Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 417/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. D. i A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 560/13 w sprawie ze skargi D. D. i A. D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 560/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi D. D. i A. D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia [...] maja 2013 r.

Jak wynika z akt sprawy, Starosta Słupski decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z przybudowanym garażem na działce [...] w miejscowości K. Następnie decyzją z dnia [...] października 2006 r. Starosta Słupski wyraził zgodę na przeniesienie ww. decyzji z dnia [...] marca 2006 r. na rzecz B. i G. B. oraz M. K.

W wyniku pisma D. i A. D. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim w dniu [...] sierpnia 2006 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego zgodności realizacji budowy z pozwoleniem na działce nr [...] w K. przy ul. [...] oraz przeprowadził wizje lokalne w dniach 14 września 2006 r. i 26 października 2010 r., podczas których ustalono, że na działce nr [...] położonej w K. został zrealizowany przez inwestorów budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem. Do części garażowej budynku mieszkalnego została dobudowana wiata o wymiarach 3,72 m x 4,34 m konstrukcji drewnianej, ze ścianami ażurowymi posadowiona na słupach betonowych, nie objęta pozwoleniem na budowę. Teren wokół budynku na działce nr [...] jest wyższy o około 0,60 m od poziomu terenu działki sąsiedniej nr [...] stanowiącej własność D. i A. D. Ponadto działki nr [...] i [...] są rozgraniczone płotem wykonanym na podmurówce betonowej z siatki metalowej rozpiętej pomiędzy słupkami. Natomiast od strony działki nr [...] został wybudowany przez inwestorów, tj. B. i G. B. oraz M. K. murek oporowy o długości około 17,20 m i zmiennej wysokości od około 0,70 m do 0,90 m, liczonej od strony działki nr [...]. W związku z powyższymi ustaleniami stwierdzono, że inwestorzy w trakcie realizacji inwestycji dokonali istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, ponieważ nie przewidywał on wybudowania wiaty na opał ani muru oporowego.

W związku z tym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przybudowanym garażem oraz wraz z przyłączami, realizowanego na działce nr [...]. Natomiast decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych w terminie do dnia 31 sierpnia 2011 r. Na wniosek inwestorów decyzją z dnia [...] września 2011 r., na podstawie art. 155 k.p.a., wyznaczono nowy termin przedstawienia ww. dokumentów do dnia 15 października 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. PINB na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym w terminie do 31 marca 2012 r. W związku z tym, że wymagane dokumenty zostały przedłożone w terminie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim w dniu [...] lipca 2012 r. nr [...] na postawie art. 51 ust. 3 i 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego z wiatą na drewno zrealizowanego na działce nr [...] w K.

Po rozpatrzeniu odwołania D. i A. D. od powyższej decyzji Pomorski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia [...] lipca 2012 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego z wiatą na drewno zrealizowanego na działce nr [...] w K. oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na wykonaniu ogrodzenia na cokole betonowym lub murowanym szerokości 0,25 m na odcinku od istniejącego muru oporowego do granicy z działką drogową nr [...] pomiędzy działkami nr [...] i [...] położonymi w K. przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji PINB dla powiatu słupskiego wskazał, że w 2010 r. Wójt Gminy Kobylnica przeprowadził postępowanie administracyjne, z wniosku D. i A. D., o przywrócenie właściwych stosunków wodnych na działce nr [...] położonej w Kobylnicy przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wójt Gminy Kobylnica orzekł o odmowie nakazania B. i G. B. oraz M. K. przywrócenia właściwych stosunków wodnych na działce nr [...] stanowiącej własność D. i A. D., gdyż przeprowadzane badania wskazały, iż w całej przestrzeni przylegającej do działek nr [...] i nr [...] występują jednorodne warunki gruntowo-wodne. Duże spadki terenu oraz zabudowa powierzchni rolnych, powodują intensywne spływy powierzchniowe. Woda z połaci dachowych jest odprowadzana do gruntu. Niekorzystne warunki gruntowe (gliny piaszczyste) nie przyjmują zwiększonej (punktowo) ilości wody. Tym samym w czasie opadów atmosferycznych lub roztopów zwiększa się poziom wód przestrzeni gruntowej na płaszczyźnie glina piaszczysta – gleba. Podsiąki mogą posiadać charakter długotrwały i niekorzystne dla obiektów posadowionych na niższych rzędnych terenu w stosunku do sąsiednich. W przedmiotowej sprawie zostało wykluczone oddziaływanie wód gruntowych przepływających w przestrzeni gruntowej działki nr [...] na działkę nr [...], tym bardziej, iż pomiędzy nimi występuje w gruncie bariera nieprzepuszczalna – fundament płotu. Stwierdzono, że niewielkie ilości wody opadowej z działki nr [...] na działkę nr [...] mogą przemieszczać się na odcinku ok. 10 m, od strony drogi, ale wyłącznie w czasie intensywnych opadów atmosferycznych lub topnienia mas śniegu. Wysokie spadki terenu powodują, iż występują duże prędkości przemieszczania się wód po powierzchni terenu. Przedmiotowy teren nie posiada kanalizacji deszczowej, opisane wyżej zjawiska w aktualnym stanie zagospodarowania ulicy [...] są naturalne.

Na podstawie powyższych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że wykonanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podniesienie poziomu terenu działki nr [...] i jego utwardzenie, w istniejących jednorodnych warunkach gruntowych na obu sąsiednich działkach, nie spowodowało zakłócenia stosunków wodnych. Dodatkowo organ wskazał, iż z załączonej opinii z technicznych badań podłoża gruntowego i określenia warunków wodnych, wynika, że naturalny spadek terenu, na którym zostały wzniesione budynki obu stron przedmiotowego postępowania, przebiega w kierunku granicy działek nr [...] i [...] z działkami nr [...] i [...] (w kierunku wschodnim), natomiast kolejny spadek terenu przebiega w kierunku północnym wzdłuż ulicy [...], a jego procentowy spadek jest znacznie większy od spadku w kierunku wschodnim. Dodatkowe oględziny działki nr [...], które zostały przeprowadzone w dniu 19 lutego 2013 r., potwierdziły, że wody opadowe z przedmiotowej działki odprowadzane są powierzchniowo na jej teren, z powodu braku kanalizacji deszczowej. Organ wskazał, że zarzut D. i A. D. o zalewaniu ulicy [...] przez wody opadowe z działki nr [...] nie jest zasadny, a wody opadowe są zagospodarowywane zgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Organ stwierdził, że przez podniesienie poziomu terenu działki nr [...], nie dokonano zmiany naturalnego spadku terenu, ponieważ został zachowany spadek terenu w kierunku wschodnim i północnym. Dodatkowo stwierdzono, że na działce nr [...] znajduje się plac utwardzony o wymiarach 2,5 m x 1,5 m. Zgodnie w obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi Kobylnica uchwalonym uchwała Rady Gminy Kobylnica Nr XXIX/345/2005 z dnia 29 kwietnia 2005 r. maksymalna powierzchnia zabudowy terenu działki wynosi 30%. Organ ustalił, że powierzchnia działki wynosi 915 m², natomiast część zabudowana domem jednorodzinnym – 144,44 m² i wiatą – 16,15 m², co stanowi ok. 19 % powierzchni zajętej pod zabudowę, wobec dopuszczalnej w miejscowym planie powierzchni zabudowy do 30% powierzchni działki. Dlatego też, zdaniem organu, obowiązujące zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostały naruszone. W związku z dokonanymi wyżej ustaleniami organ uznał, że należy zatwierdzić przedłożony projekt budowlany zamienny i wydać pozwolenie na wznowienie robót budowlanych polegających na wykonaniu ogrodzenia na cokole pomiędzy działkami nr [...] i [...]położonymi w K. przy ul. [...]. Takie rozwiązanie, zdaniem organu, będzie stanowiło dodatkowe zabezpieczenie działki nr [...] będącej własnością D. i A. D., przed ewentualnym spływem wód opadowych z działki sąsiedniej nr [...].

Odwołanie do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu słupskiego z dnia [...] maja 2013 r. wnieśli D. i A. D.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Z materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] przed zabudową posiadała naturalny spadek w kierunku działki nr [...]. Zebrane dowody, jak i ustalenia organu I instancji dają podstawę do stwierdzenia, że sposób odprowadzenia wód opadowych powierzchniowo na teren własnej działki nr [...] i wykonanie murku oporowego pomiędzy działkami nr [...] i [...] do czasu wykonania kanalizacji deszczowej są możliwe do zaakceptowania. W ocenie organu wykonanie muru oporowego polepszyło sytuację związaną ze spływem wód opadowych na teren działki nr [...], a opracowania techniczne sporządzone przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane wskazują, że mur oporowy został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa.

Podstawę uchylenia decyzji organu I instancji stanowiły natomiast uchybienia ocenione przez organ odwoławczy jako uchybienia formalne. Organ wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nakłada się obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, czego organ nie uczynił. Ponadto organ wskazał, że udzielenie pozwolenia na wznowienie robót polegających na budowie ogrodzenia na cokole betonowym pomiędzy działkami było niewłaściwe, gdyż budowa ogrodzenia pomiędzy nieruchomościami do wysokości 2,20 m nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Natomiast budowa ogrodzenia od strony miejsc publicznych o wysokości powyżej 2,20 m stosownie do przepisów art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymaga tylko zgłoszenia, a więc nie można było zezwolić na wznowienie robót w tym zakresie. Skoro postanowienie o wstrzymaniu robót dotyczyło budynku mieszkalnego z przybudowanym garażem – należało wydać pozwolenie na wznowienie robót w tym zakresie.

Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżoną decyzją organ I instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny, mimo że projekt zamienny zagospodarowania terenu budynku mieszkalnego jednorodzinnego i wiaty na drewno został sporządzony przez technika budowlanego. Technik budowlany nie posiada uprawnień do sporządzania projektu planu zagospodarowania działki, tylko architekt. Wprawdzie w zasadniczym projekcie budowlanym zamiennym znajduje się ten sam projekt zagospodarowania terenu (zamienny) wykonany przez Z. P. i podpisany przez sprawdzającą mgr inż. arch. A. O., to został on uchylony. Ujawnione uchybienia, zdaniem organu odwoławczego, stanowią naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i powodują uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego ze względu na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego wynikającego z art. 15 k.p.a, nie może on sam orzec w sprawie. W myśl tej zasady każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymujący podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznawanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego.

Skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli D. i A. D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 560/13, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że wskazane w decyzji uchybienia nie uzasadniały wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Za nieuzasadnione Sąd uznał wydanie decyzji kasacyjnej z uwagi na brak w decyzji organu I instancji zobowiązania do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przewidzianego w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Brak taki, co do zasady, może być usunięty przez organ II instancji przez uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie prawidłowej decyzji usuwającej to uchybienie. Nadto wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ I instancji zawarł w decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, co uszło uwadze organu II instancji. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie wraz z podaniem jego podstawy prawnej nastąpiło po uzasadnieniu rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, przed podpisem decyzji. Taka redakcja treści decyzji nie jest prawidłowa, niemniej jednak zaistniałe uchybienie nie pozbawiło wydanej decyzji mocy prawnej w tym zakresie.

Wskazana przez organ odwoławczy wadliwość decyzji dotycząca zakresu robót, na których wznowienie zezwolono w decyzji I instancji, także nie uzasadniała uchylenia tej decyzji. Wadliwość ta mogła bowiem zostać usunięta przez organ odwoławczy. Zaskarżoną decyzję wydano zatem z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Wadliwość decyzji kasacyjnej uzasadniała jej uchylenie. Decyzja organu I instancji winna podlegać uchyleniu przez organ odwoławczy z innych względów. Część zarzutów wniesionego odwołania należało bowiem uznać za uzasadnione.

Sąd podkreślił, że zmiana ukształtowania terenu przez podniesienie gruntu i wykonanie nasypu oraz zwiększenie utwardzonej powierzchni działki stanowi odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki. Ukształtowanie terenu oraz powierzchnia placów winny być bowiem przewidziane w projekcie zagospodarowania działki, co wynikało z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133). Projekt przewidywał zakres utwardzenia gruntu oraz rzędną terenu. Odstępstwo takie, jako odstępstwo w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki, w świetle art. 36a ust. 1 i 5 pkt 1 Prawa budowlanego wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, winno być zatem traktowane jako odstępstwo o charakterze istotnym. W toku rozpatrzenia sprawy organ zobowiązany był ustalić czy wykonanie nasypu i utwardzenie jego powierzchni na nieruchomości wpłynęło na spływ wód opadowych na działkę sąsiednią. Organ oparł się w tym zakresie na decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz opinii sporządzonej w tym postępowaniu. Przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Organ w oparciu o tę opinię uznał za uzasadnione wykonanie murku zabezpieczającego przed spływem wód na działkę skarżących. Organ ponownie prowadząc sprawę winien dokonać ustaleń odnośnie wskazanej w skardze zmiany stanu faktycznego polegającej na likwidacji studni chłonnych na nieruchomości, oraz rozważyć, w jaki sposób na zagospodarowanie wód opadowych na nieruchomości wpłynęło wykonanie skarpy o spadku 90 stopni. Zgodnie z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), zwanego dalej: rozporządzenie, działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. W przypadku przedmiotowej działki, z uwagi na brak sieci kanalizacji deszczowej brak jest możliwości odprowadzenia wód opadowych poprzez kanalizację odprowadzającą wodę do tej sieci. W tej sytuacji, organ nadzoru budowlanego winien przede wszystkim rozważyć zastosowanie metod zagospodarowania wód opadowych na nieruchomości wynikających z unormowań prawa budowlanego, a więc § 28 rozporządzenia, który to przepis przewiduje budowę dołu chłonnego lub zbiornika retencyjnego.

Sąd uznał za uzasadniony zarzut skarżących dotyczący naruszenia prawa materialnego art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, którym stanowi podstawę orzekania w przypadku istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Inwestorzy realizowali inwestycję na podstawie pozwolenia na budowę. Pozwolenie to nie obejmowało realizacji wiaty oraz muru oporowego. Realizacja obiektów, które w ogóle nie zostały przewidziane w projekcie budowlanym i stanowią odrębne obiekty budowlane podlegające obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu budowlanego lecz samowolę budowlaną. Za odstępstwo od projektu budowlanego, w tym odstępstwo istotne uznać należy takie odstępstwo, które dotyczy parametrów obiektów i elementów wskazanych w projekcie budowlanym. Budowa muru oporowego w ogóle nie przewidzianego w projekcie budowlanym winna być traktowana jako realizacja obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Okoliczność ta uzasadnia wszczęcie odnośnie tego obiektu postępowania przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego.

Odnośnie budowy wiaty organ winien ustalić, czy wiata ta jest częścią trwale połączoną z domem jednorodzinnym czy też stanowi osobną konstrukcję, która została jedynie dostawiona do tego obiektu. W takim przypadku uznać należy, że doszło do realizacji odrębnego obiektu budowlanego. Realizację obiektu budowlanego nie przewidzianego w pozwoleniu na budowę, należy traktować jako samowolę budowlaną. Wiata o powierzchni do zabudowy do 25 m2 jest osobnym obiektem budowlanym, który wymaga zgłoszenia. W takim przypadku organ winien zastosować tryb legalizacyjny przewidziany w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 23 października 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli D. i A. D. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie dotyczącym ustalenia stanu faktycznego i oceny prawnej działania inwestorów polegającego na nawiezieniu ziemi, podniesienia przy pomocy nawiezionej ziemi poziomu działki, wykonania nasypu i skarpy bezpośrednio przy granicy z działką skarżących, utwardzeniu terenu na nasypie przez niewyjaśnienie faktycznej podstawy rozstrzygnięcia i nieuzasadnienie oceny prawnej odnoszącej się do tych działań inwestorów określającej, że działania te stanowią zagospodarowanie działki, a nie budowę budowli ziemnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania w tym zakresie;

2. art. 48 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 1b, pkt 3 i pkt 7 oraz w zw. z art. 28 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 50 i 51 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie oceny prawnej działania inwestorów polegającego na nawiezieniu ziemi podniesienia przy pomocy nawiezionej ziemi poziomu działki, wykonania nasypu i skarpy bezpośrednio przy granicy z działką skarżących, utwardzeniu terenu na nasypie. Błędna ocena prawna polega na przyjęciu, że działania miały charakter zagospodarowania działki, a co za tym idzie były istotnym odstępstwem od projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania działki, a tym samym na wykluczeniu możliwości, że działania te były budową budowli ziemnej bez pozwolenia na budowę. Konsekwencją błędnej oceny prawnej było nieokreślenie wskazań co do dalszego postępowania nakazujących organowi podjęcie działań w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a co najmniej dokonanie ustalenia rodzaju i charakteru dokonanych przez inwestorów ww. działań i dopiero na tej podstawie dokonania ich kwalifikacji prawnej;

3. w przypadku uznania, że działania inwestorów określone w zarzutach zawartych w pkt 1 i 2 nosiły cechy budowy budowli ziemnej skarżący zarzucają zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisu art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego oraz art. 5 Prawa budowlanego w związku z art. 6 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię tych przepisów w zakresie odnoszącym się do podniesienia przez inwestorów poziomu działki i utworzenia nasypu i skarpy kończącej się bezpośrednio przy granicy z działką skarżących. Błędna wykładnia polegała na przyjęciu, że jedynym kryterium oceny prawidłowości zagospodarowania terenu przez zmianę jego ukształtowania jest wpływ na sposób spływu wód opadowych, czego konsekwencją było ograniczenie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie tych działań inwestorów tylko do konieczności uwzględnienia kwestii spływu wód opadowych na działkę sąsiednią, a pominięcie w ocenie prawnej i wskazaniach konieczności uwzględnienia pozostałych wymogów określonych w art. 5 w zw. z art. 6 Prawa budowlanego, w szczególności bezpieczeństwa konstrukcji, użytkowania i możliwości właściwego stanu technicznego.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, mogących wzruszyć rozstrzygnięcie zaskarżanego wyroku bądź zmianę jego uzasadnienia, zgodnie z żądaniami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie określa jasno i jednoznacznie oczekiwanych skutków jej wniesienia. Na stronie pierwszej skargi kasacyjnej zaskarża się w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2013 r., II SA/Gd 560/13. Na następnej stronie "Skarżący wnoszą o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania".

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że "skarżący zarzuty swoje kierują wyłącznie do zawartej w uzasadnieniu oceny prawnej i braku wyjaśnienia podstaw tej oceny (...)". "W związku z brakiem możliwości zaskarżenia jedynie części orzeczenia obejmującej ww. ocenę zawartą w uzasadnieniu i brak możliwości wnioskowania o uchylenie wyroku w tej części, skarżący wnoszą jak w petitum skargi". Natomiast w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej oprócz oceny prawnej kwestionuje się również ustalenia stanu faktycznego.

Z powyżej przedstawionych żądań skargi kasacyjnej można wnosić, że wnoszący skargę kasacyjną w zasadzie zgadzają się z samym rozstrzygnięciem zaskarżonego wyroku, jednak nie zgadzają się z ustaleniami stanu faktycznego i oceną prawną sformułowaną przez Sąd pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Poza tym zarzuca się również naruszenie przepisów art. 48 oraz art. 50 i 51 Pr. bud. przez ich niezastosowanie bądź niewłaściwe zastosowanie. Wszystkie te zarzuty w konsekwencji podnoszą to, że nie rozpatrzono sprawy pod kątem kwalifikacji prawnej odpowiedniej dla budowy budowli ziemnej wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak można z powyższego wnosić, zdaniem skarżących, prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, powinien dotyczyć budowy budowli ziemnej i ocena prawna Sądu znajdująca odzwierciedlenie w odpowiedniej kwalifikacji prawnej powinna wskazywać na zastosowanie art. 48, a nie art. 50 i 51 Pr. bud.

Z tak sformułowaną skargą kasacyjną nie można się zgodzić, gdyż autor skargi kasacyjnej, podobnie jak Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zapomnieli, że w sprawie tej wcześniej została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia [...] stycznia 2011 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud., która jest ostateczna, gdyż żadna ze stron nie wniosła od niej odwołania.

Powyższą decyzją na inwestorów nałożono obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego. W decyzji tej ustalono stan faktyczny w sprawie oraz przyjęto kwalifikację prawną – art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.

Skoro od powyższej decyzji nie zostało wniesione odwołanie i stała się ostateczna, to należy przyjąć, że inwestorzy, jak i D. D. oraz A. D. godzili się z nią. Nie można więc teraz kwestionować postanowień zawartych w decyzji ostatecznej wydanej w 2011 r., kwestionując przyjęty stan faktyczny sprawy i kwalifikację prawną.

Postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Pr. bud. jest dwuetapowe. Najpierw wydaje się decyzję na podstawie ww. przepisów nakładającą na inwestora określone obowiązki, a w drugim etapie wydaje się decyzje na podstawie przepisów art. 51 ust. 3 lub ust. 4 Pr. bud. kończącą sprawę.

Decyzja wydana w pierwszym etapie postępowania jak stanie się ostateczna, jest wiążąca dla organu przy wydawaniu decyzji na drugim etapie tego postępowania. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję (z [...] czerwca 2013 r.) i decyzję PINB z [...] maja 2013 r., powinien w pierwszej kolejności skontrolować, czy są one zgodne z decyzją PINB z dnia [...] stycznia 2011 r., czy zostały wykonane wszystkie obowiązki nią nałożone i czy projekt zamienny jest zgodny z ustaleniami powyższej decyzji. Nie można na tym etapie postępowania naprawczego kwestionować ustaleń wynikających z decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., która jest już ostateczna.

W świetle powyższych rozważań należy zgodzić się z tą częścią uzasadnienia zaskarżanego wyroku i wyrażonym tam poglądem, że wskazane w decyzji I instancji uchybienia nie uzasadniały wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Natomiast nie do przyjęcia jest dalsza część uzasadnienia wyroku, gdzie sąd uznał za uzasadniony zarzut skarżących dotyczący - naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., wskazując też kwalifikację dotyczącą muru oparowego – art. 48 Pr. bud. i wiaty – art. 49 b ust. 1 Pr. bud.

Jest to błędna ocena prawna, niebiorąca pod uwagę postępowania administracyjnego wszczętego 31 sierpnia 2006 r. i wydanych w tym czasie postanowień i decyzji.

Powyższe wskazania Sądu co do dalszego postępowania są sprzeczne z decyzją PINB z dnia [...] stycznia 2011 r., o której najwyraźniej Sąd zapomniał.

Z tych samych względów nie można uwzględnić skargi kasacyjnej, której zarzuty są w pewnym zakresie (naruszeń prawa materialnego) zbieżne ze stanowiskiem Sądu, idą jednak dalej, proponując zupełnie nową koncepcję, rozważenie budowy budowli ziemnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższych względów skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przy tak skonstruowanej skardze kasacyjnej i wskazanych tam naruszeniach prawa, należało uznać, że zaskarżone orzeczenie (jego rozstrzygnięcie) odpowiada prawu, mimo częściowo błędnemu uzasadnieniu wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego wydając decyzję w oparciu o art. 51 ust. 4 Pr. bud., powinny sprawdzić, czy inwestorzy wykonali obowiązek nałożony na nich decyzją PINB z dnia [...] stycznia 2011 r., która jest ostateczna jak wynika z akt sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.