Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1489/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art 65 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: referent Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi O. W.-S., J. S. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście – Zachód na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz O. W.-S. i J. S. kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 26 lipca 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 w związku z art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 K.p.a. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Nr [...] z dnia 4.11. 2008 r ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji "Przebudowa i nadbudowa polegająca na zmianie wysokości kalenicy istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] na cele mieszkalno - pensjonatowe; budowa (odtworzenie) budynku oficyny, budowa dwupoziomowego parkingu podziemnego z wjazdem od [...] poprzez budynek [...] przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej na działkach [...] obr. [...] przy [...] oraz nadbudowa kominów budynku na działce: [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.", wydanej na rzecz [...]. Sp. z o.o. Sp. K., przeniesionej następnie decyzją Nr [...] z dnia 04.11.2016 r. na rzecz O. W.-S. i J. S.. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu 4 listopada 2008 r. ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego wskazanego powyżej oraz odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującej "nadbudowę polegającą na podniesieniu o l kondygnację istniejącego budynku mieszkalnego przy [...]". Decyzja ta, wobec niezłożenia od niej odwołania przez żadną ze stron, stała się ostateczna. Decyzją z dnia 4 listopada 2016 r. przeniesiono ww. decyzję o warunkach zabudowy na rzecz O. W. - S. i J. S.. Decyzją z dnia 10 października 2017 r. Nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia 2 lutego 2018 r. Dalej wskazano, że obecnie teren inwestycji objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 24 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Organ wskazał, że przesłanka negatywna stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ustanowiona w przepisie art. 65 ust. 2 u.p.z.p. zachodzi, jeżeli w dniu orzekania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę dla inwestycji tożsamej z objętą warunkami zabudowy. Przyjąwszy taką interpretację organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy wskazanej na wstępie, bowiem zostało wydane pozwolenie na budowę, które stało się ostateczne w dniu 2 lutego 2018 r., zatem w dacie orzekania przez organ I instancji zachodziła negatywna przesłanka wygaszenia decyzji wz określona w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. W związku z tym odmówiono stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Od tej decyzji odwołanie wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej K. -Ś. Z., del. do Prokuratury Regionalnej K., M. O.. W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów art. 65 ust. 1 pkt 2 oraz art. 65 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy objętej niniejszym postępowaniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 października 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekło w ten sposób, że stwierdziło wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 4 listopada 2008 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Przebudowa i nadbudowa polegająca na zmianie wysokości kalenicy istniejącego budynku mieszkalnego przy [...] na cele mieszkalno -pensjonatowe; budowa (odtworzenie) budynku oficyny, budowa dwupoziomowego parkingu podziemnego z wjazdem od [...] poprzez budynek [...] przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej na działkach nr [...] obr[...] przy [...] oraz nadbudowa kominów budynku na działce [...] obr[...] przy [...] w K." oraz odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującej "nadbudowę polegającą na podniesieniu o l kondygnację istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...]. [...]": a/ w części w jakiej ustala warunki zabudowy dla budowy (odtworzenia) budynku oficyny; b/ w części w jakiej, ustala łączny maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy dla terenu inwestycji na poziomie 68%; c/ w części, w jakiej ustala warunki zabudowy dla dwupoziomowego parkingu podziemnego z wjazdem od [...] poprzez budynek [...]; w pozostałym zakresie umarzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W myśl art. 65 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie w przypadku, w którym dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., o czym z kolei stanowi art. 65 ust. 3 powyższej ustawy. W świetle powyższej regulacji organ administracji publicznej ma obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli zostaną spełnione przesłanki wskazane w art. 162 § 1 K.p.a. Stwierdzenie wygaśnięcia dotyczy bezprzedmiotowej decyzji i nakazane jest przez przepis prawa materialnego, tj. w rozpatrywanym przypadku przez art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stwierdzenie jej wygaśnięcia oznacza koniec możliwości ubiegania się o pozwolenie na budowę na podstawie tej decyzji. Jednym z przypadków, w których stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy jest konieczne, jest uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepis art. 65 ust. 2 u.p.z.p. ustanawia z kolei negatywną przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, pomimo zaistnienia przesłanek określonych w art. 65 ust. 1, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Jeśli natomiast chodzi o moment,, w którym skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy następuje, w orzecznictwie - wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na odwołanie - nie ma jednolitości co do rozstrzygnięcia tej kwestii. Poglądy wyrażane w tej kwestii w orzecznictwie są bowiem różne, przy czym niewiele jest orzeczeń, w których sądy odnosiłyby się do tej kwestii bezpośrednio, w wyniku pogłębionej analizy zagadnienia, a nie przy okazji rozważań na inne tematy. Nie ma wątpliwości co do tego, że moment ten nie następuje z chwilą orzekania przez organ o wygaśnięciu decyzji, jest to bowiem, jak wyżej wskazano, decyzja deklaratoryjna. Nie ma, natomiast zgodności co do tego, czy relewantnym momentem jest dzień uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy też chwila jego wejścia w życie. Rację ma Odwołujący, że orzeczenia, w których mowa jest w tym kontekście o momencie wejścia w życie planu miejscowego, wskazują na ten moment niejako mimochodem, przy omawianiu innych wyłaniających się w rozpatrywanych sprawach zagadnień (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 410/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 488/13). Stwierdzić należy, że argumentem, który przemawia za tym, że właściwym momentem jest data wejścia w życie planu miejscowego jest okoliczność, że to od tej daty plan miejscowy zyskuje moc wiążącą (art. 29 ust. 1 u.p.z.p.). Wyrażane są jednak również poglądy -wcale nie odosobnione, jak to twierdzi Inwestor - zgodnie z którymi właściwym momentem, na który oceniać należy przesłanki wygaśnięcia decyzji o warunkach, zabudowy jest data uchwalenia planu miejscowego, co wynika z literalnego brzmienia art. 65 u.p.z.p. (w szczególności wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1180/17 - nieprawomocny oraz prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 215/19, które zawierają szeroką argumentację za przyjęciem takiego poglądu). W pierwszym z wymienionych wyroków wskazano, że "Plan miejscowy, który nie został opublikowany i jeszcze nie wszedł życie, nie może wprawdzie sterować zachowaniami swoich adresatów jako akt normatywny, ale samo jego uchwalenie może być zdarzeniem prawnym, do którego przypisane są określone skutki, np. skutek wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Jako trafny jawi się zatem pogląd, że "w przypadku, o którym mowa w art. 65 § 1 pkt 2 (plan miejscowy), dniem wygaśnięcia warunków zabudowy będzie-dzień uchwalenia planu miejscowego, czyli dzień podjęcia przez radę uchwały o planie miejscowym" (J. Jaworski, Komentarz do art. .65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, LEX/el. teza 2)". Uzupełniając ten wywód, WSA w Krakowie, w wyroku z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 215/19 wskazał, iż: "W ocenie Sądu momentem relewantnym (dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wz - przyp. Kolegium) jest już data uchwalenia planu. Przemawia za tym nie tylko literalne brzmienie przepisu, ale także jego wykładnia systemowa. Zasadą jest, że zagospodarowanie przestrzenne ma być podporządkowane ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a decyzja ustalająca warunki zagospodarowania terenu stanowi jedynie "protezę" umożlwiającą realizację inwestycji na wypadek braku planu. Procedura uchwalania planu jest jawna, a organ planistyczny zobowiązany jest do publikowania stosownych informacji jej dotyczących. Treść. uchwalonego (i opublikowanego - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie) planu jest , 'organowi znana". Stąd też nie można zasadnie twierdzić, że pomimo uchwalenia planu miejscowego,, którego treść,-jest jawna i dostępna, organy administracji techniczno - budowlanej mogą skutecznie pomijać tę okoliczność i wydawać decyzje o pozwoleniu na budowę w oparciu o wcześniej wydane decyzje wz. W takiej sytuacji bowiem wcześniej następuje skutek wygaśnięcia tych decyzji wz z mocy prawa. Należy wskazać, że rozstrzygnięcie zarysowanej wyżej kontrowersji w przedmiotowej sprawie ma zasadnicze znaczenie. Dla przedmiotowej inwestycji wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy będącą przedmiotem niniejszego postępowania decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna w dniu 2 lutego 2018 r. (data wydania decyzji Wojewody [...] rozpatrującego odwołanie od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowalnego i wydaniu pozwolenia na budowę z dnia 10 października 2017 r. Nr [...]), a więc już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", ale jeszcze przed jego wejściem w życie. Kolegium stoi na stanowisku, że w świetle przepisu art. 65 § 1 pkt 2 u.p.z.p. momentem, w którym następuje skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie przesłanek ujętych w tym przepisie, jest dzień uchwalenia planu miejscowego dla terenu inwestycji. Wbrew twierdzeniom Inwestora, stanowisku takiemu nie stoi na przeszkodzie fakt, iż dopiero plan miejscowy, który wszedł w życie może stanowić podstawę prawną podejmowanych w oparciu o jego zapisy działań. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie następuje bowiem w oparciu o zapisy planu miejscowego, a na podstawie przepisu ustawowego. Fakt uchwalenia planu jest w tym przypadku tylko zdarzeniem faktycznym, wskazanym przez ustawodawcę jako przesłanka, która winna warunkować wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy. Skoro tak, to jedynie od woli ustawodawcy, a nie od ogłoszenia już uchwalonego planu, zależy, który moment jest relewantny dla następującego z mocy prawa skutku w postaci wygaśnięcia decyzji wz. Literalne brzmienie przepisu art. 65 § l pkt 2 u.p.z.p. wskazuje, że ustawodawca uznał, że momentem tym ma być uchwalenie planu miejscowego. Wykładnię literalną wspiera w tym przypadku również wykładnia systemowa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera bowiem także inne przepisy, które określone skutki wiążą z istnieniem planu miejscowego dla danego terenu. W każdym takim przypadku ustawodawca zaznacza, czy dany skutek wiąże się z uchwaleniem planu czy jego wejściem w życie. Np. przepis art. 34 u.p.z.p. wyraźnie stanowi, że inne plany miejscowe dla danego terenu przestają obowiązywać w dniu wejścia w życie nowego planu, art. 37 ust. 3 wskazuje na moment, w którym "plany stały się obowiązujące", a z kolei przepis art. 371 u.p.z.p. wskazuje, że ustanowione w tym przepisie roszczenie odszkodowawcze staje się aktualne w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Zatem stwierdzić należy, że, na gruncie omawianej ustawy, ustawodawca rozróżnia te dwa momenty, co nie pozwala uznać za zasadną interpretacji, zgodnie z którą użyte w art. 65 ust. l pkt 2 sformułowanie "dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji" w istocie oznacza jednak wejście w życie takiego planu miejscowego. Byłoby to bowiem zrównanie dwóch pojęć, których ustawodawca, na gruncie omawianego aktu prawnego, nie utożsamia. Kolegium podziela przy tym pogląd wyrażony w powołanym wyżej wyroku WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 215/19, że za przedstawioną tu wykładnią przemawia także fakt, iż ustalenia planu w chwili jego uchwalenia są znane i nie mogą ulegać zmianie, zatem abstrahowanie od nich i opieranie się na ustaleniach decyzji wz pomimo, iż plan został uchwalony byłoby sprzeczne z zasadą prymatu ustaleń planu miejscowego nad ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, która ma charakter wyjątku od zasady kształtowania lądu przestrzennego w oparciu o miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu na marginesie wskazać należy, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta K. jest wadliwa również ze względu na fakt, że orzeczono w niej o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Niezależnie od realizacji merytorycznych przesłanek wygaśnięcia decyzji w przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, że podejmując postępowanie z urzędu organ - doszedłszy do przekonania, że przesłanki wydania rozstrzygnięcia w sprawie nie są spełnione - winien postępowanie umorzyć. Decyzja odmowna może być bowiem wydana w sytuacji, w której postępowanie wszczęte byłoby na wniosek strony. Z kolei rozstrzygnięcia wymaga, czy w sprawie zaszła pozytywna przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, a to okoliczność, że ustalenia planu miejscowego dla terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy są inne niż ustalone w tej decyzji. W tym kontekście należy wskazać na wyłaniający się na tle omawianego przepisu art. 65 ust. 1 u.p.z.p. problem interpretacyjny dotyczący rozumienia pojęcia "innych ustaleń" planu miejscowego w stosunku do ustaleń decyzji. "Inne", nie tylko z punktu widzenia wykładni językowej, jest pojęciem szerszym niż "sprzeczne" czy nawet "niezgodne". Użycie tego pojęcia w art. 65 ust. l pkt 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w kontekście wykładni systemowej i celowościowej -wskazuje na zasadność jego szerokiego rozumienia. Podnosi się w piśmiennictwie, że pojęcie to należy interpretować szeroko w związku z tym, że jego zastosowanie tworzy wyjątek od zasady inwestowania na podstawie planu miejscowego, a nie decyzji o warunkach zabudowy, na obszarach objętych planem. Ustawodawca dopuszcza konkurencję (współistnienie) planu i decyzji (wydanych przed jego wejściem w życie) jako podstaw procesu inwestycyjnego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są tożsame z tymi, które wynikają z planu (por. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 527). Należy przy tym zauważyć, że w orzecznictwie dopuszcza się także możliwość częściowego stwierdzenie wygaśniecie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, w której pozostała część może nadal funkcjonować w obrocie prawnym. Weryfikacji wymaga zatem, czy i w jakim zakresie ustalenia przedmiotowego planu miejscowego dla obszaru "[...]" są inne niż warunki zabudowy ustalone w decyzji z dnia 4 listopada 2008 r. nr [...] dla terenu działek objętych tym planem. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" objęte decyzją o warunkach zabudowy działki nr [...] i [...] obr [...] położone są w obszarze, na którym wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej, oznaczone symbolem MW/U.5 Powyższe wynika z rysunku planu (dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej UMK). Przeznaczeniem podstawowym terenów oznaczonych symbolem MW/U.5 jest zabudowa budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami mieszkalno-usługowymi lub budynkami usługowymi. Obowiązuje zakaz lokalizacji .usług powyżej drugiej kondygnacji nadziemnej w budynkach mieszkalnych, za wyjątkiem usług oświaty oraz usług kultury takich jak kina, teatry i domy kultury. Dla terenów tych uchwała .przewiduje następujące warunki dla zabudowy (§ 24 ust. 1 uchwały w sprawie planu): 1/ minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 16%; 2/ wskaźnik intensywności zabudowy: 0,1-4,6; 3/ maksymalną wysokość zabudowy: 20m, chyba że inne wielkości zostały ustalone w ust. 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 4. Przepis § 24 ust. 2 pkt 2, modyfikujący nieco powyższe ustalenia, dotyczy z kolei precyzyjnych ustaleń dla budynku przy [...] która to nieruchomość jest objęta przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy. I tak przepis ten stanowi, że budynek przy [...] stanowi kamienica z oficyną, których ochronę uwzględnia się i określa poprzez ustalenie ochrony częściowej, zgodnie z § 11, z dopuszczeniem nadbudowy budynku frontowego z istniejącą oficyną oraz budowy oficyny wraz z przewiązką, przy uwzględnieniu następujących ustaleń: a) dla budynku frontowego: dopuszcza się jednorazowe podniesienie kalenicy o 0,7m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i tylnej bez zmian, dopuszcza się zmiany w kompozycji elewacji, kąt nachylenia połaci dachowych jako wynik podniesienia kalenicy o 0,7m oraz istniejących wysokości elewacji frontowej i tylnej, od strony elewacji frontowej doświetlenie pomieszczeń poprzez połacie dachowe wyłącznie z zastosowaniem okien połaciowych ,b) dla istniejącej oficyny: dopuszcza się nadbudowę do wysokości kalenicy budynku frontowego podniesionej o 0,7m, wymagany dach jednospadowy, wysokość górnej krawędzi elewacji południowej jak wysokość górnej krawędzi elewacji tylnej kamienicy frontowej, dopuszcza się zmiany w kompozycji elewacji, c) dla oficyny wraz z przewiązką: maksymalna powierzchnia zabudowy 280m2, maksymalne wysokości zabudowy oficyny oraz przewiązki: 7 m do linii regulacyjnej wysokości zabudowy w kierunku wschodnim, ale nie wyżej niż istniejąca wysokość kalenicy oficyny południowo-zachodniej na działce nr [...] obręb [...], 12m w pozostałej części, ale nie wyżej niż istniejąca wysokość kalenicy oficyny wschodniej na działce nr [...] obręb [...], dachy jedno lub wielkospadowe, o kącie nachylenia połaci dachowych od 15° do 30°, - dopuszcza się wprowadzenie galerii i balkonów na elewacjach. Powołany w ostatnio zacytowanym przepisie § 11 uchwały wprowadza ochronę konserwatorską poszczególnych kwartałów zabudowy, przy czym kwartał zabudowy, w którym znajduje się przedmiotowy budynek oznaczony jest jako kwartał II. Dla tego terenu wprowadzono obowiązki (§11 ust. 3 pkt 1): a/ zachowania historycznych podziałów i rozplanowania działek miejskich, w tym utrzymania istniejącego historycznego układu zabudowy w ich obrębie, z podziałem na zabudowę frontową i oficyny wraz z podwórzami pomiędzy nimi, b/ zachowania zróżnicowanej wysokości pierzei kwartałów zabudowy, tj. górnych krawędzi elewacji i kalenic budynków, c/ utrzymania istniejącego wysokiego stopnia jednorodności stylowej historycznych zespołów zabudowy, d/ uporządkowania przestrzennego wnętrz kwartałów zabudowy z zakazem rozbudowy i nadbudowy, oznaczonych na rysunku planu, nieujętych w ewidencji zabytków, obiektów budowlanych o niskiej wartości technicznej i estetycznej, w tym obiektów garażowych i tymczasowych, z dopuszczeniem ich rozbiórki, chyba że w ustaleniach szczegółowych wskazano inaczej, e/ utrzymania i rekultywacji zieleni we wnętrzach kwartałów zabudowy, w tym: ogrodów, zespołów zieleni komponowanej, zieleni w podwórzach oraz konserwacji i rekonstrukcji ich historycznego wyposażenia, m.in. ogrodzeń, murków, altan, niewielkich obiektów kultu religijnego (kapliczek, krzyży, figur) oraz obiektów architektury ogrodowej (mis sadzawek, rzeźb, posągów i innych) - z uwzględnieniem możliwości prowadzenia i wykonywania robót budowlanych, o których mowa w szczegółowych ustaleniach planu, przy maksymalnie możliwej ochronie zieleni istniejącej wg zasad ochrony i kształtowania zieleni określonych w § 10 ust 8; oraz (§ 3 ust. 3 pkt 3): a/ utrzymania, jako obowiązującej linii zabudowy, historycznie utrwalonych linii zabudowy pierzei ulic z obowiązkiem zachowania istniejących cofnięć pierzei, jako niezabudowanych, wraz z utrzymaniem przedogródków poprzedzających: historyczne wille miejskie przy ul. św. [...], wraz z istniejącymi ogrodzeniami, budynek dawnej Szkoły Miejskiej przy ul. [...]; Należy wskazać jeszcze na zapisy dotyczące kamienicy przy [...], ponieważ przedmiotowa decyzja obejmuje podniesienie kominów tego budynku. W tym zakresie uchwała wprowadza ochronę całkowitą tego budynku w rozumieniu § 11 uchwały. Istniejących na terenie objętym planem budynków dotyczy jeszcze przepis § 8 ust. 4 uchwały, zgodnie z którym w odniesieniu do istniejących obiektów i urządzeń budowlanych - ustala się możliwość prowadzenia robót budowlanych takich jak: 1/ remont i odbudowa; 2/ nadbudowa kominów spalinowych lub wentylacyjnych w celu ich dostosowania do przepisów odrębnych; 3/ przebudowa, z zastrzeżeniem, że w przypadku obiektów zabytkowych nie dopuszcza się do zmiany kształtu dachu oraz zmiany kompozycji, artykulacji, wystroju elewacji i detali architektonicznych, z uwzględnieniem dopuszczeń, o których mowa: a/ w ust. 9 pkt 2 i pkt 3, b/w ustaleniach szczegółowych; 4/ robót budowlanych w celu wykorzystania poddasza na funkcje zgodne z przeznaczeniem terenu, a w przypadku obiektów zabytkowych pod warunkiem zachowania charakterystycznych parametrów takich jak: powierzchnia zabudowy, wysokość, długość i szerokość budynku oraz kształt dachu z dopuszczeniem doświetlania pomieszczeń poprzez połacie dachowe na zasadach określonych w ust. 10 pkt 3; 5/ rozbudowa w zakresie: a/ wykonania pochylni i ramp dla niepełnosprawnych, b/ wykonania szybów windowych i zewnętrznych klatek schodowych pod warunkiem ich lokalizacji od strony podwórzy i dziedzińców i z zakazem ich lokalizacji na elewacjach frontowych obiektów zabytkowych, chyba że w ustaleniach szczegółowych wskazano inaczej; c/ docieplenia budynków, z tym, że w przypadku obiektów zabytkowych nie dopuszcza się do docieplenia budynków, powodującego: - zacieranie kompozycji i artykulacji elewacji, - przesłanianie wystroju elewacji, w tym boniowania, listwowania oraz detali architektonicznych, wypraw z tynków szlachetnych, okładzin z cegieł lub kamienia oraz elewacji lub ich części wykonanych z cegieł lub kamienia; 6/ wykonywanie prac konserwatorskich oraz prac restauratorskich na obiektach zabytkowych; 7/ rozbiórka obiektów, o ile nie zostały objęte ochroną ustaleniami planu; 8/ prowadzenie i wykonywanie robót budowlanych innych, niż wyżej wymienione, na zasadach określonych w § 11 lub w szczegółowych ustaleniach planu. Dokonując porównania warunków zabudowy ustalonych w przedmiotowej decyzji z wymogami wynikającymi z przytoczonych ustaleń obowiązującego planu, należy stwierdzić, że przedmiotowa decyzja musi ulec częściowemu wygaszeniu. Należy bowiem raz jeszcze podkreślić, że dla wygaszenia decyzji wystarczające jest wykazanie, że ustalone decyzją warunki są inne od ustanowionych w planie. Nie musi to oznaczać, że wszystkie ustalone warunki stoją z postanowieniami planu w sprzeczności. Kolegium stwierdziło przy tym, że zakres objętego przedmiotową decyzją zamierzenie inwestycyjnego jest podzielny w tym sensie, że składa się on z trzech zasadniczych części, które mogą być rozpatrywane niezależnie od siebie (z jednej strony nadbudowa i przebudowa budynku frontowego, z drugiej budowa oficyny wraz z przewiązką, z trzeciej budowa dwupoziomowego garażu podziemnego). Kolegium uznało, że dla jednego z tych elementów (nadbudowa i przebudowa budynku frontowego) nie zaszła przesłanka stwierdzenie wygaśnięcia decyzji wz określona w art. 65 § l pkt 2 u.p.z.p., o czym będzie mowa niżej. Stąd też orzeczono o stwierdzeniu wygaśniecie przedmiotowej decyzji w części. Nie ulega wątpliwości, że ustalone w planie przeznaczenie przedmiotowego terenu jest zbieżne z zakresem inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy. Inwestycja obejmuje przebudowę i nadbudowę budynku frontowego oraz budowę oficyny, które to budynki mają zostać przeznaczone na cele mieszkalno - pensjonatowe, a więc mieszkalno - usługowe. Niemniej jednak pomiędzy ustalonymi w decyzji warunkami zabudowy, a ograniczeniami dla zabudowy wprowadzonymi w planie miejscowym istnieją pewne nieusuwalne rozbieżności, które przesądzają o tym, że pewne ustalenia te są "inne", tj. od siebie odmienne. I tak w pierwszej kolejności należy wskazać na rozbieżności w ustaleniach dla planowanej w ramach inwestycji oficyny tylnej wraz z przewiązką. W decyzji o warunkach zabudowy ustalono maksymalną szerokość elewacji frontowej oficyny tylnej na poziomie 17 m (co jest równe szerokości działki w jej części ogrodowej), maksymalną szerokość przewiązki (do szerokości klatki schodowej w budynku frontowym), maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku oficyny i przewiązki w nawiązaniu do wysokość okapu oficyny na dz. nr [...] obr[...]. Ustalono także dach dwuspadowy o kącie nachylenie pomiędzy 15° a 30°, wysokość kalenicy oficyny i przewiązki do wysokości kalenicy oficyny na dz. nr [...] obr[...]. Ustalenia te nie w pełni odpowiadają ustaleniom planu miejscowego, a zwłaszcza treści § 24 uchwały w sprawie planu. Plan w inny sposób określa bowiem wysokość całkowitą oficyn (do kalenicy), nawiązując w tym zakresie do budynku na dz. nr [...] obr. [...] i stanowiąc, że wysokości te mają nie przekraczać poziomu 7m do linii regulacyjnej wysokości zabudowy w kierunku wschodnim, ale nie wyżej niż istniejąca wysokość kalenicy oficyny południcwo-zachodniej na działce nr [...] obręb [...] i 12m w pozostałej części, ale nie wyżej niż istniejąca wysokość kalenicy oficyny wschodniej na działce nr [...] obręb [...]. Plan wprowadza zróżnicowanie wysokości oficyny i przewiązki -w zależności od położenia -ich-względem wyznaczonej linii regulacyjnej wysokości zabudowy. Linia regulacyjna, oznaczona na rysunku planu niebieską przerywaną linią, wyraźnie dzieli teren inwestycji ujęty w decyzji wz na dwie części, w których obowiązują różne wysokości zabudowy. Decyzja wz dopuszcza natomiast jednolitą wysokość oficyny tylnej i przewiązki, niezależnie od strefy terenu inwestycji, w której będą się znajdowały. Nie ma wątpliwości, że są to ustalenia inne niż w planie miejscowym. Ponadto, plan miejscowy nie wprowadza wprost ograniczeń co do szerokości elewacji frontowej oficyny tylnej. Niemniej jednak z rysunku planu wynika, że w południowej części działki nr [...] wprowadzono strefę zieleni w kwartale zabudowy (obszar na rysunku planu zakreskowany na zielono). W tej strefie nie jest możliwa realizacja zabudowy kubaturowej. Tymczasem decyzja wz dopuszcza, aby szerokość elewacji frontowej oficyny tylnej była równa szerokości działki nr [...] w jej tylnej, ogrodowej części. Zapisy te nie są ze sobą zgodne. Kolejna kwestia dotyczy powierzchni zabudowy. Wprawdzie plan miejscowy nie operuje pojęciem wskaźnika powierzchni zabudowy, a wskaźnika intensywności zabudowy, który ma inne znaczenie, zatem w tym zakresie nie można wykazać rozbieżności pomiędzy decyzją i planem. Niemniej jednak plan wprowadza również ograniczenie powierzchni zabudowy oficyny do 280 m2. Ograniczeń takich nie ma w decyzji o warunkach zabudowy, która wprowadza jedynie ogólne ograniczenie wskaźnika powierzchni zabudowy (do 68%) dla zabudowy istniejącej i projektowanej łącznie, zatem również tym zakresie jej ustalenia są inne niż w uchwale w sprawie planu. Z kwestią dopuszczalnej powierzchni zabudowy wiąże się także powód, dla którego, w ocenie Kolegium, konieczne jest stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji wz także w zakresie ustalonego łącznie dla zabudowy istniejącej i projektowanej wskaźnika powierzchni zabudowy. Skoro bowiem plan miejscowy nie wprowadza ograniczeń co do wskaźnika powierzchni zabudowy, z wyjątkiem ograniczenia powierzchni oficyn, operuje bowiem pojęciem wskaźnika intensywności zabudowy, które odnosi się do powierzchni użytkowej w budynku, a nie powierzchni, jaką zajmuje on w terenie, nie ma podstaw, aby warunki zabudowy w części, a jakiej nie .ulegają wygaszeniu, wprowadzały jakiekolwiek ograniczenia w tym zakresie. Oznaczałoby to bowiem, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w części, a jakiej nie ulega ona wygaśnięciu nie są tożsame z ustaleniami planu miejscowego. Przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zachodzi w przedmiotowej sprawie także w stosunku do garażu podziemnego objętego decyzją o warunkach zabudowy. Wprawdzie co do zasady plan miejscowy dopuszcza realizację garaży podziemnych, jednak w wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia. Zgodnie z § 17 ust. 2 uchwały w sprawie planu w przeznaczeniu terenów mieszczą się garaże podziemne, z wykluczeniem: 1) III kwartału zabudowy; 2) strefy zakazu lokalizacji podziemnych parkingów i garaży, oznaczonej na rysunku planu, obejmującej działki miejskie lub ich części usytuowane wzdłuż ulic: [...]; 3) terenów: MW/ZP.l, MW/ZP.2, MW/ZP.3, ZPs.l, ZPs.3, ZPs.4, ZPs:5, ZPs.6, ZPz.l, ZPz.2, ZPz.3, ZPz.4, ZPz.5, ZPz.6; 4) wykluczenia o których mowa w pkt l do pkt 3 nie uniemożliwiają wykorzystania istniejących kondygnacji podziemnych w celu lokalizacji miejsc parkingowych i garaży; 5) terenów komunikacji, o których mowa w § 47; 6) stref zieleni w kwartałach zabudowy. Jak już wyżej wskazano, na terenie przedmiotowej inwestycji, w jego południowej części, przewidziano w planie strefę zieleni w kwartale zabudowy. Oznaczało, że na tej części terenu inwestycji nie jest możliwa realizacja garażu podziemnego. Tymczasem, zgodnie ż koncepcją architektoniczną załączoną do wniosku (karta 12, t. I) garaż podziemny ma się znajdować pod całą niezbudowaną częścią działki nr [...] oraz pod częścią budynku frontowego. Decyzja wz nie wprowadza żadnych ograniczeń co do zasięgu planowanego garażu, zatem należy uznać, że orzeka w tym zakresie zgodnie z wnioskiem. Oznacza to, że ustalenie co do garażu podziemnego są inne niż ustalenia planu, bowiem decyzja dopuszcza realizację garażu na większej powierzchni niż plan miejscowy. Ustalenia planu co do możliwej nadbudowy budynku frontowego są identyczne z ustaleniami w decyzji wz. Plan dopuszcza nadbudowę polegającą na podniesieniu poziomu głównej kalenicy o 0,7 m bez zmiany wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i tylnej, ustala kąt nachylenia połaci dachowych jako wynikowy pomiędzy aktualnym poziomem krawędzi elewacji i dopuszczonym poziomem kalenicy głównej oraz wprowadza ograniczenie form doświetlenia poddasza wyłącznie do okien połaciowych. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera identyczne postanowienia. Decyzja ustala również, że linia zabudowy i szerokość elewacji frontowej budynku frontowego nie ulegną w ramach inwestycji zmianie, co oznacza spójność z ustaleniami planu dotyczącymi zakazu rozbudowy budynku frontowego. Powołany wyżej § 8 ust. 4 uchwały w sprawie planu stanowi także, że w odniesieniu do istniejących obiektów i urządzeń budowlanych dopuszczalna jest nadbudowa kominów spalinowych lub wentylacyjnych w celu ich dostosowania do przepisów odrębnych, a także przebudowa, z zastrzeżeniem, że w przypadku obiektów zabytkowych nie dopuszcza się do zmiany kształtu dachu oraz zmiany kompozycji, artykulacji, wystroju elewacji i detali architektonicznych, z uwzględnieniem dopuszczeń. Dopuszczenie takie zawiera § 24 ust. 2 pkt 2 uchwały, gdzie przewidziano możliwość zmian w kompozycji elewacji. Stąd też ustalenia decyzji w zakresie, w jakim dotyczą zmiany wysokości kalenicy budynku frontowego, jego przebudowy, w tym przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej, oraz nadbudowę kominów na dz. nr [...] w istniejącym budynku przy [...] są tożsame z ustaleniami planu miejscowego. W tym zakresie przedmiotowa decyzja nie podlega wygaszeniu.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła O. W. – S. oraz J. S. zarzucając naruszenie:

1/ art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez przeprowadzenie przez organ postępowania odwoławczego w sposób naruszający zasadę zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w tym poprzez nieuzasadnione odstąpienie przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

2/ art. 7a § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 87 Konstytucji RP poprzez przeprowadzenie przez organ postępowania w sposób naruszający zasady: in dubio pro liberate, praworządności, ochrony praw słusznie nabytych, co też w konsekwencji skutkowało naruszeniem (ograniczeniem) przez organ podmiotowego prawa własności strony skarżącej bez jednoczesnego oparcia takiego naruszenia w źródle ustawowym;

3/ art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne uchylenie decyzji organu I instancji w całości i stwierdzenie w części wygaśnięcia decyzji organu I instancji, a w pozostałej części umorzenie postępowania, pomimo że w stanie faktycznym sprawy nie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia decyzji organu I instancji opisane w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 65 ust. 2 u.p.z.p., a tym samym postępowanie w sprawie winno być umorzone w całości;

4/ art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy pomimo niezaistnienia w niniejszym stanie faktycznym wymaganej przesłanki takiego stwierdzenia w postaci bezprzedmiotowości tej decyzji;

5/ art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię przywołanych przepisów prawa i uznanie, że zdarzeniem, o którym mowa art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., jest czynność polegająca na podjęciu przez właściwy organ gminy uchwały w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia treści art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, iż zdarzeniem, o którym mowa art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., jest data wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania, a zatem dla oceny stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy, a tym samym uznania jej bezprzedmiotowości, relewantnym prawnie zdarzeniem jest dopiero data wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie data podjęcia przez kompetentny organ uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

6/ art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. w zakresie, w jakim

organ stwierdził, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaistniały przesłanki

uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i

jednocześnie nie wystąpiła przesłanka negatywna wskazana w art. 65 ust. 2

u.p.z.p., gdy tymczasem w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do

stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę

wydana w oparciu o przedmiotową decyzję ustalającą warunki zabudowy

posiadała walor ostateczności przed datą uchwalenia miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego, a więc przed datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty, w konkluzji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania w sprawie w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszej sprawie podlega ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekającego reformacyjnie o stwierdzeniu częściowego wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu tak wykładnia językowa jak i funkcjonalna przepisu art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przemawia za poglądem, iż momentem wygaśnięcia z mocy prawa decyzji ustalającej warunki zabudowy jest data uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie data jego wejścia w życie tj. rozpoczęcia obowiązywania. Dlatego też, pomimo iż przed czasem, kiedy plan zaczął obowiązywać decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy stała się ostateczna, zaszła przesłanka do wygaszenia tej decyzji w części, w jakiej jest on a sprzeczna z ustaleniami planu. W ocenie sądu pogląd ten nie jest prawidłowy.

Zgodnie z dyspozycją art. 65 ust 1 pkt ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 (dalej; ustawa) organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. K kolei art. 65 ust 3 ustawy stanowi, iż 2. przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Przepisy te formułują generalną zasadę, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy podlega wygaszeniu w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wyjątek od tej zasady związany z uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy w obszarze, który obejmuje nowo ustanowiony plan miejscowy

Zgodzić należy się z organem, iż decyzja wydana na podstawie art. 65 ustawy ma czysto deklaratoryjny charakter. Przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego jest "wzorcem" dla projektowanego zamierzenia jedynie wtedy, gdy na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 35 ust 1 pkt 1 ustawi z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozbawiają mocy obowiązującej wydane wcześnie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek badać zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taki obowiązuje, choćby dla tego terenu przyszłej inwestycji były ustalone warunki zabudowy decyzją niewygaszoną. Z tego też powodu wygaszanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ma jedynie formalny, porządkowy charakter, o czym świadczy choćby użyty w przepisie termin "stwierdza jej wygaśnięcie" a nie "wygasza". Stwierdza się decyzją to, co już wcześniej zaistniało. Decyzja ta ma więc charakter deklaratoryjny – potwierdza zaistniały wcześniej stan prawny. Pogląd ten jest w orzecznictwie utrwalony. Dla przykładu można powołać się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2017 r.II OSK 1393/15, w którym orzeczono, że 1. przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. reguluje sytuację, gdy ustalenia uchwalonego planu miejscowego są inne niż określone wcześniej w decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji, gdy ustalenia planu w sposób odmienny od wydanej wcześniej decyzji określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 2. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzje te są sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, jest zabiegiem porządkującym (podobnie w wyroku NSA z 11 lutego 2014 r. II OSK 2195/12).

W ocenie sądu w składzie poznającym niniejszą sprawę, nie można jednak uznać, iż datą wygaśnięcia (co jako mowa wyżej następuje z mocy prawa) decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest data podjęcia przez radę gminy uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art 20 ust 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Z kolei przepis art. 29 ust 1 ustawy stanowi, iż uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa.

Do czasu wejścia w życie – daty, od której plan miejscowy obowiązuje, akt w którym jest on stanowiony jest tylko uchwałą rady gminy a nie prawem obowiązującym. Nie do przyjęcia w ocenie sądu jest pogląd, że akt, który nie obowiązuje a nawet może nigdy nie obowiązywać (o czym niżej) tj. akt który prawem nie jest, może wywoływać jakiekolwiek skutki prawne czyli ingerować w obrót prawny. W ocenie sądu nie wynika to z wykładni funkcjonalnej ani też z językowej przepisu art. 65 ustawy. Przede wszystkim, jak wskazano wyżej, uchwała która prawem miejscowym określającym uwarunkowania urbanistyczne dla danego obszaru jeszcze nie jest, nie może ingerować w porządek prawny – uwarunkowania urbanistyczne jakie zostały ustalone dla tego obszaru w ostatecznych decyzjach organów administracji. W ocenie sądu pogląd przeciwny jest sprzeczny z zasadą demokratycznego państwa prawa. Samo uchwalenia aktu bez zachowania formalnych procedur jego kontroli, ogłoszenia i w końcu obowiązywania nie może ingerować w sferę praw i obowiązków podmiotów, do których akt ten jest choćby potencjalnie kierowany. Taka interpretacja prawna może być odbierana wręcz, jako niebezpieczna, dająca kompetencje prawodawcy (jakiemukolwiek – nie tylko lokalnemu) do bezpośredniej i natychmiastowej ingerencji w prawną sferę podmiotów dla których dane normy są ustanawiane przed datą kiedy wchodzą one w życie.

Sama wykładnia językowa art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy też nie jest jednoznaczna na tyle by pozwolić obronić pogląd wyrażony przez organ w kontrolowanym orzeczeniu. Co prawda mowa w nim o uchwaleniu planu a nie o dacie jego obowiązywania, ale zauważyć należy, iż w przepisie tym mowa o ustaleniach planu sprzecznych z decyzją wygaszaną. Nie można mówić o ustaleniach planu, jeżeli on jeszcze nie obowiązuje. Jeżeli zamiarem ustawodawcy byłoby powiązać datę uchwalenia planu miejscowego w sensie podjęcia uchwały, z datą wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy to w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy musiał by się posłużyć terminem tekst planu a nie ustalenia, bo ustalenia danego aktu to przepisy prawnie obowiązujące. Należy w końcu rozróżnić, że podjęcie uchwały nie jest pojęciem tożsamym z uchwaleniem planu a to z tego powodu, że w dacie podjęcia uchwały, uchwalony akt nie jest jeszcze planem miejscowym. Także w art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest mowa, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...). W przepisie tym mowa o ustaleniach a nie tekście. Samo uchwalenie planu miejscowego nie uprawnia organu administracji architektoniczno-budowlanej do oceny projektu budowlanego w aspekcie jego tekstu z pominięciem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Uchwalony plan miejscowy musi być przez właściwy organ poddany kontroli, ogłoszony w końcu musi wejść w życie by można mówić, że jego tekst jest ustaleniami planu wywierającego wpływ na obrót prawny – stanowiący podstawę do wydawania decyzji w tym decyzji o wygaśnięciu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Nie można też przyjąć, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest "protezą" planu miejscowego i fakt jego uchwalenia ma skutek natychmiastowy. Poza argumentacją, o której mowa wyżej wskazać należy, iż warunki zabudowy ustalone decyzją organu administracji określają prawną sferę adresata tej decyzji. Organy samorządu terytorialnego, co do zasady (poza wyjątkami określonymi ustawą) nie mają obowiązku uchwalania planów miejscowych. Samo zaś uchwalenie planu miejscowego nie jest aż tak doniosłym faktem, by pomijając dalsze etapy procedury wejścia tego aktu w życie uznać, iż wywołuje on bezpośrednie i natychmiastowo skutki prawne i ingeruje w sferę praw i obowiązków już ukształtowane decyzjami administracyjnymi.

Zauważyć też należy, iż zgodnie a art. 90 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia (...). Z kolei art. 91 ust 1 w/w ustawy stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Co zatem w sytuacji, kiedy organ nadzoru w terminie 30 dni od przekazania mu uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego (przekazanie mnie musi być dokonane przez wójta – por wyrok NSA 18 lutego 2016 r I OSK 2707/15) stwierdzi nieważność całej uchwały lub tej jej części, która jest sprzeczna z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Przyjmując pogląd organu uznać by należało, iż i tak decyzja z mocy prawa wygasła. Przyjęcie takiego założenia byłoby sprzeczna zasadą ochrony praw nabytych, zasadą zaufania obywatela do państwa i zasadą pewności prawa. Nie można przyjąć, że akt który nigdy nie obowiązywał z uwagi na orzeczenia nadzorcze przez sam fakt jego uchwalenia wywarł skutki prawne w postaci wygaszenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w obszarze na jakim miał obowiązywać chociaż faktycznie nigdy nie obowiązywał

Zauważyć też należy, iż procedując w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego z uwagi na przytoczona wyżej treść art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane podzielając pogląd organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, organ administracji architektoniczno-budowlany musiałby się znaleźć w sytuacji przymusowej bezczynności. Uznając bowiem, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wygasła w związku z uchwaleniem planu miejscowego a ten jeszcze nie wszedł w życie, nie mogła by dokonać kontroli projektu budowlanego, bo z jednej strony decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wygasła a z drugiej mimo, że tekst planu organowi może być znany (ale nie musi bo publikacja uchwały jest momentem w którym dochodzi do publicznego ujawnienia tekstu uchwały) ale uchwała nie jest jeszcze prawem miejscowym – zatem nie ma ustaleń planu miejscowego dla terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Także i ta sytuacja byłaby sprzeczna z zasadami, o których mowa wyżej.

Poza orzeczeniami na które powołuje się organ jak się wydaje w orzecznictwie dominujący jest pogląd, że data wejścia w życie (obowiązywania) a nie data podjęcia uchwały przez radę gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest czasem wygaśnięcia tej decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 kwietnia 2016 r. V CSK473/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. II OSP 3151/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 II OSK 2085/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. II OSK 3151/17

Na koniec podnieść należy, iż pogląd organu jakoby dla zamierzenia budowlanego można było wygasić częściowo decyzję o ustaleniu warunków zabudowy a częściowo pozostawić w obrocie - w zakresie w jakim nie jest sprzeczna z planem ma w ocenie sądu także polemiczny charakter. Jak mowa wyżej. wejście w życie planu miejscowego powoduje wygaśnięcie decyzji ustalającej warunki zabudowy (co należy podkreślić – dla zamierzeń budowlanych) w całości, co wynika po części z art. 65 ust 1 i ust 2 ale też (a może przede wszystkim) z art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli nawet inwestor dysponuje niewygaszoną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla terenu, w którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to dokonując oceny projektu budowlanego przez pryzmat art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organ nie może projektu budowlanego oceniać częściowo w aspekcie jego zgodności z ustaleniami planu a częściowo niewygaszonej decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ocenie sądu przepis art. 65 ust 1 ustawy należy odczytywać biorąc pod uwagę także art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane. Można założyć, iż ustalenia planu miejscowego w zasadzie zawsze są różne od decyzji ustalającej warunki zabudowy, choćby z tego faktu, że określają częściowo inne parametry nowej zabudowy np. plan miejscowy określa obligatoryjnie udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, którego to parametru prawidłowa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie powinna określać (parametr ten nie jest wymieniony w art. 61 ust 7 ustawy ani też w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Jak mowa wyżej wejście w życie planu miejscowego ma ten skutek, że w postępowaniach dotyczącym pozwolenia na budowę decyzję o ustaleniu warunków zabudowy są z urzędu wygaszane gdyż, nie mogą być wyznacznikiem przy określaniu tak dopuszczalności danego zainwestowania jak i parametrów nowej zabudowy w dalszym procesie inwestycyjnym. Warunek, o którym mowa w art. 65 ust 1 ustawy – sprzeczności ustaleń nowo uchwalonego planu z decyzjami ustalającymi warunki zabudowy, należy odczytywać jako wymóg formalny, który jak mowa wyżej zawsze można stwierdzić a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji dotyczy jej całej a nie poszczególnych fragmentów. Zauważyć bowiem należy, iż ustawa w art. 65 ust 1 mówi o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji a nie stwierdzeniu wygaśnięcia w zakresie niezgodności z nowo uchwalonym planem miejscowym. W ocenie sądu jedynie decyzje ustalające warunki zabudowy dla innych zamierzeń niż inwestycje budowlane tj. dotyczące zmiany zagospodarowania terenu dla którego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę lub zmiany sposobu użytkowania po wejściu w życie planu miejscowego mogą pozostać w obrocie prawnym jako niesprzeczne z ustaleniami planu. Te zaś decyzję, które dotyczą zamierzeń inwestycyjnych, dla których wymagane jest uzyskanie zatwierdzenia projektu budowlanego są w całości wygaszone z urzędu.

Zgodzić natomiast z organem należało się z organem w kwestii wadliwości wyrzeczenia dokonanego przez organ I instancji. Istotnie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy po uchwalenie (wejściu w życie) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem prowadzonym z urzędu. Faktu tego nie zmienia także ta okoliczność, że inny niż organ administracji podmiot dążył do zainicjowania postępowania w sprawie. W sytuacji stwierdzenie braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji np. ziszczenia się przesłanki negatywnej, prawidłowym rozstrzygnięciem jest nie odmowa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, ale umorzenie powstępowania jako bezprzedmiotowego.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz § 3 a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.