Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 632/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i 2; art. 36 ust. 1;
journal: Dz.U. 2015 poz 1551
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
article: art. 107 par.3; art. 7; art. 77; art. 9; art. 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69  art. 7 ust. 3; art. 17 ust. 5
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca),, Protokolant: Asystent sędziego Krzysztof Barański, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz H. B. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt III SA/Lu [...]

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017 r. (nr [...]) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] sierpnia 2017 r. (nr [...]), ustalającą H. B. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 w wysokości [...] zł.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

H. B. złożył w dniu [...] maja 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. wniosek o przyznanie płatności na rok 2015. Do przyznania płatności zadeklarował dwie działki rolne: nr [...] o pow. 13,09 ha i nr [...] o pow. 0,10 ha. Organ ustalił zgodnie z wnioskiem, że kwalifikowalna powierzchnia tych działek do płatności wynosiła łącznie 13,19 ha.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015, w tym z tytułu: jednolitej płatności obszarowej w wysokości [...] zł, płatności na zazielenienie w wysokości [...] zł, płatności redystrybucyjnej w wysokości [...] zł oraz z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. organ I instancji z urzędu wznowił postępowanie w sprawie przyznania stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Przyczyną wznowienia tego postępowania była – wskazana przez organ – konieczność zweryfikowania powierzchni nieruchomości uprawnionych do płatności.

Wydaną na skutek wznowienia postępowania decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. organ I instancji uchylił swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. w całości i przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 w mniejszej niż pierwotnie wysokości, w tym z tytułu: jednolitej płatności obszarowej w wysokości [...] zł, płatności na zazielenienie w wysokości [...] zł i płatności redystrybucyjnej w wysokości [...] zł, stosując zmniejszenia płatności wobec stwierdzonych nieprawidłowości i niezgodności. Polegały one na innej stwierdzonej powierzchni kwalifikowalnej działek niż ich powierzchnia deklarowana we wniosku i wyniosły: w przypadku działki nr [...] – 11,01 ha, a w przypadku działki nr [...] – 0,07 ha (łącznie 11,08 ha).

W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że po wydaniu pierwotnej decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015, wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne oraz nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, lecz nieznane organowi w dniu jej wydania, to jest inne wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru na działkach o numerach: [...] i [...].

Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]), uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2017 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] maja 2017 r. (nr [...]) odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., a następnie decyzją z [...] sierpnia 2017 r. (nr [...]) ustalił H. B. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 w wysokości [...] zł.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] września 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wypłacone stronie środki publiczne za rok 2015 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy. W niniejszym postępowaniu organ na podstawie art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr [...] był zobowiązany do ustalenia, czy rolnik pobrał nienależne lub nadmierne płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2015. Z akt sprawy wynika, że strona we wniosku o przyznanie płatności obszarowych na rok 2015 ubiegała się o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej i płatności za zazielenienie do działek rolnych o łącznej powierzchni 13,19 ha. W ramach działki ewidencyjnej nr [...] strona zadeklarowała działki rolne: A – o pow. 1,00 ha, C – o pow. 1,70 ha, D – o pow. 0,66 ha, E – o pow. 1,08 ha oraz część działki rolnej B – o pow. 8,65 ha. Na działce nr [...] strona deklarowała natomiast część działki rolnej B – o pow. 0,10 ha. Łącznie na działce nr [...] powierzchnia deklarowana wyniosła 13,09 ha, zaś na działce nr [...] – 0,10 ha.

W odniesieniu do działek zgłoszonych do płatności we wniosku strony w roku 2015 została przeprowadzona aktualizacja ortofotomapy na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w dniu [...] czerwca 2015 r. W dniu [...] maja 2017 r. został zaś wystawiony dokument przez Wydział ds. GIS L. Oddziału Regionalnego dot. informacji na temat wartości PEG, która wskazuje, że maksymalna powierzchnia kwalifikowalna do płatności na kampanię 2015 roku dla działki nr [...] wynosiła 11,96 ha, a dla działki nr [...] wynosiła 0,08 ha. Ponadto w dniu [...] maja 2017 r. została przeprowadzona kontrola administracyjna wniosku w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych), która wykazała nieprawidłowości na działkach: nr [...] o deklarowanej powierzchni 13,09 ha oraz nr [...] o deklarowanej powierzchni 0,10 ha.

Dlatego organ na podstawie uzyskanych informacji na temat wartości PEG dla tych działek na kampanię 2015 roku, w ramach tzw. "oceny wstecznej", dokonanych pomiarów w toku oględzin w dniu [...] marca 2017 r. oraz analizy ortofotomapy ze zdjęć lotniczych wykonanych w dniu [...] czerwca 2015 r. (data obowiązywania w systemie od dnia [...] października 2015 r.), ortofotomapy FOTO z 2014 r. oraz ortofotomapy z [...] kwietnia 2012 r. ustalił, że wyznaczona PEG na kampanię 2015 roku powierzchnia działki ewidencyjnej nr [...] wynosiła 11,96 ha, zaś działki nr [...] – 0,08 ha. Tym samym powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 13,19 ha, a powierzchnia stwierdzona tych działek rolnych wynosiła 12,04 ha. Z tej przyczyny łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności stanowi 1,15 ha. Przedeklarowanie powierzchni wyniosło zatem 9,55% (13,19 ha – 12,04 ha / 12,04 ha x 100%).

W takich warunkach na podstawie art. 19 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru zatwierdzonego.

Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosiła 1,15 ha. Mając to na uwadze powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 9,74 ha, a stawka tej płatności [...] zł za 1 ha. Początkowa należna kwota płatności jaka przysługiwałaby na rok 2015 wynosiłaby zatem [...] zł. Kwota ta została jednak pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. Mając na uwadze, że łączna kwota przyznanych płatności bezpośrednich po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości wynosi [...] zł, co przy kursie wymiany euro [...] zł stanowi kwotę [...]euro, należało do kwoty stanowiącej nadwyżkę w wysokości [...] euro zastosować współczynnik korygujący w wysokości 1,393041%. Całkowita kwota pomniejszenia wynikająca z zastosowania współczynnika korygującego wynosi więc [...] euro, z czego proporcjonalna kwota pomniejszenia przypadająca dla jednolitej płatności obszarowej wynosi [...] zł. O kwotę tą została pomniejszona kwota jednolitej płatności obszarowej.

W odniesieniu do płatności za zazielenienie, stwierdzona powierzchnia działek rolnych deklarowanych do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 12,04 ha, a stawka tej płatności [...] zł za 1 ha. Początkowa należna kwota płatności za zazielenienie wynosiła [...] zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. Łączna kwota przyznanych płatności bezpośrednich po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości wynosi [...] zł, co przy kursie wymiany euro [...] zł stanowi kwotę [...]euro, stąd należało do kwoty stanowiącej nadwyżkę w wysokości [...] euro zastosować współczynnik korygujący w wysokości 1,393041%. Całkowita kwota pomniejszenia wynikająca z zastosowania współczynnika korygującego wynosi [...] euro, z czego proporcjonalna kwota pomniejszenia przypadająca dla płatności za zazielenienie wynosi [...] zł. O kwotę tą została pomniejszona kwota płatności za zazielenienie. Zatem należna kwota płatności jaka przysługiwałaby na 2015 rok wynosić zatem winna [...] zł.

W odniesieniu do płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) stwierdzona powierzchnia działek rolnych wynosiła 12,04 ha. Ze względu na art. 14 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, powierzchnię tę pomniejszono o 3 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych do płatności a powierzchnią stwierdzoną wynosiła 9,55%. Początkowa należna kwota dla płatności dodatkowej wynosiła [...] zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. Łączna kwota przyznanych płatności bezpośrednich po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości wynosiła [...] zł, co przy kursie wymiany euro [...] zł stanowi kwotę [...]euro, a do kwoty stanowiącej nadwyżkę w wysokości [...] euro należało zastosować współczynnik korygujący w wysokości 1,393041%. Całkowita kwota pomniejszenia wynikająca z zastosowania współczynnika korygującego wynosi [...] euro, z czego proporcjonalna kwota pomniejszenia przypadająca dla płatności dodatkowej wynosi [...] zł. O kwotę tą została pomniejszona kwota płatności dodatkowej. Należna zatem kwota płatności jaka przysługuje na 2015 rok wynosiła zatem [...] zł.

Tym samym, z powodu nieprawidłowości w postaci zawyżenia powierzchni kwalifikującej się do płatności strona utraciła uprawnienie do uzyskania części tych płatności. W związku z tym kwoty stanowiące różnicę pomiędzy kwotami płatności przekazanymi na rachunek strony na podstawie pierwotnej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. a kwotami należnymi, stanowią aktualnie płatności pobrane nienależnie.

W dniu [...] czerwca 2016 r. stronie wypłacono z tytułu: jednolitej płatności obszarowej – [...] zł, płatności na zazielenienie – [...] zł, płatności redystrybucyjnej – [...] zł i płatności z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej – [...] zł. Natomiast kwoty należne po wykryciu i uwzględnieniu nieprawidłowości wyniosły, z tytułu: jednolitej płatności obszarowej – [...] zł, płatności na zazielenienie – [...] zł, płatności redystrybucyjnej – [...] zł i płatności z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej – [...] zł. W tej sytuacji na kwotę nienależnie pobranych płatności złożyły się płatności z tytułu: jednolitej płatności obszarowej w wysokości [...] zł, płatności za zazielenienie w wysokości [...] zł, płatności redystrybucyjnej w wysokości [...] zł oraz płatności z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł (łącznie nienależnie pobrane płatności organ określił na kwotę [...]zł).

Jednocześnie w kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności organ wyjaśnił, że kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości: [...] zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz płatności redystrybucyjnej w wysokości [...] zł, przekraczają kwotę stanowiącą równowartości 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Tym samym w odniesieniu do tych płatności nie zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Natomiast w odniesieniu do płatności za zazielenienie w wysokości [...] zł oraz płatności z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł, kwoty te nie przekraczają [...] euro, przez co zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w tym zakresie.

Według organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69). Po analizie całości zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że argumenty podnoszone przesz stronę w odwołaniu nie zawierają wyjaśnień mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący H. B. zaskarżył w całości decyzję organu odwoławczego, której zarzucił naruszenie:

. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo braku ku temu przesłanek, zwłaszcza że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa;

. art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. (Dz. Urz. UE L Nr 227, str. 69), poprzez uznanie, że nie ma on w przedmiotowej sprawie zastosowania, pomimo zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie;

. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego oraz wszystkich zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji i w konsekwencji uznanie, że dowód w postaci ortofotomapy z dnia [...] czerwca 2015 r. (obowiązującej od dnia 20 października 2015 r. w systemie LPIS) nie był znany organowi w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, tj. dnia [...] czerwca 2016 r. (decyzja nr [...]), a okoliczności faktyczne w postaci ustalenia powierzchni do płatności ustalane w toku wizytacji terenowej w dniach 27-29 marca 2017 r. istniały już w roku 2015 (w momencie złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2015);

. art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania do władzy publicznej, tj. nie odniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji;

. art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy;

. art. 16 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia [...] sierpnia 2017 r., pomimo że decyzja w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia [...] czerwca 2016 r. jest ostateczna i w związku z toczącym się na skutek wznowienia z urzędu postępowania nie została ani zmieniona, ani uchylona, co w konsekwencji narusza zasadę trwałości decyzji.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz o uchylenie w całości decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji dotknięte są wadami, które skutkowały koniecznością ich uchylenia. Nie znajdował zaś uzasadnienia ten wniosek skargi, który sprowadzał się do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

Na wstępie wymaga zwrócenia uwagi, że w niniejszej sprawie istotne było precyzyjne określenie ram sporu do jakiego doszło pomiędzy skarżącym a organami rozpoznającymi sprawę. Zaskarżona decyzja dotyczyła mianowicie ustalenia wysokości nienależnie pobranych przez skarżącego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015, w kontekście treści jego wniosku o przyznanie tych płatności, a więc wysokości należnych płatności. Konieczność rozważania tego zagadnienia wynikała z tego, że stwierdzono nieprawidłowości w zakresie kwalifikowalnego obszaru gruntów zgłoszonych do płatności w ramach systemów wparcia bezpośredniego: jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) oraz płatności z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej, co przełożyło się wprost na wysokość płatności jakie skarżącemu zostały przyznane.

Kwestie związane z zasadami i trybem przyznawania jednolitej płatności obszarowej, płatności redystrybucyjnej i płatności za zazielenienie na rok 2015 uregulowane zostały w przepisach ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1551; aktualnie: j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 278, z późn. zm.; dalej jako "ustawa o płatnościach"), z jednoczesnym odesłaniem do odpowiednich regulacji wspólnotowych (art. 62 w związku z art. 1 i 7 ustawy).

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z treści przywołanych przepisów wynika, że jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę wnioskującą działki (działek) oraz powierzchni zadeklarowanych działek użytkowanych rolniczo, co do których ubiega się ona o przyznanie płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega oczywiście weryfikacji dokonywanej przez organ administracji i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności.

Rzeczywistym narzędziem służącym weryfikacji informacji podanych przez producenta rolnego stanowią kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach oraz w przepisach prawa wspólnotowego, w tym art. 59 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r. nr 1306/2013, czy też w art. 24 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) z dnia 17 lipca 2014 r. nr 809/2014.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach, Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl art. 58 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013, państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013) Przepis art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 stanowi natomiast, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację: a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków; c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie w przypadku, gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu (art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 809/2014). W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej.

W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) z dnia 11 marca 2014 r., nr 640/2014). W myśl art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., "użytki rolne" oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe. Powyższy System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ma zatem na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, w oparciu o który przeprowadzana jest kontrola prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat. System ten obejmuje swoim zasięgiem wszystkie podstawowe moduły Zintegrowanego Sytemu Zarządzania i Kontroli. Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS stanowią grunty rolne spełniające kryteria do przyznania dopłat, a ich maksymalna powierzchnia kwalifikowalna następuje w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej, w oparciu o bezpośrednio przeprowadzony pomiar na aktualnym obrazie ortofotomapy, tj. zdjęcia lotnicze bądź satelitarne wykonane w skali określonej przepisami prawa. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią działki referencyjnej, tj. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. takich jak lasy, wody, drogi, siedliska), których granica określona jest na podstawie ortofotomapy.

W niniejszej sprawie skarżący we wniosku z dnia [...] maja 2015 r. wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2015. Do złożonego wniosku zadeklarował dwie działki ewidencyjne położone w [...], gm. L.: nr [...] o pow. 13,41 ha oraz [...] o pow. 0,10 ha.

Wniosek przeszedł kontrolę administracyjną, w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych), która nie wykazała żadnych nieprawidłowości w zadeklarowanej powierzchni działek. Przyznane płatności w wysokości określonej w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. zostały wnioskodawcy dofinansowania wypłacone.

Dopiero zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ I instancji poinformował rolnika, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych skarżącemu na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., a decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł.

Z przedstawionego i ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy oraz z załączonych do skargi akt administracyjnych sprawy wynika, że organ po wydaniu decyzji przyznającej stronie płatność dokonał ponownej kontroli administracyjnej wniosku, w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS, która wykazała nieprawidłowości w deklaracji powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] oraz nr [...]. Ustalono, że powierzchnia PEG dla działki nr [...] wynosi 11,01 ha (pow. deklarowana 13,09 ha), natomiast powierzchnia PEG dla działki nr [...] wynosi 0,07 ha. Wykluczono na podstawie powierzchni PEG z płatności łącznie 2,11 ha.

Jednocześnie w decyzji organu odwoławczego pojawia się wyjaśnienie, że "w roku 2014 wniosek H. B. został wytypowany do kontroli na miejscu metodą FOTO. Wyniki kontroli posłużyły do aktualizacji danych LPIS wykonanej przez wydział GIS w dniu [...] marca 2015 r., gdzie uzyskano następujące wartości PEG dla działek nr [...] i nr [...]: odpowiednio 11,00 ha i 0,07 ha (dotychczasowy PEG wynosił dla działki nr [...] – 13,41 ha, a dla działki nr [...] – 0,10 ha). W następnych kampaniach lat 2015 i 2016 deklarowana powierzchnia na działkach nr [...] i nr [...] wynosiła 13,19 ha i w kontekście zaktualizowanych wartości PEG, po kontroli na miejscu w 2014 r. była również zawyżona". W ramach oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2017 r. (nr [...]), dokonano pomiaru powierzchni uprawnionej, a wyniki tej kontroli posłużyły do ponownego ustalenia wartości PEG na kampanię 2016, a następnie kampanię 2015. Ostatecznie ustalone powierzchnie PEG dla działki nr [...] i nr [...], które wyniosły odpowiednio – 11,96 ha i 0,08 ha".

Organ wyjaśnił, że "różnica w powierzchni zmierzonej w toku kontroli w 2017 r. w stosunku do kontroli z 2014 r., wynikała zasadniczo z zakwalifikowania w roku 2017 części powierzchni działki nr [...] przywróconych do użytkowania i jednocześnie nie stanowiących włączeń trwałych -zakrzaczeń/zadrzewień w kontroli z 2014 r.".

W dalszej kolejności organ wyjaśniał, że "w celu ustalenia PEG w ramach tzw. oceny wstecznej na kampanię 2015 roku, przeanalizowano dostępną z danej kampanii ortfotomapę ze zdjęć lotniczych wykonanych w dniu [...] czerwca 2015 r., która obowiązywała w systemie od [...] października 2015 r. (rysunek 3,4), ortofotomapę FOTO z 2014 r. oraz ortofotomapę z [...] kwietnia 2012 r. (rysunek 1,2). Okazało się, że sposób zagospodarowania widoczny na kolejnych ortofotomapach (położenie elementów trwałych niekwalifikujących się do płatności) jest podobny i niewątpliwie zbieżny z wynikami kontroli z marca 2017 r. Świadczy to o ciągłym wieloletnim podobnym użytkowaniu. Dlatego też do ustalenia powierzchni PEG na kampanię 2015 roku wykorzystano wyniki pomiarów wykonanych w ramach oględzin w 2017 r. Uznano bowiem, że pomiar ten odzwierciedla powierzchnię kwalifikującą się do płatności również w roku 2015. Obszar wskazany przez rolnika na załączniku graficznym (rysunek 5,6) na kampanię lat 2015 i 2016 wydaje się również spójny z aktualnymi polami zagospodarowania oraz wynikami wizytacji terenowej".

Po przeprowadzeniu powyższych analiz organ przyjął, że wyznaczony PEG na kampanię roku 2015 dot. działki ewidencyjnej nr [...] został ustalony na poziomie 11,96 ha, zaś dla działki nr [...] na poziomie 0,08 ha, co w kontekście zadeklarowanej przez rolnika powierzchni w złożonym wniosku przesądzało o konieczności określenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2015 rok.

W ocenie Sądu, powyższe ustalenia na powołanych przez organy podstawach, dotyczące następczego stwierdzenia nieprawidłowości po przyznaniu płatności i w konsekwencji ustalenia skarżącemu nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za rok 2015, uznać należało co najmniej za przedwczesne.

Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się (art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach).

Z treści powołanych wyżej przepisów stanowiących w istocie modyfikację zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7 oraz art. 9 i 10 k.p.a., wynika, że postępowanie przed organami ARiMR zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie ze wskazanymi regulacjami prawnymi należy podkreślić, że stanowiąc, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od tej zasady jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. Stosownie do powyższego przepisu, na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zatem to organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością.

W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach chodzi przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktów wywodzi skutki prawne.

Wskazane modyfikacje ogólnych reguł postępowania administracyjnego nie oznaczają jednak, że organy ARiMR zwolnione zostały z konieczności oparcia podejmowanego rozstrzygnięcia na nie budzącym wątpliwości, wystarczającym i przekonywującym materiale dowodowym. Następstwem bowiem wskazanej modyfikacji reguł postępowania w sprawie przyznania płatności jest wzmożenia przez ustawodawcę aktywności stron postępowania, pod rygorem wywiedzenia dla nich negatywnych skutków, przy jednoczesnym ograniczeniu w stosunku do ogólnych reguł, a nie wyłączeniu zadań organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia i zebrania materiału dowodowego sprawy. Tym samym, organ w dalszym ciągu ma decydujący wpływ na kształt prowadzonego postępowania dowodowego.

W okolicznościach tej sprawy organy obu instancji powinny zatem jednoznacznie (bez jakichkolwiek wątpliwości) wykazać, jakie stwierdzone okoliczności faktyczne przesądziły o tym, że rzeczywistą powierzchnię działki rolnej nr [...] jako powierzchnię kwalifikowalną do płatności za rok 2015 ustalono na 11,96 ha, a działki nr [...] na 0,08 ha. Aktualność takich ustaleń winna przy tym jasno odnosić się do chwili złożenia wniosku o przyznanie płatności i stanu miarodajnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem ustalenia odnośnie powierzchni kwalifikowalnych do płatności poczyniono w istocie następczo już po przyznaniu płatności, dopiero w roku 2017, w ramach oceny wstecznej, stosując je do kampanii w roku 2015 bez szczegółowego uzasadnienia, jakie dane w systemie organu co do kwalifikowalności powierzchni były wiążące w chwili pierwotnego rozstrzygania tej sprawy i czy organ nie dopuścił się wówczas zawinionych przez siebie błędów.

Organ odwoławczy przyjął, że organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r., na mocy której została zrealizowana płatność, kierował się żądaniem strony i jej oświadczeniem o sposobie użytkowania przez nią działek rolnych. Strona otrzymując pierwotną decyzję zgodziła się z nią oraz zaakceptowała przyznane i wypłacone płatności. Zatem w rozpatrywanej sprawie rozważeniu organu podlegały również przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69).

Z art. 7 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 wynika, że obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.

Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności (art. 7 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014).

W ocenie Sądu, stanowisko organów w zakresie możliwości, bądź jej wykluczenia odnośnie do ewentualnego zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014, w kontekście wykazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności – jest niewystarczające. Organy nie wykazały bowiem przekonująco, jaka rzeczywista powierzchnia kwalifikowalna działek zgłoszonych przez skarżącego do płatności za rok 2015 winna zostać przyjęta w oparciu o znane wówczas dane stosowane w tym zakresie.

Zgodzić się natomiast należy ze stanowiskiem, że obowiązkiem rolnika było zadeklarowanie rzeczywistej powierzchni uprawnionej do płatności, nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar. W szczególności miał on obowiązek, stosownie do art. 17 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r., dokonać zmian w formularzu wniosku, jeżeli informacje dotyczące w szczególności powierzchni, lokalizacji lub granicy działki rolnej nie są poprawne lub są niekompletne. Jednakże w tym zakresie należy podkreślić, że na dzień wydania decyzji organ I instancji dokonał kontroli administracyjnej wniosku rolnika, w oparciu o bazę referencyjną Systemu Identyfikacji Działek Rolnych, która nie wykazała wówczas nieprawidłowości. Jednocześnie zauważyć należy, że w niniejszej sprawie organy ustaliły obszar powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności – istotnie odmienny od danych z aktualizacji LPIS (na dzień [...] marca 2015 r.). Stało się to dopiero po analizie ortofotomap ze zdjęć lotniczych wykonanych w dniu [...] czerwca 2015 r. oraz [...] października 2015 r., a następnie posiłkując się wynikami pomiarów wykonywanych w ramach oględzin w 2017 r., po czym organy odniosły te ustalenia do stanu na rok 2015. W takiej sytuacji, w ocenie Sadu, nie można postawić rolnikowi zarzutu, że nie dysponując takimi danymi mógł on wprowadził organy orzekające w tej sprawie w błąd, który leżał wyłącznie po jego stronie.

W ocenie Sądu stwierdzić zatem należało, że organy nie rozważyły dostatecznie wskazanych w przepisie art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 okoliczności, mogących stanowić przesłanki wskazujące na brak obowiązku zwrotu przez skarżącego części pobranych płatności za rok 2015. To, czy nienależne pobranie płatności rzeczywiście w tej sprawie nastąpiło, czy stanowiło błąd organu, czy też błąd strony, oraz czy skarżący miał ewentualnie obiektywnie możliwość wykrycia tego błędu "w zwykłych okolicznościach", organ powinien szczegółowo wyjaśnić, a następnie umotywować zajęte stanowisko w tym zakresie, zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Decyzja nakładająca na rolnika obowiązek zwrotu nie jest bowiem decyzją uznaniową, lecz związaną. Dlatego też organ, prowadząc postępowanie w przedmiocie odzyskiwania nienależnie pobranej płatności winien szczegółowo rozważyć i umotywować istnienie lub brak wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014.

W konsekwencji, w wyniku naruszenia przez organy w tej sprawie zasad postępowania administracyjnego uznać należało, że dokonały one błędnego zastosowania przepisów art. 7 ust. 1-2, art. 8 i art. 14 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, przez co doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Stwierdzone naruszenia zakwalifikować należało zatem jako naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a.") skutkowało koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jaki i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, który dopuścił się również tego rodzaju uchybień (art. 135 p.p.s.a.).

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.) – pkt II sentencji wyroku.