Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 343/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi L.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej L.P. kwotę 5700 zł (pięć tysięcy siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. ustalił jednorazową opłatę w wysokości 29 500 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości B. gm. Z. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem w dniu 20 marca 2007r. tej nieruchomości (działka nr [...]), należącej do skarżącej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 20 grudnia 2010r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny jest inny niż przypadek, którego dotyczy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r., sygn. P 58/08. Podstawową przesłanką do pobierania opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Żądanie uiszczenia opłaty w związku ze zmianą wartości nieruchomości musi pozostawać w bezpośrednim związku przyczynowym z ustaleniami uchwalonego planu, przy czym wzrost wartości musi być obiektywny i wynikać ze zmiany przeznaczenia nieruchomości wskutek uchwalenia lub zmiany planu. Podstawowy dowód w postępowaniu w sprawie nałożenia opłaty planistycznej stanowi operat szacunkowy, sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego. Wskazano, że stosownie do § 50 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.): "w przypadku, gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określeniu wartości nieruchomości dla celów opłaty, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu". Kolegium wskazało, że Rada Gminy Z. podjęła Uchwałę Nr [...] z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości B. Na podstawie tej uchwały nieruchomość zbyta przez skarżącą znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (05.MN.I.3) oraz w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (05.MNU.2). Tym samym nieruchomość uzyskała odmienne przeznaczenie, niż w planie obowiązującym poprzednio (ustanowionym uchwałą Rady Gminy Z. nr [...] z dnia 24 czerwca 1993r., który zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przestał obowiązywać w dniu 31 grudnia 2003r.), zgodnie z którym nieruchomość znajdowała się na terenie rolnym z dopuszczeniem siedliska dla rolnika (02.RP). W związku z tym, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), określenie wzrostu wartości sprzedanej nieruchomości powinno być wynikiem porównania jej wartości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego z 2005r., a jej wartością, według faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W okresie braku planu miejscowego, sporna nieruchomość stanowiła grunt rolny odłogowany, niezabudowany. W ocenie Kolegium, wycena nieruchomości sporządzona na potrzeby tej sprawy, zawarta w operacie szacunkowym z dnia 25 listopada 2009r., ustala wzrost wartości nieruchomości zbytej przez skarżącą. Jeśli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Kolegium odniosło się do operatu oraz dokonało analizy sposobu przeprowadzenia wyceny nieruchomości, pozytywnie oceniając jego ustalenia. Możliwości inwestycyjne nieruchomości nie mogą świadczyć o faktycznym sposobie jej wykorzystywania, jako że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości jest elementem stanu faktycznego, a nie stanu hipotetycznego.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 grudnia 2010 roku [...], wniosła L.P. , zarzucając naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy miały one istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p. c U.p.p.s.a.):

a) zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieprawidłowej ocenie przeprowadzonych w toku postępowania dowodów, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do wymierzenia L.P. opłaty planistycznej;

b) zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie polegające na zaniechaniu oceny wiarygodności i rzetelności sporządzonego w toku postępowania operatu szacunkowego, wskazującego na rzekomy wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, co skutkowało bezzasadnym naliczeniem skarżącej opłaty planistycznej;

c) zarzut naruszenia przepisów art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń w zakresie faktycznego wykorzystania przedmiotowej nieruchomości za pośrednictwem rzeczoznawcy majątkowego i zaniechanie dokonania oględzin przez organ administracji publicznej;

d) zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 84 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku dostrzeżenia, że skoro według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. obowiązującego do końca 2003 roku na przedmiotowej nieruchomości możliwe było wzniesienie nowych budynków, w tym budynków mieszkalnych, przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów prawa, to szacunkowy operat biegłego rzeczoznawcy dotyczący oceny wzrostu wartości w/w nieruchomości, w kontekście zapisów planu miejscowego Gminy Z. uchwalonego w 2005 roku, powinien fakt ten uwzględnić i w konsekwencji nie dokonywać ustaleń wysokości opłaty planistycznej o wartości działek, na terenie których nie można było wznosić jakichkolwiek obiektów budowlanych;

e) zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezastosowanie polegające na zaniechaniu rozpoznania istotnych zarzutów zgłoszonych w odwołaniu skarżącej od decyzji organu administracji publicznej I instancji.

Ponadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego mający wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie przepisu art. 37 ust. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na wykładni przepisu sprzecznej z przepisami art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, sprowadzającej się do pominięcia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do końca 2003 roku, czego konsekwencją jest pokrzywdzenie skarżącej na skutek zaniechania prowadzenia właściwej polityki przestrzennej przez władze lokalne tj. doprowadzenia do sytuacji, że skarżąca ma ponieść negatywne konsekwencje faktu, że w okresie pomiędzy utratą ważności planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do końca 2003 roku, a uchwaleniem nowego planu, nie funkcjonował w obrocie prawnym plan uchwalony odpowiednio wcześniej;

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2010 roku, Znak: [...] jak i poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 29 grudnia 2009 roku, Znak [...], określenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości i zasądzenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej L. P. kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, z uwzględnieniem poniesionych kosztów wpisu od skargi, opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa oraz kosztów wynagrodzenia adwokackiego liczonych według norm przepisanych prawem, o ile skarżąca nie przedłoży przed zamknięciem rozprawy odrębnego spisu kosztów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddając skargę, stwierdził, że organ nie dopuścił się uchybień w postępowaniu administracyjnym określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a Sąd wskazał, że organ ocenił opinię rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zarzut dotyczący pominięcia poglądów zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r. P 58/08 i w konsekwencji naruszenia art. 2 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji nie jest trafny ze względu na odmienność stanów faktycznych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo w obowiązującym planie, jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. W tej sprawie przeznaczenie nieruchomości nie zostało określone tak samo w obu planach, albowiem całkowicie odmienny charakter ma zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, czy mieszkaniowa jednorodzinna z usługami, a całkowicie inny tzw. zabudowa siedliskowa dla rolnika, jaką dopuszczał plan obowiązujący do końca 2003r. Zmiana dopuszczalnej wcześniej możliwości zabudowy, w sposób istotny przekłada się na wartość takich gruntów, co znajduje wyraz w opinii rzeczoznawcy majątkowego. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że działki były przed uchwaleniem obowiązującego planu, faktycznie użytkowane inaczej niż jako rolne. Okoliczność, że skarżąca nie uprawiała tych gruntów, nie oznacza, że zmieniło się ich przeznaczenie na komercyjne, czy budowlane. Gdyby bowiem plan nie został uchwalony, działki te nie mogłyby być sprzedane jako budowlane, przy czym jak wynika z operatu, przy wycenie uwzględniono również możliwości inwestycyjne przedmiotowej działki.

W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie prawa poprzez nieprawidłową wykładnię art. 37 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 36 ust. 4 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 145 §1 pkt 1a. i art. 145 § 1 pkt1c P.p.s.a., a także art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 1832/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia sąd II instancji wskazał, że istotną okoliczność stanowi przede wszystkim to, jaka była wartość nieruchomości skarżącej przed uchwaleniem planu miejscowego, a jaka jest wartość tej nieruchomości przy uwzględnieniu postanowień planu. W tym zakresie podzielono zarzut skarżącej, że Sąd pierwszej instancji nie przedstawił jednoznacznego stanowiska co do tego, jakie były ustawowe warunki zagospodarowania nieruchomości skarżącej w okresie gdy brak było planu miejscowego. NSA zarzucił, że nie zostało wyjaśnione, na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że nieruchomość skarżącej przed uchwaleniem planu miejscowego była nieruchomością rolną, z możliwością zabudowy siedliskowej dla rolnika, a zmiana tego przeznaczenia nastąpiła dopiero w następstwie wejścia w życie z dniem 25 marca 2006 r. planu miejscowego.

W dalszej części uzasadnienia Sąd II instancji podzielił zarzuty skarżącej, dotyczące niepełnej oceny operatu.

Ponadto NSA nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do tego, że uzasadnienie decyzji następuje po rozpoznaniu odwołania i nie ma wpływu na proces decyzyjny organu, co można zrozumieć w ten sposób, że czym innym jest decyzja rozstrzygająca sprawę, a czym innym uzasadnienie decyzji. Otóż w postępowaniu administracyjnym decyzja jest jednym aktem administracyjnym, który obejmuje zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie, a więc nie można twierdzić, że uzasadnienie nie ma wpływu na proces decyzyjny. Wady uzasadnienia są wadami decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie przede wszystkim wskazać jednak należy, iż zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny jest legalność wymierzonej opłaty planistycznej, przy czym badaniu podlega także operat szacunkowy, stanowiący podstawę wyliczeń.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o p.z.p. wójt (burmistrz, prezydent miasta) pobiera opłatę w przypadku zbycia nieruchomości, jeżeli jej wartość wzrosła w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec takie redakcji wskazanego przepisu organ ten zobowiązany jest do ustalenia opłaty i jej pobrania. Z dalszej części tego przepisu wynika, że wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zgodnie z ust. 11 tego artykułu w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie podstawę ustalenia przez organy administracji, iż na skutek uchwalenia planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a co za tym idzie, że zaistniała przesłanka do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K.D. ustalający wartość nieruchomości stanowiącej działkę o numerze geodezyjnym [...] sprzed i po uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości B. .

Wskazać należy, zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy może być zaś wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, jedynie przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce gruntami. Zgodnie z ust. 4 art. 156 operat może być wykorzystany po upływie 12 miesięcy, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.). Rzeczoznawca może również dołączyć klauzulę do operatu. W każdym przypadku powinna być ona przez niego podpisana oraz opatrzona datą i pieczęcią rzeczoznawcy (zob. § 58 ust. 1 w zw. z § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego).

Z analizy akt niniejszej sprawy wynika, że operat szacunkowy został sporządzony w dniu 25 listopada 2009r. Organ I instancji wydał decyzję w dniu 29 grudnia 2009r., a więc w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu, jednakże rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpiło w dniu 20 grudnia 2010r., a więc po upływie ponad trzech tygodni od daty upływu terminu jego ważności - czego organ II instancji nie dostrzegł. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, określony wskazanym przepisem termin 12 miesięcy dotyczy również organu odwoławczego, który jest organem merytorycznym w sprawie, zobligowanym do powtórnego rozpatrzenia całości sprawy. Wobec tego materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu, czyli w tym przypadku musi on być aktualny na etapie postępowania odwoławczego, bowiem operat dezaktualizuje się ze względu na zmiany innych czynników, wymienionych w art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym chociażby o dostępne rzeczoznawcy dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jest potwierdzenie jego aktualności przez sporządzającego operat rzeczoznawcę. Tego obowiązku przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie dopełnił, czyniąc podstawą swych ustaleń nieaktualny już operat szacunkowy. W tej sytuacji oparcie decyzji II instancji na ustaleniach takiego operatu nie było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, bowiem nie spełniał wymogów przewidzianych w art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 58 ust. 1 w związku z § 57 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie przeprowadził żadnych własnych ustaleń w powyższym zakresie, czym naruszył w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy art. 15 kpa - ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok z dnia 14 czerwca 2007r. sygn. akt II SA/Lu 275/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2009r. sygn. akt I SA/Wa 1751/08 Lex nr 527209). W ocenie Sądu uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i już z tej przyczyny uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji.

Ponadto zważyć należy, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o p.z.p. pobranie opłaty planistycznej uzależnione jest od dwu przesłanek - zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu zagospodarowania lub jego zmiany oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwalonego planu. Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości dokonywane jest z uwzględnieniem jej przeznaczenia przed uchwaleniem planu oraz po jego uchwaleniu. Przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie obowiązującego planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, a w przypadku braku planu lub decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie, z uwagi na przesłanki pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, kluczową okoliczność, wymagającą ustalenia przez organy, stanowiło przede wszystkim to, jaka była wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego, a jaka jest wartość tej nieruchomości przy uwzględnieniu postanowień planu.

Jeżeli poprzednio obowiązujący plan wygasł z dniem 31 grudnia 2003r., a nowy obowiązujący plan (uchwała z dnia 20 grudnia 2005r.) wszedł w życie z dniem 25 marca 2006 r., to w okresie od stycznia 2004r. do 24 marca 2006r. brak było planu miejscowego dla terenu, na którym znajdowała się nieruchomość skarżącej, co oznacza, że w tym okresie sposób wykorzystywania nieruchomości (możliwości jej zagospodarowania) określają przepisy ustaw, w tym te przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które mają zastosowanie w przypadku braku planu miejscowego (stan ten określany jest jako ogólnopaństwowy porządek zagospodarowania przestrzennego).

W sytuacji gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał miejscowy plan (okolicznością bezsporną jest brak ciągłości planów) lub decyzja o warunkach zabudowy, to przy określaniu wartości nieruchomości należy przyjąć faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu.

W przedmiotowej sprawie organy administracyjne nie wyjaśniły, jakie było faktyczne przeznaczenie nieruchomości w okresie gdy brak było planu miejscowego, (tj. w okresie od stycznia 2004r. do 24 marca 2006r.) oraz nie sprawdziły czy została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki. W ocenie Sądu nie zostało również dostatecznie wyjaśnione, dlaczego uznano, że nieruchomość skarżącej przed uchwaleniem planu miejscowego z 2005r., była nieruchomością rolną , z możliwością zabudowy siedliskowej dla rolnika – zwłaszcza, że założenie to zdeterminowało również wyliczenia operatu szacunkowego w zakresie wartości tej nieruchomości sprzed wejścia w życie planu miejscowego.

Sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości w okresie poprzedzającym uchwalenie obecnie obowiązującego planu miejscowego (od dnia 25 marca 2006r.) organy administracyjne powinny były ustalić w oparciu on przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sytuacji gdy plan miejscowy nie został uchwalony, możliwość zabudowy danej działki ocenia się w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Należy zgodzić się z podniesionym w skardze zarzutem, że organ II instancji zaniechał analizy przeznaczenia nieruchomości z punktu widzenia kluczowej dla sprawy kwestii – możliwości wykorzystania jej na cele budowlane. Dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 37 u. p.z.p. nie wystarcza – jak podnosi skarżąca - porównanie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w oparciu o regulacje poprzednio obowiązującego planu miejscowego z obecnie obowiązującym planem. W wręcz jest to niedopuszczalne. Byłoby to możliwe tylko wtedy, gdy w poprzednio obowiązującym planie i aktualnie obowiązującym planie przeznaczenie nieruchomości było identyczne (tożsame) – co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zgodnie z obowiązującymi przepisami należy więc porównywać przeznaczenie w obowiązującym planie z faktycznym wykorzystaniem (możliwością wykorzystania) tej nieruchomości sprzed wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decydujące znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma bowiem ustalenie jak była wartość ww. nieruchomości przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu miejscowego (czyli okres od stycznia 2004r. do 24 marca 2006r.), a jak jest wartość po uchwaleniu obecnie obowiązującego planu. Zwraca na to uwagę również NSA w swoim wyroku z 30.01.2013r. wydanym w niniejszej sprawie.

Ustaleń tych organy winny będą dokonać w oparciu m.in. poprzez sprawdzenie czy dla przedmiotowej działki wydano decyzję o warunkach zabudowy. W przypadku stwierdzenia, że takiej decyzji nie wydano, ocenić należy czy w ogóle zaistniały przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ( w szczególności np. czy działka posiada dostęp do drogi publicznej) wskazujące, na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w okresie od stycznia 2004 r. do 24 marca 2006r. – co warunkuje m.in. uznanie tej nieruchomości za działkę siedliskową, która mogła podlegać zabudowaniu czy też była to działka, która mogła być wykorzystywana wyłącznie rolniczo. Już samo ustalenie, że przedmiotowa działka nie ma dostępu do drogi publicznej (jedna z przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.) wskazuje na brak możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, pozbawiając ją możliwości wykorzystania na cele budowlane (w ogóle na cele inwestycyjne) w okresie poprzedzającym wydanie planu. Podkreślenia wymaga, że określenie faktycznego sposobu wykorzystania działki przed uchwaleniem planu jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Sporządzony w sprawie operat szacunkowy może być wykorzystany po upływie 12 miesięcy, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego (poprzez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził na podstawie art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.)

Dopiero po potwierdzeniu jego aktualności organ administracyjny powinien dokonać jego prawidłowej oceny, a jej wyniki powinny znaleźć się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny zobowiązany będzie do uzupełnienia materiału dowodowego w kierunku wskazanym w poczynionych wyżej rozważaniach. Organ wystąpi do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie – w trybie wymaganym ustawą o gospodarce nieruchomościami – stanowiska co do aktualności sporządzonego w sprawie operatu. Organ zobligowany jest również uzyskać stanowisko biegłego co do faktycznego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w okresie poprzedzającym obowiązywanie planu miejscowego uchwalonego w dniu 20 grudnia 2005r., zgodnie z zaleceniami Sądu. Rolą organu administracyjnego jest nie tylko ustalenie stanu faktycznego sprawy, ale także dokonanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego z uwzględnieniem zarzutów podniesionych przez stronę, a uzasadnienie przyszłej decyzji powinno spełniać wymogi określone przepisem art. 107 §3 kpa.

W tym stanie rzeczy Sąd, uznając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie za wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II sentencji wynika z art. 152 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.