Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3211/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1, art. 5, art. 6, art. 13
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Samuła po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego i Stowarzyszenia Sieć Obywatelska-Watchdog Polska z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Ol 29/18 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 15 maja 2015 r., sygn. II SAB/Ol 29/18, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym skargi M. B. (dalej jako: "skarżący") na bezczynność Marszałka Województwa [...] (dalej jako: "Marszałek") w udostępnieniu informacji publicznej, w pkt 1. zobowiązał Marszałka do rozpoznania pkt 1. wniosku skarżącego z 27 listopada 2017 r. w zakresie załączników do sprawozdania końcowego z audytu wewnętrznego dotyczącego gospodarowania środkami publicznymi przez F. w terminie 14 dni od zwrotu akt do organu, w pkt 2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3. zasądził od Marszałka na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z 27 listopada 2017 r. skarżący zwrócił się do Marszałka z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskodawca wystąpił o:

- udostępnienie na stronie BlP i/lub wysłanie drogą mailową sprawozdania końcowego z audytu wewnętrznego dotyczącego gospodarowania środkami publicznymi przez F., wraz ze wszystkimi załącznikami, w razie możliwości udostępnienia powyższego dokumentu na stronie BlP - o przesłanie linku do strony z dokumentem;

- udostępnienie umowy o zarządzaniu [...] F. w O. (kontrakt menadżerski) zawartą 30 czerwca 2011 r. wraz z aneksami;

- udostępnienie umowy o zarządzaniu F. zawartej z obecnym zarządcą tej instytucji w bieżącym roku.

W odpowiedzi na ten wniosek, 8 grudnia 2017 r. organ poinformował skarżącego, że stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2016 r., poz. 1764, dalej jako: "u.d.i.p.") rozpatrzenie wniosku skarżącego w zakresie pkt 1 nastąpi w najkrótszym możliwym terminie, nie później jednak niż do 26 stycznia 2018 r. Natomiast w zakresie pkt 2 i 3 wniosku organ przekazał kopie dokumentów, o które skarżący wystąpił. W dniu 21 grudnia 2017r. pocztą elektroniczną skarżący przekazał żądanie uzupełnienia otrzymanej odpowiedzi, tzn. przekazania informacji o zarobkach Dyrektora F., która to informacja została wykreślona w kopiach umów przekazanych dnia 8 grudnia 2017 r. Jednocześnie skarżący doprecyzował pkt 3 wniosku poprzez wskazanie, że chodzi w nim o umowę, która została zawarta w ramach zamówienia publicznego o numerze [...].

Mając powyższe na uwadze, w dniu 19 stycznia 2018 r. organ przekazał skarżącemu kopie następujących dokumentów zawierających informację publiczną (pełna treść, bez wykreśleń):

- sprawozdanie końcowe z audytu wewnętrznego pn. "Ocena efektywności gospodarowania środkami publicznymi przez F. w O.", z 26 lipca 2017 r. (w odpowiedzi na pkt l),

- umowa o zarządzaniu [...] F. w O. (kontrakt menedżerski) zawarta 30 czerwca 2011 r., wraz z aneksem nr 1 i aneksem nr 2 (w odpowiedzi na pkt 2),

- umowa [...] o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora [...] F. w O. zawarta 28 czerwca 2017 r. (w odpowiedzi na pkt 3),

- umowa z 7 września 2017 r. zawarta w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego o numerze [...] (w odpowiedzi na doprecyzowanie żądania zawartego w pkt 3).

W zakresie załączników do Sprawozdania końcowego z audytu wewnętrznego pn. "Ocena efektywności gospodarowania środkami publicznymi przez F. w O." organ wyjaśnił skarżącemu, że w jego ocenie nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 i art. 6 u.d.i.p., ponieważ są one zbiorem dokumentacji roboczej i mają charakter dokumentów wewnętrznych.

Następnie pismem z 6 marca 2018r. M. B. wniósł skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Marszałka. Organowi zarzucono naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa;

- art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wniosek strony został rozpoznany i załatwiony prawidłowo.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że wniesiona skarga jest zasadna. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił pojęcie bezczynności organu administracji publicznej, oraz że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ustawy). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

W ocenie Sądu nie jest odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02).

W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02).

Sąd wskazał następnie, że w niniejszej sprawie organ udostępnił część wnioskowanych przez stronę informacji publicznych. Kwestią sporną jest natomiast udostępnienie załączników do sprawozdania końcowego z audytu wewnętrznego, tj.:

- załącznika nr 1: Kwestionariusz kontroli wewnętrznej – s. 6 sprawozdania z audytu;

- załącznika nr 2: Lista faktur za dyrygowanie – s. 12 sprawozdania;

- załącznika nr 3 i 4; Lista umów/faktur zawieranych z osobami fizycznymi i prawnymi – s. 16 sprawozdania;

- załącznika nr 5; Opinia prawna ws. wniosków audytora (w tym m.in. zarzutu nieudostępniania przez dyrektora informacji publicznej) – s. 27/28 sprawozdania;

- załącznika nr 6: Odniesienie się audytowanego do wniosków, że zalecenie Zespołu Audytowanego zostało odrzucone – s. 29 sprawozdania.

W zakresie przywołanych załączników do Sprawozdania końcowego z audytu wewnętrznego pn. "Ocena efektywności gospodarowania środkami publicznymi przez F. w O." organ wyjaśnił skarżącemu, że w jego ocenie nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 i art. 6 u.d.i.p., ponieważ są one zbiorem dokumentacji roboczej i mają charakter dokumentów wewnętrznych.

W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji dokonał analizy powyższego zagadnienia, które podsumował stwierdzeniem, że dokumenty wewnętrzne nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej (vide: wyrok NSA w Warszawie z 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15, dostępny w CBOSA).

W ocenie Sądu załączniki do sprawozdania finansowego, których udostępnienia odmówił organ nie posiadają wspomnianych cech dokumentu wewnętrznego. Wszystkie sporne dokumenty niewątpliwie posiadają walor oficjalności i bezsprzecznie dotyczą materii publicznej. Nie są to z pewnością dokumenty, które służyły jedynie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, czy też uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Materiały te zupełnie nie pełniły takiej funkcji. Nie są to zatem materiały, które powstały na pewnym etapie wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty te niewątpliwie same są nośnikiem takich informacji publicznych.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w doktrynie, przyjmuje się, że o tym czy tego rodzaju dokument jak opinia prawna podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. decyduje cel, w jakim został on opracowany. Tym samym nie każda analiza, czy też opinia prawna bądź ekspercka, posiada walor informacji publicznej. Takiego waloru nie można przypisać analizie sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest bowiem pozyskiwanie informacji co do argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska w "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 119, a także wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2706/14, CBOSA).

W ocenie Sądu z wyjaśnień organu na gruncie niniejszej sprawy nie wynika jednak żeby opinia prawna ww. wniosków audytora miała służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje.

Na podstawie przeprowadzonych rozważań Sąd stwierdził, że wniosek skarżącego niewątpliwie dotyczy podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Natomiast żądana przez skarżącego informacja, również co do spornych załączników sprawozdania finansowego, dotyczy materii publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W sytuacji zatem, gdy żądana informacja jest kwalifikowana jako informacja publiczna, Sąd zobowiązał Marszałka do rozpoznania pkt 1 wniosku skarżącego z dnia 27 listopada 2017 r. w zakresie załączników do sprawozdania końcowego z audytu wewnętrznego dotyczącego gospodarowania środkami publicznymi przez F. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi.

Sąd wskazał ponadto, że w sprawie dotyczącej bezczynności organu nie był władny zobowiązać go do udzielenia pełnych wnioskowanych informacji.

Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt II wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że organ pozostawał w przekonaniu, iż wniosek skarżącego został rozpoznany w sposób prawidłowy. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu żadnej umyślności czy też chęci utrudnienia skarżącemu w sposób pozaprawny uzyskania informacji publicznej, a jedynie błędnego zakwalifikowania spornych dokumentów jako dokumentów nie posiadających waloru informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Marszałek, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zgodnie z naruszonym przepisem przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej może być ocena merytoryczna poprawności dokonanych przez organ aktów (czynności), podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowego przepisu prowadzi do wniosku, że przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej w sprawie ze skargi na bezczynność organu może być jedynie kwestia pozostawania organu w zwłoce względem czynności, co do których wykonania organ zobowiązany jest na podstawie konkretnego przepisu prawa, co wyklucza możliwość oceny w tym postępowaniu poprawności aktów (czynności) z wykonaniem danego obowiązku publicznoprawnego,

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w tym, że w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem wszczętym ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozstrzygnął kwestię poprawności oceny dokonanej przez organ w zakresie kwalifikacji żądanych informacji jako informacji nie mających cech informacji publicznych i dopiero następnie w wyniku tego orzekł o pozostawaniu przez organ w bezczynności, podczas gdy właściwe zastosowanie naruszonego przepisu powinno doprowadzić wyłącznie do ustalenia czy organ rozpoznał w całości wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej bez względu na poprawność sposobu jego rozpoznania pod względem obowiązujących przepisów prawa,

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnej ocenie materiału znajdującego się w aktach sprawy, a mianowicie przez dokonanie ustaleń, że w zakresie pkt 1 wniosku skarżącego z 27 listopada 2017 r. odnośnie załączników do sprawozdania końcowego z audytu wewnętrznego dotyczącego gospodarowania środkami publicznymi przez F. wniosek ten nie został przez organ rozpoznany, które to ustalenia są błędne, gdyż z przekazanych WSA w Olsztynie akt sprawy bezsprzecznie wynika, że organ rozpoznał w tym zakresie wniosek skarżącego poprzez dokonanie oceny czy żądane informacje są informacjami publicznymi i w konsekwencji dokonanej oceny poinformował skarżącego o tym, że żądane przez niego informacje w powyższym zakresie nie są informacji publicznymi i w związku z tym nie muszą być przez organ udostępniane,

4. art. 149 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w zobowiązaniu organu do rozpoznania pkt 1 wniosku skarżącego z 27 listopada 2017 r. w zakresie załączników do sprawozdania końcowego z audytu wewnętrznego dotyczącego gospodarowania środkami publicznymi przez F. w terminie 14 dni od zwrotu akt do organu w sytuacji gdy organ rozpoznał wniosek skarżącego w przedmiotowym zakresie i poinformował skarżącego o tym, że żądane przez niego informacje nie są informacjami publicznymi, a tym samym organ nie ma obowiązku ich udostępniać, w związku z czym nie można przypisać organowi bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego i w konsekwencji nie było podstaw do zastosowania naruszonego przepisu,

5. art. 149 § 1a p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w stwierdzeniu, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego w zakresie, o którym mowa poprzednim punkcie skargi kasacyjnej, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy w rozpoznawanej sprawie w ogóle nie doszło po stronie organu do bezczynności, a tym samym nie było podstaw prawnych do zastosowania naruszonego przepisu,

6. art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw faktycznych ani prawnych do uznania, że organ pozostaje w bezczynności, a tym samym zachodziły podstawy do oddalenia skargi w całości stosując naruszony przepis.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i jej oddalenie w całości ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu poniesionych przez organ niezbędnych kosztów postępowania, w tym wynagrodzenie radcy prawnego wg norm przepisanych.

Na powyższy wyrok skargę kasacyjną złożyło także Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska z siedzibą w W. (dalej jako: "Stowarzyszenie"), zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. przepisów postępowania, a to: art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. -przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w taki sposób, że zawarte w nim wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku pozostają w sprzeczności z istotą rozstrzygnięcia zawartą w jego sentencji;

2. prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu istnienia kategorii "dokumentu wewnętrznego", który miałby nie stanowić informacji publicznej i nie podlegać udostępnianiu, podczas gdy ani u.d.i.p. ani Konstytucja RP w art. 61 nie przewidują takiej kategorii dokumentów;

3. prawa materialnego, a to: art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. -przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że anonimizacja określonych danych w udostępnianej informacji publicznej nie wymaga formy decyzji administracyjnej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez zobowiązanie Marszałka do rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej, stwierdzenie, iż Marszałek dopuścił się bezczynności, orzeczenie w przedmiocie ewentualnego rażącego naruszenia prawa przez Marszałka oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Ponadto w razie oddalenia skargi wniesiono o nieobciążanie Stowarzyszenia kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Marszałka [...] wskazać należy, że są one niezasadne.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1151/11, Lex nr 1336157; wyrok NSA z d 11 września 2012 sygn. akt I OSK 1234/12, Lex nr 1260068; wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, LEX nr 1367333). Należy podkreślić, że kwestia trafności wyroku, a więc także przyjęcia prawidłowej podstawy prawnej, prawidłowego ustalenia stanu faktycznego nie mogą być kwestionowane z powołaniem się na art. 134 p.p.s.a.

Powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych jest akceptowany pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2814/13, że: "Na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane ostro w art. 1 i art. 6 tej ustawy, rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność jest skomplikowane o tyle, że jest dwuetapowe, a mianowicie: po pierwsze wymaga każdorazowo zdefiniowania, zakwalifikowania, z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku strony pod kątem, czy zawiera żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie (...) pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność w ogóle ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej czy też nie. Przesądzenie (uznanie), że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy, dotyczące informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu rozpoznania skargi, to jest do stwierdzenia, czy w tej konkretnej sprawie występuje bezczynność organu, do którego zwróciła się strona z żądaniem informacyjnym. Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej oznacza w praktyce konieczność dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego, przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, a które regulują daną materię." Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, stanowisko zawarte w powyższym wyroku podziela.

Należy zauważyć, że ustawa o dostępie do informacji przewiduje, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej następuje poprzez jej udzielenie, które zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz piśmiennictwem stanowiskiem, następuje w formie czynności materialno-technicznej. W wypadku stwierdzenia przeszkód prawnych w udzieleniu żądanej informacji publicznej załatwienie wniosku następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Stosownie bowiem do treści art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Przypomnieć należy, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Dopiero zatem w sytuacji, gdy organ nie dysponuje żądaną informacją publiczną lub informacja nie ma charakteru informacji publicznej bądź też dana informacja dostępna jest w innej formie przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej, a tryb wnioskowy został niepotrzebnie zainicjowany, uznać należy, że właściwym sposobem załatwienia wniosku jest czynność polegająca na skierowaniu do wnioskodawcy zwykłego pisma informującego o przyczynie niemożności udostępnienia informacji publicznej.

Z uwagi na powyższe nie można zaakceptować stanowiska skarżącego kasacyjnie, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej Sąd powinien ograniczyć się wyłącznie do ustalenia czy organ rozpoznał w całości wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej bez względu na poprawność sposobu jego rozpoznania pod względem obowiązujących przepisów prawa.

W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest skuteczny bowiem przedmiotem skargi M. B. była bezczynność Marszałka [...] w udostępnieniu informacji publicznej w zakresie jego wniosku z 27 listopada 2017 r. w części dotyczącej załączników do sprawozdania końcowego z audytu wewnętrznego i temu zagadnieniu były poświęcone rozważania Sądu pierwszej instancji.

Nietrafny jest zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nakazuje wydanie orzeczenia przez sąd po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zamknął rozprawę i na podstawie dowodów znajdujących się w aktach wydał wyrok, to ww. przepisu nie naruszył.

Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z jego treścią, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Strona może zatem zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Natomiast treść art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do jednoczesnej oceny, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wskazany przepis ma charakter ogólny i kompetencyjny. Skoro Sąd pierwszej instancji ocenił, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącego w zakresie załączników do sprawozdania końcowego z audytu wewnętrznego dotyczącego gospodarowania środkami publicznymi przez F., to zasadnie zobowiązał organ do rozpoznania pkt 1 wniosku skarżącego z 27 listopada 2017 r. w tym zakresie. Takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej wynikającej z tego przepisu.

Z tych samych względów nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., bowiem Sąd powołując się na treść przepisów art. 35 i 36 k.p.a. uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W konsekwencji, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej Stowarzyszenia wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust 1 u.d.i.p. stanowiąc, że każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 ustawy wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, na co wskazuje zwrot "w szczególności". W judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1561/11, wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). W piśmiennictwie podkreśla się, że dokumentem urzędowym jest "każdy dokument, który ma jakiekolwiek znaczenie dla ukształtowania treści późniejszego oświadczenia woli lub wiedzy, a zatem obejmuje różnego rodzaju dokumenty związane z wykonywaniem kompetencji i zadań publicznych" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 202). Dlatego nie każdy dokument wytworzony przez podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej staje się informacją publiczną. Dokumenty, które mają charakter roboczy, koncepcyjny, wytworzony tylko na potrzeby danego podmiotu nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W orzecznictwie i w literaturze powszechnie przyjęto, że takie dokumenty są "dokumentami wewnętrznymi". Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 kwietnia 2019r. (sygn. akt I OSK 1709/17, CBOSA) "dokumentem wewnętrznym" jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu". Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z 7 października 2015r., sygn. akt I OSK 1883/14 – dostępne CBOSA; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122). Dokumenty wytworzone przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ale służące jedynie poprawie jego funkcjonowania, nie są informacją publiczną (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. sygn. I OSK 851/10, dostępny CBOSA). Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych. Samorząd Terytorialny 2015, nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206–208).

Podkreślić w tym miejscu należy, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zapewnienie dostępu do informacji w sprawach publicznych, nie zaś zobowiązanie organów do rozpatrywania w trybie tej ustawy każdego pisma, w tym jedynie formalnie i subiektywnie w ocenie wnioskodawcy stanowiącego wniosek o informację publiczną.

Tym samym, także zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu istnienia kategorii "dokumentu wewnętrznego", który miałby nie stanowić informacji publicznej i nie podlegać udostępnianiu, podczas gdy ani u.d.i.p. ani Konstytucja RP w art. 61 nie przewidują takiej kategorii dokumentów - należy uznać za nieuzasadniony.

Nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż anonimizacja określonych danych w udostępnianej informacji publicznej nie wymaga formy decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że to, czy w konkretnej sprawie wystarczy dokonanie anonimizacji żądanej informacji publicznej czy konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej zależy od treści złożonego wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2019r., sygn. akt I OSK 3149/18; wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1928/15; wyrok NSA z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 601/14; wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1928/15; wyrok NSA z 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 537/17; wyrok NSA z 20 września 2017 r., sygn. akt I OSK 227/17; wyrok NSA z 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12 – wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Konieczne jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., gdy anonimizowana informacja publiczna jest wprost objęta zakresem żądania wniosku (np. strona domagała się podania danych osobowych). W sytuacji, gdy konieczność anonimizacji pojawia się w związku z żądaniem informacji publicznej, która w swojej treści zawiera dane chronione (np. żądany dokument zawiera w swojej treści dane osobowe), nie jest konieczne wydanie decyzji administracyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12 (CBOSA), "Z zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy (o dostępie do informacji publicznej), gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy całkowicie odmówić udzielenia informacji na podstawie przepisu art. 16 (ww.) ustawy, zwłaszcza, gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych. Wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 ww. ustawy byłoby konieczne tylko w przypadku, gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się również aby wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania pozostawały w sprzeczności z istotą rozstrzygnięcia zawartą w jego sentencji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skargi kasacyjne są niezasadne i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a zostały oddalone.