Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1370/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, 183, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2007 nr 99 poz 665
law: Ustawa z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 138, 145 par. 1 pkt 4, art. 155, art. 7,77 i 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1234/12 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1234/12 oddalił skargę D. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi wskazał, że:

Decyzją z dnia [...] listopada 2010r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: K.p.a.), art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665 – w dalszej części uzasadnienia także jako: ustawa zmieniająca) uchylił decyzję własną z dnia [...] marca 2008r. Nr [...] i udzielił PPHU [...] pozwolenia na użytkowanie hali produkcyjnej oznaczonej jako "A" zlokalizowanej na działce nr [...] w gminie R.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu 1 grudnia 2008r. A. W. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wydanej decyzji na użytkowanie opisanej wyżej hali produkcyjnej. Jako podstawę wznowienia strona wskazała, iż bez własnej winy nie brała udziału w prowadzonym postępowaniu, a o podjętym rozstrzygnięciu dowiedziała się w dniu 14 listopada 2008r. Uwzględniając wniosek organ postanowił wznowić postępowanie i w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, iż przedmiotowy budynek został zlokalizowany na dz. nr ewid. [...], a nie jak błędnie wskazano w uchylonej decyzji działce nr [...]. Właścicielami działki nr [...] są A. W., D. W., T. Z., natomiast działki nr [...] – A. W. i D. W.

Organ dodał, iż wniosek o wydanie decyzji na użytkowanie samowolnie wybudowanej hali produkcyjnej został złożony przez [...]. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 1995-1997, a przeprowadzone na tę okoliczność oględziny potwierdziły dobry stan techniczny budynku oraz zgodność zabudowy z przedłożoną do zatwierdzenia inwentaryzacją, a wykonana dokumentacja zdjęciowa wskazuje, iż użyte materiały, sposób realizacji nie dają podstaw do kwestionowania przez organ daty budowy obiektu. Ponadto zaświadczenie Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2007r. wskazuje, iż teren na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek hali przeznaczony jest pod tego rodzaju zabudowę (36U-Tereny usług wielofunkcyjnych uciążliwych dla otoczenia). Dalej organ wskazał, iż decyzja na użytkowanie przedmiotowej hali była wydawana na podstawie przepisów znowelizowanej ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, z których wyraźnie wynika, iż decyzja na użytkowanie jest wydawana wyłącznie wnioskodawcy, którym w tym konkretnym przypadku była firma [...].

Organ podkreślił, iż według oświadczenia A. W. budynek ten powstał w roku 1981. Przedłożona na tę okoliczność ewidencja ruchu budowlanego co prawda zawiera zapisy dotyczące budowy budynku z przeznaczeniem "dla przemysłu" jednak nie ma pewności, że chodzi stricte o ten sam budynek, jak również zeznania świadków nie są jednoznaczne. Ponadto przedłożone przez A. W. akt notarialny z dnia 10 grudnia 1990r. dotyczący nabycia działki nr [...] oraz akt notarialny z dnia 22 października 1990r. dotyczący nabycia m.in. działki nr [...] na których zlokalizowany jest budynek hali produkcyjnej zawiera wyraźny zapis, iż wg oświadczenia stawiających działki te nie są zabudowane.

Reasumując poczynione ustalenia organ dał wiarę dokumentom urzędowym i nie stwierdził, iż budynek będący przedmiotem niniejszej decyzji został wybudowany w innym okresie niż ten który został wskazany przez wnioskodawcę. Podkreślił, iż w toku postępowania nie została w jakikolwiek sposób podważona wiarygodność przywołanych wyżej aktów notarialnych. Przyznał, iż uchybieniem organu dotyczącym decyzji z dnia [...] marca 2008r. było błędne wskazanie numeru ewidencyjnego działek, na których faktycznie zlokalizowany jest przedmiotowy budynek. Co za tym uznał za celowe uchylenie dotychczasowej decyzji gdyż lokalizacja obiektu budowlanego jest elementem istotnym w kształtowaniu praw podmiotu przy wydaniu decyzji na użytkowanie.

Dodatkowo wyjaśnił, iż przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej decyzji jest pozwolenie na użytkowanie opisanej hali, której inwestorem był wnioskodawca [...], natomiast nie jest przedmiotem tego postępowania rozstrzyganie w kwestii własności budynku. Wydanie decyzji na użytkowanie określonego budynku nie pozostaje w sprzeczności z prawami właścicieli działek, na których zlokalizowany jest budynek stanowiący przedmiot niniejszego postępowania, jednakże wszelkie spory dotyczące własności leżą w gestii sądów powszechnych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła zarówno A. W., jak i T. Z.

A. W. wskazała, iż zaskarża powyższy akt w części udzielenia [...] pozwolenia na użytkowanie hali produkcyjnej oznaczonej "A", zlokalizowanej na działce nr [...]. Wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, przyjęty za podstawę zaskarżonej decyzji polegający na niesłusznym uznaniu, iż inwestorem hali produkcyjnej oznaczonej "A", zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] był D. W., a budynek ten wybudowany został w latach 1995-1997, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, iż budynek wybudowany został przez T. Z. w latach 1981 i następnych, nie zaś, jak przyjmuje organ I Instancji - wnioskodawca D. W. Nadto wydanie decyzji na rzecz [...], a tym samym nie uwzględnienie wniosku stron postępowania: A. W. i T. Z., którzy do wniosku D. W. o wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie przedmiotowego budynku przyłączyli się w toku postępowania administracyjnego, po jego wznowieniu, wskutek czego D. W. uzyskał status jedynego "inwestora", co rodzi określone skutki materialno-prawne wykraczające poza postępowanie administracyjne w stosunkach pomiędzy stronami. Obrazę przepisu art. 107 § 1 i §3 K.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co sugeruje brak wnikliwej analizy przeprowadzonych dowodów oraz powierzchowne rozpoznanie sprawy. Obrazę art. 7 K.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów według dowolnych kryteriów, bez oparcia na przekonywujących podstawach, które winny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Uzasadniając strona wskazała, iż zaskarżona decyzja w części dotyczącej uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2008r. nie budzi wątpliwości, gdyż błąd merytoryczny w niej zaistniały (w zakresie lokalizacji budynku, będącego przedmiotem postępowania) nie pozwalał jej pozostawić w dotychczasowym brzmieniu w obrocie prawnym. Jednakże wydanie w jej miejsce nowej udzielającej zezwolenia na użytkowanie budynku, będącego przedmiotem sporu, firmie [...], jako wnioskodawcy i inwestorowi, nie jest zasadne w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Strona podkreśliła, iż wbrew sugestii organu, odsyłającego strony niniejszego postępowania do rozstrzygnięcia sporu w zakresie kwestii "własności budynku" na drogę postępowania przed sądami powszechnymi, gdyż decyzja "na użytkowanie określonego budynku nie pozostaje w sprzeczności z prawami właścicieli działek, na których zlokalizowany jest budynek stanowiący przedmiot niniejszego postępowania" - to właśnie organ I instancji w zaskarżonej decyzji przesądził o prawie majątkowym do budynku na rzecz D. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod [...], uznając za jedynego "inwestora", a tym samym naruszając w ten sposób słuszny interes faktycznych inwestorów i właścicieli budynku. Spór w niniejszym postępowaniu administracyjnym nie dotyczy bowiem kwestii własności nieruchomości, na którym sporny budynek jest posadowiony, kwestia własności nieruchomości ma istotne znaczenie jedynie przy decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma natomiast prawnego znaczenia przy dopuszczeniu obiektu do użytkowania, a więc wtedy, gdy obiekt już jest wzniesiony i do rozstrzygnięcia pozostaje jedynie kwestia możliwości jego użytkowania. Wykorzystanie dla celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi, nie może natomiast negatywnie przesądzać o dopuszczeniu budynku do użytkowania. Zdaniem strony zastosowanie powyższej zasady przez organ do tytułu własności budynku, będącego przedmiotem postępowania administracyjnego nie jest słuszne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego autorytatywnie stwierdził, że "przedmiotem rozstrzygnięcia jest pozwolenie na użytkowanie budynku, którego inwestorem był wnioskodawca – [...]; z przepisów ustawy z dnia 10 maja 2007r. "wyraźnie wynika, iż decyzja na użytkowanie jest wydawana wyłącznie wnioskodawcy, którym w tym konkretnym przypadku była firma [...]. W ocenie strony stwierdzenie to w odniesieniu do art. 3 ustawy z 2007 roku wskazuje, że organ za właściciela budynku uznał [...]. Przepis ten nakłada bowiem obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (w przypadkach, o których mowa w ust. 1 art. 3) na właściciela budynku. Strona podkreśliła, iż fakt złożenia wniosku w przedmiocie udzielenia zezwolenia na użytkowanie spornego budynku jedynie przez D. W., z pominięciem pozostałych współwłaścicieli nie tylko gruntu, ale i przedmiotowego budynku, będących jednocześnie jego inwestorami oraz przeprowadzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie bez udziału tychże uprawnionych osób świadczyło o zamierzonym działaniu wnioskodawcy, wynikającym z zaszłości rodzinnych. Z kolei wznowienie postępowania służyć miało przeprowadzeniu wnikliwej analizy dowodów złożonych przez strony, uprzednio nie uczestniczące w postępowaniu, celem wykazania ich udziału w inwestycji budowlanej i objęcia ich przedmiotową decyzją zezwalającą na użytkowanie budynku. Organ I instancji nie uwzględnił odwołującej i T. Z. jako inwestorów, nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które uznał za udowodnione, ani też dowodów, na których się oparł przy stwierdzeniu, iż [...] jest inwestorem hali produkcyjnej oznaczonej "A", ograniczając się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń, iż "dał wiarę dokumentom urzędowym". Odwołująca podkreśliła, iż postępowanie wyjaśniające było jednotorowe, organ nie dał wiary mapom złożonym do akt sprawy oraz "ewidencji ruchu budowlanego w gospodarcze nieuspołecznionej" za rok 1982, z której wyciąg potwierdzał istnienie obiektów budowanych przez T. Z. Organ nie wyjaśnił czemu tym dowodom odmówił wiarygodności i pisze, iż ewidencja ruchu budowlanego nie dała podstaw do stwierdzenia, iż zapis dotyczy stricte hali, będącej przedmiotem decyzji. W sytuacji gdy prowadził postępowania w odniesieniu do wszystkich obiektów produkcyjnych, zatem weryfikacja, czy zapis w ewidencji ruchu budowlanego z 1982 roku dotyczy hali produkcyjnej "A", czy też hali produkcyjnej "B" nie nastręczył był poważnych trudności, od których to jednak czynności organ odstąpił i nie uzasadnił podstaw takiego działania. Tym samym uzasadniony jest w ocenie strony zarzut naruszenia art. 107 K.p.a. zarówno w zakresie sformułowania samego uzasadnienia faktycznego i prawnego, ale i wskazania niezbędnych elementów decyzji jak oznaczenie organu, stron, powołanie podstawy prawnej. Reasumując strona stwierdziła, iż w świetle treści zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienia w żaden sposób nie można stwierdzić, na jakich konkretnie dowodach organ I instancji oparł swoje stwierdzenie, iż inwestorem budynku jest wyłącznie D. W., a właściwie prowadzona przez niego firma [...]. Jak też, które z zeznań świadków przesłuchiwanych w sprawie są "niejednoznaczne", którym zeznaniom organ dał wiarę, a którym i z jakich przyczyn tej wiary odmówił, na których dokumentach urzędowych oparł swoje merytoryczne rozstrzygnięcie. Prowadzone przez dwa lata - od wznowienia postępowania -postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dostarczyło wielu dowodów zarówno z dokumentów, jak i dowodów osobowych, które nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ich byt prawny przemilczany został przez organ, co budzi poważne obawy, czy przedmiotowa decyzja zapadła w oparciu o wnikliwą analizę materiału dowodowego, czy na podstawie własnego przekonania (abstrahując od dowodów) prowadzącego postępowanie administracyjne organu.

Z kolei T. Z. odwołując się od decyzji organu I instancji zarzucił sprzeczność ustaleń organu pierwszej instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy. Odwołujący wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Zaznaczył, iż organ przyjął tylko, że w pierwszej decyzji wystąpił błąd co do numeru działki na której wzniesiony jest obiekt, tj nie na działce nr [...], a na działce [...] i nie odniósł się, nie wyjaśnił dlaczego do wniosku o wydanie pozwolenia dołączono mapę z naniesieniami obiektów z granicami innymi niż w rzeczywistości. Inwentaryzację powykonawczą sporządzała osoba uprawniona do tworzenia dokumentów i w tym wypadku nie może być mowy o pomyłce. Zdaniem odwołującego takie działanie organu wskazuje na celowe działanie zmierzające do pominięcia odwołującego w toczącym się postępowaniu. Z niezrozumiałych względów organ odstąpił od analizy całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, jednocześnie dał wiarę zaświadczeniu Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2007r. o zgodności przeznaczenia terenu z dokonaną zabudową i inwentaryzacji powykonawczej, która, jak się okazało w toku postępowania, sporządzona była w dwóch wersjach. Jednakże w ocenie odwołującego dokumenty te w żaden sposób nie pozwalają wiarygodnie ustalić daty wybudowania obiektu. Nadto organ uznał zeznania świadków za niejednoznaczne, nie wyjaśniając na czym ta niejednoznaczność miałaby polegać, w sytuacji gdy trudno uznać za niejednoznaczne zeznanie byłego Naczelnika Gminy, który wprost stwierdził, że współdziałał z organami Wojewody i z inwestorem przy uruchamianiu działalności, prowadzeniu inwestycji. To samo dotyczy zeznań byłej Dyrektor Banku, która oświadczyła, że kredytowała budowę prowadzoną przez T. Z. Organ nie wyjaśnił również czemu ewidencję ruchu budowlanego uznał za dowód bez znaczenia. Reasumując strona zarzuciła, iż ocena dowodów przeprowadzona była selektywnie i w tym stanie rzeczy odwołanie jest zasadne, podobnie jak wniosek o umorzenie postępowania w świetle twierdzenia, że pozwolenie na użytkowanie może być udzielone tylko wnioskodawcy.

Decyzją z dnia [...] października 2012r. Nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. W. i T. Z., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając organ odwoławczy przypomniał, iż w dniu 28 grudnia 2007r. do organu powiatowego wpłynął wniosek o pozwolenie na użytkowanie "hali z wiatą" złożony przez [...], jako właściciela obiektu, wraz z inwentaryzacją powykonawczą oraz protokołem odbioru instalacji elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej oraz protokołem odbioru przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych. Decyzją z dnia [...] marca 2008r. Nr [...], organ udzielił [...] pozwolenia na użytkowanie hali produkcyjnej oznaczonej "A", zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], wskazując jako podstawę prawną przepis art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw.

Następnie w dniu 14 listopada 2008r. do organu I instancji wpłynął wniosek A. W. o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w treści którego wskazano, że współwłaścicielami nieruchomości, której dotyczyła omówiona powyżej decyzja są T. Z., A. W. oraz D. W., natomiast właścicielem budynków jest T.Z. Do wystąpienia dołączono wypisy z ksiąg wieczystych. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie i w dniu 18 grudnia 2008r. przeprowadził rozprawę administracyjną. Postanowieniem z dnia [...] września 2010r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 22 października 2010r. W dniu 7 października 2010r. organ stopnia powiatowego przeprowadził kolejną rozprawę administracyjną, na której powtórzono czynności odebrania zeznań od świadków. Przy piśmie z dnia 23 listopada 2010r. pełnomocnik D. W. przekazał do organu stopnia powiatowego niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię aktu notarialnego sporządzonego w dniu 10 grudnia 1990r., zawierającego umowę sprzedaży działki nr ewid. [...] z którego treści wynika, że "stawiający oświadczyli, że nieruchomość ta jest niezabudowana". W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010r. uchylił na podstawie art. 155 K.p.a. własną decyzję z dnia [...] marca 2008r. i udzielił [...] pozwolenia na użytkowanie hali produkcyjnej oznaczonej "A". Organ odwoławczy, po zapoznaniu się z treścią odwołań i aktami sprawy przekazanymi przez organ I instancji stwierdził, iż kluczowym jest, iż jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazuje na art. 155 K.p.a. a jednocześnie nie budzi wątpliwości, iż decyzja ta zapadła w toku postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym określonym przepisami art. 145 i nast. K.p.a., prowadzonego w wyniku wznowienia postępowania. Organ podkreślił, iż system nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego służący weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych, oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie ma w tej sytuacji możliwości prawnych zakończenia postępowania prowadzonego w jednym z trybów nadzwyczajnych, decyzją wydaną w odmiennym, niezależnym trybie postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, iż już sama tego rodzaju wadliwość przesądza o konieczności wyeliminowania weryfikowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Dodatkowo wskazał, iż przepis art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w ustępie pierwszym stanowi, iż "do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994r., a przed dniem 11 lipca 1998r. i przed dniem 11 lipca 2003r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1 tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane". W ust. 4 ustawy przewidziano natomiast, iż jeżeli obiekt budowlany, o którym mowa w ust. 1, nie narusza przepisów w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania, właściwy organ nadzoru budowlanego, po protokolarnym potwierdzeniu zgodności inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym, wydaje z zastrzeżeniem ust. 5, decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Organ zwrócił uwagę, iż przywołana regulacja ma charakter wyjątkowy, stanowiąc odstępstwo od zasady orzekania na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. i ma zastosowanie jedynie w ściśle określonych sytuacjach. Dla zastosowania omawianego trybu wprowadzonego ustawą z dnia 10 maja 2007r. muszą zostać spełnione kumulatywnie następujące warunki:

- obiekt lub jego część musi zostać wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej,

- budowa obiektu musi zostać zakończona po dniu 31 grudnia 1994r., a przed dniem 11 lipca 1998r.,

- przed dniem 11 lipca 1998r. i przed dniem 11 lipca 2003r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, właściciel obiektu do dnia 1 stycznia 2008r. złoży wniosek o pozwolenie na użytkowanie, dołączając dokumenty określone w art. 3 ust. 3 ustawy.

Jedynie ustalenie spełniania wszystkich powyżej określonych przesłanek uprawnia organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania w analizowanym trybie. Uprawnionym do żądania wydania rozstrzygnięcia w tym trybie, zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy, jest właściciel obiektu.

Organ II instancji zauważył, iż w analizowanym postępowaniu ustalono, iż działka nr ewid. [...] stanowi współwłasność T. Z., A. W. i D. W., natomiast działka nr ewid. [...[ stanowi współwłasność A. W. i D. W. Obiekty budowlane zlokalizowane na nieruchomości nie są przedmiotem odrębnej własności. Tym samym wniosek złożony przez pełnomocnika [...] nie mógł uruchomić skutecznie postępowania w omawianym trybie.

Dodatkowo wskazał, iż w toku postępowania prowadzonego przez organ stopnia powiatowego w trybie wznowienia ustalono, iż hala produkcyjna stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania została uwidoczniona na planie realizacyjnym stanowiącym część projektu zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy R. z dnia [...]lipca 1985r. o pozwoleniu na budowę garaży i budynku gospodarczego, jak również w operacie technicznym sporządzonym w dniu 3 października 1986r. Datę wybudowania tj. 1979-1981 potwierdzili nadto przesłuchani w charakterze świadków I. P. i L.C. Okoliczność ta nie była kontestowana przez żadną ze stron. Tymczasem tryb określony przepisami ustawy z dnia 10 maja 2007r. znajduje zastosowanie wyłącznie w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994r., a przed dniem 11 lipca 1998r. Tym samym regulacja ta nie mogła znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy dodał, iż w protokole rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 27 stycznia 2010r., wskazano, że dla obiektu stanowiącego przedmiot postępowania wydano pozwolenie na użytkowanie. Organ stopnia powiatowego nie podjął jednakże żadnej czynności zmierzającej do zweryfikowania tej okoliczności. Mimo toczącego się niemal trzy lata postępowania wyjaśniającego organ stopnia powiatowego nie ustalił również, czy obiekt istotnie został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, nie podjął czynności dla sprawdzenia, czy organy administracji architektoniczno - budowlanej nie wydawały rozstrzygnięć odnoszących się do obiektu stanowiącego przedmiot postępowania, na co wskazywał współwłaściciel nieruchomości T. Z. Oznacza to jednocześnie naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej przepisem art. 7 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej winien przed wydaniem rozstrzygnięcia podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Wskazał również, iż [...] jest odrębnym podmiotem prawa od D. W. jako osoby fizycznej, natomiast nie wykazano żadnego tytułu prawnego przedsiębiorstwa do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania. Tym samym nie ma możliwości udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu [...].

Kończąc argumentację dotyczącą dostrzeżonych naruszeń prawa organ odwoławczy wyjaśnił, iż z uwagi na fakt, iż postępowanie należy przeprowadzić w innym trybie, określonym odrębnymi przepisami, tutejszy organ nie ma możliwości skorzystania z kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych przyznanych normą art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną art. 15 K.p.a.. W tej sytuacji należało inkryminowaną decyzję uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ stopnia powiatowego.

Odnosząc się z kolei do treści odwołania T. Z. organ szczebla wojewódzkiego wyjaśnił, że ustalenia co do osoby inwestora nie mają znaczenia dla postępowania prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 2007r., gdyż adresatem trybu określonego art. 3 tegoż aktu jest właściciel obiektu. Natomiast odnosząc się do treści odwołania A. W. organ II instancji stwierdził, iż podzielił podnoszone argumenty co znalazło wyraz w treści niniejszego rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył D. W. zarzucając :

- naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji kiedy zasadą jest przy stwierdzeniu jakichkolwiek uchybień i konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji - wydawanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia co do istoty sprawy bądź rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, gdy okaże się ono bezprzedmiotowe, rozstrzygnięcie kasacyjne ma bowiem charakter wyjątkowy i nie może podlegać wykładni rozszerzającej, w szczególności w przedmiotowej sprawie nie powinno ono zostać wydane, gdyż istniały podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość związaną z tym, iż instytucja wznowienia postępowania służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznych decyzji, które zostały wydane w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w wadliwy sposób, a w sprawie nie budziło wątpliwości, iż decyzja PINB z dnia [...] marca 2008r. odpowiada przepisom prawa i przy jej wydawaniu nie doszło do jakichkolwiek naruszeń, co zostało wykazane w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, które zostało ostatecznie zakończone poprzez odmowę stwierdzenia nieważności tej decyzji;

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i niewydanie rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w całości w sytuacji, kiedy ziściły się przesłanki warunkujące umorzenie postępowania. Stało się ono bowiem w całości bezprzedmiotowe, co jest wynikiem zmiany stanu faktycznego sprawy wskutek ostatecznej oceny prawidłowości postępowania prowadzonego przez PINB w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu budowlanego, jak i samej decyzji z dnia [...] marca 2008r. przez sąd administracyjny w ramach innego postępowania nadzwyczajnego, która to ocena przesądziła o tym, iż brak jest podstaw do wydawania w sprawie decyzji w trybie art. 151 K.p.a., gdyż mogłoby to prowadzić do tego, iż w obrocie prawnym funkcjonowałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje (tj. wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i wydana po wznowieniu postępowania);

- naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a poprzez niezebranie i nierozpatrzenie wyczerpująco całego materiału dowodowego sprawy, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co przejawiło się m.in. w pominięciu:

- dowodu z dokumentu w postaci wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 99/12, w którym Sąd wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeanalizował decyzję organu z dnia [...] marca 2008r. pod kątem stwierdzenia wszelkich kwalifikowanych wad, które eliminowałyby ją z obiegu prawnego, nie stwierdzając ich istnienia;

- okoliczności, iż w stosunku do decyzji z dnia [...] marca 2008r. toczyło się postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności;

- okoliczności, iż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania i skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie wykazało uchybień w działaniu organu pierwszej instancji, to tym bardziej w oparciu o te same fakty i dowody - nie ma podstaw do wydawania rozstrzygnięcia co do istoty w sprawie o wznowienie postępowania, kiedy fakty te i dowody były już oceniane przez GINB, jak i WSA, na dodatek brak jest takich podstaw kiedy strona wnioskująca o wznowienie powołała się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. a nie na inne przesłanki wznowieniowe, które ewentualnie mogłyby uzasadniać ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, w oparciu o okoliczności, które nie były brane pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji.

Skarżący wniósł o zastosowanie przez organ trybu autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, celem wydania przez ten organ rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji PINB z dnia [...] marca 2008r. i umorzeniu postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie w całości. Nadto o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania poprzez zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że zaskarżoną decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z dnia [...] listopada 2010r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy, przy uwzględnieniu ustalonego stanu faktycznego, organ odwoławczy prawidłowo uczynił wydając decyzję kasacyjną. W ocenie Sądu I instancji stanowisko wywiedzione przez organ II instancji w zaskarżonym akcie zasługuje w pełni na podzielenie; przede wszystkim nie sposób bowiem nie dostrzec sprzeczności powstałej w ramach postępowania przed organem I instancji. Sąd I instancji przypomniał, iż decyzję z dnia [...] listopada 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie wydał na skutek wznowienia, na wniosek A.W. z dnia 1 grudnia 2008r., postępowania w sprawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z dnia [...] marca 2008r. udzielającej [...] pozwolenia na użytkowanie hali produkcyjnej. Wobec ustalenia przez organ I instancji, iż wniosek o wznowienie postępowania jest uzasadniony i został złożony z zachowaniem odpowiednich terminów, organ postanowił o wznowieniu postępowania. W następstwie wydał decyzję z dnia [...] listopada 2010r. przy czym jako podstawę prawną tegoż rozstrzygnięcia nie wskazał chociażby na przepis art. 151 K.p.a., który zawiera podstawowy katalog rozstrzygnięć podejmowanych po wznowieniu postępowania. Wskazał bowiem na przepis art. 155 K.p.a., który wprawdzie przewiduje, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Niemniej jednak nie jest to podstawa wydania aktu po wznowieniu postępowania. Trzeba pamiętać, że wady z art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 są istotnymi wadami postępowania. Nie jest jednak wiadome, jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną, mogą spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji. Wznowienie postępowania polega zatem na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Skutki prawne decyzji wzruszalnych są zatem uznane przez prawo, a nowym aktem pozbawia się jedynie zdolności ich wywoływania na przyszłość. Zestawiając uregulowanie powyższych trybów nie budzi wątpliwości, iż inne przesłanki warunkują skuteczność ich wszczęcia, co za tym ustawodawca wskazał na odmienne rozstrzygnięcia, jakie organ uprawniony jest wydać po wszczęciu tych postępowań. Uwzględniając powyższe w pełni należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż nie ma możliwości prawnych zakończenia postępowania prowadzonego w jednym z trybów nadzwyczajnych, decyzją wydaną w odmiennym, niezależnym trybie postępowania.

Z tych wszystkich względów, w ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, iż tego rodzaju wadliwość decyzji organu I instancji obligowała organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Naruszenie przepisów postępowania, którego nie ustrzegł się organ I instancji nie budzi wątpliwości w świetle wcześniejszych rozważań, a utrzymanie w mocy takiego wadliwego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy i tak musiałoby skutkować wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego w postępowaniu sądowym. W tej sytuacji przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowił jedyną prawidłową podstawę dla zaskarżonego aktu, tym bardziej, iż organ odwoławczy dostrzegł również konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza jego uprawnienia. Organ I instancji obowiązany jest zatem w pierwszej kolejności uwzględnić w swych rozważaniach tryb w jakim prowadzi postępowanie, by następnie wypełniwszy wskazania organu odwoławczego wydać odpowiednie rozstrzygnięcie.

Tryb wznowienia, nieważności, uchylenia/zmiany są odrębnymi trybami obwarowanymi własnymi, indywidualnymi przesłankami umożliwiającymi ich skuteczne wykorzystanie, ich przesłanki nie nakładają się, nie przenikają pomiędzy trybami, stąd niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności w oparciu o przesłanki wznowienia, ani wydanie decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. po wznowieniu postępowania, który to tryb w przepisie art. 151 K.p.a. przewiduje własne, określonego rodzaju rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył skarżący i zaskarżając je w całości zarzucił:

• naruszenia art. 138 § 2 Kpa poprzez jego zastosowanie, tj. uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB w Bełchatowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji kiedy zasadą jest przy stwierdzeniu jakichkolwiek uchybień i konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji - wydawanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia co do istoty sprawy bądź rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania gdy okaże się ono bezprzedmiotowe;

• naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 105 Kpa poprzez niezastosowanie tych przepisów i niewydanie rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w całości w sytuacji kiedy ziściły się przesłanki warunkujące umorzenie postępowania.;

• naruszenie art. 77 Kpa, art. 7 Kpa i art. 8 Kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie wyczerpująco całego materiału dowodowego sprawy, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co przejawiło się m.in. w :

- pominięciu dowodu z dokumentu w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 roku, sygn. akt VII SA/Wa 99/12; - pominięciu okoliczności, iż w stosunku do decyzji PINB w Bełchatowie z dnia [...].03.2008 r. nr [...] (którą PINB w Bełchatowie uchylił następnie swoją decyzją z dnia [...].11.2010 r. nr [...]) toczyło się postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji oraz okoliczności związanej z zakończeniem tego postępowania poprzez pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym jako pozostającej w zgodności z przepisami prawa, w tym stanowiska, jakie zajął m.in. w odniesieniu do poprawności przedmiotowego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 99/12;

- pominięciu okoliczności, iż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania i skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie wykazało uchybień w działaniu organu pierwszej instancji, to tym bardziej w oparciu o te same fakty i dowody - nie ma podstaw do wydawania rozstrzygnięcia co do istoty w sprawie o wznowienie postępowania, kiedy fakty te i dowody były już oceniane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, na dodatek brak jest takich podstaw kiedy strona wnioskująca o wznowienie powołała się na art. 145 § 1 pkt 4 Kpa a nie na inne przesłanki wznowieniowe, które ewentualnie mogłyby uzasadniać ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, w oparciu o okoliczności, które nie były brane pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji; które to naruszenia niewątpliwie uzasadniały wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzeczenia zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie - rozstrzygnięcie o kosztach postępowania poprzez zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wnoszę o przeprowadzenie rozprawy w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że WSA pominął kwestię związaną ogólnie z zasadnością toczącego się postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania (na to zaś przede wszystkim strona skarżąca zwracała uwagę w skardze) oraz nie rozpatrzył skargi w kontekście przesłanek związanych z umorzeniem postępowania w przedmiocie wznowienia, tym samym sankcjonując rozstrzygnięcie ŁWINB, którym zamiast umorzyć postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie dot. udzielenia pozwolenia na użytkowanie (z uwagi na prawomocną decyzję odmawiającą stwierdzenia. nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, w tym przesądzenie, iż w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie doszło do naruszenia przepisów) Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podkreślenia zatem wymaga, iż strona skarżąca jakkolwiek dostrzega okoliczność związaną z tym, iż organ I instancji wznowił postępowanie, a następnie w jego wyniku wydał decyzję w innym trybie, aniżeli przewidzianym przez przepisy postępowania dla zakończenia postępowania po jego wznowieniu, to jednakże - z uwagi na całkowitą bezprzedmiotowość postępowania i bezzasadność jego kontynuowania, skarżący stoi na stanowisku, iż postępowanie powinno zostać umorzone. Na powyższe strona skarżąca zwracała uwagę w skardze do WSA w Łodzi. Sąd jednakże do zasadniczych zarzutów zawartych w skardze w ogóle się nie odniósł. Wskazano, iż Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - badając zaskarżoną decyzję PINB w Bełchatowie - powinien również ocenić czy są podstawy, aby kontynuować postępowanie (w tym przede wszystkim kierować sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji) w sytuacji kiedy sprawa została oceniona już w innym - bardziej doniosłym - postępowaniu.

Biorąc pod uwagę zasadę szybkości i prostoty postępowania, która organy administracji publicznej zobowiązane są przestrzegać, stwierdzono, iż koniecznym jest, aby każdorazowo badając określoną sprawę organy te miały na uwadze cel konkretnego postępowania. W przedmiotowej sprawie celem postępowania w przedmiocie wznowienia (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie niewątpliwie było zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu stronie, która bez własnej winy nie brała takiego udziału w postępowaniu, po to, aby umożliwić jej wypowiedzenie się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Na uwagę jednakże zasługuje, iż cel ten został spełniony w ramach innego postępowania - a mianowicie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Nie budzi wątpliwości, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jest postępowaniem, które rodzi dalej idące skutki aniżeli postępowanie prowadzone w ramach trybu wznowienia postępowania. W ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji badane są bowiem nie tylko ewentualne wady decyzji w przedmiocie, której toczy się takie postępowanie, lecz także ewentualne wady samego postępowania, które poprzedziło wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia. W takich okolicznościach wznowienie postępowania nie powinno nastąpić, a jeśli już nastąpiło (tj. wydano postanowienie o wznowieniu postępowania) powinno zostać umorzone, w szczególności jeśli w międzyczasie Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził o pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu. Na powyższą kwestię skarżący zwracał uwagę WSA w Łodzi, wskazując, iż Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 Kpa, art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 105 Kpa, 77 Kpa, art. 7 Kpa i art. 8 Kpa.

Wskazano, iż rozstrzygnięcie kasacyjne ma charakter wyjątkowy i nie może podlegać wykładni rozszerzającej, w szczególności w przedmiotowej sprawie nie powinno ono zostać wydane przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (a następnie nie powinno zostać usankcjonowane przez WSA w Łodzi), gdyż istniały podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość związaną z tym, iż instytucja wznowienia postępowania służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznych decyzji, które zostały wydane w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w wadliwy sposób, a w sprawie nie budziło wątpliwości, iż decyzja PINB w Bełchatowie z dnia [...].03.2008 r. nr [...] odpowiada przepisom prawa i przy jej wydawaniu nie doszło do jakichkolwiek naruszeń, co zostało wykazane w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, które zostało ostatecznie zakończone poprzez odmowę stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. W uzasadnieniu podzielono stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygającego w niniejszej sprawie, że "szczególne tryby nie przenikają się i nie jest możliwym stwierdzenie nieważności w oparciu o przesłanki wznowienia, ani zmiana decyzji po wznowieniu postępowania z uwagi na słuszny interes stron zgodnie z art. 155 kpa w postępowaniu przed organem I instancji". Wskazano, że przy wydawaniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył również art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy prawo budowlane i niektórych innych ustaw, zgodnie z którym dla przyznania pozwolenia na użytkowanie w trybie, określonym w tym przepisie muszą zostać spełnione kumulatywnie cztery przesłanki, w tym jedną z nich jest złożenie przez właściciela obiektu wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Z uwagi na fakt, że działki objęte wnioskiem D. W. są przedmiotem współwłasności z innymi osobami, które nie przyłączyły się do jego wniosku, nie zaistniała ww. przesłanka dopuszczalności wydania pozwolenia na użytkowanie. Ze względu na ww. naruszenia uznano, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uchylił ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Podnoszone przez Skarżącego twierdzenie o bezzasadności postępowania toczącego się w przedmiocie wznowienia postępowania i potrzebie jego umorzenia nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Zgłoszone zarzuty dotyczyły naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jednakże okazały się nieuzasadnione.

W niniejszej sprawie przede wszystkim ocenić należało, czy organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie naruszył art. 138 § 2 kpa, przy uwzględnieniu ustalonego stanu faktycznego. Przypomnieć należy, że organ I instancji prowadząc postępowanie zainicjowane wnioskiem o wznowienie, zakończył je wydając decyzję na podstawie art. 155 kpa, który stanowi podstawę prawną dla rozstrzygnięcia wydawanego w innym trybie weryfikacji decyzji ostatecznej, a mianowicie w trybie postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej.

Tymczasem postępowanie wznowieniowe, prowadzone na podstawie art. 149§2 kpa kończyć winno rozstrzygnięcie właściwego organu, wydawane na podstawie art. 151 kpa.

Przepisy art. 151 §1 pkt 1 i 2 i § 2 kpa regulują w sposób wyczerpujący rodzaje rozstrzygnięć możliwych w sprawie wznowienia postępowania.

Zdecydowanie podkreślić należało, że wydanie decyzji na podstawie art. 155 kpa, który stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia w innym trybie weryfikacji decyzji ostatecznej, zobowiązywało organ odwoławczy do działań w trybie art. 138§2 kpa.. W myśl tej normy organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tryb wznowienia, nieważności, uchylenia/zmiany są odrębnymi trybami, ich przesłanki nie nakładają się, nie przenikają wzajemnie, co oznacza konieczność ich badania w zakresie wskazanym przepisami odnoszącymi się do każdego z trybów. I tak wskazać w tym miejscu należy na art. 149§2 kpa, w myśl którego postępowanie wznowieniowe prowadzi się co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, z kolei zaś zgodnie z art. 155 kpa uchylenie decyzji ostatecznej jest możliwe jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu i przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony. Kontrolowana w postępowaniu odwoławczym decyzja, wydana w oparciu o art. 155 kpa nie odniosła się w żadnym razie do przesłanek stanowiących o zastosowaniu tej normy. Z kolei zaś konieczność zakończenia postępowania wznowieniowego rodziła po stronie organu obowiązek przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie dotyczyło to przesłanek legalizacyjnych z art. 3 pkt.4 ustawy o zmianie ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw( Dz.U. Nr 99, poz. 665) Przyczym ocena dowodów, istotnych z punktu widzenia tych przesłanek winna być dokonana w świetle całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sposób odpowiadający normom z art. 7, 77§1 kpa.

Odmawiając dowodom wiarygodności należało wyczerpująco wyjaśnić przyczyny takiej oceny, powodów dla których innym dowodom dano wiarę. W niniejszej sprawie za istotne do ustalenia uznać należało okoliczności związane z zaistnieniem samowoli budowlanej, datą wzniesienia obiektu, danych co do oznaczenia i właściciela nieruchomości. W niniejszej sprawie odzwierciedlenia tak przeprowadzonego postępowania brak zarówno w decyzji wydanej w trybie art. 155 kpa jak i w przedłożonych sądowi aktach administracyjnych. Stąd słusznie przyjęto zaistnienie warunków do rozstrzygnięcia w trybie art. 138 §2 kpa. Konieczność prowadzenia postępowania w innym trybie uniemożliwiło organowi odwoławczemu skorzystanie z kompetencji kasacyjno reformatoryjnych z art. 138 §1 pkt.2 kpa, godziłoby to bowiem w zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 kpa.

Za błędne uznać należało także założenie skarżącego kasacyjnie, iż przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności czyni bezprzedmiotowym postępowanie wznowieniowe. Postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania o stwierdzenie nieważności. Obydwa tryby nie są względem siebie postępowaniami konkurencyjnymi, czy wzajemnie wykluczającymi się. Dopuszczalny jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w stosunku do których nastąpiło wznowienie postępowania. Nie można wykluczyć również odwrotnej sytuacji, przyczym zawieszeniu podlega wówczas postępowanie wznowieniowe do czasu ostatecznego zakończenia postępowania nieważnościowego, które rodzi dalej idące następstwa prawne w postaci eliminacji z obrotu ze skutkiem ex tunc. Utrwalone od lat orzecznictwo stanęło na stanowisku, że okoliczności uzasadniające podstawę wznowienia nie mogą stanowić przesłanek stwierdzenia nieważności..

Bezprzedmiotowość postępowania wznowieniowego miałaby miejsce gdyby wcześniej została stwierdzona nieważność decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym. Skoro sytuacja taka nie zaistniała nie było podstaw do umorzenia postępowania wznowieniowego. Postępowanie nieważnościowe zakończyło się odmową stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008r. W wyniku jego wznowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...].05.2011r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, albowiem w wyniku wznowienia zapaść mogłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej mimo stwierdzonej wadliwości w zakresie objętym dyspozycją art. 145§1pkt.4 kpa.

Za wadliwy uznać należało również zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8 77 kpa, który skierowany mógł być jedynie w stosunku do organu nadzoru, a nie jak uczynił to skarżący kasacyjnie do sądu. Sąd administracyjny nie ustala bowiem stanu faktycznego sprawy, a jedynie dokonuje kontroli w tym zakresie( wyroki NSA z 26 stycznia 2012r. II OSK 2130/10, z dnia 3 kwietnia 2012r. II OSK 85/12 z dnia 1 marca II OSK 2105/11).

Wobec nienaruszenia żadnej ze wskazanych norm za nie znajdujący podstaw uznać należało także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.