Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 988/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust.3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r,. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta L. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr. [...] po rozpoznaniu wniosku H. W. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], w części wchodzącej w areał aktualnej działki nr [...] położonej w L., przy ul. [...] orzekł o:

I. zwrocie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...] jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0152 ha w areale działki ewidencyjnej nr [...] (obręb 30 - [...], ark. 2), stanowiącej własność G. L. (KW Nr [...]),

II. odmowie zwrotu części dawnej działki nr [...] wchodzącej w granice działki ewidencyjnej nr [...] (obręb 30 - [...], ark. 2), wykazanej w w/w dokumentacji jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0079 ha.

III. umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zwrotu części dawnej działki nr [...] wchodzącej w obszar działki ewidencyjnej nr [...] (obręb 30 - [...], ark. 2), wykazanej w w/w dokumentacji jako działka nr [...] o pow. 0,0631 ha,

IV. zwrocie nieruchomości na rzecz H. A. W., c. [...],

V. przejściu prawa własności zwróconej nieruchomości z dniem, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna,

VI. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu,

VII. zobowiązaniu wnioskodawczyni do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, ustalonego na dzień wydania niniejszej decyzji na kwotę: [...] zł (słownie: [...] [...] zł),

VIII. wpłacie powyższej kwoty na konto Urzędu Miasta L. W. B. i Księgowości Bank PeKaO S.A. Oddział L. 92 1240 1503 1111 0010 0125 4090 w terminie 14 dni od daty, kiedy niniejsza decyzja podlega wykonaniu,

IX. wierzytelność G. L. wynikająca z pkt VII niniejszej decyzji może podlegać zabezpieczeniu, które może polegać na ustanowieniu hipoteki na zwracanej nieruchomości,

X. ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej.

Po rozpatrzeniu odwołania G. L., która wniosła o uchylenie pkt I oraz pkt IV-X zaskarżonej decyzji, Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 kpa:

1/ uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie I, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X dotyczącym zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...] jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0152 ha w areale działki ewidencyjnej nr [...] (obręb 30 - [...], ark. 2),

2/ orzekł o odmowie zwrotu ww. działki nr [...],

3/ w pozostałej części tj. w punkcie II i III utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1980 r. znak: [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położona w L. przy ul. [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1,0100 ha, stanowiąca własność H. W.. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych m. L..

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. o zwrot powierzchni 865 m2 (omyłkowo w decyzji wskazano 185 m2), pochodzącej z dawnej wywłaszczonej działki nr [...], obecnie stanowiącej część działki nr [...], położonej w L. przy ul. [...], wystąpiła do Prezydenta Miasta L. była właścicielka - H. W.. W uzasadnieniu wniosku stwierdziła, że na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie został zrealizowany cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, bowiem działka ta jest niezagospodarowana. Ponadto obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje, że ww. nieruchomość została przeznaczona pod usługi oświaty i kultury. Dodatkowo podniosła, że położone w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], działki nr [...] i nr [...] wobec braku realizacji celu ich wywłaszczenia zostały zwrócone poprzednim właścicielom.

Wobec ustalenia, że wnioskowany do zwrotu grunt wchodzi w skład ewidencyjnej działki nr [...] stanowiącej własność G. L., Wojewoda postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia przedmiotowej sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L., bowiem Prezydent Miasta L. jako reprezentant G. L., będącej właścicielem zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości (KW Nr [...]), podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa.

Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie postępowania do akt sprawy została złożona dokumentacja geodezyjno-prawna sporządzona przez geodetę uprawnionego T. C., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...] z której wynika, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość (część dawnej działki nr [...]), wchodzi w teren działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,4345 ha, stanowiącej własność G. L. i została oznaczona jako projektowane działki nr [...] o pow. 0,0152 ha i nr [...] o pow. 0,0079 ha.

W dniu [...] marca 2016 r. na nieruchomości przeprowadzono oględziny z udziałem geodety uprawnionego T. C., który okazał zebranym granicę zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Pełnomocnik wnioskodawczyni stwierdził, że żądanie zwrotu dotyczy działek oznaczonych projektowanymi numerami [...] i [...]. Obecni na rozprawie stwierdzili, że teren projektowanej działki nr [...] zajęty jest pod parking osiedlowy, utwardzony żwirem i trylinką. Z kolei teren projektowanej działki nr [...] stanowi część większego gruntu wolnego od zabudowy, porośniętego koszoną trawą. Teren projektowanej działki nr [...] jest dość nierówny (niewielki nasyp ziemi). W. granica tej działki przebiega po krawężniku betonowym, który odgradza ją od drogi gruntowej łączącej ul. [...] z dalszą częścią osiedla. Przez teren działki przebiega "dzika"" ścieżka. W ocenie pełnomocnika wnioskodawczyni ścieżka ta stanowi "dziki" nieformalny "skrót" przejazd mający na celu ominięcie zapór (metalowe słupki). Nie prowadzi do żadnej drogi i nie pełni funkcji usprawniającej osiedlową komunikację. Przedstawiciel G. L. stwierdził, że teren zawnioskowany do zwrotu stanowi fragment ogólnodostępnej zieleni osiedlowej.

Organ I instancji przeprowadził w dniu [...] marca 2016 r. rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania. Pełnomocnik wnioskodawczyni podtrzymał wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w części oznaczonej jako projektowane działki nr: [...] i [...], wycofał jednocześnie żądanie zwrotu w stosunku do pozostałej części nieruchomości. Przedstawiciel G. L. oświadczył, że sprzeciwia się zwrotowi, bowiem wnioskowany do zwrotu grunt zagospodarowany jest zgodnie z celem wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Teren ten został zagospodarowany pod zieleń osiedlową i parking, które stanowią część infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Pełnomocnik wnioskodawczyni złożył wniosek o wystąpienie do Urzędu Miasta L. o udostępnienie informacji o aktualnym przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta L., bowiem z informacji posiadanych przez niego wynika, że nieruchomość ta przeznaczona jest pod przedszkole. Jednocześnie wniósł o włączenie do akt rozstrzyganej sprawy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie rozpatrywanej przez Starostę L., dotyczącej zwrotu działki sąsiedniej, oznaczonej nr [...].

W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. organ I instancji wystąpił do Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. o nadesłanie uwierzytelnionej kopii planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wywłaszczenia tj. w dniu [...] czerwca 1980 r. obejmującego wnioskowany do zwrotu teren oraz pismem z tej samej daty do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. o przesłanie oryginału lub uwierzytelnionej kopii planu realizacyjnego, obowiązującego w dniu wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, obejmującego przedmiotowy teren. Jednocześnie wniósł o przesłanie dokumentów dotyczących inwestora budowy ogólnodostępnego parkingu istniejącego w obszarze wnioskowanej do zwrotu nieruchomości oraz daty rozpoczęcia i zakończenia jego budowy.

W odpowiedzi na powyższe pismo Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L., w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...], stwierdził, iż w zasobie akt budowlanych Wydziału nie ma planu realizacyjnego obowiązującego w dacie wywłaszczenia, jak również na podstawie posiadanych rejestrów nie jest możliwe ustalenie podstawy wydania pozwolenie na budowę parkingu przy ul. [...]. Pozwolenie na budowę tego parkingu mogło być wydane jako pozwolenie na budowę ulicy lub innego obiektu budowlanego, jednakże Wydział nie posiada odrębnej dokumentacji dotyczącej tego parkingu, a zatem nie jest możliwe ustalenie z jakiego okresu czasu pochodzi, kiedy został zrealizowany oraz na czyje zlecenie i koszt.

Natomiast Wydział Planowania Urzędu Miasta L., przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...], przekazał kopię fragmentu (w części obejmującej zawnioskowany teren) archiwalnego Miejscowego Planu Szczegółowego [...] (tekstu i rysunku) zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1976 r., ogłoszonym w Dz. Urz. Woj. L. . Nr [...] z dnia [...] września 1976 r. poz. 57 oraz Dz. Urz. Woj. L. . Nr [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. poz. 2, obowiązującego dla przedmiotowego terenu w dacie wywłaszczenia. W myśl ustaleń tego planu, zawnioskowany do zwrotu teren przeznaczony był pod tereny budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego, oznaczonego symbolem "B18 MW" - mieszkalnictwo o wysokiej intensywności w obszarze osiedla mieszkaniowego "[...]".

Do akt postępowania załączono nadesłane w dniu [...] maja 2016 r. przez Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. kopie dokumentów: decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 1980 r. znak: [...] zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla "[...]" wraz z załącznikiem graficznym - plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu osiedla "[...]" oraz decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 1983 r. znak: [...] zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu żłobka i przedszkola wraz z projektami branżowymi wraz z załącznikiem graficznym - plan realizacyjny szczegółowy zagospodarowania terenu osiedla "[...]" zad. Nr I, IIA i IIIB.

Z rysunku planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu osiedla "[...]" z 1980 r. wynika, że teren projektowanej do zwrotu działki nr [...] przeznaczony był pod dojazd wraz z miejscami parkingowymi, a teren projektowanej działki nr [...] miał pozostać wolny od zabudowy i miał stanowić infrastrukturę obiektu oznaczonego na planie nr "12" (zieleń osiedlową). Natomiast z rysunku planu realizacyjnego szczegółowego zagospodarowania terenu osiedla "[...]" z 1983 r., teren projektowanej działki [...] miał być zagospodarowany pod dojazd do apteki, przychodni rejonowej i klubu osiedlowego, który to klub był planowany na obszarze wnioskowanej do zwrotu działki nr [...].

Mając na uwadze wniosek pełnomocnika wnioskodawczyni zgłoszony na rozprawie, organ I instancji w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. wystąpił do Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. o wypis i wyrys z obecnie obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania m. L. dla przedmiotowego terenu.

Z przesłanego wyrysu i wypisu z obecnie obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. - część II, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. L. . z dnia [...] października 2002 r. Nr [...], poz. 2671), wynika, że wnioskowany do zwrotu grunt przeznaczony jest pod "tereny usług publicznych – UP" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod obiekty: oświaty, kultury, ochrony zdrowia i opieki społecznej, administracji publicznej i gospodarczej, finansów i ubezpieczeń, kultu religijnego, centr wystawienniczych, targów, inkubatorów przedsiębiorczości i innych usług publicznych wraz z programem komplementarnym jak też towarzyszącym funkcji podstawowej (§ 31 ww. planu).

Powyżej opisaną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] Starosta L. orzekł zwrot nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0152 ha oraz odmówił zwrotu części dawnej działki nr [...], wchodzącej w granice działki ewidencyjnej nr [...], wykazanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0079 ha. Jednocześnie organ umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu części dawnej działki nr [...] wchodzącej w obszar działki ewidencyjnej nr [...], wykazanej w ww. dokumentacji jako działka nr [...] o pow. 0,0631 ha, ze względu na wycofanie przez pełnomocnika wnioskodawczyni żądania w tym zakresie.

Organ I instancji stwierdził, że wnioskowana do zwrotu projektowana działka nr [...] została zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. pod infrastrukturę osiedla mieszkaniowego (zatoka parkingowa), której realizację przewidywano w okresie bezpośrednio po wywłaszczeniu, a zatem zwrot tego terenu nie jest zasadny. Natomiast orzekł o zwrocie projektowanej działki nr [...] jako zbędnej na realizację celu wywłaszczenia, którym zdaniem organu I instancji była budowa budynku ośrodka dzielnicowego (plan realizacyjny z 1983 r.).

Rozpatrując złożone odwołanie Wojewoda podkreślił, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.). Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie wskazał, że nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Natomiast, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2). Przytoczone przepisy wskazują, jakie przesłanki powinny zaistnieć aby można było dokonać zwrotu nieruchomości.

Organ odwoławczy nie podzielił przeprowadzonej przez organ I instancji oceny dowodów zgromadzonych w odniesieniu do projektowanej działki o nr [...] i wskazał, że w sprawie celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" i cel ten został zrealizowany. Przedmiotowa nieruchomość (projektowane działki nr [...] i [...]) została zagospodarowana jako infrastruktura osiedla "[...]" (działka nr [...] pod parking osiedlowy utwardzony, zaś działka nr [...] pod zieleń osiedlową - rekreacyjną). Potwierdzają to ustalenia ogólne Miejscowego Planu Szczegółowego [...] z 1976 r. obowiązującego w dacie wywłaszczenia, zgodnie z którymi przedmiotowy teren przeznaczony był pod mieszkalnictwo o wysokiej intensywności w obszarze osiedla mieszkaniowego "[...]". Z ustaleń ogólnego realizacyjnego zagospodarowania terenu osiedla "[...]", zatwierdzonego decyzją z dnia [...] października 1980 r. znak: [...], obowiązującego po dacie wywłaszczenia, wynika, że przedmiotowy grunt przeznaczony był pod dojazd wraz z miejscami parkingowymi (działka nr [...]), jednak teren działki nr [...] miał pozostać wolny od zabudowy i miał stanowić infrastrukturę obiektu oznaczonego na planie numerem porządkowym "12". Natomiast późniejsze przeznaczenie w szczegółowym planie zatwierdzonym w dniu [...] marca 1983 r. (trzy lata po dacie wywłaszczenia) tj. pod dojazd do apteki, przychodni rejonowej i klubu osiedlowego, nie może mieć znaczenia w niniejszej sprawie.

Zdaniem organu odwoławczego zagospodarowanie przedmiotowego terenu pod zieleń osiedlową mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, które to osiedle oprócz domów mieszkalnych winno posiadać również infrastrukturę, w tym tereny zielone. Przy tym należy wskazać na potrzebę rozróżnienia "zmiany" celu wywłaszczenia od modyfikacji lokalizacji inwestycji". Zmiana celu wywłaszczenia to jakościowa zmiana lokalizacji, polegająca na zmianie charakteru celu, a o modyfikacji lokalizacji można mówić wtedy, kiedy mieści się ona w celu uzasadniającym wywłaszczenie (w niniejszej sprawie budowa osiedla mieszkaniowego). O zmianie celu wywłaszczenia można zatem mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały np. wywłaszczenie pod budowę obwodnicy drogowej ze zmiana następnie pod budowę domków jednorodzinnych.

Zdaniem organu II instancji z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, na spornej nieruchomości został zrealizowany. Bez wątpienia "[...]" jest osiedlem mieszkaniowymi wielorodzinnymi, zrealizowanym wraz z urządzeniami usług podstawowych i towarzyszących. Objęty wnioskiem grunt, bowiem leży w obrębie tego osiedla, w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych, parkingu osiedlowego, dróg dojazdowych (osiedlowych) i stanowi teren zielony, pełniąc funkcje rekreacyjną. Jak wykazało postępowanie, w tym oględziny nieruchomości, zieleń jest pielęgnowana - koszona. Dodał, iż oczywistym jest, że w obrębie terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne muszą występować inne poza budynkami mieszkalnymi obiekty: infrastruktura towarzysząca, w tym między innymi tereny zieleni - trawniki, drzewa i krzewy, tym bardziej, że wnioskowana do zwrotu działka leży u zbiegu dróg osiedlowych - dojazdowych, co uniemożliwia jej inne zagospodarowanie np. placem zabaw dla dzieci.

Jak wykazało postępowanie - zdaniem Wojewody - wnioskowana do zwrotu nieruchomość, nie stała się zbędna na cel na jaki wywłaszczono przedmiotową nieruchomość, co pozwala na stwierdzenie, że przesłanki do zwrotu nieruchomości, zawarte w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy, nie zostały spełnione. Ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny nie budzą wątpliwości organu odwoławczego. Przeprowadzone w sprawie dowody, odpowiadają prawu, są sporządzone w odpowiedniej formie i przez osoby uprawnione. Zgromadzone dokumenty zostały wydane i uwierzytelnione przez właściwe organy w zakresie ich działania i stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone.

Podsumowując Wojewoda wskazał, że podstawą dokonania zwrotu nieruchomości na rzecz byłego właściciela jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jak też niezrealizowanie tego celu. Po zbadaniu sprawy stwierdził, że sposób zagospodarowania zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości i sposób jej użytkowania świadczą o realizacji celu wywłaszczenia, co wyklucza możliwość zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz osoby uprawnionej.

Skargę na decyzję Wojewody wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość położona z L., tj. część dawnej działki ewidencyjnej nr [...] wchodzącej obecnie w skład działki [...], oznaczonej jako projektowana działka [...], została zagospodarowana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] czerwca 1980 r., wydanej przez Prezydenta Miasta L. znak [...], tj. budowę osiedla mieszkaniowego B., w sytuacji gdy przedmiotowa działka do chwili obecnej pozostaje niezagospodarowana;

2/ naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności treści protokołu oględzin nieruchomości z dnia [...] marca 2016 r. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. – część II, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że na działkach objętych postępowaniem o zwrot został zrealizowany cel wywłaszczenia;

- art. 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwe i lakoniczne uzasadnienie decyzji, w znacznej mierze zawierające opis przebiegu postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, bez odniesienia się do całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym m.in. protokołu z oględzin nieruchomości oraz założeń obecnie obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część II;

- art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji w pkt I, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X oraz odmowę zwrotu nieruchomości, tj. projektowanej działki [...] w sytuacji gdy z analizy stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie bezsprzecznie wynika, iż wobec spełnienia przesłanek ustawowych do zwrotu wywłaszczonej działki decyzja Starosty L. była prawidłowa.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w części, tj. w pkt 1 oraz 2 dotyczących odmowy zwrotu projektowanej działki nr [...] o pow. 0,0152 m2;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że podstawową kwestią, jaką należało w sprawie przeanalizować, jest cel na jaki została wywłaszczona nieruchomość. Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1980 r. nieruchomość miała zostać przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Zostało to potwierdzone obowiązującym w dacie wydawania decyzji Miejscowym Planem Szczególnym L. - Czuby zatwierdzonym zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1976 r., w którym teren ten została określony symbolem B 18 MW, tj. mieszkalnictwo o wysokiej intensywności na obszarze osiedla mieszkaniowego "[...]".

Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 1980 r. zatwierdzającą plan realizacyjny osiedla "[...]" wraz z załącznikiem graficznym nieruchomość miała zostać przeznaczona pod infrastrukturę obiektu nr "12". Z kolei według założeń planu realizacji zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 1983 r. znak [...] na terenie działki [...] miał powstać klub osiedlowy.

Skarżąca podkreśliła że, jak wynika z protokołu oględzin z dnia [...] marca 2016 r., teren działki nr [...] stanowi część większego terenu wolnego od zabudowy, porośniętego zaniedbaną trawą oraz chwastami, teren działki jest nierówny (znajduje się na nim niewielki nasyp ziemny), a przez teren działki przebiega dzika ścieżka. Teren ten jest zaniedbany.

Zdaniem skarżącej Wojewoda całkowicie błędnie przyjął, iż fakt, że przedmiotowy teren porośnięty jest trawą i nie jest odgrodzony od terenów go otaczających świadczy o zagospodarowaniu go jako zieleń osiedlową oraz powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 450/12, w którym wskazano, że "(...) Nie każda infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim to, czy urządzenia te były planowane - choćby ogólnie - przy wywłaszczeniu, a przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem - ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń np. boiska szkolnego, zieleni miejskiej - za zieleń miejską nie można uznać luźno rosnących drzew i krzewów czy też boiska szkolnego urządzonego w sposób przypadkowy. Również infrastruktura (chodniki, inne ciągi piesze, latarnie) do takich przypadkowych, nie celowych urządzeń nie może być jej uzupełnieniem. Infrastruktura musi być również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji".

W sprawie zarówno teren wnioskowany do zwrotu jest zaniedbany, a dzika ścieżka znajdująca się na działce ponad wszelką wątpliwość nie powstała w sposób zaplanowany. Na części nieruchomości wnioskowanej do zwrotu brak jest jakichkolwiek nasadzeń, oraz zamierzonych i zrealizowanych obiektów służących uprawianiu osiedlowej komunikacji, czy też urządzeń służących do prowadzenia biernego lub czynnego odpoczynku przez mieszkańców osiedla, które świadczyłyby o realizacji planu zagospodarowania nieruchomości.

Zdaniem skarżącej o braku realizacji celu wywłaszczenia świadczy również fakt, iż w planach realizacyjnych zatwierdzonych już po wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości została ona przeznaczona pod posadowienie infrastruktury towarzyszącej "obiektu oznaczonego na planie nr [...]" oraz pod klub osiedlowy. Ubocznie skarżąca wskazała, iż skoro zgodnie ze stanowiskiem organu II instancji na terenie zawnioskowanym do zwrotu powstała "zieleń osiedlowa" to brak jest udokumentowania tego faktu w postaci planów budowy zieleni osiedlowej czy projektów nasadzeń, a także brak jest określenia kiedy zostało zrealizowane rzekome przedsięwzięcie. W konsekwencji wskazało, że jeśli nieruchomość wnioskowana do zwrotu nie została w ogóle zagospodarowana, to wyklucza to "możliwość przyjęcia, iż działka ta stanowi zrealizowany w obrębie osiedla mieszkaniowego zieleniec".

O niezagospodarowaniu przedmiotowej działki zgodnie z celem wywłaszczenia świadczy również jej aktualne przeznaczenie w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. - część II, zgodnie z którym planowana działka [...] miała zostać przeznaczona pod usługi publiczne. Nie można mówić o celowym zagospodarowaniu nieruchomości pod zieleń osiedlową, jeśli stoi to w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z aktualnym przeznaczeniem wnioskowanej do zwrotu nieruchomości pod usługi publiczne, w ocenie skarżącej, takiej ciągłości nie można zachować.

Zdaniem skarżącej organ II instancji naruszył art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa dokonując dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności treści protokołu oględzin nieruchomości z dnia [...] marca 2016 r., Miejscowego Planu Szczegółowego [...] zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1976 r. oraz obecnie obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. - część II, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że na działce objętej postępowaniem o zwrot został zrealizowany cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego poprzez realizację zieleni osiedlowej.

Skarżąca podniosła również, iż stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonej decyzji stoi w rażącej sprzeczności z poglądem wyrażonym w toku postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 443/13. W toku tego postępowania, na mocy decyzji Starosty L. z dnia [...] września 2012 r. dokonano zwrotu nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej do zwrotu działki. Działka [...] również była niezagospodarowana i porośnięta chwastami, w związku z czym zostało stwierdzone, iż nie został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia. Takie stanowisko zostało wyrażone przez Starostę L. w decyzji [...] - [...] z dnia [...] września 2012 r. i podzielone zarówno przez Wojewodę, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji sprowadza się do oceny, czy została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przy tym sąd administracyjny rozpoznając sprawę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2016 r., poz. 718). Oznacza to, że Sąd zobowiązany jest z urzędu skontrolować, czy w sprawie doszło do naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w rozstrzyganej sprawie skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest ustalenie zbędności tych nieruchomości na cel, na jaki zostały one wywłaszczone, tak więc pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia.

Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Nieruchomość - stosownie do art. 137 ust. 1 powyższej ustawy - uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel należało wskazać we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej. Wiążącego ustalenia celu wywłaszczenia dokonywano natomiast w decyzji o wywłaszczeniu (jak w niniejszej sprawie) lub w umowie zawartej w formie aktu notarialnego ponieważ dopiero w wyniku uzyskania przez decyzję waloru ostateczności lub w dniu podpisania umowy, następowały skutki odebrania prawa własności nieruchomości dla realizacji tego celu.

Wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. uchylającą decyzję Starosty L. o zwrocie nabytej na warunkach wywłaszczenia nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] projektowanej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0152 ha i odmowie jej zwrotu, Wojewoda stanął na stanowisku, że celem wywłaszczenia dokonanego decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1980 r. była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" i cel ten został zrealizowany. Nieruchomość (projektowana działka nr [...]) została zagospodarowana jako infrastruktura osiedla "[...]" pod zieleń osiedlową - rekreacyjną. Potwierdzają to ustalenia ogólne Miejscowego Planu Szczegółowego L. - [...] z 1976 r. obowiązującego w dacie wywłaszczenia, zgodnie z którymi teren ten przeznaczony był pod mieszkalnictwo o wysokiej intensywności w obszarze osiedla mieszkaniowego "[...]". Z ustaleń ogólnego realizacyjnego zagospodarowania terenu osiedla "[...]", zatwierdzonego decyzją z dnia [...] października 1980 r. znak: [...], obowiązującego po dacie wywłaszczenia, wynika, że teren działki nr [...] miał pozostać wolny od zabudowy i miał stanowić infrastrukturę obiektu oznaczonego na planie numerem porządkowym "12".

W orzecznictwie sądów administracyjnych, ugruntował się pogląd, że przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, w związku z czym o takiej zbędności nie może świadczyć fakt zagospodarowania całego osiedla, które tworzy urbanistyczną zorganizowaną całość. W rozpatrywanej sprawie na terenie objętym postanowieniami Miejscowego Planu Szczegółowego L. - [...] z 1976 r. obowiązującego w dacie wywłaszczenia powstało osiedle mieszkaniowe "[...]" wraz z infrastrukturą tworzącą tradycyjne powstające w latach 80-tych XX wieku osiedle. Takie bowiem osiedle obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, w związku z czym za wręcz niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły i boiska sportowe, garaże, parkingi, ale także zieleń osiedlową, ciągi piesze.

Z poczynionych przez organ ustaleń wynika jednoznacznie, że zieleń osiedlowa, istniejąca na spornej działce tworzy uzupełnienie infrastruktury osiedla, jest funkcjonalnie wykorzystywany jako naturalna przestrzeń pomiędzy budynkami i był zgodny z pierwotnym celem wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, a w odniesieniu do zawnioskowanej do zwrotu działki nr [...] teren ten miał pozostać wolny od zabudowy.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego potwierdza ustalenia i wyrażoną przez organ odwoławczy ocenę. Jak bowiem wynika z pkt 1 oraz uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1980 r., Skarb Państwa nabył od Alicji H. W. nieruchomość w trybie określonym w art. 1, 2 i 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), na której to nieruchomości oraz nieruchomościach sąsiednich została zlokalizowana budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", zatwierdzonego w planach gospodarczych miasta L., m.in. w Miejscowym Planie Szczegółowym Zagospodarowania L. - Czuby z 1976 r. obowiązującego w dacie wywłaszczenia, zgodnie z którymi teren ten przeznaczony był pod mieszkalnictwo o wysokiej intensywności w obszarze osiedla mieszkaniowego "[...]" oraz decyzji z dnia [...] października 1980 r. znak: [...], obowiązującej po dacie wywłaszczenia, z której wynika, że teren działki nr [...] miał pozostać wolny od zabudowy.

Ma to istotne znaczenie w sprawie, bowiem w tych właśnie granicach należy ustalić, jaki był cel wywłaszczenia nieruchomości H. W.. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wszechstronna ocena zrealizowanych na tym terenie przedsięwzięć prowadzi do wniosku, że zamierzenie inwestycyjne - wskazane w decyzji wywłaszczeniowej - polegające na budowie osiedla mieszkaniowego "[...]", bezsprzecznie zostało zrealizowane. Ustalenia poczynione w trakcie oględzin nieruchomości wskazują na zagospodarowanie działki nr [...], jako teren zielony. Skoro więc działka zawnioskowana do zwrotu wpisuje się jako element infrastruktury osiedla mieszkaniowego, pozostaje "wolny od zabudowy" (jak określono w decyzji z [...] października 1980 r.), to cel wywłaszczenia został tym samym osiągnięty, co wyklucza zwrot nieruchomości. Ocena ta jest uzasadniona, niezależnie od wyeksponowanej przez skarżącą kwestii niezagospodarowania i zaniedbania terenu i okoliczności braku powiązania działki z infrastrukturą osiedla (jak wskazuje to skarżąca), którą to okoliczność skarżąca utożsamia - całkowicie bezzasadnie - za przesłankę uniemożliwiającą uznanie działki za obszar zrealizowanego celu wywłaszczenia.

Wyjaśnić należy, że budowy tak złożonych zespołów urbanistycznych, jakim były osiedla mieszkaniowe wznoszone w XX wieku przez spółdzielnie mieszkaniowe, przeznaczone na potrzeby nawet kilkudziesięciotysięcznych populacji mieszkańców, nie zawsze przebiegały dokładnie w sposób zaplanowany, bez odstępstw od przyjętych założeń. Wynikało to z dynamiki procesów inwestycyjnych, związanych często z okolicznościami trudnymi obecnie do zidentyfikowania, choć w rozstrzyganej sprawie cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, nie odbiega od aktualnego zagospodarowania działki. Podkreślić należy, że powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w aktualnie prezentowanych poglądach judykatury, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 25 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1519/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanistycznym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców i nie można również, co do zasady wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, na przestrzeni czasu powstał obiekt bardziej potrzebny jego mieszkańcom, a kwestia ustalenia celu wywłaszczenia pozostaje w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia.

Odnieść należy się również do zarzutu skarżącej, że stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonej decyzji stoi w rażącej sprzeczności z poglądem wyrażonym w toku postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 443/13, oddalającym skargę G. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2012 r. orzekającą o zwrocie nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej - zdaniem skarżącej - w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej do zwrotu działki. Sądowi z urzędu znane jest opisanej powyżej postępowanie. Choć do wydanego w powyższej sprawie wyroku nie było sporządzane uzasadnienie, to przyjąć należy, że Sąd zaaprobował stanowisko organów administracji. Podkreślić należy, iż fakt podjęcia określonych decyzji administracyjnych w sprawach podobnych przez ten sam organ, nie nakłada na organ administracji publicznej obowiązku rozstrzygania kolejnych spraw w identyczny sposób albowiem każda sprawa jest sprawą indywidualną i rozstrzygana jest w sposób odrębny. Ponadto powoływanie się na inne decyzje administracyjne wydane w podobnych sprawach nie jest argumentem bezwzględnie narzucającym organowi podjęcie określonego rozstrzygnięcia. W sprawie zakończonej wyrokiem sygn. akt II SA/Lu 443/13, działka nr [...] (wyodrębniona z działki nr [...]) położona jest przy ul. [...], a w rozpoznawanej obecnie działka nr [...] (wyodrębniana z działki nr [...]) położona jest na ul. [...], działki wywłaszczone zostały na podstawie innych decyzji wywłaszczeniowych (z dnia [...] maja 1980 r. oraz z dnia [...] czerwca 1980 r.), a ponadto sąsiedztwo działek nie świadczy automatycznie o tym, że działki przeznaczone były na ten sam cel i cel ten w obydwu przypadkach nie został zrealizowany. Chociażby w rozpoznawanej sprawie skarżąca wnioskowała również o zwrot działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...], tymczasem ze względu na inny cel wywłaszczenia i jego realizację organ administracji odmówił zwrotu działki nr [...], czego skarżąca nie kwestionowała. Powyższe dowodzi, że organizacja osiedla mieszkaniowego ze swą złożoną infrastrukturą oraz różnorodnością zabudowy polega m.in. na tym że sąsiadują ze sobą działki o różnym przeznaczeniu i stopniu zagospodarowania, co oznacza, że stan faktyczny i prawny w każdej sprawie należy ustalać indywidualnie.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Wojewoda wydając kontrolowane orzeczenie dysponował prawidłowo zgromadzonym materiałem dowodowym, który trafnie ocenił w ramach przysługującego mu uprawnienia do swobodnej oceny dowodów. Ocena ta znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa i nie nosi cech dowolności. Natomiast samo dokonanie oceny odmiennej niż organ I instancji mieści się w ustawowych ramach stosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Mając zatem na uwadze fakt, że ponad wszelką wątpliwość działka nr [...] nie stała się zbędna dla organizacji i prawidłowego wykorzystania przestrzeni osiedlowej w rozumieniu art. 136 u.g.n., Sąd uznał skargę za niezasadne i na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak na wstępie.