Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 63/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 20 listopada 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.87.2023.AG w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. M. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej jako: Wojewoda) z dnia 20 listopada 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.87.2023.AG, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Puckiego (dalej jako: Starosta), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 1 marca 2023 r., nr GN.683.6.2017, ustalającą odszkodowanie za utratę prawa własności nieruchomości.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia 29 marca 2017 r., nr AB/RW-6740/62/17/K, (dalej jako: decyzja zrid), Starosta zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa ulicy [...]". Powyższą decyzją została objęta m.in. działka nr [...], która powstała z podziału działki nr [...]. Nieruchomość ta przeszła z mocy prawa (art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; Dz. U. z 2023 r. poz. 162, dalej jako specustawa drogowa) na własność Gminy K. z dniem 2 czerwca 2017 r., tj. z dniem, w którym decyzja zrid stała się ostateczna.

Zgodnie z działem II księgi wieczystej nr [...] właścicielem przedmiotowej nieruchomości, na dzień wydania decyzji zrid, był M. M.

Decyzją z 21 maja 2018 r., Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 224 152,95 zł na rzecz skarżącego, z tytułu utraty prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz o zobowiązaniu do jego wypłaty Wójta Gminy K. (dalej jako: Wójt). Decyzją z 17 stycznia 2019 r., Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania w dniu 12 sierpnia 2019 r. rzeczoznawca majątkowy M. B. sporządził wycenę przedmiotowej nieruchomości, w której oszacował wartość gruntu na kwotę 136 814,00 zł i skorygowaną wartość uprawy ziemniaka na kwotę 9 767,00 zł. Z uwagi na odmowę potwierdzenia aktualności ww. operatu szacunkowego, organ zlecił sporządzenie nowej wyceny. Rzeczoznawca majątkowy E. L. w operacie szacunkowym z dnia 17 grudnia 2020 r. oszacowała wartość prawa własności gruntu działki nr [...] na kwotę 426 000,00 zł oraz wartość upraw na poziomie 5 200,00 zł. Aktualność ww. wyceny została potwierdzona na dzień 15 grudnia 2021 r.

Następnie, postanowieniem z dnia 18 listopada 2022 r., Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego M. N., reprezentowaną przez pełnomocnika M. N. jako biegłego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Rzeczoznawca majątkowy M. N. sporządził w dniu 20 listopada 2022 r. operat szacunkowy, w którym oszacował wartość prawa własności gruntu działki nr [...] na kwotę 205 799,00 zł oraz wartość składników roślinnych na poziomie 7 609,00 zł.

W piśnie z dnia 12 grudnia 2022 r. skarżący złożył uwagi do ww. operatu stwierdzając, że rzeczoznawca w sposób nieprawidłowy określił pojęcie rynku i dobrał nieruchomości podobne. W szczególności niezasadnym było wyeliminowanie nieruchomości położonych w J. i W. jako niepodobnych do nieruchomości wycenianej, które uwzględniono w operacie z dnia 17 grudnia 2020 r.

W dniu 24 grudnia 2022 r. rzeczoznawca złożył wyjaśnienia.

W takim stanie faktycznym - decyzją z dnia 1 marca 2023 r. - Starosta ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie w łącznej wysokości 224 078,40 zł, za prawo własności nieruchomości położonej w obrębie K., karta mapy 2, gmina K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2 818 m2, objętej decyzją zrid z dnia 29 marca 2017 r. oraz o zobowiązał Wójta Gminy K. do wypłaty ww. odszkodowania.

Odwołanie od tej decyzji złożył M. M., zarzucając organowi naruszenie:

1) § 3 ust. 2 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555), dalej jako rozporządzenie w sprawie wyceny, oraz art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej jako u.g.n., poprzez przyjęcie przez organ, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy w sposób dostateczny i prawidłowy wykazał analizę rynków nieruchomości, z których przyjął wystarczającą ilość transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej;

2) § 4 ust. 1 i 3, § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny oraz art. 134 ust. 2, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n., poprzez niedostrzeżenie przez organ, że przy sporządzeniu operatu szacunkowego rzeczoznawca:

a) w sposób nieprawidłowy dokonał analizy rynku nieruchomości w celu ustalenia cech rynkowych i ich wagi;

b) w nieodpowiedni sposób dokonał doboru cech rynkowych różniących nieruchomości podobne wpływających na poziom cen nieruchomości (atrybutów) oraz wykazał, iż dla analizowanego rynku nieruchomości właśnie taki dobór cech jest reprezentatywny;

c) w nieprawidłowy sposób przypisał poszczególnym cechom odpowiednie wielkości liczbowe (wagi) określające w % wpływ cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu drogowym;

d) w nieprawidłowy sposób dokonał opisu cech różniących oraz opisu zmienności poszczególnych cech;

3) § 4 ust. 1 i 3, § 5, § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny oraz art. 4 pkt 16 i 17, art. 134 ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie przez organ, iż przy sporządzaniu operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy w sposób prawidłowy dokonał oceny przeznaczenia nieruchomości oraz dobrał właściwe nieruchomości porównawcze;

4) § 35 ust 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, poprzez nieprawidłowe określenie wysokości odszkodowania w zakresie wartości nakładów na nieruchomość;

5) art. 175 u.g.n. oraz § 55 ust. 2 i § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny, poprzez uznanie przez organ, że rzeczoznawca majątkowy zastosował się do zasad obowiązujących przy wycenie nieruchomości, tj. wykonał operat szacunkowy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w sposób jasny, logiczny, oraz że operat nie zawiera nieścisłości oraz nie budzi wątpliwości co do swojej rzetelności, a także zawiera wszystkie informacje niezbędne przy dokonaniu wyceny, oraz że w operacie tym przedstawiono w sposób wystarczający sposób dokonania wyceny;

6) art. 130 ust. 2 u.g.n., poprzez uznanie przez organ, iż operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę M. N. na potrzeby przedmiotowego postępowania został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;

7) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

a) niezasadne uznanie przez organ, iż sporządzony na potrzeby przedmiotowego postępowania operat szacunkowy mógł stanowić wiarygodną podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie;

b) pominięcie znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego z dnia 17 grudnia 2020 r., sporządzonego przez biegłego sądowego E. L., brak wskazania z jakich przyczyn uznał, iż operat ten nie może stanowić podstawy dla wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, brak wyjaśnienia z czego wynikają tak rażące różnice w wycenie przyjętej w obu operatach, a także z jakich względów sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.N. operat szacunkowy nie uwzględnia transakcji wskazanych przez poprzedniego biegłego, które miary miejsce w okresie po 1 grudnia 2019 roku.

8) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 84 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak dokonania formalnej kontroli dowodu z opinii biegłego, obejmującej m.in. zbadanie tego, czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione.

W związku z tymi zarzutami strona odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego, który w sposób rzetelny i w oparciu o prawidłowe przepisy prawa ustali wartość nieruchomości i odszkodowania należnego odwołującemu.

W piśmie z dnia 17 maja 2023 r. Gmina wniosła o wydanie decyzji utrzymującej decyzję Starosty w mocy wskazując, że sprawa dotycząca odszkodowania trwa od 2017 r., a Gmina jest gotowa wypłacić odszkodowanie w wysokości ustalonej przez Starostę. W budżecie na rok 2023 Gmina zabezpieczyła środki finansowe na realizację tej wypłaty i w jej interesie jest realizacja odszkodowania w 2023 r.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda pozyskał wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego M.N. z dnia 1 października 2023 r.

Na skutek rozpoznania odwołania Wojewoda - decyzją z dnia 20 listopada 2023 r. - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W niniejszej sprawie został sporządzony taki operat, a jego podstawą prawną były regulacje rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości z 2004 roku. Wprawdzie w art. 159 u.g.n. ustawodawca odsyła do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), które weszło w życie z dniem 9 września 2023 r., jednakże zgodnie z § 85 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia "Do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe". Zatem dla oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania podstawowe znaczenie mają regulacje zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r.

Dalej wskazano, że jednym z podstawowych ustaleń, jakich powinien dokonać rzeczoznawca majątkowy oraz organ prowadzący postępowanie jest wykazanie, jakie przeznaczenie planistyczne miała wyceniana nieruchomość w dniu wydania decyzji zrid. W sporządzonym operacie rzeczoznawca wskazał, że dla obszaru przedmiotowej działki obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr XLIX/9/2010 Rady Gminy Kosakowo z dnia 27 stycznia 2010 r., zgodnie z którym przedmiot wyceny położony jest na terenie oznaczonym symbolem: 1.3 KDZ -droga zbiorcza. Ustalenia te potwierdza pismo Wójta Gminy K. z dnia 4 października 2017 r. nr GGN.6833.31.2016.BP. W związku zaś z tym, że aktualne przeznaczenie działki wycenianej – drogowe, jest tożsame z przeznaczeniem zgodnym z celem wywłaszczenia, w sprawie nie miała zastosowania zasada korzyści, która nakazuje uwzględnić zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane przeznaczeniem na cel publiczny.

Dokonując wyceny rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami (dla gruntu) i podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia (dla upraw). Rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość gruntu nieruchomości przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod komunikację, z terenu gmin: W., J., K., K. oraz gminy wiejskiej P., które miały miejsce od grudnia 2019 r. do dnia wyceny. Biegły podczas analizy rynku nie stwierdził wpływu współczynnika czasu na zmianę cen nieruchomości, w związku z powyższym nie zaktualizował ceny nieruchomości przyjętych do porównań na datę wyceny. Natomiast wartość składników roślinnych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, tj. wartość uprawy ziemniaków, ustalił określając wartość przewidywanych plonów, a następnie pomniejszając ją o wartość nakładów koniecznych w związku ze zbiorem tych plonów.

Zdaniem Wojewody sporządzony w sprawie operat szczegółowo wyjaśnia sposób ustalenia wartości prawa własności przedmiotowej działki, zamieszczono w nim informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Ponadto, wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są prawidłowe, a przyjęte w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń. Natomiast przywoływany w odwołaniu operat szacunkowy z dnia 17 grudnia 2020 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego E. L., z dniem 17 grudnia 2022 r. utracił ważność, zatem nie może stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, a po tym czasie wymaga potwierdzenia aktualności.

Niezależnie od tego, organ pozyskał wyjaśnienia rzeczoznawcy odnośnie pominięcia w wycenie z dnia 20 listopada 2022 r. transakcji nieruchomości uwzględnionych w opinii rzeczoznawcy majątkowego E. L., które miały miejsce po 1 grudnia 2019 roku. Rzeczoznawca w piśmie z 1 października 2023 r. wyjaśnił, że spośród rzekomych transakcji, które miały mieć miejsce po 1 grudnia 2019 r., 4 transakcje nie są zarejestrowane w elektronicznym rejestrze cen i wartości Starostwa Powiatowego w P., a jedna dotyczy nieruchomości o niepodobnym przeznaczeniu, 1 dotyczy nieruchomości zabudowanej.

Także w kwestii zarzutu zastosowania w operacie jednej cechy rynkowej "lokalizacja" i dwustopniowej skali jej ocen, rzeczoznawca wyjaśnił, że na ceny tego typu nieruchomości wpływa tylko i wyłącznie ich lokalizacja. Ani ich kształt, ani wyposażenie w infrastrukturę techniczną, ani warunki inwestycyjne, ani możliwości uprawy, ani nawet wielkość nie są czynnikami mającymi jakikolwiek wpływ na ceny tego typu nieruchomości. Biegły wyjaśnił, że posłużył się wiedzą specjalistyczną i zaznaczył, że w pewnych okolicznościach możliwe jest określenie wartości nieruchomości na podstawie średniej arytmetycznej 3 nieruchomości porównawczych - szczególnie w przypadku nieruchomości drogowych.

Odnośnie lokalizacji przyjętych przez biegłego do wyceny nieruchomości podobnych wyjaśnił on w piśmie z 1 października 2023 r., że jedna z wykorzystanych w procesie wyceny transakcji pochodzi z K., co w jawny sposób przeczy tezie odwołującego się, że biegły nie przyjął transakcji z obszaru najbardziej zbliżonego lokalizacyjnie do przedmiotu wyceny. Zauważył też, że nie jest to wcale cena najdroższa, co mogłoby stanowić dowód na wyższe ceny nieruchomości drogowych w K. niż w innych miejscowościach powiatu puckiego z uwagi na jego szczególne położenie. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że w świetle art. 175 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy nie ma obowiązku dokładnego wskazywania danych identyfikacyjnych (adres, nr działki, zdjęcie, dane właścicieli byłych i obecnych) nieruchomości wykorzystanych do wyceny jako nieruchomości podobnych.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących zaniżenia wartości nieruchomości w operacie z dnia 20 listopada 2022 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko i wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. W związku z tym strona, kwestionując ustalenia operatu, powinna przedstawić dowody znajdujące się w jej posiadaniu na tę okoliczność. Jeden z takich środków dowodowych może stanowić operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego, szacujący wartość tej samej nieruchomości. Przedłożony organowi przez stronę operat, wykonany na jej zlecenie, będzie podlegał takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Subiektywne przekonanie strony o ocenie wartości nieruchomości nie ma wpływu na ważność sporządzonego operatu szacunkowego, bowiem stosownie do art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

W niniejszej sprawie strony nie skorzystały z prawa złożenia kontroperatu szacunkowego, ani z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 u.g.n. Natomiast Wojewoda nie ma wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia wyceny przedmiotowej nieruchomości z dnia 20 listopada 2022 r., przez biegłego M. N. W związku z powyższym nie zlecił on oceny prawidłowości ww. operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Operat ten został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, zatem dokument ten należy uznać za wiarygodny i mogący stanowić podstawę określenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Organ nie uwzględnił tez zarzutu dotyczącego możliwości naruszenia procedury wyboru biegłego wyjaśniając, że istotnie w postanowieniu z dnia 18 listopada 2022 r. o powołaniu biegłego, powinien zostać wskazany biegły sporządzający opinię w danej sprawie. Jednak w związku z przytoczonym

art. 174 ust. 7 u.g.n., który wskazuje jako dopuszczalną formę wykonywania zawodu rzeczoznawcy majątkowego w ramach stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej u podmiotu prowadzącego działalność w zakresie szacowania nieruchomości, błąd organu nie wpływa na rozstrzygnięcie merytoryczne - operat został sporządzony przez M. N. w ramach umowy z firmą "T." [...]. Ponadto, w ślad za wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego wskazano, że M. N. nie mogłaby być biegłym w niniejszym postępowaniu administracyjnym, gdyż nie jest rzeczoznawcą majątkowym, a jedynie właścicielem ww. firmy, w ramach której M. N., na podstawie umowy cywilnoprawnej, sporządza opinie o wartości nieruchomości - operaty szacunkowe.

Odnośnie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości wskazano, że podstawą do takiego powiększenia może być ustalenie, że przed upływem terminu na wydanie nieruchomości inwestor rozpoczął roboty budowlane na działce, a zatem faktycznie objął ją w posiadanie. Przedmiotowej decyzji zrid z dnia 29 marca 2017 r. nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, zatem termin na wydanie działki nr [...] biegł od dnia ostateczności ww. decyzji, tj. od dnia 2 czerwca 2017 r. Z kolei przekazanie nieruchomości w formie protokołu zawartego pomiędzy poprzednimi właścicielami a Gminą K. nastąpiło w dniu 15 maja 2017 r. Z uwagi więc na to, że przedmiotowa nieruchomość została wydana przed upływem terminu na jej wydanie, skarżącemu przysługuje uprawnienie do powiększenia wartości odszkodowania za ww. działkę o 5% wartości nieruchomości, co Starosta słusznie zauważył.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący powtórzył zarzuty odwołania i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Dodatkowo zarzucił Wojewodzie:

I. naruszenie art. 157 u.g.n., poprzez niezwrócenie się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę sporządzenia prawidłowości operatu i przerzucenie odpowiedzialności w tym zakresie na skarżącego, pomimo iż możliwość taka przysługiwała także organowi, a ponadto organ w pełni świadomym pozostawał, iż skarżący kwestionuje wycenę stanowiącą podstawę określenia wysokości odszkodowania i przeciwstawia ją opinii sporządzonej wcześniej w tej samej sprawie przez biegłego sądowego E. L.;

II. błąd w ustaleniach faktycznych sprawy (str. 9 uzasadnienia decyzji) polegający na uznaniu, iż skarżący nie kwestionował operatu albowiem nie złożył kontroperatu, podczas gdy skarżący w toku całego postępowania powoływał się na prawidłowość operatu sporządzonego w niniejszej sprawie przez biegłego sądowego E. L. i ten właśnie operat (pomimo iż opracowany na zlecenie organu) uznać należy za kontroperat, za pomocą którego skarżący kwestionuje dokonaną w sprawie wycenę.

W uzasadnieniu podniesiono, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca majątkowy nie precyzuje na jakiej podstawie dokonał wyboru rynku, a także czy dokonał wyboru transakcji na poziomie rynku lokalnego czy regionalnego. Nie sposób wywnioskować tego z treści sporządzonego przez biegłego operatu, z kolei dane wskazują na część gmin powiatu puckiego. Wskazać przy tym należy, iż nieruchomości przyjęte do porównania położone na terenie gmin K. i W. nie sąsiadują nawet z gminą K. Ponadto wybiórczy dobór nieruchomości położonych zarówno na terenie gmin K. i W. nie daje dostatecznego obrazu rynku lokalnego i nie może stanowić podstawy dla oceny wzrostu wartości wycenianej nieruchomości położonej w K., ponieważ działki gruntu położone w gminach K. i W. charakteryzuje dużo mniejszy potencjał inwestycyjny z uwagi na znaczne oddalenie od dużych ośrodków miejskich, z kolei nieruchomość wyceniana znajduje się w niewielkiej odległości od granic administracyjnych G. Nie ulega wątpliwości, iż działki gruntu położone w bezpośrednim sąsiedztwie dużych ośrodków miejskich charakteryzują się dużo większym stopniem uprzemysłowienia oraz znacznie lepszą infrastrukturą zarówno w zakresie transportu, jak i infrastruktury technicznej, przez co z oczywistych względów osiągają znacznie wyższe ceny transakcyjne.

Co więcej, bez szczególnego uzasadnienia pominięto transakcje uwzględnione w opinii rzeczoznawcy E. L., które miały miejsce po 1 grudnia 2019 r. Natomiast z danych zawartych w tym operacie wynika, że na rynku miały miejsce transakcje działkami o przeznaczeniu drogowym w dacie bliższej dacie wyceny, których rzeczoznawca nie ujął w sporządzonym operacie, choć nie ulega wątpliwości, iż rzeczoznawca powinien przyjąć do wyceny transakcje nieruchomościami najbardziej zbliżonymi do daty wyceny. W przypadku gdy na obszarze analizowanym przez rzeczoznawcę nie wystąpiła dostateczna liczba przedmiotowych transakcji istniała potrzeba odniesienia się do pojęcia rynku w szerszym zasięgu np. całego województwa p.

Według skarżącego nie sposób również uznać, iż prawidłowo dokonano doboru atrybutów nieruchomości i wykazano, że taki właśnie dobór cech jest reprezentatywny. Co prawda rzeczoznawca majątkowy podjął próbę "dostosowania" operatu do wytycznych zawartych w decyzji Wojewody z 2018 roku, lecz zastosowana przez biegłego metoda ograniczenia ilości ocen poszczególnych cech (do jednej) budzi wątpliwości. Skarżący wskazał, że nieruchomości położone w miejscowościach P. i Ż. nie są "podobne" lecz takie same, co w sposób oczywisty świadczy o naruszeniu przepisów dotyczących wyceny nieruchomości. Ponadto nie sposób jest uznać, iż wyceniane nieruchomości położone na terenie gminy K. nie różnią się z uwagi na lokalizację np. pod kątem oddalenia od dużych ośrodków miejskich czy stanem zagospodarowania terenów.

W ocenie strony skarżącej rzeczoznawca nie określił więc, jaki rynek brał pod uwagę dokonując doboru nieruchomości podobnych, na jakiej zasadzie pominął transakcje zawarte w dacie najbardziej zbliżonej do daty wyceny, jednocześnie bez uzasadnienia biorąc pod uwagę transakcje zawarte w ciągu ostatnich trzech lat, a także dlaczego zastosował zaledwie jedną cechę i dwie oceny dla niej, które powodują, iż w zakresie dwóch z trzech nieruchomości operat nie stanowi "porównywania parami" a średnią arytmetyczną.

Ponadto rzeczoznawca nie określił jaki dokładnie wpływ na wartości przyjęte do wyceny ma upływ czasu czy obliczenie trendu czasowego. Lakoniczna argumentacja w tym zakresie nie uzasadnia przyjęcia założenia, iż nie zauważono trendu cenowego. Należy mieć na uwadze, iż rynek nieruchomości cechuje się dużą dynamiką, a rzeczoznawca przyjął do porównania transakcje przyjęte w okresie 36 miesięcy przed wyceną, nie jest więc możliwe aby ceny transakcyjne przez taki okres czasu utrzymywały się na tym samym poziomie. W ocenie strony ceny nieruchomości, w szczególności położonych na terenie Gminy K., cechują się dużą dynamiką i w okresie 36 miesięcy poprzedzających wycenę znacząco wzrosły.

Odnośnie zasady korzyści skarżący zarzucił, że w przedmiotowej sprawie określenie wartości nieruchomości nie jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, nieruchomości przyjęte do wyceny nie są nieruchomościami podobnymi, które mogłyby w warunkach lokalnych uzyskać podobne ceny transakcyjne w transakcjach sprzedaży na wolnym rynku. Ustalenie wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w K. na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych stoi również w oczywistej sprzeczności

z art. 134 § 2 u.g.n., z uwagi na fakt, iż powyższa metoda wyceny nie uwzględnia rodzaju nieruchomości, sposobu jej użytkowania, przeznaczenia oraz stanu, a także aktualnych cen w obrocie nieruchomościami, co prowadzi do zaniżenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

Mając to na uwadze skarżący stwierdził, że organ oceniając operat jako wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jasny, logiczny, niezawierający nieścisłości czy błędów bądź pomyłek, oraz stwierdzając, że nie budzi on wątpliwości co do swojej rzetelności i poprawności, przez co stanowi wiarygodną podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a..

Końcowo strona zarzuciła, że w toku postępowania pominięto dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą E. L. Wprawdzie Wojewoda wskazuje, że powodem takiego działania ma być fakt, iż operat ten utracił ważność, lecz jednocześnie organ nie zwrócił się do biegłego o potwierdzenie aktualności operatu, pomimo (a w zasadzie w związku) z posiadaną wiedzą, iż skarżący zgadza się z tym dokumentem i go nie kwestionuje. Organ a priori uznał, że operat ten jako niekorzystny dla organu nie powinien być wykorzystywany i zamiast potwierdzić jego aktualność zwrócił się do innego biegłego w celu sporządzenia nowej opinii.

Organ zarzuca też skarżącemu, że nieskutecznie kwestionował operat, na którym oparte zostało rozstrzygnięcie sprawy, albowiem nie przedstawił organowi dowodów na tę okoliczność, np. własnego, wykonanego na zlecenie skarżącego, kontroperatu szacującego wartość nieruchomości. Takie stanowisko organu jest błędne i stanowi nadmierne przerzucenie obowiązku dowodowego na stronę postępowania. Skarżący wielokrotnie wskazywał, że zgadza się z operatem autorstwa biegłej E. L., a tym samym to właśnie ten dokument stanowi "jego dowód", na który powołuje się kwestionując operat autorstwa biegłego N. W takiej sytuacji - istnienia w sprawie dwóch różnych operatów (w tym jednego, z którym zgadza się strona), obowiązkiem organu pozostawało powołanie kolejnego biegłego, a nie wymaganie od strony sporządzenia kolejnej jeszcze opinii. W ocenie skarżącego sprostał on obowiązkowi przedłożenia organowi przeciwdowodu w stosunku do kwestionowanego operatu szacunkowego, właśnie powołując się na istniejący już w sprawie operat, a zatem przyjmując jego zapisy jako własne.

Kolejnym nadmiernym przerzuceniem obowiązków dowodowych na stronę postępowania pozostawało wymaganie od skarżącego, aby to on zwrócił się o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n. Mając pełną bowiem świadomość kwestionowania przez skarżącego operatu szacunkowego autorstwa biegłego N., to organ z urzędu wystąpić powinien o dokonanie oceny prawidłowości tego operatu.

Odnośnie naruszenia procedury wyboru biegłego zauważono, że organ powierzył sporządzenie opinii biegłej M. N., a nie M. N. Jednocześnie na gruncie niniejszej sprawy nie zaszły żadne szczególne okoliczności uzasadniające zmianę biegłego wydającego opinię w sprawie, z kolei z akt sprawy nie wynika z jakich względów już w dniu 18 listopada 2022 roku (w dniu udzielenia umowy zlecenia M. N.) została zawarta umowa o dzieło z M. N., a także czy organ do dnia wydania operatu (20 listopada 2022 roku) zweryfikował kompetencje biegłego - zakładając, że przepisy postępowania administracyjnego dopuszczają powierzenie sporządzenia operatu szacunkowego osobie niewskazanej w postępowaniu dowodowym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli natomiast sąd nie dopatrzy się wskazanych naruszeń prawa, oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddano decyzję Wojewody z dnia 20 listopada 2023 r. wydaną w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za utratę prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w K., dokonanej na podstawie decyzji Starosty Puckiego z dnia 29 marca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (decyzja zrid).

Kwestią sporną w tej sprawie była wysokość ustalonego przez Starostę w I instancji odszkodowania, która została zaaprobowana przez organ odwoławczy, w tym prawidłowość operatu stanowiącego podstawę ustalenia tego odszkodowania oraz oceny zebranego przez organy materiału dowodowego – w szczególności brak uwzględnienia operatu szacunkowego z 17 grudnia 2020 r., mającego stanowić /zdaniem strony/ kontroperat, a także nieprawidłowości w trybie powołania biegłego.

Dokonując oceny wydanych decyzji w świetle ww. zarzutów Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te odpowiadają prawu, a zarzuty skargi nie potwierdziły wad uzasadniających wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Na wstępie wskazać należy, że orzekające w sprawie organy procedowały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej u.g.n., ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162), dalej jako specustawa drogowa, oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555), dalej jako rozporządzenie w sprawie wyceny.

W sprawie było bezsporne, że prawo własności skarżącego - przysługujące mu do działki nr [...], położonej w K., zostało mu odjęte na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej i z dniem 2 czerwca 2017 r., tj. z dniem, w którym decyzja zrid stała się ostateczna, przeszło na własność Gminy K. Sytuacja ta odpowiada dyspozycji art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, który stanowi, że dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe przysługuje odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4a i 4b). Przy czym, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5).

W związku z tym ustalenie wysokości odszkodowania przysługującego skarżącemu musiało nastąpić po uzyskaniu sporządzonej na piśmie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. art. 156 ust. 1 u.g.n.). natomiast szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, regulowało w tej sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny.

Co istotne dla niniejszej sprawy, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. (art. 156 ust. 2 u.g.n.). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie wskazanego okresu, jeżeli jego aktualności zostanie potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego; potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154; po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. (art. 156 ust. 4 u.g.n.).

Zgodnie zaś z art. 157 ust. 1 i 2 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych, a w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności (ust. 1); natomiast sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2).

W przypadku gdy operat szacunkowy został sporządzony przez osoby powołane lub ustanowione przez sąd, o ocenę operatu może wnioskować tylko sąd (art. 157 ust. 3 u.g.n.). Przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 4 u.g.n.).

W toku tego postępowania odszkodowawczego kilkukrotnie sporządzane były operaty szacunkowe, a ostatecznie to operat szacunkowy rzeczoznawcy M. N. z dnia 20 listopada 2022 r. stał się podstawą ustalenia odszkodowania, co kwestionuje skarżący. Jego zdaniem, operat ten nie został sporządzony prawidłowo, zaś organ winien również uwzględnić ustalenia poczynione we wcześniej sporządzonym operacie E. L. z dnia 17 grudnia 2020 r.

Tymczasem, jak słusznie wskazywał Wojewoda w zaskarżonej decyzji, wcześniejszy operat E. L. nie mógł zostać przyjęty za podstawę decyzji odszkodowawczej, gdyż utracił on swoją aktualność – potwierdzenie aktualności miało miejsce w dniu 15 grudnia 2021 r., zaś decyzja organu I instancji została wydana w dniu 1 marca 2023 r. Ponadto Wojewoda słusznie uznał, że w tej sprawie Starosta zobowiązany był wystąpić o sporządzenie nowej, aktualnej wyceny, przygotowanej przez kolejnego biegłego, skoro wcześniejsze dwa operaty, kolejno tracące ważność, a sporządzane tymi samymi metodami (podejście porównawcze, korygowanie ceny średniej), opiewały na tak rażąco różne kwoty:

– operat M. B. z VII. 2019 r. – wartość działki 136 814 zł, upraw – 9 767 zł;

- operat E. L. z XII.2020 r. – wartość działki 426 000 zł – upraw - 5200 zł.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących operatu sporządzonego przez M. N., stanowiącego podstawę wydanych decyzji, należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 157 ust. 1 u.g.n., w sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów może przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować. Nie można natomiast przyjmować, jak czyni to skarżący, że obowiązek wystąpienia o opinię organizacji zawodowej rzeczoznawców obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat. O potrzebie weryfikacji operatu przez organ, na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje bowiem nie stanowisko strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Nie można oczekiwać od organu by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu, tak jak w tej sprawie. W takiej sytuacji do organizacji zawodowej powinna zwrócić się strona skarżąca, która jednak nie skorzystała z takiej możliwości (zob. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2662/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, jeżeli strona chce posłużyć się kontroperatem, na co wskazuje zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, winna ona zadbać, aby dowód ten spełniał podstawową przesłankę jaką jest aktualność operatu. Tymczasem już w chwili wydawania zaskarżonej decyzji organu I instancji operat szacunkowy E. L. utracił już ważność.

Jak wynika z akt sprawy, przywoływany przez skarżącego operat z 2020 r., na co już wskazywano powyżej, nie był jedynym operatem wcześniej sporządzonym w tej sprawie. W dniu 17 stycznia 2018 r. sporządzony został pierwszy operat szacunkowy, w którym oszacowano wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 213 479,00 zł. Następnie, po wydaniu w tej sprawie decyzji kasacyjnej, w dniu 12 sierpnia 2019 r. sporządzono kolejny operat, opiewający na kwotę 136 814,00 zł i wreszcie w dniu 17 grudnia 2020 r. - operat na kwotę 426 000,00 zł. Wszystkie operaty zostały sporządzone przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Oznacza to, że organ dysponował kilkoma operatami sporządzonymi przy zastosowaniu tej samej metodologii, które jednak różniły się ustaloną wartością nieruchomości, zaś ostatni z operatów – na który chciałby powołać się skarżący – w sposób diametralnie odbiegał swoimi wynikami od pozostałych, co mogło budzić uzasadnione wątpliwości w zakresie prawidłowości jego sporządzenia.

Również zatem w ocenie Sądu zasadnie Starosta zwrócił się do kolejnego biegłego o sporządzenie nowego operatu (postanowienie z 18.11.2022 r.), a nie do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę prawidłowości operatu E. L., ponieważ operat ten tracił ważność (ostatecznie w XII.2022 r.), a dokonanie jego oceny przez organizację w tak krótkim terminie nie byłoby możliwe. Organ nie miał natomiast podstaw aby z takim wnioskiem zwrócić się po otrzymaniu kolejnego operatu z dnia 20 listopada 2022 r., ponieważ dowód ten nie budził jego uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego przeprowadzenia.

W tym miejscu należy wskazać, że wcześniejsze operaty sporządzone były w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, a operat przyjęty za podstawę decyzji w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami (wycena nieruchomości). Zdaniem Sądu, nie zawsze istnienie rozbieżnych operatów obliguje organ do zasięgnięcia opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Będzie to w ocenie Sądu konieczne, gdy rozbieżne operaty sporządzono przy zastosowaniu takiego samego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. W takiej sytuacji organ winien zwrócić się do właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 652/08, dostępny w CBOSA). Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie w kontekście porównania dwóch ostatnich operatów. Można było to uczynić wcześniej, gdy organ dysponował operatami M. B. z VII. 2019 r. i E. L., jednak – z uwagi na moment podejmowania decyzji dowodowych (XI.2022 r.), działanie to tylko dodatkowo opóźniłoby wydanie kolejnego postanowienia dowodowego (o powołaniu kolejnego rzeczoznawcy), skoro i tak operat z XII.2020 r. zaraz tracił ostatecznie ważność.

Jeszcze raz przy tym trzeba podkreślić, że organ dysponował kilkoma operatami o różnych wartościach i to właśnie operat, na który chciała powołać się strona skarżąca, jest operatem, który znacznie odbiega ustaleniami od pozostałych, zaś operat przyjęty jako podstawa decyzji, swoją wartością jest zbliżony do pozostałych posiadanych przez organ operatów, szczególnie tego z 17 stycznia 2018 r. Trudno w takiej sytuacji uznawać, że to właśnie operat z 17 grudnia 2020 r. – opiewający na najwyższą, nawet dwukrotnie przewyższającą inne, wartość gruntu jest operatem prawidłowym i wiarygodnym.

Za brakiem podstaw do zastosowania przez organy procedury z art. 157 ust. 1 u.g.n. do ostatniego z operatów z 2022 roku przemawiało przede wszystkim to, iż organy nie powzięły wątpliwości co do wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia 20 listopada 2022 r., jego prawidłowości pod względem formalnym, a tym samym nie miały podstaw do wystąpienia o opinię do organizacji rzeczoznawców majątkowych. Taką ocenę operatu podziela Sąd w tej sprawie.

Podkreślenia wymaga, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu administracji jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Jest to jednocześnie najistotniejszy dowód w sprawach, których przedmiotem jest ustalenie odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości, bowiem ustalenia z niego wynikające bezpośrednio kształtują orzeczone przez organ odszkodowanie. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Zatem zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. W szczególności należy zauważyć, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1408/19, dostępny w CBOSA).

W kontrolowanej sprawie strona skarżąca kwestionuje właśnie kwestie związane z wyborem rynku – lokalnego czy regionalnego oraz zbioru nieruchomości podobnych, a więc kwestie wkraczające w wiedzę specjalną rzeczoznawcy. W szczególności w orzecznictwie wskazuje się, że skoro biegły dokonuje doboru nieruchomości stanowiących podstawię wyceny, kierując się definicją nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., to nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego konkretnych nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa). Jest to bowiem czynność stricte specjalistyczna, wymagająca wiedzy fachowej, i o ile jej wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, jest ona procesowo nieweryfikowalna. W orzecznictwie wskazuje się, że ani organy, ani sąd administracyjny nie mogą dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównania takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, przyjęcia korzystnego bądź niekorzystnego położenia działek. Oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny, do czego organy nie mają uprawnienia (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 411/18; 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19; 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19; 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2458/18, dostępne w CBOSA).

W związku z tym organy orzekające w sprawie, a także Sąd nie mogły dokonywać oceny kryteriów wyboru runku czy wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości. Oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i Sąd nie są uprawnione.

Kontrolując natomiast spójność i czytelność dokonanej wyceny, Sąd uznał, podobnie jak i organy, że operat ten został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, zatem dokument ten należy uznać za wiarygodny i mogący stanowić podstawę określenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

W operacie prawidłowo ustalono jakie przeznaczenie planistyczne miała wyceniana nieruchomość w dniu wydania decyzji zrid. W sporządzonym operacie rzeczoznawca wskazał, że dla obszaru przedmiotowej działki obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr XLIX/9/2010 Rady Gminy Kosakowo z dnia 27 stycznia 2010 r., zgodnie z którym przedmiot wyceny położony jest na terenie oznaczonym symbolem: 1.3 KDZ -droga zbiorcza (vide pismo Wójta Gminy K. z dnia 4 października 2017 r. nr GGN.6833.31.2016.BP). W związku zaś z tym, że aktualne przeznaczenie działki wycenianej – drogowe, jest tożsame z przeznaczeniem zgodnym z celem wywłaszczenia, słusznie przyjął, że w sprawie nie miała zastosowania zasada korzyści, która nakazuje uwzględnić zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane przeznaczeniem na cel publiczny. Możliwe było także dokonanie wyceny tej działki biorąc pod uwagę istniejące transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod komunikację.

Dokonując wyceny rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami (dla gruntu) i podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia (dla upraw). Rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość gruntu nieruchomości przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod komunikację, z terenu gmin: W., J., K., K. oraz gminy wiejskiej P., które miały miejsce od grudnia 2019 r. do dnia wyceny. Biegły podczas analizy rynku nie stwierdził wpływu współczynnika czasu na zmianę cen nieruchomości, w związku z powyższym nie zaktualizował ceny nieruchomości przyjętych do porównań na datę wyceny. Natomiast wartość składników roślinnych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, tj. wartość uprawy ziemniaków, ustalił określając wartość przewidywanych plonów, a następnie pomniejszając ją o wartość nakładów koniecznych w związku ze zbiorem tych plonów.

Wojewoda uznał, że sporządzony w sprawie operat szczegółowo wyjaśnia sposób ustalenia wartości prawa własności przedmiotowej działki, zamieszczono w nim informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Ponadto, wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są prawidłowe, a przyjęte w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń. Również zdaniem Sądu operat ten nie budzi wątpliwości, a zarzuty stawiane omawianej opinii przez skarżącego nie są zasadne.

Strona skarżąca zarzuca, że nie jest jasne, z jakiego rynku biegły dokonał wyboru transakcji. Tymczasem z analizy tabel na stronach 24 i 25 operatu z dnia 20 listopada 2022 r. wynika, że biegły przyjął do porównania transakcje nieruchomościami z powiatu p. Zasadą jest zaś, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa. Natomiast określony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że dopiero gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15, dostępny w CBOSA). Niezasadny jest wobec tego zarzut braku określenia rynku, z jakiego przyjęto do porównania transakcje nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogę. Ponadto kwestia rynku została wyjaśniona przez biegłego w jego pismach z 24 grudnia 2022 r. i 1 października 2023 r.

Co więcej, skarżący - kwestionując przyjęcie transakcji z ww. rynku, wskazuje, że nieruchomości na terenie gmin K. i W. nie sąsiadują nawet z gminą K., gdy tymczasem sam w odwołaniu domagał się uwzględnienia transakcji z innych gmin, w tym transakcji z M., położonego w gminie W. właśnie. Zatem stanowisko strony jest niespójne. Ponadto strona domagała się uwzględnienia transakcji wskazanych w operacie szacunkowym z dnia 17 grudnia 2020 r., zaś analiza tabeli zawierającej transakcje kupna-sprzedaży działek spełniających kryterium podobieństwa do działki wycenianej zawarta w tej wycenie wskazuje, że również w tym operacie biegła przyjęła rynek lokalny – powiat p., w tym transakcje z gminy W., zakwestionowane przez skarżącego w operacie z dnia 20 listopada 2022 r. Oznacza to, że argumentacja skarżącego jest ze sobą sprzeczna i ukierunkowana wyłącznie na wykazanie okoliczności korzystnych dla niego – wskazujących wyższą wartość wycenianego gruntu – niezależnie od logiki tych wywodów.

Wreszcie nie można pominąć, że sam rzeczoznawca w pismach z 24 grudnia 2022 r. i 1 października 2023 r. wskazał dlaczego nie uwzględnił nieruchomości z operatu sporządzonego w dniu 17 grudnia 2020 r. Mianowicie wyjaśnił, że 4 spośród 6 transakcji, które miały mieć miejsce po dniu 1 grudnia 2019 r., przyjętych w poprzednim operacie, nie znalazły się w elektronicznym rejestrze cen Starostwa Powiatowego w P., 1 dotyczy nieruchomości o innym przeznaczeniu, a 1 dotyczy nieruchomości zabudowanej. Natomiast nieruchomości przyjęte w operacie z dnia 20 listopada 2022 r. znajdują się w tym rejestrze, a nadto są nieruchomościami drogowymi, niezabudowanymi, o podobnym stanie prawnym. Wyjaśnienia te - zdaniem Sądu - są wiarygodne, a powołane okoliczności uzasadniały nieuwzględnienie w wycenie nieruchomości, na które powoływał się skarżący. Ponadto skarżący tych wyjaśnień nie zakwestionował, mimo że miał możliwość zapoznania się z tak zgromadzonym materiałem dowodowym.

Odnośnie zarzutu dotyczącego wyboru atrybutów nieruchomości przyjętych do porównania i nieruchomości wycenianej, a mających wpływ na wartość gruntu należy stwierdzić, że analiza wpływu poszczególnych cech rynkowych na wartość szacowanej nieruchomości jest sferą należącą do wiadomości specjalnych. Niemniej jednak, w piśmie z dnia 1 października 2023 r. rzeczoznawca wyjaśnił powody, dla których jako jedyną cechę przyjął cechę lokalizacji, a wyjaśnienia te są - zdaniem Sądu - logiczne i uzasadniały takie określenie cech rynkowych. Również w ocenie orzekającego Sądu w sytuacji, gdy wycena dotyczy nieruchomości przejętej przez podmiot publicznoprawny pod konkretny cel publiczny, rynek tych nieruchomości nie rządzi się ogólnymi zasadami, jak w odniesieniu do nieruchomości prywatnych, co niewątpliwie znajduje odzwierciedlenie w ograniczonym katalogu cech rynkowych wpływających na ceny osiągane z obrotu tymi gruntami. W związku z tym brak jest - zdaniem Sądu - podstaw do poważenia wyboru biegłego w zakresie cech rynkowych i ich wag.

Mając to wszystko na uwadze, zdaniem Sądu, katalog nieruchomości podobnych uwzględnionych przez biegłego w ramach dokonywanej wyceny nie budzi zastrzeżeń dających podstawy do zakwestionowania prawidłowości operatu w tym zakresie. Biegły przyjął bowiem transakcje z rynku lokalnego, gminy P., o przeznaczeniu pod drogi publiczne, niezabudowane, a więc spełniające kryteria nieruchomości podobnej (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Przy tym nie ulega wątpliwości, że do porównania przyjęto także nieruchomość z K., a więc gminy, w której położona jest nieruchomość wyceniana, co świadczy o uwzględnieniu także nieruchomości z obszaru najbliższego do przedmiotu wyceny. Jednocześnie, jak słusznie zauważył biegły, nieruchomość ta nie miała ceny najwyższej, co przeczy podnoszonej przez skarżącego argumentacji, że działki gruntu położone w bezpośrednim sąsiedztwie dużych ośrodków miejskich, jak w przypadku wycenianej nieruchomości, osiągają znacznie wyższe ceny transakcyjne.

Skarżący nie przedstawił taż żadnych konkretnych zarzutów dotyczących określenia wysokości odszkodowania w zakresie wartości nakładów na nieruchomość – w tej sprawie uprawy ziemniaka wycenionej na 7 609 zł.

W oceanie Sądu, operat z 2022 roku nie zawiera też nieścisłości, ani błędów metodologicznych bądź rachunkowych. Wnioski operatu są jasne i logiczne, a przez to brak jest podstaw, by kwestionować ich poprawność. Wszelkie powstałe w toku postępowania wątpliwości biegły szczegółowo i wiarygodnie wyjaśnił. Organy wypełniły więc obowiązek podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia sprawy, w tym rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W konsekwencji tego zasadnie stwierdzono, że opracowanie zlecone przez Starostę nie zawierało uchybień, które powodowałyby, że nie mogło ono stanowić podstawy ustaleń co do wysokości odszkodowania za wywłaszczony grunt. Zdaniem Sądu, ocena organu w tym zakresie jest prawidłowa i nie narusza granic oceny dowodów przewidzianej w art. 80 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również uchybień w prowadzeniu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, które mogłyby skutkować koniecznością uchylenia tej decyzji. Brak jest zatem podstaw do zarzucenia organom dokonania wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Skoro operat szacunkowy był poprawny formalnie i merytorycznie, stanowił wartościowy materiał dowodowy, który organy zasadnie przyjęły za źródło kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie, a ustalenia te oraz ocena ww. dowodu znalazły wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, co świadczy dodatkowo o zachowaniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast strona skarżąca, choć kwestionowała wartość dowodową tego dokumentu, to jednocześnie nie przedstawiła wiarygodnego przeciwdowodu w postaci innego operatu lub oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych. Jak już natomiast wyjaśniono dowodem takim nie mógł być operat z dnia 17 grudnia 2020 r., co było przedmiotem oceny organu, który zbadał przydatność dowodową tej wyceny i prawidłowo uznał, że nie może ona stanowić wiarygodnego przeciwdowodu ze względu na brak aktualności oraz powstałe wątpliwości, co do katalogu nieruchomości podobnych (transakcje nie znajdowały się w rejestrze cen i wartości Starostwa).

W związku z tym nie sposób też zarzucać organowi braku zastosowania procedury określonej w art. 157 ust. 1 u.g.n., gdyż - jak już wskazywano - nie ma on obowiązku skorzystania z tego trybu weryfikacji operatu wyłącznie na podstawie żądań strony, jeżeli sam nie ma wątpliwości co do prawidłowości sporządzonej wyceny, jak miało to miejsce w tej sprawie.

Sąd nie dopatrzył się też naruszenia art. 84 § 1 k.p.a., którego skarżący upatruje w tym, że w postanowieniu z dnia 18 listopada 2022 r. powołującym rzeczoznawcę, Starosta wskazał, że "powołuje rzeczoznawcę majątkowego M. N. reprezentowaną przez pełnomocnika, Pana M. N. jako biegłego w prowadzonym postępowaniu", nie zaś wprost M. N., który sporządził przyjęty przed organy operat szacunkowy z dnia 20 listopada 2022 r.

Analizując bowiem treść tego postanowienia zauważyć należy, że organ określił, iż powołuje M. N. "reprezentowaną przez pełnomocnika, Pana M. N. jako biegłego (podkreślenie Sądu) w prowadzonym postępowaniu administracyjnym". Konstrukcja tej wypowiedzi wskazuje /zdaniem Sądu/ jasno, że w tym postanowieniu to M.N. został wyznaczony jako biegły. Co więcej, niezależnie od ewentualnej wadliwości tak skonstruowanego niejasno powołania, wywołało ono prawidłowe materialnoprawne skutki, gdyż operat szacunkowy z dnia 20 listopada 2022 r. został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Jak wynika bowiem z treści tego dokumentu, sporządzony on został przez M. N., rzeczoznawcę majątkowego, upr. nr [...]. W myśl zaś art. 174 ust. 2 u.g.n., rzeczoznawcą majątkowym jest osoba fizyczna posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, nadane w trybie przepisów rozdziału 4 działu V ustawy. Uprawnienia te nadaje, zgodnie z art. 191 ust. 1 u.g.n., minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, osobom które spełniły wymogi określone w art. 177. Ponadto, minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa prowadzi centralny rejestr rzeczoznawców majątkowych, do którego wpisuje się osoby, którym nadano uprawnienia zawodowe rzeczoznawców majątkowych na podstawie świadectw nadania tych uprawnień (art. 193 ust. 1 i 2 u.g.n.). Natomiast weryfikacja przeprowadzona przez Sąd wykazała, że rzeczoznawca majątkowy M. N. jest wpisany do tego rejestru, a więc niewątpliwie posiadał uprawnienia do sporządzenia operatu na zlecenie organu administracji.

Ponadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, przepis art. 174 ust. 7 u.g.n. wskazuje jako dopuszczalną formę wykonywania zawodu rzeczoznawcy majątkowego w ramach stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej u podmiotu prowadzącego działalność w zakresie szacowania nieruchomości. Właśnie w ramach takiej umowy z firmą "T." M. N. został sporządzony sporny operat z dnia 20 listopada 2022 r. przez M. N. – rzeczoznawcę posiadającego odpowiednie uprawnienia. Wreszcie sama strona - podnosząc zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. - nie wskazuje, jaki wpływ na wynik sprawy i prawa strony miałoby mieć to naruszenie, jak również takiego wpływu nie dopatrzył się Sąd.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, jak też procesowego wskazanych w skardze, wobec czego, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek taki złożył organ, a strona skarżąca nie zgłosiła w określonym terminie sprzeciwu.