Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 865/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2006-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Asesor WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2006r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] znak [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie ziemnego zbiornika wodnego M. i R. G.ch usytuowanego na działce o nr ewid. 195/1 położonej w R., gmina D.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na wniosek Prokuratury Rejonowej w S. przeprowadził w dniu 11.10.2004r oględziny w sprawie legalności budowy zbiorników wodnych w miejscowości R. w gminie D.. W wyniku oględzin ustalono, że na działce o nr ewid. 195/1 znajduje się zbiornik wodny wykonany samowolnie w 2003r. bez uprzedniego wymaganego prawem zgłoszenia o wymiarach: 47,00m długości, 23,50 m szerokości i około 3,0 m głębokości. Z oświadczeń inwestora - R. G. wynika, że zbiornik ten został wykonany w miejscu byłego stawu, w celu wykorzystania wód powierzchniowych i gruntowych do celów gospodarczych. W związku z powyższym, organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego przez R. G. zbiornika wodnego i decyzją z dnia [...]., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na M. i R. G. obowiązek opracowania i przedłożenia w terminie do 20 grudnia 2004r. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej zbiornika, opracowanej przez uprawnionego geodetę oraz opinii technicznej dotyczącej istniejącego stanu samowolnie wykonanych robót budowlanych, związanych z budową w/w zbiornika, opracowanej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia w zakresie budownictwa wodnego.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] złożyli M i R. G., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub przedłużenie terminu do dostarczenia żądanej przez organ dokumentacji.

Decyzją z dnia [...] znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazując na konieczność przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego oraz zebrania pełnego materiału dowodowego. W wyniku powtórnego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z dnia [...] znak [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ziemnego zbiornika, w uzasadnieniu wskazując, że zbiornik jest budowlą wykonaną w okresie II wojny światowej której budowa, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, określonymi w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. (Dz. U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216 z póź. zm.) nie wymagała pozwolenia na budowę. Roboty wykonane przez inwestora dotyczyły jedynie odmulenia i oczyszczenia dna oraz brzegów tego zbiornika w celu wykorzystania wód gruntowych i powierzchniowych do podlewania upraw polowych.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył Prokurator Rejonowy

w S., zarzucając naruszenie przepisu art. 30 ust.1 pkt.2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt.10 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], w uzasadnieniu podnosząc, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające dowiodło jednoznacznie, iż obecny właściciel nie wybudował nowego zbiornika wodnego, ani nie wykonał jego remontu, a jedynie wykonał roboty polegające na odmuleniu zbiornika, co należy uznać za bieżącą konserwację. Konserwacją jest wykonywanie robót mających na celu utrzymywanie sprawności technicznej obiektu, a w przypadku urządzeń wodnych, np. zbiorników, polegających na naprawie i wykoszeniu skarp oraz odmuleniu dna. Organ odwoławczy podniósł nadto, że proces zamulania zbiorników, rzek i cieków wodnych ma charakter zjawiska ciągłego, tak więc prace konserwacyjne polegające na odmuleniu dna powinny być wykonywane w sposób cykliczny. Skoro prace wykonane przez inwestora nie zalicza się do robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt. 7 i pkt. 8 Prawa budowlanego - to ich wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W ocenie organu zachodzą zatem przesłanki do umorzenia postępowania.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy w S., zarzucając naruszenie przepisu art. 30 ust.1 pkt.2 w związku z art. 29 ust .2 pkt.10 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że roboty ziemne wykonane przez M. i R. G. polegające na odmuleniu i oczyszczeniu dna oraz brzegów przedmiotowego zbiornika nie zostały przeprowadzone w celu jego remontu, a stanowiły jedynie roboty konserwacyjne, które nie wymagały pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego, prawidłowa ocena charakteru wykonanych prac, a w szczególności fakt, iż zmierzały one do odtworzenia stanu pierwotnego zbiornika, wykonanego w czasie II wojny światowej wskazuje, iż prace te polegały na remoncie i z tego względu podlegały zgłoszeniu organom administracji architektoniczno - budowlanej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, przy czym kontroli dokonuje na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ administracji publicznej.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a, decyzja / lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

- inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a).

Przede wszystkim należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., 75 § 1 k.p.a. 77§ 1 k.p.a., 80 k.p.a.

Jest bezsporne, że na gruncie obowiązujących przepisów przedmiotowy zbiornik jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.Prawo budowlane ( Dz. U. nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z art. 61 tej ustawy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest między innymi obowiązany utrzymywać ten obiekt w należytym stanie technicznym - co w praktyce oznacza obowiązek wykonywania remontów i bieżącej konserwacji obiektu. Stosownie do art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Takie brzmienie tego przepisu oznacza, że ustawodawca wyraźnie odgraniczył pojęcie remontu, od " bieżącej konserwacji", która nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego. Powołane przepisy nie definiują jednak pojęcia "bieżącej konserwacji".

Zdaniem Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, różnica znaczeniowa tych wyrażeń powinna wynikać z zakresu oraz częstotliwości wykonywanych robót budowlanych. Bieżącą konserwacją będą zatem roboty budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone jako remont obiektu budowlanego. Takie też stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z 24. 09.1999r. sygn. akt. IV S.A. 1530/97 - Lex nr 47837, które Sąd, w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę, w całości podziela.

Skoro zatem na gruncie rozpoznawanej sprawy należy odwoływać się do przepisów Prawa budowlanego, opierających się na kryteriach ocennych, uznaniowych lub pojęciach niejednoznacznych, nieostrych - to obowiązkiem organów orzekających jest dołożenie szczególnej staranności w postępowaniu wyjaśniającym, aby wykazać zasadność podejmowanych rozstrzygnięć.

W tym miejscu wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w tym przepisie zasada prawdy obiektywnej oznacza dla organu obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma wskazany wyżej art. 77 k.p.a. nakładający na organy powinność zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W konsekwencji organ podejmując decyzję administracyjną związany jest rygorami procedury administracyjnej, a więc zobligowany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak też w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy ( art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc powyższe spostrzeżenia na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że organy obu instancji nie sprostały powyższym wymogom, albowiem nie wyjaśniły wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, koniecznych dla podjęcia rozstrzygnięcia. Poczynione w sprawie ustalenia nie dają, w ocenie Sądu, dostatecznych podstaw do stwierdzenia, że wykonane prace należy kwalifikować jako "bieżącą konserwację" zbiornika.

Organy obu instancji przyjęły, że wykonane przez M. i R. G. prace należy kwalifikować jako " bieżącą konserwację" zbiornika, nie dokonując ustaleń w szczególności w zakresie:

- po pierwsze, stanu zbiornika przed wykonaniem przedmiotowych prac, to jest jego wymiarów ( długość, szerokość, głębokość zbiornika oraz wysokość okalających go obwałowań, oznaczonych na szkicu z oględzin kolorem pomarańczowym - k. 5 akt administracyjnych I instancji). W konsekwencji, czy w następstwie prac wykonanych w 2003r. zmieniły się parametry zbiornika w stosunku do tych, jakie posiadał w chwili jego powstania,

- po drugie, kiedy po raz ostatni przed 2003r. wykonywano prace konserwacyjne ewentualnie remontowe zbiornika, a jeśli tak to, w jakim zakresie,

-po trzecie, czy w dokumentacji ewidencji gruntów ( w części opisowej, kartograficznej) figuruje przedmiotowy zbiornika, a jeśli tak to, od kiedy i jakie posiadał parametry,

- po czwarte, czy wyrównanie terenu wokół zbiornika i jego pogłębienie wiązało się z usypaniem obwałowań wokół niego, a jeśli tak to o jakiej wysokości w stosunku do stanu sprzed wykonania tych prac.

Brak ustaleń organów w tym zakresie czyni wydanie decyzji przedwczesną i nie opartą na dostatecznym materiale dowodowym, tym bardziej że uchylając pierwszy raz zaskarżoną decyzje organ II instancji nakazał wykonanie tych czynności.

Ubocznie Sąd zauważa, że część materiałów stanowiących podstawę ustaleń organów nie nosi cech dokumentów, o jakich mowa w przepisach procedury administracyjnej ( art. 75 k.p.a.). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny prawniczej niepoświadczone kserokopie dokumentów nie mogą stanowić dowodu na to, co zostało w nich zapisane ( por. np. wyrok NSA z 5.06.1999r. III SA 3241/00 niepubli.).

W rozpoznawanej sprawie przymiotu takiego nie posiadają w szczególności nie opisane i nie poświadczone za zgodność kserokopie (wydruki z bazy komputerowej) dokumentów zawarte na k. 6 , k. 7, k. 8 akt sprawy.

Orzekając ponownie organy, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzą zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej postępowanie w sprawie i wydadzą stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b i c, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w pkt. I wyroku.

Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku znajduje oparcie w art. 152 powołanej wyżej ustawy.