Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 861/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1  pkt 1-5, art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 4, par. 5, par. 7, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 107 par. 3, art. 8 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2020 r. M. K., dalej: "Inwestor", zwrócił się do Wójta Gminy D. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę pierwotnie pięciu - po zmianie - ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie W., w gminie D.. Do wniosku załączono m. in. dwie kopie mapy zasadniczej, natomiast w samym wniosku zawarto charakterystykę inwestycji oraz informację na temat planowanego sposobu zagospodarowania terenu.

Zastrzeżenia do planowanej inwestycji wnieśli A. S., dalej: "Skarżący", "Strona" i D. S., wnioskując o obniżenie wysokości planowanych budynków do 7 m oraz nie wyrażając zgody na budowę murów oporowych jak i na podniesienie terenu działek nr [...] i nr [...]. Wskazano też na ograniczenie możliwości korzystania z paneli fotowoltaicznych, zainstalowanych na działce nr [...], ograniczenia dostępu światła słonecznego, na niebezpieczeństwo lokalnych podtopień związanych z podniesienia terenu działek i problem rozdysponowania wody opadowej.

2. Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 – j.t. ze zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p." w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", ustalił na rzecz M. K. warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wójt wskazał m.in., że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznaczono wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadzono w nim analizę funkcji oraz cech istniejącej zabudowy

i zagospodarowania terenu, której wyniki zawarte są w załączniku nr [...] do decyzji.

W ocenie Organu planowana inwestycja spełnia warunki art. 61. ust. 1 u.p.z.p.

jak i została uzgodniona w myśl art. 53. ust. 4 i ust. 5c oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

3. Kwestionując powyższą decyzję Skarżący złożył od niej odwołanie,

w którym zarzucił naruszenie art. 61 u.p.z.p. wskazując, że Gmina nie ma przygotowanej infrastruktury do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tak gęstej zabudowy w tym miejscu. Za wątpliwy Skarżący uznał sposób wyliczenia wskaźnika (25%), gdyż dla swojej działki wnosił o 22% i nie otrzymał zgody.

Nie wyraził także zgody na budowę murów oporowych, związanym

z tym podniesieniem terenu oraz budowę tak wysokiego budynku w odległości 4 metrów od swojej posesji, gdyż wiąże się to z zacienieniem terenu i paneli fotowoltaicznych o których produkcję oparty ma system grzewczy domu. Skarżący wskazał, przywołując ustawę Prawo budowlane, że budowa tylu domów będzie powodowała nadmierny hałas, w związku z czym wydanie decyzji powinno zostać poprzedzone opinią specjalisty w tej dziedzinie.

4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (Dz. U. z 2018r., poz. 1945 ze zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W szczegółowym uzasadnieniu decyzji Organ II instancji podkreślił, że z uwagi na spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wójt nie miał innej możliwości jak ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być uzależnione wyłącznie od spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wśród których brak jest podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy ze względu np. na zacienianie sąsiednich nieruchomości. Zjawisko zacieniania analizowane jest dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, a nie na etapie uzyskiwania warunków zabudowy. Z tych samych przyczyn podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie mogą być takie kwestie jak przewidywana uciążliwość planowanej inwestycji wynikająca z emisji hałasu, zwiększonego ruchu ulicznego czy potencjalnego zalewania sąsiednich nieruchomości przez wody opadowe. Również te kwestie analizowane są bowiem na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Kolegium podkreśliło, że sama decyzja o warunkach zabudowy nie daje inwestorowi prawa do rozpoczęcia realizacji inwestycji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi jedynie swego rodzaju promesę, określającą dopuszczalność inwestycji z punktu widzenia planowania przestrzennego i zachowania ładu przestrzennego. Zanim jednak Inwestor będzie mógł przystąpić do realizacji inwestycji będzie musiał uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę.

5. Skarżący powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie:

1). art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p oraz § 2 pkt 2-4, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i 3, § 5 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu zasady ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa poprzez określenie zasadniczych warunków zabudowy takich jak linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wraz z wysokością kalenic dachów z pominięciem dokładnej analizy reszty obszaru analizowanego, w rezultacie czego dopuszczono możliwość realizacji inwestycji o wyższej intensywności wykorzystania terenu

i gabarytach, odstającą gabarytami i intensywnością wykorzystania terenu od istniejącej i dominującej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz poprzez uznanie, że Organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił w/w wskaźniki;

2). art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w dalszej kolejności wadliwego wyznaczenia wskaźników planowanej zabudowy określając:

1. linię zabudowy 4 m od granicy działki,

2. wskaźnik powierzchni zabudowy 25 %,

3. wysokość do 9,5 m, w sytuacji gdy przeważająca ilość budynków w obszarze analizowanym nie osiąga takich parametrów i będzie powodować zacienienie sąsiednich nieruchomości, a tym samym, że zamierzona inwestycja nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa w stosunku do już istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym;

3). § 5 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na akceptacji stanowiska organów administracji, uwzględniającego przy określaniu wielkości poszczególnych parametrów zabudowy zamiarów Inwestora, nie zaś potrzeb ładu architektonicznego.

4). art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasad, jakimi kierował się Organ przy wyznaczaniu parametrów nowej zabudowy

w kontekście twierdzeń Skarżącego o istnieniu innych decyzji Organu I instancji ustalającej warunki zabudowy w sposób odmienny (mniej korzystny), który to brak uniemożliwia weryfikację prawidłowości ustalonych warunków dla nowej zabudowy w świetle przepisów § 5, § 6, § 7 rozporządzenia w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i wydanie decyzji określającej parametry z naruszeniem zasady zaufania jego uczestników do władzy publicznej i obowiązkiem kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Mając powyższe na uwadze wniósł o:

- uchylenie jej w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji,

- wydania zalecenia przez sąd dokonania analizy nasłonecznienia działek sąsiednich przy określaniu linii zabudowy i górnej granicy wysokości kalenic, celem dokonania analizy i ustalenia odległości linii zabudowy od granicy działki i górnej wysokości kalenic w sposób uniemożliwiający oddziaływanie inwestycji na sąsiednie nieruchomości w zakresie zapewnienia braku możliwości ich zacieniania, w tym zapewnienie możliwości prawidłowego użytkowania paneli fotowoltaicznych, jak również dokonanie analizy wskaźnika powierzchni zabudowy działek sąsiadujących

i określenie go dla planowanej inwestycji w takim samym zakresie jak dla sąsiadujących nieruchomości, wykluczając preferencyjne warunki dla znacznie większych inwestycji,

- zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wywołanego skargą.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że Organ powołując się wyłącznie na okoliczność, że w wyznaczonym obszarze analizowanym istnieją budynki

o wysokości kalenic od 6,5 m do 9,5 m od poziomu terenu określił wysokość dla planowanej inwestycji o wartości najwyższej jednocześnie niezasadnie przyjmując, że określenie górnej granicy tego wskaźnika na 7 m byłoby sprzeczne z § 8 rozporządzenia. Zdaniem Skarżącego Organ nie uzasadnił odstępstwa od parametrów średnich jakimikolwiek przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej ograniczając się wyłącznie do przywołania zakresu wysokości pozostałych nieruchomości.

Według Skarżącego Organ całkowicie pominął fakt, że planowana inwestycja jest inwestycją znacznie większą niż wcześniejsze inwestycje na działkach sąsiednich, albowiem obejmuje ona zamiar wybudowania na przedmiotowych dwóch działkach aż 8 budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, a zatem decyzja

o warunkach zabudowy powinna być poprzedzona nie tylko stwierdzeniem, że takie budynki istnieją w obszarze analizowanym, ale dokładniejszą analizą, czy takie zagęszczenie budynków na dwóch działkach nie spowoduje zaburzenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, ładu przestrzennego i warunków dobrego sąsiedztwa.

Odnosząc się do podstaw wyznaczenia obszaru analizowanego Skarżący wskazał, że Organ winien uzasadnić przyczyny wyznaczenia obszaru analizowanego w minimalnym zakresie, a także wskazania na przykład czy do analizy przyjęto całe działki, a nie tylko ich części.

Skarżący podkreślił, że kwestionuje ustalenia dotyczące średniej powierzchni zabudowy w analizowanym obszarze. W ocenie Skarżącego zamierzona inwestycja nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa w stosunku do zabudowy w obszarze analizowanym, tym bardziej, że najbliższe sąsiedztwo zamierzonej inwestycji to zabudowa jednorodzinna i dwurodzinna, ze zdecydowanie mniej intensywną i punktową zabudową.

Według Skarżącego Organ wyznaczając wskaźnik wysokości budynków nie tylko zastosował widełki, lecz również określił ich zakres bardzo szeroko (w zakresie 6,5m - 9 m). Skarżący wskazał, że gdy wypadku mamy do czynienia z 8 budynkami na zaledwie dwóch działkach, a tym samym znacznie większym zagęszczeniem, to rzutuje to w sposób oczywisty nie tylko na możliwość zaburzenia ładu przestrzennego, ale także możliwość wpływania na nieruchomości sąsiednie, w tym zacienianie budynków i urządzeń fotowoltaicznych. Dopuszczalność ustalenia tej wartości na poziomie 9 m wysokości wymaga, w ocenie Skarżącego, szczegółowej analizy ilości budynków o tej wysokości na obszarze analizowanym, wpływu planowanej inwestycji na budynki znajdujące się na działach sąsiednich oraz wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn uzasadniających przyjęcie górnej granicy widełek.

W ocenie Skarżącego ustalone przez Organ wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy i wysokości budynków zostały ustalone całkowicie dowolnie i uwzględniają w całości w tym zakresie zamierzenia Inwestora, pomijając jednocześnie istniejący już na danym terenie ład przestrzenny i zasadę równego traktowania.

Zdaniem Skarżącego wskazywane uchybienia naruszają zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, na poparcie czego powołał się na kopię decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] maja 2017 r., odmawiającej Skarżącemu zmiany decyzji w zakresie inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na jego działce w zakresie zmiany powierzchni zabudowy z 21 % na 23 %, szerokości elewacji frontowej z 20 m na 24 m oraz kąta nachylenia głównych połaci dachowych z 30 % na 26 %.

6. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S. wniosło o oddalenie skargi.

7. W piśmie z dnia 4 listopada 2021 r., w replice do skargi, Inwestor wniósł

o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić.

8. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go

z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

9. Poddana w tej sprawie kontroli legalności decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] lutego 2021 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej osiem budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, z zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie W., w gminie D., wydana została na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.p.z.p.").

Nakreślając ramy prawne sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w tej normie warunki muszą być spełnione łącznie.

Z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania

i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

10. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W orzecznictwie sądowym słusznie wskazuje się, że ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym

w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Jak wynika z art. 59 ust. 1 i następnych u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego

i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji.

Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2196/12). W celu zagwarantowania stosownej fachowości oceny uwarunkowań dotyczących ładu przestrzennego sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w przytoczonym art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p.

Narzędziem, które w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ służy stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwana również analizą urbanistyczną). Nakaz sporządzenia tej analizy wynika z § 3 ww. rozporządzenia. Należy przy tym podkreślić, że sporządzenie analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Równie istotne znaczenie analiza ta odgrywa z punktu widzenia sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ramach tej kontroli przedmiotem oceny jest prawidłowość sporządzonej analizy oraz to, czy ustalone w decyzji parametry dopuszczalnej zabudowy są zgodne z wynikami tej analizy.

Określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanka kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie

i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

11. W ocenie Sądu, analiza w sprawie została sporządzona prawidłowo. Jej wyniki dały podstawy do sformułowania wniosku, że planowana inwestycja zarówno pod względem funkcji, jak i jej parametrów, stanowiła kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy tj. że wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w sposób odpowiadający wymaganiom u.p.z.p. oraz ww. rozporządzenia wyznaczono obszar analizowany, co zostało przekonująco uzasadnione przez Kolegium. Obszar analizy wyznaczono w promieniu 132 m dookoła terenu inwestycji wskazując, że od strony głównego wjazdu, tj. od strony frontowej, teren inwestycyjny posiada szerokość 44 m. Na załączniku graficznym do analizy zaznaczono granice terenu inwestycji i granice obszaru analizowanego, zaś kopia mapy zasadniczej, na której sporządzony został załącznik graficzny, wykonana została w skali 1:1000. Natomiast na załączniku graficznym do decyzji przedstawiono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz naniesiono obowiązującą linię zabudowy i nieprzekraczalną linię zabudowy. Załącznik ma postać kopii mapy zasadniczej wykonanej w skali 1:1000.

Ponadto, w ocenie Sądu, Kolegium odniosło się szczegółowo do poszczególnych warunków zagospodarowania terenu i zabudowy określonych w decyzji Organu I instancji, w tym do ustalenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, geometrii dachu. Szczegółowemu badaniu poddano treść sporządzonej przez Organ I instancji analizy urbanistycznej, konfrontując ją

z przepisami ww. rozporządzenia. Wyciągnięte w tym zakresie przez Organ odwoławczy wnioski, należy uznać za prawidłowe. W obszarze analizowanym znajdują się budynki o charakterze mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym jak i w zabudowie bliźniaczej i szeregowej, których parametry zgodnie z regułami wynikającymi z ww. rozporządzenia pozwalały na ustalenie wskazanych w decyzji Organu I instancji parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle wyjaśnień przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób zarzucić Organom dowolności w ustalaniu tych parametrów. Każdy z nich ściśle odpowiada treści przepisów ww. rozporządzenia, ewentualnie mieści się w granicach dopuszczonych tym rozporządzenia odstępstw.

Planowana inwestycja posiada również dostęp do drogi publicznej (poprzez działkę dojazdową nr [...]). Spełniony jest zatem wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jak i pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 u.p.z.p. Planowana inwestycja nie będzie oddziaływać negatywnie na środowisko.

Wyniki sporządzonej analizy urbanistycznej wskazują, że Organy nie mogły odmówić Inwestorowi uwzględnienia jego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Należy bowiem podkreślić, że w świetle przywołanych powyżej przepisów u.p.z.p. decyzja ustalająca te warunki jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Oznacza to, że po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p., organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, a ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organowi żadnej swobody.

12. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że w ramach przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przez Organy ani przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym chodzi tutaj o takie naruszenia, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności omówionych powyżej przepisów u.p.z.p. oraz ww. rozporządzenia.

13. Nietrafny jest, zdaniem Sądu, zarzut braku wymaganego uzasadnienia odstępstwa od parametrów i wskaźników średnich, a także niezasadnego przyjęcia linii zabudowy 4 m od granicy działki, średniego wskaźnika wysokości głównej kalenicy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy.

W kwestii linii zabudowy w sprawie ustalenie parametru dokonano na zasadzie odstępstwa. Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji wyznaczono obowiązującą linię zabudowy na działce nr [...] w odległości 4,1 m od granicy działki dojazdowej nr [...] oraz na działce nr [...] nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4 m od granicy działki dojazdowej nr [...]. W analizie urbanistycznej w punkcie 3 odstępstwo uzasadniono, że teren inwestycji położony jest wzdłuż działki dojazdowej nr [...], a usytuowanie zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich nie pozwala na wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenie linii wyznaczonej przez sąsiednie budynki, co wynika m. in. z faktu, że sąsiedni budynek na działce nr [...] usytuowany jest na zakończeniu działki dojazdowej nr [...], a jego elewacja frontowa jest prostopadła do tej działki, zaś planowana zabudowa znajdować się będzie w tzw. drugiej linii zabudowy. Lektura zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że wnioski Kolegium w zakresie omawianego parametru nie budzą wątpliwości i są prawidłowe.

W odniesieniu do wskaźnika wielkości nowej zabudowy wskazać należy, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik powierzchni dla nowej zabudowy wyznacza się w oparciu o średnią tego parametru z obszaru analizowanego. Przepis § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia na zasadzie wyjątku dopuszcza odstępstwo od ustalenia parametru wskaźnika zabudowy jako średniej

z obszaru analizowanego, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

W sprawie maksymalny wskaźnik zabudowy ustalono w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia na poziomie do 25 % na zasadzie odstępstwa. W wynikach analizy urbanistycznej jak i w samej analizie wskazano, że dla obszaru analizowanego wskaźnik ten określa się jako maksymalnie 25%. Wskazana liczbowa wartość nie jest wyższa albo niższa od wyliczonej wartości średniej opisywanego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. W analizie znajduje się tabela (str. 9-11) zawierająca m.in. zestawienie wskaźnika zabudowy sześćdziesięciu działek położonych w obszarze analizowanym. Spełniony został zatem wymóg wskazania działek, z których wywiedziono rzeczony wskaźnik. Z tabeli zawierającej rubrykę wskaźnik powierzchni zabudowy działki, wynika, że 26 działek ma wskaźnik powyżej poziomu ustalonego w analizie a 34 poniżej. Jednocześnie pierwsze z wymienionych działek zabudowanych szeregowo, położonych w obszarze analizowanym, posiadają wskaźnik zabudowy powyżej i znacznie powyżej wskaźnika wyliczonego dla opisywanej inwestycji. Przyjęty za autorem analizy i uznany przez Organy za prawidłowy maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy nie stwarza możliwości zrealizowania obiektów posiadających parametry znacznie różniące się od średniej wartości w obszarze analizowanym, a zatem stanowisko Kolegium w tym względzie jest prawidłowe i nie narusza prawa.

Z kolei parametr wysokości elewacji frontowej, ustalony od poziomu terenu do okapów głównych połaci dachowych, ustalono na poziomie do 4,0 metrów. Przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1 jeżeli wynika to z analizy. W analizie urbanistycznej natomiast wskazano, że zabudowa na sąsiednich działkach nr [...] wynosi 3,5 m, na działkach nr [...] i [...] wynosi ok. 2,5 m i 4,5 m, na działce nr [...] wynosi około 4 m, zaś na działce nr [...] wynosi 4,5 m. Odstępstwo uzasadniono wskazując, że ze względu na znaczne zróżnicowanie parametrów budynków z całego obszaru analizy urbanistycznej, parametr górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na podstawie średniej wartości tego parametru budynków położonych w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji. Wskazano przy tym, że mając na względzie zachowanie ładu przestrzennego przy obliczeniach nie uwzględniono budynków dostępnych z innych dróg publicznych i wewnętrznych. W tej sytuacji stwierdzić należy, że ocenę przedstawioną przez Kolegium w zakresie ustalenia parametru górnej krawędzi elewacji frontowej uznać należy jako przeprowadzoną w sposób zgodny z przepisami § 7 rozporządzenia.

14. W tym miejscu warto zaznaczyć, na co wskazywał również Uczestnik postępowania w swoim stanowisku, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przedstawiane są poglądy, iż na etapie warunków zabudowy dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: "maksymalnie"; "do"; "od-do"; "około". Jednak dowolność w tym względzie nie może mieć charakteru absolutnego i - co najistotniejsze - skorzystanie z możliwości odstępstwa od zasady określenia tych parametrów konkretną wielkością, powinno zostać skrupulatnie uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy (zob. wyroki NSA z 16 lipca 2014 r., sygn. II OSK 320/13, z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 2419/15, z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 72/13, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Parametry nowej zabudowy, określone w decyzji o warunkach zabudowy, nie muszą być ustalone wyłącznie konkretną wielkością (liczbą). Mogą być również określone w inny sposób, który w danych okolicznościach sprawy byłby na tyle precyzyjny, że byłby dla organu wydającego pozwolenie na budowę wiążący. Niewątpliwie organ ustalając warunki zabudowy powinien określić maksymalne dopuszczalne, graniczne warunki zabudowy. Pożądana będzie niekiedy konieczność ustalenia także parametrów minimalnych. Przy wybieraniu sposobu określania parametrów należy brać pod uwagę w szczególności charakter inwestycji i jej położenie, w tym atrakcyjność terenu na którym inwestor dążyć zwykle będzie do maksymalnego a nie minimalnego wykorzystania powierzchni działki i przestrzeni nad nią (por. powoływany wyżej wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 72/13).

W tej sprawie wysokość głównej kalenicy dachu ustalono w oparciu o przepis 8 § rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w przedziale 6,5m-9,0 m. W analizie urbanistycznej znajduje się tabela (str. 12-13), w której przedstawiono m.in. analizę omawianego parametru zestawiając jego dane dla 40 działek z obszaru analizowanego. W tej sytuacji stwierdzenie przez Kolegium, że parametr ten wyznaczono zgodnie z § 8 powołanego rozporządzenia należy uznać za prawidłowe.

15. Odnosząc się do twierdzeń Skarżącego dotyczących konieczności dokonania analizy wskaźnika powierzchni zabudowy działek sąsiadujących i określenie go dla planowanej inwestycji w takim samym zakresie jak na działkach sąsiadujących, wykluczając preferencyjne warunki dla znacznie większych inwestycji oraz powołującego się w tym względzie na kopię decyzji z dnia [...] maja 2017 r., w której odmówiono Skarżącemu zmiany wydanej na Jego rzecz decyzji z dnia 28 grudnia 2015 r. w zakresie warunków zabudowy dla inwestycji na działce [...], należy wskazać, że spośród parametrów podlegających ustaleniu na podstawie rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. linię zabudowy (§ 4) oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7) prawodawca nakazuje ustalać jako odwzorowanie

z działek sąsiednich. Natomiast pozostałe parametry mają być odwzorowywane

z obszaru analizowanego. Tym samym brak jest podstaw prawnych żądania dokonania analizy wskaźnika powierzchni nowej zabudowy biorąc pod uwagę wyłącznie działki sąsiednie. Również treść kserokopii dołączonej do skargi decyzji odmownej, wydanej na rzecz Skarżącego, o czym lakonicznie wspomniano

w odwołaniu i jego uzupełnieniu złożonych bez załączników, wskazuje, że odmowa zmiany decyzji z dnia 28 grudnia 2015 r. nastąpiła ze względów formalnych, a nie merytorycznych, tym samym odwoływanie się do wskazywanego rozstrzygnięcia, nie pomijając faktu, że zapadło ono w innej sprawie administracyjnej i dotyczyło zamierzenia inwestycyjnego, którego badanie pod kontem warunków zabudowy np.

z racji długości frontu działki mogło doprowadzić do innych wyników analizy urbanistycznej, jest bezpodstawne i nie sposób dopatrywać się w działaniach Kolegium w tym względzie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 i 2 k.p.a.

16. Poruszając z kolei kwestię zarzutu niezgodności zaskarżonej decyzji

z przepisami odrębnymi, w tym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazać należy, co słusznie sygnalizował Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwestie ograniczenia norm nasłonecznienia, przewidywana uciążliwość planowanej inwestycji wynikająca z emisji hałasu, zwiększonego ruchu ulicznego, potencjalnego zalewania sąsiednich nieruchomości przez wody opadowe czy zacienianie sąsiednich działek lub budynków, a także sygnalizowana przez Skarżącego kwestia zbliżenia budynku do granicy działki nie mogą być badane na etapie ustalania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja

o warunkach zabudowy ma na celu – jak już wyżej wskazano - stwierdzenie, czy planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania w istniejącym ładzie urbanistycznym. Nie uprawnia ona do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych, w tym kwestii zacienienia nieruchomości sąsiednich. Konkretyzacja warunków realizacji inwestycji znajduje swój wyraz dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę.

17. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W szczególności

w uzasadnieniu decyzji zostało przedstawione stanowisko Organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

18. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.