Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 530/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.234 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 382/18 w sprawie ze skargi A. M. i Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 382/18, po rozpoznaniu skargi A. M. i Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r., znak: [...].

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku A. i Z. M., którzy wskazali na naruszenie stosunków wodnych w wyniku zaniedbań w zakresie utrzymania urządzeń odprowadzających wody opadowe z węzła drogowego drogi powiatowej nr [...] oraz drogi gminnej - ul. [...] w [...], ze szkodą dla ich działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] odmówił stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] w miejscowości [...] spowodowanego nieprawidłowym utrzymaniem urządzeń odprowadzających wodę w węźle drogowo-wodnym drogi powiatowej nr [...] [...] z drogą gminną nr [...] (ul. [...]). Organ pierwszej instancji oparł rozstrzygniecie na treści opinii biegłego, z której wynika, że nie ustalono związku przyczynowego między działaniem zarządców drogi powiatowej i gminnej związanych z funkcjonowaniem urządzeń wodnych - przepustów i rowów, a szkodami powstałymi na działce nr [...], stąd brak jest podstaw do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodnego wobec zarządców drogi powiatowej nr [...] oraz drogi gminnej. Według biegłego - szkody wynikają z zaniedbań konserwacyjnych, a organ wykonawczy gminy nie może zobowiązać samego siebie w sprawie o naruszenie stosunków wodnych, a jedynie jest władny do wykonania odwodnienia części drogi gminnej.

Od decyzji tej odwołanie złożyli A. i Z. M., którzy wskazali, że biegły nie ustosunkował się do ich pisemnych uwag, a jego odpowiedź powinna przyjąć formę opinii uzupełniającej. Ich zdaniem, opinia zawiera błędy i jest wewnętrznie sprzeczna, a tym samym uniemożliwia wydanie właściwej decyzji w sprawie naruszenia stosunków wodnych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo wodne", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i odmówiło nakazania Zarządowi Dróg Powiatowych w [...] oraz Wójtowi Gminy [...] przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w węźle drogowo-wodnym drogi powiatowej nr [...] [...] z drogą gminną nr [...] - ul. [...] w [...]. Jak wskazał organ odwoławczy, w realiach sprawy nie było podstaw do wydania nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wobec zarządcy drogi powiatowej i gminnej w oparciu o art. 234 ust. 3 - Prawa wodnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że organ I instancji orzekł nie o odmowie wydania nakazu, lecz o odmowie stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych. Takie rozstrzygnięcie nie mieści się w dyspozycji art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, stąd decyzję pierwszoinstancyjną należało uchylić i orzec co do istoty sprawy.

Skargę na ww. decyzję wnieśli A. M. i Z. M., zarzucając:

1) naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 w związku z art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, zgromadzenia i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego oraz dokonania jego wszechstronnej oceny, co skutkowało dowolną i błędną oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na ustaleniu, iż nie ma podstaw do wydania decyzji o naruszeniu stosunków wodnych;

2) naruszenie art. 234 Prawa wodnego poprzez uznanie, że w jego dyspozycji nie mieści się zaniechanie w zakresie utrzymania urządzeń wodnych w węźle drogowo-wodnym drogi powiatowej nr [...] [...] z drogą gminną nr [...] - ul. [...] w [...], a także zaniechanie w postaci niewykonania odwodnienia drogi gminnej - ul. [...] oraz uznanie, że sytuacje nadzwyczajne w postaci ponadprzeciętnych opadów deszczu wyłączają obowiązek dostosowania urządzeń wodnych odprowadzających wodę, a także uznanie, że nie ma związku przyczynowego pomiędzy szkodą a naruszeniem stanu wody na gruncie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną i zasługującą na uwzględnienie również z przyczyn, które nie zostały wskazane w jej treści. Sąd meriti uznał, że niedopuszczalne jest prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy stroną tego postępowania, a więc adresatem decyzji, jest dany organ administracyjny lub jednostka samorządu terytorialnego, którą ów organ reprezentuje. Dlatego też organ jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze przepisy art. 25 i art. 26 K.p.a. wskazujące podstawy oraz tryb wyłączenia organu administracji publicznej, powinien być wyłączony od załatwienia sprawy, w której występuje w charakterze strony lub jej reprezentanta. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego Wójt Gminy [...] działał w sprawie jako przedstawiciel Gminy i jako organ Gminy wyrażał – w granicach posiadanych kompetencji, w myśl art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) – własną wolę, a zarazem ten sam organ gminy wyrażał wolę osoby prawnej jako reprezentujący gminę jako stronę w tym postępowaniu. Zatem organ ten występował w różnym charakterze, pełniąc różne funkcje, co nie powinno mieć miejsca. Taka przemienność funkcji daje podstawy do zakwestionowania obiektywizmu organu gminy w toku postępowania administracyjnego, zwłaszcza, że dotyczy ono zmiany stosunków wodnych na gruncie, na skutek robót budowlanych wykonanych na nieruchomości (drodze gminnej) przez samą gminę.

Niezależnie od powyższego w ocenie Sądu pierwszej instancji organy nie ustaliły w sposób należyty, to jest stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a., całokształtu istotnych okoliczności w sprawie. Organy, orzekając w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na nieruchomości skarżących, ograniczyły się jedynie do powtórzenia stanowiska biegłego, który zarówno w opinii, jak i w piśmie z dnia [...] października 2017 r. nie odniósł się do części twierdzeń skarżących konsekwentnie podnoszonych w toku postępowania zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, a ponadto dokonał oceny prawnej w sprawie, do czego nie był upoważniony. Zatem stwierdzona przez organy obu instancji okoliczność braku podstaw do uznania naruszenia stosunków wodnych na należącej do skarżących działce nr [...] w miejscowości [...], spowodowanego nieprawidłowym utrzymaniem urządzeń odprowadzających wodę w węźle drogowo-wodnym drogi powiatowej nr [...] [...] z drogą gminną nr [...] (ul. [...]) w [...], nie została należycie uargumentowana.

Sąd meriti podkreślił, że to do organu administracji, nie zaś do biegłego, należy wyjaśnienie wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W tym celu organ dysponuje całym wachlarzem środków dowodowych, w tym dowodu z oględzin, czy zeznań świadków. Wiadomości specjalne są konieczne tylko w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a które przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne. Niedopuszczalny jest swoisty automatyzm, polegający na zlecaniu przez organ biegłemu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, począwszy od ustalenia, czy w ogóle zmiana stanu wody nastąpiła, czy też nie, czy tę zmianę spowodował właściciel nieruchomości sąsiedniej, czy zmiana stanu wody na gruncie spowodowała szkody na gruncie sąsiednim, a skończywszy na określeniu optymalnego sposobu zapobiegnięcia szkodom w przyszłości. Niejednokrotnie ustalenie faktu zmiany stanu wody na gruncie oraz sprawcy tej zmiany oraz tego, czy zmiana stanu wody na gruncie spowodowała szkody na gruncie sąsiednim, nie wymaga wiadomości specjalnych. Okoliczności te ustalić można w drodze dowodu z oględzin, zeznań świadków, czy dokumentacji fotograficznej. W rozpoznawanej sprawie organy dysponowały szczegółową, jasną opinią i konkretnymi ustaleniami biegłego co do stanu spływu wody w węźle drogowo-wodnym drogi powiatowej nr [...] [...] z drogą gminną nr [...] - ul. [...] w [...]. Następującą w dalszej części opinii oceną prawną organy nie były w żaden sposób związane, jako że biegły nie jest upoważniony do dokonywania tego rodzaju oceny. Ponadto, zdaniem Sądu, w aktach sprawy znajduje się bogata dokumentacja zdjęciowa, obrazująca zarówno skutki zalania działki nr [...] w 2013 r., jak i stan urządzeń odprowadzających wodę w węźle drogowo-wodnym drogi powiatowej nr [...] z drogą gminną nr [...] - ul. [...].

Jak wskazał Sąd Wojewódzki organy nie wyjaśniły, dlaczego w poczet materiału dowodowego sprawy nie zaliczyły dokumentacji, którą dysponują skarżący, dotyczącej zalania działki nr [...] w 2009 r. i w latach 90. XX w. i dlaczego nie odniosły się do tych wydarzeń, ograniczając się jedynie do lakonicznej wzmianki o zalaniu nieruchomości w roku 2013. W likwidacji skutków tych zdarzeń uczestniczyły jednostki Państwowej Straży Pożarnej oraz OSP [...], wchodzące w skład Krajowego Systemu Ratowniczo- Gaśniczego, z których działań zostały sporządzane protokoły mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) - dalej: "P.p.s.a.". W oparciu o art. 135 P.p.s.a. Sąd ten uchylił także decyzję organu pierwszej instancji, gdyż było to konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

a) błędne zastosowanie przepisów art. 25 i art. 26 K.p.a. co skutkowało uznaniem, że Wójt Gminy [...] podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy zakończonej w pierwszej instancji decyzją z dnia [...] października 2017 r., w sytuacji gdy ww. sprawa administracyjna nie dotyczyła interesów majątkowych Wójta Gminy [...], a przepisy ustawy Prawo wodne nie zawierają w swojej treści regulacji, która normowałaby wyłączenie wójta gminy jako organu rozstrzygającego w sprawach o naruszenie stosunków wodnych,

b) błędną wykładnię art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne polegającą na uznaniu, że szkodliwy wpływ zmiany stanu wody na gruncie, o którym mowa w tym przepisie oznacza nie tylko szkodę faktyczną (realną), która już wystąpiła, ale także szkodę przyszłą (hipotetyczną), która dopiero może nastąpić, a więc, że celem tego przepisu jest zapobieganie szkodom, które jeszcze nie nastąpiły i ma on zastosowanie do rozwiązywania tak ukształtowanych sporów o naruszenie stosunków wodnych.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów sądowych postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, zgodnie z art. 176 § 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. i Z. M. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "uCOVID-19", Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 uCOVID-19, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie organ podniósł zarzut wadliwego zastosowania przepisów art. 25 i art. 26 K.p.a. co skutkowało uznaniem, że Wójt Gminy [...] podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy zakończonej w pierwszej instancji decyzją z dnia [...] października 2017 r. Podkreślić należy, że w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie, czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ, czy też z zaakceptowaniem, w toku kontroli sądowej, błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumpcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanego aktu z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. W ocenie składu orzekającego NSA skarżący kasacyjnie organ wskazał skutecznie argumentacyjnie, na czym polegało, w realiach przedmiotowej sprawy, nieprawidłowe zastosowanie art. 25 i art. 26 K.p.a..

Zgodnie z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Sąd Wojewódzki uznał, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, jakim jest Wójt Gminy [...], podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy, w oparciu o przepisy art. 25 i art. 26 K.p.a. w związku z art. 7 i art. 8 K.p.a., gdyż sprawa dotyczyła utrzymania urządzeń wodnych w węźle drogowo-wodnym drogi powiatowej z drogą gminną, a jedna z nieruchomości stanowi własność Gminy [...]. Zdaniem Sądu Wójt Gminy [...] nie może jednocześnie występować w imieniu Gminy jako strona i jako organ rozpoznający sprawę.

Przepisy administracyjnego prawa procesowego zawierają cały system gwarancji procesowych bezstronnego, sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Do gwarancji tych należy zaliczyć instytucje procesowe ustanowione w zasadach ogólnych, w tym zasadę ogólną prawdy obiektywnej. Do instytucji procesowych zapewniających bezstronne i sprawiedliwe rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy należy zaliczyć m.in. instytucję wyłączenia organu administracji publicznej. Instytucja wyłączenia jest jedną z instytucji tworzących gwarancje bezstronnego, sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w systemie gwarancji ustrojowych i procesowych, zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej przy wykonywaniu kompetencji realizacji zadań publicznych. Konstrukcja prawna instytucji procesowej wyłączenia nie może jednak prowadzić do pozbawienia organów administracji publicznej zdolności do wykonywania zadań publicznych, a zatem do pozbawienia kompetencji przyznanych przepisami prawa (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. I OPS 13/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 5, poz. 82).

Zgodnie z art. 25 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3; 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. W myśl art. 25 § 2 przepis art. 24 § 4 stosuje się odpowiednio. Natomiast zgodnie z art. 26 § 2 w przypadku wyłączenia organu sprawę załatwia: 1) w okolicznościach przewidzianych w art. 25 § 1 pkt 1 - organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę; 2) w okolicznościach przewidzianych w art. 25 § 1 pkt 2 - organ wyższego stopnia nad organem, w którym osoba wymieniona w tym przepisie zajmuje stanowisko kierownicze. Organ wyższego stopnia może do załatwienia sprawy wyznaczyć inny podległy sobie organ. Wyłączenie organu na podstawie art. 25 K.p.a. oznacza brak możliwości skutecznego podejmowania działań przez ten organ i przejście kompetencji szczegółowej na organ wyższego stopnia (por. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996 r. s. 52). Nie może on wówczas prowadzić dalszego postępowania jako całość organizacyjna, a nie tylko jako osoba.

Podnieść należy, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii podstaw wyłączenia organu nie zostało należycie umotywowane. Jak wskazano wyżej przepis art. 25 K.p.a. dzieli się na dwie jednostki redakcyjne (paragrafy), a art. 25 § 1 K.p.a. dzieli się dodatkowo na dwa punkty. Uchylając zaskarżony wyrok Sąd był zobowiązany wskazać precyzyjnie przesłankę, na podstawie której Wójt Gminy [...] podlegał wyłączeniu od załatwienia przedmiotowej sprawy.

Na gruncie art. 25 § 1 K.p.a. pojęcie: "sprawy dotyczące interesów majątkowych" trzeba interpretować szeroko. Z taką sprawą będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy bezpośrednio lub pośrednio dochodzi do przysporzenia lub uszczuplenia stanu majątkowego osoby (osób) wskazanej w art. 25 § 1 K.p.a. (zob. W. Chróścielewski, Gmina jako strona postępowania administracyjnego – konsekwencje prawne uchylenia art. 27a k.p.a., "Samorząd Terytorialny" 1995 r., nr 4, s. 21).

Pojęcie "sprawa dotycząca interesów majątkowych" osoby wymienionej w art. 25 § 1 należy wiązać z pojęciem "interesu prawnego lub obowiązku", o którym mowa w art. 28 K.p.a. Jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji dotycząca interesu prawnego lub obowiązku tej osoby, która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego. Oznacza to, że o wyłączeniu organu można mówić tylko wówczas, gdy osoba będąca piastunem organu jest stroną postępowania, a zatem, gdy sprawa dotyczy jej jako osoby fizycznej i jej interesów majątkowych. Zarazem przesłanki wyłączenia organu określa jedynie przepis art. 25 K.p.a., a do wyłączenia organu inne przepisy K.p.a. w tym przepis art. 24 dotyczący wyłączenia pracownika, co do zasady nie znajdują zastosowania. W niniejszej sprawie Wójt Gminy [...] nie występował jako reprezentant własnych interesów majątkowych.

Wyłączenie organu administracji publicznej na podstawie art. 25 K.p.a. następuje z mocy prawa. Trafnie przy tym podnosi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że aktualnie, po uchyleniu ponad 20 lat temu przepisu art. 27a § 1 K.p.a., który ustanawiał zasadę, że organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina, brak jest generalnego przepisu regulującego tę kwestię. Ustawodawca jedynie w niektórych przepisach materialnoprawnych wprowadził instytucję wyłączenia organu, ale dotyczy ono ściśle określonej w danej ustawie kategorii spraw. Przepisy obowiązującej ustawy Prawo wodne, jak i poprzedniej ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne, nie zawierają regulacji, która wyłączałaby wójta gminy w sprawach o naruszenie stosunków wodnych, w których stroną jest gmina (art. 234 ust. 1-5; poprzednio art. 29 ust. 1-3). Przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle. Brak jest zatem podstaw prawnych do przyjęcia domniemania, a także w drodze sądowej wykładni operatywnej, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw.

Należy również podzielić zarzut skargi naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne przez jego błędną wykładnię. Zgodnie z art. 234 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie z art. 234 ust. 3, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Dyspozycją przepisu art. 234 ust. 3 objęta jest sytuacja, w której doszło do zmiany stanu wody na gruncie i zmiana ta wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. Zwrot normatywny: "zmiana ta wpływa" wskazuje, że zarówno zmiana jak i jej szkodliwy wpływ powinny realnie wystąpić. Gdyby ustawodawca miał zamiar objąć powyższą regulacją także stany faktyczne, w których doszło do zmiany stanu wody na gruncie, a nie wystąpiło szkodliwe odziaływanie tej zmiany na grunt sąsiedni (szkoda rzeczywista), to wskazałby to wyraźnie w przepisie, posługując się np. trybem przypuszczającym: "mogą szkodliwie wpływać".

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na konieczność badania związku pomiędzy zmianą stanu wody a szkodą (szkodliwym oddziaływaniem) na gruncie sąsiednim. Stosuje się w tym przypadku konstrukcję związku przyczynowego (przyczynowo-skutkowego), który w sprawach z zakresu stosunków wodnych dotyczy nie tylko określonych działań ludzkich i ich skutków, ale zaistnienia określonych zjawisk przyrodniczych (zmiana stanu wody - np. kierunku lub intensywności spływu, zalanie gruntu, podtopienie budynku itp.). Nieuprawnione jest badanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zdarzeniami, z których jedno nastąpiło, a drugie jeszcze nie nastąpiło. W takim przypadku nie można w ogóle mówić o przyczynie i skutku.

Stanowisko w kwestii wykładni przepisu art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Orzeczenia wydane zostały co prawda w odniesieniu do unormowania art. 29 ust. 3 nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, ale pozostają one aktualne, gdyż przepis art. 234 ust. 3 jest niemal dosłownym powtórzeniem tego unormowania. W wyrokach z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1035/15 (LEX nr 2204836) oraz z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 248/16 (LEX nr 2414528) stwierdzono jednoznacznie, że z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wynika kompetencja organu do nałożenia na właściciela gruntu obowiązków o charakterze naprawczym, a więc przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzenia zapobiegającego szkody, co dotyczy szkód już powstałych, a nie tych, jakie mogą powstać w przyszłości. Przepis ten może zostać zastosowany jedynie, jeżeli spowodowane już przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W tym duchu wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2795/15 (LEX nr 2342647) wskazując, że organy nie są zobligowane do ustalania ani też badania, czy i na ile prawdopodobne jest wystąpienie szkód w przyszłości oraz jakiego rodzaju będą to szkody. Organy powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości, a szkodą na innych gruntach istnieje związek przyczynowo-skutkowy. O takim charakterze szkody, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przesądzają także wszystkie te liczne orzeczenia sądów administracyjnych, które co prawda nie wskazują wprost "następczego" charakteru przepisu art. 234 ust. 3 (art. 29 ust. 3), ale podstawę jego zastosowania widzą w wykazaniu związku przyczynowo-skutkowego, pomiędzy działaniem właściciela gruntu a szkodą na gruntach sąsiednich.

W przedmiotowej sprawie organ wykonawczy gminy, na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, miał ustalić istnienie związku przyczynowowego pomiędzy działaniami zarządcy drogi powiatowej nr [...] (Zarząd Dróg Powiatowych w [...]) oraz drogi gminnej ul. [...] w [...] (Wójt Gminy [...]) w zakresie funkcjonowania urządzeń wodnych rowów i przepustów, a powstawaniem szkód na gruncie wnioskodawców. Zaznaczyć należy, że stan wody na gruncie, o jakim mowa w przepisie art. 234 ust. 1 i jaki podlega ochronie, to nie tylko stan naturalny, ale także ustabilizowany stan wywołany określonym zagospodarowaniem terenu. Poszczególne etapy legalnego zagospodarowywania terenu prowadzą do określonych układów stosunków wodnych i stan ten podlega ochronie. Każda kolejna zmiana w zagospodarowaniu terenu, która modyfikuje stan istniejący, może być rozważana z punktu widzenia kryteriów art. 234 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Zagospodarowywanie terenu, jeśli odbywa się na podstawie zezwoleń władzy administracyjnej i w oparciu o dokumenty (decyzja lokalizacyjna, zezwolenie na budowę, projekt budowlany), zawiera określone warunki zagospodarowania terenu i ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jeśli natomiast stan wody na gruncie powstanie w wyniku zagospodarowania terenu nielegalnie, to stan wody na gruncie osiągnięty w wyniku takiego działania nie będzie podlegać ochronie z art. 234 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Ochronie przewidzianej w art. 234 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne podlega zatem wyłącznie stan wody na gruncie istniejący legalnie. Jeżeli stan faktyczny powstały w wyniku takich robót i przewidziane w dokumentach rozwiązania nie są w praktyce optymalne i wywierają negatywny wpływ na nieruchomości sąsiednie w zakresie stosunków wodnych, istnieją podstawy do wydania rozstrzygnięć na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. II OSK 799/11, LEX nr 1252189).

Organ odwoławczy, na podstawie opinii biegłego, zwrócił uwagę na zaniedbania zarządcy drogi powiatowej w zakresie utrzymania znajdujących się w pasie drogowym urządzeń odprowadzających wody - rowy i przepusty i potrzebie ich utrzymania w należytej sprawności, co jednak nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 234 ust. 3 ustawy. W opinii biegłego urządzenia te są poprawnie dobrane pod względem parametrów i umożliwiają prawidłowe odprowadzanie wód opadowych. Na stosunki wodne ma wpływ ukształtowanie i budowa geologiczna terenu oraz znaczny obszar zlewni, z której odprowadzane są wody - podczas ekstremalnych opadów wraz z wodą niesione jest błoto (namuły), co ma wpływ na bieżącą sprawność odprowadzania wody w czasie opadów. Niekorzystne jest także ukształtowanie działki, która jako jedyna przy drodze gminnej jest w części zaniżona w stosunku do terenu sąsiedniego (problemy z podtapianiem gruntów sąsiednich nie występują), a jej poziom nie był korygowany przez właścicieli przy przebudowie budynku mieszkalnego. Z tych okoliczności oraz z faktu, że drogę gminną wybudowano w czasie, gdy na działce istniał poprzedni drewniany budynek mieszkalny, biegły wywodzi potrzebę uregulowania sposobu odprowadzania wody z terenu wokół i z jezdni ul. [...].

W postępowaniu zakończonym, uchyloną skarżonym wyrokiem, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. wykazano, w oparciu o opinię biegłego, że po wykonaniu niezbędnych prac konserwacyjnych w węźle drogowym drogi powiatowej i po jej przebudowie, nie wystąpiły szkody na gruncie skarżących.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i zaistniały przesłanki do rozpoznania skargi. Dlatego na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i oddaleniu skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji.

Na podstawie przepisu art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć strony, które wniosły skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.