Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 702/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 1,2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1  lit. a, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi D.S., Z.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie orzeczenia o braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących D.S. i Z.S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7, art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r, Prawo budowlane (DZ.U. z 2020 r. poz. 1333, dalej – p.b.) art. 104 kpa, stwierdził, że nie zachodzi potrzeba nałożenia na inwestora: Wspólnotę Mieszkaniową [...], obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami robót objętych pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., uchylonym decyzją Starosty znak [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2019 r. D.S. i Z.S., M.S. i M.S., L.W. i S.W. wnieśli o wszczęcie postępowania w sprawie inwestycji polegającej na przebudowie części piwnic ze zmianą sposobu użytkowania na kotłownię w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...]. W piśmie nawiązano do trzech postępowań legalizacyjnych dotyczących budowy kotłowni pod w.w. adresem, które zakończyły się decyzjami o numerach: [...], zaś wykonanie każdej z nich zostało skutecznie wyegzekwowane. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] udzielono pozwolenia na budowę w.w. inwestycji. Decyzja ta została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Odnośnie interesu prawnego wnioskodawców wskazano na uciążliwości związane z funkcjonowaniem w.w. kotłowni. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania na wniosek z dnia [...] maja 2020 r. W ocenie organu wnioskodawcy nie posiadali interesu prawnego w danej sprawie, gdyż ich interes prawny reprezentowała Wspólnota Mieszkaniowa. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższe postanowienie organu I instancji, wskazując że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę nr [...] niezbędne staje się wdrożenie procedury naprawczej w trybie art. 50 - 51 p.b. Odnośnie interesu prawnego wnioskodawców organ wskazał, że ustalenia w tym zakresie należy poczynić po wszczęciu postępowania.

Pismem z dna [...] sierpnia 2019 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie legalności robót objętych pozwoleniem na budowę nr [...]. W toku postępowania naprawczego ustalono, że całość inwestycji zrealizowano w sposób legalny, na podstawie pozwolenia na budowę i zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Następnie w trybie wznowieniowym rozstrzygnięcie to zostało uchylone, jednocześnie organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę w tym samym zakresie. W toku procedury naprawczej ustalono, że inwestor zaniechał użytkowania pomieszczenia jako kotłowni. Inwestor odłączył kotły od instalacji grzewczej, całkowicie wycięto przewody zasilające oraz zwrotne. Przy czym nie ograniczono się do zakręcenia zaworów, zaślepienia lub rozkręcenia instalacji grzewczej z możliwością jej ponownego połączenia, lecz dokonano fizycznego wycięcia części instalacji wewnętrznej - co potwierdza dokumentacja fotograficzna wykonana w trakcie oględzin. Obecnie kotły nie pełnią żadnej funkcji użytkowej. Ich ponowne uruchomienie wymagałoby rozprowadzenia nowej instalacji wewnątrz pomieszczenia. Z tego powodu brak jest podstaw do nakazania dalszego "demontażu" tych urządzeń, wystawienia ich na zewnątrz budynku lub przeniesienia do innego pomieszczenia. Również wyrównanie podłogi nie jest uzasadnione. Obniżenie poziomu posadzki zostało poprzedzone odpowiednią analizą techniczną oraz zaprojektowane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Zatem pod względem technicznym wykonywanie oczekiwanych przez wnioskodawców robót budowlanych, w skład których wchodziłoby usunięcie istniejącej posadzki z płytek oraz wykonanie nowej wylewki betonowej, jest nieuzasadnione. Podobnie brak jest podstaw do nakazu rozbiórki komina zewnętrznego, który nie pełni żadnej funkcji użytkowej. Został on wybudowany w sposób prawidłowy, zgodnie ze sztuką budowlaną i nie powoduje zagrożenia. Należytą jakość robót budowlanych potwierdziła złożona przez inwestora dokumentacja odbiorowa. Nakazanie rozbiórki elementów wykonanych w sposób legalny byłoby uzasadnione wówczas, gdyby obecnie naruszały one prawo. W ocenie organu brak jest przepisów, które stanowiłyby podstawę nakazania podniesienia poziomu posadzki w pomieszczeniach piwnicy oraz zdemontowania nieużytkowanego komina. Organ wskazał, że do czasu zakończenia prac decyzja nr [...] pozostawała w obrocie prawnym. Inwestor posiadał wymagane uzgodnienia oraz decyzję o warunkach zabudowy. Powyższe świadczy, że decyzja nie naruszała przepisów z zakresu prawa miejscowego. Wobec faktu całkowitego i trwałego wyłączenia kotłów z eksploatacji, a tym samym zaprzestania użytkowania pomieszczenia jako kotłowni, brak jest podstaw do analizy prawidłowości robót budowlanych pod względem wymagań techniczno – budowlanych. Wszelkie uciążliwości związane z funkcjonowaniem kotłowni zostały wyeliminowane.

Od powyższej decyzji organu I instancji D.S. i Z.S., M.S. i M.S., L.W. i S.W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli odwołanie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 51 ust. 1 p.b. poprzez: 1) niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że zaprzestanie użytkowania pomieszczenia piwnicznego jako kotłowni, polegające na odcięciu kotłów CO od sieci, uniemożliwia nałożenie na inwestora obowiązku rozbiórki inwestycji i doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego; 2) niewłaściwe jego zastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia, które nie jest przewidziane w ustawie. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że kotłownia na paliwo stałe funkcjonowała w danym budynku w każdym sezonie grzewczym począwszy od sezonu 2010/2011, aż do sezonu grzewczego 2018/2019. Obiekt ten był żródłem szeregu oddziaływań, które zagrażały życiu i zdrowiu oraz zakłócały spokój osób zamieszkujących w lokalach położonych nad pomieszczeniami kotłowni, w szczególności w lokalach nr: [...]. Wielokrotnie dochodziło do silnej emisji dymu i czadu, emitowania hałasu i drgań, unoszenia pyłów ze składowanego opału. Przedmiotowa kotłownia nie spełnia warunków technicznych - w zakresie wysokości pomieszczenia oraz oświetlenia naturalnego, a usunięcie tych wad nie jest możliwe. Skarżący wskazali, że obiekt jakim jest kotłownia stanowi zorganizowaną całość szeregu elementów, a samo odcięcie kotłów od sieci wodnej nie jest równoznaczne z przywróceniem pomieszczenia, w którym zorganizowano kotłownię do stanu poprzedniego. Działania Zarządcy Wspólnoty nie gwarantują, że kotłownia nie zostanie w przyszłości ponownie uruchomiona.

Decyzją z dnia [...] pażdziernika 2020 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB podzielił stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie należało wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 p.b. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, która wydana została z uwzględnieniem warunków zabudowy określonych w stosownej decyzji. W takiej sytuacji legalizacji warunków zabudowy nie można uzależniać od uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że omawianej sytuacji nie można utożsamiać z samowolą budowaną, o której mowa w art. 48 ust. 1, 49b ust. 1, a także art. 50 ust. 1 p.b. Organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany dla rozpatrywanej inwestycji zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego nie narusza wymagań wynikających z art. 34 ust. 1 – 3 p.b. W toku postępowania jednoznacznie ustalono, że przedmiotowe pomieszczenie nie jest użytkowane jako kotłownia. Zatem wobec faktu, całkowitego i trwałego wyłączenia kotłów z eksploatacji, a tym samym użytkowania pomieszczenia jako kotłowni PINB zasadnie przyjął, że brak jest podstaw do analizy prawidłowości robót adaptacyjnych pod względem wymagań techniczno – budowlanych. W szczególności brak jest podstaw prawnych do nakazania wykonania dodatkowych czynności lub robót budowlanych oczekiwanych przez skarżących, w skład których wchodziłoby podniesienie poziomu posadzki pomieszczenia poprzez wykonanie wylewki, nakazanie rozbiórki komina, czy dalszego demontażu urządzeń, które nie pełnią żadnej funkcji użytkowej i nie wchodzą w skład instalacji wewnętrznej. Zauważyć należy, że zarówno komin jak i kotły, samodzielnie bez powiązania z instalacją grzewczą lub wentylacyjną nie pełnią obecnie żadnych funkcji. Organ wskazał, że błędne działania organu polegające na wydaniu wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą szkodzić inwestorowi, który działał wówczas w zaufaniu do organu.

Od powyższej decyzji WINB z dnia [...] pażdziernika 2020 r. D.S. i Z.S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 51 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zaprzestanie użytkowania pomieszczenia piwnicznego w budynku położonym w [...] jako kotłowni, polegające na odcięciu kotłów CO od sieci, wyłącza obowiązek przeprowadzenia przez organ kontroli zgodności projektu budowlanego i wykonanej na jego podstawie inwestycji z normami techniczno - budowlanymi, a w konsekwencji uniemożliwia nałożenie na inwestora obowiązek rozbiórki inwestycji i doporowadzenie budynku do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu skargi skarżący powielili argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 1295., dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zaznaczenia wymaga, że wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875).

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej była decyzja wydana w trybie postępowania naprawczego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 p.b. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W myśl art. 51 ust. 7 przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Okoliczności stanu faktycznego sprawy pozostają poza sporem. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2014 nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił Wspólnocie Mieszkaniowej [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę i zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na kotłownię na paliwo stałe ze składem opału, wraz z budową schodów zewnętrznych i zadaszenia wejścia do kotłowni w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 8 oraz art. 151 § 1 pkt 2 kpa, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Starosta uchylił powyższą decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę i zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na kotłownię na paliwo stałe ze składem opału, wraz z budową schodów zewnętrznych i zadaszenia wejścia do kotłowni w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy [...]. Ze względu na uciążliwości związane z funkcjonowaniem kotłowni lokatorzy budynku mieszkalnego przy [...] – D.S. i Z.S., M.S. i M.S., L.W. i S.W. – zwrócili się do PINB o wszczęcie postępowania w sprawie legalności przedmiotowej inwestycji budowlanej. W toku postępowania pismem z dnia [...] listopada 2019 r. Zarządca Nieruchomości poinformował organ o tym, że kotłownia na paliwo stałe została zlikwidowana poprzez odcięcie instalacji zasilającej kotły od instalacji centralnego ogrzewania. Przeprowadzone w dnu [...] stycznia 2020 r. oględziny obiektu potwierdziły powyższą informację. W tych okolicznościach organ uznał, że w sprawie zachodzi przypadek o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., a ze względu na fakt, że roboty budowlane dotyczące kotłowni wykonane zostały na podstawie pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego organ stwierdził, że nie zachodzi potrzeba nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, gdyż ich zgodność z przepisami prawa została potwierdzona decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Stanowisko powyższe uznać należy za wadliwe, bowiem nie uwzględnia celu oraz przesłanek regulacji zawartych w art. 51 ust. 1 p.b., który to przepis ma zastosowanie do różnych sytuacji samowoli budowlanych, innych aniżeli przewidziane w art. 48 – 49f p.b.

Wskazać na wstępie należy, że w sytuacji gdy inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które później zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie poprzedza decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1. Wydanie takiej decyzji nie jest zatem ograniczone terminem (por. wyrok NSA z 11.12.2009 r., II OSK 1948/08, LEX nr 1166032). W sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane zostały na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 50 w zw. z art. 51 p.b. Przypadek taki stanowi bowiem inną sytuację, aniżeli określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f p.b. Po przeprowadzeniu postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 - 3 p.b. Zauważyć należy, że wskazane przepisy ustawy normują różne rodzaje decyzji administracyjnych, które mogą zostać wydane w wyniku przeprowadzonego postępowania naprawczego. Rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu naprawczym zależy od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu stosownych ustaleń, ocenia czy mamy do czynienia ze stanem niezgodnym z prawem na skutek działań inwestora skutkujących naruszeniem przepisów prawa. Jeżeli okaże się, że nie ma możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego wydaje jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1p.b. Natomiast jeżeli w wyniku prowadzonego postępowania okaże się, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych, bądź już wykonanych, robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę, wówczas organ jest obowiązany, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, które mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 1159/20).

W piśmiennictwie wskazuje się, że decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 wydaje się w sytuacjach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1–3, kiedy roboty budowlane były wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Są to więc przypadki, kiedy w obrocie prawnym pozostaje nadal pozwolenie na budowę, jeżeli takie było wydane. Istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Mówiąc w tym przypadku o zgodności z prawem, jako że pozwolenie na budowę, zatwierdzenie projektu budowlanego oraz zgłoszenie wykonywania robót budowlanych są instytucjami prawa budowlanego, należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego. Takie zawężenie rozumienia zwrotu "do stanu zgodnego z prawem" użytego w art. 51 ust. 1 pkt 2 co prawda nie wynika z jego literalnego brzmienia, jednak nie można przyjąć, aby w drodze decyzji administracyjnej nakładać na stronę postępowania administracyjnego obowiązki dotyczące innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego, czy też wynikające z nich (wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2003 r., IV SA 523/01, ONSA 2004, nr 2, poz. 54; wyroki NSA: z dnia 13 marca 2008 r., II OSK 228/07, LEX nr 468751; z dnia 9 kwietnia 2009 r., II OSK 532/08, Palestra 2011, nr 1–2, s. 128; z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 2140/10, LEX nr 1138086; z dnia 16 maja 2014 r., II OSK, LEX nr 1575638; por. Andrzej Gliniecki, Prawo budowlane, Komentarz, wydanie III, Lex). Zauważyć należy (wbrew stanowisku skarżących), że w sytuacji ustalenia, iż pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 p.b. wykonane roboty są zgodne z prawem, organ może odstąpić od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.( por. wyrok sygn. akt II SA/Go 116/20). W takim przypadku decyzja stwierdzająca brak konieczności nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych kończy postępowanie legalizacyjne.

Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3. Innymi słowy, nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3. Wydanie jednej z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 oznacza zakończenie postępowania "naprawczego" wynikiem negatywnym dla inwestora.

Odnośnie kręgu stron w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51p.b., wskazać należy, że jego określenie następuje na podstawie art. 28 k.p.a. Przy ustalaniu kręgu stron zarówno w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51, jak i w każdym postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej znaczenie mają skutki samowoli wobec osób trzecich, czyli oddziaływanie obiektu na nieruchomości sąsiednie (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 5.08.2009 r., II SA/Po 674/08, LEX nr 556354) W postępowaniach dotyczących np. stanu technicznego budynków, samowoli budowlanej czy tzw. postępowań naprawczych, przymiot stron tego postępowania powinien być ustalany na zasadach ogólnych, tj. przez pryzmat interesu prawnego podmiotów, których to postępowanie dotyczy (tak wyrok NSA z 17.12.2019 r., II OSK 3140/18, LEX nr 2825856). W analizowanej sprawie organy prawidłowo ustaliły krąg stron postepowania, uznając za strony osoby będące właścicielami lokali znajdujących się w strefie oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Przyjęcie przez organy orzekające w danej sprawie trybu legalizacyjnego opartego na przepisach art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 p.b. ocenić należy jako prawidłowe. Jednakże, wbrew stanowisku prezentowanemu w zaskarżonej decyzji, stan faktyczny danej sprawy, zdaniem Sądu, wyczerpuje znamiona przypadku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Wskazać należy, że eliminacja z obrotu prawnego w.w. decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2014 nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych spowodowała stan, w którym roboty budowane dotyczące przedmiotowej kotłowni w całości stanowią samowolę budowlaną. Jak słusznie podniesiono w skardze, kotłownia na paliwo stałe - jako obiekt - stanowi zorganizowaną całość, a usunięcie poszczególnych jej elementów, w tym przypadku przewodów c.o., nie zmienia charakteru danego obiektu. Jednocześnie brak projektu budowlanego nie pozwala na stwierdzenie, że pozostałe elementy kotłowni są zgodne z przepisami prawa. Argumentacja organu w tym zakresie, w ocenie Sądu, nie zasługuje na aprobatę. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że pozwolenie na budowę, na które powołuje się organ, dotyczyło określonej inwestycji budowlanej jako całości, a nie poszczególnych jej elementów, które jak dotąd nie zostały usunięte. Wskazać ponownie trzeba, że przypadek o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 dotyczy nieistotnych odstępstw od projektu budowlanego, a zatem dotyczy takich sytuacji w których pomimo samowolnie wykonanych robót budowlanych dany obiekt może nadal funkcjonować, natomiast w zależności od charakteru tychże samowolnie wykonanych robót organ nakłada na inwestora określone obowiązki, bądź też odstępuje od ich nałożenia, jeżeli nie zachodzi taka potrzeba. Z całą pewnością z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Na skutek eliminacji decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych bezspornie funkcjonowanie kotłowni nie jest prawnie dopuszczalne, a zatem wynik legalizacji powinien być negatywny, a wobec tego orzeczenie kończące postepowanie powinno być oparte na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1.

W wyroku z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 199/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym stan zgody z prawem w rozumieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę oraz zgodność z przepisami prawa materialnego. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. stanowi podstawę do nałożenia określonego obowiązku w przypadku nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w przeciwieństwie do art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., który stanowi podstawę nałożenia określonych obowiązków w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zarówno art. 51 ust. 1 pkt 2 jak i art. 51 ust. 1 pkt 3 stanowią podstawę prowadzenia trybu naprawczego. Natomiast w wyroku z dnia 26 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 687/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, który polega na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela stanowisko prezentowane w w.w. wyrokach NSA.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. "a" p.p.s.a. decyzje organów obydwu instancji zostały uchylone. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a., § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2017 r. poz. 2263) oraz § 14 pkt 1lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 pażdziernika 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 2016 poz. 1667).