Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3749/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, z art. 6 ust. 1 pkt 4 i pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 194/20 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną. 2. oddala wniosek T. K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 września 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 194/20 wydanym w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z 10 września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." zobowiązał PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą Warszawie do rozpoznania wniosku skarżącego T. K. z 10 września 2019 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził od PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz skarżącego T. K. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 10 września 2019 r. skarżący zwrócił się do PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w Warszawie, zwanej dalej "Spółką", o udzielenie, informacji dotyczących przystanku "Warszawa Koło" (linia kolejowa nr 20; na wysokości ulic Radziwie i Obozowej), w tym m.in. w punkcie 4 wniosku o udostępnienie ekspertyzy (lub ekspertyz) zamówionych lub wykonanych przez PKP PLK S.A., będących częścią prac przygotowawczych, projektu pn. "Modernizacja linii obwodowej w Warszawie (odc. Warszawa-Gołąbki / Warszawa Zachodnia - Warszawa Gdańska)", prowadzących do ustalenia lokalizacji i powstania przystanku kolejowego "Warszawa Koło" w aktualnej lokalizacji. Sąd nie podzielił stanowiska Spółki, że informacje wnioskowane w pkt. 4 wniosku nie mają charakter publicznego w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) zwanej dalej "u.d.i.p." Wnioskowane ekspertyzy zawierają informacje dotyczące realizacji zadania publicznego oraz dysponowania mieniem publicznym. W ocenie Sądu pierwszej instancji fakt realizacji zadania publicznego przy wykorzystaniu objętych wnioskiem ekspertyz przesądza, że ich treść stanowi informację publiczną. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji przyjął, że Spółka pozostaje w bezczynności w zakresie żądania zawartego w punkcie 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 10 września 2019 r., która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną złożyła PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) i f) oraz pkt 5 lit. a) u.d.i.p., polegające na ich błędnej wykładni przez przyjęcie, że objęte wnioskiem T. K. informacje stanowią informację publiczną, podczas gdy stanowią one dokumenty wewnętrzne opracowane na potrzeby dalszego procesu decyzyjnego i jako takie nie stanowią informacji publicznej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Wniosła także o zasądzenie od skarżącego na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że wnioskowane informacje mają charakter dokumentów wewnętrznych, służących wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzających o kierunkach działania organu. Dokumenty te służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Ich udostępnienie mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia. Organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań. W konsekwencji, zdaniem Spółki wnioskowane dokumenty, jakkolwiek służą realizacji zadania publicznego, to nie przesądzają o kierunkach działania organu i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący podtrzymał dotychczasowe argumenty i podkreślił, że wnioskowane dokumenty odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń organu, a więc zawierają informacje dotyczące realizacji zadań publicznych. Zdaniem skarżącego to, czy wnioskowane dokumenty mają charakter wewnętrzny, roboczy, analityczny, nie zmienia ich charakteru jako informacji publicznej.

Zarządzeniem z 26 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej nie podważa się ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji. Zatem Sąd kasacyjny przy ocenie podniesionych zarzutów oparł się na stanie faktycznym ustalonym przez ten Sąd. Dodatkowo należy zauważyć, że zarówno Sąd I instancji jaki i Naczelny Sąd Administracyjny zapoznał się z informacją żądaną w punkcie 4 wniosku T. K. z 10 września 2019 r. W zakresie istotnym dla oceny zarzutów kasacyjnych Sąd I instancji ustalił, że wnioskodawca w punkcie 4 wnioskował o udostępnienie mu "ekspertyzy (lub ekspertyz) zamówionych lub wykonanych przez PKP PLK S.A., będących częścią prac przygotowawczych, projektu pn. "Modernizacja linii obwodowej w Warszawie (odc. Warszawa Gołąbki / Warszawa Zachodnia - Warszawa Gdańska)", prowadzących do ustalenia lokalizacji i powstania przystanku kolejowego "Warszawa Koło" w aktualnej lokalizacji". Ekspertyzy te zostały wykonane na zlecenie PKP PLK S.A. przez podmioty zewnętrzne na podstawie zwartych umów i odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń PKP PLK S.A., m. in. w zakresie modernizacji linii obwodowej w Warszawie (odc. Warszawa Gołąbki / Warszawa Zachodnia - Warszawa Gdańska).

W skardze kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) i f) oraz pkt 5. Jednak autor skargi kasacyjnej nie przedstawia argumentacji, która odnosiłaby się do wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. dokonanej przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał też jaka jest według skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto zauważyć należy, że Sąd I instancji nie dokonał wykładni art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) i f) oraz pkt 5, a swojego stanowiska o zakwalifikowaniu informacji z punktu 4 wniosku jako publicznej, nie oparł na tych przepisach.

Tymczasem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo wyłożył art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym. Na gruncie powyższego przepisu za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Dostęp do informacji publicznej obejmuje wszelkie dokumenty zawierające informację publiczną, zarówno urzędowe jak i nieposiadające waloru oficjalności. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 317/21, LEX nr 3184899). Jednocześnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy wykładać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przewidującym, że w skład prawa dostępu do informacji publicznej wchodzi m.in. uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to niewątpliwie ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej. Jak słusznie ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 (pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "Transparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel - państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej". Tym samym treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w powiązaniu z normą konstytucyjną przesądzają o przyjęciu szerokiej wykładni pojęcia "informacji publicznej". Przedstawiona wykładnia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest zbieżna z wykładnią Sądu I instancji.

W tych okolicznościach należy uznać, że w skardze kasacyjnej nie podważono wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. dokonanej przez Sąd I instancji.

Z uzasadnienia jedynego podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wywieść należy, że intencją jej autora było zarzucenie Sądowi niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem podstawowym argumentem zmierzającym do podważenia zaskarżonego wyroku jest niewłaściwe zakwalifikowanie żądanej w punkcie 4 wyroku informacji jako publicznej, w sytuacji gdy informacja ta stanowi dokumenty wewnętrzne opracowane na potrzeby dalszego procesu decyzyjnego.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej kasacyjnie Spółki trzeba zatem wyjaśnić, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych oraz o majątku publicznym. W orzecznictwie wskazuje się, że nie każdy dokument będący w posiadaniu czy też wytworzony przez podmiot publiczny ma charakter dokumentu urzędowego. Za dokument taki nie sposób uznać wytworzonego przez podmiot publiczny dokumentu roboczego, koncepcyjnego, wytworzonego tylko na potrzeby danego podmiotu (szerzej: wyroki NSA z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 3307/19, LEX nr 3020891 i z 28 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3211/18, LEX nr 3027047). W judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego wyodrębnia się "dokument wewnętrzny", który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokument wewnętrzny mógłby być dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyby nie był wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył oraz przedstawiał jego stanowisko na zewnątrz lub został złożony do akt sprawy. Nadto jak zauważa się w doktrynie dokument wewnętrzny został wytworzony "w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji" (E Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, "Kontrola Państwowa", 2002, nr 1, s. 29). Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem tego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej – zob. stanowisko NSA przedstawione w wyrokach: z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, LEX nr 737513 i z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1709/17, LEX nr 2646231. Należy dodatkowo wskazać na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu prawnym wyroku z 13 listopada 2013 r., P 25/12 (OTK-A 2013, nr 8, poz. 122) wskazał, że "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela.

Jednocześnie Sąd kasacyjny podkreśla, że koncepcja "dokumentu wewnętrznego" nie może doprowadzić do naruszenia uprawnienia jednostki do dostępu do informacji publicznej. Celem ustawy jest zapewnienie transparentności życia publicznego przez wprowadzenie elementu kontroli społecznej, jakim jest m.in. dostęp do informacji zawartych w dokumentach wytworzonych na potrzeby podmiotów wykonujących zadania publiczne, przez podmioty zewnętrzne i za środki publiczne. W tym kontekście dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów. Wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter wyjątku, wobec czego pojęcie to powinno być wykładane wąsko (podobnie NSA w wyroku z 21 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1607/14, LEX nr 1783332).

Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy, odnośnie do żądanych ekspertyz stwierdzić należy, że oceniając ich charakter należy przyjąć, że nie mają one charakteru informacji stanowiącej treść dokumentu wewnętrznego. Żądana przez wnioskodawcę informacja jest bowiem sprawą ogółu, która w znacznym stopniu jest istotna dla dobra wspólnego (dobra ogółu). Żądane kwestie są bowiem istotne dla mieszkańców Warszawy, a nie jedynie dla zarządcy kolejowego. Co prawda szczegółowy przebieg procesów decyzyjnych do momentu podjęcia decyzji przez zarządcę kolejowego co do zasady nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu. Jednak kwalifikacja żądanych dokumentów jako wewnętrznych powinna mieć miejsce wyjątkowo i zależy od indywidualnych okoliczności sprawy. Tymczasem przebudowa kolejowej linii obwodowej w Warszawie, w tym projektowana lokalizacja i powstanie przystanku kolejowego jako zadanie publiczne, dotyczy linii kolejowej, z której rocznie korzystają miliony pasażerów. Koszt takiej inwestycji jest wyjątkowo duży. Dlatego, inwestycja taka realizowana ze środków publicznych lub pochodzących z zadysponowania środków publicznych budzi bardzo duże zainteresowanie publiczne, zarówno ze względów przydatności poszczególnych rozwiązań spełniających potrzeby pasażerów, jak i zasadności poszczególnych rozwiązań pod kątem ponoszenia kosztów ich wykonania przez Spółkę Skarbu Państwa. Stąd transparentność procesu inwestycyjnego oraz umożliwienie nadzoru społecznego nad wydatkowaniem środków publicznych na tę inwestycję jest kluczowe w państwie demokratycznym. O kwalifikacji żądanych ekspertyz nie może przesądzać to, że ma ona charakter pomocniczy/kierunkowy w dalszym procesie inwestycyjnym. Zastała bowiem wykonana w ramach realizacji zamówienia publicznego przez podmiot zewnętrzny, za środki publiczne lub pochodzące z zadysponowania środków publicznych. Nie ulega wątpliwości, że dokumenty te w znacznych stopniu przesądzają o tym w jaki sposób i w jakim kształcie realizowana będzie ta inwestycja służąca wielu pasażerom. Są to dokumenty, które stanowią ważny element przyszłej inwestycji. Zatem nie sposób uznać, że żądane ekspertyzy stanowią dokumenty wewnętrzne.

Podsumowując, skoro Sąd I instancji stwierdził, że żądane ekspertyzy zawierają informacje dotyczące realizacji zadania publicznego oraz dysponowania mieniem publicznym a skarżąca kasacyjnie Spółka tego elementu stanu faktycznego w skardze kasacyjnej nie podważyła, to fakt realizacji zadania publicznego przy wykorzystaniu objętych wnioskiem ekspertyz przesądza, że ich treść stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Z braku przesłanek z artykułu 204 pkt 2 p.p.s.a. oddalono wniosek T. K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ nie wykazał, że takie koszty poniósł.