Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 100/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Cieszyńskiego z dnia 23 listopada 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Cieszyńskim a Starostą Świdnickim w przedmiocie rejestracji pojazdu postanawia: wskazać Starostę Świdnickiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 23 listopada 2022 r., Starosta Cieszyński, działając na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 i art. 22 § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w sprawie rejestracji pojazdu Citroen C2 o wskazanych we wniosku numerach: rejestracyjnym i indentyfikacyjnym, przez wskazanie Starosty Świdnickiego jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy.

We wniosku organ wyjaśnił, że w dniu 31.10.2022 r. Starosta Świdnicki, uznając się za organ niewłaściwy, przekazał Staroście Cieszyńskiemu, złożone poprzez ePUAP podanie o rejestrację pojazdu Citroen C2 o numerze rej. [...] i numerze identyfikacyjnym [...]. Strona złożyła wniosek poprzez elektroniczną skrzynkę podawczą organu i również w formie elektronicznej został on przekazany Staroście Cieszyńskiemu. Po przeprowadzonej analizie materiału dowodowego Starosta Cieszyński również stwierdził swoją niewłaściwość. Z dołączonej do pisma dokumentacji wynika bowiem bezsprzecznie, że miejscowością, w której zamieszkuje strona, jest Świdnica. Przesądza o tym zwłaszcza treść złożonego oświadczenia, w którym tzw. główny właściciel (osoba, której dane mają figurować w dedykowanej rubryce dowodu rejestracyjnego) deklaruje, iż jej miejscem zamieszkania z zamiarem stałego pobytu jest miejscowość Świdnica (jest to również centrum życiowe strony, połączone także z miejscem wykonywania pracy).

Wnioskodawca przypomniał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.) rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela pojazdu, starosta właściwy ze względu na miejsce jego stałego zamieszkania (siedziby) lub czasowego zamieszkania, wydając decyzję o rejestracji pojazdu, dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice (tablicę) rejestracyjne. Z kolei art. 80bb p.r.d., na który powołuje się Starosta Świdnicki - zdaniem tut. organu - nie ma zastosowania w sprawach rejestracji pojazdów, na co wskazuje m. in. jego ulokowanie w zupełnie innym fragmencie cytowanej ustawy. Przyjętą praktyką organów rejestrujących jest to, że właściwość miejscową w sprawie rejestracji pojazdu będącego przedmiotem współwłasności wyznacza się poprzez weryfikację danych tzw. głównego właściciela (pierwszy wnioskodawca), bowiem tylko jeden organ rejestrujący może wydać stosowną decyzję w takiej sytuacji. Decyzja jest wówczas kierowana do wszystkich stron.

W odpowiedzi na wniosek Starosta Świdnicki wniósł o wskazanie Starosty Cieszyńskiego jako organu właściwego w sprawie rejestracji pojazdu. Wyjaśnił, że podczas weryfikacji dokumentów dotyczących rejestracji pojazdu stwierdzono rozbieżności pomiędzy adresami właścicieli pojazdu, szczególnie w oświadczeniu o miejscu zamieszkania, w którym podany adres był rozbieżny z innymi dokumentami. organ wskazał, że rejestracji pojazdu dokonuje się na podstawie art. 73 p.r.d. Miejsce zamieszkania, o którym mowa w tym przepisie, musi być uszczegółowione przez adres zamieszkania, o którym mowa w art. 80b ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, a adres ten zgodnie z art. 80bb ust. 2 powinien zostać zweryfikowany z rejestrem PESEL (lub REGON). Rejestr ten jest dla starosty rejestrem referencyjnym (ustalonym z góry, stanowiącym punkt odniesienia). W takich przypadkach, jako dowód w sprawie nie wystarczy oświadczenie strony, złożone na podstawie § 75 ust. 2 k.p.a. na okoliczność potwierdzenia jej miejsca zamieszkania. Na podstawie przepisów ustawy p.r.d. pobrano z rejestru PESEL dane wnioskodawców i stwierdzono, że są one rozbieżne z danymi podanymi we wniosku w zakresie adresów zamieszkania (co do B. G.: adres według rejestru PESEL – pow. C., m. O., ul. R. [...], adres we wniosku - ul. K. P. [...], [...] Ś.; co do K. S.: według rejestru PESEL – pow. C., m. P., ul. L. [...], adres we wniosku - ul. K. P. [...], [...] Ś.). W niniejszym stanie faktycznym sprawy wnioskodawcy nie przedstawili żadnych dowodów ani wyjaśnień na poparcie swoich twierdzeń co do adresu zamieszkania w Świdnicy. Nie zmienia to jednak faktu, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z aktami wykonawczymi, określającymi procedurę rejestracji pojazdu, w przypadku rozbieżności w adresie zamieszkania, rozstrzygające są dane zawarte w rejestrze PESEL. W związku z powyższym Starosta Świdnicki wniósł, jak na wstępie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wniosek Starosty Cieszyńskiego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość podlegał uwzględnieniu przez wskazanie Starosty Świdnickiego jako organu właściwego do rozpoznania sprawy o rejestrację pojazdu (art. 73 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym/p.r.d.).

Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.).

Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia powyższego sporu nie budzi wątpliwości, albowiem ww. organy jednostek samorządu terytorialnego znajdujących się w tym samym województwie (województwie śląskim) nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Przedmiotem administracyjnego sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty tego rodzaju sporu administracyjnoprawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych regulacji kompetencyjnej, której treść organy rekonstruują jednakowo. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Powstanie sporu o właściwość lub kompetencyjnego musi być zatem poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy.

Ustalenia faktyczne i prawne wynikające z akt sprawy przedłożonych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez organ będący wnioskodawcą są wystarczające do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do rozstrzygnięcia sporu o właściwość na tle regulacji kompetencyjnej wynikającej z art. 73 ust. 1 p.r.d. Zgodnie z treścią powyższego przepisu, rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela pojazdu, starosta właściwy ze względu na miejsce jego stałego zamieszkania (siedzibę) lub czasowego zamieszkania, wydając decyzję o rejestracji pojazdu, dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice (tablicę) rejestracyjne.

Sporne między stronami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest zagadnienie wykładni określonej w art. 73 ust. 1 p.r.d. przesłanki kompetencyjnej odwołującej się do pojęcia miejsca stałego zamieszkania wnioskodawcy w sytuacji, gdy w toku weryfikacji danych wynikających z dokumentów przedłożonych przez ten podmiot zostanie stwierdzona rozbieżność między tymi danymi a danymi zgromadzonymi w rejestrze PESEL, które są pobierane w przypadku wprowadzania do centralnej ewidencji pojazdów danych dotyczących nowego podmiotu (art. 80bb ust. 2a p.r.d.). W przedmiotowej sprawie ustalono, że podmiot wnioskujący o rejestrację pojazdu (jeden ze współwłaścicieli pojazdu, działający za zgodą drugiego współwłaściciela) zamieszkuje na stałe w Świdnicy, podczas gdy zgodnie ze stanem ujawnionym w rejestrze PESEL miejsce zameldowania na pobyt stały tego podmiotu znajduje się w miejscowości położonej w powiecie cieszyńskim.

Rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia spornego, będącego przesłanką prawidłowej wykładni i zastosowania regulacji kompetencyjnej wynikającej z art. 73 ust. 1 p.r.d., wymaga uwzględnienia wyników wykładni wewnątrzsystemowej przepisów regulujących z jednej strony zasady i tryb prowadzenia centralnej ewidencji pojazdów, z drugiej zaś – relację tej ewidencji do rejestru PESEL.

Zgodnie z treścią art. 80ba ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 80b ust. 1 pkt 2 lit. e) p.r.d. dane dotyczące adresu zamieszkania (siedziby) właściciela pojazdu są przekazywane do centralnej ewidencji pojazdów (CEP) przez organ właściwy w sprawach rejestracji pojazdów, w tym przez starostę właściwego ze względu na miejsce stałego zamieszkania (siedzibę) lub czasowego zamieszkania właściciela pojazdu (zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 73 ust. 1 p.r.d.). W celu umożliwienia wprowadzenia do CEP danych, o których mowa w art. 80b ust. 1 p.r.d., podmiotom wymienionym w art. 80ba ust. 1 ww. ustawy zapewnia się dostęp do danych zgromadzonych w tej ewidencji (art. 80bb ust. 1 p.r.d.). Ustawa określa jednocześnie tryb wprowadzania nowych danych oraz zasady rozstrzygania kolizji między danymi zgromadzonymi w CEP oraz w innych rejestrach referencyjnych (w tym rejestrze PESEL).

Stosownie do treści art. 80bb ust. 2 zd. 1 p.r.d. wprowadzenie danych do CEP następuje przez pobranie danych zgromadzonych w tej ewidencji, ich weryfikację, w szczególności w oparciu o posiadane dokumenty lub dane, oraz wpisanie do ewidencji nowych danych. Przepis art. 80ba ust. 5 p.r.d. stanowi, że dane gromadzone w ewidencji są do niej przekazywane z rejestru Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL), krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON), krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju (TERYT), centralnej ewidencji kierowców, centralnej ewidencji posiadaczy kart parkingowych, rejestru zastawów oraz Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego, o ile są w nich gromadzone. Z regulacji powyższej wynika, że w przypadku danych dotyczących nowego właściciela pojazdu podlegającego rejestracji informacje (dane) w zakresie miejsca zamieszkania (siedziby) właściciela są automatycznie pobierane z rejestru PESEL i dopiero po ich pobraniu możliwa jest weryfikacja powyższych danych z danymi wynikającymi z dokumentów przedłożonych organowi właściwemu w sprawach rejestracji pojazdów.

Należy jednak pamiętać, że rejestr PESEL jako prowadzony w systemie teleinformatycznym centralny zbiór danych, o których mowa w art. 8 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (u.e.l.), dotyczący podmiotów określonych w art. 7 ww. ustawy, nie odwołuje się do kategorii pojęciowej miejsca zamieszkania osoby fizycznej, lecz do pojęć adresu zameldowania na pobyt stały oraz adresu zameldowania na pobyt czasowy (art. 8 pkt 14 i pkt 18 u.e.l.), które zostały ustanowione w związku z koniecznością realizacji obowiązku meldunkowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 24 ust. 1-2 u.e.l.). Zgłoszenia oraz wpisy meldunkowe do rejestru PESEL stwarzają wprawdzie domniemanie, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 25 ust. 1 u.e.l.) lub przebywa bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem (art. 25 ust. 2 u.e.l.), jednak domniemanie ma charakter prawnie wzruszalny i może zostać obalone odpowiednim przeciwdowodem. Dla wyznaczenia właściwości organu dokonującego rejestracji pojazdu należącego do osoby fizycznej zasadnicze znaczenie ma miejsce stałego zamieszkania (art. 73 ust. 1 u.p.d., z zastrzeżeniem art. 73 ust. 2-5). Pojęcie to – ze względu na brak podstaw do zastosowania autonomicznego znaczenia administracyjnoprawnego – odwołuje się z kolei do ogólnosystemowej definicji skonstruowanej na gruncie prawa cywilnego (art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, a więc wykazuje z danym miejscem nie tylko związek zewnętrzny (corpus), lecz także wewnętrzny (wolicjonalny animus).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że właściwość miejscową organu, o którym mowa w art. 73 ust. 1 p.r.d., niezależnie od rozbieżności między zgromadzonymi w rejestrze PESEL danymi dotyczącymi będącego osobą fizyczną właściciela pojazdu, niewpisanego jeszcze do CEP, a danymi dotyczącymi tej osoby, które wynikają z dokumentów przedłożonych w postępowaniu rejestracyjnym, w zakresie informacji co do miejsca zamieszkania tej osoby, należy ustalać na podstawie uznanych za wiarygodne dokumentów. Jeżeli bowiem domniemanie wynikające z ujawnionego w rejestrze PESEL adresu zameldowania nowego właściciela są niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym w zakresie aktualnego stałego miejsca zamieszkania tej osoby, to brak jest podstaw normatywnych, aby właściwość miejscowa organu rejestrującego była ustalana na podstawie kontrfaktycznych danych wynikających ze stanu wpisów meldunkowych w rejestrze PESEL. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że rejestr ten ma charakter referencyjny dla danych gromadzonych w CEP, jednak nie oznacza to, że w przypadku wprowadzania do CEP danych dotyczących nowego podmiotu (np. nowego właściciela pojazdu) związanie danymi z rejestru PESEL mogło rozciągać się także na etap ustalania właściwości organu. Jeżeli zatem już w momencie wszczęcia postępowania o rejestrację pojazdu (skutecznego złożenia wniosku przez uprawniony podmiot) z odpowiednich i uznanych za wiarygodne dowodów (w tym dokumentów, jak w niniejszej sprawie – umowy sprzedaży pojazdu, pełnomocnictwa i oświadczenia o miejscu zamieszkania) jednoznacznie wynika, że aktualne miejsce stałego zamieszkania osobą będącej właścicielem pojazdu jest odmienne od ujawnionego w rejestrze PESEL miejsca zameldowania na pobyt stały tej osoby, to organ właściwy ze względu na miejsce stałego zamieszkania, zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 p.r.d., powinien uznać swoją właściwość miejscową i podjąć właściwe czynności, niezależnie od konieczności podjęcia działań zmierzających do usunięcia powyższej niezgodności (zob. dalsze uwagi poniżej). W tym sensie – wbrew stanowisku Starosty Świdnickiego – przepis art. 80bb ust. 2 zd. 2 p.r.d. stanowiący, że przypadku rozbieżności między danymi a danymi zawartymi w rejestrze PESEL lub w REGON, rozstrzygające są dane zgromadzone w tych rejestrach, nie ma zastosowania do czynności ustalania właściwości miejscowej organu, o którym mowa w art. 73 p.r.d.

Odnosząc się natomiast do dalszych wątpliwości organów pozostających w sporze w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przepis art. 80bb ust. 2 zd. 2 p.r.d. reguluje zagadnienie kolizji między danymi wprowadzonymi już do CEP a danymi zawartymi w rejestrze PESEL lub REGON. Zgodnie bowiem z art. 80bb ust. 2 zd. 1 p.r.d. możliwa jest sytuacja, gdy organ właściwy w sprawach rejestracji po stwierdzeniu, że dane ustalone w oparciu o posiadane dokumenty lub inne dane (np. dotyczące adresu miejsca zamieszkania lub siedziby właściciela pojazdu – zob. art. 80b ust. 1 pkt 2 lit. e p.r.d.) są niezgodne z danymi zawartymi w rejestrach referencyjnych PESEL lub REGON, nie przeprowadzi odpowiedniej procedury weryfikacji (zob. dalsze uwagi poniżej) istniejącej niezgodności, a następnie wprowadzi do CEP dane niezgodne z danymi zgromadzonymi w powyższych rejestrach (np. z rejestrem PESEL w zakresie miejsca zamieszkania właściciela pojazdu). W takiej sytuacji – wobec nieusunięcia niezgodności między danymi wpisanymi do CEP a danymi wynikającymi z rejestru PESEL lub REGON – podmioty wprowadzające dalsze dane do CEP będą zobowiązane do rozstrzygnięcia powyższej rozbieżności na korzyść danych zgromadzonych w rejestrach PESEL lub REGON.

Procedura weryfikacji i usuwania niezgodności między danymi zgromadzonymi w CEP na podstawie danych przekazanych z rejestrów PESEL i REGON oraz innych rejestrów (art. 80ba ust. 5 p.r.d.) oraz danymi wynikającymi z innych dostępnych źródeł (w tym dokumentów przedłożonych organowi rejestrującemu) została natomiast uregulowana w art. 80bd p.r.d., z uwzględnieniem – w aktualnym stanie prawnym – regulacji przejściowej wynikającej z art. 10c i art. 16a ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1273 ze zm.), przepisów rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 30 marca 2016 r. w sprawie wyjaśniania niezgodności w danych zgromadzonych w centralnej ewidencji pojazdów (Dz.U. poz. 431 ze zm.) oraz § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz.U. poz. 1849). Istotna w tym zakresie jest również definicja ustawowa pojęcia niezgodności, która znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 2 pkt 86 p.r.d. "niezgodność" to "rozbieżność między danymi zgromadzonymi w centralnej ewidencji pojazdów, centralnej ewidencji kierowców albo centralnej ewidencji posiadaczy kart parkingowych a stanem prawnym ustalonym na podstawie dostępnych danych lub stanem faktycznym".

Mając na uwadze powyższe ustalenia i argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie, której dotyczy spór, organem właściwym do jej rozpoznania jest Starosta Świdnicki, zgodnie z legalną wykładnią regulacji kompetencyjnej wynikającej z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowiono jak w sentencji.