Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 342/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lipca 2019 r. ze sprzeciwu H. Z. i T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 28 listopada 2018 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia 11 września 2018 r. Nr [...], ustalającą warunki zabudowy na terenie nieruchomości obejmującej działkę nr [...], arkusz mapy 10, obręb P., położnej w P. przy ul. [...] dla inwestycji obejmującej legalizację dobudowy części budynku socjalno – magazynowego i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja objęta sprzeciwem [...] i T. Z. została wydana w następujących okolicznościach.

Decyzją z dnia 15 maja 2015 r., Burmistrz Miasta P. po rozpatrzeniu wniosku J. K. ustalił warunki zabudowy na terenie nieruchomości nr [...], ark. mapy [...], obręb P., dla inwestycji obejmującej "obiekt budowlany pełniący funkcje pomieszczeń socjalnych".

Po rozpoznaniu odwołania Skarżących, decyzją z dnia 11 sierpnia 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji W przedmiotowej decyzji SKO wskazało na liczne błędy analizy urbanistycznej, do której poprawienia w sposób jasny i precyzyjny zobowiązało organ I instancji.

W wyniku decyzji kasacyjnej, Burmistrz P., decyzją z dnia 6 października 2016 r. ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Decyzją z dnia 31 stycznia 2017 r., SKO w P. ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja zawiera liczne uchybienia w zakresie analizy urbanistycznej.

Burmistrz P. decyzją z dnia 7 września 2017 r. kolejny raz ustalił warunki zabudowy dla "dobudowy części budynku socjalno-magazynowego".

W efekcie złożonego odwołania, organ II instancji decyzją z dnia 30 listopada 2017 r., uchylił decyzję Burmistrza P. ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał na popełnione przez organ I instancji błędy i określił zakres postępowania wyjaśniającego, który organ w toku ponownego rozpoznania sprawy ma przeprowadzić.

Dnia 11 września 2018 r. organ I instancji wydał decyzję, którą ustalił warunki zabudowy dla legalizacji inwestycji polegającej na dobudowie części budynku socjalno- magazynowego (znak: [...]).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H. i T. Z..

Organ odwoławczy, w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia 28 listopada 2018 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Burmistrzowi P..

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że Burmistrz dopuścił się nie tylko naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy.

W ocenie Kolegium wbrew stanowisku organu I instancji ponownie z analizy nie wynika jednoznacznie, że na działce nr [...] znajduje się zabudowa usługowa (przy opisie szerokości elewacji frontowej jest wskazanie, iż na działce nr [...] znajduje się wyłącznie "budynek mieszkalny" natomiast przy opisie funkcji mowa jest o "zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z towarzyszącą zabudową usługową".). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji szczegółowo ustali funkcję zabudowy poszczególnych działek obszaru analizowanego i dokona oceny spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 PZP w zakresie kontynuacji funkcji.

Powinnością organu I instancji będzie również prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, sporządzenie analizy tak wyznaczonego obszaru analizowanego i na podstawie takiego ustalenia prawidłowe określenie parametrów zabudowy istniejącej z uwzględnieniem zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r..

Ponownie organ odwoławczy wskazał, że w zaskarżonej decyzji brak określenia w sposób stanowczy i konkretny koniecznych parametrów dla planowanej zabudowy, takich jak: wielkość powierzchni zabudowy - ustalona jako maksymalny czy szerokości elewacji frontowej. Z treści z art. 61 ust. 1 pkt 1 PZP oraz wskazanych uprzednio przepisów rozporządzenia wynika, że w decyzji o warunkach zabudowy ma nastąpić określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy nie tylko w zakresie kontynuacji funkcji, ale również parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie organu odwoławczego przyjęty w sprawie niniejszej sposób określenia poszczególnych parametrów - jako maksymalnych skutkuje tym, że decyzja w istocie nie realizuje celu, któremu ma służyć określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W następstwie tak wydanej decyzji może bowiem powstać obiekt budowlany zupełnie inny niż objęty wnioskiem oraz przeprowadzoną analizą.

Dalej wskazano, że wbrew twierdzeniu organu I instancji z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika upoważnienie do ustalania w drodze decyzji o warunkach zabudowy "ściany pełnej pełniącej funkcję przegrody akustycznej i wizualnej o wysokości max. 2,2 m ponad poziom terenu w niezabudowanej części działki, wzdłuż granicy z działka sąsiednią nr [...]". Powyższe ustalenie, nie objęte treścią wniosku, stanowi rażące naruszenie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003r., Nr 164,poz.1589).

Ponadto organ I instancji jest związany wnioskiem co do zakresu i charakteru planowanej inwestycji i nie ma kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. Nie może również domniemywać zamiaru inwestora, a wszelkie wątpliwości w tym zakresie wymagają wyjaśnienia. We wniosku z dnia 16 marca 2015 r. inwestor określając zapotrzebowanie na media wskazał, że zapotrzebowanie na energię elektryczną, gazową, wodę i oprowadzanie ścieków nastąpi z istniejących przyłączy. W ocenie SKO wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy - także dla już istniejącego budynku - wymaga posiadania przez Inwestora zapewnienia dostawców wody i energii, że wynikające z użytkowania takich obiektów zapotrzebowanie zostanie pokryte, a istniejąca infrastruktura będzie do tego wystarczająca.

SKO zwróciło też uwagę, że zgodnie z uregulowaniami § 3 Rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych art. 61 PZP. Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Przy czym decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki: jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna (o czym stanowi wprost § 9 ust. 2 rozporządzenia), a drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, co wynika z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 PZP. Mimo wcześniejszych wytycznych zaskarżona decyzja ponownie nie zawiera wszystkich wymaganych prawem załączników - brak bowiem mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (załączona mapa zawiera jedynie oznaczenie obszaru zabudowy - natomiast teren inwestycji został określony jako cała działka nr [...]).

W ocenie organu odwoławczego bez żadnego racjonalnego uzasadnienia granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości o ponad 300 % większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Obszar analizowany został rozszerzony, co spowodowało, że granicami swymi objął zabudowę usługową (działki nr 1142 i [...]), która nie występuje w odległości 3 krotności szerokości frontu działki nr [...]. Nadto wyznaczone dla planowanej inwestycji parametry zabudowy (odstępstwa od wartości średnich) ustalono przede wszystkim w oparciu o parametry tej ww. zabudowy usługowej.

Jeżeli więc teren obszaru analizowanego zostanie wyznaczony nieprawidłowo to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I - instancji wyznaczy obszar zgodnie z § 3 Rozporządzenia, a ewentualne rozszerzenie granic obszaru analizowanego uzasadnione zostanie np. wymogami ładu przestrzennego i urbanistyczną całością (bo taką zdecydowanie nie jest tak duży obszar analizowany poprzecinany wieloma ulicami publicznymi). Zdaniem Kolegium również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa.

Końcowo Kolegium rozważyło, czy możliwe byłoby uzupełnienie postępowania w trybie art. 136 K.p.a., jednak stwierdziło, że w warunkach sprawy prowadziłoby to do rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

W sprzeciwie do S. H. i T. Z. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 listopada 2018 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie Skarżących w przedmiotowej sprawie zasadnym i koniecznym było wydanie decyzji merytorycznej przez organ II instancji i odmówienie Inwestorowi ustalenia warunków zabudowy celem legalizacji zrealizowanej przez niego, wbrew przepisom prawa, zabudowy. Organ odwoławczy błędnie podstawą swojego rozstrzygnięcia uczynił art. 138 § 2 kpa i tym samym, wydając rozstrzygnięcie kasacyjne, bezpodstawnie uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Regułą postępowania administracyjnego, a zarazem obowiązkiem organu drugiej instancji jest dążenie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 138 § 1 kpa, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź jej uchylenie i zmiana decyzji .

Zdaniem Skarżących załatwienie sprawy o ustalenie warunków zabudowy (tak jak każdej innej sprawy administracyjnej), jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w przypadku wniesienia odwołania, organu odwoławczego. Kompetencja organu II instancji obejmuje rozpoznanie sprawy (a nie tylko ocenę postępowania i wydanej przez organ I instancji decyzji). Powyższe oznacza, że organ ten zobowiązany jest ustalić, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (ewentualnie po jego uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym), możliwe jest wydanie bądź odmowa ustalenia warunków zabudowy. Uchylenie się od wykonania tego obowiązku stanowi naruszenie zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, jak i przepisów postępowania administracyjnego.

W kontekście zawartych w zaskarżonej decyzji, wskazań organu odwoławczego dotyczących braków postępowania wyjaśniającego, w tym uchybień analizy urbanistycznej (wypunktowanych także w trzech, uprzednich decyzjach kasacyjnych), Skarżący wskazali, że w judykaturze dopuszcza się możliwość przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy w całości bądź odpowiedniego jej uzupełnienia w ramach postępowania drugoinstancyjnego.

Powyższe stanowisko judykatury jest niezmiernie ważne, w kontekście aż czterokrotnego uchylania decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy. SKO po wielokroć, w przedmiotowej sprawie, zwracało Burmistrzowi P. uwagę na te same uchybienia, w tym w zakresie sporządzania analizy urbanistycznej. Mimo dogłębnej znajomości tematu i precyzyjnych wskazań organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie potrafi (lub nie chce) przeprowadzić prawidłowej analizy urbanistycznej oraz wyciągnąć z niej prawidłowych wniosków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.).

Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na tle przytoczonej normy prawnej sformułowano w orzecznictwie pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż decyzja kasacyjna (nazywana niekiedy zamiennie decyzją kasatoryjną z uwagi na charakter uprawnień orzeczniczych organu odwoławczego) powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy.

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide: wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną z dnia 28 listopada 2018 r., nie naruszył regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Oparcie bowiem rozstrzygnięcia na tej podstawie było konsekwencją ustalenia przez organ odwoławczy, że organ I instancji – nieprawidłowo przyjął, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Kolegium stwierdziło, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, znajdująca się w aktach administracyjnych, sporządzona w tej sprawie jest nieprawidłowa, w szczególności obszar analizowany został wyznaczony wadliwie. Załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy i do analizy nie zawiera tym samym wyznaczonych, zgodnie z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, granic obszaru analizowanego, co stanowi o naruszeniu przepisów proceduralnych w tym zakresie. Ponadto, słusznie wskazało Kolegium, że wśród wymaganych załączników do decyzji o warunkach zabudowy zabrakło części tekstowej (analizy) i graficznej przedstawiającej wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy bardzo szczegółowo określił dostrzeżone uchybienia w przedmiocie sporządzonej analizy i części graficznej do decyzji o warunkach zabudowy, a także w zakresie postępowania wyjaśniającego organu I instancji.

W ocenie Sądu rację ma Kolegium wskazując, że nieuprawnione rozszerzenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy również skłania do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego (i powtórzenia postępowania administracyjnego).

W przedmiotowej sprawie wadliwie sporządzono analizę urbanistyczną, a decyzja nie zawiera szeregu wymaganych prawem elementów. W zaskarżonej decyzji nie określono w sposób stanowczy i konkretny koniecznych parametrów dla planowanej zabudowy, takich jak: wielkość powierzchni zabudowy czy szerokości elewacji frontowej. Ponadto wyznaczone dla planowanej inwestycji parametry zabudowy (odstępstwa od wartości średnich) ustalono przede wszystkim w oparciu o parametry zabudowy usługowej. Brak mapy z prawidłowo zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji

Odnosząc się do zarzutów dotyczących ewentualności zastosowania przez Kolegium art. 136 § 1 K.p.a. Sąd wskazuje, że znane mu są poglądy orzecznictwa i doktryny o dopuszczalności – w niektórych przypadkach – zlecenia analizy urbanistycznej przez Kolegium i ustalenia przez taki organ warunków zabudowy. Zgodzić się należy z pełnomocnikiem Skarżących, że organ II instancji może wydać decyzję merytoryczną, po uzupełnieniu postepowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją, albowiem powtórzenia wymaga całe postepowanie, należy sporządzić nową analizę, nowe załączniki, zatem przeprowadzić całą procedurę od początku, a do tego organ II instancji nie ma kompetencji. Powołany przez Skarżących wyrok WSA w Poznaniu dotyczył również sytuacji, gdzie postępowanie nie wymagało całkowitego powtórzenia, lecz jego uzupełnienia, a konkretnie uzupełnienia (poprawienia) analizy urbanistycznej.

Analiza architektoniczno - urbanistyczna ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Określenie w decyzji wskaźników zabudowy, takich jak linie zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) musi znaleźć oparcie w przeprowadzonej analizie. Jeśli tak nie jest, to decyzja obarczona jest wadą skutkującą jej uchyleniem. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej (patrz wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 466/18, LEX nr 2511234) Brak ustaleń dotyczących ustalenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy skłania do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego i powtórzenia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 305/19, LEX nr 2680141).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie mógł zastąpić organu I instancji w zakresie tak istotnej części postępowania wyjaśniającego, jaką jest zlecenie całości analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że zidentyfikowane przez Kolegium uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Na marginesie Sąd wskazuje, że Skarżący w obecnej sytuacji (jaką jest wieloletnie prowadzenie postepowania przez Burmistrza P.) mogą złożyć skargę na przewlekłość postępowania.

Z opisanych powodów w ocenie Sądu nie było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu, a w konsekwencji orzeczono o jego oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.