Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1796/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność w całości załącznika do zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 5a ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Janusz Kasprzycki Protokolant st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy Uście Gorlickie z dnia 30 kwietnia 2003 r. nr VI/55/2003 w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw Gminy Uście Gorlickie z późniejszymi zmianami tej uchwały, w odniesieniu do Statutu Sołectwa Ropki stanowiącego załącznik nr 12 do uchwały stwierdza nieważność w całości załącznika nr 12 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Uście Gorlickie, działając na podstawie art.18 ust.2 pkt 7, 35 ust.1 i art. 40 ust.2 pkt 1 oraz art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 40) podjęła 30 kwietnia 2003 r. uchwałę nr VI/55/2003 w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Uście Gorlickie.

Załącznik nr 12 do tej uchwały stanowi Statut Samorządu Mieszańców Wsi Ropki.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu, domagając się stwierdzenia nieważności Załącznika nr 12 do powyższej uchwały w całości.

Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez niepoddanie statutu sołectwa Ropki społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie powołanymi przepisami jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Następnie powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14 Prokurator podał, że "przepisy art. 5 ust. 2 oraz 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że uchwały dotyczące statutów jednostek pomocniczych powinny były zostać podjęte dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tych jednostek pomocniczych, których samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutami". Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne było zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12 i wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie (wyrok z 29 maja 2008 r., III SA/Lu 178/08). Prokurator podał, że "wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być przy tym rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Konsultacje z mieszkańcami stanowią zatem obligatoryjny element zarówno procedury uchwalania statutu jednostki pomocniczej, jak i dokonywania w nim zmian niezależnie od tego, jakich kwestii projektowane zmiany dotyczą. Chodzi tu przy tym o konsultacje rzeczywiste, dające możliwie wszystkim zainteresowanym mieszkańcom szansę na zapoznanie się z projektowaną uchwałą i na wyrażenie w tej sprawie swojego stanowiska. Jednocześnie podkreślić trzeba, iż zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy rada gminy powinna określić odrębną uchwałą podjętą stosownie do przepisu art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym".

Konfrontując powyższe rozważania z realiami niniejszej sprawy, Prokurator wskazał, że Rada Gminy Uście Gorlickie podejmując zaskarżoną uchwałę nie poddała projektów przyjętych nią statutów konsultacjom z mieszkańcami przeprowadzonym w trybie, który powinna określić w uchwale podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały. Co więcej, z przekazanej dokumentacji wynikało, że Rada Gminy Uście Gorlickie w ogóle nie podjęła wymaganej normą art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uchwały ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Tymczasem uchwała taka, określając między innymi podmiot uprawniony do inicjowania konsultacji, sposób i formę tych konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników, sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej (wyrok WSA we Wrocławiu z 10 maja 2013 r., III SA/Wr 140/13), stanowi podstawę przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej. W ocenie Prokuratora, nie spełnia wymogu np. poddanie projektu statutu konsultacji przez samo tylko ogłoszenie na stronie internetowej z możliwością kierowania uwag do opublikowanego projektu uchwały, w sytuacji gdy trybu tych konsultacji, wbrew wymogom ustawowym, nie określono w odrębnej uchwale. Dalej Prokurator wskazał, że w odpowiedzi na jego pismo z 24 listopada 2021 r., w którym wniósł m.in. o nadesłanie materiałów w postaci uchwały Rady Gminy Uście Gorlickie odnoście konsultacji z mieszkańcami gminy w zakresie uchwalenia statutów jednostek, Wójt Gminy Uście Gorlickie wskazał, że nie podejmowano uchwały w sprawie konsultacji z mieszkańcami gminy w zakresie uchwalenia statutów jednostek pomocniczych. Natomiast Wydział Prawny i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, na zapytanie Prokuratora z 3 marca 2022 r. odpowiedział pismem z 14 marca 2022 r., że z posiadanych przez ten Wydział informacji wynika, że podjęcie przez Radę Gminy Uście Gorlickie uchwał w sprawie uchwalenia statutów sołectw, nie było poprzedzone podjęciem uchwał w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutów jednostek pomocniczych. Tymczasem projekt statutu nie tylko należało podać do publicznej wiadomości, ale konieczne było przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Takich rozważań organ stanowiący nie przeprowadził.

Prokurator podniósł również, że skoro wymogiem ustawowym w zakresie trybu uchwalania statutu jednostki pomocniczej jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, to już z tej regulacji wynika też obowiązek rady gminy posiadania szczegółowej dokumentacji wykazującej legalność jej działań, i to dokumentacji, z której treści wynikać powinno prowadzenie konsultacji w sposób sformalizowany, określony w wydanej uprzednio na podstawie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym uchwale dotyczącej zasad ich przeprowadzania. Prokurator powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14 podał, że "faktu poprzedzenia zaskarżonej uchwały konsultacjami nie można uzasadniać li tylko i wyłącznie domniemaniem praworządności działań organu administracji". Podał też, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie wskazała regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak lub ich przeprowadzenie w sposób prowizoryczny, nie dający mieszkańcom realnej możliwości wyrażenia swojej opinii, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej. Norma art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje bowiem, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Uście Gorlickie przyznał, że przed uchwaleniem statutu nie zostały przeprowadzone konsultacje w trybie art. 5a ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże konsultacje dotyczące statutów sołectw odbyły się – były prowadzone zarówno przedstawicielami mieszkańców sołectwa, jak i szeroko omawiane na posiedzeniach komisji Rady Gminy z możliwością kierowania uwag do projektu uchwały. Organ pozostawił rozstrzygnięcie skargi do uznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga była zasadna ponieważ w dacie uchwalenia statutów niezbędna była procedura ich konsultacji na podstawie odrębnie podjętej uchwały rady gminy w trybie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Przedmiotem kontroli Sądu był uchwała nr VI/55/2003 Rady Gminy Uście Gorlickie z 30 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Uście Gorlickie.

Rozpoznając sprawę Sąd kierował się przy tym poglądami sądów administracyjnych, w analogicznych sprawach, tj. m.in. oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2021 r., III OSK 4305/21. Z tych to powodów uzasadnienie powtarza przedstawioną w nim argumentację.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Powołana regulacja zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej.

Jednakże w myśl art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Rada gminy jest zatem zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

Jak więc wskazują przytoczone przepisy rada gminy powinna podjąć uchwałę określającą zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Co więcej, powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, że uchwały określające zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami mają charakter prawa miejscowego, które musi zostać opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). w zw. z art. 40 ust. 1, art. 41 ust.1, art. 42 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18 i wskazane tam orzecznictwo). Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych.

Jednym z przepisów szczególnych, w którym ustawy o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (wyroki NSA: z 3 września 2013 r., II OSK 652/13; z 15 lipca 2021 r., III OSK 3688/21; por. też wyrok TK z 23 marca 2003 r., U 10/01, OTK-A 2003, Nr 3, poz. 23).

Konsultacje z mieszkańcami przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem w pierwszej kolejności podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. Stosownie do art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym o legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

W rozpoznawanej sprawie, Rada Gminy Uście Gorlickie, przed uchwaleniem Statutu Samorządu Mieszkańców Wsi Sołectwa Ropki, nie podjęła zgodnie z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa. W związku z powyższym w ocenie Sądu należy przyjąć, że uchwalony uchwałą z 30 kwietnia 2003 r., nr VI/55/2003 Statut Samorządu Mieszkańców Wsi Sołectwa Ropki nie został poddany społecznej konsultacji z mieszkańcami tych sołectw, gdyż należy raz jeszcze podkreślić, że sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji.

Naruszenie zasad regulujących procedurę legislacyjną aktów prawa miejscowego (tu: uchwalenie statutów bez uprzednich konsultacji przeprowadzonych zgodnie z odrębnie podjętą uchwałą w trybie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powołany przepis stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie w sposób istotny naruszała prawo i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) orzekł jak w sentencji wyroku.