Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3133/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak /spr./ sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1817/12 w sprawie ze skargi Zarządu Powiatu L. na uchwałę Rady Gminy Tymbark z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Tymbark na rzecz Powiatu L. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2013 r. , sygn. akt III Sa/Kr 1817/12, oddalił skargę Zarządu Powiatu L. na uchwałę Rady Gminy Tymbark z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 29 grudnia 2011 r. Zarząd Powiatu L. zwrócił się do Rady Gminy Tymbark o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym D. S., zatrudnionym na stanowisku Dyrektora Szpitala Powiatowego w L., z uwagi na całkowitą utratę wobec niego zaufania koniecznego do zajmowania w/w stanowiska. Uzasadniając swój wniosek Zarząd Powiatu L. wskazał, że w dniu [...] lipca 2011 r., na podstawie art. 108 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy, wymierzył D. S. karę nagany z powodu nieprzestrzegania ustalonej organizacji i porządku pracy. Organ wyjaśnił, że podstawą nałożenia w/w kary porządkowej była m.in. informacja przedłożona przez Komisję Rewizyjną Rady Powiatu L., która rozpoczęła kontrolę w Szpitalu Powiatowym w L. Komisja Rewizyjna musiała podjąć decyzję o jej zakończeniu z powodu niedostarczania przez Dyrektora Szpitala materiałów w wyznaczonym terminie. W opinii Zarządu, takie działanie Dyrektora Szpitala powoduje nie tylko utrudnienia w należytym sprawowaniu nadzoru nad Szpitalem, dezorganizuje pracę Rady Powiatu i Zarządu, ale przede wszystkim jest sprzeczne z przepisami prawa i ustalonym porządkiem organizacyjnym. Efektem niedopuszczalnych zaniedbań ze strony Dyrektora Szpitala było uniemożliwienie Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu terminowego wykonania obowiązku nałożonego przez Radę Powiatu L. Zarząd Powiatu podniósł również, że w dniu 8 czerwca 2011r. Starosta L. wydał Zarządzenie Nr [...] w sprawie powołania Zespołu kontrolnego do przeprowadzenia kontroli kompleksowej w Szpitalu Powiatowym w L. Podjęte działania były efektem analizy poszczególnych dokumentów przesyłanych przez Dyrektora Szpitala, jak również niepokojących informacji zewnętrznych na temat funkcjonowania Szpitala. W toku kontroli, Zespół kontrolny ustalił szereg nieprawidłowości i uchybień, których dopuścił się Dyrektor Szpitala.

W dniu [...] stycznia 2012 r. Rada Gminy Tymbark podjęła, na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), uchwałę Nr [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy Tymbark, analizując podniesione przez Zarząd Powiatu L. argumenty, uznała, iż podstawą zamierzonego odwołania D. S. z funkcji Dyrektora Szpitala nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Mając na względzie szczególną ochronę przynależną funkcjonariuszom publicznym, jakimi są radni, utrata zaufania nie może stanowić podstawy do rozwiązania stosunku pracy. O wyborze danej osoby na stanowisko kierownika (dyrektora) podmiotu leczniczego, nie będącego przedsiębiorcą, winny decydować kryteria obiektywne, nie subiektywne, jakim jest m.in. zaufanie.

Rada Gminy stwierdziła, że z przedstawionych przez Dyrektora Szpitala danych wynika, że Szpital Powiatowy w L. na rok 2012 uzyskał lepsze warunki kontraktu niż te, które obowiązywały w roku 2011. Działania D. S. jako dyrektora należało w tym zakresie ocenić jako korzystne dla Szpitala. Odnosząc się z kolei do wyników kontroli przeprowadzonej w Szpitalu Powiatowym w L. przez Komisję Rewizyjną Rady Powiatu L., Rada Gminy Tymbark uznała, że zagadnienia kontrolne przedstawione Dyrektorowi Szpitala Powiatowego w L. w sposób znaczący wykraczały poza zakres kontroli określony uchwałą Rady Powiatu L. Zgodnie bowiem z treścią uchwały w sprawie zlecenia kontroli, miała ona obejmować gospodarkę finansową i zarządzanie mieniem, w tym wykorzystanie aparatury i sprzętu medycznego. W przedmiotowej sprawie tego rodzaju wystąpienia pokontrolnego Komisja Rewizyjna nie sporządziła, co nakazuje sądzić, że stwierdzone w toku kontroli uchybienia nie nadawały się do sporządzenia wystąpienia pokontrolnego i zaleceń usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie.

Wskazano, że w następstwie obu kontroli nie doszło do zastosowania przez Zarząd Powiatu instytucji przewidzianej w art. 121 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o działalności leczniczej, co oznacza, że wskazane uchybienia nie miały takiej doniosłości, by zachodziła konieczność wstrzymania niezgodnych z prawem działań Dyrektora Szpitala wraz z zobowiązaniem do zmiany lub cofnięcia jakichkolwiek decyzji. Mając na względzie zasadę racjonalności ustawodawcy należało przyjąć, że treść w/w art. 121 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej ogranicza możliwość osób wykonujących uprawnienia pracodawcy do działań mających na celu rozwiązanie stosunku pracy, przez co rozumieć należy także odwołanie przy stosunku pracy z powołania. Dlatego też Rada Gminy Tymbark nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z D. S., gdyż byłoby to niezgodne z literalną wykładnią art. 121 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej.

Rada Gminy Tymbark podniosła, że nawet gdyby przyjąć, że treść zdania 2 art. 121 ust. 5 ustawy stanowi jedynie ustawowe powtórzenie, to także niemożliwym byłoby wyrażenie zgody w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z uwagi na zasadę równego traktowania pracowników tego samego rodzaju znajdujących się w analogicznych sytuacjach. Normę tą określa art. 183a Kodeksu pracy. Rada Gminy podała, że w roku 2010 w Starostwie Powiatowym w L. przeprowadzona została kontrola, która stwierdziła 46 nieprawidłowości w pracy Urzędu w kontrolowanym zakresie. Wskazano również pracowników odpowiedzialnych za nieprawidłowości, w tym także Starostę Powiatu, Wicestarostę oraz Skarbnika Powiatu. W stosunku do żadnej z tych osób nie zostały wyciągnięte konsekwencje o charakterze służbowym, czy związanym ze stosunkiem pracy, choć ustawa o pracownikach samorządowych w odniesieniu do części z tych osób wskazuje na analogiczną formę stosunku pracy.

Pismem z dnia 10 października 2012 r. Zarząd Powiatu L. wezwał Radę Gminy Tymbark do uchylenia uchwały z dnia [...] stycznia 2012 r. Rada Gminy Tymbark nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie.

Skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Tymbark z dnia [...] stycznia 2012 r. wniósł Zarząd Powiatu L., domagając się stwierdzenia jej nieważności.

Skarżący, powołując się na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Nowym Sączu Wydział IV Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt IV P 53/12, którym oddalono powództwo D. S. przeciwko Szpitalowi Powiatowemu w L. o przywrócenie do pracy, stwierdził, że Rada Gminy Tymbark, podejmując zaskarżoną uchwałę, w sposób rażący naruszyła art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie dawał Radzie podstaw do dowolnego i arbitralnego podjęcia decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub o odmowie takiej zgody. Zdaniem Zarządu Powiatu, taka interpretacja art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym byłaby sprzeczna z intencją ustawodawcy, który wprowadził przywilej i swoisty immunitet dla radnych, aby pracodawca występując w stosunku do pracownika w relacji nadrzędności nie mógł wpływać na działalność publiczną pracownika, który jednocześnie sprawuje mandat radnego.

Skarżący wskazał nadto, iż trudno doszukać się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały merytorycznego odniesienia się Rady Gminy Tymbark do kilkudziesięciu zarzutów wskazanych przez stronę skarżącą w wystąpieniu do Rady.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Tymbark powtórzyła swoje argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że podniesiony w skardze zarzut przekroczenia przez Radę Gminy Tymbark przysługujących jej kompetencji do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie znajduje uzasadnienia. Z analizy treści art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że w przypadku, gdy rozwiązanie stosunku pracy z radnym następuje w związku z wykonywaniem przez niego mandatu, rada gminy ma obowiązek odmówić zgody na takie rozwiązanie stosunku pracy (zdanie drugie art. 25 ust. 2). W pozostałych zaś przypadkach rada ma prawo uzależnić swoją decyzję od okoliczności danej sprawy, ma w takich przypadkach uprawnienie do dokonania oceny, czy wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub jej odmowa pozostawione jest uznaniu właściwej rady, a okoliczności rozwiązania tego stosunku, wskazane w piśmie pracodawcy, podlegają jej ocenie. Zdaniem Sądu ustawodawca powierzył organowi stanowiącemu gminy funkcję kontrolną, uprawniającą go do ingerencji w indywidualny stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem-radnym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała podjęta została w ramach przysługujących Radzie kompetencji i nie może być uznana za arbitralną. Zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie faktyczne, wskazujące fakty, które rada gminy uznała za decydujące dla odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a także przyczyny, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia. Ustalenia poczynione przez radę mają oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, pozwalając na zweryfikowanie prawidłowości tych ustaleń i samego rozstrzygnięcia. Rada nie ograniczyła się do powielenia w uzasadnieniu informacji pochodzących od pracodawcy, lecz poczyniła własne ustalenia, odwołując się do wyjaśnień samego radnego oraz przedłożonych dokumentów. Przyjęta przez Radę Gminy Tymbark ocena argumentów pracodawcy i radnego została dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności i znajduje oparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zarząd Powiatu L. zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "P.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 - dalej: "u.s.g.") przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny, że uchwała Rady Gminy Tymbark z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem - radnym spełnia wymogi stawiane uchwale w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem - radnym, a w konsekwencji jest zgodna z prawem materialnym, podczas gdy uzasadnienie tejże uchwały nie zawiera odniesienia się przez Radę Gminy Tymbark do wszystkich zarzutów natury merytorycznej stawianej pracownikowi - radnemu związanych z jego zatrudnieniem w Szpitalu Powiatowym w L.; wskazane w uzasadnieniu uchwały okoliczności nie znajdują potwierdzenia w rzeczywistym stanie rzeczy, a w konsekwencji uzasadnienie to nie jest kompletne i jasne, lecz dowolne i arbitralne, a powołane przez Radę Gminy Tymbark argumenty nie dają usprawiedliwionych podstaw do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym;

2) art. 25 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię sprzeczną z celem wskazanego przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. mającego służyć pracownikowi - radnemu do nieskrępowanego wykonywania mandatu radnego, bez ingerencji pracodawcy w sposób wykonywania mandatu, a nie do ochrony pracownika radnego przed uzasadnionym rozwiązaniem z nim stosunku pracy w sytuacji, gdy pracodawca przedstawia udokumentowane merytoryczne zarzuty w przedmiocie wykonywania swoich obowiązków przez pracownika – radnego zatrudnionego na podstawie powołania, które to zarzuty dotyczą nieprawidłowości w zarządzaniu jednostką i są niekwestionowane przez Radę Gminy Tymbark;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. polegające na nie wyjaśnieniu i rozważeniu przez Sąd I instancji wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, oparcie się jedynie na argumentach strony przeciwnej i przyjęciu za prawidłowe w uzasadnieniu uchwały wyjaśnień radnego, co w konsekwencji skutkowało nie wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, zastosowania art. 25 ust. 2 u.s.g. i oddaleniem skargi, podczas, gdy okoliczności przyjęte za podstawę do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym stoją w sprzeczności z zaprezentowanymi przez stronę skarżącą rzeczywistymi powodami rozwiązania stosunku pracy z radnym a ich rzetelne i obiektywne wyjaśnienie winno skutkować uwzględnieniem skargi;

2) art. 147 § 1 P.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu, podczas gdy z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, iż zachodzą usprawiedliwione podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Tymbark z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, gdyż przedstawione przez stronę skarżącą powody uzasadniające wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym były rzeczywiste, prawdziwe, nie dotyczyły wykonywanego mandatu radnego i z uwagi na sposób nawiązania stosunku pracy z radnym - na podstawie powołania oraz przyznania przez Radę Gminy Tymbark ich wystąpienia, winny stanowić wystarczającą podstawę do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, a podjęta uchwała odmawiająca wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy wykracza poza przyznaną Radzie Gminy dyskrecjonalną władzę i stanowi sprzeczną z celem uregulowania art. 25 ust. 2 u.s.g. próbę obrony stanowiska pracy radnego przed uzasadnionym rozwiązaniem z nim stosunku pracy, co w konsekwencji oznacza, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący przepis prawa, a zatem winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że D. S. godząc się na zatrudnienie z powołania na stanowisko dyrektora, musiał zdawać sobie sprawę, że jego odwołanie pozostawione jest swobodnej decyzji organu go powołującego, w tym przypadku Zarządu Powiatu L. Rada Gminy Tymbark odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym dokonała w sposób bezpodstawny ingerencji w to prawo i wyszła poza przyznane jej kompetencje.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd bezpodstawnie zaaprobował stanowisko Rady Gminy Tymbark w kwestii możliwości zastosowania przez kasatora instytucji opisanej w art. 121 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej. Wymienione czynności zostały wykonane, umowy zawarte, zobowiązania po terminie, ale uregulowane, co w konsekwencji oznacza brak możliwości jednostronnego wstrzymania, zmiany, cofnięcia wykonanych czynności wskutek ingerencji podmiotu nadzorczego.

Odnosząc się do stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w przypadku braku obligatoryjnej odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, rada ma prawo zająć stanowisko oceniając wniosek pracodawcy z punktu widzenia poszanowania standardów i kryteriów obowiązujących w prawie pracy, stwierdzono, iż to właśnie owe kryteria i standardy wynikające z prawa pracy w sposób jednoznaczny przemawiają za możliwością (a wręcz koniecznością) wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, co czyni uchwałę wadliwą. Dał temu dobitnie wyraz Sąd Pracy w wyroku (załączonym do skargi) oddalającym wszelkie roszczenia radnego – D. S. z tytułu jego odwołania z funkcji dyrektora Szpitala Powiatowego w L.

Rada Gminy Tymbark w uzasadnieniu uchwały, a w dalszej kolejności również WSA w Krakowie odniósł się do kilku wybranych kwestii przedstawionych przez Zarząd Powiatu powodów wystąpienia do rady z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy pomijając szereg (praktycznie wszystkie) 25 podniesionych zarzutów natury merytorycznej związanych z pracą radnego D. S. na stanowisku dyrektora Szpitala Powiatowego w L., skutkujące w efekcie utratą zaufania do pracownika i brakiem możliwości współpracy z radnym, który jako podwładny notorycznie ignorował zalecenia podmiotu nadzorującego jednostkę, czy próby uzyskania rzetelnej informacji o bieżącej sytuacji Szpitala.

Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że przyjęcie interpretacji zaprezentowanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prowadzi de facto do nadużycia prawa przez przyznanie radzie gminy niczym nieograniczonego władztwa dającego kompetencje organowi stanowiącemu gminy do narzucenia pracodawcy obowiązku utrzymania stosunku pracy w każdej sytuacji. Taka wykładnia tego przepisu służyłaby w konsekwencji ochronie stosunku pracy radnego bez względu na okoliczności danego przypadku. Skutkowałoby to faktycznym brakiem możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym przez jego pracodawcę nawet w przypadku naruszania przez radnego obowiązków pracowniczych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół przepisu art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) - zwanej dalej: "ustawa o samorządzie gminnym", art.2którego błędna interpretacja i w konsekwencji wadliwe zastosowanie, w ocenie kasatora, doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przepis ten zawiera normę nakazującą, pracodawcy uzyskanie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Tym samym ustawodawca powierzył radzie funkcję kontrolną, uprawniającą w tym zakresie do ingerencji w indywidualny stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem. W ten sposób przyznał pracownikom-radnym specyficzną ochronę, która ma dwojaki charakter: względny i bezwzględny. Zaznaczyć jednak trzeba, że celem tej ochrony jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, a nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy (por. uchwała SN 7 sędziów z dnia 24 listopada 1992 r., sygn. I PZP 55/92, OSNC 1993 r., nr 7-8, poz. 116).

Treść normatywna przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada gminy udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Nie można, więc podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę.

Trzeba wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa samorządowego) od sfery interesów pracowniczych radnego-pracownika. Dlatego bezwzględna odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko w jednym przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Innymi słowy – przyjmuję, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu – i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny.

Skoro celem regulacji art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania" się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (por. A. Szewc, Komentarz do art. 25 ustawy o samorządzie gminnym, [w:] Lex). W wyroku z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt: III SA/Lu 247/08 (Lex nr 511513), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że pełnienie funkcji radnego przez pracownika nie może ograniczać uprawnienia pracodawcy w swobodzie doboru pracowników mających realizować określone zadania, a przesłanką do odmowy zgody na zwolnienie pracownika może być jedynie związek z wykonywanym mandatem radnego (por. S. Gajewski, Glosa do wyroku WSA z dnia 7 października 2008 r., III SA/Lu 247/08, LEX/e). Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Tak, więc w każdym przypadku nie wyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę.

Radny Gminy Tymbark – D. S. zatrudniony był na stanowisku dyrektora Szpitala Powiatowego w L., na podstawie powołania. Powołanie, zgodnie z art. 70 § 1 Kodeksu pracy oznacza, że pracownik zatrudniony na tej podstawie może być w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał bez podawania przyczyn tego odwołania. Bezspornym jest, że stosunek pracy radnego nawiązany na podstawie powołania również podlega ochronie na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Nie mniej jednak rada przy ocenie wniosku pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, nie może abstrahować i pomijać tej szczególnej okoliczności, że organ uprawniony do odwołania pracownika, posiada kompetencje do ustalenia we własnym zakresie kryteriów jego odwołania z funkcji, gdyż jest to istotą powołania, na co zwrócił uwagę Sąd Rejonowy w Nowym Sączu, Wydział IV Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt: IV P 53/12, oddalającym powództwo D. S. przeciwko Szpitalowi Powiatowemu w L. o przywrócenie do pracy. D. S. godząc się na zatrudnienie z powołania na stanowisko dyrektora powinien zakładać, liczyć się z tym, że jego odwołanie pozostawione jest swobodnej decyzji organu powołującego, w tym przypadku Zarządu Powiatu L. (por. wyrok SN z dnia 2 lipca 2009, sygn. akt I PK 25/09, Lex nr 523554).

Uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie może być podjęta w sposób abstrahujący od motywów podanych przez pracodawcę, jak również winna ona być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku prac (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 193/13, Lex nr 1369028). W tym kontekście zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że rada gminy ma prawo zająć stanowisko, oceniając wniosek pracodawcy z punktu widzenia poszanowania standardów i kryteriów obowiązujących w prawie pracy, a także z poglądem, że motywy odmowy wyrażenia zgody muszą być zgodne z zasadami porządku prawnego i mieć oparcie w stanie faktycznym oraz, że odmowa wyrażenia zgody musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny demokratycznego państwa prawnego.

Przy procedowaniu nad wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, "ocena postawy radnego powinna być rzetelna i wolna od stronniczości oraz osobistych sympatii pozostałych radnych. Dlatego uchwała rady, bez względu na swoją treść (odmowa zgody lub zezwalająca na rozwiązanie stosunku pracy) powinna być uzasadniona - w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów, przemawiających za określonym rozstrzygnięciem. Uchwała rady musi być ponadto wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i nie może być wydana bez odniesienia się do norm powszechnie obowiązujących w krajowym porządku prawnym. Uchwała odmawiająca zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie może stanowić nadużycia prawa, czyli nie może naruszać art. 8 kodeksu pracy" (por. A. Szewc, Komentarz do art. 25 ustawy o samorządzie gminnym, [w:] Lex).

Odnosząc się do stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w przypadku braku obligatoryjnej odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, rada ma prawo zająć stanowisko oceniając wniosek pracodawcy z punktu widzenia poszanowania standardów i kryteriów obowiązujących w prawie pracy, należy zgodzić się z argumentacją skarżącego kasacyjnie, że to właśnie owe kryteria i standardy wynikające z prawa pracy przemawiają za możliwością wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Dał temu wyraz Sąd Pracy w wyroku z dnia 31 lipca 2012 r. oddalającym roszczenia D. S. z tytułu jego odwołania z funkcji dyrektora Szpitala Powiatowego w L.

Rację ma skarżący kasacyjnie, że powody stanowiące podstawę wniosku o wyrażenie zgody na zwolnienie z pracy radnego, do których ustosunkowała się zarówno Rada Gminy jak i Sąd pierwszej instancji, ocenione zostały na podstawie kryteriów trudno weryfikowalnych. Jako przykład można wskazać okoliczność, że radny dyrektor w okresie ponad dwa lata wcześniej cieszył się poparciem i zaufaniem Starosty. Fakt ten, jak można wywnioskować z uzasadnienia uchwały, miałby wskazywać, że skoro ktoś raz uzyskał zaufanie i poparcie, to nie może go utracić i nawet, gdy pojawią się niekwestionowane zarzuty, co do wykonywania obowiązków pracowniczych, to jego zwolnienie z pracy jest niemożliwe. Również jako przykład wskazanego w uzasadnieniu uchwały motywu jej podjęcia, który jest nieweryfikowalny, są rozważania na temat składu Rady Społecznej Szpitala, czy wyników kontroli w innym niż Szpital Powiatowy, Urzędzie.

Nie sposób zgodzić się poglądem prezentowanym przez Radę Gminy Tymbark i zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji, że fakt nie skorzystania przez Zarząd Powiatu z możliwości, jakie daje przepis art. 121 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. 2013, poz. 271 ze zm.), a polegających na możliwości wstrzymania działań kierownika jednostki, zobowiązaniu go do zmiany działań w przypadku stwierdzenia ich niezgodności z prawem oznacza, że uprawnione jest twierdzenie, że stwierdzone uchybienia były nieistotne, a podjęcie uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, byłoby w takiej sytuacji sprzeczne z brzmieniem art. 121 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej. Zgodnie z art. 121 ust. 2 ustawy podmiot tworzący sprawuje nadzór nad zgodnością działań podmiotu leczniczego. W ramach tego nadzoru może żądać informacji, wyjaśnień oraz dokumentów od organu podmiotu leczniczego, jak również dokonuje kontroli i oceny działalności tego podmiotu (ust. 3). W szczególności ocenia jakość i dostępność udzielonych świadczeń zdrowotnych, prawidłowość gospodarowania mieniem, środkami publicznymi oraz gospodarkę finansową.

Wywiedziony na gruncie przepisu art. 25 ust. 5 wniosek, że ogranicza (limituje) on, w ramach nadzoru, możliwość osób wykonujących uprawnienia pracodawcy do działań zmierzających do rozwiązania stosunku pracy, w tym odwołania dyrektora szpitala powiatowego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten, jakkolwiek zawierający przesłanki komplementarne w stosunku do przepisów Kodeksu pracy w zakresie rozwiązania stosunku pracy, w tym dotyczące możliwości rozwiązania stosunku pracy z powołania, ani nie poprzedza regulacji kodeksowych, ani nie wyłącza możliwości stosowania przepisów prawa pracy dających prawo pracodawcy do ustalania, we własnym zakresie, kryteriów odwołania pracownika. Zwrócić trzeba przy tym uwagę, że ustawodawca daje podmiotowi tworzącemu, w ramach działalności nadzorczej, fakultatywność w zakresie rozwiązania z kierownikiem placówki leczniczej stosunku pracy, w przypadku niedokonania zmiany lub cofnięcia działań niezgodnym z prawem, w wyznaczonym terminie.

Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że wykazanie kilkudziesięciu niekwestionowanych przez stronę skarżącą nieprawidłowości, do których większości Rada Gminy Tymbark nie ustosunkowała się w uzasadnieniu uchwały, nie stanowią racjonalnych i obiektywnych przesłanek usprawiedliwiających prawo pracodawcy do odwołania pracownika.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji uwzględni powyższą ocenę prawną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.