Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1128/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik /spr./ Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Tomaszów Mazowiecki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 965/13 w sprawie ze skargi M. W., I. W. i M. W. na uchwałę Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXVI/179/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tomaszów Mazowiecki na obszarze części wsi Smardzewice oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 965/13, po rozpoznaniu skargi M. W., I. W. i M. W. na uchwałę Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXVI/179/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tomaszów Mazowiecki na obszarze części wsi Smardzewice (dalej "uchwała"), stwierdził nieważność § 15 punkt 5 i § 16 punkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W rozdziale 4 uchwały - Przepisy szczegółowe w zakresie uzbrojenia - w § 15 pkt 5 wskazano, że "warunkiem realizacji zabudowy na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami od 2 MN do 13 MN jest wykonanie sieci wodociągowej, zaopatrującej docelowo tereny w wodę z ujęcia gminnego". W § 16 pkt 3 stwierdzono, że "zakazuje się stosowanie przydomowych oczyszczalni ścieków", a zgodnie z jej § 16 pkt 4 "warunkiem realizacji zabudowy na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami od 2 MN do 13 MN jest wykonanie sieci kanalizacji sanitarnej, która docelowo będzie odprowadzać ścieki komunalne, bytowe - zakaz realizacji na tych terenach szczelnych zbiorników do gromadzenia nieczystości ciekłych".

M. W., I. W. i M. W. zaskarżyli uchwałę w zakresie wymienionych regulacji ( § 15 pkt 5 i § 16 pkt 3 i 4). Podnieśli, że zapisy te naruszają ich interes prawny i uprawnienia wynikające z realizacji prawa własności w stosunku do ich nieruchomości. Są bowiem współwłaścicielami działki nr [...], która jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Tomaszów Mazowiecki na obszarze części wsi Smardzewice. Wniesienie skargi poprzedzono wezwaniem z dnia z 26 czerwca 2013r. Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżących zakwestionowane ustalenia planu mają charakter ograniczający prawo własności w sposób daleko przekraczający wyjątki jakie dopuszcza Konstytucja RP w art. 31 ust. 3. Te ustalenia to sformułowane zakazy, dla których przyjęty uchwałą plan nie przewiduje rozwiązań alternatywnych. W konsekwencji wykonywanie prawa własności, w tym możliwość dokonywania inwestycji, jest uzależnione od tego kiedy Gmina zrealizuje określone przedsięwzięcia infrastrukturalne w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków. Skarżący wskazali, że na etapie rozstrzygania uwag do projektu gmina sama przyznała, że te przedsięwzięcia mają charakter wieloletni i nie wiadomo kiedy mogą zostać ukończone. W tej sytuacji skarżący zostali pozbawieni możliwości prowadzenia jakichkolwiek inwestycji na nieruchomości objętej planem, a więc podstawowego atrybutu prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego), w sposób nieuprawniony i niezgodny z Konstytucją RP. Skarżący przyznali, że ich nieruchomość o nr [...] jest położona w jednostkach planu oznaczonych symbolem [...], [...], [...], co oznacza, że rozciągają się na nią narzucone przez miejscowy plan ograniczenia. Jest położona także w części w jednostce [...]. Jednak w tej części działki, biorąc pod uwagę powierzchnię, zabudowę i uprawę terenu, nie da się zrealizować celów inwestycyjnych ujętych w § 16 pkt 2 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym do czasu wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej istnieje możliwość stosowania szczelnych zbiorników bezodpływowych do czasowego gromadzenia nieczystości ciekłych z docelowym obowiązkiem podłączenia do kanalizacji sanitarnej. Skarżący podnieśli, że przedmiotowa działka jest przedmiotem współwłasności, do której mają zastosowanie przepisy m. in. art. 195-221 K.c. Analiza tych przepisów pod kątem uprawnień współwłaścicieli, w tym prawa żądania zniesienia współwłasności poprzez fizyczny podział rzeczy, nasuwa w sposób jednoznaczny wniosek, że zaskarżone przepisy planu naruszają uprawnienie współwłaścicielskie, gdyż na podzielonych działkach, pozostających poza jednostką [...], nie mogłyby być realizowanie cele mieszkaniowe. W planie nie przewidziano też żadnej możliwości alternatywnego rozwiązania odnośnie możliwości odprowadzania ścieków do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej. Nadto, z uchwały nie wynika dlaczego na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną (§ 7 ust. 1 teren zaznaczony symbolami od 1 Mn do 13 MN) nie dopuszczono możliwości odprowadzania ścieków do zbiorników bezodpływowych. W opinii skarżących oznacza to wewnętrzną niespójność planu, skoro przewidziano wykorzystanie danego obszaru pod zabudowę mieszkaniową, jednocześnie nie uwzględniając możliwości odprowadzania ścieków z tych terenów, w postaci zbiorników bezodpływowych, do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej. Zauważyli, że w bezpośrednim sąsiedztwie ich działki (na całej długości od strony południowej, w terenie objętym planem uchwalonym w dniu 24 kwietnia 2008 r., nr uchwały XVII/104/08) można realizować inwestycje mieszkaniowe bez ograniczeń dotyczących budowy zbiorników bezodpływowych czy przydomowych oczyszczalni ścieków. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili także naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j. t. Dz. U. nr 132, poz. 622 ze zm.), który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek zapewnienia utrzymanie czystości i porządku, jak też naruszenie § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). W ocenie skarżących zakaz lokalizacji zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków musiałby być poparty konkretnymi analizami wyłączającymi możliwość ich lokalizowania, np. ze względu na ochronę środowiska, przy czym w sprawie brak jest takich analiz.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Tomaszów Mazowiecki wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że nieruchomość skarżących przeznaczona została w planie na cele budowlane oraz uzupełniająco - pod układy drogowe. Zdaniem organu plan nie jest dotknięty wadami, a zarzuty skarżących są niezasadne. Nieruchomość skarżących położona jest także w jednostce oznaczonej symbolem [...], która przewiduje możliwość zabudowy z zastosowaniem zbiorników bezodpływowych (§ 16 pkt 2uchwały). Zdaniem organu żaden ze skarżących, a także żaden z pozostałych właścicieli sąsiednich nieruchomości nie doznał uszczerbku swojego interesu prawnego w postaci braku możliwości zabudowy zgodnej z planem. Nieruchomość jest bowiem uzbrojona w wodociąg. Organ dodał, że cały teren objęty planem stanowi powierzchnię ok. 80 ha, na której możliwa jest zabudowa ok. 600 budynków mieszkalnych. Na obszarze tym może docelowo mieszkać ok. 2400 osób, co stanowi ponad 20 % obecnego stanu ludności w Gminie. Zdaniem organu nie sposób zatem zaakceptować sytuacji, w której odprowadzanie ścieków komunalnych z takiego obszaru w przewidywanej liczbie mieszkańców miałoby opierać się na gromadzeniu odpadów w zbiornikach bezodpływowych czy w oparciu o przydomowe oczyszczalnie ścieków. Ponadto, z obawy skarżących, że niemożliwe będzie w przyszłości dokonywanie zabudowy przez osoby, które nabędą od skarżących tereny budowlane, trudno jest wywieść naruszenie interesu prawnego, skoro faktycznie na działce skarżących istnieje od chwili wejścia w życie planu możliwość zabudowy zgodnej z jej zapisami. Podkreślił, że jednym z celów uchwalenia przedmiotowego planu było przejęcie kontroli nad postępującym, chaotycznym rozprzestrzenianiem się zabudowy realizowanej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, które wydawane są na podstawie analizy wyłącznie najbliższego sąsiedztwa i nie uwzględniają potrzeby kształtowania uporządkowanej struktury funkcjonalno-przestrzennej w większej skali. Stwierdził, że w sporządzonym planie zaprojektowany został hierarchicznie ukształtowany układ drogowy i uzbrojenia technicznego, powiązany z istniejącą infrastrukturą, zapewniający właściwe funkcjonowanie powstającego osiedla, jako spójnej całości.

W ocenie Sąd I instancji skarga była dopuszczalna w świetle art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm – dalej "u.s.g."). Skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa i wnieśli skargę z zachowaniem ustawowego terminu, nadto posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki. Kwestionują bowiem prawidłowość zapisów § 15 pkt 5, § 16 pkt 3 i pkt 4 planu miejscowego, który zawiera normy prawne odnoszące się do nieruchomości stanowiącej ich współwłasność tj. działki nr [...] w Smardzewicach.

Przechodząc do rozważań merytorycznych Sąd zaznaczył, że procedura planistyczna, która ostatecznie doprowadziła do podjęcia zaskarżonej uchwały przebiegała w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał przy tym, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. ocena zaskarżonej uchwały dokonywana jest tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącym interesu prawnego. Jeżeli skarżący posiadają w sprawie interes prawny wynikający z przysługującego im prawa własności wskazanej nieruchomości, to kontrola zaskarżonej uchwały odnosi się do tego uregulowania, które dotyczy tej działki gruntu i ustalenia, czy w tym zakresie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, sprowadzającego się do odebrania lub ograniczenia ich prawa własności wynikającego z przepisów prawa materialnego.

Sąd odwołał się do uprawnień wynikających z treści prawa własności wywodzonych z brzmienia art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c., po myśli których właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego. Sąd stwierdził, że prawo to nie jest prawem bezwzględnym i doznaje w określonych sytuacjach pewnych ograniczeń. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).

Sąd przyznał, że wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jednak pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Plan zagospodarowania przestrzennego może więc wkraczać w sferę wykonywania prawa własności kształtując, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki zawierając ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Cytując stanowisko zajęte w orzecznictwie Sąd wskazał, że kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych, m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Odnosząc się do zaskarżonych zapisów § 15 pkt 5, § 16 pkt 3 i pkt 4 uchwały Sąd uznał, że naruszają interes prawny skarżących. Uniemożliwiają w rzeczywistości zabudowę nieruchomości przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową, do czasu stworzenia podstawowej infrastruktury, w tym wypadku sieci kanalizacyjnej i sieci wodociągowej.

Nieruchomość skarżących, tj. działka nr [...], położona jest częściowo w jednostkach oznaczonych w miejscowym planie symbolami [...], [...], [...], przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz częściowo w jednostce oznaczonej symbolem [...] przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi komercyjne. Dla całego terenu objętego zapisami zaskarżonej uchwały, w Rozdziale 4 pt. "Przepisy szczegółowe w zakresie uzbrojenia", w zakresie zaopatrzenia w wodę przewidziano jako podstawowe źródło - gminną sieć wodociągową (§ 15 pkt 1), a ponadto rozbudowę sieci wodociągowej stosownie do potrzeb lokalnych, w uzgodnieniu i na warunkach określonych przez gestora sieci (pkt 2), lokalizację wodociągów w liniach rozgraniczających dróg/ulic (pkt 3) oraz montowanie hydrantów p.poż na sieci wodociągowej. Dla części nieruchomości, oznaczonych na rysunku planu symbolami od 2MN do 13MN miejscowy plan przewiduje w § 15 pkt 5 możliwość realizacji zabudowy pod warunkiem wykonania sieci wodociągowej, zaopatrującej docelowo tereny w wodę z ujęcia gminnego. Zdaniem Sąd oznacza to, że na części działki skarżących, oznaczonej na rysunku planu symbolami [...], [...], [...], skarżący nie mają możliwości realizacji zabudowy w przypadku braku wykonania sieci wodociągowej. Warunkiem realizacji zabudowy na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami od 2MN do 13MN jest bowiem wykonanie sieci kanalizacji sanitarnej, która docelowo będzie odprowadzać ścieki komunalne, bytowe. Na tych terenach zakazuje się realizacji szczelnych zbiorników do gromadzenia nieczystości ciekłych (pkt 4). Rozdział 4 planu w zakresie odprowadzania ścieków, dla całego terenu objętego jego zapisami, przewiduje w § 16 docelowo odprowadzanie ścieków bytowych, komunalnych i przemysłowych do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej oraz jej rozbudowę w miarę potrzeb rozwojowych terenu (pkt 1), a przy tym zakaz stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków (pkt 3). Natomiast na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MNu, 2MNu, 1MN, 1Up i 1U do czasu wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej przewidziano możliwość stosowania szczelnych zbiorników bezodpływowych do czasowego gromadzenia nieczystości ciekłych z obowiązkiem okresowego wywozu zgromadzonych nieczystości poprzez wozy asenizacyjne, z docelowym obowiązkiem podłączenia do kanalizacji sanitarnej (pkt 2).

Sąd stwierdził, że w takim przypadku na jednej części działki skarżących oznaczonej na rysunku planu symbolami [...],[...],[...] nie ma możliwości realizacji zabudowy w przypadku braku wykonania sieci kanalizacji sanitarnej, nie ma też możliwości realizacji szczelnych zbiorników do gromadzenia nieczystości ciekłych oraz stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków. Dla drugiej części działki skarżących, oznaczonej symbolem [...], miejscowy plan przewidział do czasu wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej możliwość stosowania szczelnych zbiorników bezodpływowych.

Jako niedopuszczalne Sąd uznał przeznaczanie w planie działek pod zabudowę mieszkaniową, a równocześnie nierozwiązanie problemu ścieków bytowych dla planowanych domów, do czasu zaprowadzenia kanalizacji sanitarnej na danym obszarze. Wskazał, że prawo przewiduje możliwość odprowadzenia ścieków z budynków przeznaczonych na pobyt ludzi do bezodpływowych zbiorników lub oczyszczalni przydomowych w sytuacji, gdy brak jest warunków przyłączenia tych budynków do sieci kanalizacyjnej, a także realizację zabudowy w przypadku braku możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej. Zgodnie bowiem z § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m³ na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m³, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Uregulowanie to jest zgodne z treścią art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten, określając obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku, nakazał przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Sąd zauważył, że władztwo planistyczne gminy nie uzasadnia uzależnienia zabudowy od wykonania sieci wodociągowej oraz zakazu wyposażania terenów przeznaczonych w planie na budownictwo mieszkalne jednorodzinne w elementarne wyposażenie, w szczególności w szczelne, bezodpływowe zbiorniki czy przydomowe oczyszczalnie ścieków. Co więcej, organ planistyczny nawet nie uzasadnił dlaczego wprowadził takie ograniczenie w zaskarżonym planie miejscowym, które faktycznie uniemożliwia skarżącym zagospodarowanie należącej do nich działki zgodnie z przeznaczeniem do czasu wybudowania sieci kanalizacyjnej czy wodociągowej. Za niewystarczające uznał ogólne sformułowanie ujęte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym uzależnienie realizacji zabudowy od wyposażenia terenu w niezbędną sieć infrastruktury technicznej taką jak wodociąg czy kanalizacja sanitarna, zapobiegnie wybiórczej realizacji zabudowy i zakłada pewną etapowość w realizacji ustaleń planu. W takim uzasadnieniu, w opinii Sądu, nie można dopatrzyć się racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów ogólnospołecznych, dla osiągnięcia których zostały ustanowione zwłaszcza, że z akt sprawy nie wynika w szczególności, aby gmina miała w najbliższym czasie zrealizować jakikolwiek plan inwestycyjny lub podjąć inne działania gwarantujące skarżącym zagospodarowanie działki zgodne z jej przeznaczeniem.

Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżone § 15 pkt 5, § 16 pkt 3 i pkt 4 uchwały Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXVI/179/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tomaszów Mazowiecki na obszarze części wsi Smardzewice w zakresie w jakim uniemożliwiają skarżącym zagospodarowanie należącej do nich działki zgodnie z przeznaczeniem określonym w tym planie, zostały przyjęte z istotnym naruszeniem przepisów art. 6 u.p.z.p., art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 64 Konstytucji i art. 140 K.c., co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz.270 ze zm.).

Sąd zwrócił nadto uwagę, że § 16 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim zakazuje stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków pozostaje w oczywistej sprzeczności z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tomaszów Mazowiecki z 2002 r. Zgodnie bowiem z zapisami zawartymi w rozdziale 2.5.4.1 pt. "Kierunki rozwoju gospodarki wodno-ściekowej" Studium postuluje m.in. jako najważniejsze zadanie w dziedzinie kanalizacji gminy - budowę indywidualnych oczyszczalni przydomowych. Tym samym Studium przewidywało na terenie Gminy Tomaszów Mazowiecki możliwość stosowania tej formy odprowadzania ścieków, a organy planistyczne zobowiązane są do zachowania zgodności projektu planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jakkolwiek studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę. Powołując się na stanowisko zajęte w wyroku NSA z dnia 11 września 2012 r. o sygn. akt II OSK 1408/12 - publ. CBOSA) Sąd wskazał, że przyjęcie zapisów planu miejscowego niezgodnych z obowiązującymi ustaleniami studium stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, co w konsekwencji powoduje nieważność tych zapisów w całości lub części – art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika Gmina Tomaszów Mazowiecki zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w całości wnosząc o jego uchylenie w takim też zakresie i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania.

Skarżąca kasacyjnie skorzystała z jednej tylko podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podnosząc naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 15 ust 2 pkt 9) i 10) oraz art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że Rada Gminy, uchwalając plan miejscowy pozbawiona jest uprawnienia do kształtowania warunków zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na zasadach przyjętych w uchwale.

Uzasadniając przedstawiony zarzut skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż podział terenu objętego planem na jednostki urbanistyczne został tak skonstruowany, aby każda z nich tworzyła spójną formę kompozycyjną, ale jednocześnie możliwa była koordynacja wszelkich działań prowadzących do skutecznej realizacji ustaleń planu oraz kontrola zmian zachodzących w zagospodarowaniu przestrzennym obszaru objętego opracowaniem. Gmina wyjaśniła, że etapowanie urbanizacji terenu objętego planem i skoordynowanie wprowadzania nowej zabudowy z rozwojem infrastruktury drogowej i technicznej miało na celu, jak stwierdzono w § 2 zaskarżonej uchwały, podniesienie warunków życia mieszkańców, co nie jest możliwe w kontekście braku kompleksowych rozwiązań gospodarki wodno - ściekowej na terenie objętym planem.

Ponadto, stosownie do art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Gminy Tomaszów Mazowiecki uchwalając zaskarżony plan, rozstrzygnęła o sposobie realizacji i finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, tj. budowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Realizacja tych przedsięwzięć nie może się odbywać w oderwaniu od budżetu gminy. Ustalenia planu zostały tak skonstruowane, aby wypełnić zasadę, że w pierwszej kolejności należy uzbroić tereny w infrastrukturę techniczną, a później dopiero otwierać je dla zabudowy. Etapowa realizacja ustaleń planu daje szansę na zaspokajanie potrzeb całej wspólnoty oraz opanowanie powstawania zabudowy w znacznych odległościach od siebie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie likwidacja spornych zapisów powoduje, że podstawowe założenia i cele, jakim podporządkowane jest planowanie przestrzenne stają się niemożliwe do osiągnięcia, przez co gubi się sens opracowania planu miejscowego, a ciężar realizacji ustaleń planu obejmującego fragment wsi Smardzewice zostanie przeniesiony na społeczność całej gminy. Tymczasem dbając o sukcesywne zagospodarowanie tego terenu, Gmina daje możliwość finansowania również innych inwestycji położonych poza granicami spornego opracowania, znajdujących się zarówno w samej wsi Smardzewice, jak i w innych miejscowościach należących do niej.

Zakwestionowano stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku wskazując, że proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. Jego szczegółowe uzasadnienie, w tym uzasadnienie wprowadzonych ograniczeń i konieczność obsługi planowanej zabudowy w zakresie infrastruktury technicznej w oparciu o kompleksowe rozwiązania gospodarki wodno - ściekowej zostało zawarte w Prognozie oddziaływania na środowisko ustaleń planu i Prognozie skutków finansowych realizacji ustaleń planu. Zaprezentowano tam korzyści i zagrożenia wynikające z zagospodarowania terenu zgodnie z uchwalonymi ustaleniami. Natomiast w myśl tezy wynikającej z zaskarżonego wyroku pozostanie w rzeczywistości do realizacji przez organy Gminy plan, dla którego brak jest prognozy skutków jego realizacji, zarówno przyrodniczych, jak i ekonomicznych.

Wnosząca skargą kasacyjną podniosła nadto, że obszar objęty planem nie był poprzednio przeznaczony pod zabudowę. Był to obszar, na którym nie obowiązywał żaden plan, a zatem nie można uznać, że plan w zakwestionowanych regulacjach wprowadza stan pogorszenia warunków wykonywania prawa własności nieruchomości osób, które zaskarżyły te postanowienia.

Zauważono, że działaniom planistycznym Gminy musi przyświecać pewnego rodzaju racjonalność. Otwarcie tak znacznego obszaru dla przyszłej zabudowy musi wiązać się z jednej strony z przewidywaniem wydatków z budżetu gminnego o charakterze inwestycyjnym, a z drugiej strony z koniecznością przeciwdziałania negatywnym skutkom w sferze ochrony środowiska polegającym na budowie zbiorników na ścieki na tak znacznym obszarze - ok. 80 ha. Umiejscowienie terenu w bezpośrednim sąsiedztwie Zalewu Sulejowskiego i związanych z nim form ochrony przyrody, a także przewidywana liczba osób, które zamieszkiwać będą obszar objęty planem wymusza w tym konkretnym stanie faktycznym rozwiązanie prawne, które na pozór wydaje się naruszającym porządek prawny.

Jako nieuprawnione uznano przyjęcie przez Sąd I instancji, że jedynym interesem podlegającym ochronie jest prawo własności wykonywane przez osoby, które de facto z uwagi na położenie działki w planie uszczerbku nie doznają.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny związany był zatem granicami wyznaczonymi przez wskazane w skardze kasacyjnej podstawy i zarzuty. Nie były one jednak usprawiedliwione.

Skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię.

Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przejawiać się może jako nieprawidłowe odczytanie treści prawa, bądź zastosowanie prawa nieobowiązującego. Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może polegać na mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia określonej normy prawnej albo na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez Sąd I instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł), czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni, czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać prawidłowa wykładnia. Przedstawione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty nie spełniają wskazanych warunków.

Niezależnie od wadliwości skonstruowania zarzutu prawa materialnego nie zasługiwał on na uwzględnienie również i z tej przyczyny, że odnosił się on do przepisów prawa materialnego, które nie były poddawane interpretacji w toku postępowania sądowadministracyjnego. Ani przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 ani też art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu nie stanowiły zasadniczo podstawy rozważań Sądu I instancji przedstawionych w treści zaskarżonego wyroku. Sąd ten w żadnym zakresie nie stwierdził, by rada gminy uchwalająca miejscowy plan zagospodarowania pozbawiona była uprawnienia do kształtowania warunków zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. W dodatku, wskazany jako naruszony art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zbudowany jest z dwóch odrębnych paragrafów, a skarżąca kasacyjnie nie wskazała, w stosunku do której z norm odnosi się jej zarzut błędnej wykładni.

Zgodnie z paragrafem pierwszym tego przepisu, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Jak z powyższego wynika, zasadniczą kwestią przy uchwalaniu planu, jest związanie organu stanowiącego gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sądu I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organy planistyczne zobowiązane są do zachowania zgodności projektu planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w świetle przywołanego brzmienia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowisku temu generalnie nie można odmówić trafności.

Zarzut błędnej wykładni wskazanej normy prawnej, tak też jak art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 w/w ustawy uchyla się zatem spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala natomiast stwierdzić, że skierowano tam w stosunku do zaskarżonego wyroku inne jeszcze zarzuty, które nie znalazły odzwierciedlenia w petitum skargi kasacyjnej. Podniesiono, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonych regulacji uchwały z uwzględnienie wyłącznie interesu właścicieli nieruchomości bez odniesienia się do interesu publicznego. Autorka skargi kasacyjne skoncentrowała się przy tym na przedstawieniu własnej wizji polityki zagospodarowania przestrzennego i wykazaniu negatywnych skutków finansowych dla budżetu Gminy Tomaszów Mazowiecki jakie wynikłyby z uznania za nieważne regulacji § 15 pkt 5, § 16 pkt 3 i 4 uchwały.

Przypomnieć tu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W dodatku zarzuty te muszą zostać sformułowane w sposób precyzyjny i jasny do odczytania, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje ich wykładni i uzupełnienia. Jeżeli więc zarzuty skargi kasacyjnej wynikające z jej uzasadnienia miałyby na celu wykazanie błędnie ocenionego stanu faktycznego sprawy, to w braku skorzystania z podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie mogą stać się skuteczne. Pozbawione są nota bene słuszności.

Rozważania Sąd I instancji sprowadzały się do oceny, czy na gruncie kontrolowanej sprawy nie doszło do nadużycia przez Gminę Tomaszów Mazowiecki władztwa planistycznego w zakresie prawa własności skarżących. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się nie tylko do indywidualnego interesu właścicieli działki [...] lecz także oceniał, czy wprowadzenie ograniczeń w ich prawie własności pozostaje w odpowiedniej proporcji z punktu widzenia celów ogólnospołecznych. Sąd pierwszej instancji wskazał, czego skarżąca kasacyjnie nie zauważa, że naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Jednak władztwo planistyczne, rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nie może niweczyć praw jednostkowych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono, że uzależnienie realizacji zabudowy od wyposażenia terenu w niezbędną sieć infrastruktury technicznej wymaga należytego uzasadnienia, a nie jest nim wskazanie, że takie ograniczenie "zapobiegnie wybiórczej realizacji zabudowy, gdyż zakłada pewną etapowość w realizacji ustaleń planu". Sąd I instancji nie dopatrzył się racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów ogólnospołecznych, dla osiągnięcia których je ustanowiono. Tym samym niezasadne są wywody skargi kasacyjnej zawierające odmienne stanowisko, a więc w istocie podejmujące próbę polemiki z ustaleniami Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany w judykaturze pogląd, zgodnie z którym władztwo planistyczne nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014r. sygn. akt I OSK 518/13 publ. CBOSA). Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje każdemu prawo zagospodarowania własnego terenu, zaś ograniczenie tego prawa musi być powiązane z naruszeniem chronionego prawem interesu publicznego osób trzecich. Sąd I instancji dokonując oceny tego zagadnienia zasadnie zwrócił uwagę na § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (...), a także art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i trafnie ocenił, że zaskarżone zapisy uchwały uzależniające zabudowę od wykonania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej pozostają w kolizji z przepisami prawa dopuszczającymi inne formy odprowadzania ścieków.

Skoro skarga kasacyjna nie zawierała skutecznych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 184 P.p.s.a.