Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2401/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2 i  art. 33 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. T. i S. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB" lub "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej także "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu – w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 września 2017 r., sygn. akt Vll SA/Wa 2679/16 – odwołania Pani A. T. i Pana S. T. ("Skarżący") od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2006 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...] i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2006 r., nr [...], znak: [...], w powyższym zakresie, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] lutego 2016 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek Pani A. T. i Pana S. T., nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2006 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] z fragmentem sieci kanalizacji sanitarnej dolotowej do oczyszczalni (z działek o nr ewid. [...],[...] i [...]) wraz z przyłączami: wodociągowym (z działek o nr ewid. [...] i [...]) i elektrycznym (z działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...]) oraz przełożenie gazociągu na działkach o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...], Gmina [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania Pani A. T. i Pana S. T., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2016r., znak: [...], uchylił ww. decyzję organu wojewódzkiego z [...] lutego 2016 r., znak: [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Prawomocnym wyrokiem z 7 września 2017 r., sygn. akt Vll SA/Wa 2679/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB z [...] września 2016 r., znak: [...], uznając, że Pani A. T. i Pan S. T. mają interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2006 r., nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy GINB przypomniał, że stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji jest zatem instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste i dotyczyć może wyłącznie przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Jak tymczasem wynika z dokumentacji projektowej, planowana inwestycja obejmuje budowę oczyszczalni ścieków sanitarnych na działce nr ewid. [...], w miejscowości [...], zabudowę naturalnego koryta potoku bez nazwy w odcinku dolnym (w km 0+052 do km 0+193), na działce nr ewid. [...] wraz z przepustem drogowym, budowę przyłącza wodociągowego i elektrycznego oraz przełożenie gazociągu średniego ciśnienia. GINB podkreślił w tym miejscu, że z analizy projektu budowlanego wynika, iż projektowany przepust drogowy przebiega przez działkę drogową nr ewid. [...] i wykracza poza granice tej nieruchomości na działkę nr ewid. [...]. (Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu i uzbrojenia terenu - str. 6-14, rys. nr 1.1 w skali 1:2000, rys. nr 2 w skali 1:500; Projekt architektoniczno-budowlany. Tom ll Część sanitarna, rys. nr 9 w skali 1:100/500; rys. nr 10 w skali 1:100).

Wobec powyższego, GINB stwierdził, że pomimo, iż wniosek o pozwolenie na budowę nie dotyczył działki nr ewid. [...], to zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2006 r., nr [...], projekt budowlany obejmował również wskazaną działkę, a tym samym decyzja o pozwoleniu na budowę jej dotyczyła. Integralnym załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę jest zatwierdzony nią projekt budowlany i to właśnie projekt budowlany określa planowany zakres robót. Przystępując do wykonywania robót budowlanych wykonawca kieruje się bowiem przede wszystkim tym co zawiera projekt budowlany, decyzja zaś jest potwierdzeniem tego, że organ zapoznał się z przedstawionym przez inwestora projektem budowlanym i stwierdza, że zgadza się na jego realizację.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm. – wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

Tym samym, w ocenie GINB, odnośnie powyższych nieruchomości inwestycyjnych nie uchybiono w stopniu rażącym ww. przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

W oświadczeniu inwestora nie zostały natomiast wskazane działki o nr ewid. [...] (wskazana jedynie w załączniku nr 1 do oświadczenia) oraz [...], pomimo, że przewidziano na nich roboty budowlane – na działce nr ewid. [...] zabudowa potoku bez nazwy, natomiast na działce nr ewid. [...] fragmenty przepustu drogowego, co stanowi naruszenie ww. przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał jednak, że w przypadku działki nr ewid. [...] powyższe naruszenie nie ma rażącego charakteru, ponieważ zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], Gmina [...] jest jej właścicielem. W związku z okolicznością, że projektowane roboty budowlane obejmowały również działkę nr ewid. [...], a nie została ona wskazana w powyższym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania, pismem Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], Gmina [...] została wezwana do przeslania dokumentów potwierdzających, że w dacie wydania ww. decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2006 r., nr [...], posiadała prawo do dysponowania na cele budowlane ww. działką nr ewid. [...], bądź też, że w chwili obecnej posiada takie prawo. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z [...] lutego 2018 r., Burmistrz Gminy [...] poinformował, że działka nr ewid. [...] nie była objęta kontrolowanym pozwoleniem na budowę, oraz nie była przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, ponieważ obszar tej działki nie był wskazany jako obszar realizacji robót budowlanych. Ponadto nie były na niej prowadzone roboty budowlane, co potwierdza załączona kserokopia inwentaryzacji powykonawczej.

Uwzględniając powyższe rozważania, GINB uznał, że zatwierdzenie projektu budowlanego, który obejmował roboty budowlane na działce nr ewid. [...] (przepust drogowy wykracza poza granice działki drogowej), stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. W związku z tym należało stwierdzić nieważność decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2006 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr ewid. [...].

Za niezasadny, organ odwoławczy uznał natomiast zarzut pominięcia we wniosku o pozwolenie na budowę działki nr ewid. [...], która została wskazana w załączniku nr 1 do wniosku o pozwolenie na budowę z [...] września 2006 r. oraz w korekcie wniosku o pozwolenie na budowę z [...] października 2006 r. Zakres zatwierdzonych robot budowlanych odkreślony jest w projekcie budowlanym, a nie we wniosku o pozwolenie na budowę, czy w decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacji przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Jak wynika z analizy zgromadzonej dokumentacji, działka nr ewid. [...] objęta była (na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę) zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2000 r., nr [...] r., w sprawie zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2000 r. Nr [...], poz. [...]) i położona była na obszarze oznaczonym symbolem 1/NO z przeznaczeniem dla realizacji obiektów i urządzeń oczyszczalni ścieków, w tym obiektu dozoru technicznego (§ 2 ust. 1 pkt 1 i § 3). Ponadto, pozostałe działki inwestycyjne objęte były zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] listopada 2003 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] w Gminie [...] w jej granicach administracyjnych, z wyłączeniem terenów objętych zmianami planu po roku 1995 (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...]) i położone były na poniższych obszarach:

- działki o nr ewid. [...],[...], częściowo nr ewid. [...] na obszarze oznaczonym symbolem UC2 – teren usług komercyjnych o znaczeniu lokalnym (§ 9);

- działki o nr ewid. [...] i [...] na obszarze oznaczonym symbolem ZN – teren zieleni nieurządzonej, o szczególnym znaczeniu przyrodniczym (§ 12);

- działka nr ewid. [...] na obszarze oznaczonym symbolem KL – drogi lokalne (s. 15);

- działka nr ewid. [...] na obszarze oznaczonym symbolem KD - drogi dojazdowe (s. 15);

- działki o nr ewid. [...], częściowo [...],[...] na obszarze oznaczonym symbolem ZL – teren zieleni leśnej (§ 13).

GINB po analizie akt sprawy doszedł do wniosku, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń ww. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zatwierdzenie robót budowlanych na terenie ZL (działki nr ewid. [...], częściowo [...],[...]) nie stanowi rażącego naruszenia ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] listopada 2003 r., ponieważ na powyższym terenie obowiązuje jedynie zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych, za wyjątkiem obiektów bezpośrednio służących działalności leśnej (§ 13 ust. 1). Na powyższym terenie, jako użytkowanie dopuszczalne przyjęto możliwość realizacji urządzeń infrastruktury technicznej (wyłącznie w przypadku wykazania braku możliwości innego niż przez tereny leśne trasowania przebiegu sieci – § 13 ust. 2 pkt 2). Jedyny obiekt kubaturowy, który składa się na sporną inwestycję został zaprojektowany na działce nr ewid. [...], dla której obowiązywał na dzień wydania pozwolenia na budowę inny miejscowy plan, który przewidywał na tym terenie realizację oczyszczalni ścieków. Natomiast zatwierdzone roboty budowlane na terenie ZL obejmują realizację urządzeń infrastruktury technicznej oczyszczalni ścieków otoczonej przez tereny leśne (np. zabudowę koryta w celu odprowadzenia oczyszczonych ścieków). Zgodnie bowiem z ww. uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] listopada 2003 r., nr [...], przez urządzenia infrastruktury technicznej rozumie się sieci i urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne i energetyczne (§ 6 ust. 2 pkt 1). Uwzględniając powyższe, "brak możliwości innego niż przez tereny leśne trasowania przebiegu sieci" wynika z samego położenia działki nr ewid. [...] w stosunku do terenów przyległych. Także dla terenu ZN (działki o nr ewid. [...] i [...]) jako dopuszczalne użytkowanie ustalona została możliwość realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (przyłącze energetyczne oczyszczalni).

Tym samym, według GINB nie zostały w sposób rażący naruszone ustalenia ww. uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] listopada 2003 r., nr [...].

GINB podkreślił również, że na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę nieruchomości inwestycyjne położone były w granicach [...] Parku Krajobrazowego – rozporządzenie Wojewody [...] z [...] października 2006 r., nr [...], w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody [...], w Parku zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższy zakaz nie dotyczy spornej inwestycji, albowiem w art. 51 ust. 1 ww. ustawy określone zostały jedynie przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które wymagają sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Sporna inwestycja zalicza się natomiast do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane (§ 3 ust. 1 pkt 72 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko z 9 listopada 2004 r. - Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm. – według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę).

Wobec tego, nie został naruszony "rażąco" § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody [...].

Według GINB, sporna inwestycja nie narusza także rażąco § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia Wojewody [...], zgodnie z którym "W Parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów [...] i [...] oraz zbiorników wodnych – stawów pomiędzy [...] i [...], stawu w [...], stawów na terenie użytku ekologicznego Uroczysko [...] w [...], stawu przy ul. [...] w [...] i zalewu w Wąwozie [...], a w odniesieniu do obszarów określonych w załączniku Nr 3a do

rozporządzenia w pasie szerokości do 100 m od linii brzegu stawu w [...] oraz w załącznikach Nr 3b i 3c do rozporządzenia w pasie szerokości do 100 m od linii brzegów rzeki [...], z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej." Powyższy zakaz nie dotyczy bowiem budowy nowych obiektów budowlanych, na obszarach, co do których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dopuszczają budowę nowych obiektów budowlanych w takim zakresie, w jakim budowa została jednoznacznie dopuszczona w tych aktach prawnych (§ 3 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia). Sporna inwestycja była przewidziana w powyższym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z [...] stycznia 2000 r., nr [...], wobec czego nie został także naruszony "rażąco" § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia Wojewody [...].

Ponadto inwestor dołączył decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Kanalizacja sanitarna z przyłączami domowymi dla wsi [...] i oczyszczalnią ścieków dla wsi [...],[...],[...]. Obiekt budowlany: - Oczyszczalnia ścieków [...] " gmina [...] - przechodzące przez działki o nr ewid. w miejscowości [...]:[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. decyzji środowiskowej, w szczególności co do zaprojektowanego zhermetyzowanego procesu oczyszczania ścieków, z ich odprowadzeniem do potoku bez nazwy, lewobrzeżnego dopływu rzeki [...] (Projekt budowlany. Tom l. Projekt zagospodarowania terenu - str. 15; mapa w skali 1:500, rys. nr 2; Projekt architektoniczno-budowlany. Tom II Część sanitarna - str. 5 - 7; Projekt budowlany - rys. nr 6 "Widok Oczyszczalni").

Organ wyjaśnił, że okoliczność sporządzenia projektu budowlanego spornej inwestycji kilka lat przed wydaniem decyzji środowiskowej nie stanowi automatycznie o rażącym naruszeniu warunków określonych w tej decyzji. W dokumentacji projektowej przewidziano wycinkę drzew (Projekt architektoniczno-budowlany. Tom II Część sanitarna - str. 8), co stanowi naruszenie warunku dotyczącego braku wycinki drzew zawartego w powyższej decyzji środowiskowej z [...] sierpnia 2006 r. W przekonaniu GINB powyższe naruszenie nie ma jednak charakteru "rażącego" naruszenia prawa z uwagi na brak niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z [...] lipca 2005 r., znak: [...], zezwalająca na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej gruntu o pow. 0,1600 ha, stanowiącego całość ww. działki ewid. nr [...], z przeznaczeniem pod budowę oczyszczalni ścieków [...].

Ponadto, inwestor dołączył decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2004r., znak: [...], w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków zaprojektowanej oczyszczalni na ww. działce nr ewid. [...] do cieku bez nazwy stanowiącego lewy dopływ rzeki [...]. Sporna inwestycja, w jej zaprojektowanym kształcie, nie narusza rażąco wymogów ww. decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2004 r. (w szczególności w zakresie maksymalnej ilości odprowadzanych ścieków i metody ich oczyszczania). Odnosząc się tu do zarzutów Skarżących, związanych z pozwoleniem wodnoprawnym, organ wskazał, że w przedmiotowym postepowaniu, które dotyczy kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest organem uprawnionym do kwestionowania ustaleń zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym. GINB nie jest też organem właściwym do kwestionowania prawidłowości takiej decyzji, np. w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przywołane we wniosku o stwierdzenie nieważności rozbieżne orzecznictwo dotyczące skutków wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego wskazuje na brak podstawowej i koniecznej przesłanki rażącego naruszenia prawa – oczywistości naruszenia tego prawa. Nie można bowiem mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów.

Zdaniem GINB, decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2006 r., nr [...] nie jest ponadto obarczona żadną z innych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z tą decyzją (w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji) nie zgodzili się Skarżący, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono ww. decyzji GINB:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisów art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7 i 8 k.p.a.,

II. naruszenie prawa materialnego przez błedną jego wykładnię, a w szczególności przepisów: art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. f ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.).

Wskazując na powyższe zarzuty, Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w toku ponownego rozpoznawania odwołania Skarżących od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...], w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził, iż ww. decyzja Starosty [...] nie wymienia dwóch działek geodezyjnych, które wskazane zostały w zatwierdzonym w decyzji projekcie budowlanym jako część obszaru inwestycji i na których roboty wykonano, a to działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Organ odwoławczy ustalił jednak, że wyłącznie realizacja fragmentów inwestycji oczyszczalni ścieków na działce nr [...] (części przepustu drogowego) stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż inwestor, tj. Gmina [...], nie jest właścicielem tej nieruchomości i nie posiadała innego prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. GINB w odniesieniu do elementów inwestycji zaprojektowanych (i wykonanych) na działce nr [...], stwierdził natomiast, że działka ta stanowi własność Gminy [...], a tym samym pominięcie jej w treści oświadczenia nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skoro roboty budowlane zostały wykonane na terenie inwestora.

Według Skarżących, tok rozumowania organu odwoławczego trudno uznać za zgodny z prawem. Zaakceptowanie bowiem sytuacji, w której inwestor realizuje co prawda inwestycje na należących do niego nieruchomościach (działkach), lecz niektórych z tych działek nie wskazuje we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, wyłączałoby bowiem prowadzone roboty budowlane spod oceny organów administracji architektoniczno-budowlanej i nie pozwalałoby na prawidłowe ustalenie terenu budowy oraz obszaru oddziaływania obiektu.

Istota zarzutów podnoszonych przez Skarżących w odniesieniu do zatwierdzenia decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. dokumentacji projektowej przewidującej wykonywanie robot budowlanych na działce nr [...], dotyczy jednak nie tylko naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), lecz sprowadza się do tezy, że zatwierdzając projekt budowlany decyzją nr [...] Starosta [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na zabudowę działki nr [...] niezgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego.

Działka nr [...] stanowi teren leśny (bór mieszany świeży) pozostający w granicach [...] Parku Krajobrazowego. Z postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] 2004 r. Nr [...], poz. [...]) wynika, że na "terenie zieleni leśnej" ZL dopuszczona została budowa wyłącznie: (1) niekubaturowych obiektów turystyki, sportu i rekreacji, (2) urządzeń infrastruktury technicznej "wyłącznie w przypadku wykazania braku możliwości innego niż przez tereny leśne trasowania przebiegu sieci", (3) dojazdów nie wydzielonych "wyłącznie po istniejącej sieci dróg lokalnych". Zgodnie z postanowieniem § 6 ust. 2 Uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2003 r. przez "urządzenia infrastruktury technicznej" rozumie się "sieci energetyczne, gazowe, wodociągowe, kanalizacyjne i teletechniczne". Przytaczając ów przepis GINB podkreślił wyraz "kanalizacyjne", najwyraźniej wskazując (wywód nie został szerzej rozwinięty), że utożsamia obiekty budowlane zaprojektowane do realizacji na działce w [...] z urządzeniami sieci kanalizacyjnej. W ocenie Skarżących, ustalenia te są błędne. Zgodnie z projektem budowlanym (zatwierdzonym decyzją nr [...] Starosty [...]), na działce tej zaprojektowany (i wybudowany) został istotny fragment urządzeń oczyszczalni ścieków, a mianowicie:

1) sieć kanalizacji odprowadzającej oczyszczone wody pościekowe, która na odcinku od S6 do S8 (gdzie następuje włączenie drenażu) stanowi – według sformułowania zawartego w projekcie – ,,integralną część układu technologicznego, a studzienki wielowymiarowe wykonane z kręgów betonowych Ø 2,0 m stanowią komorę kontaktową dla procesu dezynfekcji podchlorynem sodowym". Nie chodzi tu zatem o sieć kanalizacyjną odprowadzającą ścieki oczyszczone, lecz o urządzenia spełniające określoną funkcję technologiczną w procesie oczyszczania ścieków doprowadzanych do oczyszczalni;

2) wylot kanału ściekowego (WD) do ,,potoku bez nazwy będącego lewobrzeżnym dopływem rzeki [...] wraz z fragmentem kanału na odcinku S8 - WD. Skarżący zauważyli, iż wylot kanału Ściekowego (WD) do ,,potoku bez nazwy" jest nie tylko "urządzeniem kanalizacyjnym" w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm.) – "wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących da wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi", ale zarazem "urządzeniem wodnym", przez jakie w myśl art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. f ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) rozumie się m. in. "wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód". Co więcej, wybudowanie wylotu odprowadzającego ścieki objęte zostało pozwoleniem wodnoprawnym (pkt IV), udzielonym inwestorowi decyzją nr [...] Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., a tym samym należy je traktować jako "urządzenie wodne", a nie jako urządzenie sieci kanalizacyjnej;

3) zabudowę naturalnego koryta potoku bez nazwy, dopływu [...] na odcinku dolnym (w km 0+052 do km 0+193) zabudową techniczną zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym (pkt II) z dnia [...] czerwca 2O04 r. Skarżący zwrócili w tym miejscu uwagę na orzecznictwo Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt V CK 556/04) w którym SN wskazał, że zaliczenie potoku do kategorii "rzeki" w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r. Nr 16, poz. 149) oznacza, że prawa właścicielskie do niej wykonują organy określone w art. 71 prawa wodnego z 2001 r., co wyklucza zarządzanie taką rzeką przez przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjne. Zdaniem Skarżących, analogiczna sytuacja występuje w rozpatrywanym przypadku. Opisany w pozwoleniu wodnoprawnym "potok bez nazwy" stanowiący dopływ rzeki [...], stanowi "ciek naturalny" w rozumieniu Prawa wodnego, i skoro na zabudowanie tegoż potoku (cieku) i na odprowadzanie do niego oczyszczonych ścieków uzyskano pozwolenie wodnoprawne, to zabudowa cieku podlega reżimowi ochrony śródlądowych wód powierzchniowych i nie stanowi infrastruktury kanalizacyjnej;

4) przepust drogowy z rur żelbetowych o świetle Ø 100 cm i długości 6,00 m w ciągu drogi leśnej na odcinku potoku bez nazwy w km 0+176,55 do km 0+193, zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym (pkt III) z dnia 18 czerwca 2004 r., przy czym wlot przepustu drogowego zlokalizowano na działce nr [...], która w pozwoleniu na budowę nie została w ogóle wymieniona.

O ile w odniesieniu do urządzeń wymienionych w pkt 1 i 2 występuje swoisty dualizm terminologiczny, pozwalający zakwalifikować je zarówno do "urządzeń kanalizacyjnych" jak i "urządzeń wodnych", to zarówno zabudowa koryta cieku bez nazwy, jak i wybudowanie na działce nr [...] przepustu drogowego stanowią – w ocenie Skarżących – "urządzenia wodne" nie poddające się zaklasyfikowaniu do urządzeń infrastruktury technicznej, w rozumieniu § 6 ust. 2 Uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Z przepisu § 13 ust. 2 pkt 2 powołanej wyżej uchwały wynika natomiast jednoznacznie, że urządzenia infrastruktury technicznej mogą być poprowadzone przez tereny ZL "wyłącznie w przypadku wykazania braku możliwości innego niż przez tereny leśne trasowania przebiegu sieci" (zdefiniowanych w § 6 ust. 2 MPZP). Bez zmiany MPZP niedopuszczalne było zatem wybudowanie na dziale nr [...] co najmniej urządzeń wymienionych w pkt 3 i 4, a zdaniem Skarżących również wskazanych w pkt 1i 2.

Skarżący podtrzymali ponadto podniesiony we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzut, iż wydana w dniu [...] czerwca 2004 r. przez Wydział Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w [...] decyzja nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych ab initio obarczona była wadą prawną nieważności, albowiem skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego złożył inwestor – Gmina [...], natomiast wszystkie objęte decyzją pozwolenia wodnoprawne zostały udzielone "Burmistrzowi Urzędu Miejskiego w [...]".

Ponadto, Skarżący podnieśli, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, upływ terminu, na jaki wydane zostało pozwolenie wodnoprawne powoduje z mocy prawa, wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na wygaśnięciu stosunku administracyjno-prawnego uprawniającego podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzenia. Do dnia wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nie stwierdzono wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę Powiatowego w [...] (decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r.) w zakresie zezwolenia na budowę urządzeń wodnych, zatem "formalnie" pozostawało ono w obrocie prawnym w dacie dołączenia go do wniosku o pozwolenie na budowę i w dacie wydania skarżonej decyzji nr [...]. Jednakże, według stanowiska reprezentowanego przez Skarżących, już samo wystąpienie "materialnoprawnego" skutku w postaci wygaśnięcia po stronie Gminy [...] uprawnień do korzystania ze środowiska w zakresie objętym udzielonymi pozwoleniami wodnoprawnymi na budowę urządzeń wodnych, winno spowodować ze strony Starosty [...] wezwanie inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do przedłożenia aktualnego pozwolenia wodnoprawnego.

Jako rażące naruszenie przez Starostę [...] przepisów art. 35 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 Prawa budowlanego Skarżący oceniają również zatwierdzenie projektu budowlanego pozostającego w sprzeczności z dołączoną do wniosku o pozwolenie na budowę decyzją środowiskową wydaną przez Burmistrza Gminy [...] w dniu [...] sierpnia 2006 r. znak [...]. W punktach 2 i 3 przywołanej wyżej decyzji środowiskowej zapisano: "realizacja inwestycji nie przewiduje konieczności usuwania drzew" (str. 2) oraz "realizacja przedsięwzięcia bez wycinki drzew" (str.3), a w uzasadnieniu dodano: "W toku realizacji inwestycji nie przewiduje się usuwania drzew i krzewów" (str. 5). W projekcie budowlanym przyjęto natomiast, że jedynie: "na zewnątrz ogrodzenia przewiduje się pas zieleni wysokiej". Konsekwencją rażącego zaniedbania Starosty [...] na etapie oceny dokumentacji stanowiącej podstawę wydania pozwolenia na budowę, było zatem zatwierdzenie dokumentacji, w oparciu o którą Gmina [...] uzyskała zgodę na wycięcie 16 arów lasu Parku [...].

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest w pierwszej kolejności wyjaśnić, że skoro przedmiotem kontroli jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji objętych tym postępowaniem.

Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego celem jest wyłącznie ustalenie, czy wystąpiła któraś z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy czym, rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Niemniej, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Zważyć przy tym trzeba (za Naczelnym Sądem Administracyjnym), że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że winna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. "Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Poza tym, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi" (v. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18).

W tak ukształtowanym stanie prawnym, Skarżący upatrują kwalifikowanej wadliwości decyzji przede wszystkim – w ich ocenie – w rażącym naruszeniu przepisów ustawy – Prawo budowlane oraz postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] 2004 r. Nr [...], poz. [...], zwana dalej także "Miejscowym Planem Zagospodarowania").

Bez wątpienia rację mają Skarżący wskazując, że przy wydawaniu decyzji przez Starostę [...] z [...] grudnia 2006 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, doszło do naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania ww. decyzji), stanowił, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Tymczasem, inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę nie złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ewid. [...] i [...] w m. [...], pomimo, że projektowana inwestycja obejmowała swym zakresem także te nieruchomości (na działce nr ewid. [...] – zabudowa potoku bez nazwy, natomiast na działce nr ewid. [...] – fragmenty przepustu drogowego).

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...], inwestor – Gmina [...] nie wykazała tytułu prawnego do dysponowania na cele budowlane działką o nr ewid. nr [...]. Wobec tego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uchylił w tym zakresie decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] w przedmiotowym zakresie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał natomiast za trafne stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w przypadku działki nr ewid. [...] powyższe naruszenie nie miało rażącego charakteru, ponieważ zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], Gmina [...] w dacie złożenia wniosku i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę była jej właścicielem.

Wadliwość postępowania organu administracji architektoniczno-budowlanej, w odniesieniu do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, musi być bowiem rozpatrywana z punktu widzenia celu tych unormowań oraz definicji pojęcia "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Nie ulega wątpliwości, że istota obowiązków wyrażonych w art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, sprowadza się przede wszystkim do wykazania przez wnioskodawcę, że jego prawo do nieruchomości objętej planowaną inwestycją pozwala mu jej legalną realizację. Stosownie do treści art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Skoro inwestor – Gmina [...] była w dniu wydania pozwolenia na budowę właścicielem działki o nr ewid. [...], to uchybienie proceduralne, które miało miejsce w sprawie, nie może być uznane za wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie spełnia istotnego kryterium tej przesłanki, tj. nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, nie dających się pogodzić z zasadą praworządności.

Analiza dokumentacji projektowej, będącej przedmiotem zatwierdzenia decyzją Starosty [...] z dnia z [...] grudnia 2006 r., nr [...], prowadzi do konkluzji, że złożony przez inwestora wniosek o pozwolenie na budowę obejmował również działkę o nr ewid. [...], na której przewidziano zabudowę naturalnego koryta potoku bez nazwy w odcinku dolnym (w km 0+052 do km 0+193). Działka o nr ewid. [...] została wskazana w załączniku nr 1 do wniosku o pozwolenie na budowę z [...] września 2006 r. oraz w korekcie wniosku o pozwolenie na budowę z [...] października 2006 r. Chybiony jest zatem zarzut skargi, jakoby okoliczność niewskazania we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę ww. działki wyłączała prowadzone na niej roboty budowlane spod oceny organów administracji architektoniczno-budowlanej i nie pozwalała na prawidłowe ustalenie terenu budowy oraz obszaru oddziaływania obiektu.

Tutejszy Sąd w pełni podziela przedstawioną w tym zakresie argumentację GINB, że zakres zatwierdzonych robot budowlanych odkreślony jest przede wszystkim w projekcie budowlanym, a nie we wniosku o pozwolenie na budowę, czy w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika to wprost z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, który przewiduje, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Tym samym, Sąd podziela stanowisko organu nadzoru budowlanego, że odnośnie nieruchomości o nr ewid. [...] we [...], nie uchybiono w stopniu rażącym przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi, dotyczący rażącego naruszenia przez organy postanowień miejscowego planu zagospodarowania. Jak już bowiem zaakcentowano na wstępie, rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie obejmuje swym zakresem tych przypadków wadliwości decyzji, które są wynikiem co najwyżej błędnej wykładni norm prawnych, lecz które są w sposób oczywisty i jednoznaczny niezgodne z treścią przepisów (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r. II SA 1726/2000, z dnia 26 września 2000 r. V SA 2998/99, oraz z dnia 5 października 2000r. III SA 2244/99 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uznaje tu za wyłącznie trafne zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93), w którym NSA stwierdził, że: "Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" (zob. też: wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2010r., sygn.. akt I OSK 373/10).

Nie jest natomiast rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który - nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji - może być interpretowany odmiennie. Rażąco naruszony może być zatem wyłącznie przepis niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (zob. np.: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1975/11). Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (zob.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1475/11).

Tymczasem, autor skargi uzasadniając przedmiotowy zarzut nie dokonuje niczego innego, jak właśnie zwężającej interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania, która ma przeczyć prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze podniesiono, że na działce o nr ewid. [...] w m. [...], zaprojektowany (i wybudowany) został istotny fragment urządzeń oczyszczalni ścieków, a mianowicie:

1) sieć kanalizacji odprowadzającej oczyszczone wody pościekowe, która na odcinku od S6 do S8 (gdzie następuje włączenie drenażu) stanowi – według sformułowania zawartego w projekcie – ,,integralna część układu technologicznego, a studzienki wielowymiarowe wykonane z kręgów betonowych Ø 2,0 m stanowią komorę kontaktową dla procesu dezynfekcji podchlorynem sodowym";

2) wylot kanału ściekowego (WD) do "potoku bez nazwy będącego lewobrzeżnym dopływem rzeki [...]" wraz z fragmentem kanału na odcinku S8 - WD;

3) zabudowę naturalnego koryta potoku bez nazwy, dopływu [...] na odcinku dolnym (w km 0+052 do km 0+193) zabudową techniczną zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym (pkt II) z dnia [...] czerwca 2004 r.;

4) przepust drogowy z rur żelbetowych o świetle Ø 100 cm i długości 6,00 m w ciągu drogi leśnej na odcinku potoku bez nazwy w km 0+176,55 do km 0+193.

Skarżący wywodzą, że o ile w odniesieniu do urządzeń wymienionych w pkt 1 i 2 występuje swoisty dualizm terminologiczny, pozwalający zakwalifikować je zarówno do "urządzeń kanalizacyjnych" jak i "urządzeń wodnych", to zarówno zabudowa koryta cieku bez nazwy, jak i wybudowanie na ww. działce nr [...] przepustu drogowego stanowią – w ocenie Skarżących – "urządzenia wodne" nie poddające się zaklasyfikowaniu do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu § 6 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania. Zgodnie z tym przepisem, "W celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania i spełnienia wymogów sanitarnych nakazuje się konieczność wyposażenia terenów budowlanych w sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, przez które rozumie się sieci: energetyczne, gazowe, wodociągowe, kanalizacyjne i teletechniczne". Przepis ten ma istotne znaczenie w świetle przepisu § 13 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania, który na terenach zieleni leśnej ZL (obejmujących działkę o nr ewid. [...]), jako użytkowanie dopuszczalne dopuszcza możliwość realizacji urządzeń infrastruktury technicznej – jednak wyłącznie w przypadku wykazania braku możliwości innego niż przez tereny leśne trasowania przebiegu sieci.

Należy w tym miejscu nadmienić, że miejscowy plan zagospodarowania nie obejmuje swym zakresem obszaru działki o nr ewid. [...] we [...], jako przeznaczonej pod oczyszczalnię ścieków (§ 1 miejscowego planu zagospodarowania).

Zdaniem Sądu, okoliczność ta ma o tyle istotne znaczenie w sprawie, że obiekty budowlane, w tym urządzenia techniczne zrealizowane w ramach objętej pozwoleniem na budowę inwestycji, muszą być postrzegane jako elementy składające się na całość przedsięwzięcia, jaką stanowiło wzniesienie oczyszczalni ścieków wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym fragmentami sieci kanalizacyjnej zintegrowanej z oczyszczalnią, które posadowione zostały na działkach sąsiednich (w tym działce o nr ewid. [...]).

W przekonaniu tutejszego Sądu, nie ulega wątpliwości, że wszystkie ze znajdujących się na działce o nr ewid. [...] i wymienionych wyżej w pkt 1 – 4 elementów oczyszczalni ścieków, stanowią urządzenia infrastruktury technicznej wchodzące w skład sieci kanalizacyjnej, o której mowa w § 6 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania. Zapewniają jej prawidłowe funkcjonowanie, a ich budowa ma na celu spełnienie wymogów sanitarnych terenów objętych ww. planem. Z projektu budowlanego wynika, że urządzenia te: sieć kanalizacji odprowadzającej oczyszczone wody pościekowe, wylot kanału ściekowego, zabudowa naturalnego koryta potoku bez nazwy, oraz przepust drogowy, stanowią integralną część układu technologicznego, bez którego nie mogłaby prawidłowo funkcjonować oczyszczalnia ścieków. Są one zatem trwałym i niezbędnym elementem sieci kanalizacyjnej, w której zasadniczą funkcję pełni oczyszczalnia ścieków.

Przepis § 6 ust. 2 miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego należy – w ocenie Sądu – rozumieć w ten sposób, że bez znaczenia jest to, czy urządzenia infrastruktury technicznej są "urządzeniami kanalizacyjnymi", czy też np. "urządzeniami wodnymi" w rozumieniu przepisów innych ustaw (Prawo wodne), lecz decydujące znaczenie z punktu widzenia tej normy prawnej ma to, że razem składają się one na całość sieci kanalizacyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r. (sygn. akt II FSK 2841/12), "(...) całość techniczno-użytkowa dotyczy wszystkich składników budowli, które są ze sobą powiązane po to, aby budowla mogła być wykorzystana do prowadzenia określonej działalności gospodarczej". Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela ww. pogląd i uznaje za własny.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, nieprzekonująca jest argumentacja Skarżących, wedle której, możliwość zaliczenia niektórych z ww. obiektów technicznych – w oparciu o przepisy odrębne – zarówno do "urządzeń kanalizacyjnych" jak i "urządzeń wodnych", lub tylko do tych ostatnich, wyklucza ich zaliczenie do urządzeń tworzących sieć kanalizacyjną w rozumieniu przywołanego § 6 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania.

Skarżący podnoszą ponadto, że z przepisu § 13 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania wynika jednoznacznie, iż urządzenia infrastruktury technicznej mogą być poprowadzone przez tereny ZL "wyłącznie w przypadku wykazania braku możliwości innego niż przez tereny leśne trasowania przebiegu sieci" (zdefiniowanych w § 6 ust. 2). Wobec tego, w ich ocenie, bez zmiany ww. planu niedopuszczalne było wybudowanie na działce nr [...] przedmiotowych urządzeń.

Zarzut ten jest oczywiście nietrafny, skoro jak wynika z akt sprawy (w tym miejscowego planu zagospodarowania oraz map projektowych terenu) planowana inwestycja oczyszczalni ścieków obejmowała działkę o nr ewid. [...], która znajduje się na terenach leśnych ZL, podobnie jak otaczające ją inne działki. Tym samym, brak było obiektywnych możliwości innego trasowania przebiegi sieci kanalizacyjnej, niż na działkach ZL.

Także pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Skarżący wskazują na wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę [...] w dniu [...] czerwca 2004 r., a tym samym brak legitymowania się przez inwestora w dniu wydania pozwolenia na budowę ([...] grudnia 2006 r.) uprawnieniem do korzystania ze środowiska w zakresie objętym ww. zezwoleniem wodnoprawnym. Należy wobec tego z całą mocą podkreślić, że sytuacja, w której decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, stanowić może przesłankę ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., a nie kwalifikowaną podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji z art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lutego 2007 r., I SA/Wa 1799/06), zgodnie z którym przewidziany w przepisach k.p.a. system środków służących weryfikacji decyzji oparty został na zasadzie niekonkurencyjności stosowanych w tym zakresie rozwiązań. l tak na przykład przewidziane w kodeksie podstawy wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.), nie pokrywają się z podstawami stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a.

Mając to na uwadze, nie sposób przyjąć, ażeby potencjalna wadliwość decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2006 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, polegająca na jej wydaniu bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, skutkowała możliwością stwierdzenia jej nieważności w trybie przepisów art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a.

Rację mają również organy nadzoru budowlanego wskazując, że nie są właściwe i kompetentne w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, badania prawidłowości decyzji wpadkowej – pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] czerwca 2004 r., m.in. w kontekście wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Dopóki bowiem decyzja ta (pozwolenie wodnoprawne) nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, korzysta z domniemania prawidłowości i legalności. Wiąże więc strony postępowania oraz organy administracji działające w sprawie. Dopiero zaś decyzja stwierdzająca jej nieważność znosi skutki, jaki decyzja ta wywarła w okresie jej obowiązywania (stwierdzenie nieważności działa z mocą wsteczną – ex tunc). W celu obalenia domniemania prawidłowości i legalności takiej decyzji niezbędne jest zatem stwierdzenie jej nieważności.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznaje ponadto za słuszną argumentację GINB, dotyczącą naruszenia przez Starostę [...] ustaleń decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...]. W dokumentacji projektowej rzeczywiście przewidziano bowiem wycinkę drzew (Projekt architektoniczno-budowlany. Tom II Część sanitarna - str. 8), co stanowi naruszenie warunku dotyczącego braku wycinki drzew zawartego w powyższej decyzji środowiskowej z [...] sierpnia 2006 r. Sąd zgadza się jednak ze stanowiskiem organu, że w świetle obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych i decyzji Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...], trudno uznać tego rodzaju naruszenie za rażące, z uwagi na brak niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych.

Po pierwsze jest tak dlatego, że w drodze ww. decyzji Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] lipca 2005 r., z uwagi na projektowaną inwestycję zezwolono na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej gruntu o pow. 0,1600 ha, stanowiącego całość ww. działki o nr ewid. [...], z przeznaczeniem pod budowę oczyszczalni ścieków [...].

Ponadto, jak już wskazano wcześniej, działka o nr ewid. [...], na której posadowiona została oczyszczalnia ścieków i która objęta została wycinką drzew, nie była objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2003 r., lecz objęta była zakresem uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 stycznia 2000 r., nr [...]. w sprawie zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2000 r. Nr [...], poz. [...]) i położona była na obszarze oznaczonym symbolem 1/NO z przeznaczeniem dla realizacji obiektów i urządzeń oczyszczalni ścieków, w tym obiektu dozoru technicznego (§ 2 ust. 1 pkt 1 i § 3).

Sąd, niejako na marginesie powyższych rozważań, pragnie również odnieść się do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości funkcjonowania wybudowanej oczyszczalni ścieków i wynikających z tego skutków dla środowiska oraz niedogodności dla okolicznych mieszkańców. Trzeba tu zauważyć, że wskutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2679/16, przesądzone zostało, że działka Skarżących znajduje się w strefie oddziaływania zrealizowanej inwestycji. Skarżący mogą zatem posiadać interes prawny i legitymację procesową do ewentualnego działania w postepowaniach zmierzających do ustalenia, czy zrealizowana oczyszczalnia ścieków wraz z jej instalacjami i urządzeniami technicznymi, jest zgodna z projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę oraz spełnia wymogi określone w przepisach prawa, w tym ustawy – Prawo budowlane oraz rozporządzeń wykonawczych. W konsekwencji tego, ww. zarzuty nie powinny być podnoszone względem samej decyzji o pozwoleniu na budowę, która – jak wykazano – nie naruszała prawa w rażącym stopniu (z wyjątkiem części dotyczącej działki o nr ewid. nr [...]), lecz powinny być adresowane do organów nadzoru budowlanego, celem weryfikacji prawidłowości wzniesienia obiektów oczyszczalni z wydanym pozwoleniem na budowę.

Z tych względów, Sąd nie dopatrzył się w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenia przepisów prawa materialnego, a także naruszenia przepisów postepowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.