Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 793/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 573/18 w sprawie ze skargi A. S.A. w K. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S.A. w K. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 15 000 (piętnaście tysięcy) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 573/18 oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w K. (dalej jako "skarżąca", "spółka", "beneficjent") na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Przedmiotem skargi A. S.A jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] stycznia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie zwrotu środków dofinansowania pochodzących z umowy nr [...] z dnia 30 czerwca 2014 r., zawartej na dofinansowanie projektu pn.: "Wdrożenie innowacyjnej multimedialnej platformy 3D", realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, w łącznej kwocie 3 905 310,00 zł wraz z odsetkami.

Organ wydając tę decyzję stwierdził, że na podstawie umowy skarżąca zobowiązała się do ponoszenia wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem z zachowaniem zasady uczciwej konkurencji, efektywności, jawności i przejrzystości oraz, co istotne w tym przypadku, do unikania konfliktu interesów przy realizacji projektu przejawiającego się w bezstronności i obiektywności w wypełnianiu funkcji jakiegokolwiek podmiotu objętego niniejszą umową o dofinansowanie w związku z jej realizacją. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, stwierdzono nieprawidłowości, w zakresie realizacji przez nią tych zobowiązań, skutkujące niekwalifikowalnością wydatków za zakup poszczególnych usług. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na nieprawidłowe, budzące uzasadnione wątpliwości co do bezstronności w wyborze wykonawcy przeprowadzenie postępowań ofertowych. Mimo istniejących w przeszłości stwierdzonych przez RIF i potwierdzonych przez organ I instancji powiązań o charakterze osobowym z dostawcami usług, skarżąca skierowała do nich zapytania ofertowe. Fakt, iż złożone, a następnie wybrane przez skarżącą oferty opiewały na kwoty identyczne jak te wynikające z wniosku o dofinansowanie (dla poszczególnych postępowań) świadczyć może o posiadaniu przez tych oferentów wiedzy nt. budżetu przewidzianego na te zadania. Dlatego też w ocenie organu uzasadnione są wątpliwości co do bezstronności w wyborze dostawców usług na podstawie przeprowadzonych postępowań ofertowych, gdyż w postępowaniach uczestniczyły podmioty współpracujące i powiązane ze sobą, znające budżet zadań, a wymagania zawarte w zapytaniach ofertowych i kryteria wyboru wykonawców były dostosowane do składających oferty podmiotów. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż wybór ofert odbył się z naruszeniem postanowień umowy, a przeprowadzone przez Beneficjenta postępowania ofertowe były jedynie pozorne i stwarzać miały wrażenie zgodnych z wymogami umowy o dofinansowanie. W związku z powyższym uznał, że zakup towarów i usług w ramach projektu został dokonany w sposób sprzeczny z § 11 ust. 2 i 4 umowy o dofinansowanie (tj. z naruszeniem zasady konkurencyjności). Do podobnych wniosków organ doszedł w zakresie wydatków na zakup licencji "Sposób i układ generowania sklepu internetowego przez platformę e-commerce", gdzie stwierdzono wydatki niekwalifikujące się do objęcia wsparciem zgodnie z § 5 ust. 4 umowy o dofinansowanie.

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 573/18 ją oddalił. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji jest prawidłowa i odpowiada prawu. Uznał za prawidłowe ustalenia organu, który stwierdził, że wszystkie zrealizowane przez skarżącą w ramach projektu zakupy zostały dokonane od podmiotów pozostających z nią w stosunku faktycznym, który mógł budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności przy wyborze dostawcy. Rację mają organy wskazując, iż postępowania ofertowe na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych przeprowadzone zostały przez skarżącą w sposób nieprzejrzysty. Dodatkowo, pomimo istniejących powiązań o charakterze osobowym lub biznesowym z ww. podmiotami, spółka skierowała do nich zapytania ofertowe, a złożone oferty dopuścił do oceny w prowadzonym postępowaniu ofertowym, zamiast wykluczyć je z postępowania. Zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych w Projekcie dokonany został od podmiotów powiązanych faktycznie ze spółką, za cenę dokładnie równą kwocie przewidzianej na te wydatki we wniosku o dofinansowanie, co potwierdza istnienie faktycznej współpracy i współdziałania między skarżącą a tymi podmiotami.

Następnie skarżąca, na zasadzie art. 173 § 1 i art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydanego dnia 14 maja 2019 r. do sygn. akt V SA/Wa 573/18, zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 z póżn. zm.), dalej "u.f.p." poprzez jego błędną wykładnię:

a) polegającą na stwierdzeniu, że ocena wykorzystania środków zgodnie lub niezgodnie z przeznaczeniem powinna być dokonywana przez pryzmat osiągnięcia celów projektu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do stwierdzenia, że ocena wykorzystania środków zgodnie lub niezgodnie z przeznaczeniem powinna być dokonywana na dzień wydatkowania i polegać na badaniu, czy wydatki były związane bezpośrednio z realizacją projektu (tj. polegały na zapłacie za zadania wchodzące w skład zakresu rzeczowego projektu, ujęte w harmonogramie rzeczowo-finansowym);

b) polegającą na stwierdzeniu, że wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem oznacza nieosiągnięcie celu projektu, rozumianego jako wytworzenie multimedialnej platformy 3D, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że cele projektu są zbieżne z celami PO IG, szczegółowo wymienione w uzasadnieniu niniejszego zarzutu;

c) że niezakończenie projektu kwalifikuje wszystkie środki jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji, gdy wydatki już poniesione w trakcie realizacji projektu na chwilę wydatkowania były poniesione zgodnie z zakresem rzeczowym projektu;

d) polegającą na uznaniu za prawidłową możliwość zakwalifikowania jednego wydatku jako poniesionego jednocześnie niezgodnie z przeznaczeniem, jak i naruszeniem procedur w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p., podczas gdy zakwalifikowanie wydatku jako poniesionego niezgodnie z przeznaczeniem wyłącza możliwość uznania go za poniesionego z naruszeniem procedur;

e) polegająca na stwierdzeniu, że wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem obejmuje wszystkie wydatki poniesione w projekcie w sytuacji skutecznego odstąpienia przez beneficjenta od umowy o dofinansowanie w zakresie realizacji części projektu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do tego że złożenie oświadczenia o odstąpieniu od umowy nie ma wpływu na kwalifikację wydatkowania środków zgodnie lub niezgodnie z przeznaczeniem.

2. naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 6 c ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, polegające na błędnej wykładni przedmiotowego przepisu, prowadzącej do wniosku, iż norma ta wprowadza zakaz nabywania towarów i usług od podmiotów powiązanych z beneficjentem osobowo lub kapitałowo w przeszłości, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowej normy winna prowadzić do wniosku, iż dotyczy ona wyłącznie stanów faktycznych i prawnych istniejących w chwili dokonywania danego zakupu,

3. naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2017 r. poz. 1376), dalej: "u.z.p.p.r." w zw. z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, dalej: "Rozporządzenie 1083/2006", poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że instytucja zarządzająca (organ) nie ma obowiązku dokonywania korekt finansowych przed dochodzeniem zwrotu całości dofinansowania, podczas gdy z art. 98 ust. 2 Rozporządzenia 1083/2006 wynika, że anulowanie całości lub części wkładu publicznego jest wynikiem stosowania korekt, co skutkowało oddaleniem skargi mimo istnienia naruszenia prawa materialnego w postaci braku dokonania korekt finansowych, mającego wpływ na wynik sprawy.

4. naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006 poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie jest równoznaczne z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006, podczas gdy art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006 stanowi, że nieprawidłowością jest wyłącznie działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, stanowiącego naruszenie przepisu prawa wspólnotowego;

5. naruszenie art. 133, 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak prawidłowej kontroli sposobu gromadzenia przez organy I i II instancji oraz oceny przez te organy materiału dowodowego, a nadto przyjęcie ustaleń fatycznych poczynionych przez organy jako własnych, podczas gdy prawidłowa kontrola decyzji będących przedmiotem skargi skutkować musiała uchyleniem zaskarżonych decyzji z uwagi na naruszenie art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem organy, a za nimi Sąd, oparł swe rozstrzygnięcia na materiale dowodowym sprzecznym z prawem, tj. zgromadzonym przez Małopolską Agencję Rozwoju Regionalnego S.A. w trakcie kontroli przeprowadzonych u beneficjenta, mimo że wskutek braku prawidłowego umocowania osób przeprowadzających kontrolę z ramienia RIF, pozyskany w ten sposób i stanowiący podstawę decyzji materiał dowodowy jest sprzeczny z prawem i nie mógł stanowić podłoża ustaleń faktycznych.

6. naruszenie art. 133, 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w ten sposób, że WSA uznał, że wybrakowanie akt sprawy przez pracownika organu I instancji nie miało wypływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem organ nie oparł swego rozstrzygnięcia na materiałach pierwotnie włączonych do akt sprawy, a następnie - bez żadnego formalnego trybu - usuniętych z akt przez pracownika, w sytuacji gdy prawidłowa kontrola decyzji będących przedmiotem skargi skutkować musiała uchyleniem zaskarżonych decyzji, albowiem dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu jakie materiały zostały usunięte z akt sprawy możliwym było stwierdzenie, że mogły albo nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia.

7. naruszenie art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że WSA uznał, że uchybienia organów postępowania administracyjnego nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, podczas gdy prawidłowa kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonych decyzji prowadzić musiała do wniosku, że:

- brak informowania strony o zmianie znaku sprawy,

- brak tożsamości znaku sprawy z chwili wszczęcia postępowania administracyjnego ze znakiem sprawy wskazanym w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania dowodowego i znakiem sprawy wskazanym w decyzji organu I instancji,

- prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nieprzejrzysty, utrudniający stronie rozeznanie co do tego, które czynności organu zostały podjęte w ramach postępowania administracyjnego, a które w ramach czynności kontrolnych lub pokontrolnych;

mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy.

8. naruszenie art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że WSA uznał, że w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania zasada bezpośredniości postępowania dowodowego i uznał że dowody zgromadzone poza postępowaniem administracyjnym mogą być przedmiotem ustaleń całości stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy z zasady ogólnej prawdy obiektywnej należy wyprowadzić jako obowiązującą zasadę szczególną - zasadę bezpośredniości prowadzenia postępowania dowodowego przez organ orzekający w sprawie.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2. zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych;

3. przyznanie skarżącej kasacyjnie prawa pomocy poprzez zwolnienie jej od z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych w postaci wpisu od skargi kasacyjnej;

4. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W toku postępowania sądowego skarżąca kasacyjnie wystąpiła, na zasadzie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C, Nr 115, s. 47) dalej TFUE i § 61 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych z wnioskiem o wydanie postanowienia o przedstawieniu w trybie prejudycjalnym pytań prawnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu, dotyczących sprawy zawisłej przed Tut. Sądem, a w szczególności:

1. czy prawo unijne, w szczególności art. 98 ust. 2 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 sprzeciwia się praktyce organów krajowych (instytucji zarządzających lub pośredniczących),

a) polegającej na odstąpieniu od dokonania korekty finansowej rozumianej jako rozważenie wysokości anulowanego wkładu publicznego wskutek analizy wagi i charakteru nieprawidłowości oraz strat poniesionych przez fundusze, w sytuacji stwierdzenia naruszenia procedur krajowych stosowanych przy realizacji projektów współfinansowanych z funduszy, poprzez uznanie, że sama skala tego naruszenia może samoczynnie implikować anulowanie całości wkładu publicznego,

b) polegającej na uznaniu, że ocena skali naruszenia procedur krajowych wyczerpuje obowiązek badania charakteru i wagi naruszenia,

(prawo wspólnotowe nie krajowe)

2. czy prawidłowa jest wykładnia prawa unijnego, w szczególności art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 polegająca na uznaniu, że do popełnienia nieprawidłowości, w rozumieniu ww. artykułu, dochodzi również wtedy, gdy naruszony został wyłącznie przepis krajowy lub inny akt o charakterze nienormatywnym (wytyczne, dokumenty horyzontalne, umowa o dofinansowanie), dotyczący sposobu wydatkowania środków pochodzących z Funduszy, co implikuje nałożenie na beneficjenta środków unijnych obowiązków, związanych z wykryciem tej nieprawidłowości:

(powiązania historyczne)

3. czy prawo unijne w szczególności art. 98 ust 2 i art. 2 ust 7 rozporządzenia 1083/2006 oraz zasada uczciwej konkurencji i równości wykonawców, proporcjonalności i przejrzystości wynikająca z art. 49, art. 56 oraz 101-109 TFUE (rozpatrywane łącznie lub odrębnie, lecz bez ograniczenia do tych przepisów) sprzeciwia się uregulowaniom krajowym oraz wynikającej z nich praktyce organów krajowych, w oparciu o które zawarcie przez beneficjenta, w ramach realizacji projektu dofinansowanego z funduszy europejskich, umowy z wykonawcą powiązanym osobowo lub kapitałowo w przeszłości (przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie projektu) automatycznie stanowi nieprawidłowość uzasadniającą anulowanie całości wkładu publicznego, bez względu na czasokres dzielący ustanie powiązania od daty zawarcia umowy z ww. wykonawcą oraz bez konieczności przeprowadzenia przez organ badania znaczenia gospodarczego tego powiązania dla rynku wewnętrznego, jego wpływu na konkurencję i skutków dla budżetu UE.

Po wyznaczeniu terminu rozprawy skarżąca kasacyjnie pismami z dnia 25 i 26 kwietnia 2024 r., podtrzymała wszelkie zarzuty podnoszone w sprawie, jak również przedłożyła opinie prywatną sporządzaną na jej zlecenie oraz protokoły zeznań świadków oraz przedłożone na piśmie do sprawy prowadzonej przed Sądem Okręgowym w Warszawie, Wydział II Cywilny do sprawy o sygn.. akt [...]. Wskazała również na fakt zmiany prezesa zarządu skarżącej spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Biorąc pod uwagę sposób sformułowania zarzutów podniesionych w pkt 1 - 4 petitum skargi kasacyjnej, w których kasator wskazuje na błędną wykładnię, przyjąć można, że zarzuty te wywiedziono z podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (zarzuty tzw. materialne). Natomiast zarzuty zgłoszone w pkt 5-8 petitum skargi kasacyjnej znajdują - jak się wydaje - oparcie w podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zarzuty tzw. procesowe).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06, tamże).

Zarzucając naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga więc nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, lecz także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Przy czym ten związek przyczynowy nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), ale musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skarżąca powinna więc wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (zob. np. wyroki NSA z: 21.01.2015 r., II GSK 2162/13, 13.01.2015 r., II GSK 2084/13, 27.11.2014 r., I FSK 1752/13, 10.10.2014 r., II OSK 793/13, 20.08.2014 r., I OSK 2575/13, tamże).

Z kolei kasator zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, zawierając wady zarówno w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Sąd II instancji nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można co do zasady przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz z 26 marca 2010r., sygn. akt II FSK 1842/08, tamże).

Przechodząc do oceny zarzutów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zawartych w pkt 5-8 petitum skargi kasacyjnej, należy wskazać, że są one bezpodstawne.

W pierwszej kolejności zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, oraz 80 k.p.a. Zauważyć należy, że naruszenie przez Sąd I instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania mogło mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł on, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla że samo powoływanie się przez stronę na tego rodzaju uchybienie bez wykazania, aby uchybienie to miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, nie może wywierać skutku uchylenia wyroku Sądu I Instancji.

Wbrew tym zarzutom, stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Organ odwoławczy nie naruszył również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), czemu dał wyraz w motywach zaskarżonej decyzji. Decyzja organu odwoławczego została zaś obszernie i wnikliwie uzasadniona, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutowi kasatora, z przepisów k.p.a. nie wynika zakaz dowodowy, który nie pozwalałby organowi administracji publicznej korzystać z materiału dowodowego pozyskanego przez inny organ. Wbrew odmiennemu twierdzeniu skargi w zakresie postępowania dowodowego nie obowiązuje zasada bezpośredniości. Przeciwnie, zgodnie z art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wobec powyższego oparcie decyzji między innymi na ustaleniach MARR, nie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania i wadliwości rozstrzygnięcia. W konsekwencji, korzystanie z tak uzyskanych dowodów samo w sobie nie narusza zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, ani też nie może naruszać jakichkolwiek innych przepisów k.p.a. Ponadto skarżąca nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu podważającego wiarygodność twierdzeń zawartych w protokole kontroli.

Za bezsporne należy uznać, co potwierdził Sąd I instancji, że beneficjent nie zrealizował celu projektu jakim było wdrożenie innowacyjnej, wielobranżowej platformy internetowej 3D ani nie osiągnął założonych wskaźników produktu i rezultatu. Skarżąca potwierdziła to także tym, że nie złożyła wniosku o płatność końcową natomiast złożyła oświadczenie o odstąpieniu od umowy o dofinansowanie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że organ prawidłowo uznał, że doszło do wypełnienia zarówno przesłanek z art. 207 ust. 1 pkt 1 jak i z art. 207 ust. 1 pkt 2, tj. doszło do sfinansowania zadań będących poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki zostały przekazane, a które nie przyczyniają się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, a także do naruszenia procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków, tj. naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, która określa szczegółowe warunki dofinansowania projektu zgodnie z art 206 ust. 1 u.f.p. Ze względu na naruszenia postanowień umowy stwierdzone w trakcie realizacji projektu (w ramach postępowań ofertowych) organy prawidłowo uznały a Sąd I instancji to potwierdził, że jednocześnie skarżąca naruszyła procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków. W związku z brakiem realizacji celów projektu stwierdzono, iż środki wykorzystane zostały niezgodnie z przeznaczeniem. W konsekwencji należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający i pozwalał na przyjęcie przez organy, że skarżąca naruszyła powołane w decyzji przepisy, co skutkowało wydaniem kontrolowanej decyzji.

W kwestii zarzutu niepoinformowania skarżącej o zmianie znaku sprawy, który uległ zmianie i jest różny na zawiadomieniu o wszczęciu postępowania oraz zawiadomieniu o jego zakończeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż faktycznie okoliczność ta miała miejsce. Jednakże, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, bez żadnych wątpliwości wszczęcie postępowania nastąpiło w sprawie tego samego projektu, którego dotyczy decyzja organu. Zarzut dotyczący różnych numerów zastosowanych na różnych etapach postępowania administracyjnego, nie ma wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie. Dodać należy, że ani w skardze, czy też skardze kasacyjnej skarżąca nie przedstawiła przekonującej argumentacji w jaki sposób okoliczność ta miałyby podważyć ustalenia poczynione przez organ.

Nie może też przynieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie skutku zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia przepisów nie doszło, bo Sąd I instancji wywiązał się z obowiązku rozpoznania sprawy w jej granicach i na podstawie akt (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarżąca kasacyjnie zresztą nie wyjaśniła, na czym konkretnie naruszenie tego przepisu miałoby polegać, podobnie jak nie uczyniła tego w zakresie art. 133 § 1 p.p.s.a. Twierdzenie o wadliwej kontroli działalności organu nie stanowi wystarczającej argumentacji w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się ze stanowiskiem zawartym w wyroku Sądu I instancji, który wskazał, że wszelkie spory cywilne związane z realizacją umowy nie są przedmiotem postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni popiera stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z 27 października 2014 r. ( sygn. akt. II GPS 2/14, tamże), w której wskazano, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej oraz zobowiązanie do zwrotu środków to dwie odrębne instytucje, choć ściśle ze sobą powiązane; korekta bowiem przekłada się na zwrot środków finansowych, o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Przy czym ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. Na marginesie należy zauważyć, że spory cywilne związane z realizacją umowy nie są przedmiotem postępowania administracyjnego, zatem zarzut ten nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Ewentualne efekty tych postępowań w postaci wyroków, mogą posłużyć jako element wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, co będzie przedmiotem oceny tych organu.

Jak wyżej wskazano skarga kasacyjna nie spełnia wymogów stawianych przez przepisy p.p.s.a. również w zakresie zarzutów odnoszących się do prawa materialnego. Odnosząc się do tych zarzutów (pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej), wskazać należy, że z jego istoty wynika, iż kasator prowadząc wywody na temat celu projektu faktycznie kwestionuje nim prawidłowość oceny Sądu I instancji przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego. Podejmuje polemikę z ustaleniami faktycznymi odnoszącymi się do zamówień produktów, rodzaju i zakresu wydatków skarżącej, wskazuje na brak zasięgnięcia przez organy opinii biegłego, podważa straty poniesione przez fundusze europejskie w związku z wydatkowaniem środków dofinansowania projektu oraz zasadność korekty. Stwierdzić więc trzeba, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13, tamże). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, wyrok NSA z 31 marca 2004 r., OSK 59/04, wyrok NSA z 13 października 2004 r., FSK 548/04, LEX 147685.; wyrok NSA z 14 października 2004 r., FSK 568/04, wyrok NSA z 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04, wyrok NSA z 3 marca 2005 r., GSK 974/04, wyrok NSA z 3 września 2008 r., II GSK 293/08, tamże). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 654/12, tamże).

W świetle powyższego należy podkreślić, że nietrafny jest zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 7 oraz art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006. W kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu, mając na uwadze jego przedmiot – zobowiązanie do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich istotne jest pojęcie "nieprawidłowości", które zostało zdefiniowanego w art. 2 pkt. 7 rozporządzenia 1083/2006, jako "jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego" (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 14 lipca 2016 r., w sprawie C - 406/14), w którym to Trybunał stwierdził, że "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, uzasadniająca konieczność dokonania korekty finansowej na mocy art. 98, występuje wtedy o ile nie można wykluczyć, że uchybienie to miało wpływ na budżet odnośnego funduszu. Kwotę tej korekty należy określić przy uwzględnieniu wszystkich konkretnych okoliczności, które są istotne z punktu widzenia kryteriów wskazanych w art. 98 ust. 2 akapit pierwszy wspomnianego rozporządzenia, a mianowicie charakteru stwierdzonej nieprawidłowości, jej wagi oraz straty finansowej poniesionej przez dany fundusz. W odniesieniu do art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 w motywach wyroku TSUE wskazał, że z definicji zawartej w nim wynika, iż naruszenie prawa Unii stanowi nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu jedynie wtedy, gdy powoduje ono lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. Naruszenie takie należy uznać za nieprawidłowość, o ile może ono jako takie mieć skutki budżetowe. Natomiast nie trzeba udowadniać wystąpienia konkretnych skutków finansowych. TSUE przywołał stanowisko rzecznika generalnego oraz własny wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Chambre de commerce et d'industrie de I'Indre (C-465/10, EU:C:2011:867, pkt 46, 47), wskazując, że Unia zmierza do finansowania z funduszy strukturalnych i funduszy spójności jedynie działań podejmowanych w całkowitej zgodności z prawem Unii.

W sprawie niniejszej wskazać należy, że otrzymane przez beneficjenta środki zostały ujęte w deklaracji wydatków i poświadczone do Komisji Europejskiej jako wydatki kwalifikowalne. Skoro zatem Komisja Europejska dokonała na rzecz Polski refundacji wydatków z tego tytułu, należy skorygować tę deklarację i wypłacone beneficjentowi dofinansowanie i odzyskać te środki. Takie działanie pozwoli nie dopuścić do powstania rzeczywistej szkody w budżecie unijnym, w związku z dokonanym przez Komisję Europejską zwrotem wydatków dotyczących projektu, który był realizowany z naruszeniem postanowień umowy oraz przepisów, zaś umowa o dofinansowanie została rozwiązana.

Należy podkreślić, że materialnoprawną podstawą do ustalania i nakładania korekt finansowych jest art. 98 rozporządzenia 1083/2006. Stosownie do dyspozycji tego przepisu, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Korekta finansowa jest następstwem stwierdzenia nieprawidłowości. Jej wysokość powinna odpowiadać wysokości szkody dla budżetu UE będących skutkiem nieprawidłowości. W wielu przypadkach, w których stwierdzono wystąpienie potencjalnej szkody finansowej, niemożliwym jest jednak wyliczenie jej rzeczywistej wartości. W takich sytuacjach zastosowanie znajduje metoda wskaźnikowa ustalenia szkody, którą zastosowały organy, w oparciu o taryfikator korekt finansowych, przypisujący określone stawki procentowe korekty do poszczególnych rodzajów nieprawidłowości, w zależności od ich szkodliwości. Szkoda polega na tym, że ze środków unijnych finansowane są wydatki dokonane niezgodnie z obowiązującym prawem. Innymi słowy ze środków unijnych mogą być finansowane tylko wydatki zgodne z obowiązującymi przepisami. Natomiast wszelkie wydatki dokonane z naruszeniem prawa są wydatkami niekwalifikowalnymi i tym samym nie mogą być finansowane z budżetu ogólnego UE. Wydatki te podlegają zwrotowi jako dokonane z naruszeniem obowiązujących procedur w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.p.f. i będące "nieprawidłowością", o której mowa w art. 2 pkt. 7 rozporządzenia 1083/2006. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184.

Jak stanowi art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Przy interpretacji pojęcia innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu procedura, jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. W przypadku naruszenia tych procedur, organ miał zatem podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. Procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, takich jak np. prawo zamówień publicznych, ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu (wyroki NSA: z 12 września 2017r., sygn. akt II GSK 3597/15; z 17 maja 2017r., sygn. akt II GSK 2420/15; z 12 kwietnia 2017r., sygn. akt II GSK 2389/15; z 22 marca 2017r., sygn. akt II GSK 3026/15, wyrok NSA z 16 listopada 2017r., sygn. akt II GSK 489/16, tamże). A zatem, skoro w ramach procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., mieszczą się procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu, co trafnie uzasadniono w zaskarżonym wyroku, to powyższy zarzut jest bezpodstawny.

Ponadto jak słusznie uznał Sąd I instancji, w przedmiotowej sprawie w sposób oczywisty doszło do naruszenia zasady konkurencyjności. Z treści § 2 ust. 2 pkt 2 umowy o dofinansowanie wynika, że skarżąca zobowiązała się do realizacji projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w tym zgodnie z zasadami polityk wspólnotowych, które są dla niej wiążące, przepisami dotyczącymi konkurencji, pomocy publicznej, zamówień publicznych, ochrony środowiska oraz równouprawnienia. Przepis art. 6c ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2016 r. poz. 359), dalej "ustawa o PARP" stanowi zaś, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, nie może dokonać zakupu towarów lub usług od podmiotów, które bezpośrednio lub za pośrednictwem innych podmiotów są z nim powiązane osobowo lub kapitałowo. Ustawa o PARP szczegółowo definiuje powiązania kapitałowe i osobowe i określa w art. 6c ust. 2, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, nie może dokonać zakupu towarów lub usług od podmiotów, które bezpośrednio lub za pośrednictwem innych podmiotów są z nim powiązane osobowo lub kapitałowo. Sąd I instancji za organem szczegółowo wskazał na powiazania skarżącej z podmiotami z którymi na etapie realizacji projektu współpracowała. Tak więc, skoro w sprawie ustalono, że zrealizowane przez skarżącą w ramach projektu zakupy zostały dokonane od podmiotów pozostających z beneficjentem w stosunku faktycznym, który mógł budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności przy wyborze dostawcy, to tym samym skarżąca nie mogła udzielić zamówienia takiemu podmiotowi.

Co jest bezsporne w sprawie, skarżąca jednoznacznie oświadczyła o zamiarze odstąpienia od umowy o dofinansowanie oraz wskazała jednocześnie, iż rezygnuje z dalszej realizacji projektu. Zatem organ mógł uznać, że ze względu na zagrożenie, iż cele projektu nie zostaną osiągnięte, należy wszcząć postępowanie mające na celu zbadanie, czy wystąpiły przesłanki do zwrotu dofinansowania. W toku postępowania administracyjnego potwierdzono wystąpienie przesłanek uzasadniających żądanie zwrotu.

Trzeba bowiem przypomnieć, że celem projektu było wdrożenie innowacyjnej multimedialnej platformy 3D, zrealizowanie wskaźników produktu i rezultatu, jak również osiągnięcie efektów w zakresie przychodów zaplanowanych we wniosku o dofinansowanie. Na podstawie § 7 ust. 1 umowy beneficjent zobowiązał się osiągnąć założony cel projektu oraz określone we wniosku o dofinansowanie wskaźniki do dnia 30 września 2015 r. Koniec realizacji projektu, zrealizowanie wszystkich założonych w projekcie zakupów miał potwierdzić wniosek o płatność końcową, który beneficjent zobowiązany był złożyć najpóźniej w dniu zakończenia realizacji projektu. Sąd I instancji za organem słusznie stwierdził, że skarżąca nie zrealizowała celu projektu, nie osiągnęła także założonych wskaźników produktu i rezultatu. Brak ukończenia realizacji projektu i nieosiągnięcie jego celów potwierdza także oświadczenie beneficjenta o odstąpieniu od umowy o dofinansowanie.

Tak więc i te omówione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogły odnieść oczekiwanego skutku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił sformułowanego wniosku o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego. Z art. 267 TSUE wynika obowiązek Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego w przypadku, gdy do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje unijne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaistniałym sporze nie powstała wątpliwość co do interpretacji przepisów prawa Unii w stopniu, który wymagałby zaangażowania TSUE. Wniosek o pytanie stanowi jedynie wyraz polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, które jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Odnośnie wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów trzeba zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w piśmie datowanym na 25 i 26 kwietnia 2023 r., dotyczących przeprowadzenia dowodu z opinii i zeznań świadków pozyskanych na etapie postępowania przed sądem cywilnym. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia ww. dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed NSA, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez Sąd I instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W tej sprawie sytuacja taka nie zaistniała.

Na koniec należy zwrócić uwagę, odnosząc się do zarzutu ujętego w pkt. 3 petitum skargi kasacyjnej, bowiem został on wadliwie skonstruowany, gdyż kasator podniósł naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wbrew stanowisku kasatora, przepis ten nie jest przepisem prawa materialnego. Ma on charakter kompetencyjny i określa co należy do zadań instytucji zarządzającej - "ustalanie i nakładanie korekt finansowych", nie ma tam natomiast mowy o sposobie wykonania tych zadań.

W ocenie NSA, w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych nie budzi żadnych wątpliwości uznanie przez Sąd I instancji w ślad za organami, iż w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki ustawowe do wydania decyzji określającej kwotę dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. § 2 pkt 8 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).