Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 62/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5 pkt 1, art. 19 ust. 5 pkt 2, art. 19 ust. 5 pkt 3, art. 19 ust. 5 pkt 4, art. 19 ust. 5 pkt 7, art. 19 ust. 5 pkt 9
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 13 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant st. asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Kluki z dnia 24 listopada 2021 roku nr 195/XLI/2021 w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Kluki" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Kluki na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 grudnia 2022 r. Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez r.pr. M. L., wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Kluki z dnia 24 listopada 2021 r. nr 195/XLI/2021 w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy K.", będącego załącznikiem do uchwały. Zaskarżonej w całości uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa polegające na obrazie przepisów:

1) art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i niewskazanie w § 4 pkt 1 regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy K. minimalnego poziomu usług świadczonych przez dostawcę usług w zakresie jakości odprowadzanych ścieków i odesłanie w zakresie ich stanu i składu do obowiązujących przepisów oraz sposobu i zasad określonych w warunkach przyłączenia nieruchomości do urządzeń kanalizacyjnych;

2) art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy, poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i wskazanie w § 14 regulaminu jedynie sposobu postępowania dostawcy usług w przypadku niedotrzymania ciągłości usług w dostawie wody, podczas gdy z treści przepisu art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy wynika obowiązek uregulowania w regulaminie także sposobu postępowania dostawcy usług w przypadku niedotrzymania parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

3) art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy oraz art. 6 ust. 2 ustawy poprzez naruszenie delegacji ustawowej wskutek wprowadzenia w § 5 ust. 2 i 3 regulaminu elementów jakie powinien zawierać wniosek o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z dostawcą usług, podczas gdy jedynym wymogiem dotyczącym wniosku o zawarcie umowy jest obowiązek zachowania formy pisemnej takiego wniosku;

4) art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, wskutek zawarcia w § 7 ust. 2 regulaminu postanowienia, że "stosowanie przez dostawcę usług cen i stawek opłat wynikających z nowych, podanych do wiadomości publicznej taryf, nie wymaga odrębnego, indywidualnego informowania odbiorców usług o ich rodzajach ani wysokości";

5) art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy oraz art. 6 ust. 3 ustawy, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, wskutek zawarcia w § 7 ust. 1 oraz w § 8 ust. 1 i 2 regulaminu sposobu wzajemnych rozliczeń pomiędzy dostawcą usług a odbiorcą usług;

6) art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy, poprzez użycie w § 9 ust. 4 regulaminu zwrotu "w szczególności" w odniesieniu do katalogu wymagań technicznych, podczas gdy określenie w regulaminie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie może przybrać charakteru wyliczenia otwartego;

7) art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy poprzez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację art. 22 pkt 2 ustawy, wskutek wskazania w § 18 ust. 5 regulaminu, że "należnościami za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe obciążona jest Gmina", co stanowi powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację art. 22 pkt 2 ustawy;

8) art. 7 i art. 87 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 ustawy poprzez wskazanie w § 20, że w sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a w szczególności ustawy, wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie, co jest sprzeczne z konstytucyjną hierarchią źródeł prawa i wynikającego z niej wymogu zgodności aktów prawnych niższego rzędu z aktami normatywnymi wyższego rzędu.

W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że regulamin winien określać co najmniej, minimalną ilość odprowadzanych ścieków, jak również jakość odprowadzanych ścieków. O ile pierwsze z zagadnień zostało uregulowane w regulaminie, o tyle drugie z nich dotyczące jakości odprowadzanych ścieków nie spełnia wymagań ustawowych (§ 4 pkt 1 Regulaminu). Brak zatem zawarcia w regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne w zakresie jakości wprowadzanych ścieków do sieci kanalizacyjnej świadczy, że regulamin nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy.

Wojewoda wskazał ponadto, że w § 14 Regulaminu Rada nie określiła wymaganego przepisem art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy elementu obligatoryjnego, dotyczącego sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Regulamin zawiera wprawdzie rozdział zatytułowany "Sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków", jednakże trudno uznać, iż zawarte tam regulacje stanowią "sposób postępowania". W ocenie skarżącego uregulowania zawarte w kwestionowanym przepisie dotyczą wyłącznie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług w dostawie wody, natomiast nie określają w żaden sposób postępowania w przypadku niedotrzymania odpowiednich parametrów dostarczanej wody i odprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, co prowadzi do wniosku, że Rada nie wypełniła obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy odnoszącego się do treści § 5 ust. 2 i 3 Regulaminu Wojewoda stwierdził, że Rada w tym zakresie przekroczyła delegację ustawową. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. W świetle tego przepisu jedynym wymogiem dotyczącym wniosku o zawarcie umowy jest obowiązek zachowania formy pisemnej takiego wniosku. Nie jest zatem dopuszczalne, aby rada wprowadzała w akcie prawa miejscowego dodatkowe elementy, od istnienia, których uzależniałaby przyjęcie takiego wniosku do realizacji. Wskazanie w regulaminie na powinność złożenia dodatkowych oświadczeń oznacza, że prawodawca lokalny ustanowił dodatkowe, nieprzewidziane w ustawie, warunki zawarcia umowy. Wymogi te stwarzają dodatkowe ograniczenia i obowiązki dla odbiorców usług i wprowadzają w związku z tym nieprzewidziane przez ustawę utrudnienia przy zawieraniu umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków - co jest niedopuszczalne i istotnie narusza prawo. Tymczasem ustawodawca nie wymaga od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy niczego więcej, jak tylko fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy.

Wojewoda wskazał, że w § 7 ust. 2 Regulaminu postanowiono, iż "stosowanie przez Dostawcę usług cen 1 stawek opłat wynikających z nowych, podanych do wiadomości publicznej taryf, nie wymaga odrębnego, indywidualnego informowania Odbiorców usług o ich rodzajach ani wysokości". Unormowanie zwalniające przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne z obowiązku informowania odbiorców usług o rodzajach i wysokościach cen i stawek opłat wynikających z nowych taryf, stosowanych przez przedsiębiorstwo i podanych do wiadomości publicznej nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej, w szczególności w kompetencji do określenia sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfie (art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy), a ponadto wkracza w kwestie uregulowane ustawowo w Rozdziale 5 ustawy, w szczególności przepisami art. 24e-24j ustawy, dotyczącymi ogłaszania taryfy jej wejścia w życie oraz zmian i skrócenia okresu obowiązywania. Wojewoda stwierdził ponadto, że Regulamin jest aktem prawa miejscowego i w uchwale powinny być zamieszczone jedynie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego do objęcia tą uchwałą. Kwestionowany przepis jako wykraczający poza zakres upoważnienia wydany został z istotnym naruszeniem prawa.

Wojewoda wskazał także na naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 3 oraz art. 6 ust. 3 ustawy polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 7 ust. 1 oraz w § 8 ust. 1 i 2 regulaminu poprzez uregulowanie w nich sposobu wzajemnych rozliczeń pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług i sposobu ich dokumentowania. Postanowienia regulaminu w tym zakresie stanowią ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, do czego Rada Gminy nie jest upoważniona, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, dostarczenie wody lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Natomiast w myśl art. 6 ust. 3 ustawy, umowa musi określać w szczególności postanowienia dotyczące sposobu i terminu wzajemnych rozliczeń, prawa i obowiązki stron, wskazuje okres obowiązywania umowy oraz odpowiedzialność stron za niedotrzymanie warunków umowy. Upoważnienia rady gminy do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług nie można utożsamić z upoważnieniem do kształtowania treści zawieranych umów. Ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Wskazane powyżej, określone w zaskarżonej uchwale warunki odnoszące się do zawierania umów pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, a odbiorcami usług, stanowią ingerencję w treść takiej umowy, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony i co stanowi naruszenie normy kompetencyjnej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy.

Następnie Wojewoda zarzucił, że użycie przez Radę Gminy w § 9 ust. 4 regulaminu zwrotu "w szczególności" powoduje, że określone w nim elementy warunków przyłączenia mają charakter wyliczenia otwartego. Taka regulacja oznacza, że Rada nie określiła w sposób wyczerpujący wszystkich elementów warunków. Tymczasem zgodnie z ustawą Rada została zobowiązana do określenia w podejmowanym regulaminie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Rada, kierując się wytycznymi zawartymi w treści udzielonego jej upoważnienia do podjęcia uchwały, powinna uregulować w sposób kompleksowy i precyzyjny materię podlegającą regulacji. Zagadnienia te powinny być skonkretyzowane, a przyjęta regulacja winna być sformułowana w ten sposób, aby podmioty, a także przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, nie miały wątpliwości, jakie elementy powinny zawierać warunki przyłączenia do sieci.

Wojewoda zarzucił w dalszej kolejności, że w § 18 ust. 5 Regulaminu Rada wskazała, że "należnościami za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe obciążona jest Gmina". W ocenie skarżącego regulacja ta stanowi powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację art. 22 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe". Z kolei w § 20 regulaminu Rada postanowiła, że "W sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a w szczególności ustawy wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie". Powyższy zapis narusza zdaniem Wojewody przepis art. 19 ust. 1 i 2 ustawy. Ponadto akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy K." - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kluki stwierdził, że uwzględnia w całości zawarte w niej zarzuty i wnosi o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a oraz odstąpienie od obciążania zaskarżonego organu kosztami postępowania. W ocenie organu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż argumenty skarżącego są słuszne i zasadne. Organ wskazał, że w zakresie posiadanych kompetencji samoczynnie dokona uchylenia zaskarżonej uchwały i podejmie nową uchwałę w zakresie zgodnym z uwagami Wojewody Łódzkiego. Organ rozpoczął już stosowną procedurę w tym zakresie, bowiem w dniu 28 grudnia 2022 r. została podjęta przez Radę Gminy Kluki uchwała nr 284/LW2022 w sprawie przyjęcia projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków i przekazania go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu. Przyjęty projekt regulaminu zawiera uwagi podniesione przez Wojewodę Łódzkiego w złożonej skardze. Podjęcie tych czynności celem wyeliminowania stwierdzonych błędów nastąpi na Sesji Rady Gminy Kluki, po otrzymaniu opinii organu regulacyjnego tj. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P. Jednocześnie organ zobowiązuje się do przesłania nowej uchwały niezwłocznie po jej podjęciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), cytowanej dalej w skrócie jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Dokonując w ramach tak zakreślonej kognicji kontroli zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi Wojewody Łódzkiego w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Kluki z dnia 24 listopada 2021 r. nr 195/XLI/2021 w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy K". Ww. uchwała określana jest dalej w skrócie jako "Uchwała" a będący załącznikiem do Uchwały ww. regulamin, określany jest dalej także w skrócie jako "Regulamin".

Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej Uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.s.g." oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2028), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.z.z.w.z.o.s." lub "ustawa".

Art. 19 ust. 3 i odpowiednio 4 u.z.z.w.z.o.s. stanowią, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Zauważyć należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, w tym wypadku u.s.g. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Co istotne, organ uchwałodawczy musi wypełnić upoważnienie ustawowe w całości i uregulować wszystkie kwestie przekazane w ramach upoważnienia ustawowego do regulacji prawa miejscowego.

Należy mieć na uwadze, że akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania, w tym przypadku na terenie gminy.

Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jeżeli więc podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Nie budzi żadnych wątpliwości, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji wszystkich zadań jej powierzonych. Uchwała rady gminy musi uwzględniać unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie stosownie do art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP.

W tym miejscu należy też dodatkowo wskazać, że stosownie do § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określanego dalej także w skrócie jako Rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z § 137 cyt. wyżej Załącznika, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Jak wskazano już wyżej, podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy określają przepisy u.s.g. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 i sygn. akt I OSK 997/12; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok WSA w Łodzi z 25.11.2022 r., sygn. akt II SA/Łd 675/22).

Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Prawodawca lokalny nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto, porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por.m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 300/11).

W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2498/16).

Materialnoprawne podstawy zaskarżonej Uchwały stanowiły przede wszystkim przepisy u.z.z.w.z.o.s. Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.s. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Przepis art. 19 u.z.z.w.z.o.s. zawiera delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego, a jednocześnie w sposób ścisły określa zakres spraw, które winny stać się przedmiotem unormowania w formie uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.s., gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Trzeba mieć na uwadze, że wskazując zakres przedmiotowy zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca, posłużył się sformułowaniem imperatywnym: "regulamin [...] określa", co oznacza, że jego treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu przedmiotowego, sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, a przez to godzą w konstytucyjną zasadę praworządności. Niewątpliwie stanowi to istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności aktu w całości, bądź w części (Wyrok NSA z 24.03.2021 r., sygn. akt III OSK 113/21). Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 ustawy, pomijanie kwestii, które winny być obligatoryjnie uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części (por. np. wyroki: WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07; NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06; WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17; WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 136/19; WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 191/19; WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 156/19; WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Op 323/19).

Mając na uwadze przytoczone wyżej regulacje prawne oraz przenosząc poczynione rozważania na grunt niniejszej sprawy, ustosunkowując się jednocześnie do zarzutów skargi należy – w ocenie Sądu – uznać je za zasadne.

Zgodzić należy się ze skarżącym, iż naruszono art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.z.o.s. Zgodnie z ww. przepisem ustawy minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Natomiast § 4 pkt 1 Regulaminu bezsprzecznie nie określa jakości odprowadzanych ścieków, co oznacza, że lokalny prawodawca nie zrealizował wynikającego z ww. normy prawnej obowiązku określenia w Regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W orzecznictwie wskazuje się, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość oraz jakość odprowadzanych ścieków (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 25.11.2022 r., sygn. akt II SA/Łd 675/22; wyrok NSA z 14.06.2022 r., sygn. akt III OSK 5233/21). Określenie minimalnego poziomu świadczonych usług w akcie prawa miejscowego ma dawać mieszkańcom gminy gwarancję i wskazówkę, co najmniej jakiego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wyznaczyć granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług, który w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które niejednokrotnie posiada przecież pozycję dominującą na lokalnym rynku (Wyrok NSA z 24.03.2021 r., sygn. akt III OSK 113/21).

Rację ma Wojewoda Łódzki w kwestii naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy. W § 14 pkt 1 Regulaminu określono wyłącznie sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług w dostawie wody, natomiast nie określono w żaden sposób postępowania w przypadku niedotrzymania odpowiednich parametrów dostarczanej wody i odprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Zgodnie z art. 19 ust 5 pkt 7 ustawy Rada ma obowiązek określenia w Regulaminie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Powyższe oznacza, że nie wypełniono delegacji zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 24.06.2021 r., sygn. akt II SA/Łd 491/20). Treść § 14 Regulaminu zawiera niepełne, a zatem wadliwe uregulowanie wskazanej materii.

Sąd podziela także stanowisko dotyczące naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy oraz art. 6 ust. 2 ustawy. W § 5 ust. 2 i 3 Regulaminu wbrew treści art. 6 ust. 2 ustawy Rada wprowadziła w akcie prawa miejscowego dodatkowe elementy, poza formą pisemną wniosku, od istnienia, których uzależniałaby przyjęcie takiego wniosku do realizacji (por. np. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 26 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 491/20; w Olsztynie z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 217/20; wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 761/20). Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. W świetle powyższego przepisu jedynym wymogiem dotyczącym wniosku o zawarcie umowy jest obowiązek zachowania formy pisemnej takiego wniosku. Nie jest zatem dopuszczalne, aby rada wprowadzała w akcie prawa miejscowego dodatkowe elementy, od istnienia których uzależniałaby przyjęcie takiego wniosku do realizacji. Natomiast wskazane w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć jako określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, czyli takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Zakres delegacji ustawowej nie obejmuje uprawnienia do określenia w Regulaminie treści wniosku (por. wyroki WSA w Olsztynie z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 217/20, WSA w Kielcach z 11 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ke 54/21). Określenie w regulaminie treść wniosku o zawarcie umowy stanowi jednocześnie ingerencję Rady w treść stosunków umownych między odbiorcą usług z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. W związku z tym, należy stwierdzić, że regulacja § 5 ust. 2 i 3 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (por. wyrok NSA z 29.07.2020 r., sygn. akt II OSK 761/20).

W ocenie Sądu za zasadny należy uznać także naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy. W § 7 ust. 2 Regulaminu Rada zwolniła przedsiębiorstwo z obowiązku informowania odbiorców usług o rodzajach i wysokościach cen i stawek opłat wynikających z nowych taryf. Nie budzi żadnych wątpliwości, że ww. przepis Regulaminu przekracza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym regulamin określa sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Regulacja Regulaminu nie wypełnia treści, o której mowa w powołanym przepisie. Ponadto należy mieć na uwadze, że Regulamin jest aktem prawa miejscowego i zgodnie z § 135 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w uchwale powinny być zamieszczone jedynie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego do objęcia tą uchwałą (por. wyrok NSA z 14.06.2022 r., sygn. akt III OSK 5233/21).

Zgodzić należy się także, iż doszło do naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy oraz art. 6 ust. 3 ustawy, bowiem w § 7 ust. 1 i w § 8 ust. 1 i 2 Regulaminu uregulowano sposób wzajemnych rozliczeń pomiędzy przedsiębiorcą a odbiorcą usług i sposób ich dokumentowania. Tymczasem kwestia wzajemnych rozliczeń między stronami winna być uregulowana w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego, co wynika z art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 30.04.2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19).

Zdaniem Sądu podzielić należy także stanowisko skarżącego co do naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy. W § 9 ust. 4 Regulaminu prawodawca lokalny posłużył się bowiem zwrotem "w szczególności", co oznacza, że Rada nie określiła w sposób wyczerpujący wszystkich elementów warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Tymczasem w orzecznictwie podkreśla się, że użycie pewnych sformułowań wprowadzających luz decyzyjny, jak np. zwrot "w szczególności" wprowadza możliwość wyjścia w procesie jego interpretacji poza katalog wynikający z treści zawierającego go unormowania (paragrafu, przepisu). Sformułowanie to odsyła w procesie interpretacji do okoliczności pozanormatywnych, nie wynikających chociażby z treści regulaminu. Regulamin uchwalany na podstawie art. 19 ustawy ma na celu między innymi stworzenie normatywnych ram działania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które na terenie gminy ma pozycje monopolistyczną. Chronić ma zatem odbiorców usług przed wykorzystywaniem przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dominującej pozycji na rynku lokalnym (por. np. wyrok WSA w Lublinie z 29.10.2019 r., sygn. akt II SA/Lu 451/19).

W ocenie Sądu zasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy w kontekście treści § 18 ust. 5 Regulamin, który stanowi, że należnościami za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe przedsiębiorstwo obciąża gminę. Treść § 18 ust. 5 Regulaminu stanowi powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację art. 22 pkt 2 ustawy, zatem regulacja to nie stanowi prawidłowego wykonania delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 9.06.2021 r., sygn. akt II SA/Łd 230/21).

Podzielić należy także stanowisko skarżącego, że § 20 Regulaminu narusza konstytucyjną hierarchię źródeł prawa, dając przepisom aktu prawa miejscowego – jakim jest zaskarżona uchwała – prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, takie odesłanie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, albowiem może wskazywać na pierwszeństwo stosowania regulaminu przed aktami prawnymi wyższej rangi, jakimi są ustawa oraz akty wykonawcze do ustawy. Akt prawa miejscowego nie może być podstawą do obowiązywania i stosowania aktów normatywnych wyższego rzędu. W takim wypadku nastąpi odwrócenie hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego, albowiem w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy jest niekonstytucyjne, przez co stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego wadliwych regulacji. Rada gminy nie może więc warunkować stosowania przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu brakiem odpowiedniej regulacji w akcie normatywnym niższego rzędu. Oczywistą regułą nawiązującą do Zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, że przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe, a czyniąc to organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 19.05.2021 r., sygn. akt III OSK 439/21).

Ponadto Sąd dostrzegł też w zaskarżonym akcie wady o charakterze techniczno-legislacyjnym. Przede wszystkim należy wskazać, że w Regulaminie brakuje § 6. Należy też zauważyć, że zgodnie z § 56 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w obrębie artykułu (ustępu) zawierającego wyliczenie wyróżnia się dwie części: wprowadzenie do wyliczenia oraz punkty. Wyliczenie może kończyć się częścią wspólną, odnoszącą się do wszystkich punktów. Po części wspólnej nie dodaje się kolejnej samodzielnej myśli; w razie potrzeby formułuje się ją w kolejnym ustępie (ust1). W obrębie punktów można dokonać dalszego wyliczenia, wprowadzając litery (ust. 2). W obrębie liter można dokonać kolejnego wyliczenia, wprowadzając tiret (ust. 3). W obrębie tiret można dokonać kolejnego wyliczenia, wprowadzając podwójne tiret (ust. 4). Natomiast w § 3 pkt 5 Regulaminu znalazły się zaś nieznane z perspektywy Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" jednostki redakcyjne tekstu jakim są "kropki". Jak wynika z § 56 ust. 2 cyt. wyżej Rozporządzenia w obrębie punktów można dokonać dalszego wyliczenia, wprowadzając litery. Powyższe świadczy niechybnie o naruszeniu ww. zasad. Sąd podkreśla, że ww. uchybienia nie stanowią samodzielnej podstawy do stwierdzenia nieważności (abstrahując od innych ww. naruszeń będących podstawą stwierdzenia nieważności), świadczą jednak o wadliwości zaskarżonego aktu na płaszczyźnie techniczno-legislacyjnej. Ponadto tego rodzaju wady mogą powodować trudności bądź wątpliwości interpretacyjne.

Należy zauważyć, że w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w ocenie organu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż argumenty skarżącego są słuszne i zasadne oraz wniósł o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowe, a to ze względu na fakt, iż skarga została uznana przez tenże organ za zasadną.

Stosownie do art. 161 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania:

1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę;

2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania;

3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.

W art. 161 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wskazano konkretne przyczyny bezprzedmiotowości, natomiast w art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. określono inne przyczyny bezprzedmiotowości postępowania. Jak podniesiono w doktrynie użycie w art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zwrotu normatywnego "stało się bezprzedmiotowe" oznacza, że chodzi w nim o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego po wniesieniu skargi do Sądu (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 161). Innymi słowy, postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie chodzi o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie (wyrok NSA z 22.07.2014 r., sygn. akt II OSK 378/13). Fakt uznania skargi za zasadną nie oznacza jednak bezprzedmiotowości postępowania, a tym samym brak jest podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej istotne naruszenia prawa, w tym art. 19 ust. 5, ustawy polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe, niewypełnieniu tego upoważnienia, powtarzaniu treści przepisów ustawy, Sąd uznał, że wielość istotnych naruszeń przepisów przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Ponadto konieczność stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały podyktowana jest tym, że w razie pozostawienia w mocy pozostałych przepisów tej uchwały doszłoby finalnie do zmiany jej normatywnej treści. Kontrolowana uchwała nabrałaby więc treści nowej i niezamierzonej przez organ uchwałodawczy. Z tego powodu zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu całości zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) należnych stronie skarżącej od organu orzeczono z uwzględnieniem regulacji art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

ES