Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 458/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 124 ust. 1, art. 124 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 502/20 w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 lutego 2020 r. nr N-VII.7581.2.1.2020 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 502/20 oddalił skargę T.S. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 12 lutego 2020 r., nr N-VII.7581.2.1.2020 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Pismem z 12 stycznia 2021 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 9 i art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.), przez zaniechanie uchylenia decyzji Wojewody Podkarpackiego z 12 lutego 2020 r. pomimo przeprowadzenia przez organy administracji postępowania w niniejszej sprawie wbrew zasadzie prawdy obiektywnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na wydaniu decyzji Burmistrza P. przed wyznaczonym terminem wnoszenia uwag do sprawy, pomimo braku odpowiedzi Burmistrza P. na pisemne zapytanie skarżącego dot. sprawy, a także pomimo przeprowadzenia wizji lokalnej nieruchomości i rokowań przed doręczeniem zawiadomienia o wizji skarżącemu, jak również przy pominięciu, iż z winy wnioskodawcy nie doszło pomiędzy stronami do rokowań określonych w przepisie art. 124 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, albowiem wnioskodawca w toku postępowania, wskazał nieprawidłowy termin spotkania w zawiadomieniu o wizji lokalnej i rokowaniach, celem uniknięcia konieczności przeprowadzenia rokowań, a tym samym uniemożliwiono skarżącemu czynny udział w postępowaniu (wnioskodawca po nieprawidłowym zawiadomieniu o wizji lokalnej i rokowaniach sporządził protokół, w którym stwierdza, że skarżący został powiadomiony) - które to okoliczności nie zostały przez Sąd I instancji wzięte pod uwagę wskutek błędnego stwierdzenia, iż nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia, a nadto skarżący korzystał z dostępu do akt sprawy, podczas gdy prawidłowa analiza tych okoliczności nie może prowadzić do wniosku innego, aniżeli do stwierdzenia, że doszło do oczywistego naruszenia praw strony do czynnego udziału w postępowaniu oraz słusznego interesu strony;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez zaniechanie uchylenia decyzji Wojewody Podkarpackiego z 12 lutego 2020 r. pomimo braku interesu publicznego w modernizacji linii przesyłowej dla jednego z mieszkańców w sposób naruszający własność innego mieszkańca bez ustanowienia choćby stosownej służebności przesyłowej, przy jednoczesnym nie wzięciu pod uwagę przesłanki najmniejszej uciążliwości przebiegu linii wskazanej w decyzji dla skarżącego, mimo, iż faktycznie przebieg linii wskazany przez wnioskodawcę w sposób istotny ogranicza korzystanie i w przyszłości przeznaczenie nieruchomości, a nadto wbrew stanowisku Sądu, modernizacja linii polegająca na budowie słupa linii nN oraz linii kablowej nN pociąga za sobą istotne zmiany w sposobie zagospodarowania działki oraz spowoduje jeszcze większe ograniczenia w korzystaniu z niej, bowiem powoduje na działce wydzielenie pasa technologicznego na trwałe oraz ustanowienie służebności przesyłu, spowoduje istotne ograniczenia możliwości zabudowy czy wykorzystywania działki dla celów rekreacyjnych - czego Sąd I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę, bezkrytycznie podchodząc do wniosków P. S.A. i w żaden sposób nie odnosząc się do przedstawionych w skardze zarzutów braku interesu publicznego;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 8 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez zaniechanie uchylenia decyzji Wojewody Podkarpackiego z 12 lutego 2020 r. na skutek dokonania niepełnej, nieobiektywnej i jednostronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącego podniesionych w skardze, w szczególności zaniechanie dokonania jakichkolwiek ustaleń co do stopnia uciążliwości inwestycji dla skarżącego oraz istnienia interesu publicznego, podczas gdy organy postępowania powinny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego wydać rozstrzygnięcie w danej sprawie - zaś w przeciwnym razie Wojewódzki Sąd Administracyjny winien wyeliminować z obrotu prawnego decyzję wydaną z naruszeniem powyższych dyrektyw, a w niniejszej sprawie ograniczył się jedynie do lakonicznego wskazania, że nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów, w żaden sposób nie uzasadniając swojego stanowiska.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął postawione zarzuty, podkreślając naruszenie jego prawa własności i brak niezbędności inwestycji w lokalizacji wnioskowanej przez P. S.A.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, przy czym poszczególne zarzuty dotyczą łącznie szeregu przepisów wymienionych w powiązaniu. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną pozwala uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów, zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie w odniesieniu odrębnie do każdego ze wskazanych przepisów.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. postawiony w kontekście tezy, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do prowadzenia rokowań, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65; dalej: u.g.n.). Z tego względu nie ma istotnego wpływu na uznanie faktu przeprowadzenia rokowań podnoszony zarzut, że wnioskodawca wskazał nieprawidłowy termin wizji lokalnej, uniemożliwiając udział w tej czynności. Wizja lokalna nie wyczerpywała procedury rokowań, jak wskazał Sąd I instancji, inwestor zwracał się do skarżącego z propozycją umownego załatwienia rozliczeń w związku z realizacją inwestycji pismami z 10 października 2017 r., (doręczone w dniu 16 października 2017 r. wraz z projektem umowy) i z 10 września 2018 r. (doręczone w dniu 28 września 2018 r. wraz z projektem umowy). Wizja lokalna miała miejsce 15 maja 2018 r., o czym zawiadomienie doręczono, już po jej przeprowadzeniu, 18 maja 2018 r. Po wizji inwestor kontaktował się ze skarżącym w sprawie porozumienia (rokowań) pismem z dnia 10 września 2018 r. Na tej podstawie Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował, że w sprawie przeprowadzone zostały rokowania.

Natomiast w toku postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji, w dniu 12 czerwca 2019 r. przeprowadzono rozprawę, na której skarżący był obecny, w dniu 16 października 2019 r. skarżący został poinformowany o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie w dniu 24 października 2019r., a decyzja została wydana 15 listopada 2019 r. Nadto, skarżący w toku postępowania korzystał z dostępu do akt sprawy, sporządzając kserokopie żądanych dokumentów. Na tej podstawie Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżący miał zapewniony udział w postępowaniu. Zarzut kasacyjny podniesiony w tym zakresie nie jest uzasadniony.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 u.g.n. postawiony w kontekście tezy, że brak jest interesu publicznego w modernizacji linii przesyłowej, a jej modernizacja wprowadza trwale ograniczenia w korzystaniu z działki. Odnosząc się do tej kwestii należy wyjaśnić, że wydanie decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. służy uzyskaniu przez inwestora tytułu prawnego do gruntu, celem realizacji inwestycji, a nie ustalaniu jej celowości, przebiegu czy parametrów. Jak wskazał Sąd I instancji, w sprawie została wydana, pozostająca w obrocie prawnym, ostateczna decyzja Burmistrza P. z 12 października 2017 r., ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji pod nazwą "budowa napowietrznej stacji transformatorowej w miejscowości R. wraz z nawiązaniami do linii SN i nN na działkach nr ewid. [..] obr. R., gm. P.", obejmująca działkę skarżącego. Decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest wydawana zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie mogło przy tym dojść do naruszenia w sprawie art. 6 u.g.n., albowiem zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n., celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 80 k.p.a. postawiony w kontekście tezy, że nie dokonano w sprawie adekwatnej oceny stopnia uciążliwości inwestycji dla skarżącego. Parametry i przebieg linii na działce skarżącego wynikają z decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło zgodnie z tą decyzją, a jej załącznik graficzny nie wskazuje alternatywnych tras przebiegu lokalizacji linii nN i budowy słupa.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.