Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 462/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1701/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1701/16 oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 kwietnia 2016 r. nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

[...]- dalej: Skarżący, strona lub wnioskodawca - złożył w dniu 30 czerwca 2004 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bytowie zs. w Tuchomiu wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bytowie zs. w Tuchomiu decyzją z 23 grudnia 2004 r. przyznał Skarżącemu płatność z tytułu ONW na rok 2004 w wysokości [...]zł. Decyzja stała się ostateczna z dniem 17 lutego 2005 r.

Płatność ustalona tą decyzją została 7 lutego 2005 r. zrealizowana na rachunek bankowy wskazany przez producenta.

Skarżący 16 maja 2005 r. złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bytowie zs. w Tuchomiu wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005, deklarując do płatności ONW działki rolne o łącznej powierzchni [...]ha.

W dniach 11-12 października 2005 r. w gospodarstwie Skarżącego przeprowadzona została kontrola na miejscu, podczas której stwierdzono ugór na powierzchni [...]ha. Na pozostałym obszarze stwierdzono uprawy nie kwalifikujące się do płatności.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bytowie zs. w Tuchomiu decyzją z 1 czerwca 2006 r. odmówił przyznania Skarżącemu płatności ONW na rok 2005.

Orzekając na skutek odwołania skarżącego Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni decyzją z 17 kwietnia 2007 r. uchylił decyzję z 1 czerwca 2006 r. i umorzył postępowanie.

Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji z uchybieniem terminu.

Skarżący złożył skargę na ww. decyzję która została odrzucona postanowieniem WSA w Gdańsku z 23 września 2008 r. sygn. akt I SA/Gd 732/07.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bytowie zs. w Tuchomiu wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z 23 grudnia 2004 r. Zaś decyzją z 18 października 2006 r. uchylił ww. decyzję i przyznał płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 wysokości [...]zł.

Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW. W wyniku analizy wniosków o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania złożonych w latach 2004 i 2005 oraz raportu z kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego - stwierdzono zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni [...]ha gruntów rolnych. Skarżący nie dotrzymał zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych będących w jego posiadaniu i położonych na obszarach ONW, przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności.

Prezes ARiMR decyzją z 5 sierpnia 2009 r. orzekł o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości [...]zł. Decyzja nie została przez adresata podjęta w terminie, stąd zgodnie z art. 44 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej: k.p.a.), doręczenie nastąpiło w dniu 24 sierpnia 2009 r.

Skarżący pismem z 1 października 2015 r. złożył wniosek stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ARMiR z 5 sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 18 listopada 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARMiR z 5 sierpnia 2009 r.

Orzekając na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 19 kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję z 18 listopada 2015 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja z 5 sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania była wykonalna w dniu jej wydania, tak więc nie jest spełniona przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nadto organ nie dopatrzył się wystąpienia innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Uzasadniając oddalenie skargi na ww. decyzję WSA w Warszawie podniósł, że przymiotu niewykonalności nie można przypisać decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, nawet w przypadku, gdyby została ona wydana z naruszeniem przepisów o przedawnieniu. Decyzja taka jest wykonalna (nie istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca dokonanie zapłaty), a co najwyżej jedynie wydana z naruszeniem prawa materialnego. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była wykonalna w dniu jej wydania, w związku z czym w przedmiotowej sprawie nie zaszła określona w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Sąd podał, że skoro Prezes ARiMR ustalił, iż doszło w sprawie do zaniechania prowadzenia działalności rolniczej to zachodzi samodzielna przesłanka zwrotu otrzymanych przez producenta rolnego płatności ONW. Zatem do powstania obowiązku zwrotu nie jest konieczne wystąpienie innych, dodatkowych okoliczności. Sam fakt zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na określonym obszarze powoduje, że po stronie producenta rolnego powstaje obowiązek zwrotu otrzymanej płatności. Z kolei po stronie Prezesa ARiMR istnieje obowiązek i uprawnienie do wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków. Zaniechanie działalności rolniczej jest zdarzeniem, z którego zaistnieniem przepisy bezpośrednio wiążą określone skutki prawne w postaci zwrotu całości lub części płatności.

W ocenie WSA obowiązek wydania przez właściwy organ decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności ONW aktualizuje się wraz z ustaleniem zaistnienia przesłanki zaniechania prowadzenia działalności rolniczej. Wobec powyższego, brak jest podstaw, aby wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków, jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności.

Sąd I instancji podniósł, że płatność uznana za nienależnie pobraną za rok 2004 nastąpiła w dniu 7 lutego 2005 r. Decyzja Prezesa ARiMR z 5 sierpnia 2009 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, stanowiąca pierwsze powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności. Była ona dwukrotnie awizowana, tj. dnia 10 sierpnia 2009 r. i 18 sierpnia 2009 r. oraz zgodnie z art. 44 k.p.a., została skutecznie doręczona w dniu 24 sierpnia 2009 r. (fikcja prawna doręczenia), a więc po upływie czterech lat, ale przed upływem dziesięciu lat od daty płatności.

Zdaniem WSA w sprawie nie można uznać, iż strona działała w dobrej wierze, co stanowić mogłoby podstawę do przyjęcia krótszego (czteroletniego) okresu między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, wykluczającego obowiązek zwrotu płatności pobranej nienależnie. Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2004 zobowiązał się m.in. do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej. Zobowiązał się też do niezwłocznego informowania na piśmie ARMiR, między innymi o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Na żadnym etapie postępowania, zarówno dotyczącego przyznania płatności, jak i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW, Skarżący nie składał wyjaśnień dotyczących powodu zaniechania prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z zobowiązaniem ONW. W związku z powyższym nie można mówić o działaniu Strony w dobrej wierze, gdyż Skarżący składając wnioski o przyznanie płatności na rok 2004 był świadomy podjętego zobowiązania ONW oraz konsekwencji jego nieprzestrzegania. Obecne powoływanie się przez stronę na wyjątkowe okoliczności w postaci klęski żywiołowej jest spóźnione, albowiem w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Nadto przywoływane przez skarżącego wyjątkowe okoliczności w postaci klęski żywiołowej miały miejsce w latach 1998-2002, zatem na kilka lat przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Przepisy rozporządzenia nr 2419/2001 umożliwiają przyznanie płatności pomimo braku spełnienia warunków do jej przyznania w przypadku wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, to okoliczności te muszą wystąpić w trakcie trwania podjętego zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych będących w posiadaniu rolnika i położonych na obszarach ONW, a nie wiele lat wcześniej.

[...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego o uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej w warunkach rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Prawa materialnego tj.:

1. art. 48 ust. 2 pkt. c)rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001r. w zw. z art. 29 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy o ARMiR w zw. § 9 ust. 2. w zw. z § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętych planem rozwoju obszarów, w zw. art. 145 ust. 1pkt 1 pkt. 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 156 ust. 1 pkt. 5 k.p.a. polegające na:

- braku dokonania przez Sąd I instancji na etapie sądowoadministracyjnej kontroli legalności oraz materialnoprawnej prawidłowości ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 kwietnia 2016 r. kumulatywnej subsumpcii wskazanych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji materialnoprawnych,

- który to brak łącznego zastosowania przez Sad I instancji wyszczególnionych regulacji skutkował:

- uznaniem przez Sąd I instancji prawidłowości stanowiska merytorycznego inkorporowanego w treści decyzji ostatecznej z 19 kwietnia 2016 r., iż wystąpiła podstawa kreująca obowiązek Skarżącego w zakresie zwrotu przyznanych płatności ONW,

a finalnie:

- uznaniem przez Sąd I instancji prawidłowości, iż Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 kwietnia 2016 r., mająca przymiot ostateczności jest w całej rozciągłości prawidłowa, przede wszystkim zawiera prawidłowe pod kątem materialnoprawnym rozstrzygniecie odnośnie obowiązku zwrotu przez Skarżącego płatności z tytułu ONW, która to interpretacja dokonana przez Sąd I instancji determinowała rozstrzygniecie Sądu I instancji w zakresie oddalenia skargi Skarżącego jako niezasadnej w sytuacji gdy:

- kumulatywna wykładania wyszczególnionych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji materialnoprawnychprowadzi do konkluzji, iż:

- na gruncie niniejszej sprawy w opozycji do merytorycznego stanowiska Sądu I instancji determinującego treść oraz kierunek wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia, zaistniała dekodowana z regulacji w postaci art. 48 § 2 pkt. c)rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 (tj. regulacji nieobjętej subsumbcją przez Sąd I instancji, przesłanka w postaci siły wyższej przybierająca postać: groźnej klęski żywiołowej powodującej poważne skutki dla gruntów rolnych gospodarstwa, w postaci gradobicia, nawracającego w okresie 1998-2002, która to mająca charakter cykliczny klęska, uniemożliwiła Skarżącemu trwale uprawę gospodarstwa rolnego w pełnym zakresie, a która to wyjątkowa okoliczność w stanowi podstawę wyłączenia obowiązku zwrotu uzyskanej uprzednio płatności z tytułu ONW wyłączając finalnie możliwość wydania przez właściwy Organ Decyzji inkorporujących obowiązek zwrotu

- Sąd I instancji uznał finalnie w następstwie braku łącznego zastosowania wskazanych w treści zarzutu kasacyjnego regulacji, tj. art. 48 ust. 2 pkt. c) Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001,art. 29 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy o ARMiR oraz § 9 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ostatecznej decyzji z 19 kwietnia 2016 r. w pełni zasadnie uznał, iż zaistniały podstawy kreujące obowiązek zwrotu przez Skarżącego przyznanych płatności ONW, a zatem materialnoprawne podstawy do wydania decyzji nr [...]

- pomijając poddania analizie kwestii wystąpienia dekodowanej ze wskazanych regulacji przesłanki egzoneracyjnej wyłączającej obowiązek zwrotu przez Skarżącego płatności ONW, i wyłączającej legitymację do wydawania wszelakich decyzji kreującej takowy obowiązek, (która to przesłanka jak zostało uprzednio wskazane w przypadku Skarżącego przyjęła postać groźnej kieski żywiołowej w postaci gradobicia, mającej charakter cykliczny która wpłynęła ostatecznie na przez Skarżącego gospodarstwa rolnego w pełnym zakresie, a która to okoliczność obrazują dokumenty załączone do niniejszego wniosku),

- finalnie Sad I instancji uznał w następstwie braku subsumpcii wyszczególnionych regulacji materialnoprawnych legalność i prawidłowość materialnoprawną decyzji ostatecznej z 19 kwietnia 2016 r., w sytuacji gdy:

- w związku z okolicznością zaistniałego po stronie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na etapie wydawania decyzji ostatecznej z 19 kwietnia 2016 r. naruszenia prawa materialnego (która to okoliczność ujawnia się w świetle łącznej wykładni nie objętych subsumpcją przez Sąd I instancji (wyszczególnionych w petitium zarzutu kasacyjnego regulacji materialnoprawnych obejmującego:

- pominiecie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na etapie wydawania decyzji ostatecznej z 19 kwietnia 2016 r. zaistnienia okoliczności wpływająca na niemożność wydania i trwałą niewykonalność decyzji nr [...], tj. pominięcia wystąpienie przesłanki warunkującej nieważność wskazanej decyzji Prezesa ARMIR, statuowanej na gruncie art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. i finalnie wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji nr ONW/1476/09mimo wystąpienia podstawy kształtującej nieważność wskazanej decyzji,

- Sąd I instancji winien w następstwie przeprowadzonej kontroli legalności i prawidłowości materialnoprawnej decyzji ostatecznej z 19 kwietnia 2016r. zastosować w oparciu o regulację art. 145 ust. 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. instytucję uchylenia wskazanej decyzji ostatecznej, której to przesłanki egzoneracyjnej zaistnienie implikować winno skutek w postaci:

- uznania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju nieważności decyzji Prezesa ARMiR nr [...], a finalnie

- winno skutkować zastosowaniem przez Sąd I instancji instytucji art. 145 ust. 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. i uchyleniem decyzji ostatecznej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

2. art. 48 ust. 2 pkt. c) oraz art. 49 ust.5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 w zw. z art. 145 ust. 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. polegającym na:

a) Braku kumulatywnego zastosowania Sąd I instancji na etapie przeprowadzonej kontroli legalności oraz materialnoprawnej prawidłowości decyzji ostatecznej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 kwietnia 2016 r. wyszczególnionych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji wyrażonej na kanwie art. 48 § 2 pkt.c) oraz regulacji wyrażonej na kanwie art. 49 § 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 w szczególności:

- niedokonaniu przez Sąd I instancji łącznej interpretacji wyszczególnionych powyżej, który to brak kumulatywnej subsumpcji oraz interpretacji rzeczonych regulacji materialnoprawnych skutkował:

- uznaniem przez Sąd I instancji prawidłowości oceny merytorycznej zawartej w decyzji ostatecznej z 19 kwietnia 2016 r, dotyczącej kwestii wystąpienia po stronie Skarżącego dobrej wiary, wyrażającej się w:

- ustaniu po stronie Skarżącego możności prowadzenia działalności rolnej na obszarze objętym przyznanymi płatnościami ONW wskutek uprzedniego zaistnienia siły wyższej w postaci groźnej kieski żywiołowej mającej w okresie 1998-2002 charakter cykliczny wpływającej ujemnie na możność prowadzenia działalności rolniczej przez Skarżącego,

- braku wystąpienia po stronie Skarżącego winy umyślnej lub rażącego niedbalstwa jako przyczyn determinujących niemożność prowadzenia działalności rolniczej,

- a finalnie uznaniem przez Sąd I instancji prawidłowości stanowiska zawartego w decyzji ostatecznej z 19 kwietnia 2016 r., iż w związku z brakiem zaistnienia po stronie Skarżącego przymiotu dobrej wiary nie wystąpiła podstawa do objęcia sytuacji Skarżącego hipotezą art. 49 § 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 i uznaniem, iż w dacie wydania decyzji nr [...] objęte decyzją roszczenie było przedawnione w związku z upływem 4 letniego terminu pomiędzy datą płatności z tytułu ONW, a datą pierwszego powiadomienia Skarżącego o nieuprawnionym charakterze płatności, która to dokonana przez Sad I instancji interpretacja determinowała treść oraz kierunek r finalnego rozstrzygnięcia Sądu I instancji oddalającego skargę Skarżącego, w sytuacji gdy:

- w świetle kumulatywnej interpretacji wskazanych powyżej regulacji, nie dokonanej przez Sąd I instancji na etapie przeprowadzonej kontroli legalności i materialnoprawnej prawidłowości decyzji ostatecznej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi;

- po stronie Skarżącego w rzeczywistości zaistniała przesłanka dobrej wiary, albowiem Skarżący nie zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej w wyniku winy umyślnej, rażącego niedbalstwa, lub innego nieusprawiedliwionego błędu, lecz wskutek zjawiska z zakresu siły wyższej w postaci kieski gradobicia mającą charakter cykliczny i powodującej bezpośrednio niemożność prowadzenia działalności, która to okoliczność była Prezesowi ARMIR w pełni znana,

- w konsekwencji niezależnie od pominięcia okoliczności, iż w ogólności nie zachodziła podstawa do żądania zwrotu płatności z tytułu ONW, a wiec podstawa do wydania przez Prezesa ARMiR decyzji w związku z zaistnieniem wspomnianej vis maior, Sąd I instancji pominął w zupełności fakt, iż w związku z zaistnieniem po stronie Skarżącego przymiotu dobrej wiary do Skarżącego zastosowanie miał termin przedawnienia określony na kanwie wspomnianego art. 49 § 5 zd.2 rozporządzenia, który to termin w rzeczywistości wystąpił, albowiem pomiędzy przyznaniem płatności oraz doręczeniem pierwszego zawiadomienia o nieuzasadnionym charakterze płatności ONW upłynął okres 4 lat (który to fakt został przez Sad I instancji przyznany w treści objętego zaskarżeniem wyroku),

- finalnie Sąd I instancji uznał w następstwie braku subsumpcji wyszczególnionych regulacji materialnoprawnych legalność i prawidłowość materialnoprawna decyzji ostatecznej z dnia 19 kwietnia 2016 r., w sytuacji gdy:

- w związku z okolicznością zaistniałego po stronie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na etapie wydawania decyzji ostatecznej z 19 kwietnia 2016 r. naruszenia prawa materialnego (która to okoliczność ujawnia się w świetle łącznej wykładni nie objętych subsumpcja przez Sąd I instancji (wyszczególnionych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji materialnoprawnych) obejmującego:

- pominiecie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na etapie wydawania decyzji ostatecznej z 19 kwietnia 2016 r. zaistnienia okoliczności w postaci przedawnienia obowiązku zwrotu należności z tytułu płatności ONW wpływającej trwała niewykonalność decyzji nr [...]. tj. pominięcia wystąpienia przesłanki warunkującej nieważność wskazanej Decyzji Prezesa ARMiR statuowanej na gruncie art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. i finalnie wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]mimo wystąpienia podstawy kształtującej nieważność wskazanej decyzji,

- Sąd I instancji winien w następstwie przeprowadzonej kontroli legalności prawidłowości materialnoprawnejdecyzji ostatecznej z 19 kwietnia 2016r. zastosować w oparciu o regulację art. 145 ust. 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. instytucję uchylenia wskazanej decyzji ostatecznej

3. art. 68 op w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o ARMiRw zw. z art. 49 § 5 rozporządzenia Komisji nr 2419/2001 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na:

a) braku dokonania przez Sąd I instancji kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji materialnoprawnych, skutkującej:

- błędnym uznaniem przez Sąd I instancji, iż wskazana w petitum zarzutu kasacyjnego regulacja art. 68 op nie znajdzie zastosowania w sprawie, w szczególności, iż rzeczona regulacja zostaje wyłączona mocą art. 49 § 5 rozporządzenia Komisji nr 2419/2001, w sytuacji gdy:

- łączna interpretacja wyszczególnionych regulacji prowadzi do konkluzji, iż regulacja art. 49 § 5 rozporządzenia Komisji nr 2419/2011 przewidująca termin przedawnienia w wypadku beneficjenta płatności ONW działającego w dobrej wierze nie wyłącza możliwości zastosowania op, a także innych regulacji zawartych w Dziale III. rozdziale 8 op albowiem:

- regulacja art. 68 op dotyczy sytuacji gdy dane zobowiązanie w ogólności nie powstaje, w sytuacji upływu 3 letniego terminu pomiędzy powstaniem zobowiązanie a doręczeniem decyzji, określającej rzeczone zobowiązanie podczas gdy:

- regulacja art. 49 § 5 dotyczy sytuacji, gdy powstaje sankcja przedawnienia roszczeń obejmujących płatności z tytułu ONW. Zatem w opozycji do wykładni Sądu I instancji fakt, iż w wypadku Skarżącego jako działającego w dobrej wierze nastąpiło przedawnienie należności z tytułu ONW w związku z upływem 4 letniego terminu miedzy dokonaniem płatności oraz doręczeniem zawiadomienia o nienależnym charakterze takiej płatności, nie wyłącza stwierdzenia, iż zobowiązanie z tytułu płatności ONW nie powstało w ogólności w świetle regulacji op w związku z faktem, iż:

- decyzja określająca zobowiązanie do zwrotu płatność ONW doręczona została po upływie 3 lat licząc od końca roku w którym płatność została przyznana. Sąd I instancji zatem uznał prawidłowość materialna rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 kwietnia 2016 r, w sytuacji gdy:

- w związku z dokonanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszeniem prawa materialnego, obejmującego naruszeniu art. 68 op, w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o ARMiR w zw. z art. 49 § 5 rozporządzenia Komisji nr 2419/2001 Sąd I instancji winien w następstwie przeprowadzonej kontroli legalności i prawidłowości materialnoprawnej decyzji ostatecznej z 19 kwietnia 2016r.zastosować w oparciu o regulację art. 145 ust.1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. instytucję uchylenia wskazanej decyzji ostatecznej.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ustawa COVID).

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Przy czym autor skargi kasacyjnej nie wskazał, którą z form naruszenia prawa materialnego zarzuca zaskarżonemu wyrokowi.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż zgłoszone w niej zarzuty w istocie zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji wadliwie ustalił, iż wystąpiła podstawa kreująca obowiązek Skarżącego w zakresie zwrotu przyznanych płatności ONW, podczas gdy strona przez siłę wyższą "w postaci groźnej klęski żywiołowej powodującej poważne skutki dla gruntów rolnych gospodarstwa, w postaci gradobicia, nawracającego w okresie 1998-2002, która to mająca charakter cykliczny klęska, uniemożliwiła Skarżącemu trwale uprawę gospodarstwa rolnego w pełnym zakresie". Nadto zarzuty ogniskują się wokół kwestii wystąpienia dobrej wiary wyrażającej się w ustaniu po stronie Skarżącego możności prowadzenia działalności rolniczej na obszarze objętym przyznaną płatnością ONW, wskutek uprzedniego zaistnienia siły wyższej w postaci klęski żywiołowej. Przy czym autor skargi kasacyjnej podnosi, iż w dacie wydania decyzji Prezesa ARiMR z dnia 5 sierpnia 2009 r. nr [...]o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, roszczenie objęte tą decyzją było przedawnione w związku z upływem 4 letniego terminu pomiędzy datą płatności z tytułu ONW, a datą pierwszego powiadomienia Skarżącego o nieuprawnionym charakterze płatności. Autor skargi kasacyjnej zarzuca pominięcie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na etapie wydawania decyzji ostatecznej z 19 kwietnia 2016 r. zaistnienia okoliczności w postaci przedawnienia obowiązku zwrotu ww. należności wpływającej na trwałą niewykonalność decyzji nr [...], tj. pominięcia wystąpienia przesłanki warunkującej nieważność wskazanej decyzji Prezesa ARiMR, statuowanej na gruncie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący kasacyjnie zarzuca również niezastosowanie w sprawie art. 68 Ordynacji podatkowej w związku z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR i art. 49 § 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Podnosi, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż regulacja art. 68 Ordynacji podatkowej nie znajduje zastosowania w sprawie, gdyż jest wyłączona na mocy art. 49 § 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2410/2001.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów należy wskazać, iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 kwietnia 2016 r. zapadła w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Postępowanie w tym trybie ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie. Innymi słowy przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa, której przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji kończącej postępowanie zwykłe, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych. W postępowaniu tym organ nie może dokonać merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Przedmiot tego postępowania jest ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31).

Przypomnieć należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej orzeczeniem objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Postępowanie to ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Stwierdzenie nieważności ostatecznego orzeczenia jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy orzeczenie to dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a.

Jak już wskazano wyżej w tym postępowaniu organ nie może dokonywać oceny przysługujących Skarżącemu uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a winien dokonać oceny legalności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przedmiotem tego postępowania nie jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Ocena ta dotyczy zbadania, czy kwestionowana decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że jej autor zdaje się nie dostrzegać tego, że niniejsza sprawa rozpoznawana była w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania), a nie w trybie zwykłym. Tymczasem zarzuty kasacyjne (te odnoszące się klęski żywiołowej powodującej poważne skutki dla gruntów rolnych gospodarstwa, w postaci gradobicia, nawracającego w okresie 1998-2002 czy też dobrej wiary) koncentrują się na merytorycznych zarzutach dotyczących decyzji Prezesa ARiMR z 5 sierpnia 2009 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Zarzuty te winny być przedłożone w postępowaniu zwyczajnym (odwoławczym od tej decyzji), a nie dopiero w nadzwyczajnym postępowaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzuty zgłoszone przez Skarżącego nie dotyczą katalogu przesłanek, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu, zaakceptowane przez WSA w Warszawie, że decyzja z 5 sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania była wykonalna w dniu jej wydania, tak więc nie jest spełniona przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nadto w sprawie nie wystąpiły inne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że jeżeli w sprawie doszło do zaniechania prowadzenia działalności rolniczej, to zachodzi samodzielna przesłanka zwrotu otrzymanych przez producenta rolnego płatności ONW. Zatem do powstania obowiązku zwrotu nie jest konieczne wystąpienie innych, dodatkowych okoliczności. Sam fakt zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na określonym obszarze powoduje, że po stronie producenta rolnego powstaje obowiązek zwrotu otrzymanej płatności. Z kolei po stronie organów ARMiR istnieje obowiązek i uprawnienie do wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków. Zaniechanie działalności rolniczej jest zdarzeniem, z którego zaistnieniem przepisy bezpośrednio wiążą określone skutki prawne w postaci zwrotu całości lub części płatności. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie i organy poprawie zrekonstruowały stan faktyczny obligując skarżącego do zwrotu płatności. Zarzuty kasacyjne niejako usprawiedliwiające działania Skarżącego (klęska żywiołowa w postaci gradobicia) nie mogą odnieść zamierzonego skutku w sprawie objętej postępowaniem nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie zasługuje również na uwzględnienie ta grupa zarzutów skargi kasacyjnej która dotyczą kwestii dobrej wiary skarżącego, która winna warunkować zastosowaniem sankcji przedawnienia z art. 49 § 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. W postępowaniu nadzwyczajnym oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. A z tego materiału dowodowego nie wynikało, że Skarżący działał w dobrej wierze, co stanowić mogłoby podstawę do przyjęcia krótszego (czteroletniego) okresu między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, wykluczającego obowiązek zwrotu płatności pobranej nienależnie. Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2004 r. zobowiązał się do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tego tytułu. Zobowiązał się też do niezwłocznego informowania na piśmie ARMiR, między innymi o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Na żadnym etapie postępowania, zarówno dotyczącego przyznania płatności, jak i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW, Skarżący nie składał wyjaśnień dotyczących powodu zaniechania prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z przyjętym zobowiązaniem. W związku z powyższym nie można mówić o działaniu Strony w dobrej wierze, gdyż Skarżący składając wnioski o przyznanie płatności na rok 2004 był świadomy podjętego zobowiązania ONW oraz konsekwencji jego nieprzestrzegania. Obecne powoływanie się przez stronę na wyjątkowe okoliczności w postaci klęski żywiołowej jest spóźnione, albowiem w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Nadto przywoływane przez skarżącego wyjątkowe okoliczności w postaci klęski żywiołowej miały miejsce w latach 1998-2002, zatem na kilka lat przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności. Przepisy rozporządzenia nr 2419/2001 umożliwiają przyznanie płatności pomimo braku spełnienia warunków do jej przyznania w przypadku wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, jednakże okoliczności te muszą wystąpić w trakcie trwania podjętego zobowiązania, a nie wiele lat wcześniej. Z akt administracyjnych wynika, że na żadnym etapie postępowania, zarówno dotyczącego przyznania płatności, jak i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW, Skarżący nie składał wyjaśnień dotyczących powodu zaniechania prowadzenia działalności rolniczej. W związku z powyższym nie można mówić o działaniu Strony w dobrej wierze, gdyż Skarżący składając wnioski o przyznanie płatności na rok 2004 był świadomy podjętego zobowiązania ONW oraz konsekwencji jego nieprzestrzegania. Obecne powoływanie się przez Skarżącego na wyjątkowe okoliczności w postaci klęski żywiołowej jest spóźnione, albowiem – jak to zostało już wcześniej wyjaśnione – w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Badany jest zatem stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Nieuzasadniony jest również zarzut sformułowany w pkt. 3 petitium skargi kasacyjnej odnoszący się braku zastosowania w sprawie art. 68 Ordynacji podatkowej. Wbrew twierdzeniom skarżącego w sprawie nie nastąpiło przedawnienie prawa do wydania decyzji o zwrocie płatności, a do określenia terminu przedawnienia nie ma zastosowania przepis art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Wprawdzie art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w tym art. 68 § 1, ale dotyczy to wyłącznie spraw nieuregulowanych w przepisach szczególnych. Kwestie przedawnienia obowiązku zwrotu należności reguluje art. 3 ust.1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Ma on charakter regulacji szczególnej, co wyłącza zastosowanie art.68 § 1 o.p. (tak też NSA w wyroku 30 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 453/20). Normy prawne regulujące to zagadnienie w przypadku środków wypłacanych z funduszy unijnych zawarte są w art. 3 rozporządzenia (WE, EURATOM) 2988/95. Przepisy unijnego rozporządzenia mają bezpośrednie zastosowanie w krajowym porządku prawnym na podstawie art. 288 zd. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Oznacza to, że przepis krajowy sprzeczny z przepisem rozporządzenia unijnego nie może być stosowany. W związku z tym, nie można przyjmować, że krajowe przepisy regulujące kwestię przedawnienia, np. art. 68 o.p., wskazujące na termin 3 lub 5 lat do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe, które powstaje z momentem doręczenia tej decyzji, czynią to odmiennie niż powyższy przepis unijny. Tożsamy wniosek wynika z analizy art. 29 ust. 7 ustawy o ARMiR, odsyłającego do odpowiedniego stosowania przepisów Działu III o.p., w którym to znajduje się art. 68 i art. 70. Zatem przepis art. 68 o.p. nie może być stosowany w niniejszej sprawie ze względu na szczególną regulację unijną. W związku z tym nie można zasadnie zarzucać jego naruszenia.

Podsumowując należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, że decyzja ostateczna była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), zarówno jeżeli chodzi o niewykonalność faktyczną, jak i niewykonalność prawną.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.