Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 755/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 165 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 28.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 40 ust. 1 i  2 pkt 1, art. 39 ust. 3a.
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Hanna Kamińska Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A. S." S.A. w upadłości układowej w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 797/12 w sprawie ze skargi "A. S." S.A. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 797/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę A. S. Spółka Akcyjna w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 11 i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – powoływanej dalej jako u.d.p. lub ustawa o drogach publicznych) zezwolił A. S. S.A. w T. na zajęcie w okresie od 1 września 2008 r. do 12 września 2008 r. pasa drogowego drogi gminnej, tj. ul. K. w Z. w celu prowadzenia robót w postaci budowy kanalizacji sanitarnej stanowiącej inwestycję Gminy Z. i ustalił z tego tytułu opłatę w wysokości 180.000 zł. Decyzja została wydana na wniosek A. S. S.A..

Wnioskiem z dnia 13 stycznia 2012 r. A. S. S.A. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 2008 r., wywodząc, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż skierowano ją do podmiotu, który nie był stroną postępowania. Spółka przywołała treść art. 39 ust. 3a u.d.p., zgodnie z którym w decyzji o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zawarte jest pouczenie inwestora o obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Zdaniem Spółki, z przepisu tego jednoznacznie wynika, że to inwestor jest obowiązany wystąpić do właściwego organu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a tym samym to on winien być adresatem decyzji o udzielenie takiego zezwolenia. Zdaniem wnioskodawcy, wykonawca robót nie może natomiast uzyskać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego również w sytuacji, gdy inwestor w drodze umowy cywilnoprawnej przeniósł na niego obowiązek uzyskania zezwolenia i poniesienia związanych z tym opłat oraz ewentualnych kar.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Cz. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 4 oraz art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że art. 39 ust. 3a u.d.p., nie daje podstaw do stwierdzenia, że tylko inwestor dysponuje interesem prawnym legitymującym go do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Powołany przepis określa bowiem, że jedynie inwestor może ubiegać się o zezwolenie na ulokowanie danego urządzenia w pasie drogowym, a zatem, skoro jedynie inwestor może ubiegać się o wydanie takiej decyzji, to tylko do niego kierowane są pouczenia o obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Powołany przepis ma ponadto charakter informacyjny, stąd nie można z jego treści wywodzić stanowiska o braku legitymacji procesowej do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez inny podmiot. Gdyby wolą ustawodawcy było udzielenie takiego uprawnienia tylko inwestorom, to byłoby to określone w sposób jednoznaczny. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przepis art. 40 ust. 1 u.d.p. nie wprowadza jednak żadnych ograniczeń podmiotowych. Organ stwierdził, że takich ograniczeń nie można również wywieść z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481). Organ zauważył ponadto, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest w tej kwestii jednolite, jednak przeważa w nim pogląd, iż stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego może być również wykonawca robót budowlanych, któremu inwestor zlecił ich wykonanie, skoro ma on faktycznie zajmować pas drogowy i występuje o takie zezwolenie. Interes prawny wykonawcy robót polega na tym, że to właśnie ten podmiot faktycznie zajmuje pas drogowy, a odmienne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że skoro tylko inwestor władny jest do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to również tylko on jest adresatem decyzji nakładającej karę administracyjną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, czy za zajęcie większej powierzchni niż określono to w zezwoleniu zarządcy drogi.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. S. S.A. zarzuciła organowi naruszenie art. 28 § 1 k.p.a. oraz art. 39 ust. 3a i art. 40 ust. 1 u.d.p. Zdaniem Spółki, wykonawca robót posiada interes faktyczny wynikający ze stosunku cywilnoprawnego mającego swoje źródło w umowie o roboty budowlane, jednak ów interes faktyczny nie może prowadzić do modyfikacji czy przenoszenia obowiązków publicznoprawnych inwestora na wykonawcę robót. Na etapie realizacji inwestycji, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor ma obowiązek uzyskania zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym. Obowiązek ten ustawa adresuje do inwestora, bowiem decyzja wydawana na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. jest ściśle powiązana z decyzją lokalizacyjną. Wobec tego, zdaniem Spółki, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że przepis art. 39 ust. 3a u.d.p. nie może być podstawą do stwierdzenia, iż wyłącznie inwestor ma interes prawny do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Decyzja lokalizacyjna wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. i decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego są podmiotowo i rzeczowo powiązane ze sobą. Rozróżnienie sprowadza się jedynie do tego, że wydawane są one na różnych etapach procesu inwestycyjnego. Spółka podkreśliła, że fizyczne zajmowanie pasa drogowego przez wykonawców robót budowlanych nie prowadzi do zajęcia pasa progowego w rozumieniu u.d.p. Ustawa ta wprawdzie nie definiuje pojęcia zajęcia pasa drogowego, ale przyjmując wykładnię celowościową, jak również systemową jej przepisów trudno przyjąć inne rozumienie niż to, że celem ustawodawcy było uzyskanie dochodów publicznoprawnych w postaci opłat za korzystanie z przedmiotu własności Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego od podmiotów, które mają realny i wymierny interes w zajęciu pasa drogowego. Zamierzeniem racjonalnego ustawodawcy nie było natomiast ustanowienie opłat za zajęcie pasa drogowego, do których uiszczenia byłby zobowiązany każdy podmiot fizycznie zajmujący pas drogowy. Gdyby przyjąć, że obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest obciążony podmiot faktycznie zajmujący pas drogowy wówczas obowiązkiem uzyskania zezwolenia obciążeni byliby nie tylko poszczególni podwykonawcy, ale także osoby fizyczne pracujące na budowie i zajmujące pas drogowy swoimi narzędziami.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Cz. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium w pełni podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W szczególności nie zgodziło się z poglądem, że z treści art. 39 ust. 3a u.d.p. wynika, iż interes prawny w uzyskaniu zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym przysługuje wyłącznie inwestorowi. O ile bowiem interes prawny w uzyskaniu decyzji zezwalającej na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej ma jedynie inwestor i jest to rozwiązanie analogiczne jak w przypadku pozwolenia na budowę, o tyle nie można, zdaniem Kolegium, wyłączyć interesu prawnego wykonawcy robót prowadzonych w pasie drogowym w uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Także z uwagi na występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych różne interpretacje art. 40 ust. 1 u.d.p. nie można było stwierdzić nieważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Kolegium podkreśliło, że wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego oznaczałoby, że Spółka zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji prowadziłoby to do powstania po stronie zarządcy drogi obowiązku wszczęcia postępowania w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

A. S. S.A. wniosła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., ponawiając zarzuty i argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ prawidłowo nie dopatrzył się spełnienia przesłanek nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i określenia opłaty z tego tytułu, a w konsekwencji uznał, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. – w postaci jej skierowania do osoby nie legitymującej się przymiotem strony.

Sąd I instancji stwierdził, że wydanie decyzji, której stwierdzenia nieważności domagała się A. S. S.A., nastąpiło na wniosek tej Spółki, z którego wynikało, iż firma ta jest wykonawcą robót budowlanych, których inwestorem jest Miasto Z.. A. S. S.A wnioskowała o udzielenie zezwolenia na jej rzecz, a nie na rzecz inwestora.

Przywołując treść art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 u.d.p. Sąd I instancji zauważył, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m. in. prowadzenia robót w pasie drogowym. W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego – wydanego na podstawie art. 40 ust. 16 u.d.p. – wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed planowanym zajęciem składa zajmujący pas drogowy. Przepisy u.d.p. jak i przepisy ww. rozporządzenia pozwalają na wyprowadzenie wniosku, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczyna się na wniosek zajmującego pas drogowy, przy czym nie precyzują one konkretnie, kto może być zajmującym pas drogowy.

Wobec tego, że ustawa i przepisy wykonawcze nie określają kategorii osób uprawnionych do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to decyzja wydana na rzecz podmiotu, który złożył wniosek w tym zakresie i skierowana do niego, nie może być zakwalifikowana, jako skierowana do osoby nie będącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca co prawda rozróżnił przesłanki nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa i skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną, to jednak wzruszenie decyzji w tym trybie stanowi środek nadzwyczajny. Wyeliminowanie w tym trybie decyzji wobec rozbieżności w orzecznictwie na tle wykładni art. 28 kpa, nie było zatem możliwe.

Sąd I instancji podzielił przy tym pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 97/12, według którego to inwestor, a nie wykonawca robót prowadzonych w pasie drogowym jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie stosownego zezwolenia, zaś wykonawca robót nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej i z tej racji nie powinien być adresatem decyzji z art. 40 ust. 12 u.d.p. Jednak zdaniem Sądu I instancji, tego rodzaju naruszenie art. 28 k.p.a. nie stanowi przesłanki nieważności w postaci skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną. Sąd podzielił stanowisko organu, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona także innymi kwalifikowanymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a.

W konsekwencji, mając na uwadze stan prawny oraz rozbieżności w orzecznictwie w dacie wydania spornej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, Sąd I instancji uznał, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 2008 r.

II

A. S. S.A. w upadłości układowej zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi, w konsekwencji uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 29 lutego 2012 r. w całości; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w G. do ponownego rozpoznania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że:

a) nie każde skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności takiej decyzji, a tylko skierowanie do osoby nie będącej stroną w sposób oczywisty, niewątpliwy, widoczny na pierwszy rzut oka czy też niebudzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych podczas gdy z przepisu tego wynika natomiast, że w każdym przypadku skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niezależnie od okoliczności i podstaw takiego zdarzenia, spełniona jest przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności tej decyzji;

b) wobec faktu, iż przepisy ustawy o drogach publicznych nie określają kategorii osób uprawnionych do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to skierowanie decyzji udzielającej takiego zezwolenia do osoby, która zainicjowała postępowanie administracyjne w sprawie nie mając jednak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego, nie stanowi przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności tej decyzji, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzi do wniosku, że każde skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną, nawet jeżeli osoba ta wystąpiła o wydanie na jej rzecz decyzji nie posiadając jednak interesu prawnego w jej uzyskaniu, spełnia przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności takiej decyzji;

w konsekwencji powyższego błędne niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. do stanu faktycznego, który uzasadniał jego zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podkreśliła, że zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym to nie wykonawca, lecz inwestor posiada interes prawny w uzyskaniu decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, a przez to inwestor, a nie wykonawca powinien być adresatem decyzji w tej sprawie. Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego nie może być zatem skierowana do wykonawcy, gdyż nie jest on stroną postępowania z uwagi na brak interesu prawnego w uzyskaniu takiej decyzji (art. 28 k.p.a.).

Powyższe ustalenie Sądu co do adresata decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego nie znalazło jednakże potwierdzenia w stanowisku Sądu wyrażającym ocenę legalności spornej decyzji (zezwolenia) Prezydenta Miasta Z.. Stało się tak wskutek dokonania przez Sąd błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a w szerszym kontekście, także błędnej wykładni całego § 1 wskazanego przepisu.

Skarżąca podkreśliła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jednoznacznie stwierdza się, że każde skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną pociąga za sobą wadliwość przewidzianą w tym przepisie, niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i wobec trafnych ustaleń Sądu, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego powinna być adresowana do inwestora, a nie do wykonawcy, oczywistym wydaje się, że decyzja Prezydenta Miasta Z. zawiera wadę stanowiącą przesłankę stwierdzenia jej nieważności, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd z jednej strony stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Z. powinna być skierowana do inwestora, a nie do wykonawcy (a więc w istocie została skierowana do niewłaściwego podmiotu), z drugiej zaś uznał, że skoro istnieją wątpliwości interpretacyjne co do określenia adresatów decyzji wydawanych na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., to nie można stwierdzić nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd dokonał wykładni przepisów k.p.a. określających przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, w tym także przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., w sposób stosowany w odniesieniu do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga ustalenia, czy powoływane przez stronę naruszenie prawa było rażące (oczywiste, jednoznaczne, widoczne na pierwszy rzut oka). Innymi słowy, przy ocenie wystąpienia tej przesłanki możliwa jest sytuacja, w której pomimo ustalenia przez organ lub sąd, że decyzja narusza prawo, możliwe jest odmówienie stwierdzenia jej nieważności, jeżeli oceniający uzna, że naruszenie nie było rażące.

Takiego ocennego charakteru nie ma natomiast przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym przypadku bowiem każdorazowe ustalenie, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną wiąże się z koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Ponadto, zdaniem skarżącej Spółki, całkowicie nietrafiona jest argumentacja Sądu, w której wskazuje on, że okolicznością wykluczającą stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. jest to, że to A. S. S.A. wystąpiła o wydanie na jej rzecz zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Powyższe oznacza, że zdaniem Sądu I instancji, wobec niejasności przepisów u.d.p. w zakresie podmiotów uprawnionych do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, przymiot strony w postępowaniu o udzielenie takiego zezwolenia nabywa się poprzez samo wystąpienie z wnioskiem do organu administracji niezależnie od tego, czy posiada się interes prawny w podjęciu przez organ żądanych czynności.

Tymczasem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 28 wprost wskazują, że stroną postępowania jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. To zatem nie wystąpienie z wnioskiem do organu administracji przesądza o interesie prawnym podmiotu w danym postępowaniu a przez to o statusie strony (tak jak twierdzi Sąd), lecz wręcz przeciwnie, interes prawny tego podmiotu warunkuje to, czy jest on stroną i może skutecznie zainicjować dane postępowanie. Jeżeli zatem dany podmiot nie ma interesu prawnego w żądaniu od organu podjęcia określonych czynności, to nawet wystąpienie przez niego z wnioskiem o podjęcie tych czynności nie powoduje, że organ może wydać w sprawie decyzję merytoryczną, przesądzając o prawach lub obowiązkach wnioskodawcy.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, chociaż niektóre jej zarzuty są trafne.

Ma rację skarżący podnosząc, że każde skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania stanowi w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wadliwość tej decyzji, dającą podstawę stwierdzenia jej nieważności. Inaczej więc niż w przypadku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie podlega wartościowaniu – ocenie z punktu widzenia jego wagi ustalanej według kryteriów, jakie stosuje się przy ocenie naruszenia prawa (ciężkiego) stanowiącego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji niedostatecznie odróżnił te dwie kwestie, dopuszczając się niekonsekwencji. Z jednej bowiem strony opowiedział się wyraźnie za stanowiskiem, że inwestor, a nie wykonawca, posiada interes prawny w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i dlatego inwestor jest legitymowany do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i to jemu, a nie wykonawcy, zezwolenie może zostać udzielone. Natomiast z drugiej strony Sąd uznał udzielenie zezwolenia wykonawcy, zamiast inwestorowi, za takie naruszenie prawa, które nie jest wadą "kwalifikowaną". Nie wypełnia ono dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ regulacja dotycząca udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego nie jest w tym zakresie jednoznaczna i w związku z tym istnieją co do tego rozbieżności w judykaturze.

To uchybienie Sądu I instancji nie miało jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wykonawcy inwestycji.

Przede wszystkim należy podkreślić, że podstawę prawną udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym stanowi art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, nie zaś art. 39 ust. 3a tej ustawy. Z decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 2008 r. wynika, że firmie A. S. SA z siedzibą w T. udzielono takiego właśnie zezwolenia - na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót dotyczących budowy kanalizacji sanitarnej, stanowiącej inwestycję Gminy Z.. Nie ulega też wątpliwości, że przepis art. 40 tej ustawy nie zawiera wypowiedzi na temat podmiotów legitymowanych do uzyskania takiego zezwolenia. Przepis art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, na który powołuje się skarżąca Spółka, dotyczy innego zezwolenia i innej związanej z nim kwestii: zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, czyli zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 tej ustawy.

Warto zwrócić uwagę na dość istotną różnicę w płaszczyźnie podmiotowej pomiędzy umieszczeniem (budowaniem) w pasie drogowym kanalizacji sanitarnej przez Gminę Z., a prowadzeniem w związku z tą inwestycją robót w tym pasie drogowym przez inny podmiot - wykonawcę. W pierwszym przypadku podmiotem zajmującym pas drogowy w ten właśnie sposób jest niewątpliwie inwestor. Stąd nic dziwnego, że przepis art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych dotyczący adresowanego do inwestora zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym tego rodzaju urządzeń, jak kanalizacja sanitarna, nakłada obowiązek pouczenia w tym zezwoleniu inwestora o tym, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest m.in. zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót w pasie drogowym. Z tego pouczenia nie można jednak wyprowadzać kategorycznego wniosku, że to wyłącznie inwestor jest legitymowany do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym.

Prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania takiej inwestycji, jak kanalizacja sanitarna, inwestor może powierzyć innemu podmiotowi - wykonawcy. Niewątpliwie wykonawca prowadzi te roboty na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi, czyli działać w tym zakresie niejako w imieniu inwestora (taką właśnie możliwość przewiduje art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Wykonawca jest jednak odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym w związku z wykonaniem inwestycji również własne interesy, prawnie zakotwiczone w łączącej strony umowie o wykonanie robót związanych z inwestycją. Realizacja tych interesów jest warunkowana uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli zatem inwestor nie ubiegał się o zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym, może o nie wystąpić wykonawca. Można wówczas powiedzieć, że wykonawca zajmuje pas drogowy również "dla siebie", w celu wykonania przyjętego na siebie zobowiązania. Zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia zarządcy drogi oznacza objęcie tego pasa we władanie w zakresie określonym w zezwoleniu. Zezwolenie dopuszcza więc na pewne zachowania o charakterze faktycznym i przez to dotyczy przede wszystkim faktycznie zajmującego pas drogowy w celu wykonania robót w tym pasie. Wówczas gdy to zajęcie (władanie) pasem drogowym przez wykonawcę ma mieć charakter samodzielny, niezależny od władania pasem drogowym przez inwestora, dlatego że inwestor nie występował o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym przez wykonawcę, legitymowanym do ubiegania się o zezwolenie, ze względu na swój własny interes prawny w wykonaniu własnego zobowiązania, jest również wykonawca. Idąc tą drogą można przyjąć, że w pewnych okolicznościach zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym może być również wydane na rzecz podwykonawcy. Podwykonawca będzie legitymowany jako strona w takiej sprawie, jeżeli zajęcie przez niego pasa drogowego w celu wykonania robót zleconych mu przez wykonawcę będzie wykraczało poza zakres zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uzyskanego przez inwestora lub wykonawcę albo też inwestor i wykonawca nie ubiegali się w ogóle o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym.

Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo rozstrzygnął, że udzielenie zezwolenia wykonawcy inwestycji nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Błędne uzasadnienie tego stanowiska nie uzasadnia zaś, w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uwzględnienia skargi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

.............................

s. M. Korycińska

...............................

s. A. Kisielewicz

.............................

s. H. Kamińska