Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 766/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 4a, art. 92a ust. 1, 2, 3, 4, 8 i 10, l.p. 1.1.1 i 2.11 zał. 3, lp. 1.1 i 4.2 zał. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 65/20 w sprawie ze skargi F. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 listopada 2019 r. nr BP.501.2004.2019.1091.RZ9.9612 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od F. Z. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 65/20, po rozpoznaniu skargi F. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 listopada 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 września 2019 r., nr WITD.DI.0152.IX0355/111/19/ZT, oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji stwierdził, że inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego w dniu 13 maja 2019 r. przy ul. O. w R. przeprowadzili kontrolę drogową pojazdu marki Opel o nr rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem F. Z. wykonał usługę okazjonalnego przewozu osób, zamówioną poprzez aplikację Bolt (Taxify) na trasie R. ul. W. – R. ul. O. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole.

Decyzją z dnia 18 września 2019 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1000 zł tytułem popełnienia naruszeń z Ip. 4.2 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm.; powoływana dalej jako: u.t.d.), tj. wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł F. Z.

Decyzją z dnia 12 listopada 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu decyzji GITD wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 189a § 2 pkt 1-3, art. 189e i art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; powoływanej dalej jako: k.p.a.). Organ odwoławczy stwierdził, że do dnia wydania decyzji skarżący nie przedłożył dowodów na okoliczność posiadania ważnego badania lekarskiego, wobec czego GITD uznał, że organ I instancji słusznie nałożył na skarżącego karę pieniężną. Organ wyjaśnił, że protokół kontroli drogowej jest istotnym dowodem w postępowaniu administracyjnym. Protokół podpisuje kontrolujący i kontrolowany, który może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak również może odmówić jego podpisania. GITD stwierdził, że w sprawie bezspornym jest, iż skarżący w dniu kontroli drogowej zrealizował usługę przewozu osób zamówioną przez pasażerów za pośrednictwem aplikacji Bolt, za co została przez pasażerów wniesiona opłata w kwocie 7,46 zł. Potwierdzają to protokół kontroli drogowej, protokół przesłuchania pasażera kontrolowanego pojazdu, protokół przesłuchania strony oraz materiały z aplikacji Bolt Taxify. GITD wyjaśnił również, że częstotliwość realizacji przewozów okazjonalnych nie ma wpływu na uznanie, że przewóz spełnia przesłanki przewozu okazjonalnego. W ocenie organu, nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz okazjonalny za popełnione naruszenia. Przedmiotowe postępowanie toczy się wobec skarżącego, jako podmiotu, o którym mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d. W omawianym przypadku doszło bowiem do naruszenia obowiązków związanych z przewozem drogowym przez skarżącego nie jako wykonawcy przewozu, lecz jako innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym.

Organ odwoławczy za błędny uznał pogląd skarżącego, iż to wyłącznie na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zgromadzenia dowodów, które świadczą na korzyść strony i mogą być podstawą do zmniejszenia lub uchylenia kary pieniężnej. W ocenie GITD postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów k.p.a. Organ wyjaśnił, że kary pieniężne za naruszenia powstałe na gruncie u.t.d. są określone w sposób sztywny i nie mają charakteru uznaniowego. Ustalone kary nie podlegają obniżeniu nawet w przypadku incydentalnego charakteru wykonywanego przewozu i nakładane są w przypadku stwierdzenia naruszenia w wysokości ściśle określonej w załączniku nr 4 do u.t.d. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej od możliwości finansowych, zdarzeń losowych czy rodzaju wykonywanego zawodu lub prowadzonej działalności przez stronę.

GITD wyjaśnił ponadto, iż w rozpatrywanej sprawie wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. Nie dokonuje się bowiem oceny kwestii zawinionego działania strony lub braku winy oraz stopnia szkodliwości czynu. Odpowiedzialność administracyjna skonstruowana jest na zasadzie ryzyka i oznacza, że nieważne jest, czy podmiot, który ma być ukarany zawinił, czy też nastąpiło określone zdarzenie. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., bowiem skarżący nie przedłożył żadnych wiarygodnych dowodów na potwierdzenie, iż zaistniały okoliczności wyłączające jego odpowiedzialność za popełnienie naruszeń.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył F. Z., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu kontroli skarżący nie tylko nie posiadał statutu przedsiębiorcy, ale również wykonywane przez niego czynności stwierdzone protokołem kontroli nie mają cech wykonywania działalności gospodarczej. Skarżący podkreślił, że nie otrzymał wynagrodzenia za swoje czynności od pasażera w kwocie i w sposób podany przez niego. Przejazd samochodem skarżącego możliwy był dzięki skorzystaniu przez pasażera z aplikacji o nazwie Bolt, dzięki której możliwe jest skojarzenie kierowcy, który jedzie na określonej trasie z osobą trzecią, która chciałaby na tej trasie zostać przewieziona. Zapłata za taki przejazd odbywa się na rzecz platformy internetowej Bolt (nie zaś na rzecz kierowcy) za możliwość skojarzenia kierowcy i pasażera. Na wysokość tej zapłaty w żaden sposób nie ma wpływu stanowisko samego kierowcy. Ponadto zgodnie z regulaminem świadczenia usług przez platformę internetową Bolt - karta płatnicza pasażera jest automatycznie obciążana po zakończonym przejeździe. Dzieje się to jednak nie na rzecz kierującego, ale na rzecz Bolt.eu.

Skarżący stwierdził również, że nie sposób mówić o wykonywaniu działalności gospodarczej w sytuacji, w której dokonał on jednorazowego przewozu. Z samego faktu, że wykonał przejazd na określonej trasie, za którą pasażer miał uiścić opłatę (nie na rzecz skarżącego) w żaden sposób nie wynika, że czynności wykonywane przez niego nosiły znamiona ciągłości czy zorganizowania - a więc elementów niezbędnych by uznać je za czynniki świadczące o wykonywaniu działalności gospodarczej. Skarżący zakwestionował więc, że w dniu 13 maja 2019 r. wykonywał transport drogowy oraz przewóz okazjonalny. Konsekwencją zaś stwierdzenia, że skarżący nie wykonywał krajowego transportu drogowego oraz że nie wykonywał ani nie wykonuje pracy na stanowisku kierowcy musi być w jego ocenie uznanie, że nie podlega on obowiązkom posiadania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko

Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzje administracyjne obu instancji. WSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, iż skarżący jest podmiotem wykonującym transport drogowy w rozumieniu art. 92a ust. 1 u.t.d. W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne, w których organy przypisały skarżącemu naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zostały ustalone zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. i w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Organy prawidłowo zwróciły uwagę, że stwierdzony przez kontrolujących przewóz nie miał charakteru grzecznościowego. Wynikało to jednoznacznie z zeznania przewożonego pasażera oraz okoliczności związanych ze skojarzeniem osoby korzystającej z usługi przewozu i kierującego. Przewozu nie można było zakwalifikować ani jako regularnego, ani jako regularnego specjalnego, ani jako wahadłowego. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, powołując się na art. 4 pkt 11 u.t.d. organy uznały, że był to przewóz okazjonalny.

Zdaniem WSA, w okolicznościach sprawy istniały podstawy do uznania, że wykonywany przez skarżącego przewóz miał charakter odpłatny (nie był przewozem niezarobkowym). To, że płatności nie dokonano bezpośrednio na jego rzecz, lecz odbyła się ona w trybie automatycznym poprzez obciążenie rachunku bankowego pasażera, na skutek akceptacji warunków określonych w aplikacji "Bolt Taxify", nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. Sam przewóz nosił bowiem znamiona odpłatnego, a to do jakiego podmiotu trafiła opłata, w tym czy jej beneficjentem był skarżący, nie miało znaczenia dla zgodności kontrolowanych decyzji z prawem. Sam przewóz został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażera i skarżącego (kierującego) z aplikacji telefonicznej "Bolt Taxify", służącej do organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Sąd I instancji stwierdził, że wprawdzie w aktach sprawy nie ma dowodów, które określałyby zasady działania aplikacji "Bolt Taxify", co stanowiło też podstawę formułowanych przez skarżącego zarzutów, ale w przekonaniu Sądu nie jest to uchybienie na tyle istotne, aby mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasady działania ww. aplikacji są bowiem możliwe do poznania dla każdego potencjalnego korzystającego z niej, w szczególności osób korzystających z dostępnych obecnie usług telekomunikacyjnych przy użyciu nowoczesnych, "inteligentnych" telefonów ("smartfonów"). Nie ma więc przeszkód, aby zasady jej działania uznać za fakt powszechnie znany i niewymagający szczególnego dowodzenia. Wszak sposób funkcjonowania aplikacji nie był między stronami sporny. Korzystał z niej tak skarżący jak i pasażer, a opis działania aplikacji wynika z akt sprawy. To dzięki niej doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem.

Zdaniem Sądu, przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu poprzez aplikację "Bolt Taxify" ma charakter zorganizowany i ciągły, a rzeczona usługa była przez skarżącego świadczona w jego własnym imieniu, jako wykonawcę przewozu, za którą był odpowiedzialny. Pełnił zatem rolę przewoźnika drogowego osób. ,,Bolt.eu" nie był przedsiębiorcą wykonującym przewóz, lecz podmiotem udostępniającym aplikację służącą skojarzeniu podmiotów, które świadczą tego rodzaju usługi z ich potencjalnymi klientami. Aplikacja została też wykorzystana do pobrania opłaty za przewóz. Działanie skarżącego mieściło się zatem w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, czyli podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym zarejestrowanym w kraju, niezależnie od tego ile razy skarżący świadczył w ten sposób usługi przewozu. Natomiast usługa, taka jak realizowana przy wykorzystaniu aplikacji "Bolt Taxify", która polega na odpłatnym umożliwianiu skojarzeniu kierującego i pasażera, powinna być uznana za usługę wchodzącą w zakres usług w dziedzinie transportu (por. wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 20 grudnia 2017 r. C-434/15).

Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA stwierdził, że z przepisów u.t.d. nie można wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego o wszelkich cechach wynikających z przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i jej ewidencjonowaniu. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane musi być jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej. W świetle tych uwag wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło nawet wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej, lecz faktycznie świadczy odpłatną usługę przewozu osób (nawet jednorazowo), odpowiadającą definicji transportu drogowego z art. 4 pkt 1 u.t.d. Bez znaczenia pozostaje to, czy skarżący formalnie posiadał status przedsiębiorcy i czy jego działalność została zgłoszona do właściwej ewidencji albo jaki jest zakres prowadzonej działalności. W tej sytuacji na skarżącym ciążył obowiązek posiadania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

W ocenie WSA, organy prawidłowo przyjęły, że skarżący wykonywał zarobkowy przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. Organy były więc uprawnione do oceny zachowania skarżącego (realizowany przewóz drogowy) w kontekście wyczerpania znamion Ip. 4.2 i 4.3 złącznika nr 4 do u.t.d. i art. 92a ust. 2 i 8 u.t.d.

Przyczyną uwzględniania skargi było pominięcie istotnej reguły normatywnej wyrażonej w art. 92a ust. 10 u.t.d., kształtującej zasady wymiaru kary (nie odpowiedzialności) podmiotowi, który narusza przepisy u.t.d. jednocześnie jako podmiot wykonujący przewóz drogowy (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i jako "osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym" (art. 92a ust. 2 u.t.d.). Sąd wskazał, że ustawodawca stanął na stanowisku, że w takim skonfigurowaniu, w którym ten sam czyn realizuje znamiona deliktów administracyjnych wymienionych w załączniku nr 3 i nr 4 do u.t.d., karę wymierza się wyłącznie w oparciu o art. 92a ust. 1 u.t.d., a więc za naruszenia określone w załączniku nr 3. Poprzez ten samy czyn w kontekście treści art. 92a ust. 10 u.t.d. należy rozumieć jedno zachowanie, jedno działanie, podjęte w przyjętych ramach miejscowo-czasowych, oceniane z perspektywy norm prawnych zrekonstruowanych w oparciu o przepisy tej ustawy. Tak ramy czasowe weryfikowanego działania, jak i jego zlokalizowanie wynikać muszą każdorazowo ze sporządzonego na podstawie art. 74 u.t.d. protokołu kontroli. Jeżeli tak rozumiany czyn wyczerpuje znamiona deliktów administracyjnych wskazanych w załącznikach nr 3 i nr 4 do ustawy, a podmiot który się ich dopuścił kwalifikuje się i jako "podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem" (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i jako "zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym" (art. 92a ust. 2 u.t.d.), to karę - stosownie do art. 92a ust. 10 u.t.d. - można wówczas wymierzyć wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., za naruszenia określone w załączniku nr 3. Zgodnie bowiem z art. 92a ust. 7 i ust. 8 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, określa załącznik nr 3 do ustawy, a wykaz naruszeń o których mowa w ust. 2, określa załącznik nr 4 do ustawy.

W ocenie WSA, w sprawie jest bezsporne, że skarżącemu decyzją z dnia 11 lipca 2019 r., na podstawie art. 92a ust. 1 wymierzono karę administracyjną w wysokości 12 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji - I.p. 1.1.1. załącznika nr 3, oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. - I.p. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy. W przedmiotowym postępowaniu skarżącemu przypisano status podmiotu wykonującego przewóz drogowy. Podstawą wymierzenia kary w niniejszej sprawie był art. 92a ust. 2 u.t.d. oraz Ip. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ jednoznacznie podał, że skarżący nie został zakwalifikowany jako wykonawca przewozu, lecz jako inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym. Sąd I instancji przyjął, że za ten sam czyn, szczegółowo opisany w protokole kontroli, wymierzono skarżącemu karę zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., za delikty określone w załączniku nr 3 do ustawy, jak i na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d., za delikty określone w załączniku nr 4 do ustawy. W sprawach przypisano skarżącemu odpowiednio status podmiotu wykonującego transport drogowy oraz innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym. W tym stanie rzeczy, zdaniem WSA, zastosowanie powinien znaleźć art. 92a ust. 1o u.t.d., co umknęło uwadze organów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 10 oraz art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d., lp. 1.1, lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz Ip. 4.2 załącznika nr 4 do u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż gdy pomiot wykonujący przewóz jest jednocześnie zarządzającym transportem, osobą o której mowa w art. 7c albo inną osobą wykonującą czynności związane z przewozem drogowym, odpowiada on zawsze tylko i wyłącznie za naruszenia określone w załączniku nr 3 do u.t.d., a w konsekwencji przyjęciu przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie organy błędnie nie zastosowały art. 92a ust. 10 u.t.d., podczas gdy wbrew ocenie Sądu I instancji, prawidłowa wykładnia art. 92a ust. 10 u.t.d. prowadzi do wniosku, iż nie było podstaw do zastosowania tego przepisu bowiem odstąpienie od ukarania strony na podstawie załącznika nr 4 u.t.d. w sytuacji popełnienia naruszenia: określonego w załączniku nr 3 do u.t.d, warunkowane jest uznaniem, że dane zachowanie podmiotu wyczerpuje znamiona naruszenia określonego tak w załączniku nr 3, jak i w załączniku nr 4 do u.t.d., tym samym na gruncie niniejszej sprawy, że zachowanie skarżącego stanowiące naruszenie, o którym mowa w lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., stanowiło jednocześnie naruszenie określone w lp. 4.2 załącznika nr 4 do u.t.d.

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w wyrokach m.in. z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 182/22 i z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 744/22, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do tożsamego problemu prawnego oraz analogicznych w istocie zarzutów skargi kasacyjnej z zakresu prawa materialnego, w zbliżonym stanie faktycznym sprawy. Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z uwzględnieniem przedstawionych zasad postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługuje na uwzględnienie.

Istotą sporu w sprawie jest wykładnia i zastosowanie art. 92a ust. 10 u.t.d. – tj. błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że z dyspozycji tego przepisu wynika zakaz nałożenia w drodze decyzji kary pieniężnej za naruszenie określone w zał. 4 do u.t.d. w przypadku ujawnienia w toku kontroli jakichkolwiek naruszeń opisanych w zał. nr 3 i zał. nr 4 do u.t.d.

Niniejsze postępowanie odnosi się do kary administracyjnej w łącznej kwocie 1000 zł, nałożonej na skarżącego jako inną osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym, o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d. Zgodnie z art. 92a ust. 8 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d., a także wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 4 do tej ustawy.

Dokonując oceny omawianego zarzutu, skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że ukaranie strony karą administracyjną za naruszenia określone w zał. nr 4 nie wyklucza możliwości wszczęcia, wobec tej samej strony, postępowania w przedmiocie innych naruszeń stwierdzonych podczas jednej kontroli, określonych w innym załączniku do ustawy.

W sprawie bezsporne jest, że skarżącemu decyzją z dnia 11 lipca 2019 r., nr WITD.DI.0152.IX0355/111/19, na podstawie art. 92a ust. 1 wymierzono również karę administracyjną w wysokości 12 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji – l.p. 1.1.1. załącznika nr 3, oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Ukaranie nastąpiło w związku z ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli 13 maja 2019 r.

Zgodnie z art. 92a ust. 10 u.t.d., jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w zał. nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w zał. nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że art. 92a ust. 10 u.t.d. wyłącza możliwość nałożenia na ten sam podmiot kary pieniężnej za te same naruszenia, jeśli są one uregulowane i usankcjonowanie jednocześnie w dwóch załącznikach do ustawy: nr 3 i nr 4. Sytuacje objęte dyspozycją art. 92a ust. 10 to takie zatem, gdy jeden czyn wypełnia znamiona naruszeń z dwóch załączników. W ocenie Sądu, normy zawartej w tym przepisie nie można odczytywać jako generalnego zakazu nałożenia kary za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia, przewidziane w zał. nr 3 i nr 4, bez względu na rodzaj tych naruszeń. Odmienne wnioskowanie przez Sąd pierwszej instancji w ocenie składu orzekającego jest błędne chociażby dlatego, że ustanowiony w art. 92a ust. 10 nakaz nałożenia jednej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 (a więc opisanej w zał. nr 3 do u.t.d.), w określonych w tym przepisie sytuacjach, odnosi się wyraźnie do tożsamości stwierdzonych naruszeń, a nie do tożsamości zdarzenia (w tym przypadku kontroli), będącego podstawą do stwierdzenia tych naruszeń. To nie okoliczność jednej kontroli (jednego czynu) wyłącza możliwość nałożenia kar pieniężnych przewidzianych w dwóch załącznikach, ale stwierdzenie, że czyn ten stanowi naruszenie opisane jednocześnie w zał. nr 3 i nr 4. Tytułem przykładu należy wskazać, iż brak licencji stwierdzony podczas kontroli przewozu, o jakim mowa w załączniku nr 3 lp. 1.1 oraz nieokazanie i niewyposażenie kierowcy w licencję podczas tej samej kontroli, o czym mowa w załączniku nr 4 lp. 1.1, wynikają z tego samego naruszenia, a zatem zgodnie z art. 92a ust. 10 u.t.d. nie można ukarać za brak licencji i za jej nieokazanie, bowiem brak licencji pochłania to drugie naruszenie. Tego rodzaju asocjacji naruszeń w załącznikach nr 3 i 4 jest znacznie więcej, np. naruszenia z Ip. 4.5, 5, 11 – 13, 15.1 i 15.2 opisane w załączniku nr 4, stanowią odpowiednio naruszenia z Ip. 6.3.3., 8, 5.4 pkt 3 i pkt 4, 5.5 pkt 3, 9.1 i 9.2 załącznika nr 3. Żadna z opisanych wyżej sytuacji nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie.

Ograniczeniem dla organu, jeśli chodzi o wysokość kary nałożonej w trakcie jednej kontroli drogowej przeprowadzonej 13 maja 2019 r., był w tej sytuacji przepis art. 92a ust. 3 u.t.d. – w przypadku naruszeń określonych w zał. nr 3 (kara nie może przekroczyć 12 000 zł) oraz art. 92a ust. 4 – jeśli stwierdzone naruszenia wyczerpują te, które zostały opisane w zał. nr 4 (kara nie może wówczas przekroczyć 3 000 zł). Łącznie, w czasie tej kontroli drogowej, organ nie mógł nałożyć kary wyższej niż 15 000 zł. W stanie faktycznym sprawy przepisy te nie zostały naruszone.

Innymi słowy, naruszenia wymienione w zał. nr 3 lp. 1.1.1 i lp. 2.11 (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego), za które inną decyzją wymierzono skarżącemu karę pieniężną 12 000 zł, nie pochłaniają naruszeń wymienionych w zał. nr 4 lp. 4.2 (wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy), na podstawie którego podjęto zaskarżoną decyzję. Naruszenie z jednego załącznika nie stanowi zatem w tym konkretnym przypadku jednocześnie naruszenia z drugiego załącznika.

W konsekwencji uwzględnienia zarzutu błędnej wykładni i tym samym wadliwego zastosowania w sprawie art. 92a ust. 10 u.t.d., należało zgodzić się z organem skarżącym kasacyjnie, że na gruncie przedmiotowej sprawy należy jednoznacznie podkreślić, iż czym innym jest wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (lp. 1.1.1 zał. nr 3 do u.t.d.) i wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (lp. 2.11 zał. nr 3 do u.t.d), a czymś zupełnie innym jest brak badań lekarskich (l.p. 4.2 zał. nr 4 do u.t.d.). Tym samym należy stwierdzić, że normy zawartej w tym przepisie nie można, odczytywać jako generalnego zakazu nałożenia kary za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia, przewidziane w załączniku nr 3 i nr 4, bez względu na rodzaj tych naruszeń.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. należy wskazać, że odpowiedzialność za popełnienie naruszeń wynikająca z art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy czy też stopnia zagrożenia wobec osób trzecich, a do jej powstania wystarczy stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Skarżący jako podmiot wykonujący w dniu kontroli inne czynności związane z przewozem drogowym (przewóz okazjonalny osób) był zobowiązany do przestrzegania przepisów o transporcie drogowym i posiadania odpowiednich dokumentów. Brak dopełnienia tych obowiązków oraz niewykazanie wystąpienia przesłanek wyłączających odpowiedzialność za ten brak, jak również prawidłowe niestwierdzenie wystąpienia tych przesłanek przez organ, skutkuje nałożeniem kary.

Z tych względów skargę kasacyjną należało uznać za zasadną.

Stwierdzając więc, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenia polegające na wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał – podzielając, w tym zakresie niezakwestionowane przez skarżącego stanowisko Sądu pierwszej instancji – że skarga jest bezzasadna w związku z czym należało ją oddalić.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącego na rzecz organu 370 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika, który nie prowadził sprawy w I instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, a także za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (270 zł).