Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 10/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 119 pkt 4, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1, art. 7, art. 10, art. 13, art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Kierownika Miejskich Usług Komunikacyjnych w Zgierzu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz P. J. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 24 stycznia 2023 roku, pod poz. [...].


UZASADNIENIE

Pismem z 23 stycznia 2023 r. P.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Kierownika Miejskich Usług Komunikacyjnych w Zgierzu w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z 7 lutego 2022 r., domagając się: stwierdzenia, że doszło do bezczynności; zobowiązania organu do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji bądź do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W treści skargi jej autor podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji;

- art. 17 ust. 2 i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej w skrócie "u.d.i.p.") oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez niewydanie decyzji administracyjnej, stanowiącej o ponownym rozpatrzeniu sprawy, ani nieudostępnienie wnioskowanej informacji.

W motywach skargi skarżący wyjaśnił, że zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

"1. Informacji na temat liczby zatrudnionych osób do sprawdzania kontroli posiadania ważnych biletów w miejskiej komunikacji publicznej w roku 2021. Proszę o podanie wymiaru czasu pracy i formy zatrudnienia.

2. Proszę o podanie odrębnej informacji czy kontrolerzy wykonują swoje czynności w: - soboty, - niedziele i święta, - poza godzinami 6-18 w dni powszednie,

3. Proszę o podanie sumarycznej liczby dni przebywania na zwolnieniu lekarskim przez osoby zatrudnione w charakterze kontrolerów w roku 2021.

4. Proszę o podanie liczby dni (z podziałem na miesiące), w których ze względu na zwolnienia lekarskie nie było żadnej obsady kontrolerskiej i nie były w związku z tym prowadzone żadne kontrole pasażerów."

W dniu 28 lutego 2022 r. organ udostępnił informację w zakresie punktów 1-3 wniosku, a w zakresie punktu 4 poinformował, że konieczne jest przetworzenie żądanej informacji publicznej i wezwał do wykazania szczególnego interesu publicznego w ich pozyskaniu. Skarżący 25 maja 2022 r. złożył skargę na bezczynność organu, która została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sygn. akt. II SAB/Łd 76/22. Sąd stwierdził bezczynność Kierownika Miejskich Usług Komunikacji w Zgierzu oraz ze wzglądu na wydanie przez organ decyzji odmownej już po złożeniu skargi umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Kierownika MUK do załatwienia wniosku z 7 lutego 2022 r.

Decyzją z 21 czerwca 2022 r. nr 2/2022 organ odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji wskazując, iż ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej. W pouczeniu decyzji poinformował, że wnioskodawcy przysługuje prawo złożenia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi za pośrednictwem Prezydenta Miasta Zgierza.

W dniu 10 lipca 2022 r. skarżący zgodnie z pouczeniem, wniósł odwołanie od decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z 26 lipca 2022 r. (znak: SKO.4103.270.2022), poinformowało organ i skarżącego, że wbrew pouczeniu nie jest właściwe do rozpoznania odwołania. Wskazało, iż zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.i.p., przysługuje mu prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się przepisy dotyczące odwołania.

Następnie skarżący ponaglił organ do wydania decyzji. Organ 30 września 2022 r. wydał decyzję nr 4/2022, którą z urzędu zmienił pouczenie decyzji nr 2/2022, w ogóle nie odnosząc się do merytorycznych zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (złożonego jako odwołanie).

Organ pozostaje więc w bezczynności poprzez niewydanie decyzji administracyjnej w sprawie. Skarżący zwrócił uwagę na regulacje art. 17 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i stwierdził, że do procedury odwoławczej stosuje się przepisy k.p.a., które regulują sposób rozpatrywania odwołań od decyzji administracyjnych. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że rozstrzygnięcie w sprawie odwołania następuje w formie decyzji. Jednym z koniecznych elementów decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie prawne i faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a.). W wyniku złożenia odwołania (oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) organ jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozpatrzyć sprawę, przy czym w trakcie jego rozpatrywania niedopuszczalne jest pominięcie zarzutów sformułowanych w owym odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), ze względu na gwarancje dwuinstancyjności. Obowiązkiem organu jest odniesienie się do tych zarzutów, dowodów - uwzględnienie ich, ze skutkiem dla treści rozstrzygnięcia lub wyjaśnienie, dlaczego ocenia się je jako niezasadne czy też niemające wpływu na wynik sprawy. Organ musi szczegółowo i wyczerpująco odnieść się do argumentów strony, podnoszonych w odwołaniu, a formą, jaką przyjmuje jego rozstrzygnięcie (niezależnie od tego, czy uchyli poprzednią decyzję, utrzyma ją w mocy, bądź umorzy postępowanie) jest decyzja administracyjna. Skarżący stwierdził, że decyzja wydana w trybie art. 154 § 1 k.p.a. jest zupełnie innym rozstrzygnięciem aniżeli wynikające z art. 138 § 1 k.p.a. i nie może zostać uznana za wydaną na skutek ponownego rozpatrzenie sprawy. Wobec tego uznać należy, że pomimo wydania decyzji nr 4/2022 organ pozostaje w bezczynności. Decyzja ta nie jest bowiem decyzją, w ramach której organ ponownie rozpoznał sprawę, po przekazaniu mu pisma skarżącego przez SKO.

Odpowiadając na skargę Kierownik Miejskich Usług Komunikacyjnych w Zgierzu wniósł o jej oddalenie i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z 21 czerwca 2022 r. nr 2/2022 oraz w odpowiedzi na skargę z 8 listopada 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu.

W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie czy Kierownik Miejskich Usług Komunikacyjnych w Zgierzu pozostaje bezczynny w sprawie udostępnienia P.J. informacji publicznej określonej w punkcie 4 wniosku z 7 lutego 2022 r., co do którego organ 21 czerwca 2022 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zaś skarżący złożył wniosek (zatytułowany "Odwołanie od decyzji") o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Celem rozstrzygnięcia powyższych kwestii spornych wyjaśnić przede wszystkim trzeba, że problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 - przywoływanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p."). Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok z 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). W jedynym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, CBOSA).

Stosownie do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych". (pkt 4).

Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Rozważana ustawa wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną.

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. Jednakże w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ powinien poinformować o tym wnioskodawcę zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych w ustawie terminów.

Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że Kierownik Miejskich Usług Komunikacyjnych w Zgierzu będący adresatem wniosku z 7 lutego 2022 r. jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Żądane przez skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

W kontrolowanej sprawie bezspornym jest, że wniosek skarżącego z 7 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej składał się z czterech punktów. Organ, czego autor skargi nie kwestionuje, 28 lutego 2022 r. udostępnił skarżącemu informację publiczną w zakresie punktów 1-3 wniosku, zaś co do punktu 4, 21 czerwca 2022 r. wydał decyzję nr 2/2022, mocą której odmówił udostępnienia informacji publicznej w omówionym wyżej zakresie, "w związku z niewykazaniem do dnia dzisiejszego przez Pana P.J. interesu prawnego, wskazanego w odpowiedzi MUK na wniosek z dnia 7 lutego 2022 r." Zgodnie z pouczeniem zamieszczonym w treści decyzji P.J. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, w którym sformułował szereg zarzutów pod adresem decyzji pierwszoinstancyjnej. Z materiału dowodowego sprawy niniejszej wynika, że pismem z 26 lipca 2022 r. nr SKO.4103.270.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi poinformowało, iż nie jest właściwe do rozpoznania odwołania (pkt 1) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi właściwemu – Kierownikowi Miejskich Usług Komunikacyjnych w Zgierzu (pkt 2). Wspomniane pismo wpłynęło do Kierownika Miejskich Usług Komunikacyjnych w Zgierzu 2 sierpnia 2022 r. W piśmie z 10 sierpnia 2022 r. Kierownik Miejskich Usług Komunikacyjnych w Zgierzu stwierdził: "W związku z przekazaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem SKO.4103.270.2022 Pana odwołania od Decyzji Nr 2/2022 Kierownika Miejskich Usług Komunikacyjnych w Zgierzu z dnia 21 czerwca 2022 r., w której to błędnie zostało przekazane pouczenie o możliwości odwołania się stronie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Prezydenta Miasta Zgierza" i poinformował P.J., że przedmiotowe pismo potraktowano jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. "W związku z powyższym podtrzymujemy stanowisko wyrażone w Decyzji nr 2/2022 Kierownika MUK z dnia 21.06.2022 r.". Wspomniane pismo doręczono skarżącemu 19 sierpnia 2022 r., o czym świadczy dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji. Z materiału aktowego kontrolowanej sprawy wynika również, że decyzją z 30 września 2022 r. nr 4/2022 organ w trybie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. zmienił własną decyzję z 21 czerwca 2022 r. nr 2/2022 w zakresie pouczenia.

Skarżący, co jasno wynika z treści skargi uważa, że organ pozostaje bezczynny, ponieważ dotychczas jego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został rozstrzygnięty wydaniem decyzji administracyjnej w trybie art. 138 § 1 k.p.a., która zawierałaby konieczne elementy, takie jak uzasadnienie faktyczne i prawne, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a.) oraz odniesienie się zarzutów odwołania. Nadto organ nie udostępnił informacji w zakresie punktu 4 wniosku z 7 lutego 2022 r.

Stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Natomiast zgodnie z art. 17 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2).

W judykaturze sądów administracyjnych podkreśla się, że odpowiednie stosowanie art. 16 u.d.i.p. oznacza, że odmowa udostępnienia informacji publicznej nawet przez podmioty niebędące organami władzy publicznej następuje w formie decyzji. Podkreślenia wymaga, że chodzi w tym przypadku wyłącznie o zachowanie formy decyzji administracyjnej jako pisma procesowego oraz zagwarantowanie możliwości dwukrotnego rozpatrzenia wniosku przez jego adresata, a następnie ochrony sądowoadministracyjnej, a nie o kwalifikowanie rozstrzygnięć podmiotów niebędących organami władzy publicznej jako indywidualnych aktów administracyjnych w ich materialnym rozumieniu (por. wyroki NSA z 28 października 2016 r. sygn. akt I OSK 603/15 i z 19 maja 23017 r. sygn. akt I OSK 2860/15 – dostępne jak wyżej). Akcentuje się również wolę ustawodawcy odformalizowania postępowania. Podkreśla się bowiem, że stosowanie w postępowaniu prowadzonym na gruncie u.d.i.p. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w pełnym zakresie z pewnością nie służyłoby osiągnięciu tego celu (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1690/15). Regulacje u.d.i.p. zmierzają do odformalizowania, uproszczenia i przyspieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2017 r., I OSK 2946/15). Odmowa udostępnienia informacji publicznej jest bardziej sformalizowanym postępowaniem w sprawie udostępnienia informacji publicznej, nie oznacza to jednak, że nie należy w nim uwzględniać wspomnianych założeń generalnych ustawy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania, z czym wiąże się także możliwość stosownego dostosowania uwzględnianych w sprawie przepisów k.p.a., zwłaszcza przez podmioty wskazane w art. 17 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 10 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 3312/15). Podkreślić również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w formie decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyroki NSA: z 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/18 – OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169, z 27 stycznia 2016 r. I OSK 1438/15, z 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2395/11, 6 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3416/21).

A zatem, pismo organu nie musi zostać zatytułowane jako decyzja, albowiem to nie treść, a forma, przesądza o tym czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż spełnia to minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. Niewątpliwie rozstrzygnięcie podmiotu nie będącego organem administracji publicznej winno zawierać czytelny przekaz, że podmiot ten odmawia udzielenia konkretnej informacji i z jakich przyczyn, a jeśli zostało wydane na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, stosowne rozstrzygnięcie co do pierwotnie wydanej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Co do zasady powinno wskazywać podstawę prawną, zawierać uzasadnienie i pouczenie o trybie i środkach zaskarżenia.

Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozstrzygnięty przez Kierownika Miejskich Usług Komunikacyjnych pismem z 10 sierpnia 2022 r., które zawiera minimum elementów pozwalających uznać je za decyzję administracyjną. Rozważane pismo posiada bowiem oznaczenie adresata, oznaczenie organu, datę, rozstrzygnięcie, podpis upoważnionego pracownika organu. Co prawda nie zawiera ono powołania podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o przysługujących skarżącemu środkach zaskarżenia, to jednak kwestie te mogłyby być oceniane wyłącznie wówczas, gdyby przedmiotem sądowej kontroli była decyzja – pismo Kierownika Miejskich Usług Komunikacyjnych w Zgierzu z 10 sierpnia 2022 r., a nie, jak ma to miejsce w sprawie niniejszej, skarga na bezczynność organu. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej rola Sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlegał rozpatrzeniu w trybie u.d.i.p. oraz czy został załatwiony przez jego adresata w prawem przewidzianej formie. Uwzględnienie skargi może polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami.

Zatem w kontrolowanej sprawie stwierdzić trzeba, że Kierownik Miejskich Usług Komunikacyjnych w Zgierzu, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, w dacie wniesienia skargi nie pozostawał bezczynny, jako że 10 sierpnia 2022 r., na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, wydał decyzję, w której podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji nr 2/2022 z 21 czerwca 2022 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało skutecznie doręczone skarżącemu 19 sierpnia 2022 r. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że brak pouczenia o przysługujących P.J. środkach zaskarżenia mógłby ewentualnie stanowić przesłankę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na wskazaną wyżej decyzję z 10 sierpnia 2022 r.

Godzi się wobec tego wyjaśnić, że kwestie związane z wniesieniem skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. W powołanej uchwale NSA podkreślił, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność lub przewlekłość stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wobec takiego stwierdzenia, skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów. Po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Po drugie, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. NSA wziął jednocześnie pod uwagę praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, w wyniku którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z powołanych przyczyn NSA stwierdził ostatecznie, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. Wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na bezczynność stanowi zatem przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi i przesądza o jej niedopuszczalności. Nie sposób przyjąć, że skarga na bezczynność może być wnoszona także po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na fakt, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Stąd też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu.

W ocenie Sądu, rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynione w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r. znajdują odpowiednie zastosowanie również na gruncie rozpatrywanej sprawy. Wydanie przez Kierownika Miejskich Usług Komunikacyjnych w Zgierzu decyzji z 10 sierpnia 2022 r. zakończyło postępowanie zainicjowane wnioskiem P.J. z 7 lutego 2022 r. w części dotyczącej punktu 4 wniosku. W związku z tym, w sytuacji gdy skarga została wniesiona już po załatwieniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją ostateczną, skargę na bezczynność organu należało uznać za niedopuszczalną. W tych okolicznościach merytoryczna kontrola skargi na bezczynność jest niemożliwa.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 postanowienia.

O zwrocie wpisu sądowego od skargi Sąd, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2 postanowienia.

is