Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1185/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 10. art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64a, art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu dnia 9 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu Spółki A od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r.

nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; zwanej dalej "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Spólki A (zwanej dalej również "Spółką") od decyzji Starosty [...]

z dnia [...] maja 2017 r. nr. [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany decyzji z dnia [...] października 2012 r.

nr [...], [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę czterech wolno stojących elektrowni wiatrowych typu "[...]" o mocy [...] MW każda, na wieży o wysokości [...] m n.p.t., średnicy wirnika 90 m wraz z towarzyszącą infrastrukturą energetyczną

oraz drogową na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...] w obrębie Z.,

na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie P. Zamek oraz na działkach o nr ewid.[...], [...] i [...] w obrębie P., gmina P. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że koniecznym było uchylenie decyzji organu I instancji z uwagi na uchybienia w zakresie ustalenia stron postępowania.

W sytuacji śmierci właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu organ winien ustalić jego następców prawnych w celu zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Nieprawidłowe ustalenie stron w postępowaniu zwykłym może skutkować w przyszłości wznowieniem postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na wniosek strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowania.

Wojewoda wskazał, że jedna z osób uznanych za stronę postępowania - Ł. G. zmarł w dniu [...] marca 2002 r. , co potwierdza pozyskany odpis skrócony aktu zgonu. Ł. G. był właścicielem działki nr [...]. W piśmie

z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt. [...] Sąd Rejonowy w S. podał, iż w latach 2010-2017 nie toczyła się i nie toczy sprawa o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym. Nie zarejestrowano także spraw w przedmiocie oświadczeń majątkowych. W ocenie Wojewody organ I instancji nie ustalił jednak, czy sprawa o stwierdzenia nabycia spadku toczyła się w latach 2002-2009 oraz czy są inne osoby, które posiadają wiedzę o ewentualnych spadkobiercach (np. żona zmarłego).

Wojewoda wskazał również, że organ I instancji uznał za strony postępowania B. D. i A. D. - właścicieli działki nr [...] jednak nie ustalił ich aktualnych adresów. Informacja, że osoby te nie figurują w rejestrze mieszkańców P. nie jest jednoznaczna z brakiem miejsca zamieszkania tych osób na terenie Polski. W ocenie Wojewody ustalenia wymagają także aktualne dane adresowe A. M., P. M. oraz P. M. (współwłaścicieli działki nr [...]).

W ocenie Wojewody z decyzji organu I instancji nie wynika wprost w jaki sposób organ ustalił krąg stron postępowania do których skierował decyzję. W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., skierowanym do organu odwoławczego Starosta wyjaśnił,

iż do obszaru oddziaływania obiektu należą działki w zasięgu izofony 40 dB, wskazane w projekcie budowlanym. Z treści decyzji organu I instancji nie wynika jednak, czy organ weryfikował dane przedstawione przez projektanta w zakresie oddziaływania inwestycji poprzez generowanie hałasu. Wojewoda zaznaczył,

że tereny rolnicze, bez zabudowań (grunty orne, łąki), nie podlegają prawnej ochronie przed hałasem w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska

z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112). Ponadto z decyzji winno jasno wynikać, które działki stanowią teren inwestycji, a które należą do obszaru oddziaływania obiektu.

Wojewoda zaznaczył również, iż organ I instancji stwierdził, że inwestor nie uzupełnił braków wskazanych mu w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2017 r. Organ szczegółowo odniósł się jedynie do kwestii, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi zagadnienia wstępnego dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę/zmiany pozwolenia na budowę jednak nie dokonał ponownej oceny wszystkich nałożonych przez siebie obowiązków. Organ administracji powinien przed podjęciem negatywnej decyzji dla inwestora tj. o odmowie zatwierdzenia projektu

i udzielenia pozwolenia na budowę, zweryfikować poprawność nałożonych postanowieniem obowiązków, aby móc ocenić nie tylko fakt wykonania, bądź niewykonania obowiązków, lecz również to, czy adresat tych obowiązków miał realną możliwość ich wykonania.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że dopóki w obiegu prawnym pozostaje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, jej ustalenia są wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W oparciu o taką decyzję winno zostać wydane rozstrzygnięcie przez Starostę, natomiast wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji

o warunkach zabudowy nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania

w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Wojewody zgodnie z zasadą dwuinstancyjności sprawa musi zostać rozpoznania dwukrotnie w każdym jej aspekcie, wobec czego koniecznym było uchylenie decyzji organu I instancji.

Sprzeciw od ww. decyzji Wojewody złożyła Spółka zarzucając jej:

- naruszenie art. 107 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie,

iż wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę oraz że organ I instancji był uprawniony do wydania w dniu [...] maja 2017 r. postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania

w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie od rozstrzygnięcia spraw nieważnościowych zależy zakres nałożonych na inwestora obowiązków w trybie art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332; zwanej dalej "p.b." – uwaga Sądu), a w konsekwencji ocena wniosku o zmianę pozwolenia na budowę;

- naruszenie art. 107 k.p.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ

I instancji był uprawniony do wydania w dniu [...] maja 2017 r. postanowienia

o odmowie zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy Starosta po złożeniu wniosku inwestora w trybie art. 98 § 1 k.p.a. nie zwrócił się do stron z pouczeniem

o możliwości złożenia sprzeciwu co do zawieszenia, lecz omawiając zawieszenia powołał się na sprzeciwy stron złożone w czasie, kiedy inwestor jeszcze nie złożył wniosku o zawieszenie;

- naruszenie art. 107 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 p.b. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ I instancji był uprawniony do odmowy przedłużenia terminu wykonania nałożonych na inwestora obowiązków w sytuacji, gdy złożone przez inwestora wnioski o zawieszenie postępowania, jak również sformułowane wątpliwości inwestora co do braku precyzyjności wyznaczonych obowiązków oraz czasookres na ich wykonanie uzasadniały przedłużenie terminu wykonania obowiązków przez inwestora.

Powyższe uchybienia mają w ocenie Spółki istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem istnieje w obrocie rozstrzygnięcie, którego uzasadnienie zawiera nieprawidłowe wskazówki dla organu I instancji, który ma ponownie rozpoznać sprawę.

Spółka wniosła o uchylenie decyzji Wojewody w zakresie uzasadnienia

oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Spółka stwierdziła, że w pełni dopuszczalnym jest zaskarżenie jedynie na uzasadnienie decyzji.

W ocenie Spółki jeżeli dojdzie do stwierdzenia nieważności decyzji

o warunkach zabudowy w części dotyczącej informacji o średnicy wirnika elektrowni, to żądanie przedstawienia przez inwestora nowej decyzji o warunkach zabudowy

dla planowanej inwestycji - jak to uczynił organ I instancji - będzie bezpodstawne.

Z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ściśle zależy od rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, którą rozstrzygnąć może inny organ niż właściwy

do wydania pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest więc zagadnieniem wstępnym dla sprawy o wydanie pozwolenia na budowę na terenie, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji stanowisko Wojewody należy więc uznać za błędne, a zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. za uzasadniony.

Ponadto Starosta odmówił zawieszenia postępowania na podstawie

art. 98 § k.p.a., powołując się na sprzeciwy złożone przez strony postępowania

w dniu [...] kwietnia 2017 r. Odmowa zawieszenia była jednak przedwczesna. Organ I instancji nie zauważył bowiem albo nie chciał zauważyć, że wniosek o zawieszenie postępowania w powołanym trybie został złożony dopiero w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz że miał on charakter warunkowy, tzn. aktualizował się dopiero

w momencie formalnego oddalenia wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co miało miejsce dopiero w dniu [...] maja 2017 r.

Spółka podniosła również, że zwróciła się do Starosty o przedłużenie terminu wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. przynajmniej do czasu rozpoznania przez organ wniosku o zawieszenie postępowania i wyznaczenie terminu wykonania obowiązków na dzień upływu okresu 2 miesięcy od dnia prawomocnej odmowy zawieszenia postępowania. Ani organ I instancji, ani organ II instancji do wniosku tego nie odniosły. Wojewoda natomiast stwierdził, że Starosta był uprawniony do odmowy przedłużenia terminu.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r.

poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został

w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji,

sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa

w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone

z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym,

to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ

I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części,

co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie

z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 k.p.a. w brzemieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy mógł przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl).

Zasadniczą przesłanką uchylenia decyzji Starosty i przekazania sprawy

do ponownego rozpatrzenia było w ocenie Wojewody nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. Argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Jedną z form realizacji ciążącego na organach obowiązku jest wyrażony w art. 61 § 4 k.p.a. nakaz powiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie

o wszczęciu, na żądanie jednej ze stron lub z urzędu, postępowania administracyjnego. Aby strona mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu musi

ona być świadoma, że takie postępowanie się toczy. W konsekwencji jednym

z podstawowych obowiązków organu związanych z wszczęciem postępowania administracyjnego jest prawidłowe ustalenie kręgu osób posiadających w danej sprawie przymiot strony. Organ administracji publicznej rozpoznający sprawę

w przedmiocie udzielenia lub zmiany pozwolenia na budowę zobowiązany jest

do ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, co w konsekwencji pozwala mu na prawidłowe określenie stron postepowania. Niezapewnienie stronie postępowania prawa do udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda trafnie zauważył, że Ł. G., uznawany przez organ I instancji za stronę postępowania, zmarł w dniu [...] marca 2002 r. Starosta podjął wprawdzie próbę ustalenia następców prawnych po zmarłej stronie postępowania, jednak działania podjęte przez organ I instancji zostały prawidłowo ocenione przez Wojewodę jako niewystarczające. Zauważyć bowiem trzeba, że z wyjaśnień udzielonych w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. przez Sąd Rejonowy w S. wynika jedynie, iż latach 2010-2017 nie toczyła się i nie toczy się obecnie sprawa o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym oraz nie zarejestrowano spraw w przedmiocie oświadczeń majątkowych. Wojewoda prawidłowo uznał, że dodatkowego wyjaśnienia wymagało, czy sprawa

o stwierdzenia nabycia spadku toczyła się w latach 2002-2009 oraz czy są inne osoby, które posiadają wiedzę o ewentualnych spadkobiercach. Brak ustaleń

w powyższym zakresie oznacza, że organ nie ustalił w sposób prawidłowy kręgu stron postępowania. Zauważyć przy tym trzeba, że ustalenie właściwego kręgu stron postępowania administracyjnego nie może nastąpić dopiero w postępowaniu odwoławczym, na skutek uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a. Strony, które dopiero w postępowaniu odwoławczym zyskałyby taki status, pozbawione byłyby możliwości obrony swych praw już przed organem I instancji, co stanowiłoby oczywiste złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 194/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności strona ma prawo, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Potwierdzeniem tej zasady jest

m.in. uregulowanie zawarte w art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., z którego wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga natomiast przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ II instancji obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę

do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania nie zostaje zatem naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. dodatkowe postępowanie

w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W tym kontekście nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenie dopiero w ramach postępowania odwoławczego poprawnego kręgu stron, które winne od początku uczestniczyć w postępowaniu, umożliwienie im dopiero wówczas udziału w postępowaniu i wyjaśnienie dopiero wówczas okoliczności faktycznych, od których zależeć może przyjęcie od początku właściwego trybu postępowania oznaczałoby w konsekwencji, iż organ II instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające co najmniej w znacznej części

co ewidentnie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności.

Poza omówionym powyżej nieustaleniem następców prawnych po zmarłym Ł. G. Wojewoda trafnie zwrócił uwagę, iż organ I instancji nie ustalił

w sposób prawidłowy aktualnych adresów właścicieli działki na [...] – B. D. oraz A. D., a także A. M., P. M.

i P. M..

W kontekście omówionych powyżej uchybień, mniej istotne, lecz również trafne okazało się spostrzeżenie Wojewody dotyczące nieprzeanalizowania przez organ I instancji zasadności nałożenia obowiązków wskazanych w postanowieniu

z dnia [...] kwietnia 2017 r. Rację ma Wojewoda, że Starosta wydając decyzję

o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na niewykonanie przez Spółkę wszystkich obowiązków wymienionych w ww. postanowieniu powinien ocenić jaki wpływ miała ta okoliczność na brak możliwości pozytywnego rozpatrzenia sprawy. Postanowienie, o którym mowa w art. 35 ust. 3 p.b. ma pozwolić inwestorowi na usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. powinien zostać określony w sposób, który umożliwi zobowiązanemu inwestorowi rzeczywistą realizację nałożonego na niego obowiązku. Wyznaczony przez organ termin nie ma charakteru ani terminu prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, ani też charakteru terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna. Termin ten może być na wniosek strony przedłużany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 432/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na fakt, że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest rozstrzygnięciem zaskarżalnym, organ administracji powinien przed podjęciem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, zweryfikować poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków, aby móc ocenić nie tylko fakt wykonania bądź niewykonania obowiązków, lecz również to, czy adresat tych obowiązków miał realną możliwość ich wykonania. Postanowienie to ma bowiem umożliwiać inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji i nie może być traktowane przez organ administracji jako instrument wykorzystywany przeciwko inwestorowi (por. wyrok WSA z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 182/09, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 189/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak trafnie zauważył Wojewoda organ I instancji odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę skoncentrował się tylko i wyłącznie na kwestii braku konieczności rozpatrzenia w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego w postaci stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyć należy, że w postanowieniu zobowiązującym inwestora do uzupełnienia braków wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wskazano 9 pozycji. Skoro organ I instancji jako podstawę wydania decyzji odmownej uczynił niewykonanie przez Spółkę obowiązków wskazanych w tym postanowieniu, to przed wydaniem decyzji obowiązkiem organu było ponowne zweryfikowanie zasadności wszystkich nałożonych przez siebie obowiązków. Organ administracji powinien przed podjęciem negatywnej decyzji dla inwestora tj. o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, zweryfikować poprawność nałożonych postanowieniem obowiązków, aby móc ocenić nie tylko fakt wykonania, bądź niewykonania obowiązków, lecz również to, czy adresat tych obowiązków miał realną możliwość ich wykonania. Zwrócić należy uwagę, iż w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2017 r. zakreślono termin wykonania obowiązków na dzień [...] kwietnia 2017 r. Przed upływem terminu Spółka zwróciła się do organu o przedłużenie tego terminu, co wskazuje, że nie wykazywała ona biernej postawy po otrzymaniu wezwania. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że postanowienie, o którym mowa w art. 35 ust. 3 p.b. ma umożliwiać inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji i nie może być traktowane przez organ administracji jako instrument wykorzystywany przeciwko inwestorowi.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w sprzeciwie Sąd wyjaśnia, że zakres sądowej kontrola decyzji kasatoryjnej zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. ograniczony został jedynie do oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W konsekwencji Sąd nie był uprawniony do rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu, czy toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji Wojewoda wypowiedział się w tej kwestii, jednak okoliczności te nie stanowiły podstawy do wydania decyzji art. 138 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.