Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1179/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 4 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
article: art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Dnia 12 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 630/21 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 5 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wniesiony przez uczestnika postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 630/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 5 lutego 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z 9 czerwca 2017 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...], obręb [...], obejmującego działki: nr [...] o pow. 0,0066 ha, nr [...] o pow. 0,0008 ha, nr [...] o pow. 0,0108 ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...]o pow. 0,4425 ha, nr [...] o pow. 0,2059 ha, nr [...] o pow. 0,1591, nr [...] o pow. 0,1315 ha, nr [...] o pow. 0,0265, nr [...] o pow. 0,0490 ha, nr [...] o pow. 0,0668 ha, nr [...] o pow. o pow. 0,0150 ha, nr [...] o pow. 0,1462, nr [...] o pow. 0,0146, nr [...]o pow. 0,0719 ha, nr [...]o pow. 0,0851 ha, nr [...]o pow. 0,0229 ha, nr [...]o pow. 0,0378 ha, nr [...]o pow. 0,0267 ha, nr [...]o pow. 0,0199 ha, nr [...]o pow. 0,1525 ha, nr [...]o pow. 0,0310 ha, nr [...]o pow. 0,2290 ha, nr [...]o pow. 0,1311 ha, nr [...]o pow. 0,0638 ha, nr [...]o pow. 0,0638 ha, nr [...]o pow. 0,0638 ha, nr [...]o pow. 0,0638 ha, nr [...]o pow. 0,0638 ha, nr [...]o pow. 0,0638 ha, nr [...]o pow. 0,0450 ha, nr [...]o pow. 0,0635 ha, nr [...]o pow. 0,2683 ha, nr [...]o pow. 0,2018 ha, nr [...]o pow. 0,1908 ha, nr [...]o pow. 0,1408 ha, nr [...]o pow. 0,1015 ha, nr [...]o pow. 0,0658, nr [...]o pow. 0,0142 ha, nr [...]o pow. 0,3685 ha, nr [...]o pow. 0,0019 ha, nr [...]o pow. 0,0628 ha, nr [...]o pow. 0,0471 ha, nr [...]o pow. 0,0138 ha, nr [...]o pow. 0,1720 ha, nr [...]o pow. 0,0300 ha, nr [...] o pow. 0,4744 ha, nr [...] o pow. 0,0330 ha, nr [...] o pow. 0,0360 ha, nr [...] o pow. 0,2290 ha, nr [...]o pow. 0,2290 ha, nr [...]o pow. 0,0210 ha, nr [...]o pow. 0,0084 ha, nr [...]o pow. 0,1103 ha, nr [...] o pow. 0,0349 ha, nr [...]o pow. 0,1310 ha, nr [...]o pow. 0,3730 ha, nr [...]o pow. 0,0220 ha, nr [...]o pow. 0,2290 ha, nr [...] o pow. 0,2350 ha, nr [...]o pow. 0,1596 ha, nr [...]o pow. 0,2285 ha, nr [...]o pow. 0,1872 ha, nr [...]o pow. 0,0664 ha, nr [...]o pow. 0,4467 ha, nr [...]o pow. 0,4030 ha, nr [...] o pow. 0,0804 ha, nr [...]o pow. 0,0870 ha, nr [...]o pow. 0,1180 ha, nr [...]o pow. 0,0495 ha, nr [...]o pow. 0,0410 ha, nr [...]o pow. 0,2049 ha, nr [...]o pow. 0,0848 ha, nr [...]o pow. 0,1611 ha, nr [...]o pow. 0,0029 ha, nr [...]o pow. 0,2261 ha, nr [...]o pow. 0,0550 ha, nr [...]o pow. 0,0722 ha, nr [...]o pow. 0,2290 ha, nr [...]o pow. 3606 ha, nr [...]o pow. 0,2305 ha, nr [...]o pow. 0,0927 ha, nr [...]o pow. 0,0065 ha, nr [...] o pow. 0,0075, nr [...]o pow. 0,0479 ha, nr [...]o pow. 0,2296 ha, nr [...]o pow. 0508 ha, nr [...]o pow. 0,0150 ha, nr [...]o pow. 0,0019 ha, nr [...]o pow. 0,0095 ha, nr [...]o pow. 0,0469 ha, nr [...]o pow. 0,2369 ha, nr [...]o pow. 0,5176 ha, nr [...]o pow. 0,1179 ha, nr [...]o pow. 0,1292 ha, nr [...]o pow. 0,0068 ha, nr [...]o pow. 0,0095 ha, nr [...]o pow. 0,0058 ha, nr [...]o pow. 0,0028 ha, nr [...]o pow. 0,0066 ha, nr [...]o pow. 0,0066 ha, nr [...]o pow. 0,0028 ha, nr [...]o pow. 0,0140 ha, nr [...]o pow. 0,0227 ha, nr [...]o pow. 0,0120 ha, nr [...]o pow. 0,0109 ha, nr [...]o pow. 0,0080 ha, nr [...]o pow. 0,0104 ha, nr [...]o pow. 0,0170 ha, nr [...]o pow. 0,0088 ha, [...]o pow. 0,0132 ha, nr [...]o pow. 0,0162 ha, nr [...]o pow. 0,0079 ha, nr [...]o pow. 0,0423 ha, nr [...]o pow. 0,1546 ha, nr [...]o pow. 0458 ha, nr [...]o pow. 0,0221 ha, nr [...]o pow. 0,1928 ha, nr [...]o pow. 1931 ha, nr [...]o pow. 0,0852 ha, nr [...]o pow. 0,0031 ha, nr [...]o pow. 0,0031 ha, nr [...]o pow. 0,009 ha, nr [...]o pow. 0,0086 ha, nr [...]o pow. 0,0113 ha, nr [...]o pow. 0,0207 ha, nr [...]o pow. 0,0292 ha, nr [...]o pow. 0,0156 ha, nr [...]o pow. 0,2087 ha, nr [...]o pow. 0,0013 ha, nr [...]o pow. 0,0770 ha, nr [...]o pow. 0,3585 ha, nr [...]o pow. 0,4126 ha, nr [...]o pow. 0,0518 ha, nr [...]o pow. 0,7591 ha, nr [...]o pow. 0,0408 ha, nr [...]o pow. 0,0858 ha, nr [...]o pow. 0,0315 ha, nr [...]o pow. 0,1415 ha, nr [...]o pow. 0,0229 ha, nr [...]o pow. 0,0270 ha, nr [...]o pow. 0,0150 ha, nr [...]o pow. 0,0171 ha, nr [...]o pow. 0,0149 ha, nr [...]o pow. 0,0379 ha, nr [...]o pow. 0,0324 ha, nr [...]o pow. 0,0412 ha, nr [...]o pow. 0,0692 ha, nr [...]o pow. 0,0100 ha, nr [...]o pow. 0,0643 ha, nr [...]o pow. 0,0498 ha, nr [...]o pow. 0,0078 ha, nr [...]o pow. 2,8236 ha, nr [...]o pow. 0,0042 ha, nr [...] o pow. 0,0078 ha, nr [...]o pow. 0,2343 ha, nr [...]o pow. 0,0015 ha, nr [...]o pow. 0,0316 ha, nr [...]o pow. 0,0659 ha, nr [...]o pow. 0,0040 ha, nr [...]o pow. 0,0020 ha, nr [...]o pow. 0,0120 ha, nr [...]o pow. 0,3356 ha, nr [...]o pow. 0,8773 ha, nr [...]o pow. 0,0025 ha, nr [...]o pow. 0,0657 ha oraz nabycia prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna w Warszawie (Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Katowicach), zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię, w postaci:

1) § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.) - poprzez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu,

2) art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) - poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty, na potwierdzenie czego przedłożyła stosowną decyzję;

II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. - polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto wnosiła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego, polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...]

wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wnosił także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci: § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.) i art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 75 §1 ab initio k.p.a. i art. 7, art. 77 §1 a także art. 80 k.p.a.

Zarzuty te okazały się nieuzasadnione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że nietrafnie skarżąca zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu istotne naruszenie przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 7, art. 77 §1 a także art. 80 k.p.a., gdyż oddalając skargę na opisaną na wstępie decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 5 lutego 2021 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 9 czerwca 2017 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...], obręb [...], obejmującego szereg wymienionych na wstępie działek oraz nabycia prawa własności budynków i urządzeń, które na nich się znajdowały, gdyż - wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia w/w przepisów. Wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie nie tyle były bowiem sporne fakty, które doprowadziły organ a następnie Sąd Wojewódzki do wniosku, że przedmiotowy grunt nie znajdował się – na dzień 5 grudnia 1990 r. - w zarządzie Polskich Kolei Państwowych a zasady na podstawie których tego rodzaju wnioski zostały wysnute. W związku z tym w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miały nie tyle przepisy procedury administracyjnej a przepisy aktów, zawierających normy materialnoprawne jak i unormowania proceduralne, regulujące w sposób szczególny objęte nimi zagadnienia.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji uwłaszczeniowej, której podstawę stanowił art. 200 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. dalej: "u.g.n.") w powiązaniu z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Odwołując się zatem do treści w/w artykułu, należało uznać, że słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na fakt, iż w takiej sytuacji istotnym było ustalenie, czy podmiot, będący poprzednikiem prawnym skarżącej Spółki, legitymował się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do w/w gruntu. Po myśli bowiem art. 200 ust. 1 pkt 1 u.g.n., w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych.

Jednocześnie, zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem - z mocy prawa - przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Nabycie własności przez te osoby następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych.

Sąd Wojewódzki, podkreślając zatem, że istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd był prawną formą władania gruntem a więc sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę, z nieruchomości tego prawa nie kreował, zwracał jednocześnie uwagę, że decydujące znaczenie miały w tej kwestii: wspomniany wyżej dzień (5 grudnia 1990 r.) oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca natomiast w owym czasie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być tylko: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Z tego powodu, jak wywodził Sąd Wojewódzki, istnienia powyższego prawa zarządu nie można było domniemywać.

W kwestii natomiast sposobu dokumentowania prawa zarządu zasadnicze znaczenie miały natomiast przepisy rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., w tym w szczególności jego § 4 ust. 1, w którym zostały wymienione dokumenty, wskazujące na istnienie prawa zarządu. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Z kolei w myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 kpa potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym.

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki wskazał zatem, że bezsporne w tym przypadku było, iż - według stanu na 5 grudnia 1990 r. - przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa, ale sporne było, czy dokumenty, przedłożone przez skarżącą spółkę, potwierdzały spełnienie przez jej poprzednika prawnego posiadania prawa zarządu do tego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. Wprawdzie skarżąca powoływała się w tej materii na decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 2 lutego 1987 r., nr [...] o ustaleniu ceny gruntu oraz opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością oraz z oświadczenia zastępców dyrektorów ds. technicznych i ds. eksploatacyjnych PKP S.A. - Odział Gospodarowania Nieruchomościami w Katowicach z 10 czerwca 2006 r. a jak wynikało z treści § 4 ust. 1 pkt 6 w/w rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości może nastąpić na podstawie, m.in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, jednakże, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, tego rodzaju dokument nie mógł być w niniejszej sprawie uznany za miarodajny. Sąd Wojewódzki, odwołując się do licznego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wyjaśnił bowiem w tym miejscu, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99) stwierdził, że dokument, zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, ale tylko wtedy, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która to decyzja zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zatem dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a decyzja o zarządzie wskazana w decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. Tymczasem w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 2 lutego 1987 r. nie została wskazana żadna konkretna decyzja, na podstawie której ustanowiono prawo zarządu, jak również nie wynika z niej jednoznacznie tytuł prawny wnoszenia opłat.

Na wydanie konkretnej decyzji o ustanowieniu zarządu nie wskazywały także – jak podkreślił Sąd - oświadczenia Kierownika Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 12 sierpnia 1992 r. oraz z dnia 14 października 1992 r., nr [...] i nr [...] w sprawie ustalenia ceny gruntów będących podstawą do ustalenia opłat za użytkowanie wieczyste za 1992 r. Także z oświadczenia zastępców dyrektorów ds. technicznych i ds. eksploatacyjnych PKP S.A. - Odział Gospodarowania Nieruchomościami w Katowicach z dnia 10 czerwca 2006 r. nie wynikało istnienie prawa użytkowania czy prawa zarządu.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego również prawidłowe było stanowisko organów obu instancji, że dowodu na istnienie prawa zarządu do części wnioskowanych nieruchomości nie stanowiły wpisy w księgach wieczystych, w których w dziale II wpisano: Skarb Państwa pod zarządem i w użytkowaniu Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Katowicach lub Skarb Państwa Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w Katowicach. Wprawdzie bowiem odpis z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości mógł stanowić dowód na istnienie po stronie przedsiębiorstwa prawa zarządu, jednakże koniecznym było także ustalenie na jakiej podstawie wpis omawianego prawa został dokonany. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania wynikało natomiast, że wpisy w dziale II tych ksiąg wieczystych zostały dokonane na podstawie szeregu: aktów wywłaszczeniowych, umów sprzedaży z lat 1963 – 1976, decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 1971 r. i 1972 r., umowy zamiany 1967 r., ale w okresie, w którym akty te miały miejsce, obowiązywał system jednolitej własności państwowej ujawnienie zaś w takich uwarunkowaniach prawnych w księdze wieczystej (obok Skarbu Państwa) jednostki, której przysługiwać miał zarząd i użytkowanie mienia państwowego (wywłaszczonego na wniosek tej jednostki), podyktowany był tylko potrzebą zabezpieczenia interesów osób trzecich, które dzięki temu wiedziały przeciwko jakiej jednostce winny kierować swe ewentualne roszczenia. Wpis taki zatem nie miał na celu potwierdzania określonej publicznoprawnej formy władania mieniem (zarządu), której sprawowanie w dacie 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe było warunkiem jego uwłaszczenia. Sąd I instancji powołał się w tej mierze na treść postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 14 czerwca 1963 r. (sygn. akt I CR 336/63), w który przyjęto, że tego rodzaju wpis ujawniał, kto jest uprawniony do wykonywania w imieniu własnym własności państwowej. Sam natomiast akt wywłaszczenia - niezależnie od tego czy przybierał formę decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej, tego prawa nie kreował. Stanowił jedynie podstawę do zmiany istniejących na danej nieruchomości stosunków własnościowych. Stąd, aby wpis w księdze wieczystej mógł być uznany za dowód na istnienia w ww. dacie zarządu musiał być oparty na akcie owo prawo kreującym, do którego w treści księgi by nawiązywano. Pogląd o niewystarczającym samym wpisie zarządu w księdze wieczystej, jako dowodzie dla stwierdzenia jego istnienia, potwierdził także – jak nadmienił Sąd Wojewódzki - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2943/19.

Ostatecznie skoro zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie potwierdził, aby przedsiębiorstwo PKP dysponowało indywidualnym aktem, dotyczącym przedmiotowych nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo - odbiorczego, który ustanowiłby na jego rzecz zarząd bądź użytkowanie i na taki akt nie powoływała się także skarżąca Spółka, to odmowa potwierdzenia uwłaszczenia na tych nieruchomościach przedsiębiorstwa – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - odpowiadała prawu.

Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca Spółka, która w skardze kasacyjnej m. in. akcentowała, że błędne było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd może stanowić podstawę do stwierdzenia przez właściwy organ prawa zarządu. Mimo bowiem, że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, to w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych. Kwestionowano też stanowisko, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów, w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem, może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełnione są ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu.

Wreszcie skarżąca twierdziła, że nie zgadza się również z ograniczeniem w postępowaniu administracyjnym zasady równiej mocy dowodowej. Podnosiła przy tym, że wprawdzie w doktrynie, przyjęta w art. 75 § 1 k.p.a. reguła otwartego systemu dowodów może zostać wyłączona w ustawach szczególnych, ale wyznaczenie tych granic, wyjątków może budzić wątpliwości.

Ograniczenia takie co prawda można by – zdaniem strony skarżącej - wywieźć z § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia wykonawczego, ale był to akt niższego rzędu od ustawy a poza tym omawiane rozporządzenie zostało uchwalone dopiero dnia 10 lutego 1998 r., a zatem nie mogło stanowić podstawy do oceny stanu występującego w dacie 5 grudnia 1990 r.

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że treść przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami (...) jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zgodnie z jego brzmieniem, państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw prawnych, aby nadawać temu przepisowi inną treść, aniżeli ta, która wynika z jego literalnej wykładni. Żadna wykładnia przepisu prawa nie może bowiem prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem danego przepisu, czy też do odmowy jego zastosowania w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę.

Z tego też powodu orzecznictwo sądowoadministracyjne praktycznie jednolicie przyjmuje, że - jak słusznie zauważył to Sąd Wojewódzki - istnienia dawnego prawa zarządu nie można domniemywać.

Dodać też trzeba, iż postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I OPS 4/17), Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w pełnym składzie, odmówił podjęcia uchwały w przedmiocie zagadnienia, jakim było: "Czy do wykazania zarządu nieruchomością wykonywanego w dniu 27 maja 1990 r. przez państwowe jednostki organizacyjne znajduje zastosowanie katalog środków dowodowych określony w § 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu", a więc w przedmiocie zagadnienia praktycznie analogicznego do obecnie zawnioskowanego przez skarżącą.

W takiej więc sytuacji, to jest, gdy powyższa kwestia nie stanowiła zagadnienia budzącego istotne wątpliwości orzecznicze, zbędne było występowanie o wydanie przez skład poszerzony czy pełną izbę Naczelnego Sądu Administracyjnego kolejnej już uchwały odnoszącej się do działalności Polskich Kolei Państwowych. Oprócz bowiem w/w postanowienia, zapadłego w składzie pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, tematyka ta została w sposób wyczerpujący wyjaśniona w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4/59). Z faktu też, że do w/w postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I OPS 4/17) jeden z sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraził zdanie odrębne, w którym przedstawił swój pogląd związany z w/w materią, a który był odmienny od poglądu wyrażonego w uchwałach z dnia: 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16) i 26 lutego 2018 r. (sygn. akt I OPS 5/17), nie uzasadniał przyjęcia stanowiska, że zagadnienie objęte wnioskiem o podjęcie uchwały przez skład pełnej Izby Ogólnoadministracyjnej, istotnie wywoływało rozbieżności w orzecznictwie.

Nie można też zgodzić się ze skarżącą, że w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły art. 75 §1 ab initio k.p.a. bo w postępowaniu tym ograniczono zasadę równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie było nieuzasadnione i nie wynikało wprost z przepisu ustawy, a przerzucało na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej a ponadto przez wprowadzenie takiego wymogu ex post, faktycznie pozbawiało stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych. Wyjaśnić bowiem należy, że na podstawie delegacji ustawowej, określonej w art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Rada Ministrów wydała w dniu 10 lutego 1998 r. wspomniane wyżej rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Określa ono m. in szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne.

W ocenie składu orzekającego, wprawdzie istotnie, jak podnosi skarżąca, ani zarząd, ani trwały zarząd, nie były i nie są prawami rzeczowymi – w rozumieniu kodeksu cywilnego – ale uprawnienia wynikające z prawa zarządu oraz trwałego zarządu są mocno zbliżone do praw rzeczowych, takich jak własność czy użytkownie wieczyste. Ponadto legitymowanie się - w określonej dacie – prawem zarządu w stosunku do danej nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną prowadzi do nabycia – i to z mocy prawa – przez tę jednostkę prawa użytkowania wieczystego do owej nieruchomości a więc prawa rzeczowego, traktowanego najczęściej, na równi z prawem własności. W takim zatem stanie rzeczy nie może budzić żadnych wątpliwości udzielenie przez ustawodawcę delegacji Radzie Ministrów do określenia w przepisach szczególnych zasad dowodzenia istnienia (w tym przypadku) prawa zarządu. Przepisy te stanowią w takim przypadku lex specialis do ogólnych zasad dowodzenia określonych w kodeksie postepowania administracyjnego a stan taki nie jest odosobniony w polskim ustawodawstwie. Przykładowo bowiem w tym miejscu można wskazać choćby na regulację prawną, dotyczącą kwestii dowodowych, a przewidzianą w art. 6 ust. 5 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 oraz Dz. U. z 2014 r. poz. 1090 i Dz. U. z 2016 r. poz. 2042).

Ponadto, nie można też było podzielić poglądu skarżącej, że przepisy omawianego rozporządzenia nie mogły mieć żadnego w tym przypadku zastosowania, gdyż zostały uchwalone dopiero w dniu 10 lutego 1998 r. (cyt.) " zatem nie mogły stanowić podstawy do oceny stanu występującego w dacie 5 grudnia 1990 r.".

Omawiane przepisy stanowią akt wykonawczy do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a więc ustawy, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r. W niniejszej sprawie, podstawą wniosku skarżącej o wydanie decyzji uwłaszczającej, był przepis art. 200 w/w ustawy. Przepis ten natomiast również odnosi się do stanu faktycznego z dnia 5 grudnia 1990 r. Przy takiej zatem argumentacji, jak została przedstawiona w skardze kasacyjnej, należałoby zatem zadać pytanie, dlaczego skarżąca nie zgłaszała uwag krytycznych pod adresem w/w przepisu ustawowego a wręcz przeciwnie, oparła nawet na nim swój wniosek, a tego rodzaju uwagi, mające swoje źródło w przedstawionej wyżej argumentacji, podnosiła w stosunku do przepisów wykonawczych do omawianej ustawy.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem znajdującym się w dziale VII zatytułowanym: "przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe. Z treści tego artykułu wynika zaś, że stanowi on kontynuację regulacji prawnej, zawartej poprzednio w ustawie z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wyjaśnił to bowiem Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r (sygn. akt U 6/99) - a do którego treści odwoływał się autor skargi kasacyjnej - przepis ten w zasadzie przejął regulacje zawarte w ustawie z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podkreślić zaś trzeba, że w/w regulacji ustawowej towarzyszyły przecież także przepisy wykonawcze, to jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, wydane na podstawie art. 2d ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który został wprowadzony ustawą z dnia 7 października 1992 r. - Dz.U. Nr 91, poz. 455). Wspomniane rozporządzenie z dnia 10 lutego 1998 r. jest zatem kontynuacją poprzedniego aktu wykonawczego, regulującego zasady, na jakich następowało ustalenie posiadania przez państwowe i komunalne osoby prawne zarządu nieruchomości. Jak wyjaśnił przy tym Trybunał Konstytucyjny w w/w wyroku, mimo, iż w chwili stanowienia ustawy o gospodarce nieruchomościami minęła już data definitywnego zakończenia możliwości występowania o uwłaszczenie, ustawodawca liczył się z koniecznością kontynuowania i rozstrzygnięcia spraw wszczętych przed dniem 31 grudnia 1996 r. Dlatego w art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami sformułowano wspomnianą wyżej delegację dla Rady Ministrów, a która miała określić "rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach".

Kończąc wskazać też wypada, że przywołana w skardze kasacyjnej wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego, zawarta w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., w której Trybunał zauważył, że (cyt.): "stanowiąc przepisy dotyczące uwłaszczenia -ustawodawca uświadamiał sobie istnienie w przeszłości pewnej <> w gospodarowaniu nieruchomościami państwowymi. Przekazywanie gruntów we władanie państwowym osobom prawnym i organizacjom społecznym nie zawsze przybierało formy przewidziane prawem, często było dokonywane bez zachowania jakiejkolwiek procedury i nie towarzyszyły mu żadne dokumenty", po pierwsze, dotyczyła prawa użytkowania gruntu (prawa rzeczowego) przez spółdzielnie a po drugie, w żadnym wypadku nie dowodziła, aby Trybunał uznawał, że dla wykazania tego prawa można było posłużyć się jakimkolwiek dowodem. Wręcz przeciwnie w uzasadnieniu w/w wyroku, Trybunał podkreślił, że (cyt.): "przy braku umowy zawartej w formie aktu notarialnego - organizacje społeczne nie mogą wywodzić swojego użytkowania z żadnego innego zdarzenia cywilnoprawnego, jak tylko z konstytutywnej decyzji administracyjnej o ustanowieniu dla nich tego prawa. Decyzja odpowiedniego organu administracji o oddaniu gruntu państwowego w użytkowanie określonemu podmiotowi nie jest więc tylko dowodem na to, że użytkowanie powstało, ale determinuje samo powstanie użytkowania; ma charakter konstytutywny. W przypadku gdy taka decyzja nie zapadła, podmiot władający nieruchomością państwową był wyłącznie jej posiadaczem, nie przysługiwało mu natomiast do niej żadne ograniczone prawo rzeczowe".

W rezultacie więc, biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie został uwzględniony z powodu braku ku temu podstaw prawnych.