Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 844/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1 i 4, art. 58 § 1 pkt 1, art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 26 ust. 1, ust. 2,  ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 116 poz 1206
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Bała po rozpoznaniu w dniu 13 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 591/09 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi J. D. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu pomocy wypłaconej na podstawie umowy o dofinansowanie postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 591/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę J. S. D. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes Agencji) z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] w przedmiocie zwrotu pomocy wypłaconej na podstawie umowy o dofinansowanie projektu.

Sąd przyjął następujący stan sprawy. J. S. D. złożył do Agencji wniosek z dnia 7 lutego 2005 r. o dofinansowanie realizacji projektu złożonego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie Działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".

Po zaaprobowaniu wniosku w dniu [...] sierpnia 2005 r. została podpisana między Agencją a wnioskodawcą umowa określająca prawa i obowiązki stron, związane z realizacją projektu. W konsekwencji zawarcia umowy skarżącemu wypłacono 50.000 zł.

We wniosku o dofinansowanie z dnia 7 lutego 2005 r. w pkt 13.3 J. S. D. podał m.in., że podlegał ubezpieczeniu w KRUS, jako osoba prowadząca gospodarstwo rolne, zaś w części VI pkt 3 wniosku oświadczył, że informacje w nim zawarte są prawdziwe i zgodne ze stanem faktycznym, co potwierdził własnoręcznym podpisem. W piśmie z dnia [...] września 2008 r. Kierownik Biura Wsparcia Inwestycyjnego [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, poinformował J. S. D., że złożone przez niego oświadczenie nie odpowiadało prawdzie, gdyż z zaświadczenia wystawionego przez KRUS wynikało, iż podlegał on ubezpieczeniu od dnia 11 lutego 2005 r. Z powyższego wywiedziono, że w dniu sporządzenia wniosku oraz jego składania w Agencji J. S. D., wbrew oświadczeniu zawartym we wniosku, nie był ubezpieczony.

Wobec zaistniałych okoliczności, na podstawie § 6 ust. 1 pkt 1 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym w przypadku złożenia podrobionych, przerobionych, stwierdzających nieprawdę lub nierzetelnych dokumentów, mających istotny wpływ na przyznanie pomocy, Beneficjent zobowiązany jest do zwrotu pomocy, organ zawiadomił, że wobec J. S. D. zostanie uruchomiona procedura windykacji należności w celu zwrotu wypłaconej kwoty pomocy w wysokości 50.000 zł powiększonej o odsetki w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia wypłacenia przez Agencję płatności końcowej.

Po rozpatrzeniu odwołania beneficjenta, w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. Prezes Agencji podtrzymał stanowisko Kierownika Biura Oddziału Regionalnego Agencji oraz argumenty zawarte w piśmie z dnia [...] września 2008 r.

J. S. D. w dniu 23 marca 2009 r., złożył skargę na pismo określone przez niego jako decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W .

Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając powyższą skargę podał, że uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje, akty, czynności w nim wymienione. Ponadto zgodnie z § 3 tego artykułu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że źródłem sprawy jest umowa stron zawarta w związku z realizacją projektu w zakresie działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006". Podstawą prawną wspomnianego SPO stanowiło rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004 r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 197, poz. 2032 ze zm.) i rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117 ze zm.). Wspomniane rozporządzenia wydane zostały na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.).

Zdaniem Sądu, Agencja jako podmiot wyodrębniony organizacyjnie i strukturalnie będąc osobą prawną może być traktowana w określonych warunkach przewidzianych przepisami prawa jako organ o charakterze funkcjonalnym, w takim zakresie, w jakim jest ona uprawniona do działania w formach o charakterze władczym, jednakże w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Strony łączyła umowa, zatem wszelkie kwestie dotyczące tego, czy były podstawy do jej wypowiedzenia oraz podstawy do odmowy wypłaty określonej w niej kwoty dofinansowania, musiały być traktowane jako kwestie podlegające rozstrzygnięciu na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił dwuetapowość postępowania związanego z realizacją wskazanych w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju sektorowych programów operacyjnych. Pierwszy z tych etapów, związany z oceną złożonych wniosków o dofinansowanie, o jakim mowa jest w treści art. 26 ust. 2 ww. ustawy, jest zdaniem Sądu postępowaniem administracyjnym i powinien kończyć się wydaniem decyzji, zaś w przypadku sporów wynikłych na tym tle, zainteresowanym dofinansowaniem służy skarga do sądu administracyjnego. Drugi etap postępowania, który jest wynikiem zawarcia umowy o jakiej jest mowa w art. 26 ust. 5 ustawy powoduje, że spory powstałe na tle wywiązania się z umowy będącej umową cywilną, podlegają sądowi cywilnemu.

Sąd pierwszej instancji uznał, iż skoro w przedmiotowej sprawie doszło do realizacji drugiego etapu realizacji projektu w związku z zawarciem umowy, przedmiotowa sprawa, nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art.1 w zw. z art. 3 p.p.s.a

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę.

Od powyższego postanowienia J. S. D. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył to orzeczenie wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych.

Skarżonemu postanowieniu zarzucono rażące naruszenie:

1. przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie:

a) art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 i § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju przez stwierdzenie, że pisma wydane w sprawie, w tym zwłaszcza pismo Prezesa ARiMR z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...] utrzymujące w mocy decyzję Kierownika Biura Wsparcia Inwestycyjnego z dnia [...] 09.2008r., nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze. zm.), dalej: k.p.a., a przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 3 p.p.s.a.;

b) art. 149 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju i w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez faktyczne wznowienie postępowania w sprawie przyznania dotacji skarżącemu z pominięciem wydania w tym zakresie stosownego postanowienia, zaniechanie przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i w konsekwencji uniemożliwienie skarżącemu obrony w administracyjnym toku instancji przed nieuprawnionymi działaniami Agencji,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja Prezesa ARiMR została wydana z naruszeniem art. 107 k.p.a. nakładającym na organy administracji publicznej obowiązek spełniania określonych wymogów formalnych oraz naruszenie norm postępowania ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy stanu faktycznego w sprawie,

d) art. 133 § 1 i art. 144 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez uznanie za udowodniony stan faktyczny sprawy przedstawiony przez organ, pomimo braku przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych w sprawie oraz sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami,

e) art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997; Nr 78, poz. 483) przez sprzeniewierzenie się przez Prezesa ARiMR zasadzie praworządności, nakładającej nań obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa;

2. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie:

a) treści załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i Modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" oraz naruszenie prawa materialnego zawartego w treści załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" definiującego warunki otrzymania pomocy finansowej w ramach

działania "Ułatwianie pomocy młodym rolnikom", nakładający obowiązek ubezpieczenia w KRUS w chwili złożenia wniosku tj. złożenie poprawnie wypełnionego wniosku wraz z wszystkimi wymaganymi załącznikami - przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie;

b) art. 8 ust. 1 oraz art. 37 ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej /EFOGR/ oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia /Dz.U.UE.L.99.160.80/ oraz art. 4 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. /Dz.U.UE.L.04.153.30- rozporządzenie ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej/ - nakładających obowiązek spełnienia warunków otrzymania wsparcia w chwili podjęcia indywidualnej decyzji o przyznaniu wsparcia przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nieuprawnione jest stanowisko WSA, iż przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 3 p.p.s.a. Skarżący przywołał brzmienie art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, zgodnie z którym dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów przyznaje instytucja wdrażająca, zaś samo sformułowanie tej czynności oznacza, iż rozpatrzenie wniosków o dofinansowanie realizowane powinno być w formie właściwej dla władczych i jednostronnych rozstrzygnięć organów administracji publicznej lub instytucji działających w ich imieniu. Powołując się na dwuetapowość postępowania związanego z realizacją wskazanych w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju między innymi sektorowych programów operacyjnych wnoszący skargę kasacyjną podkreślał, że w świetle art. 26 ust. 2 tej ustawy, rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie mają charakter rozstrzygnięć władczych, jednostronnych i przyjmują formę decyzji. Treść decyzji w niniejszej sprawie była przesłanką zawarcia umowy.

Skarżący nie zgodził się jednak z poglądem WSA, iż zawarta umowa była umową cywilną i jako taka podlegała rozpoznaniu przez sąd powszechny. Zdaniem skarżącego zarówno stosunek prawny pomiędzy Agencją a beneficjentem przed zwarciem tzw. umowy, jak i po jej zawarciu miał charakter właściwy prawu administracyjnemu, nie będąc jednocześnie stosunkiem cywilnoprawnym.

Nadto w skardze kasacyjnej podano, że mimo zawarcia tzw. umowy ze skarżącym, ARiMR de facto wznowiła postępowanie administracyjne w sprawie wniosku skarżącego o przyznanie dotacji poprzez badanie we wrześniu 2008 r., czy wniosek skarżącego spełnia kryteria. Swoimi działaniami Agencja doprowadziła, do powrotu do etapu sprzed zawarcia tzw. umowy.

W związku z powyższym zdaniem skarżącego zaskarżone w rozpoznawanej sprawie "pismo" Prezesa ARiMR jak i pismo je poprzedzające to decyzje administracyjne, które podlegają kontroli sądu administracyjnego stosownie do art. 3 §1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a., a nawet gdyby stwierdzić, że pisma nie są decyzjami administracyjnymi, to i tak podlegałyby jurysdykcji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. bądź art. 3 § 3 p.p.s.a.

Uzasadnienie kolejnych zarzutów dotyczyło naruszeń przepisów postępowania, polegających na błędnym ustaleniu przez organy stanu faktycznego, a w szczególności dotyczących prawidłowości złożenia wniosku w Oddziale Regionalnym ARiMR oraz nieuwzglednieniu tych okoliczności przez Sąd odrzucający skargę.

Uzasadniając z kolei zarzuty prawa materialnego wnoszący skargę kasacyjną podał, że stanowisko Agencji zgodnie z którym dołączone do wniosku dokumenty muszą potwierdzać istnienie ubezpieczenia w KRUS w momencie wpływu wniosku, nie znajduje oparcia zarówno w bezwzględnie obowiązujących przepisach prawa polskiego, jak i wspólnotowego regulujących tę materię.

Prezes ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2009 r. odpowiada prawu.

Kontroli kasacyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych skargą kasacyjną poddane zostało postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniu Sąd I instancji uznał, że przepis ten powinien mieć zastosowanie, gdyż, przedmiotowa sprawa nie była sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 3 p.p.s.a., ze względu na charakter zaskarżonej czynności. Sąd I instancji, wyraził pogląd, że pismo Prezesa ARiMR na które została złożona skarga, stanowiło wypowiedzenie umowy, której zawarcie przewidziane zostało w art. 26 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Wszelkie zaś kwestie dotyczące tego, czy były podstawy do wypowiedzenia umowy, powinny być traktowane jako kwestie podlegające rozstrzygnięciu na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że procedura o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich" w zakresie działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów w dniu 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w tej uchwale. W świetle tej uchwały dofinansowanie odbywa się w dwóch etapach. Pierwszym etapem jest weryfikacja kompletności i poprawności formalnej wniosku, dokonywana jest również ocena zgodności z programem i ocena merytoryczna (art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju). Drugim etapem jest zawarcie umowy z beneficjentem (art. 26 ust. 5 ww. ustawy), zgodnie z wzorem umowy zamieszczonym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" (Dz. U. Nr 244, poz. 2454 ze zm.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie przedstawionej wyżej, złożonej procedury mają charakter indywidualnych rozstrzygnięć władczych i jednostronnych. Decyzje wydawane na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju mają właśnie charakter indywidualny i jednostronny. Przepisy ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, art. 3b pkt 2 tej ustawy, jak i przepis art. 26 ust. 1 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju dają kompetencje ARiMR do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Zważyć jednak należy, że przy zawarciu umowy o dofinansowanie z beneficjentem ARiMR nie korzysta już z takiej kompetencji. Należy wskazać, że choć środki które przekazywane są tą umową należą do środków publicznych, nie odbiera to jednak tej czynności charakteru cywilnoprawnego. Sam przedmiot działania bowiem nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że ARiMR może działać w tym zakresie tylko w formie aktów administracyjnych.

Nadto należy wskazać, że w doktrynie prawa administracyjnego decyzję administracyjną definiuje się jako "oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie" (Por. J. Lang, "Polskie prawo administracyjne", Warszawa 1995, s. 190). Aby dany akt mógł zostać uznany za decyzję administracyjną musi istnieć podstawa materialnoprawna dla organu administracji publicznej do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia w stosunku do indywidualnego podmiotu w określonym stanie faktycznym. Należy jednocześnie podkreślić, że organ administracji publicznej może w drodze decyzji konkretyzować uprawnienia lub obowiązki podmiotów tylko wówczas, gdy norma prawa materialnego zezwala mu na podjęcie takiego działania.

Skoro więc procedura przewidziana w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju wprost przewiduje zawarcie umowy o dofinansowanie, to oznacza że ustawodawca nie przewidział w tym zakresie możliwości wydania przez ARiMR decyzji administracyjnej. Przyjmuje się w literaturze jako oczywistą zasadę, że zewnętrzny akt administracyjny o charakterze władczym musi być oparty na szczegółowym upoważnieniu ustawowym. Oznacza to istnienie kompletnej normy materialnej, determinującej wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określające kompetencję organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego (T.Kiełkowski :Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s.36-38). ARiMR nie ma przypisanej generalnej kompetencji do działania w formach władczych. Dlatego też każdorazowe takie jej działanie musi mieć konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną, określającą formy prawne, jakimi może się posługiwać). W literaturze wielokrotnie krytykowano w związku z tym możliwość generalnego upoważnienia organu do działania w określonej sferze, czy w określony sposób. Podnosi się, że w działaniach organu skierowanych na zewnątrz tego typu generalne upoważnienie nie jest wystarczające (M.Matczak: Kompetencja organu administracji publicznej, Zakamycze 2004 r., s. 52).

Norma kompetencyjna, upoważniająca organ do podejmowania rozstrzygnięcia powinna co najmniej określać czynność organu, która jest przedmiotem kompetencji. Wobec powyższego należy zwrócić uwagę, że w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju określono, że instytucja wdrażająca (tutaj: ARiMR) zawiera umowę z beneficjentem (art. 26 ust. 5).

Z przedstawionych powyżej przepisów wynika że ARiMR gospodaruje środkami publicznymi w formach cywilnoprawnych. Umowa cywilnoprawna jest aktem indywidualnym. Przez jej zawarcie następuje konkretyzacja (wybór) kontrahenta oraz określenie praw i obowiązków stron. Wskazanie na umowę jako podstawę udzielenia pomocy, zawiera zarazem odwołanie się do trybu dochodzenia roszczeń wynikających z takiego zgodnego oświadczenia woli stron. Ewentualne roszczenia wynikające z z umowy podlegają bowiem dochodzeniu przed sądem powszechnym, na drodze postępowania cywilnego. Powyższe czyni niezasadnym zarzut strony naruszenia art. 149 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez brak wydania postanowienia o wznowieniu postępowania przy badaniu warunków wypowiedzenia umowy, a także zarzuty wskazujące na uchybienie przez Agencję przepisom k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 § 1 i art. 144 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez zbadania jej meritum i bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie ignorując brzmienie norm prawnych oraz stanowisko skarżącego. Należy wskazać, że art. 133 § 1 p.p.s.a. określa moment, w którym dopuszczalne jest wydanie wyroku, wskazuje, kiedy wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym, określa także moment decydujący dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Nakładając obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy ustawodawca nakazuje uwzględnić sądowi stan faktyczny istniejący w momencie wydania decyzji, wskazuje także na to, iż sąd administracyjny nie może samodzielnie dokonywać ustaleń faktycznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1812/04, opubl. w Lex pod nr 177567 i z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 659/05, opubl. w ONSAiWSA z 2007 r., nr 2, poz. 35, z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 72/06, opubl. w ONSAi WSA 2008 r., nr 2, poz. 31). Sąd nie uchybia zatem art. 133 § 1 p.p.s.a., nawet jeżeli pominie niektóre zebrane w sprawie dowody (por. poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt I FSK 549/06, opubl. w Lex pod nr 354647, z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt I FSK 57/06, opubl. w Lex pod nr 354649). W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego uzasadnienie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zawiera przedstawienie stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia w przedmiocie badania dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej oraz w sposób jednoznaczny i jasny wyjaśnia motywy rozstrzygnięcia. Niezasadny jest wobec powyższego zarzut lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia postanowienia.

Z uwagi na przedstawione rozważania dotyczące umowy o dofinansowaniu projektu i niedopuszczalność drogi sądowowoadministracyjnej dla jej badania, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP, a także zarzuty prawa materialnego, które, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej odnoszą się jednoznacznie do badania prawidłowości warunków zawarcia umowy o dofinansowanie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę jest zgodne z prawem, gdyż zawarcie umowy z beneficjentem i wszelkie spory dotyczące umowy nie podlegają kompetencji sądów administracyjnych, podlegają natomiast ochronie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 i 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należy więc uznać za bezzasadne.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.