Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2998/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust 2 pkt. 2, art. 75 ust 1 pkt. 4, art. 82, art. 85
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Gminy K., E. P., M. M., G. Z. i B. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1164/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Gminy [...], E. P., M. M., G. Z. i B. R. (określanych dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2016 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] ustalił w [...] środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie Obwodnicy [...] o parametrach drogi ekspresowej wraz z przebudową linii wysokiego napięcia w przebiegu wyznaczonym korytarzem wariantu [...] (Obwodnicy [...]) + [...] (Obwodnica [...]). Z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpił Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Jako podstawę decyzję organ I instancji wskazał art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 i art. 85 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 353, ze zm. – określanej dalej jako "ustawa środowiskowa").

Następnie, po rozpoznaniu odwołań od tej decyzji, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1164/16 uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2016 r.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji stwierdził przede wszystkim naruszenie przez organ art. 15 K.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego). Sąd I instancji podkreślił, że poszanowanie tej zasady ma szczególne znaczenie w przypadku sytuacji konfliktowych, w których organ powinien w sposób właściwy odnieść się do zarzutów zawartych w odwołaniach stron, dokonując ich samodzielnej oceny. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy zarówno samej możliwości realizacji przedsięwzięcia, jak też wariantów jej przebiegu.

W ocenie Sądu I instancji, o prawidłowym przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko nie można mówić, w sytuacji w której organ ograniczył się do oceny sporządzanego przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz do konsultacji z innymi organami. Niezbędnym warunkiem poprawności tego postępowania jest także przeprowadzenie konsultacji ze społeczeństwem.

Organ odwoławczy – jak dalej wywodził Sąd I instancji - ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że inwestor dwukrotnie organizował spotkania informacyjne, w wyniku których złożono wiele wniosków, które zostały przeanalizowane, a racjonalne i możliwe do wprowadzenia zmiany uwzględniono w dokumentacji. Uzasadnienie decyzji odwoławczej nie zawiera natomiast własnego odniesienia się do sposobu i zakresu uwzględnienia zgłaszanych uwag i zastrzeżeń, w szczególności dotyczących zasadności wyboru przyjętej przez organ I instancji metody analizy raportu o oddziaływaniu spornego przedsięwzięcia na środowisko.

Ponadto w ocenie Sądu I instancji, poważne wątpliwości budzi uzasadnienie dokonanego wyboru wariantu inwestycji ([...]), w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego strony podnosiły, że nie ma podstaw do przyjęcia, że wariant [...] będzie miał najmniejszy negatywny wpływ na środowisko. Według organu odwoławczego, decydująca w tym zakresie była "wielokryterialna analiza wariantowa". Z analizy wynika jednak, że natężenie ruchu w wariancie [...] nieznacznie przekracza prognozowaną ilość pojazdów w wariancie [...] - tzw. wariant pomarańczowy (różnica wynosi ok. 4% dobowego natężenia pojazdów). W tej sytuacji, stwierdzenie organu, że o wyborze wariantu [...] zamiast wariantu [...] zadecydowały znacznie lepsze wyniki oceny innych kryteriów inwestycji (np. powierzchni przekształceń terenu, rocznej ilości ścieków opadowych, liczby niszczonych stanowisk chronionych roślin naczyniowych, płazów i ptaków) nie jest wystarczające. Organ odwoławczy nie przeprowadził również ponownego, merytorycznego postępowania w zakresie odnoszącym się do przyjętych rozwiązań i warunków technicznych planowanej obwodnicy [...] i jej połączenia z drogą krajową nr [...] a także węzła [...] (jego kształtu oraz poziomu hałasu). W ocenie Sądu I instancji, takie działanie organu odwoławczego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony. Jest to tym bardziej rażące, że zarzuty te były sformułowane w sposób jasny i dotyczyły istotnych zagadnień związanych z postępowaniem o wydanie decyzji środowiskowej, w tym zwłaszcza związanych z przebiegiem (wariantem) spornej inwestycji.

Sąd I instancji zarzucił także, że organ odwoławczy zaniechał dokonania oceny ewentualnej sprzeczności celów inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. W studium tym tereny przeznaczone pod inwestycję mają przeznaczenie mieszkaniowe. Sąd I instancji wyjaśnił, że studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie organy gminy, jednak jest jednak drugim - obok planu - podstawowym aktem planistycznym, określającym politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. W tej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że studium nie oznacza "formalnej zmiany przeznaczenia", nie wyjaśnił jednak, dlaczego przyjął, że wybrany wariant inwestycji pozytywnie wpłynie na rozwój (politykę przestrzenną) gminy.

Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisano jedynie decyzje organu I instancji i przytoczono obowiązujące przepisy prawa. Ocena organu odwoławczego sprowadza się do powtórzenia argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji I instancji. Organ odwoławczy nie przeprowadził własnej oceny tego rozstrzygnięcia zarówno w kontekście zarzutów odwołania, jak i w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy zobowiązany będzie do rzetelnej powtórnej analizy materiału sprawy, zarówno ogólnie - w odniesieniu do dopuszczalności planowanej inwestycji, jak i w kwestiach poruszonych w odwołaniach od decyzji I instancji, dotyczących zwłaszcza wybranego wariantu inwestycji i jego wpływu na ludzi i środowisko naturalne.

Zdaniem Sądu I instancji, uchybienia organu odwoławczego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od właściwej, rzetelnej oceny uzależniona jest bowiem nie tylko sama realizacja inwestycji, ale również warianty tej realizacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektora Ochrony Środowiska.

Organ zarzucił naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "P.p.s.a."), w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b) tiret pierwsze ustawy środowiskowej w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., przez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w sposób niewystarczający odniósł się do wyników wielokryterialnej analizy wariantów lokalizacyjnych przedmiotowego przedsięwzięcia, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a) oraz w związku z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c), a także w związku z art. 37 pkt 2 oraz art. 35 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie przeanalizował ponownie uwag i wniosków zgłaszanych w trakcie udziału społeczeństwa w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji środowiskowej.

W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że organ administracji naruszył te przepisy w odniesieniu tylko do niektórych uwag i wniosków złożonych w ramach udziału społeczeństwa, organ zarzucił Sądowi I instancji błędne uznanie, że naruszenie wymienionych przepisów ustawy środowiskowej oraz K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po trzecie, organ wskazał, że na podstawie akt sprawy Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy niedostateczne wyjaśnił stan faktyczny sprawy. W związku z tym organ zarzucił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w związku z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 K.p.a. oraz w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 37 pkt 1 ustawy środowiskowej, a także w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., przez niewłaściwe uznanie, że organ odwoławczy naruszył te przepisy. W ocenie organu, w szczególności w odniesieniu do analizowanych wariantów lokalizacyjnych nie zaistniały wątpliwości podważające zasadność realizacji przedsięwzięcia w wybranym wariancie.

Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w związku z art. 107 § 2 i 3 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778, ze zm. – dalej jako "u.p.z.p."), oraz w związku z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, a także w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Polegało to na wadliwym przyjęciu, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, miał obowiązek odnieść się do przepisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], podczas gdy nie jest on organem, do którego adresowany jest ten dokument.

Po piąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., przez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że z jednej strony art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wiąże jedynie organy gminy, a z drugiej strony wiąże Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie ewentualnej sprzeczności celów planowanego przedsięwzięcia z tym dokumentem.

W ocenie organu, powyższe naruszenie skutkowało nieprawidłowym przyjęciem przez Sąd I instancji, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska był zobowiązany do uwzględnienia w ramach postępowania odwoławczego treści studium w kontekście wyboru wariantu realizacji przedsięwzięcia oraz jego wpływu na rozwój i politykę przestrzenną gminy.

Po szóste, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., przez niezastosowanie jako wzorca kontroli legalności uchylonej decyzji przepisu regulującego, jakie akty o charakterze planistycznym bierze się pod uwagę w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Po siódme, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w związku z art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. oraz w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., przez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku informacji uzasadniających wniosek, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska naruszył wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a także niewyjaśnienie w sposób należyty podstaw podjętego w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia.

Po ósme, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 zdanie drugie a także w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przez niezamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpujących wskazań co do dalszego postępowania organu administracji.

Po dziewiąte, jako konsekwencję powyższym naruszeń organ zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i a) P.p.s.a. przez ich zastosowanie zamiast oddalenia skarg na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona organ wniósł o wydanie orzeczenia reformatoryjnego i oddalenie skarg.

Ponadto organ wniósł o zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną skarżący B. R. oraz Gmina [...] wnieśli jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1133/17, po rozpoznaniu w dniu 3 października 2017 r. skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1164/16, w sprawie ze skargi Gminy [...], E. P., M. M., G. Z., B. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Sąd wskazał, że zasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 107 § 2 i § 3 i art. 77 § 1 K.p.a., jak i w związku z art. 9 ust. 4 ustawy u.p.z.p. oraz w związku z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, a także w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Wynika to z tego, że wskazania Sądu I instancji w tym zakresie są całkowicie nieprawidłowe odnośnie obowiązku badania zgodności planowanego przedsięwzięcia drogowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w świetle wyboru realizacji wariantu tego przedsięwzięcia. Realizacja tego rodzaju przedsięwzięcia drogowego nie podlega bowiem badaniu nawet pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym bardziej ze studium, co wynika wprost z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Dlatego też zasadny jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 141 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. oraz w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji w świetle dyspozycji art. 153 P.p.s.a. są w tym zakresie całkowicie nieprawidłowe.

Po drugie, zasadny jest także zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt lit. c) w związku z art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. oraz w związku z art. 15 K.p.a. w świetle dyspozycji art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Nie budzi bowiem wątpliwości, że organ odwoławczy nie naruszył w tym zakresie zasady ogólnej postępowania administracyjnego jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 K.p.a. Wynika to z tego, że osnowa decyzji organu odwoławczego w istotnej części ma charakter reformatoryjny, ponieważ aż w osiemnastu punktach uchyla decyzję organu I instancji, a w pozostałej części utrzymuje ją w mocy. Oznacza to, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, decyzja organu odwoławczego nie jest streszczeniem decyzji organu I instancji i akceptacją "wypowiedzi w niej zawartych".

Po trzecie, Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. stanowiącego podstawę do uwzględnienia skargi w związku z naruszeniem przez organ przepisów postępowania. Oznacza to, że brak było do stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organy orzekające w tej sprawie art. 3 pkt 8 lit. c) ustawy środowiskowej, jak i art. 35 i art. 37 ust. 1 i 2 tejże ustawy oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 i 3 cytowanej ustawy środowiskowej. Ponadto nawet w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji oprócz odniesienia się do przepisu art. 3 pkt 8 ustawy środowiskowej, w ogóle nie powołał się na naruszenie przez organ pozostałych, wyżej wymienionych przepisów ustawy środowiskowej. Z kolei przepisy art. 35 i art. 37 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej dotyczą tylko zgłaszanych uwag i wniosków w postępowaniu dotyczącym udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji środowiskowej przez zainteresowane podmioty, które nie muszą mieć nawet interesu faktycznego. Ponadto powyższego trybu postępowania nie należy mylić i utożsamiać z uprawnieniami stron postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., jak i tzw. nieformalnymi konsultacjami, które były także przeprowadzone w tej sprawie, biorąc pod uwagę analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z realizacją tego przedsięwzięcia drogowego (str. 731-738 raportu).

Po czwarte, jak dalej wywodził NSA, wynikające z uzasadnienia zaskarżonego wyroku rozważania Sądu I instancji dotyczące oceny wyboru wariantu realizacji danego przedsięwzięcia drogowego, niezgodne z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a., nie zostały nawet powiązane z zarzutem naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5-7 ustawy środowiskowej. Ponadto łączy się to również z kwestią analizy i oceny przez właściwy organ zgłaszanych uwag i wniosków, w tym także dotyczących wybranego wariantu realizacji przedsięwzięcia w świetle dyspozycji art. 37 w związku z art. 85 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy środowiskowej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie stwierdził także naruszenia tych przepisów przez właściwe w tej sprawie organy.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone art. 3 § 1 powoływanej wcześniej P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2016 r. nr [...] nie narusza przepisów prawa, w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 P.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

II. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z unormowania tego wynika zatem, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (zob. H. Knysiak-Molczyk – w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 577).

W niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od zaleceń zawartych w ww. orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego; wobec tego Sąd w składzie rozpoznającym sprawę jest związany wyrokiem NSA o sygn. akt II OSK 1133/17.

III. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska prowadzi do następujących wniosków.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było ustalenie na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1 i nast. ustawy środowiskowej, środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Obwodnicy [...] o parametrach drogi ekspresowej, wraz z przebudową linii wysokiego napięcia w przebiegu wyznaczonym korytarzem wariantu [...] (Obwodnicy [...]) + [...] (Obwodnica [...]).

W ocenie organów obu instancji, orzekających w sprawie wniosek inwestora o ustalenie żądanych środowiskowych należało rozpatrzeć pozytywnie, aczkolwiek organ odwoławczy dostrzegł konieczność częściowego zreformowania decyzji RDOŚ.

W ocenie Sądu Orzeczenie GDOŚ jest trafne, a zarzuty skargi, wywodzące w szczególności: nieprzeprowadzenie w sprawie wyczerpującej inwentaryzacji przyrodniczej oraz wadliwą metodologię wyboru wariantu przedsięwzięcia, nie zasługują na uwzględnienie.

Tryb i zasady wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach regulują przepisy Działu V Rozdział 3 (art. 71 – 87) ustawy środowiskowej. Planowane przez inwestora przedsięwzięcie spełnia kryteria przedsięwzięcia zawsze mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, przewidzianego w § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dla realizacji tego rodzaju przedsięwzięcia wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy ocenowej). Z kolei w myśl art. 59 ust.1 pkt 1 ww. ustawy realizacja przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymaga obligatoryjnie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W świetle art. 3 ust. 1 pkt 8 przedmiotowej ustawy przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko należy rozumieć postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko służy ocenie na wstępnym etapie wszystkich potencjalnych zagrożeń dla środowiska oraz podjęciu próby wypracowania rozwiązań eliminujących lub maksymalnie minimalizujących negatywne oddziaływania na środowisko, które następnie powinny być wykorzystane na dalszych etapach postępowania administracyjnego. Stosownie do powyższego, zgodnie z art. 62 ust.1 ustawy, w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: 1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, b) dobra materialne, c) zabytki, d) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-c, e) dostępność do złóż kopalin; 2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 3) wymagany zakres monitoringu. W myśl art. 80 ust. 1 ustawy jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Zasadniczym dowodem w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej normodawca wskazał, jakie niezbędne elementy powinien zawierać raport, jednakże znaczną część problemów, związanych z charakterem prawnym raportu oraz jego znaczeniem dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w drodze wykładni rozwiązywało orzecznictwo sądowe.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi kluczowy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań danego przedsięwzięcia. W konsekwencji, organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. wartość dowodową raportu. Ewentualny brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, że raport w tym zakresie może zostać uznany za niespełniający wymogów ustawowych (por.: wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2213/13, wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2032/13, dostępny www.nsa.gov.pl, określanej dalej jako CBOSA).

Przeprowadzenie przez organ oceny materiału dowodowego musi mieścić się w granicach art. 80 K.p.a. (por. np: wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 464/13, CBOSA).

Sądy administracyjne wyrażają pogląd stwierdzający, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje wady raportu. Podważenie ustaleń raportu, co do zasady, mogłoby nastąpić jedynie poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora (por.: wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2032/13, CBOSA).

W tym miejscu należy podkreślić, że skarżący z tej możliwości nie skorzystali. Formułowali co prawda zastrzeżenia (zawarte np. w piśmie z dnia 23 września 2016 r. sporządzonym przez B. R.), dotyczące algorytmu, wpływającego na wybór najkorzystniejszego wariantu, zastrzeżenia dotyczące przebiegu trasy w licznych pismach, do treści których inwestor składał wyjaśnienia, o czym niżej, jednak nie posiłkowali się dokumentem, który mógłby stanowić merytoryczną przeciwwagę (odwoływać się do wiedzy specjalistycznej) dla raportu.

Wnioski raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko sporządzonego przez osoby legitymujące się odpowiednią wiedzą, nie mogą być zwalczane jedynie za pomocą samej negacji, niepopartej żadnymi konkretnymi argumentami, gdyż taki sposób argumentowania pozbawia spór charakteru jurydycznego (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1077/15, publ. LEX).

Sąd administracyjny nie dokonuje merytorycznej oceny raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko, lecz tylko kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Dlatego też zastrzeżenia składane do raportu nie mogą być gołosłowne, tylko powinny być poparte np. kontrraportem lub ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże na wady raportu. Powinno to nastąpić w postępowaniu administracyjnym, a nie dopiero w postępowaniu sądowym (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2661/14, publ LEX).

W orzecznictwie zaznacza się ponadto, co miało wpływ na uzasadniany wyrok WSA w Warszawie, że choć raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, to ocena ta z pewnych koniecznych względów musi być ograniczona, gdyż organ nie dysponuje odpowiednią specjalistyczną wiedzą, aby móc w pełni ocenić wszystkie jego aspekty (por.: wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2032/13, CBOSA).

Wedle utrwalonego w orzecznictwie poglądów sąd kontroluje ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy administracji, lecz sam nie może go ustalać, tym bardziej kiedy wymaga to wiedzy specjalistycznej. Sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki. Ocena sądu odnośnie do raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czyli spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości, w rozumieniu dyspozycji art. 66 ustawy środowiskowej (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 85/12, CBOSA).

Skonfrontowanie treści zaskarżonego orzeczenia GDOŚ z dnia [...] stycznia 2016 r. z materiałem dowodowym sprawy, upoważnia Sąd do sformułowania wniosku o prawidłowości zarówno ustaleń faktycznych, jak i ocen prawnych, zawartych w zaskarżonej decyzji GDOŚ, w tym w szczególności o braku podstaw do kwestionowania przez organy czy to zgodności z prawem (w szczególności w kontekście art. 66 ustawy środowiskowej), czy to wiarygodności przedłożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego sprawy daje zatem pełne podstawy do uznania zarówno rozstrzygnięcia odwoławczego, jak i jego uzasadnienia za w pełni odpowiadające zarówno przepisom ustawy, jak przepisom K.p.a. Jednocześnie ta sama analiza upoważnia Sąd do potraktowania stanowiska GDOŚ, za odnoszące się w sposób pełny i kompletny do zarzutów skargi, które to stanowisko Sąd w całości podziela.

W ocenie Sądu w sprawie wykazano w sposób nie budzący zastrzeżeń, że zakres przeprowadzonej analizy w trakcie sporządzania raportu jest logicznie skorelowany z zakresem planowanego przedsięwzięcia, a przyjęte kryteria doboru wariantu jego realizacji są oparte na przekonujących, przejrzystych i akceptowalnych zasadach. Stosownie do powyższego - nie można podzielić zarzutu skarg, że ocena oddziaływania planowanej drogi na środowisko została oparta na niepełnej i nierzetelnej analizie uwarunkowań społecznych oraz terenu.

IV. Odnosząc się do przedmiotu postępowania po pierwsze wskazać należy na charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia.

Tego typu akt prawny jest co do zasady decyzją związaną. Właściwy organ jest bowiem zobowiązany do wydania takiej decyzji, w każdym przypadku, gdy zwróci się o to w sposób prawem przewidziany strona, za wyjątkiem przypadków enumeratywnie wymienionych w przepisach prawnych, stanowiących podstawę wydania decyzji negatywnej, odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań.

Zgodnie z zasadami wykładni przepisów prawnych, przepis o charakterze wyjątku podlega interpretacji ścieśniającej, a tym samym właściwy organ wydaje decyzję negatywną jedynie w sytuacji, gdy wykaże jednoznacznie niezgodność planowanego przedsięwzięcia z przepisami.

Zasada związania, nakierowująca organ na wydanie decyzji w sytuacji, gdy są spełnione przesłanki, jest założeniem prawnym, które Sąd brał pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy.

Kolejnym wyznacznikiem, którym kierował się Sąd Administracyjny było uznanie następstwa czasowego i dalszych obowiązków inwestora i organów. Otóż wykonywanie warunków określonych w kolejnych decyzjach będzie kontrolowane przez właściwe organy. Zaskarżona decyzja nie przesądza zatem o realizacji przedmiotowej inwestycji, lecz jedynie ją przygotowuje, a sprzeciw społeczeństwa lub części stron postępowania, wobec planowanej inwestycji nie może stanowić wyłącznej przesłanki odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań, rozwiązań technicznych, które będą podlegały jeszcze dodatkowej ponownej ocenie oddziaływania na środowisko. Prezentowane w toku postępowania administracyjnego rozwiązania (szczegółowe) nie są jeszcze ostateczne ze względu na fakt, iż nie został opracowany projekt budowlany i wykonawczy drogi, a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana na podstawie Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowego, co tak naprawdę miało zagwarantować wytyczenie korytarza przyszłej drogi i zróżnicować warianty, a nie rozstrzygać kwestii szczegółowych objętych późniejszymi projektami budowlanym i wykonawczym.

Planowane przedsięwzięcie, zgodnie ze zobowiązaniem wykazanym w pkt III decyzji RDOŚ w [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, ma zostać poddane ponownej ocenie oddziaływania na środowisko, na etapie dokumentacji projektu budowlanego, czyli etapu o znacznie większej szczegółowości, niż obecnej. Studium, w ramach którego opracowano Raport o oddziaływaniu na środowisko, który stał się podstawą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko zostaną przedstawione nowe wyniki: prognoz ruchu, rozwiązań szczegółowych powiązań drogowych dostosowane do aktualnego zagospodarowania terenu, inwentaryzacji terenów przyległych (pod kątem zabudowy i zagospodarowania terenu), inwentaryzacji przyrodniczej, co podważa tezy prezentowane przez skarżących.

Przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko odbywa się faktycznie w ramach postępowania zmierzającego do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a organem właściwym do przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko i określenia jakichkolwiek wskazówek w tym zakresie jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, a nie organ administracji architektoniczno-budowlanej, który co istotne jest związany stanowiskiem regionalnego dyrektora ochrony środowiska, przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu wdrożenie systemu środków, których celem będzie zweryfikowanie przedsięwzięcia zarówno na etapie realizacji, jak i eksploatacji zmierza właśnie do zredukowania i ewentualnie wyeliminowania negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko. Ma również na celu należyte zabezpieczenie nie tylko interesu skarżących, ale mieszkańców okolicznych miejscowości i wsi. Teza ta koresponduje z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem. W wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2169/11 (Lex nr 1152144) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że analiza porealizacyjna ma na celu ograniczenie rzeczywistych uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Jej sporządzenie jest w interesie właścicieli tych nieruchomości.

W kwestii rozwiązań węzła w [...] oraz [...], należy wskazać, że rozwiązania te na etapie projektu budowlanego (do którego to szereg dodatkowych obowiązków ustaliła decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach) zostaną uszczegółowione, kiedy będą ponownie podane analizie prognozy ruchu i aktualne zagospodarowanie terenu (należy mieć na względzie, że proces projektowy dla dróg jest wieloletni i wymaga dwukrotnego lub więcej aktualizowania istniejącego zagospodarowania oraz dostosowania do aktualnych warunków). Na obecnym etapie projektowym, tj. Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowego, w ramach którego opracowano Raport o oddziaływaniu na środowisko, który stał się podstawą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie są jeszcze przedstawiane ostateczne rozwiązania techniczne węzłów drogowych, analiza jest skupiona na wariantowaniu możliwych korytarzy drogowych, z których wybiera się ten najkorzystniejszy.

Ponadto dyrektywą interpretacyjną, przyjętą przez Sąd jest ograniczony zakres raportu (limitowany ex lege), który nie może odnosić się do wszystkich kwestii i okoliczności faktycznych. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1472/15, CBOSA, nie chodzi o to, aby każdy raport badał zawsze oddziaływania na wszystkie elementy przyrodnicze środowiska, w oderwaniu od warunków realizacji indywidualnego przedsięwzięcia. Taka wykładnia art. 66 ust. 1 ustawy stanowiłaby zaprzeczenie definicji ustawowych pojęć "przedsięwzięcie" (art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy) oraz "ocena oddziaływania na środowisko" (art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy), zgodnie treścią których ustawodawca nakazuje badanie oddziaływań w odniesieniu do konkretnego przedsięwzięcia, a nie przeprowadzania oceny in abstracto.

V. NSA w wydanym w tej sprawie wyroku sygn. akt II OSK 1133/17 przesądził, że nieprawidłowe jest nałożenie na organ obowiązku badania zgodności planowanego przedsięwzięcia drogowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], w świetle wyboru realizacji wariantu tego przedsięwzięcia. Realizacja tego rodzaju przedsięwzięcia drogowego nie podlega bowiem badaniu nawet pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym bardziej ze studium, co wynika wprost z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Zarzut dotyczący braku zgodności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (tutaj gminy [...]) nie znajduje przełożenia na przepisy polskiego prawa. Planowana inwestycja jest realizowana w oparciu o spec-ustawę drogową, która jest aktem prawa nadrzędnym w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, a więc zgodność z ww. planami nie jest wymagana.

VI. Materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest kompletny, prawidłowy, merytorycznie uzasadniony i logiczny, zawiera wszystkie elementy i dane, których zgromadzenie było warunkiem na poczynienie właściwych ocen w zakresie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Wszystkie treści zawarte w raporcie o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w jego uzupełnieniach, zostały sformułowane w sposób profesjonalny i z uwzględnieniem wymogów specjalistycznej wiedzy, a skarżący – jak wyżej była mowa – nie przedstawili konkurencyjnego opracowania. Raport o oddziaływaniu na środowisko sporządzony został przez zespół specjalistów posiadających zarówno stosowne wykształcenie, jak i doświadczenie w przygotowywaniu opracowań raportów o oddziaływaniu na środowisko. W oparciu o zgromadzony dotychczas materiał dowodowy należy uznać, że okoliczności wynikające z przygotowanych opracowań zostały w toku postępowania dostatecznie udowodnione. Wątpliwości w szczególności nie budzi rzetelność opracowanych na zlecenie wnioskodawcy dokumentów, ich bezstronny charakter oraz spełnienie wymogów formalnych i prawnych raportu.

W Raporcie o oddziaływaniu na środowisko zaproponowano cały szereg działań minimalizujących to oddziaływanie tak, aby nie doszło do przekroczeń dopuszczalnych wskaźników (ekrany akustyczne, nasadzenia zieleni, budowa urządzeń podczyszczających ścieki opadowe, budowa przejść dla zwierząt).

Jak wynika z raportu oraz załączonej do niego inwentaryzacji przyrodniczej, na terenie planowanej inwestycji stwierdzono występowanie 12 siedlisk przyrodniczych z Załącznika I Dyrektywy Siedliskowej. Uwzględniono również inaczej sklasyfikowane elementy przyrodnicze, o czym mowa niżej.

Dane obliczono na podstawie posiadanych map, ortofotomapy sporządzonej dla celów projektowania [...] i oceny przebiegu wariantów przez poszczególne obszary w programie graficznym AutoCAD odczytującym powierzchnię i długość. Warianty przeanalizowano w przebiegu dróg m.in. wskazano, że wariant [...] nie ogranicza się do okolic danych działek, ale biegnie też na południe od węzła [...], gdzie koliduje z zadrzewieniami.

Raport był uzgadniany w toku postępowania (por. m.in. ponowne uzgodnienie raportu dokonane przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dnia [...] lipca 2014 r. (teczka 17/19 akt administracyjnych sprawy) oraz dwukrotne jego uzupełnienia z dnia 23 kwietnia 2014 r. oraz z dnia 27 maja 2014 r., traktujące w szczególności o konieczności wykonania kanalizacji odprowadzającej wody opadowe, wykonania ekranów akustycznych, separatorów ropopochodnych, a zgodnie z poleceniem [...] dla [...] pierwotny wariant [...] przeprojektowany został z przekroju 2x2 na przekrój 1x2, z jednoczesną korektą sposobu podłączenia do drogi krajowej nr [...], z wcześniej przyjętego rozwiązania węzła na skrzyżowanie jednopoziomowe typu rondo), a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie dokonał jego bezkrytycznej oceny, lecz formułował uwagi i zastrzeżenia, czego przykładem może być pismo tego organu z dnia 17 marca 2014 r., dotyczące m.in. wyeliminowania dostrzeżonych przez organ błędów w planowanych lokalizacjach przejść dla zwierząt (teczka 19/19 akt administracyjnych sprawy). Ponadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wzywał do złożenia wyjaśnień i uzupełnień raportu oddziaływania na środowisko, w szerokim, a jednocześnie drobiazgowym zakresie (vide pismo z dnia 19 marca 2014 r., teczka 19/19 akt administracyjnych sprawy), a inwestor dokonał uzupełnienia w piśmie z dnia 23 kwietnia 2014 r. Wyjaśnienia dotyczące wprowadzanych zmian i uzupełnień do raportu zawarte zostały m.in. w piśmie z dnia 27 maja 2014 r. Dotyczyły one minimalizacji oddziaływań na środowiska przyrodnicze, m.in. np. system korzeniowy, nieprowadzenie wycinki drzew w okresie lęgowym ptaków i prowadzenia prac budowlanych poza sezonem wegetacyjnym na terenach cennych przyrodniczo. Ponadto w piśmie z dnia 30 lipca 2014 r. inwestor odniósł się do uwag stron, dotyczących układu drogowego oraz kwestii środowiskowych, w tym braku podstaw do utożsamiania ilości gatunków stwierdzonych w pasie inwentaryzacji na danym terenie z liczbą stanowisk (teczka 17/19 akt administracyjnych sprawy).

Poza raportem organ oparł swoje rozstrzygnięcie o inne dokumenty przedłożone w trakcie postępowania, m.in. postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. dopuścił jako dowód w sprawie opracowanie "Walory przyrodnicze okolic [...] oraz prognoza skutków budowy Obwodnicy [...] (....)" - teczka 19/19 akt administracyjnych sprawy.

Strony postępowania miały zapewniony czynny udział w postępowaniu, o czym świadczy obwieszczenie z [...] maja 2014 r. (teczka 17/19 akt administracyjnych sprawy), a inwestor na wezwania organu ustosunkowywał się do wniosków i uwag stron (vide w szczególności wezwania z dnia 2 kwietnia 2014 r., teczka 19/19 akt administracyjnych sprawy, z 18 i 27 czerwca 2014 r., z 2, 17, 28, 29 lipca 2014 r., 9 października 2014 r. teczka 17/19 akt administracyjnych sprawy).

Organizowane były spotkania z mieszkańcami i prezentowane ankiety, które obrazowały preferencje mieszkańców. Za wariantem [...] opowiedziało się 59% mieszkańców [...], którzy oddali swój głos. Wyniki ankiet z 2013 r. pokazały jednoznacznie brak poparcia dla przebiegu trasy [...] po stronie wschodniej od [...], co zostało uwzględnione przy opracowaniu aneksu. Ponadto przy trasowaniu brano pod uwagę zapewnienie odpowiednich parametrów technicznych, mających wpływ na bezpieczeństwo uczestników ruchu, takich jak krętość trasy.

O zmianach raportu strony były poinformowane. W szczególności, w związku ze zmianami dokonanymi w treści Raportu w Tom I (Treść Raportu) oraz Tom III (Streszczenie w języku niespecjalistycznym), wynikającymi z wprowadzenia wyjaśnień wynikających z pisma uwag zawartych w piśmie [...] z dnia 2 kwietnia 2014 r., Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] poinformowała, że zmiany te zostały już wprowadzone w poprawionej wersji Raportu o oddziaływaniu na środowisko przekazanej przy piśmie GDDKIA z dnia 23 kwietnia 2014 r.

W celu wyboru optymalnego przebiegu [...] wszystkie jej wariantowe trasy zostały podzielone na trzy części: północną (A), centralną (B) i południową (C). Granice poszczególnych części przebiegają w miejscach przecięcia się poszczególnych wariantów, co umożliwiło ewentualne wyznaczenie wariantu "optymalnego" [...], poprzez połączenie poszczególnych odcinków. Wszystkie możliwości połączeń odcinków zostały przeanalizowane w raporcie, wszystkie warianty były dzielone na odcinki A, B, C, w celu wykonania tej analizy.

Analiza złożonego w tej sprawie raportu (oraz jego uzupełnienia) prowadzi do wniosku, że warianty zostały w nim przedstawione i opisane w sposób spełniający warunki normatywne. Inwestor wskazał wariant proponowany i racjonalny wariant alternatywny, opisując różnice między nimi oraz szczegółowo odnosząc się do ich wpływu na poszczególne elementy środowiska. Warianty zostały opisane w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz w raporcie.

Szczegółowe informacje na temat wariantów zawierają także uzupełnienia raportu. Inwestor odrębnie wyjaśnił i opisał, z jakiego powodu proponowany przez niego wariant jest najkorzystniejszy dla środowiska. Wyjaśnienia te są spójne i nie budzą wątpliwości, zostały zaaprobowane przez wyspecjalizowane organy uzgadniające i nie zostały skuteczne podważone przez strony postępowania, w szczególności przez złożenie kontrraportu. Wbrew twierdzeniom skarżących, nie można uznać, że opisy są lakoniczne. Nie jest prawidłowy pogląd, że wariant proponowany przez inwestora nie może być jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska.

Wejście w życie przepisów ustawy środowiskowej było skutkiem między innymi implementacji do polskiego porządku prawnego przepisów dyrektywy Rady nr 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U.UE.L. z 1985 r., poz. 175, s. 40, obecnie jest to dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko Dz.U.UE.L. z 2012 r., poz. 26, s. 1). Z treści preambuły tej dyrektywy wynika, że jej celem było wprowadzenie zasad ogólnych dla oceny skutków wywieranych na środowisko w celu uzupełnienia i skoordynowania procedur wydawania zezwoleń na publiczne i prywatne przedsięwzięcia, które mogą mieć znaczący wpływ na środowisko. Do oceny przedsięwzięć niezbędne jest dostarczenie pewnego minimum informacji dotyczących przedsięwzięcia i jego skutków. Natomiast skutki przedsięwzięcia na środowisko muszą być oceniane ze względu na ochronę zdrowia ludzi, poprawę jakości życia poprzez poprawę warunków środowiska oraz zachowanie różnorodności gatunków i zdolności reprodukcyjnej ekosystemów jako podstawy utrzymania życia. Celem prawodawcy unijnego jest zatem szeroko rozumiana ochrona środowiska i zharmonizowanie procedur na terenie UE. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku przedsięwzięcie ma być realizowane w wariancie najkorzystniejszym dla środowiska, co wynika wprost z cytowanego wyżej art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej. Odmienne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, w której w każdym przypadku inwestor musiałby przedstawiać wariant korzystniejszy dla środowiska niż wariant przez niego planowany. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w której to właśnie wariant proponowany przez inwestora jest jednocześnie najkorzystniejszy dla środowiska, a zatem spełnia zasadniczy cel dyrektywy. W takim przypadku jedynym bardziej korzystnym rozwiązaniem byłoby niepodejmowanie przedsięwzięcia, a wariant polegający na niepodejmowaniu danego przedsięwzięcia nie jest w ogóle przewidziany przez ustawodawcę jako wariant alternatywny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej.

Z tych przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty błędnej wykładni, a także błędnego zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej.

Nie zasługują również na uwzględnienie inne zarzuty. Organ wykazał bowiem w dostateczny sposób, że zakres przeprowadzanej inwentaryzacji przyrodniczej (środowiskowej) musi pozostawać w bezpośrednim, logicznym związku z zakresem przedsięwzięcia, w tym w szczególności za zakresem przewidywanych zagrożeń dla środowiska. Oznacza to brak automatycznej, tj. abstrahującej od ww. związku, konieczności badania wszystkich składników środowiska. Należy bowiem zinwentaryzować i ocenić oddziaływanie na te elementy środowiska, na które planowane przedsięwzięcie może negatywnie wpływać oraz zastosować adekwatne środki minimalizujące lub nawet kompensujące, celem wyeliminowania lub ograniczenia ww. niekorzystnego oddziaływania. W niniejszym postępowaniu tak uczyniono.

VII. Odnosząc się do kwestii niepowołania nowych rezerwatów w sąsiedztwie planowanej inwestycji, należy zwrócić uwagę, że w ramach prac nad planowanym przedsięwzięciem wykonano szczegółową inwentaryzację przyrodniczą w pasie kilkuset metrów, ponieważ oprócz istniejących prawnych form ochrony przyrody, analizowano kwestie występowania siedlisk gatunków chronionych. Należy tu mieć na względzie, że nawet w przypadku, gdy dana nowa forma przyrody nie zostanie ustanowiona, to sama przesłanka do jej istnienia wskazuje na miejsce cenne przyrodniczo. Zgodnie z zapisami ustawy o ochronie przyrody, ochronie podlegają bowiem nie tylko prawnie ustanowione formy ochrony przyrody, ale również siedliska przyrodnicze gatunków roślin i zwierząt prawnie chronionych. Szczególnym zainteresowaniem objęte są siedliska przyrodnicze z Załącznika I i siedliska gatunków z Załącznika II Dyrektywy Rady 92/43/EWG oraz siedliska gatunków z Załącznika I Dyrektywy PE i Rady 2009/147/WE, ponieważ wobec nich należy stosować takie same obostrzenia jak w przypadku obszarów prawnie chronionych. Słusznie GDDKIA Oddział w [...], wskazała w piśmie z dnia 16 lutego 2018 r., że obszary wskazywane w Raporcie, jako "planowane rezerwaty", są równie istotne z punktu widzenia ochrony przyrody jak formy ustanowione prawnie i należy zwrócić szczególną uwagę przy ocenie oddziaływania inwestycji drogowej na obszary ich występowania.

Inwestor w toku postępowania wyjaśnił, że Rezerwat [...] był proponowany m.in. w następujących pracach: [...].

Inwestor wyjaśnił, że zgodnie z Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], jest na tym obszarze użytek ekologiczny "[...]", co uwzględniono w raporcie. Ze względu na wartość przyrodniczą tego miejsca (chronione siedliska, gatunki ptaków, nietoperzy, szata roślinna) i jego podkreślaną rangę w powyższych pracach naukowych, autorzy raportu uznali, że powinno się pozostawić ocenę wpływu na obszar w tabeli i zmienić nazwę z "planowanego rezerwatu [...]" na "planowany użytek ekologiczny [...]". Na str. 91 wyszczególniono małe "inne" cenne elementy przyrodnicze, takie jak "kompleks niedużych zbiorników wodnych, zarośli łozy oraz zbiorowisk szuwarowych i łąkowych, częściowo zasypywanych ziemią i gruzem". Zasadnie wywodzono, że nie są to obiekty, których waga powinna decydować o wyborze wariantu.

VIII. Należy również mieć na uwadze, że potrzeba budowy drogi znajduje potwierdzenie w okolicznościach związanych z interesem ogólnym, bowiem niepodejmowanie przedsięwzięcia wiązać się będzie z utrzymaniem i pogłębianiem problemów wynikających z istniejącego układu drogowego. W kontekście szeroko pojętego interesu społecznego należy wyrazić stanowisko, zgodnie z którym realizacja przedsięwzięcia przyczyni się do zwiększenia ochrony życia i zdrowia ludzi, wskutek upłynnienia ruchu drogowego, poprawy parametrów technicznych i klasy drogi, spadku emisji substancji i energii w rejonie zabudowy miejskiej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, których budowa jest realizacją celu publicznego. Budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności.

IX. Nie podlega weryfikacji argument, że prognozy rozwoju sieci drogowej są nierealistyczne. W szczególności skarżący wywodzili, że założono rozbudowę obwodnicy trójmiasta do trzech pasów ruchu w każdym kierunku i rozbudowę drogi krajowej nr [...] [...] - [...], z rozbudową do dwóch jezdni w granicach [...]. Założono natomiast brak jakichkolwiek inwestycji w drogę krajową numer [...] [...] - [...] – [...], chociaż jeszcze w 2009 r. istniały plany znacznych inwestycji w tę drogę, zaniechane z powodu rozpoczęcia projektowania Obwodnicy [...]. Wskazana argumentacja odwołuje się bowiem do zdarzeń przyszłych i niepewnych, których sprawdzenie nie jest możliwe.

X. NSA w ww. wyroku z dnia z 10 października 2017 r. wskazał, że przepisy art. 35 i art. 37 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej dotyczą tylko zgłaszanych uwag i wniosków w postępowaniu dotyczącym udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji środowiskowej przez zainteresowane podmioty, które nie muszą mieć nawet interesu faktycznego. Ponadto powyższego trybu postępowania nie należy mylić i utożsamiać z uprawnieniami stron postępowania, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wypada zatem zauważyć, że procedura środowiskowa została w postępowaniu zachowana.

XI. Zarzuty skarżących stanowią w dużej mierze powtórzenie zarzutów podniesionych w odwołaniu, które zostały szczegółowo omówione przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zarzuty te organ przedstawił, odnosząc się do nich, przy wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego sprawy z powołaniem materiału normatywnego. Organ w obszernej argumentacji zawartej w aktach sprawy (zgromadzonej m.in. poprzez wystosowywanie wezwań do inwestora o wyjaśnienie wątpliwości co do raportu) wykazał bezpodstawność zarzutów, wskazując na zasadność wydania decyzji środowiskowej dla wnioskowanego przez inwestora wariantu. Wobec powyższego nie doszło do naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a.

Stwierdzenie, że organ zarzutów nie zrozumiał nie stanowi merytorycznej polemiki, opartej na przepisach prawnych. Dodatkowo należy wskazać, że Gmina [...], na etapie opiniowania Koncepcji Programowej pismem z dnia 25 lipca 2016 r. zaopiniowała pozytywnie koncepcję Obwodnicy [...], zgodną z decyzją środowiskową.

XII. Tym samym skargi należało uznać za nieuzasadnione.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.