Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 789/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 7, art 87 ust. 1, art 190 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par 1 i par 2 pkt 1, art. 134 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16, art 156 par 1 pkt 2 i par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Janusz Walawski (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz M. A. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), w dniu [...] stycznia 2015 r. wydal decyzję nr [...], którą stwierdził nieważność § 2 rozkazu personalnego Komendanta Wyższej Szkoły [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych im. [...] w L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r. dotyczącego ustalenia M. A. wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia na dzień 30 kwietnia 1987 r.

Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że wyżej określony rozkaz personalny został wydany na podstawie § 11 ust. 2 zarządzenia nr 27/76 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 marca 1976 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Dz. Urz. MSW Nr 4, poz. 12 z późn. zm.) oraz zarządzenia nr 1/82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 stycznia 1982 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby pracy do wysługi lat funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, uwzględnianej przy ustalaniu uposażenia zasadniczego.

M. A. na dzień 30 kwietnia 1987 r. zaliczono wysługę lat w łącznej wysokości 9 lat i 2 miesięcy, w tym okres pracy cywilnej od dnia [...] sierpnia 1977 r. do dnia [...] sierpnia 1986 r. - 9 lat i 1 miesiąc oraz służbę w Milicji Obywatelskiej od dnia [...] kwietnia 1987 r. do dnia [...] kwietnia 1987 r. - 1 miesiąc.

Dalej organ wyjaśnił, że przepisy zarządzenia nr 27/76 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 marca 1976 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, zarządzenia nr 1/82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 stycznia 1982 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby (pracy) do wysługi lat funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, uwzględnianej przy ustalaniu uposażenia zasadniczego, a także ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 38, poz. 181 z późn. zm.) nie zawierały żadnej podstawy prawnej dla orzekania w formie decyzji administracyjnej o zaliczeniu okresów pracy funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej przed przyjęciem do służby w Milicji Obywatelskiej do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu uposażenia zasadniczego. Dlatego też ustalenia zawarte w tym zakresie w przedmiotowym rozkazie personalnym stanowiły czynność materialno – techniczną, polegającą na potwierdzeniu ustaleń faktycznych oraz dokonaniu obliczeń matematycznych w celu zaliczenia funkcjonariuszowi wysługi lat, niemającą charakteru decyzyjnego. Dopiero bowiem § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) dał organowi możliwość określenia w formie decyzji administracyjnej terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość.

KGP podkreślił, że w przypadku jeżeli przepisy nie wymagają określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, rozstrzygnięcie w takiej formie jest wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i należy stwierdzić jego nieważność.

Komendant Wyższej Szkoły [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 1987 r. nr [...] zaliczył M. A. okres pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy (1/2 etatu) do wysługi lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego, a więc wbrew uregulowaniom prawnym obowiązującym w dniu wydania rozkazu personalnego, podobnie jak przepisom obecnie obowiązującym, które nie przewidywały i nie przewidują możliwości zaliczenia okresu niepełnego wymiaru czasu pracy do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego funkcjonariusza.

Kierując się powyższymi względami, KGP uznał, że § 2 rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 1987 r. nr [...] został wydany bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym należało stwierdzić jego nieważność.

Dalej organ administracji publicznej wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie treść rozstrzygnięcia zawartego w rozkazie personalnym jest w jawna i w oczywisty sposób sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, zaś wykazane naruszenie w sposób fundamentalny wpływa na sposób załatwienie sprawy. Niewątpliwym jest, że w wyniku mającego miejsce w sprawie naruszenia prawa powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

M. A. , we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdziła, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w tym art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 oraz art. 157 § 1 Kpa. Podniosła, że wbrew twierdzeniom organu, nie zgadza się, że rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa czy też bez podstawy prawnej. Rozstrzygnięcie w nim zawarte zostało potwierdzone pisemnie w rozkazie personalnym z 1987 r., który przez prawie 28 lat kształtował jej sytuację prawną w zakresie podstawowych praw i obowiązków związanych z okresem zaliczonym do stażu pracy. Nawet gdyby uznać, iż uchylony obecnie rozkaz personalny nie stanowił decyzji i nie mógł być wydany w formie rozkazu personalnego, to i tak bez względu na powyższe wywarł on już określone – nieodwracalne skutki prawne. Co więcej – w przedmiotowej sprawie istotnym jest fakt, iż rozkaz personalny wywołujący skutki strony w postaci przysługujących jej praw podmiotowych – w tym prawa do nagrody jubileuszowej, został uznany za nieważny przez organ w okresie, kiedy strona nabyła już określone prawo, tj. prawo do nagrody jubileuszowej.

M. A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania w całości.

Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa, w dniu [...] marca 2015 r. wydał decyzje nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r.

Organ w uzasadnieniu decyzji powtórzył stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji poprzedzającej i odniósł się do argumentów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez odwołanie się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podając, że pojęcie " nieodwracalnych skutków prawnych" można rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest bowiem prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Jeżeli więc skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, nie mogą być one uznane za nieodwracalne. Nie chodzi więc o możliwość przywrócenia stanu poprzedniego w znaczeniu gospodarczym. Przy dokonywaniu oceny, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny zatem być brane pod uwagę także późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania danej decyzji administracyjnej, chociaż obarczona ciężkim wadami, istniała w obrocie prawnym i korzystała z domniemania legalności. Nie jest więc tak, że nieodwracalny skutek prawny wywołany określoną decyzją następuje wtedy, gdy w wyniku samego tylko stwierdzenia nieważności nie zostanie przywrócony poprzedni stan prawny.

Nieodwracalność skutków prawnych oznacza zatem jedynie sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca na gruncie przedmiotowej sprawy.

KGP pokreślił także, iż z treści art. 156 § 1 Kpa nie wynika, aby niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności decyzji podjętej z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na długi upływ czasu od jej wydania. Nie stanowi też negatywnej przesłanki w rozumieniu tego przepisu okoliczność, iż decyzja nie została wcześniej w żadnej formie zakwestionowana.

Powyższe oznacza, iż brak jest podstaw do twierdzenia, iż przy wydawaniu decyzji poprzedzającej doszło do naruszenia art. 156 § 2 Kpa.

Dalej organ wskazał, że zasada ochrony praw słusznie nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Ochrony zatem pozbawione są prawa nabyte niesłusznie lub niegodziwie oraz te, które nie znajdują uzasadnienia w warunkach demokratycznego państwa. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i możliwe jest odstąpienie od niej. Istotne jest przy tym, że do "praw nabytych" nie zaliczamy wszystkich podmiotowych skutków decyzji, a jedynie te, które powstają w sferze materialnoprawnej strony. Nie będą nimi uprawnienia procesowe, co wynika z istoty decyzji jako aktu stosowania prawa, a także z uwagi na jedynie służebną ich rolę wobec uprawnień materialnoprawnych. Ponadto, do praw nabytych z decyzji należą tylko przysporzenia wynikające z jej treści, co pozostawia poza ich zakresem wszystkie inne komponenty sytuacji prawnej, które powstaną w związku z daną decyzją, np. z mocy samego prawa.

W kontekście powyższego KGP uznał, iż zasada praw nabytych nie będzie miał zastosowania do rozkazu personalnego Komendanta Wyższej Szkoły [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych im. [...] w L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r., bowiem dane rozstrzygnięcie nie kształtowało uprawnień materialnoprawnych.

M. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., której zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 157 § 1 Kpa, wobec stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wyższej Szkoły [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych im. [...] w L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r. przez organ, który nie był ani nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do tego organu;

2. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, wobec uznania, iż rozkaz personalny, którego nieważność stwierdzono, został wydany bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa;

3. art. 156 § 2 Kpa, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, która wywarła już nieodwracalne skutki prawne dla strony jak i organu.

Skarżąca, podnosząc powyższe zarzuty wniosła o:

– uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w całości ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w całości,

– stwierdzenie, iż zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, oceniając je jako niezasadne. Organ podał, że następcą prawnym Wyższej Szkoły [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych im. [...] w L. jest Wyższa Szkoła Policji w S., a tym samym decyzja została wydana przez właściwy organ.

Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2016 r. odniosła się do odpowiedzi na skargę oraz wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, który w jej ocenie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 § 1 powołanej ustawy stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Na podstawie art. 134 § 1 powołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie z podanych poniżej przyczyn.

Na wstępie podać należy, że nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa - uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Przy czym, wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 Kpa generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją tej zasady. Zasada ta ma zaś fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych.

Ponadto, powyższe postępowanie nadzorcze podlega wprawdzie takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że różni się od niego przedmiotem. Organ prowadząc postępowanie zwykłe zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny. Zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami kwalifikowanymi, o których stanowi art. 156 § 1 Kpa - w tym m.in. z rażącym naruszeniem prawa.

Zatem w rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu było zweryfikowanie, czy kwestionowany rozkaz personalny rażąco narusza prawo oraz inne przesłanki określone w art. 156 § 1 Kpa. Przy czym o rażącym naruszeniu prawa decydują takie przesłanki jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex 165717). W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Organ dokonał weryfikacji rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 1987 r. w powyżej opisanym zakresie, a w konsekwencji stwierdził jego nieważność z uwagi na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Podkreślić należy, że ustawodawca art. 156 § 2 Kpa określił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawodawca zatem nie przewidział żadnego ograniczenia czasowego stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, o których mowa w pkt 2 powołanego przepisu.

Trybunał Konstytucyjny, odpowiadając na pytanie prawne, czy art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę prawa, nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, jest zgodny z art. 2 Konstytucji oraz 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.), w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja byłą podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku podał m. in., że na gruncie pierwotnej wersji Kpa przesłanka "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" była szeroko rozumiana i stosowana też do wypadków wydania decyzji z istotnym naruszeniem prawa, o których Kpa wyraźnie nie wspominał. Dodanie w 1980 r. do Kpa słów o decyzji wydanej z " rażącym naruszeniem prawa ", spowodowało z jednej strony zawężenie – względem przyjmowanego w praktyce na tle rozporządzenia z 1928 r. i pierwotnej wersji Kpa.- rozumienia przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 ab initio Kpa do opisanej w niej literalnie sytuacji, tj. wydania decyzji bez podstawy materialnoprawnej. Z drugiej strony, nowelizacja k.p.a. przyniosła dodanie w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa przesłanki wyrażonej za pomocą formuły ogólnej, która jest szeroko interpretowana.

Zasada demokratycznego państwa prawnego, wyrażona w art. 2 Konstytucji, ma pierwszoplanowe znaczenie i szeroki zakres, a zasada praworządności przewidziana w art. 7, z niej wynika i stanowi jej konsekwencję.

Zasada praworządności jest zasadą instrumentalną względem i prawa i zaufania obywatela do państwa, w tym sensie, że działanie na podstawie i w granicach prawa jest warunkiem koniecznym realizacji zasad pewności i zaufania. Wydanie decyzji zgodnie z prawem gwarantowane jest przez odpowiednie procedury, w tym prawo do zaskarżenia orzeczenia i ich sądową kontrolę. Konsekwencją powyższych rozwiązań jest trwałość decyzji, co do której domniemywa się, że jest zgodna z prawem. Trwałość (prawomocność) jest więc elementem wzmacniającym zasadę praworządności.

Powyższa relacja jest bardziej złożona w sytuacji, gdy organ władzy publicznej, mimo wskazanych wyżej gwarancji instytucjonalnych i proceduralnych, narusza prawo (zasadę praworządności), jednak jego decyzja wchodzi do obrotu, korzysta z cechy trwałości i kształtuje sytuację prawną (w szczególności przez długi okres). Wtedy występuje kolizja zasad, ponieważ reguła trwałości decyzji realizuje zasadę pewności prawa (bezpieczeństwa prawnego) i w ograniczonym zakresie zasadę zaufania (mając na względzie ukształtowane prawa adresatów decyzji), a instytucje służące wzruszeniu trwałości decyzji ze względu na naruszenie prawa służą zasadzie praworządności.

Zdaniem Trybunału, niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczenia stwierdzenia nieważności decyzji. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać nieograniczoną terminem, możliwość wzruszenia decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Unormowanie wynikające z art. 156 § 2 Kpa powinno stanowić kompromis między zasadą trwałości decyzji (rozumianą jako ograniczenie środków, które mogą wyeliminować decyzję z obrotu) a zasadą praworządności (rozumiana w tej sytuacji jako nakaz uchylenia decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa). Zaskarżony przepis narusza taką równowagę, bo przewidziany w nim wyjątek od zasady trwałości decyzji nie dotyczy sytuacji, w których decyzje zawierają porównywalne gatunkowo kwalifikowane wady wyliczone w art. 156 § 1 Kpa, w szczególności nie odnosi się on do ogólnej przesłanki decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa). W ten sposób, wobec braku ograniczenia czasowego możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, w tym z urzędu, ryzyko wadliwego działania administracji może zostać w sposób nieograniczony przeniesione na adresata wadliwej decyzji.

Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 Kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 Kpa., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt in fine Kpa, nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 Kpa dziesięcioletni terminy prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji obarczonych niektórymi innymi wadami.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego został opublikowany w dniu 21 maja 2015 r. w Dz. U. z 2015 r., poz. 702 i tym dniem wszedł on w życie.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł przed wydaniem niniejszego orzeczenia. Określenie "moc powszechnie obowiązująca" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy powinni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji).

Nie ma żadnej wątpliwości, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą sądy administracyjne i mają dla ich orzecznictwa nierzadko charakter prawotwórczy. Natomiast art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi, że "orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Przepis ten wprost odnosi się do możliwości wzruszania w trybach nadzwyczajnych prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych lub rozstrzygnięć w innych sprawach. Określenie zasad i trybu wzruszania aktów o wskazanym wyżej charakterze ustawa zasadnicza pozostawia ustawom. W zakresie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego odpowiednie postanowienia zawierają art. 145a § 1 Kpa, oraz art. 272 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki sąd administracyjny rozpatrując skargę, mając na względzie art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji, powinien uwzględnić stan niekonstytucyjności również wówczas, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP przepisu aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, został stwierdzony po jego wydaniu. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2013 r. (sygn. akt II FSK 1964/13, Lex nr 1375594), zgodnie z którym jeżeli w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zapadnie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności normy, na której oparto decyzję administracyjną, istnieje konieczność uchylenia takiej decyzji (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2010, s. 50-51). W innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, Lex nr 357511).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż kontrolowany w trybie nadzorczym rozkaz personalny został wydany w dniu [...] kwietnia 1987 r. w związku z przyjęciem skarżącej do służby w Milicji Obywatelskiej. Mocą tej decyzji ustalono skarżącej wysługę lat na dzień przyjęcia do służby w wysokości łącznie 9 lat i 2 miesiące. W oparciu o te ustalenia wypłacano skarżącej aż do chwili zakończenia służby, tj. do [...] maja 2012 r. szereg różnych świadczeń związanych z tą wysługą, a mianowicie dodatek z tytułu wysługi lat oraz szereg nagród jubileuszowych.

Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1987 r. nastąpiło już po zakończeniu w dniu [...] maja 2012 r. przez skarżącą służby w Policji ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, upływ lat, a także skutki prawne, jakie wywoływała ww. decyzja z 1987 r. stanowią negatywną przesłankę do stwierdzenia jej nieważności.

Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.