stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 115/13, opubl. w Lex nr 1336304; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt III FSK 3940/21, opubl. w Lex nr 3229140; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3086/18, opubl. w Lex nr 2689968; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2006/11). Z tego względu zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 25 a u.s.g. i z tego względu jest nieważna (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W głosowaniu mogą bowiem brać udział tylko radni nie podlegający wyłączeniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości