Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 530/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma Protokolant: st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M. G. z dnia [...] lipca 2015 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego pawilonu handlowego (dla potrzeb postępowania legalizacyjnego) zlokalizowanego na części działek nr [...] i [...] z arkusza mapy nr [...], obręb [...], położonych przy skrzyżowaniu ul. [...] w [...].

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że wniosek dotyczy legalizacji pawilonu handlowego, zlokalizowanego na działce drogowej i stykającego się ścianą północną z również samowolnie ustawionym pawilonem handlowy przeznaczonym do rozbiórki (decyzja PINB nr [...] z dnia [...] marca 2017 r.), o powierzchni zabudowy ok. [...] m2, szerokości elewacji ok. 5,5 m i wysokości jednej kondygnacji ok. 2,5 m. w celu rozstrzygnięcia o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, organ I instancji przeprowadził analizę stanu faktycznego i prawnego, a także analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 54 m, a więc w odległości równej trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu inwestycji, która wynosi ok. 25 m od strony ul. [...].

Z uwagi na charakter wnioskowanej inwestycji przeanalizowano sposób zagospodarowania działek znajdujących się przy tej samej drodze publicznej - ulicy [...] oraz w obszarze analizowanym. W południowej części obszaru analizowanego znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny o 5 kondygnacjach nadziemnych stanowiący część zabudowy mieszkaniowej osiedla [...]. W najbliższym sąsiedztwie, na działce nr [...] i [...] usytuowane są parterowe pawilony handlowe. Część z nich uzyskała decyzję o warunkach zabudowy na lokalizację na okres tymczasowy. Po wschodniej stronie ul. [...] w sąsiedztwie [...] znajdują dwa szeregi budynków garażowych o łącznej długości ok. [...] m, każdy na wydzielonej działce zabudowanej w 100%. Ponieważ garaże te nie znajdują się bezpośrednio przy drodze publicznej i znajdują się na działkach o odmiennym sposobie zagospodarowania nie uwzględniono ich do zestawienia średnich wartości. Pozostała część obszaru analizowanego to teren zielony oraz teren dróg publicznych: ul. [...], Al. [...] i ul. [...].

W zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustalono, że obszarze analizowanym dominują tereny o funkcji komunikacji kołowej. Ponadto znajdują się tu: zieleń urządzona - park, zespół garaży oraz funkcja usługowo-handlowa w postaci niewielkich pawilonów i zabudowa mieszkalna wielorodzinna. Zwrócono przy tym uwagę, że wnioskowany teren stanowi według ewidencji gruntów zasadniczo grunt przeznaczony pod drogę i jest usytuowany u wylotu terenu parku osiedlowego. Wnioskowana funkcja handlowa wprawdzie kontynuuje funkcję występującą w obszarze analizowanym, ale działka z uwagi na swoją wyżej opisaną lokalizację powinna być przeznaczona pod teren drogi urządzonej wraz z zielenią stanowiącą kontynuację zieleni parkowej. Sam fakt występowania w obszarze analizowanym zbliżonej do wnioskowanej funkcji nie jest bowiem wystarczający do wydania decyzji pozytywnej. Co istotne, budynek sąsiedni, bezpośrednio przylegający do wnioskowanego, został objęty nakazem rozbiórki.

Dalej wskazano, że obiekty usługowo-handlowe są usytuowane bezpośrednio w granicach frontowych działek budowlanych. Zespół garaży jest usytuowany w głębi kwartału zabudowy, a budynek mieszkalny w odległości ok. 4 m od frontowej granicy działki. Wnioskowany pawilon usytuowany jest na działce drogowej i nie kontynuuje sposobu sytuowania budynków na działach sąsiednich, bowiem żaden z budynków w obszarze analizowanym nie jest zlokalizowany na działce drogowej. Wszystkie są posadowiono na działkach przeznaczonych pod zabudowę. W związku z powyższym nie ma podstaw do wyznaczania linii zabudowy na działce przeznaczonej pod drogę.

Odnosząc się z kolei do parametrów wnioskowanej inwestycji wskazano, że średni wskaźnik zabudowy działek w obszarze analizowanym wynosi ok. 25,5%, gdy tymczasem wnioskowany wskaźnik zabudowy wynosi ok. 8%. Z kolei średnia szerokość elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi ok. 10 m (z tolerancją ±20% wynosi ok. ok. 8 m do ok. 12 m), a wnioskowana szerokość elewacji frontowej wynosi 5,5 m. Nawiązuje ona jednak do szerokości pawilonów zlokalizowanych wzdłuż ul. [...].

Z kolei budynki w obszarze analizowanym mają od jednej do pięciu kondygnacji nadziemnych o wysokość od ok. 2,5 m do ok. 16 m. Wnioskowana wysokość wynosi 2,5 m i nawiązuje do wysokości sąsiednich pawilonów handlowo-usługowych. Dachy w obszarze analizowanym są płaskie, wobec czego wnioskowany dach płaski kontynuuje geometrię dachów sąsiedniej zabudowy.

Z powyższego wynika, że wnioskowany budynek nie stanowi pod względem funkcji właściwej kontynuacji. Podkreślono przy tym, że przedmiotowy pawilon cechuje substandardowa forma i stan techniczny. Jest zlokalizowany przy jednym z ważniejszych węzłów komunikacyjnych północnej części [...] i z uwagi na swoją formę architektoniczną i stan ma negatywny wpływ na otoczenie w sensie urbanistycznym. Likwidacja samowolnie zrealizowanych pawilonów: wnioskowanego i sąsiedniego umożliwi rewaloryzację zajmowanego przez nie terenu i przyczyni się do podniesienia walorów przestrzeni. Niedopuszczalne jest, aby kształt wspólnej przestrzeni, która stanowi dobro wspólne społeczeństwa, degradowały samowole budowlane. To właśnie rolą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zapewnienie harmonii i porządku przestrzennego oraz ochrona interesu zbiorowego przed zawłaszczaniem i dewastowaniem przestrzeni publicznej.

W zakresie wymagań art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 wykazano, że teren na którym planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, teren nie jest objęty ochroną konserwatorską i w sprawie nie mają zastosowania przepisy odrębne.

W odwołaniu z dnia [...] stycznia 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się obiekty o tej samej funkcji co wnioskowana inwestycja.

W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że załączona do decyzji analiza urbanistyczna nie zawiera na załączniku graficznym oznaczenia obszaru analizowanego, a z części pisemnej analizy nie wynika jakie działki zostały objęte analizą urbanistyczną. Co więcej, na mapie zaznaczono jako [...] – pawilon z chemią gospodarczą, a nie zaznaczono pawilonu sprzedaży kwiatów.

Podkreślono również, że na analizowanym terenie występuje funkcja usługowo-handlowa w postaci niewielkich pawilonów, wobec czego wnioskowana funkcja handlowa kontynuuje funkcje występująca w obszarze analizowanym.

Odwołujący wniósł nadto o przeprowadzenie dowodów z artykułów z portalu epoznan świadczących o tym, że handel w tym rejonie ma pozostać. Ponadto wniósł o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu uzyskania prywatnej analizy urbanistycznej świadczącej o możliwości realizacji inwestycji (legalizacji zabudowy).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie Kolegium brak spójności wniosku i załączników powoduje, że organ I instancji przeprowadził postępowanie odnośnie pawilonu chemii gospodarczej z zadaszeniem (oznaczonego na mapie jako [...]), na działce nr [...], a nie pawilonu sprzedaży kwiatów, na działce nr [...] i [...] który jest objęty postępowaniem legalizacyjnym [...] Ocenie Kolegium ponownie prowadząc sprawę organ I instancji winien w pierwszej kolejności ustalić precyzyjnie, którego zamierzenia budowanego dotyczy postępowanie legalizacyjne prowadzone przez PINB dla [...]. Dopiero to ustalenie pozwoli w sposób prawidłowy sporządzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od powyższej decyzji wniósł M. G..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił sprzeciw i wyrokiem z [...] stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Po [...] uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze. Sąd stwierdził, iż wbrew stanowisku Kolegium w aktach sprawy znajduje się postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], z którego wyraźnie wynika, że postępowanie legalizacyjne w sprawie [...] dotyczy pawilonu handlowego znajdującego się na działkach nr [...] i [...] (arkusz [...], obręb [...]), który ma wymiary 5,50 x 4,30 m (k. 56 – 58 akt adm. organu I instancji). Co więcej, właśnie tego obiektu dotyczyło postępowanie prowadzone przez organ I instancji, co wynika bezpośrednio zarówno z treści decyzji Prezydenta Miasta [...], jak i części tekstowej wyników analizy (załącznik nr 2 do decyzji), w których mowa jest o legalizacji pawilonu handlowego zlokalizowanego na części działek nr [...] i [...], z arkusza mapy nr [...], obręb [...] o powierzchni zabudowy "wg postanowienia PINB nr [...] z [...] m2. Konkluzji tej nie zmienia przy tym treść mapy zawierającej ustalenia dla nowej zabudowy, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji nr [...], ani część graficzna wyników analizy (załącznik nr 3 do decyzji), albowiem organ I instancji zaznaczył na nich jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, w których zawiera się wskazany przez Kolegium pawilon handlowy oznaczony na mapie "h1". Nie oznacza to jednak, że postępowanie było prowadzone co do tego obiektu. Co prawda dla przejrzystości organ I instancji winien był wrysować na mapę obiekt, którego dotyczy postępowanie, jednakże jego nieobecność nie jest błędem dyskwalifikującym całe postępowanie, albowiem nie oznacza, że postępowanie było prowadzone w stosunku do innego obiektu, aniżeli to, wobec którego toczy się postępowanie legalizacyjne w sprawie [...] Sąd wskazał także, iż w przypadku jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu postępowania legalizacyjnego w sprawie [...], organ odwoławczy działając w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego z art. 136 § 1 K.p.a. mógł wystąpić do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o udostępnienie koniecznych dokumentów lub udzielenie stosownych wyjaśnień.

Sąd zauważył jednocześnie wskazane przez organ odwoławczy nieścisłości we wniosku inwestora o wydanie warunków zabudowy. W treści wniosku wskazano, że legalizacja dotyczy pawilonu handlowego z chemią gospodarczą i kwiatami na działkach [...] i [...], co zbieżne jest z lokalizacją obiektu wskazaną w dołączonym do wniosku postanowieniem PINB nr [...]. Jednakże na załączonej do wniosku kopii mapy zasadniczej zaznaczono zarówno pawilon znajdujący się na działkach nr [...] i [...], jak również pawilon na działce nr [...]. Ponadto we wniosku określono powierzchnię pawilonu na [...] m2, zaś szkic pawilonu dołączony do wniosku obrazuje obiekt o wymiarach 6 m x 5 m (tj. o pow. [...] m2), co jest także rozbieżne ze wzkazanym postanowieniem PINB nr [...], gdzie wskazuje się na obiekt o wymiarach 5,50 m x 4,30 m (tj. o pow. [...] m2). Zdanem Sądu niespójności złożonego przez inwestora wniosku o warunki zabudowy z egzemplarzem mapy zasadniczej, szkicem pawilonu oraz postanowieniem PINB nr [...] dołączonymi do tego wniosku mogły zostać wyjaśnione w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Obowiązkiem Kolegium było więc wezwanie inwestora do sprecyzowania wniosku.

Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę i organ odwoławczy powinien wezwać inwestora do sprecyzowania złożonego wniosku o warunki zabudowy. W przypadku ustalenia, że wniosek w istocie dotyczył pawilonu handlowego zlokalizowanego na części działek nr [...] i [...], z arkusza mapy nr [...], obręb [...], o którym mowa w postanowieniu PINB nr [...], organ odwoławczy rozpatrzy ponownie sprawę co do jej istoty, tj. podda kontroli przyczyny odmowy wydania w sprawie warunków zabudowy, w tym sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] maja 2019 r. o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane w skrócie: "SKO") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło dotychczasowy przebieg postępowania następnie wskazało, iż z przedłożonych akt sprawy wynika, że dla obszaru objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatem w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegającego na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Następnie organ odwoławczy omówił wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. warunki, które musi spełniać planowana inwestycja, aby możliwe było ustalenie dla niej warunków zabudowy, oraz zasady ustalenia spełnienia wymogu o którym mowa w art. 61 ust. 1pkt 1 u.p.z.p.

Dalej Kolegium zauważyło, iż we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] lipca 2015 r. określono szerokość elewacji frontowej budynku na 11 m i pow. zabudowy 55 m2, gdy tymczasem obiekt objęty postępowaniem legalizacyjnym ma wymiary 5,5 m x 4,3 m (23,65 m2), co wynika z treści postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] (znak [...]), którego kopia znajduje się w aktach sprawy organu I instancji. W odpowiedzi na wezwanie Kolegium inwestor pismem [...] kwietnia 2019 r. wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jest obiekt o powierzchni zabudowy ok. [...] m (5,5 m x 4,3 m), wysokości ok. [...] m znajdujący się na działkach nr [...] i [...].

Kolegium zwróciło uwagę, iż przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w pasie drogowym ulicy [...] w okolicy skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w rejonie [...]. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wątpliwość Kolegium budzi prawidłowość ustalenia wielkości obszaru analizowanego, skoro tylko front działki nr [...] - wg ww.geoportal.pl - wynosi ok. [...] m. Dale zauważono, że organ I instancji sporządzając cześć tekstową analizy urbanistycznej wskazał, że w obszarze analizowanym wyznaczonym w promieniu 7[...] m (x 25 m) znajdują się działki nr [...], [...] oraz os. [...]. Zauważono przy okazji, iż w części tekstowej analizy organ wskazał [...] m, zaś w części graficznej 75 m. Kolegium zauważyło, iż organ I instancji wskazał, że po wschodniej stronie ulicy [...] znajdują się 2 szeregi budynków garażowych na dz. od nr [...] i nast. oraz [...] i nast., których nie uwzględniono do wyznaczenia średnich wartości. Mimo to z części tekstowej analizy wynika, iż Prezydent Miasta [...] uwzględnił działkę nr [...]. Z niezrozumiałych względów w części tekstowej organ wskazał działkę identyfikując ją jako "os. [...]".

SKO zwróciło tez uwagę, że z części graficznej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się również zabudowana działka nr [...], której opis nie znalazł się w części tekstowej analizy. Jak wskazuje w odwołaniu [...] M. G. dla części obiektów na dz. nr [...] i [...] ustalone zostały warunki zabudowy.

W ocenie SKO ustalenia wymaga również, czy zakończone zostało prawomocnie postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu na dz. [...], który przylega do legalizowanego, bowiem wyniki sprawy mogą również mieć wpływ na parametry zabudowy.

Organ odwoławczy uznał, że w świetle powyższych zastrzeżeń sporne jest, iż projektowana zabudowa nie kontynuuje funkcji zabudowy jaka występują na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu tego pojęcia, albowiem przeprowadzona analiza urbanistyczna nie odzwierciedla funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w odniesieniu do pełnej zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w całym obszarze analizowanym. W tym zakresie brak jest dostatecznych i umotywowanych w analizie urbanistycznej charakterystyki wszystkich obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. Okoliczności powyższe wskazują, że analiza została przeprowadzona w sposób niepełny, wybiórczy.

Kolegium zwróciło też uwagę, że, że w aktach sprawny znajduje się pozytywne uzgodnienie lokalizacji przedmiotowej inwestycji z Zarządem Dróg Miejskich z dnia [...] sierpnia 2015 r. (karta nr [...]). Ponadto organ I instancji winien z uwagi na upływ czasu wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o wskazanie orientacyjnego zapotrzebowania na media i przedłożenia opinii właściwych gestorów sieci oraz wskazanie sposobu odprowadzania wód opadowych.

Reasumując organ odwoławczy uznał, że w tak ustalonym stanie faktycznym brak jest uzasadnienia zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu uzyskania prywatnej analizy urbanistycznej świadczącej o możliwości realizacji inwestycji.

Ponownie prowadząc sprawę organ winien w pierwszej kolejności podjąć działania w celu uzupełnienia wniosku, a następnie w sposób prawidłowy sporządzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wyjaśniono nadto, iż konwalidowanie wadliwego postępowania I instancji przez organ odwoławczy w świetle opisanych uchybień, naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczególnych dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, ze nie jest możliwe zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a.

Sprzeciw od powyższej decyzji M. G. (reprezentowany przez pełnomocnika) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu .

W skardze podniesiono, iż pomimo wniosku strony o przeprowadzenie dowodów oraz o zawieszenie postępowania odwoławczego organ nie przeprowadził wnioskowanych dowodów ani się nie wypowiedział dlaczego ich nie przeprowadził - chociaż sprawa była ponownie rozpatrywana, a wnioski złożone w aktach sprawy. Powyższe powoduje, że decyzja została wydana z naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ winien rozpatrzyć wnioski dowodowe strony zgodnie z przepisem art. 136 §2 i §3 k.p.a. a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle się do nich nie odniesiono.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw jest niezasadny.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie.

W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej k.p.a.). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia [...] maja 2019 r., [...], którą Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Prezydenta z dnia [...] stycznia 2018 r., [...], [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Analizując sprawę pod kątem zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd doszedł do wniosku, iż zachodziły podstawy do wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej.

Jak wynika z decyzji organu I instancji, zasadniczą podstawą odmowy ustalenia wnioskowanych przez M. G. warunków zabudowy był lokalizacja przedmiotowego obiektu na działce drogowej, a w konsekwencji brak możliwości ustalenia linii zabudowy, brak kontynuacji pod względnie funkcji zabudowy jak też "substandartowa forma i stan techniczny" obiektu. Powyższe stanowisko organ I instancji oparł m.in. na wynikach przeprowadzonej analizy urbanistycznej sąsiedztwa przedmiotowego pawilonu. Tymczasem jako trafnie zauważyło SKO, istnieją istotne wątpliwości co do prawidłowości wykonanej analizy urbanistycznej a w konsekwencji wypływających z niej wniosków.

Jak trafnie zauważyło Kolegium zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., nr 164, poz. 1588 ) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W rozpoznanej sprawie przedmiotowy pawilon położony jest na terenie obejmującym dwie działki ewidencyjne o nr [...] i [...] z czego działka [...] jest działką drogową. Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta [...] wyznaczając obszar analizowany oparł się na terenie inwestycji zaznaczonym na mapie stanowiącej załącznik graficzny wniosku z [...] lipca 2015 r. Jak wyniak z załącznika graficznego analizy obszar ten wyznaczono jako trzykrotność szerokości tak wyznaczonego obszaru analizowanego ( 3x 25 m). Sąd podziela zastrzeżenia SKO do prawidłowości wyznaczonego obszaru analizowanego. Niewątpliwi lokalizacja przedmiotowego pawilonu na dwóch działkach, z których jedna stanowi działkę drogową, wymagało dostosowanie zasad wyznaczania obszaru analizowanego do takiego stanu faktycznego. Niemożliwe byłoby bowiem określenie frontu działki drogowej rozumianego jako "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę" - § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. W tych okolicznościach sprawy zasadne było ustalenie granic obszaru analizowanego w oparciu o określony przez inwestora "teren inwestycji" i jego lokalizację względem drogi z której z której odbywa się główny wjazd lub wejście na ten teren. Niemniej zaznaczyć trzeba, iż w części tekstowej wniosku inwestor określił, iż teren inwestycji wynosi 55 m2. Prosta analiza złącznika graficznego do wniosku wskazuje, iż wskazana powierzchnia nie pokrywa się, jest znacznie mniejsza, niż powierzchnia terenu inwestycji zaznaczona na tym załączniku graficznym. Powyższe stawia pod znakiem zapytania, jaki jest rzeczywisty teren inwestycji, a tym samym czy organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, co z kolei rzutuje na prawidłowości wykonanej analizy urbanistycznej stanowiącej niewątpliwie istotny materiał dowodowy w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu przed przystąpieniem do wykonania analizy urbanistycznej, organ I instancji winien był zwrócić się do inwestora o jednoznaczne wyjaśnienie powierzchni i lokalizacji terenu objętego wnioskiem. Ponadto w ocenie Sądu wobec nietypowej lokalizacji przedmiotowego pawilonu, z decyzji winno wyraźnie wynikać w jaki sposób ustalono obszar analizowany. Takiego wyjaśnienia nie zawiera decyzja Prezydenta Miasta [...]. SKO trafnie zauważyło też, iż z załącznika graficznego analizy wynika, iż granica obszaru analizowanego znajduje się w odległości 75 m od granic przyjętego przez organ terenu inwestycji. Tymczasem z części tekstowej analizy jak też uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż obszar analizowany wyznaczono w promieniu 54 metrów od granicy terenu objętego wnioskiem. W konsekwencji nieczytelne staje się jaki w rzeczywistości obszar został poddany analizie urbanistycznej przez organ I instancji.

Sąd podziela także uwagę SKO, iż w decyzji organu I instancji nie wynika dlaczego w części tekstowej analizy urbanistycznej w "szczegółowym zestawieniu działek zabudowanych" pominięto zabudowę występująca na terenie działki [...]. Z tej samej analiz wynika, iż znajdujące się na [...] znajduje się zabudowa usługowa. Nadto w ww. zestawieniu nazywanym "szczegółowym zestawieniu działek zabudowanych" ujęto działkę nr [...], która jak wynika z załącznika graficznego analizy pobudowana jest budynkiem garażowym. Tymczasem z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta [...] wynika, iż budynków garażowych położonych na obszarze analizowanym w rejon ul. [...] nie uwzględniono w zestawieniu średnich wartości istniejącej zabudowy. Powyższe uwagi także budzą wątpliwości co prawidłowości wykonanej analizy i wyprowadzonych z niej wyników co niewątpliwie mogło rzutować na rozstrzygniecie sprawy przez organ I instancji. Zauważyć trzeba, iż zabudowa handlowo-usługowa położona na działkach o nr [...] zlokalizowana jest względem chodnika i jezdni (ul. Murawa) w podobny sposób jak przedmiotowy pawilon położony na działce [...] i [...]. Pominięcie tych obiektów w analizie urbanistycznej może mieć znaczenie dla możliwości ustalenia linii zabudowy dla pawilonu objętego wnioskiem. Nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, iż postępowanie dotyczy zabudowy już istniejącej, wobec której toczy się postępowanie legalizacyjne, zatem rolą organu wydającego warunki zabudowy jest w rzeczywistości ustalenie, czy linia istniejącej już i legalizowanej zabudowy (tj. przedmiotowego pawilonu) jest dopuszczalna na tym terenie.

Podsumowując, w ocenie Sądu wszystkie wymienione okoliczności skłaniają ku uznaniu, że w sprawie na etapie postępowania przez organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania (a konkretnie – przepisów regulujących administracyjne postępowanie wyjaśniające: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), czego skutkiem jest konieczność ponownego badania sprawy w zakresie mającym wpływ na jej wynik.

Sąd doszedł do przekonania, że zidentyfikowane przez Kolegium uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto w ocenie Sądu w niniejszej sprawie, w każdym razie na obecnym jej etapie, nie ma powodów, aby organ odwoławczy miał zastąpić Prezydenta w zakresie tak istotnej części postępowania wyjaśniającego, jaką jest zlecanie wykonania całości lub części analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie, zauważyć należy, że SKO odniosło się do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu przedłożenia prywatnej analizy urbanistycznej. Zgodzić się należy z Kolegium, iż wobec stwierdzonych uchybień w sporządzonej przed organem I instancji analizie urbanistycznej i konieczności jej ponownego przeprowadzenia, brak jest przesłanek do oczekiwania na przedłożenie kontranalizy przez inwestora. Dodatkowo zauważyć należy, iż swój wniosek o zwieszenie postępowania inwestor złożył w odwołaniu z [...] stycznia 2017 r. i mimo upływu przeszło dwóch lat nie złożył takiej kontranalizy do akt sprawy. Natomiast pominięcie milczeniem wniosku o przeprowadzenie dowód z artykułów prasowych z portalu internetowego świadczących jakoby o pozostawieniu handel w tym rejonie miasta , nie może zostać uznane za naruszenie przepisu art. 136 § 2 i 3 K.p.a. w zw. art. 138 § 2 K.p.a. skoro organ odwoławczy stwierdził konieczność przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie niż obejmował to wniosek dowodowy.

Z opisanych powodów w ocenie Sądu nie było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu, a w konsekwencji orzeczono o jego oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.