Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2901/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 146 par. 1, art. 145 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 1 lipca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 347/13 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa i braku dopuszczalności uchylenia decyzji z uwagi na upływ terminu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 347/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa i braku dopuszczalności uchylenia decyzji z uwagi na upływ terminu.

Wyrok ów zapadł w następującym czasie faktycznym i prawnym:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej Główny Inspektor bądź GINB) decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2012 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania K. K. - utrzymał w mocy decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej Wojewódzki Inspektor bądź WINB) z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2012 r.), stwierdzającą wydanie własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2002 r.) z naruszeniem prawa i orzekającą o braku dopuszczalności uchylenia tejże decyzji z uwagi na upływ terminu określonego w art. 146 § 1 kpa.

Uzasadniając rozstrzygnięcie GINB omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że Wojewódzki Inspektor, po rozpatrzeniu wniosku K. K. z 17 listopada 2011 r., postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] lutego 2012 r.) wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z [...] grudnia 2002 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] października 2002 r. znak PINB-[...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. S., nakazującą Iwonie i J. B. rozbiórkę wiatrołapu przy budynku z nadbudowanym piętrem i rozpoczętej budowy ogrodu zimowego na nieruchomości przy ul. M. [...] w S..

Decyzją z [...] lutego 2012 r. Wojewódzki Inspektor, na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 kpa, stwierdził że decyzja własna z [...] grudnia 2002 r., została wydana z naruszeniem prawa i orzekł o braku dopuszczalności uchylenia ww. decyzji z uwagi na upływ terminu określonego w art. 146 § 1 kpa.

Wskutek rozpatrzenia odwołania K. K. od decyzji z [...] lutego 2012 r., Główny Inspektor decyzją z [...] marca 2012 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] marca 2012 r.) uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji wskazując, że niedopuszczalne było wszczęcie postępowania wznowieniowego z uwagi na oddalenie prawomocnym wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 18 listopada 2004 r., SA/Sz 478/03 skargi I. i J. B., na będącą przedmiotem postępowania wznowieniowego, decyzję z [...] grudnia 2002 r.

Prawomocnym wyrokiem z 6 września 2012 r., VII SA/Wa 1126/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej wyrok VII SA/Wa 1126/12) uchylił decyzję z 26 marca 2012 r., podnosząc w uzasadnieniu, że wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zakończonego ostateczną decyzją, która uprzednio była poddana kontroli sądów obu instancji, nie jest niedopuszczalne.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji z [...] lutego 2012 r., mając na względzie ocenę prawną wyrażoną w wyroku VII SA/Wa 1126/12, GINB stwierdził, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia.

Wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 kpa i stanowi instytucję procesową, polegającą na stworzeniu prawnych możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego wydania rozstrzygnięcia w sprawie już zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej.

Podstawą wniosku K. K. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] grudnia 2002 r., stanowiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W jego ocenie, jako spadkobierca po zmarłej H. A. K.(użytkownik wieczysty nieruchomości przy ul. M. [...] w S., na terenie której zrealizowano sporną inwestycję), nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją wydaną w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego.

Rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania Wojewódzki Inspektor prawidłowo we wstępnej fazie postępowania stwierdził, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania i postanowieniem z [...] lutego 2012 r. wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z [...] grudnia 2002 r.

Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, a z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (art. 146 § 1 kpa).

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że decyzję z [...] grudnia 2002 r. doręczono stronom postępowania: I. i J. B. dnia 30 stycznia 2003 r., E. i J. P. dnia 7 stycznia 2003 r., Pracowniczym Ogrodom Działkowym "B." dnia 6 stycznia 2003 r. Zatem, od dnia doręczenia decyzji z [...] grudnia 2002 r. do dnia wydania postanowienia z [...] lutego 2012 r. o wznowieniu postępowania minęło ponad pięć lat.

Mając na względzie dyspozycję art. 151 § 2 kpa, zgodnie z którym w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, zdaniem GINB organ I instancji prawidłowo stwierdził, że wydanie decyzji ostatecznej z [...] grudnia 2002 r. nastąpiło z naruszeniem prawa, z uwagi na niezapewnienie udziału w postępowaniu stronie postępowania, tj. Krzysztofowi Klatce i wskazał, że uchylenie przedmiotowej decyzji nie może nastąpić, z uwagi na upływ pięciu lat od dnia jej doręczenia.

W zaistniałych okolicznościach, GINB podzielił stanowisko zawarte w decyzji z [...] lutego 2012 r.

Mając na względzie powyższe ustalenia i stan prawny przedmiotowej sprawy, Główny Inspektor stwierdził, że zarzuty odwołania pozostają bez wpływu dla oceny zgodności z prawem podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] grudnia 2012 r. złożył K. K., wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 [ze zm.], dalej ppsa), przez nie podporządkowanie się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej w wyroku VII SA/Wa 1126/12;

2. art. 10 § 1 kpa przez pozbawienie skarżącego - przed wydaniem decyzji - możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiału oraz głoszonych żądań, mimo że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę uchylenia decyzji, bez względu na to, czy uchybienie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (wyrok NSA z: 25.3.1988 r. IV SA 1040/96; 26.1.1999 r. III SA 979/98);

3. art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa przez przyjęcie braku dopuszczalności uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na upływ terminu pięciu lat od dnia doręczenia decyzji.

Wskazał, że wyrażenie przez sąd administracyjny swej oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy winno być wystarczające i zakres tej oceny nie powinien być przedmiotem kolejnego rozpoznania. Bez wątpienia GINB wydając zaskarżoną decyzję nie podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej w wyroku VII SA/Wa 1126/12, naruszając tym samym art. 153 ppsa. Naruszenie zasady związania oceną prawną skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Organ dokonał także błędnego ustalenia daty, od której należy liczyć termin, po upływie którego niedopuszczalne jest uchylenie decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Uprzednio wydana decyzja nakazująca rozbiórkę została zaskarżona przez uczestników postępowania, I. i J. B., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. "Naczelny Sąd Administracyjny dopiero wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r., I FSK 755/10 oddalił skargę kasacyjną na wydane w sprawie orzeczenie" [wskazany wyrok nie dotyczy kontrowanej sprawy]. Dopiero dzień 12 maja 2011 r. stanowi ostateczny termin, od którego należy liczyć pięcioletni okres, po upływie którego niedopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji. Przyjąć należy, że dopiero z tą datą nastąpiło ostateczne rozpatrzenie przedmiotu postępowania, a droga odwoławcza uczestników postępowania wyczerpana. Tym samym dopiero dnia 12 maja 2011 r. ustalony został stan sprawy, który cechuje się niezmiennością, i w stosunku do którego nie zachodzi już możliwość zmiany w drodze orzeczenia sądowego.

Organ wbrew art. 10 § 1 kpa, przed wydaniem decyzji, pozbawił skarżącego możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiału oraz zgłoszonych żądań. Nie wyznaczył skarżącemu terminu i nie umożliwił skorzystania z uprawnienia wyrażonego w art. 10 kpa. Uchybienie to w sposób oczywisty stanowi przesłankę będącą podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji, bez względu na to, czy uchybienie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 kpa. Po wznowieniu postępowania następuje faza rozpoznawcza, w której organ przeprowadza postępowanie, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Wznowione postępowanie polega na ewentualnym ponowieniu niezbędnych czynności procesowych i ponownej ocenie materiału dowodowego przez dokonanie analizy umożliwiającej nowe rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty na podstawie art. 151 § 1 kpa. Paragraf 2 tego przepisu zastrzega jednak, że jeżeli analiza materiału doprowadzi do oceny, że z przyczyn wymienionych w art. 146 kpa nie można uchylić decyzji, organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazania okoliczności, dla których nie uchylił decyzji. Art. 146 § 1 kpa wskazuje wprost, że nie uchyla się decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, a z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Po wznowieniu postępowania postanowieniem z [...] lutego 2012 r. w sprawie niniejszej stwierdzono, że ostateczna decyzja z [...] grudnia 2002 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże należy odmówić jej uchylenia z uwagi na upływ terminu określonego w art. 146 § 1 kpa.

W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, stanowisko Głównego Inspektora należało ocenić jako prawidłowe.

Błąd w postaci pozbawienia skarżącego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 31 grudnia 2002 r. został naprawiony, a jednocześnie zachodziły przesłanki, o których mowa w art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 kpa.

W niniejszej sprawie inicjator postępowania wznowieniowego – K. K. - jako przyczynę wznowienia postępowania podał art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Decyzję z [...] grudnia 2002 r. doręczono stronom postępowania w dniach: I.i J. B. 30 stycznia 2003 r.; E. i J. P. 7 stycznia 2003 r., Pracowniczym Ogrodom Działkowym "B." 6 stycznia 2003 r. Zatem, od dnia doręczenia niniejszej decyzji do dnia wydania postanowienia z [...] lutego 2012 r. o wznowieniu postępowania minęło ponad pięć lat.

Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowo organy orzekły, że wydanie decyzji ostatecznej z [...] grudnia 2002 r. nastąpiło z naruszeniem prawa, z uwagi na okoliczność niezapewnienia udziału w postępowaniu stronie postępowania, tj. K. K. i wskazał, że uchylenie owej decyzji nie może nastąpić z uwagi na upływ pięciu lat od dnia jej doręczenia.

Zdaniem Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie niezasadny.

At. 146 § 1 kpa jednoznacznie wskazuje, że termin, od którego należy liczyć pięcioletni okres, to dzień doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Długość tego terminu nie budzi wątpliwości. Przepis ten nie wskazuje adresata tego doręczenia. Z ukształtowanego orzecznictwa sądowego wynika, że doręczenie decyzji o jakiej mowa w tym przepisie, to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji. Nie chodzi o doręczenie decyzji stronie pominiętej, biorącej udział w postępowaniu wznowieniowym. Faktu doręczenia decyzji nie można domniemywać (wyrok NSA z 19.11.2003 r., II SA/Gd 1861/100 Lex 299267). Zdaniem Sądu I instancji, pięcioletniego terminu o jakim mowa w art. 146 §1 1 kpa nie liczy się również od dnia orzeczenia wydanego przez NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej. Wniesienie skargi do sądu a następnie [skargi kasacyjnej] do NSA nie wstrzymuje biegu terminu pięcioletniego, biegnącego od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji.

Takie rozwiązanie prawne jest wyrazem dążenia do stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją i ich nienaruszalności. Jest wyrazem kompromisu między zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej, na korzyść zasady trwałości decyzji administracyjnej. Uzasadnione jest tym, że upływ czasu powodować może niemożliwość osiągnięcia celu, jakiemu ma służyć instytucja wznowienia postępowania ze względu np. na trudności dowodowe, wykonanie decyzji i nieodwracalność skutków prawnych, jakie wywołał. Niedopuszczalność uchylenia decyzji z powodu upływu terminu sanuje decyzję w obrocie prawnym. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz, C.H. Beck 2006, s. 665).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 kpa Sąd I instancji stwierdził, że naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżący był reprezentowany w postępowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika. Postępowanie w istocie toczyło się od dnia wydania postanowienia o wznowieniu postępowania tj. od [...] lutego 2012 r. i niewątpliwie pełnomocnik w nim uczestniczył. Można domniemywać, że skarżący domaga się prowadzenia wznowionego postępowania, by zmienić treść wydanej w 2002 r. decyzji w przedmiocie rozbiórki. W postępowaniu po wznowieniu, w którym ustalono, że zachodzi przesłanka z art. 146 § 1 kpa, nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania merytorycznego, zmierzającego do zmiany decyzji będącej przedmiotem tego postępowania. "Treść art. 146 § 1 kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 §1 kpa oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia organ administracji publicznej traci kompetencje nie tylko do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty spawy.

Powyższe oznacza, że gdyby nawet doszło do złożenia dowodów dotyczących meritum decyzji z [...] grudnia 2002 r. nakazującej rozbiórkę wiatrołapu przy budynku z nadbudowanym piętrem i rozpoczętej budowy ogrodu zimowego na nieruchomości przy ul. M. [...] w S., to nie miałyby one żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 153 ppsa przez niezastosowanie się organu odwoławczego do wskazań zawartych w wyroku VII SA/Wa 1126/12, w którym wyraźnie wskazano, że wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zakończonego ostateczną decyzją, która uprzednio była poddana kontroli sądów obu instancji, nie jest niedopuszczalne. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji z [...] lutego 2012 r., rzetelnie stosując się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku VII SA/Wa 1126/12 (przecież postępowanie w niniejszej sprawie wznowiono, a wyeliminowano z obrotu prawnego orzeczenie organu umarzające postępowanie wznowieniowe jako niedopuszczalne), GINB prawidłowo rozpoznał sprawę i w orzeczeniu stwierdził, że rozstrzygnięcie z [...] grudnia 2002 r. nie odpowiada przepisom prawa, lecz nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia.

Zdaniem Sądu I instancji organy orzekające w postępowaniu wznowieniowym podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwiły sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 kpa) i choć uzasadnienie organu odwoławczego można uznać za nieco lakoniczne, to jednak uwzględniające najważniejsze zasady jego sporządzenia.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiódł K. K. reprezentowany przez r. pr. K.G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji mimo, że w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd winien stwierdzić inne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:

1. art. 146 § 1 w zw. z art. 145 "§ 4" kpa przez przyjęcie braku dopuszczalności uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na upływ terminu pięciu lat od dnia doręczenia decyzji i w efekcie oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora;

2. art. 10 § 1 kpa przez pozbawienie skarżącego przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań, mimo że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stanie sprawy, a naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę uchylenia decyzji, bez względu na to, czy to uchybienie miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

- zasadzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na jednej podstawie kasacyjnej - naruszenia przepisów postępowania (art. 174 § 2 ppsa).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 145 "§ 4" kpa nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Przepis art. 145 kpa nie zawiera "§ 4", bowiem dzieli się jedynie na trzy paragrafy. Mimo tej wady konstrukcyjnej zarzutu, nadawał się on do rozpoznania, bowiem z uzasadnienia zarzutu (pkt II s. skargi kasacyjnej) wynika, że autor skargi kasacyjnej, powołując w całości brzmienie § 1 art. 146 kpa, objął nim także art. 145 § 1 pkt 4 kpa (uchwała I OPS 10/09).

Sąd I instancji nie miał podstaw do stwierdzenia naruszenia zaskarżoną decyzją art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, których naruszenia autor skargi kasacyjnej upatrywał w braku podstaw do przyjęcia, że upłynął pięcioletni termin od dnia doręczenia decyzji z [...] grudnia 2002 r.

Art. 146 § 1 kpa określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie wskazując cech tego doręczenia lub ogłoszenia ani tym, bardziej jego adresatów (wyrok NSA z 24.1.2002 r., I SA 1526/00 Lex 82800). Słusznie Sąd I instancji przyjął, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Za taką interpretacją art. 146 § 1 kpa przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, na którą od początku powoływał się skarżący. Termin 5-letni biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie (wyrok NSA z 12.1.2009 r., II OSK 1776/07). Datą doręczenia jest data doręczenia decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu, a nie osobie, która na podstawie przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa domaga się wznowienia postępowania, a której decyzja w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania nie była doręczona.

Odmienne stanowisko prezentowane w tym zakresie w skardze kasacyjnej jest całkowicie nietrafne. Gdyby przyjąć interpretację tego przepisu przedstawioną przez skarżącego kasacyjnie, to ograniczenie możliwości uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania, na skutek tego, że strona bez własnej winy nie brała w nim udziału, byłoby iluzoryczne. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25.6.1999 r., IV SA 1018/97, Lex 47227; 29.1.2015 r., I OSK 1142/13, Lex 1646149, że treść art. 146 § 1 kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowe, tj. niezależnie od okoliczności, które to spowodowały.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że w kontrolowanej sprawie zachodzi niedopuszczalność uchylenia decyzji z powodu upływu terminu z art. 146 § 1 in fine kpa, co skutkowało sanacją decyzji z [...] grudnia 2002 r. w obrocie prawnym (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 600, nb 2). Z tych przyczyn Sąd I instancji nie mógł zastosować normy wynikowej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 § 1 kpa, okazał się nieusprawiedliwiony.

Art. 10 § 1 kpa ustanawia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania konkretnych wniosków, może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z 18.5.2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157; postanowienie NSA z 22.3.2012 r., II GSK 431/12, Lex 1145527, aprobowane przez A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu Postępowania administracyjnego, LEX/el 2015; uw. 5 do art. 10; wyrok NSA z: 2.2.2011 r., II OSK 575/10, Lex 1070853; 1.2.2011 r., II OSK 1098/10, Lex 786594).

Sąd I instancji trafnie wskazał, że brak możliwości wypowiedzenia się przez strony co do dowodów i materiałów, przed wydaniem przedmiotowej decyzji, stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa). Uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, bowiem skarżący nie wykazał istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (wyrok NSA z 15.5.2003 r., I SA/Gd 199/00, Przegląd Podatkowy 2004/1/43; wyrok II OSK 575/10). Wbrew uzasadnieniu zarzutu, skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnej opinii czy ekspertyzy, która mogłaby podważyć dotychczasowe ustalenia w kontrolowanej sprawie. Przywołany wyrok NSA z 24.11.2011 r., II OSK 1639/10, Lex 1151966, zapadł w zasadniczo odmiennym stanie faktycznym i prawnym i nie mógł przemawiać za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie. Regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia.

Główny Inspektor działał w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa i słusznie uznał, że decyzja z [...] grudnia 2002 r. została wprawdzie wydana z naruszeniem prawa, jednak orzekł o braku dopuszczalności uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na upływ terminu określonego w art. 146 § 1 kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania przez Wojewódzki Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, bowiem Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem trafnie uznał, że decyzja z [...] grudnia 2012 r. odpowiada prawu.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.