Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 303/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 27 lutego 2023 r. nr AB-II.7821.15.2022.AK w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzenie projektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W wyniku odwołań od decyzji Prezydenta Miasta Suwałk z dnia 9 sierpnia 2022 r. Nr 3/2022, znak: AGP.6740.119.2022.SZ, udzielającej Prezydentowi Miasta Suwałk - właściwemu zarządcy drogi (dalej także jako: "Inwestor"), zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie i rozbudowie ul. [...] i ul. [...] oraz budowie ul. [...] w S. wraz

z niezbędną infrastrukturą techniczną, Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda") wydał częściowo reformatoryjną decyzję z dnia 27 lutego 2023 r., AB-II.7821.15.2022.AK.

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

W dniu 19 maja 2022 r. Inwestor wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i zezwolenie na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie i rozbudowie ul. [...] i ul. [...] oraz budowie

ul. [...] w S. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną wraz

z zatwierdzeniem podziału nieruchomości. Wniosek ten został doprecyzowany

w dniu 13 lipca 2022 r.

W toku postępowania przed organem I instancji, M. K. (dalej także jako: "Skarżący") domagał się zabezpieczenia jego działki o nr [...] w media techniczne, zmiany wjazdów i ich przesunięcia, wykonania zjazdu przemysłowego na działkę nr [...], [...] i [...], wykonania oddzielnego dojazdu do działek nr [...], rozgraniczenia wspólnego zjazdu do działek nr [...] i [...], wykonania muru oporowego do wszystkich nieruchomości, przeniesienia ogrodzenia na nowy mur oporowy, zaprojektowania "pola wybiegowego dla psów" oraz przywrócenia przyłącza elektrycznego. Wnioski Skarżącego były przekazywane Inwestorowi, który szczegółowo odniósł się do zaproponowanych zmian, wskazując, że dokonał korekt projektu w tych przypadkach, gdzie było to możliwe.

W dniu 9 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta Suwałk wydał decyzję nr 3/2022 znak: AGP.6740.119.2022.SZ, zezwalając na realizację ww. inwestycji drogowej. Na wniosek właściwego zarządcy drogi decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji odwołania wnieśli W. K. (właściciel wywłaszczanej częściowo działki o nr ewid. [...] po podziale: działka o nr ewid. [...] o pow. 0,0442 ha przeznaczona pod drogę oraz działka o nr ewid. [...] o pow. 1,1243 ha pozostającą w dotychczasowym władaniu), M. K. (właściciel wywłaszczanej częściowo działki o nr ewid. [...] po podziale: działka o nr ewid. [...] o pow. 0,0360 ha przeznaczona pod drogę oraz działka o nr ewid. [...] o pow. 1,0230 ha pozostająca w dotychczasowym władaniu) oraz J. K. (właściciel wywłaszczanej częściowo działki o nr ewid. [...] po podziale: działka o nr ewid. [...] o pow. 0,0075 ha przeznaczona pod drogę oraz działka o nr ewid. [...] o pow. 0,7668 ha pozostająca w dotychczasowym władaniu). M. K. w odwołaniu stwierdził, że jako strona postępowania jest niezadowolony z wydanej decyzji zezwalającej na przedmiotową inwestycję.

Postanowieniem z 6 grudnia 2022 r. Wojewoda nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego poprzez skorygowanie przedłożonego wniosku o ZRID oraz dokumentacji projektowej w zakresie zaprojektowanego parkingu na działkach o nr ewid. [...] i [...] (po podziale). W odpowiedzi Inwestor przedłożył skorygowany wniosek o ZRID, dokumentację projektową, mapę z proponowanym przebiegiem drogi oraz mapy z projektem podziału nieruchomości.

W dniu 6 lutego 2023 r. do organu odwoławczego wpłynęły uwagi M. K., które zostały przekazane Inwestorowi w celu ustosunkowania się do nich. W dniu 16 lutego 2023 r. do organu wpłynęła odpowiedź Inwestora, którą przekazano również Skarżącemu.

W dniu 27 lutego 2023 r. Wojewoda wydał decyzję, którą częściowo zmienił decyzję organu I instancji orzekając merytorycznie, a częściowo utrzymał w mocy decyzję Prezydenta. Organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w następujący sposób:

1. uchylił zaskarżoną decyzję w części całego punktu II i orzekając w tym zakresie zatwierdził projekt budowlany;

2. uchylił zaskarżoną decyzję w części punktu III (pkt 3 i 4) dotyczącego zatwierdzenia podziału nieruchomości i orzekł merytorycznie w tym zakresie;

3. uchylił zaskarżoną decyzję w części całego punktu IV i orzekając merytorycznie nałożył na zarządcę drogi obowiązki w zakresie budowy lub przebudowy zjazdów oraz sieci zbrojenia terenu na wskazanych nieruchomościach;

4. uchylił zaskarżoną decyzję w części punktu VII (pkt 1, 5 i 6) dotyczących:

a) charakterystyki i zakresu rzeczowego inwestycji oraz zmian w dotychczasowej infrastrukturze technicznej zagospodarowywania terenu,

b) określenia linii rozgraniczających teren inwestycji oraz oznaczenia nieruchomości lub ich części stających się z mocy praw własnością Gminy Miasto Suwałki,

c) rozbiórki obiektów budowlanych kolidujących z inwestycją wraz z określeniem terminu ich wykonania

- i orzekł merytorycznie w tym zakresie;

5. uchylił zaskarżoną decyzję w części punktu VII (pkt 10) dotyczącego wymiany działek pozostających w dotychczasowym władaniu (str. 11 wiersz 28-32) i orzekł merytorycznie w tym zakresie.

6. uchylił zaskarżoną decyzję w części załącznika nr 1 do decyzji w zakresie arkusza nr 2 mapy z proponowanym przebiegiem drogi w skali 1:500, w części załącznika nr 2 do decyzji w zakresie dwóch map z projektem podziału nieruchomości o nr ewid. gr. [...] i [...] oraz w części załącznika nr 3 w zakresie arkusza nr 2 mapy z projektem zagospodarowania terenu - i orzekł merytoryczne w tym zakresie.

7. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wskazał, że na etapie postępowania odwoławczego zauważył nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji. W analizowanej sprawie dotyczyły one zaprojektowanego na działkach [...] i [...] (numery po podziale) parkingu, którego funkcja nie ogranicza się wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu i nie stanowi celu drogowego w myśl specustawy. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 6 grudnia 2022 r. wskazano Inwestorowi, że część planowanej inwestycji w zakresie zagospodarowania powyższych działek i konieczność ich wywłaszczenia pod parking, jest niezgodna z założeniami ww. ustawy. W odpowiedzi na powyższe Inwestor zrezygnował z parkingu i dokonał korekty wniosku oraz dokumentacji projektowej w tym zakresie. W ocenie organu zakres stwierdzonych uchybień nie był na tyle istotny, aby skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podkreślił regułę pierwszeństwa orzekania reformatoryjnego przed kasatoryjnym oraz związaną z tym powinność organu odwoławczego uzupełniania ewentualnych braków w postępowaniu wyjaśniającym w pierwszej kolejności we własnym zakresie, w ramach przewidzianego w art. 136 k.p.a. postępowania uzupełniającego. Organ wskazał, że w trybie art. 136 k.p.a. przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe w zakresie zobowiązania Inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego (w ramach art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane).

W tych uwarunkowaniach organ odwoławczy uznał, że z uwagi na wieloelementowość decyzji Prezydenta konieczne jest uchylenie całych punktów zaskarżonej decyzji i orzeczenie na nowo co do istoty, aby rozstrzygniecie nie budziło wątpliwości interpretacyjnych.

W ocenie organu odwoławczego analiza zebranego materiału dowodowego pod względem zgodności z przepisami prawa wykazała, że po uzupełnieniu na etapie odwoławczym Inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany. Dokumentacja projektowa zawiera oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt zawiera także informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b P.b. W ocenie Wojewody parametry projektowanej inwestycji są zgodne z przepisami rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., dalej: "Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). W ocenie Wojewody decyzja Prezydenta czyni również zadość wymogom ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2023 poz. 162).

Odnośnie zarzutów M. K. organ odwoławczy zaznaczył, że wniosek o budowę muru oporowego przy granicy działki [...] (po podziale) złożony był przez odwołującego już na etapie postępowania przed organem I instancji, w rezultacie czego, w celu uniknięcia konieczności budowy muru oporowego na granicy pasa drogowego, obniżono niweletę ciągu pieszo-rowerowego i zaprojektowano palisadę, zabezpieczającą ewentualne obsuwanie się gruntu na działkę Skarżącego. Odnośnie zjazdu na działkę [...] (po podziale) kwestia ta również była podnoszona na etapie postępowania prowadzonego przez Prezydenta i na prośbę Skarżącego Inwestor dokonał zmiany lokalizacji zjazdu i dostosował jego parametry do § 78 Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych. Podobnie jak wyżej, kwestia zjazdu na działkę o nr [...] i [...] była podnoszona na etapie wydawania decyzji o ZRID. Wojewoda podkreślił, że Inwestor w związku z budową i przebudową drogi przyjął obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących i przychylając się do wniosku o zwiększenie szerokości zjazd został poszerzony po stronie wschodniej (tj. na działce odwołującego) o 1 m i nawiązuje się do wewnętrznej drogi zlokalizowanej na jego działce.

Wojewoda podkreślił, że w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy drogowej organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji czy też zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Procedujące w tym postępowaniu organy administracji publicznej nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny, co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Zaplanowanie zatem kształtu i przebiegu inwestycji drogowej, jak również dobór rozwiązań technicznych, specustawa pozostawia uznaniu inwestora. Mając zaś na uwadze, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wymogi zawarte w przepisach prawa, uzasadniające wydanie omawianej decyzji brak było podstaw do jej uchylenia.

Nie zgadzając się z decyzją Wojewody, M. K. wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarżący podnosi, że organ I instancji wydał decyzję, z której był niezadowolony, a Wojewoda nie zmienił swojego rozstrzygnięcia w ramach autokontroli dotyczącej części decyzji o celowości budowy muru oporowego, a nie palisady. Skarżący wskazał, że "nie spodobała mu" się decyzja organu odwoławczego. Do skargi załączył wypis z decyzji ze swoimi odręcznymi uwagami oraz zaświadczenie z MOPR odnośnie pobierania zasiłku stałego. Z naniesionych na decyzję Wojewody uwag wynika, że skarga dotyczy tylko tej części decyzji odnoszącej się do budowy palisady, a nie muru oporowego, czego oczekiwałby od inwestora Skarżący. Wskazał, że decyzja mogłaby zostać w tym zakresie "poprawiona" przez organ w trybie autokontroli, co pozwoliłoby ominąć drogę odwoławczą do sądu administracyjnego. Zaznaczył też, że na całej długości projektowanej palisady występuje tzw. kurzawka i tylko mur oporowy stanowi zabezpieczenie terenu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewoda podkreślił, że nie miał podstaw prawnych do rozstrzygnięcia w ramach autokontroli w zakresie budowy muru oporowego a nie palisady - o co wnosi Skarżący, albowiem wykracza to poza kompetencje organu administracji architektoniczno – budowlanej. Inwestor na etapie postępowania administracyjnego, zarówno przed I jak i II instancją zawarł bowiem jednoznaczne i niezmienne stanowisko odnośnie zamiaru budowy palisady. Inwestor wyjaśnił przy tym, że w celu uniknięcia budowy muru oporowego na granicy pasa drogowego i działki Skarżącego obniżona została niweleta ciągu pieszo – rowerowego, co rozwiązało problem różnicy wysokości. Ponadto przy granicy pasa drogowego zaprojektowana została palisada zabezpieczająca obsuwanie się gruntu na działkę Skarżącego. Następnie Wojewoda posiłkując się orzeczeniami sądów administracyjnych podkreślił, że z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Stąd w ocenie Wojewody bez wątpienia zarówno wnioskowany mur oporowy jak i zaprojektowana palisada betonowa mają pełnić tę samą funkcję – stanowią konstrukcję oporową, która ma za zadanie wspierać powierzchnię terenu podwyższonego w stosunku do poziomu pozostałego gruntu, przeciwdziałając naciskowi tworzącej się skarpy. Konstrukcje oporowe (mury oporowe i palisady) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej. Rozwiązanie problemu różnicy wysokości pomiędzy pasem drogowym a działką Skarżącego przyjęte w analizowanym projekcie budowlanym zostało wykonane przez osoby uprawnione i zrzeszone w stosownych izbach zawodowych, które złożyły oświadczenie o wykonaniu projektu zgodnie z obowiązującymi zasadami wiedzy technicznej, wobec powyższego organy architektoniczno - budowlane nie mają podstaw do ingerowania w rozwiązania projektowe zawarte w projekcie budowlanym.

Jako uzupełnienie braku formalnego Skarżący w piśmie z dnia 18 maja 2023 r. (data nadania) sformułował skargę na nowo, potwierdzając, że zarzuty odnoszą się wyłącznie do budowy muru oporowego zamiast palisady.

W dniu 4 sierpnia 2023 r. pismo do sądu wniósł również W. K., występujący w charakterze uczestnika postępowania. Wyjaśnił, z jakich powodów nie zgadza się na realizację inwestycji drogowej, a także że popiera wniesioną skargę i podtrzymuje swoje pisma kierowanie odnośnie inwestycji. Wniósł o uchylenie decyzji organów, wydanych w jego ocenie z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowe zarzuty w odniesieniu do działań organu wniósł w piśmie z dnia 29 września 2023 r. W załączeniu zamieścił postanowienie Prezydenta Miasta Suwałk prostujące na żądanie strony oczywistą omyłkę pisarską w decyzji organu z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr 3/2022.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie i rozbudowie ul. [...] i ul. [...] oraz budowie ul. [...] w Suwałkach wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, udzielone na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2023 poz. 162, dalej: "specustawa drogowa").

Przed przystąpieniem do oceny zawartych w skardze zarzutów podkreślić należy, że celem specustawy drogowej było stworzenie podstaw prawnych do sprawnej realizacji inwestycji drogowych. Odmienność uregulowań w tej ustawie polegała na skróceniu i uproszczeniu procedury planistycznej, podziałowej, jak i procedury nabywania nieruchomości lub ich części pod inwestycję drogową. Istotne jest również to, że specyfika postępowania przewidzianego w specustawie drogowej polega na skumulowaniu w nim kilku postępowań regulowanych w odrębnych ustawach. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w sobie nie tylko rozstrzygnięcia kilku różnych kwestii administracyjnych i odnosi skutek w stosunku do licznej grupy podmiotów, ale - jeżeli chodzi o skutki cywilnoprawne - rodzi je w odniesieniu do wielu nieruchomości, przez które ma przebiegać droga. Zauważyć w tym miejscu należy również, że o konstytucyjności poszczególnych rozwiązań specustawy drogowej wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. K 23/05, z dnia 16 października 2012 r. sygn. K 4/10 i uznał zaskarżone normy tej ustawy za rozwiązania konstytucyjne (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15).

Zgodnie z przepisami specustawy drogowej, decyzja ZRID reguluje kompleksowo formalne aspekty procesu inwestycyjnego i daje inwestorowi prawo przystąpienia do robót budowlanych w oparciu o taką decyzję. Decyzja przesądza o lokalizacji inwestycji drogowej, tj. przebiegu drogi, zatwierdza podział nieruchomości (linie rozgraniczające granice pasów drogowych, ustalone decyzją, stanowią linie podziału nieruchomości) oraz zatwierdza projekt budowlany, przewidujący konkretne rozwiązania techniczne zaplanowanej drogi. Nieruchomości lub ich części, które wskutek zatwierdzonego podziału znalazły się w granicach pasa drogowego, stają się z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o ZRID stała się ostateczna, własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych). Ustawa w sposób szczegółowy wskazuje, jakim wymogom powinien odpowiadać wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11 d ust. 1 ustawy), jak powinna przebiegać procedura wydania decyzji (art. 11 d ust. 2-10 ustawy) oraz jakie elementy powinna ona zawierać (art. 11f ustawy). Przepis art. 11e ustawy stanowi, że zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Ustawa przewiduje uproszczony tryb powiadomień stron o czynnościach postępowania i doręczenia decyzji.

W ocenie Sądu częściowo reformatoryjna decyzja Wojewody, jak również decyzja organu I instancji (w części utrzymanej w mocy) w pełni odpowiadają wymogom prawa. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy z poszanowaniem ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023 poz. 775, dalej: "k.p.a.") i z uwzględnieniem szczególnych regulacji zawartych w specustawie drogowej. Wniosek Inwestora został prawidłowo oceniony pod względem wymagań wskazanych w ustawie. Pozytywne ustalenia w tym zakresie pozwoliły natomiast na prawidłowe zastosowanie przepisów materialnych i wydanie decyzji.

Mając na względzie zarzuty skargi wskazania wymaga, że kwestią sporną zawisłą przed Sądem jest przyjęte przez inwestora rozwiązanie techniczne polegające na zaprojektowaniu wzdłuż nieruchomości Skarżącego (działka o nr ewid. [...] po podziale) palisady betonowej oraz niwelety terenu, a nie muru oporowego. Z tego względu, a także mając na uwadze, że Sąd nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, uzasadnione jest odniesienie się szczegółowo jedynie do zarzutów w zakresie wyznaczonym treścią skargi.

Zdaniem składu orzekającego powyższe zarzuty nie mogły prowadzić do uchylenia decyzji. Przypomnieć należy, że Skarżący konsekwentnie twierdzi, że jedynym skutecznym rozwiązaniem zabezpieczającym grunt na wysokości jego działki jest wybudowanie na całej długości muru oporowego. Wskazuje na występowanie w tym miejscu niestabilnych gruntów, tzw. kurzawki.

Sąd rozumie obawy właściciela działki sąsiadującej z inwestycją związane z potencjalnym osuwaniem się gruntu na jego nieruchomość, jednakże zaznaczyć trzeba za Wojewodą, że w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. Postępowanie w sprawie ZRID toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Nie może on dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Odwołać się w tym zakresie należy do treści art. 11e specustawy drogowej, zgodnie z którym nie można uzależnić zezwolenia na realizację takiej inwestycji od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (vide: wyroki NSA: z 17 maja 2017 r. II OSK 203/17; z 24 lutego 2015 r. II OSK 3221/14; z 26 lipca 2013 r. II OSK 762/13; z 13 września 2017 r. II OSK 1705/17; z 17 lutego 2016 r., II OSK 3092/15 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko stwierdzenie, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2013 r. II OSK 762/13). Powyższe stanowi dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Skarżący kwestionuje projekt budowalny w zakresie zastosowanej palisady betonowej oraz niwelety terenu wskazując, że palisada powinna wystawać około 30 cm ponad teren podniesiony. Zaznaczyć trzeba jednakże, że zastosowane rozwiązania techniczno-wykonawcze zostały zaakceptowane przez podmioty posiadające stosowne uprawnienia budowlane. Projektanci potwierdzili zgodność projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, stosownie do art. 34 ust. 3d pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, i to oni ponoszą w tym zakresie ewentualną odpowiedzialność cywilną, zawodową lub karną.

Ponadto podkreślenia wymaga, że razie ewentualnego zaistnienia wad technicznych lub nieskutecznego działania projektowanych rozwiązań, egzekucja obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego będzie należeć do ustawowych zadań organów nadzoru budowlanego. Organy te są właściwe w zakresie budowy i użytkowania obiektów budowlanych i na mocy ustawy - Prawo budowlane pełnią funkcję inspekcyjną, kontrolną i nadzorującą. Realizacji tychże funkcji służy wiele uprawnień (vide np. art. 62 ust. 3 lub art. 66 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane). Wspomnieć w tym miejscu należy także, że do zarządcy drogi publicznej (w sprawie niniejszej - Prezydenta Miasta Suwałk) należy m.in. jej utrzymanie, przeprowadzanie okresowych kontroli, w tym weryfikacja cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym stan bezpieczeństwa szczególnie zagrożonych uczestników ruchu drogowego, a także wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (art. 20 pkt 4, 10 i 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.). Na tym etapie jednak zagrożenie spowodowania szkody poprzez osuwanie się gruntu na działkę Skarżącego jest tylko hipotetyczne i - jak już wskazano - nie może być analizowane w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Również uczestnik postępowania – W. K. swoje zarzuty formułowane m.in. w piśmie z 29 sierpnia 2023 r. dotyczące "zagrabiania" jego gruntu przez pracowników firmy oraz Inwestora poprzez "przesuwanie się inwestycji" powinien zgłaszać do właściwego miejscowo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, albowiem - jak już wskazano - to organ nadzoru sprawuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji o ZRID). W niniejszym postępowaniu Sąd nie może przesądzać tego typu kwestii, albowiem rolą Sądu jest wyłącznie zbadanie zgodności z prawem (legalności) zaskarżonych decyzji.

W ocenie Sądu istotne jest również to, że Inwestor nie pozostawił obaw Skarżącego bez odpowiedzi. Obniżono niweletę ciągu pieszo-rowerowego (co ma zdaniem projektantów rozwiązać problem różnicy wysokości), a także zaprojektowano palisadę zabezpieczającą. Powyższe korekty Inwestor uczynił właśnie w efekcie zgłaszanych przez Skarżącego zastrzeżeń. Choć kwestia zjazdów na działki Skarżącego nie była podnoszona na etapie skargi do sądu to jednak warto wskazać, że również w tym zakresie Inwestor wyszedł na przeciw oczekiwaniom Skarżącego i w odniesieniu do działki nr [...] (po podziale) zmieniono lokalizację zjazdu i dostosowano go do parametrów do § 78 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a w odniesieniu do działki nr [...] i [...] przyjęto obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących oraz poszerzono zjazd na działce Skarżącego o 1 m, nawiązując tym samym do drogi wewnętrznej. Raz jeszcze podkreślić należy, że rolą Sądu nie jest szczegółowa analiza skuteczności zastosowanych rozwiązań techniczno-budowlanych, tym bardziej, że jest to wiedza specjalna, którą powinny posiadać osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami budowalnymi.

Nie wpływa to oczywiście na fakt, że organ właściwy do wydania zezwolenia zobligowany jest zbadać wniosek nie tylko formalnie, ale również merytorycznie, zwłaszcza pod kątem zgodności projektu budowalnego z wymaganiami, jakie stawiają przed nim przepisy Prawa budowlanego stosowane odpowiednio (art. 11 i ust. 1 specustawy drogowej), to jest art. 34 ustawy - Prawo budowlane oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego (M. Tetera-Jankowska, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz., art. 11 e, LEX/el.). Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ uprawniony jest do oceny wniosku według kryterium niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości, a sposób procedowania w oparciu o przepisy specustawy nie zwalnia organów administracji od przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. nakazu uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Właściwa ochrona interesu podmiotów wymaga, aby w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zawarte były postanowienia skutecznie chroniące interes prawny wywłaszczanych podmiotów (por. wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 339/13; wyrok NSA z 3 września 2014 r., II OSK 1730/14). W ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie uczyniły zadość ww. wymogom.

Reasumując, zarzuty skargi nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonych decyzji i co należy podkreślić, wszystkie argumenty Skarżącego zostały przez organ odwoławczy w sposób szczegółowy wyjaśniony w zaskarżonej decyzji oraz pismach Inwestora. Wprawdzie realizacja inwestycji drogowych stwarza określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania, to jednak trzeba mieć na uwadze, że inwestor realizujący określoną inwestycję drogową realizuje interes publiczny, który ma w takiej sytuacji prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza tego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (vide wyrok NSA z 1 marca 2016 r., II OSK 2334/15). Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).