Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1265/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania prac konserwatorskich uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...].

Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] od decyzji Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...], znak: [...], nakazującej [...] S.A. z siedzibą w [...], jako właścicielowi 16 zabytkowych wagonów kolejowych pochodzących ze stacji kolejowej w [...], znajdujących się obecnie na terenie stacji kolejowej w [...], wpisanych do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 1993 r. pod numerem [...] (wagony wymienione w załączniku do w/w decyzji, odpowiednio pozycje nr 1, 3, 4, 5, 8, 9, 10, 11, 12, 16, 17, 18, 20, 22, 26, 29), wykonanie prac konserwatorskich o charakterze ratunkowym i zabezpieczającym przy zabytkowych ww. obiektach techniki, chroniących te zabytki przed zniszczeniem i dalszym pogorszeniem ich stanu technicznego, polegających na: 1) naprawie i konserwacji wszystkich elementów metalowej i drewnianej konstrukcji pudeł, dachów, podłóg, ścian wraz z oknami i wrotami - w terminie do dnia 31 sierpnia 2014 r.; 2) konserwacji stalowych ostoi z podwoziami - w terminie do dnia 31 sierpnia 2014 r., uchylił decyzję organu I instancji w części wyznaczonego terminu wykonania nakazanych prac i wyznaczył termin wykonania nakazanych prac do dnia 31 marca 2016 r. oraz utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], znak: [...], nakazał [...] S. A. z siedzibą w [...], jako właścicielowi 16 zabytkowych wagonów kolejowych pochodzących ze stacji kolejowej w [...], znajdujących się obecnie na terenie stacji kolejowej w [...], wykonanie prac konserwatorskich o charakterze ratunkowym i zabezpieczającym przy zabytkowych ww. obiektach techniki, chroniących te zabytki przed dalszym pogorszeniem ich stanu technicznego, polegających na: 1) naprawie i konserwacji wszystkich elementów metalowej i drewnianej konstrukcji pudeł dachów, podłóg, ścian wraz z oknami i wrotami (w wypadku wagonów z pozycji 3 i 4 - rekonstrukcja zniszczonych i uszkodzonych pudeł); 2) konserwacji stalowych ostoi z podwoziami; 3) zabezpieczeniu terenu miejsca postoju wagonów kolejowych przed dostępem osób postronnych, pod rygorem natychmiastowej wykonalności.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania [...] S. A. z siedzibą w [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], uchylił powyższą decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m. in., że Kierownik Delegatury w [...] winien określić konkretny termin wykonania wszystkich prac nakazanych ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku.

Kierownik Delegatury w [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], znak: [...], na podstawie art. 89 pkt 2, art. 92 ust. 6, art. 49 ust. 1 w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., nakazał [...] S.A. z siedzibą w [...], jako właścicielowi 16 zabytkowych wagonów kolejowych pochodzących ze stacji kolejowej w [...], znajdujących się obecnie na terenie stacji kolejowej w [...], wpisanych do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 1993 r. pod numerem [...] (wagony wymienione w załączniku do w/w decyzji, odpowiednio pozycje nr 1, 3, 4, 5, 8, 9, 10, 11, 12, 16, 17, 18, 20, 22, 26, 29), wykonanie prac konserwatorskich o charakterze ratunkowym i zabezpieczającym przy zabytkowych ww. obiektach techniki, chroniących te zabytki przed zniszczeniem i dalszym pogorszeniem ich stanu technicznego, polegających na: 1) naprawie i konserwacji wszystkich elementów metalowej i drewnianej konstrukcji pudeł, dachów, podłóg, ścian wraz z oknami i wrotami - w terminie do dnia 31 sierpnia 2014 r.; 2) konserwacji stalowych ostoi z podwoziami - w terminie do dnia 31 sierpnia 2014 r.

[...] S.A. z siedzibą w [...] złożyła odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] października 2013 r.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 680/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. w [...], uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...].

Następnie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (wskazaną na wstępie) decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] od decyzji Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...], uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w części wyznaczonego terminu wykonania nakazanych prac i wyznaczył termin wykonania nakazanych prac do dnia 31 marca 2016 r. oraz utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji w pozostałej części.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że był związany, na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydanym w niniejszej sprawie, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 680/14. W wyroku tym Sąd wskazał, że nie badał sprawy pod względem merytorycznym, z uwagi na to, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą proceduralną, bowiem organ nie skierował tej decyzji do prawidłowo ustanowionego w sprawie pełnomocnika strony.

Mając na uwadze wytyczne zawarte w powyższym wyroku Sądu z dnia 9 października 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ponownie rozpatrując sprawę, skierował zaskarżoną decyzję do prawidłowo ustanowionego w sprawie pełnomocnika [...] Spółka Akcyjna - radcy prawnego J. K.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Przez prace konserwatorskie należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań, robotami budowlanym natomiast, w rozumieniu art. 3 pkt 8 tej ustawy, są roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że pismem z dnia [...] listopada 2012 r. zawiadomiono strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stanu zachowania 16 sztuk wagonów kolejowych, które pochodzą ze [...] i wpisane zostały do rejestru zabytków pod numerem [...] poz. 1, 3, 4, 5, 8, 9, 10, 11, 12, 16, 17, 18, 20, 22, 26, 29 decyzją z dnia [...] marca 1993 r., a które obecnie znajdują się na terenie stacji kolejowej w [...].

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że w protokole z oględzin stanu zachowania zabytkowych wagonów, znajdujących się na terenie stacji kolejowej w [...], przeprowadzonych w dniu [...] października 2012 r. stwierdzono, że: "Na torach stacji kolejowej w [...] zidentyfikowano 16 wagonów (4 osobowe i 12 towarowych), wpisanych do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] marca 1993 r., wymienione w następujących pozycjach załącznika do decyzji: 1, 3, 4, 5, 8, 9, 10, 11, 12, 16, 17, 18, 20, 22, 26, 29. Stan zachowania wagonów jest bardzo zły. (...) Wagony towarowe mają drewniane pudła, drewno jest zmurszałe, konstrukcja porażona biologicznie i skorodowana, liczne ubytki deskowania, pokrycia dachów nieszczelne, nieraz wręcz dziurawe - z dużymi ubytkami. Wagony w pozycjach 5, 8, 9, 10, 11, 12, 16, 17, 18, 20, 22, 25: dziurawy dach, braki w szalowaniu ścian, skorodowane podwozie, ogólnodostępny (można wejść). Wagony pasażerskie o pudłach drewnianej lub stalowej konstrukcji, obitej blachą. W pudłach wagonów z poz. 1, 3, 29 konstrukcja i blacha skorodowana, pokrycie dachów dziurawe, z ubytkami. W wagonie w poz. 3 istnieje zagrożenie zapadnięcia konstrukcji. Elementów wnętrz brak. Okna i otwory nie zabezpieczone, wnętrza dostępne. Prawie doszczętnemu zniszczeniu uległ wagon pasażerski wpisany do rejestru zabytków w pozycji nr 4, którego nadwozie prawie się zawaliło. Ostoje wymienionych wagonów zachowane, skorodowane. Stan taki spowodować może zawalenie pudeł wagonów i ich całkowite zniszczenie oraz dalsze rozkradanie pozostałych jeszcze elementów stalowych."

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że organ I instancji zasadnie decyzją z dnia [...] października 2013 r. nakazał władającemu zabytkiem podjęcie określonych działań, gdyż w wyniku przeprowadzonej przez ten organ kontroli okazało się, iż stan zachowania zabytku wymaga natychmiastowego wykonania prac, rozumianych jako działania mające na celu zahamowanie procesów destrukcji zabytku. Wydanie takiej decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie od władającego zabytkiem działań przeciwdziałających niszczeniu zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, umocowaną w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie bowiem do art. 4 pkt 2 ww. ustawy, ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości. Nadto, podał, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem stanu jego zachowania. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ustalenie przyczyn złego stanu technicznego zabytkowego budynku ani podmiotów winnych zaniedbań, lecz jedynie ochrona zabytku poprzez wskazanie, które prace są niezbędne w celu tymczasowego jego zabezpieczenia przed dalszym niszczeniem.

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zakres prac konserwatorskich nakazanych decyzją organu I instancji jest zgodny z dyspozycją art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, i adekwatny do stwierdzonych zagrożeń. Prace te mają bezpośredni wpływ na zachowaną jeszcze zabytkową substancję wagonów, a ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie całkowitym zniszczeniem zabytkowych obiektów techniki. Również konserwacja stalowych ostoi z podwoziami wszystkich wagonów ma istotny wpływ na ochronę tych części wagonów przed działaniem czynników atmosferycznych i jest niezbędna w celu uchronienia tej części zabytku przed zniszczeniem.

Ponadto, w związku z zarzutami odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że zgodnie z ww. przepisem nakazane zostały prace konserwatorskie. Definicja "prac konserwatorskich" zawarta jest w art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, i zgodnie z nią prace konserwatorskie są to działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, odnosząc się zaś do wskazanych w treści odwołania argumentów, dotyczących stanu technicznego przedmiotowych wagonów kolejowych, wyjaśnił, że zabytkowy obiekt, objęty ochroną konserwatorską na podstawie decyzji wpisującej do rejestru zabytków, tylko wtedy traci "status zabytku", gdy zostaje decyzją administracyjną Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skreślony z tego rejestru. Taka sytuacja w odniesieniu do przedmiotu niniejszego postępowania nie miała miejsca, a zatem dysponent zabytkowych wagonów kolejowych nadal jest obowiązany do prawidłowej opieki nad zabytkiem.

Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz. Zatem wskazał, że wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów tej ustawy. Obowiązek sprawowania przez właściciela lub posiadacza opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 powołanej ustawy, zgodnie z którym, opieka ta polega w szczególności na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Rola dysponenta zabytku sprowadza się zatem do starannego postępowania w stosunku do zabytku, utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu, ze względu na jego walory architektoniczne, historyczne czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, stosownie do ww. art. 5 pkt 3 i 4 tej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że wykonanie nakazanych prac przy zabytkowych obiektach techniki będzie stanowiło obciążenie finansowe dla właściciela, jednakże argumenty natury ekonomicznej, a nie prawnej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej przedmiotowego zabytku, w momencie realnego zagrożenia postępującą degradacją. Ogólną zasadą, przewidzianą w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest obciążenie obowiązkiem finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach podmioty posiadające tytuł prawny do dysponowania zabytkiem, w tym ich właścicieli. Dysponenci zabytków mogą jednak ubiegać się o dotacje na sfinansowanie kosztów powyższych prac i robót, udzielane przez organy państwowe: Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz wojewódzkich konserwatorów zabytków, jak i organy stanowiące gmin i powiatów.

Jednocześnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył, że określenie terminu zakończenia robót pozwala na ustalenie, kiedy obowiązek powinien zostać wykonany. W razie niewykonania obowiązku w terminie, konieczne jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Określenie terminu ustawodawca pozostawił organowi, jednak nie ulega wątpliwości, że powinien on zostać ustalony w taki sposób, aby wykonanie obowiązku było w tym terminie realne, biorąc pod uwagę, że konieczne jest także uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego oraz pozwolenia na budowę. Wobec faktu, iż wskazany w decyzji organu I instancji termin wykonania prac do dnia 31 sierpnia 2014 r. już minął, organ odwoławczy zmienił termin wykonania nakazanych prac do dnia 31 marca 2016 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], strona skarżąca - [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzuciła naruszenie:

- art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności, kto jest właścicielem przedmiotowych wagonów i wydanie przez to decyzji wobec podmiotu, który nie jest stroną w sprawie w zakresie wszystkich wagonów wobec ich zbycia na rzecz osób trzecich;

- art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niewykonalnej, a to z powodu wydania jej wobec skarżącej, w warunkach, gdy nie jest ona właścicielem przedmiotowych wagonów i nie ma możliwości wykonania jakichkolwiek czynności zabezpieczających czy konserwacyjnych na cudzych zabytkach;

- art. 7 i 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnej w sprawie okoliczności faktycznej, a mianowicie, czy wagony objęte treścią decyzji administracyjnej ze względu na swój stan techniczny nie utraciły swojej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, a przez to utraciły status zabytku w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

- art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, czy stan zabytków czyni celowym ich konserwację, czy też zniszczenie zabytków spowodowało utratę ich wartości historycznej, artystycznej lub naukowej;

- art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 28 i art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji zawierającej obowiązki wykraczające poza zakres kompetencji wynikającej z ww. przepisu, tj. wprowadzenie obowiązków remontowych (naprawy) oraz wobec podmiotu niebędącego zobowiązanym do ich ochrony.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że rozporządziła przedmiotowymi zabytkowymi wagonami kolejowymi w taki sposób, że nie jest ich właścicielem. Tym samym wywiodła, że nie może nadal pozostawać stroną niniejszego postępowania administracyjnego, na podstawie art. 28 k.p.a., w zakresie przekazanych innemu podmiotowi ruchomości podlegających ochronie w oparciu o ww. ustawę o ochronie zabytków. Jej zdaniem organy obu instancji zaniechały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność, czy przedmiotowe wagony pozostają nadal własnością skarżącej. Podniosła, że w poprzedniej skardze wykazywała fakt zbycia wagonów i zawiadomiła o tym organ I instancji.

Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącej, organy nie ustaliły, czy stan wagonów zlokalizowanych na stacji czyni celowym ich konserwację, czy też zniszczenie zabytków spowodowało utratę ich wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Obowiązkiem organu było ustalenie i wyjaśnienie, czy stan zabytków kwalifikuje do wydania nakazu konserwatorskiego, czy też umorzenia postępowania i następnie wszczęcia postępowania w sprawie wykreślenia z rejestru. Zaniechanie organu w tej mierze należy traktować jako naruszenie zasady prawdy obiektywnej.

Nadto, zdaniem skarżącej, w obowiązkach nałożonych na stronę decyzją organu I instancji wprowadzono bez podstawy prawnej obowiązek remontowy, tj. obowiązek naprawy, który nie mieści się w zakresie definicji prac konserwatorskich, lecz w definicji prac restauratorskich wynikającej z art. 3 pkt 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. Sąd uwzględnił wniosek skarżącej i w oparciu o art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dopuścił dowód ze złożonych przy piśmie z dnia [...] maja 2015 r. dokumentów

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Zdaniem Sądu, tylko część z nich, dotycząca strony podmiotowej decyzji, poparta dokumentami (wskazującymi na wystąpienie okoliczności podniesionych w skardze), uzasadniała wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obu instancji.

Przed rozwinięciem powyższego dostrzec trzeba, iż Sąd kontrolował decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], w zasadniczym zakresie utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...]. Mocą tej ostatniej, organ nakazał [...] S. A. z siedzibą w [...] - jako właścicielowi 16 zabytkowych wagonów kolejowych (pochodzących ze stacji kolejowej w [...], znajdujących się obecnie na terenie stacji kolejowej w [...]) wykonanie prac konserwatorskich o charakterze ratunkowym i zabezpieczającym przy zabytkowych wagonach kolejowych, chroniących te zabytki przed zniszczeniem i dalszym pogorszeniem ich stanu technicznego, polegających na: 1) naprawie i konserwacji wszystkich elementów metalowej i drewnianej konstrukcji pudeł, dachów, podłóg, ścian wraz z oknami i wrotami - w terminie do dnia 31 sierpnia 2014 r.; 2) konserwacji stalowych ostoi z podwoziami - w terminie do dnia 31 sierpnia 2014 r. Wskazana decyzja organu I instancji została wzruszona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego co do terminu wyznaczonego na wykonanie nałożonych obowiązków w ten sposób, że termin ten został wydłużony do dnia 31 marca 2016 r.

Zaskarżona decyzja zapadła na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 680/14, uchylającego decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...]. Nie jest to bez znaczenia, a to z uwagi na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym (w stanie prawnym obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r., a tym samym znajdującym zastosowanie w sprawie wobec wydania zaskarżonej decyzji przed tą datą) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przypomnieć tym samym należy, iż w powyższym wyroku z dnia 9 października 2014 r. Sąd uznał, iż kontrolowana decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone przez pełnomocnika strony - [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] - radcę prawnego J. K., który do odwołania dołączył pełnomocnictwo. Pomimo tego zaskarżona decyzja została skierowana bezpośrednio do strony z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Sąd nie badał, czy zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, bowiem (jak przyjął) byłoby to przedwczesne, z uwagi na powyższe naruszenie.

Sąd orzekając w niniejszej sprawie i dostrzegając powyższe stwierdza, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zastosował się do powyższego wyroku Sądu z dnia 9 października 2014 r. i kolejną wydaną w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] marca 2015 r. doręczył pełnomocnikowi skarżącej. W tym też zakresie Sąd nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości. Dostrzeżone przez Sąd uchybienia dotyczą natomiast kwestii już ściśle związanej z zastosowanym w niniejszej sprawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zważyć w tym zakresie przede wszystkim należy, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż 16 wagonów kolejowych (4 osobowe i 12 towarowych) objętych niniejszym postępowaniem, pochodzących ze stacji kolejowej w [...], znajdujących się obecnie na terenie stacji kolejowej w [...], zostało wpisanych decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 1993 r. do rejestru zabytków pod numerem [...]. Z protokołu z oględzin z dnia [...] października 2012 r. wynika, że stan zachowania ww. wagonów jest bardzo zły, a okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącą. W konsekwencji, organ I instancji za konieczne uznał wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie stanu zachowania 16 sztuk wagonów kolejowych. To zaś w pełni umożliwiało organowi zastosowanie w sprawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a Sąd zastosowania tego przepisu w okolicznościach sprawy nie kwestionuje. Co więcej, za zupełnie chybione uznaje te zarzuty skargi, które wskazują na brak postępowania dowodowego w kierunku wyjaśnienia, czy zabytki objęte postępowaniem nie utraciły wartości, dla których zostały objęte ochroną. Słusznie w tym zakresie Minister Kultury w zaskarżonej decyzji wskazał, że zabytkowy obiekt, objęty ochroną konserwatorską na podstawie decyzji wpisującej do rejestru zabytków, tylko wtedy traci "status zabytku", gdy zostaje decyzją administracyjną Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skreślony z tego rejestru. Taka sytuacja w odniesieniu do przedmiotu niniejszego postępowania nie miała miejsca, a zatem dysponent zabytkowych wagonów kolejowych nadal jest obowiązany do prawidłowej opieki nad zabytkiem. Wątpliwości Sądu nie budzi również zakres prac konserwatorskich nakazanych decyzją I instancji, podtrzymaną decyzją Ministra Kultury. Sąd podziela także ocenę organu odwoławczego, iż prace te mają bezpośredni wpływ na zachowaną jeszcze zabytkową substancję wagonów, a ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie całkowitym zniszczeniem zabytkowych obiektów techniki.

Niemniej, Sąd za konieczne uznał uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie ze względu na brak przeprowadzenia właściwego, wszechstronnego postępowania w kwestii podmiotowej – tj. dotyczącej ustalenia adresata nałożonego obowiązku. Skutkowało to co najmniej przedwczesnym skierowaniem nakazu wykonania określonych prac konserwatorskich do skarżącej. W tej też kwestii Sąd podzielił zarzut podniesiony w skardze, w kontekście naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 w zw. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Rozwijając powyższe zauważyć należy, iż w myśl art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. W niniejszej sprawie decyzja wydana została na podstawie art. 49 ust. 1, a organ uznał, iż skarżąca jako właściciel zabytkowych wagonów kolejowych jest ich dysponentem i decyzję nakazującą wykonanie określonych prac konserwatorskich skierował do niej. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego orzeczenie to podzielił nie badając zupełnie, czy skarżąca jest podmiotem, o którym mowa w ww. art. 49 ust. 1 i ma wobec tego możliwość wykonania czynności konserwacyjnych na przedmiotowych zabytkach. Tymczasem w postępowaniu sądowym skarżąca przy piśmie z dnia [...] maja 2015 r. złożyła do akt protokół przekazania majątku ruchomego z dnia [...] listopada 2013 r., sporządzony na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] września 2013 r. dot. nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy [...], w trybie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze. zm.) określonego taboru kolejowego oraz umowę sprzedaży nr [...] z dnia [...] września 2014 r. taboru kolejowego określonego w załączniku nr 2 tej umowy. Dokumenty te wskazują na to, iż na etapie postępowania odwoławczego doszło do zmiany po stronie właściciela zabytkowego taboru kolejowego wyłączonego z eksploatacji i znajdującego się w [...], nadto – do jego wydania nabywcom. Nie sposób bezspornie stwierdzić, czy dotyczy to zabytkowych wagonów objętych niniejszym postępowaniem (w tym: wszystkich, części z nich), ale nie pozostaje to bez znaczenia w sprawie, skoro z ww. przepisu art. 49 ust. 1 jednoznacznie wynika, że nakaz orzeczony na jego podstawie może obciążać jedynie podmiot korzystający z zabytku na podstawie tytułu prawnego, a wskazane dokumenty wprowadzają istotne wątpliwości w tej materii.

Sąd w pełni podziela przy tym pogląd zaprezentowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, iż obowiązek wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nie może zostać nałożony na osobę dysponującą tytułem prawnym do zabytku, wymienionym w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli nie posiada ona wynikającego z tego prawa uprawnienia do korzystania z zabytku. Tak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 245/11 wskazując, że analizowany przepis do ustalenia adresata decyzji zobowiązującej do wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych wymaga stwierdzenia, po pierwsze, kto jest podmiotem korzystającym z zabytku, a po drugie, czy tenże dysponent zabytku posiada jeden z wymienionych w przepisie tytułów prawnych do niego. Taki sposób określenia adresata decyzji oznacza, że potwierdzenie tytułu prawnego określonej osoby do zabytku - z punktu widzenia celów analizowanej regulacji - nie stwarza podstaw do utożsamiania właściciela zabytku z osobą zobowiązaną do wykonania prac (robót), o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy, jeżeli podmiot ten jednocześnie nie jest uprawniony do korzystania z zabytku. W tym ostatnim przypadku, jeżeli inny podmiot ma prawo władać zabytkiem z wyłączeniem innych osób, w tym osoby właściciela, z uwagi na przysługujące mu ograniczone prawo rzeczowe, bądź stosunek zobowiązaniowy, którego przedmiotem jest zabytek, właściciel nie jest osobą korzystającą z zabytku w rozumieniu powołanego wyżej przepisu.

Kierując się powyższym, podnieść w konsekwencji trzeba, iż w sprawie organy orzekające co najmniej przedwcześnie przyjęły, że to na skarżącą, jako właściciela określonych zabytkowych wagonów kolejowych, należy nałożyć obowiązek wykonania wskazanych prac konserwatorskich, na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organy obu instancji nie ustaliły komu przysługuje tytuł prawny do określonych zabytkowych wagonów kolejowych oraz, czy podmiot ten jednocześnie jest uprawniony do korzystania z zabytku. Tymczasem skarżąca podnosi w skardze, że nie jest właścicielem przedmiotowych wagonów kolejowych oraz nie posiada możliwości wykonania nałożonych na nią przez organ obowiązków. Na potwierdzenie powyższego skarżąca przedłożyła ww. dokumenty, tj. protokół przekazania majątku ruchomego z dnia [...] listopada 2013 r., sporządzony na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] września 2013 r. dot. nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy [...] określonego taboru kolejowego oraz umowę sprzedaży nr [...] z dnia [...] września 2014 r. dotyczącą taboru kolejowego określonego w załączniku nr 2 tej umowy. Oceny w tym zakresie, na żadnym etapie sprawy nie dokonano, naruszając w ten sposób art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z ww. art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zatem, stwierdzić należy, iż sprawa w tym zakresie wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, z uwzględnieniem ww. wykładni przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Z tych też przyczyn Sąd za wadliwe uznał decyzje organów obu instancji wydane w sprawie, a zarzuty skargi w części za zasadne.

Orzekając ponownie w sprawie, organ I instancji winien uwzględnić powyżej poczynione uwagi Sądu.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.