Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 821/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie czasowego odebrania zwierzęcia właścicielowi i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Sprzeciw został wywiedziony na tle następujących okoliczności.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], Prezydent Miasta S.: w pkt 1 orzekł o czasowym odebraniu klaczy K. Panu M. M. do czasu zakończenia postępowania karnego w tej sprawie, w pkt 2 stwierdził, że klacz została odebrana na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w asyście Policji, przez Fundację Z., w pkt 3 orzekł, że decyzja podlega natychmiastowym wykonaniu i w pkt 4 stwierdził, że odebrane zwierzę podlega zwrotowi, jeżeli sąd nie orzeknie jego przepadku, a także jeżeli postępowanie karne w tej sprawie zostanie umorzone.

Zdaniem Prezydenta, z zebranych dowodów wynika, że od dnia [...] maja 2019 r. klacz przebywała pod opieką lekarza weterynarii, który stwierdził niedowład czterokończynowy i odleżyny najprawdopodobniej spowodowane chorobą tzw. ochwatem, która objawia się występowaniem procesów zapalnych w obrębie puszki kopytowej, którym towarzyszy bardzo silny ból powodujący niechęć do chodzenia,

a czasem niemożność chodzenia. Klacz M. M. została poddana leczeniu weterynaryjnemu od dnia [...] maja 2019 r., tj. wtedy, kiedy sprawą zainteresowała się Fundacja Z. Do tej pory właściciel samodzielnie podejmował działania zmierzające do poprawy stanu zdrowia klaczy, które okazały się niewystarczające. Wygląd zwierzęcia dzień po odbiorze, zgodnie z opisem dokonanym przez Gabinet Weterynaryjny A., świadczył o jego niedożywieniu, a głębokie odleżyny sięgające kości wymagały, zgodnie z zeznaniem lek. wet. E. J., oprawy chirurgicznej. Nadto organ powołał się na stwierdzenie lek. wet. J. B., że zwierzę w takim stanie powinno przebywać w budynku gospodarczym, podczas gdy było narażone na warunki atmosferyczne, co również nie sprzyjało rekonwalescencji.

Prezydent wskazał, że mogło dojść do sytuacji, w której - pomimo zaleceń lekarskich - M. M. nie przeniósł klaczy do pomieszczenia zamkniętego, co naraziło zwierzę na działanie warunków atmosferycznych zagrażających jego zdrowiu lub życiu. Mając powyższe na uwadze organ uznał, iż w sprawie zaszła przesłanka z art. 6 ust. 2 ustawy, a właściciel klaczy zaniedbał zwierzę nie stosując się do zaleceń lekarza weterynarii i naraził zwierzę na działanie warunków atmosferycznych zagrażających jego zdrowiu lub życiu.

Od powyższej decyzji odwołał się M. M.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta S..

Kolegium wskazało, że unormowań zawartych w art. 7 ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm.) wynika, że prawodawca wyodrębnił dwa tryby wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia, tj. zwykły oraz następczy. Istotny w tym zakresie jest moment faktycznego odebrania zwierzęcia przez uprawniony do tej czynności podmiot. Jakkolwiek, w realiach niniejszej sprawy, organ w podstawie prawnej decyzji powołał zarówno art. 7 ust. 1 i 3, tak nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja zapadła

w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Bezsprzecznie bowiem odebranie zwierzęcia M. M. było zdarzeniem uprzednim w stosunku do wydania decyzji administracyjnej. Treść ww. przepisu statuuje przesłanki, w przypadku wystąpienia których wskazane tamże podmioty uprawnione są do odbioru zwierzęcia jego dotychczasowemu właścicielowi lub opiekunowi. Omawiany przepis nakłada także na podmiot dokonujący odbioru zwierzęcia obowiązek niezwłocznego zawiadomienia o tym fakcie wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Organ odwoławczy zauważył, że odbiór M. M. klaczy K. nastąpił w dniu [...] maja 2019 r. Przedmiotowej interwencji, w asyście Policji oraz lekarza weterynarii, dokonała Fundacja Z. Fundacja o zaistniałym zdarzeniu zawiadomiła Prezydenta Miasta S. pismem z dnia [...] maja 2019 r., w którym zwróciła się jednocześnie o wydanie decyzji o odebraniu zwierzęcia i przekazanie go Fundacji Z. Powyższe podanie zainicjowało postępowanie w sprawie wydania decyzji w przedmiocie czasowego odebrania konia. Prezydent w toku postępowania podjął szereg czynności procesowych celem zweryfikowania przesłanek do wydania decyzji o czasowym odebraniu klaczy M. M.. Swoje ustalenia oparł przede wszystkim na zeznaniach stron postępowania oraz świadków.

W ocenie Kolegium, zgromadzony materiał dowodowy świadczy, że w dniu

[...] maja 2019 r. zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 1 i 3 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy. Zdaniem organu, odnośnie ustalenia, czy w dacie interwencji istniał stan zagrożenia życia lub zdrowia, kluczowe znaczenie przypisać należy zeznaniom lek. wet. E. J., w obecności której nastąpiło odebranie klaczy. Ponadto, stan zdrowia klaczy opisany w dniu [...] maja 2019 r. przez lek. wet. W. N. koresponduje zarówno ze stwierdzeniem lek. wet. E. J. o konieczności natychmiastowej interwencji, jak i przedłożoną przez Fundację do akt sprawy dokumentacją fotograficzną, w konsekwencji czego zaistniałą sytuację bezapelacyjnie można zakwalifikować jako niecierpiącą zwłoki. Zgromadzony materiał dowodowy pozwala uzyskać pełny obraz sytuacji, nie sposób bowiem uznać, że w okresie od dnia [...] maja 2019 r. do [...] maja 2019 r. właściciel zapewnił klaczy opiekę adekwatną do jej stanu zdrowia. Abstrahując od przyczyny powstania niedowładu czterech kończyn i odleżyn, proces leczenia rozpoczął się dopiero w wyniku działań przedstawicieli Fundacji. Właściciel natomiast, mając wiedzę o chorobie klaczy, nie skonsultował się z lekarzem weterynarii, lecz podejmował próby samodzielnego leczenia metodami naturalnymi, których skuteczność określić można jako dyskusyjną.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, że waga uchybień proceduralnych towarzyszących wydaniu zaskarżonej nie pozwala na pozostawienie jej w obrocie prawnym. Charakter tych wad czyni z kolei niemożliwym ich sanację

w drodze orzeczenia reformatoryjnego.

Zdaniem Kolegium organ I instancji nie rozstrzygnął o całości sprawy, albowiem nie orzekł o przekazaniu czasowo odebranego zwierzęcia. Z treści art. 7 ust. 1 ustawy jednoznacznie wynika, iż obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia winno być, w przypadku zwierzęcia gospodarskiego, wskazanie gospodarstwa rolnego. Analiza materiału dowodowego czyni uprawnionym stwierdzenie, że organ pierwszej instancji zaniechał poszukiwania gospodarstwa rolnego, któremu można by - za zgodą podmiotu prowadzącego takie gospodarstwo - przekazać odebrane zwierzę. Co istotne, przychylenie się do wniosku Fundacji o przekazanie konia pod opiekę tej organizacji, mogłoby nastąpić tylko w przypadku, o którym mowa w art. 7 ust. 1c ustawy, tj. w sytuacji braku zgody podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne, lub wystąpienia innych okoliczności uniemożliwiających przekazanie zwierzęcia ww. podmiotowi. Z zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika także,

że organowi umknęła treść art. 7 ust. 4 ustawy, według którego w przypadkach,

o których mowa w ust. 1 i 3, kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna. Organ prowadząc postępowanie przez okres niemalże pięciu miesięcy, na żadnym jego etapie nie zwrócił się do Fundacji o udokumentowanie poniesionych kosztów

w związku z transportem i leczeniem zwierzęcia oraz umieszczeniem w bliżej nieokreślonym gospodarstwie rolnym.

Organ odwoławczy zauważył ponadto, że żaden przepis ustawy nie upoważnia do wiązania kwestii czasu, na który zwierzę jest odbierane właścicielowi w trybie administracyjnym, z wynikami postępowania karnego, a zatem orzeczenie

o czasowym odebraniu zwierzęcia do czasu zakończenia postępowania karnego pozbawione jest podstawy prawnej. Podobne stanowisko odnosi się do pozostałych elementów osnowy decyzji, ujętych w pkt 2 i 4. Zamieszczenie nieprzewidzianego przez prawo składnika o charakterze informacyjnym (pkt 2), w żaden sposób nie rzutuje na sytuację prawną adresata. Pozbawione podstawy prawnej jest także powielenie przepisu ustawy, co uczynił organ w pkt 4. W ocenie Kolegium, również pkt 3 sentencji decyzji nie może się ostać z tej przyczyny, że natychmiastowa wykonalność decyzji w przedmiotowej sprawie wynika wprost z przepisu art. 7 ust. 2 ustawy.

Kolegium dostrzegło ponadto rozbieżność pomiędzy powołaną w decyzji podstawą prawną a treścią uzasadnienia. Organ wymienił m.in. art. 6 ust. 2 pkt 10 ustawy, w uzasadnieniu natomiast stwierdził, że mogło dojść do sytuacji, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 17 ustawy (omyłkowo wskazując art. 6 ust. 2 lit. c). W ocenie składu orzekającego Kolegium, zebrany materiał dowodowy przemawia bardziej za uznaniem, że M. M. znęcał się nad koniem w sposób opisany w art. 6 ust. 2 pkt 10.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na zawarte w niej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, wykraczający poza ramy postępowania, o którym mowa w art. 136 k.p.a. spowodował, że jedynym możliwym rozstrzygnięciem organu odwoławczego było, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i następnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta S..

Formułując zalecenia Kolegium stwierdziło, że organ powinien

w szczególności przeprowadzić postępowanie dowodowe, które pozwoli na przekazanie zwierzęcia gospodarstwu rolnemu oraz ustalenie i obciążenie właściciela kosztami utrzymania, leczenia i transportu konia, poniesionymi przez Fundację.

Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem M. M. wywiódł sprzeciw do tut. Sądu. Działająca w jego imieniu pełnomocnik zaskarżyła decyzję SKO w całości i podniosła zarzuty naruszenia:

I) art. 7, 8, 11, 77, 78, 80 i 81a k.p.a. poprzez:

1) brak odniesienia się przez organ drugiej instancji do zarzutów odwołującego, a jedynie dokonanie oceny, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 1 i 3 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy oraz przyznanie kluczowego znaczenia zeznaniom lek wet. E. J. oraz ocenie stanu klaczy dokonanej lek. wet. W. N., sporządzonej po odebraniu klaczy bez dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego i bez wskazania czy dana okoliczność została udowodniona, przy uwzględnieniu istniejących w sprawie wątpliwości, w tym odnoszącym się do czasokresu oględzin klaczy przez, lekarzy weterynarii i odmiennej oceny jej stanu dokonanej przez lek. wet. J. B. i przy uwzględnieniu będącego w toku procesu leczenia ran(z przewidywanym terminem 2 miesięcy);

2) dokonanie wybiórczej oceny zeznań weterynarza J. B. bez jakiegokolwiek odniesienia się do istotnych w sprawie okoliczności w tym w szczególności czasookresu leczenia ran pochorobowych konia w stosunku do dnia odebrania klaczy właścicielowi, a zatem stanu klaczy, a mianowicie: a) J. B. zeznał, że nie miał wiedzy na temat stanu zdrowia klaczy w dniu jej odbioru przy czym organ drugiej instancji pomija istotną okoliczność, że z materiału dowodowego wynika, że J. B. widział ostatni raz klacz w dniu poprzedzającym jej odebranie, tj. w dniu [...] maja 2019 r., czyli także w dniu w którym "klacz znajdowała się pod opieką weterynaryjną świadka przez jeden dzień", b) twierdzenie tego świadka co do "dostępu do dostatecznej ilości pokarmu" winno być ocenione przy uwzględnieniu pozostałej treści materiałów dowodowych zebranych w sprawie, bowiem jak wskazał ten świadek : "podczas jego obecności";

3) brak przeprowadzenia z urzędu dowodów celem usunięcia nasuwających wątpliwości (sprzeczności w materiale dowodowym), a nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygnąć: a) świadkowie Fundacji zarzucali skarżącemu zaniedbywanie klaczy doprowadzając ją do wychudzenia oraz

powstania głębokich odleżyn z ropnym naciekiem a w okresie poprzedzającym interwencyjny odbiór konia nie zadbał dostatecznie o rany o czym świadczy załączony materiał zdjęciowy, a także przeganiał klacz po polu co zadawało jej ból

- co pozostaje z w sprzeczności nie tylko z wyjaśnieniami skarżącego, lecz także zeznaniami świadka weterynarz J. B.; b) jakim dniem jest dzień - "na drugi dzień po drugim wezwaniu", skoro z zeznań tego świadka wynika, że wzywany był dwa razy, a z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji (str. 4) wynika, że J. B. był obecny podczas interwencji policji na terenie gospodarstwa M. M. w dniach [...] maja 2019 r., a następnie dokonanie oceny tej okoliczności przy uwzględnieniu pozostałego materiału dowodowego, w tym w szczególności treści oceny stanu klaczy na dzień [...] maja 2019 r. dokonanej przez innego lekarza weterynarii E. J. bez konsultacji z lekarzem prowadzącym proces leczenia ran klaczy; c) odmienności treści oceny stanu zdrowia klaczy dokonanej przez wet. E. J. i przez lek. wet. J. B. przy uwzględnieniu oglądu klaczy przez lekarza prowadzącego w dniu [...] maja 2019 r. oraz [...] maja 201.9 r. (w godzinach rannych) tym bardziej, że zeznania J. B. wskazują, że "klacz była wówczas na chodzie";

4) organ drugiej instancji nie wyjaśnił na czym miałaby polegać "adekwatna do stanu zdrowia" opieka nad klaczą w sytuacji trwania procesu leczenia ran, które przewidywany termin - ok. 2 miesiące;

5) dokonanie dowolnej oceny organu II instancji, opartej na niewnikliwej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, że proces leczenia rozpoczął się dopiero w wyniku działań przedstawicieli Fundacji, w sytuacji gdy M. M. "wyleczył" klacz z choroby - ochwat (stan po chorobowy wg wet. J. B.) przy czym nieuprawniona jest ocena tego organu w zakresie nieskuteczności leczenia metodami, naturalnymi (brak wiedzy specjalnej w tym zakresie), a następnie leczył rany min. wodą utlenioną i antybiotykiem;

6) zaniechanie dokonania przez organ II Instancji oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy w odniesieniu w pewnym zakresie do kryteriów pozaprawnych, zasad doświadczenia życiowego, w tym hodowli zwierząt gospodarskich, posiadanym przez M. M. wieloletnim doświadczeniem w hodowli! koni, jak też okoliczności, że na dzień [...] maja czy też [...] maja 2019 r. posiadał on liczne stado koni i zasadnym wydaje się dokonanie oceny chociażby "wygłodzenia" klaczy także w odniesieniu do faktu, że co do pozostałych koni w stanie brak było zarzutu "znęcania się" głodzenia, itp.

II. naruszenie prawa materialnego - a mianowicie:

1) art. 7 ust. 3 ustawy poprzez zastosowanie tego przepisu: a) jako możliwie jedynej podstawy prawnej w sytuacji "faktycznego" odebrania konia, w tzw. trybie wyjątkowym i uznanie wystąpienia przypadku określonego w art. 7 ust. 3 bez jakiejkolwiek oceny, że dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela zagraża jego życiu i zdrowiu (w odniesieniu do pozostałych okoliczności sprawy, tj. przy uwzględnieniu okoliczności prowadzonego przy "nadzorze" weterynarza procesu leczniczego dotyczącego ran podobnych do odleżynowych, którego czas trwania określał na ok. 2 miesiące, oraz b) uznanie, że w niniejszej sprawie zaistniał przypadek niecierpiący zwłoki w sytuacji gdy: (-) stan klaczy

w zakresie ran pochorobowych znany był zarówno organom ścigania, jak i Fundacji Z. w S. już w dniu [...] maja 2019 r., tj. 15 dni przed faktycznym odebraniem klaczy na wniosek tej Fundacji, a wniosek do Prezydenta Miasta S. o zatwierdzenie (wydanie decyzji następczej) czasowego odebrania klaczy - wniosła dopiero w dniu [...] maja 2019 r. , co oznacza, że Fundacja co najmniej od [...] maja 2019 r. mogła dokonać zgłoszenia Prezydentowi podjętych wątpliwości co do prawidłowości opieki na zwierzęciem i w ten sposób umożliwić organowi właściwemu wszczęcie postępowania w tym zakresie i ewentualnego podjęcia przez ten organ decyzji w trybie "zwykłym"; (-) proces leczenia ran pochorobowych określony został na ok. 2 miesiące (zeznania weterynarza J. B.); (-) ocenę stanu klaczy w dniu [...] maja 2019 r. podjął inny lekarz (weterynarz E. J.) bez jakiejkolwiek konsultacji z lekarzem prowadzącym proces leczenia ran oraz nie posiadając praktyki leczenia zwierząt gospodarskich, w tym koni i to w sytuacji, gdy lekarz weterynarz prowadzący proces leczenia ran widział klacze w dniu poprzedzającym jej odebranie, tj. w dniu [...] maja 2019 r. i nie stwierdził zagrożenia życiu lub zdrowiu tego zwierzęcia;

2) art. 6 ust. 10 ustawy, w sytuacji gdy z materiałów sprawy wynika, że M. M. zajmował się koniem, gdyż to wskutek jego opieki nad koniem i wykonanych czynności klacz została wyleczona z choroby - ochwat, co potwierdził weterynarz J. B., a nadto nie sposób uznać za "rażące zaniedbanie lub niechlujstwo" podjętego przez właściciela klaczy leczenia naturalnego i to w sytuacji gdy zajmuje się od hodowlą koni od ponad prawie pięćdziesięciu lat;

3) art. 6 ust. 10 ustawy, poprzez zastosowanie, w sytuacji gdy warunki atmosferyczne od połowy maja 2019 r. nie mogły obiektywnie zagrażać zdrowiu

i życiu klaczy i to w sytuacji trwającego procesu leczniczego ran podobnych do odleżynowych oraz niemożności obiektywnej przetrzymywania tej klaczy w budynku gospodarskim z uwagi na brak osprzętu umożliwiającego skarżącemu podjęcie pomocy temu zwierzęciu w podniesieniu się na nogi,

III. błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę decyzji merytorycznej organu drugiej instancji, a mianowicie zaniechania przez organ drugiej instancji wskazania na podnoszone przez odwołującego sprzeczności ustaleń organu pierwszej instancji z materiałem dowodowym, a mianowicie: w dniu [...] maja 2019 r. weterynarz E. J. nie dokonała oceny stanu zdrowia klaczy.

Wskazując na powyższe zarzuty autorka sprzeciwu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli tzw. decyzja kasacyjna. W aktualnym stanie prawnym decyzja taka podlega zaskarżeniu wyłącznie sprzeciwem, a nie skargą, zaś zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały uregulowane

w rozdziale 3a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie

z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a.

W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższe potwierdza orzecznictwo, w którym akcentuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji,

o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu powinna zatem sprowadzać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej

z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Kontrolując taką decyzję sąd nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 993/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zasadniczo, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r. sygn. I OSK 740/19 i przywołane tam orzecznictwo, jak też wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r. sygn. II OSK 392/19 – dostępne w CBOSA).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej zaskarżonej w analizowanym przypadku sprzeciwem, Sąd doszedł do wniosku, że organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., choć nie wszystkie argumenty wyrażone w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy zgodzić się z Kolegium, że istotna wada decyzji organu I instancji tkwi w braku właściwego i pełnego rozstrzygnięcia w zakresie podmiotu, któremu orzeka się o czasowym przekazaniu odebranego zwierzęcia.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zwierzę traktowane

w sposób określony w art. 6 ust. 2 może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane:

1) schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub

2) gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub

3) ogrodowi zoologicznemu lub schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych.

Stosownie do art. 7 ust. 1a tej ustawy, decyzja, o której mowa w ust. 1, podejmowana jest z urzędu po uzyskaniu informacji od Policji, straży gminnej, lekarza weterynarii lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt.

W myśl art. 7 ust. 1b ustawy, przekazanie zwierzęcia, o którym mowa w ust. 1, następuje za zgodą podmiotu, któremu zwierzę ma być przekazane. W przypadku zaś braku zgody, o której mowa w ust. 1b, lub wystąpienia innych okoliczności uniemożliwiających przekazanie zwierzęcia podmiotom, o których mowa w ust. 1, zwierzę może zostać nieodpłatnie przekazane innej osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej albo osobie fizycznej, która zapewni mu właściwą opiekę (zob. art. 7 ust. 1c).

Ustawodawca przewiduje jednocześnie, że w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia

(art. 7 ust. 3 ustawy).

Decyzja Prezydent Miasta S. został wydana na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy, tzn. w warunkach tzw. stanu wyższej konieczności, a więc sytuacji, gdy najpierw podmioty wymienione w tym przepisie stwierdzają, że zachodzi sytuacja nie cierpiąca zwłoki, gdyż dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża życiu lub zdrowiu tego zwierzęcia. Wówczas zwierzę jest w pierwszej kolejności odbierane i zawiadamia się o tym właściwy organ administracji celem wydania decyzji o odebraniu zwierzęcia. W takim przypadku decyzja o odebraniu zwierzęcia ma charakter następczy, tym niemniej podstawę jej wydania stanowi nadal przepis art. 7 ust. 1 ustawy. W takim zaś przypadku obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności poszukiwanie gospodarstwa rolnego, któremu można - za zgodą podmiotu prowadzącego takie gospodarstwo - przekazać odebrane zwierzę.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy, zwierzęta gospodarskie powinny być,

w pierwszej kolejności, umieszczone w gospodarstwie rolnym wskazanym przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ale za zgodą osoby, której miałyby być przekazane (art. 7 ust. 1b ustawy). Dopiero, przy braku zgody rolnika lub wystąpieniu innych okoliczności uniemożliwiających przekazanie zwierząt gospodarstwu rolnemu, zwierzęta można umieścić nieodpłatnie u innej osoby prawnej lub w jednostce organizacyjnej, która zapewni im właściwą opiekę (tak stanowi art. 7 ust. 1c ustawy).

Z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji nie wynika aby organ I instancji próbował wskazać gospodarstwo rolne do przekazania odebranych zwierząt.

W analizowanym przypadku organ I instancji zaniechał zatem realizacji art. art. 7

ust. 1 pkt 2 ustawy, co czyni wydaną decyzję wadliwą. Prezydent nie rozstrzygnął

o całości sprawy, a rozpatrując odwołanie Kolegium nie mogło tego konwalidować, przeprowadzając z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów

i materiałów w sprawie. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Należy przy tym podzielić stanowisko Kolegium, że pozbawione podstawy prawnej jest orzeczenie o czasowym odebraniu zwierzęcia do czasu zakończenia postępowania karnego (pkt 1 decyzji Prezydenta). Żaden przepis ustawy nie przewiduje, że odebranie zwierzęcia następuje do zakończenia postępowania karnego. Jedynie art. 7 ust. 6 ustawy stanowi, że odebrane zwierzę podlega zwrotowi, jeżeli sąd nie orzeknie w trybie art. 35 ust. 3 przepadku zwierzęcia, a także jeżeli postępowanie karne w tej sprawie zostanie umorzone (a nie zakończone

w jakikolwiek inny sposób – dopisek Sądu).

W zakresie dostrzeżonych przez organ odwoławczy uchybień dotyczących zamieszczenia w osnowie decyzji postanowień powielających przepisy ustawy, czy też o jedynie informacyjnym charakterze, jak też informacji o natychmiastowej wykonalności decyzji, Sąd zauważa, że nie są to uchybienia, które stanowią o takiej wadliwości decyzji, że z gruntu wymagają wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu zawarcie w sentencji decyzji takich postanowień nie jest jednak pożądane. Wystarczające jest aby tego typu postanowienia, jak te zawarte w pkt 2, 3 i 4 decyzji Prezydenta, znalazły się w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Osnowa decyzji jest zarezerwowana dla rozstrzygnięcia, czyli orzeczenia

o stosowaniu określonej normy prawa materialnego do konkretnego przypadku

w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Osnowa decyzji konkretyzuje obowiązki (uprawnienia) jej adresata.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska organu odwoławczego w zakresie konieczności uzupełnienia decyzji organu I instancji o kwestie związane z kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia.

Owszem, zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy, w przypadkach, o których mowa

w ust. 1 i 3, kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna. Niemniej jednak rozstrzygnięcie w przedmiocie obowiązku poniesienia tych kosztów nie jest obligatoryjnym elementem decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia. Orzekanie

o kosztach utrzymania, leczenia i transportu zwierząt, o których stanowi art. 7 ust. 4 nie musi nastąpić w tej samej decyzji, w której organ orzeka o czasowym odebraniu zwierząt właścicielowi, w szczególności wówczas, gdyby ustalenie kosztów miało wpływ na opóźnienie wydania decyzji w przedmiocie odebrania zwierząt (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Bk 62/14, dostępny w CBOSA). Dodatkowo wskazać należy, że określenie w decyzji o odebraniu czasowym zwierząt konkretnej wysokości kosztów utrzymania i koniecznego ich leczenia będzie z reguły niemożliwe. Nie sposób na tym etapie rozstrzygania przewidzieć okresu wymaganego do leczenia poszczególnych zwierząt

i rzeczywistych kosztów z tym związanych (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2018 r. sygn. II SA/Gd 153/18, dostępny w CBOSA).

Wymienione jednak wyżej uchybienia, a zwłaszcza nie rozważenie

w pierwszej kolejności obowiązkowej kwestii wskazania gospodarstwa rolnego do przekazania odebranych zwierząt, sprawiają, że decyzja organu I instancji nie mogła ostać się w obrocie prawnym, a dostrzegając te wady Kolegium zasadnie wydało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję kasacyjną.

Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających

w danej sprawie zastosowanie. Organ I instancji pominął zaś jednoznacznie brzmiący przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 7 ust. 1b ustawy. Przekazanie odebranego zwierzęcia podmiotowi, o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy może nastąpić wyłącznie, gdy brak jest zgody, w tym przypadku gospodarstwa rolnego, bądź gdy wystąpiły inne okoliczności uniemożliwiające przekazanie zwierzęcia podmiotom,

o których mowa w art. 7 ust. 1. Tych aspektów organ I instancji w ogóle nie badał.

W zakresie stawianych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego związanych z oceną wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia oraz zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd uznaje, że odniesienie się do nich jest przedwczesne. Decyzja kasacyjna jest decyzją wyłącznie o charakterze formalnym

i nie odnosi się do istoty sprawy, a więc nie jest prawidłowe wypowiadanie się w niej co do kwestii dotyczących zastosowania właściwej normy prawa materialnego,

w kontekście pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia o obowiązkach adresata decyzji.

Z lektury uzasadnienia decyzji Kolegium bezsprzecznie wynika, że organ odwoławczy ocenił zgromadzony materiał dowodowy i uznał, że zostały spełnione przesłanki do czasowego odebrania zwierzęcia. Jednocześnie jednak dostrzegając uchybienia proceduralne nie pozwalające na ich sanację w drodze orzeczenia reformatoryjnego, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta.

W tym kontekście wypada jedynie podkreślić, że wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy nie powinien rozpoznawać merytorycznych zarzutów, odnoszących się do istoty sprawy. Zawarte w tym zakresie rozważania

w uzasadnieniu decyzji Kolegium należy uznać za przedwczesne i zbędne. Z tego też powodu nie wiążą organu I instancji w tym aspekcie.

Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w żaden sposób narzucać mu treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA w Warszawie z 5 marca 1990 r., IV SA 564/89,

PiŻ 1991/3, s. 15, w którym stwierdzono, że: "Bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia

w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego"), lecz także nie może w inny sposób niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji (zob. też A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX, 2019).

Wydanie decyzji kasacyjnej sprawia zatem, że sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Organ

I instancji na nowo ma obowiązek ustalić stan faktyczny i prawny, a nowo podjęte rozstrzygnięcie będzie podlegało zarówno kontroli instancyjnej, jak i ewentualnie

w dalszej kolejności - sądowej. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy, realizując dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. wskazał Prezydentowi, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Spośród nich istotne i aktualne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, które pozwoli na przekazanie zwierzęcia gospodarstwu rolnemu. Co do zalecenia ustaleń w zakresie obciążenia właściciela zwierzęcia kosztami utrzymania, leczenia

i transportu, wobec wyrażonego już wyżej przez Sąd stanowiska w tym względzie, decyzję Kolegium należy uznać za zbyt daleko idącą.

Wobec powyższego Sąd uznał, że w sprawie tej organ odwoławczy, choć nie ustrzegł się błędnej argumentacji i wadliwych ocen, to w pełni zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i wniosek sprzeciwu o uchylenie w całości decyzji organu drugiej instancji nie mógł zostać uwzględniony.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151a § 2

w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a.