Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1670/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2517/20 w sprawie ze skargi L. C. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. prostuje oczywistą omyłkę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ten sposób, że na stronie 14 (czternastej) w wersie 8 (ósmym) uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2517/20, po słowach "poprzedzającej ją decyzji z" słowa "[...] czerwca" zastępuje słowami "[...] lipca"; 2. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2517/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę L. C. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość położona w obrębie [...], gmina J., oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0048 ha i nr [...] o pow. 0,0276 ha, decyzją Wojewody Lubelskiego z [...] czerwca 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2019 r.) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...], odc. koniec obwodnicy [...]-węzeł "[...] Północ": odc. 3: odcinek J. węzeł "[...]" obecnie "J. Południe" bez węzła-węzeł "[...]" obecnie "Lasy [...]" wraz z węzłem długości ok. 8 km". Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Na podstawie wpisów w księdze wieczystej nr [...] stwierdzono, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej był L. C. Działy III i IV ww. księgi wieczystej pozostawały wolne od wpisów.

Wojewoda Lubelski (dalej Wojewoda) decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2020 r.), ustalił odszkodowanie w wysokości 3.609,90 zł na rzecz L. C. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina J., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0048 ha i nr [...] o pow. 0,0276 ha.

Odwołanie złożył L. C. (dalej skarżący), zarzucając decyzji z [...] lipca 2020 r. że Wojewoda ustalił odszkodowanie za tę nieruchomość na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, pomijając przedstawiony przez strony operat szacunkowy dotyczący sąsiedniej nieruchomości i kontroperat dotyczący przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołującego przyjęte przez biegłą nieruchomości porównawcze nie spełniają wymogu podobieństwa. Wojewoda nie przeprowadził rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia sprawy przy udziale autorów opinii o odmiennych poziomach cen.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Minister Rozwoju (dalej Minister) decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] (dalej decyzją z [...] września 2020 r.) po rozpatrzeniu odwołania L. C. utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2020 r. W uzasadnieniu podkreślono, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina J., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0048 ha i nr [...] o pow. 0,0276 ha, stanowi operat szacunkowy z 12 września 2019 r. (dalej operat), sporządzony na zlecenie Wojewody przez rzeczoznawcę majątkowego K. M. (uprawnienia nr [...]; dalej biegła).

Minister podniósł, że biegła wskazała, że przedmiotowa nieruchomość jest położona poza terenem zabudowanym, na tyłach kompleksu leśnego, wśród łąk. Nieruchomość sąsiaduje z działkami niezabudowanymi stanowiącymi las, łąki i z rzeką [...]. Działki są niezabudowane, o nieregularnym kształcie, z brakiem bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

Biegła ustaliła, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w J. z [...] lipca 2004 r. ogłoszoną Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 28 września 2004 r. nr [...] poz. [...], zmienioną Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] lipca 2009 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Lub. z 22 września 2009 r. nr [...] poz. [...] (dalej Plan), przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w terenie użytków zielonych (symbol ZZ).

Analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych i przeznaczonych na inwestycje drogowe oraz gruntów rolnych i użytków zielonych dokonana przez biegłą, wykazała, że ceny gruntów rolnych i użytków zielonych są niższe od cen gruntów wykupowanych pod inwestycje drogowe. Stąd przeznaczenie działki rolnej pod drogę zwiększa jej wartość. W związku z tym biegła określiła wartość rynkową nieruchomości gruntowej dla alternatywnego sposobu użytkowania jako podstawy określenia wysokości odszkodowania, posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.

Do wyceny gruntu przedmiotowej nieruchomości wybrano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegła przeanalizowała rynek nieruchomości drogowych na terenie powiatu [...] w okresie dwu lat poprzedzających datę wyceny. Na tak określonym rynku nie odnotowano wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi, dlatego zakres badania rynku rozszerzono na tereny wiejskie [...] i najbliżej położonych powiatów województwa lubelskiego. W wyniku analizy wyodrębniono kilkadziesiąt transakcji dotyczących działek niezabudowanych przeznaczonych na cele drogowe. Ceny gruntów drogowych na analizowanym obszarze były bardzo rozproszone i kształtowały się od ok. 9 zł/m2 do ponad 12 zł/m2. Do celów wyceny wyłoniono 4 nieruchomości najbardziej podobne z przedziału cenowego od 9,08 zł/m2 do 11,88 zł/m2. Po przeprowadzonej analizie biegła stwierdziła stabilizację cen w okresie ich badania, zatem nie aktualizowała ich trendem czasowym.

Biegła ustaliła, że dla rynku najważniejsze znaczenie mają następujące atrybuty wraz z odpowiadającymi wagami: lokalizacja ogólna nieruchomości (waga 50%); lokalizacja szczegółowa, otoczenie nieruchomości (waga 50%). Na s. 17 operatu przedstawiono opis przyjętych cech rynkowych. Opisano transakcje przyjęte do porównania (s. 15-16 operatu), określono wartość współczynników korygujących i obliczono wartość 1 m2 szacowanego gruntu na kwotę 10,55 zł/m2, co pozwoliło na określenie wartości gruntu przedmiotowej nieruchomości na 3.418,00 zł. Wartość składników roślinnych biegła wyceniła na 20,00 zł. Łączna wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] wyniosła 3.438,00 zł.

Minister podkreślił, że aby dokonać oceny ww. dowodu o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze przepisy ugn i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie).

Gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).

Stosownie do § 55 ust. 2 rozporządzenia operat winien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń i wyniku końcowego.

Minister rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z 12 września 2019 r., wskazał, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości wybranych do porównania. Operat nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ugn i rozporządzenia.

Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 kpa). Unormowanie to wskazuje na zasadę równej mocy środków dowodowych co oznacza, że w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji obowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy by po jego rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. Art. 80 kpa, wyrażający zasadę swobodnej oceny dowodów, stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Organ administracji publicznej, nie mając wiadomości specjalnych w danej dziedzinie, obowiązany jest zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, co wynika z charakteru postępowania administracyjnego (jego inkwizycyjności), który nakłada na organ prawny obowiązek dowodzenia w postępowaniu administracyjnym. Ten sam organ w przypadku przedłożenia przez stronę operatu szacunkowego wykonanego na jej zlecenie winien poddać go ocenie i w oparciu także o ten dowód rozstrzygnąć prowadzoną sprawę.

Organ odwoławczy nie może pominąć okoliczności, że w toku postępowania przed organem I instancji do akt sprawy został złożony kontroperat sporządzony dnia 15 kwietnia 2020 r. (dalej kontroperat) przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. (nr uprawnień [...]; dalej rzeczoznawca P. D.).

Rzeczoznawca P. D. wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jest położona w części gminy J., w bezpośrednim sąsiedztwie łąki, lasów i rzeki [...]. Droga krajowa nr [...] znajduje się w odległości około 120 m w kierunku południowym od wycenianej nieruchomości.

Badając przeznaczenie planistyczne działek nr [...] i [...] rzeczoznawca P. D. podał, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla ww. działek obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [uchwalony] Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] lipca 2004 r. ogłoszoną Dz. Urz. Woj. Lub. z 28 września 2004 r. nr [...] poz. [...], zmieniony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] lipca 2009 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Lub. z 22 września 2009 r. nr [...] poz. [...], przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w terenie użytków zielonych (symbol planu ZZ).

Analiza rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, dokonana przez rzeczoznawcę, wykazała że ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne są wyższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod użytki zielone. Kierując się zasadą korzyści, oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości oparto na nieruchomościach o przeznaczeniu drogowym.

Przy określeniu wartości nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W wyniku analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zebrano 16 transakcji, których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 9,08 zł do 64,00 zł za 1 m2 gruntu. Do porównania przyjęto 8 transakcji.

Rzeczoznawca ustalił, że głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja ogólna (waga 54,34%), otoczenie nieruchomości (waga 33,73%), przeznaczenie (waga 11,93%). Rzeczoznawca dokonał charakterystyki przyjętych cech oraz opisu nieruchomości przyjętych do porównania w załączniku nr 1 do [kontr]operatu. Na podstawie współczynników korygujących określono cenę za 1 m2 wycenianej nieruchomości. Wartość 1 m2 gruntu przedmiotowej nieruchomości oszacowano na kwotę 36,58 zł, co pozwoliło na określenie wartości gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę 11.852,00 zł. Wartość utraconych pożytków rzeczoznawca P. D. oszacował na 30,00 zł a wartość przedmiotowej nieruchomości na 11.882,00 zł.

Ocena kontroperatu w konfrontacji z brzmieniem przepisów ugn i rozporządzenia pozwala stwierdzić, że przedłożony przez stronę kontroperat zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia wartości działek nr [...] i [...].

Jakkolwiek rzeczoznawca P. D., mając na uwadze, że ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych drogowych są wyższe od cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych rolnych, określił wartość przedmiotowej nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, to uzasadnione wątpliwości wzbudza dobór nieruchomości porównawczych.

Wątpliwości organu odwoławczego budzi otoczenie i położenie nieruchomości przyjętych do porównania. Większość nieruchomości położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, a wyceniana nieruchomość leży w odległości około 3 km od [...], tj. siedziby powiatu. Otoczenie nieruchomości porównawczych stanowiły głównie tereny zabudowane, zagospodarowane, z zabudową mieszkaniowo-usługową oraz usługową; otoczenie wycenianej nieruchomości stanowiły łąki, lasy i rzeka [...]. Rzeczoznawca P. D. wyraźnie wskazuje, że głównymi cechami rynkowymi, mającymi wpływ na wartość nieruchomości są lokalizacja i otoczenie, których wagi łącznie wynoszą 88,07%. Stąd dobór nieruchomości podobnych do wycenianej winien w jak największym stopniu uwzględniać podobieństwo tychże nieruchomości do nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji i otoczenia. Trudno dostrzec zależność między ceną nieruchomości a rangą drogi, ponieważ już z prostego zestawienia transakcji nr 13 i 14 wynika, że ta cecha nie ma decydującego znaczenia. Obie nieruchomości nabyto pod drogi o znaczeniu lokalnym, głównie dla mieszkańców wsi. Transakcja nr 13 osiągnęła cenę 30,00 zł/m2; [nieruchomość] położona była w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej i siedliskowej. Transakcja nr 14 (oboje rzeczoznawcy uznali [nieruchomość] za podobną do nieruchomości wycenianej i przyjęli do porównań - osiągnęła cenę 9,08 zł/m2 i położona była wśród gruntów rolnych, a w jej dalszym sąsiedztwie znajdowała się zabudowa siedliskowa rozproszona.

Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które ma biegły, winien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać na przykład, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które winny zostać sprostowane lub uzupełnione, by dokument ten miał wartość dowodową. Tylko w pełni poprawny formalnie operat szacunkowy, a zatem sporządzony w sposób odpowiadający prawu i poddający się weryfikacji, zawierający pełne przedstawienie logicznego rozumowania rzeczoznawcy, może stanowić dowód dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej.

Rzeczoznawca P. D. wskazał lokalizację i otoczenie przedmiotowej nieruchomości na s. 5-6 [kontr]operatu, a opis nieruchomości przyjętych do porównania zawarł w załączniku nr 2 do [kontr]operatu. Zestawienie przedstawionych informacji pozwoliło organowi na zbadanie, czy rzeczoznawca dokonał doboru do porównań nieruchomości, spełniających kryteria ustawowe.

W ocenie Ministra, Wojewoda prawidłowo ocenił przedłożony przez stronę [kontr]operat z 15 kwietnia 2020 r., wskazując że nie może on stanowić podstawy określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Przyjęte przez rzeczoznawcę P. D. transakcje nieruchomościami nie spełniają warunku podobieństwa (art. 4 pkt 16 ugn), przez co określona na ich podstawie wartość przedmiotowej nieruchomości nie może być uznana za poprawną.

Minister stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę wniósł L. C., zarzucając decyzji z [...] września 2020 r. naruszenie

I. prawa procesowego: 1. art. 6 w zw. z art. 80 kpa; 2. art. 6 w zw. z art. 77 § 1 kpa; 3. art. 8 kpa; 4. art. 107 § 3 kpa;

II. prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 154 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46 poz. 543 ze zm., dalej ugn) w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz. 2109 ze zm.); 2. art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 4 pkt 16 i 17 ugn przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomość przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod użytki rolne lub łąkę, nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego, niewykorzystywana na cel drogowy może być uznana za podobną do nieruchomości drogowej - w tym przypadku nieruchomości wycenianej przeznaczonej pod drogę krajową klasy ekspresowej.

Skarżący wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 2517/20 podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał za bezzasadne zarzuty skargi dotyczące prawidłowości operatu szacunkowego z 12 września 2019 r. biegłej K. M., stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 18 uzrid i stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a i następne uzrid, przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej ugn). Art. 18 ust. 1 uzrid stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Wartością tą jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ugn), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ugn). Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarte zostały w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 2003 r. określa się "przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji". W przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 36 ust. 2 rozporządzenia). W ustępie 3 § 36 unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. "W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio" (ust. 4 § 36 rozporządzenia).

W stanowiącym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania operacie biegła wskazała, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotowe nieruchomości były niezabudowane i położone poza terenem zabudowanym, ze składnikami roślinnymi w postaci łąki po skoszeniu I pokosu, położone na tyłach kompleksu leśnego, w otoczeniu łąk i rzeki [...]. Nieruchomości sąsiadują z działkami niezabudowanymi stanowiącymi las i łąki, mają nieregularny kształt; nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Działki nr [...] i [...] przeznaczone zostały na realizację inwestycji drogowej decyzją z [...] czerwca 2019 r. (ZRiD). Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przedmiotowe działki położone są na terenach oznaczonych symbolem ZZ - użytki zielone.

Aktualny sposób użytkowania działki - użytek zielony (obszar rolniczy) nie jest tożsamy z celem wywłaszczenia - pod drogę, wobec tego dla potrzeb wyceny przyjęto dla przedmiotowej nieruchomości przeznaczenie "drogowe", bowiem przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości (art.134 ust.1-3 ugn). Biegła dokonała analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod użytki zielone oraz pod drogi, uwzględniając zasadę korzyści, bowiem ceny nieruchomości przeznaczonych pod uprawy polowe były niższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Biegła wyceniła przedmiotową nieruchomość stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (wyroki NSA z: 5.11.2014 r. I OSK 1395/13; 1.6.2017 r. I OSK 2311/15; 2.4.2014 r. I OSK 1816/13; cbosa).

Biegła przeanalizowała rynek nieruchomości drogowych na terenie powiatu [...] i z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji rozszerzyła badanie rynku na tereny wiejskie powiatów województwa lubelskiego. W wyniku analizy biegła ustaliła zbiór transakcji sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi publiczne, które były na analizowanym obszarze bardzo rozproszone i kształtowały się w przedziale od 9 do12 zł/m2. Biegła do wyceny przedmiotowych nieruchomości zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami i wyłoniła 4 najbardziej podobne nieruchomości do wycenianych z przedziału cenowego 9,8-11,88 zł/m2. Biegła uwzględniła w szczególności dwie cechy wpływające na zróżnicowanie cen transakcyjnych: położenie ogólne (50%); otoczenie nieruchomości i lokalizację szczegółową (50%) i otoczenie nieruchomości z uwzględnieniem lokalizacji względem dróg oraz stan zagospodarowania lub przeznaczenia otoczenia. Biegła poza operatem złożyła do akt sprawy administracyjnej wyjaśnienia dotyczące sposobu doboru nieruchomości, określiła ich cechy, atrybuty i podniosła, że przyjęła do porównań nieruchomości najbardziej podobne do wycenianej.

Sąd za zasadne uznał przyjęcie, że podstawowym czynnikiem cenotwórczym dla nieruchomości jest lokalizacja, tj. im dalej od centrum miejscowości tym słabsza infrastruktura, trudniejsza komunikacja i dostępność wszelkich usług, a zatem i niższe ceny nieruchomości. Analizując cechy rynkowe porównywanych nieruchomości, biegła wyodrębniła skalę cech porównawczych, a następnie określił kryteria oceny i odpowiednie współczynniki korygujące. Biegła oddzielnie wyceniła wartość składników roślinnych (zbiorów) określając ich wartość w podejściu dochodowym (art. 135 ust. 7 ugn). Po uwzględnieniu czynników korygujących, wartość rynkową nieruchomości biegła określiła na kwotę 3.609,90 zł.

Sąd za bezzasadny uznał zarzut niewłaściwego doboru przez biegłą transakcji nieruchomościami podobnymi - gruntami drogowymi. Organy prawidłowo podnoszą, że wyceniane działki leżą w odległości około 1-1,5 kilometra w kierunku wschodnim od zwartej zabudowy wsi [...]. Przedmiotowe działki nie były zabudowane, były użytkowane rolniczo - koszona łąka. W dokumentach planistycznych działki przeznaczone były pod użytki zielone. Taka charakterystyka i lokalizacja wycenianych działek w sposób istotny wpływa na prawidłowy dobór nieruchomości podobnych, co zdaniem Sądu poprawnie wykonała biegła.

Organy dokonały szczegółowej analizy i oceny załączonego do akt sprawy przez skarżącego [kontr]operatu rzeczoznawcy P. D., dowodząc, że zawiera on nieścisłości dyskwalifikujące poprawność jego sporządzenia. W [kontr]operacie rzeczoznawca przyjął do porównań nieruchomości na terenie miast, w terenie zabudowanym, zagospodarowanym, z zabudową mieszkaniową i usługową - z cechami i lokalizacją odmiennymi od wycenianej nieruchomości. Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu, że [kontr]operat sporządzony przez rzeczoznawcę P. D. nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania w tej sprawie.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowo w operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłą K. M. - przyjętym przez organy obu instancji za podstawowy dowód w sprawie - w zbiorze stanowiącym podstawę wyceny ujęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, w lokalizacji i otoczeniu podobnym do położenia i otoczenia wycenianej działki. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżąc[ego], że biegła w operacie nie uzasadniła przyjęcia takiego, a nie innego materiału porównawczego. Biegła scharakteryzowała nieruchomości podobne, wskazała jakie cechy rynkowe mają wpływ na wartość nieruchomości i poszczególnym cechom przypisała odpowiednie zakresy współczynników korygujących. Wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości, dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn). Rola organu administracji ogranicza się do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego - nie może zamiast biegłego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż wyliczono w operacie szacunkowym. Organ administracji może, jest wręcz do tego obowiązany jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu oraz dążenia do wyjaśnienia, czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy (np. wyrok NSA z 23.10.2014 r. I OSK 534/13, cbosa). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Wojewoda występował do biegłej o wyjaśnienie zarzutów właścicieli nieruchomości przedstawionych w piśmie z 5 lutego 2020 r., na które to zarzuty biegła udzieliła wyczerpujących odpowiedzi pismem z 9 marca 2020 r.

Biegła prawidłowo zastosowała w sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia, przyjmując do porównania nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, czyli takim, jak działka wyceniana, znajdujące się w podobnej ogólnej i szczegółowej lokalizacji, i podobnym do wycenianej działki otoczeniu.

Sąd zwrócił uwagę, że operaty, które sporządzono na potrzeby innych postępowań administracyjnych, nie mogą stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie, odnoszą się bowiem do określonej szczegółowo w operacie nieruchomości, charakteryzującej się wyszczególnionymi w nim cechami i lokalizacją.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie sposób doszukać się naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym powoływanych przez skarżąc[ego], które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z "29 czerwca" [winno być "[...] lipca"; k. 118-110 akt Wojewody] 2020 r.. W sprawie nie naruszono przepisów postępowania. Organy obu instancji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i 77 § 1 kpa), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy jej rozstrzyganiu i uzasadniły swe orzeczenia (art. 107 § 1 i 3 kpa).

Skargę kasacyjną wywiódł L. C., reprezentowany przez r. pr. M. K., zaskarżając wyrok I SA/Wa 2517/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego:

a. art. 106 § 3 ppsa z uwagi na pominięcie wniosku dowodowego zawartego w skardze, podczas gdy jego przeprowadzenie zmierzało do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie pominiętego dowodu mogło doprowadzić do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że argumentacja skargi w zakresie braku podobieństwa nieruchomości porównawczych (przyjętych przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu) jest zasadna, a sama decyzja z uwagi, że opierała się na wadliwym dowodzie, nieprawidłowa;

b. art. 141 § 4 ppsa z uwagi na fakt, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób umożliwiający kontrolę wyroku, dlaczego w rozpatrywanej sprawie nie stwierdził naruszenia przez Ministra przepisów postepowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, mimo pominięcia przez ten organ dowodów - zaświadczeń o niedrogowym przeznaczeniu nieruchomości porównawczych (przyjętych w operacie rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu), pominięcia wyjaśnień rzeczoznawcy sporządzającego kontroperat, stosowania odmiennych standardów oceny dowodów, przywoływanych na tę samą okoliczność;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa wobec niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem:

A. art. 6 i 7 w zw. z art. 80 kpa (Dz. U. nr "30 poz. 168" ze zm.) polegającym na:

- dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanego wbrew dowodom, zasadom doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania, a polegającej na przyjęciu, poprawności operatu sporządzonego na zlecenie organu i odmowie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie strony;

- uznaniu za udowodnioną okoliczność faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości porównawczych (w operacie sporządzonym na zlecenie organu) jako drogowe, podczas gdy trzy z czterech nieruchomości na dzień transakcji - ich nabycia przez organy publiczne nie były nieruchomościami drogowymi, a nawet nie były użytkowane jako droga publiczna;

- uznaniu za udowodnioną okoliczność drogowego celu nabycia wszystkich nieruchomości porównawczych, podczas gdy jedna z nich została nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego;

Odmienna ocena dowodów mogła doprowadzić do wniosku, że skoro nieruchomości porównawcze przyjęte w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu nie są transakcjami drogowymi, a na zlecenie strony są, a w obu przypadkach nieruchomości porównawcze mają podobne stany w cechach cenotwórczych lokalizacja i otoczenie, to zasadnym jest przeprowadzenie obu wycen przy pomocy takich samych kryteriów oceny, czego nie uczyniono;

B. art. 6 i 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa z uwagi na zaniechanie przez Ministra wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, przejawiającego się w:

a. niewyjaśnieniu rozbieżności wycen wywłaszczonej nieruchomości, wynikającej ze zgromadzonych dowodów - opinii dwu rzeczoznawców; b. pominięciu odpowiedzi na zastrzeżenia wyrażone w decyzji Wojewody co do operatu autorstwa rzeczoznawcy sporządzającego operat na zlecenie strony, co doprowadziło do przyjęcia:

- że w operacie tym większość nieruchomości porównawczych położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, podczas gdy z precyzyjnego opisu nieruchomości i odpowiedzi rzeczoznawcy wynika, że wszystkie nieruchomości są położone na terenach wiejskich;

- wadliwości doboru nieruchomości porównawczych pod kątem otoczenia, podczas gdy kwestia ta, stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego została szczegółowo i jednoznacznie wyjaśniona w odpowiedzi autora;

- wadliwego doboru cechy cenotwórczej "przeznaczenie" (kategoria drogi), podczas gdy kwestia ta, stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego został szczegółowo wyjaśniona w odpowiedzi autora opinii;

- niewyjaśnieniu okoliczności związanej z niedrogowym przeznaczeniem nieruchomości porównawczych, przyjętych za podobne do wycenianej w operacie rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu mimo, że z opisu i dowodów (dokumentów urzędowych) jednoznacznie wynika ich niedrogowe przeznaczenie;

- powierzchownej ocenie [kontr]operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu.

Wyczerpująca i wszechstronna ocena materiału dowodowego mogłaby doprowadzić do wniosku, że wyjaśnienia rzeczoznawcy (na zastrzeżenia Wojewody) sporządzającego operat na zlecenie strony są spójne, logiczne i wiarygodne, a załączone do odwołania dowody świadczą jednoznacznie o niedrogowym charakterze nieruchomości poznawczych przyjętych w operacie sporządzonym przez działającego na zlecenie organu; w obu przypadkach nieruchomości porównawcze mają podobne stany w cechach cenotwórczych lokalizacja i otocznie, to wadliwym jest ocena rozbieżności w wartościach obu wycen przy pomocy odmiennych kryteriów oceny.

C. art. 8 kpa z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, przejawiające się w: stosowaniu odmiennych standardów oceny dowodów, operatów szacunkowych dopuszczonych na tę samą okoliczność, a polegających z jednej strony na powierzchownej ocenie operatu rzeczoznawcy powołanego przez organ, w tym jego odpowiedzi na zastrzeżenia strony z argumentacją i przyjęciem, że bardziej wnikliwa ocena wkraczałaby w wiedzę specjalistyczną zarezerwowaną dla biegłego, a z drugiej strony na bardzo wnikliwej i obejmującej wiedzę specjalistyczną (nie mniej chybionej) ocenie [kontr]operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy P. D.;

- odstąpieniu od wyjaśnienia przez autorów operatów szacunkowych tak znacznych różnic w wysokościach szacowanych wartości odszkodowania za wywłaszczenie, np. w drodze przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem obu rzeczoznawców.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie przeniesienie do regulacji prawnej kpa treści standardów konstytucyjnych działania władzy publicznej wypełnia ustanowionymi wartościami zasadę ogólną pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Przyjętym zasadom proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania należy przypisać podstawowe znaczenie dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej na drodze decyzji, w trybie postępowania administracyjnego, przypisując zarówno walor materialny, jak i procesowy. Już sam sposób prowadzenia postępowania mogący świadczyć o prymacie interesu publicznego nad prawem jednostki jest wystarczający do jego powtórzenia tym bardziej, gdy uprawdopodobnione jest wadliwe rozstrzygnięcie przejawiające się zaniżeniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

D. art. 11 i art. 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie przyczyn i powodów odmowy uznania wiarygodności wyjaśnień rzeczoznawcy P. D. w zakresie zastrzeżeń Wojewody i pominięcia dowodów złożonych w odwołaniu na okoliczność niedrogowego charakteru nieruchomości porównawczych przyjętych w operacie rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu.

Kasator mając świadomość chronologii stawianych zarzutów, gdyby NSA uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył przepisów prawa procesowego lub ich naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy z powołaniem na pierwszą podstawę kasacyjną zarzucił naruszenie:

II. prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2000 r. nr 46 poz. 543" ze zm.) z uwagi na jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według wartości gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, podczas gdy prawidłowa wykładnia winna prowadzić do wniosku, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Owa błędna wykładnia doprowadziła do przyjęcia prawidłowości wyceny w wyniku której wartość nieruchomości wywłaszczonej oszacowana została w oparciu o nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu, w sytuacji gdy alternatywne - drogowe przeznaczenie wskazywało na znacznie wyższe wartości;

b. art. 154 ust. 2 i 3 ugn z uwagi na jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel nabycia decyduje o przeznaczeniu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, że o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i/lub decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a w przypadku braku powyższych sposób faktycznego użytkowania. Owa błędna wykładnia doprowadziła do przyjęcia prawidłowości wyceny, w wyniku której wartość nieruchomości porównawcze uznane zostały za drogowe, podczas gdy w odniesieniu do trzech z nich przeznaczenie takie nie wynikało z "aktów planistycznych" lub faktycznego sposobu użytkowania;

c. art. 153 ust. 1 w z. z art. 4 pkt 16 ugn przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomości przeznaczone pod użytki rolne, rezerwy pod zabudowę zagrodową lub łąkę nabytą w celu wykonania rowu przydrożnego niewykorzystywane na cel drogowy mogą być uznane za podobne do nieruchomości wycenianej, która według alternatywnego tj. zgodnego z celem wywłaszczenia przeznaczenia miała charakter drogowy. Prawidłowa wykładnia winna prowadzić do wniosku, że podstawowym kryterium podobieństwa jest tożsame przeznaczenie, a to wynika z przeznaczenia planistycznego lub faktycznego sposobu użytkowania. Owa błędna wykładnia doprowadziła do przyjęcia prawidłowości wyceny, w wyniku której nieruchomości porównawcze o przeznaczeniu innym niż drogowe, uznane zostały za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa w wysokości 1.800 zł; zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (wyrok NSA z 9.10.2009 r. I OSK 1524/08, aprobowany przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, K. Zalasińską w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 641, nb 2). Nawet w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie mogłoby być jednoznacznie oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to istotne, mające wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 7.11.2008 r. II GSK 478/08, Lex 525893).

Skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Pominięcie wskazanych we wniosku dowodowym zaświadczeń (k. 13-16 akt sądowych) nie mogło mieć takiego wpływu na wynik sprawy. Fakt, że działki porównawcze w dacie ich nabycia nie stanowiły dróg publicznych nie ma żadnego znaczenia i nie świadczy o tym, że do porównania nie przybrano działek drogowych. Uzasadnienie tego zarzutu skargi kasacyjnej dowodzi, że skarżący nietrafnie utożsamia działki drogowe w rozumieniu § 36 ust. 4 rozporządzenia z drogami publicznymi. Tymczasem drogi publiczne, ze względu na art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, zm. 1087, dalej udp bądź ustawa o drogach publicznych), stanowią własność tylko podmiotów publicznych lub Skarbu Państwa i z tego powodu co do zasady nie podlegają obrotowi. W operacie biegła do porównania słusznie przyjęła działki nabywane pod drogi publiczne, które rzecz jasna w dacie nabycia nie mogły jeszcze stanowić dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Nieruchomości drogowe o jakich mowa w § 36 ust. 4 rozporządzenia, to nieruchomości przeznaczone pod inwestycję drogową (verba legis). W doktrynie trafnie wskazuje się, że dopuszczalność zastosowania do wyceny § 36 ust. 4 rozporządzenia w zakresie dotyczącym uwzględniania cen transakcyjnych zależy od przyjęcia celowościowej wykładni pojęcia "nieruchomość drogowa" drogi publicznej, jako grunt zajęty pod drogę publiczną, którego udokumentowanym dotychczas właścicielem pozostaje podmiot niebędący podmiotem publicznoprawnym, a który to grunt stał się przedmiotem umowy nabycia przez podmiot publicznoprawny (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 240, nb 18).

Nabycie działki w celu "prawidłowego zabezpieczenia drogi" - "wykonania rowu przydrożnego", nie podważa jej nabycia "pod drogę gminną", jak podano w operacie (poz. 4 tabeli - k. 25 akt Wojewody) i nie neguje przyjęcia jej do porównania. Drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 udp). Nabycie działki w celu zabezpieczenia drogi i wykonania rowu przydrożnego jest nabyciem działki na cele drogowe. Przepisy § 102 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) zawierają szczegółowe regulacje dotyczące wykonania takich urządzeń odwadniających jak rowy, które stanowią element wyposażenia technicznego dróg.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6 i 7, 8, 11, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, z uwagi na ich charakter należało rozpoznać łącznie.

Operat podlega ocenie przez decydenta procesowego, tj. organ w postępowaniu administracyjnym i sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 971-972, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). W każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności... Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych.

Biegłą powołaną w niniejszej sprawie była rzeczoznawca majątkowy K. M., która przedłożyła operat z 12 września 2019 r. Należy podkreślić w tym miejscu, że biegłego powołuje organ a nie strona postępowania (art. 84 § 1 kpa; art. 7 w zw. z art. 240 ust. 2 ugn), dlatego operat z 12 września 2019 r. winien lec u podstaw ustalenia odszkodowania w myśl art. 130 ust. 2 ugn.

Naturalnie organ mógł powziąć wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego i uznać, że nie spełnia on kryteriów wynikających z ustawy i rozporządzenia (należy również pamiętać o możliwości zwrócenia się do biegłego o ustosunkowanie się do uwag).

Kontroperat sporządzony dnia 15 kwietnia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. D., niepowołanego w charakterze biegłego przez właściwy organ prowadzący kontrolowane postępowanie, ma przymiot prywatnej opinii, odzwierciedlającej stanowisko skarżącego, lecz nie może stanowić podstawy do ustalenia należnego skarżącemu odszkodowania. Kontroperat w przeciwieństwie do operatu z 12 września 2019 r., winien być rozważony przez decydenta procesowego jedynie jako stanowisko pochodzące od osoby dysponującą wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Kpa nie zawiera (w przeciwieństwie do rpa i kpc) przepisów o dokumentach prywatnych. Dokument prywatny stanowi w postępowaniu administracyjnym, nie inaczej niż w postępowaniu cywilnym, jedynie "dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie (art. 245 kpc; podobnie art. 53 rpa; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 226-227, uw. 5, 6). Kontroperat ma charakter dokumentu prywatnego, choć pochodzi od profesjonalisty w danej dziedzinie i podlega ocenie jak dowód z dokumentu prywatnego, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa), nie zaś jak dowód z opinii biegłego (art. 84 § 1 kpa). Zgodne jest z doświadczeniem życiowym, że tylko wówczas strona (w przypadku samodzielnego zlecenia przez stronę sporządzenia oceny w trybie art. 157 ust. 1 ugn) przedkłada taką ocenę organom administracji publicznej bądź sądowi, gdy jest poparciem stanowiska strony, przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (odpowiednio - K. Muller, Der Sachversdtandige im gerichtlichen Verfahren, Frankfurt a.M. 1973 s. 42, 43; M. Lipczyńska, O tzw. "opinii prywatnej" biegłych w procesie karnym, Pal. 1976/3/51-52; K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993 s. 107-108).

Sama różnica między ostateczną oceną co do wartością działki między operatem biegłej z 12 września 2019 r. a kontroperatem z 15 kwietnia 2020 r. rzeczoznawcy majątkowego P. D. nie przesądzała o wadliwości operatu z 12 września 2019 r. Trafnie Minister uznał, że "Organ odwoławczy, dysponując kompletnym materiałem dowodowym oraz ocenionym jako prawidłowym operatem szacunkowym sporządzonym na zlecenie Wojewody Lubelskiego, nie stwierdził przeciwskazań do wydania rozstrzygnięcia". Uznanie, że operat jest prawidłowy, zostało poprzedzone szczegółowymi wyjaśnieniami biegłej, odnoszącymi się do zastrzeżeń i wątpliwości pełnomocnika skarżącego podniesionymi pismem z 5 lutego 2020 r. (k. 63-61, 58, 56-55 akt Wojewody) i wnikliwą oceną (s. 3-7 decyzji z 11 września 2020 r.).

Trafnie Minister, analizując kontroperat wskazał, że Autor kontroperatu nieprawidłowo przyjął do analizy rynku nieruchomości drogowych część nieruchomości, które nie spełniały wymogu nieruchomości podobnych (art. 4 pkt 16 ugn). I tak - na k. 78, zatytułowanej "Załączniki nr 1 - Analiza rynku nieruchomości drogowych" w tabeli 2 przedstawiającej przypisane nieruchomościom oceny uwzględnił nieruchomości (poz.: 3-6, 9, 11, 15, 16) , które z uwagi na lokalizację ogólną, uzyskały ocenę 4 - obrzeża miasta powiatowego, gdy nieruchomość wyceniana nie leży na obrzeżach miasta powiatowego. Ponieważ dla cechy położenie ogólne Autor kontroperatu przyjął wartość 53,34%, przeto uwzględnienie tych nieruchomości wpłynęło na wyliczenie wag cech (k. 76 akt Wojewody).

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ppsa nie mógł odnieść skutku. Wskazane zaświadczenia nie wykazują niedrogowego przeznaczenia nieruchomości przyjętych do porównania. Uzasadnienie Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wymagane art. 141 § 4 ppsa i pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie sądu winno zawierać stanowisko względem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. Kontroperat sporządzony za zlecenie strony nie był w sprawie dowodem z opinii biegłego. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Zgodnie z art. 84 § 1 kpa, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ma miejsce z inicjatywy organu. Sąd I instancji prawidłowo skontrolował decyzję organu administracji i przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe, w tym weryfikował ocenę dowodu z opinii biegłej, jakim był operat wykonany na zlecenie organu.

Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (art. 157 ust. 2 ugn). Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ugn). W sprawie nie miała miejsca sytuacja uregulowana w art. 157 ust. 4 ugn bowiem kontroperat sporządzony na zlecenie strony w postępowaniu administracyjnym nie świadczy o istnieniu rozbieżnych operatów szacunkowych dotyczących tej samej nieruchomości, operatem w rozumieniu tych przepisów jest wyłącznie operat mający status opinii biegłego. Przedłożenie kontroperatu sporządzonego na zlecenie strony nie obligowało organu do poddania obu operatów ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców. Ocenie organu (i następnie Sądu I instancji ) podlegał wyłącznie operat mający status opinii biegłego. Wobec normy z art. 157 ust. 2 ugn operat sporządzony na zlecenie strony nie mógł stanowić podstawy oceny prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu. Skarżący był uprawniony do poddania opinii rzeczoznawcy ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców, z czego nie skorzystał. Odmowa uznania wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie strony nie świadczy o naruszaniu art. 6, 7, 77 § 1 czy art. 80 kpa. W skardze kasacyjnej wadliwie operat ten kwalifikowany jest jako opinia rzeczoznawcy, podczas gdy de iure nie ma on takiego statusu w przeprowadzonym postępowaniu. Odmowa uznania walorów dowodowych operatu sporządzonego na zlecenie strony nie świadczy o stosowaniu podwójnych standardów oceny i nie narusza art. 8 kpa. Wykazywane w kontroperacie odmienności w szacunku nieruchomości nie wymagały przeprowadzenia rozprawy, wycena nieruchomości nie mogła się odbyć w oparciu o materiał nie będący opinią biegłego w rozumieniu kpa i uzgodnienie stanowiska rzeczoznawców. Nie zgadzając się z oceną operatu biegłej powołanej przez organ, skarżący, zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn, mógł zwrócić się z wnioskiem o ocenę prawidłowości operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Z tych względów brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 kpa. Organ administracji odniósł się do treści kontroperatu złożonego przez stronę. Przedmiotem kontroli organu nie był kontroperat. Kwestia "drogowego" przeznaczenia nieruchomości porównawczych została rozważona powyżej i nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik postępowania.

Nie znajduje potwierdzenia zarzut błędnej wykładni art. 134 ust. 4 ugn w sposób, jaki został wskazany w skardze kasacyjnej. Zarzutem błędnej wykładni nie można zwalczać ustaleń faktycznych w sprawie, nie można też kwestionować prawidłowości kwalifikacji prawnej tego stanu faktycznego, na co wskazuje uzasadnienie zarzutu. Art. 134 ust. 4 ugn dotyczy sytuacji, kiedy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Nie ma on zastosowania, gdy zgodne z celem wywłaszczenia przeznaczenie nieruchomości nie powoduje zwiększenia jej wartości w porównaniu z aktualnym przeznaczeniem, co w przypadku wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne ma miejsce wówczas, gdy przeznaczenie w planie miejscowym jest takie samo, jak przeznaczenie wedle celu wywłaszczenia. W przypadku wywłaszczenia dokonanego w trybie ustawy z 2003 r., cel wywłaszczenia wynika z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i kontrolowanej decyzji nie wynika, by art. 134 ust. 4 ugn został zinterpretowany w ten sposób, że w przypadku zwiększenia wartości nieruchomości wynikającego z przeznaczenia działki na cele drogowe, jej wartość należało ustalać według wartości gruntów, z których tę działkę wydzielono. Czym innym jest uznanie, że otoczenie nieruchomości jest czynnikiem wpływającym na jej wartość, a w konsekwencji może stanowić kryterium podobieństwa przy doborze działek podobnych do wycenianej (uznania, że kryterium podobieństwa spełniają działki nabyte na cele drogowe, położne na terenach podobnych do lokalizacji działek wycenianych).

Nie zasługiwał na uznanie zarzut błędnej wykładni art. 154 ust. 2 i 3 ugn. Z okoliczności sprawy i argumentacji podanej w zaskarżonym wyroku nie wynika, by przepisy te miały zastosowanie w sprawie, skoro dla wycenianej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działki leżały w terenie użytków zielonych (ZZ) i z uwzględnieniem takiego przeznaczenia biegła dokonała wyboru podejścia i metody szacowania, wskazując że przeznaczenie działki w decyzji wywłaszczeniowej pod drogę zwiększyło jej wartość. Skoro przepisy nie były stosowane, nie podlegały także czynnościom interpretacyjnym, zaś argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej w istocie zmierza do podważenia okoliczności faktycznych i doboru przez biegłą nieruchomości podobnych, co nie może być zwalczane zarzutem błędnej wykładni.

Nietrafny okazał się zarzut błędnej wykładni art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ugn. Zarzut nie zawiera żadnych argumentów odnoszących się do wykładni, nie wskazano naruszonych dyrektyw interpretacyjnych, zaś uzasadnienie wskazuje, że wadliwości skarżący upatruje w niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, przy jednoczesnym założeniu, że nieruchomości podobne przybrane do wyceny nie spełniają warunku podobieństwa. Argumentacja ta konsekwentnie bazuje na wadliwym założeniu, że działki drogowe to działki będące drogami publicznymi w dacie zbycia, wobec czego nie może odnieść zamierzonego skutku.

O sprostowaniu oczywistej omyłki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczono na podstawie art. 156 § 3 ppsa (k. 118-109 akt Wojewody).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 i 3 ppsa).

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.