Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 778/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 § 1, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki ( spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], zwany dalej "GINB", decyzją z [...] stycznia 2017 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], zwanego dalej "skarżącym", utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...], znak: [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] września 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku [...], zwanej dalej "inwestorem", złożonego 25 lipca 2011 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z pokojami gościnnymi dla potrzeb hotelowych na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w [...] przy ul. [...].

Pismem z 30 listopada 2015 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę budynku przy ul. [...] w [...]. Skarżący wskazał, że nie zapewniono mu jako stronie postępowania możliwości udziału w toczącym się postępowaniu. Przede wszystkim jednak przebudowa budynku mieszkaniowego na hotelowy realizowana była również na działce o nr. ewid. [...], będącej własnością skarżącego i jedynie wydzierżawionej inwestorowi. Skarżący nigdy nie wyrażał jednak zgody na prowadzenie na tej działce prac budowlanych.

W toku wznowionego postępowania Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. uchylił swoją decyzję nr [...] z [...] września 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego. Starosta [...] wskazał, że działka o nr. ewid. [...] powinna być uwzględniona we wniosku o pozwolenie na przebudowę, zaś inwestor powinien złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane.

Na skutek odwołania inwestora od ww. decyzji Starosty [...], Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2016 r. uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

3. Nie czekając na zakończenie wznowionego postępowania skarżący w dniu 23 września 2016 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...], zarzucając przedmiotowej decyzji naruszenie m.in.:

– art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud.", poprzez umożliwienie zabudowania nieruchomości gruntowej o nr. ewid. [...] częścią budynku hotelowego, bez przedłożenia wymaganego przepisami prawa oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane,

– art. 28 ust. 2 pr.bud. oraz art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu w celu ochrony jego interesów,

– art 28 pr.bud. w zw. z art. 32 ust. 4 pr.bud. i art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 pr.bud. przez wydanie pozwolenia na przebudowę inwestorowi, który nie dysponował nieruchomością o nr. ewid. [...] na cele budowlane, w sytuacji, gdy budynek będący przedmiotem przebudowy zlokalizowany jest w części na działce o nr. ewid. [...],

– art. 28 pr.bud. w zw. z art. 35 ust. 1 i ust. 4 pr.bud. poprzez niewłaściwe sprawdzenie projektu budowlanego, w tym w szczególności lokalizacji budynku hotelowego podlegającego przebudowie oraz granic działek sąsiednich, a w konsekwencji zatwierdzenie niezgodnego z prawem oddziaływania budynku na działki sąsiednie,

– art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie przeprowadzenie wnikliwej analizy projektu budowlanego, w tym w szczególności pod kątem ustalenia granic nieruchomości, na których położony jest obiekt hotelowy podlegający przebudowie.

Skarżący wyjaśnił, że 12 czerwca 2010 r. zawarł z inwestorem umowę na czas nieokreślony, której przedmiotem było wydzierżawienie należącej do niego działki, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr. ewid. [...], z przeznaczeniem na parking samochodowy dla gości budynku Hotel [...], należącego do inwestora.

O planach przebudowy budynku hotelowego skarżący został dwukrotnie powiadomiony przez Starostę [...] zawiadomieniami z 21 kwietnia 2011 r. oraz z 6 września 2011 r. W pierwszym przypadku wniosek o wydanie pozwolenia na przebudowę wskazywał działki o nr. ewid. [...] i nr. ewid. [...]. Skarżący pismem z 29 kwietnia 2011 r. nie wyraził zgody na prowadzenie prac budowlanych na terenie należącej do niego działki nr ewid. [...], w związku z czym Starosta Powiatowy w [...] odmówił udzielenia pozwolenia na przebudowę budynku. W przypadku drugiego zawiadomienia, wniosek inwestora dotyczył prac jedynie na działce nr ewid. [...] i stał się podstawą decyzji z [...] września 2011 r. o pozwoleniu na przebudowę budynku i zmianę sposobu użytkowania budynku.

4. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2016 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wołomińskiego nr [...] z [...] września 2011 r.

W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że zarzut skarżącego prowadzenia prac budowlanych na działce nr ewid. [...] wynika z faktu, że w 1994 r. przeprowadzono rozgraniczenie działki nr ewid. [...] i działki nr ewid. [...]. W wyniku tej czynności fragment istniejącego budynku, w którym mieścił się wówczas warsztat krawiecki, znalazł się na działce należącej do skarżącego. Według rysunków stanowiących część projektu ściana szczytowa budynku wykraczała poza granicę działki nr ewid. [...] o ok. 25 cm. Przedstawione usytuowanie ściany szczytowej ("małej części" tej ściany) mogło być spowodowane błędem geodety. Ustalenie jednak wystąpienia takiego błędu nie jest jednak, zdaniem Wojewody, zadaniem organu architektoniczno-budowlanego.

Według organu pierwszej instancji na ścianie szczytowej nie zaplanowano prac budowlanych, w tym docieplenia styropianem o grubości 10 cm i pokrycia ściany tynkiem lateksowym, a jedynie pomalowanie ściany. Takie prace wymagają wyłącznie uzyskania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu spełnienia przesłanki nieważności przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewoda stwierdził, że dokonanie prac budowlanych w części budynku znajdującej się na nieruchomości należącej do skarżącego będzie ewentualnym zajęciem jej na powierzchni ok. 0,072m2, co nie może być traktowane jako naruszenie prawa w sposób rażący.

5. Dnia 1 grudnia 2016 r. skarżący wniósł do GINB odwołanie od decyzji Wojewody [...] nr [...]. W odwołaniu zarzucił ww. decyzji nieprawidłową ocenę materiału dowodowego w trakcie prowadzonego postępowania, akceptację braku zachowania procedur administracyjnych przez organ pierwszej instancji oraz legalizację zawłaszczenia przez inwestora części działki należącej do skarżącego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzi do bezprawnego zmniejszenia powierzchni należącej do niego działki.

Skarżący podkreślił również, że mające miejsce w przeszłości wydarzenia dotyczące przedmiotowych działek, jak i budynku dawnego warsztatu krawieckiego nie mają związku ze sprawą, ponieważ decyzja Starosty [...] wydana została dopiero w 2011 r.

Zdaniem skarżącego został on wprowadzony w błąd przez Starostę [...], gdyż w zawiadomieniu z 6 września 2011 r. o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku mowa była jedynie o pracach prowadzonych na działce nr ewid. [...], a przez to nie zapewniono mu prawa czynnego udziału w postępowaniu w celu ochrony jego interesów.

Skarżący nie zgodził się również z opinią Wojewody, że naruszenie prawa polegające na zawłaszczeniu małego fragmentu (0,072 m2) gruntu nie miało rażącego charakteru. Jego zdaniem do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa wystarczy sam fakt zawłaszczenia nieruchomości, nie jest zaś istotna powierzchnia takiego zawłaszczenia.

Skarżący powtórzył również swoje zarzuty z odwołania od decyzji Starosty [...] twierdząc, że wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku bez dysponowania przez inwestora wymaganym przez przepisy prawa budowlanego oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest złamaniem wyraźnej dyspozycji art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud, a przez to musi być zakwalifikowane jako rażące naruszenia prawa.

6. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2016 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, czy dokonane roboty budowlane polegające na ociepleniu ściany przeciwpożarowej miały miejsce na działce nr ewid. [...]. GINB podkreślił, że analiza projektu zagospodarowania terenu wskazuje, że przebudowywany budynek nie jest usytuowany na działce o nr ewid. [...], co innego natomiast wynika z mapy do celów projektowych i z załącznika mapowego do decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] czerwca 2011 r., Nr [...], znak: [...] zezwalającej na lokalizację zjazdu z ul. [...] na działkę o nr ewid. [...].

Zdaniem GINB, nie można mówić również o rażącym naruszeniu prawa w związku z zarzutem faktycznego zawłaszczenia nieruchomości skarżącego. Zdaniem organu odwoławczego, aby mówić o rażącym naruszeniu prawa, rozstrzygnięcie musiałoby wywoływać społeczno-ekonomiczne skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił również, że skarżący nie jest pozbawiony możliwości ochrony swoich praw nawet w wypadku zawłaszczenia fragmentu nieruchomości. Kwestia bowiem przekroczenia granic sąsiedniego gruntu przy wznoszeniu budynku jest uregulowana w art. 151 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Przepis ten jest zdaniem GINB znacznie bardziej odpowiedni do rozstrzygnięcia toczącego się sporu, gdyż wynika z niego, że przy rozstrzyganiu o roszczeniach na nim opartych, należy brać pod uwagę szkodę wyrządzoną przekroczeniem granicy. Co więcej, można przyznać poszkodowanemu przekroczeniem odpowiednie wynagrodzenie, do czego wcale nie jest wymagane stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej ani stwierdzenie, że wydana została ona z naruszeniem prawa.

Organ odwoławczy potwierdził również zgodność projektu budowlanego będącego podstawą udzielonego pozwolenia na przebudowę budynku z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z przepisami (w szczególności §12 i §19) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projekt budowlany został też sporządzony przez osoby posiadające wymaganie uprawnienia budowalne.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że weryfikowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 2 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.

7. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, skarżący wniósł 9 marca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił decyzji GINB:

a) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także przez przyjęcie, że nie jest możliwe ustalenie w sposób jednoznaczny, czy projektowane ocieplenie w ścianie wschodniej i zachodniej budynku hotelowego na długości od ok. 25 cm do ok. 45 cm zostało zaprojektowane na działce nr [...]. Założenie to doprowadziło do odmowy uznania, pomimo oczywistych podstaw, że decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

b) nieuwzględnienie społeczno-gospodarczych skutków naruszenia prawa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2016 r., co doprowadziło do prawnego usankcjonowania zawłaszczenia części należącej do skarżącego nieruchomości oraz do zaakceptowania obejścia przepisów prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył, że decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez udzielenie inwestorowi zgody na przebudowę budynku mimo braku oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane.

Skarżący zarzucił również organowi odwoławczemu, że ten nie dokonał całościowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, gdyż nie odniósł się do kwestii przebudowy dachu zlokalizowanego na działce należącej do skarżącego.

Odpowiadając na wątpliwości dotyczące granic przedmiotowej działki przedstawione przez GINB w zaskarżonej decyzji, skarżący stwierdził, że podstawą do ustalenia granic działki jest mapa do celów projektowych, pokazująca w sposób jednoznaczny że część przebudowywanego budynku znajduje się na działce o nr. ewid. [...]. Natomiast projekt zagospodarowania terenu jest, zdaniem skarżącego, dokumentem wtórnym w stosunku do mapy do celów projektowych.

8. Odpowiadając 4 kwietnia 2017 r. na powyższą skargę, GINB podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, zaś decyzja Starosty [...] nie była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

9. Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przypadku niestwierdzenia takich naruszeń prawa przez organ administracji skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

10. W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że skarga jest niezasadna.

Z uwagi na treść skargi, Sąd zobowiązany był ustalić, czy decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] września 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa i czy takie ewentualne naruszenie można uznać za kwalifikowane, tzn. rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt k.p.a.

Na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym projektu budowlanego przebudowy i zmiany sposobu użytkowania obiektu dla potrzeb hotelowych z 15 grudnia 2010 r. wraz z uzupełnieniem z 10 lipca 2011 r., a także stanowisk stron Sąd stwierdza, że nie ma podstaw, aby uznać, że weryfikowana decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na przebudowę budynku mieszkaniowego na budynek hotelowy została wydana z naruszeniem prawa, a tym bardziej że zarzucane przez skarżącego naruszenie prawa może być uznane za rażące.

Przede wszystkim nie powinno się uznawać położenia istniejącego budynku na działce nr ewid. [...] za podstawę dla obowiązku uzyskania przez inwestora zgody właściciela działki nr ewid. [...] na prowadzenie robót budowlanych w zaplanowanym zakresie. Organy administracji rozpatrujące sprawę pozwolenia na przebudowę budynku, tj. Starosta [...] w postępowaniu zwykłym oraz Wojewoda [...] i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nadzwyczajnym, ustaliły w sposób nie budzący zasadniczych wątpliwości, że umiejscowienie ściany szczytowej, północno-wschodniej, na działce nr ewid. [...] o szerokości ok. 25 cm powstało w 1994 r. w wyniku geodezyjnej regulacji granic między działką nr ewid. [...] i działką o obecnym nr ewid. [...]. Nie jest więc tak, że inwestor zaprojektował budowę lub przebudowę ściany północno-wschodniej na działce o nr ewid. [...], co więcej praktycznie wszystkie roboty budowlane objęte projektem i składające się na przebudowę przedmiotowego budynku będą wykonywane na działce o nr ewid. [...].

Odnosząc się do argumentu skarżącego, że mapa dla celów projektowych wskazuje jasno, że przedmiotowy budynek jest położony na działce o nr ewid. [...], Sąd stwierdza, że nie podziela stanowiska skarżącego. Po pierwsze, granica błędu graficznego, tj. wynikająca ze zmniejszonej skali rysunku mapy dla celów projektowych, jest na tyle znacząca, że nie może być podstawą rozstrzygnięcia o istnieniu lub braku tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po drugie, wbrew ocenie skarżącego rozpiętości między różnymi mapami i planami znajdującymi się w aktach co do zlokalizowania przedmiotowego budynku na działce o nr ewid. [...] nie dają się automatycznie rozstrzygnąć przez powołanie się na hierarchię ważności map. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że organ ma obowiązek rozpatrzyć i wziąć pod uwagę całokształt materiału zgromadzonego w sprawie.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznaje również za prawidłowe stanowisko organów orzekających w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], że rozstrzyganie wątpliwości lub sporów granicznych nie leży w kompetencjach organu architektoniczno-budowlanego. W tym zakresie organem właściwym do rozstrzygania sporów jest sąd powszechny. Z tego względu Starosta [...] miał prawo uznać, że wątpliwość (a nie oczywistość) co do zlokalizowania ściany szczytowej przedmiotowego budynku na działce o nr ewid. [...] nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej wydanie pozwolenia na budowę (przebudowę) budynku.

W powyższym kontekście Starosta [...] był upoważniony do uznania, że wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na przebudowę dotyczy wyłącznie działki o nr ewid. [...].

Sąd nie podziela również opinii skarżącego, że zatwierdzenie wskazanego wyżej projektu budowlanego sankcjonuje zawłaszczenie przez inwestora części działki o nr ewid. [...]. Należy bowiem pamiętać, że udzielenie pozwolenia na budowę (lub przebudowę) określonego budynku jest aktem władczym organu administracji publicznej dopuszczającym działania inwestora polegające na prowadzeniu określonych robót budowlanych. Pozwolenie na budowę (przebudowę) nie przesądza natomiast w żaden sposób o tym, komu przysługuje prawo własności nieruchomości gruntowej, na której ma być bądź jest zlokalizowany projektowany budynek. Nie można zatem mówić o "zawłaszczeniu" przez inwestora fragmentu działki o nr ewid. [...].

Niezrozumiałe jest natomiast dla Sądu twierdzenie skarżącego, że organ drugiej instancji naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do kwestii przebudowy dachu zlokalizowanego na działce należącej do skarżącego. Z rysunku nr 8 stanowiącego część projektu budowlanego (k. 52) – "Elewacja tylna, północno – zachodnia", a także rysunku nr 7 "Elewacja frontowa, południowo – wschodnia" wynika wyraźnie, że dach wieńczący budynek na odcinku ściany szczytowej nie podlega istotnej przebudowie. Nie występują w tej części ściany gzymsy, okapy, daszki lub balkony, które byłyby przedmiotem regulacji przepisów technicznych prawa budowlanego. W tym sensie należy uznać za prawidłowe stanowisko organu drugiej instancji o zgodności projektu z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury o warunkach technicznych (...).

Na podkreślenie natomiast zasługuje fakt, że z uwagi na sporną lokalizację ściany szczytowej przedmiotowego budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. [...] inwestor zrezygnował z dodatkowego docieplenia budynku na tej ścianie płytą styropianową o grubości 10 cm. Projekt przewiduje, że ściana szczytowa będzie jedynie pomalowana w taki sposób, aby kolorystyka ściany odpowiadała pozostałej części przebudowanego budynku.

Sąd nie podziela również opinii skarżącego, że naruszeniem prawa przez inwestora lub przez Starostę [...] jest zaprojektowanie zamocowania docieplenia na ścianie wschodniej budynku na odcinku o szerokości 25-45 cm, czyli w tym fragmencie, który zdaniem skarżącego znajduje się już na terenie działki o nr ewid. [...]. Zarówno z punktu widzenia technicznego, jak i architektonicznego, niedorzecznością byłoby niedokończenie dodatkowej izolacji cieplnej całej kilkudziesięciometrowej ściany tylko na samym narożniku ze względu na sporne "wysunięcie" budynku na teren działki sąsiedniej.

Przedstawione ustalenia organów oraz ocena przez Sąd zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzą do wniosku, że nawet gdyby dopuszczenie prac budowlanych (docieplenie, malowanie) na ścianie szczytowej budynku i na narożnikach ściany szczytowej uznać za naruszające przepisy prawa budowlanego, to taka ocena nie dawałaby podstaw do stwierdzenia, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

11. Wskazane wyżej wątpliwości co do zarzutu, że przy wydawaniu decyzji nr [...] (decyzji o pozwoleniu na przebudowę budynku) doszło do naruszenia prawa podważają możliwość uznania, że mieliśmy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, a w związku z tym – nieważnością decyzji Starosty [...].

Sąd jest zobowiązany przy tym przypomnieć, że do rażącego naruszenia prawa nie dochodzi, gdy w subiektywnym przekonaniu strony miało miejsce działanie organu administracji niezgodne z prawem (contra legem lub praeter legem) i uznawane przez stronę za poważne lub szczególnie dotkliwe. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter zobiektywizowany. Decydują o tym łącznie trzy przesłanki: (a) oczywistość i bezsporność naruszenia prawa, (b) charakter przepisu, który został naruszony oraz (c) racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2725/15).

Oczywistość i bezsporność naruszenia prawa polegają na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową. Już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik może być sporny. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 kwietnia 2013 r. sygn. II GSK 190/12; z 8 września 2009 r., sygn. II GSK 1061/08; oraz z 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/16).

Dodatkowo, dla oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa znaczenie ma też charakter przepisu, który zdaniem skarżącego został naruszony. Otóż w świetle orzecznictwa sądów w sposób rażący może zatem zostać naruszony wyłącznie przepis, który nadaje się do zastosowania w tzw. bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, LEX nr 165717; także powołany już wyżej wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/16).

Trzecią przesłanką uznania naruszenia prawa za rażące, a podkreślmy, że ta przesłanka ma kluczowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie, to niemożność pogodzenia skutków prawnych i społeczno-ekonomicznych wydania weryfikowanej decyzji ze standardami praworządności, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę przyjął w tym zakresie interpretację i ocenę odmienną niż skarżący. Sąd nie uznaje, aby docieplenie narożnika budynku wykraczającego o 25-45 cm. poza wytyczoną granicę między działką inwestycyjną i działką sąsiednią, dodajmy działką o znacznej powierzchni, godziło w zasadą (ideę) praworządności w stopniu niemożliwym do zaakceptowania. Należy uwzględnić fakt, że przekroczenie granicy działki nastąpiło nie w wyniku błędu inwestora lub wykonawców robót budowlanych. Owo wysunięcie budynku jest konsekwencją budzących wątpliwości, a może nawet wprost błędnych pomiarów geodety dokonanych przed kilkunastu laty. Inwestor świadomie zrezygnował z docieplenia ściany szczytowej płytą styropianową, aby nie pogłębiać sporu z sąsiadem (skarżącym).

Nie można też twierdzić, że skarżącemu (właścicielowi nieruchomości sąsiedniej) nie przysługują już żadne inne środki prawne obrony prawa własności. Nie można też uznać, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] odmawiającego stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (przebudowę) godzi fundamentalne prawa i obowiązki obywateli i zasady ustroju prawnego Polski.

W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie Sąd uznaje, że organy pierwszej i drugiej instancji prawidłowo przyjęły, iż wydanie przez Starostę [...] pozwolenia na przebudowę budynku i zmianę sposobu użytkowania nie wiązało się z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika również, że nie wystąpiła także żadna z pozostałych przesłanek nieważności decyzji przewidzianych w art. 156 §1 k.p.a. W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] należy uznać za prawidłową.

Sąd uznaje także za prawidłową informację udzieloną przez organ drugiej instancji, że rozstrzygnięcie sporu o przebieg granicy między działką o nr ewid. [...] i działką o nr ewid. [...], a także o ewentualne odszkodowanie dla skarżącego z tytułu położenia ściany szczytowej budynku mieszkalnego lub hotelowego na należącej do niego działce pozostaje we właściwości sądu powszechnego. Zdaniem Sądu organ administracji formułując omawianą informację spełnił wymogi art. 8 § 1 k.p.a., gdyż starał się prowadzić postępowanie administracyjne w sposób budzący zaufanie uczestnika do władzy publicznej przy jednoczesnym respektowaniu zasad proporcjonalności i równego traktowania.

12. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.