Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1554/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 17 ust. 1, 17 ust. 1  pkt 4 i art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: Art. 7, 77 par. 1, 80 i 136 par. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. c, art. 135, art. 206
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 5 lipca 2024 r., znak: SKO-NP-4115-444/23, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez M. G., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 5 lipca 2024 r., znak: SKO-NP.-4115-4444/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, działając na podstawie art. 138 § pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023, poz. 1429 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniu wspierającym), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia 23 października 2023 r., znak: GOPS.524.47.2023, o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na niepełnosprawną matkę.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 23 października 2023 r., znak: GOPS.524.47.2023, Wójt Gminy G. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na niepełnosprawną matkę.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawna matką, dołączając orzeczenie o stopniu niepełnosprawności KRUS Nowy Sącz z dnia 8 lutego 2011 r., nr [...], z którego wynika, iż matka skarżącej jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji.

Na podstawie wywiadu środowiskowego organ ustalił, że matka skarżącej pozostaje w stałym leczeniu z powodu choroby Parkinsona, choroby wieńcowej serca, niewydolności krążeniowej, nadciśnienia tętniczego, nadpobudliwości nerwowej, cierpi na głęboką demencję, niewiele mówi, przez co kontakt z nią jest bardzo ograniczony, ma problemy z pamięcią, orientacją, ma zaburzenia emocjonalne, jest osobą leżącą i pampersowaną, całkowicie zdaną na pomoc wnioskodawczyni, która sprawuje nad nią opiekę. Stan zdrowia matki skarżącej nie pozwala na pozostawienie jej bez całodobowej opieki. Zakres sprawowanej opieki przez skarżącą obejmuje wykonywanie wszystkich obowiązków dnia codziennego, tj.: przygotowywanie posiłków, karmienie, utrzymanie higieny osobistej mycie i zakładanie pampersów, podawanie leków kontakt z lekarzem. Skarżąca mieszka z matką i jest jedyną osobą, która sprawuje opiekę.

Organ ustalił nadto, że do dnia 16 lipca 2023 r. skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad ojcem, który zmarł dnia 16 lipca 2023 r. Oprócz skarżącej jest jeszcze pięcioro dzieci zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnej matki. Siostra skarżącej mieszka w N., zamieszkuje wspólnie z mężem i dwójką dzieci. Utrzymują się z emerytury, reny socjalnej córki i świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką. Jeden z synów niepełnosprawnej mieszka z rodziną w Ł. W chwili obecnej nie pracuje, jest na utrzymaniu żony. Inny syn mieszka z żoną w B., jest na jej utrzymaniu, nie pracuje. Kolejny syn jest bezdomny. Kolejny syn M. S. mieszka w S.

Organ wskazał, że wywiad alimentacyjny z M. S. nie został przeprowadzony, gdyż kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w odpowiedzi na wniosek organu pomocowego z dnia 26 lipca 2023 r. oraz ponowny wniosek z dnia 4 października 2024. poinformował że brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia wniosku. Organ pozyskał oświadczenie M. S. w którym ww. oświadczył, że nie jest w stanie opiekować się mamą oraz partycypować w kosztach utrzymania.

Organ podniósł, że wskazanych okoliczności dotyczących niemożności sprawowania opieki nad matką nie można uznać za okoliczności o charakterze obiektywnym, które pozwoliłby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego względem matki. Kategoria wykonywania pracy zawodowej, czy też pobierania świadczeń emerytalnych/rentowych nie należy do przesłanek o charakterze obiektywnym - zawsze jest to wybór dokonywany przez osobę zobowiązaną do alimentacji. Skarżąca nie spełnia więc przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, ze względu na krąg osób zobowiązanych do alimentacji, jak również ze względu na okoliczność, że niepełnosprawność matki powstała po ukończeniu 25 roku życia.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca.

Wymienioną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium, działające jako organ odwoławczy, wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Z uwagi na fakt, że skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w 2023 r. niniejsza sprawa z godnie z zapisem art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, podlega rozpatrzeniu w oparciu o wskazane wyżej przepisy ustawy.

Kolegium wyjaśniło, że matka skarżącej, która zmarła 14 kwietnia 2024 r. zgodnie z orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Placówka Terenowa w Nowym Sączu z dnia 8 lutego 2011 r. była trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji od 24 stycznia 2011 r. Organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem niepełnosprawność u jej matki nie powstała w okresie wskazanym w tym przepisie.

Kolegium stwierdziło, że ww. decyzja została wydana na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, został uznany za niezgodny z Konstytucją, zatem w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ pomocowy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł bowiem, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają więc obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną, co wynika z podstawowych zasad krajowego porządku prawnego.

Jak wskazało dalej Kolegium, w sprawie niniejszej ustaleniu podlega jednak także i to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie.

Kolegium uznało za własne ustalenia organu pierwszej instancji co do stanu zdrowia wymagającej opieki i zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą. Dodało, że z oświadczenia skarżącej z dnia 24 lipca 2023 r. wynika, że skarżąca sprawuje stałą systematyczną i całodobową opiekę nad matką. Wcześniej opiekowała się tatą do dnia 16 lipca 2023 r. (tata zmarł). Z tego powodu zrezygnowała z pracy. Jak podała skarżąca opieka nad matką polega na: przygotowanie posiłków, karmieniu, sprzątaniu, praniu, wykupywaniu, przygotowywaniu i podawaniu leków, myciu i zmienianie pampersów, robieniu zakupów, zmienianie pościeli, wizytach lekarskich, załatwianie spraw urzędowych.

Kolegium nie zakwestionowało faktu sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką, niemniej jednak wskazało, że z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że oprócz skarżącej jest jeszcze jej rodzeństwo - zobowiązane w równym stopniu do alimentacji na rzecz niepełnosprawnej matki (która zmarła 14 kwietnia 2024 r.), tj. córka Z. A., która oświadczyła, że prowadzi gospodarstwo domowe z mężem, córką oraz synem który jest zarejestrowany w SUP, nie osiąga żadnych dochodów, jest na utrzymaniu rodziców. W trakcie wywiadu ustalono, że rodzina utrzymuje się z emerytury Z. A., świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego M. A. z tytułu sprawowanej opieki nad niepełnosprawną córką, oraz renty socjalnej i zasiłku pielęgnacyjnego niepełnosprawnej córki. Z kolei syn, który również z nimi mieszka jest bezrobotny, bez prawa do zasiłku jest na utrzymaniu rodziców i również ma problemy zdrowotne. Z uwagi na zły stan zdrowia Z. A. nie jest w stanie świadczyć pomocy w jakiejkolwiek formie, jest w stanie utrzymywać z matką tylko kontakt telefoniczny.

T. S., oświadczył, że od 1 sierpnia 2023 r. zawiesił działalność gospodarczą (jest na utrzymaniu żony), cały czas utrzymywali kontakt z mamą - pomoc rzeczowa jak również finansowa. Oświadczył, że jest w stanie partycypować w kosztach związanych z opieką nad matką, która jest niepełnosprawna.

J. S. oświadczył, że jest ubezpieczony w PUP w Nowym Sączu bez prawa do zasiłku nie pracuje dorywczo, nie posiada żadnego dochodu. Prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe z żoną. Rodzina utrzymuje się z jej emerytury. Ww. ze względu na swoją sytuację finansową nie jest w stanie pomagać finansowo (nie pracuje zawodowo ani dorywczo, jest ubezpieczony w PUP w Nowym Sączu), ze względu na chorobę żony, która choruje na cukrzycę rodzina ponosi duże koszty związane z zakupem lekarstw.

M. S. oświadczył, że nie jest w stanie opiekować się mamą ani partycypować w kosztach utrzymania.

Zdaniem Kolegium, w tych okolicznościach należało przyjąć, iż wśród wszystkich osób zobowiązanych do alimentacji po stronie żadnej z nich nie ma przeszkód - które świadczyłyby o niemożności wywiązania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego - mających charakter obiektywny, niezależny od woli tych osób. Co prawda z akt sprawy wynika, że córka Z. A. (która wychowała 11 dzieci obecnie jest na emeryturze) jest osobą niepełnosprawną, opiekę nad nią sprawuje jej ojciec, który pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto Syn Z. A. – mieszka wspólne z rodzicami, nie pracuje, jest osobą bezrobotną więc może współuczestniczyć w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną siostrą. Również po stronie J. S. nie występują okoliczności które uniemożliwiałyby mu współudział w sprawowaniu opieki nad matką - jest osobą bezrobotną, nie pracuje jest na utrzymaniu żony, a z akt sprawy nie wynika, aby jego żona która jest na emeryturze legitymowała się znacznym stopniem niepełnosprawności. Nadto M. S. (z którym nie został przeprowadzony wywiad alimentacyjny) także nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających, że nie jest w stanie opiekować się mamą oraz partycypować w kosztach jej utrzymania. Jedynie syn T. S. oświadczył, że jest w stanie partycypować w kosztach związanych z opieką nad matką.

Kolegium wskazało, że okoliczności polegającej na tym, iż osoba zobowiązana do opieki mieszka w innej miejscowości niż osoba wymagająca opieki, jest osobą bezrobotną na utrzymaniu żony, nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego. Ponadto z akt nie wynika, aby rodzeństwo odwołującej, legitymowało się znacznym stopniem niepełnosprawności. Z uwagi na to, że to na dzieciach niepełnosprawnej w pierwszej kolejności ciąży obowiązek zapewnienia jej pomocy i opieki, a w sprawie nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające im wspólne zabezpieczenie opieki, brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Nadto Kolegium wyjaśniło, że w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo realizowane są również usługi opiekuńcze, które mają na celu wspomaganie opieki nad osobą jej wymagającą po to aby opiekun takiej osoby nie musiał rezygnować z zatrudnienia lub podejmować pracy w ograniczonym zakresie czasowym.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (będąc jednocześnie opiekunem osoby niepełnosprawnej) z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącej może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec wniosku pełnomocnika skarżącej, zawartego w skardze i postanowień art. 119 pkt 2 P.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie ale nie do końca z przyczyn w niej wywiedzionych.

Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola według wyżej wskazanych kryteriów wydanych w niej decyzji nie wykazała wprawdzie, by tkwiły w nich wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania.

Sąd dopatrzył się jednakże naruszenia przepisów postępowania, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, co skutkować musiało, w świetle postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchyleniem kontrolowanych decyzji.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 323, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei, zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Mając powyższe regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych na względzie nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona – córka (skarżąca), a opieka sprawowana jest nad jej matką, która legitymowała się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności KRUS Nowy Sącz z dnia 8 lutego 2011 r., nr [...], z którego wynika, iż matka skarżącej jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji.

Zdaniem Sądu trafna była co do zasady uwaga Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych, a to wobec uznania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Ten aspekt nie był jednakże przyczyną, która zaważyła bezpośrednio na nieprawidłowościach podjętych rozstrzygnięć.

Wydana w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż w ocenie Sądu została podjęta, podobnie jak i decyzja organu pierwszej instancji, przedwcześnie, bez wnikliwej, rzetelnej i jednoznacznej oceny w zakresie samodzielności funkcjonowania w życiu codziennym matki skarżącej, a więc okoliczności, które niewątpliwie rzutują na stwierdzenie istnienia, bądź nie, związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W ocenie Sądu w okolicznościach stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, utrzymującej w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwaną dalej w skrócie - k.p.a.), decyzję organu pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, w sposób który skutkował koniecznością uchylenia tej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji.

W toku postępowania administracyjnego przed organami ustalono, w tym w drodze wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu 24 lipca 2023 r., że matka skarżącej pozostaje w stałym leczeniu z powodu choroby Parkinsona, choroby wieńcowej serca, niewydolności krążeniowej, nadciśnienia tętniczego, nadpobudliwości nerwowej, cierpi na głęboką demencję, niewiele mówi, przez co kontakt z nią jest bardzo ograniczony, ma problemy z pamięcią, orientacją, ma zaburzenia emocjonalne, jest osobą leżącą i "pampersowaną". Jak wynika z wniosków pracownika socjalnego, przeprowadzającego wywiad, wymagająca opieki, "...nie zaspokoi swoich potrzeb dnia codziennego. Całodobowa opieka jest konieczna."

Zakres sprawowanej opieki przez skarżącą, jak ustalono, obejmuje wykonywanie wszystkich obowiązków dnia codziennego, tj.: przygotowywanie posiłków, karmienie, utrzymanie higieny osobistej mycie i zakładanie pampersów, podawanie leków kontakt z lekarzem. Skarżąca mieszka z matką i jest jedyną osobą, która sprawuje opiekę. Ustalono nadto, że do dnia 16 lipca 2023 r. skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad ojcem, który zmarł dnia 16 lipca 2023 r. Oprócz skarżącej jest jeszcze pięcioro dzieci zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnej matki..

Mając na względzie powyższe ustalenia organy wydały w obydwu instancjach negatywne dla skarżącej rozstrzygnięcia.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, ze względu na krąg osób zobowiązanych do alimentacji, jak również ze względu na okoliczność, że niepełnosprawność matki powstała po ukończeniu 25 roku życia.

Kolegium natomiast odmówiło przyznania żądanego świadczenia z uwagi na to, że to na dzieciach niepełnosprawnej w pierwszej kolejności ciąży obowiązek zapewnienia jej pomocy i opieki, a w sprawie nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające im wspólne zabezpieczenie opieki. W takim razie brak było podstaw, zdaniem Kolegium, do przyznania wnioskowanego świadczenia.

W ocenie jednakże składu orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, wobec dokonanych przez organy obydwu instancji ustaleń istotnych okoliczności faktycznych za przedwczesne należało ocenić negatywne stanowisko orzekających organów o braku podstaw do przyznania skarżącej żądanego świadczenia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Argumentacja działającego jako organ odwoławczy Kolegium zasadzała się w głównej mierze na tym, że w sytuacji istnienia dzieci wymagającej opieki, na których w głównej mierze ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki, brak jest przesłanek do przyznania żądanego świadczenia.

Sąd wobec tego podkreśla, że istnienie innych osób zobowiązanych do alimentacji nie może samo przez się stanowić negatywnej przesłanki do przyznania przedmiotowego świadczenia. Okoliczność ta nie jest zupełnie bez znaczenia, ale chodzi tu o coś innego – mianowicie wykazanie jakie w tym przypadku miała możliwości rodzina (w tym sam skarżący) związane z organizacją opieki nad niepełnosprawną matką (por. m. in. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 1280/23; CBOSA). Pogłębionych ustaleń wymagała wobec tego kwestia, czy skarżąca próbowała kontaktować się z rodzeństwem i czy domagała się pomocy od nich, nie tylko osobistej, ale w głównej mierze tej finansowej na organizację opieki nad matką. Jest to zupełnie coś innego niż to, że brak jest obiektywnych przyczyn w ocenie Kolegium do sprawowania przez rodzeństwo opieki nad matką. Jedynie w stosunku do jednej z osób wiadomo jest w związku z jego oświadczeniem, które także jak każdy inny dowód należało ocenić, że nie jest on w stanie partycypować w kosztach opieki nad matką. Ten argument Kolegium, jak i organu pierwszej instancji nie jest więc, zdaniem Sądu, niewystarczający. Do akt nie przedłożono dokumentów potwierdzających niemożność wspomożenia przez te osoby finansowo skarżącej. W tym zakresie organy winny skorzystać z instytucji art., 79a k.p.a. Kwestia ta jest jednakże jednym z elementów składających się na istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją skarżącej z aktywności zawodowej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

W pierwszym jednak rzędzie, zdaniem Sądu obowiązkiem organów orzekających było dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego, a więc dokonanych ustaleń sytuacji zdrowotnej matki skarżącej i jej możliwości samodzielnej egzystencji.

Sytuacja zdrowotna osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności jest różna. W grupie tej są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać pilne, niecierpiące zwłoki czynności, a są też osoby, które nie potrzebują stałej opieki, ale będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie. W przypadku tych osób czynności związane z opieką mogą być wykonywane po zakończeniu pracy przez opiekuna. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W ocenie Sądu zarówno organ pierwszej instancji, jak i działające jako organ odwoławczy Kolegium, nie dokonały żadnej oceny pod tym kątem zebranego w sprawie materiału dowodowego. Każdą sprawę należy przecież oceniać z uwzględnieniem indywidualnego aspektu. W sytuacji zatem ustalenia przez organy obydwu instancji niezwykle istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności okoliczności, mianowicie, że matka skarżącej cierpiała na głęboką demencję, niewiele mówiła, przez co kontakt z nią był bardzo ograniczony, miała problemy z pamięcią, orientacją, miała zaburzenia emocjonalne, była osobą leżącą, wymagało oceny, a być może jeszcze pogłębionych wyjaśnień, na ile ten stan uniemożliwiał jej samodzielne funkcjonowanie w życiu codziennym i wymagał stałego dozoru skarżącej, a w konsekwencji na ile dyskwalifikował on jakakolwiek aktywność zawodową skarżącej. W tym zakresie należało rozważyć poszerzenie materiału dowodowego o inną istniejącą dokumentację medyczną potwierdzająca ten stan rzeczy, a także obrazującą samodzielne funkcjonowanie matki skarżącej w życiu codziennym (wg skali Barthela), czy też inne dokumenty, być może np. opinie specjalistyczne (lekarza psychiatry, psychologa itp.). W tym celu należało skorzystać ze wskazanej już instytucji, art. 79a k.p.a., wskazując jakie dowody powinny być jeszcze przedłożone dla wykazania zaistnienia przesłanek do przyznania przedmiotowego świadczenia.

Wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się zawiadomienie z dnia 12 października 2023 r. z art. 10 § 1 k.p.a. o zakończeniu postępowania dowodowego, lecz zdaniem Sądu, w sposób niewystarczający pouczono skarżącą. Nie wykorzystano instytucji z art. 79a k.p.a. Art. 79a § 1 k.p.a. stanowi bowiem konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy. Organy powinny wykazać się działaniem "dobrej administracji", zwłaszcza, że na tym etapie skarżąca działała bez profesjonalnego pełnomocnika. W końcu bowiem obowiązuje organ zasada dążenia do osiągnięcia prawdy obiektywnej (art. 7, 77 § 1 k.p.a.). Dopiero tak zebrany materiał dowodowy da, w ocenie Sądu, odpowiedź, czy i charakter i zakres czynności opiekuńczych niezbędnych do wykonania w ramach sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym matką, mając na uwadze jej dysfunkcje, rzeczywiście uniemożliwiał jej aktywność zawodową.

W to wpisuje się jeszcze aspekt związany z tym, że matka skarżącej, jak ustaliło Kolegium zmarła 14 kwietnia 2024 r. Wymagało więc zastanowienia, czy w takim stanie rzeczy skarżącej przysługiwało przedmiotowe świadczenie w ogóle, czy też przysługiwało to świadczenia do dnia 14 kwietnia 2024 r. przy spełnienie wszelkich ku temu przesłanek i braku negatywnych. W tym względzie organy muszą zająć stanowisko, czy z dniem 14 kwietnia 2024 r. postepowanie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego nie stało się bezprzedmiotowe, czy też z taką sytuacją nie mamy do czynienia.

Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest przecież częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. np. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18).

Ratio legis pomocy społecznej, podkreślić to należy, polega na jej subsydiarnym charakterze. To rodzina w pierwszym rzędzie zobowiązana jest do zapewnienia opieki najbliższym. Pomoc państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny.

Tego aspektu w procesie wykładni, a co za tym idzie i stosowania przepisów, będącą tego konsekwencją, nie sposób pominąć.

W ocenie Sądu doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, nie tylko w aspekcie zgromadzenia wystarczającego, kompletnego materiału dowodowego do podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, co w aspekcie braku dokonania oceny tego materiału przez orzekające organy i to w obydwu instancjach, co nakazują postanowienia art. 80 k.p.a. w z w. z art. 15 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium jest nieprawidłowa z tegoż względu, że o ile w świetle regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy ma uprawnienie do odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego niż to uczynił organ pierwszej instancji wobec dewolucji kompetencji na skutek wniesionego odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, to nie można jednakże tracić z pola widzenia przy ocenie prawidłowości działania organu odwoławczego w tym zakresie kwestii, czy zgromadzono w sprawie wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia materiał dowodowy, czy też wymagał on uzupełnienia o istotne dla treści rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, okoliczności, a także i tego, czy organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji przy kompletnym i wystarczającym dla podjęcia rozstrzygnięcia materiale dowodowym, ocenił te dowody prawidłowo każdy z nich z osobna. Fundamentalna naczelna zasada postępowania administracyjnego – zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) nakazuje bowiem dokonanie dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez każdy z organów w danej instancji, w tym dokonania oceny dowodów przez każdy z tych organów. W niniejszym przypadku, oceny dowodów, analizując motywy kontrolowanych decyzji nie dokonał żaden z organów.

Organy uznając, że jednak postępowanie administracyjne w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia z dniem 14 kwietnia 2024 r., nie stało się bezprzedmiotowe, powinny zająć swoje stanowisko odnosząc się do indywidualnej sytuacji faktycznej w danej sprawie, w szczególności aspektów zdrowotnych i ich wpływu na samodzielne funkcjonowanie osoby wymagającej opieki w żuciu codziennym. Podkreślić przy tym także trzeba, że nie chodzi tu jednak o niemożliwość fizyczną podjęcia jakiejkolwiek innej aktywności przez opiekuna, lecz przeszkodę życiowo - organizacyjną związaną z koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych w określonych porach dnia i tygodnia, jak również stałego czuwania i pozostawania w pełnej gotowości do wykonywania niezbędnej pomocy w ramach wykonywanej opieki (jak to por. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25 maja 12024 r., sygn. akt IV SA/Po 296/24; LEX nr 3723256). Trafnie zatem zwrócił uwagę Tamtejszy Sąd na wskazany powyżej aspekt, że powyższej oceny należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych itp. Innego zakresu opieki wymaga bowiem np. osoba sprawna ruchowo, lecz niewidoma, a innego osoba widząca, ale stale leżąca, powołując się w tym względzie na wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1637/22.

Wobec powyższego, Sąd doszedł do przekonania, że przy wydawaniu kontrolowanych decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania – artykułów: 7, 77 § 1, 80 w zw. z, 75 § 1 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy.

Kolegium nie mogło więc skorzystać z przyznanych mu, jako organowi odwoławczemu, kompetencji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymać w mocy w całości decyzji organu pierwszej instancji.

W ponownym rozpoznaniu sprawy, organy, stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a., uwzględnią powyższe stanowisko Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Zwrócić należy także uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu oznacza to, że sprawa skarżącej powinna być rozpoznana przez organ na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Z uwagi na użyte w przepisie sformułowanie "powstania prawa", a nie "ustalenia prawa" konieczne jest zastosowanie przepisów dotychczasowych, mimo braku wydania decyzji przed dniem 31 grudnia 2023 r. Dotychczasowe przepisy należy zatem stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. (tak jak skarżąca) oraz spełniają określone w ustawie przesłanki jego przyznania. Wskazać należy, że to czy skarżąca je spełnia należy już do istoty sprawy, która wobec wadliwego zastosowania przepisów prawa procesowego nie została rozstrzygnięta (tak słusznie wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 552/13).

Skarga musiała więc wywrzeć zamierzony skutek.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak punkcie I w sentencji wyroku.

Sąd odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania zgodnie z art. 206 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), który stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przepis ten obejmuje swoim zakresem także uprawnienie Sądu do określenia wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika strony, w ramach oceny czynności tego pełnomocnika podejmowanych w postępowaniu sądowym. Przy określaniu wysokości wynagrodzenia pełnomocnika uwzględniać trzeba bowiem każdorazowo szereg okoliczności, wśród których wymienić należy m.in. stopień zawiłości sprawy, jak też wkład pełnomocnika, w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Sądowi z urzędu jest wiadome, że pełnomocnik skarżącego wnosi jednobrzmiące w treści skargi na decyzje wydawane w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargi te zwierają przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych bez odniesienia ich do okoliczności faktycznych danej sprawy, nie zawierają także zindywidualizowanych zarzutów odniesionych do okoliczności faktycznych i prawnych zaskarżonej decyzji. Skarga wniesiona w tej sprawie wpisywała się w przyjętych schemat treściowy i nie zawierała żadnych elementów indywidualizujących kontrolowany przypadek, pozostając w istocie bez bliższego związku z realiami kontrolowanej sprawy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1394/22). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego w Olsztynie, w świetle którego sporządzenie skargi o charakterze szablonowym, wielokrotnie wykorzystywanym przez tego samego pełnomocnika w tożsamych przedmiotowo sprawach, dotyczących ponadto nieskomplikowanego staniu faktycznego i prawnego, niewątpliwie uprawnia sąd do zastosowania art. 206 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 3/20). Wywiedziona skarga nie przyczyniła się więc do wyjaśnienia sprawy, zwłaszcza jej prawnych aspektów. W takich okolicznościach, w ocenie Sądu, wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (tj. w tej sprawie, z uwagi na zwolnienie skarżącej z wpisu sądowego, w istocie w rachubę wchodziłyby jedynie koszty zastępstwa procesowego zawodowego pełnomocnika) – nie mógł zostać uwzględniony, przez co Sąd.

Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 206 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), odstąpił od zasądzenia zwrotu tych kosztów w całości, orzekając o tym w punkcie II sentencji wyroku.