Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 158/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 159 poz 1128
law: Rozporzadzenie Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart  kierowców oraz warunków przechowywania tych danych.
article: art. 8, art. 4 pkt 22, art.92b, art. 92c,
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 pkt 3 preambuły
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Opolu z dnia 11 marca 2015 r., nr [...], 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 132 (sto trzydzieści dwa) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniach od 26 stycznia 2015 r. do 10 lutego 2015 r. przeprowadzono kontrolę w firmie A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanej dalej też Spółką) w przedmiocie przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Kontrola dotyczyła okresu od dnia 1 lutego 2014 r. do dnia 30 listopada 2014 r. Czynności kontrolne zostały podjęte po uprzednim zawiadomieniu przedsiębiorcy o terminie rozpoczęcia kontroli i następnie utrwalone w protokole podpisanym dnia 10 lutego 2015 r. Podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzeń rejestrujących zainstalowanych w pojazdach o numerach rejestracyjnych: a, b, c, d i e. Odczytu danych z tachografu zainstalowanego w pojeździe o numerze rejestracyjnym a dokonano w dniu 8 maja 2014 r., a kolejnego po 105 dniach w dniu 21 sierpnia 2014 r. Odczytu danych z tachografu zainstalowanego w pojeździe o numerze rejestracyjnym b dokonano w dniu 5 lutego 2014 r., a kolejnego po 98 dniach w dniu 14 maja 2014 r. oraz po 197 dniach od dnia 14 maja 2014 r. - w dniu 27 listopada 2014 r. Odczytu danych z tachografu zainstalowanego w pojeździe o numerze rejestracyjnym c dokonano w dniu 8 kwietnia 2014 r., kolejnego po 98 dniach w dniu 15 lipca 2014 r., a następnego po 135 dniach od dnia 15 lipca 2014 r. - w dniu 27 listopada 2014 r. Odczytu danych z tachografu zainstalowanego w pojeździe o numerze rejestracyjnym d dokonano w dniu 4 lutego 2014 r., kolejnego po 93 dniach w dniu 8 maja 2014 r., a następnego po 203 dniach od dnia 08 maja 2014 r. - w dniu 27 listopada 2014 r. Odczytu danych z tachografu zainstalowanego w pojeździe o numerze rejestracyjnym e dokonano w dniu 6 maja 2014 r., a kolejnego po 205 dniach w dniu 27 listopada 2014 r. Podczas przeprowadzonej kontroli ustalono również, że Spółka wykonywała przewozy drogowe na potrzeby własne na podstawie zaświadczenia nr [...] wydanego w dniu 4 lipca 2012 r. na przedsiębiorcę B Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...]. organ podniósł, że Spółka nie zgłaszała w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 listopada 2014 r. organowi wydającemu zaświadczenie zmiany nazwy przedsiębiorcy, jego siedziby i adresu. Przebieg i ustalenia z przeprowadzonej kontroli zostały zawarte w protokole kontroli nr [...], z dnia 10 lutego 2015 r.

W związku ze stwierdzonymi w protokole kontroli naruszeniami, Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił Spółkę, pismem z dnia 10 lutego 2015 r., o wszczęciu z urzędu postępowania w zakresie naruszeń:

- wykonywania przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia;

- obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego,

- obowiązku zgłoszenia na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który wydał zaświadczenie na wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne zmiany danych w wymaganym terminie. Jednocześnie wezwał stronę do wskazania okoliczności oraz przedłożenia dowodów potwierdzających, że nie miała ona wpływu na powstanie stwierdzonych naruszeń, a nastąpiły one wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć lub dowodów potwierdzających, że za opisane w protokole kontroli naruszenie, na stronę została już nałożona kara przez inny uprawniony organ.

Spółka złożyła wyjaśnienia w piśmie z dnia 19 lutego 2015 r., kwestionując stwierdzone przez organ naruszenia. Podała, że przedsiębiorstwo posiadało stosowne zaświadczenie. Fakt niezgłoszenia zmiany siedziby przedsiębiorcy nie może być uznany, jako brak zaświadczenia, lecz jako niezgłoszenie zmiany danych wskazanych w art. 8 ustawy o transporcie drogowym. Wskazując na art. 1 pkt 3 lit. a Rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych i kart kierowców (Dz. Urz. UEL.168/16 z dnia 2 lipca 2010 r.) podniosła, że zgodnie z treścią pkt 3 preambuły tego rozporządzenia, określając maksymalne okresy na wczytanie danych należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Tym samym dane z pamięci tachografu cyfrowego należy pobierać co 90 dni użytkowania tego urządzenia. To samo dotyczy kart kierowców. Jednocześnie nieuzasadnione jest pobieranie danych w przypadku, gdy pojazd nie był użytkowany lub karta kierowcy nie była użytkowana. Strona wyjaśniała, że pojemność pamięci tachografu cyfrowego, tak samo jak karta kierowcy, przewiduje możliwość zapisu co najmniej 365 dni działalności. Jeśli występują dni bez działalności, pojemność pamięci tachografu i karty nie zmniejsza się. Interpretując zapisy krajowego rozporządzenia, należy wziąć zatem pod uwagę interpretację celowościową. Celem pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców jest stała analiza i nadzór oraz zabezpieczenie danych przed ich nadpisaniem. Biorąc pod uwagę zapisy rozdziału IB rozporządzenia 3821/85 jest oczywiste że dni, w których tachograf nie odnotowuje żadnych czynności nie obciążają jego pamięci. W związku z tym, te dni w których tachograf niczego nie odnotował pomniejszają pamięci tachografu i należy je doliczyć podczas wyliczenia terminu na pobieranie danych. Jest to wprost wskazane w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 581/2010. Odnosząc przedstawione stanowisko do stanu faktycznego strona podniosła, że analiza danych zapisanych w pamięci tachografów, których pliki były pobrane przez organ kontrolny wykazała, iż pomiędzy jednym odczytem, a kolejnym nie doszło do przekroczenia terminu 90 dni użytkowania pojazdu. Tym samym nie doszło też do naruszenia obowiązku pobierania danych z pamięci tachografu cyfrowego. Zaznaczyła także, że w protokole kontroli potwierdzono fakt sprawowania w firmie nadzoru nad przestrzeganiem norm czasu jazdy, przerw i odpoczynków.

W dniu 11 marca 2015 r., Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 200Ir. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm. - zwanej dalej ustawą), nałożył na A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] karę pieniężną w łącznej kwocie 4800 zł za naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego w 8 pojazdach, zaś działając na podstawie art. 105 K.p.a. umorzył postępowanie w części dotyczącej wykonywania przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Przyjmując ustalenia dokonane podczas kontroli utrwalonej protokołem podał pojazdy, co do których przedsiębiorca naruszył obowiązek wczytywania danych urządzeń rejestrujących zamontowanych w tych pojazdach w okresie objętym kontrolą oraz wskazał lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy, jako podstawę prawną do nałożenia kary

Odnosząc się do wyjaśnień złożonych przez Spółkę organ stwierdził, że nie znalazł przesłanek do zmiany swego stanowiska. Powołując art. 10 ust. 5 lit. a rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, organ stwierdził, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. nr 159, poz. 1128), dane z tachografu cyfrowego podmiot pobiera co najmniej raz na 90 dni. Odnosząc się natomiast do naruszenia wymogu niezgłoszenia na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który wydał zaświadczenie na wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne zmiany danych w wymaganym terminie odnotował, że -wprawdzie przedsiębiorca - zmieniając dane, o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt 1 i 6 oraz ust. 3 ustawy o transporcie drogowym zmiany te zgłosił, lecz nie uczynił tego w wymaganym terminie.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na zaniechaniu wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez brak analizy plików pobranych z tachografów cyfrowych pod kątem ustalenia dni użytkowania pojazdów; naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych i kart kierowców poprzez pominięcie w analizie plików z tachografów cyfrowych i kart kierowców, faktu uwzględnienia wyłącznie dni zarejestrowanej działalności w tachografie cyfrowym i na karcie kierowcy. Pełnomocnik Spółki, powołując się na art. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 podniósł, że maksymalny okres wczytania odpowiednich danych nie przekracza 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej, ale zgodnie z treścią pkt 3 preambuły tego rozporządzenia należy uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Tym samym dane z pamięci tachografu należy pobierać co 90 dni użytkowania tego urządzenia. To samo dotyczy kart kierowców. Podał, że nieuzasadnione jest pobieranie danych w przypadku, gdy pojazd nie był użytkowany lub karta kierowcy nie była użytkowana. Interpretując zapisy krajowego rozporządzenia należy wziąć pod uwagę interpretację celowościową, gdyż celem pobierania danych cyfrowych jest stała analiza i nadzór oraz zabezpieczenie danych przed ich nadpisaniem. Biorąc pod uwagę zapisy rozdziału IB rozporządzenia nr 3821/85 - w ocenie skarżącej - jest oczywiste, że dni w których tachograf niczego nie odnotował pomniejszają pamięci tachografu i należy je doliczyć podczas wyliczenia terminu na pobieranie danych, co wynika wprost z rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010. Według pełnomocnika skarżącej, analiza danych pobranych przez organ kontrolny z pamięci tachografów nie wykazała, aby doszło do przekroczenia terminu 90 dni użytkowania pojazdu, więc nie doszło do naruszenia obowiązku pobierania danych z pamięci tachografu. Zatem krajowe akty prawne w tej materii są sprzeczne z cytowanym wyżej rozporządzeniem. Pełnomocnik wskazał również, że w 2007 r., w którym weszło w życie rozporządzenie nr 561/2006 nie istniały przepisy regulujące kwestię terminów wczytywania danych i dlatego w art. 10 ust 5 lit. a zobowiązano Państwa Członkowskie do określenia częstotliwości pobierania danych z kart kierowców i tachografów. Jednak od momentu wejścia w życie rozporządzenia nr 581/2010 regulującego tę kwestię zapisy rozporządzenia zawarte w art. 10 ust. 5 lit. a rozporządzenia nr 561/2006 stały się nieaktualne i powoływanie się na ich treść jest nietrafione. Spółka podkreśliła również, że w przypadku pobrania danych z pojazdu o numerze rejestracyjnym a nie doszło do przekroczenia terminu pomiędzy odczytami, ponieważ pojazd był użytkowany przez 84 dni w okresie od pobrania danych w dniu 8 maja 2014 r. do następnego dnia pobrania danych w dniu 21 sierpnia 2014 r. Ponadto według pełnomocnika strony gdyby dane cyfrowe były pobierane nieregularnie nie byłoby możliwe sprawowanie właściwego nadzoru nad przestrzeganiem norm czasu jazdy, przerw i odpoczynków.

Decyzją z dnia 6 sierpnia 2015 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 3300 zł, w tym:

- z tytułu naruszenia obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego za każdy pojazd w wysokości 2500 zł,

- z tytułu niezgłoszenia na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który wydał zaświadczenie na wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne, zmiany danych, o których mowa w art. 8, w wymaganym terminie w wysokości 800 zł.

W uzasadnieniu organ, zrelacjonował przebieg postępowania oraz podał, że mając na uwadze treść art. 10 ust. 5 pkt i) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, przepisy § 3 rozporządzenia w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych zmienione rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r., a także zapisy art. 4 pkt 22 lit. a, h oraz s, art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, przyjmując ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji w wyniku przeprowadzonej kontroli, uznał za poprawne ustalenia w zakresie stwierdzenia naruszenia z lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy, po analizie plików danych pobranych z tachografów zainstalowanych w pojazdach Spółki, nałożenia kary pieniężnej, jednakże w stosunku do pięciu użytkowanych pojazdów, w kwocie 2500 zł. Wyjaśnił, że dla stwierdzenia popełnienia naruszenia znaczenie miał obiektywny fakt zaniechania obowiązku wczytywania danych urządzeń rejestrujących zamontowanych w pojazdach użytkowanych w przedsiębiorstwie w okresie objętym kontrolą. Obowiązkiem Spółki było dokonywanie wczytywania danych z urządzenia rejestrującego co 90 dni. Wskazując na obowiązki przedsiębiorstwa transportowego wynikające z § 3 rozporządzenia w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych organ wyjaśnił, iż z treści tego przepisu wynika surowszy obowiązek sczytywania danych, tj. co 90 dni kalendarzowych, a więc częściej, niż wynikałoby to z przepisów rozporządzenia nr 581/2010 Komisji UE. Odnośnie naruszenia z Ip. 1.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym polegającego na niezgłoszeniu na piśmie zmiany danych, o których mowa w art. 8, w wymaganym terminie, powołując się na treść art. 33 ust. 1, ust 6, art. 8 ust. 2 pkt 1-4 i 6 oraz art. 14 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy stwierdził, że przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, zmiany danych, o których mowa w art. 8 - nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania. Jeżeli zmiany, o których mowa w ust 1, obejmują dane zawarte w zaświadczeniu na przewozy drogowe na potrzeby własne, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści zaświadczenia. Tymczasem z analizy materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie bez żadnych wątpliwości wynikało, że zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne nr [...] z dnia 4 lipca 2012 r. zostało wydane przedsiębiorstwu: B Sp. z o.o. z siedzibą w [...] ul. [...], do którego zostało zgłoszone 2 pojazdy. Natomiast zaświadczenie nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne okazane podczas kontroli zostało wydane dla przedsiębiorstwa: A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] ul. [...], do którego zostało zgłoszone 11 pojazdów. Dokonując analizy danych zawartych w Monitorze Sądowym i Gospodarczym i dokonanych w Krajowym Rejestrze Sądowym organ podał, że Spółka w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 30 listopada 2014 r. nie dokonała wymaganych zmiany danych dotyczących siedziby i adresu przedsiębiorcy i nie wystąpiła o zmianę zaświadczenia. Zaświadczenie zawierające aktualne dane Spółki zostało wydane dopiero w dniu 20 stycznia 2015 r. Nie dokonując więc zgłoszenia zmiany danych dotyczących jej nazwy, siedziby i adresu w terminie 28 dni od dnia ich powstania naruszyła wskazany przepis. Stąd organ pierwszej instancji słusznie nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 800 zł. Jednocześnie organ odwoławczy uznał zarzuty zawarte w odwołaniu za niezasadne, ponieważ w toku postępowania pierwsza instancja zbadała wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziła dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i tym samym nie naruszyła art. 7 i art. 77 K.p.a. Uzasadniła także swoje stanowisko, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. Poza tym organ odwoławczy wyjaśnił, że rozporządzenie Komisji nr 581/2010 określa jedynie maksymalne okresy wczytywania danych. Natomiast obowiązujący art. 10 ust. 5 lit. a ppkt ii rozporządzenia (WE) nr 561/2006 daje Państwom Członkowskim kompetencję do określenia częstotliwości pobierania danych ze wskazaniem, że dopuszczalne jest określenie krótszych terminów wczytywania danych. Powyższe zostało zrealizowane przez § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych, zgodnie z którym dane z cyfrowego urządzenia rejestrującego podmiot pobiera co najmniej raz na 90 dni. Uznał, że przepisy rozporządzenia nr 581/2006 miałyby zastosowanie jedynie wtedy, gdy Państwo Członkowskie określiłoby dłuższe okresy wczytywania danych, niż okresy maksymalne ustalone przez Komisję w tym rozporządzeniu. Tym samym wbrew twierdzeniom Spółki przepis art. 10 ust. 5 lit. a ppkt ii rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nie przestał być aktualny. Nadto termin pobierania danych z urządzenia rejestrującego został zawarty w § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. jest terminem prawa materialnego, a zgodnie z przyjętymi regułami wykładni, ilekroć przepisy prawa materialnego wskazują termin oznaczony w dniach, przyjmuje się, że termin ten nadejdzie z upływem określonej w tym przepisie liczby dni kalendarzowych. Dlatego, w ocenie organu odwoławczego, zasadnie kontrolujący dokonał sprawdzenia obowiązku wczytywania danych z urządzeń rejestrujących zainstalowanych w pojazdach użytkowanych przez Spółkę za wszystkie dni tygodnia. Również sprawdzenia obowiązku wczytania danych z tachografu zainstalowanego w pojeździe o numerze rejestracyjnym a prawidłowo dokonano za wszystkie dni tygodnia, a nie tylko za dni, w których pojazd był użytkowany. Natomiast kwestia nadzoru sprawowanego przez przedsiębiorcę nad przestrzeganiem norm czasu jazdy, przerw i odpoczynków nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do regulacji art. 92c ust. 1 ustawy organ odwoławczy wskazał, że skarżąca miała wpływ na niewczytanie danych z urządzeń rejestrujących w wymaganym terminie i wobec tego brak jest podstaw zastosowania tej regulacji. Odnotował, że do naruszenia przepisów doszło na skutek zaniedbań samej Spółki, gdyż wczytywanie danych z urządzeń rejestrujących oraz dokonywanie zgłoszenia zmiany danych zawartych we wniosku o wydanie zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne należy do obowiązków przedsiębiorcy. Dlatego nie było podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.

Omówioną decyzję Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie: art. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 przez pominięcie w analizie plików z tachografów cyfrowych faktu uwzględnienia wyłącznie dni zarejestrowanej działalności w tachografie cyfrowym; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i brak analizy plików pobranych z tachografów cyfrowych pod kątem ustalenia dni zarejestrowanej działalności pojazdu oraz art. 15 i art. 127 § 1 K.p.a., przez brak odniesienia się organu odwoławczego do zarzutów strony. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca przytoczyła w całości argumentację przedstawioną w odwołaniu. Dodatkowo, powołała się na wyrok WSA w Rzeszowie o sygn. akt II SA/Rz 1556/14, jako potwierdzający jej stanowisko. Wskazała też, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do jej twierdzeń dotyczących pobierania danych z tachografu oraz pominął pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na wniosek skarżącej Spółki postanowieniem z dnia 15 lutego 2016 r. Sąd przywrócił termin do uiszczenia wpisu sadowego od skargi.

Na rozprawie Prezes Zarządu podtrzymał skargę, podkreślając, że zaprezentowane w niej stanowisko potwierdza wyrok NSA, którym uchylono wyrok WSA w Olsztynie w podobnej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył ,co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wskazanej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. - obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, a stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych powyżej zasad kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji tego, także z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynika, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest wymierzenie kary pieniężnej Spółce za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 - zwanej dalej ustawą), w zakresie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego oraz niezgłoszenia na piśmie zmiany danych, o których mowa w art. 8, w wymaganym terminie. Skarga dotyczy jednakże tylko jednego z naruszeń, tj. obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego.

W kontrolowanej sprawie istotą sporu jest rozbieżność co do interpretacji treści § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. nr 159, poz. 1128, z późn. zm. - dalej zwanego rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r.).

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. dane z tachografu cyfrowego pobiera się "co najmniej raz na 90 dni". W ocenie organów Inspekcji Transportu Drogowego w tym przypadku chodzi o upływ dni "kalendarzowych". Skarżący wskazuje jednak, iż zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz. Urz. U.E. L. 168/16 z dnia 2 lipca 2010 r.) okresy wczytywania danych z karty kierowcy, jak i urządzenia rejestrującego należy liczyć w ten sposób, iż uwzględnia się tylko dni faktycznej działalności (dokonywania przewozów).

Przede wszystkim przyjdzie zauważyć, że dokonując analizy tej kwestii Sąd zmienił poprzednio prezentowany pogląd wskazujący, iż okresy maksymalne dotyczące obowiązku wczytywania danych z kart kierowców odnoszą się do dni kalendarzowych i podzielił stanowisko skarżącej. Uzasadniając przedstawioną ocenę przyjdzie dostrzec, mając na uwadze treść art. 4 pkt 22 ustawy, że odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 ustawy dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających zarówno z ustawy, jak i wskazanych w tym przepisie aktów, w tym m.in. z przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3520/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1 ze zm.). Obowiązek przedsiębiorcy dotyczący wyczytywania danych urządzenia rejestrującego ustalony został wprost w art. 10 ust. 5 lit. a rozporządzenia nr 561/2006, zgodnie z którym przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenia rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 :

i) zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie oraz wczytywanie odpowiednich danych częściej, tak aby zapewnić wczytanie danych dotyczących wszystkich działań podejmowanych przez to przedsiębiorstwo lub dla niego;

ii) zapewniają, aby wszystkie dane wczytane zarówno z jednostki pojazdowej jak i z karty kierowcy, były przechowywane przez co najmniej dwanaście miesięcy po ich zarejestrowaniu oraz, na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych, były dostępne, bezpośrednio albo na odległość, na terenie tego przedsiębiorstwa.

W treści art. 10 ust. 5 lit. c rozporządzenia nr 561/2006 przewidziana natomiast została kompetencja do określenia przez Komisję, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 24 ust. 2, maksymalnego okresu, w którym zgodnie z lit. a ppkt i należy wczytać odpowiednie dane. W wykonaniu tej delegacji Komisja (UE) wydała dnia 1 lipca 2010 r. rozporządzenie nr 581/2010, którym ustaliła maksymalne okresy na wczytywanie odpowiednich danych. W art. 1 ust. 3 lit. a rozporządzenia określiła w tym zakresie, że w przypadku danych z jednostki pojazdowej maksymalny okres na wczytywanie odpowiednich danych nie przekracza 90 dni. Jednocześnie jednak w pkt 3 preambuły do rozporządzenia przyjęto, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Użyte sformułowanie "zarejestrowanej działalności" - w ocenie Sądu - budzi wątpliwości, czy chodzi tu o okres, kiedy przedsiębiorca prowadzi działalność lub "podlega rejestracji", czy też o czas w jakim dane są rejestrowane (czyli dni, w których były wykonywane przewozy). Jednakże, zdaniem Sądu, wykładnia art. 1 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 w nawiązaniu do punktu trzeciego preambuły prowadzi do wniosku, że chodzi tu o dni aktywności (faktycznego wykonywania działalności).

Stosownie do warunków ustalonych w powołanych regulacjach prawa unijnego częstotliwość pobierania danych z tachografu cyfrowego określona została także w krajowym porządku prawnym w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. W myśl § 3 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, dane z tachografu cyfrowego podmiot pobiera co najmniej raz na 90 dni. Rozporządzenie to, ani ustawa zawierająca upoważnienie do jego wydania, nie precyzują jednak o jakie dni chodzi. Brak jest dookreślenia, czy są to dni kalendarzowe, czy dni zarejestrowanej działalności kierowcy. Zauważyć natomiast można, że takie brzmienie tego przepisu ustalone zostało już po wydaniu przez Komisję (UE) rozporządzenia nr 581/2010, tj. na mocy § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. nr 215, poz. 1410). Z tego też względu, dokonując wykładni i stosując § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. należy wziąć pod uwagę zapisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, ale nie tylko brzmienie art. 1 ust. 3 lit. a, lecz także treść pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010.

Za wadliwe zatem należy uznać takie stosowanie § 3 ust. 1 pkt 1 wskazanego rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r., które stoi w sprzeczności z zapisami rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010. Trzeba bowiem pamiętać, że Państwo Członkowskie realizując uprawnienia w zakresie dookreślenia obowiązku wynikającego z prawa wspólnotowego powinno to czynić w sposób, który nie narusza obowiązujących w tym zakresie aktów wspólnotowych. Preambuła ma natomiast istotne znaczenie, gdyż wskazuje okoliczności wydania aktu, jego założenia oraz określa cele, jakim powinien on służyć. Jest istotną częścią aktu normatywnego i powinna być brana pod uwagę przy wykładni jego przepisów.

Mając na uwadze powyższe stanowisko Sąd uznał, że podejmując w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organy obydwu instancji przyjęły błędną wykładnię regulacji dotyczących obowiązku pobierania danych z tachografu i w konsekwencji dokonały nieprawidłowych ustaleń w zakresie okoliczności uzasadniających nałożenie na Spółkę kary pieniężnej za stwierdzone w tym zakresie naruszenia. Zdaniem Sądu, stanowisko organów nie jest prawidłowe, a błąd w tym zakresie wynika z nieuwzględnienia zapisu pkt 3 preambuły do rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010.

Ponadto zauważyć należy, że organy nie wyjaśniły dlaczego nie uwzględniły tej regulacji pomimo, że ta kwestia była od początku postępowania administracyjnego podnoszona przez skarżącą. Uzasadniając swoje stanowisko organy powoływały się na treść § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. akcentując, że wynika z niego obowiązek sczytywania danych co 90 dni kalendarzowych. Poza tym organ odwoławczy wywodził też, że przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2006, określające okresy maksymalne, miałyby zastosowanie jedynie wtedy, jeśli Państwo Członkowskie określiłoby dłuższe okresy sczytywania danych, a nie jak przyjęto w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. częstszy okres. Ponadto termin z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. jest terminem prawa materialnego i dlatego należy przyjąć, że nadejdzie z upływem określonej w tym przepisie liczby dni kalendarzowych.

W ocenie Sądu, organy powinny jednak uwzględnić, że w sprawie, przy ustalaniu okresu, w jakim Spółka miała sczytywać dane z kart kierowców, nie mogły zostać pominięte zapisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2006, w tym pkt 3 preambuły tego aktu. Należy na gruncie niniejszej sprawy podzielić pogląd wywiedziony w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym o obowiązku stosowania się organów do przepisów rozporządzenia Komisji(UE) nr 581/2006, decyduje treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz związana z tym przepisem zasada zobowiązująca organy administracji do przestrzegania pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym. Naruszając zasadę prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym organy pominęły to, że dniami zarejestrowanej działalności, o których mowa w pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2006, są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych tym rozporządzeniem. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są z kolei te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Nie są to więc wszystkie dni kalendarzowe jak przyjęły to organy, kierując się wyłącznie przepisami krajowymi. Zdaniem Sądy, nie można wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg sczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) ma uzasadnienie tyko wówczas, gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Skoro nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy z okresem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1556/14, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 767/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 653/15, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1028/15 i wyrok NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując uznać trzeba, że dokonując ustaleń faktycznych i rozpoznając sprawę organy powinny uwzględniać jedynie dni rejestrowanej działalności, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy. Uwzględniając dni kalendarzowe naruszyły natomiast § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. oraz art. 1 ust. 3 lit. a rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 i art. 10 ust. 5 lit. a rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przez ich błędną wykładnię spowodowaną pominięciem treści pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010.

Warto także odnotować, że organy w żaden sposób, pomimo wskazywania przez Spółkę od początku postępowania na istotne znaczenie zapisu pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, nie wyjaśniły swego stanowiska, dotyczącego jego pominięcia przy wykładni. Niewątpliwie zatem naruszyły art. 11 K.p.a., a organ odwoławczy także art. 15 K.p.a., w zakresie w jakim zobowiązywał go do ustosunkowania się do zarzutów odwołania. Brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w odwołaniu kwestii, w ocenie Sądu, stanowi o naruszeniu prawa do ponownego rozpoznania sprawy w całości przez organ odwoławczy. W przypadku zarzutu błędu w wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie stronie, dlaczego - w ocenie organu - wskazane regulacje nie mogą mieć zastosowania.

Końcowo zaznaczyć przyjdzie, że nowa linia orzecznicza ukształtowana wyrokami sądów administracyjnych, na które powołano się w niniejszej sprawie, wyznacza prawidłowy kierunek wykładni i stosowania powołanych powyżej przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. także utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego, dokładnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie przy uwzględnieniu przedstawionej przez Sąd wykładni przepisów prawa materialnego i w tym zakresie ponownego dokonania ustaleń faktycznych, co do tego czy skarżąca naruszyła obowiązek wczytywania danych z jednostek pojazdowych na skutek przekroczenia obowiązującego w tym zakresie maksymalnego terminu 90 dni zarejestrowanej działalności kierowcy.