Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1219/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej została wydana z naruszeniem prawa; II. zasądza od Rady Gminy D. na rzecz skarżącej A. P. kwotę 555 (pięćset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Gmina D. w 2001 r. podjęła prace zmierzające do sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi gminy D., obejmującego m.in. teren działki nr [...], której współwłaścicielką była od 1972 r. p. A. P. z d. L.

Po uzyskaniu informacji o ustaleniach powyższego planu, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2003 r. , opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] Nr [...], poz. [...], zainteresowana złożyła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem tegoż Sądu z dnia 7 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 931/04, odrzucono skargę stwierdzając, że skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu nie wyczerpała trybu określonego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1994 r. Nr 13, poz. 74, z późn. zm.), tzn. nie dokonała wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Wezwania takiego skarżąca dokonała po otrzymaniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rada Gminy D. uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. odrzuciła powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Następnie, uznając że przewidziany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymóg uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa został spełniony, skarżąca złożyła ponownie skargę na uchwałę [...], którą dnia [...] listopada 2003 r.przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi D. W skardze skarżąca wniosła o: rozważenie przez Radę Gmin D. celowości skorzystania z dyspozycji art. 54 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dokonania ponownej analizy sprawy rozstrzygniętej uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] marca 2003 r. o odmownym rozpoznaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa - przez zbadanie możliwości przeprojektowania dwóch ciągów komunikacyjnych, jakie zostały zaprojektowane na działce skarżącej, co niewspółmiernie obniżyło użyteczność i wartość rynkową gruntu, bądź o stwierdzenie na podstawie art. 101 w związku z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, że uchwała Nr [...] Rady Giny D. z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania części wsi gminnej D. została w części dotyczącej działki nr [...] podjęta niezgodnie z prawem.

Skarżąca podnosi, iż powołaną wyżej uchwałą zatwierdzającą plan dokonano daleko idącej ingerencji w jej uprawnienia właścicielskie, lokalizując właśnie na jej działce dwie drogi o symbolach 2KL i 3KD, co całkowicie wykluczyło możliwość efektywnego zagospodarowania działki. Zdaniem skarżącej było to następstwem m.in. nie wypełnienia przez organ sporządzający plan obowiązków określonych w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 1999 r. Nr 15, poz.139, z późn. zm.) zgodne z którym wójt, jako organ sporządzający plan powinien na piśmie zawiadomić o terminie wyłożenia planu tych właścicieli nieruchomości, których interes prawny może być naruszony jego ustaleniami. Do takich osób należała niewątpliwie skarżąca.

Skarżąca zarzuciła, że Rada Gminy D., podejmując zarówno uchwałę przyjmującą plan, jak i uchwałę odrzucającą wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego ustaleniami tegoż planu, uznała, iż przewidziany w art. 18 ust. 2 pkt 5 powołanej wyżej ustawy został spełniony przez rozesłanie listów poleconych do poprzednich właścicieli działki nr [...], tj. p. A. L. (który zmarł na początku 1972 r.) oraz do zmarłej w 1998 r. p. J. L. Rada Gminy D. nie wskazała, czy listy te zostały przez kogokolwiek odebrane, zagubione, czy też wróciły z adnotacją "adresat nie żyje." Według skarżącej Rada Gminy D. stanęła na arbitralnym stanowisku, że takie rozwiązanie jest prawnie dopuszczalne i czyni doręczenie zawiadomień w pełni skutecznym. Skarżąca podkreśliła przy tym, że to właśnie art. 18 nieobowiązującej już ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczał zasadnicze standardy przebiegu procedur planistycznych, których niedochowanie skutkowało wadliwością uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D. podniosła, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi gminnej D. zostały zachowane procedury sporządzania projektu planu, w szczególności zaś realizując obowiązek wynikający z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym Zarząd Gminy powiadomił o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wszystkich figurujących w rejestrze gruntów właścicieli oraz władających nieruchomościami, których działki były położone w granicach terenu objętego planem. Dla celów planistycznych dokonano zestawienia właścicieli i władających działek w oparciu o posiadane dokumenty, tj. wypisy z rejestru gruntów uzyskane w Starostwie Powiatowym w M. w dniu 19 lutego 2001 r. Zgodnie z posiadanym urzędowo wypisem z rejestru gruntów właścicielami działki nr [...] byli A. L. i J. L. Do nich zostały wysłane zawiadomienia o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi gminnej D.. Listy te wróciły do Urzędu Gminy w D. z adnotacją "adresat pod wskazanym adresem nie znany". Ustalono, że p. A. L. nie żyje. Do p. J.L. wysłano powtórnie list na nazwisko J. O.; list ten zwrócono z adnotacją "adresat nieznany." Natomiast skarżąca w czasie sporządzania projektu planu nie figurowała w ewidencji gruntów jako właściciel działki nr [...] i organowi sporządzającemu plan nie było wiadomo, że p. A. P. z d. L. była właścicielką przedmiotowej działki, jak wynika to z załączonego do skargi postanowienia Sądu Rejonowego w M., sygn. akt [...], z dnia [...] września 1972 r. o nabyciu spadku. Zawiadomienia o zmianie właściciela działki nr [...] wpłynęły do Urzędu Gminy D. w dniu 24 czerwca 2004 r. z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w M., tj. zawiadomienie o zmianie z dnia [...] stycznia 2004 r. (Nr [...]) i zawiadomienie o zmianie z dnia [...] czerwca 2004 r. (Nr [...]). Z dokumentów tych wynika, że zmiana właściciela w ewidencji gruntów nastąpiła w 2004 r., a więc w czasie, kiedy plan już obowiązywał. W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie zmiany w ewidencji gruntów dotyczące zmiany właściciela działki nr [...] zostały wprowadzone przez właściwy organ dopiero po uchwaleniu przez Radę Gminy D. planu zagospodarowania przestrzennego części wsi gminnej D., nie można przypisywać Gminie naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym - naruszenia przez ten organ uprawnień właścicielskich skarżącej w postępowaniu planistycznym.

Ponadto Gmina D. podniosła, że w następstwie uchwalenia nowego planu działka skarżącej nie straciła na wartości, gdyż przekształcono ją z terenów rolnych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne oznaczone w nowym planie symbolem 2MN i 4MN, a także pod drogi, oznaczone symbolem 2KL i 3 KD, niezbędne do obsługi komunikacyjnej tak dużego obszaru, składającego się z kilkudziesięciu działek geodezyjnych. Przeznaczając w planie określone tereny pod drogi organ sporządzający plan musiał brać pod uwagę interesy całej społeczności lokalnej, a nie tylko wybranych jednostek, w związku z czym wprowadzenie do planu zapisów dotyczących wspomnianych dróg nie powodowało wykroczenia przez Gminę poza granice przysługującego jej władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na uchwałę Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi gminnej D. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Sąd podziela pogląd skarżącej, która powołała się w tym zakresie na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie o sygn. akt I SA 794/00, że przedmiotem skargi nie była uchwała Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie odrzucenia wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Uchwała organów gminy dotycząca wezwania do usunięcia naruszenia prawa ma bowiem charakter procesowy, a nie reguluje spraw z zakresu administracji publicznej podlegających zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (LEX nr 57172). W związku z tym należy stwierdzić, że pouczenie zawarte w uchwale Rady Gminy D. z dnia [...] marca 2005 r. wskazujące na przedmiot zaskarżenia, było wadliwe.

Sąd uważa również, że ponowne zaskarżenie uchwały Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi gminnej D., dokonane po postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. z dnia 7 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 931/04 i bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia już po powyższym postanowieniu, było dopuszczalne.

Nie ulega też wątpliwości, że uprawnienia właścicielskie skarżącej zostały naruszone przez uchwałę Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi gminnej D., a więc miała ona podstawy (interes prawny) w zaskarżeniu tej uchwały do sadu administracyjnego.

Bezsporne jest, że skarżąca przez wiele lat nie wykonywała prawidłowo obowiązków związanych z prawem własności nieruchomości gruntowych, zwłaszcza związanych z obowiązkiem zgłaszania do ewidencji gruntów i budynków zmian dotyczących stanu własności nieruchomości. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086, z późn. zm.) w ewidencji gruntów wykazuje się także właściciela i władającego gruntem, a w myśl art. 22 ust. 2 tej ustawy osoby te są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten jest pochodną ogólnej zasady, iż ewidencja gruntów i budynków spełnia swoje zadania społeczne, ekonomiczne i prawne tylko wtedy, gdy zawiera dane aktualne. Tymczasem, zgodnie z dokumentami podstawionymi przez samą skarżącą, jak i przez Radę Gminy D. wynika, że pierwsze zmiany, które należało ujawnić w ewidencji gruntów i budynków miały miejsce w 1972 r., a zmiana właściciela w ewidencji gruntów nastąpiła dopiero w 2004 r., a więc w czasie, kiedy plan już obowiązywał.

Jednocześnie należy zauważyć, że Rada Gminy D. nie dopełniła w sposób właściwy, z uwzględnieniem należytej staranności obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczącego zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu właścicieli lub władających gruntami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. To, że interes prawny właściciela lub władającego działką nr [...], (niezależnie od tego, kto był tym właścicielem) naruszały ustalenia projektu planu części wsi gminnej D., jest oczywiste. Przewidziana w projekcie planu lokalizacja inwestycji celu publicznego, w tym zwłaszcza dróg układu podstawowego, lokalnych i dojazdowych, których realizacja jest z zasady najbardziej prawdopodobna, na działce stanowiącej własność prywatną, z założenia narusza interes prawny właściciela tej działki. Stopień tego naruszenia może być różny, a w przypadku działki skarżącej jest on znaczny, gdyż przewidując na jej działce skrzyżowanie dróg w zasadzie wyłączono inny sposób użytkowania tego terenu i sprowadzono uprawnienia właścicielki wyłącznie do formalnego tytułu własności. Tłumaczenie, że tego rodzaju działanie mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy, że plan musi brać pod uwagę interesy całej społeczności lokalnej, a nie tylko wybranych jednostek, że projektowane drogi mają służyć do obsługi komunikacyjnej szerszego obszaru przewidywanego pod jednorodzinna zabudowę mieszkaniową, w ramach którego są położone również inne działki stanowiące własność skarżącej, mogłyby stanowić przedmiot rozważenia przez Radę Gminy D. - ale tylko pod warunkiem skutecznego zawiadomienia skarżącej o przewidywanym zamierzeniu, naruszającym w sposób oczywisty jej interes prawny, i udziału w tej dyskusji samej zainteresowanej. Inaczej mówiąc, w przypadku obowiązku zawiadomienia właścicieli przewidzianego w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie wystarczy spełnienie standardów zawiadamiania przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego - tym bardziej, że przewidziana w art. 18 ust. 2 powołanej wyżej ustawy procedura sporządzania planu ma charakter szczególny i przepisy K.p.a., w tym również dotyczące doręczeń, mogą być w niej stosowane wyłącznie pomocniczo. W konsekwencji uznać trzeba, że przewidziana w projekcie planu na określonej działce (terenie) inwestycja celu publicznego może być w ogóle brana pod uwagę pod warunkiem skutecznego zawiadomienia właściciela lub władającego tą działką (bądź nie podlegającego wątpliwości ustalenia, że właściciela lub władającego nie można ustalić), umożliwiającego mu czynny udział w sporządzaniu projektu planu. Organ sporządzający plan nie może więc w takim przypadku zasłaniać się spełnieniem wymagań dotyczących doręczeń przewidzianych w przepisach K.p.a. ( co w rozpatrywanym przypadku nie było pewne), jak i zasłaniać się działaniem w oparciu o posiadane dokumenty, tj. wypisy z rejestru gruntów uzyskane w Starostwie Powiatowym w M.. Wymóg ten jest oczywisty zwłaszcza w odniesieniu do małych społeczności lokalnych, w małych miejscowościach, gdzie informacje dotyczące własności nieruchomości można uzyskać drogą bezpośrednią, przykładowo - przez rozmowę z sąsiadami lub właścicielami sąsiednich nieruchomości. Działanie takie jest zgodne z art. 7, 75 oraz art. 77 K.p.a. Od obowiązku ustalenia i zawiadomienia właściciela takiej nieruchomości nie zwalnia organu sporządzającego projekt planu nawet rażące zaniedbanie przez jej właściciela obowiązku zgłaszania zmian do ewidencji gruntów i budynków. Niedopełnienie tych obowiązków jest bowiem sankcjonowane na podstawie odrębnych przepisów, tzn. art. 48 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, i nie powinno mieć wpływu na obowiązek skutecznego zawiadomienia właściciela nieruchomości, przewidziany w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o potencjalnym zagrożeniu jego interesu prawnego wynikającego z prawa do nieruchomości. Obowiązku imiennego zawiadomienia przewidzianego w art. 18 ust. 2 pkt 5 nie mogą również zastąpić, jak to podnosi Rada Gminy D., inne zawiadomienia podejmowane w procesie planistycznym (np. o przystąpieniu do sporządzania projektu planu, czy o terminie sesji, na której rada ma rozpatrzyć nie uwzględnione protesty i zarzuty), bo mają one charakter ogłoszeń publicznych, są związane z innymi fazami procesu planistycznego i nie służą wprost ochronie interesu prawnego właścicieli gruntów, który może być naruszony ustaleniami planu.

Niejako na marginesie należy zauważyć, że przewidziany w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek skutecznego zawiadamiania właścicieli chroni w istocie przed lokalizowaniem na gruntach, których właścicieli lub władających nie można w sposób rutynowy ustalić, inwestycji celu publicznego, zwłaszcza o znaczeniu lokalnym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sporządzenie projektu planu może być przy lokalizowaniu tego rodzaju inwestycji na takich gruntach łatwiejsze, ale pewność jego ustaleń i możliwość realizacji będzie mniejsza.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wychodząc poza granice skargi na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.

O koszach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.