Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 486/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 1 października 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. D. i A. D. na decyzję Wojewody z dnia 12 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 12 czerwca 2014 r. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.2013.627 t. j.), w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. 2013.1409 t. j.) po rozpatrzeniu odwołania A. i P. D. od decyzji Starosty nr z 22 kwietnia 2014 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego świadczącego usługę opieki nad osobami starszymi na działce nr [...] obręb W., gm. S. oraz zażalenia A. i P. D. na postanowienie Starosty z 3 marca 2014 r., odmawiające wyłączenia z udziału w przedmiotowym postępowaniu Naczelnika Wydziału Architektoniczno - Budowlanego – M. M. – P. oraz inspektora tegoż Wydziału – A. G.;

uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty z 22 kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji,

uchylił w całości postanowienie Starosty z 27 marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji,

uchylił w całości zaskarżone postanowienie Starosty z 3 marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Z uzasadnienia powyższej decyzji wynikało, że w dniu 26 sierpnia 2013 r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynął wniosek A. i P. D. w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Starosta 17 września 2013 r. wydał postanowienie wzywające do o uzupełnienia braków dokumentacji o: prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; dokumentację zgodną z Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (spis treści, trwałe zszycie dokumentacji projektowej); projekt zagospodarowania terenu (brak podpisów branżystów); decyzję na wycinkę drzew; informację dotyczącą drzewostanu przy montażu instalacji projektowanego źródła ciepła; informację o podstawie prawnej świadczenia usług opieki nad osobami starszymi, informację o programie funkcjonalno-użytkowym; opłatę skarbową; wymagane uzgodnienia; wrysowanie w projekcie zagospodarowania terenu strefy obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią; wskazanie ilości miejsc postojowych zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 27 września 2013 r. uzupełniono dokumentację. Według inwestorów, projektowany budynek miał funkcjonować w trybie ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. 2004 nr 64 poz. 593). Z opisu technicznego projektu zagospodarowania przestrzennego wynikało, że zaplanowano wydzielenie części związanej z obsługą części mieszkalnej, w której skład wchodzą pomieszczenia: gabinet lekarski, gabinet zabiegowy, wc personelu, pomieszczenia socjalne, komunikacja, magazyn dobowy, zmywak oraz kuchnia.

Starosta stanął na stanowisku, że cała projektowana inwestycja będzie funkcjonowała w sposób zapewniający świadczenie całodobowej opieki w formie udzielenia stałego zamieszkania, wyżywienia, zapewnienia środków higieny osobistej, pościeli, odzieży i obuwia oraz kompleksowej pomocy opiekuńczo-wspomagającej, lekarskiej dostosowanej do indywidualnych potrzeb klientów. Projektowany budynek nastawiony jest więc na prowadzenie usług. Domy takie prowadzone są natomiast na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub statutowej. W związku z tym organ pierwszej instancji uznał, że nie uzupełniono dokumentacji zgodnie z postanowieniem i 8 października 2013 r. wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji A. i P. D. złożyli odwołanie, w którym kwestionowali zasadność działania Starosty.

Po dokonaniu analizy sprawy organ odwoławczy decyzją z 23 grudnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Starosta ponownie rozpatrując sprawę miał dokonać analizy przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów budowlanych w kwestii dotyczącej definiowania budynku mieszkalnego, a uzasadniając ponowną decyzję miał w szczegółowy sposób przedstawić swoje stanowisko odnośnie planowanej inwestycji, zwłaszcza w przypadku uznania, że planowany obiekt nie może zostać uznany za mieszkalny.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Starosta postanowieniem z 27 marca 2014 r. nałożył na wnioskodawców obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji o prawidłowo wyliczoną opłatę skarbowa i wskazanie ilości miejsc postojowych zgodnie z zapisami planu miejscowego, a następnie 22 kwietnia 2014 r. wydał ponownie decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę podtrzymując stanowisko, że cała projektowana inwestycja będzie funkcjonowała w sposób zapewniający usługi. Od tej decyzji inwestorzy również złożyli odwołanie twierdząc, że organ pierwszej instancji naruszył szereg przepisów poprzez niewyjaśnienie inwestorom podstawy prawnej swojej decyzji.

Po rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy stwierdził, że zasługuje ono na uwzględnienie, zaś decyzja Starosty z dnia 22 kwietnia 2014 r. winna zostać uchylona, a postępowanie przeprowadzone ponownie.

Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji w przedmiotowej decyzji nie przekonał inwestorów co do słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Podmiot, do którego adresowane jest dane rozstrzygnięcie ma natomiast prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ, który je podjął, a nie domyślać się co było tego przyczyną.

Planowana inwestycja ma dotyczyć budynku mieszkalno - usługowego świadczącego usługi opieki nad osobami starszymi. Starosta, odmiennie od inwestorów, stanął na stanowisku, że cała projektowana inwestycja będzie funkcjonowała w sposób zapewniający świadczenie całodobowej opieki w formie udzielenia stałego zamieszkania, wyżywienia, zapewnienia środków higieny osobistej, pościeli, odzieży i obuwia oraz kompleksowej pomocy opiekuńczo-wspomagającej, lekarskiej dostosowanej do indywidualnych potrzeb klientów. Starosta ponownie rozpatrując sprawę miał dokonać analizy zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów budowlanych co do definicji budynku mieszkalnego, a uzasadniając ponowną decyzję miał w szczegółowy sposób przedstawić swoje stanowisko odnośnie planowanej inwestycji, zwłaszcza w przypadku uznania, że planowany obiekt nie może zostać uznany za mieszkalny. Jednakże z analizy zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta całkowicie w swoim uzasadnieniu powyższą kwestię pominął.

Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji nie mógł postanowieniem z 27 marca 2014 r. skutecznie wezwać inwestorów do przedłożenia "prawidłowo wyliczonej opłaty skarbowej". Ministerstwo Finansów, Ministerstwo Budownictwa oraz Główny Urząd Nadzoru Budowlanego stoją na wspólnym stanowisku dotyczącym stosowania przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. 2012.1282 t.j.) i rozporządzenia z dnia 28 września 2007 r. w sprawie zapłaty opłaty skarbowej (Dz. U. Nr 187, poz.1330) przy załatwianiu indywidualnych spraw z zakresu Prawa budowlanego oraz przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o opłacie skarbowej nie podlega tej opłacie dokonanie czynności urzędowej, wydanie zaświadczenia oraz zezwolenia (pozwolenia) w sprawach budownictwa mieszkaniowego. Jeżeli budynek wielo lub jednorodzinny będzie służył wyłącznie celom mieszkaniowym, wówczas wyłączeniu od obowiązku zapłaty opłaty skarbowej podlega dokonanie wszelkich czynności urzędowych, wydanie zaświadczeń oraz zezwoleń (pozwoleń) w postępowaniach związanych z budową tego budynku, w tym zagospodarowania terenu budowy wraz z wykonaniem przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budownictwa mieszkaniowego, zjazdu z drogi, a także budowy garażu (zarówno umiejscowionego w bryle budynku, jak i wolnostojącego). Mając na względzie, że planowana inwestycja nie będzie dotyczyła tylko funkcji mieszkaniowej Wojewoda podkreślił, że obowiązek zapłaty opłaty skarbowej powstaje z chwilą złożenia wniosku o dokonanie czynności urzędowej, złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia lub zezwolenia, co oznacza, że opłata skarbowa jest należnością opłacaną z góry. W konsekwencji, w przypadku złożenia wniosku bez uiszczenia należnej opłaty skarbowej ma zastosowanie przepis art. 261 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013.267 t.j.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie jest zobowiązany do wezwania do uiszczenia należnej opłaty, wyznaczając termin do dokonania zapłaty. Termin nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni. Dopiero po wniesieniu należnej opłaty skarbowej organ administracji publicznej przystępuje do merytorycznego rozpatrywania wniosku. Podjęcie przez organ czynności na podstawie art. 261 k.p.a. w sprawie opłaty skarbowej powoduje wstrzymanie biegu terminów, tak jak w przypadku czynności podejmowanych na podstawie art. 64 k.p.a.. Jeżeli strona nie uiściła należnej opłaty skarbowej w wyznaczonym przez organ administracji publicznej terminie, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od tej opłaty zostanie zaniechana. Na postanowienie w sprawie zwrotu podania przysługuje zażalenie. Starosta zatem nieprawidłowo wezwał do uiszczenia "prawidłowej" opłaty w postanowieniu, które winno dotyczyć jedynie merytorycznych braków w dokumentacji. Brak opłaty skarbowej jest zaś brakiem formalnym, nie merytorycznym.

Skarżący w odwołaniu od decyzji z dnia 22 kwietnia 2014r. złożyli zażalenie również na postanowienie Starosty z 3 marca 2014 r., odmawiające wyłączenia z udziału w postępowaniu Naczelnika Wydziału Architektoniczno - Budowlanego – M. M. – P. oraz inspektora tegoż Wydziału – A. G.

Co do wyłączenia Inspektora organu powiatowego Wydziału Architektoniczno - Budowlanego – A. G. od prowadzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. Wojewoda stwierdził, że nie ma do tego podstaw. Wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym należy do tych instytucji procesowych, które służą przede wszystkim urzeczywistnianiu zasady prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcję organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Wyłączenie zawsze dotyczy sprawy już zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym jej stadium oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Wyłączenie powstaje na tle dość specyficznego stosunku konkretnego pracownika do określonej indywidualnej sprawy. Oceniając kwestię wyłączenia pracowników organu pierwszej instancji biorących udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wskazać należy, że ewentualne branie udziału przez danego pracownika w wydawaniu poprzednio decyzji organu pierwszej instancji, następnie uchylonej, nie stanowi, zgodnie z art. 24 k.p.a. przesłanki wyłączenia go od udziału w sprawie. W szczególności podstawa taka nie wynika z unormowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten reguluje bowiem wyłączenie rozpatrywania sprawy w drugiej instancji przez pracownika, który wydawał decyzję organu pierwszej instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 263/13). W omawianej sprawie taka sytuacji nie zachodzi.

Odnosząc się do kwestii wyłączenia Naczelnika Wydziału Architektoniczno - Budowlanego M. M. – P., Wojewoda przyznał słuszność skarżącym. Zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony danego pracownika decyduje o jego ewentualnym wyłączeniu od prowadzenia danej sprawy Jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności które mogą wywoływać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Kodeks postępowania administracyjnego określa dwie kategorie przyczyn uzasadniających wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie: przyczyny wymienione w art. 24 § 1 k.p.a., powodujące wyłączenie z mocy prawa, a zatem obligatoryjne oraz inne przyczyny, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika (wyłączenie fakultatywne) - art. 24 § 3 k.p.a.. O ile zatem stwierdzenie istnienia okoliczności wymienionych w art. 24 § 1 k.p.a. jest wystarczającą przesłanką wyłączenia pracownika z mocy prawa nie jest konieczne wykazanie, że istnienie takiej przyczyny rzeczywiście spowodowało stronniczość pracownika, o tyle wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. wymaga przynajmniej uprawdopodobnienia, że istnieją okoliczności mogące wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. W przypadku wyłączenia pracownika, jeżeli następuje ono z mocy prawa (art. 24 § 1 k.p.a.), to zbędne jest wydawanie w tej mierze odrębnego postanowienia. Niemniej jednak akt ten jest konieczny, gdy wyłączenie następuje w trybie art. 24 § 3 k.p.a., a więc po uprawdopodobnieniu okoliczności innych, niż wymienione w art. 24 § 1 k.p.a., mogących mieć wpływ na bezstronność pracownika załatwiającego sprawę Zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. postanowienie o wyłączeniu pracownika wydaje bezpośredni jego przełożony, a nie pracownik, którego dotyczy wniosek o wyłączenie. W omawianym przypadku postanowienie z dnia 3 marca 2014 r., którym odmówiono wyłączenia M. M. – P. od prowadzenia sprawy zostało podpisane właśnie przez M. M. - P. Taka sytuacja jest niedopuszczalna punktu widzenia prawa. Dlatego też zaskarżone postanowienie winno zostać uchylone, a sprawa wyłączenia pracownika musi być przez bezpośredniego przełożonego rozpatrzona ponownie.

Wojewoda stwierdził także, że podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 349/08).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na przedmiotową decyzję wnieśli A. D. i P. D., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewodzie zarzucili wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem następujących przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik tego postępowania:

art. 107 § 1 Kodeksu k.p.a. aktualizujące się w braku uzasadnienia polegającym na tym, że Wojewoda nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżących.

art. 6, 8 i 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadami legalności, pogłębiania zaufania i szybkości.

art. 24 § i pkt. 5 k.p.a. poprzez uznanie, że pracownicy w osobach Pani A. G. i M. M. – P. nie podlegają wyłączeniu z udziału w sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a.,

art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w sytuacji, kiedy Wojewoda powinien wydać orzeczenie reformatoryjne.

Skarżący zarzucili także wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem art. 35 ust. 4 Ustawy Prawo Budowlane i art. 12 Ustawy o opłacie skarbowej poprzez wskazanie, że organ I instancji może uzależnić przeprowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie od uiszczenia należnej opłaty skarbowej.

W uzasadnieniu wskazali, że Wojewoda nie odniósł się do zarzutu odwołania w którym skarżący zarzucają Staroście Powiatu błędne zastosowanie przepisów Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda skoncentrował się wyłącznie na argumentacji skarżących dotyczących kwalifikowania obiektów budowlanych przy uwzględnieniu przepisów Rozporządzenia w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych. Wojewoda wskazuje Staroście - na zasadzie opisanej w art. 138 § 2 (in fine) k.p.a. konieczność uwzględnienia przepisów tego Rozporządzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaskarżona decyzja jest drugą decyzją Wojewody w przedmiotowej sprawie, którą uchylił on decyzję organu I instancji. W pierwszej decyzji Wojewoda także wskazał Staroście konieczność dokonania analizy przepisów Rozporządzenia w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, pomimo to w kolejnej swojej decyzji Starosta całkowicie pominął to wskazanie. O ile wskazania Wojewody w tym zakresie należy uznać za słuszne, o tyle brak odniesienia się do zarzutów skarżących w sprawie stosowania przepisów Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi istotne naruszenie, które może mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda "przemilczał" także zarzut obrazy przepisów art. 35 Prawa Budowlanego. W swoim odwołaniu skarżący wskazali, że organ nie miał prawa ingerować w projekt budowlany w zakresie szerszym, niż pozwalają na to przepisy art. 35 ust. 1. tej ustawy Wojewoda w skarżonej decyzji nie odniósł się do tak przedstawionych zarzutów. Zdaniem skarżących sposób stosowania art. 35 ustawy Prawo Budowlane ma w przedmiotowej sprawie istotne znacznie.

Obowiązkiem organu administracji publicznej rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę (...). Brak takiego odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji" (wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r., III SA/Wa 180/05, Legalis).

Rozstrzygając kwestię opłaty skarbowej Wojewoda oparł swoje stanowisko na twierdzeniach Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Budownictwa oraz Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Wojewoda nie wskazał żadnych danych, które mogłyby stanowić podstawę do uzyskania całej treści stanowiska, na które się powołuje. Tym samym, zdaniem skarżących, uszczerbku doznała zasada pogłębiania zaufania, zasada informowania, a w konsekwencji również zasada szybkości. Brak znajomości treści stanowiska, na które powołuje się Wojewoda - niezależnie od tego, że nie może być ono źródłem stosowania prawa - uniemożliwia skarżącym skuteczne odniesienie się do uzasadnienia Wojewody w tym zakresie.

Wojewoda, uchylając postanowienie w sprawie wyłączenia pracowników w osobach M. M. P. oraz A. G. uznał, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie zachodzi przesłanka wyłączenia opisana w art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a.. Uznał, że: "przepis ten reguluje bowiem wyłączenie rozpatrywania sprawy w drugiej instancji przez pracownika, który wydawał decyzję organu pierwszej instancji". Nie sposób zgodzić się z takim twierdzeniem. Zamiana przepisów art. 24 k.p.a., która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. spowodowała odejście od uzależniania powodu wyłączenia pracownika od tego, w ramach której instancji miała miejsce jego aktywność. Powyższe potwierdzają orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, (Wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., syng. akt. I OSK 2771/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl'). W kwestii stosowania tego przepisu dość szeroko wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w swojej uchwale z 18 lutego 2013 roku, II GPS 4/12.

Mając powyższe na uwadze postanowienie Starosty w sprawie odmowy wyłączenia pracowników podlega, zdaniem skarżących, uchyleniu z powodu błędnego zastosowania przepisów art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a.. Natomiast pracownicy, którzy brali udział w wydawaniu decyzji organu I instancji podlegają wyłączeniu - z mocy prawa - na podstawie tego samego przepisu.

Skarżący wskazali, że podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia jest prawidłowe zastosowanie przepisów, na podstawie których nastąpić powinno określenie funkcji budynku. Wyłącznie od określenia funkcji budynku zależy rozstrzygnięcie podniesionych przez organ I instancji zarzutów dotyczących wysokości opłaty skarbowej oraz ilości zaprojektowanych miejsc postojowych. Skarżący podnieśli, że określenie funkcji budynku należy do kompetencji projektanta i nie powinno być przedmiotem oceny organu.

Zdaniem skarżących nie została wypełniona przesłanka art. 138 § 2 k.p.a., która pozwala organowi II instancji uchylić decyzję i przekazać ją do ponownego rozpatrzenia. Warunkiem koniecznym, do zastosowania tego instrumentu, jest - poza naruszeniem przepisów postępowania - wystąpienie konieczności wyjaśniania sprawy i to w zakresie mającym dla niej istotny wpływ. W przedmiotowej sprawie stwierdzić można jedynie naruszenie szeregu przepisów postępowania, które to naruszenia, występujące samoistnie, nie mogą stanowić podstawy uchylenia decyzji i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia. Skarżący stoją na stanowisku, że Wojewoda powinien wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy. Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo Budowlane "W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę." Mając to na uwadze skarżący nie znajdują uzasadnienia dla twierdzeń Wojewody, w których ten wskazuje, że brak wniesienia opłaty skarbowej może stanowić podstawę zastosowania art. 261 k.p.a. w przypadku rozpoznawania sprawy o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Między przepisem art. 261 k.p.a., a art. 35 ust. 4 ustawy Prawo Budowlane nie zachodzi bowiem zależność lex specialis -> lex generali.

Ponadto skarżący podnieśli, iż w przedmiotowej sprawie opłata skarbowa została uiszczona na pierwsze żądanie Starosty (postanowienie z dnia 17 września 2013 r.) o czym Starosta został dodatkowo poinformowany pismem z dnia 27 września 2013 r.. Opłata ta została wniesiona zgodnie z zasadą opisaną w części III pkt. 9 załącznika do ustawy o Opłacie Skarbowej. Zatem, w takim stanie faktycznym, nie można mówić o braku opłaty skarbowej. Starosta nie może dokonywać oceny poprawności naliczenia opłaty skarbowej, gdyż to nie należy do jego kompetencji. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o Opłacie Skarbowej "Organem podatkowym właściwym w sprawach opłaty skarbowej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta)." W sytuacji nabrania przez Starostę podejrzenia o niepoprawnym naliczeniu opłaty skarbowej może on jedynie zgłosić to właściwemu organowi, określonemu zgodnie z normą art. 12 ust. 1 ustawy o Opłacie Skarbowej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.).

Skarga w przedmiotowej sprawie nie ma uzasadnionych podstaw.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 po rozpatrzeniu odwołania A. i P. D. od decyzji Starosty nr z 22 kwietnia 2014 r., oraz zażalenia A. i P. D. na postanowienie Starosty z 3 marca 2014 r., odmawiające wyłączenia z udziału w przedmiotowym postępowaniu Naczelnika Wydziału Architektoniczno - Budowlanego – M. M. – P. oraz inspektora tegoż Wydziału – A. G. uchylił w całości zarówno zaskarżoną decyzję Starosty z 22 kwietnia 2014 r., jak też poprzedzające ją postanowienie Starosty z 27 marca 2014 r. a także postanowienie Starosty z 3 marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Sąd dokonał zatem w ramach jednego postępowania kontroli trzech odrębnych rozstrzygnięć objętych zaskarżoną decyzją.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ odwoławczy uchylając postanowienie Starosty z 3 marca 2014 r. prawidłowo wskazał podstawy swego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. o jego ewentualnym wyłączeniu od prowadzenia danej sprawy decyduje bezpośredni przełożony danego pracownika W przypadku wyłączenia pracownika, jeżeli następuje ono z mocy prawa (art. 24 § 1 k.p.a.), to zbędne jest wydawanie w tej mierze odrębnego postanowienia. Niemniej jednak akt ten jest konieczny, gdy wyłączenie następuje w trybie art. 24 § 3 k.p.a., a więc po uprawdopodobnieniu okoliczności innych, niż wymienione w art. 24 § 1 k.p.a., mogących mieć wpływ na bezstronność pracownika załatwiającego sprawę Zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. postanowienie o wyłączeniu pracownika wydaje zatem bezpośredni jego przełożony, a nie pracownik, którego dotyczy wniosek o wyłączenie. W przedmiotowej sprawie uchylone zostało postanowienie z dnia 3 marca 2014 r., którym odmówiono wyłączenia M. M. – P. i A. G. od prowadzenia sprawy zostało podpisane właśnie przez M. M. – P. Taka sytuacja jest niedopuszczalna punktu widzenia prawa. Dlatego też zaskarżone postanowienie winno zostać uchylone, a sprawa wyłączenia pracownika musi być przez bezpośredniego przełożonego rozpatrzona ponownie.

Natomiast nie jest samoistną podstawą wyłączenia pracownika wcześniejsze jego orzekanie w innej (jak i tej samej) sprawie, w tym wydanie następnie uchylonej decyzji. Powyższa okoliczność nie wyłącza jego udziału w postępowaniu organu w dalszym postępowaniu. W tym zakresie zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne. W przekonaniu Sądu branie udziału przez pracownika w wydawaniu decyzji organu I instancji, następnie uchylonej, nie stanowi, zgodnie z art. 24 k.p.a. przesłanki wyłączenia go od udziału w sprawie. W szczególności podstawa taka nie wynika z unormowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten reguluje bowiem wyłączenie rozpatrywania sprawy w drugiej instancji przez pracownika, który wydawał decyzję organu I instancji.

Zasadnie także zostało uchylone postanowienie Starosty z 27 marca 2014 r.. Wojewoda słusznie stwierdził, że organ pierwszej instancji nie mógł skutecznie wezwać inwestorów do przedłożenia "prawidłowo wyliczonej opłaty skarbowej". Starosta bowiem nieprawidłowo wezwał do uiszczenia "prawidłowej" opłaty w postanowieniu, które winno dotyczyć jedynie merytorycznych braków w przedłożonej dokumentacji. Brak opłaty skarbowej jest zaś brakiem formalnym, nie merytorycznym wniosku.

Natomiast podnoszona w skardze okoliczność zapłacenia przez skarżących należnej opłaty powinna zostać uwzględniona przez organ I instancji w toku dalszego postępowania.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przepisu art. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w sytuacji, kiedy Wojewoda powinien wydać orzeczenie reformatoryjne. Według jego treści, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., a zatem po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Zasadą jest wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a więc zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Odnotować również warto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., dostatecznie uzasadnił także podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na tej podstawie. Stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia i wadliwości prowadzonego przez Starostę postępowania uzasadniały przekazania sprawy do jej ponownego rozpatrzenia. W szczególności należy podkreślić, że uchybienia dotyczyły kwestii zasadniczych, takich jak prawidłowe rozpoznanie wniosku o wyłączenie pracownika organu i prawidłowe wezwanie do usunięcia braków projektu budowlanego na podstawie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego.

Wojewoda zasadnie stwierdził, że Starosta ponownie rozpatrując sprawę powinien dokonać analizy przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów budowlanych w kwestii dotyczącej definiowania budynku mieszkalnego, a uzasadniając ponowną decyzję powinien w szczegółowy sposób przedstawić swoje stanowisko odnośnie planowanej inwestycji, zwłaszcza w przypadku uznania, że planowany obiekt nie może zostać uznany za mieszkalny.

Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie przepisu .art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.