Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1356/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 138 par 1 i par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Beata Sobocha (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi I. S.A. z siedzibą w I. na decyzję Generalnego Dyrektor Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych środowiska gruntowego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 15 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 210), po rozpatrzeniu odwołania W. Sp. z o.o. z siedzibą w L. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych środowiska gruntowego, postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.

Wskazana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

I. S.A., w dniu 10 września 2012 r. zwróciły się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji dotyczącej przeprowadzenia działań naprawczych na terenie posesji w miejscowości S. nr [...], gm. I., jak również na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 210), zwanej dalej: "ustawą szkodową" zgłosiły szkodę w środowisku w powierzchni ziemi wynikającą z awarii rurociągu solanki. Poinformowano, że w dniu 16 lutego 2012 r. na terenie posesji S. nr [...], gm. I., miała miejsce awaria rurociągu solanki o przekroju 500 mm biegnącego z Kopalni Soli i Podziemnego Magazynu Ropy i Paliw [...] do zakładu produkcyjnego [...] w I., należącego do I. S.A., polegająca na rozszczelnieniu rurociągu i powierzchniowym wylewie solanki na sąsiednie nieruchomości stanowiące działki geod. o nr [...]. Wskazano, że podmiotem odpowiedzialnym za zaistniałe zdarzenie jest Spółka W., która to w związku z remontem rurociągów wodnych wykonywała prace na przedmiotowym terenie. Dodatkowo przedstawiono listę właścicieli posesji, które ucierpiały w wyniku awarii oraz opisano przebieg zdarzenia. Z ustaleń Spółki wynikało, iż koparka spółki W. w trakcie wykonywania prac modernizacyjnych na rurociągu wodnym wykonując wykop technologiczny związany z wprowadzeniem rur oraz montażem kolan na rurociągu wody przemysłowej uderzyła czerpakiem roboczym w rurociąg solankowy, znajdujący się ok. 30 cm poniżej rurociągów wodnych, powodując uszkodzenie mechaniczne powierzchni rurociągu solanki. O powyższym zdarzeniu firma W. nie poinformowała S., ani w trakcie trwania prac, ani przy ich odbiorze. Dodatkowo wyjaśniono, że Spółka S. zleciła wykonanie prac przy rurociągach profesjonalnemu przedsiębiorcy, który w zakresie swojej działalności zawodowej trudni się wykonywaniem takich czynności, co w świetle przepisów Kodeksu cywilnego oznacza, że S. nie jest odpowiedzialne za szkodę wyrządzoną przez sprawcę przy wykonywaniu powierzonych mu czynności, do pisma dołączono "Ekspertyzę techniczną dotyczącą ustalenia przyczyn uszkodzenia rurociągu solankowego DN500 zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości S. , na terenie gminy I.", zgłoszenie robót budowlanych z dnia 19 października 2011 r., zawiadomienie Starosty I. z dnia 21 października 2011 r. o braku sprzeciwu oraz zastrzeżeń, co do wykonania ww. robót, protokół przekazania placu budowy z dnia 28 października 2011 r. oraz protokół odbioru technicznego z dnia 27 grudnia 2011 r.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych. Następnie pismem z dnia 25 września 2012 r., zwrócił się do W. Sp. z o.o. o ustosunkowanie się do zarzutów S..

W odpowiedzi z dnia 5 grudnia 2012 r. pełnomocnik W. wskazał, iż spółka nie uznaje swojej odpowiedzialności za szkodę powstałą wskutek zalania solanką gruntu działek ew. o nr [...]. Spółka zawnioskowała o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków na okoliczności czasu oraz miejsca zaistnienia awarii rurociągu solankowego oraz biegnącego równolegle do niego wodociągu, w okresie poprzedzającym rozpoczęcie prac przez W. (prawdopodobnie w drugiej połowie października 2011 r.), skutków tej awarii, a w szczególności obszaru zalanego solanką wskutek tego wycieku oraz na okoliczność skutków wycieku solanki, do którego doszło w dniu 16 lutego 2012 r., w szczególności obszaru zalanego solanką wskutek tego wycieku oraz zbadania czy obszar skażony solanką wskutek chronologicznie pierwszego wycieku pokrywa się z obszarem skażonym solanką wskutek chronologicznie drugiego wycieku.

Wniesiono ponadto m.in. o dopuszczenie dowodów w postaci zdjęć przedstawiających wodociąg oraz rurociąg solankowy bezpośrednio po dokonanej naprawie, zdjęć przedstawiających obszar skażenia solanką wraz z pomiarami stężenia soli w gruncie na okoliczność stwierdzenia obszaru i natężenia skażenia gruntu, dokonanie oględzin działek na okoliczność stwierdzenia i odnotowania miejsca pierwszej i drugiej awarii rurociągu solankowego, zobowiązanie S. do złożenia wyjaśnień odnośnie rejestrowania awarii rurociągów solankowych i wodociągowych z przekazaniem dokumentów, w których awarie były odnotowywane, sporządzenie opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność stwierdzenia przyczyn utraty szczelności rurociągu oraz sporządzenie opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska na okoliczność obszaru skażonego niezależnie wskutek obu wycieków.

Jednocześnie pismem z dnia 13 grudnia 2012 r. organ zwrócił się do Spółki S. o ustosunkowanie się do pisma W.. W odpowiedzi z dnia 9 stycznia 2013 r. S. wskazało, iż oprócz awarii w dniu 16 lutego 2012 r. na działce o numerze ew. [...] (posesja S.) na przedmiotowym rurociągu miała miejsce awaria w dniu 5 listopada 2011 r. (działka ew. nr [...]). Zgodnie z treścią zapisów zawartych w rejestrze awarii środowiskowych prowadzonym przez spółkę oraz protokole ustalenia okoliczności i przyczyn awarii środowiskowej, awaria rurociągu solankowego mająca miejsce w dniu 5 listopada 2011 r. wystąpiła w wykopie powstałym w wyniku prowadzenia prac związanych z naprawą rurociągu wodnego, którego awaria miała miejsce w dniu poprzednim. Rurociąg z solanką został naprawiony, a solanka, która wydostała się z instalacji do wykopu została odpompowana, nie powodując skażenia terenu. Zaistniałe zdarzenie, o którym mowa w niniejszym piśmie, mające miejsce w okresie poprzedzającym awarię z dnia 16 lutego 2012 r. nie wpłynęło na ustalenie odpowiedzialności W. za skutki awarii mającej miejsce w dniu 16 lutego 2012 r.

Zawiadomieniem z dnia 17 stycznia 2013 r. wskazano termin rozprawy administracyjnej w związku ze zgłoszeniem S. z dnia 11 września 2012 r. Zgodnie z protokołem z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 7 lutego 2013 r. ponownie omówiono przebieg i skutki awarii rurociągu z solanką z listopada 2011 r. oraz lutego 2012 r.

Po przeanalizowaniu akt sprawy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] nałożył na W. Sp. z o.o. obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych środowiska gruntowego na nieruchomości w miejscowości S. [...], m. S. [...] i m. S. [...], powiat [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła W. Sp. z o.o. z siedzibą w L. zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, m. in. art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy szkodowej poprzez nieuzasadnione i nieudowodnione przyjęcie, iż wymianie ma podlegać warstwa ziemi i gleby z powierzchni 2400 m² i do głębokości 0,5 m. W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W. wskazał, iż nie kwestionując co do zasady swojej odpowiedzialności za skutki zalania solanką nieruchomości wymienionych w pkt 1 i 2 skarżonej decyzji RDOŚ w B., wyjaśnia, iż organ administracyjny wydając decyzję nie wskazał na podstawie jakich dowodów ustalono powierzchnię ziemi i gleby do wymiany. W ocenie Spółki obszar ziemi i gleby kwalifikującej się do wymiany winien zostać określony w opinii biegłego specjalisty z zakresu ochrony środowiska. Ponadto na podstawie opinii biegłego można ustalić sposób rekultywacji skażonego obszaru. Sposób ten może być bowiem różny w zakresie konieczności usunięcia ziemi i gleby. W ocenie Spółki, przy nieznacznym skażeniu gleby solanką nie zachodzi konieczność jej wymiany, a za wystarczającą metodę można uznać zastosowanie procesu jej samooczyszczania. Wszystkie te okoliczności powinny być przedmiotem opinii biegłego i dopiero taka opinia może stanowić podstawę do określenia zakresu obowiązku przywrócenia ziemi i gleby do stanu poprzedniego.

Organ odwoławczy analizując akta sprawy stwierdził braki w zakresie przesłanej dokumentacji i pismem z dnia 18 marca 2014 r. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. o uzupełnienie akt. W odpowiedzi przy piśmie z dnia 21 marca 2014 r. przesłano "Raport nr 1 z poboru i badania gruntu i wody. Rozpoznanie sozologiczne środowiska gruntowo - (skażenia solanką) w obrębie dz. [...])", wyjaśniając jednocześnie, iż w dniu 17 lutego 2012 r. do RDOŚ w B. wpłynęło zgłoszenie S. o wystąpieniu awarii rurociągu solanki 500 GFK z Kopalni Soli i PMRiP [...]" do zakładu produkcyjnego S.. Organ ochrony środowiska w dniu [...] lutego 2012 r. postanowieniem znak: [...] wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji dotyczącej przeprowadzenia działań naprawczych na terenie posesji nr [...] w m. S., gdzie podmiotem korzystającym ze środowiska było S.. W trakcie prowadzenia postępowania S. przedstawiło dowody, iż nie jest winne zaistniałej szkodzie, bowiem awaria nie powstała w wyniku rozszczelnienia rurociągu, jak sądzono na początku, a w wyniku jego mechanicznego uszkodzenia. Jednocześnie w zgłoszeniu S. wskazało jako podmiot korzystający ze środowiska odpowiedzialny za szkodę w środowisku firmę W., która uszkodziła rurociąg. W dniu 11 września 2012 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. wpłynął wniosek S. o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji dotyczącej przeprowadzenia działań naprawczych na terenie posesji nr [...] w m. S. oraz zgłoszenie wystąpienia szkody w środowisku na działkach nr ew. [...], gdzie jako sprawcę wskazano W.. W związku z wnioskiem, postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. zawiesił postępowanie dotyczące wydania decyzji odnośnie posesji nr [...] w m. S.. Organ wskazał również, iż strony postępowania zostały ustalone na podstawie wypisu uproszczonego z rejestru gruntów, według stanu na dzień 14 sierpnia 2012 r" który został przedstawiony jako załącznik nr 9 do raportu sozologicznego. Wraz z pismem przekazano akta sprawy prowadzonej w związku z informacją S. o zaistniałej awarii, zawartej w piśmie z dnia 17 lutego 2012 r. W związku z uzupełnieniem akt sprawy, pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z aktami oraz zgłaszania wniosków i uwag do przedmiotowego postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podał, że przesłanką rozstrzygnięcia było wskazanie, iż decyzja została adresowana niezgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy szkodowej, który to przepis określa zakres podmiotowy ustawy szkodowej i zgodnie z nim ustawa dotyczy bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Lista działalności stwarzających ryzyko szkody w środowisku została określona w art. 3 tej ustawy. Spółka W., która została adresatem zaskarżonej decyzji RDOŚ w B., prowadziła na działce nr [...] w miejscowości S. prace remontowe w związku z modernizacją wodociągu biegnącego przez przedmiotową działkę. Zauważyć należy, że zakres wykonywanej przez W. działalności nie wypełnia dyspozycji art. 3 ustawy szkodowej. W związku z powyższym, w sposób błędny organ I instancji dokonał w tym zakresie oceny wskazując na "działania stwarzające ryzyko wystąpienia szkody w środowisku, ze względu na wykonywane prace, polegające na ingerencji w powierzchnię ziemi", nie odnosząc się do treści ww. art. 3 ustawy szkodowej. Tym samym W. nie jest podmiotem korzystającym ze środowiska prowadzącym działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku w rozumieniu ustawy szkodowej. W konsekwencji zaskarżona decyzja została wydana wbrew hipotezie art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ustawy szkodowej. Organ odwoławczy stwierdził, że nieprawidłowością było dwukrotne wszczęcie postępowania w tej samej sprawie: postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [....] w sprawie "wydania decyzji dotyczącej przeprowadzenia działań naprawczych na terenie posesji w miejscowości S. nr [...], gmina I., powiat [...] oraz postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w sprawie "wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych na terenie posesji w miejscowości S. nr [...] gmina I., powiat [...]". Przy czym oba te postanowienia wydano w oparciu o art. 61 § 2 Kpa. Zgłoszenie szkody w środowisku nie jest żądaniem strony do wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a., a ponadto wszczęcie postępowania w związku ze zgłoszeniem szkody w środowisku następuje w drodze postanowienia wydanego w trybie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej.

Dodatkowo organ wskazał, że art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej stanowi samoistną podstawę wszczęcia postępowania w związku ze zgłoszeniem szkody w środowisku lub bezpośredniego nią zagrożenia, w przypadku uznania, iż zgłoszenie to jest zasadne. Wszczęcie postępowania w trybie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej rozpoczyna postępowania administracyjne, którego celem jest wydanie decyzji na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej, nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych. Jest to postępowanie, w którym organ z urzędu nakłada obowiązki na podmiot korzystający ze środowiska, który spowodował szkodę w środowisku lub bezpośrednie nią zagrożenie, w odróżnieniu od postępowania prowadzonego w trybie art. 13 ustawy szkodowej, gdzie organ uzgadnia na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, którego działalność spowodowała szkodę w środowisku, warunki przeprowadzenia działań naprawczych. W związku z powyższym należy wskazać, iż na podstawie ustawy szkodowej postępowaniem prowadzonym na żądanie strony jest postępowanie prowadzone w trybie art. 13, a nie art. 15 tej ustawy.

W wyniku powyższego dodatkowo wskazano w uzasadnieniu, iż zawieszenie postępowania w trybie art. 98 § 1 może nastąpić na żądanie strony, tylko w przypadku gdy postępowanie zostało wszczęte na jej żądanie, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w przypadku postępowań prowadzonych z urzędu. Na marginesie wyjaśniono również, iż właściwą formą zastosowania art. 36 Kpa jest zawiadomienie strony o przedłużeniu terminu rozpatrywania sprawy, a nie postanowienie jak praktykował to organ I instancji w prowadzonym postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie niezbędne było zastosowanie art. 138 § 2 Kpa z uwagi na konieczność przeprowadzenia, jak wskazano powyżej, pełnego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia czy skutki zaistniałego zdarzenia spełniają definicję szkody w środowisku. Wskazany w uzasadnieniu zakres ustaleń obejmuje właściwie przeprowadzenie pełnego postępowania, stąd nie jest możliwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 136 Kpa, gdyż byłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności. Ponadto, co równie istotne, organ I instancji winien uporządkować kwestie proceduralne prowadzonych przez siebie postępowań, z uwagi na dwukrotne wszczęcie postępowania w tej samej sprawie przy jednoczesnym wydaniu postanowienia o jego zawieszeniu oraz decyzji nakładającej obowiązek wykonania działań naprawczych. Zakres konieczny do wyjaśnienia w przedmiotowym postępowaniu ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, dlatego również z tego powodu niemożliwe było zastosowanie art. 136 Kpa i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Na powyższą decyzję I. S.A. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a. przez przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do uchylenia w postępowaniu odwoławczym skarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji;

- art. 2 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 210) prowadzącą do uznania, że uchylona decyzja nie może się ostać z uwagi na zobowiązanie nią do wykonania określonych działań podmiotu niepodlegającego jurysdykcji ustawy szkodowej.

W uzasadnieniu strona skarżąca podała, że z analizy akt sprawy można jednoznacznie stwierdzić, jaka substancja płynęła rurociągiem w trakcie awarii. Substancją tą była solanka przemysłowa, substancja tożsama z opisaną w karcie charakterystyki solanki przemysłowej. Jak również to, kto prowadził działalność gospodarczą polegającą na przesyłce solanki przemysłowej oraz to kto wykonywał prace naprawcze na rurociągu solanki, na skutek czego doszło do uwolnienia substancji do środowiska gruntowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ani też decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. nie naruszają prawa.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów był przepisy ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w tym art. 15 tej ustawy. Przepisy te stosuje się m.in. do bezpośredniego zagrożenia szkodom w środowisku lub do szkód spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody lub spowodowanych przez inną działalność niż wymieniona wyżej, podmiotu korzystającego ze środowiska jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska – co wynika z art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy.

Definicję podmiotu korzystającego ze środowiska zawiera art. 6 pkt. 9 ustawy o szkodach. Jest to podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo ochrony środowiska, prowadzący działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku lub inną działalność o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, powodującą bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkodą w środowisku. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo ochrony środowiska podmiotem korzystającym ze środowiska jest m.in. przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr. 220, poz. 1447 ze zm.), a także osoba prowadząca działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu, hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jw. lub osoba fizyczna nie będąca podmiotem o jakim była mowa wyżej, korzystająca ze środowiska w zakresie w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. Osobą taką jest nie tylko osoba fizyczna ale i osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą.

Artykuł 2 ust. 1 pkt 1 ustawy szkodowej odwołuje się do działalności podmiotu korzystającego ze środowiska, ale tylko takiej działalności, która stwarza ryzyko szkody w środowisku. Rodzaje działalności stwarzające ryzyko szkody w środowisku zostały wymienione w art. 3 tej ustawy. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że katalog działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku jest zamknięty. W ustępie 1 kryterium wyróżniające stanowią poszczególne akty prawne, natomiast w ust. 2 - rodzaje działalności. Zatem tylko bezpośrednie zagrożenie lub szkoda wywołane przez podmioty korzystające ze środowiska wykonujące jedną z wymienionych rodzajów działalności będą podlegały odpowiedzialności na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Ze szkodą w środowisku mamy do czynienia gdy następuje negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych oceniona w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska.

Organ prawidłowo zatem ustalił, że spółka W. z racji prowadzonej przez nią działalności gospodarczej w zakresie robót remontowych nie jest podmiotem korzystającym ze środowiska, a w związku z tym nie mają do niej zastosowanie przepisy ustawy o szkodach.

Nie została zatem spełniona zasadnicza przesłanka o jakiej mowa w art. 2 ust 1 pkt 1 tej ustawy, gdyż szkoda nie została spowodowana przez działalność podmiotu stwarzającą ryzyko powstania szkody. W tym wypadku ustalenia organu I instancji nie są prawidłowe.

Sąd zwraca uwagę, że odpowiedzialność administracyjna przewidziana w ustawie szkodowej jest związana z ryzykiem wykonywania ściśle wymienionych rodzajów działalności. W celu ustalenia tej odpowiedzialności badany jest związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy prowadzoną działalnością stwarzającą ryzyko i zaistniałym zdarzeniem, a konieczną do orzeczenia o nałożeniu obowiązków w postaci prowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Przesłanką omawianego rodzaju odpowiedzialności nie jest wykazanie winy podmiotu. Wykazanie, iż zaistniała wina (w rozumieniu cywilistycznym) konieczne jest przy orzekaniu o zaistnieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, w przypadku gdy dane zdarzenie wywołał podmiot korzystający ze środowiska nieprowadzący działalności stwarzającej ryzyko, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy zasadnie uznał, że decyzja organu I instancji nie mogła się ostać z uwagi na zobowiązanie nią do wykonania określonych działań podmiotu niepodlegającego jurysdykcji ustawy szkodowej. Wprawdzie spółka W. spełnia przesłanki uznania jej za podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawo ochrony środowiska, jednakże jej działalność polegająca na prowadzeniu robót remontowych nie jest objęta zamkniętą listą działalności stwarzających ryzyko szkody w środowisku wymienionych w art. 3 ustawy szkodowej, a zatem nie mogła być adresatem decyzji wydanej w trybie art. 15 ustawy szkodowej.

Podnieść należy, iż art. 15 ustawy szkodowej nie przewiduje możliwości skierowania decyzji wydanej na tej podstawie do innego adresata niż wskazany w tym przepisie (w powiązaniu z art. 2 ustawy szkodowej wskazującej zakres podmiotowy niniejszej ustawy). Powołany przez skarżącą przepis art. 22 ust. 2 ustawy szkodowej odwołuje się do jednej z podstawowych zasad ochrony środowiska, to jest zasady zanieczyszczający płaci. W prawie polskim jest ona wyrażona przede wszystkim w art. 86 Konstytucji, a następnie w art. 7 Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym ostatnim, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia, a kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu. Przenosząc powyższą zasadę na grunt omawianej ustawy, za koszty zanieczyszczenia środowiska mogą zostać uznane działania naprawcze, a koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu to koszty działań zapobiegawczych.

Koszty przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, a więc koszty ustalone w oparciu o art. 21, ponosi podmiot korzystający ze środowiska. Jest to zasada, od której ustawa przewiduje kilka wyjątków.

Przede wszystkim warto zaznaczyć, że wykazanie spełnienia przesłanek i uwolnienie się od odpowiedzialności należy do podmiotu korzystającego ze środowiska.

Przesłanka pierwsza: podmiot nie ponosi kosztów, gdy bezpośrednie zagrożenie lub szkoda zostały spowodowane przez inny podmiot (wskazany jaki) oraz okoliczności te wystąpiły mimo zastosowania przez podmiot korzystający ze środowiska właściwych środków bezpieczeństwa. Oba warunki muszą wystąpić łącznie. Aby podmiot korzystający ze środowiska nie podnosił odpowiedzialności, nie wystarczy, by wskazał, że to nie on jest sprawcą, lecz konieczne jest wskazanie innego podmiotu rzeczywiście odpowiedzialnego za zaistniałą sytuację. Ponadto do uniknięcia odpowiedzialności konieczne jest wykazanie, że bezpośrednie zagrożenie lub szkoda w środowisku wystąpiły mimo zastosowania przez niego środków bezpieczeństwa adekwatnych do sytuacji, czyli takich, których zastosowanie pozwalało oczekiwać, że do bezpośredniego zagrożenia lub szkody nie dojdzie, a w niniejszej sprawie brak jest tego rodzaju ustaleń faktycznych. Brzmienie przywołanego wyjątku pozwala na zajęcie stanowiska, że samo wykazanie, iż zagrożenie szkodą lub szkodę w środowisku spowodował inny podmiot, lecz podmiot korzystający ze środowiska nie podjął właściwych działań, nie doprowadzi do zwolnienia z obowiązku poniesienia przez niego kosztów, ale stanowi podstawę do ubiegania się o zwrot kosztów na postawie ust. 3 pkt 1 komentowanego artykułu.

Wbrew stanowisku Strony skarżącej nie istniała również potrzeba odwoływania się w celu ustalenia podmiotu podlegającego jurysdykcji ustawy szkodowej do przepisów Dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom w środowisku naturalnym (Dz. Urz. UE L 143 z 30.04.2004r., str. 56: Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 357), zwanej dalej: "dyrektywą ELD", gdyż pomiędzy wymienioną Dyrektywą a ustawą szkodową nie występuje rozbieżność w tym zakresie.

W ocenie Sądu uchylenie decyzji organu I instancji uzasadniały też inne nieprawidłowości, do których należało m.in. dwukrotne wszczęcie postępowania w tej samej sprawie: postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] w sprawie "wydania decyzji dotyczącej przeprowadzenia działań naprawczych na terenie posesji w miejscowości S. nr [...], gmina I., powiat [...] oraz postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] w sprawie "wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych na terenie posesji w miejscowości S. nr [...], gmina I., powiat [...]". Przy czym oba te postanowienia wydano w oparciu o art. 61 § 2 Kpa. Kolejnym uchybieniem było zawieszenie postępowania w trybie art. 98 § 1 Kpa. Organ słusznie też zwrócił uwagę, że właściwą formą zastosowania art. 36 Kpa jest zawiadomienie strony o przedłużeniu terminu rozpatrywania sprawy, a nie postanowienie jak praktykował to organ I instancji w prowadzonym postępowaniu.

Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 138 § 2 Kpa. W myśl wyartykułowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest zatem kontrola decyzji wydanej w I instancji, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto organ odwoławczy, po otrzymaniu odwołania jest zobowiązany w pierwszej kolejności stwierdzić dopuszczalność odwołania oraz wniesienia go w terminie. Jeżeli organ odwoławczy nie wyda postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., to jest zobowiązany do wydania decyzji w trybie art. 138 k.p.a. Przepis ten określa rodzaje rozstrzygnięć wydawanych przez organ odwoławczy. Organ ten może bowiem wydać decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję; uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty będącej przedmiotem postępowania; uchyla decyzję i umarza postępowanie I instancji (art. 138 § 1 k.p.a.), bądź też uchyla decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Z uwagi na treść skargi, wskazać także należy, że warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest stwierdzenie, że istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w formie decyzji i jednocześnie, z uwagi na istnienie wątpliwości co do istotnych okoliczności, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotycząca stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ I instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2000 r., V SA 102/00 - LEX nr 49869, wyrok WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2005 r., II SA/Wa 2413/04 - LEX nr 166510). Jednocześnie podkreślić trzeba, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Dlatego też, stwierdzając, że dla prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części, organ odwoławczy obowiązany jest wydać decyzję kasacyjną określoną w art. 138 § 2 k.p.a.

Decyzja kasacyjna podjęta w granicach art. 138 § 2 k.p.a. nie może być ponadto uważana za decyzję legalnie ograniczającą prawo strony do merytorycznej decyzji organu odwoławczego, jeżeli w ogóle prawo takie może być wywiedzione z przepisów kodeksu, i w tym znaczeniu za decyzję wyjątkową. Wręcz przeciwnie, decyzja taka, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2, stanowi wymagane tym przepisem "normalne" rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto dokonanie niezbędnej oceny stanu faktycznego na poziomie organu II instancji powodowałby de facto pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy.

Sąd podzielił pogląd organu II instancji, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne.

Powyższe uchybienia stanowiły naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w stopniu, który uniemożliwia merytoryczne rozstrzygniecie sprawy przez organ II instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przekazując sprawę organ odwoławczy zawarł wskazania, co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.