Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 127/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA E. Markiewicz, Sędziowie : Sędzia NSA G. Szkudlarek, Sędzia NSA T. Zbrojewski (spr.), Protokolant asystent sędziego K. Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Zarządu Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowe- go Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]., Nr[...], 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] ( Nr [...]) po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości stanowiącej własność J. i W. małżonków K., położonej w S. przy ul. A , oznaczonej nr ewid. [...], wraz z wydzieleniem działek pod drogi- na podstawie art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa , odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w S. przy ul. A, oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], stanowiącej własność J. i W. małżonków K., na działki [...] , [...], [...] , [...] i [...]. Działka nr [...] przeznaczona została na poszerzenie ul. A i w uzasadnieniu stwierdzono, iż przeszła ona na własność Starostwa Powiatowego w S. z mocy prawa. Działka [...] została przeznaczona pod obsługę komunikacyjną ulicy Ludowej i stała się własnością miasta S.. Decyzja ta została doręczona Starostwu w dniu [...]. Wcześniej Starostwo Powiatowe w S. zostało powiadomione o wszczęciu postępowania podziałowego i doręczono mu postanowienie opiniujące wstępny podział projektowanej nieruchomości.

Starostwo Powiatowe nie odwołało się od decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości a wcześniej nie wniosło zażalenia na postanowienie opiniujące wstępny podział przedmiotowej nieruchomości.

W dniu [...] Zarząd Powiatu S. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez powiat działki nr [...] na poszerzenie ul. A - zarzucając naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] ([...]) umorzyło postępowanie w sprawie z uwagi na nieistnienie w decyzji rozstrzygnięcia , co do którego wnoszono o stwierdzenie nieważności.

Zarząd Powiatu w dniu [...] wniósł ponownie, ale tym razem o stwierdzenie nieważności całej decyzji z dnia [...] Prezydenta Miasta S. lub o uznanie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, podnosząc dodatkowo, że naruszono przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ wydzielenie gruntu przy podziale nieruchomości może nastąpić pod budowę nowej drogi, a nie na przebudowę istniejącej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] ([...]) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S., ponieważ decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że nie występuje przyczyna nieważności decyzji, wobec czego orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzuty jej wydania z naruszeniem prawa mogły być podnoszone w postępowaniu odwoławczym, którego nie uruchomiono. Obecne stwierdzenie nieważności decyzji spowoduje konieczność nowych pomiarów, sporządzania map i zwiększenia kosztów ponoszonych przez wnoszącego o podział. Może spowodować także komplikacje w obrocie prawnym, bo podzielone działki mogły być przedmiotem obrotu, co jest trudne do ustalenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podniosło także, że żądanie ponownego stwierdzenia nieważności całej decyzji należy traktować jako niezależne od poprzedniego zarzucającego nieważność części decyzji. Ponadto we wniosku nie było odniesienia do rozstrzygnięć i ustaleń zawartych w decyzji z dnia [...] a zatem należało uznać, że nowe żądanie nie jest odwołaniem od tej decyzji ale nowym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].

Zarząd Powiatu S., któremu doręczono tę decyzję w dniu [...] , wniósł w dniu [...] o ponowne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] Prezydenta Miasta S. lub o uznanie , że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, podnosząc argumenty tożsame z zawartymi we wcześniejszym odwołaniu. Ponadto Zarząd Powiatu S. podniósł, że decyzja Prezydenta miasta S. narusza art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że zgodność podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotyczy nie tylko samego przeznaczenia terenu, ale także możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Prezydent Miasta S. przed podjęciem zaskarżonej decyzji nie podejmował z Zarządem Powiatu S. żadnych ustaleń w tym przedmiocie, tymczasem Zarząd Powiatu S. nie ma żadnych możliwości zagospodarowania działki powstałej w wyniku podziału.

Odnosząc się w dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji do tego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, iż żądanie przez Zarząd Powiatu w S. stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, bądź też stwierdzenie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa , zostało oparte na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wprawdzie Zarząd Powiatu w S. nie powołał się na tę podstawę wprost, tak jak to uczynił w poprzednim wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jednak z treści przedmiotowego wniosku można wywieść, iż zarzuca decyzji Prezydenta Miasta S. rażące naruszenie, tak jak poprzednio art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a dodatkowo naruszenie art. 93 ust. 2 tej ustawy.

Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, w związku z art. 156 § 2 kpa i art. 158 § 2 kpa stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie , że została ona wydana z naruszeniem prawa następuje wówczas gdy to naruszenie prawa jest rażące, czyli ma postać kwalifikowaną. W trybie tym nie można wzruszyć decyzji, co prawda wadliwych, ale w sposób kwalifikowany nie naruszających porządku prawnego. Zwłaszcza nie można wzruszać decyzji wydanych w sytuacji, gdy przepisy prawa na podstawie, których rozstrzygnięto sprawę zawierają wątpliwości, które nie zostały w orzecznictwie dostatecznie wyjaśnione.

Podnoszony przez Zarząd Powiatu S. zarzut naruszenia prawa dotyczy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co do pierwszego ze wskazanych przepisów, występują wątpliwości co do jego zastosowania. Zgodnie bowiem z wykładnią Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1992 roku wydaną na kanwie przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem następuje pod budowę nowych ulic a nie przebudowę już istniejących. Przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zawierał sformułowanie, że grunty wydzielone ,, pod budowę ulic" przechodzą na własność gminy lub skarbu Państwa. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że ,,grunty wydzielone pod drogi publiczne" przechodzą na własność jednostek samorządu terytorialnego lub skarbu Państwa.

Obecne pojęcie,, grunty wydzielone pod drogi publiczne" wydaje się szersze w od poprzedniego i może odnosić się także do działek wydzielonych pod przebudowę drogi już istniejącej. Jest zatem sprawa wątpliwą, czy wykładnia zawarta w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1992 r. zachowała swoją aktualność na tle nowego uregulowania zawartego w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro komentatorzy ustawy o gospodarce nieruchomościami przydają użytemu w art. 98 ust. 1 pojęciu ,, grunty pod drogi publiczne" szersze znaczenie.

W przedmiocie wykładni art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami istnieje zatem rozbieżność, wobec tego nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa poprzez zastosowanie wyżej wymienionego przepisu w zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się także rażącego naruszenia art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodność podziału przedmiotowej nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i możliwościami zagospodarowania wydzielonych działek była przedmiotem opinii Prezydenta Miasta S. wyrażonej w formie postanowienia z dnia [...] ([...]) doręczonego Starostwu Powiatowemu w S. w dniu [...]. Postanowienie to zawierało pouczenie o przysługujących stronom środkach zaskarżenia. Zarząd Powiatu S. nie odwołał się od tego postanowienia.

Postanowienie w przedmiocie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało wydane zgodnie z art. 93 ust. 2,4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy, w myśl art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami , zarówno przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek.

Za nietrafny uznano także zarzut zawarty we wniosku Zarządu Powiatu S. o stwierdzenie nieważności z tego powodu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...], znak [...] nie odniosło się w sentencji do wniosku o stwierdzenie , że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W myśl art. 158 kpa mogą zapaść trzy rozstrzygnięcia:

a) stwierdzające nieważność decyzji administracyjnej ( § 1),

b) odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji( § 1) ,

c) stwierdzające wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji jest wydawana po ustaleniu jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że nie występuje żadna z przesłanek nieważności decyzji, wymieniona w art. 156 § 1 kpa. Decyzja stwierdzająca wydanie innej decyzji z naruszeniem prawa stanowi autorytatywne potwierdzenie istnienia w decyzji wady nieważności oraz wskazuje na przesłankę negatywną stwierdzenia nieważności tj. jedną z wymienionych w art. 156 § 2 kpa, wymieniając ją konkretnie tj. np. że od doręczenia decyzji minęło tyle lat a tyle lub decyzja spowodowała taki to a taki skutek prawny, który w świetle przepisów prawa jest nieodwracalny.

W sytuacji zatem, gdy ustalono, że nie występuje przyczyna nieważności decyzji należało orzec o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższą decyzję zaskarżył do Sądu Zarząd Powiatu S. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił organowi wydającemu decyzję błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa , a także art. 93 ust. 2 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty tożsame z zawartymi w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z przyczyn innych niż zostały w niej wskazane. W myśl art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto zgodnie z art.135tej ustawy, sąd stosuje przewidziane nią środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzających jest stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] zatwierdzającej podział, opisanej wyżej nieruchomości, położonej w S. przy ulicy A. Jest niesporne w sprawie, że Zarząd Powiatu S. nie wniósł odwołania od tej decyzji ani zażalenia na poprzedzające ją postanowienie pozytywnie opiniujące proponowany podział nieruchomości stanowiącej własność małżonków K.. Pismo skarżącego Zarządu z dnia [...] było wnioskiem o stwierdzenie na podstawie art.156 § 1 p.2 k.p.a. nieważności m.in. decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Powiat [...] z mocy prawa działek przeznaczonych na poszerzenie ulic będących drogami powiatowymi. We wniosku powołano się na sprzeczność decyzji z dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 29 marca 1993 r. wykładnią art.10 ust.5 uchylonej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – dopuszczającą wydzielenie z nieruchomości objętych podziałem jedynie działek pod budowę nowych ulic a nie działek na poszerzenie ulic już istniejących, zdaniem strony skarżącej, nadal obowiązującą. Tym samym doszło do naruszenia powołanego w podstawie prawnej decyzji m.in. art.98 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( w dacie wydawania decyzji Dz.U.Nr 115,poz.741 ze zm.).

W wyniku rozpoznania tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z dnia [...] na podstawie art.157 § 1 i § 2, art.158 § 1 w związku z art.105 § 1 k.p.a. o umorzeniu postępowania w sprawie. Jako przyczynę uznania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności za bezprzedmiotowe przyjęto okoliczność , że w osnowie decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nie ma rozstrzygnięcia orzekającego o przejściu z mocy prawa działki przeznaczonej na poszerzenie drogi powiatowej na własność Powiatu S. a tylko informacyjnie w uzasadnieniu wskazano ,że wydzielona działka przechodzi na własność Powiatu( w decyzji z 3 października 2000 r. błędnie wskazano Starostwo Powiatowe jako podmiot na którego rzecz przechodzi z mocy prawa własność działki). Istotnie, strona jest związana treścią rozstrzygnięcia a nie jego uzasadnieniem. W sytuacji jednak, gdy przedmiotem wniosku była w istocie kwestia faktycznie rozstrzygnięta w osnowie decyzji – wydzielenie działki [...]( przeznaczonej na poszerzenie, zgodnie z zaleceniem zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, drogi powiatowej ) – postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] z uwagi na zarzut naruszenia prawa materialnego nie było bezprzedmiotowe . Kwestię istoty i zakresu wniosku strony skarżącej należało wyjaśnić w toku uruchomionego wnioskiem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Decyzja umarzająca to postępowanie, naruszała zatem przepis art.105 k.p.a. i art.158 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Po wydaniu tej decyzji Zarząd Powiatu S. wystąpił z kolejnym wnioskiem z dnia [...] o ponowne stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Prezydenta S. z dnia [...] bo w jej wyniku została wydzielona, przechodząca na własność Powiatu, działka przeznaczona na poszerzenie ulicy powiatowej a Zarząd Powiatu nie zamierza obecnie dokonywać poszerzenia dróg. We wniosku ponowiono ten sam zarzut naruszenia art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na nieuwzględnienie wcześniejszej wykładni Trybunału Konstytucyjnego.

W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Decyzję taką podjęto mimo wcześniejszego umorzenia postępowania uruchomionego wnioskiem o stwierdzenie nieważności części tej decyzji. Nie można podzielić poglądu, iż to ponowne żądanie stwierdzenia nieważności całej decyzji należy traktować jako niezależne od poprzedniego wniosku, którego istoty nie wyjaśniono przy wskazanych takich samych argumentach prawnych. Argument o braku odniesienia w ponownym wniosku do argumentów wskazanych w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji – skoro nie dotyczyły one merytorycznych zarzutów wskazanych w tym wniosku nie może być uznany za zasadny. Nierozważenie istoty wcześniejszego wniosku przy takich samych argumentach prowadziło w konsekwencji do res iudicata – do rozstrzygnięcia odnoszącego się do sprawy już poprzednio (choć wadliwie) rozstrzygniętej – poprzez umorzenie postępowania. Tym samym decyzja ta zawiera wadę określoną w przepisie art.156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Decyzja z dnia [...] zawierała pouczenie o możliwości wystąpienia w terminie 14 dni z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja została doręczona Zarządowi w dniu [...], a Zarząd Powiatu S. już w dniu [...] (data wpływu do organu odwoławczego) wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], dodając argument naruszenia art.93 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uznając za wadliwe zawarte w uzasadnieniu stwierdzenia dotyczące skutków, jakie wynikłyby ze stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzając, że dla Zarządu skutki decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości są poważniejsze .

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art.157 § 1 i § 2 i art.158 § 1 w związku z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu organ ten stwierdził, że nie występuje przyczyna nieważności decyzji wobec czego orzekł o odmowie stwierdzenia jej nieważności. Kolegium ponownie merytorycznie rozpatrzyło wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, pomijając fakt, że był to wniosek ponowny w tej samej sprawie i to wniosek złożony w terminie przewidzianym na wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy już zakończonej decyzją tegoż Kolegium. Rozpatrzenie takiego wniosku, następuje w myśl art.127 § 3 k.p.a. przy zastosowaniu przepisów dotyczących odwołań od decyzji. W tej sytuacji rozpatrując wniosek Kolegium mogło korzystać z kompetencji organu odwoławczego określonych w art.138 k.p.a. (czyli m.in. utrzymać w mocy wcześniejszą decyzję) nie mogło natomiast rozpatrywać sprawy kolejny raz. Zaskarżona decyzja narusza zatem przepisy wskazane w jej podstawie prawnej i przepisy art.127 § 3 oraz art.138 k.p.a. a te naruszenia miały charakter rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art.156 § pkt 2 k.p.a.

Zważywszy na powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 2 i pkt 1 c oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270) w związku z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz.1271 ze zm.) – orzeczono jak w sentencji.

Jednocześnie z uwagi na przedmiot sprawy Sąd uznał, iż brak było przesłanek do zastosowania przepisu ar.152 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.