Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 684/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 188, art., 184, art. 2017 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.15 ust. 1, ust. 2 pkt 6, art. 20 us. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 4 pkt 6, par. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Rzeszowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1319/16 w sprawie ze skargi Rady Miasta Rzeszowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej § 9 ust. 2 pkt 2; § 10 ust. 2 pkt 2; § 11 ust. 1 pkt 1 i 2; § 11 ust. 2 pkt 2; § 12 ust. 2 pkt 2; § 13 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "teren przeznacza się pod zabudowę usługową" oraz słów "z uwzględnieniem pkt 2"; § 13 ust. 1 pkt 2; § 13 ust. 2 pkt 1,2,3,4,5,6 podpunkt a i b, pkt 7 podpunkt a i b, pkt 8 podpunkt a i b; § 13 ust. 3, § 13 ust. 4 pkt 1 i 2; § 15 ust. 2 pkt 6 uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1319/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi Rady Miasta Rzeszowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z wyjątkiem stwierdzenia nieważności § 4 pkt 2 (w zakresie od słowa "przy czym..."), § 6 ust. 3 pkt 6 a, b, pkt 7 c, d, § 7 ust. 2, § 9 ust. 2 pkt 2, 7 b, § 10 ust. 2 pkt 2, 7 b, § 11 ust. 1, ust. 2 pkt 2, 7 b, ust. 3, § 12 ust. 2 pkt 2, 7 b, § 13 i § 15 ust. 2 pkt 6 uchwały.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Przedmiotem skargi Rady Miasta Rzeszowa było rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nr [...] "S." w R.

Rada Miasta Rzeszowa w dniu [...] czerwca 2016 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Miejscowego Plany Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] – I "S." w R., zwaną dalej "Uchwałą".

Rozstrzygnięciem nadzorczym opisanym na wstępie działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej "u.s.g.") oraz na podstawie przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 17 oraz 20 w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej "u.p.z.p."), przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587, dalej "Rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.") oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej "Rozporządzenie z dnia 20 czerwca 2002 r.") Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały uznając, że miejscowy plan został uchwalony z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania, tj. z naruszeniem art. 15 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 17 oraz art. 20 w związku z art. 28 u.p.z.p., przepisów Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz Rozporządzenie z dnia 20 czerwca 2002 r.

W pierwszej kolejności organ nadzoru stwierdził, iż ustalenia uchwały naruszają ustalenia kierunków Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Rzeszowa. Teren oznaczony symbolem U/P przeznaczono pod zabudowę usługową lub zabudowę produkcyjną z dopuszczeniem towarzyszącej zabudowy składowo-magazynowej (§ 13 ust. 1 pkt 1 Uchwały) podczas gdy teren ten znajduje się w wyznaczonym w Studium, terenie usług komercyjnych z dopuszczeniem usług publicznych i działalności gospodarczej pozarolniczej. Tereny produkcyjne i przemysłowe posiadają w Studium odrębne oznaczenie graficzne, którego brak jest na terenie opracowania planu. Oprócz niezgodności funkcji terenu z kierunkami wyznaczonymi w Studium, ustalenia uchwały w zakresie wskaźnika miejsc parkingowych (zróżnicowanego dla zabudowy usługowej i zabudowy przemysłowej) dodatkowo podkreślają odmienny charakter zagospodarowania obu terenów. Poza tym wyznaczona w Studium droga zbiorcza, przebiegająca przez teren planu, nie ma kontynuacji w planie. Powyższe uchybienia, dotyczące braku zgodności planu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Rzeszowa, stanowią naruszenie art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W § 6 ust. 3 pkt 7 Uchwały zawarte są ustalenia w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, w którym znalazły się zapisy: "na warunkach określonych przez dysponenta sieci"; wykraczają one poza dopuszczalny zakres ustaleń planu, czyli poza kompetencje rady gminy w zakresie ustalania w planach przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania; ponadto w § 6 ust. 3 pkt 7 lit. d mowa jest o "nowych warunkach pracy"; niemniej jednak jest to pojęcie szersze niż dotyczące zasad zagospodarowania oraz parametrów technicznych i zasad powiązań z układem zewnętrznym, co narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., § 4 pkt 9 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz § 6 Zasad techniki Prawodawczej, załącznika do Rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. zgodnie z którym przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

W zakresie ustaleń uchwały, dotyczących zaopatrzenia w energię cieplną, brak jest określenia parametrów sieci, wymaganych stosownie do § 4 pkt 9 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ramach terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem U.3 (§ 11 ust. 1 Uchwały) wydzielono teren, oznaczony na rysunku planu symbolem [KD] z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną; niemniej jednak w zasadach obsługi komunikacyjnej terenu U.3 brak jest dopuszczenia obsługi z tej drogi, stąd jest to teren stanowiący odrębne przeznaczenie, niepowiązane w żaden sposób z terenem U.3; teren taki winien zostać wydzielony liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zgodnie z wymogami art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; ponadto teren drogi wewnętrznej oznaczono symbolem KD, co stanowi naruszenie Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., gdzie określono podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na rysunku planu; oznaczenia te można wzbogacać, jednak, nie można używać ich w innym znaczeniu niż wskazał to przepis prawa wyższego rzędu; przyjęcie takiego sposobu oznaczenia uniemożliwia jednoznaczne powszechne rozumienie ustaleń planu.

W zakresie rysunku planu nieprawidłowo oznaczono granicę obszaru planu, gdyż objęto nią tereny, które nie zostały uchwalone Uchwałą; w oznaczeniach informacyjnych rysunku planu określono tereny nie objęte Uchwałą, niemniej jednak oznaczenia te nie stanowią ustalenia planu miejscowego, czyli nie mają mocy obowiązującej, zatem granica obszaru planu, stanowiąca oznaczenie obowiązujące może obejmować jedynie obszar, który został uchwalony; powyższe stanowi naruszenie § 3 pkt 2 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem U.3 określono powierzchnię biologicznie czynną w odniesieniu do terenu; niemniej jednak z uwagi na dopuszczony podział terenu na działki budowlane, powyższe ustalenie nie wypełnia wymogów art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej należy ustalać w odniesieniu do działki budowlanej.

Powyższe uchybienia, w ocenie Wojewody, stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Ponadto Wojewoda Podkarpacki stwierdził, że:

1. dla terenu przeznaczonego pod infrastrukturę techniczną - elektroenergetyczną, oznaczonego symbolem E.l, ustalono dostępność komunikacyjną z publicznej ulicy lokalnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem KDL.l niemniej jednak z rysunku planu wynika, iż teren ten nie przylega do drogi oznaczonej symbolem KDL.l; analogiczna uwaga odnosi się do ustalonej dostępności komunikacyjnej dla terenu przeznaczonego pod infrastrukturę techniczną - kanalizacyjną, oznaczonego symbolem K. 1;

2. w § 4 pkt 9 ustalono minimalne wskaźniki parkingowe dla mieszkań wbudowanych w obiektach usługowych; nie wiadomo jednak czemu służy to ustalenie, gdyż żaden teren na obszarze planu nie ma ustalonego w taki sposób przeznaczenia podstawowego terenu, również żaden z terenów na obszarze planu nie ma dopuszczonej tej formy zabudowy;

3. w § 6 ust. 3 pkt 1 lit. d oraz pkt 2 lit. b mowa jest o lokalizowaniu hydroforni wody czystej oraz przepompowni ścieków komunalnych na terenach usługowych i terenach zieleni urządzonej mimo, iż plan nie wprowadza terenów zieleni urządzonej, zatem nie wiadomo, o jakich terenach mowa w powyższych ustaleniach planu;

4. w § 7 ust. 2 wprowadzono zapis, odnoszący się do lit, b i c; niemniej jednak nie wiadomo do czego odnosi się to ustalenie, gdyż w § 7 ust, 2 nie ma lit. B i c, co czyni ustalenie niemożliwym do stosowania;

5. w uchwale wielokrotnie mowa jest o nakazie dostosowania geometrii dachów do "optymalnego odprowadzenia wody deszczowej" niemniej jednak jest to zapis niejasny, powodujący trudności ze stosowaniem ustaleń planu, gdyż w rzeczywistości nie wiadomo jak ma wyglądać to "optymalne" odprowadzenie wody deszczowej, którego postrzeganie ma charakter indywidualny; narusza to § 6 Zasad techniki Prawodawczej, załącznika do Rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r., zgodnie z którym przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy;

6. w § 14 ust. 2 pkt 7 Uchwały mowa jest o dopuszczeniu lokalizacji obiektów p.n. "zadaszenia", w przepisach prawa nie występuje jednak taki obiekt budowlany, a określenie to nie zostało wyjaśnione w uchwale;

7. brak jest spójności pomiędzy tekstem uchwały a legendą rysunku planu w zakresie ustalonego przeznaczenia terenu, oznaczonego symbolem UKSp, co uniemożliwia jednoznaczne ustalenie faktycznego przeznaczenia terenu;

8. brak jest załącznika graficznego - rysunku planu, w skali zgodnej z wymaganiami art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 5 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (do uchwały dołączono jedynie załącznik graficzny w pomniejszonej skali), co uniemożliwia dokonanie czynności nadzorczych Wojewody.

Ponadto organ nadzoru wskazał, że w dokumentacji prac planistycznych w wykazie wniosków do planu, sporządzonym na podstawie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozstrzygnięciu Prezydenta Miasta w sprawie rozpatrzenia przedmiotowych wniosków, nie został ujęty wniosek złożony przez Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd Podkarpacki (wniosek ten został ujęty w wykazie sporządzonym na podstawie art. 17 pkt 2 u.p.z.p.); w rozstrzygnięciu, o którym mowa powyżej zawarto jedynie informację, iż w terminie wyznaczonym do składania wniosków, nie złożono wniosków, o których mowa w art. 17 pkt 1 u.p.z.p., co nie znajduje jednak potwierdzenia w dokumentach i stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania projektu planu. Ponadto w rozstrzygnięciu tym zawarto informację, iż termin składania wniosków został wyznaczony od 12 września do 3 października, tymczasem z dokumentacji wynika, iż ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu zostały opublikowane i wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniu 13 września 2005 r.

Ponadto odnośnie do dokumentacji prac planistycznych Wojewoda Podkarpacki wskazał na:

1. brak jednoznacznego dowodu potwierdzenia daty opublikowania ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia niniejszego planu w gazecie; załączony osobny wycinek opublikowanego w gazecie ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu nie podaje żadnych danych dających możliwość powiązania go z przedłożonym osobno fragmentem strony tytułowej gazety; w związku z powyższym brak w tym przypadku dowodu potwierdzenia dokonania czynności wymaganych art. 17 pkt 1 u.p.z.p.;

2. zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia planu, sporządzone na podstawie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. zostało skierowane m.in. do T. S.A., R. Sp. z o.o. niemniej jednak podmioty te, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie są i nie były organami opiniującymi ani organami uzgadniającymi projekty planów miejscowych; analogicznie uwaga odnosi się do wykazu wniosków;

3. brak jest zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia niniejszego planu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, co stanowi naruszenie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 12 pkt 3 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., jednak w dokumentacji prac planistycznych znajduje się opinia tego organu o projekcie planu;

4. brak jest projektu tekstu planu z etapu ponownego uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, co uniemożliwia ocenę prawidłowości przeprowadzenia procedury wymaganej art. 17 u.p.z.p.;

5. w wykazie uzgodnień projektu przedmiotowej zmiany planu, w pozycji 2 błędnie wpisano datę uzgodnienia Zarządu Województwa Podkarpackiego.

Końcowo organ nadzoru wyjaśnił, że plan miejscowy jest uchwalany po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obiektywny brak takiej zgodności oznacza nie tylko błędne jej stwierdzenie, ale również i to, że sama uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego narusza prawo w sposób istotny. Ponadto kwestionowana uchwała, jako akt prawa miejscowego podlega szczególnym rygorom prawnym, ponieważ jej regulacje dotyczą różnych podmiotów, a w związku z tym zapisy uchwały będącej takim aktem powinny być jednoznaczne i nie powinny budzić żadnych wątpliwości. Mając na względzie wskazane nieprawidłowości, Wojewoda Podkarpacki stwierdził, że podjęta przez Radę Miasta Rzeszowa Uchwała narusza w sposób istotny zasady sporządzania planu, wobec powyższego ma zastosowanie art. 28 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

W skardze na opisane na wstępie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego Rada Miasta Rzeszowa zażądała jego uchylenia zarzucając

1. niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 28 u.p.z.p. oraz art. 91 u.s.g., gdyż stwierdzając nieważność uchwały w rozstrzygnięciu nadzorczym organ nie wyjaśnił, w czym wyraża się istotność naruszenia wskazanych przez niego zasad sporządzania planu miejscowego, która sprawia, iż zakwestionowana uchwała nie może funkcjonować w obrocie prawnym;

2. niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6, art. 16 ust. 1, art. 17 oraz art. 20 u.p.z.p., gdyż w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym przyjął, że przepisy te zostały naruszone w istotny sposób wskutek przyjęcia ustaleń zawartych w § 11 ust. 2 pkt 4 i ust. 3, § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 3 oraz w § 16 ust. 1 Uchwały pomimo, że w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia nie wyjaśnił, na czym wyraża się istotność naruszenia wskazanych przepisów u.p.z.p. ze względu na przyjęcie tych ustaleń,

3. niewłaściwe zastosowanie § 3 pkt 2 i § 4 pkt 9, § 7 pkt 7, § 9 ust. 1 oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., gdyż w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym przyjął, że przepisy te zostały naruszone w istotny sposób wskutek przyjęcia ustaleń zawartych w § 6 ust. 3 pkt 6 i 7, § 11 ust. 1 pkt 3 oraz w załączniku Nr 1 do Uchwały pomimo, że w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia nie wyjaśnił, w czym wyraża się istotność naruszenia wskazanych przepisów tego rozporządzenia ze względu na przyjęcie tych ustaleń,

4. niewłaściwe zastosowanie § 6 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r., gdyż w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym przyjął, że przepis ten został naruszony w istotny sposób wskutek przyjęcia ustaleń zawartych w § 6 ust. 3 pkt 7 Uchwały pomimo, że w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia nie wyjaśnił, w czym wyraża się istotność naruszenia wskazanego przepisu tego rozporządzenia ze względu na przyjęcie tych ustaleń;

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1319/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z wyjątkiem stwierdzenia nieważności § 4 pkt 2 (w zakresie od słowa "przy czym..."), § 6 ust. 3 pkt 6 a, b, pkt 7 c, d, § 7 ust. 2, § 9 ust. 2 pkt 2, 7 b, § 10 ust. 2 pkt 2, 7 b, § 11 ust. 1, ust. 2 pkt 2, 7 b, ust. 3, § 12 ust. 2 pkt 2, 7 b, § 13 i § 15 ust. 2 pkt 6 uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1291).

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego) przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Pamiętać przy tym należy, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty inne niż tego domaga się wyraźnie obowiązujący przepis art. 2 ust. 1 i 3 u.s.g. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym przez art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, obowiązującym od dnia 18 listopada 2015 r. podstawą stwierdzenia nieważności w całości lub w części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przepis ten jest regulacją szczególną względem art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz jest wskazaniem dla art. 147 P.p.s.a., który jest podstawą pozbawienia mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Oceniając zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiotowej sprawie Sąd dokonuje również kontroli aktu prawa miejscowego, który stał się przedmiotem oceny Wojewody Podkarpackiego .

Naruszenie warunków materialnych sporządzania planu (zasad sporządzania planu), jak i naruszenie warunków proceduralnych wydania aktu planistycznego (procedury planistycznej) muszą mieć w obecnym stanie prawnym charakter istotny. Oznacza to, że muszą to być takie naruszenia przepisów stanowiących bezpośrednią lub pośrednią podstawę miejscowego planu, które mają bezpośredni i realny wpływ na jego konstytutywną treść normatywną.

Sąd po zapoznaniu się z kompletną dokumentacją planistyczną nie stwierdził naruszenia przepisów regulujących tryb sporządzania planu oraz naruszeń właściwości organów.

Naruszenia, zarówno te, które wskazane zostały przez organ nadzorczy jak i zauważone przez Sąd z urzędu dotyczą zasad sporządzania planu, które to mają charakter istotny.

Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego dotyczy zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej.

Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne skalę opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 ustawy oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Badając zgodność rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2016 r., Nr [...] Sąd uznał, że tylko rozstrzygnięcia wskazane w wyroku spełniają przesłankę istotnego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia.

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego) przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowiących prawa. Pamiętać przy tym należy, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty inne, niż tego domaga się wyraźnie obowiązujący przepis prawa – art. 2 ust. 1 i 3 u.s.g.

Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa. Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywaniu tego władztwa.

Jednym ze stwierdzonych w trakcie kontroli sądowej naruszeń, które musiały skutkować stwierdzeniem nieważności tych postanowień planu była ich niezgodność z ustaleniami Studium.

W myśl art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Natomiast w art. 28 ust. 1 ustawy naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego (...) powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 575/10, że "Wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium, o jakim mowa w art. 20 ust. 1 ustawy jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny. Nawet jeśli rada stwierdzi w uchwale także zgodność z prawem studium, to i tak kwestia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium podlega ocenie sądu administracyjnego, w razie zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy gminy przed uchwaleniem planu mają bezwzględny obowiązek doprowadzić projekt planu do zgodności z ustaleniami studium".

Poddając kontroli § 13 uchwały Sąd stwierdził jego niezgodność z ustaleniami Studium. W planie jest to teren oznaczony na rysunku symbolem U/P z przeznaczeniem "pod zabudowę usługową lub zabudowę produkcyjną z dopuszczeniem towarzyszącej zabudowy składowo – magazynowej".

Według rysunku Studium dołączonego do planu cały ten teren to "usługi komercyjne, dopuszczenia usług publicznych, działalność gospodarcza pozarolnicza".

W strukturze funkcjonalno – przestrzennej znajdującej się w dokumentacji Studium są wskazówki dla przyszłych planów. Według nich jest to teren S. z przeznaczeniem na "usługi centrotwórcze" (a w nich: usługi publiczne, komercyjno – biurowe, administracyjne, hotelowe, gastronomi itp.) oraz usług publicznych. Nie ma wprawdzie definicji pojęcia "usługi komercyjne" lecz należy to pojęcie interpretować w powiązaniu ze wskazaniami Studium oraz fakt, że jest to fragment S.. Nie do pogodzenia z zapisami Studium jest alternatywne brzmienie § 13 ust. 1 pkt 1 uchwały "lub zabudowę produkcyjną".

Zarówno z rysunku Studium jak i cytowanej jego części opisowej nie ma żadnej możliwości przeznaczenia tego terenu jako "zabudowa przemysłowa". Wprawdzie ten zapis planu przewiduje dla tego terenu "zabudowę przemysłową" alternatywnie lecz to jest bez znaczenia. Na tym terenie w ogóle nie ma mowy o takim przeznaczeniu.

Poza tym w Studium wyodrębniono (zarówno kolorem jak i oznaczeniem) tereny komercyjne jak i przemysłowe. Nadto w § 13 uchwały błędnie zróżnicowane jest tworzenie miejsc parkingowych dla usług i przemysłu (§ 13 ust. 4 pkt 2 i 3 uchwały). Prawdą jest, że w Studium dla tego terenu przewidziano również "działalność gospodarczą pozarolniczą" lecz trudno utożsamiać "zabudowę produkcyjną" z działalnością gospodarczą pozarolniczą. Czytając wskazówki ze Studium dla przyszłych planów należałoby zaliczyć do takiej działalności np. rzemiosło. Tak więc § 13 ust. 1 pkt 1 jest sprzeczny ze Studium i stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy.

§ 13 ust. 2 pkt 5 uchwały przewiduje wysokość zabudowy do 25 m, natomiast w zapisach Studium (pod tytułem parametry i wskaźniki urbanistyczne – wytyczne do planu) "wysokość budynków nie większa niż 20 m".

§ 13 ust. 2 pkt 2 uchwały przewiduje "wskaźnik intensywności nie więcej niż 2,4" natomiast z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy wynika konieczność ustalania maksymalnego i minimalnego wskaźnik zabudowy, a ze względu na fakt, że w Studium przewidziano, iż wskaźnik intensywności nie może być mniejszy niż 0,2, brak jego ustalenia ma charakter istotnego naruszenia zasad.

Poza tym § 13 ust. 2 pkt 7 uchwały nie przewiduje "geometrii dachu", "nakazując dostosować ją do optymalnego odprowadzenia wody". Plan nie może zawierać określeń niedookreślonych.

Ze względu na przeznaczenie terenu U/P przewidziane w § 13 uchwały jest niezgodne ze Studium, pozostałe ustalenia nie mogą się ostać, ponieważ tracą swą aktualność i z tego względu § 13 uchwały należy uznać za nieważny w całości.

Zasadnie, zdaniem Sądu, stwierdzono nieważność § 6 ust. 3 pkt 6, pkt 7 c, d uchwały.

Pierwsze z naruszeń to określenie zaopatrzenia w energię cieplną bez określenia parametrów sieci, co stanowi naruszenie § 4 pkt 9 rozporządzenia.

Natomiast w pkt 7c, d uchwały użyto określenia "na warunkach określonych przez dysponenta sieci". Takie określenie w planie wykracza poza zakres ustaleń planu, czyli kompetencje rady gminy w zakresie ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania. Takie sformułowania planu naruszają art. 15 ust. 2 pkt 1, § 4 pkt 9 rozporządzenia oraz § 6 zasad techniki prawodawczej, według którego "przepisy redaguje się tak, by dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów wyrażały intencje prawodawcy".

Kontroli poddano § 11 uchwały pod tytułem "Ustalenia dla terenu oznaczonego U 3". W ramach tego terenu wydzielono teren oznaczony KD z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną. Z rysunku planu nie wynika, aby droga ta służyła do obsługi komunikacyjnej tego terenu. Wobec tego jest to teren stanowiący odrębne przeznaczenie niezwiązane z tym terenem. Tak więc teren oznaczony na rysunku KD powinien zostać wydzielony liniami rozgraniczającymi zgodnie z § 7 pkt 7 rozporządzenia.

Poza tym dla terenu objętego planem przewidziana jest w Studium droga zbiorcza, której nie przewiduje plan. W wyjaśnieniach swych autorzy planu tłumaczą, że zmieniły się okoliczności i droga ta nie będzie urządzana ze względu na wybudowanie w latach 2006 – 2016 skupiska zwartej zabudowy mieszkaniowej. Wobec tego niezbędna jest korekta układu dróg wyznaczonego w Studium.

Wielokrotnie w ustaleniach planu brak określenia minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, a to: § 11 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 2 pkt 2, § 9 ust. 2 pkt 2, §12 ust. 2 pkt 2 uchwały oraz brak określenia geometrii dachu, a to: § 11 ust. 2 pkt 7b, § 10 ust. 2 pkt 7b, § 9 ust. 2 pkt 7b, § 12 ust. 2 pkt 7b uchwały. Jest to naruszenie § 4 pkt 6 rozporządzenia. Takie naruszenie ma charakter istotny, ponieważ dotyczy to terenów S..

Brak jest, zdaniem Sądu, jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, iż wynikający z § 4 pkt 6 rozporządzenia wymóg ustalenia geometrii dachu może być spełniony przez określenie "nakazuje się dostosować geometrię dachów do optymalnego doprowadzenia wody deszczowej".

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w planie muszą być ustalone między innymi zasady podziału nieruchomości, a rozstrzygnięcie, że "dopuszcza się podział terenu na działki wyłącznie wzdłuż linii podziału wewnętrznego" nie spełnia wymogu cytowanego przepisu oraz użycie pojęcia "wzdłuż linii podziału wewnętrznego" jest pojęciem niedookreślonym.

Niedopuszczalny jest również taki zapis planu "granice obszaru planu należy traktować jako linię rozgraniczającą". Jest to istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Obowiązkowy charakter określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości służy umożliwieniu dokonania takich działań na wniosek ich właścicieli i użytkowników wieczystych na podstawie art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gmina może bowiem dokonać podziału i scalenia tylko wówczas, gdy w planie miejscowym określone zostały jednocześnie szczegółowe zasady oraz warunki scalenia i podziału, a także granice obszarów wymagających scaleń i podziałów. Wyznaczenie w planie takich obszarów obliguje radę gminy do podjęcia z urzędu uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału, zgodnie z art. 22 ustawy. Działania te mogą być również dokonywane na wniosek lecz również wyłącznie wówczas, gdy w planie określone zostały szczegółowe zasady i warunki ich przeprowadzania.

Błędny jest również zapis uchwały w § 4 pkt 2, że "granice obszaru planu należy traktować jako linię rozgraniczającą". Narusza on bowiem w sposób istotny art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 7 pkt 7 rozporządzenia.

Nie można również uznać, iż zapis § 7 ust. 2 uchwały jest prawidłowy, ponieważ "odnosi się do lit. b i c". Zapis jest niedoprecyzowany, ponieważ § 7 uchwały nie zawiera takich zapisów. Taki brak nie pozwala poddać kontroli i ocenić prawidłowości zapisu uchwały.

Zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne naruszenia zasad sporządzania planu bądź trybu jego sporządzenia powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Ustawa nie zawiera definicji pojęcia "istotne naruszenia", lecz to oznacza, iż dokonując oceny naruszeń należy również uwzględnić każdorazowo charakter terenu, którego dotyczy. Poza tym, należy kierować się zasadą, że ustalenia planu nie mogą dawać podstawy do dowolnej jego interpretacji. Uchwała rady winna zawierać wyłącznie przepisy prawa o charakterze dyrektywnym (nakazujące, zakazujące i zezwalające), z których będzie można wyprowadzić normy regulujące sytuacje obywateli na danym terenie.

Zakwestionowane przez Sąd fragmenty uchwały rady gminy kryterium tego nie spełniają.

Sąd stwierdził, że podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1287/11, iż "wadliwość dotycząca tylko niektórych ustaleń planu nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu".

Zdaniem Sądu, wadliwość wskazanych w wyroku postanowień planu nie skutkuje niemożnością jego funkcjonowania w pozostałej jego części. Możliwym było ograniczenie się do stwierdzenia wadliwości jego częściowych zapisów, bez pozbawienia go możliwości funkcjonowania w pozostałym zakresie.

W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Podkarpackiego stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta Rzeszowa, wskazując na naruszenia w opracowaniu planu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego brak jest określenia charakteru naruszeń. Aktualne brzmienie art. 28 ustawy o planowaniu pozwala stwierdzić nieważność uchwały tylko w przypadku naruszeń kwalifikowanych, tj. istotnych.

Wskazane przez organ nadzorczy naruszenia zapisów planu dotyczące zasad jego sporządzenia są zasadne (oprócz tych, które organ uchwałodawczy poprawił). Niezasadne są zarzuty dotyczące naruszeń trybu uchwalania planu. Tylko część z zarzutów dotyczących naruszeń zasad sporządzania planu ma charakter istotny. Pozostałe z nich nie mają charakteru istotnego bądź są wyłącznie naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Z tych względów Sąd częściowo uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta Rzeszów podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 6 i 8 oraz art. 20 u.p.z.p., a także § 4 pkt 6 i 9, § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem oraz § 6 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U, z 2016 r., poz. 283), zwanego danej: zasadami techniki prawodawczej poprzez błędne zastosowanie art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 6, 8 oraz art. 20 u.p.z.p., § 4 pkt 6 i 9, § 7 pkt 7 rozporządzenia oraz § 6 zasad techniki prawodawczej i przyjęcie, że istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje wskutek:

a. nieokreślenia w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jest:

– tj. w § 6 ust. 3 pkt 6 lit. a i b uchwały nr [...] Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2016 r.: parametrów sieci infrastruktury technicznej związanej z zaopatrzeniem w energię cieplną, w sytuacji, gdy w tej uchwale przyjęto ustalenia, że na obszarze planu miejscowego obowiązują zasady zaopatrzenia w energię cieplną, które polegają na korzystaniu w tym zakresie zarówno z miejskiej sieci ciepłowniczej po wybudowaniu ciepłociągu tranzytowego oraz sieci ciepłowniczej rozdzielczej, jak i na korzystaniu z indywidualnych źródeł ciepła opartych na paliwach ekologicznych nie pogarszających stanu środowiska, (przyjęcie w tym zakresie istotnego naruszenia zasady określonej w § 4 pkt 9 rozporządzenia),

– w § 9 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 2 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 2, § 12 ust. 2 pkt 2, § 13 ust. 2 pkt 2 przedmiotowej uchwały Rady Miasta Rzeszowa: minimalnego wskaźnika zabudowy, dla terenów przeznaczonych w tej uchwale pod zabudowę, oznaczonych symbolami: U.1, U.2, U.3, U.4, U/P, ze względu na konieczność zapewnienia zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w sytuacji, gdy to studium nie zawiera dla obszaru obejmującego te tereny wytycznych do planu miejscowego w tym zakresie (przyjęcie w tym zakresie istotnego naruszenia zasady określonej w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz w § 4 pkt 6 rozporządzenia),

– w § 9 ust. 2 pkt 7 lit. b, § 10 ust. 2 pkt 7 lit, b, § 11 ust, 2 pkt 7 lit. b, § 12 ust. 2 pkt 7 lit. b, § 13 ust. 2 pkt 7 uchwały Rady Miasta Rzeszowa: geometrii dachów projektowanej zabudowy dla terenów przeznaczonych w tej uchwale pod zabudowę, oznaczonych symbolami: U.1, U.2, U.3, U.4, U/P, w sytuacji, gdy w tej uchwale przyjęto ustalenia w tym zakresie, że kąt nachylenia połaci dachowych nie może przekraczać określonej wartości, (zgodnie z obowiązującymi normami technicznymi odnoszącej się do dachów płaskich), a jednocześnie obowiązuje nakaz dostosowania geometrii takich dachów do optymalnego odprowadzenia wody deszczowej (przyjęcie w tym zakresie istotnego naruszenia zasady określonej w § 4 pkt 6 rozporządzenia),

– w § 11 ust. 1 przedmiotowej uchwały Rady Miasta Rzeszowa: przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem [KD], jako podstawowego oraz linii rozgraniczającej ten teren od innych terenów o ustalonym dla nich podstawowym przeznaczeniu w sytuacji, gdy w tej uchwale przyjęto ustalenia, że ten teren należy traktować jako jeden z dwóch terenów wyodrębnionych liniami podziału wewnętrznego w ramach terenu o podstawowym przeznaczeniu, a także, że jest on oznaczony na rysunku planu w sposób odrębny od terenów o podstawowym przeznaczeniu (przyjęcie w tym zakresie istotnego naruszenia zasady określonej w § 7 pkt 7 rozporządzenia),

– w § 11 ust. 3 uchwały Rady Miasta Rzeszowa: zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w terenie U.3 przeznaczonym pod zabudowę, w sytuacji, gdy w tej uchwale przyjęto ustalenie w tym zakresie, że dopuszcza się podział terenu na działki wyłącznie wzdłuż linii podziału wewnętrznego (przyjęcie w tym zakresie istotnego naruszenia zasady określonej w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.),

b. określenia w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

– w § 4 pkt 2 uchwały Rady Miasta Rzeszowa: definicji pojęcia "linia rozgraniczająca", używanego w tej uchwale, obejmującego swą treścią także granicę planu, w sytuacji, gdy tereny objęte tą uchwałą graniczą lub będą graniczyć bezpośrednio z terenami o innym przeznaczeniu określonym w innych uchwałach Rady Miasta Rzeszowa w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przyjęcie w tym zakresie istotnego naruszenia zasady określonej w art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w § 7 pkt 7 rozporządzenia),

– w § 6 ust. 3 pkt 7 lit. c i d uchwały Rady Miasta Rzeszowa: możliwości modernizacji i przebudowy sieci elektroenergetycznej na obszarze planu miejscowego w uzgodnieniu i na warunkach określonych przez dysponenta tej sieci, a w przypadku wystąpienia kolizji projektowanych obiektów z istniejącymi tego rodzaju sieciami - obowiązku przystosowania sieci elektroenergetycznej do nowych warunków określonych przez dysponenta sieci, w sytuacji gdy w tej uchwale przyjęto w zakresie rozbudowy, modernizacji i budowy sieci infrastruktury technicznej związanej z zaopatrzeniem w energię również m. in. ustalenia, że na obszarze planu miejscowego obowiązują zasady zaopatrzenia w energię elektryczną z istniejącej sieci elektroenergetycznej, którą należy rozbudować w miarę potrzeb o nowe stacje transformatorowe SN/nN oraz linie średniego i niskiego napięcia, z dopuszczeniem lokalizacji na terenach objętych planem lokalizacji tych stacji transformatorowych wraz z liniami SN i nN, w tym na terenach w tym na terenach specjalnie przeznaczonych na ten cel i odpowiednio oznaczonych na rysunku planu oznaczonych na rysunku planu (przyjęcie w tym zakresie istotnego naruszenia zasad określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. ( §4 pkt 9 rozporządzenia oraz w § 6 zasad techniki prawodawczej),

– w § 11 ust. 1 przedmiotowej uchwały Rady Miasta Rzeszowa przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem U/P przeznacza się pod zabudowę usługową lub produkcyjną, z dopuszczeniem towarzyszącej zabudowa składowo - magazynowej, niezgodnie z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta | Rzeszowa, określającymi ten teren jako tereny usług centro twórczych (a wśród nich usługi publiczne, komercyjno - biurowe, administracyjne, hotelowe, gastronomii itp.) oraz usług publicznych, w sytuacji, gdy w tym zakresie istotnego naruszenia zasady określonej w art. 15 ust. 1 oraz art. 20 u.p.z.p.);

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

a) brak odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do większości argumentów zaprezentowanych w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego, a w konsekwencji poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego argumenty te nie zostały uznane za prawidłowe,

b) brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnych zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zostały istotnie naruszone wskutek przyjęcia;

– w § 7 ust. 2 przedmiotowej uchwały Rady Miasta Rzeszowa: możliwości odprowadzania wód opadowych na teren własnej nieruchomości, w sposób nie powodujący naruszenia stosunków wodnych na działkach sąsiednich osób trzecich uzależnionej od spełnienia warunku, który nie został określony w tej uchwale,

– w § 13 ust. 2 pkt 5 przedmiotowej uchwały Rady Miasta Rzeszowa: maksymalnej wysokości zabudowy na terenie U/P o wartości przekraczającej maksymalną wysokość zabudowy na obszarze obejmującym ten teren, która wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a w konsekwencji poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego ustalenia te nie mogą pozostać w obrocie prawnym, zwłaszcza, że zawarte w § 7 ust. 2 uchwały ustalenie o konieczności spełnienia określonego warunku, który nie został określony, podjęto w sytuacji, gdy ustalenie to pozostawiono w tej uchwale omyłkowo, a ustalenie w § 13 ust. 2 pkt 5 tej uchwały podjęto w sytuacji, gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie zawiera wytycznych do planu miejscowego w tym zakresie,

c. brak odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tej części rozstrzygnięcia zawartego w jego sentencji, zawierającej wyjątek od uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miasta Rzeszowa, który dotyczy § 15 ust. 2 pkt 6 tej uchwały, w sytuacji, gdy uchwała Rady Miasta Rzeszowa nie zawiera ustaleń objętych taką jednostką redakcyjną, a w konsekwencji poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakich w istocie ustaleń zawartych w tej uchwale dotyczy ta część rozstrzygnięcia zawarta w sentencji zaskarżonego wyroku, a także poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu tego wyroku, dlaczego nie mogą one pozostać w obrocie

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Rady Miasta, stanowisko Sądu I instancji, wyrażone w zaskarżonym wyroku, nie jest zasadne.

Z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wynika jedynie to, że organ wykonawczy gminy ma obowiązek sporządzić projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, zawierającym w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 tej ustawy, zgodność z wynikami analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy wraz datą uchwały rady gminy w sprawie aktualności studium i planów miejscowych oraz wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy.

Z kolei z art. 20 ust.1 u.p.z.p. wynika jedynie to, że rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Ww. przepisy nie zawierają konkretnych wskazań odnośnie tego, w jaki sposób powinny być formułowane ustalenia projektu tekstu planu miejscowego oraz sposób ujmowania określonych danych na rysunku planu w celu zapewnienia zgodności tych ustaleń z zapisami studium. W myśl art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium służy określeniu celów polityki przestrzennej gminy oraz realizacji tej polityki przez jej organy, z założenia powinien być aktem zawierającym treść w zakresie wynikającym z art. 10 tej ustawy, formułowaną w sposób ogólny i elastyczny, który określa nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego.

’ Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego. Ustalenia tego planu mogą więc zawierać postanowienia w zakresie określonym art. 5 ust. 2- 4 tej ustawy, oparte na nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów sformułowanych z uwzględnieniem § 4 rozporządzenia, które powinny być precyzyjne, konkretnie określone, zawężające pole interpretacji, aby nie mogły być rozumiane zbyt szeroko przez organy stosujące

Prawo. W praktyce oznacza to, że z jednej strony zapisy studium nie mogą być przeniesione wprost do ustaleń planu miejscowego, z drugiej zaś nie mogą być ze sobą sprzeczne.

W § 13 ust. 1 pkt 1 sformułowano ustalenie, że teren oznaczony symbolem przeznacza się pod zabudowę usługową lub produkcyjną, z dopuszczeniem towarzyszącej zabudowy składowo - magazynowej. Sąd I instancji uznał, że ujęcie w ramach tych terenów ich przeznaczenia pod zabudowę produkcyjną jest niezgodne z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Rzeszowa dla osiedla S., gdyż w tym studium obszar ten obejmuje tereny usług centro twórczych, (a wśród nich usługi publiczne, komercyjno - biurowe, administracyjne, hotelowe, gastronomii itp.) oraz usług publicznych.

Zdaniem Rady Miasta, stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie nie jest zasadne, gdyż zgodnie z tekstem obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Rzeszowa obszar objęty przedmiotowym planem to teren usług komercyjnych, z dopuszczeniem usług publicznych i działalności gospodarczej pozarolniczej.

W skardze do WSA w Rzeszowie na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego podano, jaki stan faktyczny wzięto pod uwagę przy określaniu w tekście planu przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem U/P. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że odniósł się w tym zakresie do zarzutów podniesionych w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze, jednakże dokonując własnej oceny tych ustaleń planu zastosował niewłaściwy wzorzec faktyczny, który wynika z zapisów Studium, gdyż przywołał treść Studium nie mającą zastosowania do tego terenu.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można domniemywać, że Sąd odniósł się do zapisów Studium dotyczących Osiedla S. (X), w którym występują tereny usług centro twórczych, oznaczone symbolem C/UCx01. Zapisy Studium w tym zakresie wprowadzono uchwałą Nr [...] Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...] kwietnia 2008 r. zmieniającą Studium w rejonie ul. L., Jest to jednak teren S. położony poza obszarem, którego dotyczy przedmiotowy plan. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w istocie nie odniósł się więc jednak do poniesionych skardze w tym zakresie argumentów. Rozstrzygnięcie WSA w tym zakresie jest wadliwe zarówno z powodu niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 1 oraz art. 20 u.p.z.p., jak i wskutek nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentów zaprezentowanych w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego, a w konsekwencji poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego argumenty te nie zostały uznane za prawidłowe.

W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określono zakres ustaleń planu miejscowego. Z tych przepisów, regulujących w szczególności obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego elementów, które dotyczą: w ust. 2 pkt 1 przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu - lub różnych zasadach zagospodarowania; w ust. 2 pkt 6 zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej,

maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów; w ust. 2 pkt 9 szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, nie wynikają określone wymogi dotyczące sposobu określenia w planie miejscowym ustaleń odnoszących się do tych zagadnień.

W przepisach rozporządzenia ustalono określone wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego (§ 4) oraz określone wymagania dotyczące projektu rysunku planu miejscowego (§ 5 -§9).

Z § 4 pkt 6 rozporządzenia wynika jedynie to, że ustalenia planu miejscowego dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Z kolei § 4 pkt 9 rozporządzenia wynika jedynie to, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Natomiast z § 7 pkt 7 wynika jedynie to, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia.

Z § 6 zasad techniki prawodawczej wynika jedynie to, że przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm wyrażały intencje prawodawcy.

Z treści tych przepisów u.p.z.p., rozporządzenia oraz ww. zasady techniki prawodawczej nie można wyprowadzić wniosku, że organom gminy narzucono ściśle określony wzorzec do formułowania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego odnoszących do ww. zagadnień oraz ujmowania na rysunku planu miejscowego danych, które dotyczą tych elementów regulowanych w planie miejscowym.

Nie jest więc zasadne stanowisko Sądu I instancji, że w § 4 pkt 2 uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2016 r. określono definicję pojęcia "linia rozgraniczająca", używanego w tej uchwale, obejmującego treścią także granicę planu i w związku z tym w istotny sposób naruszono zasady sporządzania planu miejscowego, które określono w art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w § 7 pkt 7 rozporządzenia.

W § 4 pkt 2 tej uchwały przyjęto ustalenie, że ilekroć w uchwale jest mowa o linii rozgraniczającej należy przez to rozumieć linię wyznaczającą granice między terenami o różnym przeznaczeniu, przy czym granicę obszaru planu należy także traktować jako linię rozgraniczającą. Ustalenie to przyjęto z uwzględnieniem określonego stanu faktycznego, a mianowicie, że uchwała Nr [...] Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] - I "S." w R. dotyczy części obszaru, dla którego sporządza się plan miejscowy. Po uchwaleniu pozostałej części, która nie jest jeszcze uchwalana z uwagi na konieczność dokonania uprzednich zmian w Studium, tereny znajdującego się przy granicy przedmiotowego planu będą bezpośrednio sąsiadować z terenami o innymi przeznaczeniu. Poza tym w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego planu znajdują się tereny o innym przeznaczeniu, określonym w obowiązujących planach miejscowych, np. od strony południowo - zachodniej są to tereny objęte MPZP Nr [...] "S. w R.

W ocenie Rady Miasta, nie zasługuje na aprobatę także stanowisko Sądu I instancji, że w § 6 ust. 3 pkt 6 lit. a i b uchwały Rady Miasta Rzeszowa nie określono parametrów sieci infrastruktury technicznej związanej z zaopatrzeniem w energię cieplną i w związku z tym w istotny sposób naruszono zasady sporządzania planu miejscowego, które określono w § 4 pkt 9 rozporządzenia.

W § 6 ust. 3 pkt 6 lit. a i b przedmiotowej uchwały przyjęto ustalenia, że na obszarze planu miejscowego obowiązują zasady zaopatrzenia w energię cieplną, które polegają na korzystaniu w tym zakresie zarówno z miejskiej sieci ciepłowniczej po wybudowaniu ciepłociągu tranzytowego oraz sieci ciepłowniczej rozdzielczej, jak i na korzystaniu z indywidualnych źródeł ciepła opartych na paliwach ekologicznych nie pogarszających stanu środowiska.

W tych przepisach uchwały Rady Miasta Rzeszowa określono parametry sieci cieplnej (ciepłowniczej) poprzez wskazanie charakteru linii tranzytowej oraz rozdzielczej. Zgodnie z obowiązującymi zasadami przesyłu rozdziału energii cieplnej: linii tranzytowej inaczej zwane magistralnymi podsiadają standardowe parametry, i tak: sieci magistralne preizolowane nadziemne i .podziemne od Dn 250 mm, natomiast sieci rozdzielcze preizolowane nadziemne i podziemne od Dn 100 mm do Dn 200 mm. Zatem brak bezpośredniego odwołania się w tej uchwale do określonych wartości liczbowych sieci ciepłowniczej nie teza, że nie wskazano w niej w istocie w inny sposób parametrów tej sieci,

Poza tym należy zaznaczyć, że w skardze do WSA w Rzeszowie na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego podano, jaki stan faktyczny wzięto pod uwagę przy określaniu w tekście planu zasad zaopatrzenia w energię cieplną. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się jednak do poniesionych skardze w tym zakresie argumentów. Rozstrzygnięcie WSA w tym zakresie jest wadliwe zarówno z powodu niewłaściwego zastosowania ww. przepisów, jak i wskutek nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentów zaprezentowanych w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego, a w konsekwencji poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego argumenty te nie zostały uznane za prawidłowe.

Nie jest również zasadne stanowisko Sądu I instancji, że w § 6 ust. 3 pkt 7 lit. c i d uchwały Rady Miasta Rzeszowa określono możliwość modernizacji i przebudowy sieci elektroenergetycznej na obszarze planu miejscowego w uzgodnieniu i na warunkach określonych przez dysponenta tej sieci, a w przypadku wystąpienia kolizji projektowanych obiektów z istniejącymi tego rodzaju sieciami - obowiązku przystosowania sieci elektroenergetycznej do nowych warunków określonych przez dysponenta sieci i w związku z tym w istotny sposób naruszono zasady sporządzania planu miejscowego, które określono w art. 15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p., § 4 pkt 9 rozporządzenia oraz w § 6 zasad techniki prawodawczej.

Z ww. przepisów u.p.z.p., rozporządzenia oraz zasad techniki prawodawczej me wynika obowiązek precyzyjnego ustalenia szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej. W związku z tym przyjęcie w planie miejscowym ogólnych ustaleń dotyczących zasad zaopatrywania terenów w określone media, w tym w energię elektryczną, stwarza większy margines swobody na etapie realizacji inwestycji celu publicznego związanych z zapewnieniem możliwości dostarczania danego rodzaju mediów.

Zasady zaopatrywania w energię elektryczną określono w § 6 ust. 3 pkt 7 lit. a -e uchwały Rady Miasta Rzeszowa. Przyjęto ustalenia m.in., że na obszarze planu miejscowego obowiązują zasady zaopatrzenia w energię elektryczną z istniejącej sieci elektroenergetycznej, którą należy rozbudować w miarę potrzeb o nowe stacje transformatorowe SN/nN oraz linie średniego i niskiego napięcia, z dopuszczeniem lokalizacji na terenach objętych planem lokalizacji tych stacji transformatorowych wraz z liniami SN i nN, w tym na terenach specjalnie przeznaczonych na ten cel i odpowiednio oznaczonych na rysunku planu.

Zakwestionowane przez Sąd I instancji ustalenia wynikają z przyjętego w praktyce sposobu realizacji inwestycji celu publicznego związanych z zaopatrzeniem w energię elektryczną w powiązaniu z ogólnymi ustaleniami dotyczącym modernizacji, rozbudowy i budowy sieci infrastruktury technicznej w tym zakresie. W skardze do WSA w Rzeszowie na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego podano, jaki stan faktyczny wzięto pod uwagę przy określaniu w tekście planu zasad zaopatrzenia w energię elektryczną. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się jednak do podniesionych w skardze w tym zakresie argumentów. Rozstrzygnięcie WSA w tym zakresie jest wadliwe zarówno z powodu niewłaściwego zastosowania ww. przepisów, jak i wskutek nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentów zaprezentowanych w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, a w konsekwencji poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego argumenty te nie zostały uznane za prawidłowe.

Nie zasługuje także na aprobatę stanowisko WSA w Rzeszowie, że w § 9 ust. 2 pkt.2, § 10 ust. 2 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 2, § 12 ust 2 pkt 2, § 13 ust. 2 pkt 2 uchwały Rady Miasta Rzeszowa nie określono minimalnego wskaźnika zabudowy dla terenów: U.1, U.2, U.3, U.4 i U/P, przeznaczonych w tej uchwale pod zabudowę usługową, ze względu na konieczność zapewnienia zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i w związku z tym w istotny sposób naruszono zasady sporządzania planu miejscowego, które określono w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia.

Zgodnie z tekstem obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Rzeszowa w części dotyczącej obszaru objętego granicami przedmiotowego planu miejscowego brakuje wytycznych do planu miejscowego, w tym dotyczących minimalnego wskaźnika zabudowy. Wynika to stąd, że w odniesieniu do tego obszaru obowiązuje pierwotny tekst Studium, który opracowano przy uwzględnieniu przepisów nie nakładających obowiązku formułowania określonych wytycznych do planu miejscowego.

Sąd I instancji powołuje się prawdopodobnie na zapisy Studium, które wprowadzono uchwałą Nr [...] Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...] kwietnia 2008 r. zmieniającą Studium w rejonie ul. L., tj. wprawdzie na terenie S., ale poza obszarem, którego dotyczy przedmiotowy plan.

Nie jest także zasadne stanowisko Sądu I instancji, że w § 9 ust. 2 pkt 7 lit. b, § 10 ust. 2 pkt 7 lit. b, § 11 ust. 2 pkt 7 lit. b, § 12 ust. 2 pkt 7 lit. b, § 13 ust. 2 pkt 7 uchwały Rady Miasta Rzeszowa nie określono geometrii dachów projektowanej zabudowy dla terenów: U.1, U.2, U.3, U.4 i U/P, przeznaczonych w tej uchwale pod zabudowę usługową i w związku z tym w istotny sposób naruszono zasadę sporządzania planu miejscowego, którą określono w § 4 pkt 6 rozporządzenia.

Przede wszystkim z § 4 pkt 6 rozporządzenia nie wynika, w jaki sposób należy określać w planie miejscowym geometrię dachu.

W § 9 ust. 2 pkt 7 lit. a i b, § 10 ust. 2 pkt 7 lit. a i b, § 11 ust. 2 pkt 7 lit. a i b, § 12 ust. 2 pkt 7 lit. a i b, § 13 ust. 2 pkt 7 a-c przedmiotowej uchwały przyjęto ustalenia, że obowiązują dachy o kącie nachylenia połaci dachowych do 10°, a także, iż należy dostosować geometrię dachów do optymalnego odprowadzenia wody deszczowej.

Ustalenia te zostały przyjęte z uwzględnieniem z jednej strony faktu, że zgodnie z obowiązującymi normami technicznymi w budownictwie dachy o do kącie nachylenia połaci dachowych do 15° określane są mianem dachów płaskich. Niski kąt nachylenia tych połaci w tego rodzaju dachach sprawia, że mogą wystąpić problemy z właściwym odprowadzaniem wody deszczowej z budynku zaopatrzonego w taki dach. Biorąc pod uwagę, że z jednej strony pozostawiono dla inwestorów przy tych dachach duży zakres swobody w doborze kąta nachylenia połaci (0°- 10°), a z drugiej zaś mając na względzie płaską powierzchnię terenu na tym obszarze, doprecyzowano, czym powinni się kierować inwestorzy przy wyborze określonego kąta nachylenia połaci z wyznaczonego w przedmiotowym planie zakresu.

Nie zasługuje także na aprobatę stanowisko WSA w Rzeszowie, że w § 11 ust. 1 uchwały Rady Miasta Rzeszowa nie określono przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem [KD] jako podstawowego oraz linii rozgraniczającej ten teren od innych terenów o ustalonym dla nich podstawowym przeznaczeniu i w związku z tym w istotny sposób naruszono zasadę sporządzania planu miejscowego, które określoną w § 7 pkt 7 rozporządzenia.

Z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika jedynie to, że rada gminy ma obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Nie da się więc z treści tego przepisu wyprowadzić wniosku, że zawiera on jakiekolwiek ograniczenia co do sposobu określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zarówno przeznaczenia terenu, jaki i linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Z kolei z przepisów rozporządzenia wynika, że ustalono w nim określone wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego (§ 4) oraz określone wymagania dotyczące projektu rysunku planu miejscowego (§ 5 - §9).

W zakresie regulacji standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego dotyczących przeznaczenia terenów zawarto postanowienie, że powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów (§ 4 pkt 1).

W regulacjach wymagań dotyczących projektu rysunku planu miejscowego wskazano, że:

– projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia (§ 7 pkt 7);

– na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego, a do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń (§ 8 ust. 2);

– podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia drenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego zostały określone w załączniku nr 1 (§ 9 ust. 1);

– w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych (§ 9 ust. 4);

– w przypadku, gdy projekt rysunku planu miejscowego sporządzony w jednobarwnej technice graficznej wyjaśnia wystarczająco ustalenia projektu planu miejscowego, stosowanie barwnych oznaczeń nie jest wymagane (§ 9 ust, 5).

Z treści tych przepisów rozporządzenia nie można wyprowadzić wniosku, że został narzucony organom gminy ściśle określony wzorzec do formułowania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego oraz ujmowania na rysunku planu miejscowego danych, które dotyczą przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z przepisów tych natomiast wynika możliwość formułowania w projekcie tekstu planu miejscowego ustaleń dotyczących sposobu określenia przeznaczenia terenów oraz nanoszenia na projekcie rysunku planu miejscowego oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych dostosowanych do przyjętego w projekcie tekstu planu miejscowego przeznaczenia terenów uzależnionego od ich specyfiki.

W skardze do WSA w Rzeszowie na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego podano, jaki stan faktyczny wzięto pod uwagę przy określaniu w tekście planu w ramach terenu U.3, wydzielonego terenu oznaczonego symbolem [KDj]. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się jednak do poniesionych skardze w tym zakresie argumentów. Rozstrzygnięcie WSA w tym zakresie jest wadliwe zarówno z powodu niewłaściwego zastosowania ww. przepisów, jak i wskutek nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentów zaprezentowanych w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego, a w konsekwencji poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego argumenty te nie zostały uznane za prawidłowe.

Nie zasługuje także na aprobatę stanowisko WSA w Rzeszowie, że w § 11 ust. 3 przedmiotowej uchwały Rady Miasta Rzeszowa nie określono zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w terenie U.3 przeznaczonym pod zabudowę i w związku z tym w istotny sposób naruszono zasadę sporządzania planu miejscowego, którą określono w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

W § 11 ust. 3 przyjęto ustalenie, że dopuszcza się podział terenu na działki wyłącznie wzdłuż linii podziału wewnętrznego.

Z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie wynika obowiązek określenia szczegółowych zasad podziału nieruchomości w sytuacji, gdy uwarunkowania faktyczne nie uzasadniają określenia tych zasad z uwzględnieniem § 4 pkt 8 rozporządzenia

Nadto przepisy art. 15 ust. 2 u.p.z.p., w tym także pkt 8, zawierają normy o charakterze ius cognes, a zatem możliwe jest pominięcie w planie miejscowym określonych ustaleń w przypadku, gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie.

W skardze do WSA w Rzeszowie na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody podano, jaki stan faktyczny wzięto pod uwagę przy określaniu w tekście planu ustalenia zawartego w § 11 ust. 3 przedmiotowej uchwały Rady Miasta Rzeszowa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się jednak do poniesionych skardze w tym zakresie argumentów. Rozstrzygnięcie WSA w tym zakresie jest wadliwe zarówno z powodu niewłaściwego zastosowania ww. przepisów, jak i wskutek nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do

argumentów zaprezentowanych w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, a w konsekwencji poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego argumenty te nie zostały uznane za prawidłowe.

Rozstrzygnięcie WSA o wyeliminowaniu z obrotu prawnego ustaleń zawartych w § 7 ust. 2 oraz w § 13 ust. 2 pkt 5 uchwały Rady Miasta Rzeszowa jest wadliwe przede wszystkim z tego powodu, że Sąd l instancji w ogóle nie wskazał w uzasadnieniu wyroku, jakie zasady sporządzania planu miejscowego, określone w obowiązujących przepisach prawa powszechnie obowiązującego, naruszają w istotny sposób. Nie pozwala to ocenić, jakie przepisy brał pod uwagę stwierdzając, że rozstrzygnięcie Wojewody Podkarpackiego w tym zakresie nie jest prawidłowe. Nie można więc nawet pośrednio ustalić jaki wzorzec prawny do oceny tego ustalenia przyjął Sąd I instancji. Nie można również ustalić prawnego wzorca oceny ustaleń zawartych w § 13 ust. 2 pkt 5 uchwały Rady Miasta Rzeszowa, gdyż także w tym zakresie Wojewoda Podkarpacki nie wskazał określonych przepisów, naruszonych w istotny sposób przez te ustalenia,

Nadto twierdzenie Sądu I instancji o określeniu w § 13 ust. 2 pkt 5 uchwały Rady Miasta Rzeszowa maksymalnej wysokości zabudowy na terenie U/P o wartości przekraczającej maksymalną wysokość zabudowy na obszarze obejmującym ten teren, która wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest chybione z tych samych przyczyn, jak w przypadku zarzutu, że w uchwale nie określono minimalnego wskaźnika zabudowy, dla terenów: U.1, U.2, U.3, U.4 i U/P, przeznaczonych w tej uchwale pod zabudowę usługową, ze względu na konieczność zapewnienia zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie określono minimalnego wskaźnika zabudowy, dla terenów: U.1, U.2, U.3, U.4 i U/P, przeznaczonych w tej uchwale pod zabudowę usługową, ze względu na konieczność zapewnienia zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z tekstem obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Rzeszowa w części dotyczącej obszaru objętego granicami przedmiotowego planu miejscowego brakuje wytycznych do planu miejscowego, w tym odnoszących się do maksymalnej wysokości zabudowy na tym obszarze. Odnośnie natomiast do ustalenia zawartego w § 7 ust. 2 przedmiotowej uchwały Rady Miasta Rzeszowa, w którym określono możliwość odprowadzania wód opadowych na teren własnej nieruchomości, w sposób nie powodujący naruszenia stosunków wodnych na działkach sąsiednich osób trzecich, uzależnionej od spełnienia warunku, który nie został określony w tej uchwale, to na etapie prowadzonego przez Wojewodę Podkarpackiego postępowania nadzorczego wyjaśniono, że w tym zakresie doszło do oczywistej pomyłki pisarskiej, którą skorygowano w trybie przewidzianym w Statucie Miasta Rzeszowa (pismo znak: [...] z dnia [...] lipca 2016 r.

Odnośnie do rozstrzygnięcia Sądu I instancji, które dotyczy § 13 ust. 2 pkt 5 uchwały Rady Miasta, to jest ono wadliwe nie tylko z tego, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie nie podał, jakie zasady sporządzania planu miejscowego, określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zostały naruszone w istotny sposób, lecz przede wszystkim z tego powodu, że dotyczy ono rozstrzygnięcia jednostki redakcyjnej, która w tej uchwale w ogóle nie występuje. W tym przypadku trudno ustalić motywy, jakimi się kierował oraz jakich faktycznie ustaleń dotyczy ta część wyroku.

WSA w Rzeszowie uchylając w części rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego nie wyjaśnił zasadniczej kwestii, to jest jaki jest związek zakwestionowanych ustaleń uchwały nr [...] Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2016 r. z pozostałymi, niekwestionowanymi przez ten Sąd ustaleniami, w szczególności, czy zakres tych ustaleń spełnia wymagania dotyczące zwłaszcza zakresu elementów planu miejscowego określonych w art. 15 ust. 2-4 u.p.z.p., które powinny znaleźć się w tym planie, aby można go uznać za prawidłowy. Z tego punktu widzenia zakres ustaleń wyeliminowanych z obrotu prawnego zaskarżonym wyrokiem nie spełnia tego warunku. Uwaga ta dotyczy w szczególności ustaleń zawartych w § 6 ust. 3 pkt 6 lit. a i b, w § 9 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 2 pkt 2, § 11 ust, 2 pkt 2, § 12 ust. 2 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 przedmiotowej uchwały Rady Miasta Rzeszowa, gdyż w przypadku zakwestionowania ustaleń dotyczących określenia zaopatrzenia w energię cieplną poprzez rozbudowę sieci cieplnej o określone w tym ustaleniu elementy systemu tej infrastruktury technicznej brakuje możliwości do prawidłowej realizacji pozostałych ustaleń planu, a w przypadku zakwestionowania ustaleń zawartych w § 9 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 2 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 2, § 12 ust. 2 pkt 2, które dotyczą określenia maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy terenów: U.1, U.2, U.3, U,4 oraz w § 11 ust. 1, które dotyczą określenia wszystkich elementów przeznaczenia terenu, brakuje możliwości realizacji pozostałych ustaleń dotyczących tych terenu, niezakwestionowanych przez Sąd.

Niedokonanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wnikliwej i kompleksowej analizy oraz oceny całego zebranego w sprawie materiału, niewskazanie pełnej podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a także generalnie niewyjaśnienie tej podstawy, nie czyni zadość wymaganiom uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego wynikającym z art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. Nie czyni także zadość wynikającemu z art. 133 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. obowiązkowi sądu administracyjnego orzekania, czyli wydania wyroku oraz jego uzasadnienia w oparciu o cały materiał dowodowy wynikający z akt sprawy.

Pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonania przez Sąd I instancji wnikliwej analizy i oceny argumentów zaprezentowanych w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w kontekście pozostałego materiału dowodowego, skutkujące niewłaściwą oceną stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w ocenie Rady Miasta, mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Miasta Rzeszów ma usprawiedliwione podstawy aczkolwiek nie wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się zasadne.

Na wstępie stwierdzić należy, że przyjęty przez Sąd I instancji sposób redakcji wyroku budzi wątpliwości co jego prawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolował rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, którym Wojewoda stwierdził w całości nieważność miejscowego planu. Sąd uznał, że uzasadnione było stwierdzenie nieważności nie całego miejscowego planu tylko niektórych jego przepisów. Skoro Wojewoda stwierdził nieważność całego miejscowego planu to oczywistym jest, że stwierdził nieważność wszystkich zawartych w tym planie przepisów. Wskazanie przez Sąd, w odniesieniu do których przepisów miejscowego planu nie było podstaw stwierdzenia nieważności powinno więc nastąpić poprzez wymienienie tych przepisów, to jest przy użyciu formuły "uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w części stwierdzającej nieważność paragrafu (...) zaskarżonej uchwały". Sąd I instancji wybrał jednak mniej "pracochłonną" dla siebie formułę wskazując, że uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z wyjątkiem wymienionych przez Sąd w sentencji wyroku przepisów miejscowego planu. Sformułowanie sentencji wyroku uznać należy za niefortunne, gdyż sugeruje, że najpierw Sąd uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, by następnie stwierdzić, że jednak część tego rozstrzygnięcia pozostawia w mocy albowiem co do części przepisów miejscowego planu jest ono słuszne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok Sądu I instancji należy jednak rozumieć w ten sposób, że w istocie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w tej jego części, w której Wojewoda stwierdził nieważność przepisów miejscowego planu, które w ocenie Sądu I instancji nie naruszały prawa i nie było podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Sposób redakcji wyroku Sądu I instancji podyktowany był w istocie chęcią uniknięcia konieczności wymieniania dużej ilości przepisów miejscowego planu, które Sąd uznał za prawidłowe, a za prawidłowe Sąd uznał wszystkie te przepisy, które nie zostały wymienione w sentencji wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności całej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie niektórych jej przepisów. Zauważyć jednak również należy, że nie wszystkie przepisy miejscowego planu wymienione w sentencji wyroku Sądu I instancji zasadnie uznane zostały za naruszające prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności § 9 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 2 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 2, § 12 ust. 2 pkt 2 oraz § 13 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W § 9 ust. 2 pkt 2 wskazano, że wskaźnik intensywności zabudowy terenu wynosić ma nie więcej niż 1,35, w § 10 ust. 2 pkt 2 wskazano, że wskaźnik intensywności zabudowy terenu wynosić ma nie więcej niż 2,25, w § 11 ust. 2 pkt 2 wskazano, że wskaźnik intensywności zabudowy terenu wynosić ma nie więcej niż 2,0, w § 12 ust. 2 pkt 2 wskazano, że wskaźnik intensywności zabudowy terenu wynosić ma nie więcej niż 2,0 zaś w § 13 ust. 2 pkt 2 wskazano, że wskaźnik intensywności zabudowy terenu wynosić ma nie więcej niż 2,4.

Argumentem mającym przemawiać za stwierdzeniem nieważności § 9 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 2 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 2, § 12 ust. 2 pkt 2, miejscowego planu był brak określenia minimalnego wskaźnika zabudowy co, zdaniem Sądu I instancji stanowi naruszenie § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). W ocenie Sądu I instancji takie naruszenie ma charakter istotny, gdyż dotyczy terenów S. (str. 12 uzasadnienia wyroku).

Z § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Z przepisu tego nie wynika konieczność określenia w miejscowym planie minimalnej powierzchni zabudowy.

W odniesieniu do analogicznego zapisu zawartego w § 13 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu Sąd I instancji stwierdził, że konieczność ustalenia maksymalnego i minimalnego wskaźnika zabudowy wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 j.t. ze zm.). Nadto Sąd stwierdził, że ze względu na fakt, iż w Studium przewidziano, że wskaźnik intensywności zabudowy nie może być mniejszy niż 0,2 brak jego ustalenia ma charakter istotnego naruszenia zasad.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć należy, że analogicznymi argumentami Sąd I instancji kierował się również w odniesieniu do zapisów zawartych § 9 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 2 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 2, § 12 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu uznając, że brak określenia minimalnej powierzchni zabudowy ma charakter istotny.

Art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w planie określa się obowiązkowo m.in. maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Określenie maksymalnego wskaźnika zabudowy ma istotne znaczenie dla zachowania ładu przestrzennego i brak takiego wskaźnika w miejscowym planie uznać należałoby za istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu. Dysponent nieruchomości zazwyczaj jest bowiem zainteresowany, by nieruchomość mogła być zabudowana jak najintensywniej. Brak maksymalnego wskaźnika zabudowy mógłby prowadzić do nadmiernej zabudowy nieruchomości. Wskaźnik minimalnej intensywności zabudowy ma mniejsze znaczenie dla zachowania ładu przestrzennego. Zasadnym jest założenie, że dysponent nieruchomości dążąc do jej racjonalnego zagospodarowania będzie zmierzał do zabudowania jej obiektem budowlanym o powierzchni pozwalającej na racjonalne korzystanie z takiego obiektu. Stąd też brak określenia minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu.

Jeśli wymóg wskazania minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy wynikałby z ustaleń zawartych w studium, to brak określenia tego wskaźnika w miejscowym planie byłby naruszeniem zasady sporządzania miejscowego planu wynikającej z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest zasady, iż miejscowy plan nie może naruszać ustaleń studium.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji niezasadnie uznał, że brak wskazania w miejscowym planie minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy narusza ustalenia studium.

Podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powołując się na zapisy studium nie wskazuje na datę wydania uchwały oraz jej numer. Tekstu studium nie ma też w aktach sprawy. Sąd I instancji posługuje się w uzasadnieniu wyroku jedynie ogólnym wyrażeniem "Studium". Przyjąć należy, że zapewne Sąd korzystał z tekstu studium opublikowanego na stronie internetowej Rady Miasta i fakt ten powinien być wyraźnie wskazany w uzasadnieniu wyroku. O tym, że Sąd opierał się na tekście Studium opublikowanego na stronie internetowej świadczy fakt przytaczania danych zawartych w tym właśnie dokumencie.

Zapis o minimalnym wskaźniku intensywności zabudowy nie mniejszym niż 0,2 i nie większym niż 4 w stosunku do powierzchni działki budowlanej dla Osiedla S. zawarty jest w punkcie 5.2.8 Załącznika Nr 96 do uchwały Nr [...] Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...] lipca 2000 r. "Projektowana Struktura Funkcjonalno-Przestrzenna Miasta". Zapisy te, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dotyczą jednak terenu, który objęty został miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego aczkolwiek takie przeświadczenie mogło powstać na skutek nieprecyzyjnych zapisów Studium. Zapisy zawarte w Studium w części 5.2.8 Osiedle S. (X) odnoszą się do obszaru "C/UCx01 - teren usług centrotwórczych z dopuszczeniem rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2, położony przy al. W. (obszar IV). Identyfikacja tego obszaru na mapie obrazującej teren studium może nastąpić tylko poprzez powiązanie opisu zawartego w studium z kolorem, którym obszar ten został oznaczony. Jest to obszar oznaczony kolorem bordowym opisanym jako "CENTRUM - USŁUGI CENTROTWÓRCZE: - PUBLICZNE LOKALNE I PONADLOKALNE, - KOMERCYJNE, - ZABUDOWA MIESZKANIOWA". Na mapie studium znajdującej się na stronie internetowej (nr 55) teren oznaczony tym kolorem położony jest w innym miejscu i nie jest on tożsamy z terenami, których dotyczą § 9 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 2 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 2, § 12 ust. 2 pkt 2 oraz § 13 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jest terenów U.1, U.2, U.3, U.4 i U/P. Ustalenia Studium dla obszaru "C/UCx01 nie mogą być wiążące dla ww. obszarów.

Analogiczna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do § 13 ust. 2 pkt 5 miejscowego planu, to jest do zapisu o wysokości zabudowy od 10 do 25 m. Zapis w Studium, iż wysokość budynków nie może być wyższa niż 20 m dotyczy obszaru "C/UCx01 nie zaś obszaru U/P.

Odnośnie do zapisów zawartych w § 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było podstaw do stwierdzenia nieważności całości tego przepisu. Uzasadnione było stwierdzenie nieważności jedynie części tego przepisu.

Za zasadne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że dopuszczenie na terenie U/P zabudowy produkcyjnej jest niedopuszczalne. Teren U/P w studium przeznaczony jest pod usługi komercyjne z dopuszczeniem usług publicznych oraz pod działalność gospodarczą pozarolniczą. Nie można uznać, że działalność produkcyjna mieści się w pojęciu pozarolniczej działalności gospodarczej. Z mapy Studium wynika, że w Studium wydzielono odrębne tereny, oznaczone odrębnym kolorem, z przeznaczeniem pod przemysł oraz usługi produkcyjne komunalne. Działalność produkcyjna jest więc odrębnym rodzajem działalności od pozarolniczej działalności gospodarczej. Niedopuszczalność zabudowy produkcyjnej na terenie U/P oznacza również niedopuszczalność na tym terenie towarzyszącej jej zabudowy składowo-magazynowej. Nie ma natomiast przeszkód, by teren U/P mógł być przeznaczony pod zabudowę usługową.

By nie było wątpliwości co do brzmienia § 13 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że § 13 ust. 1 pkt 1 będzie miał brzmienie "teren przeznacza się pod zabudowę usługową z uwzględnieniem pkt 2".

Nie ma też podstaw do stwierdzenia nieważności § 13 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu. Nie ma bowiem przeszkód, by na terenie U/P mógł być wydzielony teren przeznaczony pod parking.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było również podstaw do stwierdzenia nieważności § 13 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6 podpunkt a i b, 7 podpunkt a i b, 8 podpunkt a i b.

Wyeliminować należało jedynie § 13 ust. 2 pkt 7 podpunkt c, w którym "nakazuje się dostosować geometrię dachów do optymalnego odprowadzenia wody deszczowej". Zapis ten jest tak nieprecyzyjny, że nie wiadomo w jaki sposób miałby być przestrzegany. Nie wiadomo bowiem, co należy rozumieć pod pojęciem "optymalnego odprowadzenia wody deszczowej". Jeśli już tego rodzaju zapisy miałyby być wprowadzane, to należałoby też zawrzeć w miejscowym planie ich definicję.

Nie było podstaw do stwierdzenia nieważności § 13 ust. 3 miejscowego planu, który stanowi, że teren należy zagospodarować, jako jedną działkę budowlaną. Tego rodzaju uregulowanie nie narusza prawa.

Nie było podstaw do stwierdzenia nieważności § 13 ust. 4 pkt 1 i 2 miejscowego planu natomiast istniały podstawy do wyeliminowania § 13 ust. 4 pkt 3 tego planu. W § 13 ust. 4 punkt 3 regulował kwestię miejsc parkingowych dla zabudowy przemysłowej. Wobec wyeliminowania z § 13 ust. 1 pkt 1 zapisu o możliwości zabudowy produkcyjnej pozostawienie w § 13 ust. 4 punkt 3 regulacji miejsc parkingowych dla zabudowy przemysłowej nie miało racjonalnego uzasadnienia.

Brak było podstaw do eliminowania z miejscowego planu całego § 11 ust. 1 albowiem narusza prawo jedynie § 11 ust. 1 pkt 3. Nie naruszają natomiast prawa § 11 ust. 1 pkt 1 i 2. W § 11 ust. 1 pkt 3 zawarty został zapis, że teren wydzielony, oznaczony na rysunku planu symbolem [KD] przeznacza się pod drogę wewnętrzną. Zapis taki jednoznacznie narusza wymóg wynikający załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z załącznika tego wynika, że symbol KD stosowany jest do oznaczenia dróg publicznych. Drogi wewnętrzne oznaczane są symbolem KDW. Zapis zawarty w § 11 ust. 1 pkt 3 wprowadza chaos terminologiczny poprzez oznaczenie drogi wewnętrznej symbolem przeznaczonym dla oznaczenia drogi publicznej.

Odnośnie do pozostawienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia Wojewody o stwierdzeniu nieważności § 15 ust. 6 uchwały Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdzić należy, że w uchwale tej nie ma takiej jednostki redakcyjnej. W miejscowym planie jest § 15 podzielony na dwa ustępy zaś ustęp drugi podzielony jest na pięć punktów. Nie było tym samym możliwe pozostawienie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia Wojewody, którego nie było. Stąd też konieczne było wyeliminowanie wyroku Sądu I instancji w tej części. Rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do § 15 ust. 6 jest w istocie rozstrzygnięciem korygującym wyłącznie samą sentencję wyroku Sądu I instancji nie zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie do pozostałych rozstrzygnięć Wojewody zaakceptowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było podstaw do ich kwestionowania.

Zasadnie stwierdzona została nieważność § 4 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie słów: "przy czym granicę obszaru planu należy także traktować jako linię rozgraniczającą. Skarżąca kasacyjnie Rada Miasta twierdzi, iż wprowadzono w planie taki zapis z tego powodu, że plan obejmuje tylko część miasta i w przypadku uchwalenia miejscowego planu dla trenów, które będą przylegać do niniejszego planu granica obszaru objętego planem musi być też linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu. Odnosząc się do tego argumentu stwierdzić należy, że jeśli taka była w istocie intencja Rady Miasta to należało ją precyzyjnie zapisać w § 4 pkt 2 miejscowego planu. Tymczasem w przepisie tym zawarto zapis nie do końca przemyślany. Linie rozgraniczające mają wskazywać granice terenu o różnym przeznaczeniu. Zapis zawarty w § 4 pkt 2 nie bierze pod uwagę sytuacji, której nie można z góry wykluczyć, że treny, które będą przylegać do terenów niniejszego planu mogą mieć takie samo przeznaczenie. Oznaczałoby to, że granica obszaru planu będąca zarazem linią rozgraniczającą dzieliłaby teren o takim samym przeznaczeniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli uchwalony zostanie miejscowy plan dla trenów, które będą przylegać do niniejszego planu, to granica obszaru objętego planem będzie traktowana również jako linia rozgraniczająca jeśli przylegać będą do siebie tereny o różnym przeznaczeniu. Nie jest konieczne podkreślanie tego faktu poprzez zawieranie w miejscowym planie odrębnego zapisu odnoszącego się do takiej sytuacji.

Istniały też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawy do stwierdzenia nieważności § 6 ust. 3 pkt 6 podpunkt a i b oraz punkt 7 podpunkt c i d miejscowego planu.

W § 6 ust. 3 pkt 6 podpunkt a i b zawarte są uregulowania dotyczące zaopatrzenia w energię cieplną. W podpunkcie a zawarto zapis, że zaopatrzenie w energię cieplną będzie odbywało się z sieci ciepłowniczej po wybudowaniu ciepłociągu tranzytowego oraz sieci ciepłowniczej rozdzielczej. Skarżąca kasacyjnie Rada Miejska twierdzi, że wprawdzie nie wskazano parametrów sieci jednakże parametry te wynikają z faktu poprzez wskazanie charakteru linii tranzytowej oraz rozdzielczej albowiem linie te posiadają standardowe parametry. Rada nie wskazuje jednak z jakich przepisów wynikają te standardowe parametry jak również nie wskazuje, czy inwestor będzie zobowiązany dostosować się do tych parametrów. Stąd też wskazany przez Radę argument nie jest argumentem, który przemawiałby przeciwko wyeliminowaniu z miejscowego planu § 6 ust. 3 pkt 6 podpunkt a.

W § 6 ust. 3 pkt 6 podpunkt b zawarty został zapis, że zaopatrzenie w energię cieplną może nastąpić z indywidualnych źródeł ciepła opartych na paliwach ekologicznych nie pogarszających stanu środowiska. Zapis ten jest tak ogólny i niejasny, że nie sposób na jego podstawie, jakie obowiązki z niego wynikają. Nie wiadomo w oparciu o jakie kryteria należałoby oceniać czy określone paliwa są paliwami ekologicznymi niepogarszającymi stanu środowiska.

W § 6 pkt 7 podpunkt c miejscowego planu zawarto zapis, że dopuszcza się modernizację i przebudowę istniejących sieci i urządzeń elektroenergetycznych, w uzgodnieniu i na warunkach określonych przez dysponenta sieci. W § 6 pkt 7 podpunkt d zawarto zapis, że w przypadku wystąpienia kolizji projektowanych obiektów z istniejącymi sieciami elektroenergetycznymi należy sieci te przystosować do nowych warunków pracy określonych przez dysponenta sieci. Realizacja modernizacji sieci oraz przystosowania sieci uzależniona została od warunków określonych przez dysponenta sieci. Jest to niedopuszczalne delegowanie kompetencji do konkretyzacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na inny podmiot niż podmiot, który jest uprawniony do uchwalania miejscowego planu.

Zasadnie Sąd I instancji uznał, że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności § 7 ust. 2 miejscowego planu. W przepisie tym znajduje się zapis "do czasu realizacji rozwiązań określonych w lit. b i c". Tymczasem przepis ten nie zawiera jednostek redakcyjnych w postaci "lit b i c" jak też nie odwołuje się do innego przepisu, który zawierałby takie jednostki. Stosowanie przepisu w takim kształcie jest niemożliwe.

Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności § 11 ust. 3 miejscowego planu. Przepis ten stanowił, że dopuszcza się podział terenu na działki wyłącznie wzdłuż linii podziału wewnętrznego. Zapis zawarty w tym przepisie jest niezrozumiały. Nie wiadomo co należy rozumieć przez zawarte w nim stwierdzenie "wzdłuż linii podziału wewnętrznego". Tak sformułowany przepis nie może funkcjonować w akcie prawa miejscowego, który to akt jest podstawą ustalania praw obywateli oraz nakładania na nich obowiązków.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 184 P.p.s.a. oraz na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.