Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1535/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1644/21 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. prostuje z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1644/21 w ten sposób, że w wierszu dwudziestym czwartym zamiast słowa "miejsca" wpisuje słowo "miejsce"; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1644/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Towarzystwa [...] (dalej jako "skarżący") na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także jako "organ") postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania:

- umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Dyrektora [...] z dnia 10 września 2014 r. nr 598/D/TC-U/14 (pkt I);

- stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości (pkt II);

- stwierdził, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III);

- przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.500 zł (pkt IV) oraz

- zasądził od organu na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V).

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Dyrektor [...] przy piśmie z dnia 11 grudnia 2014 r. przekazał Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej odwołanie skarżącego z dnia 20 października 2014 r. od decyzji z dnia 10 września 2014 r. nr 598/D/TC-U/14 wydanej w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów. W piśmie z dnia 29 maja 2015 r. skarżący wezwał organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa polegającego na pozostawaniu w bezczynności w rozpatrzeniu odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia 7 lipca 2015 r. nr KZGW/BAPpo-747/11242/2014/ja BAP-po.026.330.2015.JA uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2523/15) wydanym w sprawie ze skargi skarżącego uchylił ww. decyzję z dnia 7 lipca 2015 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Akta sprawy wpłynęły do organu odwoławczego w dniu 3 czerwca 2016 r.

Skarżący w piśmie z dnia 19 lipca 2016 r. wezwał organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności w rozpoznaniu odwołania.

Przy piśmie z dnia 30 sierpnia 2016 r. organ zawiadomił strony o dacie przeprowadzenia oględzin terenu, a przy piśmie z dnia 30 września 2016 r. zawiadomił o przewidywanym terminie zakończenia postępowania do dnia 30 października 2016 r. Następnie przy piśmie z dnia 4 listopada 2016 r. organ zawiadomił o przewidywanym terminie zakończenia postępowania do dnia 30 listopada 2016 r.

Następnie Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia 30 listopada 2016 r. nr 155/2016 uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r. (sygn. IV SAB/Wa 381/16) wydanym w następstwie skargi skarżącego wniesionej w dniu 14 września 2016 r., zobowiązał Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej do wydania decyzji w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora [...] z dnia 10 września 2014 r. nr 598/D/TC-U/14 w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Nadto Sąd stwierdził, że Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej dopuścił się bezczynności w przedmiocie wydania decyzji, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Akta sprawy wpłynęły do organu w dniu 24 maja 2017 r.

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 522/17) wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 30 listopada 2016 r. nr 155/2016 oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r. (sygn. akt II OSK 3174/17) oddalił skargę kasacyjną Dyrektora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. (sygn. IV SA/Wa 522/17). Akta sprawy wpłynęły do organu w dniu 29 stycznia 2020 r.

Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr 27/KPO/2021 Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zlecił Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego.

Skarżący w piśmie z dnia 6 października 2021 r. wniósł ponaglenie dotyczące bezczynności organu w rozpatrzeniu odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.

Dyrektor [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie udzielił odpowiedzi przy piśmie z dnia 25 października 2021 r., przy którym przesłał żądaną dokumentację.

Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. nr 145/KPO/2021 uchylił decyzję Dyrektora [...] z 10 września 2014 r. nr 598/D/TC-U/14 w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w całości.

W skardze na przewlekłość Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o: stwierdzenie, że organ odwoławczy dopuścił się przewlekłości; zobowiązanie organu odwoławczego do wydania rozstrzygnięcia w terminie 30 dni, licząc od dnia uprawomocnienia się wyroku i zwrotu akt administracyjnych; przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2.500 zł oraz zasądzenie od organu odwoławczego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o oddalenie skargi w całości, wskazując, że bezsprzecznie prowadził postępowanie odwoławcze z naruszeniem terminów ustawowych. Organ podniósł jednakże, że sprawa jest skomplikowana, a w analizowanym okresie, to jest od dnia 29 stycznia 2020 r. nastąpiły utrudnienia związane z wystąpieniem sytuacji epidemiologicznej. Nadto z uwagi na duży upływ czasu od daty wszczęcia postępowania nastąpiła trudność w dostępie do dokumentów w RDOŚ w [...], jak i PGW Wody Polskie RZGW w [...].

Sąd pierwszej instancji uwzględniając wniesioną skargę i orzekając jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako "P.p.s.a.", wskazał, że stosownie do treści art. 37 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a.", przewlekłość ma miejsce, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu meriti przewlekłość postępowania ma charakter materialny, dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu, takich jak prowadzenie przez organ postępowania w sposób nieefektywny, wykonywanie czynności pozornych, mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy sprawa jest załatwiana dłużej niż wymaga tego zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 k.p.a. Przy czym ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne, następuje na podstawie analizy podjętych czynności, jak i stanu faktycznego i prawnego sprawy. Stąd o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z chronologii zdarzeń w sprawie wynika, że zwłoka w zakończeniu postępowania odwoławczego powodowana była wadliwością procedowania przez organ. Sąd wskazał, że choć formalnie postępowanie odwoławcze toczyło się od 2014 r., to ocenie w niniejszym postępowaniu podlegał okres od dnia 29 stycznia 2020 r. Sąd nie mógł bowiem pominąć, że rozpatrzenie odwołania stanowiło następstwo kontroli instancyjnej. W okresie poprzedzającym wydanie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny (w dniu 7 listopada 2019 r.; sygn. II OSK 3174/17) organ odwoławczy pozostawał bowiem w uzasadnionym przeświadczeniu, że załatwił sprawę. Sąd pierwszej instancji doszedł jednak do przekonania, że zaistniały podstawy do stwierdzenia stanu przewlekłości Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Analiza akt wskazuje, że organ odwoławczy pozostawał w przeświadczeniu, że podejmuje czynności uzasadnione, niemniej czynił to w sposób nieefektywny. Sąd pierwszej instancji nie zanegował okoliczności, że w analizowanym okresie organ dokonał czynności procesowych (np. zlecił uzupełnienie postępowania dowodowego), co przybliżyło moment zakończenia postępowania odwoławczego. Nie zmienia to jednak faktu, że od dnia 29 stycznia 2020 r. do dnia wydania decyzji w sprawie, to jest do dnia 30 listopada 2021 r., upłynęły ponad 22 miesiące. Organ odwoławczy w sposób rażący przekroczył zatem w ocenie Sądu meriti kodeksowe terminy przewidziane dla postępowania odwoławczego, czego sam zresztą nie kwestionuje. Nadto, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy nie skorzystał z zawiadomienia, o którym mowa w art. 36 k.p.a.

W tym stanie zarzut przewlekłości podniesiony przez skarżącego należało uznać w ocenie Sądu pierwszej instancji za uzasadniony, przy czym ze względu na zakończenie postępowania przez wydanie decyzji z dnia 30 listopada 2021 r. nr 145/KPO/2021, Sąd pierwszej instancji umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu odwoławczego do wydania decyzji, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na przewlekłość organu uwzględnia się stan sprawy istniejący w dniu orzekania.

Z kolei w zakresie stwierdzonej przewlekłości Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że zaszły podstawy do uznania, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na tę ocenę wpłynął m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. Sąd pierwszej instancji nie zanegował tego, że długie załatwienie sprawy nie wynikało ze złej woli organu. Nie zmienia to jednak, zdaniem Sądu meriti, obiektywnej okoliczności, że postępowanie odwoławcze trwało prawie dwa lata. Tym samym zaszły więc podstawy do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2.500 zł. W ocenie Sądu pierwszej instancji opieszałość organu odwoławczego przez tak znaczny okres nie mogła pozostać niezauważona, jak i niesankcjonowana. Suma pieniężna jako środek kompensacyjny winna stanowić zadośćuczynienie za naruszenie standardu tzw. dobrej administracji. W ocenie Sądu meriti suma pieniężna we wskazanej wysokości nie będzie jedynie symbolicznym zadośćuczynieniem. Okolicznościami wpływającymi na ocenę przewlekłości w takiej skali jaka zaistniała w sprawie nie mogą być zaś przyczyny podane przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji skonstatował, że suma pieniężna przyznana w kwocie 2.500 zł nie będzie prowadziła do nieuzasadnionego wzbogacenia skarżącego.

Organ wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części dotyczącej:

- stwierdzenia, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się przewlekłości;

- stwierdzenia, że przewlekłość Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- przyznania od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2.500 złotych.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 35 § 3 w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Dyrektora [...] z dnia 10 września 2014 r. nr 598/D/TC-U/14, którą nakazano Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w [...] usunięcie 2.633 sztuk drzew i 1,53 ha krzewów na terenie zlokalizowanym w [...] w międzywale rzeki Wisły, na lewym brzegu, na odcinku km 507+150- km 509+300;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się przewlekłości oraz że przewlekłość Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 149 § 2 ustawy P.p.s.a. poprzez orzeczenie o przyznaniu od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2.500 złotych.

Podnosząc powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy (w tej części) do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2022 r. organ wniósł nadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Na rozprawie w dniu 17 maja 2024 r. pełnomocnik organu zmodyfikował wniosek zawarty w skardze kasacyjnej i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Co istotne, granice skargi kasacyjnej winny być wyznaczane przez stronę skarżącą kasacyjnie w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.; sygn. akt II FSK 1688/07).

Ważne jest nadto zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia

2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11).

Przypomnienie podstawowych zasad związanych z konstrukcją skargi kasacyjnej jest spowodowane sposobem jej redakcji. W tym zakresie wskazać należy m.in., że art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 P.p.s.a. są przepisami, które określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Są to zatem przepisy wynikowe. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Ponadto należy zauważyć, że gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Pomimo wad konstrukcyjnych skargi kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o jej odrzuceniu, gdyż uznał, że możliwa jest częściowa rekonstrukcja treści zarzutów kasacyjnych na podstawie argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego.

Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że jakakolwiek z zawartych w treści P.p.s.a. regulacji prawnych nie nakazuje mocą konkretnego przepisu odnoszenie się do każdego zarzutu skargi kasacyjnej oddzielnie. Wynika stąd, że Naczelny Sąd Administracyjny może uczynić to łącznie, traktując poszczególne zarzuty jako jeden problem prawny o charakterze ogólnym. Tak też postąpiono w kontrolowanej sprawie. Stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, to jest do poprawności stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu odwołania Towarzystwa [...] od decyzji Dyrektora [...] z dnia 10 września 2014 r. nr 598/D/TC-U/14.

Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał te wnioski, które Sąd pierwszej instancji wyprowadził w odniesieniu do kwestii zaistnienia w tej sprawie stanu przewlekłości postępowania, jak i przyjętej przez Sąd pierwszej instancji oceny okoliczności, co do których skarżący kasacyjnie podnosi, iż dawały one podstawę do uznania, że opóźnienie w wydaniu decyzji spowodowane zostało przyczynami niezależnymi od organu.

Pierwsza z analizowanych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym kwestii dotycząca przewlekłości postępowania, oceniana była przez Sąd pierwszej instancji w kontekście postępowania toczącego się od momentu przekazania akt administracyjnych z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 522/17), co miało miejsce w dniu 29 stycznia 2020 r., do daty wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, to jest do dnia 30 listopada 2021 r. Zważywszy, że w świetle art. 35 § 3 k.p.a., postepowanie odwoławcze powinno zostać zakończone w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, nie budzi żadnych wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo skonstatował, iż analizowane postępowanie cechowała przewlekłość, gdyż organ dokonywał czynności ze znacznymi opóźnieniami nie mającymi racjonalnych podstaw.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W związku z tym w art. 35 § 3 k.p.a. ustawodawca określił terminy załatwiania spraw, stanowiąc że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika z kolei, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego a limine wadliwy jest zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Nie można bowiem skutecznie podnosić względem Sądu pierwszej zarzutu naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż w każdym postępowaniu administracyjnym to organ (a nie sąd administracyjny) ma obowiązek załatwienia sprawy w terminach określonych w tym przepisie, chyba że przepis szczególny określa inny termin. Natomiast art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosi się generalnie do uprawnienia procesowego strony postępowania administracyjnego jakim jest złożenie środka prawnego w postaci ponaglenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie usprawiedliwia toku postępowania organu podnoszona na etapie skargi i powtórzona w skardze kasacyjnej, argumentacja o ograniczonych możliwościach kadrowych spowodowanych stanem epidemii oraz duża ilość materiału, które organ zobowiązany był w toku postępowania odwoławczego poddać analizie.

Odnotować należy w powyższej materii, że po pierwsze, akta administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego wpłynęły do organu 29 stycznia 2020 r., a zatem prawie dwa miesiące przed ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (stan epidemii obowiązywał od dnia 20 marca 2020 r.). Niezależnie od tego podnieść należy, że stan epidemii - w czasie którego zadania organów administracji publicznej w zakresie odnoszącym się do załatwiania spraw indywidualnych - wobec towarzyszących mu wyzwań - wymagał podejmowania stosownych działań w sferze organizacji wykonywania zadań publicznych, a mianowicie takich działań, które w relacji do obiektywnych trudności przeciwdziałałyby jednak temu, aby strony postępowań (obywatele, inne podmioty) nie doświadczały w większym stopniu niż jest to konieczne, utrudnień i niedogodności związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, czemu z całą pewnością służyłaby również stosowna – i adekwatna do sytuacji - polityka komunikacji, w tym obejmująca swoim zakresem podejmowanie czynności, o których mowa w art. 36 k.p.a., a których w rozpatrywanej sprawie organ nie podejmował.

Po drugie, powoływanie się przez organ na potrzebę analizy dużej ilości materiału, jest pewnym truizmem, w sytuacji gdy postępowanie odwoławcze toczy się de facto od 2014 r., a sprawa była przedmiotem wielu rozstrzygnięć organu (przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie odwoławcze organ wydał m.in. dwie decyzje kasacyjne typowe, zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w tym ze wskazaniem, że organ bezpodstawnie uchyla się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy).

Nie budzi zatem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę okoliczność, że organ prowadził postępowanie znacznie dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia. Zwłaszcza, na co wskazywał sam organ w odpowiedzi na skargę przedstawiając przebieg postępowania, że dopiero po upływie ponad siedemnastu miesięcy od otrzymania akt administracyjnych z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego organ podjął pierwszą czynność w sprawie, mianowicie w dniu 10 czerwca 2021 r. wystąpił do Regionalnego [...] o przekazanie kopii dokumentów, na podstawie których organ uzgadniający stwierdził, że drzewa będące przedmiotem prowadzonego postępowania zostały wycięte. Podkreślenia wymaga, że całe postępowanie odwoławcze trwało ponad 22 miesiące.

Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie zauważono, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Inaczej mówiąc, przewlekłość oznacza sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2022 r.; sygn. akt II OSK 2699/21). Ponadto przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłości" postępowania obejmuje opieszałe, nieskuteczne działania organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w znacznie krótszym terminie. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe zapatrywania, Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowy uznał też wniosek, który Sąd pierwszej instancji wyprowadził na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. w odniesieniu do kwestii charakteru zarzucanej przewlekłości postępowania. Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że analiza sposobu prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego uzasadniała stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zasadnym jest w tym miejscu wskazanie, że pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się takie działanie lub zaniechanie organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy, zwłaszcza te które nie mają uzasadnienia w konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Rażące naruszenie prawa w odniesieniu do przewlekłości postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest znaczne, niezaprzeczalne i ma swoje źródło w podejmowaniu przez organ czynności, które dla rozstrzygnięcia sprawy pozbawione są znaczenia (zob. mi.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r.; sygn. akt I OSK 2440/15). Sformułowanie "rażące" oznacza bowiem działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2014 r.; sygn. akt I OSK 2563/13 oraz z dnia 17 listopada 2015 r.; sygn. akt II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (tak zasadnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2021 r.; sygn. akt II OSK 1610/20).

Taka też sytuacja, jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, miała miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a ocena wyrażona w zaskarżonym wyroku w tym zakresie jest prawidłowa. Kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji postępowanie nosi - jak trafnie przyjął ten Sąd - znamiona postępowania przewlekłego w stopniu rażącym, a rażący charakter stwierdzonej przewlekłości wynika z faktu znacznego przekroczenia terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę akcentowany przez Sąd pierwszej instancji długi okres prowadzenia postępowania oraz mając na uwadze podjęcie pierwszej czynności dopiero po siedemnastu miesiącach od otrzymania akt administracyjnych z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (co nie miało racjonalnych podstaw), zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przypisana działaniom organu cecha oczywistego i rażącego naruszenia zasady szybkości i sprawności postępowania jest prawidłowa.

Reasumując, za nieusprawiedliwione należy poczytać zarzuty przedstawione w pkt 1 i 2 tiret pierwsze petitum skargi, to jest naruszenie art. 35 § 3 w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a.

Zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. (pkt 2 tiret drugie petitum skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że instytucja sumy pieniężnej (podobnie jak i instytucja grzywny), o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełnią funkcję prewencyjną, co prowadzi do wniosku, że ich podstawowym celem jest zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym w przypadku przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r.; sygn. akt II OSK 862/20). Podzielić należy również pogląd, że stosowanie środków, o których mowa w przywołanym przepisie prawa, powinno następować z rozwagą oraz przy uwzględnieniu i zachowaniu obiektywnych kryteriów oceny, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, mogących nosić (czy też noszących) znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, przy jednoczesnym istnieniu uzasadnionej obawy, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2021 r.; sygn. akt II OSK 124/21), a przy tym także i pogląd, z którego wynika, że stosowanie art. 149 § 2 P.p.s.a. zasadniczo - jakkolwiek nie tylko - pozostaje w funkcjonalnym związku ze stwierdzeniem, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2021 r.; sygn. akt I OSK 2817/20).

W realiach rozpatrywanej sprawy zasadną była zatem konstatacja ze strony Sądu pierwszej instancji, że stwierdzony stan przewlekłego prowadzenia postępowania w jego kwalifikowanej formie - determinowany opisanymi powyżej okolicznościami - uzasadniał przyznanie skarżącemu od skarżącego kasacyjnie organu sumy pieniężnej w kwocie 2.500 zł, której wysokość mieści się w istocie w dolnym wymiarze sumy wyznaczonym dyspozycją w art. 154 § 6 P.p.s.a. i która jest adekwatna z punktu widzenia opisanych powyżej okoliczności niniejszej sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej zawartej w sentencji zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a.