Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1069/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6249 Inne o symbolu podstawowym 624
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 122 poz 1320
law: Ustawa z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Andrzej Kołodziej, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonywania zadania obronnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] o nałożeniu na Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] obowiązku wykonywania zadania obronnego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania, wskazując, co następuje: Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] nałożył na Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] obowiązek wykonywania zadania obronnego polegający na przygotowaniu i prowadzeniu szczegółowej ochrony wytypowanych obiektów kategorii II szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa (obiekty podlegające bezpośrednio ww. przedsiębiorstwu). Ponadto Wojewoda [...] w wydanej decyzji stwierdził, że szczegółowy zakres zadań na rzecz obronności państwa, o których mowa w decyzji, sposób ich realizacji oraz zasady finansowania zostaną określone w umowie zawartej przez Wojewodę [...] z kierownikiem ww. przedsiębiorstwa.

Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców (Dz. U. Nr 122, poz. 1320 z późn. zm.), § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa oraz ich szczególnej ochrony (Dz. U. Nr 116, poz. 1090 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.).

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że stanowi ona wykonanie upoważnienia ustawowego.

Obiekty przedsiębiorstwa zostały wytypowane ze względu na fakt, iż ich zniszczenie lub uszkodzenie może powodować znaczące zakłócenia w funkcjonowaniu miasta [...] i przyległej aglomeracji, a w ostatecznym efekcie stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia znaczącej ilości osób. Głównym celem szczególnej ochrony obiektów jest skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom dla ich niezakłóconego funkcjonowania poprzez: bezpośrednią ochronę fizyczną zabezpieczenie techniczne, działania obronne oraz udział Policji i Państwowej Straży Pożarnej.

Ponadto Wojewoda wskazał, że wyznaczenie Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji do realizacji zadań na rzecz obronności państwa następuje w drodze decyzji administracyjnej stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców (Dz. U. Nr 122, poz. 1320 z późn. zm.).

Jednocześnie organ uznał, że skuteczna ochrona obiektów może być przygotowana i prowadzona wyłącznie przy udziale zatrudnionych w przedsiębiorstwie pracowników, którzy posiadają najszerszą wiedzę na temat charakterystyki, usytuowania, podatności na zagrożenia oraz możliwość zabezpieczenia wytypowanych obiektów, przy jednoczesnym wzmocnieniu specjalistycznym zapewnionym w ramach świadczeń osobistych i rzeczowych na rzecz obrony.

Decyzja umożliwi kierownictwu przedsiębiorstwa rozpoczęcie prac zmierzających do uzyskania stosownych świadectw i poświadczeń niezbędnych do wykonania nałożonych zadań na rzecz obronności państwa zgodnie z ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228). Decyzja stanowi również upoważnienie dla przedsiębiorcy do reklamowania od obowiązku pełnienia służby wojskowej, w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, pracowników niezbędnych do wykonania zadań na rzecz obronności państwa zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie reklamowania od obowiązku pełnienia czynnej służby wojskowej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny (Dz. U. Nr 210, poz. 2136 z późn. zm.).

Od powyższej decyzji Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. (Dz. U. Nr 122, poz. 1320) w związku z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego rygorom proceduralnym wymaganym przez prawo;

2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 7 ust. 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców, przez określenie w uzasadnieniu decyzji sposobu i zakresu realizacji zadania, gdy tymczasem wykonywanie zadań na rzecz obronności w realiach prawnych ustawy przekazane zostało do uregulowania umownego w trybie i na warunkach art. 7 ust. 2 cyt. ustawy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ustawy o organizowaniu zadań Wojewoda posiada upoważnienie ustawowe do nałożenia w drodze decyzji administracyjnej obowiązku realizacji przez przedsiębiorców zadań na rzecz obronności państwa. Jak wynika z ustępu 2 tego artykułu wykonywanie zadań, o których mowa w ust. 1 następuje na podstawie umowy zawartej z przedsiębiorcą przez organ, który wydał decyzję nakładającą obowiązek ich realizacji.

Organ zwrócił uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się wprost do zadań z zakresu obronności, ale pojęć i określeń takich jak wpływ na funkcjonowanie miasta i aglomeracji, zagrożenie dla życia i zdrowia znaczącej ilości osób. W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju jest to kategoria pojęć o charakterze generalnym w ramach, których mieszczą się jednak kwestie związane z obronnością. Wpisują się w zadania (przedsięwzięcia) realizowane przez organy władzy i administracji rządowej oraz inne instytucje i przedsiębiorców służące przygotowaniu państwa do działania i przetrwania w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa, kryzysu i wojny; reagowania i realizacji określonych przedsięwzięć w tych warunkach oraz usuwania konsekwencji po zażegnaniu zagrożenia, z przywróceniem stanu normalnego funkcjonowania państwa włącznie.

Ponadto, zadanie nałożone w decyzji na przedsiębiorstwo jest wymienione w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli wykonywania zadań obronnych (Dz. U. Nr 16, poz. 151 z późn. zm.).

Przywołany § 4 w pkt 11 stanowi, że: "Kontrole prowadzi się w celu sprawdzenia prawidłowości wykonywania zadań obronnych oraz określenia stanu przygotowań obronnych w państwie. Sprawdzenie polega na ustaleniu stanu faktycznego, w szczególności w zakresie przygotowania szczególnej ochrony obiektów ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa". W związku z powyższym, mając na uwadze teść art. 2 ustawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że nałożone decyzją zadanie jest prawidłowo określone, co do jego przedmiotu.

Jednocześnie organ uznał za nieprawidłowe wskazanie przez organ I instancji jako podstawy prawnej § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa oraz ich szczególnej ochrony (Dz. U. Nr 116, poz. 1090), wydanego na podstawie art. 6 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2015 r., poz. 144 z późn. zm.), bowiem podstawą prawną wydania przedmiotowej decyzji jest ustawa z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców. Wskazał natomiast, iż nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie i nie wymaga wydania orzeczenia reformatoryjnego, bowiem zaskarżona decyzja została co do zasady wydana na podstawie art. 7 ustawy.

Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów podniósł, że dotyczą one określenia w uzasadnieniu decyzji sposobu wykonywania nałożonego obowiązku obronnego. Jednak zawarcie w uzasadnieniu opisu sposobu wykonania zadania obronnego nie uniemożliwia zawarcia umowy w zakresie i treści uwzględniających specyfikę przedsiębiorcy i możliwości jego realizacji przez Spółkę. Zapewnia to bowiem art. 353(1) Kodeksu cywilnego. Tym samym budzące wątpliwości Spółki użyte w uzasadnieniu decyzji sformułowanie cyt.: "Wojewoda [...] nakładając zadanie obronne na przedsiębiorstwo uznaje, iż skuteczna ochrona obiektów może być prowadzona wyłącznie przy udziale zatrudnionych w przedsiębiorstwie pracowników, którzy posiadają najszerszą wiedzę na temat charakterystyki, usytuowania, podatności na zagrożenia oraz możliwości zabezpieczenia wytypowanych obiektów, przy jednoczesnym wzmocnieniu specjalistycznym zapewnionym w ramach świadczeń osobistych i rzeczowych na rzecz obrony" jest zbędne. Kwestia ta, co do zasady, powinna być uregulowana w zawartej po wydaniu decyzji umowie. Uchybienie to nie wpływa jednak w ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, na rozstrzygniecie w przedmiotowej sprawie oraz nie uniemożliwia PWiK Sp. z o.o. zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy, w treści której zostaną zabezpieczone interesy obu stron. Ponadto zastosowane w przytoczonym wyżej uzasadnieniu decyzji sformułowanie, że ochrona obiektów przedsiębiorcy może być prowadzona cyt. "przy jednoczesnym wzmocnieniu specjalistycznym zapewnionym w ramach świadczeń osobistych i rzeczowych na rzecz obrony", nie wskazuje na władcze regulowanie decyzją szczegółowych postanowień, które zawarte mogą być w umowie. Strona decyzji jest związana rozstrzygnięciem decyzji (sentencją), uzasadnienie ma na celu podanie argumentacji, wyjaśnienie zasadności i przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzuciło zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa procesowego, a to art. 104 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców (Dz. U. Nr 122, poz. 1320) przez określenie w decyzji administracyjnej nie tylko zadań obronnych nałożonych na skarżącego, ale także sposobu w jaki zadania te mają być wykonywane w zakresie niezbędnych sił i środków, mimo że zgodnie z art. 7 cyt. ustawy to umowa stron ma określić w jaki sposób nałożone zadanie ma być zrealizowane;

2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 353(1) i art. 354 Kodeksu cywilnego przez ich faktyczne pominięcie w zakresie sposobu realizacji zadania obronnego, mimo że to cywilnoprawnej umowie stron przekazał ustawodawca tę materię.

Wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Skarżące Przedsiębiorstwo podniosło zarzuty tożsame z zarzutami podniesionymi w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w przedmiotowej sprawie jest art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców (Dz. U. Nr 122, poz. 1320 z późn. zm.), zwana dalej "ustawą". Przepis ten stanowi, że zadania na rzecz obronności państwa, o których mowa w art. 2, są nakładane na przedsiębiorcę w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez organ, o którym mowa w art. 5. Przywołany art. 2 stanowi z kolei, iż w rozumieniu ustawy do zadań na rzecz obronności państwa należą w szczególności przedsięwzięcia w zakresie: mobilizacji, militaryzacji, planowania operacyjnego, szkolenia obronnego, a także wynikające z obowiązków państwa gospodarza. Natomiast z art. 5 wynika, że organem właściwym w niniejszej sprawie jest wojewoda, z uwagi na charakter przedsiębiorstwa – spółka samorządu terytorialnego, niebędąca przedsiębiorcą o szczególnym znaczeniu gospodarczo obronnym.

Dla kompleksowej oceny zaskarżonej decyzji istotnym jest w odniesieniu do treści art. 2 ustawy, stwierdzenie czy nałożone decyzją zadanie jest zadaniem obronnym. Artykuł 2 zawiera otwarty katalog zadań na rzecz obronności. Tym samym rolą organu jest wskazanie, jakie zadania mają zostać wykonane przez przedsiębiorcę - mogą to być zadania określone wprost w przywołanym przepisie lub inne, określone przez organ; w tym zakresie organ dysponuje uznaniowością. Na organie spoczywa uzasadnienie, czym się kierował, uznając, że konkretne zadanie na rzecz obronności państwa powinien wykonywać przedsiębiorca, z uwzględnieniem podmiotu i zakresu działania przedsiębiorcy. Chodzi tu o wykazanie, że przedmiot działalności przedsiębiorcy wiąże się z obronnością państwa oraz, że może bezpośrednio lub pośrednio wykonywać to zadanie. Jest to istotne z uwagi na treść art. 7 ust. 2 ustawy, który stanowi, że wykonanie zadań, o których mowa w art. 7 ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej z przedsiębiorcą przez organ, który wydał decyzję nakładającą obowiązek ich realizacji, i jest finansowane z budżetu państwa oraz planowane w części budżetowej organu będącego stroną umowy. Umowa stanowi zatem element wykonawczy decyzji i tym samym nałożone na przedsiębiorcę zadania powinny być już w decyzji określone prawidłowo z punktu widzenia obronności.

Zgodzić się należy z organem, że uzasadnienie organu I instancji nie odnosi się wprost do zadań z zakresu obronności, ale pojęć i określeń takich jak wpływ na funkcjonowanie miasta i aglomeracji, zagrożenie dla życia i zdrowia znacznej ilości osób. W ocenie Sądu jest to kategoria pojęć o charakterze generalnym w ramach, których mieszczą się jednak kwestie związane z obronnością. Wpisują się w zadania (przedsięwzięcia) realizowane przez organy władzy i administracji rządowej oraz inne instytucje i przedsiębiorców służące przygotowaniu państwa do działania i przetrwania w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa, kryzysu i wojny; reagowania i realizacji określonych przedsięwzięć w tych warunkach oraz usuwania konsekwencji po zażegnaniu zagrożenia, z przywróceniem stanu normalnego funkcjonowania państwa włącznie.

Ponadto, zadanie nałożone w decyzji na przedsiębiorstwo jest wymienione w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli wykonywania zadań obronnych (Dz. U. Nr 16, poz. 151 z późn. zm.).

Przywołany § 4 w pkt 11 stanowi, że: "Kontrole prowadzi się w celu sprawdzenia prawidłowości wykonywania zadań obronnych oraz określenia stanu przygotowań obronnych w państwie. Sprawdzenie polega na ustaleniu stanu faktycznego, w szczególności w zakresie przygotowania szczególnej ochrony obiektów ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa". W związku z powyższym, mając na uwadze treść art. 2 ustawy, uznać należy, że nałożone decyzją zadanie jest prawidłowo określone co do jego przedmiotu. Wskazać należy, że zarzuty zawarte w skardze dotyczą określenia w uzasadnieniu decyzji organu I instancji sposobu wykonania nałożonego obowiązku obronnego. Prawidłowo organ odwoławczy podniósł, że nie uniemożliwia to zawarcia umowy w zakresie i treści uwzględniających specyfikę przedsiębiorcy i możliwości jego realizacji przez skarżące przedsiębiorstwo. Zapewnia to art. 353(1) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 z późn. zm.) stanowiący, że "Strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego".

Nadto organ prawidłowo wskazał, że kwestie dotyczące skuteczności ochrony obiektów powinny być uregulowane w zawartej po wydaniu decyzji umowie i są one zbędne w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Tym samym zdaniem Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze skargę należało, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalić.