Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3320/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2018r., sygn. akt IV SA/Wr 5/18 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję [...] we W. z dnia [...] września 2017r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi K. J., działającej jako przedstawicielka ustawowa E. J. uchylił decyzję [...] we W. z [...] kwietnia 2017 roku oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Decyzją z [...] kwietnia 2017 roku E. J. otrzymała prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres od [...] marca 2017 roku do [...] września 2017 roku w kwocie [...] zł miesięcznie.

Organ pierwszej instancji uzyskał następnie informację, że prowadzona przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu M. J. egzekucja należności pieniężnych została umorzona z mocy prawa z uwagi na wydanie przez [...] dla [...] postanowienia z [...] kwietnia 2017 roku ( [...] ) o ogłoszeniu upadłości dłużnika – M. J.

[...] decyzją z [...] lipca 2017 roku uchylił własną decyzję z [...] kwietnia 2017 roku o przyznaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Po rozpoznaniu odwołania K.J. [...] przedstawicielki ustawowej małoletniej E. J., [...] we W. [...] decyzją z [...] września 2017 roku utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organy obu instancji uznały, że w świetle przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2016 r. poz. 169 z późn. zm., dalej "ustawa") ubiegać się o świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz zachować do nich prawo może wyłącznie osoba na rzecz której prowadzona jest egzekucja, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych.

Uprawnienie to skorelowane jest z obowiązkami dłużnika alimentacyjnego. Status dłużnika alimentacyjnego ma osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna (art. 2 pkt 3 ustawy). W świetle przepisu art. 27 ust. 1 ustawy, dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Wobec tego świadczenia te są swoistym zabezpieczeniem roszczeń obciążających osoby zobowiązane do alimentacji. Oznacza to zatem, że wypłacone świadczenia z funduszu alimentacyjnego stanowią zadłużenie osoby zobowiązanej do alimentów względem funduszu. Brak postępowania egzekucyjnego, w tym stwierdzenie jego umorzenia z mocy prawa z przyczyn prawnie wskazanych (np. na podstawie art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze), które jest bezskuteczne w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy, sprawia, że osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd nie ma statusu osoby uprawnionej w rozumieniu ustawy. Tym samym osoba taka nie może ubiegać się o świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

Organy wskazały również, że w świetle obowiązującego prawa, odróżnić należy postępowanie upadłościowe prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze od postępowania egzekucyjnego w sprawach cywilnych, prowadzonego na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego (art. 758 i nast.). Tylko z tym drugim rodzajem postępowania, tj. postępowaniem egzekucyjnym ustawa wiąże uprawnienia do świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które z kolei wynikało z błędnej interpretacji stanowiących materialnoprawną podstawę tych decyzji przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzje organów obu instancji. Wyjaśnił, że organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni pojęcia bezskuteczności egzekucji, stanowiącego przesłankę przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a w konsekwencji wadliwie przyjęły, że przesłanka ta obecnie nie zachodzi – co zdaniem organów – uzasadniało uchylenie, na podstawie art. 24 ustawy, decyzji przyznającej świadczenie w związku z wystąpieniem innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że brak przedłożenia zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji wystawionego przez organ egzekucyjny (i prawna niemożność jego uzyskania wobec upadłości dłużnika) nie oznacza, że prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie może zostać na gruncie obecnie obowiązującej ustawy osobie uprawnionej przyznane.

Sąd wskazał, że dokumentowanie bezskuteczności egzekucji z woli ustawodawcy nie zostało ograniczone jedynie do środka dowodowego w postaci zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji wystawionego przez organ egzekucyjny. Wyjaśnił, że możliwe jest egzekwowanie takich zaległych świadczeń alimentacyjnych na podstawie ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 233 z późn. zm., dalej : "Prawo upadłościowe"). W razie wszczęcia postępowania upadłościowego, postępowanie prowadzone przez komornika zostaje umorzone, ale egzekwowanie należności odbywa się dalej na podstawie ustawy Prawo upadłościowe z udziałem syndyka i w sposób określony w tych przepisach. To syndyk, a nie komornik jest wówczas uprawniony potwierdzić, że egzekucja określonych należności jest nadal bezskuteczna.

Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że skarżąca [...] maja 2017 roku złożyła oświadczenie, że w okresie ostatnich dwóch miesięcy egzekucja alimentów należnych od M. J. przyznanych wyrokiem sądu z dnia [...] lipca 2015 roku [...] w wysokości [...] okazała się bezskuteczna.

Ponadto na żądanie organu pierwszej instancji syndyk masy upadłości pismem z dnia [...] czerwca 2017 roku nr [...] wskazał, że zobowiązania alimentacyjne upadłego nie zostały zaspokojone i przekazane do rąk uprawnionej ze względu na brak środków pieniężnych w masie upadłości. Skoro organy nie oceniły tych okoliczności, doszło, w ocenie sądu pierwszej instancji, do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i art. 107 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kolegium wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną podnosząc w niej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego to jest:

1. art. 2 pkt 2 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że bezskuteczność egzekucji w rozumieniu tego przepisu może mieć miejsce pomimo umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 146 ust. 1 Prawa upadłościowego, podczas gdy warunkiem koniecznym, aby stwierdzić bezskuteczność egzekucji jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez komornika sądowego,

2. art. 24 ust. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie pomimo, że w sprawie zaistniała okoliczność mająca wpływ na prawo do świadczeń i uzasadniająca uchylenie – bez zgody przedstawiciela ustawowego osoby uprawnionej – ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy której E. J. nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego to jest umorzenie z mocy prawa postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu (postanowienie [...] dla [...] z [...] kwietnia 2017 roku, [...]).

Z uwagi na powyższe [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Istota sporu w sprawie dotyczy pojęcia bezskuteczności egzekucji.

W ocenie organu o bezskuteczności egzekucji można mówić wyłącznie w sytuacji prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie przepisów k.p.c. Umorzenie takiego postępowania z uwagi na wszczęcie postępowania upadłościowego wobec osoby zobowiązanej do alimentacji oznacza w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, że nie została spełniona przesłanka bezskuteczności egzekucji uzasadniająca przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

W ocenie sądu pierwszej instancji, możliwe jest wykazanie bezskuteczności egzekucji nie tylko poprzez przedstawienie zaświadczenia organu egzekucyjnego prowadzącego egzekucję przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu Jak wskazał sąd pierwszej instancji, w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na wszczęcie postępowania upadłościowego, to syndyk jest uprawniony do potwierdzenia, że egzekucja określonych należności jest nadal bezskuteczna.

W dacie wydania decyzji przez organy administracyjne (jak również w dacie orzekania przez sąd pierwszej instancji), art. 2 pkt 2 ustawy wskazywał, że bezskuteczność egzekucji oznacza egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu braku podstawy prawnej do pojęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika, braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą.

Artykuł 2 pkt 2 ustawy zmieniony został przez art. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 roku o zmianie ustawy - Prawo upadłościowe oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2019.1802). Od 8 października 2019 roku, zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy, pojęcie bezskuteczności egzekucji oznacza egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych, albo postępowanie upadłościowe, w toku którego w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie otrzymano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych.

Jednocześnie ustawodawca wprowadził do art. 2 nowy punkt 8a, zgodnie z którym pojęcie organu egzekucyjnego oznacza organ, który prowadzi egzekucję, albo syndyka wyznaczonego w postępowaniu upadłościowym dłużnika.

Innymi słowy, począwszy od 8 października 2019 roku pojęcie bezskuteczności egzekucji dotyczy zarówno egzekucji prowadzonej przez komornika sądowego jak i egzekucji prowadzonej w ramach postępowania upadłościowego. Organem uprawnionym do potwierdzenia bezskuteczności egzekucji jest zatem od 8 października 2019 roku zarówno organ prowadzący egzekucję jak i syndyk wyznaczony w postępowaniu upadłościowym dłużnika.

Powstaje zatem pytanie, czy wprowadzona zmiana oznacza, że do 8 października 2019 roku nie było możliwe odnoszenie pojęcia "bezskuteczność egzekucji", "organ egzekucyjny" oraz "postępowanie egzekucyjne" do postępowania upadłościowego i dopiero przyjęcie nowelizacji otworzyło taką możliwość, czy też wprowadzona nowelizacja potwierdza kierunek wykładni przyjęty w orzecznictwie.

Sąd wskazuje w tym miejscu, że jeszcze przed datą zgłoszenia projektu nowelizacji ustawy – Prawo upadłościowe, to jest przed [...] maja 2019 roku sądy administracyjne wskazywały, że brak przedłożenia zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji wystawionego przez organ egzekucyjny (i prawna niemożność jego uzyskania wobec upadłości dłużnika) nie może oznaczać wyłączenia możliwości przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Sądy podkreślały, że w razie wszczęcia postępowania upadłościowego i umorzenia postępowania egzekucyjnego, obowiązkiem organu było zwrócenie się do właściwego syndyka w celu ustalenia, czy rzeczywiście egzekucja należności alimentacyjnych, po ogłoszeniu upadłości dłużnika alimentacyjnego nadal była bezskuteczna. Ewentualny brak takich ustaleń nie pozwalał w ocenie sądów na przyjęcie, że odpadła przesłanka "bezskuteczności egzekucji". Sądy przyjmowały, że ustawowe pojęcie "bezskuteczności egzekucji" nie jest determinowane tylko i wyłącznie przez zaświadczenie wystawione przez organ egzekucyjny (komornika sądowego), ale obiektywnymi istniejącymi okoliczności stanu faktycznego, sprowadzającymi się do niewyegzekwowania od dłużnika w okresie ostatnich dwóch miesięcy kwoty zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych (art. 2 pkt 2 ustawy). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, że brak przedłożenia zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji wystawionego przez organ egzekucyjny (i prawna niemożność jego uzyskania wobec upadłości dłużnika) nie oznacza, że prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie może zostać przyznane osobie uprawnionej.

Wywodzono również, że egzekwowanie świadczeń alimentacyjnych możliwe jest nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), ale również w trybie ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233 z późn. zm.). Podstawową funkcją postępowania upadłościowego (obok tzw. funkcji oddłużeniowej) jest windykacja należności. Jest to zbiorowe postępowanie, którego celem jest wspólne dochodzenie roszczeń od dłużnika. Podkreślano, że umorzenie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 146 Prawa upadłościowego z uwagi na uprawomocnienie się postanowienia o ogłoszeniu upadłości, ma w założeniu przeciwdziałać nierównomiernemu zaspokojeniu wszystkich wierzycieli z funduszy masy upadłości, bez zachowania kolejności wynikającej z art. 342-344 tej ustawy. Z tego powodu ustawodawca wykluczył możliwość prowadzenia po ogłoszeniu upadłości egzekucji syngularnej przez poszczególnych wierzycieli.

W orzecznictwie zwracano także uwagę, że przesłankę bezskuteczności egzekucji prowadzonej przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu należy na gruncie omawianej ustawy wykładać szeroko, uwzględniając cel tej ustawy zawarty w preambule, tj. wspieranie osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Funkcja socjalna funduszu alimentacyjnego została również uwypuklona w uzasadnieniu projektu przedmiotowej ustawy (druk sejmowy nr [...]). Podkreślono w nim, że skoro organy państwa nie są w stanie doprowadzić do realizowania przez obywateli prawomocnych orzeczeń sądów zasądzających alimenty, to osobom, które z powodu niemożności wyegzekwowania należnych im alimentów znalazły się w trudnej sytuacji ekonomicznej, państwo ma moralny obowiązek pomóc.

Stanowisko takie wyrażone zostało m.in. w wyrokach : WSA w Warszawie z 14 lutego 2017 roku, I SA/Wa 1355/16, WSA w Opolu z 27 kwietnia 2017 roku, II SA/Op 124/17 (od którego skarga kasacyjna oddalona została wyrokiem NSA z 18 stycznia 2018 roku, I OSK 1693/17 ), WSA w Opolu z 9 maja 2017 roku, II SA/Op 123/17 (od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 6 lutego 2018 roku, I OSK 1810/17), WSA we Wrocławiu z 7 czerwca 2018 roku, IV SA/Wr 200/18, (od którego skarga kasacyjna oddalona została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2019 roku, I OSK 3441/18).

W uzasadnieniu do projektu ustawy z 30 sierpnia 2019 roku ([...] ) wskazano, że proponowane zmiany miały na celu "wyjaśnienie pojawiających się w praktyce wątpliwości związanych ze stosowaniem ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w przypadku prowadzenia postępowania upadłościowego wobec dłużnika alimentacyjnego. Używane w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów pojęcia "bezskuteczność egzekucji", "organ egzekucyjny" oraz "postępowanie egzekucyjne" mogą być odnoszone także do postępowania upadłościowego wyłącznie w drodze wykładni celowościowej. Mając powyższe na uwadze, dla usunięcia praktycznych problemów z ustalaniem prawa do świadczeń alimentacyjnych związanych z dłużnikami, wobec których ogłoszono upadłość w oparciu o tę ustawę, zaproponowano zmianę definicji bezskuteczności egzekucji oraz dodanie definicji organu egzekucyjnego."

Oznacza to, że ustawodawca dostrzegł potrzebę uwzględniania wykładni prezentowanej przez sądy administracyjne. Wprowadzona zmiana do ustawy stanowi zatem potwierdzenie prawidłowości stanowiska sądów administracyjnych.

Zatem podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 2 pkt 2 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie bezskuteczności egzekucji może być również odnoszone do sytuacji umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 146 ust. 1 Prawa upadłościowego jest niezasadny.

Skoro bezskuteczność egzekucji może zaistnieć również w sytuacji wszczęcia postępowania upadłościowego nie zachodzi obawa uchylenia się przez dłużnika alimentacyjnego od odpowiedzialności regresowej o której mowa w art. 27 ustawy. Konsekwencją przedstawionej przez sąd pierwszej instancji i podzielonej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni pojęcia bezskuteczności egzekucji jest bowiem uznanie za osobę uprawnioną również osoby uprawnionej do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, w stosunku do której bezskuteczność egzekucji zostanie potwierdzona odpowiednim zaświadczeniem wystawionym przez syndyka masy upadłości.

Uznanie, że sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 pkt 2 ustawy oznacza, że za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy nie dokonały oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym oświadczenia Skarżącej, w którym wskazała, że w okresie ostatnich dwóch miesięcy egzekucja alimentów okazała się bezskuteczna oraz złożonego na żądanie organu pierwszej instancji pisma syndyka masy upadłości, z którego wynika, że zobowiązania alimentacyjne upadłego nie zostały zaspokojone i przekazane do rąk uprawnionej ze względu na brak środków pieniężnych w masie upadłości. Przed dokonaniem oceny tych dowodów w świetle przedstawionej przez sąd pierwszej instancji wykładni pojęcia bezskuteczności egzekucji nie można mówić o możliwości zastosowania art. 24 ustawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku oddalając skargę kasacyjną.