Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 812/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 134 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 19 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 roku sprawy ze skargi E. D. i A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących E. D. i A. D. solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...].

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 199) – dalej w skrócie "u.p.z.p.", ustalił na wniosek A. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie altany z grillem i budowie budynku gospodarczego w ramach legalizacji samowoli budowlanej, planowanej do realizacji w Ł. przy ul. A nr 12 na działce nr 3/187, w obrębie [...].

Od tej decyzji odwołali się E.D. i A. D., którzy zarzucili decyzji naruszenie: art. 59 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uznanie, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa; § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) – dalej w skrócie "rozporządzenie", poprzez przyjęcie, że wnioskowana inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa; art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 6-8 K.p.a. poprzez brak właściwego faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji.

Natomiast Ł.B. podniósł zarzut naruszenia: art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia [...] A. K. wystąpiła do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie altany z grillem i budowie budynku gospodarczego, planowanej do realizacji na działce nr 3/187 przy ul. A nr 12 w Ł. Jak wskazała wniosek wiąże się z toczącym się przed [...] Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ł. postępowaniem, dotyczącym samowolnie wybudowanych: budynku gospodarczego i altany z grillem. Do wniosku załączyła postanowienia [...] z dnia [...]. oraz nr [...] z dnia [...] zobowiązujące stronę do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla samowolnie zrealizowanych obiektów.

Zdaniem Kolegium treść postanowienia [...]nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotem budowy jest budynek gospodarczy, a nie budynek o innym przeznaczeniu (np. usługowy). Tak zakwalifikował ten budynek organ nadzoru budowlanego i ta ocena jednoznacznie wiąże organ orzekający w sprawie warunków zabudowy. Ponadto organ zwrócił uwagę, że w świetle art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, co wbrew obawom odwołania, oznacza, iż na jej podstawie inwestor może ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę, tylko dla tej, konkretnej inwestycji, której decyzja ta dotyczy.

Kolegium stwierdziło w następnej kolejności, że organ I instancji wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice tego obszaru wyznaczono w promieniu 87 m, co odpowiada trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (3 x 29 m = 87 m). W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Przedmiotowa analiza składa się nie tylko z powołanej wyżej mapy, ale także z części opisowej. Część graficzna i opisowa analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowa analiza stanowiła podstawę do określenia zasad zabudowy w zaskarżonej decyzji. Analizą objęto łącznie 27 obiektów budowlanych, które obrazuje tabela na stronie 53 akt sprawy, a których funkcja i cechy stanowiły wyznacznik dla nowej zabudowy.

Linia zabudowy została wyznaczona jako nieprzekraczalna, w oparciu o linię zabudowy, istniejącego na działce nr 3/187 budynku mieszkalnego, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji, czyli działki nr 3/187 (dla wszystkich budynków na działce łącznie) ustalono w przedziale od 0,10 do 0,18. Według analizy parametr ten dla całej zabudowy w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie od 0,09 do 0,22, średnio 0,16. Ustalone dla nowej zabudowy wielkości tego parametru mieszczą się zatem w przedziale wielkości występujących w obszarze analizowanym, przy czym minimalna odpowiada obecnej wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy na działce nr 3/187, maksymalna zaś (znacznie niższa od maksymalnej wielkości wskaźnika z obszaru analizy) uwzględnia wszystkie budynki na działce objętej wnioskiem. Zdaniem Kolegium takie ustalenie wypełnia dyspozycję § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Szerokość elewacji frontowej planowanych obiektów ustalono w wysokości od 3 m do 7m. Jak wykazała analiza, parametr ten w obszarze analizy kształtuje się na poziomie od 16 m do 30 m, średnio 20 m.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (w tym okapu) - ustalono dla nowej zabudowy w przedziale od 2 m do 3 m. Według analizy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie II kondygnacji, przy czym wysokość do okapu waha się w granicach od 2,5-3 m do 6 m. Ustalone wielkości, odpowiadające wnioskowanym mieszczą się zatem w wartościach omawianego parametru z obszaru analizy. Takie ustalenie nie narusza zdaniem Kolegium § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Geometrię dachu dla budynku gospodarczego ustalono jako dach płaski o kącie nachylenia połaci dachowej do 3 do 10°, wysokości głównej kalenicy od 2m do 2,20 m; a dla altany ustalono - dach wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych 35°- 45° i wysokości kalenicy od 5 m do 6 m. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym układ połaci dachowych to w większości dachy wielospadowe o kątach nachylenia połaci 25° do 45° i wysokości głównej kalenicy od 8,5 m do 10,5 m. Ustalenia w zakresie geometrii dachu, odpowiadają zatem dyspozycji § 8 rozporządzenia.

W ocenie Kolegium w świetle powyższego, uprawnione jest twierdzenie, iż ustalone decyzją organu I instancji wymagania dla nowej zabudowy, odpowiadają cechom istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i wyznaczone zostały zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami § 4-8 rozporządzenia. Tym samym nie tylko nie noszą cech dowolności, ale także pozwolą na zachowanie ładu przestrzennego na omawianym terenie. Planowana inwestycja zachowuje cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym i kontynuuje także funkcję istniejącej w tym obszarze zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Zasadą jest, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Planowane obiekty - budynek gospodarczy i altana - niewątpliwie stanowią uzupełnienie funkcji mieszkaniowej i jako takie nie pozostają z nią w sprzeczności. Dodatkowo, co wykazała przeprowadzona w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna, w obszarze analizowanym, w tym w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, występują obiekty takie jak planowane (altany) lub bardzo zbliżone do planowanego budynku gospodarczego (wolnostojący garaż). Skoro zatem sporządzona w sprawie analiza wykazała, iż bezspornie planowana inwestycja spełnia także pozostałe z warunków określonych w treści art. 61 ust. 1 (pkt 2-5) u.p.z.p., okoliczność ta prawidłowo skutkowała ustaleniem przez organ I instancji warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E.D. i A.D. wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucili naruszenie: art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; § 3 ust. 1 rozporządzenia, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 6-8 K.p.a. Motywując postawione wyżej zarzuty stwierdzili, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowej i wnikliwej oceny analizowanego obszaru, co w rezultacie spowodowało wydaniem wadliwej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zauważyli, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na zamkniętym osiedlu domów jednorodzinnych o bardzo wysokim standardzie. Ludzie zamieszkujący okolicę są osobami ceniącymi ciszę i spokój. Nie są dobrze widziane głośne urządzenia, szczekające psy. Budynki wznoszone na opisywanym obszarze są budowane w pewnej określonej stylistyce, dopasowanej do innych zabudowań, o wysokiej estetyce wykonania. Nieruchomości sąsiadujące najczęściej nie posiadają budynków gospodarczych, a jedynie ogrody z altanami. Na przedmiotowym obszarze nie jest prowadzona działalność gospodarcza, a nieruchomości służą do celów mieszkaniowych. Wobec powyższego błędne jest twierdzenie, że przedmiotowa inwestycja spełniała zasadę dobrego sąsiedztwa. Stwierdzili też, że budynek gospodarczy zgodnie z wnioskiem ma na celu stanowić obudowę urządzeń technicznych - agregatu prądotwórczego i agregatu klimatyzacji. Jako, że budynek ten został już wzniesiony w ramach samowoli budowlanej, już na tym etapie można ocenić, iż inwestycja nie mieści się w granicach zagospodarowania terenu i godzi w istniejący stan rzeczy. Od budynku gospodarczego prowadzone są liczne przewody, co daje podstawę do stwierdzenia, iż agregat prądotwórczy został na nieruchomości zainstalowany nie w celu realizacji celów mieszkaniowych, ale prowadzenia działalności gospodarczej. Takie zamierzenie natomiast nie przystaje do warunków okolicy i zasady dobrego sąsiedztwa. Praca urządzeń zainstalowanych w budynku gospodarczym będzie wiązała się ze wzmożoną emisją hałasów, co jest nie do zaakceptowania w opisywanym otoczeniu. Trudno w takiej sytuacji uznać, że przedmiotowa inwestycja odpowiada charakterystyce urbanistycznej obszaru. Zdaniem skarżących wydając decyzję o warunkach zabudowy organ powinien uwzględnić cel wybudowania budynku gospodarczego. Poza tym, skoro na obszarze analizowanym występuje zabudowa o podwyższonym standardzie i określonych warunkach zasiedlenia, to ustalenie przez organ wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 i analiza zasady dobrego sąsiedztwa winny zostać potraktowane wnikliwie i priorytetowo. Nie bez znaczenie w tej sprawie jest wreszcie fakt, że sporna inwestycja może mieć wpływ na wartość sąsiednich nieruchomości. Skarżący podnieśli nadto, że przy tak wysokim standardzie osiedla generowane wysokie hałasy będą odstraszać potencjalnych nabywców nieruchomości. Ich zdaniem organ II instancji dokonał co prawda analizy budynków na przedmiotowym obszarze, jednak analiza ta ma charakter jedynie matematyczny, nieuwzględniający specyfiki osiedla. W rezultacie ustalenie przez organ, że przedmiotowa inwestycja pozwala na zachowanie ładu przestrzennego, jest wadliwe i nie odpowiada rzeczywistości. Specyfika osiedla wymagała bowiem szczególnej analizy, której organ nie przeprowadził, a wyliczenia mają charakter jedynie kalkulacji, bez uwzględnienia standardu osiedla jako całości i budynków się nań znajdujących.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może go uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a może to uczynić, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle zaś przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Oznacza to, iż sąd z urzędu zobligowany jest uwzględnić wszelkie naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej niezależnie od zarzutów i wniosków skargi, a zatem niezależnie od jej zakresu.

Uregulowanie art. 134 § 1 p.p.s.a determinowało również kontrolę decyzji organów obu instancji wydanych w rozpoznawanej sprawie.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej a objętej postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w postaci altany z grillem i budynku gospodarczego.

Odnosząc się do zarzutu skargi i odwołania o niewłaściwej kwalifikacji budynku jako gospodarczego wyjaśnić trzeba, że przedmiot niniejszego postępowania i jego zakres determinowało postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], które wyraźnie definiuje ów samowolnie zrealizowany obiekt jako budynek gospodarczy oraz wniosek inwestorki. To, że zdaniem skarżących obiekt ten nie ma charakteru gospodarczego nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Ustalenie warunków zabudowy wymaga od organów orzekających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które powinno dać odpowiedź co do spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W tym celu powinna zostać przeprowadzona analiza urbanistyczna, której zasady sporządzenia i sposoby ustalania parametrów nowej zabudowy definiuje rozporządzenie wykonawcze do ustawy, tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). W każdym bowiem postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy, niezależnie od rodzaju obiektu, którego dotyczy, czy terenu i poziomu estetyki zabudowy, na którym się ten obiekt znajduje, obowiązki organu są tożsame. Innymi słowy, okoliczność, że dany obiekt został już zrealizowany na terenie, który skarżący określają jako zabudowę o wysokiej estetyce i standardzie wykonania, nie oznacza, że z tego tylko tytułu na organie spoczywają dodatkowe, pozaustawowe obowiązki.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada również warunków technicznych inwestycji, a jedynie, zastępując plan miejscowy, określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej ( vide: wyrok NSA z 19.01.2012 r. sygn.. akt II OSK 20175/10 – LEX nr 1138058 ). W rozpoznawanej sprawie, w przypadku legalizacji obiektów [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.

Wyjaśnić wreszcie trzeba, że kwestie generowanego hałasu, który ma zdaniem skarżących odstraszać potencjalnych nabywców nieruchomości, obniżenia bądź podwyższenia wartości nieruchomości, czy też standardu osiedla nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej warunków zabudowy. Nie są to bowiem przesłanki ustawowe przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

W myśl przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej przywoływana jako: "u.p.z.p.", ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z mocy art. 14 ust. 8 ww. ustawy, jest on ustanawiany przez właściwy organ gminy aktem prawa miejscowego, zatem zawiera przepisy powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje.

Zgodnie natomiast art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu, w tym polegająca na budowie obiektu budowlanego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, winien dokonać analizy (analogicznie jak w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego): 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W decyzji tej, jak wynika z art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 wymienionej ustawy, następuje określenie rodzaju inwestycji, linii rozgraniczających teren inwestycji oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych.

O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny, o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi w istocie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa.

Podkreślenia wymaga, iż wobec wygaśnięcia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r. i jednoczesnej opieszałości gmin w uchwalaniu nowych aktów planistycznych, tereny pozbawione planów miejscowych są liczne. Tym bardziej uwypukla się rygoryzm, który odnosi się do konieczności ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy.

Jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym warunku, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.

Zauważyć należy, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd , iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji aby możliwa była ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowo-administracyjnym. Nie budzi bowiem wątpliwości że taka analiza jak każdy dowód podlega ocenie ( vide: wyrok NSA z dnia 14.11.2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 – LEX nr 1291874, wyrok WSA w Krakowie z 23.01.2015r. sygn. akt II SA/Kr 1661/14 – LEX nr 1643945 ).

Zdaniem sądu wykonana dla potrzeb niniejszej sprawy analiza, której wyniki stanowią załącznik do decyzji organu I instancji, nie spełnia powyższych warunków. Skoro bowiem analiza taka ma stanowić podstawę rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy terenu, to nie powinno budzić wątpliwości, iż na jej potrzeby organ powinien był zebrać materiały, dane, pozwalające ustalić, czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona przez uprawnionego architekta - urbanistę podlega bowiem pełnej weryfikacji pod względem literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności.

Oceniając sporządzoną w rozpoznawanej sprawie analizę należy stwierdzić, że z jej części tekstowej wynika, iż w granicach obszaru poddanego analizie występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna z towarzyszącymi jej niewielkimi obiektami gospodarczymi jak altany ogrodowe. Wniosku tego w żaden sposób nie można zweryfikować. Otóż w aktach sprawy znajduje się tabela, która nie stanowi oficjalnego elementu składowego części tekstowej analizy, w której zamieszczono parametry 27 obiektów, poddanych analizie. Ani z owej tabeli, ani też po przeanalizowaniu mapy stanowiącej załącznik do decyzji, na której wyznaczono granice obszaru analizowanego nie sposób ustalić, na których to konkretnie nieruchomościach znajdują się altany ogrodowe i jakie są ich parametry, w tym powierzchnia zabudowy. Miało to podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku inwestorki, która domagała się wszak ustalenia warunków zabudowy właśnie dla obiektu określonego jako altana z grillem o powierzchni ok. 20 m2. Analiza jest zatem niepełna, co uniemożliwia weryfikację póki co dowolnego wniosku jej autora w zakresie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

To samo dotyczy działki przy ul. A nr 19, na której według tabeli obok zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajduje się garaż, stanowiący punkt odniesienia dla ustalenia parametrów zabudowy budynku gospodarczego. Z analizy nie wynika, jaka jest wysokość tego obiektu i geometria jego dachu. Jednocześnie autor tej analizy wskazał, że w obszarze analizowanym występują dachy wielospadowe o kątach nachylenia połaci dachowych od 25 do 45 stopni. Całkowicie niezrozumiałym jest zatem ustalenie dla budynku gospodarczego inwestora dachu płaskiego o kącie nachylenia połaci od 3 do 10 stopni. Ponadto wskazanie projektowanej wysokości kalenicy tego obiektu na 2-2,2 m nie znajduje oparcia w załączonych dokumentach.

Całkowicie dowolne w ocenie sądu są także wnioski autora analizy, powtórzone przez organ o średniej wysokości kalenicy i wysokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym, skoro w przypadku wysokości elewacji frontowej wskaźnik ten został uśredniony w oparciu o analizę tylko 2 spośród 27 nieruchomości, zaś przy wysokości kalenicy w oparciu o analizę 4 spośród 27 nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze nie można również oprzeć się wrażeniu, iż wskazane parametry były niejako dopasowywane do parametrów obiektów już wzniesionych, co w ramach prowadzonego przez organ postępowania było niedopuszczalne.

Takie działanie organu nie zasługuje na aprobatę i dowodzi dużej dowolności w przeprowadzeniu analizy urbanistycznej terenu i ustaleniu parametrów zabudowy. Stąd też w rozpoznawanej sprawie decyzje wydano z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Jak już na wstępie rozważań wskazano regulacja art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd zobligowany jest dokonywać z urzędu pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( por. wyrok NSA z 5.12.2014 r. sygn.. akt I OSK 2923/14 – LEX nr 1646154 ).

W kontrolowanej sprawie organ I instancji jedną decyzją ustalił warunki zabudowy dla dwóch obiektów, tj. altany z grillem i budynku gospodarczego. Wskazane powyżej uchybienia, niezależne od granic skargi dotyczyły całego postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji w odniesieniu do obu obiektów, które sąd winien był uwzględnić z urzędu. Niezależnie zatem od wniosku skargi o jej uchylenie w zakresie budynku gospodarczego, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c. p.p.s.a. zobligowany był wyeliminować z obrotu prawnego całą decyzję Prezydenta Miasta Ł. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję organu odwoławczego.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono uwzględniając brzmienie art. 200 p.p.s.a.

IB