Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2651/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 25a u.s.g., art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Po 265/21 w sprawie ze skargi D. K. i J. K. na uchwałę Rady Gminy Czarnków z dnia 30 października 2020 r. nr XXX/218/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 265/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi D. K. i J. K. na uchwałę Rady Gminy Czarnków z dnia 30 października 2020 r. Nr XXX/218/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej także: "uchwała", "Plan", stwierdził nieważność uchwały nr XXX/218/2020 Rady Gminy Czarnków z dnia 30 października 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czarnków w obrębie geodezyjnym Sarbka w zakresie § 15 pkt 1 lit. d uchwały; w pozostałym zakresie skargę oddalił oraz zasądził od Rady Gminy Czarnków na rzecz skarżących kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Wyrok zaskarżyli w zakresie punktu II. Zarzucili naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na naruszeniu następujących przepisów:

1) art. 1 ust. 2 pkt 1, 3 i 7 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) - zwaną dalej "u.p.z.p." - w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad nieposzanowania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności skarżących oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, ładu przestrzennego, naruszenie zasady proporcjonalności oraz w konsekwencji doprowadzenie do naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w postaci przekroczenia władztwa planistycznego; gdyby Rada nie przekroczyła władztwa planistycznego, skarżący mogliby dokończyć Inwestycję i prowadzić chów i hodowlę świń metodą bezściółkową w swoim gospodarstwie.

2) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, którego założenia pozostają w sprzeczności ze studium oraz nie przeprowadzenie realnej analizy tego, czy plan odpowiada założeniom studium; gdyby założenia planu były zgodne ze studium, to działka matki radnego D. W. nie zmieniłaby przeznaczenia na usługową (U), a działka sąsiadów - na mieszkaniową (MN).

II. przepisów postępowania w takim stopniu, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu następujących przepisów:

1) art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwaną dalej: "u.s.g.", w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie trybu (procedury) sporządzania planu miejscowego przez Radę Gminy Czarnków poprzez dopuszczenie do udziału radnego D. W. w głosowaniu nad uchwałą nr XXX/218/2020 z dnia 30 października 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czarnków w obrębie geodezyjnym Sarbka dotyczącą jego interesu prawnego (zarówno w radzie, jak i w Komisji Społecznej, Edukacji, Kultury i Polityki Społecznej opiniującej projekt tej uchwały), którego głos zdecydował o uchwaleniu zaskarżonej uchwały. W przypadku, gdyby radny D. W. nie brał udziału w głosowaniu - ww. uchwała nie zostałaby uchwalona.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt II albo zmianę zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy Czarnków nr XXX/218/2020 z dnia 30 października 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czarnków w obrębie geodezyjnym Sarbka w zaskarżonej części; rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 25a u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie trybu (procedury) sporządzania planu miejscowego przez Radę Gminy Czarnków poprzez dopuszczenie do udziału radnego D. W. w głosowaniu nad uchwałą nr XXX/218/2020 z dnia 30 października 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czarnków w obrębie geodezyjnym Sarbka dotyczącą jego interesu prawnego (zarówno w radzie, jak i w Komisji Społecznej, Edukacji, Kultury i Polityki Społecznej opiniującej projekt tej uchwały), którego głos zdecydował o uchwaleniu zaskarżonej uchwały.

W omawianym zarzucie kasacji, podobnie jak w skardze, wnoszący kasację upatrują interesu prawnego radnego D. W. w tym, że działka nr [...] stanowiąca własność matki skarżącego, na której to działce żona radnego prowadzi działalność gospodarczą, czyli prowadzi sklep, została przeznaczona pod zabudowę zagrodową (1 RM), ale jednocześnie na działce tej dopuszczono funkcję usługową (obszar oznaczony czerwoną kratką na rysunku planu), co wynika z § 3, § 6 i § 11 uchwały.

Tymczasem z przywołanych przepisów nie wynika dopuszczająca funkcja usługowa dla terenu oznaczonego symbolem 1RM.

Zgodnie z § 3 uchwały, ustala się następujące przeznaczenie terenów:

1) teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczony na rysunku planu symbolem MN;

2) tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczone na rysunku planu symbolami: 1RM, 2RM, 3RM;

3) teren zabudowy usługowej, oznaczony na rysunku planu symbolem U;

4) teren drogi wewnętrznej, oznaczony na rysunku planu symbolem KDW.

Według § 6 uchwały, w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej ustala się:

1) na terenie RM, ochronę budynku znajdującego się w wykazie obiektów do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków - dawny budynek domu nr [...], określonego na rysunku planu, zgodnie z przepisami odrębnymi, z uwzględnieniem pkt 2;

2) dla budynku znajdującego się w wykazie obiektów do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków- dawny budynek domu nr [...], ustala się:

a) zachowanie historycznej bryły architektonicznej budynku,

b) uzgodnienie robót budowlanych oraz prac stanowiących ingerencję w bryłę obiektu budowlanego podlegającego ochronie konserwatorskiej oraz jego wygląd zewnętrzny z właściwą służbą ochrony zabytków, zgodnie z przepisami odrębnymi.

Natomiast w myśl § 11 uchwały, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, ustala się:

1) dopuszczenie budowy, przebudowy, rozbudowy, odbudowy drogi wewnętrznej;

2) dopuszczenie prowadzenia sieci uzbrojenia technicznego w pasie drogowym drogi wewnętrznej, zgodnie z przepisami odrębnymi;

3) szerokość drogi wewnętrznej, w liniach rozgraniczających, zgodnie z rysunkiem planu;

4) na terenach MN, RM, nakaz zapewnienia miejsc do parkowania dla samochodów osobowych, w tym w garażach, budynkach gospodarczo – garażowych oraz na powierzchni działek budowlanych z uwzględnieniem pkt 6:

a) dla funkcji mieszkaniowej w liczbie nie mniejszej 2 miejsca parkingowego na jeden lokal mieszkalny,

b) dla funkcji usługowej w liczbie nie mniejszej niż 1 miejsce na 50,0 m2 powierzchni użytkowej budynku;

5) na terenie U nakaz zapewnienia miejsc do parkowania, w granicach działki budowlanej w tym w garażu, budynku gospodarczo – garażowym, w liczbie nie mniejszej niż 1 miejsce parkingowe na każde 75 m2 powierzchni użytkowej budynku usługowego;

6) zapewnienie miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, zgodnie z przepisami odrębnymi.

Ponadto, obszar oznaczony czerwoną kratką na rysunku planu, obejmuje budynek znajdujący się w wykazie obiektów do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków – dawny budynek szkoły. Nie ma znaczenia odnotowanie przez skarżących błędu w numeracji na rysunku planu (rzeczywiście podano numer [...] zamiast [...]). Obszar ten zlokalizowany jest w jednostce planistycznej 1RM. Nie wskazano na rysunku planu, że dopuszczona jest funkcja usługowa.

Niezależnie od przyjęcia, czy dotyczy to interesu prawnego radnego, w rozumieniu art. 25a u.s.g., stwierdzić należy, że teza, według której, radny zagwarantował rodzinie (osobom z którymi pozostaje w bezpośredniej zażyłości) dobre inwestycyjne przeznaczenie gruntu, nie znajduje potwierdzenia w przywołanych unormowaniach planu miejscowego.

Zaaprobować należy w tej mierze argumentację Sądu pierwszej instancji. To, że na terenie objętym Planem znajduje się nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] należąca do rodziców radnego D. W., na której prowadzona jest działalność gospodarcza w postaci sklepu spożywczo-przemysłowego przez żonę tego radnego K. W., nie oznacza, iż przy uchwalaniu Planu doszło do zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania spornej działki, ani do polepszenia dotychczasowych rozwiązań obowiązujących dla nieruchomości rodziców radnego kosztem rozwiązań uchwalonych dla innych właścicieli. Żona skarżącego prowadzi działalność gospodarczą na tej nieruchomości od prawie 10 lat, co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z CEIDG dotyczącej działalności prowadzonej przez K. W. oraz pisma Wójta Gminy Czarnków z dnia 16 grudnia 2020 r., nr IGROŚ.6721.1.5.89.2019. Ani radny, ani rodzina radnego dzięki uchwaleniu planu nie uzyskali więc żadnej korzyści mogącej polegać na zmianie przeznaczenia terenu na bardziej korzystny.

Nie sposób również uznać, aby doszło do wzrostu wartości nieruchomości wyłącznie należącej do rodziny radnego, skoro zarówno działka rodziców radnego, jak i działka skarżących jest przeznaczona w planie pod tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, natomiast działalność gospodarcza prowadzona na nieruchomości rodziców radnego jest prowadzona od wielu lat i jest to okoliczność zastana w chwili przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, którego założenia pozostają w sprzeczności ze studium oraz nie przeprowadzenie realnej analizy tego, czy plan odpowiada założeniom studium; gdyby założenia planu były zgodne ze studium, to działka matki radnego D. W. nie zmieniłaby przeznaczenia na usługową (U), a działka sąsiadów - na mieszkaniową (MN).

Najpierw doprecyzować trzeba, że brak zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czarnków, uchwalonym uchwałą Nr LIX/464/2018 Rady Gminy Czarnków, z dnia 27 września 2018 r., dalej: Studium", został ograniczony do twierdzenia, że przy zgodności ze Studium działka matki radnego D. W. nie zmieniłaby przeznaczenia na usługową (U), a działka sąsiadów – na mieszkaniową (MN). Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak już wyżej zauważono, skarżący stwierdzili, że działka matki radnego D. W., tj. działka nr [...] została przeznaczona pod zabudowę 1RM z dopuszczeniem usługowej; jest to obszar oznaczony czerwoną kratką na rysunku Planu, gdzie żona radnego prowadzi działalność gospodarczą – sklep spożywczo-przemysłowy.

Teren zabudowy usługowej, oznaczony na rysunku planu symbolem U został unormowany w § 16. Z rysunku planu wynika zaś, że obejmuje ona działkę nr 102, a nie [...].

W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie podjęcia uchwały: Dz. U. z 2020 r. poz. 713) orzeka się "w granicach" interesu prawnego skarżącego (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08).

Należy odróżnić dwie sytuacje procesowe związane z wniesieniem skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Po pierwsze, w myśl art. 101 ust. 1, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Po drugie, jednym z warunków merytorycznego badania zgodności określonych postanowień uchwały z prawem jest wykazanie, że postanowienia te mają związek z interesem prawnym skarżącego i ten interes naruszają.

Jeśli zatem postępowanie sądowe wykaże, że określone unormowania planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącego, jest on uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu. Skarżący uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego może jednak skutecznie podważać tylko te ustalenia planu, które naruszają jego prawo do wykonywania prawa własności w sposób dotychczasowy (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19).

Skarżący nie wykazali, w omawianym zarzucie, w jaki sposób przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem U i przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem MN narusza ich interes prawny. Niezależnie od tego nie skonkretyzowali w jakim zakresie unormowanie określające przeznaczenie terenu U oraz terenu MN jest sprzeczne z konkretnymi kierunkami określonymi w Studium dla obszaru Z – zurbanizowanych obszarów wsi.

Przypomnieć warto, że w wyniku noweli, która weszła w życie z dniem 21 października 2010 r., przepis art. 20 ust. 1 zawiera wymóg, według którego, plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium. Poprzednio chodziło o zgodność planu z ustaleniami studium. Nie jest to tylko kwestia terminologiczna. Obecne brzmienie art. 20 ust. 1 oznacza, co do zasady, słabsze związanie ustaleniami studium.

Tak więc w myśl obowiązującego w trakcie trwania procedury planistycznej brzmienia art. 20 ust. 1, plan miejscowy uchwala rada gminy, m.in. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Dodać trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś według art. 15 ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie m.in. z zapisami studium.

Jest niewątpliwe, że określony w art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust.1 warunek zachowania braku sprzeczności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń studium (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07; wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2001/10; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2080/11).

Zakres i stopień tego związania należy każdorazowo oceniać w zależności od przedmiotu unormowania kwestionowanego w skardze na uchwałę o uchwaleniu planu miejscowego oraz treści przepisów studium. Przed odniesieniem się do okoliczności niniejszej sprawy warto przypomnieć wyrażane w orzecznictwie poglądy odnoszące się do zagadnienia zakresu związania wynikającego z art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z pewnością związanie to, z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów ogólnych, nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16).

Jak wskazano w orzecznictwie, wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2891/17).

W okolicznościach niniejszej sprawy warto przypomnieć także wyartykułowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (patrz: wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16).

Czym innym jest to, czy ograniczenia dotyczące terenu oznaczonego symbolem 2RM, do którego należą działki skarżących, nr ew. [...] i [...], biorąc pod uwagę unormowania odnoszące się do terenów sąsiednich, w tym 1RM, 3RM, U oraz MN, nie naruszają zasad określonych w art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a w konsekwencji czy stanowią przekroczenia kompetencji planistycznej gminy (art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.s.g.).

Zagadnienie to należy omówić w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na naruszeniu następujących przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, 3 i 7 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad nieposzanowania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności skarżących oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, ładu przestrzennego, naruszenie zasady proporcjonalności oraz w konsekwencji doprowadzenie do naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w postaci przekroczenia władztwa planistycznego; gdyby Rada nie przekroczyła władztwa planistycznego, skarżący mogliby dokończyć Inwestycję i prowadzić chów i hodowlę świń metodą bezściółkową w swoim gospodarstwie.

Nie ma podstaw do przyjęcia, że określając przeznaczenie części obszaru objętego planem na teren zabudowy usługowej (U) oraz teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), zaś pozostałego obszaru na teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (RM), naruszono zasadę równości. Jest oczywiste, że różne przeznaczenie terenów jest co do zasady zgodne z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p.

Przeznaczenie terenów na różne cele mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy i nie stanowi naruszenia zasady równości.

Zauważyć ponadto należy, że zasada równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP odnosi się przecież do podmiotów charakteryzujących się cechami wspólnymi. Takimi cechami wspólnymi charakteryzują się w niniejszej sprawie tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (1RM, 2RM, 3RM). Właśnie z powodu naruszenia zasady równości Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 15 pkt 1 lit. d, którym to przepisem, na terenie 2RM utrzymano istniejące budynki inwentarskie z zakazem ich rozbudowy, nadbudowy oraz budowy nowych budynków inwentarskich. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na to, że takiego zakazu nie ustanowiono w § 15 pkt 1 lit. c uchwały w odniesieniu do terenów 1RM oraz 3RM.

Innym zagadnieniem jest sposób realizacji kompetencji planistycznej gminy, który powinien uwzględniać szereg uwarunkowań, określonych w art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p.

Nie można wykluczyć sytuacji, w której określone przeznaczenie terenu sąsiedniego w pewnym stopniu determinuje unormowania określające sposób zagospodarowania terenu. Ma to jednak związek nie tyle z zasadą równości, ile z uwarunkowaniami planowania przestrzennego, w tym z ważeniem spornych interesów właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego i prywatnego.

Podniesione w omawianym zarzucie naruszenie władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności ograniczeń prawa własności dotyczy, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, ograniczeń w zakresie możliwości chowu oraz hodowli zwierząt o obsadzie do 40 DJP (§ 15 pkt 1 lit. f Planu) oraz zakazu chowu i hodowli zwierząt systemem bezściółkowym (§ 15 pkt 1 lit. g Planu).

Konieczność wprowadzenia tych ograniczeń Gmina obszernie wyjaśniła w uzasadnieniu do uchwały. Powołała się na uciążliwości odorowe wynikające m.in. czynników środowiskowych i technicznych, wśród których należy wymienić rodzaj stosowanych ściółek oraz chów bezściółkowy. Gmina kierowała się zasadą przezorności w zakresie ochrony życia i zdrowia mieszkańców. Wśród uwarunkowań podkreślono położenie terenu objętego Planem w centralnej części wsi Sarbka, a także położenie działki nr [...], na której może docelowo odbywać się chów trzody chlewnej, w niewielkiej odległości od budynku jednorodzinnego na działce [...] (30 m), oraz w pobliżu szkoły podstawowej. Wskazano na wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. możliwość wprowadzenia ograniczeń w użytkowaniu terenu, w tym całkowitego zakazu zabudowy. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że w Planie tym bardziej można umieścić zapisy, z których wynikać będzie zakaz budowy pewnego rodzaju lub budynków przekraczających parametry opisujące np. wielkość inwentarza, możliwość chowu i hodowli zwierząt o obsadzie do 40 DJP.

Co do zasady, rozstrzygając o przeznaczeniu terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gmina ma prawo, w ramach władztwa planistycznego, do obrony przed przedsięwzięciami znacząco oddziałującymi na środowisko, z zakresu chowu i hodowli zwierząt, a co za tym idzie wyłączenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy umożliwiającej taką działalność (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3083/19).

W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, które NSA podziela, że skoro w polskim porządku prawnym nie istnieją normy odorowe oraz nie wypracowano metodyki pomiaru zapachu, to organ planistyczny gminy ma prawo do wprowadzenia w miejscowym planie zakazów i ograniczeń dotyczących ustalenia poziomu produkcji w celu ograniczenia emisji odorów (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16). Podobnie, w wyroku z dnia 25 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3192/17 NSA przyjął, że możliwe są ograniczenia wielkości ferm hodowlanych jako formy ochrony mieszkańców przed uciążliwościami związanymi z ich funkcjonowaniem. Podobnie, w wyrokach NSA: z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 1016/18; z dnia 19 września 2018 r., sygn. II OSK 28/18; z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. II OSK 3774/19; z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1226/20).

W konsekwencji, należy zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji, także odpowiadające utrwalonemu w orzecznictwie poglądowi, według którego, w konsekwencji dopuszczalne jest zamieszczenie w planie postanowień wprowadzających ograniczenia w ustaleniu wielkości hodowli. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy. Skoro w planie jest dopuszczalny całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których będzie wynikać zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających określone paramenty (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1226/20).

Jak wynika z uzasadnienia projektu Planu oraz treści ustaleń Planu odnoszących się do działki nr [...] i [...], zakwestionowanych w omawianym zarzucie kasacyjnym, nie doszło do przekroczenia przez Gminę władztwa planistycznego.

Ustalenia Planu uwzględniają interes publiczny wynikający potrzeby ochrony mieszkańców przed nadmiernymi uciążliwościami wynikającymi z lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oraz potencjalnie oddziaływać na środowisko. Interes ten ma także zabezpieczyć dopuszczenie chowu i hodowli zwierząt o obsadzie tylko do 40 DJP oraz zakaz chowu oraz hodowli zwierząt systemem bezściółkowym. Jednocześnie uwzględniono interes skarżących wynikający z dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Ograniczenie prawa własności skarżących nie jest nadmierne i nie narusza art. 31 ust. 3 i art. 63 ust. 1-3 Konstytucji RP.

Podkreślić trzeba, że ochrona prawa własności oraz dotychczasowego zagospodarowania terenu w unormowaniach Planu nie musi uwzględniać obiektów w zakresie w jakim zostały wykonane z naruszeniem prawa. To, że skarżący planowali przeprowadzenie procedury legalizacyjnej samowolnie przebudowanych chlewni, w których realizowany jest chów trzody chlewnej metodą bezściółkową w liczbie 91 DJP, w bliskiej odległości od domów mieszkalnych oraz szkoły, nie oznacza związania Gminy w zakresie ustalenia porządku planistycznego. Istniejącego zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. nie można, co do zasady, rozumieć jako zagospodarowania będącego rezultatem działań naruszających prawo.

Nie oznaczają przekroczenia władztwa planistycznego unormowania zakwestionowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnoszące się do usytuowania i parametrów zabudowy. Sąd pierwszej trafnie ocenił, że niezasadne okazały się zarzuty koncentrujące się wokół określenia na terenach 1RM, 2RM i 3RM dopuszczalnego wskaźnika intensywności zabudowy (§ 15 pkt 1 lit. j), maksymalnej powierzchni zabudowy: 35% powierzchni działki budowlanej (§ 15 pkt 1 lit. k), powierzchni biologicznie czynnej: nie mniej niż 40 % powierzchni działki budowlanej (§ 15 pkt 1 lit. l), wysokości zabudowy (§ 15 pkt 1 lit. m), liczby kondygnacji nadziemnych (§ 15 pkt 1 lit. n), czy też określające nieprzekraczalną linię zabudowy, bez prawa jej przekroczenia w kierunku linii rozgraniczającej drogę, a także zakaz rozbudowy w kierunku linii rozgraniczającej drogę istniejących budynków zlokalizowanych poza ustaloną na rysunku planu nieprzekraczalną linią zabudowy (§ 4 pkt 2-5). Zapisy te mają bowiem na celu ujednolicenie istniejącej i planowanej zabudowy na terenie objętym planem, w tym ograniczenie rozbudowy hodowli trzody chlewnej powyżej 40 DJP. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest natomiast narzędziem służącym do pogodzenia interesów obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalenia zasad ich zagospodarowania. Obowiązek określenia w planie miejscowym parametrów wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. jest bezwzględny, jednak pozostaje uzależniony od warunków faktycznych panujących w terenie.

Jak prawidłowo przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, wprowadzone dla terenu 2RM zapisy nie oznaczają przy tym, że skarżący są pozbawieni możliwości prowadzenia chowu i hodowli zwierząt sposobem i w rozmiarze sprzed dokonania samowoli budowlanej. Zapisy Planu odnoszące się do wskaźnika intensywności zabudowy, maksymalnej powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, wysokości zabudowy, liczby kondygnacji, geometrii dachów i pokrycia dachów dotyczą bowiem nowej zabudowy na terenie objętym Planem. Uchwalenie Planu w tym kształcie nie oznacza, że skarżący muszą dostosować legalnie istniejącą zabudowę pod względem parametrów do wskaźników określonych w zaskarżonej uchwale, tj. zmniejszać wysokość budynków, maksymalną powierzchnię zabudowy, intensywność zabudowy, czy też kolor dachu. Jedynie budowa, przebudowa, rozbudowa, nadbudowa, odbudowa, rozbiórka, remont i zmiana sposobu użytkowania zabudowy musi odbywać się z uwzględnieniem ustaleń zawartych w uchwale (zob. § 4 pkt 1, pkt 5, 6, 7, 8).

Powyższe rozważania uprawniają do przyjęcia, że zaskarżone w kasacji ustalenia Planu uwzględniają uwarunkowania określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz są wynikiem ważenia interesu publicznego i prywatnego (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Nie naruszają zatem zakresu kompetencji planistycznej przyznanej Gminie unormowaniem art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.