Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 884/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 2, art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 7, art. 61 ust. 1, art. 62 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Dnia 11 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 884/18

UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] nr [...] podjętą na podstawie art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 913 ze zm.)- dalej u.s.w.; art. 9 ust. 1 pkt 2 , ust. 2 pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1, ust. 2, art. 41 ust. 1 i ust. 2, art. 53 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 55 pkt 1, art. 57, art. 58 ust. 1 pkt 1, pkt 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm.) – dalej : ustawa wdrożeniowa, Zarząd Województwa [...] nie uwzględnił protestu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. złożonego od negatywnej oceny formalnej projektu pn. " Zwiększenie dostępności i jakości usług zdrowotnych w obszarze nie Ambulatoryjnej Opieki Specjalistycznej", nr [...] złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr [...] wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VII Infrastruktura dla usług społecznych, Działania VII.2 Infrastruktura ochrony zdrowia (dla projektów dotyczących podstawowej opieki zdrowotnej i ambulatoryjnej opieki specjalistycznej) Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

W dniu 21 grudnia 2017 r. Zarząd Województwa [...] ogłosił Konkurs Zamknięty dla naboru nr [...] wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VII Infrastruktura dla usług społecznych, Działania VII.2 Infrastruktura ochrony zdrowia (dla projektów dotyczących podstawowej opieki zdrowotnej i ambulatoryjnej opieki specjalistycznej) Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Nabór wniosków trwał od dnia 26 stycznia 2018 r. do dnia 16 lutego 2018 r. Natomiast regulamin Konkursu został przyjęty uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia 20 grudnia 2017 r., nr 1749/17.

W ramach przedmiotowego konkursu A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. złożyła w dniu 16 lutego 2018 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Zwiększenie dostępności i jakości usług zdrowotnych w obszarze nie Ambulatoryjnej Opieki Specjalistycznej". Wniosek został oznaczony nr [...] .

W wyniku stwierdzonych w toku oceny formalnej wniosku nieprawidłowości strona skarżąca, w dniu 28 maja 2018 r. została wezwana do jego uzupełnienia we wskazanym w piśmie zakresie i dostarczenie poprawionego wniosku do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], w terminie 14 dni kalendarzowych, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.

W następstwie przeprowadzonej oceny skorygowanego wniosku o dofinansowanie nr[...], złożonego przez spółkę w dniu 11 czerwca 2018 r., Komisja Oceny Projektów stwierdziła, iż nie spełnia on kryteriów formalnych w zakresie "Zachowania spójności informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie", "Kwalifikowalność wydatków" oraz "Prawidłowość obliczenia dofinansowania projektu" poprzez: rozbieżność, co do zapisów łącznej powierzchni objętej pracami budowlanymi, a powierzchni wykorzystanej na potrzeby przedmiotowego projektu; nieprzedłożenie specyfikacji oraz metodologii przeprowadzenia wyliczeń powierzchni zewnętrznych, czyli kosztów prac związanych z termomodernizacją obiektu. Ponadto w wyniku przeprowadzonej korekty wniosku doszło do niespójności, co do wskazywanej przez spółkę kwoty w Kosztorysie inwestorskim- Remoncie pomieszczeń przychodni.

Mając powyższe na uwadze Instytucja Zarządzająca pismem z dnia 13 lipca 2018 r. poinformowała skarżącą spółkę, iż złożony przez nią wniosek nr [...] uzyskał negatywną ocenę formalną z uwagi na nie spełnienie w/w kryteriów formalnych. Kryterium: Formularz wniosku o dofinansowanie i załączniki zawierają wszystkie informacje wymagane w instrukcjach i wytycznych.

Nie zgadzając się z dokonaną oceną formalną wniosku skarżąca wniosła protest, w którym zakwestionowała stanowisko Instytucji Zarządzającej. Spółka wskazała, iż dokonując korekty przedmiotowego wniosku, w piśmie przewodnim wyraźnie zadeklarowała jak jest prawidłowa wartość łącznej i kwalifikowanej powierzchni objętej remontem. Wartości te zostały również poprawione w punktach wskazanych przez organ, jednakże na skutek błędu zapisu pliku nie zostały one zachowane. Powyższa omyłka, jako niestanowiąca błędu rachunkowego, a będąca jedynie oczywistym błędem logicznym, polegającym na nieuwzględnieniu zadeklarowanej w piśmie przewodnim wartości we wszystkich częściach dokumentacji aplikacyjnej, winna, stosownie do § 6 ust. 7 lit. c Regulaminu, zostać poprawiona z urzędu przez Instytucję Zarządzającą. Odnośnie nieprzedłożenia przez skarżącą specyfikacji i metodologii wyliczeń powierzchni zewnętrznych, związanych z termoizolacją obiektu spółka wskazała, iż w wezwaniu z dnia 28 maja 2018 r. Instytucja Zarządzająca nie sprecyzowała oczekiwań w powyższym zakresie. Dopiero w doręczonej spółce informacji o negatywnej ocenie formalnej wniosku organ zdefiniował pojęcie powierzchni zewnętrznych jako termomodernizację obiektu, co nie jest jednak oczywiste i nie wynika wprost z powszechnie przyjętej terminologii używanej np. w budownictwie. Wskazała, że przez pojęcie powierzchni budynku/pomieszczenia, czy ogólnie remontowanej powierzchni uznaje się powszechnie rzutu poziomego danego pomieszczenia, czy remontowanego obszaru. Dokonując w następstwie wezwania korekty wniosku, spółka przedstawiła plan sytuacyjny obiekt, z uwzględnieniem części zewnętrznej w postaci znajdującego się na zewnątrz pojemnika na azot, jak i podjazdu dla osób niepełnosprawnych. Z wezwania nie wynikała natomiast konieczność przedstawienia wyliczeń powierzchni zewnętrznych ścian budynku poddawanych termoizolacji. Tym samym w ocenie spółki nieprecyzyjne określenie zakresu wniosku podlegającego uzupełnieniu, winno stanowić podstawę do uznania, ż wezwanie do jego uzupełnieni zostało sporządzone w sposób naruszający prawo. Natomiast., co do niespójności pomiędzy wskazanymi wartościami kwoty w Kosztorysie inwestorskim- Remoncie pomieszczeń przychodni, spółka wskazała, iż zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie w odniesieniu do załącznika nr 3, przedstawienie kosztorysu robót budowlanych nie jest wymagane. Kosztorys ten został jednak przez skarżąca załączony w celu szczegółowego przestawienia zakresu prowadzonych w ramach danego wydatku prac. Tym samym omyłka kosztorysanta, popełniona na etapie korygowania kosztorysu pozostaje bez znaczenia dla oceny projektu, gdyż dane w nim zawarte nie stanowią obligatoryjnego elementu wniosku o dofinansowanie.

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] nr [...] Zarząd Województwa [...] nie uwzględnił protestu skarżącej. Uzasadniając Instytucja Zarządzająca wskazała na wstępie na znajdujące w niniejszej sprawie przepisy zarówno prawa wspólnotowego, jak i prawa krajowego, a nadto Regulaminu Konkursu przyjętego uchwała Zarządu Województwa [...] z dnia [...] oraz przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania. Dalej odnosząc się do argumentacji spółki zawartej we wniesionym proteście Instytucja Zarządzająca wskazała, iż z załączonego do wniosku o dofinansowanie planu oraz wyjaśnień skarżącej wynika, że łączna powierzchnia objęta pracami budowlanymi wynosi 614,09 m2, natomiast łączna powierzchnia wykorzystana na potrzeby przedmiotowego projektu wynosi 261,38 m2. Jednakże zapis ten nie został uwzględniony w opisie zadania nr 1 pkt VIII złożonego wniosku oraz załączniku nr 3, gdzie strona wnioskująca wskazała, że adaptacją zostaną objęte 486 m2, natomiast na potrzeby niniejszego projektu zostanie wykorzystane 53% tej powierzchni, co stanowi 257,69 m2. Rozbieżność ta, wbrew stanowisku skarżącej, nie może zostać uznana za oczywistą omyłkę pisarską, podlegającą poprawieniu przez organ z urzędu, gdyż prawidłowe oznaczenie wartości powierzchni na jakiej ma być realizowana inwestycja jest niewątpliwie kwestią istotną i ważną z punktu widzenia realizacji projektu, a nadto oceny kwalifikowalności kosztów w projekcie przedstawionych. Bez wpływu na uzyskaną, negatywną ocenę formalną w zakresie powyższego kryterium pozostają również wyjaśnienia skarżącej, co do faktu dokonania zmian, jednakże ich niezachowania na skutek błędu zapisu pliku. Organ wskazał bowiem, iż to na stronie wnioskującej o przyznanie dofinansowania, ciąży obowiązek starannego wypełnienia i sprawdzenia składanego wniosku i jego ewentualnych korekt.

Za niezasadny Instytucja Zarządzająca uznała również zarzut protestu, co do niezrozumiałej treści wezwania z dnia 28 maja 2018 r. odnoszącego się do wskazania szczegółowej specyfikacji wszystkich powierzchni wewnętrznych, jak i zewnętrznych budynku wraz z przedstawieniem metodologii ich wyliczenia. Za nietrafnością tego zarzutu przemawia fakt, że skarżąca przedłożyła prawidłową i szczegółową specyfikację powierzchni wewnętrznych budynku, pomijając powierzchnie zewnętrzne. Tymczasem szeroki zakres projektu realizowanego przez spółkę wymagał zdaniem organ przedłożenia tych danych (dotyczących powierzchni zewnętrznych), z uwagi na fakt, iż w budynku znajdują się pomieszczenia, w których świadczone są usługi komercyjne, a co za tym idzie koniecznym było wydzielenie części budynku, co do której wydatki związane z jego termoizolacją nie mogą zostać do kosztów kwalifikowanych.

Natomiast, co do nieobligatoryjnego charakteru przedłożonego przez skarżącą kosztorysu robót budowlanych Instytucja Zarządzająca wskazała, iż dokonując oceny złożonego wniosku oraz załączonych do niego dokumentów, organ wydaje swojej rozstrzygnięcie o wszystkie przedłożone materiały, a nie jedynie o dokumenty, których złożenie jest obligatoryjne. Tym samym strona wnioskująca o przyznanie dofinansowania, która załącza do wniosku dokumenty, które nie są uznawane za obligatoryjne, jest zobowiązane aby dokumenty te były zgodne i spójne z pozostała dokumentacją aplikacyjną.

Mając powyższe na uwadze Instytucja Zarządzając nie uwzględniła protestu skarżącej spółki od negatywnej oceny formalnej wniosku nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie:

- art. 57 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego wadliwe zastosowanie i dokonanie nieprawidłowej oceny formalnej złożonego przez skarżąca wniosku o dofinansowanie, w zakresie wskazanych kryteriów, w sytuacji gdy zostały one przez spółkę spełnione;

- art. 57 w zw. z art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej oraz § 6 ust. 7 lit. c Regulaminu Konkursu w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że organ winien dokonać z urzędu sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w zakresie łącznej i kwalifikowanej powierzchni objętej remontem, ewentualnie winien wezwać skarżącą do poprawienia wniosku w powyższym zakresie.

Uzasadniając wniesioną skargę spółka ponowiła argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wniesionego protestu.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wnosił o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem.

W myśl art. art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 132) – dalej: p.p.s.a, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich przepisów zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1431)- dalej: ustawa wdrożeniowa, która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w p.p.s.a. poprzez skrócenie terminu do wniesienia skargi, wprowadzenie terminu termin do jej rozpoznania, czy też wprowadzenie trybu bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe rozwiązania, zgodnie z intencją ustawodawcy, zmierzały do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów p.p.s.a.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Z powyższego wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez właściwą instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że procedura odwoławcza została wyczerpana. Strona skarżąca po otrzymaniu informacji z dnia 13 lipca 2018 r. o negatywnej ocenie formalnej złożonego wniosku, wniosła w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony. W ustawowym terminie 14 dni skarżąca złożyła skargę do WSA w Łodzi. Powyższe oznacza, że możliwe jest dokonanie merytorycznej oceny wniesionej skargi.

W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kontroli sądowoadministracyjnej poddała uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] podjętą w przedmiocie nie uwzględnienia protestu skarżącej, złożonego od negatywnej oceny formalnej projektu pn. " Zwiększenie dostępności i jakości usług zdrowotnych w obszarze nie Ambulatoryjnej Opieki Specjalistycznej", nr [...] złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr [...] wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VII Infrastruktura dla usług społecznych, Działania VII.2 Infrastruktura ochrony zdrowia (dla projektów dotyczących podstawowej opieki zdrowotnej i ambulatoryjnej opieki specjalistycznej) Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020.

Natomiast zasadniczą kwestią sporną pozostaje wpływ, na poprawność formalną złożonego przez spółkę wniosku o dofinansowanie projektu, stwierdzonych przez organ, a istotnych z punktu widzenia realizacji projektu oraz kwalifikowalności kosztów w nim przewidzianych, rozbieżności pomiędzy treścią wniosku o dofinansowanie, a informacjami wynikającymi z dołączonych do niego załączników (zarówno o charakterze obligatoryjnym, jak i fakultatywnym), w zakresie kryteriów: "Zachowania spójności informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie", "Kwalifikowalność wydatków" oraz "Prawidłowość obliczenia dofinansowania projektu" poprzez odpowiednio: rozbieżność, co do zapisów łącznej powierzchni objętej pracami budowlanymi, a powierzchni wykorzystanej na potrzeby przedmiotowego projektu; nieprzedłożenie specyfikacji oraz metodologii przeprowadzenia wyliczeń powierzchni zewnętrznych, czyli kosztów prac związanych z termomodernizacją obiektu oraz niespójność pomiędzy poszczególnymi elementami wniosku w zakresie prawidłowego określenia kosztów kwalifikowanych i niekwalifikowanych.

Kwestionując prawidłowość zaskarżonej uchwały skarżąca wywodzi, iż stwierdzone przez Instytucję Zarządzającą nieprawidłowości miały charakter oczywistej omyłki logicznej, polegającej na nieuwzględnieniu, we wszystkich częściach dokumentacji aplikacyjnej, zadeklarowanej w piśmie przewodnim wartości, wskazanej w następstwie wykonania wezwania z 28 maja 2018 r. do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie. Omyłka ta, stosownie do postanowień 6 ust. 7 lit. c Regulaminu Konkursu nr [...] winna podlegać uzupełnieniu z urzędu przez Instytucję Zarządzająca. Ponadto spółka zarzuca mało precyzyjny zakres żądanych przez organ informacji, podlegających uzupełnieniu, do czego wezwaną ja w/w pismem z 28 maja 2018 r., jak również wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia z uwagi na nieprawidłowości dokumentu, którego złożenie jest jedynie fakultatywne , a co za tym idzie winno pozostawać bez wpływu na ocenę formalną wniosku o dofinansowanie.

Odnosząc się do powyżej nakreślonej kwestii spornej wskazać ponownie należy, że postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o zasady i reguły wynikające z przepisów ustawy wdrożeniowej. W myśl art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 13a ustawy wdrożeniowej, przez kryteria wyboru projektów rozumie się kryteria umożliwiające ocenę projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie projektu, wybór projektu do dofinansowania i zawarcie umowy o dofinansowanie projektu albo podjęcie decyzji o dofinansowaniu projektu, zgodne z warunkami, o których mowa w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego, zatwierdzone przez komitet monitorujący, o którym mowa w art. 47 rozporządzenia ogólnego. Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 ustawy).

W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu

w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 39 ust. 2 tej ustawy, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy), który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej) oraz zakres, w jakim jest możliwe uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny (art. 41 ust 2 pkt 7a).

Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego konkursu, rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej dokumentacji, czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie, a taki wniosek musi zostać odrzucony.

Wymaga zwrócenia uwagi, że kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. Rozważając zasadność skargi w tym aspekcie należy mieć też na względzie, że w ustawie wdrożeniowej wskazano, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).

W tym miejscu należy również wskazać, że pojęcie prawa stanowiącego podstawę działania organów administracji publicznej i służącego za kryterium oceny tego działania przez sądy administracyjne nie wyczerpują źródeł prawa, o których mowa w Konstytucji (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1377/10). W prawie administracyjnym pojęciu prawa przypisuje się szczególne i szersze znaczenie. Pod pojęciem źródeł prawa administracyjnego rozumiany jest każdy akt normatywny, czyli akt zawierający chociażby jedną normę prawną o charakterze generalno-abstrakcyjnym, mogącą stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadający moc obowiązującą tejże normie (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 110/10; podobnie wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1377/10). W konsekwencji również dokumentom systemu realizacji programu operacyjnego, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, można przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów (potencjalnych wnioskodawców dofinasowania).

W szczególności Regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji programu operacyjnego (art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Treść takiego regulaminu nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dokument, na podstawie którego wyłaniani mają być potencjalni beneficjenci programu, nie jest wprawdzie zbiorem norm prawnych mających wiązać w sposób właściwy źródłom prawa, lecz dotyczy norm, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający o udzielenie wsparcia. Są to bowiem reguły stosowane w celu wyłonienia kontrahenta umowy cywilnoprawnej w ściśle określonej procedurze.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro uczestnik konkursu obowiązany jest bezwzględnie podporządkować się i podporządkowuje się regulaminowi postępowania konkursowego, to musi posługiwać się nomenklaturą konkursową w nim zawartą. Do uczestnika konkursu należy bowiem obowiązek skonstruowania takiego projektu i dostosowania się do zasad postępowania konkursowego w oparciu o aparaturę zdefiniowaną na potrzeby konkursu, aby była spójna i zachowała jednolite standardy podlegające ocenie konkursowej w oparciu o zasadę równości kryteriów oceny (zob. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2884/16).

Nakreślony wyżej stan prawny skonfrontowany z okolicznościami faktycznymi rozpoznawanej sprawy przemawia, w ocenie Sądu, że przeprowadzona ocena projektu skarżącej, dokonana przez Instytucję Zarządzającą, została przeprowadzona w prawidłowy sposób, bez naruszenia prawa, które miało lub mogło mieć wpływ na wynik oceny, a co za tym idzie podniesione przez spółkę zarzuty i argumentację należy uznać za chybioną.

Wskazując na zasadność powyższego stwierdzenia Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii niespełnienia przez skarżącą kryterium "Zachowania spójności informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie". Jak już wcześniej wskazano przeprowadzona przez Instytucję Zarządzającą analiza złożonej przez stronę skarżącą dokumentacji aplikacyjnej, z uwzględnieniem poprawek dokonanych w następstwie wezwania z 28 maja 2018 r., wykazała że łączna powierzchnia objęta pracami budowlanymi wynosi 614,09 m2, natomiast łączna powierzchnia wykorzystana na potrzeby przedmiotowego projektu wynosi 261,38 m2. Jednakże zapis ten nie został uwzględniony w opisie zadania nr 1 pkt VIII złożonego wniosku oraz załączniku nr 3, gdzie strona wnioskująca wskazała, że adaptacją zostaną objęte 486 m2, natomiast na potrzeby niniejszego projektu zostanie wykorzystane 53% tej powierzchni, co stanowi 257,69 m2. Rozbieżność ta, wbrew stanowisku skarżącej, nie może zostać uznana za oczywistą omyłkę pisarską, podlegającą poprawieniu przez organ z urzędu, gdyż prawidłowe oznaczenie wartości powierzchni na jakiej ma być realizowana inwestycja jest niewątpliwie kwestią istotną i ważną z punktu widzenia realizacji projektu, a nadto oceny kwalifikowalności kosztów w projekcie przedstawionych. Tymczasem jak wynika z § 6 pkt 7 c Regulaminu Konkursu nr[...] , za oczywistą omyłkę wniosku o dofinansowanie, uniemożliwiająca ocenę projektu, a podlegająca poprawieniu przez organ z urzędu, w rozumieniu art. 43 ustawy wdrożeniowej, uznaje się wyłącznie oczywiste omyłki pisarskie, takie jak: literówki, przekręcenie, opuszczenie wyrazu, błąd logiczny, pisarski, niewłaściwe użycie wyrazu, błędnie umieszczony przecinek w cyfrze i omyłkowe przestawienie kolejności cyfr (gdy ich korekta nie wpływa na inne obliczenia). Pojęcie "oczywistej omyłki" nie może odnosić się do kwestii zasadniczych dla treści wniosku o dofinansowanie, objętych kryteriami czy to formalnymi czy merytorycznymi (por. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., I GSK 2013/18; wyrok WSA w Łodzi z 8 lutego 2018 roku, III SA/Łd 1163/17; www.cbois.nsa.gov.pl). Przy czym co wymaga podkreślenia, z powołanego wyżej § 6 pkt 7 c Regulaminu wynika, że w trybie w nim określonym nie dokonuje się poprawek innego typu omyłek, np. omyłek/błędów rachunkowych (błąd w wykonaniu działania matematycznego). Nie można zatem przyjąć, jak chciałaby strona skarżąca, że rozbieżności zawarte w dokumentacji aplikacyjnej dotyczące łącznej wartości powierzchni objętej remontem stanowiło brak formalny wniosku, czy też było oczywistą omyłką, w tym wynikającą z błędu logicznego. Przedmiotowa nieprawidłowość nie mieści się ani w katalogu oczywistej omyłki, ani też w katalogu braku formalnego, o których mowa w art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Omyłka bowiem taka musi wynikać z błędnej operacji rachunkowej na liczbach. Stwierdzenie omyłki może mieć miejsce w sytuacji, w której przebieg działania matematycznego może być prześledzony i na podstawie reguł rządzących tym działaniem możliwe jest stwierdzenie błędu w jego wykonaniu. Musi być też widoczna na pierwszy rzut oka. Tak jak już zauważono wyżej, co nie jest również kwestionowane przez stronę skarżącą, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z błędem rachunkowym. Podnoszona zaś przez skarżącą argumentacja, iż dokonała ona zmian we wniosku o dofinansowanie wskazanych w wezwaniu z 28 maja 2018 r., jednakże na skutek błędu zapisu pliku nie zostały one zachowane, lecz wynikają one z pisma przewodniego i pozostałych dokonanych przez stronę uzupełnień nie mogła zostać uwzględniona. Rzeczą organu nie jest bowiem "domyślanie się", o co właściwie wnioskodawcy chodziło i dochodzenie do konkluzji sprzecznych z literalnym brzmieniem wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym obowiązek dochowania należytej staranności, w tym obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku o dofinansowanie, z uwzględnieniem ogólnodostępnych kryteriów oceny wniosków zgłaszanych w ramach danego konkursu, jego ewentualnej korekty, kompletności, kompletności, czy też spójności całej złożonej dokumentacji aplikacyjnej ciąży na stronie, która wnosi o udzielenie wsparcia finansowego pochodzącego ze środków unijnych. Dlatego podmiot, który zamierza z dofinansowania skorzystać winien dostosować się do zasad udzielania pomocy i wypełnić wszystkie wymogi wynikające z dokumentacji konkursowej. Natomiast rola organu rozpatrującego taki wniosek sprowadza się jedynie do kompleksowej oceny wniosku, bez jakiejkolwiek ingerencji, co do meritum, modyfikacji jego zapisów, czy domniemywania treści z wniosku nie wynikających. Takie działanie organu naruszałoby bowiem zasady uczciwej konkurencji i dawałoby podstawę do postawienia zarzutu uchybienia obowiązkowi bezstronności (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 roku, II GSK 60/17; wyroki WSA w Gliwicach z 24 maja 2018 roku, IV SA/Gl 235/18 i z 25 kwietnia 2018 r., IV SA/Gl 79/18; www.cbois.nsa.gov.pl).

Za niezasadną Sąd uznał także argumentację strony skarżącej, co do niespełnienia kryterium "Kwalifikowalności wydatków" poprzez przedstawienie szczegółowej specyfikacji wszystkich pomieszczeń, powierzchni wewnętrznych budynku, uwzględniającej szczegółową metodologię wyliczeń powierzchni i elementów realizowanych w ramach przedmiotowego projektu, z jednoczesnym pominięciem powierzchni zewnętrznej budynku. Skarżąca spółka upatruje źródła powyższej nieprawidłowości w nieprecyzyjnym jej zdaniem, określeniu przez Instytucję Zarządzającą zakresu oczekiwań, co do wystosowanego wobec skarżącej wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku w powyższym zakresie. W szczególności podkreśliła, iż z treści doręczonego jej wezwania nie wynikało, iż organ oczekiwał przedstawienia metodologii wyliczeń kosztów związanych z termomodernizacją obiektu. Ponadto użyta przez organ terminologia stosowana w budownictwie sugerowała, iż wezwanie dotyczy jedynie powierzchni rzutu poziomego remontowanego pomieszczenia czy obszaru, którą to powierzchnię strona wskazała. Ponadto spółka wywiodła, iż Instytucja Zarządzająca posiadała wiedzę, co do zamierzenia inwestycyjnego strony, obejmującego między innymi ocieplenie całego, dwukondygnacyjnego budynku, co wynikało z załączonego do wniosku, jako załącznik projektu budowlanego termomodernizacji budynku. Z uwagi na konieczność ocieplenia całego budynku, celem osiągnięcia efektu przeprowadzanych prac, niemożliwym było , w ocenie skarżącej przypisanie jakiejkolwiek części prac termomodernizacyjnych do powierzchni jakiejkolwiek kondygnacji budynku.

Odnosząc się do powyższej argumentacji Sąd stwierdza, iż wbrew stanowisku strony skarżącej treść wezwania była jasna i nie budziła żadnych wątpliwości interpretacyjnych w szczególności w zakresie wynikającej z niej konieczności przedstawienia specyfikacji powierzchni zewnętrznej dla całości termomodernizowanego budynku z jednoczesnym wydzieleniem do kosztów niekwalifikowalnych części budynku, gdzie świadczone są usługi komercyjne. Znamienny przy tym jest fakt, że strona skarżąca na etapie korygowania wniosku przedstawiła prawidłową i szczegółową specyfikację powierzchni wewnętrznych budynku, pomijając jednak (z wiadomych tylko sobie względów) powierzchnię zewnętrzną. Tymczasem nie ulega wątpliwości (nie negując twierdzenia spółki, zgodnie z którym dla efektywności prac termomodernizacyjnych koniecznym było ocieplenie całego budynku), że prawidłowe określenie specyfikacji powierzchni budynku i wskazanie, jaka część budynku w zakresie termomodernizacji jest kwalifikowalna, a jaka nie jest kwalifikowalna była podstawą do spełnienia kryterium formalnego "kwalifikowalność wydatków". Ponadto, co istotne, w przypadku jakichkolwiek wątpliwości, spółka miała możliwość zwrócenia się do instytucji organizującej konkurs o ich wyjaśnienie. Z okoliczności sprawy nie wynika, by strona skarżąca zwracała się do Instytucji Zarządzającej o wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości, co do treści wezwania, a tym samym zakresu oczekiwanych informacji.. Tym samym uznać należy, że przedłożenie wniosku obarczonego błędami w powyższym zakresie, wynikało z braku należytej staranności w jego przygotowaniu, nie zaś z braku przejrzystości obowiązujących dla tego konkursu reguł. Przypomnieć bowiem po raz kolejny należy, ze jakiekolwiek niedociągnięcia, niedopowiedzenia, luki w argumentacji, opisie poszczególnych pozycji wniosku obciążają wyłącznie stronę wnioskującą o przyznanie dofinansowania. To podmiot wnioskujący o wsparcie jest zobowiązany wykazać, że jego projekt spełnia kryteria określone regulaminem konkursu, do którego przystępuje, a co warte podkreślenia, w którym udział jest dobrowolnym. Natomiast dokonywana przez organ ocena wniosku polega w zasadzie na dogłębnej analizie porównawczej treści złożonego wniosku oraz załączonych do niego załączników (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 22 sierpnia 2018 r., III SA/Wr 274/18;wyrok NSA z 10 października 2018 r., I GSK 2719/18; www.cbois.nsa.gov.pl).

Za chybioną Sąd uznał także argumentację strony skarżącej, co do uzyskanej negatywnej oceny formalnej złożonego przez nią wniosku w zakresie spełnienia kryterium "prawidłowości obliczenia dofinansowania". W ocenie skarżącej, zgodnie z definicją przedmiotowego kryterium, wskazaną w treści załącznika nr IV do Regulaminu Konkursu nr [...] ocenie podlegać będzie, czy informacje niezbędne do dokonania oceny projektu i sposobu jego realizacji zawarte we wniosku o dofinansowanie są jednoznaczne i spójne. Tymczasem przedłożony przez spółkę kosztorys robót budowlanych, stosownie do treści instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie w odniesieniu do załącznika numer 3, nie stanowi obligatoryjnego załącznika, a jego przedłożenie miało na celu jedynie przedstawienie szczegółowego zakresu prowadzonych w ramach danego wydatku prac. Tym samym skoro powołany dokument nie stanowi załącznika obligatoryjnego wniosku o dofinansowanie, to kwota w nim podana nie stanowi informacji niezbędnej do dokonania oceny projektu i sposobu jego realizacji, a co za tym idzie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jakichkolwiek niespójności występujących w obrębie złożonego wniosku.

W powyższym zakresie Sąd rozpoznający przedmiotową skargę w pełni podziela argumentację organu, zgodnie z którą ocena wniosku jest dokonywana na podstawie całej dokumentacji aplikacyjnej przedłożonej przez wnioskodawcę, która to dokumentacja stanowi nierozłączną całość, a ponadto brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania "wagi" przedkładanych informacji, niezależnie od tego, czy zawarte zostały w złącznikach o charakterze obligatoryjnym, czy też nieobligatoryjnym. Powyższe oznacza prowadzi do wniosku, iż każda przedstawiona przez stronę wnioskująca o przyznanie dofinansowania informacja, zawarta, czy to w załączniku obligatoryjnym, czy też, którego złożenie jest fakultatywne, musi pozostawać w spójności z całością dokumentacji aplikacyjnej. Odmienne stanowisko, zgodne z twierdzeniem skarżącej, oznaczałoby, iż wnioskodawcy mogliby dołączać załączniki niespójne z resztą dokumentacji aplikacyjnej, co skutkowałoby pojawianiem się poważnych rozbieżności w dokumentacji aplikacyjnej. Dodać także należy, że również zasada rzetelności nakłada na właściwe instytucje obowiązek oceny projektów, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji.

Reasumując Sąd stwierdza, iż przeprowadzone w sprawie ocena formalna projektu skarżącej odpowiada prawu, gdy została przeprowadzona w sposób rzetelny i przejrzysty, w oparciu o obowiązujące reguły i zasady postępowania. Tym samym podniesione zarzuty skargi, w szczególności, co do naruszenia art. 37 ust. 1-2, art. 41, art. 43 ust. 2, art. 57 ustawy wdrożeniowej, jak i postanowień Regulaminu Konkursu nr RPLD.07.02.00-IŻ.00-10-002/17 oraz przedstawiona na ich zasadność argumentacja spółki nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej skargę oddalił.

d.j.