Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1441/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Zakłady K. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 września 2023 r. znak SKO.ZP/415/294/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Zakłady K. S.A. kwotę 517 zł (pięćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 28 kwietnia 2023r., nr AU204/6730.2/2023 (znak sprawy: AU-02-4.6730.2.272.2022.UDU), orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy z wniosku z dnia 26 maja 2022r. złożonego przez Zakłady K. S.A. w K. dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku biurowego z parkingiem, dojściem, dojazdem, szczelnym wybieralnym zbiornikiem kanalizacji sanitarnej, zbiornikiem na wodę do celów przeciwpożarowych, własnym ujęciem wody ze studni i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obr. 107 Podgórze oraz dodatkową infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] obr. jw. przy ul. [...] w Krakowie",

W decyzji streszczono stan sprawy i wszelkie czynności podjęte w trakcie prowadzonego postępowania. Wskazano, iż na potrzeby postępowania sporządzono analizę architektoniczno - urbanistyczną, z której wynika, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku biurowego, nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wskazano, iż na podstawie sporządzonej analizy rozważono możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, lecz w stanie faktycznym sprawy, brak jest budynku o charakterze usługowym w obszarze poddanym analizie, do którego można by nawiązać dla planowanej inwestycji. W ocenie organu I instancji, mając na uwadze zebrany materiał dowodowy, planowany budynek w kształcie określonym wnioskiem, nie znajduje wystarczającej kontynuacji w parametrach, cechach i wskaźnikach zabudowy. Pismem z dnia 27 marca 2023r. poinformowano Inwestora i pozostałe strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego oraz o ustaleniach postępowania, z których wynika, iż w sąsiedztwie nie występuje działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji cech i wskaźników także finalnie zostanie wydana decyzja odmowna. Wskazano również, iż inwestycja koliduje z jedną z koncepcji rozbudowy linii tramwajowej wraz z budową pętli tramwajowej w obszarze R. .

Od decyzji odwołanie złożył wnioskodawca, zarzucając naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dalej zwana u.p.z.p. poprzez błędną interpretacje charakteru i pojęcia ładu przestrzennego, zasady dobrego sąsiedztwa czy zasady kontynuacji funkcji, co skutkowało odmową ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji,

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p poprzez błędną wykładnię polegająca na literalnym rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia" co skutkowało odmową ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji,

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędne sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej, poprzez objęcie jedynie fragmentu obszaru analizowanego, co uniemożliwiło prawidłowe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu i skutkowało odmową ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji,

4) art. 64 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez pozbawienie możliwości skorzystania przez właściciela nieruchomości z prawa własności nieruchomości, w tym do realizacji prawa do zabudowy, które jest podstawowym prawem związanym z wykonywania prawa własności nieruchomości.

5) art. 7 kpa poprzez pominięcie w analizie urbanistycznej znacznej części wyznaczonego obszaru analizowanego oraz zgłaszanych przez Stronę uwag dla przedmiotowej inwestycji,

6) art. 77 § 2 kpa poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności mających wpływa na wynik sprawy, zaniechanie podjęcia wszelkich czynności zamierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dowolną interpretację, materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego otoczenia planowanej inwestycji (obszaru analizowanego) i zakładanych kierunków rozwoju miasta Krakowa, konsekwencją czego było wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

W uzasadnieniu zarzutów zakwestionowano sporządzoną analizę i ustalenia w niej zawarte, podnosząc, iż nie ma znaczenia czy zabudowa mogąca stanowić o kontynuacji funkcji dostępna jest z tej samej drogi publicznej (jak wskazał organ I instancji), lecz czy w okolicy zabudowa taka w ogóle istnieje. Szczegółowo zwrócono uwagę również na okoliczność zawężenia obszaru analizowanego i wąskie pojmowanie pojęcia działki sąsiedniej, a także na samą okoliczność, iż budynek biurowy na działce objętej wz będzie uzupełnieniem tej części Krakowa, która charakteryzuje się zabudową usługową i związaną z prowadzeniem działalności gospodarczej. Podniesiono również, iż nietrafione jest stanowisko organu wyrażone w decyzji, iż inwestycja koliduje z planowaną rozbudową linii tramwajowej w obszarze dzielnicy R. . W ocenie Odwołującego, działanie organu w tym zakresie godzi w prawo właściciela nieruchomości i nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia wz.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 4 września 2023r. nr SKO.ZP/415/294/2023, na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 u.p.z.p., § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r, nr 164, poz. 1588 dalej zwane "rozporządzaniem") oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podał, iż analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. Szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi ok. 128 m. (taka jest szerokość terenu objętego wnioskiem od strony drogi publicznej, z której planowany jest główny zjazd i wejście na teren tj. od strony ulicy [...]). Zatem w przedmiotowej sprawie obszar ten należało wyznaczyć w odległości minimalnej tj. 384 metrów od granic terenu objętego wnioskiem. Na tym obszarze przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy dla rozważania możliwości ustalenia wz dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Kolegium przeprowadzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza odpowiada wymogom obowiązującego prawa. Sam zaś sposób określenia obszaru analizowanego wypełnia dyspozycję wskazanych powyżej przepisów. W części tekstowej dokumentu analizy charakteryzując teren inwestycji podano, że teren objęty wnioskiem położony jest we wschodniej części Krakowa, w Dzielnicy XIII-Podgórze, po północnej stronie ulicy [...], w odległości około 750 metrów od granic miasta Krakowa, w pobliżu drogi ekspresowej S7. Zabudowa występuje jedynie na obrzeżach obszaru analizowanego i składa się z większości domów jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej. Wskazano, iż zabudowa usługowa istnieje na działkach nr [...], [...], na działce [...], [...], [...] oraz na działce [...] (budynek kopalni K. B.) - budynki w zabudowie wolnostojącej lub tworzące zespoły zabudowy o wysokości od 2 do 3 kondygnacji oraz budynek usługowy na dz. nr [...], [...], [...] znajduje się w końcowej fazie budowy. Jak wywiódł organ I instancji, cechą obszaru poddanego analizie jest skoncentrowanie zabudowy głównie po stronie ulicy [...] wzdłuż ulicy [...] i ulicy [...] oraz między [...]. Natomiast Wzdłuż ulicy [...] brak jest zabudowy. Nadto (jak wskazano w analizie), droga S7 dzieli obszar analizowany na dwie odmienne przestrzenie urbanistyczne tj. część zachodnią gdzie znajdują się m.in. budynki o charakterze usługowym oraz część wschodnią - gdzie znajduje się teren inwestycji i gdzie dominują budynki mieszkalne jednorodzinne. Kolegium zapoznawszy się ze stanem zagospodarowania nieruchomości objętych obszarem analizowanym, w pełni podziela te ustalenia. Kolegium zauważa w szczególności, iż po wschodniej stronie drogi S7 prawie brak jest budynków usługowych, zaś prawie wyłącznie są to budynki mieszkalne jednorodzinne przy ulicy [...] i ulicy [...]. Jedynie działkach nr [...], [...] istnieją dwa niewielkie budynki o charakterze usługowym przy ul. [...], jednakże budynki te posiadają gabaryty budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Tym samym trafne jest stanowisko organu, iż badany obszar analizowany pozwala za przyjęciem, że planowana inwestycja znacznie przekracza gabarytowo budynki znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, nadto posiadają one odmienną funkcje, od planowanego zamierzenia budowlanego. Na powyższe nie wpływa spór, czy istotnie budynki, co do których można nawiązać funkcją i gabarytami, dostępne, są z tej samej drogi publicznej, czy też nie. Budynki te (na które powołuje się również Odwołujący) znajdują się bowiem w odrębnej części obszaru analizowanego, po przeciwnej stronie drogi S7. Sam zaś obszar poddany analizie, z uwagi na znaczną szerokość frontu inwestycji został wyznaczony w wyjątkowo szerokim zakresie i obejmuje w sposób kompleksowy okolicę inwestycji o promieniu 384 metrów od granic terenu inwestycji. Tym samym wynika z niego jak kształtuje się układ zabudowy w jego poszczególnych częściach. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż dopuszczenie do realizacji budynku opisanego we wniosku stworzyłoby znacznie większy budynek, niż ten z obszaru analizowanego. Kolegium zaznacza, iż wszystkie budynki mogące swą funkcją nawiązać do planowanego zamierzenia inwestycyjnego zostały naniesione na odrębną mapę wraz ze wskazaniem ich usługowego charakteru (karta nr 357). W sposób kompleksowy obrazuje to charakter okolicy i pozwala na stwierdzenie, iż istotnie realizacja planowanego zamierzenia budowlanego stanowiłoby naruszenie zasad kształtowania zastanego ładu przestrzennego. Nadto w treści decyzji dokonano szczegółowego zestawienia parametrów planowanej zabudowy z parametrami budynków w obszarze analizowanym. Kolegium nie ma więc wątpliwości, iż różnice te są znaczne i wnioskowana zabudowa nie stanowić będzie kontynuacji pod kątem ładu przestrzennego. Wszystkie parametry każdego z budynku z obszaru poddanego analizie zostały przytoczone w czytelnej tabeli zamieszczonej w analizie. Nadto, wytłuszczonym drukiem wskazano nieruchomości zabudowane budynkami usługowymi, co umożliwia ich porównanie i weryfikację. Z samej zaś analizy wynika również, iż brak jest przesłanek przemawiających za możliwością odstępstwa do standardowych metod wyznaczenia poszczególnych parametrów inwestycji, bowiem w niniejszej sprawie takie postępowania miałoby skutki negatywnie kreacyjne w zastany ład przestrzenny. Wskazać należy iż jedyny budynek z obszaru analizowanego, posiadający podobną funkcję i parametry znajduje się na działce [...], [...], [...], tj. po zachodniej stronie drogi S7, przy ul. [...]. Najbliższe zaś otoczenie nieruchomości objętej wz to względnie niewielkie budynki stanowiące domy jednorodzinne. Dlatego też, Kolegium podziela także pogląd wyrażony w analizie (oraz powtórzony następnie w treści decyzji), iż ustalenie wz. dla wnioskowanej inwestycji stałoby w oczywistej sprzeczności z zasadami określonymi w rozporządzeniu wykonawczym. Kolegium w tym miejscu ponownie wskazało, iż na treść przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1ustawy, który wymaga dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Zatem wyznacznikiem spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa jest dostosowanie zabudowy planowanej, do cech zabudowy już istniejącej w danym terenie. Jak wskazał NSA, by ustalić warunki zabudowy wystarczającym jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą, ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego (wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r., II OSK 1533/2011, Lexis.pl nr 5140888). Natomiast w badanej sprawie planowana realizacja budowlana nie wpisuje się w zastany ład przestrzenny, co zostało wykazane na podstawie sporządzonej w prawidłowy sposób analizy. Argumentacja przedstawiona przez autorkę omawianej analizy i organu I instancji jest klarowna i spójna. Sporządzone opracowanie jest kompletne, zostało oparte na aktualnych i sporządzonych we właściwej skali mapach, a dokonane wywody znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Reasumując powyższe wywody, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego planowana zabudowa nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, poprzez brak możliwości ustalenia parametrów nowej zabudowy. Odnośnie zaś zarzutu, iż organ niezasadnie przyjął za przesłankę odmowną okoliczność, iż inwestycja kolidować będzie z koncepcją budowy linii tramwajowej wraz z pętlą i rozbudową okolicznych ulic, Kolegium zauważyło, iż stanowisko to zostało zawarte w opinii UMK Wydział Gospodarki Komunalnej i Klimatu z dnia 9 marca 2023r. a następnie powtórzone zostało w treści decyzji. Kolegium przyznało tutaj rację Odwołującemu i stwierdziło, iż okoliczność ta nie może stanowić przesłanki do odmowy ustalenia wz. Na terenie tym nie obowiązuje mpzp, a także, iż nie toczy się postępowanie w sprawie uchwalenia takiego planu (co wynika z listy mpzp obowiązujących na terenie miasta Krakowa. Wątpliwości budzi możliwość zapewnia dostępu do mediów przedmiotowemu zamierzeniu inwestycyjnemu. Składając wniosek, Inwestor wskazał, iż zamierzenie budowlane będzie posiadać dostęp do wody poprzez dostęp do sieci wodociągowej, a odbiór ścieków możliwy będzie poprzez dostęp do sieci kanalizacyjnej. Na powyższą okoliczność nie przedłożono jednak jakichkolwiek dokumentów świadczących o możliwości przyłącza do tychże mediów. Natomiast w toku postępowania wniosek został zmodyfikowany poprzez rozszerzenie inwestycji o szczelny wybieralny zbiorniki kanalizacji sanitarnej, zbiorniki na wodę do celów przeciwpożarowych oraz własne ujęcie wody ze studni. Tym samym, mając na uwadze skalę przedsięwzięcia, wątpliwości może budzić, czy teren nieruchomości może posiadać wystarczającą infrastrukturę do zapewnienia inwestycji dostępu do bieżącej wody i możliwości odprowadzenia ścieków. Jednakże, powyższe, nie było przedmiotem analizy przed organem I instancji, z uwagi na okoliczność przesądzającą za odmową ustalania wz związana z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, także okoliczność ta nie wpływa na niniejsze rozstrzygnięcie.

Na powyższą decyzję wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a i b u.p.z.p. - poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym rozumieniu pojęcia ładu przestrzennego, co doprowadziło do powzięcia nieprawidłowych ustaleń faktycznych, w tym do arbitralnego podziału obszaru objętego analizą urbanistyczno- architektoniczną na dwie przestrzenie urbanistyczne według, trasy przebiegu drogi ekspresowej S7 i przeprowadzenia analizy jedynie co do fragmentu wyznaczonego obszaru analizowanego, a w konsekwencji do uznania, że zamierzenie inwestycyjne zakłóca zasady dobrego sąsiedztwa i nie wpisuje się w zastany ład przestrzenny;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 5a oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – poprzez błędną wykładnię skutkującą nieprawidłowym, pozbawionym racjonalności urbanistycznej, określeniem obszaru analizowanego, tj. ograniczeniem go do minimalnej wymaganej przepisami prawa wielkości, i w konsekwencji sporządzeniem wadliwej analizy urbanistyczno-architektonicznej, podczas gdy zachodziły przesłanki do wyznaczenia obszaru analizowanego w wymiarze większym niż minimalny i objęcia nim terenów po zachodniej stronie drogi ekspresowej S7, co pozwoliłoby także na właściwe odkodowanie zasady zachowania ładu przestrzennego;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym rozumieniu zasady dobrego sąsiedztwa, w tym wąskiej, literalnej interpretacji pojęcia "działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej", co doprowadziło do powzięcia nieprawidłowych ustaleń faktycznych i uznania, że w obszarze objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną nie występuje podobna do zamierzenia inwestycyjnego zabudowa, na podstawie której można określić wymagania dotyczące wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników;

- § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu przestrzennego (Dz.U z 2003 r.. Nr 164, poz. 1588) - poprzez błędne ustalenie, że przepisy te nie znajdują zastosowania w sprawie, mimo że cechy zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym w pełni uzasadniają odstępstwo od średnich wartości parametrów zabudowy na tym obszarze;

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) - poprzez bezpodstawne pozbawienie możliwości skorzystania przez właściciela nieruchomości z prawa własności nieruchomości, w tym do realizacji prawa do zabudowy, które jest podstawowym prawem związanym z wykonywaniem prawa własności nieruchomości

- art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa - poprzez niewywiązanie się z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i dowolną jego ocenę oraz nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w tym: niewyjaśnienie podstaw podziału obszaru objętego analizą urbanistycznoarchitektoniczną na dwie przestrzenie urbanistyczne według trasy przebiegu drogi ekspresowej S7 i pominięcia w analizie istotnej części wyznaczonego obszaru analizowanego (mimo zgłaszanych przez skarżącą zarzutów w tym zakresie na każdym etapie postępowania); nie odniesienie się do wniosku skarżącej sformułowanego w piśmie z dn. 07.04.2023 r. o rozszerzenie zakresu obszaru objętego analizą; nieuzasadnienie kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego w minimalnym zakresie; zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzeń sprzecznych z ustalonym stanem faktycznym, jakoby w obszarze poddanym analizie nie występowały budynki o podobnych cechach i parametrach do planowanej inwestycji.

W uzasadnieniu podkreślono, iż organy obu instancji zupełnie zignorowały fakt, skądinąd podnoszony przez skarżącą na każdym etapie postępowania, iż teren inwestycji znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie, nie tyle drogi ekspresowej jako takiej - jak ustaliły organy postępowania, ale węzła drogowego łączącego ulicę [...] oraz ulicę [...] z drogą ekspresową S7. Ma to kluczowe znaczenie, ponieważ droga ekspresowa S7 nie jest elementem wydzielającym, a raczej spajającym tereny skupione w sąsiedztwie ww. ulic. Uznanie drogi ekspresowej za element przestrzeni dzielący obszar na odmienne przestrzenie urbanistyczne może mieć uzasadnienie wyłącznie w strefach obszarów krajobrazów otwartych, układów ruralistycznych lub małych miast. W obszarach struktur wielkomiejskich, a w szczególności na ich obrzeżach, drogi tego typu stanowią na ogół osie stref magazynowo - usługowych łub magazynowo - produkcyjnych, stanowiąc dla nich element spajający. Zabudowa po obu stronach drogi jest kształtowana w podobny sposób i stanowi strefę swoistego bufora między drogą o dużym natężeniu ruchu, a terenami wymagającymi zmniejszonych poziomów hałasu, jak np. tereny zabudowy mieszkaniowej. W przypadku terenu przedmiotowej inwestycji, obejmującego działkę nr [...] obr. 107 Podgórze, zlokalizowanego w obszarze wielkomiejskiej aglomeracji

K. należałoby uznać, że znajduje się on w takiej właśnie strefie, gdzie wokół węzła drogowego [...] kształtuje się przestrzeń usługowo-magazynowa oraz związana z działalnością gospodarczą. Widać to wyraźnie analizując rozmieszczenie i rodzaj zabudowy występującej w pobliżu wspomnianego węzła drogowego w obrębach ewidencyjnych P-107 i P-105 Kraków-Podgórze. Uzupełnienie tego obszaru zabudową usługową, biurową stanowić będzie więc kontynuację funkcji rozwijających się dotychczas intensywniej po przeciwnej stronie drogi S7. W przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do wyznaczenia obszaru analizowanego ponad minimalną wymaganą przepisami wielkość (odpowiadającą trzykrotności szerokości frontu terenu inwestycji) i objęcia nim w większym stopniu m.in. terenów po zachodniej stronie drogi ekspresowej S7. Niewątpliwie pozwoliłoby to lepiej ocenić w jaki sposób kształtuje się układ urbanistyczny w rejonie inwestycji. Skarżąca wnosiła o to w piśmie skierowanym do Urzędu Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2023 r. Ze względów przestrzennych kluczowe znaczenie dla wnioskowanej inwestycji powinny mieć parametry zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ul. [...]. Ulica ta znajduje się najbliżej terenu inwestycji, a wraz z innymi ulicami tworzącymi jeden ciąg komunikacyjny stanowi główną arterię miasta Krakowa w tym rejonie. Ustalanie ww. parametrów w oparciu o średnie wskaźniki wyznaczonego obszaru analizowanego wydaje się być działaniem pozbawionym racjonalności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania, jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zacząć należy od tego, że zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej.

Z powyższego wynika, że parametry zabudowy, czy pogląd o braku podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy, wyznacza bądź wyraża się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, czyli na podstawie analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie, jak to wynika z akt administracyjnych (k. 363 akt administracyjnych), pogląd o braku podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy wyraził natomiast Zespół Urbanistyczny w dniu 2 marca 2023 roku, stwierdzając na posiedzeniu z tego dnia: "decyzja odmowna z uwagi na brak kontynuacji". Sama analiza była sporządzona kilka dni po jego posiedzeniu tj. w dniu 10 marca 2023 roku (k. 367 akt administracyjnych) i została tak sporządzona, aby w oparciu o pozaprawne kryteria uzasadnić uprzednio zajęte przez Zespół Urbanistyczny stanowisko. Takie postępowanie należy ocenić za wadliwe. Opinia takiego zespołu nie oparta o analizę urbanistyczno-architektoniczną ma co najwyżej charakter opinii wewnętrznej i jako taka nie może być podstawą ani do ustalania parametrów przyszłej inwestycji, ani też do wyrażania wiążącego poglądu co do tego, że decyzja jaka ma być wydana, ma być decyzją odmowną. W samej natomiast analizie, o ile prawidłowo wyznaczono same granice obszaru analizowanego, to jak już wspomniano, w oparciu o pozaprawne kryterium, obszar analizowany podzielono na dwie części i pominięto zabudowę po zachodniej stronie trasy S7, tj. tę cześć obszaru analizowanego, gdzie znajduje się zabudowa mająca przeznaczenie, stanowiące kontynuację funkcji dla zabudowy planowanej przez stronę skarżącą. Taki podział obszaru analizowanego uznać należy w okolicznościach niniejszej sprawy za niedopuszczalny. Z jednej strony brak jest jakichkolwiek norm prawnych, na podstawie których można by wyrazić pogląd, że droga ekspresowa może stanowić granicę uzasadniającą podział obszaru analizowanego i pominięcie zabudowy znajdującej się po jednej ze stron takiej drogi, mimo że w tym obszarze się ona znajduje. Ponadto, co istotne w niniejszym wypadku, droga ekspresowa S7 faktycznie nie dzieli obszaru analizowanego na dwa różne odrębne w stosunku do siebie obszary. Droga ekspresowa S7 usytuowana jest w tym rejonie bowiem na wiadukcie, pod którym przebiega droga publiczna stanowiąca, jedną z głównych arterii miasta Krakowa w tym rejonie, tworząc jeden ciąg komunikacyjny. W ramach tego ciągu komunikacyjnego, pod drogą ekspresową zmieniają się jedynie nazwy ulic z ul. [...] na ul. [...], a ciąg ten komunikuje ze sobą tereny po obu stronach jezdni drogi S7. Istnieje tam też rozbudowany układ komunikacyjny, kompleksowo łączący obie te ulice z trasą S7. W tym stanie rzeczy nie do zaaprobowania jest pogląd wyrażony w analizie bez żadnego głębszego uzasadnienia, że droga S7 dzieli obszar analizowany na dwie odmienne przestrzenie urbanistyczne. Szczególnie, że w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że w warunkach miejskich cechujących się wysokim natężeniem dróg, ulic, mostów, traktowanie drogi, zwłaszcza umiejscowionej na estakadzie, jako przeszkody urbanistycznej nie może być automatyczne, zaś drogi czy ulice zasadniczo łączą, a nie separują elementy tkanki miejskiej (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 października 2023 r., sygnatura akt II SA/Wr 362/23). Dlatego też tak przedstawiona argumentacja, jak to dokonano w analizie urbanistycznej, nie może stanowić podstawy do pominięcia zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, przy czym po jednej ze stron drogi ekspresowej, która przebiega przez obszar analizowany. W zakresie samej kontynuacji funkcji należy natomiast wskazać, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że "działką sąsiednią" jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego - pomimo, iż w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. mowa jest o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Analiza przepisów wykonawczych jednoznacznie bowiem wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze. Z tych przyczyn, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy z powodu braku kontynuacji funkcji tj. warunku o jakim stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Dlatego w ponownym postępowaniu organ zweryfikuje pozostałe przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy i jeśli będą spełnione, na podstawie nowej analizy urbanistycznej ustali poszczególne parametry zabudowy dla planowanego zamierzenia. Zaznaczyć bowiem należy, że błędne jest także stanowisko organów o braku podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ planowany budynek istotnie odbiega swoimi parametrami, od parametrów istniejącej zabudowy. Podkreślenia wymaga, że właśnie postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, służy ustaleniu właściwych parametrów i wskaźników urbanistycznych, przy uwzględnieniu istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego, a stosowne przepisy określają w jaki sposób te parametry i wskaźniki urbanistyczne należy w decyzji o warunkach zabudowy określić. Inwestor występując z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co do zasady nie jest w stanie znać parametrów urbanistycznych zabudowy, istniejącej w pobliżu planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ma natomiast określoną wizję tego zamierzenia i we wniosku o wydanie decyzji podaje jaki obiekt, czy obiekty i o jakich parametrach chce zrealizować. Nie oznacza to jednak, ani tego, że organ jest takim wnioskiem związany, ani też tego, że inwestor uzyska decyzję o warunkach zabudowy dokładnie o takich parametrach, o jakie wnioskował. Brak też podstaw do takiej wykładni przepisów, która polegałaby na tym, że organ wydawałby albo dokładnie taką decyzję o jaką wnioskował inwestor, albo odmawiałby definitywnie ustalenia warunków zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne, z uwagi na ład przestrzenny, nie mogłoby mieć takich parametrów o jakie wnioskował inwestor. Jak już wcześniej wskazano, postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy służy ustaleniu parametrów i wskaźników urbanistycznych przyszłej zabudowy, a ustalić ma je organ, stosując obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy wykonawcze. W tym celu sporządzana jest analiza urbanistyczna, która określa parametry i wskaźniki urbanistyczne istniejącej zabudowy. Przepisy wykonawcze określają natomiast jak w oparciu o nią ustalić parametry i wskaźniki urbanistyczne planowanej zabudowy. Jeśli w wyniku przeprowadzonego postępowania okaże się, że parametry i wskaźniki urbanistyczne dla nowej zabudowy nie mogą być takie o jakie wnioskował inwestor, organ obowiązany jest wydać decyzję o warunkach zabudowy, określając parametry i wskaźniki urbanistyczne takie, jakie – stwierdzając w uproszczeniu – wynikają z analizy urbanistycznej. Natomiast inwestor albo je zaakceptuje i będzie realizował zamierzenie o innych parametrach niż wcześniej planował albo też, jeśli uzna że organ wadliwie przeprowadził postępowanie administracyjne i wadliwie określił w decyzji parametry i wskaźniki urbanistyczne, może zakwestionować decyzję wszczynając stosowne postępowanie odwoławcze.

Konkludując należy wskazać, że w/w istotne braki w kontrolowanym postępowaniu, skutkowały uchyleniem decyzji organów obydwu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do przedstawionych powyżej wytycznych i poglądów prawnych.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł. oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.