Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3013/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A. sp. z o.o. z siedzibą w L. oraz Prezesa Wód Polskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2062/19 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 4 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia oraz udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2062/19 w ten sposób, że w miejsce słów "Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie" wpisuje słowa "Prezesa Wód Polskich", 2. oddala skargi kasacyjne, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnej w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: skarżąca) uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Wód Polskich z 4 lipca 2019 r. w przedmiocie wygaśnięcia oraz udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 10 października 2017 r. skarżąca wystąpiła do Starosty Toruńskiego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód na jazie zlokalizowanym na rzece [...], jednocześnie wnosząc o wygaszenie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego w tym zakresie. Następnie, w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268), Starosta Toruński przekazał sprawę według właściwości Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Toruniu.

Decyzją z 20 sierpnia 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Toruniu:

I. stwierdził wygaśnięcia decyzji Starosty Toruńskiego z 30 lipca 2008 r. udzielającej skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód obejmujące piętrzenie wód rzeki [...] za pomocą istniejącego stopnia wodnego zlokalizowanego w miejscowości [...], zmienionej decyzją Starosty Toruńskiego z 20 lipca 2010 r.

II. udzielił skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód obejmujące piętrzenie wód rzeki [...] za pomocą istniejącego stopnia wodnego zlokalizowanego w miejscowości [...], składającego się z: zapory ziemnej o rzędnej korony 45,70 m n.p.m., dwóch jazów (ruchomego pięcioprzęsłowego oraz stałego trójprzęsłowego przelewowego), czterokomorowej przepławki dla ryb, a także przeprawy - wyciągu łodzi i kajaków.

III. zatwierdził "instrukcję gospodarowania wodą na stopniu wodnym rzeki [...], na korzystnie z wód powierzchniowych za pomocą urządzeń do jej piętrzenia w celu wykorzystania z jej zasobów jako źródła wody pitnej, planowanej hodowli jesiotra oraz produkcji energii elektrycznej".

IV. nałożył na skarżącą warunki i obowiązki w związku z realizacją udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, zobowiązując m.in. do wyposażenia stopnia wodnego w urządzenie zapewniające swobodną migrację reprezentatywnego gatunku ryb dla rzeki [...], tj. jesiotra, w terminie do końca 2021 r. oraz wykonywania corocznie prac utrzymaniowych na zbiorniku górnym stopnia do km 14+090 oraz na dolnym stopniu na odcinku 200 m rzeki [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca.

Decyzją z 4 lipca 2019 r. Prezes Wód Polskich utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca, którą Sąd I instancji uwzględnił wskazanym na wstępie wyrokiem z 10 stycznia 2020 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło A. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: skarżący kasacyjnie).

W pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez wadliwą interpretację art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego w związku z art. 64 ust. 1a tej ustawy przez przyjęcie, że w pozwoleniu wodnoprawnym organ ma obowiązek określenia szczegółowego zakresu partycypacji w kosztach utrzymania urządzenia wodnego przypadku, w którym korzyści z funkcjonowania urządzenia odnoszą różne podmioty.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 15 k.p.a., a także z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 8 i art. 10 k.p.a. Polegało to na przyjęciu, że w tej sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przesądzenia o konieczności partycypacji skarżącego kasacyjnie w kosztach utrzymania urządzenia wodnego oraz określenia jej zakresu.

Po drugie, art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez dokonanie oceny prawnej, z której wynika, że niewyjaśnienie kwestii związanych z partycypacją w kosztach utrzymania urządzenia wodnego jest naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz przez wskazanie szczegółowego zakresu partycypacji, przy jednoczesnym braku właściwego uzasadnienia tych twierdzeń.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Odrębną skargę kasacyjną wniósł organ.

Organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm. – dalej: Prawo wodne) oraz art. 64 ust 1a Prawa wodnego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Doprowadziło to Sąd I instancji do błędnego zdefiniowania pojęcia korzyści z tytułu funkcjonowania urządzeń wodnych oraz do konkluzji o konieczności rozszerzenia postępowania o ustalenie współuczestnictwa w kosztach utrzymania urządzeń na inne podmioty.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) przez błędne ustalenie, że organ nie rozpatrzył pełnego materiału dowodowego i pominął wniosek skarżącej, którego skarżąca nie złożyła.

Po drugie, art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku i oparcie go na twierdzeniach strony, nieznajdujących poparcia w materiale dowodowym.

Po trzecie, art. 134 § 1 p.p.s.a. przez analizę materiału dowodowego zebranego przez organ w świetle przepisów ustawy niemającej zastosowania dla potrzeb postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia wodnoprawnego tj. ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r., poz. 1437 ze zm.).

Po czwarte, art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Doszło do nienależytego wyjaśnienia podstawy prawnej oraz motywów rozstrzygnięcia w kontekście podlegających zastosowaniu w sprawie przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto Sąd I instancji nie wykazał w uzasadnieniu wyroku, na czym - poza samym stwierdzeniem tej okoliczności - polegały błędy organu w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy.

Po piąte, art. 135 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. przez zawarcie w uzasadnieniu zaleceń przeprowadzenia szeroko zakrojonego uzupełniającego postępowania dowodowego, których realizacja musi godzić w zasadę dwuinstancyjności postępowania, przy jednoczesnym niezastosowaniu dyspozycji art. 135 p.p.s.a.

Po szóste, art. 3 § 1 oraz 153 p.p.s.a. przez wskazywanie organowi treści ponownego orzeczenia w miejsce wskazań co do dalszego postępowania, które ma dopiero doprowadzić do określonego rozstrzygnięcia.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu skarżąca wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargi kasacyjne nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto szczegółowy opis stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Powołany przepis jest lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Ponadto, w tej sprawie istotne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia obu skarg kasacyjnych i podniesionych w nich zarzutów, ma przytoczenie dopiero w ramach rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że udzielając skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, organ nałożył jednocześnie szereg obowiązków. Skarżąca została zobowiązana do wyposażenia stopnia wodnego w urządzenie zapewniające migrację reprezentatywnego gatunku ryb dla rzeki [...] - jesiotra - w terminie do końca 2021 r. tj. w terminie osiągnięcia dobrego stanu lub potencjału ekologicznego wskazanym w Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły przyjętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły (Dz.U. z 2016 r., poz. 1911). Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej, że uzasadniając nałożenie obowiązku wykonania przepławki dla ryb dwuśrodowiskowych przez odwołanie się do rozporządzenia nr 9/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z 7 listopada 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Dolnej Wisły, organ nie rozstrzygnął zarzutów, że stan faktyczny w tym zakresie nie został ustalony i przeanalizowany w należyty sposób. Organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu I instancji ograniczające postępowanie wyjaśniające do stanowiska C. w T. Następnie, bez przeprowadzania własnych wyjaśnień, organ odwoławczy oparł nałożony na skarżącą obowiązek na rozporządzenia nr 9/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z 7 listopada 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Dolnej Wisły (Dz. Urzęd. Woj. Pomorskiego z 2014 r., poz. 4137). Zgodnie z § 15 ust. 3 tego rozporządzenia, korzystanie z wód związane z ich piętrzeniem na ciekach lub ich odcinkach, o których mowa w z § 7 ust. 2 rozporządzenia możliwe jest tylko pod warunkiem wyposażenia budowli piętrzących w urządzenia zapewniające swobodną migrację reprezentatywnych gatunków ryb. W ocenie Sądu I instancji, nałożenie tego obowiązku muszą poprzedzać ustalenia, czy istniejąca budowla jest już wyposażona w takie urządzenia. Nakładanie na stronę obowiązku bez ustalenia i analizy stanu faktycznego, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

Stanowisko to nie zostało skutecznie zakwestionowane w skargach kasacyjnych. Zarzuty skargi kasacyjnej skarżącego kasacyjnie w ogóle nie dotyczą tej kwestii. Natomiast w skardze kasacyjnej organu wskazano tylko, że "warunek wykonania przepławki jest obowiązkiem wynikającym z przepisów i jest to warunek niezbędny dla zachowania właściwych walorów środowiskowych". Stanowisko to jest lakoniczne i nie wyjaśnia, jakich konkretnie przepisów dotyczy. Można jedynie domniemywać, że chodzi tu o powołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły (Dz.U. z 2016 r., poz. 1911) oraz rozporządzenie nr 9/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z 7 listopada 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Dolnej Wisły. Mając jednak na uwadze sformalizowany charakter skargi kasacyjnej konieczne było precyzyjne wskazanie przepisów, które uzasadniałyby tak sformułowane stanowisko organu. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że stanowisko Sądu I instancji nie wyklucza stosowania przepisów powołanych rozporządzeń, a jedynie zarzuca brak należytego odniesienia się do argumentów skarżącej podnoszonych w toku postępowania administracyjnego. Dotyczy to także stanowiska Sądu I instancji, który wskazał, że organ nie odniósł się do twierdzeń skarżącej, że nieuzasadnione jest bagrowanie na zbiorniku wodnym do km 14+090 km rzeki [...] w cyklu corocznym. W ocenie Sądu I instancji, organ nie ocenił również słuszności podnoszonych w toku postępowania argumentów, że coroczne pogłębianie zbiornika daje efekt odwrotny do oczekiwanego w postaci przyspieszenia gromadzenia się namułów oraz rozrostu roślinności. W konsekwencji Sąd I instancji stanął na stanowisku, że zaniechania organu w tym zakresie budzą wątpliwości, czy nałożone działania bagrownicze będą racjonalne i umożliwią uzyskanie optymalnego efektu. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził z kolei, że akta sprawy nie potwierdzają również twierdzenia organu, że skarżąca na wiele lat zaniechała działań prac odmulających. Zarówno z treści odwołania jak i dołączonych do niego faktur wynika, że w 2014 r. wykonano bagrowanie zatoki poboru wody za cenę 326.400,00 zł, w 2015 r. usunięto roślinność z części powierzchni zbiornika wodnego na wodzie górnej jazu (koszt 233.061,15 zł), a w 2016 r. dokonano usunięcia roślinności z części powierzchni zbiornika wodnego na wodzie górnej jazu "wyspa" z usunięciem namułów (koszt 262.879,50 zł). Z kolei w 2017 r. dokonano usunięcia namułów i rumoszu z części powierzchni zbiornika wodnego na wodzie górnej jazu za łączną kwotę 298 860,00 zł. Ponadto skarżąca poczyniła nakłady na prace remontowe stopnia wodnego w latach 2016 – 2018.

Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie nie zostało zakwestionowane w skargach kasacyjnych. Już tylko z tego powodu skargi kasacyjne nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Jeśli bowiem Sąd I instancji powołuje się na kilka przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji, a skargi kasacyjne kwestionują tylko niektóre z nich, to nawet jeśli argumenty skarżących kasacyjne są w tym zakresie uzasadnione, to wyrok Sądu I instancji nie może podlegać uchyleniu z tych powodów.

Kolejną istotną kwestią, której dotyczy uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest kwestia partycypacji w kosztach wykonania i utrzymania urządzenia wodnego. Kwestii tej w znacznej mierze dotyczą zarzuty obu skarg kasacyjnych. Zgodnie z art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego w pozwoleniu wodnoprawnym, w razie potrzeby, dodatkowo ustala się obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści. W związku z tym Sąd I instancji wskazał, że przedstawione przez skarżącą rozliczenie wskazuje, że podmiotem odnoszącym korzyści z piętrzenia wody jest przede wszystkim skarżący kasacyjnie. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że przepis ten daje możliwość nałożenia obowiązku na podmiot ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, pod warunkiem jednak, że zachodzi taka potrzeba, której istnienie właściwy organ powinien zbadać przed ewentualnym nałożeniem obowiązku. Obowiązek partycypacji w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych może zostać nałożony na podmiot odnoszący z nich korzyści w pozwoleniu wodnoprawnym - zgodnie z art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, lub w odrębnej decyzji wydanej na podstawie art. 64 ust. 1a Prawa wodnego. Stanowisko to jest prawidłowe i nie jest w istocie kwestionowane w skargach kasacyjnych. Zakłada bowiem, że kwestia partycypacji w kosztach wykonania i utrzymania urządzenia wodnego, może być rozstrzygnięta w dwóch różnych trybach. Natomiast częściowo nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że rozpatrywanie kwestii partycypacji w kosztach w odrębnym postępowaniu możliwe byłoby wyłącznie w sytuacji, gdyby takiego wniosku nie złożono w toku postępowania. Sąd I instancji wskazał, że w kontrolowanej sprawie wniosek został złożony na etapie postępowania przed organem I instancji, a zatem kwestia partycypacji innych (poza skarżącą) podmiotów w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych powinna być rozstrzygnięta przez organ. Prawidłowo wskazuje organ w skardze kasacyjnej, że stanowisko to jest niewystarczające, ponieważ nie odwołuje się do konkretnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy. Jednocześnie jednak skarżąca wskazuje, że wniosek ten stanowiło pismo z 12 lipca 2018 r. Okoliczność, że pismo to nie spełniało warunków formalnych (nie zostało złożone na formularzu), nie zwalnia organu z rozpoznania wniosku w tym zakresie, w szczególności po wezwaniu strony do uzupełnienia braków formalnych pisma. Należy zatem podkreślić, że obowiązek partycypacji w kosztach wykonania i utrzymania urządzenia wodnego może być w miarę potrzeby uwzględniony w pozwoleniu wodnoprawnym i na tego rodzaju potrzebę konsekwentnie wskazywała skarżąca w postępowaniu administracyjnym. Uchybieniem organu jest natomiast brak rozstrzygnięcia tej kwestii, przy czym nie chodzi tu nałożenie obowiązku partycypacji, ale ocenę, czy tego rodzaju obowiązek powinien być nałożony. Takiej oceny zaskarżona decyzja nie zawiera, co jest szczególnie istotne, ponieważ do partycypacji odnosi się rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji, chociaż w sposób niejasny i w istocie nierozstrzygający tej kwestii. Stanowisko zaprezentowane przez autorów obu skarg kasacyjnych pomija również realizację od czerwca 2013 r. przez Województwo Kujawsko-Pomorskie oraz C. wspólnego projektu pn. "Restytucja jesiotra ostronosego i tworzenie stad selekcyjnych oraz promocja zasobów przyrodniczych województwa kujawsko-pomorskiego", którego zadaniem jest odtwarzanie tego gatunku ryby. Na okoliczność tę prawidłowo zwrócił Sąd I instancji. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wskazuje na spór jaki się toczy w związku z partycypacją w kosztach utrzymania przedmiotowego urządzenia wodnego również w innym postępowaniu. Natomiast organ wskazuje różne formy ustalenia zakresu partycypacji, również w formie porozumienia. Argumenty te w istocie potwierdzają, że kwestia ta powinna zostać jednoznacznie wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Brak oceny w tym zakresie stanowi w tej konkretnej sprawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast zbyt daleko idące i zbyt kategoryczne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym obowiązek wykonywania corocznych prac utrzymaniowych na stanowisku dolnym stopnia na odcinku 200 m, powinien być nałożony na skarżącego kasacyjnie, którego działalność związana jest z tym odcinkiem rzeki, i którego działalność powoduje przyrost namułów. Nie prowadząc postępowania administracyjnego i nie dysponując w tym zakresie odpowiednimi środkami prawnymi z zakresu postępowania dowodowego, Sąd I instancji nie jest uprawiony do formułowania tego rodzaju oceny. Nieprawidłowe jest również uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie w jakim Sąd I instancji odniósł się do zarzutu skarżącej dotyczącego braku analizy aspektu finansowego sprawy. Sąd I instancji wskazał bowiem, że wobec skarżącej obowiązuje nowa taryfa opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, zatwierdzona decyzją Prezesa Wód Polskich z 21 maja 2018 r., a która nie przewiduje zwiększenia cen za dostawy wody i odprowadzanie ścieków. Ponadto w ocenie Sądu I instancji, brak możliwości zwiększenia dochodów powoduje, że skarżąca nie ma możliwości zgromadzenia środków niezbędnych dla wykonania nałożonego obowiązku. Zdaniem Sądu I instancji, nie można zaakceptować sytuacji, gdy organ decydujący (przez regulację przychodów) o sytuacji finansowej skarżącej, nakłada zobowiązanie niemożliwe do spełnienia. Są to jednak argumenty pozaprawne, wykraczające poza zakres kognicji sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie ocenia kondycji finansowej skarżącej jak i racjonalności zatwierdzonych z jej inicjatywy taryf względem planowanych inwestycji w zakresie budownictwa wodnego. Z kolei właściwy organ nakłada obowiązki związane z pozwoleniem wodnoprawnym na podstawie złożonego przez stronę wniosku i nie dokonuje przy tym analizy, czy obowiązki te mogą zostać sfinansowane na podstawie zatwierdzonych taryf. Obowiązek tego rodzaju nie wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa i jako taki nie może podlegać ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego dokonującego kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Zamierzonego skutku nie mógł zatem odnieść zarzut skarżącego kasacyjnie organu podnoszący naruszenie art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego w związku z art. 64 ust. 1a tej ustawy. Brak jest podstaw do przyjęcia, że w pozwoleniu wodnoprawnym organ ma obowiązek określenia szczegółowego zakresu partycypacji w kosztach utrzymania urządzenia wodnego przypadku, w którym korzyści z funkcjonowania urządzenia odnoszą różne podmioty. Natomiast w tej konkretnej sprawie kwestia ta wymagała wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko Sądu I instancji było w tym zakresie częściowo zbyt daleko idące, ale uchybienie to mogło zostać wyeliminowane w formie oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a., a także w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 8 i art. 10 k.p.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie jest częściowo niezrozumiałe i prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie oczekuje od Sądu I instancji orzekania na podstawie powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, co jest oczywiście nieprawidłowe. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut podnoszący naruszenie art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak już wyżej wskazano, stanowisko Sądu I instancji jest częściowo zbyt rygorystyczne, szczególnie w zakresie wytycznych sformułowanych na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., wiążących organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. Kwestia ta podlegała jednak ocenie prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym wyroku. Dotyczy to również kwestii braku odniesienia się przez Sąd I instancji do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to przepisy powinny zostać wskazane jako naruszone przez organ odwoławczy, uwzględniając charakter prawny dostrzeżonych przez Sąd I instancji uchybień.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut organu podnoszący naruszenie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., ponieważ stanowisko organu, że skarżąca nie złożyła wniosku o uwzględnienie w pozwoleniu wodnoprawnym obowiązku partycypacji nie jest prawidłowe. Stanowisko to opiera się bowiem na ocenie wniosku, która to ocena powinna zostać dokonana w postępowaniu administracyjnym, a nie w odpowiedzi na skargę do Sądu I instancji lub w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. p.p.s.a. przez wydanie wyroku i oparcie go na twierdzeniach strony, nieznajdujących poparcia w materiale dowodowym.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z zarzutem naruszenia przepisu o charakterze ogólnym i ustrojowym tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uwzględnił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut organu podnoszący naruszenie art. 135 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. Zarzut ten sprowadza się w istocie do przyjęcia z góry przez organ, że konieczne do przeprowadzenia postępowanie dowodowe nie będzie możliwe w postępowaniu odwoławczym. Ustawa k.p.a. przewiduje jednak w tym zakresie odpowiednie instytucji prawne (np. art. 138 § 2 k.p.a. lub art. 136 k.p.a.), natomiast obowiązkiem organu odwoławczego będzie dopiero dokonanie oceny stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia, po ewentualnym przeprowadzeniu stosownych czynności dowodowych.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut organu podnoszący naruszenie art. 3 § 1 oraz 153 p.p.s.a. przez wskazywanie organowi treści ponownego orzeczenia w miejsce wskazań co do dalszego postępowania, które ma dopiero doprowadzić do określonego rozstrzygnięcia. Ze wskazanych wyżej względów zarzut ten nie mógł jednak odnieść zamierzonego skutku, ponieważ wskazania co do dalszego postępowania zostały sformułowane w niniejszym wyroku w drodze oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu obu skarg kasacyjnych. O sprostowaniu oczywistej omyłki w nazwie organu (art. 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 oraz art. 241 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne), Sąd orzekł na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.