Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2469/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 185 w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 645
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk (spr.), Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 390/15 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w części odmowy prawa do zasiłku.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. II SA/Wa 390/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku. Skarga dotyczyła zaskarżonej decyzji w części odmowy prawa do zasiłku dla bezrobotnego.

W uzasadnieniu wyroku podano, że T.W. w dniu [...] grudnia 2014 r. został zarejestrowany w Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna. Decyzją z tego samego dnia Prezydent [...] orzekł o uznaniu go z dniem [...] grudnia 2014 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją Wojewoda M. Organy zgodnie przyjęły, że strona nie spełniła wymagania określonego w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. aby w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w urzędzie pracy, tj. od [...] grudnia 2014 r. do [...] czerwca 2013 r., T. W. legitymował się 365 dniami uprawniającymi do przyznania prawa do zasiłku. Uwzględnieniu, w jego przypadku podlegał tylko okres zatrudnienia w [...] S.A. w W. od 2 czerwca 2013 r. do 31 października 2013 r., a także okres wypłacanego zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia od 1 listopada 2013 r. do 26 marca 2014 r. Okresy te dały zaś łącznie tylko 298 dni. Organy nie były zaś uprawnione do weryfikacji zaświadczeń lekarskich, na istnienie których powoływał się T. W.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T.W. zarzucił organom niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Podniósł, że powinien otrzymywać zasiłek chorobowy przez dłuższy okres, aniżeli miało to miejsce. W kwestii tej toczy się postępowanie przed sądem powszechnym. Zarzucił również organowi naruszenie art. 156 K.p.a. polegające na rażącym naruszeniu prawa poprzez wydanie decyzji niezgodnie z działalnością Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W uzupełnieniu skargi podniósł zaś, że otrzymał z ZUS zaświadczenie o tym, że m.in. w kwietniu i lipcu 2014 r. jego pracodawca odprowadzał za niego składki na ubezpieczenie.

W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa. W świetle okoliczności faktycznych i zgromadzonych dowodów wynikało, że skarżący nie nabył uprawnień do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ nie spełnił wymagań określonych w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przy ich ocenie organ administracji obowiązany jest bazować na dokumentach, które potwierdzają okresy zatrudnienia lub pobierania zasiłku chorobowego. Nie posiadają one zaś umocowania do samodzielnego ustalania długości okresów zatrudnienia lub innych okresów zaliczanych, jeśli nie wynikają one z dokumentów pochodzących od właściwych organów. Jeżeli natomiast strona podnosi twierdzenia, że jej okres pracy był dłuższy niż wynikający np. ze świadectwa pracy lub że winna pobierać przez dłuższy czas zasiłek chorobowy, to należało przedstawić organowi dokumenty obrazujące podnoszone twierdzenia, np. wyrok Sądu Pracy prostujący świadectwo pracy albo ustalający inne okresy pobierania zasiłku chorobowego. W razie zaniecha przedstawienia takich dowodów nie można skutecznie stawiać organowi zarzutu nieuwzględnienia innych okresów, niż wynikających z posiadanych dokumentów. Analiza akt administracyjnych wykazała, że skarżący nie spełnił ww. przesłanek do przyznania zasiłku, ponieważ w okresie 18 miesięcy przed rejestracją łączny okres zatrudnienia i pobierania zasiłku chorobowego wyniósł 298 dni wobec wymaganych 365.

Odnosząc się do okoliczności wskazanej w uzupełnieniu skargi, że pracodawca odprowadzał składki za skarżącego również w kwietniu i lipcu 2014 r. Sąd stwierdził, że uwzględnienie skargi z powodu naruszenia przez organy przepisów postępowania może nastąpić tylko wtedy, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność ta nie wpłynęłaby zaś na treść decyzji, ponieważ nawet doliczając do okresu 298 dni dodatkowe 61 nie ziściłby się warunek 365 dni. Z kolei zarzut rażącego naruszenia prawa nie pozostawał w związku z realiami sprawy. Wojewoda nie był uprawniony do oceny działalności ZUS, podobnie w niniejszym postępowaniu działalności ZUS-u nie mógł skontrolować Sąd.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. W., reprezentowany przez ustanowionego w ramach prawa pomocy adwokata, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach postępowania, a także uwzględnienie zgłoszonych wniosków dowodowych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu II instancji z powodu naruszenia prawa polegającego na naruszeniu przez Wojewodę przepisów art. 6, 7, 8 i 97 § 1 pkt 4 K.p.a., niezawieszenie postępowania pomimo, że wówczas i nadal jest prowadzone postępowanie dotyczące zwolnień lekarskich skarżącego udzielonych mu po dniu [...] marca 2014 r. (aktualna sygn. akt sprawy przed SR P. to [...]),

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wobec braku zawieszenia przez Sąd postępowania pomimo, że toczy się postępowanie dotyczące zwolnień lekarskich skarżącego, od wyniku której to sprawy (uznania zasadności zwolnień lekarskich, przyznania świadczenia rehabilitacyjnego) zależy, czy skarżący spełni warunki do uzyskania prawa do zasiłku,

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo, że w toku postępowania złożono do akt dokumenty, które winny zostać dopuszczone jako dowód, tj. zwolnienie lekarskie za okres od dnia [...] marca do dnia [...] kwietnia 2014 r., dokumentacja z której wynika, że ostatni pracodawca skarżącego zapłacił składki na ubezpieczenie skarżącego za kwiecień i lipiec 2014 r., dokumentacja ze szpitala z której wynika, że przebywał on w szpitalu z powodu pogryzienia przez psa w okresie [...] sierpnia 2014 r. - zgodnie z którymi skarżący spełnia wymagania określone w art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez kolejne 104 dni, a Sąd wojewódzki mógł samodzielnie ocenić te dowody z dokumentów,

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależytą ocenę złożonych do akt sprawy dokumentów i przyjęcie, że:

a) były one niewystarczające do uznania, że spełnia on kryteria z art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i że winien wykazać okoliczność, że powinien pobierać zasiłek chorobowy przez dłuższy okres, stosownym dokumentem, podczas gdy przedłożył wystarczające dokumenty w postaci zwolnień lekarskich, dokumentacji szpitalnej i informacji z ZUS i dokumenty te spełniają kryteria dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, a Sąd nie jest uprawniony do ich samodzielnego badania,

b) okres wskazany w informacji ZUS (04 i 07.2014) jest niewystarczający do uznania, że skarżący spełnił kryteria z art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, podczas gdy okresy te w połączeniu z okresami wskazanymi w zwolnieniach ZUS-ZLA za okresy 27.03 - 24.04 oraz karcie informacyjnej ze szpitala łącznie dają 104 dni i sprawiają, że spełnia kryteria do uzyskania prawa do zasiłku.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że w okresie 18 miesięcy licząc od dnia 2 czerwca 2013 r. był zatrudniony przez 152 dni, a następnie od dnia 1 listopada 2013 r. do 26 marca 2014 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim - 146 dni, łącznie 298 dni. Dla wykazania brakujących 67 dni przedłożył kilka zwolnień lekarskich za okres od 27 marca do 24 kwietnia 2014 r. Jeżeli Sąd uznał, że fakt pozostawania skarżącego w sporze z ZUS wpływa na wiarygodność lub moc tych zwolnień, to winien był zawiesić postępowanie w sprawie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tego sporu, czego jednak nie uczynił. Przez to "przepadło" skarżącemu 29 dni. Przedłożył ponadto informację z ZUS o tym, że za kwiecień i lipiec 2014 r. jego ostatni pracodawca uiścił składki ubezpieczeniowe. Sąd uznał jednak tę okoliczność za obojętną dla sprawy pomimo, że po uwzględnieniu tego okresu wynoszącego 61 dni i zsumowaniu ich z dniami objętymi zwolnieniami lekarskimi z okresu od 27 marca do 24 kwietnia, łącznie dałoby to 90 dni i uprawniało skarżącego do otrzymania zasiłku. Przedłożył on również dokumenty ze szpitala za okres [...] sierpnia 2014 r., czyli za kolejne 14 dni, i one również mogły być dodane do wymaganego okresu. Nieuznanie przedłożonych dokumentów było nieprawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) zwana dalej w skrócie P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej też NSA) jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd pierwszej instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, nie wszystkie podniesione zarzuty są sprecyzowane w stopniu umożliwiającym ustalenie granic skargi kasacyjnej, co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 zd. 1 P.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Po drugie zaś, nie wszystkie przepisy wskazane jako przedmiot naruszenia przez Sąd I instancji miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., którego to przepisu Sąd nie stosował, jest błędne. W związku z tym, że Sąd pierwszej instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. to zarzut niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. winien być powiązany z art. 151 P.p.s.a.

Uznać jednak należy, że wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej i dlatego podlega rozpoznaniu. Postawione zarzuty skargi kasacyjnej nie wszystkie zasługiwały na uwzględnienie. Za skuteczny uznano zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej połączono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 97 § 4 K.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania, pomimo, że wówczas i nadal toczy się postępowanie przed sądem powszechnym dotyczące zwolnień lekarskich skarżącego udzielonych po dniu 26 marca 2014 r. o przyznanie prawa do świadczenia chorobowego. Okoliczność ta została potwierdzona przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie jako osoba bezrobotna zarejestrował sie w dniu [...] grudnia 2014 r., i w tym też dniu Prezydent Miasta S. uznał T. W. za osobę bezrobotną (pkt 1 decyzji) oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku (pkt 2). Z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w W. z dnia [...] października 2014 r. wynika, że skarżący jeszcze przed rejestracją jako osoba bezrobotna wystąpił z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. o świadczenie rehabilitacyjne, ale wymienioną decyzją odmówiono mu przyznania tego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji winien był ocenić ewentualny wpływ prowadzonego postępowania o przyznanie świadczenia rehabilitacyjnego względem nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Sąd pierwszej instancji takich rozważań nie przeprowadził i nie uczynił elementem stanu faktycznego sprawy tej okoliczności.

Instytucja zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. opiera się na założeniu, że organ rozstrzygający daną sprawę nie jest w stanie prowadzić postępowania administracyjnego, albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" użyte w tym przepisie należy rozumieć tak, że jest to kwestia, która pozostaje poza właściwością danego organu i w dodatku bez jej rozstrzygnięcia nie można dalej prowadzić postępowania. Należy jednak zauważyć, że to, co jest owym zagadnieniem wstępnym zależy od tego, co jest przedmiotem sprawy głównej, a to z kolei wynika z przepisów prawa materialnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.

W przedmiotowej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ten związek istnieje z racji treści art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1065) to jest pobierania zasiłku chorobowego. Problematykę pobierania zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego reguluje ustawa z dnia 25 czerwca 1990 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 1368). Maksymalny okres pobierania zasiłku chorobowego wynosi 182 dni (art. 8), po zakończeniu pobierania zasiłku chorobowego na podstawie art. 18 ust.1wyżej cytowanej usatwy, ubezpieczonemu, który po wyczerpaniu zasiłku chorobowego jest nadal niezdolny do pracy, a dalsze leczenie lub rehabilitacja lecznicza rokują odzyskanie zdolności do pracy może być przyznane świadczenie rehabilitacyjnego na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy (art. 18 ust. 2). Ilekroć w przepisach o ubezpieczeniu społecznym, o ubezpieczeniu zdrowotnym, o emeryturach i rentach, a także w przepisach, które uzależniają uprawnienia od dochodu rodziny, jest mowa o zasiłku chorobowym, należy przez to rozumieć również świadczenie rehabilitacyjne (art. 21).

W kontekście przytoczonych przepisów nie budzi wątpliwości, że dla celów ustawy o promocji zatrudnienia i rynków pracy okres pobierania świadczenia rehabilitacyjnego należy traktować na równi z okresem pobierania zasiłku chorobowego. Dlatego też przed prawomocnym rozstrzygnięciem sprawy świadczenia rehabilitacyjnego, sprawa o zasiłek dla bezrobotnych winna zostać zawieszona, gdyż zaistniała podnoszona w skardze kasacyjnej przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Naruszenie przepisów postępowania może zostać zakwalifikowane do naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jeżeli powoduje wpływ na treść przyjętego rozstrzygnięcia. Rację ma skarżący kasacyjnie, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzono z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie może być bowiem uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w danej sprawie i bez rozważenia tych przepisów w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 K.p.a. a sposób jego realizacji precyzuje art. 77 § 1 K.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i prawidłowe ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy pozwala na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne - czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji - uchybia przepisom art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a uzasadnienie decyzji organów obu instancji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji nie odzwierciedla w dostateczny sposób ustaleń faktycznych, a rozważania organów nie nawiązują do materiału dowodowego i przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, zważywszy że w pkt 2 odmawia przyznania zasiłku dla bezrobotnych, jest zbyt ogólnikowe i lakoniczne, a nadto nie zawiera wyczerpujących ustaleń faktycznych i ich rozważenia w świetle stanu prawnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest uzasadnieniem pełniejszym, ale również nie zawiera wyczerpującej oceny materiału dowodowego sprawy w aspekcie uprawnienia strony do zasiłku dla bezrobotnych. Analiza zgromadzonego przez ograny administracji materiału dowodowego winna skutkować tym, że przedmiotem oceny należało uczynić prowadzenie postępowania przed sądem powszechnym o świadczenie rehabilitacyjne w aspekcie oceny prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a także innych okresów, na które wskazuje skarżący, uznając, że mają one wpływ na uzyskania wspomnianego zasiłku. Z tych też przyczyn nie zasługuje na akceptację stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, że przedmiotem zaskarżenia była decyzja Wojewody Mazowieckiego, gdyż decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie świadczenia rehabilitacyjnego była elementem materiału dowodowego rozpoznawanej sprawy. Powyższe kwestie pozostały także poza oceną Sądu pierwszej instancji. Przypomnieć też należy, że stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 P.p.s.a. są zarówno akta sądowe jak i akta administracyjne.

Sąd pierwszej instancji dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Pamiętać też należy, że przepis art. 151 P.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli działania administracji publicznej. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy orzekające będą związane oceną prawną wynikającą z uzasadnienia wyroku.

W kontekście wyżej naprowadzonych uwag nie mógł okazać się również zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., bowiem okoliczność wskazana przez kasatora, jako przesłanka zawieszenia postępowania nie powstała na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, a istniała jeszcze przed rejestracją skarżącego, jako osoby bezrobotnej.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., że skarga mocodawcy nie została uwzględniona, pomimo, że w toku postępowania złożone zostały do akt sprawy dokumenty (zwolnienia lekarskie) i Sąd pierwszej instancji mógł samodzielnie ocenić te dowody, albowiem są one dokumentami urzędowymi.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Skoro w sprawie o świadczenie rehabilitacyjne istnieje właściwość sądu powszechnego, to tylko ten sąd może wiążąco wypowiedzieć się w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając zaskarżoną decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.