Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 906/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2b
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 252 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 75
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. G. - organ prowadzący Niepubliczne Przedszkole "S." w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 122/16 w sprawie ze skargi G. G. - organ prowadzący Niepubliczne Przedszkole "S." w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 23 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 122/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA) oddalił skargę G. G. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej: SKO) z [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez WSA wynika, że od 28 marca do 30 września 2013 r. przeprowadzono kontrolę w zakresie zgodności przekazywanych przez skarżącego informacji o liczbie uczniów w prowadzonym przez niego Niepublicznym Przedszkolu "S." w G. od 1 stycznia 2012 r. do 31 maja 2013 r. W jej wyniku stwierdzono nieprawidłowości dotyczące rozliczenia dotacji dotyczących 25 uczniów, skutkujące wszczęciem postępowania administracyjnego w związku z pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości.

W kończącej powyższe postępowanie decyzji z [...] lutego 2014 r. nr [...] Burmistrz Gminy G. ustalił skarżącemu kwoty dotacji pobrane w nadmiernej wysokości: 53.350,16 zł za okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. oraz 14.447,80 zł za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 maja 2013 r. – przypadającą do zwrotu do budżetu Gminy G. wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przy realizacji zadań przez skarżącego wystąpiły nieprawidłowości, polegające na zawyżeniu liczby uczniów przedszkola podawanej w miesięcznych informacjach, na których organ przekazywał dotację w miesiącach od stycznia 2012 r. do maja 2013 r. o 118 uczniów w 2012 r. i 29 uczniów w 2013 r., co naruszało art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: u.s.o.). Podkreślono, że dotacja przysługuje na każdego ucznia, a więc niezgodne z prawem jest podawanie i otrzymywanie dotacji na osoby, które nie są uczniami dotowanej jednostki oświatowej. W tej sytuacji na podstawie art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.; dalej: u.f.p.), zażądano zwrotu dotacji.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, SKO decyzją z [...] grudnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] lutego 2014 r.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję SKO.

W motywach wyroku WSA przypomniał, że istota sporu sprowadza się do kwestii zgodności z prawem przeprowadzonej przez Burmistrza kontroli w zakresie prawidłowości pobrania dotacji na przedszkole prowadzone przez skarżącego, tj. zgodności danych wykazanych w informacjach o uczniach i rozliczeniach dotacji ze stanem faktycznym na podstawie posiadanej przez niego dokumentacji. W ocenie skarżącego sposób przeprowadzenia weryfikacji przez organ obarczony był naruszeniem przepisów postępowania, zwłaszcza w wymiarze dowodowym.

WSA wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji SKO stanowiły przepisy: art. 252 u.f.p., art. 90 ust. 3e - 3g i 4 u.s.o. oraz postanowienia uchwał Rady Miejskiej w G. z [...] października 2009 r. Nr [...] i z [...] czerwca 2012 r. Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, dla których Gmina G. nie jest organem prowadzącym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Zdaniem WSA z art. 90 ust. 2b u.s.o. wynika jednoznacznie, że co do zasady o przyznaniu dotacji decyduje obecność uczniów, nie zaś samo ich zgłoszenie. Przepis ten bowiem wprost stanowi: "dotacje (...) przysługują na każdego ucznia". Zaś art. 90 ust. 2c u.s.o. zawiera treść – "Jeżeli do przedszkola, o którym mowa w ust. 2b, uczęszcza uczeń (...)". Zatem, wysokość dotacji winna odpowiadać faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazania dotacji. Dotacja nie będzie odpowiadać faktycznej liczbie uczniów, gdy będzie obejmować osoby, które wprawdzie zapisane są do przedszkola, lecz do niego nie uczęszczają.

W ocenie WSA nieprowadzenie zajęć, a więc nieuczęszczanie ucznia do przedszkola, oznacza że nie zrealizowano podstawowego zakresu i celu przyznanej dotacji celowej w zakresie kształcenia, wychowania i opieki przyjętych wychowanków. Dotacja przysługuje na każdego ucznia przedszkola niepublicznego, który został przyjęty zgodnie z art. 14 ust. 1 - 1b u.s.o. WSA zaznaczył, że co do zasady zgłoszenie dziecka do przedszkola następuje w terminie wcześniejszym niż data rozpoczęcia uczęszczania dziecka do przedszkola, które zgodnie z art. 14 u.s.o. następuje z początkiem roku szkolnego w roku kalendarzowym, a zatem nie ulega wątpliwości, że są to dwa różne zdarzenia.

WSA następnie wskazał, że z art. 90 ust. 2b u.s.o. wynika, że warunkiem udzielenia dotacji dla niepublicznych przedszkoli jest podanie organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów (wychowanków) w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Celem omawianego uregulowania jest umożliwienie organowi udzielającemu dotacji zaplanowania budżetu na następny rok z uwzględnieniem w stosownej wysokości wydatków na dotacje. Przy czym informacja dołączona do wniosku o udzielenie dotacji w roku następnym nie stanowi podstawy do obliczania należnej co miesiąc dotacji. Zgodnie z powołanym przepisem dotacje przysługują na każdego ucznia, zaś na podstawie art. 90 ust. 3c u.s.o. są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. Aby omawiane uregulowanie mogło być zrealizowane, podmiot udzielający dotacji musi w każdym z 12 miesięcy znać rzeczywistą liczbę uczniów, ponieważ znając tę liczbę, będzie mógł prawidłowo obliczyć należną dotację właśnie z uwzględnieniem każdego ucznia, a nie tylko z uwzględnieniem planu przedstawionego rok wcześniej.

Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o., tryb udzielania i rozliczania dotacji ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uwzględniając w szczególności podstawę obliczenia dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu jej wykorzystania.

Opierając się na wskazanej delegacji Rada Miejska w G. ww. uchwałach z 2009 r. i 2012 r., postanowiła, że do 10 dnia każdego miesiąca organ prowadzący składa Burmistrzowi informację o faktycznej liczbie uczniów sporządzoną na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej odpowiedniej dla danego typu i rodzaju szkoły, według stanu na pierwszy dzień miesiąca, za który udzielana jest dotacja, według wzoru określonego przez Burmistrza (§ 4 ust. 2).

WSA wyjaśnił, że ustawa o systemie oświaty nie przewiduje kontroli przez organ liczby uczniów w przedszkolu, a jedynie kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji (tj. na nauczanie, opiekę wykazanej liczby uczniów) na nich udzielonej. To rzeczą podmiotu prowadzącego niepubliczne przedszkole jest ustalenie i zorganizowanie takich wewnętrznych zasad jego funkcjonowania (zarówno w zakresie przyjmowania jak i wypisywania czy rezygnacji dziecka z uczęszczania do przedszkola), aby dysponować miarodajną wiedzą odnośnie stanu liczby uczniów na dzień 1 każdego miesiąca (elementem statutu placówki niepublicznej są zasady przyjmowania uczniów - art. 84 ust. 1 pkt 7 u.s.o.). Zatem, skoro organ comiesięcznie przekazuje beneficjentowi kwotę dotacji, tym samym istnieją racjonalnie uzasadnione podstawy do uzyskania od beneficjenta comiesięcznej informacji zawierającej rozliczenie w zakresie wykorzystania dotacji.

Uprawnienie zaś do przeprowadzenia kontroli wynika w pierwszej kolejności z art. 90 ust. 3e u.s.o., zgodnie z którym organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Przy czym to art. 90 ust. 4 u.s.o. uprawnia organ gminy do szczegółowego określania procedury kontroli oraz zakresu elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którym udzielone dotacje mają służyć. Zdaniem WSA przedmiotowe kontrole prawidłowości wykorzystania dotacji są nie tylko uprawnieniem ale i obowiązkiem organu dotującego. W zakresie trybu kontroli ustawodawca jedynie w art. 90 ust. 3 f u.s.o. wskazał, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania.

Z kolei regulacje ww. uchwał Rady Miejskiej w G.z 2009 r. i 2012 r. w § 8 ust. 1 stanowią, że Burmistrz ma uprawnienie do kontrolowania szkół i innych placówek korzystających z dotacji w zakresie zgodności przekazywanych informacji o liczbie uczniów ze stanem faktycznym, zgodności przekazywanych informacji o wykorzystaniu dotacji z rzeczywistym wykorzystaniem środków oraz prawidłowości wykorzystania dotacji, zgodnie z zasadami określonymi w art. 80 ust. 3d-3g oraz art. 90 ust. 3d-3g u.s.o.

Mając na uwadze powyższe WSA za chybione uznał zarzuty skargi co do prowadzonej kontroli.

WSA stwierdził, że na podstawie ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, zasadne było wydanie przez organ dotujący decyzji orzekającej o zwrocie dotacji pobranych w nadmiernej wysokości. Organ dokonując bowiem przedmiotowego rozliczenia i weryfikacji zgodności ze stanem faktycznym dokumentacji w zakresie otrzymanych dotacji, wykorzystał dokumenty udostępnione przez skarżącego, na podstawie których doszło do wypłaty środków publicznych, oceniając te dokumenty tak jak każdy inny dowód w sprawie i wypełniając tym dyspozycję z art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.), zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Do ustalenia stanu faktycznego w zakresie liczby uczniów, którzy rzeczywiście uczęszczali do dotowanej placówki, posłużyły przede wszystkim zapisy w dziennikach uczniów, dowody wpłat czesnego, oświadczenia rodziców, karty zgłoszenia do przedszkola. Organ wziął także pod uwagę okoliczności ustalone na podstawie dokumentów dotyczących prowadzonego przez S. B.-G. żłobka.

Na podstawie wskazanych dowodów, poddano analizie rozliczenia środków publicznych dotyczących 25 dzieci, wskazanych z imienia i nazwiska w decyzji organu I instancji, stwierdzając, że skarżący zawyżał liczbę uczniów podawaną w comiesięcznych informacjach, co skutkowało przyznaniem dotacji w nadmiernej wysokości dla uczniów, którzy rzeczywiście nie uczęszczali do przedszkola (stwierdzono 118 przypadków (a nie liczby uczniów) nieuczęszczania w 2012 r. i 29 takich przypadków w 2013 r.). Wskazane przypadki dotyczyły dzieci, które nie uczęszczały do placówki a mimo to były deklarowane co miesiąc odpowiednio w roku 2012 lub 2013 do dotacji.

WSA podkreślił, że wbrew stanowisku skarżącego, nie można było uznać za wiarygodny i wystarczający dowód dla przeprowadzenia pozytywnej weryfikacji dokumentacji związanej z otrzymaną dotacją samego zgłoszenia dziecka do przedszkola. Nie można bowiem było przyjąć – jak wywodzi skarżący – że data na zgłoszeniach jest datą rozpoczęcia uczęszczania dzieci do przedszkola. Teza ta stoi w oczywistej sprzeczności z informacją z dowodów wpłat czesnego, z oświadczeń rodziców, z zapisami w dziennikach lekcyjnych.

Za niezasadny WSA uznał zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926; dalej: u.o.d.o.), które miało wpływ na wynik sprawy, polegający na bezprawnym przetworzeniu danych osobowych dzieci uczęszczających do przedszkola i ich opiekunów prawnych bez zgody administratora. Możliwość przetwarzania danych osobowych dzieci i ich opiekunów mieści się bowiem w zakresie uprawnienia do przetwarzania danych osobowych przewidzianego wprost w ustawie w art. 90 ust. 3 g u.s.o., zgodnie z którym organy kontrolujące w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji przez szkoły, przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego i placówki, mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek.

Skoro bowiem dotacja przysługuje na każdego ucznia w przedszkolu niepublicznym, a jej wysokość określona jest liczbą uczniów, to operacje na podstawowych danych osobowych, jak imiona i nazwiska dzieci i ich opiekunów, jest warunkiem koniecznym z jednej strony dla wykazania przez podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne danych niezbędnych dla obliczenia prawidłowej wysokości przekazywanej mu dotacji a z drugiej jej rozliczenia, a także kontroli prawidłowości jej wykorzystania.

W świetle zaprezentowanej wykładni art. 90 ust. 2b u.s.o. za chybiony WSA uznał zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a., polegający na ograniczeniu wypłacania dotacji tylko co do uczniów faktycznie uczęszczających do przedszkola. Jak wyżej wskazano, dotacja przysługuje na każdego ucznia, w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów. Konstatacja taka nie może budzić wątpliwości zwłaszcza, że prawodawca podobny mechanizm przewidział również w przypadku dotacji przyznawanych innym niepublicznym placówkom, postanawiając, że "przysługują na każdego ucznia" (zob. np. art. 90 ust. 2a, 2d, 3a, 4b, 4c u.s.o.). WSA za chybioną uznał argumentacja skarżącego, że skoro rodzice pisemnie zgłaszają dzieci do placówki to tylko pisemna rezygnacja przemawia za przyjęciem, że dziecko nie uczęszcza do placówki. Przy czym zauważył, że sam skarżący widział potrzebę weryfikacji obecności dzieci wskazując w karcie zgłoszenia na udzielanie wyjaśnień w zakresie nieobecności dziecka w placówce. Jednakże jak wykazało prowadzone postępowanie skarżący zaniedbał takiej weryfikacji.

WSA nie dopatrzył się również naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 90 ust. 3e oraz ust. 3f u.s.o. polegającego na nieprawidłowym sposobie przeprowadzenia kontroli, przejawiającym się w szczególności na wykonywaniu czynności przez kontrolujących poza siedzibą przedszkola. Jak wyżej wskazano, art. 90 ust. 3f u.s.o. nadaje osobom upoważnionym do prowadzenia kontroli dodatkowe, wyraźnie wyartykułowane, uprawnienie do wejścia na teren kontrolowanej placówki oświatowej, co nie oznacza jednak, że osoba prowadząca kontrolę nie mogła wykonywać czynności kontrolnych poza siedzibą podmiotu prowadzącego placówkę oświatową, w tym w siedzibie organu. Ponadto, wymóg przeprowadzania czynności kontrolnych wyłącznie w siedzibie placówki nie wynikał z uchwał Rady Miejskiej w G.

WSA nie zgodził się także z zarzutem, że zaskarżoną decyzję SKO wydano z naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Ponadto WSA nie uwzględnił zgłoszonych w skardze wniosków dowodowych. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że sąd nie przeprowadza dowodów z zeznań świadków, a jedynie z dokumentów. Z tego powodu oddaleniu podlegał wniosek skarżącego o przesłuchanie w charakterze świadka A. S. Nie mógł zostać uwzględniony także wniosek o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych w skardze dokumentów na wskazane w tym wniosku okoliczności, gdyż organy w sprawie nie kwestionowały przedłożonej dokumentacji przedszkola (w tym ewidencji dzieci) co do spełniania formalnych wymogów nałożonych odrębnymi przepisami czy wytycznymi Ministerstwa Edukacji Narodowej. Zdaniem WSA, przedłożone dokumenty nie miały znaczenia dla ustalenia zgodności ze stanem faktycznym podanych informacji w zakresie liczby uczniów rzeczywiście uczęszczających do placówki w okresie jej dofinansowania.

Wobec powyższego WSA na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skarżący wniósła skargę kasacyjną, którą zaskarżył wyrok WSA w całości.

Wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. – zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 31 ust. 1 u.o.d.o. w zw. art. 90 ust. 3g u.s.o., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że przepisy te upoważniają organ dokonujący kontroli do przetwarzania danych osobowych rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola oraz umożliwiają wynoszenie tych danych i korzystanie z nich poza siedzibą jednostki kontrolowanej bez zgody i wiedzy administratora tych danych, tj. władz przedszkola oraz bez wyraźnego pisemnego powierzenia przetwarzania tych danych, w sytuacji, kiedy z treści tych przepisów wyraźnie wynika, iż przyznają one możliwość przetwarzania danych jedynie dzieci uczęszczających do przedszkola oraz tylko na jego terenie;

b) art. 90 ust. 2b u.s.o., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dotacja należy się jedynie w przypadku stałego uczestnictwa dzieci na zajęciach, w sytuacji kiedy ze ścisłej interpretacji tego przepisu wynika, iż na wysokość dotacji nie może mieć wpływu faktyczne uczestnictwo uczniów w zajęciach, potwierdzone wpisem na liście obecności, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez sąd ustawowego unormowania w zakresie ograniczenia wypłacania dotacji na każdego ucznia;

c) art. 90 ust. 3e oraz ust. 3f u.s.o., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i uznanie, że organ dokonujący kontroli z uwagi na brak szczegółowych regulacji w akcie prawa miejscowego, ma prawo do wszelkich czynności kontrolnych, w sytuacji kiedy z treści naruszonych artykułów w sposób jednoznaczny wynika prawo kontrolujących jedynie do wstępu na teren kontrolowanej jednostki a także prawo wglądu w ściśle określoną dokumentację placówki, która to błędna wykładnia doprowadziła sąd do uznania, iż sposób przeprowadzenia kontroli nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a nadto, że przeprowadzona w placówce skarżącego kontrola, została wykonana w sposób prawidłowy, w sytuacji kiedy podejmowane przez kontrolujących czynności – w szczególności skierowanie pism do osób trzecich – dokonane zostały z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, dokumenty i zbiór danych osobowych wynoszone były poza siedzibę przedszkola, a postępowanie kontrolne nie było przeprowadzone rzetelnie i obiektywnie, co w konsekwencji miało determinujący wpływ na treść rozstrzygnięcia;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 75 oraz art. 79 i art. 10 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oświadczeń osób fizycznych sporządzonych na etapie prowadzonego postępowania kontrolnego i dla jego celów, co w konsekwencji doprowadziło do oparcia rozstrzygnięcia o oświadczenia, które nie mogą stanowić dowodu, z uwagi na fakt, że składający je nie byli uprzedzani o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, w związku z czym przedmiotowe oświadczenia mogą co najwyżej stanowić dokument prywatny, co w dalszej kolejności ograniczyło skarżącemu prawo do uczestnictwa w przeprowadzanym dowodzie, a następnie wpłynęło na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia;

b) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji każdego dziecka co do którego istniały wątpliwości co do posiadania przez niego statusu ucznia, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia w sposób kategoryczny tych okoliczności z uwagi na złożone na etapie kontroli przez skarżącego dowody wpłat KW oraz wyjaśnienia skarżącego w zakresie pozostawania niektórych rodziców dłużnikami przedszkola oraz zwalniania niektórych rodziców z obowiązku wpłat czesnego, a także przechodzenia dzieci ze żłobka do przedszkola, które mieszczą się w tym samym budynku;

c) naruszenie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezasadne oddalenie wniosków dowodowych skarżącego w postaci dokumentów z przeprowadzonych w placówce skarżącego kontroli z uwagi na uznanie przez sąd o braku ich znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w sytuacji kiedy dokumenty te mają niewątpliwie znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, albowiem dowodzą rzetelnie prowadzonej ewidencji dzieci zgodnie z wymogami Ministerstwa.

Kasator na na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a wniósł o dopuszczanie i przeprowadzenie dowodów ze znajdujących się w aktach dokumentów: raportu z ewaluacji problemowej z 23 lutego 2015 r., protokołu kontroli z 17 marca 2015 r. oraz uchwały nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z [...] czerwca 2014 r. – na okoliczność prawidłowego, zgodnego z wytycznymi Ministerstwa Edukacji Narodowej prowadzenia dokumentacji przedszkola w tym w szczególności ewidencji dzieci.

Z uwagi na powyższe kasator wniósł o uchylenie wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz kosztów postępowania przed WSA.

SKO nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. Tak więc NSA, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA rozpoznaje, co do zasady, w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż stwierdzenie braku tych naruszeń w postepowaniu przed organami i WSA daje podstawę do oceny sposobu stosowania prawa materialnego w postepowaniu administracyjnym oraz jego oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku.

W ramach zarzutu opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. kasator wskazał (w punkcie 2a petitum skargi kasacyjnej) na naruszenie art. 75, art. 79 i art. 10 k.p.a. Tak sformułowany zarzut nie jest jednak zarzutem prawidłowo postawionym. Należycie sporządzony zarzut skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powinien bowiem wskazywać na naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przepisy tej właśnie ustawy znajdują zastosowanie przed sądem I instancji. Co oczywiste WSA nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie ocenia czy przepisy te zostały prawidłowo zastosowane przez organy administracji. Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro WSA przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje, to nie mogły być one przez ten sąd naruszone ani przez błędne zastosowanie, ani przez ich niezastosowanie. Dodatkowo wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej nie powiązał wspomnianych przepisów art. 75, art. 79 i art. 10 k.p.a. (i dodatkowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 81 k.p.a.) z żadnym przepisem regulującym procedurę sądowoadministracyjną (np. art. 145 § 1 pkt lit. c lub 151 p.p.s.a.). Tak więc nie jest możliwe ustosunkowanie się Naczelnego Sądu Administracyjnego do tak sformułowanego zarzutu.

W sposób podobny należy oceniać zarzut sformułowany w punkcie 2b petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Co prawda kasator powiązał ten zarzut z art. 1 § 2 p.u.s.a. jednak należy mieć na uwadze, że przepis ten jest przepisem ustrojowym zakreślającym granice kontroli sądów administracyjnych (kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Wskazany przez kasatora przepis sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie WSA rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów. Nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa, ponieważ zastosowanie przez WSA środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W punkcie 3b petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezasadne oddalenie wniosków dowodowych skarżącego w postaci dokumentów z przeprowadzonych w placówce skarżącego kontroli z uwagi na uznanie przez sąd o braku ich znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie, w sytuacji kiedy dokumenty te mają znaczenie, gdyż dowodzą rzetelnie prowadzonej ewidencji dzieci zgodnie z wymogami Ministerstwa.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Skoro zatem w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola odbywa się na podstawie akt sprawy, to co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji. Przepis artykuł 106 § 3 p.p.s.a. nie służy bowiem do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; 25 października 2015 r., I OSK 300/14; 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest więc wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. – sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego" (por. wyrok NSA z 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyroki NSA z: 25 września 2012 r., II OSK 840/11; z 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15).

Mając powyższe na uwadze przypomnieć należy, że przyczyną oddalenia przez WSA wniosku dowodowego skarżącego z dokumentów na wskazane nich okoliczności było to, że organy nie kwestionowały przedłożonej dokumentacji przedszkola (w tym ewidencji dzieci) co do spełniania formalnych wymogów nałożonych odrębnymi przepisami czy wytycznymi Ministerstwa Edukacji Narodowej. Zdaniem WSA, przedłożone dokumenty nie miały znaczenia dla ustalenia zgodności ze stanem faktycznym podanych informacji w zakresie liczby uczniów rzeczywiście uczęszczających do placówki w okresie jej dofinansowania.

Kasator stawiając ten zarzut pomija zatem, że WSA nie kwestionował przedłożonej ewidencji co do spełniania formalnych wymogów Ministerstwa, wskazał jednak że ustalonego stanu faktycznego w sprawie na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego część zgłoszanych przez skarżącego dzieci do dotacji, faktycznie nie uczęszczała do przedszkola. Celem zaś postępowania dowodowego z art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Oznacza to, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, a do tego w istocie zmierza stanowisko skarżącego.

W tej sytuacji WSA prawidłowo odmówił przeprowadzenie wnioskowanych wniosków dowodowych przez skarżącego. Tym samym zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. nie mógł stanowić podstawy skutecznego zarzutu zastosowania błędnych kryteriów oceny dowodów czy podważania nielogicznych wniosków WSA skutkujących błędną oceną stanu faktycznego.

W tym miejscu w związku z zawartym w skardze kasacyjnej wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z "dokumentów" przedstawionych przez skarżącego wyjaśnienia wymaga, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01; a także np. wyroki NSA: z 31 stycznia 2016 r., II GSK 3114/16 i 17 listopada 2016r., II GSK 170/16).

Reasumując zarzuty sformułowane na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kasatorowi nie udało się skutecznie podważyć przyjętego przez WSA do jej rozpoznania ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy.

W ramach zarzutów materialnych sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. kasator zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 31 ust. 1 u.o.d.o. w zw. art. 90 ust. 3g u.s.o., art. 90 ust. 2b u.s.o. oraz art. 90 ust. 3e i ust. 3f u.s.o.

Kasator podnosząc zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 u.o.d.o. w zw. art. 90 ust. 3g u.s.o. (pkt 1a petitum skargi kasacyjnej) stwierdza, WSA błędnie uznał, że przepisy te upoważniają organ dokonujący kontroli do przetwarzania danych osobowych rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola, umożliwiają wynoszenie tych danych i korzystanie z nich poza siedzibą jednostki kontrolowanej bez zgody i wiedzy administratora tych danych, tj. władz przedszkola oraz bez wyraźnego pisemnego powierzenia przetwarzania tych danych, w sytuacji, kiedy z treści tych przepisów wyraźnie wynika, iż przyznają one możliwość przetwarzania danych jedynie dzieci uczęszczających do przedszkola oraz tylko na jego terenie.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Przede wszystkim WSA trafnie wskazał, że art. 90 ust. 3g u.s.o. przyznaje organom (jednostkom samorządu terytorialnego) prawo – w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki – przetwarzania danych osobowych uczniów tych szkół i placówek. Taka regulacja ma związek z zasadami przetwarzania danych osobowych określonymi w rozdziale 3 ustawy o ochronie danych osobowych, jak wskazuje M. Plichta w Komentarzu do art. 80 ust. 3g (przepis tożsamy z treścią art. 90 ust. 3g) ustawy o systemie oświaty (Wyd. VI, system LEX). W szczególności, jak stanowi się w art. 23 ust. 1 u.o.d.o., przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa (pkt 2) i w tym przypadku administrator danych osobowych – którym jest w danym wypadku organ stanowiący j.s.t. – nie ma prawnego obowiązku występowania do osoby, której dane dotyczą, o jej zgodę na przetwarzanie danych. Komentowany art. 80 ust. 3g (także art. 90 ust. 3 g) w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 1 u.o.d.o. uchyla także obowiązek informowania osób zainteresowanych przez administratora danych o tym, że dane są pozyskiwane przez j.s.t. od osoby trzeciej w określonym celu. Należy jednakże podkreślić związanie kontrolującego celem gromadzenia danych (tylko dla potrzeb kontroli wykorzystania dotacji) oraz obowiązkiem niezwłocznego usunięcia danych osobowych z administrowanego zbioru, kiedy już ten cel zostanie spełniony.

Mając powyższe na uwadze, WSA trafnie uznał, że skoro dotacja przysługuje na każdego ucznia w przedszkolu niepublicznym, a jej wysokość określona jest liczbą uczniów, to operacje na podstawowych danych osobowych, jak imiona i nazwiska dzieci i ich opiekunów, jest warunkiem koniecznym z jednej strony dla wykazania przez podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne danych niezbędnych dla obliczenia prawidłowej wysokości przekazywanej mu dotacji a z drugiej jej rozliczenia, a także kontroli prawidłowości jej wykorzystania. Nie ma więc w tym zakresie jakiegokolwiek naruszenia art. 90 ust. 3g u.s.o.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut powiązania naruszenia art. 90 ust. 3g u.s.o. z art. 31 ust. 1 u.o.d.o. przez jego błędną wykładnię.

Zgodnie z art. 31 ust. 1 u.o.d.o. – administrator danych może powierzyć innemu podmiotowi, w drodze umowy zawartej na piśmie, przetwarzanie danych.

Przypomnieć należy, że przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe odczytanie treści normy prawnej, zatem kasator winien wykazać: jak sąd rozumiał przepis, na czym polegał błąd sądu oraz jak ten przepis, zdaniem skarżącego, powinien być rozumiany. Z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby WSA dokonywał interpretacji tego przepisu, a więc niemożliwym jest aby została ona dokona wadliwie. WSA wskazał jedynie na możliwość przetwarzania przez organ danych osobowych, która wynika z art. 90 ust. 3g u.s.o. Poza tym przepis art. 31 ust. 1 u.o.d.o. dotyczy przypadku możliwości zlecenia na zewnątrz przetwarzania danych w drodze umowy na piśmie. Zatem sytuacji, która nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

W punkcie 2b petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 90 ust. 2b u.s.o., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dotacja należy się jedynie w przypadku stałego uczestnictwa dzieci na zajęciach, w sytuacji kiedy ze ścisłej interpretacji tego przepisu wynika, iż na wysokość dotacji nie może mieć wpływu faktyczne uczestnictwo uczniów w zajęciach, potwierdzone wpisem na liście obecności, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez sąd ustawowego unormowania w zakresie ograniczenia wypłacania dotacji na każdego ucznia.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

W myśl art. 90 ust. 2b u.s.o. – dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

Z powyższego przepisu wynika, że dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia. WSA trafnie zatem uznał, że unormowanie to odnosi się do faktycznego stanu osób przyjętych i kontynuujących naukę w danym przedszkolu. Wprawdzie w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że w czasie krótkotrwałej nieobecności w przedszkolu (np. z powodu choroby), dziecko nie traci przymiotu ucznia tej placówki (np. wyrok NSA z 8 maja 2013 r., II GSK 299/12), a zatem na takie dziecko powinna nadal przysługiwać dotacja, jednakże w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały, że brzmienie art. 90 ust. 3d u.s.o. przesądza o tym, że dotacja – jakkolwiek przeznaczona na określonego przedszkolaka – musi być wykorzystana na cel w nim wskazany tj. na realizację zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Zestawienie przepisów art. 90 ust. 2b i art. 90 ust. 3d u.s.o. prowadzi do wniosku, że dotacja może być przeznaczona wyłącznie na dofinansowanie zadania w odniesieniu do dziecka będącego uczniem/przedszkolakiem/wychowankiem. Przymiot taki zapewne nie przysługuje dziecku, które nie uczęszcza do szkoły/przedszkola/ośrodka. Wymaga przy tym podkreślenia, że nieuczęszczanie to nie jest związane czy to ze zdarzeniem losowym (np. choroba) czy z kalendarzem zajęć w placówce (np. ferie, wakacje), ale z decyzji podjętej przez rodziców o nieuczęszczaniu dziecka do przedszkola. Nawet więc fakt zawarcia umowy w sytuacji gdy dziecko do przedszkola nie uczęszcza nie przesądza o tym, że dziecko jest przedszkolakiem, a więc, że realizowane jest w odniesieniu do niego zadanie wskazane w art. 90 ust. 3d u.s.o. Idąc tokiem rozumowania kasatora sam fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej uzasadniałby otrzymywanie dotacji, gdyż umowa taka rodziłaby skutek w postaci finansowania gotowości przedszkola do świadczenia usługi w przyszłości. Ustawa oświatowa we wskazanych już przepisach takiej sytuacji nie przewiduje, gdyż dofinansowaniu podlega zadanie czy to kształcenia, czy wychowania czy wreszcie opieki, które – z przyczyn oczywistych – nie może być wykonywane w stosunku do dziecka, któremu nie przysługuje status ucznia/przedszkolaka/wychowanka (p. wyrok NSA z 22 listopada 2016 r. II GSK 1182/15).

Zauważyć należy, że fakt monitorowania uczęszczania dziecka do przedszkola w kontekście interpretacji art. 90 ust. 2b u.s.o. należy do obowiązków przedszkola. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej zgodnie z którym dzieci do momentu skreślenia z listy wychowanków pozostają uczniami (wychowankami) przedszkola i przysługuje na nie dotacja tak samo, jak na dzieci uczęszczające regularnie do przedszkola prowadziłoby do nieuprawnionej konsekwencji, że zaprzestanie uczęszczania dziecka do przedszkola nie ma wpływu na przyznane dotacje. Trudno przyjąć, aby w tych sytuacjach brak pisemnego wypowiedzenia zawartej umowy czy informacji o rezygnacji dziecka z przedszkola miał świadczyć o faktycznym pobycie dzieci w przedszkolu i pozwalał na uznanie, że przyznanie dotacji było zgodne z prawem.

Na tak zaprezentowanym stanowisku stanął także NSA w wyroku z 8 marca 2017 r. II GSK 4795/16 wskazując, że przepisy ustawy o systemie oświaty uzależniają możliwość uzyskania dotacji od przedstawienia w określonym czasie planowanej liczby wychowanków (art. 90 ust. 2d, art. 90 ust. 2a i 3a), a w wypadku kontroli poprawności wykorzystania dotacji możliwość kontroli list obecności uczniów z prawem do ich weryfikacji (np. art. 90 ust. 3f). Przedstawione regulacje prowadzą do wniosku, że pojęcie "każdego ucznia" z art. 90 ust. 2b u.s.o. musi być rozumiane w ten sposób, że jest nim dziecko, które na podstawie określonego tytułu prawnego korzysta z przedszkola, szkoły lub innej placówki wychowawczej, a więc faktycznie uczestniczy w realizacji jej zadań, a nieobecność w toku ich przebiegu nie jest wyrazem rezygnacji z udziału w działalności takiej placówki.

Reasumując powyższy zarzut, wskazać należy, że rolą WSA była ocena legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem analizy ustalonego przez organy stanu faktycznego, do którego ustalenia i oceny w aspekcie skutków materialnoprawnych wynikających z art. 90 ust. 2b u.s.o. zobowiązane były organy. Jak wykazano wyżej zarzut błędnej wykładni art. 90 ust. 2b u.s.o. poprzez błędne uznanie, że unormowanie to odnosi się jedynie do faktycznego stanu osób przyjętych i kontynuujących naukę w przedszkolu okazał się nieuprawniony.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut sformułowany w punkcie 1c petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 90 ust. 3e i ust. 3f u.s.o. poprzez ich błędną wykładnię. Kasator uważa, że na podstawie tych unormowań kontrolujący ma jedynie prawo do wstępu na teren kontrolowanej jednostki i wglądu w ściśle określoną dokumentację placówki. Tymczasem przeprowadzona w placówce skarżącego kontrola, nie została wykonana w sposób prawidłowy, ponieważ podejmowane przez kontrolujących czynności dokonane zostały z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, dokumenty i zbiór danych osobowych wynoszone były poza siedzibę przedszkola, a postępowanie kontrolne nie było przeprowadzone rzetelnie i obiektywnie.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 90 ust. 3e u.s.o. – organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. W myśl zaś art. 90 ust. 3f u.s.o. – osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania.

Ponownie i w tym zakresie należy przywołać komentarz M. Plichty do Ustawy o systemie oświaty, w którym wskazuje się, że cytowane przepisy realizują upoważnienie ustawowe do dokonywania kontroli gospodarowania dotacjami przez ich beneficjentów. Ustęp 3e komentowanego przepisu z punktu widzenia jednostek samorządu terytorialnego jest ogólnym przepisem kompetencyjnym, lecz zarazem z punktu widzenia beneficjentów dotacji – szkół i placówek publicznych nie-samorządowych – tworzy prawny obowiązek poddania się procedurom kontroli i ujawniania informacji żądanych przez kontrolujących, o ile tylko mieszczą się one w zakresie, w jakim jednostki samorządu terytorialnego mogą badać działalność tych szkół (placówek). W ramach kontroli "pobrania" dotacji kontrolujący bada prawidłowość liczby uczniów podanych we wniosku i w rozliczeniu dotacji. Dyrektor nie może odmówić osobie upoważnionej do czynności kontroli wstępu do kierowanej przez siebie jednostki. Osoba ta ma prawo żądać wglądu do dokumentów oraz – choć nie jest to wyraźnie zaznaczone w przepisie – także czynienia z nich odpisów; nie może jednak wynosić oryginałów dokumentów poza siedzibę kontrolowanej jednostki. Wspomniane wyżej prawo wglądu do dokumentacji kontrolowanej jednostki obejmuje dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentację przebiegu nauczania. Dokumentacją organizacyjną są wszelkie akty stanowiące podstawę działalności jednostki, w szczególności statut, akt założycielski oraz uchwały organów szkoły (placówki), w zakresie, w jakim dotyczą one wydatkowania dotacji. Z dokumentacji przebiegu nauczania z pewnością najważniejsza dla potrzeb kontroli będzie księga uczniów (wychowanków, słuchaczy) szkoły bądź placówki.

Mając powyższe na uwadze, nie można się zgodzić z kasatorem, że WSA dokonał błędnej wykładni wskazanych przepisów.

Odnosząc się zaś do okoliczności, że organ kierował w trakcie postępowania pisma do rodziców dzieci mających uczęszczać do przedszkola prowadzonego przez skarżącego, w żaden sposób nie narusza powyższych przepisów. Bowiem przepisy te nie zabraniają czy też nie ograniczają prawa dotującego organu do pozyskiwania dodatkowych informacji z innych źródeł niż prowadzona dokumentacja przez beneficjenta dotacji. Innymi słowy nie wyłączają w prowadzonym postępowaniu przepisu art. 75 § 1 k.p.a. w myśl którego – jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Końcowo wskazać także należy, że kasator formułując omawiany zarzut podnosi także nieprawidłowości w prowadzeniu postępowania administracyjnego, a jak wyżej zaznaczono zarzuty procesowe skargi kasacyjnej okazały się chybione.

Reasumując przeprowadzona w sprawie, przez WSA ocena dowodów i wnioski z niej wynikające, były konsekwencją przyjętej przez organy prawidłowej interpretacji przepisów w zakresie przysługiwania dotacji, wyłącznie na wychowanka uczęszczającego do przedszkola oraz przyjętych zasad przeprowadzanej kontroli wydatkowania dotacji, które w ocenie NSA nie naruszają prawa w sposób wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.