Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1684/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 494 par. 2.
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity
article: art. 99 ust. 3 pkt 3.
journal: Dz.U. 2016 poz 2142
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych C. (...)Sp. z o.o. z siedzibą we W. oraz Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2905/15 w sprawie ze skargi C. (...)Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia (...) września 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Łodzi z dnia(...)marca 2015 r., nr (...); 3. koszty postępowania sądowego znosi wzajemnie między stronami.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2905/15 oddalił skargę C(...) Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: skarżąca, Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF, organ drugiej instancji) z dnia (...) września 2015 r. nr (...) w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 15 grudnia 2014 r. Spółka wystąpiła do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Łodzi o zmianę zezwolenia z (...) września 2001 r. (...) na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej przy ul. (...). Wniosek dotyczył zmiany nazwy apteki z "MA" na "DM" oraz zmiany oznaczenia podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki z "MF" sp. z o.o. z siedzibą w W na Spółkę. Strona uzasadniła wniosek faktem połączenia Spółki ze spółką "MF" na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1030 ze zm.; dalej: k.s.h.), poprzez przeniesienie całego majątku spółki "MF na Spółkę. Decyzją z (...) marca 2015 r., znak: (...), wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. oraz art. 99 ust. 2 i art. 108 ust. 4 pkt. 4 lit. a w związku z art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 281 ze zm.; dalej: p.f.) i w związku z art. 494 § 2 k.s.h., organ zmienił zezwolenie udzielone na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej przy ul. (...) w ten sposób, że w miejsce nazwy apteki "MA" wpisał nową nazwę "DM" i odmówił dokonania zmiany tego zezwolenia w części dotyczącej zmiany podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ogólnodostępnej z "MF" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na Spółkę. Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z (...) września 2015 r. nr (...), utrzymał w mocy powyższą decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. Organ drugiej instancji wskazał, że spółka "MF" prowadzi na terenie województwa łódzkiego 2 apteki ogólnodostępne, a Spółka 5 aptek ogólnodostępnych. Ponadto, jak wynika z Krajowego Rejestru Sądowego nr (...), pod którym zarejestrowana jest Spółka jedynym jej wspólnikiem jest B (...) sp. z o.o. Oznacza to, że Spółka i B (...) sp. z o.o. stanowi grupę kapitałową, o której mowa w art. 4 pkt 14 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. B (...) sp. z o.o. prowadzi na terenie województwa łódzkiego 8 aptek ogólnodostępnych. Zatem suma aptek prowadzonych przez spółkę "MF", Spółkę oraz B (...) z o.o. wynosi 15. W świetle tego, iż na terenie województwa (...) 21 stycznia 2015 r. funkcjonowało 915 aptek ogólnodostępnych, liczba aptek ogólnodostępnych prowadzonych przez w/w przedsiębiorców przekracza określony w art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. limit aptek, które może prowadzić na terenie województwa łódzkiego grupa kapitałowa. GIF stwierdził, że na dzień wydania decyzji w II instancji na terenie województwa łódzkiego funkcjonuje 939 aptek ogólnodostępnych - zatem grupa kapitałowa nie może prowadzić więcej niż 10 aptek. GIF uznał zatem, że dokonanie zmiany zezwolenia zgodnie z wnioskiem Strony doprowadziłoby do ominięcia art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f., zgodnie z którym zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie wydaje się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1 % aptek ogólnodostępnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Spółki powołanym na wstępie wyrokiem, stwierdził, że istota problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w wyniku zaistniałego połączenia (przejęcia spółek): Skarżącej (spółka przejmująca) i spółki "MF" (spółka przejmowana) doszło do przejścia na skarżącą jako spółkę przejmującą uprawnień wynikających z zezwolenia na prowadzenie spornej apteki. Sąd zgodził się ze stanowiskiem, zgodnie z którym dla skutecznego ustanowienia wyjątku od uregulowanej w art. 494 § 2 k.s.h., zasady sukcesji uprawnień administracyjnoprawnych, wynikających z zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przejmowanej, wymagane jest by ustawa szczególna regulowała w sposób jasny i jednoznaczny, a nie wymagający dokonywania interpretacji systemowej i funkcjonalnej, że dane zezwolenie, koncesja, czy też przyznana ulga nie przechodzi na spółkę sukcesorkę. Sąd zatem doszedł do wniosku, że w sprawie doszło do przejścia uprawnień wynikających ze spornego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, na skarżącą w wyniku połączenia ze spółką "MF i przeniesienie całego majątku spółki "MF" na skarżącą. Sąd uznał, że organy Inspekcji Farmaceutycznej naruszyły art. 99 ust. 3 p.f. oraz art. 494 § 2 k.s.h., poprzez ich błędną interpretację przyjmując, że art. 99 ust. 3 p.f., normuje wyjątek od zasady uregulowanej w art. 494 § 2 k.s.h., który dopuszcza wprowadzenie takiego wyjątku w drodze szczególnego przepisu ustawy. Sąd stwierdził jednak, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., aby naruszenie przepisów prawa materialnego stanowiło podstawę uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, naruszenie to musi mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu jednak nie doszło do takiego naruszenia przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, ponieważ wydane w sprawie decyzje były prawidłowe co do rozstrzygnięcia, albowiem organy Inspekcji Farmaceutycznej miały podstawę prawną do wydania decyzji odmawiającej zmianę spornego zezwolenia na prowadzenie spornej apteki ogólnodostępnej w zakresie podmiotu uprawnionego do prowadzenia tej apteki. Zdaniem Sądu organy Inspekcji Farmaceutycznej nie mogły nie zastosować art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. i pominąć wynikającą z tego przepisu regułę antykoncentracyjną, która w ocenie Sądu, ma również zastosowanie do już wydanych zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, funkcjonujących w obrocie prawnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie: prawa materialnego, a to art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ustanawia przesłanki wydania decyzji o odmowie zmiany zezwolenia w zakresie podmiotu uprawionego w sytuacji przejścia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na spółkę przejmującą w drodze sukcesji uniwersalnej (art. 494 § 2 k.s.h.) podczas gdy art. 99 ust. 3 p.f. odnosi się jedynie do procedury udzielenia nowego zezwolenia funkcjonującego już w obrocie prawnym.

Skargę kasacyjną złożył również Główny Inspektorat Farmaceutyczny, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), poprzez naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych dotyczącym przedmiotowej sprawy i przyjęcie, że połączenie spółki C (...) Sp. z o.o. z siedzibą we W. z MF sp. z o.o. z siedzibą w . w trybie art 492 § 1 pkt 1 k.s.h. poprzez przeniesienie całego majątku spółki "MF" sp. z o.o. z siedzibą w W. na spółkę C (...) Sp. z o.o. z siedzibą we W. skutkowało również przejściem w trybie sukcesji generalnej (z mocy prawa) na spółkę przejmującą zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w (...), wydanego uprzednio na rzecz spółki przejmowanej, pomimo iż prawidłowo dokonane ustalenia faktyczne w tym zakresie nie dawały podstaw do takich ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności faktycznych o charakterze prawnokształtującym;

2. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 494 § 1 i 2 k.s.h. w zw. z art. 99 ust. 2 i art. 99 ust. 3 p.f. poprzez jednoczesne oparcie rozstrzygnięcia na dwóch krańcowo ze sobą sprzecznych i wykluczających się nawzajem wykładniach ww. norm prawnych, co znalazło swój wyraz poprzez przyjęcie przez sąd I instancji: z jednej strony, iż art. 99 ust. 3 p.f., nie stanowi przepisu, o którym mowa w art. 494 § 2 k.s.h. in fine, ograniczającego przejście zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej ze spółki przejmowanej na spółkę przejmującą w drodze sukcesji generalnej, z drugiej zaś strony poprzez wskazanie, iż organy Inspekcji Farmaceutycznej, dochodząc do wniosku, że przejęcie w niniejszej sprawie spornej apteki przez skarżącą, stoi w sprzeczności z regułą wynikającą z art. 99 ust. 3 p.f., prawidłowo odmówiły zmiany zezwolenia w zakresie podmiotu uprawnionego do prowadzenia spornej apteki, gdyż w przeciwnym razie akceptowałyby występowanie w obrocie prawnym sytuacji sprzecznej z art. 99 ust. 3 p.f, przy czym prawidłowa wykładnia art. 494 § 1 i 2 k.s.h., art. 99 ust. 2 i art. 99 ust. 3 p.f. powinna prowadzić do przyjęcia zgoła odmiennych wniosków, a mianowicie, iż art. 99 ust. 3 p.f. powinien być traktowany jako przepis szczególny w rozumieniu art. 494 § 2 k.s.h., a co za tym idzie powinien być stosowany przez organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej w celu ustalenia, czy nie zaistniała opisana w jego hipotezie sytuacja faktyczna, co w efekcie powinno skutkować stwierdzeniem braku możliwości zaistnienia tzw. ograniczonej sukcesji administracyjnoprawnej w stosunku do zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w (...), z uwagi na okoliczność, iż w stosunku do C (...) sp. z o.o. z siedzibą we W. doszłoby wówczas do przekroczenia limitów koncentracji, wskazanych w art. 99 ust. 3 p.f.

GIF wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. wniósł o rozważenie przedstawienia przedmiotowej sprawy do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, zważywszy, iż w zakresie zaskarżenia objętego niniejszą skargą kasacyjną wyłania zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, czego dowodem jest występowanie w orzecznictwie WSA w Warszawie już czterech rozbieżnych linii orzeczniczych.

Z (...) w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu wniósł o jej oddalenie w całości.

N (...) w związku ze skargą kasacyjną C (...) Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W piśmie procesowym z dnia 31 maja 2021 r. skarżąca kasacyjnie Spółka, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniosła: o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na zaprzestanie prowadzenia działalności i likwidację apteki, której dotyczy postępowanie oraz o podjęcie uchwały z uwagi na występujące w niniejszej sprawie zagadnienie prawne, które wywołało rozbieżności w orzecznictwie NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, a także sposób sformułowania zarzutów obu skarg kasacyjnych oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji oraz zarzutów zawartych w obu skargach kasacyjnych, istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do prawidłowej wykładni art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f., a w szczególności relacji tego przepisu do art. 494 § 2 k.s.h.

Art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. w brzmieniu obowiązującym w stanie faktycznym sprawy stanowił, że zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych. Zgodnie natomiast z art. 494 § 2 k.s.h. na spółkę przejmującą przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.

Według skarżącego kasacyjnie organu art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 494 § 2 k.s.h., a więc w przypadku połączenia spółek prowadzących ogólnodostępne apteki nie ma zastosowania, przewidziana w k.s.h., sukcesja uniwersalna w zakresie uprawnień administracyjnoprawnych.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki prawidłowa wykładnia art. 494 § 2 k.s.h. nie pozwala na przyjęcie, że art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. stanowi w stosunku do tego pierwszego lex specialis, ponieważ art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. określa sytuacje, w których nie wydaje się zezwolenia na prowadzenie apteki, natomiast nie odnosi się do sytuacji przejścia zezwolenia w przypadkach przejęcia spółki.

Sąd pierwszej instancji przyjął natomiast , że wprawdzie art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. nie jest przepisem szczególnym w relacji do art. 494 § 2 k.s.h., to jednak przewidziany w art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. wymóg przestrzegania limitu aptek na terenie województwa jest jednym z warunków nie tylko uzyskania zezwolenia, ale także dalszej działalności podmiotu prowadzącego aptekę. Zatem skoro w rozpoznawanej sprawie, przejęcie spornej apteki przez skarżącą Spółkę prowadzi do naruszenia wymogu określonego w art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f., to zdaniem Sądu, odmowa zmiany zezwolenia w zakresie podmiotu uprawnionego do prowadzenia spornej apteki była zgodna z prawem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki.

Zauważyć należy, że zagadnienie wykładni art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f., tj. ustalenia czy przepis ten należy interpretować w ten sposób, że wyłącza on zastosowanie art. 494 § 2 k.s.h., gdy w wyniku połączenia spółek powstaje podmiot prowadzący więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych na terenie województwa, było już przedmiotem rozważań i rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 2510/17, z 4 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3025/17, sygn. akt II GSK 3026/17 i sygn. akt II GSK 3291/17, z 5 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 2478/17, z 14 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 3537/17). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela poglądy wyrażone we wskazanych wyrokach i argumenty na ich poparcie.

Niewątpliwie art. 494 § 2 k.s.h. zawiera zastrzeżenie, że na spółkę przejmującą przechodzą z dniem przejęcia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Przewidziana w nim zasada ograniczonej sukcesji uniwersalnej znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy ustawa szczególna, odnosząca się do określonych praw lub obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym nie reguluje dopuszczalności ich przejścia na inny podmiot, a decyzja administracyjna będąca bezpośrednim źródłem tych uprawnień nie wyłącza ich sukcesji na inny podmiot.

Z przepisu art. 494 § 2 k.s.h. wynika, że w sytuacjach w nim określonych, zasadą jest przejście na spółkę przejmującą zezwoleń, koncesji i ulg przyznanych spółce przejętej, a wyjątek od tej zasady musi wynikać z ustawy lub decyzji o przyznaniu tych zezwoleń, koncesji i ulg. Ponieważ nieprzejście zezwoleń, koncesji i ulg jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 494 § 2 k.s.h., przepis ustawy lub zapis decyzji wyłączający sukcesję musi być wyraźny, a nie dorozumiany.

Nie jest wobec powyższego trafny pogląd że, przepisem wyłączającym przejście zezwolenia na prowadzenie apteki ze spółki przejmowanej na spółkę przejmującą jest przepis art. 99 ust. 3 p.f. Przepis art. 99 ust. 3 p.f. jest przepisem antykoncentracyjnym, niepozwalającym skupić obrotu środkami farmaceutycznymi przez ograniczoną ilość podmiotów prawa. Przepis ten zawiera normę kompetencyjną skierowaną do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki zakazującą wydawania nowego zezwolenia podmiotowi posiadającemu już 1% aptek w województwie. Z treści art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. w żaden sposób nie można wnioskować, że odnosi się do wyłączenia stosowania jakichkolwiek przepisów, a jedynie wyraża normę uniemożliwiającą udzielanie zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w określonych w tym przepisie przypadkach. Sprawa administracyjna, której dotyczy niniejsze postępowanie, dotyczyła zmiany udzielonego w przeszłości zezwolenia w wyniku jego przejścia na nowy podmiot, a nie udzielenia nowego.

Mając na uwadze nakaz działania organów administracji na podstawie przepisów prawa, nie jest dopuszczalne zastosowanie tego przepisu w postępowaniu o innym przedmiocie niż wydanie zezwolenia. Literalne brzmienie art. 99 ust. 3 p.f. nie daje podstaw do dekodowania z nich normy innej niż określająca powinności organu w postępowaniu o wydanie zezwolenia. Wywodzenie z przepisów, adresowanych do organu i znajdujących zastosowanie na etapie wydania zezwolenia, normy adresowanej do strony i regulującej jej zachowania po wydaniu zezwolenia jest sprzeczne z zasadami wykładni prawa.

Przepis art. 99 ust. 3 p.f. w swej treści jest jasny i spójny, nie istnieją wątpliwości interpretacyjne co do użytych zwrotów. W sposób precyzyjny określa zasady dotyczące odmowy udzielania zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sens tego przepisu jest jednoznaczny językowo, zgodny z celem regulacji. Precyzuje w dostateczny sposób kryteria, w oparciu o które należy odmówić udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w sytuacji ubiegania się przez dany podmiot o zezwolenie. Nie występuje wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej, zwroty znajdujące się w tym przepisie są na tyle precyzyjne, że dokonanie wykładni wyłącznie na płaszczyźnie językowej jest całkowicie wystarczające do ustalenia znaczenia jego treści normatywnej.

Z brzmienia art. 99 ust. 3 p.f. wprost wynika, że odnosi się on do sytuacji wydawania zezwolenia na prowadzenie apteki, czyli sytuacji, w której podmiot nabywa uprawnienie na mocy decyzji. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wydając zezwolenie na prowadzenie apteki zobowiązany jest dokonać oceny szeregu przesłanek dotyczących podmiotu ubiegającego się o zezwolenia, w tym określonych w art. 99 ust. 3 p.f. Wspomniany przepis nie daje jednak żadnej podstawy do badania tych przesłanek w sytuacji, gdy do przejścia zezwolenia dochodzi na podstawie art. 494 § 2 k.s.h., kiedy to spółka przejmująca nabywa zezwolenie z mocy prawa bez potrzeby i możliwości wydania w tej sprawie decyzji.

Przepis art. 99 ust. 3 p.f. określa sytuacje, w których nie wydaje się zezwolenia na prowadzenie apteki, natomiast w żaden sposób nie odnosi się do sytuacji przejścia zezwolenia w przypadku przejęcia spółki. Zastosowana w rozpoznawanej sprawie przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. prowadząca do wniosku, że przepis ten ma zastosowanie także po wydaniu zezwolenia, jest sprzeczna z zakazem rozszerzającej wykładni ograniczeń swobody gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W judykaturze utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym, wszelkie ograniczenia zasady wolności gospodarczej mają charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich dorozumiewać, czy domniemywać, bądź też przyjmować w drodze analogii (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1128/06, a także uchwała NSA składu siedmiu sędziów z 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 10/01).

Podkreślić należy, że gdy ustawodawca wprowadza wyłączenie stosowania sukcesji wynikającej z art. 494 § 2 k.s.h. poprzez przepis ustawy, robi to w sposób niebudzący wątpliwości. W odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wyłączenie sukcesji określonej w art. 494 § 2 k.s.h. wprowadzone zostało z dniem 25 czerwca 2017 r. Dopiero bowiem od wejścia w życie przepisu art. 99 ust. 2a pkt 1 p.f. wprowadzonego na podstawie art. 3 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Prawo farmaceutyczne (Dz. U. poz. 1015) przepis art. 494 § 2 k.s.h. nie ma zastosowania do zezwoleń na prowadzenie apteki.

W ocenie NSA zasadny jest pogląd wskazujący na to, że regulacja prawna zawarta w art. 494 k.s.h. nie jest wystarczająca do podjęcia działalności polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej w oparciu o przejęte zezwolenie, co oznacza, że spółka powinna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej prawo do podjęcia takiej działalności. W tym miejscu podkreślić należy, że czynności polegające na potwierdzeniu istniejącego prawa nie są tożsame z udzieleniem zezwolenia na prowadzenie apteki, czy jego zmianą poprzez udzielenie zezwolenia na prowadzenie kolejnej apteki.

W związku z powyższym zauważyć należy, że skoro przejście ex lege zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na skarżącą Spółkę w tym zakresie nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, to jednak możliwość faktycznego prowadzenia działalności przez spółkę przejmującą wymaga uzyskania od organu potwierdzenia w zakresie odnoszącym się do przejścia tego zezwolenia. Jednak sama czynność organu odnosząca się do potwierdzenia uprawnień przejętych z mocy prawa ma charakter stricte deklaratoryjny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej skarżącej Spółki zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego i uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając decyzje organów obu instancji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że uchylenie zaskarżonego wyroku, od którego skargi kasacyjne wniosły obie strony, powinno skutkować wzajemnym zniesieniem kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponownie rozpoznając wniosek organ będzie związany przedstawioną wyżej wykładnią przepisów prawa materialnego, a w pierwszej kolejności powinien ustosunkować się do podniesionej w piśmie skarżącej kasacyjnie Spółki z dnia 31 maja 2021 r. kwestii zaprzestania prowadzenia działalności i likwidacji apteki, której dotyczy postępowanie.