Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 751/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt III SAB/Wr 721/22 w sprawie ze skargi A. S. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego K. D. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt III SAB/Wr 721/22, na skutek skargi A. S. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego K. D. (dalej określanego jako skarżący) na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku strony skarżącej (pkt I); stwierdził, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III); przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.800 zł (pkt IV) i zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Skarżący w dniu 4 kwietnia 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego polegającą na nierozpoznaniu jego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w trakcie prowadzenia postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ pierwszej instancji odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 6.000 zł i zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 24 stycznia 2023 r. najpierw wskazał, że wzorzec kontroli działania organu w kontekście zrzucanej mu bezczynności stanowić winny przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91). Uznał bowiem, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583, ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy oraz braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny.

Uzasadniając przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności Sąd stwierdził, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Jak zauważył, wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 15 listopada 2018 r., 7 marca 2022 r. złożone zostało ponaglenie, a pismem z 1 kwietnia 2022 r. - skarga na bezczynność. Pismem z 8 kwietnia 2022 r. organ wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa, przedstawienia ważnego dokumentu podróży, złożenia odcisków linii papilarnych oraz do uzupełnienia złożonego wniosku o brakujące dokumenty. Zdaniem Sądu nie do zaakceptowania była sytuacja, w której organ przez okres 38 miesięcy, a do dnia wniesienia skargi - 41 miesięcy, nie podjął żadnej czynności w sprawie, mimo złożonego ponaglenia. Dopiero po wniesieniu skargi podjął pierwsze czynności i dokonał oceny formalnej wniosku pod względem jego kompletności.

Sąd podkreślił, że sytuacja, w której strona czeka tak długo na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na naruszenie prawa i to o charakterze rażącym.

Przyznał zarazem skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 3.800 zł, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.), gdyż uznał ją za adekwatną w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Wyraził nadzieję, że konieczność wypłaty tej kwoty zdyscyplinuje organ. Jak stwierdził, tak długotrwałe oczekiwanie na rozpoznanie wniosku w sposób istotny może ograniczać sposób funkcjonowania, planowania i swobodę działania wnioskodawcy, któremu prawo zapewnia terminowe rozpoznanie sprawy. Brak pozwolenia na pobyt, bez względu na to czy złożenie wniosku gwarantuje stronie legalny pobyt na terenie kraju przez czas trwania procedury, bez wątpienia utrudnia czy wręcz uniemożliwia poczynienie planów życiowych gwarantujących stabilizację i pewność, rzeczy niezbędne dla każdego człowieka.

Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez pełnomocnika będącą radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 24 stycznia 2023 r., zaskarżając to orzeczenie w zakresie pkt IV.

Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut procesowy, który pełnomocnik odniosła do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 2 P.p.s.a. Zakwestionowała przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 3.800 zł, pomimo braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku zasadności przyznania sumy pieniężnej w ustalonej wysokości, podczas gdy przyznanie tego środka jest jedynie fakultatywne, wyjątkowe i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, co powoduje, że rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie wykracza poza granice uznania przewidzianego art. 149 § 2 P.p.s.a..

W oparciu o tę podstawę kasacyjną pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt IV i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania w tym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych. Oświadczyła, iż wnoszący skargę kasacyjną organ zrzeka się rozprawy.

Uzasadniając skargę kasacyjną pełnomocnik wskazała, że decyzja w niniejszej sprawie została wydana w dniu 8 sierpnia 2022 r., a Wojewoda Dolnośląski uważa, że stanowisko Sądu co do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 3.800 zł jest nieprawidłowe.

W ocenie pełnomocnika Sąd zobowiązany był szczegółowo wyjaśnić dlaczego, z jakich powodów uznał za zasadne przyznanie tego środka, jak również z jakich powodów zasądził sumę pieniężna w danej wysokości. Nie wskazał też szczególnej okoliczności, oprócz bezczynności, prowadzenia postępowania przez organ z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na fakultatywność i wyjątkowy charakter stosowania tego środka nie można go automatycznie orzekać w każdym przypadku bezczynności, bądź przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet o charakterze rażącym. Takie ogólne rozstrzygnięcie o zasądzeniu sumy pieniężnej, bez szczegółowego uzasadnienia jej wyjątkowości i fakultatywnego charakteru doprowadziło, w ocenie pełnomocnik, do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny granic uznania określonego w art.149 § 2 P.p.s.a., przez co rozstrzygnięcie zawarte w pkt IV sentencji wyroku wydane zostało z naruszeniem art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postawiony w niej zarzut nie doprowadził do podważenia wyroku w zaskarżonej części.

Zakresem zaskarżenia objęto wyłącznie pkt IV wyroku, dotyczący przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 3.800 zł. Zdaniem pełnomocnika rozstrzygnięcie w tym zakresie wykracza poza granice uznania przewidzianego w art. 149 § 2 P.p.s.a., gdyż - jako fakultatywne - uzależnione jest od zaistnienia szczególnych okoliczności, które w tej sprawie nie wystąpiły.

Naczelny Sąd Administracyjny odmiennie ocenia tę kwestię. Wskazać trzeba, że z art. 149 § 2 w związku z § 1 pkt 3 P.p.s.a. wynika, że sąd w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może z urzędu albo na wniosek strony orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o czym stanowi art. 149 § 2 P.p.s.a. Przepis ten nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny. Kryteria jakimi powinien się kierować sąd przy orzekaniu w powyższym zakresie zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Przyjmuje się, że przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16, LEX nr 2416611). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, przede wszystkim jednak pełni funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma ono być swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA z: 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, LEX nr 2504614, 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18, publ. CBOIS, 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1551/18, LEX nr 2620077).

Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej winien wziąć pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest zatem na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22, publ. CBOIS).

W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu, nie mamy do czynienia z takim przypadkiem, gdyż Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego przyznając skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 3.800 zł. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że sprawy dotyczące pozwoleń na pobyt czasowy mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Wynik postępowania determinuje bowiem to, czy przez okres najbliższych kilku lat cudzoziemiec będzie mógł legalnie mieszkać w Polsce. Oczywiste jest, że przedłużanie się tego rodzaju postępowania powoduje po stronie cudzoziemca poważne uciążliwości, przede wszystkim związane z niepewnością co do miejsca stałego pobytu w okresie najbliższych kilku lat. Decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje zatem w ścisłym związku z przysługującym każdemu, w tym cudzoziemcowi, prawem do ochrony życia prywatnego, przewidzianym w art. 47 Konstytucji RP.

Nie można zgodzić się z pełnomocnikiem, aby Sąd nie wskazał okoliczności uzasadniających przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Podał bowiem, że organ do dnia wniesienia skargi przez 41 miesięcy, nie podjął żadnej czynności w sprawie, mimo złożonego ponaglenia, co nie jest kwestionowane. Zarazem szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko w zakresie zasadności przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, wskazując na niedogodności, które wystąpiły po stronie skarżącego na skutek biernej postawy organu. W szczególności zwrócił uwagę, że brak pozwolenia na pobyt, bez względu na to czy złożenie wniosku gwarantuje stronie legalny pobyt na terenie kraju przez czas trwania procedury, bez wątpienia utrudnia czy wręcz uniemożliwia poczynienie planów życiowych gwarantujących stabilizację i pewność, a zatem rzeczy niezbędne dla każdego człowieka. Organ do czasu podjęcia pierwszej czynności pozostawał w oczywistej bezczynności, przekroczył znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone art. 35 § 3 K.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Wobec tego, uwzględniając permanentny stan niepewności związany z oczekiwaniem na informacje od organu, zasądzona na rzecz skarżącego suma pieniężna w wysokości 3.800 zł nie może być uznana za nadmierną. Mając również na uwadze, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. wysokość sumy pieniężnej, którą sąd może zasądzić na rzecz strony skarżącej w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność, jak też przewlekłość sięga połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, przyznanie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w tej wysokości nie jest kwotą nieproporcjonalną do zakresu i charakteru stwierdzonego przewlekłego prowadzenia postępowania w omawianym przedmiocie.

Brak jest usprawiedliwionych podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. Wskazany przepis określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, wobec czego stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy pisemne motywy uniemożliwiają jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia i w konsekwencji nie pozwalają na kontrolę instancyjną wyroku. Jednakże uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju uchybieniami, w tym - wbrew odmiennemu poglądowi pełnomocnika - poprzez brak szczegółowego uzasadnienia przyczyn przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Jak już wskazano, Sąd pierwszej instancji podał szereg argumentów mających wykazać zasadność przyznania skarżącemu sumy pieniężnej oraz jej wysokość. W uzasadnieniu tej części wyroku zaakcentowano, że będzie ona adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Zarazem uzasadnienie zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów uwzględnienia skargi, a przedstawiona argumentacja umożliwia zarówno polemikę w ramach skargi kasacyjnej, jak i weryfikację w toku wszczętego nią postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił zatem skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż organ administracji zrzekł się rozprawy, a strona skarżąca, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.