Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 745/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6051 Dokumenty stwierdzające tożsamość
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.
article: art. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 102 poz 643
law: Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania dowodu osobistego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Pismem z dnia (...) stycznia 2008r. Prezydent Miasta P. poinformował J. W., że wydanie dowodu osobistego bez numeru ewidencyjnego PESEL jest niemożliwe. Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych w art. 37 wyjaśnia jakie dane zamieszcza się w dowodzie osobistym i organ nie może dowolnie i wybiórczo, jak żąda tego wnioskodawczyni, decydować o treści tego dokumentu. Wśród nich jest PESEL. W konsekwencji wydanie dowodu osobistego może nastąpić wyłącznie z tym numerem.

J. W. pismem z dnia (...) stycznia 2008r. wniosła o "uzupełnienie decyzji Prezydenta Miasta P.", w którym zakwestionowała możliwość wydania jej dowodu osobistego zawierającego numer ewidencyjny PESEL. Podniosła, że nie wyraża zgody na "urzędowe numerowanie" jej osoby. Jednocześnie złożyła odwołanie do Wojewody (...) od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) stycznia 2008r. kwestionując generalnie instytucję systemu PESEL.

Decyzją z dnia (...) lutego 2008r. Wojewoda (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności organ wskazał, że pismo Prezydenta Miasta P. z dnia (...) stycznia 2008r. stanowi decyzję administracyjną. Bowiem mimo braków formalnych zawiera ono wszelkie niezbędne elementy pozwalające na zakwalifikowanie tej czynności jako takiego aktu administracyjnego.

Rozważając sprawę Wojewoda wskazał, że osoba będąca obywatelem polskim i zamieszkała w Rzeczypospolitej Polskiej obowiązana jest posiadać dowód osobisty od ukończenia 18 roku życia. Art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych wymienia jakie dane zamieszcza się w dowodzie osobistym. Wśród nich jest numer ewidencyjny Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL). Ustawodawca nie przewiduje aby o treści danych decydowała osoba ubiegająca się o otrzymanie dowodu.

Odnośnie wniosku o uznanie niekonstytucyjności przepisów regulujących kwestię systemu ewidencji PESEL organ pouczył odwołująca się, że każdy obywatel jest uprawniony do wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła J. W. wraz z wnioskiem o "skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego".

Wskazała, że decyzja Prezydenta Miasta P. nie była decyzją administracyjną, nie zawiera bowiem prawidłowego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Nadto zaskarżone decyzje ingerują w prawa i wolności obywatelskie skarżącej, mimo, że zastosowane przepisy sprzeczne są z Konstytucją RP oraz art. 16 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Zdaniem skarżącej organy miałyby podstawy do działania, gdyby przepisy prawa, a zwłaszcza Konstytucja RP upoważniały do nadania numeru PESEL bez zgody samego zainteresowanego.

Nadto zaskarżone decyzje sprzeczne są z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych gdzie zapewnia się prawo do poszanowania życia prywatnego, rodzinnego, domu i korespondencji.

W dalszej treści skargi wniosła o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego celem sprawdzenia przez Trybunał niezgodności art. 17 ust. 1 pkt 5) ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych z art. 20, art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w "zakresie nadawania ludziom numerów PESEL bez ich zgody".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...)i wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie może zostać uwzględniona.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżony akt nie naruszył przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy.

Pogląd prawny przyjęty w zaskarżonej decyzji, jak również argumentacja zawarta w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, które zasadnie uznano za decyzję administracyjną, w ocenie Sądu są trafne.

Przede wszystkim prawidłowo Wojewoda ocenił, że pismo Prezydenta Miasta P. stanowi decyzję administracyjną, która podlega zaskarżeniu do organu II instancji. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2006r, Nr 139, poz. 993), jak również rozporządzenia wykonawczego tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2000 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich wymiany, zwrotu lub utraty (Dz. U. Nr 112, poz. 1182) nie przewidują w sposób wyraźny podstawy do wydania decyzji odmawiającej wydania dowodu osobistego. Wnioski bowiem takie rozpatrywane są w zasadzie poprzez czynność techniczną wydania dokumentu, spełniającego wymogi ustawy. Niemniej jednak jak każda sprawa administracyjna, również wydanie dowodu osobistego, podlega regulacjom Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ stosownie do tych przepisów załatwia sprawę wydając decyzję administracyjną (art. 104 § 1 kpa). Dopuszczalność wydania decyzji odmownej w takiej sprawie zaakceptowana została w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2008r., sygn. akt II OSK 398/07.

Brzmienie art. 34 ust. 1 i art. 37 ust. 1 pkt 5) ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie pozostawia żadnych wątpliwości. Skarżąca ma obowiązek posiadania dowodu osobistego, jedną zaś z danych, które winien zawierać ten dokument jest numer ewidencyjny PESEL.

Skarżąca pierwotnie w skardze zakwestionowała jedynie konstytucyjność przepisu nakazującego zamieszczenie numeru PESEL jako danej w dowodzie osobistym. Jednocześnie jednak podniosła, że jej zdaniem brak podstaw do nadawania numeru PESEL bez jej zgody. W piśmie z 13 lipca 2008r. wniosła o skierowanie pytania prawnego do Trybunału w kwestii zgodności z Konstytucją RP przepisów art. 31 a, 31b i 31c ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, czyli norm regulujących nadawanie numeru PESEL. Należy podkreślić, iż zakres rozstrzygania przez Sąd administracyjny określają granice sprawy. Sprawą zaś jest wydanie dowodu osobistego, nie zaś nadanie skarżącej numeru PESEL. Tym samym nie można uznać, aby istniała bezpośrednia zależność między rozstrzygnięciem sprawy o wydanie dowodu osobistego, a odpowiedzią Trybunału na tak postawione pytanie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł również podstaw, aby skierować pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego w materii zgodności przepisów nakazujących umieszczenie numeru PESEL jako jednej z danych w dowodzie osobistym z przepisami Konstytucji RP. Co prawda zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przepisy zatem dopuszczają możliwość posłużenia się przy rozpatrywaniu konkretnej sprawy przez sądy, w tym także administracyjne, wiedzą i autorytetem Trybunału, jednakże sam skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2004r. sygn. akt OSK 971/04, LEX 236849 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 861/0, LEX 303725). Nadto, jak podkreślono w cytowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2004r. sygn. akt OSK 971/04, Sąd administracyjny - rozpoznając sprawę - tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego. Chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu, nie zaś skarżącego.

Zdaniem sądu orzekającego nie można uznać, aby obowiązek zamieszczenia w dowodzie osobistym numeru PESEL ingerował w prawa i wolności obywatelskie skarżącej, a tym samym przepis nakładający taki obowiązek był sprzeczny z art. 30, 2 i 7 Konstytucji RP. Stworzenie bazy PESEL jest skutkiem rozwoju cywilizacyjnego, konieczności usystematyzowania i uporządkowania populacji ludności dla celów życia społecznego oraz wykonywania przez państwo funkcji, które nakłada na niego prawodawstwo, w tym regulacje konstytucyjne. Jest to jedynie ciąg cyfr bezspornie identyfikujący osobę fizyczną. Jedynymi nośnikami informacji tego numeru jest data urodzenia osoby, do której numer został przypisany oraz płeć. Skoro jednak w dowodzie osobistym data urodzenia jest zawarta, jak również płeć, w żaden sposób zamieszczenie numeru PESEL w takim dokumencie nie ingeruje w wolności obywatelskie skarżącej. Nie jest zresztą to jedyny identyfikator jaki zostaje przypisany danej osobie fizycznej. Choćby numer identyfikacji podatkowej, nazywany NIP-em, nadawany jest dla celów uporządkowania systemu podatkowego.

Skoro Sąd nie powziął poważnych wątpliwości co do konstytucyjności art. 37 ust. 1 pkt 5) ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, nie znalazł podstaw, aby wystąpić z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd także nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 16 lipca 2008r. celem przeprowadzenia dowodów wnioskowanych w piśmie procesowym z dnia (...) lipca 2008r, jak również uzyskania stanowiska Trybunału Konstytucyjnego. Sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed właściwymi organami. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Z tego względu postępowanie dowodowe w tym postępowaniu (sądowoadministracyjnym) może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające. Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd z urzędu lub na wniosek strony może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w tym przepisie nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Tymczasem skarżąca proponuje przeprowadzenie przed Sądem całego postępowania wyjaśniającego mającego na celu wykazanie bezzasadności wprowadzenia instytucji Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) – vide pismo z dnia 13 lipca 2008r. zatytułowane "wniosek dowodowy". Taki wniosek wykracza poza przedmiot sprawy i zakres 106 § 3 p.p.s.a. Z tych względów nie można uznać, aby zaistniały podstawy do odroczenia rozprawy przed sądem.

Również nie zaistniały podstawy do odroczenia z powodu skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Pytanie takie bowiem nie znalazło akceptacji składu orzekającego, co zostało wyżej omówione.

Nie można także uznać, aby zamieszczenie numeru PESEL w dowodzie osobistym było sprzeczne z art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Zgodnie z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej w dniu 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz. U. 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285 ze zm.), każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Nie jest dopuszczalna ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób.

Zgodnie zaś z art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977r, Nr 38, poz. 167 zał.) nikt nie może być narażony na samowolną lub bezprawną ingerencję w jego życie prywatne, rodzinne, dom czy korespondencję ani też na bezprawne zamachy na jego cześć i dobre imię. Każdy ma prawo do ochrony prawnej przed tego rodzaju ingerencjami i zamachami.

W ocenie Sądu kwestia zamieszczenia numeru PESEL nie ma żadnego związku z wartościami chronionymi przez wskazane wyżej przepisy Konwencji oraz Paktu.

Uznając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga jest bezzasadna, należało ją oddalić.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.