Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1549/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 138  par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151 a  par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu K. B. i A. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 25 września 2023 r. znak: SKO-ZP-415-263/23 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżących K. B. i A. B. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 20 października 2017 r. [...] Sp. z o.o. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania działki nr ewid. [...] obręb [...] położonej w Z. w rejonie ul. [...] polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, pomieszczeniami gospodarczymi

i technicznymi w podpiwniczeniu wraz z niezbędną infrastrukturą zewnętrzną oraz miejscami postojowymi.

Decyzją z dnia 7 lutego 2019 r. znak: BPP.6730.79.2017 Burmistrz Miasta Zakopane odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia 22 maja 2019 r. znak: SKO-ZP-415-58/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia 17 lutego 2020 r. znak: BPP.6730.79.2017.pb Burmistrz Miasta Zakopane ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia 7 maja 2020 r. znak: SKO-ZP-415-61/20 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy ww. decyzję z dnia

17 lutego 2020 r.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 949/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 7 maja 2020 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Decyzją z dnia 26 listopada 2021 r. znak: BPP.6730.79.2017.pb Burmistrz Miasta Zakopane ustalił warunki zabudowy dala ww. zamierzenia inwestycyjnego.

Decyzją z dnia 23 lutego 2022 r. znak: SKO-ZP-415-8/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy ww. decyzję.

Wyrokiem z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 758/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję organu odwoławczego

i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Decyzją z dnia 19 lipca 2023 r. znak: BPP.6730.79.2017.pb, działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977) oraz

art. 104 i 107 kpa Burmistrz Miasta Zakopane odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że planowana inwestycja leży w terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 731/15 z dnia 21 grudnia 2016 r. stwierdzono nieważność obowiązującego od 3 marca 2012 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kościeliska, w związku z czym planowana inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy.

Dalej organ stwierdził, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy z dnia 20 października 2017 r., po uzupełnianiu na podstawie wskazań organów wyższych instancji zawierał niezbędne dane wyszczególnione w art. 52 ust. 2 ww. ustawy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi; zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej został ustanowiony zakaz, o którym mowa w ustawie z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ani też w obszarach strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu oraz strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Organ stwierdził, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej działki nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. rozporządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 6 lipca 2021 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz.U. 2021 r. poz. 1462 z dnia 2021.08.12) (dalej: "plan ochrony TPN").

Jak podał organ, z uwagi na bardzo bliskie sąsiedztwo form ochrony przyrody w postaci Tatrzańskiego Parku Narodowego oraz jego otuliny, szczegółowo przeanalizowane zostały regulacje w zakresie ochrony środowiska. Teren objęty wnioskiem, stanowiący działkę nr ewid. [...] obr. [...] znajduje się około 350-400 m od krajowego (karpackiego) korytarza ekologicznego oraz bezpośrednio przylega do subregionalnego korytarza ekologicznego (zgodnie z mapą dołączoną do akt sprawy "Struktura i antropizacja środowiska przyrodniczego"). Teren ten znajduje się również na granicy obszaru zabudowanego, z jednej strony otaczają go tereny otwarte, niezabudowane, z kompleksami leśnymi. W planie ochrony TPN wskazano, że jednym z celów ochrony Tatrzańskiego Parku Narodowego jest zapewnienie połączeń przyrodniczych, umożliwiających naturalną wymianę fauny i flory między Parkiem, a obszarami przyległymi. Wskazano również, że działalność Parku powinna być analizowana w szerszym kontekście funkcjonowania i dotyczyć zarówno obszaru samego Parku, jak i obszarów przyległych, a granicą działań ma być wszelki negatywny wpływ na dziedzictwo przyrodnicze, którego zachowanie jest głównym zadaniem Parku. Plan ochrony TPN zidentyfikował szereg istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych dla obszaru parku. Urbanizacja obszarów sąsiadujących z Parkiem wskazana została na pierwszym miejscu istniejących zagrożeń zewnętrznych. Istotne zagrożenie stanowi również zawężenie korytarzy ekologicznych łączących Tatry z sąsiednimi-obszarami chronionymi i kompleksami leśnymi. Jako sposób eliminacji lub ograniczania zagrożeń i ich skutków wskazano m.in. potrzebę wyłączania z zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej części polan stanowiących zagrożenie dla walorów przyrodniczych, ochronę korytarzy ekologicznych przed zabudową, zapobieganie tworzeniu barier migracyjnych poza obszarem Parku. Plan ochrony TPN postuluje ograniczenie terenów przeznaczonych pod zabudowę, zmniejszenie procesu rozpraszania zabudowy, wprowadzanie nowej zabudowy w istniejące układy przestrzenne przez uzupełnianie istniejącej zabudowy.

Zdaniem organu realizacja nowej zabudowy w miejscu, gdzie swój przebieg mają różnej rangi korytarze ekologiczne, nieopodal parku narodowego i jego otuliny jest niezgodna z ustaleniami planu ochrony TPN, ustanowionego w trakcie prowadzenia niniejszego postępowania. Nowa zabudowa, która nie stanowi uzupełnienia terenów już zabudowanych, lecz jedynie przylega do terenu zabudowanego, w konsekwencji poszerza ten teren, "zbliżając" go w kierunku terenów podlegających ścisłej ochronie na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Od ww. decyzji odwołanie wniosło [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W..

Decyzją z dnia 25 września 2023 r. znak: SKO-ZP-415-263/23, działając na podstawie art. 138 § 2 i 2a kpa, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy powołał treść przepisów art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyjaśnił, że

w rozpoznawanej sprawie, podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji stanowi, art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. tj. niezgodność z przepisami odrębnymi - rozporządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 6 lipca 2021 r.

w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Tatrzańskiego Parku Narodowego.

Według organu odwoławczego przyjęte przez organ l instancji stanowisko, iż postanowienia planu ochrony TPN prowadzą do niezgodności decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji, jest błędne.

Organ odwoławczy wskazał, że plan ochrony dla parku narodowego jest aktem prawa wykonawczego obowiązującym na terenie parku narodowego i jego otuliny, dla którego został sporządzony. Teren działki inwestycyjnej znajduje się poza TPN oraz poza otuliną Parku, zatem wszelkie zakazy i ograniczenia wymienione w planie ochrony obowiązują na terenie parku i otuliny. Po drugie, organ l instancji nie wskazał na zakazy (konkretne przepisy) sformułowane w taki sposób, aby można było uznać, że realizacja przedmiotowej inwestycji poza terenem parku narodowego i jego otuliny jest sprzeczna z planem ochrony TPN.

Plan ochrony TPN jedynie postuluje ograniczenia, nie wprowadza natomiast zakazów w zakresie realizacji inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Potwierdza to zapis zawarty w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w której w pkt 10 podano, że "plan ochrony TPN postuluje ograniczenie terenów przeznaczonych pod zabudowę, zmniejszenie procesu rozpraszania zabudowy, wprowadzenie nowej zabudowy w istniejące układy przestrzenne przez uzupełnienie istniejącej zabudowy." Zarówno zatem organ l instancji jak i autor analizy nie potrafi wskazać przepisów, które mogłyby stanowić jednoznaczne normy prawne pozwalające na przyjęcie, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla ww. inwestycji jest niezgodna z planem ochrony TPN. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy powołał orzecznictwo sądów administracyjnych.

Jak podało Kolegium w sytuacji ustalenia, że w planie ochrony TPN postulowane jest ograniczanie terenów przeznaczonych pod zabudowę, a urbanizacja terenów przyległych do TNP wymieniana jest jako jedno z zagrożeń zewnętrznych, to nie może to stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, która znajduje się poza terenem TPN i jego otuliny. W istocie bowiem stwierdzenia, na które powołuje się organ l instancji w zaskarżonej decyzji stanowią wyłącznie wytyczne (zalecenia), które powinny być brane pod uwagę podczas uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czy studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym nie można przyjąć, powołując się na postulaty zawarte w ww. akcie prawnym, że projekt decyzji jest niezgodny z przepisami odrębnymi. Określone w planie ochrony postulaty nie stanowią bowiem w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przepisów odrębnych, z którymi winna być zgodna decyzja o warunkach zabudowy.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ l instancji pozostaje związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 września 2022 r. sygn. II SA/Kr 758/22.

Na powyższą decyzję K. B. i A. B. wnieśli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 7, 77 i 107 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bez ustalenia iż faktycznie działka [...] nie ma dojazdu do nieruchomości bowiem istniejąca w terenie utwardzona droga nie biegnie w całości po działkach [...] i [...] tylko po innych nieruchomościach np. [...], które w terenie stanowią prywatną działkę,

- art. 5 ust. 1 pkt. 1a i pkt. 9 ustawy Prawo budowlane w zw. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w tym § 236 oraz § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, poprzez błędne zastosowanie i wydanie warunków zabudowy dla budynku o wysokości prawie 4 kondygnacji, funkcji wielorodzinnej przy jednoczesnym istnieniu dojazdu do inwestycji o szerokości od 1,8 do 2,4 m oraz przy ustaleniu, iż w okolicy nie ma budynków o takim przeznaczeniu ani funkcji oraz wysokości,

- pominięcie nakazów wynikających z zapisów o TPN mimo, iż wydanie decyzji

o warunkach zabudowy zaburzy ład przestrzenny oraz naruszy ekosystem działek objętych projektowaną inwestycją.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Wskazać należy również, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znacząco ograniczona jest możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 P.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, WSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tak zakreślonych ramach wniesiony sprzeciw okazał się uzasadniony.

Nie jest sporne stanowisko organów orzekających w sprawie, zgodnie z którym dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie dla planowanej inwestycji istnieje obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Dostrzec wypada ponadto, że kontekst prawny przedmiotowej sprawy tworzą dwa prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: wyrok z dnia 13 listopada 2020 r., II SA/Kr 949/20 oraz wyrok z dnia 22 września 2022 r., II SA/Kr 758/22. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2023 r., II GSK 714/20, "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy - w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej - jej granice podlegają zawężeniu, gdyż w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny nie bada już zaskarżonego aktu organu administracji publicznej w pełnym zakresie zgodności z prawem, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności orzeczenia wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji publicznej sprowadza się zatem do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji. Poza zakresem oceny są natomiast kwestie, co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organów administracji. Sąd administracyjny w opisanej sytuacji nie może wnikać po raz drugi w materię do dalszego postępowania objętą zakresem wcześniejszych ocen."

W wyroku z dnia 22 września 2022 r. II SA/Kr 758/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarzucił organom orzekającym w sprawie, że nie dokonały ustaleń, do których były zobowiązane w związku ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartymi w wyroku z dnia 13 listopada 2020 r., II SA/Kr 949/20. Sąd stwierdził mianowicie: "W wiążącym obecnie sąd i organy wyroku z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. II SA/Kr 949/20, WSA przesądził, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji, bo nie ma znaczenia czy funkcja mieszkaniowa będzie kontynuowana jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, czy jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, funkcja mieszkaniowa jako taka jest bowiem w takim wypadku kontynuowana. Natomiast Sąd wskazał na dwie istotne okoliczności wymagające dodatkowego wyjaśnienia przez organ. Pierwsza z nich dotyczyła sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, natomiast druga dostępu do drogi publicznej." Sąd zauważył, że wytyczne w zakresie analizy architektoniczno-urbanistycznej nie zostały przez organ wypełnione, co narusza art. 153 p.p.s.a.: "Analiza architektoniczno-urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego i jego uzasadnienia, nie różni się niczym (jest identyczna) od analizy sporządzonej dla potrzeb decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 17 lutego 2020 r., (k. 150 akt adm.), która została uchylona przez WSA w Krakowie wyrokiem do sygn. II SA/Kr 949/20. Ponownie zatem prowadząc postępowanie organ będzie obowiązany zastosować się do przytoczonych wyżej wiążących wytycznych Sądu, czego dotychczas nie uczynił."

Co się tyczy dostępu do drogi publicznej WSA w Krakowie w wyroku 22 września 2022 r., oceniając uwzględnienie wyroku z dnia 13 listopada 2020 r., II SA/Kr 949/20 wskazał, że: "Poza sporem pozostaje, że dostęp do drogi publicznej zdefiniowany jest w art. 2 pkt. 14 u.p.z.p. (należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej), nadto że definicja ta nie stawia żadnych wymogów co do parametrów takiej drogi - albowiem te kwestie badane są na etapie pozwolenia na budowę. Niesporne jest również i to, że z punktu widzenia tego przepisu dostęp do drogi publicznej musi być prawny i faktyczny. Te tezy jako "rozważania prawne" Sąd zaakceptował w całości. Natomiast co do ustaleń faktycznych dotyczących tej konkretnej sprawy – Sąd nakazał ich dodatkowe wyjaśnienie poprzez "uzupełnienie analizy urbanistycznej, która powinna w tym zakresie przedstawiać okoliczności faktyczne, co do istniejącego układu komunikacyjnego w pobliżu terenu inwestycji." Sąd stwierdził również, że "w decyzji organu I Instancji w pkt. VI ppkt. 2 mowa jest o lokalach użytkowych, co jest o tyle niezrozumiałe, że decyzja wydawana jest dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego, nie przewidującego żadnego typu usług ("lokali użytkowych"). Kwestie te organ wyjaśni i skoryguje w ponownie prowadzonym postępowaniu."

W postępowaniu ponownie prowadzonym przez Burmistrza Miasta Zakopane sporządzony został w marcu 2023 r. przez mgr. inż. arch. K. H. dokument pt. "Nowa analiza. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu". Analiza ta zawiera część opisową oraz część graficzną. W treści tej analizy wskazano, że spełnione zostały kolejne warunki wydania decyzji, za wyjątkiem warunku zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi (vide: art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Stwierdzono bowiem niezgodność planowanej inwestycji z rozporządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 6 lipca 2021 r. w sprawie uchwalenia planu ochrony dla Tatrzańskiego Parku Narodowego. Okoliczność ta stanowiła podstawę wydania w dniu 22 sierpnia 2023 r. decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy przez Burmistrza Miasta Zakopane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w zaskarżonej obecnie decyzji z 25 września 2023 r. zakwestionowało stanowisko organu I instancji co do tego, że postanowienia planu ochrony TPN uniemożliwiają wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla opisanej powyżej planowanej inwestycji. Organ odwoławczy ustalił, po pierwsze, że teren działki inwestycyjnej znajduje się poza TPN oraz poza otuliną Parku, a wszelkie zakazy i ograniczenia wymienione w planie ochrony obowiązują na terenie parku i otuliny, a po drugie, że organ I instancji nie wskazał na konkretne zakazy (konkretne przepisy), sformułowane w taki sposób, aby można było uznać, że realizacja przedmiotowej inwestycji poza terenem parku narodowego i otuliny jest sprzeczna z planem ochrony TPN. Taki zakaz nie wynika w szczególności z zawartego w planie ochrony TPN postulatu ograniczania terenów przeznaczonych pod na terenach terenów przyległych do TPN.

W odniesieniu do pozostałych kwestii Kolegium stwierdziło, że "w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji pozostaje związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Krakowie z dnia 22.09.2022 r. sygn. II SA/Kr 758/22."

W ocenie Sądu obecnie orzekającego, z powyższego wynika, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i podlega uchyleniu. Na podstawie przywołanej normy organ odwoławczy może uchylić decyzję, jeśli organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, a przy tym wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Wadliwość zaskarżonej sprzeciwem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu polega na tym, że w swoim rozstrzygnięciu organ uwzględnił jedynie kwestię zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, tj. warunku wymienionego w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., pomijając ocenę przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w zakresie, w jakim zdeterminowały to postępowanie wyroki WSA w Krakowie z 13 listopada 2020 r. oraz 22 września 2022 r. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji koncentruje się na wykazaniu błędnego zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.; nie wykazano natomiast, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 k.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanej przez niego decyzji. Organ odwoławczy nie wskazał też, jaki zakres sprawy pozostał do wyjaśnienia.

Podkreślić należy, że w toku trwającego od 2017 r. postępowania administracyjnego sprawa w zasadniczej części została już wyjaśniona, a do ustalenia pozostały wymienionej wyżej kwestie określone w wyroku WSA z 22 września 2022 r. Jedynie ujawnienie nowych okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniałoby ewentualnie odstąpienie od związania wyrokiem sądu. Takich okoliczności w sprawie nie wykazano. Nie są nimi w szczególności okoliczności, które przywołał organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji dla uzasadnienia decyzji odmownej, a związane z ustanowieniem planu ochrony TPN rozporządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 6 lica 2021 r.

Wobec tego obowiązkiem organu odwoławczego było zweryfikowanie, czy sporządzona w marcu 2023 r. analiza architektoniczno-urbanistyczna (k. 322 akt administracyjnych), jak też pozostały materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji (w tym pismo Urzędu Miasta Zakopane z 7 lutego 2023 r. dotyczące statusu drogi – ulica [...]), potwierdzają spełnienie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy w takim zakresie jak to określiły przywołane wyroki WSA w Krakowie.

Powyższe oznacza, że sprzeciw podlegał uwzględnieniu, chociaż sąd nie podzielił zasadniczo sformułowanych w nim zarzutów. Organ odwoławczy rzeczywiście nie wyjaśnił kwestii dostępu do drogi publicznej, ale nie w takim zakresie, jak podnosili skarżący, ale w zakresie wynikającym z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W wyroku z 22 września 2022 r. sąd jasno wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej bada się w ramach określonych przepisami art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz podkreślił dobitnie, że kwestie własnościowe drogi, podobnie jak wymagane parametry drogi, badane są na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego nie stosuje się w sprawie ustalenia warunków zabudowy przepisów Prawa budowlanego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Może się zatem zdarzyć, że zamierzenie inwestycyjne, dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie uzyska pozwolenia na budowę z powodu braku możliwości spełnienia warunków technicznych.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego planu ochrony TPN, sąd wskazuje, że w sprawie wywołanej sprzeciwem, zakres orzekania sądu jest ograniczony. Sąd nie powinien w szczególności oceniać prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. W okolicznościach sprawy należy jednak podkreślić, że ustalenia co do zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi podlegały już kontroli sądowej i sądy dwukrotnie orzekające w sprawie nie dopatrzyły się tu żadnych naruszeń. Jednocześnie nie sposób zakwestionować stanowiska Kolegium, które wywiodło, że z planu ochrony TPN nie wynika norma prawna zakazująca czy ograniczająca zabudowę działki stanowiącej teren inwestycji.

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uwzględni przedstawione stanowisko sądu.

W tej sytuacji Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu, Sąd postanowił w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §1 P.p.s.a.