Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2307/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 182, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 16, art. 138, art. 156
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 11d, art. 11f, art. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 93
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 519/22 w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 10 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 1 czerwca 2022 r., VII SA/Wa 519/22, oddalił skargę J. C. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 10 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Burmistrz Miasta [...] wnioskiem z 12 lipca 2017 r. wystąpił do Starosty Tatrzańskiego o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa skrzyżowania drogi powiatowej [...] - klasy Z (ul. [...]) poprzez budowę ronda z drogami: gminną nr [...] - klasy Z (ul. [...]), gminną nr [...] - klasy Z (ul. [...]), gminną nr [...] - klasy D (ul. [...]) i gminną nr [...] - klasy L (ul. [...]) wraz z przebudową istniejących sieci: wodociągowej wraz z przyłączami, kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami, gazowej wraz z przyłączami, telekomunikacyjnej, elektroenergetycznych (SN i nN) oraz rozbudową: sieci kanalizacji deszczowej wraz z przyłączami i oświetlenia ulicznego w miejscowości [...] (kategoria obiektu IV)". Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając to interesem gospodarczym i społecznym.

Starosta decyzją z 12 września 2017 r. nr [...] zezwolił na realizację powyższej inwestycji drogowej i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda Małopolski decyzją z 28 marca 2018 r. nr [...], na skutek wniesionego odwołania, uchylił w części decyzję z 12 września 2017 r. i w tym zakresie orzekł o istocie sprawy, a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy.

J. C. pismem z 6 czerwca 2019 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty i decyzji Wojewody, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 6 k.p.a. w zakresie działki stanowiącej jej własność, tj. dz. nr [...] (podzielonej ww. decyzją na dz. nr [...] i nr [...]). Zdaniem skarżącej, powyższe decyzje rażąco naruszają: art. 11d ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474), powoływanej dalej jako "specustawa", w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), powoływanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu podziału nieruchomości", poprzez nieprawidłowy podział nieruchomości zabudowanej; art. 11d ust. 1 pkt 4 specustawy, poprzez nieokreślenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu w związku z likwidacją schodów wejściowych do lokali w budynku przy ul. [...] w [...] i nieokreśleniem sposobu przywrócenia skomunikowania tych lokali z drogą; art. 48 i art. 47 § 1 w zw. z art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", poprzez podział budynku przy ul. [...] w [...] w sposób czyniący z niego przedmiot odrębnej własności dwóch podmiotów, przy czym granica własności przebiega przez dach budynku, wzdłuż lica jego wschodniej ściany; wykonanie decyzji wywoła czyn zagrożony karą z art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r. poz. 1332 ze zm., dalej: P.b.), poprzez wykonanie rozbiórki schodów do budynku przy ul. [...] w [...] bez pozwolenia obejmującego zatwierdzenie tego rodzaju prac.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 12 kwietnia 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty oraz decyzji Wojewody. Następnie decyzją z 10 stycznia 2022 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 12 kwietnia 2021 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister podniósł, że z analizy sprawy wynika, że rozpatrzenie zarzutów skarżącej dotyczących nieprawidłowo zaprojektowanego podziału dz. nr [...], wymagałoby przeprowadzenia postępowania w sposób właściwy i zastrzeżony dla postępowania zwykłego (postępowania odwoławczego w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z którego skarżąca w odpowiednim czasie nie skorzystała), a nie w sposób właściwy dla postępowania nadzwyczajnego (w sprawie stwierdzenia nieważności). Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może być natomiast ponowne rozpatrzenie sprawy, co do istoty, i nie może ono przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się wszystkie zarzuty stron. Ponadto zarzuty skarżącej dotyczące rażącego naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu podziałów nieruchomości oraz art. 48 i art. 47 § 1 w zw. z art. 143 K.c. są niezasadne. Jak słusznie bowiem wyjaśnił organ pierwszej instancji, mając na uwadze art. 11d ust. 1 pkt 3, art. 11f ust. 1 pkt 5 oraz art. 12 ust. 1 i ust. 2 specustawy, określenie linii rozgraniczających teren dla projektowanej drogi publicznej jest wynikiem prawnej oceny organu orzekającego dopuszczalność lokalizacji inwestycji drogowej o przebiegu proponowanym przez inwestora w załączniku mapowym, o którym mowa w art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy. Żaden z przepisów specustawy nie zawiera innych wymogów - poza przedstawieniem projektu podziału nieruchomości, od których spełnienia zależne byłoby zatwierdzenie podziału nieruchomości niezbędnych dla planowanej inwestycji. Rolą organu zatwierdzającego projekt podziału nieruchomości w procesie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji nie jest zatem ocena racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Z kolei dokumenty geodezyjne (mapy z projektem podziału nieruchomości zatwierdzone decyzją w przedmiocie zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej) sporządzone przez uprawnionego geodetę, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę, niewątpliwie były dokumentami urzędowymi i korzystały z domniemania prawdziwości przewidzianego w art. 76 k.p.a. Z kolei powołany przez skarżącą § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu podziału nieruchomości, jak również art. 93 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2018 r. poz. 121 ze zm.; dalej: u.g.n.), dotyczą podziału budynku. Natomiast w analizowanej sprawie podziałowi nie ulega budynek skarżącej, a jedynie pod inwestycję przejmowana jest część terenu działki, na której znajdują się schody wejściowe do budynku. Za wszelkie naniesienia znajdujące się na części przejmowanej działki pod realizację inwestycji drogowej przysługuje zaś odszkodowanie, ustalone decyzją wojewody w odrębnym postępowaniu. Według Ministra, prawidłowo w tej sytuacji uznano, że decyzje Starosty i Wojewody nie są dotknięte żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc należało odmówić stwierdzenia ich nieważności.

Skargą J. C. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a.; art. 7 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę wskazał, że wszelkie zarzuty zarówno wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skargi sprowadzają się wadliwego dokonania decyzjami z 12 września 2017 r. i z 28 marca 2018 r. podziału nieruchomości należącej do skarżącej, tj. dz. nr [...] (podzielonej ww. decyzją na dz. nr [...] i nr [...]). W ocenie skarżącej, powyższe skutkowało rażącym naruszeniem, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu podziałów nieruchomości; art. 11d ust. 1 pkt 4 specustawy; art. 48 i art. 47 § 1 w zw. z art. 143 K.c., jak też ryzykiem, że wykonanie decyzji wywoła czyn zagrożony karą z art. 90 P.b., co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca zarzuciła również organom naruszenie art. 12 ust. 1 specustawy w zw. z art. 93 ust. 3b u.g.n. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kontroli postępowania toczącego się w trybie art. 156 k.p.a. Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wskazał, że zgodnie z rozwiązaniem szczególnym zawartym w art. 12 ust. 1 specustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza podział nieruchomości. Tym samym nie ma potrzeby prowadzenia postępowania w sprawie podziału nieruchomości uregulowanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami, albowiem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zastępuje decyzję podziałową. Stąd też art. 12 ust. 2 specustawy stanowi, że linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości, a zgodnie z ust. 3 decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Mając na uwadze treść i charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tzn. że jest to decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości) wniosek o wydanie takiej decyzji zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy (w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji kontrolowanej w trybie nadzoru) zawiera w szczególności: mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone; określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (...). Zaś zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 5 i pkt 6 specustawy treść decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 oraz oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Sąd zaznaczył, że to przypomnienie podstawowej regulacji dotyczącej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zawartej w ustawie z dnia 10 marca 2003 r. prowadzi do dwóch istotnych uwag: pierwsza uwaga, że do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej należy dołączyć: 1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; 2) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Z treści powołanego przepisu jednoznacznie zdaniem Sądu wynika, że wymóg dołączenia do wniosku dotyczy różnych map, różnych zarówno z uwagi na treść, którą mają zawierać jak i wymogi które musza spełniać. Pierwsza mapa w skali co najmniej 1:5000 ma przedstawiać proponowany przebieg drogi, tereny niezbędne dla obiektów budowlanych ma wskazywać istniejące uzbrojenie terenu. Natomiast drugi wymóg dotyczy map zawierających projekty podziału nieruchomości. W tym przypadku (inaczej w przypadku pierwszej mapy) ustawodawca używa sformułowania w liczbie mnogiej, należy bowiem przedłożyć mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, a nadto mapy te mają być sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami, czyli przepisami dotyczącymi podziału nieruchomości, tj. ustawą o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, a w szczególności z § 9 tego rozporządzenia, który szczegółowo wymienia co mapa z projektem podziału nieruchomości winna zawierać. A druga uwaga, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza również podział nieruchomości, czyli wywołuje określony skutek prawny.

Z powyższych przepisów jednoznacznie w ocenie Sądu wynika, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wykonuje zatem samodzielnie czynności i nie sporządza samodzielnie dokumentacji dotyczącej podziału nieruchomości objętych przedmiotowym postępowaniem, tylko korzysta z dołączonej do wniosku o wydanie decyzji dokumentacji geodezyjnej przygotowanej przez uprawnione podmioty. W konsekwencji Minister prawidłowo w niniejszej sprawie stwierdził, że Starosta zatwierdził podział nieruchomości (w tym nieruchomości skarżącej), przedstawiony na załączonej do wniosku dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, opatrzonej stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, co wyczerpało dyspozycję art. 11f ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy.

Sąd podkreślił, że organy orzekające w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie są uprawnione do kwestionowania dokumentacji geodezyjno-kartograficznej opatrzonej stosownymi klauzulami powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. W ocenie Sądu, opatrzenie tych opracowań stosownymi klauzulami (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) stanowi potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowaną do tego rodzaju czynności służbę geodezyjno-kartograficzną. Badaniu organu w przedmiotowym postępowaniu nie mogła więc podlegać ani działalność starosty w sprawie prowadzenia ewidencji gruntów, ani czynności związane z wykonywaniem prac geodezyjnych, gdyż kwestie te pozostają poza zakresem postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Postępowanie w trybie specustawy inicjowane jest wnioskiem inwestora. Po otrzymaniu takiego wniosku organ zobligowany jest do zbadania jego kompletności. Poza zakresem jego kompetencji pozostaje natomiast możność kwestionowania otrzymanej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, opatrzonej stosownymi klauzulami powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej.

Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika, jak słusznie zauważył Minister, że przedłożona przez inwestora dokumentacja geodezyjno-kartograficzna została sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Opracowanie takiej dokumentacji należy do osób posiadających w tym zakresie stosowne uprawnienia, o czym stanowi art. 43 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 1 i art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r. poz. 1629, obowiązujący w dacie wydania decyzji przez Starostę). Ponadto, osoby te są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa (art. 42 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Jak trafnie przy tym wskazał Minister, zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

W konsekwencji w ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące rażącego naruszenia art. 12 ust. 1, a także art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy. Przebieg granicy działki skarżącej (jej podziału) został ustalony na mapie podziałowej w oparciu o operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Co istotne podziału tego skarżąca nie kwestionowała zarówno w toku postępowania zwykłego zakończonego decyzją Starosty i Wojewody, ani też w dacie wydania nieruchomości (z akt sprawy wynika, że protokół wydania nieruchomości skarżąca podpisała w dniu 19 sierpnia 2018 r.), zaś zakwestionowała dopiero we wniosku o stwierdzenie nieważności tych decyzji z 2019 r., a co w ocenie Sądu ma związek z wydaną przez PINB decyzją z 13 marca 2019 nr [...]nakładającą na skarżącą obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych na dz. nr [...] do stanu zgodnego z prawem, w tym dotyczących przedmiotowych schodów. Sąd wyjaśnił, że wprawdzie z urzędu wiadome mu jest, że decyzja ta uchylona została decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 lutego 2021 r., to jednak decyzją tą jednocześnie zobowiązano skarżącą, m.in. do wykonania robót budowlanych związanych ze schodami oraz zakwestionowano linię i wysokość okapu. Powyższe okoliczności skarżąca kwestionuje natomiast obecnie żądając stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Jak słusznie zdaniem Sądu zauważył przy tym Minister, nie mógł w niniejszym postępowaniu odnieść zamierzonego skutku zarzut, że zobrazowany na zatwierdzonej mapie z projektem podziału dz. nr [...] obrys budynku znajdującego się na tej działce nie uwzględnia dachu tego budynku i okapu, który wystaje ponad niezabudowaną część działki i dokonany sposób "wywłaszczenia" fragmentu zadaszenia budynku jest niezgodny z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu podziału nieruchomości, gdyż cześć zadaszenia będzie znajdowała się już na terenie przejmowanym przez inwestora. Badanie powyższych okoliczności wychodzi poza zakres postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem wskazuje na konieczność ponownego, rozszerzonego postępowania dowodowego i ustalenia stosownie do niego stanu faktycznego, w tym przed wszystkim odwołania się do pojęcia skrajni drogi, o której mowa w § 54 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Powyższe wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia skrajni drogi i następnie ustalenia, czy zadaszenie budynku znajdującego się na spornej działce znajduje się już poza skrajnią drogi, gdzie ustawodawca wprowadza konkretne pasem drogowym, jeżeli są zachowane wartości skrajni. Okoliczność ta nie może być więc oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Podkreślić zdaniem Sądu należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego (tym bardziej w tak szerokim zakresie, jak wnioskuje skarżąca), lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego w sposób oczywisty wadliwego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe kwestie, za niezasadne uznać zdaniem Sądu należało zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 12 ust. 1 specustawy w zw. z art. 93 ust. 3b u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności potwierdzają również, że Minister zbadał wszechstronnie sprawę, zgodnie z regułami postępowania określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to okoliczności, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji za zasadne Sąd uznał stanowisko organu nadzoru, że kontrolowane decyzje Starosty i Wojewody nie naruszały rażąco przepisów specustawy, jak też art. 93 ust. 3b u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, jak również nie dopatrzono się w nich pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), oddalił skargę.

Skargą kasacyjną J. C. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji wadliwego działania Ministra Rozwoju i Technologii, polegającego na naruszeniu przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, skutkujących podważeniem zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, w szczególności uzasadnionego oczekiwania rzetelnego i merytorycznego rozpoznania sprawy, czego skutkiem było błędne przyjęcie, że kwestionowane rozstrzygnięcie organu administracji publicznej jest prawidłowe i zawiera należyte i wyczerpujące poinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w ramach postępowania zwykłego wynikają wnioski potwierdzające, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 28 marca 2018 r., znak: [...], i poprzedzająca ją decyzja Starosty Tatrzańskiego nr [...] z dnia 12 września 2017 r., znak: [...], obarczone są wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w zakresie zatwierdzenia nieprawidłowego podziału zabudowanej nieruchomości przy ul. [...] w [...];

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaakceptowanie wadliwego działania Ministra Rozwoju i Technologu, które polegało na lakonicznym odniesieniu się przez organy administracji publicznej do argumentów stawianych przez skarżącą (poprzez ich pozytywną, bądź negatywną weryfikację), czego skutkiem było niedostrzeżenie przez Sąd I instancji wadliwości decyzji Ministra Rozwoju i Technologu w zakresie wyłącznie częściowego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów i argumentów stawianych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego co do nieprawidłowo dokonanego zatwierdzenia i podziału nieruchomości tj. dz. ewid. nr [...] obr. [...] w [...] na dz. ewid. nr [...] i [...];

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji wadliwej oceny materiału dowodowego w sprawie przez Ministra Rozwoju i Technologii, które skutkowało utrzymaniem w mocy błędnej decyzji, w sytuacji gdy z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że podział nieruchomości, tj. dz. ewid. nr [...] obr. [...] w [...] na dz. ewid. nr [...] i [...], został dokonany sprzecznie z art. 11d ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości tj. na skutek zatwierdzenia podziału i wywłaszczenia części składowej budynku położonego przy ul. [...] w [...] - okap dachowy oraz schody wejściowe, które stały się odrębnym od budynku przedmiotem własności, jako znajdujące się w przestrzeni wywłaszczonej dz. ewid. nr [...] obr. [...] w [...], będącej przedmiotem własności Gminy Miasto [...], czego skutkiem jest błędny wniosek Sądu I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do ustalenia, czy zaskarżona decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa (wymagane byłoby ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego) a dalej, że ocena, czy kwestionowane decyzje Starosty Tatrzańskiego i Wojewody Małopolskiego zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (w sposób właściwy dla postępowania zwykłego);

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości poprzez zaakceptowanie wadliwego orzeczenia Ministra Rozwoju i Technologii, polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 28 marca 2018 r., znak: [...], i poprzedzającej ją decyzji Starosty Tatrzańskiego nr [...] z dnia 12 września 2017 r., znak: [...], ze względu na poczynioną ocenę, iż nie zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy decyzjami tymi zatwierdzono podział nieruchomości dokonany rażąco sprzecznie z art. 11d ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości tj. na skutek zatwierdzenia podziału i wywłaszczenia części składowej budynku położonego przy ul. [...] w [...] — okap dachowy oraz schody wejściowe stały się odrębnym od budynku przedmiotem własności, jako znajdujące się w przestrzeni wywłaszczonej dz. ewid. nr [...] obr. [...] w [...], będącej przedmiotem własności Gminy Miasto [...], czego skutkiem było oddalenie wniesionej skargi w sytuacji, gdy ta powinna zostać uwzględniona;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 4) w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez zaakceptowanie wadliwego orzeczenia Ministra Rozwoju i Technologu, polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 28 marca 2018 r., znak: [...], i poprzedzającej ją decyzji Starosty Tatrzańskiego nr [...] z dnia 12 września 2017 r., znak: [...], ze względu na poczynioną ocenę, iż nie zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy podlegające stwierdzeniu nieważności decyzje zatwierdziły podział zabudowanej nieruchomości bez określenia zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu w zakresie schodów wejściowych do lokali znajdujących się budynku położonym przy ul. [...] w [...], a czego skutkiem było oddalenie wniesionej skargi w sytuacji, gdy ta powinna zostać uwzględniona;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 12b ust. 1 pkt 1) i 2) ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że opatrzenie geodezyjnego projektu podziału nieruchomości do wywłaszczenia klauzulą zgodności przez Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej oznacza zgodność takiego projektu z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy klauzula taka oznacza wyłącznie zgodność ocenianego projektu z "obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii" oraz spójności "przekazywanych Zbiorów danych (...) z prowadzonymi przez ten organ bazami danych", a czego skutkiem było oddalenie wniesionej skargi w sytuacji, gdy ta powinna zostać uwzględniona.

W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 12 kwietnia 2021 r., znak: [...]oraz decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 10 stycznia 2022 r., znak: [...] (art. 135 p.p.s.a.) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu organowi administracji publicznej, z uwzględnieniem argumentów przedstawionych w niniejszej skardze, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania; a w każdym wypadku o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz postępowania kasacyjnego, w tym kosztów adwokackich według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca wnosząc skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja Ministra Rozwoju i Technologii została wydana w trybie nieważnościowym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o wskazywaną w tej sprawie przez skarżącą normę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność. Nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadliwością decyzji administracyjnej, gdy istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania stanu prawnego pod określony w sprawie stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnej wadliwości weryfikowanej w ramach nadzoru decyzji. Podobnie, błędna interpretacja, wykładnia czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., II GSK 1818/21). Należy przy tym zaznaczyć, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

Mając na względzie, że wszystkie podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty związane są z wadliwą, zdaniem skarżącej, oceną - zarówno przez Sąd pierwszej instancji jak i Ministra Rozwoju i Technologii - pod kątem rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zatwierdzonego decyzją ostateczną Wojewody Małopolskiego z dnia 28 marca 2018 r. nr [...]i poprzedzającą ją decyzją Starosty Tatrzańskiego z dnia 12 września 2017 r. nr [...] podziału nieruchomości należącej do skarżącej (nr ewid. [...] obr. [...]w [...]), zwrócenia uwagi wymaga, że ww. decyzje zostały wydane w trybie tzw. specustawy drogowej, tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Postępowanie w sprawie realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest postępowaniem szczególnym o charakterze kompleksowym, albowiem w ramach tego jednego postępowania administracyjnego rozstrzygnięte zostają nie tylko zagadnienia dotyczące zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, ale również takie zagadnienia jak zatwierdzenie podziału nieruchomości, czy też nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (nabycie prawa własności następuje z mocy prawa, ale podstawą do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości jest decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych). Tym samym podejmując postępowanie w sprawie realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych unika się konieczności prowadzenia odrębnych postępowań, czy to w sprawie podziału nieruchomości, czy też w sprawie wywłaszczenia.

W świetle przepisów ww. ustawy, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany, co przejawia się tym, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Mając na uwadze zawartość wniosku określoną w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej zauważyć należy, że organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. W ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy drogowej organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań. Organy administracji publicznej prowadzące takie postępowanie nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. W takim postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego.

Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej winien spełniać kryteria określone w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Z dyspozycji pkt 3 tego przepisu wynika natomiast, że powinien on zawierać w szczególności mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Projekt takiego podziału, wykonywany w celu ustalenia przebiegu drogi i oznaczenia co do tożsamości nieruchomości (lub ich części) podlegających przejęciu na cel publiczny, tworzy wyłącznie te granice, które powstają w wyniku podziału gruntu i wyłącznie dla określenia przebiegu drogi.

Dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości, opatrzona – jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie – stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, nie może być w takiej sytuacji kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Klauzula przyjęcia map podziałowych do zasobów właściwego ośrodka geodezji i kartografii stanowi wystarczający dowód, że ww. mapy podziału zostały sporządzone z zachowaniem przepisów odrębnych. Z tych przyczyn nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 12b ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W konsekwencji nie mogły także odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 12 ust. 1 specustawy w zw. z art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości poprzez przeprowadzenie linii podziału po licu znajdującego się na działce skarżącej budynku, wskutek czego doszło do wywłaszczenia części składowej tego obiektu, tj. schodów wejściowych oraz okapu. Skoro bowiem mapy projektowanych podziałów działek, stanowiące podstawę do zatwierdzenia podziału nieruchomości, zostały w sposób oficjalny zatwierdzony przez właściwy organ, z potwierdzeniem dokonania oceny projektu podziału przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, to organy orzekające w sprawie nie miały podstaw do zakwestionowania takiego dokumentu i odmowy zatwierdzenia podziału. Nie można w związku z tym skutecznie zarzucić im rażącego naruszenia ww. przepisów specustawy. Kwestionowanie natomiast dokonanego decyzjami Starosty Tatrzańskiego z dnia 12 września 2017 r. i Wojewody Małopolskiego z 28 marca 2018 r. w oparciu o ww. mapy sposobu podziału nieruchomości skarżącej dopiero na etapie rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności tych decyzji słusznie zarówno przez Ministra jaki i Sąd pierwszej instancji zostało uznane za niedopuszczalne. W toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem kolejną instancją, tj. postępowaniem, w toku którego bada się sprawę merytorycznie, a do czego w istocie sprowadzają się zarzuty skarżącej zmierzające do wykazania, że na skutek wydania kwestionowanych decyzji okap dachu budynku na działce nr ewid. [...] znalazł się w przestrzeni obecnej działki ewid. nr [...] jako przedmiot własności Gminy Miasto [...] i stanowi odrębny od budynku przedmiot własności, mimo że jest częścią składową tego budynku. Słusznie w zaskarżonym wyroku zwrócono uwagę, że rozstrzygnięcie tej kwestii wymagałoby przeprowadzenia rozszerzonego postępowania dowodowego celem określenia - w oparciu o art. 54 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - skrajni projektowanej drogi i następnie ustalenia czy przywołane powyżej zadaszenie budynku na nieruchomości skarżącej znajduje się poza tą skrajnią. Z tych przyczyn przywołane na wstępie tych rozważań zarzuty uznać należało ze nietrafne, przy czym jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że zarówno art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości odnoszą się do sytuacji, w której przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku. W przedmiotowej sprawie nie doszło natomiast do podziału budynku skarżącej tylko do przejęcia części terenu działki, na której znajdują się schody wejściowe do budynku. Zatem przywołane powyżej przepisy nie dotyczyły sytuacji prawnej uregulowanej kwestionowanymi w postępowaniu nieważnościowym decyzjami.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 12 ust. 1 specustawy drogowej z uwagi na zatwierdzenie podziału zabudowanej nieruchomości skarżącej bez określenia zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu w zakresie schodów wejściowych do lokali znajdujących się budynku położonym przy ul. [...] w [...], zwrócenia uwagi wymaga, że wbrew twierdzeniom skarżącej do wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej załączono dokument stanowiący charakterystykę zmian w dotychczasowej infrastrukturze. Przy piśmie z dnia 4 sierpnia 2017 r. przedłożono następnie jej korektę, w której wskazano, że w ramach inwestycji planuje się rozbiórkę schodów przy budynku na działce nr [...]. Z tych przyczyn zarzut ten uznać należało za nieuzasadniony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., w przedmiotowej sprawie wszystkie okoliczności prawne i faktyczne niezbędne do załatwienia sprawy w trybie nieważnościowym zostały w sprawie przez organ odwoławczy rozważone, a ich ocena – co wykazano powyżej - prawidłowo dokonana w wydanej decyzji.

Nie sposób też uznać, aby w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady zaufania do organów administracji publicznej – art. 8 k.p.a. Wyrażona w tym przepisie zasada pogłębiania zaufania obywateli służy zagwarantowaniu praw strony postępowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie, z zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W tym zakresie nie można organowi II instancji zarzucić naruszenia zasady zaufania. To, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji nie oznacza, że doszło do naruszenia zasady zaufania. Sposób przeprowadzenia w tej sprawie postępowania nie potwierdza zasadności zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Z treści zarzutu, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika natomiast na czym miałoby polegać naruszenie art. 9 k.p.a.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.