Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1420/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2760/22 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr KOC/4487/Ru/22 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lutego 2023r., sygn. akt VI SA/Wa 2760/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329,obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę P.S. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej też: "SKO", "Kolegium") z 16 sierpnia 2022r., nr KOC/4487/Ru/22 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył również, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd meriti na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy administracji publicznej w sposób pełny, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu.

II. Naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 114 ust 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym, w zw. z art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie nie powinien wpierw wypowiedzieć się uprawniony organ przed wydaniem zaskarżonych decyzji.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005r., sygn. akt FSK 2302/04).

Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018r., sygn. akt II GSK 289/18).

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną. Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.

Wskazać należy, że Sąd Rejonowy dla Łodzi - Widzewa w Łodzi, wyrokiem nakazowym z 25 czerwca 2019r. uznał skarżącego za winnego tego, że 1 marca 2019r. ok. godz. 14:50 w Łodzi na skrzyżowaniu ulic [...] kierując samochodem marki Porsche o nr rej. [...] nie zachował szczególnej ostrożności, nie zastosował się do znaku A-7 ustąp pierwszeństwa, nie ustąpił pierwszeństwa i zmusił kierującego samochodem marki Fiat Stilo o nr rej. [...] do gwałtownego hamowania, po przejechaniu około 2-3 metrów ponownie gwałtownie zahamował i zatrzymał się zmuszając kierującego samochodem marki Fiat do ponownego gwałtownego hamowania, w tym samym miejscu i czasie zatrzymał pojazd marki Porsche na ul. [...] , przez co tamował ruch i oddalił się od pojazdu, gdy silnik był w ruchu, (tj. art. 86 § 1 K.w., art. 90 K.w. i art. 97 K.w.) i ukarał go karą grzywny w wysokości 400 zł.

Od powyższego wyroku nakazowego skarżący wniósł sprzeciw. Po przeprowadzeniu rozprawy, Sąd Rejonowy dla Łodzi - Widzewa w Łodzi (sygn. akt [...]) uznał skarżącego za winnego zarzucanych mu czynów. Skarżący wniósł apelację od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. Sąd Okręgowy w Łodzi, wyrokiem z 28 lutego 2022r. (sygn. akt [...]) utrzymał w mocy zaskarżony wyrok.

Wnioskiem z 19 kwietnia 2022r. Komendant Stołeczny Policji wystąpił o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii A, A1, A2, AM, B1, B. Wniosek uzasadniono uzyskaniem przez stronę łącznej liczby 25 punktów otrzymanych za wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 4 stycznia 2019r. do 1 sierpnia 2019r.

W przedmiotowej sprawie zatem skarżący w okresie od 4 stycznia 2019r. do 1 sierpnia 2019r., a więc w okresie nie przekraczającym jednego roku, na skutek wielokrotnego naruszenia przepisów o ruchu drogowym uzyskał 25 punktów wpisanych do ewidencji kierowców prowadzonej przez Policję. Wobec skarżącego zapadł wyrok Sądu Rejonowego dla Łodzi - Widzewa w Łodzi, w którym został uznany za winnego zarzucanych mu czynów dotyczących wykroczeń drogowych popełnionych 1 marca 2019r. Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem z 28 lutego 2022r. Sądu Okręgowego w Łodzi.

Jak wynika z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 20 marca 2015r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015r., poz. 541, dalej: "ustawa zmieniająca z 2015r."), w brzmieniu obowiązującym w dniu stwierdzonych naruszeń oraz w dniach wydania decyzji obu instancji, do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa rozdziale 15 ustawy zmienianej w art. 5, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 4.

W myśl art. 130 ust. 1 i ust. 4 p.r.d., Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji (ust. 1). Minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego; 2) warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; 3) program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3; 4) liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; 5) podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1 (ust. 4).

Wskazać należy, że art. 130 ust. 1 i ust. 4 p.r.d., został uchylony mocą art. 125 pkt 13 ustawy z 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017r., poz. 978 z późn. zm., dalej: "u.k.p."). Jednak na podstawie art. 139 pkt 3 u.k.p., art. 125 pkt 13 tej ustawy wszedł w życie z dniem 4 czerwca 2018r. przedłużając do tej daty obowiązywanie art. 130 ust. 1 i ust. 4 p.r.d., a ponadto, na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 9 maja 2018r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 957, dalej: "ustawa zmieniająca z 2018r."), która weszła w życie 4 czerwca 2018r., przepis art. 130 ustawy zmienianej w art. 1 (p.r.d.), w brzmieniu dotychczasowym, stosuje się do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa w art. 130 ustawy zmienianej w art. 1 (ust. 1). Minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie (ust. 2). Ta ostatnia zmiana przedłużyła obowiązywanie art. 130 ust. 1 i ust. 4 p.r.d. do dnia stwierdzonych naruszeń oraz dnia wydania decyzji obu instancji, do tego bowiem momentu Minister właściwy do spraw informatyzacji nie ogłosił w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikatu określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2018r. Oznacza to, że organy obu instancji prawidłowo wydały decyzje w niniejszej sprawie na podstawie obowiązujących przepisów: art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej z 2015r. oraz art. 130 p.r.d.

W ocenie skarżącego Sąd I instancji błędnie uznał, że w sprawie nie powinien wpierw wypowiedzieć się uprawniony organ przed wydaniem zaskarżonych decyzji.

Stanowisko to jest nietrafne.

Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje obowiązkowe zawieszenie postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Skierowanie przez skarżącego wniosku do Rzecznika Praw Obywatelskich o wywiedzenie kasacji od prawomocnego orzeczenia co oczywiste, nie jest jednoznaczne ze wzruszeniem takiego orzeczenia w wyniku postępowania kasacyjnego. Ponadto złożenie do Rzecznika Praw Obywatelskich wniosku o wniesienie kasacji na podstawie art. 521 Kodeksu postępowania karnego (dalej: "k.p.k.’) nie oznacza też samo przez się wszczęcia postępowania kasacyjnego, daje jedynie możliwość do skorzystania przez ten organ z uprawnienia do wystąpienia z kasacją (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 2445/11, dostępny jw.). Postępowanie w takiej sprawie nie jest postępowaniem administracyjnym ani postępowaniem sądowym, którego prowadzenie stanowiłoby zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Trzeba również mieć na uwadze, że orzeczenie Sądu karnego staje się prawomocne z chwilą upływu terminu do wniesienia apelacji od wyroku Sądu I instancji lub z chwilą wydania przez Sąd odwoławczy wyroku oddalającego apelację, gdyż od orzeczeń Sądu odwoławczego oraz od orzeczeń wydanych przez Sąd Najwyższy nie przysługuje środek odwoławczy, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 426 § 1 k.p.k.). Należy podkreślić, że uprawomocnienie się wyroku Sądu karnego nie jest związane z prawem wniesienia kasacji. Kasacja jest bowiem nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, przysługującym od prawomocnego wyroku odwoławczego kończącego postępowanie, jak to wynika z art. 519 k.p.k. (por. wyrok NSA z 7 października 2015r., sygn. akt II OSK 2276/15, dostępny jw.).

Żądanie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z przedstawionej przez skarżącego przyczyny pozbawione jest podstawy faktycznej i prawnej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji w ślad za organem odwoławczym prawidłowo uznał, że skierowanie przez skarżącego do Rzecznika Praw Obywatelskich wniosku o kasację wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z 28 lutego 2022r. nie świadczy o tym, że w niniejszej sprawie toczy się jakiekolwiek postępowanie, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Innymi słowy, rozstrzygnięcie przez Rzecznika co do wniosku skarżącego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do przedmiotowego postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione Sądowi akta administracyjne. Podstawą orzekania przez Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami (art. 7 i art. 77 § 1-4 k.p.a.). Powyższe zatem oznacza, że Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy bowiem rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji odwołał się do materiału dowodowego sprawy i ustaleń dokonanych przez organy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, opiera się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji publicznej i słusznie zaakceptowanym przez Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wojewódzki rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ocena legalności zaskarżonego aktu lub czynności (w tym przypadku decyzji administracyjnej) winna być zatem dokonana: po pierwsze - w granicach danej sprawy a po drugie - z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę w tej sprawie niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Odnośnie do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów procesowych: 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. są to przepisy określające sposób rozstrzygnięcia i jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Ponadto wskazane normy procesowe wzajemnie się wykluczają. Przepis art. 145 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd I instancji stosuje, gdy uwzględnia skargę, zaś art. 151 p.p.s.a. Sąd stosuje, gdy skargę oddala. Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a więc nie mógł też tego przepisu naruszyć.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.