Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 558/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2007-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2007 roku sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane; III. zasądza od Wojewody na rzecz Rady Miejskiej kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w dniu "[...]" r. po zapoznaniu się z informacją Wojewody nr "[...]" z dnia "[...]"r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) podjęła uchwałę o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza "[...]" Nr "[...]". W paragrafie 1 uchwały Rada stwierdziła, że:

1. Po wysłuchaniu wyjaśnień złożonych przez Burmistrza "[...]", uznaje się te wyjaśnienia za zadowalające, a spóźnienie w złożeniu oświadczenia o prowadzonej działalności gospodarczej przez małżonka za usprawiedliwione;

2. Uchybienie terminowi miało w przypadku Burmistrza "[...]" charakter nieistotnego naruszenia przepisów prawa i nie zachodzą przesłanki skutkujące wygaśnięciem mandatu. Mandat Burmistrza "[...]" jest ważny;

3. Po przeanalizowaniu wyjaśnień Burmistrza "[...]" złożonych na piśmie, jak również opinii prawnych m. in. prof. M. K. z dnia 21 stycznia 2007r., a także po zapoznaniu się z apelem Zarządu Związku Miast Polskich do rad gmin z dnia 19 stycznia 2007r. w sprawie problemów związanych z wygaśnięciem mandatów samorządowych wynikających z omyłki legislacyjnej, oraz apelu Prezesa Związku Miast Polskich do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 stycznia 2007r. odmawia się stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza "[...]".

Wojewoda dnia "[...]" r. działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały nr "[...]" Rady Miejskiej w "[...]" o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza "[...]" z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podał że: Stosownie do art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta rada gminy stwierdza w drodze uchwały wygaśnięcie mandatu wójta w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1-7, umożliwiając wójtowi złożenie wyjaśnień. Jedną z przyczyn wygaśnięcia mandatu organu wykonawczego gminy jest niezłożenie w terminach, określonych w odrębnych przepisach, oświadczenia o swoim stanie majątkowym i oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka. Stosownie do art. 24 j ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz) obowiązany jest złożyć oświadczenie o działalności gospodarczej prowadzonej przez swojego małżonka, jeżeli działalność ta wykonywana jest na terenie gminy, w której osoba obowiązana do złożenia oświadczenia pełni funkcję. Oświadczenie to wójt powinien złożyć w ciągu 30 dni od dnia wyboru. J. A. został wybrany w I turze wyborów, które odbyły się w dniu 12 listopada 2006r. Stosownie do wyżej przytoczonych przepisów oświadczenie Burmistrza o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka winno być złożone do 12 grudnia 2006r. Oświadczenie Burmistrza "[...]" o działalności gospodarczej małżonka zostało złożone przez J. A. w Urzędzie Wojewódzkim w dniu 29 grudnia 2006r., a zatem oświadczenie to nie zostało złożone w ustawowym terminie. Mając to na względzie Wojewoda uznał, że w przedmiotowej sprawie ustawowym obowiązkiem Rady Miejskiej w "[...]" było stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Burmistrza. Obowiązujące przepisy nie dopuszczają możliwości odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu organu wykonawczego gminy ze względu na okoliczność, iż zdarzenie wskazane jako przyczyna wygaśnięcia mandatu jest jedynie nieistotnym naruszeniem prawa przez osobę pełniącą powyżej wskazaną funkcję. Zatem uchwała w ocenie Wojewody jest sprzeczna z art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

Uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]"r. Rada Miejska w "[...]" postanowiła wnieść skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia "[...]" r. stwierdzające nieważność uchwały o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza. We wniesionej 7 marca 2007r. skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Rada Miejska "[...]" zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 91 ust. 1 u.s.g. polegające na błędnym uznaniu, że uchwała Rady Miejskiej jest sprzeczna z dyspozycją art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta;

- art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (zwana dalej "u.b.w.") polegające na błędnym uznaniu, że jedyną prawnie dopuszczalną treścią uchwały podjętej na podstawie tego przepisu jest stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Burmistrza "[...]", oraz, że zostały spełnione przesłanki dla stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza "[...]";

- art. 24 j ust. 3 w zw. z art. 24 k u.s.g. przez przyjęcie, że termin do złożenia oświadczenia przez Burmistrza "[...]" o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka jest terminem zawitym;

- art. 26 ust. 1 pkt 1a u.b.w. i art. 24 j ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że obowiązek złożenia oświadczenia dotyczącego działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka wskazany w art. 26 ust. 1 pkt 1a u.b.w. jest tym samym obowiązkiem, o którym mowa w art. 24 j ust 1 u.s.g.;

- art. 31 ust 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez Wojewodę takiej interpretacji przepisów art. 26 ust. 1 pkt 1a i ust 2 u.b.w. oraz art. 24 j ust 1 i 3 u.s.g., która narusza konstytucyjne zasady proporcjonalności oraz stabilizacji i kadencyjności obsady osobowej organu wykonawczego gminy i prowadzi do zastosowania sankcji niewspółmiernej do wagi uchybienia;

- art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu z dnia 15 października 1985 roku (Dz. U. z 1994r. Nr 124, poz. 607 ze zm.) poprzez przyjęcie, że wydane rozstrzygnięcie nadzorcze nie wykracza poza zasadę proporcjonalności kontroli między zakresem interwencji, a znaczeniem interesów, które ma chronić.

Wskazując na powyższe Rada Miejska w "[...]" wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym akcie w szczególności o sprzeczności uchwały Rady z dnia "[...]" r., nr "[...]", z jednoznaczną dyspozycją art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Za całkowicie błędne uznał Wojewoda zarzuty skargi dotyczące naruszenia innych wskazanych w nich przepisów, w szczególności art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady proporcjonalności, bowiem podstawą działań Wojewody było obowiązujące prawo, a powołane w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy objęte były domniemaniem zgodności z Konstytucją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W sprawie bezspornym jest, że J. A. został wybrany Burmistrzem "[...]" w I turze wyborów, które odbyły się w dniu 12 listopada 2006r. Natomiast oświadczenie o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonkę złożył 29 grudnia 2006r.

Wojewoda twierdzi, że nastąpiło to po ustawowym terminie, w konsekwencji wezwał Radę Miejską w "[...]" do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu Burmistrza "[...]". Rada po wysłuchaniu wyjaśnień J. A. podjęła uchwałę, którą odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza "[...]". Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność tej uchwały uznając przede wszystkim, że rada w takich przypadkach mogła jedynie podjąć zgodnie z art. 26 ust. 2 u.b.w. uchwałę o wygaśnięciu mandatu, bądź nie podejmować żadnej uchwały, co uprawniałoby Wojewodę po upływie ustawowego terminu, do wydania zarządzenia zastępczego zgodnie z art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zachodzi zatem pytanie czy stanowisko Wojewody co do tego, że rada uznając, iż nie doszło do wygaśnięcia mandatu burmistrza, powinna wstrzymywać się z podejmowaniem jakichkolwiek rozstrzygnięć – jest słuszne. W ocenie sądu nie. W literaturze przedmiotu dopuszcza się możliwość wydania przez radę uchwały odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza, problematycznym jedynie jest czy wojewoda nie zaskarżając takiej uchwały do sądu administracyjnego lub nie czekając na orzeczenie tego sądu może wydać zarządzenie zastępcze. I choć Sąd nie podziela poglądu skarżącej o konstytutywnym charakterze uchwały podejmowanej na podstawie art. 26 ust. 2 u.b.w., to na możliwość wydania uchwały odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wskazuje sama treść art. 26 ust. 2 nakładająca obowiązek umożliwienia burmistrzowi złożenia wyjaśnień. Nałożenie takiego zobowiązania na radę w sytuacji gdyby złożenie tych wyjaśnień nie miało mieć żadnego znaczenia dla podejmowanego później rozstrzygnięcia, nie miałoby uzasadnienia i przeczyłoby racjonalności ustawodawcy. Przedstawienie swojego stanowiska przez radę opartego na wyjaśnieniach burmistrza jest wręcz bardziej pożądane niż "milczenie" rady, bowiem stanowisko to jest istotne przy podejmowaniu dalszych rozstrzygnięć przez Wojewodę. Należy też dodać, że żaden przepis ustawy nie stoi na przeszkodzie podjęciu uchwały prezentującej stanowisko rady odnośnie wezwania Wojewody o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu burmistrza. Mając powyższe na względzie Sąd nie podziela poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 11 maja 1993r. (sygn. akt SA/Wr 432/93) "że rada nie może legalnie nie stwierdzić wygaśnięcia mandatu", na który powołuje się Wojewoda, bowiem pogląd ten został wyrażony w innym stanie prawnym, obecnie szerzej określono prawa i obowiązki rady w sytuacji, gdy wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie złoży oświadczeń majątkowych.

W tych okolicznościach następną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przez Sąd, jest to czy Rada Miejska miała podstawy merytoryczne do tego aby odmówić stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza "[...]". Wojewoda twierdzi, że nie, bowiem w jego ocenie J. A. oświadczenie o prowadzeniu działalności gospodarczej swojej małżonki złożył po ustawowym terminie, co skutkuje wygaśnięciem jego mandatu zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1a u.b.w. Zatem kluczowe znaczenie dla oceny ważności uchwały rady i słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego ma wspomniany art. 26 ust. 1 pkt 1a u.b.w.

Podstawowe znaczenie dla oceny tej sytuacji ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007r. (sygn. akt K 8/07), w którym to stwierdził, że art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 2 Konstytucji. Orzeczenie niekonstytucyjności tej normy powoduje, że z datą ogłoszenia niniejszego wyroku tj. z dniem 19 marca 2007r. w Dzienniku Ustaw przepis ten traci moc (zgodnie z art. 190 ust 3 Konstytucji). Jednak jak stwierdza Trybunał w uzasadnieniu tego wyroku (pkt 6 skutki wyroku) art. 190 ust. 3 Konstytucji dotyczy jednak tylko momentu zmiany stanu prawnego na skutek wyroku TK tj. wyeliminowania normy uznanej za niekonstytucyjną z systemu źródeł prawa. Nie przesądza to jednak zakresu czasowego zastosowania stanu prawnego ukształtowanego wyrokiem Trybunału. Wobec sytuacji już ukształtowanych (np. spraw zakończonych prawomocnym orzeczeniem) na podstawie normy uznanej za niekonstytucyjną – sanację zapewnia art. 190 ust. 4 Konstytucji, poprzez możliwość wznowienia tych postępowań. Lecz powstaje problem quid iuris (które prawo zastosować) w sytuacji, w której dochodzi do zastosowania norm uznanych za niekonstytucyjne już po wydaniu wyroku przez TK, stwierdzającym tę niekonstytucyjność. Tak jest w postępowaniach dalej toczących się, w których takiego zastosowania wymagają reguły ratione temporis (ze względu na czas). Tak jest w sytuacji, w której sąd orzeka w sprawie zapoczątkowanej pod rządem przepisów następnie uznanych za niekonstytucyjne i stosuje się (z racji reguł prawa intertemporalnego) przepisy już wyeliminowane z obrotu na skutek orzeczenia niekonstytucyjności ze skutkiem tylko ex nunc (od teraz) albo (tak z reguły jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności aktu), w której Sąd orzeka zgodnie z zasadą tempus regit actum (do czynności stosuje się przepisy prawa obowiązujące w czasie jej dokonania), zaś dany akt powstał na podstawie przepisów uznanych za niekonstytucyjne dopiero później. Sam fakt ogłoszenia wyroku TK po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego danej normy nie jest pozbawiony prawnego znaczenia dla postępowań toczących się przed organami lub sądami na tle przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością. Już bowiem z momentem publicznego ogłoszenia wyroku następuje uchylenie domniemania konstytucyjności przepisu. To powoduje, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne z uwagi na zasady intertemporalne albo z uwagi na posiłkowanie się zasadą (tempus regit actum co jest charakterystyczne dla sądów administracyjnych) powinny uwzględniać fakt, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności. Orzeczenie TK o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo, wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa. To znaczy, jak podkreślił TK, że w wypadku orzeczenia TK, o niekonstytucyjności normy, obowiązuje norma intertemporalna, mająca pierwszeństwo (z racji konstytucyjnej genezy) w stosunku do norm intertemporalnych dotyczących zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy. Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje zakotwiczenie w art. 8 Konstytucji i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją. Byłoby nielogicznym to, że ustrojodawca dopuszczając na podstawie art. 190 Konstytucji (w celu przywrócenia konstytucyjności) możliwość wznowienia w sprawach już rozstrzygniętych na tle norm uznanych za niekonstytucyjne, aprobował zarazem możliwość dalszego naruszania Konstytucji na przyszłość przez dalsze stosowanie przepisu już uznanego za niekonstytucyjny w postępowaniach, w których zgodnie z zasadami dotyczącymi ratione temporis sformułowanym i w ustawodawstwie miałoby dochodzić do dalszego stosowania przez sądy tego niekonstytucyjnego przepisu. Ocena sytuacji i wybór środka naprawczego, który należy w tym względzie zastosować należy do sądu stosującego prawo. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że J. A. złożył oświadczenie o prowadzeniu działalności gospodarczej przez małżonkę. Nawet przyjmując, że złożył je po ustawowym terminie, to ze względu na sam fakt złożenia oświadczenia, nieznaczne przekroczenie tego terminu i jak to wyjaśnił J. A. ze względu na jego przeświadczenie, że działał zgodnie z przepisami które są przecież niejasne i niespójne, należy uznać, że cel złożenia oświadczenia jakim jest przeciwdziałanie korupcji i kontrola nad majątkami samorządowców został osiągnięty, a ewentualne opóźnienie w złożeniu oświadczenia nie ogranicza dostępu do informacji o prowadzeniu przez jego małżonkę działalności gospodarczej. W tej sytuacji działanie Sądu zgodnie z zasadą tempus regit actum i stosowanie art. 26 ust. 1 pkt 1a u.b.w. uznanego za niezgodny z konstytucją i nie obowiązującego od dnia 19 marca 2007r., nie byłoby zasadne, jego stosowanie w niniejszej sprawie prowadziłoby do naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji. Sąd, co podano wcześniej, uprawniony jest w takiej sytuacji i władny podjąć działania mające na celu przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją, naruszonego zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym (powołującym się na art. 26 ust. 1 pkt 1a u.b.w.) poprzez podjęcie wskazanych wyżej działań. Sąd w niniejszej sprawie przyjmuje za Trybunałem Konstytucyjnym to, że skoro TK orzekł o niekonstytucyjności art. 26 ust. 1 pkt 1a u.b.w., to obowiązuje norma intertemporalna nakazująca stosowanie prawa obowiązującego w chwili wydania wyroku, mająca pierwszeństwo przed zasadą tempus regit actum. Skoro tak, to sąd podzielając stanowisko TK dotyczące niekonstytucyjności art. 26 ust. 1 pkt 1a u.b.w. ze względu na brak proporcjonalności kwestionowanej normy mówiącej o wygaśnięciu mandatu za uchybienie terminowości złożenia oświadczenia, a więc surowość sankcji w zestawieniu z wagą uchybienia przy braku uszczerbku dla złożonego celu składania oświadczeń, niekonieczność sankcji w zestawieniu z celem składania oświadczeń, nieadekwatność długotrwałej procedury wygaszania mandatu w zestawieniu z brakiem przesłanek weryfikacji przyczyn i wagi uchybienia w tym postępowaniu, wagę dobra poświęconego (ograniczenie biernego i czynnego prawa wyborczego przez pozbawienie wyborów skutku, rezygnacja z zasady trwałości mandatu pochodzącego z wyborów przez społeczność lokalną, co powinno doznać ochrony wynikającej z zasady pomocniczości) uznał, że przepis ten nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Wobec czego Wojewoda opierając się na tym niekonstytucyjnym unormowaniu, nie mógł wezwać Rady Miejskiej w "[...]" do podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu Burmistrza J. A. W konsekwencji Rada słusznie, zgodnie z prawem podjęła uchwałę o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza. Reasumując brak było podstaw wskazanych w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do stwierdzenia nieważności tej uchwały przez Wojewodę zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, ponieważ uchwała ta nie narusza prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) uwzględniając skargę Rady uchylił zaskarżony akt nadzoru, a na podstawie art. 152 tej ustawy orzekł, że akt ten nie może być wykonany do uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.