Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 723/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 888/13 w sprawie ze skargi D. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/WA 888/13, oddalił skargę D. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) i art. 108 § 1 k.p.a., zwolnił D. K. z dniem 31 stycznia 2013 r. ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że D. K. podjęła służbę w Policji w dniu [...] grudnia 2004 r. Z dniem [...] sierpnia 2008 r. została mianowana na stanowisko [...] Referatu [...] Komisariatu Policji [...] Komendy Rejonowej Policji [...], a dnia [...] maja 2009 r. na stanowisko asystenta Zespołu [...] Komisariatu Policji [...]. Od dnia 30 czerwca 2008 r. do dnia 12 grudnia 2012 r. D. K. wykonywała obowiązki służbowe tylko przez 12 dni, tj. od dnia 23 do dnia 26 lutego 2010 r., dnia 1 marca 2010 r., od dnia 3 do dnia 5 listopada 2010 r., od dnia 8 do dnia 10 listopada 2010 r. W dniach 22 lutego 2010 r., dnia 12 listopada 2010 r., dnia 2 listopada 2010 r. oraz dnia 3 września 2012 r. policjantka stawiła się do służby, ale jej nie pełniła z uwagi na konieczność wykonania badań lekarskich u lekarza medycyny pracy. W 2008 r. D. K. korzystała ze zwolnień lekarskich przez 169 dni, w roku 2009 - przez 141 dni, w roku 2010 – 113 dni, w roku 2011 – 140 dni, a w roku 2012 – 308 dni. Oznacza to, że w okresie od dnia 30 czerwca 2008 r. do dnia 12 grudnia 2012 r. (od dnia 13 grudnia 2012 r. przebywa na urlopie wychowawczym) korzystała ze zwolnień lekarskich łącznie przez 871 dni, a zatem jej absencja w służbie wynosiła łącznie 2 lata, 4 miesiące i 21 dni, z czego 753 dni to absencja z powodu jej choroby, a 118 dni to opieka nad chorym dzieckiem. Ponadto we wskazanym okresie wykorzystała urlopy: w 2008 r. – 10 dni urlopu wypoczynkowego, w 2009 r. – 56 dni urlopu wypoczynkowego i 141 dni urlopu macierzyńskiego, w 2010 r. – 8 dni urlopu wypoczynkowego i 214 dni urlopu wychowawczego, w latach 2011-2012 – 261 dni urlopu macierzyńskiego i w roku 2012 – 19 dni urlopu wychowawczego.

Organ zwrócił również uwagę, że D. K. w okresie od dnia 30 czerwca 2008 r. do dnia 12 grudnia 2012 r., trzykrotnie została uznana przez lekarza medycyny pracy za zdolną do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. Mimo tego służby nadal nie podejmowała z powodu choroby, co świadczy o jej lekceważącym stosunku do służby, do przełożonych oraz innych policjantów, którzy rzetelnie i z oddaniem pełnią służbę. D. K. co miesiąc otrzymywała wówczas pełne, 100% uposażenie, nagrody roczne i inne świadczenia pieniężne przysługujące policjantom. W czasie jej absencji przypisane do jej stanowiska czynności służbowe zmuszeni byli dodatkowo realizować inni policjanci, co zakłócało prawidłowe funkcjonowanie macierzystych jednostek Policji.

Komendant Stołeczny Policji stwierdził ponadto, że D. K. o udzielenie jej drugiego urlopu wychowawczego wystąpiła dopiero dnia 28 listopada 2012 r. Złożenie przedmiotowego raportu już po wszczęciu postępowanie w sprawie rozwiązania z nią stosunku służbowego, wskazuje, że takie działania miały zapobiec zwolnieniu jej ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Odnosząc się do wystąpienia D. K. z dnia 5 grudnia 2012 r., w którym wskazywała ona na swoją trudną sytuację życiową i stan zdrowia dzieci, organ zauważył, że ustawodawca w art. 186 K.p. przyznał pracownikowi prawo do urlopu wychowawczego, z którego może korzystać również kobieta – policjant. D. K. sama zrezygnowała z części takich uprawnień. Raportem z dnia 22 lutego 2010 r. zwróciła się wprawdzie o udzielenie urlopu wychowawczego od dnia 1 kwietnia 2010 r. do dnia 1 kwietnia 2012 r., jednakże kolejnym raportem z dnia 15 października 2010 r. zadeklarowała powrót do służby z dniem 1 listopada 2010 r. W istocie służby tej jednak nie podjęła. W dniu 15 listopada 2010 r. skorzystała ze zwolnienia od zajęć służbowych z tytułu opieki nad dzieckiem do lat 14, po czym od dnia 16 listopada 2010 r. do dnia 20 maja 2011 r. przebywała na ciągłym zwolnieniu lekarskim. Powyższe jednoznacznie świadczy o tym, że D. K. przerywając urlop wychowawczy nie miała w ogóle zamiaru podjąć służby, a jedynie otrzymywać 100% uposażenia, jakie przysługiwało wówczas policjantowi w trakcie zwolnienia lekarskiego. D. K. pozostaje przy tym w związku małżeńskim. Nie jest więc matką samotnie wychowującą dzieci i w sprawowaniu opieki nie jest zdana wyłącznie na siebie. W Policji służbę pełni wiele kobiet, które wychowując dzieci, łączą jednak związane z tym obowiązki z obowiązkami służbowymi.

Komendant Stołeczny Policji wskazał także, że realizując obowiązek wynikający z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, wystąpił do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Komendy Stołecznej Policji o wydanie opinii w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego z D. K. Organizacja związkowa do dnia wydania decyzji takiej opinii jednak nie przestawiła.

Zdaniem organu w niniejszej sprawie "ważny interes służby" uzasadniał rozwiązanie z D. K. stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zwolnienie na tej podstawie było przy tym dopuszczalne, mimo iż policjantka od 13 grudnia 2012 r korzystała z urlopu wychowawczego, co jednoznacznie wynika z dyspozycji art. 44 ust.1 ustawy o Policji. Zastosowanie omawianego trybu było uzasadnione z uwagi na długotrwałe i częste nieobecności D. K. w służbie oraz to, że jej częste i stale powtarzające się absencje powodowały konieczność wyłączenia jej z realizacji zadań Policji, co dezorganizowało pracę i znacznie utrudniało realizację zadań nałożonych na formację.

Organ dodał również, że mimo wniosku D. K. z dnia 5 grudnia 2012 r., nie znalazł podstaw do odstąpienia od zamiaru zwolnienia policjantki ze służby. Nie ma bowiem gwarancji, że D. K. - tak jak miało to miejsce wcześniej – ponownie nie zwróci się o przerwanie urlopu wychowawczego, jednakże nie w celu podjęcia służby, lecz wyłącznie po to, by korzystać z kolejnych zwolnień lekarskich, pobierając jednocześnie 100 % uposażenia. Zadaniem Policji jest zapewnienie bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Funkcjonariusz, który przez łączny okres ponad 2 lat i 4 miesięcy nie pełnił służby z powodu choroby nie gwarantuje właściwej realizacji ustawowych zadań tej formacji.

Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu odwołania D. K. rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji z dnia 3 stycznia 2012 r. Organ odwoławczy uznał, że decyzja Komendanta Stołecznego Policji prawa nie narusza. W sprawie bezsporne bowiem jest, że D. K. w latach 2008-2012 korzystała ze zwolnień lekarskich przez ponad 850 dni, a ponadto nie świadczyła służby z powodu urlopu macierzyńskiego (dwukrotnie) oraz urlopu wychowawczego oraz urlopów wypoczynkowych. Postawa D. K. negatywnie wpływa na organizację służby. Rzutuje również ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki. Notoryczna absencja powoduje, że zadania, które powinny być przydzielone D. K., z konieczności obciążają innych policjantów. Może to rodzić napięcia i konflikty, a ponadto skutkować obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań przez pozostałych funkcjonariuszy. Powyższe potwierdza notatka służbowa z dnia 26 października 2012 r., którą sporządził bezpośredni przełożony D. K., wskazując na konkretne trudności związane z nieobecnością policjantki w służbie.

Zdaniem organu odwoławczego Komendant Stołeczny Policji wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego. W interesie D. K. niewątpliwie pozostaje utrzymanie dotychczasowego stanu, zwłaszcza, że za okres nieświadczenia służby z powodu choroby otrzymuje 100% uposażenia, zaś każdy rok pozostawania w służbie, nawet przy sporadycznym wykonywaniu czynności służbowych, wlicza się jej do wysługi emerytalnej, jubileuszowej oraz dla celów uposażeniowych. Jednakże w zaistniałej sytuacji interes społeczny zdecydowanie musi przeważać nad interesem strony. W interesie społecznym, tożsamym z interesem służby, leży bowiem to, by służbę w Policji pełnili jedynie policjanci dający rękojmię rzetelnego wywiązywania się z nałożonych na formację zadań. Natomiast D. K. takiej rękojmi nie daje. Funkcjonariusz Policji, który nie podejmuje służby i długotrwale nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych, m.in. z uwagi na korzystanie ze zwolnień lekarskich, nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Jego postępowanie wpływa bowiem negatywnie na organizację służby i dobro Policji oceniane przez pryzmat zadań powierzonych tej formacji. Nie bez znaczenia są tu względy wynikające z konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki, jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego). Organy nie kwestionują ważności wystawianych D. K. zaświadczeń lekarskich oraz nie negują potrzeby ich wystawienia. Zauważyć jednak należy, że w roku 2012 D. K. przebywała na zwolnieniach lekarskich przez 308 dni, z tego tylko przez 45 dni z tytułu opieki nad chorym dzieckiem. W tym stanie sprawy trudno dać wiarę wyjaśnieniem strony, że powodem jej licznych absencji w tym okresie był wyłącznie stan zdrowia dzieci i ich nieustanne choroby. Ponadto dwuznaczna jest sytuacja, gdy lekarz medycyny pracy, uprawniony do przeprowadzania badań profilaktycznych, nie stwierdzał u D. K. przeciwwskazań do pełnienia służby, a mimo to strona przedstawiała kolejne zwolnienia lekarskie zwalniające ją z obowiązku pełnienia tej służby. Taka sytuacja demoralizująco wpływała też na innych policjantów.

Komendant Główny Policji stwierdził ponadto, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty D. K. dotyczące niezasięgnięcia w jej sprawie opinii organizacji związkowej. Zasięgnięcie przez organ opinii, o której mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, jest obligatoryjne. Organ administracji ma zatem obowiązek zwrócić się do zakładowej organizacji związku zawodowego policjantów o wydanie opinii. Powołany przepis nie uzależnia jednak możliwości zwolnienia policjanta od obowiązku uzyskania przedmiotowej opinii. Niewydania przez organizację opinii w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w żaden sposób nie można utożsamiać z niedopełnieniem przez organ wymogu przewidzianego w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji.

Organ odwoławczy odnosząc się do kwestii nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, stwierdził, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy. Jedną z tych przesłanek nadania takiego rygoru jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia decyzji w życie. Może to nastąpić wówczas, gdy w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Organ I instancji nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, miał na uwadze ważny interes społeczny związany ze szczególnym statusem i zadaniami Policji. Oczywistym jest, że formacja ta nie może wypełniać swoich zadań w sytuacji, gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, którzy nie powinni pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych.

Powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji D. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie tej decyzji i rozkazu personalnego organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności polegającej na powinności uszanowania korzystania przez funkcjonariusza Policji z konstytucyjnie i ustawowo gwarantowanych praw do równego z mężczyznami traktowania w życiu gospodarczym, prawa do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę, prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, prawa do ustawowych uprawnień pracowniczych związanych z urlopem oraz w razie wypadku przy pracy, choroby, prawa do opieki nad chorym dzieckiem oraz prawa do urlopu macierzyńskiego i wychowawczego, poprzez czynienie z faktu korzystania z tych praw zarzutu demoralizowania innych funkcjonariuszy oraz nieprzydatności do służby;

2. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez oparcie orzeczenia wyłącznie na ustalonych powodach absencji skarżącej na służbie w 2012 r. oraz nieuwzględnienie jej wyjaśnień w zakresie prawdziwości zaświadczeń lekarskich o niezdolności do służby i motywów jej postępowania w innych okresach, a także poprzez zaniechanie wyjaśnienia przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności oświadczeniu strony co do powodów absencji, co miało wpływ na treść decyzji, albowiem oparcie zaskarżonego rozkazu wyłącznie na faktach, które organ uznał za udowodnione, spowodowałoby osłabienie rzekomych argumentów przemawiających za prymatem interesu społecznego i wzmocnienie argumentów przemawiających za uznaniem prymatu interesu strony;

3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez wydanie zaskarżonego rozkazu z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, bez uwzględnienia słusznego interesu strony, który błędnie utożsamiony jest nie z korzystaniem z konstytucyjnie i ustawowo gwarantowanych praw, a wyłącznie z dążeniem skarżącej do osiągnięcia bezpieczeństwa materialnego i socjalnego, te zaś w sposób dorozumiany zostały przez organ postawione w hierarchii ważności niżej niż utożsamiona z interesem służby potrzeba jej właściwej organizacji;

4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez wydanie zaskarżonego rozkazu na zasadzie dowolności w zakresie oceny interesu skarżącej, w sytuacji gdy w innej sprawie administracyjnej o bardzo zbliżonym stanie faktycznym ten sam organ nie uznał długotrwałej absencji w służbie za uzasadniającą potrzebę zapewnienia prymatu interesu służby;

5. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niweczący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej poprzez wydanie dwóch różnych rozstrzygnięć w przybliżonym stanie prawnym;

6. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w zw. z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez ich błędną interpretację polegającą na uznaniu, że organ może zwolnić policjanta ze służby w Policji bez opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów, jeżeli tylko zwrócił się wydanie takiej opinii.

W uzasadnieniu skargi D. K. stwierdziła, że przed urodzeniem dzieci była funkcjonariuszem wyjątkowo dyspozycyjnym, co akcentowano w opiniach służbowych, określając jej dyspozycyjność powyżej wymagań. Zatem błędne jest twierdzenie organu, iż korzystając ze zwolnień lekarskich, chce zapewnić sobie wygodny sposób na życie i zarabianie pieniędzy. Gdyby tak było, to nie wykazywałaby się tak wysoką dyspozycyjnością i zaangażowaniem w służbie zanim urodziła dzieci. To nieszczęśliwy splot okoliczności spowodował, że miała zagrożone obydwie ciąże i urodziła dzieci z poważnymi problemami zdrowotnymi.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozkazie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm.- dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę D. K. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest decyzją fakultatywną i podejmowaną w ramach uznania administracyjnego. Zakres sądowej kontroli takich decyzji jest ograniczony. Sąd bowiem bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając w jego celowość. Sąd ustala zatem, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami oraz czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie przesłanka zwolnienia ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została wystarczająco wykazana. Zaskarżona decyzja w pełni odpowiada kryteriom uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to zostało uzasadnione przesłankami dostatecznie zindywidualizowanymi. Organ szczegółowo wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a ponadto zgromadził taki materiał dowodowy, którego drobiazgowa analiza stanowi dostateczne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Decyzja nie nosi zatem znamion dowolności, a jej uzasadnienie jest wyczerpujące i w pełni przekonywujące, a tym samym zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 140 k.p.a. jest nieuzasadniony.

WSA w Warszawie podkreślił również, że z materiału dowodowego wynika, iż skarżąca w okresie od 30 czerwca 2008 r. do dnia 31 stycznia 2013 r. pełniła służbę jedynie przez 12 dni. W latach 2008-2012 korzystała ze zwolnień lekarskich ponad 850 dni, z czego opieka nad chorymi dziećmi trwała 118 dni, pozostałe 738 dni to zwolnienia lekarskie z powodu choroby samej skarżącej. Powyższe zestawienie wskazuje, że nieobecność skarżącej w służbie wiązała się nie tylko z problemami zdrowotnymi jej dzieci. Wynikała ona bowiem przede wszystkim z niedyspozycji zdrowotnej samej skarżącej. Bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia praw skarżącej do równego traktowania z mężczyznami. Podstawą wystąpienia przez przełożonego z wnioskiem o zwolnienie ze służby nie były tylko okoliczności związane z urodzeniem dzieci i opieką nad nimi. W zasadniczym zakresie absencja w służbie związana była bowiem z chorobą samej skarżącej. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika przy tym, aby skarżąca cierpiała na jakąś przewlekłą chorobę, wymagającą długotrwałego i specjalistycznego leczenia. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że od 2008 r. skarżąca trzykrotnie była uznawana przez lekarza medycyny pracy za zdolną do wykonywania obowiązków służbowych. Mimo orzeczeń o zdolności do służby policjantka do wykonywania zadań służbowych jednak nie przystępowała.

Zdaniem Sądu I instancji funkcjonariuszka Policji, która nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych z uwagi na przebywanie na zwolnieniach lekarskich, przerywanych tylko krótkimi okresami obecności w służbie, a ponadto mimo stwierdzonej jej zdolności do pełnienia służby, nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Jej postępowanie wpływa bowiem negatywnie na organizację służby i dobro Policji oceniane przez pryzmat zadań tej formacji. Istotne znaczenie ma także konieczność zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki i efektywnego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego). Tego rodzaju ocen nie można postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej. W przypadku ciągłych zwolnień lekarskich, przy jednoczesnym braku przeciwwskazań zdrowotnych do pełnienia służby, to interes służby musi górować nad indywidualnym interesem funkcjonariusza. Odbiór społeczny tego rodzaju zachowania – co do zasady – jest negatywny, co wpływa niekorzystnie na wizerunek organów Państwa, a w konsekwencji uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zatem interes skarżącej nie stoi w sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem, zaś argumentacja funkcjonariuszki, kwestionująca zaskarżony rozkaz, nie góruje nad interesem służby (interesem społecznym). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że nie wymaga szczególnego dowodzenia fakt, iż każda długotrwała choroba policjanta negatywnie wpływa na funkcjonowanie komórek organizacyjnych omawianej formacji i możliwość sprawnego realizowania istotnych zadań, jakie zostały przypisane Policji. Skoro absencja skarżącej trwała ponad 850 dni, to ponad wszelką wątpliwość przydzielony jej zakres obowiązków musiał być przejmowany przez innych funkcjonariuszy. To z kolei musiało rzutować na poziom i terminowość czynności realizowanych przez pozostałych policjantów. Skutki ponad dwuletniej nieobecności w służbie - w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego i zasad doświadczenia życiowego - są dość oczywiste. W 2012 r. skarżąca po zakończeniu urlopu macierzyńskiego korzystała z nieprzerwanych zwolnień lekarskich. Najdłuższe trwało 21 dni. Za każdym razem przełożony miał prawo zakładać, że skarżąca po zakończeniu zwolnienia wróci do służby i rozpocznie realizację obowiązków służbowych. Tak się jednak nie działo. Nieuprawnione są zatem twierdzenia, że w tak zarysowanych okolicznościach faktycznych możliwa jest prawidłowa organizacja służby. Dwunastodniowa obecność skarżącej w służbie w okresie ponad 4 lat nie mogła w jakikolwiek sposób wpływać na faktyczną realizację przydzielonych jej zadań. Zasadnie zatem organ uznał, że permanentna nieobecność skarżącej i konieczność realizacji przez pozostałych funkcjonariuszy większej ilości zadań, nie pozostaje bez wpływu na morale innych funkcjonariuszy Policji.

Organy Policji trafnie oceniły sprawę również z perspektywy finansowej. Skarżąca przez okres korzystania ze zwolnień lekarskich otrzymywała uposażenie w pełnej wysokości, co z pewnością mogło zostać ocenione jako nadużycie przysługujących jej uprawnień i nie pozostaje bez wpływu na wizerunek Policji w odbiorze społecznym. To właśnie nadużywanie korzystania przez funkcjonariuszy z pełnopłatnych zwolnień lekarskich doprowadziło do zmian w przepisach prawa normujących te kwestie.

Reasumując, Sąd podkreślił, że niezwykle istotne z punktu widzenia interesu służby, zwłaszcza patrząc przez pryzmat przywilejów, z których korzystają policjanci, jest to, aby osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. Tymczasem skarżąca z uwagi na stan zdrowia, czy też inne zdarzenia rodzinne, w tym rodzicielskie, wykazuje zupełny brak dyspozycyjności, który niezależnie od przyczyny, w sposób oczywisty jest sprzeczny z interesem służby. Dlatego też okoliczności te zasadnie zostały potraktowane jako sprzeczne z ważnym interesem służby, co dawało podstawę do zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Za pozostawieniem skarżącej w służbie nie może przemawiać okoliczność, że do 2008 r. z zaangażowaniem wykonywała swe obowiązki służbowe i wyróżniała się na tle innych policjantów. Od 2008 r. praktycznie zaprzestała bowiem pełnienia służby, a więc przestała spełniać podstawowy warunek stosunku służbowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, Sąd wyjaśnił, że do zwolnienia policjanta ze służby na omawianej podstawie nie jest niezbędne wyrażenie opinii przez związek zawodowy. Organ ma obowiązek zwrócenia się do organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów o wydanie przedmiotowej opinii, ale nie dysponuje żadnymi instrumentami do wyegzekwowania takiej opinii. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji zwrócił się do organizacji związkowej o wyrażenie opinii w przedmiocie zwolnienia D. K. ze służby w Policji, ale organizacja opinii takiej nie udzieliła. Nieuprawnione i nieznajdujące podstawy w przepisach ustawy o Policji jest przekonanie skarżącej, że organ odwoławczy powinien ponownie zasięgnąć takiej opinii. Opinia organizacji związkowej nie jest stanowiskiem, o którym mowa w art. 106 § 3 k.p.a. Przedmiotowa opinia nie ma charakteru wiążącego i nie warunkuje decyzji organu, chociaż w sytuacji, gdy zostanie wyrażona, organ powinien odnieść się do niej w uzasadnieniu decyzji.

W skardze kasacyjnej D. K., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji obarczone były wadą skutkującą wznowieniem postępowania administracyjnego (w postaci nieuzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.), co obligowało Sąd I instancji do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.;

b) art. 151 w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji obarczone były naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci aprobaty nieuzyskania przez organy wymaganej przez art. 43 ust. 3 ustawy o Policji opinii organizacji związku zawodowego policjantów;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię:

a) art. 43 ust. 3 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że przepis ten pozwala na wydanie decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby bez uzyskania wymaganej nim opinii organizacji związkowej policjantów;

b) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że przepis ten swoim zakresem przedmiotowym obejmuje stany fatyczne, w których wyłącznym zarzutem kierowanym wobec policjanta jest absencja w służbie z racji choroby, pomimo tego, że zasady zwalniania ze służby z uwagi na to kryterium oceny przydatności policjanta do służby przewidziano w art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej D. K. stwierdziła, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby w przypadku gdy wymaga tego ważny interes służby. Szczególny charakter tego fakultatywnego trybu zwolnienia ze służby wynika z powierzenia tej kompetencji komendantowi wojewódzkiemu oraz obligatoryjnego uzyskania przez organ zwalniający ze służby opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Jak wynika z akt sprawy, żaden z orzekających Komendantów nie uzyskał od organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów przedmiotowej opinii. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji zasięgnięcie opinii organizacji związkowej jest natomiast obowiązkowe. Przepis ma bowiem walor bezwzględnie obowiązujący. Argument Sądu, że opinią związku zawodowego organ nie jest związany nie ma znaczenia dla legalności zaskarżonej decyzji, gdyż dotyczy on problemu związania (niezwiązania) stanowiskiem organizacji związkowej a nie obowiązku uzyskania opinii przed orzekaniem w sprawie zwolnienia. Rolą organu było, po wystąpieniu o opinię związku zawodowego, albo konsekwentne oczekiwanie na sporządzenie takiej opinii, albo też umorzenie postępowania w następstwie nieusuwalnej przeszkody procesowej. Odstąpienie od zapoznania się z opinią związku zawodowego, a następnie zwolnienie policjanta ze służby - zdaniem autora skargi kasacyjnej - jest istotnym naruszeniem przepisu art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Naruszenie tego przepisu jest także wadą procesową przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Organ organizacji związku zawodowego, w ocenie autora skargi kasacyjnej, jest organem administracji publicznej w sensie funkcjonalnym. Współdziała on z organem Policji właściwym do spraw personalnych w sprawie zwolnienia ze służby w formie opinii.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie nie do zaakceptowania jest również pogląd, że organ organizacji związkowej powołany do współdziałania w postępowaniu jurysdykcyjnym w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby wyraża opinię w formie niejurysdykcyjnej (czynności materialno-technicznej), tzn. nie działa na podstawie art. 106 § 1 i 5 k.p.a. Stosownie do art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ NSZZ Policjantów opiniujący zasadność zwolnienia policjanta ze służby, choć nie został powołany do wykonywania administracji publicznej, wskutek treści art. 43 ust. 3 ustawy o Policji jest organem administracji publicznej w sensie funkcjonalnym; współuczestniczy w wydaniu decyzji administracyjnej, wskazując organowi decyzyjnemu, jakie argumenty należałoby wziąć pod uwagę przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Zatem niedopuszczalne było ograniczenie się wyłącznie do bezskutecznego wystąpienia o wydanie opinii. Rolą organu załatwiającego sprawę było uzyskanie opinii i zapoznanie się z nią, a następnie zrelacjonowanie jej motywów w treści decyzji i dokonanie oceny ich trafności oraz podjęcie własnego rozstrzygnięcia. Wyrok oddalający skargę naruszył zatem art. 151 P.p.s.a., gdyż zachodziła podstawa do uwzględnienia skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. oraz na decyzję Komendanta Stołecznego Policji na podstawie art. 135 P.p.s.a. Niedopuszczalne było zatem przystąpienie do badania prawidłowości zastosowania prawa materialnego przez orzekające organy, skoro nie dochowano wymogu uzyskania opinii. Z tego względu decyzja podlegała uchyleniu.

WSA w Warszawie dopuścił się również naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, wywodząc, że zaszła na tle badanej sprawy przesłanka zwolnienia ze służby w postaci ważnego interesu służby. Kluczowym powodem wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby było przekroczenie przez policjantkę dopuszczalnego w ocenie przełożonych progu usprawiedliwionej absencji w służbie. Stwierdzono, że D. K. w okresie od dnia 30 czerwca 2008 r. do dnia 31 stycznia 2013 r. była obecna w służbie jedynie przez 12 dni. Nieobecność była nieobecnością legalną (usprawiedliwioną), wynikającą z urlopu macierzyńskiego, wychowawczego i wypoczynkowego, a nadto opieki nad chorymi dziećmi (118 dni), zwolnienia chorobowego (738 dni). Sąd przyjął, że korzystanie z takich nieobecności w służbie "jest postawą" policjantki, która może prowadzić do jej zwolnienia ze służby. Postawa ta bowiem dezorganizuje służbę; sprowadza konieczność obciążania obowiązkami policjantki innych funkcjonariuszy, a także psuje "wizerunek Policji", gdyż sugeruje innym "nadużywanie" korzystania ze zwolnień lekarskich. Wywodzenie, że ważny interes służby z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji może być utożsamiany z nieobecnością w służbie wywołaną przyczynami określonymi w przepisach o ubezpieczeniu społecznym w przypadku choroby i macierzyństwa, zupełnie pomija treść art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, który określa warunki, na jakich nieobecność policjanta wywołana chorobą może prowadzić do zwolnienia ze służby. Skoro causa w postaci korzystania ze zwolnień chorobowych (uzasadnionych chorobą i macierzyństwem) została określona wyłącznie w art. 41 ust. 1 pkt 7 ustawy o Policji, to tym samym podciąganie takiej przyczyny pod stan faktyczny objęty dyspozycją "art. 41 ust. 1 pkt 6" ustawy o Policji stanowiło błąd wykładni prawa (błąd subsumpcji).

Nadto, zastosowana przez orzekające organy i WSA w Warszawie konstrukcja "postawy policjantki" wymyka się granicom "art. 41 ust. 1 pkt 6" ustawy o Policji i ustalonemu w sprawie stanowi faktycznemu. W granicach pojęciowych "postawy" nie mieści się zachowanie wymuszone trudnym położeniem życiowym związanym z chorobą lub macierzyństwem. Ani jednego, ani drugiego się nie wybiera w zwykłych realiach społecznych. Nikt bowiem nie zapada na chorobę z własnej woli, ani też nikt nie wywołuje chorób u własnych dzieci, aby uniknąć pracy lub pełnienia służby. W sprawie nie podważono żadnego z zaświadczeń stanowiących podstawę przebywania na zwolnieniu chorobowym, choć organowi przysługiwał szereg uprawnień związanych z uruchomieniem takich postępowań. Sugerowanie przez WSA w Warszawie, że skarżąca "nadużywała" zwolnień chorobowych powinno mieć pokrycie w dokumentach urzędowych, a zwłaszcza w rozstrzygnięciach organów powołanych do orzekania w sprawach pozbawienia zasiłku chorobowego z uwagi na przyznanie go w następstwie wprowadzenia organu w błąd. Powszechnie przyjmuje się, że art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji stanowi pewien "wentyl bezpieczeństwa" umożliwiający pozbycie się ze służby w Policji osób o wątpliwym tytule do pozostawania w szeregach tej formacji, z uwagi na swoje naganne cechy charakteru powodujące nagminne naruszenia dyscypliny, odmowę poddania się badaniom lekarskim, brak zaliczeń sprawdzianów wytrzymałościowych, samowolne opuszczanie miejsca służby w jej trakcie, pomawianie policjantów i przełożonych, naganne zachowanie się w życiu prywatnym, podważające zaufanie społeczeństwa do Policji. Podstawa zwolnienia ze służby związana z koniecznością ochrony interesu służby nie została powiązana ze stanem zdrowia, prawidłowo udokumentowanym. Pośród przesłanek zwolnienia z uwagi na interes służby brakuje przyczyn niezawinionych, generowanych przez osobę, która pragnie powrócić do służby; te bowiem sformułowano w odrębnej jednostce redakcyjnej ustawy, dającej tytuł do stworzenia odrębnej kategorii podstawy zwolnienia – choroby.

WSA w Warszawie w żadnym z wątków zaskarżonego wyroku nie podjął próby skontrolowania, czy organ właściwie zastosował konstrukcję uznania administracyjnego i powiązaną z nią konstrukcję zwrotu ocennego (generalnej klauzuli odsyłającej "ważny interes służby"). W szczególności pominął, że skoro art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji stanowi, iż "można zwolnić" policjanta z przyczyn, które na tle konkretnej sprawy spełniają desygnaty ważnego interesu służby, to istnieje też i pewna kategoria policjantów, którzy spełniając to kryterium mogą w służbie pozostać (tzn. "można" ich nie zwalniać pomimo takiego zdarzenia). Nie wprowadzono w wyroku, ani poprzedzających go decyzjach, żadnego kryterium dyferencjacji tych dwóch grup policjantów, i nie wskazano, jaka cecha relewantna spowodowała, że skarżąca znalazła się z jednej z nich, tzn. w grupie, z jaką wiąże się zwolnienie ze służby w następstwie skorzystania z kompetencji dyskrecjonalnej organu. Nie zawarto też w wyroku żadnego wywodu, który pozwalałby odnaleźć granice pomiędzy interesem służby (zwykłym, przeciętnym), który jeszcze jest zbyt mało cenny dla ustawodawcy, aby rodzić skutki w postaci zwolnienia policjanta ze służby, a interesem kwalifikowanym (ważnym), który takie następstwa prawne już może powodować. Bez jednoznacznego zobrazowania tych dwóch zależności uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. zdanie pierwsze i dodatkowo przesądza o jego wadliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny poza nieważnością postępowania (która w niniejszej sprawie nie zachodzi) może rozpoznawać jedynie te uchybienia, które zostały wprost wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Sąd II instancji nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. W podstawach kasacyjnych powinna ona zatem wskazać wszystkie przepisy, które - jej zdaniem - miał złamać Sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym dokładnie miało polegać naruszenie wszystkich wytykanych przepisów, a w przypadku zarzutów procesowych - wykazanie dodatkowo, że takie uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe zasady prawidłowego konstruowania skargi kasacyjnej nie są chyba w pełni znane autorowi tego środka zaskarżenia. W podstawach kasacyjnych nie podał on wszystkich przepisów, które uznał za naruszone zaskarżonym wyrokiem. Dopiero w końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej dodatkowo wskazał, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku mają nie spełnić wymogów przewidzianych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie wiadomo dlaczego autor skargi kasacyjnej takich zastrzeżeń nie zaprezentował we wstępnej części skargi. Chociaż umiejscowienie wywodów poza podstawami kasacyjnymi jest wadliwe, zarzut ten podlegał merytorycznemu rozpoznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że wytyk złamania przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Powołany przepis określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia). Art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 - ONSAiWSA 2010/3/39 oraz wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 – Lex nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle ważka, by mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 – Lex nr 745670), a samo uchybienie uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 – Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie Sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy czy podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, jednakże obejmować one będą treści podane w sposób niejasny, nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 – Lex nr 597986).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - spełnia wszystkie wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w sposób szczegółowy wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wady konstrukcyjne oraz nie poddają się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania powołanego przepisu. Poprzez wytyk naruszenia samego art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać nie tylko prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ale także stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Chybiony jest również zarzut błędnej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Uchybienie to, miało polegać na przyjęciu, że powyższy przepis swoim zakresem przedmiotowym obejmuje stany faktyczne łączące się wyłącznie z absencją policjanta w służbie, a ponadto, że podciąganie korzystania ze zwolnień lekarskich pod stan faktyczny objęty "dyspozycją art. 41 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji" stanowiło błąd wykładni prawa (błąd subsumcji). Bezzasadność tego zarzutu polega po pierwsze na tym, że autor skargi niezbyt uważnie zapoznał się z pisemnymi motywami zaskarżonego wyroku oraz przypisał WSA w Warszawie pogląd, którego Sąd w ten sposób nie prezentował. Po drugie nie wiadomo dlaczego w uzasadnieniu omawianego wytyku odwołano się – i to kilkakrotnie – do "art. 41 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji", mimo że przepis ten w niniejszej sprawie w ogóle nie miał zastosowania, gdyż dotyczy on zwolnienia policjanta ze służby w przypadku upływu okresu służby określonego w kontrakcie, jeżeli nie nastąpiło zawarcie kolejnego kontraktu lub mianowanie na stałe. Ponadto autor skargi z niezrozumiałych względów utożsamia "błąd wykładni prawa" z "błędem subsumcji", nie zauważając chyba, że są to odrębne postaci złamania prawa materialnego. Przypomnieć zatem należy, że naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej wykładni, polega na nieprawidłowym odczytaniu prawa przez mylne zrozumienie treści lub znaczenia przepisu prawnego, ewentualnie na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego sprowadza się do wadliwego wyboru normy prawnej lub mylnej jej subsumcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje implicite zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. każdej z tych postaci naruszenia prawa materialnego. Ma to ten sutek, że jeżeli skarżący pragnie zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego powinien wyraźnie wskazać każdą z tych form i przytoczyć stosowne argumenty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich. Ponadto zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Wytyk naruszenia prawa materialnego może być formułowany wówczas, gdy stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy, a skarżący kwestionuje jedynie nieprawidłowe ustalenie zakresu zastosowania normy lub zakresu unormowania. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne były błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Podważenie stanu faktycznego przyjętego przy wyrokowaniu wymaga oparcia skargi kasacyjnej na podstawie stosownych przepisów procesowych i wykazania, jakie przepisy postępowania złamały organy administracji, a czego wadliwie miał nie dostrzec wojewódzki sąd administracyjny. Tego typu zarzutów w rozpoznawanej sprawie nie sformułowano. Oznacza to, że Naczelny Sąd administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie mógł w ogóle badać, czy tego rodzaju uchybienia rzeczywiście zaistniały. Tym samym w sprawie miarodajny jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania.

Zakwestionowany przez autora skargi kasacyjnej art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na tej podstawie zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Tego typu działania – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – nie zostały wyłączone spod kontroli sądowej. Jednakże kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona do oceny ich zgodności z prawem. Rozpatrując skargę, Sąd zobowiązany jest zatem badać, czy przy podejmowaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie może natomiast ingerować w słuszność dokonanego przez organ wyboru i tym samym oceniać celowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Powyższe stwierdzenia znajdują potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie akcentuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia ze służby sądy badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna pozostać funkcjonariuszem określonej formacji, czy też może być z tego grona wykluczona.

Prawidłowe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego nastąpiło z uwagi na ważny interes służby. Określenia "ważny interes służby" nie zdefiniowano. W powołanym artykule i innych przepisach ustawy o Policji nie zawarto też żadnych wskazówek dotyczących interpretacji tego pojęcia. Oznacza to, że istnienie przesłanki "ważnego interesu służby" musi być rozważane na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych przez funkcjonariusza lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie działania lub ich skutki uniemożliwiają kontynuowanie służby bez uszczerbku dla ważnych interesów formacji (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99, LEX 47389). Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne zadań, których ustawodawca powierzył tej formacji (wyrok NSA z dnia 16 marca 1995 r., sygn. akt II SA 1802/94). Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji) jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe (wyrok NSA z dnia 3 września 1993 r. sygn. akt II SA 1645/93 i z dnia 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA 2629/99 ). W orzecznictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie określonej w ustawie o Policji.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął, że organy administracji publicznej nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie zaakceptował sposób i wynik rozumowania organów, przyjmując że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że dopuszczalność zwolnienia D. K. ze służby w omawianym trybie nie budzi zastrzeżeń.

Organy Policji w pisemnych motywach decyzji kontrolowanych przez Sąd I instancji wyszczególniły powody, dla których uznały, że w sprawie wystąpił ważny interes służby uzasadniający rozwiązanie ze skarżącą stosunku służbowego. Trafnie w szczególności zwrócono uwagę na zakres i szczególny charakter zadań wykonywanych przez Policję. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji jest ona umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Realizacja takich zadań wymaga określonych kwalifikacji oraz odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych, a ponadto znacznego zaangażowania się i dyspozycyjności wszystkich policjantów. Osoby, które decydują się na dobrowolne podjęcie służby w Policji muszą mieć tego świadomość oraz zdawać sobie sprawę z tego, że ich status kształtować się będzie odmiennie niż pracowników umownych. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale i pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki. Funkcjonariuszowi Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego i nie idzie ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżąca. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje przyczyny zwolnienia ich ze służby, ale jednocześnie dostrzega konieczność prowadzenia przez organy Policji racjonalnej polityki kadrowej w celu ochrony ważnego interesu formacji. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy takie są potrzeby formacji. W tym między innymi celu została wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Może być ona zatem wykorzystywana również w celu likwidowania dotychczasowych i zapobiegania dalszym negatywnym skutkom, jakie łączą się z licznymi nieobecnościami policjanta w służbie. Dlatego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji oraz organów orzekających w niniejszej sprawie, że nie tyle sama długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych funkcjonariusza mogą uzasadniać rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby.

Z miarodajnych w sprawie (niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej) ustaleń faktycznych bezspornie wynika, że D. K. od 2008 r. do dnia rozwiązania z nią stosunku służbowego, czyli przez ponad 4 lata, pełniła służbę jedynie przez 12 dni, co – jak obliczono – stanowiło jedynie ok. 1 % wymaganego czasu służby. Jej nieobecność w służbie była spowodowana nie tylko urlopami macierzyńskimi, wychowawczymi i wypoczynkowymi. W okresie od 2008 r. do 2012 r. absencja chorobowa D. K. wynosiła ponad 850 dni. Gołosłowne są przy tym twierdzenia skarżącej, że przyczyną tak licznych, stale powtarzających się nieobecności w służbie był przede wszystkim stan zdrowia jej dzieci. Przedstawione zaświadczenia lekarskie jednoznacznie dowodzą, że opiekę nad chorymi dziećmi D. K. sprawowała przez 118 dni. Przyczyną pozostałych zwolnień lekarskich, obejmujących łącznie okres 738 dni, był natomiast stan zdrowia samej skarżącej. Zaświadczenia lekarskie wystawiane były przy tym przez lekarzy różnych specjalności i to lekarzy prowadzących gabinety lekarskie nie tylko w miejscu zamieszkania D. K. ale także w innych, znacznie oddalonych miastach na terenie południowo-zachodniej Polski. Podkreślenia wymaga również fakt, że D. K. nie przystępowała do wykonywania obowiązków służbowych, nawet wtedy, gdy trzykrotnie lekarze medycyny pracy nie stwierdzali u niej żadnych przeciwwskazań do niezwłocznego podjęcia służby. Kolejne zaświadczenia lekarskie składała ponadto w przypadku każdej odmowy udzielenia jej urlopu wypoczynkowego we wskazywanym przez nią terminie.

D. K. chyba nie dostrzega znaczenia przedstawionych wyżej okoliczności. Koncentruje się ona wyłącznie na problemach swojej rodziny, pomijając w ogóle skutki własnej ponad 4-letniej nieobecności w służbie, w tym przede wszystkim długotrwałych absencji chorobowych. Organy Policji, zobowiązane do realizacji zadań tej formacji, szczegółowo wyjaśniły dlaczego nie mogły już dłużej tolerować zaistniałej sytuacji. Liczne i stale powtarzające się absencje chorobowe D. K. w sposób oczywisty dezorganizowały bowiem pracę macierzystej jednostki. Trudno mówić o możliwości prawidłowego funkcjonowania takiej jednostki, gdy policjant przedstawia kolejne, krótkotrwałe zwolnienia lekarskie oraz gdy przełożony nie ma pewności czy i ewentualnie kiedy oraz na jaki okres jego podwładny wróci do służby, a ponadto czy reakcją na każdą odmowę udzielenia urlopu wypoczynkowego nie będzie nowe zaświadczenie lekarskie. Należy mieć również na uwadze, że wszystkie zadania przypisane do poszczególnych struktur Policji muszą być na bieżąco realizowane. Oczywistym zatem jest, że zdania związane z zajmowanym przez skarżącą stanowiskiem musiały być powierzane innym funkcjonariuszom. Policjanci ci wykonywali je albo dodatkowo albo w wydłużonym czasie własnej służby, co mogło niekorzystnie wpływać na poziom i terminowości ich własnych czynności służbowych. Nie bez znaczenia są również powszechnie znane trudności kadrowe Policji i związana z nimi konieczność jak najbardziej efektywnego wykorzystania każdego posiadanego przez tę formację etatu. Trudno mówić o możliwości podejmowania w tym zakresie racjonalnych działań, gdy jeden z etatów zajmowany jest przez funkcjonariuszkę, która nie tylko od ponad 4 lat – głównie z powodu absencji chorobowych – nie pełni faktycznie służby ale w najbliższym czasie również nie będzie mogła przystąpić do wykonywania zadań służbowych.

Z powyższych względów oraz mając na uwadze, że opisany stan utrzymywał się od dłuższego czasu oraz że brak jest realnych perspektyw na odzyskanie przez D. K. pełnej dyspozycyjności niezbędnej do efektywnego wykonywania przez nią zadań służbowych, organom nie można zarzucić, że zdecydowały się na podjęcie radykalnych kroków, rozwiązując ze skarżącą stosunek służbowy z uwagi na ważny interes służby. Mimo zrozumienia dla sytuacji D. K. oraz pamiętając, że przed 2008 r. prawidłowo wykonywała ona swe obowiązki służbowe, w aktualnym stanie sprawy nie można przyjąć by jej interes był ważniejszy od dobra formacji, której jest ona funkcjonariuszem. W tym stanie ani Sądowi I instancji ani organom Policji nie można skutecznie zarzucić złamania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tego przepisu jest bezzasadny.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma ponadto kolejny wytyk postawiony w skardze kasacyjnej, a mianowicie błędnej wykładni art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że zwolnienie policjanta ze służby między innymi na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego. Z przepisu tego wynika, że przewidziany w nim obowiązek konsultacji sprowadza się jedynie do obowiązku zwrócenia się do organizacji związkowej o udzielenie opinii w przedmiocie planowanego przez organ zwolnienia konkretnego policjanta ze służby. Dopuszczalność rozwiązania stosunku służbowego – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – nie wymaga ani osiągnięcia ze związkiem zawodowym porozumienia ani nawet uzyskania od tej organizacji opinii. Zakres pojęciowy zwrotu "zasięgnięcie opinii" i "uzyskanie opinii" jest oczywiście różny. Nie można uzależniać działań organu zwolnieniowego od spełnienia warunków, których ustawodawca w tym zakresie wprost nie przewidział. Zasięgnięcie opinii jest obligatoryjne, ale wymóg ten oznacza jedynie, że organ planując zwolnienie policjanta ma obowiązek uprzedzić o tym organizację związkową i umożliwić zajęcie jej w tym zakresie stanowiska. Żaden natomiast przepis prawa nie nakłada na związek zawodowy obowiązku udzielenia opinii, czyli związek ten ma prawo – bez podania przyczyn – uchylić się od jej wyrażenia. Organ zwolnieniowy nie może skutecznie domagać się udzielenia opinii, nie ma też obowiązku ponawiania swego wniosku o zajęcie przez związek stanowiska w sprawie ani oczekiwania na opinię mimo upływu terminu na jej wydanie. Tym samym jeżeli organ wystąpił do organizacji związkowej o udzielenie opinii w sprawie zwolnienia policjanta ze służby, to niewyrażenie w zakreślonym terminie opinii nie oznacza, że obowiązek konsultacji, o jakim mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, nie został zrealizowany. W takiej sytuacji brak opinii związku zawodowego nie wpływa na dopuszczalność skorzystania przez organ z przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji i rozwiązania z policjantem stosunku służbowego. Zarzut błędnej wykładni art. 43 ust. 3 ustawy o Policji jest zatem całkowicie chybiony.

Bezzasadne są ponadto przedstawione w skardze kasacyjnej zapatrywania, że do konsultacji przewidzianej w powołanym przepisie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 106 k.p.a., gdyż organ organizacji związkowej jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Wysuwając takie twierdzenia autor skargi kasacyjnej chyba nie zauważył, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, w tym ustawa o związkach zawodowych, nie przewiduje by wyrażanie opinii przez związki zawodowe miało odbywać się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i by w postępowaniu wewnątrzzwiązkowym przepisy te w ogóle miały zastosowanie. Oczywistym zatem jest, że wyrażenie przez zakładową organizację związku zawodowego opinii w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie nosi cech współdziałania, o jakim mowa w art. 106 k.p.a. Tym samym nie może być mowy, o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz o naruszeniu przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. W związku z tym bezzasadne są również zarzuty dotyczące art. 151 w zw. z art. 135 P.p.s.a., gdyż Sądowi I instancji nie można również zarzucić naruszenia tych przepisów.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.