Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1090/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziego Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. (dalej organ pierwszej instancji) decyzją nr [...] z dnia [...]r. zobowiązał J.O. (dalej strona lub skarżąca) do zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez gminę K. na opłatę pobytu M.O. w Domu Pomocy Społecznej w B. "A" ul. [...] za okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 stycznia 2016 r. w łącznej kwocie 14.952,07 zł na wskazany rachunek bankowy lub kasie Ośrodka w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. W obszernym uzasadnieniu organ pierwszej instancji szczegółowo opisał przebieg postępowania, wskazał na ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...] r. (utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. – dalej organ odwoławczy lub Kolegium), którą to decyzją ustalono odpłatność strony za pobyt jej ojca – M.O. w DPS "A" w B. od dnia 1 stycznia 2015 r. Wskazano, że strona nie ponosiła tej odpłatności, a koszty te zastępczo poniosła gmina K. Następnie dokonano szczegółowego przedstawienia kosztów pobytu ojca strony w d.p.s. w poszczególnych okresach, wysokości partycypacji w tych kosztach przez samego mieszkańca domu, jego córkę B.Z. oraz gminę K., która ponosiła odpłatność zastępczo w części, którą winna uiszczać strona. Kolejno wyliczono łączną kwotę odpłatności poniesionej przez gminę za okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 stycznia 2016 r., zobowiązując stronę do jej zwrotu.

W odwołaniu od tej decyzji strona, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła naruszenie licznych przepisów prawa materialnego i procesowego wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania albo o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Kolegium decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję organ pierwszej instancji w całości i orzekło reformatoryjnie w ten sposób, że zobowiązało stronę do zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez gminę K. na opłatę pobytu M.O. w Domu Pomocy Społecznej w B. "A" ul. [...] za okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 stycznia 2016 r. w łącznej kwocie 14.558,69 zł na wskazany rachunek bankowy lub kasie Ośrodka.

W uzasadnieniu Kolegium przybliżyło treść decyzji organu pierwszej instancji oraz zarzuty odwołania. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją Zastępcy Dyrektora MOPS w K. nr [...] z [...] r. i w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. sygn. akt [...] z [...] r., M.O. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej "A" w B. Następnie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] r. został umieszczony w d.p.s., a decyzją Zastępcy Dyrektora MOPS w K. nr [...] z dnia [...] r. ustalono, że odpłatność za pobyt w d.p.s. ponosić będzie M.O. - w wysokości 70% swojego dochodu. Decyzja o ustaleniu odpłatności była kilkakrotnie zmieniana w związku ze zmianą dochodu mieszkańca d.p.s. W uzasadnieniu decyzji o ustaleniu odpłatności wskazano, że osobami zobowiązanymi do partycypowania w kosztach ponoszenia odpłatności za pobyt M.O. są jego dwie córki (zstępne): B.Z. i J.O. Kolegium podało, że z B.Z. podpisana została w dniu [...] r. umowa nr [...], na podstawie której od 1 stycznia 2015 r. partycypuje ona w kosztach utrzymania ojca w d.p.s. Przed tą datą nie spełniała kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm., dalej ustawa lub u.p.s.). Natomiast J.O., ze względu na wysokość swojego dochodu powinna była uczestniczyć w kosztach utrzymania ojca w d.p.s. od dnia, którym został on w nim umieszczony. Strona nie podpisała jednak stosownej umowy.

Analizując stan prawny sprawy Kolegium przytoczyło treść art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 103 ust. 1 i 2 ustawy. Dokonując interpretacji tych przepisów prawnych wskazano – z powołaniem się na judykaturę - że przewidziany w art. 61 ust. 1 ustawy obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady, konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy. Zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku. Zatem nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 ustawy przez osobę wskazaną w treści art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej, przez taką osobę. Gmina ma bowiem obowiązek uiszczenia opłat zastępczych (a w konsekwencji możliwość domagania się zwrotu poniesionych opłat) jedynie wówczas, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości i go nie realizuje.

Organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę powyższe, decyzją Nr [...] z dnia [...] r., utrzymaną w mocy decyzją Kolegium nr [...] z dnia [...]r., ustalono odpłatność strony za pobyt jej ojca w d.p.s. od dnia 1 stycznia 2015 r. - uwzględniając, w poszczególnych okresach, średni koszt utrzymania w d.p.s. ustalany przez Prezydenta B. oraz wysokość odpłatności ponoszonej przez M.O. oraz B.Z. Opłatę tę ustalono w następującej wysokości: a) od 01.01.2015 r. do 31.01.2015 r. - 710,34 zł, b) od 01.02.2015 r. do 28.02.2015 r. - 990,71 zł, c) od 01.03.2015 r. do 31.03.2015 r. - 1.090,78 zł, d) od 01.04.2015 r. do 31.05.2015 r. - po 1.126,72 zł miesięcznie, e) od 01.06.2015 r. do 30.06.2015 r. - 1.030,47 zł, f) od 01.07.2015 r. po 1.211,85 zł miesięcznie. Decyzja ta jest ostateczna.

Odnosząc się do zarzutu odwołania o braku wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy, której stroną byłaby skarżąca Kolegium oceniło, że jest on oczywiście bezzasadny. Wskazano, że to właśnie wydanie tej decyzji, a nie brak zgody strony na podpisanie umowy, o której mowa w cyt. wyżej art. 103 ustawy umożliwiło organowi pierwszej instancji wydanie decyzji na podstawie art. 104 ustawy w przedmiocie zobowiązania strony do zwrotu należności. Niepodpisanie umowy było natomiast podstawą do wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości odpłatności, jaką strona powinna uiszczać za pobyt ojca w d.p.s. Odwołując się do poglądów judykatury Kolegium oceniło, że twierdzenia strony o konieczności dochodzenia roszczeń gminy na drodze cywilnej nie zasługują na uznanie. Nadto Kolegium wyjaśniło, że brak podstaw do wnioskowanego przez skarżącą zawieszenia postępowania, pomimo faktu iż toczy się postępowanie sądowe ze skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] r., gdyż skarga nie wstrzymuje wykonania decyzji ustalającej, przysługuje jej domniemanie legalności, a w przypadku usunięcia jej z obrotu prawnego, prawa strony chronione są na mocy przepisów o wznowieniu postępowania.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu dotyczącym żądania zwrotu odpłatności za pobyt w d.p.s. organ nie działa w ramach uznania administracyjnego - związany jest decyzją o ustaleniu wysokości opłat za pobyt w d.p.s. Zatem kwoty, do zwrotu których zobowiązano stronę muszą być zbieżne z kwotami wskazanymi w decyzji Nr [...]. Fakt poniesienia przez gminę odpłatności w wyższej wysokości, niż wskazana w tej decyzji, nie uprawnia do dochodzenia zwrotu odpłatności w takiej podwyższonej wysokości. Z decyzji ustalającej wysokość odpłatności strony za pobyt jej ojca w d.p.s. wynika m.in., iż w okresie od 1 lipca 2015 r. do 31 stycznia 2016 r. zobowiązana była do ponoszenia odpłatności w wysokości 1211,65 zł miesięcznie. Nieuprawnione jest zatem żądanie zwrotu wyższych kwot za te miesiące (sierpień i wrzesień 2015 r. - po 1282,65 zł, październik, listopad i grudzień 2015 r. - po 1285,33 zł oraz styczeń 2016 r. - 1243,19zł). Z tego względu Kolegium uznało za zasadne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i zobowiązanie strony do zwrotu kwoty łącznej 14.558,69 zł zamiast 14.952,07 zł.

Organ odwoławczy odniósł się także do zarzutu niezastosowania w sprawie art. 104 ust. 4 ustawy wskazując, że organ pierwszej instancji bezskutecznie próbował przeprowadzić aktualizację wywiadu środowiskowego z 24 listopada 2014 r. W takiej sytuacji, przy braku współpracy strony - prawidłowo informowanej o czynnościach podejmowanych w toku postępowania - ustalił sytuację rodzinną w oparciu o wspomniany wywiad środowiskowy (a nie pismo pełnomocnika z 31 grudnia 2012 r.), a dochodową w oparciu o zaświadczenie o wysokości wynagrodzenia wystawione przez pracodawcę Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" sp. z o.o. w R., gdzie strona zatrudniona jest jako logopeda, (dochód za ostatni udokumentowany miesiąc wyniósł 3.698,44zł). Kolegium podkreśliło, że aby organ pierwszej instancji mógł wydać uznaniową decyzję na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy, musi zaistnieć "szczególnie uzasadniony przypadek", wyróżniający sytuację strony na tle innych podmiotów. Oceniło – podzielając ocenę pierwszoinstancyjną - że sytuacji strony nie można uznać za ów szczególnie uzasadniony przypadek, ani ze względu na sytuację dochodową, ani ze względu na stan zdrowia, jako że wydatki ponoszone przez nią na leczenie przewlekłych chorób nie obciążają nadmiernie domowego budżetu. Nie mogą być też potraktowane jako przesłanka do zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy trudne relacje łączące stronę z jej ojcem, jako że zobowiązanie strony do ponoszenia odpłatności za pobyt w d.p.s. wynika z faktu, iż należy ona do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca reprezentowana przez adwokata, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez jego zastosowanie i zobowiązanie skarżącej do ponoszenia opłat, w sytuacji gdy decyzja Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] r. dotycząca ustalenia odpłatności dotknięta jest wadą nieważności, z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] r. (błędnie, winno być: [...] r.) nr [...] ustalającej uprzednio krąg osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt M.O. w DPS,

2) art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy poprzez jego zastosowanie, w sytuacji odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną do jej zawarcia,

3) art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w przypadku odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną, organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na przepisie art. 64 k.c.,

4) art. 104 ust. 4 ustawy poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do skorzystania przez organ z instytucji wyrażonej w tym przepisie.

Nadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to:

1) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy decyzja Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt M.O. w Domu Pomocy Społecznej w B. za okres od 1 stycznia 2015 r. dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy rozpatrzenie przedmiotowej sprawy zależy od rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie opłaty za pobyt M.O. w Domu Pomocy Społecznej za okres od 1 stycznia 2015 r.

Zarzuty zostały obszernie uzasadnione, z odwołaniem się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełnym zakresie stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji. Nadto akcentowano okoliczność, iż linia orzecznicza dotycząca sposobu ustalania odpłatności osób zobowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu swoich bliskich w domach pomocy społecznej, zmieniała się; co miało wpływ również na poglądy prezentowane przez organy w kolejnych decyzjach wydawanych w stosunku do strony. Kolegium podkreśliło, że zaskarżona decyzja została wydana z uwzględnieniem aktualnej linii orzeczniczej. Wskazano, że większość zarzutów skargi kwestionuje legalność decyzji ustalającej odpłatność strony za pobyt jej ojca w d.p.s., a decyzja ta podlega kontroli Sądu w innym postępowaniu. Również zarzuty dotyczące decyzji ustalającej Kolegium oceniło jako chybione.

Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2017 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowe mając na uwadze okoliczność, iż postanowieniem NSA z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1131/15 składowi siedmiu sędziów NSA przedstawiono zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "1. Czy obowiązek ponoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 930) opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby powstaje z mocy prawa, czy też na mocy decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 tej ustawy? 2. W przypadku udzielenia na pytanie postawione w pkt 1 odpowiedzi wskazującej na konieczność wydania decyzji, czy decyzja ta może obejmować okres sprzed daty jej wydania?".

Postanowieniem z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 2/17 Naczelny Sąd Administracyjny odmówił podjęcia uchwały. W konsekwencji powyższego tutejszy Sąd postanowieniem z dnia 16 października 2017 r. podjął zawieszone postępowanie sądowe.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wniosła o zawieszenie postępowania sądowego w związku ze złożeniem w organie pierwszej instancji w dniu 30 października 2017 r. wniosku o zwolnienie J.O. z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt M.O. w domu pomocy społecznej. Wniosła także o dopuszczenie dowodu z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] na okoliczność jej treści, a w szczególności na okoliczność zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wnuka z powodu braku więzi rodzinnych oraz że nawet brak kontaktu z organem, jeżeli chodzi o wywiady środowiskowe, nie stanowi przeszkody do zwolnienia tej osoby z odpłatności w trybie art. 64 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Sąd oddalił wnioski o zawieszenie postępowania sadowego oraz o przeprowadzenie dowodu z ww. decyzji Kolegium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 i 3 ustawy p.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 2) lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 3). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona została decyzja reformatoryjna Kolegium w przedmiocie zobowiązania strony do zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez gminę K. na opłatę pobytu ojca skarżącej w d.p.s. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez jego zastosowanie i zobowiązanie skarżącej do ponoszenia opłat, w sytuacji gdy decyzja dotycząca ustalenia odpłatności dotknięta jest wadą nieważności, z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] r., nr [...] ustalającej uprzednio krąg osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt M.O. w DPS, 2) art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy poprzez jego zastosowanie, w sytuacji odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną do jej zawarcia, 3) art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w przypadku odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną, organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na przepisie art. 64 k.c., 4) art. 104 ust. 4 ustawy poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do skorzystania przez organ z instytucji wyrażonej w tym przepisie. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania: 5) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 6) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy rozpatrzenie przedmiotowej sprawy zależy od rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie opłaty.

Istotą niniejszej sprawy jest kwestia prawidłowości nałożenia na skarżącą obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty poniesionej przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej ojca skarżącej. Bezsporne jest, że przebywający w d.p.s. ojciec nie ponosi kosztów odpłatności w pełnej wysokości. Decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] r., utrzymaną w mocy przez Kolegium decyzją z dnia [...] r., ustalono odpłatność skarżącej za pobyt jej ojca w d.p.s. od dnia 1 stycznia 2015 r.

Materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 3 ustawy o pomocy społecznej.

W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 powołanej ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot.

Na tle przytoczonych uregulowań materialnych ustawy o pomocy społecznej, uwzględniając treść zawartych w tej ustawie przepisów odnoszących się do postępowania w sprawach udzielania świadczeń z pomocy społecznej, należy rozpatrywać kwestię formy, w jakiej następuje określenie osoby (osób) zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz zakresu tego zobowiązania (wysokości należnych od nich kwot). Tryb postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej regulują przepisy zawarte w rozdziale 7 ustawy (art. 100-109), spośród których dla rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie mają art. 103 ust. 2 i art. 104.

W myśl art. 104 ust. 1 u.p.s. należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej i z tytułu opłat określonych w ustawie, a także z tytułu świadczeń pobranych nienależnie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

W szczególnych przypadkach można zwolnić zobowiązanego z obowiązku zwrotu gminie opłat poniesionych przez nią zastępczo, zwłaszcza jeżeli stanowiłoby to dla niego nadmierne obciążenie (art. 104 ust. 4). Stanowisko organu w tej sprawie powinno zostać wyrażone w decyzji, która niewątpliwie ma w tym zakresie charakter uznaniowy, a jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 3, jest wydawana w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny będący podstawą prawną do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej.

Ocena legalności decyzji w przedmiocie zwrotu wymaga przesądzenia kwestii, co w odniesieniu do konkretnej osoby jest źródłem obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej: sama ustawa, decyzja administracyjna, czy umowa cywilnoprawna, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. W tej kwestii należy wziąć pod uwagę, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty. Oznacza to, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy kreuje dopiero decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w d.p.s. przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 653/12, z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10, z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 383/16, z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2734/15, z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 825/16; publ. CBOSA). Wydając decyzję o zwrocie organ jest związany treścią decyzji ustalającej, gdyż zakres wykreowanego obowiązku determinuje zakres możliwego zwrotu.

Jak wyżej wskazano w niniejszej sprawie taka decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt ojca skarżącej w d.p.s. została wydana. Decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] r., utrzymaną w mocy przez Kolegium decyzją z dnia [...] r., ustalono odpłatność skarżącej za pobyt jej ojca w d.p.s. od dnia 1 stycznia 2015 r.

Sąd stwierdza, że większość z zarzutów skargi dotyczy wprost decyzji ustalającej opłatę za pobyt ojca skarżącej w d.p.s., a w przypadku zarzutów skierowanych przeciwko decyzji o zwrocie, w części są one formułowane w oparciu o podnoszoną wadliwość decyzji ustalającej. W tym zakresie wskazać trzeba, że kwestia legalności decyzji ustalającej była przedmiotem badania w innym postępowaniu sądowym, które zostało już prawomocnie zakończone. Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 255/16 oddalił skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] r. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt I OSK 704/17 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku pierwszoinstancyjnego.

Zgodnie z art. 170 ustawy p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z tego względu chybiony charakter części zarzutów skargi zostanie uzasadniony poprzez odwołanie się do argumentacji zawartej w prawomocnym wyroku kończącym postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie decyzji ustalającej, której legalność została prawomocnie przesądzona, w sposób wiążący również w niniejszym postępowaniu.

W punkcie 1 petitum skargi strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez jego zastosowanie i zobowiązanie skarżącej do ponoszenia opłat, w sytuacji gdy decyzja dotycząca ustalenia odpłatności dotknięta jest wadą nieważności, z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] r., nr [...] ustalającej uprzednio krąg osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt M.O. w d.p.s.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2017 r. decyzja ustalająca nie jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. ze względu na istnienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] r. nr [...], mocą której – na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy – ustalono, że opłatę za pobyt ojca skarżącej w d.p.s. ponosić będzie M.O. oraz Gmina K., ustalając jednocześnie wysokość tej opłaty. Istnienie w obrocie prawnym decyzji o skierowaniu osoby do konkretnego domu pomocy społecznej, zawierającej ustalenie wysokości ponoszonej przez tę osobę opłaty, nie stoi na przeszkodzie do wydania kolejnej decyzji, której przedmiotem jest ustalenie wysokości opłaty należnej od innych osób zobowiązanych. Decyzje te pozostają jedynie w związku formalnym, gdyż dotyczą odpłatności za pobyt w d.p.s. tej samej osoby. Natomiast w sensie materialnoprawnym taki związek nie zachodzi, a to z uwagi na odrębne przesłanki ustalania opłaty w stosunku do każdej z kategorii osób zobowiązanych ( mieszkaniec domu – art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy, małżonek, wstępni i zstępni – art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy, gmina – art. 61 ust. 2 pkt 3 ustawy, inne osoby – art. 61 ust. 2a ustawy).

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że chybiony jest zarzut skargi oznaczony wyżej cyfrą 1. W obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja ustalająca wysokość opłaty, którą winna ponosić skarżąca za pobyt ojca w d.p.s., której legalność została prawomocnie przesądzona. Tym samym bezzasadne jest twierdzenie, że decyzja o zwrocie oparta na tej decyzji ustalającej kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności ze względu na wadę kwalifikowaną, warunkującej ją decyzji ustalającej.

Niezasadny jest także z tego samego powodu zarzut proceduralny (pkt 5 skargi), że organ odwoławczy uchybił art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie stwierdzając nieważności decyzji ustalającej z dnia [...] r.

Chybiony jest również zarzut oznaczony cyfrą 2 (naruszenia art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy poprzez jego zastosowanie, w sytuacji odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną do jej zawarcia) oraz zarzut oznaczony cyfrą 3 (naruszenia art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w przypadku odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną, organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na przepisie art. 64 k.c.).

Okoliczność, iż skarżąca odmówiła podpisania umowy nie tamuje możliwości wydania decyzji o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę, jeżeli w obrocie prawnym funkcjonuje legalna ostateczna decyzja ustalająca, którą skonkretyzowano obowiązek ustawowy - właśnie ze względu na odmowę podpisania umowy. Decyzja o zwrocie stanowi konsekwencję niewykonania decyzji ustalającej.

Niezasadne jest także przekonanie, iż w przypadku odmowy podpisania umowy organ winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na przepisie art. 64 k.c. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt III CZP 77/09 (OSNC 2010/5/66, Biul.SN 2009/10/11-12) stwierdził, że: "Niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (jedn. tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.)". Wskazany przez skarżącą art. 64 k.c. nie może mieć zastosowania w sprawie, a pogląd o braku możliwości stosowania tego przepisu w sprawach opłat za pobyt w d.p.s. wpisuje się jednoznacznie w aktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych. Jeszcze raz podkreślić trzeba związanie organów decyzją ustalającą z dnia [...] r., której funkcjonowanie w obrocie wyklucza podejmowanie innych działań konkretyzujących obowiązek skarżącej i stanowi podstawę do orzeczenia w zakresie zobowiązania do zwrotu.

Ma też rację Kolegium twierdząc, że nie było podstaw prawnych do zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu opłaty ze względu na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie decyzji ustalającej (zarzut skargi oznaczony wyżej cyfrą 6 - naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy rozpatrzenie przedmiotowej sprawy zależy od rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie opłaty). Okoliczność, iż w obrocie prawnym funkcjonowała w czasie orzekania przez Kolegium w sprawie zwrotu, ostateczna decyzja w przedmiocie ustalenia skarżącej wysokości opłaty za pobyt ojca w d.p.s. uprawniała organ odwoławczy do zakończenia postępowania w sprawie zwrotu. Wynik postępowania sądowego w sprawie ustalenia nie stanowił zagadnienia wstępnego tamującego możliwość rozstrzygania w sprawie zwrotu. Decyzja ostateczna korzysta z domniemania legalności do czasu jego prawomocnego zakwestionowania, a treść tego ostatecznego rozstrzygnięcia wiąże organ w postępowaniu o zwrot. Prawa strony podlegają ochronie w sposób określony w regulacji trybu nadzwyczajnego wznowienia postępowania. Nota bene w tej sprawie nie ma podstaw do jego stosowania ze względu na opisane wyżej potwierdzenie przez NSA w sposób prawomocny legalności decyzji ustalającej. Zarzut oznaczony cyfrą 6 jest chybiony.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu oznaczonego cyfrą 4 (naruszenia art. 104 ust. 4 ustawy poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do skorzystania przez organ z instytucji wyrażonej w tym przepisie), Sąd stwierdza, że i ten zarzut jest bezzasadny. Jak wyżej wzmiankowano zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy w szczególnych przypadkach można zwolnić zobowiązanego z obowiązku zwrotu gminie opłat poniesionych przez nią zastępczo, zwłaszcza jeżeli stanowiłoby to dla niego nadmierne obciążenie. Stanowisko organu w tej sprawie powinno zostać wyrażone w decyzji, która niewątpliwie ma w tym zakresie charakter uznaniowy, a jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Sąd wskazuje, że decyzje uznaniowe (lub fragmenty rozstrzygnięć mające taki charakter) podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej; takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie czy organ administracji publicznej prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz, czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne. Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona w przypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa materialnego czy procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego.

Odnosząc powyższy wywód do okoliczności sprawy Sąd stwierdza, że orzekające w sprawie organy – również w analizowanym aktualnie zakresie - prawidłowo ustaliły jej stan faktyczny co do okoliczności relewantnych prawnie, a ustalenia te znajdują potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. Organy oparły się na ustaleniach poczynionych w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 24 listopada 2014 r. Podkreślić trzeba, że strona uniemożliwiła przeprowadzenie aktualizacji tego wywiadu i właśnie z tego powodu Sąd uznaje za prawidłowe odwołanie się do ustaleń dokonanych w przedmiotowym wywiadzie. Z akt wynika bowiem jednoznacznie, że organ pierwszej instancji od 17 lutego 2016 r. usiłował przeprowadzić aktualizację wywiadu, najpierw wyznaczając jego termin, a w związku z oświadczeniem profesjonalnego pełnomocnika, że przeprowadzenie wywiadu w tym terminie nie jest możliwe, pozwalając skarżącej na zaproponowanie – w formie telefonicznej czy mailowej - dogodnego dla niej terminu (pismo z dnia 3 marca 2016 r., doręczone w dniu 8 marca 2016 r., wskazujące na konsekwencje uchylenia się strony). Strona nie wskazała żadnego terminu, a jej pełnomocnik jedynie uporczywie wnosił o zawieszenie postępowania. Sąd stwierdza, że jakkolwiek obowiązkiem organu jest dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy, to jednak nie można mu czynić zarzutów w tym zakresie w sytuacji, gdy strona uniemożliwia zaktualizowanie danych, które znajdują się w jej posiadaniu. Jest to tym istotniejsze, że w analizowanej części rozstrzygnięcie dotyczy ulgi, której zastosowania strona się domagała. W takim przypadku jej obowiązkiem była współpraca z organem, a skutki braku tej współpracy mogą obciążać wyłącznie stronę. Dlatego dopuszczalne było oparcie się na danych, które nie zostały zaktualizowane. Z oczywistych względów do aktualizacji nie mogły posłużyć dane podnoszone przez pełnomocnika w piśmie o dwa lata wcześniejszym, czego domaga się skarżąca. Z wywiadu przeprowadzonego w 2014 r. wynikało, że strona przewlekle choruje (paradentoza, osteoporoza, wada słuchu i wzroku, wada kręgosłupa, choroba żył, problemy ginekologiczne i laryngologiczne), ale nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i nie ma zamiaru się o takie orzeczenie ubiegać. Sąd podziela pogląd, że problemy zdrowotne generują koszty, ale nie są to koszty o takim wymiarze, aby ich ponoszenie – przy jednoczesnym ponoszeniu opłat za pobyt ojca w d.p.s. – uniemożliwiało zaspakajanie potrzeb bytowych. Jednocześnie zaakcentować trzeba okoliczność, iż organ podjął dodatkowe działania, które umożliwiły mu zgromadzenie istotnych informacji dotyczących dochodu uzyskiwanego przez skarżącą. Pracodawca (NZOZ "[...]" sp. z o.o. w R.) – na żądanie organu - przedłożył zaświadczenia o wysokości miesięcznych wynagrodzeń skarżącej poczynając od lipca 2015 r. W oparciu o dane pozyskane od pracodawcy organy przyjęły dochód skarżącej za marzec 2016 r. w wysokości 3.698,44 zł.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że ustalenia stanu faktycznego należy ocenić jako prawidłowe. Organ ustalił istotne okoliczności dotyczące sytuacji zdrowotnej, finansowej i bytowej strony w zakresie, w jakim skarżąca nie uniemożliwiła przeprowadzenia dowodów. Zasadnie również ocenił, że ustalenia dowodowe nie dają podstaw do przyjęcia, że w sprawie zachodzi szczególny przypadek dający podstawę do zwolnienia skarżącej z obowiązku zwrotu opłaty. Brak bowiem podstaw do twierdzenia, że zwrot opłaty za pobyt ojca w d.p.s. stanowiłby nadmierne obciążenie. Miesięczne wynagrodzenie brutto (na początku 2016 r.) na poziomie przekraczającym regularnie 5.000 zł i możliwość dysponowania co miesiąc kwotą ponad 3.500 zł, pomimo konieczności ponoszenia wydatków na opiekę zdrowotną, pozwala na zaspokojenie potrzeb bytowych, również w przypadku ponoszenia opłat za pobyt ojca w d.p.s. Zasadnie także przyjęto w postępowaniu administracyjnym, że trudne relacje skarżącej z ojcem nie stanowią podstawy do zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy. Tym samym Sąd nie stwierdził naruszenia tego przepisu przez organy i zarzut skargi oznaczony cyfrą 4 ocenia jako chybiony. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba jeszcze pełnomocnikowi skarżącej, że oczywiście wadliwe jest powoływanie się na tezę wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 75/09 wydanego w sprawie, w której organy były związane treścią prawomocnego wyroku sądu powszechnego; gdyż w niniejszej sprawie takie związanie nie występowało.

W tym stanie rzeczy Sąd ocenił wszystkie zarzuty skargi jako bezzasadne; nie dopatrzył się również działając z urzędu, wadliwości zaskarżonej decyzji, która stanowiłaby podstawę do jej uchylenia.

Odnosząc się do żądanego na rozprawie zawieszenia postępowania sądowego ze względu na złożenie w dniu 30 października 2017 r. wniosku o zwolnienie skarżącej z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt jej ojca w d.p.s., Sąd nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, gdyż przedmiotem niniejszego postępowania sądowego była ocena legalności decyzji Kolegium z dnia [...] r. Działania skarżącej podjęte po tej dacie nie mogą wpłynąć na tę ocenę.

Sąd odmówił również prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego mając na uwadze okoliczność, iż stanowisko organu odwoławczego zajęte w innej podmiotowo i przedmiotowo indywidualnej sprawie administracyjnej nie stanowi podstawy do oceny legalności zaskarżonej decyzji, a kwestie dotyczące relacji skarżącej z ojcem nie wpływają na zasady stosowania instytucji przewidzianej w art. 104 ust. 4 ustawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.