Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 981/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. O., E. J. O. i M. O. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 7 września 2023 r. znak: GN-V.7534.2.74.2022 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 7 września 2023 r. znak: GN-V.7534.2.74.2022 - po rozpatrzeniu odwołania J. O. i następców prawnych A. O. oraz odwołania Gminy Lublin od decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 27 października 2022 r. znak: IGM.6821.103.2020.MR w przedmiocie zwrotu nieruchomości stanowiącej dawną działkę nr [...], położonej w [...] w obszarze aktualnych działek ewidencyjnych nr: [...] i [...] (obr. [...] ark[...]) – orzekł w następujący sposób:

1) uchylił zaskarżoną decyzję w punktach IV i VII, dotyczących wskazania osób, na rzecz których następuje zwrot nieruchomości oraz kwot zwaloryzowanego odszkodowania zwracanych przez ww. osoby, stosownie do ich udziałów w zwracanej nieruchomości;

2) orzekł, że zwrot nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,0029 ha, stanowiącej część aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...], ark. [...]), położonej w [...], stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...] następuje na rzecz:

- J. B. O., c. J. i I., w udziale 1/2 części,

- E. J. O., c. C. i H., w udziale 1/4 części,

- M. O., c. A. i E., w udziale 1/4 części;

3) zobowiązał osoby wymienione w punkcie 2 decyzji do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen i usług konsumpcyjnych, ogłoszonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, ustalonej proporcjonalnie do zwracanej powierzchni, w kwocie 2.210,40 zł, stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości, tj:

- J. B. O. - do zwrotu kwoty 1.105,20 zł,

- E. J. O. oraz M. O. - do zwrotu kwot po 552,60 zł każda z nich;

4) w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Aktem notarialnym umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] z dnia 16 czerwca 1989 r. Skarb Państwa nabył od I. O. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,1139 ha, położoną w L. - R. , celem przeznaczenia tej nieruchomości pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Zawarcie ww. umowy poprzedzone było skierowaniem do właścicielki oferty z dnia 31 marca 1989 r. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Wnioskiem z dnia 2 lipca 2020 r. J. O. i A. O. - spadkobiercy I. O., wystąpili do Prezydenta Miasta Lublin o zwrot wywłaszczonej w drodze powyższej umowy nieruchomości, w części niezagospodarowanej pod cel wywłaszczenia, wchodzącej w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr: [...] i [...].

Wobec ustalenia, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi obecnie własność Gminy Lublin, Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2020 r. znak: GN-V.7534.2.25.2018.KR, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i wyznaczył do jej prowadzenia Starostę Lubelskiego.

Prowadząc postepowanie wyznaczony organ pierwszej instancji dołączył do akt sprawy pismo Wydziału Planowania Urzędu Miasta Lublin z dnia 30 czerwca 2020 r., w którym wskazano, że żądany do zwrotu teren w dacie jego nabycia przez Skarb Państwa objęty był Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego LZM, zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie Nr XV/91/86 z dnia 30 grudnia 1986 r. Dla przedmiotowego terenu obowiązywał również Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego rejonu Węglin Południowy w Lublinie zatwierdzony uchwałą Nr XIII/67/86 Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 30 września 1986 r. Zgodnie z założeniami planu ogólnego, wnioskowany do zwrotu grunt przeznaczony był pod ogrody działkowe, natomiast według ustaleń planu szczegółowego - miał zostać zagospodarowany pod zabudowę jednorodzinną.

W trakcie postępowania uprawniony geodeta sporządził dokumentację geodezyjno-prawną wywłaszczonej nieruchomości, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta Lublin pod nr [...]

W dniu 15 marca 2021 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny z udziałem stron postępowania oraz geodety. Podczas oględzin stwierdzono, że dawna działka nr [...], w obszarze aktualnych działek nr: [...], stanowi teren ogólnodostępny, porośnięty trawą (wykoszoną) oraz drzewami. Obszar ten nosi ślady pielęgnacji, ma charakter uporządkowany. Przedmiotowy teren porastają zarówno drzewa starsze, jak i niedawne nasadzenia zabezpieczone przed zniszczeniem. Ponadto posadowiony jest tam trzepak na betonowej podstawie. Nad terenem przebiega linia wysokiego napięcia. Z kolei część dawnej działki nr [...] położona w granicach aktualnych działek nr [...], stanowi teren ogólnodostępny, nierówny, porośnięty chwastami i drzewami pochodzącymi prawdopodobnie z samosiewu (roślinność ma charakter nieuporządkowany). Obszar ten jest częścią większego, niezagospodarowanego terenu. Na podstawie dokumentacji geodezyjno-prawnej stwierdzono, że teren dawnej działki nr [...] nie obejmuje aktualnej działki nr [...].

Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Lublin w piśmie z dnia 11 maja 2021 r. poinformował, że obszar wchodzący w skład działek nr [...] i [...], znajduje się w utrzymaniu tego Wydziału od 2013 r. W załączeniu przekazał umowę nr [...] z dnia 27 listopada 2018 r., dotyczącą kompleksowej konserwację terenów zieleni komunalnej zlokalizowanej poza pasem drogowym w L., które obejmują przedmiotową nieruchomość.

W dniu 15 czerwca 2021 r. adwokat [...] - pełnomocnik wnioskodawców, w siedzibie organu złożyła do protokołu oświadczenie, że wniosek o zwrot dawnej działki nr [...] dotyczy terenu wchodzącego w granice aktualnych działek ewidencyjnych nr: [...].

Decyzją z dnia 22 września 2021 r. Starosta Lubelski orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako projektowane działki: nr [...] o powierzchni 0,0028 ha i nr [...] o powierzchni 0,0029 ha, na rzecz spadkobierców byłej właścicielki, oraz odmówił zwrotu projektowanych działek nr: [...] o powierzchni 0,0155 ha, [...] o powierzchni 0,0091 ha, [...] o powierzchni 0,0061 ha i [...] o powierzchni 0,0019 ha. Jednocześnie Starosta umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym aktualnej działki nr [...].

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: Gmina Lublin - reprezentowana przez Prezydenta Miasta Lublin oraz J. O. i A. O. – reprezentowani przez adw. [...].

Decyzją z dnia 2 marca 2022 r. Wojewoda Lubelski uchylił decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 22 września 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wytykając mu pominięcie, przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia, elementów infrastruktury technicznej zlokalizowanych na wnioskowanym do zwrotu terenie. Organ odwoławczy wskazał, iż w ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji winien ustalić, na jakiej części wnioskowanej do zwrotu nieruchomości wybudowana została infrastruktura techniczna związana z obsługą osiedla, i ewentualnie dokonać wydzielenia tej części nieruchomości, jeżeli pozostała część nieruchomości (działki nr [...] i [...]) pozostaje niewykorzystana na cel wywłaszczenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Lubelski decyzją z dnia 27 września 2022 r. orzekł o zwrocie na rzecz J. O. i A. O., w udziałach po 1/2 części, projektowanej działki nr [...] o powierzchni 0,0029 ha, stanowiącej część aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], a wcześniej stanowiącej część wywłaszczonej działki o dawnym numerze [...] (pkt I, IV-VI i X). Jednocześnie organ pierwszej instancji zobowiązał wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczony grunt w łącznej kwocie 2.210,40 złotych, stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości (pkt VII – IX). Ponadto Starosta odmówił zwrotu projektowanych działek: nr [...] o powierzchni 0,0028 ha, nr [...] o powierzchni 0,0155 ha, nr [...] o powierzchni 0,0091 ha, nr [...] o powierzchni 0,0061 ha i nr [...] o powierzchni 0,0019 ha (pkt II). Natomiast w zakresie aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], organ umorzył postępowanie (pkt III).

W uzasadnieniu Starosta Lubelski podtrzymał stanowisko wyrażone już wcześniej w decyzji z dnia 22 września 2021 r., iż wnioskowany do zwrotu obszar będący częścią aktualnych działek nr: [...] (projektowane działki nr: [...], [...], [...] i [...]), został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Teren ten położony jest bowiem w granicach osiedla domów jednorodzinnych, jest terenem ogólnodostępnym, porośniętym uporządkowaną roślinnością (pielęgnowaną) i pomimo niezabudowania domami jednorodzinnymi, stanowi infrastrukturę osiedla w postaci zagospodarowanego terenu zielonego.

Również teren wchodzący w obszar działki ewidencyjnej nr [...] (projektowana działka nr [...]), w ocenie Starosty, został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia, bowiem znajduje się na nim infrastruktura techniczna związana z obsługą osiedla mieszkaniowego. Przy czym organ zaznaczył, że sposób rozmieszczenia tej infrastruktury (sieci gazowej i wodociągowej) nie pozwala na zwrot jakiejkolwiek części działki nr [...].

Za zbędną na cel wywłaszczenia organ pierwszej instancji uznał jedynie część dawnej działki nr [...] znajdującą się w obszarze aktualnej działki nr [...] (projektowana działka nr [...]). Organ wskazał, że na obszarze tym nie powstały planowane budynki jednorodzinne, a jednocześnie teren ten od ponad 30 łat pozostaje niezagospodarowany i zaniedbany. Grunt ten położony jest poza osiedlem domów jednorodzinnych i nie stanowi jego funkcjonalnej całości, co umożliwia orzeczenie o jego zwrocie.

Postępowanie prowadzone w zakresie aktualnej działki nr [...], organ umorzył jako bezprzedmiotowe, z uwagi na fakt, iż obszar dawnej działki nr [...] nie obejmuje terenu tej nieruchomości.

Pismem z dnia 12 października 2022 r. Gmina Lublin, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Lublin, wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, domagając się jej uchylenia w części obejmującej punkt I oraz punkty IV-X.

Z kolei pismem z dnia 25 października 2022 r. odwołanie od decyzji Starosty Lubelskiego wniosła w imieniu J. O. i A. O. ustanowiona przez nich pełnomocnikiem w niniejszej sprawie adwokat [...]. W odwołaniu wniesionym w imieniu wnioskodawców zakwestionowano zaskarżoną decyzję w części obejmującej jej punkt II, tj. orzeczenie o odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawców projektowanych działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...].

Decyzją z dnia 10 stycznia 2023 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 27 września 2022 r.

Na skutek skargi Gminy Lublin oraz skargi J. O., E. J. O. i M. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lubinie wyrokiem z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 128/23 stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego z dnia 10 stycznia 2023 r. U podstaw tego orzeczenia legło ustalenie, że A. O., będący jednym z adresatów decyzji organu odwoławczego z dnia 10 stycznia 2023 r., zmarł w dniu 10 października 2022 r., a więc przed wydaniem tej decyzji. Sąd uznał wobec tego, że decyzja Wojewody – jako skierowana m.in. do osoby nieżyjącej – została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co czyni koniecznym stwierdzenie jej nieważności. W ramach wskazań co do dalszego postępowania Sąd zlecił Wojewodzie, by udział w postępowaniu w miejsce nieżyjącego A. O. organ ten zapewnił jego córkom E. J. O. i M. O., które już na ówczesnym etapie postępowania potwierdziły załączonym do skargi wypisem z aktu poświadczenia dziedziczenia swoje następstwo prawne po zmarłym A. O..

Wykonując powyższe wytyczne Wojewoda Lubelski, w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego, pismem z dnia 16 sierpnia 2023 r. zawiadomił pełnomocnika następców prawnych A. O. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.

Następnie decyzją ostateczną z dnia 7 września 2023 r. (obecnie zaskarżoną do Sądu) organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 27 września 2022 r. w punktach IV i VII i orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...], stanowiącej część aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], na rzecz: J. B. O. (w udziale [...] części) oraz E. J. O. i M. O. (w udziałach po [...] części), jednocześnie zobowiązując wskazane osoby do zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w częściach adekwatnych do zwracanych im udziałów w prawie własności nieruchomości. Natomiast w pozostałej części Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza ustalenia organu pierwszej instancji, zaś ocena dowodów dokonana przez ten organ jest prawidłowa. Wojewoda zaaprobował stanowisko Starosty, iż wnioskowana do zwrotu część dawnej działki nr [...] wchodząca w obszar aktualnych działek nr [...] i [...], została wykorzystana na cel określony w akcie nabycia tej nieruchomości przez Skarb Państwa. Jest to bowiem systematycznie pielęgnowany teren zielony położony wewnątrz zorganizowanego terenu osiedla mieszkaniowego, który pełni funkcję rekreacyjną dla mieszkańców tego osiedla.

W odniesieniu do projektowanych działek nr [...] i [...], organ odwoławczy przyznał, że stanowią one obszar poza zabudową jednorodzinną, ogólnodostępny, porośnięty trawą i chwastami, a przy tym od wielu lat pozostający w stanie niezmienionym. Niemniej jednak Wojewoda zgodził się z organem pierwszej instancji, że obszar projektowanej działki nr [...] (część działki nr [...]), również nie spełnia przesłanki zwrotu, albowiem jest tam posadowiona podziemna infrastruktura techniczna (gazowa i wodociągowa) służąca obsłudze osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych.

J. O., E. O. i M. O. (reprezentowane przez adwokata [...]) wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 7 września 2023 r., zaskarżając ją w części utrzymującej w mocy punkt II decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 7 września 2023 r., orzekający o odmowie zwrotu projektowanych działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...].

W skardze podniesiono następujące zarzuty wobec zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że sama tylko budowa podziemnej infrastruktury technicznej uniemożliwia uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Starosty Lubelskiego w części orzekającej odmowę zwrotu nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowana działka nr [...] w sytuacji, gdy wykładnia dokonana zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nie daje podstaw do takiego uznania, co miało wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie przy ocenie dowodu w postaci rysunku Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego LZM Węglin Płdn., zatwierdzonego uchwałą nr XIII/67/86 Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie, wynikającego z niego faktu, iż teren projektowanych działek nr [...], [...], [...] i [...] przewidziany był pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - indywidualne działki budowlane, a nie pod zieleń publiczną w ramach osiedla mieszkaniowego, co doprowadziło do błędnego braku uznania projektowanych działek nr [...], [...], [...] i [...] za zbędne na cel wywłaszczenia, a w konsekwencji do utrzymania decyzji organu I instancji o odmowie jej zwrotu, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Lubelskiego w zaskarżonej części w sytuacji, gdy Wojewoda Lubelski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., powinien uchylić punkt II decyzji organu pierwszej instancji i orzec o zwrocie projektowanych działek nr [...], [...], [...], [...] i [...].

W oparciu o powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie decyzji Wojewody Lubelskiego w zaskarżonej części, a także rozważenie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej punktu II. Ponadto skarżące wniosły o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi, kwestionując zasadność odmowy zwrotu projektowanej działki nr [...], strona skarżąca podniosła, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, posadowienie na gruncie podziemnej infrastruktury samo w sobie nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości na rzecz uprawnionego. Odnosząc się natomiast do odmowy zwrotu projektowanych działek nr [...], [...], [...] i [...], autor skargi wytknął, że orzeczenie w tym zakresie pomija fakt, iż z rysunku Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego LZM Węglin Płdn., zatwierdzonego uchwałą Nr XIII/67/86 Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie, wynika, iż teren ten przewidziany był pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - indywidualne działki budowlane, a nie pod zieleń publiczną w ramach osiedla mieszkaniowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja w części objętej skargą, a więc w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy orzeczenie zawarte w puncie II decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 27 września 2022 r., nie narusza prawa.

Przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia jest odmowa zwrotu nieruchomości stanowiącej część dawnej działki nr [...], położonej przy ul. [...] w L., aktualnie wchodzącej w obszar działek ewidencyjnych nr: [...], która to część przedmiotowej nieruchomości w sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania dokumentacji geodezyjno-prawnej oznaczona została jako projektowane działki: nr [...] o powierzchni 0,0028 ha, nr: [...] o powierzchni 0,0155 ha, nr [...] o powierzchni 0,0091 ha, nr [...] o powierzchni 0,0061 ha i nr [...] o powierzchni 0,0019 ha.

Przypomnieć dla porządku należy, że dawna działki nr [...], obejmująca grunt objęty żądaniem zwrotu, została nabyta przez Skarb Państwa od I. O. - poprzedniczki prawnej skarżących - mocą aktu notarialnego umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] z dnia 16 czerwca 1989 r. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że powyższa umowa nie miała charakteru dobrowolnego. Została bowiem poprzedzona skierowaniem do ówczesnej właścicielki oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 - k. 32 akt adm.). Okoliczność ta dowodzi, że zawarta z I. O. w dniu 16 czerwca 1989 r. umowa sprzedaży stanowiła formę wywłaszczenia, a więc z mocy art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej jako "u.g.n."), objęta nią nieruchomość może być przedmiotem roszczenia o zwrot na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 tej ustawy.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powołany przepis art. 137 stanowi w ust. 1, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Przewidziany w art. 137 ust. 1 pkt 1 termin siedmioletni obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r., a przewidziany w art. 137 ust. 1 pkt 2 w obecnym brzmieniu termin dziesięcioletni obowiązuje od dnia 22 września 2004 r. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że trudno przyjąć, że założeniem racjonalnego ustawodawcy było stosowanie wskazanych wyżej terminów realizacji inwestycji do stanów sprzed kilkudziesięciu lat, gdyż wola ta nie wynika wprost z żadnego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami ani ustawy ją nowelizującej. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej oceniać okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej, przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz. Dlatego wymaganie ustalania terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n. należy uznać za aktualne wyłącznie do wywłaszczeń mających miejsce po dacie wejścia w życie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1191/21, z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2496/18, z 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 890/21 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z 30 marca 2022 r., sygn. akt I Po 125/22, w Lublinie z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 998/16; w Krakowie z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 81/17, w Gdańsku z 13 września 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 274/17).

Skoro więc nieruchomość objęta żądaniem zwrotu w rozpoznawanej sprawie wywłaszczona została w 1989 r. na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to do oceny spełnienia przesłanek jej zwrotu nie mają zastosowania terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. Zwrot przedmiotowej nieruchomości jest zatem uwarunkowany wyłącznie ustaleniem, czy została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, natomiast bez znaczenia pozostaje w tym wypadku ustalenie, w jakim terminie doszło do realizacji tego celu.

Punktem wyjścia do oceny realizacji celu wywłaszczenia jest prawidłowa interpretacja tego celu. W orzecznictwie podkreśla się, że wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w akcie wywłaszczenia powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z daty wydawania tego aktu. Inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Zatem oceniając przesłankę realizacji celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów pochodzących z okresu poprzedniego ustroju, trzeba brać poprawkę na czynnik ogólnikowego określania tych celów (por. wyrok WSA w Lublinie z 25 czerwca 2019 r., II SA/Lu 144/19). W takim przypadku, określając cel wywłaszczenia, należy więc wziąć pod uwagę nie tylko samo orzeczenie o wywłaszczeniu, ale także poprzedzającą wywłaszczenie dokumentację, sporządzoną na potrzeby wywłaszczenia (por. także wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 85/19 i z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 466/20).

Z treści aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 16 czerwca 1989 r. wynika, że działka o dawnym numerze [...] została nabyta od I. O. z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Przy czym – jak ustaliły organy w oparciu o informacje zawarte w piśmie Wydziału Planowania urzędu Miasta Lublin z dnia 30 czerwca 2020 r. - przedmiotowy teren w dacie zawarcia ww. umowy objęty był Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego LZM, zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie Nr XV/91/86 z dnia 30 grudnia 1986 r., a nadto dla terenu tego obowiązywał Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego rejonu Węglin Południowy w Lublinie zatwierdzony uchwałą Nr XIII/67/86 Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 30 września 1986 r. Wprawdzie w ww. planie ogólnym obszar dawnej działki nr [...] przeznaczony był pod ogrody działkowe, jednak już w planie szczegółowym jego przeznaczenie określone było w sposób spójny z celem nabycia wskazanym w późniejszym akcie notarialnym. Zgodnie bowiem z tym planem, przedmiotowy teren był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Przy czym rysunek tego planu wskazuje, że chodziło w tym wypadku o zabudowę jednorodzinną w formie zorganizowanej i uporządkowanej, tj. zabudowę szeregową realizowaną w ramach wydzielonych działek, na potrzeby której plan przewidywał również realizację niezbędnej infrastruktury technicznej (na rysunku planu oznaczono planowany przebieg linii elektroenergetycznej).

Prawidłowo zatem przyjęły organy, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była realizacja osiedla mieszkaniowego w zabudowie jednorodzinnej.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zgodnie z którym ocena realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, nie może ograniczać się wyłącznie do ustalenia, czy w obrębie wywłaszczonej nieruchomości doszło do wzniesienia budynków o takim przeznaczeniu, lecz winna uwzględniać również ewentualne inne obiekty lub urządzenia techniczne składające się na infrastrukturę osiedla. Inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego stanowi bowiem cel o charakterze złożonym, który obejmuje realizację nie tylko budynków mieszkalnych, lecz również urządzeń i obiektów towarzyszących, niezbędnych do korzystania z zabudowy mieszkaniowej lub służących mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, takich jak: ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, trawniki, różnorakie miejsca wypoczynku, czy ciągi piesze. Urządzenia i obiekty tego rodzaju są bowiem integralną częścią osiedla przeznaczoną dla jego mieszkańców (por. wyroki NSA: z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2768/12; z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2755/13; z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1832/11, z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1537/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 158/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 928/15; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 247/21).

W ocenie Sądu powyższe uwagi odnosić należy zarówno do osiedli mieszkaniowych w zabudowie wielorodzinnej, jak i do osiedli w zabudowie jednorodzinnej, które dla realizacji funkcji mieszkaniowej również wymagają tego rodzaju infrastruktury towarzyszącej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest również stanowisko, że jeżeli celem wywłaszczenia było osiedle mieszkaniowe, to ścisłe ustalanie celu wywłaszczenia, w sensie ustalania konkretnych obiektów lub elementów infrastruktury, jakie miały powstać na nieruchomości wywłaszczonej, nie jest konieczne. Osiedla mieszkaniowe stanowią bowiem swego rodzaju mikroorganizm urbanizacyjny, rządzący się szczególnymi zasadami, to jest uwzględniający potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można, co do zasady, wykluczyć możliwości, by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3608/18; wyrok WSA w Poznaniu z 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 29/18).

Przeprowadzone w toku postepowania oględziny terenu objętego żądaniem zwrotu wykazały, że teren ten, w części aktualnie wchodzącej w obszar działek nr: [...] (projektowane działki nr: [...], [...], [...] i [...]), stanowi uporządkowany teren zielony zlokalizowany wewnątrz zrealizowanego osiedla domów jednorodzinnych. Obszar ten jest porośnięty trawą (wykoszoną) i drzewami, przy czym występują tam zarówno nasadzenia starsze, jak i niedawne, zabezpieczone przed zniszczeniem. Teren ten nosi zatem ślady pielęgnacji. Poza składnikami roślinnymi, na terenie tym znajduje się obiekt w postaci trzepaka posadowionego na betonowej podstawie. Ponadto nad terenem tym przebiega linia energetyczna wysokiego napięcia.

Ustalony w wyniku oględzin stan zagospodarowania terenu wchodzącego w skład projektowanych działek nr: [...], [...], [...] i [...], daje wystarczające podstawy do uznania, że teren został wykorzystany zgodnie z celem jego wywłaszczenia, albowiem stanowi integralną część zrealizowanego osiedla mieszkaniowego, jako teren uporządkowanej zieleni służący mieszkańcom osiedla. Z dołączonego do akt wydruku zdjęcia satelitarnego tego obszaru (k. 120 akt adm.) wynika jednocześnie, że obszar ten stanowi część większego osiedlowego terenu o przeznaczeniu rekreacyjnym. Jest bowiem przedłużeniem terenu, na którym urządzony został osiedlowy plac zabaw.

O braku realizacji celu wywłaszczenia w obrębie projektowanych działek nr [...], [...], [...] i [...], nie może świadczyć okoliczność, iż na rysunku obowiązującego w dacie wywłaszczenia Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego rejonu Węglin Południowy w Lublinie (k. 55 akt adm.), na obszarze tym oznaczone zostały budynki mieszkaniowe w zabudowie szeregowej. Jak już bowiem wyżej wskazano, uporządkowany teren zielony również stanowi element infrastruktury osiedla. Zmiana lokalizacji poszczególnych elementów celu wywłaszczenia nie daje natomiast podstaw do stwierdzenia braku realizacji takiego celu. W przypadku realizacji celu wywłaszczenia o charakterze złożonej, wieloetapowej inwestycji (jak właśnie budowa osiedla mieszkaniowego), inwestor dysponuje pewną swobodą co do ostatecznej koncepcji realizacji takiej inwestycji. Dopuszczalne są więc pewne modyfikacje ostatecznego kształtu inwestycji, pod warunkiem, że mieszczą się one w ogólnym celu wywłaszczenia. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 737/22, w stosunku do wywłaszczeń dokonanych w odległym czasie konieczne jest uwzględnienie, iż podmiot dysponujący w wyniku wywłaszczenia prawem do nieruchomości, w toku wykonywania swego prawa mógł i może następczo zmieniać zagospodarowanie terenu, pod warunkiem pierwotnego użycia na cel wywłaszczenia. Ten warunek został w analizowanym przypadku zachowany.

W konsekwencji uznać należy, że zarzut skargi wskazujący na naruszenie przez organy art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu w postaci ww. rysunku planu szczegółowego, nie może odnieść zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi już choćby z tego względu, że dokument ten nie podważa zasadności oceny, iż sposób zagospodarowania terenu w obrębie projektowanych działek nr: [...], [...], [...] i [...], odpowiada celowi wywłaszczenia tego gruntu. Niemniej jednak nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, jakoby dokument ten został pominięty w ramach dokonanej przez organy oceny materiału dowodowego, albowiem w treści kontrolowanych decyzji dokument ten był przywołany i poddany stosownej analizie.

W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organów, iż cel wywłaszczenia dawnej działki nr [...], został wykonany również w obrębie tej nieruchomości wchodzącym w obszar aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (projektowana działki nr [...]). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że na tej części wywłaszczonej nieruchomości została zlokalizowana podziemna infrastruktura techniczna w postaci elementów sieci gazowej i sieci wodociągowej (przewód sieci gazowej i przewód sieci wodociągowej). Skarżące ustalenia tego nie kwestionują, natomiast nie zgadzają się ze stanowiskiem, jakoby infrastruktura techniczna stanowiła przeszkodę dla orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Twierdzenie to nie jest całkowicie pozbawione racji, albowiem rzeczywiście, co do zasady, urządzenia infrastruktury technicznej (zwłaszcza podziemnej) nie wyłączają z góry możliwości zwrotu nieruchomości, na której się znajdują. Tak jest jednak jedynie wówczas, gdy istniejąca na wnioskowanej do zwrotu działce infrastruktura techniczna nie jest elementem celu wywłaszczenia, lecz powstała w związku z realizacją innej, odrębnej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 643/12). Zatem wbrew zarzutowi skargi, organu dokonały prawidłowej wykładni art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. przyjmując, że zlokalizowana na żądanej do zwrotu nieruchomości infrastruktura techniczna służąca celowi wywłaszczenia, jest przeszkodą dla orzeczenia o zwrocie takiej nieruchomości.

Przeszkoda tak zachodzi w przypadku gruntu oznaczonego w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowana działka nr [...]. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozostawia bowiem wątpliwości, że zlokalizowane na tej części działki nr [...] przewody sieci gazowej i sieci wodociągowej, istniejące co najmniej od 1996 r., służą do zasilania pobliskiej zabudowy w rejonie ul. [...] (zob. pismo Wydziału Geodezji UM Lublin z dnia 17 stycznia 2022 r. wraz z załącznikami – k.156-160 akt adm.), a zatem są niezbędne dla funkcjonowania zrealizowanego osiedla domów jednorodzinnych. Urządzenia te stanowią tym samym element osiedla, którego realizacja była celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Ich istnienie w obrębie projektowanej działki nr [...] wyklucza więc możliwość uznania tej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Przy czym analiza dołączonej do akt mapy przebiegu sieci przedmiotowej infrastruktury technicznej (k. 170 akt adm.), w zestawieniu z mapą gruntów projektowanego zwrotu (k. 45 akt adm.), potwierdza słuszność przekonania organu pierwszej instancji, iż sposób rozmieszczenie tej infrastruktury w obrębie działki nr [...], a zwłaszcza wydzielonej z niej, projektowanej działki nr [...], wyklucza zwrot jakiejkolwiek części tej nieruchomości.

Podsumowując stwierdzić należy, że rozstrzygnięcia organów obu instancji w zakresie orzekającym odmowie zwrotu części dawnej działki nr [...], położonej w [...] w obszarze aktualnych działek ewidencyjnych nr: [...] i [...] (projektowane działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...]), uznać należy za prawidłowe w świetle przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., a przy tym wydane z zachowaniem zasad postępowania określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienia decyzji odpowiadają kryteriom z art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), skargę oddalił.