Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2856/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 35 usr. 3 Prawa budowlanego w zw. z par. 7 ust. 1 i 4 praz par. 9 ust. 1 pkt 5  rozporządzenia
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. i R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Op 248/14 w sprawie ze skarg G. T., M. S. i R. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenie na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 248/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, oddalił skargi G. T., M. S. i R. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na m.in. następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Starosta [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy - wskutek uchylenia wcześniejszego rozstrzygnięcia tego organu decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] - z wniosku inwestora Wójta [...] z dnia 28 grudnia 2011 r., zmienionego w dniu 14 lipca 2012 r., zezwolił wnioskodawcy na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej w miejscowości W. na działkach wymienionych w decyzji (pkt I). Jednocześnie organ określił warunki realizacji inwestycji drogowej, w tym: wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; określenie linii rozgraniczających teren (załącznik nr 3); warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zatwierdził również projekt budowlany przedmiotowej inwestycji określony załącznikiem nr 1 i 2, ustalił szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy oraz prowadzenia robót budowlanych i nałożył obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego oraz dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu - przełożenie linii napowietrznej n/n i przyłączy istniejących oraz przestawienia słupów, a także zobowiązał inwestora do dokonania określonych czynności, w tym m.in. do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie drogi. W pkt II decyzji Starosta zatwierdził projekty podziału nieruchomości, w tym działki położonej w miejscowości W. nr [...] k.m. 3 o powierzchni 1250 m² na działki: nr [...] o powierzchni 0129 m², nr [...] o powierzchni 1121 m² oraz działki położonej w miejscowości W. nr [...] k.m. 3 o powierzchni 1250 m² na działki: nr [...] o powierzchni 0116 m² i nr [...] o powierzchni 1134 m². W pkt III decyzji organ stwierdził z kolei nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy [...] nieruchomości przeznaczonych pod budowę przedmiotowej drogi wskazując, że decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych i katastrze nieruchomości, a odszkodowania za nabyte nieruchomości ustalone zostaną odrębną decyzją. Przedmiotowe rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie: ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194, z późn. zm.), zwanej dalej specustawą drogową; ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przedstawiony projekt budowlany posiada wymagane przepisami szczególnymi opinie, uzgodnienia, pozwolenia. Ponadto, stosownie do wezwania organu z dnia 12 lipca 2012 r., inwestor wprowadził do projektu budowlanego oraz wniosku zmiany w zakresie: przedłożenia wniosku uwzględniającego nazwę inwestora - zarządcy drogi Wójta [...]; wykazania w dokumentacji projektowej jaką funkcję ma pełnić nowa droga w sieci drogowej oraz czy będzie posiadać odpowiednie parametry techniczne, tak aby można było uznać, że zostanie zaliczona do dróg publicznych; poprawnego określenia linii rozgraniczających teren, które zgodnie z art. 12 ust. 2 specustawy drogowej stanowią linie podziału nieruchomości oraz wykazania, czy dla zrealizowania przedmiotowej budowy drogi gminnej jest niezbędna cała nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka nr [...] wraz z określeniem prac budowlanych w szczególności w jej części usytuowanej wzdłuż drogi powiatowej (ul. K.). Wskazując, że złożone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego uwagi M. S. podważały w większości zasadność i celowość planowanej inwestycji drogowej organ wyjaśnił, że nie miał kompetencji do ich rozpatrzenia bowiem, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, oceniał wniosek inwestora i załączony projekt wyłącznie w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami, a nie w zakresie zasadności zamierzenia inwestycyjnego. Pozostałe zastrzeżenia i uwagi ww. znalazły potwierdzenia w aktach sprawy.

Odwołanie do powyższej decyzji wnieśli M. S. i R. M. - współwłaściciele nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] k.m. 3, obręb W..

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i orzekł o:

1) umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie specustawy drogowej w części dotyczącej drogi projektowanej na odcinku A-B w miejscowości W. (działka nr [...] k.m. 3, [...] k.m. 3 i fragment działki nr [...] k.m. 3 oraz pozostałego fragmentu działki nr [...] k.m. 3 przed punktem A, objętego linią rozgraniczają teren,

2) odmowie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej drogi na odcinku C-D w miejscowości W. (działki nr . k.m. 3, [...] k.m. 3 oraz działki nr [...] k.m. 3, [...] k.m. 3, [...] k.m. 3, [...] k.m. 3, [...] k.m. 3.

Na skutek skargi wniesionej przez G. T., wyrokiem z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 161/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił powyższą decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wyroku, wskazując na wynikający z art. 15 k.p.a., obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy Sąd uznał, że Wojewoda [...] nie rozpoznał całości sprawy i tym samym nie dokonał oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania. W sposób nieuprawniony bowiem przyjął, że postępowanie jest nowym postępowaniem, zainicjowanym dopiero wnioskiem z dnia 19 lipca 2012 r. podczas, gdy wszczęte zostało już wnioskiem Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Sąd zaznaczył, że pominięcie przez organ odwoławczy materiału dowodowego zgromadzonego w toku całego postępowania i uznanie, że planowana inwestycja nie jest kontynuacją wcześniej złożonego wniosku, nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia i wynika z błędnej oceny stanu faktycznego sprawy. To spowodowało natomiast, że organ odwoławczy w sposób wybiórczy ocenił zgodność z prawem planowanej inwestycji. Przede wszystkim nie rozważył, czy skierowane do inwestora wezwanie z dnia 12 lipca 2012 r. zostało prawidłowo sformułowane i czy objęto nim wszystkie wady złożonego wniosku. Ponadto, nie dokonał też analizy, czy wytyczne zawarte w poprzedniej decyzji organu, z dnia [...] czerwca 2012 r., zostały przez pierwszą instancję uwzględnione. Stosownie do dokonanej oceny Sąd stwierdził, że dopiero szczegółowa analiza wyników postępowania dowodowego pozwoli na przeprowadzenie przez organ oceny zgodności z prawem przedmiotowej inwestycji. Sąd wskazał też na wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W tym zakresie dostrzegł, że nie znajdują odzwierciedlenia w materiale faktycznym sprawy, wywody uzasadnienia wskazujące na konieczność częściowego uchylenia się od merytorycznego rozpoznania wniosku strony i umorzenie postępowania w sprawie ze względu na jego bezprzedmiotowość. Z uzasadnienia bowiem nie wynika, dlaczego organ podzielił przedmiotową inwestycję na dwie części, wydając dwa różnej treści rozstrzygnięcia, co do odcinka drogi A-B i odcinka drogi C-D. Sąd wyjaśnił, że organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione i zarazem zobowiązane jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Organ orzekający o lokalizacji drogi, w trybie specustawy drogowej, nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązania lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze, ponosząc w tym względzie pełną odpowiedzialność, w tym także za skutki prawno–finansowe inwestycji. Ocena organów, a w konsekwencji również i ocena sądu, ogranicza się z kolei wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu drogowego, jaki przedstawił wnioskodawca. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, nie oceniając inwestycji jako jednolitej całości, winien w uzasadnieniu poprzeć swoje stanowisko stosowną argumentacją faktyczną i prawną, czego jednak nie uczynił. W aktach sprawy brak jest dokumentu uzasadniającego przyjęcie etapowania budowy spornej drogi. Ponadto nie wskazano, jaka była przyczyna umorzenia postępowania w zakresie inwestycji drogowej na odcinku A-B. Opisane wadliwości, zdaniem Sądu, spowodowały brak czytelności uzasadnienia, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto Sąd uznał, że sformułowane w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie w przedmiocie częściowego umorzenia postępowania nie mieści się w zakresie orzekania na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który nie przewiduje możliwości jedynie częściowego umorzenia postępowania pierwszej instancji. Wobec stwierdzonych uchybień proceduralnych zaznaczył, że przedwczesna jest ocena przedmiotu sprawy z punktu widzenia obowiązujących rozwiązań materialnoprawnych specustawy drogowej oraz przepisów prawa budowlanego. Zgodził się jednak z tymi zarzutami skargi, które kwestionują uprawnienie organu architektoniczno–budowlanego do oceny przyjętych rozwiązań lokalizacyjno–budowlanych przyszłej drogi z punktu widzenia ich celowości i funkcjonalności oraz opłacalności z punktu widzenia istniejących już rozwiązań komunikacyjnych, jak również z tym, że istniejące rozwiązania planistyczne nie mogą stać na przeszkodzie realizacji inwestycji na podstawie specustawy drogowej. W zakresie wskazań dla organu Sąd zaakcentował konieczność zwrócenia uwagi, że ewentualne wadliwości przyjętych rozwiązań techniczno-budowlanych nie mogą bezpośrednio prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, a to wobec przyjętego w Prawie budowlanym trybu kontroli projektu budowlanego, określonego w przepisach art. 33 – 35 tej ustawy. Wskazał też, że zakres badania sprawy w postępowaniu odwoławczym nie może wykraczać poza ramy interesu prawnego strony wnoszącej odwołanie, a w szczególności organ winien mieć na uwadze to, że strony te są właścicielami tylko niektórych działek objętych projektem i nie powinny być traktowane jako osoby mające interes prawny w kwestionowaniu naruszeń prawa własności działek stanowiących własność innych osób, które z odwołaniem nie występowały. Każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości, jest bowiem stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości. Sąd zauważył także, że sporne między stronami okoliczności związane z ustaleniami określonych braków w przedłożonej dokumentacji muszą być wyjaśnione przez organ odwoławczy przed wydaniem decyzji, tym bardziej, że organ pierwszej instancji dołączył do akt szczegółową kartę przeglądową akt sprawy, natomiast załączone dokumenty nie zostały w całości ułożone w wykazanej kolejności i wykazują braki. Nakazując organowi odwoławczemu dokonanie ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a następnie prawidłowego uzasadnia rozstrzygnięcia merytorycznego, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał natomiast, że dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, możliwa będzie kontrola prawidłowości zastosowanych w sprawie określonych przepisów prawa materialnego.

Następnie, wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2504/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez M.S. i R. M., od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W uzasadnieniu wyroku Sąd odwoławczy uznał w sprawie interes prawny gminy, a nie jak podnosili skarżący jej organu wykonawczego (wójta). Podzielił też pogląd zawarty w wyroku Sądu Wojewódzkiego, iż zakres badania sprawy w postępowaniu odwoławczym nie może wykraczać poza ramy interesu prawnego strony wnoszącej odwołanie. Dlatego, jeśli strona wyraża swoje zastrzeżenia co do rozstrzygnięcia, po ustaleniu jej legitymacji procesowej, organ winien rozpoznać je jedynie w odniesieniu do zakresu tego interesu w odniesieniu do określonego odcinka drogi, działki lub nieruchomości - chyba, że ocena zgłoszonych zastrzeżeń jednoznacznie będzie wskazywała, iż wada odnosi się do całości decyzji. Z tego zaś wynika, że ustalając istnienie wady materialnej lub proceduralnej decyzji organ w postępowaniu administracyjnym (a sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym) winien każdorazowo dokonać oceny, czy wada ta odnosi się do konkretnego odcinka drogi, konkretnej nieruchomości lub działki, czy też ma lub może mieć wpływ na pozostałe części decyzji rozstrzygające o innych odcinkach drogi, nieruchomości czy działek, a nadto, jeśli chodzi o wady proceduralne, należy dokonać ustalenia, czy wada ta jest na tyle istotna, że jej wpływ dotyczyć będzie całości rozstrzygnięcia, a zatem wszystkich odcinków drogi, nieruchomości czy działek. NSA wskazał też, że niemożliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu stwierdzenia wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uwzględnienia stosownego wniosku strony, której prawa do udziału w postępowaniu on dotyczy. Tym samym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może skutecznie podnieść tylko osoba, której ona bezpośrednio dotyczy, a Sąd może ją uwzględnić z urzędu tylko w przypadku wniesienia przez taki podmiot stosownego środka zaskarżenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Wojewoda [...] orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i o przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał na zastosowanie w tej sprawie specustawy drogowej, uznając, że konieczne jest, aby wnioskodawca (występujący o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej) wykazał, jaką funkcję ma pełnić nowa droga w sieci drogowej oraz czy będzie posiadać odpowiednie parametry techniczne, tak aby można było uznać, że zostanie ona zaliczona do dróg publicznych. Ponadto, powinien dołączyć do wniosku projekt budowlany spełniający wymogi, wynikające z powołanego rozporządzenia, w zakresie parametrów technicznych projektowanej drogi dotyczących m.in. odpowiedniej: szerokości ulicy w liniach rozgraniczających, szerokości pasa ruchu, szerokości chodnika lub pobocza, właściwie zaprojektowanego skrzyżowania (z odpowiednimi ścięciami) itp. Odnosząc się do planowanej inwestycji organ zaznaczył, że w piśmie inwestora z 19 lipca 2012 r. wskazano, iż przedmiotowa droga posiadać będzie status drogi gminnej dojazdowej. Jednak z akt sprawy wynika, że projekt budowlany jest niezgodny z przepisami rozporządzenia, bowiem z rysunku zatytułowanego "plan zagospodarowania terenu", nie zaprojektowano odpowiednich ścięć na wszystkich skrzyżowaniach, stosownie do § 7 ust. 4 rozporządzenia. Organ zauważył, że co prawda w piśmie z 19 lipca 2012 r. Wójt podał, iż powyższe wynika z analizy wskazanej w § 7 ust. 2 rozporządzenia, niemniej analiza ta nie odnosi się do projektowania skrzyżowań, a tylko do wymaganej przepisami rozporządzenia szerokości ulicy w liniach rozgraniczających. Skoro, pomimo wezwania z dnia 12 lipca 2012 r., inwestor nie uzupełnił wniosku o prawidłowe wykazanie w dokumentacji projektowej (tj. m.in. na projekcie zagospodarowania terenu), że nowa droga będzie posiadać odpowiednie parametry techniczne uznać należy, że projekt budowlany dołączony do wniosku o zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej jest niezgodny z obowiązującymi przepisami w opisanym zakresie, a organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy dokonał weryfikacji złożonych uzupełnień. Wojewoda zauważył również, że w projekcie znajdują się dwa rysunki zatytułowane "plan zagospodarowania terenu", różniące się w znaczny sposób w zakresie wskazanych na nich linii wyznaczających teren niezbędny do zrealizowania obiektu budowlanego. Podał, że z akt sprawy nie wynika przyczyna stwierdzonych rozbieżności w rysunkach. Ponadto stwierdził, że projekt budowlany nie spełnia też wymogu z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz.462), dotyczącego konieczności sporządzenia projektu w czytelnej technice graficznej oraz oprawienia w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. Wskazując, że z mapy stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji wynika, iż linia rozgraniczająca teren naniesiona w poprzek ul. O. (tj. w poprzek działki nr [...], w sąsiedztwie działki nr [...]) nie stanowi linii podziału organ zaznaczył, że jest to niezgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy. Wnioskodawca tego nie zmienił, pomimo wezwania z dnia z 12 lipca 2012 r. Wojewoda stanął na stanowisku, że organ pierwszej instancji nie mógł wydać decyzji zezwalającej na realizuję przedmiotowej inwestycji, gdyż pomimo uzupełnienia wniosku dnia 19 lipca 2012 r., nie może być on uznany za kompletny, stosownie do art. 11d specustawy drogowej. Zgadzając się ze stanowiskiem NSA w kwestii rozpoznawania zastrzeżeń stron w zakresie ich interesu prawnego organ uznał, że zastrzeżenia M. S. i R. M., zawarte w odwołaniu dotyczą wad odnoszących się do całości decyzji. Wskazał, że część decyzji dotycząca odcinka drogi, w obrębie którego znajduje się nieruchomość nr [...], co do której skarżący niewątpliwie posiadają interes prawny (są bowiem jej współwłaścicielami), jak i część decyzji dotycząca odcinka drogi w obrębie którego znajduje się nieruchomość nr [...] (stanowiąca własność Gminy [...]), obarczone są wadami. Wyjaśnił, że w obrębie nieruchomości skarżących zaprojektowano drogę, która jest niezgodna z przepisami rozporządzenia, w zakresie stosowania na skrzyżowaniach odpowiednich narożnych ścięć linii rozgraniczających, a w obrębie nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...] niewłaściwie wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, które winny stanowić linie podziału nieruchomości. Ponadto, w aktach sprawy brak jest mapy zawierającej projekt podziału nieruchomości nr [...], a w obrębie skrzyżowania projektowanej drogi gminnej z droga powiatową nr [...] O nie zastosowano odpowiednich narożnych ścięć linii rozgraniczających. Z akt sprawy nie wynika też, aby wnioskodawca wykazał, iż dla zrealizowania przedmiotowej budowy drogi gminnej jest mu niezbędna cała nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka nr [...], stająca się częścią pasa drogi. Część z niej przylega bezpośrednio do drogi powiatowej (ul. K.) i nie zostały na niej zaprojektowane żadne roboty budowlane. Wojewoda zaznaczył, że wyjaśnienie Wójta stanowiące odpowiedź na wezwanie z dnia 12 lipca 2012 r., iż nieuzasadniony jest podział tej działki z uwagi na to, że pozostała jej część (przylegająca do drogi powiatowej) nie może być w żaden sposób zagospodarowana przez właściciela prywatnego, a jej usytuowanie wskazuje na możliwość budowy na niej elementów drogowych np. ciągu pieszego, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 13 ust. 3 specustawy drogowej w sytuacji przejęcia tylko części nieruchomości oraz przy założeniu, że pozostała część na skutek przejęcia nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania nieruchomości na dotychczasowe cele, zarządca obowiązany jest na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości do jej nabycia w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Nabycie to ma charakter cywilnoprawny i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, lecz następuje przez zawarcie umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego. Podsumowując dokonaną ocenę, jako uzasadniającą podjęcie kasacyjnego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że stwierdzone wady odnoszą się do całości decyzji, a naruszenia przepisów postępowania wykluczają możliwość jego uzupełnienia na etapie postępowania odwoławczego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma natomiast istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ zasygnalizował również błędy w decyzji organu pierwszej instancji, co do oznaczenia załączników, zaistnienia omyłki pisarskiej wymagającej sprostowania oraz nieprawidłowego pouczenia o odwołaniu. Wobec zarzutów podniesionych przez odwołujących zaznaczył, że nie może zająć wobec nich stanowiska, gdyż organ pierwszej instancji ponownie przeprowadzi postępowanie administracyjne i podejmie rozstrzygnięcie. Wskazał też, że w postępowaniu odwoławczym nie zostały zebrane żadne nowe dowody, czy materiały i dlatego odstąpiono od zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 k.p.a.

Zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, działająca przez pełnomocnika, G. T. podniosła zarzuty naruszenia: art. 1 ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 specustawy drogowej; art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych; art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 6 - 8,art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Argumentując zasadność skargi zarzuciła organowi odwoławczemu, że nie uwzględnił wskazań i rozważań zawartych w wyroku WSA w Opolu. Przed wydaniem decyzji organ nie wezwał skarżącej do zapoznania się z aktami sprawy w celu ustalenia, czy wniosek o wydanie decyzji zawiera braki, a jeśli tak to jakie. Organ nie wskazał w jakim konkretnie zakresie, w odniesieniu do art. 11d specustawy, wniosek jest niekompletny. Zaznaczyła, że załączyła do wniosku dokumenty określone w art. 11d ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy, a organ odwoławczy dysponował kompletnym wnioskiem już w toku postępowania w 2012 r. Kompletny projekt budowlany został wykonany w czytelnej technice graficznej i oprawiony w okładkę formatu A4. Zarzuciła też organowi, że wnikając w treść rozwiązań technicznych projektu budowlanego, jak również odnosząc się do celowości i funkcjonalności przyjętych we wniosku rozwiązań lokalizacyjno-budowlanych, przekroczył swoje uprawnienia. Uznała, że organ dokonał błędnej oceny wniosku z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa materialnego. Wskazała na tryb kontroli projektu budowlanego określony w art. 33- 35 Prawa budowlanego. W kwestii przyjętych rozwiązań lokalizacyjno-budowlanych, w zakresie stwierdzonych w decyzji wadliwości skarżąca wyjaśniała, że:

- wykazała dowodowo jaką funkcję ma pełnić nowa droga gminna oraz, że będzie ona posiadała odpowiednie parametry techniczne;

- załączony do wniosku projekt budowlany spełnia wymogi dotycząca formy i zakresu, jak również wymogi rozporządzenia, stwierdzając, iż przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia nie ma zastosowania;

- załączony do wniosku rysunek oznaczony jako "plan zagospodarowania terenu (załącznik nr 3), jest w swojej istocie projektem zagospodarowania działki, stanowiącym część projektu budowlanego, a rysunek opisany jako "plan zagospodarowania terenu z przypisem drogowy", jest częścią projektu wykonawczego, drogowego, na którym przedstawiono szczegółowe rozwiązania techniczne;

- linie podziału nieruchomości zostały wskazane na projektach podziału nieruchomości, wobec czego zarzut organu w tym zakresie należy uznać za bezzasadny;

- organ odwoławczy przekroczył swoje uprawnienia w zakresie oceny, czy działka nr [...] jest skarżącemu niezbędna w całości lub w części do zrealizowania projektowanej inwestycji drogowej;

- oznakowanie załączników do decyzji Starosty nie wprowadza w żadnym zakresie stron postępowania w błąd i nie powoduje, że decyzja jest nieczytelna, lecz wyłącznie porządkuje numerację tych załączników w odniesieniu do kolejnych decyzji wydanych przez organ pierwszej instancji w tej samej sprawie;

Podsumowując wywiodła, że brak było jakichkolwiek podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie zgodnie ze wskazaniami wyroku i w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe.

M. S. i R. M., reprezentowani przez pełnomocnika, we wniesionej skardze, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody zarzucili jej naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 7 ust. 1 i ust. 4 oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy dokumentacja budowlana, w tym projekt budowlany był niezgodny z przepisami techniczno- budowlanymi zawartymi w tym rozporządzeniu, a wnioskodawca nie usunął tych niezgodności mimo wezwania organu administracyjnego. Podnosząc, że organ odwoławczy wybiórczo ocenił zgodność z prawem planowanej inwestycji skarżący wskazali, że dokumentacja budowlana jest niezgodna z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, a pismo uzupełniające inwestora z dnia 19 lipca 2012 r., stanowiące odpowiedź na wezwanie organu pierwszej instancji, zostało złożone w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Stosownie do wywiedli, że skoro inwestor, pomimo wezwania organu, nie usunął uchybień swojego projektu, w zakresie zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi, to po myśli wskazanego art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego powinno to skutkować odmową zatwierdzenia projektu i odmową udzielenia pozwolenia na budowę w całości przez organ odwoławczy, bez potrzeby przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ich ocenie, organ odwoławczy naruszył też art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 2 k.p.a., przez jego zastosowanie. Dodali, że organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i orzec o odmowie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji. Wskazali także na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które w ich ocenie nastąpiło wskutek niepowiadomienia ich o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych żądań.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie.

Zarządzeniem z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 251/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi M. S. i R. M., wpisaną pod sygn. akt II SA/Op 251/14 i ze skargi G. T., wpisaną pod sygn. akt II SA/Op 248/14 oraz zarządził o prowadzeniu ich pod sygn. akt II SA/Op 248/14.

Na rozprawie pełnomocnik G. T., podtrzymując skargę, zakwestionował stwierdzenie o niekompletności wniosku oraz wskazał, że zakres planowanej inwestycji nie pokrywa się z zakresem podziału nieruchomości, a stanowisko organu co do działki nr [...] jest niewłaściwe. Zwrócił też uwagę, że zarzuty M. S. i R. M. z pkt 1 i 2 skargi powinny zostać odrzucone jako bezprzedmiotowe. Pełnomocnik M. S. i R. M. również podtrzymał skargę i zawarte w niej zarzuty wskazując z kolei, że organ może ocenić rozwiązania techniczne i powinien odmówić wydania zezwolenia, gdyż wezwanie z dnia 12 lipca 2012 r. dokonane było w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wskazał, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego, z uwagi na charakter rozstrzygnięcia, przedmiotem rozważań Sądu, w zakresie dokonywanej kontroli legalności, nie mogły być kwestie związane z podjęciem rozstrzygnięcia kształtującego stosunek materialnoprawny, dotyczące istnienia, bądź braku podstaw prawnych do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzenia w tym przedmiocie projektu budowlanego.

Sąd I instancji zaznaczył, że dokonując kontroli miał na uwadze i badał, czy podjęte rozstrzygniecie nie narusza oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z wydanego w granicach niniejszej sprawy prawomocnego wyroku z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 161/13. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd uznał, że Wojewoda [...] uwzględnił ocenę prawną i wskazania sformułowane w wyroku z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 161/13. Prawidłowo też zastosował w sprawie przepis art. 138 § 2 k.p.a. Wykazał bowiem braki postępowania wyjaśniającego, które mogły mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy, a których organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie uzupełnić, gdyż powodowałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda uwzględnił fakt, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 2 stycznia 2012 r. i dokonał oceny w zakresie całego przeprowadzonego postępowania. Odniósł się do wymogów formalnych wniosku i w związku z wezwaniem organu pierwszej instancji do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., nie kwestionując tego wezwania stwierdził, że inwestor w odpowiedzi nie uzupełnił wszystkich braków wniosku, a organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy dokonał weryfikacji uzupełnienia. Sąd podkreślił, że w trybie art. 64 § 2 k.p.a. podlegają uzupełnieniu wymogi formalne wniosku, które określone zostały w art. 11d specustawy drogowej. W niniejszej sprawie pomimo wezwania inwestora w tym trybie o poprawne określenie linii rozgraniczających teren, organ pierwszej instancji nie odniósł się do tej kwestii w wydanej decyzji. Organ ten nie dokonał żadnej oceny ani ustaleń w zakresie wezwania i jego uzupełnienia, a tym samym nie ustalił, czy wniosek spełniał wymogi formalne. Wojewoda zauważył natomiast nieprawidłowości w zakresie wyznaczenia linii rozgraniczających teren wskazując, że linia rozgraniczająca teren w poprzek ul. O. nie stanowi linii podziału. Sąd dostrzegł, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, że w aktach administracyjnych brak jest mapy projektu podziału nieruchomości pomimo, że we wniosku inwestor oznaczył je jako załącznik. Przedłożone natomiast z wnioskiem pismo, jako spełniające wymogi z art. 11d ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej, a zawierające tylko jedno zdanie, budzić może wątpliwości jako mające przedstawiać "analizę", przez którą rozumieć należy dokładne rozważenie danego problemu przez dokonanie porównań i wyciągnięcie wniosków na dany temat. Skoro, przedstawiane kwestie nie były przedmiotem oceny w decyzji organu pierwszej instancji, który bez dokonania analizy w tym zakresie jedynie ogólnie stwierdził spełnienie przez inwestora wymagań ustawowych, to tym samym organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że nie było możliwe wydanie przez organ pierwszej instancji zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie przedłożonego wniosku, którego kompletność nie została potwierdzona. Sąd stwierdził ponadto, że braki wniosku uniemożliwiały pozytywne rozpoznanie sprawy również przez organ odwoławczy. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, jako mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nie mieści się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 k.p.a. Uzupełnienie materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym o dokumenty, których przedłożenie przez stronę jest konieczne dla merytorycznego rozpoznania sprawy, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji nie dokonywał na ich podstawie oceny, a co za tym idzie nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Zdaniem Sądu I instancji, obok oceny w zakresie wymogów formalnych wniosku, rozpoznając sprawę w jej całokształcie, Wojewoda prawidłowo dokonał też oceny dołączonego do wniosku projektu budowlanego w zakresie spełnienia wymogów z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, który na zasadzie art. 11i specustawy drogowej znajduje odpowiednie zastosowanie w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu, a więc decyzji merytorycznej, organ zobowiązany jest dokonać oceny także według określonych w tym przepisie kryteriów. Wojewoda uznał w tym zakresie, że przedłożony przez inwestora projekt jest niekompletny i nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisach prawa. Dostrzegł, że narusza on przepisy techniczne dotyczące parametrów projektowanej drogi, w zakresie wymogu z § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zawiera rozbieżności co do oznaczenia linii wyznaczających teren niezbędny do zrealizowania obiektu budowlanego, narusza wymóg sporządzenia go w czytelnej technice graficznej oraz oprawienia w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. Wskazując na stanowisko Sądu, co do badania sprawy w granicach interesu prawnego odwołujących, prawidłowo organ uznał, że stwierdzone wady odnoszą się do całości decyzji. Dotyczą one bowiem kompletności i zgodności z przepisami prawa projektu budowlanego, w odniesieniu do większości nieruchomości, w tym stanowiącej własność odwołujących.

Sąd zaakceptował stanowisko Wojewody, że brak było możliwości wyjaśnienia zaistniałych w niniejszej sprawie nieprawidłowości i uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie i to na etapie postępowania odwoławczego. Stwierdzone powyżej braki wniosku oraz nieprawidłowości przedłożonego projektu bez wątpienia dotyczą kwestii, które mają istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Co więcej, wady materiale dokumentacji projektowej mogą być usunięte jedynie w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ zobowiązany jest do nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Skutkiem tej regulacji, wady materialne dokumentacji projektowej mogą stanowić podstawę do odmowy wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej jedynie wtedy, gdy po wydaniu postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego inwestor nie uzupełni stwierdzonych wadliwości. Wdrożenie tego trybu dopiero na etapie odwoławczym skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą sprawa powinna być rozpoznana w całokształcie przez dwa organy, a organ odwoławczy nie może dokonać oceny w kwestii, która nie była przedmiotem ustaleń organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie, jak wynika z treści decyzji organu pierwszej instancji, organ ten nie dokonał oceny w zakresie wymogów formalnych wniosku, ani też nie dokonał sprawdzenia dokumentacji projektowej w zakresie określonym art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym nie ustalił, że brak jest podstaw do wdrożenia trybu wezwania z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Dlatego też, nie rozstrzygając o legalności oceny dokonanej przez organ odwoławczy w zakresie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, badając sprawę w jej całokształcie i stwierdzając braki postępowania we wskazanym zakresie organ odwoławczy prawidłowo odstąpił od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i uznał za konieczne ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji. Niedokonanie przez organ pierwszej instancji oceny w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia, w trybie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a także nieprzeprowadzenie co do nich postępowania wyjaśniającego na zasadzie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego powodowało, że niemożliwe było wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.

W ocenie Sądu przyjąć należało, że rozpoznając sprawę w ponownie prowadzonym postępowaniu, Wojewoda [...] dopełnił obowiązkowi dostosowania się do oceny prawnej i zaleceń wyrażonych w wyroku Sądu z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 161/13. Dokonał bowiem rozpoznania sprawy w jej całokształcie i nie ingerował w zawartość merytoryczną projektu, a jedynie dokonał oceny w zakresie spełnienia wymogów wniosku i dokumentacji projektowej. Skoro w wyniku tego ustalił, że w sprawie zachodzi konieczność wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym wymagających zastosowania trybu z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, to prawidłowo na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Bez wątpienia bowiem wydanie merytorycznej decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, bez wyjaśnienia i dokonania oceny, co do kompletności i prawidłowości wniosku oraz dokumentacji projektowej skutkowało naruszeniem przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Brak rozważenia okoliczności faktycznych dotyczących kompletności i prawidłowości wniosku oraz dokumentacji projektowej potwierdza treść decyzji organu pierwszej instancji, w której organ ten nie odniósł się do wymogów określonych w tym zakresie przepisami prawa, a także nie dokonał oceny projektu budowlanego na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazując jedynie ogólnie, że projekt posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia.

Sąd zaznaczył także, że wprawdzie w zaskarżonej decyzji Wojewoda nie wskazał wprost na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, jednak w świetle dokonanej przez niego oceny, biorąc pod uwagę treść decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, niewątpliwie przyjąć należało, że postępowanie przed organem pierwszej instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 , art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Skutkiem tego, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił sprawy w całości i nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a merytoryczne rozstrzygnięcie podjął bez dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. To powodowało, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji sprawa nie została rozpoznana w całości. O ile w zaskarżonej decyzji Wojewoda nie wskazał bezpośrednio na zaistnienie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, z art. 138 § 2 k.p.a., co skutkowało naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., to jednak nie było to naruszenie, które mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy i skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Podstawy do uchylenia nie stanowił również podnoszony przez wszystkich skarżących zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowym zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może bowiem odnieść skutek tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Strona powinna w szczególności wykazać, że nie wydanie i nie doręczenie jej zawiadomienia, o którym mowa w powyższym przepisie przed wydaniem decyzji uniemożliwiło jej na przykład zgłoszenie wniosków dowodowych. Warunkiem, bez którego nie może dojść do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisu postępowania jest bowiem wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, aby zarzucane przez nich uchybienie uniemożliwiło im przedstawienie swego stanowiska w postępowaniu przed organem odwoławczym. Nie wskazali też jakich czynności dokonaliby, gdyby zostali zawiadomieni o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków. W tym zakresie nie może być uwzględnione twierdzenie G. T., że brak zawiadomienia uniemożliwił ustalenie, czy jej wniosek o wydanie decyzji zawiera braki, a jeśli tak to jakie. Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie powinno zostać przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Ponadto, organ odwoławczy nie prowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego i nie zebrał żadnych nowych dowodów. Na skutek wydania zaskarżonej decyzji, to właśnie organ pierwszej instancji ma najpierw dokonać oceny, co do kompletności wniosku i zbadać dokumentację projektową.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutowi G. T. organ odwoławczy nie przesądził także o treść merytorycznej projektu oraz nie rozważał w zaskarżonej decyzji celowości i funkcjonalności rozwiązań lokalizacyjno-budowlanych, a jedynie zwrócił uwagę na niezgodność projektu z przepisami techniczno-budowlanymi. Rolą organu orzekającego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest bowiem sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy koncepcja składającego taki wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1133/12, LEX nr 131615).

Odnośnie twierdzeń M. S., R. M., dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, Sąd wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu wskazany przepis nie był stosowany. Określony w nim tryb powinien zostać wdrożony na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Niewątpliwie, w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie stosował wskazanego przepisu, a wezwanie z dnia 12 lipca 2012 r., jak wynika już z samej jego treści, wystosowane zostało do inwestora w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wobec braku zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, również organ odwoławczy nie mógł go naruszyć. Brak zastosowania ww. przepisu przez organ pierwszej instancji wyłączył możliwość wydania na jego podstawie merytorycznej decyzji odmownej, a jednocześnie nie było możliwe wydanie na jego podstawie postanowienia dopiero na etapie postępowania odwoławczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. S. i R. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 7 ust. 1 i 4 oraz § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy dokumentacja budowlana, w tym projekt budowlany złożony do sprawy przez wnioskodawcę Wójta Gminy [...] był niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi zawartymi w wyżej wskazanym Rozporządzeniu, a wnioskodawca nie usunął tych niezgodności mimo wezwania organu administracyjnego. Powyższe naruszenie miało wpływ na wynik sprawy albowiem prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów powinno prowadzić do uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji odwoławczego organu administracyjnego o charakterze kasatoryjnym ze wskazaniem iż organ ten może wydać w sprawie decyzję merytoryczną w kierunku odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji drogowej bez potrzeby przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazując na możliwość rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy podniosła, iż organ powinien przyjąć, że pismo uzupełniające inwestora z dnia 19 lipca 2012 r, złożone na żądanie organu I instancji, było złożone w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Strona uznała, że skoro inwestor został poproszony przez organ administracyjny o wyjaśnienie merytorycznych kwestii zgodności przedłożonej przez niego dokumentacji projektowej (a nie o uzupełninie brakujących elementów tej dokumentacji), z przepisami § 7 ust. 1 i 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, to przyjąć należało, że chodziło o zastosowanie procedury z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Jeżeli zaś inwestor w takich warunkach udziela odpowiedzi, iż jego zdaniem przedłożona przez niego dokumentacja budowlana spełnia wymóg zgodności z wyżej wymienionymi przepisami technicznobudowlanymi, a organ administracyjny ma jednak inne zdanie - to organ ten powinien się zachować w sposób określony w art. 35 ust. 3 in fine Prawa budowlanego, tj. winien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie strony, także Wojewoda ], w oparciu o dokumentację projektową znajdującą się w aktach sprawy, mógł samodzielnie zweryfikować niezgodność spornej inwestycji z § 9 ust. 1 pkt 5 ww. Rozporządzenia, wystarczyło tylko w tym zakresie wdrożenie dodatkowej procedury z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa jak i jego zakresu. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu nie są trafne.

Przede wszystkim należy zauważyć, że skarga kasacyjna zawiera identyczne zarzuty jak skarga do sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w obszernym i trafnym uzasadnieniu wyroku wyjaśnił dlaczego art. 35 ust. 3 prawa budowlanego w związku z § 7 ust. 1 i ust. 4 oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie został naruszony i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni tę argumentację podziela. Jeszcze raz należy podkreślić, że wskazany wyżej przepis art. 35 ust. 3 prawa budowlanego w przedmiotowym postępowaniu nie był stosowany a określony w nim tryb powinien być wdrożony na etapie postępowania przed organem I instancji.

Prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej winien być powiązany z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż skarżona decyzja organu II instancji została wydana na tej podstawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. uchylającą do ponownego rozpoznania decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. zezwalającą Wójtowi Gminy [...] na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej w miejscowości T..

Zauważyć należy, że decyzja Wojewody [...] objęta skargą wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z tego powodu, że organ I instancji nie ustalił poprawnie stanu faktycznego sprawy i nie przeprowadził poprawnie postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji organ odwoławczy ma ustawowy nakaz uchylenia decyzji pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zatem w sprawach, w których organ I instancji nie wyjaśnia stanu faktycznego sprawy nie ma innej możliwości orzekania jak stosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a wtedy zawsze musi nastąpić przekazanie sprawy do organu niższej instancji. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego nie ma prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W sprawie niniejszej wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej Wójta Gminy [...] był niekompletny – dlatego Starosta [...] w dniu [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał inwestora do jego uzupełnienia w terminie 7 dni od otrzymania wezwania poprzez: przedłożenie wniosku uwzględniającego nazwę inwestora – zarządcy drogi Wójta Gminy [...]; wykazane w dokumentacji projektowej jaką funkcję ma pełnić nowa droga w sieci drogowej, czy będzie posiadać odpowiednie parametry techniczne, aby można było uznać, że zostanie zaliczona do dróg publicznych; określenie poprawnie linii rozgraniczających teren, które zgodnie z art. 12 ust. 2 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowią linie podziału nieruchomości; wykazanie czy dla zrealizowania przedmiotowej budowy drogi gminnej jest niezbędna cała nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka [...] wraz z określeniem prac budowlanych w szczególności w jej części usytuowanej wzdłuż drogi powiatowej (ul. K.).

Wskazane wyżej wezwanie zostało wydane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., który to przepis stanowi – iż jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Tryb z art. 64 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania w przypadku niekompletności projektu budowlanego. Postanowienie do uzupełnienia braków projektu budowlanego znajduje oparcie w przepisie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego.

Inny jest zakres stosowania art. 64 § 2 k.p.a. i skutek – pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną nie podlegająca dalszemu zaskarżeniu.

Niewykonanie zaś postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości (art. 35 § 3 prawa budowlanego) wiąże się z koniecznością wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Na to postanowienie wprawdzie nie służy zażalenie, ale można je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowalnego i wydania pozwolenia na budowę.

Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez uprzedniego wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego jest jednoznaczna z naruszeniem tego przepisu.

Podkreślenia wymaga, ze organ architektoniczno-budowlany pozbawiony jest możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu budowlanego – ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie (wyrok NSA z 15 maja 2012 r., II OSK 345/11).

Organ administracji nie jest uprawniony także do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno – budowlanymi lub innymi przepisami prawa poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Wynika to wprost z treści art. 35 ust. 1 prawa budowlanego.

Obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej spoczywa na projektancie, który jest obowiązany złożyć stosowne oświadczenie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.