Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2435/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia W. w M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 712/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia W. w M. na uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 23 czerwca 2016 r., nr XX/199/2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dziwnów w obrębie Międzywodzie w rejonie ulic: Wczasowej, Spokojnej, Plażowej i Armii Krajowej oraz ulic: Szkolnej, Leśnej i Zwycięstwa postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 712/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed administracyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę Stowarzyszenia W. w M. na uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 23 czerwca 2016 r., nr XX/199/2016, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dziwnów w obrębie Międzywodzie w rejonie ulic: Wczasowej, Spokojnej, Plażowej i Armii Krajowej oraz ulic: Szkolnej, Leśnej i Zwycięstwa.

Sąd wskazał, że w sprawie ze skargi na uchwałę wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), zwanej dalej "u.s.g.", na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem zaistniałym w dacie wniesienia skargi (nie w przyszłości) oraz naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08; z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13). Ponadto Sąd wskazał, że kwestionowana w niniejszej sprawie przez skarżące Stowarzyszenie prognoza ocena oddziaływania na środowisko – w strategicznej ocenie na środowisko, dołączona do akt była częścią procesu zmierzającego dopiero do uchwalenia planu miejscowego. Prognoza ta nie jest załącznikiem do studium uwarunkowań, ani do planu miejscowego i nie ma charakteru normatywnego. Jest to dokument o charakterze ocennym i weryfikacyjnym w odniesieniu do planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu. Zakres prognozy oddziaływania na środowisko określony został w art. 51 ustawy dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094) i dotyczy on zarówno informacji, jak i elementów analityczno-prognostycznych. Określenie zakresu i stopnia szczegółowości prognozy następuje w uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i powiatowym inspektorem sanitarnym, przy czym zajęcie stanowiska następuje w drodze pisma urzędniczego, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku o uzgodnienie od organu, zmierzającego do uchwalenia planu miejscowego.

Następnie Sąd wskazał, że art. 101 ust. 1 u.s.g. przyznaje legitymację skargową podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Zatem nie chodzi tutaj jedynie o oddziaływanie na interes prawny (uprawnienie), ale o stan dalej idący, polegający na takim oddziaływaniu, które powoduje jego naruszenie.

Według skarżącego Stowarzyszenia, posiada ono interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, gdyż jego celem zgodnie z § 8 ust. 5 statutu jest ochrona przyrody, a w szczególności ochrona środowiska naturalnego w pasie nadmorskim Gminy Dziwnów z uwzględnieniem ochrony gatunków endogenicznych oraz objętych ochroną ustawową. Jednakże ze statutu wynika, że jest to cel poboczny, gdyż głównym jest zarządzanie nieruchomością. W § 8 ust. 1-4 statutu wskazano, że celem Stowarzyszenia jest: utrzymanie, konserwacja istniejących urządzeń wspólnych oraz budowa nowych urządzeń wspólnych, których potrzeba wynikała będzie z bieżącej eksploatacji; utrzymanie we właściwym stanie technicznym, urządzeń wspólnych i nawierzchni drogi wewnętrznej; ochrona i dozór nieruchomości znajdujących się na terenie dz. [...]; regulacja zasad korzystania z urządzeń wspólnych, a także dbałość o zachowanie zasad współżycia mieszkańców, ustalonych w Regulaminie Osiedla. Statut Stowarzyszenia nie przewiduje jak miałby być realizowany cel ochrony przyrody, w przeciwieństwie do pozostałych celów, które mają być realizowane przez: utrzymanie we właściwym stanie technicznym i porządkowym infrastruktury Osiedla – zlecanie wykonawcom zewnętrznym robót remontowych i konserwacyjnych dróg i urządzeń wspólnych; organizację pracy służb dozoru; zlecanie administrowania Osiedlem wyspecjalizowanej firmie zarządczej.

W ocenie Sądu, sam fakt powołania się na zapis w statucie, że jednym z celów Stowarzyszenia jest ochrona przyrody nie świadczy o istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego, ani tym bardziej o tym, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyło skarżące Stowarzyszenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi [kasacyjnej] na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 101 ust. 1 u.s.g. przez bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie interes prawny Stowarzyszenia nie został naruszony uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej,

- art. 2 ust. 2 i art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r. poz. 2261) przez bezpodstawne uznanie, że cele wskazane w statucie danego stowarzyszenie dzielą się na główne i poboczne, co ma wpływ na ich realizację oraz, że w przedmiotowej sprawie cele ochrony przyrody nie zostały sprecyzowane w zakresie sposobu ich realizacji, czym ograniczył uprawnienia Stowarzyszenia oraz narzucił obowiązki, które nie są regulowane jakąkolwiek ustawą.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 5a [p.p.s.a.] przez bezpodstawne uznanie, że interes prawny Stowarzyszenia w przedmiotowej sprawie nie został naruszony stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Dziwnowie wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W okolicznościach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł aby przedmiotowa sprawa była tego rodzaju, że wymagałaby rozpoznania na rozprawie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. W istocie Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało istnienia własnego interesu prawnego, który miałby zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. Tym samym, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. i odrzucił skargę.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w okolicznościach niniejszej sprawy jest art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skarżącemu Stowarzyszeniu należy wyjaśnić, że skarga do sądu administracyjnego wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi z uwagi na interes publiczny), tj. nie może być wnoszona w ogólnie pojętym interesie publicznym nawet dotyczącym kwestii ochrony środowiska. Dla tej oceny nie ma znaczenia okoliczność, że kwestie ochrony środowiska są przedmiotem działalności statutowej skarżącego Stowarzyszenia. Obowiązujące przepisy prawa przy wniesieniu skargi na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznają stowarzyszeniom uprawnienia w związku z zakresem statutowej działalności takich podmiotów, lecz wymagają wykazania istnienia interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone uchwałą. Jeżeli skarżące Stowarzyszenie powołuje się na treść swojego statutu, to należy wskazać, że zaskarżona uchwała nie dotyczy stricte działalności statutowej Stowarzyszenia, ponieważ nie ma wpływu na sposób funkcjonowania Stowarzyszenia. Należy pamiętać, że postanowienia statutu mają ten skutek, że wyznaczają prawną formę działalności stowarzyszenia, a w tego rodzaju działalność w żadnym wypadku nie ingeruje zaskarżona uchwała. Dlatego na poziomie argumentacji odnoszącej się do działalności statutowej stowarzyszenia w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o istnieniu indywidulanego interesu prawnego, który miałby zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. Ponadto należy wskazać, że omawiane zagadnienie prawne było już wielokrotnie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 31 stycznia 2018 r., II OSK 1558/17; z 15 lutego 2017 r., II OSK 1277/15; z 6 maja 2016 r., II OSK 2088/14; z 8 listopada 2011 r., II OSK 1940/11; postanowienie NSA z 29 sierpnia 2023 r., II OSK 1007/23; a także np. wyrok WSA w Białymstoku z 23 czerwca 2010 r., II SA/Bk 171/10) i nie występuje aktualnie taki stan prawny, który uprawniłby do przyjęcia odmiennego poglądu orzeczniczego niż dotychczasowy. A mianowicie, stanowisko, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi podstawy do wniesienia skargi w interesie publicznym, lecz jedynie w celu ochrony indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na przykład w wyroku z 24 czerwca 2002 r., sygn. akt IV SA 3774/01, NSA stwierdził, że "działanie w obronie praworządności i bezpieczeństwa ekologicznego przez organizacje społeczne (stowarzyszenia) nie daje podstawy do wniesienia skargi do NSA na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem podstawowym wymogiem zaskarżenia uchwały organu gminy, podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego, a nie spodziewanego naruszenia interesu publicznego. Skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest środkiem prawnym obrony indywidualnego interesu prawnego, a nie interesu publicznego, dla obrony którego, ustawodawca ustanawia inne środki prawne". Z kolei w wyroku z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1276/15, NSA wskazał, że "podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien (...) wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, który wynika z prawa materialnego, a najczęściej z prawa własności nieruchomości. Skarżące Stowarzyszenie takiego naruszenia nie wykazało, w szczególności nie wykazało, że posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej uchwałą planistyczną. To, że Stowarzyszenie ma w zakresie statutowej działalności "udział w kształtowaniu polityki planistycznej", "ochronę ładu przestrzennego" nie świadczy o posiadaniu przez nie interesu prawnego w zaskarżeniu (...) uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. (...) skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem". W końcu w wyroku z 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2088/14, NSA wyjaśnił, że "z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...) wynika, że skargę na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny został tą uchwałą naruszony. Na podstawie powołanego przepisu nie można więc wnieść skargi w interesie społecznym (publicznym) lub w interesie innego podmiotu. Można natomiast wnieść skargę w celu ochrony swojego indywidualnego interesu prawnego naruszonego uchwałą organu gminy". W tym wyroku wyraźnie też przyjęto, że "z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, aby organizacje społeczne mogły wnosić skargi na uchwały i zarządzenia organów gminy w interesie publicznym lub innych osób".

Przedstawioną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. potwierdza także to, że ilekroć ustawodawca chce przyznać organizacji społecznej, czyli także stowarzyszeniu, uprawnienie do brania udziału w postępowaniu, a więc także zaskarżania aktów administracji publicznej, z uwagi na potrzebę ochrony interesu publicznego lub też z innego powodu niezależnego od indywidualnego interesu tej organizacji, to czyni to wyraźnie. Na przykład w art. 31 § 1 K.p.a. stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, zaś w art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi, że organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

Ponadto w samej ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczono możliwość wniesienia skargi przez organizację społeczną w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jednakże tylko wówczas, gdy organizacja ta brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Przepis ten nie może więc stanowić podstawy wniesienia skargi przez organizację społeczną, w tym stowarzyszenie, niezależnie od naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż w przypadku aktów, których dotyczy ostatnio powołany przepis, nie można mówić o tym, że organizacja społeczna brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się jeszcze do szczegółów argumentacji skargi kasacyjnej zauważyć należy, że z jego uzasadnienia wynika, iż główną przesłanką uznania legitymacji skarżącego Stowarzyszenia miałyby być postanowienia jego statutu w zakresie celów prowadzonej działalności i możliwość bycia członkiem Stowarzyszenia tylko przez właścicieli poszczególnych nieruchomości. Nie można jednak przyjąć, że to postanowienia statutu i kwestie jego członkostwa kreują niejako normę prawną, która może stanowić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia stowarzyszenia. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, gdyż jego akceptacja oznaczałaby, że o tym, czy określone stowarzyszenie jest legitymowane do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w określonej sprawie decydowałoby tylko i wyłącznie to stowarzyszenie, a nie ustawodawca. Bowiem stosownie do art. 2 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 2 ustawy – Prawo o stowarzyszeniach tylko od stowarzyszenia zależy to, jakie określi sobie statutowe cele. Jednocześnie przepisy te nie przyznają stowarzyszeniom prawa do zaskarżania uchwał w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Podsumowując należy stwierdzić, że skarżące Stowarzyszenie byłoby legitymowane do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. tylko wtedy, gdyby wykazało, że uchwała ta narusza jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Skoro zaś skarżące Stowarzyszenie nie powołało się na naruszenie swojego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia tylko wyraźnie twierdziło, że skargę wnosi w związku z treścią swojego statutu, to nie było legitymowane do wniesienia skargi. W tej sytuacji, Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. prawidłowo odrzucił skargę.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g.; art. 2 ust. 2 i art. 40 ust. 2 ustawy – Prawo o stowarzyszeniach; oraz art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.