Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 405/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 64b par. 1, art. 64e, art. 151a par. 1, art. 153, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 8, art. 12, art. 15, art. 136 par. 1, art. 138 par.1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu P. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. T. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 12 marca 2024 r.([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania P. T., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z 04 grudnia 2023 r. ([...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z 23 czerwca 2023 r. ([...]) Burmistrz Miasta i Gminy S. (dalej jako "Burmistrz" lub "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku P. T. (zwanego dalej "Wnioskodawcą", "Inwestorem" lub "Skarżącym") z 24 marca 2023 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki ewidencyjnej nr [...], obręb P., gmina S.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p."), ponieważ w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, a zarazem brak jest uzasadnienia dla poszerzenia tego obszaru.

W wyniku odwołania wniesionego przez Inwestora, SKO – decyzją z 23 sierpnia 2023 r. ([...]) – uchyliło w całości powyższą decyzję Burmistrza i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu, że w toku ponownego rozpoznania sprawy należy szczegółowo uzasadnić brak możliwości poszerzenia obszaru analizowanego. Tym bardziej, że jak wynika z zarzutów odwołania i dołączonych do niego decyzji, organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla sąsiedniej działki – nr [...] (decyzje Burmistrza z 14 marca 2023 r. znak: [...] i [...]). Poza tym SKO wskazało, że Inwestor wystąpił z kilkoma wnioskami o ustalenie warunków zabudowy na tej samej działce (nr [...]), dlatego w toku ponownego rozpoznania sprawy należy rozważyć, porównując parametry planowanych inwestycji, czy istnieje tożsamość sprawy.

Przywołaną na wstępie decyzją z 04 grudnia 2023 r. Burmistrz ponownie odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, z uwagi na brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wyznaczono minimalny obszar analizowany – o granicach przebiegających w odległości równej trzykrotności szerokości granicy frontowej wnioskowanego obszaru przylegającej do drogi (3 x 20,5 m = 61,5 m) – ponieważ jest on spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym, a powiększenie obszaru analizowanego nie wpłynęłoby w istotny sposób na sprawę. Podkreślił, że poszerzenie obszaru analizowanego musi być dostatecznie uzasadnione i wynikać z treści przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Wnioskowany obszar oraz jego otoczenie stanowią tereny rolnicze, tereny leśne oraz zbiornik wodny. Najbliższa zabudowa znajduje się za drogą znajdującą się na działce ewidencyjnej nr [...], która oddziela kwartał zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od terenów rolnych i rekreacyjnych. Poszerzenie obszaru analizowanego uzasadnione byłoby w celu dostosowania planowanej inwestycji do założeń istniejącej zabudowy w celu kształtowania ładu przestrzennego. W tej sprawie brak jest jednak zabudowy w najbliższym sąsiedztwie, a jedynym argumentem na poszerzenie obszaru analizowanego jest chęć realizacji przedsięwzięcia przez Inwestora. Organ I instancji podkreślił, że taki pogląd jest zgodny z argumentami zawartymi w decyzji SKO z 24 lutego 2023 r. ([...]) wydanej w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budowy 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr [...]. Ponadto wskazał, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. (dalej w skrócie "Studium") wnioskowany teren przeznaczony jest jako tereny rolne. W związku z prowadzoną przez Burmistrza polityką przestrzenną, poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania zabudowy mieszkaniowej umożliwiającej realizację przedmiotowej inwestycji na terenach rolnych byłoby bezzasadne.

Odnosząc się do wytyku SKO dotyczącego wcześniejszego ustalenia warunków zabudowy na sąsiedniej działce nr [...], organ I instancji zaznaczył, że Wnioskodawca uzyskał decyzję z 19 września 2022 r. (WN.6730.227.2022) ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na częściach działek nr [...]. Przedmiotowy teren oraz działka nr [...] znajdują się w Studium na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co przemawiało za poszerzeniem obszaru analizowanego dla przedmiotowego terenu. Natomiast decyzja z 23 września 2022 r. ([...]) odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr [...] – którą SKO utrzymało w mocy ww. decyzją z 24 lutego 2023 r. – została wydana przed ustaleniem warunków zabudowy dla działki nr [...]. W związku tym Wnioskodawca znał powód poszerzenia obszaru analizowanego w przypadku działki nr [...] oraz braku poszerzenia obszaru analizowanego na działce nr [...]. Organ I instancji nie zgodził się z zarzutem odmiennej praktyki stosowanej w tym samym stanie faktycznym oraz prawnym, gdyż działki nr [...] i nr [...] znajdują się na terenach, które w Studium posiadają różne przeznaczenia. Działki te mają również dostęp do różnych dróg publicznych. W związku z tym nie można mówić o tożsamości załatwianych spraw i traktowaniu tych działek w ten sam sposób. Ponadto SKO w ww. decyzji z 24 lutego 2023 r. potwierdziło brak możliwości powiększenia obszaru analizowanego przez organ I instancji, w związku z tym powiększanie tego obszaru dla jeszcze mniejszych części działki nr [...] stałoby w sprzeczności z tą decyzją SKO.

W ocenie Burmistrza za brakiem powiększenia obszaru analizowanego przemawia również fakt wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688; dalej jako "ustawa zmieniająca z 7.7.2023 r.", w skrócie "zm.u.p.z.p."), która wprowadziła nowe zasady wyznaczania obszaru analizowanego zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 5a u.p.z.p., odtąd nie przewidującym już możliwości powiększania obszaru analizowanego, co ma zapobiegać rozlewaniu się zabudowy i powiększaniu obszaru analizowanego w celu poszukiwaniu zabudowy, która umożliwi realizację zabudowy w każdym miejscu. Burmistrz zastrzegł, że tak zmieniony przepis nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, ale potwierdza pogląd organu co do braku powiększenia obszaru analizowanego.

Przechodząc do analizy wniosku Inwestora, organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z tym wnioskiem planowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Inwestor planuje budowę budynków o powierzchni zabudowy na poziomie od 20,5% do 29,6% terenu objętego decyzją. Dla budynków wnioskowana jest szerokość elewacji frontowej od 12,0 do 14,0 m, wysokość do kalenicy do 9,0 m. Planowany kąt nachylenia połaci dachowych od 25° do 45°. Tymczasem analiza urbanistyczna wykazała, że w sąsiedztwie nie występuje jakakolwiek zabudowa. Działki sąsiednie stanowią grunty rolne przeznaczone pod uprawę. W związku z tym planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji terenów sąsiednich. Ze względu na brak zabudowy na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie ma też możliwości określenia wymagań dla nowej zabudowy. Zatem planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a więc choć spełnia pozostałe warunki, określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p., to nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

W odwołaniu od opisanej decyzji Burmistrza z 04 grudnia 2023 r. Inwestor wniósł o uchylenie tej decyzji w całości oraz wydanie orzeczenia co do istoty sprawy – tj. decyzji o warunkach zabudowy – przez SKO. W uzasadnieniu stwierdził, że w jego ocenie zupełnie niesłusznie odstąpiono od powiększenia obszaru analizowanego, ponieważ, wbrew twierdzeniom organu I instancji, wpłynęłoby to w istotny sposób na sprawę. Brak spójności w tym zakresie przedstawia stanowisko organu choćby w decyzjach wydanych 14 marca 2023 r. (znak m.in.: [...] oraz [...]), gdzie dla nieruchomości sąsiedniej, oddzielonej jedynie działką drogową (nr [...]) o szerokości 5 m, wyznaczono obszar analizowany równy 15-krotności frontowej granicy projektowanej działki. Część nowo wnioskowanych lokalizacji zabudowy mieści się nawet w zasięgu przywołanych, pozytywnych decyzji Burmistrza. Przytoczone w decyzji argumenty są więc dla Wnioskodawcy zupełnie niezrozumiałe i bezpodstawne, w tym m.in. posiłkowanie się Studium, którego ustalenia nie są wiążące w przypadku decyzji o warunkach zabudowy (dalej w skrócie "decyzji w.z."), czy przywołanie zmiany przepisów u.p.z.p., która, z uwagi na czas uchwalenia względem toczącego się postępowania, w sposób oczywisty nie ma (a przynajmniej nie powinna mieć) żadnego wpływu na jego przebieg. Ponadto autor odwołania podkreślił, że z różnym skutkiem wnioskuje o ustalenie warunków zabudowy tego terenu od ponad 10 lat.

Uchylając decyzję Burmistrza z 04 grudnia 2023 r. i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania – przywołaną na wstępie decyzją z 12 marca 2024 r. – SKO wyjaśniło w uzasadnieniu, że w przedmiotowej sprawie należy stosować przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą zmieniającą z 7.7.2023 r., a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1688, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie MI"), w brzmieniu obowiązującym od 03 stycznia 2022 r.

Dalej SKO podniosło, że uchylając poprzednią decyzje organu I instancji wskazywało m.in. na konieczność szczegółowego uzasadnienia braku możliwości poszerzenia obszaru analizowanego. Albowiem obszar ten – o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa – może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. SKO podkreśliło, że w celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji, organ administracji winien zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi on więc wyjaśnić stronom, dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny obszar. Dlatego, jak wskazało SKO, w świetle przywołanego orzecznictwa sądowego – w którym przyjmuje się, że wyznaczanie granic obszaru analizowanego powinno mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa interpretowaną szeroko oraz że nie można formalistycznie ograniczać sposobu wyznaczenia tych granic, ponieważ racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic celem wykazania spójności urbanistycznej z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (wyrok WSA z 17.04.2019 r., II SA/Gd 376/18) – w toku ponownego rozpoznania sprawy należy szczegółowo uzasadnić brak możliwości poszerzenia obszaru analizowanego. Tym bardziej, że – jak wynika z zarzutów odwołania i dołączonych do niego decyzji – organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla sąsiedniej działki nr [...]. W ocenie SKO twierdzenie organu I instancji, że działki nr [...] mają odmienne przeznaczenie w Studium, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Z tego względu studium jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. Ponadto, zdaniem SKO, zbędne wydaje się w niniejszej sprawie przywołanie przez organ I instancji brzmienia przepisu u.p.z.p. ustalonego ustawą zmieniającą z 7.7.2023 r., w sytuacji gdy nie ma ono zastosowania w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

Następnie organ II instancji wskazał na implikacje zasady zaufania do władzy publicznej, statuowanej w art. 8 k.p.a., podkreślając, że organ nie może odstąpić od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw wyłącznie w celu załatwienia jednej sprawy, a równocześnie kontynuować tę praktykę w innych sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jeżeli natomiast istnieją uzasadnione przyczyny dla odmiennego załatwienia jednej sprawy, to istnienie owych przyczyn wskazuje na odmienność stanu faktycznego lub prawnego takiej sprawy, co organ powinien wyjaśnić. Nie można wówczas mówić o związaniu ustaloną praktyką załatwiania spraw przez organ, skoro ta praktyka dotyczy spraw o podobnym, ale jednak nie tożsamym stanie faktycznym i prawnym.

Odnosząc się natomiast do przywoływanej w treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, decyzji SKO z 24 lutego 2023 r. – utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza z 23 września 2022 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr [...] – SKO wskazało, że decyzja ta została wydana w lutym 2023 r., po czym organ I instancji decyzjami z 14 marca 2023 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...]. Na dzień utrzymywania przez SKO decyzji organu I instancji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie było zatem wydanych przez organ I instancji przy sąsiedniej działce pozytywnych decyzji ustalających warunki zabudowy.

Dalej SKO zaznaczyło, że Inwestor wystąpił z kilkoma wnioskami o ustalenie warunków zabudowy na tej samej działce. W toku ponownego rozpoznania sprawy należy rozważyć, porównując parametry planowanych inwestycji, czy istnieje tożsamość sprawy.

Wszystkie te uwagi doprowadziły SKO do konkluzji, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien dokonać rzetelnej analizy stanu terenu, po rozważeniu możliwości powiększenia obszaru analizowanego w sposób uwzględniający specyfikę terenu, na spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. mapie. Następnie prawidłowo i w sposób kompletny uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od opisanej decyzji SKO z 12 marca 2024 r. P. T. – zarzuciwszy naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania ww. przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami mogącymi skutkować brakiem możliwości dokonania postępowania uzupełniającego, przeprowadzenia postępowania poprzez powołanie biegłego na etapie postępowania odwoławczego – wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego. W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor podkreślił, że: "Wziąwszy pod uwagę wszystkie uchybienia, które podnosi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a które nie zawiera w sobie usterek stricte technicznych a powtarzane uchybienia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, nie mogę zgodzić się z tym, że uchybienia wskazane przez Kolegium nie mogą być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Organ ten może sam dokonać analizy urbanistycznej na etapie postępowania odwoławczego".

Przekazując sprzeciw Sądowi, SKO podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, stwierdziło, że nie dostrzega podstaw do zastosowania art. 64c § 5 p.p.s.a. oraz wniosło o oddalenie sprzeciwu.

Postanowieniem z 09 lipca 2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 405/24, wydanym na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a."), sprzeciw został przekazany do rozpoznania na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z uwagi na inne okoliczności, niż w nim przywołane.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 marca 2024 r. ([...]), uchylającej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z 04 grudnia 2023 r. ([...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki ewidencyjnej nr [...] (obręb Pamiątkowo, gmina S.), która to część (zaprojektowana zapewne do wydzielenia w przyszłości) została oznaczona numerem [...], i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – został wniesiony w niniejszej sprawie przez P. T..

Materialnoprawną podstawę obu ww. rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.; w skrócie: "u.p.z.p."). Ponieważ jednak w kontrolowanej sprawie Skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688; w skrócie: "ustawa zmieniająca z 7.7.2023 r." lub "zm.u.p.z.p."), to na mocy przepisu przejściowego art. 59 ust. 1 zm.u.p.z.p. w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed tej nowelizacji – co zasadnie skonstatował też organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Niemniej jednak w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego administracyjną decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd powinien uwzględnić sprzeciw – na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6."

W konsekwencji należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem, w myśl którego "zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga – w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu" (zob. wyrok NSA z 12.03.2024 r., II OSK 241/24; ten wyrok oraz, w braku odmiennego zastrzeżenia, dalsze orzeczenia sądowe przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Z przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości z jednoczesnym przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia jest warunkowana ustaleniem, iż doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Należy jeszcze podkreślić, że powyższy przepis stanowi odstępstwo od wynikającej z art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Wybierając to odstępstwo, organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w ramach art. 138 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz, ewentualnie, z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy, podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.03.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13).

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. winien być więc wykładany łącznie m.in. z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. wyrażenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" ma niewątpliwie charakter ocenny. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest ono równoznaczne z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a.

Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna (kasatoryjna) – został dopuszczony przez ustawodawcę jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 05.07.2023 r. I GSK 587/23; z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 trafnie podkreślił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji, wynikającej z obowiązku ponownego, w pełni merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji celem przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia – przede wszystkim w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania.

Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji SKO w powyższym zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia sprzeciwu z tego względu, że organ II instancji nie wykazał w sposób przekonujący ziszczenia się w kontrolowanej sprawie łącznie obu przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji pokazuje, że SKO dopatrzyło się naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało wyrażać się w niedostatecznym (nie dość "szczegółowym") uzasadnieniu "braku możliwości" poszerzenia obszaru analizowanego ponad wielkość minimalną – mając zwłaszcza na względzie fakt, że dla sąsiedniej działki ewidencyjnej (nr [...]) organ I instancji wcześniej ustalił na wniosek Inwestora warunki zabudowy, korzystając z możliwości poszerzenia obszaru analizowanego – a ponadto w niewyjaśnieniu, czy nie zachodzi tożsamość spraw w sytuacji, gdy Inwestor wystąpił z kilkoma wnioskami o ustalenie warunków zabudowy na tej samej działce ewidencyjnej (nr [...]). W konsekwencji SKO wskazało, że w toku ponownego rozpoznania sprawy:

- "należy rozważyć porównując parametry planowanych inwestycji, czy istnieje tożsamość sprawy";

- "organ I instancji winien dokonać rzetelnej analizy stanu terenu, po rozważeniu możliwości powiększenia obszaru analizowanego w sposób uwzględniający specyfikę terenu, na spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy mapie, a następnie prawidłowo i w sposób kompletny uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie".

W ocenie Sądu, SKO co najmniej przedwcześnie uznało, że zachodzi konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, a tym bardziej – że powinno to nastąpić z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ.

W pierwszej kolejności jako ewidentnie chybiony należy ocenić wytyk SKO dotyczący niezbadania przez Burmistrza, czy nie zachodzi tożsamość sprawy w kontekście pozostałych wniosków złożonych przez Inwestora i rozpoznanych przez organ lokalizacyjny, które również dotyczyły ustalenia warunków zabudowy "dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...], obręb P., gmina S.". Organowi II instancji powinno być bowiem wiadomym z urzędu – a mianowicie z akt administracyjnych, które wpłynęły również do tego organu w sprawach z ww. wniosków – że do każdego z wniosków o ustalenie warunków zabudowy Inwestor załączał szkic, w którym wskazywał konkretną część działki nr [...], wyodrębnioną graficznie i opatrzoną przez niego indywidualnym numerem (w niniejszej sprawie: nr [...]), na której realizowana ma być inwestycja stanowiąca przedmiot danego wniosku, oraz że poszczególne wnioski dotyczyły tak wyodrębnionych i zindywidualizowanych, różnych części ww. działki. W rezultacie, z uwagi na tak zróżnicowane (odmienne) lokalizacje wnioskowanych inwestycji (budynków mieszkalnych jednorodzinnych), nie może być mowy o tożsamości spraw zainicjowanych tymi wnioskami, i to bez względu na parametry architektoniczno-urbanistyczne planowanej zabudowy.

Przechodząc z kolei do drugiej (acz, jak można mniemać, istotniejszej) z wytkniętych przez SKO kwestii, która dotyczyła nie dość szczegółowego jakoby uzasadnienia przez organ I instancji "braku poszerzenia" obszaru analizowanego ponad wielkość minimalną (bazową / podstawową), należy stwierdzić, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – po pierwsze – nie podziela przyjętego przez SKO sposobu wykładni proceduralnego przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. co do zakresu obowiązku motywowania sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego.

Przepis ten – w brzmieniu znajdującym zastosowanie w kontrolowanej sprawie (tj. sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą zmieniającą z 7.7.2023 r.) – stanowił, że: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę".

Sąd w niniejszym składzie podziela taki sposób wykładni cytowanego przepisu, zgodnie z którym "zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora (por. np. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19; wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1952/21; wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2184/21; wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2321/21, CBOSA). Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2650/15, CBOSA)" [zob. wyrok NSA z 15.06.2023 r., II OSK 2146/20].

Jak z powyższego wynika – wbrew stanowisku przyjętemu w zaskarżonej decyzji SKO – to nie wyznaczenie w danej sprawie obszaru analizowanego w podstawowych (minimalnych) wymiarach, ale jego ewentualne poszerzenie ponad te wymiary wymaga przedstawienia przez organ lokalizacyjny szczegółowego uzasadnienia.

Słuszność takiego kierunku wykładni art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu, które znajdowało zastosowanie w kontrolowanej sprawie, potwierdzają zmiany wprowadzone następnie przez ustawodawcę w treści tego przepisu ustawą zmieniającą z 7.7.2023 r. – w ogóle wykluczające możliwość poszerzania obszaru analizowanego ponad wymiary podstawowe (minimalne) oraz ograniczające maksymalny zasięg tego obszaru do promienia o długości 200 m wokół terenu planowanej inwestycji. Oczywiście, powyższe zmiany normatywne nie znajdowały wprost zastosowania w kontrolowanej sprawie, co wszakże nie oznacza – wbrew odmiennemu stanowisku SKO oraz Skarżącego – że ich wprowadzenie przez ustawodawcę nie mogło stanowić jednego z argumentów przemawiających za przyjęciem wyżej przedstawionego sposobu wykładni art. 61 ust. 5b u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji (zm.u.p.z.p.), a także za, wytykanym przez strony postępowania sądowego, "brakiem poszerzenia" obszaru analizowanego.

Skoro zatem w kontrolowanej sprawie organ II instancji uważał, że istnieją powody uzasadniające poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary przyjęte przez organ I instancji, to powinien był te powody wnikliwie i wyczerpująco przedstawić, zamiast oczekiwać od organu I instancji "szczegółowego uzasadnienia braku możliwości poszerzenia obszaru analizowanego". Przy tym, w ocenie Sądu, wyłącznym powodem mającym uzasadniać ewentualne poszerzenie obszaru analizowanego w niniejszej sprawie (dotyczącej części działki nr [...]) nie może być samo powołanie się przez organ II instancji na okoliczność, że w innej sprawie o ustalenie warunków zabudowy (na terenie części działki nr [...]) organ I instancji takiego poszerzenia dokonał – i to, jak podano w odwołaniu, do 15-krotności frontowej granicy projektowanej działki – skoro organ I instancji przedstawił w motywach swej decyzji uzasadnione przyczyny odmiennego procedowania w obu ww. sprawach.

Odnosząc się zaś do tych przyczyn – i to nawet pomijając w tym miejscu okoliczność, że poszerzanie obszaru analizowanego aż do wymiarów równych 15-krotności frontu działki (tu: frontowej granicy projektowanej działki) należy raczej traktować jako eksces lokalizacyjny, aniżeli godną powielania praktykę – wypada zauważyć, że Burmistrz w ramach tych przyczyn w sposób uprawniony powołał się m.in. na różną charakterystykę urbanistyczną działek nr [...], wynikającą m.in. z odmiennych ustaleń co do przeznaczenia tych działek określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S..

Jest poza sporem, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże bezpośrednio jedynie organy danej gminy. Nie oznacza to wszakże, iż ustalenia studium nie mogą wpływać na prawa i obowiązki jednostek lub innych podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej w sposób pośredni – co przyznało także SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu jednym ze sposobów takiego właśnie, pośredniego oddziaływania studium w indywidualnej sprawie może być dopuszczalność powołania się przez organ lokalizacyjny na ustalenia studium – tak jak w kontrolowanej sprawie – w charakterze jednego z argumentów mogących uzasadniać nieposzerzanie obszaru analizowanego.

Po drugie, wbrew wytykom SKO, organ I instancji dostatecznie szczegółowo uzasadnił swą decyzję o nieposzerzaniu obszaru analizowanego. Natomiast SKO nie przedstawiło – jak dotychczas – argumentów, które w sposób przekonujący przemawiałyby za stanowiskiem przeciwnym, tj. za wyznaczeniem spornego obszaru w większym wymiarze. W ocenie Sądu takiego argumentu nie stanowi odwołanie się przez SKO do faktu wcześniejszego ustalenia przez organ I instancji warunków zabudowy dla sąsiedniej działki nr [...], w kontekście ustawowej dyrektywy (z art. 8 § 2 k.p.a.) nieodstępowania przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Jak to już bowiem wyżej wskazano, wyznaczanie przez organ lokalizacyjny obszaru analizowanego w odległości równej 15-krotności frontowej granicy (inwestowanej części) działki nie jest praktyką godną upowszechniania – co już przemawiałoby za odstąpieniem od niej. Co jednak jeszcze istotniejsze, w kontrolowanej sprawie dotyczącej części działki nr [...], w świetle argumentów podniesionych przez organ I instancji, w tym z uwagi na orzeczoną wcześniej odmowę ustalenia warunków zabudowy dla 16 budynków mieszkalnych przewidzianych do realizacji na części ww. działki – decyzją Burmistrza z 23 września 2022 r., utrzymaną w mocy decyzją SKO z 24 lutego 2023 r. (których to decyzji, notabene, brak jest w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy, pomimo powoływania się na nie przez organy obu instancji) – nie sposób uznać, aby można było mówić w tym przypadku nie tylko o "utrwalonej praktyce" rozstrzygania ww. spraw, ale nawet o tożsamym stanie faktycznym i prawnym ze sprawami dotyczącymi ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...].

Po trzecie, jeżeli zdaniem SKO w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do poszerzenia obszaru analizowanego przez organ I instancji, to uchylając decyzję tego organu, SKO w ramach wytycznych co do dalszego postępowania (art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a.) powinno było skonkretyzować to, w jaki sposób (z uwzględnieniem jakich uwarunkowań) takiego poszerzenia należałoby dokonać (np.: w którym kierunku i w jakim wymiarze, ewentualnie w celu objęcia jakiego terenu granicami tego obszaru, itd.) – czego SKO w kontrolowanej sprawie również nie uczyniło.

Odnosząc się natomiast do pozostałych twierdzeń skargi, Sąd zwraca uwagę na systematyczne upowszechnianie się w judykaturze nurtu orzeczniczego, który w szerokim zakresie dopuszcza możliwość wydawania pozytywnej decyzji lokalizacyjnej po raz pierwszy (reformatoryjnie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) w postępowaniu odwoławczym, pomimo zapadłej w pierwszej instancji decyzji odmownej (por. szerzej np. wyrok WSA z 18.01.2024 r., IV SA/Po 738/23). Jednakże, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, z uwagi na wyżej wytknięte uchybienia, jakich dopuściło się SKO w kontrolowanej sprawie, rozważanie takiej ewentualności na obecnym etapie wyjaśnienia tej sprawy jawi się jako zdecydowanie przedwczesne.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi (100 zł).

Powtórnie rozpoznając sprawę, SKO uwzględni wyżej przedstawione oceny prawne i wskazania Sądu (art. 153 p.p.s.a.). W szczególności ponownie rozważy zasadność przesłanek, które dotychczas miały, w ocenie tego organu, przemawiać za uchyleniem decyzji Burmistrza. Jednakże ewentualne ponowne uznanie konieczności uchylenia decyzji organu I instancji, z uwagi na "brak poszerzenia" przez ten organ obszaru analizowanego, wymagać będzie naprowadzenia przez SKO przekonujących powodów uzasadniających poszerzenie tego obszaru, a także dookreślenia, w jaki sposób (z uwzględnieniem jakich okoliczności / uwarunkowań) owego poszerzenia należy dokonać.