Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 133/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Miasta P. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...] w sprawie nabycia przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w P. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 1992 r. stwierdził nabycie przez Miasto P. prawa własności przedmiotowej nieruchomości położonej w P. Wskazana decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna. Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego zatwierdził projekt podziału działki [...] na działki o numerach: [...] (aktualnie uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]), [...] (aktualnie uregulowane w KW nr [...]) i [...] (aktualnie uregulowanej w KW nr [...]). W wyniku zmian w ewidencji gruntów z działki nr [...] powstały działki nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. wystąpili: A. R., M. N. i B. N. Po jego rozpatrzeniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ nadzoru wyjaśnił, że orzeczeniem z dnia [...] maja 1948 r. nr [...] Minister Przemysłu i Handlu orzekł o przejęciu na własność Państwa m. in. przedsiębiorstwa pod nazwą [...], pow. P. Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1963 r. ustalił, że składniki majątkowe objęte protokołami zdawczo-odbiorczymi sporządzonymi w dniu [...] maja 1949 r., [...] października 1950 r. oraz w dniu [...] grudnia 1962 r. stanowią część składową przedmiotowego przedsiębiorstwa i przechodzą na własność Państwa z wyłączeniem wymienionych w tym orzeczeniu nieruchomości gruntowych oraz zatwierdził przedmiotowe protokoły zdawczo-odbiorcze. Powyższą decyzją Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości wskazanej w decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z 1992 r. Następnie Minister Gospodarki i Pracy decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r. w części dotyczącej przedsiębiorstwa pod nazwą [...], pow. P. Minister Transportu i Budownictwa, po rozpoznaniu wniosku A. R., decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1963 r. Powyższe rozstrzygnięcie Ministra zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r., która stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 2116/06 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1963 r., a decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdził nieważność orzeczenia z 1963 r. Decyzja ta spowodowała powrót do stanu prawnego sprzed wydania orzeczenia z 1963 r., ponieważ decyzja organu administracji publicznej stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu - następuje wtedy przywrócenie do stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył, że z pisma Urzędu Geodezji i Katastru Miejskiego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] wynika, że w skład [...], pow. P. wchodziły m.in. dawne parcele nr [...] i nr [...] KW [...], [...], obręb [...] arkusz [...], w tym m.in. działki: [...] (które stanowiły wcześniej działkę [...]) KW [...] - będące własnością Miasta P. w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o. Minister stwierdził, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka [...], zapisana dawniej w KW nr [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a tym samym nie podlegała przepisom ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z tego względu organ nadzorczy uznał, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ wskazał, że Zarząd Miasta P. decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. nr [...] ustanowił na rzecz [...]Przedsiębiorstwa [...] w likwidacji z siedzibą w P. prawo użytkowanie wieczystego działki nr [...] oraz stwierdził nabycie przez wskazane przedsiębiorstwo własności znajdujących się na gruncie urządzeń i obiektów trwale z nim związanych. Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1997 r. rep. [...] [..] Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w P. zbyło na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. prawo użytkowania wieczystego działki [...] oraz prawo własności budynków stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. Zatem w ocenie organu w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa) uniemożliwiające unieważnienie przedmiotowego aktu.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Miasto P. wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 156 § 2 kpa. Po jego rozpatrzeniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił, że nabycie mienia komunalnego przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych w sferze materialnego prawa cywilnego nie ma charakteru nabycia pierwotnego. Ciężar wad decyzji administracyjnej powoduje, że prawa nabyte przez stronę nie podlegają bezpośredniej ochronie, ale jedynie przez przesłanki negatywne, wyłączające dopuszczalność pozbawienia mocy obowiązującej decyzji, chroniąc prawa nabyte przez stronę. Jednocześnie organ nadzoru wskazał, że w przedmiotowej sprawie normy postępowania dowodowego przedstawionego w zakresie dokonania ustaleń co do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. należy rozpatrywać wprost. Zatem w ocenie organu nie wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość położona w P. oznaczona w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obręb [...], ark [...], działka nr [...], uregulowana w księdze wieczystej nr [...], nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Z tego też względu decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy komunalizacyjnej. Organ podniósł przy tym, że obrót cywilnoprawny prawem użytkowania wieczystego gruntu i prawem własności budynków dokonany po wydaniu decyzji komunalizacyjnej nie poprzedzony żadnymi decyzjami administracyjnymi stanowi następstwo decyzji komunalizacyjnej. W tej sytuacji decyzja komunalizacyjna wywołałaby bezpośredni skutek w sferze prawa cywilnego. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji uchylałoby ten skutek, jednak organy administracji nie są do tego uprawnione. Możliwość rozporządzania nieruchomością należy rozumieć jako powstanie skutku prawnego, którego organ administracji nie odwróci własnym działaniem. Przy czym obrót cywilnoprawny poprzedzony decyzją administracyjną nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a taki miał miejsce w przedmiotowej sprawie. Zatem jak podkreślił organ nadzoru w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa) uniemożliwiające unieważnienie przedmiotowego aktu, przy czym zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto P., wnosząc o jej uchylenie, jak i o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 2 kpa. W ocenie strony skarżącej ustanowienie na przedmiotowej nieruchomości użytkowania wieczystego stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności decyzji komunalizacyjnej przedmiotowej działki na której ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego spowoduje, zdaniem skarżącego Miasta, że osoba fizyczna stanie się właścicielem takiego gruntu, co jest prawnie niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, zainicjowanym wnioskiem następców prawnych byłych właścicieli przedsiębiorstwa [...]: A. R., M. N. i B. N. o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r.

Przedmiotem skargi jest zaś decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. wydanej na podstawie na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Miasto P. własności przedmiotowej nieruchomości.

Przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana kontroli w nadzwyczajnym trybie nadzoru jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia jej nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że w tego rodzaju postępowaniu organ nadzoru nie jest związany granicami zarzutów podniesionych przez stronę, lecz obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym. Organ nadzoru działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.

Jak wynika z akt sprawy, składając wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej wnioskodawcy wskazywali, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skarb Państwa nie był właścicielem komunalizowanego mienia, z uwagi na skutek ex tunc decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., którą organ ten stwierdził nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego, w oparciu o które przedmiotowa nieruchomość (z której pochodziły działki objęte decyzją Wojewody) przeszła na własność Państwa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę wskazanej decyzji komunalizacyjnej stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Z brzmienia tego przepisu wynika, jak wyjaśnił to organ nadzoru w uzasadnieniu wydanej decyzji, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność. Zatem w postępowaniu komunalizacyjnym organ zobowiązany był ustalić, czy w stanie faktycznym sprawy wystąpiły przesłanki pozytywne z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. czy w dacie 27 maja 1990 r. skomunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego bądź podmiotów podległych tym organom. Jeśli przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja potwierdzająca przejście własności mienia na rzecz samorządu terytorialnego w sposób oczywisty, a więc niewymagający żadnych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Taka sytuacja, co zasadnie podniósł i wywiódł w zaskarżonej decyzji organ nadzoru, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W oparciu o ostateczną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. wyeliminowane zostało w trybie art. 156 § 1 kpa orzeczenie nacjonalizacyjne, na podstawie których nieruchomość, której część stanowiła m.in. skomunalizowana działka [...], przejęta została na własność Skarbu Państwa. Na skutek stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1963 r., Skarb Państwa w dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 1994 r. nie legitymował się prawem własności w stosunku do skomunalizowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego zniosło bowiem jego skutki prawne od dnia wydania (skutek ex tunc decyzji nieważnościowej). Oznacza to, że ukształtowany tym orzeczeniem stan prawny uznaje się za nieistniejący. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w stosunku do dawnej nieruchomości [...] nastąpiło przywrócenie stanu prawnego istniejącego przed wydaniem orzeczenia nacjonalizacyjnego, czyli tak jakby nacjonalizacja nigdy nie nastąpiła, a więc stanu, w którym własność spornej nieruchomości nadal przysługuje dawnemu właścicielowi (obecnie jego następcom prawnym). Oznacza to, że w dacie wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (tj. 27 maja 1990 r.) skomunalizowana nieruchomość była mieniem prywatnym, a co za tym idzie nie mogła podlegać regulacjom zawartym w powołanej ustawie.

Z tych względów decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r., jako rozstrzygająca o skomunalizowaniu mienia niebędącego mieniem ogólnonarodowym, rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, co w konsekwencji prowadzić musiało do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ nadzoru art. 156 § 2 kpa wyjaśnić należy, że w ocenie Sądu orzekającego nie znajduje on podstaw prawnych.

Przede wszystkim podkreślić należy, że akceptowanie pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i zasadę praworządności (art. 7). Zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Zagadnienie nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 2 zdanie końcowe kpa było już przedmiotem rozważań w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (w szczególności wyrok z dnia 23 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1406/86, publ. ONSA 1987/2 poz. 81, w którym wyrażony został pogląd, że nieodwracalność skutków prawnych występuje zwłaszcza wówczas, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa), jak i Sądu Najwyższego - zwłaszcza uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. III AZP 4/92, publ. OSNCP 1992/12 poz. 211 i OSP 1993/5 poz. 104. W uchwale tej wyrażono stanowisko, że: "Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny". I dalej: "Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji". W konsekwencji powyższego decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny wtedy, "gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji"; i dalej: "skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny".

Zwrócić także należy uwagę na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 (publ. w ONSA 1997, nr 2, poz. 49). W powołanej uchwale skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnił, że w sytuacji, gdy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu gruntów i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, to nieodwracalność ta wiąże się z decyzją, na podstawie której ta nieruchomość została oddana w wieczyste użytkowanie, czyli decyzją będącą podstawą tej umowy. Nieodwracalności tych skutków prawnych nie można natomiast wiązać z decyzją o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów warszawskich prawa własności czasowej. Są to bowiem dwie różne decyzje i w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmownej bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie o kwestiach związanych z inną decyzją, stanowiącą podstawę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntów [...] umową zawartą na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje nieodwracalności, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej otworzy w takiej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego powoduje, że w świetle aktualnego stanu prawnego zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Mimo że uchwała ta dotyczyła odmiennego stanu prawnego, w ocenie Sądu orzekającego jest aktualna także w rozpatrywanej sprawie w zakresie relacji pomiędzy kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją a faktem ustanowienia użytkowania wieczystego do spornego gruntu na rzecz osoby trzeciej.

Oznacza to, że samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego umową zawartą na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje w rozumieniu art. 156 § 2 kpa nieodwracalności skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej otworzy w powyższej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o zezwoleniu na ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego i przyznanie tego prawa powoduje, w świetle aktualnego stanu prawnego, nieodwracalność skutków prawnych decyzji poprzedzającej akt notarialny o ustanowieniu tego prawa. Skoro istnieje w odrębnym postępowaniu droga administracyjna dla dokonywania ustaleń i ocen w powyższej kwestii, to nie można rozpatrywać zagadnienia nieodwracalności skutków prawnych wcześniejszej decyzji administracyjnej, w zakresie związanym z istnieniem prawa na rzecz osoby trzeciej (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1069/07, niepubl.). Skutki prawne decyzji zezwalającej na ustanowienie użytkowania wieczystego nie mogą być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

W rozpatrywanej sprawie ustanowienie w formie aktu notarialnego zawartego w [...] prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...], poprzedziła ostateczna decyzja Zarządu Miasta P. z dnia [..] lutego 1997 r. Oznacza to, że kwestia ewentualnego wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych wiąże się ze skutkami prawnymi decyzji Zarządu Miasta P. z dnia [...] lutego 1997 r., nie zaś decyzji komunalizacyjnej.

Zasadnie zatem, w ocenie Sądu orzekającego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, co umożliwiło stwierdzenie jej nieważności, wobec rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy został przez organ nadzoru ustalony w sposób prawidłowy i znajduje on wystarczające potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Organ nadzoru właściwie zastosował zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętego rozstrzygnięcia prawidłowo przedstawił w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.