Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1169/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 40 ust. 12 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 139
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 70/19 w sprawie ze skargi [A] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz [A] 6190 (słownie: sześć tysięcy sto dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 70/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Gliwicach oddalił skargę [A] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Częstochowie z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Orzeczenie to poprzedziły następujące okoliczności faktyczne. Działając na wniosek [A], Prezydent Miasta Częstochowy, decyzją z dnia [...] marca 2007 r., zezwolił temu podmiotowi na umieszczenie w pasie drogowym ulicy [...] w Częstochowie przyłącza teletechnicznego długości 2 x 239 mb i 10 sztuk studni kablowych o łącznej powierzchni 14m² na czas określony od dnia 6 kwietnia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2017 r., ustalając jednocześnie opłatę roczną za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym.

W dniu 8 czerwca 2018 r. [A] zwróciła się z wnioskiem o wydanie zezwolenia na kontynuację zajęcia pasa drogowego ul. [...] w Częstochowie w tożsamym co dotychczas celu, na skutek czego Prezydent Miasta Częstochowy, decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., zezwolił na pozostawienie przyłącza na czas nieokreślony od dnia [...] czerwca 2018 r.

Następnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., Prezydent Miasta Częstochowy nałożył na [A] karę pieniężną w wysokości 6.129 zł za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego ul. [...] w Częstochowie za okres 168 dni tj. od 1 stycznia 2018 r., czyli od następnego dnia po dacie upływu ważności wymienionej wyżej decyzji z [...] marca 2007 r. do dnia [...] czerwca 2018 r. tzn. dnia poprzedzającego wydanie decyzji z [...] czerwca 2018 r. Stawkę opłaty organ ustalił na podstawie § 3 uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 472/XXXV/2004 z dnia 20 września 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.

Po rozpoznaniu odwołania [A] od decyzji Prezydenta

z [...] sierpnia 2018 r. SKO w Częstochowie - decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. - uchyliło tę decyzję w całości i orzekło o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 15.322,52 zł za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] w Częstochowie za okres od 1 stycznia 2018 r. do [...] czerwca 2018 r. w celu umieszczenia przyłącza teletechnicznego określonego w decyzji z dnia 30 marca 2007 r. Organ powołał się na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068), dalej: "u.d.p" w świetle których na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymagane jest zezwolenie i uiszczenie stosownej opłaty. Z kolei, za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi wymierzana jest kara pieniężna

w wysokości dziesięciokrotności wymienionej wyżej opłaty. Następnie Kolegium podniosło, że bezsporny w sprawie jest fakt pozostawienia przez [A] urządzeń

w postaci przyłącza teletechnicznego oraz studni kablowych w pasie drogowym ul. [...] w Częstochowie bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi przez okres 168 dni, a zatem zasadne jest wymierzenie stronie kary pieniężnej. Przy ustalaniu stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego organ uwzględnił § 3 uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 109/IX/2011 z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, a nie - jak organ I instancji - § 3 uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 472/XXXV/2004 z dnia 20 września 2004 r. w takim samym przedmiocie. Ten ostatni przepis stracił bowiem moc na podstawie § 6 wymienionej wyżej nowej uchwały. Kolegium odwołało się następnie do brzmienia art. 139 K.p.a., wedle którego organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Kolegium podkreśliło, że naruszenie organu pierwszej instancji polegające na zastosowaniu przepisu zawartego w nieobowiązującym akcie prawa jest rażącym naruszeniem prawa tj. zasady ogólnej zawartej w art. 6 K.p.a., iż organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, co należy rozumieć obowiązującego prawa (a w tym przypadku działałby na podstawie uchylonego przepisu prawa). Kolegium stwierdziło także rażące naruszenie interesu społecznego przejawiające się w naliczeniu kary w zaniżonej wysokości. Utrzymanie w mocy takiej decyzji prowadziłoby do pozbawienia budżetu gminy należnych środków finansowych wynikających z przepisu prawa miejscowego. Rażące naruszenie interesu społecznego polega także na nieposzanowaniu zasady równości podmiotów wobec prawa. Inny bowiem podmiot w sytuacji popełnienia identycznego deliktu przy prawidłowym ustaleniu wysokości kary wynikającym z obowiązujących przepisów poniesie znacząco wyższą karę. Ponadto, doszło do naruszenia zasady praworządności i zaufania do organów administracji, które winny działać

w oparciu o obowiązujące prawo.

WSA w Gliwicach, wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2019 r., oddalił skargę [A] na decyzję SKO w Częstochowie z dnia [...] listopada 2018 r.

W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy organ pierwszej instancji prawidłowo ustalając i oceniając stan faktyczny sprawy, zasadnie nałożył na skarżącą karę pieniężną przewidzianą w art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. Bez znaczenia dla powyższego ustalenia ma podnoszona przez skarżącą nieświadomość faktu przekroczenia terminu udzielonego pozwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...], a nawet dokonanie kolejnej opłaty rocznej za kolejny rok zajęcia pasa drogowego, podczas gdy zaniechano obowiązku wystąpienia do właściwego organu o stosowne i niezbędne zezwolenie na zajęcie tego pasa drogowego. Przesłanką niezbędną do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie, że w pasie drogowym umieszczone zostało określone urządzenie i nastąpiło to bez zgody zarządcy drogi. Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny. Jest niezależna od winy sprawcy,

a ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi jedynie faktyczne zajęcie pasa drogowego. Okolicznością uwalniającą od tej odpowiedzialności jest wykazanie się dysponowaniem stosownym zezwoleniem lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego

w tym konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. W niniejszym przypadku żadna z powyższych okoliczności nie została wykazana. Wręcz przeciwnie skarżąca miała świadomość obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia, wszak dysponowała już odpowiednią decyzją. Z kolei podnoszony przez nią fakt braku świadomości upływu terminu wydanego zezwolenia i przekonania o tym, iż decyzja wydana została na czas nieoznaczony, ocenić trzeba w kategoriach braku należytej staranności prowadzenia własnych spraw. Odnosząc się natomiast do wysokości wymierzonej kary Sąd wskazał na zasadne rozstrzygnięcie Kolegium, które przy określaniu tej wysokości miało na uwadze uchwałę Rady Miasta Częstochowy nr 109/IX/2011 z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, w której § 6 przesądzono o utracie mocy obowiązującej przez uchwałę nr 472/XXXV/2004 z dnia 20 września 2004 r. W sprawie organ drugiej instancji, uchylając decyzję organu pierwszej instancji i rozstrzygając sprawę merytorycznie - tzn. orzekając karę pieniężną z tytułu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego w znacznie wyższej wysokości niż orzekł to organ pierwszej instancji naruszył zasadę reformationis in peius. Jednak zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, a dokładna analiza okoliczności sprawy prowadzi do potwierdzenia stanowiska zajętego przez organ. Nie może bowiem podlegać kwestionowaniu fakt, iż organ pierwszej instancji swym rozstrzygnięciem rażąco naruszył prawo, orzekając w oparciu o nieobowiązujące przepisy prawa miejscowego. Zasadnie też Kolegium uznało, że naliczenie kary w zaniżonej wysokości stanowi rażące naruszenie interesu społecznego poprzez pozbawienie budżetu gminy należnych środków finansowych wynikających z przepisu prawa miejscowego. Nie ma znaczenia dla sprawy podnoszone przez skarżącą nieuszczuplenie wpływów finansowych do Urzędu Miasta, a to wobec przekazania należnej opłaty wynikającej z decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Opłata ta powinna być uiszczona w wyższej wysokości niż uczyniła to skarżąca. Przesłana opłata wynikała z obowiązującej w dacie wydania decyzji z dnia [...] marca 2007 r. uchwały Rady Miasta z 2004 r, która jednak nie obowiązuje obecnie. Nie dostrzegł też Sąd naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego, w tym przypadku za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego, jest decyzją związaną,

a jej wydanie limituje wykazanie zobiektywizowanych przesłanek (ilość dni przekroczenia terminu, wielkości urządzenia oraz stawki należnej opłaty, przemnożonej przez 10).

[A] złożyła skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.c. polegające na zastosowaniu oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych w szczególności poprzez uznanie, iż decyzja SKO została wydana w sposób prawidłowy pomimo, że z akt postępowania bezsprzecznie wynikało, iż organ naruszył zakaz reformationis in peius co stwierdził również w wyroku Sąd, natomiast brak było jakichkolwiek podstaw do odstąpienia od powyższej zasady.

2) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez ustalenie, iż decyzja SKO została wydana w sposób prawidłowy, podczas gdy brak było podstaw do uznania, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tak więc brak było podstaw do odstąpienia od zasady reformationis in peius, a tym samym do orzekania na niekorzyść strony odwołującej się.

3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a oraz art. 139 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie, iż brak było podstaw do orzeczenia przez SKO kary za zajęcie pasa drogowego w kwocie ponad dwukrotnie wyższej od pierwotnie nałożonej przez organ I instancji, podczas gdy zgodnie z art. 40 u.t.d. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalanej zgodnie z ust 4-6 ustawy, natomiast organ I-ej instancji do dnia dzisiejszego wydaje decyzje administracyjne przy ustaleniu stawki za 1 m2 w wysokości 20 zł.

4) art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 1 § 2 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego

obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z. art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 61 § 4 K.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję w/w przepisów K.p.a

5) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 P.p.s.a. skutkujące: rozstrzygnięciem sprawy bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz przyjęciem stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a więc niedokonaniem prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 7,8, 77 § 1 i 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęciem, że decyzja SKO wymierzająca karą za przekroczenie pasa drogowego ponad dwukrotnie wyższą,

6) art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice mimo, że w sprawie powinien to uczynić, w szczególności w odniesieniu do oceny czy decyzja SKO była prawidłowa, co miało istotny wpływ na przebieg postępowania, a w konsekwencji naruszyło art. 151 P.p.s.a poprzez niezasadne oddalenie skargi,

7) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do jej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 40 ust. 6 oraz art. 40 ust. 12 u.t.d. w zw. z § 2 uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 109/IX/2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie istniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji oraz orzeczenie wyższej kary za zajęcie pasa drogowego, pomimo iż na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2007 r. została ona zobowiązana do zapłaty na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg w Częstochowie opłaty w wysokości 20 zł za każdy zajęty 1 m2 terenu na podstawie uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 109/IX/2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż tylko niektóre podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługuje zarzut wadliwego zaakceptowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydania, przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, decyzji z naruszeniem zakazu reformationis in peius.

W doktrynie podkreśla się trafnie, że zakaz reformationis in peius służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji, zaś dopuszczalność reformationis in peius uzasadnia wzgląd na interes publiczny (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 241). Z brzmienia przepisu art. 139 K.p.a. wynika, że w swej początkowej części zawiera on zakaz reformationis in peius, stanowiąc, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść (pogarszającej sytuację prawną) strony odwołującej się, zaś w części końcowej przewiduje wyjątek od tego zakazu, czyli dopuszcza reformationis in peius, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Tak, więc zakaz ten nie obowiązuje wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Dopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się jest zatem uzasadniona ze względu na ochronę (obiektywnego) porządku prawnego (zasada praworządności) i interesu społecznego. Ochrona ta nie jest jednak pełna, jeżeli się zważy, że tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony; zwykłe naruszenie prawa zaskarżoną decyzją nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.

Przy założeniu, że przepis art. 139 in fine określa wyjątki od zakazu reformationis in peius i w związku z tym nie powinien być interpretowany rozszerzająco, pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowym znaczeniem tego pojęcia, zawartego także w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 331).

Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia zasady reformationis in peius. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa niż reguła reformationis in peius. Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z 2.07.2009 r., II FSK 217/09, LEX nr 549614, stwierdzając, że wady przesądzające o nieważności mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji (postanowieniu) jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek.

Obecnie w literaturze i orzecznictwie zaczyna dominować stanowisko, wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nieograniczające się tylko do tego. Takie stanowisko zajmują np. Z. Cieślak czy W. Chróścielewski.

Zdaniem Z. Cieślaka chodzi tu o koniunkcję dwóch przesłanek: naruszenia normatywnego wzorca działania i braku realizacji wartości chronionych prawem (Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, "Glosa" 1995/2, s. 5).

Zdaniem W. Chróścielewskiego o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski [w:] Postępowanie, 2016, s. 203).

Orzecznictwo sądów administracyjnych wydaje się przychylać do kompromisowego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". NSA w wyroku z dnia z 8.03.2012 r., I OSK 363/11, LEX nr 1145109, stwierdził, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Podobnie w wyroku z dnia 15.03.2018 r., I OSK 2217/17, LEX nr 2473445: NSA wskazał : "O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja". NSA w wyroku z dnia 24.01.2018 r., II OSK 1931/17, LEX nr 2463013 stwierdził : "Jedną z wad, której skutkiem jest nieważność decyzji, jest wada rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa".

Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 139 K.p.a. możemy mówić w przypadku rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Do przyjęcia rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu omawianego przepisu, konieczne jednocześnie jest, by skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, były skutkami niemożliwymi do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia), których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Do tego by stwierdzić, że analizowana decyzja rażąco narusza prawo w sposób uzasadniający naruszenie zakazu reformationis in peius niezbędna jest indywidualna analiza każdego przypadku. W analizowanej sprawie organ I instancji określając skarżącemu wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. - zamiast powołać § 3 uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 109/IX/2011 z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego - powołał § 3 uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 472/XXXV/2004 z dnia 20 września 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. W takiej sytuacji uznać trzeba, że w sprawie istniała podstawa prawna do wydania decyzji, jednak w sposób wadliwy została przez organ wskazana.

Podkreślić jednocześnie należy, że Kasator od Prezydenta Miasta Częstochowy uzyskał kilka zgód na zajęcie pasów drogowych. Poza zgodą objętą niniejszym postępowaniem pozostałe zgody udzielone zostały na czas nieokreślony, w oparciu o § 3 uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 472/XXXV/2004 z dnia 20 września 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego mają wyliczone opłaty za zajęcie pasa. W analizowanej sprawie skarżący nie dostrzegł, że upłynął mu termin do wystąpienie o udzielenie zgody na zajęcie pasa drogowego, a jedynie - w oparciu o poprzednio obowiązująca decyzję - przelał należność za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Należność ta została skarżącemu zwrócona, jako nienależna, a organ I instancji wszczął postępowanie o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w opisanym w poprzednim akapicie stanie faktycznym sprawy nie można uznać, że skutki, które wywołała decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] sierpnia 2018 r., uznana za rażąco naruszającą prawo, były skutkami niemożliwymi do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Skarżąca strona wpłaciła należność za zajęcie pasa drogowego w wysokości określonej w decyzji, która dotyczyła poprzedniego okresu płatności, określonej na podstawie § 3 uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 472/XXXV/2004 z dnia 20 września 2004 r. i w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (podobnie, jak pozostałe - udzielone [A] - zgody na zajęcie pasa drogowego) jeszcze przed wszczęciem w stosunku do niej przedmiotowego postępowania, stawka opłaty była tożsama ze stawką określoną dla innych udzielonych [A] zezwoleń dokonanych na czas nieokreślony. Owszem, skarżąca nie zauważyła, że upłynął termin udzielonej jej zgody na zajęcie pasa drogowego, jednak ta okoliczność może - co do zasady - powodować konieczność nałożenia na nią kary pieniężnej, jednak wadliwe wyliczenie - w decyzji organu I instancji - kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie powoduje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, które uzasadniałyby odstąpienie od zakazu reformationis in peius.

Przypomnieć należy, że stosownie do brzmienia art. 139 k.p.a. zasadą jest, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, natomiast wyjątkiem jest odstąpienie od tej zasady z uwagi na to że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przewidziana w końcowej części cytowanego przepisu możliwość odstąpienia od zawartego w tym przepisie zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Skorzystanie przez organ z tej instytucji winno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji, a takowa w zakresie przesłanki rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 139 K.p.a., w analizowanej sprawie - w ocenie NSA - nie zachodzi.

Kryterium rażącego naruszenia interesu społecznego, nasuwa poważne wątpliwości, zwłaszcza co do jego uzasadnienia. Wiążą się one także z nieostrością pojęcia "interes społeczny", zaliczanego w ramach klasyfikacji tych pojęć do grupy klauzul generalnych o dużym stopniu ogólności (zob. M. Mincer, Pojęcia niedookreślone..., s. 96-97). Organ dokonujący interpretacji tego rodzaju pojęcia powinien mieć na względzie zasadę ustaloną przez NSA w wyroku z dnia 20 października 1990 r. (II SA 759/90, OSP 1991, z. 7-8, poz. 178), w której przyjęto, że "zastosowanie pojęcia nieostrego wymaga wskazania nie tylko jego uwarunkowań zewnętrznych wynikających z chronionych wartości zawartych w całym systemie prawa, ale i jego uwarunkowań wynikających z wartości i zasad leżących u podstaw aktu normatywnego, w którym zastosowano dane pojęcie nieostre. Dopiero wtedy dokonana ocena szczegółowo ustalonych okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności i mieści się w ramach dopuszczalnego stosowania pojęcia nieostrego". Nie nasuwa zaś, jak się wydaje, wątpliwości teza, że podstawową wartością, na której opiera się k.p.a., jest ochrona praw strony. Artykuł 139 kodeksu, obok innych rozwiązań, zapewnia ochronę na etapie postępowania odwoławczego. Przy uwzględnieniu tych założeń można sformułować wniosek o dopuszczalności sięgania przez organ odwoławczy do kryterium interesu społecznego tylko w sytuacjach nadzwyczajnych. Jak już wyżej podkreślono, jest to wyjątek, który nie może być interpretowany rozszerzająco, nawet wówczas, gdy stanowi instrument realizacji funkcji ochronnej interesu publicznego (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne... (w:) Prawo - Administracja - Obywatele..., s. 33).

Pojęcie interesu społecznego jest trudne do sprecyzowania. Przyjmuje się, że "interes społeczny" jest klauzulą generalną, tj. stanowi zwrot językowy będący częścią przepisu prawnego, służący uelastycznieniu tekstu aktu prawnego, który celowo jest niedookreślony, ma charakter oceniający oraz odsyła do kryteriów pozaprawnych. Pojęcie to uzyskuje treść poprzez odniesienie do konkretnego przypadku. W wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57 NSA wskazał, że powołanie się przez organ administracji na interes społeczny wymaga wskazania, na czym polega interes społeczny w konkretnej sytuacji i dlaczego przemawia przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem strony. Przypomnieć jednocześnie należy, że w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93, Sąd Najwyższy stwierdził : "Pamiętać przy tym należy, iż pojęcie interesu społecznego (tak, jak posługuje się nim art. 139 K.p.a.) nie może być wprost identyfikowane z interesem ekonomicznym lub fiskalnym".

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na decyzje organu II Instancji zaaprobował stanowisko Kolegium o zaistnieniu również przesłanki rażącego naruszenie interesu społecznego przejawiające się w naliczeniu kary w zaniżonej wysokość, a utrzymanie w mocy takiej decyzji prowadziłoby do pozbawienia budżetu gminy należnych środków finansowych wynikających z przepisu prawa miejscowego. Rażące naruszenie interesu społecznego polega również - zdaniem organu - na nieposzanowaniu zasady równości wobec prawa (inny podmiot w przypadku popełnienia identycznego deliktu, przy prawidłowym naliczeniu poniesie znacznie wyższą karę) oraz zasady praworządności i zaufania obywateli do organów administracji, które winny działać w oparciu o obowiązujące prawo.

W ocenie NSA w składzie orzekającym w sprawie nie zachodzi również druga z przesłanek uzasadniających odstąpienie od zakazu reformationis in peius, a mianowicie rażące naruszenie interesu społecznego. Jak wskazano już wyżej z brzmienia art. 139 K.p.a. zasadą jest, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, natomiast wyjątkiem jest odstąpienie od tej zasady z uwagi na to że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Skorzystanie przez organ z tej instytucji winno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji.

W analizowanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaaprobował stanowisko SKO, że rażące naruszenie interesu społecznego w przedmiotowej sprawie wynikało z uszczuplenia środków finansowych budżetu gminy, nieposzanowania zasady równości wobec prawa oraz zasady praworządności i zaufania obywateli do organów administracji, które winny działać w oparciu o obowiązujące prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym aprobuje powołane wcześniej stanowisko Sądu Najwyższego, że pojęcie interesu społecznego (tak, jak posługuje się nim art. 139 K.p.a.) nie może być wprost identyfikowane z interesem ekonomicznym lub fiskalnym. Zachodzi konieczność analizy stanu faktycznego w tej konkretnej sprawie i wskazanie argumentów znajdujących odzwierciedlenie w tym konkretnym stanie faktycznym. Oczywiste jest, że większa kara za zajęcie pasa drogowego powoduje większe dochody gminy, jednak zauważyć należy, że [A] jest uczelnią publiczną, więc ta zwiększona kara pokryta zostanie ze środków publicznych, przekazywanych uczelni. Spłata objętej postępowaniem należności ze środków publicznych spowoduje osłabienie możliwości płatniczych uczelni, co w ostatecznym rozrachunku może przełożyć się na obniżenie poziomu nauczania, a trudna sytuacja finansowa uczelni publicznych jest faktem notoryjnym. W takim stanie faktycznym trudno jest w sposób oczywisty przesądzić, czy trudniejsza będzie sytuacja finansowa Gminy, jeżeli otrzyma zaniżoną karę, czy trudniejsza będzie sytuacja [A], kiedy zostanie obciążona wyższą karą. Taki stan faktyczny przesądza jednak, w ocenie NSA, że w istniejącym stanie faktycznym nie może być mowy o rażącym naruszeniu interesu społecznego, pozwalającym na odstąpienie od zasady reformationis in peius, z uwagi na wymierzenie zaniżonej kary.

Nie można w tym miejscu pominąć okoliczności, o której milczą zarówno organy, jak i Sąd I instancji, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Ustawa ta do K.p.a. dodała dział IVa "Administracyjne kary pieniężne". Przepisy wskazanego działu K.p.a. przewidują przykładowo możliwość odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, czy udzielenie ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej np. przez jej umorzenie. Wprowadzenie przez prawodawcę wskazanej zmiany, w ocenie NSA, daje podstawę do stwierdzenia, że sam ustawodawca problemowi uzyskiwania środków finansowych poprzez wymierzanie kar nie nadaje roli nadrzędnej, co dodatkowo potwierdza stanowisko składu orzekającego, że pojęcie interesu społecznego (tak, jak posługuje się nim art. 139 K.p.a.) nie może być wprost identyfikowane z interesem ekonomicznym lub fiskalnym.

Pozostałe argumenty uzasadniające, zdaniem organu odstąpienie od omawianej zasady, a to nieposzanowania zasady równości wobec prawa, naruszenie zasady praworządności i zaufania obywateli do organów administracji również nie uzasadniają, w ocenie NSA, odstąpienia od wyrażonej w art. 139 K.p.a. reguły reformationis in peius. Oczywiste jest, że każde naruszenie prawa przez organ administracji publicznej powoduje naruszenia zasady równości wobec prawa (bowiem inny podmiot, co do którego zostanie wydana decyzja prawidłowa zostanie w tożsamej sytuacji prawnej i faktycznej potraktowany inaczej), zasady praworządności i zaufania obywateli do organów administracji (bowiem obowiązkiem organów jest działanie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa), a z kolei naruszenie wskazanych zasad przekłada się na naruszenie interesu społecznego, jakim jest stabilność prawa i prawidłowe działanie organów administracji publicznej. Zaprezentowane jednak przez SKO i zaaprobowane przez Sąd I instancji stanowisko regułę zakazu reformationis in peius uczyniłoby martwą, bowiem każde naruszenie prawa powoduje naruszenie wskazanych zasad, a przez to interesu społecznego.

Podkreślić jednak należy, że do odstąpienia od zasady reformationis in peius, w rozumieniu art. 139 K.p.a. konieczne jest by naruszenie interesu społecznego miało miejsce w stopniu "rażącym". Zebrany w sprawie materiał dowodowy, argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji organu II instancji oraz w wyroku Sądu I instancji nie pozwalają na przyjęcie, że w analizowanym stanie faktycznym organ I instancji wydając objętą kontrolą decyzję w sposób rażący naruszył interes społeczny.

Zaprezentowane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala na stwierdzenie zasadności zarzutów podniesionych w punktach 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim dotyczą naruszenia art. 139 K.p.a.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 1 § 2 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera jednostki redakcyjnej oznaczonej jako art. 1 § 2. Z tego powodu niemożliwym jest ustosunkowanie się do tego zarzutu. Przepisy art. 3 § 1 i § 3 P.p.s.a. określając właściwość sądów administracyjnych wskazują, że sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie oraz orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Po to by naruszyć wskazane przepisy WSA musiałby dokonać kontroli działalności innej niż administracja publiczna, zastosować środki nieprzewidziane w tej ustawie, ewentualnie przeprowadzić kontrolę w sprawie, w której przepisy ustaw szczególnych nie przewidują sądowej kontroli. Skarga kasacyjna na takie naruszenia nie wskazuje, dlatego nie można odnieść się do tak sformułowanego zarzutu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W art. 141 § 4 P.p.s.a. zostały określone warunki jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku. W myśl powołanego przepisu są to następujące elementy: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała, by taka sytuacja miała miejsce. Podnieść także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r. wyjaśnił, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego orzeczenia. Za odmienną uznał natomiast sytuację, gdy uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w takim przypadku art. 141 § 4 P.p.s.a. nie stanowi wystarczającej podstawy kasacyjnej do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych

w sprawie. Dodać należy, że brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku WSA do wniosku skarżącego o wstrzymanie zaskarżonego aktu nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, a dopiero stwierdzenie tego rodzaju wpływu na treść orzeczenia może skutkować zasadnością zarzutu procesowego.

Przepis art. 151 P.p.s.a. jest przepisem wynikowym. Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę, kiedy dochodzi do wniosku, że jest bezzasadna w oparciu

o tę normę oddala ją. By doszło do naruszenia tego przepisu sąd I instancji musiałby uchylić zaskarżoną decyzję, a jako podstawę rozstrzygnięcia wskazać przepis art. 151 P.p.s.a. Sytuacja taka w analizowanej sprawie nie ma miejsca.

Odnosząc się do zarzutu o charakterze materialnoprawnym, to jest naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 40 ust. 6 oraz art. 40 ust. 12 u.t.d. w zw. z § 2 uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 109/IX/2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego uznać należy, że zarzut nie może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wymieniono dwie formy naruszenia prawa materialnego umożliwiające zaskarżenie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji : błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Powinny one stanowić samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawiać się łącznie lub oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (zob. wyrok NSA

z 22.05.2014 r., II FSK 1461/12, LEX nr 1479141). W przypadku błędnej wykładni Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy, bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (zob. np. wyrok NSA z: 5.06.2014 r., I OSK 294/14). NSA, odnosząc się do konstrukcji zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, uznaje, że taki zarzut wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany (zob. np. wyrok NSA z 14.06.2017 r., II GSK 2735/15).

Kasator podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego wskazuje, że nastąpiło ono przez niewłaściwe zastosowanie i odnosi je do zastosowania uchwały Rady Miasta Częstochowy z dnia 9 czerwca 2011 r., nr 109/IX/2011 zamiast uchwały Rady Miasta Częstochowy z dnia 20 września 2004 r., nr 472/XXXV/2004 w zakresie określenia wysokości kary administracyjnej.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje, dlaczego wskazane przepisy,

a w szczególności, określający wysokość stawki za zajęcie pasa drogowego, § 3 uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 109/IX/2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, nie może zostać zastosowany.

Odnosząc się do zarzutu należy wskazać, że Uchwała Nr 109/IX/2011 Rady Miasta Częstochowy z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego określiła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie w uchwale tej stwierdzono o utracie mocy obowiązującej uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 472/XXXV/2004 z dnia 20 września 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Nowa uchwała weszła w życie z dniem 3 września 2011 r.

Prowadząc postępowanie administracyjne organy administracji publicznej obowiązane są działać w oparciu o przepisy prawa (zasada praworządności - art. 6 K.p.a.). W analizowanej sprawie organy - Prezydent Miasta Częstochowy i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie - wydając w dniach [...] sierpnia 2018 r. i [...] listopada 2018 r. decyzje nie mogły zastosować uchwały, która od kilku lat nie obowiązywała.

Podkreślenia wymaga, że uchylenie zaskarżonego orzeczenia - na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. - i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, winno mieć miejsce tylko wówczas, gdy zachodzą wskazania co do ponownego postępowania sądowoadministracyjnego przed tym sądem.

Zgodnie zaś z art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim - uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA - sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez Sąd I instancji kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie weźmie pod uwagę regułę wynikającą z art. 139 K.p.a. oraz stanowisko NSA dotyczące kar administracyjnych.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 200 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2b § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).