Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1817/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 116
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska ( spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Jak wynika z akt sprawy:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 1996 r., nr [...] na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 9, poz. 26, z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.) nakazał inwestorowi T. M. - dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie na terenie działki nr [...] bez wymaganego pozwolenia.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r., znak: [...] na podstawie art. 87 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego oraz art. 138 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T. M., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r..

J. M. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r., znak: [...], nakazującą T. M. rozbiórkę obiektu budowlanego zrealizowanego na działkach o nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 K.p.a., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1190/07, po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. M., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r., znak: [...].

Organ wyjaśnił, że w związku z uchyleniem przez WSA jego decyzji z dnia [...] maja 2007 r., którą odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę ponownie rozpoznał wniosek skarżącej. W toku wszczętego postępowania nadzwyczajnego ustalił, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., znak: [...], w związku ze złożoną na nią skargą przez T. M. była przedmiotem kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 1999 r., sygn. akt II Sa/Kr 1271/97, skargę oddalił.

W związku z powyższym ustaleniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych do uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez sąd administracyjny. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne jest więc stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdyż Sąd z urzędu bada, czy występują przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności określone w art. 156 § 1 K.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie nie zmienia bowiem swej wartości prawnej z upływem czasu.

Zdaniem organu oddalenie prawomocnym wyrokiem skargi T. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., znak: [...], stanowi przesłankę o charakterze przedmiotowym, skutkującą odmową stwierdzenia nieważności w/w decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 1997 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r., znak: [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...].

Ustosunkowując się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ uznał, że pozostaje on bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z analizy przesłanych akt sprawy wynika jednoznacznie, że prowadzone postępowanie i wszystkie wydane rozstrzygnięcia przez organ pierwszej i drugiej instancji, dotyczące pobudowanego samowolnie obiektu budowlanego kierowane były do inwestora – T. M. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. w związku ze złożoną na nią skargą przez T. M. była już przedmiotem rozpatrywania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA/Kr 1271/97 skarga została oddalona. Z tego też względu, w ocenie organu, nie ma potrzeby odnoszenia się do zarzutów J. M. zawartych we wniosku, które nie wnosiły istotnych nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję, poza informacją, że skarżąca jako strona nie brała udziału w prowadzonym postępowaniu. Okoliczność ta w ocenie organu może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. wnosząc o jej uchylenie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1136/08 po rozpatrzeniu skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r., skargę oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1136/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 552/10 po rozpatrzeniu skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r., uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że "(...) Rozpoznając ponownie sprawę z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku jednoznacznie wskazał, iż "(...) poza stwierdzeniem przez organ administracji przeszkody przedmiotowej czyniącej rozpoznanie wniosku niedopuszczalnym, organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie strony co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa. Nie można zatem przyjąć (...), że wyrok sądu oddalający skargę przesądza jednoznacznie o tym, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co z kolei przesądza o braku możliwości stwierdzenia, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji prowadząc postępowanie nadzorcze naruszył art. 156 § 1 kpa bowiem nie dokonał nie tylko analizy wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności przesłanek ale nie zbadał także czy wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. Uznając zatem w ślad za powołanym wyrokiem NSA, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 156 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy p.p.s.a (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r., znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., zatem przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania i dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Organ podkreślił, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem.

W przedmiotowej sprawie T. M. w lecie 1995 r. rozpoczął realizację obiektu budowlanego na działkach o nr ew. [...], położonych przy ulicy [...] w [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] lipca 1995 r., znak: [...], Prezydent Miasta [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy ww. obiekcie. Następnie w związku z przeprowadzeniem kontroli stwierdzono, że pomimo wstrzymania przedmiotowych robót, został wybudowany pawilon-hala o wymiarach 60 m x 30 m, w konstrukcji nośnej stalowej oraz obudowie z muru ceglanego warstwowego, co zostało utrwalone w protokole oględzin z dnia 15 lutego 1996 r. oraz z dnia 19 kwietnia 1996 r. W związku z powyższymi ustaleniami, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 1996 r., znak: [...], nakazał T. M. rozbiórkę obiektu budowlanego, zrealizowanego na działkach o nr ew. [...], położonych przy ulicy [...] w [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., znak: [...].

Organ stwierdził, że w wyniku ponownej analizy badanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., znak: [...] oraz akt zgromadzonymi w sprawie z uwzględnieniem treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt: VII SA/Wa 552/10, wskazane rozstrzygnięcie, nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, na którą powołuje się wnioskująca o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani też żadną inną wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a.

Podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r., znak: [...] stanowił art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, w drodze, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

W związku z faktem, że inwestor obiektu budowlanego, położonego przy ul. [...]w [...], działki o numerach ewidencyjnych [...], T. M. nie posiadał wymaganego prawem pozwolenia na budowę, został nałożony obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu.

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., znak: [...], w związku ze złożoną na nią skargą przez T. M., była przedmiotem weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 1999 r., sygn. akt: II SA/Kr 1271/97 skargę oddalił, a w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., znak: [...], i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu.

W ocenie organu decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., znak: [...] nie jest obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a., co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności – nie została bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości ani bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, była wykonalne w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą i nadto nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku J. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., znak: [...], w którym skarżąca wskazuje, iż decyzja rozbiórkowa obiektu stanowiącego współwłasność winna być skierowana do wszystkich współwłaścicieli, czyli również do niej jako współwłaścicielki nieruchomości, na której znajduje się objęty nakazem rozbiórki obiekt budowlany, organ stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Nakaz rozbiórki, zawarty w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r., znak: [...], nałożony został na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, a zgodnie z art. 52 tejże ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51 Prawa budowlanego, bowiem jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08, w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej.

Z akt administracyjnych sprawy m.in. z protokołu kontroli z dnia 6 czerwca 1997 r., w którym wskazano T. M. jako inwestora budowy pod nazwą hala magazynowa z obiektem biurowo-socjalnym, podpisanego przez T. M. wynika, że inwestorem przedmiotowego obiektu był T. M.

Na etapie postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., znak: [...], brak było jakiejkolwiek informacji dotyczącej wątpliwości co do określenia inwestora bowiem, zarówno w protokole z kontroli, jak również w całym materiale dowodowym zgromadzonym na etapie prowadzonego postępowania w sprawie realizacji obiektu budowlanego, działki o nr ew. [...], położone przy ulicy [...] w [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jako inwestor występował T. M., w związku z czym brak jest, zdaniem organu, podstaw do uwzględnienia wniesionego zarzutu.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie art. 52 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji rozbiórkowej w związku z art. 28 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że inwestorem przedmiotowego obiektu był wyłącznie T. M., a w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń co do osoby adresata nakazu rozbiórki;

2) naruszenie przepisów postępowania to jest art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez:

a) oparcie ustaleń w zakresie osoby inwestora wyłącznie na podstawie oceny czynności wykonawczych bez rozważenia innych okoliczności wynikających z materiału dowodowego, a zwłaszcza faktu, że obiekt objęty nakazem rozbiórki był finansowany i realizowany przez T. M. i J. M. w ramach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej, a co ma znaczenie przy właściwym określeniu osoby inwestora w rozumieniu art. 52. Prawa budowlanego;

b) nie rozważenie tych okoliczności, które wskazują, że skierowanie decyzji rozbiórkowej wyłącznie do T. M. z pominięciem skarżącej stanowiło władczą ingerencję w prawo własności J. M., która nie brała udziału w tym postępowaniu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 552/10, wiązały organ, jak i wiążą w niniejszej sprawie Sąd. Organ administracji orzekając w sprawie, po opisanym wyżej wyroku, dostosował się do wskazań zawartych w tym orzeczeniu sądu.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], którą po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r., znak: [...], nakazującej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego inwestorowi T. M. dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie na terenie działki nr [...] bez wymaganego pozwolenia.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 K.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe.

Zatem zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru, jak już wcześniej wskazano, nie orzeka, co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania.

Zdaniem Sądu – w kontekście obowiązującego w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r., znak: [...] przepisu art. 48 Prawa budowlanego organ w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że kontrolowana decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 K.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje decyzja (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1202/98).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że przepisy prawa budowlanego na podstawie, których wydano kontrolowaną decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. Przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w dacie wydania kwestionowanej decyzji) stanowił, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

T. M. na przełomie 1944/1995 rozpoczął realizację obiektu budowlanego na działkach o nr ew. [...], położonych przy ulicy [...] w [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę (nie ukończył jej przed dniem 1 stycznia 1995 r.) W związku z powyższym Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 1995 r., znak: [...], wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy ww. obiekcie. Następnie w toku kontroli organ stwierdził, że pomimo wstrzymania przedmiotowych robót, został wybudowany pawilon-hala o wymiarach 60 m x 30 m, w konstrukcji nośnej stalowej oraz obudowie z muru ceglanego warstwowego.

Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w takim materiale dowodowym jak: w protokołach oględzin z dnia 15 lutego 1996 r., z dnia 19 kwietnia 1996 r. oraz z dnia 11 czerwca 1997 r. przeprowadzonych przez pracowników Urzędu Miasta [...] Wydziału Nadzoru Budowlanego. Również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 30 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA/Kr 1271/97 oddalając skargę T. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki, przyjął za miarodajne ustalenie, co do osoby inwestora oraz że wykonanie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego obiektu budowlanego było wykonane w warunkach samowoli budowlanej i nie stwierdził, aby organ wydając wskazaną decyzję rażąco naruszył art. 48 Prawa budowlanego.

Wskazane okoliczności pozwalają uznać za wiarygodne ustalenia organu, co do osoby inwestora – T. M. oraz że prowadzenie przez niego robót budowlanych pawilonu-hali o wymiarach 60 m x 30 m, w konstrukcji nośnej stalowej oraz obudowie z muru ceglanego warstwowego było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Polegało, bowiem na wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia.

Z tych też względów przed przystąpieniem do robót budowlanych inwestor winien legitymować się prawomocnym pozwoleniem na budowę, którego nie posiadał. Istniały, zatem podstawy materialnoprawne do oceny inwestycji, jako samowoli budowlanej i nakazania jej rozbiórki, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, który w brzmieniu obwiązującym w dacie wydania badanej decyzji, stanowił, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51".

Niewątpliwie sprawcą samowoli budowlanej jest T. M., na którego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r. na podstawie art. 48 Prawa budowanego nałożono obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej.

Przepis art. 52 Prawa budowlanego, jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (vide: wyrok NSA z 11 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2059/98, niepubl., wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08). Nie ulega również wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. Zatem prawidłowo na T. M., będącego inwestorem, został nałożony obowiązek rozbiórki obiektu. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi prezentowane jest jednomyślnie stanowisko, zgodnie, z którym nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem i nie, kto inny jak sprawca samowoli w pierwszej kolejności jest obciążony nakazem wykonania tego obowiązku (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1614/07, Lex nr 508434; Z. Niewiadomski: Ustawa – Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006). Natomiast kwestia wewnętrznych stosunków między inwestorem i właścicielem, czy też między współwłaścicielami, (z których jeden jest inwestorem) i ewentualnych rozliczeń majątkowych pozostaje poza zainteresowaniem organu budowlanego. Jednakże, gdy decyzja nakazująca rozbiórkę jest skierowana do inwestora, to niewątpliwie stronami tego postępowania winni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości, na której obiekt stoi, gdyż decyzja o rozbiórce dotyczy, bowiem ich interesu prawnego, wynikającego z prawa własności nieruchomości, które co do zasady rozciąga się na budynki na niej wzniesione (art. 47 i 48 K.c.). Jeżeli jednak J. M. jako współwłaściciel nieruchomości, bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o nakazie rozbiórki skierowanym do T. M. jako sprawcy samowoli budowlanej, to stanowi to przesłankę wznowieniową.

Stwierdzić, zatem należy, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja była podjęta przez właściwy rzeczowo organ, wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, a przede wszystkim skierowana była do podmiotu będącego stroną w sprawie, nie dotyczyła sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna, jej wykonanie nie powoduje czynu zagrożonego karą.

Prawidłowo, zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji przyjął, że badana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.