Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 476/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2025-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par 1, art 145 par 1 pkt 1 lit a i c, art 153, 200,205 apr 2,  i art 209
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art 28 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 82
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art.  art 6,7, 8 par 1, 77 par 1, 80, 81 a i par 1, 107 par 3, art 136 par 1, art 189, 189  g i  par 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi S. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu rolnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących S. M. i W. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy decyzję Starosty dnia [...] marca 2022 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia wyłączeniaz produkcji rolniczej 0,1269 ha gruntu rolnego na działce oznaczonej numerem [...] o powierzchni całkowitej 0,1269 ha, położonej w obrębie [...], oraz zobowiązania G. i G.S. do uiszczenia należności jednorazowej za wyłączony z produkcji rolniczej grunt w podwyższonej wysokości należności o 10% ustalając ją na kwotę 16792,77 zł i opłat rocznych w wysokości 1679,28 zł.

2. G. i G.S. wnieśli do tutejszego sądu skargę na tę decyzjęzarzucając jej naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (wówczas tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 82)polegające na przyjęciu, jakoby wyłączenie gruntów o powierzchni 0,0906 ha na działce o numerze ewidencyjnym [...], o powierzchni całkowitej 0,1269 ha, nastąpiło przed 15 lutego 2022 r., a po dniu [...] listopada 2016 r., to jest po dacie nabycia przez skarżących prawa własności nieruchomości, a w konsekwencji przypisaniu skarżącym sprawstwa w zakresie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w sytuacji, gdy faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, polegające na rozpoczęciu budowy budynku mieszkalnego na wyżej wskazanej działce, nastąpiło przed dniem [...] czerwca 2016 r., czyli przed datą nabycia przez skarżących własności nieruchomości, co w konsekwencji skutkować winno uznaniem za sprawcę odrolnienia poprzedniego właściciela nieruchomości;

2) przepisów postępowania, tj. art. 136 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), polegające na odstąpieniu od przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania oraz wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy w zakresieustalenia terminu początkowego rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów oraz ustalenia osoby, która w dacie podjęcia pierwszych czynności faktycznych zmierzających do innego niż rolnicze wykorzystania gruntów.

3. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r. w sprawie II SA/Go 568/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] marca 2022 r., nr [...]. Wyrok ten nie został zaskarżony i stał się prawomocny.

W motywach tego orzeczeniapodzielającego zarzuty skargi sąd wskazał, że podstawąmaterialnoprawną kontrolowanych decyzji były przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym jej art. 11 ust. 1 i 4 oraz 28 ust. 1 i 2. Zgodnie z nimi w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Sąd wskazał, że wyłączenie z produkcji rolnejwiąże się czasowo i przestrzenie z tym działaniem, któredo tego prowadzi. W przypadku gdy wyłączenie następuje z powodu realizacji jakiejś inwestycji to jej faktyczne rozpoczęcie jest tym właśnie momentem relewantnym prawnie z punktu widzenia art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.Dla ustalenia faktu wyłączenia istotny jest jego moment, ale nie to czy dana inwestycja (roboty budowlane), które faktycznie skutkowały wyłączeniem były realizowane w warunkach samowoli budowlanej czy też na podstawie decyzji (zgłoszenia) wydanych z naruszeniem art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych.

W ocenie sądu z decyzji obu organów i zebranego w sprawie materiału dowodowego takie ustalenia nie wynikały, gdyż "pod względem historycznym" fakt wyłączenia całości lub części gruntu działki nie był badany, a momentem do którego odnosiły się w decyzjach organy było nabycie nieruchomości przez skarżących (co nie musi być tożsame z datą wyłączenia) oraz daty sporządzenia lub przedstawienia do zasobu geodezyjnego operatów stwierdzających zmianę użytkowania części gruntów na przedmiotowej działce.

Z tych względów, stwierdzając istotne naruszenie art. 28 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.,uchylając obie decyzje sąd zobligował organy do poczynienia ustaleń co do wszystkich czasowych, przedmiotowych i podmiotowych okoliczności wyłączenia przedmiotowej działki (lub jej części) z produkcji rolnej.

4. W ponowionym postępowaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] Starosta w poszczególnych jej punktach:

1) stwierdził wyłączenie z produkcji rolniczej 0,1269 ha gruntu rolnego na działce oznaczonej numerem [...] o powierzchni całkowitej 0,1269 ha, położonej w [...]. Wyłączony grunt sklasyfikowany jest jako grunty orne klasy VI oraz pastwiska trwałe klasy IV pochodzenia organicznego, a jego właścicielami obecnymi są G. i G.S.;

2) ustalił, że sprawcami wyłączenia są W. i S.M. – właściciele działki (do [...] czerwca 2016 r.) oznaczonej numerem [...], położonej w obrębie [...];

3) i 4) zobowiązał W. i S.M. do uiszczenia należności jednorazowej za wyłączony z produkcji rolniczej grunt w podwyższonej wysokości należnościo 10% zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustalonej na kwotę 16.792,77 zł od powierzchni 0,0906 ha oraz opłat rocznych z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych wyłączonych z produkcji w wysokości 1.679,28 zł (wskazując terminy i sposoby uiszczenia tych należności);

5) umorzył postępowanie w części dotyczącej wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów o powierzchni 0,0363 ha, wchodzących w skład nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni całkowitej 0,1269 ha, położonej w obrębie [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że stwierdzone wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej dotyczyło gruntów rolnych oznaczonych jako pastwiska trwałe klasy IV w części dotyczącej powierzchni 0,0363 ha. Grunty na działce nr [...] w części dotyczącej zmiany użytku na tereny mieszkaniowe oznaczone użytkiem "B" stanowiły przed zmianą grunty orne klasy VI o powierzchni 0,0066 ha oraz pastwiska trwałe klasy IV o powierzchni 0,0840 ha - pochodzenia organicznego, które wymagają wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej oraz podlegają naliczeniu należności i opłat rocznych na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Na podstawie wpływu zgłoszenia z dnia [...] listopada 2016 r. o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z operatem technicznym oraz przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego Starosta stwierdził, iż wnioskowane grunty zostały wyłączone z produkcji rolniczej bez decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Burmistrz oświadczył, że działka nr [...] objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], uchwalonym przez Radę Miejską dnia 31 stycznia 2007 r. i przeznaczona jest na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN.

Na podstawie opisanych w uzasadnieniu decyzji dowodów organ ustalił, że do faktycznego wyłączenia całego gruntu z produkcji rolniczej doszło w 2014 r., czego sprawcami są poprzedni właściciele nieruchomości – W. i S.M..

Uzasadniając wymagalność stwierdzonych w pkt 3 i 4 decyzji należności i opłat organ przyjął, że są one niepodatkowymi należnościamibudżetowymi o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznychi podlegają one przedawnieniu obliczanemu na podstawie przepisów ordynacji podatkowej. Powołując się na przepis art. 68 ordynacji podatkowej oraz dotyczące go orzecznictwo wskazał, że w przypadku bezprawnego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lub leśnej termin przedawnienia do ustalenia należności i opłaty rocznej biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się o tym dowiedzieć.

Organ przyjął, że informację na temat części wyłączenia - 0,0363 ha, pozyskał przy okazji pierwszego zgłoszenia dnia [...] listopada 2016 r.W pozostałym zakresie wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej o powierzchni 0,0906 ha organ powziął informację o tym fakcie w wyniku przyjętego dnia [...] lutego 2022 r. operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co stanowiło, w ocenie organu, datę początkową biegu przedawnienia.

Z tych względów do należności w części dotyczącej wyłączonego z produkcji rolniczej gruntu o powierzchni 0,0363 ha organ przyjął, że ustalenie należności i opłat podległo przedawnienia (pkt 5 decyzji), zaś w pozostałym zakresie (0,0906 ha) się nie przedawniło, wobec czego ustalił wobec sprawców wyłączenia należności i opłaty jednorazowe,wskazując szczegółowy sposób ich obliczenia w decyzji.

5. Od decyzji odwołanie wnieśli W. i S.M. w części dotyczącej punktów 3 i 4 czyli w zakresie zobowiązania ich do uiszczenia należności jednorazowej za wyłączony z produkcji rolniczej grunt w podwyższonej wysokości oraz opłat rocznych z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych wyłączonych z produkcji rolniczej.

Decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania i dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prowadzącej do błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, że organ I instancji powziął informację o wyłączeniu przez stronę gruntów, oznaczonych jako grunty orne klasy VI oraz pastwiska trwałe klasy IV o łącznej powierzchni 0,0906 ha, stanowiących część działki nr [...] z produkcji rolnej w dniu [...] lutego 2022 r. w wyniku przyjętego operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, od której to daty rozpoczął bieg termin przedawnienia do ustalenia należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej, w sytuacji gdy organ dowiedział się albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć o wyłączeniu przez stronę wyżej oznaczonych gruntów z produkcji rolnej już w dniu [...] listopada 2016 r. na skutek przekazania przez stronę organowi zgłoszenia z wynikami prac geodezyjnych wraz operatem technicznym i w rezultacie od tej daty rozpoczął swój bieg 5-letni termin przedawnienia do ustalenia należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Z tego zaś względu -naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie powinno być umorzone w całości jako bezprzedmiotowe, z uwagi na okoliczność, że obowiązek zapłaty należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej przedmiotowych gruntów wygasł na skutek przedawnienia z dniem 31 grudnia 2021r.

Powołując się na te zarzuty W. i S.M. wnieśli o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i umorzenie postępowania pierwszej instancji w tej części ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

6. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzjąz dnia [...] lutego 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2024 r. W jej uzasadnieniu Kolegium podzieliło w całości ustalenia i ocenę prawną organu I instancji, w szczególności dotyczącą przepisów regulujących przedawnienie ustalania przedmiotowych opłat i należności oraz faktów, na podstawie których Starosta ustalił początki biegu terminów przedawnienia w stosunku do wskazanych w decyzji części gruntów na działce nr [...].

W ocenie Kolegium organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy i stosownie do tego wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, co w szczególności odnosi się do zobowiązania W. i S.M. do uiszczenia należności jednorazowej oraz opłat rocznych z tytułu nieprzedawnionych należności i opłat za grunty o powierzchni o powierzchni 0,0906 ha.

Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo obliczył wysokość należności i opłat rocznych, zgodnie z tabelą zawartą w art. 12 ust. 7 ustawy - za 1 ha wyłączenia z produkcji dla gruntów rolnych klasy PsIV należność wynosi 14.689,08 zł (0,0840 ha x 174.870 zł), gruntów rolnych klasy RVT wynosi 577,07 zł, razem 15.266,15 zł. Należność powiększona o 10% wynosi 16.792,77 zł, a opłaty roczne stanowiące 10% wysokości należności 1.679,28 zł.

7. W skardze od decyzji Kolegium, wniesionej z zachowaniem terminu do tutejszego sądu, pełnomocnik W. i S.M. zaskarżył ją w całości, zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzącej do przyjęcia, iż organ I instancji powziął informację o wyłączeniu przez stronę gruntów, oznaczonych jako grunty orne klasy VI oraz pastwiska trwałe klasy IV o łącznej powierzchni 0,0906 ha, stanowiących część działki o numerze [...], położonej w [...], z produkcji rolnej w dniu [...] lutego 2022 r. w wyniku przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego, od której to daty rozpoczął bieg termin przedawnienia do ustalenia należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej, w sytuacji gdy organ I instancji dowiedział się albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć o wyłączeniu przez skarżących wyżej oznaczonych gruntów z produkcji rolnej już w dniu [...] listopada 2016 r. na skutek przekazania organowi zgłoszenia z wynikami prac geodezyjnych wraz operatem technicznym, w tym mapą sytuacyjno - wysokościową z geodezyjnej inwentaryzacji obiektów budowlanych, w zakresie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działki nr [...], i w rezultacie od tej daty rozpoczął swój bieg 5 - letni termin przedawnienia do ustalenia należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia wskazanych gruntów z produkcji rolnej,

b)art. 138 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu i dowolnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w sprawie i wydanie decyzji stwierdzającej trwałe wyłączenie przez skarżących gruntu z produkcji rolnej i nakładającej na skarżących z tego tytułu należności oraz opłaty roczne w oparciu o przyjętą do ewidencji gruntów informację o zmianie przeznaczenia gruntu z rolnego na tereny mieszkaniowe z operatem technicznym z dnia [...] lutego 2022 r.,

c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona w zaskarżonej części i postępowanie pierwszej instancji w tej części powinno być umorzone, z uwagi na okoliczność, iż obowiązek zapłaty należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia przez skarżących z produkcji rolnej gruntów oznaczonych jako grunty orne klasy VI oraz pastwiska trwałe klasy IV, ołącznej powierzchni 0,0906 ha, stanowiących część działki oznaczonej numerem [...], położonej w [...], podobnie jak pozostałej części tej działki - gruntów o powierzchni 0,0363 ha, wygasł na skutek przedawnienia z dniem 31 grudnia 2021 r.,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji w sprawie, w sytuacji gdy wskutek upływu okresu przedawnienia nie istniały podstawy do ustalenia należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia wskazanych gruntów z produkcji rolnej.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

8. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

10. Dla oceny zasadności skargi, a zatem wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji istotne jest związanie wyżej opisanym prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 30 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 568/22, którym uchylono poprzednie wydane w sprawie decyzje organów obu instancji. Wobec powyższego do kontroli sądowej znajduje zastosowanie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

11. Z treści uzasadnienia wydanego w sprawie II SA/Go 568/22 wyroku wynika, że zasadniczym powodem uchylenia decyzji była kwestia nieustalenia przez organ daty faktycznego wyłączenia gruntów rolniczych objętych sporem z produkcji rolniczej, w rozumieniu wskazanych w tym orzeczeniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w szczególności jej art. 4 pkt 11, art. 11 ust 1 i 4 oraz art. 28 ust. 1 i 2).

W ocenie sądu organy nie ustaliły daty faktycznego wyłączenia gruntu, co miało istotne znaczenie dla wyniku sprawy, w tym sytuacji prawnej G. i G.S. (będących skarżącymi w sprawie II SA/Go 568/22 i zarazem nabywcami nieruchomości, której gruntu dotyczy spór, jako podmiotami, w stosunku do których może być wydana w sprawie decyzji stwierdzająca popełnienie przez nich deliktu skutkującego odpowiedzialnością administracyjną).

Odnosząc się do tej zasadniczej kwestii i realizując wymogi zawarte w art. 153 p.p.s.a. sąd wskazał, że rozpoznając sprawę organ będzie związany zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceną prawną i wskazaniami poczyni kompletne ustalenia co do wszystkich czasowych, przedmiotowych i podmiotowych okoliczności wyłączenia przedmiotowej działki (lub jej części) z produkcji rolnej.

12. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, której tylko część została zaskarżona, wskazania te w ponowionym postępowaniu zostały zrealizowane. Mianowicie organ I instancji ustalił okoliczności i moment wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji rolniczej przyjmując, że nastąpiło to w roku 2014 w stosunku do całego gruntu objętego wyłączeniem (0,1269 ha). Stwierdzając wyłączenie organ ustalił, że jego sprawcami byli poprzedni właściciele nieruchomości, skarżący w niniejszej sprawie – W. i S.M. (pkt 1 i 2 decyzji z dnia [...] stycznia 2024 r.). Organ ten przyjął również, że postępowanie w sprawie podlegało umorzeniu w zakresie dotyczącym części – 0,0363 ha wyłączonego z produkcji rolnej gruntu (pkt 5 decyzji) z powodu przedawnienia terminu do ustalenia wymiaru opłat.

Te elementy decyzji nie zostały zaskarżone odwołaniem, które zostało wniesione przez skarżących W. i S.M. wyłącznie w zakresie pkt 3 i 4 decyzji czyli wymierzenia im należności jednorazowej oraz opłat rocznych za wyłączony niezgodnie z prawem grunt rolny w części dotyczącej powierzchni 0,0906 ha (0,1269 - 0,0363 ha). Zdaniem organu w tym przypadku nie nastąpiło przedawnienie, co uzasadniono tym, że datą rozpoczęcia biegu przedawnienia, liczonego według przepisów ordynacji podatkowej, była w sprawie okoliczność dowiedzenia się przez organ o naruszeniu prawa w dniu [...] lutego 2022 r. w związku z przekazaniem kolejnego operatu technicznego.

Zdaniem skarżących, co było podnoszone już w odwołaniu i zostało powielone w skardze do sądu, organ dowiedział się (lub mógł się dowiedzieć) o fakcie wyłączenia całego gruntu i jego sprawcach, znacznie wcześniej,bo w dniu [...] listopada 2016 r., przy okazji złożenia pierwszego operatu, co – zdaniem skarżących - skutkuje tym, że w dacie wszczęcia postępowania możliwość ustalenia obowiązku ponoszenia opłat za wyłączenie była jużw całości przedawniona.

13. Ze względu na to, że przedmiotem odwołania była tylko część decyzji ustalenia organu co do daty faktycznego wyłączenia całego gruntu z produkcji rolniczej oraz jego sprawców nie podlegają kontroli w niniejszym postępowaniu. Zakres tej kontroli dotyczył zatem kwestii związanych z ewentualnym przedawnieniem terminu do ustalenia (określenia) należności i opłat za wyłączony z produkcji rolniczej grunt działki nr [...] o powierzchni 0,0906 ha oraz nałożeniem tych opłat na skarżących.

Kontrolując legalność decyzji należało w pierwszej kolejności rozważyć zatem to, czy i które przepisy prawa regulują kwestię przedawnienia spornego obowiązku w niniejsze sprawie, przy czym mieć tu na uwadze, że choć strony sporu są zgodne, co do tego, że chodzi tu o przepisy ordynacji podatkowej nie było todla sądu wiążące (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W tej mierze w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym opłata za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji jest sankcją administracyjną - administracyjną karą pieniężną mającą charakter prewencyjno-represyjny. Są to bowiem kary nakładane w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosownymi normami prawnymi, co określane jest jako delikt administracyjny (por. uchwała 7 s. NSA z dnia 2 grudnia 1998 r., OPS 13/98, ONSA 1999, Nr 2, poz. 46).W przypadku ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych kara jest wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektyw ustanowionych w jej art. 11 (z wielu por. wyroki NSA z dnia 15 września 2015 r. II OSK 121/14; 9 czerwca 2016 r., II OSK 2463/14, CBOSA).

Pogląd ten jest prezentowany wdoktrynie. W komentarzu D. Daneckiej i W. Radeckiego do art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (LEX/el.) wskazuje się, że instrumenty prawne określone w tym przepisie zostały przez ustawodawcę nazwane "opłatami". Ponieważ jednak ponoszenie takich opłat jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, nie są to "czyste" instrumenty finansowe, lecz są w istocie "karami". Z tego punktu widzenia można je nazwać "opłatami sankcyjnymi" będącymi wyrazem odpowiedzialności prawnej za naruszenie przepisów ustawy.

Podobny pogląd został wyrażony w komentarzu do autorstwa J. Bieluka i D. Łobos-Kotowskiej (Legalis/el.), w którym wskazano, że opłaty przewidziane w art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mają charakter sankcyjny; nałożenie opłat przewidzianych w art. 28 ust. 1 i 2 jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, co wpływa na ich charakter i pozwala kwalifikować je jako kary administracyjne. Stanowisko te podziela również orzecznictwo.

14. Ma to jednak istotne konsekwencje dla kwalifikacji prawnej stanu faktycznego niniejszej sprawy, związane z zastosowaniem do niej przepisów działu IVa kodeksu postępowania administracyjnego, w tym kluczowego dla wyniku niniejszej kontroli art. 189g. Przepisy te zostały wprowadzone ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 12 maja 2017 r.), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 16 tej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym.Do wszczętych po tej dacie – już przepisy nowe.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 189b k.p.a., przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. W podzielanym tu w całym zakresie wyroku z dnia 8 września 2020 r., II SA/Kr 136/20 (CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że opłata, o której mowa w art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odpowiada wszystkimwarunkomzawartym w art. 189b k.p.a.

15. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte po dniu [...] czerwca 2017 r. (nawet licząc od dnia wszczęcia tego postępowania w stosunku do poprzednich jego stron; por. sprawa II SA/Go 568/22 i uchylone przez sąd decyzje obu organów). Tym samym do spornych opłat i należności znajduje też zastosowanie art. 189g § 1 k.p.a., zgodnie z którym administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa.

Przepis ten określa termin, w którym kompetencja ta może być wykonanai wraz z upływem którego ona wygasa. Jest to termin materialny, po którego upływie następuje wygaśnięcie praw lub obowiązków materialnoprawnych albo brak możliwości uzyskania takich praw lubbrak możliwości nałożenia obowiązków. Terminem materialnym jest bowiem termin, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa, co zmierza do ostatecznego ukształtowania w określonym czasie konkretnej sytuacji prawnej i zapewnienia w ten sposób stabilności stosunków prawnych. Upływ tego terminu ma charakter przedawniający, powoduje przedawnienie prawa do wydania decyzji administracyjnej ustalającej obowiązek zapłaty kary pieniężnej (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2023 r., II GSK 2008/22, CBOSA).

16. Tymczasem organy poczyniły ustalenia istotne z punktu widzenia przesłanek zawartych w art. 68 i 70 ordynacji podatkowej, które nie mają w niniejszej sprawie zastosowania.Dla zastosowania przepisu art. 189g § 1 k.p.a. nie ma znaczenia okoliczność, kiedy organ dowiedział się o naruszeniu prawa. Przepis ten określa bowiem dwa następujące przypadki przedawnienia:

- pięć lat od dnia naruszenia prawa albo

- pięć lat od wystąpienia skutków naruszenia prawa.

W odniesieniu do tych dwóch rozłącznych przypadków przyjmuje się, że w przypadku naruszeń jednorazowych polegających na działaniu czas działania jest czasem naruszenia prawa (niedopełnienia obowiązku, naruszenia zakazu), od którego biegnie termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (karalności). Termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie prawa polegające zaś na zaniechaniu biegnie od czasu zakończenia zachowania, a zatem od ostatniego dnia, w którym należało dokonać zaniechanego działania (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, SIP LEX, tezy 6 i 7 do art. 189g).

W stanie faktycznym wyjaśnianym i opisanym w decyzjach przez organy nie ma pełnych ustaleń potrzebnych do dokonania kwalifikacji prawnej stanu faktycznego w odniesieniu do rozważanego wyżej zakresu zastosowania art. 189g k.p.a. i jego przesłanek. To również, czy w sprawie mogą mieć ewentualnie zastosowanie pozostałe (poza paragrafem 1)przepisy art. 189g, a także przepisy art. 189h k.p.a. nie da się stwierdzić wobec braku ustaleń w tym kierunku.

17. Wobec omówionych wyżej wadliwości dotyczących błędnego zastosowania prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (zastosowanie art. 68 i 70 ordynacji podatkowej zamiast przepisów działu IV k.p.a.- w szczególności art. 189g § 1) oraz naruszenia przepisów postępowania w stopniu co najmniej mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie dotyczącym ustalenia i wyjaśnienia w decyzjach faktów istotnych dla dokonaniu kwalifikacji prawnej sprawy z punktu widzenia przesłanek wskazanych w art. 189g § 1 k.p.a., ewentualnie innych przepisów działu IVa k.p.a.) kontrolowana decyzjamusiała zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.(pkt I wyroku).Ocena prawna zaś innych kwestii jest na tym etapie postępowania przedwczesna.

18. Za uchyleniem tylko decyzji organu II instancji przemawia fakt, że decyzja organu I instancji została zaskarżona odwołaniem tylko w części. W toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego Kolegium uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu wyroku rozważania, zgromadzi właściwy materiał dowodowy, który podda następnie wnikliwej i wszechstronnej ocenie, by na jego podstawie ustalić niewadliwy stan faktyczny sprawy i zastosować wskazane wyżej normy prawa materialnego, wydając decyzję odpowiadającą prawu.

Prowadząc postępowanie wyjaśniające organ winien kierować się podstawowymi zasadami procedury administracyjnej unormowanymi w art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. Mając wzgląd na szeroki zakres uprawnień organu odwoławczego oraz ekonomikę postępowania w razie takiej potrzeby organ ten może (w razie takiej potrzeby) skorzystać z kompetencji przewidzianych art. 136 § 1 k.p.a.

19. O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącym solidarnie od organu orzeczono w punkcie II wyroku mając na względzie art. 200 i art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a. Zasądzona kwota odpowiada równowartości uiszczonego wpisu od skargi, opłaty od pełnomocnictwa i wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 480 zł.