Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 163/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.183 ust.2, art.233 pkt 3, art.240 ust.2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 520/12 w sprawie ze skargi Rady Gminy W. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. na rzecz Rady Gminy W. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 października 2012 r.,Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalił skargę Rady Gminy W. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] kwietnia 2012 r. Rada Gminy W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmian w budżecie Gminy W. na 2012 r.

W dniu [...] maja 2012 r. powyższa uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. celem zbadania zgodności z prawem jej postanowień.

W dniu [...] maja 2012 r. na powyższą uchwałę wpłynęła do organu nadzoru skarga Wójta Gminy W., w której podał, iż zmniejszenie w planie wydatków dokonane na sesji Rady Gminy W. w dniu [...] kwietnia 2012 r., w Dziale 750 Administracja publiczna, w Rozdziale 75023 Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu) i § 4010 Wynagrodzenia osobowe pracowników, na kwotę [...] zł zostało wprowadzone na wniosek grupy radnych. Na tak proponowane zmiany wójt zaś nie wyraził zgody.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej badając przedmiotową uchwałę stwierdziło, że Rada Gminy W. m.in. zmniejszyła kwotę wydatków ogółem o [...] zł, w Dziale 750 Administracja publiczna, w Rozdziale 75023 Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu) i § 4010 Wynagrodzenia osobowe pracowników.

Z protokółu sesji Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. wynikało, że

powyższe zmiany zostały dokonane przez grupę radnych, na sesji w dniu [...] kwietnia 2012 roku, bez zgody Wójta Gminy W.. W pozostałym zakresie uchwalone zmiany w budżecie, dokonane na powyższej sesji rady gminy, były objęte projektem przedstawionym przez Wójta tej gminy.

Organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy W. naruszyła w istotny sposób art. 233 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późno zm.), w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 89, poz. 1591 ze zm.) poprzez to, że podejmując uchwałę w sprawie zmian w budżecie Gminy W. przekroczyła zakres swoich kompetencji, dokonując w budżecie zmian, które nie były objęte inicjatywą uchwałodawczą wójta gminy.

Ponadto Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego, organ stanowiący tej jednostki me może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu.

W związku powyższym, w dniu [...] maja 2012 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podjęło uchwałę Nr [...], w której wskazało nieprawidłowości w uchwale nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy W. na 2012 r. Jednocześnie organ nadzoru wskazał, że naruszenie prawa należy usunąć uchwałą Rady Gminy w nieprzekraczalnym terminie do 22 czerwca 2012 r., pod rygorem unieważnienia w części przedmiotowej uchwały przez Kolegium.

W związku z tym, iż Rada Gminy nie wypełniła w wyznaczonym terminie wskazań organu nadzorczego, w dniu [...] czerwca 2012 r. rozpatrując ponownie wyżej wymienioną sprawę, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podjęło uchwałę nr [...], w której postanowiło unieważnić Uchwałę Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy W. na 2012r., w części dotyczącej wydatków w wysokości [...] zł w Dziale 750 Administracja publiczna, w Rozdziale 75023 Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu) i § 4010 Wynagrodzenia osobowe pracowników, poprzez zwiększenie wydatków o kwotę [...] zł w tym Dziale, rozdziale i paragrafie.

Na podstawie zaś art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. nr 55, poz. 577 ze zm.), organ nadzoru ustalił budżet Gminy W. na 2012 r. w części dotkniętej nieważnością, tj. w zakresie wydatków w Dziale 750 Administracja publiczna, w Rozdziale 75023 Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu) i § 4010 Wynagrodzenia osobowe pracowników, następnie wydatków ogółem, w tym wydatków bieżących.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Rada Gminy W. zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 233 pkt 3) ustawy o finansach publicznych oraz art. 30 ust. 2 pkt 1 i art. 18 ust pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, a ponadto art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, iż skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wydając zaskarżoną uchwałę Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nie naruszyło prawa materialnego i procesowego, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

W zaskarżonej uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej prawidłowo podniosło, że Rada Gminy W. w sposób istotny przekroczyła zakres swoich kompetencji określony w art. 233 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Ustawodawca uchwalając 20 czerwca 2002 r. ustawę o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta w sposób jednoznaczny opowiedział się za zwiększeniem niezależności organu wykonawczego w stosunku do organu stanowiącego gminy, dążąc jednocześnie do zwiększenia zakresu odpowiedzialności za sprawy gminy poprzez jej personifikację. W zakresie spraw budżetowych, to m.in. wójt gminy ponosi pełną odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wynikającą z czynów określonych w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. nr 14, poz. 114 ze zm.), dlatego też nie może być pozbawiony wpływu na zakres przedmiotowy dokonywanych zmian w tej uchwale.

Zdaniem Sądu, niezasadny jest zarzut skargi o błędnej interpretacji przez Kolegium Izby art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, ponieważ przepis ten odnosi się wyłącznie do projektu uchwały budżetowej i nie można rozszerzać jego zapisów do uchwał zmieniających budżet, a więc podejmowanych już po uchwaleniu budżetu, na etapie jego wykonywania. Inne bowiem obowiązują zasady przy projektowaniu budżetu, a inne przy jego wykonywaniu.

Sąd uznał, że przepis art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych należy interpretować ściśle i z przedstawionych tam zasad nie można wnioskować a contrario, że we wszystkich pozostałych przypadkach nieobjętych tym artykułem organ stanowiący może dokonywać zmian w budżecie.

Przepis kompetencyjny art. 240 ust. 2 zakazuje wprowadzania przez organ stanowiący zmian w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego bez zgody zarządu jednostki. Ratio legis powyższych ograniczeń opiera się na założeniu, że projekt uchwały budżetowej, w tym zawarta w nim wysokość deficytu budżetowego, jest opracowywany na podstawie przesłanek ekonomicznych i uwzględnia możliwości finansowe danej jednostki samorządu terytorialnego, natomiast jej organ stanowiący podejmuje decyzje oparte głównie na przesłankach politycznych, a nie ekonomicznych – art. 221 ustawy. Przyznanie organowi stanowiącemu prawo dokonywania zmian w projekcie budżetu, bez związania treściowego z brzmieniem projektu przedstawionego przez organ wykonawczy, prowadziłoby do wniosku, że wyłączna inicjatywa uchwałodawcza organu wykonawczego ma charakter wyłącznie formalny, z pominięciem merytorycznej zawartości przedstawionego projektu budżetu.

W ocenie Sadu, zasadnie Kolegium Izby stwierdziło, że naruszenie prawa w przedmiotowej uchwale Rady Gminy W. jest istotne, dlatego słusznie postanowiło unieważnić jej zapisy w części dotyczącej dokonania zmian w uchwale zmieniającej budżet przez Radę Gminy, wbrew propozycjom złożonym w projekcie uchwały przez Wójta Gminy W.

Rada Gminy W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o merytoryczne rozpoznanie skargi, a w konsekwencji na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. tj. Uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., stwierdzającej nieważność Uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy W. na 2012 r., w części dotyczącej uchwalenia wydatków w wysokości [...] zł, w załączniku Nr 2 do Uchwały w Dziale 750 - Administracja publiczna, w Rozdziale 75023 - Urzędy gmin i § 4010 -Wynagrodzenia osobowe pracowników i obciążenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. kosztami postępowania w obu instancjach.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) poprzez błędną wykładnię art. 240 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz.1240 z późn. zm., zwanej dalej u.f.p.)

polegającą na przyjęciu, iż przepis ten ma zastosowanie wyłącznie przy uchwalaniu

budżetu jednostki samorządu terytorialnego, nie ma zaś zastosowania w procedurze

uchwalania zmian w budżecie już wykonywanym; błędna wykładnia tego przepisu

doprowadziła Sąd do niezastosowania tego przepisu w zaistniałym stanie faktycznym;

2) poprzez błędną wykładnię art. 233 pkt 3) u.f.p. oraz art. 30 ust. 2 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, zwana dalej u.s.g.) poprzez uznanie, iż wyłączne prawo inicjatywy uchwałodawczej wójta gminy oznacza brak możliwości dokonania, bez jego zgody, jakichkolwiek poprawek przez Radę Gminy w przedstawionym jej projekcie zmiany uchwały budżetowej;

3) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. polegające na uznaniu, iż przedmiotowa Uchwała Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. jest sprzeczna z prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Regionalna Izba Obrachunkowa w O. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wobec wyroku Sądu I instancji strona skarżąca kasacyjnie sformułowała mianowicie zarzuty błędnej wykładni art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz błędnej wykładni art. 233 pkt 3 tej ustawy i art. 30 ust. 2 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (pkt 1) i pkt 2) petitum skargi kasacyjnej), a w konsekwencji zarzut niewłaściwego zastosowania art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegającego na uznaniu, iż uchwała Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. jest sprzeczna z prawem.

Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem aktu nadzoru, a mianowicie uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy W. na 2012 r., stwierdził, że kontrolowany akt nie narusza prawa, co skutkowało oddaleniem skargi Rady Gminy na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że z punktu widzenia wyrażonej w nim oceny o zgodności z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, zasadnicze znaczenie miała treść regulacji o finansach publicznych w zakresie, w jakim przyjęte na jej gruncie rozwiązania prawne wprowadzają w sprawach budżetowych ścisły podział kompetencji między organ wykonawczy i stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Przedstawiając racje, które legły u podstaw przyjętych rozwiązań, w tym również cele, którym rozwiązania te mają służyć, Sąd I instancji uznał, że nie bez uzasadnionych podstaw prawnych organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy W. podjętej w sprawie zmian w budżecie gminy na 2012 r. Z tego mianowicie powodu, że w rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu I instancji – doszło do sytuacji polegającej najogólniej rzecz ujmując na tym, że Rada Gminy W. dokonała zmiany uchwały budżetowej Gminy W. w sposób niezgodny z art. 233 pkt 3 i art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, co nastąpiło również wbrew propozycjom Wójta Gminy W. zawartym projekcie uchwały o zmianie uchwały budżetowej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że w sytuacji, gdy przedmiotem podjętej przez organ wykonawczy gminy inicjatywy uchwałodawczej była zmiana uchwały budżetowej polegająca na zmniejszeniu wydatków budżetu o kwotę [...] zł, w Dziale 801 – Oświata i wychowanie, Rozdziale 80101 – Szkoły podstawowe (§ 4010, § 4210, § 4240, § 4270, § 4280, § 44100, w Rozdziale 80103 – Oddziały przedszkolne (§ 4240), w Rozdziale 80104 – Przedszkola (§ 4300), Rozdziale 80114 – Zespół obsługi ekonomiczno– administracyjnej szkół (§ 4110, § 4300), a także w Dziale Edukacja opieka wychowawcza, Rozdziale 85401 – Świetlice szkolne (§ 4210), to podjęcie przez Radę Gminy uchwały o zmianie uchwały budżetowej poprzez zmniejszenie wydatków budżetu o wskazaną kwotę, lecz w zakresie odnoszącym się do innych jego wydatków, a mianowicie wydatków Działu 750 - Administracja publiczna, Rozdziału 75023 - Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu), § 4010 - Wynagrodzenia osobowe pracowników budżetu, stanowi naruszenie art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Narusza bowiem określony wskazanym przepisem podział kompetencji w sprawach budżetowych pomiędzy organem wykonawczym i organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego, a także określone nim - poprzez wymóg zgody organu wykonawczego wiążący się z jego wyłączną inicjatywą uchwałodawczą w sprawach budżetowych - granice dopuszczalnej ingerencji organu stanowiącego w projekt uchwały budżetowej (projekt uchwały o zmianie uchwały budżetowej), a w konsekwencji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, doprowadza do utrudnienia w funkcjonowaniu urzędu Wójta Gminy oraz do uniemożliwienia wykonywania przez gminę jej zadań statutowych.

Podważając zasadność tego stanowiska, strona skarżąca kasacyjnie wywodziła z kolei, że świetle prawidłowej – jej zdaniem – wykładni przepisów art. 240 ust. 2 oraz art. 233 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, którą przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należało dojść do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie brak było jakichkolwiek podstaw, aby twierdzić, że podjęta z inicjatywy Wójta Gminy W. uchwała o zmianie uchwały budżetowej była niezgodna z prawem tylko i wyłącznie z tego powodu, że zmniejszając wydatki budżetu o kwotę wnioskowaną przez organ wykonawczy inicjujący postępowanie uchwałodawcze w sprawie zmiany budżetu, uczyniła to wskazując na inne jego obszary, w których oszczędności te mogą być poczynione. W tej mierze, ze stanowiska strony skarżącej kasacyjnie wynika, że zgodnie z przywołanymi przepisami ustawy o finansach publicznych prawo organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podejmowania – na wniosek organu stanowiącego jednostki – uchwał w sprawach budżetowych, nie ogranicza się tylko i wyłącznie do ich przyjmowania na wniosek podmiotu inicjatywy uchwałodawczej, albowiem jego zakresem objęte jest również prawo kształtowania treści tych uchwał realizujące się w wymiarze określonym w art. 240 ust. 2 tej ustawy.

Odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności merytorycznej ocenie poddać należy zarzuty postawione w pkt 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty te, wobec istnienia funkcjonalnego związku między podnoszonymi w nich naruszeniami przepisów art. 240 ust. 2 i art. 233 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, które mają charakter przepisów proceduralno – kompetencyjnych, gdy chodzi o określone nimi etapy i elementy postępowania uchwałodawczego w sprawie uchwalenia (zmiany) uchwały budżetowej oraz role i kompetencje (w tym wyłączne) organu wykonawczego oraz stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego na poszczególnych etapach tego postępowania uchwałodawczego, można i należy rozpatrzyć łącznie. Mają one bowiem komplementarnych charakter. Z punktu widzenia merytorycznej oceny tych zarzutów podkreślenia wymaga również, że ich istota wyraża się w tym, że naruszenia wskazanych przepisów ustawy o finansach publicznych strona skarżąca kasacyjnie upatruje zarówno w błędnej ich wykładni, jak również - co wymaga szczególnego podkreślenia w rozpatrywanej sprawie - w ich niewłaściwym zastosowaniu. Innymi słowy, zarzuca naruszenie prawa materialnego poprzez tzw. błąd podwójny, co polega na tym, że wadliwa wykładnia przepisów art. 240 ust. 2 i art. 233 pkt 3 wymienionej ustawy doprowadziła w konsekwencji do niewłaściwego ich zastosowania, co w rozpatrywanej sprawie skutkowało błędem subsumcji polegającym na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezom norm prawnych dekodowanych z przywołanych przepisów, i co w szczególności odnosi się do normy kompetencyjnej dekodowanej z pierwszego spośród przywołanych przepisów ustawy o finansach publicznych (por. s. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Te postawione i uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów art. 240 ust. 2 i art. 233 pkt 3 ustawy o finansach publicznych uznać należy za usprawiedliwione.

W punkcie wyjścia podnieść należy, że zgodnie z art. 233 przywołanej ustawy inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej, o prowizorium budżetowym oraz o zmianie uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego, a jak stanowi art. 2 pkt 2 tej ustawy, ilekroć jest w niej mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, rozumieć przez to należy również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Uwzględniając wszystkie określone przepisami prawa etapy postępowania uchwałodawczego w sprawie uchwalenia uchwały budżetowej oraz chronologię podejmowanych na nich - z ze skutkiem prawnym - działań uprawnionych podmiotów, przypomnienia wymaga również, że zgodnie z art. 238 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych zarząd jednostki samorządu terytorialnego sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy, zgodnie zaś z art. 239 tej ustawy uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego.

Z przywołanej regulacji wynika - co w rozpoznawanej sprawie nie budzi i nie budziło żadnych zasadniczych wątpliwości - że podczas, gdy wyłączna inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej oraz wyłączne prawo wykonania inicjatywy uchwałodawczej w tym przedmiocie, tj. w sprawie uchwalenia oraz zmiany uchwały budżetowej należy do organu wykonawczego jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego, to prawo do podejmowania uchwał w sprawie budżetu, tj. jego uchwalania oraz jego zmiany, należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

W rozpatrywanej sprawie, kwestia sporna zarysowała się na tle zagadnienia odnoszącego się do konsekwencji prawnych wykonania przez wójta gminy inicjatywy uchwałodawczej w sprawie zmiany budżetu w wymiarze, który odnosi się do ich wpływu na zakres związania tą inicjatywą rady gminy, jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a przez to, wpływu na treść i zakres kompetencji uchwałodawczych tego organu w sprawach budżetowych.

Podkreślając - co pozostaje również poza jakimkolwiek sporem, zwłaszcza gdy zwrócić również uwagę treść konstytucyjnych rozwiązań odnoszących się do instytucji budżetu państwa oraz postępowania ustawodawczego w sprawach budżetowych - że przyjęte rozwiązania prawne, gdy chodzi o pierwszy spośród powyżej wskazanych etapów postępowania uchwałodawczego w sprawach budżetowych - tj. etap wykonania inicjatywy ustawodawczej – zmierzają do gwarantowania wyłączności inicjatywy uchwałodawczej organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w tych sprawach, co stanowi konsekwencję pozycji prawnej tego organu, w tym zwłaszcza jego odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego oraz wykonanie jej budżetu, podkreślić należy również, że kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał obejmuje swoim zakresem, zważywszy na istotę tej kompetencji, także uprawnienie do kształtowania treści uchwalanego aktu oraz decydowania o jego treści. Co do zasady bowiem, inicjatywa uchwałodawcza organu wykonawczego nie wiąże organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Inicjatywę uchwałodawczą rozmieć należy bowiem, jako prawo określonego w ustawie podmiotu do wniesienia projektu uchwały z takim skutkiem, że organ stanowiący zobowiązany jest uczynić go przedmiotem swoich obrad.

Potwierdzeniem powyższego, w zakresie odnoszącym się do istoty kompetencji uchwałodawczych organu stanowiącego, w tym również w zakresie odnoszącym się do kompetencji realizowanych w sprawach budżetowych, jest regulacja zawarta w ust. 2 art. 240 ustawy o finansach publicznych. Jakkolwiek bowiem, art. 240 wymienionej ustawy, gdy chodzi o zawartą w nim treść normatywną, reguluje zagadnienie podstaw funkcjonowania gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w okresie do czasu podjęcia uchwały budżetowej oraz określa konsekwencje niepodjęcia przez organ stanowiący tej uchwały budżetowej w terminie określonym przepisami prawa, co wyraża się w ustaleniu przez regionalną izbę obrachunkową tzw. budżetu zastępczego (ust. 1 – 2 oraz ust. 3), to jednak nie może budzić żadnych wątpliwości, że rozwiązanie prawne zawarte w ust. 2 tego przepisu, mają istotne znaczenie z punktu widzenia opisu istoty oraz treści zasadniczych kompetencji uchwałodawczych organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawach budżetowych, w tym również z punktu widzenia określenia granic, w jakich kompetencje te mogą być realizowane.

Zgodnie bowiem art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Wykładnia przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest ograniczony w kształtowaniu treści uchwały budżetowej - w tym także dotyczącej zmiany budżetu w trakcie roku budżetowego - tylko w takim zakresie, jaki wyraźnie z niego wynika (por. również wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt Ii GSK 224/10; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 82/07; wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 427/07, w których wskazany kierunek interpretacji przyjmowany był w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 183 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2005 r., stanowiącej odpowiednik przepisu art. 240 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy). Innymi słowy - gdy jednocześnie podkreślić znaczenie powyżej już przedstawionych uwag - oznacza to, że rozpatrując przedłożenie (inicjatywę uchwałodawczą) organu wykonawczego w sprawie uchwalenia budżetu lub jego zmiany, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w tak zainicjowanym postępowaniu uchwałodawczym, nie może dokonywać takich zmian w tym przedłożeniu, których przyjęcie skutkowałoby spowodowaniem zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków przy jednoczesnym zwiększeniu deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że uzyska w tym względzie akceptację organu, który wystąpił z inicjatywą uchwałodawczą. Tym samym, z powyższego wynika, że w sprawach budżetowych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ograniczony jest w prawie wprowadzania takich propozycji poprawek do wniesionego projektu uchwały budżetowej lub uchwały w sprawie zmiany budżetu w trakcie jego wykonywania, których skutkiem byłaby opisana sytuacja, a ograniczenie to ma charakter względny, bo determinowany zgodą/brakiem zgody organu wykonawczego. Z przywołanej regulacji wynika tym samym również, że w zakresie kompetencji uchwałodawczych organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawach budżetowych realizowanych bez wymogu uzyskania zgody organu wykonawczego mieściłyby się natomiast takie propozycje poprawek do wniesionego projektu uchwały budżetowej lub projektu uchwały w sprawie zmiany budżetu, których przyjęcie w głosowaniu nie skutkowałoby zwiększeniem deficytu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego w związku ze zmniejszeniem dochodów lub zwiększeniem wydatków budżetu. Wiązać należałoby to na przykład, z sytuacją zwiększenia określonych wydatków w przypadku znalezienia dla nich pokrycia w planowanych dochodach, w tym w nowych źródłach dochodów lub, gdy przedstawiony projekt budżetu zamyka się nadwyżką budżetową albo z sytuacją zmniejszenia wydatków (z wyjątkiem sztywnych) i przeniesienia zaoszczędzonych w ten sposób kwot na inne lub nowe zadania.

W każdym jednak spośród omawianych przypadków podstawowe znaczenie ma to, czy organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wystąpił z inicjatywą uchwałodawczą w sprawie budżetu, tj. w sprawie jego uchwalenia lub zmiany. Brak wykonania inicjatywy uchwałodawczej w tej sprawie pozbawia organ stanowiący możliwości procedowania i podjęcia uchwały w tej kwestii. Organ wykonawczy dysponuje bowiem w tym względzie wyłącznym prawem inicjowania postępowania uchwałodawczego w sprawach budżetowych (art. 233 w związku z art. 238 ustawy o finansach publicznych).

Jednocześnie, co wymaga szczególnego podkreślenia z punktu widzenia przedstawionych uwag oraz istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, organ stanowiący podejmując, na podstawie przedłożenia organu wykonawczego, uchwałę o zmianie uchwały budżetowej, nie dość, że nie jest uprawniony do wprowadzania do niego takich zmian, których przyjęcie skutkowałoby zwiększeniem deficytu budżetowego, to również i wprowadzania do niego z własnej inicjatywy takich propozycji poprawek, których przyjęcie wykraczałyby poza zakres przekazanej mu do rozpatrzenia i uchwalenia materii. Innymi słowy, nie jest on uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmian nieobjętych projektem. Projekt uchwały dotycząc konkretnych kwestii wyznacza w ten sposób organowi stanowiącemu ramy, w których może on nadać podejmowanej uchwale określony kształt. Do wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej nie jest więc wystarczająca inicjatywa organu wykonawczego w jakimkolwiek zakresie, lecz musi ona dotyczyć ściśle określonej materii budżetowej (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 276/09).

Uwzględniając przedstawiony powyżej kierunek wykładni przywołanych przepisów ustawy o finansach publicznych stwierdzić należy, że z punktu widzenia prawidłowego ich stosowania, tj. innymi słowy oceny, czy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmując, na podstawie przedłożenia organu wykonawczego, uchwałę w sprawie zmiany uchwały budżetowej operuje w granicach wyznaczonych treścią przepisów art. 233 pkt 3 i art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, czy też granice te przekracza, istotne znaczenie ma to, czy wprowadzane do tego przedłożenia zmiany mieszczą się w jego przedmiotowym zakresie, czy też poza zakres ten wykraczają. W tej mierze, istotne kryterium oceny stanowi treść wniesionego projektu uchwały o zmianie budżetu w relacji do treści podjętej uchwały o zmianie uchwały budżetowej. Występując z inicjatywą uchwałodawczą w omawianym przedmiocie, organ wykonawczy musi bowiem określić nie tylko rodzaj proponowanych zmian uchwały budżetowej, lecz także ich zakres (wielkość), wyznaczając tym samym ramy możliwych zmian, w granicach których jest możliwa i prawnie dopuszczalna aktywność uchwałodawcza organu stanowiącego. Jak bowiem już to podkreślono, związanie organu stanowiącego inicjatywą uchwałodawczą organu wykonawczego w sprawie zmiany budżetu, nie oznacza braku możliwości decydowania przez ten organ o kształcie zaproponowanych zmian w granicach wynikających z dyspozycji art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w przedstawionym powyżej jego rozumieniu. Organ stanowiący może bowiem nie tylko dokonać zmian w uchwale budżetowej, zgodnie z wniesionym projektem tych zmian, bądź zmiany te w całości lub w części odrzucić, lecz także może przesądzić o ostatecznym ich kształcie.

Podzielając w związku z powyższym zasadność postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów art. 233 pkt 3 oraz 240 ust 2 ustawy o finansach publicznych przez błędną ich wykładnię, za usprawiedliwione uznać należy również stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji także wadliwie skontrolował prawidłowość ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie przez organ nadzoru.

W tej mierze przypomnienia wymaga, że inicjatywa uchwałodawcza Wójta Gminy W. podjęta w sprawie zmiany budżetu gminy na rok 2012, bezpośrednio determinowana była okolicznościami przedstawionymi w uzasadnieniu podjętej w jej konsekwencji uchwały Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy W., która następnie kontrolowana była przez Regionalną Izbę Obrachunkową w O. Przypomnienia wymaga również, że przedmiot przedłożenia organu wykonawczego gminy obejmował swoim zakresem zmniejszenie wydatków budżetu gminy o kwotę [...] zł we wskazanych powyżej pozycjach budżetowych. W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest również, że kontrolowana przez organ nadzoru uchwała o zmianie uchwały budżetowej wprowadzała zmniejszenie wydatków budżetu gminy o wymienioną kwotę [...] zł, lecz w zakresie odnoszącym się do wydatków z innych pozycji budżetowych, niż te wskazane przez organ wykonawczy w przedłożonym radzie gminy projekcie uchwały w sprawie zmiany budżetu na 2012 r., co w konsekwencji stanowiło podstawę stwierdzenia przez Regionalną Izbę Obrachunkową nieważności uchwały o zmianie uchwały budżetowej w tej części. W związku z powyższym, w sytuacji, gdy nie budzi żadnych wątpliwości, że uchwała Rady Gminy W. o zmianie uchwały budżetowej podjęta została na skutek inicjatywy organu wykonawczego gminy, z punktu widzenia oceny prawidłowości stanowisko Sądu I instancji, że kontrolowany aktu nadzoru, którym stwierdzono nieważność tej uchwały we wskazanej powyżej części, nie narusza prawa, podstawowe znaczenie ma i miało to, czy uwzględniając przedstawione powyżej rozumienie przepisów art. 233 pkt 3 i art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, rada gminy po pierwsze, doprowadziła swoim działaniem do zwiększenia deficytu budżetu zmniejszając jego dochody lub zwiększając wydatki ponadto, co wynikało z treści przedłożenia organu wykonawczego, a jeżeli tak, to czy nastąpiło to za zgodą lub bez zgody organu wykonawczego, po drugie zaś, czy wskazanie przez radę gminy innych - niż wynikało to z projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej - pozycji budżetu, w których doszło do wnioskowanego zmniejszania jego wydatków o kwotę [...] zł, było działaniem mieszczącym się w ramach, zakresie i wielkościach proponowanych w przedłożeniu organu wykonawczego zmian wyznaczających tym samym granice kompetencji uchwałodawczej rady gminy, czy też przeciwnie, granice te przekraczało. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika w tym względzie, aby kontrolując prawidłowość przeprowadzonego przez organ nadzór procesu subsumpcji, Sąd I instancji ocenę o zgodności kontrolowanego aktu nadzoru formułował z punktu widzenia wskazanych uwarunkowań i przesłanek stosowania wymienionych przepisów ustawy o finansach publicznych, co czyni usprawiedliwionym zarzut niewłaściwego ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

W związku z powyższym, za uzasadniony uznać należało również zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co stanowiło konsekwencję przyjęcia przez Sąd I instancji, że bez naruszenia prawa organ nadzoru stwierdził nieważność kontrolowanej uchwały rady gminy, w części określonej w zaskarżonym akcie nadzorczym.

Ponownie rozpatrując skargę Rady Gminy W. akt nadzoru, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy W. na 2012 r. we wskazanej powyżej części, Sąd I instancji kontrolując jego zgodność z prawem uwzględni przedstawiony powyżej kierunek wykładni przywołanych przepisów ustawy o finansach publicznych oraz determinowaną nim ocenę o prawidłowości ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie przez Regionalną Izbę Obrachunkową w O.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.