Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1566/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 21 ust. 3, ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art.  4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 pkt 15 preambuły i art. 30
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 235/16 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki A na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lutego 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 235/16, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Spółki A na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z [...] grudnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód z siedzibą w Wojcieszynie z [...] maja 2015 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2014.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do dokonania oceny, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy organy orzekające dokonały prawidłowego ustalenia, że spółka ubiega się o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w roku 2014 r. w celu uzyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, co stanowiło podstawę odmowy przyznania skarżącej pomocy.

W ocenie Sądu zasadnie organ II instancji wskazał, że tworzenie kilku podmiotów prawa krajowego przez tę samą osobę lub grupę osób fizycznych i prawnych i jednoczesne ubieganie się o przyznanie płatności w ramach poszczególnych jednostek zarządzanych przez ten sam podmiot jest postrzegane jako stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia. W szczególności w taki sposób dochodzi do próby ominięcia przepisów modulacyjnych (ograniczenie kwoty płatności w zależności od deklarowanej do płatności powierzchni działek rolnych) wprowadzonych w związku z realizacją celu systemu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, jakim jest zrównoważony rozwój tych obszarów.

Organ stwierdził, że w roku 2014 Spółka B i Spółka A zgłosiły do płatności ONW powierzchnię 322,97 ha, zaś M. G. i E. S. – powierzchnię 540,03 ha, co łącznie daje powierzchnię 863 ha. Zatem oddzielne zgłoszenie przez 4 podmioty ww. powierzchni do ONW powoduje ominięcie przepisów modulacyjnych, bowiem zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 40 poz. 329 ze zm., dalej: rozporządzenie ONW) powierzchnia przekraczająca 50 ha podlega modulacji. Podobnie sytuacja przedstawia się w przypadku płatności PRŚ (pakiet 2), w którym ww. podmioty zgłosiły łącznie powierzchnię 237,90 ha, a zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), pakiet 2 jest objęty przepisami modulacyjnymi dla powierzchni powyżej 100 ha. W rozpatrywanym przypadku, jak słusznie wywiódł organ odwoławczy, mamy do czynienia z gospodarstwem o rozproszonej formie prowadzonym w formie kilku jednostek produkcyjnych. O tym, że jest to nadal to samo gospodarstwo decyduje fakt sprawowania czynnej kontroli przez te same osoby nad ww. spółkami, która umożliwia decydowanie w sprawach działalności poszczególnych spółek.

W ocenie Sądu prawidłowo przeprowadzone przez organy Agencji postępowanie doprowadziło do uzasadnionego wniosku, że skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami, co stanowi zorganizowane, celowe działanie, zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. Modulacje płatności wprowadzone przepisami krajowymi nie eliminują z płatności nikogo, lecz wprowadzają stosowanie niższych kwot płatności dla większych obszarów gospodarstw rolnych. Zastosowanie stawek degresywnych w działaniach realizowanych w ramach PROW (m.in. pomoc ONW) ma realizować cel zrównoważonego rozwoju tych obszarów nie tylko w aspekcie związanym z właściwym wykorzystaniem zasobów naturalnych, ale też, na co słusznie zwraca uwagę organ odwoławczy, w aspekcie społecznym i ekonomicznym dążąc do uzyskania spójności poprzez np. zmniejszanie różnic i nierówności społecznych.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy zasadnie przyjął, że skumulowanie wysokich kwot wsparcia w rękach podmiotu faktycznie zarządzającego innymi podmiotami i zamiar uzyskania większej kwoty wsparcia aniżeli miałaby wynikać z przepisów modulacyjnych należy uznać za działanie sprzeczne z systemem wsparcia.

Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego wynikających z przepisów prawa krajowego i wspólnotowego.

W ocenie Sądu, przyjęcie przez organy orzekające, że nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów, jest w pełni zasadne. Prawidłowo organy uznały, że działanie skarżącej wyczerpało przesłanki art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L 2011 r. Nr 25 poz. 8, dalej: rozporządzenie 65/2011). Mając na uwadze cele wsparcia, a także wskazane przepisami progi modulacyjne, zawiązanie przez E. S. dwóch spółek kapitałowych z prezesem M. G. i dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników i zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Wykreowane podmioty nie wykazują faktycznej odrębności, a jedynie odrębność pozorną w kwestiach dotyczących prowadzonej działalności rolniczej.

Zdaniem Sądu organu zasadnie odmówiły spółce płatności, a zatem brak podstaw do zakwestionowania prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi.

Spółka w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego z dowodów załączonych do skargi na okoliczność wykazania przez skarżącą samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, podejmowania decyzji w zakresie prac i terminów przeprowadzonych prac agrotechnicznych, w sytuacji, w jakiej w przepisach o postępowaniu sądowoadministracyjnym nie występuje instytucja prekluzji dowodowej, strona złożyła wraz ze skargą wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, którego przeprowadzenie nie powoduje zwłoki w rozpoznaniu sprawy, a może przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i wykazania, że podjęta przez organ decyzja jest nieprawidłowa i nie odzwierciedla całokształtu stanu faktycznego sprawy; w szczególności, gdy ciężar dowodu w wykazaniu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania spoczywał na organie;

2. art. 21 ust. 3 in fine ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. 2013 r. poz. 173, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że w przypadku postawienia stronie zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, to na stronie spoczywa ciężar udowodnienia, że takich warunków nie stworzyła, podczas gdy z tego przepisu wynika, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne; należy zauważyć, że zarówno orzecznictwo polskich sądów administracyjnych, jak i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej stoi na ugruntowanym stanowisku, że w przypadku, w jakim beneficjentowi stawia się ww. zarzut, to jego udowodnienie spoczywa na organie;

3. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez uznanie, że organ ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy był uprawniony do postawienia skarżącej zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, podczas gdy żaden z dowodów nie wskazywał wprost, jakoby działania skarżącej miały na celu uzyskanie korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia;

4. art. 145 § 1 pkt 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez uznanie przez sąd, że postępowanie administracyjne prowadzone było w stosunku do skarżącej w sposób budzący zaufania do organów administracji w sytuacji, gdy decyzja została wydana w sprzeczności z art. 21 ust. 2 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 in fine oraz art. 7 k.p.a., bowiem organ I instancji, a następnie organ II instancji i Sąd, odmówił skarżącej wnioskowanej płatności opierając swoje rozstrzygnięcie na zarzucie stworzenia tzw. sztucznych warunków gospodarowania, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego oraz takiego postępowania, które zagwarantowałoby stronie możliwość czynnego udziału w tymże postępowaniu; pozbawienie zaś strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, nawet na jej żądanie (jak statuuje art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy) miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, gdyż organ, w sposób dowolny i wybiórczy zbudował stan faktyczny niepokrywający się z rzeczywistością, bowiem uniemożliwił włączenie do akt sprawy tych dowodów, które są kluczowe dla ustalenia samodzielności i niezależności w prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez skarżącą, a następnie Sąd dopuścił się błędów proceduralnych poprzez utrzymanie wadliwych decyzji i oddalenie skargi.

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/1995 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE L 1995.312.1, dalej również: rozporządzenie horyzontalne), art. 4 ust. 8 rozporządzenie 65/2011 oraz pkt 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L 2009 Nr 30 poz. 16) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nieprawidłową wykładnię, jak również pominięcie jakiejkolwiek analizy subiektywnego i obiektywnego komponentu zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności - skutkujące zupełnie bezzasadnym przyjęciem, że skarżąca wraz ze Spółką B dokonały sztucznego podziału gospodarstw celem uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia w ramach EFRROW, z zupełnym pominięciem uwzględnienia samodzielności kierowniczej, ekonomicznej i technicznej gospodarstw, jak również celów poszczególnych systemów wsparcia;

2. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/1995, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz pkt 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i brak wykazania, z jakich dowodów miałby wynikać brak zrealizowania przez skarżącą celu wsparcia z PROW 2007 - 2013, zaś dopiero wykazanie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że działanie skarżącej stanowi o działaniu sprzecznym z zasadami danego wsparcia, jest komponentem zarzutu stworzenia tzw. sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia; Sąd wydając zaskarżony wyrok powołał się na komponenty ww. zarzutu wyrażone w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond 'Zemedelie' - Razplasztatelna agencija, jednakże nie wskazał, na jakich podstawach należy przyjąć, że z zaskarżonej decyzji wynika, że elementy te zostały przez skarżącą wypełnione. Braki orzecznicze w tej materii uniemożliwiają pełną kontrolę instancyjną;

3. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/1995, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz pkt 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że rodzaj, sposób prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego wskazuje na zmowę koordynacji pomiędzy skarżącą i innymi beneficjentami, podczas gdy organ tak postawionej tezy nie udowadnia, a zatem decyzja oparta na subiektywnej ocenie części materiału dowodowego nie powinna zostać była uznana przez sąd za prawidłową;

4. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez uznanie, że skarżąca stworzyła tzw. sztuczne warunki gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia, podczas gdy uzyskane przez skarżącą płatności nie są sprzeczne z systemami danego wsparcia, gdyż z zebranego materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżąca posiadała na dzień 31 maja 2014 r. działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczpospolitej Polski w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009; wszystkie grunty rolne były utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; skarżąca przestrzegała wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności oraz skarżącej został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (a zatem spełniła warunki wymagane przepisami art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia 73/2009), a nadto spełniła cel realizowanego programu poprzez prowadzenie produkcji roślinnej na deklarowanym do płatności gruncie we właściwej kulturze rolnej i użytkując grunty także w dniu 31 maja 2014 r., a zatem sąd niewłaściwie uznał, że skarżąca uzyskała korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, które to działanie miałoby być uznane za wypełnienie dyspozycji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i na tej podstawie skargę skarżącej oddalił;

5. art. 2 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie spełnia definicji "działalności rolniczej" z uwagi na fakt, że obok prowadzonej produkcji roślinnej, nie prowadzi ona produkcji zwierzęciej, która uzasadniałaby uprawę roślinną, podczas gdy z treści przywołanego przepisu wynika, że "działalność rolnicza oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6", a zatem każdy z przejawów takiej działalności stanowi działalność rolniczą i dla spełnienia tych warunków nie wymaga się, aby rolnik wykonywał zarówno produkcję rośliną, jak i zwierzęcą, tym bardziej, że definicja ta nawet oddzielnie traktuje o "utrzymywaniu gruntów w dobrej kulturze rolnej."", a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezpodstawnie dokonał rozszerzenia znaczenia pojęcia "działalność rolnicza" o cechy, które nie zostały wskazane w żadnym przepisie prawa unijnego, ani krajowego, czym przepis ten naruszył;

6. rażące naruszenie pkt I i II 2.1. Załącznika do Rozporządzenia Komisji 1444/2002 oraz art. 2 rozporządzenia PE i Rady nr 1166/2008 - poprzez ich zastosowanie oraz przepisów art. 2 lit. a-c rozporządzenia Rady nr 73/2009 poprzez ich niezastosowanie, a także art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez uznanie przez sąd, iż organ prawidłowo dokonał wykładni i zastosowania definicji "rolnik", "działalność rolnicza", "gospodarstwo rolne", jednak nie dostrzegł, że pomimo to, obrana przez organ teza o stworzeniu przez skarżącą sztucznych warunków przez rzekome istnienie gospodarstwa o rozproszonej formie prowadzonego w formie kilku jednostek produkcyjnych przeczy prawidłowemu odczytaniu przez organ, jak i sąd, czym jest gospodarstwo rolne i rolnik w rozumieniu przepisów przytoczonych w skardze;

7. pkt 23 w zw. z pkt. 25 preambuły rozporządzenia Nr 73/2009 poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie przez sąd, że skarżąca nie wypełniła wytycznych zawartych w rozporządzeniu i nie przyczyniła się do zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, podczas gdy skarżąca prowadziła działalność na terenach rolniczych tym samym zapewniając nowe miejsca pracy i dbała o właściwą strukturę agrarną danego terenu, przez co wypełniała założenia znajdujące się w pkt 23 i pkt 25 preambuły rozporządzenia, a fakt zarejestrowania spółki w Warszawie nie może świadczyć o niezapewnieniu odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, gdyż prace rolnicze wykonywane były na terenie objętym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, a nie na terenie Warszawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku przedstawił stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. motywy rozstrzygnięcia w odniesieniu do tych zarzutów.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania i naruszeniu prawa materialnego. Wobec tego w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu natury procesowej. W ramach tego zarzutu wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że organ przerzucił na nią ciężar dowodu wykazania stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności ONW. Podniosła też brak przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, które zagwarantowałoby stronie czynny udział w tym postępowaniu i pozwoliło na włączenie do akt sprawy dowodów pozwalających na wykazanie, że prowadziła samodzielnie i niezależnie gospodarstwo rolne.

Wyrażony przez stronę pogląd nie znajduje oparcia w stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Należy zauważyć, że stosownie do art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany nie tylko do wskazania konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego (ewentualnie w połączeniu z przepisami postępowania administracyjnego), ale również do wyjaśnienia, na czym polega to naruszenie oraz wykazania, że gdyby do niego nie doszło, to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o odmiennej treści.

W stanie sprawy przedmiotem postępowania administracyjnego była płatność ONW na rok 2014. W związku z czym należy zauważyć, że postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestionowanym przez stronę uległo modyfikacji, w stosunku do postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 1 – 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany stać na straży praworządności, w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. Poza tym, zgodnie z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zatem w postępowaniu tym ograniczeniu uległa zasada prawdy obiektywnej, a także dwie kolejne zasady, tj.: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Tym samym organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych i pełnych czynności dowodowych (z urzędu lub na wniosek), w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnosząca skargę kasacyjną, a jedynie do pełnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Podobnie – organ nie jest zobowiązany (bez żądania strony) do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, jak też – do zapewnienia stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania.

Wobec powyższego, skoro ciężar udowodnienia spoczywa na stronie postępowania, to za niezasadny należało uznać zarzut kasacyjny naruszenia przez organ art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W tej sytuacji za niezasadny należało też uznać zarzut oparty na art. 21 ust. 3 powołanej wcześniej ustawy. Jego treść należy bowiem odczytywać łącznie z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy, a więc mając na względzie to, na kim ciąży co do zasady obowiązek udowodnienia podstawy do otrzymania wnioskowanej płatności. Jak wcześniej zostało stwierdzone obowiązkiem organu jest skontrolowanie wniosku pod względem, czy wnioskowana płatność jest zgodna z celami i zasadami WPR, co też miało miejsce w tej sprawie. Organ zgromadził materiał dowodowy pozwalający na stwierdzenie, że wnioskowane przez stronę grunty rolne do płatności ONW na rok 2014 (167,47 ha) nie wchodziły w skład samodzielnego gospodarstwa rolnego, ponieważ wnioskodawca, mimo wpisania do ewidencji producentów rolnych, nie prowadził samodzielnej działalność rolniczej (ze względu na stworzenie sztucznych warunków gospodarowania).

Organ ustalił (m.in. na podstawie danych z KRS), że wnosząca skargę kasacyjną nie spełniała podstawowego warunku do przyznania płatności – nie prowadziła samodzielnie działalności rolniczej. Zgłoszone do płatności grunty rolne wraz z innymi gruntami zgłoszonymi do płatności były zarządzane przez te same osoby: M. G. (prezesa zarządu) i E. S. (wspólnika posiadającego całość udziałów w Spółce A i w Spółce B, mieszczących się pod tym samym adresem w Warszawie). Wskazuje to, że grunty zgłoszone przez te spółki (łącznie 322,97 ha) nie stanowiły odrębnych gospodarstw, samodzielnych i niepowiązanych ze sobą ekonomicznie i technicznie. Nadto, organ ustalił (sprawozdania finansowe spółek za rok 2014; umowa o dzieło na wykonywanie skoszenia trawy i wycięcia krzewów), że M. G. i E. S. zgłosiły do ONW dodatkowo grunty rolne o łącznej powierzchni 540,97 ha. Grunty te były w bezpośrednim sąsiedztwie, brak było odrębności w obszarze majątku trwałego, np. budynków, maszyn czy urządzeń wykorzystywanych do prowadzenia działalności rolniczej, wykonawstwo prac rolnych zlecano podmiotom zewnętrznym, nie stwierdzono również zarejestrowanej siedziby stad.

Wskazane powyżej okoliczności są znamienne dla tzw. sztucznych warunków otrzymania płatności, mających na celu ominięcie przepisów modulacyjnych (§ 3 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia) i uzyskania nienależnej płatności, co powinno skutkować odmową przyznania płatności ((art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011)). Z tego względu należy podzielić dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Oceny tej nie może zmienić fakt poddzierżawienia od Spółki U (podmiotu powiązanego) 2 ciągników i kosiarki, dokonanego 1 maja 2014 r.

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez odmowę przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzenia dowodów z dokumentów. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma więc charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Podkreślenia wymaga też to, że celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107). Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego. W realiach sprawy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na rozpoznanie skargi, a tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów należy uznać za w pełni uzasadnione i nienaruszające art. 106 § 3 p.p.s.a.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, podać odpowiednią formę, w jakiej doszło do jego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a także wyjaśnić, na czym to naruszenie polega. Z uwagi na wyraźny podział podstaw kasacyjnych na materialną i procesową (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych sprawy. Oceny, czy doszło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego można dokonać jedynie na podstawie ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania, a nie – wykreowanych przez stronę skarżącą.

Rozpoznawany zarzut nie odpowiada w pełni ustawowym wymogom.

Wnosząca skargę kasacyjną m.in. podniosła, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji bezzasadnie przyjął, iż dokonała ona sztucznego podziału gospodarstwa celem uzyskania płatności, wbrew istnieniu samodzielności kierowniczej, ekonomicznej i technicznej tych jednostek oraz mimo braku wykazania, z jakich dowodów wynika niezrealizowanie celów wsparcia z PROW 2007 – 2013, że istniała zmowa koordynacji między wnoszącą skargę kasacyjną a innymi beneficjentami oraz że nie przyczyniła się ona do zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej (pkt II. 1 – 7 petitum skargi kasacyjnej). Zatem zarzut ten zmierza w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania, z którymi strona się nie zgadza. Niemniej jednak źródeł tak sformułowanego zarzutu należy upatrywać w odmiennej, od dokonanej przez organ i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji, wykładni powołanego w skardze kasacyjnej prawa materialnego.

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi błędne przyjęcie, że gospodarstwo rolne tworzy ogół nieruchomości rolnych, którymi władają poszczególne spółki i osoby fizyczne, które w jej ocenie posiadają przymiot rolnika, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady (WE) 73/2009. Podniosła też bezpodstawne rozszerzenie pojęcia "działalność rolnicza" i przyjęcie, że skoro nie prowadzi ona produkcji zwierzęcej, to tym samym nie prowadzi działalności rolniczej. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Sąd, podobnie jak organ, błędnie też przyjął, że celem systemu wsparcia jest modulacja płatności.

W stanie prawnym właściwym dla tej sprawy kwestie płatności na gruncie prawa krajowego regulowały przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz rozporządzenie ONW, natomiast na poziomie unijnym – przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 oraz rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Stosownie do § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha.

Z kolei zgodnie z art. 50a rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 beneficjent płatności jest zobowiązany do przestrzegania w całym gospodarstwie podstawowych wymogów w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska.

Natomiast zgodnie z art. 51 powołanego rozporządzenia, jeżeli w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego nie są przestrzegane podstawowe wymogi w zakresie zarządzania lub zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska i jeżeli jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać beneficjentowi składającemu w danym roku kalendarzowym wniosek o płatność, to wtedy, na podstawie szczegółowych zasad, o których mowa w ust. 4 tego przepisu, redukuje się całkowitą kwotę płatności, która została lub zostanie przyznana temu beneficjentowi na dany rok kalendarzowy, lub wyklucza się z niej beneficjenta.

W świetle powołanej regulacji, aby zostać beneficjentem pomocy ONW nie wystarczy mieć w posiadaniu działek rolnych, ale też należy je rolniczo użytkować według ściśle określonych wymogów. Podmiotem uprawnionym do uzyskania płatności jest bowiem tylko ten posiadacz gruntów rolnych, który faktycznie je użytkuje, prowadzi na tych gruntach działalność rolniczą, co wiąże się z kolei z wykonywaniem szeregu czynności agrotechnicznych związanych z uprawą ziemi oraz podejmowaniem w tym przedmiocie decyzji.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, za "rolnika" uznaje się osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą (art. 2 lit. a), natomiast za "gospodarstwo rolne" – wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego (art. 2 lit. b), a za "działalność rolniczą" – produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6 (art. 2 lit. c).

W stanie faktycznym sprawy organ ustalił, że wnosząca skargę kasacyjną zadeklarowała do płatności ONW na 2014 r. działki rolne, niezależnie od innej spółki, z którą była powiązana osobowo, organizacyjnie, ekonomicznie i technicznie oraz niezależnie od prezesa tych spółek i podmiotu ją reprezentującego. Zatem prawidłowo organ uznał, że wnosząca skargę kasacyjną nie prowadziła gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 2 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, skoro nie można było mu przypisać samodzielnego i niepowiązanego ekonomicznie czy technologicznie charakteru. Brak było również podstaw do uznania, że wnosząca skargę kasacyjną prowadziła na zadeklarowanych gruntach działalność rolniczą, w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, a dalej, że była rolnikiem, w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Wskazane powiązania organizacyjno – ekonomicznych nie pozwalają bowiem na przyjęcie, że strona występowała w obrocie gospodarczym samodzielnie i niezależnie. Zwłaszcza w sytuacji, gdy łączna powierzchnia gruntów zadeklarowanych do płatności ONW na rok 2014 przez Spółkę A i Spółkę B oraz M. G. i E. S. wynosiła 863 ha. Tak więc, gdyby nie doszło do sztucznego podziału gospodarstwa, to zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia ONW płatność ONW do powierzchni działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW przekraczającej 50 ha zostałaby przyznana w wysokości 50 % stawki podstawowej (za powierzchnię powyżej 50 ha do 100 ha) i 25 % stawki podstawowej (za powierzchnię powyżej 100 ha do 300 ha), natomiast do pozostałej powierzchni (powyżej 300 ha) płatność nie zostałaby w ogóle przyznana.

Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia (przepis ten odpowiada w treści powołanemu w skardze kasacyjnej art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009).

Trybunał Sprawiedliwości (TS) w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12 dokonując wykładni tego przepisu orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Wobec tego obowiązkiem organu było zbadanie, czy nie zachodzą okoliczności wskazujące na stworzenie przez podmiot sztucznych warunków dla uzyskania wnioskowanej płatności. Dokonana przez organ ocena ustalonego w sprawie materiału dowodowego odpowiada wymogom, o jakich mowa w tym orzeczeniu. Na zmianę tej oceny nie mogła wpłynąć okoliczność, że wnosząca skargę kasacyjną mogła formalnie wykazać się posiadaniem gruntów rolnych, ani to, że posiadała wyodrębnienie organizacyjno – prawne. W takiej sytuacji mamy bowiem do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z dnia 16 marca 2006 r. w sprawie C – 94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52 – 53). Przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wprowadza bowiem generalną klauzulę pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Państwa członkowskie są bowiem zobowiązane do nieprzyznawania lub odzyskiwania nieprawidłowo wydatkowanych funduszy UE, ponieważ Unia Europejska nie dopuszcza przyznawania pomocy finansowej rolnikom w sposób sprzeczny z celami Unii.

W podobny sposób kwestię tę reguluje art. 4 ust. 8 powołanego w skardze kasacyjnej rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/1995, które ma zastosowanie do wszystkich polityk UE i obszarów prawa unijnego.

W myśl art. 1 ust. 2 powołanego rozporządzenia nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Zatem o nieprawidłowości decyduje wystąpienie łączne trzech elementów: 1) działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, 2) będące naruszeniem przepisu prawa UE, 3) które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.

Podmiot gospodarczy, ze względu na wprowadzoną na potrzeby tego rozporządzenia w art. 7 definicję, jest oceniany nie przez pryzmat prowadzonej działalności gospodarczej, lecz poprzez relację łączącą go z nieprawidłowością polegającą na tym, że podmiot ten ją popełnił, ponosi odpowiedzialność za jej popełnienie lub też ciążył na nim obowiązek zapobieżenia jej popełnieniu.

Przepis ten zasadniczo odnosi się do naruszenia przepisów unijnych, niemniej jednak wypada zauważyć, że TSUE w wyroku z 26 maja 2016 r. w połączonych sprawach C-260/14 i C-261/14 wyraził pogląd, że pojęcie nieprawidłowości obejmuje również naruszenie prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego. Szkoda będąca skutkiem nieprawidłowości może mieć natomiast charakter albo realny, albo potencjalny. W orzecznictwie TSUE wskazuje się, że naruszenie prawa należy uznać za nieprawidłowość, jeżeli może wywoływać skutki finansowe, natomiast nie jest konieczne udowodnienie wystąpienia konkretnych skutków (por. wyrok z 21 grudnia 2011 r. w sprawie C-465/10 i z 14 lipca 2016 r. w sprawie C-406/14).

Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1 – 4 rozporządzenia każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych oraz poprzez całkowitą lub częściową utratę zabezpieczenia złożonego dla wniosku o przyznanie korzyści lub w momencie otrzymania zaliczki. Stosowanie środków wymienionych w ust. 1 tego przepisu ogranicza się do wycofania uzyskanej korzyści łącznie - jeśli to zostało przewidziane - z odsetkami, które mogą być ustalane w oparciu o stawkę ryczałtową. Działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Środków przewidzianych w niniejszym artykule nie uznaje się za kary.

Wobec tego wypada również wskazać, że zadaniem wsparcia finansowego z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) jest przyczynienie się do osiągnięcia celów określonych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, takich jak:

a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji;

b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami;

c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej, zgrupowanych wokół czterech osi, określonych w tytule IV tego rozporządzenia.

Analiza treści poszczególnych Osi wskazuje, że zasadniczym celem wsparcia jest pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności bezpośrednich dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, określanym mianem "modulacji", a także – na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół wskazanych wcześniej osi, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazał bezsprzecznie organ. Mimo że działania takie, jak: utworzenie na podstawie przepisów k.s.h. spółek, w których udziałowcami jest ta sama osoba, posiadanie gruntów rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego przez różne podmioty, czy też powierzenie prac rolnych podmiotowi zewnętrznemu są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które z kolei wykluczają przyznanie płatności podmiotom tworzącym sztuczne warunki do ich uzyskania, a więc podmiotom, które de facto ukrywają faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności. Innymi słowy nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie samodzielności, swobody i konkurencyjności.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 ze zm.).