Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 459/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1-2, art. 37 ust. 1, art. 37 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 28 listopada 2023 r., nr LV/203/2023 w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie części nieruchomości stanowiących własność Gminy Mikołajki stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Mikołajkach (dalej jako: "organ" lub "Rada Miejska"), w dniu

28 listopada 2023 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g.") w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.) dalej jako "u.g.n.", podjęła uchwałę Nr LV/203/2023 w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie części nieruchomości stanowiących własność Gminy Mikołajki (dalej jako: "Uchwała").

W skardze na powyższą Uchwałę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "skarżący"), podniósł, że zgoda na zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości powyżej 3 lat w trybie bezprzetargowym może nastąpić tylko i wyłącznie na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n. W ocenie skarżącego, obowiązek zastosowania przetargowego trybu wydzierżawiania nieruchomości nie został uwarunkowany kwestią, czy umowa dzierżawy zawierana jest po raz pierwszy, czy jest to kolejna umowa zawierana między tymi samymi stronami i dotyczy tej samej nieruchomości. Wobec powyższego, w przypadku zamiaru wydzierżawienia nieruchomości powyżej 3 lat, rada gminy winna w tym zakresie wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia ww. umowy.

Natomiast nieruchomość będąca przedmiotem procedowania w tym trybie przez radę gminy, winna zostać uprzednio umieszczona w wykazie nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie, sporządzonym na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a także zamieszcza na stronach internetowych właściwego urzędu. Przepis ten ustala procedurę służącą wprowadzeniu nieruchomości stanowiącej własność gminy do obrotu. Pierwszym etapem postępowania winno być umieszczenie nieruchomości w wykazie nieruchomości przeznaczonych do zbycia, oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. Celem umieszczenia nieruchomości w wykazie jest bowiem zachowanie jawności dysponowania nieruchomościami przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, a także umożliwienie wszystkim zainteresowanym ubiegania się o nabycie prawa do nieruchomości umieszczonych w wykazie. Wykaz też ma na celu umożliwienie zgłaszania roszczeń dotyczących nieruchomości umieszczonych w wykazie, zanim zostaną one zbyte, a także umożliwienie osobom uprawnionym skorzystania z prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości. W wykazie zamieszcza się nieruchomości przeznaczone do zbycia zarówno w trybie przetargowym, jak i bezprzetargowym. Zamieszczenie w wykazie konkretnej nieruchomości powinno uruchamiać procedurę, której końcowym etapem byłoby zawarcie umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy.

Funkcją tego przepisu jest zapewnienie odpowiedniej przejrzystości i efektywności gospodarowania majątkiem publicznym.

Z przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego wynika, że została ona podjęta bez uprzednio sporządzonego wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę. Wykaz nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Mikołajki przeznaczonych do wydzierżawienia bez przetargu obejmujących nieruchomości wymienione w zaskarżonej uchwale został sporządzony i podany do publicznej wiadomości w dniu 16 stycznia 2024 r., ponad miesiąc po podjęciu uchwały nr LV/203/2023 Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 28 listopada 2023 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie części nieruchomości stanowiących własność Gminy Mikołajki.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.

Podniosła, że z zarzutami sformułowanymi w treści skargi oraz ich uzasadnieniem nie sposób się zgodzić.

Nie sposób się zgodzić, jakoby Rada Miejska uchybiła obowiązkowi wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego. Rada Miejska w § 1 Uchwały wyraża zgodę na zawarcie w formie bezprzetargowej kolejnej umowy z dotychczasowym dzierżawcą do dnia 15 października 2038 r. Tym samym, już w samej treści, stosując podstawową wykładnię językową, rada wyraża bezpośrednio zgodę na zawarcie umowy w formie bezprzetargowej, a tym samym a contrario wyraża zgodę na zawarcie umowy z odstąpieniem od trybu przetargowego, który jest regułą. Odstąpienie od przetargu w tym wypadku wyrażone zostało w Uchwale, a jej przedmiotem jest indywidualnie oznaczona nieruchomość. Zgoda ta ma zatem charakter konkretny, indywidualny, dotyczący skonkretyzowanego przypadku. Rada Miejska, wyrażając zgodę na zawarcie umowy w formie bezprzetargowej, jednocześnie wyraziła zgodę na odstąpienie od organizacji przetargu.

Działanie Rady Miejskiej nie może stanowić istotnego naruszenia prawa.

Ponadto organ stwierdził, że przyjęta przez Wojewodę rygorystyczna wykładnia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 4 u.g.n. nie znajduje oparcia w przepisach prawa, a nawet przyjęcie naruszenia w pewnym stopniu przepisów prawa nie pozwala na przypisanie naruszeniu waloru istotnego. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 u.g.n., właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. Treść wskazanego przepisu traktuje o nieruchomościach "przeznaczonych". Należy stwierdzić, że chodzi o nieruchomości, na których zbycie lub oddanie w określone posiadanie wyraziła zgodę rada gminy, a więc po pierwsze decyzja taka miała charakter właściwego uznania, po drugie została ukonstytuowana prawnie. Brak bowiem zmaterializowania w postaci właściwej uchwały nie pozwala uznać, że nieruchomość jest przeznaczona do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. Wszak rada gminy przy podejmowaniu uchwały może nie uzyskać wymaganej większości, co należy interpretować jako brak zgody na dokonanie wskazanych czynności.

W przedmiotowej sprawie wykaz został opublikowany z zachowaniem 21-dniowego terminu; w tym też czasie nie doszło do zawarcia umowy dzierżawy. Organ czekał bowiem na zgłoszenie ewentualnych praw przysługujących innym osobom względem tejże nieruchomości. Zachowana została zatem zarówno faktycznie, jak i formalnie zasada jawności która jest głównym założeniem art. 35 ust. 1 u.g.n. Tym samym, brak jest jakiegokolwiek skutku negatywnego w tym, czy wykaz został opublikowany przed podjęciem Uchwały, czy już po jej podjęciu; wszak i w jednym i w drugim przypadku organ wstrzymywał się przed podjęciem jakichkolwiek dalszych czynności przez czas opublikowania wykazu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne

prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA

i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt

II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

W świetle powyższych kryteriów, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały Rady Miejskiej w Mikołajkach w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie części nieruchomości stanowiących własność Gminy Mikołajki w formie bezprzetargowej. A więc jest ona objęta zakresem art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Należy zauważyć, że jako podstawę prawną uchwały wskazano przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w zw. z art. 37 ust. 4 u.g.n. W § 1 Rada wyraziła zgodę na zawarcie w formie bezprzetargowej do dnia 15 października 2038 r. kolejnej umowy dzierżawy z dotychczasowym dzierżawcą, której przedmiotem będzie część nieruchomości gruntowych oznaczonych numerami geodezyjnymi 424/3, 204 i 427/15 o łącznej powierzchni całkowitej 2826 m2, położonych w granicach obrębu geodezyjnego Mikołajki.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. – do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Taką szczególną ustawą jest zaś ustawa o gospodarce nieruchomościami, która wprowadziła wymóg przetargowego trybu zawierania m.in. umów dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów (a z takim przypadkiem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie), o których mowa w art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n., nie może stanowić upoważnienia do podjęcia uchwały na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa o gospodarce nieruchomościami. Stąd też uchwała wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. nie może odmiennie regulować zasad ustawowych.

Przepisy zamieszczone w art. 37 ust. 4 u.s.g. należy potraktować jako lex specialis w stosunku do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., a zatem wyłączona jest możliwość zastosowania do umów dzierżawy nieruchomości gminnych wskazanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 37 ust. 4 u.g.n. - zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

Można zatem przyjąć, że w myśl art. 37 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.g.n., zasadą jest zbywanie oraz zawieranie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiących własność gminy w drodze przetargu. Przetarg bowiem, jako jeden ze sposobów zawierania umowy, zapewnia udział według jednolitych reguł postępowania wszystkim zainteresowanym zawarciem umowy oraz wybór najkorzystniejszej oferty spośród ofert zgłoszonych przez uczestników postępowania przetargowego. Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów wymaga indywidualnej zgody wojewody, rady lub sejmiku.

Samo wprowadzenie możliwości wyrażania przez radę gminy zgody na odstępowanie od ustawowej zasady przetargowego trybu oddawania nieruchomości w użytkowanie, najem lub ich wydzierżawiania ustawodawca uznał za wyjątek. Każdy wyjątek powinien być interpretowany ścieśniająco i z poszanowaniem nadrzędnego celu jakim jest zapewnienie podmiotowi publicznemu odpowiednich, pożądanych ze względów ogólnospołecznych, efektów finansowych (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 123/16).

Wskazać w tym miejscu należy na treść art. 35 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem - właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a także zamieszcza się na stronach internetowych właściwego urzędu. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przekazuje wykaz wojewodzie, w celu jego zamieszczenia na stronie podmiotowej wojewody w Biuletynie Informacji Publicznej przez okres 21 dni. Informację o zamieszczeniu wykazu właściwy organ podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest nieruchomość.

Sporządzenie wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n. musi poprzedzać podjęcie przez właściwy organ uchwały w przedmiocie, o którym mowa w art. 37 ust. 4 u.g.n. W przeciwnym bowiem wypadku nie będzie można mówić, że zachowana została zasada jawności dysponowania nieruchomościami przez Skarb państwa i jednostki samorządu terytorialnego, a także, że została zapewniona wszystkim zainteresowanym możliwość ubiegania się o nabycie praw do nieruchomości umieszczonych w wykazie.

Dla zastosowania art. 35 ust. 1 u.g.n., istotny jest wyłącznie sam fakt, że organ ma zamiar przeznaczyć do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę nieruchomość należącą do jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten traktuje bowiem o wykazie nieruchomości "przeznaczonych do sprzedaży" itd. ( por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 861/15).

Przeznaczenie nieruchomości do oddania w jedną z form posiadania zależnego, wskazaną w art. 37 ust. 4 u.g.n. musi więc być poprzedzone sporządzeniem wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 tej ustawy.

Nie ma podstaw do zmiany kolejności procedury w przedmiotowej sprawie. Nie można też podzielić stanowiska organu, że dopiero umieszczenie w wykazie stanowi przeznaczenie nieruchomości do oddania w posiadanie zależne.

Art. 35 ust. 1 i 2 u.g.n. stanowi wyraz zasady jawności w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zasada ta przejawia się w nałożeniu na właściwy organ obowiązku sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych m.in. do sprzedaży lub dzierżawy. Takimi zapisami ustawodawca jednoznacznie przesądził obligatoryjność publikowania wykazu oraz obowiązkowy zakres wykazu – przed podjęciem uchwały w przedmiocie bezprzetargowego zawarcia umowy zbycia nieruchomości, najmu, dzierżawy lub użyczenia.

Niezachowanie wymogu umieszczenia informacji w wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę przed podjęciem uchwały w tym przedmiocie, prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności takiej uchwały.

Końcowo należy zaznaczyć, że Sąd podziela stanowisko skarżącego, że Rada wyrażając zgodę na zawarcie umowy w formie bezprzetargowej, jednocześnie wyraziła zgodę na odstąpienie od organizacji przetargu. Pozostaje to jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.