Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1210/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61,  art. 61a,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 816/22 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA", "Sąd pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U z 2023 r, poz. 1634; dalej: "p.p.s.a."), po rozpoznaniu skargi [...] S.A. (dalej: "skarżąca", "Spółka") uchylił postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: "GIS", "organ II instancji") z [...] lutego 2022 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "MPWIS", "organem I instancji") z [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

[...] S.A. otrzymała nakaz Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z [...] grudnia 2021 r. (nr rej. [...]) nakazujący m.in. zorganizowanie pracy w pomieszczeniu nastawni dysponującej W. w budynku dworca [...] (pomieszczenie nr [...]), znajdującym się poniżej poziomu otaczającego terenu w taki sposób, aby czas przebywania pracowników w tych pomieszczeniach nie przekraczał wymiaru pracy dla pomieszczenia pracy czasowej i nie powodował zagrożenia dla zdrowia - w terminie do [...] stycznia 2022 r.

Pismem z [...] grudnia 2021 r. skarżąca powołując się na § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650, ze zm. dalej: "rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej") wystąpiła do MPWIS o wyrażenie zgody na świadczenie pracy przez pracowników w pomieszczeniach nastawni dysponującej W. znajdującej się w budynku dworca W. poniżej poziomu otaczającego terenu.

Organ I instancji postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. nr [...] na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z § 73 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej: "rozporządzeniem Ministra Infrastruktury") i § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650, ze zm.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zagłębienie poniżej poziomu terenu urządzonego przy budynku w pomieszczeniu pracy stałej - nastawni dyspozycyjnej W. (nr [...]), znajdującej się na poziomie "-1" w budynku dworca W. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek Spółki dotyczy istniejącego i funkcjonującego od wielu lat pomieszczenia pracy stałej. W związku z tym organ nie ma podstawy prawnej do wszczęcia postępowania.

Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie, zarzucając błędną interpretację § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz błędne zastosowanie art. 61a k.p.a.

Po rozpoznaniu zażalenia GIS zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Wyjaśnił, że w myśl § 73 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi poziom podłogi powinien znajdować się powyżej lub być równy poziomowi terenu przy budynku. Zgodnie z ust. 2 przywołanego przepisu dopuszcza się usytuowanie pomieszczeń produkcyjnych, handlowych, usługowych, gastronomicznych lub obsługi pasażerów, określonych w ust. 1, poniżej poziomu terenu przy budynku pod warunkiem uzyskania zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydanej w przypadku pomieszczeń stałej pracy w rozumieniu ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy.

GIS zauważył, że pomieszczenie, którego dotyczy wniosek jest pomieszczeniem, w którym odbywa się kierowanie ruchem pociągów oraz nadzorowanie pozostałych nastawni w określonym okręgu sterowania. W związku z powyższym, zdaniem organu, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczą pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi lub pomieszczeń stałej pracy i nie dają państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu uprawnienia do zajmowania stanowiska dla planowanego pomieszczenia, tj. nastawni, która nie została wymieniona w katalogu § 73 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Ponadto organ II instancji wskazał, że § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej zezwala na lokalizację poniżej poziomu otaczającego terenu następujących pomieszczeń stałej pracy: pomieszczenia pracy w garażu, kotłowni i warsztatach podręcznych, pomieszczenia handlowe, usługowe i gastronomiczne w ulicznych przejściach podziemnych, w podziemnych stacjach komunikacyjnych i tunelach, w domach handlowych i hotelach oraz w obiektach zabytkowych, pod warunkiem zachowania wymagań przepisów techniczno-budowlanych i po uzyskaniu zgody właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, wydanej w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy. Uznał, że wniosek strony z [...] grudnia 2021 r. nie znajduje uzasadnienia do wydania zgody na odstępstwo dla wnioskowanego pomieszczenia, bowiem przepisy § 73 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej nie przewidują delegacji prawnej do wyrażenia zgody, przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, w zakresie odstępstwa od zagłębienia poniżej poziomu terenu pomieszczenia tego rodzaju jakim jest nastawnia dysponująca.

W ocenie GIS, zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej pomieszczenia pracy i ich wyposażenie powinny zapewniać pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy. W szczególności w pomieszczeniach pracy należy zapewnić oświetlenie naturalne i sztuczne, odpowiednią temperaturę, wymianę powietrza oraz zabezpieczenie przed wilgocią, niekorzystnymi warunkami cieplnymi i nasłonecznieniem, drganiami oraz innymi czynnikami szkodliwymi dla zdrowia i uciążliwościami.

Z tych przyczyn, zdaniem GIS, organ I instancji zasadnie uznał, że w sprawie zachodzą określone w art. 61a k.p.a. przesłanki odmowy wszczęcia postępowania.

Skargę na powyższe orzeczenie wniosła skarżąca. Wyrokiem z 12 stycznia2023 r. WSA uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] lutego 2022 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] stycznia 2022 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy obu instancji wadliwie zidentyfikowały przedmiot wniosku Spółki. Skoro wniosła ona o "wyrażenie zgody na świadczenie pracy przez pracowników w pomieszczeniach nastawni dysponującej W." to niezrozumiałe staje się rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego "w sprawie wyrażenia zgody na zagłębienie poniżej poziomu terenu urządzonego przy budynku w pomieszczeniu pracy stałej - nastawni dyspozycyjnej W.".

WSA zaznaczył, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Art. 61a § 1 k.p.a. stanowi z kolei, że: gdy żądanie o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ten przepis organy obu instancji przywołały jako podstawę rozstrzygnięcia. Rzecz jednak w tym, że nie procedowały w przedmiocie żądania strony, ale w innej kwestii, naruszając w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 61 § 1 i art. 61a § 1 K.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, już sama ta okoliczność przesądza o obowiązku uchylenia postanowień organów obu instancji.

Sąd zwrócił również uwagę, że na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 23715 § 1 Kodeksu pracy zostało wydane rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Jego § 18 ust. 2 stanowi m.in., że poniżej poziomu otaczającego teren mogą znajdować się pomieszczenia pracy w podziemnych stacjach komunikacyjnych i tunelach, pod warunkiem zachowania wymagań przepisów techniczno-budowlanych i po uzyskaniu zgody właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, wydanej z w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy.

WSA podkreślił, że ten właśnie przepis został wskazany w mającym inicjować stosowne postępowanie wniosku (w zakresie żądania) Spółki.

Zaznaczył, że art. 7b k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej (także sanitarnym i z zakresu prawa pracy) współdziałanie w zakresie niezbędnym dla wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Ponadto stwierdził, że w realiach sprawy organy obu instancji naruszyły art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, z uwagi na niespójne i niejasne uzasadnienia postanowień obu instancji (będące następstwem wadliwego zidentyfikowania zakresu żądania Spółki) naruszony został także art. 107 § 3 k.p.a.

WSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy rozpatrzą wniosek Spółki w zakresie zgłoszonego żądania przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego.

Nie zgadzając się z powyższym wyrokiem GIS wniósł skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi [...] S.A. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj.:

1. § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650, ze zm.; dalej: "rozporządzenie bhp") przez błędną wykładnię wskazanego przepisu, polegającą na przyjęciu, że poniżej poziomu otaczającego teren mogą znajdować się pomieszczenia pracy w podziemnych stacjach komunikacyjnych i tunelach, pod warunkiem zachowania wymagań przepisów techniczno-budowlanych i po uzyskaniu zgody właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, wydanej w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy. Innymi słowami - że przepis ten ma zastosowanie do pomieszczeń pracy niewymienionych w tym przepisie, w szczególności do pomieszczenia nastawni dysponującej W. w budynku Dworca [...] (pomieszczenie nr [...]), znajdującego się poniżej poziomu otaczającego terenu,

2. § 18 ust. 3 rozporządzenia bhp przez błędną wykładnię wskazanego przepisu, polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie do pomieszczeń pracy nieposiadających dostępu do światła dziennego,

3. art. 61 a k.p.a. w związku z § 18 ust. 2 rozporządzenia bhp przez błędną wykładnię przywołanych przepisów polegającą na przyjęciu, że art. 61a k.p.a. nie ma zastosowania do wniosku powołującego się na § 18 ust. 2 rozporządzenia bhp i równocześnie całkowicie wykraczającego poza zakres przedmiotowy § 18 ust. 2 rozporządzenia bhp,

4. naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 i art. 27 ustawy z dnia 14 maja 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2023 poz. 338) w związku z § 18 ust. 2 rozporządzenia bhp przez błędną wykładnię przywołanych przepisów, polegającą na przyjęciu, że przywołane przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej mają zastosowanie do czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, a w szczególności do rozpatrzenia wniosku o wyrażenie zgody na usytuowanie pomieszczenia pracy stałej poniżej poziomu otaczającego terenu.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak precyzyjnego wskazania co do dalszego postępowania,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego postanowienia GIS i postanowienia PWIS chociaż nie doszło naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu albowiem jej zarzuty nie podważyły prawidłowości wyroku Sądu pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Zarzuty skargi kasacyjnej, oparte na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., zostały skierowane przeciwko wyrokowi WSA, w którym stwierdzono, że organy administracji uchybiły treści art. 61 § 1 i 61a § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wadliwie zidentyfikowały zakres żądania Spółki, która wniosła o "wyrażenie zgody na świadczenie pracy przez pracowników w pomieszczeniach nastawni dysponującej W." z powołaniem się na § 18 ust 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, tym samym nie procedowały w przedmiocie żądania skarżącej, ale w innej kwestii. Wnoszący skargę kasacyjną organ nie zgadza się z tą oceną, zarzuty skargi kasacyjnej wskazują na błędną, zdaniem organu, wykładnię § 18 ust. 2 i 3 rozporządzenia bhp dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, a także wadliwą wykładnię art. 61 a § 1 k.p.a. (jednostka redakcyjna przepisu została doprecyzowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) i art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej "polegającą na przyjęciu", że przepisy te nie miały (art. 61 a § 1 k.p.a.) lub mają (przepisy ustawy o PIH) zastosowania w sprawie.

Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. i przepisów ustawy o PIH, to przede wszystkim należy podkreślić, że zostały one błędnie zakwalifikowane przez kasatora do przepisów materialnoprawnych. Przepisy materialnoprawne, to przepisy "regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia)" (por. wyroki NSA z 17 lutego 2005 r., I OSK 1735/04 oraz z 10 maja 2006 r., II OSK 1356/05). Normy prawa materialnego, to normy określające "treść uprawnień lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów w sferze prawa administracyjnego, przy czym adresatami tymi są podmioty znajdujące się poza administracją publiczną"

(J. Zimmermannn, Prawo administracyjne, Warszawa 2006, s.38.).

Wymienione w pkt IV 3 i 4 skargi kasacyjnej przepisy do tej kategorii nie należą. Wadliwe przyporządkowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzucanych przepisów do jednej z dwóch kategorii wskazanych w art. 174 p.p.s.a. samo w sobie nie uniemożliwia rozpoznania zarzutu, jednak skuteczne powołanie się na zarzut w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga, jako warunek skuteczności tego zarzutu wskazania, dlaczego powołane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego warunku w żadnym stopniu nie spełnia konstrukcja zarzut z pkt IV 4 petitum skargi kasacyjnej. Takiego wpływu nie sposób też wywieść z jego uzasadnienia. Na marginesie można tylko wskazać, że nawet jeśli błędne było stanowisko WSA wyrażone w odniesieniu do kompetencji Inspekcji Sanitarnej do rozpatrzenia wniosku w trybie § 18 ust. 2 rozporządzenia bhp i zakwalifikowanie jej do nadzoru bieżącego, to kompetencja ta - co do zasady – istniała - co przyznaje sam organ w skardze kasacyjnej, co więcej wprost została sprecyzowana we wspomnianym przepisie.

Inaczej przedstawia się sprawa, jeśli chodzi o zarzut dotyczący art. 61 a § 1 k.p.a. (który w istocie koncentruje się na zwalczaniu stanowiska Sądu co do zastosowania tego przepisu, a nie jego wadliwej wykładni). W tym jednak przypadku ze skargi kasacyjnej można wywieść, że zdaniem kasatora, gdyby WSA inaczej ocenił zakres regulacji rozporządzenia bhp, to doszedłby do wniosku, że "jedynym możliwym rozstrzygnięciem było odmówienie wszczęcia żądanego postępowania, co też organy obu instancji uczyniły". Zdaniem NSA, powyższe uzasadnienie spełnia warunek konstrukcyjny zarzutu opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co pozwala na jego rozpatrzenie. Zarzut ten jest komplementarny z zarzutami z pkt IV 1-2, zostaną więc rozpoznane łącznie.

W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. - gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie to nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przepis ten dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w pierwszej instancji i odnosi się do postępowań wszczynanych na wniosek. Odmowa wszczęcia postępowania następuje m.in. wtedy, gdy postępowanie nie może być wszczęte z "innych uzasadnionych przyczyn". Zwrot ten nie został ustawowo zdefiniowany, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania. Do takich przesłanek odmowy wszczęcia postępowania w orzecznictwie zalicza się sytuacje, gdy do organu wniesiono żądanie w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Taką podstawą może być również wniesienie żądania po upływie terminu ustanowionego prawem materialnym dla składania wniosków inicjujących postępowanie administracyjne, wniesienie żądania w sprawie już zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej przy tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy, lub w sprawie, która już toczy się przed organem administracji. Chodzi więc zasadniczo o sytuacje jednoznaczne, oczywiste, dostrzegalne prima facie, możliwe do zidentyfikowania już na etapie wstępnej analizy zgłoszonego żądania, niewymagające prowadzenia postępowania wyjaśniającego. (por. wyroki: NSA z 4 grudnia 2023 r., I OSK 2153/22, z 11 stycznia 2024 r., III FSK 4509/21, WSA w Gliwicach z 7 grudnia 2023 r., I SA/Gl 964/23, WSA w Krakowie z 11 stycznia 2024 r., III SAB/Kr 51/23). W takiej sytuacji organ wydając postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania nie powinien również formułować ocen co do meritum żądania.

Uwzględniając powyższe uwagi dotyczące zakresu stosowania omawianego przepisu nie można zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że WSA błędnie ocenił możliwość zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie. Po pierwsze dla weryfikacji, której dokonywał organ po otrzymaniu żądania strony istotne było przede wszystkim zidentyfikowanie tego żądania, co słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji. Bez procedowania właśnie w przedmiocie żądania wniesionego przez podmiot chcący zainicjować postępowanie administracyjne, a nie jakiegokolwiek żądania "sprecyzowanego" dowolnie przez organ, nie może być w ogóle mowy o podejmowaniu wiążących decyzji procesowych, a w szczególności decyzji (postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Trafnie przy tym WSA zauważył, że podczas gdy strona domagała się "wyrażenia zgody na świadczenie pracy przez pracowników w pomieszczeniu nastawni dysponującej W." to organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego "w sprawie wyrażenia zgody na zagłębienie poniżej poziomu terenu urządzonego przy budynku w pomieszczeniu pracy stałej - nastawni dyspozycyjnej W." Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podkreślił w tym kontekście, że postanowienia organów obu instancji naruszają art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zawierają niespójne i niejasne uzasadnienia. Tego stanowiska skarżący organ nie zakwestionował żadnym zarzutem.

Po drugie - nie są też trafne dalsze argumenty skarżącego kasacyjnie, w przedmiocie "błędnej wykładni" przez Sąd pierwszej instancji § 18 ust. 2 i 3 rozporządzenia bhp i oceny ich zastosowania w sprawie. Wbrew tym zarzutom Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni ww. przepisów, nie wypowiadał się również merytorycznie w przedmiocie możliwości ich zastosowania w sprawie, co jest całkowicie zrozumiałe, jeśli uwzględni się etap postępowania przed organami administracji, który był przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. WSA przytoczył co prawda § 18 ust. 2 rozporządzenia ale tylko zauważając, że strona powołała ten przepis w swoim piśmie (podaniu). Nadinterpretacja stanowiska WSA w skardze kasacyjnej i kierowanie zarzutów do wykładni przepisów, której nie dokonywano w zaskarżonym wyroku, przy czym sam autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu, dotyczącym zarzutu błędnej wykładni § 18 ust. 3 rozporządzenia wskazuje "Należy zaznaczyć, że WSA nie przywołuje w swoim wyroku § 18 ust. 3 rozporządzenia bhp", nie mogło okazać się skuteczne. Wywody skargi kasacyjnej dotyczące braku możliwości zastosowania § 18 ust 2 i 3 rozporządzenia bhp w sprawie inicjowanej wnioskiem skarżącej Spółki, nie mają znaczenia także i z tej przyczyny, że nie rozpoznawano sprawy merytorycznie, a odmówiono jej wszczęcia. Jak wyżej zauważono etap odmowy wszczęcia postępowania nie jest to etap na którym można formułować oceny co do meritum żądania. Podkreślić też należy, że odmowa wszczęcia postępowania nie jest instytucją, która miałaby zastępować merytoryczną decyzję negatywną. Jeśli strona nie może uzyskać, zdaniem organu, pozytywnego zaspokojenia wysuwanego roszczenia, to organ powinien o tym orzec po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem gwarancji procesowych, a nie odmawiać wszczęcia takiego postępowania. "Organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania na wniosek strony, mimo oceny, że żądanie strony jest bezzasadne z przyczyn formalnych lub merytorycznych.ˮ ( tak wyrok NSA z 18 stycznia 1989r. III SA 903/88).

Z tych powodów omawiane zarzuty nie mogły zostać uznane za zasadne.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty sformułowane w pkt V 1 i 2 skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania, autor skargi kasacyjnej wiąże z brakiem precyzyjnego wskazania co do dalszego postępowania. Zdaniem NSA zarzut ten nie jest zasadny, w zaskarżonym wyroku Sąd stwierdzając naruszenie art. 61 § 1 i 61a § 1 k.p.a. zobowiązał bowiem organ do rozpoznania sprawy "przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego". Sąd wskazał na jaki przepis powoływała się strona i że zakres jej żądania wadliwie został odczytany przez organ, nie było natomiast jego rolą (co podkreślano już wyżej), zważywszy na etap kontrolowanego postępowania, dawanie wskazówek co do kierunków merytorycznego rozpoznania sprawy.

Niezrozumiały z kolei jest ostatni zarzut skargi kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że podstawą prawną uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., Sąd nie mógł więc naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w sposób wskazywany w zarzucie.

Z tych wszystkich przyczyn skarga kasacyjna jako bezzasadna, na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu,