Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 580/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 3, art. 119, art. 121
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 czerwca 2018 r. nr 811/2018 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z decyzji dotyczącej stanu technicznego budynku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem nr 811/2018 z dnia 21 czerwca 2018 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB, organ II instancji) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej jako PINB, organ I instancji) z dnia 12 stycznia 2018 r. nr 109/18 nakładające na M. S.A. (dalej jako M., skarżąca) – właściciela budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy al. [...] we W., grzywnę w kwocie 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia 26 lipca 2017 r. nr 1911/2017 nakazującej M. przeprowadzenie określonych kontroli oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej wyżej wymienionego obiektu.

Postanowienie DWINB jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania prawnego.

Decyzją z dnia 26 lipca 2017 r. wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane PINB nałożył na M. - właściciela budynku mieszkalnego przy ul [...] we W. - obowiązki: 1) przeprowadzenia kontroli obiektu w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego instalacji gazowych oraz przewodów kominowych, 2) przeprowadzenia kontroli wymienionego obiektu w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą należy także objąć badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej, 3) sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny elementów budynku mieszkalnego (w zakresie sprecyzowanym w decyzji).

Organ I instancji wskazał, że przepis art. 62 ust. 3 nie przewiduje określenia terminu wykonania nakazu, co oznacza, że obowiązek powinien być wykonany niezwłocznie po tym, jak decyzja stanie się ostateczna, tzn. w czasie niezbędnym do jej wykonania. Dalej: jeżeli w ciągu 22 miesięcy od dnia uzyskania przez decyzje przymiotu ostateczności – tut. Organ podejmie postępowanie egzekucyjne w celu przymuszenia do przedłożenia dokumentów.

Ze względu na bezskuteczny upływ terminu na wykonanie obowiązków PINB dnia 20 listopada 2017 r. wystosował upomnienie.

Pismem z dnia 1 grudnia 2017 r. M. wniosło o zmianę decyzji PINB z dnia 26 lipca 2017 r. poprzez wydłużenie terminu na wykonanie obowiązku łącznie o 6 miesięcy od dnia uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności.

Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2017 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji. Niezależnie, pismem z dnia 7 grudnia 2017 r. PINB wskazał stronie zobowiązanej na okoliczności związane z realizacją nakazu (m. in. brak jego wykonania) oraz wezwał do wyjaśnień z tym związanych.

Pismem z dnia 18 grudnia 2017 r. M. przedłożyło kopie protokołu nr [...] z okresowej rocznej kontroli stanu technicznego obiektu z dnia 7 listopada 2017 r., okresowej kontroli przewodów kominowych w obiekcie z dnia 7 listopada 2017 r., protokołu nr [...] z okresowej kontroli instalacji gazowej w obiekcie z dnia 7 listopada 2017 r.

Po analizie przedłożonej dokumentacji PINB stwierdził, że z dokumentów wskazanych w decyzji z dnia 26 lipca 2017 r. przedłożono jedynie kolorową kopię protokołu z kontroli przeprowadzonej w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego instalacji gazowych oraz przewodów kominowych. Nie przedłożono natomiast pozostałych żądanych dokumentów (protokołu z kontroli w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ekspertyzy technicznej).

W konsekwencji postanowieniem z dnia 12 stycznia 2018 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], i postanowieniem nr 109/18 z tego samego dnia nałożył na M. grzywnę w kwocie 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia 26 lipca 2017 r. wzywając do jej wpłacenia w terminie 45 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Niezależnie od powyższego PINB wezwał skarżącą do przedłożenia oryginałów protokołu z okresowej kontroli stanu technicznego przewodów kominowych z dnia 7 listopada 2017 r., protokołu nr [...] z okresowej kontroli instalacji gazowej w obiekcie z dnia 7 listopada 2017 r.

Oryginały protokołów złożono dnia 24 stycznia 2018 r.

Od postanowienia z dnia 12 stycznia 2018 r. M. wniosło zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego precyzując: 1) wykonanie w części obowiązków wynikających z decyzji, 2) nieistnienia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej wobec nałożenia obowiązku w formie decyzji, podczas gdy powinno to nastąpić w drodze postanowienia, 3) braku wymagalności wobec braku terminu na wykonanie obowiązków, 4) niedopuszczalności egzekucji administracyjnej.

M. podniosło trudności związane z procedurą ofertową zmierzającą do wyboru wykonawcy ekspertyzy technicznej, podkreśliło, że częściowo zrealizowało obowiązki i podjęło starania dla dalszej realizacji, co oznacza, że cel w postaci przymuszenia został osiągnięty, a zatem wystarczające było wystosowanie upomnienia.

Pismem datowanym na 24 stycznia 2018 r. M. wniosło zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny zarzucając: 1) naruszenie art. 7 § 3 u.p.e.a. poprzez nałożenie grzywny mimo, że wykonała obowiązki nałożone decyzją w części, a pozostałym zakresie podjęła czynności zmierzające do ich wykonania, mimo jednoczesnego kwestionowania podstaw do nałożenia obowiązku; 2) naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 15 § 1 i w związku z art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, że w sprawie istnieje podstawa do wszczęcia egzekucji i nałożenia grzywny w celu przymuszenia wobec upływu terminu do wykonania obowiązku, podczas gdy spółka kwestionuje zarówno sam fakt podstawy do nałożenia obowiązku w formie decyzji, jak i fakt, że jest zobowiązana do wykonania obowiązków w określonym przez organ w uzasadnieniu decyzji terminie wobec braku podstaw do jego wskazania przez organ.

W dniach 8 lutego 2018 r. oraz 23 lutego 2018 r. do PINB wpłynęła wielobranżowa opinia techniczna w sprawie stanu technicznego budynku, sporządzona w styczniu 2018 r., protokół nr [...] z okresowej pięcioletniej i rocznej kontroli stanu technicznego i wartości użytkowej obiektu sporządzony 14 lutego 2018 r. oraz protokół okresowej (5-letniej) kontroli stanu sprawności technicznej i wartości użytkowej obiektu - instalacji elektrycznej, sporządzony w dniu 14 lutego 2018 r.

Dnia 23 lutego 2018 r. M. zawnioskowało do PINB o umorzenie grzywny podpierając się wskazanymi wyżej dokumentami oraz protokołem nr [...] z pomiarów skuteczności ochrony przeciwpożarowej przez samoczynne szybkie wyłączenie z dnia 14 lutego 2018 r., protokołem nr [...] z pomiarów rezystancji izolacji w obwodach instalacji elektrycznej z 14 lutego 2018 r., protokołem nr [...] z badania instalacji odgromowej z 14 lutego 2018 r.

Analiza dokumentów przez PINB doprowadziła organ do wniosku, że przedłożone dokumenty nie wypełniają egzekwowanego obowiązku, o czym powiadomiono M. w dniu 23 marca 2018 r. PINB wyjaśnił przyczyny swoich wątpliwości wskazując przyczyny techniczne i zaobserwowane rozbieżności w dokumentach. Organ uznał, że przedłożona opinia techniczna nie pozwala na sprecyzowanie nakazu doprowadzenia przedmiotowego budynku do właściwego stanu technicznego.

W tym stanie rzeczy PINB postanowieniem nr 630/2018 z dnia 4 kwietnia 2018 r. uznał zarzuty dotyczące postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu nr [...] z dnia 12 stycznia 2018 r. za nieuzasadnione. Organ I instancji uznał, że z dokumentów wskazanych w decyzji M. przedłożyła jedynie kolorową kopię protokołu z kontroli polegającej na sprawdzeniu instalacji gazowych i przewodów kominowych. Do dnia 12 stycznia 2018 r. nie przedłożono pozostałych wymaganych dokumentów.

PINB szczegółowo zestawił dostrzeżone w dokumentacji braki i nieprawidłowości, i odniósł się do zgłoszonych zarzutów.

Powyższe postanowienia zostały oprotestowane przez M.

Dnia 10 kwietnia 2018 r. M. ponownie zwróciło się do PINB o umorzenie grzywny argumentując, że dotychczas przedłożone dokumenty stanowią kompletne wykonanie decyzji przez spółkę.

W aktach sprawy znajduje się pismo PINB z dnia 27 kwietnia 2018 r., w którym organ informuje M. o brakach formalnych uniemożliwiających potraktowanie pisma z dnia 3 kwietnia 208 r. (autorstwa mgr R. R.) jako uzupełnienia dokumentacji. Ów brak skarżąca uzupełnia w dalszej korespondencji z organem, i jednocześnie zwraca się do organu, w piśmie z dnia 18 maja 2018 r. o wskazanie wątpliwości, braków, które dotychczas nie zostały uzupełnione – poprzez pismo p. R. z dnia 3 kwietnia 2018 r.

W piśmie z dnia 18 maja 2018 r., będącym odpowiedzią na korespondencje M., organ I instancji obszernie wyjaśnia swoje zastrzeżenia co do braków w piśmie z dnia 3 kwietnia 2018 r. dotyczącym wielobranżowej opinii technicznej.

Postanowieniem nr 811/2018 z dnia 21 czerwca 2018 r. DWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z 12 stycznia 2018 r. nakładające na M. grzywnę w celu przymuszenia dla wykonania określonych w decyzji obowiązków. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wniesionych przez M. zarzutów stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, dalej u.p.e.a.), i przywołał treść art. 6 oraz art. 15 § 1 u.p.e.a.

Organ II instancji podkreślił, że postępowanie egzekucyjne nie jest tym etapem postępowania, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku i jego wymiarze. Ustalenia organu I instancji DWINB ocenił jako prawidłowe, potwierdzające, że obowiązek określony decyzją nie został wykonany w całości. Nie przedłożono protokołu z kontroli przeprowadzonej w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz ekspertyzy technicznej. Zobowiązany przedłożył jedynie kopię protokołu z kontroli przeprowadzonej w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego. Ze względu na powyższe braki nie można uznać nakazu wynikającego z decyzji za wykonany.

W ocenie DWINB częściowe wykonanie obowiązku nie uzasadnia odstąpienia od zastosowania środka egzekucyjnego w celu wymuszenia wykonania obowiązku w pozostałym zakresie.

Grzywna w celu przymuszenia trafnie została wybrana jako środek egzekucyjny najmniej uciążliwy dla M., zwłaszcza wobec wykonania zastępczego. Wysokość grzywny jest adekwatna, mieści się w granicach prawa, i została nałożona prawidłowo. Organ II instancji ocenił, że nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego, przede wszystkim dlatego, że obowiązek nie został wykonany w całości, i nie można go uznać za niewykonalny.

Bez wpływu na postępowanie pozostają dokumenty wskazujące na wykwaterowanie mieszkańców z przedmiotowej nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 sierpnia 2018 r. M. zarzuciło: 1) naruszenie art. 7 § 3 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o nałożeniu grzywny mimo wykonania obowiązków nałożonych decyzją, 2) art. 3 § 1 w związku z art. 15 § 1 i w związku z art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, że sprawie istnieje podstawa do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej poprzez nałożenie grzywny wobec upływu terminu do wykonania obowiązku, podczas gdy spółka kwestionuje sam fakt podstawy do nałożenia obowiązku, jak i to, że jest zobowiązana do wykonania obowiązków w określonym przez organ w uzasadnieniu terminie wobec braku podstaw do jego wskazania przez organ, 3) art. 59 w związku z art. 125 u.p.e.a. poprzez niezastosowanie w sprawie pomimo istnienia podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Skarżąca zwróciła się o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także o uchylenie postanowienia PINB z dnia 12 stycznia 2018 r. nakładającego grzywnę w celu przymuszenia, a w konsekwencji umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec M. w całości. Ponadto skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Rozwijając zarzuty skarżąca wskazała jako nadrzędne dla istoty sprawy nieokreślenie przez organ w decyzji z 26 lipca 2017 r. terminu dla wykonania obowiązków.

Następnie skarżąca zaprezentowała relację pomiędzy art. 62 ust. 3 a art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego stwierdzając, że ten drugi przepis ma szerszy zakres, i w konsekwencji art. 62 ust. 3 ma charakter szczególny. Dlatego jeżeli organ administracji, po nałożeniu na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku przeprowadzenia kontroli, nałoży obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej, to podstawą nałożenia takiego obowiązku będzie nie tylko art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, ale także art. 81 c ust. 2. Stąd obowiązek ten należy nałożyć w formie postanowienia, na które będzie przysługiwać zażalenie.

Jednocześnie, zdaniem skarżącej, art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy samoistnego, to znaczy bez uprzedniego nakazania przeprowadzenia kontroli, nakładania obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego obiektu budowlanego. Podstawą nałożenia takiego obowiązku może być jedynie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego.

W razie nałożenia w takiej sytuacji obowiązku przedstawienia ekspertyzy z powołaniem się jedynie na art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego należy przyjąć, że zachodzi błąd co do podstawy prawnej postanowienia, gdyż w istocie podstawą tą jest jedynie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, co powoduje, że na takie postanowienie przysługuje zażalenie na podstawie art. 81 c ust. 3 Prawa budowlanego.

Mimo to, jak podnosi skarżąca, PINB po skierowaniu upomnienia do Spółki, w wyniku którego M. poinformowała PINB o zainicjowaniu trybu w celu dokonania rozbiórki, i braku zlecenia ekspertyzy technicznej, wszczął postępowanie egzekucyjne wobec skarżącej, nakładając grzywnę.

Dalej skarżąca zaprezentowała stanowisko, że konsekwencją niewykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego może być wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego w celu zmuszenia zobowiązanego do wykonania tego postanowienia. Postanowienie to ma charakter dowodowy, i nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, a jedynie przygotowaniem do wydania takiego rozstrzygnięcia poprzez uzupełnienie materiału dowodowego o ekspertyzę techniczną. Nałożony w postanowieniu dowodowym obowiązek nie może stanowić podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego, a zawarty w nim obowiązek nie może być egzekwowany w drodze egzekucji administracyjnej. Dlatego powinno dojść do umorzenia postępowania egzekucyjnego na zasadzie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.

Idąc dalej skarżąca podniosła, że częściowo zrealizowała nałożone na nią obowiązki jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a także podjęła działania faktyczne zmierzające do wykonania obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, a więc należy uznać, że cel jakim jest przymuszenie strony do wykonania obowiązków nałożonych w drodze decyzji został osiągnięty bezpośrednio po doręczeniu Spółce upomnienia z dnia 20 listopada 2017 r., kiedy to Spółka złożyła do organu posiadane dokumenty, podjęła działania niezbędne do wyłonienia podmiotu mającego sporządzić ekspertyzę i zleciła wykonanie ekspertyzy.

Spółka nie zgadza się więc, że upomnienie było bezskuteczne, a wobec tego zasadne było wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Z powyższych przyczyn, zdaniem skarżącej, PINB wszczynając postępowanie egzekucyjne naruszył art. 7 § 3 u.p.e.a. nakładając grzywnę mimo częściowego wykonania obowiązków, i podjęcia w pozostałym zakresie starań w celu ich wykonania, mimo jednoczesnego kwestionowania podstaw do nałożenia obowiązku, a także naruszył art. 3 § 1 w związku z art. 15 § 1 w związku z art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, że w sprawie istnieje podstawa do wszczęcia egzekucji administracyjnej i nałożenia grzywny w celu przymuszenia wobec upływu terminu do wykonania obowiązku, podczas gdy Spółka kwestionuje zarówno sam fakt podstawy do nałożenia obowiązku w formie decyzji, jak i fakt, że jest zobowiązana do wykonania obowiązków w określonym przez organ terminie wobec braku podstaw do jego wskazania przez organ.

Dalej skarżąca podkreśliła, że w dniu 25 czerwca 2018 r. złożyła wyczerpujące uzupełnienie ekspertyzy technicznej, co powoduje, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest bezzasadne, a Spółka w całości wykonała ciążące na niej obowiązki.

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko.

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r. (sygn. II SA/Wr 659/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił wydane w sprawie postanowienia podając jako powód niedopuszczalność postępowania egzekucyjnego. Sąd za niedopuszczalne uznał wszczęcie postępowania egzekucyjnego skoro zakres kompetencji organów w tym przypadku ograniczał się do czynności określonych dyspozycją art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd ocenił, że kompetencja z art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego wyłącza możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekwowania obowiązku przedłożenia ocen technicznych. Gdyby przyjąć, że organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do egzekwowania przedmiotowego obowiązku na podstawie przepisów u.p.e.a., wówczas przepis art. 81 c ust. 4 byłby zbędny.

W efekcie wniesionej przez DWINB skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 maja 2022 r. (sygn. akt II OSK 1161/19) uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu.

Sąd Naczelny uwzględnił skargę, gdyż w jego ocenie Sąd Wojewódzki kierując się błędną wykładnią art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego niewłaściwie przyjął, że niedopuszczalne było wszczęcie egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego decyzję PINB z 26 lipca 2017 r. nakładającą obowiązki przeprowadzenia określonych kontroli oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej w przedmiocie stanu technicznego określonych elementów budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Sąd Wojewódzki - jak stwierdził Sąd Odwoławczy - wyszedł z błędnego założenia, że nałożenie na stronę obowiązku przeprowadzenia kontroli budynku, a także obowiązku przedłożenia odpowiedniej ekspertyzy technicznej następuje zawsze na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji niewykonanie decyzji w części dotyczącej obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanowi przesłankę do zastosowania art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego, co wyklucza wszczęcie egzekucji administracyjnej.

Sąd Naczelny ocenił, wbrew temu co uznał WSA, że w zależności od konkretnego stanu faktycznego, ustalenia dokonane przez organ co do stanu technicznego obiektu budowlanego mogą stanowić wystarczającą podstawę do nakazania przeprowadzenia kontroli i w takim przypadku, jeżeli będzie to konieczne, organ nadzoru w decyzji może orzec również o obowiązku przedstawienia ekspertyzy. Wyniki przeprowadzonej kontroli oraz treść ekspertyzy mogą stanowić podstawę do podjęcia decyzji z art. 66 lub 67 Prawa budowlanego. Możliwa jest również sytuacja, gdy w trakcie postępowania organ dojdzie do przekonania, że konieczne jest wykonanie ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego. Wówczas orzeczenie o obowiązku przeprowadzenia ekspertyzy ma charakter dowodowy, a właściwą formą działania będzie forma postanowienia. Możliwe jest również wydanie decyzji ograniczonej do nakazu przeprowadzenia odpowiednich kontroli. Trafnie zatem zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu, że nie odróżnił przypadku, gdy obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego nakładany jest samoistnie w drodze postanowienia – na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81 c ust. 1-4 Prawa budowlanego, od sytuacji gdy jest wydana decyzja, którą orzeczono łącznie o obowiązku przeprowadzenia kontroli i przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego, a która to decyzja w razie jej niewykonania podlega egzekucji administracyjnej.

W ocenie NSA przywołana przez Sąd Wojewódzki teza uchwały NSA sygn. II OPS 4/15 nie odnosi się bezpośrednio do stanu faktycznego sprawy, i dlatego nie do zaakceptowania jest pogląd, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji w części dotyczącej obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej stanowi postanowienie podlegające wykonaniu zastępczemu w trybie art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego, a tym samym niedopuszczalne było wszczęcie postępowanie egzekucyjnego.

Przyjęcie koncepcji Sądu Wojewódzkiego oznaczałoby, że różne obowiązki określone w tej samej decyzji organu powiatowego podlegałyby odrębnym reżimom, mianowicie obowiązek dotyczący przeprowadzenia kontroli – egzekucji administracyjnej, a obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej – wykonaniu zastępczemu na podstawie art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego. W wydanych postanowieniach organy obu instancji wyjaśniły, że w sprawie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dodatkowych kontroli oraz sporządzenia ekspertyzy, o czym orzeczono w decyzji z 26 lipca 2017 r., a zatem niewykonanie obowiązków skutkować musiało wszczęciem postępowania egzekucyjnego, na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 § 1 u.p.e.a.

Z uzasadnienia wyroku – wskazuje NSA – nie wynika, dlaczego Sąd Wojewódzki zawęził ocenę do kwestii wykonania obowiązku ekspertyzy technicznej, przesądzając o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, podczas gdy w postanowieniach organów obu instancji wskazano, że w niniejszej sprawie egzekwowane są obowiązki wynikające z decyzji, a więc nakaz przeprowadzenia kontroli i sporządzenia ekspertyzy. Tak więc wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do potrzeby umorzenia postępowania egzekucyjnego – z przyczyn podanych w uzasadnieniu wyroku – okazało się wadliwe.

W piśmie z dnia 23 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko, i jednocześnie wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na to, że stało się ono bezprzedmiotowe. Wskazał, że przedmiotowa sprawa pozostaje sprawa wpadkową, wynikłą w toku postępowania organu, które zakończyło się już ostateczna decyzją DWINB z dnia 7 lutego 2019 r., która następnie została zmieniona decyzją z dnia 23 grudnia 2019 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków. Ponadto, decyzją z dnia 20 listopada 2020 r. Prezydent Wrocławia udzielił pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego obiektu, a decyzją z dnia 28 maja 2021 r. PINB stwierdził wygaśnięcie ostatecznej decyzji z dnia 28 września 2018 r. utrzymanej w mocy decyzją DWINB z dnia 7 lutego 2019 r. nakazującej usunięcie zagrożenia i stwierdzenie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego przy al. [...], z uwagi na fakt, że decyzja stała się bezprzedmiotowa.

Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2023 r. Sąd odmówił umorzenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm., dalej także jako p.p.s.a.).

Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Na zasadzie art. 145 §1 p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kontrolowanej sprawie Sąd nie dopatrzył się zajścia wskazanych przez art. 145 §1 p. p. s. a. przesłanek.

Przedmiotem kontroli sądowej jest wskazane na wstępie postanowienie DWINB utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji nakładające na M. grzywnę w celu przymuszenia. Zaczynem postępowania egzekucyjnego stała się decyzja z dnia 26 lipca 2017 r. nakładająca na M. określone obowiązki związane ze stanem obiektu budowlanego.

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił wydane w sprawie postanowienia podając jako powód niedopuszczalność postępowania egzekucyjnego, jednak Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował podaną argumentację i uchylił wydany wyrok.

W konsekwencji uwzględniwszy, że na zasadzie art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, należało przystąpić do oceny zaskarżonego postanowienia respektując wyrok Sądu II instancji negujący niedopuszczalność wszczęcia egzekucji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, z powodów podanych przez Sąd Wojewódzki.

Lwią część argumentacji skarżąca koncentruje wokół stanowiska (podpierając się uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II OPS 4/15), że w realiach sprawy organ, domagając się ekspertyzy technicznej, powinien skorzystać z formy prawnej postanowienia, i w konsekwencji oprzeć się także na art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), ponieważ art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy do samoistnego, bez uprzedniego przeprowadzenia kontroli, nakładania obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej. Co za tym idzie, konsekwencją niewykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 62 ust. 3 nie może być postępowanie egzekucyjne, ponieważ postanowienie wydane na podstawie tego przepisu ma tylko dowodowy charakter.

Przychylne dla takiego wywodu podejście przyjął Sąd Wojewódzki, co jednak zostało zakwestionowane przez Sąd II instancji, który wskazał klarownie, że w trakcie postępowania związanego ze stanem technicznym obiektu budowlanego możliwa jest sytuacja, w zależności od stanu faktycznego, w której organ połączy w decyzji nakaz dokonania kontroli wraz z obowiązkiem przedłożenia ekspertyzy, co spowoduje dalsze konsekwencje przewidziane Prawem budowlanym, i ewentualnie będzie dochodzone w drodze egzekucji administracyjnej. Sąd Naczelny dosłownie wskazuje, że należy odróżnić sytuację, gdy obowiązek przedstawienia ekspertyzy kreowany jest samoistnie, i sytuację, gdy towarzyszy on innym obowiązkom.

Tym samym - idąc dalej za słowem Sądu Naczelnego - skoro w wydanych postanowieniach organy obu instancji wyjaśniły, że w sprawie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dodatkowych kontroli oraz sporządzenia ekspertyzy, o czym orzeczono w decyzji z 26 lipca 2017 r., to niewykonanie obowiązków skutkować musiało wszczęciem postępowania egzekucyjnego, na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, dalej u.p.e.a.).

W tym świetle, uwzględniając stanowisko Sądu Naczelnego, i relację prawną obligującą Sąd Wojewódzki do poszanowania jego wykładni, nie może być uznany za trafny zarzut skarżącej dotyczący błędnej formy prawnej zastosowanej przez organ, i niewłaściwego zinterpretowania relacji pomiędzy art. 62 ust. 3 a art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd Naczelny wskazał również bezpośrednio, że uchwała NSA o sygn. II OPS 4/15 nie odnosi się bezpośrednio do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Z tych powodów Skład Orzekający nie podzielił zarzutów skarżącej wyrażonych w pismach do organu, jak i zawartych w skardze, wskazujących, że nie istnieje w sprawie obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej podlegający egzekucji, a w konsekwencji niedopuszczalna jest egzekucja administracyjna.

W skardze M. podnosi również to, że decyzja nakładająca obowiązki nie określa terminu upatrując w tym naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 15 § 1 i w związku z art. 119 § 1 u.p.e.a. Przywołuje pogląd, że gdy wystąpienie przesłanek z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie budzi wątpliwości, a z drugiej strony orzeczenie o terminie wykonania nałożonych obowiązków nie znajduje podstawy prawnej, to należało stwierdzić nieważność decyzji. Skoro nie określono ustawowo terminu wykonania tych obowiązków, nie przewidziano też możliwości orzeczenia o terminie wykonania obowiązku.

Istotnie przepis nie określa terminu na wykonanie obowiązków nałożonych na zasadzie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Tym samym nie ukierunkowuje bezpośrednio organu w tym zakresie, w przeciwieństwie do art. 81 c ust. 2, który to przepis stanowi o nałożeniu obowiązku dostarczenia w określonym terminie (ocen technicznych, ekspertyz).

Trzeba tu przywołać przepisy art. 107 § 1 i 2 k.p.a., z których nie wynika, aby określenie terminu było obligatoryjnym elementem każdej decyzji administracyjnej, ale wynika, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Takim innym składnikiem wynikającym z przepisu szczególnego może być określenie terminu. W konsekwencji w sytuacji, gdy z przepisu szczególnego wynika oblig wskazania w decyzji terminu, a organ takiego terminu nie określa, to mamy do czynienia z wadliwością decyzji.

Jeżeli jednak przepis szczególny nie zawiera określenia terminu, to decyzja nie zawierająca w swej treści określenia terminu wykonania nałożonego w niej obowiązku staje się wykonalna natychmiast po uostatecznieniu się, i od tego momentu obowiązki w niej przewidziane podlegają egzekwowaniu na zasadach i w terminach wynikających z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. III SA/Gd 184/14, CBOIS).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie, w taki sposób termin wykonania obowiązku określa organ, i w ocenie Sądu organ postąpił zgodnie z prawem. Trafnie organ wskazał, że wprawdzie w decyzji nakładającej na skarżącą opisane w tytule wykonawczym obowiązki nie wskazano terminu ich wykonania, jednak nie oznacza to braku wymagalności obowiązku. Skarżąca miała obowiązek wykonać decyzję na zasadach ogólnych, tj. z chwilą uzyskania przez decyzję cechy ostateczności, co w niniejszym przypadku nastąpiło z dniem 17 sierpnia 2017 r.

Z tych przyczyn zarzucane naruszanie art. 3 § 1 u.p.e.a. nie jest trafne, bo przepis ogólnie określa stosowanie i zakres egzekucji administracyjnej. Nie jest też uzasadnione zarzucanie naruszenia art. 15 § 1 u.p.e.a. ponieważ przepis kreuje dla wierzyciela obowiązek przesłania upomnienia i upoważnia do czynności egzekucyjnych po stosownym terminie, a te okoliczności nie są w sprawie sporne, i Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie nieprawidłowości. Z kolei art. 119§ 1 u.p.e.a. określa istotę środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia: grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Jak stanowi art. 121 §1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (§ 2).

Akta sprawy i tok czynności organu w nich odzwierciedlony nie potwierdzają, jakoby skorzystanie w realiach sprawy przez organ z grzywny w celu przymuszenia było nieusprawiedliwione i nieoparte w przepisach prawa.

Skarżąca zarzuca również nieprawidłowe zastosowanie art. 7 § 3 u.p.e.a. Przepis stanowi: Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy.

Zarzut okaże się zatem zasadny, jeżeli obowiązki wskazane w egzekwowanej decyzji zostały wykonane albo stały się bezprzedmiotowe.

Skarżąca akcentuje wykonanie obowiązku.

W realiach sprawy chodzi o udokumentowanie przez uprawnioną osobę: 1) dokonania kontroli instalacji gazowych oraz przewodów kominowych, 2) dokonania kontroli okresowej polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów, 3) ekspertyzy stanu technicznego obiektu.

W ocenie organu nie można było podzielić wniesionych przez skarżącą zarzutów w tym zakresie. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że obowiązek został wykonany, skoro przedłożone przez skarżącą dokumenty protokołów z przeprowadzonej kontroli (z listopada 2017 r. i z lutego 2018 r.) oraz ekspertyza techniczna (ze stycznia 2018 r.) budzą zastrzeżenia co do ich wewnętrznej spójności i nie stanowią wystarczającej podstawy do określenia przez organ nadzoru robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia obiektu do należytego stanu technicznego. Organ opisał przy tym powody, dla których uznał treść przedłożonych przez skarżącą dokumentów za niezadawalającą. W ocenie Sądu okoliczności przywołane przez organ znajdują potwierdzenie w dokumentacji sprawy. Sąd zważył przy tym wszechstronnie dostępna dokumentację uzyskując obraz prowadzonego postępowania.

Trzeba tu także dostrzec, że w przywoływanej decyzji organ nakazał M. działanie pro futuro co oznacza, że dokumentacja powinna odzwierciedlać stan aktualny po dacie wydania decyzji.

Tymczasem w aktach sprawy widnieją, w odniesieniu do obiektu przy ul. [...], protokół okresowej kontroli stanu sprawności technicznej i wartości użytkowej obiektu (instalacja elektryczna) z datą przeglądu 4 listopada 2015 r., protokół [...] z okresowej pięcioletniej i rocznej kontroli stanu technicznego i wartości użytkowej obiektu datowany na 16 listopada 2016 r.

Trafnie więc zauważa PINB w piśmie z dnia 7 grudnia 2017 r., że przedłożone dokumenty nie stanowią wykonania obowiązku.

W aktach znajduje się następny chronologicznie protokół nr [...], dotyczący obiektu przy [...] z okresowej kontroli rocznej stanu technicznego obiektu z datą 7 listopada 2017 r.

Pismem datowanym na 18 grudnia 2017 r. M. informuje PINB, że przedkłada protokół [...] z okresowej rocznej kontroli przewodów kominowych z dnia 7 listopada 2017 r., protokół [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych w obiekcie z dnia 7 listopada 2017 r., protokół [...] z okresowej kontroli instalacji gazowej z 7 listopada 2017 r. M. informuje także o podjętych działaniach w celu uzyskania stosownych ekspertyz.

Pismem z dnia 12 stycznia 2018 r. organ I instancji wzywa do przedłożenia oryginałów protokołów [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych z 7 listopada 2017 r. oraz oryginału protokołu [...] z okresowej kontroli instalacji gazowych z 7 listopada 2017 r.

Przy piśmie z dnia 24 stycznia 2018 r. M. przesyła do PINB oryginał protokołu [...] z okresowej kontroli stanu technicznego przewodów kominowych z dnia 7 listopada 2017 r. oraz oryginał protokołu [...] w okresowej kontroli instalacji gazowych z 7 listopada 2017 r. anonsując, że realizuje wezwanie z 12 stycznia 2018 r. Trzeba zauważyć, że obydwa dokumenty nie dotyczą jednak budynku przy ul. [...], ale jako adres obiektu wskazują ul. [...].

Całokształt sprawy nie wskazuje więc na to, aby skarżąca wykonała nałożone obowiązki. Sąd uwzględnił przy tym charakter tych obowiązków, związany zwłaszcza z niedookreślonym prawnie specjalistycznym charakterem ekspertyzy technicznej oraz nierozerwalnością pewnych obowiązków, które muszą być ze sobą zgodne , spójne i przedłożone w poprawnej formie. Wytknięte przez organ rozbieżności w poszczególnych dokumentach jawią się jako wiarygodne. Finalnie prowadzi to do konkluzji, że obowiązki wynikające z zastosowanych przez organy przepisów Prawa budowlanego muszą być widziane w świetle utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym, co wprost wynika z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym nie przekracza granic uznania administracyjnego ani luzu decyzyjnego organ uzasadniając, że przedłożone dokumenty w całokształcie muszą odzwierciedlać stan obiektu. W tym kontekście częściowe wykonanie obowiązku nie może być automatycznie traktowane jako podstawa zarzutu w egzekucji administracyjnej, ponieważ należy kompleksowo odnosić się do celu, jakim jest należyty stan całej substancji budowlanej.

Sąd wziął przy tym pod uwagę brzmienie przepisu art. 7 § 3 u.p.e.a. wskazujące dosłownie na "wykonanie obowiązku", co zdaniem Sądu powinno być intepretowane jako wykonanie obowiązku w całości. Z akt sprawy i wnikliwej argumentacji organów jednoznacznie można wyprowadzić wniosek, że obowiązki nie zostały wykonane w pełni, co uniemożliwia skorzystanie przez skarżącą z art. 7 § 3 u.p.e.a.

Uwzględniając, że zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.