Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 742/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 16 §1, art. 129 §2, art. 156 §1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza na rzecz Skarżącego J.M. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. i J.M. pismem z dnia 18 maja 2008r. wystąpili z wnioskiem o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do posesji oznaczonej nr ewid. [...] położonej w S, dołączając do wniosku mapę zasadniczą z naniesioną lokalizacją zjazdu oraz wyciąg z protokółu z posiedzenia Sądu Rejonowego Poznań Grunwald i Jeżyce z dnia [...] stycznia 2008 r. Sygn. akt I Ns [...].

Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu w dniu [...]06.2008r. wydał decyzję Nr [...], w której działając na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. Nr z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm. – dalej ustawa) nie zezwolił na lokalizację stałego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr ewid. [...] poprzez działkę [...], stanowiącą własność gminy T.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez J. i K.M., decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarga wniesiona na decyzję organu odwoławczego przez K. i J.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu została wycofana, w związku z czym Sąd postanowieniem z dnia 14 lipca 2009r. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne.

W związku z powyższym, Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu w dniu [...].12.2009r. wydał decyzję Nr [...], w której działając na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy nie zezwolił na lokalizację stałego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr ewid. [...] poprzez działkę [...], stanowiącą własność gminy T. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w zawartej w dniu 24 stycznia 2008r. ugodzie pomiędzy Gminą T i J.M. nie została i nie mogła zostać uregulowana kwestia połączenia nieruchomości władającej, jak i obciążonej z drogą wojewódzką nr [...] gdyż przedstawiciel Województwa Wielkopolskiego, który jest właścicielem drogi wojewódzkiej nr [...] nie był uczestnikiem tego postępowania i w związku z tym postanowienia ugody nie mogą go w sposób bezpośredni dotyczyć. Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu, wskazując na definicję służebności gruntowej (art. 285 § 1 kc) stwierdził, że przy ustanawianiu służebności gruntowej (drogi koniecznej) występuje tylko nieruchomość władnąca i nieruchomość obciążona. W niniejszej sprawie nieruchomością władnącą są działki ni [...] i [...], natomiast nieruchomością obciążoną działka nr [...]. Niemożliwe więc zdaniem organu jest, iż w ugodzie mowa o trzeciej nieruchomości (stanowiącej drogę nr [...]) w stosunku do której ustalono również jakieś prawa bądź ograniczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano również na treść protokółu z posiedzenia Sądu Rejonowego Poznań Grunwald i Jeżyce z dnia [...] stycznia 2008 r. - Sygn. akt I Ns [...], z którego wynika, iż strony postępowania zawarły ugodę, stosownie do której Gmina T wyraziła zgodę na ustanowienie służebności drogi koniecznej polegającej na prawie przejścia i przejazdu bezpośrednio (w poprzek) przez działkę nr [...], na rzecz każdorazowego właściciela działek nr [...] i [...], do czasu ustanowienia bezpośrednich zjazdów z drogi wojewódzkiej nr [...] do uprawnionej nieruchomości władnącej. Powyższe oznacza, zdaniem organu, że twierdzenie wnioskodawcy, iż posiada on pełne prawo bezterminowego korzystania ze służebności drogowej polegającej na prawie przejścia i przejazdu w poprzek działki nr [...] bezpośrednio do trasy [...] i to w formie stałych zjazdów, jest błędne. Uzasadniając odmowę lokalizacji stałego zjazdu organ wskazał na art. 29 ust. 4 ustawy oraz § 9 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz.430 – dalej rozporządzenie), który mówi, iż na drogach wojewódzkich klasy G (droga wojewódzka nr [...]) należy ograniczać liczbę i częstość zjazdów, szczególnie dla terenów przeznaczonych pod nową zabudowę, albowiem każdy nowy zjazd tworzy dodatkowy punkt kolizji na drodze pogarszając bezpieczeństwo oraz płynność ruchu. W uzasadnieniu powołano się również na pomiar ruchu dokonany w 2005r. na rozpatrywanym odcinku drogi wojewódzkiej nr [...], z którego wynika, że dobowy ruch pojazdów wynosił 8967. Oznacza to, iż zezwolenie na bezpośredni stały zjazd, przy tak dużym natężeniu ruchu, z uwagi na powstanie dodatkowego punktu kolizji, prowadziłoby do zmniejszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. i J.M. reprezentowani przez radcę prawnego D.C-K., w którym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, iż działka nr [...] nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...].06.2010r. nr [...] działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt: Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia lokalizacji zjazdu podejmowane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co nie znaczy dowolności w rozstrzyganiu sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, którym powinien kierować się zgodnie z art. 7 kpa, a także biorąc pod uwagę regulacje prawa materialnego, w szczególności ustawy i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r., po przeprowadzeniu pogłębionej analizy stanu faktycznego zasadnie uznał, że wnioskowany przez stronę zjazd z drogi wojewódzkiej powodowałby istotne zagrożenie w ruchu pieszych i pojazdów poruszających się tą drogą oraz wyjeżdżających z terenu przedmiotowej działki. Kolegium, powołując się na zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może wpływać na uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu z jego własności oraz na art. 140 kc stwierdził, że strona nie może kwestionować samodzielnych uprawnień organów administracji, w tym przypadku zarządcy drogi, do rozstrzygnięcia czy w konkretnej sprawie wykonanie zjazdu z drogi nie będzie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym. W ocenie Kolegium, organ I instancji w sposób jasny i precyzyjny wykazał bynajmniej nie dowolnie, że w niniejszej sprawie, wyrażenie zgody na lokalizację stałego zjazdu kolidowałoby z zasadami bezpieczeństwa. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że przedmiotowa działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, organ odwoławczy zauważył, że twierdzenie takie nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym., z którego wynika, iż jest możliwość korzystania ze zjazdu tymczasowego do czasu wykonania drogi dojazdowej na działce nr [...].

J.M. reprezentowany przez radcę prawnego D.C-K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W złożonej skardze zarzucono naruszenie art. 7 kpa poprzez niedokładną i nierzetelną analizę stanu faktycznego, prowadzącą do błędnego wnioskowania oraz poprzez załatwienie sprawy z rażącym naruszeniem interesu społecznego, poprzez przyjęcie rozstrzygnięcia opartego na całkowicie uznaniowym podejściu do faktów, co nastąpiło z naruszeniem słusznego interesu obywatela, strony w prowadzonym postępowaniu. Skarżący zarzucił również naruszenie §9 ust. 1 punkt 4 rozporządzenia, poprzez uznanie przez zarządcę drogi, iż nie zachodzą okoliczności umożliwiające wydanie zgody na lokalizację zjazdu na drodze klasy G, pomimo, iż nie można zapewnić dojazdu do nieruchomości z innych dróg niższych klas.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów, niż podniesione w skardze.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania, iż kontrolowana decyzja narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Jak wynika z akt sprawy, decyzja organu I instancji doręczona została J.M. w dniu 04.01.2010r. (k. 34v). Odwołanie w imieniu K.M. i J.M. wniosła pełnomocnik (k. 39 – 43). Z prezentaty znajdującej się na odwołaniu wynika, że powyższe pismo wpłynęło do organu w dniu 20.01.2010r. W aktach administracyjnych brak jest koperty, w związku z czym Sąd w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu o wyjaśnienie, czy odwołanie od decyzji Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu z dnia [...].12.2009r. Nr [...] wniesiono pocztą, czy też bezpośrednio do organu.

Z wyjaśnień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, zawartych w piśmie z dnia 15 listopada 2010r. (k. 26 akt sądowych) wynika, że instrukcje kancelaryjne nie przewidują uzupełnienia prezentaty na odwołaniu o adnotację złożono osobiście. Jeżeli więc do odwołania nie została załączona koperta tzn., że odwołanie złożone zostało osobiście w siedzibie organu.

Mając powyższe na uwadze, uznając datę wpływu pisma do organu w dniu 20.01.2010r. za datę złożenia odwołania, stwierdzić należy, że powyższe odwołanie złożone zostało z uchybieniem terminu, o jakim mowa w przepisie art. 129 §2 kpa, zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej przepisem, termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 18.01.2010r.

Rozpoznanie merytoryczne przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odwołania od decyzji Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu z dnia [...].12.2009r. Nr [...], wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony oznacza, że organ odwoławczy podjął działania bez podstawy prawnej, a wydane przez niego rozstrzygnięcie dotknięte jest wadą nieważności z art. 156 §1 pkt 2 kpa. Rozpoznanie odwołania złożonego po terminie oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji, która korzysta z ochrony trwałości i stanowi naruszenie art. 16 § 1 kpa.

Na marginesie wskazać należy, iż z analizy akt sprawy wynika, że Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu, wydając decyzję z dnia [...].12.2009r. Nr [...] i prowadząc postępowanie poprzedzające wydanie tejże decyzji, pominął K.M., która składała wraz z J.M. wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do posesji oznaczonej nr ewid. [...]położonej w S. Z akt nie wynika, aby K.M. utraciła w trakcie postępowania status strony czy też aby upoważniła J.M. do reprezentowania siebie przed organem I instancji. Pominięcie na etapie postępowania przed organem I instancji, nie przeszkodziło jednak K.M. w złożeniu odwołania. W tym miejscu należy wskazać, że podmioty, które błędnie pominięto przy ustalaniu kręgu stron postępowania mogą kontrolować organ m.in. przez złożenie odwołania w terminie, w jakim mogą to odwołanie złożyć podmioty uznane przez organ za strony postępowania. Jeżeli jednak podmiot pominięty dowiedział się o decyzji po upływie terminu do wniesienia odwołania może zaskarżoną decyzję zwalczać poprzez złożenie wniosku o wznowienie postępowania, powołując się na okoliczność, iż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu (podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Uchybienie terminu do złożenia odwołania przez stronę pominiętą otwiera możliwość potraktowania takiego odwołania jako wniosku o wznowienia postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 2 ppsa, orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O wykonalności nie orzeczono z uwagi na brak przedmiotu wykonania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.