Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 524/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Ż. z dnia [...] roku (znak: [...]). dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 524/21

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] r. (znak: [...]) utrzymało w mocy decyzję Kierownika Sekcji Świadczeń Rodzinnych, Funduszu Alimentacyjnego Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. działającego z upoważnienia Burmistrza Gminy Ż. z [...] r. (znak: [...]) odmawiającą M.S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem – A.S. Jako podstawę prawną wskazano art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych].

Organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego decyzją z [...] marca 2021 r. odmówił przyznania tego świadczenia wskazując, że niepełnosprawność A. S. powstała w 33 roku życia oraz że pozostaje on w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym nie są spełnione przesłanki ustawowe do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Od tej decyzji M.S. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. odwołanie. Zaskarżając decyzję w całości, zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób literalny i nie uwzględnienie okoliczności, iż wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania szczegółowo uzasadnił powyższy zarzut powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, oraz liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że z przedstawionych w sprawie dokumentów wynika, że A.S. (osoba wymagająca opieki) legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] maja 2000 r. z treści którego wynika, że został on uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i niezdolnego do samodzielnej egzystencji trwale. Całkowita niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji powstała od 1 kwietnia 2000 r.; została spowodowana stanem narządu wzroku. Organ podniósł, że wniosek w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 18 lutego 2021 r. w MGOPS w Ż. złożył M.S., syn osoby wymagającej opieki, który znajduje się w kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem ciąży na nim obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby wymagającej opieki.

Dalej organ wskazał, że z wywiadu przeprowadzonego przez pracownika socjalnego 2 marca 2021 r. z M.S. oraz z informacji z 19 lutego 2021 r. dotyczącej zakresu opieki sprawowanej przez stronę nad ojcem wynika, że wnioskodawca jest kawalerem, nigdzie nie pracuje zawodowo. Jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. Mieszka wspólnie z rodzicami, ale prowadzi odrębne jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wspiera ojca A.S. usługowo. Pomaga ojcu ubrać się, wykonuje zabiegi higieniczne, zaprowadza do toalety, gdyż ojciec nie jest w stanie samodzielnie poruszać się z uwagi na schorzenie wzroku, jest po operacji guza głowy, nadto ma padaczkę. Ponadto realizuje recepty, organizuje wizyty i porady lekarskie, przygotowuje i podaje posiłki. Matka wnioskodawcy pracuje zawodowo i nie jest w stanie opiekować się mężem w dostateczny sposób. Pomoc syna jest niezbędna i konieczna do prawidłowego funkcjonowania ojca. W ocenie pracownika skarżący sprawuje opiekę nad ojcem w należyty sposób i jego pomoc jest niezbędna.

Odnosząc się do powołanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w kwestii niespełnienia przesłanki związanej z wiekiem osoby wymagającej opieki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nawiązało do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), w którym Trybunał wypowiedział się co do przepisu 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Organ wyjaśnił, że Trybunał nie przesądził przy tym jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć, gdyż ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Brak odpowiednich uregulowań ustawodawczych spowodował zmianę linii orzeczniczej sądów administracyjnych i choć wydane wyroki wiążą w konkretnej sprawie, to jednak jest to ugruntowane stanowisko, które należy zaakceptować, gdyż w innym przypadku dochodziłoby do nieuzasadnionego przedłużania postępowania w sprawie. Obecnie dominuje stanowisko według którego art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych utracił przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż określono w tym przepisie, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Uwzględniając orzecznictwo sądowe Kolegium uznało, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność powstała odpowiednio po ukończeniu 18. roku życia lub po ukończeniu 25. roku życia.

Następnie Kolegium podniosło, że art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa krąg podmiotów, które uprawnione są do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, tj. inne osoby, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Przy czym nie można pomijać, że w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 tego Kodeksu. Z unormowaniami tymi koresponduje art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym przepisy te, w konfrontacji z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania.

Organ wskazał, że wymagający opieki A.S. pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym nie jest spełniona przesłanka ustawowa do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność, że matka skarżącego pracuje zawodowo i nie jest w stanie opiekować się mężem w sposób dostateczny, nie stanowi obiektywnej, niezależnej od niej i jej woli przyczyny z powodu której nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia jej z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego. W takim przypadku obowiązek ten nie przybierze świadczenia pomocy w formie starań osobistych, a może polegać np. na opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Istnieją również sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. Wykładnia ta umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. M.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zaskarżając decyzję w całości, wniósł o:

I. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej jej decyzji organu I instancji;

II. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych;

III. wobec zasadności skargi - o jej uwzględnienie przez organ opiniujący w całości - w oparciu o art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu literalnym oraz jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje synowi chorego w przypadku, gdy żyje małżonek chorego zobowiązany alimentacyjne w pierwszym stopniu wobec współmałżonka wymagającego opieki i nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z pominięciem innych istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy np. okoliczność, iż małżonek chorego podejmuje pracę zawodową (nie będąc osobą o wysokich kwalifikacjach) celem uzyskania jakichkolwiek dochodów, pozwalających na utrzymanie rodziny, zaspokojenie potrzeb koniecznych (z kolei dochody te absolutnie nie starczają na zatrudnienie opiekuna; z kolei współmałżonek nie jest przy swoich kwalifikacjach uzyskać lepszej dochodowe pracy), taki stan był ustalony pomiędzy małżonkami, zaś skarżący jako jedyny skutecznie od wielu lat faktycznie sprawuje stałą, ciągłą i długoterminową opiekę nad ojcem;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7 w zw. z art. 80, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, przyjmując, że sam fakt nieposiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez żonę chorego, osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki skutkuje brakiem prawa strony (syna chorego) do świadczenia pielęgnacyjnego i poprzez niepodejmowanie działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie decyzji (z prawidłowym uzasadnieniem) zgodniej z przepisami i zgodnej z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz przede wszystkim zgodnej z aktualnym stanem faktycznym i z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz jego podopiecznego ojca.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organom, że w niniejszej sprawie nie dokonały ustaleń faktycznych dotyczących tego, czy po stronie małżonki podopiecznego istnieją obiektywne przeszkody uniemożliwiające sprawowanie opieki nad swym mężem, co prowadzi do wniosku o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącego takie przeszkody oczywiście istnieją: w szczególności małżonka chorego nie jest w stanie sprawować opieki, gdyż musi czynić starania o uzyskanie dochodu potrzebnego do zaspokojenia potrzeb koniecznych rodziny. Z kolei dochody te absolutnie nie wystarczają na zatrudnienie opiekuna, a nie jest przy swoich kwalifikacjach uzyskać bardziej dochodowej pracy, taki stan był ustalony pomiędzy małżonkami, zaś skarżący jako jedyny skutecznie od wielu lat faktycznie sprawuje stałą, ciągłą i długoterminową opiekę nad ojcem, co z kolei przemawia za wadliwością zaskarżonych decyzji i przemawia za zasadnością stanowiska, iż skarżącemu winno zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został zawarty w odpowiedzi na skargę, a skarżący w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Na mocy art. 120 ustawy p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie

Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych] świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi zaś, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zacytowane przepisy, prócz ostatniego, określają przesłanki pozytywne, których wystąpienie warunkuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ostatni przepis ustanawia zaś przesłankę negatywną, która uniemożliwia przyznanie świadczenia krewnemu osoby wymagającej opieki, nawet pierwszego stopnia, jeżeli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim i małżonek może obiektywnie sprawować opiekę. Jednolicie przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni spokrewnieni w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym albo z uwagi na stan zdrowia nie może wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18). Należy uwzględnić bowiem, że stosownie do art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Zgodnie z przepisami Kodeksu obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych (zob. art. 130, art. 60 § 1 – 3, art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Nie powinno budzić wątpliwości, że małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi.

W świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się oświadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, taką pomoc świadczyć. Ustawodawca wskazał w tym przepisie konkretnie, że obiektywną przeszkodę do sprawowania opieki przez małżonka stanowi fakt legitymowania się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym, tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tak m.in. WSA w Olsztynie w wyroku z 5 czerwca 2018 r., II SA/Ol 320/18 i z 18 maja 2021 r., II SA/Ol 382/21).

Przy ocenie, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi należy zastosować kryterium obiektywne, tzn. że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2020 r., I OSK 1947/20). W wyroku z 20 września 2013 r., I OSK 2/13 Naczelny Sąd Administracyjny przekonywująco argumentował, że pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Trzymanie się wyłącznie literalnego brzmienia omawianego przepisu zostało zanegowane także przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2020 r., I OSK 2831/19). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wykładnia językowa przytoczonych przepisów narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Zdaniem NSA formalistyczna wykładnia omawianych przepisów może doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Dlatego NSA przyjął, że formalnego ograniczenia w postaci żądania legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny. Takie samo stanowisko NSA zajął w wyrokach z 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18 oraz z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16. Za zasadnością tej linii orzeczniczej opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2020 r., I OSK 1115/19 i z 25 stycznia 2021 r., I OSK 2161/20, w których potwierdził, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności.

W związku z powyższym organy orzekające powinny w okolicznościach niniejszej sprawy wziąć pod uwagę faktyczne możliwości sprawowania opieki nad A. S. przez jego żonę. Uwzględniając bowiem rezultaty wykładni systemowej oraz funkcjonalnej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stwierdzić, że organy nie dokonały ustaleń faktycznych dotyczących tego, czy po stronie małżonki podopiecznego istnieją obiektywne przeszkody uniemożliwiające sprawowanie opieki nad swym mężem. W analizowanym przypadku trudno nawet stwierdzić, czy organy są w stanie na bazie posiadanych dokumentów stwierdzić w jakikolwiek sposób możliwości żony podopiecznego do sprawowania nad nim opieki i ewentualnego jej zakresu. W praktyce organy nie wyjaśniły szczegółowo sytuacji osobistej, zdrowotnej i majątkowej żony podopiecznego. Brak jest w tym zakresie jakichkolwiek informacji. Organy nie ustaliły nawet w jakim wieku jest żona zaopiekowanego. Z kolei oparcie się na informacji o fakcie zatrudnienia nie zostało poparte chociażby ustaleniem jaki to rodzaj, charakter pracy, w jakim wymiarze i w jakim charakterze. Może przecież to być również praca w warunkach szczególnych, przewidziana dla osób o orzeczonych niepełnosprawnościach. Tym czasem w aktach brak jest jasnego oświadczenia o nieposiadaniu przez żonę zaopiekowanego takiego statusu lub jego braku. Brak jest jakichkolwiek informacji o ewentualnych schorzeniach, czy innych problemach zdrowotnych. Cały wywiad przeprowadzony został telefonicznie i chociaż co do zasady nie można zakwestionować tej formy wywiadu, to jednak w analizowanych okolicznościach, wobec wskazanych braków postępowania dowodowego powyższe budzi uzasadnione wątpliwości. Zauważyć bowiem należy, jak wynika z treści wywiadu środowiskowego, że zaopiekowany jest osobą ze schorzeniami wzroku, po operacji głowy, cierpi na padaczkę, a opieka nad nim, oprócz czynności polegających na karmieniu, ubieraniu i czynnościach higienicznych, wymaga również szeregu innych czynności (skarżący określił, że czynności przy ojcu zajmują mu ok. 9 -10 godzin dziennie).

W świetle tej argumentacji nie sposób na bazie tak ograniczonego materiału dowodowego stwierdzić, czy małżonka podopiecznego jest w stanie sprawować nad nim opiekę. Okoliczności te zatem muszą zostać w sposób niebudzący wątpliwości zweryfikowane, jako że w toku analizowanego postępowania administracyjnego organy zaniechały w ogóle ustaleń w zakresie dotyczącym obiektywnych możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym przez jego małżonkę. Organy winny też zwrócić uwagę stronie na konieczność przedłożenia stosownej dokumentacji, czego jednak w tej sprawie nie uczyniły.

Reasumując, brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które zobowiązują organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i uwzględniania słusznego interesu strony, i w tym celu zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie prawdy zgodnej z rzeczywistością. Za zupełnie dowolne, a więc naruszające art. 80 k.p.a., należy uznać twierdzenie Kolegium, że żona podopiecznego będzie w stanie podołać opiece nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Stanowisko to nie ma żadnego pokrycia w aktach sprawy, nie prowadzono w ogóle ustaleń w tym kierunku.

W niniejszej sprawie konieczne jest zatem wyczerpujące ustalenie okoliczności faktycznych, z których będzie wynikać, czy współmałżonka osoby wymagającej opieki może ze względu na stan zdrowia oraz warunki osobiste realnie i efektywnie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem. Tylko bowiem w razie bezspornego ustalenia, że współmałżonka podopiecznego może sprawować opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem w sposób nie zagrażający jego życiu lub zdrowiu, można przyjąć, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy oświadczeniach rodzinnych stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia skarżącemu jako synowi osoby wymagającej opieki.

W związku z powyższym należy dokonać wyczerpujących ustaleń w zakresie sytuacji zdrowotnej małżonki podopiecznego oraz jej sytuacji majątkowej w kontekście możliwości ewentualnego sfinansowania opieki przez osobę trzecią. Skarżący sygnalizował, że matka (żona zaopiekowanego) podjęła zatrudnienie z uwagi na trudną sytuację finansową rodziny. W związku z powyższym w toku ponownie prowadzonego postępowania należy zweryfikować sytuację majątkową rodziny. Jeżeli chodzi o sytuację zdrowotną, ustalenia w tym zakresie powinny wynikać z wszelkiej dostępnej dokumentacji lekarskiej oraz wywiadu środowiskowego. W trakcie wywiadu środowiskowego należy zwrócić uwagę na zakres czynności pielęgnacyjnych, jaki należy nad podopiecznym wykonać. Należy bowiem ocenić, czy stan zdrowia małżonki podopiecznego pozwala na sprawowanie nad nim opieki w sposób efektywny i bezpieczny.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 powoływanej ustawy.

dc