Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 115/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postep. nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.3 par.2 pkt 8, art.53 par.2b, art.119 pkt 4, art.134 par.1, art.149 par.1a i par.2, art.154 par.6, art.161 par.1 pkt 3, art.201 par.1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.12 par.1-2, art.35 par.1-3 i par.5, art.36 par.1, art.101 par.3, art.103
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 14 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w sprawie remontu utwardzonej nawierzchni parkingu dla samochodów ciężarowych I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności i przewlekłości organu; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; IV. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

B. Sp. z o.o. w G. (dalej jako: Spółka lub strona skarżąca), reprezentowana przez członka zarządu Spółki, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB lub organ I instancji) postępowania, znak: (...), w sprawie stanu technicznego parkingu dla samochodów ciężarowych na działkach nr (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...), obręb (...), m. S. Spółka zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35, art. 36 § 1 i art. 37 § 4 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: k.p.a.) przez przekroczenie terminów przy ponownym rozpoznaniu sprawy i wniosła o zobowiązanie PINB do wydania decyzji bądź podjęcia skutecznych czynności, mających na celu wyjaśnienie sprawy w przedmiotowym postępowaniu w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga, zobowiązanie PINB do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości, orzeczenie na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w zw. z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Wskazano, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte 27 maja 2018 r. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SA/Ol 357/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB lub organ odwoławczy) z 8 marca 2019 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję PINB z 21 grudnia 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego i użytkowania wskazanego wyżej parkingu dla samochodów ciężarowych. W toku ponownego rozpatrywania sprawy decyzją z 20 listopada 2019 r. PINB odstąpił od nakładania na użytkowników wieczystych wskazanych wyżej działek obowiązków wykonania określonych robót budowlanych związanych ze stanem technicznym parkingu dla samochodów ciężarowych oraz nałożył na te podmioty obowiązek niezwłocznego założenia książki obiektu budowlanego parkingu i poddawaniu go okresowym przeglądom przez uprawnione osoby. W wyniku odwołania złożonego przez Spółkę WINB decyzją z 23 grudnia 2019 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z 15 lutego 2021 r. PINB umorzył przedmiotowe postępowanie. Spółka złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, zaś decyzją z 19 kwietnia 2021 r. WINB uchylił przedmiotową decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Od powyższego rozstrzygnięcia Spółka wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 390/21 oddalił sprzeciw. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z 5 listopada 2021 r. PINB nakazał użytkownikom wieczystym nieruchomości wykonanie remontu utwardzonej nawierzchni parkingu dla samochodów ciężarowych na przedmiotowych działkach. Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez Spółkę WINB decyzją z 16 lutego 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Pismem z 20 lutego 2022 r. Spółka ponownie złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodów i wyjaśnienie sprawy, z kolei organ I instancji pismem z 21 marca 2022 r. zawiadomił, że sprawa nie może zostać rozpoznana w terminie z uwagi na wysoki stopień skomplikowania zagadnień, będących przedmiotem postępowania oraz wskazał, że przewidywany termin załatwienia sprawy to 21 maja 2022 r. Przy czym, jak podkreśliła strona skarżąca, organ I instancji nie poinformował w tym zawiadomieniu o szczegółach skomplikowania zagadnień oraz o możliwości wniesienia ponaglenia. Spółka podała, że takie ponaglenie złożyła 23 marca 2022 r. W ocenie Spółki działania organu miały znamiona zarówno bezczynności, jak i przewlekłości. Wskazano, że przedmiotowa sprawa została zainicjowana 27 maja 2018 r., natomiast organ mimo konkretnych wniosków strony skarżącej nie prowadzi obecnie żadnych czynności, mających wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Organ I instancji nie odniósł się także do licznych wniosków strony skarżącej w zakresie przeprowadzenia dodatkowych dowodów, opracowań i analiz, w tym wydania konkretnych postanowień z tym związanych. Takie działania mogą prowadzić do sytuacji, w której przedmiotowe postępowanie nigdy nie zostanie zakończone. Jednocześnie wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 25/21, stwierdził już raz bezczynność organu I instancji w niniejszej sprawie, jednak od tego czasu sytuacja nie uległa zmianie, bowiem organ I instancji w dalszym ciągu unika zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, umożliwiającego wydanie prawidłowo uzasadnionej i merytorycznej decyzji w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty za bezzasadne. Podniesiono, że przedmiotowe postępowanie jest jednym z kilku postępowań, dotyczącym legalności wybudowania wykonanych robót oraz stanu technicznego obiektów znajdujących się na tym samym obszarze. Przedmiotem analizy są budowy i prace budowlane realizowane od lat 60. ubiegłego wieku do chwili obecnej. Ze względu na skomplikowanie oraz fakt, że postępowania dotyczą jednego obszaru, podzielonego na wiele działek i mających wielu właścicieli, w dodatku liczba działek i podmiotów będących właścicielami działek zmienia się w trakcie prowadzonych postępowań, postępowania te były prowadzone jednoosobowo przez inspektora, który ostatecznie z końcem grudnia 2021 r. przeszedł na emeryturę. Od tego czasu do 1 maja 2022 r. w organie I instancji pozostał jeden pracownik merytoryczny i dwóch pracowników administracyjnych. Podniesiono, że rozbudowana zawartość materiału dowodowego, liczne wyroki, decyzje, ilość kwestii wymagających wyjaśnienia oraz czasowe nieobecności w pracy w związku z COVID-19 w sposób nieuchronny wpłynęły na przebieg i czas prowadzonego postępowania. Wskazano również, że zawieszenie postępowania wynika bezpośrednio z analizy decyzji WINB oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 357/19. W ocenie organu I instancji prowadzenie postępowania w sprawie stanu technicznego obiektu przed niepodważalnym ustaleniem legalności jego wybudowania jest niedopuszczalne. Postępowanie dotyczące legalności budowy ma w tej sytuacji pierwszeństwo i jest zagadnieniem wstępnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że Spółka spełniła wymóg formalny, jakim jest, w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia, rozstrzygnięte postanowieniem (...) Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB lub organ II instancji) z 6 kwietnia 2022 r., który stwierdził, że organ I instancji nie pozostawał w bezczynności ani nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Należy również zauważyć, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008r., sygn. akt I OPS 6/08, CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania.

Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania, w świetle orzecznictwa, wystąpi z reguły wówczas, gdy w określonym przepisami terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, jednakże mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności, ponieważ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub podejmuje czynności pozorne czy też zbędne. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy postępowanie jest prowadzone opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym.

W związku z tym, w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej charakteru (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 202/13, CBOSA). Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o następujące kryteria: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne prowadzenie postępowania dowodowego (co nie zawsze znaczy szybkie), zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Zgodnie zaś z ogólną wytyczną zawartą w art. 35 § 1 k.p.a. sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Organ administracji publicznej powinien prowadzić więc postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że powyższy przepis należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a. traktować jako terminy maksymalne, a organ prowadzący postępowanie nie tylko zachował terminy określone w k.p.a., ale także w razie możliwości załatwił sprawy w terminie krótszym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt VII SAB/Wa 40/06, LEX nr 255859). Dążenie organu prowadzącego postępowanie do jak najszybszego załatwienia sprawy nie powinno jednak prowadzić do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Długość terminu załatwienia danej sprawy zależy od jej charakteru. Zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (np. danych z ewidencji, rejestrów). Niezwłocznemu załatwieniu podlegają nie tylko sprawy proste, lecz także "sprawy zawiłe i skomplikowane, w których jednakże nie trzeba prowadzić postępowania dowodowego, ponieważ albo cały materiał dowodowy jest od razu dostarczany przez stronę, albo materiał ten może być uzupełniony przez organ administracyjny poprzez podjęcie odpowiednich czynności faktycznych. Na gruncie procedury administracyjnej należy przyjąć, że użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", organ powinien dysponować realnym – w konkretnych okolicznościach – czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ powinien więc wydać rozstrzygnięcie bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności (por. Anna Golęba, (w:) Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2015). Oczywiście termin załatwienia sprawy, w której nie jest wymagane prowadzenie postępowania wyjaśniającego, nie powinien być dłuższy niż termin przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. dla sprawy wymagającej przeprowadzenia takiego postępowania. Sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, a więc sprawy, których załatwienie wiąże się z koniecznością zgromadzenia dowodów, wyjaśnień i informacji, powinny być załatwiane przez organ pierwszej instancji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jeżeli natomiast sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, organ powinien załatwić taką sprawę nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia jej wszczęcia. O szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy możemy mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z zawiłym stanem faktycznym sprawy, wymagającym przeprowadzenia licznych czynności dowodowych, jak i ze złożonym, niełatwym do ustalenia stanem prawnym, wymagającym wnikliwej analizy oraz wykładni przepisów prawa. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W niniejszym postępowaniu strona skarżąca zarzuciła organowi I instancji bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie stanu technicznego parkingu dla samochodów ciężarowych na działkach nr (...),(...),(...),(...),(...),(...) i (...), obręb (...), m. S. Podkreślono, że przedmiotowa sprawa została zainicjowana 27 maja 2018 r. Przedstawiając szczegółowo stan faktyczny sprawy, wskazano, że po uchyleniu przez WINB decyzją z 16 lutego 2022 r. decyzji organu I instancji z 5 listopada 2021 r. nakazującej użytkownikom wieczystym nieruchomości wykonanie remontu utwardzonej nawierzchni parkingu dla samochodów ciężarowych na przedmiotowych działkach i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, organ I instancji nie przeprowadził stosownych czynności, prowadzących do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Mimo, że Spółka złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodów i wyjaśnienie sprawy, organ I instancji pismem z 21 marca 2022 r. zawiadomił, że sprawa nie może zostać rozpoznana w terminie z uwagi na wysoki stopień skomplikowania zagadnień, będących przedmiotem postępowania oraz wskazał, że przewidywany termin załatwienia sprawy to 21 maja 2022 r. Przy czym, jak podkreśliła strona skarżąca, organ I instancji nie poinformował w tym zawiadomieniu o szczegółach skomplikowania zagadnień. Takie działania organu I instancji, zdaniem Spółki, stanowią o bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu niniejszego postępowania.

W sprawie organ I instancji wydał postanowienie o zawieszeniu przedmiotowego postępowania. Zgodnie zaś z art. 35 § 5 k.p.a. okresów zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów określonych dla załatwienia sprawy. Przepis art. 103 k.p.a. również stanowi, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Zatem w czasie zawieszenia postępowania formalnie organ nie jest bezczynny w wydaniu decyzji. W czasie trwania zawieszenia postępowania nie można zobowiązać organu do wydania decyzji. Kwestia zasadności zawieszenia postępowania i trwania takiego stanu winna być ewentualnie zwalczana przez wnioskodawcę stosownymi środkami prawnymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, zgodnie z którym prawidłowość zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu ze skargi na przewlekłość lub bezczynność organu administracji (por. wyroki NSA: z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2461/17, z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 634/18, z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2120/16; z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II GSK 2317/15, dostępne w CBOSA). Nie można bowiem pomijać, że k.p.a. umożliwia zaskarżenie postanowienia o zawieszeniu postępowania, a także dopuszcza żądanie podjęcia zawieszonego postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania organ rozstrzyga postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, a więc stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. postanowienie w tym przedmiocie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wówczas Sąd władny byłby oceniać legalność zawieszenia postępowania. Nie sposób pomijać również, że z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. W myśl tego unormowania sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem oceny kwestii, która podlegać mogłaby odrębnemu zaskarżeniu. Dlatego, rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie bada, czy zawieszenie postępowania było racjonalne.

Niewątpliwie organ I instancji naruszył przepisy art. 12 § 1 i § 2, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. Przepisy te nakazują organom administracji publicznej załatwiać sprawy niezwłocznie i tylko w przypadku konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego możliwe jest przedłużanie wydania decyzji do miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych do dwóch miesięcy. Jednocześnie o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie po wniesieniu skargi, a przed jej rozpatrzeniem, PINB postanowieniem z 29 kwietnia 2022 r. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie do czasu ostatecznego zakończenia postępowania mającego na celu ustalenie legalności budowy (budowy, rozbudowy i przebudowy) parkingu dla samochodów ciężarowych. Podkreślić przy tym należy, że w sytuacji ustania bezczynności i przewlekłości sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy z dnia orzekania. Jeżeli zatem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępne w CBOSA). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt. I sentencji wyroku.

Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ, nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. II sentencji wyroku. Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub prowadzący do bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). W sprawie organ otrzymał decyzję WINB z 16 litego 2022 r. uchylającą decyzję organu I instancji 17 lutego 2022 r. Oznacza to, że od tej daty zaczął biec termin załatwienia sprawy. Postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania organ podjął 29 kwietnia 2022 r., a więc z naruszeniem terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. (dwa miesiące w przypadku spraw szczególnie skomplikowanych). Niemniej jednak Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że organ pismem z 21 marca 2022 r. poinformował o przedłużeniu postępowania, zaś już po wniesieniu skargi zawiesił postępowanie, wydając postanowienie w sprawie zawieszenia z nieznacznym przekroczeniem terminu do załatwienia sprawy. Dlatego też zdaniem Sądu w sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

Sąd oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny (pkt III sentencji wyroku) uznając, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie tego wniosku, ze względu, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika bowiem z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Sąd może więc orzec jeden z tych środków represyjnych albo oba łącznie (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 1314/16, LEX nr 2255883). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017r., sygn. akt II GSK 1695/16, CBOSA).

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od wniesionej skargi orzeczono w pkt. IV sentencji wyroku, na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a.