Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 163/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: 33 § 2 oraz 184 w zw. z art. 197 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1610/23 o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Fundacji K. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2023 r., nr DTK-8.014.8.2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 22 stycznia 2024 r., II SA/Wa 1610/23 odmówił dopuszczenia P. S.A. z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika, w sprawie ze skargi Fundacji K. z siedzibą w W., na decyzję Ministra Infrastruktury z 18 maja 2023 r., nr DTK-8.014.8.2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazał, że Fundacja K. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z 18 maja 2023 r., nr DTK-8.014.8.2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Decyzją tą organ odmówił skarżącej udostępnienia umowy rocznej o świadczenie usług publicznych w zakresie międzywojewódzkich i międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich w okresie 1 stycznia 2022 r. – 31 grudnia 2022 r., dalej "umowa", wraz z załącznikiem nr 2 "Plan Finansowy" zawartej 7 marca 2022 r. pomiędzy Ministrem Infrastruktury a P. S.A.

Jako podstawę prawną tej decyzji Minister wskazał art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej "u.d.i.p."). W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że odmawia udostępnienia wskazanych wyżej dokumentów albowiem stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa P. S.A.

Pismem z 29 grudnia 2023 r. P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka" lub "wnioskodawczyni"), wystąpiła do WSA w Warszawie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w opisanym wyżej postępowaniu w charakterze uczestnika. Argumentacja Spółki koncentrowała się na wykazaniu, że wynik sprawy administracyjnej, w której nie brała udziału, dotyczy jej interesu prawnego, mającego poparcie w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1233, dalej: "u.z.n.k."). Dane zawarte w umowie są objęte ochroną wynikającą z tych przepisów, które ograniczają zarazem zakres uprawnienia strony skarżącej do uzyskania informacji publicznej. Spółka stwierdziła, że zostały wypełnione przesłanki pozwalające na dopuszczenie jej do udziału w sprawie jako uczestnika w oparciu o art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").

Odmawiając uwzględnienia wniosku, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Spółka nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. i tym samym nie może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika na prawach strony. Sąd podkreślił, że interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Ponadto, za niezbędne Sąd uznał wskazanie, w jaki sposób decyzja w konkretnej sprawie może wpłynąć na prawa określonego podmiotu.

Wyjaśnił przy tym, że wnioskodawczyni powinna wykazać, tj. przedstawić dowody i argumenty przemawiające za tym, że wynik postępowania przed sądem administracyjnym będzie dotyczył jego interesu prawnego, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a.

Sąd zauważył również, że stroną postępowania w sprawie o dostęp do informacji publicznej, wszczynanego na wniosek, jest wyłącznie wnioskodawca. Powoduje to, że w sprawach tych nie znajduje zastosowania art. 28 k.p.a., określający kto jest stroną postępowania administracyjnego, bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do całości postępowania toczącego się z wniosku o dostęp do informacji publicznej.

Nie można więc uznać, aby ktokolwiek poza podmiotem, który wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej, a któremu w konsekwencji odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji, miał interes prawny uzasadniający jego status strony w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowisko sądów administracyjnych w kwestii braku podstaw do poszerzania kręgu stron postępowania w sprawach z wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest ugruntowane. Podkreśla się w nim brak podstaw prawnych do przyznania legitymacji procesowej komukolwiek poza podmiotem, któremu odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie strona wnioskująca nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a., a jedynie interes faktyczny i tym samym nie może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika na prawach strony.

Na powyższe postanowienie Spółka złożyła zażalenie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1) art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., poprzez błędne przyjęcie, że warunkiem uczestnictwa danej osoby w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjonowanym skargą na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, jest posiadanie przez tę osobę legitymacji do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym o udzielenie informacji publicznej;

2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej postanowienia, a to skutkiem pomylenia przez Sąd pierwszej instancji pojęć strony postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego oraz uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego;

3) naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 170 p.p.s.a., poprzez odmowę dopuszczenia P. do udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy w analogicznych (o takim samym stanie faktycznym i prawnym) sprawach II SA/Wa 3562/21 oraz II SA/Wa 636/22 ten sam WSA w Warszawie dopuszczał wnioskodawcę do udziału w postępowaniach ze skarg tej samej Fundacji K. dotyczących udostępnienia informacji publicznej zawierającej tajemnicę przedsiębiorcy P. (w postaci danych mających, zdaniem skarżącej, znajdować się w umowach o świadczenie usług publicznych zawieranych przez P. z tym samym Ministrem Infrastruktury, tyle że obejmujących inne okresy czasu).

W uzasadnieniu zażalenia, Spółka przedstawiła argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na zażalenie skarżąca wniosła o oddalenie zażalenia w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie pochodził od organizacji społecznej, ale od Spółki, której dokumenty zostały wymienione we wniosku o udzielenie informacji publicznej. Oznacza to, że wnioskodawczyni, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, musi wykazać, że wynik niniejszego postępowania sądowego, do którego zgłasza swój udział, dotyczy jej interesu prawnego.

O tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje uprawnienia. Interes prawny to zatem taki interes, który jest chroniony przez prawo, a ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcia zaistniałego zagrożenia. Aby interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on interesem osobistym, własnym, indywidualnym, znajdującym swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych.

Stwierdzenie interesu prawnego polega zatem na ustaleniu związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, wówczas nie można mówić o interesie prawnym strony, a więc także o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym osoba prawna lub fizyczna wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie można mówić aby wnioskodawczyni przysługiwał interes prawny.

Należy podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej jest regulacją o charakterze szczegółowym, dotyczącą materialnych i procesowych kwestii udostępniania informacji publicznej, która odnosi się do szerokiego katalogu podmiotów, mających swoje odrębne kompetencje wynikające z innych ustaw, w zakresie udzielania przez te podmioty informacji publicznej. Tym samym wyznacza ona określony i szczególny sposób działania tych podmiotów, jak również autonomicznie reguluje status podmiotów wnioskujących o udzielenie informacji publicznej oraz mechanizmy ochrony tych podmiotów przed uchylaniem się adresatów ich wniosków od zajęcia stanowiska w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako regulacja szczegółowa – zgodnie z dyrektywą wykładni, według której regulacja szczególna ma pierwszeństwo przed regulacją ogólną (lex specialis derogat legi generali) – wyłącza tym samym co do zasady dopuszczalność stosowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej regulacji o charakterze ogólnym, do których zaliczają się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2456/16).

Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1, a także art. 14 ust. 1, analizowanych w kontekście charakteru prawnego informacji publicznej, należy wyprowadzić wniosek, iż stroną postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, wszczynanego na wniosek, jest wyłącznie wnioskodawca, co powoduje, że w sprawach tych nie znajduje zastosowania art. 28 k.p.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 sierpnia 2012 r. I OSK 1860/12; z 5 marca 2013 r., I OSK 298/13; z 8 maja 2015 r., I OSK 1038/15). Przepis art. 28 k.p.a. wyposaża w legitymację procesową podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie w sprawie indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., albo które żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek w takiej właśnie sprawie. Jak wyżej wskazano, sprawa o udostępnienie informacji publicznej nie ma charakteru sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej (przy czym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego – art. 2 ust. 2 tej ustawy), jest przepisem szczególnym wobec przepisu art. 28 k.p.a. Pogląd taki wyraził już NSA w wyroku z 14 listopada 2016 r., I OSK 1372/15 i postanowieniu z 28 lipca 2017 r. i OSK 528/17.W konsekwencji, nie jest możliwe uznanie, aby ktokolwiek - poza podmiotem - który wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej, a któremu odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji, miał interes prawny uzasadniający jego status strony w postępowaniu przed organem, jak i w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (również w rozumieniu art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a).

Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a. zasługiwała na podzielenie.

Sąd trafnie uznał, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. i tym samym nie może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika na prawach strony. Nie można boiem uznać, aby ktokolwiek poza podmiotem, któremu odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji (w tym także podmiot którego informacja ta pośrednio dotyczy) miał interes prawny uprawniający do złożenia skargi na tę decyzję (por. postanowienie NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 1860/12).

Uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. może stać się zatem podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postepowaniu nie brał udziału, bo tylko wtedy wynik postępowania administracyjnego może dotyczyć jego interesu prawnego.

Wbrew argumentacji przedstawianej przez wnioskodawczynię, źródła interesu prawnego nie stanowi w jej przypadku regulacja art. 5 ust. 2 u.d.i.p w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z tym pierwszym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ale nie przedsiębiorstwa jak wskazano w skardze kasacyjnej). Przepis ten określając przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej zawiera w określonym zakresie, tj. obok innych unormowań tej ustawy, materialnoprawne podstawy sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji, a tym samym determinuje sposób korzystania z kompetencji przez podmiot właściwy w zakresie udostępnienia tego rodzaju informacji. Natomiast art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dotyczy ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa i stanowi, że "[w]ykorzystanie lub ujawnienie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi czyn nieuczciwej konkurencji, w szczególności gdy następuje bez zgody uprawnionego do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi i narusza obowiązek ograniczenia ich wykorzystywania lub ujawniania wynikający z ustawy, czynności prawnej lub z innego aktu albo gdy zostało dokonane przez osobę, która pozyskała te informacje, dokonując czynu nieuczciwej konkurencji". Przepis ten jest stosowany w sprawach toczących się wedle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko posiłkowo do zdefiniowania pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, z którą nie należy jednak utożsamiać tajemnicy przedsiębiorstwa z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Omawiane przepisy nie określają sytuacji prawnej podmiotów, o jakich w nich mowa, a zatem nie wynikają z niego normy materialne mogące być źródłem ich interesów prawnych. Obowiązkiem organu jest ochrona wartości wskazanych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez ograniczenie dostępu do informacji publicznej w zakresie wynikającym z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a ewentualne naruszenie tego obowiązku może skutkować odpowiedzialnością prawną organu, nie skutkuje natomiast przyznaniem np. osobom fizycznym, których prywatność jest chroniona lub przedsiębiorcy statusu strony w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej na wniosek innego podmiotu. W takim przypadku osoby takie mają wyłącznie interes faktyczny – a nie interes prawny – w postępowaniu, w którym rozpatrywany jest wniosek o udzielenie informacji pozostającej z nimi w jakimkolwiek związku.

Nie można zatem uznać, aby ktokolwiek poza podmiotem, który wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej miał interes prawny uzasadniający jego status strony w postępowaniu przed organem, jak i w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, również w rozumieniu art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a.

Wbrew stanowisku wnioskodawcy, nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji nierozróżniania zakresów pojęć "strona postępowania administracyjnego", "strona postępowania sądowoadministracyjnego" oraz "uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego". Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd te pojęcia rozróżnia, niemniej - w kontekście ustalania kręgu podmiotów, które w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. mogą stać się uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego (o co Spółka wnioskowała) - należy zwrócić uwagę na to, że przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. stanowi wyraźnie o tym postępowaniu administracyjnym, w którym podmiot udziału nie brał, a którego wynik dotyczy interesu prawnego podmiotu wnioskującego. Z tej przyczyny, ustalając podmioty mogące z powodzeniem wnioskować o uczestnictwo w postępowaniu sądowoadministracyjnym, należy wziąć pod uwagę poprzedzające je postępowanie administracyjne, co nakazuje literalnie wykładana norma art. 33 § 2 p.p.s.a. Uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 33 § 2, o czym była już mowa powyżej, może zatem stać się zatem podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału, bo tylko wtedy wynik postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć jego interesu prawnego.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Zaskarżonym postanowieniem Sąd pierwszej instancji odmówił dopuszczenia Spółki do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania. W istocie, rozstrzygnięcie to jest słuszne i znajduje oparcie w przywołanych wyżej przepisach prawa. Sąd pierwszej instancji poprzez wydawane zarządzenia zapewnia udział w postępowaniu prawidłowo ustalonemu katalogowi stron, tj. skarżącej i organowi. Natomiast Spółka nie była stroną postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, co niewątpliwie musiało skutkować odmową dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu sądowym.

Ze wskazanych powyżej powodów poniesione w zażaleniu zarzuty nie podlegały uwzględnieniu.

Odnosząc się do przywołanych w zażaleniu wyroków sądów administracyjnych w sprawach, w których Spółka została dopuszczona do udziału w postępowaniach ze skarg Fundacji K., należy wskazać, że wnioskodawczyni jedynie wspomniała, że takie sprawy się toczyły, niemniej nie sposób ażeby Sąd rozpoznający niniejszą sprawę rozstrzygnął na jakiej podstawie Sądy decydujące w sprawach poprzednich doszły do przekonania, że Spółka uprawniona jest uczestniczyć w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. oraz art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.