Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 466/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b, 6, ust. 4, art. 40 e ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 922/19 w sprawie ze skarg Miasta [...], F. S.A. z siedzibą w W. oraz Z.D., W.C., A.W., I.K. i M.W. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 922/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skarg Miasta [...], F. S.A. z siedzibą w W. oraz Z.D., W.C., A.W., I.K. i M.W. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1), zasądził od Komisji na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2), zasądził od Komisji na rzecz F. S.A. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3) oraz zasądził od Komisji na rzecz Z.D., W.C., A.W., I.K. i M.W. solidarnie kwotę 765 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. oraz naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, tj.:

1) art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. poz. 279 oraz z 1985 r. poz. 99; zwanego dalej Dekretem) poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów polegającą na:

a) przyjęciu, że warunkiem złożenia wniosku dekretowego, wymienionego w tych przepisach, przez właściciela nieruchomości warszawskiej nie było wykazanie przez tego właściciela (a nawet jego następcy prawnego) posiadania nieruchomości warszawskiej, w chwili złożenia wniosku dekretowego;

b) przyjęciu, że termin "posiadanie" użyty przez ustawodawcę w art. 7 ust. 1 Dekretu został użyty w innym znaczeniu niż "posiadanie" w rozumieniu przepisów prawa cywilnego;

c) przyjęciu, że przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 Dekretu została pominięta jako wymóg złożenia wniosku dekretowego i organ dekretowy nie był uprawniony do badania faktu posiadania,

– podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów polega na przyjęciu, że:

a) warunek "posiadania" nieruchomości warszawskiej w dniu złożenia wniosku dekretowego dotyczył zarówno dotychczasowych ("przeddekretowych") właścicieli nieruchomości, jak i ich następców prawnych, a tym samym zbadanie spełnienia tego warunku ma istotne znaczenie dla realizacji roszczeń dekretowych w oparciu o art. 7 ust. 1 i 2 dekretu,

b) posiadanie ma taki sam charakter w ujęciu art. 7 ust. 1 Dekretu, jak i prawa cywilnego i musi polegać na faktycznym (a nie domniemanym) wykonywaniu jakiejkolwiek formy władztwa nad rzeczą, co "przeddekretowy" właściciel lub jego następca prawny powinien wykazać;

2) art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2267; zwanej dalej ustawą o Komisji), poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż ustalenie spełnienia przesłanki posiadania nie ma znaczenia prawnego

– podczas gdy przepisy art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji określają wprost przesłankę kwalifikowanej wady postępowania, która ma zastosowanie w niniejszej sprawie, a okoliczność "posiadania" gruntu zarówno przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości warszawskich jak i ich następców prawnych mogła przekładać się na merytoryczny kształt rozstrzygnięcia i powinna być objęta postępowaniem dowodowym przed organem dekretowym zmierzającym do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a brak takich ustaleń przez organ dekretowy stanowi podstawę dla Komisji do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej;

3) art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy o Komisji oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że zaniechanie przeprowadzenia przez Prezydenta miasta [...] postępowania dowodowego na okoliczność posiadania nieruchomości przez byłego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 Dekretu nie ma istotnego znaczenia dla sprawy, a zaniechanie ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie nie stanowi naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust 1 Dekretu,

– podczas gdy okoliczność "posiadania" gruntu zarówno przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości warszawskich, jak i ich następców prawnych miała istotne znaczenie dla przedmiotu rozstrzygnięcia administracyjnego i powinna być objęta postępowaniem dowodowym zmierzającym do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a tym samym brak takiego ustalenia przez organ dekretowy powinien zostać potraktowany w ramach postępowania nadzorczego prowadzonego przez Komisję jako podstawa do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji reprywatyzacyjnej, a w związku z powyższym decyzja Komisji powinna zostać utrzymana w mocy, a Sąd rozpatrując skargi powinien zastosować art. 151 p.p.s.a. i oddalić skargi zamiast je uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;

4) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 oraz art. 30 ust. 4 i art. 40e ust. 1 ustawy o Komisji, poprzez uznanie w ramach kontroli sądowej w wyniku błędnej wykładni tych przepisów prowadzącej do uznania przez Sąd, że art. 30 ust. 1 pkt 6 i art. 30 ust. 4 ustawy o Komisji nie mają zastosowania do stanu faktycznego, w którym następowało wielokrotne zwiększanie czynszu lokatorom, uniemożliwiano im swobodne korzystanie z części wspólnych budynku poprzez zastawianie ich sprzętem filmowym, co powodowało, iż przemieszczania się w budynku było szczególnie uciążliwe, jak również najmowano niektóre lokale osobom nadużywającym alkoholu oraz narkotyków, których agresywne zachowanie mogło stanowić bezpośrednie zagrożenie dla pozostałych lokatorów

– podczas gdy tego rodzaju zachowania stanowią samodzielną przesłankę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję w szczególnym trybie nadzorczym mieszczącym się w granicach określonych przez art. 163 k.p.a., a tym samym rozstrzygnięcie Komisji odpowiadało prawu, a wskazane przez Sąd elementy o charakterze formalnym nie mają znaczenia w świetle brzmienia przesłanki wskazanej w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji, a w związku z powyższym decyzja Komisji uchylająca decyzję reprywatyzacyjną powinna zostać utrzymana w mocy, a Sąd rozpatrując skargi powinien zastosować art. 151 p.p.s.a. i oddalić skargi zamiast je uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;

5) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy o Komisji, poprzez uznanie w ramach kontroli sądowej decyzji, że decyzja Komisji powinna podlegać uchyleniu, pomimo, iż właściciele wyodrębnionych lokali, będący współużytkownikami wieczystymi nieruchomości, pozbawieni byli możliwości realizacji swoich uprawnień procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej, a wada ta powinna być traktowana wyłącznie jako "wnioskowa" przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 k.p.a. - podczas gdy brak zagwarantowania wszystkim stronom możliwości realizacji tych praw, w związku z uznaniem przez organ dekretowy za stronę jedynie spadkobierców wnioskodawcy dekretowego, stanowi naruszenie reguł rzetelnej procedury zawartych w treści zasad państwa prawnego, a tym samym powinno zostać potraktowane w ramach postępowania nadzorczego prowadzonego przez Komisję, (odrębnego od trybu wznowienia postępowania trybu nadzorczego), jako wskazana w art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy o Komisji samodzielna podstawa do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji reprywatyzacyjnej, a w związku z powyższym decyzja Komisji powinna zostać utrzymana w mocy, a Sąd rozpatrując skargi powinien zastosować art. 151 p.p.s.a. i oddalić skargi zamiast je uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od uczestników na rzecz skarżącej kasacyjnie Komisji, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące Miasto [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz Miasta zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Skarżący Z.D., W.C., A.W., I.K. i M.W. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Również skarżąca F. S.A. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Uczestnik postępowania Stowarzyszenie [...] – [...] w W. nie zajął stanowiska w sprawie.

Skarżąca kasacyjnie Komisja w piśmie datowanym na 19 sierpnia 2021 r. przedstawiła opinię językową prof. dr. hab. Jerzego Bralczyka z 29 stycznia 2020 r., stanowiącą załącznik do opinii prawnej autorstwa adw. Krzysztofa Szocika z 24 marca 2020 r. zat. "Analiza dotycząca przesłanki posiadania w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy", wnosząc o potraktowanie jej jako rozwinięcie stanowiska w sprawie.

Spółka F. S.A. oraz skarżący Z.D., W.C., A.W., I.K. i M.W. w pismach datowanych na 10 grudnia 2021 r. odnieśli się do ww. opinii.

W piśmie datowanym na 12 maja 2023 r. spółka F. sp. z o.o. z siedzibą w W. poinformowała o przekształceniu spółki F. S.A. z siedzibą w W. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością.

W piśmie datowanym na 2 kwietnia 2024 r. spółka F. sp. z o.o. przedstawiła stanowisko w sprawie.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Komisji na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. cofnął zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w punktach oznaczonych powyżej jako punkty 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy rozważyć, czy jest dopuszczalne cofnięcie części zarzutów skargi kasacyjnej, a jeżeli tak, to jaki skutek procesowy wywołuje taka czynność procesowa. Jest to tym bardziej istotne, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, a te są wyznaczone przez podane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego i procesowego. Rozstrzygając tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że cofnięcie części zarzutów skargi kasacyjnej jest dopuszczalne, skoro bowiem dopuszczalne jest w świetle przepisów art. 60 w związku z art. 193 p.p.s.a. cofnięcie skargi kasacyjnej, to tym bardziej dopuszczalne jest cofnięcie części jej zarzutów.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że jest ona częściowo zasadna, jednakże zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy o Komisji, należy w pierwszej kolejności przypomnieć brzmienie powyższych przepisów.

Komisja zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy o Komisji wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli stwierdzono inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności jeżeli stroną postępowania o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej była osoba, która nie była osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 Dekretu, osobę uprawnioną reprezentował kurator ustanowiony dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, a nie było podstaw do jego ustanowienia, ustanowiono kuratora spadku działającego w imieniu osoby nieżyjącej lub z naruszeniem przepisów o dziedziczeniu, w tym przepisów dotyczących dziedziczenia spadków wakujących lub nieobjętych, lub stwierdzono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 10 k.p.a. składa się z trzech paragrafów. Zgodnie z paragrafem 1 organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z paragrafem 2 organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zgodnie z paragrafem 3 organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.

Zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Sąd I instancji co do zasady zgodził się z Komisją, że wszyscy współużytkownicy wieczyści winni być stronami postępowania dekretowego. Stwierdził jednak, że samo pozbawienie właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych udziału w postępowaniu dekretowym nie stanowi przesłanki nieważności decyzji dekretowej, ale może być jedynie rozpatrywane w aspekcie wady postępowania uzasadniającej jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy czym na tę wadliwość może jedynie skutecznie powołać się podmiot, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postepowaniu. Nie może zatem być ona rozważana z urzędu.

Skarżąca kasacyjnie Komisja uważa za błędne stanowisko Sądu I instancji, że zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy o Komisji jest wyłączone ze względu na pierwszeństwo trybu art. 145 k.p.a. Zdaniem Komisji wykładnia taka nie uwzględnia literalnego brzmienia tego przepisu i jego umiejscowienia oraz jego celu określonego przez ustawodawcę. Przepisy ustawy o Komisji pozwalają bowiem usunąć nieprawidłowości w postępowaniach reprywatyzacyjnych nawet jeśli tradycyjne tryby postępowania nadzorczego są "zamknięte" ze względu na upływ czasu lub względy formalne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy o Komisji przyjęta przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Przepis ten, odczytywany literalnie, może być rozumiany jako dający podstawę do wydania przez Komisję decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, w każdym przypadku stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Owym innym naruszeniem przepisów postępowania miałoby być naruszenie przepisów postępowania w sposób inny, niż określony w pozostałych punktach tego ustępu. Skoro zatem w pozostałych przepisach tego ustępu nie wskazano na wady postępowania uzasadniające jego wznowienie, to należałoby przyjąć, jak wywodzi Komisja, że "innym naruszeniem przepisów postępowania" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy o Komisji jest naruszenie przepisów postępowania uzasadniające wznowienie postępowania – w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 8 § 2, art. 13, art. 25, art. 31, art. 96-96n, art. 114-122, art. 127-144 tej ustawy. Oznacza to, że przepisy art. 145 i nast. k.p.a. są stosowane w postępowaniu prowadzonym przez Komisję.

Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b następuje tylko na żądanie strony.

Z przepisu art. 147 k.p.a. wynika, że okoliczność niebrania przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania, którą może podnieść wyłącznie strona. Skoro organ prowadzący postępowanie administracyjne na podstawie przepisów k.p.a. nie może z urzędu wznowić postępowania na tej podstawie, to również Komisja nie jest do tego uprawniona. W konsekwencji należy uznać, że naruszenie przepisów postępowania stanowiące podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 i nast. k.p.a. może stanowić inne naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy o Komisji, jeżeli wznowienie postępowania na tej podstawie może nastąpić z urzędu. Należy zatem uznać, że Sąd I instancji nie naruszył art. 10 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy o Komisji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 oraz art. 30 ust. 4 i art. 40e ust. 1 ustawy o Komisji należy w pierwszej kolejności wskazać, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji na poparcie zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Brak uzasadnienia zarzutu naruszenia ww. przepisów ma istotne znaczenie. Należy mianowicie stwierdzić, że skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.

Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji.

Dodatkowo należy zauważyć, że niestarannie został sformułowany zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. W sytuacji, gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10). Przepis art. 77 k.p.a. składa się z czterech paragrafów. Każdy z paragrafów ma zróżnicowaną treść normatywną odnoszącą się do różnych aspektów postępowania dowodowego. Z treści powyższego zarzutu nie wynika, który z paragrafów art. 77 k.p.a. autor kasacji miał na myśli stawiając ów zarzut.

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Tak więc zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie został uzasadniony, przez co w istocie nie wiadomo, w czym autor skargi upatruje ich naruszenia. To powoduje, że zarzut ten nie poddaje się merytorycznej kontroli.

Następnie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal.

Zgodnie z art. 30 ust. 4 ustawy o Komisji Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3, jeżeli nieruchomość warszawska jest zamieszkała przez lokatorów, którym do dnia wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie zapewniono lokali zamiennych lub lokali socjalnych.

Zgodnie z art. 40e ust. 1 ustawy o Komisji w decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-3, Komisja może nakazać gminie przejęcie zarządu nieruchomością warszawską lub jej odpowiednią częścią na zasadach określonych w art. 184a-186a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji, gdy budynek znajdujący się na dz. nr [...] położony przy ul. [...] w W., podlega pod art. 5 Dekretu, decyzja wydana przez Prezydenta [...] z [...] lutego 2000 r. na podstawie art. 7 Dekretu nie dotyczy budynku, a jedynie gruntu. Skoro decyzja reprywatyzacyjna nie dotyczy budynków, to w zakresie lokali nie może wywołać żadnych skutków, gdyż budynki z mocy samego prawa pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. W ocenie Sądu I instancji nie występuje zatem adekwatny związek pomiędzy wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej a sytuacją lokatorów.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że również kwestie dotyczące nakładów poczynionych na nieruchomość przez Miasto nie mogą być uznane za skutki decyzji reprywatyzacyjnej rażąco sprzeczne z interesem społecznym. Te kwestie mogą być przedmiotem postępowań prowadzonych przed sądami powszechnymi, ale nie pozostają w żadnym związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej.

Sąd I instancji odnosząc się do argumentu Komisji, która naruszenia interesu lokatorów upatrywała również w utracie przez nich statusu najemców lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, wskazał, że Dekret nie przewiduje w art. 7 ust. 2 konieczności badania losów najemców, a w szczególności zagwarantowania im prawa do dalszego zamieszkiwania, czy niepodwyższania czynszu.

Autor skargi kasacyjnej argumentuje, że Sąd I instancji pomimo, że nie zakwestionował ustaleń faktycznych Komisji co do sytuacji lokatorów w zreprywatyzowanej nieruchomości, skoncentrował się na elementach czysto formalnych, tj. braku praw lokatorów do gruntu i formalnoprawnym obowiązywaniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Zdaniem kasatora wnioski Sądu I instancji, że decyzja reprywatyzacyjna nie mogła wywołać żadnych skutków w zakresie lokali, gdyż brak jest związku pomiędzy wydaniem decyzji a sytuacją lokatorów, wynikają z nieprawidłowej rekonstrukcji wzorca normatywnego określającego, jaki powinien być zakres ochrony lokatorów i przed jakimi zjawiskami, zarówno w postępowaniu dekretowym jak i postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Komisję. Sąd I instancji przy rekonstrukcji tego wzorca w wyniku wykładni pominął lub dokonał błędnej wykładni art. 30 ust. 3 i art. 40 e ustawy o Komisji. Sąd dokonując wykładni art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji dopatruje się konieczności wystąpienia bezpośredniego związku pomiędzy wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej a naruszeniem interesów lokatorów oraz koncentruje się wyłącznie na samym istnieniu uprawnień. Tymczasem pozostałe przepisy nakazują uwzględnienie faktycznej sytuacji lokatorów. Zarówno natomiast wykładnia gramatyczna, jak i celowościowa art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji nakazują – zdaniem kasatora - stosować ten przepis w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji w przypadku faktycznego pogorszenia sytuacji lokatorów i uniemożliwienia łub utrudnienia im zamieszkania. W uzupełnieniu powyższego wskazano, że adekwatny związek przyczynowy może występować także w sytuacji, gdy zdarzenie, za które określona osoba odpowiada, stworzyło warunki powstania innych zdarzeń, z których dopiero ostatnie bezpośrednio wywołało szkodę (wyrok SN z 19 czerwca 2008 r., V CSK 18/08).

Zajmując stanowisko w przedstawionej powyżej kwestii należy stwierdzić, że w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji mowa jest o tym, że przesłanką wydania przez Komisję decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jest stwierdzenie, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste. W przepisie tym wskazano równocześnie, że skutkami takimi jest w szczególności zastosowanie uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal. Ustawodawca przesądził zatem, że tego rodzaju zachowania powinny być zakwalifikowane jako rażąco sprzeczne z interesem społecznym lub sprzeczne z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste. Sąd I instancji dopuścił się zatem błędnej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji uznając, że z zasady brak jest podstaw do łączenia skutków decyzji reprywatyzacyjnej z sytuacją lokatorów. Sąd I instancji nie oceniał zatem, czy działania wskazywane przez Komisję mogą być zakwalifikowane jako działania, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji. Tym samym bezpodstawne jest twierdzenie, że Sąd I instancji nie zakwestionował ustaleń Komisji w tym zakresie. Należy podkreślić, że Sąd I instancji nie wypowiedział się co do tego, czy istotnie miały miejsce zdarzenia wskazane przez Komisję.

Należy również podkreślić, że sam fakt podjęcia takich zachowań, jak w szczególności zastosowanie uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal, nie uzasadnia twierdzenia o ziszczeniu się określonej w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji przesłanki wydania stosownej decyzji przez Komisję. Z omawianego przepisu wynika bowiem wprost, że mają to być skutki wydania decyzji reprywatyzacyjnej. Tak więc z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji wynika konieczność wykazania zarówno, że wystąpiły zachowania, które należy zakwalifikować jako rażąco sprzeczne z interesem społecznym lub sprzeczne z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, jak również że stwierdzone zachowania są skutkami decyzji reprywatyzacyjnej.

Komisja w rozpoznawanej sprawie podkreśla natomiast sam fakt wystąpienia określonych zachowań, zakwalifikowanych przez Komisję jako rażąco sprzeczne z interesem społecznym lub sprzeczne z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, nie przedstawiając uzasadnienia dla twierdzenia, że występuje adekwatny związek przyczynowy pomiędzy tymi zachowaniami a wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej. Takie stanowisko nie może być uznane za prawidłowe. Należy w tym miejscu również zauważyć, że pierwotna decyzja reprywatyzacyjna, wydana przez Prezydenta [...] w dniu [...] lutego 2000 r., została zmieniona decyzją Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. Wyeliminowanie przez Komisję z obrotu prawnego decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2000 r. wymaga zatem wykazania, że zachowania, które należy zakwalifikować jako rażąco sprzeczne z interesem społecznym lub sprzeczne z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, są skutkami decyzji z [...] lutego 2000 r. o treści pierwotnej, a nie zmienionej decyzją z [...] marca 2014 r.

Konkludując należy stwierdzić, że jakkolwiek Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji poprzez jego błędną wykładnię, to nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ odpowiada on prawu. Skarżąca kasacyjnie Komisja nie zakwestionowała bowiem stanowiska Sądu I instancji, że wadliwości decyzji reprywatyzacyjnej nie można upatrywać, jak dokonała tego Komisja, w tym, że nie ustalono posiadania nieruchomości w rozumieniu art. 30 ust. 4b ustawy o Komisji, co miałoby się przejawiać brakiem analizy tej kwestii w uzasadnieniu decyzji z 2000 r., skoro niekwestionowane przez Komisję dokumenty w zakresie przysługiwania K.Ż. prawa własności do przedmiotowej nieruchomości znajdują się w aktach sprawy administracyjnej. Komisja nie zdołała również wykazać, że Sąd I instancji naruszył art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy o Komisji poprzez uznanie, że pozbawienie właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych udziału w postępowaniu dekretowym może być jedynie rozpatrywane w aspekcie wady postępowania uzasadniającej jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która nie może być rozważana z urzędu.

Reasumując, istniały podstawy do uznania, że przedmiotowa decyzja Komisji zapadła z naruszeniem przepisów prawa, co prowadzić musiało do jej uchylenia.

Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.