Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 101/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120, art. 3 par. 2 pkt 8, art. 52 par. 2, art. 53, art. 149 par. 1 pkt 3 i par. 1a, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 2, art. 151, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 12 par. 1 i par. 2, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. U. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do załatwienia wniosku skarżącego B. U. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego B. U. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego B. U. kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1 czerwca 2022 r. B.U. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Skarżący zarzucił organowi administracji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1. art. 12 § 1 i § 2 w związku z art. 35 § 1, 2 i 3 w związku z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem terminów do załatwienia sprawy administracyjnej, co doprowadziło do bezzasadnego przedłużenia postępowania w niniejszej sprawie;

2. art. 7 k.p.a. poprzez działanie przeciwko interesowi strony postępowania w wyniku "przewlekłego" prowadzenia postępowania administracyjnego;

3. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

Skarżący wskazując na powyższe wniósł o:

1. stwierdzenie, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2 oraz art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", bezczynności Wojewody Łódzkiego;

2. na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, że bezczynność Wojewody Łódzkiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw;

4. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczenie od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3 010,00 zł;

5. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązanie Wojewody Łódzkiego do wydania decyzji i udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie jednego tygodnia od uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego bezczynność;

6. na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku niewykonania przez organ obowiązków wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a, tj. nieprzekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od jej otrzymania, orzeczenie o wymierzeniu organowi pierwszej instancji grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2021.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że 14 kwietnia 2021 r. złożył w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy.

19 maja 2021 r. uzupełnił braki formalne wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz wniósł o przekazanie sprawy zgodnie z właściwością do Wojewody Małopolskiego.

18 października 2021. Wojewoda Małopolski zawiadomił skarżącego o przekazaniu sprawy do Wojewody Łódzkiego.

3 stycznia 2022 r. skarżący złożył ponaglenie bezpośrednio do Wojewody Łódzkiego.

Wojewoda Łódzki i Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców do dnia złożenia skargi nie ustosunkowali się do złożonego ponaglenia.

Zdaniem skarżącego w sprawie doszło do naruszenia zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego. Ustawodawca mocą nowelizacji ustawy o cudzoziemcach z dnia 17 grudnia 2021 r. na podstawie art. 13 ust. 3 zawiesił terminy rozpatrywania m.in. spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy do końca bieżącego roku (tj. 31 grudnia 2022 r.). Jednakże Wojewoda Łódzki był już bezczynny przed wejściem w życie wskazanej ustawy, bowiem już od grudnia pozostawał w bezczynności. Do dnia złożenia niniejszej skargi Wojewoda Łódzki pozostaje w bezczynności 5 miesięcy. Wojewoda Łódzki pozostaje w bezczynności, mimo że ustawodawca zawiesił terminy załatwiania spraw administracyjnych w zakresie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Sprawa nie kwalifikuje się do kategorii spraw szczególnie skomplikowanych, a wszelkie niezbędne dokumenty zostały załączone do akt sprawy, co umożliwia wydanie decyzji zgodnej z żądaniem w terminie ustawowym. Sprawa, zgodnie z art. 35 k.p.a., powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania przez Wojewodę Łódzkiego niezbędnych dokumentów. Skarżący nie został potraktowany w sposób sprawny oraz kompetentny. Wojewoda Łódzki prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, naruszając uprawnienie skarżącego do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, w terminie nie dłuższym niż miesiąc zgodnie z art. 35 § 1-3 k.p.a.

Uzasadniając żądanie zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., tytułem rekompensaty w wysokości 3 010,00 zł, skarżący wskazał na bezpodstawne przedłużanie postępowania przez organ, pomimo braku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, utratę zaufania do władzy publicznej, wobec braku uwzględnienia zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, obawę o legalność pobytu w związku z przedłużającym się postępowaniem, niemożność opuszczania terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na bezpodstawne przedłużanie postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Zdaniem skarżącego Wojewoda Łódzki od grudnia 2021 r. pozostaje w bezczynność w działaniu. Każdy dzień bezczynności Wojewody Łódzkiego w sprawie powoduje dla skarżącego niepewność legalności pobytu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o umorzenie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu administracji do wydania rozstrzygnięcia oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu organ administracji przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania podniósł, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został złożony przez cudzoziemca do Wojewody Mazowieckiego. Cudzoziemiec do wniosku dołączył uwierzytelnioną kserokopię dokumentu podróży oraz dokumentu pełnomocnictwa wraz z dowodem wniesienia opłaty skarbowej.

27 kwietnia 2021 r. cudzoziemiec został pisemnie wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj.: dołączenie czterech fotografii wizerunku twarzy, załącznika nr 1 do wniosku oraz do dokonania korekty formularza wniosku.

Ponadto Wojewoda Mazowiecki wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa celem okazania ważnego dokumentu podróży oraz złożenia odcisków linii papilarnych.

Skarżący odrębnym pismem został wezwany do przedłożenia dowodu wniesienia opłaty skarbowej w wysokości 440 zł z tytułu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Skarżący odebrał wezwanie 10 maja 2021 r.

19 maja 2021 r. cudzoziemiec dołączył do akt sprawy: dokument pełnomocnictwa wraz z dowodem wniesienia opłaty skarbowej, dokument potwierdzający umocowanie pełnomocnika pracodawcy w postępowaniu, cztery fotografie wizerunku twarzy, dwa wypełnione formularze wniosku na pobyt czasowy, dwie uwierzytelnione kserokopię wniosku na pobyt czasowy, dowód wniesienia opłaty skarbowej w wysokości 440 zł z tytułu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, poprzednią decyzję pobytową, wyciąg z danych rejestrowych podmiotu powierzającego cudzoziemcowi świadczenie pracy, oświadczenie o liczbie osób pozostających na utrzymaniu, zezwolenie typ A na pracę, zaświadczenie o nadaniu cudzoziemcowi numeru PESEL.

Równocześnie skarżący wniósł do Wojewoda Mazowieckiego podanie o przekazanie wniosku wraz z aktami sprawy do rozpatrzenia Wojewodzie Małopolskiemu.

Powyższe czynność zostały zrealizowane przez Wojewodę Mazowieckiego 15 czerwca 2021 r.

12 sierpnia 2021 r. Wojewody Małopolski zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego.

28 lipca 2021 r. skarżący złożył poświadczoną za zgodność z oryginałem umowę o pracę, zezwolenie typ A na pracę, imienne raporty ZUS RCA, dowód wniesienia opłaty skarbowej za wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na rachunek Centrum Obsługi Podatnika m. st. Warszawy.

12 października 2021 r. skarżący złożył do Wojewody Małopolskiego podanie o przekazanie sprawy do rozpatrzenia Wojewodzie Łódzkiemu, deklarując zamieszkanie pod adresem ul. [...] w O.

18 października 2021 r. Wojewoda Małopolski przekazał wniosek cudzoziemca wraz z aktami sprawy do rozpatrzenia Wojewodzie Łódzkiemu.

Akta sprawy wypłynęły do Wojewody Łódzkiego 27 października 2021 r.

10 listopada 2021 r. skarżący złożył do akt sprawy dowód wniesienia opłaty skarbowej za wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na numer rachunku Centrum Obsługi Podatnika m. st. Warszawy.

22 listopada 2021 r. Wojewoda Łódzki ustalił, że 15 listopada 2022 r. na rachunek bankowy Urzędu Miasta Łodzi przeksięgowano opłatę skarbową w wysokości 440 zł z tytułu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Skarżący został pouczony odrębnym pismem z 22 listopada 2022 r. o wyznaczeniu terminu rozpatrzenia sprawy przypadającym na 22 lutego 2022 r.

3 stycznia 2022 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynęło ponaglenie.

10 stycznia 2022 r. Wojewoda Łódzki zrealizował ustawowy obowiązek przewidziany dyspozycją art. 109 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.).

3 lutego 2022 r. skarżący dołączył do akt sprawy zaświadczenie o podstawie wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne.

15 lutego 2022 r. skarżący dołączył do akt sprawy załącznik nr 1 do wniosku.

22 lutego 2022 r. złożył do Wojewody Łódzkiego podanie o przyśpieszenie wydania rozstrzygnięcia.

23 lutego 2022 r. skarżący został telefonicznie pouczony o konieczności uzupełnienia akt sprawy o dokumenty poświadczające posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium RP.

Dokumenty poświadczające posiadanie przez cudzoziemca zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium RP ostatecznie wypłynęły do organu 19 kwietnia 2022 r.

18 maja 2022 r., wobec kompletności dokumentacji sprawy, Wojewoda Łódzki udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do 1 kwietnia 2025 r. Rozstrzygnięcie zostało skutecznie doręczone skarżącemu 2 czerwca 2022 r. Decyzja stała się ostateczna 17 czerwca 2022 r.

6 czerwca 2022 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynęła skarga na bezczynność.

Organ administracji stwierdził następnie, że zarzut bezczynności jest bezzasadny, gdyż rozstrzygnięcie w sprawie objętej skargą zostało wydane przed jej wniesieniem. Skoro w sprawie zapadło rozstrzygnięcie przed złożeniem skargi, to należy nie tylko stwierdzić, że postawiony w treści skargi zarzut bezczynności jest bezzasadny, ale również poddać pod wątpliwość dopuszczalność samej skargi. Według organu administracji bezzasadny jest zarzut działania organu z rażącym naruszeniem prawa. W świetle przedstawionego stanu faktycznego sprawę objętą skargą należy traktować jako skomplikowaną. W toku postępowania zaistniały okoliczności, o których mowa w treści art. 35 § 5 k.p.a. Wojewoda Łódzki w toku postępowania zrealizował obowiązek uzyskania opinii, którym mowa z w treści art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Jako okoliczność wpisującą się w katalog przesłanek opisanych w treści art. 35 § 5 k.p.a. można również zaliczyć fakt dołączenia przez skarżącego do akt sprawy dokumentu poświadczającego posiadanie przez niego zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium RP dopiero po 50 dniach liczonych, od dnia w którym powziął informację o stwierdzonym braku. Roszczenie wypłacenia skarżącemu sumy pieniężnej jest bezzasadne. Cudzoziemiec od dnia złożenia wniosku posiadał prawo do legalnego wykonywania pracy na rzecz przedsiębiorstwa działającego pod firmą A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z uwagi na legitymowanie się ważnym od 26 października 2020 r. do 25 października 2023 r. zezwoleniem typ A na pracę, wydanym przez Wojewodę Mazowieckiego. Cudzoziemiec legitymuje się ważną do 22 grudnia 2022 r. kartą pobytu czasowego wydaną przez Wojewodę Łódzkiego. Z uwagi na powyższe cudzoziemiec w toku postępowania mógł swobodnie odbywać podróże zagraniczne.

W piśmie wniesionym 21 lipca 2022 r. skarżący podtrzymał skargę oraz wniósł o:

1. stwierdzenie na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2 oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. bezczynności Wojewody Łódzkiego;

2. na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, że bezczynność Wojewody Łódzkiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenie praw;

4. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczenie od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3 010,00 zł.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP został przekazany do Wojewody Łódzkiego 27 października 2021 r. Nie ulega wątpliwości, że Wojewoda Łódzki do dnia wydania ostatecznej decyzji, tj. do 18 maja 2022 r., prowadził postępowanie w sposób przewlekły, naruszając uprawnienie skarżącego do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, w terminie określonym w art. 35 § 1-3 k.p.a. Wojewoda Łódzki pozostawał w bezczynności od grudnia 2021 r., tj. jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o cudzoziemcach z dnia 17 grudnia 2021 r., w której ustawodawca w art. 13 ust. 3 zawiesił terminy rozpatrywania m.in spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy do końca bieżącego roku (tj. 31 grudnia 2022 r.). Pomimo wydania decyzji o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, zasadnym jest podtrzymanie skargi na bezczynność, w szczególności z uwagi na bezpodstawne przedłużanie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego, pomimo braku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co doprowadziło do obaw skarżącego o legalność jego pobytu oraz braku możliwości opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w czasie oczekiwania na wydanie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.

Przed rozpoznaniem sprawy sąd administracyjny ma jednakże obowiązek zbadania z urzędu dopuszczalności skargi. Jej niedopuszczalność powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem. W rozpoznawanej sprawie ocena ta pozostaje w związku ze sformułowanym w odpowiedzi na skargę żądaniem odrzucenia skargi wobec niepozostawania przez organ administracji w dacie jej wniesienia w bezczynności, które to twierdzenie organ administracji odniósł do faktu wydania 18 maja 2022 r. decyzji nr SO-III.6151.14593.2021 o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 1 kwietnia 2025 r.

Wobec tego wskazać należy, że 7 marca 2022 r., II OPS 1/21 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, według której skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Skarga nie dotyczy sprawy zakończonej przez organ w dacie jej wniesienia za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej operatora wyznaczonego (UP Warszawa 10), tj. 1 czerwca 2022 r. (koperta k. 10). Decyzja Wojewody Łódzkiego z 18 maja 2022 r. o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę została bowiem doręczona skarżącemu dopiero 2 czerwca 2022 r., a więc jeden dzień po wniesieniu skargi (zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji w aktach administracyjnych). Skoro decyzja z 18 maja 2022 r. nie została skarżącemu doręczona w dacie wniesienia skargi – 1 czerwca 2022 r., to nie stanowiła w tym dniu aktu pozostającego w obrocie prawnym i wywierającego z tym związane skutki procesowe. W swoim dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że obowiązek załatwienia sprawy, którego sposób dochowania przez organ może podlegać kontroli w drodze wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość, powinien wiązać się z doręczeniem stronie decyzji informującej ją o sposobie załatwienia jej żądania (por. wyrok NSA z 11 maja 2022 r., II OSK 1794/21; wyrok NSA z 12 stycznia 2022 r., II OSK 2196/21; wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., II OSK 1854/20; wyrok NSA z 25 listopada 2020 r., II OSK 3377/19; wyrok NSA z 10 maja 2018 r., II OSK 895/18). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że taki wniosek interpretacyjny uznać trzeba tym bardziej za zasadny w świetle argumentacji wyrażonej w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21. Jednoznacznie oparto się bowiem w niej na koncepcji, zgodnie z którą za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., II OSK 2426/21).

Wskazać także należy, że wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13; z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18). Skarżący przed wniesieniem skargi dopełnił tego wymogu formalnego. Poza sporem jest, że 3 stycznia 2022 r. do organu administracji wpłynęło ponaglenie skarżącego. Terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu (por. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11).

Skarga została zatem skutecznie wniesiona i wyczerpane zostały środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a.

Wobec powyższego dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W niniejszym postępowaniu obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność organu administracji rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP) oraz elementem prawa do dobrej administracji (por. np. P. Żuradzki, Prawo do dobrej administracji w polskim porządku prawnym na tle Europejskiego kodeksu dobrej administracji, [w:] M. Kępa. M. Marszał (red.), Duch praw w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, Wrocław 2016, s. 59-60). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określeniu terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W Kodeksie postępowania administracyjnego bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2).

Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 80 do art. 3).

Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Stosownie do art. 61 § 3a k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 4 października 2021 r. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną do było wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej, zaś od 5 października 2021 r. w związku ze zmianą tego przepisu wprowadzoną przez art. 61 pkt 16 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2320 ze zm.) datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Nie ma zatem istotnego znaczenia, że czy rzeczywiście żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13; wyroki NSA: z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98; z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 63; z 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01; z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex, 2021, t. 6 do art. 61, M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 61-126. Tom II, Wyd. UW-M 2020, t. 4 do art. 61, H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, WKP 2019, t. 16 i 20 do art. 61).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), zwana dalej "ustawą zmieniającą". Ustawa ta wprowadza istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Z mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej do ustawy o cudzoziemcach po art. 112 dodano art. 112a. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przy czym z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 1 tej ustawy.

Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o cudzoziemcach), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W takim przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy – od dnia jej wejścia w życie. W myśl art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana bezczynność zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do Wojewody Mazowieckiego 14 kwietnia 2021 r., a więc niewątpliwie przed wejściem w życie ustawy zmieniającej 29 stycznia 2022 r.

Wojewoda Mazowiecki wezwaniem z 27 kwietnia 2021 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania braków formalnych wniosku poprzez okazanie do wglądu oryginału ważnego dokumentu podróży (paszportu) oraz przedłożenie kserokopii wszystkich jego stron zawierających pieczątki, adnotacje i wpisy, 4 fotografii, załącznika nr 1 do wniosku o pobyt czasowy kompletnie wypełnionego i podpisanego przez pracodawcę (czytelnym, pełnym imieniem i nazwiskiem) lub w przypadku podpisu na str. 6 załącznika przez osobę upoważnioną do reprezentowania pracodawcy – kopii i oryginału do wglądu stosownego upoważnienia pracodawcy uzupełnienie/korektę wniosku w częściach A9, A20, B2-B6, CI, CII, CIIIa, CIIIb pkt 2-3, CIV-CVI, D (wzór podpisu) oraz E (czytelny podpis pełnym imieniem i nazwiskiem). Wezwanie to doręczono skarżącemu 13 maja 2021 r.

W piśmie z 19 maja 2021 r. skarżący zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o przekazanie sprawy Wojewodzie Małopolskiemu podnosząc, że przebywa na terenie właściwości tego organu. W piśmie tym jako dokumenty załączone do wniosku wymieniono: pełnomocnictwo wraz z opłatą skarbową, upoważnienie wraz z opłatą skarbową, cztery fotografie, dwa egzemplarze wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, dwa egzemplarze załącznika nr 1 do wniosku, dwie kopie paszportu, dowód wniesienia opłaty od udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, decyzję Wojewody Łódzkiego z 30 grudnia 2019 r. o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy wraz z kartą pobytu o nr RP 7820889 na okoliczność legalnego przebywania na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, pełnomocnictwo od pracodawcy, wydruk KRS pracodawcy, oświadczenie o braku osób na utrzymaniu, zezwolenie na pracę typ A nr 62378/2020, powiadomienie o nadaniu numeru PESEL. W aktach sprawy znajdują się: kserokopia paszportu, karta pobytu czasowego nr [...], decyzja Wojewody Łódzkiego z 30 grudnia 2019 r., nr SO-III.6151.5406.2019 o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do 22 grudnia 2022 r., pełnomocnictwo udzielone przez spółkę A. z 18 czerwca 2020 r. adwokatowi P.S. m.in. w sprawach zezwoleń na pracę cudzoziemców oraz zezwoleń na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na potrzeby spółki, informacja odpowiadająca odpisowi aktualnemu Krajowego Rejestru Sądowego wskazanej spółki, potwierdzenie uiszczenia 17 maja 2021 r. opłaty od zezwolenia na pobyt czasowy i pracę skarżącego w wysokości 440 zł na rachunek Centrum Obsługi Podatnika, wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wraz z załącznikiem nr 1, fotografie, pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego adwokatowi P.S. wraz z opłatą skarbową, powiadomienie o nadaniu numeru PESEL, zezwolenie Wojewody Mazowieckiego typ A nr 62378/2020 z 26 października 2020 r. na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ważne do 25 października 2023 r., oświadczenie z 14 maja 2021 r. o braku osób na utrzymaniu w Polsce.

Wojewoda Mazowiecki stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał wniosek skarżącego Wojewodzie Małopolskiemu, o czym zawiadomił skarżącego zawiadomieniem z 2 czerwca 2021 r.

9 lipca 2021 r. pobrano od skarżącego odciski palców (adnotacja o "załadowaniu odcisków" sporządzona przez starszego inspektora D.P. s. 11 wniosku złożonego 14 kwietnia 2021 r.)

Wojewoda Małopolski w piśmie z 12 lipca 2021 r. zwrócił się w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach do Wydziału Zamiejscowego w Krakowie Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Katowicach, Komendanta Wojewódzkiego Policji i Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wojewoda Małopolski w piśmie tym poinformował, że 7 czerwca wszczął postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy.

28 lipca 2021 r. do Wojewody Małopolskiego wpłynęło pismo skarżącego, do którego załączono: załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, decyzję Wojewody Mazowieckiego z 26 października 2020 r. o zezwoleniu typ A nr 62378/2020 na pracę cudzoziemca na terenie Rzeczypospolitej Polskiej ważne do 25 października 2023 r., imienne raporty miesięczne o należnych składkach i wypłaconych świadczeniach ZUS P PRC z 1 marca, 7 kwietnia i 5 maja 2021 r. wraz z informacjami o wysyłce i potwierdzeniu, potwierdzenie uiszczenia 22 lipca 2021 r. opłaty za udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w wysokości 440 zł na rachunek Urzędu Miasta Krakowa, umowę o pracę z 18 stycznia 2021 r.

3 sierpnia 2021 r. doręczono skarżącemu wezwanie Wojewody Małopolskiego z 28 lipca 2021 r. do osobistego stawienia się 21 września 2021 r. z ważnym dokumentem tożsamości w celu złożenia stosownych wyjaśnień w charakterze strony.

Zawiadomieniem z 12 sierpnia 2021 r. Wojewoda Małopolski zawiadomił skarżącego, że 15 czerwca 2021 r. zostało wszczęte na jego wniosek postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W piśmie z 7 października 2021 r. skarżący zawiadomił Wojewodę Małopolskiego o zmianie adresu zamieszkania i wniósł o przekazanie wniosku Wojewodzie Łódzkiemu, jako organowi właściwemu.

Wojewoda Małopolski przekazał zgodnie z właściwością wniosek skarżącego Wojewodzie Łódzkiemu, o czym zawiadomił skarżącego zawiadomieniem z 18 października 2021 r.

27 października 2021 r. wniosek skarżącego wraz z aktami sprawy wpłynął do Wojewody Łódzkiego.

10 listopada 2021 r. wpłynęło do organu administracji pismo skarżącego z 5 listopada 2021 r. zawierające prośbę o przyspieszenie zarejestrowania sprawy. Załączniki do tego pisma stanowiły: kserokopia dwóch stron paszportu skarżącego, potwierdzenie uiszczenia 5 listopada 2021 r. opłaty za udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w wysokości 440 zł na rachunek Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego, pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego adwokatowi P.S. wraz z potwierdzeniem uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

15 listopada 2021 r. opłata za udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w wysokości 440 zł została przeksięgowana z konta Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego na konto Urzędu Miasta Łodzi (notatka z 22 listopada 2021 r. sporządzona przez starszego specjalistę I.O.).

Zawiadomieniem z 22 listopada 2021 r. Wojewoda Łódzki zawiadomił skarżącego o przekazaniu przez Wojewodę Małopolskiego wniosku zgodnie z właściwością. W zawiadomieniu tym organ administracji wyznaczył przewidywany termin rozpatrzenia sprawy na 22 lutego 2022 r., co uzasadnił koniecznością zgromadzenia i weryfikacji dokumentów potwierdzających dane i okoliczności zawarte we wniosku.

3 stycznia 2022 r. skarżący złożył ponaglenie.

Na wniosku skarżącego z 4 stycznia 2022 r. o przyspieszenie rozpoznania sprawy 7 stycznia 2022 r. Kierownik Oddziału Cudzoziemców do spraw Legalizacji Pobytu i Pracy A.W-C i starszy specjalista I.O. zamieściły adnotację, że uzupełniono braki formalne, tj. opłatę skarbową za udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 15 listopada 2021 r.

27 stycznia 2022 r. skarżący wniósł zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 20 stycznia 2022 r. o podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Zaświadczenie to zostało doręczone organowi administracji 3 lutego 2022 r.

W piśmie z 27 stycznia 2022 r. Kierownik Wydziału Podatków i Opłat Urzędu Miasta Krakowa poinformował Urząd Miasta Łodzi i Wojewodę Łódzkiego o przekazaniu 24 stycznia 2022 r. opłaty skarbowej w wysokości 440 zł, wniesionej przez skarżącego, na rachunek bankowy Urzędu Miasta Łodzi. 7 lutego 2022 r. pismo to doręczono organowi administracji.

9 lutego 2022 r. skarżący złożył do akt sprawy aktualny załącznik nr 1 z okresem powierzenia wykonywania pracy od 2 kwietnia 2022 r. do 1 kwietnia 2025 r. Załącznik ten doręczono organowi administracji 15 lutego 2022 r.

18 lutego 2022 r. do organu administracji wpłynął kolejny wniosek skarżącego zawierający prośbę o przyspieszenie rozpoznania sprawy.

Według notatki urzędowej sporządzonej przez starszego specjalistę P.Ś. 23 lutego 2022 r. miała ona poinformować pełnomocnika skarżącego o tym "jakiego dokumentu brakuje do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a był to dokument poświadczający posiadanie przez cudzoziemca zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej".

12 kwietnia 2022 r. skarżący złożył umowę najmu lokalu mieszkalnego z 1 kwietnia 2022 r. Umowa ta została doręczona organowi administracji 15 kwietnia 2022 r.

13 kwietnia 2022 r. skarżący złożył oświadczenie o podziale kosztów najmu lokalu mieszkalnego. Oświadczenie to zostało doręczone organowi administracji 19 kwietnia 2022 r.

W ocenie sądu analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że organ administracji nie załatwił sprawy w terminie i był bezczynny. Skoro wniosek skarżącego wpłynął do organu administracji 27 października 2021 r., to ewentualne wezwanie skarżącego do usunięcia jego braków winno nastąpić najpóźniej do 27 listopada 2021 r., co jednak nie miało miejsca. Należy mieć na uwadze, że wezwanie do usunięcia braków wniosku nie czynnością skomplikowaną, a w tym wypadku poprzednio prowadzący postępowanie Wojewoda Mazowiecki i Wojewoda Małopolski wzywali już skarżącego do usunięcia braków wniosku. Na skutek tego załącznik nr 1 został przez skarżącego złożony trzykrotnie. Skarżący także trzykrotnie uiszczał opłatę skarbową od wniosku. Nadto Wojewoda Małopolski pobrał od skarżącego odciski palców i zwrócił się w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach do Wydziału Zamiejscowego w Krakowie Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Katowicach, Komendanta Wojewódzkiego Policji i Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Co więcej, 15 listopada 2021 r. na rachunek Urzędu Miasta Łodzi została już przekazana należna opłata skarbowa z rachunku Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego. Tymczasem organ administracji zawiadomieniem z 22 listopada 2021 r. zawiadomił skarżącego wyłącznie o przekazaniu przez Wojewodę Małopolskiego wniosku zgodnie z właściwością i wyznaczeniu przewidywanego terminu rozpatrzenia sprawy na 22 lutego 2022 r., co ogólnikowo uzasadnił koniecznością zgromadzenia i weryfikacji dokumentów potwierdzających dane oraz okoliczności zawarte we wniosku. Z akt sprawy nie wynika, by organ administracji do 22 lutego 2022 r. podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie. Poza notatką urzędową z 23 lutego 2022 r. starszego specjalisty P.Ś. brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że organ administracji zwracał się do skarżącego o uzupełnienie braków wniosku także po 22 lutego 2022 r. Jeżeli organ administracji zwracał się do skarżącego o uzupełnienie, poprawienie wniosku lub jego aktualizację, to powinien był utrwalić w aktach sprawy te czynności w sposób umożliwiający weryfikację swoich twierdzeń. Pisma składane przez skarżącego do organu administracji wraz z załącznikami świadczą jedynie o tym, że jeżeli do skarżącego były kierowane jakieś wezwania, to i tak organ administracji niedostatecznie sprawnie prowadził postępowanie.

W tym stanie rzeczy brak jest wystarczających podstaw, aby uznać, że w sprawie ma zastosowanie art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej. Zastosowanie natomiast ma art. 13 ust. 3 tej ustawy. Z uwagi na to, że ustawa zmieniająca weszła w życie 29 stycznia 2022 r. (art. 17 ustawy zmieniającej), to biegnący od nowa – zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej sześćdziesięciodniowy termin, o którym mowa w dodanym art. 112a ustawy o cudzoziemcach upływał 30 marca 2022 r. Organ administracji powinien był umożliwić skarżącemu uzupełnienie ewentualnych braków w tym terminie, a następnie wydać decyzję.

Niemniej sąd zaznacza, że sytuacja ta ma charakter wyjątkowy z uwagi na przedłużenie terminu do załatwienia sprawy z mocy prawa na skutek wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej. Regulacje zawarte w ustawie zmieniającej nie odnoszą się jednak do bezczynności powstałej wcześniej, tj. nie znoszą możliwości oceny, że miała ona miejsce, a w konsekwencji zastosowania przez sąd przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawnych instrumentów do zwalczania bezczynności. Ustawa ta nie uregulowała skutków braku wezwania przez wojewodę do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Ustawodawca nie przesądził bowiem tej kwestii w art. 13 ustawy zmieniającej. Nowe terminy załatwienia spraw wprowadzone ustawą zmieniającą nie mają wpływu na ocenę, czy organ dopuścił się bezczynności, jeżeli stan bezczynności lub przewlekłości zaistniał już przed jej wejściem w życie.

W rozpoznawanej sprawie termin rozpoznania sprawy skarżącego przez organ administracji niewątpliwie rozpoczął bieg przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, tj. od 27 października 2021 r., kiedy to została mu przekazana sprawa według właściwości miejscowej przez Wojewodę Małopolskiego. Zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy zmieniającej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy wówczas do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych – tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby do, co do zasady zabronionego, – retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych, a co najmniej pozbawienia strony ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają bowiem określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a.) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 417¹ § 3 k.c.). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezprawności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok i więcej, co jest sądowi znane z urzędu. Ustawa zmieniająca nie wprowadziła żadnych zmian do procedury sądowoadministracyjnej.

Na sprawność działania organu administracji niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna w tym okresie sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże rolą organu jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości w załatwieniu sprawy, nawet jeśli poczynił on działania reorganizacyjne zmierzające ku polepszeniu sytuacji. Sąd podkreśla, że to właśnie problemy kadrowe w połączeniu z dużą liczbą wpływających do organów spraw są jednymi z częstych przyczyn bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. Ta okoliczność w żaden sposób nie stanowi przesłanki wyłączającej bezczynność organu. Na organach państwa ciąży bowiem obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Z punktu widzenia strony dochodzącej swych praw przed organem administracji publicznej, nadmierna liczba spraw wpływających do organu i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie może być bowiem argumentem usprawiedliwiającym jego bezczynność (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 marca 2018 r., I SAB/Wa 619/17). Problemy organizacyjne, techniczne i kadrowe, z jakimi boryka się organ, nie mogą w konsekwencji doprowadzić do obejścia jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, którą jest wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania. W zakresie oceny wystąpienia w niniejszej sprawie stanu bezczynności organu administracji, tego rodzaju argumenty nie mogły być wystarczające. Przedstawiona przez organ argumentacja nie przesądza o braku jakiejkolwiek odpowiedzialności za niezałatwienie sprawy w terminie. Organ tak naprawdę nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny przyczyn długotrwałości postępowania. W szczególności nie wyjaśnił, dlaczego w okresie od 27 października do 27 grudnia 2021 r. nie podjął żadnych czynności w sprawie poza ustaleniem, że przeksięgowano opłatę skarbową od pełnomocnictwa z rachunku Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego na rachunek Urzędu Miasta Łodzi i dlaczego termin załatwienia sprawy wyznaczył dopiero na 22 lutego 2022 r., którego to terminu i tak nie dotrzymał.

Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Działaniom organu administracji i podjętym przez niego w sprawie czynnościom nie można tymczasem przypisać takiego charakteru. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności realnie zmierzającej do zakończenia postępowania. Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Niewątpliwie sytuacja związana z napływem cudzoziemców, epidemia koronawirusa oraz wejściem w życie ustawy zmieniającej są okolicznościami, które w tym stanie faktycznym nie pozwalają na przyjęcie rażącego naruszenia prawa przez organ. Bezczynność organu nie wynikała z jego złej woli czy arogancji wobec skarżącego.

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym sąd orzekł na podstawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.

Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny z dnia orzekania. Z uwagi na to, że 18 maja 2022 r. organ administracji wydał decyzję o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, która to decyzja weszła do obrotu prawnego po wniesieniu przez skarżącego skargi, tj. 2 czerwca 2022 r., sąd nie może już zobowiązać organu do załatwienia wniosku skarżącego. Z tego względu należało postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie umorzyć, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W realiach tej konkretnej sprawy żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżącemu nie jest usprawiedliwione.

Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zapobieganie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności.

W rozpoznawanej sprawie brak przymiotu rażącego naruszenia prawa stwierdzonej bezczynności wyklucza orzeczenie o nałożeniu grzywny lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16; z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r., I OSK 798/17; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17).

W świetle okoliczności sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżący nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona bezczynność. Wskazać trzeba, że ustawodawca przewidział możliwość kontynuacji zatrudnienia przez cudzoziemców spełniających wymogi określone w art. 88g ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 690 ze zm.). I tak w myśl art. 88g ust. 1a tej ustawy jeżeli termin na złożenie wniosku o wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę u tego samego pracodawcy i na tym samym stanowisku został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalną od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie przedłużenia zezwolenia na pracę stanie się ostateczna. Do okresów legalnej pracy nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania na wniosek strony. Stosownie do art. 88g ust. 1b o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do cudzoziemca, który złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lub 1a, art. 126 ust. 1, art. 127 lub art. 142 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, w celu kontynuowania pracy wykonywanej zgodnie z posiadanym przez siebie zezwoleniem na pracę lub zezwoleniem na pobyt czasowy stosuje się przepis ust. 1a. Tak więc pomimo pewnych ograniczeń skarżący mógł w okresie objętym bezczynnością legalnie przebywać i pracować na terenie RP. Z akt sprawy wynika, że skarżący jest zatrudniony przez spółkę A. na podstawie umowy na czas określony. W trakcie trwania postępowania administracyjnego posiadał zezwolenie na pobyt czasowy i pracę udzielone decyzją Wojewody Łódzkiego z 30 grudnia 2019 r. ważne do 22 grudnia 2022 r. oraz zezwolenie na pracę udzielone decyzją Wojewody Mazowieckiego z 26 października 2020 r. ważne do 25 października 2023 r.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w pozostałej części oddalił, tj. w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zasądzona kwota obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

d.j.