Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 446/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 4 ust. 2 pkt 1, par. 38 ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Spółki z o.o. Spółki komandytowej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 489/17 w sprawie ze skargi A Spółki z o.o. Spółki komandytowej w B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 489/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A Sp. z o.o. Sp. k. w B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej określanego jako Dyrektor ARiMR) z [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 w pomniejszonej wysokości .

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

A Sp. z o.o. Sp. k. w B. (dalej określanej jako spółka lub skarżąca) wnioskiem kontynuacyjnym z [...] czerwca 2015 r. wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r., w którym zadeklarowała pakiet 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach NATURA 2000 na powierzchni 701,60 ha. Po czym kolejnymi pismami z [...] sierpnia 2016 r., [...] lutego 2016r. i [...] marca 2016 r. spółka wycofała z programu działki rolne oznaczone numerami [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], zmniejszając powierzchnie deklarowaną do 696,44 ha.

Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] przyznał spółce płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 477.061,40 zł. oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w części dotyczącej wycofanych przez spółkę powyższych działek.

Dyrektor Oddziału ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że spółka podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2011 r. w ramach pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarze Natura 2000 na powierzchni 749,68 ha i na mocy przepisu § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) zobowiązała się do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. W 2012 r. powierzchnia realizacji zobowiązania uległa zmniejszeniu w pakiecie 5 do pow. 726,00 ha, w 2013 r. uległa zmniejszeniu do powierzchni 710.96 ha, zaś w roku 2014 – do powierzchni 708,65 ha. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że w 2015 r. spółka nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody na obszarze 5,16 ha, co potwierdzały złożone w trzy pisma wycofujące części wniosku.

W związku z naruszeniem § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. poz. 361, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) zastosowano § 38 ust. 6 tego rozporządzenia, zgodnie z którym, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, W sprawie nie ma zastosowania § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ponieważ w latach 2011 - 2014 Spółka otrzymała płatność rolnośrodowiskowa do przedmiotowych działek rolnych. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na przejęcie gruntów objętych zmniejszeniem przez innego producenta rolnego wraz z zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym na te grunty przez spółkę.

W dniu 14 lipca 2015 r. weszło w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 czerwca 2015 r. zmieniające rozporządzenie sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 — 2013 (Dz. U. 2015 r., poz. 908).

Zgodnie z § 2 ust.1 powyższego rozporządzenia, do przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -- 2013, zwanej dalej "płatnością rolnośrodowiskową", w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem 15 marca 2015 r. stosuje się przepisy dotychczasowe.

Analizowana sprawa dotyczy wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, który wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku w dniu [...] czerwca 2015 r., a więc co do zasady znajdują do niej zastosowanie przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 2 czerwca 2015 r., w tym również przepis § 5 pkt 3 tego rozporządzenia, zgodnie z którym, jeżeli w kolejnym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przed dniem 15 marca 2014 r. zostanie ponownie stwierdzone to samo uchybienie, o którym mowa w 3 ust. 2 lub w 4 ust. 2, lub to samo uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów innych niż Pakiet 8 Ochrona gleb i wód lub zostanie ponownie stwierdzone, że rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.) i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody, płatność rolnośrodowiskowa jest zmniejszana dodatkowo o kwotę stanowiącą 30% kwoty, którą rolnik otrzymałby, gdyby to uchybienie nie wystąpiło — w przypadku ponownego stwierdzenia tego samego uchybienia po raz trzeci. Taki przypadek zaistniał w sprawie, zatem zasadnie organ pierwszej instancji pomniejszył płatność o dodatkowe 30%.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie ma zastosowania art. 64 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013. W aktach brak jest dowodów potwierdzających wystąpienie siły wyższej, niezgodność deklaracji powierzchni przez rolnika nie była wynikiem błędu oczywistego (tj. takiego, który musi być wykryty na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie płatności i danych zawartych w dokumentach dołączonych do wniosku), ani wynikiem błędu organu. Odwołujący nie wykazał skutecznie w toku postępowania, iż nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych oraz za niedotrzymanie podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Organ uznał, że w sprawie nie ma także zastosowania art. 77 ust. 2 powyższego rozporządzenia nr 1306/2013, gdyż odnosi się do zasady wzajemnej zgodności, a rozpatrywana sprawa dotyczy niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

W skardze do sądu administracyjnego spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postepowania.

Dyrektor ARiMR w Łomży wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Białymstoku oddalił skargę jako niezasadną.

Na wstępie sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest zmniejszenie skarżącej spółce płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 na skutek zastosowania dwóch sankcji. Następnie przytoczył treść § 2 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 2 pkt 1, § 6 ust. 1 pkt 1-6 i 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przywołał dokonane w sprawie ustalenia, zgodnie z którymi skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 zobowiązała się do realizacji zobowiązań podjętych we wniosku z [...] maja 2011 r. przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od [...] marca 2011 r. do [...] marca 2016 r. W roku 2015 r. powierzchnia realizacji zobowiązania uległa zmniejszeniu w pakiecie 5 do powierzchni 696,44 ha. Zatem skarżąca nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody na obszarze 5,16 a. co potwierdziło trzykrotne wycofania części wniosku.

W konsekwencji, ze względu na naruszenie § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w ocenie sądu pierwszej instancji, organy prawidłowo zastosowały § 38 ust. 6 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

W konsekwencji za niezasadny uznał zarzut błędnej wykładni § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy nie dokonano zmiany faktycznego przeznaczenia gruntów wycofanych z płatności. Bowiem w świetle § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz powołanego w jego treści § 4 ust. 2 pkt 1 ww. aktu, niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo – w rozumieniu § 38 ust. 6 – jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. W myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 – obejmującego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Ustalając, co należy rozumieć poprzez "niezachowanie", o którym mowa w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy uwzględnić treść § 38 ust. 7 ww. rozporządzenia. Prawodawca wskazał zatem na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów. Skoro tak, przyjąć trzeba, że przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów – na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo – jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. W konsekwencji – co do zasady – tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 6. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Stanowisko to zostało przedstawione m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 maja 2015 r. sygn. II GSK 646/14, II GSK 758/14, II GSK 2918/14; 2 października 2015 r. sygn. II GSK 1998/14; 18 marca 2016 r. sygn. II GSK 2110/14. W wyroku z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. II GSK 2393/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wycofanie pierwotnie deklarowanych działek, czy deklarowanie ich w pomniejszonej wielkości jest tego rodzaju "niezachowaniem" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, które skutkować winno zmniejszeniem płatności.

Dlatego jako bezpodstawne w rozpatrywanym przypadku uznał zarzuty naruszenia § 38 ust. 6 i 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz pkt 42 i 43 preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013.

Także za niezasadny sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia § 38 ust. 6 w zw. z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Autor skargi próbuje wywieźć, że w sprawie tej organ powinien nałożyć na Spółkę zmniejszenie płatności na rok 2015 r. na podstawie § 39 ust. 2 pkt 2, nie zaś jej pomniejszenie o 20%. Należy jednak zauważyć, że sankcje wymienione w obu przepisach mają odrębny charakter. Przyjmuje się wręcz, że zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o której mowa w § 38 (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. II GSK 4983/16, LEX nr 2303953). Przepis § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności. Zastosowanie tej sankcji nie wyklucza przy tym sankcji określonej w § 39 tego rozporządzenia (wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r. sygn. II GSK 2115/16, LEX nr 2168715). Postępowanie dotyczące zwrotu płatności oparte na § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest zatem postępowaniem odrębnym od tego prowadzonego na podstawie § 38 tego aktu.

Dalej za pozbawiony podstaw sąd pierwszej instancji okazał się zarzut naruszenia § 5 rozporządzenia zmieniającego z dnia 2 czerwca 2015 r. Rozporządzenie owe weszło w życie 14 lipca 2015 r. W akcie tym zastrzeżono, że do przyznawania płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami: 1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem 15 marca 2015 r., 2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia 15 marca 2015 r. - stosuje się przepisy dotychczasowe (§ 2). W kontrolowanym przypadku wniosek o przyznanie płatności wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w B. w dniu [...] czerwca 2015 r., stąd w sprawie tej znajdzie zastosowanie § 5 rozporządzenia zmieniającego.

Za prawidłowe sad pierwszej instancji uznał ustalenie organu, że w sprawie doszło do ponownego stwierdzenia tego samego uchybienia po raz trzeci, tj. zmniejszenia trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w 2011 r. Z uwagi na zmniejszanie obszaru podjętego w 2011 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego organ wydał decyzje pomniejszające płatność rolnośrodowiskową za 2012 r., 2013 r. i 2014 r., przy zastosowaniu sankcji z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Decyzje te były już przedmiotem sądowej kontroli w sprawach o sygn. I SA/Bk 358/16, I SA/Bk 357/16, I SA/Bk 771/15). W 2015 r. (tj. w obecnie rozpatrywanym przypadku) po raz kolejny doszło do tego samego uchybienia - zmniejszenia trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody objętych, po wycofaniu części działek rolnych z podjętego w 2011 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Wreszcie sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 64 ust 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 stanowiącego, że nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku gdy: a) niezgodność jest wynikiem działania siły wyższej; b) niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6; c) niezgodność jest wynikiem błędu właściwego organu lub innego organu oraz w przypadku gdy błąd ten nie mógł zostać w rozsądny sposób odkryty przez osobę, której dotyczy kara administracyjna; d) dana osoba może dowieść w sposób zadowalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby; e) niezgodność jest nieznaczna, w tym w przypadku gdy wyrażona jest w formie progu, który ma zostać ustalony przez Komisję na podstawie ust. 7 lit. b); f) zachodzą inne przypadki, w których nałożenie kary nie jest właściwe; przypadki te mają być określone przez Komisję zgodnie z ust. 6 lit. b).

Niezgodność deklaracji powierzchni przez skarżącą nie była wynikiem błędu oczywistego (tj. takiego, który musi być wykryty na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie płatności i danych zawartych w dokumentach dołączonych do wniosku), ani wynikiem błędu organu. W aktach sprawy brak jest ponadto dowodów na wystąpienie siły wyższej.

Brak było również, w ocenie sądu pierwszej instancji, podstaw do zastosowania art. 15 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 oraz pkt 17 preambuły tego aktu, przewidujący wyjątki od stosowania kar administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem, kar administracyjnych przewidzianych w niniejszym rozdziale nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność. Ponadto, podane przez beneficjenta informacje, o których mowa w ust. 1, powodują dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność do faktycznej sytuacji (art. 15 ust. 2).

W rozpatrywanym przypadku nie wystąpiła sytuacja objęta hipotezą wskazanej normy.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania Sąd I instancji przywołał treść art. 21 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 173, dalej określanej jako ustaw o PROW) wskazując, że w postępowaniu dotyczącym płatności rolnośrodowiskowej obowiązek organu został ograniczony do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń i uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. To na ubiegającym się o pomoc w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" spoczywa ciężar udowodnienia, że nie zachowanie trwałych użytków zielonych, które występowały w gospodarstwie rolnym i określone były w planie działalności rolnośrodowiskowej nie winno skutkować zastosowaniem sankcji z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W przypadku pakietów, w których przyznaje się płatność do gruntów użytkowanych jako trwałe użytki zielone, tak jak miało to miejsce w przypadku pakietu 5, sam fakt zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych należy uznać za równoznaczny z nie wypełnieniem wymogu § 4 ust. 2 pkt 1, czyli niezachowaniem, skutkującym obowiązkiem nałożenia przez organ stosownej sankcji.

Sąd pierwszej instancji zauważył również, iż zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o PROW organ przed którym toczy się postępowanie udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Skarżąca Spółka żądania takiego nie złożyła.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku spółka wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej określanej skrótem P.p.s.a), naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 1 i § 2 ust. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach rozporządzenia, w szczególności niezasadnie przyjął, że jedyne przypadki dozwolonej zmiany zobowiązanie definiuje literalnie § 6 rozporządzenia, podczas gdy przepis ten zawiera katalog otwarty możliwych przypadków, zaś § 38 ust. 9 statuuje właśnie odrębny przypadek, w którym prawodawca dopuścił zmianę powierzchni gruntów objętych zobowiązaniem, w konsekwencji czego, gdy utracone grunty skarżącej zostały wycofane z Planu działalności rolnośrodowiskowej, a tym samym z zobowiązania, nie powinna zostać nałożona sankcja a wadliwe decyzje winny zostać uchylone;

2) art. 133 § 1, 145 § 1 pkt 1 litera a) i c) i art. 151 P.p,s.a., w związku z art. 21 ust.2 pkt 2 ustawy o PROW poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów, wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie podczas oceny materiału dowodowego faktu, że utracone grunty zostały wycofane z Planu działalności rolnośrodowiskowej, a tym samym z zobowiązania, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwą decyzję i doszło do oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a, naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie, pomimo, że utracone działki zostały wycofane z Planu działalności rolnośrodowiskowej, a tym samym nie były na dzień wydawania decyzji objęte zobowiązaniem, w konsekwencji czego sąd błędnie uznał, że organ prawidłowo zastosował sankcję z § 38 ust, 8, pomimo, że w sprawie spełnione były przesłanki określone xv hipotezie przepisu § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wyłączające zastosowane sankcji;

2) § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie, jedynie, w sytuacji gdy utracony grunt nie jest objęty zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w wyniku działań zdefiniowanych w § 6 rozporządzenia, podczas gdy analiza brzmienia tego paragrafu wskazuje, że opisane tam przypadki stanowią katalog otwarty zmniejszeń obszaru realizacji zobowiązania i wskazuje, że inne możliwe przypadki zmian zobowiązania wynikają z całego rozporządzenia, a nie tylko z tego paragrafu, zaś § 38 ust. 9 jest właśnie przypadkiem umożliwiającym wycofanie utraconego gruntu z zobowiązania, w konsekwencji czego sąd błędnie utrzymał w mocy wadliwą decyzję;

3) § 6 ust. 1 pkt 1a-3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że przepis ten reguluje jedyne dopuszczalne przypadki wyłączenia gruntu z zobowiązania rolnośrodowiskowego i uniemożliwia wycofanie z zobowiązania trwałego użytku zielonego, którego posiadanie utracono, podczas gdy przepis ten zawierający katalog otwarty dopuszczonych przez prawodawcę sytuacji, dopuszcza także inne zmiany mogące wynikać z rozporządzenia, w tym w szczególności umożliwia zastosowanie § 38 ust. 9 rozporządzenia, w sytuacji utraty posiadania trwałych użytków zielonych.

4) § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 czerwca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w łamach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013 (Dz. U. 2015 poz. 908) dalej jako: rozporządzenie zmieniające, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w realiach przedmiotowej sprawy, a w szczególności bezpodstawne uznanie, że wycofanie przez skarżącą działek, których posiadanie utraciła, a następnie dokonała zmiany w Planie działalności rolno środowiskowej wypełnia definicję "stwierdzenia uchybienia" w postaci niezachowania trwałych użytków zielonych, podczas gdy trwałe użytki zielone, których posiadanie utraciła skarżąca nie doznały uszczerbku i nadal są uprawiane.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd pierwszej instancji nie pochylił się wcale ani nad treścią przepisu § 6 ani też nad treścią § 38 ust. 9 i z góry przyjął, że utracona działka jest objęta zobowiązaniem rolno środowiskowym, a skoro tak, to tego przepisu — zwolnienia od sankcji nie da się zastosować.

Sąd uznał, że jedyne przypadki wyłączenia działki z zobowiązania określa § 6 rozporządzenia i że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żaden z opisanych w tym paragrafie przypadków. Sąd przede wszystkim założył, że działki, której posiadanie skarżąca utraciła, nadal są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, co nie jest prawdą, bowiem skarżąca dokonała zmiany w planie działalności rolnośrodowiskowej (wycofania utraconej działki) i fakt ten zakomunikowała Kierownikowi biura powiatowego składając zmianę do wniosku na fok 2015 (wycofanie).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej nieracjonalny jest wywód sądu pierwszej instancji, jakoby wycofanie utraconych przez spółkę działek z wniosku było niedopuszczalną przepisami rozporządzenia zmianą treści zobowiązania. Skarżąca zarzuciła również, że nie poddano analizie faktu, iż posiadanie spornych działek utracone zostało po przyznaniu poprzedniej płatności. Ani organ, ani sąd nie analizował planu działalności rolnośrodowiskowej, z którego wynika, że jeszcze przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności działki zostały usunięte z planu i tym samym z zobowiązania rolnośrodowiskowego, o czym skarżąca poinformowała składając zmiany do wniosku, co stanowi uchybienie proceduralne skutkujące nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego i błędną oceną sytuacji skarżącej.

Przepis § 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dotyczy zmian w zakresie rodzaju podejmowanych przez rolnika na okres 5 lat zobowiązań, określenia pakietu, gatunku upraw i ich skali, nie zaś kwestii wyłączenia poszczególnej działki na skutek utraty posiadania. Czym innym jest zmiana treści zobowiązania, a czym innym wyłączenie działki z zobowiązania na skutek braku możliwości kontynuowania na niej działalności rolniczej wskutek utraty posiadania. Właśnie tego drugiego przypadku dotyczy § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie jedyną sankcją w 2015 roku jaką organ mógłby zastosować byłoby zmniejszenie płatności na 2015 rok o wartość odpowiadającą wycofanej powierzchni (1,51ha; czyli 1,51 x stawka/hektar), nie zaś pomniejszenie całej płatności o 20 %.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Dalej stwierdzić należy, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego – pkt 2 art. 174 P.p.s.a., jak i naruszenie przepisów postępowania pkt 1 art. 174 P.p.s.a., czyli tak, jak na gruncie rozpoznawanej sprawy, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego. Ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Pp.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Zatem aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 14 maja 2018r., II OSK 3113/17).

O istotnym wpływie naruszenia przepisu na wynik sprawy mowa wówczas, gdy zachodzi duże prawdopodobieństwo, że w przypadku, gdyby nie doszło do jego naruszenia, zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie różniłoby się od rozstrzygnięcia, które zostało wydane. Strona skarżąca powinna zatem wskazać na konkretne braki w postępowaniu dowodowym, które - pomimo pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego - nie pozwoliły organom na uzyskanie pełnego obrazu stanu faktycznego sprawy, albo wykazać, że jego ocena jest dowolna, tj. brak w niej logiki, doświadczenia życiowego, podstawowej wiedzy dotyczącej badanych kwestii, reguł obowiązujących w zakresie czynności dokonywanych przez stronę, czy też że ocena ta została dokonana jedynie na części z ustalonych okoliczności itp. (wyrok NSA z 27 czerwca 2018r., I FSK 1458/16).

Skarga kasacyjna powyższych warunków nie spełnia w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie została bowiem przedstawiona argumentacja mająca stanowić rozwinięcie zarzutów w tym zakresie i wykazująca ich zasadność.

W pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej ograniczono się do postawienia zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt1a i c, art. 151 P.p.s.a. polegającym na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Natomiast w zarzucie sformułowanym w pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o PROW poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów, wybiórcze rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności faktu, że do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, co nie powinno skutkować nałożeniem sankcji. Nie wyjaśniono przy tym, w jaki konkretnie sposób sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia tych przepisów. Nie wskazano również, dlaczego uchybienia w tym zakresie popełnione przez sąd pierwszej instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej stwierdza lakonicznie, że w przypadku niepopełnienia ww. uchybień sąd powinien był uwzględnić skargę, a nie ją oddalić, jednakże stwierdzenie takie jest niewystarczające.

Wobec powyższego należało je uznać za pozbawione podstaw.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że sposób rozumowania autora skargi kasacyjnej nie jest prawidłowy.

Autor skargi kasacyjnej formułując w pkt 2 ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego owego błędu upatrywał w tym, że przepis został zastosowany w sytuacji, gdy do utraconej działki nie została przyznana płatność po dacie jej utraty. Ponadto utracone działki zostały wycofane z Planu rolnośrodowiskowego, co spowodowało, że na podstawie § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego sankcja z pkt 8 została wyłączona.

Przystępując do oceny powyższego zarzutu należy zauważyć, że sąd pierwszej instancji, interpretując pojęcie "niezachowanie trwałych użytków zielonych", odwoływał się do treści § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym do 14 marca 2014 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej 12 czerwca 2015 r. i w związku z tym podlegał on rozpatrzeniu na podstawie przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2014 r. poz. 324, dalej: rozporządzenie zmieniające). Zmiana polegała między innymi na ustaleniu nowej treści § 38. W rozporządzeniu zmieniającym dotychczasowy ust. 6 powołanego przepisu został oznaczony jako ust. 8, zaś dotychczasowy ust. 7 jako ust. 9. Podkreślić jednak należy, że zmianie nie uległa istota regulacji odnosząca się do przesłanek stosowania 20% zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w przypadku niezachowania trwałych użytków zielonych. W związku z tym pomimo, że sąd pierwszej instancji i Dyrektor Oddziału ARiMR powoływali się na różne jednostki redakcyjne rozporządzenia rolnośrodowiskowego, to Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości odnośnie do przedmiotu sporu.

Z § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Według § 4 ust. 2 pkt 1 - powołanego w treści przytoczonego wyżej przepisu - rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

Przypomnieć w tym miejscu wypada, że w myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.) obejmującego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Według § 4 ust. 2 pkt 1 - powołanego w treści przytoczonego wyżej przepisu - rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

Z kolei § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi, że przepisu ust. 8 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a grunty te nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Przed 15 marca 2014 r. przepis, który określał przesłanki zwalniające z obowiązku zastosowania 20% sankcji (wówczas był to § 38 ust. 7), stanowił, że: "Przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa."

Różnica pomiędzy przywołanymi przepisami jest taka, że do 14 marca 2014r. przesłanką do odstąpienia od zastosowania 20% sankcji była okoliczność nieprzyznania płatności rolnośrodowiskowej do określonych działek (§ 38 ust. 7), od 15 marca 2014 r. była to okoliczność, że "grunty te nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym" (§ 38 ust. 9). Z treści przytoczonej regulacji, zarówno w brzmieniu obowiązującym przed, jak i po dniu 15 marca 2014 r., wynika zatem jednoznacznie, że prawodawca wyraźnie przewiduje "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, lub utraty posiadania takich gruntów.

Konkludując, w świetle obu powołanych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo - w rozumieniu § 38 ust. 8 - jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Skarżąca w zarzucie z pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej naruszenie § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wiąże z normami § 6 rozporządzenia i zawartym w tym przepisie, otwartym, w jej ocenie, katalogu zmniejszeń obszaru realizacji zobowiązania i wskazuje na inne możliwe przypadki zmian zobowiązania rolnośrodowiskowego. Ponadto w zarzucie z pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej wywodzi, że § 6 ust. 1 pkt. 1a-3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przewiduje przypadki dopuszczalnej zmiany. Jednak przepis ten dopuszcza zmianę zobowiązania w przypadkach określonych w rozporządzeniu, a nie tylko w tym paragrafie, gdyż użyto tam sformułowania "w szczególności", na co sama skarżąca zwróciła uwagę w skardze kasacyjnej.

Podkreślić tym miejscu należy, że zgodnie z generalną zasadą przyjętą w § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany, w szczególności gdy zmiana ta polega na zmianach wyliczonych w punktach w dalszej części tego przepisu. W wyliczeniu tym nie wskazano na możliwość zmniejszenia obszaru gruntów rolnych, na których to zobowiązanie jest realizowane. Dopuszczono natomiast m.in. możliwość zwiększenia obszaru gruntów rolnych, na których to zobowiązanie jest realizowane. Z § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika zatem, że zmniejszenie obszaru gruntów rolnych, na których zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane, jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy przepisy rozporządzenia zezwalają na taką zmianę. Ponadto, jeśli do takiej zmiany dochodzi, to wprowadza się ją w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Tak więc rolnik nie może dowolnie modyfikować podjętego zobowiązania.

W tym stanie rzeczy z treści § 38 ust. 8 rozporządzenia nie można wywieść, że prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że pod pojęciem "niezachowania" należy rozumieć wyłącznie "dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku którego grunt nie będzie już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie będzie już gruntem nieużytkowanym rolniczo". Zatem przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów – na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo – jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. W konsekwencji – co do zasady – tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 8. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Stanowisko to zostało przedstawione m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 maja 2015r. sygn. II GSK 646/14, II GSK 758/14, II GSK 2918/14; 2 października 2015r. sygn. II GSK 1998/14; 18 marca 2016r. sygn. II GSK 2110/14.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wycofanie (w wyniku korekty wniosku lub wycofania części wniosku) określonego obszaru stanowiącego trwały użytek zielony określony w obowiązującym planie działalności rolnośrodowiskowej, do którego przyznano płatność rolnośrodowiskową, należy kwalifikować jako - określone w § 38 ust. 8 ( przed wskazana już zmiana w § 38 ust. 6) rozporządzenia rolnośrodowiskowego - niezachowanie występującego w gospodarstwie rolnym i określonego w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałego użytku zielonego, które skutkować winno zmniejszeniem płatności (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2017r., sygn. akt II GSK 2072/15; zob. również wyrok NSA z 2 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 2393/15).

Podkreślić przy tym należy, że dla oceny, czy rolnik - który podjął się realizowania 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego - zachował/nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, istotne jest, czy grunty z trwałymi użytkami zielonymi w okresie realizacji zobowiązania są tym zobowiązaniem objęte. Natomiast sam fakt niezachowania trwałych użytków zielonych w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki, nie jest wystarczający do odstąpienia od stosowania omawianej sankcji 20%. Obecnie już samo objęcie trwałych użytków zielonych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, bez względu na przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, skutkuje tym, że wyjątek związany z utratą posiadania gruntów objętych programem nie powoduje odstąpienia od nałożenia sankcji. Nawet w przypadku utraty posiadania działki istotnym elementem dla możliwości zastosowania odstępstwa od nałożenia sankcji z § 38 ust. 8 jest zbadanie, czy działka ta była objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Niewątpliwie, (stan faktyczny sprawy nie został skutecznie podważony) skarżąca rozpoczęła realizację 5-letniego okresu zobowiązania w ramach pakietu 5 — ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na Obszarze Natura 2000, w wariancie 5.1 — ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 na powierzchni 749,68, a więc zobowiązania, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Następnie we wnioskach z 2012 r., z 2013 r. i z 2014 r. skarżąca zwracała się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) w ramach pakietu 5.1 Przy czym rok do roku powierzchnia deklarowana była zmniejszana w stosunku do pierwotnie zadeklarowanej. Zarówno organy, jak i sad pierwszej instancji ustaliły, że zadeklarowane w 2015 r. do płatności rolnośrodowiskowej, a następnie wycofane działki z trwałymi użytkami zielonymi były objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, że w kolejnych latach przyznano do nich płatności rolnośrodowiskowe. Ustalenie to jest wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec powyższego za pozbawione podstaw należało uznać zarzuty sformułowane w pkt II. ppkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej.

Również chybiony, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje zarzut sformułowany w pkt II ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej.

Z dniem 14 lipca 2015 r. rozporządzenie rolnośrodowiskowe zostało znowelizowane na podstawie rozporządzenia z 2 czerwca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie rolnośrodowiskowe. W § 2 aktu zmieniającego przewidziano, że do przyznawania płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami: 1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem 15 marca 2015 r., 2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia 15 marca 2015 r. - stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednocześnie w § 5 rozporządzenia zmieniającego prawodawca określił sytuacje, w których płatność rolnośrodowiskowa jest dodatkowo zmniejszana o kwoty 10%, 20% lub 30%. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w kolejnym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przed dniem 15 marca 2014 r. zostanie ponownie stwierdzone to samo uchybienie, o którym mowa w § 3 ust. 2 lub w § 4 ust. 2 pkt 1, to samo uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów innych niż Pakiet 8.

W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej wpłynął do organu [...] czerwca 2015 r. Zatem regulacja § 5 rozporządzenia miała zastosowanie w sprawie. Po drugie z konstrukcji tej normy jednoznacznie wynika, że dotyczy ona zobowiązań rolnośrodowiskowych będących już w toku, "podjętych przez 15 marca 2014 r."

Jak już wskazano, ze skutecznie niepodważonego stanu faktycznego wynikało, że zarówno w roku 2014 jaki i w roku 2013 czy 2012 skarżącej przyznano płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości z uwagi na wycofanie w kolejnych latach działek objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym i zmniejszeniem w związku z tym trwałych użytków zielonych. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że wyrokiem z 21 sierpnia 2018 r sygn.. akt I GSK 786/18 Naczelny Sad Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku WSA w Białymstoku oddalającym jej skargę na decyzję Dyrektora ARiMR w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok. Natomiast wyrokiem z 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1252/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku WSA w Białymstoku oddalającym jej skargę na decyzję Dyrektora ARiMR w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok.

Wobec powyższego uchybienie stwierdzone w 2015 r. jest trzecim kolejnym tym samym uchybieniem, o jakim mowa w powołanym wyżej § 5 rozporządzenia zmieniającego. Trafnie zatem sad pierwsze instancji uznał, ze zaistniały podstawy do zastosowania przez organy dodatkowej sankcji wynoszącej 30% płatności rolnośrodowiskowej.

Dlatego zarzut z pkt II ppkt 4 P.p.s.a należało uznać za nieuzasadniony.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.