Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1405/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 463/06 w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu H. G. zasiłku dla bezrobotnych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001), uznał H. G. z dniem 1 lipca 2005 r. za osobę bezrobotną i przyznał jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 9 lipca 2005 r. w wysokości 626,30 zł.

Wojewoda [...], działając z urzędu, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a., stwierdził nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej prawa do zasiłku. W uzasadnieniu wskazał, że H. G. przedłożyła świadectwo pracy z dnia 30 czerwca 2005 r., wystawione przez L. M., stwierdzające zatrudnienie jej w okresie od 1 maja 2002 r. do 30 czerwca 2005 r. w pełnym wymiarze czasu pracy na stanowisku pomocy domowej. Przedłożyła również zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Olsztynie z dnia 7 lipca 2005 r. potwierdzające, że podlegała ona w tym okresie ubezpieczeniu społecznemu i były za nią odprowadzane składki na Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

W świetle powyższych ustaleń za bezsporny uznany został fakt, że skarżąca pozostawała w aktywności zawodowej, osiągała wynagrodzenie z tytułu pracy w pełnym wymiarze pracy oraz odprowadzane były składki na Fundusz Pracy. Jednakże, zdaniem Wojewody, w myśl przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), obowiązek odprowadzania składek na Fundusz pracy nie istniał, ponieważ gospodarstwo domowe prowadzone przez L. M. nie mieściło się w pojęciu pracodawcy. W związku z powyższym, przyznanie H. G. prawa do zasiłku dla bezrobotnych rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 2 ust. 1 pkt 25 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...], powołując się w uzasadnieniu na argumentację zawartą już w decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. G. nie zgodziła się ze stanowiskiem Ministra i w uzasadnieniu powołała się na argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodała jednocześnie, że uczciwie pracowała i przez ostatnie 38 miesięcy odprowadzane były regularnie składki, m.in. na Fundusz Pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2006r. uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] oraz decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że H. G. była zatrudniona przez L. M. w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania przez okres co najmniej 365 dni oraz osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia, od którego zależy obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Zdaniem Sądu, nie budzi również wątpliwości fakt, że składka ta przez L. M. była odprowadzana, podobnie jak składki na ubezpieczenia społeczne. Rację przy tym, w ocenie Sądu, ma organ, że wymieniona "pracodawczyni" nie prowadziła działalności gospodarczej, a zatem nie spełniała ona kryteriów pracodawcy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 25 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i w konsekwencji nie miała obowiązku odprowadzania składki na Fundusz Pracy.

Jak podkreślił Sąd I instancji, przyznanie i wypłata zasiłku jest ostatecznym środkiem pomocy udzielanym bezrobotnym dopiero wówczas, gdy nie jest możliwe zastosowanie tzw. aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu, a przede wszystkim, gdy nie ma dla danej osoby propozycji odpowiedniego zatrudnienia. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w treści art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Oprócz braku pracy trzeba jeszcze wykazać 365-dniowy okres aktywności zawodowej w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. W ocenie Sądu, na równych prawach z okresami aktywności zawodowej, wymienionymi w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, zostały potraktowane również okresy, w czasie których, np. nie było obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne i na Fundusz Pracy, a takie składki faktycznie były odprowadzane. Wskazuje na to treść art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 zalicza się również okresy niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Zatem – jak stwierdził Sąd – okresy te mogą stanowić samodzielną podstawę do nabycia prawa do zasiłku, pod warunkiem, że zostanie wykazane, iż wynosiły one co najmniej 365 dni w ciągu osiemnastu miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji, Starosta Powiatu [...] podał jedynie nieprecyzyjną podstawę przyznania skarżącej H. G. zasiłku dla bezrobotnych, co w żadnej mierze nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w tym przedmiocie.

W skardze kasacyjnej, pełnomocnik Ministra Pracy i Polityki Społecznej zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie błędnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi H. G. oraz o zasadzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odwołując się do przesłanek zawartych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wskazano przede wszystkim na wynikający z tego przepisu obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Jak wskazał w związku z tym autor skargi kasacyjnej, składki na Fundusz Pracy opłaca się za okres trwania obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnego i rentowych w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenia społeczne (art. 107 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy należy więc rozpatrywać w związku z obowiązkowym podleganiem ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym. Przy czym, w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych rozróżnia się obowiązkowe podleganie ubezpieczeniu społecznemu od prawa do dobrowolnego objęcia ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Pełnomocnik organu wskazał, że obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowym podlegają jedynie osoby wymienione w art. 6 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wśród podmiotów objętych tym przepisem brak jest natomiast osób wykonujących pracę na rzecz osób fizycznych nie prowadzących działalności gospodarczej. Także w art. 7 i 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wymieniających osoby, którym przysługuje prawo dobrowolnego objęcia ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi nie wskazuje się osób wykonujących pracę na rzecz osób fizycznych nie prowadzących działalności gospodarczej.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, analiza treści przepisu art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prowadzi do wniosku, że w przepisie tym chodzi o okresy, w których opłacanie składki na Fundusz Pracy jest przewidziane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Nie ma w nim natomiast z całą pewnością mowy o okresach, za które mimo braku prawnego obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy, osoba zainteresowana z własnej inicjatywy odprowadzała składkę. Właściwa interpretacja tego przepisu możliwa jest – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wyłącznie wówczas, gdy jest on czytany jednocześnie z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Dopiero wtedy bowiem wyraźnie widać, że przez "okresy niewymienione w ust. 1 pkt 2" rozumie się konkretne okresy, w tym m.in.: okresy pobierania stypendium sportowego, stypendium Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, okresy pozostawania funkcjonariuszem Służby Celnej czy okresy pobierania świadczenia socjalnego lub świadczenia szkoleniowego.

Przy tak ściśle określonych granicach art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie ma możliwości swobodnej interpretacji i "dowolnego" zaliczenia każdego okresu opłacania składek na Fundusz Pracy do "okresu niewymienionego w ust. 1 pkt 2" uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych.

Zatem dobrowolność opłacania składki na Fundusz Pracy w żadnym razie nie rodzi obowiązku przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Dobrowolnie (bez obowiązku prawnego) opłacane składki, uznawane są za składki "opłacone nienależnie", które podlegają rozliczeniu na podstawie art. 24 ust. 6a i 6b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Warunki przyznawania zasiłku dla bezrobotnych określa art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Wymaga on w ust. 1 pkt 2 lit. a), aby bezrobotny w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy.

Składki na Fundusz Pracy opłaca się za okres trwania obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnego i rentowych, którym, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), podlegają osoby fizyczne będące m. in. pracownikami.

Powstaje przeto zagadnienie, czy H. G., która była zatrudniona jako pomoc domowa w mieszkaniu L. M., posiadała status pracownika.

Stosownie do treści art. 2 Kodeksu pracy pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych określa, iż pracownikiem jest osoba pozostająca w stosunku pracy (art. 8 ust. 1). Cechą tego stosunku jest zobowiązanie się pracownika do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a także zobowiązanie się pracodawcy do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem. Art. 22 § 11 Kp stanowi, że zatrudnienie w warunkach wyżej określonych jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy.

Powyższa regulacja, w powiązaniu z treścią załączonego do akt administracyjnych świadectwa pracy, nie pozostawia wątpliwości, że H. G. pozostawała w okresie od 1 maja 2002 r. do 30 czerwca 2005 r. w stosunku pracy. Okoliczność ta została też przyznana treścią złożonej skargi kasacyjnej.

Nie sposób zatem podzielić poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej, iż składki na Fundusz Pracy opłacane były za H. G. dobrowolnie (bez obowiązku prawnego) i przez to muszą być uznane za składki nienależne, podlegające rozliczeniu na podstawie art. 24 ust. 6a i 6b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. To, że osoba zatrudniająca skarżącą nie posiadała statusu pracodawcy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 25 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bowiem nie prowadziła działalności gospodarczej, pozostawać musi bez wpływu na treść rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wynika to z tego, że obowiązkowe składki za pracownika opłacać mogą nie tylko pracodawcy ale również inne osoby podlegające ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym (art. 104 ust. 1 pkt 3 tej ustawy). Nie ma znaczenia, że składkę na Fundusz Pracy za H. G. fizycznie opłacała osoba ją zatrudniająca. Istotne jest istnienie samego obowiązku uiszczania składki, która była przecież przez ponad 3 lata ewidencjonowana przez ZUS na koncie określonej indywidualnie osoby fizycznej – pracownika.

Nie zasługuje również na aprobatę pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, iż art. 6 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza H. G. z katalogu podmiotów podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowym, ponieważ nie wymienia on osób wykonujących pracę na rzecz osób fizycznych nie prowadzących działalności gospodarczej. Analiza treści wskazanej normy prowadzi do wniosku, że przepis ten nie zawiera jakiegokolwiek kwalifikatora odnoszącego się do pracodawcy. W sposób enumeratywny natomiast wymienia te osoby fizyczne, które podlegają obowiązkowym ubezpieczeniom.

Z przytoczonych powyżej względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi