Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 211/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2008-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i 2, 50, 51
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. i M. małżonków J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wskutek zawiadomienia A. J. jako współwłaściciela nieruchomości nr 671, położonej w S. Ł., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją podjętą w dniu [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał B. i D. K. rozbiórkę części budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej o wymiarach 5,05m x 15,42 m usytuowanej na działce nr 672 położonej w S. Ł. dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, iż inwestorzy prace budowlane przy przedmiotowym budynku rozpoczęli pod koniec lipca 2007 r. tj. bezpośrednio po otrzymaniu decyzji z dnia 20 lipca 2007 r. o pozwoleniu na rozbudowę tego budynku nie czekając, aż decyzja ta stanie się ostateczna, czym zdaniem organu naruszyli art. 28 Prawa budowlanego dopuszczający rozpoczęcie robót jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej. Nadto organ zaznaczył, że w sprawie nie zachodzi możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Budowany obiekt, mimo, iż nie jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem poprzez to, że odległość najbliższego narożnika wznoszonego budynku od granicy działki sąsiedniej wynosi 0,15 m. Stąd też zdaniem organu I instancji, w niniejszej sprawie nie mogą być spełnione wymogi art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, zmierzające do legalizacji obiektu, co uzasadnia rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu.

W odwołaniu od decyzji B. i D. K. zwrócili się o uchylenie zaskarżonej decyzji i umożliwienie kontynuowania budowy. Odwołujący podali, że działali w dobrej wierze w oparciu o wyrażoną zgodę sąsiada M. J. na takie posadowienie budynku. Ponadto posiadają zawartą z nim umowę dzierżawy pasa gruntu o szerokości 3 m (część działki nr 671) bezpośrednio przylegającego do ich działki (nr 672). Mając taką zgodę i umowę dzierżawy oraz decyzję o pozwoleniu na budowę nie sądzili, że muszą czekać, aż stanie się ona ostateczna. Ponadto dodali, że działka granicząca z budowanym obiektem nie jest działką budowlaną i przeznaczona jest pod uprawy rolnicze. Nie mają zatem zastosowania przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące odległości od granicy działki.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił złożone odwołanie i decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż bezsporne są ustalenia dotyczące zarówno faktu rozpoczęcia robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, jak również przeznaczenia działek nr 671 i 672 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pierwsza z działek przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową druga natomiast pod uprawy rolnicze. Powyższe zdaniem organu odwoławczego wskazuje, iż działka małżonków J. nie jest działką budowlaną do jakiej odwołuje się treść przepisów § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe oznacza, że błędnie organ I instancji uznał, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy tego rozporządzenia określające odległości budynku wyłącznie od granicy z działką budowlana, którą działka 672 nie jest.

Powyższą decyzję ostateczną zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. i M. małżonkowie J. działający przez pełnomocnika. Żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji uzasadnili naruszeniem przez organ odwoławczy art. 7, 77 k.p.a. poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, art. 222 k.c. poprzez nieuwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich oraz § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez przyjęcie, iż zwrot "przy granicy" oraz "85 cm od granicy" są tożsame.

Autor skargi uzasadniając zarzuty podniósł, że organ błędnie przyjął, że działka skarżących nie nadaje się pod budowę, bezzasadnie przyjmując, że prawo wyklucza budowanie na gruntach rolnych. Błąd ten polega na przeoczeniu regulacji zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która jego zdaniem umożliwia skarżącym uzyskanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy na tym terenie.

Ponadto zdaniem skarżących postulat zachowania przepisów technicznych byłby spełniony gdyby przedmiotowy budynek został wzniesiony albo wzdłuż granicy albo w odległości 3 m. Natomiast lokalizacja w odległości od 0,15 m do 0,85 m od granicy z działką sąsiednią nie chroni uzasadnionych interesów osób trzecich. oraz godzi w obowiązek zachowania ładu przestrzennego zapisanego w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie, podtrzymując argumentację jaką zaprezentował w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę uznać należy za bezzasadną, a przedstawionemu w niej stanowisku nie można przypisać waloru słuszności, płynącego z właściwego rozumienia przepisów prawa.

W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, iż skarżący rozpoczęli rozbudowę budynku mieszkalnego przed uprawomocnieniem się pozwolenia na budowę zawartego w decyzji S. Ł. z dnia 20 lipca 2007 r. nr B 7351-11/491/07.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm./, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30, co nie dotyczy niniejszej sprawy. Ustawodawca przesądził zatem, iż decyzja, która nie uzyskała jeszcze waloru ostateczności, nie uprawnia inwestora do podjęcia procesu inwestycyjnego. Inwestor nie może domniemywać, że samo doręczenie mu pozytywnej decyzji uprawnia do rozpoczęcia prac związanych z realizacją inwestycji. Również brak wiedzy inwestorów w zakresie obowiązku legitymowania się decyzją ostateczną nie usprawiedliwia ich działania.

W tej sytuacji prawidłowo przyjął zatem organ I instancji, że inwestorzy działali w warunkach samowoli budowlanej. Jednakże w stanie prawnym, obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. ustawodawca dopuścił możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli budowa:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego w prawem.

Pierwsza przesłanka – zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – na obszarach, na których obowiązuje plan miejscowy winna być oceniona na podstawie zapisów tego planu. Bezsporne jest, że działka inwestorów (nr 672) objęta jest ustaleniami obowiązującego planu. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miast S. Ł. z dnia 18 października 2005 r. nr XXXIII/161/2005, opublikowaną w Dz. Urz. Woj. L. Nr 237, poz. 3702 z 22 grudnia 2005 r. działka ta położona jest w tzw. strefie X oraz oznaczona na palnie symbolem 5 MN. Oznacza to, iż teren na którym rozpoczęto rozbudowę budynku mieszkalnego znajduje się w strefie przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną dla której wśród dopuszczalnych sposobów zagospodarowania wymieniono adaptację zabudowy mieszkaniowej, jej modernizację i rozbudowę z możliwością uzupełnienia istniejącej zabudowy z zachowaniem przepisów technicznych. Powyższe oznacza, iż zamierzenie inwestycyjne polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego nie narusza przepisów planu miejscowego, a zatem pierwsza przesłanka legalizacyjna została spełniona.

Kolejnym wskazanym warunkiem umożliwiającym doprowadzenie rozpoczętej budowy do stanu zgodnego z prawem jest wykazanie, że budowa nie narusza przepisów, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do pożądanego stanu zgodności z prawem.

Bezspornym jest, że przedmiotowa inwestycja polega na rozbudowie budynku mieszkalnego. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości, iż do planowanego do realizacji przez inwestorów budynku zastosowanie winny mieć przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Powyższe rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Z kolei wskazany wyżej przepis stanowi, iż do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 (ust. 1 pkt 1).

Zasady lokalizowania obiektów określają przepisy § 11-13 przywołanego rozporządzenia. Przepis 12 ust. 1 określa, że budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: - 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1), 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

W tym kontekście bezspornym jest, że budynek którego realizację rozpoczęli inwestorzy oddalony jest od granicy z działka sąsiednią należącą do skarżących na odległość od 0,15 do 0,85 m. Takie posadowienie obiektu zdaniem organu I instancji narusza przepisy rozporządzenia w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jednakże organ ten nie dostrzegł, że warunki techniczne ustalone omawianym rozporządzeniem w zakresie odległości obiektów budowlanych od granicy z działką sąsiednią dotyczą działek budowlanych – zarówno na których prowadzona jest inwestycja, jak i działek sąsiadujących z tymi terenami.

Jak wynika z ustaleń organów działka skarżących (nr 671) jest niezabudowana. Ponadto jednoznacznie z ustaleń przywoływanego planu miejscowego wynika, iż działka ta położona jest w strefie oznaczonej symbolem RP oznaczającym obszar przeznaczony wyłącznie pod uprawy rolnicze. Takie przeznaczenie terenu dopuszcza na nim jedynie prowadzenie upraw polowych, ogrodniczych i sadowniczych z jednoczesnym wykluczeniem możliwości lokalizacji nowych obiektów i urządzeń budowlanych, z wyłączeniem dróg i sieci infrastruktury technicznej. Powyższe zatem uniemożliwia uznanie działki skarżących za budowlaną w rozumieniu przepisów omawianego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Zasadnie więc organ odwoławczy wskazał powyższe uchybienie skutkujące koniecznością uchylenia decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie podtrzymuje stanowisko organu odwoławczego, iż w stosunku do działki skarżących z uwagi na jej przeznaczenie w planie miejscowym nie obowiązują w stosunku do niej przepisy omawianego rozporządzenia również w zakresie odległości budynku mieszkalnego od granicy z tą działką. Ustawodawca wprost odniósł omawiane uregulowania jedynie do działek budowlanych, a więc przewidzianych pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi. I tylko w tym zakresie właścicielom takich działek przysługuje ochronach ich interesów wynikająca z poszanowania przepisów rozporządzenia. Natomiast ochrona taka nie przysługuje właścicielom działek innych niż budowlane.

Skoro przepisy rozporządzenia nie mają w sprawie zastosowania w ocenie Sądu zbyteczne jest szersze ustosunkowanie się do zarzutów skargi odnośnie odległości posadowienia budynku od granicy z działką sąsiednią, które to zdaniem skarżącego narusza ład przestrzenny.

Ponadto bezpodstawne i niezrozumiałe są zarzuty skargi wskazujące, iż działka skarżących spełnia wszelkie warunki ustalone ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do uznania jej za budowlaną. W świetle tego wyjaśnić trzeba, iż w wypadku gdy na danym terenie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, niedopuszczalne jest ustalanie przeznaczenia terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z tych tez względów błędne jest wskazywanie, iż działka spełnia warunki do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji gdy obowiązuje plan miejscowy to wyłącznie jego zapisy regulują zagospodarowanie przestrzenne z danym przeznaczeniem terenów pod określone cele.

Ponadto należy wskazać - czego nie dostrzegł organ odwoławczy - iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji rozważy możliwość zastosowania trybu legalizacji wykonanych robót przewidzianego przepisem art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

W tym kontekście należy wskazać, iż przyjmowana początkowo na gruncie Prawa budowlanego z 1994 r. restrykcyjna linia orzecznictwa NSA, zgodnie z którą inwestor rozpoczynający budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dopuszcza się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, została w orzecznictwie złagodzona. Wyłomem w dotychczasowej linii orzecznictwa były wyroki NSA z 21 marca 2001 r., sygn. IV SA 241/99 i z dnia 5 września 2001 r., sygn. SA/Sz 2652/00 (publ. OSP 2002, z. 12, poz. 155), zgodnie z którymi nie można postawić znaku równości pomiędzy inwestorem, który posiada decyzję o pozwoleniu na budowę, aczkolwiek nieostateczną, oraz inwestorem, który w ogóle nie wystąpił do organu o udzielenie mu pozwolenia na budowę. Podobne stanowisko zostało też wyrażone m.in. w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 30 września 2005 r. sygn. OSK 1490/04 (niepubl.).

Obecnie jednolicie już przyjmuje się, iż w sytuacji gdy inwestor rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, zastosowanie powinna znaleźć procedura z art. 51 Prawa budowlanego. Procedura opisana w przepisie art. 48 Prawa budowlanego – zastosowana przez organ i instancji ma zastosowanie w stosunku do obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia z wyłączeniem jednak okoliczności, gdy inwestor rozpoczął budowę dysponując nieostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 174/06, LEX nr 282999 oraz wyrok NSA z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 144/05 - LEX nr 210223).

Ponadto bez znaczenia jest fakt - podnoszony w skardze - prowadzenia postępowania w zakresie przedmiotowego obiektu przez dwa różne organy administracyjne. Podjęcie procesu inwestycyjnego na podstawie decyzji, która została następnie uchylona (co wynika z akt sprawy) skutkować musi wydaniem przez organ architektoniczno-budowlany postanowienia o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Celem pozwolenia na budowę nie jest bowiem legalizacja już zrealizowanej inwestycji (nawet w części), ani też dokonanie oceny wykonanych robót. Powyższe stanowisko uzasadnia treść art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Nie oznacza to, że obiekt realizowany w oparciu o decyzję, która następnie została wyeliminowana z obiegu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę pozostaje poza dalszym postępowaniem. Dalsze postępowanie w stosunku do wykonanych robót powinien prowadzić organ nadzoru budowlanego, celem rozważenia możliwości zalegalizowania wykonanych prac.

Również chybione są pozostałe zarzuty skargi. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej. Dokonał niezbędnych ustaleń i analizy, materiału dowodowego oraz w należyty sposób przedstawił swoje stanowisko w zaskarżonej decyzji.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich wskazać należy, iż ochrona ta może opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Oznacza to, że właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Natomiast jeśli inwestycja w żaden sposób nie narusza tych przepisów i norm, nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów. Ochrona uzasadnionych interesów musi wynikać z przepisów prawa, które takiej ochrony danym podmiotom udzielają.

Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).

Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oznacza obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, który dokonując ponownie czynności w sprawie weźmie pod uwag przedstawioną wyżej argumentację i ocenę prawną, a następnie w oparciu o przeprowadzone ponownie postępowanie wyda stosowną decyzję.