Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1446/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: [pic] po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ odwoławczy, organ II instancji, organ) z [...] sierpnia 2021 r., znak [...] wydana na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021r., poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 194 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779, dalej: u.o.), po rozpatrzeniu odwołania z 21 grudnia 2020r. "[...]" K. Sp. z o.o. ul. K., [...] W. (dalej: skarżący, strona, Spółka) reprezentowanej przez radcę prawnego J. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ I instancji, [...] WIOŚ z [...] grudnia 2021r. znak: [...] wymierzającej karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. W decyzji z [...] sierpnia 2021 r., znak [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

W trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w Spółce w okresie od 26 lutego 2020 r. do 21 września 2020 r., stwierdzono, że kontrolowany podmiot w zakładzie, zlokalizowanym w W. przy ul. K,, gm. W., w okresie od 2 do 11 marca 2020 r. przetwarzał powstające w zakładzie odpady tj. zmieszane trociny, wióry i pyły powstające z obróbki tarcicy oraz trociny z obróbki drewna klejonego (odpady o kodzie 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04). Przetwarzanie polegało na produkcji brykietu przez poddanie prasowaniu bez udziału lepiszcza ww. odpadów. Według organu I instancji, w okresie prowadzenia przetwarzania ww. odpadów kontrolowany podmiot nie posiadał wymaganego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, tym samym naruszył przepisy art. 41 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm., dalej: u.o.). Ustalenia kontroli w tym zakresie zawarte zostały w protokole kontroli Nr [...] z 21 września 2020 r., którego strona kontrolowana nie podpisała. W piśmie z 8 października 2020 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia przedmiotowej kary pieniężnej. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczone zostało prawidłowo w dniu 12 października 2020 r. W zawiadomieniu strona została poinformowana o możliwości składania wyjaśnień, uwag, dowodów w sprawie, w terminie 7 dni od daty jego doręczenia. Strona skorzystała z tego prawa i przy piśmie z 16 października 2020 r. wniosła zastrzeżenia i uwagi do ww. protokołu kontroli, w tym w szczególności zakwestionowała stanowisko organu I instancji, że na przetwarzanie zmieszanych trocin, wiórów i pyłów powstałych z obróbki drewna klejonego wymagane jest uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 41 u.o. W piśmie z 16 listopada 2020 r. strona została zawiadomiona na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości zapoznania się w Wojewódzkim Inspektoracie Ochrony Środowiska w [...], Delegaturze w P., ze zgromadzonymi materiałami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w ciągu 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Pismo zostało odebrane przez Spółkę w dniu 18 listopada 2020 r. W dniu 23 listopada 2020 r. przedstawiciel strony zapoznał się, ze zgromadzonymi materiałami oraz wypowiedział się ustnie co do zebranych dowodów i materiałów podtrzymując stanowisko firmy przedstawione w piśmie z 16 października 2020 r.

Organ I instancji w decyzji z [...] grudnia 2020 r., znak [...] wymierzył Spółce, karę pieniężną w wysokości 10 000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za przetwarzanie odpadów na terenie zakładu, zlokalizowanego w W. przy ul. K., gm. W., bez wymaganego zezwolenia - co zostało stwierdzone w dniu 21 września 2020r., w trakcie kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ.

Pełnomocnik strony w piśmie z 21 grudnia 2020r. odwołał się w terminie od ww. decyzji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 41 u.o. w zw. z art. 194 ust. 4, ust. 6 oraz art. 199 u.o. i § 2 pkt 1, lit. e) rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 marca 2018r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów, z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010r. w sprawie emisji przemysłowych oraz w zw. z art. 104 k.p.a. przez przyjęcie, że przetwarzanie przez skarżącą zmieszanych trocin, wiór i pyłów powstających z obróbki tarcicy oraz trocin z obróbki drewna klejonego wymagane jest uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 41 u.o. Według strony, trociny z drewna klejonego stanowią biomasę, w związku z tym zmieszanie ich z trocinami, wiórami i pyłami z czystego drewna będącymi produktami ubocznymi i także biomasą, a następnie przetworzenie w brykiet nie wymaga zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zatem bezprawne było nałożenie na stronę kary pieniężnej. Na potwierdzenie swojego stanowiska Spółka przedstawiła opinię Instytutu Technologii Drewna w P. z 2 kwietnia 2020r. - "Opinia ekspercka nt. możliwości zaliczenia biomasy drzewnych resztek i pozostałości z wytwarzania klejonej płyty meblowej w firmie [...] K. z W." oraz powołała się na wyrok NSA z 26 lutego 2018r. sygn. IIOSK 2270/17;

- art. 199 u.o. w zw. z art. 41, 194 ust. 4 i ust. 6 tej ustawy przez niezastosowanie do ustalenia wysokości kary pieniężnej, wyliczonej zgodnie z załącznikiem nr 6 do u.o., przesłanek określonych w art. 199 u.o. Zgodnie ze stanowiskiem strony, po wyliczeniu kary pieniężnej, zgodnie ze wzorem z ww. załącznika nr 6 do u.o., dla ostatecznego określenia jej wysokości organ powinien zastosować przesłanki z ww. art. 199 i na ich podstawie dostosować wysokość kary pieniężnej do przedmiotowej sytuacji;

- art. 189f § 2 k.p.a. przez zaniechanie zastosowania przez organ procedury określonej w ww. artykule, tj. niewyznaczenie stronie terminu na przedstawienie dowodów usunięcia naruszenia i po ich przesłaniu nieuchylenie nałożonej kary pieniężnej i nieudzielenie pouczenia. Zdaniem strony, obowiązkiem [...] WIOŚ było dokonanie oceny możliwości zastosowania ww. artykułu, co jest rażącym naruszeniem prawa eliminującym z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2021 r., znak [...] organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organ I instancji prawidłowo, a zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Według GIOŚ, ustalenia z kontroli przeprowadzonej w Spółce w dniach 26 lutego do 21 września 2020 r. udokumentowane protokołem z kontroli nr [...] z 21 września 2020r. jednoznacznie wskazują, że w dniach od 2 do 11 marca 2020r., oprócz trocin, wiórów i pyłów z obróbki czystego drewna, do produkcji brykietu strona świadomie skierowała również odpady o kodzie 03 01 05 w postaci trocin z obróbki drewna klejonego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 ust. 5 u.o., produkty przetworzenia drewna takie jak kora, strużyny, odziomki pomanipulacyjne, wałki połuszczarskie, trociny, wióry, zrębki, zrzyny, szczapy i inne pochodzące z przetworzenia tych produktów, w tym brykiety i pelety, stanowiące mechanicznie przetworzony naturalny surowiec drzewny niezawierający jakichkolwiek innych substancji są uznane za produkt uboczny. Trociny wytworzone z drewna klejonego, nie powstają z przetworzenia naturalnego surowca drzewnego, niezawierającego jakichkolwiek innych substancji, gdyż do klejenia drewna użyto kleju Rakol Eco 4, będącego klejem wodnym zmodyfikowanym na bazie polioctanu winylu. Ponadto dla ww. kleju jako dla mieszanin, które nie zostały określone jako zagrażające, ale w swoim składzie zawierają substancje zagrażające w stężeniu określonym przez rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów i utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE (Dz.U.UE.L.2006.396.1 z dnia 2006.12.30), w tym przypadku dla składnika "2 - propanol", została opracowana karta charakterystyki, która zgodnie z ww. rozporządzeniem musi być okazana na żądanie odbiorcy. Zdaniem GIOŚ, w tej sytuacji trocin z obróbki drewna klejonego procesu, w myśl przepisu art. 11 ust. 5 u.o., nie można uznać automatycznie za produkt uboczny niebędący odpadem. Tym samym ww. trociny jak i mieszanina tych trocin z trocinami, wiórami i pyłami z obróbki czystego drewna stanowią odpady o kodzie 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04. Według organu II instancji, dołączona do odwołania opinia ekspercka opracowana przez Instytut Technologii Drewna w P. odnosi się tylko do możliwości zaliczenia do biomasy drzewnych resztek i pozostałości z wytwarzania klejonej płyty meblowej w firmie [...] K. z W., a nie do kwestii czy ww. substancje stanowią odpady czy nie. GIOŚ równocześnie zgodził się z wnioskami zawartymi w ww. opinii, że powstające w zakładzie przedmiotowe trociny, wióry, zrębki i pyły z obróbki czystego drewna jak i trociny z płyt klejonych spełniają kryteria biomasy określone w § 2 ust. 2 pkt e rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 marca 2018r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania i współspalania odpadów (tekst jedn.: Dz.U. z 2019r. poz. 1806).

GIOŚ uważa, że podkreślenia wymaga fakt, że biomasa oraz produkt uboczny nie stanowią tożsamych pojęć. Nawet fakt uznania przedmiotowych trocin z procesu obróbki płyt klejonych za biomasę, nie powoduje jednoczesnego zakwalifikowania ich do produktu ubocznego niebędącego odpadem, gdyż nie można przyjąć, iż traktowanie danych odpadów za biomasę pozbawia ich automatycznie statusu "odpadu" i nie stosuje się do nich przepisów u.o.

Zdaniem GIOŚ, odpady trociny z obróbki drewna klejonego, jako niebędące naturalnymi substancjami pochodzącymi z produkcji rolniczej lub leśnej wykorzystywanej do produkcji energii, nie stanowią biomasy zwolnionej ze stosowania przepisów u.o. i nadal podlegają tym przepisom. Przetwarzanie przedmiotowych odpadów w procesie produkcji brykietu, zgodnie z przepisem art. 41 ust. 1 u.o., wymaga uzyskania zezwolenia. W ocenie organu odwoławczego, ustalenia z przedmiotowej kontroli, udokumentowane protokołem kontroli nr [...] jednoznacznie potwierdzają, że Spółka prowadziła przetwarzanie odpadów o kodzie o kodzie 03 01 05 nie posiadając, wymaganego przepisami art. 41 ust. 1 u.o., zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W takich okolicznościach sprawy stwierdzone naruszenie art. 41 u.o. dało wyraźną podstawę do wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisu art. 194 ust. 4 u.o. Odnośnie do zarzucanego przez stronę naruszenia przez organ I instancji art. 189f § 2 k.p.a. GIOŚ wyjaśnił, że nie można się z nim zgodzić. Zdaniem organu odwoławczego, w zaskarżonej decyzji pomimo krótkiego uzasadnienia w zakresie zastosowania art. 189f §1-3 k.p.a., organ I instancji rozważył zasadność zastosowania tych przepisów i wskazał w decyzji za niezasadne odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej w trybie obligatoryjnym jak i fakultatywnym. W takiej sytuacji, ww. organ nie był zobowiązany do zastosowania procedury zawartej w przepisie art. 189f § 2 k.p.a. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, było to bezcelowe ponieważ Spółka, zarówno przed i na początku kontroli wskazała, że już zaprzestała naruszenia prawa, pokazując wymontowanie fragmentu instalacji, co uniemożliwiało dostarczanie odpadów o kodzie 03 01 05 do produkcji brykietu, a następnie jeszcze podczas kontroli zakładu, ponownie zamontowała to połączenie i ponownie przetwarzała odpady. W ocenie GIOŚ, naruszenia polegającego na przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 u.o. nie można uznać za znikome naruszenie prawa, zwłaszcza, że prowadzenie przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia zostało stwierdzono już podczas poprzedniej kontroli Spółki, przeprowadzonej w 2019 r. i została nałożona na nią administracyjna kara pieniężna za to naruszenie. Ponadto podczas przedmiotowej kontroli Spółki, przeprowadzonej w 2020r., na początku marca 2020r., strona świadomie rozpoczęła ponowne przetwarzanie odpadów z obróbki drewna klejonego, ponownie podłączając do instalacji produkcji brykietu rurę transportującą ww. odpady do zbiornika Z1, z którego odpady zmieszane z pozostałościami z obróbki surowego drewna trafiały do produkcji brykietu.

W piśmie z 6 września 2021 r. Spółka reprezentowana przez r.pr. J. B. wniosła skargę na decyzję GIOŚ z [...] sierpnia 2021 r., znak [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 41 u.o. w zw. z art. 199. tej ustawy, z § 2. pkt 1. lit. e) rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 marca 2018. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów, z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010. w sprawie emisji przemysłowych oraz w zw. z art. 138. k.p.a. przez przyjęcie, że na przetwarzanie przez skarżącą zmieszanych trocin i pyłów powstałych z obróbki tarcicy oraz trocin z obróbki drewna klejonego wymagane jest uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 41. u.o., podczas gdy trociny z drewna klejonego stanowią biomasę, w związku z czym ich zmieszanie z trocinami, wiórami i pyłami powstałymi z obróbki czystego drewna, będącymi produktami ubocznymi (i oczywiście także biomasą) i przetworzenie na brykiet nie wymaga uzyskania zezwolenia na przetwarzanie, a w konsekwencji bezprawne było nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej.

Skarżąca wyjaśniła, że pomimo, że zarzut podnoszony w punkcie 1) powyżej jest trafny, że znajduje oparcie w obowiązujących krajowych regulacjach prawnych (przywołane powyżej rozporządzenie Ministra Środowiska z 1 marca 2018 w sprawie standardów emisyjnych, w ustawodawstwie Unii Europejskiej (dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/21/2193 z 24 listopada 2010 r.), w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2018 r., sygn. II OSK 2270/17), w znajdującej się w aktach sprawy opinii eksperckiej Instytutu Technologii Drewna w P. z 2 kwietnia 2020 r., przy hipotetycznym założeniu, że zarzut zawarty w punkcie 1) mógłby zostać uznany za nietrafny, podniesiono dalsze zarzuty, wskazane poniżej w punktach 2), 3) i 4):

2) naruszenie art. 199 u.o. w zw. z art. 41 oraz 194. ust. 4, 6, tej ustawy przez niezastosowanie art. 199 u.o., przy ustaleniu wysokości kary pieniężnej i jej wymierzeniu, to jest niezastosowanie do kwoty wyliczonej zgodnie z załącznikiem nr 6 przesłanek wpływających na jej wysokość, a wskazanych w art. 199 u.o., podczas gdy po wyliczeniu kary według wzoru podanego w załączniku nr 6, organ administracyjny powinien dla ostatecznego określenia jej wysokości zastosować przesłanki wskazane w art. 199 u.o., to znaczy wziąć pod uwagę rodzaj naruszenia, wpływ tego naruszenia na życie i zdrowie człowieka oraz na środowisko, okres trwania naruszenia, jego skutki i wielkość wynikającego z tego zagrożenia, a także rozmiary prowadzonej działalności,

3) naruszenie art. 189f § 2 k.p.a. związku z art. 41 u.o. przez zaniechanie zastosowania procedury określonej w art. 189f § 2. k.p.a., to jest niewyznaczenie stronie terminu na przedstawienie dowodów usunięcia naruszenia i pod warunkiem otrzymania ich w wyznaczonym terminie, odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i udzielenia pouczenia, podczas gdy obowiązkiem organu administracyjnego było dokonanie oceny możliwości zastosowania unormowania zawartego w § 2 art. 189f k.p.a., rozważenie, czy przy naruszeniu dokonanym przez stronę zastosowanie procedury podanej w tym przepisie pozwoliłoby na osiągnięcie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, a zaniechanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W skardze wniesiono o: wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2021 r., znak [...] w całości przez organ, który ją wydał - Głównego Inspektora Ochrony Środowiska - do czasu wydania przez Sąd orzeczenia uwzględniającego skargę lub uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę - a to na podstawie art. 61 § 2. pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w przypadku odmowy wstrzymania zaskarżonej decyzji przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w skardze wniesiono o: wstrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykonania zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2021., znak [...] wydanej przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska - do czasu wydania przez Sąd orzeczenia uwzględniającego skargę lub uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę, a to na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; wyegzekwowanie kary pozbawi skarżącą środków, które przeznaczy na zakup surowców, płace, zobowiązania publicznoprawne lub na pokrycie innych wydatków, warunkujących jej funkcjonowanie,

2) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia,

3) zasądzenie na rzecz strony od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości wynikającej z obowiązujących przepisów.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja [...] WIOŚ z [...] grudnia 2020 r., nakładająca na stronę administracyjną karę pieniężną za przetwarzanie odpadów bez zezwolenia są bezprawne; na przetwarzanie zmieszanych trocin, wiór i pyłów powstałych z obróbki tarcicy oraz trocin z obróbki drewna klejonego nie jest wymagane pozwolenie, o którym mowa w art. 41 u.o.; trociny, wióry i pyły powstałe podczas obróbki tarcicy oraz trociny powstałe podczas obróbki drewna klejonego stanowią biomasę, dodatkowo te pierwsze są produktem ubocznym; potwierdzają to przepisy polskie (§ 2 pkt 1, lit. e) rozporządzenie Ministra Środowiska z 1 marca 2018 w sprawie standardów emisyjnych, dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych i można z pełną odpowiedzialnością powiedzieć, że przełomowe dla interpretacji jednego z najbardziej dyskutowanych zagadnień na gruncie przepisów o ochronie środowiska i o odpadach, jakim jest pojęcie biomasy, orzeczenie NSA z 26 lutego 2018., II OSK 2270/17.

Według Spółki, określenie zakresu produktów, czy odpadów stanowiących biomasę wywołuje daleko idące skutki prawne, na gruncie tej ustawy dotyczą one kwestii podstawowej jaką jest nałożenie bardzo dotkliwej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez zezwolenia. Strona wskazuje, że w aktach sprawy znajduje się złożona przez skarżącą opinia ekspercka Instytutu Technologii Drewna w P. z 2 kwietnia 2020 r. Opinia potwierdza tezy zawarte powyżej, co do zaliczenia do biomasy odpadów przetwarzanych przez skarżącą w brykiet. Według skarżącej, powyższe spostrzeżenia uprawniają do stwierdzenia, że spełnione zostały wymagania dotyczące możliwości zaliczenia do biomasy ocenianych materiałów drzewnych, przeznaczonych do energetycznego spalania, a wytwarzanych w Spółce.

Skarżąca uważa, że błędne jest stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym przy ustaleniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez zezwolenia i przy wymierzeniu tej kary (na podstawie załącznika nr 6) nie stosuje się przesłanek wpływających na jej wysokość, a wskazanych w art. 199 u.o. W ocenie Spółki, po wyliczeniu kary według wzoru podanego w załączniku nr 6, organ powinien dla ostatecznego określenia jej wysokości zastosować przesłanki wskazane w art. 199, to znaczy wziąć pod uwagę rodzaj naruszenia, wpływ tego naruszenia na życie i zdrowie człowieka oraz na środowisko, okres trwania naruszenia, jego skutki i wielkość wynikającego z tego zagrożenia, a także rozmiary prowadzonej działalności.

Skarżąca uważa, że zmiana ustawy, skutkująca między innymi wprowadzeniem sposobu wyliczania kary według załącznika nr 6, nie wykluczyła zastosowania art. 199 u.o. Żaden przepis u.o. nie wyklucza stosowania art. 199 u.o., w przypadku wyliczania kary według wzoru podanego w załączniku nr 6, z pewnością nie wyklucza jej ust. 6a w art. 194 tej ustawy. Zdaniem Spółki, obowiązkiem organów było zastosowanie przy wyliczaniu administracyjnej kary pieniężnej, nie tylko wzoru z załącznika nr 6, ale także art. 199 u.o.

Spółka twierdzi, że błędne jest przekonanie GIOŚ, że art. 189f § 2 k.p.a. może być stosowany wyjątkowo i że rzekomo zasada legalizmu wymaga tego, aby nakładać kary tam, gdzie ustawodawca w taką możliwość wyposaża uprawnione organy. Tymczasem zasada legalizmu to także odstępowanie od kar i stosowanie instrumentów prawnych, jak ten przewidziany w art. 189f § 2 k.p.a. W żadnym wypadku zasada legalizmu nie oznacza priorytetu karania, to domena zasady fiskalizmu. Twierdzenia o priorytecie karania nie można wyprowadzić z treści art. 189f § 2 k.p.a. - ustawodawca jeżeli chciałby zaakcentować rzekomą wyjątkowość stosowania tej instytucji wykonałby to za pomocą określonych wyrażeń: "wyjątkowo", "w wyjątkowych wypadkach", "w nadzwyczajnych sytuacjach"; natomiast z treści przepisu nie można odczytać, że może on być stosowany w wyjątkowych wypadkach. Odmienne twierdzenia GIOŚ są wyrazem błędnego rozumienia art. 189f § 2 k.p.a. oraz błędnego jego stosowania. Nie zasługują na akceptację. Skarżąca podnosi, że kierując się wykładniami literalną i celowościową można stwierdzić, że przepis ten — w każdym razie jeśli chodzi o jego konstrukcję, a już niekoniecznie sposób stosowania przez organy administracyjne — po pierwsze ma wymusić posłuch dla prawa środkiem nierepresyinym, po drugie uznaje się, że zastosowanie tego środka nierepresyinego może być wystarczające dla uzyskania posłuchu dla prawa, po trzecie po środek ten można sięgać w każdej sytuacji, nie tylko wyjątkowo, po czwarte środek ten może być stosowane w sytuacjach innych, niż wymienione w § 1 art. 189f, k.p.a., w szczególności w takich, gdy waga naruszenia prawa może być większa, niż znikoma. Organ dokonuje oceny, jaki środek wybrać, aby osiągnąć cel, którym jest uzyskanie posłuchu dla prawa; wybór powinien być podyktowany wyłącznie zasadą legalizmu, ale właściwie pojmowaną, po środek represyjny lub nierepresyjny sięga wyłącznie tym się kierując, który z nich w konkretnym stanie faktycznym uważa za wystarczający do zapewnienia posłuchu dla prawa.

Zdaniem Spółki, w świetle tych uwag ogólnych jest niewątpliwe, że GIOŚ, podobnie jak organ I instancji, nie rozpatrzył zasadności zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. Nie ustalił z wymaganą wnikliwością i odpowiedzialnością, czy w tej konkretnej sytuacji taki środek zapewni posłuch dla prawa. Według skarżącej, analiza stanu faktycznego, na kanwie którego wydano zaskarżoną decyzję, prowadzi do wniosku, że absolutnie uzasadnione było zastosowanie § 2 w art. 189f, k.p.a. Skala naruszeń nie była duża, naruszenie nie stanowiło zagrożenia dla zdrowia czy życia ludzi, także nie stanowiło zagrożenia dla środowiska; przy tym problem dotyczy wyłącznie części składników użytych do produkcji brykietu, to znaczy trocin powstających podczas obróbki drewna klejonego, które są biomasą; w tej sytuacji można było podjąć procedurę, w toku której stronie należało wyjaśnić stanowisko organu, stanowisko władz administracyjnych, stosowaną interpretację przepisów i zakreślając termin na przedłożenie dowodów usunięcia naruszenia prawa. Wówczas organ powinien odstąpić od wymierzenia kary.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja GIOŚ z [...] sierpnia 2021 r., znak [...], w której utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja GIOŚ z [...] sierpnia 2021 r., znak [...] nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w skardze. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji i decyzji ją poprzedzającej przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organy wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowały prawidłowe normy prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia, przy czym swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić trzeba, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez ten organ materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla stron postępowania. Zasada ta nie zwalnia strony postępowania administracyjnego z obowiązku przedstawienia takich dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. W niniejszej sprawie skarżąca, negując twierdzenia organów, dowodów takich nie przedstawiła. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że skarżąca dopuściła się wskazanego w decyzji naruszenia przepisów u.o. w zakresie przetwarzania odpadów na terenie zakładu, zlokalizowanego w W. przy ul. K., gm. W., bez wymaganego zezwolenia - co zostało stwierdzone w dniu 21 września 2020 r., w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji.

Wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwych przepisów u.o. obejmujących: art. 194 ust. 4 i 6 oraz 6a, art. 196, art. 197 pkt 1 i art. 198 u.o. Zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia przez organy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji.

Odnosząc się dalej do zarzutów skargi wskazać należy w pierwszej kolejności, że w ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2021 r., znak [...], GIOŚ szczegółowo i prawidłowo wyjaśnił podstawy prawne decyzji wymierzającej skarżącej administracyjną karę pieniężną za przetwarzanie odpadów na terenie zakładu, zlokalizowanego w W. przy ul. K., gm. W., bez wymaganego zezwolenia. Wyjaśnić należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza fakt, że skarżąca w dniach od 2 do 11 marca 2020r. prowadziła przetwarzanie odpadów o kodzie 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04, nie posiadając, wymaganego przepisami art. 41 ust. 1 u.o. zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Stwierdzenie powyższego przez organ I instancji dało w okolicznościach niniejszej sprawy podstawę do wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z art. 194 u.o. Z ustaleń kontroli przeprowadzonej w Spółce w dniach 26 lutego do 21 września 2020 r., udokumentowanej protokołem z kontroli nr [...] z 21 września 2020r wynikało wprost, że oprócz trocin, wiórów i pyłów z obróbki czystego drewna, w ww. okresie skarżąca świadomie skierowała do przetwarzania również odpady o kodzie 03 01 05 w postaci trocin z obróbki drewna klejonego. Według art. 11 ust. 5 u.o., przepisów ust. 1-4 nie stosuje się do materiałów paszowych określonych w przepisach Unii Europejskiej wydanych na podstawie art. 24 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 767/2009 z 13 lipca 2009 r. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylającego dyrektywę Rady 79/373/EWG, dyrektywę Komisji 80/511/EWG, dyrektywy Rady 82/471/EWG, 83/228/EWG, 93/74/EWG, 93/113/WE i 96/25/WE oraz decyzję Komisji 2004/217/WE (Dz. Urz. UE L 229 z 01.09.2009, str. 1, ze zm.) oraz produktów przetworzenia drewna takich jak kora, strużyny, odziomki pomanipulacyjne, wałki połuszczarskie, trociny, wióry, zrębki, zrzyny, szczapy i inne pochodzące z przetworzenia tych produktów, w tym brykiety i pelety, stanowiących mechanicznie przetworzony naturalny surowiec drzewny niezawierający jakichkolwiek innych substancji. Oznacza to, że zgodnie z art. 11 ust. 5 u.o., produkty przetworzenia drewna, wymienione ściśle w powyższym przepisie, a stanowiące mechanicznie przetworzony naturalny surowiec drzewny niezawierający jakichkolwiek innych substancji, są uznane za produkt uboczny. Natomiast przedmiotowe trociny wytworzone z drewna klejonego nie spełniają ww. wymagań, gdyż do klejenia drewna użyto kleju o nazwie Rakol Eco 4, który zawiera w swoim składzie substancje zagrażające w stężeniu określonym przez rozporządzenie (WE) NR 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) i utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE (Dz.U.UE.L.2006.396.1). W tej sytuacji nie można ich uznać automatycznie za produkt uboczny niebędący odpadem i konsekwencji stanowią one odpad o kodzie 03 01 05.

Odnosząc wniosków zawartych w opinii eksperckiej opracowanej przez Instytut Technologii Drewna w P., że odpady trocin z płyt klejonych, jako nie zawierające zanieczyszczeń związkami chlorowcoorganicznymi lub metalami ciężkimi, mogą spełniać kryteria biomasy określone w § 2 ust. 2 pkt e, rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 marca 2018r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania i współspalania odpadów (tekst jedn.: Dz.U z 2019 r. poz. 1806), GIOŚ prawidłowo wyjaśnił, że pojęcia "biomasa" oraz "produkt uboczny" nie są tożsame i nawet uznanie odpadów, w tym przypadku trocin z procesu obróbki płyt klejonych, za biomasę nie powoduje, że odpady te automatycznie stają się produktami ubocznymi i tracą status odpadu przez co nie stosuje się do nich przepisów u.o.

W zaskarżonej decyzji (str. 5) organ II instancji wskazał, że z treści z wielu definicji "biomasy", zawartych zarówno w przepisach krajowych jak i w przepisach unijnych, wynika, że biomasę stanowią zarówno wymienione w definicjach produkty jak i odpady. Przepisy u.o. nie regulują, że generalnie do biomasy czyli niezależnie w jakiej postaci ona występuje - nie stosuje się przepisów tej ustawy. Ustawodawca wprowadził ograniczenie stosowania przepisów u.o. do biomasy w określonej postaci. Zgodnie z art. 2 pkt 6 u.o., przepisów tej ustawy nie stosuje się do: biomasy w postaci: a) odchodów podlegających przepisom rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 1, ze zm., dalej: rozporządzeniem (WE) nr 1069/2009), b) słomy, c) innych, niebędących niebezpiecznymi, naturalnych substancji pochodzących z produkcji rolniczej lub leśnej - wykorzystywanej w rolnictwie, leśnictwie lub do produkcji energii z takiej biomasy za pomocą procesów lub metod, które nie są szkodliwe dla środowiska ani nie stanowią zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi.

Wskazać dodatkowo należy, że odpadów trocin z obróbki drewna klejonego, które nie powstały z przetworzenia czystego drewna lecz były zanieczyszczone dodatkowymi, nienaturalnymi, substancjami zawartymi w kleju nie można zaliczyć do żadnej z postaci biomasy zwolnionej ze stosowania przepisów u.o. Zatem trociny z obróbki drewna klejonego stanowią odpady i tym samym działania związane z gospodarowaniem tym odpadami podlegają przepisom ww. u.o., w tym obowiązkowi uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, wynikającego z art. 41 ww. u.o. Zezwolenie takie skarżąca powinna uzyskać przed przystąpieniem do przetwarzania odpadów. Zezwolenia na zbieranie bądź przetwarzanie odpadów wydawane są na wniosek posiadacza odpadów. Szczegółowe wymagania dotyczące treści odpowiednich wniosków określa art. 42 u.o. Zezwolenie ma przetwarzanie odpadów ma charakter decyzji związanej. Organ odmawia wydania decyzji tylko w sytuacjach ściślen wskazanych ustawą. Organ zaistnienie takiej okoliczności powinien wykazać.

W tej sytuacji wbrew twierdzeniom skarżącej nie można przyjąć, że organ II instancji naruszył przepisy art. 41 u.o. w zw. z art. 199 u.o. i art. 138 k.p.a. uznając, że prowadzenie przetwarzania pozostałości z obróbki tarcicy stanowiących produkt uboczny, wymieszanych z odpadami trocin z drewna klejonego o kodzie 03 01 05 było procesem przetwarzania odpadów co wymagało uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów i w konsekwencji niedopełnienia tego obowiązku zostało usankcjonowane wymierzeniem Spółce kary pieniężnej. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego "Warunkiem uznania substancji lub produktu za produkt uboczny jest w szczególności możliwość ich bezpośredniego wykorzystania "bez jakiegokolwiek dalszego przetwarzania innego niż normalna praktyka przemysłowa" (art. 5 ust. 1 lit. b dyrektywy 2008/98, art. 10 pkt 2 u.o.2012). Warunek ten należałoby odczytywać w ten sposób, że stan i właściwości substancji lub produktu uznawanego za produkt uboczny są tego rodzaju, że nie jest konieczne wcześniejsze przeprowadzenie działań umożliwiających ich wykorzystanie jako użytecznego produktu. Ma to pozwolić na bezpośrednie wykorzystanie, co jest oczywiste, ale także na wykorzystanie w danym stanie (bez przetwarzania zmieniającego właściwości) jako «półproduktu», a więc jako składnika włączanego do innego produktu i w ramach tego produktu wykorzystywanego. Użycie we wskazanych przepisach słowa "przetwarzanie" należałoby interpretować jako wymóg braku konieczności poddawania pozostałości działaniom charakterystycznym dla postępowania z odpadami (termin «przetwarzanie» jest przez przepisy o odpadach niejako zarezerwowany dla działań właściwych dla zagospodarowania odpadów). Pamiętać też trzeba o zawartym w ustawie nakazie odseparowania produktu ubocznego od odpadów (art. 13)". (zob. M. Górski, Usuwanie odpadów, Wyd. Wolters Kluwer, Warszwa 2021, s. 51-52).

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 199 u.o. Odnosząc się do zarzutów Spółki dotyczących braku zastosowania art. 199 u.o. do obliczenia przedmiotowej kary należy podkreślić, że w przypadku przepisu sankcyjnego za zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia (art. 194 ust. 4 u.o.) znajduje zastosowanie wprost przepis artykułu 194 ust. 6 u.o., który w sposób wyraźny precyzuje ustalanie wysokości kary pieniężnej, przez konieczność jej obliczenia w sposób określony w załączniku nr 6 do u.o., w tym na podstawie wzoru w nim zawartego, nie dając możliwości organowi na miarkowanie jej wysokości. Sąd podziela stanowisko GIOŚ, że nie jest możliwe, jak sugeruje strona aby stosować dwa sposoby ustalania wysokości kary pieniężnej do jednego naruszenia, w tym przypadku po obliczeniu wysokości kary zgodnie z załącznikiem nr 6 do u.o., zastosować miarkowanie kary, na podstawie przesłanek z art. 199 u.o. i dopiero wtedy ustalić ostateczną wysokość kary. Konstrukcja przepisów art. 194 u.o., kolejno po sobie następujących wskazuje wyraźnie, że tylko w przypadku naruszenia wskazanego w ustępie 4 tegoż artykułu, wysokość kary pieniężnej oblicza się na podstawie załącznika nr 6 do ustawy. Odstępstwem jest art. 194 ust. 6a u.o., dopuszczający obliczenie kary za przedmiotowe naruszenie na podstawie art. 199 u.o., ale tylko jeśli nie jest możliwe obliczenie kary na podstawie ww. załącznika, a to nie miało miejsca w okolicznościach tej sprawy. Przepisy u.o., wbrew stanowisku skarżącej nie określają innego mechanizmu ustalania kary za to naruszenie. Z tego powodu nie jest możliwe dokonanie późniejszej zmiany wysokości kary pieniężnej już obliczonej na podstawie załącznika nr 6 do u.o. Do pozostałych naruszeń zawartych w rozdziale 2 u.o. stosuje się miarkowanie kary w oparciu, o odpowiednio, przepisy art. 194 ust.7, art. 195c czy 199 u.o.

Wyjaśnić jednocześnie należy, że GIOŚ słusznie zwrócił uwagę, że organ I instancji nieprawidłowo wskazał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji dodatkowo art. 194 ust. 6a u.o. Ma rację organ odwoławczy, że było to wynikiem oczywistego błędu, gdyż w uzasadnieniu tej decyzji wykazano w sposób logiczny i przejrzysty, że karę pieniężną ustalono tylko na podstawie art. 194 ust. 4 i ust. 6 u.o., a to wyklucza zastosowanie ust. 6a tego artykułu. Prawidłowo też ocenił GIOŚ, że wobec przedstawionych okoliczności tej sprawy, powyższe uchybienie organu, nie wpływa jednak na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.

Wyjaśnić należy, że przedmiotowa kara pieniężna w wysokości 10 000 zł została wymierzona w najniższym możliwym wymiarze przedziału wysokości kar przewidzianych przez ustawodawcę w art. 194 ust. 4 u.o. Zgodnie z treścią tego przepisu, kara za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 wynosi nie mniej niż 10 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. W przedmiotowym przypadku kara pieniężna wyliczona zgodnie ze wzorem zawartym w załączniku nr 6 do u.o. wyniosła 2 376,84 zł. Jednak zgodnie z pkt 4.1. tego załącznika - jeżeli wysokość kary obliczona zgodnie ze wzorem, o którym mowa w ust. 1, jest: niższa niż dolna granica kary określona w art. 194 ust. 4 ustawy, kara wynosi 10 000 zł.

Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że wysokość kary jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia i zapewnia realizację wobec strony funkcji prewencyjnej i zapobiegawczej, jaką powinna pełnić przedmiotowa kara pieniężna. Kara pieniężna wymierzona Spółce w niniejszej sprawie jest sankcją administracyjną za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Sankcja wymierzona skarżącej poza wymiarem indywidualnym w stosunku do strony tego postępowania, realizuje także funkcję prewencyjną o charakterze ogólnym.

Cele prewencyjne administracyjnej kary pieniężnej funkcjonują w dziedzinach systemu prawa ochrony środowiska i są regulowane głównie w ustawach takich jak u.o. Ich normatywny charakter powoduje, że prawo ochrony środowiska jako całość może realizować funkcję prewencyjną. Na funkcję prewencyjną administracyjnej kary pieniężnej składają się różne szczegółowe cele prewencyjne. Cele w systemie prawa ochrony środowiska obejmują to wszystko, do czego powinny dążyć organy ochrony środowiska realizujące zadania publiczne związane z ochroną środowiska. Wyjaśnić należy, że pojęcie sankcji administracyjnej nie jest zdefiniowane jednoznacznie ani w doktrynie, ani w orzecznictwie TK i orzecznictwie sądowym. Sankcji administracyjnych jest tak wiele i są tak zróżnicowane (pieniężne i niepieniężne, obligatoryjne i fakultatywne, uznaniowe i związane), że jednoznaczne wyróżnienie wszystkich ich rodzajów uznawane jest za trudne czy wręcz niemożliwe. Pojęcie sankcji prawnej (w tym także administracyjnej) wiązane jest z odpowiedzialnością ustaloną w konkretnej normie za naruszenie lub niewykonanie normy prawnej i wynikającą z niej dolegliwością – majątkową, osobistą, polegającą na utracie praw (cofnięciu lub wygaśnięciu), nieważności czynności lub aktu lub innych niekorzystnych dla określonego podmiotu skutkach prawnych, ekonomicznych, osobistych. Trybunał Konstytucyjny w licznych orzeczeniach uznaje represyjny charakter sankcji za ich immanentną cechę i ocenia je najczęściej w nawiązaniu do sankcji karnych bądź instytucji cywilnoprawnych kar umownych. Brak jednak dotąd w orzecznictwie TK pogłębionej analizy szeroko rozumianej sankcji administracyjnej "jako takiej", wskazuje się jednak na wiele jej cech: 1) nakładanie sankcji musi mieć ustawową podstawę prawną, 2) sankcja musi stanowić konsekwencję niezgodnego z prawem zachowania się jednostki lub innego podmiotu, 3) sankcja ma prewencyjno-represyjny charakter, 4) nakładanie sankcji następuje w formie aktu administracyjnego lub władczej czynności faktycznej, czyli, ogólnie biorąc, w formie autorytatywnego, władczego rozstrzygnięcia (czynności) podmiotu administrującego, 5) wprowadzanie i stosowanie sankcji administracyjnej musi uwzględniać zasadę proporcjonalności (czyli sankcja musi być konieczna, niezbędna i niezbyt dolegliwa), 6) nałożenie sankcji musi podlegać sądowej kontroli. Sankcja w niniejszej sprawie jest wyłącznie skutkiem braku wymaganego zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Powstanie odpowiedzialności administracyjnej Spółki w niniejszej sprawie związane jest wyłącznie z zaistnieniem zdarzenia, które kwalifikowane jest ustawą jako naruszenie obowiązujących norm prawnych. Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się więc do ustalenia, czy dane zdarzenie wyczerpuje znamiona oznaczone w ustawie i pozostaje w związku przyczynowym z zachowaniem konkretnego podmiotu, bez względu na możliwość przypisania i stopień zawinienia tego podmiotu. Zdaniem M. Górskiego, "Pod określeniem «odpowiedzialność za odpady» kryje się szczególna konstrukcja prawna, będąca rozwinięciem jednej z podstawowych zasad ogólnych systemu prawa o ochronie środowiska, zawartej w prawie polskim w art. 7 p.o.ś., czyli zasady odpowiedzialności sprawcy za spowodowane przez niego (jego działalnością) negatywne skutki dla człowieka i środowiska (zasada «zanieczyszczający płaci» – art. 191 ust. 2 TFUE). Wspomniana zasada ma charakter zasady prawa (ogólnej zasady prawa) i powinna być generalną wytyczną podczas interpretowania i stosowania przepisów z tymi kwestiami związanych. Przepisy o usuwaniu odpadów są jednym z narzędzi prawnych realizujących odpowiedzialność za odpady. Na gruncie ustawy o odpadach rozwinięciem zasady odpowiedzialności sprawcy są przepisy regulujące «odpowiedzialność za odpady» – powstałe (wytworzone) odpady muszą być zagospodarowane w zgodzie z wymaganiami określonymi prawem (art. 17), w tym w szczególności z wymaganiami ochrony ludzi i środowiska (art. 16). Koszty gospodarowania odpadami są ponoszone przez pierwotnego wytwórcę odpadów lub przez obecnego bądź poprzedniego posiadacza odpadów (art. 22). Odpowiedzialność za wykonanie tych obowiązków obciąża w pierwszym rzędzie pierwotnego wytwórcę odpadów, a następnie, w przypadku przekazania odpadów innym podmiotom, każdego kolejnego posiadacza odpadów (art. 27 ust. 1). Wytwórca bądź posiadacz odpadów może tę odpowiedzialność przenieść na innego (kolejnego) posiadacza odpadów, jednak musi spełniać wymagania stawiane prawem (w szczególności gdy przenosi tę odpowiedzialność tylko na tzw. posiadacza legalnego – art. 27 ust. 2). Niedopełnienie tych wymagań pozostawia odpowiedzialność po jego stronie (art. 27 ust. 3), co oznacza, że dalej to na posiadaczu niedotrzymującym zasad przekazania odpadów (w tym wytwórcy) ciąży obowiązek zagospodarowania odpadów w zgodzie z prawem i obowiązek poniesienia kosztów niezbędnych działań. Zlecający gospodarowanie odpadami z naruszeniem ustalonych wymagań podlega także odpowiedzialności karnej, ten czyn ma bowiem charakter wykroczenia (art. 175 u.o. 2012). Dla porządku trzeba tutaj też dodać, że posiadacz odpadów (w tym ich wytwórca) w określonych sytuacjach jest także, w rozumieniu Prawa ochrony środowiska, podmiotem korzystającym ze środowiska (o ile spełnia cechy takiego podmiotu wskazane w definicji z art. 3 pkt 20 p.o.ś.), z czym się może wiązać obowiązek uzyskania zgody na wytwarzanie odpadów i przestrzegania wymagań tzw. prawa emisyjnego (ochrona środowiska przed zanieczyszczeniem) w trakcie przetwarzania odpadów". (zob. M. Górski, Usuwanie odpadów, Wydawnictwo Wolteres Kluwer, Warszawa 2021, s. 62-63).

Wszystkie te uwagi prowadzą do wniosku, że podstawą zastosowania sankcji administracyjnej w niniejszej sprawie wobec Spółki jest obiektywne naruszenie przepisów wskazanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Organ inspekcji ochrony środowiska nie miał obowiązku wykazania stronie zawinionego działania.

Wyjaśnić należy, że w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w Spółce, w okresie od 26 lutego 2020 r. do 21 września 2020 r., stwierdzono, że kontrolowany podmiot w zakładzie, zlokalizowanym w W. przy ul. K., gm. W., w okresie od 2 do 11 marca 2020 r. przetwarzał powstające w zakładzie odpady tj. zmieszane trociny, wióry i pyły powstające z obróbki tarcicy oraz trociny z obróbki drewna klejonego (odpady o kodzie 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04). Przetwarzanie polegało na produkcji brykietu przez poddanie prasowaniu bez udziału lepiszcza ww. odpadów. W okresie prowadzenia przetwarzania ww. odpadów kontrolowany podmiot nie posiadał wymaganego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, tym samym naruszył przepisy art. 41 ust. 1 u.o. Pojęcie kontroli na gruncie nauki prawa administracyjnego nie budzi większych kontrowersji. Jest ono rozumiane w sposób nieodbiegający od pojmowania powszechnego, prakseologicznego, według którego kontrola to sprawdzanie stanu faktycznego, ocena i formułowanie wniosków. Pojęcie "kontrola administracji" może być używane w znaczeniu węższym – jako kontrola działania organów administracji (sensu stricto) oraz w znaczeniu szerszym – jako kontrola wykonywana również przez te organy wobec innych podmiotów. Administracja odgrywa tu dwie role: raz jest podmiotem kontrolowanym, drugi raz kontrolującym. Kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, której potwierdzeniem jest znajdujący się w aktach sprawy dokument o nazwie "Ocena towaru" stanowiła działanie polegające na: 1) badaniu istniejącego stanu rzeczy, 2) zestawianiu tego, co istnieje w rzeczywistości, z tym co powinno być, tzn. co przewidują odpowiednie wzorce czy normy postępowania i sformułowaniu na tej podstawie odpowiedniej oceny, 3) w przypadku istnienia rozbieżności między stanem istniejącym a stanem pożądanym na ustaleniu przyczyn tych rozbieżności. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13, ONSAiWSA 2014 r., Nr 4, poz. 55). Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa). Przeprowadzenie kontroli przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] w dniach od 26 lutego 2020 r. do 21 września 2020 r. miało na celu ustalenie stanu faktycznego i porównanie go ze stanem pożądanym, określonym w prawodawstwie krajowym i w prawie UE, oraz dokonanie oceny i podjęcie działań wynikających z ustaleń kontroli.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 189f § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że GIOŚ na str. 7 uzasadnienia decyzji z [...] sierpnia 2021 r., znak [...] zwrócił uwagę, że Spółce została wymierzona kara pieniężna, na podstawie art. 194 ust. 4 u.o., po raz drugi - decyzja [...] WIOŚ z [...] marca 2020 r., znak [...], wymierzająca karę pieniężną za tożsame naruszenie, stwierdzone w 2019 r. Skarżąca nie kwestionuje tego, że kara pieniężna, na podstawie art. 194 ust. 4 u.o., została jej wymierzona po raz drugi. GIOŚ wyjaśnił, że w tej sytuacji organ I instancji powinien zastosować art. 194a, u.o. i wymierzyć karę pieniężną w wysokości dwukrotnej kwoty ustalonej kary. Jednak w związku z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie mógł zastosować wspomnianego przepisu i zwiększyć wysokości wymierzonej kary pieniężnej przez organ I instancji.

Orzekające w sprawie organy w różnym stopniu jednak rozważyły zasadność zastosowania art. 189f §1-3 k.p.a. W ocenie Sądu, organ I instancji rozważył zasadność zastosowania tych przepisów i wskazał w decyzji za niezasadne odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej w trybie obligatoryjnym jak i fakultatywnym. W takiej sytuacji organ I instancji nie był zobowiązany do zastosowania procedury zawartej w przepisie art. 189f § 2 k.p.a. Stosowanie tego przepisu nie miało uzasadnienia, ponieważ Spółka, zarówno przed oraz na początku kontroli wskazała, że już zaprzestała naruszenia prawa, pokazując wymontowanie fragmentu instalacji, co uniemożliwiało dostarczanie odpadów o kodzie 03 01 05 do produkcji brykietu. Jednak następnie jeszcze podczas kontroli zakładu, ponownie zamontowała to połączenie i ponownie przetwarzała odpady.

Według Sądu, organ odwoławczy przeanalizował czy w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do odstąpienie od wymierzenia kary i poprzestanie na pouczeniu na podstawie art. 189f k.p.a. Wyjaśnić należy, że do obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia kary, zgodnie z art. 189f §1 pkt 1 k.p.a., konieczne jest spełnienie łącznie dwóch warunków tj. waga stwierdzonego naruszenia prawa musi być znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Dopiero wystąpienie obu przesłanek jednocześnie upoważnia organ do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Stwierdzić należy, że w okolicznościach tej sprawy nie zaszły wyżej wymienione przesłanki. Według Sądu, naruszenia polegającego na przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 u.o., nie można uznać za znikome naruszenie prawa, zwłaszcza, że prowadzenie przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia zostało stwierdzono już podczas poprzedniej kontroli Spółki, przeprowadzonej w 2019 r. i została nałożona na nią administracyjna kara pieniężna za to naruszenie. Ponadto podczas przedmiotowej kontroli Spółki, przeprowadzonej w 2020 r., na początku marca 2020r, skarżąca świadomie rozpoczęła ponowne przetwarzanie odpadów z obróbki drewna klejonego, ponownie podłączając do instalacji produkcji brykietu rurę transportującą ww. odpady do zbiornika Z1, z którego odpady zmieszane z pozostałościami z obróbki surowego drewna trafiały do produkcji brykietu.

Podkreślenia wymaga w okolicznościach tej sprawy, że przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia narusza zasadę reglamentacji uregulowaną w art. 41 ust. 1 u.o. w postępowaniu z odpadami. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 41 ust. 1 u.o., prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zdaniem A. Chełmońskiego "reglamentacja oznacza różnorodną sferę działalności administracji, której istotą jest ograniczenie swobody działalności gospodarczej w imię szeroko pojętego interesu społecznego (...) podstawowymi formami działalności reglamentacyjnej jest system nakazów i zakazów" (A. Chełmoński, Instytucje administracyjnoprawne w zarządzaniu gospodarką narodową [w:] System prawa administracyjnego, red. T. Rabska, t. 4, Ossolineum 1980, s. 462). Zezwolenie na przetwarzanie odpadów jest administracyjnoprawną formą zasady reglamentacji , obejmującą wyrażenie zgody na korzystanie z zasobów środowiska. Jest to jednocześnie podstawowa prawna forma zasady reglamentacji dostępu do zasobów środowiska w ramach korzystania szczególnego. Wymóg zgody wydawanej przez organ ochrony środowiska jest też wyrazem funkcji organizatorskiej norm prawnych chroniących środowisko. Przejawia się ona m.in. w kształtowaniu zasad korzystania z tych zasobów. Główne przyczyny obowiązywania zasady reglamentacji w prawie emisyjnym to: 1) zapobieganie powstawaniu zanieczyszczeń oraz 2) redukcja zagrożeń dla środowiska oraz życia i zdrowia ludzi powodowanych przez nielegalne przetwarzanie odpadów. Jak wynika z treści art. 81 p.o.ś., ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie tej ustawy oraz norm szczególnych. Przepis ten wskazuje na powiązania między przepisami Prawa ochrony środowiska a przepisami ustaw szczególnych, których przedmiotem jest właśnie ochrona zasobów środowiska. Ustawodawca przepisom Prawa ochrony środowiska wyznaczył funkcję podstawową w ochronie zasobów środowiska, podporządkowując im w ten sposób inne normy ustawowe chroniące zasoby środowiska. Szczegółowe zasady ochrony zasobów środowiska regulują ustawy sektorowe. Zgodnie z art. 82 p.o.ś. ochrona zasobów środowiska jest realizowana w szczególności przez: 1) określenie standardów jakości środowiska oraz kontrolę ich osiągania, a także podejmowanie działań służących ich nieprzekraczaniu lub przywracaniu; 2) ograniczanie emisji, na zasadach określonych w tytule III Prawa ochrony środowiska. Szczególne znaczenie w ramach funkcji prewencyjnej prawa ochrony środowiska posiadają standardy ochrony środowiska.

Zezwolenie jest prawną formą reglamentacji sposobów korzystania ze środowiska w ramach korzystania szczególnego. Wymóg zgody wydawanej przez organy administracji jest też wyrazem funkcji organizatorskiej norm prawnych dotyczących gospodarki odpadami. Przejawia się ona m.in. w kształtowaniu zasad gospodarki odpadami. W ramach tej funkcji, zdaniem M. Górskiego, mieści się ustalanie proekologicznych warunków prowadzenia działalności gospodarczej, określanie kryteriów "prawidłowości ekologicznej" wszelkich działań podejmowanych wobec środowiska, określanie kryteriów jakości środowiska, ustalenie zasad, form i rodzajów ograniczeń i zakazów w korzystaniu z określonych elementów środowiska, określenie zakresu i form państwowej edukacji ekologicznej (zob. M. Górski, Zagadnienia wprowadzające, [w:] M. Górski (red.), J.S. Kierzkowska, Prawo ochrony środowiska, Bydgoszcz 2006, s. 26). Główne przyczyny wprowadzenia szczegółowej reglamentacji w regulacjach prawnych dotyczących gospodarki odpadami obejmują: zapobieganie powstawaniu odpadów u źródła oraz 2) redukcję łącznej ilości odpadów. Reglamentacja w gospodarce odpadami ma na celu w szczególności: unikanie odpadów oraz zmniejszenie ich ogólnej ilości.

W hierarchii postępowania z odpadami instrumenty reglamentacji regulują i porządkują w ramach pewnych określonych wielkości ilościowych bądź jakościowych zakres gospodarki odpadami. Reglamentacja, sterując gospodarką odpadami za pomocą przepisów prawa, zmienia wielkość lub jakość korzystania ze środowiska. Jej funkcjonowanie odbywa się za pośrednictwem podstawowego regulatora, którym jest prawo. Celem podstawowym jest zabezpieczanie stanu równowagi i bezpieczeństwa w gospodarce odpadami za pomocą schematu postępowania z odpadami. W ten sposób hierarchia zasad postępowania z odpadami pełni funkcję autoregulacji dla osiągnięcia stabilnej równowagi w gospodarce odpadami. Mechanizm reglamentacji jest też wyrazem funkcji kontrolnych prawa ochrony środowiska regulującego sposoby i zakres legalnego postępowania z odpadami.

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego: "Treść zasady «zanieczyszczający płaci» powiązana jest zasadami: 1. ponoszenia kosztów gospodarowania odpadami (art. 22 ustawy z 14.12.2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) oraz 2. rozszerzonej odpowiedzialności producenta za produkt (art. 18 ust. 1 ustawy z 14.12.2012 r. o odpadach, dalej: u.o.) oraz wprowadzoną do prawa UE w art. 15 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19.11.2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (...). Zasada «zanieczyszczający płaci» jest kwintesencją obowiązków prawnych producentów w systemie prawa gospodarki odpadami oraz wykładni takich pojęć prawnych jak: odpad, gospodarowanie odpadami, gospodarka odpadami, ponowne użycie, przetwarzanie, przygotowanie do ponownego użycia, recykling oraz unieszkodliwianie odpadów. Te pojęcia posiadają ścisłe znaczenie normatywne i są jednocześnie instrumentem stosowania kolejnej zasady dotyczącej rozszerzonej odpowiedzialności producenta" (zob. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1339/17, LEX nr 2678487).

W ocenie Sądu, nie wystąpiła również przesłanka do obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary o jakiej mowa w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie dotyczy zdarzenia, za które stronie była już wymierzona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracyjny, gdyż organy Inspekcji Ochrony Środowiska posiadają wyłączność w zakresie wymierzania kar pieniężnych za przedmiotowe naruszenie przepisów u.o. Spółka została ukarana za to przedmiotowe naruszenie po raz kolejny.

Według Sądu, organ działając też w ramach, uznania administracyjnego, które zostało mu przyznane na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a., w wyżej przedstawionych okolicznościach sprawy prawidłowo stwierdził również za niezasadne odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu w trybie fakultatywnym. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że w niniejszej sprawie ewentualne odstąpienie od wymierzenia kary nie pozwoli na spełnienie zakładanego przez ustawodawcę celu, jakim jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów prawa i aby ich działalność nie powodowała zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. Prowadzone przez Spółkę działania podczas kontroli świadczą, że skarżąca świadomie próbowała wprowadzić w błąd organ I instancji, dokonując tylko czasowego zaprzestania naruszenia prawa, aby nie ponosić konsekwencji z tego tytułu. GIOŚ miał zatem podstawy, aby domniemywać, że gdyby nie ponowne oględziny wykonane podczas przedmiotowej kontroli, strona w trakcie kontroli kontynuowałaby niezgodną z przepisami prawa działalność w tym zakresie, lekceważąc obowiązki spoczywające na niej z mocy prawa. W takim stanie rzeczy GIOŚ prawidłowo ocenił, że zastosowanie wobec Spółki przepisów art. 189f § 2 i 3 k.p.a. byłoby zaprzeczeniem idei tego przepisu. Nie zaistniały zatem przesłanki odstąpienia od wymiaru kary w trybie obligatoryjnym, jak i fakultatywnym.

Decyzja GIOŚ z [...] sierpnia 2021 r., znak [...] o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiąca jeden z rodzajów rozstrzygnięć, które może podjąć organ odwoławczy w następstwie rozpatrzenia odwołania, wydawana jest przez organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy oznacza zatem, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ I instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza przede wszystkim utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji jest tzw. prostym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, bowiem wyczerpuje się w unormowaniu jednego, tego właśnie zagadnienia prawnego. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

W ocenie Sądu, GIOŚ prawidłowo wypełnił obowiązki wynikające z treści: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ponieważ dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej, przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który wbrew stanowisku skarżącej nie wymagał uzupełnienia. GIOŚ rozpoznał sprawę w zakresie, który należał do jego kompetencji, gdyż w ocenie Sądu, dokonał prawidłowych czynności zmierzających do ustalenia, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej.

Sąd nie stwierdził naruszenia przez orzekające organy: art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "W procedurze administracyjnej ciężar wykazania okoliczności istotnych dla sprawy spoczywa co do zasady na organie. Podważenie ustaleń organu wymaga jednak inicjatywy strony". (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1864/18, LEX 3094961). Zdaniem Sądu, skarżący nie podważył ustaleń organów w niniejszej sprawie w zakresie wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia.

Ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez GIOŚ w zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2021 r., znak [...], nie była sprzeczna z normą wynikającą z art. 80 k.p.a., ponieważ była dokonana w sposób logiczny, spójny i zgodny zasadami doświadczenia życiowego.

Organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku z określonych twierdzeń strony wyciągnięcia tożsamych wniosków co strona postępowania, formułująca te twierdzenia. Organ nie może się ograniczyć tylko do przyjęcia punktu widzenia przedstawionego przez stronę. Organ ma obowiązek dokonać oceny czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, zostało to wykonane w niniejszej sprawie, ponieważ GIOŚ wyjaśnił podstawy prawne i faktyczne do wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Wyjaśnić należy, że organ odwoławczy dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, aby dokonać rozstrzygnięcie, w którym, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wymierzającą skarżącemu administracyjną karę pieniężną.

Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2021 r. znak [...]. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIOŚ z [...] sierpnia 2021 r., znak [...], pozwala - skarżącej, jak również Sądowi kontrolującemu tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu odwoławczego związany z przedmiotem postępowania jakim było wymierzenie stronie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia.

Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIOŚ z [...] sierpnia 2021 r., znak [...] opisanych wyżej elementów nie zabrakło. Wskazać należy, że obowiązek przestrzegania zasad dotyczących międzynarodowego przemieszczania odpadów jest pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska unormowanego w art. 74 i 86 Konstytucji RP. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku. Niewypełnienie obowiązku może wywołać ujemne skutki, gdy określony przepis prawa od decyzji wskazanego podmiotu uzależnia to, "czy ten, kto nie zastosował się do odpowiedniego nakazu lub zakazu, ma ponieść owe ujemne skutki prawne, czy też nie ma ich ponosić" (J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa. Część I, Katowice 1986, s. 38).

Skarżąca nie wykonała nałożonego przez prawo obowiązku uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W prawie konstytucyjnym charakterystykę instytucji prawnej obowiązku przeprowadza F. Siemieński. Autor ten wyodrębnia części składowe pojęcia obowiązku i zwraca uwagę na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela, przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli" (F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125).

W niniejszej sprawie nie wystąpiły podstawy do umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Chodzi więc o sytuację, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Podsumowując należy wskazać, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a sposób interpretacji i zastosowanie norm prawnych przez orzekające organy był poprawny. W ocenie Sądu, nie można również stwierdzić naruszeń przepisów k.p.a., na które wskazano w skardze, ani innych przepisów, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji.

Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.