Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1545/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 4, art. 37b ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 509/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia diet dla sołtysów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Z akt sprawy wynika, że Rada Gminy [...] uchwałą z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w sprawie ustalenia diet dla sołtysów Gminy [...] zwanej dalej uchwałą, ustaliła wysokość miesięcznych diet przysługujących sołtysom. W § 4

tej uchwały wskazano, ze sołtysowi będącemu jednocześnie radnym nie przysługuje dieta ustalona dla sołtysów.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność § 4 uchwały.

Po zaskarżeniu tego rozstrzygnięcia nadzorczego przez Gminę [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Sąd ten wyrokiem z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 509/21 uchylił zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze i zasądził zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą do podjęcia zaskarżonego § 4 uchwały był art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g. stanowiący, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróżny służbowej. Rada Gminy korzystając z przysługujących jej kompetencji przyjęła w tej sprawie zasadę tzw. "jednej diety" w przypadku sołtysów będących jednocześnie radnymi. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zasadności stanowiska Wojewody Dolnośląskiego zawartego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że zakres pełnienia obowiązków związanych z pełnieniem funkcji sołtysa

i radnego jest różny, a tym samym niedopuszczalnym jest regulacja wskazująca na możliwość łączenia diety radnego i sołtysa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołał się na orzecznictwo sądowe mające potwierdzać pogląd przyjęty w tej sprawie przez ten Sąd. Przyznał

przy tym, że zasadnym jest stanowisko Wojewody dotyczące charakteru diety otrzymywanej przez radnych rady gminy w oparciu o art. 25 ust. 4 u.s.g. Dieta ta jest wyłącznie ekwiwalentem utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu. Odróżnia to dietę od wynagrodzenia za pracę, którego istotą jest przysporzenie majątkowe po stronie pracownika powstałe w związku z wykonywaniem przez niego pracy. Dieta ma jedynie rekompensować radnemu i sołtysowi straty, jakie ponoszą w związku z wykonywaniem czynności przedstawicielskich (np. w postaci utraty wynagrodzenia za czas wykonywania obowiązków związanych z piastowanej funkcji radnego). Art. 25 ust. 4 u.s.g., podobnie jak art. 37b ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata z tytułu wykonywania funkcji społecznej radnego na rzecz gminy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, konstrukcja art. 25 ust. 4 u.s.g. i art. 37b ust. 1 u.s.g jest odmienna. W przeciwieństwie do zawartego w art. 25 ust. 4 u.s.g. kategorycznego stwierdzenia o przysługiwaniu diety radnemu, art. 37b ust. 1 u.s.g. jedynie umożliwia określenia przez radę gminy zasad, na jakich będzie przysługiwała dieta i zwrot kosztów podróżny służbowej. Rada gminy ma swobodę w zakresie określenia, czy dieta na podstawie

art. 37b ust. 1 u.s.g. przysługuje lub nie przysługuje. Brak przyznania diety dla sołtysów w drodze uchwały nie stanowi podstawy do domagania się podjęcia w tym zakresie jakiejkolwiek uchwały.

Pomimo różnic między obowiązkami radnego i sołtysa, sołtys będący jednocześnie radnym i pobierający dietę radnego nie musi otrzymywać dodatkowej diety sołtysa. Zróżnicowanie sołtysów będących radnymi i korzystających z diety radnego wobec tych sołtysów, którzy nie są radnymi i mogą mieć jedynie dietę sołtysa nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Zasada równości nakazuje władzom publicznym w ten sam sposób traktować podmioty charakteryzujące się tymi samymi relewantnymi cechami. W tej jednak sprawie ustawodawca wyraźnie różnicuje pozycję radnych, przyznając im prawo do

diet wobec sołtysów, którym takiego prawa nie zagwarantowano. Tym samym upoważnienie wynikające z art. 37b ust. 1 u.s.g. pozwala radzie gminy na uwzględnienie przypadków, w których sprawowanie funkcji sołtysa może uzasadniać przyznanie mu prawa do diety i zwrotu kosztów podróżny, pozostawiając zarazem radzie gminy swobodę co do oceny potrzeby ustalenia takiej diety, jak i zasad, w oparciu o które będzie ona wypłacana w zależności od warunków i potrzeb lokalnych. Kwestie finansowania działalności sołtysów z woli ustawodawcy należą do właściwości organów gminy, które w tym zakresie rozstrzygają samodzielnie, a granicą tej samodzielności jest zgodność z prawem.

Tym samym skoro w tej sprawie Rada Gminy nie przekroczyła granic praworządności wynikających z art. 37b ust. 1 u.s.g. przyjmując zasadę "jednej diety" wobec sołtysów będących jednocześnie radnymi i pobierającymi diety radnych, to zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze stwierdzające nieważność § 4 ww. uchwały podlega uchyleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 37b ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowi niczym nieograniczoną podstawę do kształtowania podstaw wypłaty diet dla sołtysów, a tym samym pozwala na uzależnienie ich wypłaty od sprawowania innych funkcji społecznych.

Mając na względzie podniesiony zarzut strona skarżąca kasacyjnie zażądała,

na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., uchylenia zaskarżonego wyroku, rozpoznania skargi i jej oddalenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 37b ust. 1 u.s.g. stwarza możliwość ustalenia przez radę gminy zasad, na jakich sołtysom będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróżny służbowych.

Regulacja pozbawiająca sołtysa diety w związku z jednoczesnym pełnieniem obowiązków radnego i pobierania diety radnego w istoty sposób narusza prawo, ponieważ nie uwzględnia charakteru świadczenia, jakim jest dieta i różnicuje pozycję sołtysa ze względu na pełnienie lub brak pełnienia funkcji radnego. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała na obowiązki sołtysów wynikające ze statutów sołectw i

obowiązki te nie są powtórzeniem obowiązków radnych. Tym samym sołtys będący radnym wykonuje zarówno obowiązki radnego, jak i sołtysa, a więc ma również prawo do dwóch diet: radnego i sołtysa.

Wojewoda Dolnośląski wskazał na cechy diety związane z rekompensowaniem kosztów wynikających z pełnienia obowiązków społecznych, a tym samym pełnienie obowiązków radnego jak i sołtysa powinno wymagać przyznania odrębnych diet. Zawarte w tym zakresie zróżnicowanie w § 4 uchwały stanowiło naruszenie zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP. Wykonywanie przez sołtysa innej aktywności nie może powodować utraty prawa do diety, ponieważ każdy sołtys wykonuje zadania na równi z innymi sołtysami, a w tym nie tylko zadania wynikające

ze statutów, ale także z ustaw. Art. 25 ust. 4 u.s.g. jak i art. 37b ust. 1 tej ustawy mają charakter autonomiczny względem siebie i korzystanie z jednego świadczenia (diety) nie może wpływać na prawo do korzystania z innego świadczenia (innej diety). Podniesiono również, że przy ustalaniu diet radnych bierze się pod uwagę funkcje pełnione przez radnego, a do takich funkcji nie zalicza się pełnienie stanowiska sołtysa. Uzależnienie prawa do diety przysługującej sołtysowi od niepobierania diety radnego nie ma żadnego umocowania prawnego. Skoro dopuszczalne jest łączenie funkcji radnego i sołtysa, to tym samym powinna taka osoba mieć prawo do diety radnego i diety sołtysa. Niedopuszczalne jest różnicowanie pozycji sołtysa będącego i niebędącego radnym. Wprowadzone w tym zakresie zróżnicowanie nie tylko narusza art. 32 Konstytucji RP, ale i art. 7 Konstytucji RP. Nawet fakultatywność regulacji zawartej w art. 37b ust. 1 u.s.g. nie oznacza jej dowolności w kształtowaniu treści. Dyskrecjonalność w zakresie podjęcia uchwały co do przysługiwania sołtysom diety dotyczy samej możliwości jej podjęcia, a nie kształtowania jej treści, która musi być zgodna z porządkiem prawnym. Ponadto nie ma merytorycznych przesłanek do różnicowania diet przysługujących sołtysom będących radnymi i niebędących radnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, tym samym rozpoznając tę

sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Trafnie podnosi strona skarżącą kasacyjnie, że dieta nie stanowi wynagrodzenia za pracę. Stanowi, co do zasady ekwiwalent utraconych korzyści, których radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu. Ekwiwalent ten ma w znacznym zakresie charakter świadczenia w stałej wysokości obliczanego niezależnie od rzeczywiście utraconych przez radnego korzyści, ale w zależności od wykonywanych w radzie funkcji oraz liczby mieszkańców gminy. Rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę ustalającą wysokość diety dla wszystkich radnych, której wysokość, jak zostało to już określone, może być zróżnicowana. Stosownie do art. 37b ust. 1 u.s.g. rada gminy jedynie może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. W takim przypadku rada gminy samodzielnie ocenia, czy sołtysom (jako organom wykonawczym sołectw) w ogóle powinna być przyznawana jakakolwiek dieta, czy też diety takiej nie przyznaje się. Tym samym może okazać się, że niektórzy sołtysi wykonujący te same obowiązki będą mieli przyznaną im przez radę gminy dietę, a inni sołtysi już takiej diety nie będą mieli. W obu przypadkach rady gmin podejmując uchwały o przyznaniu diety lub jej nieprzyznawaniu nie naruszą prawa.

Strona skarżąca kasacyjnie zawarła w skardze kasacyjnej tylko jeden zarzut, mianowicie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 37b ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowi niczym nieograniczoną podstawę do kształtowania podstaw wypłaty diet dla sołtysów, a w tym pozwala na uzależnienie ich wypłaty od sprawowania innych funkcji społecznych.

Zarzut ten nie można uznać za zasadny. Diety radnego i sołtysa, mimo ich wspólnego celu jakim jest traktowanie ich jako ekwiwalentu za utratę lub ograniczenie możliwości zarobkowania w czasie poświęconym na wykonywanie obowiązków społecznych, zostały przez ustawodawcę odmiennie uregulowane. Trafnie Sąd pierwszej instancji podnosi, że w przeciwieństwie do diety radnego, którego obowiązek ustalenia wynika z mocy art. 25 ust. 4 u.s.g. i nie ma możliwości podjęcia uchwały w przedmiocie diet radnych, która nie przewidywałaby dla któregokolwiek radnego diety, w przypadku sołtysów rada gminy korzysta z szerokiej samodzielności decydując, czy w ogóle sołtysom sołectw w danej gminie będzie przysługiwała jakakolwiek dieta.

Tym samym skoro rada gminy może w ogóle nie przyznawać sołtysom diet mimo pełnienia przez nich obowiązków społecznych, to tym bardziej może przyznać diety określając zasady, na jakich będzie ona ustalana. Co istotne, w przypadku diet radnych ustawodawca określił, jakie przesłanki mają być uwzględnione przy ustalaniu jej wysokości (pełnione funkcje przez radnego i liczba mieszkańców gminy), natomiast żadnych przesłanek różnicujących dietę sołtysa nie zawiera art. 37b ust. 1 u.s.g.

W związku z tym nie stanowi naruszenia prawa podjęcie uchwały, w ramach której sołtysowi będącemu jednocześnie radnym przysługuje jedna dieta - dieta radnego, natomiast sołtysowi nie pełniącemu dodatkowo funkcji radnego przysługuje dieta sołtysa.

Taki pogląd wyrażał już NSA w wyrokach z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 773/17 oraz z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16 wprost dopuszczając ustalenie w uchwale podejmowanej na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g., że sołtysowi będącemu jednocześnie radnym może przysługiwać jedna dieta – dieta radnego, natomiast sołtysowi nie pełniącemu mandatu radnego może przysługiwać dieta sołtysa. Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie pogląd ten podtrzymuje.

Ponadto sytuacja, w której dana osoba pełniąca dwie funkcje nie otrzymuje obu świadczeń nie jest nieznana regulacji samorządu terytorialnego. Przykładowo zgodnie z art. 21 ust. 4a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U.

z 2022 r. poz. 1526) w przypadku, gdy radny rady powiatu jest jednocześnie członkiem zarządu powiatu pełniącym tę funkcję odpłatnie, to takiej osobie nie przysługuje dieta radnego i wynagrodzenie członka zarządu, ale tylko jedno z tych świadczeń – wynagrodzenie członka zarządu powiatu.

Mając powyższe należy stwierdzić, że Rada Gminy [...] posiadała kompetencję do ustalenia na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g., czy jakakolwiek dieta ma przysługiwać sołtysom. Uznając, że taka dieta przysługuje sołtysom, mogła rada gminy uznać, że tym sołtysom, którzy są radnymi przysługuje tylko jedna dieta – dieta radnego. Taka treść uchwały nie stanowi naruszenia art. 32 Konstytucji RP, który zawierając zasadę równości pozwala na zróżnicowanie pozycji adresatów danej regulacji, o ile za takim zróżnicowaniem przemawia istotna obiektywnie cecha (okoliczność). Taką cechą mogło być jednoczesne wykonywanie przez sołtysa mandatu radnego.

Tym samym skoro skarga kasacyjna nie jest zasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.