Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 643/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 12 ust. 7, art. 20 ust. 1 pkt 1b, art. 20 ust. 4, art. 28 ust. 1,art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 46 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 733
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
article: par. 14 pkt. 5 lit. d, par. 20 ust. 1 pkt 9 lit. d
journal: Dz.U. 2022 poz 1071
law: Rozprządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: par. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 21 czerwca 2024 r. znak: IF-VII.7840.7.13.2024.RW w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 21 czerwca 2024 r. znak: [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania I. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 29 kwietnia 2024 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą P. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej także jako "inwestor" lub "P. Sp. z o.o.") pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco stan sprawy:

W dniu 21 lutego 2024 r. inwestor wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. o numerze BIL4441A na działce nr ewid.[...] w miejscowości G. [...], gmina J.. Do wniosku dołączono projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany w wersji elektronicznej oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniem z dnia 22 lutego 2024 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (aktualny t.j. - Dz. U. z 2024 r. poz. 1112, dalej jako "u.i.o.ś."), nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia właściwemu miejscowo Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska: kopii wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę; karty informacyjnej przedsięwzięcia; poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, obejmującej teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar jego oddziaływania.

W dniach 1 i 4 marca 2024 r. do organu pierwszej instancji wpłynął -odpowiednio w wersji elektronicznej i papierowej - sprzeciw wobec realizacji przedmiotowej inwestycji złożony przez I. K. - właścicielkę działki nr ewid.[...] w miejscowości G. [...]. Uzasadniając swoje stanowisko strona podniosła, iż planowana stacja bazowa będzie wybudowana w bardzo bliskiej odległości od domów mieszkalnych i zabudowań gospodarskich. Działki sąsiadujące z terenem inwestycji znajdują się w otulinie Roztoczańskiego Parku Narodowego i objęte są ochroną - obszar Natura 2000. Teren ten posiada ogromne walory przyrodnicze i turystyczne. Znajdują się na nim budynki agroturystyczne, będące źródłem utrzymania dla mieszkających tam rodzin.

W dniu 5 marca 2024 r. do Starostwa Powiatowego w B. wpłynęły kolejne sprzeciwy wobec realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora, tj. sprzeciw złożony przez strony postępowania: M. K., Ł. K., W. K., M. M. i D. M. (współwłaścicieli działki nr ewid.[...] w miejscowości G. [...]), oraz sprzeciw mieszkańców miejscowości G. [...]. Współwłaściciele działki nr ewid.[...] podnieśli, że planowana inwestycja uniemożliwi im zabudowę ich nieruchomości. Ponadto powołali się na walory przyrodnicze terenu objętego planowaną inwestycją oraz stwierdzili, że budowa spornej stacji bazowej obniży wartość działek sąsiednich. Z kolei mieszkańcy G. [...] wskazali, że objęta projektem budowlanym działka nr [...] położona jest w samym środku wsi G. [...] Budowa w tym miejscu stacji bazowej negatywnie wpłynie na prowadzoną przez mieszkańców miejscowości działalność agroturystyczną.

Pismem z dnia 29 marca 2024 r. inwestor ustosunkował się do powyższych sprzeciwów. Wskazał, że przedmiotowe zamierzenie budowlane służyć ma funkcji usługowej, nie generując przy tym żadnych uciążliwości dla terenów sąsiednich. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest źródłem emisji jedynie pola elektromagnetycznego niejonizującego, które będzie występować w wolnej przestrzeni i w miejscach niedostępnych dla ludności.

Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2024 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L., na podstawie art. 97 ust. 5 u.i.o.ś., stwierdził brak obowiązku przeprowadzania dla planowanego przedsięwzięcia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 - specjalnej ochrony ptaków Roztocze PLB060012. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że przedmiotowa inwestycja nie jest objęta rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2019 r. poz. 1839 ze zm., dalej jako "rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko"). Teren planowanego przedsięwzięcia zlokalizowany jest w granicy obszaru Natura 2000 - obszaru specjalnej ochrony ptaków Roztocze PLB060012. Przedsięwzięcie nie będzie mieć jednak większego znaczenia dla warunków bytowania populacji ptaków będących przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 Roztocze oraz innych gatunków chronionych.

Po dokonaniu sprawdzeń w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej jako "Pr.bud.") Starostwa B. decyzją z dnia 29 kwietnia 2024 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił P. Sp. z o.o. wnioskowanego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że stacje bazowe telefonii komórkowej zaliczają się do inwestycji z zakresu łączności publicznej. Organ przywołał treść art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 604 ze zm., dalej jako "specustawa telekomunikacyjna") podkreślając, że z przepisu tego wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu takich inwestycji. Starosta dodał, że przedmiotowa inwestycja, na skutek uchylenia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 w ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie zalicza się z mocy prawa do tego rodzaju przedsięwzięć i nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. W ocenie organu pierwszej instancji, zaplanowane przez P. Sp. z o.o. zamierzenie budowlane nie ograniczy prawa zabudowy działek sąsiednich zgodnie z obowiązującymi przepisami, a zgłoszone sprzeciwy stron postępowania nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. Starosta nadmienił, że postanowienia Rozdziału 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 kwietnia 2018 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Roztoczańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1081, dalej jako "rozporządzenie w sprawie RPN"), które w pkt 13 proponują wprowadzenie odpowiednich zapisów zmierzających do ochrony walorów krajobrazowych obszarów eksponowanych widokowo w otulinie Parku przez wykluczenie między innymi budowy masztów telefonii komórkowej, nie zostały uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta J., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w J. nr [...] z dnia 11 marca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. L. . z 2004 r. Nr [...], dalej jako "m.p.z.p." lub "plan miejscowy").

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła I. K.. W odwołaniu podniesiono, że sporne zamierzenie budowlane - z uwagi na swoją wysokość - nie mieści się w pojęciu "infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, o której mowa w art. 46 ust. 2 specustawy telekomunikacyjnej. Nie może zatem zostać usytuowane na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem MRL, stanowiącym zespoły terenów o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę zagrodową i letniskową, na których dopuszcza się obiekty usług publicznych pod warunkiem, że stanowią uzupełnienie lub wzbogacenie przeznaczenia podstawowego terenu, i jednocześnie określa się maksymalną wysokość obiektów do II kondygnacji. W związku z powyższym, w ocenie odwołującej się, projekt budowalny jest niezgodny z planem miejscowym. Ponadto autorka odwołania zarzuciła planowanej inwestycji niezgodność z pkt 13 rozporządzenia w sprawie RPN. Podkreśliła, że mieszkańcy G. Starego nie wyrażają zgody na budowę przedmiotowej stacji bazowej. Wskazując na powyższe, wniosła o podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w szczególności wyznaczenie innych terenów pod inwestycję, by była ona zgodna z m.p.z.p.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, podjęte rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującymi przepisami.

Wojewoda wskazał, że udzielone decyzją Starosty [...] pozwolenie na budowę dotyczy budowy wieży stalowej o wysokości trzonu 54,45 m n.p.t. oraz montażu urządzeń nadawczo-odbiorczych. Całkowita wysokość wieży wraz z odgromnikami wynosić będzie 55,95 m n.p.t. (wraz z betonowymi cokołami, kotwami wystającymi ponad poziom terenu oraz odgromnikami). Urządzenia nadawczo-odbiorcze zostaną umieszczone u podnóża wieży, będą zamknięte w obudowach ekranujących, uszczelnionych pod względem elektromagnetycznym. W skład systemu antenowego stacji bazowej po zainstalowaniu systemów LTE800, GSM900, UMTS900, LTE1 800 oraz LTE2100 wchodzić będą anteny sektorowe (łącznie 12), służące do nawiązania bezpośredniej łączności pomiędzy stacjami bazowymi a aparatami abonenckimi. Będą one rozmieszczone w sektorach: 80°, 185° i 355°. Wysokość zawieszenia anten sektorowych (poziom osi): 53,00 m n.p.t. i 53,20 m n.p.t. Tilt - pochylenie wiązki promieniowania: 0°- 10°. Anteny pracują w systemie: LTE800, GSM900, UMTS900, LTE1800 oraz LTE2100. Ponadto w skład systemu antenowego wejdą 3 anteny radioliniowe o średnicy 0,6 m na azymutach: 156°, 221°, 313° - wysokość zawieszenia 49,60 m n.p.t.

Wojewoda podkreślił, że kluczowym elementem sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest zgodność ww. inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. Teren, na którym zaprojektowano sporną stację bazową, oznaczony jest na rysunku planu symbolem MRL - zabudowa zagrodowa i letniskowa oraz symbolem MR - zabudowa zagrodowa. Organ przytoczył ustalenia dotyczące tego terenu określone w § 19 m.p.z.p. Następnie wskazał, że wieża telekomunikacyjna, zgodnie z definicją pojęcia infrastruktury telekomunikacyjnej zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 34, dalej jako "Pr.tel.") uznawana jest za element infrastruktury technicznej. W ocenie Wojewody, analiza przytoczonych postanowień części szczegółowej m.p.z.p. dla obszarów, na których zaplanowano przedmiotową inwestycję, prowadzi do wniosku, że plan miejscowy dopuszcza na tych terenach lokalizację sieci i urządzenia infrastruktury technicznej (§ 19 ust. 1 pkt 9 lit. "e" oraz § 19 ust. 2 pkt 4 lit. "d" m.p.z.p.). Zdaniem organu odwoławczego, projektowana inwestycja nie narusza również ogólnych ustaleń dotyczących urządzeń infrastruktury technicznej, zawartych w Dziale II, Rozdziale 5 planu miejscowego. W § 16 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. przewidziano bowiem możliwość adaptacji i rozbudowy istniejącej sieci telefonicznej kablowej oraz stacji bazowych telefonii komórkowej zgodnie z potrzebami i warunkami operatora. Wojewoda podkreślił, że wnioskowane zamierzenie budowlane (stacja bazowa telefonii komórkowej) stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, co oznacza konieczność uwzględniania przepisów specustawy telekomunikacyjnej przy ustalaniu zgodności przedmiotowej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym względzie przytoczył treść art. 46 ust. 1-2 specustawy telekomunikacyjnej oraz podkreślił, że istotą wprowadzenia tej regulacji jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych.

Wskazując na powyższe, Wojewoda stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty odwołania dotyczące niezgodności inwestycji z planem miejscowym. Subiektywne poczucie naruszenia faktycznego interesu odwołującej się nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. W ocenie organu odwoławczego, analiza przywołanych zapisów m.p.z.p. dotyczących możliwości lokalizacji sieci infrastruktury technicznej oraz regulacji dotyczących terenów oznaczonych w planie symbolami MRL oraz MR, nie pozwala na uznanie, że plan miejscowy zakazuje sytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej na tych terenach. Ponadto, wbrew twierdzeniom odwołującej się, na inwestowanym terenie nie obowiązuje ograniczenie wysokości obiektów do II kondygnacji. Taka restrykcja występuje tylko w stosunku do budynków, a stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pr.bud.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezgodności spornej inwestycji z rozporządzeniem w sprawie RPN, organ drugiej instancji przyznał, że propozycje zawarte w Rozdziale 7 załącznika do tego rozporządzenia nie są uwzględnione w zapisach m.p.z.p. Plany ochrony parków krajobrazowych stanowią zaś jedynie wskazówki i wytyczne dla aktów prawa miejscowego, adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy wywierające bezpośrednie skutki prawne.

Odnosząc się do wniosku odwołującej się o wyznaczenie innych terenów dla lokalizacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego, Wojewoda wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej analizuje wniosek dotyczący konkretnej inwestycji, której usytuowanie określone jest w przedłożonym projekcie budowlanym.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że przedłożony projekt należy ocenić jako kompletny i wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. Nie stwierdzono także braku uzgodnień i opinii wymaganych przepisami prawa. Zamierzenie stanowiące przedmiot omawianej sprawy nie jest wymienione w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagana. Inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, mając na uwadze art. 35 ust 4 Pr.bud. organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody wniosła M. K. (dalej także jako "skarżąca"). W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 46 ust. 1 oraz art. 46 ust. 2 zd. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z § 19 ust. 1 pkt 9 lit. "e" i § 19 ust. 1 pkt 10 lit. "a" oraz § 19 ust. 2 pkt 4 lit. "d" i § 19 ust. 2 pkt 5 lit. "a" m.p.z.p. poprzez uznanie, że ww. przepisy ustawy znoszą ograniczenia zawarte w przepisach m.p.z.p., a zgodnie z nimi inwestycja nie może powstać w miejscu, w którym inwestor chce ją wybudować;

2. art. 35 ust. 3 Pr.bud. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja jest niezgodna z przepisami m.p.z.p., a więc Starosta winien nałożyć na inwestora stosowny obowiązek w ramach postanowienia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że stacja bazowa telefonii komórkowej to budowla szczególnego rodzaju, która może szkodliwie wpływać na środowisko, w szczególności na zdrowie ludzi. Zdaniem skarżącej, należy więc stosować interpretację przepisów zgodnie z zasadą ostrożności i przezorności, szczególnie wobec treści art. 2, art. 5, art. 7, art. 38, art. 39, art. 68 ust. 4, art. 74 ust. 1-2 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, które jako naczelną wartość uznają zdrowie publiczne, a nie niekontrolowany, bez stosowania ograniczeń ochronnych wobec zdrowia ludzkiego, rozwój prywatnych interesów zagranicznych firm telekomunikacyjnych.

Skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie organy miałyby rację, gdyby art. 46 ust. 2 zd. 2 specustawy telekomunikacyjnej obejmował swoim zakresem zabudowę zagrodową. Tymczasem przepis ten wśród form zabudowy, w których lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych jest dopuszczalne, nie wymienia zabudowy zagrodowej. Ponadto, powołując się na definicje zabudowy zagrodowej zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), skarżąca stwierdziła, że jest to zabudowa, która oczywiście nie pasuje do lokalizowania wysokich, wyposażonych w dużą ilość anten masztów telekomunikacyjnych. Inwestycja taka nie uzupełnia ani nie ubogaca zabudowy zagrodowej, lecz do niej nie pasuje. Zdaniem skarżącej, jest więc niezgodna z przepisami m.p.z.p.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W dniu 30 września 2024 r. swój udział w postępowaniu sądowym zgłosiło Stowarzyszenie na rzecz Ochrony Środowiska i Praw Człowieka z siedzibą w K. (dalej jako "Stowarzyszenie"). Postanowieniem z dnia 16 października 2024 r. Sąd dopuścił Stowarzyszenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 18 listopada 2024 r. Stowarzyszenie poparło skargę oraz zawarte w niej wnioski i zarzuty, dodatkowo zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Stowarzyszenia, w niniejszej sprawie Wojewoda zupełnie zlekceważył przepisy m.p.z.p., podczas gdy inwestycja jest niezgodna z § 19 ust. 1 pkt 9 lit. "e" i § 19 ust. 1 pkt 10 lit. "a" oraz § 19 ust. 2 pkt 4 lit. "d" i § 19 ust. 2 pkt 5 lit. "a" tej uchwały. Stowarzyszenie podkreśliło, że nie ma tutaj znaczenia art. 46 ust. 1-2 specustawy telekomunikacyjnej, ponieważ: po pierwsze - plan miejscowy nie ustanawia całkowitego zakazu lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej (operatorzy telefonii komórkowej mogą dostosować swoje inwestycje tak, żeby stacje bazowa stanowiły uzupełnienie lub wzbogacenie przeznaczenia podstawowego), po drugie - przepisy planu miejscowego samodzielnie regulują kwestię budowy stacji bazowych telefonii komórkowej, czyli urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, po trzecie - art. 46 ust. 2 specustawy telekomunikacyjnej nie ma wymienionej zabudowy zagrodowej i letniskowej, a tym samym przepis ten nie obowiązuje w niniejszej sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 20 listopada 2024 r. Stowarzyszenie podniosło kolejne zarzuty wobec wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, wytykając im dodatkowo naruszenie następujących przepisów:

1. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "b" Pr.bud. w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 1-2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 ze zm., dalej jako "poś") w zw. z art. 3 pkt 39 p.o.ś. i art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że sprawdzenie zgodności projektu z wymaganiami ochrony środowiska polega na bezkrytycznym przyjęciu za dokumentacją inwestora, że inwestycja nie przekracza dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych określonego w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sytuacji, gdy organy powinny opierać się na definicji środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 39 p.o.ś. oraz rozumować pojęcie wymagań ochrony środowiska w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 1-3 p.o.ś. i w zestawieniu z tymi przepisami sprawdzić zgodność projektu budowlanego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, bowiem w decyzjach organów brak wzmianki o tych przepisach i nie wiadomo jak organy rozumieją pojęcie "środowisko", bowiem definicja zawarta w art. 3 pkt 39 p.o.ś. nie obejmuje swoim zakresem zdrowia ludzi;

2. § 14 pkt 5 lit. "d" rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1679 ze zm., dalej jako "rozporządzenie w sprawie projektu budowlanego"), poprzez zaakceptowanie projektu budowlanego, w którym brak jakichkolwiek informacji i danych o charakterze, cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska (w rozumieniu art. 3 pkt 39 p.o.ś.) oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych (czyli użytkowników telefonii komórkowej - użytkowników telefonów) i ich otoczenia w zakresie zgodnym z przepisami odrębnymi i nie ustalenie, jakie są przepisy odrębne, które określają zagrożenia dla środowiska oraz higieny i zdrowia ludzi, którzy będą korzystać z usług inwestycji (telefonia komórkowa) oraz zagrożenia dla otoczenia, w którym znajduje się stacja bazowa (w związku z emisją promieniowania);

3. § 14 pkt 8 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego, poprzez zaakceptowanie projektu budowlanego, w którym podano błędny obszar oddziaływania, bowiem doszło do skrajnego absurdu, że inwestycja celu publicznego o znaczeniu gminnym polegające na emisji zasięgu telefonicznego na skalę całej gminy, ma obszar oddziaływania zaledwie kilku najbliżej sąsiadujących działek;

4. § 20 ust. 1 pkt 9 lit. "d" rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego, poprzez zaakceptowanie projektu budowlanego, w którym nie podano zasięgu rozprzestrzenienia się promieniowania oraz podano błędne i niepełne parametry techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem właściwości emisji pola elektromagnetycznego, z podaniem odpowiednich parametrów tego pola i zasięgu jego rozprzestrzeniania się;

5. § 20 ust. 1 pkt 9 lit. "d" rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak jakiegokolwiek samodzielnego ustalenia, jakie są charakterystyczne parametry techniczne stacji bazowej telefonii komórkowej oraz jakie są parametry charakteryzujące jej wpływ na środowisko, a następnie nieustalenie, czy inwestor podał wszystkie wymagane zgodnie z wiedzą współczesną parametry techniczne inwestycji i parametry charakteryzujące jej wpływ na środowisko oraz czy inwestycja w takiej konfiguracji jest zgodna z wszelkimi przepisami odrębnymi; organy nie podjęły żadnych samodzielnych ustaleń w tym zakresie ani nie powołały biegłego do wyjaśnienia tej kwestii, lecz bezkrytycznie przyjęły, że jest poprawna, samemu nie ustalając, jakie są parametry stacji bazowej i nie mając wiedzy, by móc sprawdzić, czy inwestor rzeczywiście podał wszystkie konieczne parametry w świetle treści ww. przepisu rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego; organy ponadto nie dostrzegły, że w projekcie budowlanym na wstępie projektant powołuje się, że wykorzystał parametry inwestycji podane mu przez inwestora oraz zawarte w kartach katalogowych anten (katalogi anten), a takich kart katalogowych nie załączono do projektu budowlanego, co uniemożliwia jego weryfikację w ramach swobodnej i wnikliwej oceny dowodu;

6. tabeli 13 wierzy 3-7 kolumn 11-15 zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1286 ze zm.), poprzez zupełne pominięcie tych przepisów i niezbadanie, czy projekt budowlany jest zgodna z tymi przepisami, a przecież miejsca pracy mogą znajdować się w pobliżu inwestycji i również w tych miejscach dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych muszą być dochowane, zgodnie z przepisami określonymi w tym rozporządzeniu, czego organy w ogóle nie sprawdziły, bezkrytycznie dając wiarę inwestorowi, że inwestycja jest zgodna z wszelkimi przepisami, choć organy nie podały, o jakie przepisy chodzi;

7. kolumn 2-4 wierszy 12-13 (ostatni i przedostatni) tabeli nr 2 stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448) w zw. ze zdaniem pierwszym w pierwszym akapicie po słowie "Objaśnienia" pod tabelą nr 2 w załączniku do ww. rozporządzenia i w zw. z § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach terenu działki inwestycyjnej, pomimo że gdyby tak było naprawdę, to zasięg telefoniczny byłby wyłącznie w obszarze działki inwestycyjnej, oraz pomimo że o oddziaływaniu świadczy jakiekolwiek oddziaływanie pola elektromagnetycznego, a nie tylko oddziaływanie ponadnormatywne, i wskutek tego organ błędnie uznał obszar oddziaływania za zbyt mały i nie uznał okolicznej ludności za strony postępowania, pomimo że stronami powinny być, bowiem oddziaływanie inwestycji obejmie ich, a ponadto poprzez brak jakiegokolwiek zweryfikowania, czy inwestycja nie będzie przekraczać dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych w środowisku, a jest to niemożliwe, bowiem inwestor podał niepełne oraz błędne parametry techniczne anten, a ponadto w dokumentacji inwestora brak obliczeń wyznaczenia mocy EIRP oraz maksymalnych zasięgów występowania ponadnormatywnych pól e-m, wskutek czego Organ powinien wezwać inwestora do uzupełnienia tych braków lub powołać biegłego, czego nie uczynił, i nie dopilnował, czy na pewno nie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych poziomów emisji, bowiem oparł się na błędnej i niepełnej dokumentacji inwestora oraz nie poddał jej jakiejkolwiek analizie.

Stowarzyszenie wniosło, aby Sąd dokonał kontroli zgodności decyzji organów z ww. przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje jedynie wówczas, gdy dokonywana przez sąd kontrola jego legalności wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postepowania administracyjnego bądź kwalifikowane naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a przez to skarga podlega oddaleniu.

Przypomnieć dla porządku należy, że przedmiotem kontrolowanych rozstrzygnięć jest zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. o numerze BIL4441A na działce nr ewid.[...] w miejscowości G. [...] gmina J..

W świetle art. 28 ust. 1 Pr.bud. zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tryb postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę określają przepisy art. 32 - 35 Pr.bud.

W myśl art. 32 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 Pr.bud. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 33 ust. 2 Pr.bud. do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę należy dołączyć:

1) projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w postaci:

a) papierowej - w 3 egzemplarzach albo

b) elektronicznej

- wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów;

2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 Pr.bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

3a) dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:

a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;

4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:

a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

Z kolei art. 35 ust. 4 Pr.bud. stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dyspozycja tego ostatniego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany. W praktyce oznacza to, że właściwy organ nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań, ale zarazem nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor wszystkie wymagane przepisami przesłanki spełni.

W ocenie Sądu, stanowisko przedstawione w kontrolowanych decyzjach organów obu instancji, iż w niniejszej sprawie inwestor spełnił wszystkie warunki określone w art. 32 ust. 4 oraz w art. 35 ust. 1 Pr.bud., uznać należy za słuszne. Konsekwencją takiego stanu rzeczy musiało zatem być udzielenie wnioskowanego pozwolenia na budowę, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 4 Pr.bud.

Jak wynika z akt sprawy, inwestor do złożonego w dniu 21 lutego 2024 r. wniosku o pozwolenie na budowę, załączył stosowne oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowalne działką nr ewid.[...] w miejscowości G. [...]. Do wniosku dołączono także projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego w postaci elektronicznej. Jako, że teren inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta J.), inwestor zwolniony był z obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto, jak słusznie stwierdziły organy, inwestor nie miał obowiązku dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Sporne przedsięwzięcie – w świetle dyspozycji art. 71 ust. 1 u.i.o.ś. – nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, albowiem z przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać (Dz. U. z 2022 r. poz. 1829), obowiązującym od dnia 4 czerwca 2022 r., a contrario wynika, że budowa stacji bazowych telefonii komórkowych - niezależnie od mocy promieniowania anten takiego obiektu - nie należy do przedsięwzięć zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko. Powyższą nowelizacją usunięto bowiem z rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, wymieniające wśród tego rodzaju przedsięwzięć instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne o określonej mocy promieniowana izotropowego. Ponadto w toku postępowania Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Lublinie postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2024 r., na podstawie art. 97 ust. 5 u.i.o.ś., stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia dla przedmiotowego przedsięwzięcia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000.

Organy prawidłowo też oceniły, że przedstawiona dokumentacja projektowa jest kompletna, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia wskazaną w art. 20 ust. 1 pkt 1b Pr.bud., a także zaświadczenie wymienione w jej art. 12 ust. 7. Wbrew zarzutom Stowarzyszenia podniesionym w piśmie procesowym z dnia 20 listopada 2024 r., złożony przez inwestora projekt budowlany zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w rozporządzeniu w sprawie projektu budowlanego. Projekt zagospodarowania terenu - zgodnie z wymogiem określonym w § 14 pkt 5 lit. "d" ww. rozporządzenia - zawiera informacje i dane o charakterze i cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska (pkt 13 części opisowej projektu zagospodarowania terenu). Z kolei projekt architektoniczno-budowlany – wbrew temu, co twierdzi Stowarzyszenie – zgodnie z wymogiem § 20 ust. 1 pkt 9 lit. "d" ww. rozporządzenia, szczegółowo określa parametry techniczne przedmiotowego obiektu, w tym dotyczące wytwarzanego przez obiekt promieniowania i generowanego pola elektromagnetycznego, wraz z podaniem parametrów tego pola i zasięgu jego rozprzestrzeniania się (pkt 6 i 8 projektu architektoniczno-budowlanego). Chybione są tym samym zarzuty Stowarzyszenia wskazujące, jakoby organy architektoniczno-budowlane nie zweryfikowały w wystarczającym stopniu, czy inwestor podał wszystkie wymagane parametry techniczne charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko. Nie sposób także podzielić twierdzenia ww. uczestnika, iż projektowana inwestycja może skutkować przekroczeniem dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w środowisku, co – zdanie m Stowarzyszenia – pominęły organy. W projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że poziomy pól elektromagnetycznych zostaną utrzymane poniżej dopuszczalnych. Jednocześnie autor projektu wyjaśnił, że "pola elektromagnetyczne o wartościach nie mniejszych od dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania (zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17.12.2019r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, Dz.U. 2019, poz. 2448)". Organy orzekające w niniejszej sprawie nie były natomiast uprawnione do zakwestionowania powyższego ustalenia, a tym bardziej zakwestionowania parametrów projektowanej inwestycji przedstawionych przez projektanta w projekcie architektoniczno-budowlanym. Organ architektoniczno-budowlany nie ma bowiem uprawnień do merytorycznego badania projektu budowlanego, w tym oceny konkretnych rozwiązań projektowych w zakresie ich zgodności z zasadami wiedzy technicznej (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2993/18, LEX nr 3197802). Podkreślić należy, że to projektant ponosi odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego. Ma przy tym obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Pr.bud.). W niniejszej sprawie obowiązek ten został przez projektanta zrealizowany (str. 11 projektu budowlanego, k. 28 akt adm. I inst.). Ponadto – jak już wskazano - poza powyższym oświadczeniem, do dokumentacji projektowej dołączono także zaświadczenie o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr.bud., potwierdzające, że projektant jest członkiem M. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, ważne do dnia 30 września 2024 r., a zatem aktualne na dzień opracowania ww. projektów zrealizowany (str. 12 projektu budowlanego, k. 28v akt adm. I inst.). Tym samym spełniono również wymóg określony w art. 34 ust. 3d pkt 2 lit. "a" Pr.bud.

Nie sposób zgodzić się z zarzutem, iż organy bezrefleksyjnie przyjęły za projektem budowlanym wadliwie ustalony obszar oddziaływania projektowanej inwestycji. Wyjaśnić w tym kontekście należy, że zgodnie z art. 3 pkt 20 Pr.bud., przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W celu wyznaczenia obszaru oddziaływania należy zatem zweryfikować, czy na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego, inwestycja oddziałuje na inne nieruchomości w sposób wpływający na możliwość ich zabudowy. Oddziaływania inwestycji nie można bowiem interpretować w sposób inny, niż formalnie zdefiniowany treścią art. 3 pkt 20 Pr.bud. Obszar oddziaływania jest przy tym wyznacznikiem kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 Pr.bud., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W niniejszej sprawie organy za strony postępowania uznały inwestora, właściciela działki inwestycyjnej (nr [...]), a także właścicieli dwóch działek bezpośrednio sąsiadujących z terem inwestycji (nr [...] i nr [...]) – i to pomimo, że w projekcie budowlanym przyjęto, że obszar oddziaływania ogranicza się wyłącznie do działki inwestycyjnej. Kwestionując to ustalenie, Stowarzyszenie nie przedstawiło natomiast żadnych argumentów wskazujących, jakoby projektowana inwestycja mogła wpłynąć na możliwość zabudowy również innych nieruchomości, niż należące do osób uznanych za strony. Zauważyć należy, że zarzut Stowarzyszenia w tym względzie opiera na wadliwym utożsamianiu oddziaływania obiektu z zasięgiem telefonicznym projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Zasięg telefoniczny sam w sobie nie wpływa natomiast na możliwość zabudowy nieruchomości i tym samym nie może być wyznacznikiem obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

W okolicznościach niniejszej sprawy zasadniczą kwestią sporną jest ocena zgodności projektu budowlanego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, zarzuty w tym zakresie podniesione przez skarżącą i Stowarzyszenie, również nie znajdują uzasadnionych podstaw. Prawidłowe jest stanowisko organów, iż postanowienia obowiązującego na terenie inwestycji planu miejscowego (uchwały nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta J.), nie dają podstaw do odmowy udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę.

Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, inwestycja objęta projektem budowlanym stanowi inwestycję publiczną z zakresu łączności publicznej. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 4 pkt 18 u.g.n., przez "łączność publiczną" należy rozumieć sieci telekomunikacyjne oraz powiązane zasoby służące zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego, natomiast w świetle art. 6 pkt 1 u.g.n., budowa urządzeń łączności publicznej należy do celów publicznych. Interpretacja postanowień m.p.z.p. pod kątem oceny zgodności z nimi projektowanej inwestycji, wymaga zatem uwzględniania przepisów specustawy telekomunikacyjnej, w tym zwłaszcza art. 46 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1). Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1a). Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust. 2).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2027 r., sygn. akt II OSK 2876/16 wyjaśnił, że cytowany wyżej przepis stanowi nie tylko postulat kierowany do lokalnego prawodawcy w zakresie treści przepisów stanowionego prawa miejscowego, ale równocześnie wyraża dyrektywę interpretacyjną dla uchwalonych już planów miejscowych. Normy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego winny być bowiem interpretowane w sposób eliminujący zakazy (ograniczenia) w lokalizowaniu na danym terenie takich inwestycji celu publicznego, które dotyczą łączności publicznej. Nieprecyzyjne, a zatem niejasne ustalenia planu miejscowego, muszą być interpretowane zgodnie z celem (istotą) powołanego przepisu, którym jest znoszenie prawnych ograniczeń w rozwoju łączności publicznej. Istota tej regulacji ma bowiem na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala więc na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami tej ustawy. Wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń wymaga uwzględnienia i wyważenia różnorakich istotnych wartości i interesów, w tym interesów indywidualnych (m.in. przedsiębiorców telekomunikacyjnych i właścicieli nieruchomości) oraz interesu publicznego, który mieści w sobie nie tylko racje ładu przestrzennego, ale i konieczność zapewnienia możliwości budowy infrastruktury technicznej na potrzeby łączności publicznej (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 581/23; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 147/24).

W kontekście przywołanych wyżej norm art. 46 ust. 1-2 specustawy telekomunikacyjnej, należy zwrócić uwagę na następujące kwestie wynikające z treści m.p.z.p.

Plan miejscowy nie zawiera całkowitego zakazu lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach nim objętych. Jednocześnie jednak – wbrew stanowisku Stowarzyszenia wyrażonemu w piśmie procesowym z dnia 18 listopada 2024 r. – w akcie tym nie umieszczono inwestycji należącej do powyższej kategorii. Wyjaśnić należy, że aby uznać, że dana inwestycja jest "umieszczona" w planie miejscowym, w rozumieniu art. 46 ust. 2 specustawy telekomunikacyjnej, plan musiałby jednoznacznie przewidywać realizację dokładnie tego rodzaju inwestycji, a także precyzyjnie określać miejsce jej lokalizacji. Tymczasem plan miejscowy nie wskazuje lokalizacji infrastruktury z zakresu łączności publicznej, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej. Tego rodzaju inwestycji nie umieszczono w obrębie terenów przeznaczonych w planie pod określone urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji, wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p.

W związku z powyższym, wobec braku umieszczenia w planie miejscowym inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ocena dopuszczalności lokalizacji takiej inwestycji na wszystkich terenach objętych planem miejscowym, w tym terenach o symbolach MR i MRL, wymaga uwzględnienia dyspozycji art. 46 ust. 2 specustawy telekomunikacyjnej. Przepis ten przesądza natomiast o dopuszczalności lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, pomimo braku jej umieszczenia w planie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem danego terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów i ograniczeń dla danego terenu. Przy czym jednocześnie ustawodawca w unormowaniu tym przesądził, że przeznaczenie terenu (m.in.) rolnicze i usługowe, nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Ustalenia dotyczące przeznaczenia ww. terenów oraz zasad ich zabudowy i zagospodarowania określa § 19 m.p.z.p. W przepisie tym jako przeznaczenie podstawowe tych terenów wskazano odpowiednio zabudowę zagrodową i letniskową (tereny MRL) i zabudowę zagrodową (tereny MR). Jednocześnie określono przeznaczenie dopuszczalne, w ramach którego w stosunku do obu tych terenów prawodawca lokalny dopuścił możliwość realizacji (m.in.) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 19 ust. 1 pkt 9 lit. "e" i ust. 2 pkt 4 lit. "d" m.p.z.p.).

Nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, iż projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej jest sprzeczna już z samym przeznaczeniem terenu, na którym została zaplanowana. Przypomnieć należy, że powyższe twierdzenie skarżąca opiera na tym, iż ustawodawcza w art. 46 ust. 2 specustawy telekomunikacyjnej, wymieniając przeznaczenia terenów, z którymi inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest sprzeczna, nie wymienił wśród nich zabudowy zagrodowej. Zauważyć jednak należy, że w przepisie tym wymieniono przeznaczenie rolnicze, a w świetle definicji pojęcia "zabudowy zagrodowej", zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, zabudowa taka - jako stanowiąca element gospodarstw rolnych – wpisuje się w rolnicze przeznaczenie terenu. Potwierdza to definicja "gruntów rolnych" sformułowana w art. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82), w którym do gruntów rolnych zaliczono nie tylko użytki rolne, lecz również (m.in.) grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Z kolei przeznaczenie pod zabudowę letniskową, przewidziane dla terenów MRL obok zabudowy zagrodowej, utożsamiać należy z przeznaczeniem usługowym, które również zostało wymienione w art. 46 ust. 2 specustawy telekomunikacyjnej. Projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej – z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 46 ust. 2 in fine specustawy telekomunikacyjnej - nie może być tym samym uznana za sprzeczną z przyjętym w planie przeznaczeniem terenów o symbolach MR i MRL.

W ocenie Sądu, w analizowanym przypadku spełniony jest również drugi warunek przesądzający – w świetle art. 46 ust. 2 specustawy telekomunikacyjnej – o dopuszczalności realizacji projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej na terenach o symbolach MR i MRL. Wbrew bowiem stanowisku skarżącej i Stowarzyszenia, inwestycja nie narusza ustanowionych w planie zakazów i ograniczeń dla tych terenów.

Argumenty skarżącej i Stowarzyszenia w tym zakresie odnosiły się do ograniczenia możliwości lokalizowania na terenach MRL i MR obiektów i urządzeń wpisujących się w przeznaczenie dopuszczalne (w tym sieci i urządzeń infrastruktury technicznej), jedynie do takich, które stanowią uzupełnienie lub wzbogacenie przeznaczenia podstawowego (§ 19 ust. 1 pkt 10 lit. "a" i ust. 2 pkt 5 lit. "a" m.p.z.p.). Nadto strony powołały się w tym względzie na ograniczenie wysokości budynków na tych terenach do II kondygnacji (§ 19 ust. 1 pkt 3 lit. "b" i ust. 2 pkt 2 lit. "b" m.p.z.p.).

Ograniczenie co do wysokości budynków nie może mieć w tym wypadku zastosowania, albowiem stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest budynkiem w świetle definicji tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 2 Pr.bud. Zakazy i ograniczenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogą być natomiast interpretowane rozszerzająco.

Nie budzi zaś wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja wpisuje się w zakres definicyjny pojęcia "infrastruktury technicznej", określony w art. 2 ust. 1 pkt 6 specustawy telekomunikacyjnej, który obejmuje każdy element infrastruktury lub sieci, który może służyć do umieszczenia w nim lub na nim elementów sieci telekomunikacyjnej lub infrastruktury telekomunikacyjnej, nie stając się jednocześnie aktywnym elementem tej sieci telekomunikacyjnej, taki jak (m.in.) maszty, instalacje antenowe, antenowe konstrukcje wsporcze, czy wieże i słupy. Tym samym inwestycja ta wpisuje się z przeznaczenie dopuszczalne terenów MRL i MR, wskazane w § 19 - odpowiednio ust. 1 pkt 9 lit. "e" i ust. 2 pkt 4 lit. "d" m.p.z.p.

W ocenie Sądu, uwzględniając dyrektywy wynikające z art. 46 specustawy telekomunikacyjnej, w światle których niejasne ustalenia planu miejscowego należy interpretować zgodnie z celem tego przepisu, jakim jest znoszenie prawnych ograniczeń w rozwoju łączności publicznej, uznać jednocześnie trzeba, że projektowana inwestycja, jako element infrastruktury technicznej, stanowi uzupełnienie przeznaczenia podstawowego w postaci zabudowy zagrodowej i letniskowej. Tego rodzaju przeznaczenie terenu – jakkolwiek ma przede wszystkim charakter odpowiednio rolniczy i usługowy – realizuje również funkcję mieszkaniową. Realizacja infrastruktury z zakresu łączności publicznej jest zaś niewątpliwie uzupełnieniem tej funkcji, a wręcz jej niezbędnym elementem w dobie aktualnego stanu rozwoju technicznego.

Za taką interpretacją wynikających z § 19 ust. 1 pkt 10 lit. "a" i ust. 2 pkt 5 lit. "a" m.p.z.p. ograniczeń co do możliwości lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej na terenach MRL i MR - w zakresie, w jakim odnoszą się do infrastruktury telekomunikacyjnej - przemawia również trafnie wskazany w zaskarżonej decyzji przepis § 16 planu miejscowego, zawarty w postanowieniach ogólnych planu, w którym prawodawca lokalny wprost przewiduje możliwość adaptacji i rozbudowy istniejącej sieci telefonicznej kablowej oraz stacji bazowych telefonii komórkowej zgodnie z potrzebami i warunkami operatora.

Sąd podziela stanowisko organów, iż podstawą do odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę nie mogły być zapisy rozporządzenia w sprawie RPN. Jakkolwiek w rozporządzeniu tym (w ust. 1 pkt 13 Rozdziału 7 załącznika pn. "Plan ochrony dla Roztoczańskiego Parku Narodowego, specjalnego obszaru ochrony siedlisk Roztocze Środkowe (Kod obszaru: PLH060017) oraz dla części obszaru specjalnej ochrony ptaków Roztocze (kod obszaru: PLB060012) pokrywającej się z obszarem Roztoczańskiego Parku Narodowego") zawarty został postulat wprowadzenia odpowiednich zapisów zmierzających do ochrony walorów krajobrazowych obszarów eksponowanych widokowo w otulinie Parku przez wykluczenie budowy (m.in.) masztów telefonii komórkowej (na terenie m.in. gminy J.), to jednak słusznie stwierdził organ, iż po wejściu w życie powyższego rozporządzenia nie doszło do zmiany m.p.z.p. poprzez wprowadzenie do jego treści wskazań zawartych w tym akcie (w tym przytoczonego powyżej). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w przywołanym w zaskarżonej decyzji wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3865/19, iż plany ochrony parków krajobrazowych stanowią jedynie wskazówki i wytyczne dla aktów prawa miejscowego. Zawarte w nich postulaty odnoszą się do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, i jako takie są adresowane do organów uchwalających te akty, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach indywidulanych – nie mogą zatem stanowić samoistnej podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Podsumowując, prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, iż w niniejszej sprawie - w świetle art. 35 ust. 4 Pr.bud. – nie zachodziły podstawy do odmowy udzielenia inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na budowę. Organy orzekające w niniejszej sprawie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., kompleksowo ustaliły stan faktyczny i uwzględniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Wobec złożenia kompletnej dokumentacji projektowej, zgodności projektowanej inwestycji z przepisami prawa, w tym z planem miejscowym, oraz braku podstaw do zakwestionowania uprawniania inwestora do dysponowania nieruchomości na cele budowlane, podstawy do odmowy udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę nie mogły stanowić zastrzeżenia skarżącej i innych mieszkańców miejscowości G. [...] względem realizacji przedmiotowej inwestycji, związane z obawami co do jej wpływu na działalność agroturystyczną prowadzoną w tej miejscowości. W tym miejscu raz jeszcze podkreślić należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku spełnienia przez inwestora przesłanek określonych w przepisach Pr.bud., nie pozostawiono organom administracji luzu decyzyjnego w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę. Wprawdzie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organy zobowiązane są stosować określoną w art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jednak ochrona ta sama w sobie nie może uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.