Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 428/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej X. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 października 2022 r. sygn. akt I SA/Po 451/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na uchwałę Rady Miejskiej X. z dnia 29 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy X. na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 października 2022 r. sygn. akt I SA/Po 451/22 stwierdził nieważność zaskarżonej przez A. sp. z o.o. z siedzibą w B. (powoływanej również jako "Spółka") uchwały Rady Miejskiej X. z dnia 29 grudnia 2021 r. nr [...] w sprawie odmowy sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej Gminy X., położonej na terenie wsi [...], w ewidencji gruntów oznaczonej jako działka nr [1].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska X. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest "art. 153" w zw. art. 170", polegające na przyjęciu braku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, pomimo że zaskarżona uchwała wyjaśniała i uzasadniała okoliczności istotne dla jej podjęcia oraz zawierała konkretne przyczyny jej podjęcia, a ponadto brak jest wyraźnego przepisu nakazującego opatrzenie uchwały uzasadnieniem;

2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ograniczenie samodzielności samorządu z uwagi na dokonywanie przez sąd administracyjny własnej oceny argumentów zawartych przez Radę Miejską w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, podczas gdy uzasadnienie to szczegółowo opisuje argumenty uwzględnione przez Radę Miejską, a sama możliwość dokonania odmiennej oceny stanu faktycznego przez skarżącą nie nakazuje przyjęcia, że jedynie ta ocena jest prawidłowa.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ w sprawie zastosował się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1126/18. W uzasadnieniu uchwały organ zaprezentował wszelkie okoliczności, które uwzględnił przy wydawaniu zaskarżonej uchwały, a motywy zawarte w uzasadnieniu są jasne i konkretne.

Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, Rada Miejska może mieć odrębne stanowisko od organu wykonawczego, który "wywołał uchwałę o sprzedaży działki". Ponadto, nie ma znaczenia fakt, że w uzasadnieniu wskazano na inne niż wcześniej okoliczności przemawiające za odmową sprzedaży. Jest bowiem oczywiste, że skoro sprawę rozpatrywano po upływie trzech lat i czynił to inny skład osobowy Rady Miejskiej, to z pewnością wpłynęło to na postrzegania i ocenę sprawy.

Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że Sąd I instancji uznaje brak możliwości zobowiązania organu samorządu terytorialnego przez Sąd do podjęcia uchwały o określonej treści. Jednocześnie, Sąd I instancji dokonał oceny stanowiska radnych i uznał je za niewystarczająco konkretne, niewyjaśniające powodów, a także lakoniczne. Tym samym, Sąd I instancji dokonał merytorycznej oceny stanowiska Rady Miejskiej. Oznacza to, że doszło do ograniczenia samodzielności samorządu. Sama możliwość dokonania odmiennej oceny stanu faktycznego nie pozwala na negację ustaleń Rady Miejskiej.

Wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę, że sprawa była już kilkukrotnie analizowana przez radnych na posiedzeniach i komisjach, a w ich trakcie mogły się wypowiedzieć wszystkie zainteresowane strony. Negując uzasadnienie uchwały, skarżąca zdaje się więc dążyć do uzyskania korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia, chociaż zależy ono od decyzji radnych.

W odpowiedzi, A. sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Spółka nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Jak wskazała Spółka, Rada Miejska w kolejnej już skardze kasacyjnej podnosi argument o braku przepisu nakazującego opatrzenie uchwały uzasadnieniem. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w tej kwestii w wyroku z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2106/19, a jego stanowisko ma w sprawie charakter wiążący. Sąd I instancji prawidłowo ocenił wadliwość uzasadnienia i w konsekwencji nieważność uchwały. Nie można uznać, że Rada Miejska w całości zastosowała się do wytycznych WSA w Poznaniu zawartych w wyroku z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1126/18, a które potwierdził NSA w wyroku z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2106/19. NSA zwrócił wówczas uwagę, że z zaskarżonej wówczas uchwały nie wynikało, jakimi zasadami kierował się organ uchwałodawczy przy podejmowaniu uchwały, a nadto podkreślił, że w szczególności na odniesienie się zasługiwały przyczyny odstąpienia od wcześniej artykułowanego stanowiska co do możliwości sprzedaży tej nieruchomości w trybie bezprzetargowym.

Spółka podkreśliła, że zmiana składu osobowego Rady Miejskiej, nie uchyla obowiązku uwzględnienia wiążących wytycznych sądów administracyjnych.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, Spółka zaznaczyła, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie oznacza braku nadzoru i kontroli nad ich działaniem, w szczególności w kontekście zgodności z prawem. Spółka była uprawniona do zaskarżenia uchwały, a sąd do merytorycznego rozpoznania skargi i badania, czy uchwała odpowiada prawu. Samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie oznacza dowolności działania. Działanie organu musi być zgodnie z przepisami prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Z niespornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku wynikało, że A. spółka z o.o. z siedzibą w B. w dniu 13 maja 2022 r. wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej X. z dnia 29 grudnia 2021 r. nr [...] w sprawie odmowy sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej Gminy X. położonej na terenie wsi [...], w ewidencji gruntów oznaczonej jako działka [1].

Wcześniej, Burmistrz X. w piśmie z 24 lutego 2015 r. poinformował skarżącą Spółkę, która prowadzi na terenie Gminy X. gospodarstwo rolne, o złożeniu przez C. C. (tj. właściciela nieruchomości, która sąsiadowała z działką nr [2], stanowiącą drogę) podania dotyczącego woli nabycia części działki nr [2] w X. Jednocześnie, Burmistrz zaoferował sprzedaż części tej działki, w zakresie w jakim działka ta graniczy z gospodarstwem rolnym Spółki, i wskazał na zamiar likwidacji drogi, wyjaśniając, że "istnieje prawna możliwość podziału geodezyjnego nieruchomości gruntowej oraz zbycia powstałych działek trybie bezprzetargowym na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej". Spółka w piśmie z 28 kwietnia 2015 r. złożyła oświadczenie wyrażające zainteresowanie nabyciem wskazanego gruntu. W toku dalszej korespondencji Spółka oraz Gmina podtrzymywały wolę zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Rada Sołecka Sołectwa [...] w piśmie z 5 maja 2015 r. poinformowała, że pozytywnie zaopiniowała zbycie nieruchomości na rzecz Spółki. Gmina dokonała podziału geodezyjnego działki nr [2] na działki o numerach: [2]/1, [2]/2 i [1] oraz uzyskała operat szacunkowy dotyczący ustalenia wartości rynkowej poszczególnych działek, o czym Burmistrz poinformował Spółkę w piśmie z 18 listopada 2015 r. W piśmie z 23 listopada 2015 r. Spółka potwierdziła wolę nabycia działki oznaczonej nr [1]. Zarządzeniem z 2 grudnia 2015 r. Burmistrz ogłosił wykaz w sprawie sprzedaży działek oznaczonych po podziale jako: działka nr [2]/2, której nabyciem zainteresowany był C. C. i działka nr [1], której nabywcą miała być Spółka, w drodze bezprzetargowej celem poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych. Wykaz został wywieszony w siedzibie Urzędu Miejskiego X. oraz podany do publicznej wiadomości przez ogłoszenie na stronie internetowej bip.X.pl. Rada Miejska X. w dniu 30 grudnia 2015 r. podjęła uchwałę obejmującą zgodę na sprzedaż działki nr [2]/2 w X. w drodze bezprzetargowej na rzecz D. i C. C.

W dniu 20 grudnia 2016 r. Spółka wezwała Radę Miejską X. do usunięcia naruszenia przez podjęcie uchwały w przedmiocie zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz Spółki nieruchomości obejmującej działkę nr [1]. W odpowiedzi na to wezwanie, Rada Miejska X. w dniu 25 stycznia 2017 r. podjęła uchwałę nr [...], w której postanowiła "nie uwzględnić wezwania".

Następnie, 17 lutego 2017 r. Spółka wniosła skargę na bezczynność Rady Miejskiej X. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 21/17 zobowiązał Radę Miejską X. do podjęcia uchwały w przedmiocie zgody na sprzedaż Spółce w drodze bezprzetargowej działki nr [1] położonej w miejscowości [...] w terminie 2 miesięcy od daty uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdził, że Rada dopuściła się bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1955/17 oddalił skargę kasacyjną Gminy X.

Rada Miejska X. w dniu 25 kwietnia 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] odmawiającą wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej Spółki działki nr [1] o powierzchni 0,0408 ha, "niezbędnej do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej". WSA w Poznaniu wyrokiem z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1126/18 stwierdził nieważność tej uchwały, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2106/19 oddalił skargę kasacyjną Gminy X., złożoną od opisanego wyżej orzeczenia WSA.

W piśmie z 4 listopada 2020 r. Spółka wystąpiła do Rady Miejskiej X. z ponownym wnioskiem o podjęcie uchwały w przedmiocie zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na jej rzecz działki nr [1].

W dniu 21 grudnia 2020 r. odbyło się wspólne posiedzenie Komisji Finansowej i Społecznej, na którym omawiano kwestię zbycia ww. nieruchomości na rzecz skarżącej. W posiedzeniu uczestniczył pełnomocnik skarżącej, który przedstawił stanowisko spółki w sprawie. Dodatkowo, pismem z 31 sierpnia 2021 r., skarżąca Spółka złożyła propozycję zamiany działki nr [1] należącej do Gminy X. na grunt odpowiadający obszarem powierzchni powyższej działki, należący do Spółki, położony w bliskim sąsiedztwie działki nr [1] (do pisma załączono mapkę z zaznaczeniem obu działek). Skarżąca Spółka wskazała, że rozwiązanie to pozwoliłoby na polubowne zakończenie wieloletniego sporu i zapewniłoby Gminie i jej mieszkańcom poprawę infrastruktury umożliwiającej dojazd i zawracanie w tym miejscu autobusu.

Rada Miejska X. 24 listopada 2021 r. przeprowadziła głosowanie w sprawie uchwały wyrażającej zgodę na sprzedaż skarżącej w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej Gminy X., tj. działki nr [1]. Uchwała nie została podjęta.

Rada Miejska X. w dniu 29 grudnia 2021 r. podjęła uchwalę nr [...], w której odmówiła wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz Spółki ww. działki nr [1] o powierzchni 0,0408 ha, "niezbędnej do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej".

Spółka wniosła skargę na uchwałę z 29 grudnia 2021 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 października 2022 r. sygn. akt I SA/Po 451/22 skargę uwzględnił. Sąd uznał. że zaskarżona uchwała zawiera co prawda uzasadnienie, jednak ponownie rozpatrując sprawę, Rada Miejska - z naruszeniem art. 153 P.p.s.a., całkowicie pominęła wytyczne zawarte wyroku tut. Sądu o sygn. akt IV SA/Po 1126/18, nadal nie wyjaśniając konkretnych przyczyn, dla których uchwała danej treści została przyjęta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przypomniał, że w powołanym wyżej wyroku, tut. Sąd zobowiązał Radę Miejską do szczegółowego wyjaśnienia i uzasadnienia okoliczności, istotnych dla podjęcia uchwały w świetle art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1[2]9 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.". Wyjaśnił, że przepis ten stanowi wyjątek od generalnej reguły ustanowionej w ust. 1 art. 37 u.g.n., zgodnie z którą nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Wskazał na wydane wcześniej w sprawie wyroki sądów administracyjnych: WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1126/18 i NSA z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2106/19, a następnie podkreślił, że z uwagi na treść art. 153 i art. 170 P.p.s.a., na obecnym etapie postępowania organ administracji, ale również sąd administracyjny, związane są oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku.

W ocenie Sądu I instancji, skoro tryb bezprzetargowy stanowi wyjątek od przyjętej w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasady zbycia nieruchomości stanowiącej własność gminy w drodze przetargu, to przesłanki jego zastosowania powinny być jasno i rzetelnie uzasadnione.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej należy wskazać, że nie zawiera ona uzasadnionych podstaw kasacyjnych.

Przede wszystkim należy podać, że zgodnie z art. 176 § 1 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać:

1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;

2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;

3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

W świetle natomiast art. 176 § 2 P.p.s.a. poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Skarga kasacyjna jest zatem sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r. sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r. sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1701/17, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji. Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść art. 183 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 688-690, tezy 13-16 i powołane tam orzecznictwo).

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej jej autorka, zarzucając w petitum skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, określiła naruszone przepisy jako: "art. 153" w zw. art. 170", nie podając w jakim akcie prawnym są one zamieszczone. Uchybienie to nie zostało sanowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nawet przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie niespornych okoliczności niniejszej sprawy, że autorce skargi kasacyjnej chodziło o ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, nie czyni tego zarzutu skutecznym.

Zaskarżony wyrok został wydany z uwzględnieniem dyspozycji przepisu art. 153 P.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W judykaturze przyjmuje się, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2007 r. sygn. akt II FSK 209/07). Przy czym zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku sądu pierwszej instancji stwierdzającym nieważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego i wyroku sądu drugiej instancji oddalającym skargę kasacyjną od tego wyroku, wiążą nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2007 r. sygn. akt I FSK 857/06).

Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten nie wyłącza ze swojego zakresu sądu drugiej instancji.

Autorka skargi kasacyjnej upatruje naruszenia ww. przepisów postępowania w przyjęciu przez Sąd I instancji, że uzasadnienie uchwały z dnia 29 grudnia 2021 r. nr [...] w sprawie odmowy sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej Gminy X., położonej na terenie wsi [...], w ewidencji gruntów oznaczonej jako działka nr [1], nie jest prawidłowe. Zdaniem skarżącej kasacyjnie natomiast, zaskarżona uchwała wyjaśniała i uzasadniała okoliczności istotne dla jej podjęcia i zawierała konkretne przyczyny jej podjęcia. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że brak jest wyraźnego przepisu nakazującego opatrzenie uchwał uzasadnieniem.

Zaczynając od kwestii formalnoprawnej, tj. wymogu sporządzenia uzasadnienia uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, należy podzielić spostrzeżenie skarżącej Spółki, która wskazała, że Rada Miejska X. w kolejnej już skardze kasacyjnej podnosi argument o braku przepisu nakazującego opatrzenie uchwały uzasadnieniem. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się bowiem w tej kwestii w wyroku z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2106/19, a jego stanowisko ma w sprawie charakter wiążący.

Przypomnieć należy więc, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym wskazał, że wprawdzie w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności. W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. W świetle tego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 czerwca 2020 r., odwołując się ponadto szeroko do orzeczeń sądów administracyjnych, uznał, że w żaden sposób z zawartej argumentacji uzasadnienia uchwały nie wynika jakimi zasadami kierował się organ uchwałodawczy przy podejmowaniu uchwały. Na szczególne odniesienie zasługiwały przyczyny odstąpienia od wcześniej artykułowanego stanowiska co do możliwości sprzedaży tej nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Brak uzasadnienia uchwały w tym zakresie utrudnia ustalenie dokładnych motywów jej podjęcia. Dlatego NSA zgodził się z Sądem I instancji, że sama treść uchwały jest niewystarczająca dla oceny racji jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

W tym zakresie więc skarga kasacyjna została oparta na podstawie sprzecznej z wykładnią przepisów § 131 ust. 1 w związku z § 143 Zasad techniki Prawodawczej oraz w zawiązku z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., ustaloną w wyroku NSA z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2106/19. W konsekwencji, należało uznać zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jako zupełnie bezskuteczny.

Odnośnie zaś do oceny, czy Rada Miejska X. zastosowała się do oceny prawnej wyrażonej w ww. wyrokach i czy w związku z tym w uchwale z dnia 29 grudnia 2021 r. zrealizowała wskazania co do dalszego postępowania przez podanie przyczyn, dla których uchwała danej treści została przyjęta, należy wskazać, że prawidłowo Sąd I instancji uznał, że uzasadnienie uchwały jest wadliwe i w konsekwencji konieczne było stwierdzenie nieważności uchwały jako sprzecznej z prawem w zakresie jej uzasadnienia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że ocena Sądu I instancji została szczegółowo wyjaśniona przez odniesienie się do argumentacji uchwały w zakresie wszystkich sześciu punktów jej uzasadnienia. Trafnie Sąd I instancji uznał, że wyjaśnienie braku zgody na bezprzetargową sprzedaż spornej działki w kontekście sprzedaży sąsiedniej działki innemu podmiotowi kwestii powinno odnosić się do okoliczności faktycznych sprawy oraz gwarantowanego konstytucyjnie prawa do równego traktowania przez władze publiczne, jak również powinno odnosić się do wystąpienia przesłanek określonych w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały skupia się wyłącznie na lakonicznych, niekonkretnych, a przede wszystkim nie znajdujących pokrycia w stanie faktycznym sprawy motywach jej podjęcia. Ocena Sądu I instancji w tym zakresie nie została również podważona skutecznie w skardze kasacyjnej. Autorka skargi kasacyjnej nie podała żadnej argumentacji wykazującej wadliwość stanowiska Sądu I instancji. Argumentacja zawarta w uzasadnienia skargi kasacyjnej sprowadza się wyłącznie do podania, że: "Organ w całości zastosował się do wytycznych WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 1126/18. W przyjętym uzasadnieniu organ zaprezentował wszelkie okoliczności, które uwzględniał przy wydawaniu zaskarżonej uchwały. Motywy zawarte w uzasadnieniu są jasne i konkretne. Rada Miejska może przecież mieć odrębne stanowisko aniżeli organ wykonawczy, który wywołał uchwałę o sprzedaży działki. Podobnie sam fakt, że w uzasadnieniu wskazano na inne aniżeli wcześniej okoliczności przemawiające za odmową sprzedaży nie ma znaczenia, jest bowiem oczywistym, że skoro sprawę rozpatrywano po upływie trzech lat i czynił to inny skład osobowy Rady Miejskiej, to z pewnością wpłynęło na postrzeganie i ocenę sprawy.". W dalszej części uzasadnienia argumentacja odwołuje się już do zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wyrażonej w art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, zarzucając Sądowi I instancji dokonanie oceny merytorycznej stanowiska Rady Miejskiej X.

Skarga kasacyjna zawiera więc wyłącznie niedopuszczalną polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji. Nie określa jednak, z jakich powodów powinien być przyjęty pogląd strony skarżącej kasacyjnie, jakie ma on podstawy w przepisach prawa i dlaczego odmienne stanowisko Sądu I instancji jest niezasadne. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nadal w żaden sposób nie wynika jakimi zasadami kierował się organ uchwałodawczy przy podejmowaniu uchwały, nie wskazano przy tym przyczyny odstąpienia od wcześniej artykułowanego stanowiska co do możliwości sprzedaży tej nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Ponownie brak uzasadnienia uchwały w tym zakresie utrudnia ustalenie dokładnych motywów jej podjęcia. Należy zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że sama treść uchwały jest niewystarczająca dla oceny racji jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzeń wspierających stanowisko o wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji "braku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej uchwały" z dnia 29 grudnia 2021 r. Nie czyni temu zadość uzasadnienie skargi kasacyjnej, które opiera się jedynie na ogólnikowych, gołosłownych i pozbawionych rzeczowej treści stwierdzeniach negujących stanowisko Sądu I instancji i skarżącej Spółki. Cytowany fragment z uzasadnienia skargi kasacyjnej pozbawiony jest waloru rzeczowości i w konsekwencji polemika ta nie może uzasadniać zarzutu, gdyż nie poddaje się merytorycznemu rozpoznaniu. Przypomnieć należy, że wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, podkreślić należy, że wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność ( art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP). Powyższe jednak nie oznacza, że samorząd może działać poza granicami prawa. Zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu może być realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Konstytucja RP gwarantuje ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jednakże samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z 23 października 1996 roku, sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, str. 329 - 330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z 25 maja 1998 roku, sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, str. 271). Samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie, nie wolno absolutyzować, skoro jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne "w ramach ustaw". Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa (wyrok NSA 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 925/11).

Za zgodne z powyższym należało uznać stanowisko Sądu I instancji, który powtórzył za wiążącym w sprawie wyrokiem WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1126/18, że nie jest możliwe zobowiązanie organu samorządu terytorialnego przez Sąd do podjęcia uchwały określonej treści. Rada Gminy jest organem kolegialnym i podejmuje uchwały większością głosów. W związku z tym treść i rozstrzygnięcie uchwały zależy wyłącznie od woli radnych. Motywy rozstrzygnięcia organu powinny jednak być wyjaśnione w uzasadnieniu uchwały. Zasadnie też skarżąca Spółka podniosła w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że była ona uprawniona do zaskarżenia uchwały, a Sąd do merytorycznego rozpoznania skargi i badania, czy uchwała odpowiada prawu.

Tym samym zarzut naruszenia art. 165 ust. 1 Konstytucji RP należało uznać za bezzasadny.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, zgodnie z którą art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sytuacji, wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku uwzględniającego skargę Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz skarżącej Spółki koszty zastępstwa procesowego w kwocie określonej zgodnie w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).