Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 48/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskrżony wyrok w części i oddalono skargę kasacyjną w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 i art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 13 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 391/22 w sprawie ze skargi A.Z. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla punkt III (trzeci) zaskarżonego wyroku; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Wojewody Dolnośląskiego w całości; 4. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz A.Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 391/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.Z. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: (I) stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku strony skarżącej z dnia 10 maja 2019 r., (II) stwierdził, że bezczynność, o której mowa w pkt I, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (III) zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 10 maja 2019 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; (IV) przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.500 zł (dwa tysiące pięćset złotych); (V) dalej idącą skargę oddalił; (VI) zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Strona skarżąca – A.Z. (obywatelka Ukrainy), wniosła w dniu 10 marca 2022 r. skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego, w związku ze sprawą z jej wniosku z dnia 10 maja 2019 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 50 § 1 i art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie:

1) art. 35 § 1 i § 3 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 30, poz. 168, dalej: k.p.a.), przez jego niezastosowanie i procedowaniu sprawy przez 34 miesiące, podczas gdy sprawa powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 1 miesiąca;

2) art. 36 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, co przejawia się w naruszeniu przez organ obowiązku zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, przyczynie zwłoki, nowym terminie załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu opisanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zachodzi bezczynność organu, bowiem wniosek strony skarżącej z dnia 10 maja 2019 r. nie został załatwiony w ustawowym terminie. Z akt sprawy wynika, że pierwsze czynności procesowe organ podjął po otrzymaniu skargi, bowiem dopiero w dniu 15 marca 2022 r. wystąpił do właściwych miejscowo organów Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Straży Granicznej ze stosownym zapytaniem dotyczącym skarżącej cudzoziemki oraz wystosował wezwanie do skarżącej do uiszczenia opłaty skarbowej. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji podał, że z urzędu, na podstawie akt innych spraw cudzoziemców skarżących bezczynność bądź przewlekłość organu w kwestii zezwoleń na pobyt i pracę, Sąd ma wiedzę co do braków kadrowych oraz dużego wpływu spraw do organu, lecz stwierdził, że nie mogą one stanowić usprawiedliwionego uzasadnienia do takiej zwłoki (ponad 30 miesięcy na dzień wywiedzenia skargi) w rozpoznaniu sprawy administracyjnej.

W takim stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku.

Skoro na dzień orzekania przez Sąd pierwszej instancji organ nie powiadomił o zakończeniu postępowania, to ta okoliczność uzasadniała zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co też uczyniono na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

Na mocy § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Odnosząc się do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zauważył, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W ocenie Sądu jednak żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości określonej w skardze było nazbyt wygórowane, zwłaszcza, że na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie można wyprowadzić zasady, że suma pieniężna ma walor odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego.

Działając zatem na mocy cytowanego art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.500 zł, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku, w pozostałej części skargę oddalił (pkt V sentencji).

Wojewoda Dolnośląski wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 91 - dalej: "Nowelizacja") przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie ustawowego nakazu liczenia terminów w postępowaniach o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy od dnia wejścia w życie nowelizacji, czyli od dnia 29 stycznia 2022 r.;

2) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i nakazanie wydania decyzji, pomimo, że decyzja taka została już wydana w dniu 7 czerwca 2022 r.;

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.500 zł, w sytuacji braku podstaw do jej przyznania.

Skarżący kasacyjnie organ podniósł, że powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do bezzasadnego uwzględnienia wniosków skargi w zakresie ustalenia bezczynności organu, i to z rażącym naruszeniem prawa, oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, mimo że zgodnie z art. 13 ust. 3 Nowelizacji postępowanie "formalnie" trwało od 29 stycznia do 7 czerwca 2022 r.

Mając na uwadze powyższe zarzuty organ wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy w pozostałym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

3) przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu uzupełniającego z decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7 czerwca 2022 r. znak: SOC-LPI.6151.1.12766.2019.AMA. Jednocześnie Wojewoda Dolnośląski oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesioną pismem z dnia 2 stycznia 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W świetle tego przepisu, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Rozstrzygnięcie obejmujące zobowiązanie do wydania w określonym terminie aktu może zapaść tylko w sytuacji, gdy na dzień orzekania przez sąd akt taki nie został wydany. Natomiast, w razie załatwienia sprawy już po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale przed wydaniem wyroku, sąd powinien zastosować art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest również umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2242/16; wyrok NSA z 28 maja 2021 r., sygn. akt I FSK 849/20, CBOSA; por. np. M. Jagielska J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 8 wyd., Warszawa 2023, Nb 10 do art. 149).

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z dołączonego do skargi kasacyjnej uwierzytelnionego odpisu decyzji Wojewody z 7 czerwca 2022 r. wynika, że sprawa z wniosku skarżącej z dnia 10 maja 2019 r. została załatwiona przez organ przed wydaniem zaskarżonego wyroku. Tym samym, jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegający na zobowiązaniu organu do wydania aktu, w sytuacji gdy decyzja taka została wydana. Zachodziła zatem konieczność uchylenia punktu III zaskarżonego wyroku. Na marginesie należy tylko wskazać, że wskazane rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji zostało wydane wskutek braku informacji od organu o wydaniu aktu kończącego postępowanie w sprawie.

W pozostałej części skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Nietrafny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 Nowelizacji. Wprowadzony Nowelizacją przepis art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.; dalej: "ustawa o cudzoziemcach") wszedł w życie 29 stycznia 2022 r., podczas gdy oceną WSA we Wrocławiu był objęty przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem z 10 maja 2019 r. i toczącego się jeszcze w dacie złożenia skargi z dnia 10 marca 2022 r.

Kontrola legalności braku wydania odpowiedniego aktu kończącego postępowanie powinna być dokonana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w okresie, którego skarga dotyczy. Ponadto, należało mieć na uwadze, że wydłużony Nowelizacją termin na załatwienie sprawy nie mógł mieć dla wyniku postępowania sądowego istotnego znaczenia w sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie tejże nowelizacji terminy do załatwienia sprawy dawno upłynęły – nie mogły zatem ulec przerwaniu.

Wydanie zatem przez organ decyzji, w terminie z art. 112a ustawy o cudzoziemcach, którego bieg rozpoczął się 29 stycznia 2022 r., nie mogło mieć wpływu na ocenę bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego, które miały miejsce przed tą datą.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1870/22, zgodnie z którym, w sprawach udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, wszczętych przed 29 stycznia 2022 r. i niezakończonych przed tą datą, sądy administracyjne mogą dokonywać oceny, czy w postępowaniach tych organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w okresie poprzedzającym wejście w życie Nowelizacji. Jak wskazano w uzasadnieniu powołanego wyroku, zgodnie z podstawową zasadą prawa czasowego - tempus regit actum, skutki określonych zdarzeń prawnych należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w momencie zaistnienia tych zdarzeń.

Przyjęcie zatem, że dany akt prawny wyłącza bezprawność zachowań organu władzy publicznej, która przecież już zaistniała według stanu prawnego obowiązującego w momencie wystąpienia tych zachowań, w tym mających formę bezczynności lub przewlekłości, wymagałoby wyraźnej decyzji ustawodawcy.

Wobec powyższego, w niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie, która niewątpliwie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa biorąc pod uwagę czas trwania postępowania (ponad trzy lata).

W konsekwencji, za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. i w zw. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Powyższe zarzuty sprowadzają się w istocie do zakwestionowania przyjętego przez Sąd pierwszej instancji okresu procedowania przez organ. Argumentem dla odstąpienia od zasądzenia w niniejszej sprawie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej nie może być błędnie wskazywana przez organ okoliczność, że terminy rozpatrywania tego rodzaju spraw liczone są od daty wejścia w życie Nowelizacji, dlatego też – zdaniem organu - nie jest zasadne przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2.500 zł, w sytuacji braku rażącej bezczynności. Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu nie jest zasadne. Jak już Sąd wskazał powyżej, kontrola legalności braku wydania odpowiedniego aktu kończącego postępowanie powinna być dokonana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w okresie, którego skarga dotyczy.

W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie przez Sąd pierwszej instancji sumy pieniężnej w kwocie 2.500 zł, to jest w dolnej granicy określonej ustawowo kwoty, było prawidłowe i odpowiednie względem zwłoki, jakiej dopuścił się organ w rozpoznaniu wniosku skarżącej. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że orzekając w zakresie punktu IV zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył art. 149 § 2 p.p.s.a.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten, jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym można skutecznie postawić jedynie w dwóch sytuacjach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wszystkie elementy wymienione w tym przepisie i pozwoliły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na kontrolę instancyjna orzeczenia. Co więcej, skarga kasacyjna nie wskazuje na tego rodzaju uchybienia uzasadnienia rozstrzygnięcia.

Konkludując, uznając, że istota sprawy została należycie wyjaśniona – na podstawie art. 188 i art. 149 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 zostało oparte o treść art. 184 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).

Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie organu w całości uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a (pkt 3 sentencji).

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.