Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 168/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa-Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: "Ministrem") decyzją z [...] grudnia 2019r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec J. G. (zwany dalej: "Skarżącym") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019r. poz. 288, ze zm.; zwana dalej "u.z.e.f."), na podstawie art. 8a, u.z.e.f.

Minister w uzasadnieniu wskazał, że Skarżący we wniosku z [...] września 2017r. o wyłączenie zastosowania wobec niego art. 15c, art. 22a u.z.e.f. opisał przebieg służby, wskazując okresy jej pełnienia i zajmowane stanowiska służbowe. Skarżący podkreślił, że do jego obowiązków należało wykonywanie zleconych zadań obserwacyjnych, posługiwanie się sprzętem techniki operacyjnej i prowadzenie samochodu służbowego. Obowiązki wypełniał zgodnie z prawem, etyką zawodową, powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi i służył wyłącznie Ojczyźnie, nie szczędząc sił i zdrowia, o czym świadczą okresowe opinie służbowe, awanse na wyższy stopień służbowy, dodatki służbowe i pieniężne. Skarżący niejednokrotnie narażał życie i zdrowie, biorąc udział w zatrzymaniu przestępców razem z funkcjonariuszami Kampanii [...].

Minister ustalił, że Skarżącego zwolniono ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] [...] kwietnia 2005r. i ma przyznane prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a u.z.e.f., przy czym otrzymuje emeryturę, jako świadczenie korzystniejsze.

Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał za służbę Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., okres od [...] sierpnia 1986r. do [...] grudnia 1989r. - 3 lata, 4 miesiące i 1 dzień. Całkowity okres służby Skarżącego wynosił 18 lat, 8 miesięcy i 5 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono rok i 11 miesięcy oraz 18 dni (od [...] października 1970r. do [...] października 1972r.) zasadniczej służby wojskowej.

Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989r. Z dokumentów przekazanych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że Skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki i w trakcie służby miał podwyższone uposażenie zasadnicze i dodatek służbowy. Skarżącego awansowano w stopniu służbowym, wyróżniano nagrodami pieniężnymi i pozytywnie opiniowano. Wobec Skarżącego nie prowadzono postępowań dyscyplinarnych, karnych lub karno-skarbowych. Brak też dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w warunkach szczególnego zagrożenia zdrowia lub życia, uzasadniających podwyższenie emerytury.

Minister, odwołując się do art. 8a u.z.e.f., wskazał, że może w decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. wobec osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. i 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przesłanki wskazane w ww. przepisie muszą być spełnione łącznie. Art. 8a u.z.e.f. zawiera w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go wobec konkretnej osoby, ale organ ma obowiązek weryfikacji, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji dopuszczalna jest możliwość wyłączenia stosowania ww. przepisów ogólnych.

Minister wskazał na potrzebę językowej wykładni zwrotów, którymi posługuje się art. 8a u.z.e.f. i wyjaśnił, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, ale przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić ww. przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Obok oceny czy dany okres można uznać "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, ale biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Druga z przesłanek - rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia - ma charakter nieostry i powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Rzetelności określa postawę i jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym (podejmowanie i nienaganna realizacja zadań obligatoryjnych, wykazywanie inicjatywy i realizowanie obowiązków dodatkowych). Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Minister, odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, podał, że spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w u.z.e.f. obok dwóch pozostałych przesłanek, więc krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a u.z.e.f. jest zasadne.

Minister, przechodząc do analizy sprawy, wskazał, że całkowity okres służby Skarżącego wynosi 18 lat, 8 miesięcy i 5 dni, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez 3 lata i 4 miesiące i dzień. Skarżący pełnił prawie 18% całego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa i okres ten w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby nie może być oceniony jako krótkotrwały. Nie może być uznany za tymczasowy, doraźny czy epizodyczny, gdyż przez ten czas Skarżący mógł w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nim zadań oraz charakterem służby. Skarżący nie spełnia więc przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f.

Minister, odnosząc się do analizy art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Skarżącego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989r. Podniósł, że świadczenie emerytalne wypłacane Skarżącemu nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno - Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005r. Nr 86, poz. 734, ze zm.). Służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. przez wskazanie, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg. Argumenty Skarżącego dotyczące zaangażowania w tworzenie Policji i wskazanie na pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia oraz otrzymanie awansów i nagród pieniężnych, a więc charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo zajścia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. Ponadto z informacji przekazanej przez Komendę Wojewódzką Policji w [...] dotyczącej przebiegu służby wynika, że Skarżący nie był wyróżniany i nie nadano mu orderów/odznaczeń państwowych, odznak/medali resortowych. Służba Skarżącego nie charakteryzowała się więc szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Postawa i osiągnięcia Skarżącego w służbie oraz charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a u.z.e.f.

Minister uznał więc, że w sprawie nie spełniono łącznie wszystkich przesłanek dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. Uprawnienie z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami – w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji i uznanie w wyroku uprawnienia Skarżącego do świadczenia emerytalno-rentowego w nieobniżonej wysokości, wynikającej z art. 15 i art. 22 u.z.e.f., z uwagi na naruszenie art. 8 a u.z.e.f., mające wpływ na wydanie decyzji. Skarżący podkreślił, że spełnia wszystkie przesłanki do wyłączenia wobec niego stosowania ww. przepisów represyjnych, określone w art. 8a ust. 1 i 2 u.z.e.f., w tym rzetelne wykonywanie zadań służbowych i obowiązków z narażeniem życia i zdrowia, więc ww. decyzja jest krzywdząca.

3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga ma usprawiedliwione podstawy.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), gdyż Skarżący w piśmie z [...] maja 2020r. i Minister w piśmie z [...] czerwca 2020r. wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, w związku ze światową pandemią zakaźnej choroby COVID-19, wywoływanej przez koronawirusa SARS-CoV-2.

Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167, zwana dalej: "P.u.s.a.") i art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.

3. Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a u.z.e.f. ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Jakkolwiek sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, tym niemniej w jej toku należy ustalić czy organ administracji – Minister – ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

W doktrynie podnosi się, że obowiązkiem Sądu przy takim zakresie kontroli jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Warto powołać także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w sprawie Skarżącego w pełni podziela, że użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. W sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego. W sprawie rozpatrywanej - art. 8a ust. 1 u.z.e.f., który zawiera wymienione wyżej przesłanki, oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne.

Tym samym obligatoryjne jest dokonanie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 u.z.e.f., a następnie odniesienie się do tych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 u.z.e.f. stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od [...] lipca 1944r. do [...] lipca 1990r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

4. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę uznał, że skarga, oceniana na mocy ww. kryteriów, wynikających z P.p.s.a. i P.u.s.a., zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Minister przy wydawaniu ww. decyzji przekroczył granice uznania administracyjnego, a wadliwości proceduralne, których się dopuścił mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa wyłączenia stosowania ww. przepisów art. 15c, art. 22a u.z.e.f. była przedwczesna, a wydanej w sprawie decyzji nie uzasadniono w sposób należyty, zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Wprawdzie Minister, przedstawiając, jak rozumie poszczególne przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. w ujęciu abstrakcyjnym (czyli w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy), wyłożył je w sposób uprawniony, tym niemniej, przechodząc do analizy okoliczności faktycznych sprawy, Minister nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytej oceny przesłanki "krótkotrwałości" służby Skarżącego w kontekście również "szczególnie uzasadnionego przypadku" - w kontekście konkretnych okoliczności podniesionych przez Skarżącego we wniosku z [...] września 2017r. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia zatem wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Minister w szczególności nie kwestionował stanu zdrowia Skarżącego i nie rozważył okoliczności faktycznych sprawy, które uniemożliwiły Skarżącemu kontynuowanie służby w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w art. 8a u.z.e.f. Z uzasadnienia złożonego przez Skarżącego wniosku z [...] września 2017r. o wyłączenie stosowania art. 15c i art. 22a u.z.e.f. wynikało natomiast wprost, że zwolnienie Skarżącego ze służby wynikało z prawomocnego orzeczenia komisji lekarskiej z [...] lutego 2005r., w którym ustalono trwałą niezdolność Skarżącego do służby.

Minister ustalił natomiast, że łączny okres pełnienia przez Skarżącego służby wynosił 18 lat, 8 miesięcy i 5 dni, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez 3 lata i 4 miesiące i dzień. Skarżący pełnił więc prawie 18% całego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa i okres ten w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby nie może być oceniony jako krótkotrwały. Nie może być uznany za tymczasowy, doraźny czy epizodyczny, gdyż przez ten czas Skarżący mógł w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nim zadań oraz charakterem służby. Skarżący nie spełnia więc przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f.

Zdaniem Sądu nie sposób zgodzić się z oceną dokonaną przez Ministra, że w ujęciu proporcjonalnym służba Skarżącego nie wypełniała przesłanki krótkotrwałości w rozumieniu art. 8a u.z.e.f. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 przyjął, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. W tym zakresie warto wskazać, jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną, że w trakcie prac nad treścią art. 8a u.z.e.f. wskazywano, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19).

Sąd, mając powyższe stanowisko na względzie stwierdza, że zestawienie długości ww. okresów służby Skarżącego, w tym na rzecz państwa totalitarnego pozwala stwierdzić, że Minister powinien się zastanowić czy wobec Skarżącego, z uwagi na skrócenie służby, ze względu na Jego stan zdrowia nie mamy do czynienia z krótkotrwałością w rozumieniu art. 8a u.z.e.f., w ujęciu proporcjonalnym. Minister tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wziął pod rozwagę, z jakiego powodu Skarżący przestał pełnić służbę po 18 latach, 8 miesiącach i 5 dniach. Z okoliczności podniesionych przez Skarżącego już w ww. wniosku o wyłączenie stosowania przepisów u.z.e.f. wynika, że było to wynikiem prawomocnego orzeczenia komisji lekarskiej z [...] lutego 2005r., w którym ustalono trwałą niezdolność Skarżącego do służby. Skoro służba Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa stanowiła ok. 18% całości służby, która ze względu na stan zdrowia Skarżącego nie mogła być dłużej pełniona, należało tę kwestię rozważyć w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 8a u.z.e.f. i "krótkotrwałości". Brak rozważenia ww. okoliczności przez Ministra należy uznać za naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., które wskazuje ponadto, że organ dokonał dowolnej oceny przesłanki "krótkotrwałości" w kontekście braku rozważania czy nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w art. 8a u.z.e.f. Minister dopuścił się tym samym naruszenia art. 80 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Warto również wskazać, że Skarżący we wniosku o wyłączenie stosowania ww. przepisów podniósł, że w okresie służby na rzecz totalitarnego państwa uczęszczał do szkoły chorążych, a ponadto wyjaśnił, jakie funkcje pełnił w SB. W aktach sprawy znajdują się w tym zakresie dokumenty, które nie były w żadnej mierze przedmiotem analizy Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie wyjaśniono bowiem, jakich czynności dokonywał Skarżący na rzecz państwa totalitarnego. Sąd podkreśla natomiast, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020r. o sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny na www.nsa.gov.pl) wynika, że organ, wydając decyzję w trybie art. 8a u.z.e.f., powinien badać czy konkretna służba charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W rozpoznawanej sprawie ocen takich zabrakło, a mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście powoływanej przez organ przesłanki wynikającej z art. 8a u.z.e.f. - "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Sąd, niezależnie od tego, wskazuje, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Należało zatem, zgodnie z art. 7 i art. 8 k.p.a. zastanowić się, z czym wiązało się orzeczenie wobec Skarżącego trwałej niezdolności do służby w Policji i czy było spowodowane okolicznościami związanymi z jej pełnieniem. Następnie wyrazić w tym zakresie oceny, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

5. Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien ww. wadliwości naprawić i uzasadnić decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., po to by nie narażać się na zarzut przeprowadzenia postępowania w sposób stronniczy, pod z góry przyjętą tezę. Brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Ministra do wszystkich argumentów Skarżącego nie stanowi o należytym rozpatrzeniu sprawy, ani nie może budzić zaufania do organu, który wydając decyzje w ramach uznania administracyjnego, powinien wykazać się szczególną dbałością przy wykładni pojęć nieostrych wynikających z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. i powinien oceniać je – jak sam wskazuje w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji - indywidualnie, mając na względzie konkretne okoliczności faktyczne.

6. W świetle powyższego Sąd uznaje że Minister, wydając zaskarżoną decyzję, dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 u.z.e.f. oraz nie ocenił właściwe okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu i w ten sposób naruszył w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.