Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2646/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i 2, art. 6c, art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki
article: art. 98 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2495
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek  organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie  ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2097/17 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w m.st. Warszawa z Jana Wasilkowskiego na Wojciecha Kilara 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2097/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w mieście stołecznym Warszawa z Jana Wasilkowskiego na Wojciecha Kilara oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Mazowiecki zarządzeniem zastępczym z dnia 9 listopada 2017 r. zmienił nazwę ulicy położonej w m.st. Warszawie z Jana Wasilkowskiego na Wojciecha Kilara oraz powierzył Prezydentowi m.st. Warszawy wykonanie zarządzenia. Ponadto określił, że zarządzenie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i wchodzi w życie z dniem ogłoszenia.

W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda powołując się na opinię IPN wskazał, że nazwa Jana Wasilkowskiego wypełnia normę art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Podniósł, że Jan Wasilkowski żył w latach 1898 - 1977. W czasie II wojny światowej był jeńcem Oflagu. W 1947 r. został profesorem zwyczajnym prawa cywilnego Uniwersytetu Warszawskiego, a pod koniec roku dziekanem Wydziału Prawa, w tym samym czasie awansując na Sędziego Sądu Najwyższego. Przynależał on do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. W czasach stalinowskich był rektorem, zamieniając się w bezwolnego wykonawcę dyrektyw komunistycznej polityki. Na uczelni pracował do 1967 r., konsekwentnie stosując jako metodę badawczą materializm dialektyczny i historyczny. Po odejściu na emeryturę przewodniczył Komisji Kodyfikacyjnej przy Ministerstwie Sprawiedliwości. Od 1961 r. do 1972 r. był posłem na Sejm.

Organ podniósł, że we wskazanych okolicznościach faktycznych, na mocy art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej zobligowany był do wydania zarządzenia zastępczego, dokonującego zmiany nazwy ulicy z Jana Wasilkowskiego na ulicę Wojciecha Kilara.

Organ wyjaśnił, że Wojciech Kilar żył w latach 1932 - 2013, był polskim pianistą, kompozytorem muzyki poważnej i filmowej. W 2012 r. został odznaczony Orderem Orła Białego. Był członkiem Rady Patronackiej Instytutu Jagiellońskiego. Od 2005 r. był członkiem Honorowego Komitetu Poparcia Lecha Kaczyńskiego w wyborach prezydenckich, następnie podczas kampanii przed wyborami do parlamentu w 2007 r. udzielił wsparcia Prawu i Sprawiedliwości, a po śmierci Lecha Kaczyńskiego w katastrofie lotniczej w Smoleńsku w 2010 r. był Honorowym Przewodniczącym Śląskiego Społecznego Komitetu Poparcia Jarosława Kaczyńskiego w przedterminowych wyborach prezydenckich.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe zarządzenie złożyło Miasto Stołeczne Warszawa, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego na podstawie art. 148 p.p.s.a., zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia zastępczego na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że do skargi dołączono pełnomocnictwo procesowe do reprezentowania Rady m.st. Warszawy, a nie m.st. Warszawy, które zostało udzielone w dniu 5 grudnia 2017 r. przez Zastępcę Prezydenta m.st. Warszawy, działającego z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy, a ten z kolei z upoważnienia Rady m.st. Warszawy, co zdaniem Wojewody Mazowieckiego, świadczy o braku prawidłowego umocowania pełnomocnika.

W kwestii zaś wniosku o oddalenie skargi Wojewoda podniósł, że podniesione w skardze zarzuty - również te dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP - są nieuzasadnione. W ocenie Wojewody w skardze brak jest zarzutu kwestionującego zasadność wytypowania do zmiany konkretnej nazwy ulicy, objętej zarządzeniem zastępczym, a to oznacza, że strona skarżąca nie neguje konieczności zmiany tej konkretnej nazwy ulicy w świetle celu ustaw dekomunizacyjnej, uznania tej nazwy jako niezgodnej z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, a tym samym nie neguje, że ziścił się warunek, którego realizacja stanowiła prawnie zdeterminowany obowiązek samorządu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji dokonał oceny dopuszczalności zaskarżenia zarządzenia zastępczego. Następnie szczegółowo uzasadnił motywy jakimi kierował się przesądzając o braku podstaw do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Odnosząc się do treści art. 6 c ustawy dekomunizacyjnej, Sąd stwierdził, że wykładnia tego przepisu, która miałaby prowadzić do niedopuszczalności zaskarżenia aktu nadzoru nad samorządem, jest wprost sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis w rozpoznawanej sprawie znajduje bezpośrednie zastosowanie. Jednocześnie podkreślił, że nie dokonuje oceny zgodności ustawy dekomunizacyjnej z Konstytucją RP a jedynie dokonuje wykładni poszczególnych przepisów ustawy dekomunizacyjnej stwierdzając, że dokonana przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę literalna wykładnia art. 6c ustawy, wskazująca na niedopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Ponadto Sąd I instancji negatywnie odniósł się do poglądu wyrażonego przez Wojewodę, że wejście w życie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej wobec treści art. 4 ustawy zmieniającej ustawę dekomunizacyjną z dnia 14 grudnia 2017 r. stanowi przeszkodę do wniesienia skargi. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało w dniu 9 listopada 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Z tego więc powodu art. 6c ustawy nie mógł znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Dokonując oceny zgodności zaskarżonego zarządzenia zastępczego z art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, Sąd wskazał, że jego wydanie poprzedzone musi być opinią Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej z jej art. 1. Instytut Pamięci Narodowej jest instytucją powołaną do szerokiej działalności w zakresie obejmującym wiedzę historyczną, dotyczącą okresu od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990 r. Zatem opinia IPN winna mieć charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji i stanowić istotny element materiału dowodowego. Podkreślił, że opinia IPN nie ma charakteru wiążącego dla organu nadzoru wydającego zarządzenie zastępcze w trybie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Wskazał także, że w jego ocenie każda opinia, sporządzana na potrzeby postępowania, prowadzonego w oparciu o przepisy prawa, musi spełniać pewne podstawowe wymogi: zawierać uzasadnienie wskazujące na przesłanki, jakimi kierowała się osoba sporządzającą daną opinię, i które to przesłanki doprowadziły do zawarcia w niej określonych konkluzji, przekonującą argumentację na poparcie zawartego w niej stanowiska. Ponadto powinna być sporządzona poprawnie metodologicznie,

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że to na wojewodzie, jako organie wydającym zarządzenie zastępcze, spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych, w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu prawa materialnego ustawy i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Ponadto podniósł, że zarządzenie zastępcze, podobnie jak rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W ocenie Sądu, Wojewoda powinien był na potrzeby wydania zarządzenia zastępczego poczynić również własne dodatkowe ustalenia, a przede wszystkim przedstawić własną, przekonującą ocenę co do stwierdzenia, czy faktycznie dotychczasowa nazwa danej budowli, obiektu czy urządzenia użyteczności publicznej odpowiada dyspozycji art. 1 ust. 1 lub ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej.

Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane z naruszeniem art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej z uwagi na oparcie zarządzenia zastępczego na piśmie IPN z dnia 9 listopada 2017 r., któremu nie sposób przypisać charakteru opinii. Ponadto, zwrócił uwagę na brak merytorycznego uzasadnienia opinii, w tym historycznej analizy zakwestionowanych patronów ulic, przez pryzmat dokonanej wykładni omawianego aktu prawnego, w szczególności na brak indywidualnego przyporządkowania nazw patronów ulic do jednej z kategorii wskazanych przez ustawodawcę w ustępie 1 i 2 art. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również na wątpliwości jakie rodzi odpowiedź IPN na pismo Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 listopada 2017 r., w którym wskazano, że organ przesyła do zaopiniowania projekty zarządzeń zastępczych. W ocenie Sądu I instancji budzi to wątpliwości, czy stanowisko IPN stwierdza niezgodność nazw ulic z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej czy też odnosi się do treści projektów zarządzeń zastępczych.

W kwestii uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia Sąd podkreślił, że powinno ono zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, którego to wymogu, w jego ocenie nie spełnia. Wojewoda nie dokonał w żaden sposób wykładni aktu prawnego, który zastosował, nie dokonał oceny przytoczonych informacji na temat patrona, nie wyjaśnił, z jakich względów uznał, że nazwa ta spełnia przesłanki z art. 1 ustawy a w konsekwencji, że wymaga zmiany w trybie art. 6 ust. 2 ustawy. Nie wypowiedział się także, czy - a jeśli tak - to z jakich powodów podziela stanowisko IPN w przedmiotowym zakresie. Zdaniem Sądu I instancji Wojewoda nie dokonał zatem jakiejkolwiek oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Podkreślił, że na organie nadzoru spoczywał obowiązek dochowania staranności w zakresie dokonania oceny historycznej tej nazwy i wykazania, że zachodzą przesłanki do jej zmiany w świetle art. 1 ustawy dekomunizacyjnej zwłaszcza w kontekście lakonicznej opinii IPN. Wskazane uchybienie, w ocenie WSA w Warszawie prowadzi do wniosku, że całe zarządzenie zastępcze przestaje być czytelne, jasne i poprzez to nie spełnia jednego z kluczowych celów jaki winien leżeć u podstaw każdego rozstrzygnięcia organów administracji, tj. zasady przekonywania obywateli.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając go całości.

Skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty naruszenia:

a) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tj.:

1. art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej w związku z art. 8 ust. 1 w powiązaniu z art. 1 ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1575) - poprzez uznanie, że:

- opinia IPN - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu jest niewiążąca, a przez to wskazanie, że organ powinien samodzielnie wykazać, że zachodzą przesłanki do zmiany nazwy ulicy, podczas gdy jest to uprawnienie IPN i brak jest podstaw prawnych do przeniesienia tych kompetencji na inny organ;

- obowiązkiem wojewody jest dokonanie oceny historycznej nazwy ulicy w kontekście art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, podczas gdy jedynym obowiązkiem wojewody jest dokonanie zmiany nazwy, którą IPN uznał za niezgodną z art. 1 ust. 1;

2. art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej poprzez uznanie, że:

- opinia IPN jest niewiążąca, podczas gdy jej charakter wskazuje, że opinia ta wiąże tak organ nadzoru jak i sąd administracyjny;

- opinia IPN jest opinią quasi biegłego, i jako taka powinna odpowiadać wymogom dla dokumentu wydawanego przez biegłego, podczas gdy opinia IPN jest opinią innego organu administracji, która wiąże ten organ.

b) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie:

1. art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.) w zw. z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej - poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy po stronie skarżącego, oznaczonej w skardze jako Rada m.st. Warszawy, istniał pierwotny i nieusuwalny brak zdolności sądowej, co powinno skutkować odrzuceniem skargi;

2. art. 49 § 1 p.p.s.a. i art. 37 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie w miejsce art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a,, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 46 § 1 pkt 1 w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a. oraz art. 46 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a. - poprzez wezwanie pełnomocnika strony skarżącej do usunięcia braku formalnego skargi, pomimo że brak taki nie występował, tj. do przedłożenia pełnomocnictwa upoważniającego do działania w imieniu m.st. Warszawy pomimo, że skarga została złożona przez Radę m.st. Warszawy działającą przez pełnomocnika przedkładającego wraz ze skargą pełnomocnictwo do reprezentowania wyłącznie tejże Rady m.st. Warszawy, co doprowadziło do zmiany przez Sąd I instancji strony skarżącej z Rady m.st. Warszawy (organu gminy) na m.st. Warszawę (gminę), pomimo braku tożsamości tych stron - zamiast do odrzucenia skargi z uwagi na brak zdolności sądowej skarżącej Rady m.st. Warszawy, co w konsekwencji naruszyło zasadę skargowości;

3. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej - poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy złożenie (potwierdzenie) skargi przez m.st. Warszawę nastąpiło po upływie terminu przeznaczonego na jej złożenie, co powinno skutkować odrzuceniem skargi m.st. Warszawy;

4. art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w zw. z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. zmieniającą ustawę dekomunizacyjną i art. 2 Konstytucji RP - poprzez zanegowanie przez Sąd I instancji literalnej wykładni art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, pomimo braku przeprowadzenia w to miejsce jakiejkolwiek wykładni wskazanego przepisu, co doprowadziło do niezastosowania przez Sąd I instancji normy wynikającej z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, w tym także z uwagi na wydanie zarządzenia zastępczego, czyli zakończenie sprawy przed Wojewodą Mazowieckim, podczas gdy sprawa nie miała charakteru zakończonego, gdyż zarządzenie zastępcze pozostawało nieprawomocne i nie wywoływało skutku prawnego w postaci włączenia do obrotu prawnego normy określonej treści;

5. art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego poprzez wskazanie, że IPN dokonał zaopiniowania projektów zarządzeń zastępczych, podczas gdy organ ten opiniował nazwy ulic.

Wojewoda Mazowiecki wniósł o:

1. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

2. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, a w konsekwencji zniesienie postępowania przed Sądem I instancji;

3. w przypadku nieuwzględnienia wniosku, o którym mowa w pkt 2, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi;

4. opcjonalnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosków, o których mowa w pkt 2 i 3, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

5. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Mazowiecki szczegółowo odniósł się do poszczególnych zarzutów. Powielił argumentację, zawartą w skardze, dotyczącą braku prawidłowego umocowania pełnomocnika Miasta Stołecznego Warszawy na etapie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazał również na brak ustosunkowania się Sądu I instancji do sformułowanej we wskazanym przepisie pozytywnej przesłanki zaskarżalności zarządzenia zastępczego, czy też co do możliwości ograniczenia prawa do sądu jedynie w sytuacjach innych niż sprecyzowane w art. 6c ustawy dekomunizacyjnej. Następnie nie zgodził się ze zdaniem Sądu I instancji w zakresie niezastosowania art. 4 ustawy zmieniającej z dnia 14 grudnia 2017 r. Organ stanął na stanowisku, że za zakończenie postępowania należy rozumieć rozstrzygnięcie sprawy przez sąd a nie wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę. Ponadto Wojewoda podniósł, że IPN nie dokonywał oceny projektów, a nazwy ulic zawartych w projektach, co wynikało z treści przedłożonych projektów, a także dokonywał weryfikacji prawdy historycznej w odniesieniu do not biograficznych czy opisów zdarzeń i organizacji zawartych w tych projektach.

Wojewoda przytoczył rozległą argumentację uzasadniającą, w jego opinii, stanowisko dotyczące wiążącego charakteru opinii IPN oraz podkreślił, że lakoniczność opinii nie wpływa na skutek jaki wywołuje. Dodatkowo podniósł, że zarówno organ jak i sąd nie mogą dokonywać oceny historycznej osób, organizacji, wydarzeń, dat czy ich symboliki, co przesądza o braku możliwości merytorycznej oceny opinii wydanej przez IPN.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło m.st. Warszawa wnosząc o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz m.st. Warszawy kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną zawarto polemikę z poszczególnymi zarzutami skargi kasacyjnej podzielającą poglądy wyrażone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu.

W piśmie procesowym z 6 grudnia 2018 r. Wojewoda Mazowiecki, powołując się na art. 187 § 1 p.p.s.a., wniósł o przedstawienie powiększonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości o następującej treści: po pierwsze, czy na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 ust. 4 i art. 3 ust. 4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu oraz art. 25 § 1 i art. 50 § 1 p.p.s.a. rada gminy jest uprawniona do zaskarżenia zarządzenia zastępczego wojewody wydanego na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu oraz posiada zdolność sądową do występowania jako strona w postępowaniu wszczętym tą skargą?; po drugie, czy w postępowaniu sądowym wszczętym skargą rady gminy na zarządzenie zastępcze wojewody, potwierdzenie, na wezwanie Sądu, przez gminę czynności złożenia skargi stanowi o "naprawieniu" legitymacji i o uzupełnieniu braku zdolności sądowej tej gminy w rozumieniu art. 58 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym?. W związku z tym wnioskiem wniesiono także o odroczenie rozprawy.

Miasto Stołeczne Warszawy sprzeciwiło się wnioskowi o przedstawienie powiększonemu składowi NSA zagadnienia prawnego i odroczenia w związku z tym rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skoro w niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej uniemożliwia prawną kontrolę wyroku Sądu I instancji w całokształcie, nawet wówczas, gdy dotknięty jest on wadami, których nie dostrzegł i nie wypunktował autor skargi kasacyjnej. Oznacza to, że rolą autora skargi kasacyjnej jest poprawne sformułowanie zarzutów kasacyjnych, wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które naruszył Sąd I instancji, a następnie rzetelne ich uzasadnienie, polegające na wyjaśnieniu na czym - jego zdaniem - polegało w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W związku ze sformułowaniem w niniejszej sprawie zarówno zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego należało w pierwszej kolejności rozpatrzyć zarzuty dotyczące przepisów postępowania, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Trzy pierwsze podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania opierają się na błędnym założeniu, że Rada m.st. Warszawy nie miała zdolności sądowej. Z art. 25 § 1 p.p.s.a. wynika, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym zdolność sądową mają m.in. organy administracji publicznej. Rada m.st. Warszawy jest organem administracji publicznej w związku z czym ma zdolność sądową w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ponadto z ustawy o samorządzie gminnym (art. 98 ust. 3) wynika, że w określonych sytuacjach, na rozstrzygnięcie nadzorcze, a więc także na zarządzenie zastępcze, skargę może wnieść organ gminy, czyli także rada gminy. Skoro zaś rada gminy może wnieść skargę do sądu administracyjnego to musi posiadać zdolność sądową. Już to powoduje, że wskazane podstawy kasacyjne nie są zasadne. Opierają się one bowiem na założeniu, że Rada m.st. Warszawy nie ma zdolności sądowej oraz że braku tego nie można usunąć, co powoduje, w ocenie skarżącego kasacyjnie, że wniesiona skarga powinna być odrzucona, że błędne było wzywanie strony skarżącej do przedłożenia pełnomocnictwa od m.st. Warszawy oraz że "zgłoszenie" się m.st. Warszawy jako strony skarżącej nastąpiło po terminie do wniesienia skargi.

Wywodzenie tezy, że rada gminy nie ma zdolności sądowej z uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, jest niezasadne. Pomijając to, że po podjęciu tej uchwały zmienił się stan prawny w ten sposób, że w art. 25 § 1 p.p.s.a. wyraźnie wskazano, że organ administracji ma zdolność sądową, zauważyć należy, że uchwała ta nie dotyczy zdolności sądowej rady gminy, ale tego, kto ma zdolność procesową w sprawie, w której została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga na uchwałę rady gminy. Ponadto z samej sentencji tej uchwały wynika, że rada gminy może działać w postępowaniu przed sądem administracyjnym samodzielnie, mianowicie gdy w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Nie ulega więc wątpliwości, że podejmując tę uchwałę NSA przyjmował, że rada gminy ma zdolność sądową. Odnosząc się do argumentu przedstawionego w skardze kasacyjnej, że z art. 25 § 1 w zw. z art. 32 p.p.s.a. wynika, iż organ administracji ma zdolność sądową jedynie wtedy, gdy jest legitymowany biernie, czyli wówczas, gdy przedmiotem skargi jest jego działanie lub bezczynność, zauważyć należy, że podmiot legitymowany biernie w pierwszej instancji może być następnie legitymowany czynnie, gdy zachodzi potrzeba wniesienia środka zaskarżenia od niekorzystnego dla tego podmiotu rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Wskazuje to, że koncepcja posiadania przez określoną kategorię podmiotów (tutaj organy administracji) zdolności sądowej jedynie wówczas, gdy są one legitymowanie biernie, nie jest trafna.

Ponadto wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi raczej kontrowersja co do legitymacji czynnej, w szczególności, czy legitymowanym do wniesienia skargi jest m.st. Warszawy, czy Rada m.st. Warszawy. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że legitymowanym do wniesienia skargi jest m.st. Warszawy. Jednocześnie, także trafnie, podjął działania, które zmierzały do usunięcia nieprawidłowo określonej w skardze strony skarżącej. Zdaniem NSA takie działania są zgodne z prawem, w szczególności wobec tego, że sam ustawodawca nie jest konsekwentny w określaniu podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze i tym samym na zarządzenie zastępcze. W art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest uprawniona gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Jednakże już w art. 98 ust. 3a tej ustawy dopuszcza w szczególnej sytuacji związanej z zakończeniem kadencji rady możliwość wniesienia skargi przez radę gminy. Co więcej, w art. 92a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mówi się o złożeniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przez organ gminy, a nie przez gminę. Dodatkowo wskazać należy, że niezależnie od tego, że według art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym uprawnionym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest gmina, to rada gminy bierze udział w tym zaskarżaniu, jeżeli przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego jest jej uchwała lub gdy rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy rady gminy, przy czym udział rady gminy w zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego polega na tym, że podstawą zaskarżenia jest uchwała rady gminy. Dodać należy, że wskazane przepisy, dosłownie odnoszące się do rozstrzygnięć nadzorczych, mają zastosowanie także do zarządzeń zastępczych, co wynika z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli chodzi o zarządzenia zastępcze w ogólności oraz z art. 3 ust. 4 w zw. art. 6 ust. 4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w odniesieniu do szczególnego zarządzenia zastępczego, jakie jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Taki stan prawny powoduje, że w praktyce Naczelnego Sądu Administracyjnego dochodzi nieraz do sprostowania wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, w których w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze lub zarządzenie zastępcze błędnie wskazuje się jako stronę postępowania organ samorządu terytorialnego zamiast jednostkę samorządu terytorialnego (np. wyrok NSA z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 254/18, wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 923/18, wyrok NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 115/18, wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2307/17). Istotnym przy tym argumentem za tym, aby wadliwe oznaczenie skarżącego traktować jako oczywistą omyłkę jest to, że z reguły oba "konkurencyjne" podmioty (rada gminy i gmina) są reprezentowane przez tę samą osobę, mianowicie organ wykonawczy gminy, przy czym w przypadku gminy na podstawie art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, zaś w przypadku rady gminy na podstawie uchwały, stanowiącej w myśl art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym podstawę do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, w której wskazuje się organ wykonawczy gminy jako podmiot uprawniony i zobowiązany do jej wykonania. Taka sytuacja, to znaczy wskazanie Prezydenta m.st. Warszawy jako podmiot zobowiązany do wykonania uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 16 listopada 2017 r., stanowiącej podstawę do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego w sprawie zmiany nazwy ulicy, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, czego konsekwencją było udzielenie przez Prezydenta m.st. Warszawy pełnomocnictwa do wniesienia skargi w imieniu Rady m.st. Warszawy. Nie ma przy tym istotnego znaczenia podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że z uzasadnienia powołanej uchwały Rady m.st. Warszawy dobitnie wynika, że to wolą tejże Rady było wniesienie skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze Wojewody. Jest to zgodne z prawem, gdyż bez takiej woli, wyrażonej w uchwale, stosownie do art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie terytorialnym wniesienie skargi nie byłoby dopuszczalne.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi było m.st. Warszawy oraz że zgodne z prawem było podjęcie przez Sąd pierwszej instancji czynności zmierzających do prawidłowego oznaczenia skarżącego, czyli wskazania jako skarżącego m.st. Warszawy w miejsce pierwotnie wskazanej w skardze Rady m.st. Warszawy. Tym samym trzy pierwsze podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne.

W związku z tym nie był też zasadny wniosek skarżącego kasacyjnie o przedstawienie powiększonemu składowi NSA zagadnienia prawnego i odroczenia z tego powodu rozprawy. W ocenie NSA, w rozpoznawanej sprawie nie występuje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Jak wskazano, w ocenie NSA nie ulega wątpliwości, że rada gminy ma zdolność sądową, że legitymowanym do wniesienia skargi było m.st. Warszawy oraz że było dopuszczalne podjęcie działań zmierzających do właściwego oznaczenia w skardze strony skarżącej.

Odnosząc się do czwartej podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, iż Sąd ten dokonał wykładni art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu w zgodzie z Konstytucją RP (tak zwana prokonstytucyjna wykładnia), dochodząc do wniosku, że nie może on stanowić podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności skargi m.st. Warszawy na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego. W ocenie NSA stanowisko Sądu pierwszej instancji jest trafne. Powołany art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu stanowi, że skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa m.in. w art. 6 ust. 2 tej ustawy, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi jednostek samorządu terytorialnego lub związkowi metropolitarnemu jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Tak sformułowana przesłanka wniesienia skargi do sądu administracyjnego wymagała wykładni w kontekście treści art. 165 ust. 2 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem literalne odczytanie przepisu prowadzi do wniosków, których nie można zaakceptować z uwagi na wartości wynikające z ustawy zasadniczej. Zgodnie z 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Z kolei w myśl art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Z powyższych przepisów wynika, że organy nadzoru mogą ingerować w działalność jednostki samorządu terytorialnego, zaś jednostka samorządu terytorialnego może poszukiwać przed sądem ochrony przed tą ingerencją. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ nadzoru podjął zarządzenie zastępcze, które ingeruje w działalności gminy, w związku z czym gmina poszukuje ochrony przed sądem. Podkreślenia przy tym wymaga to, że działalność jednostki samorządu terytorialnego podlega nadzorowi jedynie z punktu widzenia legalności. Oznacza to, że na gruncie ustawy o zakazie propagowania komunizmu, w przypadku którego dotyczy art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy, konieczne jest rozstrzygnięcie o tym, czy rada gminy miała obowiązek dokonania zmiany nazwy ulicy. Obowiązek taki zaś istnieje jedynie wówczas, gdy nazwa ulicy upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób. Jeżeli bowiem rada gminy miała taki obowiązek i nie wykonała go w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o zakazie propagowania komunizmu, to dopiero wówczas organ nadzoru, czyli wojewoda jest uprawniony do podjęcia aktu nadzoru, jakim jest zarządzenie zastępcze, którym zmienia, zamiast rady gminy, nazwę ulicy. Z powyższego wynika, że istotą ewentualnego sporu pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a organem nadzoru w sprawie na gruncie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu jest po pierwsze to, czy nazwa ulicy upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób, po drugie, w razie pozytywnej odpowiedzi na pierwsze zagadnienie to, czy rada zmieniła nazwę ulicy na taką, która nie upamiętnia osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób, po trzecie, w razie pozytywnej odpowiedzi na drugie zagadnienie, czy zmiana została dokonana w terminie.

W ocenie NSA wykładnia art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie może prowadzić do tego, że chociażby jeden z wymienionych elementów będących składową istoty sporu pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego, a organem nadzoru nie mógł być przez jednostkę samorządu terytorialnego poddany pod osąd sądu. Jak wynika z literalnego odczytania powołanego przepisu jednostka samorządu terytorialnego może wnieść skargę do sądu administracyjnego (skarga jest dopuszczalna) na zarządzenie zastępcze, o którym w art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki. Sformułowanie "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego" nie jest jednoznaczne. Może to być np. przyczyna o charakterze zdarzeń faktycznych, za którą jednostka samorządu terytorialnego nie ponosi odpowiedzialności. Jednakże gdyby tylko tak rozumieć wskazany zwrot, to wówczas skarga jednostki samorządu terytorialnego, która jest przekonana, że nie ma prawnego obowiązku zmiany nazwy ulicy, byłaby niedopuszczalna. Taki wynik wykładni jest zaś sprzeczny z Konstytucją RP, gdyż pozbawia jednostkę samorządu terytorialnego możliwości ochrony sądowej w odniesieniu do istoty sporu pomiędzy tą jednostką a organem nadzoru. W związku z tym sformułowanie "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego" musi być wykładane w ten sposób, że chodzi także o subiektywne przekonanie jednostki samorządu terytorialnego, ściślej jej organów, gdyż jak wynika z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, że nazwa ulicy nie upamiętnia osób, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób. Jedynie taka wykładnia zapewnia konstytucyjnie zagwarantowaną (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) sądową ochronę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego.

Istotnym w kontekście niniejszej sprawy jest również moment wprowadzenia zmian w ustawie dekomunizacyjnej. Ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2495) wprowadzony został na podstawie art. 1 pkt 3 w zw. z art. 4, art. 6c ustawy dekomunizacyjnej. Ustawa to została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 30 grudnia 2017 r., a weszła w życie w dniu 7 stycznia 2018 r. Natomiast skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została przez m.st. Warszawa wniesiona w dniu 8 grudnia 2017 r. W powyższych okolicznościach za błędne należy uznać stanowisko Wojewody, że art 6c ustawy będzie miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, bowiem postępowanie administracyjne zostało zakończone przed wejściem w życie wskazanej wyżej zmiany.

Stanowisko organu wskazujące, że za moment zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie uznać należy dzień zakończenia postępowania sądowego (dzień uprawomocnienia się zarządzenia zastępczego) jest błędne. Zauważyć należy, że postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania nadzorczego. Nie można zatem wywodzić, że dopiero prawomocności zarządzenia zastępczego świadczy o zakończeniu postępowania nadzorczego przed organem. Bezspornym jest, że postępowanie to kończy się z chwilą wprowadzenia zarządzenia zastępczego do obrotu prawnego, a zatem z chwilą doręczenia organowi samorządu terytorialnego, co w niniejszej sprawie miało miejsce 10 listopada 2017 r. Uznać zatem należy, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne przed Wojewodą zostało zakończone z dniem 10 listopada 2017 r., a skoro tak to art. 6c wprowadzony ustawą zmieniającą nie mógł mieć zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy.

Zważyć także należy na zawartą w art. 2 Konstytucji RP zasadę lex retro non agit, w myśl której niedopuszczalne jest stosowanie ustawy nowej do zdarzeń zaistniałych "w całości" przed jej wejściem w życie. Podnieść należy, że Ustawa dekomunizacyjna z 1 kwietnia 2016 r. opublikowana została w Dzienniku Ustaw z 1 czerwca 2016 r. i weszła w życie w dniu 2 września 2016 r. W myśl art. 6 ust. 1 ww. ustawy jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane był do zmiany w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób. Zatem termin do dokonania wskazanych w ustawie zmian upłynął z dniem 2 września 2017 r. Zgodnie natomiast z ust. 2 art. 6 ustawy dekomunizacyjnej w przypadku niewykonania tego obowiązku wojewoda w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 winien wydać zarządzenie zastępcze, w którym nada nazwę zgodną z art. 1 tej ustawy. W związku z powyższym Wojewoda z dniem 2 września 2017 r. nabył prawo do wydania zarządzenia zastępczego w terminie 3 miesięcy.

Bezspornym jest zatem, że termin wyznaczony w art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej upłynął jeszcze przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 14 grudnia 2017 r. Wprowadzenie nowych, dodatkowych wymogów, które gmina zobowiązana będzie spełnić przed wydaniem zarządzenia zastępczego niewątpliwie byłoby naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz. Racją wprowadzania wszelkich norm prawnych jest bowiem skłonienie ich adresatów do odpowiedniego, zgodnego z oczekiwaniami normodawcy zachowania (dotyczy to również zaniechania), co oznacza, że sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego jest wprowadzanie wymogów w całości odnoszących się do zdarzeń z przeszłości, których adresat normy nie mógł spełnić, albowiem, w czasie gdy potencjalnie możliwe było ich spełnienie, wymogi te jeszcze nie istniały.

Zważywszy na dopuszczalność wniesienia skargi, w momencie otworzenia się terminu do jej złożenia, bez spełniania dodatkowych wymogów to późniejsze ich wprowadzenie w odniesieniu do okresu, kiedy gmina powinna samodzielnie dokonać zmiany, stanowiłoby niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym i pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia aksjologicznego działanie prawa wstecz.

Mając na uwadze przytoczoną argumentację uznać należało, że wprowadzenie art. 6c do ustawy dekomunizacyjnej nie mogło stanowić podstawy umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Nie oznacza to przy tym – jak podnosi się to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – całkowitego wyeliminowania stosowania art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Zauważyć bowiem należy, iż przepis ten odnosi się formalnie do obu rodzajów zarządzeń zastępczych przewidzianych w tej ustawie, przy czym niedopuszczalność stosowania go do skarg na zarządzenia zastępcze wydane na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu wniesionych przed jego wejściem w życie nie oznacza niedopuszczalności jego stosowania w stosunku do zarządzeń zastępczych o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu dotyczących nadawania w drodze zarządzenia zastępczego nazw jednostkom organizacyjnym, jednostkom pomocniczym gminy, budowlom, obiektom i urządzeniom użyteczności publicznej odnośnie do których wojewoda uprzednio stwierdził nieważność uchwały jednostki samorządu terytorialnego nadającej nazwę, a który to przepis niewątpliwie reguluje sytuacje wyłącznie "na przyszłość".

Za chybioną należało również uznać ostatnią podstawę kasacyjną dotyczącą naruszenia przepisów postępowania. Wskazać należy, że z uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wynika aby przyjął on, że IPN zaopiniował zarządzenia zastępcze a nie nazwy wymienionych ulic. Sąd wskazuje na lakoniczność uzasadnienia opinii oraz wątpliwości jakie może budzić sformułowanie zawarte w piśmie Wojewody, w którym zwrócono się o zaopiniowanie projektów zarządzeń zgodnie z załącznikiem nie zaś zaopiniowanie projektów zmian nazw ulic. Niezależnie od tego, nie miałoby istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, że Sąd pierwszej instancji przyjąłby, iż IPN opiniował projekt zarządzenia zastępczego, a nie nazwę ulicy.

W zakresie podstaw kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego, zwrócić należy uwagę, że w istocie dotyczą one charakteru opinii IPN i w konsekwencji zakresu rozpoznania sprawy przez organ nadzoru.

Odnosząc się do podstawowej kwestii, mianowicie czy opinia IPN jest wiążąca dla organu nadzoru, NSA podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego opinia IPN nie jest wiążąca. Dokonując wykładni przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu w tym zakresie ponownie należy odwołać się do Konstytucji RP, w której w art. 171 stanowi się, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności oraz że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Przyjęcie w drodze wykładni, że opinia IPN jest wiążąca dla wojewody prowadziłoby do tego, że to IPN byłby w istocie organem nadzoru nad działalnością samorządu, gdyż wojewoda, związany opinią tego podmiotu, nie posiadał by żadnych istotnych kompetencji w zakresie nadzoru. Taka ocena charakteru opinii IPN została już wyrażona w orzecznictwie NSA, przede wszystkim w wyroku z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18.

Wskazać też należy, że w systemie prawa administracyjnego, w przypadku współdziałania organów administracji, opinia jest uważana za współdziałanie o najsłabszym stopniu związania. Sąd Najwyższy w uchwale z 6 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 26/95, rozważając współdziałanie organów administracji na podstawie art. 106 k.p.a. stwierdził, że "najluźniejszą formą współdziałania podmiotów administracji państwowej jest współdziałanie polegające na konsultacjach zainteresowanych podmiotów, zasięganiu opinii, rad itp." oraz że "należy uznać, że podmiotyczynie są prawnie związane stanowiskiem podmiotów współdziałających". Zdaniem SN "celem tych form współdziałania jest poszerzenie wiedzy danego podmiotu o problemie, wzbogacenie obrazu sprawy dzięki innemu spojrzeniu podmiotu opiniującego, konsultującego czy doradczego" oraz że "można co najwyżej wymagać, aby podmiot właściwy do załatwienia sprawy uzasadnił swoje stanowisko odbiegające od opinii". W ocenie SN "ściślejszą znacznie formą współdziałania podmiotów administracji państwowej jest działanie jednego podmiotu,,,z innym podmiotem". Oczywiście wskazana uchwała nie ma bezpośredniego zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż wydanie zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru nad działalnością gminną nie jest sprawą administracyjną, do której stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 k.p.a.). Niemniej świadczy ona o tym, jak w języku prawniczym rozumie się słowo "opinia" w kontekście współdziałania różnych podmiotów. Ten sposób rozumienia terminu "opinia" musiał być uwzględniony przez ustawodawcę, co oznacza, że stanowiąc w art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, że wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN, a nie, że np. wydanie takiego zarządzenia wymaga uzgodnienia z IPN, ustawodawca dał wyraz temu, iż stanowisko IPN co do tego, że nazwa nie jest zgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie jest dla organu nadzoru wiążące. Zauważyć też należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznaje się, że art. 6 ustawy o zakazie propagowania komunizmu "nie nadaje opiniom IPN mocy wiążącej wprost". Wiążący charakter tej opinii wywodzi się natomiast z okoliczności, które nie zostały przekonująco przedstawione.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego opinia IPN nie jest wiążąca dla organu nadzoru, jest trafne, zaś podstawa kasacyjna zawierająca odmienne twierdzenia jest niezasadna.

Konsekwencją stwierdzenia, że opinia IPN nie jest wiążąca dla organu nadzoru jest to, że to organ nadzoru jest zobowiązany rozstrzygnąć sprawę. Oczywiście wówczas też powstaje pytanie o rolę opinii IPN w tym rozstrzygnięciu. Odpowiadając na to pytanie należy uwzględnić, że ustawodawca w art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu stanowi, że wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z jej art. 1. Z kolei ten przepis stanowi, że nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować (art. 1 ust. 1) oraz że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2; art. 1 ust. 3 nie ma w rozpoznawanej sprawie istotnego znaczenia). Natomiast podstawą wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego jest, jak wynika z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, stwierdzenie, że organ jednostki samorządu terytorialnego albo organ związku jednostek samorządu terytorialnego lub związku metropolitalnego nie wykonał w ustawowym terminie obowiązku polegającego na zmianie obowiązującej w dniu wejścia w życie tej ustawy nazwy budowli, obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej upamiętniającej osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagującą taki ustrój w inny sposób. Z powyższego wynika, że IPN w swojej opinii powinien zająć stanowisko co do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego, a więc tego, czy nazwa jednostki organizacyjnej, jednostki pomocniczej gminy, budowli, obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny albo propaguje komunizm przez to, że odwołuje się do osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Z faktu, że ustawodawca powierzył wydanie opinii podmiotowi wyspecjalizowanemu m.in. w zakresie prowadzenia badań naukowych nad porozbiorową i najnowszą historią Polski (art. 53 pkt 2 ustawy o IPN) wynika, że pełni ona nie tyle funkcję dowodu z opinii biegłego, co stanowiska wyspecjalizowanego podmiotu w przedmiocie rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru. Przy czym, w związku z tym, że nie wiąże ona organu nadzoru co do rozstrzygnięcia, organ nadzoru jest zobowiązany przy podejmowaniu rozstrzygnięcia odnieść się do tej opinii poprzez wyjaśnienie czy podziela jej wnioski. Inaczej mówiąc organ nadzoru jest zobowiązany opinię IPN ocenić pod kątem tego, czy przekonująco wykazano w niej, że poddawana analizie nazwa jest zgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W związku z tym opinia musi być uzasadniona. Brak uzasadnienia wykluczałby lub co najmniej istotnie utrudniałby odniesienie się do wniosków opinii.

Szerzej uzasadniając tezę o konieczności uzasadnienia opinii IPN można wskazać, że to uzasadnienie jest konieczne z tego powodu, że IPN ma potwierdzić, czy obowiązująca nazwa jest niezgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowaniu komunizmu. Z kolei w powołanym przepisie stanowi się, po pierwsze, że nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować; po drugie, że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. W przepisie tym dwukrotnie używa się nieostrego określenia "symbolizuje". Pierwszy raz w odniesieniu do nazw upamiętniających osoby organizacje, wydarzenia i daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny. Drugi raz w odniesieniu do nazw odwołujących się do osób, organizacji, wydarzeń i dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Użycie przez ustawodawcę nieostrego określenia "symbolizuje" wymaga wyjaśnienia w uzasadnieniu opinii dlaczego zdaniem wydającego opinię określona nazwa symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny albo dlaczego określona osoba, organizacja, wydarzenie lub data symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie na pewne fakty historyczne, jak np. przynależność do określonych organizacji. Gdyby bowiem ustawodawca chciał zrównać symbolizowanie komunizmu oraz wspomnianego systemu władzy z pewnymi obiektywnymi faktami historycznymi, np. przynależnością do określonych organizacji, takich jak KPP lub PZPR, to stwierdził by to w przepisie wprost, stanowiąc np. że członkowie tych organizacji nie mogą być patronami ulic. Jednakże zamiast takich jednoznacznych kryteriów ustawodawca użył nieostrego określenia "symbolizuje". Mając na uwadze funkcję zwrotów i pojęć niedookreślonych, którą jest przede wszystkim bardziej elastyczna regulacja pozbawiona kazuistycznych przepisów, należy przyjąć, że użycie w art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nieostrego określenia "symbolizuje", zamiast kazuistycznego odwołania się do obiektywnych faktów historycznych, jest celowym zabiegiem, służącym pozostawieniu podmiotom podejmującym rozstrzygnięcia i wydającym opinie na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu większego marginesu uznania, co jednakże powoduje, że podejmowane rozstrzygnięcia i opinie muszą być uzasadnione, w szczególności w zakresie wykazania, że w określonym przypadku zachodzi sytuacja podpadająca pod art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

W ocenie NSA, analiza przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu wskazuje, że ustawodawca uwzględnił, iż ocena przeprowadzana na podstawie tej ustawy może dotyczyć spraw zarówno prostych, jak i skomplikowanych. W art. 2 ust. 3 powołanej ustawy, który ma zastosowanie także do zarządzeń zastępczych (art. 6 ust. 3 zdanie ostatnie ustawy o zakazie propagowania komunizmu), przewidziano bowiem, że opinia IPN co do zasady powinna być przedstawiona w terminie jednego miesiąca, zaś w sprawach szczególnie skomplikowanych nie później niż w terminie 2 miesięcy. Potwierdza to tezę o tym, że opinia IPN powinna być uzasadniona, przy czym w sprawach skomplikowanych uzasadnienie powinno być odpowiednio pogłębione, zaś w sprawach prostych czy wręcz oczywistych może się ono ograniczać do stwierdzenia, że z obiektywnych faktów historycznych, niekiedy będących faktami notoryjnymi, wynika w sposób oczywisty, że określona nazwa podpada pod art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, gdyż upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny (art. 1 ust. 1) albo odwołuje się do osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2).

Reasumując przyjąć należy, że opinia IPN wydawana na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowaniu komunizmu powinna być uzasadniona, przy czym uzasadnienie powinno składać się co najmniej z przedstawienia faktów historycznych dotyczących osoby, organizacji, wydarzenia lub daty upamiętnianej nazwą jednostki organizacyjnej, jednostki pomocniczej gminy, budowli, obiektu lub urządzenia użyteczności publiczne oraz wyjaśnienia dlaczego symbolizuje ona komunizm lub represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Odnosząc przedstawioną ocenę do opinii wydanej przez IPN w rozpoznawanej sprawie zauważyć należy, że jej uzasadnienie sprowadza się do pięciu zdań, z których dwa pierwsze mają charakter sprawozdawczy, trzecie zawiera sedno uzasadnienia, które sprowadza się do powtórzenia przepisu prawa (art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu), a dwa pozostałe nieistotne zwroty i stwierdzenia. Sama opinia odnosi się nie do konkretnej nazwy ulicy, lecz do zbiorczego zestawienia 47 nazw ulic m.st. Warszawy, zawierającego nazwy dotychczasowe oraz proponowane. Opinia ta nie zawiera żadnych informacji faktograficznych, ani też, co ważniejsze, żadnej oceny tych faktów w kontekście spełnienia ustawowej przesłanki symbolizowania komunizmu albo represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989. Ocena ta zaś była konieczna. Wystarczy wskazać jedynie tytułem przykładu, że już na pierwszy rzut oka wyjaśnienia wymagałoby np. to dlaczego nazwa jednostki wojskowej symbolizuje komunizm, zaś nazwa tej samej jednostki wojskowej z poprzedzeniem jej słowem "żołnierzy" już nie. W tym kontekście, czyli wobec uznania zasług żołnierzy walczących z okupantem niezależnie od przynależności do konkretnej jednostki wojskowej, wyjaśnienia wymagałoby to, czy podobnie nie można było ocenić osób, które zginęły z rąk okupanta. Są to jedynie przykłady nasuwających się wątpliwości, których z uwagi na zbiorczy charakter opinii nie sposób jednoznacznie rozwiać; przykłady, które pokazują, że sposób sporządzenia opinii IPN w rozpoznawanej sprawie nie odpowiadał wymogom tej opinii stawianym przez ustawodawcę, wymogom, które nie wynikają wprost z przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu, ale które wynikają z wykładni jej przepisów, uwzględniających funkcję tej opinii.

Jak to zostało już wskazane, podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego dotyczą w istocie charakteru opinii IPN, w szczególności tego czy wiąże ona organ nadzoru oraz w związku z tym także zakresu rozpoznania sprawy przez organ nadzoru. Odnosząc się do tego drugiego elementu analizowanych podstaw kasacyjnych stwierdzić należy, że przyjęcie wykładni, według której opinia IPN nie jest wiążąca dla organu nadzoru powoduje, iż nie jest zasadny przyjęty w skardze kasacyjnej sposób rozumienia przepisów ustawy o zakazie propagowaniu komunizmu, jeżeli chodzi o zakres rozpoznania sprawy przez organ nadzoru. Skoro opinia IPN nie wiąże organu nadzoru, to nie można podzielić podglądu skarżącego kasacyjnie, według którego "działania tak organu nadzoru, jak i sądu administracyjnego sprowadzają się jedynie do ustalenia, czy opinia została wydana, kiedy doszło do wydania opinii oraz jaka jest treść opinii w kontekście niezgodności nazwy ulicy z art. 1 ustawy" o zakazie propagowania komunizmu oraz tezy, że "nałożenie na organ nadzoru jakichkolwiek innych obowiązków, w tym dokonywanie interpretacji art. 1 ust. 1 ustawy (o zakazie propagowania komunizmu) poprzez ocenę faktów historycznych wykracza poza zakres obowiązków wojewody". W ocenie NSA organ nadzoru powinien, uwzględniając opinię IPN zawierającą przedstawienie faktów historycznych dotyczących opiniowanej nazwy i wyjaśnienie dlaczego nazwa ta symbolizuje komunizm lub wspomniany w ustawie o zakazie propagowania komunizmu system władzy, samodzielnie ocenić, czy nazwa ta jest niezgodna z art. 1 powołanej ustawy.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że obie podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie są zasadne. Podkreślić należy, że analizowane podstawy kasacyjne ograniczają się do tezy, że opinia IPN jest wiążąca, w związku z czym nie musi spełniać szczególnych wymogów, w tym odnośnie uzasadnienia, co w konsekwencji powoduje ograniczenie zakresu rozpoznania sprawy przez organ nadzoru. W skardze kasacyjnej nie zarzucono zatem naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, który stanowi materialnoprawną podstawę obowiązku gminy, którego niezrealizowanie w ustawowym terminie uruchamia uprawnienie wojewody do podjęcia zarządzenia zastępczego. Uniemożliwiło to Sądowi drugiej instancji, który - jak to zostało już zaznaczone - jest związany granicami skargi kasacyjnej, ocenę, czy w konkretnym przypadku można było uznać, że mimo braku rzeczywistego uzasadnienia opinia IPN była wystarczają podstawą do oceny dla Wojewody, że nazwa ulicy jest niezgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Zauważyć wszak należy, że niekiedy nazwy ulic, placów i innych obiektów znajdujących się w przestrzeni publicznej, w sposób jednoznaczny i oczywisty mogą wypełniać dyspozycję art. 6 ust 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Z tych wszystkich względów NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 207 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, odstępując od zasądzenia zwrotu całości tych kosztów z uwagi na to, że rozpoznawana sprawa jest jedną z wielu, w których występują te same zagadnienia prawne, co ma wpływ na zmniejszenie nakładu pracy pełnomocnika skarżącego.