Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1274/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. K. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego z [...] marca 2017 r. nr [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 28 września 2016 r. do PINB w P. wpłynęło zawiadomienie Burmistrza Gminy i Miasta W. wraz z dokumentacją Urzędu Gminy i Miasta W., przy którym przekazano wniosek J. K. z [...] listopada 2015 r. o wszczęcie postępowania w sprawie realizacji kolektora ogólnospławnego, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości W., gmina W..

Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, organ powiatowy w odpowiedzi na ww. wniosek, postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił J. K. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie kolektora ogólnospławnego, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości W., gmina W.. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że z mapy (kopia mapy zasadniczej pobranej 12 stycznia 2017 r. z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Starostwa Powiatowego w P.), obejmującej swym zakresem działki nr [...],[...],[...] i [...] w miejscowości W., nie wynika, żeby przez działkę nr [...] będącą własnością J. K. przebiegał kolektor ogólnospławny, tak jak wskazuje to w swoim wniosku ww. Dodał, że jak wynika z przywołanej mapy, sieć kanalizacji sanitarnej 0 900 znajduje się na działce nr ewid. [...], która jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. Sprawy dotyczące naruszenia własności oraz podziałów geodezyjnych, które poruszane są w przekazanej przez Burmistrza Gminy i Miasta W. korespondencji, nie należą do kompetencji nadzoru budowlanego. Niezależnie od powyższego, organ nadzoru budowlanego wskazał, że prowadzi z urzędu postępowanie wyjaśniające dotyczące wybudowanej kanalizacji sanitarnej, której fragment przebiega przez działkę nr [...] w W..

Na powyższe postanowienie, J. K. wniósł w terminie zażalenie, a po jego rozpatrzeniu zapadło wskazane na wstępie postanowienie [...] WINB z [...] marca 2017 r. nr [...], którym organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie PINB w P. z [...] stycznia 2017 r.

W uzasadnieniu organ ten podał, że przesłanki odmowy wszczęcia postępowania można podzielić według kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania występuje zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Natomiast przesłanka przedmiotowa odmowy wszczęcia postępowania pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego.

I dalej, podał, że w rozpatrywanym przypadku odmowę wszczęcia postępowania organ powiatowy uzasadnił wskazując, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie dotyczącej realizacji kolektora ogólnospławnego, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości W., gmina W.. [...] WINB podzielił ww. stanowisko organu powiatowego.

Za niedopuszczalne uznał wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu, które zostało wszczęte na wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podał przy tym, że aby skutecznie mogło zostać wszczęte postępowanie przed organem nadzoru budowlanego należy wykazać, iż podmiot, który złożył wniosek posiada przymiot strony postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a.: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek ". Organ ten dodał, że organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, tj. czy w danej sprawie oprócz inwestora mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dodatkowo precyzuje pojęcie strony w stosunku do postępowania administracyjnego w sprawach budowlanych, poddanych reżimowi ustawy Prawo budowlane.

W konsekwencji wywiódł, że podstawowym obowiązkiem, organu powiatowego przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie, czy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego składa podmiot mający legitymację strony w postępowaniu.

Wniosek J.K. z [...] listopada 2015 r. dotyczył zbadania realizacji kolektora ogólnospławnego w miejscowości W., gmina W., gdyż w ocenie skarżącego ww. urządzenie zlokalizowane jest na działce o nr ew. [...]. Jednakże, jak wynika z materiału dowodowego, tj. m. in. z zasadniczej mapy sieci kanalizacyjnej oraz dokumentów przekazanych przez Urząd Gminy i Miasta W., sporny kolektor 0 900 przebiega jedynie przez działkę o nr ew. [...], natomiast na terenie działki o nr ew. [...] znajduje się fragment przykanalika 0 900. A zatem, kolektor ogólnospławny nie przebiega przez teren działki J. K. o nr ew. [...], a wzdłuż nieruchomości o nr ew. [...], sąsiadującej z działką skarżącego. Z powyższej okoliczności nie wynika w jaki sposób sporna inwestycja narusza uzasadnione interesy prawne J. K.. Organ podkreślił przy tym, że interes prawny musi wynikać z naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego administracyjnego, które dają możliwość konkretnemu podmiotowi dochodzenia swych praw w postępowaniu administracyjnym. W omawianej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Podsumowując, [...] WINB stwierdził, że J. K. posiada wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy objętej wnioskiem z [...] listopada 2015 r.; nie wykazał bowiem w jaki sposób przedmiotowa inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu terenu nieruchomości, której jest właścicielem. Organ wskazał jednocześnie, że zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 18 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1904/09: " Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawo budowlane należy odczytywać w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno - budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania ".

Mając powyższe na uwadze [...] WINB stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do podjęcia postępowania administracyjnego z uwagi na to, że wniosek został złożony przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony. W ramach posiadanych kompetencji ustawowych organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do wszczynania postępowania administracyjnego z wniosku osoby, której nie przysługuje przymiot strony, co wypełnia dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a. Jednocześnie organ ten zauważył, że PINB w P. wszczął i prowadzi z urzędu postępowanie w sprawie kanalizacji sanitarnej, której fragment przebiega przez działkę o nr ew. [...].

W skardze do Sądu na ww. postanowienie [...] WINB z [...] marca 2017 r., skarżący – J. K. wskazał, że nie kierował wniosku do organu nadzoru budowlanego, ale do Burmistrza Gminy i Miasta W. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia inwestora i właściciela budowli - kolektora ogólnospławnego, wykonanego samowolnie, bezprawnie - bez wiedzy i zgody właściciela, tj. na gruncie prywatnej nieruchomości położonej przy ul. R. w W., stanowiącej działkę nr ewid. [...], na całej długości jej północnej granicy.

Skarżący, wobec treści postanowienia organu I instancji, dodał, że od 1929 r. działka oznaczona nr ewid. [...] w obrębie [...] W., będąca własnością jego ojca – J.B.K., a następnie stanowiąca do dnia dzisiejszego jego własnością - nigdy nie była (i nie jest) położona w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ewid. [...], albowiem nie było i nie ma takiej nieruchomości w W. oznaczonej nr ewid. [...].

I dalej, skarżący podniósł, że kwestionowane postanowienie zostało wydane bez analizy i stosownego zbadania sprawy, niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna; Sąd zgadza się bowiem ze skarżącym, że zaskarżone postanowienie nie zostało poprzedzone dokonaniem koniecznych (a zarazem możliwych na etapie wstępnym, i w zakresie, o którym mowa poniżej) ustaleń; nadto: wadliwie odmówiono nim skarżącemu interesu prawnego - w sprawie dotyczącej kolektora ogólnospławnego, zlokalizowanego (zdaniem skarżącego), na jego gruncie.

Przed rozwinięciem wskazanej oceny, Sąd zauważa, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Jak z powyższego wynika, wskazany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków.

W niniejszej sprawie stosując ww. przepis, organ I instancji wskazał na kwestie przedmiotowe, natomiast organ II instancji - całkowicie zmienił tę ocenę i przede wszystkim podniósł, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie; tym też uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Z oceną [...] WINB nie sposób się jednak zgodzić, dlatego też Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jest co najmniej przedwczesne.

I tak, z uwagi na zawartość akt sprawy i stanowisko skarżącego (tak prezentowane przed organami, jak i w skardze – z którego wynika, że skarżący nie zwracał się do nadzoru budowlanego o wszczęcie postępowania i nie domagał się takiego postępowania), należy przede wszystkim podnieść, że przekazanie przez Burmistrza Miasta i Gminy W. w oparciu o art. 65 k.p.a. pisma skarżącego wskazującego na samowolę budowlaną dotyczącą kolektora ogólnospławnego, obligowało organ nadzoru budowlanego do wyjaśnienia, czy uzasadnionym jest wszczęcie postępowania we wskazanym przedmiocie. Wskazać także należy, że każdy organ administracji publicznej po wpłynięciu podania, ma obowiązek zbadać zarówno swoją właściwość rzeczową, miejscową, jak i instancyjną (v. art. 19 i art. 20 k.p.a.), co w przypadku tej pierwszej zdeterminowane jest rodzajem sprawy, której rozpoznania/rozstrzygnięcia strona żąda. W przekazanym organowi nadzoru budowlanego do załatwienia podaniu skarżącego mowa jest o samowoli budowlanej, zagrażającej zdrowiu i życiu ludzi. W tym też (tylko) zakresie podanie skarżącego zasadnie zostało przekazane do załatwienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P., który to obowiązany był (na podstawie podjętych czynności kontrolnych – v. art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego) ustalić, czy mogło dojść do naruszenia prawa i, czy wobec tego zachodzi podstawa do uruchomienia postępowania w zakresie wynikającym z ww. podania.

Dodać przy tym trzeba, że żądanie skarżącego dotyczy wskazanego kolektora usytuowanego na działce skarżącego o nr ew. [...]. Biorąc zaś pod uwagę zakres ww. wniosku (dotyczącego samowolnego zabudowania nieruchomości skarżącego), nie sposób stwierdzić, aby postępowanie w ww. przedmiocie nie mogło być uruchomione z przyczyn podmiotowych, tj. z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącego (skoro mowa w nim o inwestycji zrealizowanej na jego gruncie). Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano na konieczność zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. właśnie z powodu braku interesu prawnego u wnoszącego podanie, błędnie przy tym wskazując, że ta też okoliczność została podniesiona przez organ I instancji jako powodów odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie. Nie sposób przy tym nie dostrzec, że organ II instancji dokonując ww. oceny błędnie przyjął, że ustalenie przymiotu strony winno w tej sprawie opierać się na treści art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy przepisy te znajdują zastosowanie wyłącznie w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Z uwagi na to, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest zdeterminowane wskazaną kwestią podmiotową, Sąd nie podzielając tego stanowiska uznał, że nie może się ono ostać.

Sąd zauważa przy tym, że na podstawie art. 28 k.p.a. J. K. jako właściciel nieruchomości o nr ew. [...], ma interes prawny w sprawie dotyczącej kolektora ogólnospławnego na tej nieruchomości. Przy czym, Sąd dostrzega, że poczynione na etapie wstępnym przez organ I instancji ustalenia wskazują, iż przedmiotowa inwestycja nie znajduje się na działce skarżącego, ale na działce bezpośrednio sąsiadującej o nr ew. [...], i przebiega wzdłuż nieruchomości J. K.. Zaznaczyć też należy, że z pism skarżącego, w tym ze skargi – wynika, że wskazany sposób usytuowania/przebiegu ww. inwestycji jest sporny, a skarżący konsekwentnie podtrzymuje swoje stanowisko co do zajęcia jego działki pod tę inwestycję. W takich zaś okolicznościach, skarżący winien mieć -jako strona w rozumieniu art. 28 k.p.a.- możliwość uczestniczenia w postępowaniu i sprawdzenia położenia, w konsekwencji - wpływu tejże inwestycji na jego nieruchomość. Stąd też Sąd nie zgadza się z argumentacją organu II instancji zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że wydanie rozstrzygnięcia przez ten organ winno być poprzedzone ustaleniami co do tego, czy faktycznie (jak podniósł to organ I instancji), prowadzone jest już przez nadzór budowlany postępowanie w sprawie wynikającej z wniosku skarżącego, a dotyczącej ww. kolektora ogólnospławnego. Potwierdzenie tej okoliczności, mogłoby prowadzić do podtrzymania w niniejszej sprawie stanowiska organu I instancji (o braku podstaw do wszczęcia postępowania z wniosku J. K.). Niemniej, z akt sprawy nie wynika, aby taka sytuacja miała miejsce, a zatem – powyższe stwierdzenia mają charakter gołosłowny, wobec czego konieczne jest uzupełnienie akt, w sposób zapewniający ich weryfikację. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że podstawa prawna do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego zachodzi m. in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy będącej już w toku, czy: już wcześniej rozstrzygniętej (przy czym: dotyczyć to może jedynie spraw tożsamych).

Sąd zauważa także, że organ nadzoru budowlanego ma możliwość podjęcia czynności kontrolnych na nieruchomości (poza postępowaniem jurysdykcyjnym, właściwie – zanim zadecyduje o jego uruchomieniu, a to w oparciu o ww. art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego), i ocenienia w ten sposób, czy zachodzi podstawa do wszczęcia postępowania, zgodnie z żądaniem złożonego podania; takich zaś w tej sprawie zaniechano i nie zweryfikowano tym samym, czy na nieruchomości skarżącego wykonana została czy też nie, ww. inwestycja (nadto – w warunkach samowoli budowlanej).

Z tych też przyczyn, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art 28 tej ustawy.

Ponownie zajmując się sprawą, [...] WINB winien wyjaśnić, czy w zakresie objętym wnioskiem skarżącego toczy się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego (ewentualnie: zostało już takie przeprowadzone); winien także rozważyć konieczność zlecenia organowi powiatowemu przeprowadzenia czynności kontrolnych przewidzianych w art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego na nieruchomości skarżącego, w celu wyjaśnienia, czy przez działkę o nr ew. [...] w miejscowości W. przebiega sporny kolektor. W konsekwencji, od ustaleń poczynionych w ww. zakresie winien uzależnić swoje rozstrzygnięcie.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.