Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2504/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 § 1 ,2, 6 i 7
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 100/23 w sprawie ze skargi D.G., H.G. i I.M. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 164/13 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 100/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.G., H.G. i I.M. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 164/13: wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 10.000 zł (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), przyznał od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną w kwotach po 12.000 zł na rzecz każdej z nich (pkt 3) oraz zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył organ, zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w części, tj.: w zakresie wysokości grzywny orzeczonej w pkt 1 wyroku, w zakresie pkt 2 wyroku, tj. orzeczenia, że bezczynność w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz w zakresie pkt 3, tj. orzeczenia o przyznaniu na rzecz skarżących sumy pieniężnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. poprzez wymierzenie grzywny od organu na rzecz skarżących w wysokości 10.000 zł, co było konsekwencją błędnego uznania przez Sąd meriti, że kwota ta jest współmierna do okresu niewykonania wyroku, przy czym Sąd ten nie uwzględnił przy miarkowaniu wysokości grzywny okoliczności, że 18 maja 2023 r. organ zakończył postępowanie wydaniem decyzji nr 291/SD/2023, a do tego czasu akta postępowania wielokrotnie i na długie okresy pozostawały poza organem, utrudniając dokonywanie czynności w sprawie, a także nie wziął pod uwagę wiedzy, którą winien posiadać z urzędu o okolicznościach utrudniających sprawne rozpoznanie sprawy;

2. art. 154 § 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie przez Sąd meriti, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 czerwca 2013 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ podejmował na bieżąco czynności zmierzające do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, mając na względzie obowiązki ciążące na nim, a wynikające z art. 6 k.p.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), a akta postępowania wielokrotnie i na długie okresy pozostawały poza organem, utrudniając dokonywanie czynności w sprawie;

3. art. 154 § 7 p.p.s.a. poprzez zasądzenie od organu sumy pieniężnej po 12.000 zł na rzecz każdego ze skarżących, przy czym Sąd I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż jej wymiar jest współmierny do okresu niewykonania wyroku, przy pominięciu zindywidualizowanego charakteru tego środka.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, w którym Sąd: a) rozpozna skargę w zakresie wysokości grzywny na bezczynność organu, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności dotyczących postępowania administracyjnego, w tym w szczególności tego, że zostało ono zakończone przez organ decyzją z 18 maja 2023 r.; b) oddali skargę w zakresie zasądzenia od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej i orzeknie, że bezczynność w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżący nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że opiera postawione w niej zarzuty naruszenia art. 154 § 1, 2, 6 i 7 p.p.s.a. na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela natomiast stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że art. 154 § 1 p.p.s.a. zawiera regulację materialnoprawną, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., mimo że został zamieszczony w ustawie – generalnie – procesowej (por. wyroki NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 52/13; z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 2673/12; z 20 stycznia 2021 r.; I OSK 2123/20). Z uwagi zaś na analogiczną regulację prawną, tak samo należy zakwalifikować przepisy zawarte w art. 154 § 2, 6 i 7 p.p.s.a.

Argumentacja zaprezentowana w skardze kasacyjnej koncentruje się na wykazaniu nieprawidłowości sankcji zastosowanych wobec organu. Kasator kontestuje bowiem wysokość wymierzonej organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz możliwość zasądzenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej w myśl art. 154 § 7 p.p.s.a. Ponadto w jego ocenie stwierdzona przez Sąd I instancji bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a.

Wobec powyższego należy przypomnieć, że zgodnie z dyspozycją art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W myśl art. 154 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei według art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ponadto zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a. uwzględniając skargę, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Istotą skargi na niewykonanie wyroku stwierdzającego bezczynność lub przewlekłość postępowania jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Niewykonanie wyroku może polegać na pozostawaniu w bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego. Stan bezczynności lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w dalszym ciągu, mimo upływu terminu wyznaczonego w wyroku zobowiązującym do załatwienia sprawy, nie wydaje rozstrzygnięcia. Wymierzenie grzywny następuje zatem, gdy po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji pozostaje w dalszym ciągu w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie z przyczyn zależnych od tego organu.

Analiza regulacji art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż ustawodawca nie określił przesłanek miarkowania wysokości grzywny. Nie została także określona wysokość minimalna ani też nie wskazano jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny. Określenie wysokości grzywny pozostawiono zatem uznaniu sądu. Powyższe uwagi wyraźnie zawężają możliwość weryfikacji w postępowaniu kasacyjnym rozstrzygnięcia Sądu I instancji podjętego w warunkach tak ogólnie zakreślonego uznania, ograniczając badanie poprawności tegoż rozstrzygnięcia do kwestii nieuwzględnienia w podjętym rozstrzygnięciu wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń faktycznych, Prezydent m.st. Warszawy nie rozpoznał sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżących o ustalenie odszkodowania za nieruchomość warszawską w terminie wyznaczonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 czerwca 2013 r., który to termin ekspirował 7 października 2013 r. Nie uczynił tego także do momentu wystąpienia przez skarżące z kolejną już – szóstą – skargą na niewykonanie przez organ ww. wyroku. Wprawdzie decyzjami z 22 kwietnia 2015 r. oraz 27 sierpnia 2015 r. organ rozstrzygnął w zakresie odszkodowania za 50% nieruchomości, niemniej dopiero decyzją z 18 maja 2023 r. – w toku postępowania przed Sądem I instancji – rozstrzygnął sprawę całościowo, orzekając w zakresie odszkodowania za pozostałe 50% nieruchomości.

Wbrew twierdzeniom podniesionym w skardze kasacyjnej w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., Sąd I instancji wyczerpująco umotywował wysokość wymierzonej organowi grzywny w kwocie 10.000 złotych. Sąd ten przeanalizował bowiem powyższe okoliczności i trafnie zaakcentował, że od wydania decyzji częściowo rozpatrujących wniosek o odszkodowanie skarżących (2015 r.) musiało upłynąć aż osiem lat, aby organ zakończył postępowanie poprzez wydanie decyzji z 18 maja 2023 r., a dziesięć lat od wydania wyroku zobowiązującego do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Sąd I instancji wziął ponadto pod uwagę, że z powodu niewykonania wyroku z 11 czerwca 2013 r. organowi wymierzono już pięciokrotnie grzywny w łącznej wysokości 18.000 złotych (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 22 sierpnia 2014 r., I SA/Wa 1634/14 – grzywna w wysokości 1.000 złotych; z 12 kwietnia 2016 r., I SA/Wa 2362/15 – grzywna w wysokości 1.000 złotych; z 20 stycznia 2017 r., I SA/Wa 1708/16 – grzywna w wysokości 4.000 złotych; z 23 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1562/17 – grzywna w wysokości 5.000 złotych; z 13 czerwca 2019 r., I SA/Wa 338/19 – grzywna w wysokości 7.000 złotych).

Kasator, dążąc do podważenia doniosłości opisanych powyżej okoliczności faktycznych, wskazuje, że wymierzona grzywna jest znacznie wyższa od grzywny wymierzonej poprzednim wyrokiem, mimo że wówczas trwało jeszcze postępowanie administracyjne, a obecnie zostało już ono zakończone. Kasator zdaje się jednak pomijać, że ostatni wyrok w sprawie niewykonania przez organ wyroku z 11 czerwca 2013 r. zapadł w czerwcu 2019 r. – zatem blisko cztery lata przed wydaniem decyzji z 18 maja 2023 r. Nie sposób zatem uznać, aby wymierzona obecnie grzywna była rażąco zawyżona, skoro organ dopiero po czterech kolejnych latach zakończył postępowanie administracyjne.

O rażącym zawyżeniu wysokości grzywny nie świadczy również fakt pozostawania akt w pewnych okresach poza dyspozycją organu. Ze sporządzonego w skardze kasacyjnej zestawienia wynika bowiem, że przez niemal cały rok 2015, a także w okresie od października 2019 r. do sierpnia 2021 r., jak również w poszczególnych miesiącach pozostałych lat licząc od 2013 roku, akta znajdowały się w dyspozycji organu. Skarżący kasacyjnie miał zatem możliwość i obowiązek zintensyfikowania działań zmierzających do zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość, do czego obligował go wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 czerwca 2013 r. Należy mieć bowiem na uwadze, że termin wyznaczony przez sąd administracyjny do podjęcia aktu był terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa z wniosku z 28 maja 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską powinna być załatwiona.

Również sposób organizacji pracy urzędu, ilość spraw do załatwienia przez organ, stopień ich skomplikowania czy charakter ustaleń faktycznych nie może ekskulpować organu od zastosowania środków przewidzianych w przepisach art. 154 p.p.s.a., zwłaszcza w sytuacji, gdy wykonanie wyroku z 11 czerwca 2013 r. nastąpiło po blisko dziesięciu latach.

Skarga na niewykonanie wyroku sądu – aby była środkiem efektywnym i realizowała swój cel – powinna powodować skorzystanie przez sąd administracyjny z takich środków, które w okolicznościach sprawy przymuszą organ do zmiany działania, a nawet wymuszą na nim pewne inne nowe rozwiązania organizacyjne. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. W tym właśnie celu – dla zmobilizowania organów administracyjnych – ustawodawca przyznał sądom możliwość wymierzania grzywien i sum pieniężnych do wysokości określonej w art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a. Należy zatem w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, że niewykonywanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane, zwłaszcza gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Biorąc to pod uwagę, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok w zakresie wysokości wymierzonej organowi grzywny uznać wypada za odpowiadający prawu. Nie nosi on cech rozstrzygnięcia dowolnego, pomijającego istotne dla sprawy czynniki. Z kolei okoliczności przywołane w skardze kasacyjnej z przedstawionych względów pozostawały w tym przedmiocie irrelewantne. Sąd I instancji prawidłowo zastosował przepisy art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., zaś sformułowany w tym zakresie zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia art. 154 § 2 p.p.s.a., na poparcie którego skarżący kasacyjnie przywołał tę samą argumentację. Przy wyżej opisanych okolicznościach sprawy nie sposób uznać, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę, gdyż w sposób oczywisty podważyło zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i to pomimo, że z tytułu zaistniałej opieszałości uprzednio wymierzono mu już pięciokrotnie grzywny w łącznej wysokości 18.000 złotych, zaś trzykrotnie stwierdzono, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku ma charakter rażącego naruszenia prawa (tak wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: z 20 stycznia 2017 r., I SA/Wa 1708/16; z 23 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1562/17; z 13 czerwca 2019 r., I SA/Wa 338/19).

Za nieusprawiedliwiony należy także uznać zarzut naruszenia art. 154 § 7 p.p.s.a. Jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o zastosowaniu bądź odmowie przyznania sumy pieniężnej należy do sądu administracyjnego i może być podjęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie pełni ten środek. W przywołanych wyżej okolicznościach faktycznych, wynikających z akt sprawy, suma pieniężna powinna zostać przyznana ze względu na swoją podstawową funkcję – kompensacyjną.

Wyjaśnić należy, że suma pieniężna jest instytucją całkowicie odrębną od występujących w Kodeksie cywilnym odszkodowania i zadośćuczynienia. W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej wskutek niewykonania orzeczenia sądu (art. 154 § 4 p.p.s.a.). Jak podnosi się w orzecznictwie, warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. jest określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 6 maja 2010 r., II CSK 640/09; z 24 września 2015 r., V CSK 741/14). Jakkolwiek zatem bezczynność w terminowym rozpoznaniu sprawy lub przewlekłość postępowania administracyjnego z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Natomiast suma pieniężna przede wszystkim ma na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz za wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. wyroki NSA: z 16 stycznia 2018 r., I OSK 2156/17; z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1216/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 532/19; z 25 października 2019 r., II OSK 1360/19). Aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca szczególną uwagę na fakt, że przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej ma jej uświadomić, że nie jest bezbronna, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich doznaje na skutek bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia jej sprawy, i że obejmuje stronę skarżącą swoją ochroną. Przesłanką przyznania w tym przypadku sumy pieniężnej jest bowiem skala uciążliwości wywołanych nieterminowym działaniem organu i poczucia bezsilności na skutek odwlekania zakończenia sprawy (por. wyroki NSA: z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; z: 17 marca 2022 r., I OSK 1320/21; z 7 listopada 2021 r., I OSK 613/21; z 27 lipca 2021 r., I OSK 468/21).

Warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), który wielokrotnie stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, wyrok z 1 lutego 2005 r.). Otóż w swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z 29 marca 2006 r.). Jest to co prawda domniemanie możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiary, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie. Nie ma zatem podstaw do formułowania tezy o obowiązku strony wykazania istnienia oraz wysokości szkody poniesionej w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania.

W związku z powyższym należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. Za przyznaniem sumy pieniężnej przemawia również stwierdzenie, że bezczynność organu wypełnia znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 154 § 2 p.p.s.a. Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną, tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w takiej sytuacji przyznanie stronie sumy pieniężnej jest wskazane i powinno być regułą w sytuacji wystąpienia o nią przez skarżącego, a odstąpienie od zastosowania tego środka powinno być przez sąd uzasadnione. Pogląd ten koreluje z przytoczonym wyżej orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty.

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że wobec dopuszczenia się przez organ bezczynności w wykonaniu wyroku o kwalifikowanym charakterze, skarżącym przysługiwała suma pieniężna – bez konieczności wykazania przez nich istnienia oraz wysokości poniesionej szkody. Wysokość sum przyznanych skarżącym jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiednia do okoliczności sprawy. Nie ma zatem podstaw do zarzucania Sądowi I instancji naruszenia art. 154 § 7 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.