Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 277/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia Zwykłego "A" z siedzibą w R., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku, Nr [...].

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku odmówił wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu urządzeń w ramach instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej R. na wieży ciśnień w R. przy ul. L. Nr [...] na działce Nr ewid. [...], obręb [...] dokonanego przez "A" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 2 listopada 2010 roku Stowarzyszenie Zwykłe "A" z siedzibą w R. wystąpiło z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o przyjęciu zgłoszenia. Jako podstawę wznowienia strona podała przepis art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4, pkt 5 i pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Stowarzyszenia, okoliczności faktyczne ustalone przez organ administracji architektoniczno – budowlanej okazały się fałszywe. Stowarzyszenie oraz mieszkańcy bloku zlokalizowanego w R. przy ul. L. Nr [...], będący jednocześnie członkami Stowarzyszenia, jako strona bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Ponadto znane są nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji o przyjęciu zgłoszenia, gdyż przyjęcie zgłoszenia nastąpiło bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy. Stowarzyszenie wskazywało także na negatywny wpływ emisji fal elektromagnetycznych na zdrowie mieszkańców.

Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji (art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). We wstępnej fazie postępowania organ ocenia, czy wznowienie postępowania jest dopuszczalne. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obliguje organ do zbadania, czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) tj. ustalenia, czy decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania jest ostateczna, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w terminie oraz czy żądanie wznowienia postępowania oparte jest na ustawowej podstawie wznowienia. Wystąpienie łącznie wszystkich wymienionych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), natomiast ich brak obliguje organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego).

W stanie faktycznym sprawy, zdaniem organu I instancji, nie została spełniona przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania – postępowanie nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji. Zgłoszenie robót budowlanych jest czynnością materialno – techniczną, która nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. Skoro zatem postępowanie nie zostało wszczęte, nie można także mówić o stronach postępowania. Dokonanie przez inwestora zgłoszenia nie kończy się także wydaniem decyzji administracyjnej będącej zgodą organu na wykonanie robót określonych w zgłoszeniu, zgłoszenie jest bowiem szczególną instytucja prawa budowlanego. Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.), do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, zamierzone przez inwestora roboty budowlane nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej.

W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie Zwykłe "A" z siedzibą w R. wniosło o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach odwołania strona podnosiła, iż organ w sposób milczący przyjął zgłoszenie inwestora i nie dokonał weryfikacji dokumentu "Kwalifikacja przedsięwzięcia". Stanowisko zaprezentowane w decyzji I instancji jest błędne, gdyż organ powinien zgłosić sprzeciw wobec złożonego zgłoszenia.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przytaczając argumentację organu I instancji, uznał, że odmowa wznowienia postępowania w sprawie była uzasadniona.

W skardze do sądu administracyjnego Stowarzyszenie Zwykłe "A" z siedzibą w R. wniosło o uchylenie decyzji organu II instancji i nakazanie wznowienia postępowania, gdyż w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa budowlanego – art. 30 ust. 6 pkt 2 i ust. 7, z uwagi na to, że organ nie wyjaśnił okoliczności faktyczno – prawnych sprawy. Zdaniem strony skarżącej, Sąd powinien zażądać od inwestora dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy i zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego z wieży ciśnień na nośnik anten telefonii komórkowej oraz zażądać od byłego właściciela ekspertyzy technicznej wieży ciśnień z września 1986 roku i lipca 1993 roku. Zdaniem strony, obiekt wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż stacja bazowa jest przedsięwzięciem, które może skutkować pogorszeniem stanu środowiska, warunków zdrowotno – sanitarnych, może wprowadzać lub zwiększać ograniczenia dla obszarów sąsiednich, a w szczególności z tego powodu, że stacja powstanie w środku dużego osiedla mieszkaniowego. Decyzja o warunkach zabudowy zezwalała na zorganizowanie w wieży ciśnień lokalu gastronomicznego, gdy tymczasem instalowane są tam stacje bazowe telefonii komórkowej. Inwestor wykonał i przystąpił do użytkowania stacji bazowej w czasie kiedy toczyło się przed organem nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie legalności wykonania stacji bazowej przez innego operatora telefonii komórkowej. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki, gdyż inwestor nie legitymował się decyzją o warunkach zabudowy. Zdaniem strony skarżącej, obiekt budowlany, na którym instalowana ma być stacja telefonii komórkowej jest w złym stanie technicznym, nadaje się wyłącznie do rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd, nie przejmując sprawy do końcowego jej załatwienia, bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Stosownie do uregulowania art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Na wstępie rozważań wskazać wypada, iż wznowienie postępowania jest instytucją prawną, która pozwala na nadzwyczajne wzruszenie rozstrzygnięć cieszących się przymiotem ostateczności, a więc takich, od których nie przysługują już zwyczajne środki zaskarżenia umożliwiające ich wzruszenie w toku instancyjnego procedowania. Z tego też powodu, że przełamuje zasadę ostateczności rozstrzygnięć administracyjnych (art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) jest instytucją wyjątkową, której stosowanie nie może być rozciągane na sytuacje, które nie zostały wyraźnie uregulowane w przepisach instytucję tą stanowiących.

Przesłanki wznowienia postępowania zostały określone w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania określa art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowieniem następuje wyłącznie w formie postanowienia – art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast odmowa wznowienia postępowania, stosownie do § 3 art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego, następuje w drodze decyzji. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych zaistnieje wówczas, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie niż decyzja, np. umowy cywilnoprawnej, zaświadczenia, czy czynności materialno - technicznej. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie natomiast miała miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania o wznowienie złoży osoba czy jednostka, która nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją. Stanowisko w tym przedmiocie znalazło wyraz zarówno w literaturze (patrz: Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak i J. Borkowski z 1996 roku), jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wznowienie postępowania nie może dotyczyć spraw zakończonych w innej formie niż ostateczna decyzja lub postanowienie, od którego przysługuje zażalenie. Tym samym wznowienie postępowania zakończonego czynnością materialno – techniczną jest niedopuszczalne. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest bowiem wyznaczona zakresem rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawy administracyjnej. Wykroczenie poza granice wskazane w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rozpoznanie sprawy nie zakończonej decyzją ostateczną bądź sprawy, która nie była w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego, stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Zacytowane poglądy znajdują swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2007 roku, IV SA/Wa 1289/07, Lex Nr 420225 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 1998 roku, I SA 181/98, Lex Nr 45692; z dnia 29 września 1997 roku, I SA/Ka 1248/96, POP 1999/3/72; z dnia 31 maja 1994 roku, SA/Kr 1450/93, ONSA 1995/3/110; z dnia 9 czerwca 1992 roku, SA/Wr 534/92, ONSA 1993/4/92, z dnia 28 czerwca 1983 roku, I SA 268/83, ONSA 1983/1/47 i inne), które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Odnosząc te rozważania do oceny kwestionowanego rozstrzygnięcia należy uznać, że postępowanie, którego wznowienia domaga się strona skarżąca dotyczyło zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w trybie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2008 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż zgłoszenia właściwemu organowi należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Powyższa instytucja stanowi swoistą rezygnację z władczego reglamentowania przez państwo określonych przejawów działalności budowlanej. W odniesieniu do owych ściśle określonych przejawów działalności budowlanej organy państwa reagują władczo, wydając stosowne rozstrzygnięcie, jedynie w sytuacji gdy dostrzegają zagrożenie naruszenia prawa poprzez prowadzenie takiej działalności. W innym wypadku, a więc gdy takiego zagrożenia nie dostrzegają, poprzez zaniechanie własnej reakcji na dokonane zgłoszenie i upływ stosownego czasu, pozwalają inwestorowi na legalne rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych.

W stanie faktycznym sprawy, nie ulega wątpliwości, że inwestor dokonał zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na umieszczeniu stacji bazowej telefonii komórkowej na określonym obiekcie budowlanym. Organ, po otrzymaniu wspomnianego zgłoszenia, w terminie 30 dni nie wniósł w drodze decyzji sprzeciwu, zatem po upływie rzeczonych 30 dni inwestor uprawniony był do rozpoczęcia robót budowlanych. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że postępowanie w sprawie przyjęcia zgłoszenia nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji, a jedynie czynnością materialno – techniczną. W stanie faktycznym sprawy, czynność ta polegała do dokonaniu przez organ kontroli dokumentów złożonych wraz ze zgłoszeniem przez inwestora i wobec stwierdzenia, że spełniają one wymagania określone przepisami prawa, organ nie znalazł podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec planowanych robót budowlanych. Nieco upraszczając należy wskazać, iż w sprawie realizacji na wieży ciśnień stacji bazowej telefonii komórkowej nie została wydana ostateczna decyzja.

Z powyższych informacji wynika, że w świetle przepisu art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania w stanie faktycznym sprawy nie było dopuszczalne, gdyż tzw. "postępowanie główne" nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji. Skoro przepis art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, to reasumując dotychczasowe rozważania należy wskazać, że rozstrzygnięcia organów zakwestionowane w treści skargi o odmowie wznowienia postępowania są prawidłowe, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustosunkowując się do dalszych zarzutów skargi wyjaśnić należy, że wobec opisanego powyżej przebiegu postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanego, a w szczególności faktu, że postępowanie to nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji, argumenty te nie zasługują na uwzględnienie. Poza – wyznaczonym przez zakres skargi – zainteresowaniem Sądu w niniejszym postępowaniu i bez wpływu na jego stanowisko pozostaje zatem okoliczność braku decyzji o warunkach zabudowy poprzedzającej wykonanie robót budowlanych, jak i zły stan technicznego obiektu, na którym umocowane miały być anteny.

W tej sytuacji, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

K.O.