Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3379/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1340
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
article: art. 24
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 września 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 581/15 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od K. J. na rzecz [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 września 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 581/15 oddalił skargę K. J. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że st. kpt. K. J. realizował zadania na stanowisku Dowódcy Jednostki Ratowniczo – Gaśniczej w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...].

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] zawiesił z dniem 1 grudnia 2014 r. st. kpt. K. J. w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy do dnia 28 lutego 2015r. Przyczyną zawieszenia na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm., dalej jako "ustawa o PSP") było wszczęcie przez Prokuraturę Rejonową w [...] pod sygn. akt [...] przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.

Organ ustalił, że postępowanie karne będące przyczyną zawieszenia nie zostało prawomocnie zakończone. Sprawa o sygn. akt [...] została połączona do wspólnego rozpoznania ze sprawą o sygn. akt [...] również dotyczącą st. kpt. K. J. i prowadzona w Sądzie Rejonowym w [...] Wydziale Karnym pod sygn. akt [...] i jej prawomocne zakończenie nie nastąpi przed upływem okresu dotychczasowego zawieszenia wyżej wymienionego strażaka w czynnościach służbowych. Jednocześnie uzyskał z tegoż Sądu informację, że przeciwko wyżej wymienionemu policjantowi toczy się także postępowanie w sprawie o sygn. akt [...], które również nie zostało prawomocnie zakończone.

W związku z powyższym Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o PSP przedłużył okres zawieszenia st. kpt. K. J. w czynnościach służbowych do czasu uzyskania prawomocnego wyroku Sądu w sprawie o czyny z art. 231 § 1 K.k. i art. 221 K.k. w zw. z art. 11 § 2 K.k. w zw. z art. 12 K.k., toczącej się aktualnie przed Sądem Rejonowym w [...] Wydziale Karnym pod sygn. akt [...].

Od powyższej decyzji st. kpt. K. J. wniósł odwołanie do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Z akt sprawy wynika również, iż wyżej wymieniony strażak wnioskiem z dnia 9 lutego 2015r., który wpłynął do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w dniu 19 lutego 2015r. za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] wniósł o wyłączenie st. bryg. J. S. Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] od rozpoznawania sprawy dotyczącej zawieszenia go w czynnościach służbowych z uwagi na istnienie uprawdopodobnionej okoliczności, która może wywołać wątpliwości co do bezstronności.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2015r. odmówił wyłączenia st. bryg. J. S. Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z udziału w postępowaniu dotyczącym przedłużenia okresu zawieszenia st. kpt. K. J. w czynnościach służbowych.

Następnie [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji przedstawił stan faktyczny ustalony w sprawie. Wskazał, że postępowanie karne dotyczące popełnienia przez stronę przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego nie zostało prawomocnie zakończone

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego wyłączenia od udziału w sprawie st. bryg. J. S. Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] - piastującego funkcję organu administracji publicznej powołując pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 7 marca 2013r., sygn. akt I OSK 1186/12 oraz uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt OSP 13/09, stwierdził, że przepisy art. 24 K.p.a. odnoszą się tylko do pracownika organu i nie mają zastosowania do osoby piastującej funkcję monokratycznego organu administracji publicznej. Podał, że st. bryg. J. S. pełniący funkcję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] mógłby podlegać wyłączeniu w postępowaniu dotyczącym zawieszenia st. kpt. K. J. w czynnościach służbowych jedynie na podstawie art. 25 § 1 K.p.a., to jednak przesłanki określone w tym przepisie w niniejszej sprawie nie występują. Brak było zatem podstaw do wyłączenia go od załatwienia przedmiotowej sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wystąpienie bezstronności organu należy oceniać w oparciu o całokształt okoliczności sprawy, z uwzględnieniem konkretnych działań, które mogłyby na nią wskazywać. Przy istnieniu nawet "konfliktu o podłożu osobistym" pomiędzy osobą piastującą funkcję organu a stroną postępowania administracyjnego, nie sposób stwierdzić, aby samo wszczęcie postępowania, jego prowadzenie i wydanie merytorycznej decyzji uzasadniało wyciągnięcie wniosków o braku bezstronności organu administracji publicznej. Ocenie należy poddać przede wszystkim zasadność rozstrzygnięcia danej sprawy. Jeżeli decyzja z punktu widzenia faktycznego i prawnego jest zasadna, nie można mówić o braku bezstronności organu przy jej wydawaniu.

Ponadto [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, dokonując analizy art. 39 ust. 3 ustawy o PSP, stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji wskazał, że w sprawie należało rozważyć czy zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Zdaniem organu odwoławczego, interpretując pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" oprócz dokonanej prawidłowo przez organ pierwszej instancji analizy charakteru czynów zarzucanych st. kpt. K. J., weryfikacji funkcji pełnionej przez niego na zajmowanym stanowisku Dowódcy Jednostki Ratowniczo – Gaśniczej w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] oraz ustalenia aktualnego etapu postępowania karnego, należy powołać się również na status i zadania straży pożarnej w działaniach ratowniczych oraz rodzaj czynów, których popełnienie zarzuca się mu w postępowaniu karnym. Skarżący jest strażakiem piastującym wysokie stanowisko oficerskie. Jako dowódca powinien dbać o wizerunek Państwowej Straży Pożarnej, stanowić wzór dla swoich podwładnych, przestrzegać prawa i dyscypliny służbowej oraz stać na straży godności i dobrego imienia służby. Prowadzenie postępowania karnego przeciwko strażakowi oskarżonemu o popełnienie przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego oraz charakter czynów może uzasadniać stanowisko o istnieniu szczególnych okoliczności warunkujących przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Tego rodzaju zachowanie strażaka nie pozwala na uznanie, że jest on osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych.

Organ odwoławczy w zakresie zarzutu dotyczącego niepodania przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] opisu czynów zarzucanych wyżej wymienionemu strażakowi w prowadzonych postępowaniach karnych stwierdził, iż nie ma to znaczenia przy badaniu przesłanek szczególnie uzasadnionego przypadku. Istotna jest bowiem ocena charakteru oraz ilości zarzucanych mu czynów. Postawienie strażakowi zarzutów w związku z podejrzeniem powtarzającego się, nagannego zachowania, podejmowanego w krótkich odstępach czasu, ze z góry powziętym zamiarem, może stanowić szczególną okoliczność, o której mowa w powołanym przepisie.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 24 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. oraz w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy o PSP.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 K.p.a. wyjaśnił, że powołany przepis odnosi się tylko do pracownika organu, nie ma natomiast zastosowania do osoby piastującej funkcję monokratycznego organu administracji publicznej. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09, która wprawdzie dotyczyła dopuszczalności stosowania art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt. 4 K.p.a., do jednak wywody zawarte w jej uzasadnieniu mają znaczenie ogólniejsze i są istotne dla rozstrzygnięcia problemu, który pojawił się w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w Kodeksie postępowania administracyjnego instytucja wyłączenia podmiotów stosujących prawo od załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych została uregulowana w dziale I rozdziału 5. Ustawodawca przewidział instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (art. 24 K.p.a.), wyłączenia organu administracji publicznej (art. 25 K.p.a.), wyłączenia członka organu kolegialnego (art. 27 § 1 K.p.a.) i wyłączenia całego organu kolegialnego (art. 27 § 2 K.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie rozróżnia i rozgranicza zakres i skutki prawne stosowania poszczególnych instytucji. Pojęcie pracownika, o którym mowa w art. 24 K.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy. Wyłączeniu w trybie i na zasadach określonych w tym przepisie mogą podlegać pracownicy organu właściwego do załatwienia sprawy, a także pracownicy organów, jednostek i instytucji, którym w trybie przepisów ustaw szczególnych powierzono wykonywanie kompetencji organu do prowadzenia spraw administracyjnych, w tym wydawania decyzji, a także organu, do którego organ prowadzący postępowanie zwrócił się o dokonanie czynności przewidzianych w art. 52 K.p.a. Chodzi tu przy tym nie o wszystkich pracowników wskazanych jednostek lecz tylko o tych pracowników, którzy zostali upoważnieni do załatwienia spraw indywidualnych. Mimo szerokiego zakresu omawianego pojęcia nie można uznać, by zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o którym mowa w art. 24 K.p.a., obejmował także osobę będącą personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi. Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Oznacza to, że osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monkratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu.

Organ administracji publicznej traci zdolność do prowadzenia postępowania administracyjnego, w przypadku gdy stroną jest osoba fizyczna będącą obsadą personalną organu administracji publicznej właściwego do prowadzenia postępowania lub zajmuje stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nimi w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a.

Rozróżnienie podstaw wyłączenia "pracownika organu" od sytuacji, w jakich następuje wyłączenie od załatwienia sprawy organu administracji publicznej w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest istotne i to nie tylko ze względu na odmienne przesłanki takiego wyłączenia, ale i skutki prawne takiego wyłączenia. Zróżnicowanie konsekwencji wyłączenia pracownika od skutków wyłączenia organu wskazuje, że wykładnia i stosowanie omawianych regulacji nie może prowadzić do zatarcia różnicy między odrębnymi regulacjami proceduralnymi, a mianowicie wyłączeniem pracownika i wyłączeniem organu. W rezultacie strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn niż wymienione w art. 25, nawet jeżeli jej zdaniem mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu. Jak wyżej podano wyjątek w tym zakresie dotyczy tylko sytuacji, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania. Przedstawiona regulacja prawna nie pozbawia strony prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja wyłączenia jest bowiem tylko jednym z gwarantów realizacji tego uprawnienia.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarżący nie mógł skutecznie domagać się wyłączenia st. bryg. J. S. pełniącego funkcję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], od udziału w sprawie na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. Ponadto uznał, iż na uwzględnienie nie zasługuje również zgłoszony w skardze zarzut braku bezstronności st. bryg. J. S. Sama okoliczność wystąpienia przez stronę z subsydiarnym aktem oskarżenia przeciwko komendantowi nie dowodzi braku bezstronności przełożonego w trakcie procedowania przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że ocenie powinna podlegać zasadność rozstrzygnięcia danej sprawy, a zatem w przypadku prawidłowego rozstrzygnięcia nie można mówić o braku bezstronności w trakcie orzekania. Wbrew twierdzeniom skarżącego, decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy o PSP powołując treść przepisu podał, że decyzja w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia strażaka w czynnościach służbowych ma charakter uznaniowy. Sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji uznaniowej , ocenia zgodność decyzji z prawem, lecz nie wnika w celowość jej wydania i zawartego w niej rozstrzygnięcia. Kontrola sądowa tego rodzaju decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Organ administracji publicznej podejmując decyzję uznaniową stosownie do art. 7 K.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Decyzja uznaniowa może być uchylona przez Sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów o postępowaniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy np. organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie tego rodzaju uchybienia nie wystąpiły.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że art. 39 ust. 3 ustawy o PSP przewiduje możliwość zawieszenia strażaka w czynnościach służbowych "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przy czym ustawodawca nie wyjaśnia, co należy rozumieć pod tym pojęciem. Nie oznacza to jednak, że użytego w tym przepisie określenia nie można zinterpretować. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na charakter czynów, których popełnienie zarzuca się skarżącemu w postępowaniu karnym, rodzaj zajmowanego przez niego stanowiska dowódczego, a także na szczególny status i zadania straży pożarnej w działaniach ratowniczych. Ponadto podał, że istotną kwestią, mającą wpływ na uznanie zaistnienia szczególnego przypadku, jest wszczęcie wobec skarżącego kolejnych postępowań karnych.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że obowiązkiem komendanta powiatowego straży pożarnej jest umożliwienie wykonywania przez jego podwładnych powierzonych im zadań w sposób niezakłócony. Prowadzenie przeciwko skarżącemu jako dowódcy kilku postępowań karnych może niekorzystnie wpłynąć na jakość pracy jednostki, którą kieruje. Znaczne prawdopodobieństwo zaistnienia takiej właśnie sytuacji potwierdza pismo z dnia 24 listopada 2014 r. skierowane do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], podpisane przez kilkudziesięciu strażaków. W piśmie tym podali, że utracili zaufanie do swojego dowódcy oraz wyrazili obawę, że treść składanych przez nich zeznań w charakterze świadków w sprawie karnej skarżącego może skutkować negatywnymi decyzjami służbowymi. Organy administracji publicznej wydając decyzję uznaniową zobowiązane są rozważyć, czy interes skarżącego nie pozostaje w opozycji do interesu społecznego, to jest sprawnego wykonywania zadań Państwowej Straży Pożarnej, w szczególności przewidzianego w art. 1 ust. 2 ustawy o PSP organizowania i prowadzenia akcji ratowniczych w czasie pożarów, klęsk żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że interes społeczny, to jest w tym przypadku prawidłowe, niczym niezakłócone, funkcjonowanie jednostki straży pożarnej uzasadniał przedłużenie zawieszenia st. kpt. K. J. w czynnościach służbowych do czasu uzyskania prawomocnego wyroku w sprawie karnej. W niniejszej sprawie nie dopatrzono się nieprawidłowości w działaniu organów, zarówno w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i w zastosowaniu do jego oceny przepisów prawa. Zważywszy na cel instytucji zawieszenia w czynnościach służbowych w zawodach zaufania publicznego, do jakich z pewnością należy zawód strażaka, a także ze względu na dbałość o społeczny wizerunek straży pożarnej podzielił argumentacją organu co do podstaw i przesłanek przedłużenia skarżącemu okresu zawieszenia w czynnościach służbowych.

Mając powyższe okoliczności na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K. J., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, w oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1. zastosowanie art. 151 P.p.s.a. (i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy istniały przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na wydanie decyzji w pierwszej instancji przez podlegającego wyłączeniu z mocy art. 24 § 3 K.p.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez ograniczenie granic rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 39 ust. 3 ustawy o PSP, poprzez błędną interpretację semantyczną i systemową - do kontroli spełnienia przesłanek formalnych decyzji uznaniowej;

3. art. 134 P.p.s.a., poprzez nierozstrzygnięcie pozostających w granicach skargi zarzutów:

• naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w mocy decyzji organu pierwszej instancji o przedłużeniu okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, która została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a.

• naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w mocy decyzji organu pierwszej instancji o przedłużeniu okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, która została wydana z naruszeniem art. 7 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w ten sposób, że organy zaniechały ustalenia opisu czynów zarzucanych skarżącemu w prowadzonych postępowaniach karnych, a wniosek co do istnienia w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku został wyciągnięty w wyniku dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w jego ocenie Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej i zawężającej wykładni art. 24 K.p.a. Wskazał, że powołana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 dotyczyła interpretacji przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., a nie przepisu art. 24 § 3 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż w realiach niniejszej sprawy kluczowe w stanowisku NSA jest zaznaczenie, że "piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej)". Jednocześnie zauważył, iż do przedmiotowej uchwały zostało złożone przez sędziego NSA Małgorzatę Jaśkowską zdanie odrębne, w którym podała, że podjętą uchwałę należało odnieść do specyficznej sytuacji, w której osobą podlegającą lub niepodlegającą wyłączeniu na tej podstawie byłby piastun jednoosobowego organu administracji. Ponadto zauważyła, że zdaniem niektórych przedstawicieli doktryny "przepisy o wyłączeniu organu administracyjnego nie wykluczają stosowania do osoby pełniącej funkcję organu administracyjnego przepisów o wyłączeniu pracownika. Osoba pełniąca funkcję organu jest zatem również pracownikiem".

W sprawie jest niesporne, że decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] miała charakter uznaniowy. Oznacza to, że okoliczności o charakterze emocjonalnym mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym przy zaistnieniu takiej okoliczności nie można wykluczyć możliwości wyłączenia piastuna na podstawie przepisów o wyłączeniu pracownika. Z tych też względów przyjąć należy, iż dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wykładania art. 24 § 3 K.p.a. była zawężająca.

Skarżący kasacyjnie uzasadniając zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy o PSP podał, że Sąd pierwszej instancji powinien dokonać oceny, czy z punktu widzenia wykładni semantycznej i systemowej, a także zasady logiki i doświadczenia życiowego zasadne było przyjęcie, iż przywołane w decyzjach argumenty mieszczą się w granicach pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek". Wskazał, że w uzasadnieniu wyroku Sąd ten nie odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów co do niewłaściwej definicji pojęcia "szczególny". Przeoczenie to mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sądowego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, za szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający przedłużenie zawieszenia strażaka w czynnościach nie można uznać samego faktu niezakończenia postępowania sądowego, rodzaju czynów zarzuconych skarżącemu w sprawie karnej, "szczególnego statusu i zadań straży pożarnej" w oderwaniu od realiów sprawy. Organy nie ustaliły bowiem jakie konkretnie zarzuty ciążą na skarżącym i rozstrzygały wyłącznie na podstawie kodeksowych znamion poszczególnie kwalifikowanych czynów zabronionych i ich ustawowe zagrożenie karą, bez analizy materiałów sprawy karnej, a przynajmniej treści stawianych mu zarzutów, czym naruszyły normy zawarte w art. 7 K.p.a. oraz w art.80 K.p.a. Przedłużenie zawieszenia w czynnościach służbowych mające u podstawy wszczęcie postępowania karnego nie może być pretekstem i sposobem na realizację celów innych niż te, które przyświecały ustawodawcy przy formułowaniu normy z art. 39 ust. 1 ustawy o PSP, a do takich nie należy z pewnością zapobieganie obawom przytoczonym w "piśmie kilkudziesięciu strażaków" jak wykorzystywaniem i nadużywaniem przez skarżącego stanowiska w związku z zeznaniami tych osób w postępowaniu karnym czy sytuacjom stresowym, związanym z wzywaniem tych osób w charakterze świadków do Policji i Sądu.

[...] Komendant Wojewódzki PSP w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów wskazał, że są one niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który podzielił stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała podstawa do wyłączenia st. bryg. J. S. Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z udziału w postępowaniu dotyczącym przedłużenia zawieszenia st. kpt. K. J. w czynnościach służbowych, wykazano zaistnienie w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku warunkującego podjęcie decyzji w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia wyżej wymienionego strażaka w czynnościach służbowych do czasu uzyskania prawomocnego wyroku sądu w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym w [...] Wydziałem Karnym pod sygn. akt [...]. Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie (i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. jest niezasadny. W sprawie jest niesporne, że st. bryg. J. S., pełniący funkcję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], jest piastunem organu administracji publicznej i w tej sprawie nie działa jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, brak jest podstaw do uznania dopuszczalności stosowania przepisów o wyłączeniu pracownika do piastuna organu administracji publicznej w przypadku, gdy realizuje kompetencje na zasadzie uprawnienia. Użyte w art. 24 K.p.a. pojęcie "pracownik organu" nie obejmuje swym znaczeniem osoby będącej personalną obsadą organu. Oznacza to, że osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej – co do zasady – nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu.

Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w przypadku, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej, jako osoby fizycznej, dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo stwierdził, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że przepisy art. 24 K.p.a. nie mają zastosowania do osoby piastującej funkcje monokratycznego organu administracji publicznej, gdyż odnoszą się one wyłącznie do pracownika (por. powołana uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11, a także wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1186/12). Piastun funkcji monkratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu na podstawie przepisów o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym (art. 25 K.p.a.).

W konsekwencji oznacza to, że strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn niż wymienione w art. 25 K.p.a., nawet jeżeli jej zdaniem mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu. W niniejszej sprawie przesłanki uzasadniające zastosowanie tego przepisu nie wystąpiły.

Z tych względów K. J. nie mógł skutecznie domagać się wyłączenia st. bryg. J. S., pełniącego funkcję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], od udziału w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargi z uwagi na wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy o PSP, poprzez błędną jego interpretację. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni powołanego przepisu nie ograniczył się do kontroli przesłanek formalnych. Wskazał, że w świetle art. 39 ust. 3 o PSP, możliwość przedłużenia strażakowi okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu uzyskania prawomocnego wyroku sądu jest warunkowana dokonaną przez organ oceną wystąpienia "szczególnie uzasadnionych przypadków". W sprawie należało zatem rozważyć, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo zaaprobował stanowisko organu i stwierdził, że zaistniałe w odniesieniu do st. kpt. K. J. okoliczności pozwalały na uznanie, że w sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek".

Zauważyć należy, iż wymogi stawiane strażakom określa m.in. art. 30 ust. 1 ustawy o PSP, z którego wynika, że składając ślubowanie zobowiązuje się on m.in. strzec honoru, godności i dobrego imienia służby oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej. W sprawie jest niesporne, że w podczas prowadzenia sprawy dotyczącej przedłużenia st. kpt. K. J. – Dowódcy Jednostki Ratowniczo – Gaśniczej w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] okresu zawieszenia w czynnościach służbowych toczyło się przeciwko niemu przed Sądem Rejonowym [...] Wydziałem Karnym w [...] postępowanie karne (objęte aktem oskarżenia o sygn. akt [...]). Z zawiadomienia tegoż Sądu z dnia 23 stycznia 2015 r. wynika, że sprawa ta została połączona do wspólnego rozpoznania ze sprawą o sygn. akt [...] i jest prowadzona pod sygn. sądową [...]. Szczegółowy opis czynów objętych aktem oskarżenia sygn. akt [...] przeciwko K. J. oskarżonemu o popełnienie przestępstw z art. 231 § 2 K.k. i art. 271 § 1 i § 3 K.k. w zw. z art. 11 § 2 K.k. oraz art. 231 § 2 K.k. znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Przedmiotowe przestępstwa mają charakter umyślny i są ścigane z oskarżenia publicznego. Zarzucane przestępstwa z art. 231 § 2 K.k. dotyczą niedopełnienia przez wyżej wymienionego strażaka obowiązków służbowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie, Sąd pierwszej instancji oceniając rodzaj zarzutów i okoliczności ich popełnienia przez strażaka zajmującego stanowisko dowódcze prawidłowo przyjął, że zachowanie st. kpt. K. J. mogło być uznane za "szczególnie uzasadniony przypadek", stwarzający podstawę do wydania decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu uzyskania prawomocnego wyroku sądu w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. akt [...]. W tym przypadku przedłożenie dobra służby, jako interesu publicznego, nad interes strony było zasadne i prawidłowo uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 P.p.s.a., poprzez nieodniesienie się do zarzutów podanych w skardze dotyczących naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 7, art.8, art.9 i art. 80 K.p.a., stwierdzić należy, iż jest on chybiony. Na wstępie zauważyć należy, iż zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. został sformułowany wadliwie. Autor skargi kasacyjnej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 P.p.s.a. co do prawidłowego sformułowania podstawy skargi kasacyjnej, nie określił, czy przedmiotem zarzutu czyni § 1, czy też § 2 powołanego przepisu. Ponadto stawiając zarzut dotyczący art. 134 P.p.s.a., poprzez naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w powiązaniu z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. ograniczył się do zacytowania treści ostatnio powołanych przepisów jako zasad postępowania administracyjnego, lecz nie podał, na czym konkretnie ich naruszenie polegało. Czyni to zarzut ich naruszenia nieskutecznym. Z kolei stawiając zarzut dotyczący art. 134 P.p.s.a., poprzez naruszenie art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. w powiązaniu z art. 7 i art. 80 K.p.a. podał, że dotyczy on zaniechania przez organy ustalenia opisu czynów zarzucanych skarżącemu kasacyjnie w postępowaniu karnym, co skutkowało stwierdzeniem, że wniosek co do istnienia w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku został podjęty w wyniku dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Tymczasem zarzut dowolnej oceny materiału dowodowego nie może być skutecznie podnoszony w ramach naruszenia art. 134 P.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).