Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 732/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 180
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
article: art. 189a § 2 pkt 1-6, art. 189f § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 796/22 w sprawie ze skargi K.D. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr 2001-IOD.48.35.2022 w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego odpadów bez oznakowania środka transportu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K.D. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 2 czerwca 2022 r. nr 318000-COC1.48.74.2022.AS Naczelnik Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku działając na podstawie art. 92a ust. 1 i 7, art. 93 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f) oraz z art. 4 pkt. 2 lit. v), art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 180 - dalej jako utd), art. 24 ust. 6 i 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 779), rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10), § 9 ust. 1, 3 i 4, § 10 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. z 2016 r. poz. 1742) nałożył na K. D. (skarżący) karę pieniężną w wysokości 10.000 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach (Ip. 4.8 załącznika nr 3 do utd).

II.

Po rozpoznaniu odwołania K. D., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku decyzją z 19 sierpnia 2022 r. nr 2001-IOD.48.35.2022 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Jak wyjaśniono 28 marca 2022 r. na drodze krajowej nr [...] w A. (obwodnica A.) funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili kontrolę dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego rzeczy środkiem przewozowym marki Volvo o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...]. Kierowca kontrolowanego pojazdu wykonywał międzynarodowy transport drogowy odpadów z Węgier do Łotwy w imieniu przedsiębiorcy K. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A." w G. Kierowca okazał do kontroli dokument przewozowy CMR nr [...] z 25 marca 2022 r. oraz dokument "Informacja o przesyłce", stanowiący załącznik nr VII do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów. Z dokumentu CMR wynikało, że przewoźnik przewoził z Węgier do Łotwy butelki PET w ilości 9.420 kg. W dokumencie "Informacja o przesyłce" wysyłający zadeklarował butelki PET jako odpady o kodzie krajowym 15 01 02. W trakcie czynności kontrolnych funkcjonariusze ustalili, że na kontrolowanym pojeździe przewożącym odpady w postaci butelek PET brak było oznakowania środka transportu w postaci tablicy koloru białego z napisem "ODPADY" lub literą "A". Sprawdzono również w systemie "SENT-GEO monitorowanie" odczyt kamer na przejściu granicznym w B., z którego wynikało, że kontrolowany pojazd 25 marca 2022 r. o godz. 17:57 wjechał do Polski bez oznaczenia w postaci tablicy z literą "A" lub z napisem "ODPADY". W związku z tym uznano, że przewoźnik przewoził odpady bez właściwego oznakowania środka transportu. Wyniki kontroli opisano w protokole kontroli drogowej nr 318000-CZR2-2.5063.13.2022.1 z 28 marca 2022 r.

Z wyjaśnień przewoźnika zawartych w piśmie z 7 kwietnia 2022 r. wynika, że transport odpadów odbył się na terenie Polaki w dniach 25-29.03.2022 r. na podstawie zgłoszenia SENT. Kierowca pojazdu został poinformowany telefonicznie i za pomocą wiadomości sms, że pojazd ma być oznakowany poprzez otworzenie tabliczki "A". Kierowca wykonał swoje zadanie, ponieważ po załadunku przejeżdżał przez G. w celu tankowania, gdzie było sprawdzane auto i dokumenty. Podczas trasy 28 marca 2022 r. były bardzo niesprzyjające warunki w postaci silnego wiatru, który zaingerował w oznakowanie pojazdu. Przedsiębiorca stwierdził, że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że nie miał on wpływu na powstanie naruszenia - mimo zachowania należytej staranności, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Tymi zdarzeniami i okolicznościami były ekstremalnie trudne warunki atmosferyczne. W związku z tym przedsiębiorca wniósł o umorzenie sprawy wskazując, że jest to pierwsze naruszenie.

Za bezsporne uznano w sprawie, że przewóz dotyczył odpadów wymagających oznakowania środka transportu oraz że kontrolowany zespół pojazdów, zarówno wjeżdżając na terytorium Polski jak i w czasie kontroli przez funkcjonariuszy celno-skarbowych, nie posiadał widocznych oznaczeń wymaganych podczas przewozu odpadów.

W ocenie organu odwoławczego nie sposób uznać, że trudne warunki atmosferyczne w postaci silnego wiatru mogą ekskulpować odpowiedzialność na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. Przepis ten ma charakter wyjątkowy i nie jest jego celem rezygnacja z obowiązku przestrzegania obowiązujących w tym zakresie przepisów ani generalne uwalnianie przedsiębiorców od odpowiedzialności za naruszenia prawa. Podmiot wykonujący przewozy jest zwolniony od odpowiedzialności za naruszenie prawa, jeżeli nie miał wpływu na powstanie naruszenia lub nie mógł tego przewidzieć. Sytuacja taka ma miejsce, gdy wyłączną winę za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia lub gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika.

Z dokumentacji fotograficznej wynika, że tablica z literą "A" zamontowana z przodu pojazdu była tablicą składaną. W momencie kontroli była złożona, nie odpadła w trakcie wykonywania przewozu. Organ, mając na uwadze przedstawione przez stronę wydruki prognozy pogody, nie zakwestionował możliwości wystąpienia silnego wiatru podczas przewozu. Stwierdził jednak, że nie jest to okoliczność nadzwyczajna, której podmiot profesjonalnie zajmujący się wykonywaniem działalności z zakresu transportu drogowego nie mógł przewidzieć. Silny wiatr jest zjawiskiem występującym powszechnie i możliwym do przewidzenia, co potwierdzają przedstawione przez stronę wydruki prognozy pogody na dzień 26 marca 2022 r. Jeśli nawet faktycznie tablica z literą "A" zamontowana z przodu pojazdu została przez kierowcę otworzona, a następnie zamknięta przez wiejący podczas wykonywania przewozu silny wiatr, oznacza to, że oznakowanie pojazdu nie spełniało warunków wynikających z rozporządzenia, tj. nie było odporne na warunki atmosferyczne. To strona wybrała taki sposób oznakowania pojazdu (za pomocą zamykanej tablicy, zamiast tablicy zamontowanej na stałe) i winna dopilnować by tablica nie zamykała się samoczynnie. Stwierdzono, że właściwe wykonanie takiego przewozu spoczywa na przedsiębiorcy i to do jego obowiązków należy takie zorganizowanie przewozu, by odbywał się zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym także dotyczącymi prawidłowego oznaczenia środka transportu. Podkreślono, że po wymianie wiadomości sms pomiędzy stroną a kierowcą z 25 marca 2022 r. przedmiotowy zespół pojazdów także podczas przekraczania granicy w B. miał zamkniętą tablicę z literą "A". Sama okoliczność uprzedzenia kierowcy o konieczności umieszczenia tej tablicy nie świadczy o dochowaniu przez stronę należytej staranności i o tym, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Brak wpływu strony na powstanie naruszenia ma miejsce, gdy wyłączną winę za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia, za której działania osoba naruszająca prawo nie ponosi odpowiedzialności. Przesłanki uwalniające od odpowiedzialności przewoźnika nie odnoszą się do zachowania przedsiębiorcy, jego działań lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności, np. pracowników. Niewykonanie polecenia strony przez kierowcę, w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, a w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia. W przedmiotowym przypadku procedury, na które powołuje się pełnomocnik okazały się nieskuteczne. Z uwagi na powyższe nie można uznać, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstałe naruszenie lub nastąpiło ono w skutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 189a § 2 pkt 1-3, art. 189d, art. 189e oraz art. 189f k.p.a. organ stwierdził, że nie mają one zastosowania w przedmiotowej sprawie. W rozpatrywanej sprawie kara pieniężna została nałożona na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 utd. Treść art. 92a ust. 1, 3 i 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do utd wskazuje, że kara została określona w sposób sztywny. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych, a regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zastosowania w sprawie nie znajdą również przepisy art. 189e oraz art. 189f k.p.a., które regulują przestanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd.

III.

Wyrokiem z 14 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 796/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. D. na ww. decyzję DIAS w Białymstoku.

Zdaniem WSA w ustalonych okolicznościach sprawy doszło do deliktu administracyjnego, gdyż pojazd transportujący odpady nie był odpowiednio oznaczony, zaś zasadniczą oś sporu stanowi to, czy art. 92c ust. 1 pkt 1 utd powinien znaleźć w sprawie zastosowanie.

Jak dalej wskazano, art. 92a ust. 1 utd ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny i znajduje zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd. Natomiast sama ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Jej celem jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów.

Treść art. 92c ust. 1 pkt 1 utd nie pozostawia natomiast wątpliwości, że za stwierdzone naruszenia odpowiada podmiot wykonujący przewozy, chyba że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot ten nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

Skarżący jest podmiotem profesjonalnie wykonującym przewozy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Oceniając należytą staranność podmiotu profesjonalnie zajmującego się wykonywaniem przewozów należy mieć zatem na uwadze wyższe wymagania, które związane są z zawodowym charakterem tej działalności.

Skarżący nie wskazał na jakiekolwiek nadzwyczajne okoliczności mogące wykluczyć jego odpowiedzialność.

Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja dotycząca złych warunków atmosferycznych (silny wiatr), skutkujących zamknięciem tablicy. Z treści rozporządzenia oznakowanie pojazdu ma być odporne na warunki atmosferyczne. W sprawie niniejszej zamontowano z przodu pojazdu tablicę składaną. Z doświadczenia życiowego wynika, że zamontowana z przodu pojazdu składana tablica na skutek już samego ruchu pojazdu narażona jest na zamknięcie. Nie muszą występować jakieś specjalnie trudne warunki atmosferyczne w postaci silnego wiatru. Przedmiotowa tablica była zamknięta nie tylko w dniu kontroli, ale także na przejściu granicznym, gdy nie wskazuje się złych warunków atmosferycznych. Oznacza to, że rodzaj zamieszczonej tablicy nie był adekwatny, gdyż nie mógł spełnić wymogu prawidłowego oznakowania pojazdu (widocznego oznakowania pojazdu przewożącego odpady). Istnieje wręcz domniemanie, że taka tablica, na skutek samego ruchu pojazdu, mogła być zamknięta przez cały czas transportu. Stąd też powoływanie się na złą pogodę nie mogło stanowić przesłanki egzoneracyjnej.

Oznaczenie pojazdu samo w sobie było wadliwe. Sama okoliczność uprzedzenia kierowcy o umieszczeniu tablicy nie świadczy o dochowaniu przez stronę należytej staranności. Podkreślić należy, że po wymianie wiadomości sms pomiędzy skarżącym a kierowcą 25 marca 2022 r. przedmiotowy zespół pojazdów podczas przekraczania granicy w B. miał zamknięta tablicę. Oznacza to, że rodzaj zamieszczonej tablicy czynił niemożliwym wykonanie obowiązku dotyczącego prawidłowego oznakowania pojazdu. W ocenie sądu powoływanie się na okoliczność niewykonywania poleceń skarżącego przez kierowcę nie stanowi nadzwyczajnych okoliczności. W przypadku takiej tablicy pilnowanie przez kierowcę, aby była ona otwarta zagrażałoby bezpieczeństwu w ruchu drogowym. W ocenie sądu umieszczanie na przodzie samochodu składanej tablicy i oczekiwanie, że będzie otwarta w trakcie wykonywania transportu, świadczy o nieadekwatnym rozwiązaniu i niedbalstwie przewoźnika. W związku z tym sąd nie ma żadnych wątpliwości odnośnie tego, że naruszenie powstało na skutek okoliczności, za które winę ponosi wyłącznie przewoźnik - umieszczenie z przodu pojazdu składanej tablicy.

WSA zakwestionował również, jako nieadekwatny do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, powołany przez stronę wyrok WSA w Opolu z 8 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Op 6/22.

Bez znaczenia pozostają także podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące transportu odpadów zgodnie ze zgłoszeniem SENT. Zgłoszenie przewozu do rejestru SENT nie pozwala na zrealizowanie tych samych celów co odpowiednie oznaczenie pojazdu - ułatwienie kontroli pojazdów przez organy publiczne. Organami uprawnionymi na podstawie ustawy o transporcie drogowym do kontroli dokumentów o których mowa w art. 87, w tym dokumentów wymaganych przy przewozie odpadów - art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f) utd są organy wymienione w art. 89 ust. 1, katalog tych organów jest szerszy niż katalog organów uprawnionych do kontroli SENT. Również nałożenie na stronę tzw. dyrektywy kontroli SENT pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Prawidłowe oznaczenie pojazdu pozwala na dokonanie kontroli w dowolnym miejscu i czasie. Natomiast dyrektywa kontroli przebiega we wskazanym czasie i miejscu.

Pojazd poruszał się z zamkniętą tablica nie tylko na obwodnicy A., gdzie został skontrolowany, ale także podczas wjazdu na terytorium Polski na granicy w B. (pomimo kontaktu w tej sprawie z kierowcą wykonującym przejazd).

Zdaniem WSA na uwzględnienie nie zasługiwała także argumentacja powołująca się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące kar pieniężnych nakładanych na gruncie ustawy SENT. Przede wszystkim dlatego, że wyroki te dotyczą innej ustawy i odnoszą się do ograniczania zasady winy obiektywnej poprzez zastosowanie zasady proporcjonalności przy interpretacji pojęcia interesu społecznego. W orzeczeniach tych przyjmuje się, że w interesie publicznym nie leży nakładanie przez organy kar pieniężnych na podmioty działające zgodnie z prawem, a dopuszczające się jedynie nieistotnych czy też oczywistych omyłek, błędów w zgłoszeniu SENT, czy uchybień formalnych. W przypadku ustawy o transporcie drogowym o ograniczeniu winy obiektywnej stanowi właśnie art. 92c ust. 1 utd. Tym samym naruszenie art. 12 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz art. 8 k.p.a., poprzez nałożenie surowej kary za naruszenie, które nie stwarzało żadnego chociażby hipotetycznego zagrożenia dobra prawnego, któremu ma służyć odpowiedniego oznakowania pojazdu przewożącego odpady (naruszenie zasady proporcjonalności) nie zasługuje na uwzględnienie. Tym bardziej, że naruszenie nie miało charakteru formalnego.

W ocenie WSA brak jest także podstaw do miarkowania kary oraz do odstąpienia od jej wymierzenia. Wysokość sankcji określona została w sposób "sztywny", a więc niepoddający się czynnościom wymiaru kary unormowanych w art. 189d k.p.a.

Brak było także podstaw do zastosowania instytucji z art. 189f k.p.a. Z art. 189a k.p.a. jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania, a nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa, to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a K.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021).

Takim przepisem odrębnym w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine, jest art. 92c utd. Wynika z niego, że w warunkach w nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się. Zdaniem Sądu pierwszej instancji za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się. Stosowanie art. 92c utd w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne to, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny (wyrok NSA z 28 września 2021 r. sygn. akt II GSK 717/21 i II GSK 248/21).

Odnosząc się do uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21 WSA podkreślił, że została ona podjęta na gruncie relacji pomiędzy przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie regulującymi wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów tej ustawy a przepisem art. 189f k.p.a., a więc w istocie jej zasadnicze tezy nie mogły stanowić wzorca normatywnego w niniejszej sprawie.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. D. kwestionując go w całości i zarzucając:

1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie niepełnej kontroli legalności decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym petryfikowanie naruszenia przez organy:

1. art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w utd przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy utd, a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie utd zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów utd odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m. in. wyrok VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22);

2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozważenie odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa a kara pieniężna w wysokości 10.000 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna;

3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario poprzez mylenie przez WSA w Białymstoku okoliczności wyłączających odpowiedzialność określonymi w art. 92c ust. 1 utd z przesłankami odstąpienia od nałożenia kary określonymi wyłącznie w k.p.a., w sytuacji gdy jedne wyłączają przypisanie odpowiedzialności (utd), a drugie pomimo jej przypisania łagodzą jej charakter poprzez odstąpienie od nałożenia kary (k.p.a.);

4. art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 12 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (dalej: p.p.) i wyrażonej w tych przepisach zasady proporcjonalności w zw. z art. 92a ust. 1, 3, 7 i 11 utd w zw. z Ip. 4.8 załącznika nr 3 do utd poprzez nałożenie nieproporcjonalnej, wysokiej kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł za naruszenie, które nie stwarzało żadnego, chociażby hipotetycznego zagrożenia dla dobra prawnego, któremu ma służyć przepis wprowadzający obowiązek oznakowywania pojazdów tablicą "odpady" i przewidziana wysoka kara pieniężna za naruszenie tego obowiązku;

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w utd przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy utd, a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie utd zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów utd odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m.in. wyrok VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22);

2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa a kara pieniężna w wysokości 10.000 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna.

3. art. 92c ust. 1 pkt 1 utd poprzez nieumorzenie postępowania, a następnie przypisanie stronie odpowiedzialności za naruszenie, na którego powstanie przewoźnik nie miał wpływu i które nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których przewoźnik nie mógł przewidzieć;

3. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

1. art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd poprzez uznanie, że instytucja uregulowana w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd jest tożsama z kodeksową instytucją odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, co miałoby zdaniem sądu uzasadniać niezastosowanie przepisu art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na podstawie utd, pomimo że zakres normowania przepisów k.p.a. i utd jest odmienny, a odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu nie należy utożsamiać z umorzeniem (ewentualnie niewszczynaniem) postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (por. uchwała NSA III OPS 1/21).

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji organów obydwu instancji w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w całości,

ewentualnie

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku,

3. orzeczenie o kosztach postępowania.

W piśmie procesowym z 13 września 2023 r. strona skarżąca kasacyjnie uzupełniła uzasadnienie skargi kasacyjnej w granicach podniesionych podstaw przede wszystkim wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 1021/22.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

VI.

Do postępowania sądowego po stronie skarżącego kasacyjnie przystąpił Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców popierając skargę kasacyjną i wnioski w niej zawarte.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VII.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Jakkolwiek skarga kasacyjna wskazuje na obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jednak zasadniczy problem sprowadza się do trzech kwestii związanych w istocie z wykładnią i zastosowaniem przepisu prawa materialnego jakim jest art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, widzianego i rekonstruowanego w kontekście przepisów działu IVa k.p.a.

Po pierwsze, zdaniem strony w sprawie wadliwie uznano, że art. 92c ust. 1 pkt 1 utd wyłącza zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, o czym stanowi art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., w sytuacji gdy przepisy te nie są tożsame i regulują odmienne zagadnienia (zarzut 3.1.). W konsekwencji w sprawie doszło również do niezastosowania przepisów k.p.a. tj. art. 189a § 1 i § 2 pkt 2, art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., które powinny były zdaniem strony znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym z racji na jej jedynie częściowe, nieuwzględniające wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., uregulowania wynikające z art. 92c (zarzut 2.1.). W takiej sytuacji błędnie nie zastosowano art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy waga naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa a kara 10.000 zł jest nieproporcjonalna (zarzut nr 2.2.).

Po drugie, nawet przyjęcie, że w sprawie nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, nie stoi zdaniem strony na przeszkodzie uznaniu, że doszło w sprawie do naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, gdyż nie umorzono postępowania i przypisano stronie odpowiedzialność za powstałe naruszenie, w sytuacji w której przewoźnik nie miał na nie wpływu i które to zdarzenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, jakich nie mógł przewidzieć (zarzut nr 2.3.).

Po trzecie, strona formułuje szereg zarzutów procesowych o w istocie wtórnym i następczym charakterze względem zarzutów naruszenia prawa materialnego. W zarzutach tych twierdzi, że WSA, a wcześniej organy nie rozważyły zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w utd przepisów działu IVa k.p.a. (zarzut nr 1.1.1., 1.1.2.), pomyliły okoliczności wyłączające odpowiedzialność z art. 92c ust. 1 utd z przesłankami odstąpienia od nałożenia kary określonymi w k.p.a. (zarzut nr 1.1.3.) oraz nałożyły karę z naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 Prawa przedsiębiorców, tj. zasady proporcjonalności, gdyż kara w kwocie 10.000 zł za stwierdzone naruszenie jest w okolicznościach sprawy zbyt surowa (zarzut 1.1.4.).

VIII.

Pomimo, że jak wskazano wcześniej zarzuty procesowe są w zasadzie wtórne względem zarzutów naruszenia prawa materialnego (jedynie następczo z nich wynikają) przez co ocena zarzutów materialnych przesądza niejako automatycznie o zarzutach procesowych, to jednak nie sposób nie wskazać już w tym miejscu, że całkowicie chybione i niezgodne z rzeczywistością są uchybienia procesowe oznaczone w skardze kasacyjnej nr 1.1.1. i 1.1.2.

Jak wynika z obszernie zacytowanych w części historycznej niniejszego uzasadnienia fragmentów decyzji organu II instancji oraz zaskarżonego wyroku, szczegółowej analizie poddano w nich zarówno sam art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, jak również relację, w jakiej przepis ten pozostaje względem przepisów działu IVa k.p.a. (administracyjne kary pieniężne), wyłączając zastosowanie tych ostatnich. Twierdzenia strony o nierozważeniu zastosowania wymienionych przepisów wskazanego działu IVa k.p.a. nie polegają zatem na prawdzie. Zarówno WSA, jak i wcześniej organ II instancji szczegółowo się do tej kwestii odniosły. Jest zatem oczywiste, że w sprawie nie ma mowy o "nierozważeniu zastosowania" przepisów działu IVa k.p.a.

IX.

Najdalej idącymi zarzutami są zarzuty naruszenia prawa materialnego, kwestionujące wykładnię i zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 utd w kontekście przepisów działu IVa k.p.a., w sytuacji, w której kierowca nie dopełnił obowiązku umieszczenia (otworzenia) tablicy informującej o przewozie odpadów lub też faktu złożenia się tablicy pod wpływem panujących warunków pogodowych.

Przyjęty w sprawie stan faktyczny, ustalony na podstawie protokołu kontroli oraz zdjęć z przejścia granicznego, a także dowodów złożonych w sprawie, nie jest przedmiotem sporu. Sporne jest natomiast to, jak doszło do stwierdzonego naruszenia, czy powinny w sprawie znaleźć zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a. o odstąpieniu od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a jeśli nie, to czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 utd.

Jak wskazano, niesporny jest fakt wykonywania przewozu drogowego odpadów przez przewoźnika bez należytego oznakowania środka transportu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, błędnie jednak w sprawie oceniono, że w perspektywie zarówno art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jak i art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, nie zachodziły przesłanki uwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności, mimo że niewątpliwe naruszenie obowiązku umieszczenia tablicy informującej o przewozie odpadów nie było okolicznością, która mogła być przez skarżącego przewidziana i której ten mógł realnie zapobiec.

W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do kwestii stosowania działu IVa k.p.a. w sprawach kar pieniężnych nakładanych w transporcie drogowym, które to przepisy - jak wskazuje strona - stosuje się niezależnie od art. 92c ust. 1 utd.

Trzonem twierdzeń skarżącego kasacyjnie jest przekonanie, że regulacja art. 92c ust. 1 utd nie jest kompleksowa, a zatem w zakresie w jakim nie odnosi się np. do kwestii odstąpienia od wymierzenia kary, co strona wyraźnie rozdziela od umorzenia postępowania, winny znaleźć zastosowanie przepisy Działu IVa k.p.a., w szczególności zaś art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela prezentowanego stanowiska co do naruszenia w tej sprawie art. 189a § 1, art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Niewątpliwie zakres zastosowania przepisów Działu IVa k.p.a. wyznacza przede wszystkim art. 189a § 1 tej ustawy, zgodnie z którym w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Z § 2 wskazanego przepisu wynika natomiast, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej,

- przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Uregulowanie w przepisach odrębnych ww. zagadnień stanowi wystarczającą podstawę do wyłączenia przepisów Działu IVa k.p.a., stanowiących ogólną regulację odnoszącą się do administracyjnych kar pieniężnych. Kluczowe znaczenie ma przy tym to, że nie jest wymagane, aby owe przepisy odrębne, mające szczegółowe zastosowanie w sprawach danego rodzaju, regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w dziale IVa k.p.a. Zakres normowania w przepisach odrębnych nie musi więc pokrywać się z zakresem normowania w przepisach wskazanego działu k.p.a. Przywołując słuszne stanowisko Sądu pierwszej instancji należy jeszcze raz przypomnieć, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a kpa, teza 7, Komentarz aktualizowany do k.p.a., LEX/el. 2023).

Twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest więc trafne. W sprawie mamy do czynienia z przepisem szczególnym, regulującym kwestie wynikające m.in. z art. 189 § 2 pkt 2 k.p.a. Jak bowiem wynika z art. 92c utd, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Skoro więc z przepisu tego wynika, że w warunkach w nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to przepis ten pozostaje odrębny w relacji do ogólnej regulacji działu IVa k.p.a. i inaczej normuje zagadnienie wskazane m.in. w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a.

Brak użycia w art. 92c ust. 1 utd zwrotu "odstąpienie od wymierzenia kary", co zdaje się być istotnym argumentem strony skarżącej kasacyjnie o odmienności relacji pomiędzy art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, niczego w sprawie nie zmienia. Konsekwencją zastosowania art. 92c ust. 1 utd jest to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie zostanie nałożona kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się. Nie jest przy tym prawdziwe twierdzenie, że na kanwie niniejszej sprawy czym innym jest odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej i udzielenie pouczenia, a czym innym umorzenie postępowania bądź jego niewszczynanie. Wbrew twierdzeniu strony, w jednym i w drugim przypadku warunkiem ich zastosowania jest uprzednie ustalenie, że do czynu penalizowanego administracyjną karą pieniężną doszło.

Podzielić zatem należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że stosowanie art. 92c utd w praktycznym wymiarze ma w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana. Jak wcześniej wskazano, dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny (zob. wyrok NSA z 28 września 2021 r. sygn. II GSK 717/21).

Nawiązując zaś do powołanej w skardze kasacyjnej uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r. sygn. III OPS 1/21 zwrócić trzeba uwagę, że została ona podjęta na gruncie relacji pomiędzy przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie regulującymi wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów tej ustawy a przepisem art. 189f k.p.a., a więc w istocie jej tezy nie mogły stanowić wzorca normatywnego w niniejszej sprawie, w której przepisy ustawy o transporcie drogowym zawierają odrębną regulację wyłączającą stosowanie działu IVa k.p.a. w stosownym zakresie.

Niezasadne są także zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na niewłaściwe zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 utd w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Strona uważa, że w ustalonych okolicznościach, zwłaszcza z uwagi na silny wiatr występujący w dniu kontroli, dopełnienie aktów staranności poprzez poinformowanie kierowcy wiadomością tekstową o konieczności otworzenia tablicy z literą "A" oraz stwierdzony fakt jej otwarcia w trakcie wizyty w bazie przewoźnika, nie może ona ponosić odpowiedzialności za stwierdzone w dniu kontroli naruszenie.

Należy wskazać, że zgodnie z powołanym przepisem, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 utd, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Trafne jest stanowisko WSA co do tego, że odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy ma charakter odpowiedzialności administracyjnej, która nie jest oparta na zasadzie winy, zatem do jej zaktualizowania się wystarczające jest - co do zasady - jedynie stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym przez wykonującego ten transport. Ma to więc miejsce zwłaszcza wtedy, gdy do naruszenia doszło w wyniku zachowania kierowcy, którym posługuje się przewoźnik, jak również jeżeli do naruszenia doszło w sposób niezawiniony przez przedsiębiorcę.

Słuszne w kontekście tego rodzaju odpowiedzialności jest również twierdzenie, że art. 92c ust. 1 pkt 1 utd odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest więc zatrudnianie odpowiedzialnych kierowców, jak również stosowanie takich rozwiązań organizacyjnych, w tym posługiwania się odpowiednim taborem drogowym, które będą zapobiegać nawet przypadkowemu naruszaniu przez kierowców przepisów transportowych.

Dotychczasowe orzecznictwo w kwestii rozumienia art. 92c ust. 1 pkt 1 utd jednolicie przyjmuje, że powołana regulacja dotyczy wyłącznie sytuacji i zdarzeń nieoczekiwanych oraz nadzwyczajnych. Jedynie więc okoliczności i zdarzenia o takim charakterze są tymi, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć i nie miał na nie wpływu. Wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy i umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej jest możliwe w przypadku powołania się przez niego na zaistnienie zdarzeń i okoliczności o charakterze wyjątkowym oraz nadzwyczajnym, ustalenia przez organ, że wystąpiły one w sprawie, a także wykazania ich wpływu na wykonywanie transportu drogowego. Przesłanki uwalniające od odpowiedzialności przewoźnika nie odnoszą się sensu stricto do zachowania samego przedsiębiorcy, jego działań lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności, lecz do wyjątkowych sytuacji, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy dochowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć. Stąd też trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że powoływany przez stronę wyrok WSA w Opolu z 8 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Op 6/22, utrzymany w istocie w mocy wyrokiem NSA z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 1021/22, nie ma w sprawie niniejszej znaczenia, z uwagi na istotnie różne uwarunkowania faktyczne, szczegółowo opisane w kontrolowanym wyroku WSA w Białymstoku. W niniejszej sprawie nie ma więc miejsca sytuacja opisana w sprawie "opolskiej", w której to odpadnięcie tablicy w trakcie jazdy wskutek naturalnego zużycia mocowania i w związku z tym potrzeba wyjaśnienia tej okoliczności przez organy była przyczyną uchylenia decyzji przez WSA w Opolu, a nie wadliwość zastosowanej w pojeździe skarżącego tablicy.

W niniejszej sprawie przewoźnik powinien był wziąć pod uwagę to, że stosowana przez niego tablica nie spełnia założeń prawodawcy. Trafnie bowiem zwraca uwagę WSA na wymóg zastosowania takiej tablicy, która jest trwała i opiera się warunkom atmosferycznym. W niniejszej sprawie tablica zastosowana przez stronę warunku tego najwyraźniej nie realizuje, skoro, jeżeli wierzyć relacji kierowcy i przewoźnika, została przez niego rozłożona, po czym na przejściu granicznym rozłożona już jednak nie była (a więc uległa złożeniu w zwykłych warunkach użytkowych, bądź nigdy nie została rozłożona), po czym ponownie została rozłożona w bazie i po raz wtóry "złożyła się" w trakcie jazdy. Tego rodzaju sytuacja, wbrew oczekiwaniom strony, obciąża przewoźnika, który nie podjął działań niezbędnych, aby zapewnić przewóz zgodny z prawem. Nie kwalifikuje się więc ona do okoliczności, których nie mógł przewidzieć (art. 92c ust. 1 pkt 1 utd). Zaznaczyć przy tym należy, że bez znaczenia pozostaje zdjęcie z bazy przewoźnika, na którym tablica była rozłożona, bowiem nie była ona rozłożona zarówno przed datą tego zdjęcia (w dniu przekraczania granicy) oraz po tej dacie (w dniu kontroli), zatem co najmniej składała się pod wpływem zwykłych, a nie nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych warunków atmosferycznych. Naczelny Sąd Administracyjny nie traktuje także za kluczowy dowodu w postaci przedstawionej prognozy pogody z dnia 28 marca 2022 r., mającej wskazywać na występowanie silnego wiatru, który miałby być powodem przypadkowego zamknięcia się tablicy. Po pierwsze, owa prognoza dotyczy jedynie dnia kontroli, zaś tablica pozostawała zamknięta również w trakcie wcześniejszej jazdy. Po drugie, nie deprecjonując warunków wskazywanych w prognozie, wskazuje ona na wiatr wiejący na północy "w porywach" do 90 km/h. Jakkolwiek dla pieszego może to być wiatr o stosunkowo dużej sile, o tyle dla pojazdu kołowego prędkość ta nie może być traktowana jako przyczyna uzasadniająca zaistnienie przesłanki egzoneracyjnej w postaci całkowicie nieprzewidywalnego złożenia się tablicy umieszczonej na pojeździe pod wpływem nagłych i nieprzewidywalnych warunków pogodowych. Jeszcze raz przypomnieć należy, że tablica ma się opierać warunkom atmosferycznym, w tym także wytwarzanemu w całkowicie bezwietrzne dni wiatrowi własnemu pojazdu, równemu prędkości poruszającego się środka transportu.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie oraz akceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd nie mieszczą się takie sytuacje, które są wynikiem albo samowolnych zachowań kierowców, albo działań wywołanych zamontowaniem oznaczenia, które podlega łatwemu usunięciu (złożeniu) także pod wpływem warunków atmosferycznych.

Ponieważ warunkiem zwolnienia się z odpowiedzialności administracyjnej jest nie tylko brak możliwości przewidzenia zdarzeń i okoliczności, powodujących naruszenie, ale ponadto występujący jednocześnie brak wpływu na powstanie naruszenia, dlatego też wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy, w sytuacji gdy naruszenie wynika z zawinionego działania czy to kierowcy, którym się on posługuje przy wykonywaniu transportu drogowego, czy to własnym działaniem związanym z zamontowaniem nieadekwatnej do wymagań prawa tablicy lub w sposób niezapewniający jej stabilności, prowadziłoby do unikania sankcji przez ten podmiot w istocie z powodu błędów w szkoleniu i/lub nadzorze bądź też niewłaściwego wyposażenia używanego taboru.

Mając powyższe na uwadze nie sposób uznać, aby zostały spełnione przesłanki egzoneracyjne określone w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. Przypomnienia wymaga, że odpowiedzialność w niniejszej sprawie ma charakter obiektywny, co do zasady niezależny od przesłanki winy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska sformułowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przez wzgląd na objęcie przewozu odpadów obowiązkiem monitorowania w czasie rzeczywistym, wynikającym z ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 104), zbędne w praktycznym wymiarze jest dalsze stosowanie oznaczeń "ODPADY" lub "A". Słusznie w tym względzie wskazał WSA, że rozwiązania z ustawy SENT służą innym organom, niż stosowane równolegle oznaczania pojazdów tablicami "ODPADY" bądź "A". Transport odpadów może zatem zostać poddany kontroli zarówno poprzez rozwiązania SENT, jak również w trakcie przejazdu, przez jeden z uprawnionych organów np. Inspekcji Transportu Drogowego, która typować pojazd do kontroli może właśnie na podstawie jego wymaganego prawem oznakowania zewnętrznego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).