Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2258/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2002 nr 80 poz 723
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie rejestrów prowadzonych przez Urząd Patentowy Rzeczypospolitej Polskiej.
article: art. 145 par. 1,  pkt 1 lit. a i c,  art. 200,  art. 205 par. 2 i  art. 209
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. R. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania jest skarga J. R. (zwanego dalej także jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister" lub "organ") z dnia [...]września 2020 nr [...]w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723, zwaną dalej: "ustawa zaopatrzeniowa").

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. J. R. zwrócił się do Ministra SWiA o zastosowanie wobec niego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wskazał, że spełnia wszelkie kryteria wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Służbę na rzecz totalitarnego państwa pełnił przez okres 11 miesięcy i 8 dni, podczas gdy cała wysługa jego służby wynosi 27 lat. Podniósł również, że podczas służby pełnionej w Służbie Więziennej obowiązki swoje wykonywał w sposób wzorowy, a za osiągane wyniki był wielokrotnie wyróżniany nagrodami finansowymi oraz urlopami nagrodowymi. Ponadto nadano mu Brązową i Srebrną odznakę " Za zasługi w pracy penitencjarnej"

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. r. nr [...]Minister SWiA odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15a, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej stwierdzając, że w przypadku wnioskodawcy przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie zostały spełnione.

Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. J. R. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...]Minister SWiA, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że przesłanki formalne wymienione w pkt 1 i 2 tego przepisu muszą być spełnione łącznie.

Stwierdził następnie, że pojęcie "krótkotrwałość" pełnienia służby, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zgodnie z wykładnią językową jest tożsame z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Natomiast pojęcie "rzetelności" wykonywania zadań w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa to m.in. obowiązkowy, oddany, ofiarny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Przy czym zawarty w ww. przepisie zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione.

Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że jego obowiązkiem jest ustalenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione oraz, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przenosząc powyższe uwagi na stan sprawy organ wskazał, że wnioskodawca pełnił służbę w okresie od dnia [...]kwietnia 1983 r. do dnia [...] listopada 1985 r. i od dnia [...] sierpnia 1986 r. do dnia [...] stycznia 2012 r., tj. przez 28 lat i 28 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia [...] grudnia 1984 r. do dnia [...] listopada 1985 r., tj. przez okres 11 miesięcy i 8 dni.

Skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 11 miesięcy i 8 dni, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

W związku z powyższym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie przesłanka "krótkotrwałości" nie została spełniona. Ponad jedenastomiesięcznego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go, jako odpowiadający wskazanej wyżej wykładni językowej. Organ podkreślił, iż służba J. R. była służbą podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na ponad jedenastomiesięczny okres jej pełnienia - trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Z kopi akt o sygn. [...] przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu znajduje się pismo wnioskodawcy z dnia [...] września 1984 r., skierowane do Dowódcy [...] Brygady WOP w [...], w którym wnioskodawca zwrócił się "o pozostawienie (...) w zawodowej służbie wojskowej. Prośbę swą motywuję tym, iż w czasie mojej osiemnastomiesięcznej służby zasadniczej zapoznałem się z tokiem służby wojskowej, która wzbudziła we mnie zainteresowanie, nadmieniam, iż ojciec mój był żołnierzem zawodowym w SB WOP, toteż od najmłodszych lat obcowałem z wojskiem.

Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, iż J. R. znał istotę służby w SB.

Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ stwierdził, iż jej ocena winna każdorazowo być dokonana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza. Podkreślił, że sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza - zgodnie z rotą ślubowania - gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w powołanej regulacji prawnej.

Do dokonania oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" organ wziął pod uwagę stanowisko [...] Zakładu Karnego w [...] zawarte w "Ocenie wykonywania zadań i obowiązków" oraz w "Przebiegu Służby w Służbie Więziennej". Dyrektor Zakładu Karnego w [...] w swoim wystąpieniu stwierdził, iż J. R. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Służbie Więziennej po dniu 12 września 1989 r. Z ww. pisma wynika, że "kolejne awanse w stopniu i stanowisku służbowym były następstwem wysokiej oceny wykonywanych obowiązków na kolejno zajmowanych stanowiskach". Jednocześnie Dyrektor Zakładu Karnego wskazał, iż przyznawane wnioskodawcy podwyżki dodatku o charakterze uznaniowym "uwzględniały posiadane kwalifikacje oraz umiejętność ich wykorzystywania na kolejno zajmowanych stanowiskach".

W aktach sprawy nie stwierdzono zapisów dot. wymierzonych wnioskującemu karach dyscyplinarnych oraz brak jest danych dot. prowadzenia w stosunku do niego postępowań dyscyplinarnych. Organ wskazał także, iż z dokumentów archiwalnych wynika, że J. R. został odznaczony Brązową odznaką "Za zasługi w pracy penitencjarnej" (w dniu [...] października 1999 r.) oraz Srebrną odznaką "Za zasługi w pracy penitencjarnej" (w dniu [...] kwietnia 2006 r.).

Ponadto Dyrektor Zakładu Karnego w [...] w niniejszym piśmie stwierdził, że ww. posiada zaświadczenie nr [...]z dnia [...] lutego 1999 r. wydane na podstawie § 4 ust. 4 pkt b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86 , poz. 734 z późn. zm.) potwierdzające, że ww. w okresie od dnia [...] grudnia 1990 r. do dnia [...] kwietnia 1992 r. pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, biorąc udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karmy wykonawczy (Dz.U. Nr 90, poz. 557, z późn. zm.) - po dniu 1 września 1998 r.

Z analizowanych dokumentów wynika, że w trakcie pełnienia służby w Służbie Więziennej "opiniowany zawsze zasługiwał na bardzo dobrą ocenę jakości realizowanych obowiązków".

Podsumowując, organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Jednocześnie organ wskazał, powołując się na kopię akt osobowych o sygn. [...] przekazanych za pismem z dnia [...] lutego 2018 r. (znak: [...]) oraz z dnia [...] marca 2020 r. (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – że wnioskujący pełnił od dnia [...] grudnia 1984 r. do dnia [...] listopada 1985 r. służbę w WOP na stanowiskach od [...] do [...] [...] Brygady WOP, tj. w jednej z jednostek enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

W zakresie powyższej kwestii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 748/19, w którym stwierdził, iż w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej "(...) wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełnił służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Godzi się zatem przyjąć, iż wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej."

Podsumowując, organ stwierdził, że przebieg służby ww. funkcjonariusza nie pozwala przyjąć, by w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia jak i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", a zatem organ nie miał możliwości wyłączenia w stosunku do ww. stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Pismem z dnia [...] października 2020 r. J. R., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] września 2020 r. zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 8a ust. 1 w zw. z art. 15c ustawy zaopatrzeniowej poprzez:

a) ich niewłaściwą wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że przesłanką konieczną do wyłączenia zastosowania względem skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku, pomimo że art. 8a wskazanej ustawy w sposób nie budzący wątpliwości formułuje jedynie dwie przesłanki w tym zakresie, tj. krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, a to właśnie te przesłanki występujące łącznie decydują o wystąpieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, który sprowadza się do kumulacji obu ww. przedstawionych warunków,

b) wewnętrzną sprzeczność decyzji w zakresie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z jednej strony organ forsuje pogląd, że jest to przesłanka niejako dodatkowa, trzecia obok krótkotrwałości służby i jej rzetelności, z drugiej zaś organ wskazuje, że Skarżący nie spełnił przesłanki przewidzianej w art. 8a ust. 1 pkt 1 (krótkotrwałość służby), tym samym nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" - takie twierdzenie zaś w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że właśnie wtedy mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, kiedy dany funkcjonariusz może wykazać się krótkotrwałością służby przed 31 lipca 1990 r. i jej rzetelnością po dniu 12 września 1989 r.,

c) brak dokonania przez organ rzeczywistej i wyczerpującej wykładni pojęcia krótkotrwałość służby, albowiem organ nie określił jaki procent służby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby spełnia zdaniem organu kryterium krótkotrwałości, pomimo iż relację tych dwóch okresów organ uznał jako wiążący go i właściwy sposób interpretacji wskazanego pojęcia, a tym samym organ nie określił Skarżącemu jaki dokładnie procentowy udział służby danego funkcjonariusza przed 31 lipca 1990 r. w kontekście jego służby całkowitej spełnia wymóg krótkotrwałości,

d) bezpodstawne przyjęcie, że wskazana w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym krótkotrwałość służby winna być interpretowana w kontekście jej synonimów takich jak chwilowość, przejściowość czy tymczasowość, pomimo że słowa te w odniesieniu do wskazanej w komentowanym artykule służby wypaczają sens przepisu,

e) wskazanie z jednej strony przez organ, iż krótkotrwałość służby w rozumieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej winna być rozpoznawana także w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby funkcjonariusza (str. 7 decyzji), z drugiej zaś całkowite pominięcie, iż służba Skarżącego przed 31 lipca 1990 r. wynosiła zaledwie 11 miesięcy i 8 dni, co w kontekście całościowej służby do dnia [...] stycznia 2012 r. (28 lat i 28 dni) stanowi zaledwie mniej niż 4 % służby całkowitej,

f) niewłaściwe uznanie, iż określoną w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej krótkotrwałość służby należy interpretować zarówno w ujęciu bezwzględnym jak i w ujęciu proporcjonalnym, podczas gdy ww. przepis jest tak skonstruowany, że nakazuje dwie znajdujące się w nim przesłanki, tj. krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r, interpretować łącznie (a zatem rozpoznawać jedynie ujęcie proporcjonalne), albowiem każda z tych przesłanek odnosi się do różnego okresu czasowego, co oznacza, iż zamiarem ustawodawcy przy określeniu krótkotrwałości było porównanie tych dwóch przedmiotowych okresów i określenie ich wzajemnego stosunku w kontekście proporcjonalnym,

g) bezpodstawne przyjęcie przez organ (niewłaściwa wykładnia), iż dokonując interpretacji przesłanki "krótkotrwałości" służby odnieść się należy także do jej chwilowości, przejściowości, tymczasowości oraz rzekomego braku przypadkowości służby i intencji samego Skarżącego w tym zakresie, który przez okres do 31 lipca 1990 r. dokładnie zaznajomić się miał ze specyfiką wykonywanych zadań i decydował się na kontynuowanie służby, podczas gdy:

- po pierwsze sfera subiektywnych przekonań funkcjonariusza odnośnie charakteru służby pozostaje poza dyspozycją art. 8a ustawy zaopatrzeniowej,

- po drugie charakter wykonywanych przez Skarżącego działań nie stanowił służby na rzecz totalitarnego państwa, albowiem w okresie tym Skarżący nie wykonywał żadnych czynności zmierzających do walki z działaczami Solidarności czy też nie prowadził jakichkolwiek innych działań represyjnych zmierzających do naruszenia podstawowych praw i wolności, w tym zwłaszcza czynności operacyjno-technicznych niezbędnych w działalności Służby Bezpieczeństwa,

- po trzecie w dacie podjęcia przez Skarżącego służby w Rzeczpospolitej Polskiej rozpoczynał się już okres transformacji, czuć było nadchodzące zmiany, od 1980 r. funkcjonowała "Solidarność", a zatem pozostawianie w służbie na stanowisku i z zakresem obowiązków skarżącego w żadnej mierze nie stanowiło wsparcia na rzecz państwa totalitarnego czy szerzej struktur komunistycznych, które uchyliły się ku upadkowi,

- po czwarte pomiędzy faktem, że służba Skarżącego nie była podjęta przypadkowo, lecz świadomie i Skarżący dokładnie zapoznał się ze specyfiką realizowanych zadań a okolicznością, że służba ta była wykonywana na rzecz państwa totalitarnego nie istnieje adekwatny związek przyczynowy, bowiem organ rentowy w żadnym miejscu nie wykazał, jakie dokładnie działania podejmowane przez Skarżącego znamiona takiej służby nosiły, a co więcej - służba ta, po 1990 r., polegała na dokładnie takich samych zadaniach, jak przed wskazaną datą, a zatem nie można mówić, iż służba ta wspierać miała państwo totalitarne, skoro tak samo przebiegała w okresie istnienia "państwa demokratycznego". Z tego też względu wykonywane przez Skarżącego działania nie mogły mieć żadnego związku z państwem totalitarnym, bowiem Skarżący w ramach swojej służby nie wykonywał żadnych zadań o charakterze wywiadowczym, kontrwywiadowczym ani politycznym, a tym bardziej czynności opresyjnych wobec jakichkolwiek osób. Skarżący nigdy też nie posiadał legitymacji Służby Bezpieczeństwa, oraz nigdy nie pobierał żadnych dodatków funkcyjnych z tego tytułu, tj. specjalnego, operacyjnego czy zwiadowczego, zaś organ w najmniejszym stopniu nie wykazał jakoby Skarżący faktycznie wykonywał jakiekolwiek czynności, które mogłyby przysłużyć się państwu totalitarnemu,

h) wewnętrzną sprzeczność wydanych w sprawie decyzji w zakresie przesłanki rzetelności służby Skarżącego, z jednej bowiem strony organ wskazuje, że decyzją nr [...]uznał, że wnioskodawca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy (strona 7 decyzji nr [...]), z drugiej zaś wskazuje, że w ocenie organu w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, czyli owa rzetelność wykonywania obowiązków, która zdaniem organu oznacza realizację zadań i obowiązków na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych.

II. naruszenie prawa procesowego która miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 §3 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego określenia rozumienia przez organ pojęć wskazanych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, w tym w szczególności pojęcia :krótkotrwałości służby", pomimo że użycie w treści art. 8a ustawy pojęć niedookreślonych zobowiązuje organ administracji publicznej do ich "doprecyzowania" (skonkretyzowania) – tak wyrok NSA z 15.12.2008 r., sygn. akt I OSK 622/08, a tym samym uchybienie przez organ obowiązkowi dostatecznego wyjaśnienia pojęć niedookreślonych w sposób pełny, szczegółowy oraz przekonujący przez co organ nie przeprowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestnika do władzy publicznej.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] września 2020 r., a także poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania w terminie określonym przez Sąd decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a przedmiotowej ustawy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty przedstawiając obszerną argumentację na ich poparcie.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. – zwaną dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. złożył Skarżący w skardze (k. 19 akt sądowych), zaś Organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wskazuje, że na podstawie art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. - Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (oraz odpowiednio na postanowienia).

Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w nin. sprawie nie ma zastosowania).

Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem Organ wydając decyzję naruszył zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy procesowe w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu między stronami sprowadza się do oceny czy organ administracji dokonał poprawnej wykładni art.8a ustawy zaopatrzeniowej oraz czy zebrany materiał dowodowy oraz jego ocena znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami przepisu art.107 K.p.a., a w szczególności, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

W sprawie bezspornym jest, że Skarżący pełnił służbę 28 lat i 28 dni oraz, że Organ nie kwestionuje przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989r., choć jednocześnie organ stwierdza, że "strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, w ocenie Organu, nie dowodzą aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Spornym jest natomiast czy w realiach sprawy zaistniała, w szczególności, przesłanka "krótkotrwałości służy" Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa oraz rozumienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" dla zastosowania dobrodziejstwa z instytucji przewidzianej w art. 8a wym. wyżej ustawy, którego to Organ rozumienie sprowadza do twierdzenia, że "krótkotrwałość służby na rzecz totalitarnego państwa i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne". Zdaniem Organu "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona – poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy".

Na wstępie Sąd zauważa, że niniejszej sprawie skarga została oparta zarówno na naruszeniach prawa materialnego, poprzez niewłaściwą wykładnię przesłanek, o których mowa w art. 8a ust. 1 w zw. z art. 15 c ustawy zaopatrzeniowej oraz, w szczególności, "braku dokonania rzeczywistej i wyczerpującej wykładni pojęcia krótkotrwałości służby", o której mowa w pkt 1 powołanego przepisu art. 8a ust. 1, jak i naruszeniu przepisów procesowych mających istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 §3 k.p.a.

W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko ustalony prawidłowy stan faktyczny stanowi podstawę do właściwej subsumpcji przepisów prawa materialnego.

Sąd w niniejszej sprawie, z uwagi na to, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania są w głównej mierze procesowym odzwierciedleniem wadliwej wykładni przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odstępuje od tej zasady albowiem to przepisy materialnoprawne determinują zakres niezbędnych ustaleń faktycznych dla prawidłowego rozumienia istoty regulacji "dobrodziejstwa" regulacji przywołanego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Dlatego też, w punkcie wyjścia swoich rozważań, Sąd stwierdza, że – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, z dnia z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 i z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2514/19, a które to tezy i wyrażone w tych wyrokach poglądy Sąd w składzie orzekającym traktuje jako własne - przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, która angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i - z tego właśnie względu – jego prawa w aspekcie świadczenia emerytalnego zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są: krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.

Co istotne, w tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki", obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanych wyrokach).

Jak podkreślił z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 2114/19, wykładni art.8a ustawy zaopatrzeniowej, "należy dokonywać z uwzględnieniem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy według jednolitej miary dla wszystkich (za W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2018, s. 158). Jednocześnie wskazuje się, że oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określeniu sytuacji prawnej obywateli (por. wyrok TK z dnia 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243)".

Nadmienić przy tym należy, że wyrażona "zasada sprawiedliwości społecznej wyeksponowana w treści uzasadnienia (tj. ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin) jako podstawa noweli, oznacza zatem nakaz formułowania przepisów prawa w taki sposób, aby uniemożliwiały one obywatelom ochronę słusznie nabytych praw lub uwzględniania przepadków, w których odebranie pewnych przywilejów byłoby uznane za oczywistą niesprawiedliwość".

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma także uwypuklona przez NSA okoliczność, że "omawiana ustawa ma zastosowanie do osób, które przeszły weryfikację na początku lat dziewięćdziesiątych, co oznacza, że Rzeczpospolita Polska uznała, iż ich dotychczasowa służba nie nosi znamion wskazujących na popełnienie w okresie Polski Ludowej czynów niegodnych. Podkreślić nadto należy, że w tradycji polskiej istnieje poszanowanie dla munduru noszonego także przez przeciwnika. Nie ma w polskiej tradycji zasady stosowania wobec przeciwników odpowiedzialności zbiorowej charakterystycznej dla reżimów i poglądów ideologicznych wzorujących się na wschodnich despotiach. Stąd tak ważne jest poszanowanie przy takim akcie prawnym godności danej osoby i uwzględnienia jej indywidualnej sytuacji, co wynika wprost z zasady sprawiedliwości społecznej zakazującej prowadzenia działań, także o charakterze legislacyjnym, które uwłaczałyby danej osobie (por. wyroki TK z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt K 44/07 oraz z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt K 35/08)".

Uwzględniając powyższe uwagi o charakterze generalnym, zdaniem Sądu przyjąć więc należy, że "szczególnie uzasadniony przypadek" stawowi jedną przesłankę obejmującą swym zakresem sytuacje wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 (krótkotrwała służba w organach wymienionych w art. 13b ustawy przed dniem 31 lipca 1990 r.) i art. 8a ust. 1 pkt 2 (rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.), a także, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić nawet wówczas, gdy uprawniony nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednakże, jak wynika to z zasady sprawiedliwości społecznej, przepis powinien mieć w danym przypadku zastosowanie, np. w sytuacjach, gdy służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych, a zatem wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Innym przykładem tego rodzaju zdarzeń, może być sytuacja, gdy funkcjonariusz wykonywał po 1989 r. swoją służbę w sposób nierzetelny, ale w trakcie jego służby doszło do tego, że narażał on swoje życie lub zdrowie, a nawet doszło do uszczerbku na jego życiu lub zdrowiu.

W świetle zaprezentowanych wyżej uwag, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Należy przy tym dodatkowo podkreślić, że unormowanie zawarte w treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w odróżnieniu od regulacji art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 tej ustawy, stanowi podstawę – o czym była wyżej mowa - do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu. Okoliczność ta ugruntowuje "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, potwierdzając w konsekwencji stanowisko, że istota zakodowanych w tym przepisie norm koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd w pierwszej podziela pogląd skargi, że Organ, pomimo stwierdzenia "krótkotrwałości służby", nie wykazał adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy stwierdzeniem, że służba Skarżącego nie była podjęta przypadkowo, lecz była świadoma i Skarżący dokładnie zapoznał się ze specyfiką realizowanych zadań, a okolicznością, że służba ta była wykonywana na rzecz państwa totalitarnego, co miałoby wskazywać, że pomimo krótkotrwałości służb, Skarżący przedmiotowo nie wypełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Tymczasem rzeczą organu przy potwierdzeniu przesłanki "krótkotrwałości służby" było wykazanie, iż charakter działań Skarżącego przed 1990 r. był szczególnie naganny i Skarżący faktycznie służył państwu totalitarnemu, a nie ogólnikowe stwierdzenie, odnoszące się do bliżej nieokreślonego stanu "świadomości" Skarżącego.

Po raz kolejny podkreślenia wymaga, że - jak to wskazano w rozważaniach wstępnych - nawet brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." nie daje się pogodzić z aksjologią demokratycznego państwa prawa i świadczyła o bezpośrednim zaangażowaniu się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. A contrario przyjąć więc trzeba, że tym bardziej w przypadku stwierdzenia "krótkotrwałej służby przed 1990r." Organ winien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że Skarżący w tym czasie wykonywał takie zadania, które nie dają się pogodzić z aksjologią państwa demokratycznego.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13.12.2019 r., sygn. akt I OSK 1464/19, którego tezy Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje, "(...) Charakteru służby [na rzecz] państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka oznacza działalność bezpośrednio aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Co godzi się podkreślić, powyższe orzeczenie koresponduje z tezami Sądu Najwyższego z dnia 16 września br. ( sygn. akt III UZP 1/20), w którym to orzeczeniu SN wyjaśnił, że kryterium "służby rzecz totalitarnego na państwa" powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

W związku z powyższym organ winien przedłożyć takie dowody, które potwierdzałyby ponad wszelką wątpliwość, że Skarżący dopuścił się np. przestępstw lub przynajmniej takich czynów, które naruszają prawa obywateli uzasadniających uznanie, że służył na rzecz państwa totalitarnego, co uzasadniłoby zmniejszenie praw emerytalnych.

Zdaniem Sądu, nie sama przynależność do konkretnej jednostki, lecz określone działania/zaniechania Skarżącego winny decydować o tym, czy można mu przypisać służbę na rzecz państwa totalitarnego w czasie, w którym pełnił służbę przez 18 miesięcy przed 12 września 1989r.

Co najmniej niezrozumiałe na tym tle uznać trzeba twierdzenia Organu wykazujące, że w czasie swojej osiemnastomiesięcznej służby Skarżący zapoznał się z istotą służby w SB. Sąd zauważa, że Skarżący nie przynależał do Służby Bezpieczeństwa, ani nie pobierał żadnych dodatków funkcyjnych mogących świadczyć o takiej przynależności, jak np. dodatku specjalnego, operacyjnego czy zwiadowczego – a przynajmniej tak wynika za zgromadzonego przez Organ materiału dowodowego. Inaczej mówiąc Organ nie wykazał aby Służba Skarżącego na stanowisku [...] Wojsk Ochrony Pogranicza (Przejście Graniczne w [...]) cechowała się czynami, nie dającymi się pogodzić z aksjologią państwa demokratycznego. W tym miejscu niejako na marginesie Sąd wskazuje, że nie każda służba w WOP-ie, lecz jedynie w Zwiadzie WOP, została przez ustawodawcę oznaczona jako służba na rzecz totalitarnego państwa.

Niezależnie od tego, Sąd nie może zaakceptować też sugestii Organu, że okres 18 miesięcy służby przez Skarżącego nie jest okresem "krótkotrwałej służby", o której mowa w przesłane art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej (tj. krótkotrwała służba w organach wymienionych w art. 13b ustawy przed dniem 31 lipca 1990 r.).

Sąd zauważa, że z jednej strony Organ, skądinąd słusznie, wskazuje, że "krótkotrwałość" winna być rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego Państwa (str. 7 uzasadnienia decyzji nr [...]), z drugiej zaś uznaje, że Skarżący nie wypełnił tej przesłanki, choć porównanie okresu służby Skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz służby po dniu 12 września 1989 r. w kontekście proporcjonalnym, wynosi ponad 95 % służby na rzecz demokratycznego państwa polskiego.

Jednocześnie Organ nawet w najmniejszym stopniu nie wyjaśnia, jaka proporcja wskazanych okresów stanowiłaby, jego zdaniem, wyczerpanie znamion krótkotrwałości służby.

Uzasadnienie decyzji w tym aspekcie, w ocenie Sądu, nosi nie tylko cechy dowolności, ale i wewnętrznej sprzeczności, gdyż – jak już wskazano wcześniej - z jednej strony organ przyjmuje, iż porównanie tych okresów ma znaczenie przy dokonywaniu wykładni pojęć z art. 8a ustawy, z drugiej zaś, choć organ obiektywnie ma taką możliwości, nie wskazuje, jakie proporcje należałoby uznać za mieszczą się w przedziale krótkotrwałości służby. Organ dokonał zatem oceny przesłanki "krótkotrwałości służby" w oparciu o nieujawnione kryteria, a co najmniej nieznane Skarżącemu, co narusza zasadę przekonywania oraz zaufania wyrażone w art. 7, 8 i 11 k.p.a.

W tym miejscu Sąd podkreśla, iż dostrzega okoliczność, że sam ustawodawca nie doprecyzował przesłanki "krótkotrwałości", co może powodować istotne rozbieżności interpretacyjne. Tym niemniej Sąd wskazuje, że jako pewną wskazówką interpretacyjną można traktować okoliczność tj. iż w trakcie prac nad treścią art. 8a ust, 1 pkt 1 komentowanej ustawy uznawano, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za służbę krótkotrwałą (por. protokół posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr [...] w dniu [...].12.2016 r., na którym padła propozycja, aby wprowadzić próg procentowy wynoszący 20% całego okresu służby, po przekroczeniu którego przesłanka krótkotrwałości z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie byłaby spełniona). Choć próg taki nie został finalnie wprowadzony, tym niemniej stanowi on pewien "drogowskaz", jakie intencje przyświecały ustawodawcy i o jakiej "proporcji" można dyskutować przy analizie przesłanki "krótkotrwałości".

Poza sporem, w ocenie Sądu jest, że w świetle nakierowanych wyżej kryteriów, przesłanka krótkotrwałości służby Skarżącego przed 1990 r. została spełniona.

Jeżeli jednak Organ odmawia Skarżącemu spełnienia przesłanki krótkotrwałości, a jednocześnie nie wskazuje jakie proporcjonalne ujęcie owej krótkotrwałości jest dla niego dopuszczalne, to tym samym podzielić należy zarzut skargi co do braku możliwości przyjęcia, iż sprawa rozpoznana została w pełnym zakresie.

Po raz kolejny odkreślenia wymaga, że uzasadnienie decyzji stanowi wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów tych nie spełnia, a zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, iż organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) decyzji.

Sąd przypomina, że - jak podkreślił, NSA m.in. w wyroku z dnia 13.12.2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 - "(...) ze względu na konstytucyjną ochronę własności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach jak rozpatrywana, podlega szczególnym ograniczeniom. Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, realizacji dobra wspólnego oraz urzeczywistnienia zasady sprawiedliwości społecznej, obowiązkiem organu jest – po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączająca zastosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.

Jak stwierdzono wcześniej, w ocenie Sądu, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu jest dowolne, zbyt daleko idące i po prostu restrykcyjne, w kontekście wykładni art. 8a ustawy o zaopatrzeniu.

Reasumując powyższe, wobec wykazania, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., przyjęcie, że sprawa Skarżącego nie jest szczególnie uzasadnionym wypadkiem, mogłoby zajść jedynie w przypadku, gdyby organ wykazał, że funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i pomimo rzetelnej służby po 1989 r. nie mógłby on nabyć prawa za ten okres z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Przywołane przez organ ogólnikowe okoliczności związane z pełnieniem służby przed 1989 r. nie świadczą o takim kwalifikowanym przypadku, który by przeważył nad osiągnięciami w służbie i rzetelnym jej wykonywaniem po 1989 r.

Dlatego Sąd podziela zapatrywanie Skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., co niewątpliwie było zdeterminowane nieprawidłową wykładnią art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W świetle powyższego Sąd uznaje, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz nie ocenił właściwe okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu i w ten sposób naruszył także przepisy prawa procesowego, o których mowa w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, Organ będzie zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą wszystkie wnioski przedstawione przez Sąd administracyjny w niniejszym uzasadnieniu, w tym w szczególności mając na uwadze poprawną wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Na wniosek Skarżącego Sąd zasądził na jego rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie – tekst jedn. Dz. U. poz. 1800) w wysokości obejmującej wpis sądowy od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł).