Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1310/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 105 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 2 sierpnia 2023 r., znak: SKO-GN-4160-24/23 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego w Sosnowcu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 2 sierpnia 2023 roku, znak: SKO-GN-4160-24/23 umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 maja 2015 roku, znak: SKO-GN-4160-75/10 orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 17 listopada 1954 roku, znak: RL.IV.12/19/54 o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonej w K. , stanowiącej w dacie przejęcia własność P. B., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 3 sierpnia 2015 roku, znak: SKO-GN-4160-112/15.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

Decyzją z dnia 29 maja 2015r., znak: SKO-GN-4160-75/10 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 17 listopada 1954 r. znak: L.R1.IW12/19/54 w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości ziemskich, położonych w gromadzie K. stanowiących - w dacie przejęcia – własność P. B..

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na wniosek Skarbu Państwa Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ł. , decyzją z dnia 3 sierpnia 2015 r., znak: SKO-GN-4160-112/15, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy w/w swoją decyzję z dnia 29 maja 2015r., znak: SKO-GN-4160-75/10.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż brak prawidłowego określenia przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskich, stanowiącego osnowę decyzji w rozumieniu art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36 poz. 341 z późn. zm.), ma przesądzające znaczenie dla uznania, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 17 listopada 1954 r. dotknięte jest wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydane z rażącym naruszeniem art. 75 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym oraz art. 1, art. 2, art. 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.

Przepisy wykonawcze wydane na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. jasno wskazywały, w jaki sposób ma być oznaczony w decyzji o przejęciu nieruchomości przedmiot takiej decyzji. W myśl § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany, w orzeczeniu należało przedmiot przejęcia wskazać poprzez wskazanie danych tej nieruchomości obejmujących obszar, numery ewidencyjne działek, granice, a gdy granice te były zatarte - opis granic zespołu gruntów, składających się na tę nieruchomość, lub wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów.

Przepis art. 5 dekretu przyznawał właścicielom nieruchomości przejętych na własność Państwa w tym trybie uprawnienie do nabycia nieruchomości zamiennych, a na poczet ceny nabycia zaliczana była wartość nieruchomości przejętych ( art. 7). Dla umożliwienia właścicielom realizowania tego uprawnienia niezbędne, więc było wskazanie w orzeczeniach o przejęciu nieruchomości danych dotyczących tych nieruchomości poprzez podanie ich powierzchni.

Brak określenia w osnowie decyzji przedmiotu przejęcia ocenić należy jako rażące naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.

Na powyższą decyzję Kolegium z dnia 3 sierpnia 2015 r., znak: SKO-GN-4160-112/15, skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie wniósł Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł.

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2016 r., sygn. akt: II SA/Kr 1368/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

W uzasadnieniu do tego wyroku wskazano cyt.:

"odnośnie kwestii organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności inicjującego kontrolowane postępowanie administracyjne, wskazać należy, że dla WSA w Krakowie orzekającego w niniejszej sprawie wiążące jest stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt I OW 124/09, w którym NSA przesądził, że wniosek powinien zostać rozpatrzony przez SKO w Nowym Sączu, a nie przez Wojewodę Wojewodę Małopolskiego. W świetle art. 153 ppsa (ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądowym wiążą w danej sprawie sąd i organ administracyjny) rozstrzygnięcie zawarte w powołanym postanowieniu stanowi rozstrzygnięcie kwestii właściwości organów w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. (...) nie ulega wątpliwości, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 17 listopada 1954 r. nie zawiera żadnych z tych oznaczeń. To zaś stoi w sprzeczności z jednoznaczną normą prawną zawartą art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym i tym samym stanowi rażące naruszenie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto w § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany nakazywał, aby w przypadku, gdy granice przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskie były zatarte, określenia przedmiotu nabycia na rzecz państwa własności dokonywano poprzez opis granic zespołu gruntów, składających się na te nieruchomości, lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów. Oznacza to, że nawet wówczas, gdyby nabywane w tym trybie na rzecz Państwa (Skarbu Państwa) nieruchomości nie miały wyraźnie określonych granic, orzeczenie właściwego organu nie mogło nie określać takich nieruchomości. W tej zaś sprawie nie ulega żadnej wątpliwości, że w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia z 17 listopada 1954 r. nie wskazano w ogóle na jakiekolwiek nieruchomości P. B., a taki obowiązek wynikał z powołanych przepisów i to nawet wówczas, gdyby nie dało się dokładnie ustalić ich granic. Tego rodzaju wada orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach nie tylko stanowiła rażące naruszenie prawa, ale także skutkowała tym, że orzeczenie w takiej formie było niewykonalne i nie powinno stanowić tytułu wykonawczego służącego do odjęcia własności nieruchomości."

Następnie w dniu 25 stycznia 2023 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu wpłynął sprzeciw prokuratora od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 maja 2015r., znak: SKO-GN-4160-75/10, który powołując się na art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 maja 2015r., znak: SKO-GN-4160-75/10 - w całości.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono m.in., że sporne orzeczenie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne decyzji, o jakich stanowi powołany przepis ww. rozporządzenia. W spornym orzeczeniu zidentyfikowano również osobę wywłaszczonego. Zatem, skoro można było zidentyfikować wywłaszczoną nieruchomość, to kwestionowane orzeczenie było wykonalne, a w konsekwencji nie naruszało rażąco prawa. Podniesiono, że wskazanie z imienia i nazwiska właściciela dostatecznie identyfikowało przejmowaną nieruchomość. Składający sprzeciw zauważył, że gdyby przejmowana nieruchomość została rzeczywiście oznaczona w sposób uniemożliwiający jej identyfikację, to organ nie mógłby wszcząć i prowadzić postępowania w tej sprawie, gdyż wnioskodawcy nie mogliby wykazać, że mają interes prawny jako następcy prawni osoby, od której przejęto nieruchomość orzeczeniem.

Zarzucono także, że Trybunat Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12.05.2015r., sygn. P 46/13 uznał, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, czego nie wzięło pod Kolegium stwierdzając nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach.

Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2023 r., znak: SKO-GN-4160-24/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu zawiadomiło o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 maja 2015 r., znak: SKO-GN-4160-75/10 orzekającej o stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 17 listopada 1954 r., znak: RL.IV. 12/19/54 o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonej w K. stanowiącej w dacie przejęcia własność P. B., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 3 sierpnia 2015 r., znak: SKO-GN-4160-112/15.

Zawiadomieniem z dnia 26 czerwca 2023 r. Kolegium poinformowało, iż strony w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia mogą, zapoznać się z aktami sprawy, składać w tej sprawie wyjaśnienia i wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Następnie decyzją z dnia 2 sierpnia 2023 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu umorzyło postępowanie.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przedmiotem jego oceny było zbadanie pod kątem zgodności z przepisami prawa decyzji Kolegium z dnia 29 maja 2015 r., znak: SKO-GN-4160-75/10 orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 17 listopada 1954r., znak: RL.IV. 12/19/54 o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonej w K. , stanowiącej w dacie przejęcia własność P. B., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 3 sierpnia 2015r., znak: SKO-GN-4160-112/15.

Zaznaczono, że wyrokiem z dnia 11 stycznia 2016 r., sygn. akt: II SA/Kr 1368/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 3 sierpnia 2015r., znak: SKO-GN-4160-112/15 w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu na własność nieruchomości, utrzymującą w mocy decyzję Kolegium z dnia 29 maja 2015r., znak: SKO-GN-4160-75/10 orzekającej o stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 17 listopada 1954r., znak: RL.IV. 12/19/54 o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonej w K. stanowiącej w dacie przejęcia własność P. B., która jest przedmiotem sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Sosnowcu.

Kolegium podkreśliło, że w uzasadnieniu do tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że za trafne Sąd uznał rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, iż w sprawie zachodziła przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 17 listopada 1954 r. z powodu rażącego naruszenia prawa, a mianowicie art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm.), art. 1, art. 2 i art. 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. nr 46, poz. 339) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. nr 45, poz. 416).

Mając powyższe na uwadze, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przywołany przepis pociąga za sobą daleko idące konsekwencje zarówno dla ponownie przeprowadzanego postępowania administracyjnego, toczącego się w następstwie wydania wyroku, jak i dla kolejnego postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ocenie podlegałyby decyzje administracyjne wydane w tymże, ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Przede wszystkim, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu, co do stanu faktycznego, będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowiłaby prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (tak w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 625/07, LEX nr 344933, wyrok WSA z dnia 2.02.2009r., sygn. akt I SA/Bk 470/08).

Zatem rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 maja 2015r., znak: SKO-GN-4160-75/10, utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 3 sierpnia 2015r., znak: SKO-GN-4160-112/15, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu związane jest poglądem Sądu zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2016 r., sygn. akt: II SA/Kr 1368/15 i winien tym samym działać w wyznaczonych przez niego ramach i granicach.

Mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a i w związku z tym ocenę prawną oraz wskazania Sądu zawarte w wyroku WSA z dnia 11 stycznia 2016r., sygn. akt: II SA/Kr 1368/15, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 maja 2015r., znak: SKO-GN-4160-75/10 orzekającej o stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 17 listopada 1954r., znak: RL.IV.12/19/54 o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonej w K. , stanowiącej w dacie przejęcia własność P. B., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 3 sierpnia 2015r., znak: SKO-GN-4160-112/15.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu podkreśliło, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem, stanowi w istocie niedopuszczalną ingerencję w prawomocne orzeczenie sądu (por. Z. Kmieciak w: System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Sądowa kontrola administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 296 oraz uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FSK 485/14).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd administracyjny z urzędu poddaje kontroli zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne także i w zakresie ewentualnych przesłanek skutkujących nieważność, wskazanych w art. 156 k.p.a. Zatem wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej decyzji. Wynika to zarówno z treści wskazanego wyżej przepisu, jak i ze względu na związanie oceną prawną zawartą w takim wyroku, wynikającą z treści art. 170 i art. 171 p.p.s.a.

Podmioty wymienione w art. 170 p.p.s.a. są faktem i treścią orzeczenia związane, co skutkuje uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Tak więc sformułowany w powołanym przepisie pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego, statuujący jego moc wobec wszystkich, wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja niż wyrok sądu administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu podkreśliło, że wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (por. wyrok NSA z 28 października 2022 r. sygn. akt III FSK 778/22).

Zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, Kolegium uznało, iż jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 maja 2015r., znak: SKO-GN-4160-75/10 orzekającej o stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 17 listopada 1954r., znak: RL.IV. 12/19/54 o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonej w K. , stanowiącej w dacie przejęcia własność P. B., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 3 sierpnia 2015 r., znak: SKO-GN-4160-112/15.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Okręgowy w Sosnowcu, podnosząc zarzuty naruszenia art. 105 § 1, art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym i art. 1 Dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego i § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany - poprzez uznanie, że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem sąd administracyjny uprzednio oddalił skargę na decyzję, podczas, gdy – wobec braku przeszkody przedmiotowej niedopuszczającej do rozpoznania skargi - winien rozpoznać sprawę co do istoty w zakresie żądania o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 maja 2015r., numer SKO-GN-4160-75/10.

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z powodu bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Prokurator Okręgowy w Sosnowcu wniósł sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 maja 2015 r., znak: SKO-GN-4160-75/10, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Kolegium wszczęło postępowanie z urzędu a następnie umorzyło postępowanie, wskazując, że jest związane na zasadzie art. 153 p.p.s.a. stanowiskiem wyrażonym przez WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2016 roku, sygn. II SA/Kr 1368/15. Zaznaczyło "próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem, stanowi w istocie niedopuszczalną ingerencję w prawomocne orzeczenie sądu (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FSK 485/14). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd administracyjny z urzędu poddaje kontroli zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne także i w zakresie ewentualnych przesłanek skutkujących nieważność, wskazanych w art. 156 k.p.a. Zatem wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej decyzji. Wynika to zarówno z treści wskazanego wyżej przepisu, jak i ze względu na związanie oceną prawną zawartą w takim wyroku, wynikającą z treści art. 170 i art. 171 p.p.s.a."

W kontekście stanowiska Kolegium należy wskazać, że jak wynika z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu to tej uchwały wskazano, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w art. 153 p.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem konstruowania tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej (teoretyczne podstawy tej koncepcji wytyczył J. Wróblewski: Zwroty stosunkowe - wypowiedzi o zgodności z normą, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego. Nauki Humanistyczno-Społeczne", seria I, Prawo, z. 62, Łódź 1969, s. 3 i n.). Dokonując tak pojmowanych zabiegów, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Może on wykroczyć poza zakres podniesionych zarzutów, uwzględniając także okoliczności i naruszenia prawa, których nie podniosła strona skarżąca.

W uzasadnieniu do uchwały wskazano też, że stosownie do art. 171 p.p.s.a., prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej "tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". Z kolei art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Zatem fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" (por. też T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515.).

Zatem "w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji" (cyt.: uzasadnienie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09).

Stwierdzenie braku podstaw, co do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego jest prawidłowe jeżeli oddalenie skargi w poprzednio prowadzonym postępowaniu sądowym nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). W innym przypadku, organy są obowiązane do wszczęcia i prowadzenia postępowania, co do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Reasumując, stanowisko Kolegium dotyczące związania wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2016 roku na zasadzie art. 153 p.p.s.a. byłoby uzasadnione wówczas, gdyby podnoszone przez Prokuratora okoliczności dotyczące nieważności decyzji SKO były przedmiotem oceny Sądu. Analiza wniesionego przez Prokuratora Okręgowego sprzeciwu z dnia 20 stycznia 2023 roku nie powala jednak na taką konkluzję. Jednym z zarzutów podniesionych przez Prokuratora było nieuwzględnienie przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku, sygn. P 46/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego został opublikowany w Dzienniku Ustaw w dniu 21 maja 2015 roku (poz. 702), a więc przed wydaniem decyzji przez SKO (pierwsza decyzja jest z dnia 29 maja 2015 roku, natomiast decyzja wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy pochodzi z dnia 3 sierpnia 2015 roku).

Nie budzi wątpliwości w świetle uzasadnienia do wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2016 roku, że skutki stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) we wskazanym powyżej zakresie nie były przedmiotem rozważań ani oceny Sądu. W związku z tym nie można mówić o związaniu prawomocnym orzeczeniem na zasadzie art. 170 p.p.s.a. w tym zakresie. Oddalenie skargi wyrokiem WSA z dnia 11 stycznia 2016 roku, sygn. II SA/Kr 1368/15 nie nastąpiło bowiem w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny okoliczności wskazanych w sprzeciwie Prokuratora. Dlatego też na gruncie niniejszej sprawy bezzasadne było umorzenie postępowania. W takiej sytuacji organ powinien załatwić sprawę stosownie do art. 158 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.