Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2878/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Protokolant ref. stażysta Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi E. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku E. A., zwanej dalej "skarżącą", utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2018 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2018 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Pismem z 20 lipca 2016 r. M. i D. G. wnieśli "o wszczęcie postępowania odnośnie do budynku stodoły posadowionego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w K., gminie S., w zakresie zbadania legalności rozbudowy przedmiotowego budynku, która miała miejsce w 1984 roku (...)".

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 8 sierpnia 2016 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB") ustalono, że na działce nr ewid. [...] wykonano dobudowę o wymiarach 7,95 x 9,95 m do istniejącego budynku stodoły. Dobudowa została wykonana na słupach betonowych o wymiarach 0,35 x 0,35 m i wysokości 2,85 m. Ściany dobudowy od posadzki betonowej są wylane z betonu na wysokość 1,25 m od strony działki nr ewid. [...], a od strony działki własnej na wysokość 1,25 m oraz 0,70 m; jedna ściana jest zaś betonowa na całej wysokości. Pozostałe części ścian wykonane są z bali drewnianych. Dach budynku ma konstrukcję drewnianą, dwuspadową i jest pokryty eternitem falistym. Wody opadowe są odprowadzane na działkę własną. Budynek posiada instalację elektryczną. Do dobudowy prowadzą wrota drewniane, dwuskrzydłowe o wymiarach 3,75 m x 2,85 m. Jak wynika z dokumentów okazanych przez skarżącą na wykonanie przedmiotowej dobudowy zostało wydane dla G. A., matki skarżącej, pozwolenie Urzędu Miasta i Gminy w S. z [...] grudnia 1983 r..

Podczas kolejnej kontroli przeprowadzonej 23 sierpnia 2016 r. ustalono, że rozbudowa stodoły znajduje się w odległości 7 m od budynku gospodarczego na działce sąsiedniej. Ponadto, z dokumentacji fotograficznej wynika, że budynek jest usytuowany równo z ogrodzeniem dzielącym obie posesje. Po dokonaniu ponownych pomiarów ustalono także, że rozbudowa ma wymiary 8,0 x 10,50 m.

Decyzją z [...] września 2016 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy stodoły we wsi K. uznając, że "rozbudowa stodoły wybudowanej (...) na działce nr geod. [...] została wykonana legalnie w sposób zgodny z przepisami prawnymi obowiązującymi w dacie rozbudowy (...)".

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ wojewódzki zwrócił uwagę na zmianę wymiarów dobudowy w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę. Wątpliwości organu wzbudziła też kwestia położenia rozbudowanego budynku względem granicy z działką nr ewid. [...]. W świetle ustaleń Sądu Rejonowego w B. w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości zakończonej postanowieniem z [...] marca 2015 r., sygn. akt: [...], badana dobudowa w części znajdowała się na działce należącej do sąsiadów. Dodatkowo, w notatce znajdującej się na planie realizacyjnym dobudowy mowa jest o "uzgodnieniu wykonania dobudowy stodoły w słupach betonowych z warunkiem wykonania ściany murowanej od strony ob. [...] o pokryciu niepalnym". Tymczasem wskazana ściana była wykonana w taki sposób tylko do wysokości 1,25 m.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, PINB decyzją z [...] marca 2017 r. umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy stodoły we wsi K. [...] WINB decyzją z [...] maja 2017 r. uchylił jednak ww. decyzję PINB w całości i nałożył na skarżącą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego rozbudowanego budynku stodoły na działce nr ewid. [...] we wsi K.

Decyzją z [...] września 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowanego stwierdził nieważność decyzji organu wojewódzkiego z [...] maja 2017 r. z uwagi na naruszenie przez organ wojewódzki zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W związku z wynikającą z ww. decyzji GINB koniecznością rozpatrzenia odwołania od decyzji PINB w S. z [...] marca 2017 r. [...] WINB decyzją z [...] lutego 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

3. W ponownym przeprowadzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z [...] kwietnia 2018 r. zobowiązał skarżącą do sporządzenia i przedstawienia w terminie do 27 lipca 2018 r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowanego budynku stodoły na działce nr ewid. [...] we wsi K. wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami wynikającymi z przepisów szczególnych, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również z przepisami o ochronie przeciwpożarowej.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej [...] WINB decyzją z [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego.

4. Pismem z 21 czerwca 2018 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z 29 maja 2018 r., wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz skierowana do osób niebędących stronami postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej rażące naruszenie prawa polega na nałożeniu na nią obowiązku wykonania projektu zamiennego w sytuacji, gdy już wcześniej jej matce zostało udzielone pozwolenie na budowę dodatkowej części stodoły. Bezzasadne są również ustalenia organu wskazujące naruszenie przepisów określających odległość budowanego obiektu od granicy z działka sąsiednią.

5. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] maja 2018 r.

GINB działając jako organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Organ zwrócił uwagę przede wszystkim na charakter i konsekwencje decyzji Urzędu Miasta i Gminy w S.e z dnia [...] grudnia 1983 r. o pozwoleniu na dobudowę nowej części stodoły oraz na wymiary obiektu, a także na odległość rozbudowanej stodoły od granicy z działką nr ewid. [...].

Komentując zarzut niezgodności wymiarów przedmiotowej dobudowy do istniejącej stodoły, GINB wskazał, że zostały one zmienione w stosunku do określonych w pozwoleniu na budowę o więcej niż 2%. Należy także wskazać, że wątpliwa jest możliwość dokładnej oceny wymiarów rozbudowy wyłącznie na podstawie 6 słupów betonowych, co dodatkowo wskazuje, że decyzja Urzędu Miasta i Gminy S. z [...] grudnia 1983 r. nie legalizowała rozbudowy stodoły w jej obecnym kształcie, lecz udzielała pozwolenia na wykonanie rozbudowy o wskazanych w tej decyzji wymiarach.

Ponadto w trakcie rozbudowy stodoły nie spełniono warunku wykonania ściany murowanej o pokryciu niepalnym od strony działki należącej do E. K.

Wobec powyższego – w ocenie GINB – nałożenie na skarżącą obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej rozbudowy nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, gdyż sporna rozbudowa została zrealizowana z odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę w zakresie, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, dalej: "pr.bud."). W rezultacie, zdaniem organu, decyzja [...] WINB z [...] maja 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z [...] kwietnia 2018 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa ani żadną inną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

6. Skarżąca pismem z 29 sierpnia 2018 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca wskazała, że prowadząc postępowanie GINB nie rozpatrzył żadnego z zarzutów podnoszonych we wniosku z 21 czerwca 2018 r. Organ jedynie powielił stanowisko [...] WINB, a zatem decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji rażąco narusza prawo. Ponadto taka decyzja powinna być należycie uzasadniona.

Skarżąca wyjaśniła, że podstawowe znaczenie w sprawie ma to, że rozbudowa stodoły została zakończona w 1984 r. pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a więc prawie trzydzieści pięć lat temu. Ponadto istotna w sprawie jest data wykonania robót budowlanych, które organy uznają za istotne odstąpienia od projektu, a ponadto dokładne ustalenie obecnych wymiarów rozbudowy. Tych faktów organy nadzoru budowlanego nie ustaliły. PINB prowadząc postępowanie przyjął za ustalone różne i rażąco odbiegające od siebie wymiary rozbudowy stodoły. Prowadząc postępowanie organy powinny pamiętać, że postępowanie legalizacyjne prowadzone w trakcie trwania budowy, zostało zakończone wydaniem pozwolenia na budowę, bowiem ówczesne przepisy nie znały instytucji rozstrzygnięć legalizacyjnych lub naprawczych w stosunku do samowolnie rozpoczętej rozbudowy stodoły.

7. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, GINB decyzją z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2018 r. Organ wydał ww. decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że w objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji GINB z [...] sierpnia 2018 r. stwierdzono, że rozbudowa stodoły na działce nr ewid. [...] we wsi K. doprowadziła do powstania obiektu o wymiarach odbiegających o więcej niż 2% od wskazanych w pozwoleniu na budowę. Ponadto przy jej budowie nie zachowano warunku wykonania ściany murowanej o pokryciu niepalnym od strony działki należącej do E. K. Tak więc przedmiotowa rozbudowa została zrealizowana z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Dlatego też zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. organ nadzoru budowlanego miał obowiązek nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

W tym kontekście, decyzja [...] WINB z [...] maja 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z [...] kwietnia 2018 r. nie była obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Z przedstawionych powodów organ utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego z [...] maja 2018 r.

8. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, pismem z 6 listopada 2018 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości decyzji GINB z [...] października 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] sierpnia 2018 r.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

a) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. poprzez uznanie, że instytucja istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego zdefiniowana w art. 36a ust. 5 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, ma zastosowanie do zalegalizowanych robót budowlanych i oraz zgłoszonych do użytkowania pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. i od ok. trzydziestu lat legalnie użytkowanych; zdaniem skarżącej narusza to zasadę niedziałania prawa wstecz;

b) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. poprzez uznanie, że postępowanie naprawcze dotyczące istotnego odstąpienia od projektu budowlanego ma zastosowanie do projektu budowlanego będącego załącznikiem do decyzji legalizacyjnej, a więc innej niż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, które to pozwolenie jest wydawane przed rozpoczęciem budowy; zdaniem skarżącej jest to sprzeczne z ratio legis zastosowanego przepisu prawnego;

c) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 6 pr.bud. poprzez pominięcie w postępowaniu naprawczym kwalifikacji odstąpienia od projektu budowlanego dokonanej przez projektanta obiektu budowlanego;

d) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia warunków zabudowy na rozbudowę stodoły w sytuacji, gdy zastosowany przepis prawny nie daje organowi prawa do nałożenia takiego obowiązku, co powoduje, że zaskarżona decyzja w tej części powinna być uznana za wydaną bez podstawy prawnej;

e) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. poprzez zobowiązanie do pozyskania bliżej nieokreślonych opinii i uzgodnień, w tym uzgodnienia o zgodności z przepisami ochrony przeciwpożarowej w sytuacji, gdy takie obowiązki nie wynikają z przepisów prawnych;

f) naruszenie art. 15 k.p.a. przez zalecenie organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

g) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania oraz wydanie decyzji w postępowaniu wszczętym z urzędu w sytuacji, gdy wcześniej zostało wszczęte i trwało postępowanie toczące się na podstawie wniosku strony, co dowodzi dualizmu postępowań administracyjnych.

9. Odpowiadając w dniu 7 grudnia 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

10. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

11. Podstawowym zadaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie było rozstrzygnięcie problemu intertemporalnego, to znaczy problemu kolizji w czasie przepisów różnych aktów normatywnych odnoszących się do tego samego przedmiotu. Kluczową kwestią jest bowiem zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (pr.bud.) do obiektu budowlanego, który niewątpliwie powstał w roku 1984, a więc w momencie, w którym obowiązywała ustawa z dnia 23 października 1974 r. – Prawo budowlane ("pr.bud. z 1974 r."). Zdaniem skarżącej przyjęcie takiego rozwiązania oznacza naruszenia fundamentalnej zasady polskiego porządku prawnego, a mianowicie zakazu działania prawa wstecz (lex retro non agit).

W opinii Sądu rozwiązanie przyjęte przez organu nadzoru budowlanego właściwe w sprawie jest prawidłowe. Kwestie kolizji prawa w czasie w obecnie obowiązującej ustawie – Prawo budowlane uregulowane są przede wszystkim w art. 103 pr.bud. Przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy [z dnia 7 lipca 1994 r., tj. przed 1 stycznia 1995 r.], a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy [tej] ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Zasadą obecnie obowiązującego prawa jest więc tzw. stosowanie ustawy nowej jako precyzyjniej i zwykle w sposób bardziej dogodny dla obywateli regulującej kwestie prowadzenia prac budowlanych.

Przedstawionego rozwiązania nie należy uznawać za przykład retroaktywności prawa, gdyż przyjmuje się, nawet w kodeksie karnym, identyczną zasadę. Jeśli prawo nowe jest bardziej precyzyjne i choćby przez to korzystniejsze dla obywateli, to należy stosować prawo nowe, a nie wcześniejsze przepisy. Nie prowadzi to do naruszenia konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ani zasad wyrażonych w art. 6 i art. 7 zdania 1 k.p.a. W zakresie zgodności z Konstytucją potwierdził to m.in. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 31 stycznia 1996 r., sygn. akt K 9/95 (patrz sentencja oraz w szczególności punkty 2.4 i 3 uzasadnienia). W rezultacie tego orzeczenia Trybunału treść art. 103 pr.bud. została zmieniona, aby wyeliminować przypadki, w których prawo nowe jest mniej korzystne dla obywateli. Rozwiązania zakwestionowane przez Trybunał nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie (patrz też np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 192/17).

Należy przy tym dodać, że w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych szczególnie rozważany był całkowicie odmienny problem prawny dotyczący stosowania ustawy z 1994 r., a nie ustawy z 1974 r., niż występujący w rozpatrywanej sprawie. W praktyce sądowoadministracyjnej kontrowersje budziły bowiem przypadki, gdy określony obiekt został zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę, ale samowola budowlana była stwierdzana już pod rządami obecnej ustawy. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie pozwolenie na budowę zostało wydane w 1983 r., czyli przed 1 stycznia 1995 r., ale i dobudowa (rozbudowa) została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Odstępstwa takie, a także niezgodność z przepisami prawa, w tym przepisami o ochronie przeciwpożarowej, zostały przy tym stwierdzone w 2018 r. Zastosowanie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane nie może budzić wątpliwości. Organy nadzoru budowlanego mają obowiązek sprawdzać, czy istniejące budynki spełniają wymogi określone w przepisach, bez względu kiedy określony obiekt powstał.

Stanowisko takie znajduje pełne wsparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 140/17, stwierdzono wprost, że tryb naprawczy (art. 50-51 pr.bud.). uregulowany w ustawie Prawo budowlane z 1994 r. ma również zastosowanie do inwestycji wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w oparciu o przepisy pr.bud. z 1974 r. (lub wcześniejszych), jeśli od warunków tego pozwolenia odstąpiono (LEX nr 2280830). Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 362/15 (LEX nr 2206607) stwierdził, że nie ma podstaw do przyjęcia, że art. 103 ust. 2 pr.bud. odnosi się do sytuacji, gdy inwestor zrealizował budynek z istotnymi odstępstwami od posiadanego pozwolenia na budowę. Nie można zatem, w takim przypadku jak w rozpatrywanej sprawie, domagać się stosowania przepisów z 1974 r. tylko dlatego, że pozwolenie budowlane zostało uzyskane przez inwestora przed 1 stycznia 1995 r., a i prace budowlane prowadzone były przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane.

Mając na uwadze powołane przepisy Sąd stwierdza, że zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. do rozbudowy stodoły położonej na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. było w pełni prawidłowe, a zarzut retroaktywności prawa całkowicie niezasadny. Nie ma zatem podstawy, aby stwierdzić, że w przypadku zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2018 r. doszło do naruszenia prawa, zwłaszcza rażącego naruszenia prawa, w omawianym zakresie. Z tego względu odmowa stwierdzenia przez GINB nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodna z prawem i uzasadniona.

12. Rozpatrując niniejsza sprawę Sąd zbadał również, czy w trakcie zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. nie doszło rażącego naruszenia prawa. Po zbadaniu materiałów zgromadzonych w sprawie, Sąd stwierdza, że i w tym zakresie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności decyzji [...] WINB z [...] maja 2018 r.

Wyjaśniając stanowisko Sądu należy pokreślić, że nie może budzić wątpliwości okoliczność stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Mają one trojaki charakter.

Po pierwsze, zgodnie z projektem budowlanym rozbudowana stodoła miała być zlokalizowana w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy działek, podczas gdy faktycznie sporna ściana rozbudowanej stodoły znajduje się w granicy działek, lub nawet – z uwagi na skorygowane przez sąd powszechny rozgraniczenie działek – w pewnym zakresie na działce należącej do M. i D. G.

Po drugie, wymiary dobudowanej części stodoły przekraczają o więcej niż 2% zaplanowaną w projekcie budowlanym długość i szerokość nowej części stodoły. Wskazane kryterium legalności prac budowlanych jest wyraźnie przewidziane w art. 36a ust. 5 pkt 2 w związku z art. 36a ust. 5a pkt 1 pr.bud. Organ nie może zatem zignorować takiej okoliczności i jeśli ją stwierdził, ma obowiązek prowadzić postępowanie naprawcze. Wbrew stanowisku skarżącej, prowadzenie takiego postępowania i wydawanie w nim aktów prawnych (decyzji, postanowień) przewidzianych przez przepisy prawa, nie jest naruszeniem prawa, a zwłaszcza rażącym naruszeniem. Przeciwnie, niezgodne z prawem byłoby uznanie, że braku odstępstw od projektu budowlanego lub uznanie stwierdzonych odstępstw – wbrew oczywistemu brzmieniu przepisów - za nieistotne.

Sąd potwierdza przy tym, że wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. oraz art. 36a ust. 5 pkt 2 pr.bud. została prawidłowo dokonana przez organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie. Należy bowiem zauważyć, że norma prawna wynikająca z art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. wprost obejmuje w swojej hipotezie warunek "istotnej odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego ...". Jednocześnie art. 36a ust. 5 pkt 2 pr.bud. wskazuje, że za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uważać takie odstąpienie, które dotyczy "charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego". Nie można w związku z tym czynić zarzutu organowi, że dokonał błędnej wykładni lub błędnego zastosowania art. 36a ust. 5 pr.bud.

Po trzecie wreszcie, według projektu budowlanego ściana dobudowanej części stodoły położona od strony działki sąsiedniej powinna być w całości murowana lub omurowana, tzn. powinna posiadać powierzchnię odporną na działanie ognia, tymczasem od wysokości 1,25 m ściana ta jest wykonana z desek drewnianych, a więc nie spełnia warunków przewidzianych przez przepisy o ochronie przed pożarem. Sposób wykończenia ściany granicznej w opisany sposób był w projekcie przewidziany bez względu na to, jakie budynki znajdowały się na działce sąsiedniej i w jakiej odległości. Z tego względu, stan naruszenia przepisów regulujących odległości między budynkami położonymi na działce skarżącej oraz obiektami zlokalizowanymi na działce należącej do M. i D. G. nie powstał ze względu na inicjatywę budowlaną sąsiadów, lecz wynika wprost z przepisów prawa budowlanego stosowanych do obiektów budowlanych (rozbudowanej stodoły) należących do skarżącej. Dla zgodności z prawem w tym zakresie zabudowa działki sąsiedniej nie ma znaczenia. Natomiast niewątpliwe jest, że niezgodność z projektem budowlanym istniejącej ściany, stanowi konsekwencję sposobu wykonania dobudowanej części stodoły. Niezgodność ta powinna być uznawana za istotne odstąpienie w świetle art. 36a ust. 5 pkt 6 lit. a) w związku z art. 36a ust. 5a pkt 3 i pkt 4 pr.bud.

W świetle przedstawionych okoliczności nie ma wątpliwości, że należało stwierdzić dokonanie przez skarżącą odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Co więcej, zgodnie z art. 36a ust. 5 pr.bud. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. odstępstwa te mają charakter odstępstw istotnych, a więc takich, które uzasadniają bezpośrednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. I w tym zakresie, zarzut skarżącej o nieprawidłowym zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. jest nietrafny. W okolicznościach sprawy nie można zatem przyjąć, że w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. miało miejsce rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB.

13. Oceniając zasadność poszczególnych zarzutów zawartych w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy również zwrócić uwagę na fakt, że skarżąca wielokrotnie myli oryginalną decyzję o pozwoleniu na budowę z 1983 r. z przewidywanym przez organy nadzoru budowlanego udzieleniem pozwolenia na użytkowanie kwestionowanego obiektu budowlanego (art. 51 ust. 4 pr.bud.) w wyniku wymaganego przygotowania i zbadania projektu budowanego zamiennego. Z pism skarżącej można bowiem odczytać przekonanie, że nałożenie na nią obowiązku przygotowania projektu budowlanego zamiennego jest bezprzedmiotowe, skoro rozbudowa stodoły została dokonana (według skarżącej) zgodnie z udzielonym wcześniej pozwoleniem na budowę.

Błąd jaki popełnia skarżąca polega jednak na tym, że prawdopodobnie utożsamia czynności sprawdzające poprzedzające wydanie pozwolenia na budowę z 1983 r. z czynnościami podejmowanymi przez organy nadzoru budowlanego w ramach kolejnych faz postępowania nadzorczego zakończonego kwestionowaną decyzją [...] WINB z [...] maja 2018 r.

W rozpatrywanej sprawie za nie budzące wątpliwości okoliczności uznano fakt uzyskania pozwolenia na budowę w 1983 r., a także prowadzenia robót budowlanych prowadzących do realizacji projektu budowlanego w 1984 r. w latach 1983-1984 nie miała miejsce żadna "legalizacja", wydano tylko pozwolenie na budowę nowej części stodoły, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Natomiast czynności kontrolne podjęte przez PINB w 2016 r. doprowadziły do stwierdzenia, że faktycznie wykonane prace budowlane nie są w pełni zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, a zatem w trakcie robót budowlanych doszło do istotnych odstąpień od projektu. Takie z kolei ustalenie prowadzi do tego, że organy nadzoru budowlanego miały obowiązek podjąć działania przewidziane prze art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. i takie działania zostały faktycznie podjęte. Po dwóch etapach postępowania w których zgodność wykonanych robót była uznawana przez PINB, ale kwestionowana przez [...] WINB jako organ odwoławczy, organy nadzoru budowlanego uchyliły wcześniejsze wątpliwości co do istnienia odstępstw od projektu budowlanego i nałożyły na skarżącą obowiązek przygotowania projektu budowlanego zamiennego. Jest to ze strony organów administracji próba doprowadzenia do zgodności z prawem inwestycji polegającej na rozbudowie stodoły, a przez to próba uniknięcia nakazu rozbiórki takiej stodoły, jako rozbudowanej niezgodnie z prawem. Aby jednak osiągnąć stan legalności robot budowlanych niezbędne jest przygotowanie projektu budowlanego zamiennego, a więc takiego, który uwzględni faktycznie wykonane roboty budowane i pozwoli na wydanie przez organy nadzoru budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanej stodoły, albo stanie się podstawą nakazania skarżącej wykonania określonych robót budowlanych, na przykład otynkowania środkiem niepalnym ściany budynku położonej w granicy z działką nr ewid. [...].

W przedstawionych okolicznościach nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że w odniesieniu do dobudowanej części stodoły doszło do zarzucanego przez skarżącą "dualizmu postępowań administracyjnych".

Mając na względzie powyższe ustalenia, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdza, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił czynności podjęte przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2018 r. Zarzuty skargi odnoszące się do prawnych kompetencji organów nadzoru budowlanego, sposobu prowadzenia postępowania przez GINB, przyjęcia podstaw materialnoprawnych i procesowych jego decyzji, nie znajdują uzasadnienia.

W szczególności, zdaniem Sądu, w postępowaniu prowadzonym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zakończonym decyzją z [...] maja 2018 r., nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przewidzianej m.in. w art. 15 k.p.a. Kwestionowaną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z [...] kwietnia 2018 r. [...] WINB jako organ odwoławczy zbadał, podkreślmy po raz trzeci, ustalenia i rozstrzygnięcie PINB w S. i uznał, że ostatnia decyzja PINB jest zgodna z prawem. Takiemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić naruszenia art. 15 k.p.a.

Odnosząc się do powyższego stwierdzenia, Sąd zobowiązany jest podkreślić, że zadaniem GINB było rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nie ponowne zbadanie sprawy we wszystkich jej technicznych, prawnych i faktycznych aspektach. Inaczej mówiąc, GINB miał za zadanie stwierdzić jedynie, czy decyzja organu wojewódzkiego była z jakiegoś powodu rażąco niezgodna z prawem, bądź czy przy jej wydawaniu spełniła się choćby jedna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Takich okoliczności GINB nie stwierdził, przy czym nie wskazała ich również sama skarżąca. W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłową, a skargę za niezasadną.

14. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.