Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt I SA/Go 325/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2025-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędzia WSA Damian Bronowicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi H. D. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności 1. Uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...], w całości. 2. Zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

H. D. (zwana dalej jako: skarżąca, strona) wniosła skargę na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej jako: Dyrektor OR, organ, organ odwoławczy) z dnia [...] r. o nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności.

W sprawie został ustalony przez organ następujący stan faktyczny.

W dniu 8 sierpnia 2024 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek H. D. o wypłatę pomocy na zalesianie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) na rok 2024. W niniejszym piśmie strona zwróciła się z prośbą o pozytywne rozpatrzenie wniosku złożonego po terminie składania wniosków. H. D. wyjaśniła, iż w dniu 8 sierpnia 2024 r. przeglądając swoje sprawy na e-wniosku zauważyła, iż wniosek o wypłaty na zalesienia gruntów rolnych (PROW 2004-2006) znajduje się w statusie roboczy i nie został wysłany do ARiMR, w związku z tym niezwłocznie go wysłała.

Postanowieniem z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (dalej jako: Kierownik Biura Powiatowego, organ I instancji) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że wniosek o wypłatę płatności na zalesienia gruntów rolnych (PROW 2004-2006) na rok 2024 należało złożyć w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 15 lipca 2024 r. i termin ten nie podlega przywróceniu. Kierownik Biura podkreślił, że zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – zwanej dalej "Kpa", gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Do kategorii innych uzasadnionych przyczyn wskazujących na konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zdaniem organu I instancji należy zaliczyć upływ terminu do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesienia gruntów rolnych (PROW 2004-2006) na rok 2024.

W zażaleniu na ww. postanowienie strona zgłosiła prośbę o obsłużenie wniosku na zalesianie gruntów rolnych i wypłatę z odsetkami karnymi oraz pozytywne załatwienie sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] r.

W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor OR wskazał, że w przypadku H.D. wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) został złożony w dniu 8 sierpnia 2024 r. Tym samym strona przekroczyła o 24 dni termin, o którym mowa w § 6 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2024 r., poz. 455) - zwanego dalej "Rozporządzeniem RM", tj. dzień 15 lipca 2024 r. Złożenie wniosku do 15 lipca 2024 r. uzależniało w omawianej sprawie pozytywne uznanie, iż wniosek został złożony w przewidzianym przepisami prawa terminie.

Dyrektor zaznaczył, że termin zawarty w § 6 ust. 3 Rozporządzenia RM zakreśla ramy czasowe, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków strony w ramach administracyjnoprawnego stosunku prawnego i jako taki nie może być zmieniany lub przedłużany przez organ administracji. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, skutkując wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o płatność na zalesianie.

Następnie podkreślił, że skoro wskazany w § 6 ust. 3 Rozporządzenia RM, termin na złożenie wniosku o płatność na zalesianie - tj. od dnia 1 czerwca do dnia 15 lipca - jest terminem materialnoprawnym, to nie ma możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu. Terminy prawa materialnego podlegają przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Zachowanie terminu lub uchybienie temu terminowi powoduje bowiem wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony, kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. W omawianym przypadku będzie to brak możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku strony o płatność na zalesianie na rok 2024 r.

Uwzględniając powyższe organ podkreślił, że złożenie wniosku o płatność na zalesianie jest czynnością mającą wpływ na powstanie i treść, zmianę lub wygaśnięcie prawa lub roszczenia materialnego. Złożenie bądź nie złożenie w wymaganym terminie ww. wniosku decyduje o sytuacji materialnoprawnej, tj. ma bezpośredni wpływ na sferę praw beneficjenta pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych, czyli bezpośredni wpływ na wypłatę bądź brak wypłaty pomocy na zalesianie.

W konsekwencji Dyrektor stwierdził, że uchybienie przez stronę terminowi do złożenia wniosku o płatność na zalesianie, uprawniało organ I instancji do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności na zalesianie. Skoro termin określony w Rozporządzeniu RM jest terminem materialnym, to jego przekroczenie musi skutkować dla strony negatywnymi konsekwencjami w sferze jej materialnoprawnych uprawnień. Musi zatem prowadzić do wygaśnięcia uprawnienia do wypłaty, przyznanej wcześniej ostatecznymi decyzjami płatności. Dlatego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę pomocy na zalesianie gruntów rolnych na rok 2024, z przyczyn przedmiotowych polegających na upływie materialnoprawnego terminu, znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach.

Dyrektor OR podkreślił, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 Kpa powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. W świetle dokumentacji zgromadzonej w sprawie H. D. organ odwoławczy wskazał, iż słusznie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyjął, że upływ terminu - określonego w § 6 ust. 3 Rozporządzenia RM - na złożenie wniosku o pomoc zaliczyć należy do kategorii "innych uzasadnionych przyczyn" wskazujących na konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Tym samym prawidłowo została w niniejszej sprawie zastosowana regulacja wynikająca z art. 61a § 1 Kpa.

Dyrektor OR odnosząc się do prośby strony o obsłużenie wniosku i wypłatę płatności za zalesianie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) z odsetkami karnymi stwierdził, iż nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku o płatność na zalesianie złożonego w dniu 8 sierpnia 2024 r. albowiem nie ma podstaw prawnych w tym przepisów prawa umożliwiających dokonanie takich czynności.

Organ II instancji stwierdził, że za niemożliwe jest uznanie daty 8 sierpnia 2024 r. za dzień złożenia wniosku, gdyż zgodnie z § 6 ust 3 wniosek o płatność na zalesianie składa się na formularzu, udostępnionym przez Agencję, w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 15 lipca danego roku. Strona uczyniła to 23 dni po ostatecznym terminie. Wobec powyższego zgodnie z art. 61a § 1 Kpa w ocenie Dyrektora OR należało odmówić wszczęcia postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła H. D. W treści skargi zwróciła się z prośbą o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o wypłatę pomocy na zalesienie gruntów rolnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - zwanej dalej "P.p.s.a.".

Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 134 §, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Na wstępie należy zauważyć, że dnia 8 sierpnia 2024 r. skarżąca złożyła wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych. Jest to zatem wniosek, o którym mowa w § 10 ust. 4 Rozporządzenia RM. Uwaga ta jest istotna, ponieważ termin na złożenie tego wniosku wskazany jest w § 10 ust. 5 Rozporządzenia RM. Regulacja ta stanowi, że przepis § 6 ust. 3, do wniosku o wypłatę, stosuje się odpowiednio. Z kolei zgodnie z § 6 ust. 3 Rozporządzenia RM wniosek o przyznanie płatności składa się na formularzu, udostępnionym przez Agencję, w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 15 lipca danego roku.

Powyższe oznacza, że w postanowieniach wydanych przez organy obu instancji, błędnie wskazano jako podstawę prawną wyłącznie § 6 ust. 3 Rozporządzenia RM.

Równocześnie nieprawidłowo przyjęto, że termin na złożenie wniosku o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych jest terminem materialnym.

Jak wskazuje bowiem jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego termin na złożenie wniosku o wypłatę płatności, o którym mowa jest w § 10 ust. 5 Rozporządzenia RM jest terminem instrukcyjnym (wyroki NSA z: 6 lipca 2022 r. sygn. akt I GSK 933/21, z 18 października 2018 r. sygn. akt I GSK 1134/18 i I GSK 1164/18; 11 czerwca 2019 r. sygn. akt I GSK 1316/18; 23 października 2019 r. sygn. akt 1759/18, z 7 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1159/14). W orzeczeniach tych podnosi się m.in., że regulacje zawarte w § 6 i § 10 Rozporządzenia RM dotyczą dwóch odrębnych sytuacji. Norma zawarta w § 6 znajduje zastosowanie, gdy producent rolny zwraca się do kierownika biura ARiMR z wnioskiem o przyznanie płatności. Z kolei wniosek, o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia, dotyczy wypłaty należności w postaci premii pielęgnacyjnej i premii zalesieniowej przysługującej za dany rok. Nie jest to więc wniosek o przyznanie płatności, ponieważ kwestia przyznania płatności rozstrzygana jest na podstawie decyzji wydawanej w oparciu o § 10 ust. 2 rozporządzenia w następstwie pierwotnego wniosku o przyznanie płatności na zalesienie składanego na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Różnica pomiędzy wnioskiem o przyznanie płatności, a wnioskiem o jej wypłatę ma istotne znaczenie, także dla terminów na ich złożenie. Termin określony w § 6 ust. 3 dotyczy bowiem złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesienie. Natomiast § 10 ust. 5 dotyczy wyłącznie terminu wypłaty premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej w kolejnych latach po przyznaniu pierwszej płatności. Zatem o ile pierwszy z powołanych terminów, inicjujący powstanie relacji materialnoprawnej w postaci przyznania płatności, należy uznać za termin o charakterze materialnym, o tyle charakteru takiego nie ma już termin z § 10 ust. 5 Rozporządzenia RM, który związany jest z samą wypłatą środków finansowych wcześniej przyznanych na mocy decyzji. Użyte w omawianym przepisie odesłanie do odpowiedniego stosowania § 6 ust. 3, nie będzie w tym przypadku oznaczało stosowania tej regulacji wprost, lecz z uwzględnieniem specyfiki wniosku, który dotyczy jedynie wypłaty środków, czyli swego rodzaju konsekwencji decyzyjnego przyznania prawa do płatności.

Upływ ww. terminu nie może skutkować wygaśnięciem prawa przyznanego wcześniejszą decyzją, co mogłoby być efektem upływu terminu prawa materialnego. Nie jest on też terminem prawa procesowego, gdyż złożenie wniosku o wypłatę płatności nie wszczyna postępowania administracyjnego, którego zwieńczeniem byłoby wydanie indywidualnego aktu administracyjnego, jak i nie wyznacza granic czasowych dla dokonania czynności procesowej w toku postępowania administracyjnego. Ma on jedynie charakter porządkowy, wyznacza standardy postępowania w zakresie wypłaty płatności premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej, nie wywołując przy tym – co do zasady – bezpośrednio dla wnioskodawcy negatywnych skutków prawnych materialnych czy procesowych.

W tym stanie rzeczy, złożenie wniosku o wypłatę płatności na zalesianie po upływie terminu o którym mowa w § 10 ust. 5 rozporządzenia, nie uprawniało organów do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wniosek o wypłatę płatności jest bowiem konsekwencją przyznanej już wcześniej producentowi rolnemu pomocy, na podstawie decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesianie, która wypłacana jest następnie w ratach, po uprzednim złożeniu wniosku. Określony w § 10 ust. 5 Rozporządzenia RM termin stanowi jedynie termin instrukcyjny, którego uchybienie nie może stwarzać dla strony negatywnych skutków w sferze jej materialnoprawnych uprawnień. Omawiany termin ma jedynie na celu zmotywowanie producentów rolnych do składania wniosków o wypłatę płatności w kolejnych latach po jej przyznaniu i nie może prowadzić do wygaśnięcia uprawnienia do wypłaty przyznanej wcześniej płatności. Uchybienie terminu instrukcyjnego nie jest "inną uzasadnioną przyczyną", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. i nie mogło stanowić podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie.

Złożony przez skarżącą wniosek o wypłatę płatności za 2024 rok winien być merytorycznie rozpoznany przez właściwe organy.

Z tych wszystkich względów, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.