Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 644/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania J. K. od wydanej z upoważnienia Prezydenta W. decyzji Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr 8 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] Nr [...] przyznającej pomoc społeczną w formie zasiłku celowego w II transzach:

- w październiku 2005r. w wysokości 580 zł – dofinansowanie do kosztów remontu i drobnych napraw w mieszkaniu oraz opału w sezonie grzewczym 2005/2006,

- w listopadzie 2005r. w wysokości 200 zł – dofinansowanie do zakupu odzieży jesienno-zimowej,

na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wskazało Kolegium, z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że wnioskiem z dnia 20 września 2005r. strona wystąpiła o przyznanie zasiłków celowych na pokrycie kosztów zakupu odzieży i całości kosztów remontów i napraw w lokalu mieszkalnym oraz zakupienie i dostarczenie opału na zimę. Po rozpoznaniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] Nr [...] przyznano J. K. zasiłek celowy w dwóch transzach: w październiku 580 zł na dofinansowanie kosztów remontu i drobnych napraw w mieszkaniu oraz opału w sezonie grzewczym 2005/2006, a także w listopadzie w wysokości 200 zł na dofinansowanie zakupu odzieży jesienno - zimowej. W wyniku odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję. Decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 października 2006r., sygn. akt IV SA/Wr 461/06.

Rozpoznając ponownie wniosek J. K. z dnia 20 września 2005r. organ I instancji, decyzją z dnia [...], przyznał mu zasiłek celowy w tej samej wysokości i na ten sam cel, co w decyzji pierwotnej. W uzasadnieniu organ orzekający przytoczył treść art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej określającego przesłanki, od wystąpienia których zależy przyznanie zasiłku celowego. Wskazano również, iż określając wysokość zasiłku celowego przyznanego stronie, wzięto pod uwagę okoliczności wynikające z hierarchii zgłaszanych potrzeb przez osoby ubiegające się o przyznanie tej formy pomocy. W szczególności organ ustalił, iż na realizację zasiłków celowych w 2005r. otrzymano środki w wysokości 11979,058 zł, co przy wypłacie 55773 świadczeń, daje średnią 215 zł na jedno świadczenie. Udzielona wnioskodawcy pomoc (łącznie 780 zł) jest więc wyższa od średniego świadczenia udzielanego osobom pozostającym w podobnej sytuacji życiowej.

Organ I instancji wskazał także na brak współdziałania J. K. z organem pomocy społecznej oraz poinformował, że na podstawie decyzji z dnia [...] Nr [...], świadczenia zostały zrealizowane.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. wniósł o:

1. jej uchylenie w całości,

2. uchylenie wydanego z upoważnienia Prezydenta W., postanowienia Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. nr [...] z dnia [...], odmawiającego wyłączenia Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej Nr 8 D. W. od udziału w postępowaniu,

3. uchylenie, wydanego z upoważnienia Prezydenta W., postanowienia Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr 8 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. Nr [...] z dnia [...], odmawiającego wyłączenia pracownika socjalnego A. T. od udziału w postępowaniu,

4. uchylenia, wydanego z upoważnienia Prezydenta W., postanowienia Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr 8 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. Nr [...] z dnia [...], odmawiającego wyłączenia pracownika socjalnego J. Ż. od udziału w postępowaniu,

5. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwy do spraw pomocy społecznej organ I instancji.

Zaskarżonej decyzji oraz postanowieniom odmawiającym wyłączenia z postępowania pracowników socjalnych A. T. i J. Ż. zarzucił, że wydane zostały przez Kierownik Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej D. W., której upoważnienie z dnia 27 kwietnia 2004r. do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej udzielone przez Prezydenta W. w poprzedniej kadencji 2002 - 2006, wygasło z mocy prawa z upływem tej kadencji. W ocenie J. K., upoważnienie to wygasło w dniu 5 grudnia 2006r., gdyż Prezydent W. objął obowiązki w obecnej kadencji w dniu złożenia ślubowania wobec Rady Miejskiej W. w dniu 6 grudnia 2006r. "D. W. nie posiadała więc w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji i zaskarżonych postanowień umocowania z art. 110 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej." Ponadto J. K. stwierdził, że zaskarżoną decyzję wydał pracownik podlegający wyłączeniu stosownie do art. 24 § 3 kpa, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 kpa.

W dalszej części obszernego odwołania J. K. zarzucił rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, że wbrew przepisom kpa, ustala terminy wypłaty przyznanego świadczenia w październiku i listopadzie 2005r., to jest przed wydaniem decyzji. Ponadto podkreślił, że na mocy art. 110 kpa decyzja wchodzi do obrotu prawnego z chwilą doręczenia stronie w sposób wymagany przez art. 109 § 1 kpa. W ocenie odwołującego się, rozstrzygnięcie w części określającej terminy wypłaty świadczenia w sposób rażący narusza art. 6 i art. 130 kpa. Sentencji decyzji zarzuca także, że jest w niej "mowa o zasiłku celowym na dofinansowanie do kosztów zaspokojenia wskazanych potrzeb strony, co jest sprzeczne z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, podczas, gdy z uzasadnienia decyzji wynika, że świadczenie zostało przyznane na pokrycie kosztów w całości."

Zdaniem autora odwołania dane liczbowe zamieszczone w zaskarżonej decyzji dotyczące wysokości środków finansowych na wypłatę zasiłków celowych, ilości udzielonych świadczeń oraz średniej wysokości tego świadczenia w 2005r., nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w 2007r. Natomiast "Kierownik Zespołu nieuzasadniła, w sposób wymagany przez art. 107 § 3 kpa, wysokości świadczeń przyznanych na poszczególne cele."

J. K. wskazał także, że organ I instancji pozbawił go praw podmiotowych, tj. prawa do czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także prawa do przeglądania akt sprawy, które to prawa zagwarantowane są w art. 10 § 1 i art. 73 § 1 kpa. Podkreślił również, że organ I instancji błędnie interpretuje art. 4 ustawy o pomocy społecznej, gdyż odmowa podpisania kwestionariusza wywiadu nie może być podstawą stwierdzenia braku współdziałania strony z organem pomocy społecznej.

W końcowej części odwołania jego autor stwierdził, że bezprzedmiotowe w sprawie jest ostatnie zdanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, "że na podstawie decyzji z dnia [...] Nr [...] świadczenie zostało zrealizowane." Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 października 2006r., sygn. akt IV SA/Wr 461/06, a więc nie można przyznać świadczenia decyzją z dnia [...], które zostało spełnione kilka lat przed jej wydaniem.

Uzasadniając swoje stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zasady dotyczące przyznawania zasiłków celowych, reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej.

Stosownie do treści art. 39 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Podkreślić należy, że w ustawie nie określono wysokości zasiłku celowego, a jego przyznanie następuje w ramach uznania administracyjnego W tym zakresie organy pomocy społecznej orzekają o wysokości zasiłku, biorąc pod uwagę sytuację życiową i materialną strony, jej potrzeby bytowe, ale także obiektywną sytuację wynikającą z własnych możliwości finansowych. Organ pomocy społecznej musi realistycznie oceniać własne możliwości w zaspokajaniu potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Racjonalne gospodarowanie środkami oznacza, że nie zawsze może być ona przyznana w rozmiarze oczekiwanym przez świadczeniobiorców. Warto również przypomnieć, że użycie w art. 39 ust. 1 ustawy zwrotu "może zostać przyznany" oznacza, że na organie pomocy społecznej nie ciąży obowiązek przyznania zasiłku celowego nawet wtedy, gdy wnioskodawcy spełniają wymogi, od których ustawa uzależnia przyznanie tej formy pomocy. W tym stanie faktycznym i prawnym Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołującego się o naruszeniu przez organ I instancji art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, jak również rozbieżności pomiędzy sentencją, a uzasadnieniem przedmiotowej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie chodzi o przyznanie pomocy społecznej J. K., który jest osobą samotnie gospodarującą, bezrobotną, bez prawa do zasiłku. W związku z tym organ I instancji przyznał mu zasiłek celowy w łącznej wysokości 780 zł wypłacony w październiku i listopadzie 2005r. W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, że przyznanie zasiłku na potrzeby wskazane przez J. K. w 2005r., decyzją z [...], wynika z faktu, że pierwotna decyzja organu I instancji z dnia [...] przyznająca stronie zasiłek na ten sam okres i w takiej samej wysokości oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Kolegium z dnia [...] zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 października 2006r. Z tego powodu wniosek strony z dnia 20 września 2005r. musiał zostać rozpoznany na nowo, pomimo, że organ I instancji wypłacił już stronie świadczenie w wysokości 780 zł w październiku i w listopadzie 2005r.

Kolegium stwierdza, że J. K. spełniał wymogi do przyznania mu zasiłku celowego, gdyż nie osiąga stałych dochodów, a okoliczności uzasadniające przyznanie tej formy pomocy nie uległy zmianie. Należy stwierdzić, że pomoc przyznana J.K. nastąpiła po wyważeniu subiektywnego interesu uprawnionego i z uwzględnieniem sytuacji obiektywnej wynikającej z możliwości organu dysponującego środkami z pomocy społecznej. Organ pierwszoinstancyjny wykazał, że świadczenie przyznane odwołującemu się (zasiłek w kwocie 580 zł w październiku 2005r. i 200 zł w listopadzie 2005r.) przekraczało średnią wysokość świadczenia udzielanego potrzebującym. W 2005r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. otrzymał na realizację zasiłków celowych kwotę 11979,058 zł, a przeciętna wysokość zasiłków dla osób i rodzin znajdujących się w sytuacji podobnej do sytuacji J.K., wyniosła 215 zł. Z tych względów, w ocenie Kolegium, organ I instancji przyznając stronie zasiłek celowy w październiku i listopadzie 2005r. w średniej wysokości 390 zł nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Z tych powodów zarzuty J. K. mówiące o naruszeniu przez organ decyzyjny art. 7 i 77 kpa przy ustalaniu zasiłku celowego oraz naruszenia art. 107 § 3 kpa przy uzasadnieniu jego wysokości, należy uznać za nieuzasadnione. Należy również podkreślić, że pomoc społeczna nie może stanowić stałego źródła dochodów zainteresowanych. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest ona przyznawana dopiero wówczas, gdy osoba nie jest w stanie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej, przy użyciu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje ten pogląd poparcie, gdyż wynika z niego, że w sytuacji, gdy podmiot ubiegający się o świadczenie pieniężne z pomocy społecznej nie wykorzystał własnych możliwości i uprawnień, fakt ten stanowi przesłankę do oddalenia skargi na odmowę przyznania pomocy. J. K., niewątpliwie ma możliwości, przy wykorzystaniu których, mógłby we własnym zakresie poprawić swoją sytuację bytową. Powinny to być działania zmierzające do podjęcia zatrudnienia wykorzystując posiadane wykształcenie, próby zamiany mieszkania na mniejsze, czy też wynajęcie pokoju w zajmowanym mieszkaniu.

Oczywistym jest również, że w przypadku bezskutecznych zabiegów zmierzających do poprawy własnej sytuacji życiowej, o których mowa powyżej, nadal będzie służyło mu prawo do występowania z kolejnymi wnioskami o przyznanie zasiłku celowego, które byłyby przedmiotem odrębnych postępowań.

Jako nietrafny należy uznać zarzut J. K. polegający na twierdzeniu, że Kierownik Zespołu Pracy Terenowej D. W., nie miała ważnego upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej w dacie wydawania zaskarżonej decyzji i postanowień w sprawie odmowy wyłączenia pracowników z postępowania. Zarzut odwołującego się opiera się na stwierdzeniu, że upoważnienie udzielone D. W. w dniu 27 kwietnia 2004r. przez Prezydenta W., "wygasło z mocy prawa, z upływem tej kadencji", tj. sprawowanej w latach 2002 - 2006.

Można przypuszczać, że strona zainteresowała się tym problemem w czasie, gdy w kraju głośna stała się sprawa wygaśnięcia mandatów wójtów, burmistrzów, czy prezydentów miast z powodu nie złożenia w terminie oświadczeń majątkowych oraz wynikającymi z tego faktu konsekwencjami. W ocenie Kolegium, wygaśnięcie mandatu Prezydenta W. w wyniku upływu kadencji, nie ma wpływu na udzielone przez niego umocowania konkretnym pracownikom do wydawania decyzji administracyjnych. Udzielenie upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych ma na celu wyeliminowanie sytuacji, w których gmina nie mogłaby normalnie funkcjonować ze względu nieprzewidzianą sytuację życiową wójta (burmistrza, prezydenta) np. chorobę, konieczność wyjazdu, śmierć, itp. Do tych sytuacji należy również zaliczyć okres swoistego "bezkrólewia" przypadającego na okres pomiędzy upływem kadencji "starego" wójta a wyborem "nowego". Ten tok myślenia wpisuje się w koncepcję przedmiotowo - organizacyjną, według której, pełnomocnictwo administracyjne nie wygasa z dniem wygaśnięcia mandatu osoby pełniącej funkcję organu administracji publicznej. Pełnomocnictwo takie obowiązuje nadal, o ile nie zostało uchylone, zmienione lub jeżeli nie stwierdzono jego nieważności. Ze względu na fakt, iż pełnomocnictwo udzielone Kierownikowi Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej D. W. w dniu 27 kwietnia 2004r., nie zostało zakwestionowane przed upływem poprzedniej jak i w obecnej kadencji Prezydenta W., należy uznać, że zachowało ono ważność i nie ma podstaw do kwestionowania jej umocowania do wydawania decyzji administracyjnych z zakresu pomocy społecznej.

Formułując zarzuty wobec:

- postanowienia z dnia [...] Nr [...] odmawiającego wyłączenia z postępowania kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej D. W.,

- postanowienia z dnia [...] Nr [...] odmawiającego wyłączenia z postępowania pracownika socjalnego A. T.,

- postanowienia z dnia [...] Nr [...] odmawiającego wyłączenia z postępowania pracownika socjalnego J. Ż., J. K. podniósł, że zostały one podpisane przez osoby, których upoważnienia do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych wygasły z powodu upływu kadencji Prezydenta W. oraz, że zachodziły w ich przypadkach przesłanki wyłączenia na podstawie art. 24 § 3 kpa.

Pierwszy zarzut, jako bezzasadny, został przez Kolegium rozpatrzony powyżej, natomiast drugi, wymaga szerszego omówienia.

Stosownie do art. 24 § 3 kpa bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na żądanie strony wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość, co do bezstronności pracownika. Żądanie strony, o którym mowa w tym przepisie musi znaleźć oparcie w dowodzie, który może świadczyć o braku bezstronności pracownika w toczącym się postępowaniu. Ciężar tego dowodu (uprawdopodobnienie stronniczości konkretnego pracownika) spoczywa na podmiocie występującym z inicjatywą wyłączenia. W przedmiotowej sprawie J. K. wystąpił w dniu 15 lutego 2007r. o wyłączenie pracowników wskazanych w powyżej wymienionych postanowieniach. Jako powód wyłączenia wskazał na uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sześciu decyzji, które kończyły postępowania toczące się z udziałem osób objętych wnioskiem o wyłączenie. W ocenie Kolegium wskazana przez J. K. okoliczność, nie może zostać uznana za wystarczającą do zastosowania wyłączenia pracowników na podstawie art. 24 § 3 kpa. W gruncie rzeczy, zarzut strony ma charakter na tyle bezsensowny, że trudno dokonać jego szczegółowej analizy. Organ odwoławczy, z uwagi na treść art. 107 § 3 kpa, jest jednak zobowiązany do przypomnienia, że w skali kraju, ocenie sądów administracyjnych w ciągu każdego roku, podlegają setki tysięcy rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji publicznej. Należy stwierdzić, że nie jest możliwe, aby istniał organ administracyjny, którego nie dotknęłoby wzruszenie przez sąd jego decyzji. W tej sytuacji, idąc tropem rozumowania strony, należałoby wyłączyć większość pracowników tych organów. Z tego względu Kolegium oceniło tak krytycznie ten zarzut uznając, że ma on na celu jedynie paraliżowanie i anarchizowanie działania organów pomocy społecznej, od których odwołujący się oczekuje pomocy i którą to pomoc regularnie otrzymuje.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, bezpodstawny jest zarzut J. K., że organ I instancji pozbawił go praw podmiotowych, tj. prawa do czynnego udziału w postępowaniu oraz do przeglądania akt sprawy, które to prawa znajdują oparcie w art. 10 § 1 i art. 73 § 1 kpa. Z akt administracyjnych zebranych w sprawie wynika, że J. K. brał udział w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego (chociaż odmówił jego podpisania), był informowany o jego uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 kpa (pismo skierowane do strony z dnia 19 lutego 2007r. Nr [...]). Kolegium zwraca również uwagę na fakt, że po sporządzeniu wywiadu u strony w dniu 16 lutego 2007r., organ I instancji nie prowadził żadnego dodatkowego postępowania dowodowego. Nie istniał więc w sprawie żaden dowód, o którym J. K. mógł nie wiedzieć oraz którego treści mógłby nie znać.

Natomiast odmowa podpisania kwestionariusza wywiadu środowiskowego przez odwołującego się, w ocenie Kolegium, może być zakwalifikowana nie tylko, jako brak współdziałania z organem pomocy społecznej (art. 4 ustawy), ale również może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Należy wskazać na treść art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stosownie do którego, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Informacje te, są bowiem niezbędne do ustalenia uprawnień wnioskodawców, od których zależy objęcie ich pomocą społeczną. Teza ta znajduje dodatkowe oparcie w § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 77, poz. 672) zgodnie z którym, pracownik socjalny przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzime, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznanej pomocy.

Z powołanych przepisów wynika, że to wywiad środowiskowy jest podstawowym dowodem w sprawie ustalenia prawa lub braku prawa do pobierania świadczeń z pomocy społecznej. Jak dużą wagę przyznał prawodawca informacjom składanym przez zainteresowanych, świadczy zapis § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2005r., z treści którego wynika odpowiedzialność karna za udzielenie nieprawdziwych informacji przez osoby ubiegające się o przyznanie pomocy społecznej (o ile zostaną o tym fakcie uprzedzeni przez pracownika socjalnego). W tym stanie prawnym, bezpodstawna odmowa podpisania przez stronę kwestionariusza wywiadu środowiskowego może rodzić podejrzenie, że informacje podane pracownikowi socjalnemu odbiegają od rzeczywistości. Trudno bowiem, wytłumaczyć odmowę podpisania kwestionariusza wywiadu przez stronę, jeżeli informacje przekazane pracownikowi socjalnemu są prawdziwe, a stronie zależy na otrzymaniu pomocy społecznej. Tym bardziej, że niezadowolona z ustaleń pracownika socjalnego może je zakwestionować w formie pisemnych uwag do wywiadu.

Jeśli chodzi o zarzut J. K. polegający na twierdzeniu, że bezprzedmiotowe jest ostanie zdanie uzasadnienia decyzji organu I instancji o treści: "na podstawie decyzji z dnia [...] świadczenie zostało zrealizowane", to Kolegium stwierdza, że jest on bezpodstawny. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać sposób rozumowania organu, którym kierował się w podjęciu rozstrzygnięcia. I w tym znaczeniu informacja o tym, że świadczenie zostało odwołującemu się już wypłacone na podstawie decyzji, która została później uchylona, mogła znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skomplikowany stan faktyczny i prawny, wynikający z faktu, że w wyniku uchyleń wcześniejszych decyzji wydanych w sprawie, organ I instancji zmuszony był rozpoznawać wniosek strony z 2005r., w dniu 5 marca 2007r. spowodował, że ustalone terminy wypłaty świadczenia poprzedzały datę wydania decyzji. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 110 kpa - decyzja wywołuje skutki z chwilą doręczenia lub ogłoszenia jej stronie - należy uznać za nietrafny. Skutki prawne decyzji z dnia [...] rzeczywiście nastąpiły z chwilą doręczenia jej J. K., ale dotyczyły one zasiłku otrzymanego w październiku i listopadzie 2005r. Niejako, decyzja ta, sankcjonuje miniony stan faktyczny. Dlatego, uzasadnione jest, przy ustalaniu wysokości zasiłku przysługującego J. K. w 2005r., branie pod uwagę możliwości finansowych organu pomocy społecznej z tego właśnie okresu, a nie z daty orzekania.

Kolegium zdaje sobie sprawę, że w powyżej opisanym, skomplikowanym stanie faktycznym i prawnym, możliwe jest sformułowanie poglądu odmiennego. Jednak nawet w takim przypadku nie ulega wątpliwości, że przyznanie J. K. zasiłku celowego w łącznej wysokości 780 zł świadczy o tym, że organ pomocy społecznej nie pozostawił go bez pomocy i udzielił mu znacznego wsparcia finansowego. Kwestia powyższa, nie ma więc istotnego znaczenia dla oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Odrębnej ocenie podlega natomiast działanie tego organu polegające na wypłacaniu stronie świadczenia na podstawie decyzji nieostatecznej. J.K. wskazując na ten aspekt sprawy, słusznie zarzuca uchybienia organowi decyzyjnemu. Stosownie do art. 130 § 1 i § 2 kpa przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Z treści tego przepisu wynika jednoznaczny zakaz wykonania decyzji nieostatecznej w okresie czternastu dni od jej doręczenia lub ogłoszenia stronie. A jeżeli strona w terminie wniosła odwołanie, zakaz ten "przekształca się" w obowiązek wstrzymania wykonania decyzji, bowiem zawisłość sprawy przed organem odwoławczym i związana z tym dewolucja kompetencji, uniemożliwia organowi I instancji wykonanie podjętej wprawdzie wcześniej, ale nieostatecznej decyzji.

Wyjątkami od powyższej reguły są sytuacje wskazane w art. 130 § 3 i § 4 kpa:

1. decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, lub

2. decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy

3. decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron.

W przedmiotowej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek wymienionych w pkt 1 i 2, gdyż decyzja organu I instancji z dnia [...] nie zawierała klauzuli natychmiastowej wykonalności oraz nie istniał przepis szczególny nakazujący jej wykonanie pomimo wniesienia odwołania. Z treści odwołania J. K. oraz jego stanowiska wobec przedmiotowej decyzji jest oczywistym, że nie zachodził również przypadek, o którym mowa w pkt 3. Decyzja nie była zgodna z żądaniem strony, skoro ta, kwestionuje praktycznie w całości jej rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie.

Pomijając powyższe rozważania, organ odwoławczy uważa, że organ I instancji realizował wypłatę J. K. zasiłku pomimo wniesienia przez niego odwołania od decyzji przyznającej mu świadczenie, kierując się troską o jego dobro. Brał pod uwagę fakt, że jest on osobą bezrobotną, bez źródła stałych dochodów. Należy bowiem pamiętać o treści art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, stosownie do którego, w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej. W sytuacji jednak, gdy J. K. czyni zarzut z tego tytułu organowi I instancji, kwestia ta powinna być w przyszłości rozważona, gdyż może świadczyć o błędnej ocenie sytuacji życiowej strony.

W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. K. zarzucił jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 110 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 26 ust. 2, art. 29 ust. 1 i art. 29a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnię oraz art. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną jego wykładnię, a także przepisów postępowania, tj. art. 6 kpa przez przyjęcie, że decyzja nieostateczna może być wykonana przed wydaniem, art. 7 i art. 77 kpa przez niedokładne rozpatrzenie całego materiału dowodowego, art. 10 § 1 i art. 73 § 1 kpa przez uniemożliwienie skarżącemu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym korzystania z podmiotowych praw strony, art. 107 § 3 kpa przez nieuzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej i ostatecznej w wymagany prawem sposób, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wskazał, iż na podstawie art. 26 ust. 2, art. 29 ust. 1 i art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym należy przyjąć pogląd, że upoważnienie udzielone przez prezydenta miasta do wydawania decyzji administracyjnych wygasa równocześnie z upływem kadencji prezydenta. Dodał, że po wniesieniu przez niego odwołania od decyzji organu I instancji Prezydent W. w dniu 23 kwietnia 2007r. udzielił Kierownikowi ZTPS Nr 8 nowego upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych i wycofał z obrotu prawnego upoważnienie Nr [...] z dnia 27 kwietnia 2004r.

Skarżący podał również, że Kolegium przyjęło błędną wykładnię art. 4 ustawy o pomocy społecznej uznając, że odmowa podpisania przez niego kwestionariusza wywiadu środowiskowego, tj. niewypełnionego druku, może być zakwalifikowana jako brak współdziałania z organem pomocy społecznej. W myśl przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego zarówno z wywiadu środowiskowego, jak i jego aktualizacji pracownik socjalny obowiązany jest spisać protokół. Protokół ten powinien być sporządzony z zachowaniem wymogów art. 68 kpa, a odmowa lub brak podpisu którejkolwiek osoby uczestniczącej w czynności pracownik socjalny winien odnotować w protokole. Jak stwierdził skarżący, w dacie przeglądania akt w Kolegium (dnia 6 czerwca 2007r.) nie zawierały one kwestionariusza wywiadu środowiskowego niepodpisanego przez skarżącego. W aktach znajdował się wyłącznie protokół aktualizacji rodzinnego wywiadu z dnia 16 lutego 2007r. (część IV) bez wskazania, który pracownik przeprowadził aktualizację wywiadu oraz wyjaśnienia, dlaczego protokół podpisał również drugi pracownik. W protokole brak jest omówienia jego niepodpisania przez skarżącego, a przecież wyjaśnił on w oświadczeniu z dnia 16 lutego 2007r., złożonym na żądanie pracownika socjalnego, przyczyny odmowy podpisania protokołu aktualizacji wywiadu.

Podkreślił również, że przed przystąpieniem do czynności aktualizacji wywiadu pracownik socjalny nie uprzedził go o odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, czego wymaga § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Skarżący wskazał, że Kolegium nie wyjaśniło, jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miała odmowa podpisania przez niego kwestionariusza wywiadu środowiskowego.

Dodał, że w świetle doktryny prawa administracyjnego okoliczności przez niego powołane stanowią podstawę do zastosowania art. 24 § 3 kpa. Sprawy nie powinna ponownie rozpatrywać osoba, która wcześniej wydała uchyloną decyzję. Dotyczy to również pracowników socjalnych, którzy uczestniczyli w poprzednim postępowaniu.

Zarzucił też, że organ odwoławczy nie rozpatrzył jego oświadczenia z dnia 16 lutego 2007r., złożonego na żądanie pracownika socjalnego oraz oświadczenia z dnia 6 czerwca 2007r. dotyczącego zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz nie wypowiedział się co do zgłoszonych zarzutów do materiału dowodowego. Kolegium, podobnie jak Kierownik Zespołu, nie wyjaśniło jego zarzutu dotyczącego tego, że pracownik socjalny nie okazał skarżącemu protokołu wywiadu środowiskowego, który aktualizował w dniu 16 lutego 2007r. oraz, że pracownik socjalny odmówił wpisania do protokołu udzielonych przez niego informacji i złożonych oświadczeń.

Wskazał również, że gdyby protokół wywiadu lub aktualizacji wywiadu został sporządzony rzetelnie, to wynikałoby z niego, że lokal, który wynajmuje od Gminy W. posiada niski standard, pokoje są przechodnie, co uniemożliwia jego zamianę lub wynajęcie poszczególnych jego części.

Podał, że aktualizacja wywiadu środowiskowego została przeprowadzona w dniu 16 lutego 2007r., natomiast rozstrzygnięcia w sprawie oparte są na możliwościach finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. i średniej wysokości świadczeń w roku 2005.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zgodność wydanych aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego.

Rozpatrując skargę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa wyżej. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.).

Wyrokiem z dnia 12 października 2006r., sygn. akt IV SA/Wr 461/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy, wydaną z upoważnienia Prezydenta W., decyzję Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr VIII Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przyznania J. K. zasiłku celowego płatnego w dwóch transzach, w październiku 2005r. w kwocie 580 zł i w listopadzie 2005r. w kwocie 200 zł.

Uzasadniając swe stanowisko Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie poddały ocenie wszystkich okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Decyzji o przyznaniu pomocy w takiej, a nie innej wysokości, organy nie uzasadniły w sposób przekonujący, gdyż nie podały wielkości środków pozostających do rozdysponowania i liczby osób (rodzin) kwalifikujących się, tak jak skarżący, do jej udzielenia, czym naruszyły przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3.

W związku z powyższym wyrokiem Sądu, po rozpatrzeniu wniosku J. K. z dnia 20 września 2005r. o przyznanie zasiłków celowych na pokrycie kosztów zakupu odzieży i całości kosztów remontów i napraw w lokalu mieszkalnym oraz zakupienie i dostarczenie opału na zimę, zapadły decyzje poddane kontroli w obecnym postępowaniu.

Postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznych reguluje ustawa o pomocy społecznej. Zgodnie z jej art. 39 ust. 1 i 2 w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie kosztów zakupu żywności i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wniosek o przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej podlega rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz - w oparciu o stosowane odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym znajdują więc odpowiednie zastosowanie przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa, z których wynika, iż organ I instancji prowadzący postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku celowego obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Niesporne w sprawie jest, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji życiowej jako osoba nieposiadająca dochodów. Są to przesłanki pozytywne dla objęcia go pomocą społeczną. Należy podkreślić, że organy obydwu instancji uznały istnienie tych przesłanek pozytywnych.

Przedmiotem sporu jest tryb wydawania decyzji.

Należy zwrócić uwagę, że decyzja oparta na przepisie art. 39 ust. 1 ustawy jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że argumentacja organu co do odmowy lub rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 kpa. W myśl tego przepisu prawa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć – stosownie do art. 107 kpa – wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej.

Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny ich kontrola jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29).

Co do zasady, organy rozpoznające niniejszą sprawę, powyższym zadaniom sprostały.

W ocenie Sądu organy obydwu instancji, przy załatwianiu przedmiotowego wniosku, nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W szczególności za nietrafny uznać należy zarzut podnoszący naruszenie praw strony, mający polegać na uniemożliwieniu jej udziału w postępowaniu administracyjnym. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżący brał udział w postępowaniu, zaś podstawą obu wydanych w sprawie decyzji był wywiad środowiskowy, a właściwie aktualizacja tego wywiadu, sporządzona z jego udziałem, co wynika choćby z oświadczenia złożonego w tym samym dniu, tj. 16 lutego 2007r., w którym odmawia on złożenia podpisu na formularzu tego wywiadu. Przy czym, zauważyć należy, że przeprowadzone w sprawie postępowanie ograniczyło się w zasadzie do sporządzenia przez organ pomocy społecznej wyżej wskazanej aktualizacji sytuacji życiowej skarżącego.

Sąd stwierdził również, że jako niezasadny przedstawia się zarzut naruszenia art. 73 § 1 kpa, bowiem analiza akt administracyjnych badanej sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, iż organ uniemożliwił stronie przeglądanie tych akt i sporządzenia z nich notatek, a także wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dowodzi temu choćby pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 19 lutego 2007r. Nr [...], skierowane do skarżącego.

Niesłusznie też skarżący kwestionuje ważność upoważnienia Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr 8 we W. D. W. do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu pomocy społecznej, udzielonego przez Prezydenta W. w dniu 27 kwietnia 2004r. Nie ma racji twierdząc, iż tego rodzaju upoważnienie to wygasło z upływem kadencji Prezydenta w roku 2006. Otóż, umocowanie do wydawania decyzji administracyjnych nie wygasa z dniem wygaśnięcia mandatu osoby pełniącej funkcję organu administracji publicznej. Skoro nie zostało ono uchylone, zmienione lub jeżeli nie stwierdzono jego nieważności zachowuje ono swą ważność. W przeciwnym razie, prawidłowe funkcjonowanie organów decyzyjnych zostałoby zakłócone.

W kwestii zaś żądań skarżącego, wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym wskazanych przez niego pracowników socjalnych wskazać trzeba, iż w żaden sposób nie wykazał on, że istnieją ku temu przesłanki. Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji nie może powodować, gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego, zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio. Takie działanie mogłoby również prowadzić do zakłócenia funkcjonowania organów orzekających w sprawach.

Z kolei w zakresie ustalenia sytuacji materialnej i życiowej skarżącego, wbrew jego zarzutom, organy orzekające postępowały zgodnie z art. 7 oraz 77 kpa, które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co zresztą znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Także zarzut J.K. o niepouczeniu go "o odpowiedzialności karnej za udzielanie nieprawdziwych informacji" nie ma wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Na marginesie tylko wskazać trzeba, że był on stroną już tak wielu postępowań przed organami pomocy społecznej, że z pewnością o tym fakcie wiedział.

Odpowiadając natomiast na zarzut skarżącego dotyczący oparcia wydanych w sprawie decyzji na sytuacji finansowej Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z roku 2005 wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II SA/Wa 2227/2006, LEX nr 318283).

W niniejszej sprawie nie zaistniały nowe okoliczności, które pozwoliłyby na odejście od wyżej wskazanej zasady. Tak więc, organy decyzyjne miały za zadanie skorygowanie powstałych poprzednio wad w oparciu o ówczesny stan faktyczny i prawny.

Ponadto Sąd nie znalazł podstaw do uznania słuszności zgłaszanych przez skarżącego innych zarzutów pod adresem organów orzekających.

Na marginesie Sąd pragnie jeszcze dodać, że art. 4 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie mówi o obowiązku współdziałania osoby korzystającej ze świadczenia w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej, o czym skarżący, korzystający już wcześniej z tego rodzaju świadczeń, musiał wiedzieć. Tymczasem jego zachowanie niewątpliwie nosi cechy utrudniania pracy organom pomocy.

Natomiast, co do kwestii wypłacenia skarżącemu kwot przyznanego zasiłku celowego w oparciu o nieprawomocne decyzje, Sąd spostrzega nieprawidłowości z tym związane, jednakże z uwagi na oczywiste, nie wypowiada się w tym względzie.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzje organów obydwu instancji nie zawierają wad powodujących konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego, i że są one zasadne.

Skarga zatem jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.