Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3858/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust.1 pkt 3 art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia (del.) WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 169/19 w sprawie ze skargi M.L. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego inwestycję polegającą na budowie budynku bliźniaczego jednorodzinnego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kasacyjnie M.L. kwotę 1247 (tysiąc dwieście czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 169/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę M.L.(dalej skarżący) na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego inwestycję polegającą na budowie budynku bliźniaczego jednorodzinnego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Prezydent Miasta J.(dalej Prezydent) decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...] udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie domu bliźniaczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w J. (działki nr [...]). Decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...], Prezydent przeniósł wskazaną wyżej decyzję na [...]Sp. z o.o. z siedzibą w Z.. Kolejne rozstrzygnięcie Prezydenta w sprawie inwestycji przybrało formę decyzji z [...] września 2016 r., nr [...], którą zmieniono ostateczną decyzję z [...] maja 2016 r. w ten sposób, że zatwierdzono zamienny sposób zagospodarowania terenu i udzielono zamiennego pozwolenia na budowę.

Pismem z 23 marca 2017 r. skarżący zażądał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego powiatu grodzkiego w J. (dalej PINB) przeprowadzenia kontroli budowy ze względu na oddziaływanie inwestycji na obiekty sąsiadujące. Celem sprawdzenia zasadności wniosku organ w dniu 26 kwietnia 2017 r. przeprowadził potwierdzone protokolarnie oględziny nieruchomości, na której prowadzona była inwestycja. Dokonane przez organ ustalenia spowodowały wszczęcie postępowania w sprawie budowy domu bliźniaczego z niezbędną infrastrukturą z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu.

Decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. ze zm., dalej pr.bud.) nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 30 września 2017 r. projektu budowlanego zamiennego. Wobec prowadzonego postępowania przez nadzór budowlany Prezydent decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], uchylił decyzję własną o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2016 r., nr [...] oraz decyzję z [...] maja 2016 r., nr [...] i decyzję z [...] września 2016 r., nr [...].

Dnia [...] sierpnia 2018 r. PINB wydał decyzję nr [...], którą - na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 83 ust. 1 pr.bud. - zatwierdził [...]Sp. z o.o. z siedzibą w Z. projekt budowlany zamienny budynku bliźniaczego jednorodzinnego w J. przy ul. [...] na terenie działek nr [...] i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Argumentacja zmieszczona w decyzji pierwszoinstancyjnej sprowadzała się do wskazania, że w trakcie kontroli budowy pomiar wysokości budynku wykazał podniesienie kalenicy dachu budynku z zaprojektowanej wysokości 8,72 m na wysokość 8,95 m i ścianki kolankowej z 1,40 m na 1,60 m. W pozostałej części budowa realizowana była zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzjami Prezydenta. Dokonując oceny kompletności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego w zakresie dokonanego istotnego odstąpienia od "pierwotnego" projektu budowlanego organ uznał, że spełnia on przepisy prawa, nadto inwestor wykonał nałożony na niego obowiązek, wobec czego wydano pozwolenie na wznowienie robót budowlanych i nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Decyzją z [...] grudnia 2018 r. wydaną na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, DWINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

DWINB przeprowadził szczegółową analizę tzw. "trybu legalizacyjnego" na tle przepisów pr.bud., przy czym uwzględnił w ramach prowadzonych rozważań stan sprawy ustalony przez organ I instancji. Oceniając realizowaną inwestycję DWINB podał, że roboty budowlane zostały rozpoczęte legalnie na podstawie decyzji Prezydenta z [...] lutego 2016 r. i zasygnalizował zmiany tej decyzji. Opierając się na stanowisku PINB odnotowano, że inwestycja zrealizowana została w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dokonano podniesienia zaprojektowanej kalenicy dachu z 8,72 m na wysokość 8,95 m, czyli o 0,23 m. Zmiana wysokości budynku o 0,23 m, przekracza zaprojektowaną wysokość powyżej 2%, co zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 pr.bud. w związku z art. 36a ust. 5a pkt 1 pr.bud. stanowi istotne odstępstwo.

Według organu przedłożony projekt budowlany zamienny w zakresie dokonanej zmiany wysokości obiektu nie narusza zarówno ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisów techniczno-budowlanych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Swoje stanowisko DWINB oparł na szczegółowej konfrontacji zapisów planu miejscowego z opisem inwestycji zawartym w projekcie budowlanym zamiennym. Dodatkowo rozważano problematykę wypływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie na tle zawartej w projekcie budowlanym zamiennym analizy nasłonecznienia sąsiednich nieruchomości.

DWINB podkreślił, że w postępowaniu w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego należy stosować przepisy dotyczące projektu budowlanego jedynie odpowiednio do zakresu zmiany, zatem zasadnie PINB przeprowadził ocenę zamierzenia inwestycyjnego wyłącznie w zakresie odstąpienia od projektowanej wysokości budynku bliźniaczego jednorodzinnego. Uznano, że nie ma żadnych podstaw, by organy nadzoru budowlanego przeprowadzały ocenę całości zamierzenia inwestycyjnego. Podano przy tym, że ani organy administracji architektoniczno-budowlanej, ani organy nadzoru budowlanego, nie mają uprawnień do kwestionowania merytorycznej zawartości projektu budowlanego, o ile wykazuje on zgodność z wymogami zawartymi w art. 35 ust. 1 pr.bud. Rozwiązanie gospodarki wodami deszczowymi na działce nr [...] oraz podniesienie poziomu terenu działki nr [...] do poziomu istniejącej drogi wraz z zaprojektowanym murem oporowym położonym przy granicy działki nr [...] z sąsiednimi działkami, zostały zatwierdzone decyzją Prezydenta z [...] lutego 2016 r., następnie zmienioną i jako wykonane bez istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego nie podlegały ocenie przez organ nadzoru budowlanego w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie budowlanym zamiennym.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie, stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury, które zostały szczegółowo uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie tej skargi uznając, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok WSA nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa, które obligowałoby Sąd do uwzględnienia skargi.

Sąd I instancji zauważył, że w toku postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej pominął skarżącego. Identycznie procedowano zmieniając decyzję o pozwoleniu na budowę. Przedmiotem skargi było jednak rozstrzygnięcie zapadłe w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, a nie organ administracji architektoniczno-budowlanej. Sama tożsamość przedmiotowa nie może rodzić w niniejszej sprawie następstwa w postaci poddania kontroli postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę czy jego zmian na zasadzie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.). Brak czynnego udziału strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę mógł stanowić podstawę ewentualnego wniosku o wdrożenie trybu nadzwyczajnego, lecz nie skutkuje poddaniem kontroli sądowoadministracyjnej tego zagadnienia z pominięciem organów. Ponadto ocena atrybutu strony wymaga konkretnych działań zmierzających do właściwego ustalenia stanu faktycznego i prawnego, co w tej sprawie nie może odbywać się w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Z kolei zarzut pozbawienia skarżącego przymiotu strony w postępowaniu, w ramach którego wydano zaskarżoną decyzję nie znajdował uzasadnienia. Na gruncie akt administracyjnych nie ma bowiem przesłanek do przyjęcia, aby organy obu instancji uchybiły realizacji uprawnień skarżącego jako strony wynikających z art. 10 k.p.a.

Sąd I instancji zauważył ponadto, że organy nadzoru budowlanego reagując na wniosek skarżącego wszczęły i prowadziły postępowanie uznając go za stronę. Nie można jednak powiedzieć, aby w ramach tego postępowania nie powstały pewne niejasności. Otóż jak wynika z akt administracyjnych PINB, a następnie DWINB początkowo za stronę postępowania uznały nie tylko skarżącego ale też D.L., do której kierowane były pierwotnie wszelkie pisma i rozstrzygnięcia. Natomiast zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, co wynika z rozdzielnika i zwrotnych potwierdzeń odbioru, nie zostały wysyłane do D.L., która też w konsekwencji nie została uznana za stronę postępowania sądowoadministracyjnego. Z akt administracyjnych nie wynika z kolei, jaka okoliczność spowodowała zmianę stanowiska organów w tym względzie. Dostrzegając powyższe WSA kwestię tę jako nieujętą w skardze musiał pominąć. Wynika to z faktu istnienia ograniczenia co do podmiotu uprawnionego do podnoszenia zarzutu braku czynnego udziału w postępowaniu. Wobec powyższego WSA nie ma podstaw do dociekania przyczyn zreformowania przez organy nadzoru budowlanego katalogu stron postępowania.

W realiach niniejszej sprawy PINB w ramach czynności kontrolnych ustalił przekroczenie przez inwestora ram udzielonego mu pozwolenia na budowę przez odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w stopniu istotnym. Nie ulega na żadnym etapie postępowania wątpliwości, że wysokość realizowanego obiektu jest inna niż wskazuje na to pierwotny projekt. Co więcej, wysokość ta przekracza wartość 2%, o jakiej mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 w związku z art. 36a ust. 5a pkt 1 pr.bud., kwalifikując inwestycję jako realizowaną z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją, która pierwotnie realizowana była w oparciu o zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany. Słusznie organ II instancji podał, że organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do oceny decyzji o pozwoleniu na budowę czy projektu budowlanego. Skoro inwestor prowadził proces budowlany w oparciu o pozwolenie na budowę, to działał on w ramach uprawnień nadanych tą decyzją. Rolą służb nadzoru budowlanego jest interwencja w przypadku naruszenia przyznanych stronie uprawnień (warunków pozwolenia na budowę) i w tym zakresie oceniają one możliwość zakończenia inwestycji. Innymi słowy nie można kwestionować tej części inwestycji, która została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę. Pewnego rodzaju granicą ingerencji nadzoru budowlanego jest tego rodzaju odstępstwo, które będzie kwalifikowane jako istotne. Z kolei odstępstwo nieistotne w stosunku do zatwierdzonego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej projekt budowlany nie może stanowić zakresu zainteresowań nadzoru budowlanego. Oczywiste przy tym jest, że w toku postępowania naprawczego inwestor przedkłada kompletny projekt budowlany zamienny obejmujący całe zamierzenie i spełniający wszelkie wymogi dla tego rodzaju opracowania, ale organ nadzoru budowlanego swoje rozstrzygnięcie wydaje oceniając istotne odstępstwa uwzględnione w tym projekcie i możliwość zakończenia całej inwestycji z owymi odstępstwami.

W badanej sprawie skarżący domaga się uznania, że istotnych odstępstw jest więcej niż podaje to organ, a dotyczą one m.in. podniesienia terenu, rozwiązania gospodarki wodami opadowymi czy realizacji muru oporowego z użyciem innych materiałów budowlanych czy w sposób niezgodny ze sztuką budowlaną (wadliwie w sensie technicznym). Twierdzenia skarżącego nie znajdują odzwierciedlenia w stanie sprawy. Jak słusznie wyjaśnił to DWINB w uzasadnieniu decyzji, zagadnienia te zostały zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę. Z zebranych przez organy dowodów, w tym też dowodów wskazywanych przez skarżącego nie wynika, aby w tym względzie doszło do istotnych odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego. Z drugiej zaś strony trudno oceniać argumentację związaną ze zmianą materiału budowlanego czy prawidłowością wykonania muru oporowego, skoro zagadnienia te będą podlegały kontroli na etapie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, gdyż taki wymóg wynika z wydanych w sprawie decyzji. Skoro w omawianym zakresie nie doszło do istotnych odstępstw, nie ma też podstaw aby w ramach postępowania naprawczego uprzedzać działania jakie będą prowadzone w toku postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie.

W skardze kasacyjnej M.L.(dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok z 2 lipca 2019 r. w całości zarzucając:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 28 ust. 2 pr.bud., na skutek niezasadnego uznania, że w sprawie "nie ma żadnych podstaw, by organy nadzoru budowlanego przeprowadzały ocenę całości zamierzenia inwestycyjnego", tj. poza zakresem odstąpienia od projektowanej wysokości budynku bliźniaczego jednorodzinnego w J. przy ul. [...], na terenie działek nr [...], podczas gdy na etapie kiedy projektowany był wspomniany – pominięty przy ocenie organów administracji zakres, obejmujący m.in. rozwiązanie gospodarki wodami deszczowymi na działce nr [...] oraz podniesienie poziomu terenu działki nr [...] do poziomu istniejącej drogi wraz z zaprojektowanym murem oporowym, położonym przy granicy działki nr [...] z sąsiednimi działkami, a następnie zatwierdzany decyzją Prezydenta z dnia [...] lutego 2016 r., zmienioną decyzją tego organu z [...] maja 2016 r. oraz z dnia [...] września 2016 r., skarżący nie był uznany za stronę tamtych postępowań administracyjnych, albowiem działka, której jest właścicielem (działka nr [...]), zgodnie z projektem budowlanym (zarówno pierwotnym, jak i zamiennym), wbrew okolicznościom stanu faktycznego nie jest objęta obszarem oddziaływania projektowanego obiektu,

2) art. 34 ust. 3 pr.bud., przez błędne uznanie braku podstaw by organy nadzoru budowlanego przeprowadzały ocenę całości zamierzenia inwestycyjnego, potwierdzając tym samym błędne ustalenia organów administracji (przed którymi skarżącemu odmówiono udziału w charakterze strony), jakoby zaprojektowany budynek nie oddziałuje na działki sąsiednie, w tym na działkę skarżącego, tj. [...] ([...]), podczas gdy obiekt ten w sposób istotny nie tylko oddziałuje na działki sąsiednie, w tym na działkę skarżącego, ale na obecnym etapie zaawansowania prac budowlanych powoduje nieodwracalne szkody w postaci niekontrolowanego odprowadzania wód deszczowych z działki nr [...] na sąsiednie działki, w tym na działkę skarżącego,

3) art. 35 ust. 1 pr.bud., przez błędne uznanie braku podstaw by organy nadzoru budowlanego przeprowadzały ocenę całości zamierzenia inwestycyjnego, jako że "rozwiązanie gospodarki wodami deszczowymi na działce nr [...] oraz podniesienie poziomu terenu działki nr [...] do poziomu istniejącej drogi wraz z zaprojektowanym murem oporowym, położonym przy granicy działki nr [...] z sąsiednimi działkami zostały zatwierdzone decyzją Prezydenta z dnia [...] lutego 2016 r., zmienioną decyzją tego organu z dnia [...] maja 2016 r. oraz z dnia [...] września 2016 r.", podczas gdy decyzją z [... listopada 2017 r. Prezydent uchylił wszystkie ww. wydane przez siebie uprzednio decyzje, pomijając w dalszym ciągu skarżącego jako stronę objętych nimi postępowań administracyjnych,

4) art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., przez błędne uznanie jakoby zasadnie PINB przeprowadził ocenę zamierzenia inwestycyjnego wyłącznie w zakresie odstąpienia od projektowanej wysokości budynku bliźniaczego jednorodzinnego w J. przy ul. [...] na terenie działek nr [...] i [...], podczas gdy prawidłowa – kompleksowa ocena zarówno zamierzenia inwestycyjnego, jak również projektu budowlanego pierwotnego i zamiennego inwestycji doprowadziłyby organy nadzoru do przekonania, że przyjęte i zatwierdzone bez udziału skarżącego jako strony postępowania administracyjnego rozwiązanie gospodarki wodami deszczowymi na działce nr [...] oraz podniesienie poziomu terenu działki nr [...] do poziomu istniejącej drogi wraz z zaprojektowanym murem oporowym, położonym przy granicy działki nr [...] z sąsiednimi działkami stanowi również istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i skutkuje koniecznością sporządzenia inwentaryzacji robót wraz z opisem odstępstw,

b) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

5) art. 106 § 3 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z załączonej do skargi na decyzję organu z [...] lutego 2019 r. dokumentacji fotograficznej, a zatem istnienia oczywistego dowodu, że pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji legalizuje wadliwe rozwiązanie gospodarki wodami deszczowymi na działce nr [...] oraz podniesienie poziomu terenu działki nr [...] do poziomu istniejącej drogi wraz z zaprojektowanym murem oporowym, położonym przy granicy działki nr [...] z sąsiednimi działkami, pomimo tego że stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i skutkuje koniecznością sporządzenia inwentaryzacji robót wraz z opisem odstępstw, które powinny znaleźć następnie swoje odzwierciedlenie w postępowaniu naprawczym,

6) art. 106 § 3 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z urzędu w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, podczas gdy przeprowadzenie takiego postępowania dowodowego skutkowałoby co najmniej ustaleniem, że przyjęte do realizacji, zatwierdzone i wykonane bez udziału skarżącego jako strony postępowania administracyjnego rozwiązanie gospodarki wodami deszczowymi na działce nr [...] oraz podniesienie poziomu terenu działki nr [...] do poziomu istniejącej drogi wraz z zaprojektowanym murem oporowym, położonym przy granicy działki nr [...] z sąsiednimi działkami stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i skutkuje koniecznością sporządzenia inwentaryzacji robót wraz z opisem odstępstw, które powinny znaleźć następnie swoje odzwierciedlenie w postępowaniu naprawczym,

7) art. 134 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. przez błędne ustalenie jakoby niekwestionowane pominięcie skarżącego, a także jego żony – D.L. w toku postępowań tożsamych przedmiotowo, poprzedzających wydanie zaskarżonego wyroku nie skutkuje poddaniem przedmiotu tych postępowań kontroli sądowoadministracyjnej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, poniesionych kosztów sądowych, kosztów przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie.

Odpowiadając na skargę kasacyjną [...]Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz o obciążenie skarżącego kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw kasacyjnych, w tym zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyczerpująco wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Stan faktyczny, jaki zaistniał u podstaw wydania zaskarżonego wyroku nie budził wątpliwości. Poza sporem pozostawało, że skarżący kasacyjnie został pominięty przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2016 r., zmienionej rozstrzygnięciami z [...] maja 2016 r. oraz [...] września 2016 r. Sąd I instancji dostrzegając to uchybienie oraz wskazując, że brak czynnego udziału strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę mógł stanowić podstawę ewentualnego wniosku o wdrożenie trybu nadzwyczajnego nie dostrzegł jednocześnie, że wskazane powyżej decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego rozstrzygnięciem Prezydenta z [...] listopada 2017 r., które uzyskało walor ostateczności dnia [...] grudnia 2017 r. Specyfika zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i prawnego polegała na tym, że skarżący z jednej strony nie mógł domagać się wznowienia postępowania zakończonego decyzją, którą wyeliminowano z obrotu prawnego, a z drugiej strony organy obu instancji, a w ślad za nimi WSA konsekwentnie powtarzały, że nie mają uprawnień do kwestionowania merytorycznej zawartości projektu budowlanego, o ile wykazuje on zgodność z wymogami zawartymi w art. 35 ust. 1 pr.bud. Sąd I instancji stwierdził w tej materii, że podnoszone przez skarżącego kasacyjnie uchybienia zostały zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę, nie bacząc na to, że wyeliminowano ją z obrotu prawnego.

Jak stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakłada w drodze decyzji na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych czynności celem doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak trafnie zauważono w doktrynie, z przywołanego przepisu nie wynika, że inwestor ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, tylko że nakazane czynności mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami prawa (Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 571). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten pogląd i stoi na stanowisku kompleksowego charakteru projektu budowlanego zamiennego, obejmującego całość zamierzenia budowlanego, którego zatwierdzenie jest dopuszczalne po stwierdzeniu zgodności z obowiązującą regulacją prawną. Przyjęcie poglądu odmiennego doprowadziłoby do zaistnienia trudnych do zaakceptowania konsekwencji, w ramach których z jednej strony wskazuje się, że skarżący kasacyjnie może domagać się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] lutego 2016 r., co nie jest prawnie możliwe z racji wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji, a z drugiej strony argumentuje się, że organ nadzoru budowlanego władny jest jedynie do porównania zaistniałych odstępstw z treścią zatwierdzonego projektu budowlanego, wykluczając tym samym zgłaszane przez skarżącego kasacyjnie uwagi, które nie mogły zostać zgłoszone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, z racji na Jego niezgodne z prawem pominięcie. W ten sposób skarżący kasacyjnie został pozbawiony ochrony prawnej, ponieważ nie mógł w sposób realny przedstawić swojej argumentacji ani na etapie wydawania pozwolenia na budowę, ani decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

Z przedstawionych względów na aprobatę zasługiwały podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez WSA art. 28 ust. 2 pr.bud., art. 34 ust. 3 pr.bud., art. 35 ust. 1 pr.bud. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Skarżący kasacyjnie trafnie zwrócił uwagę na konieczność dokonania kompleksowej oceny realizowanego zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującą regulacją prawną, a nie jedynie zestawienia powstałych odstępstw z projektem budowlanym. Sąd I instancji nie naruszył natomiast wymienionych w podstawach kasacyjnych przepisów prawa procesowego. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy umożliwiał WSA dokonanie wszechstronnej kontroli decyzji z [...] grudnia 2018 r. oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania. Skorzystanie z art. 106 § 3 p.p.s.a. nie było konieczne dla wyjaśnienia dalszych istotnych wątpliwości w sprawie. Sąd I instancji nie uchybił także art. 134 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Poddanie kontroli sądowej decyzji o pozwoleniu na budowę nie było możliwe z tego już tylko powodu, że rozstrzygnięciem z [...] listopada 2017 r. zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, decyzję DWINB z [...] grudnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z [...] sierpnia 2018 r.

Punktem wyjścia dla organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinna być kompleksowa ocena przedłożonego przez inwestora zamiennego projektu budowlanego z obowiązującą regulacją prawą, a nie z pierwotnym projektem budowlanym. Organy te powinny merytorycznie ocenić zgłoszone przez skarżącego kasacyjnie uwagi do projektu budowlanego mając na uwadze doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Na ich łączną kwotę złożył się wpis od skargi i skargi kasacyjnej (750 zł), koszty adwokackie (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).