Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 662/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 16 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi E. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] września 2015 roku nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej E. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: organ II instancji, GDOŚ, organ odwoławczy) z [...] grudnia 2015r., znak: [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia z [...] grudnia 2014 r. P.J. (dalej: skarżący, strona), na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ w [...], organ I instancji) z [...] września 2015 r., znak: [...], w którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym nr [...] –W., gmina R.

W postanowieniu z [...] stycznia 2015 r. GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ w [...] z [...] listopada 2014 r.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Wnioskiem z 26 sierpnia 2015 r., Burmistrz Miasta i Gminy R. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym nr [...] –W., gmina R. RDOŚ w [...] w postanowieniu z [...] września 2015 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Swoje rozstrzygnięcie organ l instancji uzasadnił tym, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w granicach Obszaru Chronionego [...] Parku Krajobrazowego na terenie którego obowiązują przepisy rozporządzenia nr 9 Wojewody [...] z 26 stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (D.Urz. Woj. [...] z dnia 26 stycznia 2006r. a zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z przepisami rozporządzenia.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że działka objęta wnioskiem położona jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej zbiorników wodnych znajdujących się na działkach [...] i [...]. W związku z tym zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z zakazem zawartym w treści § 3 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia.

Dodatkowo z ustaleń organu I instancji wynika, że do przedmiotowej inwestycji nie będą miały zastosowania wyjątki od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od jeziora, przewidziane w rozporządzeniu.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła E.C. kwestionując ustalenia co do istnienia na działkach [...] i [...] okresowych zbiorników wodnych jak również tezę o ogólnym zakazie zabudowy na terenie parku krajobrazowego. Jej zdaniem, ratio legis unormowań prawnych wskazanych przez organ jest ochrona zbiorników wodnych reprezentujących wartości i walory przyrodnicze. Takiej cechy nie można przypisać okresowemu zbiornikowi wodnemu. Wskazała na nie wyjaśnienie pochodzenia zbiornika wodnego na działce [...] i fakt ulokowania a działce sąsiedniej zabudowy.

Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ w [...].

Zdaniem GDOŚ, w niniejszej sprawie istotne było wyjaśnienie przez organ uzgadniający, czy projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jest zgodny z przepisami, odnoszącymi się do Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] Parku Krajobrazowego, na terenie którego obowiązują przepisy rozporządzenia nr 9 w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. W § 3 ust 1 rozporządzenia, określono zakazy obowiązujące na obszarze tej formy ochrony przyrody. W ocenie GDOŚ, organ I instancji prawidłowo uznał, że możliwość realizacji planowanej inwestycji powinna zostać rozważona w kontekście zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, tj. zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Według GDOŚ, jak prawidłowo ustalił organ I instancji na podstawie załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy, oraz map publikowanych m.in. na oficjalnym portalu internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii i aplikacji Google Erth, działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy zlokalizowana jest pomiędzy działkami o nr ew. [...] i [...] i [...]. Ze zdjęć ortogonalnych wynika, że na działce [...] znajduje się obiekt hydrograficzny. Nie jest on co prawda odwzorowany i zaewidencjonowany jako użytek gruntowy (cała działka stanowi grunty orne i sady), to jednak z analizy zasobów portalu GUGiK wynika, że na działce [...] wyodrębniony obiekt jest oznaczony jako wody powierzchniowe stojące. Na historycznych ortofotomapach obiekt był widoczny w 2011 r, maju 2012 i wrześniu 2014. Ze zdjęć z oględzin wynika także że obiekt ten istnieje i jest małym zbiornikiem wodnym z wyraźną linią brzegową. Nie można natomiast potwierdzić na podstawie zgromadzonych dokumentów, istnienia zbiornika wodnego na działkach [...] i [...]. W związku z tym organ stwierdził, że niemal cała działka inwestycyjna znajduje się w promieniu 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego na działce [...].

Nie zachodzi też przesłanka do zastosowania odstępstw od zakazu realizacji obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Ponieważ działka inwestycyjna znajduje się na terenach obszaru Natura 2000 Puszcza [...] ([...]), projekt decyzji podlega również uzgodnieniu pod kątem jego zgodności z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Z uwagi na naruszenie zakazów zawartych w rozporządzeniu, odstąpiono od tej analizy bo i tak inwestycja nie może być zrealizowana.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy powinna pozostawać w zgodzie z przepisami odrębnymi. Tymi są przepisy o ochronie przyrody, ochronie granic czy obszarów morskich. Przepisami odrębnymi są także przepisy rozporządzenia nr 9. Wobec ustalenia, że zaplanowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi organ był zobowiązany do odmowy uzgodnienia projektu decyzji. Organ nie znalazł także podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji R.P. wskazując że prawo dopuszcza ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawnym m.in. w związku z ochroną środowiska.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła E.C.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

-art. 7, 77§ 1, 124 § 2, 126 w zw. z art. 107 § 3 i 136 K.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że cała nieruchomość znajduje się w odległości 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego na działce [...], brak zbadania charakterystyki tego zbiornika w tym daty i przyczyn jego powstania i wartości przyrodniczych;

-art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. D.U.2013, poz. 1232 ze zm.), dalej "Poś", art. 16 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (D.U. 2013, poz. 627 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 i w zw. z art. 21 ust 1 Konstytucji R.P. poprzez nieuzasadnioną odmowę uzgodnienia wskutek wadliwego przyjęcia, że jedyną wystarczającą negatywną przesłanką do sformułowania rozstrzygnięcia jest samoistna okoliczność w postaci istnienia określonego zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce [...] niemającego wybitnych wartości przyrodniczych i walorów krajobrazowych – co w niniejszej sprawie doprowadziło do naruszenia chronionej konstytucyjnie zasady prawa własności;

-art. 6 i 8 K.p.a. na skutek braku analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy i przeprowadzenie wykładni prawa w sposób dowolny, bez zachowania reguł interpretatora i pominięciem wykładni systemowej i celowościowej.

Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o o uchylenie obu postanowień i zasądzenie od organów kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu rozwinęła zarzuty skargi wskazując, że:

-z samego faktu utworzenia parku krajobrazowego na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze i walory krajobrazowe nie można wyprowadzić generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakaz ten musiałby wynikać z innych przepisów. W niniejszej sprawie taki generalny zakaz nie wynika z rozporządzenia nr 9.

-stosując przepisy odnoszące się do zakazu zabudowy w odległości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, trzeba mieć na względzie ratio legis tych regulacji prawnych a także metody interpretacji przepisów prawa a nie tylko wykładnię gramatyczną. Celem wprowadzenia tego zakazu była ochrona zbiorników wodnych reprezentujących wartości i walory przyrodnicze. Tych nie można przypisać okresowemu zbiornikowi wodnemu na działce [...].

-na wykładnię pojęcia "zbiorników wodnych" należy mieć na uwadze odstępstwo od zakazu pozwalające na budowę o ile obiekt służy gospodarce wodnej, turystyce wodnej lub gospodarce rybackiej (§ 3 ust. 1 pkt 7). Wyjątek ten dotyczy wszystkich kategorii wód. Trudno uznać, że przy sadzawce albo stawie przydomowym będą lokowane urządzenia służące tym celom.

-w celu przeprowadzenia wymaganego rozumowania należy dokonać wykładni przepisów prawa i dokonać subsumpcji, opierając się na odpowiednich materiałach źródłowych stanowiących dokumenty urzędowe. Stanowisko organu, że "można wnioskować, że obiekt ten jest w istocie małym zbiornikiem wodnym z wyraźnie zaznaczoną linią brzegową" stanowią wyłącznie spekulacji a nie prawidłowych ustaleń faktycznych.

.-na podstawie treści uzasadnienia nie sposób ustalić jaki był tok rozumowania organu i jakie źródło dowodowe i jakie wartości przyrodnicze uniemożliwiają zabudowę w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego tym bardziej, że na działkach sąsiednich o nr ew. [...] i [...] znajduje się już zabudowa mieszkaniowa i to w odległości mniejszej niż zabudowa planowana.

-to na organie, zgodnie z art. 6 K.p.a., spoczywa ciężar dowodu a organ nie wykazał aby istniały obiektywne przesłanki do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.).

Przedmiotem rozpoznania w kontrolowanej przez Sąd sprawie jest postanowienie GDOŚ z [...] grudnia 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie RDOŚ w [...] z [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinne i budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...] położonej na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Orzekające w sprawie organy uznały, że planowana inwestycja będzie sprzeczna z zakazem zawartym w treści § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia Nr 9 w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przywołanym przez organy § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia na objętym ochroną obszarze zabrania się "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Oczywistym jest że ww. zakaz odnosi się do rzek i jezior gdyż nie ulega wątpliwości że na tego rodzaju akwenach wodnych możliwe jest prowadzenie turystyki wodnej czy gospodarki wodnej lub rybackiej. Jednakże ustawodawca używa tu pojęcia "iny zbiornik wodny" , co w potocznym rozumieniu oznacza po prostu miejsce wypełnione wodą.

Za "inny zbiornik wodny" orzekające w sprawie organy uznały "zbiornik" znajdujące się na działce nr [...]. Organ przyjął na podstawie wydruków z Geoportal i Google Erth, że na działce tej istnieje okresowy zbiornik wodny z wyraźnie zaznaczoną linią brzegową.

Zdaniem Sądu z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach (str. 96-97) wynika że istotnie na gruncie tym znajduje się obiekt hydrologiczny ale o nieregularnym kształcie, który bez wątpienia nie ma charakteru stałego i stanowi raczej rozlewisko. Świadczy o tym chociażby uwidocznione na zdjęciu 1 od prawej strony od góry drzewo rosnące na środku rozlewiska. Także na kolejnych zdjęciach np. na k 97 po stronie prawej widać że woda wypływa poza granice zbiornika i rozlewa się na tereny na których rosną drzewa. Potwierdza to zatem okresowy charakter tego zbiornika wodnego choćby z tego powodu, że w naturze drzewa nie rosną na środku zbiornika (rozlewiska) wody. Koreluje to z informacjami z rejestru gruntów w których obszar działki to użytki rolne/sad. Inaczej mówiąc wszystkie te okoliczności wskazując raczej na pierwotne zagospodarowanie tej działki na potrzeby sadowniczo – orne i powstałe w niedalekiej przeszłości rozlewisko wody, które okresowo zanika. Potwierdzają to ustalenia organu, że widać je było w latach 2011, 2012 i 2014 r.

Sąd orzekający w tym składzie podziela podgląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego "Nie wolno każdego zagłębienia z wodą traktować jako zbiornika wodnego zasługującego na ochronę" (zob. wyrok NSA z 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 172/14, LEX nr 1794330). W wyroku tym NSA wskazał, że "oparcie się wyłącznie na wykładni językowej godzi w podstawowe wartości wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Gdyby ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej pod pojęciem zbiornika wodnego należałoby rozumieć "naturalnie lub sztucznie utworzone zagłębienie terenu, wypełnione wodą" (E. Sobol, Słownik języka polskiego, Warszawa 2005). Zdaniem NSA tak szerokie pojęcie zbiornika wodnego nie może zostać zaakceptowane. Konieczne jest sięgnięcie do reguł wykładni systemowej, w tym wynikającej z regulacji przyjętej w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), ale też z uwagi na ochronę wspólnych wartości wyrażonych w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145).

Dla właściwego rozumienia ( prawidłowej wykładni) pojęcia "zbiornik wodny" należy sięgnąć do treści art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w którym określono obszar chronionego krajobrazu jako obejmujący "tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych". Te granice ochrony muszą być uwzględniane w przepisach prawa miejscowego. A zatem nie każdy zbiornik wodny istniejący na terenie chronionego krajobrazu podlega ochronie. Tylko taki, który służy celom wyrażonym przede wszystkim w akcie prawa miejscowego (tu rozporządzenia nr 9) i szeroko rozumianych przepisach dotyczących ochrony przyrody. Jak wskazuje NSA w wyroku z 6 września 2012 r. sygn. akt II OSK 217/12, należy to także rozważyć w kontekście konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 § 3 Konstytucji R.P.

Zgodnie z nią, ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko gdy są konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony środowiska. W związku z tym rozważenia wymaga proporcji pomiędzy dobrem jakim jest prawo własności i dobrem jakim jest prawo do środowiska i jego ochrona i wyważenie czy rzeczywiście istnieje konieczność ograniczenia prawa własności ze względu na konieczność ochrony środowiska.

W tym wypadku mamy do czynienia z dwoma przeciwstawnymi dobrami. Jedno – to prawo do korzystanie z rzeczy zgodnie z jego społecznym przeznaczeniem – art. 140 kodeksu cywilnego a z drugiej chronione rozporządzeniem wartości przyrodnicze i walory krajobrazowe - § 2 rozporządzenia.

Test proporcjonalności polega na udzieleniu odpowiedzi na 3 pytania: 1. Czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2. Czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązana; 3. czy efektem wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (por orzeczenie TK z 26 stycznia 1993 r. U.10/92, OTK 1993 s. 32, TK w wyroku z 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94).

Organ powinien zatem także rozważyć, w świetle zasady proporcjonalności i ustalić czy odmowa uzgodnienia warunków zabudowy ze względu na istnienie czasowego rozlewiska jest w stanie doprowadzić do zamierzonego skutku w postaci ochrony wartości przyrodniczych i walorów krajobrazowych tego terenu, czy taki był przy tym zamiar rozporządzenia, czy jest ona niezbędna ze względu na ochronę interesu publicznego i czy ograniczenia w zabudowie nie przekraczają niezbędnego stopnia uciążliwości dla właściciela – czy zachowana jest proporcja pomiędzy interesem publicznym a uprawnieniami jednostki.

Przepisy ustawy 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) nie definiują pojęcia "inne zbiorniki wodne", w tym celu zasadnym jest odniesienie się również do przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz.145 ze zm.) przepisy której regulują m.in. gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi.

Uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska ma na celu przede wszystkim zabezpieczenie form ochrony przyrody, w związku z planowaniem realizacji konkretnej inwestycji. Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8, w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., regionalny dyrektor ochrony środowiska zobligowany jest do rozważenia, czy w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody możliwe jest uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jak wynika z § 2 rozporządzenia nr 9 celem ochrony w Parku jest "ochrona wybitnych wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych w celu zachowania i popularyzacji tych wartości". Tym celom służą zakazy określone w § 3 tego rozporządzenia. Ma też rację skarżąca, że celem tym jest także ochrona zbiorników wodnych które stanowią element krajobrazu. Niewątpliwie obiekt na działce [...] jest elementem krajobrazu ale czy jest istotny ze względu na zasady ochrony środowiska. Czy interes publiczny wymaga ochrony takiego obiektu i czy konieczność ochrony ma większą wagę niż prawo właściciela nieruchomości do zabudowy swego gruntu?

W ocenie Sądu organ dokonał wykładni gramatycznej rozporządzenia i zakwalifikował obiekt hydrologiczny jako "inny zbiornik wodny" nie zastanawiając się czy przedmiotem ochrony rozporządzeniem jest każdy zbiornik który jest wypełniony wodą czy też tylko taki który ma wpływ na walory krajobrazowe parku i może pozytywnie oddziaływać na zachowanie chronionych wartości.

Nie wykazał przy tym dlaczego uznał, że obiekt ten charakteryzuje się określoną linią brzegową w sytuacji w której na zdjęciach widać że linia ta występuje choć nie ma charakteru regularnego. Wskazań należy, że nie bez przyczyny użyto w tym rozporządzeniu (jak i wielu innych aktach tego typu) pojęcia "linii brzegowej". Wdaje się, że ma to na celu możliwość ustalenia 100 m pasa na którym nie ma możliwości lokowania nowej zabudowy. W sytuacji zatem gdy linia zbiornika wodnego jest nieregularna i zmienia się pod wpływem różnych czynników nie można ustalić granic terenu na którym obowiązywałby zakaz zabudowy. Okoliczność ta powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu czy rzeczywiście wskazywany woda na działce [...] może być uznana za "inny zbiornik wodny" o jakim mowa § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9.

W ocenie Sądu zebrany przez organ materiał dowodowy nie był w związku z tym wystarczający do oceny czy znajdujący się na działce [...] obiekt hydrologiczny można uznać za "inny zbiornik wodny", co stanowi o naruszeniu przez organ art. 7, 77§ 1 i 107 § 3 oraz art. 6, 8 i 11 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Czynności organu II instancji nie doprowadziły bowiem do wyjaśnienia istotnych okoliczności. Pominięcie w uzasadnieniu postanowienia oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy powoduje również wadliwość rozstrzygnięcia w oparciu o art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, z przytoczeniem przepisów prawa.

W niniejszej sprawie organ II instancji nie wyjaśnił w sposób przekonujący dlaczego w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody nie jest możliwe uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Uwzględniając lokalizację planowanej inwestycji na terenie [...] Parku Krajobrazowego organ II instancji rozpatrując przedmiotową sprawę przeanalizował jedynie, czy realizacja planowanej inwestycji jest zgodna z ograniczeniami zawartymi w rozporządzeniu Nr 9.

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem II instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia w związku z powyższym, tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji.

Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy; następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego.

Uzasadnienie postanowienia winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie - odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne - w każdej rozpoznanej sprawie - a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw.

Reasumując powyższe, zadaniem organu II instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji. (zob. NSA w wyroku z 21 lutego 2012 r. o sygn. II OSK 2720/11, LEX nr 1145626).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy nie zastosował się do zasad przedstawionych powyżej.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienia. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji zastosuje się do wyżej wskazanych przez sąd ocen i dokona analizy planowanej inwestycji przez zbadanie wielkości i funkcji urządzenia wodnego występującego na działce [...], odniesie się do pojęcia linii brzegowej, rozważy ustanowiony zakaz z punktu widzenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności i ustali czy rzeczywiście obiekt hydrologiczny na działce [...] spełnia warunki do uznania go za zbiornik wodny o jakim mowa w rozporządzeniu nr 9. W przypadku gdy uzna, że znajdujący się na działce obiekt hydrologiczny nie może zostać uznany za zbiornik wodny w rozumieniu przepisów rozporządzenia dokona następnie oceny możliwości realizacji planowanej inwestycji w związku z pozostawaniem tej działki w strefie Natura 2000.

Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że organ naruszył przepisy Konstytucji gdyż zebrany materiał dowodowy i dokonana przez organ jego ocena nie był wystarczający do przeprowadzenie tej oceny.