Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 886/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Janusz Bociąga (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skarg S. S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 maja 2015 r. nr [...], z dnia 27 maja 2015 r. nr [...] i skarg M. R. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 maja 2015 r. nr [..], z dnia 27 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargi oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia [...] 2014 r. 1/ nr [...], 2/ nr [...] działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 oraz art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 2 K.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 i art. 52 ust. 1 ustawy z 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz.U. Nr 47 z 1962 r., poz. 227) po rozpoznaniu wniosków M. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady "G" w K z dnia [...] 1963 r. nr [...] orzekającej o przydziale Komendzie Milicji Obywatelskiej Województwa w drodze zamiany mieszkania składającego się z dwóch pokoi o powierzchni 48/26 m2 i kuchni o powierzchni 11,85 m2 w budynku przy ul. M w K, po J. R., oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "Z" w K z dnia [...] 1962 r. nr [...] zezwalającej na dobrowolną zamianę mieszkań w ten sposób, że po uprawomocnieniu się niniejszego zezwolenia: a) J. R. z rodziną obejmuje lokal mieszkalny nr [...] przy al. S złożony z dwóch pokoi o powierzchni 34,60 m2, kuchni o powierzchni 7,80 m2 oraz przynależności po Komendzie Milicji Obywatelskiej Województwa, b) Komenda Milicji Obywatelskiej Województwa obejmuje lokal mieszkalny nr [...] przy ul. M złożony z dwóch pokoi o powierzchni 48,26 m2, kuchni o powierzchni 11,85 m2 po J. R. - orzekło, że opisane wyżej decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa oraz nie stwierdziło ich nieważności z powodu wywołania przez nie nieodwracalnych skutków prawnych.

Zaskarżonymi decyzjami 1) nr [...] i 2) nr [...] z dnia 27 maja 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosków M. R. i S. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy swoją decyzje z dnia [...] 2014 r. 1/ nr [...], 2/ nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach.

Decyzją nr [...] z dnia [...] 1962 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "Z" zezwoliło na dobrowolną zamianę mieszkań w ten sposób, by po jej uprawomocnieniu się J. R. z rodziną objął lokal mieszkalny nr [...] przy al. S po Komendzie Milicji Obywatelskiej Województwa, zaś Komenda Milicji Obywatelskiej Województwa objęła lokal mieszkalny nr [...] przy ul. M po J. R. Z kolei decyzją nr [...] z dnia [...] 1963 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "G" w K orzekło o przydziale, w drodze zamiany, na rzecz Komendy Milicji Obywatelskiej Województwa mieszkania w budynku przy ul. M w K, po J. R. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, iż zainteresowane strony wyraziły zgodę na dobrowolną zamianę mieszkań, która jest także zgodna z art. 52 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. – Prawo lokalowe (Dz.U. z 1962 r., Nr 47, poz. 227 ze zm.; dalej: pr.lok.).

W dniu 21 grudnia 2005 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek M. R. (dalej również: skarżącej) o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionych decyzji, gdyż zostały wydane bez podstawy prawnej. Skarżąca wyjaśniła, iż w dniu 1 grudnia 1962 r. Komenda Milicji Obywatelskiej Województwa przydzieliła jej ojcu A. D. mieszkanie przy ul. M, zaś ona sama była objęta tym przydziałem jako osoba uprawniona do zamieszkiwania. Stwierdziła, iż organy lokalowe nie były władne do wypowiadania się w odniesieniu do lokali pozostających w dyspozycji Milicji Obywatelskiej. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 7 pr.lok. publicznej gospodarce lokalami nie podlegały lokale przeznaczone na zakwaterowanie Milicji Obywatelskiej. Z kolei art. 32 ust. 1 pr.lok. stanowił, że przydział lokalu mieszkalnego mogą otrzymać jedynie osoby fizyczne, a tego rodzaju lokalem był lokal przy ul. M. Żaden przepis prawa nie pozwalał natomiast na zamianę mieszkań między osobą fizyczną i Komendą Milicji i to samo dotyczyło również przydziału mieszkania na rzecz Komendy.

W dniu [...] 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...], stwierdziło nieważność powyższej decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "G". Kolegium uznało, iż akt ten został wydany z rażącym naruszeniem przepisów, a w szczególności art. 52 ust. 1 pr.lok. Przepis ten dopuszczał bowiem dokonanie zamiany mieszkań pomiędzy ich najemcami, z tym jednak, że taka możliwość dotyczyła wyłącznie osób fizycznych, podczas gdy Komenda Milicji Obywatelskiej Województwa za taką nie mogła być uznana.

Pismem z dnia 29 czerwca 2007 r. S. S. (dalej również: skarżący) – będący stroną postępowania – zwrócił się do Kolegium o ponowne rozpoznanie sprawy, gdyż jego zdaniem decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2007 r. naruszają art. 28 k.p.a. Skarżący stwierdził, iż M. R. nie jest stroną kontrolowanego postępowania, gdyż wskazane na wstępie decyzje prezydiów rad narodowych nie wpływały w żadnym stopniu na jej uprawnienia bądź obowiązki o charakterze prawnym.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] 2007 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2007 r. W jej uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż z przepisów pr.lok., a w szczególności art. 32 ust. 1 i art. 52 ust. 1 pr.lok. niewątpliwie wynikało, iż przydział lokalu mieszkalnego mógł nastąpić wyłącznie na rzecz osoby fizycznej, jak również zezwolenie na zamianę lokali mieszkalnych mogło nastąpić wyłącznie na rzecz najemców lokali, którzy byli osobami fizycznymi. Na rzecz władz, urzędów, instytucji i jednostek gospodarki uspołecznionej, w drodze decyzji administracyjnej, mógł nastąpić jedynie przydział lokali użytkowych (art. 32 ust 2 pr.lok.). Zdaniem Kolegium, przydzielenie lub wyrażenie zgody na zamianę, w drodze decyzji administracyjnej, lokalu mieszkalnego podmiotowi, który nie był osobą fizyczną, stanowiło rażące naruszenie prawa. Kolegium wskazało, iż przepisy wprowadzające tzw. publiczną gospodarkę lokalami przez nawiązywanie stosunku najmu w drodze decyzji organu administracji państwowej stanowiły istotne ograniczenie uprawnień właściciela w zakresie korzystania z rzeczy i możliwości dysponowania przedmiotem własności, stąd też ich naruszanie przez wydawanie decyzji o przydziale lub zamianie lokali mieszkalnych na rzecz podmiotów, w odniesieniu do których ustawa takiej możliwości nie przewidywała, musi być uznane jako rażące naruszenie prawa, zwłaszcza że art. 13 obowiązującej wówczas Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. zapewniał ochronę własności. Zdaniem Kolegium, ograniczanie prawa własności może wynikać wyłącznie z ustawy i wszelkie pozaustawowe ingerencje w sposób wykonywania prawa własności muszą być traktowane jako rażące naruszenie prawa, gdyż skutków takich ingerencji nie można pogodzić z zasadami obowiązującego wówczas porządku prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło również poglądu skarżącego, iż skarżąca M. R. nie była stroną postępowania. Kolegium wyjaśniło, iż skarżąca to córka A. D., który w konsekwencji wadliwych decyzji prezydiów rad narodowych otrzymał przydział lokalu mieszkalnego położonego w K przy ul. M (obecnie ul. B) z Wojewódzkiej Komendy Policji i miała wynikający z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.) interes prawny w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji o przydziale, jak również i decyzji Komendanta Wojewódzkiego Milicji Obywatelskiej, z której wynikały uprawnienia do zajęcia lokalu nr [...] w budynku przy ul. M w K przez A. Do. Kolegium wskazało, iż w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji, M. R. będzie mogła ewentualnie wystąpić do sądu powszechnego z pozwem o ustalenie istnienia stosunku najmu. Niezależnie od powyższego Kolegium zauważyło, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek przeprowadzić z urzędu w każdym przypadku, gdy poweźmie wiadomość o istnieniu w obrocie prawnym decyzji, która może być dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Dlatego też w ocenie Kolegium zarzut, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało przeprowadzone z udziałem podmiotu, który nie jest stroną postępowania, nie może stać się powodem skutecznego wyeliminowania z obrotu decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji, jeżeli wystąpiły przesłanki wskazane w art. 156 § 1 K.p.a.

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 14/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił wyżej wymienioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] 2007 r. Sąd podzielił stanowisko Kolegium w kwestii posiadania przez skarżącą M. R. statusu strony w postępowaniach w przedmiocie stwierdzenia nieważności tychże decyzji prezydiów rad narodowych, a co za tym idzie prawo do zainicjowania tych postępowań, z tej racji, że istnienie tych decyzji w obrocie prawnym miało wpływ na charakter prawny stosunku prawnego, który łączył M. R. w związku z jej zamieszkiwaniem przy Al. B w K z dysponentem mieszkania, tj. Komendą Wojewódzką Milicji Obywatelskiej. Sąd stwierdził, iż w konsekwencji wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji, będzie ona mogła ewentualnie wystąpić do sądu powszechnego z pozwem o ustalenie istnienia stosunku najmu. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadząc postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji prezydiów rad narodowych w sposób niezgodny z prawem, ograniczyło krąg stron w sprawie, nie wziąwszy pod uwagę, że decyzje te dotyczyły nie tylko Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej, ale również J. R. Zdaniem Sądu, rozpatrując kwestie nieważności tych decyzji należało dopuścić do udziału w postępowaniu, a następnie zawiadamiać o podjętych rozstrzygnięciach tę osobę, bądź jego następców prawnych. Tymczasem z akt administracyjnych nie wynika w żaden sposób, by organ podejmował próby ustalenia adresu J. R., czy ewentualnego kręgu spadkobierców po nim, by w efekcie umożliwić udział tych osób w postępowaniach w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją nr [...] z dnia [...] 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność ww. decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "G". Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z wytycznymi WSA w Krakowie zawartymi w wyroku z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 14/08, zawiadomiło strony (w tym J. R.) o ponownie toczącym się postępowaniu, pouczając o możliwości składania wniosków oraz oświadczeń w terminie czternastodniowym. Kolegium uzyskało również informację, że jedynym właścicielem budynku położonego przy Al. B w K (dawna ul. M) jest S. S. Kolegium wskazało ponadto, iż obowiązująca w dacie wydania kwestionowanych decyzji ustawa pr.lok. przewidywała w art. 32 ust. 1, że przydział lokalu mieszkalnego mógł nastąpić między innymi na rzecz osób, których funkcja społeczna, zawód, wykonywana praca lub odbywane studia uzasadniały zamieszkanie w określonym mieście, osiedlu lub gromadzie. Przydziału lokalu o charakterze użytkowym można było natomiast dokonać na rzecz władz, urzędów, instytucji i jednostki gospodarki uspołecznionej, działających w danej miejscowości, a także na rzecz osób posiadających uprawnienia do wykonywania w tej miejscowości zawodu wymagającego lokalu użytkowego (art. 32 ust. 2). W oparciu o przepisy powołanej ustawy możliwa była także wzajemna zamiana lokali mieszkalnych pomiędzy ich najemcami. Art. 52 ust. 1 pr.lok. stanowił bowiem, że w przypadkach, gdy osoby zajmujące samodzielne lokale mieszkalne zwrócą się do właściwego dla spraw lokalowych organu prezydium rady narodowej o zezwolenie na wzajemną zamianę lokali, a normy zaludnienia, z których osoby te korzystają, nie zostają wskutek zamiany naruszone, organ ten mógł udzielić zgody na zamianę lokali, przy czym jeżeli podlegające zamianie lokale mieszkalne położone były na terenach objętych zakresem działania różnych rad narodowych, zamiana mogła nastąpić za zezwoleniem właściwych organów prezydiów rad narodowych obu miast, osiedli, czy gromad (art. 52 ust. 2 pr.lok.). Kolegium uznało, iż taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowych sprawach, ponieważ lokale mieszkalne podlegające zamianie położone były na terenie działania różnych rad narodowych: lokal nr [...] położony w budynku nr [...] przy ówczesnej ulicy M na terenie działania Dzielnicowej Rady Narodowej "G", zaś lokal mieszkalny nr [...] w budynku nr [...] przy Al. S, na terenie działania Dzielnicowej Rady Narodowej "Z". Wobec powyższego w przedmiocie zamiany wskazanych wyżej lokali mieszkalnych odpowiednie decyzje podjęte zostały przez prezydia dzielnicowych rad narodowych "G" oraz "Z". Kolegium stwierdziło jednak, iż przydział lokalu mieszkalnego (art. 32 ust. 1 pr.lok.) mógł nastąpić wyłącznie na rzecz osób fizycznych, podobnie jak zamiana lokali mieszkalnych mogła nastąpić wyłącznie pomiędzy osobami fizycznymi, będącymi najemcami tych lokali (art. 52 ust. 1 pr.lok.). Wynikało to z jednoznacznych sformułowań powołanych przepisów, a także z regulacji art. 32 ust. 2 pkt 1 pr.lok., który wskazywał, jakiego rodzaju lokale mogły być przedmiotem przydziału na rzecz władz, urzędów, instytucji oraz jednostek gospodarki uspołecznionej, a były to wyłącznie lokale użytkowe, a nie mieszkalne. Wobec powyższego Kolegium uznało, iż analizowane decyzje prezydiów dzielnicowych rad narodowych zostały podjęte z rażącym naruszeniem obowiązujących w dacie ich wydania przepisów pr.lok., ponieważ orzekały o przydziale lokalu mieszkalnego na rzecz podmiotu, który takiego przydziału nie mógł uzyskać, gdyż nie był osobą fizyczną.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego S. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2010 r. Kolegium wskazało, iż materialna podstawa wydania spornej decyzji oparta była na przepisach pr.lok., a w szczególności na art. 52 ust. 1 pr.lok. Zgodnie z tym przepisem osoby zajmujące samodzielnie lokale mieszkalne mogły zwrócić się do właściwego organu o zezwolenie na wzajemną zamianę lokali. Ograniczeniem warunkującym przedmiotową zamianę było to, by nie naruszyć norm zaludnienia, z których osoby te korzystały. Kolegium stwierdziło, iż z przepisu tego wynikało, że zamiany dokonać mogła osoba fizyczna i dotyczyć ona mogła lokalu mieszkalnego. Natomiast w treści tego zapisu nie wymieniono innych podmiotów, które mogły obejmować lokale, ani też nie wymieniono innych rodzajów lokali, co zdaniem Kolegium powoduje, iż ustawodawca w swym zamiarze umożliwił zamianę lokali tylko osobom fizycznym, jak też, że przedmiotem zamiany mogły być tylko samodzielne lokale mieszkalne. Zezwolenie na zamianę wydawał właściwy organ prezydium rady narodowej (czyli organ administracji). Zdaniem Kolegium powyższą, niezaprzeczalną wykładnię omawianego przepisu potwierdzało brzmienie art. 32 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pr.lok. Były to przepisy regulujące przydziały lokali mieszkalnych i według nich przydział lokalu mieszkalnego mogły otrzymać osoby, których funkcja społeczna, zawód, wykonywana praca lub odbywane studia uzasadniały zamieszkanie w mieście, osiedlu lub gromadzie, oraz osoby pobierające zaopatrzenie, rentę albo uprawnione były do korzystania ze świadczeń alimentacyjnych. Kolegium zaznaczyło, iż zawarty w tym przepisie wykaz podmiotów, które mogły otrzymać przydział lokalu mieszkalnego, miał charakter taksatywny, a nie przykładowy, co oznacza, że nie mógł być rozszerzony. Wyjaśniło, iż ustęp 2 tego artykułu dotyczył przydziału lokali użytkowych i te zagwarantowane były dla władz, urzędów, instytucji i jednostek gospodarki uspołecznionej, jak też dla osób posiadających uprawnienia do wykonywania w tej miejscowości zawodu wymagającego lokalu użytkowego. Natomiast ust. 3 omawianego artykułu wyłączał z możliwości przydzielenia poprzez decyzję administracyjną lokali przeznaczonych na mieszkania służbowe i reprezentacyjne. Kolegium wskazało również, iż zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 10 w pr.lok. pod publiczną gospodarkę lokalami nie podlegały m.in. lokale przeznaczone na mieszkania służbowe i reprezentacyjne, co oznacza, że w przypadku tych lokali stosunek najmu nie powstawał poprzez decyzję administracyjną. Kolegium stwierdziło, iż mieszkania służbowe przydzielało się także na rzecz osób, którymi byli pracownicy uspołecznionych zakładów pracy i instytucji w związku ze stosunkiem pracy, przy czym najem nie nawiązywał się poprzez decyzję administracyjną wydaną przez organ administracji państwowej. Kolegium podniosło, iż ponieważ lokal mieszkalny zgodnie z omawianą ustawą mógł być przydzielony na rzecz osoby fizycznej, a zamiana lokali mogła dotyczyć tylko lokali mieszkalnych, w związku z tym zawarta w spornej decyzji z dnia [...] 1963 r., dyspozycja organu o przydziale na rzecz Komendy Milicji (a więc nie osoby fizycznej) w drodze zamiany lokalu mieszkalnego naruszała powołane przez nią przepisy prawa i była niezgodna z zasadami wyrażonym w pr.lok. Odnosząc się natomiast do zgłaszanego przez stronę zarzutu pominięcia art. 64 pr.lok., Kolegium wyjaśniło, iż wskazywanie na ten przepis jest nieporozumieniem. Po pierwsze, mieszkania służbowe przydzielane były pracownikom (czyli też osobom fizycznym) uspołecznionych zakładów pracy i instytucji w związku ze stosunkiem pracy – art. 64 ust. 1 pr.lok., a po drugie, nie podlegały one przydziałom przez organy administracji, czyli właściwe do spraw lokalowych organy prezydiów rad narodowych (art. 32 ust. 3 pr.lok.). Zdaniem Kolegium, również zarzut, że nie badano w sprawie obowiązujących wówczas przepisów resortowych, jest chybiony, gdyż przepisy te nie stanowiły podstawy orzekania, przy przydziałach dokonywanych w ramach publicznej gospodarki lokalami. Kolegium nie zgodziło się również z twierdzeniem strony, że decyzje te wywołały nieodwracalne skutki prawne. Skutki dotyczą bowiem w tym wypadku danego lokalu, a nie właściciela. Zdaniem Kolegium, w stosunku do właściciela budynku przy ul. M nie zmienia się jego sytuacja prawna, bowiem ewentualna zmiana najemcy lokalu nie wpływa na jego stosunki własnościowe. Wszelkie prawa i obowiązku do konkretnego lokalu w jego budynku, pozostają bez zmian.

Wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 967/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję wydaną w pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że pomimo usunięcia przez Kolegium wskazanych we wcześniejszym wyroku Sądu wad postępowania, postępowanie to nadal dotknięte było wadą procesową. Organ bowiem w dalszym ciągu w sposób niezgodny z prawem ograniczył krąg stron w sprawie. Kolegium ustaliło, kto jest właścicielem budynku położonego przy ul. B w K (dawna ul. M), a więc nieruchomości, w której był położony jeden z lokali stanowiących przedmiot decyzji o zamianie i właściciela tej nieruchomości traktowało jako stronę postępowania, natomiast nie zbadało, kto jest właścicielem drugiej z nieruchomości objętych decyzjami o zamianie, tj. budynku przy ul. S w K, w którym położony był drugi z lokali objętych zamianą, nie zawiadomiło właściciela o toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zamianie, a więc nie umożliwiło mu wzięcia udziału w tym postępowaniu. Ograniczenie stron przedmiotowych postępowań do właściciela budynku przy ul. B, a pominięcie właściciela budynku przy al. S, nastąpiło z naruszeniem interesu podmiotu, którego decyzje z 1962 i 1963 roku dotyczyły, a więc który miał pełne prawo brać udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, że w aktach sprawy znajduje się skierowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek M. R. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony postępowania wraz z pełnomocnictwem udzielonym ojcu M. R. Wniosek ten nie został przez organ w sposób wyraźny rozstrzygnięty. Organ nie wydał w tej sprawie odrębnego rozstrzygnięcia, milczy też na temat tego wniosku w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Z rozdzielnika zaskarżonych decyzji można się jedynie domyślać, że wniosek ten nie został przez organ uwzględniony, skoro zaskarżone decyzje zostały doręczone M. R. jako pełnomocnikowi M. R., ale już nie jako pełnomocnikowi syna M. R. Także zatem i w tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy postępowania poprzez brak prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku, a zatem poprzez brak prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Sąd polecił ponadto, by w ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracyjne rozważyły, czy przepisy obowiązujące w dacie wydawania przedmiotowych decyzji rad narodowych z 1962 roku i z 1963 r. przewidywały wyraźny zakaz zamiany lokali mieszkalnych przez Komendę Milicji Obywatelskiej, a także, czy przedmiotowe decyzje nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych.

Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2013 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] 1963 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "G" oraz stwierdziło, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. W toku postępowania Kolegium odmówiło dopuszczenia M. R. do udziału w postępowaniu oraz ustaliło, że właścicielem nieruchomości przy ul. S jest A. K. Ustaliwszy zatem pełny katalog podmiotów postępowania, organ podtrzymał ocenę prawną analizowanych decyzji prezydiów rad narodowych, wskazując, że adekwatne przepisy pr.lok. nie przewidywały możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego innemu podmiotowi niż osoba fizyczna, a również zamiana lokali mogła dotyczyć tylko lokali mieszkalnych (art. 32 pr.lok). Stąd przydzielenie takiego lokalu Komendzie Milicji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo tego, organ poprzestał na stwierdzeniu, że została ona wydana z naruszeniem prawa, albowiem decyzja ta wywołała już nieodwracalne skutki prawne. Po jej wydaniu nastąpiły bowiem zdarzenia prawne o skutkach cywilnoprawnych (nabycie tego mieszkania przez A. K.), których decyzja stwierdzająca nieważność nie może odwrócić.

Rozpoznawszy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez obu skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2013 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2013 r. Organ w pełni podzielił ustalenia faktyczne i zapatrywania prawne wyrażone w swojej wcześniejszej decyzji. Kolegium uznało, że zasadnie w kwestionowanej decyzji nie znalazło się orzeczenie o odszkodowaniu w trybie art. 160 k.p.a.

Na powyższą decyzję skargi do WSA w Krakowie wnieśli S. S. i M. R.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 3 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1332/13 orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonych decyzji i poprzedzających decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013 r., nr [...] i nr [...].

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż obie opisane wyżej decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie odpowiadają regułom orzekania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Opisane wyżej decyzje są, bowiem wewnętrznie sprzeczne, gdyż zawierają dwa rozstrzygnięcia, z których jedno wskazuje na brak jakiejkolwiek przesłanki pozytywnej nieważności decyzji, a drugie wskazuje na istnienie przesłanki pozytywnej nieważności decyzji.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Samorządowe Kolegium odwoławcze orzekło powołanymi na wstępie decyzjami z dnia [...] 2014 r. 1/ nr [...], 2/ nr [...].

W uzasadnieniach organ wskazał, że obowiązująca w dacie wydania kwestionowanych decyzji ustawa z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe przewidywała w art. 32 ust. 1, że przydział lokalu mieszkalnego mógł nastąpić miedzy innymi na rzecz osób, których funkcja społeczna, zawód, wykonywana praca lub odbywane studia uzasadniają zamieszkanie w określonym mieście, osiedlu lub gromadzie. Przydział lokalu o charakterze użytkowym można było natomiast dokonać na rzecz władz, urzędów, instytucji i jednostki gospodarki uspołecznionej, działających w danej miejscowości, a także na rzecz osób posiadających uprawnienia do wykonywania w tej miejscowości zawodu wymagającego lokalu użytkowego (art. 32 ust. 2). Zwrócono uwagę, że ponieważ lokal mieszkalny zgodnie z omawianą ustawą mógł być przydzielony na rzecz osoby fizycznej, a zamiana lokali mogła dotyczyć tylko lokali mieszkalnych, w związku z tym zawarta w spornej decyzji dyspozycja organu o przydziale na rzecz Komendy Milicji (a więc nie osoby fizycznej) w drodze zamiany lokalu mieszkalnego naruszała powołane przez nią przepisy prawa i była niezgodna z zasadami wyrażonym w ustawie Prawo lokalowe. W ocenie Kolegium przekroczenie obowiązujących wówczas przepisów Prawa lokalowego, ma charakter jasny a skoro tak, to rozstrzygnięcie obarczone taką wadą nie może być zaakceptowane z punktu widzenia wymagań. Konsekwencją powyższych ustaleń mogłaby być konkluzja, co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zezwalającej na dobrowolną zamianę mieszkań poprzez stwierdzenie nieważności tej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.). Podkreślono, że w niniejszej sprawie spełniona jest przesłanka negatywna, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a., tj. nieodwracalne skutki prawne, które występują wtedy, gdy organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji. Aktualnie właścicielem nieruchomości lokalu mieszkalnego przy al. S jest A. K., a nie J. R., którego dotyczyła decyzja z dnia [...] 1963 r. objęta niniejszym postępowaniem. Jeżeli zatem po wydaniu wadliwego aktu nastąpiły zdarzenia prawne wywołujące konsekwencje cywilnoprawne, których decyzja stwierdzająca nieważność nie może odwrócić, należy stwierdzić, że w sprawie istnieje negatywna przesłanka procesowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła M. R. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie art. 6. Art. 7. art. 8 i art. 156 § 1 oraz art.12 K.p.a poprzez przyjęcie, że decyzje nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz przyjęcie, że w sprawie nie można stwierdzić nieważności decyzji. W uzasadnieniu podniesiono w szczególności, że obowiązujące prawo lokalowe nie zezwalało na zamianę mieszkań pomiędzy osoba fizyczną, a instytucją Ponadto przydział lokalu mógł nastąpić tylko na osobę fizyczną.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył również S. S. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 32 ust. 1 i art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 roku prawo lokalowe, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przepisy te pozwalały na zamianę lokali mieszkalnych wyłącznie pomiędzy osobami fizycznymi, jak również ich przydział tylko na rzecz osób fizycznych, co stanowiło konsekwencję błędnej tj. nazbyt dosłownej interpretacji przepisów ustawy, oraz nieuprawnionego pominięcia w toku jej wykładni dyrektyw interpretacji funkcjonalnej oraz systemowej, a także reguł wnioskowania per analogium.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 27 maja 2015 r., które są obecnie przedmiotem rozpatrywanych skarg,

1/ decyzją nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] 2014 r. nr [...];

2/ decyzją nr [...] utrzymało w mocy decyzję SKO z dnia [...] 2014 r. nr [...]

W uzasadnieniu organ podniósł, że obowiązująca w dacie wydania kwestionowanych decyzji ustawa z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe przewidywała w art. 32 ust. 1, że przydział lokalu mieszkalnego mógł nastąpić między innymi na rzecz osób, których funkcja społeczna, zawód, wykonywana praca lub odbywane studia uzasadniają zamieszkanie w określonym mieście, osiedlu lub gromadzie. Przydział lokalu o charakterze użytkowym można było natomiast dokonać na rzecz władz, urzędów, instytucji i jednostki gospodarki uspołecznionej, działających w danej miejscowości, a także na rzecz osób posiadających uprawnienia do wykonywania w tej miejscowości zawodu wymagającego lokalu użytkowego (art. 32 ust. 2). W oparciu o przepisy powołanej ustawy możliwa była także wzajemna zamiana lokali mieszkalnych pomiędzy ich najemcami. Przepis art. 52 ust. 1 Prawa lokalowego z 1959 r. stanowił bowiem, że w przypadkach gdy osoby zajmujące samodzielne lokale mieszkalne zwrócą się do właściwego dla spraw lokalowych organu prezydium rady narodowej o zezwolenie na wzajemną zamianę lokali, a normy zaludnienia, z których osoby te korzystają, nie zostają wskutek zamiany naruszone, organ ten mógł udzielić zgody na zamianę lokali, przy czym jeżeli podlegające zamianie lokale mieszkalne położone były na terenach objętych zakresem działania różnych rad narodowych, zamiana mogła nastąpić za zezwoleniem właściwych organów prezydiów rad narodowych obu miast, osiedli, czy gromad (art. 52 ust.2). Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ lokale mieszkalne podlegające zamianie położone były na terenie działania różnych rad narodowych: lokal nr [...] położony w budynku nr [...] przy ówczesnej ulicy M na terenie działania Dzielnicowej Rady Narodowej "G", zaś lokal mieszkalny nr [...] w budynku nr [...] przy Al. S, na terenie działania Dzielnicowej Rady Narodowej "Z". Wobec powyższego w przedmiocie zamiany wskazanych wyżej lokali mieszkalnych odpowiednie decyzje podjęte zostały przez Prezydia Dzielnicowych Rad Narodowych "G" oraz "Z". Niemniej jednak przydział lokalu mieszkalnego (art. 32 ust. 1 Prawa lokalowego) mógł nastąpić wyłącznie na rzecz osób fizycznych, podobnie jak zamiana lokali mieszkalnych mogła nastąpić wyłącznie pomiędzy osobami fizycznymi, będącymi najemcami tych lokali (art. 52 ust. 1 Prawa lokalowego).

Zdaniem Kolegium, powyższą wykładnię omawianego przepisu potwierdzało brzmienie art. 32 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w/w ustawy. Były to przepisy regulujące przydziały lokali mieszkalnych i według nich przydział lokalu mieszkalnego mogły otrzymać osoby, których funkcja społeczna, zawód, wykonywana praca lub odbywane studia uzasadniały zamieszkanie w mieście, osiedlu lub gromadzie, oraz osoby pobierające zaopatrzenie, rentę albo uprawnione były do korzystania ze świadczeń alimentacyjnych. Zawarty w tym przepisie wykaz podmiotów, które mogły otrzymać przydział lokalu mieszkalnego, miał charakter taksatywny a nie przykładowy, co oznacza, że nie mógł być rozszerzony. Ustęp 2 tego artykułu dotyczył przydziału lokali użytkowych i te zagwarantowane były dla władz, urzędów, instytucji i jednostek gospodarki uspołecznionej, jak też dla osób posiadających uprawnienia do wykonywania w tej miejscowości zawodu wymagającego lokalu użytkowego. Natomiast ust. 3 omawianego artykułu wyłączał z możliwości przydzielenia poprzez decyzję administracyjną lokali przeznaczonych na mieszkania służbowe i reprezentacyjne.

Kolegium stwierdziło, iż mieszkania służbowe przydzielało się także na rzecz osób, którymi byli pracownicy uspołecznionych zakładów pracy i instytucji w związku ze stosunkiem pracy, przy czym najem nie nawiązywał się poprzez decyzję administracyjną wydaną przez organ administracji państwowej. Ponieważ lokal mieszkalny zgodnie z omawianą ustawą mógł być przydzielony na rzecz osoby fizycznej, a zamiana lokali mogła dotyczyć tylko lokali mieszkalnych, w związku z tym zawarta w spornej decyzji dyspozycja organu o przydziale na rzecz Komendy Milicji (a więc nie osoby fizycznej) w drodze zamiany lokalu mieszkalnego naruszała powołane przez nią przepisy prawa i była niezgodna z zasadami wyrażonymi w ustawie Prawo lokalowe. Stąd też, przekroczenie obowiązujących wówczas przepisów Prawa lokalowego, ma charakter jasny, a skoro tak, to rozstrzygnięcie obarczone taką wadą nie może być zaakceptowane z punktu widzenia wymagań praworządności. Konsekwencją powyższych ustaleń mogłaby być konkluzja co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji poprzez stwierdzenie ich nieważności. Podkreślenia jednak wymaga, że w niniejszej sprawie spełniona jest przesłanka negatywna, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a., tj. nieodwracalne skutki prawne. Jak podkreśla się w doktrynie nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. Aktualnie właścicielem nieruchomości lokalu mieszkalnego przy al. S jest A. K. (dowód: akt notarialny Repertorium A nr [...] z dnia 5 kwietnia 2007 r.), a nie J. R., którego dotyczyła decyzja z dnia [...] 1963 r. objęta niniejszym postępowaniem. Jeżeli zatem po wydaniu wadliwego aktu nastąpiły zdarzenia prawne wywołujące konsekwencje cywilnoprawne, których decyzja stwierdzająca nieważność nie może odwrócić, należy stwierdzić, że w sprawie istnieje negatywna przesłanka procesowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Podsumowując objęta niniejszym postępowaniem decyzja z dnia [...] 1963 r. oraz decyzja z dnia [...] 1962 r. niewątpliwie naruszały prawo, co zostało wykazane powyżej, jednak z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, jakie decyzje te wywołały, należało zastosować regulacje art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 K.p.a.

Na te decyzje skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M. R. i S. S.

M. R. zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie: art. 7 K.p.a. poprzez niedołożenie starań w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego w sprawie tj. ustalenie, iż de facto jest możliwość restytucji stanu sprzed wydania decyzji poprzez działania słane organu, który przedmiotowe decyzje wydał, art. 156 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że przesłanka negatywna wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, odnosi się również do sytuacji, gdy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, art. 160 § 4 K.p.a. w związku z treścią art. 5 K.c. poprzez nierozstrzygnięcie przez SKO o należnym odszkodowaniu.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w art. 156 § 2 K.p.a. brak jest wskazania, że nie można stwierdzić nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, to logiczną konsekwencją powinno być stwierdzenie ich nieważności. Nadto organ błędnie ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie można działaniem samego organu przywrócić stanu zgodnego z prawem. Restytucja jest możliwa a wymaga jedynie poczynienia stosownych ustaleń w zakresie zasobu mieszkaniowego Gminy.

W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

S. S. zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie:

1/ art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 52 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 31 prawa lokalowego poprzez ich błędną wykładnie i niewłaściwe niezastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przepisy te pozwalały na zamianę lokali mieszkalnych wyłącznie pomiędzy osobami fizycznymi, jak również ich przydział tylko na rzecz osób fizycznych, co stanowiło konsekwencję błędnej tj. nazbyt dosłownej i literalnej interpretacji przepisów ustawy, oraz nieuprawnionego pominięcia w toku jej wykładni dyrektyw interpretacji funkcjonalnej oraz systemowej, a także reguł wnioskowania per analogium, podczas gdy ww. przepisy jak i inne normy prawne wyinterpretowane na gruncie ustawy prawo lokalowe, nie dają podstawy, do przyjęcia, iż ustawodawca wyraźnie wykluczył w tejże ustawie możliwość zamiany i przydziału lokali mieszkalnych na rzecz innych podmiotów niż osoby fizyczne, zwłaszcza, iż to do kompetencji prezydium rady narodowej należała również zmiana przeznaczenia lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy i odwrotnie, a w konsekwencji przepisy ustawy prawo lokalowe wymagają celem odpowiedniego ich zastosowania skorzystania z reguł wnioskowania prawniczego,

2/ art. 32 ust. 2 i 3 ustawy prawo lokalowe poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nietrafnym i zbyt dowolnym zastosowaniu w toku interpretacji ustawy reguł inferencyjnych, a w szczególności wnioskowania prawniczego a contrario, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia zastosowania norm ustawy prawo lokalowe, dotyczących przydziału i zamiany lokali mieszkalnych, podczas gdy przepisy te regulowały wyłącznie kwestie przydziału lokali użytkowych, a także kompetencje do przydziału lokali służbowych i reprezentacyjnych, a ponadto łączne zestawienie treści wspomnianych przepisów, z innymi przepisami ustawy tj. w szczególności art. 64 ust. 2 ustawy prawo lokalowe, wskazuje, iż mogły istnieć lokale mieszkalne pozostające w dyspozycji władz, organów administracji publicznej, niestanowiące lokali użytkowych, służbowych, ani reprezentacyjnych, które podlegałyby regulacji umożliwiającej przydział, a także ich zamianę na inne lokale mieszkalne, w trybie art. 32 ust. 1 i art. 52 ust. 1 ustawy prawo lokalowe,

3/ art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a oraz art. 158 § 2 K.p.a poprzez niewłaściwe zastosowanie

tych przepisów na gruncie rozpoznawanej sprawy, polegające na przyjęciu

iż zaskarżona decyzja wydana została wskutek rażącego naruszenia praw,

co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji

z naruszeniem prawa podczas gdy nie istniały obiektywne przesłanki pozwalające na

przyjęcie, że czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść

załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części,

4/ art. 6 K.p.a poprzez niezasadne przyjęcie w toku dokonywanej przez organ wykładni przepisów prawa, iż norma wyrażona w tym przepisie zobowiązuje organ, w każdym przypadku, do zawężającej literalnej wykładni przepisów prawa, z pominięciem poglądów doktryny i orzecznictwa, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, iż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy poprzez działanie organu na podstawie przepisów prawa należy rozumieć m.in. prawidłowe zastosowanie wszystkich przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy,

5/ art. 7 K.p.a w zw. z art. 77 § 1 K.p.a w zw. z art. 80 K.p.a poprzez nie wyjaśnienie

w całości stanu faktycznego i prawnego, w szczególności nie uwzględnienie innych

przepisów resortowych, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia

w oparciu o niepełny stan faktyczny i normatywny, oraz naruszenia art. 11 K.p.a.

W uzasadnieniu podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało błędnej interpretacji wspomnianych przepisów ustawy prawo lokalowe, posługując się wyłącznie ich literalną interpretacją, w oderwaniu zarówno od celu ich wydania, jak i systemu prawa, w którym się znalazły. Tymczasem ustawa prawo lokalowe miała na celu unormowanie korzystania z lokali mieszkalnych i użytkowych w sposób uwzględniający konieczne warunki bytowe ludności oraz zapewniający ochronę i utrzymywanie w należytym stanie zasobu lokali mieszkalnych i użytkowych. W szczególności w żadnym z swoich przepisów ustawa prawo lokalowe nie wykluczyła możliwości zamiany i przydziału lokalów mieszkalnych na rzecz władz, instytucji, organów administracji publicznej. Wszelkie postanowienia tego aktu wprowadzające uregulowanie w zakresie gospodarki lokalami miały na celu wyłącznie racjonalne zarządzanie zasobami lokalowymi, z uwagi na braki istniejące w gospodarce RP w tym względzie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło w zupełności kontekst historyczny wydania przez ustawodawcę przepisów wspomnianej ustawy. Tylko jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 maja 1985 roku, II SA 112/85). Tylko więc w przypadku gdyby zamiana i przydział lokalu mieszkalnego doprowadził do ograniczenia praw obywatelskich, to tym samym nie możliwa byłaby interpretacja, jak i wykładnia przepisów prawa administracyjnego w drodze wnioskowania przez analogie. Z drugiej jednak strony z orzeczenia tego można odczytać, także, iż skoro wykluczone jest tego rodzaju wnioskowanie prawnicze (poprzez analogie), które ogranicza prawa obywatelskie, niejednoznacznie wyrażone na tle aktu normatywnego, to nie jest również dopuszczalna wykładnia a contrario, zawężająca możliwość stosowania prawa, tam gdzie chodzi o realizację praw obywatelskich. Tymczasem, takiej oczywiście błędnej interpretacji prawa dokonało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, posługując się wnioskowaniem a contrario w doniesieniu do art. 32 ust. 1 i art. 52 ust. 1 prawa lokalowego, choć przepisy te na gruncie sprawy bezspornie dotyczyły realizacji praw obywatelskich, a stąd nie podlegały wykładni zawężającej.

W tym kontekście nieuprawnionym było by również posługiwanie się taką wykładnią prawa, która pozwalała na łącznie norm wyrażonych w ww. przepisach z przepisami dotyczącymi innych przypadków tj. art. 32 ust. 2 i 3 prawa lokalowego celem ograniczenia praw i uprawnień. Nie można bowiem uzasadniać ograniczenia praw przydziału i zamiany lokali powołaniem się na normy prawne wyrażone w przepisach dotyczących lokali użytkowych i służbowych. Przydział i zamiana lokalu mieszkalnego należałoby bowiem traktować jako prawo obywatelskie. Zaś, każde ograniczenie praw i wolności obywatelskich winno mieć wyraźną ustawową podstawę, nie może zaś opierać się wyłącznie na dokonaniu wykładni funkcjonalnej przepisów prawa, zwłaszcza przeprowadzonej w sposób nazbyt dowolny, uwzględniający tylko wybrane normy prawne. Tym bardziej zaś, iż przepisy prawa lokalowego pozwalały organom na zmianę przeznaczenia lokalu z mieszkalnego na użytkowe i odwrotnie.

W sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego zaskarżonych decyzjach, bowiem ówczesne przepisy, z uwagi na fakt, że miały charakter niejednoznaczny, oraz mogły powodować rozbieżność w wykładni, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wybiórczy i pobieżny sposób ustaliło stan prawny oraz posłużyło się w sposób nietrafny wnioskowaniem prawniczym, co wpłynąć musiało na wykładnię prawa.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skarg podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: P.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 P.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W opinii składu orzekającego w niniejszej sprawie zarówno skargi M. R. jak i S. S. nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżone decyzje są zgodne z prawem.

Należy zgodzić się z stanowiskiem, że z art. 156 § 1 K.p.a. wynika obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w tym przepisie. W postępowaniu przewidzianym w art. 156 K.p.a. organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania wad decyzji i nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Punktem odniesienia dla oceny legalności decyzji w trybie art. 156-158 K.p.a., jest stan rzeczy w chwili jej wydania. Zasadniczy sens stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 K.p.a. polega na tym, że w każdym wypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Wyjątek od tej zasady, co w niniejszej sprawie jest istotne, polegający na tym, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 K.p.a.), nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. Oczywiście odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności.

W niniejszej sprawie organ uznał, że nie można stwierdzić nieważności decyzji, gdyż zaszła negatywna przesłanka w postaci wywołania przez te decyzje nieodwracalnych skutków prawnych. W orzecznictwie podkreśla się, że nieodwracalność skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., polega na tym, że organ administracji nie ma możliwości w ramach swoich kompetencji zmienić skutku, który nastąpił po wydaniu decyzji. Nieodwracalny skutek prawny to taki zatem, którego organ administracji nie może wyeliminować dostępnymi sobie środkami w procesie administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2639/14). Nieodwracalność skutków prawnych może być rozumiana dwojako, jako bezwzględna, rozpatrywana w ramach całego systemu prawa, albo też jako względna, odnosząca się do organu administracji publicznej i prawnych podstaw jego działania w sprawach indywidualnych, w jego stosunkach prawnych z jednostką. W konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 § 2 K.p.a. chodzi nie o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o nieodwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2454/12).

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy w pełni podzielić należy pogląd zaprezentowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady "G w K z dnia [...] 1963 r. wydana w przedmiocie przydziału Komendzie Milicji Obywatelskiej Województwa w drodze zamiany lokalu mieszkalnego przy ul. M (obecnie al. B) oraz decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "Z" z dnia [...] 1962 r. zezwalająca na dobrowolną zamianę mieszkań, rażącą naruszają prawo i jako takie powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z ustawą z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe art. 32 ust. 1, przewidywał, że przydział lokalu mieszkalnego mógł nastąpić między innymi na rzecz osób, których funkcja społeczna, zawód, wykonywana praca lub odbywane studia uzasadniają zamieszkanie w określonym mieście, osiedlu lub gromadzie.

Przydział lokalu o charakterze użytkowym można było natomiast dokonać na rzecz władz, urzędów, instytucji i jednostki gospodarki uspołecznionej, działających w danej miejscowości, a także na rzecz osób posiadających uprawnienia do wykonywania w tej miejscowości zawodu wymagającego lokalu użytkowego (art. 32 ust. 2).

W oparciu o przepisy powołanej ustawy możliwa była także wzajemna zamiana lokali mieszkalnych pomiędzy ich najemcami. Przepis art. 52 ust. 1 Prawa lokalowego z 1959 r. stanowił bowiem, że w przypadkach gdy osoby zajmujące samodzielne lokale mieszkalne zwrócą się do właściwego dla spraw lokalowych organu prezydium rady narodowej o zezwolenie na wzajemną zamianę lokali, a normy zaludnienia, z których osoby te korzystają, nie zostają wskutek zamiany naruszone, organ ten mógł udzielić zgody na zamianę lokali, przy czym jeżeli podlegające zamianie lokale mieszkalne położone były na terenach objętych zakresem działania różnych rad narodowych, zamiana mogła nastąpić za zezwoleniem właściwych organów prezydiów rad narodowych obu miast, osiedli, czy gromad (art. 52 ust.2).

Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ lokale mieszkalne podlegające zamianie położone były na terenie działania różnych rad narodowych: Niemniej jednak przydział lokalu mieszkalnego (art. 32 ust. 1 Prawa lokalowego) mógł nastąpić wyłącznie na rzecz osób fizycznych, podobnie jak zamiana lokali mieszkalnych mogła nastąpić wyłącznie pomiędzy osobami fizycznymi, będącymi najemcami tych lokali (art. 52 ust. 1 Prawa lokalowego).

Przydział lokalu mieszkalnego mogły otrzymać osoby, których funkcja społeczna, zawód, wykonywana praca lub odbywane studia uzasadniały zamieszkanie w mieście, osiedlu lub gromadzie, oraz osoby pobierające zaopatrzenie, rentę albo uprawnione były do korzystania ze świadczeń alimentacyjnych. Zawarty w tym przepisie wykaz podmiotów, które mogły otrzymać przydział lokalu mieszkalnego, miał charakter taksatywny a nie przykładowy, co oznacza, że nie mógł być rozszerzony.

Natomiast ust. 2 tego przepisu dotyczył przydziału lokali użytkowych i te zagwarantowane były dla władz, urzędów, instytucji i jednostek gospodarki uspołecznionej, jak też dla osób posiadających uprawnienia do wykonywania w tej miejscowości zawodu wymagającego lokalu użytkowego.

Zaś ust. 3 przepisu wyłączał z możliwości przydzielenia decyzją administracyjną lokali przeznaczonych na mieszkania służbowe i reprezentacyjne.

Mieszkania służbowe przydzielało się także na rzecz osób, którymi byli pracownicy uspołecznionych zakładów pracy i instytucji w związku ze stosunkiem pracy, przy czym najem nie nawiązywał się poprzez decyzję administracyjną wydaną przez organ administracji państwowej.

Zatem należy stwierdzić, że lokal mieszkalny zgodnie z omawianą ustawą mógł być przydzielony na rzecz osoby fizycznej, a zamiana lokali mogła dotyczyć tylko lokali mieszkalnych, w związku z tym zawarta w spornej decyzjach dyspozycja organu o zamianie i przydziale na rzecz Komendy Milicji (a więc nie osoby fizycznej) w drodze zamiany lokalu mieszkalnego naruszały powołane przepisy prawa i były niezgodna z zasadami obowiązującego wówczas w ustawie Prawo lokalowe. Naruszenie obowiązujących wówczas przepisów Prawa lokalowego jest oczywiste, a skoro tak to rozstrzygnięcie obarczone taką wadą nie może być zaakceptowane z punktu widzenia wymagań praworządności.

Konsekwencją powyższych ustaleń mogłaby być konkluzja co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji poprzez stwierdzenie ich nieważności.

Jednakże w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka negatywna, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a. tj. nieodwracalne skutki prawne, które zostały wywołane przez powyższe decyzje. Podkreślić bowiem należy, co już zostało wyeksponowane przez organy, że aktualnie właścicielem lokalu mieszkalnego przy al. S jest A. K., a nie J. R., którego dotyczyła decyzja z dnia [...] 1963 r. oraz decyzja z dnia [...] 1963 r. Zatem po wydaniu wadliwego aktu, a w tym przypadku decyzji nastąpiły zdarzenia prawne, które wywołały konsekwencje cywilnoprawne. Takich konsekwencji nie można odwrócić poprzez wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności. Dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. W tej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji nie zmieni faktu, że doszło do zmiany właściciela lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu, ustalenia organu także w tym zakresie są prawidłowe.

W tym kontekście warto wskazać, że jak zauważa się w literaturze prawniczej, u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego (por. A. Kowalska, Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 K.p.a. w odniesieniu do praw słusznie nabytych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 7-8, s. 76; W. Chróścielewski, Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., [w:] Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr hab. Jackowi M. Langowi, pod. red. M. Wierzbowskiego, J. Jagielskiego, A. Wiktorowskiej, E. Stefańskiej, Warszawa 2009, s. 83, 91; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r. o sygn. akt I SA 1796/00, LEX nr 81755; wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 1480/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2008 r. o sygn. akt II SA/BK 134/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podnosi się także, że nieodwracalny skutek decyzji będzie miał miejsce wówczas, gdy stwierdzenie jej nieważności (ani inne działanie organu) nie doprowadzi do restytucji prawa własności.

Podsumowując stwierdzić należy, że SKO słusznie stwierdziło, iż pomimo przekroczenia przez przytoczone decyzje dyspozycji wynikających z przepisów Prawa lokalowego nie można było stwierdzić ich nieważności ze względu na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Jedyne do czego w takiej sytuacji był uprawniony organ to stwierdzenie, że decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa. Jeszcze raz wskazać należy, że nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine K.p.a.) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż: przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania (wykonywania) owego prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu) albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego. Jak wyżej stwierdzono taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

W tych warunkach wszystkie skargi nie są zasadne.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o rozpoznanie żądania wypłaty odszkodowania w trybie art. 160 § 4 K.p.a., Sąd podziela stanowisko Kolegium, że artykuł 160 K.p.a. został uchylony i obecnie nie obowiązuje. Natomiast ewentualna sprawa o odszkodowanie należy do właściwości sądu powszechnego i nie może być rozpatrywana w niniejszym postępowaniu. Na zakończenie należy również stwierdzić, że istniały podstawy do połączenia spraw ze skarg S. S. i M. R. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w oparciu o art. 111 § 2 P.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.