Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 379/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77  par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. H. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] 2009r. A. H. i M. R. (jako spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości) zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] tj. dawnej działki nr [...] o powierzchni [...] ha, wydzielonej z KW [...] i przeniesionej do KW [...] (w obrębie ewidencyjnym [...] i [...]), w oparciu o art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowa nieruchomość została bowiem przejęta w 1974r. od J. K., M. Ł., Z. H., W. R., A. K. na podstawie umowy z [...] 1974r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Do wniosku przyłączyli się pozostali spadkobiercy.

Postanowieniem z dnia [...] 2009r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta [...] z prowadzenia przedmiotowej sprawy i do jej załatwienia wyznaczył Starostę [...].

Decyzją z dnia [...] 2012r. nr [...] Starosta [...] odmówił zwrotu na rzecz następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] i [...] tj. dawnej działki [...] (obręb [...] o powierzchni 4,885 ha i zapisanej w Kw nr [...], nabytej na własność Państwa [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1974 r., Rep. A nr [...], a stanowiącej obecnie działki nr [...] obręb 363 i 1/3 obręb 366 zapisane w księdze wieczystej nr [...], nr [...] obręb 363 i 1/4 obręb 366, nr [...] obręb 363 i 1/6,1/7 i 1/8 obręb 366, oraz 3/5 i 3/6 obręb 363.

Na skutek odwołań M. R. oraz A. H., decyzją z dnia [...] listopada 2013r. nr [...].WCH Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

M. R. i A. H. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Bd 127/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z powodu naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Sąd wskazał, że nie został ustalony stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. cel nabycia spornej nieruchomości przez Państwo Polskie w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Organy orzekające w sprawie nie ustaliły w jakimkolwiek zakresie czy toczyło się i jaki był ewentualnie zakres uprzedniego postępowania wywłaszczeniowo – odszkodowawczego wobec nieruchomości. W ocenie Sądu konieczne było dokonanie analizy wszelkich dokumentów związanych z ewentualnymi postępowaniami wywłaszczeniowymi prowadzonymi przed zawarciem umowy z [...] 1974r. lub ewentualnie później, jak również dokumentacji związanej z koncepcją i tworzeniem [...], jego obszarem, przeznaczeniem poszczególnych części. Sąd stwierdził jednocześnie, że takiemu zamierzeniu jak urządzenie ogólnodostępnego terenu wypoczynku i rekreacji mieszkańców o różnorodnych funkcjach, nie można odmówić cech celu publicznego. Jednakże na obecnym etapie postępowania zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczną ocenę rzeczywistego celu nabycia przez Państwo Polskie spornej nieruchomości.

Sąd wskazał, że organ prowadzący postępowanie winien podjąć dalsze czynności celem uzupełnienia materiału dowodowego, w tym ustalenia rzeczywistego zakresu zabudowy, charakteru obiektów budowlanych, aktów administracyjnych na jakich zostały zrealizowane. Sąd uznał także, że organy obydwu instancji, dokonały przedwczesnych i sprzecznych z brzmieniem obowiązujących przepisów prawa materialnego ustaleń również, co do istnienia przyczyn uniemożliwiających zwrot większości działek niezależnie od ewentualnej zbędności na cel wywłaszczenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...], decyzją z dnia [...] 2016r. [...], na podstawie art. 9a, art. 136, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 142, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, odmówił na rzecz: A. H., M. R., W. D., D. K., T. K., B. Ł., D. Ł., B. Ł. zwrotu nieruchomości położonych w [...] stanowiących obecnie działki nr [...] obręb [...] i [...] obręb [...] zapisane w księdze wieczystej nr [...], nr [...] obręb [...] i [...] obręb [...] zapisane w księdze wieczystej nr [...], nr [...] obręb [...] i [...] obręb [...], zapisane w księdze wieczystej Kw [...] oraz [...] obręb [...], zapisane w księdze wieczystej Kw nr [...].

W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ przedstawił ustalenia dokonane w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy, z których wynika, że celem wywłaszczenia nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem było powstanie wielkoobszarowej i wieloletniej inwestycji w postaci [...] w [...]. Precyzując ten cel ustalono, iż na tym obszarze umiejscowiony miał być sektor wystawowy. Organ powołał się na opinię szacunkową z [...] 1992r. wartości nieruchomości i składników budowlanych użytkowanych przez [...] w [...], sporządzoną przez biegłego ds. budownictwa, jako na dowód, że teren ten był zagospodarowany i wykorzystywany w roku 1992, jak i wcześniej przez [...], znajdował się w jego użytkowaniu i służył spełnianiu celów publicznych. Przywołał również na tę okoliczność informacje zamieszczone na stronie internetowej serwisu "Wikipedia" oraz w reportażu autorstwa zamieszczonym w Kronice [...] T.6 (1974-1975).

W ocenie Starosty [...], z dokonanych ustaleń wynika bezspornie, że na przedmiotowej nieruchomości cel jej nabycia został zrealizowany i nie może być mowy o jej zbędności w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że wszelkie zmiany w rozmieszczeniu pawilonów wystawowych, ich jakościowego sposobu budowy w stosunku do pierwotnych planów, uznana muszą zostać jako modyfikacja celu i w świetle orzecznictwa administracyjnego były dopuszczalne. Zabrane dowody potwierdziły w ocenie organu, że na przedmiotowym terenie powstały, znajdowały się urządzenia służące zaspokajaniu potrzeb mieszkańców i teren ten był wykorzystywany i zarządzany jako teren wypoczynku i rekreacji. Konkretne działania doprowadziły do powstania części leśnego terenu kultury i wypoczynku na wywłaszczonej nieruchomości, tworząc nową jakość jej wykorzystywania w stosunku do dotychczasowej – powstało widoczne i trwałe zaplecze podporządkowane nowej wypoczynkowej funkcji. W ocenie organu kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała okoliczność, iż sporna działka jest jedną z wielu działek, które zostały przeznaczone w celu urządzenia na nich leśnych terenów kultury i wypoczynku w [...]. Tereny [...] położone są w obszarze kompleksu leśnego znajdującego się w granicach administracyjnych miasta [...], o powierzchni 830,00 ha, który jest największym terenem rekreacyjnym miasta [...]. Kompleks [...] ma charakter otwarty, publicznie dostępny i służy rekreacji. Z akt sprawy wynika, że od 1974 r. nie zmieniło się przeznaczenie spornej działki, bowiem nadal stanowi dobro publiczne, przeznaczone do wypoczynku ludności miasta, w oparciu o naturalne warunki terenowe. Przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa sprawiło, iż działka ta mogła pełnić rolę terenu kultury i wypoczynkowego nie tylko dla jej dotychczasowych właścicieli, ale również dla ogółu ludności. Tym samym podejmowanie również działań mających na celu zapobieganie utraty przez nieruchomość walorów terenów wypoczynkowych i kultury - a do działań takich należy niewątpliwie zaliczyć czynności pielęgnacyjne i porządkowe, uznać należy za realizację celu wywłaszczenia.

Starosta wywiódł, że oceniając realizację celu wywłaszczenia, jakim było urządzenie leśnego terenu wypoczynkowego, należy wziąć pod uwagę, iż na ten cel przeznaczono wiele działek włączonych do kompleksu leśnego, z których teren ów powstał. Nie można zatem postawić tezy, iż na każdej z wywłaszczonych działek czy też każdym metrze tego obszaru, należało coś urządzić, pobudować, bowiem takie działanie mogłoby doprowadzić do zmiany lasu w osiedle mieszkaniowe, a zatem w konsekwencji mogłoby doprowadzić do faktycznego niezrealizowania celu wywłaszczenia, tj. leśnych terenów wypoczynkowych. [...], jako cały kompleks, jest zagospodarowany rekreacyjnie. Na jego terenie znajdują się zarówno aleje spacerowe, ścieżki rowerowe czy zbiorniki wodne. Zatem fakt, iż na spornych działkach istnieją na dzień dzisiejszy miejsca niezagospodarowane nie może niweczyć kompleksowej realizacji celu wywłaszczenia tejże nieruchomości.

Organ powołując się na informację uzyskaną od Zarządu Dróg w sprawie rzeczywistej powierzchni i przebiegu pasa drogowego na spornych działkach, wskazała, że nawet gdyby uznano, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany to w obowiązującym stanie prawnym zwrot działek o numerach [...] zajętych pod pas drogowy ul. [...] nie byłby możliwy.

Na skutek odwołania A. H., decyzją z dnia [...] 2016r. znak [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 136, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowanie dowodowe. Cel wywłaszczenia nie został określony w akcie notarialnym sprzedaży, jednak znajduje się w nim wpis, że na obszarze tym znajdują się pawilony wystawowe wybudowane przez Państwo. Przedmiotowe działki zostały zajęte pod budowę pawilonów wystawowych już w roku 1972, zatem przed zawarciem umowy sprzedaży z [...] 1974r., na podstawie której byli właściciele zbyli nieruchomość na rzecz Państwa [...], na co wskazuje główny wyciąg z wykazu zmian gruntowych z [...] 1973r. ukazujących nowy stan działki [...], gdzie jako właściciela zapisano Skarb Państwa, jako sposób użytkowania tereny wystawowe, plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem już w dniu zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, cel na jaki ją kupowano był zrealizowany.

Wojewoda zakwestionował przywołanie w odwołaniu dokumentów, które powstały po dacie wywłaszczenia nieruchomości czyli po [...] 1974r., zatem stwierdził, że plan realizacyjny zatwierdzony [...] 1974r. nie może być podstawą oraz bezpośrednim dokumentem, na mocy którego ustalanoby cel nabycia nieruchomości, bowiem cele w nim określone nie wywoływały jeszcze skutków prawnych. Podobnie pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] z [...] 1977r. nie odnosiło się do czynności, poprzedzających nabycie nieruchomości.

Zdaniem organu odwoławczego słusznie Starosta zauważył, że działki nr [...] stanowią część ulicy [...] zaliczonej do kategorii dróg powiatowych, co wynika z treści pisma Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w [...] z [...] 2013r. Zgodnie z poglądami judykatury i przepisami ustawy o drogach publicznych, nie można orzec o zwrocie nieruchomości będącej drogą.

Odnośnie pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości organ I instancji zgromadził szereg dokumentów określających cel wywłaszczenia. W tym zakresie Wojewoda jako istotne powołał pismo [...] sp. z o.o. w [...], przedstawiające chronologię zdarzeń związanych z działką nr [...]. Wyjaśniono w nim, że pawilony wystawowe zostały wybudowane w 1972r. a nabycie gruntu przez Skarb Państwa nastąpiło [...] 1974r. Z protokołu nr [...] z dnia [...] 1973r.wynika, że na bazie istniejącego już sektora wystawowego zbudowany zostanie zespół wystawowo- dydaktyczny z ośrodkiem szkolenia dla rolnictwa. Ponadto został tam zlokalizowany park etnograficzny, ogród botaniczny, oraz ośrodek hodowli konia wierzchowego, wyodrębniony został również teren na trasy zjazdowe wraz z obiektami gastronomicznymi. Część środkowa była przeznaczona dla wypoczynku cichego oraz zabaw dla dzieci. Organ wskazał, ze z lektury Koncepcji planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] w [...] miał to być kompleksowy teren wypoczynkowo-rekreacyjny. Nie można przy tym bliżej określić celu wywłaszczenia, gdyż ze względu na oraz różnorodność zastosowania terenów poszczególne przeznaczenia mogły zmieniać swoje miejsce. Cel wywłaszczenia powinien być określony precyzyjnie ale w przedmiotowej sprawie należy uznać, że celem tym była budowa kompleksu wypoczynkowo-rekreacyjnego, co wyczerpuje pojęcie celu wywłaszczenia. Organ odwoławczy powołał się także na inne dokumenty, mające potwierdzić, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była budowa "[...]". Decyzją z dnia [...] 1974r. Urząd Miejski w [...] zatwierdził plan ogólny zagospodarowania terenu opracowany w ramach założeń techniczno-ekonomicznych dla przedsięwzięcia inwestycyjnego – budowy [...] w [...], co wskazywałoby na zamiar wywłaszczenia związany z tym planem zagospodarowania terenu. Wojewoda stwierdził zatem, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wskazuje, że budowa pawilonów wystawowych nastąpiła przed zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości, która została zawarta w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości, którą władało już Państwo Polskie. Jednocześnie też wywłaszczenie nastąpiło w celu dalszej rozbudowy [...] jako wielkoobszarowej i wieloletniej inwestycji, zgodnie z opracowanymi planami zagospodarowania terenu.

Nadto odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji wskazał, że w sprawie nie miał zastosowania art. 6 u.g.n., która weszła w życie w 1997r., podczas gdy wywłaszczenia miało miejsce w 1974r. W zakresie celu wywłaszczenia zastosowanie ma art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem wywłaszczenie jest możliwe m.in. na cele użyteczności publicznej. W toku postępowania zostało dowiedzione, że budowa [...] stanowiła cel użyteczności publicznej. Przy czym cele publiczne mogą być realizowane bez względu na to czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny. Ponadto do 1983r. budową i utrzymaniem [...] zajmowało się Przedsiębiorstwo Zieleni Miejskiej. Później został wyodrębniony [...] z przeznaczeniem na utrzymanie tego terenu jako przedsiębiorstwo państwowe, przekształcone następnie w spółkę.

Organ odwoławczy wskazał, że nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości nawet jeżeli w danym momencie nieruchomość jest wykorzystana na inny cel niż wynikający z decyzji o wywłaszczeniu, jeśli uprzednio nieruchomość była wykorzystywana na cel wywłaszczenia, a rozpoczęcie prac i realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły przed upływem terminów określonych w art. 137 u.g.n., a także wówczas gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej lub zawarciem umowy sprzedaży. Powołując się na stanowisko NSA z dnia 25 marca 2011r. sygn. I OSK 777/10 uznano zatem, że zrealizowanie celu wywłaszczenia przed dniem wydania decyzji o wywłaszczeniu nie oznacza, że nieruchomość stała się zbędna na cel w niej określony. Wszystkie sytuacje nie mieszczące się w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mogą stanowić podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a właśnie z takim stanem mamy do czynienia w tej sprawie. Wojewoda wskazał również, że zmiana sposobu zagospodarowania wywłaszczonego terenu, nie spełnia przesłanek zbędności określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., a nadto, że wykorzystanie nieruchomości na cel inny niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu po zrealizowaniu celu wywłaszczenia jest możliwe i nie powoduje obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

A. H. w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego podczas określenia celu wywłaszczenia jako celu publicznego, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że istniały podstawy prawne do wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...] tj. dawnej działki nr [...] (obręb [...] o powierzchni [...] ha,

- niewykonanie wytycznych WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 27/13 z 9 kwietnia 2013r. w zakresie ścisłego określenia realizacji celu, tj. wykonanych inwestycji ich zgodności z planem budowlanym, określenia powierzchni pawilonów wystawienniczych i ich charakteru oraz stwierdzenia czy stanowiły realizację celu publicznego według u.g.n.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], wydanie wiążących wskazówek w dalszym procedowaniu w zakresie określenia celu publicznego, jak również odnośnie terminów wydania kolejnych decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm obowiązujących.

Skarżący uzasadnił, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy starosta związany był wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013r. sygn. II SA/Bd 127/13, w którym sąd wskazał, że nie można takiemu zamierzeniu jak ogólnodostępnego terenu wypoczynku i rekreacji mieszkańców o różnorodnych funkcjach odmówić cech celu publicznego, jednakże zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczną ocenę rzeczywistego celu nabycia przez Państwo Polskie spornej nieruchomości. Sąd ocenił, że co do zasady inwestycja ta posiada cechy realizacji celu publicznego w rozumieniu przepisów u.g.n., jednak konieczne będzie szczegółowe wyjaśnienie czy ów cel zrealizowano na spornej nieruchomości, w jakim czasie i w jakim zakresie.

Dalej wskazał, że Starosta w decyzjach z [...].2012r. i [...].2016r. stwierdził, iż celem wywłaszczenia było postawienie pawilonów wystawowo- handlowych w związku z organizacją dożynek w 1972r. (ściślej wystawy osiągnięć Rolnictwa [...] w [...]"). W drugiej decyzji dodatkowo, że skoro [...] realizuje różne cele publiczne na powierzchni 800 ha, to również dołączona do tego obszaru prywatna działka o pow. [...] ha, będzie realizować cele publiczne. Skarżący zarzuca, że decyzje organów obu instancji stanowią rażące naruszenie prawa tj. ustaw u.g.n. z roku 1958 jak również z 1977 oraz utrwalonego orzecznictwa NSA i SN ponieważ:

- wywłaszczenie nieruchomości jest dopuszczalne jedynie kiedy istnieje konieczność/ niezbędność wywłaszczenia, bez którego realizacja celu publicznego nie mogłaby zostać zrealizowana (jakoby w tym przypadku gmina [...] nie posiadała terenu na postawienie pawilonu w innym miejscu)

- Starosta [...] dokonał niedopuszczalnego rozszerzającego i ogólnikowego określenia celu wywłaszczenia, stwierdzając, że skoro [...] realizuje cele użyteczności publicznej, w tym ośrodek rekreacji konnej, pole golfowe, korty tenisowe, park rozrywki, autodrom, park linowy, centrum rekreacji, centrum wystawienniczo-targowe, to i wywłaszczona działka, na której postawiono pawilony wystawienniczo-handlowe w roku 1972 mające charakter tymczasowy, a następnie wykorzystano na cele komercyjno-handlowe, magazyny hurtowe, parkingi komercyjne, bary w końcu zdewastowane i rozebrane, również go realizuje.

Skarżący przedstawił konkluzje oparte na orzecznicznictwie NSA oraz zarzuty odwołania, które jego zdaniem nie zostały dostatecznie wyjaśnione.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska skarżącego.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, a może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe.

W uzasadnianiu wydanego w niniejszej sprawie wyroku tutejszego Sądu z dnia 9 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Bd 127/13 zostało już przesądzone, że do nabycia spornej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...] (obręb [...] o pow. [...] ha położonej w [...] przy ul. [...] i [...] przez Skarb Państwa doszło w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. Nr 10, poz. 64), przy czym umowa sprzedaży z dnia 24 czerwca 1974r. nie precyzuje dostatecznie celu nabycia nieruchomości w trybie wywłaszczeniowym.

Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku nie został w sprawie prawidłowo ustalony cel nabycia spornej nieruchomości, zatem konieczne było w tym zakresie uzupełnienie materiału dowodowego o wszelkie możliwe dokumenty umożliwiające ustalenie przebiegu postępowania wywłaszczeniowego, jak również określające przeznaczenie całej wywłaszczonej nieruchomości, a następnie wykazanie realizacji celu wywłaszczenia na całej powierzchni spornej nieruchomości.

Jako szczególnie istotny dokument, mogący pomóc w niebudzącym wątpliwości ustaleniu, czy cel wywłaszczenia nieruchomości faktycznie stanowił zamiar urządzenia i budowy ogólnodostępnego terenu wypoczynku i rekreacji o różnorodnych funkcjach, w tym wystawienniczej - [...] - sąd wskazał między innymi szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] – zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] 1973 r. nr [...], którego nie uwzględniono w niniejszej sprawie. W aktach znajdował się wyłącznie protokół nr [...] z powyższego posiedzenia PWRN, z którego wynika cel utworzenia przez właściwą władzę publiczną [...] – "posiadać będzie tereny rekreacji codziennej i świątecznej oraz tereny dydaktyczno-naukowe. Będzie on służył mieszkańcom [...] i województwa, a część wystawowa będzie miała też znaczenie ponadregionalne. (...) Na bazie istniejącego już sektora wystawowego zbudowany zostanie zespół wystawowo-dydaktyczny z ośrodkiem szkolenia rolnictwa. (...) Komunikacja do parku odbywać się będzie na zasadzie komunikacji obrzeżnej, natomiast ruch wewnętrzny do parku otwartymi letnimi mikrobusami." Nadto w trakcie obrad nad projektem uchwały ustalono, że na jej podstawie nastąpi zagospodarowanie parku. Nadto sąd zakwestionował brak przeprowadzenia przez organy postępowania w kierunku oceny zakresu zagospodarowania terenu chociażby wskazywanymi przez organy oraz skarżących pawilonami wystawienniczymi.

Po wtóre sąd zważył, że nie zaistniała przesłanka negatywna zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazana w decyzjach organów – sprzedaż lub ustanowienie użytkowania wieczystego wywłaszczonej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej przed 1 stycznia 1998 r., co wynikało z ostatecznej decyzji administracyjnej SKO w [...] z dnia [...] 2011r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Zarządu Miasta [...] z [...] 1992r. stwierdzającej nabycie przez [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego części spornej nieruchomości.

Po trzecie, sąd co do zasady podzielił stanowisko, zgodnie z którym roszczenie o zwrot wywłaszczonej (nabytej umową sprzedaży) nieruchomości nie przysługuje nie tylko w przypadku, o którym mowa w art. 229 u.g.n., ale także gdy nieruchomość w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn.zm.). Jednocześnie jednak zważył, że organy uznając, za pismem zarządcy drogi, że działki nr [...] są w części zajęte po pas drogowy ulicy [...] zaliczonej do kategorii dróg powiatowych, nie ustaliły samodzielnie tej okoliczności. Zdaniem Sądu nie znajdowały potwierdzenia w materiale dowodowym twierdzenia co do zbieżności między tymi działkami a pasem drogowym ul. [...]. Jeżeli organy twierdzą, że te kategorie prawne pokrywają się, to powinny wyraźnie ten fakt wskazać w dokumentach. Przede wszystkim należało ustalić, jak przebiega pas drogowy, gdzie są jego granice oraz wskazać, że urządzenia znajdujące się w nim zostały wybudowane w związku z koniecznością funkcjonowania drogi i bezpieczeństwem. Pas drogowy jest zdefiniowany w art. art. 4 pkt 1 w zw. z art. 34 z ustawy z dnia 21 ustawy 1985 r. o drogach publicznych, jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (vide art. 4 pkt 1-7 ustawy). Wobec powyższego przyjęcie, że sporne działki zajęte są pod pas drogowy drogi publicznej wymaga dokonania uprzednio szczegółowych ustaleń, zwłaszcza wskazania gruntu wydzielonego liniami granicznymi. Sąd przy tym jednoznacznie wskazał, że konieczne jest sięgnięcie do dokumentacji związanej z budową drogi względnie jej przebudową, to jest zatwierdzonego planu realizacyjnego opartego na ówcześnie obowiązującymi miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, projektu budowlanego, w którym niewątpliwie określono szerokości ulic w liniach rozgraniczających jak również umieszczenie innych urządzeń. Uwzględnić należy jaki charakter pierwotnie miała ulica [...], jaka w związku z tym była jej projektowana szerokość, bądź też inne dokumenty uzasadniające szerokość drogi danej klasy technicznej. Organ ustalić zatem winien na podstawie stosownych dokumentów technicznych rzeczywistą powierzchnię i przebieg pasa drogowego na spornych działkach. Konieczne jest wyraźne oznaczenie na mapie w odpowiedniej skali linii rozgraniczających ulicy [...] oraz zwymiarowanie wszelkich elementów pasa drogowego w tym jezdni, pasów zielni, chodników i innych – z odpowiednią do tego legendą i wrysowanymi weń działkami nr [...] i [...], a nadto – wskazanie, jakie urządzenia drogowe są elementem infrastruktury drogi, podanie szerokości wszystkich poszczególnych wymienionych elementów znajdujących się w tychże liniach rozgraniczających,

Sąd wskazał, że sporządzenie planu, o którym wyżej mowa ma istotne znaczenie w szczególności w sytuacji, gdyby na podstawie archiwalnej dokumentacji budowlanej okazało się, że będą podstawy do zwrotu części nieruchomości znajdującej się poza pasem szerokości drogowym ulicy [...], bowiem należałoby dokładnie wówczas określić, po której stronie ulicy (od strony spornych działek czy, po przeciwnej) występuje tak ustalona nadwyżka terenu licząc od środka pasa drogowego oraz gdzie przebiega linia graniczna tej nadwyżki. Niezbędne jest też ustalenie, czy na spornych działkach poza infrastrukturą drogową nie znajdują się inne urządzenia techniczne stanowiące obiekty towarzyszące obecnemu wykorzystaniu tych terenów przez inne podmioty.

Sąd stwierdził, że o ile zostanie prawidłowo ustalone, że sporna nieruchomość została nabyta w związku z realizacją [...], co do zasady, inwestycja tego typu posiada cechy realizacji celu publicznego, w rozumieniu mających w sprawie zastosowanie przepisów u.g.n. Konieczne będzie wówczas szczegółowe wyjaśnienie czy cel ów zrealizowano na spornej nieruchomości, w jakim czasie i w jakim zakresie. Organ winien rozważyć w trybie przepisów K.p.a. także wnioski dowodowe stron, sięgnąć do wskazywanych źródeł dowodowych.

W toku ponownego kilkuletniego rozpatrywania sprawy organy administracji jedynie częściowo uwzględniły wskazania powyższego wyroku, co zasadnie zarzuca skarżący. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dążąc do uzupełnienia materiału dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego sprawy, jednakże zachodzą uzasadnione wątpliwości co do rzetelności tych poszukiwań.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego [...] 1972r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] podjęło uchwałę nr [...] w sprawie akceptacji podstawowych założeń do planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...] w [...].

W szczególności niezrozumiałe jest dlaczego organ nadal nie odnalazł nader istotnego dokumentu urzędowego jakim jest uchwała nr [...] z dnia [...] 1973r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...], podjęta na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47), którą zatwierdzono plan składający się z rysunku planu i jego tekstu w zakresie ustalenia granicy parku (1b) programu zagospodarowania (1c) podziału na rejony i sektory funkcjonalno-przestrzenne (1d) i zasad układu komunikacji. Tym bardziej, że zgodnie z ust. 4 uchwała podlegała ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej. W myśl art. 24 ust. 1 ww. ustawy plan miejscowy uzyskał moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym aktu prawnego o zatwierdzeniu lub uchwaleniu danego planu. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 16 ww. ustawy plan szczegółowy sporządzano dla części obszaru jednostki osadniczej, przewidzianej do zagospodarowania (zabudowy, odbudowy, przebudowy) w okresie bieżącego i najbliższego wieloletniego narodowego planu gospodarczego (ust.1). Plan szczegółowy określa szczegółowo przeznaczenie terenów na poszczególne cele, wyznacza linie rozgraniczające te tereny, ustala zasady uzbrojenia i urządzenia terenu, określa linię zabudowy oraz dopuszczalną wysokość zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne kształtowania zabudowy (ust. 3).

Między stronami postępowania zdaje się nie pozostawać kwestią sporu, że teren przedmiotowej dawnej działki nr [...] wchodził w zakres terenu objętego ustaleniami tego planu jako przeznaczonego pod budowę leśnego parku kultury i wypoczynku dla mieszkańców [...] i regionu. Konieczne jest jednak jednoznaczne zweryfikowanie, czy cały teren o powierzchni ponad 4,88 ha objęty był ustaleniami tego planu i jakie były szczegółowe dlań ustalenia. W tym celu organ winien uzyskać wypis i wyrys z planu miejscowego z wrysowanym terenem spornej nieruchomości, co w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym już zgromadzonym pozwoli po pierwsze na jednoznaczne ustalenie, czy celem wywłaszczenia tej konkretnej nieruchomości była budowa powyższej wieloletniej inwestycji służącej celom ogólnospołecznym – bez wątpienia publicznym. Po wtóre analiza treści szczegółowego planu miejscowego będzie również pomocna dla dalszych koniecznych w takiej sytuacji ustaleń, dotyczących tego czy i kiedy zrealizowano na całej powierzchni spornej nieruchomości, lub tylko jej części celu wywłaszczenia, czy nie stała się ona w jakiejś części zbędna na cel, w którym dokonano wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 u.g.n.

W ocenie sądu, nadal istnieją w materiale dowodowym sprawy luki i niejasności, w związku z którymi nie sposób ustalić stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do jej wszechstronnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ, wbrew wymogom art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz wiążącym wskazaniom sądu - nie wyczerpał wszystkich możliwości dowodowych.

Opierając się na związaniu wyrokiem z 9 kwietnia 2013r. jak również istocie i charakterze szczegółowego planu miejscowego z [...] 1973r., w okolicznościach niniejszej sprawy wadliwe jest stanowisko organów administracji obydwu instancji, odmawiające zasadniczo możliwości uwzględnienia treści planu realizacyjnego [...] przyjętego decyzją Urzędu Miejskiego z dnia [...] 1974r. [...]. Przeciwnie, dokument ten stanowi dalszy konieczny etap procesu realizacyjnego inwestycji stanowiącej według organów cel wywłaszczenia objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi wątpliwości, że tego typu cel publiczny był planowany do realizacji wieloletniej i wieloetapowo. Dlatego też powyższy plan realizacyjny, podjęty miesiąc po nabyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa może i powinien stanowić jeden z podstawowych dokumentów dla ustalenia rzeczywistego zamierzonego celu wykorzystani i zagospodarowania na spornym terenie. Organ wszakże nie wykazał, iżby już przed wydaniem tej decyzji na całej spornej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia. Nadto organ pierwszej instancji opiera się częściowo na ustaleniach do koncepcji planu realizacyjnego, która jak wskazuje powstała jeszcze przed zbyciem nieruchomości (str. 17 uzasadnienia). Niedostateczne jest jednak poprzestanie na ogólnej analizie zapisów tej koncepcji bez ustalenia w konsekwencji, czy i jak zrealizowano na całej nieruchomości cel wywłaszczenia. Nie można uznać w tym zakresie za wystarczające powoływanie się na "wybudowanie 30 pawilonów o różnej wielkości i nierównomiernym rozmieszczeniu", z których jak wskazano cześć tylko znajduje się na wnioskowanym do zwrotu terenie, a na pozostałej części parking wraz z drogą dojazdową i obiekty małej architektury. Organ stwierdził nadto, że koncepcja planu realizacyjnego nie różni się od ostatecznie zatwierdzonego planu realizacyjnego.

Uznając, że za cel wywłaszczenia nieruchomości objętej postępowaniem należy przyjąć powstanie na niej części wielkoobszarowej (kilkaset hektarów) i wieloletniej inwestycji w postaci budowy [...] w [...] organ ustalił, iż na tym obszarze umiejscowiony miał być sektor wystawowy.

W ocenie sądu, aczkolwiek powyższe ogólne stwierdzenie znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, jednakże wymaga doprecyzowania, co zasadnie zarzuca skarżący. Niedostateczne okazały się również dalsze ustalenia w zakresie tego czy na całej powierzchni dawnej działki [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Błędne, w ocenie sądu, było przykładowo poprzestanie na zwróceniu się do Biura Projektowego "[...]", bez dalszej próby skutecznego uzyskania od tego podmiotu informacji i ewentualnych dowodów mających znaczenie dla sprawy. Organ pominął możliwość wezwania i przesłuchania świadków w tym zakresie, jak również co do tego czy i w jaki sposób zrealizowano na nieruchomości lub jedynie jej części cel wywłaszczenia, czyli konkretne elementy zagospodarowania leśnego parku kultury i wypoczynku. Stwierdzić należy, przykładowo iż wywody na stronie 20-23 uzasadnienia decyzji starosty nie odnoszą się do tego jak część spornej dawnej działki [...] nieruchomości została zagospodarowana, brak jest próby dokonywania dalszych ustaleń w tym zakresie. Zatem nie mogą odnieść zamierzonego skutku ogólnikowe odniesienia do jedynie "zmian w rozmieszczeniu pawilonów. Przypomnieć należy, iż przedmiot postępowania o zwrot stanowi teren o powierzchni [...] ha, zatem jest istotne dla oceny zasadności żądania stron nie tylko co do zasady przesądzenie, że ta nieruchomość została nabyta na cel budowy leśnego parku kultury i wypoczynku, ale również to, czy na całej nieruchomości cel ten został zrealizowany. Czy też może istnieją przesłanki do zwrotu części tego terenu, a jeżeli tak to jakiej.

Nadal dowolne i oczywiście sprzeczne ze wskazaniami sądu wyrażonymi w uprzednim wyroku (naruszenie art. 153 p.p.s.a.) pozostają także stwierdzenia organów obydwu instancji w zakresie sposobu i podstaw do oceny jakie fragmenty spornych nieruchomości są zajęte pod drogę publiczną. Dokument, na który powołały się organy czyli pismo Zarządu dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w [...] z [...] 2013r. nie odpowiada wskazaniom sadu, i na jego podstawie organy nie dokonały określonych wprost ustaleń co do sposobu zagospodarowania terenu, przebiegu drogi publicznej, a w szczególności tego jaka konkretnie część obecnych działek nr [...], ewentualnie nie jest zajęta pod drogę publiczną. W tym zatem zakresie zarzuty skargi są również zasadne.

Powyższych braków nie uzupełnił organ odwoławczy, który ograniczył się do kontroli zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji i powielenia jego ustaleń, bez własnej analizy kompletności materiału dowodowego i zgodności ze wskazaniami prawomocnego wyroku. Wojewoda uchybił wynikającemu z art. 7, art. 15 i 77 § 1 i art. 138 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przykładowo nie sposób uznać, iżby Wojewoda nie mógł uzupełnić postępowania dowodowego o opisany wyżej szczegółowy plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] 1973, który został ogłoszony w dzienniku urzędowy wojewódzkiej rady narodowej i stanowił powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Powyższe rozważania prowadzą także do uznania, że co do zasady słusznie skarżący zarzuca niewykonanie części wytycznych wyroku tutejszego sądu z 9 kwietnia 2013r. Sąd zasadniczo nie podziela jednak argumentacji skarżącego zmierzającej do wykazania, że sporna nieruchomość nie została nabyta w celu realizacji celu publicznego, jakim niewątpliwie była w tym czasie zamiar budowy leśnego parku kultury i wypoczynku – co zasadnie wykazały organy administracji. Skarżący pomija kwestie już przesadzone, stara się wywodzić sprzecznie ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz w oparciu o orzecznictwo i przepisy w brzmieniu niemającym zastosowania w tej sprawie. W szczególności nieadekwatna do okoliczności faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy jest argumentacja skargi dotycząca tego, że obiekty sportowe nie stanowią celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie analizy już zgromadzonego materiału dowodowego brak jest podstaw aby podzielić stanowisko skarżącego, iż zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło wyłącznie w celu realizacji jednorazowej wystawy osiągnięć rolniczych.

Nadto, wbrew oczekiwaniu skarżącego, nie ma przesądzającego znaczenia w tej sprawie czy zrealizowane jeszcze przed zbyciem nieruchomości w związku z ogólnopolską wystawą, na terenach które w planowanym już [...] [...] były przeznaczone również na tereny wystawowe obiekty budowlane, miały cechy budynków czy nie w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Istotne w sprawie jest, czy cały teren wywłaszczonej działki był niezbędny dla realizacji [...], a to z pewnością będzie wynikać z analizy części graficznej oraz tekstowej szczegółowego planu miejscowego oraz planu realizacyjnego, o których wyżej mowa. Nadto zweryfikowania wymaga, czy cel ten na całym tym terenie zrealizowano, nawet jeżeli w wyniku dalszych zmian obecnie jest on odmiennie zagospodarowany. Z akt wynika, że w trakcie oględzin w 2009 r. występowały tereny co do których mogą występować wątpliwości czy został na nich zrealizowany cel wywłaszczenia, czy nie co jednakże nie może bez ustalenia stanu sprawy oznaczać, że okazały się zbędne na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n. Konieczne jest jak już wskazano odniesienie do szczegółów realizacji tak złożonej co do charakteru i funkcji inwestycji na całym spornym terenie, gdzie miały się znajdować część wystawiennicza, ewentualnie rekreacyjna lub inna, ciągi komunikacyjne, parkingi, przebieg kolejki i.t.p. czy były planowane i zrealizowane jakieś wolne przestrzenie dla innych celów. Nie można pominąć możliwości ustalenia elementów stanu faktycznego istotnych a nadal niewyjaśnionych na podstawie zeznań świadków, np. byłych pracowników [...], wykonawców robót budowlanych i.t.p.

Powyższe uchybienia przepisom postępowania czynią przedwczesnym - wobec braku ustalenia stanu faktycznego w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy - rozważania odnośnie naruszeń przepisów prawa materialnego tj. art. 137 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ponownym postępowaniu, mając na uwadze zasadę szybkości postępowania administracyjnego, które toczy się w tej sprawie od 2009 r. organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności uzupełnić postępowanie dowodowe we wskazanym zakresie, w ramach art. 136 k.p.a. Stosownie do wyników postępowania w tym zakresie oraz z uwzględnieniem już zgromadzonej dokumentacji organ powinien ustalić, czy cel wywłaszczenia miał być realizowany na całości, czy na części nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa, a następnie – czy realizacja tego celu rzeczywiście nastąpiła i w jakim zakresie. Jeżeli zaistnieje konieczność wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy jednoznacznie wskaże jaki zakres sprawy mający istotny wpływ na rozstrzygniecie wymaga nadal wyjaśnienia w dwóch instancjach oraz jakie okoliczności organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego.