Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2084/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 188, art. 193, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 55, art. 58 ust. 1 pkt 1  4, art. 60 pkt 7, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 93 ust. 9, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 7 września 2012 r. sygn. akt I SA/Lu 453/12 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od J. R. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt I SA/Lu 453/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) nałożył na J. R. karę pieniężną w wysokości 12.000 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostały niedozwolone urządzenia dodatkowe wpływające na jego niewłaściwe funkcjonowanie oraz za samowolną ingerencję w funkcjonowanie cyfrowego urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe.

Wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. J. R. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego we W. o umorzenie wyżej wskazanej kary pieniężnej. Argumentował, że znajduje się w bardzo złej sytuacji finansowej. Wskazał, że jedynym źródłem utrzymania jego i rodziny (niepracująca żona, dwoje dzieci w wieku 10 i 14 lat) jest działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu transportu drogowego, która generuje wysokie koszty.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego we W., działając na podstawie art. 64 w zw. z art. 55-57 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej: u.f.p. odmówił J. R. umorzenia kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł nałożonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Główny Inspektor Transportu Drogowego uznając, że dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę rzeczywiście świadczą o tym, że pozostaje on w trudnej sytuacji finansowej. Mimo to, jak podkreślił organ, zobowiązania cywilnoprawne wynikające z umów kredytów nie mają wpływu na dochodzenie należności publicznoprawnej jaką jest kara pieniężna za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Wysokość nałożonej kary stanowi zaledwie około 4,3% uzyskanych przez wnioskodawcę przychodów za 2011 r., a upadłość spółki akcyjnej E. będącej kooperantem skarżącego, która spowodowała powstanie po jego stronie znacznych zobowiązań, mieści się w granicach ryzyka gospodarczego i nie uzasadnia ulgi w spłacie kary. Za umorzeniem należności nie przemawia także ważny interes zobowiązanego. Ponadto egzekucja administracyjna kwoty 12.000 zł nie zagrozi bytowi skarżącego i jego rodziny, gdyż przewiduje daleko posuniętą ochronę dłużnika.

Uwzględniając skargę J. R. WSA w L. wskazał, że z treści art. 64 ust. 1, art. 55-57 u.f.p. wynika, że rozstrzygnięcie co do umorzenia należności w części, odroczenia płatności lub rozłożenia spłat na raty uzależnione jest od wniosku dłużnika. Ustawa nie określa treści wniosku, powinien być on jednak szczegółowo umotywowany. Dłużnik powinien wykazać swój ważny interes, szczególnie fakt, że z uwagi na sytuację rodzinną, majątkową i wysokość dochodów nie jest w stanie uiścić należności, a jej ściągnięcie w drodze egzekucji spowodowałoby dla niego i jego rodziny nadmierne obciążenie majątkowe lub inne ciężkie skutki. Dopuszczalne jest alternatywne formułowanie żądań przyznania określonej ulgi. W jednym wniosku dłużnik może wnosić o umorzenie należności lub jej rozłożenie na raty, albo też o odroczenie spłaty. Decyzje wydawane w oparciu o wspomniane wyżej przepisy mają charakter uznaniowy.

W ocenie Sądu I instancji we wniosku J. R. wskazywał na swój ważny interes w umorzeniu kary pieniężnej, natomiast organy rozpatrujące sprawę nie sprostały wymogom uznania administracyjnego, bo nie przedstawiły dostatecznej argumentacji przemawiającej za treścią wydanych decyzji. Ich analiza prowadzi do wniosku, że pojęcie przesłanki "interesu publicznego" nie zostało w ogóle rozważone, skoro organ I instancji jedynie ogólnikowo stwierdził, że "umorzenie należności publicznoprawnych jest instytucją o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest ich płacenie w terminie, nie zaś zwalnianie z tego obowiązku", natomiast organ odwoławczy skonstatował tylko, że "organ I instancji rozważając możliwości umorzenia należności pieniężnej musi mieć na względzie nie tylko interes strony, ale również interes Skarbu Państwa". Taka argumentacja jest dalece niewystarczająca.

Brak wystąpienia przesłanek do umorzenia kary pieniężnej został wywiedziony z analizy przedstawionych przez skarżącego dokumentów, w szczególności z jego zeznań podatkowych za lata 2010 i 2011. Organ odwoławczy przyjął, że wysokie koszty uzyskania przychodu, a w konsekwencji strata, niekoniecznie świadczą o złej sytuacji majątkowej, bowiem "wydatki przeznaczone są na różnego rodzaju zakupy, które w istocie służą rozwojowi firmy, co w dalszej perspektywie pozwala uzyskiwać przedsiębiorcy dochody". Zdaniem Sądu, stanowisko organu jest przypuszczeniem, nie popartym żadną argumentacją. Oceny sytuacji majątkowej skarżącego nie poprzedziło wnikliwe postępowanie dowodowe w zakresie struktury wydatków. W toku postępowania administracyjnego skarżący wskazywał, że nie dysponował własnym sprzętem transportowym, podkreślając, że w działalności gospodarczej korzystał z wydzierżawionego od E. S.A. ciągnika siodłowego i naczepy, które musiał oddać z chwilą rozwiązania umowy z tą firmą i ogłoszeniem w 2010 r. jej upadłości. Chcąc ratować własną firmę i finansowo-bytową sytuację rodziny, zdecydował się zaciągnąć kredyty na zakup ciągnika siodłowego i naczepy. Organ odwoławczy w ogóle nie ocenił tej kwestii i nie uzasadnił tezy, że "wysokość całości nałożonej kary pieniężnej stanowi niewielki procent (około 4,3%) uzyskanych przychodów w 2011 r.", jak również, że "wartość majątku strony wielokrotnie przekracza wysokość nałożonej kary pieniężnej".

Sąd I instancji uznał, że organ II instancji nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego tej sprawy, a decyzję uzasadnił lakonicznie przez co dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Rolą organu było zbadanie sytuacji majątkowej wnioskodawcy, wzięcie pod uwagę specyfiki prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w oparciu o dzierżawione środki transportu i faktu ogłoszenia upadłości głównego kooperanta dostarczającego te środki. Organ miał obowiązek zbadać, czy okoliczności te pogorszyły radykalnie sytuację finansową wnioskodawcy i czy należy je potraktować jako "ważny interes dłużnika" z art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. lub "uzasadnione względy społeczne i gospodarcze" z art. 57 pkt 1 u.f.p., nie zaś odnosić je do ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej. Za dowolny uznał Sąd pogląd organu, że "dowody zebrane w niniejszej sprawie wskazują, że przedsiębiorca od dłuższego czasu prowadzi działalność transportową, w związku z czym nie można przyjąć uzasadnionego przypuszczenia, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uda się uzyskać kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności". Pogląd ten nie został poparty żadnym wywodem. Stwierdzając, że skarżący istotnie znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, organ tego stanowiska nie uzasadnił w kontekście przesłanek "ważnego interesu dłużnika" i "interesu publicznego". Nadto organ nie mógł przyjąć, że uiszczenie kary nie będzie stanowiło zagrożenia dla sytuacji bytowej skarżącego z uwagi na ograniczenia postępowania egzekucyjnego, skoro nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego.

Formułując wskazania co do dalszego postępowania WSA w L. polecił organowi prawidłowo zebrać materiał dowodowy i w niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym wydać decyzję zgodną z prawem.

Skargą kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 55, art. 56, art. 57 i art. 64 ust. 1 u.f.p. polegające na błędnej ocenie przez Sąd I instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz rozpatrzeniu sprawy przez pryzmat odmiennego od dokonanego przez organ ustalenia, że organ odwoławczy nie odniósł się do argumentów strony prezentowanych w odwołaniu, dotyczących ustalenia rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącego w kontekście oceny możliwości dobrowolnego uiszczenia egzekwowanych należności, podczas gdy decyzja organu odwoławczego w sposób rzetelny wyjaśniła przesłanki, jakimi kierował się organ, uznając odwołanie strony za bezzasadne; organ wyjaśnił stronie, dlaczego po wszechstronnej analizie jej sytuacji finansowej uznaje, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w przepisach u.f.p., uzasadniających umorzenie w całości lub w części należności wynikającej z nałożonej kary pieniężnej.

Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że uchylona przez Sąd decyzja jest prawidłowa, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Organ II instancji, wbrew stanowisku Sądu, odniósł się do wydatków wnioskodawcy i stwierdził, że nie przekraczają one dochodów, a więc nie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie należności przewidziane w u.f.p.

J. R. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa procesowego zasługuje na uwzględnienie. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd błędnie ocenił zebrany przez organ materiał dowodowy jako niepełny i przez to niepozwalający na odmowę umorzenia kary pieniężnej o co wnioskował skarżący.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej w powiązaniu z lekturą akt administracyjnych potwierdza słuszność stanowiska autora skargi kasacyjnej.

Skarżący domagał się umorzenia należności z tytułu nałożonej, na podstawie art. 93 ust. 9 u.t.d. kary pieniężnej stanowiącej, stosownie do treści art. 94 ust. 1 u.t.d. dochód budżetu państwa. Dopuszczalność morzenia należności tego rodzaju przewidziana jest przepisami art. 64 ust. 1 w zw. z art. 60 pkt 7 oraz art. 55 u.f.p. i stanowi jedną z rodzajów ulg w spłacie zobowiązań, przy czym o umorzeniu decyduje właściwy w sprawie organ (art. 58 ust. 1 pkt 1 – 4 u.f.p.) – zawsze na wniosek dłużnika. Jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji, przyznając w tej kwestii rację organowi administracji, podejmowana na zasadzie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.f.p. decyzja o umorzeniu należności ma charakter uznaniowy. Co do zasady uznanie administracyjne oznacza możliwość wyboru przez organ, w określonym stanie prawnym i faktycznym, konsekwencji prawnej. Innymi słowy, decydując na zasadzie uznania administracyjnego organ podejmuje rozstrzygnięcie w sposób nieskrępowany, a o ostatecznym wyborze sposobu rozstrzygnięcia powinny zadecydować przesłanki celowości i słuszności działania, które z kolei stanowią wypadkową wyważenia przez organ, z uwzględnieniem norm prawnych mających zastosowanie i znaczenie w danej sprawie, słusznego interesu strony i interesu publicznego. Jak akcentowano w doktrynie, rozstrzyganie na zasadzie uznania administracyjnego jest swoistym wyzwaniem dla organu, który dla uniknięcia zarzutu działania dowolnego, według własnego "widzimisię", zobowiązany jest przeprowadzić szczególnie starannie postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy (E. Iserzon [w:] E. Iserzon. J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, teksty, wzory i formularze; wyd. Prawnicze Warszawa 1970 r., str. 49 - 51). Należy jednak stwierdzić, że w zależności od przedmiotu postępowania i całokształtu okoliczności sprawy administracyjnej różnie przedstawia się obowiązek organu w zakresie gromadzenia dowodów i pomimo że co do zasady obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i zebranie niezbędnych dla rozstrzygnięcia dowodów spoczywa na organie, to w pojedynczych sprawach inicjatywa dowodowa obciążać będzie przede wszystkim stronę postępowania. Tak ma się rzecz w przypadku sprawy z wniosku o umorzenie należności pieniężnej ze względu na ważny interes strony i jej trudną sytuację materialną.

W rozpatrywanej sprawie, Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję, zobowiązał organ do uzupełnienia materiału dowodowego przez wezwanie skarżącego do dołączenia materiału dowodowego określającego jego sytuację majątkową i rodzinną oraz złożenia oświadczenia o posiadanym majątku, dokładnym stanie rodzinnym i wydatkach na rodzinę. W ocenie WSA, dopiero po rozważeniu wszystkich zgromadzonych dowodów i rozważeniu w tym aspekcie interesu społecznego i słusznego interesu strony, możliwe będzie wydanie rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze przedstawiony przez Sąd I instancji przebieg postępowania w sprawie z wniosku skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela ostatecznej oceny co do obowiązku organu uzupełnienia postępowania dowodowego. Jak podkreślał Sąd I instancji, wszczęcie postępowania o umorzenie należności z nałożonej kary pieniężnej następuje na wniosek strony. Oznacza to, że oczekując określonego, korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia, strona postępowania zobowiązana jest, działając we własnym interesie, przedstawić organowi dowody stanowiące uzasadnienie żądania. W tej kwestii należy przyznać rację składającemu skargę kasacyjną organowi, wedle którego inicjatywa dowodowa i obowiązek wykazania okoliczności uzasadniających wnioskowane umorzenie należności obciąża stronę postępowania.

Nie ma wątpliwości, że takich wystarczających dowodów skarżący, składając wniosek, nie przedstawił. Znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy został zebrany dopiero w wyniku aktywności organu i dwukrotnego wezwania skarżącego o złożenie uzasadniających wniosek dokumentów. Jak przyznał Sąd I instancji, "przed wydaniem decyzji tak organ I instancji, jak i organ odwoławczy podjęły działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, mającego znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, umożliwiając skarżącemu udokumentowanie podnoszonych kwestii odnoszących się do jego sytuacji materialnej’’. WSA dodał równocześnie, że organy nie przedstawiły jednak dostatecznej argumentacji przemawiającej za odmową umorzenia należności. Stanowisko WSA jest niezrozumiałe z dwóch powodów. Po pierwsze, początkowo wydaje się, że Sąd uznaje materiał dowodowy za wystarczający, jednak niedostatecznie oceniony, po to, aby ostatecznie uznać konieczność zebrania dodatkowych dowodów. Po drugie, dostrzegając powinność skarżącego wykazania niemożności uiszczenia nałożonej kary pieniężnej ze względu na sytuację rodzinną, majątkową i wysokość osiąganych dochodów, Sąd I instancji całą inicjatywą dowodową obciąża organ administracji, zobowiązując do dalszego prowadzenia postępowania dowodowego i pozyskania określonych dowodów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy strona wszczętego z jej inicjatywy postępowania o umorzenie należności uzasadnia swój wniosek określonymi okolicznościami potwierdzonymi dowodami dołączonymi na żądanie organu, ocena dopuszczalności umorzenia powinna zapaść w oparciu o te zebrane w sprawie dowody, przy uwzględnieniu rodzaju należności, której umorzenia dochodzi wnioskodawca i która ma służyć wymuszeniu na przyszłość pożądanych zachowań, co ma istotne znaczenie z perspektywy interesu społecznego. Kierując się powyższym stwierdzić należy, że przedstawione przez skarżącego dowody organ prawidłowo ocenił jako niewystarczające do umorzenia wnioskowanej należności. Po pierwsze, z zebranego materiału dowodowego nie wynika aby ewentualna spłata stanowiła zagrożenie dla bytu skarżącego i jego rodziny. Po drugie, analiza dokumentów rozliczenia rocznego PIT 36 za rok 2010 i 2011 wskazuje na poniesioną stratę, a w zestawieniu z twierdzeniem skarżącego, że jest jedynym żywicielem rodziny rodzi uzasadnioną wątpliwość co do dochodów skarżącego, z której przecież jest utrzymywana, jak on sam twierdzi, jego rodzina.

Mając na względzie powyższe, a także fakt, że zasadą jest regulowanie należności czy to podatkowych, czy należności z tytułu kar pieniężnych, a ich umorzenie jako wyjątek od tej zasady powinno być uzasadnione szczególnymi okolicznościami, które realnie zagrażają bytowi osoby wnioskującej o umorzenie działanie organu należy ocenić jako zgodne z prawem, zatem skarga podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 188 oraz art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 203 pkt 2 p.p.s.a.