Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 114/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3, art. 147, art. 151, art. 205 § 2, art. 250 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7 ust. 1 pkt 4 i art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 101
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 50a ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1343
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t. j.)
article: art. 28
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 8, art. 31, art. 32, art. 64, art. 92, art. 165, art. 175, art. 178, art. 188
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 roku sprawy ze skargi P. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 25 maja 2023 roku nr LXX/508/23 w sprawie wprowadzenia bezpłatnej komunikacji dla dzieci i młodzieży od 4 lat do ukończenia 26 roku życia będących mieszkańcami Gminy Aleksandrów Łódzki 1. oddala skargę, 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat Z. S. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych zawierającą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej P. B. z urzędu.


UZASADNIENIE

25 maja 2023 r. Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim na podstawie podjęła uchwałę nr LXX/508/23 w sprawie wprowadzenia bezpłatnej komunikacji dla dzieci i młodzieży od 4 lat do ukończenia 26 roku życia będących mieszkańcami Gminy Aleksandrow Łódzki.

Zgodnie z § 1 uchwały wprowadza się bezpłatną komunikację dla dzieci i młodzieży, będących mieszkańcami Gminy Aleksandrow Łódzki, korzystających z transportu zbiorowego organizowanego przez Gminę Aleksandrow Łódzki w ramach gminnych przewozów pasażerskich.

Stosownie do treści § 2 uchwały przez osoby uprawnione do korzystania z bezpłatnej komunikacji należy rozumieć dzieci i młodzież od 4 lat do ukończenia 26 roku życia, uczęszczające do przedszkola, szkół lub studiujące.

16 stycznia 2024 r. P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę z 25 maja 2023 r. (data wpływu skargi do organu), zarzucając jej niezgodność z aktami wyższego rzędu, tj. art. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 – dalej "u.s.g.")., art. 32 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Skarżący podniósł, iż powyższa uchwała wyklucza z ubiegania się o darmowe bilety miesięczne dzieci i młodzież, które zamieszkują na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki, a uczą się w innej miejscowości albo zamieszkują w innej miejscowości, a uczą się na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki, ponieważ we wniosku wymaga się oświadczenia, iż jest się wpisanym do rejestru wyborców Gminy Aleksandrow Łódzki. Wnioski osób niewpisanych do ww. rejestru są odrzucane, pomimo potwierdzania przez wnioskodawcę zamieszkiwania na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki zaświadczeniem z Ośrodka Pomocy Społecznej. Do skargi strona załączyła formularz wniosku o wydanie bezpłatnego biletu ulgowego okresowego imiennego dla dzieci i młodzieży od 4 lat do ukończenia 26 roku życia będących mieszkańcami Gminy Aleksandrów Łódzki, uczęszczających do przedszkoli, szkół lub studiujących.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie.

Organ podniósł, iż skarżący nie wykazał swego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały - wydaje się, że występuje on w interesie bliżej nieokreślonej grupy dzieci i młodzieży z terenu Gminy Aleksandrow Łódzki.

Ponadto organ wskazał, że art. 50a ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie pozwala na podejmowanie uchwał rady gminy w odniesieniu do innych rodzajów przewozów, aniżeli gminne przewozy pasażerskie. Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim podejmując przedmiotową uchwałę objęła swoim zakresem przedmiotowym wszystkie linie komunikacyjne mieszczące się w pojęciu gminnych przewozów pasażerskich działających na terenie gminy.

Podnoszone przez skarżącego w treści skargi zarzuty dotyczące wniosku o wydanie bezpłatnego biletu oraz wymaganych do dołączenia do niego załączników nie dotyczą bezpośrednio zapisów zawartych w treści zaskarżonej uchwały.

Zarządzeniem z 3 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany przez tyt. Sąd do wykazania interesu prawnego skarżącego we wniesieniu skargi na uchwałę z 25 maja 2023 r.

W odpowiedzi pełnomocnik strony wskazał, iż interes prawny P. B. wynika z tego, iż jest on mieszkańcem Gminy Aleksandrów Łódzki i posiada dzieci, które spełniają warunki uprawniające do skorzystania z bezpłatnej komunikacji zgodnie z uchwałą, jednak z uwagi na wymóg zawarty w ww. wniosku nie może skorzystać z bezpłatnej komunikacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim Nr LXX/508/23 z dnia 25 maja 2023 r. w sprawie wprowadzenia bezpłatnej komunikacji dla dzieci i młodzieży od 4 lat do ukończenia 26 roku życia będących mieszkańcami Gminy Aleksandrów Łódzki. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 50a ust. 1 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1343 ze zm.).

Wyjaśnienia wymaga, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest możliwa, jeśli skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Mając na względzie treść art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego", konieczne stało się zbadanie legitymacji skarżącego do wniesienia przedmiotowej skargi, a w konsekwencji wyjaśnienie, czy zaskarżone postanowienia uchwały naruszają jego interes prawny lub uprawnienie.

Podkreślić przy tym należy, że w świetle cytowanego przepisu - inaczej niż w przypadku legitymacji strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym, na gruncie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) - legitymacja do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego – jakim jest zaskarżona uchwała – nie przysługuje temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem "naruszony" (por. wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2; por. też wyroki NSA: z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09; z 23 lutego 2012 r., II OSK 2451/11; z 27 marca 2013 r., I OSK 2620/12; z 17 stycznia 2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyroki NSA: z 23 lutego 2012 r., II OSK 2451/11; z 17 stycznia 2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA).

Wskazać również należy, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84, wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04, a także wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14). W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (por. wyroki NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, z 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2451/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawą zaskarżenia jest jednocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany.

Mając na uwadze powyższe, nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Poznaniu z 3 marca 2023 r., IV SA/Po 776/22, LEX nr 3510063).

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy, w ocenie sądu, skarżący spełnił wymóg wykazania interesu prawnego wskazując, poprzez swojego pełnomocnika, że posiada dzieci w wieku przewidzianym sporną uchwałą, lecz nie mogą one korzystać z prawa do przewidzianej jej postanowieniami bezpłatnej komunikacji, ponieważ uchwała ta wyklucza z ubiegania się a o darmowe bilety miesięczne dzieci i młodzież, które zamieszkują na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki, a uczą się w innej miejscowości albo zamieszkują w innej miejscowości, a uczą się na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki, gdyż we wniosku wymaga się oświadczenia, iż jest się wpisanym do rejestru wyborców Gminy Aleksandrow Łódzki. Nadmienić trzeba, że wprawdzie ani skarżący ani jego pełnomocnik nie przedstawili dowodów potwierdzających wiek dzieci skarżącego, ale w aktach sądowych związanych z rozpoznaniem wniosku skarżącego o udzielenie prawa pomocy znajduje się jego oświadczenie, w którym ujawniono personalia oraz datę urodzenia poszczególnych dzieci.

Przechodząc do meritum, wskazać należy, że skarżący w skardze wskazuje na dwie okoliczności mające stanowić o naruszeniu prawa przez sporną uchwałą. Po pierwsze, twierdzi, że uchwała ta wyklucza dzieci zamieszkujące na terenie Gminy Aleksandrów, a uczące się w miejscowościach poza jej obszarem z prawa do bezpłatnej komunikacji. Po drugie, upatruje nielegalności uchwały w konieczności spełnienia wymogu złożenia we wniosku o wydanie bezpłatnego biletu ulgowego oświadczenia o byciu wpisanym do rejestru wyborców Gminy Aleksandrów Łódzki.

Z powyższymi zarzutami nie można się zgodzić.

Odnosząc się do pierwszej z ww. kwestii podkreślić należy, że żaden z przepisów spornej uchwały nie zawiera postanowienia, które wprost dyskryminowałoby prawo dzieci do bezpłatnej komunikacji, w sposób jaki to opisał skarżący w skardze do tut. sądu. Trzeba jednocześnie dostrzec, że zgodnie z art. 50a ust. 1 zd. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, rada gminy może ustalać ceny za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich. Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim w żadnej mierze nie wykroczyła poza granice ww. przepisu. Trzeba mieć na względzie, że przepis ten daje organowi stanowiącemu gminy prawo ustalenia cen za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym (w tym wypadku gminnym), natomiast nie nakłada na nie takiego obowiązku. Taka konstrukcja oznacza zatem elastyczną realizację uprawnienia gminy do kształtowania przez nią polityki cenowej w zakresie cen za gminne usługi przewozowe, co oznacza też, że gmina może wprowadzać jakieś formy różnicowania uprawnień do określonych ulg w zakresie przewóz gminnych, np. jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, prawa do przejazdów nieodpłatnych, w zależności od określonego kryterium, czy dla realizacji określonego celu lub zadania. W niniejszym przypadku treść całej zaskarżonej uchwały jednoznacznie dowodzi, że Gmina Aleksandrów Łódzki postanowiła, aby uzależnić prawo do bezpłatnych przejazdów w ramach gminnych przewozów pasażerskich edukującym się dzieciom i młodzieży, co nie budzi zastrzeżeń sądu i nie stanowi również przejawu żadnej dyskryminacji, na tle wieku czy innych aspektów, w tym miejsca zamieszkania, gdyż przywołany przepis ustawy o publicznym transporcie zbiorowym pozwalał gminie na przyjęcie takiego właśnie rozwiązania. Co więcej, problematyka ta mieści się w zakresie samodzielności ustrojowej gminy, która zgodnie z art. 165 Konstytucji RP, podlega sądowej ochronie. W ramach tej samodzielności mieści się również prawo do wydawania aktów prawa miejscowego i kształtowania jego postanowieniami określonych praw i obowiązków dotyczących osób znajdujących się na terenie Gminy, czy ją zamieszkujących. Samodzielność ta podlega oczywiście ograniczeniu m.in. przepisami ustaw, z którymi stanowione przez gminę akty prawa miejscowego powinny być zgodne. Niemniej jednak sąd w powyższym zakresie takiej niezgodności się nie dopatrzył. Powyższe dowodzi nadto, że wbrew twierdzeniom skargi nie doszło w sprawie do naruszenia wyrażonych w art. 32 Konstytucji RP zasad równości i zakazu dyskryminacji, jak również podnoszonych w skardze standardów konwencyjnych, gdyż organ gminy podejmując zaskarżoną uchwałę, prawidłowo zrealizował delegację ustawową wynikającą z art. 50a ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Od powyższej kwestii prawnej należy ewentualnie odróżnić sposób wykonywania przez Gminę uchwały podjętej przez jej organ stanowiący. Rzecz w tym, że ten aspekt związany jest z realizacją określonych daną uchwałą praw i obowiązków przez właściwe jednostki aparatu wykonawczego Gminy, co jednak nie mieści się w ramach sądowej kontroli sprawowanej nad treścią zaskarżonego aktu.

Odnosząc się natomiast do drugiej z podnoszonych przez skarżącego kwestii, tj. konieczności złożenia oświadczenia o wpisie do rejestru wyborców gminy, zawartego we wniosku o wydanie bezpłatnego biletu ulgowego, zauważyć należy, że wniosek taki nie stanowi elementu spornej uchwały, np. w postaci jej załącznika. Zaskarżona uchwała składa się z czterech paragrafów, z których żaden nie ustanawia wzoru wniosku, o jakim skarżący wspomina w skardze, a nie formułuje podnoszonego przez skarżącego wymagania. Zważyć jednak trzeba, że zgodnie z § 3 uchwały, jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Aleksandrowa Łódzkiego, który na tej podstawie wydał zarządzenie nr 291 z dnia 22 grudnia 2023 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu w sprawie zasad korzystania z bezpłatnej komunikacji przez dzieci i młodzież od 4 lat do ukończenia 26 roku życia uczęszczających do przedszkoli, szkół lub na uczelnie. Regulamin ten, w Rozdziale 4 – Zasady składania wniosków o wydanie biletu bezpłatnego, w § 7 ust. 8 normuje kwestię potwierdzenia zamieszkania osoby uprawnionej na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki, przewidując m.in. w pkt 4 zd. 1, że wnioskodawca powinien oświadczyć, iż jest się wpisanym do rejestru wyborców Gminy Aleksandrów Łódzki. Źródłem kwestionowanego przez skarżącego wymogu nie jest zatem zaskarżona uchwała, lecz powiązany z nią, ale jednak inny akt, a w zasadzie czynność Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego, który ewentualnie podlega odrębnemu zaskarżeniu, a nie w ramach skargi na wskazaną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej. Sąd zatem nie mógł objąć swoją kontrolą podnoszonego w sprawie aspektu, gdyż ta musiałby zostać zainicjowana oddzielną skargą. Tym sposobem eksponowany w skardze zarzut należało ocenić jako bezpodstawny.

Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz niezasadność podniesionych w skardze zarzutów, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. wniesioną w sprawie skargę oddalił.

W zakresie zwrotu kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 250 § 1 p.p.s.a. Na powyższe koszty złożyło się wynagrodzenie adwokata wyznaczonego w ramach udzielonego skarżącemu prawa pomocy w kwocie 480 złotych zawierającej podatek od towarów i usług.

Zgodnie z art. 250 § 1 p.p.s.a., wyznaczony adwokat, radca prawny, doradca podatkowy albo rzecznik patentowy otrzymuje wynagrodzenie odpowiednio według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych albo rzeczników patentowych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków. Aktualną regulację powyższej kwestii normują przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. poz. 763) - dalej: "rozporządzenie", które weszło w życie z dniem 5 czerwca 2024 roku. W myśl § 2 wskazanego rozporządzenia, koszty nieopłaconej pomocy prawnej ponoszone przez Skarb Państwa obejmują: 1) opłatę ustaloną zgodnie z przepisami niniejszego rozporządzenia oraz 2) niezbędne i udokumentowane wydatki adwokata ustanowionego z urzędu. Jednocześnie, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, opłatę ustala się w wysokości określonej w rozdziałach 2-5, przy czym nie może ona przekraczać wartości przedmiotu sprawy. W myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia ustalenie opłaty w wysokości wyższej niż określona w ust. 1, a nieprzekraczającej 600% opłat określonych w rozdziałach 2-5 następuje z uwzględnieniem: 1) nakładu pracy adwokata, w szczególności czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjętych w sprawie, w tym czynności podjętych w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu; 2) wartości przedmiotu sprawy; 3) wkładu adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie; 4) stopnia zawiłości sprawy, w szczególności trybu i czasu prowadzenia sprawy, obszerności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, poza sporem jest, że opłatę należną pełnomocnikowi reprezentującego stronę skarżącą z urzędu należało ustalić w oparciu o treść § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c powołanego rozporządzenia, który stanowi, że opłaty wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w innej sprawie – 480 zł. Jednocześnie jednak, ustalając wysokość wskazanej opłaty, sąd postanowił odmówić zastosowania § 4 ust. 3 przedmiotowego rozporządzenia, uznając, iż jest on niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zakwestionowany przez sąd przepis rozporządzenia stanowi, że opłatę, o której mowa w ust. 1 i 2, podwyższa się o kwotę podatku od towarów i usług wyliczoną według stawki podatku obowiązującej dla tego rodzaju czynności na podstawie przepisów o podatku od towarów i usług. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie powołany przepis wprowadza mechanizm ustalania zwrotu kosztów postępowania w zakresie minimalnego wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika, który prowadzi do arbitralnego zróżnicowania stawek tego wynagrodzenia w zależności od tego, czy świadczona pomoc prawna udzielana jest z wyboru, czy też z urzędu. Przepis ten uprzywilejowuje bowiem pełnomocnika działającego z urzędu w ten sposób, że jego wynagrodzenie minimalne (odpowiadające pod względem stawki kwocie wynikającej z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawi opłat za czynności adwokatów, tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.) zostaje dodatkowo podwyższone o kwotę podatku od towarów i usług. Tym sposobem pełnomocnik z urzędu otrzymuje ze środków publicznych dodatkowy profit, jakiego nie może oczekiwać pełnomocnik działający z wyboru. Takie zróżnicowanie pozycji pełnomocników działających z urzędu i z wyboru narusza zatem standard konstytucyjny równej ochrony praw majątkowych oraz ma charakter dyskryminujący.

Skład orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że problem różnicowania stawek wynagrodzenia profesjonalnych pełnomocników w zależności od tego, czy działają oni z urzędu, czy też z wyboru strony postępowania był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, w tym w odniesieniu do radców prawnych Trybunał wyraził swój pogląd w wyroku: z 19 kwietnia 2023 r. (sygn. SK 85/22) oraz wyroku z 20 kwietnia 2023 r. (sygn. SK 53/22). Odnosząc się w powyższych orzeczeniach do podobnego problemu konstytucyjnego rozstrzyganego wcześniej w wyrokach o sygn. SK 66/19 i SK 78/21, w których orzeczono o niekonstytucyjności mechanizmu różnicowania wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną przez adwokatów. Nadto, w wyroku z 27 lutego 2024 r., sygn. akt SK 90/22 – który dotyczy adwokatów Trybunał Konstytucyjny orzekł (w treści którego TK wskazał, iż rozstrzygając sprawę ma na uwadze to, że "tożsamy co do istoty problem konstytucyjny (problem zróżnicowania opłat za czynności adwokatów i radców prawnych w zależności od tego, czy świadczą pomoc z urzędu, czy z wyboru) został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyrokach w sprawach o sygnaturach akt: SK 66/19, SK 78/21, SK 85/22 i SK 53/22, Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawie uwzględnił i podzielił ustalenia i oceny wyrażone w powołanych orzeczeniach"). W rozstrzygnięciach tych Trybunał przyjął, że uprawnienie zarówno adwokata, jak i radcy prawnego do wynagrodzenia za świadczoną pomoc prawną jest podlegającym ochronie konstytucyjnej prawem majątkowym oraz stwierdził, że niezależnie od tego, czy adwokaci (radcowie prawni) udzielają pomocy prawnej z urzędu, czy z wyboru, to przede wszystkim stanowią grupę podmiotów podobnych z punktu widzenia celu i treści poddanej kontroli regulacji. Wziąwszy zaś pod uwagę, że podstawowym celem pomocy prawnej świadczonej przed organami wymiaru sprawiedliwości tak z urzędu, jak z wyboru jest zagwarantowanie stronom dostępu do sądu dla realizacji ochrony ich praw, Trybunał nie znalazł jakichkolwiek racjonalnych argumentów (nie tylko konstytucyjnych), które uzasadniałyby nierówne traktowanie adwokatów (radców prawnych) w zakresie opłat za świadczoną pomoc prawną w zależności od tego, czy działają oni z wyboru, czy też zostali ustanowieni z urzędu. Zdaniem Trybunału, analiza statusu adwokatów (radców prawnych) i ich roli w postępowaniu, w którym występują jako podmioty powołane i zobowiązane do zastępstwa prawnego, prowadzi do uznania, że różnicowanie ich wynagrodzenia nie ma konstytucyjnego uzasadnienia.

Jakkolwiek powołane wyżej orzeczenia TK zapadły na gruncie przepisów, które określały wynagrodzenie profesjonalnych pełnomocników działających z urzędu na poziomie niższym w stosunku do pełnomocników z wyboru, to jednak w ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie, problem konstytucyjny pozostaje ten sam, a wraz z aktualnym rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu zmienia się jedynie akcent stwierdzonej w przytoczonych orzeczeniach TK niekonstytucyjności. Zastosowanie § 4 ust. 3 wskazanego rozporządzenia prowadzi wszak do zróżnicowania stawek minimalnego wynagrodzenia profesjonalnych pełnomocników, tym razem na niekorzyść pełnomocników działających z wyboru, którym w przeciwieństwie do pełnomocników wyznaczonych z urzędu, nie przysługuje prawo do powiększenia wynagrodzenia o stawkę podatku od towarów i usług. Tymczasem nie można tracić z pola widzenia, że istotą wskazanych wcześniej orzeczeń TK było ogólne zanegowanie możliwości różnicowania wynagrodzenia minimalnego przysługującego pełnomocnikom, niezależnie od formuły, w jakiej udzielają oni stronom pomocy prawnej. Zatem w świetle obecnej regulacji przedmiotowej kwestii, w ocenie sądu, mamy więc do czynienia z przypadkiem wtórnej, ale i niewątpliwie oczywistej niekonstytucyjności. Zauważyć przy tym należy, iż wtórna niekonstytucyjność występuje w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym kontrolowanej wcześniej przez Trybunał, poprzedniej normy prawnej. Sąd w pełni podziela reprezentowane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, że w państwie prawa przepis oceniony jako niekonstytucyjny, z którego wyinterpretowano określoną normę prawną, nie może zostać uznany za zgodny z prawem. Podobnie nie można uznać za legalne, zgodne z Konstytucją, powtórzenie przez prawodawcę rozwiązania prawnego, już uznanego przez TK za sprzeczny z aktem prawnym wyższego stopnia - tak: K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego, Nr 2 (42)/2018 r., s. 30 i nast., R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010 r., s. 37, a także M. Safian, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, wystąpienie wygłoszone w Komitecie Nauk Prawnych, 6 stycznia 2013 r., https://trybunal.gov.pl/informacja-publiczna-media/archiwum/wystapienia-bylych-prezesow-tk/marek-safjan-2/, czy też R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2, s. 73 - 75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011 r., s. 269; oraz orzeczenia NSA, tj.: uchwała z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06, oraz wyroki: z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1447/09; z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07; z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16, a także z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17 (dostępne w CBOSA).

Wprawdzie w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia bezpośrednio z powtórzeniem w nowym akcie normy prawnej uznanej za niekonstytucyjną, niemniej jednak stosowanie wskazanych wcześniej postanowień rozporządzenia prowadzi do funkcjonowania mechanizmu prawnego, który został już skutecznie zakwestionowany w orzeczeniach TK. W rezultacie, zdaniem sądu, powołanie się na wtórną niekonstytucyjność, choć w nieco zmienionej formie, jest jak najbardziej zasadne. Co więcej, w piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, aby sądy uruchomiały procedurę kolejnych pytań prawnych (zob. R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2 s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011 r., s. 269).

Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, ustawa zasadnicza jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Adresatem powyższej normy prawnej są przede wszystkim sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), a sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie Konstytucji nie jest więc tylko domeną Trybunału Konstytucyjnego, do którego należy orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Prawo stosowania norm konstytucyjnych należy również do sądów i to zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do wniosku, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być w sprawie zastosowany (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008 r., s. 23 i nast.). Skutkiem orzeczenia kwestionującego konstytucyjność przepisu jest możliwość dokonania oceny konstytucyjności przez sąd administracyjny przepisu zmienionego ale nieusuwającego zakwestionowanej niezgodności. Jest to przypadek tzw. oczywistej niekonstytucyjności. Sądy administracyjne są uprawnione do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu ustawy w oczywisty sposób sprzecznego z Konstytucją.

Tym samym więc, skoro nie budzi wątpliwości brak zgodności z Konstytucją mechanizmu różnicowania stawek wynagrodzenia przysługującego profesjonalnym pełnomocnikom od formuły, w jakiej udzielają oni pomocy prawnej i dodatkowo niezgodność w omawianej materii ma charakter oczywisty, zdaniem sądu zachodzi podstawa do odmowy zastosowania w niniejszej sprawie przepisu § 4 ust. 3 powoływanego wcześniej rozporządzenia, bez potrzeby przedkładania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w przedstawionym powyżej zakresie.

Wobec powyższego, w zakresie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, sąd orzekł jak w pkt. 2 sentencji.

a.kr