Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2857/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 185 § 1, art. 203 pkt 1 i art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 14 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt II SA/Op 69/12 w sprawie ze skargi B. S. i A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2. zasądza od Gminy Głuchołazy na rzecz B. S. i A. S. solidarnie kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Op 69/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę B.S. i A.S. na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia [...] października 2002 r., Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu [...] października 2002 r. Rada Miejska w Głuchołazach podjęła na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) uchwałę Nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy.

Pismem z dnia 19 listopada 2011 r., skierowanym do Rady Miejskiej w Głuchołazach, które wpłynęło do organu w dniu 21 listopada 2011 r., B. i A. S. wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem uchwał z dnia [...] października 2002 r., Nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy. W uzasadnieniu wskazali, że po zapoznaniu się z załącznikiem nr 3 do uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r., stanowiącym "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany Studium" stwierdzili, że w kolumnie nr 6 oraz w Lp. 4, 12, 19, 21, 22 i 27 umieszczono niezgodny z prawdą zapis, a mianowicie "Teren oznaczony symbolem ZB/PS stanowi w studium teren istniejącego zakładu przemysłowego". Zapis ten został również zamieszczony w kolumnie nr 11 oraz w Lp. 4, 12, 19, 21, 22 i 27. Dalej wskazali, że również w samej treści uchwały dla terenu "ZB/PS" umieszczono nieprawdziwy zapis: "tereny zabudowane i zainwestowane o poprawnej strukturze urbanistyczno-architektonicznej - zagospodarowanie do zachowania (tereny obiektów i urządzeń produkcyjnych, tereny obiektów i urządzeń składów, magazynów i usług handlu hurtowego)", co zdaniem wnoszących wezwanie oznacza, że obiekty produkcyjne, składy, magazyny i hurtownie istniały na tym terenie legalnie. Ponadto zwrócili uwagę, że Rada Miejska w uchwale nie określiła w sposób wymagany prawem przeznaczenia terenu o symbolu "ZB/PS", co jest niezgodne z zasadami uchwalania studium. B. i A.S. podkreślili, że na terenie przy ul. W., oznaczonym w studium symbolem "ZB/PS" nie istnieje żaden zakład przemysłowy, zakład produkcyjny, skład, magazyn, czy też hurtownia, gdyż uciążliwa działalność gospodarcza prowadzona w tych obiektach jest samowolą budowlaną. Poza tym o powyższym fakcie niejednokrotnie informowali urzędników, radnych i architektów. Końcowo skarżący wnieśli o uchylenie uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r., gdyż w sposób nie budzący wątpliwości została poświadczona w niej nieprawda, co może stanowić przestępstwo z art. 271, 272 i 273 Kodeksu karnego. Z tych samych przyczyn domagali się uchylenia również uchwały z dnia [...] października 2002 r.

Pismem z dnia 20 grudnia 2011 r. (wpływ do organu 21 grudnia 2011 r. - prezentata k. 2 akt sądowych) B. i A. S. złożyli za pośrednictwem Rady Miejskiej w Głuchołazach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady z dnia [...] października 2002 r., oraz z dnia [...] czerwca 2011 r., która została zarejestrowana w Repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 28/12. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 14 lutego 2012 r. ze sprawy o sygn. akt II SA/Op 28/12 wyłączono skargę B. i A. S. na uchwałę z dnia [...] października 2002 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy i stanowi ona przedmiot niniejszego postępowania. W skardze tej skarżący wnieśli o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej uchwale zarzucili naruszenie prawa poprzez poświadczenie w niej nieprawdy, co może stanowić przestępstwo z art. 271, 272 i 273 Kodeksu karnego. W uzasadnieniu B. i A. S. wskazali, że są właścicielami nieruchomości położonej w Głuchołazach przy ul. W., składającej się z domu mieszkalnego jednorodzinnego i działki o nr ew. A, znajdującej się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy na obszarze oznaczonym symbolem "ZB MN - zabudowa mieszkalna jednorodzinna". Nieruchomość ta przylega do terenu działek o numerach ewidencyjnych gruntów B, C, D, E, F i G, położonych w Głuchołazach przy ul. W., które to działki zgodnie z uchwałą z dnia [...] czerwca 2011 r. oznaczono w studium jako kompleks terenu o symbolu "ZB/PS - tereny zabudowane i zainwestowane o poprawnej strukturze urbanistyczno-architektonicznej - zagospodarowanie do zachowania (tereny obiektów i urządzeń produkcyjnych, tereny obiektów i urządzeń składów, magazynów i usług handlu hurtowego)". Dalej skarżący odwołali się do argumentacji prezentowanej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa akcentując, że na terenie przy ul. W., oznaczonym w studium symbolem "ZB/PS" nie istnieje żaden zakład przemysłowy, czy też zakład produkcyjny, bowiem uciążliwa działalność gospodarcza prowadzona w tych obiektach jest samowolą budowlaną. Zdaniem skarżących, podejmowane przez organ w przedmiotowej sprawie czynności prawne i faktyczne naruszają obowiązujący porządek prawny, a zatem wniesiona skarga winna zostać uwzględniona.

W dniu [...] stycznia 2012 r. Rada Miejska w Głuchołazach podjęła uchwałę w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa w uchwałach z dnia [...] października 2002 r. i z dnia [...] czerwca 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Głuchołazach wniosła o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie, oraz zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko organ argumentował, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji. Dalej organ wywodził, odwołując się w tym zakresie do poglądów doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że postanowienia studium kierowane są do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Tym samym, przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto za brakiem interesu skarżących przemawia fakt, że zarzuty skargi dotyczą oznaczenia w studium nieruchomości, których nie są oni właścicielami. Organ nie zgodził się również z zarzutami skargi, że oznaczenie w treści uchwał symbolem ZB/PS nieruchomości nr A, B, C, D, F i G nie jest zgodne z prawdą. W tym zakresie wskazał, że na etapie sporządzania studium na terenie ul. W. w Głuchołazach na w/w działkach prowadzona była działalność gospodarcza - ostatnio - [...]. Natomiast właściciel tego zakładu, jak i nieruchomości nie wnosił o zmianę przeznaczenia i funkcji tego terenu. Organ podkreślił również, że do jego kompetencji należą czynności związane z przygotowaniem i uchwaleniem studium i nie jest uprawniony do rozstrzygania, czy dany podmiot gospodarczy spełnia wszystkie warunki określone przepisami Prawa budowlanego w kontekście ustalenia ewentualnych samowoli budowlanych.

W piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2012 r. skarżący wyjaśnili, że zaskarżają nie tylko uchwałę z dnia [...] czerwca 2011 r., ale również uchwałę z dnia [...] października 2002 r., co jest uzasadnione tym, że w uchwale tej zatwierdzono mapę będącą jedynym istniejącym załącznikiem, na której po raz pierwszy w sposób niezgodny z prawdą wpisano i wyrysowano, że na sąsiednim terenie działek nr B, C, D, E, F i G istnieją zakłady produkcyjne.

W piśmie z dnia 4 czerwca 2012 r. pełnomocnik Rady Miejskiej w Głuchołazach podtrzymał w całości stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia dochodzenia w sprawie I Ds. 16/12 na okoliczność bezzasadności zarzutów podniesionych przez skarżących. Podniósł, również, że oznaczenie w zaskarżonym akcie nieruchomości opisanych w skardze jest tożsame z oznaczeniem przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia [...] czerwca 2011 r. Dalej dowodził, że w zaskarżonym akcie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących w jakimkolwiek aspekcie. Podniesiono, iż możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącego nie jest wystarczającym kryterium zaskarżalności studium.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 28 maja 2012 r. skarżący przedstawili aktualne stanowisko w sprawie podnosząc, że od początku podjęcia przez nich w 2001 r. interwencji w sprawie zagrażającego ich zdrowiu działania dwóch zakładów: produkcyjnego i samochodowego, położonych w sąsiedztwie ich domu jednorodzinnego, przeznaczenie tego terenu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie uległo zmianie i nadal jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednocześnie w wyniku działań podejmowanych przez skarżących w różnych urzędach okazało się, że zakłady przy ul. W. działają nielegalnie, co potwierdza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim oraz prawomocne wyroki tut. Sądu. Ponadto przeprowadzona w dniu 19 sierpnia 2002 r. kontrola Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wykazała, że "Pan Zdzisław Komar nie posiada żadnej decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania". Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę wiedziała zatem o fakcie nielegalnego działania zakładu "Drewkom", gdyż została drogą urzędową o tym powiadomiona. Zdaniem skarżących, organ nie chcąc naruszać postanowień ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczył się tylko do oznaczenia na mapie tego terenu innym kolorem i wpisania symbolu "ZB PS", zamiast wcześniejszego "ZB MN". Tymczasem dokonana zmiana przeznaczenia terenu ma ogromne znaczenie dla okolicznych mieszkańców, gdyż umieszczenie tego zapisu w planie pozwoli w przyszłości na powstanie pośród zabudowy jednorodzinnej dowolnego rodzaju przemysłu i składów. To z kolei spowoduje obniżenie wartości nieruchomości skarżących. Dalej skarżący dowodzili, że teren ich nieruchomości na skutek prowadzonej działalności gospodarczej uległ silnemu skażeniu dioksynami, co zmusiło ich do rezygnacji z prowadzenia przydomowego ogródka. Podkreślili również, że ze względów finansowych nie jest możliwy zakup nowego domu i jego dostosowanie do potrzeb osoby niepełnosprawnej, jaką jest B.S. Wskazali także na opinię biegłego sądowego inż. J.K. z dnia 12 sierpnia 2006r., który stwierdził, że sąsiedztwo budynków mieszkalnych stanowi przeszkodę legalizacji obiektów warsztatowo-usługowego i produkcyjnego, położonych przy ul. W. w Głuchołazach. Ponadto prowadzona na działkach sąsiednich działalność została zakwalifikowana - zgodnie z § 2 pkt 10 lit. m oraz lit. s rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93 poz.589) - jako działalność mogąca pogorszyć stan środowiska. Zdaniem skarżących, nie istnieje więc żaden akt prawny bądź uchwała, które by uzasadniały naniesienie zmian na mapie studium oraz umożliwiały przekwalifikowanie tego terenu z symbolu "ZB MN" na "ZB PS". Powyższe oznacza, że nie ma podstaw do twierdzenia, iż podmioty działały legalnie. Końcowo skarżący zwrócili uwagę, że właściciele obu zakładów nigdy nie próbowali zalegalizować prowadzonej działalności, ani też nie występowali o zmianę sposobu użytkowania. Tym bardziej niezrozumiałe jest działanie Burmistrza, który może zmieniać zapisy w studium i następnie na tej podstawie uchwalać nowy plan, mając tylko jeden argument, a mianowicie, że na tym obszarze istnieją i funkcjonują nielegalnie dwa zakłady. Ponadto o tym, że Burmistrz usiłuje zalegalizować samowole budowlane poprzez zmianę studium i planu zagospodarowania świadczą sporządzone do każdego etapu postępowania mapy obrazujące w sposób graficzny działania Burmistrza i Rady.

Na rozprawie sądowej w dniu 14 czerwca 2012 r. skarżący podtrzymali skargę. Natomiast pełnomocnik organu podtrzymał wywody zawarte w odpowiedzi na skargę i cofnął wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2012 r. pełnomocnik Rady Miejskiej w Głuchołazach, odnosząc się do stanowiska skarżących wyrażonego w piśmie z dnia 28 maja 2012 r., wskazał, że argumenty i zarzuty w nim zawarte nie potwierdzają posiadania przez skarżących legitymacji skargowej do zaskarżenia spornej uchwały. Co do twierdzeń w przedmiocie "legalności" zabudowy nieruchomości sąsiednich podniósł, że organy gminy nie są właściwe rzeczowo do dokonania tego typu ustaleń, bowiem leży to w kompetencji odpowiednich organów nadzoru budowlanego. Ponadto studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zmienia w istocie przeznaczenia nieruchomości, bo nie daje podstawy do zmiany zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a jedynie nadaje kierunek przyszłym planom zagospodarowania przestrzennego. W kwestii wskazywanych przez skarżących skażeń spornego terenu dioksynami, które są - ich zdaniem - skutkiem działalności podmiotów gospodarczych na sąsiednich nieruchomościach, pełnomocnik organu wywiódł, że twierdzenia te są nieuzasadnione i zbyt daleko idące. Podniósł, że dioksyny powstają m.in. w procesie spalania śmieci w piecach c.o., nie można więc bezpośrednio łączyć ewentualnej obecności tych substancji w glebie ani z działalnością w/w podmiotów, ani ze skutkami zaskarżonego studium. Wobec zatem faktu, iż skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny i uprawnienia, gdyż kwestionują oni zmianę przeznaczenia działek, co do których nie wykazali praw właścicielskich, ani też innych praw, zasadnym jest oddalenie skargi.

Ustosunkowując się do stanowiska organu skarżący w piśmie procesowym z dnia 11 sierpnia 2012 r. dodatkowo podnieśli, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie I Ds. 6/12 nie jest świadectwem bezzasadności podniesionych przez nich zarzutów dotyczących poświadczenia nieprawdy w dokumentach, ponieważ nie zawiera ono w swej treści takiego stwierdzenia. W tej sytuacji skarżący przychylili się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wydawanych w tej sprawie przez Policję i Prokuraturę oraz innych pism, które świadczą nie o braku przestępstwa, lecz jedynie o braku dostatecznych dowodów popełnienia przestępstwa. Dalej, nie zgodzili się z argumentacją organu, iż nie posiadają legitymacji skargowej oraz że postanowienia studium nie zmieniają przeznaczenia nieruchomości. W tym zakresie wskazali na różnice w zapisach pomiędzy rysunkiem studium z 2002 r. a studium z 1985 r., w którym cały sporny teren był terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem "MN". Wskazali również na dokonaną w 2011 r. na tym obszarze zmianę koloru terenu zabudowy mieszkaniowej z wielorodzinnej na jednorodzinną. Podnieśli także, że na rysunku projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głuchołazy dla terenów nieobjętych planami zagospodarowania przestrzennego, który obecnie wyłożony został do publicznego wglądu przez Burmistrza Głuchołaz, sporny teren oznaczony został symbolem "2U/P" i sąsiaduje już bezpośrednio z ich działką wchodzącą w skład terenu o symbolu 30MN - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powyższe oznacza, że po uchwaleniu planu będzie można zalegalizować działalność uciążliwych zakładów produkcyjnych stanowiących już teraz samowolę budowlaną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2012 r. uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, iż skarga B. i A. S. złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako "u.s.g.). Sąd I instancji stwierdził, iż rozpoznanie sprawy pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego, skarżący dopełnili również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż wystąpili z takim wezwaniem do Rady Miejskiej w Głuchołazach pismem z dnia 19 listopada 2011 r., które wpłynęło do organu w dniu 21 listopada 2011 r. Na powyższe wezwanie Rada do czasu wniesienia skargi nie udzieliła odpowiedzi, gdyż uchwałę w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale podjęła w dniu [...] stycznia 2012 r. Uwzględniając treść art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), Sąd I instancji stwierdził, że skarga z dnia 20 grudnia 2011 r. została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu. Sąd I instancji wyjaśnił, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Sąd I instancji wskazał, że kwestionowana uchwała została podjęta przez Radę Miejską w Głuchołazach na podstawie art. 6 ust. 6 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zaznaczył, że na podstawie art. 87 ust. 1 nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; także w brzmieniu tej ustawy z dnia orzekania przez Sąd, dalej jako "u.p.z.p.") uchwalone przez Radę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy zachowało swoją moc. W ocenie Sądu I instancji skoro zatem zaskarżone studium jest aktem planistycznym, które w świetle aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże organ planistyczny (art. 9 ust. 4 i art. 20 u.p.z.p.), to treść takiego studium niewątpliwie wpływa na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też dopuścić należy możliwość naruszenia interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g., poszczególnymi rozwiązaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 829/10). Sąd I instancji podzielając pogląd, że studium, nie mając formalnie charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, wiąże radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji studium może mieć wpływ na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej przyjął, że skarżący będąc właścicielami nieruchomości położonej na terenie objętym studium, posiadają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę w tym przedmiocie. Sąd zaznaczył, że studium jest aktem polityki przestrzennej, aktem prawa ale tylko wewnętrznego i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, który to skutek właściwy jest dla miejscowego planu (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 404/12). Takie też znaczenie nadane zostało studium w art. 6 ust. 7 u.p.z.p. Sąd I instancji zaznaczył, iż skarżący w celu udowodnienia naruszenia interesu prawnego wskazywali, że zapisy studium w zakresie w jakim dokonują zmiany przeznaczenia działek sąsiednich o numerach B, C, D, E, F i G, położonych w Głuchołazach przy ul. W., tj. terenu o symbolu "ZB/PS - tereny zabudowane i zainwestowane o poprawnej strukturze urbanistyczno-architektonicznej - zagospodarowanie do zachowania (tereny obiektów i urządzeń produkcyjnych, składów, magazynów i usług handlu hurtowego)", poświadczają nieprawdę, gdyż działające na tym obszarze zakłady funkcjonują w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto dowodzili, że stanowiąca ich własność nieruchomość o numerze ewidencyjnym A, położona w sąsiedztwie tych obiektów, jest skażona dioksynami pochodzącymi z prowadzonej na tym obszarze działalności gospodarczej. Argumentowali również, że dokonana w studium zmiana przeznaczenia przedmiotowego terenu na teren o symbolu ZB/PS spowoduje spadek wartości należącej do nich nieruchomości, jak również umożliwi legalizację spornych zakładów. W ocenie Sądu I instancji, biorąc pod uwagę charakter prawny studium oraz przedstawioną przez skarżących argumentację należy uznać, że B. i A. S. nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego kwestionowaną uchwałą. Sąd I instancji podkreślił, że wprowadzone na terenie sąsiadującym z działką skarżących przeznaczenie o symbolu ZB/PS nie pozbawia ich możliwości wykorzystywania swojej nieruchomości w sposób dotychczasowy i nie ogranicza sposobu wykonywania przysługującego im prawa własności, a więc przyjęte zapisy studium nie zmieniają ich sytuacji prawnej. Nadto w postanowieniach studium odnośnie nieruchomości skarżących nie dokonano zmiany przeznaczenia terenu i jest to nadal teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. W ocenie Sądu I instancji kwestionowane przeznaczenie terenu, przyjęte w zaskarżonym studium nie ingeruje bezpośrednio w prawo własności skarżących i nie narusza uwarunkowań związanych z dotychczasowym przeznaczeniem i zagospodarowaniem ich nieruchomości. B. i A. S. nie wykazali zatem, że zaskarżone studium wpływa na sposób wykonywania przysługującego im prawa własności, a więc że doszło do naruszenia ich interesu prawnego. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia, polegające na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący wywodzili naruszenie interesu prawnego z uwagi na zmianę kwalifikacji terenu działek, których nie są właścicielami. Natomiast określenie przeznaczenia pewnego, bliżej nieoznaczonego terenu jako teren obiektów i urządzeń produkcyjnych, składów, magazynów i usług, jest na tyle ogólne, że nie można w nim upatrywać możliwości funkcjonowania wyłącznie konkretnych, wskazywanych w skardze dwóch zakładów. W ocenie Sądu I instancji powyższe oznacza, że wskutek podjęcia kwestionowanej uchwały nie został naruszony własny, indywidualny interes lub uprawnienie skarżących. Ponadto skarżący upatrują w kwestionowanych zapisach studium możliwość legalizacji znajdujących się na terenie sąsiednim obiektów budowlanych, jednak, co istotne, ustalenia studium - dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, bowiem studium nie jest źródłem prawa (por. wyrok NSA z dnia 3 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 574/12). Natomiast obawy, że dokonana w studium zmiana przeznaczenia spornego terenu spowoduje w przyszłości powstanie nowych obiektów przemysłowych i składów, o niekorzystnym oddziaływaniu, nie stanowi o realnym i aktualnym naruszeniu ich interesu prawnego. Również samo kwestionowanie rozwiązań przyjętych przez Radę w studium, które nie są zgodne z oczekiwaniami właścicieli sąsiednich nieruchomości, nie wystarczy do uznania, że interes ten został naruszony. Zatem istnienie związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną skarżących musi bowiem powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia ich konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Zdaniem Sądu, I instancji w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja jednak nie zachodzi. Powtórzyć przyjdzie, że skarżący nie mogą skutecznie wywodzić naruszenia własnego interesu prawnego z dokonanej przez Radę zmiany przeznaczenia terenu, na którym znajdują się nieruchomości nie będące ich własnością, tym bardziej w sytuacji, gdy wprowadzone przeznaczenie pozostaje bez bezpośredniego wpływu na dotychczasowe zagospodarowanie i wykorzystanie ich nieruchomości. Podobnie, naruszenia interesu prawnego nie można upatrywać we wskazywanym przez skarżących umieszczeniu "nieprawdziwych" zapisów w postanowieniach studium, a także w materiałach, w oparciu o które sporządzono kwestionowaną uchwałę. Sąd I instancji dodał, że studium nie wypowiada się w sprawie legalności obiektów budowlanych, czy sposobu ich wykorzystania, zwłaszcza że rozstrzygnięcie tych kwestii nie należy do rady gminy. Wskazując na art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, iż wskazywane przez skarżących, jak również organ dowody w postaci dokumentów dotyczących głównie postępowania prowadzonego przez Prokuraturę oraz Policję w przedmiocie poświadczenia przez Radę nieprawdy w zaskarżonej uchwale, nie były konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli B.S. i A.S. reprezentowani przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie: w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 147 § 1 p.p.s.a., mimo że kontrolowana uchwała Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia [...] października 2002 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie odpowiadała prawu - mając bezpośredni wpływ na dotychczasowe zagospodarowanie i wykorzystanie nieruchomości skarżących albowiem sankcjonuje istniejący na działkach o nr ewidencyjnych B,C, D, E, F i G położonych w Głuchołazach przy ul. W. stan zagospodarowania, do którego doszło w sposób sprzeczny z istniejącymi planami oraz powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, narusza prawa nabyte skarżących, tj. art. 2, 21, 31 i 32 Konstytucji, dotyczące działania organów na podstawie i w granicach prawa, chroniące własność, prawo wolności i równego traktowania przez władze publiczne oraz pozbawia skarżących możliwości skutecznego kwestionowania zmiany przeznaczenia działek sąsiednich na uciążliwą działalność, albowiem zgodnie z art. 9 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów przy sporządzaniu planu miejscowego,

- art. 134 § 1, 141 § 4, i art. 151 p.p.s.a. poprzez pominięcie rozpoznania kwestii przyczyn i zasadności zmiany kwalifikacji (przeznaczenia) części terenu obejmującego działki nr B, C, D, E, F i G położonych w Głuchołazach przy ul. W., braku należytego uzasadnienia przez Gminę dokonanych zmian oraz pominięcie przeprowadzenia oceny, czy przy uchwalaniu studium doszło do naruszenia zasad i trybu jego sporządzania,

oraz na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez:

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez dokonanie wykładni tego przepisu z pominięciem uprawnień skarżących jako właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działek, których przeznaczenie zmienia zaskarżona uchwała wynikających z ich prawa własności nieruchomości, z którym to prawem łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej oraz prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości oraz przez nieuzasadnione przyjęcie, że naruszenie zasad i trybu sporządzenia studium nie daje podstaw do stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżących pomimo, że istnieje bezpośredni, konkretny i aktualny związek pomiędzy wykonywaniem przez skarżących prawa własności, a naruszeniem tych zasad.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach podnosząc, iż Sąd I instancji nie dokonał oceny, czy przy uchwalaniu studium doszło do naruszenia zasad i trybu jego sporządzenia. Nadto podniesiono, iż kwestionowana uchwała powstała jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, ale dalsza procedura planistyczna kontynuowana jest na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów. Zarówno uchwała w sprawie zmiany studium z dnia [...] czerwca 2011r., jak również projekt planu nie przewidują zmian przeznaczenia terenów w tym zakresie, utrzymując na sąsiednich działkach funkcję określoną w studium. Wskazano także, iż jeśli nie uznać naruszenia interesu prawnego skarżących w wyniku zmiany przeznaczenia sąsiednich nieruchomości w studium zagospodarowania przestrzennego, a nie w planie, skarżący nie będą mogli skutecznie kwestionować przeznaczenia działki sąsiedniej nieruchomości pod uciążliwą działalność np. produkcyjną w przyszłym planie miejscowym, albowiem jak wyżej wskazano zgodnie z art. 9 ust. 4 ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Należy zresztą wskazać, że zgłosili już stosowane uwagi do planu w tym zakresie, które nie zostały uwzględnione. Zdaniem skarżących ze względu na wskazane wyżej uzależnienie przyszłego planu od zapisów studium i związanie organu planistycznego jego zapisami, interes prawny skarżących w niniejszej sprawie wydaje się oczywisty i wynika z konstytucyjnych i ustawowych przepisów regulujących ochronę prawa własności, których istotą jest także ochrona przed niekorzystnym oddziaływaniem z nieruchomości sąsiadującej. Zdaniem skarżących naruszenie przepisów prawa materialnego przekłada się na naruszenie władztwa planistycznego gminy. Ustalenie zatem przez Sąd I instancji, iż skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego kwestionowaną uchwałą, było w ocenie skarżących nieuprawnione i przedwczesne, skoro nie zbadał Sąd i nie rozważył przyczyn i zasadności dokonanej w studium zmiany. Zdaniem skarżących Sąd I instancji błędnie zinterpretował przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., błędnie przyjmując, iż nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, w sytuacji, gdy istnieje konkretny, aktualny i bezpośredni związek pomiędzy naruszeniem zasad sporządzenia studium, a wykonywaniem prawa własności nieruchomości skarżących. Zawężenie w tej sytuacji interpretacji interesu prawnego jedynie do przepisów prawa materialnego nie jest właściwe. Wskazano, że w orzecznictwie dopuszcza się również wywodzenie interesu prawnego z przepisów proceduralnych, w sytuacji, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (wyrok NSA z dnia 19.06.2012r. II OSK 790/12).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Gminy Głuchołazy wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżących na rzecz Gminy Głuchołazy kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, iż zapisy spornej uchwały nie pozbawiają skarżących możliwości korzystania ze swojej nieruchomości w sposób dotychczasowy, nie ograniczają sposobu wykonywania przysługującego im prawa własności i nie zmieniają ich sytuacji prawnej.

W piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2013 r. (data prezentaty) skarżący B. i A. S. podtrzymali swoje stanowisko.

Na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący kasacyjnie złożyli pismo procesowe wskazujące na uciążliwość zakładu [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona zasadna.

W niniejszej sprawie najistotniejszą kwestią, jest problem czy uchwała z dnia [...] października 2002 r. Rady Miejskiej w Głuchołazach w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy podjęta została zgodnie z procedurą. Problem ten pojawia się zarówno w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania jak i również prawa materialnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do kwestii podniesionych w zarzutach bez konieczności przedstawiania argumentacji oddzielnie do obydwu podstaw zaskarżenia wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji (str. 13) stwierdza się:

"Podobnie, naruszenia interesu prawnego nie można upatrywać we wskazywanym przez skarżących umieszczeniu "nieprawdziwych" zapisów w postanowieniach studium, a także w materiałach, w oparciu o które sporządzono kwestionowaną uchwałę". Cała dokumentacja jaka znajduje się w aktach sprawy dotycząca podjętej uchwały to treść uchwały oraz załącznik graficzny, więc jakież to "materiały, w oparciu o które sporządzono kwestionowaną uchwałę" miał na myśli Sąd I instancji, trudno ustalić. Naczelny Sąd Administracyjny próbował uzupełnić brakującą dokumentację, jednakże poza kserokopiami korespondencji z innymi organami pełnomocnik gminy Głuchołazy nie był w stanie przedstawić żadnej dokumentacji związanej z procedurą uchwalenia zaskarżonej uchwały. W zarzutach i uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszona jest bardzo wyraźnie kwestia naruszenia procedury uchwalenia przedmiotowego studium, oraz, że zmieniono praktycznie ustalenia tylko dla działek o nr ewidencyjnych B,C,D,E,F,G, które we wcześniejszym planie zagospodarowania przestrzennego były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową ("A16MN") a w załączniku graficznym do studium po raz pierwszy zmieniono przeznaczenie na tereny zabudowane i zainwestowane o poprawnej strukturze urbanistyczno – architektonicznej – zagospodarowanie do zachowania (tereny obiektów produkcyjnych, tereny obiektów i urządzeń składów, magazynów i usług handlu hurtowego "ZB/PS"). W tekście studium trudno w tej kwestii znaleźć jakiekolwiek uzasadnienie.

Wskazać przy tym należy, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest natomiast aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Z tego względu studium jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2007 r., II OSK 614/07). Ustalenia studium dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, albowiem studium nie jest źródłem prawa (wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 1025/09; z dnia 22 listopada 2010 r., II OSK 1203/10, z dnia 26 sierpnia 2011 r., II OSK 1027/11). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). W przedmiotowej sprawie nie sposób ustalić, iż zachowana została procedura podjęcia zaskarżonej uchwały wobec braku w tym zakresie stosownej dokumentacji. Zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę Miejską w Głuchołazach na podstawie art. 6 ust. 6 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i na podstawie art. 87 ust. 1 u.p.z.p. uchwalone przez Radę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy zachowało swoją moc i jest aktem planistycznym, które w świetle aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże organ planistyczny (art. 9 ust. 4 i art. 20 u.p.z.p.), to treść takiego studium niewątpliwie wpływa na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji nie uprawnione jest stanowisko Sądu I instancji (str. 13), że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących i tym samym Sąd nie może badać, czy doszło do naruszenia procedury planistycznej. To właśnie naruszenie procedury planistycznej w przypadku uchwalania studium jak wspomniano wyżej powoduje naruszenie interesu prawnego skarżących (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 574/12 oraz z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1759/12 publik. http://cbois.nsa.gov.pl). Nie można więc odmówić w powyższym zakresie zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, gdyż w sytuacji kiedy nie można skontrolować prawidłowości przeprowadzenia przez właściwe organy gminy procedury uchwalania studium, niedopuszczalnym jest przyjęcie jak to uczynił Sąd I instancji, że nie będzie badał procedury bo po stronie skarżących brak jest naruszenia interesu prawnego, a w takim konkretnym przypadku jak w niniejszej sprawie należy przyjąć, iż procedura planistyczna nie została zachowana a tym samym Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę oceni legalność zaskarżonej uchwały mając na uwadze powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Należy zauważyć, iż przedmiotowa uchwała jak wspomniano wyżej została podjęta na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i dlatego też należy mieć na uwadze treść art. 6 w/w ustawy. Przepis powyższy stanowi, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (pkt 1), prawa własności gruntów (pkt 4) i zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych (pkt 6). W przedmiotowej sprawie jest wielokrotnie podnoszona przez skarżących kwestia nielegalnej zabudowy nieruchomości wobec których zaskarżona uchwała zmieniła przeznaczenie terenu. Skoro zatem faktyczny stan zagospodarowania terenu, istniejący w dacie uchwalania studium, powstał w drodze samowoli budowlanej, a więc z naruszeniem prawa, to nie można uznać, że organ uchwałodawczy gminy bezwzględnie musi ten niezgodny z prawem stan zalegalizować odpowiednimi zapisami studium. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że nielegalna zabudowa nie stanowi pożądanego sposobu prowadzenia polityki przestrzennej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt Ii OSK 311/11 publik. http://cbois.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.