Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 180/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6259 Inne o symbolu podstawowym 625
658
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 777
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.
article: art. 139 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2460
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - t.j.
article: art. 35 § 5, art. 36
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 86/22 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie bezczynność organu w sprawie wniosku o dostęp do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz A. S.A. w W. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 20 października 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 86/22, po rozpoznaniu skargi A. S.A. w W. (dalej: skarżąca, spółka) na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) w sprawie wniosku o dostęp do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji, zobowiązał Prezesa UKE do wydania decyzji o dostępie do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji w terminie 90 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; stwierdził, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania z wniosku o wydanie decyzji w sprawie warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 29 października 2021 r., na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 884, dalej: u.w.r.u.s.t.), spółka – w związku z realizowaną inwestycją – zwróciła się do Prezesa UKE o wydanie decyzji określającej warunki dostępu do nieruchomości we W. przy ul. [1], ul. [2] oraz ul. [3]. Skarżąca wskazała, że jej poprzednik prawny zawarł z właścicielem tych nieruchomości, tj. W. (dalej: udostępniający, uczestnik) umowę o dostępie do infrastruktury w 2009 r. Następnie na przełomie 2020 r. i 2021 r. skarżąca starała się zawrzeć aneks rozszerzający obowiązującą umowę, jednak uczestnik nie podjął negocjacji, a umowa do chwili wniesienia wniosku do organu nie została zawarta. To uzasadniało wystąpienie z wnioskiem na podstawie z art. 139 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 576; dalej: p.t.).

Pismem z 22 grudnia 2021 r., na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), Prezes UKE zawiadomił o toczącym się postępowaniu skarżącą i właściciela nieruchomości, którego jednocześnie wezwał do udzielenia w terminie 14 dni informacji i zajęcia stanowiska oraz przesłania dokumentów niezbędnych do rozpoznania żądania skarżącej.

Postanowieniem z 14 stycznia 2022 r. Prezes UKE wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy (150 dni) z uwagi na jej skomplikowany charakter.

Postanowieniem z 24 czerwca 2022 r. Prezes UKE stosując art. 36 k.p.a., wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy wskazując, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie 150 dni od dnia wydania postanowienia.

Pismem z 6 lipca 2022 r. spółka wniosła ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a.

Pismem z 13 lipca 2022 r. spółka złożyła skargę, w której wniosła o stwierdzenie, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz względnie o określenie terminu wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie w czasie nie krótszym niż trzy miesiące. Organ podał, że przyczyną nierozpatrzenia sprawy w terminie 60 dni był szerszy zakres wniosku opartego o art. 30 ust. 1 u.w.r.u.s.t. oraz art. 139 ust. 1 pkt 2 i 3 p.t., co czyni sprawę szczególnie zawiłą.

WSA w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności, która nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa, a na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wobec niewydania żądanej decyzji, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 90 dni.

Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości, że sprawa z wniosku spółki powinna zostać załatwiona w przewidzianym w art. 22 u.w.r.u.s.t. terminie 60 dni, a więc do 28 grudnia 2021 r. Wprawdzie Prezes UKE, w trybie art. 36 k.p.a., dwukrotnie (14 stycznia 2022 r. i 24 czerwca 2022 r.) wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy, oznaczając je odpowiednio na 150 dni od wydania postanowienia, jednak uczynił to już po upływie terminów, w których sprawa winna była zostać załatwiona, tj. po 28 grudnia 2021 r. i po terminie 150 dni liczonych od wydania postanowienia z 14 stycznia 2022 r., tj. po 13 czerwca 2022 r.

Postępowanie, które do dnia orzekania przez sąd nie zostało zakończone, trwało ponad 12 miesięcy. Sąd podzielił ocenę Prezesa UKE, że postępowania w tego typu sprawach są skomplikowane, gdyż wymagają ustalenia wielu stanowisk i danych, nie można jednak pominąć, że organ spóźniając się z wydaniem postanowień o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy (odpowiednio o 17 i 11 dni) dopuścił się w sprawie zarzucanej bezczynności, która jednak z uwagi na to, że podejmowane przez organ czynności były racjonalne i zmierzały do wyjaśnienia konkretnych, związanych ze sprawą kwestii, nie miała charakteru rażącego.

W skardze kasacyjnej Prezes UKE "zaskarżył powyższy wyrok w zakresie pkt 1 i 2 oraz wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi spółki w całości". Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy w sprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 k.p.a. oraz w związku z art. 22 ust. 1 u.w.r.u.s.t., a także art. 139 ust. 4 pkt 2 p.t. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie Prezes UKE prowadząc postępowanie administracyjne dopuścił się bezczynności, gdyż "nie ulega wątpliwości, iż organ nie dotrzymał określonych przez siebie nowych terminów załatwienia sprawy czy też nie dopilnował, ich terminowego (w świetle obiektywnych trudności w zakończeniu sprawy) przedłużenia w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie".

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie spółka zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Prezesa UKE oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W zarzucie kasacyjnym organ podniósł naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. w powiązaniu z art. 22 ust. 1 u.w.r.u.s.t., polegające na tym, że sąd niezasadnie uznał bezczynność Prezesa UKE przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji w budynkach w postępowaniu prowadzonym z wniosku A. S.A.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA zarzut kasacyjny jest nietrafny. Sąd drugiej instancji nie może zgodzić się z poglądem prezentowanym w skardze kasacyjnej, że w przypadku przedłużania terminu załatwienia sprawy administracyjnej, organ nie pozostaje w bezczynności w sytuacji, gdy wydaje postanowienie o przedłużeniu załatwienia sprawy po upływie terminu jej załatwienia wyznaczonym wcześniejszym postanowieniem. Faktem jest, jak twierdzi Prezes UKE, że przepisy k.p.a. stanowiąc o terminach załatwiania spraw nie regulują problematyki momentu wydania postanowienia przedłużającego termin załatwienia sprawy. Jednak z tego faktu nie można wywodzić poglądu, który stał się główną osią argumentacyjną skargi kasacyjnej, w myśl którego postanowienie przedłużające termin załatwienia sprawy może być wydane kiedykolwiek, a więc przed upływem wyznaczonego (dodatkowego) terminu lub po jego upływie, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W tej materii NSA akceptuje stanowisko prezentowane przez sąd pierwszej instancji, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy administracyjnej, a więc wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia, może mieć miejsce tylko przed upływem terminu do jej załatwienia. Reguła ta jest niezależna od tego czy mamy do czynienia z terminem ustawowym czy terminem ustalonym przez organ. Wniosek taki jest logicznym skutkiem regulacji dotyczącej terminowości załatwiania spraw. Bez wątpliwości można przyjąć, że organ nie jest bezczynny wówczas, gdy załatwia sprawę w terminie określonym w przepisach prawa. Przyjąć także należy, że organ nie jest bezczynny w terminie, który wyznaczył na podstawie przepisów prawa. Jednak w sytuacji, gdy organ w wyznaczonym przez siebie terminie nie załatwia sprawy, a kolejne ustalenie terminu następuje po upływie wcześniej wyznaczonego, to organ jest bezczynny. Bezczynność to sytuacja, w której organ nie załatwia sprawy w terminie, bez względu na to, jakie są powody niezałatwienia.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że niedochowanie przez Prezesa UKE terminu ustawowego 60 dni do wydania decyzji miało usprawiedliwienie w charakterze sprawy i specyfice samego postępowania. Te okoliczności trafnie ocenił sąd pierwszej instancji jako przesłanki do przedłużenia terminu załatwienia sprawy, a w konsekwencji do uznania, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Jednak z tych okoliczności nie może wynikać wniosek prezentowany przez organ, że wydawanie w sprawie kolejnych postanowień o przedłużeniu terminu po upływie terminów wcześniej wyznaczonych nie jest bezczynnością.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów dla pełnomocnika spółki, który występował przed sądem pierwszej instancji z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udziału w rozprawie przed NSA (pkt 2 sentencji).