Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3516/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 32 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 2168
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Koła Łowieckiego "[...]" w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt II SAB/Sz 94/15 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Koła Łowieckiego "[...]" w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 10 września 2015 r., sygn. akt II SAB/Sz 94/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi A. S. na bezczynność Koła Łowieckiego "[...]" w C., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1. zobowiązał Koło Łowieckie "[...]" w C. do rozpoznania wniosku A. S. z [...] marca 2015 r. w terminie 14 dni od zwrotu akt postępowania wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił wniosek o wymierzenie grzywny; 4. zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

A. S. wnioskiem z [...] marca 2015 r., na podstawie art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1662 ze zm.) w związku z art. 86 Konstytucji RP, wystąpił do Koła Łowieckiego "[...]" w C. o udostępnienie informacji w zakresie prowadzenia gospodarki łowieckiej w tym ochrony, hodowli oraz pozyskiwania zwierzyny w obszarze działania Koła Łowieckiego "[...]" w C. w latach 2011/2012–2014/2015, a w szczególności:

- planu hodowlanego na ww. lata;

- zatwierdzonych rocznych planów łowieckich;

- wysokości ustalonych składek członkowskich w ww. latach oraz uzyskanego z tego tytułu przychodu w każdym z poszczególnych lat;

- protokołów z posiedzeń walnego zgromadzenia w ww. latach (w tym zawiadomień o walnym zgromadzeniu poszczególnych członków wraz z potwierdzeniem otrzymania zawiadomienia przez każdego członka, list obecności na poszczególnym walnym zgromadzeniu, protokołów komisji skrutacyjnej);

- uchwał podjętych przez walne zgromadzenie w ww. latach wraz z wykazem obowiązujących uchwał na koniec każdego roku łowieckiego, z podaniem ich numeru i daty uchwalenia, włączając w to uchwały uchylone;

- składu osobowego zarządu koła w ww. latach łowieckich;

- protokołów posiedzeń zarządu koła w ww. latach łowieckich;

- uchwał podjętych przez zarząd koła w ww. latach łowieckich wraz z podaniem ich numerów i dat podjęcia;

- sprawozdań z działalności zarządu koła w ww. latach łowieckich;

- składu osobowego komisji rewizyjnej w ww. latach łowieckich;

- sprawozdań z działalności komisji rewizyjnej w ww. latach łowieckich, w tym protokołów i wyników kontroli, a w szczególności kontroli kasy i rachunkowości przeprowadzanych przez Komisję Rewizyjną;

- zorganizowanych polowań zbiorowych (wszystkich, a w szczególności na zwierzynę drobną i grubą, komercyjnych, na lisy) w ww. latach łowieckich, a także ich daty, kosztów związanych z ich organizacją, wyników oraz ilości i list myśliwych w nich uczestniczących, w przypadku polowań zarobkowych, z podaniem ich wyników finansowych - koszty, zyski;

- informacji dotyczących zapewnienia członkom koła doskonalenia umiejętności strzeleckich w ww. latach łowieckich, w tym kiedy zapewniano taką możliwość (miejsce i data przestrzelania broni), ilości myśliwych uczestniczących w przestrzelaniu broni, kosztów przestrzelania broni, rozliczeń każdorazowego przestrzelania broni, zawiadomień myśliwych o terminie i miejscu przestrzelania broni, ewidencji wydawanych myśliwym zaświadczeń na przestrzeloną broń;

- budżetu Koła w ww. latach (jego uchwalenia i wykonania);

- sprawozdań z działalności Koła w ww. latach;

- wprowadzonych zasad wydawania zezwoleń na polowania indywidualne i ilości wydanych zezwoleń w ww. latach;

- ilości przyznanych wyróżnień i nagród dla członków koła oraz powodów ich przyznania w ww. latach;

- umów zlecenia zawartych przez Koło w ww. latach, w tym również wszystkich umów związanych z budową nowych urządzeń łowieckich;

- kosztów oraz sposobu zagospodarowania łowisk w ww. latach;

- kosztów dokarmiania zwierzyny w ww. latach;

- szkód w uprawach w ww. latach oraz sposobu ich rozliczenia;

- stanu i pozyskania zwierzyny łownej: jelenia, sarny, dzika, zwierzyny drobnej w ww. latach;

- wykazu stażystów w ww. latach łowieckich wraz z dokumentami potwierdzającymi przyjęcie na staż oraz etapu odbywanego stażu;

- wykazu prac nałożonych na stażystów w ww. latach łowieckich wraz z rozliczeniem przeprowadzonych przez stażystę czynności oraz dokumentów potwierdzających wykonanie prac.

Koło Łowieckie "[...]" z siedzibą w C. pismem z [...] kwietnia 2015 r. odmówiło A. S. podania żądanych informacji, uznając że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują zastosowania do Kół Łowieckich, które działają wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy Prawo łowieckie oraz o Statut Polskiego Związku Łowieckiego. Natomiast A. S. jako członek Koła Łowieckiego ma zapewniony dostęp do wszelkich informacji, właśnie w oparciu o przepisy łowieckie.

A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Koła Łowieckiego "[...]" z siedzibą w C. w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z [...] marca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Adresatowi wniosku zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2014 r. poz. 782), poprzez ich niezastosowanie. A. S. wniósł o:

- zobowiązanie Koła Łowieckiego "[...]" w C. do rozpatrzenia jego wniosku z [...] marca 2015 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności;

- stwierdzenie, że bezczynność Koła Łowieckiego "[...]" w C. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;

- wymierzenie grzywny;

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł między innymi, że w zakresie prowadzenia gospodarki łowieckiej, rozumianej jako działalność w zakresie ochrony, hodowli i pozyskiwania zwierzyny realizowana w obwodach łowieckich przez dzierżawców lub zarządców, dokumenty gromadzone przez koło łowieckie stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego, powoływanie się przez Koło Łowieckie "[...]" na okoliczność, że skarżącemu jako członkowi Koła zapewnia się dostęp do informacji publicznej na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy Prawo łowieckie w związku z przepisami Statutu PZŁ, jest wyrazem tylko tego, iż Koło nie kwestionuje możliwości wglądu do dokumentów, jednakże nie widzi potrzeby udostępnienia mu żądanych kserokopii na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie działanie koła łowieckiego można potraktować jako dokonanie przez koło nieprawidłowej wykładni przepisów prawa.

W ocenie A. S. Koło Łowieckie "[...]" nie wydało żadnej decyzji o charakterze administracyjnym, poinformowało go jedynie zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Z perspektywy ustawy o dostępie do informacji publicznej taka forma jest jak najbardziej poprawna, ale tylko w sytuacji, kiedy żądanie nie dotyczy informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Koło Łowieckie "[...]" z siedzibą w C. wniosło o oddalenie skargi. Koło wyjaśniło, że bez wątpienia udzieliło skarżącemu odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, wskazując, iż żądane dokumenty i informacje A. S. może uzyskać w oparciu o wewnętrzną procedurę, która obowiązuje w Polskim Związku Łowieckim. Skarżący jako członek Koła uczestniczył w posiedzeniach walnego zgromadzenia członków Koła, na których udostępniano informacje, o których mowa we wniosku, a ponadto sprawozdania z wykonania budżetu oraz plany łowieckie za poszczególne sezony rozsyłane były do wszystkich członków koła przed walnymi zgromadzeniami, w tym także do skarżącego, jednakże organ, jak wskazano w piśmie z [...] kwietnia 2015 r., nie widzi przeszkód, aby udostępnić skarżącemu dokumenty i informacje w ramach wewnętrznej procedury, która jest ściśle sformalizowana, a nie według procedury określonej w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ podkreślił, że skarżący nie zgłosił się do organów Koła (zarządu, czy komisji rewizyjnej) w celu zapoznania się z przedmiotowymi informacjami, dokumentami. Ponadto, skarżący w oparciu o postanowienia statutu PZŁ może zwrócić się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w G.. w trybie nadzoru z wnioskiem o nakazanie organom Koła, aby udostępniły mu żądane informacje. Może także zgłosić ewentualne zaniechania okręgowemu rzecznikowi dyscyplinarnemu PZŁ. Dostęp do dokumentów, będących przedmiotem zainteresowania skarżącego, przysługuje mu w ramach uprawnień członka Koła.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego w zakresie bezczynności organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż decyzją z [...] kwietnia 2015 r. zarząd Koła Łowieckiego "[...]", po rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] marca 2015 r., który wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2015 r., odmówił skarżącemu udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Od decyzji tej służył skarżącemu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić bezczynności Kołu.

Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał twierdzenie, że pismo z [...] kwietnia 2015 r. jest decyzją administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej, albowiem zawiera wszystkie elementy decyzji przewidziane w k.p.a.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 10 września 2015 r., II SAB/Sz 94/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił, że przystępując do rozpoznania sprawy dotyczącej udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) w pierwszej kolejności ustalić należało, czy Koło Łowieckie "[...]" w C. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W myśl art. 4 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności kategorie podmiotów wskazane w punktach od 1 do 5 tego przepisu. Użycie wyrazu "w szczególności" powoduje, że mamy tutaj do czynienia z otwartym katalogiem podmiotów, które mogą być zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Żeby dany podmiot mógł zostać zaliczony do grona podmiotów podlegających ustawie o dostępie do informacji publicznej, musi mieścić się w definicji "władzy publicznej" bądź "innego podmiotu wykonującego zadania publiczne". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z 28 listopada 2013 r., I OZ 1155/13, zauważył, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r. poz. 1226 ze zm.) Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulacje liczebności populacji zwierząt łownych. Zaś łowiectwo, jako element ochrony środowiska przyrodniczego, w rozumieniu ustawy, oznacza ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej (art. 1 tej ustawy). Zwierzęta łowne w stanie wolnym będąc dobrem ogólnonarodowym, stanowią zaś własność Skarbu Państwa (art. 2 ustawy). Zatem, w świetle przepisów ustawy Prawo łowieckie, Polski Związek Łowiecki wykonuje m. in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego (z uzasadnienia do wyroku TK z 6 listopada 2012 r., K 21/11 - OTK-A 2012/10/119). Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie zadania te wykonują także Koła Łowieckie, przy czym posiadają one osobowość prawną nabywaną w momencie uzyskania członkostwa w Polskim Związku Łowieckim. Podstawowym podmiotem wydzierżawiającym obwody łowieckie jest Koło Łowieckie. Zatem na dzierżawionym przez siebie obwodzie Koło ma obowiązek realizacji celów i zadań łowiectwa, tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej (art. 8 ust. 1 Prawa łowieckiego) rozumianej jako element ochrony środowiska przyrodniczego, obejmującego ochronę zwierząt łownych, gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. W tym kontekście nie może budzić wątpliwości, że Koła Łowieckie są tymi "innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro bowiem wykonują zadania administracji państwowej związane z łowiectwem w rozumieniu art. 1 Prawa łowieckiego, to co do zasady mogą być zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. postanowienie NSA z 28 listopada 2013 r., sygn. akt I OZ 1155/13).

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Z cytowanego przepisu wynika, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej.

Prawo łowieckie nie zawiera przepisów określających odrębny tryb udostępniania informacji publicznej w całości. Z przepisu art. 32 ust. 3 tej ustawy wynika bowiem, że Polski Związek Łowiecki oraz koła łowieckie działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego a statut przewiduje tryb dostępu członków związku do protokołów z walnego zgromadzenia. Z kolei § 67 statutu PZŁ stanowi, że zarząd koła jest obowiązany zapoznać wszystkich członków z obowiązującymi uchwałami organów Zrzeszenia i koła, a na żądanie członka okazać je do wglądu. Statut PZŁ normuje zatem wyłącznie zasady dostępu członków Związku do uchwał.

Zważywszy na treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] marca 2015 r. Sąd I instancji stwierdził, że wniosek ten dotyczy udostępnienia zarówno uchwał jak i innych dokumentów dotyczących działalności Koła, które zdaniem Sądu – w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1ust.1 w zw. z art. 6) – stanowią informację publiczną, np. sprawozdania, dokumenty dotyczące: wysokości składek członkowskich i uzyskanych z tego tytułu przychodów, zatwierdzonych planów hodowlanych i łowieckich, zorganizowanych polowań zbiorowych, kosztów organizacji polowań i osiąganych z nich zysków, wyników polowań, listy osób uczestniczących w polowaniach (myśliwych i uczestniczących w nagonkach), doskonalenia umiejętności strzeleckich członków koła, przestrzeliwania broni oraz uczestniczących w tym zajęciu osób, kosztów przestrzelania broni i związanych z tym rozliczeń, ewidencji wydawanych zaświadczeń na przestrzeloną broń, nagród, wyróżnień przyznanych członkom koła oraz powodów ich przyznania, umów zawieranych przez Koło, zagospodarowania łowisk, dokarmiania zwierzyny, szkód w uprawach, stanu i pozyskania zwierzyny łownej, wykazu członków koła, stażystów oraz prac nałożonych na stażystów z rozliczeniem tych czynności i dokumentów z tym związanych.

W ocenie Sądu I instancji, Koło Łowieckie ze względu na przedstawione stanowisko zarówno w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej jak i w odpowiedzi na skargę, że udostępnienie informacji następuje w trybie określonym w statucie PZŁ, czyli trybie określonym w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie przeprowadziło analizy, czy informacja (poza uchwałami), której udostępnienia żądał skarżący, stanowi informację publiczną, czy ją posiada, czy istnieją podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej, czy jest to informacja prosta, czy też przetworzona, co wymaga zastosowania trybu określonego w ustawie (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej w pierwszej kolejności powinien rozważyć możliwość udostępnienia informacji w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy). W razie stwierdzenia, że środki techniczne, którymi dysponuje nie pozwalają na udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku, winien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W przypadku, gdy wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, organ jest zobowiązany postępowanie umorzyć (art. 14 ustawy). Sposób i forma wskazana w tym przepisie odnoszona być winna do przepisów ustawy wskazujących na sposób i formę składania wniosku i udzielania informacji publicznej. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, informacja publiczna jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Zakłada to bardzo szeroki sposób udostępniania tej informacji, również w drodze elektronicznej. Może być udostępniona w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, przez zainstalowanie w tych miejscach urządzeń umożliwiających zapoznanie się z tą informacją (art. 12 ustawy). Podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość kopiowana informacji publicznej, jej wydruku lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji (art. 12 ust. 2 u.d.i.p.). Wnioskujący może domagać się więc udzielenia tej informacji w różny sposób i w różnej formie (wydruki, skany, odbitki kserograficzne, fotokopie, ustnie).

W sytuacji zaś, gdy żądana informacja publiczna nie może być udzielona ze względu na ograniczenia przewidziane w art. 5 ustawy, w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, organ odmawia udzielenia informacji w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). Także w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a wnioskodawca nie wykaże, że uzyskanie ww. informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy), organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien poinformować wnioskodawcę pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie Koło Łowieckie "[...]" wskazując na art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej mylnie wywiodło z tego przepisu prawo do odmowy udzielenia informacji wskazanej we wniosku skarżącego ze względu na odrębny tryb jej udzielania. Jak już wyżej wskazano, nie wszystkie informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, podlegają udostępnieniu w tym trybie i stąd też organ bezpodstawnie twierdził, że odmowa ich udostępnienia w istocie oznacza rozpatrzenie wniosku skarżącego i zwalnia Koło Łowieckie z zarzutu bezczynności, co może oznaczać, że wniosku rzetelnie nie przeanalizował.

Odmowa udzielenia informacji – wbrew twierdzeniom pełnomocnika Koła – nie nastąpiła w formie decyzji administracyjnej, albowiem pismo Koła z [...] kwietnia 2015 r., włącznie z niewłaściwą reprezentacją organu (art. 66 § 1 statutu PZŁ) nie ma żadnych cech, które mogłyby przypisać mu właściwości decyzji w rozumieniu art. 107 k.p.a.

Reasumując, Sąd I instancji uznał, że podniesiony w skardze zarzut bezczynności Koła Łowieckiego "[...]" w rozpatrzeniu wniosku A. S. jest uzasadniony i z tego powodu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał Koło do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] marca 2015 r. Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność, Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie Sąd wziął w szczególności pod uwagę okoliczność, że Koło Łowieckie nie zachowywało się w tej sprawie biernie, w terminie 14 dni udzieliło odpowiedzi, wprawdzie nieprawidłowej, będącej wynikiem nieprawidłowej interpretacji przepisów, lecz bez rażącego lekceważenia obowiązków w zakresie udzielania odpowiedzi w przewidzianym terminie. Z tych samych względów Sąd I instancji nie uznał za zasadne wymierzenia Kołu Łowieckiemu grzywny przewidzianej w art.149 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 10 września 2015 r., II SAB/Sz 94/15, wniosło Koło Łowieckie "[...]" w C. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

a) art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 32 ust. 3 Prawa łowieckiego w zw. z § 40 pkt 2 i 3 oraz § 67 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że informacje żądane przez skarżącego są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. oraz że Koło Łowieckie "[...]" w C. jest obowiązane do udostępnienia ich w trybie tej ustawy skarżącemu, a tym samym, że w sprawie doszło do bezczynności organu, w sytuacji gdy przepisy wewnętrzne w sposób odmienny regulują kwestię dostępu do informacji w niniejszej sprawie, a więc, że u.d.i.p. nie miała zastosowania;

b) art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak wydania decyzji przez Koło Łowieckie "[...]" w C. stanowił bezczynność organu;

2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi, pomimo braku po temu przesłanek.

Z uwagi na powyższe strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764; dalej: u.d.i.p.) w zw. z art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2017 r. poz. 1295 ze zm.) – przez przyjęcie, że skarżący ma dostęp do żądanych informacji w trybie określonym w Statucie Polskiego Związku Łowieckiego jako członek Koła Łowieckiego i w związku z tym do załatwienia jego wniosku nie stosuje się przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mimo bowiem częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Jak wynika z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie zaś do art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, który wprost stwierdza, że tryb udzielania wskazanych informacji określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Węzłowy charakter w sprawie ma także art. 1 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi in principio, że "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...)".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z przytoczonych przepisów: art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że przepisy podustawowe, a tym bardziej niemające waloru powszechnie obowiązującego regulacje wewnętrzne, nie mogą wykluczać czy ograniczać dostępu do informacji publicznej przysługującego każdemu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Czynić to mogą bowiem tylko przepisy konstytucyjne lub zgodne z nimi przepisy ustawowe. Potencjalna możliwość skorzystania z trybu dostępu do informacji publicznej gwarantowanego w akcie wewnętrznym nie może zatem wyłączać dopuszczalności skorzystania z trybu ustawowego (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2016 r., I OSK 2645/14, LEX nr 2036054).

Powyższe zastrzeżenie wynika jednoznacznie już z wykładni literalnej art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 u.d.i.p., które to przepisy posługują się wprost pojęciem ustawy. Ustawa zasadnicza zalicza zatem materię dostępu do informacji do kategorii materii ustawowej (wprowadza w niej tzw. wyłączność lub zupełność ustawy – zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2009, s. 116, 127-129). Oznacza to, że musi być ona co do zasady regulowana aktem co najmniej rangi ustawowej, zaś akty prawne niższe w hierarchii źródeł prawa nie mogą ograniczać prawa do informacji wynikającego z Konstytucji i ustaw. To ostatnie zastrzeżenie znajduje swoje potwierdzenie także w systemowej regule wykładni prawa lex superior derogat legi inferiori.

Przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny zapatrywanie znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Judykatura jednolicie prezentuje pogląd, że tylko jeśli inny akt rangi ustawowej reguluje kwestie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej to nie stosuje się w tym zakresie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., I OSK 2451/11; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., I OSK 2965/12; wyrok NSA z 5 marca 2015 r., I OSK 1948/14; wyrok NSA z 2 czerwca 2015 r., I OSK 2057/14). A contrario, jeżeli odmienne niż w tej ustawie zasady lub tryb dostępu do informacji publicznej zostają uregulowane w rozporządzeniu, akcie prawa miejscowego czy dowolnym akcie prawa wewnętrznego, to pierwszeństwo zachowuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przedstawione rezultaty wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. potwierdził NSA także w swojej uchwale z 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13 (ONSAiWSA 2014, Nr 3, poz. 38). Przyjęto w niej, że istnienie innych niż ujęte w ustawie o dostępie do informacji publicznej zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie tej ustawy, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. NSA wprost przy tym wskazał, że "tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie". Z uchwały tej wynika również, że wyjątki od stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – zaplanowanej przez projektodawców jako ustawa zrębowa, metaustawa w materii dostępu do informacji – muszą być ujmowane rygorystycznie i zawężająco.

Kwestią dopuszczalności uregulowania trybu dostępu do informacji publicznej w akcie podustawowym (statucie gminy) zajmował się także Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 16 września 2002 r., K 38/02 (OTK ZU 2002, seria A, Nr 5, poz. 59) potwierdził na tle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, że kwestia prawa obywateli do informacji publicznej należy do sfery wyłączności ustawy. Wskazał zarazem, że regulacje inne niż ustawowe nie mogą dotyczyć materialnych treści prawa do informacji, jego zakresu i granic, wyznaczonych przez Konstytucję i ustawy. TK dopuścił regulowanie w aktach podustawowych tylko kwestii stricte techniczno-porządkowych i związanych z uwarunkowaniami lokalnymi. Jak bowiem wyjaśnił, w przeciwnym razie takie "zasady" wynikające z aktów niższego rzędu stanowiłyby zagrożenie dla realizacji obywatelskiego prawa do informacji w takich formach prawnych, jakie przewidziała dlań Konstytucja oraz ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Ze stanowiskiem TK koresponduje pogląd doktryny, że unormowania podustawowe (regulaminowe, statutowe) nie mogą zawierać przepisów wiążących obywateli lub odnoszących się do ich uprawnień, a tylko w charakterze najściślej porządkowym i wewnętrznym, np. określać porę udostępniania, jednostkę lub osobę odpowiedzialną za udostępnienie, sposób przechowywania dokumentów itp. (zob. W. Sokolewicz, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 46). Zwraca się w niej uwagę na zagrożenia dla zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) w sytuacji, gdyby poszczególne podmioty swoimi własnymi przepisami mogły modyfikować dostęp do informacji publicznej.

Z faktu, iż dana osoba ma dostęp do określonej informacji publicznej w trybie lub na zasadach szczegółowo określonych w akcie podustawowym (rozporządzeniu, akcie prawa miejscowego) czy wewnętrznym (np. regulaminie czy statucie stowarzyszenia lub zrzeszenia), nie należy wywodzić tego, że nie może ona uzyskać tej informacji w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zbliżone zapatrywanie NSA przyjął na gruncie statusu radnego jednostki samorządu, wskazując, że zapewnienie radnemu dostępu do informacji w trybie określonym w statucie tej jednostki (np. w drodze interpelacji) nie wyłącza możliwości skorzystania przez niego z trybu opartego na ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r., I OSK 2026/13).

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z tego, iż A. S. może domagać się udostępnienia żądanych informacji w oparciu o przepisy Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, którego jest członkiem, nie można wywodzić, że nie może on uzyskać tych informacji w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Statut Polskiego Związku Łowieckiego jest bowiem aktem o charakterze wewnętrznym, a zatem nie może modyfikować czy wyłączać stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, w tym określających dostęp do informacji publicznej. W tej sytuacji wybór trybu uzyskania pożądanej informacji przez skarżącego (ustawowy lub statutowy) należał do niego, nie zaś do kompetencji adresata wniosku o informację.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza co prawda możliwość stosowania przepisów Statutu PZŁ w materii dostępu do informacji, ale tylko warunkowo – do informacji niemających charakteru informacji publicznej, w sytuacji gdy kwestii dostępu do nich nie regulują inne przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym (por. np. wyroki NSA z: 7 października 2015 r., I OSK 1928/14 i I OSK 1974/14; 13 stycznia 2016 r., I OSK 263/15; 26 lutego 2016 r., I OSK 438/15). Zaakceptowano także ujmowanie w regulacji wewnętrznej (statutowej) dostępu do informacji, ale wyłącznie między podmiotami publicznymi (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2015 r., I OSK 373/14).

Mając to na uwadze nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Kołem Łowieckim, że odmienne zasady i tryb dostępu do informacji w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w niniejszej sprawie ustanawiają art. 32 ust. 3 Prawa łowieckiego w związku z § 40 pkt 2 i 3 oraz § 67 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego. Przepis art. 32 ust. 3 Prawa łowieckiego stwierdza bowiem jedynie, że "Polski Związek Łowiecki oraz koła łowieckie działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego." Nie określa on zatem w żaden sposób kwestii trybu lub zasad dostępu do informacji znajdujących się w posiadaniu tego Związku. Jak zaś wyjaśniono wyżej, same przepisy Statutu PZŁ – jako aktu podustawowego, wewnętrznego – nie mają mocy prawnej regulowania zasad i trybu dostępu do informacji znajdujących się w posiadaniu PZŁ w sposób wyłączający stosowanie zasad i trybu określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że wniosek skarżącego o informację w niniejszej sprawie powinien zostać rozpatrzony przez adresata w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wprawdzie Sąd I instancji przyjął, że Statut PZŁ przewiduje tryb dostępu członków związku do protokołów z walnego zgromadzenia, a § 67 Statutu PZŁ stanowi, że zarząd koła jest obowiązany zapoznać wszystkich członków z obowiązującymi uchwałami organów zrzeszenia i koła, a na żądanie członka okazać je do wglądu, to jednak z uwagi na powyższe rozważania nie stoi to na przeszkodzie do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie zobowiązał przy tym do wydania decyzji w trybie art. 17 ust. 1 u.d.i.p., ale do rozpoznania wniosku A. S. z [...] marca 2015 r. w terminie 14 dni od zwrotu akt postępowania wraz z prawomocnym wyrokiem, pozostawiając ocenę sposobu załatwienia wniosku na gruncie u.d.i.p. jego adresatowi, który dotychczas takiej oceny nie dokonał, z uwagi na niewłaściwe rozumienie art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., jako że przepis ten ma wynikowy charakter, również jest nieuzasadniony, jeżeli stwierdzona bezczynność organu miała miejsce, co wyjaśniono wyżej.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.