Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 580/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Mirosława Włodarczak – Siuda Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1079/04 w sprawie ze skarg A. P. i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżony wyroki i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. P. kwotę 220 zł ( dwieście dwadzieścia ) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1079/04 uwzględniając skargi A. P. i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] w przedmiocie użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy rozpoznając wniosek właściciela nieruchomości warszawskiej ozn. nr hip. 8750, położonej przy ul. [...], złożony w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 ust. 1, 2 i 3 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. i uchwały nr 2125/LXXXIII/2002 Rady Gminy Warszawa-Centrum z 10 października 2002 r. w sprawie zasad ustalania wysokości czynszu symbolicznego ustanowił na rzecz następcy prawnego dawnego właściciela A. P.:

1) prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 455 m2, oznaczonego nr działek: 32, 34 i 39, położonego przy ul. [...],

2) przeniósł na jej rzecz własność budynku mieszkalnego, zawierającego 5 lokali mieszkalnych o pow. 241,78 m2 za zwrotem nakładów poniesionych przez Skarb Państwa na jego budowę,

3) ustalił cenę gruntu opisanego w pkt 1 i wysokość czynszu symbolicznego,

4) odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do reszty gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości hip. nr 8750 włączonego w granice działek nr 18, 19 i 31 z obr. 7-01-12 uregulowanych w Kw 53313 na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i dz. Nr 30 z obrębu 7-01-12, uregulowanej w Kw 328861, stanowiącej ulicę [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. P. zarzucając wydanie decyzji bez podstawy prawnej w odniesieniu do obowiązku rozliczenia nakładów poniesionych przez Skarb Państwa, co powinno nastąpić w procesie cywilnym przed sądem powszechnym oraz nieustalenie, czy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej miało charakter odpłatny czy też nie oraz nieustalenie kto jest zarządcą drogi i jaki jest jej status.

Rozpatrując odwołanie strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...]:

1) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło decyzję Prezydenta w części dotyczącej pkt II i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie,

2) na zasadzie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 kpa uchyliło zaskarżoną decyzje w części dot. pkt IV, orzekającego o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego do reszty gruntu, pochodzącego z dawnej nieruchomości hip. nr 8750, włączonego w granice działek nr ewid. 18, 19, 31 i 30 z obrębu 7-01-12 (Kw nr 53313 i Kw 328861) i przekazało sprawę w tym zakresie organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało argumenty odwołania, iż organ I instancji z naruszeniem prawa nałożył na stronę obowiązek zwrotu nakładów poniesionych przez Skarb Państwa jako warunek ustanowienia na jej rzecz prawa własności budynku. Organ stwierdził, iż podstawą prawną każdej decyzji administracyjnej obok art. 104 kpa jest przepis prawa materialnego. Aby w treści decyzji zastrzeżony został warunek, konieczne jest, aby możliwość taką przewidywały przepisy prawa materialnego. W tej sprawie nie istnieje regulacja materialnoprawna, która dopuszczałaby zawarcie w decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste na rzecz wnioskodawcy takiego warunku, jaki wskazano w pkt II decyzji z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zachodzi konieczność wyeliminowania wadliwego, tj. wydanego bez podstawy prawnej elementu, zaskarżonej decyzji, którym jest warunek. Dla rozliczania takich roszczeń w drodze decyzji administracyjnej, konieczny jest przepis szczególny, który wyłączy roszczenie o charakterze stricte cywilnym z drogi postępowania sądowego i przeniesienie je na drogę postępowania administracyjnego. Teza ta jest komplementarna z treścią art. 2 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego: "nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów". Żaden ze wskazanych w decyzji pierwszoinstancyjnej przepisów prawa nie stanowi podstawy do nałożenia na stronę postępowania obowiązku zwrotu nakładów poniesionych przez Skarb Państwa na budowę. Prezydent m.st. Warszawy nakazując w pkt II decyzji z dnia [...] zwrot poniesionych przez Skarb Państwa nakładów wkroczył w sferę orzekania sądów powszechnych; zachodziła więc konieczność zmiany decyzji w tym punkcie poprzez jej uchylenie w tym zakresie i umorzenie postępowania w sprawie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Analizując zarzuty odwołania odnoszące się do pkt IV decyzji z dnia [...], dotyczącego odmowy ustanowienia na rzecz skarżącej prawa użytkowania wieczystego do wskazanych gruntów, pochodzących z dawnej nieruchomości hip. nr 8750 Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało je za zasadne, gdyż organ pierwszej instancji nie ustalił podstawowych dla sprawy okoliczności faktycznych. Prezydent m.st. Warszawy nie wskazał w pkt IV decyzji powierzchni gruntu, którego dotyczy odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego, nie określił, czy oddanie w użytkowanie wieczyste na rzecz Śródmiejskiej Spółdzielni Mieszkaniowej części gruntu z hip. nr 8750 było odpłatne, czy nie, a w konsekwencji, czy prawo użytkowania wieczystego Spółdzielni chronione jest wiarą publiczną ksiąg wieczystych, nie podał, czy Śródmiejska Spółdzielnia Mieszkaniowa dokonała przewłaszczeń na rzecz swoich członków, a jeżeli tak, to kiedy; nie zbadał, czy korzystanie z gruntu przez wnioskodawczynię byłoby zgodne z "planem zabudowy"; powołując się na mającą chronić prawa Spółdzielni rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, nie wykazał, aby korzystanie przez Spółdzielnie z nieruchomości uniemożliwiło w jakikolwiek sposób ustanowienie użytkowania wieczystego tej nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni. Podniesiono, że uprawnienia Spółdzielni nie zostały poparte żadnymi dokumentami w postaci konkretnych decyzji i umów notarialnych. Odmowa ustanowienia na rzecz skarżącej użytkowania wieczystego nieruchomości położonej pod drogą (działka nr 30, z obrębu 7-01-12) nie została należycie uzasadniona. Nie wskazano jaki jest status drogi i kto jest zarządcą i jaka powierzchnię z dawnej hip. 8750 stanowi droga.

Dopiero odpowiedź na powyższe pytania pozwoli, zdaniem organu odwoławczego, na podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego dotyczącego "reszty gruntu", z hip. 8750, do którego odnosił się pkt IV decyzji z dnia [...], ponieważ dopiero wtedy przesądzona zostanie kwestia, czy pozostały grunt z dawnej hip. 8750 został trwale rozdysponowany, czy też jest możliwe ustanowienie użytkowania wieczystego tego gruntu (lub jego części) na rzecz skarżącej. Z tego względu w omawianym zakresie uchylono decyzję pierwszoinstancyjną i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły A. P. i [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w Warszawie.

A. P. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] nr [...] w części dot. pkt 1, zarzucając naruszenie przepisów postępowania – art. 107 § 3 kpa, poprzez sprzeczność pomiędzy treścią decyzji a jej uzasadnieniem, gdyż mimo że z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ podzielił w całości argumenty podniesione w odwołaniu, to uchylił pkt II decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, podczas gdy strona domagała się jedynie uchylenia tej decyzji w części dotyczącej obowiązku zwrotu nakładów poniesionych przez Skarb Państwa na budowę budynku przy ul. [...] w Warszawie. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przez organ odwoławczy prawa materialnego – art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w związku z art. 235 § 1 i 2 kc, poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części odnoszącej się do przeniesienia własności budynku mieszkalnego znajdującego się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, podczas gdy własność budynku na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym. Z podniesionych względów skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w pkt 1 i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Kolegium.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że pozostawienie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] w takim kształcie, jak to wynika z rozstrzygnięcia SKO spowoduje, że decyzja ta stanie się całkowicie niewykonalna. Z uwagi na treść art. 235 § 2 kc umowa przenosząca, czy ustanawiająca jedynie użytkowanie wieczyste do gruntu, bez jednoczesnego przeniesienia znajdujących się na tym gruncie budynków byłaby nieważna, co potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt II CKN 1155/00, OSN C 2004/4/61. Ponadto zarzucono, że Zarząd Spółdzielni, jako strona, nie został poinformowany o toczącym się postępowaniu w sprawie i nie miał możliwości wypowiedzenia się.

W odpowiedzi na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu i wnosiło o ich oddalenie.

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w Warszawie w piśmie procesowym z dnia 9 czerwca 2005 r., uzupełniając wniesioną skargę podała, że nie jest już stroną toczącego się postępowania, bowiem w dniu 24 listopada 2004 r. dokonała przeniesienia własności domów jednorodzinnych przy ul. [...] w Warszawie wraz z prawem użytkowania wieczystego przynależnych działek gruntu na rzecz uprawnionych członków Spółdzielni. Od tej daty właścicielami domów i użytkownikami wieczystymi działek przy ul. [...] są: dz. nr 18 – Z. G. (posesja nr 9), dz. nr 19 – H. O. i B. B. (nr 7), dz. nr 31 – A. P. (nr 8). Osoby te na rozprawie 30 sierpnia 2005 r. zgłosiły udział w postępowaniu i poparły skargę wniesioną przez Spółdzielnię Mieszkaniową.

Rozpoznając wniesione skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał legitymacje prawne nabywców domów i użytkowników wieczystych, gdyż wynik postępowania dotyczy interesu prawnego tych osób w rozumieniu art. 28 kpa.

Zdaniem Sądu wniesione skargi zasługiwały na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie zarzuty Sąd uznał za słuszne.

W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, iż w decyzji ostatecznej SKO powołało w podstawie prawnej art. 157 § 1 i 2 kpa, chociaż przepisy te, regulujące kwestie wszczęcia i właściwości organów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, nie mogły mieć zastosowania w tej sprawie. Również w motywach nawiązano do okoliczności, które mogłyby mieć znaczenie o ile sprawa byłaby rozpatrywana w postępowaniu nadzorczym, a które nie mogą mieć znaczenia przy rozpatrywaniu odwołania od odmownej decyzji dekretowej. Tymczasem nie zostały dostatecznie wyjaśnione i rozważone zagadnienia mające istotne znaczenie dla rozpatrzenia przez organ w postępowaniu odwoławczym wniosku dekretowego, czym naruszono w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, a w konsekwencji również art. 7 ust. 1 i 2 dekretu.

Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją pierwszoinstancyjną. Przedmiot tego postępowania wyznacza tożsamość pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy rozpatrywanej w obu instancjach. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy. Organ ten ma obowiązek ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i ewentualnie uzupełniony we własnym zakresie, uwzględniając zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej.

Kontrolując w wyniku odwołania prawidłowość decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Kolegium powinno ocenić zasadność tego rozstrzygnięcia w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy i obowiązującego stanu materialnoprawnego, wynikającego z przepisów powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). W razie stwierdzenia takiego stanu gmina obowiązana jest uwzględnić prawidłowo złożony wniosek dekretowy.

Sąd powołał się na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że przy ocenie zasadności roszczeń byłych właścicieli należy mieć na uwadze plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie orzekania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. akt OSA 352/04).

Prezydent m.st. Warszawy rozpoznając wniosek dekretowy R. P., popierany przez jego spadkobierczynię A. P., związany był przy ocenie jego zasadności ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji. W dniu [...] obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzony przez Radę Warszawy uchwałą nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Warszawskiego nr 15, poz. 184), do którego odwołano się w decyzji pierwszoinstancyjnej. Jednakże w dacie rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy dla terenu, na którym położona jest dawna nieruchomość warszawska objęta wnioskiem dekretowym, brak było (i nie ma do chwili obecnej) planu zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej utracił bowiem moc z dniem 1 stycznia 2004 r. na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). W świetle przepisów tej ustawy sporządzanie planu nie jest obowiązkowe. W ustawie przewidziane są odpowiednie procedury chroniące ład urbanistyczny, m.in. art. 4 ust. 2, który stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś art. 3 ust. 1 ustawy odwołuje się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Rozwiązania przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winny – w razie braku aktualnego planu zagospodarowania – znaleźć zastosowanie przy ocenie roszczeń dekretowych zgłoszonych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich. Kolegium pominęło w zaskarżonej decyzji przedstawione wyżej zagadnienia związane ze zmianą stanu prawnego i uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, odnoszącego się do oceny rozstrzygnięcia organu I instancji dotyczącego aktualnych działek oznaczonych nr 18, 19, 31 i 30. Kolegium winno odwoływać się jedynie do przesłanek wskazanych w art. 7 dekretu, a nie innych okoliczności szczegółowo opisanych w decyzji. Stwierdzenie, że nie zostało wykazane, aby korzystanie przez Spółdzielnię z nieruchomości uniemożliwiało w jakikolwiek sposób ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawczyni Sąd uznaje za niezrozumiałe. Skoro umowa użytkowania wieczystego została poprzedzona decyzjami administracyjnymi to dopóki decyzje te pozostają w obrocie, wydanie kolejnej decyzji ustanawiającej to prawo do tego samego gruntu uzasadniałoby zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) i w konsekwencji stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Sądu zarzuty skarżącej A. P., dotyczące rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 zaskarżonej decyzji nie mogły być uznane za słuszne. Poza sporem pozostaje ustalenie dokonane przez organy, że budynek, którego dotyczy ta część decyzji wybudowany został po 1945 r. ze środków Skarbu Państwa. Budynek ten stanowi obecnie własność komunalną, bowiem działka nim zabudowana jest własnością Gminy m.st. Warszawy. Art. 47 ust. 1 Kodeksu cywilnego stanowi zaś, że część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności, zaś z art. 48 tego kodeksu wynika, że, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z nim związane. Takimi wyjątkami mogą być np. własność budynków należących do wieczystego użytkownika (art. 235 kc), czy własność budynków, o których mowa w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Żadna z tych sytuacji nie występuje w tym przypadku.

Słusznie więc organ odwoławczy stwierdził, że skoro budynek położony przy ul. [...] w Warszawie nie ma charakteru budynku, którego dotyczy art. 5 powołanego dekretu, to brak jest podstaw, by orzekać o kwestiach związanych z jego własnością (a nie tylko o kwestiach związanych ze zwrotem nakładów Skarbu Państwa na jego wybudowanie), jak tego domagała się skarżąca. Są to bowiem zagadnienia cywilnoprawne. Właściwą drogą przeniesienia własności takiego budynku, jeżeli następuje pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie prawa wieczystego użytkowania do gruntu, na którym ten budynek znajduje się – jest droga cywilna. Zdaniem Sądu w tym trybie powinno nastąpić nabycie budynku i jeżeli dojdzie do stosownego porozumienia stron (gminy i A. P.), nabycie budynku nastąpić może wraz z zawarciem umowy notarialnej, ustanawiającej użytkowanie wieczyste.

Taki sposób rozwiązania kwestii przeniesienia prawa własności przedmiotowego budynku koresponduje ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, wyrażonym w powołanym w skardze A. P. wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. akt II CKN 1155/00. W motywach tego orzeczenia stwierdzono m.in., że w doktrynie i judykaturze nie budzi zastrzeżeń teza, że użytkownik wieczysty jest w właścicielem zarówno tych budynków i innych urządzeń, które zostały wzniesione przez niego na gruncie będącym przedmiotem wieczystego użytkowania, jak również tych, które wybudowane zostały przed ustanowieniem tego prawa, jeżeli nabył je zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm.) zwanej dalej ustawą ppsa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. P., reprezentowana przez adwokata R. N. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 134 § 1 i 2 ustawy ppsa, polegające na przekroczeniu przy rozpoznawaniu skargi "granic danej sprawy" i orzeczeniu "na niekorzyść strony skarżącej" pomimo braku ku temu podstaw;

b) art. 141 § 4 ustawy ppsa, polegające na nieprzedstawieniu stanu sprawy niezbędnego do wydania orzeczenia w sprawie, tj. nieprzedstawienie dokładnego stanu faktycznego w sprawie oraz niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

c) art. 145 § 1 lit. a i c w zw. z art. 135 § 1 tej ustawy polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji, chociaż nie doszło w procesie stosowania prawa przez SKO do naruszenia prawa materialnego (art. 7 ust. 2 dekretu), ani procesowego (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa), wskazanych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Nadto skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) przez błędną wykładnię dekretu i niewłaściwe zastosowanie wymienionej ustawy, polegające na przyjęciu, iż w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisy tej ustawy winny mieć zastosowanie przy ocenie roszczeń dekretowych.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w odwołaniu od decyzji I instancji strona kwestionowała pkt II i IV decyzji Prezydenta. Decyzja ta w pkt I ustanawiająca na rzecz skarżącej użytkowanie wieczyste stała się ostateczna. Strona może zaskarżyć decyzję w części, a w takim razie w części niezaskarżonej decyzja może samodzielnie funkcjonować, co w tej sprawie ma miejsce, tym bardziej, że nie został zaskarżony również pkt III decyzji ustalający cenę gruntu i czynsz symboliczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zajmowało się pkt I i III decyzji skoro w tej części nie została ona zaskarżona. Nie można czynić zarzutu SKO, iż nie uwzględniło, że w momencie rozstrzygania nie obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Gdyby Kolegium rozpoznawało i w tej części sprawę, dopuściłoby się rażącego naruszenia prawa (art. 156 kpa). Nie można więc zgodzić ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organ odwoławczy pominął w decyzji przedstawione zagadnienie związane ze zmianą stanu prawnego. Okoliczność ta nie miała znaczenia, albowiem SKO w ogóle nie rozpatrywało merytorycznie decyzji w części, w której stała się ona ostateczna.

Granice rozpoznania skargi przez Sąd są wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej. Sąd tymczasem badając sprawę w jej granicach, niczego nie zarzucił decyzji organu I instancji uznając, iż została wydana zgodnie z prawem.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 134 § 2 ustawy ppsa, orzekając na niekorzyść stron, pomimo braku ku temu podstaw. Wskutek orzeczenia Sądu Wojewódzkiego (a SKO jest związane tym poglądem prawnym) strona byłaby zmuszona do uzyskiwania obecnie decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto orzeczenie to godzi w pewność sytuacji prawnej skarżącej przekonanej, iż decyzji w pkt I i III przysługuje przymiot ostateczności. W powyższym kontekście Sąd dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 ustawy ppsa oraz art. 145 § 1 lit. a i c ustawy ppsa albowiem nie przedstawił w sposób dokładny stanu sprawy, nie zwrócił uwagi, że w odwołaniu od decyzji Prezydenta strona kwestionowała jedynie pkt II i IV i nie było podstaw do zarzucania SKO, że nie uwzględniło zmiany stanu prawnego, skoro nie miało w ogóle uprawnienia do badania tej części decyzji co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji Kolegium pomimo uznania przez Sąd, iż zarzuty podniesione przez skarżącą nie mogły być uznane za słuszne.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego strona stwierdziła, że brak jest podstaw (przyjmując utratę mocy prawnej planu zagospodarowania przestrzennego) do zmuszania strony, przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego, do prowadzenia żmudnego postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania i w konsekwencji do legitymowania się taką decyzją.

Powołując się na treść art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. strona wywodzi, iż jeśli obecnie nieruchomość nie jest objęta żadnym planem to oczywistym jest, iż nic nie stoi na przeszkodzie do uwzględnienia wniosku, bowiem brak jest negatywnej przesłanki uwzględnienia wniosku. Strona powołuje się na wyrok NSA z 20 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2045/98, w którym Sąd ten wyraził pogląd, iż sprawa wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu jest odrębną sprawą, na bieg której nie może mieć wpływu ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a postępowanie planistyczne podlega ocenie z punktu widzenia zgodności z przepisami ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną i będąc związany jej granicami, stosownie do art. 183 § 1 ustawy ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny w przypadku, gdy skarga kasacyjna opiera się o obie podstawy z art. 174 ppsa, bada najpierw zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny w sprawie, będącej przedmiotem wyrokowania, jest niewadliwy można dokonać wiążącej subsumcji ustalonego stanu pod konkretny przepis prawa materialnego.

Badając zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd odwoławczy uznał je za usprawiedliwione, a naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów wymienionych w zarzucie skargi kasacyjnej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazany jako naruszony przepis art. 134 § 1 ustawy ppsa zakreśla granice orzekania. W myśl tego przepisu sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd rozpatrując sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia legalności, niezależnie od zarzutów i wniosków, nie może uczynić przedmiotem badania innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę.

Skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez A. P. odnosiła się tylko do punktu 1 decyzji SKO, a więc podważała zasadność uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w pkt II (przenoszącym własność budynku za zwrotem nakładów) i umarzającym postępowanie I instancji w tym zakresie. Podkreślić należy, iż decyzja organu pierwszej instancji zawiera cztery punkty, rozstrzygając: w pkt I o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania do gruntu o pow. 455 m2, w pkt II o przeniesieniu własności budynku i zwrocie nakładów, w pkt III ustaliła cenę gruntu i czynsz symboliczny, w IV pkt odmówiono prawa użytkowania wieczystego do reszty gruntu.

Dla prawidłowej oceny zasadności zarzutu kasacyjnego zauważyć należy, iż w postępowaniu odwoławczym przed SKO A. P. zaskarżyła tylko pkt II i IV. Odwołania nie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa. Oznacza to, że w części dot. pkt I i III decyzja Prezydenta stała się ostateczna. Rozpatrując odwołanie – SKO mogło więc orzekać tylko w odniesieniu do tych części decyzji, które nie uzyskały przymiotu ostateczności. Sytuacja ta wyznaczała ramy kontroli sądowoadministracyjnej, co oznacza, iż Sąd nie mógł badać legalności ustanowienia wieczystego użytkowania do gruntu, stanowiącego działki nr 32, 34 i 33 o pow. 455m2.

Rozważania Sądu i jego ocena dotycząca zmiany stanu prawnego dot. tej nieruchomości w dacie orzekania narusza przepisy art. 134 § 1 i 141 § 4 ustawy ppsa, a także wymienione w orzeczeniu przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nie mogła mieć zastosowania, skoro decyzja, przekazująca grunt w użytkowanie wieczyste z dnia [...] stała się ostateczna pod rządami planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego przez Radę Warszawy uchwałą nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r.

Zaskarżenie decyzji tylko w części zwalniało SKO od badania w postępowaniu odwoławczym kwestii odnoszącej się do pkt I i III decyzji pierwszoinstancyjnej, a przekroczenie granic zaskarżenia powodowałoby nieważność decyzji ostatecznej w tej części. Uczynienie zatem przez sąd I instancji przedmiotem kontroli decyzji ostatecznej organu I instancji w części, która nie podlegała kontroli instancyjnej, wskutek niezaskarżenia jej przez stronę, naruszało wskazane przepisy postępowania, dodatkowo pogarszając sytuację strony, wbrew wyrażonemu w art. 134 § 2 ustawy ppsa zakazowi reformationis in peius.

Na marginesie zauważyć należy, iż wskutek skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, która zaskarżyła decyzję ostateczną (błędnie podając oznaczenie cyfrowe nawiązujące do osnowy decyzji Prezydenta) w części dotyczącej uchylenia odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego do działek nr 18, 19, 31 i 30 (będących we władaniu Spółdzielni), przedmiotem kontroli sądowej decyzji ostatecznej z dnia [...] stały się tylko pkt II i IV decyzji Prezydenta, gdyż tylko ta część podlegała kontroli instancyjnej. Tylko w takich granicach mógł orzekać Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Pominięcie w przyjętym stanie faktycznym tych okoliczności i orzekanie co do ustanowionego prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. 455 m2, jako stanowiące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadnia uznanie skargi kasacyjnej, skierowanej przeciwko orzeczeniu w całości, za zasadną i uchylenie zaskarżonego wyroku.

Jako zasadny uznał sąd odwoławczy zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy ppsa w zakresie uchylenia przez WSA zaskarżonej decyzji SKO w pkt 1.

Uchylając decyzję w tej części Sąd nie wskazał na czym polegało naruszenie prawa przez Kolegium, zaś na str. 9 uzasadnienia podziela pogląd organu odwoławczego o braku podstaw do orzekania o kwestiach związanych z własnością budynku, prezentując w dalszej części prawidłowe stanowisko co do niedopuszczalności orzekania w trybie decyzyjnym o własności budynku. Powyższy pogląd Sądu, wiążący dla organu, nie wyjaśnia stronie powodów, dla których uchylił Sąd decyzję w tej części mimo nieuznania argumentów skargi, a podzielenia stanowiska organu. Sąd pominął istotną wadę uzasadnienia decyzji ostatecznej, prawidłowo uchylającej pkt II decyzji Prezydenta i umarzającej postępowanie I instancji mimo zaskarżenia tego punktu przez stronę tylko w części nakładającej obowiązek zwrotu nakładów.

Przedmiotowa sprawa, sprawiająca trudności przy rozstrzyganiu zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i przed sądem charakteryzowała się skomplikowanym stanem faktycznym, stanowiącym pewne odstępstwo od typowych regulacji przewidzianych w dekrecie.

Przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przejmując z mocy art. 1 na własność grunty, na podstawie art. 5 pozostawiały budynki na własność dotychczasowym właścicielom. Dotychczasowi właściciele i ich następcy prawni uprawnieni byli na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu do złożenia wniosku – w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę – o przyznanie na tym gruncie prawa własności czasowej lub prawa zabudowy.

Do czasu rozstrzygnięcia wniosku budynki pozostały własnością dotychczasowego właściciela i stanowiły nadal jego własność jeżeli gmina uwzględniła wniosek na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. W przypadku odmowy przyznania własności czasowej lub prawa zabudowy właścicielowi służyło odszkodowanie za grunt, zaś stosownie do art. 8 wszystkie budynki położone na gruncie przechodziły na własność gminy również za odszkodowaniem, które gmina zobowiązana była wypłacić właścicielowi za budynki nadające się do użytkowania lub naprawy.

W tej sprawie nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] już w dacie składania wniosku nie była zabudowana (gdyż istniejący przed wojną budynek został zniszczony), zaś budynek mieszkalny, istniejący w dacie rozpatrywania wniosku dekretowego został w całości wzniesiony w latach pięćdziesiątych ze środków Skarbu Państwa. Zarówno grunt, jak i budynek mieszkalny decyzją Wojewody Warszawskiego nr 16695 z dnia 6 stycznia 1992 r. zostały skomunalizowane i w dacie rozpoznawania sprawy stanowiły własność Miasta Stołecznego Warszawy. Budynek ten nie odpowiadał więc warunkom z art. 5 dekretu, gdyż nie stanowił odrębnej własności od gruntu. Zasadnie okoliczność tę podniósł Sąd Wojewódzki, iż w odniesieniu do istniejącego stanu miały zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego (art. 47 i 48), ustanawiające zasadę, że budynek stanowi część składową nieruchomości.

Okoliczność, iż na gruncie podlegającym roszczeniom dekretowym znajduje się budynek mieszkalny, nie odpowiadający warunkom z art. 5 dekretu, nie wyłącza możliwości oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, iż przepisy dekretu nie uzależniały przyznania prawa od stanu obiektu (czy był zniszczony i w jakim stopniu). Wyznacznikiem uwzględnienia wniosku lub odmowy było tylko spełnienie przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, a więc możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela i przeznaczenie gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2002 r. I SA 1482/00 niepubl.). W tej sytuacji należy uznać, iż także w przypadku, gdy w odniesieniu do gruntu zostają spełnione warunki z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, a w późniejszym czasie został na nim wzniesiony budynek mieszkalny, stanowiący własność gminy, możliwe jest uwzględnienie roszczeń następcy prawnego właściciela nieruchomości warszawskiej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, począwszy od uchwały z dnia 11 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 9/95, ONSA 1996 nr 1, poz. 7, a następnie uchwały z dnia 23 października 2000 r. sygn. akt OPK 11/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 60, przyjmuje się, iż rozstrzyganie wniosków złożonych w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Konstrukcja przepisów dekretu, uwzględniającego odrębną własność budynków przewidzianą w art. 5, nie przewidywała możliwości orzekania o własności budynku (vide wyrok NSA z 18 czerwca 2002 r. I SA 2718, niepubl.). Dlatego też w decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego nie można przenosić własności budynku, gdyż brak jest ku temu podstawy prawnej, zaś decyzja, stanowiąca o tym, dotknięta jest wadą nieważności. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, iż właściwą drogą przeniesienia własności budynku, gdy pozytywnie rozpatrzono wniosek o przyznanie prawa wieczystego użytkowania gruntu, na którym znajduje się budynek, jest droga cywilnoprawna. Nie można także w trybie administracyjnoprawnym regulować kwestii zwrotu nakładów, jak również przesądzać, na czyją rzecz zwrot ten ma nastąpić.

Uchylając wadliwą decyzję Prezydenta w tej części i umarzając postępowanie I instancji Kolegium pominęło konieczne w tym względzie wyjaśnienie, że przekroczyło zakaz orzekania na niekorzyść strony, działając w warunkach art. 139 kpa.

W stanie faktycznym ustalonym w tej sprawie podkreślenia wymaga okoliczność, że kwestia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działek nr ewid. 32, 33 i 34 o pow. 455 m2 została ostatecznie i prawomocnie zakończona.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w powołanej już wcześniej uchwale sygn. akt VI SA/95 wyjaśniono, że przepisy dekretu są wystarczającą podstawą materialnoprawną decyzji rozstrzygających sprawy z wniosków zgłaszanych na podstawie art. 7. Przepisy dekretu stanowią też, że gmina "określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta". Warunki te wynikają obecnie z obowiązującego w tych kwestiach Kodeksu cywilnego. Na dwustopniowy tryb regulacji w tych sprawach, tzn. najpierw decyzja, a następnie umowa, wskazuje w sposób oczywisty także treść art. 7 ust. 3 dekretu.

Podzielając utrwalony w doktrynie i orzecznictwie pogląd, iż w przypadku użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego następuje wyłączenie zasady superficies solo cedit (art. 235 § 1 kc) przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste wywołuje konieczność przeniesienia własności budynku w drodze stosownej umowy (sprzedaży bądź za zwrotem nakładów), zawartej pomiędzy gminą a użytkownikiem wieczystym – na co trafnie wskazał Sąd Wojewódzki w końcowej części uzasadnienia wyroku.

Odnosząc się do tej części wyroku, która uchyla decyzję SKO w pkt 2 zauważyć należy, że mimo zmiany stanu prawnego w toku postępowania odwoławczego, związanej z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zbędne jest dokonywanie oceny legalności tej decyzji z zastosowaniem przepisów nowej ustawy.

W sprawie zostało bowiem niewadliwie ustalone, że w odniesieniu do działek umów nr 18, 19 i 31 zostało ustanowione na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej prawo użytkowania wieczystego, najpierw ostatecznymi decyzjami, a następnie na ich podstawie na mocy zawartych umów notarialnych. Prawa te Spółdzielnia w 2004 r. przeniosła na rzecz swoich członków.

W odniesieniu do tej części nieruchomości Sąd I instancji zajął prawidłowe stanowisko stwierdzając, iż dopóki decyzje te (a odnosi się to także do sporządzonych na ich podstawie i w późniejszym czasie aktów notarialnych) pozostają w obrocie, nie jest możliwe oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste, zwłaszcza, że budynki mieszkalne posadowione na nich stanowią własność osób fizycznych. Jednakże sytuacja taka – jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 3438/01 (niepubl.) uzasadnia raczej umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, ze względu na brak przedmiotu, nie zaś odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, który to pogląd podziela sąd odwoławczy. Rozpoznając sprawę ponownie, z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej tylko przez następcę prawnego właściciela, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni obowiązujący zakaz reformationis in peius. Nie została natomiast wyjaśniona kwestia działki nr 30 przeznaczonej pod drogę publiczną, w której winien zająć stanowisko Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 ustawy ppsa. Zwrot kosztów Sąd zasądził w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 powołanej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) uznając, iż zasądzenie kwoty 120 zł jest współmierne do udziału pełnomocnika w sprawie, zaś kwota 100 zł stanowi zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.