Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2464/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 174 ust. 1, art. 159, art. 154 ust. 1 i 2, art. 153, art. 194 ust. 2, art. 195a ust. 1, art. 195 ust. 1, art. 158, art. 175, art. 181, art. 186, art. 186a, art. 151, art. 156 ust. 1, art. 178 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej wobec rzeczoznawcy majątkowego oddala skargę


UZASADNIENIE

M. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej też jako "Minister") z dnia [...] września 2017 r., nr [...], którą po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2015 r. nr [...], orzekającą o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego M. W. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres [...] miesięcy.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły normy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz, 1257, dalej "k.p.a.") oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U. poz. 1907, z póżn. zm.).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych oraz prawnych.

Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych (dalej "Prezes ANR") zwrócił się z wnioskiem o wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego M. W. w związku ze sporządzeniem następujących operatów szacunkowych:

1. Operatu szacunkowego nieruchomości zabudowanej, obrąb W., gmina P., powiat [...], województwo [...] - [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...]. [...], [...],[...], [...] o pow. łącznej [...]ha. Operat został sporządzony w dniu [...] grudnia 2012 r. dla potrzeby ustalenia wartości rynkowej na dzień wyceny dla aktualnego sposobu użytkowania celem sprzedaży. W dniach [...] marca i [...] sierpnia 2013 r. sporządzone zostały aneksy do tego operatu;

2. Operatu szacunkowego nieruchomości gruntowej niezabudowanej, obręb B., gmina B. [...], powiat [...], województwo [...] - działki nr [...],[...],[...], [...], [...]. [...]. [...]o łącznej pow. [...]ha. Operat został sporządzony [...] lipca 2013 r. dla potrzeby ustalenia wartości rynkowej na dzień wyceny dla aktualnego sposobu użytkowania celem sprzedaży.

3. Operatu szacunkowego nieruchomości gruntowej zabudowanej o pow. [...] ha, obrąb C., gmina K. [...], powiat [...], województwo [...]. Operat został sporządzony [...] lipca 2013 r, dla potrzeb ustalenia wartości rynkowej na dzień wyceny dla aktualnego sposobu użytkowania celem sprzedaży.

4. Operatu szacunkowego nieruchomości zabudowanej o pow. [...]ha oraz udziału [...] w działce gruntu nr [...]o pow. [...]ha, obręb [...], gmina B. [...], powiat [...], województwo [...]. Operat został sporządzony [...] czerwca 2013 r. w celu sprzedaży nieruchomości.

5. Operatu szacunkowego nieruchomości zabudowanej o pow. [...]ha, obręb T., gmina [...], powiat [...], województwo [...]. Operat został sporządzony [...] lipca 2013 r. dla potrzeb ustalenia wartości rynkowej na dzień wyceny dla aktualnego sposobu użytkowania, celem sprzedaży.

We wniosku Prezes ANR podniósł zarzuty w zakresie zdefiniowania oraz analizy i charakterystyki rynku lokalnego, cech rynkowych i ich wag, cen nieruchomości porównawczych oraz stosowania schematu przy sporządzaniu operatów szacunkowych:

1. Niezależnie od położenia szacowanej nieruchomości, powierzchni czy charakteru (zabudowana czy niezabudowana, potencjał i różnorodność zabudowy), jako rynek lokalny przyjęto rynek wojewódzki bez odniesienia się do rynków lokalnych (gmina, grupa gmin, powiat). Określone wartości rynkowe są więc funkcją cen nieruchomości położonych w niektórych przypadkach w znacznej odległości od przedmiotów wyceny, na obszarach o innych uwarunkowaniach rynkowych. W niektórych przypadkach (dotyczy gruntów rolnych niezabudowanych) wartości te znacznie odbiegają od cen kształtujących się w danej gminie, gminach sąsiednich czy powiecie. Przyjęte do wyceny bazy danych zawierają niemal wyłącznie nieruchomości sprzedawane przez Agencję Nieruchomości Rolnych, z pominięciem rynku prywatnego;

2. Cechy rynkowe i ich wagi nie są określane na podstawie ogólnie przyjętych sposobów (analiza rynku, analiza preferencji potencjalnych nabywców, analiza rynków równoległych) są identyczne we wszystkich operatach szacunkowych dla gruntów rolnych niezabudowanych, ośrodków gospodarczych i gruntów budowlanych. Praktycznie nie została uwzględniona lokalizacja przy wycenie gruntów' rolnych niezabudowanych. Tak więc, na wartość rynkowa nieruchomości nie ma wpływu położenie na terenie województwa [...], np. w niedalekiej odległości od P.;

3. Ceny przyjmowane do analiz porównawczych nie dotyczą nieruchomości, które były przedmiotem sprzedaży. Ich wysokość nie wynika z aktów notarialnych. Rzeczoznawca na masową skalę stosuje metodę "szatkowania" sprzedanych wcześniej nieruchomości rolnych zabudowanych, uzyskując w ten sposób "bazy" różnego rodzaju nieruchomości. We wniosku znajdują się szczegółowe przykłady takiego postępowania udokumentowane dodatkowo załączonymi aktami notarialnymi. W operacie dotyczącym nieruchomości w obrębie W. z jednej nieruchomości zabudowanej (S. [...]) wydzielono nawet dwa ośrodki gospodarcze, które potraktowano jako dwie odrębne "nieruchomości" (transakcje nr [...] i [...] na str. 64). W tym samym operacie szacunkowym z nieruchomości rolnej zabudowanej K. wydzielono nawet samą [...] wraz z jej "ceną", która posłużyła do wyceny [...] znajdującej się na nieruchomości w obrębie W. oraz [...] znajdującej się na nieruchomości Z.. Nawet przy wycenie nieruchomości rolnych niezabudowanych (np. operat dotyczący nieruchomości w obrębie B., wszystkie obiekty porównawcze i ich ceny zamieszczone w bazie na str. 18 pochodzą z "wydzielenia" z nieruchomości zabudowanych. W związku z powyższym skarżący wyraził wątpliwość, czy tak spreparowane "nieruchomości" można traktować jako podobne do przedmiotu wyceny, a tak ustalone "ceny" można traktować jako ceny rynkowe oraz czy rzeczywiście "w bazie danych wykorzystanej w procesie wyceny przedmiotowej nieruchomości przedstawiono nieruchomości w pełni charakteryzujące badany rynek oraz najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej", jak stwierdził rzeczoznawca majątkowy na str. 14 operatu szacunkowego;

4. Operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego są niemal identyczne, niezależnie od położenia szacowanej nieruchomości, powierzchni, czy charakteru (zabudowana czy niezabudowana, potencjał i różnorodność zabudowy). Operaty szacunkowe zawierają niemal identyczną analizę rynku, cechy rynkowe i ich wagi oraz bardzo podobne bazy transakcji, np. w czterech operatach szacunkowych dotyczących nieruchomości położonych w miejscowościach: B., G., Z. i T., w bazach nieruchomości uznanych za podobne powtarza się [...] tych samych transakcji. Tymczasem nieruchomości rolne zabudowane są niepowtarzalne i należy uwzględniać ich indywidualne cechy poprzez dobór odpowiedniej bazy nieruchomości podobnych.

Pismem z [...] grudnia 2013 r.. nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiadomił M. W. o wszczęciu wobec niego postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze sprawą przedstawioną przez Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych w piśmie z [...] listopada 2013 r., nr [...]. Jednocześnie akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej (dalej "KOZ", "Komisja") po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustaliła, że M. W. naruszył przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania czynności objętych niniejszym postępowaniem w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 178 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2015 r. poz. 1774, dalej jako "u.g.n."). Wystąpiła o zastosowanie wobec niego kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 2 u.g.n., tj. kary nagany.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju orzekł o zastosowaniu wobec M. W. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres [...] miesięcy.

M. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z powyższym Minister Infrastruktury i Budownictwa pismem z [...] listopada 2015 r. zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie.

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ponownie stwierdziła, że M. W. naruszył przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania czynności objętych niniejszym postępowaniem w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 178 u.g.n. i wystąpiła o zastosowanie wobec niego kary dyscyplinarnej zawieszenia uprawnień zawodowych na okres [...] miesięcy.

W tych okolicznościach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Minister stwierdził, że zarzuty z pkt 1 - 3 znalazły potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym (przy czym zarzut nr 2 w części), natomiast zarzut z pkt 4 odrzucono.

W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do zarzutu pierwszego, organ opisał wskazane wcześniej zarzuty i uchybienia rzeczoznawcy oraz wskazał m.in., że przedmiotem wyceny były nieruchomości gruntowe o dużym zróżnicowaniu w zakresie części składowych gruntu i wielkości powierzchni. W dniu ich wyceny wchodziły w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, którym dysponowała Agencja Nieruchomości Rolnych. Rzeczoznawca dokonał oszacowania nieruchomości sumując wartości ich funkcjonalnych części stanowiących grunty rolne niezabudowane, ośrodki gospodarcze, grunty pod urządzenia produkcji rolnej, tereny urządzeń doprowadzania i usuwania ścieków, tereny parków, grunty pod drogi i tereny lasów, wyodrębnionych w zależności od przeznaczenia, stanu zagospodarowania i sposobu użytkowania. Organ odniósł się do każdego ze sporządzonych operatów, przytaczając wyciągi z ich treści.

W odniesieniu do operatu szacunkowego wymienionego w pkt 1, Minister wskazał, że w tym operacie oraz w późniejszych aneksach do tego operatu rzeczoznawca odrębnie określił wartości siedmiu części funkcjonalnych: gruntów rolnych niezabudowanych, zabudowanego ośrodka gospodarczego, gruntów pod drogami, gruntów pod urządzeniami produkcji rolnej, terenów urządzeń doprowadzania i usuwania ścieków, terenów parków oraz terenów lasów z drzewostanem. Do wyceny gruntu rolnego niezabudowanego o powierzchni [...] ha rzeczoznawca przyjął zbiór [...] nieruchomości położonych w miejscowościach: W. i J. w gminie S. oraz P. [...] w gminie M. (wszystkie trzy w powiecie [...]) oraz w miejscowości P. w gminie R. w powiecie [...]. Wszystkie nieruchomości zostały sprzedane przez Agencję Nieruchomości Rolnych, przy czym [...] z nich w trybie bezprzetargowym. W trzech przypadkach cena sprzedaży została rozłożona na raty. W jednym przypadku grunt porównawczy stanowił jedynie część większej sprzedawanej nieruchomości, w skład której wchodziły grunty zabudowane, park pałacowy, tereny zieleni i drzewostan. W piątym przypadku na części nieruchomości znajdował się drzewostan.

W zakresie operatu szacunkowego wymienionego w pkt 2, Minister wskazał, że rzeczoznawca dokonując wyceny określił wartości trzech części funkcjonalnych: gruntów rolnych niezabudowanych, gruntów opisanych jako "struktura przekształceń i intensyfikacja systemu osadniczego" oraz gruntów pod drogami. Do analizy porównawczej przyjął zbiór [...] transakcji, których przedmiotem były nieruchomości sprzedane przez ANR, w większości w trybie bezprzetargowym. W niektórych przypadkach cena sprzedaży została rozłożona na raty. W każdym przypadku grunt porównawczy stanowił jedynie część większej sprzedawanej nieruchomości, w której skład wchodziły również grunty o innej funkcji, w tym także grunty zabudowane. Powierzchnie gruntów przyjętych do porównań zawierają się w granicach od [...] ha do [...] ha, przy czym grunt wyceniany jest znacznie mniejszy ([...]ha).

W operacie szacunkowym wymienionym w pkt 3 rzeczoznawca majątkowy odrębnie określił wartości trzech części funkcjonalnych: gruntów rolnych niezabudowanych o powierzchni [...]ha, zabudowanego ośrodka gospodarczego oraz gruntu parkowego z drzewostanem oraz urządzeń. Wyceny gruntów rolnych niezabudowanych dokonał na podstawie podobnego zbioru transakcji, jak w przypadku szacowania nieruchomości położonej w obrębie B. (uzupełnił wykorzystany przy dwóch pierwszych wycenach zbiór o trzy transakcje dotyczące nieruchomości położonych w powiecie [...], sprzedanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych).

W operacie szacunkowym wymienionym w pkt 4, rzeczoznawca majątkowy odrębnie określił wartości [...] części funkcjonalnych: gruntów rolnych niezabudowanych o powierzchni [...]ha, zabudowanego ośrodka gospodarczego, gruntów parkowych z drzewostanem oraz urządzeń i udziału [...]części w działce gruntu nr [...]o powierzchni [...]ha. Wyceny gruntów rolnych niezabudowanych dokonał na podstawie identycznego zbioru transakcji, jak w przypadku szacowania nieruchomości położonej w obrębie B., w gminie B. [...], w powiecie [...].

W operacie szacunkowym dotyczącym nieruchomości zabudowanej, o którym mowa w pkt 5, rzeczoznawca majątkowy odrębnie określił wartości [...] części funkcjonalnych: gruntów rolnych niezabudowanych o powierzchni [...] ha, zabudowanego ośrodka gospodarczego, zespołu parkowo - pałacowego oraz urządzeń. Wyceny gruntów rolnych niezabudowanych dokonał na podstawie niemal identycznego zbioru transakcji, jak w przypadku szacowania nieruchomości położonej w obrębach: B. i Z. (uzupełnił zastosowany poprzednio zbiór o jedną transakcję dotyczącą nieruchomości położonej w powiecie [...], sprzedanej przez Agencję Nieruchomości Rolnych).

Minister analizując materiał dowodowy oraz rozpatrując postawione rzeczoznawcy zarzuty stwierdził, że rzeczoznawca naruszył § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie"). W ocenie organu, analiza i charakterystyka rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny jest niewystarczająca. Rzeczoznawca pominął we wszystkich wycenach obrót nieruchomościami rolnymi dokonywany przez osoby prywatne, nie analizował też wpływu warunków zawierania umów na możliwość ich wykorzystania w podejściu porównawczym. Następnie opisano charakter sprzedaży przedmiotowych gruntów przez ANR. Dalej organ wskazał, że analiza rynku powinna w pierwszej kolejności dotyczyć transakcji zawieranych w obrocie prywatnym. Tymczasem rzeczoznawca nie przywołał żadnych transakcji dotyczących tego rodzaju gruntów, w każdym przypadku zdyskwalifikował ten materiał porównawczy, Nie przeprowadził również analizy rynku nieruchomości rolnych zabudowanych, pomimo że takie nieruchomości były przedmiotem obrotu na rynku województwa [...] i znane były ceny i cechy tych nieruchomości. Bez jakiegokolwiek uzasadnienia przyjął sposób szacowania polegający na podziale wycenianych nieruchomości na części funkcjonalne. Poszczególne części funkcjonalne porównywał w procesie szacowania do części funkcjonalnych nieruchomości, które były sprzedawane jako jedna całość. Do obliczeń przyjmował "ceny" tych części funkcjonalnych, których nie można uznać za ceny transakcyjne. Ceny te nie były wynikiem popytu i podaży, lecz nierynkowych ustaleń wynikających z wymogów podatkowych lub potrzeb ewidencji księgowej.

Minister wskazywał, że w toku postępowania rzeczoznawca argumentował przyjęty sposób wyceny długoletnią praktyką w tym zakresie oraz nietypowym charakterem wielkoobszarowych zabudowanych nieruchomości rolnych, utrzymywał jej zgodność z prawem, a także zarzucił organowi brak kompetencji do oceny, czy dobór rynku i jego analiza jest prawidłowa. Organ nie zgodził się z argumentacją strony, stwierdził, że rzeczoznawca naruszył § 26 ust. 1 oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia (wcześniej przytaczając ich treść) poprzez pominięcie analizy rynku lokalnego i niewłaściwe określenie rodzajów rynków objętych analizą, a także § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia (również przytaczając jego treść) poprzez niezamieszczenie pełnych i wyczerpujących analiz rynków nieruchomości stanowiących podstawy sporządzonych wycen.

Odnosząc się do zarzutu drugiego, Minister wyjaśnił, że rzeczoznawca dla nieruchomości wycenionej w operacie szacunkowym wymienionym w pkt 1, utworzył zbiór [...] transakcji i ustalił 3 cechy rynkowe: "przydatność rolnicza" z wagą [...]%, "walory organizacyjne nieruchomości" ([...]%) i "dostępność do dróg publicznych i odległość od lokalnych rynków zbytu" ([...]%). Dla pierwszej z nich przyjął stany: "średnia" i "słaba", dla drugiej i trzeciej: "średnio korzystne" i "niekorzystne". Dla nieruchomości wycenionej w operacie szacunkowym wymienionym w pkt 2, utworzył zbiór [...] transakcji i ustalił identyczne cechy rynkowe i ich wagi. Dla cechy "przydatność rolnicza" przyjął stany: "dobra" i "średnia", a dla dwóch pozostałych cech identyczne jak w przypadku wyceny nieruchomości położonej w obrębie W.. Przy wycenie ośrodka gospodarczego - części nieruchomości gruntowej zabudowanej wycenionej w operacie szacunkowym wymienionym w pkt 1, utworzył zbiór [...] transakcji i ustalił [...] cechy rynkowe: ,,położenie, lokalizacja, otoczenie" z wagą [...]%, "wyposażenie techniczne - infrastruktura" ([...]%) i "stan techniczno - użytkowy" ([...]%). Dla pierwszej z nich przyjął stany: "korzystne" i "średnio korzystne", dla drugiej i trzeciej: "średnie" i "dostateczne". Z kolei wyceniając ośrodek gospodarczy stanowiący część nieruchomości wycenionej w operacie szacunkowym wymienionym w pkt 4, rzeczoznawca utworzył zbiór [...] transakcji i ustalił identyczne cechy rynkowe i ich wagi, jak w przypadku wyceny ośrodka gospodarczego w obrębie W.. Ustalił też identyczne stany dla cech, z wyjątkiem cechy "wyposażenie techniczne - infrastruktura", dla której dodał trzeci możliwy stan: "dobre".

Odnosząc się do wyjaśnień strony podniesionych w toku postępowania, organ wskazał, że rzeczoznawca nie wskazał w operatach oraz nie uzasadnił w trakcie postępowania wyjaśniającego prawidłowości doboru cech rynkowych z uwzględnieniem uwarunkowań analizowanych rynków i utworzonych na ich podstawie zbiorów nieruchomości uznanych za podobne do wycenianych gruntów, a rozważania teoretyczne poczynione przez rzeczoznawcę uznał za niewystarczające. Wątpliwości organu budzi także odzwierciedlenie założenia, iż położenie nieruchomości w stosunku do większych aglomeracji uwzględnia cecha rynkowa "dostępność do dróg publicznych i odległość od rynków zbytu" w procedurze wyceny nieruchomości zabudowanej o powierzchni [...]ha, położonej w obrębie W., najbliżej P., bo w odległości [...] km i około [...] km od G.. Rzeczoznawca przyjął jako podstawę wyceny zbiór pięciu nieruchomości, w tym dwie położone bliżej miasta w stosunku do nieruchomości wycenianej. Opisując szczegóły dokonanej wyceny Minister zarzucił stronie, że pomimo iż położenie wycenianej nieruchomości jest atrakcyjne i korzystniejsze w stosunku do nieruchomości przyjętych do porównań, nie znalazło to odzwierciedlenia przy określaniu wartości gruntów rolnych. Wskazał przy tym, że nieruchomości te co prawda miały mniejsze powierzchnie - od [...] ha do [...]ha, jednakże tak istotne różnice cen i określonej wartości mogą budzić wątpliwości. Uznał, że zarzut nieuwzględnienia wpływu położenia nieruchomości wycenianej w niedalekiej odległości od P., został udokumentowany. Złożone przez stronę wyjaśnienia nie odnoszą się do opisanych wyżej niekonsekwencji w ocenie przedmiotu wyceny i nieruchomości porównawczych w zakresie cechy rynkowej. Organ przytoczył treść § 55 ust. 2 rozporządzenia, wskazując na jego naruszenie oraz naruszenie § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia.

W zakresie zarzutu trzeciego, Minister wyjaśnił, że rzeczoznawca we wszystkich operatach szacunkowych przyjął sposób wyceny polegający na odrębnym oszacowaniu "części funkcjonalnych'' i sumowaniu otrzymanych wartości. Jednak w żadnym operacie szacunkowym nie zamieścił uzasadnienia takiego postępowania. Istotą stwierdzonego naruszenia prawa nie jest brak możliwości określenia wartości nieruchomości jako sumy wartości jej części funkcjonalnych, lecz wykorzystanie w procesie wyceny "cen" wydzielonych części funkcjonalnych, nie będących cenami transakcyjnymi, o których mowa w art. 151 ust. 1 u.g.n. Dalej wskazał, że wyszczególnione w art., 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Wydzielone części nieruchomości nie były przedmiotem odrębnych sprzedaży, a ich ceny nie wynikały z uwarunkowań rynkowych, lecz z ustaleń wynikających z wymogów podatkowych lub potrzeb ewidencji księgowej ANR. Wobec powyższego organ wskazując na naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia.

Niezależnie od oceny zasadności zarzutów, Minister stwierdził ponadto inne okoliczności wskazujące na naruszenia w zakresie braku szczególnej staranności wymaganej od rzeczoznawcy majątkowego na podstawie art. 175 ust. 1 u.g.n. Uznał, że nie są wiarygodne zamieszczone w operatach szacunkowych wykresy uzasadniające stabilizację cen i "trend czasowy na poziomie [...]%". Rzeczoznawca nie wskazał bowiem danych stanowiących podstawę do sporządzenia tych wykresów. Stwierdził on, że "okresowe wahania cen (w górę i dół) publikowane przez GUS i ANR nie uprawniają do zastosowania dodatniego bądź ujemnego trendu czasowego dla wielkoobszarowych gruntów rolnych", a tymczasem przyjmował do analiz ceny uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa, ignorując przy tym publikowane przez ten podmiot wskaźniki wzrostu cen nieruchomości. Organ wyjaśnił, że próba kwestionowania trendu powinna zostać odpowiednio udokumentowana poprzez wskazania transakcji przyjętych do analizy. W związku z powyższym organ stwierdził naruszenie przez rzeczoznawcę § 3 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, tym bardziej, że w składanych wyjaśnieniach, rzeczoznawca nie przedstawił danych, na których opierał cytowane konkluzje.

Minister zwrócił również uwagę na sporządzone przez rzeczoznawcę aneksy do operatów szacunkowych, które argumentował uwagami zleceniodawcy. Przywołując treść art. 156 ust. 1 u.g.n. wyjaśnił, że aneksy nie spełniają warunków opinii w rozumieniu u.g.n. i rozporządzenia, Nie mieszczą się również w katalogu opracowań wymienionych w art. 174 ust. 3a u.g.n., które może sporządzać rzeczoznawca majątkowy. Regulacje te nie przewidują również dokonywania korekty wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym poprzez sporządzenie uzupełniających opracowań. W tym zakresie omówił niezasadność stanowiska strony, argumentując, że ewentualne zmiany w operacie szacunkowym dokonywane w formie aneksu nie mogą zmieniać ustaleń związanych z procesem wyceny nieruchomości. Stwierdził naruszenie przez rzeczoznawcę art. 156 ust. 1 u.g.n. oraz § 55 i § 56 rozporządzenia poprzez określenie wartości nieruchomości w opracowaniu nie spełniającym wymogów stawianych operatom szacunkowym.

Ponadto organ stwierdził, że rzeczoznawca we wszystkich operatach nieprawidłowo określił przedmiot i zakres wyceny, bowiem w ocenie organu choćby ze sporządzonego operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2012 r. wynika, że wycenie nie podlegały wszystkie działki wchodzące w skład nieruchomości, a także rzeczoznawca nie odniósł się w nim do wpisu "ograniczenia w rozporządzaniu nieruchomością", ujawnionego w dziale III księgi wieczystej. Podobne błędy przy określeniu przedmiotu i zakresu wyceny popełnione zostały także w pozostałych operatach szacunkowych.

Uznając ciężar ww. uchybień za istotny, organ wyjaśnił, że nie było możliwe orzeczenie kary proponowanej przez Komisję, bowiem byłaby ona zbyt łagodna. Wskazał, że rzeczoznawca podczas sporządzania przedmiotowych operatów szacunkowych w sposób bardzo poważny naruszył podstawowe przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości. Sporządzony operat powinien być pozbawiony błędów i rozbieżności, które mogłyby wpłynąć na jego wiarygodność i moc dowodową. Za szczególnie istotne okoliczności uznał fakt, że nieruchomości będące przedmiotem wyceny stanowiły własność Skarbu Państwa oraz brak przeświadczenia rzeczoznawcy o popełnionych błędach.

Wyjaśnił też, że osoba wykonująca zawód noszący znamiona zawodu zaufania publicznego powinna wystrzegać się wykonywania czynności zawodowych w sposób mogący podważać wiarygodność dokonanych czynności przy wycenie nieruchomości, dlatego też kara zawieszenia uprawnień na okres [...] miesięcy jest adekwatna.

Od powyższej decyzji M. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając ją w całości, wniósł o jej uchylenie. Nie przedstawił konkretnych zarzutów naruszenia, czy to przepisów prawa materialnego czy też przepisów postępowania. W uzasadnieniu skarżący zmierzał do wykazania, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie wnosiła o wymierzenie tak wysokiej kary, a zatem Minister w sposób nieuprawniony zawiesił jego uprawnienia do wykonywania zawodu na okres [...] miesięcy. Zwrócił tez uwagę na okoliczność oceniania przez organ sporządzonego szacunku nieruchomości bez znajomości przedmiotu wyceny, braku regulacji jednoznacznie zabraniającej wykorzystywać dane (ceny) zawarte w akcie notarialnym transakcji nieruchomości. Wskazał, że rzeczoznawca nie kreuje nowych danych, a jedynie wykorzystuje informacje wyszczególnione w akcie notarialnym. Operuje on na rynku bardzo dużych obszarowo nieruchomości rolnych, których transakcje w skali całego kraju zamykają się w liczbie kilkunastu. Przez lata została wypracowana procedura wyceny, która dopuszczana jest przez Agencje Nieruchomości Rolnych. Zarzut nie dokonania analizy rynku lokalnego czy regionalnego uznał za bardzo krzywdzący, albowiem zespół opiniujący wyraził go bardzo ogólnikowo.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: "p.p.s.a."). W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa [...] września 2017 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2015 r. nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy wykonując działalność zawodową jest zobowiązany do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

Z kolei, w myśl art. 174 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawstwo majątkowe jest działalnością zawodową wykonywaną przez rzeczoznawców na zasadach określonych w niniejszej ustawie, a rzeczoznawca majątkowy dokonuje określania wartości nieruchomości, a także maszyn i urządzeń trwale związanych z nieruchomością (ust. 3), zaś w ust. 3a wymieniono katalog czynności, jakie może wykonywać rzeczoznawca majątkowy - poza operatami szacunkowymi.

Wydane na podstawie art. 159 u.g.n. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określa m.in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia.

Z treści art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Art. 153 u.g.n. w kolejnych ustępach 1-3 określa na czym polegają podejścia: porównawcze, dochodowe i kosztowe, przy zastosowaniu których dokonuje się wyceny nieruchomości.

Orzekanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego odbywa się na zasadach określonych w przepisach Rozdziału 4 - Działu V (art. 191 i nast.) w/w ustawy. Z przepisów tych wynika, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, z zastrzeżeniem ust. 1b i 1c w ciągu trzech lat od zaistnienia okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej. Po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 194 ust. 1a i 1c u.g.n.).

Zgodnie zaś z art. 194 ust. 2 tej ustawy postępowanie wyjaśniające dotyczące wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 158, art. 175, art. 181, art. 186 i art. 186a przeprowadza Komisja Odpowiedzialności Zawodowej. Postępowanie wyjaśniające przed Komisją odbywa się z udziałem osoby, wobec której wszczęto postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej (art. 195 ust. 1 u.g.n.).

Jak stanowi z kolei art. 195a ust.1 u.g.n. właściwy minister, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, art. 183 ust. 2 oraz art. 188 ust. 2, albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, z zastrzeżeniem ust. 2.

Analiza wyżej wskazanych przepisów pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca określając zasady postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej m.in. rzeczoznawców majątkowych wprowadził mechanizm umożliwiający uwzględnienie w tym postępowaniu udziału przedstawicieli organizacji zawodowych wskazanych zawodów regulowanych, poprzez powierzenie prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez odrębny od orzekającego w tych sprawach organu administracji publicznej podmiot - Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, powoływaną z udziałem osób wskazanych przez odpowiednie organizacje zawodowe.

Tak więc, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej przeprowadza postępowanie wyjaśniające, przy czym właściwość Komisji jest w tym zakresie wyłączna, bowiem, jak to już wyżej wskazano, po wszczęciu postępowania właściwy minister z mocy ustawy zobowiązany jest do przekazania sprawy Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Orzeczenie o którym mowa w art. 195a ust. 1 wydawane jest przez właściwego Ministra na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, do przeprowadzenia którego właściwa jest Komisja Odpowiedzialności Zawodowej. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, jest oczywiste, że z woli ustawodawcy Komisja ta nie tylko prowadzi samo postępowanie wyjaśniające, lecz także ustala jego wynik, co pozwala na stwierdzenie, że w tym zakresie właściwa norma kompetencyjna stanowi podstawę działania Komisji Odpowiedzialności Zawodowej z wyłączeniem kompetencji organu wszczynającego postępowanie i orzekającego o zastosowaniu kary dyscyplinarnej - właściwego ministra (wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., II GSK 2036/11). Z kolei w wyroku z dnia 15 marca 2012 r. (sygn. akt II GSK 199/11) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma szczególny charakter, gdyż organ administracji publicznej wydając decyzję w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej opiera ją na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a więc na dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej i jakkolwiek z przepisów nie wynika wprawdzie, że minister jest całkowicie związany ustaleniami zawartymi w protokole Komisji, to dyspozycja przepisu art. 195a ust. 1 u.g.n. nakazuje poszukiwać szczegółowych ustaleń faktycznych dotyczących błędów i uchybień w pracy rzeczoznawcy majątkowego w protokole Komisji.

W wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. (sygn. akt II GSK 1637/11) NSA stwierdził, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej posiada ustawowe umocowanie dla prowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec rzeczoznawcy pod kątem prawidłowości wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 158, art. 175, art. 181, art. 186 i art. 186a, na co wskazuje przepis art. 194 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie, o którym wyżej mowa, jest ustawowym zadaniem wspomnianej Komisji, nie zaś Ministra Infrastruktury. Dlatego trudno zgodzić się ze stanowiskiem (Sądu pierwszej instancji) o istnieniu obowiązku Ministra Infrastruktury przedstawienia własnego, szczegółowego stanowiska, a nie Komisji, co do faktu naruszenia przez rzeczoznawcę majątkowego obowiązujących przepisów i podstaw nałożenia określonej kary dyscyplinarnej.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej skarżącego zostało wszczęte przez właściwy organ przed upływem okresu przedawnienia. Sprawa została przekazana do Komisji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a skarżącemu została zapewniona możliwość czynnego w nim udziału. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wnioskowała o zastosowanie kary dyscyplinarnej w postaci nagany, a po ponownym przeprowadzeniu postępowania o zastosowanie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres [...] miesięcy, wskazując, że kara ta będzie adekwatna do popełnionych przez skarżącego naruszeń.

Przeprowadzone przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej postępowanie wyjaśniające dowiodło, że skarżący przy wykonywaniu czynności zawodowych naruszył obowiązki wynikające art. 175 ust. 1 u.g.n. oraz uwydatniło ciężar gatunkowy stwierdzonych naruszeń prawa.

Opisane przez organ zarzuty znalazły potwierdzenie w przypadkach prawidłowo ustalonych i ocenionych przez organ, a dotyczących następujących kwestii:

1. W operatach szacunkowych przedmiotem wyceny były nieruchomości gruntowe o dużym zróżnicowaniu w zakresie części składowych gruntu i wielkości powierzchni: od [...]ha (nieruchomość niezabudowana) do [...]ha (nieruchomość zabudowana). Wszystkie nieruchomości położone są w woj. [...], w granicach czterech powiatów: [...],[...],[...] i [...], które w dacie ich wyceny wchodziły w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a dysponowała nimi Agencja Nieruchomości Rolnych. Rzeczoznawca majątkowy dokonał szacunku sumując wartości ich funkcjonalnych części stanowiących grunty rolne niezabudowane, ośrodki gospodarcze, grunty pod urządzenia produkcji rolnej, tereny urządzeń doprowadzania i usuwania ścieków, tereny parków, grunty pod drogi i tereny lasów, wyodrębnionych w zależności od przeznaczenia, stanu zagospodarowania i sposobu użytkowania.

Dla potrzeb wyceny nieruchomości gruntowej zabudowanej o łącznej powierzchni [...]ha położonej w obrębie W., w gminie P., w powiecie [...] (operat szacunkowy wymieniony w pkt 1) rzeczoznawca majątkowy określił obszar analizowanego rynku jako "rejon aglomeracji [...] w przypadku gruntów rolnych oraz województwo [...] dla pozostałych części funkcjonalnych". Wskazał w operacie szacunkowym, że "przeprowadzono analizę rynku lokalnego, tj. rejonu aglomeracji [...], gdzie odnotowane ceny są wyższe w przeliczeniu na 1 ha gruntów, aniżeli inne rejony woj. [...]. Przeprowadzona analiza transakcji nieruchomości rolnych w rejonie oddziaływania aglomeracji [...] wykazała, że przedmiotem sprzedaży w obrocie prywatnym są głównie nieruchomości rolne o niewielkiej powierzchni do około 10 ha. Transakcje gruntów rolnych o powierzchniach większych, tj, powyżej 30 ha (minimalny poziom, od którego zauważalna jest zmiana czynników rynkowych wpływających na kształtowanie się cen) występują bardzo rzadko. (...) Pomimo tego udało odnaleźć się wystarczającą liczbę transakcji gruntów rolnych wielkoobszarowych, podobnych do nieruchomości "wycenianej. (...) Szerokie potraktowanie badanego rynku spowodowane jest małą ilością transakcji nieruchomości podobnych. (...) Rynek wtórny obiektów o podobnym areale do nieruchomości wycenianej jest bardzo ograniczony. Przełożenie cen transakcyjnych gruntów rolnych w obrocie prywatnym i to co najwyżej kilkuhektarowych na obiekty rolne kilkudziesięciu i kilkuset hektarowe nie może być zastosowane ze względu na odmienne czynniki rynkowe wpływające na kształtowanie się cen tych nieruchomości (...). Analiza transakcji wielkoobszarowych gruntów rolnych wykazała, że na wartość gruntów największy wpływ mają trzy cechy: przydatność rolnicza, walory organizacyjno-użytkowe nieruchomości oraz dostępność do dróg publicznych i odległość od rynków zbytu. Z analiz wynika, że powierzchnia gruntów rolnych w przypadku nieruchomości wielkoobszarowych nie ma znaczenia, tym bardziej, że sprzedaż obiektów (gruntów rolnych) przebiega w kilku etapach". W operacie szacunkowym wymienionym w pkt 1 i w późniejszych aneksach do tego operatu rzeczoznawca majątkowy odrębnie określił wartości siedmiu części funkcjonalnych: gruntów rolnych niezabudowanych, zabudowanego ośrodka gospodarczego, gruntów pod drogami, gruntów pod urządzeniami produkcji rolnej, terenów urządzeń doprowadzania i usuwania ścieków, terenów parków oraz terenów lasów z drzewostanem. Do wyceny gruntu rolnego niezabudowanego o powierzchni [...]ha rzeczoznawca majątkowy przyjął zbiór [...] nieruchomości położonych w miejscowościach: W. i J. w gminie S. oraz P. [...] w gminie M. (wszystkie [...] w powiecie [...]) oraz w miejscowości P. w gminie R. w powiecie [...]. Wszystkie nieruchomości zostały sprzedane przez Agencję Nieruchomości Rolnych, przy czym [...] z nich w trybie bezprzetargowym. W trzech przypadkach cena sprzedaży została rozłożona na raty. W jednym przypadku grunt porównawczy stanowił jedynie część większej sprzedawanej nieruchomości, w skład której wchodziły grunty zabudowane, park pałacowy, tereny zieleni i drzewostan. W piątym przypadku na części nieruchomości znajdował się drzewostan.

Dokonując wyceny nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w obrębie B. w gminie B. [...] w powiecie [...] o łącznej powierzchni [...]ha, operat szacunkowy wymieniony w pkt 2, rzeczoznawca majątkowy określił obszar analizowanego rynku jako "województwo [...] - obiekty najbliżej położone i podobne do nieruchomości wycenianej - napisał: "Na lokalnym rynku nieruchomości dominują transakcje gruntów rolnych w obrocie prywatnym o powierzchni do około 10 ha, o zróżnicowanej przydatności rolniczej i walorach organizacyjnych. Przeprowadzona analiza transakcji nieruchomości rolnych na obszarze powiatu [...] wykazała, że przedmiotem sprzedaży w obrocie prywatnym są głównie nieruchomości rolne o niewielkiej powierzchni do około 10 ha. Transakcje gruntów o powierzchniach większych, powyżej 30 ha. występują dość rzadko (...). Wobec powyższego, w procesie wyceny wykorzystano również kilka transakcji z pobliskich powiatów o podobnym charakterze do nieruchomości wycenianej, tj. powiatów: [...],[...] i [...]. (...) W procesie wyceny wykorzystano również grunty rolne wchodzące w skład obiektów rolnych. Analizie poddano transakcje gruntów rolnych o powierzchniach zbliżonych - mieszczących się w przedziale od 130 ha do 500 ha". W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy odrębnie określił wartości trzech części funkcjonalnych: gruntów rolnych niezabudowanych, gruntów opisanych jako "struktura przekształceń i intensyfikacja systemu osadniczego" oraz gruntów pod drogami. Do analizy porównawczej przy wycenie gruntu rolnego przyjął zbiór [...] transakcji ([...] nieruchomości z powiatu [...] i po jednej z powiatów: [...],[...], [...] i [...]). Wszystkie te nieruchomości zostały sprzedane przez Agencję, w większości w trybie bezprzetargowym. W niektórych przypadkach cena sprzedaży została rozłożona na raty. W każdym przypadku grunt porównawczy stanowił jedynie część większej sprzedawanej nieruchomości, w której skład wchodziły również grunty o innej funkcji, w tym także grunty zabudowane. Powierzchnie gruntów przyjętych do porównań zawierały się w granicach od [...] ha do [...] ha, przy czym grunt wyceniany jest znacznie mniejszy ([...]ha).

W operacie szacunkowym wymienionym w pkt 3 rzeczoznawca majątkowy odrębnie określił wartości trzech części funkcjonalnych: gruntów rolnych niezabudowanych o powierzchni [...]ha, zabudowanego ośrodka gospodarczego oraz gruntu parkowego z drzewostanem oraz urządzeń. Wyceny gruntów rolnych niezabudowanych dokonał na podstawie podobnego zbioru transakcji, jak w przypadku szacowania nieruchomości położonej w obrębie B. (uzupełnił wykorzystany przy [...] pierwszych wycenach zbiór o [...] transakcje dotyczące nieruchomości położonych w powiecie [...], sprzedanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych).

W operacie szacunkowym wymienionym w pkt 4, rzeczoznawca majątkowy odrębnie określił wartości [...] części funkcjonalnych: gruntów rolnych niezabudowanych o powierzchni [...]ha, zabudowanego ośrodka gospodarczego, gruntów parkowych z drzewostanem oraz urządzeń i udziału [...] części w działce gruntu nr [...]o powierzchni [...]ha. Wyceny gruntów rolnych niezabudowanych dokonał na podstawie identycznego zbioru transakcji, jak w przypadku szacowania nieruchomości położonej w obrębie B., w gminie B. [...], w powiecie [...].

W operacie szacunkowym dotyczącym nieruchomości zabudowanej, o którym mowa w pkt 5, rzeczoznawca majątkowy odrębnie określił wartości [...] części funkcjonalnych: gruntów rolnych niezabudowanych o powierzchni [...]ha, zabudowanego ośrodka gospodarczego, zespołu parkowo - pałacowego oraz urządzeń. Wyceny gruntów rolnych niezabudowanych dokonał na podstawie niemal identycznego zbioru transakcji, jak w przypadku szacowania nieruchomości położonej w obrębach: B. i Z. (uzupełnił zastosowany poprzednio zbiór o jedną transakcję dotyczącą nieruchomości położonej w powiecie [...], sprzedanej przez Agencję Nieruchomości Rolnych).

W ocenie Sądu, znalazła potwierdzenie analiza prawna w zaskarżonej decyzji co do naruszeń prawa jakie zostały dokonane przez rzeczoznawcę w powołanych operatach:

Niewystarczająca analiza i charakterystyka rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny naruszająca § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Rzeczoznawca majątkowy we wszystkich operatach szacunkowych napisał, że określi! "zakres przedmiotowy analizy", .zakres terytorialny analizy" i ,zakres czasowy analizy'. Przy szacowaniu nieruchomości oparł się na transakcjach dokonywanych przy sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa przez Agencję Nieruchomości Rolnych, pomijając we wszystkich wycenach obrót nieruchomościami rolnymi dokonywany przez osoby prywatne. Nie analizował wpływu warunków zawierania umów na możliwość ich wykorzystania w podejściu porównawczym. Tymczasem § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Poza sporem było, że Agencja Nieruchomości Rolnych sprzedawała grunty Skarbu Państwa w trybie bezprzetargowym lub w ramach przetargów, w tym przetargów ograniczonych i pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości w trybie bezprzetargowym mieli byli właściciele lub ich spadkobiercy, a w następnej kolejności dzierżawcy. Przy nabywaniu nieruchomości Skarbu Państwa istniała korzystna możliwość rozkładania ceny sprzedaży na raty. W wielu przypadkach nieruchomości te nabywali byli właściciele i ich spadkobiercy, którzy następnie w krótkim czasie odsprzedawali je, najczęściej dzierżawcom, po wyższych cenach w tzw. obrocie wtórnym. Równolegle funkcjonował więc obrót gruntami państwowymi w opisanych wyżej okolicznościach, jak i obrót gruntami prywatnymi bez tych warunków. Ceny transakcyjne gruntów prywatnych są bardziej odpowiednie z punktu widzenia wymagań stawianych cenom rynkowym, dlatego nie powinny być pomijane przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości rolnych.

Prawidłowa jest zatem ocena organu, że analiza rynku powinna w pierwszej kolejności dotyczyć transakcji zawieranych w obrocie prywatnym. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy nie przywołał żadnych transakcji dotyczących tego rodzaju gruntów. W każdym przypadku zdyskwalifikował ten materiał porównawczy wskazując, że ..przedmiotem sprzedaży w obrocie prywatnym są głównie nieruchomości rolne o niewielkiej powierzchni". Nie przeprowadził analizy rynku nieruchomości podobnych do przedmiotów wyceny, czyli nieruchomości rolnych zabudowanych, pomimo iż z treści operatów wynika, że takie nieruchomości były przedmiotem obrotu na rynku województwa [...] i znane były ceny i cechy tych nieruchomości.

Bez jakiegokolwiek uzasadnienia przyjął sposób szacowania polegający na podziale wycenianych nieruchomości na części funkcjonalne. Poszczególne części funkcjonalne wycenianych nieruchomości porównywał w procesie szacowania do części funkcjonalnych nieruchomości, które były sprzedawane jako jedna całość. Do obliczeń przyjmował "ceny" tych części funkcjonalnych, których nie można uznać za ceny transakcyjne, o których mowa w art. 151 ust. 1 u.g.n. Ceny te zapisane w aktach notarialnych lub jedynie w dokumentacji sprzedaży prowadzonej przez Agencję Nieruchomości Rolnych nie były wynikiem popytu i podaży, lecz nierynkowych ustaleń wynikających z wymogów podatkowych lub potrzeb ewidencji księgowej.

Organ trafnie nie zgodził się argumentacją skarżącego, by uzasadnieniem takiego sposobu wyceny i analiz rynku jest jego dotychczasowa wieloletnia praktyka wycen podobnych nieruchomości akceptowana przez zleceniodawcę oraz nietypowy charakter wielkoobszarowych zabudowanych nieruchomości rolnych, a organ nie ma kompetencji do oceny, czy dobór rynku i jego analiza jest prawidłowa.

Stanowi o tym art. 154 ust. 1 u.g.n. wskazujący, że rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając między innymi dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Na podstawie § 26 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Jednocześnie zgodnie z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia rzeczoznawca majątkowy zamieszcza w operacie szacunkowym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny.

Tym samym nie można odmówić racji organowi, że rzeczoznawca naruszył § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia poprzez pominięcie analizy rynku lokalnego i niewłaściwe określenie rodzajów rynków objętych analizą, a także przepis § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez niezamieszczenie pełnych i wyczerpujących analiz rynków nieruchomości stanowiących podstawy sporządzonych wycen.

2. Dla potrzeb wyceny gruntu rolnego niezabudowanego o powierzchni [...]ha. stanowiącego część nieruchomości gruntowej zabudowanej, położonej w obrębie W., w gminie P., w powiecie [...] (operat szacunkowy wymieniony w pkt I) rzeczoznawca majątkowy utworzył zbiór [...] transakcji, dotyczących gruntów położonych w miejscowościach: W. i J. w gminie S. oraz P. [...] w gminie M. (wszystkie [...] w powiecie [...]) oraz w miejscowości P. w gminie R. w powiecie [...]. Ustalił 3 cechy rynkowe: "przydatność rolnicza" z wagą [...]%, "walory organizacyjne nieruchomości" ([...]%) i "dostępność do dróg publicznych i odległość od lokalnych rynków zbytu" ([...]%). Dla pierwszej z nich przyjął stany: "średnia" i "słaba", dla drugiej i trzeciej: "średnio korzystne" i ,,niekorzystne".

Dla potrzeb wyceny gruntu rolnego niezabudowanego o powierzchni [...]ha, stanowiącego część nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w obrębie B., w gminie B. [...], w powiecie [...] (operat szacunkowy wymieniony w pkt 2) rzeczoznawca majątkowy utworzył zbiór [...] transakcji ([...]nieruchomości z powiatu [...] i po jednej z powiatów: [...],[...],[...] i [...]. Ustalił identyczne cechy rynkowe i ich wagi. Dla cechy ,,przydatność rolnicza" przyjął stany: "dobra" i "średnia", a dla dwóch pozostałych cech identyczne jak w przypadku wyceny nieruchomości położonej w obrębie W..

Przy wycenie ośrodka gospodarczego (gruntu rolnego zabudowanego), stanowiącego część nieruchomości gruntowej zabudowanej, położonej w obrębie W. (operat szacunkowy wymieniony w pkt 1), rzeczoznawca majątkowy utworzył zbiór [...] transakcji, dotyczących gruntów położonych w powiatach: [...] ([...] nieruchomości), [...] ([...] nieruchomości) i [...]. Ustalił 3 cechy rynkowe: ,,położenie, lokalizacja, otoczenie" z wagą [...]%, "wyposażenie techniczne — infrastruktura" ([...]%) i "stan techniczno - użytkowy" ([...]%). Dla pierwszej z nich przyjął stany: ,,korzystne" i "średnio korzystne", dla drugiej i trzeciej: "średnie" i "dostateczne".

Wyceniając ośrodek gospodarczy (grunt rolny zabudowany), stanowiący część nieruchomości gruntowej zabudowanej położonej w obrębie Z., w gminie B. [...], w powiecie [...] (operat szacunkowy wymieniony w pkt 4), rzeczoznawca majątkowy utworzył zbiór 3 transakcji, dotyczących gruntów położonych w powiatach: [...], [...] i [...]. Ustalił identyczne cechy rynkowe i ich wagi, jak w przypadku wyceny ośrodka gospodarczego w obrębie W.. Ustalił także identyczne stany dla cech, z wyjątkiem cechy "wyposażenie techniczne - infrastruktura", dla której dodał trzeci możliwy jej stan: "dobre".

Nie można odmówić logiki ocenie organu, że rzeczoznawca majątkowy dla różnych terytorialnie rynków, przy zróżnicowanej liczbie odnotowanych transakcji przyjął identyczne cechy rynkowe i ich wagi oraz niemal identyczne stany cech i ich charakterystyki, co budzi wątpliwości w zakresie poprawności zastosowanych rozwiązań merytorycznych. Nie wskazał bowiem w operatach, ani w postępowaniu wyjasniającym prawidłowości doboru cech rynkowych z uwzględnieniem uwarunkowań analizowanych rynków i utworzonych na ich podstawie zbiorów nieruchomości uznanych za podobne do wycenianych gruntów. Podjęta polemika teoretyczna, co do racjonalnych przesłanek określających kryteria oceny użyteczności danej nieruchomości przez typowego nabywcę na rynku, nie mogła być uznana za wystarczającą.

Prawidłowa jest ocena organu, że rzeczoznawca majątkowy przy wycenie nieruchomości w podejściu porównawczym określa rynek nieruchomości poprzez określenie jego rodzaju, obszaru i okresu badania cen, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków, o czym stanowi przepis § 26 ust. 3 rozporządzenia. Rynek nieruchomości określony dla potrzeb konkretnej wyceny stanowi podstawę wszystkich dalszych czynności. Na tej podstawie rzeczoznawca majątkowy tworzy zbiór nieruchomości podobnych wykorzystywanych do analizy porównawczej, określa wskaźnik ewentualnych zmian poziomu cen wskutek upływu czasu, ustala cechy rynkowe i ich wagi oraz gradacje ocen (skale) cech rynkowych. Czynności te powinny być konsekwentne, a dokonane ustalenia i konkluzje spójne i logiczne. Wskazać tutaj należy, że cechy rynkowe są to te atrybuty, które wpływają na zróżnicowanie cen transakcyjnych w zbiorze nieruchomości podobnych. Cechy rynkowe i ich wagi nie mają uniwersalnego charakteru, lecz wynikają z rynku nieruchomości stanowiącego podstawę dokonywanej wyceny.

Z treści operatów szacunkowych wynika, że położenie nieruchomości w stosunku do większych aglomeracji uwzględnia cecha rynkowa ,,dostępność do dróg publicznych i odległość od rynków zbytu", co zostało potwierdzone przez rzeczoznawcę majątkowego w pisemnych wyjaśnieniach Tymczasem, co trafnie podniósł organ, słuszne wątpliwości budziło odzwierciedlenie tego założenia w procedurze wyceny nieruchomości zabudowanej o powierzchni [...]ha, położonej w obrębie W., najbliżej P., bo w odległości [...] km i około [...] km od G.. Nadto, według opisu w operacie szacunkowym, przez gminę P. przebiega droga krajowa nr [...] Ś. – B. – P.. Rzeczoznawca majątkowy przyjął jako podstawę wyceny gruntów rolnych zbiór pięciu nieruchomości, w tym dwie z powiatu [...], położone bliżej miasta w stosunku do nieruchomości wycenianej. Nieruchomości położone w powiecie [...] zostały ocenione w zakresie cechy rynkowej "dostępność do dróg publicznych i odległość od rynków zbytu" jako ,,korzystne natomiast trzy nieruchomości z powiatu [...] położone dalej od P. bo w odległości około [...] km. zostały ocenione pod względem tej cechy jako "średnio korzystne". Przedmiot wyceny w zakresie cechy rynkowej "dostępność do dróg publicznych i odległość od rynków zbytu" rzeczoznawca majątkowy ocenił jako "średnio korzystne", czyli tak samo jak trzy nieruchomości porównawcze położone w powiecie [...]. Tym samym, pomimo atrakcyjnego położenia wycenianej nieruchomości i korzystniejszego w stosunku do nieruchomości przyjętych do porównań, nie znalazło to odzwierciedlenia przy określaniu wartości gruntów rolnych. Powyższe zastrzeżenia potwierdziły wyższe ceny dwóch nieruchomości przyjętych do zbioru porównawczego z powiatu [...] oraz pośrednio ceny nieruchomości rolnych niezabudowanych sprzedawanych przez skarżącego położonych w niewielkiej odległości od przedmiotu wyceny. Ceny te w 2012 roku kształtowały się na poziomie nieco ponad [...]zł/ha (zarówno ceny ustalone w drodze przetargów, jak i ceny ustalone w trybie pierwszeństwa nabycia), natomiast jednostkowa wartość niezabudowanych gruntów rolnych określona w operacie szacunkowym wyniosła [...]zł/ha. Skarżący udokumentował swoje zastrzeżenia także szeregiem umów sprzedaży (kopie tych umów zawartych w formie aktów notarialnych znajdują się w aktach sprawy). Nieruchomości te co prawda miały mniejsze powierzchnie - od [...]ha do [...]ha, jednakże tak istotne różnice cen i określonej wartości mogą budzić wątpliwości. W operacie szacunkowym zabrakło uzasadnienia wyników wyceny i skonfrontowania ich z cenami gruntów niezabudowanych położonych na lokalnym rynku nieruchomości.

Tym samym organ dokonał trafnej oceny, że zarzut nieuwzględnienia wpływu położenia nieruchomości wycenianej w niedalekiej odległości od P., został wykazany. Zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Ponadto § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia wskazuje, że w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym przedstawienia obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Tym samym rzeczoznawca majątkowy naruszył przepisy § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia.

3. Rzeczoznawca nie uzasadnił, dlaczego we wszystkich operatach szacunkowych przyjął sposób wyceny polegający na odrębnym oszacowaniu "części funkcjonalnych'' i sumowaniu otrzymanych wartości. Dopiero w trakcie postępowania wyjaśniającego tłumaczył, że wyceniane nieruchomości ,,charakteryzują się dużą różnorodnością" oraz że "im większa nieruchomość i bardziej bogata infrastruktura tym trudniej doszukać się w innych nieruchomościach będących przedmiotem analizy rynku, cech podobnych (...). Stąd zamierzone działanie, by wydzielać z całego obiektu jego funkcjonalne części składowe które mogłyby być samodzielnym przedmiotem transakcji i wyceniać je odrębnie.". Poszczególne części funkcjonalne nieruchomości wycenianych rzeczoznawca majątkowy porównywał do części funkcjonalnych nieruchomości, które były sprzedawane kompleksowo jako jedna całość. W wyjaśnieniach wskazał, że "taki sposób był stosowany od wielu, wielu lat przez rzeczoznawców majątkowych i skarżący sam może zaświadczyć, że właśnie na podstawie tak sporządzonych operatów szacunkowych ustalał ceny sprzedaży nieruchomości". Według niego .nie ma szczególnego przepisu prawa, który zabrania wykorzystać dane (tj. ceny) zawarte w akcie notarialnym (...), a zwłaszcza takich cen, które w tymże akcie są wyszczególnione i wyodrębnione". Wskazywał na nietypowy charakter wycenianych nieruchomości oraz niewielką liczbę występowania w obrocie nieruchomości wielkoobszarowych, co stanowi dodatkowe utrudnienie w odnalezieniu podobieństwa pomiędzy całą nieruchomością wycenianą a nieruchomościami będącymi przedmiotem obrotu rynkowego. Powołał się na Standard V.4 "Wycena nieruchomości rolnych" wydany przez Polską Federację Rzeczoznawców Majątkowych, gdzie w punkcie 3.4. stwierdza się, że "określenie wartości nieruchomości rolnej o dużej różnorodności (użytków, budynków: mieszkalnych, inwentarskich, magazynowych, przetwórczych, budowli: stawy rybne, melioracje itp.) można dokonać poprzez wydzielenie funkcjonalnych części celem ich odrębnej wyceny".

Tymczasem organ prawidłowo ocenił, powołując się na zapisy ustawy, że istotą stwierdzonego naruszenia prawa nie jest brak możliwości określenia wartości nieruchomości jako sumy wartości jej części funkcjonalnych, lecz wykorzystanie w procesie wyceny "cen" wydzielonych części funkcjonalnych, nie będących cenami transakcyjnymi, o których mowa w art. 151 ust. 1 u.g.n. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wyceny, stanowił że, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Z kolei zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Wydzielone części nieruchomości nie były przedmiotem odrębnych sprzedaży, a ich ceny nie wynikały z uwarunkowań rynkowych, lecz z ustaleń wynikających z wymogów podatkowych lub potrzeb ewidencji księgowej Agencji Nieruchomości Rolnych.

Z powyższych względów organ prawidłowo uznał, że skarżący naruszył przepisy prawa dotyczące istoty podejścia porównawczego, o których mowa w art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia poprzez określenie wartości nieruchomości w oparciu o ceny wybranych elementów z nieruchomości, które samoistnienie nie były przedmiotem obrotu rynkowego.

Niezależnie od uzasadnionych trzech zarzutów skutecznie postawionych przez Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, organ stwierdził również inne naruszenia przez rzeczoznawcę majątkowego przepisów prawa regulujących zasady wyceny nieruchomości.

4. Za niewiarygodne należało za organem uznać zamieszczone w operatach szacunkowych wykresy uzasadniające stabilizację cen i "trend czasowy na poziomie 0,00 %". Rzeczoznawca majątkowy nie wskazał bowiem danych stanowiących podstawę do sporządzenia tych wykresów. Stwierdził wprawdzie, że "w wyniku przeprowadzonej analizy cen transakcyjnych gruntów rolnych z ostatnich 24 miesięcy (sprzedawanych samodzielnie jako części obiektów rolnych lub jako całe obiekty rolne) uzyskano linię trendu zbliżoną do wartości poziomej. Powyższe pozwała stwierdzić, że ceny gruntów rolnych o dużych obszarach w [...] utrzymują się na stałym poziomie, pomimo okresowych spadków i wzrostów cen. (...). Odnosząc się do analiz publikowanych przez GUS i ANR zauważono, iż nie uwzględniają one jakości gruntów będących przedmiotem sprzedaży oraz ich powierzchni. Okresowa wahania cen (w górę i w dół) publikowane przez GUS i ANR nie uprawniają do zastosowania dodatniego bądź ujemnego trendu czasowego dla wielkoobszarowych gruntów rolnych".

Tymczasem rzeczoznawca majątkowy przyjmował do analiz porównawczych ceny uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa przez Agencję Nieruchomości Rolnych, ignorując publikowane przez ten podmiot wskaźniki wzrostu cen nieruchomości. Ze wskaźników tych wynika, że średnioroczny wzrost cen nieruchomości rolnych w analizowanym przez rzeczoznawcę okresie zawierał się w granicach 8-12 %.

Oznacza to, że trafne jest stanowisko Ministra, co do braku konsekwencji w postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego w zakresie ustalenia trendu cenowego. Próba kwestionowania tego trendu z powoływaniem się na specyfikę analizowanego rynku nie może opierać się na bezpodstawnych stwierdzeniach i powinna zostać odpowiednio udokumentowana w operatach szacunkowych poprzez wskazanie transakcji przyjętych do analizy.

Wprawdzie w wyjaśnieniach z [...] marca 2016r. skarżący wskazywał, że brał także pod uwagę oficjalnie publikowane dane statystyczne podawane przez GUS lub ANR. a także uwzględniał inne dostępne publikacje oraz własne obserwacje i badania rynku nieruchomości z ostatnich 24 miesięcy i uzyskał linię trendu zbliżoną do wartości poziomej, ale w toku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie przedstawił danych, na których opierał ww. konkluzje.

Tymczasem § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Z kolei § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wskazuje, że w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie celu i sposobu wyceny. Brak udokumentowania przyjętego do obliczeń trendu cenowego stanowił zatem o naruszeniu przez skarżącego § 3 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia.

5. Poza sporem jest, ze [...] marca 2013 r. rzeczoznawca sporządził opracowanie zatytułowane ,Aneks do operatu szacunkowego z dnia [...].12.2012 r", którego przedmiotem była nieruchomość zabudowana o powierzchni [...] ha położona w obrębie W., w gminie P., a [...] sierpnia 2013 r. sporządził kolejny ,Aneks do operatu szacunkowego z dnia [...].12.2012 r.". Wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym z [...] grudnia 2012 r. wynosiła [...]zł, w aneksie z [...] marca 2013 r.: [...] zł, a w aneksie z [...] sierpnia 2013 r.: [...]zł. Z wyjaśnień rzeczoznawcy wynikało, że powodem sporządzenia aneksów były uwagi zleceniodawcy do operatu szacunkowego. Sporządzenie aneksów poprzedziła wizja lokalna, której zadaniem było potwierdzenie stanu nieruchomości

Organ trafnie zauważył, że w przedmiotowych aneksach zostały określone inne wartości nieruchomości niż w "pierwotnym" operacie szacunkowym, co stanowi o całkowitym zakwestionowaniu wcześniejszego szacunku. Tymczasem art. 156 ust. 1 u.g.n. przewiduje, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. także § 55-58 rozporządzenia określające sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego nie przewidują sporządzania aneksów do operatów szacunkowych. Oznacza to, że opracowania sporządzone przez skarżącego jako ,Aneksy do operatu szacunkowego" nie spełniały warunków opinii w rozumieniu art. 156 ust. 1 u.g.n, i § 55-58 rozporządzenia. Nie mieszczą się również w katalogu opracowań wymienionych w art. 174 ust. 3a u.g.n., które może sporządzać rzeczoznawca majątkowy. Nie można zatem odmówić racji organowi, że powołane regulacje nie przewidują również dokonywania korekty wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym poprzez sporządzenie uzupełniających opracowań. Zgodnie z § 58 rozporządzenia rzeczoznawca majątkowy może jedynie dokonać potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego w formie dołączonej do niego stosownej klauzuli. W przypadku konieczności skorygowania oszacowanej wartości nieruchomości należało sporządzić nowy operat szacunkowy.

Reasumując, w ocenie Sądu, Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo ustalił i ocenił, że podniesione przez Prezesa ANR zarzuty 1-3 znalazły swoje potwierdzenie w zgormadzonym materiale dowodowym. Przyjęte przez rzeczoznawcę ceny obowiązujące na rynku wojewódzkim znacznie odbiegały od cen kształtujących się w danej gminie, a nadto ceny przyjmowane do analiz porównawczych nie dotyczącą nieruchomości, które były faktycznie przedmiotem sprzedaży. Ponadto niewadliwie zarzucono skarżącemu, że nie określił cech rynkowych i ich wagi na podstawie ogólnie przyjętych sposobów.

Dotychczasowa wieloletnia praktyka nie mogła usprawiedliwić niedochowania przez rzeczoznawcę należytej staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych (art. 175 ust. 1 u.g.n,) poprzez wielokrotne naruszenie prawa w zakresie wyceny nieruchomości:

art. 151 ust. 1 u.g.n. - przyjęcie do obliczeń cen które nie stanowią cen transakcyjnych;

art. 153 ust. 1 u.g.n. - nieprawidłowe zastosowanie podejścia porównawczego, metody porównywania parami, wynikające z niewłaściwego ustalenia cen rynkowych oraz doboru nieruchomości podobnych;

art. 156 ust. 1 u.g.n. - sporządzenie opinii o wartości nieruchomości w innej formie niż operat szacunkowy;

§ 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie" - określenie wartości nieruchomości bez przeprowadzenia uprzednio analizy rynku w zakresie uzyskiwanych cen oraz warunków transakcji;

§ 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia - brak znajomości cen transakcyjnych nieruchomości przyjętych do porównań oraz warunków zawarcia transakcji;

§ 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia — pominięcie analizy rynku lokalnego i niewłaściwe określenie rodzajów rynków objętych analizą;

§ 55 ust. 2 rozporządzenia - niewskazanie w operacie szacunkowym uwarunkowań dokonanych czynności;

§ 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia - niepełne i nieprecyzyjne wskazanie przedmiotu wyceny;

§ 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia - niepełne przedstawienie opisu stanu nieruchomości;

§ 56 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia - nieprawidłowe zakwalifikowanie opisu przeznaczenia nieruchomości do stanu nieruchomości;

§ 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia - przedstawienie w sposób niewystarczający analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny;

§ 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia - nieprzedstawienie uzasadnienia wyników wyceny.

Z wyczerpująco przedstawionego w zaskarżonej decyzji stanu faktycznego, przyjętego przez Ministra, wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżący podczas sporządzania przedmiotowych operatów szacunkowych w sposób bardzo poważny naruszył podstawowe przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącego przepisy prawa określają, w jaki sposób rzeczoznawca majątkowy sporządza wycenę nieruchomości i jakie czynności powinien w tym celu wykonać. Operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny, wskazywać podstawy prawne i faktyczne dokonanych czynności, przedstawiać tok obliczeń i stanowić logiczną całość.

Operat szacunkowy będący finalnym efektem pracy rzeczoznawcy majątkowego, zgodnie z zasadą szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości, powinien być pozbawiony błędów i rozbieżności, które mogłyby osłabiać jego wiarygodność i moc dowodową.

Nie sposób odmówić racji Ministrowi, że zarzuty przedstawione jego opracowaniom w postaci operatów szacunkowych świadczą nie tylko o braku szczególnej staranności, ale przede wszystkim wskazują na nieznajomość i w konsekwencji na nieprzestrzeganie podstawowych zasad regulujących określanie wartości nieruchomości.

Ma racje Minister, że przy szacowaniu nieruchomości rzeczoznawca majątkowy powinien przede wszystkim opierać się na właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech, które różnią nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Skoro wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, to proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych.

Tymczasem skarżący na gruncie przeanalizowanych w postępowaniu przypadków nieprawidłowo przeprowadził analizę rynku, nieprawidłowo zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, a następnie określił wartość nieruchomości w oparciu o ceny wydzielonych części nieruchomości, które nie były przedmiotem obrotu rynkowego. Określił wartość nieruchomości w innej formie niż operat szacunkowy. Opisane nieprawidłowości w postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego przy wykonywaniu analizowanych operatów szacunkowych miały zatem, co niewadliwie ocenił organ, charakter rażącego naruszenia wskazanych norm prawa, a odstąpienia od procedury wyceny popełnione przez rzeczoznawcę majątkowego w przedmiotowych opracowaniach miały bezpośredni wpływ na wiarygodność wyników wycen. Szczególnie istotną kwestią jest, gdy wycena nieruchomości dotyczy nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa będących w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa i w większości przypadków stanowiących wielkoobszarowe gospodarstwa rolne o powierzchniach wynoszących; [...]ha, [...]ha, [...]ha, [...]ha i [...]ha.

Nie można także odmówić racji organowi, że i postawa rzeczoznawcy majątkowego wskazywała, że nie dostrzega popełnionych przez siebie błędów i nieprawidłowości i je bagatelizuje. Wpłynęło to na uprawnioną konkluzję co do konieczności analizy dotychczasowego postepowania, szczególnie w kwestii lekceważącego podejścia do obowiązujących przepisów, by po upływie okresu zawieszenia nie dopuścić do popełnienia podobnych błędów w przyszłości.

Uprawnienia przyznane ustawowo rzeczoznawcy majątkowemu nie oznaczają bowiem, że jego czynności zawodowe mogą być wykonywane w sposób całkowicie dowolny i poza kontrolą uprawnionych organów.

Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji nakładającej karę dyscyplinarną, należy zwrócić uwagę, że wielokrotnie w orzecznictwie oraz doktrynie wskazuje się, że Minister powinien jasno i rzetelnie wykazać powody, dla których orzeka konkretną karę dyscyplinarną, a nie inną. Wybór przez organ orzekający rodzaju kary nie może być dowolny. Organ administracji publicznej, orzekając o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności zaistniałe w sprawie. Obowiązek ten w niniejszym postępowaniu organ wypełnił, dwukrotnie rozpoznając sprawę, a także dwukrotnie zwracając się do Komisji o przeprowadzenie postępowania. Należy przy tym zauważyć, że Minister nie jest związany ustaleniami postępowania Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, bowiem postępowanie przed komisją stanowi część postępowania w sprawie. W przypadku stwierdzenia przez Ministra naruszeń uzasadniających wymierzenie kary wyższej niż wnioskowana przez KOZ, jest on uprawniony do nałożenia takiej kary. Wybór rodzaju kary dyscyplinarnej należy do organu ją wymierzającego, zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n.

Gradacja kar dyscyplinarnych przewidzianych w tym przepisie od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n., jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na rzecz którego wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, zasadnie Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał ciężar poczynionych przez skarżącego uchybień za szczególnie istotny, w sposób bardzo poważny naruszający podstawowe przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości, które stanowiły własność Skarbu Państwa.

Na niekorzyść skarżącego w tym zakresie świadczyła postawa wskazująca na kompletny brak przeświadczenia o popełnionych błędach. Organ jednocześnie przekonywująco wyjaśnił, dlaczego w tym przypadku nie było możliwe orzeczenie, ani kary nagany, ani niższej kary zawieszenia uprawnień, tj. na okres [...] miesięcy.

Sąd zwraca uwagę, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy na potrzeby sformalizowanego postępowania musi mieć na uwadze nie tylko treść przepisów prawa i standardów zawodowych, ale też i to, że pełni rolę biegłego, a wycena ma walor dowodu o podstawowym znaczeniu. Rzeczoznawca musi mieć świadomość, że treść operatu będzie analizowana przez strony postępowania (pod kątem racjonalności i logiki przyjętych w wycenie założeń ich uzasadnienia, kompletności wyceny). Poza tym rzeczoznawca musi mieć świadomość, że wycena może być przez stronę kwestionowana co do jej prawidłowości przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy) lub że może podlegać odpowiedzialności zawodowej w związku z jego działalnością polegającą na określaniu wartości nieruchomości (art. 174 ust. 3 ustawy). Wobec powyższego rzeczoznawca, który sporządza operat bez odpowiedniego poziomu szczegółowości musi liczyć się z zarzutami o nieprawidłowym sporządzeniu wyceny.

Zdaniem Sądu, nałożona na skarżącego kara odpowiada katalogowi kar wymienionych w art. 178 ust. 2 u.g.n. i pełni swe funkcje zarówno w aspekcie prewencji indywidualnej, jak i generalnej. Orzeczonej kary nie można uznać za zbyt dolegliwą, ponieważ nieprawidłowości w postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego stwierdzone w przedmiotowej sprawie mają charakter istotnego naruszenia przepisów prawa. Błędy w procedurze wyceny i wykazany brak staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego w przedmiotowym opracowaniu nie pozostały bez wpływu na wynik wyceny, co powoduje, że opracowanie sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego mogło wprowadzać odbiorców w błąd, co do rzeczywistych cech rynkowych i wartości wycenianej nieruchomości, a w konsekwencji narażać na niebezpieczeństwo dokonania rozstrzygnięć w oparciu o fałszywe przesłanki. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną, a postępowanie przed organem zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w art. 194 ust. 2 u.g.n. W uzasadnieniu decyzji wskazano przyczyny, z powodu których nałożono na rzeczoznawcę majątkowego karę dyscyplinarną oraz wyjaśniono czym kierował się organ przy jej wymiarze.

W konsekwencji Sąd uznał, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej i Minister odnieśli się zarówno do wszelkich argumentów rzeczoznawcy majątkowego podnoszonych w toku postępowania w II instancji jak również do kwestii przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zasadnie uznała, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do zakończenia postępowania. Odpowiedzialność dyscyplinarna rzeczoznawcy majątkowego ma charakter represyjny (sankcjonująco - dyscyplinujący), a zatem dla wymierzenia kary konieczne jest wystąpienie elementu zawinienia. Wymierzona z tytułu tej odpowiedzialności kara została zindywidualizowana. Nie jest to kara administracyjna, stosowana automatycznie, z mocy prawa wobec każdego, kto narusza obowiązki określone w przepisach prawa. Wymaga oceny działań lub zaniechań rzeczoznawcy majątkowego z punktu widzenia obowiązku zachowania szczególnej staranności właściwej dla ich zawodowego charakteru (zob.: wyrok z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2086/15 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

"Szczególna staranność" w rozumieniu art. 175 ust. 1 u.g.n., w ustawie tej niezdefiniowana, jest najbardziej zbliżona treściowo do pojęcia "należytej staranności" w rozumieniu art. 355 § 1 i 2 k.c. Można zatem powiedzieć, że "szczególna staranność" to pewien ogólny wzorzec zachowania rzeczoznawcy majątkowego w zakresie jego zaangażowania i dbałości o wykonanie danej czynności zawodowej, polegającej na sporządzeniu operatów szacunkowych.

W postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej, zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n., badane są czynności zmierzające do określenia wartości nieruchomości tzn. sposób dochodzenia do określonej wartości, w szczególności zgodność tych czynności z przepisami prawa, a nie rezultat wyceny. W związku z powyższym, aby stwierdzić, że rzeczoznawca majątkowy dochował szczególnej staranności sporządzając operat szacunkowy, operat ten musi odzwierciedlać czytelnie i jednoznacznie rozumowanie, które doprowadziło do przyjęcia określonej wartości, a nie samą wartość, przy czym nie należy pomijać okoliczności, że szczególna staranność polega na zachowaniu minimum precyzji i dokładności w drodze dochodzenia do ostatecznego rezultatu. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2017 r. II GSK 1128/17)

W świetle powyższych uwag Wojewódzki Sąd Administracyjny zgadza się z oceną organu, że stwierdzone przez organ wady w sporządzonych przez skarżącego operatach szacunkowych niewątpliwie świadczą o tym, iż nie dochował on szczególnej staranności w realizacji swoich zawodowych obowiązków. Operaty te, znajdujące się w aktach sprawy, nie wykazują się wystarczającą precyzją i dokładnością.

W postępowaniu nie doszło także do uchybienia zasadom postępowania, a strona miała zagwarantowany czynny udział w każdym jego stadium.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego należy zwrócić uwagę, że mają one charakter czysto polemiczny z rozstrzygnięciem podjętym przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Stanowisko organu co do adekwatności kary nagany zostało umotywowane. Mogło być ono zwalczane argumentami o charakterze merytorycznym, a nie słusznościowym.

Skarżący nie przedstawił żadnych konkretnych zarzutów co do zaskarżonej decyzji, czy to procesowych, czy to naruszeń prawa materialnego. Powoływanie się przez niego na wieloletnią praktykę, jak wskazano wcześniej nie może być usprawiedliwieniem dla rzeczoznawcy, dla niedochowania przez niego należytej staranności w sporządzaniu operatów.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.