Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 711/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 136 ust 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2023 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 kwietnia 2023 r., znak: WS-VI.7534.3.26.2023.MK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 13 kwietnia 2023 roku, znak: WS-VI.7534.3.26.2023.MK utrzymująca w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z 25 stycznia 2023 r. znak: GN.lII.JM.72211-11p/99 odmawiającą zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka [...], obj. księgą wieczystą nr [...], położonej w W. gm. Z., (w granicach części parceli 1. kat. [...] b. gm. kat. [...]), na rzecz G. K..

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

Postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej parceli liczba katastralna [...] była gmina katastralna W. zostało wszczęte na wniosek J. S. z dnia 30 czerwca 1992 r., który to wniosek następnie został podtrzymany przez jej jedyną spadkobierczynię - G. K..

Po rozpoznaniu pierwotnego wniosku Starosta Krakowski decyzją z dnia 3 lutego 2004 roku (k. 50 a.a.) odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Następnie decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 31 maja 2004 rok (k. 38 a.a.). Natomiast wyrokiem z dnia 17 maja 2007 roku, sygn. II SA/Kr 885/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego.

Następnie Skarżąca działająca przez pełnomocnika adwokata J. F. skorygowała pierwotnie złożony wniosek w ten sposób, że pismem z dnia 20 marca 2008 roku (k. 22 i k. 53 a.a.) wniosła o wydzielenie do odrębnego postępowania sprawę każdej z działek.

W związku z tym doszło do rozdzielenia pierwotnie prowadzonego postępowania na kilka postępowań, których przedmiotem jest sprawa zwrotu poszczególnych działek.

Niniejsza sprawa dotyczy nieruchomości składającej się z działki nr [...] położonej w W. gmina Z..

Rozpoznając sprawę zwrotu wskazanej działki, Starosta Krakowski decyzją z dnia 27 października 2010 roku (k. 85 a.a.) odmówił zwrotu wskazanej nieruchomości.

Rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 22 kwietnia 2011 roku (k. 109 a.a.) uchylił decyzję Starosty z dnia 27 października 2010 roku i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu do tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że konieczne jest dokładne ustalenie jaki był cel wywłaszczenia, a ponadto ustalenie co działo się, jakie konkretne czynności były podejmowane na wywłaszczonej nieruchomości.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność uzupełnienia przez organ I instancji braków dotyczących przedmiotu postępowania, jak również przeprowadzenia pełnego i prawidłowego postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego sformułowane przez organ odwoławczy uwagi, oraz wydania stosownej do jego wyników - decyzji administracyjnej. W szczególności organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brakowało większości dokumentów geodezyjnych, które uwidaczniałyby kolejne podziały wywłaszczonej parceli l. kat. [...], czy też mapy stanu prawnego, gdzie na aktualną mapę ewidencyjną wkreślona byłaby w sposób czytelny i niebudzący wątpliwości w/w parcela celem ustalenia, czy stanowiąca przedmiot postępowania działka nr [...] faktycznie stanowi część dawnej parceli l. kat. [...]. Jednocześnie wskazał, że organ I instancji zobowiązany był do pełnego i wiarygodnego ustalenia, czy działka nr [...] faktycznie nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia rozumiany jako osiedle mieszkaniowe, zarzucając Staroście Krakowskiemu, że przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające ograniczyło się jedynie do pozyskania pism z Urzędu Gminy Z. z dnia 10 lutego 2010 r, informujących o terminach zasiedlania położonych na sąsiednich działkach budynków mieszkalnych.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta Krakowski uzupełnił postępowanie dowodowe dokonując, w szczególności ustaleń w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy. Starosta przesłuchał świadków, m.in. na okoliczność sposobu i terminów zagospodarowania wywłaszczonych nieruchomości. Zgromadzone zostały ponadto ortofotomapy wywłaszczonej nieruchomości, a także zwrócono się do właściwych organów celem ustalenia przeznaczenia nieruchomości, a także ustalenia terminów oraz dodatkowych szczegółów związanych zagospodarowaniem wywłaszczonej nieruchomości.

Następnie decyzją z dnia 25 stycznia 2023 roku, znak: GN.III.JM.72211-11p/99 (k. 166 a.a.) Starosta Krakowski orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka [...], obj. księgą wieczystą nr [...], położonej w W. gm. Z., (w granicach części parceli l. kat. [...] b. gm. kat. W. ), na rzecz G. K..

W uzasadnieniu do wydanej decyzji organ wskazał, że parcela l. kat. [...] o pow. 2 ha 47 a 2 m2, poł. w b. gm. kat. W. , została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 12 grudnia 1951 r. znak: L:S.A.A.IV/l/218/51 oraz zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 18 września 1951 r. znak: L.cz.I.N.I.E.05451/51, następnie sprostowanego następnie postanowieniem Naczelnika Gminy Z. z 11 listopada 1977 r. nr GKM 11/60/47/74.

Starosta Krakowski ustalił, że na podstawie wskazanego powyżej orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa parcela 1. kat. [...] o pow. 2 ha 47 a poł. w b. gm. kat. W. , z przeznaczeniem na cele budowy osiedla mieszkaniowego w gm. W.

Z pisma Wójta Gminy Z. z 27 grudnia 2011 r. znak: PU 6723.46.201 l.WB wynika, że w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy Z. nie ma dokumentów umożliwiających stwierdzenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego według stanu na dzień wywłaszczenia. Zgodnie z wiedzą tamtejszego Urzędu nie obowiązywał wówczas żaden plan zagospodarowania przestrzennego, zaś pierwszy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego jednoznacznie można określić przeznaczenie tego obszaru na podstawie materiałów archiwalnych, to plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Z. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy nr 25/93 z dnia 24 czerwca 1993 r., gdzie obszar ten przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową.

Ponadto jak wynika z protokołu z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości, przeprowadzonej 26 października 2009 r.: od strony północnej i południowej granica przedmiotowej działki przebiega po betonowym krawężniku. Od strony zachodniej granica nie jest widoczna, przebiega przez teren porośnięty trawą, natomiast od strony wschodniej również granica nie jest widoczna w terenie, przebiega przez teren porośnięty trawą oraz przechodzi przez garaż blaszak. Od strony wschodniej, część działki porośnięta jest kilkoma wysokimi drzewami, a także znajdują się dwie lampy oświetleniowe, fragment garażu blaszaka. Pozostała część garażu usytuowana jest na działce nr [...]. W pozostałym zakresie działka nr [...] stanowi grunt porośnięty trawą. Od strony północnej, przy granicy stoi lampa oświetleniowa i rośnie drzewo. W narożniku południowo-zachodnim znajduje się studzienka kanalizacyjna

Dodatkowo z informacji zawartych w pismach Urzędu Gminy Z. z dnia 10 lutego 2010 r. nr SA 51180-6/10, nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] wynika że zasiedlanie budynków: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] na osiedlu Wojskowym w W. rozpoczęło się w połowie grudnia 1952 r.,

Z protokołów przesłuchań świadków przeprowadzonych w dniach 5 marca 2012 r. - Pana M. L., Pani C. L. oraz 5 czerwca 2012 r. - Pani S. G., Pani B. K. i Pani Z. M., - wynika, iż w połowie lat 50 - tych na osiedlu istniało oświetlenie na słupach, doprowadzona była woda. Była także wykonana z kostki granitowej droga oraz chodniki. Był także sklep spożywczy oraz trawniki osiedlowe. Przy bloku nr [...] znajdował się przystanek MPK dla całego osiedla. Koło bloku nr [...], od strony ulicy głównej znajdowały się huśtawki. Było także kilka piaskownic zlokalizowanych koło bloków. Istniały ogródki użytkowane przez mieszkańców. (...) do roku 1961 na osiedlu prowadzono prace związane z jego zagospodarowaniem, co wiązało się z powstaniem dróg wewnątrzosiedlowych, chodników, oświetlenia na słupach, instalacji wodno-kanalizacyjnej. Wszystkie bloki były otynkowane z zewnątrz. Pomiędzy blokami były piaskownice (jedna dla dwóch bloków). (...) na działce [...], w łatach 50-tych, 60-tych znajdowało się boisko do siatkówki, które zlikwidowano po 2000 roku

Ponadto z pozyskanych z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w Warszawie zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu wynika, że: na zdjęciu z 1970 r. działka [...] stanowi teren zielony, porośnięty trawą, Widoczne są także rosnące na obrzeżach drzewa. Podobny sposób zagospodarowania ww. nieruchomości przedstawiają fotografie z lat: 1974, 1975, i 1993. Na fotografii pochodzącej z 1975 r., w środkowej części działki widoczny jest ciąg pieszy łączący ulicę z klombem. Natomiast na zdjęciach pochodzących z roku 2012 i 2022, teren przedmiotowej działki porośnięty jest trawą oraz drzewami rosnącymi na obrzeżach.

Jednocześnie, stosując się do wytycznych Wojewody Małopolskiego zawartych w decyzji z 22 kwietnia 2011 r. znak: WS.VI.PC.7724-1-156-10, organ I instancji dla potrzeb prowadzonego postępowania pozyskał następujące informacje, dotyczące występowania i eksploatacji infrastruktury technicznej na przedmiotowej działce. I tak:

zgodnie z pismem nr IPD/2217-O/22489/2011 z 11 lipca 2011 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. nie posiada sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na działce nr [...], położonej w W. , gmina Z.,

zgodnie z pismem nr [...] 1 z 25 lipca 2011 r. Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K. przez działkę [...] położonej w W. , gmina Z. nie biegnie żadna sieć cieplna,

zgodnie z pismem [...] z 27 lipca 2011 r. K. Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. w T. Oddział Zakład Gazowniczy w K. nie posiada sieci i przyłączy gazowych na działce [...] położonej w m. W. gmina Z.,

zgodnie z pismem nr [...] z 10 sierpnia 2011 r. Telekomunikacji Polskiej S.A. przez przedmiotową działkę nie przebiega sieć teletechniczna będąca własnością Spółki, natomiast przez w/w działkę przebiega zaznaczony na mapie kabel teletechniczny, prawdopodobnie wojskowy,

- zgodnie z pismem [...] z 23 maja 2012 r. T. Dystrybucja S.A. Oddział w K. na oznaczonej nieruchomości jako działki: nr [...] w W. zlokalizowane są(budowane dla potrzeb zasilania Osiedla [...]): - stacja transformatorowa Nr [...] typ MSTw, rok budowy 1989, - linie kablowa niskiego napięcia relacji: stacja transformatorowa nr [...] - złącza kablowe budynków, garaży i oświetlenia oś. [...] rok budowy 1989 - 2000, - dwie linie kablowe średniego napięcia relacji: stacja transformatorowa Nr [...] - stacja transformatorowa Nr [...], rok budowy 1989,

- pismem IS.7013.27.2012.RM z 4 kwietnia 2012 r. Urząd Gminy Z. poinformował, że na terenie Os. [...] budynki posiadają instalację wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną oraz gazową, nie posiadają sieci cieplnej.

Oceniając zebrany materiał dowodowy oraz wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA z dnia 4.02.1999 r., sygn. IV SA 467/97, wyrok NSA z dnia 20.01.1999 r., sygn. IV SA 20336/96), zgodnie z którym celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury w postaci obiektów handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia, które są niezbędne dla mieszkańców znajdujących się obok bloków, Starosta uznał, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona jako działka [...] poł. w obr. W. , gm. Z., w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa w granicach parceli 1. kat. [...] b. gm. W. została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

W ocenie Starosty Krakowskiego wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w wyżej powołanych dokumentach, tj. na cele budowy osiedla mieszkaniowego w gm. W. .

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji ustalił ponadto, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowa parcela stanowiła w całości własność J. N..

Na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w K. z 7 stycznia 1953 r., sygn. akt I [...] spadek po J. N., zmarłym [...] 1952 r., nabyli: J. W. N. w [...] części oraz W. J. N.l w [...] części.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. - K. w K. Wydział I Cywilny z 30 maja 1984 r. sygn. akt I Ns [...] spadek po W. J. N., zmarłym [...] 1982 r., nabyli: J. W. 1° - N. 2° - S. w [...] cz. oraz G. E. K. z d. S. w [...] cz.

Natomiast spadek po J. W. S., zmarłej 23 grudnia 1997 r., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. - K. w K. Wydział I Cywilny z dnia 25 czerwca 1999 r. sygn. akt I [...] nabyła wprost w całości córka G. K..

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty wniosła Pani G. K., reprezentowana przez pełnomocnika, adwokata J. F., zastępowanego przez radcę prawnego M. S..

Rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 13 kwietnia 2023 roku, znak: WS-YI.7534.3.26.2023.MK utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z 25 stycznia 2023 r.

W uzasadnieniu do wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z pkt. 1 orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 12 grudnia 1951 r., znak: L:S.A.A.IV/1/218/51, z dniem 4 października 1951 r. nastąpiło odjęcie prawa własności nieruchomości położonych w gminie kat. W. objętej wykazem hipotecznym [...] o jedynej p.gr. I. kat.[...] o łącznej powierzchni 2 ha 47 a 02 m2, stanowiącą własność J. N. i przenosi się z dniem powyższym na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele budownictwa.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, jakoby sprecyzowanie celu wywłaszczenia, zawarte we wspomnianym wyżej (pozostającym wszak w obrocie prawnym) postanowieniu Naczelnika Gminy Z. z 11 listopada 1977 r. znak: GKM 11/60/47/74, nie było oparte na żadnych podstawach faktycznych, organ odwoławczy wskazał, że cel wywłaszczenia polegający na budowie na wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. W. osiedla mieszkaniowego znajduje potwierdzenie m.in. w znajdującym się w aktach sprawy orzeczeniu Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 19 stycznia 1962 r. znak: Wł.5/7/61 o częściowym zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela. Zgodnie z treścią powołanego dokumentu, zbędność dla celów budowlanych części wywłaszczonej nieruchomości została stwierdzona przez: Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych - jako wykonawcę robót budowlanych - która nie przewiduje w najbliższych latach /a więc 10 lat po wywłaszczeniu/ rozbudowy osiedla w W. oraz Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, który postuluje najpierw zagęszczenie istniejącej zabudowy.

Powołując się na orzecznictwo Wojewoda wskazał, że w jego ocenie nieuzasadniony i niezasługujący na uwzględnienie należy uznać zarzut odwołania, iż sprawa została rozstrzygnięta przez organ I instancji z rażącym naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, między innymi poprzez wadliwą analizę i ocenę materiału dowodowego poprzez oparte na domysłach przekonanie, na jaki cel miałoby nastąpić rzeczone wywłaszczenie w przeszłości.

Wojewoda Małopolski nie zgadza się z zawartym w odwołaniu stwierdzeniem, że: organ nie dokonał w sposób należyty zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, jak również nie podziela poglądu Skarżącej, że analiza wykorzystania nieruchomości na cel określony w akcie wywłaszczeniowym była nieprawidłowa. W opinii organu odwoławczego, analizy dokumentacji dokonanej przez organ I instancji nie można uznać za wadliwą, zaś poczynione na jej podstawie ustalenie o wykorzystaniu przedmiotowej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, polegającym na budowie osiedla mieszkaniowego jest w pełni uzasadnione.

Zdaniem organu odwoławczego, kluczowe znaczenie dla prawidłowej oceny przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie ma usytuowanie przedmiotowej działki [...], zeznania świadków, w tym w szczególności zeznanie S. G. oraz zeznanie Z. M., a także pozyskane do akt sprawy zdjęcia lotnicze.

Z powołanego wyżej porównania mapy katastralnej z mapą ewidencyjną parceli l. kat. [...] b. gm. kat. W. w skali 1:1000, sporządzonego przez geodetę uprawnionego A. G. w dniu 25 kwietnia 2012 r., l.ks. [...], wynika, że stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania działka [...] usytuowana jest w granicach wywłaszczonej parceli, w centralnej części osiedla, w bezpośrednim sąsiedztwie budynku nr [...], bliskim sąsiedztwie budynku nr [...] i stanowi teren zielony zawarty między budynkiem nr [...] a znajdującymi się na sąsiedniej działce nr [...] garażami blaszakami.

Świadek S. G., w zeznaniu z 5 czerwca 2012 r. na pytanie prowadzącego przesłuchanie: Czy do roku 1961 na przedmiotowym terenie podejmowane były prace związane z zagospodarowaniem osiedla pod zieleń osiedlową, chodniki piesze oraz drogę wewnątrzosiedlową?, odpowiedziała: Tak jak mówiłam wcześniej teren był zagospodarowany. Przed blokiem [...] i blokiem [...] były piaskownice, huśtawki. Na działkach nr [...] i nr [...] było boisko sportowe. Na początku lat 60-tych a może wcześniej doprowadzono chodniki do wejść do bloków, natomiast istniała droga wokół bloków. Dojścia natomiast istniały już do bloków nr [...] i nr [...] bezpośrednio do klatek schodowych. Z kolei w protokole z zeznania Pani Z. M. z tego samego dnia na pytanie: Czy do roku 1961 na działkach [...] i [...] coś się znajdowało?, odnotowano następującą odpowiedź świadka: Nie, na terenie nic nie było. Jedynie boisko do gry w piłkę. Ponadto, zgodnie z protokołem z zeznania Pana M. z dnia 5 marca 2012 r., na pytanie o zagospodarowanie przedmiotowego terenu [tj. terenu obejmującego także działkę nr [...]], świadek udzielił odpowiedzi: Drzewostany w tym okresie byty nasadzane na bieżąco. Do roku 1961 była droga wewnątrzosiedlowa oraz chodniku (...) Poza chodnikami były tereny zielone porośnięte trawą.

Jednocześnie, opisane powyżej zdjęcia lotnicze, których wartość dowodowa kwestionowana jest przez Skarżącą z uwagi na ich wykonanie niemalże 20 lat po dacie wywłaszczenia, wbrew stwierdzeniu odwołania, iż: nie uzasadniają nawet przypuszczenia, że nieruchomość zagospodarowana była na cele wywłaszczenia co najmniej od 1961 roku, potwierdzają jedynie niemalże niezmieniony - rekreacyjny charakter zagospodarowania działki nr [...] jasno wskazując, że opisana nieruchomość, po dacie jej nabycia i aż do chwili obecnej, wykorzystywana jest jako teren zielony.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że: działka [...] nie jest w żaden szczególny sposób zagospodarowana. Wręcz przeciwnie jest to teren ogólnie zaniedbany, porośnięty niepielęgnowaną trawą, okolony drzewami (...) a ponadto nie można stwierdzić, by umieszczone na działce urządzenia [lampy oświetleniowe, studzienka kanalizacyjna, fragment blaszanego garażu] były niezbędne dla mieszkańców bloków lub w jakikolwiek sposób zagospodarowane na ich potrzeby poprzez obiektywny brak związku, organ odwoławczy zauważa, że osiedle mieszkaniowe stanowi obiekt urbanizacyjny, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców również w zakresie rekreacji, wypoczynku, czy zniwelowania niedogodności wynikających z zamieszkiwania na obszarze miejskim (hałas, zanieczyszczenie powietrza), a takie właśnie funkcje spełnia flora zajmująca obszar przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda wskazał także, że nie zasługuje na uwzględnienie także argument strony odwołującej się, iż bezzasadna była odmowa zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...] (w granicach należącej do skarżącej parceli katastralnej 1. kat. [...]), podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całej wywłaszczonej nieruchomości, o czym świadczą decyzja Starosty Krakowskiego z 28 marca 2013 r. znak.: GN.III.ER.72211-11t/99, decyzja Starosty Krakowskiego z 28 marca 2013 r. znak.: GN.III.ER.72211-11n/99 i decyzja Starosty Krakowskiego z 28 marca 2013 r. znak.: GN.III.ER.72211-11o/99 orzekające o zwrocie działek: nr [...], nr [...] i [...]. Organ podkreślił, że z dokumentacji geodezyjnej dołączonej do akt sprawy wynika, iż w przeciwieństwie do stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania działki nr [...], która usytuowana jest wewnątrz osiedla (w jego centralnej części) i która stanowi część jego infrastruktury, ww. działki, zwrócone przez Starostę Krakowskiego działki położone są poza osiedlem.

W ocenie organu odwoławczego teren zielony na działce [...] wchodzi w zorganizowaną całość tworzącą funkcjonalnie osiedle mieszkaniowe i w pełni uzasadnia orzeczenie organu I instancji o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości ze względu na jej wykorzystanie zgodnie z celem wywłaszczenia wskazanym w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 12 grudnia 1951 r., znak: L:S.A.A.IV/l/218/51, sprostowanym postanowieniem Naczelnika Gminy Z. z 11 listopada 1977 r. znak: GKM 11/60/47/74.

Skargę na powyższą decyzję złożyła G. K. reprezentowana przez adwokata J. F., podnosząc zarzuty:

1/ naruszenia art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 j.t. z późn. zm., dalej również jako: "KPA" poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 25 stycznia 2023 roku (znak: GN.III.JM.72211-11p/99), podczas gdy organ II instancji powinien był zastosować art. 138 § 2 KPA, a tym samym uchylić decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 25 stycznia 2023 roku i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania ze względu na liczne naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego (art. 136 ust. 3 UGN, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 UGN,) jak i przepisów postępowania (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 KPA), a także niewyjaśnienie przez ten organ zakresu sprawy istotnego dla rozstrzygnięcia;

2/ naruszenia art. 136 KPA w zw. z art. 15 KPA w zw. z art. 107 § 3 KPA poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i w zasadzie zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewodę Małopolskiego jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie podczas gdy:

- sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana merytorycznie i rozstrzygnięta, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy;

- zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy;

- rolą organu odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji administracyjnej, ale też ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej;

- organ odwoławczy ma prawo (i obowiązek) przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie, jeśli postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji nie doprowadziło do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie;

- brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 KPA.

3/ naruszenie art. 7 KPA i 77 KPA poprzez brak zgromadzenia i wyczerpującego zbadania dowodów w niniejszej sprawie, polegający w szczególności na niezbadaniu w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, podczas gdy w literaturze i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że organ zobowiązany jest do wnikliwej oceny stany faktycznego sprawy i wyjaśnienia nie tylko, czy w konkretnym przypadku rzeczywiście doszło do realizacji celu wywłaszczenia, ale też w pierwszej kolejności, czy cel wywłaszczenia jest określony w taki sposób, że możliwym jest w stopniu nie budzącym wątpliwości ustalenie, co miało stanowić realizację tego celu oraz, czy został on zrealizowany

albowiem organ I instancji w zakresie oceny terminowej realizacji budowy osiedla oparł się na orzeczeniu w przedmiocie wywłaszczenia, które nie precyzowało jakiego rodzaju budownictwo ma zostać zrealizowane na wywłaszczonej nieruchomości, kiedy w rzeczywistości cel taki musi być precyzyinie i w sposób nie budzący wątpliwości określony w orzeczeniu wywłaszczeniowym, a przy tym musi on zostać określony przed wszczęciem jego realizacji oraz w terminach przewidzianych przez art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a powyższa bezzasadna konstatacja została bezrefleksyjnie powtórzona przez organ II instancji;

a ponadto

działka obecnie oznaczona numerem [...] położona jest w granicach wywłaszczonej parceli l.kat. [...] b. gm. kat. W. i nie została w żadnym stopniu zabudowana ani zagospodarowana na cele wskazane w decyzji o wywłaszczeniu, co prowadzić musi do konkluzji o jej zbędności na cel wywłaszczenia (podobnie orzekł Starosta Krakowski w odniesieniu do działek o numerach [...],[...] oraz [...], decyzjami z dnia 28 marca 2013 roku w przedmiocie zwrotu na rzecz G. K. tych działek. Postępowania te toczyły się pod znakami: [...]; [...]; [...], które to działki również znajdują się w granicach wywłaszczonej parceli l.kat. [...] b. gm. kat. W. i nie zostały w żaden sposób zagospodarowane na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu.

jak również

wbrew twierdzeniom organu II Instancji ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby działka numer [...] była zagospodarowana w sposób przesądzający o tym, że była niezbędna do realizacji celu wywłaszczenia, lecz przeciwnie z akt sprawy wynika wprost, że działka ta stanowi teren zielony, niezabudowany i niezagospodarowany w sposób intencjonalny do realizacji potrzeb mieszkańców osiedla, a w konsekwencji więc nie służyła ona celowi wywłaszczenia i nie istnieją przeszkody do jej zwrotu, co zostało przy wydawaniu zaskarżonej decyzji pominięte przez Wojewodę Małopolskiego.

4/ naruszenie art. 6 KPA (tj. zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), art. 7 KPA (tj. zasady kontroli nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz uwzględniania słusznego interesu obywateli), art. 8 KPA (tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli), art. 11 KPA (zasady przekon5wania) oraz art. 80 KPA (tj. zasady swobodnej, lecz nie dowolnej oceny materiału dowodowego przez organ), a to poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w konsekwencji czego sprawa została rozstrzygnięta z rażącym naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, między innymi poprzez wadliwą analizę i ocenę materiału dowodowego dokonaną zarówno przez organ I instancji jak i przez organ II instancji wskutek czego bezzasadnie została utrzymana w mocy błędna decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości na rzecz skarżącej, pomimo braku określenia w orzeczeniu o wywłaszczeniu konkretnego celu, na jaki wywłaszczenie to następuje;

5/ naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 roku Nr 102, poz.651, j.t., dalej również jako: "UGN" poprzez

a) niesłuszne i bezrefleksyjnie utrzymanie przez Wojewodę Małopolskiego w mocy bezzasadnej odmowy zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] (w granicach należącej do skarżącej parceli katastralnej l. kat. [...], dalej również jako "nieruchomość": podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całej wywłaszczonej nieruchomości, co potwierdzone zostało następującymi decyzjami Starosty Krakowskiego z dnia:

1/ 28 marca 2013 roku GN.III.ER.72211-llt/99;

2/28 marca 2013 roku GN.III.ER.72211-lln/99;

3/28 marca 2013 roku GN.III.ER.72211-llo/99;

a zatem nieruchomość powinna zostać zwrócona skarżącej

b) niesłuszne i bezrefleksyjnie utrzymanie przez Wojewodę Małopolskiego w mocy bezzasadnej odmowy zwrotu nieruchomości należącej do skarżącej podczas gdy, Starosta Krakowski w żadnym zakresie nie zbadał wskazanych w art. 136 ust. 3 UGN przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

6/ naruszenie art. art. 137 ust. 1 UGN w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 KPA w zw. z art. 104 KPA poprzez bezrefleksyjne i bezzasadne utrzymanie przez organ II instancji w mocy bezzasadnej decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej działki nr [...], w sytuacji, kiedy zrealizowane były przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a to poprzez:

całkowite pominięcie przez organ II instancji tej okoliczności, że z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie nr L:S.A.A.IV/1/218/51 z dnia 12 grudnia 1951 roku nie wynika, iż celem wywłaszczenia jest budowa osiedla mieszkaniowego, lecz orzeczenie to ogólnie stwierdza, że wywłaszczenie jest "z przeznaczeniem na cele budownictwa

k a zatem w zakresie oznaczenia celu wywłaszczenia jest lakoniczne przez co nie wskazuje, że tym celem ma być budowa osiedla mieszkaniowego, natomiast późniejsze jego sprostowanie, tj. postanowieniem Naczelnika Gminy Z. nr GKM 11/60/47/74 z dnia 11 listopada 1977 roku, a zatem już po upłjwie terminów przewidzianych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami me może zostać uznane za sprecyzowanie celu wywłaszczenia dające podstawę do przyjęcia, że cel ten został zrealizowany, gdyż sprecyzowanie to miało miejsce blisko trzydzieści lat po dacie wywłaszczenia, czego organ II instancji nie zweryfikował;

a w konsekwencji

brak zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, tj. w sytuacji kiedy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu;

a w tej sytuacji

jedyna ewentualna przyczynę, dla której zwrot nie mógłby nastąpić, stanowiłoby trwałe rozporządzenie nieruchomością na rzecz osób trzecich, którą to przesłankę organ I instancji powinien był również zbadać w toku prowadzonego postępowania, a którego to przedmiotowego naruszenia organ II instancji odpowiednio nie zweryfikował;

7/ naruszenie art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP poprzez ich błędną, rozszerzającą wykładnię przez organy administracji publicznej podczas gdy z literalnego brzmienia przepisu art. 21 Konstytucji RP, linii orzeczniczej (por. wyrok TK z dnia 12 grudnia 2017 roku, sygn. akt: SK 39/15; wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 roku, sygn. akt: P 2/98) i doktryny (zob. P. Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art 21.) wynika jednoznacznie zawężająca wykładnia instytucji wywłaszczenia.

Powołując się na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 25 stycznia 2023 roku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa sprawa dotyczy odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach części parceli liczba katastralna [...] w byłej gminie katastralnej W. – dzisiaj W. gmina Z. – zwana dalej "wywłaszczoną nieruchomością" lub "nieruchomością" (por. wniosek k. 22 a.a I instancji)

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 344) – dalej jako "u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Stosownie do art. 137 u.g.n.:

1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Z kolei przepis art. 216 u.g.n. stanowi, iż przepisy ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79).

Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skutkiem powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - jak wskazuje się w orzecznictwie - jest to, że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. - w zakresie wskazanych tam terminów - nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie - odpowiednio - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. - art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. - art. 137 ust. 1 pkt 2) (por. np. wyroki: NSA w Warszawie z 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2205/11, z 12 lutego 2014r., sygn. akt I OSK 1663/12; z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2391/12 i z 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2876/12 oraz wyroki WSA w Krakowie z 11 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 923/14, z 9 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1048/14, z 12 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1066/14 i z 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1067/14).

Zarówno art. 136 u.g.n. jak i art. 137 u.g.n., posługując się pojęciem celu wywłaszczenia, utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa (umowa sprzedaży) i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia.

Podstawową kwestią wymagającą ustalenia w przedmiotowej sprawie była ocena zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości, co sprowadza się do oceny czy wywłaszczona nieruchomość była zbędności na cel, na jaki została wywłaszczona.

W pierwszej kolejności należało zatem odkodować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany.

Cel wywłaszczenia może wynikać już z samej treści decyzji wywłaszczeniowej, jak i również może wynikać z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, czy też mu towarzyszących (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego).

W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych środków dowodowych, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego, i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 października 1994 r., sygn. akt IV SA 1153/93, publ. ONSA 1995/2/99, oraz z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1484/97, LEX nr 48653, z dnia 21 kwietnia 2016 roku, sygn. I OSK 1622/14).

Ustalając, czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia, szczególnie w perspektywie art. 216 u.g.n. (wywłaszczeń dokonywanych na podstawie aktów prawnych, które już nie obowiązują), trzeba w pierwszej kolejności określić jaki był cel wywłaszczenia, a następnie czy doszło do zrealizowania tego celu.

Realizacja celu wywłaszczenia musi być rozumiana, jako zaplanowane działanie organów lub innych uprawnionych podmiotów, mających realizować zamierzenia, dla których wywłaszczenia dokonano. Brak jakiegokolwiek zagospodarowania terenu lub zagospodarowanie go sprzecznie z choćby ogólnie nawet określonym celem wywłaszczenia, nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia i nie może stanowić podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości, o ile spełnione zostaną pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 136 u.g.n.

Na gruncie niniejszej sprawy przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 12 grudnia 1951 roku, znak: L:S.A.A.IV/1/218/51 oraz zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 18 września 1951 roku, znak: L.cz.I.N.I.E.05451/51 następnie sprostowanego postanowieniem Naczelnika Gminy Z. z dnia 11 listopada 1977 roku nr GKM II/60/47/74.

Jak wynika z treści orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 12 grudnia 1951 roku (k. 8 a.a. I instancji), wywłaszczenie nastąpiło na podstawie art. 23, art. 28, art. 37 i art. 39 dekretu z dnia 26 czerwca 1949 o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 roku, Nr 27, poz. 197 ze zm.) – dalej jako "dekret" oraz rozporządzeń Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 roku, to jest rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 roku w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1950 roku, Nr 26, poz. 234) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 roku w sprawie trybu wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (Dz. U. z 1950 roku, Nr 26, poz. 235).

Z przepisów dekretu wynika, że pozyskiwanie nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych następowało po uprzednim uzyskaniu przez wykonawcę planu zezwolenia na nabycie nieruchomości, którego udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, jeżeli uznał, że nieruchomość lub prawa są niezbędne dla realizacji narodowego planu gospodarczego oraz, że przewidziane będą środki na ich nabycie (por. art. 5 dekretu).

Pozyskiwanie wskazanych nieruchomości następowało w drodze nabycia nieruchomości od dotychczasowego właściciela po uprzednim wezwaniu właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, by przekazał mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez władzę naczelną wykonawcy (por. art. 7 ust. 1 dekretu).

Jeżeli w określonym terminie 15 dni, nie doszłoby do zawarcia umowy sprzedaży (albo zamiany lub umowa przedwstępna), wówczas wykonawca planu może nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia (por. art. 7 ust. 4 dekretu).

Podmiot ubiegający się o wywłaszczenie (wykonawca planu) dążąc do wywłaszczenia powinien był złożyć stosowny wniosek do wojewody, w którym należało m.in. wymienić i opisać rodzaj zamierzonych inwestycji z powołaniem się na złożony wniosek inwestycyjny lub na obowiązujący plan inwestycyjny, a jeżeli wywłaszczenie nie jest związane z dokonaniem inwestycji - wskazać cel wywłaszczenia z powołaniem się na obowiązujące inne plany gospodarcze (por. art. 13 ust. 2 pkt. 1) dekretu), oraz wskazać na czym polegać ma wywłaszczenie (por. art. 13 ust. 2 pkt. 4) dekretu).

Wniosek wywłaszczeniowy wraz z załącznikami w celu obwieszczenia o wszczęciu postępowania w gminach, w których obrębie znajdują się wywłaszczane nieruchomości był przesyłany przez wojewodę powiatowej władzy administracji ogólnej (por. art. 16 dekretu). Z treści obwieszczenia wynikało m.in. na czym ma polegać wywłaszczenie według zamierzeń wnioskodawcy (art. 17 ust. 1 pkt. 2) dekretu).

Wojewoda po przeprowadzeniu rozprawy orzekał o wywłaszczeniu albo odmawia wywłaszczenia w przypadku, gdy ustały powody, stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (por. art. 23 ust. 1 dekretu).

Orzeczenie o wywłaszczeniu zawierało (art. 23 ust. 2 dekretu):

a) ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia,

b) wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło,

c) uzasadnienie przyjęcia lub odrzucenia wniosków i sprzeciwów.

Orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowiło podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej (por. art. 39 ust. 1 dekretu).

Z wywłaszczeniem wiązało się ustalenie odszkodowania, które następowało na wniosek. W przypadku złożenia wniosku przed rozprawą wojewoda mógł zarządzić jednoczesną rozprawę co do wywłaszczenia i odszkodowania (por. art. 33 ust. 1 i ust. 2 dekretu).

Jak wynika przy tym z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 12 grudnia 1951 roku wywłaszczenie nastąpiło na cele budownictwa

Odnosząc się do odkodowania celu wywłaszczenia trzeba mieć na uwadze, podnoszone w orzecznictwie stanowisko (przywołane również przez organ), a które Sąd na gruncie niniejszej sprawy w pełni podziela, że "na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (...) wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane (...) proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej" (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 1417/13; NSA z dnia 17 marca 2016 r., sygn. I OSK 1454/14; NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1928/16).

Jak wskazano powyżej, z samej treści orzeczenia o wywłaszczeniu (orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 12 grudnia 1951 roku, znak: L;S.A.A.IV/1/218/51) wynika, że wywłaszczenie nastąpiło na cele budownictwa. Natomiast z treści zawartego w tym orzeczeniu uzasadnieniu wynika, iż "Przedmiot wywłaszczenia zajęty został na cele budownictwa Państwowego i jest nadal na ten cel potrzebny."

Ponadto w aktach sprawy znajduje się orzeczenie z dnia 19 stycznia 1962 roku Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o częściowym zwrocie nieruchomości (k. 9 a.a I instancji).

Jak wskazano w uzasadnienia do orzeczenia z dnia 19 stycznia 1962 roku wywłaszczona nieruchomość była przeznaczona na cele budownictwa państwowego. Dalej wskazano, że pani W. S. zwróciła się do Urzędu Spraw Wewnętrznych o zwrot części nieruchomości niezajętej pod budownictwo mieszkaniowe. W toku przeprowadzonych dochodzeń stwierdzono, że część wywłaszczonej nieruchomości jest zbędna dla celów budowlanych. Jak wynikało przy tym z treści stanowiska Dyrekcji budowy Osiedli Robotniczych – jako wykonawcy robót, nie planowano w najbliższych latach rozbudowy osiedla w W. Natomiast Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwatermistrzostwa Budowlanego w K. nie zajął stanowiska, ze względu na fakt, że od roku 1952 sprawa tego terenu nie została uregulowana. Ponadto jak wskazano w uzasadnieniu tego orzeczenia (orzeczenie z dnia 19 stycznia 1962 roku Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej) po zbadaniu nieruchomości na miejscu ustalono, że zabudowa osiedla mieszkaniowego na działce l. kat[...] jest luźna, zaś część zawnioskowana do zwrotu stanowi sad owocowy. To z kolei uzasadniało orzeczenie o zwrocie części tej nieruchomości.

Niezależnie postanowieniem Naczelnika Gminy Z. z 11 listopada 1977 roku nr GKM II/60/47/74 – dookreślono cel wywłaszczenia na cele "budowy osiedla mieszkaniowego"

Sąd przychyla się stanowiska Skarżącej, że wskazane postanowienie Naczelnika Gminy Z. z 11 listopada 1977 roku nr GKM II/60/47/74 nie mogło samoistnie skutkować tym, że doszło do skorygowania czy zmiany celu wywłaszczenia.

Jakkolwiek w ocenie Sądu postanowienie Naczelnika Gminy Z. z 11 listopada 1977 roku nie mogło skutecznie zmienić ("sprostować") orzeczenia o wywłaszczeniu, to jest jednakże postanowienie to jest jednym z dokumentów, które pozwala dokonać oceny jaki był rzeczywisty, właściwy cel wywłaszczenia.

Zbierając razem powyższe informacje, należy wskazać, że trafne są ustalenia organów, że wywłaszczenie nastąpiło na cele "budownictwa" a ściślej "na cele budowy osiedla mieszkaniowego w gm. W. ".

Trzeba podkreślić, że ustalając cel wywłaszczenia organy szeroko przeanalizowały dostępne dokumenty, w tym orzeczenie o wywłaszczeniu, ale i również później wydane orzeczenie z dnia 19 stycznia 1962 roku Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o częściowym zwrocie nieruchomości czy również postanowienie Naczelnika Gminy Z. z 11 listopada 1977 roku. Dodatkowo organy wzięły pod uwagę również inne dokumenty i wyjaśnienia, które powołano we wskazanych orzeczeniach jak chociażby pismo Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych , w którym jest mowa o tym, że planowane jest zagęszczenie istniejącej zabudowy (por. uzasadnienie orzeczenia z dnia 19 stycznia 1962 roku).

Ustalenia organu w tym zakresie zostały oparte na możliwe szerokim materiale dowodowym, a wyciągnięte wnioski w tym zakresie są prawidłowe.

Niezależnie od ustalenia celu wywłaszczenia, w kontrolowanej sprawie istotne dla rozstrzygnięcia było ustalenie, iż sporna do zwrotu działka stanowiła część pierwotnej parceli wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 12 grudnia 1951 roku na cele budownictwa.

Jak wynika z przeprowadzonego przez organy porównania mapy katastralnej z mapą ewidencyjną parceli 1. kat. [...] b. gm. kat. W. w skali 1:1000, sporządzonego przez geodetę uprawnionego A. G. w dniu 25 kwietnia 2012 r., l.ks. [...], wynika, że stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania działka [...] usytuowana jest w granicach wywłaszczonej parceli, w centralnej części osiedla, w bezpośrednim sąsiedztwie budynku nr [...], bliskim sąsiedztwie budynku nr [...] i stanowi teren zielony zawarty między budynkiem nr [...], a znajdującymi się na sąsiedniej działce nr [...] garażami blaszakami.

Jak wynika z zeznań świadków wskazany teren wcześniej teren był zagospodarowany. Przed blokiem [...] i blokiem [...] były piaskownice, huśtawki. Na działkach nr [...] i nr [...] było boisko sportowe. Na początku lat 60-tych a może wcześniej doprowadzono chodniki do wejść do bloków, natomiast istniała droga wokół bloków. Dojścia natomiast istniały już do bloków nr [...] i nr [...] bezpośrednio do klatek schodowych (por. zeznania S. G.; podobnie Z. M., która wskazała, że na tym terenie było jedynie boisko do gry w piłkę; świadek M. L. wskazał, że drzewostany w tym okresie byty nasadzane na bieżąco. Do roku 1961 była droga wewnątrzosiedlowa oraz chodniku (...) Poza chodnikami były tereny zielone porośnięte trawą.).

Także zdjęcia lotnicze, jakkolwiek wykonane dopiero 20 lat po wywłaszczenia, wskazują na rekreacyjny charakter tego terenu.

Z pewnością na terenie samej działki nr [...] nie został wybudowany żaden budynek. Sama działka stanowiła natomiast – jak trafnie ustaliły organy – nieruchomość wykorzystywaną jako tereny zielone. Na samej działce posadowione są lampy oświetleniowe, studzienka kanalizacyjna, fragment blaszanego garażu.

Potwierdza to również znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów, zgodnie z którym teren działki to tereny rekreacyjno – wypoczynkowe (k. 60 a.a. I istancji). Poza tym dookoła tej nieruchomości są bloki, garaże i lampa oświetleniowa (por. k. 65 – protokół opisu nieruchomości oraz k. 66-67 i k. 83 a.a. I instancji).

Powyższe ustalenia faktyczne dokonane przez organ, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału nie budzą wątpliwości.

Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony w sposób możliwe pełny i adekwatny do potrzeb niniejszej sprawy.

Trafne są również wywiedzione przez organ wnioski, a mianowicie co do określenia celu wywłaszczenia oraz ustalenia w dalszej kolejności, że doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości (działce nr [...]).

Podnoszona natomiast w skardze okoliczność, iż wnioskowana do zwrotu działka jest niezagospodarowana oraz, że nie jest ona zabudowana nie oznacza, że cel nie został zrealizowany.

Jak wskazano powyżej przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na cele "budownictwa mieszkaniowego".

Wskazany cel wywłaszczenia ma charakter złożony, a inwestycja stanowiąca realizację takiego celu obejmuje różne elementy zagospodarowania, które nie sprowadzają wyłącznie tylko do samych budynków.

Integralną częścią takiej inwestycji są również, jak trafnie przyjęły organy, ciągi komunikacyjne, jak i towarzyszące zabudowaniom obszary zielone.

Budowa osiedla mieszkaniowego jest procesem długotrwałym, wieloetapowym. Pomiędzy poszczególnymi elementami osiedla (zabudowania, tereny rekreacyjne, tereny zielone) musi istnieć funkcjonalna łączność (por. przykładowo uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13, NSA z dnia 21 kwietnia 2016 roku sygn. I OSK 1622/14)

Osiedle mieszkaniowe nie może być sprowadzone zatem wyłącznie do terenów zabudowanych. Elementem osiedla są również inne przestrzenie takie jak place zabaw, tereny komunikacyjne, tereny zielni, które razem stwarzają odpowiednią przestrzeń i warunki infrastrukturalne, które nieodzownie łączą się z osiedlem.

Analiza natomiast znajdujących się w aktach sprawy map (w tym ortofotomap) obrazujących faktyczne zagospodarowanie osiedla pozwala na ustalenie, że wnioskowana do zwrotu działka, jakkolwiek sama nie jest zabudowana to jednakże z trzech stron wokół niej istnieją zabudowania (budynki) i infrastruktura osiedla. Z czwartej strony (od strony południowo – wschodniej) nieruchomość ta przylega do drogi.

Taki układ przestrzenny przedmiotowej działki pozwala na przyjęcie, że wskazana działka stanowi immanentny element osiedla, to znaczy stanowi istniejący między zabudowaniami teren zielony, który może służyć wypoczynkowi i należy w związku z tym potraktować go jako część osiedla mieszkaniowego rozumianego jako całościowe zamierzenie inwestycyjne.

Trafne jest zatem stanowisko organów, że nieruchomość składająca się z działki nr [...] w miejscowości W. została wykorzystana na cel, na który ją wywłaszczono, co z konsekwencji oznacza, że nie ma podstaw do jej zwrotu.

Bezzasadne w tym kontekście są zarzuty Skarżącej wskazujące na wydane decyzje Starosty Krakowskiego z dnia 28 marca 2013 roku GN.III.ER.72211-11t/99, z dnia 28 marca 2013 roku GN.III.ER.72211-11n/99 oraz z dnia 28 marca 2013 roku GN.III.ER.72211-11o/99, w których to decyzjach organ orzekł o zwrocie działek: nr [...], nr [...] i nr [...]. Trafnie wskazał przy tym organ, że w przeciwieństwie do stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania działki nr [...], która usytuowana jest wewnątrz osiedla (w jego centralnej części) i która stanowi część infrastruktury osiedla, wskazane działki (nr [...], nr [...] i nr [...]) zwrócone przez Starostę Krakowskiego działki położone są poza osiedlem. Nieruchomości, których dotyczyły wskazane decyzje są położone w innym miejscu i nieuprawnione jest rozciąganie przesądzenia, co do niezrealizowania celu wywłaszczenia również na działkę nr [...].

Z tego względu podniesione zarzuty 136 ust. 3 jak i art. 137 u.g.n. są pozbawione podstaw.

Odnosząc się natomiast do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, trzeba wskazać, że rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 roku, sygn. II OSK 2417/12).

Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy i okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego.

Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2000 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.", organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Na gruncie niniejszej sprawy, która dotyczy odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organy były zobligowane do dokonania ustalenia na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona oraz czy cel został zrealizowany.

W rozpoznawanej sprawie wszystkie powyższe istotne z punktu widzenia przedmiotu postępowania okoliczności zostały przez organ wyjaśnione. W świetle zgromadzonych w sprawie materiałów stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu do wydanej decyzji – jak wskazano już powyżej – jest trafne. W ocenie Sądu ustalenia faktyczne organów są prawidłowe i ustalone w oparciu o adekwatny do potrzeb sprawy zgromadzony materiał dowodowy. Poczynione natomiast przez organy ustalenia faktyczne jasno wynikają z zebranego w sprawie materiału. Zgromadzony materiał został omówiony, a sposób rozumowania organu oraz dokonane ustalenia nie budzą wątpliwości. W tym zakresie ustalenia organów nie budzą zastrzeżeń.

Trafnie organy wskazały, że wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Wbrew przy tym zarzutom skargi stanowisko organu bynajmniej nie jest "bezrefleksyjne".

Organy szczegółowo odniosły się do wszelkich dostępnych dokumentów i przeanalizowały się z należytą starannością, co pozwoliło zarówno ustalić jaki był cel wywłaszczenia jak i ustalić jak została zagospodarowania działka.

W kontekście podnoszonych w skardze zarzutów, trzeba podkreślić, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2045/15, NSA z dnia 25 września 2020 roku, sygn. II GSK 795/18, NSA z dnia 17 marca 2022 roku, sygn. II OSK 903/21, WSA w Krakowie z dnia 4 września 2020 roku, sygn. II SA/Kr 404/20 – oraz powołane tam orzecznictwo).

Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21).

Określenie w jakim obszarze i w jakim zakresie konieczne jest ustalenie w sprawie istotnych okoliczności faktycznych jest uwarunkowane przez normy prawne, które organ w sprawie będzie stosował.

Sąd nie dopatrzył się w realiach niniejszej sprawy błędów czy wadliwości w przeprowadzeniu postępowania, w tym w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ w sposób adekwatny do potrzeb ustalił stan faktyczny i nie pozostawił żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału została przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a motywy którymi kierował się organ zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.

Dlatego też zasadnicze zarzuty naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. są pozbawione podstaw.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 136 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.

Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 136 K.p.a.

§ 1. Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

§ 2. Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.

§ 3. Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

§ 4. Przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

W świetle przytoczonego powyżej przepisu należy wskazać, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2). W razie gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest bowiem obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (por. A. Wróbel komentarz do art. 136 K.p.a. teza 2 [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX/el).

Jak wskazuje się w orzecznictwie organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej powyższa kompetencja ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 17 października 2017 roku, sygn. II OSK 263/16).

W związku z tym, że na gruncie niniejszej sprawy nie było już konieczności przeprowadzenia przez Wojewodę Małopolskiego jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, podniesiony zarzut należy uznać za pozbawiony podstaw.

Ponadto stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie do wydanego postanowienia nie narusza wskazanej normy. Wyjaśnienia organu w tym zakresie są wystarczające i adekwatne. Organ wskazał przy tym, jakie są powody odmowy wydania zaświadczenia i jakie okoliczności determinowały określony kierunek rozstrzygnięcia. Uzasadnienie jest spójne i logiczne, a z jego treści w sposób niebudzący wątpliwości wynikają okoliczności które stanowiły podstawę odmowy wydania zaświadczenia. O naruszeniu wskazanej normy nie może natomiast świadczyć subiektywne przekonanie skarżącego o zasadności innego rozstrzygnięcia niż dokonanego przez organ.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. polegający na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 25 stycznia 2023 roku (znak: GN.III.JM.72211-11p/99), podczas gdy organ II instancji powinien był zastosować art. 138 § 2 KPA, a tym samym uchylić decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 25 stycznia 2023 roku i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania ze względu na liczne naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego (art. 136 ust. 3 UGN, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 UGN,) jak i przepisów postępowania (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 KPA), a także niewyjaśnienie przez ten organ zakresu sprawy istotnego dla rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Trzeba zauważyć, że wskazany powyżej przepis ma charakter wynikowy, co oznacza, że jego zastosowanie winno być za każdym razem rezultatem uznania, że w konkretnej sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa, które uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Zastosowanie wskazanego przepisu przez organ jest zatem konsekwencją ("wynikiem") określonych ustaleń, co zaistnienia uchybień, o których mowa w tym przepisie (to jest: wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Jego naruszenie zawsze jest następstwem uchybienia innym przepisom postępowania (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 16 stycznia 2020 roku, sygn. II OSK 431/18, NSA z dnia 20 października 2021 roku, sygn. II OSK 1853/21, NSA z dnia 28 lipca 2023 roku, sygn. I OSK 1353/22, NSA z dnia 16 maja 2023 roku, sygn. II GSK 443/20).

Jak wynika z akt sprawy Wojewoda Małopolski już uprzednio decyzją z dnia 22 kwietnia 2022 roku uchylił wydaną wcześniej decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 27 kwietnia 2010 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wówczas Wojewoda zwrócił uwagę na konieczność uzupełnienia przez organ i instancji braków dotyczących przedmiotu postępowania, jak również przeprowadzenia pełnego i prawidłowego postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego sformułowane przez organ odwoławczy uwagi.

W szczególności organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brakowało większości dokumentów geodezyjnych, które uwidaczniałby kolejne podziały wywłaszczonej parceli l. kat. [...], czy też mapy stanu prawnego, gdzie na aktualną mapę ewidencyjną wkreślona byłaby w sposób czytelny i niebudzący wątpliwości w/w parcela celem ustalenia, czy stanowiąca przedmiot postępowania działka nr [...] faktycznie stanowi część dawnej parceli l. kat. [...]. Jednocześnie wskazał, że organ I instancji zobowiązany był do pełnego i wiarygodnego ustalenia, czy działka nr [...] faktycznie nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia rozumiany jako osiedle mieszkaniowe. Wskazał wówczas Wojewoda na czynności, które organ I instancji powinien jeszcze podjąć dla pełnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy.

Po uchyleniu wskazanej decyzji, Starosta uzupełnił postępowanie dowodowe co pozwoliło na dokonanie pełnych ustaleń wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

To skutkowało w dalszej kolejności tym, że zbędne było przeprowadzanie jeszcze przez Wojewodę Małopolskiego jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie.

Z tego względu na gruncie przedmiotowej sprawy nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., a tym samym podniesiony zarzut jest bezzasadny.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej. Skarżąca formułując ten zarzut nie sprecyzowała bliżej w czym upatruje jego naruszenia.

Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, natomiast w myśl § 2 tego artykułu organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu (por. np.: uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 26 września 2012 roku, sygn. I OSK 1094/11; uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie w wyroku z 8.12.2010 r., sygn. VIII SA/Wa 640/10). O naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa można mówić, gdy organ administracji publicznej pomija milczeniem niektórych twierdzeń lub nieodniesieniu się do faktów istotnych dla sprawy (por. np. uzasadnienia do wyroków WSA w Warszawie: z dnia 11.09.2013 r., sygn. IV SA/Wa 702/13 oraz z dnia 4.10.2011 r., sygn. VII SA/Wa 1194/11). Taka sytuacja jednak nie występuje na gruncie niniejszej sprawy. Organ ustosunkował się wszelkich twierdzeń skarżącej. Szczegółowo wyjaśnił podstawy wydanej decyzji i powody, dla których wydał rozstrzygniecie odmawiające zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło zatem do naruszenia tej zasady przez organ.

Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń na gruncie niniejszej sprawy. W szczególności za pozbawione podstaw należy uznać zarzuty naruszenia art. 6 K.p.a. czy art. 11 K.p.a. Nie doszło również do naruszenia art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP

Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.