Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1036/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skarg [...] sp. z o.o. w S. oraz M. O. i Z. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań B. S. i T. S., [...] w [...] oraz M. O.i Z. O. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r., znak:[...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2009 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie zewnętrznych instalacji (sieci osiedlowych): wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektroenergetycznej, oświetleniowej, gazowej oraz teletechnicznej, zjazdu z ul. [...], wewnętrznego, układu komunikacyjnego z miejscami postojowymi, murów oporowych, na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...], położonych przy ul. [...] w[...].

Od powyższej decyzji odwołania złożyli B. S. i T. S., [...]w [...] oraz M. O. i Z. O..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, iż zapadła ona w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lutego 2020 r., II OSK 2952/18, uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1411/17, decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ww. Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2009 r. W wyroku z [...] lutego 2020 r., Sąd stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego z powodu zatwierdzenia projektu budowlanego niezgodnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz niezapewniającego poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich - właścicieli sąsiedniej nieruchomości, w tym ograniczenia prawa do jej ewentualnej przyszłej zabudowy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie charakter naruszenia powołanych wyżej przepisów powoduje, że kwestionowana decyzja wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Organ wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r, poz. 2325 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Rozpatrując ponownie tę sprawę, organ wskazał, iż jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Jak wynika z dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia, obejmuje ono w szczególności budowę osiedla domów jednorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu. W ramach inwestycji przewidziano do realizacji 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, parterowych z poddaszem użytkowym, bez podpiwniczenia, z dwoma garażami jednostanowiskowymi (Projekt budowlany - Opis techniczny - s. 2). W odległości ok. 0,6 m od granicy działki nr ew. [...] przewidziano lokalizację muru oporowego o wysokości 4-5 m (Projekt budowlany - Plansza zagospodarowania terenu - układ ścian oporowych - nr rys. 01).

Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Jak wynika z akt sprawy obszar, na którym znajdują się działki inwestycyjne, objęty jest ustaleniami uchwały Rady Miasta [...] z [...] stycznia 2008 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] - [...]" w [...]. Obszar ten oznaczony jest symbolem [...] (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, z dopuszczeniem usług). Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 ww. miejscowego planu na obszarze spornej inwestycji przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą.

Organ wskazał, iż przez budynek mieszkalny jednorodzinny, zgodnie z art. 3 pkt. 2a Prawa budowlanego, należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Jak wskazał NSA, w wyroku z 5 lutego 2020 r., "przy wykładni przepisu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego należy uwzględnić definicję budynku zawartą w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, w myśl którego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Uwzględniając powyższe, dla oceny czy mamy do czynienia z budynkiem jednorodzinnym wolno stojącym o dwóch mieszkaniach, czy też z odrębnymi budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, istotne znaczenie będzie miało, czy obie części obiektu mogą funkcjonować w sposób samodzielny i niezależny od siebie nawzajem, przy równoczesnym spełnianiu przez każdą z nich cech budynku z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji nawet posiadanie wspólnego fundamentu lub dachu, ale bez wspólnej piwnicy czy poddasza, oraz ściany łączącej obie części obiektu, choć o odpowiedniej odporności ogniowej, nie musi zaprzeczać warunkowi samodzielności konstrukcyjnej i nie wyklucza, że tworzą one w rzeczywistości dwa osobne domy mieszkalne, czyli budynki jednorodzinne zrealizowane w formie zabudowy bliźniaczej. Oczywiste jest bowiem, że zaprojektowanie wskazanych elementów konstrukcyjnych jako wspólnych dla obu budynków znacząco obniża koszty realizacji całości, nie uniemożliwiając równocześnie ich całkiem niezależnego funkcjonowania, przy spełnianiu cech budynku określonych w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast o samodzielności funkcjonalnej tych budynków może świadczyć m.in. posiadanie osobnych wejść, klatek, instalacji, przyłączy, szamb, czy garaży. Zazwyczaj także oba domy jednorodzinne cechuje identyczność wyglądu elewacji, kształtu bryły, kubatury, powierzchni zabudowy, choć nie jest to konieczne. W każdym przypadku ocena danego projektu budynku jednorodzinnego pod kątem jego kwalifikacji jako domu wolno stojącego albo w zabudowie bliźniaczej powinna być indywidualna i dokonywana w oparciu nie tylko o kryterium samodzielności konstrukcyjnej, ale też samodzielności funkcjonalnej (sposobu wykorzystywania). Trafność powyższego poglądu potwierdza pośrednio przepis § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), który stanowi, że części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. W powyższym rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane także funkcjonuje pojęcie budynków wolno stojących, bliźniaczych i szeregowych. Przepis § 217 ust. 2 rozporządzenia określa z kolei klasę odporności ogniowej ściany oddzielającej segmenty jednorodzinnych budynków ZL IV: bliźniaczych, szeregowych lub atrialnych. Jednocześnie NSA przywołał Polską Kwalifikację Obiektów Budowlanych (PKOB), stanowiącą załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. (Dz.U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.), w której w objaśnieniach wstępnych do pojęć podstawowych wskazuje się, że: "W przypadku budynków połączonych między sobą (np. domy bliźniacze lub szeregowe), budynek jest budynkiem samodzielnym, jeżeli jest oddzielony od innych jednostek ścianą przeciwpożarową od fundamentu po dach. Gdy nie ma ściany przeciwpożarowej, budynki połączone między sobą uważane są za budynki odrębne, jeśli mają własne wejścia, są wyposażone w instalacje i są oddzielnie wykorzystywane". Według PKOB zatem nawet brak ściany przeciwpożarowej nie wyklucza uznania zabudowy jednorodzinnej za bliźniaczą, jeżeli tylko oba budynki zostały tak zaprojektowane, że mogą być odrębnie wykorzystywane. Z kolei w Wielkim Słowniku Języka Polskiego IJP PAN bliźniak definiuje się jako: "dom składający się z dwóch identycznych i symetrycznych części, mających oddzielne wejścia, ale połączonych jedną wspólną ścianą, zwykle zamieszkiwany przez dwie rodziny" (https://www.wsjp.pl/). Wprawdzie ww. przepisy rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. regulują kwestie bezpieczeństwa pożarowego, a wskazania przyjęte w PKOB służą zasadniczo celom statystyki publicznej, to jednak przy uwzględnieniu wiedzy ogólnej w zakresie współczesnych metod budowy oraz doświadczenia życiowego, stanowić one mogą pomocną wskazówkę przy ustalaniu prawidłowego rozumienia pojęcia domu wolno stojącego oraz w zabudowie bliźniaczej".

Będąc związanym wyrokiem NSA z 5 lutego 2020 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że sporna inwestycja, zatwierdzona decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2009 r. jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnego rodzaju zabudowy jednorodzinnej. Sporna inwestycja przewiduje bowiem budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej. Przemawia za tym, że każdy budynek (tj. każda część bliźniaka) został wyposażony w osobne wejście z poziomu gruntu, osobny garaż z podjazdem oraz własne przyłącza: wodociągowe, gazowe, elektryczne, kanalizacyjne i deszczowe oraz posiada odrębne instalacje w tych branżach, w tym niezależne instalacje centralnego ogrzewania (dwa kotły gazowe i dwa ciągi kominowe na każdy obiekt). Jak wskazano poza tym w opisie technicznym projektu (Projekt budowlany - W1311 Zespół budynków jednorodzinnych osiedle miodowe II - Budynek Nr 1 - str. 3), układ funkcjonalny "mieszkań" został zorganizowany w odbiciu lustrzano-bliźniaczym. Oznacza to, że obydwie części tzw. bliźniaka (oba budynki) posiadają identyczne elewacje, bryły, kubatury oraz powierzchnie. Wskazane powyżej cechy projektowanych budynków świadczą, że przewidziane w nich "mieszkania" zostały pomyślane jako przeznaczone do całkowicie niezależnego i samodzielnego funkcjonowania (wykorzystywania), co uzasadniało potraktowanie ich w rzeczywistości za odrębne budynki, połówki bliźniaka. Oceny tej nie niweczy fakt, że cały obiekt posiada wspólny fundament oraz dach, a obie części łączy jedna ściana murowana, ale jednak o podwyższonej izolacyjności akustycznej, wykonana z pustaków o grubości 25 cm lub z cegły pełnej o grubości 25 cm, a przy tym zaprojektowana od fundamentów aż po dach, przy braku części wspólnych powierzchni (np. poddasza).

W związku z powyższym, jak przesądził NSA w uzasadnieniu wyroku z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2952/18, doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego. W wyniku tego naruszenia pozwolono inwestorowi na znaczne zwiększenie stopnia intensywności zabudowy w stosunku do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ wskazał, że ponadto - stosownie do § 10 ust. 3 pkt 10 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - teren spornej inwestycji, o symbolu [...] jest objęty strefą K - ochrony krajobrazu kulturowego. W myśl § 6 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustala się strefę K ochrony krajobrazu kulturowego określoną na rysunku planu, w granicach której występuje wartościowy krajobraz podlegający ochronie. W obrębie strefy obowiązują określone planem ustalenia mające na celu podtrzymanie istniejącej kompozycji przestrzennej i zieleni oraz ich ochronę na podstawie przepisów o ochronie zabytków. W ocenie NSA, sporna inwestycja zmienia istniejącą kompozycję ochrony krajobrazu kulturowego terenu elementarnego Z.0.2004.MN,U. Zgodnie z art. 3 pkt 14 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2015 r., krajobraz kulturowy to: "przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze". Według zaś aktualnego brzmienia ww. przepisu, krajobraz kulturowy to: "postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze i wytwory cywilizacji, historycznie ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka". Na kompozycję przestrzenną mogą składać się zarówno elementy kulturowe (wytwory cywilizacji), jak i krajobraz przyrodniczy, w który zostały one niejako wpisane. Element istniejącej kompozycji przestrzennej będzie wówczas stanowić, również zastane naturalne ukształtowanie terenu. W takiej sytuacji projektowana przez inwestora niwelacja obszaru objętego zamierzeniem budowlanym oraz jej zakres i rozmiar, podlegały ocenie organu pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony krajobrazu kulturowego. Natomiast projekt budowalny spornej inwestycji przewidujący niwelację terenu został sporządzony bez uwzględnienia, że teren znajduje się w strefie K - ochrony krajobrazu kulturowego, czego nie sprawdził organ administracji architektoniczno-budowlanej, naruszając tym samym w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Ponadto, w ocenie NSA wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z 5 lutego 2020 r., pominięcie skarżących jako stron w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę oznacza, iż w przedmiotowej sprawie doszło do kwalifikowalnego naruszenia art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Natomiast zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W ocenie NSA, z uwagi na zaprojektowanie żelbetonowego muru oporowego o wysokości 4-5 m wzdłuż całej granicy działki inwestora nr ew. [...] sąsiadującej z nieruchomością nr ew. [...], który to ma za zadanie utrzymanie mas ziemi nasypowej, wraz z drenażem włączonym do kanalizacji deszczowej, doszło do nadużycia przez inwestora prawa do zabudowy (art. 4 Prawa budowlanego) poprzez naruszenie tego samego prawa przysługującego właścicielom działki nr ew. [...] w postaci ograniczenia możliwości zabudowy ich działki.

Mając na uwadze powyższe oraz będąc związanym wyrokiem NSA z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2952/18, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2009 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego oraz art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Charakter naruszenia powołanych wyżej przepisów powoduje, że kwestionowana decyzja wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Mając zaś na uwadze zarzuty odwołań wskazujące na upływ jedenastu lat od dnia wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2009 r., powoływanie się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P/46/13, w kontekście znacznego upływu czasu, wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych, okoliczność nabycia prawa własności lokali powstałych w wyniku realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, organ wyjaśnił, że pozostają one bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2952/18, przesądził, że sporna decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2009 r., jest obarczona kwalifikowalną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast jak wyżej wspomniano, na gruncie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W ocenie organu odwoławczego, brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę, ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak np. zasadzie równości - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, czy sprawiedliwości społecznej - art. 2 Konstytucji RP. Niedopuszczalne jest w rozpoznawanej sytuacji uzupełnienie istniejącej luki prawnej w drodze wnioskowań prawniczych. (...) Bez ingerencji ustawodawcy nie jest możliwe ustalenie terminu, który winien znaleźć zastosowanie do przypadku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż jego ustalenie będzie następstwem decyzji aksjologicznej zastrzeżonej wyłącznie dla ustawodawcy. Sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. z powodu znacznego upływu czasu (tak wyrok NSA z 18 maja 2020 r., I OSK 1587/19, wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 744/17).

Organ podkreślił, że wzniesienie obiektów budowlanych określonych w pozwoleniu na budowę nie oznacza, że decyzja o tym pozwoleniu wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., a powoduje wyłącznie skutki faktyczne. W literaturze procesu administracyjnego wskazuje się, że nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Obojętne jest także, czy istnieją realne możliwości przywrócenia poprzedniego stanu faktycznego (tak wyrok NSA z 23 października 2019 r., II OSK 3010/17).

W odniesieniu do przywoływanego w postępowaniu odwoławczym art. 37 b ust. 1 Prawa budowlanego organ wskazał, że przepis ten został dodany do ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), która weszła wżycie z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 37 b Prawa budowlanego, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (ust. 1), a w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio (ust. 2). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2009 r., zostało wszczęte przed [...] września 2020 r., dlatego istotnym jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy przepis art. 37b Prawa budowlanego, obowiązujący od dnia [...] września 2020 r., będzie miał zastosowanie do spraw wszczętych przed tą datą. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 [tj. ustawą Prawo budowlane], wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Sprawa ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przed wskazaną nowelizacją nie była uregulowana w ustawie - Prawo budowlane. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to jest postępowaniem odrębnym, niezależnym od postępowania o pozwolenie na budowę, jednakże oceniając decyzję pod kątem ewentualnego wystąpienia wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. organ dokonuje tego przez pryzmat przepisów ustawy - Prawo budowlane. Wprowadzony do ustawy - Prawo budowlane przepis art. 37 b jest przepisem szczególnym wobec przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie nieważnościowe, a zwłaszcza wobec art. 156 § 2 k.p.a., dotyczącego instytucji "przedawnienia". Przepis art. 156 § 2 k.p.a. nie daje bowiem podstawy, w przypadku uznania, że decyzja jest obarczona wadą wskazaną w 156 § 1 pkt 2 k.p.a., do zastosowania art. 158 § 2 k.p.a., tj. stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Taka możliwość dotyczy wyłącznie decyzji o pozwoleniu na budowę na mocy wprowadzonego dopiero ustawą nowelizującą przepisu szczególnego art. 37b Prawa budowlanego. Skoro zatem niniejsza sprawa nie została jeszcze zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, to należy stosować przepisy Prawa budowlanego w dotychczasowym brzmieniu, co wyklucza możliwość zastosowania art. 37 b Prawa budowlanego.

Natomiast podniesione w trakcie postępowania odwoławczego zarzuty podważające część treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r., w tym wskazanie przez organ wojewódzki, że usytuowanie zaprojektowanie muru oporowego umożliwia prawidłową i optymalną zabudowę nieruchomości sąsiednich nie stanowią podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie GINB, w powyższym kontekście nie doszło do naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji, art. 5 ust 1 pkt. 9 Prawa budowlanego, art. 140, art. 143: Kodeksu cywilnego w zw. z art. 147 i 144 Kodeksu cywilnego, a także art. 80 w zw. z 84 § 1 k.p.a. Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził, iż sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 z późn. zm.), w tym § 19 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Ponadto wyjaśnić należy, że NSA w ww. wyroku z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2952/18, nie stwierdził, iż doszło do rażącego naruszenia przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

Skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli [...]w [...] oraz M.O. i Z. O..

Inwestor spółka [...] z siedzibą w [...] przedmiotową decyzję zaskarżyła w całości, zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego:

I. art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2020 r. (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, w której w stanie prawnym obowiązującym po dniu[...]września 2020 r. istnieje ustawowe wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę po upływie 5 lat od dnia jej doręczenia,

II. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 stycznia 2009 r., w sytuacji w której z wykładni art. 156 § 2 k.p.a. - dokonywanej z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 12 maja 2015 r. - wynika, iż upływ znacznego (w przedmiotowej sprawie ponad 10 letniego) okresu od dnia wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji zwłaszcza w sytuacji, w której w konsekwencji wydanej decyzji podmioty trzecie nabyły określone prawa, a co nastąpiło w okolicznościach przedmiotowej sprawy, albowiem podmioty trzecie nabyły prawo własności lokali powstałych w wyniku realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę,

III. art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 stycznia 2009 r. w sytuacji, w której decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, tj. w wyniku jej wydania:

a. przeprowadzano inwestycję polegającą na budowie piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych zakończoną w 2011 r.,

a. w wybudowanych budynkach w drodze czynności cywilnoprawnych wyodrębniono lokale stanowiące przedmiot odrębnej własności,

b. lokale na podstawie umów sprzedaży zostały zbyte na rzecz podmiotów trzecich, które nabyły ich własność oraz udział w nieruchomości wspólnej,

a które to czynności jako mające charakter zdarzeń cywilnoprawnych nie mogą być wzruszone w drodze aktów administracyjnych.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz umorzenie w całości prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego, ewentualnie – o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy właściwemu organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej spółki wskazał, iż w przedmiotowej sprawie istnieją trzy niezależne od siebie przeszkody o charakterze normatywnym, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, tj. znaczny upływ czasu oraz nieodwracalność skutków wydanej decyzji.

Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, została wydana pomimo tego, iż w systemie prawnym obowiązującym po dniu [...] października 2020 r. wprowadzono ustawowy zakaz stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę, jeśli od dnia ich doręczenia upłynęło 5 lat. Wbrew twierdzeniom organu, przepis art. 37b ust. 1 Prawa budowlanego znajduje wprost zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Po pierwsze, art. 25 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw dotyczy zastosowania przepisów o charakterze proceduralnym. Zgodnie z powołanym przepisem, "do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym". Przepis ten ma zastosowanie do przepisów o charakterze proceduralnym lub też wprowadzonych nowelą przepisów o charakterze materialnym nakładających na inwestora nowe lub zmienione obowiązki w procesie inwestycyjnym. Na taką wykładnię powołanego przepisu intertemporalnego wskazuje wprost zwrot "do spraw (...) wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy". Oczywistym zatem jest, że intencją ustawodawcy było, aby wprowadzone ustawą zmiany nie dotykały postępowań w toku oraz nie powodowały konieczności dostosowania opracowywanych projektów budowlanych do nowych założeń przyjętych ustawą nowelizującą. W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że powoływany art. 37b Prawa budowlanego jest przepisem o charakterze materialnoprawnym wyłączającym - w zakresie w nim wskazanym - możliwość stwierdzania nieważności pozwoleń na budowę. Z uwagi na powołany powyżej charakter przepisu oczywistym jest, że powinien on znajdować zastosowanie wprost i bezpośrednio po jego wejściu w życie. W tym kontekście nie ma żadnych uzasadnionych podstaw jurydycznych do różnicowania sytuacji, w której postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę było wszczęte przed dniem wejścia albo po dniu wejścia w życie. Po drugie, za przyjęciem stanowiska o konieczności stosowania art. 37b Prawa budowlanego po dniu [...] października 2020 r., tj. bez względu na datę wszczęcia ewentualnych postępowań nieważnościowych, przemawia ratio legis powołanego przepisu. Jak wskazano w uzasadnieniu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw: " w art. 37b Prawa budowlanego za-proponowano wprowadzenie terminu, po upływie którego nie będzie już możliwe stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. (...) Wzmocniona zostanie w ten sposób trwałość decyzji administracyjnej." Również w doktrynie podkreśla się, iż wprowadzenie przepisu miało zapobiegać sytuacjom w których po wielu latach od uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę lub pozwoleniu na użytkowanie można było stwierdzić nieważność tych aktów .

Niezależnie od okoliczności powyżej wskazanych, znaczny upływ czasu stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji także w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a., na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. W ślad za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. wskazał, iż uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. Powołana powyżej negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności została spełniona w przedmiotowej sprawie, albowiem: od wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę upłynęło ponad 10 lat, a nadto, w wyniku jej wy-dania podmioty trzecie nabyły prawa do lokali powstałych w wyniku realizacji pozwolenia na budowę.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy brak możliwości stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wynika również z powołanej w art. 156 § 2 k.p.a. przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych decyzji. W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka na podstawie uzyskanej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. przeprowadziła inwestycję polegającą na budowie piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych. Całość inwestycji została zakończona w pierwszej połowie 2012 r. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2016 r., I OSK 1801/15 decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

W odpowiedzi na skargę spółki [...] w [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

M. O. i Z. O. zaskarżyli decyzję w całości, zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 stycznia 2009 r. doprowadziło do rażącego naruszenia prawa;

2. art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, poprzez niewłaściwą interpretację polegającą na pominięciu kwestii, iż termin przedawnienia powinien dotyczyć także decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa;

3. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż doszło do powstania nieodwracalnych skutków prawnych w niniejszej sprawie.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji w całości, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji w całości oraz orzeczenie w tym zakresie, co do istoty sprawy poprzez zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2009 r. z naruszeniem prawa, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Wojewoda [...] trzykrotnie podtrzymywał decyzję Prezydenta Miasta [...]z 2009 r., co więcej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy decyzję Wojewody o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarga złożona przez państwa S. w dniu 24 maja 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została oddalona, a dopiero Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. zajął odmienne niż panujące przez przeszło jedenaście lat stanowisko, stwierdzając iż nie można podzielić oceny, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z 2009 r. nie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przez okres ponad jedenastu lat obowiązywało stanowisko, zgodnie z którym decyzja Prezydenta Miasta [...] z 2009 r. była ważna, a żaden z organów nie stwierdził wcześniej jej wadliwości. O rażącym naruszeniu prawa możemy mówić wtedy, gdy rzeczywiście jest ono rażące i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych. W niniejszej sprawie ciężko jest więc mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli ponad jedenaście lat zajęło organom jego stwierdzenie.

Pełnomocnik skarżących wskazał, iż nawet gdyby w niniejszej sprawie uznano, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]stycznia 2019 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to niewątpliwie należy na uwadze mieć art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13. TK który jednoznacznie stwierdził, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy prawa, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem pełnomocnika skarżących, na uwagę zasługuje także fakt, iż zarówno Wojewoda [...], jak i Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazali na zmianę przepisów prawa, zgodnie z którą nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Przepis wprowadzający daną regulację, tj. art. 37b ustawy Prawo budowlane, wprowadzony został art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 13 lutego 2020 o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz.471). Jednakże na mocy art. 25 wyżej wymienionej ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą wart. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej wart. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z przywołaną regulacją, pięcioletni termin przedawnienia nie obowiązuje w niniejszej sprawie, jednakże należy zauważyć fakt, iż wprowadzony art. 37b ustawy Prawo budowlane jest właśnie unormowaniem "brakującego" terminu przedawnienia, a także wyrażeniem pewnego stanowiska, które niewątpliwie wskazuje na chęć zakończenia pewnego rodzaju niepewności, co do trwałości decyzji administracyjnej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/13 został wydany 12 maja 2015 r., a regulacja dotycząca prawa budowlanego, została wprowadzona dopiero w 2020 r., co więcej dotyczy jedynie spraw wszczętych po wejściu w życie niniejszej zmiany. Przewlekłość przy wprowadzaniu stosownych regulacji bezdyskusyjnie powoduje naruszenie praw jednostki. Słuszność wprowadzenia przepisu, wskazującego na stosowanie terminu przedawnienia jedynie do spraw niewszczętych przed wejściem w życie art. 37b ustawy Prawo budowlane jest mocno wątpliwa ze względu na fakt, iż od wydania wyroku w sprawie P 46/13 upłynęło pięć lat.

Istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy jest także wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, w którym stwierdzono iż niewykonanie przez ustawodawcę wyroku TK, w konsekwencji powodując utrzymanie niezgodnego stanu z Konstytucją RP, a więc stanu pominięcia prawodawczego, sprowadzającego się do braku wyznaczenia odpowiednich ram czasowych dla domagania się stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. budzi poważne wątpliwości, co do zgodności z zasadą ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy prawnej orzeczeń Trybunału, wyrażoną w art. 190 ust 1 Konstytucji RP.

Pełnomocnik skarżących stwierdził, że w niniejszej sprawie nie tyle dodany art. 37b ustawy Prawo budowlane jest podstawą do uznania przedawnienia w danej sytuacji, a właśnie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wspomniany art. 37b ustawy Prawo budowlane nie pozostaje jednak bez znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem wskazuje on odpowiedni/stosowny termin przedawnienia dotyczący danego rodzaju spraw. Skoro więc ustalono pięcioletni termin przedawnienia, to tym bardziej upływ jedenastu lat powinien powodować wygaśnięcie możliwości wzruszenia obowiązującego stanu prawnego.

Ponadto decyzja Prezydenta Miasta [...] z 2009 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem na gruncie obowiązującego prawa niemożliwym jest odwrócenie skutków prawnych, w drodze postępowania administracyjnego, spowodowanych przedmiotową decyzją. Organy nie posiadają prawnych możliwości dla odwrócenia danego skutku prawnego. Inwestycja została zrealizowana już wiele lat temu, a zabudowane, na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z 2009 r., działki od wielu lat stanowią własność podmiotów innych niż inwestor. Zawarcie umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego wyklucza bowiem możliwość wyeliminowania przez organ administracji z obrotu prawnego wadliwej decyzji. Skarżący nabyli własność nieruchomości poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego, korzystają więc z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, a organ administracji nie jest uprawniony do odwrócenia zaistniałych skutków prawnych.

W ocenie pełnomocnika skarżących, nie stanowi naruszenia art. 153 p.p.s.a. stwierdzenie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. z naruszeniem prawa, bowiem nie stanowiłoby to sformułowania nowej oceny prawnej, która byłaby sprzeczna z wyrażonym wcześniej poglądem NSA, gdyż Sąd nie wskazał bowiem, iż decyzja Prezydenta Miasta[...] winna zostać uznana za nieważną, a wskazał, iż jest ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę M. O. i Z. O. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że organy orzekające w tej sprawie były związane wyrokiem NSA z 5 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 2952/18. Za pozostające bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie organ uznał zarzuty skargi, iż NSA w przedmiotowym wyroku nie wskazał, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] winna zostać uznana za nieważną, a wskazał iż jest ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić bowiem należy, że wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa bezwzględnie zobowiązuje organ do stwierdzenia nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 30 lipca 2021 r. Sąd połączył sprawę ze skargi M. i Z. O. (sygn. akt VII SA/Wa 1037/21) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi [...] w [...] (sygn. akt VII SA/Wa 1036/21).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ ocena ta i wskazania, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., formułowane są w uzasadnieniu wyroku, moc wiążącą ma nie tylko samo rozstrzygnięcie ale i uzasadnienie. W konsekwencji, przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ani organ, ani sąd nie mogą inaczej i na nowo sformułować oceny prawnej, która już raz została sformułowana w sprawie i są zobowiązane podporządkować się jej w pełnym zakresie. Co więcej, sąd ponownie orzekający, jest zobowiązany wskazać, czy organ do tej oceny się zastosował, co jest warunkiem legalności zachowania organu w sprawie. Natomiast niezastosowanie się przez sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wydanym w tej samej sprawie orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa, tj. art. 153 p.p.s.a.

Ponadto zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, el./Lex komentarz do art. 170).

W tej sprawie organy administracji, ponownie rozpoznając wniosek B. S. i T. S. z dnia [...] maja 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., były związane oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2020 r., II OSK 2952/18. Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r. również jest tą oceną związany.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że sporna inwestycja, zatwierdzona decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnego rodzaju zabudowy jednorodzinnej. Sporna inwestycja przewiduje bowiem budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej. Przemawia za tym, że każdy budynek (tj. każda część bliźniaka) został wyposażony w osobne wejście z poziomu gruntu, osobny garaż z podjazdem oraz własne przyłącza: wodociągowe, gazowe, elektryczne, kanalizacyjne i deszczowe oraz posiada odrębne instalacje w tych branżach, w tym niezależne instalacje centralnego ogrzewania (dwa kotły gazowe i dwa ciągi kominowe na każdy obiekt). Jak wskazano poza tym expressis verbis w opisie technicznym projektu (Projekt budowlany - W1311 Zespół budynków jednorodzinnych osiedle miodowe II - Budynek Nr 1 - str. 3), układ funkcjonalny "mieszkań" został zorganizowany w odbiciu lustrzano-bliźniaczym. Oznacza to, że obydwie części tzw. bliźniaka (oba budynki) posiadają identyczne elewacje, bryły, kubatury oraz powierzchnie. Wskazane powyżej cechy projektowanych budynków świadczą, że przewidziane w nich "mieszkania" zostały pomyślane jako przeznaczone do całkowicie niezależnego i samodzielnego funkcjonowania (wykorzystywania), co uzasadniało potraktowanie ich w rzeczywistości za odrębne budynki, połówki bliźniaka. Oceny tej nie niweczy fakt, że cały obiekt posiada wspólny fundament oraz dach, a obie części łączy jedna ściana murowana, ale jednak o podwyższonej izolacyjności akustycznej, wykonana z pustaków o grubości 25 cm lub z cegły pełnej o grubości 25 cm, a przy tym zaprojektowana od fundamentów aż po dach, przy braku części wspólnych powierzchni (np. poddasza). W związku z powyższym, jak przesądził NSA w uzasadnieniu wyroku z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2952/18, doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego. W wyniku tego naruszenia pozwolono inwestorowi na znaczne zwiększenie stopnia intensywności zabudowy w stosunku do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ wskazał, że dodatkowo - stosownie do § 10 ust. 3 pkt 10 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - teren spornej inwestycji, o symbolu Z.0.2004.MN,U jest objęty strefą K - ochrony krajobrazu kulturowego. W myśl § 6 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustala się strefę K ochrony krajobrazu kulturowego określoną na rysunku planu, w granicach której występuje wartościowy krajobraz podlegający ochronie. W obrębie strefy obowiązują określone planem ustalenia mające na celu podtrzymanie istniejącej kompozycji przestrzennej i zieleni oraz ich ochronę na podstawie przepisów o ochronie zabytków. W ocenie NSA, sporna inwestycja zmienia istniejącą kompozycję ochrony krajobrazu kulturowego terenu elementarnego [...] Projekt budowalny spornej inwestycji przewidujący niwelację terenu został sporządzony bez uwzględnienia, że teren znajduje się w strefie K - ochrony krajobrazu kulturowego, czego nie sprawdził organ administracji architektoniczno-budowlanej, naruszając tym samym w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Ponadto, organ wskazał, powołując się na ocenę NSA wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z 5 lutego 2020 r., iż pominięcie skarżących jako stron w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę oznacza, iż w przedmiotowej sprawie doszło do kwalifikowalnego naruszenia art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W ocenie NSA, z uwagi na zaprojektowanie żelbetonowego muru oporowego o wysokości 4- 5 m wzdłuż całej granicy działki inwestora nr ew. [...] sąsiadującej z nieruchomością nr ew. [...], który to ma za zadanie utrzymanie mas ziemi nasypowej, wraz z drenażem włączonym do kanalizacji deszczowej, doszło do nadużycia przez inwestora prawa do zabudowy (art. 4 Prawa budowlanego) poprzez naruszenie tego samego prawa przysługującego właścicielom działki nr ew.[...] w postaci ograniczenia możliwości zabudowy ich działki (art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego).

Mając na uwadze powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2009 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego oraz art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Charakter naruszenia powołanych wyżej przepisów powoduje, że kwestionowana decyzja wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Obie wniesione na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. skargi zmierzają do wykazania, że decyzja ta jest wadliwa, gdyż organ zamiast stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. powinien był wydać decyzję stwierdzającą wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, nie wskazał jednak jaką decyzją należy zakończyć to postępowanie.

W skardze spółki [...] w [...] podniesiony został zarzut naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, w której w stanie prawnym obowiązującym po dniu [...] września 2020 r. istnieje ustawowe wyłącznie możliwości stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę po upływie 5 lat od dnia jej doręczenia. Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (ust. 1), a w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio (ust. 2). Istotne znaczenie dla zastosowania tego przepisu ma przepis przejściowy - art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, który stanowi, iż do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ustawa zmieniana w art. 1 to ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.). Wskazany przepis art. 25 ustawy nowelizującej budzi wątpliwości interpretacyjne. Ograniczenie czasowe dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie było bowiem do tej pory uregulowane w ustawie Prawo budowlane. Zastosowanie w tym zakresie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 156 § 2 k.p.a.). Rozważenia więc wymaga, czy sprawa administracyjna prowadzona w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest sprawą "uregulowaną ustawą zmienianą w art. 1". Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania o pozwolenie na budowę prowadzonego w trybie zwykłym, lecz oceniając decyzję pod kątem ewentualnego wystąpienia wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., organ dokonuje tego przez pryzmat przepisów ustawy - Prawo budowlane. W sprawie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego (w tym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane), również w przypadku, gdy sprawa rozpatrywana jest w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zwłaszcza w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wprawdzie w tym trybie organ nie rozstrzyga sprawy co do istoty, lecz orzeka jedynie czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., lecz dokonuje oceny tych przesłanek przez pryzmat przepisów prawa budowlanego. W związku z powyższym, wszczętą przed dniem [...] września 2020 r. sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę można uznać za sprawę "uregulowaną ustawą zmienianą w art. 1", a więc ustawą – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed tą datą. Zatem do tego rodzaju spraw wszczętych i niezakończonych do dnia [...] września 2020 r. zastosowanie mają przepisy dotychczasowe ustawy – Prawo budowlane. Przepisy te nie przewidywały ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a w tym zakresie zastosowanie miał i ma więc nadal przepis ogólny art. 156 § 2 k.p.a.

Dodatkowo wskazać należy, iż dodany przepis art. 37 b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, podobnie jak art. 156 § 2 k.p.a., ma charakter materialnoprawny, gdyż reguluje instytucję przedawnienia. Przepis ten nie powinien więc mieć zastosowania do spraw, w których wszczęto postępowanie przed jego wejściem w życie. Do takich spraw powinny mieć zastosowanie wszystkie dotychczas obowiązujące przepisy prawa materialnego, w tym ogólne regulacje dotyczące przedawnienia przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy interpretacji przepisów przejściowych wskazuje się, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przede wszystkim przepisy prawa materialnego (przykładowo postanowienia NSA z 8 lipca 2015 r., II OW 54/15, z 20 lipca 2018 r., II OW 14/18). Ponadto z konstytucyjnej zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP) wyprowadzana jest zasada ochrony interesów w toku. Chodzi o to, by sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy nowa regulacja, poddana była przepisom przejściowym pozwalającym im dokończyć przedsięwzięcia podjęte na gruncie wcześniejszej regulacji w uzasadnionym przeświadczeniu, że regulacje te są i pozostaną stabilne (zob. np. wyrok TK z 23 lipca 2013 r., P 4/11, OTK-A 2013/6/82).

W związku z powyższym Sąd podziela interpretację art. 25 ustawy nowelizującej prezentowaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wynikiem której jest uznanie, że skoro niniejsza sprawa została wszczęta i nie została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, to należy stosować przepisy Prawa budowlanego w dotychczasowym brzmieniu, co wyklucza możliwość zastosowania art. 37 b Prawa budowlanego. Niezasadny jest w związku z tym zarzut skargi spółki [...] naruszenia przez organ tego przepisu.

Dodać należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. zostało wszczęte na wniosek B. S. i T. S. z dnia [...] maja 2009 r., a więc toczyło się również od ponad 11 lat.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., w sytuacji w której z wykładni art. 156 § 2 k.p.a. - dokonywanej z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. - wynika, iż upływ znacznego (w przedmiotowej sprawie ponad 10 letniego) okresu od dnia wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji zwłaszcza w sytuacji, w której w konsekwencji wydanej decyzji podmioty trzecie nabyły określone prawa.

Zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W myśl art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z tezy nr 10.6 ww. wyroku wprost wynika, że wyrok ten nie powoduje zmiany normatywnej i w szczególności nie oznacza on uchylenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stwierdzenie niekonstytucyjności art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. obejmowało pominięcie prawodawcze i skutkowało nałożeniem na ustawodawcę obowiązku rozszerzenia normowania art. 156 § 2 K.p.a. poprzez ograniczenie możliwości stwierdzania nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, gdy od daty wydania takiej decyzji upłynął znaczny przedział czasu, a decyzja była podstawą do nabycia prawa lub chociażby ekspektatywy. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wyrok Trybunału z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w treść art. 156 § 2 K.p.a. i tej treści nie zmienia. Tym samym do czasu zmiany art. 156 § 2 K.p.a. przez ustawodawcę, organy administracyjne powinny go stosować w takiej treści, jaka wynika z jego językowej (gramatycznej) wykładni (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 744/17, wyrok NSA z 20 listopada 2018 r., II OSK 2831/16; wyrok NSA z 21 września 2018 r., I OSK 1213/18). W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się zatem, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 18 grudnia 2020 r., I OSK 2823/18, z dnia 27 października 2020 r., I OSK 251/19; z dnia 25 września 2020 r., I OSK 1844/19, z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17).

Wprowadzenie do ustawy – Prawo budowlane przepisu regulującego przedawnienie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 37b ust. 1) stanowi realizację wskazanego wyroku Trybunału, podobnie jak nowelizacja art. 156 § 2 k.p.a. dokonana ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), która wchodzi w życie z dniem 16 września 2021 r. Skoro jednak przepisy te w tej sprawie nie mają zastosowania, to nieuprawniony jest wniosek, iż kwestia upływu czasu powinna być przez organ uwzględniona w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, który nie ma charakteru prawotwórczego. W związku z powyższym, zarzut skargi spółki [...] niezastosowania przez organ w tej sprawie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 jest nieuzasadniony.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut skargi spółki [...] niezastosowania przez organ w tej sprawie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż na skutek jej wydania powstały obiekty budowlane, w których wyodrębniono własność lokali, które następnie w drodze czynności cywilnoprawnych zostały zbyte na rzecz osób trzecich.

Podkreślenia wymaga, że przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych", pojęcie to jest definiowane przez doktrynę i orzecznictwo. Jak wskazuje się w doktrynie, po pierwsze, nieodwracalność skutków prawnych uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie może dotyczyć sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji (por. J. Borkowski/B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 866; E. Bojanowski [w:] E. Bojanowski, Z. Cieślak, J. Lang, Postępowanie..., s. 71; A. Kowalska, Nieodwracalne..., s. 75). Po drugie, nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 polega na tym, iż owych skutków nie są w stanie usunąć organy administracji publicznej w oparciu o posiadane przez siebie kompetencje. W wyroku NSA z 8.02.2017 r. II OSK 1324/15, LEX nr 2254487, trafnie stwierdzono, że nieodwracalność tych skutków związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanej decyzji, którego organ administracji, działając w granicach własnej kompetencji, nie jest w stanie odwrócić. Badając ową nieodwracalność, należy ograniczyć się bezpośrednio do skutków wywołanych przez decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności (W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el, komentarz do art. 156 k.p.a.). Wzniesienie obiektów budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., gdyż budowa obiektu jest wyłącznie skutkiem faktycznym. Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej.

W wyroku z dnia 23 października 2019 r., II OSK 3010/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz utożsamianie nieodwracalnych skutków prawnych mających się wyrażać w fakcie zrealizowania przedmiotowej inwestycji oraz przeniesienia prawa własności wyodrębnionych działek gruntu i urządzenia nowych ksiąg wieczystych. (...) zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze, związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz podkreślić należy, że ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi, jakie ta decyzja miałaby wywołać. To, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostateczną decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej determinuje w istocie byt prawny zrealizowanego obiektu, ale jedynie w zakresie oceny legalności działania inwestora i przesłanek orzeczenia rozbiórki (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2012 r., II OSK 1952/11, LEX nr 1367337).

Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy, zatem ograniczyć wyłącznie do bezpośrednich skutków badanej decyzji w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Tym samym zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, ale nie prawne, a więc nie są one tożsame z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. Skutkiem prawnym takiej decyzji jest to, że dany obiekt budowalny jest legalny, a na skutek stwierdzenia jej nieważności budowa obiektu uznawana jest za niezgodną z prawem. Nie jest to stan nieodwracalny, gdyż istnieje możliwość legalizacji takiej inwestycji. Natomiast sprzedaż wyodrębnionych lokali w takim obiekcie nie jest bezpośrednim skutkiem decyzji o pozwoleniu na budowę. Przyjęcie, iż na skutek sprzedaży obiektu budowalnego lub jego części skutki decyzji o pozwoleniu na budowę stawałyby się nieodwracalne, uniemożliwiłoby stwierdzenie nieważności pozwoleń na budowę wydanych dla wielu obiektów budowlanych. Nie można więc uznać, że decyzja z 2009 r. o pozwoleniu na budowę wydana w tej sprawie wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Dodać należy, iż w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2009 r. aktualnie prowadzone jest postępowanie przez Prezydenta Miasta [...] o wydanie nowego pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (pismo Urzędu Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. k. 59). Nie jest więc wykluczona możliwość legalizacji tej inwestycji po doprowadzeniu jej do stanu zgodnego z prawem.

Sąd uznał za nieuzasadnione również zarzuty skargi M. O. i Z. O.. W skardze tej podniesiono zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. doprowadziło do rażącego naruszenia prawa. Zarzut ten jest nietrafny, albowiem kwestia ta została prawomocnie przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie może podlegać ponownej ocenie. W wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego z powodu zatwierdzenia projektu budowlanego niezgodnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie zapewniającego poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie charakter naruszenia powołanych wyżej przepisów powoduje, że kwestionowana decyzja wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności

Zarzuty naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13 oraz naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż doszło do powstania nieodwracalnych skutków prawnych w niniejszej sprawie są nieuzasadnione ze względów wskazanych w powyższych rozważaniach.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).