Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3310/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 16
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 6
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 4, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 8
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Miasta C. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania wynikających z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych w L. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżącego Miasta C. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 roku numer [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (dalej także "DGLP)", po rozpatrzeniu odwołania Miasta C. (dalej "Gminy" albo "Miasta") od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. (dalej także "DRDLP") z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], odmawiającej umorzenia należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania, wynikających z decyzji DRDLP z dnia [...] września 2013 r. Nr [...], zezwalającej na trwałe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji położonych w obrębie działek ewidencyjnych nr [...] i [...], obrębu ewidencyjnego [...], Gmina [...], z przeznaczeniem pod budowę ośrodka sportów zimowych, utrzymał decyzję DRDLP z dnia [...] lutego 2014 r. w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych Dyrektora zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. przedstawia się w sposób następujący:

1. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. zezwolił Miastu C. na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, o powierzchni [...] ha, o typie siedliskowym lasu świeżego [Lśw], będących lasami ochronnymi [Decyzja Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] maja 1999 roku, znak: [...]], stanowiących własność Miasta C., wchodzących w skład działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] ([...] ha) i [...] ([...] ha), w obrębie ewidencyjnym [...], Gmina [...], w celu budowy ośrodka sportów zimowych i ustalił należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych stanowiącą równowartość [...] m3 drewna, zwiększoną o 50 %, z tytułu zaliczenia przedmiotowych gruntów leśnych do lasów ochronnych, co przy obowiązującej wówczas cenie 1 m3 ogłoszonej w Monitorze Polskim z dnia 19 października 2012 roku, stanowiło kwotę [...] zł, opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, stanowiącą 10% należności tj. ilość [...] m3 drewna, pomnożonych przez cenę 1m3 drewna, ogłaszaną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim za III kwartały roku poprzedzającego wniesienie opłaty, po faktycznym wyłączeniu gruntów z produkcji, zwiększoną o 50 %, z tytułu zaliczenia przedmiotowych gruntów leśnych do lasów ochronnych oraz jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu na gruntach leśnych w wysokości stanowiącej równowartość, to jest ilość [...] m3 drewna pomnożoną przez aktualną cenę 1 m3 drewna, ogłaszaną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim, naliczonej w dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, a ustalonej na podstawie protokołu z ustalenia jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu. Miasto C. było zobowiązane do uiszczenia kwoty należności w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu z chwilą dokonania wyrębu, opłaty rocznej przez dziesięć kolejnych lat [od chwili wyłączenia gruntów z produkcji], w terminie do 30 czerwca każdego roku. Decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. z dnia [...] września 2013 r. stała się ostateczna dnia [...] października 2013 roku.

2. Pismem z dnia [...] październik 2013 roku, znak: [...] Gmina, powołując się na art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zwróciła się do DRDLP w L. z wnioskiem o umorzenie należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu, ustalonych decyzją DRDLP z dnia [...] września 2013 roku. Swój wniosek Gmina uzasadniła tym, że realizowana inwestycja będzie miała charakter użyteczności publicznej z zakresu kultury i zdrowia, w tym kultury fizycznej w rozumieniu ustawy z dnia 18 stycznia 1996 roku o kulturze fizycznej i będzie zaspakajała potrzeby lokalnej społeczności oraz okolicznością, że nie ma możliwości lokalizacji omawianej inwestycji na gruntach nieobjętych ochroną.

3. Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2013 roku, znak: [...] Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w L., działając na podstawie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomiła Prezydenta Miasta C. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Prezydent Miasta C. skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i dnia [...] listopada 2013 roku zapoznał się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy.

4. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. DRDLP w L. odmówił Gminie umorzenia należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania, wynikających z decyzji z dnia [...] września 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor RDLP podkreślił, iż art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnosi się do terminu "kultura". Termin ten może być doprecyzowany w zakresie wynikającym z treści ustawy z dnia 26 marca 2012r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Natomiast nie jest uzasadnione rozszerzenie hipotezy normy prawnej wynikającej z wyjątku statuowanego w art. 16 ust. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na działalność w zakresie kultury fizycznej i sportu. Wskazał, że ustawa o samorządzie gminnym, wyraźnie rozróżnia termin "kultura" od terminu "kultura fizyczna". Ponadto ustawodawca rozróżnia te dwa terminy także w innych aktach normatywnych funkcjonujących w systemie prawa. Zatem, w żaden sposób nie można utożsamiać tych dwóch terminów, podobnie jak nie można twierdzić, że termin "kultura" jako rzekomo szerszy zakresowo pochłania swoim desygnatem termin "kultura fizyczna" (czy też termin kultura fizyczna i sport). Organ wskazał także, że skarżący wydzierżawił nieruchomości gruntowe objęte treścią decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] września 2013r. zezwalającej na trwałe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, przedsiębiorcom pod prowadzenie działalności komercyjnej. Takie działanie jest natomiast sprzeczne z istotą działalności o charakterze użyteczności publicznej, do której odwołuje się art. 16 ust. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wyszczególnione przez skarżącego okoliczności mające stanowić podstawę wyrażenia zgody na umorzenie należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania z tytułu przedwczesnego wyrębu drzewostanu, nie mieszczą się w katalogu okoliczności wskazanych w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Okoliczności te (przesłanki umorzenia należności i opłat) muszą być interpretowane ściśle. Jest to tym bardziej zasadne, że należność, opłaty roczne oraz opłata za przedwczesny wyrąb drzewostanu - stanowią dochód funduszu leśnego, a więc Skarbu Państwa.

5. W dniu [...] lutego 2014 r. Miasto C. wniosło odwołanie od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. z dnia [...] lutego 2014r. zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia - inwestycja o charakterze użyteczności publicznej w zakresie kultury, w stosunku do inwestycji prowadzonej przez skarżącego oraz naruszenie art. 10 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się przez wnioskodawcę, co do treści zebranego w sprawie całości materiału dowodowego w związku z przedłużeniem przez organ terminu załatwienia sprawy do dnia [...] stycznia 2014r., co nastąpiło po dacie pierwotnego zapoznania się skarżącego z zebranym materiałem dowodowym w dniu [...] listopada 2013r. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji lub uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 roku Dyrektor Generalny Lasów Państwowych po rozpoznaniu odwołania Miasta C. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora RDLP z dnia [...] lutego 2014r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wskazał w szczególności, co następuje:

1. Z treści art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, iż decyzja w sprawie umorzenia m.in. opłat rocznych i należności ma charakter uznaniowy. Jej podjęcie warunkowane jest kumulatywnym spełnieniem następujących przesłanek: inwestycja jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, inwestycja służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, obszar podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

2. Skarżący wypełnił warunek odpowiedniej powierzchni nieruchomości. Zgromadzona w sprawie dokumentacja wskazuje też, że nie ma prawnej możliwości realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego na gruncie nieobjętym ochroną.

3. W zakresie spełnienia pozostałych warunków, podniósł, że obecnie obowiązująca ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje możliwość umorzenia należności, opłat rocznych oraz jednorazowego odszkodowania w razie przedwczesnego wyrębu drzewostanu w odniesieniu do inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu "kultury", a nie z zakresu rozszerzającego to pojęcie tj. "kultury fizycznej". Skarżący chce realizować na gruncie leśnym inwestycję mającą szczególne znaczenie dla mieszkańców gminy. Inwestycja ta z pewnością będzie wywierać pozytywny wpływ na rozwój gospodarczy gminy, będzie też mieć szczególne znaczenie społeczne, gdyż w efekcie poprawi jakość życia mieszkańców. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie definiuje pojęcia inwestycji o charakterze użyteczności publicznej. Zastosować więc należy wykładnię systemową. Kategoria "użyteczności publicznej" nie jest rozumiana jednolicie (nie ma legalnej definicji), dlatego też organy mają prawo dokonać jej wykładni w sposób samodzielny.

4. W ocenie organu odwoławczego wyszczególnione przez skarżącego okoliczności mające stanowić podstawę wyrażenia zgody na umorzenie należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania z tytułu przedwczesnego wyrębu drzewostanu, nie mieszczą się w katalogu okoliczności wskazanych w art. 12 ust. 16 ww. ustawy. Okoliczności te należy interpretować zawężająco (kultura, a nie kultura fizyczna).

5. Cel jakiemu ma służyć budowa ośrodka sportów zimowych nie może być celem uzasadniającym umorzenie należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu nałożonych na skarżącego z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, położonych w obrębie działek ewidencyjnych nr [...] i [...], obrębu ewidencyjnego [...], Gmina [...].

IV. Skarżące Miasto C. wniosło do Sądu skargę na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2014r., zarzucając naruszenie art. 12 ust 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez niewłaściwą jego wykładnię i zastosowanie, polegające na dokonaniu niewłaściwej wykładni pojęcia inwestycji o charakterze użyteczności publicznej w zakresie kultury w stosunku do inwestycji prowadzonej przez skarżącego, skutkującym odmową umorzenia należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2014r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący podniósł, że organ II instancji nie dokonał wnikliwej i obszernej analizy argumentacji zawartej w odwołaniu od zaskarżonej decyzji i nie obalił jej w żaden sposób, przyjmując i podzielając argumentacje organu I instancji. W ocenie skarżącego pojęcie kultury użyte przez ustawodawcę w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być interpretowane jedynie przez pryzmat regulacji zawartych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ustawodawca wskazując bowiem na pojęcie kultury w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie dokonał ścisłego określenia, że chodzi tu o prowadzenie działalności kulturalnej wyłącznie w oparciu o wskazaną ustawę. Pojęcie kultury należy rozumieć szerzej niż wskazano w art. 1 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Do pojęcia kultury należy zaliczyć także kulturę fizyczną. Przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o sporcie w art. 2 ust. 1 i 2 stanowią, że sportem są wszelkie formy aktywności fizycznej, które przez uczestnictwo doraźne lub zorganizowane wpływają na wypracowanie lub poprawienie kondycji fizycznej i psychicznej, rozwój stosunków społecznych lub osiągnięcie wyników sportowych na wszelkich poziomach. Sport wraz z wychowaniem fizycznym i rehabilitacją ruchową składają się natomiast na kulturę fizyczną. Stąd też należy uznać, że ustawodawca rozróżnia celowo i racjonalnie te pojęcia. Brak natomiast rozróżnienia w przepisie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych tych pojęć nie prowadzi automatycznie do wniosku, że chodzi tu o kulturę zinstytucjonalizowaną. Pojęcie kultury zawarte w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych winno być rozpatrywane przez pryzmat regulacji zawartych, tak w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz ustawy o sporcie w aspekcie realizacji przez gminę zadań własnych określonych przez ustawodawcę w ustawie o samorządzie gminnym. Skarżący powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008r. sygn. I OPS 5/08 wskazał, że o zakresie użyteczności publicznej przesądzają zadania własne samorządu terytorialnego. Są to zadania mieszczące się w kategoriach spraw: infrastruktury technicznej, infrastruktury społecznej, porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz ładu przestrzennego i ochrony środowiska wskazał, że nie jest to wyczerpujący katalog spraw mieszczących się w pojęciu użyteczności publicznej. Przede wszystkim katalog ten nie obejmuje usług publicznych o szczególnym charakterze, świadczonych przez podmioty wyodrębnione ze struktury państwowej. W ocenie skarżącego skoro użyteczność publiczna jest odnoszona do wykonywania zadań własnych przez gminę to w tym aspekcie należy uznać, że działalność gminy w zakresie kultury fizycznej traktowana jako zadanie własne, jest działalnością w zakresie użyteczności publicznej. Bez znaczenia jest w tym przypadku to, czy gmina wykonuje to zadanie samodzielnie czy przy użyciu innych podmiotów tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Zadania w zakresie kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych należą do zadań własnych gmin, o czym stanowi art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym. Obowiązujące przepisy wskazują również, że do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym), a obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona (art. 50 ustawy o samorządzie gminnym). Inwestycja prowadzona przez prywatnego inwestora w niniejszej sprawie odnosi się do urządzeń w postaci obiektów sportowych, z których będą mógł korzystać ogół mieszkańców Miasta C.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia [...] lipca 2014r., Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że budowa ośrodka sportów zimowych nie stanowi inwestycji z zakresu kultury, a zatem nie została spełniona przesłanka pozwalająca na umorzenie należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania.

VI. Wyrokiem z dnia 17 października 2014 r. tut. Sąd oddalił skargę Gminy na decyzję DGLP z dnia [...] kwietnia 2014 r., podzielając ocenę prawną sprawy, przyjętą przez organ odwoławczy. Sąd uznał zatem, że przesłanką do umorzenia należności Gminy nie może być zakwalifikowanie inwestycji, w związku z realizacją której Gminie zezwolono na trwałe wyłączenie gruntu z produkcji leśnej (budowa ośrodka sportów zimowych), jako wymienionej w art.12 ust.16 ustawy "inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultury", albowiem brak jest dostatecznie przekonujących przesłanek do włączania do zakresu znaczeniowego pojęcia "kultura" również pojęcia "kultura fizyczna".

VIII. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 324/15, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Gminy od wyroku tut. Sądu z dnia 17 października 2014 r., uchylił ten wyrok i przekazał tut. Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając orzeczenie NSA:

(-) podzielił stanowisko tut. Sądu co do całkowitej odrębności znaczeniowej pojęć "kultura" i "kultura fizyczna", wykluczając tym samym dopuszczalność traktowania inwestycji z zakresu kultury fizycznej jako równocześnie spełniających kryteria inwestycji z zakresu kultury,

(-) stwierdził natomiast zaniechanie zarówno przez organy, jak też przez Sąd wyjaśnienia, czy przedmiotowa inwestycja nie mieści się w innej kategorii inwestycji, korzystających z dobrodziejstw art.12 ust.16 ustawy, tj. inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania.

Szczegółowy wywód NSA przedstawia się następująco:

1. W niniejszej sprawie Sąd I instancji oddalając skargę ograniczył się do stwierdzenia, że zakres znaczeniowy pojęcia "kultura" użytego przez ustawodawcę w art. 112 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych różni się od pojęcia "kultura fizyczna" przywołanego przez stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, iż zakres znaczeniowy pojęcia "kultura" różni się od pojęcia "kultura fizyczna", o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Strona jednak zasadnie wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważył czy przedmiotowa inwestycja może być traktowana jako inwestycja o charakterze użyteczności publicznej w zakresie oświaty i wychowania.

2. Dla prawidłowego rozpoznania sprawy Sąd I instancji w pierwszej kolejności powinien rozstrzygnąć czy przedmiotowy wniosek dotyczy inwestycji celu publicznego. Dopiero rozstrzygnięcie powyższej kwestii pozwoli na przejście do rozważań, czy inwestycja celu publicznego mieści się w zakresie określonym w tym przepisie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dokonał takiej oceny.

W tym miejscu wskazać należy, iż pojęcie "inwestycja o charakterze użyteczności publicznej" nie ma definicji legalnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie zgadza się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 138/09 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym znaczenie tego terminu można odszukać jako zestawienie pojęcia celu publicznego, zawartego w art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm) oraz pojęcia zadania o charakterze użyteczności publicznej, zawartego w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236 ze zm.).

Stosownie więc do treści art. 6 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo – wychowawczych i obiektów sportowych. Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236 z późn. zm.), zadania o charakterze użyteczności publicznej to zadania, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Podobnie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) wyjaśnia, że zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane przepisy należy zatem uznać, iż za usługi użyteczności publicznej należy uznać usługi podejmowane w celu zaspokajania potrzeb społecznych o charakterze ogólnym, świadczone w interesie publicznym (tzn. w interesie ogółu danej społeczności, a nie wyłącznie pojedynczych osób) i w sposób ciągły – bez względu na osiągany rezultat ekonomiczny, na ogół po kosztach własnych i nie w celach komercyjnych.

3. Odnosząc się natomiast do kwestii czy przedmiotowa inwestycja, pomijając kwestie jej użyteczności publicznej, mieści się w zakresie określonym w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazać należy, że zasadnie Sąd uznał, iż zakres pojęciowy "kultura" różni się od pojęcia "kultura fizyczna". Na takie rozróżnienie jednoznacznie wskazują obecnie obowiązujące przepisy prawa, w tym również przepisy, które wnoszący skargę kasacyjna przywołał na potwierdzenie tezy, że kultura fizyczna mieści się w zakresie pojęciowym "kultura".

Składający skargę kasacyjną odwołał się m.in. do art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 9 i 10 zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (pkt 9) oraz kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych (pkt 10). Z powyższego przepisu wynika, iż zarówno kultura jak i kultura fizyczna stanowią zadania własne gminy, to jednakże jednocześnie odróżniają pojęcie "kultury" od "kultury fizycznej".

Przywołane przez skarżącego przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami czy też ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie potwierdzają tezy o tożsamości pojęć "kultura" i "kultura fizyczna".

Zgodnie z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych. Powyższy przepis odwołuje się do przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406 ze zm.) działalność kulturalna w rozumieniu niniejszej ustawy polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Ponadto zgodnie z art. 2 omawianej ustawy formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności: teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury.

Analiza powołanych przepisów wskazuje, iż stanowisko strony nie znajduje uzasadnienia. Skarżący niezasadnie odwołuje się do nieobowiązujących przepisów ustawy o kulturze fizycznej. Skoro przepisy nie obowiązują, nie mogą one służyć interpretacji obecnie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że przepisy wprowadzające wyjątek od zasady ponoszenia opłat za wyłączenie gruntu z produkcji leśnej należy interpretować zawężająco. Interpretacja rozszerzająca pozostawałaby w sprzeczności z celem ustawy.

Z powyższych względów zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 12 ust 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwą jego wykładnię, polegający na dokonaniu niewłaściwej interpretacji pojęcia inwestycja o charakterze użyteczności publicznej w zakresie kultury w stosunku do inwestycji z zakresu kultury fizycznej prowadzonej przez skarżącą i uznaniu, że inwestycja skarżącej z zakresu kultury fizycznej nie mieści się w pojęciu inwestycji z zakresu kultury, nie zasługiwał na uwzględnienie.

4. Jak wskazano na wstępie Sąd I instancji nie dokonał kompletnej oceny zapadłej w niniejszej sprawie decyzji. Organy rozpoznając wniosek o umorzenie opłat określonych w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych winny ocenić czy przedmiotowe zamierzenie jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej nie tylko z zakresu kultury ale również czy nie jest inwestycją z zakresu oświaty i wychowania. Takiej oceny organy nie dokonały. Również Sąd I instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych rozważań. Organ administracji w procesie stosowania prawa, rozstrzygając wniosek o umorzenie opłaty rocznej w przypadku zaistnienia łącznie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, korzysta ze swobody w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ma to istotne znaczenie w sprawie, bowiem wobec uznaniowego charakteru decyzji, sposób załatwienia wniosku strony o umorzenie należności z tytułu opłaty rocznej uzależniony jest od woli właściwego organu, nawet wtedy, gdy spełnione zostały ustawowe przesłanki uzasadniające jego uwzględnienie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt: II SA/Lu 799/14). Jednakże należy mieć na uwadze, iż zastosowanie konstrukcji uznania nie oznacza dowolności podjętego rozstrzygnięcia, gdyż wydanie decyzji musi być – na gruncie analizowanego stanu prawnego – poprzedzone wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Brak rozważenia przez Sąd kwestii, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją o charakterze użyteczności publicznej a jeżeli tak, to czy nie mieści się w zakresie oświaty i wychowania wskazuje, że Sąd dokonał niewłaściwej oceny zapadłej w niniejszej sprawie decyzji. Dopiero rozstrzygnięcie powyższych kwestii pozwoliłoby Sądowi na uznanie, że zapadła w niniejszej sprawie decyzja nie została wydana w sposób dowolny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IX. Zgodnie z treścią art. 190 in principio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny lub po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, str. 421).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016r., sygn. akt II OSK 324/15. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o zaprezentowane w powyższym wyroku stanowisko sądu kasacyjnego.

X. Ponowna kontrola przez tut. Sąd legalności zaskarżonej decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2014 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Istota sprawy sprowadza się obecnie do przesądzenia (w związku z jednoznacznym wykluczeniem przez NSA dopuszczalności potraktowania przedmiotowej inwestycji, jako wskazanej w art.12 ust.16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych inwestycji użyteczności publicznej w zakresie kultury), czy skarżące Miasto może skorzystać z dobrodziejstw umorzenia należności, przewidzianego w art.12 ust.16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na tej podstawie, iż inwestycja w związku z wydaniem której została wydana decyzja DRDLP z dnia [...] września 2013 r., zezwalająca Miastu na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych (tj. budowa ośrodka sportów zimowych), może być zakwalifikowana jako inwestycja użyteczności publicznej w zakresie oświaty i wychowania w rozumieniu w/w przepisu. Oceny stanu faktycznego sprawy we w/w kontekście organy obu instancji nie dokonały, a jej dokonanie przez Sąd na etapie postępowania sądowego nie jest możliwe. W tej sytuacji zaszła konieczność uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, a w konsekwencji ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego.

2. Z art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika wprost dopuszczalność umarzania całości lub części należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności. Organy winny zbadać, czy przesłanki te zostały w sprawie spełnione.

3. W ślad za wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem NSA należy stwierdzić konieczność:

3.1. Ustalenia przez organy, w braku legalnej definicji pojęcia "inwestycja o charakterze użyteczności publicznej", czy przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego oraz czy jest zdaniem o charakterze użyteczności publicznej. Jak bowiem podniósł NSA w/w brak legalnej definicji pojęcia "inwestycja o charakterze użyteczności publicznej", wywołuje konieczność jego wykładni poprzez zestawienie pojęcia celu publicznego, zawartego w art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm) oraz pojęcia zadania o charakterze użyteczności publicznej, zawartego w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236 ze zm.);

3.2. Dokonania przez organy oceny, czy przedmiotowa inwestycja o charakterze użyteczności publicznej (w razie potwierdzenia się tego statusu) jest inwestycją z zakresu oświaty i wychowania. Organy winne są zatem zbadać, czy istnieją przesłanki pozwalające na realne i na tyle intensywne powiązanie w/w ośrodka sportowego z oświatą i wychowaniem (z uwzględnieniem regulacji ustawowych obowiązujących z zakresie oświaty i wychowania), tak aby można było uznać, że budowę ośrodka sportów zimowych można zakwalifikować jako inwestycję użyteczności publicznej w zakresie oświaty i wychowania w rozumieniu art.12 ust.16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

4. W tej sytuacji uznać należy, że decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem art.7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art.12 ust.16 ustawy z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z tej racji decyzje te należało wyeliminować z obrotu prawnego.

5. Ponownie rozpoznając sprawę DRDLP ponownie rozpatrzy wniosek Miasta o umorzenie należności z uwzględnieniem ocen sformułowanych powyżej oraz w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 324/15.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na mocy art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.