Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 588/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 1 §1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 § 1, § 2 pkt 5 i pkt 6, art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 1-3, art. 17 pkt 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 4 pkt 5 i pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 3 ust. 2 pkt 5, art. 6 ust. 4, art. 6 ust.3
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Sygn. akt II SA/Go 588 /14 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka -Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 grudnia 2013 r., Nr XXXVIII/424/13 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i terenów funkcjonalnie z nim związanych dla obszarów położonych przy ulicy [...] I. stwierdza nieważność § 8 ust. 1, § 16 ust. 3 w części obejmującej sformułowanie "na warunkach określonych przez właściciela sieci", § 16 ust. 4 w części obejmującej sformułowanie "na warunkach określonych przez właściciela sieci" i § 16 ust. 9 pkt 2 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXXVIII/424/13 z dnia 30 grudnia 2013r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz. 594) oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i terenów funkcjonalnie z nim związanych dla obszarów położonych przy ul. [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2014r. Wojewoda, powołując się na dyspozycję art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę planistyczną, w której wskazując na naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, domagał się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej § 8 ust. 1 w brzmieniu "dopuszcza się realizację reklam i urządzeń reklamowych na elewacjach budynków", § 16 ust. 9 pkt 2 w brzmieniu "obowiązek prowadzenia segregacji odpadów", a także § 16 ust. 3 oraz ust. 4 w brzmieniu "na warunkach określonych przez właściciela sieci".

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, iż zgodnie z treścią przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna) i zawartych w nim ustaleń. Skarżący wskazał, że zakres przedmiotowy władztwa planistycznego gminy, w ramach którego ma ona możliwość wpływu na sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli i użytkowników terenów objętych ustaleniami planu miejscowego nie jest nieograniczony i został szczegółowo określony w art. 15 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy poprzez wskazanie obowiązkowej i fakultatywnej (dopuszczalnej) treści planu miejscowego oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1587), w szczególności w § 3, § 4 i § 7. Oznacza to, że nie każde rozstrzygnięcie związane swobodnie z przeznaczeniem, zagospodarowaniem i użytkowaniem terenu może być włączone do ustaleń planu, a jedynie takie, które mieści się ściśle w ramach tego, co ustawa określa ogólnie jako ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, a konkretnie wylicza w art. 15, natomiast ww. rozporządzenie doszczegóławia, jako określone w § 4 nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów.

Skarżący wskazał, iż w ramach wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Miejska ustaliła, iż "dopuszcza się realizację reklam i urządzeń reklamowych na elewacjach budynków" (§ 8 ust. 1).

Uwzględniając treść § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zgodnie z którym ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo - handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, Wojewoda uznał, że dopuszczenie w planie realizacji reklam na elewacjach budynków nie stanowi o określeniu przez organ stanowiący zasad umieszczenia w przestrzeni publicznej reklam. W związku z dopuszczeniem realizacji reklam należało bowiem określić m.in. ich maksymalne gabaryty, miejsce zamocowania (w szczególności w odniesieniu do elementów elewacji budynków), standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów, z jakich mogą być wykonane. Dopuszczenie realizacji reklam bez określenia jakichkolwiek nakazów, zakazów czy ograniczeń pozostawia bardzo dużą swobodę i stanowi w gruncie rzeczy o braku jakichkolwiek zasad ich realizacji. Wojewoda zwrócił dalej uwagę, że plan miejscowy jest najbardziej systemowym narzędziem regulowania zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji kwestia porządkowania chaosu wizualnego - w związku z dużą dowolnością realizacji reklam - winna być traktowana priorytetowo. Stąd też, zdaniem strony skarżącej, w uchwale nr XXXVIII/424/13 z dnia 30 grudnia 2013r. brak jest obligatoryjnego elementu planu miejscowego tj. wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych.

Odnosząc się do uregulowanego w § 16 ust. 9 pkt 2 ww. uchwały nakazu segregacji odpadów, Wojewoda wskazał, że zapis ten wykracza poza przyznaną kompetencję do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zgodnie z którym wspomniane zasady powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

W dalszej kolejności organ nadzoru zwrócił uwagę, iż ustawa z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r., poz. 1399 ze zm.) wyraźnie określa obowiązki właściciela nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku. I tak, w myśl art. 5 ust. 1 pkt 3 właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymogami określonymi w regulaminie. Plan miejscowy nie może kształtować tych obowiązków w sposób odmienny, ani nakładać na właścicieli nieruchomości bezwzględnego obowiązku segregacji odpadów, tj. obowiązku, który nie wynika z ustawy. Uchwała w sprawie planu miejscowego nie może zawierać regulacji, które podlegają regulacjom aktu wyższego rzędu, czyli ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i regulacji sprzecznych z tą ustawą. Wykroczenie w § 16 ust. 9 pkt 2 uchwały poza dopuszczalny zakres ustaleń planu określony zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, a także naruszenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi - według Wojewody - o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego.

Ponadto, zdaniem skarżącego organu, Rada Miejska w § 16 ust. 3 oraz w § 16 ust. 4 uchwały we fragmentach "na warunkach określonych przez właściciela sieci" istotnie naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza norm prawnych znajdujących zastosowanie przy uchwalaniu planów miejscowych wskazuje, że brak w nich podstawy dla sytuowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji dotyczącej uwzględniania zasad określonych przez zarządcę drogi, placu, sieci czy cieku, bądź też warunków określonych przez przedsiębiorstwo sieciowe, czy zakład energetyczny na określone działania adresatów planu miejscowego. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika norma prawna pozwalająca radzie gminy na zamieszczenie w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazu dokonywania uzgodnień, uwzględnienia warunków albo zasad ustalonych przez określone już podmioty.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Wr 894/13) Wojewoda podniósł, że każdorazowe uzyskanie dostępu do sieci, cieku czy terenu wymaga dokonania uzgodnień z ich dysponentami (zawarcia umowy itp.), jednakże - wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego - regulowanie kwestii tych uzgodnień w akcie prawa powszechnie obowiązującego (akcie prawa miejscowego) nie jest dopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy nie zgodził się z argumentacją Wojewody, jakoby nakładająca obowiązek segregacji odpadów regulacja § 16 ust. 9 pkt 2 uchwały była niezgodna z przepisami prawa. Istotne jest bowiem, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Rada Gminy została wyposażona w kompetencję do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, w tym dotyczące prowadzenia we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych. Wypełniając tę delegację Rada Miejska w § 3 Regulaminu utrzymania i czystości na terenie Miasta i Gminy postanowiła o obowiązku selektywnej zbiórki odpadów, a zatem o obowiązku segregacji odpadów. Z powyższego wynika, że obowiązek sformułowany w § 16 ust. 9 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie narusza przepisów powszechnie obowiązujących, lecz jest zgodny z Regulaminem, jak i wskazaniami ustawy o czystości i porządku w gminach dotyczącymi selektywnej zbiórki odpadów. Ponadto, w ocenie pełnomocnika organu, omawiany zapis zaskarżonej uchwały mieści się w kategorii spraw, które obligatoryjnie powinien określać plan na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do kwestionowanego przez Wojewodę § 8 ust. 1 uchwały, autor odpowiedzi na skargę zauważył, iż w § 7 ust. 2 pkt 7 uchwały określono zasady umieszczania reklam na obiektach zabytkowych, co czyni zadość zawartym w § 4 pkt 5 rozporządzenia wymaganiom, nakładającym obowiązek określenia zasad umieszczania w przestrzeni publicznej m.in. nośników reklamowych. Natomiast zapis o możliwości realizacji reklam i urządzeń reklamowych na elewacji budynków nie narusza w sposób rażący przepisów prawa.

Podniesiono dalej, że Rada Miejska w § 16 ust. 3 i ust. 4 zaskarżonej uchwały wyraziła jedynie zasadę budowy infrastruktury technicznej, poprzez wskazanie w jaki sposób winna odbywać się dostawa wody i odprowadzenie ścieków. Zwrot "na zasadach określonych przez właściciela sieci" stanowi jedną z zasad i zdaniem organu mieści się w zakresie wynikającej z § 4 pkt 9 rozporządzenia kompetencji do ustalenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zapis ten nie wskazuje, w jaki sposób adresaci planu mają się porozumiewać z zarządcami odpowiednich sieci, ani też nie formułuje zasad przyłączenia się do sieci, określonych przez zarządcę sieci. Zapis uchwały cyt. "normuje jedynie zasady dostawy wody i odprowadzania ścieków, a wskazanie na warunki dostawy i odprowadzania ścieków mieści się w zakresie prawa do ustalenia tych zasad".

Uznając w konsekwencji, iż Rada Miejska nie przekroczyła ustawowych kompetencji do regulowania materii, jaką powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wniesiono o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą swym zakresem między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej ppsa), do których bez wątpienia kwalifikuje się zaskarżona przez Wojewodę uchwała nr XXXVIII/424/13 Rady Miejskiej z dnia 30 grudnia 2013r. w sprawie: uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i terenów funkcjonalnie z nim związanych dla obszarów położonych przy ul. [...].

Na wstępie wskazać przyjdzie, że w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) zwanej dalej u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Ponieważ sformułowane w skardze zarzuty Wojewody dotyczą zasad sporządzania planu miejscowego zaznaczyć w tym miejscu należy, że w przypadku ich naruszenia ustawodawca nie wymaga, aby naruszenie to miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 1, art. 20 ust. 1 ustawy, a przedmiot, a więc wprowadzone ustalenia, określa art. 15 ust. 2 i 3. Z kolei standardy dokumentacji planistycznej określa wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne - komentarz, Warszawa 2008, s. 253-254).

W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu Wojewody o zaniechaniu określenia przez Radę Miejską zasad umieszczania w przestrzeni publicznej reklam w § 8 ust. 1 skarżonej uchwały, dopuszczającym możliwość realizacji reklam i urządzeń reklamowych na elewacjach budynków.

Podstawę do uregulowania tychże kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., na mocy którego w planie określa się obowiązkowo wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. Konkretyzację obowiązku określonego w przywołanym przepisie stanowi określający wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem, zgodnie z którym ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w tejże przestrzeni m.in. nośników reklamowych, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

W rezultacie przeprowadzonej analizy zaskarżonego zapisu uchwały oraz przywołanych powyżej norm prawnych, wiążących każdorazowo właściwe organy gminy przy uchwalaniu planów miejscowych, nie można uznać, iżby wprowadzona przez Radę Miejską uchwałą nr XXXVIII/424/13 z dnia 30 grudnia 2013r. zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i terenów funkcjonalnie z nim związanych dla obszarów położonych przy ul. [...], w części, w jakiej odnosi się do wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, tj. dopuszczającej w § 8 ust. 1 realizację reklam i urządzeń reklamowych na elewacjach budynków, wypełniła dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia, jeśli zważy się, że pominięte zostały uszczegóławiające, a jednocześnie wymagane prawem zapisy określające zasady umieszczania w przestrzeni publicznej tychże nośników.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie skoro Rada Miejska uznała, że dla terenu objętego zmianą istnieje konieczność określenia wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.) to obligowana była do szczegółowego sprecyzowania w planie zasad umieszczania w tejże przestrzeni nośników reklamowych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym do określenia wszystkich parametrów wymienionych w § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a nie tylko jednego z nich tj. uogólnionego dopuszczenia realizacji reklam na elewacjach budynków.

Ponadto podzielić należy stanowisko Wojewody, iż w celu realizacji obowiązku ochrony i kształtowania ładu w przestrzeni Rada Miejska winna była określić sposób prezentacji reklam, w tym gabaryty nośników reklamowych, a także standardy jakościowe oraz rodzaj materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, o czym stanowi ustawodawca w art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. Przewidziane tym przepisem warunki, zdaniem tutejszego Sądu, trzeba określić w każdym przypadku, gdy istnieje konieczność określenia dla danego terenu zasad umieszczania w przestrzeni publicznej nośników reklamowych.

Za powyższym stanowiskiem przemawiają ukształtowane w piśmiennictwie na tle przepisu art. 15 ust. 3 ustawy poglądy, zgodnie z którymi ustalenia w nim wymienione, jako wprowadzane do planu "w zależności od potrzeb", nie oznaczają ich fakultatywności (por. Z.Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne - komentarz, s. 155), jak również te według których zamieszczenie w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest fakultatywne w tym znaczeniu, że w przypadku, gdy w zamierzeniach planistycznych nie przewiduje się inwestycji wymienionych w tym przepisie, bądź gdy na terenie objętym pracami planistycznymi nie znajdują się wymienione w nim obszary lub obiekty, organ gminy nie ma obowiązku odniesienia się do zagadnienia, które w konkretnej sytuacji jest zagadnieniem bezprzedmiotowym (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – komentarz, Zakamycze 2004, s. 92, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex 2013).

Nieuwzględnienie przez Radę Miejską w skarżonym § 8 ust. 1 uchwały wymaganych regulacji może, w ocenie Sądu, w sposób niekorzystny rzutować na zagospodarowanie przestrzeni, a w konsekwencji sprawiać, iż uchwalony plan nie spełni jednej ze swych podstawowych funkcji tj. funkcji ochronno-regulacyjnej.

Nie można przy tym uznać – jak tego domagał się w odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy – za wypełnienie powyższego obowiązku określenie przez Radę Miejską, wśród zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, zasad odnoszących się do umieszczania reklam na obiektach zabytkowych. Przede wszystkim wskazać należy, że treść sformułowanych w § 7 ust. 2 pkt 11 uchwały zapisów nie zawiera elementów, które są nieodzowne - o czym była mowa powyżej - dla prawidłowego określenia wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, a nadto celem tejże regulacji jest – jak wskazuje nazwa rozdziału 4, w której została umieszczona – określenie zasad ochrony, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 5, które to zasady odnoszą się wyłącznie do obiektów zabytkowych. Podkreślić należy, że obiekty zabytkowe nie stanowią jedynej zabudowy terenu objętego zmianą planu, położonego pomiędzy ulicami [...] i [...] oraz przy ul. [...], na którą składają się w przeważającej mierze tereny zabudowy usługowej (oznaczone na rysunku planu symbolami 1 U i 2 U).

Stwierdzone uchybienie należy zakwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności zaskarżonego § 8 ust. 1 uchwały.

Przedmiotem kontroli dokonywanej w niniejszej sprawie przez Sąd stanowią także kwestionowane przez Wojewodę zapisy § 16 ust. 3 oraz ust. 4 uchwały nr XXXVIII/424/13 z dnia 30 grudnia 2013r. we fragmencie "na warunkach określonych przez właściciela sieci". W § 16 ust. 3 ww. uchwały, w zakresie kształtowania sieci wodociągowej, Rada ustaliła dostawę wody z istniejącej sieci wodociągowej na warunkach określonych przez właściciela sieci, z zapewnieniem bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz w oparciu o przepisy odrębne, zaś w ust. 4 - w zakresie kształtowania sieci kanalizacji sanitarnej - ustalono odprowadzanie ścieków komunalnych do oczyszczalni ścieków poprzez istniejącą sieć kanalizacji, na warunkach określonych przez właściciela sieci oraz w oparciu o przepisy odrębne.

Podzielić należy pogląd m.in. przywołanego w skardze, utrwalonego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu: z dnia 15 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Wr 894/13, z dnia 13 maja 2014r., sygn. akt II SA/Wr 164/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 629/14), w którym wskazuje się na brak podstawy prawnej dla sytuowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji, która uzależnia możliwość dokonania określonych czynności (na kanwie niniejszej sprawy dostawy wody oraz odprowadzania ścieków komunalnych) od wypełnienia przez adresatów planu miejscowego warunków właściciela sieci. Przede wszystkim wskazać należy, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakazuje radzie przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast, zgodnie z konkretyzującym zakres przedmiotowy tejże kompetencji § 4 pkt 9 rozporządzenia wspomniane zasady powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Z przytoczonych powyżej przepisów nie wynika więc norma prawna, która pozwalałaby Radzie Miejskiej na zamieszczenie w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego de facto nakazu uwzględnienia warunków ustalonych przez określone podmioty. Wskazane przepisy rangi ustawowej przewidują natomiast przyjęcie w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w pojęciu tym nie mieści się kwestia tego, w jaki sposób adresaci planu mają się porozumiewać z właścicielami odpowiednich sieci. Nie ulega wątpliwości, że zapisy wskazujące na konieczność spełnienia warunków ustalonych przez właściciela sieci - wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego - są nieprawidłowe, zaś ich regulowanie w akcie prawa powszechnie obowiązującego (akcie prawa miejscowego) nie jest dopuszczalne.

Zgodzić przyjdzie się też ze stanowiskiem, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie jest przekaźnikiem informacji, ale wyrazem władczych kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też winna zawierać wyłącznie przepisy prawa o charakterze dyrektywnym (nakazujące, zakazujące, zezwalające itd.), z których można będzie wyprowadzić normy prawne regulujące sytuację obywateli na danym terenie. Zaskarżone przepisy uchwały kryterium tego nie spełniają. Co więcej, uzależnienie możliwości dokonania określonych czynności od warunków wskazanych przez wymienione w uchwale podmioty wprowadzać może ryzyko odstąpienia od postulowanych w miejscowym planie zasad kształtowania przestrzeni publicznych, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej oraz ustaleń dla poszczególnych terenów objętych planem. Stosowanie zaskarżonych przepisów uchwały mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji, w której postanowienia planu miejscowego mogą okazać się niemożliwe do realizacji z powodu bliżej niesprecyzowanych działań podmiotów nieuprawnionych do sprawowania władztwa planistycznego w gminie. Innymi słowy, w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest dopuszczalne przekazywanie uprawnień do decydowania o ostatecznym kształcie realizacji określonych postanowień miejscowego planu adresatom norm prawnych zawartych w uchwale, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego uznać zatem należało regulację § 16 ust. 3 i ust. 4 uchwały nr XXXVIII/424/13 z dnia 30 grudnia 2013r. we fragmencie "na warunkach określonych przez właściciela sieci" za wydaną z przekroczeniem przyznanej Radzie delegacji ustawowej.

Niewątpliwym przekroczeniem delegacji ustawowej było także uchwalenie przez Radę Miejską w § 16 ust. 9 pkt 2 ww. uchwały obowiązku prowadzenia segregacji odpadów. Kwestionując powyższe Wojewoda wskazał na wykroczenie przez Radę poza dopuszczalny zakres ustaleń planu określony w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w § 4 pkt 9 rozporządzenia, a także w ustawie z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r., poz. 1399 ze zm.). Podobnie jak ma to miejsce we wcześniej omówionych zarzutach skargi odwołać należy się w tym miejscu do treści przywołanego powyżej § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdzie określono precyzyjnie zakres planu miejscowego w kontekście systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W żadnym wypadku w zapisach rozporządzenia nie można doszukać się regulacji wskazujących na możliwość zgodnego z prawem poczynienia przez gminnego prawodawcę zapisów formułujących obowiązek prowadzenia segregacji odpadów. Powołać należy się w tej mierze na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym kwestionuje się możliwość umieszczenia uregulowań odnoszących się do gromadzenia i usuwania odpadów wśród regulacji uchwalanych w ramach władztwa planistycznego gminy, które z samej istoty odnosi się wyłącznie do sposobu zagospodarowania nieruchomości, a nie zachowania osób fizycznych lub prawnych w związku z ich obowiązkiem, jako właścicieli, utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2013r., sygn. akt II SA/Wr 264/13).

Wskazać dalej należy, że zagadnienia związane z selektywną zbiórką odpadów zostały uregulowane ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym w jej art. 3 ust. 2 pkt 5, na mocy którego gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych. Stosownie zaś do art. 6 ust. 4 oraz art. 6k ust. 3 ww. ustawy rada gminy ustalając stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości stosuje stawki niższe, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W orzecznictwie wydanym w sprawach, w których przedmiot kontroli stanowiły regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gmin podnosi się, że przepis art. 3 ust. 2 pkt 5 należy odczytywać jako obowiązek gmin zapewnienia warunków selektywnego zbierania odpadów, a nie obowiązek nałożony na właścicieli. Z przepisu art. 6 ust. 4 oraz art. 6k ust. 3 wykładanych a contrario wynika bowiem, że ustawodawca wprost przewiduje, że można zbierać odpady w sposób nieselektywny, tyle tylko, że wiąże się to z koniecznością wnoszenia wyższej opłaty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Po 916/13).

Uwzględniając powyższe przy dokonywaniu oceny legalności zakwestionowanego zapisu § 16 ust. 9 pkt 2 uchwały należy mieć przede wszystkim na uwadze, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84).

Przenosząc powyższe rozważania na kanwę rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, iż w pierwszym rzędzie omawiana materia objęta została przepisami rangi ustawy i w tym względzie nie była dopuszczalna odmienna regulacja wprowadzona przez gminnego prawodawcę. Stwierdzając w konsekwencji, iż Rada Miejska w ramach kształtowania zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (rozdział 10 planu) nie była uprawniona do nakładania obowiązku prowadzenia segregacji odpadów, koniecznym stało się stwierdzenie nieważności zaskarżonego przez Wojewodę § 16 ust. 9 pkt 2 kontrolowanej uchwały, jako naruszającego zasady sporządzania planu miejscowego.

Pozostawiając poza zakresem kontroli dokonywanej w niniejszej sprawie prawidłowość zapisów wprowadzonego przez Radę Miejską uchwałą nr XXVIII/321/13 z dnia 31 stycznia 2013r. Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy, z uwagi na podnoszoną w odpowiedzi na skargę argumentację o zgodności regulacji § 16 ust. 9 pkt 2 kontrolowanej uchwały z zapisami Regulaminu, wskazać trzeba, iż stwierdzonego powyżej naruszenia nie może sanować wprowadzony także w § 3 Regulaminu zapis o obowiązku prowadzenia przez właścicieli nieruchomości selektywnego zbierania odpadów.

Ponieważ przeprowadzona przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę kontrola potwierdziła zasadność postawionych przez Wojewodę zarzutów względem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i terenów funkcjonalnie z nim związanych dla obszarów położonych przy ul. [...], uchwalonego przez Radę Miejską dnia 30 grudnia 2013r., stwierdzić należało nieważność zakwestionowanych przepisów zaskarżonej uchwały jako niewątpliwie naruszających zasady sporządzania planu (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie, po myśli art. 152 ww. ustawy, Sąd stwierdził, że uchwała ta nie może być wykonana w części, w której stwierdzono jej nieważność.