Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4933/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1075/20 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 1075/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") - oddalił skargę J. B. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] marca 2020 r. w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżąca była zatrudniona w administracji celnej nieprzerwanie od [...] sierpnia 1993 r. i w dacie 28 lutego 2017 r. pełniła służbę w Izbie Celnej w P. - Referacie Dochodzeniowo - Śledczym w P. na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej w stopniu starszego aspiranta celnego.

W związku z wprowadzoną od marca 2017 r. reformą administracji skarbowej, skarżąca do 31 maja 2017 r. nie otrzymała propozycji służby lub pracy w jednostkach nowo formowanej Krajowej Administracji Skarbowej.

Skarżąca wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. w przedmiocie nieprzedstawienia jej propozycji służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 2 lutego 2018 r. (sygn. akt II SAB/Rz 93/17) odrzucił skargę. Złożona przez skarżącą skarga kasacyjna od tego powyższego orzeczenia została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 listopada 2019 r. (sygn. akt I OSK 1367/18).

Decyzją z [...] stycznia 2020 r., DIAS działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948; dalej: "p.w.KAS") w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768 ze zm.; dalej: "u.KAS"), stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej z 31 sierpnia 2017 r.

Na skutek złożonego odwołania Szef KAS, decyzją z [...] marca 2020 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z 12 listopada 2019 r., oddalił skargę kasacyjną skarżącej, wyjaśniając, że brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, ponieważ w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę decyzyjną. Stosownie zatem do brzmienia art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS brak przedstawienia propozycji służby w terminie do 31 maja 2017 r. wiąże się z wygaśnięciem stosunku służbowego z 31 sierpnia 2017 r. Zgodnie zaś z art. 170 ust. 4 ww. ustawy wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako zwolnienie ze służby.

Stosownie zatem do zasady związania wynikającej z art. 153 p.p.s.a. zarówno organ, jak też i sąd rozpoznający sprawę winni mieć na uwadze ocenę prawną zagadnienia wskazaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak też postąpił DIAS wydając decyzję z [...] stycznia 2020 r., następnie utrzymaną w mocy przez Szefa KAS.

Sąd meriti wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest to, iż do 31 maja 2017 r. skarżąca nie otrzymała propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS, a zatem w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS jej stosunek służbowy wygasł z 31 sierpnia 2017 r. W decyzjach organów obu instancji wyjaśniono przyczyny, z powodu których zaniechano przedstawienia skarżącej propozycji pracy/służby, a które sprowadzały się do korzystania przez nią z krótkotrwałych zwolnień lekarskich, niekorzystnie wpływających na organizację pracy komórek, w których pełniła służbę. W konsekwencji powodowało to niższy poziom dyspozycyjności i komplikacje we właściwym planowaniu służby na następne miesiące. Brak spełnienia przez skarżącą powyższego wymogu potwierdzony został również przeciwwskazaniem lekarskim do pracy w godzinach nocnych. Zdaniem WSA organy, podejmując decyzje w sprawie skarżącej, wzięły też pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej DIAS jednostki, działały w trosce o dobrą organizację służby/pracy, a także właściwą i terminową realizację zadań ustawowych. Ważąc argumenty dotyczące przebiegu służby skarżącej oraz konieczność zapewnienia właściwej obsady kadrowej w zarządzanej jednostce organizacyjnej wskazały, że interes publiczny zyskał prymat nad interesem prywatnym skarżącej.

Skarżąca nie otrzymała propozycji służby lub zatrudnienia w KAS zgodnie z treścią przepisu art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Konsekwencją zaś braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 p.w.KAS, było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z 31 sierpnia 2017 r. Zdaniem Sądu, w omawianym stanie prawnym sprawy nie ulega wątpliwości, że organ pierwszej instancji prawidłowo wydał decyzję w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego.

Dodatkowo WSA stwierdził, że kwestią zasadniczą w sprawie jest ustalenie wykładni przepisów, sprowadzającej się do odpowiedzi na pytania, czy w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego organ musi ograniczyć się do enumeratywnie wymienionych w art. 179 i art. 180 u.KAS okoliczności, czy też, z uwagi na reformę struktury i powstanie nowej jednostki, może wyjść poza te przesłanki w zakresie okoliczności, skutkujących wygaśnięciem stosunku służbowego. Powołując się na uchwałę poszerzonego składu NSA z 1 lipca 2019 r. (sygn. akt: I OPS 1/19) Sąd pierwszej instancji przyjął tezę, zgodnie z którą reforma systemu i utworzenie nowego organu, a także zgodność z Konstytucją RP regulacji zawartych w p.w.KAS i u.KAS pozwalały na zastosowanie w przedmiotowej sprawie kryterium poziomu dyspozycyjności funkcjonariusza w służbie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że decyzje organów obu instancji są słuszne, a podniesione w skardze zarzuty niezasadne.

Nie zgadzając się z zapadłym wyrokiem został on zaskarżony przez skarżącą skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

I. Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1) obrazę przepisu art 145 § 1 pkt. 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS poprzez:

a) niezasadne oddalenie skargi skarżącej i zaakceptowanie faktu, że stosunek służbowy skarżącej miałby wygasnąć wskutek braku wręczenia propozycji służby w sytuacji, gdy organy obu instancji nie zastosowały w ogóle przepisu art. 165 ust. 7 p.w.KAS do skarżącej (a był to obowiązek organów obu instancji), a stosowano kryteria pozaustawowe takie jak "potrzeba organizacji pracy" czy potrzeby organizacyjno-kadrowe jednostki (co nie powinno mieć miejsca i było bezprawne);

b) poprzez wadliwą ocenę zasadności niewręczenia skarżącej propozycji służby lub pracy przez pryzmat przesłanek określonych w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, co doprowadziło do wadliwej akceptacji zaskarżonej decyzji Szefa KAS i poprzedzającej jej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R.;

c) niezasadne oddalenie skargi skarżącej i zaakceptowanie faktu, że stosunek służbowy skarżącej miałby wygasnąć i zaskarżona decyzja to potwierdza i jest słuszna w sytuacji, gdy właściwie zastosowane kryteria z art. 165 ust. 7 p.w.KAS obligowały Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. do wręczenia skarżącej propozycji służby lub propozycji pracy i brak tej czynności był niezgodny z prawem, a to rzutuje bezpośrednio na niezasadność zwolnienia skarżącej ze służby;

2) obrazę art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 179 i art. 180 u.KAS przez uznanie przez Sąd, że funkcjonariusze KAS-u mogą być zwolnieni ze służby bez stosowania przesłanek określonych w w/w przepisach i tym samym akceptację zwolnienia skarżącej na podstawie pozaustawowych przesłanek zwolnienia.

II. Z tzw. ostrożności procesowej na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt. 2 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła także obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust 1 i 2 u.KAS poprzez akceptację przez Sąd wadliwej konstrukcji orzeczenia organów obu instancji w której stwierdzają one zwolnienie ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31.08.2017 r., w sytuacji w której powinna to być decyzja o zwolnieniu ze służby, ewentualnie stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego, ale z datą bieżącą wydania orzeczenia.

III. Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła także:

1) obrazę przepisu art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą (bo niepełną, niedokładną) kontrolę administracji publicznej i przez to przyjęcie wadliwego stanu faktycznego sprawy poprzez zaakceptowanie nieprawdziwych ustaleń i twierdzeń organów, co do powodów zwolnienia skarżącej ze służby (i uprzednio braku wręczenia jej propozycji służby).

Przy tak skonstruowanych zarzutach skarżąca w trybie art. 179a p.p.s.a. wniosła o uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy merytorycznie (wnosząc jednocześnie w tym przypadku o pozytywne rozpatrzenie skargi tj. jej uwzględnienie). W przypadku natomiast braku zastosowania przepisu art. 179a p.p.s.a. przez WSA w Warszawie i w razie przekazania sprawy do NSA na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie całości sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Oprócz tego wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. Dodatkowo zażądano rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna rozpoznawana w granicach podniesionych zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie.

Analiza przedmiotowej sprawy w swej istocie sprowadza się do wykładni przepisów ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadzonych w okresie transformacji administracji podatkowej i celnej, a mających na celu "skuteczne i sprawne wejście w życie przepisów dotyczących Krajowej Administracji Skarbowej", jak wynika z uzasadnienia poselskiego projektu do tejże ustawy, zawartego na druku sejmowym nr 827. W dalszej części uzasadnienia projektu wskazano, iż ustawa zawiera zarówno przepisy zmieniające, jak i uchylające, przejściowe, dostosowujące i końcowe, a tym samym, co do zasady reguluje kompleksowo kluczową z punktu widzenia badanego zagadnienia prawnego materię związaną m.in. z zatrudnieniem dotychczasowych funkcjonariuszy przekształcanej służby celnej.

W ślad za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przypomnieć należy, że główny wątek niniejszej sprawy był już oceniany przez Naczelny Sąd Administracyjny, co do bezczynności DIAS w przedmiocie braku złożenia skarżącej propozycji służby. Za sprawą zatem przywoływanego uprzednio przepisu art. 153 p.p.s.a., dokonana w wyroku z 12 listopada 2019 r. (sygn. akt: I OSK 1367/18) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania są wiążące również w ramach rozpoznania niniejszej sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Zarzuty skarżącej wyartykułowane w treści złożonej skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy, z uwagi na jego ocenę przy nieuwzględnieniu przesłanek ustawowych umożliwiających zaproponowanie warunków służby w przekształcanej służbie celnej. Przesłanki te opisane zostały w art. 165 ust. 7 p.w.KAS i sprowadzały się do uwzględnienia posiadanych kwalifikacji funkcjonariusza, przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsce zamieszkania. Z punktu widzenia prowadzonej analizy i jednocześnie podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej przedmiotem zainteresowania jest to czy skarżąca spełniała powyższe warunki, a tym samym czy decyzje organów obu instancji nie były arbitralne, mimo pozostawienia przez ustawodawcę pełnej swobody decyzyjnej Dyrektorom Izb Administracji Skarbowej, co do doboru kadrowego w nowo tworzonej Krajowej Administracji Skarbowej.

Na wstępie jednak, w odniesieniu do twierdzeń strony skarżącej dotyczących niesłuszności czy nawet niekonstytucyjności kryteriów umożliwiających organowi nieprzedstawienie propozycji służby należy wyjaśnić, że "[p]rzekształcenia aparatu administracji publicznej realizującego zadania z zakresu szeroko rozumianego bezpieczeństwa w sposób oczywisty pociągają za sobą konsekwencje w sferze stosunku zatrudnienia, bez względu na to, czy ma ono charakter pracowniczy i podlega reżimowi prawa pracy (stosunki pracy), czy też regulowane jest przepisami prawa administracyjnego (stosunki służbowe). Dokonywane w aparacie administracji zamiany nie sprowadzają się jedynie do przedefiniowania zadań i celów, nowego określenia struktury organizacyjnej, zasad finansowania czy nowego określenia relacji koordynacji i nadzoru zachodzących pomiędzy organem kierującym określonym podmiotem a innymi organami władzy publicznej, ale również – do likwidowania jednej struktury i powołania w jej miejsce nowej. W konsekwencji przed ustawodawcą pojawia się wyzwanie sprowadzające się do rozstrzygnięcia losów stosunków zatrudnienia nawiązanych przez instytucję realizującą określone zadania i powołania w jej miejsce innej struktury. Teoretycznie można wyobrazić sobie kilka modeli normatywnych. Pierwszy z nich sprowadza się do zniesienia wszystkich stosunków zatrudnienia i wyposażenia nowej struktury w pełną swobodę kształtowania własnej sytuacji kadrowej. W przeciwstawnym modelu nowa struktura wchodzi w miejsce stosunków zatrudnienia instytucji, której jest następcą prawnym, co jest równoznaczne z przejęciem ogółu zatrudnionych. Wreszcie trzecie rozwiązanie, będące w istocie rozwiązaniem hybrydowym, zakłada przejęcie zatrudnionych, ale jedynie na okres przejściowy, w trakcie którego dochodzi do dopasowania struktury zatrudnienia do potrzeb nowej jednostki, wynikających z jej zadań i struktury organizacyjnej" (por. P. Szustakiewicz i M. Wieczorek "Sposób rozwiązania stosunku służbowego w formacjach mundurowych w związku z ich reorganizacją lub likwidacją- zagadnienia konstytucyjne", Ius Novum 2024, vol. 18, nr 2, s. 135-148.

Warto zaznaczyć, że podobne przekształcenia, jak w przypadku administracji skarbowej dokonywały się już we wcześniejszym ustawodawstwie. Jako przykład podać tutaj można likwidację Urzędu Ochrony Państwa i powołaniu w jego miejsce Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu na mocy ustawy z 24 maja 2002 r. (Dz.U. 2002 nr 74 poz. 676 ze zm.) czy też zastąpienie Biura Ochrony Rządu - Służbą Ochrony Państwa. Z chwilą wejścia w życie ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. 2018 poz. 138 ze zm.), formacja ta (SOP) przejęła zadania realizowane uprzednio przez Biuro Ochrony Rządu – ich istotą jest ochrona osób i obiektów. Likwidacja Biura Ochrony Rządu i powołanie w jego miejsce Służby Ochrony Państwa, analogicznie jak miało to miejsce w przypadku zastąpienia UOP przez ABW i AW, wymagały rozstrzygnięcia w sferze stosunków służbowych funkcjonariuszy pełniących służbę w BOR (szerzej na ten temat we wspomnianym artykule P. Szustakiewicza i M. Wieczorka, Sposób rozwiązania stosunku..., Ius Novum 2024, vol. 18, nr 2).

Zmiany z kolei w służbie celnej podyktowane były, jak stwierdza preambuła do u.KAS: "troską o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz potrzebą ochrony bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej". Przeprowadzenie tak szeroko zakrojonej reformy wymagało przede wszystkim wskazania skutków prawnych przeobrażeń strukturalnych realizowanych w obrębie administracji celnej w sferze stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. I tak, w art. 165 ust. 3-4 p.w.KAS ustawodawca przewidział, że funkcjonariusze utrzymują swój status zatrudnienia jako funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej. Przy czym, w trybie określonym w art. 170 p.w.KAS przewidziana została możliwość wygaszenia stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 u.KAS. Wspomniane wygaszenie stanowiło jednak rezultat odmiennych sytuacji. Pierwsza z nich dotyczyła niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej warunki pełnienia służby w zakreślonym ustawą terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS). Ten sam skutek odnosił brak akceptacji przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej nowych warunków pełnienia służby (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS), a niezłożenie w ogóle oświadczenia w tej materii traktowany był jako odmowa przyjęcia propozycji.

W przypadku braku otrzymania w terminie do 31 maja 2017 r. (art. 165 ust. 7 p.w.KAS) pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, stosunek ten wygasał z 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS), natomiast stosunki służbowe funkcjonariuszy, którzy nie przyjęli nowych warunków pełnienia służby, wygasały po upływie trzech miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji, ale nie później niż 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS). Niezależnie jednak, czy wygaszenie stosunku służbowego było konsekwencją braku przedstawienia propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, bądź też było wynikiem nieprzyjęcia propozycji, traktowano je jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.KAS).

Również i w uchwale poszerzonego składu izby NSA z 1 lipca 2019 (sygn. akt: I OPS 1/19; wszystkie powołane orzeczenia dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.) powyższe zagadnienie zostało poddane analizie, a stanowisko tam zaprezentowane podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę. Podobnie zresztą jak i stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 11 stycznia 2019 r. (sygn. akt I OSK 2316/18), z którego wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego, o którym mowa w przepisie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS, jest skutkiem prawnym przewidzianym przez ustawodawcę. Skutki prawne stanowią następstwa okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m.in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakty prawne to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2016, s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na to pytanie jest negatywna. We wskazanym przypadku to nie upływ kalendarzowego terminu powoduje określony skutek, lecz brak przedstawienia przez organ propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest więc niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz wręcz przeciwnie jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest to zatem konsekwencja zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów.

Prawidłowo zatem organ stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej z 31 sierpnia 2017 r. na mocy wydanej decyzji, albowiem skorzystał z przysługującej mu kompetencji poprzez nieprzedstawienie skarżącej propozycji służby, a decyzja ta z mocy prawa traktowana jest jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.KAS).

Przenosząc tym samym powyższe rozważania na grunt analizowanego przypadku zaznaczyć trzeba, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie nakładają m.in. na Dyrektorów Izb Administracji skarbowej obowiązku przedstawienia wszystkim dotychczasowym funkcjonariuszom służby celnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, a dają jedynie taką możliwość.

Co jednak istotne, decyzja dotycząca złożenia pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby musiała opierać się na kryteriach takich, jak posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, dotychczasowy przebieg służby oraz miejsce zamieszkania. Realizacja powyższych kryteriów pozostaje w bezpośrednim powiązaniu z potrzebami kadrowymi i zabezpieczeniem właściwego funkcjonowania powstałej Krajowej Administracji Skarbowej oraz realizacją powierzonych jej zadań na co słusznie zwróciły uwagę organy wydające w sprawie decyzje.

Przepis art. 165 ust. 7 p.w.KAS stanowi, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Kluczowa z punktu widzenia niniejszej sprawy jest przesłanka odnosząca się do dotychczasowej pracy i służby funkcjonariusza, która może swym zakresem obejmować również ocenę indywidualnych cech danej osoby. Wymaga się przy tym wskazania obiektywnych kryteriów i reguł, które możliwe są do późniejszej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a które legły u podstaw nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby, w związku z jego indywidualną sytuacją.

Na organie wydającym decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego ciąży zatem obowiązek racjonalnego wyjaśnienia przyczyn nieprzedłożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w nowych warunkach, obejmujący obiektywne kryteria, którymi się kierował, umożliwiające późniejszą weryfikację jego stanowiska. W konsekwencji decyzje wydawane w tego typu sprawach wymagają szczególnie precyzyjnego i jasnego wyjaśnienia motywów ich wydania o określonej treści, zawierając przekonywującą argumentację, która uzasadniałaby i wyjaśniała stanowisko organu. Jest to niezwykle istotna kwestia, albowiem przepis art. 165 ust. 7 p.w.KAS w swej treści zawiera nieostre kryteria jakimi winien kierować się organ przy podejmowaniu decyzji o przedstawieniu bądź nie propozycji warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, pozostawiając tym samym znaczny luz decyzyjny, swobodę.

Sprowadza się to do tego, że kontrola takiego aktu administracyjnego obejmuje nie tylko prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz przesłanek określonych art. 165 ust. 7 p.w.KAS, ale także cały proces wydania decyzji w którego zakres wchodzi spełnienie przez organ wymogów proceduralnych, czy też wszechstronność oceny materiału dowodowego. Wymaga tego już choćby zasada równości, niedyskryminacji czy przejrzystości procedur. Dlatego też uzasadniając swoją decyzję organ w uzasadnieniu powinien wykazać, że przed podjęciem procesu decyzyjnego za przedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby lub też odmową przedstawienia takiej propozycji w sposób szczególnie wnikliwy dokonał indywidualnej oceny wszystkich wymienionych wyżej czynników.

Opierając się zatem na wyżej zaprezentowanej argumentacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało podzielić ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do tego, że organy obu instancji w wystarczający sposób uzasadniły przyczyny nieprzedstawienia skarżącej propozycji służby w związku z jej dotychczasowym przebiegiem, który cechował się nadmierną absencją. Jak wyliczył to tylko przykładowo Sąd meriti, w oparciu o dostępny materiał dowodowy, skarżąca w 2014 r. przebywała 203 dni na zwolnieniu lekarskim, a w 2015 r. były to 52 dni. Również i w okresie ostatnich dwóch lat zatrudnienia zdarzały się u skarżącej zwolnienia lekarskie, które w 2017 wyniosły 23 dni, co wynika z kart nieobecności. Sytuacji nie zmienia fakt, że w 2009 r. skarżąca doznała urazu w związku z wypadkiem przy pracy, powodującego jej dłuższą absencję na służbie. Jak słusznie zauważono trudności we właściwej organizacji pracy funkcjonariuszy powodowały także zalecenia lekarskie wskazujące na przeciwwskazania, co do pracy skarżącej w godzinach nocnych.

Bez znaczenia dla sprawy pozostaje natomiast sytuacja innych funkcjonariuszy na którą powołuje się skarżąca, nawet jeśli absencja w służbie tychże osób była większa aniżeli skarżącej. Każdy przypadek bowiem badany jest indywidualnie, a przebieg służby nie jest jedynym kryterium warunkującym przedłożenie bądź nie propozycji nowych warunków zatrudnienia. Jedynie na marginesie, w kontekście zarzucanego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 179 i art. 180 u.KAS należy wyjaśnić, iż organ ma możliwość fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby, w sytuacji zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-7, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro KAS lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych, o czym traktuje art. 180 ust. 1 pkt 9 u.KAS. Skarżąca w treści skargi nie wskazała naruszenia, którego konkretnie przepisu upatruje się w zaskarżonym wyroku, albowiem oba przepisy zawierają po kilka jednostek redakcyjnych, stąd nie sposób odkodować jej rzeczywistej intencji, co dodatkowo czyni powyższy zarzut chybionym. Poza tym, podstawy zwolnienia funkcjonariusza ze służby w warunkach art. 179 i 180 u.KAS stanowią zupełnie odmienne przesłanki zwolnienia ze służby, aniżeli sytuacja wynikająca z przepisów p.w.KAS.

Podobnie prezentuje się kwestia dotycząca prowadzenia naborów do służby, jeszcze zanim zakończony został proces transformacji nowo powstałej Krajowej Administracji Skarbowej. Decydujące zdanie w tej materii pozostawione zostało kierownikom odpowiednich jednostek, których celem jest zapewnienie właściwego funkcjonowania podległej jednostki, gwarantującej realizację powierzonych zadań. Nie należy zatem do oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzona przez kierowników jednostek wchodzących w skład KAS polityka kadrowa, a wyłącznie indywidualny przypadek w ramach złożonej skargi kasacyjnej.

Jak zatem słusznie skwitował to organ, w realiach analizowanego przypadku prymat wziął interes społeczny- publiczny przejawiający się zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania jednostki podległej DIAS, nad interesem prywatnym - skarżącej.

W konsekwencji nie mogły zostać uznane za zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego. Podobnie zresztą należało ocenić zarzuty w zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego, albowiem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stwierdzono żadnych uchybień mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 1 § 1, art. 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony jedynie w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał istotę sprawy, przy czym nieuzyskanie oczekiwanego przez skarżącą zamierzonego rezultatu nie może stanowić słusznej podstawy do podniesienia tego typu zarzutu. Pogląd taki bowiem uznać należy za chybiony.

Nie sposób odkodować także jakie było zamierzenie autora skargi kasacyjnej, dotyczące podniesionego zarzutu w zakresie art. 2 p.p.s.a., skoro skarga skarżącej rozpoznana została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Co się tyczy z kolei zarzutu w kierunku art. 3 § 1 p.p.s.a. to zaznaczyć należy, iż ma on charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Orzecznictwo NSA wielokrotnie wskazywało, że przepis ten określa cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi z przyczyn branych pod uwagę z urzędu wymienionych w art. 183 § 2 i 189 p.p.s.a.