Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 195/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
article: art. 10a ust. 1, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2157
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
article: art. 7 i art. 77 § 1, art. 79a i art. 81
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 202/23 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w Z. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 31 stycznia 2023 r. nr 0096/2023 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. w Z. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zwany dalej "WSA" lub "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 202/23, oddalił skargę A Sp. z o.o. w Z., zwanej dalej "skarżącą", na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanego dalej "Dyrektorem ARiMR" lub "organem odwoławczym", z dnia 31 stycznia 2023 r., nr 0096/2023, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2016-2017.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to w szczególności:

a) art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1), zwanego dalej "Rozporządzeniem nr 2988/95", - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się z chwilą przekazania środków finansowych, a nie zaś w chwili zaistnienia nieprawidłowości - w tym przypadku, złożenia wniosku;

b) art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że bieg terminu przedawnienia przerywa decyzja wydana w przedmiocie wznowienia postępowania o przyznaniu płatności, w sytuacji, gdy podstawy do przerwania biegu terminu przedawnienia stanowi ostateczna decyzja o zwrocie należności.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to w szczególności:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi w sytuacji, w której już organ pierwszej instancji wszczął postępowanie po ustawowym terminie przedawnienia, a zatem z naruszeniem art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", co winno prowadzić do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję w sytuacji, gdy organ naruszył w toku postępowania art. 7 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o płatnościach bezpośrednich", dokonując nieuzasadnionej, selektywnej i naruszającej zasadę prawdy obiektywnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wywodząc z tego materiału wniosek, że A Sp. z o.o. nie była posiadaczem działek ujętych we wnioskach o wypłatę dofinansowania za rok 2016 oraz 2017 oraz zaniechując podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wydając decyzję opierając się jedynie na zeznaniach złożonych przez innych dzierżawców, odnosząc wskazany stan faktyczny analogicznie do sytuacji A Sp. z o.o., w sytuacji, w której zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, nie dążyły w żaden sposób do wyjaśnienia okoliczności wydzierżawienia przez skarżącą wskazanych nieruchomości, bezpodstawnie przyjmując, iż wskazane nieruchomości nadal pozostawały w posiadaniu Z. B.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję w sytuacji, gdy organ naruszył w toku postępowania przepisy art. 7 i 77 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, określając, iż to na stronie spoczywa obowiązek udowodnienia okoliczności, z których wywodzi skutki prawne, jednocześnie uniemożliwiając stronie wykazania mających dla sprawy okoliczności poprzez oddalenie złożonych w toku postępowania wniosków dowodowych;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję w sytuacji, gdy organ naruszył w toku postępowania przepisy art. 83 § 2 i § 3 K.p.a. zaniechując pouczenia świadków P. L., K. P., D. Z., A. B., D. M., A. M. oraz Z. B. o prawie do odmowy składania zeznań i odpowiedzi na pytania, a następnie opierając ustalenia na zeznaniach tych osób złożonych w innej sprawie, w sytuacji, gdy świadkowie byli jednocześnie podejrzanymi w postępowaniu karnym, mogliby odmówić odpowiedzi na pytania w tej sprawie;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję w sytuacji, gdy organ naruszył w toku postępowania przepisy art. 82 K.p.a. przyznając walor wiarygodności zeznaniom K. P. złożonymi w Prokuraturze Okręgowej w P. T., w sytuacji, w której w toku postępowania karnego, K. P. odwołał wszelkie złożone przez siebie zeznania, jednocześnie wskazując, iż w czasie ich składania w 2019 r. pozostawał w fazie maniakalnej choroby psychicznej wyłączającym świadomość, będąc jednocześnie pod silnym wpływem E. P., a co za tym idzie pozostaje on osobą niezdolną do postrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń;

f) art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 ze zm.) - polegające na stwierdzeniu, iż warunki wymagane do uzyskania płatności zostały sztucznie stworzone, a więc w sprzeczności z celami prawodawstwa unijnego, jak również, iż w niniejszej sprawie wystąpiły elementy subiektywny i obiektywny stworzenia sztucznych warunków, a w szczególności skarżąca nie miała woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek; nadto poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że dla stworzenia sztucznych warunków przez skarżącą w myśl tego przepisu wystarczy wydzierżawienie osobom trzecim nieruchomości stanowiących przedmiot współwłasności Prezesa Zarządu skarżącej Spółki, działającej jako osoba fizyczna.

W oparciu o powyższe zarzuty sformułowano wniosek "o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez stwierdzenie nieważności decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania" Sformułowano również wniosek o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Oddziału ARiMR w Łodzi zawnioskował o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 P.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 P.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) P.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach.

Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 P.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania, to jest naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 83 § 2 i § 3 K.p.a.

Po pierwsze, podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszą się do sprawy administracyjnej przedmiotowo i materialnie odrębnej od sprawy administracyjnej, w której została złożona ta skarga kasacyjna. Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 31 stycznia 2023 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2016-2017. Natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77, 80, 83 K.p.a.) zmierzają w istocie do podważenia ustaleń faktycznych odnoszących się do podstawy, w oparciu o którą doszło do wznowienia z urzędu postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami w sprawie przyznania płatności na rok 2016 i na rok 2017, uchylenia tych decyzji oraz odmowy przyznania płatności na te lata. Godzi się przypomnieć w tym miejscu, że właściwy organ wznowił z urzędu powyższe postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W sprawie ustalono bowiem, że A Sp. z o.o. poprzez udziałowca oraz prezesa zarządu, którym jest Z. B., wraz z jego pracownikami zatrudnionymi w firmie B, członkami rodziny oraz utworzonymi spółkami, uczestniczyła w mechanizmie mającym na celu zmaksymalizowanie wysokości otrzymanych płatności oraz uzyskanie płatności do działek, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana. Sztuczne przemieszczenie określonych działek pomiędzy wskazanymi podmiotami pozwalało na uzyskanie większych korzyści majątkowych. Stworzenie takich sztucznych warunków umożliwiało obejście ograniczeń powierzchniowych. Po wznowieniu postępowania ostateczne decyzje przyznające płatności na rok 2016 oraz na rok 2017 zostały uchylone i odmówiono przyznania tych płatności. W stanie faktycznym jaki zaistniał po uchyleniu decyzji przyznających płatność zaktualizowały się przesłanki do ustalenia, że kwoty płatności na 2016 i 2017 rok zostały pobrane nienależnie. Jakkolwiek decyzja uchylająca w wyniku wznowienia postępowania decyzję o przyznaniu płatności tworzy stan faktyczny obligujący organ do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, to sprawa ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest przedmiotowo i materialnie odrębną sprawą administracyjną, w której nie może być ponownie badana prawidłowość ustalenia przyczyn i podstaw wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji przyznających te płatności.

Po drugie, stosownie do treści art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jeżeli przepisy tej ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy K.p.a., z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81 K.p.a. Podobną regulację zawierała, obowiązująca w czasie podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji obu instancji, ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2157 ze zm.), zwana dalej "ustawą o płatnościach". Stosownie do treści art. 3 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 tej ustawy w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 79a i art. 81 K.p.a. nie stosuje się (pkt 4). Natomiast w ust. 3 tego artykułu ustawodawca przewidział, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 K.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, LEX nr 2771551, a także wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17, LEX nr 2424917). Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18, LEX nr 2725735). Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1367/18, LEX nr 2725693). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności, nie mogły zatem zostać naruszone.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Ich treść wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie są dwie kwestie sporne. Po pierwsze, jest to moment rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2016 oraz za rok 2017. Po drugie, skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że bieg terminu przedawnienia wskazanych należności przerywa nie decyzja wydana w przedmiocie wznowienia postępowania, lecz ostateczna decyzja "o zwrocie należności".

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, nadal zwanego "rozporządzeniem nr 2988/95", w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Na gruncie polskiego prawa regulacja procedur, o których mowa w art. 2 ust. 4 rozporządzenia Rady nr 2988/95, a w konsekwencji tego wynikający z art. 70 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 obowiązek odzyskiwania kwot wypłaconych w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 w zakresie pobranych przez beneficjentów płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - realizowany jest na podstawie przepisów ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nadal zwanej "ustawą o ARiMR". Ustawa ta w art. 29 ust. 1 nie używa terminu "nieprawidłowości" lecz terminów – "środki (...) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej". Zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii Europejskiej, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, terminy użyte w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95. W myśl art. 3 ust. 1 zdanie 1-3 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przy czym zgodnie z art. 3 ust. 1 zdanie 6 rozporządzenia nr 2988/95, upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji, zgodnie z którym art. 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że w sytuacji, gdy naruszenie przepisu prawa Unii zostało wykryte dopiero po powstaniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna bieg z chwilą, w której wystąpiły zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i szkoda w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach. Wniosek taki jest zgodny z - wyrażonym w art. 1 ust. 1 - celem owego rozporządzenia. W istocie rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia następuje w chwili zdarzenia, które miało miejsce jako ostatnie, to znaczy albo w dacie wystąpienia szkody, jeżeli szkoda ta powstała po działaniu lub zaniechaniu stanowiącym naruszenie prawa Unii, albo w dacie tego działania lub zaniechania, jeżeli dana korzyść została przyznana przed owym działaniem lub zaniechaniem. W rozpoznawanej sprawie art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że nieprawidłowość jako działanie, w wyniku którego nastąpiła szkoda w budżecie Unii Europejskiej powstała w chwili wypłaty ostatniej zaliczki na poczet płatności na poszczególny rok (zdarzenia, które miało miejsce jako ostatnie), wynikającej z wydanej uprzednio decyzji przyznającej tą płatność. To od tej chwili istnieje rzeczywista szkoda w budżecie Unii Europejskiej. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie szkoda ta nie powstaje z chwilą złożenia wniosku o przyznanie płatności, bowiem nie może ona zaistnieć przed datą czynności wypłaty zaliczki. W konsekwencji termin przedawnienia możliwości żądania zwrotu wypłaconej kwoty nie może rozpocząć biegu w chwili, w której płatność nie została jeszcze przyznana i wypłacona. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo zatem przyjęto, że w przypadku nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2016 szkoda rozumiana jako nieuprawniona wypłata całości przyznanej kwoty miała miejsce w dniu 29 maja 2017 r., a zatem 4-letni termin przedawnienia możliwości żądania zwrotu wypłaconej kwoty upływał z dniem 29 maja 2021 r. Odpowiednio w przypadku nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2017 szkoda rozumiana jako nieuprawniona wypłata całości przyznanej kwoty miała miejsce w dniu 29 maja 2018 r., a zatem 4-letni termin przedawnienia możliwości żądania zwrotu wypłaconej kwoty upływał z dniem 29 maja 2022 r.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że bieg terminu przedawnienia przerywa decyzja wydana w przedmiocie wznowienia postępowania o przyznaniu płatności, w sytuacji, gdy podstawy do przerwania biegu terminu przedawnienia stanowi ostateczna decyzja o zwrocie należności. Stosownie do treści przywołanego wyżej art. 3 ust. 1 zdanie 4-5 rozporządzenia nr 2988/95, przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Prawodawca unijny używa tu określenia "postępowanie w sprawie nieprawidłowości". Jest to szerokie określenie, obejmujące na gruncie polskiego porządku prawnego swoim zakresem nie tylko postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, lecz także postępowanie nadzwyczajne w sprawie wzruszenia podstawy prawnej przyznania płatności, gdy następczo stan faktyczny, w oparciu o który przyznano tą płatność okazał się inny (wyszły na jaw istniejące wcześniej a nieznane organowi istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody). Wzruszenie podstawy prawnej (decyzji) przyznania płatności jest warunkiem wszczęcia postępowania w odrębnej przedmiotowo i materialne sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Jakkolwiek są to odrębne od siebie sprawy administracyjne, to obie składają się jednak na "postępowanie w sprawie nieprawidłowości". Należy zatem podkreślić, że w tak rozumianym postępowaniu każdy akt organu powoduje przerwanie okresu przedawnienia. W rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do płatności na 2016 r. chronologicznie najwcześniejszym aktem jurysdykcyjnym właściwego organu odnoszącym się do postępowania w sprawie nieprawidłowości była decyzja organu pierwszej instancji z dnia 27 kwietnia 2021 r. wydana we wznowionym postępowaniu w sprawie przyznania płatności. Mocą tej decyzji uchylono decyzję przyznającą płatność i odmówiono jej przyznania z uwagi na wykrycie nowych okoliczności w sprawie, którymi było stworzenie tzw. "sztucznych warunków". Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 30 kwietnia 2021 r. Odpowiednio w odniesieniu do płatności na 2017 r. chronologicznie najwcześniejszym aktem jurysdykcyjnym właściwego organu odnoszącym się do postępowania w sprawie nieprawidłowości była decyzja organu pierwszej instancji z dnia 6 maja 2021 r. wydana we wznowionym postępowaniu w sprawie przyznania płatności. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 11 maja 2021 r. W konsekwencji – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie - do przerwania okresu przedawnienia możliwości żądania zwrotu wypłaconej kwoty doszło w dniu doręczenia stronie wydanych we wznowionym postępowaniu decyzji o odmowie przyznania płatności, a nie w dniu doręczenia stronie chronologicznie późniejszej ostatecznej decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że dla uznania skutku prawnego przerwania okresu przedawnienia możliwości żądania zwrotu wypłaconej kwoty w rozumieniu art. 3 ust. 1 zdanie 5 rozporządzenia nr 2988/95 nie jest konieczne uzyskanie przez akt (decyzję) przymiotu ostateczności. Prawodawca unijny stanowi o tym, że skutek przerwania okresu przedawnienia powoduje "każdy akt" właściwego organu władzy. Do wywołania tego skutku wystarcza to, aby był to akt chronologicznie najwcześniejszy w ramach postępowania w sprawie nieprawidłowości oraz aby o tym akcie została zawiadomiona strona. Powołana regulacja wyklucza, stosowanie przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.) w rozumieniu art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, w tym przepisów o przerwaniu biegu terminu przedawnienia, gdyż ich "odpowiednie" stosowanie będzie w tym przypadku polegało na ich niestosowaniu.

Końcowo należy również wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 zdanie 4 rozporządzenia nr 2988/95, w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Ze wskazanych wyżej powodów postawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się chybione. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).