Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1799/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27 i inne
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. i Wspólnicy sp.k. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z 26 lipca 2021 r. P.sp. z o. o. i W. sp. k. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Rady Miasta [...] skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] – część wschodnia (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. nr [...], poz. [...], dalej: "Uchwała", "Plan" lub "MPZP").

Zaskarżonej Uchwale zarzucono naruszenie:

I. Przepisów prawa odnoszących się do kształtowania polityki przestrzennej oraz zasad sporządzania planów miejscowych tj.:

• § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2002 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 6 oraz pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm., dalej: "u.z.p.") poprzez brak ustalenia maksymalnych lub minimalnych wskaźników intensywności zabudowy, zasad i warunków podziału terenu na działki budowlane dla obszaru zabudowy, a także zasad i warunków podziału terenu na działki budowlane dla obszaru określonego w Planie jako UO (tereny usług oświaty), których konieczność zawarcia w Planie wynika wprost z przepisów, tj. art. 10 u.z.p., a brak postanowień w tym zakresie stanowi naruszenie prawa oraz naruszenie procedury planistycznej, a to z uwagi na charakter przedmiotowych postanowień, których zawarcie jest niezbędnym, celem prawidłowego zrealizowania przez skarżącą zamierzenia inwestycyjnego;

• art. 25 w zw. z art. 18 ust. 2 u.z.p., poprzez brak ponownego wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] – części wschodniej, pomimo zmiany postanowień projektu planu, po pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu w dniach od 10 września do 20 października 2003 roku dokonanych na skutek wniesionych zarzutów i protestów, w związku z czym nie został zagwarantowany udział społeczeństwa w pracach nad Planem, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego;

• art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p., poprzez niewskazanie w zawiadomieniu Prezydenta m.st. Warszawy o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] – części wschodniej, czy części zachodniej, w związku z czym nie został zagwarantowany w odpowiedni sposób udział społeczeństwa w ocenie projektu planu miejscowego podlegającego wyłożeniu;

• art. 18 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 25 u.z.p. poprzez niedostosowanie prognozy skutków oddziaływania na środowisko do postanowień projektu MPZP [...] – części wschodniej, zmienionych przez organ po pierwszym wyłożeniu projektu MPZP [...] – części wschodniej na skutek wniesionych protestów i zarzutów, a w konsekwencji niewyłożenie zaktualizowanej treści prognozy skutków oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego;

• art. 18 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p. w zw. z art. 31 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 43 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy, w brzmieniu wówczas obowiązującym, poprzez naruszenie przez organ obowiązku wskazania w zawiadomieniu o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu MPZP [...] – części wschodniej oraz prognozy oddziaływania na środowisko informacji o możliwości, formie, miejscu oraz terminie, w jakim możliwe było składanie uwag i wniosków w ramach procedury dotyczącej strategicznej prognozy oddziaływania na środowisko, w związku z czym nie został zagwarantowany udział społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego;

• art. 8 ust. 1 u.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie Planu, którego część tekstowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z częścią graficzną, co powoduje dysfunkcjonalność Uchwały oraz niemożność wykonania postanowień tam zwartych;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 140 Kodeksu Cywilnego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt u.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP – polegające na niezastosowaniu ww. przepisów przy uchwalaniu Planu, co doprowadziło do niedopuszczalnej ingerencji w treść prawa własności skarżącej, to jest przyjęcie w MPZP ustaleń naruszających interes prawny skarżącej i ograniczających jej prawo własności, czym organ naruszył zasady proporcjonalności ograniczenia prawa własności nieruchomości przy uchwalaniu Planu, a w konsekwencji przekroczył uprawnienia wynikające z władztwa planistycznego, poprzez przyjęcie ustaleń dla obszaru oznaczonego jako UO (usługi oświaty):

a) bez dokładnego wskazania, jakie usługi mieszczą się w zakresie pojęcia usług oświaty, a także bez wskazania udziału procentowanego przeznaczenia terenu pod usługi oświaty, jako funkcji podstawowej;

b) nakazujących realizację pełnowymiarowego boiska sportowego dla funkcji podstawowej lub uzupełniającej, bez wskazania, czy nakaz ten odnosi się do każdego z właścicieli planujących realizację jakiejkolwiek inwestycji mieszczącej się w granicach przeznaczenia terenu na tym obszarze, a także bez określenia definicji pojęcia pełnowymiarowego boiska sportowego, czy rodzaju boiska spełniającego ww. funkcję;

c) nakazujących realizację m.in. pełnowartościowego boiska sportowego zarówno dla funkcji podstawowej, jak i uzupełniającej, przy jednoczesnym nakazaniu zachowania 30% powierzchni biologicznie czynnej, pomimo faktu, iż na żadnej z nieruchomości znajdujących się na ww. obszarze łączna realizacja inwestycji w połączeniu z ww. postanowieniami nie jest możliwa;

d) nakazujących w treści uchwały realizację wzdłuż terenu graniczącego z ul. [...] szpaleru zieleni o szerokości co najmniej 10 m, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z rysunkiem Planu, na którym szpaler zieleni zaprojektowano od strony ul. [...], a ponadto bez wskazania adresata przedmiotowego obowiązku;

• art. 140 Kodeksu Cywilnego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 u.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP – polegające na niezastosowaniu ww. przepisów przy uchwalaniu Planu, co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, jako właściciela nieruchomości objętej Uchwałą, przejawiającego się:

a) brakiem dokładnego ustalenia, jak planowana jest obsługa komunikacyjna obszaru oznaczonego w Planie jako UO, szczególnie w zakresie nieruchomości pozbawionych dostępu do drogi publicznej, do których należy nieruchomość skarżącej, podczas gdy nieruchomość ta nie przylega bezpośrednio do ul. 5KUL, wobec czego dostęp do tej drogi nie będzie możliwy bez uzyskania dodatkowego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości należących do osób trzecich;

b) zaprojektowaniem wzdłuż projektowanej drogi dojazdowej 19KUD, szpaleru zieleni od strony nieruchomości skarżącej, przez co pozbawiono nieruchomość skarżącej dostępu do drogi publicznej, bowiem rysunek Planu nie przewiduje zjazdu z projektowanej drogi, który umożliwiałby obsługę komunikacyjną nieruchomości skarżącej;

w przypadku, gdy żadna z zasad planowania przestrzennego określona w art. 1 ust. 2 u.z.p. nie uzasadnia w niniejszym przypadku ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności skarżącej, które zostało naruszone poprzez przyjęcie postanowień, uniemożliwiających skarżącej projektowanie i realizowanie na nieruchomości zabudowy zgodnie z obowiązującymi w Planie postanowieniami, w sytuacji gdy położenie nieruchomości skarżącej pozwala na jej inne przeznaczenie i wykorzystanie w racjonalny sposób.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności Planu w całości, względnie w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącej stanowiącej: działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] z obrębu [...], położonych w W., dla których Sąd Rejonowy dla [...] w W., [...] Wydział [...] prowadzi KW o nr [...].

W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w zakresie dotyczącym ustaleń: § 6 pkt 12 oraz § 15 MPZP odnoszących się do ww. nieruchomości skarżącej.

W skardze zawarto również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej poinformował, że jest ona właścicielem nieruchomości stanowiącej działki ew. nr [...] i [...], obie z obrębu [...], położone w W., w dzielnicy [...], objęte zapisami Planu. Zaznaczył, że Plan ten do roku 2001 był sporządzany łącznie zarówno dla [...] – części wschodniej, jak też dla [...] – części zachodniej.

Podkreślono, że nieruchomość skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym jako UO (tereny usług oświaty) oraz przytoczono zapisy § 15 MPZP. Wskazano, że nieruchomość skarżącej graniczy z nieruchomościami położonymi w obszarze określonym w Planie jako U (tereny o funkcji usługowej), Z/US (tereny sportowe osiedlowe) oraz MUV (tereny o funkcji mieszkaniowo-usługowej) oraz z innymi nieruchomościami znajdującymi się w obrębie terenu oznaczonego jako UO. Teren ten przylega bezpośrednio do ul. [...], będącej zgodnie z MPZP drogą lokalną, oraz do ul. [...], będącej drogą dojazdową.

Następnie pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinny znaleźć przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadniając podniesione zarzuty, dotyczące zasad sporządzania planów miejscowych, pełnomocnik skarżącej w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 10 ust. 6 i 7 u.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po czym stwierdził, że dla nieruchomości skarżącej w MPZP nie określono zarówno maksymalnego, jak i minimalnego wskaźnika zabudowy, czy zasad i warunków podziału terenu na działki budowlane. Podkreślono istotę ustalania w miejscowych planach minimalnej wartości wskaźnika zabudowy. Pełnomocnik zaznaczył, że skarżąca dąży do racjonalnego zagospodarowania jej nieruchomości poprzez zamierzenie zabudowania działek obiektami budowlanymi, o powierzchni pozwalającej na racjonalne korzystanie zarówno z tych obiektów, jak i nieruchomości. Brak określenia wskaźnika intensywności w Planie powoduje niemożność odniesienia się w projekcie architektoniczno-budowlanym do tej wartości. Przyjęcie przez projektanta arbitralnej wartości wpłynąć natomiast może na wydanie decyzji odmownej, w przypadku wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji skarżąca nie może zaprojektować i zrealizować na nieruchomości zabudowy zgodnie z obowiązującymi w Planie postanowieniami oraz w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne ze źródłami prawa hierarchicznie wyższego rzędu. Zaznaczył, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], w przeważające części obszar, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, został oznaczony jako teren nieużytkowy i niefunkcjonujący, a jego przeznaczenie winno zostać przesądzone w planie miejscowym, z zaznaczeniem, że są to tereny usług, które zgodnie z treścią studium winny być definiowane szeroko. Tym samym, ustalenia Planu powinny w sposób wyczerpujący regulować wszelkie kwestie związane z możliwością i sposobem zabudowy nieruchomości znajdujących się na terenie objętym postanowieniami Planu, czego w zaskarżonym MPZP nie uczyniono. Ponadto, w ocenie skarżącej, przeznaczenie terenu oznaczonego w Planie jako UO (usługi oświaty) w części jest niezgodne z przeznaczeniem terenu w Studium.

Pełnomocnik skarżącej przytoczył następnie art. 3 pkt 1 i 2 u.z.p. i zaznaczył, że w przypadku, gdy plan nie zawiera kompleksowych ustaleń, prawo właściciela do zagospodarowania terenu zostaje tak naprawdę ograniczone, albowiem ich brak, może doprowadzić do arbitralnego podejmowania decyzji przez organ stosujący prawo w zakresie zabudowy działek. Brak wskazania w Uchwale postanowień dotyczących wskazanych wyżej wskaźników, zasad i warunków podziału terenów na działki budowlane oraz innych przewidzianych przepisami prawa parametrów, narusza interes prawny skarżącej, bowiem pozbawia ją tak naprawdę realnej możliwości zagospodarowania nieruchomości.

Pełnomocnik skarżącej stwierdził, że organ naruszył także art. 25 u.z.p., bowiem projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu tylko jeden raz, w dniach od 19 września do 20 października 2003 r. Z akt planistycznych sprawy wynika, że Prezydent [...] uwzględnił w całości dwa protesty do projektu planu oraz zmienił niektóre ustalenia zawarte w projekcie planu. Opierając się na poglądach judykatury wskazano, że organ powinien ponownie wyłożyć projekt miejscowego planu z naniesionymi zmianami wynikającymi z uwzględnionych protestów i zarzutów. Brak ponownego wyłożenia projektu, pomimo uwzględnienia protestów wpływających na wykonywanie prawa własności właściciela nieruchomości, należy w ocenie skarżącej uznać za naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procedury planistycznej, skutkujące zgodnie z treścią art. 27 u.p.z. nieważnością Uchwały w całości lub części. Na poparcie powyższego stanowiska, pełnomocnik skarżącej przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego.

Pełnomocnik nadmienił, że arbitralne dokonywanie zmian postanowień projektu planu bez dokonania wyłożenia i poddania ich opinii społecznej oraz bez ich uzasadniania, w ocenie skarżącej stanowi rażące naruszenie prawa.

Ponadto zaznaczono, że w zawiadomieniu Prezydenta [...] o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego [...], opublikowanego w Gazecie [...] z [...] lipca 2003 r., nie wskazano, czy wyłożeniu w tym dniu podlegał projekt aktu dla [...] części wschodniej, czy części zachodniej, co niewątpliwie miało wpływ na ilość składanych zarzutów i protestów.

Pełnomocnik skarżącej podniósł, że decyzja o podziale i sporządzeniu planu miejscowego terenu [...] w dwóch częściach została podjęta 5 czerwca 2001 r. W ocenie pełnomocnika skarżącej organ naruszył przepisy dotyczące procedury planistycznej, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt u.z.p. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p., bowiem pozbawił zarówno skarżącą, jak i innych obywateli możliwości składania zarzutów i protestów do wyłożonego projektu planu. Ponadto zwrócono uwagę, że w rzeczonym zawiadomieniu nie została zawarta informacja o możliwości składania uwag i wniosków do przygotowanej i podlegającej wyłożeniu prognozy oddziaływania na środowisko, co stanowiło naruszenie art. 31 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 43 ust. 2 tej ustawy. Zwrócono również uwagę na wynikający z art. 41 ust. 2 i 3 Prawa ochrony środowiska obowiązek, spoczywający na organie administracji.

Dalej pełnomocnik skarżącej podniósł, że w wyniku podjęcia Uchwały, nieruchomość skarżącej znajdująca się na obszarze oznaczonym w Planie jako usługi oświaty, nie może zostać racjonalnie zagospodarowana, a to z uwagi na dysfunkcjonalność MPZP oraz sprzeczność wewnętrzną postanowień jego części tekstowej z częścią graficzną. Po przytoczeniu art. 8 ust. 1 u.z.p. wskazano, że analiza treści MPZP oraz zestawienie jego części tekstowej z ustaleniami załącznika w postaci części graficznej, prowadzą do wniosku, iż zachodzi między nimi ewidentna i istotna sprzeczność, bowiem część graficzna nie odzwierciedla treści postanowień zawartych w treści uchwały, m.in.:

1. dla obszaru UO (usługi oświaty), w szczególności w aspekcie określonego w części tekstowej nakazu realizacji wzdłuż terenu graniczącego z ul. [...] szpaleru zieleni o szerokości co najmniej 10 m, który został zaprojektowany na obszarze UO od strony ul. [...], a nie od strony ul. [...], co więcej szpaler ten, zgodnie z częścią graficzną planu został rozciągnięty również wzdłuż ul. [...], graniczącej także z obszarem oznaczonym jako U (tereny o funkcji usługowej), co również jest niezgodne z treścią uchwały, która nie przewiduje szpaleru drzew na tym terenie;

2. dla obszaru Z/US (tereny sportowe osiedlowe), w szczególności, w części rysunkowej dla tego obszaru zaprojektowany został podwójny szpaler drzew towarzyszących ciągom komunikacyjnym – ciąg powiązań przyrodniczych, co nie odnajduje odzwierciedlenia w części tekstowej, która nie zawiera postanowień w tym zakresie;

3. dla wszystkich obszarów oznaczonych w MPZP jako MU V (tereny o funkcji mieszkaniowo-usługowej), wzdłuż ul. [...] (5KUL) w części rysunkowej zaprojektowany został szpaler drzew towarzyszących ciągom komunikacyjnym, co również nie odnajduje potwierdzenia w części tekstowej Planu, która nie zawiera postanowień w tym zakresie;

4. dla obszaru UZ (tereny usług zdrowia), zgodnie z częścią tekstową przewidziano nakaz realizacji szpaleru zieleni wzdłuż terenu graniczącego z ul. [...], co nie znajduje odzwierciedlenia w części rysunkowej Planu.

W ocenie autora skargi, powyższe rozbieżności między częścią tekstową, a częścią graficzną Planu jednoznacznie pokazują, że postanowienia Uchwały są wewnętrznie sprzeczne, przez co Uchwałę winno uznać się za dysfunkcjonalną.

Pełnomocnik skarżącej zwrócił również uwagę na art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i wynikające z niego obowiązki, ciążące na organach administracji architektoniczno-budowlanej.

Podsumowując tę część uzasadnienia skargi wskazano, że organ naruszył art. 8 ust. 1 u.z.p. w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, co zgodnie z art. 27 u.z.p. skutkować winno nieważnością Uchwały w całości lub w części dotyczącej tychże rozbieżności.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, pełnomocnik skarżącej stwierdził, że dysfunkcjonalne są postanowienia Planu zawarte w § 15 pkt 3, § 17 pkt 1 oraz § 13 pkt 4 MPZP, które dla trzech różnych, graniczących ze sobą obszarów, położonych w granicach obowiązywania jednego MPZP, przewidują postanowienia, nakazujące realizację boiska, obiektów rekreacji czy placów zabaw dla dzieci. Ponadto, na obszarze oznaczonym jako UO, przewidziano dodatkowo nakaz realizacji pełnowymiarowego boiska, które nie może zostać wykonane z uwagi na wielkość nieruchomości znajdujących się na danym obszarze.

Pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że obszar UO został przeznaczony pod zabudowę i obiekty z zakresu oświaty jako funkcji podstawowej oraz z zakresu nauki, sportu i rekreacji jako funkcji uzupełniającej w stosunku do funkcji podstawowej. W Planie nie zdefiniowano pojęcia funkcji podstawowej oraz funkcji uzupełniającej, jak również nie określono jaki procent obszaru powinna zajmować zabudowa z zakresu przeznaczenia podstawowego. Ponadto, na obszarze tym uznano za konieczną realizację pełnowymiarowego boiska sportowego dla funkcji podstawowej lub uzupełniającej, nie określając definicji tego pojęcia, jak również nie precyzując jakie sportowe boisko powinno się znaleźć, kto powinien je zrealizować i na czyich nieruchomościach powinno ono powstać. Opierając się na orzecznictwie sądowym oraz ustawie - Prawo budowlane pełnomocnik wskazał, że budowa boiska sportowego wymaga uzyskania pozwolenia. W ocenie skarżącej Plan zawiera postanowienia, które tak naprawdę nie są możliwe do zrealizowania, bowiem na obszarze UO nie ma nieruchomości, która wielkością sprostałaby warunkom, o którym mowa w MPZP.

Podniesiono, że dla obszaru oznaczonego w Planie jako Z/US (tereny sportowe osiedlowe) przewidziano tylko przeznaczenie pod terenowe urządzenia sportowe, natomiast na obszarze MU V (tereny o funkcji mieszkaniowo-usługowej) – w ocenie skarżącej – organ nakazał stworzenie zbyt dużej ilości boisk, obiektów sportowych i rekreacyjnych, co stanowi o naruszeniu przez gminę władztwa planistycznego, poprzez zbytnie ograniczenie prawa właścicieli, w tym prawa skarżącej, w stosunku do tych obszarów.

Pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że umiejscowienie pełnowymiarowego boiska sportowego na którejkolwiek z działek znajdujących się na obszarze UO wyłączy możliwość jej dalszego zagospodarowania i zabudowania, a realizacja jakiegokolwiek obiektu sportowego na obszarze, gdzie nie ma żadnej szkoły ani innej instytucji o charakterze oświatowym jest niecelowe. Zwrócono uwagę na art. 1 u.z.p. i wynikającą z niego konieczność uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym m.in. walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności.

Kolejno wskazano, że zgodnie z Planem obsługa tego kwartału komunikacyjnego, obejmującego m.in. nieruchomość skarżącej, odbywa się poprzez drogę 5KUL, tj. ul. [...], która jest drogą lokalną oraz drogę dojazdową projektowaną, oznaczoną w Planie 19 KUD, tj. ul. [...]. Nieruchomość skarżącej nie przylega bezpośrednio do drogi 5KUL, wobec czego dostęp do tej drogi nie będzie możliwy bez uzyskania dodatkowego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości należących do osób trzecich i oddzielających Nieruchomość skarżącej od tej ulicy. Co istotne w ocenie pełnomocnika skarżącej, do dnia wniesienia skargi nie powstała również projektowana droga dojazdowa 19KUD, zatem nieruchomość skarżącej została pozbawiona de facto dostępu do drogi publicznej. Co więcej w MPZP zaprojektowano szpaler zieleni wzdłuż projektowanej drogi 19 KUD, od strony nieruchomości skarżącej, jednocześnie nie przewidziano w Planie żadnych wjazdów/wyjazdów na teren nieruchomości znajdujących się na tym obszarze, tym samym nawet po powstaniu tejże drogi, postanowienia Planu w obecnym zakresie uniemożliwiają bezpośrednią komunikację z nieruchomością skarżącej. Ponadto projektowana droga 19 KUD nie będzie drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a więc nie będzie również możliwe swobodne korzystanie z tej drogi, bez uprzedniego uzyskania tytułu prawnego od wszystkich jej właścicieli.

W konsekwencji, pełnomocnik skarżącej wskazał, że zapisy MPZP w sposób sprzeczny z ustawą ograniczają możliwość zagospodarowania nieruchomości oraz wpływają na treść i sposób wykonywania prawa własności skarżącej.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, Rada [...] podejmując Uchwałę ograniczyła niewątpliwie prawo własności skarżącej, poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego oraz zasad planowania. Zawarcie w MPZP nakazów dotyczących realizacji boisk sportowych czy innych obiektów rekreacji w trzech graniczących ze sobą obszarach nie odnajduje uzasadnienia w interesie publicznym, którego granice wyznaczają zasady określone w art. 1 ust. 2 u.z.p.

Wskazano, że ustalenia dla obszarów oznaczonych w Planie jako UO, Z/US, MU V dotyczące obowiązku realizacji w każdym z tych obszarów boisk sportowych lub innych obiektów rekreacyjnych, nie znajduje również żadnego uzasadnienia w kontekście: wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego, ani też potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej.

Zdaniem autora skargi, Uchwała jest również rażąco sprzeczna z zasadą uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni, określoną w art. 1 ust. 2 pkt 5 u.z.p.

Podsumowując, stwierdzono, że nadużycie władztwa planistycznego przez Radę [...] uchwalającą MPZP, szczególnie w zakresie kwartału UO, zostało dokonane wskutek nieuzasadnionego naruszenia prawa własności skarżącej, jak również wskutek nieuwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni objętej Planem.

W końcowej części uzasadnienia skargi, pełnomocnik skarżącej podjął się wykazania interesu prawnego Spółki w zaskarżeniu Uchwały, opartego na art. 101 u.s.g.

Odpowiadając na skargę Prezydent m.st. Warszawy, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie.

Pełnomocnik Prezydenta podkreślił, że w sprawie nie można dopatrzeć się naruszenia prawa ani nadużycia tego prawa przez Radę Gminy w zakresie przypisanych jej uprawnień, określonych w u.z.p., czy też jakichkolwiek innych uchybień, w tym naruszenia standardów stanowienia prawa miejscowego skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej Uchwały.

Organ podniósł, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała posiadania interesu prawnego w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru objętego Planem, których nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym.

Wskazano, że skarżąca dąży do wyeliminowania z porządku prawnego zapisów planu, które nie odnoszą się do jej nieruchomości. Zaznaczono, że skoro skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu miejscowego powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Podkreślono również, że tylko wadliwe ustalenia, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu.

Pełnomocnik organu stwierdził, że do wniesienia skargi z żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, żadnego podmiotu (poza Wojewodą), nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego.

Odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnik organu w pierwszej kolejności podkreślił, że działki skarżącej położone są w środkowej części Dzielnicy [...], między terenami usługowymi oraz terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę nie były one w żaden sposób zagospodarowanie. Działki te, zgodnie z Planem, przeznaczone są pod usługi oświaty, a funkcją uzupełniającą jest zabudowa i obiekty z zakresu nauki, sportu i rekreacji. W 1996 r. rozpoczęły się prace planistyczne zarówno dla części wschodniej, jak i zachodniej [...]. Wskazano, że występująca dynamika rozwoju dzielnicy [...] i prognozy demograficzne wskazujące na przyrost liczby mieszkańców tej części miasta, powodują wzrost zapotrzebowania na usługi publiczne, w tym również usługi oświaty. W oparciu o art. 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 u.s.g. wskazano, że gmina ma obowiązek zabezpieczenia terenów m.in. pod cele oświatowe.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku ustalenia maksymalnych lub minimalnych wskaźników intensywności zabudowy, a także zasad i warunków podziału terenu na działki budowlane dla obszaru określonego w MPZP jako UO, organ w pierwszej kolejności wskazał, że w kontrolowanej procedurze planistycznej należało stosować przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. Wskazując na art. 10 ust. 1 u.z.p. podkreślono, że ustawodawca nie wprowadził nakazu ustalania w planie przytoczonych przez skarżącą wskaźników. Ustalone w planie wskaźniki, w tym w szczególności określenie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, są w ocenie organu wystarczające do realizacji zainwestowania, zgodnie z ustaleniami Uchwały, określonymi w jej § 15. Uznano, że określenie powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalnej wysokości zabudowy 12 m pozwala inwestorowi na zrealizowanie inwestycji w granicach określonych poprzez parametry ustalone w MPZP. Nadto, parametry te są korzystne dla skarżącej i pozwalają na maksymalne wykorzystanie terenu w sposób elastyczny.

Za istotne pełnomocnik organu uznał, że skarżąca nie powołała się w skardze na prowadzone postępowanie administracyjne o pozwolenie na budowę, z którego wynikałoby, że naruszenie interesu skarżącej nie jest jedynie potencjalne.

Organ zaznaczył, że skarżąca błędnie powoływała się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zastosowanie w niniejszej sprawie znajdowało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, będące aktem wykonawczym do ustawy z 1994 r. W rozporządzeniu z 1994 r. nie było zaś zawartych wymogów, dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Organ zaznaczył, że sformułowanie zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (przyjętego Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r.) umożliwiało doprecyzowanie profilu usług w miejscowym planie. W oparciu o art. 9 ust. 1 u.z.p. i art. 18 ust. 2 pkt 2a tej ustawy istniała możliwość ustalenia dla omawianych terenów jako przeznaczenia podstawowego usług oświaty.

W odniesieniu do zarzutu braku ponownego wyłożenia projektu planu wskazano, że każdy z protestów oraz zarzutów wniesionych po wyłożeniu projektu, został przeanalizowany przez Radę [...], czego efektem są uchwały podjęte na sesji w dniu [...] kwietnia 2005. Rada uznała, że w przypadku uwzględnienia protestów do projektu planu [...] – część wschodnia, nie zaszła konieczność ponowienia czynności poprzez kolejne wyłożenia. Przesłanki ponowienia procedury planu należy bowiem interpretować zawężająco, a nie każda zmiana w projekcie planu wymaga powtórzenia czynności, jeżeli nie dotyczy interesów tych, którzy mogliby przy powtórnym wyłożeniu projektu planu zgłaszać uwagi albo zmiana jest dla nich w całości korzystna.

Następnie pełnomocnik organu poinformował, że Prezydent [...]zawiadomił pisemnie o terminie wyłożenia wszystkich właścicieli i władających gruntami, czyniąc zadość obowiązkowi, wynikającemu z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. Powyższe czyni nieskutecznym zarzut skarżącej o braku sprecyzowania w ogłoszeniu prasowym, o którą część [...] chodziło.

Organ zaznaczył również, że prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze została wyłożona razem z projektem planu do publicznego wglądu. W związku z uwzględnieniem jedynie dwóch protestów, które odnosiły się do uszczegółowienia zapisów w projekcie planu, nie zaszła konieczność zaktualizowania prognozy środowiskowej w tym zakresie.

Pełnomocnik organu powołał się następnie na art. 43 ust. 3 Prawa ochrony środowiska i przedstawił, że terminy wskazane w ogłoszeniu prasowym dotyczą obu dokumentów, zarówno projektu miejscowego planu jak i prognozy oddziaływania na środowisko. Wobec powyższego mieszkańcy oraz inne osoby zainteresowane mogły składać uwagi do projektu planu i prognozy w tym samym czasie. Zaznaczono również, że zawiadomienie o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu zostało przygotowane w oparciu o wzór zawarty w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, pełnomocnik organu wskazał, że celem organu sporządzającego plan było wyznaczenia obszaru pod usługi oświaty, którego powierzchnia zezwoli na budowę placówki oświatowej wraz z odpowiednim zapleczem sportowo-rekreacyjnym. Wyznaczony w planie obszar o powierzchni ponad 2 ha może umożliwić realizację poprawnie zaprojektowanej szkoły, zgodnie ze standardami architektonicznymi i funkcjonalnymi dla szkół i zespołu placówek szkolno-przedszkolnych i oferującej miejsce dla ponad 600 dzieci. Zapisy Planu nie odnoszą się w tym przypadku do działki ewidencyjnej, tylko do terenu. Organ podkreślił, że nie wskazano precyzyjnie rodzaju usług oświaty, by móc je zrealizować w przyszłości według aktualnych potrzeb.

Pełnomocnik organu ocenił następnie, że nietrafionym jest zarzut skarżącej dotyczący braku definicji usług oświaty bez dokładnego wskazania jakie usługi mieszczą się w zakresie tego pojęcia. Wskazał na art. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zaskarżona Uchwała zawiera obszerne uzasadnienie faktyczne i prawne, z którego niezbicie wynika, iż przyjęte ustalenie nie cechuje dowolność. Teren przeznaczony w MPZP pod usługi oświaty jest niezabudowany, a ustalona funkcja jest niezbędnym uzupełnieniem istniejącej i projektowanej funkcji mieszkaniowej. Rezygnacja z tego ustalenia wykluczałaby możliwość lokalizacji w tym obszarze usług oświatowych, wobec braku na tym terenie nieruchomości Skarbu Państwa. W ocenie pełnomocnika organu, nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego, wymienionych w skardze, poprzez ich niezastosowanie, a tym samym niedopuszczalną ingerencję w treść prawa własności skarżącej, czym miałaby zostać naruszona zasada proporcjonalności. Organom gminy przysługuje bowiem władztwo planistyczne.

Stwierdzono, że organ działał zgodnie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 4 ust. 1 u.z.p.

W kwestii sprzeczności części tekstowej z graficzną Planu, pełnomocnik organu przytoczył § 6 pkt 16 Uchwały. Wskazano, że ustalenia Planu, nakazujące realizację szpalerów drzew wzdłuż terenu graniczącego z ul. [...] (teren UO) oraz ul. [...] (teren UZ) nie mają odzwierciedlenia na rysunku planu, co nie jest jednak błędem. Dają możliwość ustalenia w dowolnej lokalizacji (ale wzdłuż ul. Gandhi) przebiegu szpaleru na etapie sporządzania projektu budowlanego, co było wynikiem tego, iż w czasie procedury sporządzania planu przedmiotowa ulica nie była zrealizowana w docelowym kształcie. Zieleń na rysunku Planu, na którą wskazuje błędnie skarżąca, jest zupełnie inną zielenią i nie dotyczy szpaleru zieleni wzdłuż ul. [...]. W tym zakresie ustalenia Planu w części tekstowej są spójne z rysunkiem. Z kolei przy ul. [...] na rysunku Planu oznaczone są, jako ustalenie, szpalery drzew towarzyszących ciągom komunikacyjnym.

Wskazano również na art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. i podano, że w Uchwale ustalony został układ drogowo-uliczny, który stanowią ulice i ciągi pieszo-jezdne publiczne oraz ciągi pieszo-jezdne wewnętrzne. Obsługa komunikacyjna poszczególnych terenów nie została sprecyzowana poprzez konkretne ustalenia w tekście Planu. Przylegające do terenów drogi publiczne są widoczne na rysunku Planu. Obsługa komunikacyjna terenu UO może być realizowana zarówno z drogi 5 KUL, 19 KUD oraz 20 KUD. Działka skarżącej, która nie przylega bezpośrednio do drogi wyznaczonej na rysunku Planu, może być obsługiwana poprzez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej.

Podsumowując, pełnomocnik organu stwierdził, że niezasadnym jest zarzut naruszenia władztwa planistycznego gminy. Wskazuje on na niezrozumienie uprawnienia władz gminy do kształtowania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Skarga oparta jest na niezgodnym z przepisami rozumieniu własności, jako nieograniczonego prawa do kształtowania zagospodarowania nieruchomości, a także błędnym rozumieniu przepisów dotyczących materii planowania zagospodarowania przestrzennego. Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń, dopuszczonych przez art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zwrócono również uwagę na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu Cywilnego. Ponadto ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają również z przepisów u.z.p.

Pismem z dnia 14 października 2021 r. pełnomocnik skarżącej wniósł replikę na odpowiedź organu.

Wskazał, że skarżąca kwestionuje przestrzeganie przez organ zasad sporządzania planu miejscowego przy jego uchwalaniu, a przestrzeganie tych zasad, uregulowanych w ustawie, jest przesłanką zgodności planu miejscowego z przepisami prawa. Podniesiono, że zasady sporządzania planu miejscowego należy interpretować jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a o istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego lub, co ważne, na prawa uczestnika procesu planistycznego, zwłaszcza na właścicieli nieruchomości, które to prawa zostały zagwarantowane w ustawach.

Ponownie zaakcentowano, że projekt miejscowego planu powinien w trakcie procedury planistycznej powtórnie zostać wyłożony do wglądu. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że kształt uchwalonego planu miejscowego powinien być wcześniej znany właściwym organom, a także osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, skoro podmioty te są uprawnione do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie planu. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a także zagwarantowania możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Wskazano, że treść uchwalonego planu nie powinna stanowić zaskoczenia dla lokalnej społeczności.

Pełnomocnik skarżącej podniósł, że uwzględnione przez organ protesty nie wpływały jedynie na wykonywanie prawa własności m.st. Warszawy, a wprowadzony w § 6 pkt 12 MPZP zapis wpływa również na prawo własności skarżącej i innych właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami Uchwały.

Podkreślono, że fakt, iż organ nadzoru nie zarzucił nieprawidłowości w procedurze planistycznej, nie ma znaczenia dla możliwości wniesienia skargi.

W ocenie strony skarżącej, sytuacja, gdy zainteresowane podmioty, których interesów prawnych będą dotyczyły ustalenia przyszłego planu, nie mają – nawet przy dołożeniu szczególnej staranności – możliwości wcześniejszego zapoznania się z projektem aktu prawa miejscowego, ani nawet sugestiami co do jego modyfikacji wyrażonymi w złożonych protestach i zarzutach, stanowi naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 25 u.z.p.

Przedstawiono stanowisko, iż zmiany wprowadzone w Uchwale w stosunku do pierwotnego projektu to zmiany merytoryczne, co więcej - nie dotyczą one ustaleń wprowadzonych do projektu planu miejscowego, ale zupełnie nowych, z którymi mieszkańcy nie mieli sposobności się zapoznać. Wprowadzone ustalenia w zakresie m.in. zakazu reklamy, winny być podane do publicznej wiadomości mieszkańcom poprzez ponowienie wyłożenia planu.

Pełnomocnik skarżącej wskazał również, że fakt odłączenia i podzielenia planu miejscowego na część wschodnią i część zachodnią nie dawał organowi możliwości pozostawienia wykonanej już prognozy oddziaływania na środowisko po dokonanej zmianie ustaleń planowych.

Następnie pełnomocnik skarżącej ocenił, że organ dokonał rezerwacji obszaru UO pod inwestycję celu publicznego, bez przeznaczenia tego terenu na cele publiczne. Nie stworzono przy tym możliwości wywłaszczenia (wykupu) przedmiotowego terenu, w tym nieruchomości należącej do skarżącej, pod inwestycję polegającą na budowę szkoły podstawowej lub średniej. Zwrócono uwagę na treść art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i oceniono, że organ w istocie zarezerwował cały kwartał na inwestycję celu publicznego, przy jednoczesnym braku przeznaczenia tego terenu na cele publiczne w planie miejscowym, a w konsekwencji braku możliwości wywłaszczenia ww. terenu. Wskutek powyższego, przez 14 lat żadna z nieruchomości znajdujących się na obszarze UO nie mogła zostać w pełni zagospodarowana.

Pełnomocnik skarżącej zanegował stanowisko organu, wedle którego zapisy § 15 Planu odnoszą się do terenu, a nie działki ewidencyjnej. Stanowisko powyższe nie koresponduje choćby z treścią § 15 pkt 4 MPZP, w którym to postanowieniu organ wprost odwołuje się do działki budowlanej. Realizacja na całym obszarze UO szkoły wraz z pełnowymiarowym boiskiem sportowym, przy zachowaniu 30% powierzchni biologicznie czynnej na każdej działce budowlanej, powoduje, iż postanowienia dla tego kwartału należy uznać za wadliwe, a Plan w tym zakresie za dysfunkcyjny.

Zapisy § 15 Planu nie są jasne dla jego adresatów i zdaniem Skarżącej nie można ich zrealizować, co pozostaje w opozycji do zasad techniki stanowienia prawa. Przeznaczenie terenu w miejscowym planie powinno być określone w sposób konkretny i jednoznaczny, tak żeby na etapie realizacji planu nie rodziło ono problemów interpretacyjnych i niepotrzebnych konfliktów.

Następnie pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że fakt, iż podczas wyłożenia planu do publicznego wglądu odrzucono zarzut dot. tego obszaru, nie pozostaje w związku z niniejszym postępowaniem. Z faktu zaskarżenia uchwały organu dot. odrzucenia zarzutu do projektu planu miejscowego nie można wywodzić zasadności lub niezasadności skargi Spółki.

Podsumowując replikę, pełnomocnik skarżącej podkreślił, że jest ona właścicielką nieruchomości położonej w tym kwartale i w żaden możliwy sposób nie może jej zagospodarować. Nieruchomości położone na obszarze UO należą do różnych właścicieli, którzy po przeszło 14 latach od uchwalenia MPZP nie mają możliwości racjonalnego zagospodarowania tego terenu. Również Organ, który tak podkreśla wagę i potrzebę realizacji inwestycji z zakresu usług oświaty, przez 14 lat nie podjął nawet próby realizacji inwestycji, o której mowa w odpowiedzi na skargę. Gmina nie może dowolnie wykonywać władztwa planistycznego, a jej uprawnienia nie mogą być nadużywane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na wstępie Sąd zobowiązany jest stwierdzić, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – w brzmieniu znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie – który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona Uchwała została podjęta przez Radę [...] przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. Oznacza to, że w stosunku do zaskarżonej uchwały - przed jej zaskarżeniem do sądu administracyjnego - obowiązuje wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa obowiązujący w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r.

Sąd zobligowany był zatem ustalić, czy powyższa procedura została w niniejszej sprawie prawidłowo zrealizowana. Nie jest sporne, że skarżąca Spółka w dniu 24 czerwca 2021 r. wystąpiła do Rady [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa – interesu prawnego skarżącej – poprzez przyjęcie ustaleń planu miejscowego, wskazanych również w skardze, względem nieruchomości skarżącej. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

Badając dopuszczalność wniesienia przedmiotowej skargi trzeba jednak również ocenić, czy skarżącej przysługuje indywidualny i bezpośredni interes prawny do zaskarżenia przedmiotowego Planu miejscowego. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (zob. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt: IV SA/Wr 424/16, IV SA/Wr 425/16, IV SA/Wr 426/16, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA").

W ocenie Sądu, skarżąca w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie legitymuje się interesem prawnym, który uprawniał ją do wywiedzenia przedmiotowej skargi. Skarżąca jest bowiem właścicielem działek gruntu nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] w W., objętych postanowieniami uchwalonego Planu, z przeznaczeniem terenu pod usługi oświaty - ozn. symbolem: UO - funkcja podstawowa – zabudowa i obiekty oświaty; jako funkcję uzupełniającą w stosunku do funkcji podstawowej dopuszczono zabudowę i obiekty z zakresu nauki, sportu i rekreacji. Ustalenia szczegółowe Planu dla tego obszaru zawierają określenie konkretnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym, Plan miejscowy ustanawia pewne ograniczenia w swobodzie przeznaczenia i zagospodarowania terenów nim objętych.

Bez wątpienia Plan ingeruje więc bezpośrednio w interes prawny skarżącej, a jak wskazuje się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Ingerencja ta nie musi jednak uzasadniać unieważnienia Uchwały w postulowanym zakresie. Rozpoznając skargę merytorycznie sąd ocenia bowiem, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło również do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. II OSK 2298/15, CBOSA).

Warto w tym miejscu również zauważyć, że w przypadku kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, nie jest konieczne ustalenie rażącego naruszenia, warunkującego np. stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Przed przystąpieniem do merytorycznego badania zaskarżonej Uchwały należy przypomnieć, że z uwagi na datę zainicjowania procedury planistycznej dotyczącej skarżonego MPZP (Uchwała nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r.), słusznie przyjęto, że stosownie do dyspozycji art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w niniejszej sprawie regulację zasad, trybu oraz właściwości organów określa ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r.

Zastosowanie znajdzie tu zatem przepis szczególny art. 27 ust. 1 u.z.p., który stanowi, że nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 tej ustawy.

W kontekście przesłanek nieważności określonych w art. 27 ust. 1 u.z.p., należy wyjaśnić, że pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16, CBOSA).

Dokonując analizy niniejszej sprawy tutejszy Sąd miał również na uwadze fakt, że w literaturze i judykaturze zarysowała się rozbieżność poglądów, co do zakresu kontroli sprawowanej w trybie art. 27 ust. 1 u.p.z. Sama tylko językowa wykładnia tej normy prawnej może bowiem prowadzić do wniosku, że stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały powinno co do zasady nastąpić wyłącznie wtedy, gdy zostanie wykazane, że pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym dotyczącym procedury jej uchwalania oraz właściwości organów. Niemniej pogląd ten był niejednokrotnie poddany krytyce, gdyż zwracano uwagę, że jego przyjęcie prowadzi do całkowicie nieracjonalnych wniosków wskazujących na obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego w razie stwierdzenia naruszenia trybu, a jednocześnie braku podstaw do stwierdzenia jej nieważności w wypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1422/12, LEX nr 1971169). Poza tym, w orzecznictwie niekiedy wskazuje się, iż użyte w art. 27 ust. 1 u.z.p. pojęcie "trybu postępowania" jest kategorią szerszą, niż "tryb sporządzania planu" sformułowany w art. 18 tej ustawy. Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za konieczne ustosunkowanie się także do tych zarzutów skargi, w których podnoszone są argumenty, iż doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tj. nadużycia władztwa planistycznego gminy, w odniesieniu do działek gruntu należących do skarżącej.

Analizując dokumentację związaną z procedurą planistyczną w przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania planu ani właściwości organów wynikających z przepisów u.z.p., mogących skutkować stwierdzeniem nieważności Uchwały.

Oceniając zaskarżoną Uchwałę pod względem trybu jej podejmowania należy wskazać, że organ dokonał ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu w wymagany sposób, dokonał uzgodnień i zasięgnął opinii właściwych w sprawie organów oraz przeprowadził procedurę planistyczną z zachowaniem możliwości wypowiedzi przez osoby zainteresowane, w tym zgłaszania wniosków, protestów i zarzutów do projektu planu.

Zdaniem skarżącej, organ gminy uchybił jednak procedurze planistycznej, albowiem projekt planu nie został ponownie wyłożony pomimo zmiany jego postanowień; poprzez niewskazanie w zawiadomieniu o terminie wyłożenia do publicznego wglądu, którego projektu dotyczy to wyłożenie - MPZP [...] - części wschodniej, czy części zachodniej; poprzez niedostosowanie prognozy skutków oddziaływania na środowisko do postanowień projektu planu, zmienionych przez organ po pierwszym wyłożeniu; a także poprzez naruszenie przez organ obowiązku wskazania w zawiadomieniu o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu oraz prognozy oddziaływania na środowisko informacji o możliwości, formie, miejscu oraz terminie, w jakim możliwe było składanie uwag i wniosków w ramach procedury dotyczącej strategicznej prognozy oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z art. 25 u.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów – czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

Projekt MPZP został wyłożony do publicznego wglądu w dniach 19 września – 20 października 2003 r. Nie jest sporne, że wskutek rozpatrzenia złożonych protestów, uwzględnione zostały uwagi dotyczące braku zawarcia w projekcie planu postanowień w zakresie sytuowania reklam, co spowodowało dodanie zapisów § 6 pkt 12 Planu, w którym wprowadzono postanowienia regulujące możliwość rozmieszczania reklam. Ponadto uwzględniono protest dotyczący braku zapisu dotyczącego możliwości lokalizacji zabudowy w ostrej granicy wzdłuż pierzei ulic: [...], [...] i [...], czego przejawem było wprowadzenie w § 6 pkt 5 MPZP zapisu umożliwiającego wytworzenie pierzei ww. ulic.

Odnosząc się do zarzutów skargi w przedmiotowym zakresie zauważyć trzeba, że z akt procedury poprzedzającej uchwalenie zaskarżonego MPZP faktycznie nie wynika, ażeby projekt planu po uwzględnieniu powyższych zmian został ponownie wyłożony do publicznego wglądu.

Niemniej trafnie zwraca uwagę w tym względzie organ miejski na dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt: II OSK 117/13, CBOSA). Ewentualne naruszenia procedury planistycznej mogą być zatem brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2296/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt: II SA/Kr 1037/17, CBOSA). Natomiast brak jest możliwości podważania planu w zakresie, w jakim podmiot nie posiada interesu prawnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 60/19, CBOSA).

Wobec powyższego, skarżący musi wskazać naruszenie jego interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym MPZP a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Ponadto podnieść należy, że związek pomiędzy zaskarżonym MPZP a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinien polegać na tym, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

W przedmiotowej sprawie skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności MPZP w całości, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej jej działek ewidencyjnych, wyłącznie których jest właścicielem. Zdaniem Sądu, zasadnie twierdzi organ, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała posiadania interesu prawnego w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru MPZP, których nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1883/07, CBOSA). Zatem w rozpatrywanej skardze skarżąca dąży do wyeliminowania z porządku prawnego MPZP w całości, w związku z nieprawidłowo przeprowadzoną procedurą planistyczną w zakresie uchwalania kwestionowanego Planu, nie odnosząc jednak bezpośredniego wpływu ww. naruszenia na należące do skarżącej nieruchomości, a nawet gdy różne jego postanowienia nie odnoszą się do jej działek.

W tym kontekście podkreślić przyjdzie, że postanowienia § 6 pkt 5 MPZP, w których dopuszczono możliwość lokalizacji zabudowy w ostrej granicy działki wzdłuż pierzei ulic: [...], [...] i [...] (pierzeja usługowa), w żadnym razie nie dotyczą działek skarżącej nr ew. [...] oraz [...] z obrębu [...]. Grunty te nie graniczą bowiem z którąkolwiek z ww. ulic, a jedynie z ul. [...], której wskazana w § 6 pkt 5 MPZP możliwość realizacji zabudowy w ostrej granicy nie dotyczy. Wprowadzenie takiego postanowienia do MPZP miało ograniczone potencjalne oddziaływanie, a mianowicie li tylko do terenu ww. dróg publicznych i trudno byłoby uzasadnić ponowne wyłożenie MPZP z uwagi na krąg osób "dotkniętych" wprowadzoną zmianą. Co więcej, w odpowiedzi na skargę organ nie bez racji wskazuje, że oddziaływanie powyższego zapisu Planu, odnosi się w zasadzie wyłącznie do prawa własności [...], gdyż dotyczy prawa do realizacji zabudowy w ostrej granicy z obszarem miejskim, tj. terenem ww. ulic, jako dróg publicznych (gminnych).

Z tożsamych przyczyn na aprobatę nie zasługują zarzuty skargi wskazujące na brak ponownego wyłożenia projektu Planu wobec wprowadzenia w nim następujących zmian:

- rezygnacji w § 15 z pkt 6 projektu planu, w którym przewidziano "zapewnienie działce dostępu do drogi publicznej" (odpowiednio § 10 Uchwały);

- § 18 projektu planu i ustalenie w § 14 pkt 4 MPZP powierzchni biologicznie czynnej według § 22 pkt 3;

- rezygnacji w § 24 pkt 2 ppkt a projektu planu z magistrali wodnej przy ul. [...].

Żadne z przywołanych wyżej postanowień Planu nie wpływa na prawa skarżącej wynikające z własności działek nr ew. nr [...] oraz [...] z obrębu [...], położonych w jednostce planistycznej UO (usługi oświaty). Zapisy § 10 MPZP odnoszą się wyłącznie do obszaru oznaczonego symbolem MU II. Postanowienia § 14 Planu dotyczą natomiast jedynie terenów oznaczonych symbolem U. Z kolei ustalenia zawarte w przyjętym § 20 pkt 2 Planu przewidują, że głównym źródłem zaopatrzenia w wodę dla obszaru objętego MPZP będą magistrale przy ul. [...] oraz przy ul. [...]. W odniesieniu do tego ostatniego zapisu Planu (§ 20 pkt 2), skarżąca nie podjęła nawet próby wykazania, że przepis ten w uchwalonym brzmieniu, w jakikolwiek sposób oddziałuje lub będzie oddziaływał na jej interes prawny z punktu widzenia przysługującego jej prawa własności do ww. działek nr ew. [...] i [...].

Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku wskazywanej zmiany dotyczącej liberalizacji wymagań dotyczących minimalnej liczby miejsc parkingowych, gdzie z wymaganych pierwotnie 30 mp na każde 100 m2 powierzchni użytkowej obiektów usługowych przyjęto parametr 10 mp na każde 300 m3 pow. użytk. takich obiektów. Odnotować wypada, że sama skarżąca cytuje w skardze (s. 13) fragment wyroku NSA z 12 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 2517/12), z którego wynika, że nie każda zmiana w projekcie MPZP wymaga powtórzenia czynności, jeżeli nie dotyczy interesów tych, którzy mogliby przy powtórnym wyłożeniu projektu MPZP zgłaszać uwagi albo zmiana jest dla nich w całości korzystna.

W ocenie tutejszego Sądu, nie doszło również do istotnego naruszenia trybu uchwalania skarżonego Planu i pogwałcenia interesu prawnego skarżącej, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności postanowień § 6 pkt 12 MPZP. Przepis ten określa zasady rozmieszczania reklam i znaków informacyjnych o powierzchni przekraczającej 0,2 m2 w formie urządzeń wolno stojących, trwale związanych z gruntem lub umieszczanych na budynkach, w tym:

a) zakaz umieszczania reklam na terenie oznaczonym symbolem Z/US, KUPJW oraz na drzewach i w odległości mniejszej niż 1,0 m od korony drzewa,

b) zakaz umieszczania tablic i urządzeń reklamowych w strefie jezdni dróg publicznych; strefa obejmuje jezdnie wraz z terenem położnym po obu stronach na zewnątrz jezdni po 2,5 m od krawężnika dla ulic oznaczonych symbolami: KUG, KUz, KUL, KUD,

c) miejsca na reklamy na elewacjach budynków muszą być elementem opracowanym w projekcie architektoniczno-budowlanym,

d) nieprzekraczalna wysokość wolno stojącego nośnika reklamowego, łącznie z planszą reklamową - 5,0 m,

e) tablice i urządzenia reklamowe, lokalizowane na budynkach nie mogą być wyższe niż dopuszczalna zabudowa dla terenu; powierzchnia reklamowa nie może przekraczać 2 m2.

Trudno doszukać się interesu prawnego skarżącej w kwestionowaniu zakazów wyrażonych pod lit. a i b ww. § 6 pkt 12 MPZP, w zakresie w jakim odnoszą się one do terenów oznaczonych symbolem Z/US i KUPJW oraz wskazanych tam dróg publicznych. Zmiany te, jako najdalej idące, albowiem zakazujące umieszczania reklam, tablic i urządzeń reklamowych dotyczą zatem wyłącznie terenów komunikacji, terenów sportowych osiedlowych, czy strefy dróg publicznych, Spółka nie wyjaśniła, w jaki sposób ww. postanowienia Planu mogłoby wpływać na wykonywanie przez nią prawa własności względem działek nr ew. [...] oraz [...]. Wątpliwości może budzić co najwyżej dalsza część zapisu § 6 pkt 12 lit. a Planu dotycząca zakazu sytuowania reklam na drzewach i w odległości mniejszej niż 1,0 m od korony drzewa oraz postanowienia zawarte pod lit. c-e, określające wymagania w stosunku do sytuowania i parametrów nośników reklamowych. Niemniej nie ulega wątpliwości, że te ostatnie postanowienia mają jedynie charakter porządkujący i nie odnoszą się do istoty prawa własności oraz możliwości zagospodarowania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem. Dlatego w tym zakresie Sąd stwierdził, że powyższe zagadnienia nie mają tak doniosłego znaczenia, aby przyjąć, iż Miasto dopuściło się istotnego naruszenia procedury planistycznej uznając ponowną publikację jedynie ww. zapisów za zbyteczną.

W tym względzie wypada podkreślić, że już z samej treści przepisu art. 25 u.z.p. wynika, że czynność ponowienia procedury powinna mieć miejsce, na co słusznie wskazał organ, wyłącznie jeśli jest to uzasadnione wprowadzonymi zmianami, głównie w sytuacji kiedy generalnie zmienia się koncepcja zagospodarowania w danym terenie. Zatem, istotne naruszenie trybu to takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych jakie zostałby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego.

Regulacja zawarta w art. 25 u.z.p. jest zbieżna z aktualnym unormowaniem z art. 19 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na gruncie wykładni tegoż art. 19 ust. 1 ww. ustawy, NSA w wyroku z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 17/17 wyjaśnił natomiast, że zwrot normatywny "w niezbędnym zakresie" zasadniczo nie odnosi się do wszystkich sytuacji, w których dochodzi do zmiany w planie w wyniku uwzględnienia uwag, lecz jedynie do sytuacji wyjątkowych. Trzeba przede wszystkim mieć na względzie charakter prawny uwzględnionych uwag. Uwagi indywidualne, nieistotne mogą być uwzględniane przez organ wykonawczy bez obowiązku ponawiania procedury planistycznej.

Ponadto Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy, gdzie podkreśla się, że ponowne wyłożenie jest niezbędne, gdy występują sprzeczne interesy pomiędzy właścicielami nieruchomości (zob. np. wyrok NSA z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2879/13, CBOSA), a więc potrzeby w danym zakresie należy ważyć właśnie pod tym kątem (tak np. wyrok NSA z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 555/14, CBOSA). Uznać to należy za niezbędne zwłaszcza, gdy doszło do poszerzenia praw korzystania z terenu przyległego (zob. wyrok NSA z 4 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1508/11, CBOSA). Nie jest zaś wymagane, gdy nie może dotyczyć interesów spornych (tak NSA w wyroku NSA z 8 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 1948/10, CBOSA).

Kierując się powyższymi kryteriami, WSA w Warszawie w wyroku z 15 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 706/18, trafnie wywiódł, że zmianami istotnymi - wymagającymi ponownego wyłożenia - są przykładowo następujące ich rodzaje:

- istotne z perspektywy właściciela nieruchomości (zainteresowanego jej inwestycyjnym wykorzystaniem):

- zwiększenie minimalnej powierzchni PBC (powierzchni biologicznie czynnej);

- ustalenie maksymalnej powierzchni zabudowy terenu;

- ustalenie minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy;

- ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy (w tym górnej krawędzi elewacji frontowej) bądź maksymalnej ilości kondygnacji;

- uzależnienie możliwości nadbudowy od odtworzenia pierwotnej, historycznej zabudowy;

- ograniczenie możliwości prowadzenia określonej działalności na poszczególnych kondygnacjach obiektów;

- wiążąca zmiana powierzchni świadczonych usług ze wskazaniem ich dopuszczonego rodzaju;

- zniesienie możliwości rozbiórki określonego obiektu lub jego wymiany, usunięcie dopuszczenia wymiany zabudowy czy zabudowy frontowej od określonej ulicy;

- usunięcie dopuszczenia realizacji lokali handlowych;

- zmiana dopuszczenia odtwarzanych historycznych rozwiązań dla elewacji na nakaz odtworzenia tych rozwiązań;

- istotne z perspektywy właścicieli nieruchomości sąsiednich, w kontekście minimalizacji oddziaływań sąsiedzkich;

- określenie minimalnych wskaźników zabudowy (intensywności zabudowy);

- usunięcie nakazu odtworzenia kształtu i geometrii dachu, czy dostosowania kształtu i geometrii dachu do sąsiedniej zabudowy;

- zwiększenie dopuszczalnej wysokości zabudowy bądź zniesienie zakazu nadbudowy;

- zmniejszenie minimalnej powierzchni PBC, czy zwiększenie maksymalnej intensywności zabudowy;

- dopuszczenie usług z zakresu handlu i gastronomii – wobec ich znaczniejszej typowej uciążliwości w stosunku do funkcji mieszkaniowej czy biurowej.

W świetle powyższych rozważań, uwzględniając okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, Sąd w całości aprobuje stanowisko organu i stwierdza, że interes prawny skarżącej w żaden sposób nie został naruszony. Działki skarżącej zarówno przed jak i po dokonanych przez organ planistyczny zmianach posiadają takie samo przeznaczenie podstawowe UO – zabudowa i obiekty oświaty. Wprowadzone zmiany nie obejmowały przy tym istotnych uwarunkowań i parametrów zagospodarowania terenu, mogących prowadzić do sprzeczności interesów właścicieli nieruchomości położonych na tym terenie (UO). Tym samym, Sąd nie stwierdził, aby naruszenie procedury planistycznej w powyższym zakresie przez organ miejski było na tyle istotne, by skutkowało koniecznością uznania skarżonych postanowień Planu za nieważne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje zarazem za uprawnione stanowisko Prezydenta [...], że organ planistyczny nie uchybił dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p., który stanowi o obowiązku wyłożenia projektu planu wraz z prognozą skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, oraz obowiązku ogłoszenia o wyłożeniu w sposób określony w pkt 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnieniu informacji o wyłożonym projekcie i umożliwieniu uzyskania, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów. Z akt postępowania poprzedzającego przyjęcie zaskarżonej Uchwały wynika, że organ planistyczny dopełnił ww. obowiązków, czym zapewnił udział społeczeństwa w ocenie projektu planu podlegającego wyłożeniu. W okolicznościach sprawy, w których plan był początkowo procedowany dla całego obszaru [...], oraz wskazaniu w pisemnych zawiadomieniach granic terenu objętego planem (poprzez podanie nazw ulic je wytyczających), nie może być mowy o sygnalizowanych przez skarżącą wątpliwościach, co do tego, czy wyłożony projekt dotyczył części wschodniej czy zachodniej [...].

Za całkowicie gołosłowne uznać poza tym trzeba zarzuty skargi dotyczące niedostosowania prognozy skutków oddziaływania na środowisko do zmienionych postanowień projektu planu miejscowego. Pełnomocnik skarżącej nie wykazał, w jaki sposób wprowadzone zmiany miałyby wpływać na konieczność aktualizacji bądź modyfikacji sporządzonej prognozy środowiskowej oraz na przedstawione w niej wnioski, w odniesieniu do nieruchomości skarżącej. Biorąc pod uwagę charakter i zakres rzeczonych zmian, który omówiono już uprzednio, nie sposób przyjąć, że wymagały one uwzględnienia i aktualizacji prognozy środowiskowej. Sporządzona prognoza ocenia wpływ ustaleń MPZP na poszczególne komponenty środowiska przyrodniczego: powierzchnię ziemi, rzeźbę, krajobraz, glebę oraz kopaliny, warunki klimatyczne, wody powierzchniowe, wody podziemne, świat roślin i zwierząt, system przyrodniczy miasta oraz obszary i obiekty chronione. Został oceniony również wpływ na jakość powietrza, klimat akustyczny, oraz promieniowanie elektromagnetyczne. Wskazano także działania eliminujące lub ograniczające negatywne oddziaływanie na środowisko. Zatem, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2002 r. nr 197 poz. 1667) w prognozie zostały wykonane ww. analizy i oceny zarówno w formie kartograficznej jak i opisowej.

Ponadto Sąd nie podzielił twierdzeń skargi, zmierzających do wykazania, że organ planistyczny uchybił przepisom ówcześnie obowiązującego Prawa Ochrony środowiska, nie podając w ogłoszeniach prasowych informacji o terminie, w jakim możliwe było składanie uwag i wniosków w ramach procedury dotyczącej strategicznej prognozy oddziaływania na środowisko. W tej kwestii organ zasadnie przypomniał, że wszyscy właściciele i władający gruntami zostali pisemnie powiadomieni o takim terminie, trafnie przy tym podkreślając, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p., prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze zostaje wyłożona razem z projektem planu do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni, a ogłoszenie o wyłożeniu tych dokumentów następuje co najmniej na 7 dni przed ich wyłożeniem. Rację ma przy tym organ wyjaśniając, że art. 43 ust. 3 Prawa ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalania MPZP) wyraźnie wskazywał, iż zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów MPZP określają przepisy u.z.p. Zatem oba te akty prawne należało stosować łącznie przy procedurach planistycznych. Wobec tego należy uznać, że terminy wskazane w ogłoszeniu dotyczyły obu dokumentów, przez co mieszkańcy oraz inne osoby zainteresowane mogły składać uwagi do projektu planu i prognozy w tym samym czasie.

Warto w tym miejscu przytoczyć wyrok NSA z 19 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 255/10) choć dotyczący kwestii studium, to jednak zawierający uzasadnienie, które można również odnieść także do MPZP: "(...) już z literalnego brzmienia regulacji prawnej mającej w tym wypadku zastosowanie jednoznacznie wynika, że sporządzanym dokumentem, co do którego ustawodawca zapewnia społeczeństwu prawo składania uwag i wniosków, jest w niniejszej sprawie projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Oczywiście również z woli ustawodawcy, udostępniany publicznie jest tenże projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko". W wyroku tym NSA uznał, że brak informacji o możliwości składania uwag do prognozy oddziaływania na środowisko nie jest naruszeniem trybu sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Końcowo Sąd jeszcze raz podkreśla, że nawet na gruncie przepisów ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób przyjąć, że każde naruszenie trybu procedury planistycznej skutkować powinno niejako automatycznym stwierdzeniem nieważności aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter "istotny". Nie każde bowiem naruszenie trybu postępowania będzie miało wpływ na treść aktu planistycznego i jego byt prawny. W doktrynie podnosi się, że charakter istotnego naruszenia trybu sporządzania (zmiany) aktu planistycznego będzie miało takie naruszenie, które ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia planistycznego, co z kolei może skutkować ograniczeniem praw podmiotów dotkniętych skutkami prawnymi sporządzenia (zmiany) aktu planistycznego. Tak rozumiane "istotne" naruszenie procedury uchwalania Planu – w przekonaniu Sądu – w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.

Przechodząc do oceny zasad sporządzania Planu należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że dotyczą one zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego i jego przedmiot określały przede wszystkim przepisy art. 2 ust. 1 i art. 10 u.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2001 r., Nr 1, poz. 12, dalej: "rozporządzenie planistyczne").

Nie jest sporne, że skarżony Plan zawiera wymaganą część tekstową, jak i graficzną.

Zaskarżony Plan powinien także zawierać obowiązkowe elementy wynikające z art. 10 u.z.p. z uwzględnieniem jego specyfiki i lokalnych potrzeb.

W skardze podniesiono, że Uchwała narusza dyspozycję art. 10 ust. 1 pkt 6 oraz pkt 7 u.z.p. z uwagi na brak ustalenia maksymalnych lub minimalnych wskaźników intensywności zabudowy, a także zasad i warunków podziału terenu na działki budowlane dla obszaru zabudowy, a także zasad i warunków podziału terenu na działki budowlane dla obszaru określonego w Planie jako UO (tereny usług oświaty).

W ocenie Sądu powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 10 ust. 1 pkt 6 i pkt 7 u.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz urządzania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy, a ponadto także zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane.

Sąd podziela ten kierunek orzecznictwa, w którym stwierdza się, że znajdujący się na początku przywołanego unormowania zwrot "w zależności od potrzeb" wskazuje tylko, że elementy wymienione w pkt 1 art. 10 ust. 1 u.z.p. nie są obligatoryjne. Rada Gminy mogła ich nie zawrzeć w treści uchwały, jeżeli z uwagi na uwarunkowania faktyczne lub prawne nie było takiej potrzeby. Celem art. 10 ust. 1 u.z.p., zawierającego klauzulę "w zależności od potrzeb" - było zatem zapewnienie tej regulacji niezbędnej elastyczności, pozwalającej na racjonalne działania organu w ramach władztwa planistycznego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 487/21, CBOSA). W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że kwestie określone w art. 10 ust. 1 u.z.p. mogą być w planie regulowane fakultatywnie, skoro przepis ten stanowi o ich ustaleniu "w zależności od potrzeb" (por. wyroki NSA: z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1422/12; z 12 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1736/09; z 9 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 1267/09, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na gruncie przepisów u.z.p. podkreślał, że do rady gminy jako autonomicznego organu, powołanego do uchwalania planu miejscowego, należy określanie reguł zabudowy terenu, nie wyłączając stopnia zainwestowania terenu i intensywności zabudowy, co wynika z art. 10 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyrok NSA z 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2423/97, CBOSA). Poza tym, jak wskazał NSA w wyroku z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3284/19, CBOSA), zastosowane w przepisie art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. wskaźniki związane z kształtowaniem zabudowy i urządzania terenu nie były tak szczegółowe jak w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym wyróżniono wymóg określenia:

- maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej;

- minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Dodatkowo Sąd Naczelny w ww. orzeczeniu przypomniał, że plan miejscowy w kształcie tworzonym na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. w sposób tylko ogólny determinował kształtowanie zabudowy na danym terenie, gdyż szczegółowe ustalenia dokonywane były na etapie decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę, w których to postępowaniach właściwe organy miały obowiązek uwzględnić również ochronę interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości narażonych na oddziaływanie nowych inwestycji.

Analiza treści § 15 pkt 4 i 6 Planu wskazuje, że dla terenu usług oświaty, na którym położone są działki skarżącej określono nakaz zachowania na działce budowlanej 30% powierzchni biologicznie czynnej oraz podano maksymalną wysokość zabudowy 12,0 m. Zgodzić się więc należało z oceną organu, że wymogi wymienionego przepisu § 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. zostały spełnione poprzez ustalenia zawarte w powołanym § 15 pkt 4 i 6 oraz § 6 pkt 1 lit. c Planu. Mianowicie ustalenie gabarytów obiektów nastąpiło przez określenie maksymalnej ich wysokości, zaś wskaźnik intensywności zabudowy został określony w ten sposób, że w § 15 pkt 4 określono wymóg pozostawienia minimum 30% terenu wolnego od zabudowy z przeznaczeniem na powierzchnię biologicznie czynną (por. przywołany już wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3284/19, CBOSA). Jednocześnie w postanowieniach ogólnych MPZP odnoszących się do wszystkich terenów w granicach Planu - § 6 pkt 1 lit. c - określono liczbę kondygnacji, przyjmując dla obiektów o wysokości do 12 m nie więcej niż 4 kondygnacje naziemne, w tym poddasze użytkowe. Tym samym stwierdzić przyjdzie, że określenie powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalnej wysokości zabudowy 12 m pozwala inwestorowi (na dz. ewid. nr [...] oraz [...]) na zrealizowanie inwestycji w granicach określonych poprzez parametry ustalone w MPZP. Ponadto, parametry te pozwalają na maksymalne wykorzystanie terenu w sposób elastyczny.

Jak wskazał WSA w Warszawie w uzasadnieniu do wyroku z 21 maja 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 10/21, CBOSA): "(...) taki jest sens wskazanego unormowania ustawy z 1994 r., zawierającego wymóg ustalenia w zależności od potrzeb lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linii zabudowy i gabarytów obiektów, a także maksymalnych lub minimalnych wskaźników intensywności zabudowy - dla konkretnego terenu, tj. określonej jednostki planistycznej. Określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest więc obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność; przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt r. (czy obecnie w art. 15 ust. 2 ustawy z 2003 r.), ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2019, pkt 9 do art. 15 oraz orzecznictwo tam powołane: wyrok NSA z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10; wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12)".

Dalej skarżąca zarzuca sprzeczność części tekstowej z częścią graficzną Planu. Niezgodności tej skarżąca upatruje w tym, że w treści Uchwały nakazano realizację wzdłuż terenu graniczącego z ul. [...] szpaleru zieleni o szerokości co najmniej 10 m, w sytuacji gdy na rysunku Planu nie został on przewidziany, natomiast szpaler zieleni zaprojektowano w części graficznej od strony ul. [...], podczas gdy nie znajduje to oparcia w zapisach części tekstowej MPZP.

Autor skargi zdaje się jednak nie zauważać, że w treści § 6 pkt 16 Uchwały przewidziano wyraźnie nakaz realizacji ciągów powiązań przyrodniczych, oznaczonych na rysunku Planu wzdłuż wyznaczonych w Planie ulic i ciągów pieszych, w formie szpalerów drzew i krzewów. Konsekwencją powyższego zapisu jest właśnie naniesiony w części graficznej (na rysunku) MPZP szpaler drzew wzdłuż ulicy [...], z którą graniczy działka skarżącej nr ew. [...]. W tym zakresie nie może więc być mowy o jakiejkolwiek niezgodności obu części Planu. Skarżąca nie ma natomiast interesu prawnego w podważaniu zgodności części tekstowej oraz graficznej Planu w odniesieniu do obowiązku wyrażonego w § 15 pkt 5 MPZP, tj. nakazu realizacji szpaleru zieleni o szerokości 10 m wzdłuż terenu graniczącego z ul. [...]. Ponownie wypada bowiem zauważyć, że nieruchomości skarżącej nie graniczą z tą ulicą. Niemniej Sąd uznaje w tym względzie za przekonujące wyjaśnienia organu, że przedmiotowy szpaler zieleni nie został naniesiony na rysunku Planu z uwagi na fakt, iż w momencie uchwalania MPZP nie zostały jeszcze precyzyjnie określone parametry ul. [...].

W odniesieniu do zasad sporządzania Planu skarżąca wskazuje też, że w jego treści nie zostało określone, jakie usługi mieszczą się w zakresie pojęcia usług oświaty, nie określono przy tym udziału procentowanego przeznaczenia terenu pod usługi oświaty, jako funkcji podstawowej. Przepis § 15 pkt 1 MPZP wskazuje tymczasem, że usługi oświaty oznaczają zabudowę i obiekty z zakresu oświaty. To, jakie placówki wchodzą w skład systemu oświaty, wynikało natomiast w dacie przyjęcia Uchwały z treści art. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a obecnie z art. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe. Zatem powtarzanie tego wyczerpującego katalogu ustawowego w postanowieniach Planu byłoby niedopuszczalne. Poza tym, bez wątpienia nie jest obowiązkowe ustalenie w planie miejscowym konkretnej wartości procentowego udziału zabudowy podstawowej, względem uzupełniającego zagospodarowania terenu. Powszechnie przyjmuje się, że podstawowe przeznaczenie terenu oznacza przeznaczenie terenu określone na podstawie ustaleń planu, które musi występować w granicach terenu lub działki budowlanej w przeważającym udziale procentowym dotyczącym powierzchni użytkowej budynków i powierzchni zagospodarowania tego terenu lub działki. W konsekwencji, brak ściśle określonej wartości procentowej tego parametru nie skutkuje powstaniem istotnych wątpliwości interpretacyjnych MPZP w powyższym zakresie.

Według skarżącej wątpliwości takie wzbudza zaś nakaz wynikający z § 15 pkt 3 Planu, w postaci obowiązku realizacji pełnowymiarowego boiska sportowego dla funkcji podstawowej lub uzupełniającej. Z treści ww. przepisu wynika jednak, że przedmiotowy obowiązek odnosi się po pierwsze do terenów oznaczonych symbolem UO, a nie do każdej z działek gruntu położonych na takim terenie.

Pełnomocnik organu wyjaśnił zarazem, że powyższy zapis nie określa, jakiej dyscypliny sportu dotyczy wskazany nakaz. Realizacja tego postanowienia MPZP może zatem nastąpić poprzez budowę pełnowymiarowego boiska dla każdej, dowolnej dyscypliny sportu (np. boiska do piłki siatkowej, ręcznej, koszykówki, kortu tenisowego, ale też boiska do piłki nożnej).

Ustosunkowując się do zarzutu braku ustalenia w Planie obsługi komunikacyjnej położonej na terenie usług oświaty działki skarżącej nr ew. [...], Sąd pragnie zauważyć, że obowiązkiem organu planistycznego nie jest zapewnienie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej dla każdej z działek gruntu zlokalizowanych w obszarze objętym Planem. Jak trafnie wyjaśnił w tej materii organ w odpowiedzi na skargę i co znajduje potwierdzenie w części graficznej Planu, dla terenu jednostki planistycznej oznaczonej symbolem UO przewidziano obsługę komunikacyjną poprzez drogi publiczne 5KUL, 19 KUD oraz 20 KUD. W sytuacji, gdy niektóre z działek ewidencyjnych na danym terenie nie posiadają bezpośredniego skomunikowania z tymi drogami, to w interesie ich właścicieli leży zapewnienie takiego dostępu, bądź poprzez drogę wewnętrzną, albo poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej. Nie jest to więc zadanie organu gminy.

Nie ma również racji skarżąca podnosząc, że zaprojektowanie wzdłuż planowanej drogi dojazdowej 19 KUD (ul. [...]), szpaleru zieleni od strony należącej do niej działki nr ew. [...] pozbawia jej dostępu do drogi publicznej. Określenie w części graficznej MPZP przebiegu ciągów powiązań przyrodniczych, które jest konsekwencją postanowień § 6 pkt 16 części tekstowej Planu, w żadnym razie nie może być odczytywane jako wykluczające możliwość sytuowania w ich przebiegu zjazdów z dróg publicznych. Przy takim rozumieniu rysunku Planu należałoby w zasadzie przyjąć, że wszystkie nieruchomości położone na terenie objętym Planem przylegające do ulic, wzdłuż których przewidziano szpalery drzew lub krzewów, zostały takiego dostępu do tych ulic pozbawione, co byłoby sprzeczne z racjonalnością lokalnego prawodawcy i celami przyjętej Uchwały.

Wreszcie powinnością Sądu w kontrolowanej sprawie jest ustosunkowanie się do zarzutów skargi dotyczących przekroczenia władztwa planistycznego gminy i nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącej, które w jej ocenie nastąpiło poprzez przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem UO pod usługi oświaty.

Należy w tym zakresie wyjaśnić, że z mocy art. 2 ust. 1 u.z.p., ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest właśnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co stanowi uprawnienie gminy (art. 4 ust. 1). Stosownie do art. 1 ust. 1 u.z.p. przy określaniu przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania, organ zobowiązany jest mieć na uwadze przede wszystkim rozwój zrównoważony jako podstawę tych działań, z uwzględnieniem potrzeby rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza więc, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

W ocenie Sądu Rada [...] wyznaczając teren na cele usług oświatowych działała zgodnie z obowiązującym prawem i w granicach uprawnień gminy przysługujących jej w oparciu o przepisy u.z.p., w zakresie których obowiązkiem rady gminy jest uwzględnienie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego także potrzeb interesu publicznego. Zgodnie z zasadami projektowania tereny osiedli mieszkaniowych i mieszkaniowo-usługowych, oprócz dróg, sieci infrastruktury podziemnej, usług podstawowych, zieleni, terenów wypoczynku i rekreacji, placów zabaw, miejskiej obsługi komunikacyjnej muszą być wyposażone w infrastrukturę społeczną taką jak żłobki, przedszkola, szkoły, usługi zdrowia, a to celem zaspokojenia potrzeb interesu publicznego o znaczeniu społecznym (tak WSA w Warszawie w wyroku 10 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1189/19, CBOSA). W kontekście powyższego wskazać należy, że organ obowiązany był do uwzględnienia tychże potrzeb, dlatego przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowane są działki skarżącej, na cele usług oświatowych było zasadne i nie stanowiło przekroczenia granic władztwa planistycznego. Poza tym potrzeba wyznaczenia na obszarze objętym planem terenu przeznaczonego na cele oświaty została uzasadniona przez Radę względami i potrzebami strukturalnymi Miasta. Wskazana funkcja terenu została przewidziana już w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Z uzasadnienia faktycznego zaskarżonej Uchwały wynika ponadto, że teren przeznaczony w skarżonym Planie pod usługi oświaty jest jednym z ostatnich niezabudowanych obszarów dzielnicy objętej zapisami MPZP. Ustalona funkcja jest zaś niezbędnym uzupełnieniem istniejącej i projektowanej funkcji mieszkaniowej, a rezygnacja z tego ustalenia wykluczałaby możliwość lokalizacji w tym obszarze usług oświatowych, wobec braku na danym terenie nieruchomości Skarbu Państwa. Dodatkowo, w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że występująca dynamika rozwoju Dzielnicy [...] i prognozy demograficzne wskazujące na przyrost liczby mieszkańców tej części miasta, powodują wzrost zapotrzebowania na usługi publiczne, w tym również usługi oświaty. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należą zaś sprawy z zakresu zabezpieczenia potrzeb edukacji publicznej, co oznacza, że gmina ma obowiązek zapewnienia terenów pod ww. cel oświatowy.

Z przedstawionych względów nie można zarzucić Radzie [...], że lokalizacja usług oświatowych zaplanowana została w sposób nieprzemyślany, bądź też, że nie jest ona uzasadniona. Warto przy tym odnotować, jak słusznie podnosi organ w odpowiedzi na skargę, że Plan został przyjęty przez Radę Miasta jeszcze przed nabyciem przez skarżącą Spółkę nieruchomości na terenie przeznaczonym pod usługi oświaty. W kontekście sygnalizowanych zarzutów nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżącej, okoliczność ta nie jest pozbawiona znaczenia, skoro Spółka miała świadomość przeznaczenia ww. terenu.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze (zob. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1656/15, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu taką wartością jest lokalizacja na obszarze objętym planem inwestycji o istotnym znaczeniu lokalnym, tj. usług oświatowych, nauki, sportu i rekreacji. Jak wynika bowiem z akt sprawy uchwalając zaskarżony Plan, Rada wzięła pod uwagę zapotrzebowanie na tym obszarze na tego typu inwestycje i to nie tylko z przyczyn demograficznych, ale także potrzeby zapewnienia zrównoważonego i funkcjonalnego rozwoju obszaru objętego MPZP. Rozstrzygnięcie to wynika również wprost z nałożonego na gminę w art. 7 u.s.g. obowiązku zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. Dlatego też nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że ustalenie przeznaczenia z zakresu usług oświaty dla zagospodarowania terenu, którego właścicielem nie jest gmina miałoby stanowić naruszenie w tym kontekście prawa. Podkreślić należy, że istotą planowania przestrzennego nie jest odzwierciedlenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego relacji własnościowych, a tym bardziej uwzględnienie wszelkich oczekiwań właścicieli.

Tak więc organ planistyczny nie może kierować się wyłącznie prawem własności, czy też walorami ekonomicznymi przestrzeni przy określaniu konkretnego przeznaczenia dla poszczególnych terenów. Wprawdzie z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, ażeby "interes publiczny" uzyskał prymat pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki, to jednak przyjęte w ustawie rozwiązania prawne, oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu ogólnego z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Podzielić należy pogląd doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważenia (M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Szwajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125). Aby osiągnąć miarodajny rezultat wyważenia przeciwstawnych interesów konieczne jest dokonanie prawidłowego wyważenia tych interesów, a to możliwe jest jedynie w oparciu m.in. o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny nieruchomości położonych na terenie objętym studium, a następnie planem.

Biorąc powyższe pod uwagę nie można uznać, aby zapisy MPZP dla terenu oznaczonego symbolem UO, ustalające jego przeznaczenie pod usługi oświaty, a jako uzupełniające – nauki, sportu i rekreacji, nie mieściły się w przewidzianych prawem uprawnieniach organu gminy do ograniczania prawa własności, zgodnie z wymogami poszanowania innych wartości. Nawet bowiem przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu stanowiącego cudzą własność, na określony cel i wskazanie w tym planie warunków i sposobu zagospodarowania, również gdy przeznaczenie i sposób zagospodarowania pozostaje w sprzeczności z zamierzeniami właściciela, nie musi stanowić przekroczenia władztwa planistycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1189/19, CBOSA).

Koncepcja władztwa planistycznego zakłada samodzielność gminy, jak i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (tak Z. Niewiadomski Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 197 - 198, wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, CBOSA). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 8 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Po 1800/01, w myśl art. 101 u.s.g. przymiot strony ma podmiot, który wykaże naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Przesłanką zatem ewentualnego stwierdzenia nieważności uchwały jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, spowodowane naruszeniem porządku prawnego (normy prawa materialnego). Jak uprzednio wskazano, ta przesłanka odpada jednak, gdy został naruszony interes prawny lub uprawnienie, ale jest to zgodne z obowiązującym prawem i dzieje się w granicach kompetencji organu.

W związku z powyższym Sąd doszedł do przekonania, że Rada [...] w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego była umocowana do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze jej działania oraz uwzględniła przy tym w pełni wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności. Powyższe doprowadziło Sąd do uznania, że postanowienia planistyczne obejmujące swoim zakresem teren, na którym położone są działki skarżącej Spółki, jakkolwiek oddziałują na jej interes, to nie stanowią przekroczenia planistycznych uprawnień gminy. Ingerencja w sferę ww. praw skarżącej pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celu społecznego, jakim jest w tym przypadku zabezpieczenie usług oświaty, nauki, sportu i rekreacji.

Podkreślenia wreszcie wymaga, że dopuszczona na spornym terenie lokalizacja tego rodzaju usług, pozostaje w zgodzie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Stosownie do ustaleń Studium przedmiotowe działki położone są w obszarze oznaczonym symbolem (U).20 - tereny rozwoju funkcji usługowych, na których jako priorytetowe ustalono lokalizowanie usług m.in. właśnie z zakresu nauki, szkolnictwa, oświaty i sportu (w tym dużych obiektów sportowych dla organizacji imprez międzynarodowych).

Takie sformułowanie postanowień Studium umożliwia doprecyzowanie profilu usług w MPZP. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.z.p. w ustaleniach MPZP uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Z kolei art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. wskazuje, że wójt/burmistrz/prezydent miasta bada spójność rozwiązać projektu MPZP z polityką przestrzenną gminy określoną w Studium. Zatem na ówczesnym etapie istniała możliwość ustalenia dla omawianych działek jako przeznaczenia podstawowego usług oświaty, a także funkcji uzupełniającej w zakresie nauki, sportu i rekreacji.

W rezultacie wszystkich zaprezentowanych wyżej ocen i konkluzji, tutejszy Sąd uznał, że rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 27 ust. 1 u.z.p. do stwierdzenia nieważności przedmiotowej Uchwały w całości, ani nawet w części dotyczącej terenu UO w odniesieniu do nieruchomości skarżącej.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.