Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 122/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Wietrzychowice o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Wietrzychowice a Wójtem Gminy Kalinowo w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie podjęcia czynności i umieszczenia K.D. w domu pomocy społecznej bez jej zgody postanawia: wskazać Wójta Gminy Wietrzychowice jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 7 czerwca 2024 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wietrzychowicach działający z upoważnienia Wójta Gminy Wietrzychowice wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Wójtem Gminy Kalinowo w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie podjęcia czynności i umieszczenia K.D. w domu pomocy społecznej bez jej zgody.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Kalinowie wystąpił do Sądu Rejonowego w Ełku o umieszczenie K.D. w domu pomocy społecznej bez jej zgody. Sąd Rejonowy w Ełku postanowieniem z 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt [...] postanowił umieścić uczestniczkę postępowania w domu pomocy społecznej bez jej zgody. Organ podniósł, że jak wynika z dokumentacji medycznej, uczestniczka jest osobą zamężną od 2018 r., nie posiada dzieci. Z informacji uzyskanych od Gminy Kalinowo wynika, że przebywała od kilku lat na terenie różnych miejscowości, natomiast na terenie Gminy Wietrzychowice była zameldowana na pobyt stały od 2009 r. do 2017 r. oraz na pobyt czasowy od stycznia 2020 r. do lipca 2020 r. Od tamtego czasu nie zamieszkuje na terenie tej Gminy. Organ podkreślił, że uczestniczka ma przyznany przez Gminę Kalinowo zasiłek pielęgnacyjny a organ przyznając to świadczenie nie kwestionował swojej właściwości. Z rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że uczestniczka nie ma zamiaru przebywać na stałe na terenie Gminy Kalinowo. W ocenie wnioskodawcy, oprócz meldunku, uczestniczki postępowania z Gminą Wietrzychowice nie łączy żadna realna aktywność życiowa od kilku lat.

W związku z powyższym, w ocenie wnioskodawcy, w sprawie znajdzie zastosowanie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej "u.p.s."), bowiem uczestniczka przebywała z zamiarem stałego pobytu na terenie Gminy Kalinowo, gdzie przeprowadziła się zawierając związek małżeński, który trwa do chwili obecnej.

W odpowiedzi na wniosek, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kalinowie działający z upoważnienia Wójta Gminy Kalinowo, wniósł o uznanie Wójta Gminy Wietrzychowice jako organu właściwego w sprawie. Organ podkreślił, że dwukrotnie występował do Sądu Rejonowego w Ełku z wnioskiem o umieszczenie uczestniczki w domu pomocy społecznej bez jej zgody. Za faktem tym przemawiały okoliczności prowadzenia przez uczestniczkę tułaczego i żebraczego trybu życia. Organ wskazał, że po zawarciu małżeństwa w 2018 r. uczestniczka podawała m.in. w szpitalach psychiatrycznych czy na policji, jako miejsce swojego przebywania adres zameldowania męża – [...], gmina Kalinowo. Jednakże powyższy adres nigdy nie był jej adresem stałego pobytu czy zamieszkania, bowiem przebywała ona w różnych miejscowościach na terenie powiatów suwalskiego, ełckiego, oleckiego, augustowskiego i gołdapskiego jak również z [...]. Organ wskazał, że uczestniczka prowadzi tułaczy tryb życia, co skutkuje tym, że nie utrzymuje żadnych więzi z gminą Kalinowo i nie planuje zostać w tej gminie na stałe, jak również nie wyraża woli czy zamiaru stałego pobytu na terenie tej gminy. Świadczy o tym chociażby fakt, że w ostatnim okresie zameldowała się na pobyt czasowy w Suwałkach. Ponadto uczestniczka wystąpiła do Wójta Gminy Kalinowo o przekazanie dokumentacji dotyczącej wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego do organu właściwego w Suwałkach. Mąż uczestniczki również prowadzi tułaczy tryb życia i nie interesuje się losem żony. Organ podkreślił również, że z akt sprawy wynika, iż uczestniczka przebywała na terenie Gminy Wietrzychowice z zamiarem dłuższego pobytu u ojca pod adresem [...]. Ponadto, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzono na terenie szpitala psychiatrycznego w Suwałkach, w którym przebywała wówczas uczestniczka, a z którego wynika, że w ostatnim okresie mieszkała ona na działkach ogrodowych w Suwałkach. Organ podniósł również, że uczestniczka nie była nieprzerwanie objęta opieką lekarską w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej [...] w Kalinowie (co najmniej trzykrotnie składa deklarację). Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim od ponad roku nie jest pacjentką tego zakładu opieki.

Reasumując, organ wskazał, że uczestniczka od 2018 r. nie skupiała swojego centrum życiowego na terenie Gminy Kalinowo, a wszelkie działania podejmowane przez organ mały na celu jej dobro. Tryb życia jaki prowadzi uczestniczka wskazuje na to, że nie przebywa ona w żadnym miejscu na stałe lub z zamiarem stałego pobytu, nigdzie nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego i w takim przypadku organem właściwym do załatwienia sprawy jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Ponadto, na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Gmina Wietrzychowice zobligowana jest do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej jako gmina właściwa w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny.

Spór o właściwość w rozpoznawanej sprawie powstał pomiędzy Wójtem Gminy Wietrzychowice a Wójtem Gminy Kalinowo w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie podjęcia czynności i umieszczenia K.D. w domu pomocy społecznej bez jej zgody. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że w stosunku do strony została wszczęta szczególna procedura umieszczenia w domu pomocy społecznej, która została uregulowana w art. 39 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2123). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli osoba, o której mowa w art. 38, lub jej przedstawiciel ustawowy, nie wyrażają zgody na przyjęcie jej do domu pomocy społecznej, a brak opieki zagraża życiu tej osoby, organ do spraw pomocy społecznej może wystąpić do sądu opiekuńczego miejsca zamieszkania tej osoby z wnioskiem o przyjęcie do domu pomocy społecznej bez jej zgody (ust. 1). Z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1 może wystąpić również kierownik szpitala psychiatrycznego, jeżeli przebywająca w nim osoba jest niezdolna do samodzielnego zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, a potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, natomiast nie wymaga dalszego leczenia w tym szpitalu (ust. 2). Jeżeli w toku tego postępowania sąd opiekuńczy uzna, że zachodzą przesłanki do umieszczenia danej osoby bez jej zgody w domu pomocy społecznej, to wydaje postanowienie o przyjęciu tej osoby do omawianej placówki (art. 39 ust. 3). Orzeczenie sądu opiekuńczego zastępuje w tym przypadku zgodę zainteresowanej osoby na pobyt w domu pomocy społecznej a zapewnienie realizacji takiego orzeczenia ustawodawca powierzył staroście powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby, która ma być umieszczona w domu pomocy społecznej – zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego.

Procedura związana z przymusowym umieszczeniem osób w domu pomocy społecznej jest uregulowana w sposób odmienny w stosunku do postępowań o skierowanie do domu pomocy społecznej wszczynanych na wniosek. W przypadku wydania w postępowaniu sądowym orzeczenia na podstawie art. 39 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego i jego uprawomocnieniu się, dalsze czynności podejmuje organ administracyjny. Organy administracji wydając decyzję o skierowaniu, a następnie o umieszczeniu danej osoby we wskazanej placówce, są jedynie wykonawcami wiążącego je prawomocnego orzeczenia sądowego.

W tej sytuacji, wobec wydania przez sąd orzeczenia o potrzebie przyjęcia ubiegającej się o świadczenie – bez jej zgody – do domu pomocy społecznej, rola organów ogranicza się wyłącznie do wykonania orzeczenia sądu poprzez wydanie w pierwszej kolejności decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, a następnie decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej.

Zasady kierowania do domu pomocy społecznej uregulowane są ustawie z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej. W myśl art. 54 ust. 1 i 2 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, która nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej zlokalizowanym – co do zasady – jak najbliżej jej miejsca zamieszkania. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu opieki społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zasadą jest, iż o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony (art. 101 ust. 1 u.p.s.). Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. Gdy stroną jest osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jej zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). W przypadku osoby bezdomnej z oczywistych względów nie może być bowiem mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala się jej status, a gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, publ. LEX nr 344927, i z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, publ. LEX nr 494312). Z kolei we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3 u.p.s.).

Dostrzec należy, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje określenia "miejsce zamieszkania". Wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy w tej kwestii odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się pogląd, że miejscem stałego pobytu jest ta miejscowość, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres, pod którym osoba fizyczna jest zameldowana. O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie koncentracji aktywności życiowej w określonej miejscowości. W konsekwencji tego należy zauważyć, iż może dojść do rozpadu jedności miejsca zameldowania i miejsca zamieszkania. Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym koncentruje się całość jej istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego (zob. postanowienie NSA z 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OW 269/19). Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej najważniejsze sprawy życiowe.

Dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe jest ustalenie, czy K.D. jest osobą bezdomną. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 310/20).

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Ełku z 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt [...] postanowiono umieścić K.D. w domu pomocy społecznej bez jej zgody. Z wywiadu środowiskowego z 16 maja 2024 r. przeprowadzonego w Specjalistycznym Psychiatrycznym Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w S. przez pracownika socjalnego wynika, że uczestniczka posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (upośledzenie umysłowe), utrzymuje się z renty socjalnej i zasiłku pielęgnacyjnego. Z wywiadu wynika także, że uczestniczka nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, wykazuje brak zdolności do samodzielnego zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. Często widywano ją zaniedbaną i proszącą o pomoc finansową. W środowisku prowadzi destruktywny tryb życia. W opinii pracownika socjalnego jej stan zdrowia nie pozwala na samodzielne funkcjonowanie w środowisku, wymaga również stałej opieki i pielęgnacji.

Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika ponadto, że uczestniczka prowadzi tułaczy tryb życia. Przez ostatnie lata przebywała w różnych miejscowościach na terenie powiatów suwalskiego, ełckiego, oleckiego, augustowskiego i gołdapskiego jak również z [...] (adres zamieszkania ojca). Z akt sprawy wynika, że na dzień składania wniosku, przebywała na działkach ogrodowych w S. Z udostępnionych danych jednostkowych z PESEL wynika, że ostatnim jej miejscem zameldowania była Gmina Wietrzychowice, [...], gdzie była zameldowana na pobyt stały w okresie od 10 lipca 2009 r. do 10 maja 2017 r. oraz na pobyt czasowy w okresie od 13 stycznia 2020 r. do 13 lipca 2020 r. W tej sytuacji należy przyjąć, że tułaczy tryb życia uczestniczki postępowania wskazuje na fakt, iż należy ją uznać za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., zaś ustalenie właściwości miejscowej gminy następuje na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s.

Dlatego też, skoro ostatnie miejsce zameldowania uczestniczki na pobyt stały znajdowało się na terenie gminy Wietrzychowice, to zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia złożonego wniosku jest Wójt Gminy Wietrzychowice.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.