Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3121/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39a ust. 1 oraz art. 45 ust. 2 pkt 11
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz, Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1904/14 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 7 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1904/14 oddalił skargę M.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 7 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 18 września 2013 r. Komendant Główny Straży Granicznej, uwzględniając wniosek Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia [...] SG M.P. ze służby stałej w Straży Granicznej w oparciu o art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.). Wszczęcie postępowania nastąpiło z powodu trwającego nieprzerwanie od dnia 13 września 2005 r. zawieszenia wyżej wymienionego funkcjonariusza w czynnościach służbowych w związku z postawieniem mu przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Szczecinie zarzutów popełnienia przestępstwa z art. 228 § 3 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm., dalej w skrócie "K.k.").

Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia 16 kwietnia 2013 r. nr 1732, na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 49 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, zwolnił [...] SG M.P. ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem 31 maja 2014 r.

Na skutek wniesienia przez wyżej wymienionego funkcjonariusza od powyższego rozkazu personalnego odwołania sprawę rozpoznawał Minister Spraw Wewnętrznych, który decyzją z dnia 7 sierpnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej terminu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Straży Granicznej i ustalił nowy termin zwolnienia na dzień 31 sierpnia 2014 r., w pozostałym zakresie zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, nie podzielając zarzutów odwołania stwierdził, że stan faktyczny sprawy wyczerpuje przesłanki określone w art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej. Z akt sprawy wynika, że od dnia zawieszenia [...] SG M.P. w czynnościach służbowych (13 września 2005 r.) minęło ponad 12 miesięcy, a postępowanie karne prowadzone przez Sąd Rejonowy [...] sygn. akt [...] trwa nadal, pomimo iż w dniu 14 maja 2014 r. Sąd wydał nieprawomocny wyrok, którym uznał wyżej wymienionego funkcjonariusza winnym popełnienia zarzucanego mu przestępstwa. Powyższe potwierdza fakt, iż postępowanie karne wobec funkcjonariusza nie zostało zakończone i stanowi podstawę do uznania, że ustalenie terminu jego zakończenia nie jest możliwe.

W ocenie organu odwoławczego, za zwolnieniem [...] SG M.P. przemawia również charakter zarzucanego mu przestępstwa, polegającego na przyjęciu korzyści majątkowych w zamian za odstąpienie od czynności służbowych (art. 228 § 3 K.k). Waga i rodzaj zarzucanego przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, dawały podstawę do powzięcia wątpliwości co do dochowania przez niego wymogu nieposzlakowanej opinii niezbędnej do dalszego pełnienia służby w Straży Granicznej. Fakt postawienia zarzutów popełnienia przestępstwa umyślnego o charakterze korupcyjnym dyskwalifikuje go jako funkcjonariusza Straży Granicznej. Zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych skutkuje koniecznością obciążenia zadaniami realizowanymi dotychczas przez zawieszonego innych funkcjonariuszy jednostki. Tego rodzaju rozwiązanie jest dopuszczalne w przypadku, gdy ma charakter przejściowy. Nie może ono jednak stanowić zasady, zwłaszcza, że funkcjonariusz zawieszony w czynnościach służbowych nie realizuje żadnych obowiązków i otrzymuje 50% uposażenia. Powoływane przez [...] SG M.P. okoliczności nie mogą uzasadniać twierdzenia, że jego nieobecność w służbie w żaden sposób nie zakłócała jej rytmu i nie kolidowała z interesem służby.

Ponadto Minister Spraw Wewnętrznych wyjaśnił, że w niniejszej sprawie dotyczącej zwolnienia wyżej wymienionego funkcjonariusza ze służby nie badał prawidłowości czy zasadności zawieszenia i przedłużenia okresu zawieszenia go w czynnościach służbowych, gdyż nie stanowiło ono jej przedmiotu. W rozpoznawanej sprawie istotny jest fakt, iż [...] SG M.P. był zawieszony w czynnościach służbowych przez okres ponad 8 lat oraz że niepełnienie przez niego służby przez tak długi okres ujemnie wpływa na wypełnianie przez jego jednostkę organizacyjną zadań ustawowych należących do Straży Granicznej.

Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że złożone przez [...] SG M.P. wnioski dowodowe, w tym o przesłuchanie w charakterze świadka Komendanta Głównego Straży Granicznej [...], zostały rozpatrzone, a postanowienia o odmowie ich przeprowadzenia zostały mu doręczone. Uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego zawiera stanowisko i szczegółowe motywy rozpatrzenia poszczególnych wniosków dowodowych. W kwestii zaniechania przesłuchania funkcjonariusza będącego stroną postępowania wyjaśnił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego oraz potwierdzenie istnienia przesłanek do wydania rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia wyżej wymienionego funkcjonariusza ze służby. W związku z powyższym przesłuchanie strony nie było konieczne, gdyż swoje uwagi i spostrzeżenia przedstawiała ona w pismach.

Minister Spraw Wewnętrznych ustosunkowując się do zarzutów pominięcia i nierozważenia możliwości powierzenia [...] SG M.P. pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku lub delegowania do wykonywania pracy poza Strażą Graniczną zauważył, iż postępowanie dotyczyło zwolnienia go ze służby stałej w Straży Granicznej na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, a nie ustalenia dla niego nowego miejsca pełnienia służby na innym stanowisku służbowym lub delegowania do wykonywania pracy poza Strażą Graniczną.

Zdaniem organu odwoławczego, nieuzasadniony okazał się również zarzut dotyczący uniemożliwienia stronie brania czynnego udziału w postępowaniu, w tym zapoznania się z aktami sprawy. Podał, że [...] SG M.P. zawiadomieniem z dnia 18 września 2013 r. został poinformowany o wszczęciu postępowania oraz o możliwości składania wniosków i uwag, z czego wielokrotnie korzystał. W dniu 30 grudnia 2013 r. zapoznał się z aktami postępowania, jak również uzyskał kopie wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie. Podkreślił, że aby ułatwić mu skorzystanie z uprawnienia wynikającego z art. 73 § 1 K.p.a., przesłał akta postępowania administracyjnego do Placówki Straży Granicznej w Szczecinie oddalonej o ok. 10 km od miejsca jego zamieszkania. Z kolei do czasu wydania decyzji wszystkie dołączone do akt postępowania po dniu 30 grudnia 2013 r. dokumenty były mu znane. Stanowiły one wnioski dowodowe oraz pisma i postanowienia, które były mu doręczone.

Minister Spraw Wewnętrznych za chybiony uznał zarzut dotyczący niesporządzenia i braku załączenia do akt sprawy aktualnej opinii służbowej funkcjonariusza. Wskazał, że tryb okresowego opiniowania oraz sposób wnoszenia i rozpatrywania odwołań od opinii służbowych został uregulowany w art. 39 ustawy o Straży Granicznej oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie okresowego opiniowania funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r. Nr 86, poz. 787 ze zm.). Wymienione akty prawne nie usankcjonowały konieczności opiniowania funkcjonariusza w związku ze zwolnieniem ze służby.

Organ odwoławczy stwierdził, iż niezasadny jest także zarzut wydania zaskarżonego rozkazu personalnego przez organ (osobę) podlegający wyłączeniu. Zgodnie z art. 49 ust. 2 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej, Komendant Główny Straży Granicznej zwalnia ze służby funkcjonariuszy posiadających stopnie oficerskie. Z analizy akt sprawy nie wynika, aby organ ten podlegał wyłączeniu od prowadzenia niniejszego postępowania. Ponadto wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia 4 marca 2014 r. nr [...] odmówił wyłączenia Komendanta Głównego Straży Granicznej od udziału w postępowaniu w sprawie zwolnienia [...] SG M.P. ze służby w Straży Granicznej. Postanowienie to zostało doręczono wyżej wymienionemu funkcjonariuszowi w dniu 26 marca 2014 r.

Organ odwoławczy podał również, iż w ustawie o Straży Granicznej brak jest przepisu obligującego organ do zasięgnięcia opinii związku zawodowego przed zwolnieniem funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych, zgłoszone przez odwołującego wnioski dowodowe nie zasługują na uwzględnienie. Okoliczności, że jest on przeniesiony do dyspozycji, dobrze wywiązywał się z obowiązków służbowych oraz posiada pozytywne opinie służbowe (przed popełnieniem zarzucanych mu czynów), nie mogą mieć w sprawie znaczenia.

Organ odwoławczy, powołując treść art. 130 § 2 K.p.a. wyjaśnił, z jakiego powodu uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej terminu zwolnienia i ustalił nowy termin zwolnienia wyżej wymienionego funkcjonariusza na dzień 31 sierpnia 2014 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której ponowił zarzuty podniesione w toku postępowania administracyjnego i zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie faktu, że w dniu wydawania rozkazu o zwolnieniu go ze służby, opartego na przesłance pozostawania w długotrwałym zawieszeniu w czynnościach służbowych, nie był już zawieszony, gdyż z dniem 1 października 2013 r. został przeniesiony do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 7 listopada 2013 r. nr [...] oraz rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 25 września 2013 r. nr [...] w sprawie zwolnienia z dniem 30 września 2013 r. z dotychczas zajmowanego stanowiska [...] i przeniesienia do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej);

2) błędne przyjęcie, że skarżący pozostawał jednocześnie zarówno w zawieszeniu w czynnościach służbowych, jak i w dyspozycji;

3) przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego i poczynienie wadliwych ustaleń w sprawie, a ponadto niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności;

4) pominięcie w sprawie istnienia prawomocnego rozkazu personalnego, mocą którego skarżący został zwolniony z dotychczasowego stanowiska, w którym pozostawał w zawieszeniu i został przeniesiony do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Staży Granicznej,

5) pominięcie, że zgodnie z przepisami ustawy o Straży Granicznej funkcjonariusz SG nie może jednocześnie pozostawać w zawieszeniu w czynnościach służbowych oraz jednocześnie w dyspozycji;

6) pominięcie przez organ odwoławczy rażącego naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu pełnego wypowiedzenia się w sprawie i realizacji inicjatywy dowodowej, przez co postępowanie przed organem pierwszej instancji stało się postępowaniem czysto iluzorycznym, a podjęta decyzja w obu instancjach zupełnie dowolną;

7) zaniechanie należytego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie;

8) pominięcie przez organ odwoławczy naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i § 2 K.p.a., poprzez niesłuszną odmowę przeprowadzenia dowodów zgłaszanych przez skarżącego, w szczególności oddalenia wniosków dowodowych postanowieniami nr 8, nr 26, nr 27 i nr 28;

9) rażące naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., przez pominięcie i zignorowanie zarzutu, że wydanie rozkazu przez organ pierwszej instancji nastąpiło bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności w sytuacji zaniechania przesłuchania osoby skarżącego;

10) brak sporządzenia i załączenia w poczet materiału dowodowego aktualnej na dzień wydawania decyzji opinii służbowej o skarżącym, jak również zaniechanie uzyskania opinii związków zawodowych funkcjonariuszy Straży Granicznej odnośnie planowanego zwolnienia skarżącego ze służby;

11) zaniechanie zwrócenia się do związków zawodowych funkcjonariuszy Straży Granicznej odnośnie możliwości zagospodarowania skarżącego w strukturach Straży Granicznej na terenie kraju oraz w innych strukturach mundurowych Straży Granicznej;

12) naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej określonych w art. 6, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a., skutkujące ostatecznie naruszeniem prawa do obrony interesu skarżącego oraz naruszeniem prawa do wypowiedzenia się w sprawie,

13) rażące naruszenie art. 7 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego i uniemożliwieniu mu jego wykazania w sprawie;

14) naruszenie art. 108 § 1 K.p.a., poprzez wadliwe i niepełne uzasadnienie zaskarżonych decyzji,

15) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 80 K.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego i poczynienie wadliwych ustaleń w sprawie;

16) pominięcie przez organ odwoławczy i niesłuszne niedopuszczenie zgłaszanych w odwołaniu dowodów;

W konsekwencji powyższych naruszeń skarżący zarzucił również:

1) rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, poprzez zastosowanie tego przepisu w stosunku do skarżącego,

2) pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisu art. 39a ust. 1-3 ustawy o Straży Granicznej oraz rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 25 września 2013 r., w oparciu o który przeniesiono skarżącego do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, a przez to uznano, że co najmniej przez rok będzie pełnił służbę;

3) mające wpływ na wynik sprawy rażące naruszenie art. 40a ust. 1-3 ustawy o Straży Granicznej, poprzez jego pominięcie i nierozważenie możliwości wynikających z dyspozycji wymienionego przepisu;

4) mające wpływ na wynik sprawy rażące naruszenie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej, poprzez jego pominięcie i nierozważenie możliwości powierzenia skarżącemu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku lub delegowania do wykonywania pracy poza Strażą Graniczną, w sytuacji pozostawania przez niego w dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej;

5) mające wpływ na wynik sprawy rażące naruszenie art. 42 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz art. 42 ust.3 ustawy o Straży Granicznej, poprzez ich niezastosowanie i nierozważenie możliwości przeniesienia skarżącego na inne stanowisko, także za jego zgodą.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Minister Spraw Wewnętrznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Regulacja zawarta w tym przepisie oznacza, że ustawodawca funkcjonariuszom zawieszonym w czynnościach służbowych zapewnił ochronę przed zwolnieniem ze służby, jednocześnie określił, iż przyznane gwarancje mają charakter czasowy i obejmują maksymalnie okres 12 miesięcy zawieszenia. Po upływie tego okresu organ Straży Granicznej uzyskuje możliwość zwolnienia ze służby zawieszonego funkcjonariusza, przy czym jest zobowiązany do ustalenia, czy nie ustała przyczyna będąca podstawą zawieszenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozkaz personalny o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej ma charakter fakultatywny i jest podejmowany w ramach uznania administracyjnego. Pozostaje on pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sąd bada bowiem wyłącznie zgodność rozstrzygnięcia z prawem, a nie celowość jego podjęcia. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza granicami kontroli sądowej.

W sprawie jest niesporne, że M.P. w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, decyzją Komendanta Pomorskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia 12 września 2005 r. nr [...] został zawieszony w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy, który następnie decyzją tego organu z dnia 25 listopada 2005 r. nr [...] został przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego. Postępowanie karne, toczące się przed Sądem Rejonowym [...] w sprawie sygn. akt [...] nie zostało prawomocnie zakończone. Oznacza to, że w dniu rozwiązania z wyżej wymienionym funkcjonariuszem stosunku służbowego upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia go w czynnościach służbowych i nie ustała przyczyna będąca podstawą zawieszenia. Przesłanki określone w art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej zostały zatem spełnione.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wbrew twierdzeniu skarżącego, przeniesienie go z dniem 1 października 2013 r. do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nie przerwało stanu zawieszenia w czynnościach służbowych, gdyż decyzja o zawieszeniu w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym, a jej skutek w postaci czasokresu trwania zawieszenia w czynnościach nie wyekspirował z uwagi na to, że postępowanie karne nie zostało zakończone. Decyzję o przeniesieniu skarżącego do dyspozycji należy traktować jedynie jako konsekwencję działań organizacyjnych organu związanych z zawieszeniem funkcjonariusza w czynnościach służbowych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ przy wydaniu decyzji o zwolnieniu M.P. ze służby nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Przytoczone przez organ motywy w dostateczny sposób uzasadniają podjętą decyzję. Wynika z nich, iż uwzględniono fakt, że zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych trwa od 2005 r. i dalsze pozostawanie przez niego w służbie w Straży Granicznej nie leży w interesie społecznym. Organ należycie wyważył interes społeczny i słuszny interes strony, a wydane rozstrzygnięcie w sposób przekonujący uzasadnił. Wskazał, że niewykonywanie przez funkcjonariusza czynności służbowych przez tak długi okres ujemnie wpływa na wypełnianie przez jego jednostkę organizacyjną zadań ustawowych należących do Straży Granicznej. Podejmując przedmiotowe rozstrzygnięcie kierował się dobrem służby i przez ten pryzmat oceniał słuszny interes skarżącego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał niezasadność zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organy prawidłowo uznały, że w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, a prowadząc postępowanie w przedmiocie zwolnienia wyżej wymienionego funkcjonariusza ze służby nie naruszyły przepisów postępowania.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.P., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy prawidłowo oparły rozstrzygnięcia na tym przepisie, w sytuacji, gdy przepis ten ma zastosowanie do funkcjonariusza zawieszonego w czynnościach służbowych, podczas gdy skarżący w dniu 31 sierpnia 2014 r. określonym jako dzień zwolnienia go ze służby stałej w Straży Granicznej nie pozostawał już w zawieszeniu w czynnościach służbowych, albowiem od dnia 1 października 2013 r. został zwolniony ze stanowiska w zawieszeniu w czynnościach służbowych i był funkcjonariuszem pozostającym w dyspozycji;

b) art. 39a ust. 1-3 ustawy o Straży Granicznej oraz prawomocnego rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 25 września 2013 r. nr 4053 o przeniesieniu skarżącego do dyspozycji, poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że przeniesienie skarżącego do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej ze zwolnieniem go z (dotychczas) zajmowanego stanowiska w zawieszeniu w czynnościach służbowych, nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, wskutek czego doszło do niewłaściwego zastosowania prawa, poprzez pominięcie wymienionych powyżej przepisów i rozkazu personalnego nr 4053.

2) w granicach wskazanych w art.174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 151 P.p.s.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie doprowadziło do uwzględnienia skargi;

b) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie doprowadziło do uwzględnienia skargi.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie w trybie art. 105 P.p.s.a. zgłosił zastrzeżenia na naruszenie procedury przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszym postępowaniu, poprzez pominięcie zarzutów zawartych w skardze z dnia 3 listopada 2014 r.:

1) zawartego w pkt 5 na drugiej stronie skargi,

2) zawartych w pkt 8 na drugiej i trzeciej stronie skargi,

3) zawartych w pkt 13 na trzeciej stronie skargi,

4) zawartego w pkt 16 na trzeciej stronie skargi w zakresie zarzutu dotyczącego braku przesłuchania skarżącego przed wydaniem zaskarżonej decyzji,

w wyniku czego nie rozpoznano w sprawie istotnych zarzutów, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi oraz art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, są nieprawidłowo skonstruowane, a w konsekwencji nieskuteczne.

Po pierwsze, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 P.p.s.a., zarzuty te nie zostały przez autora skargi kasacyjnej uzasadnione. Po drugie, oba powołane przepisy są tzw. przepisami wynikowymi i warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, publ. CBOSA). Ponadto ich naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. czy też art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia każdego z tych przepisów, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił wojewódzki sąd administracyjny (por. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10 LEX nr 952799, 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10 LEX nr 672933 i 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10 LEX nr 1080937). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., nie powiązał tych zarzutów z naruszeniem innych przepisów. W konsekwencji brak takich powiązań oznacza nieskuteczność zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem powołanych wyżej przepisów. Zauważyć należy, iż prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie jest obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony bądź zobowiązany do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, ich uściślania, czy też korygowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafne okazały się również zarzuty naruszenia art. 45 ust. 2 pkt 11 oraz art. 39a ust. 1-3 ustawy o Straży Granicznej.

Istota sporu prawnego między stronami sprowadza się do wyjaśnienia, czy wydanie przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w dniu 25 września 2013 r. rozkazu personalnego nr [...], na podstawie art. 36 ust. 1 i art. 39a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w związku z § 2 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawie przenoszenia do dyspozycji funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 181, poz. 1517), na mocy którego [...] SG M.P. z dniem 30 września 2013 r. został zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska [...] i od dnia 1 października 2013 r. przeniesiony do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w związku z przewidywanym zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej, który został utrzymany w mocy decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 7 listopada 2013 r. nr [...], pozwalało na przyjęcie, że przestał być on zawieszony w czynnościach służbowych i czy w tej sytuacji dopuszczalne było zastosowanie przez organ art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, jako podstawy prawnej zwolnienia wyżej wymienionego funkcjonariusza ze służby.

Ze znajdujących się w aktach sprawy w/w dokumentów wynika, że zarządzeniami Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 31 stycznia 2013 r. nr 3 i z dnia 8 lipca 2013 r. nr 46, zmieniającymi zarządzenie w sprawie organizacji wchodzących w skład Straży Granicznej komend, oddziałów, placówek, dywizjonów oraz ośrodków szkolenia z dniem 30 września 2013 r. została zniesiona Placówka SG w [...], Placówka SG w [...], Placówka SG w [...] i od dnia 1 października 2013 r. została utworzona Placówka SG w [...]. Przy czym struktura organizacyjna nowoutworzonej Placówki SG w Szczecinie nie przewidywała m.in. [...], w której [...] SG M.P. pełnił służbę. Oznaczało to likwidację jego stanowiska służbowego. Z uwagi na ponad 12 miesięczny okres zawieszenia wyżej wymienionego funkcjonariusza w czynnościach służbowych w dniu 18 września 2013 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia go ze służby w Straży Granicznej na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej. W związku z powyższym organ skorzystał z uprawnienia określonego w art. 36 ust. 1 omawianej ustawy i w oparciu o art. 39a ust. 1 tej ustawy w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawie przenoszenia do dyspozycji funkcjonariuszy Straży Granicznej, zwolnił wyżej wymienionego z zajmowanego stanowiska i przeniósł do dyspozycji w związku z przewidywanym zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej. Jednocześnie organ w powołanym wyżej rozkazie personalnym wskazał, że z uwagi na decyzje Komendanta Pomorskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia 12 września 2005 r. oraz z dnia 25 listopada 2005 r. o zawieszeniu i przedłużeniu zawieszenia [...] SG M.P. w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, przysługuje mu prawo do 50% należnego uposażenia zasadniczego w dniu zawieszenia.

Stosownie do treści art. 39a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusza zwolnionego lub odwołanego z zajmowanego stanowiska można przenieść do dyspozycji właściwego przełożonego, jeżeli przewiduje się wyznaczenie go na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby. Okres pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji nie może być dłuższy niż 1 rok. W świetle § 4 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawie przenoszenia do dyspozycji funkcjonariuszy Straży Granicznej, dokonując przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji, uwzględnia się podstawy do zwolnienia funkcjonariusza ze służby, przewidywany termin tego zwolnienia oraz występowanie okoliczności uniemożliwiających zwolnienie funkcjonariusza ze służby bezpośrednio po jego zwolnieniu lub odwołaniu go z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego – jeżeli przeniesienie do dyspozycji ma nastąpić w związku z przewidywanym zwolnieniem funkcjonariusza ze służby.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że przeniesienie M.P. w trakcie prowadzenia postępowania o zwolnienie go ze służby w Straży Granicznej na podstawie art. art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w oparciu m.in. o art. 39a ust. 1 cyt. ustawy, z zachowaniem uprawnienia do 50% należnego uposażenia zasadniczego w dniu zawieszenia – w związku ze zmianami organizacyjnymi, likwidacją zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego i koniecznością umiejscowienia go w nowej strukturze oddziału, nie oznaczało utraty przez organ uprawnienia do zwolnienia go w przypadku, gdy upłynął 12 miesięczny okres zawieszenia w czynnościach służbowych, a przyczyny będące podstawą zawieszenia nie ustały. Organ mógł zatem skorzystać z możliwości zwolnienia skarżącego kasacyjnie ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niezrozumiałe jest zgłoszenie przez autora skargi kasacyjnej zastrzeżeń w trybie art. 105 P.p.s.a., poprzez pominięcie zarzutów zawartych w skardze pkt 5, 8, 13 i 16. Przepis ten stanowi, że strony mogą w toku posiedzenia, a jeżeli nie były obecne, na najbliższym posiedzeniu, zwrócić uwagę sądu na uchybienia przepisom postępowania, wnosząc o wpisanie zastrzeżenia do protokołu. Stronie, która zastrzeżenia nie zgłosiła, nie przysługuje prawo powoływania się na takie uchybienia w dalszym toku postępowania, chyba że chodzi o przepisy postępowania, których naruszenie sąd powinien wziąć pod rozwagę z urzędu, albo gdy strona uprawdopodobni, iż nie zgłosiła zastrzeżeń bez swojej winy. Powołany przepis dotyczy konieczności wykazywania aktywności przez strony postępowania w celu eliminowania uchybień przepisom postępowania oraz na konsekwencje prawne braku takiej aktywności. W rozpoznawanej sprawie przesłanki określone w tym przepisie nie wystąpiły. Nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze nie stanowi naruszenia omawianego przepisu.

Na uwzględnienie nie zasługują również zawarte wyłącznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy Straży Granicznej przed wydaniem rozkazu personalnego i decyzji podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny (tożsamy z interesem służby), jak również słuszny interes strony (art. 7 K.p.a.). Prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz należycie i wyczerpująco informowały skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków (art. 8 i art. 9 K.p.a.). Zapewniły skarżącemu czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem rozkazu personalnego i decyzji umożliwiły mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 K.p.a.). Przeprowadziły z urzędu niezbędne postępowanie dowodowe mające na celu wyjaśnienie sprawy oraz w sposób wyczerpujący rozważyły cały materiał dowodowy, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów oraz rozpatrzyły wnioski dowodowe skarżącego (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.). Wyjaśnić należy, iż o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w konkretnej sprawie, w tym przypadku art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.