Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 236/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w R. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 21 grudnia 2022 r. nr I-III.7721.1.32.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - skargę oddala –


UZASADNIENIE

Wojewoda Podkarpacki (dalej: "Wojewoda"/"organ odwoławczy") decyzją z dnia 21 grudnia 2022 r. nr I-III.7721.1.32.2022, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022, poz. 2000, dalej: "K.p.a"), po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] (dalej: "Wspólnota"/"Skarżąca") - reprezentowanej przez pełnomocnika adwokata, od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent"/"organ I instancji") z dnia 2 czerwca 2022 r. nr [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla C. Sp. z o.o. sp. k. na zamierzenie budowlane pn. "Budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługowo- handlową, wjazdem, garażem podziemnym, wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi wskazanymi zgodnie z legendą na projekcie zagospodarowania terenu z wyłączeniem przyłączy objętych odrębnym zgłoszeniem robót" na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], części działek nr [...], [...], [...] obr. [...] położonych w [...] przy ul. [...], uchylił decyzję organu I instancji w części w jakiej zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę dla C. Sp. z o.o. sp.k. i w tym zakresie orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na rzecz [...] sp. z o.o., (dalej; "Inwestor"/"Spółka"), a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję Prezydenta w mocy.

W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że sprawa pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji była już przedmiotem prowadzonego postępowania odwoławczego, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent decyzją z 2 czerwca 2022 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla C. Sp. z o.o. sp.k. Od decyzji tej odwołała się Wspólnota, wnosząc o jej uchylenie. Zakwestionowała zaliczenie terenu inwestycji do zabudowy śródmiejskiej, co ma wpływ na ustalenia dotyczące nasłonecznienia i przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku należącym do Wspólnoty. Prezydent zezwolił na zabudowę działki nr [...] stanowiącej drogę publiczną, co narusza przepisy ustawy o drogach publicznych. Ponadto Wspólnota wskazała, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone w sposób lakoniczny, bez odniesienia się do zgodności inwestycji z konkretnymi przepisami prawa.

Wojewoda rozpoznając odwołanie wskazał przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021r., poz. 2351 ze zm., dalej: "P.b."). Podkreślił, że analiza akt sprawy prowadzi do stwierdzenia, że załączony do wniosku projekt budowlany, w wyniku jego uzupełnienia na etapie postępowania odwoławczego, odpowiada przepisom prawa, jest kompletny i został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 P.b.. Projekt zawiera również informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b. Inwestycja została zaprojektowana zgodnie z decyzją Prezydenta z 21 czerwca 2018 r. o warunkach zabudowy, zgodnie z którą:

- nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono zgodnie z częścią graficzną decyzji o warunkach zabudowy w odległości 10,0 m od strony ul. [...];

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynosi 0,33, co jest zgodne z wielkością określoną w decyzji o warunkach zabudowy - od 0,1 do 0,45;

- powierzchnia biologicznie czynna w stosunku do powierzchni terenu wynosi 31,84%, co jest zgodne z wielkością określoną w decyzji o warunkach zabudowy - minimum 25%;

- utrzymano istniejące parametry i geometrię drogi, a także zachowano skrajnię drogową;

- szerokość elewacji frontowej od ulicy [...] wynosi 84,20 m, co jest zgodne z szerokością określoną w decyzji o warunkach zabudowy - 80 m, z tolerancją 10%;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mierząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku wynosi 26,33 m i 19 m (przewiązka nad drogą), co jest zgodne z wysokością określoną w decyzji o warunkach zabudowy - od 19 m (przewiązka nad drogą) do 29 m;

- zaprojektowano dach płaski, oraz plac zabaw i miejsce rekreacyjne dla osób starszych i niepełnosprawnych;

- w ramach inwestycji wykonanych zostanie 151 miejsc postojowych (145 w garażu podziemnym i 6 na poziomie terenu), co spełnia wymagania decyzji o warunkach zabudowy, która ustala min. 149 miejsc postojowych (1,2 miejsca postojowego na mieszkanie, oraz dla usług handlowych: dla klientów - nie mniej niż 1 miejsce + 1 miejsce na każde 60 m ² powierzchni użytkowej, dla obsługi i dostaw - nie mniej niż 1 miejsce + 1 miejsce na każde 200 m powierzchni użytkowej).

Inwestycja nie stwarza ograniczeń, ani uciążliwości, tak dla zabudowy istniejącej, jak i perspektywicznych zamierzeń inwestycyjnych na działkach sąsiednich, gdyż nie jest zaliczona do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią handlowo-usługową, został zlokalizowany ścianą z oknami w odległości 8,8 m od granicy działki nr [...] od strony południowej, w odległości 7,4 m od granicy działki nr [....] od strony zachodniej, 4,84 m od granicy działki nr [...] od strony północnej, 4,3 m od granicy działki nr [...] od strony wschodniej, co jest zgodne z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, dalej: "rozporządzenie"). W myśl § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. Zgodnie z § 12 ust. 10 rozporządzenia, zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Analiza projektu pod względem zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach zlokalizowanych na działkach sąsiednich nie potwierdziła, by lokalizacja projektowanego budynku mieszkalnego naruszała wymagania zawarte w § 13 ust. 1 rozporządzenia. Teren objęty inwestycją, ale również teren działek sąsiednich znajduje się w zabudowie śródmiejskiej; na załączniku graficznym nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie uchwalenia 4 zmian Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (dalej: "Studium"), zawierającym uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia terenu, teren inwestycji, oraz tereny sąsiednie oznaczone zostały symbolem C-l - strefa śródmiejska (centrum usługowe). W ocenie Wojewody przeznaczenie analizowanego terenu w ramach planowanej struktury funkcjonalno-przestrzennej do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie oznacza, że omawiany teren nie stanowi zabudowy śródmiejskiej, tj. zgrupowania intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia. Jeżeli na badanym obszarze obowiązują ustalenia studium, dla ustalenia, czy mamy do czynienia z zabudową śródmiejską istotne jest faktyczne zagospodarowanie danego obszaru, a zwłaszcza intensywny charakter zabudowy dostrzeżony w Studium, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Z uwagi na fakt, że teren inwestycji znajduje się w obszarze śródmieścia z intensywnie zgrupowaną zabudową, w sąsiedztwie terenów centrotwórczych (sąd okręgowy, hala widowiskowa, itd.) w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do uznania, że jest to tzw. zabudowa śródmiejska. Wojewoda wskazał, że projektowany budynek znajduje się w odległości 12,84 m od wewnętrznego parapetu najbliższego okna budynku przy ul. [...], zaś wysokość przesłaniania wynosi 12,41 m co wskazuje, że wymóg § 13 rozporządzenia jest spełniony, gdyż wysokość przesłaniania jest mniejsza, niż odległość. W przypadku budynku przy ul. [....] odległość wynosi 9,48 m, zaś wysokość przesłaniania 11,91 m, przy czym istnieje możliwość wyznaczenia kąta 60°. W przypadku budynku położonego przy ul. [...] odległość wynosi 23,42 m, zaś wysokość przesłaniania jest znacznie mniejsza, gdyż wynosi 12,31 m. Ponadto dokonano analizy możliwości hipotetycznej rozbudowy budynków na działkach sąsiednich i ustalono, że sporna inwestycja nie ogranicza możliwości zabudowy. Wojewoda podkreślił, że z analizy "Informacji o obszarze oddziaływania obiektu" wynika, że w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych po stronie północnej i zachodniej projektowanego obiektu czas nasłonecznienia wynosi minimum 1,5 godziny w odniesieniu do mieszkań wielopokojowych (nie określa się wymagań dla mieszkań jednopokojowych). Powyższe potwierdzają rysunki nasłonecznienia nr 4-5, 3, 7, 8 i 9, zalegające w projekcie budowlanym. Zatem spełnione zostały wymagania § 60 ust. 1-3 rozporządzenia co do czasu nasłonecznienia.

Wojewoda podkreślił także to, że organy administracji architektoniczno - budowlanej nie mają możliwości uznaniowego korygowania, czy wyznaczania zakresu inwestycji. Odnosząc się do zarzutów dotyczących rozpoczęcia robót budowlanych pomimo braku wykonalnej decyzji o pozwoleniu na budowę organ wyjaśnił, że kwestia ta była przedmiotem ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ nadzoru wskazał, że przeprowadził czynności kontrolne, w wyniku których ustalił, że nie zostały rozpoczęte roboty budowlane związane z budową obiektu objętego niniejszym postępowaniem. Wykonywane były badania archeologiczne realizowane na podstawie decyzji PWKZ, a także roboty budowlane związane z budową przyłączy, objętych odrębnym zgłoszeniem. Wojewoda zgodził się, że decyzja Prezydenta narusza art. 107 § 3 K.p.a., w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, przy czym nie może to uzasadniać uchylenia jej w całości, gdyż ta, co do zasady, zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie. Natomiast w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę wnioskodawca, tj. [...] Sp. z o.o. Sp.k. przekształciła się w [...] Sp. z o.o., co należało zreformować, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Końcowo Wojewoda wskazał, że kwestia związana z obrotem nieruchomością dokonana przez inwestora oraz Gminę Miasto [....], na którą wskazuje Wspólnota, pozostaje poza zakresem kompetencji organu rozpoznającego odwołanie.

W skardze Wspólnota, reprezentowana przez adwokata, zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów:

- rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - § 12, ust. 10 w zw. z ust. 1 - 9, a także § 19, 23, 36, 40, 60 i 271 - 273, względnie przepisów odrębnych, określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

- art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2022, poz. 1693) określającego odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni – 6 m w przypadku drogi gminnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

- § 3 pkt 1 rozporządzenia (zmienionego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r.-Dz.U, poz. 2285) przez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym wypełnia definicję zawartą w ww. przepisie i znajduje się w zabudowie śródmiejskiej, mimo braku takiego zapisu w Studium,

- § 13 ust. 1 w zw. z ust. 4 poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, iż lokalizacja projektowanych obiektów w ramach zamierzenia inwestycyjnego, opisanego w pozwoleniu budowę i projekcie budowlanym nie narusza wymagań określonych w tym paragrafie

- zapisów uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] oraz uchwały nr [...] z dnia [....] marca 2020 r. w sprawie uchwalenia czterech zmian Studium, zawierającym uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia terenu wraz z załącznikiem graficznym nr 2 do uchwały przez jego niewłaściwą wykładnię na skutek przyjęcia, iż działki objęte pozwoleniem na budowę położone są w terenie zabudowy śródmiejskiej pomimo, że z obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalonego uchwałą Nr [....] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r. ze zmianami wynika, że:

- działka nr [...], obręb [...]: ma kierunek: Istniejące pozostałe ulice lokalne i ulice dojazdowe (100%); działka nr [....], obręb [...]: ma kierunek: Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (100%); działka nr [...], obręb [...]: ma kierunek: Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (100%); działka nr [...], obręb [...]: ma kierunek: Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (100%); działka nr [...], obręb [....]: ma kierunek: Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (100%); działka nr [...], obręb [...]: ma kierunek: Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (100%); działka nr [...], obręb [...]: ma kierunek: Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (100%); działka nr [...], obręb [...]: ma kierunek: Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (100%); działka nr [...], obręb [...]: ma kierunek: Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (100%); działka nr [...], obręb [...]: ma kierunek: Usługi publiczne lokalne(100%); działka nr [...], obręb: [....] ma kierunek: Usługi publiczne lokalne Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (21%); działka nr [....], obręb [...]: ma kierunek: Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (100%);

- wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji:

- nieuregulowanego statusu właścicielskiego inwestora, a w szczególności granic nieruchomości poprzez nieuwzględnienie okoliczności toczącego się postępowania sądowego w przedmiocie ustalenia granicy pomiędzy nieruchomością przeznaczoną do zabudowy a nieruchomością Wspólnoty, jak również

- nieuwzględniającego ustaleń określonych w protokole z dnia 7 października 2015 r. w sprawie warunków zamiany nieruchomości oraz w akcie notarialnym z dnia 9 października 2015 r. a także w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 21 czerwca 2018 r.,

- naruszenie art. 28 ust. 1 P.b., tj. rozpoczęcie prac budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę,

2. naruszenie procedury poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego na skutek nieuwzględnienia wniosków Wspólnoty i przyjęcia, iż podjęte przez inwestora czynności, w tym budowa ogrodzenia, geodezyjne wyznaczenie linii zabudowy projektowanych obiektów, prowadzenie prac ziemnych, wykraczających poza prace objęte zgaszeniem oraz prace archeologiczne nie są czynnościami związanymi z rozpoczęciem budowy.

Na tych podstawach Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy aktualnym wyrysem i wypisem ze Studium, obszar projektowanej inwestycji "znajduje się w obszarze opisanym, jako: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna alternatywnie lub uzupełniająco zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna." To właśnie wypis i wyrys, jako podstawowe dokumenty wydawane ze studium potwierdzają, w jakim terenie znajduje się dana nieruchomość w studium, a niewątpliwie teren przedmiotowej inwestycji jest zakwalifikowany na kierunku zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Wojewoda kwalifikując jako zabudowę śródmiejską przedmiotową inwestycję użył terminu "zabudowa śródmiejska" w jego potocznym rozumieniu. Pojęcie "zabudowa śródmiejska", wiąże się z możliwością zbliżania do siebie budynków wskutek dopuszczenia ograniczania w takich miejscach doświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń (§ 13 oraz § 60 rozporządzenia), przy czym definicja ta wprowadzona została do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, w § 3 pkt 1. Według Wspólnoty przyjęcie domniemania, że teren, na którym zlokalizowana jest projektowana inwestycja należy do zabudowy śródmiejskiej jest całkowicie chybione i nieuprawnione. Z kolei organ wydający decyzję nie przyjął domniemania istnienia drogi publicznej na działce nr [...]. Nieuregulowaną pozostaje kwestia spornego odcinka drogowego, który stanowi ta działka i nie została ona uwzględniona w decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie został również oceniony obszerny materiał dowodowy przedstawiony przez Wspólnotę na poparcie zarzutu rozpoczęcia prac budowlanych przed zakończeniem procedury związanej z pozwoleniem na budowę, a za wiarygodne przyjęte zostało stanowisko nadzoru budowlanego. Nadto organ nie odniósł się do sprawy nieprawidłowego obrotu nieruchomości pod inwestycję, dokonanego pomiędzy inwestorem a Gminą Miasta [....].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest nieuzasadniona.

I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 6 października 2020 r. C. Sp. z o.o. sp. k. wystąpiła o zatwierdzenie projektu budowanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji szczegółowo na wstępie opisanej. Do wniosku załączono między innymi decyzję o warunkach zabudowy z dnia 21 czerwca 2018 r., przeniesioną następnie na inwestora (decyzja Prezydenta z dnia 24 kwietnia 2019 r.). Zawiadomieniem z 30 października 2020 r. organ poinformował o wszczęciu postępowania i po jego przeprowadzeniu, decyzją nr [...] z 5 stycznia 2021 r. zatwierdził przedłożony projekt i udzielił pozwolenia na budowę. Na skutek odwołań, Wojewoda decyzją z 6 kwietnia 2021 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Procedując ponownie Prezydent uzupełnił postępowanie w kierunkach wskazanych przez organ odwoławczy, w dniu 2 września 2021 r. zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a., po czym decyzją z 2 czerwca 2022 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. W związku z odwołaniem Wspólnoty, Wojewoda postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., wezwał Inwestora o usunięcie nieprawidłowości w projekcie, po czym zawiadomił w dniu 27 września 2022 r. strony o możliwości zapoznania się z aktami (art. 10 § 1 K.p.a.). Wspólnota w pismach z dnia 18 października oraz 21 października 2022 r. sformułowała dodatkowe zastrzeżenia do przedmiotowej inwestycji. W związku z tymi zarzutami Wojewoda uzupełnił postępowanie, uzyskując między innymi decyzje Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków upoważniające C. Sp. z o.o. sp. k. do prowadzenia badań archeologicznych wyprzedzających przedmiotową inwestycję oraz protokół z czynności kontrolnych z 2 listopada 2022 r. przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tak uzupełniony materiał dowodowy został udostępniony stronom postępowania, o czym Wojewoda poinformował zawiadomieniem z dnia 22 listopada 2022 r. W tym stanie sprawy, uwzględniając przekształcenie, jakie miało miejsce po stronie inwestora, Wojewoda decyzją z 21 grudnia 2022 r., orzekł reformatoryjnie i uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na budowę dla C. Sp. z o.o. sp. k. i w tym zakresie orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na rzecz [...] sp. z o.o., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja ta stanowi przedmiot skargi.

II. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowym (art. 32 ust. 4 pkt 1 P.b.). Wymagania, jakie wniosek musi spełniać określone zostały w art. 33 ust. 2 P.b., natomiast wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora możliwe jest po spełnieniu warunków wynikających z art. 32 P.b. oraz wymagań szczegółowo określonych w art. 35 ust. 1 P.b.

Zgodnie z tym przepisem, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanym przepisami oraz jego kompletność, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Z art. 35 ust. 4 P.b. wynika jednocześnie, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. W razie spełnienia wskazanych w niej przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Jest to typowy przykład normy prawnej o charakterze związanym, kiedy organ nie ma żadnego "luzu decyzyjnego" i jeśli spełnione są przesłanki przewidziane wyżej powołanymi przepisami, to nie może wydać decyzji odmownej (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2023 r. sygn. II OSK 2763/22).

III. 1. W rozpoznawanej sprawie zasadnie Wojewoda uwzględnił zmiany, jakie nastąpiły po stronie Inwestora i prawidłowo orzekł reformatoryjnie w tym zakresie.

2. Zasadniczym punktem spornym pozostaje kwestia lokalizacji inwestycji a mianowicie czy znajduje się ona w "zabudowie śródmiejskiej", jak to przyjęły organy, czy też – jak podnosi skarga - teren inwestycji w świetle obowiązujących przepisów nie może być zaliczony do takiej zabudowy.

Pojęcie "zabudowy śródmiejskiej" wprowadzone zostało do porządku prawnego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690) w brzmieniu: "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie śródmiejskiej - rozumie się przez to zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidziane w planie miejscowym centrum miasta lub dzielnicy miasta". Z dniem 1 stycznia 2018 r. definicja ta uległa zmianie i aktualnie przez pojęcie "zabudowa śródmiejska" należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia, określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W orzecznictwie przyjmuje się, że termin "zabudowa śródmiejska", zdefiniowany w § 3 pkt 1 rozporządzenia, bazuje na dwóch zasadniczych elementach, które decydują o uznaniu danej zabudowy za "śródmiejską". Po pierwsze, zabudowa ta musi mieć charakter intensywny, to znaczy typowy dla charakteru, wielkości i cech zabudowy danego miasta (np. zgrupowanie zabudowań w wielkomiejskiej aglomeracji jest znacznie większe niż mieście małym lub średnim). Po drugie, zabudowa ta musi znajdować się na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, co oznacza, że prawodawca rozporządzeniowy odwołuje się nie do kryterium formalno/nominalnego (położenia na terenie dzielnicy lub terenu miejskiego ściśle centralnego), lecz do kryterium funkcji zabudowy, która - zgodnie z dalszą częścią definicji - ma "faktycznie" lub "planistycznie" (zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) stanowić centrum miasta lub centrum dzielnicy miasta. Z definicji tej wynika zatem szerokie rozumienie zabudowy śródmiejskiej, która obejmuje nie tylko jeden teren centralny miasta (zazwyczaj w mniejszych miastach), lecz także wielość "terenów centrotwórczych" w dzielnicach miast (vide: wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r. sygn. II OSK 2442/16). Podkreśla się również, że obszar, który powinien być według § 3 pkt 1 rozporządzenia traktowany jako teren śródmiejski, to taki obszar, który już faktycznie funkcjonuje jako śródmieście lub jako taki jest przewidywany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zarówno z literalnego brzmienia, jak i celowościowego unormowania tego przepisu wynika, że nie chodzi tu tylko o centralną część miasta, ale również dzielnicy. A zatem nie tylko intensywna część zabudowy miasta powinna być traktowana jako podpadająca pod ten przepis. Odnosi się to również do dzielnicy miasta (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Gd 561/17). Sąd poglądy te podziela.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostają dwie kwestie. Po pierwsze, teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; stąd też Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył decyzję o warunkach zabudowy. Po drugie, zgodnie ze Studium uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r. z późniejszymi zmianami, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, nie funkcjonuje pojęcie "zabudowa śródmiejska". Zaznaczyć jednak należy, że w dacie uchwalania Studium pojęcie to nie miało normatywnego określenia. Definicja pojawiła się dopiero w rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r.

Zgodzić należy się ze skargą, że w świetle obowiązującego Studium, wszystkie działki objęte pozwoleniem na budowę oraz działki sąsiednie znajdują się terenie oznaczonym symbolem C-1 strefa śródmiejska, w obrębie [...]. Natomiast z części tekstowej Studium wynika, że działka nr [...] ma kierunek: Istniejące pozostałe ulice lokalne i ulice dojazdowe (100%), działka nr [...], ma kierunek: Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (100%), działka nr [...] ma kierunek: Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (100%), działka nr [...] ma kierunek: Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (100%), działka nr [...] ma kierunek: Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (100%), działka nr [...] ma kierunek: Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (100%), działka nr [...] ma kierunek: Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (100%), działka nr [...] ma kierunek: Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (100%), działka nr [...] ma kierunek: Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (100%), działka nr [...] ma kierunek: Usługi publiczne lokalne(100%); działka nr [...] ma kierunek: Usługi publiczne lokalne Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (21%), działka nr [...] , ma kierunek: Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (100%).

W tym stanie sprawy Sąd stwierdza, że na pełną akceptację zasługuje stanowisko organów, wedle którego przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w "zabudowie śródmiejskiej" w rozumieniu definicji zamieszczonej w § 3 pkt 1 rozporządzenia. Jest tak dlatego, ponieważ teren inwestycji wraz z terenami przyległymi niewątpliwie znajduje się w obszarze stanowiącym ścisłe centrum miasta, w strefie intensywnej zabudowy, zgodnie z zapisami Studium – w "strefie śródmiejskiej". Do takiego wniosku upoważnia również nazwa istniejąca w Studium (śródmieście) oraz fakt, że jest to tylko jedna strefa w [...], a jej położenie usytuowane w centralnej części miasta otoczone jest innymi strefami (vide: rysunek Studium). Poza tym zapis "strefa śródmiejska" sam w sobie przesądza, że w terenie tym mamy do czynienia z "zabudową śródmiejską". Powyższego nie może zmienić brak w Studium zapisu "zabudowa śródmiejska", bowiem w dacie uchwalania Studium pojęcie takie (definicja) nie funkcjonowało w przepisach Prawa budowlanego i przepisach wykonawczych. Dodać te należy, że brak w Studium zapisu "zabudowa śródmiejska" oznaczałby, że miasto [...] w ogóle nie ma zabudowy o takim charakterze, co byłoby absurdem.

3. Konsekwencją położenia przedmiotowej inwestycji w "zabudowie śródmiejskiej" jest trafne stanowisko co do możliwości stosowania przepisów techniczno – budowlanych właściwych dla tej strefy. W szczególności prawidłowo organy zaakceptowały przyjęte w projekcie budowlanym zmniejszenia o połowę minimalnego nasłonecznienia lokali mieszkalnych w sąsiednich budynkach (§ 60 rozporządzenia). Zasadnie stwierdziły również, że nie doszło do naruszenia § 13 rozporządzenia, bowiem projektowany budynek znajduje się w odległości 12,84m od wewnętrznego parapetu najbliższego okna znajdującego się w budynku mieszkalnym Wspólnoty ([...]), natomiast wysokość przesłaniania winności 12,41m. W odniesieniu do innych sąsiednich budynków także o przysłanianiu i braku nasłonecznienia nie może być mowy. Wobec tego Sąd stwierdza, że przepisy techniczno – budowlane nie zostały naruszone.

Z uwagi na treść zarzutów i okoliczność, że wartości dotyczących przesłaniania i nasłonecznienia uwidocznionych w projekcie budowlanym, powtórzonych przez organy skarga nie podważa, Sąd przyjmuje jako własne rozważania Wojewody w tym zakresie, znajdujące się na str. 6 i 8 zaskarżonej decyzji.

4. Stwierdzenie o zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami dotyczy również działki nr [...]. Skarga wskazując na tę działkę, jako drogę podnosi, że okoliczność ta nie została uwzględniona w zaskarżonej decyzji.

Jest poza sporem, że Gmina Miasto [...] była wyłączonym właścicielem m.in. działki nr [...]. Dziaka ta była przedmiotem obrotu, co wynika z kserokopii aktu notarialnego z dnia 9 października 2015 r. załączonego do odwołania oraz do skargi – k. 12 akt adm. T.II oraz k. 16 i nast. akt sądowych). W świetle tego aktu notarialnego doszło do zamiany (§ 8 aktu notarialnego) i aktualnym właścicielem dgr [...] jest Inwestor. Jednocześnie aktem tym ustanowiona została nieodpłatna służebność przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...] istniejącym pasem drogowym (§ 15 aktu notarialnego). Ustanowiona służebność została wpisana do KW. Ponadto, zgodnie z § 16 aktu notarialnego, nowy właściciel działki nr [...] zobowiązał się udostępnić przedmiotowy pas gruntu do korzystania na zasadach określających korzystanie z drogi publicznej, to znaczy przez każdą osobę i pojazd, również dla ruchu ciężkiego.

Z wypisu z rejestru gruntów znajdującego się aktach administracyjnych wynika, że działka nr [...], jako rodzaj użytku gruntowego (OFU), ma oznaczenie dr (droga). Nie jest to jednak równoznaczne z oznaczeniem tej działki jako drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 11 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645). Jest to droga wewnętrzna, o jakiej mowa w art. 8 ust. 1 tej ustawy, dla której przepisy techniczno-budowlane nie stawiają szczególnych wymagań. Wszystko to oznacza, że skoro do wniosku o pozwolenie na budowę Inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania m.in. działką nr [...] na cele budowlane, co znalazło potwierdzenie w dokumentach własnościowych (wypis z KW [....]), to organ architektoniczno – budowlany nie był uprawniony do podważania tych dowodów. Wskazać należy, że uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego w zakresie określonym w art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 oraz w art. 35 ust. 1 P.b. Poddany w takim zakresie projekt nie wykazał niezgodności z przepisami, dlatego wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 P.b. oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 P.b.).

5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 P.b. przez rozpoczęcie robót budowlanych bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd stwierdza, że okoliczność ta podniesiona w odwołaniu była przedmiotem dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Na etapie postępowania odwoławczego Inwestor przedłożył decyzje Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków upoważniające C. Sp. z o.o. sp. k. do prowadzenia badań archeologicznych wyprzedzających przedmiotową inwestycję oraz protokół z czynności kontrolnych z 2 listopada 2022 r. przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zatem roboty ziemne na terenie przyszłej inwestycji miały oparcie w decyzjach konserwatorskich i nie stanowiły robót budowlanych.

6. Niezasadnie skarga podnosi, że w toku jest postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące nieruchomości Wspólnoty oraz terenu Inwestora, co stanowi przeszkodę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że toczące się postępowanie rozgraniczeniowe nie jest zagadnieniem wstępnym w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Wobec tego organ opierając się na aktualnych danych dotyczących granic jest uprawniony do oceny/kontroli projektu budowlanego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W realiach sprawy uwaga ta ma charakter ogólny, gdyż z oświadczenia złożonego na rozprawie przez pełnomocnika Inwestora wynika, że postępowanie takie pomiędzy stronami nie toczy się. Natomiast wszczęte zostało postępowanie z powództwa Inwestora przeciwko Wspólnocie o wydanie nieruchomości, co w żadnym wypadku nie jest przeszkodą do wydania decyzji w oparciu o przedłożony projekt budowlany. Zaznaczyć należy, że obecny na rozprawie pełnomocnik Skarżącej oraz osoba występująca jako Zarząd Wspólnoty nie zaprzeczyli twierdzeniom pełnomocnika Inwestora.

Reasumując Sąd stwierdza, że kontrolowane decyzje nie naruszają przepisów postępowania i prawa materialnego w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "P.p.s.a.").

Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.