Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1865/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Inspekcja sanitarna
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 17 ust. 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: art. 33 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 50/21 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych 1. oddala skargę kasacyjną: 2. zasądza od [...] na rzecz Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 50/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] na postanowienie Pomorskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego (dalej: Pomorski Inspektor, organ odwoławczy) z [...] listopada 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku (dalej: Powiatowy Inspektor, organ I instancji, wierzyciel) z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę wyrokowania następujące ustalenia:

Powiatowy Inspektor [...] września 2018 r. po kontroli w [...] w [...] stwierdził całkowity brak szczepień u syna skarżącej [...].

[...] października 2018 r. Powiatowy Inspektor wezwał skarżącą do wykonania obowiązku szczepienia przeciw gruźlicy, wzw B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, Haemophilus influenzae, odrze, śwince, różyczce u jej syna. W odpowiedzi na wezwanie [...] stycznia 2019 r. wpłynęło pismo od rodziców informujące o skierowaniu dziecka do dalszej diagnostyki w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia. Po otrzymaniu informacji z [...] o terminie kolejnej wizyty szczepiennej i niestawiennictwie w celu dokonania wakcynacji, Powiatowy Inspektor skierował do skarżącej [...] lipca 2019 r. upomnienie, wzywając zobowiązaną do przeprowadzenia obowiązkowych szczepień ochronnych u dziecka. Powiatowy Inspektor [...] sierpnia 2019 r. przeprowadził kontrolę w [...] w [...], w wyniku której stwierdzono brak u [...] obowiązkowych szczepień ochronnych.

Rodzice dziecka w kilku następujących po sobie pismach informowali o przekładanych terminach wizyt u lekarza. Powiatowy Inspektor uzyskał informację od [...], że rodzice dziecka od [...] listopada 2019 r. nie odbyli wizyty kwalifikacyjnej.

Powiatowy Inspektor [...] lutego 2020 r. wystawił tytuł wykonawczy i zwrócił się do Wojewody Pomorskiego o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z [...] marca 2020 r. Wojewoda Pomorski nałożył na skarżącą grzywnę w związku z niedopełnieniem obowiązku poddania małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

W odpowiedzi skarżąca zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Wojewoda Pomorski, postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. zawiesił postępowanie egzekucyjne i przekazał zgłoszone zarzuty do Powiatowego Inspektora w celu zajęcia stanowiska.

Powiatowy Inspektor postanowieniem z [...] lipca 2020 r. uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione.

Po rozpoznaniu wniesionego zażalenia Pomorski Inspektor, zaskarżonym postanowieniem, utrzymał w mocy postanowienie wydane przez wierzyciela.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239, dalej: ustawa o zapobieganiu), który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. osoba niepełnoletnia) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny. Obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym w przypadku konkretnego dziecka indywidualizuje się po lekarskim badaniu kwalifikacyjnym mającym na celu wykluczenie przeciwwskazań do wykonania szczepienia. Po przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania, gdyż szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między badaniem kwalifikacyjnym, a szczepieniem upłynęły 24 godziny od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu. W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego na konsultację specjalistyczną (art. 17 ust. 5 ustawy o zapobieganiu).

W przypadku dziecka skarżącej lekarz nie wystawił takiego skierowania, natomiast z załączonej do akt sprawy dokumentacji medycznej wynika, że dziecko miało stany infekcyjne (przeziębienie) i współistniejące zapalenie jamy ustnej, a podczas kolejnej wizyty dyspepsję, więc podlegało ono obowiązkowi zaszczepienia, aczkolwiek w innym terminie, czego rodzice nie uczynili.

Organ odwoławczy podkreślił, że tytuł wykonawczy został wystawiony zgodnie z obowiązującym wzorem TW-2, na podstawie Rozporządzenia Ministra Finansów z 8 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 850) i zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku [...] wniosła o uchylenie postanowienia Pomorskiego Inspektora z [...] listopada 2020 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 33 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej "u.p.e.a.") poprzez niezbadanie przez organ czy obowiązek jest wymagalny i wykonalny,

2. przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące uznaniem przez organ, że skarżąca uchyla się od obowiązkowych szczepień ochronnych, podczas gdy skarżąca przedstawiła dokumenty potwierdzające odroczenie dziecka od szczepień oraz skierowanie do konsultacji specjalistycznej, w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia,

3. naruszenie art. 7a, 77 i 81 a ustawy z. dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść skarżącej, jak również wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego,

4. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie tej oceny w sposób dowolny, skutkujące uznaniem, że skarżąca uchyla się od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych. Ponadto organ w zasadzie nie odniósł się do kwestii niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 ww. ustawy uznając, że wystawienie tytułu wykonawczego jest wystarczające dla spełnienia wymogów, których brak zarzuciła strona, tj. niewłaściwe podanie przez organ podstawy prawnej obowiązku o charakterze niepieniężnym skutkujące pominięciem art. 17 ust. 1, 2 i 4 ustawy o zapobieganiu oraz niewskazanie przez organ w tytule wykonawczym podstawy prawnej prowadzonej egzekucji,

5. błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę orzeczenia poprzez uznanie, że dziecko może być poddane obowiązkowym szczepieniom ochronnym gdyż nie zostało skierowane do poradni specjalistycznej, podczas gdy takie skierowanie istnieje.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Inspektor wniósł o jej odrzucenie.

Sąd I Instancji nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi wskazując, że znowelizowany ustawą z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2070, zwanej dalej ustawą zmieniającą) art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") od 30 lipca 2020 r. przewiduje kognicję sądu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Skarżąca zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, o których mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z art. 34 § 1 i 1a u.p.e.a., warunkiem wydania w tym zakresie postanowienia przez organ egzekucyjny było zajęcie stanowiska przez wierzyciela. Postanowienie zawierające stanowisko wierzyciela w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym wydaje się w ramach współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a., ma charakter wiążący dla organu egzekucyjnego i przysługuje na nie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.).

Uzasadniając oddalenie skargi, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Obowiązkiem tym w niniejszej sprawie jest wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym. Wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym – art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 tej ustawy uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy jest m.in. dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa – organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. W rozpatrywanej sprawie podmiotem tym pozostaje Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku, co wynika z art. 2, art. 5 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.).

Zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym w niniejszej sprawie (osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, jak też osobą fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym – art. 1a pkt 20 u.p.e.a.) jest matka dziecka, co do której istnieje ustawowy obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym, który wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu.

Sąd I instancji wskazał, że przepisy ustawy o zapobieganiu oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych ustanawiają obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, a także określają zasady wyłączeń spod tego obowiązku. Z przedłożonej dokumentacji lekarskiej nie wynika, aby dziecko w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego było w trakcie diagnostyki lekarskiej mającej na celu ustalenie dopuszczalności szczepienia. W trakcie wizyt kwalifikacyjnych wskazywano jedynie na czasowe przeciwwskazania, nie stwierdzono natomiast podstaw do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego. Wbrew stanowisku rodziców dziecka za takowe nie można bowiem uznać skierowania do poradni gastroenterologicznej wystawione podczas wizyty szczepiennej w dniu 5 grudnia 2018 r.

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu I instancji bezsporna jest okoliczność, że w ciągu ponad 3 lat od urodzenia syn skarżącej, wbrew ustawowemu obowiązkowi, nie został poddany żadnemu obowiązkowemu szczepieniu. Z doświadczenia życiowego, do którego odwołuje się skarżąca w uzasadnieniu skargi, wynika że w tak długim przedziale czasowym musiały znajdować się okresy, w których u syna skarżącej nie występowały żadne przeciwwskazania do szczepień, jednak skarżąca nie wykonała ciążącego na niej obowiązku poddania małoletniego szczepieniom. Z powodu niedopełnienia obowiązku poddania małoletniego syna wymagalnym obowiązkowym szczepieniom Powiatowy Inspektor zgodnie z przytoczonymi wyżej regulacjami prawnymi zainicjował wszczęcie postępowania egzekucyjnego mającego na celu przymuszenie skarżącą do wykonania ciążącego na niej obowiązku. W tym celu wystawił tytuł wykonawczy, który w ocenie Sądu I instancji spełniał wszelkie wymogi art. 27 u.p.e.a., a wskazana w nim treść obowiązku jest jasna i zrozumiała.

Organy prowadząc postępowanie nie dopuściły się także naruszenia art. 7a, art. 77, art. 80 i art. 81a k.p.a. Organy podjęły wszelkie czynności aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy i ustalić w jakich okolicznościach doszło do niepoddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony postępowania wyrażona w art. 7a k.p.a. nie dotyczy wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego sprawy, ale wątpliwości odnośnie do treści normy prawnej. W sprawie tej nie miał także zastosowania przywoływany przez skarżącą art. 81a § 1 k.p.a. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie zebrany materiał dowodowy pozwolił na ustalenie stanu faktycznego. Dokonana przez organy odmienna ocena dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie stanowi naruszenia obowiązującego w tym zakresie prawa. Fakt, że wnioski organu orzekającego wynikające z zebranego materiału dowodowego są odmienne od oczekiwań strony, nie stanowi o naruszeniu przepisów wskazanych w skardze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Gdańsku wniosła [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie.

Wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.:

a. art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu poprzez błędne jego zastosowanie skutkującą uznaniem, że skarżąca nie poddała dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym podczas gdy z materiału zgromadzonego w sprawie bezspornie wynika, że skarżąca wielokrotnie stawiała się na wizyty kwalifikacyjne, jednakże w trakcie żadnej z tych wizyt nie zostały wykluczone przeciwwskazania do szczepienia,

b. art. 17 ust. 4 poprzez jego niezastosowanie skutkujące pominięciem obowiązku wystawienia przez lekarza zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym, które to zaświadczenie powinno być wydane po każdej wizycie kwalifikacyjnej, w szczególności w przypadku wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów skutkujące uznaniem, że skarżąca uchyla się od obowiązkowych szczepień ochronnych podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżąca wielokrotnie się stawiała na badanie kwalifikacyjne, badania kończyły się skierowaniem dziecka do poradni specjalistycznej, stwierdzeniem czasowych przeciwwskazań do szczepienia, natomiast nigdy badanie takie nie zakończyło się stwierdzeniem braku przeciwwskazań do szczepienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Syn skarżącej wielokrotnie był poddawany lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w tym przepisie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika żeby u dziecka zostały wykluczone przeciwwskazania do szczepienia. Skarżąca na badanie kwalifikacyjne stawiała się co najmniej 4 razy, a jeżeli w trakcie kilku wizyt nie wykluczono przeciwwskazań do szczepienia, to nie sposób uzasadnić twierdzenia, że kolejne wizyty miałyby inny efekt.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 4 ww. ustawy w skardze kasacyjnej podniesiono, że do obowiązku lekarza należy wystawienie zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym. W ocenie skarżącej uchylanie się od obowiązku szczepień ochronnych dziecka ma miejsce jedynie wtedy, kiedy z treści zaświadczenia lekarza wynika brak przeciwwskazań do szczepień, a dziecko nie jest szczepione.

Naruszenie art. 80 k.p.a. polegało w ocenie skarżącej na wybiórczej ocenie przez Sąd I instancji dowodów, w tym dokumentacji medycznej dziecka, z której wynikają czasowe odroczenia szczepień, skierowanie do poradni itp., nie wynika jednak wykluczenie przeciwwskazań do szczepienia. Tytuł wykonawczy został wystawiony [...] lutego 2020 r., natomiast upomnienie [...] lipca 2019 r. Po wystawieniu upomnienia, a przed wystawieniem tytułu wykonawczego dziecko poddane było badaniom kwalifikacyjnym, zatem nie można mówić o niewykonaniu obowiązku przez skarżącą. W lipcu oraz listopadzie dziecko było badane przez lekarza, który nie zakwalifikował dziecka do szczepień, więc wystawienie tytułu wykonawczego było co najmniej przedwczesne. Wymagalność i wykonalność winna być badana na dzień wystawienia tytułu wykonawczego – art. 33 pkt.1 i 2 u.p.e.a., nie na dzień wniesienia skargi. Na dzień wystawienia tytułu brak było zakwalifikowania dziecka do szczepień mimo stawienia się na badanie kwalifikacyjne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Wnosząc skargę kasacyjną, skarżąca zażądała rozpoznania tego środka odwoławczego na posiedzeniu niejawnym, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa.

Rozpoznawana w tych granicach skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach, podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – pkt 1 a i b petitum skargi kasacyjnej) oraz naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. – pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Przed przystąpieniem do ich oceny przypomnieć należy, że prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Dlatego skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, a jej sporządzenie powierzono profesjonalistom. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, jest ona bowiem wadliwa zarówno gdy chodzi o sformułowanie zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Brak precyzyjnie wskazanej podstawy kasacyjnej oraz niepełność uzasadnienia w wyjaśnieniu istoty podnoszonych naruszeń spowodowały, że została ona rozpatrzona przez NSA po zrekonstruowaniu zarzutów na podstawie zawartego w skardze kasacyjnej uzasadnienia (por. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09) i jedynie w tych granicach, które NSA zidentyfikował na podstawie tego uzasadnienia.

Nie jest prawidłowo skonstruowany podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 80 k.p.a. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Sąd administracyjny nie stosuje zatem bezpośrednio tego przepisu, może badać jedynie ocenę materiału dowodowego przez organy, zatem zarzut jego naruszenia przez sąd powinien być powiązany z odpowiednim przepisem p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może się wiązać w sposób pośredni z zarzutami naruszenia stosowanej przez organ administracyjny procedury administracyjnej. Wadliwy jest jednakże brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów procesowych w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377). Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powiązano zarzucanego naruszenia art. 80 k.p.a. z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie na czym - zdaniem skarżącej - polegało naruszenie prawa przez Sąd I instancji.

Nadto, formułując zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać dokładnie który przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc wskazanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienie (por. m.in. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04, z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04).

Mając na uwadze treść cytowanej powyżej uchwały NSA o sygn. akt I OPS 10/09 Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził kontrolę merytoryczną tego zarzutu, rekonstruując jego treść na podstawie jego uzasadnienia, ale brak prawidłowo sformułowanego zarzutu ograniczył zakres sądowej kontroli. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dokonał wybiórczej oceny dowodów (dokumentacji medycznej, z której zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną miały wynikać przeciwwskazania do wykonania szczepień). Zawarto również zarzuty naruszenia "art. 33 pkt 1 i 2" u.p.e.a., przez badanie wymagalności i wykonalności obowiązku na dzień wniesienia skargi, a nie na dzień wystawienia tytułu wykonawczego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na art. 33 pkt 1 i 2 u.p.e.a., podczas gdy przepis art. 33 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wystawienia tytułu wykonawczego) składał się z dwóch paragrafów, dzielących się na punkty. Nie wiadomo zatem dokładnie który przepis jest przedmiotem skargi kasacyjnej. Nawet jeżeli przyjąć na podstawie uzasadnienia tego zarzutu, że ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma w intencji skarżącej podlegać naruszenie § 1 pkt 1 i 2 artykułu 33 u.p.e.a., które określają podstawy zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym: wykonanie, umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku (pkt 1) oraz odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej (pkt 2), to i tak nie może on zostać uwzględniony przez NSA. Skarżąca uzasadnia bowiem ten zarzut poddaniem dziecka lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu po wystawieniu upomnienia a przed wystawieniem tytułu egzekucyjnego. Natomiast postępowanie organów administracji publicznej w niniejszej sprawie miało na celu przymuszenie skarżącej do wykonania obowiązku wykonania szczepień ochronnych u dziecka, wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 oraz art. 17 ustawy o zapobieganiu. W sprawie dokonano prawidłowej, zgodnej z art. 80 k.p.a., oceny dowodów uznając, że w dacie wystawienia tytułu wykonawczego obowiązek szczepień nie został wykonany (dziecku nie podano szczepionek), a skarżąca nie przedstawiła zaświadczenia lekarskiego o długotrwałym odroczeniu obowiązkowego szczepienia ochronnego ani skierowania do konsultacji specjalistycznej w celu wydania takiego zaświadczenia. Nie może więc skutecznie podnosić zarzutu niewykonalności obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom, wskazując na przeprowadzenie badania kwalifikacyjnego.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że również te zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, trzeba wskazać jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia i na czym zdaniem skarżącej kasacyjnie polegała ich błędna wykładnia przez Sąd I instancji. Tego zaś w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie spełniła. Kwestionując niewłaściwą wykładnię wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, nie wykazano bowiem jak w ocenie skarżącej powinny być one rozumiane, czyli jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia. Wadliwy jest także brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnoprawnych z naruszeniem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Jako niezasadny należy ocenić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu przez jego błędną wykładnię. W myśl tego przepisu wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia. Zarzut skargi kasacyjnej opiera się na takiej wykładni tego przepisu, zgodnie z którą samo przeprowadzenie badania kwalifikacyjnego dziecka (jeżeli lekarz stwierdzi, że nie można przy aktualnym stanie zdrowia dziecka przeprowadzić szczepienia) stanowi wypełnienie obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Należy zgodzić się z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, że kwalifikacyjne badanie lekarskie jest warunkiem koniecznym przeprowadzenia szczepienia ochronnego, a odmowa poddania dziecka takiemu badaniu jest równoznaczna z niewykonaniem obowiązku szczepienia ochronnego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1497/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Za trafny należy więc uznać pogląd prezentowany w niniejszej sprawie przez organy administracji i zaakceptowany przez Sąd I instancji, zgodnie z którym treścią obowiązku, którego wykonania dochodziły w postępowaniu egzekucyjnym organy Inspekcji Sanitarnej w niniejszej sprawie, jest przeprowadzenie obowiązkowych szczepień ochronnych, na które składają się: kwalifikacyjne badanie lekarskie oraz podanie szczepionki. Należy podkreślić, że zarówno organy, jak i Sąd, zasadnie zwracały uwagę na obowiązkowy charakter lekarskiego badania kwalifikacyjnego, wskazując, że obowiązek wykonania szczepień ochronnych oznacza również obowiązek poddania się uprzednim lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepień. Natomiast nie można zaakceptować prezentowanego w skardze kasacyjnej poglądu, zgodnie z którym samo poddanie dziecka badaniu kwalifikacyjnemu oznacza wypełnienie obowiązku szczepienia.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 17 ust. 4. ustawy o zapobieganiu poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten przewiduje, że po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania. Nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy argument skargi kasacyjnej, że lekarz badający dziecko – choć powinien – nie wystawił zaświadczenia o odroczeniu od szczepień ochronnych z powodu skierowania do poradni specjalistycznej.

Organy inspekcji sanitarnej ani Sąd nie są uprawnione do oceny stanu zdrowia dziecka. Swoje ustalenia i ocenę w tym zakresie zasadnie opierały na treści zaświadczeń lekarskich znajdujących się w aktach sprawy. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, w tym wystawionych podczas badań kwalifikacyjnych zaświadczeń lekarskich, wynikały jedynie czasowe przeciwwskazania do szczepień, wynikające ze stanu zdrowia dziecka. Syn skarżącej został poddany lekarskim badaniom kwalifikacyjnym 5 grudnia 2018 r., 12 czerwca 2019 r. 15 lipca 2019 r. i 25 listopada 2019 r. Z zestawienia tych dat wynika, że okresy między poszczególnymi badaniami wynosiły od nieco ponad miesiąca do sześciu miesięcy. Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że organ miał uzasadnioną podstawę do dokonania oceny, że w tym czasie mogły występować okresy, w których dziecko kwalifikowałoby się do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych, a skarżąca nie zgłosiła się z synem do badania kwalifikacyjnego. W ciągu trzech i pół roku od urodzenia do daty sporządzenia skargi do WSA, syn skarżącej wbrew ustawowemu obowiązkowi nie został poddany żadnemu obowiązkowemu szczepieniu.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Zasądzoną kwotę [...] zł stanowi wynagrodzenie radcy prawnego, który reprezentował organ w postępowaniu sądowoadministracyjnym w obu instancjach, za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38).