Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1909/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3 i 4, art. 78b ust. 3, art. 80 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt I SA/Bd 692/17 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w Ł. na zarządzenie Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt I SA/Bd 692/17, oddalił skargę [A] Sp. z o.o. w Ł. na zarządzenie Prezydenta Miasta Torunia z [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Uchwałą nr 503/16 z dnia 15 grudnia 2016 r. Rada Miasta Torunia ustaliła na podstawie art. 80 ust. 4 oraz art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.; dalej: u.s.o.) tryb udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie miasta Toruń przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Miasta Toruń oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania (Dz. Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2016 r., poz. 4881). W § 8 tej uchwały określono, że jej wykonanie powierza się Prezydentowi Miasta Torunia.

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Prezydent Miasta Torunia ustalił na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz § 8 ww. uchwały wysokość dotacji na rok 2017 dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkól i placówek oświatowych prowadzonych na terenie miasta Toruń przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżąca, prowadząca na terenie miasta Torunia Policealną Szkołę [B], Policealną Szkołę [C] oraz Policealną Szkołę [D], wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej, przedmiotowe zarządzenie zostało wydane pomimo braku umocowania Prezydenta Miasta Torunia do jego wydania, albowiem kompetencje te zastrzeżone są zgodnie z art. 18 u.s.g. do uprawnień organu kolegialnego – Rady Miasta w Toruniu. Odwołując się do treści art. 90 ust. 3 u.s.o. skarżąca podniosła, że w przedmiotowym stanie faktycznym organ w pierwszej kolejności nie zbadał w sposób właściwy stawki dotacji określonej przez Gminę Miasta Kielce, a w konsekwencji naruszył przepisy dotyczące przyznawania dotacji szkołom niepublicznym prowadzonym przez osoby fizyczne lub prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Prezydent Miasta Torunia poinformował stronę, że pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. udzielono jej wszelkich wyjaśnień dotyczących przedmiotowego problemu. Jednocześnie organ poinformował, że zgodnie z art. 78c ust. 3 u.s.o. Gmina Miasta Toruń w kwietniu 2017 r. dokonała aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla policealnych szkół dla dorosłych. Na podstawie danych otrzymanych z miasta Kielce ustalona została nowa kwota dotacji miesięcznej w wysokości 41,48 zł na jednego słuchacza i będzie ona obowiązywać od 1 stycznia 2017r. Wobec powyższego, Gmina Miasta Toruń dokona ponownego rozliczenia dotacji za okres od stycznia do kwietnia 2017 r. i ustali różnicę pomiędzy dotacją należną a wypłaconą.

Spółka wniosła skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Torunia z [...] marca 2017 r., stwierdzając, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej i braku prawnego umocowania do jego wydania. Ponadto, wysokość przyznanej dotacji na jednego ucznia, wynikająca z powyższego zarządzenia, jest rażąco zaniżona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższe zarządzenie.

Sąd I instancji wskazał, że uchwała Rady Miasta Torunia z 15 grudnia 2016 r. została wydana na podstawie art. 80 ust. 4 i 90 ust. 4 u.s.o. W myśl tych przepisów, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji (przy czym art. 80 ust. 4 ma zastosowanie w odniesieniu do przedszkoli, szkół i placówek publicznych, a art. 90 ust. 4 w odniesieniu do placówek niepublicznych). W ocenie Sądu z treści powyższych przepisów nie sposób wywieść, że obowiązkiem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest określenie w akcie normatywnym kwoty (stawki) dotacji dla ucznia/wychowanka przedszkoli, szkół i placówek, o których mowa w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 80 i art. 90 u.s.o. Obowiązek uwzględnienia podstaw obliczenie dotacji, o którym stanowi art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o., oznacza, że ustalenie wysokości dotacji (stawki) na jednego ucznia dla poszczególnych typów i rodzajów przedszkoli, szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych jest czynnością następczą wynikająca z wykonania uchwał. Wskazuje na to analiza przepisów ustawy o systemie oświaty. Tym samym za niezasadny, w ocenie WSA, należało uznać zarzut dotyczący naruszenie art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz art. 18 u.s.g. oparty na poglądzie, że to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest umocowany do określenia stawki dotacji na jednego ucznia. Tak jak niewątpliwie do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego należy m.in. określenie podstaw obliczania dotacji i zakresu danych, które powinny zostać uwzględnione we wniosku o dotację, tak nie ma przeszkód, aby sama kwota dotacji na jednego ucznia dla określonego rodzaju szkół i placówek została określona aktem wykonawczym. Zatem Prezydent Miasta Torunia, wydając wymienione zarządzenie na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2 u.s.g. oraz § 8 uchwały z dnia 15 grudnia 2016 r., nie przejął bezprawnie kompetencje rady gminy. Wykonując uchwałę Rady Gminy, Prezydent uwzględnił regulacje w niej zawarte i ustalił w zarządzeniu wysokość dotacji dla poszczególnych rodzajów placówek oświatowych i przedszkoli.

Odnosząc się natomiast do argumentu skarżącej, że wysokość przyznanej dotacji na jednego ucznia, wynikająca z powyższego zarządzenia jest rażąco zaniżona, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 1 tego zarządzenia wysokość dotacji przysługującej w 2017 r. szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych, w których obowiązek nauki nie jest realizowany – szkołom policealnym dla dorosłych wynosi 33,70 zł miesięcznie dla każdego słuchacza. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. Zastępca Prezydenta Miasta Torunia poinformował skarżącą, że kwota dotacji uległa zmianie i wynosi 41,48 zł na jednego słuchacza, co spowoduje ponowne rozliczenie dotacji za okres od stycznia do kwietnia 2017 r. (pismo to znajduje się w aktach sprawy I SA/Bd 693/17). Ponadto, jak wynika z art. 90 ust. 3 u.s.o., regulującego sposób ustalania podstawowej kwoty dotacji dla szkół niepublicznych, jeżeli w danej jednostce samorządu terytorialnego nie istnieje szkoła danego typu i rodzaju prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, to wysokość dotacji ustalana jest na podstawie wydatków bieżących zaplanowanych na jednego ucznia w najbliższej jednostce samorządu terytorialnego prowadzącej szkoły danego typu i rodzaju. Kwota dotacji nie może być wówczas niższa niż 50% podstawowej kwoty dotacji.

Z uwagi na to, że Gmina Miasto Toruń nie prowadzi publicznej szkoły policealnej dla dorosłych, ustalono w oparciu o art. 78a ust. 6 u.s.o., że najbliższą gminą prowadzącą szkołę danego typu i rodzaju jest Gmina Miasto Kielce, gdzie wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca wynosi 256,13 i jest zbliżony do wskaźnika ustalonego dla Torunia, który wynosi 256,14.

Wobec zarzutu skarżącej, że Gmina Miasta Kielce, ustalając kwotę dotacji w wysokości 33,70 zł na jednego słuchacza (czy 41,48 zł), ukryła część rzeczywistych kosztów prowadzenia powyższej szkoły w celu obniżenia w sposób sztuczny i niezgodny z prawem dotacji należnej szkołom niepublicznym, WSA podkreślił, że w świetle regulacji zawartej w art. 90 ust. 3 u.s.o. Prezydent Miasta Torunia nie ma możliwości weryfikowania wysokości wydatków bieżących zaplanowanych na jednego ucznia przez Gminę Miasta Kielce w celu sprawdzenia, czy Gmina ta ukryła część kosztów bieżących na prowadzenie danej szkoły i przez to zaniżyła kwotę dotacji. Wysokość dotacji ustalona w zaskarżonym zarządzeniu odpowiada poziomowi wydatków bieżących zaplanowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego właściwą do udzielania dotacji na dany typ i rodzaj jednostki oświatowej w przeliczeniu na jednego ucznia. W tym kontekście Sąd zauważył, że na podstawie art. 101 u.s.g. strona, może zaskarżyć uchwałę Gminy Miasta Kielce, skoro twierdzi, że rażąco zaniżono w niej kwotę dotacji dla szkół policealnych dla dorosłych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z § 8 uchwały Rady Miasta Torunia z 15 grudnia 2016 r. – poprzez naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że Rada Miasta Torunia uprawniona była do przekazania swoich kompetencji w zakresie określenia stawki dotacji na organ wykonawczy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego zarządzenia;

2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.s.g. poprzez wydanie zarządzenia w zakresie materii należącej do wyłącznej kompetencji organu kolegialnego;

3) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 4 i art. 78b ust. 3 u.s.o. polegające na naruszeniu prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieprzyznanie skarżącej dotacji oświatowej w wysokości przewidzianej przez ustawę o systemie oświaty;

4) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie zarządzenia Prezydenta Miasta Torunia określającego wysokość stawki dotacji przypadającej na jednego ucznia w szkole niepublicznej, podczas gdy materia ta należy do kompetencji organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego, co w konsekwencji oznacza wykroczenie przez organ administracji publicznej poza granice prawa;

5) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP poprzez wskazanie, ż skarżąca powinna skierować roszczenie przeciwko Gminie Miastu Kielce, podczas gdy nie jest to organ zobowiązany do wypłaty dotacji oświatowej w zakresie jakim przysługuje ona na uczniów zapisanych do szkół, których organem prowadzącym jest skarżąca i mieszczących się na ternie Miasta Toruń, co w konsekwencji stanowi ograniczenie prawa do sądu, poprzez uniemożliwienie wyegzekwowania roszczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Organ nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 18 maja 2021 r. sprawę skierowano na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), o czym poinformowano strony postępowania.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

W sprawie niniejszej zarzuty skargi kasacyjnej wskazane zostały jako mające oparcie wyłącznie w podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. dotyczą naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie wskazanych w petitum środka prawnego przepisów.

Skarga natomiast nie została oparta na naruszeniu przepisów postępowania.

Brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazanych w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a prowadzi do uznania, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji nie jest przez skarżącą kwestionowany.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który oddalił skargę na akt organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego podjęty w zakresie administracji publicznej i niebędący aktem prawa miejscowego. Zaskarżony akt – zarządzenie Prezydenta Miasta Torunia – ustala wysokość miesięcznych stawek dotacji na rok 2017 na jednego ucznia przyznawanej z budżetu Miasta Torunia dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie miasta Toruń przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego. Podstawę jego wydania stanowił przepis § 8 uchwały nr 503/16 Rady Miasta Torunia z 15 grudnia 2016 r. wydanej na podstawie art. 90 ust 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie miasta Toruń przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Miasta Toruń oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania (Dz. Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2016 r., poz. 4881), zgodnie z którym to uregulowaniem wykonanie uchwały powierzono prezydentowi Miasta Torunia. Zdaniem skarżącej błędnie w sprawie przyjęto, że Rada Miasta Torunia uprawniona była do przekazania swoich kompetencji w zakresie określenia stawki dotacji na organ wykonawczy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego zarządzenia z naruszeniem art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z § 8 uchwały. Jednocześnie zarzuca naruszenie art. 18 u.s.g. poprzez wydanie zarządzenia w zakresie materii należącej do wyłącznej kompetencji organu kolegialnego. Zarzuty te nie są zasadne.

Sąd I instancji trafnie zaakcentował, iż skontrolowane przez niego zarządzenie zostało wydane w wykonaniu uchwały wydanej na podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Nie może budzić żadnych wątpliwości, i nie budzi ich w orzecznictwie to, że uchwały wydane w oparciu o powołane przepisy stanowią akt prawa miejscowego (wyroki NSA: z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1026/11, z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1479/11, z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 62/12). Powyższe oznacza, że uchwała ta jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, co wynika z art. 87 § 2 Konstytucji RP. Póki zatem uchwała ta obowiązuje, zarzut, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej, jest całkowicie bezzasadny.

W tym miejscu wskazać należy, że wyrokiem z dnia z 10 października 2017 r., sygn. akt I SA/Bd 693/17, WSA w Bydgoszczy oddalił skargę [A] Sp. z o.o. w Ł. o stwierdzenie nieważności § 8 uchwały nr 503/16 z dnia 15 grudnia 2016 r. Rady Miasta Torunia. Powyższe oznacza stwierdzenie przez Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała w kwestionowanym zapisie jej § 8 nie została wydana z istotnym naruszeniem prawa, ponadto Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała została wydana z nieistotnym naruszeniem prawa. Stanowisko sądu I instancji podzielił NSA, który wyrokiem z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1910/18, oddalił skargę kasacyjną [A] Sp. z o.o. w Ł. Zaskarżona uchwała nr 503/16 z dnia 15 grudnia 2016 r. Rady Miasta Torunia w zakresie spornego zapisu § 8 nie została zatem wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd kasacyjny podzielając stanowisko WSA co do braku podstaw przyjęcia nieważności zapisu § 8 przedmiotowej uchwały wyjaśnił, że art. 90 ust. 4 u.s.o. stanowiący podstawę prawną wydanej uchwały zawiera ściśle określone ustawowe upoważnienie, którego rada gminy przekroczyć nie może. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Dlatego za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. Użyte w omawianym przepisie stwierdzenie "tryb udzielania" ma jedynie znaczenie techniczne i dotyczy wymagań formalnych, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotacje. Art. 90 ust. 4 u.s.o. nie nadaje uprawnienia organom stanowiącym do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów przyznania dotacji. Ustawodawca bowiem w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego jedynie do określenia w sposób techniczny (formalny) zakresu danych, które wniosek ma zawierać. Użyte w omawianym przepisie stwierdzenie "tryb rozliczania" ma podobne znaczenie dla ustalania kryteriów rozliczania dotacji. Wskazany przepis nakazuje ponadto wprost organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego ustalenie trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania udzielonych dotacji. We wszystkich trzech przypadkach, tj.: ustalania trybu udzielania dotacji; ustalania trybu rozliczania dotacji; ustalania trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonych dotacji – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uwzględnia kryteria wskazane w katalogu otwartym w części końcowej art. 90 ust. 4 u.s.o.: podstawa obliczenia dotacji; zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania; termin i sposób rozliczenia dotacji. Inaczej mówiąc, uchwała regulująca omawianą problematykę musi zawierać wszystkie wskazane elementy konieczne. Uchwała może jednak uwzględniać również inne kryteria, co wynika z użycia przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności."

W sprawie niniejszej kontrolując zarządzenie wykonawcze i wskazując na podstawę prawną powyższej uchwały, tj. przepisy art. 80 ust 4 i art. 90 ust 4 ustawy o systemie oświaty, Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że z ich treści nie sposób wywieść, że obowiązkiem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest określenie w tym akcie normatywnym kwoty (stawki) dotacji dla ucznia/wychowanka przedszkoli, szkół i placówek, o których mowa w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 80 i art. 90 ustawy o systemie oświaty. Obowiązek uwzględnienia podstaw obliczenia dotacji, o którym stanowi art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, oznacza, że ustalenie wysokości dotacji (stawki) na jednego ucznia dla poszczególnych typów i rodzajów przedszkoli, szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych jest czynnością następczą wynikającą z wykonania uchwał (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., sygn. II GSK 1007/13, wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2119/13)

Skoro w ustawie o systemie oświaty nie określono wysokości (stawki) dotacji na każdego ucznia, lecz jedynie minimalny jej próg stanowiąc m.in., że "nie może ona być niższa niż kwota przewidziana na ucznia, wychowanka" w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego lub, że nie może być niższa niż określony procent wydatków przewidzianych lub ustalonych na jednego ucznia w tożsamej placówce, szkole prowadzonej przez gminę lub ponoszonych w placówce publicznej, zasadnie WSA uznał za nieusprawiedliwiony zarzut obejmujący naruszenie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, że to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest umocowany do określenia stawki dotacji na jednego ucznia. NSA podziela w całości wyrażone zaskarżonym wyrokiem stanowisko znajdujące oparcie we wskazanej przez Sąd I instancji judykaturze, iż w sytuacji gdy do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego należy między innymi określenie podstaw obliczania dotacji i zakresu danych, które powinny zostać uwzględnione we wniosku o dotacje, tak nie ma przeszkód aby sama kwota dotacji na jednego ucznia dla określonego rodzaju szkół i placówek określona została aktem wykonawczym.

W tej sytuacji zarzut skarżącej naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z § 8 uchwały Rady Miasta Torunia z 15 grudnia 2016 r. przez błędną wykładnię wskazanych przepisów i przyjęcie, że Rada Miasta Torunia uprawniona była do przekazania swoich kompetencji w zakresie określenia stawki dotacji na organ wykonawczy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego zarządzenia, jest chybiony. Jak wyżej wskazano, przepisy ustawy o systemie oświaty nie nakładają na organy stanowiące obowiązku ustalenia wysokości (stawki) dotacji na jednego ucznia dla poszczególnych typów i rodzajów przedszkoli, szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych, a czynność ta w formie zarządzenia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego jest legalną czynnością następczą organu wykonawczego wynikającą z wykonania uchwał. Powyższe oznacza zatem bezzasadność zarzutu naruszenia art. 18 u.s.g. poprzez wydanie zarządzenia w zakresie materii należącej do wyłącznej kompetencji organu kolegialnego, a także wskazanego przez kasatora w zarzutach art. 7 Konstytucji RP poprzez wykroczenie przez organ administracji publicznej poza granice prawa.

Odnośnie do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej co do błędnie – bowiem w zaniżonej wysokości – przyznanej dotacji na jednego ucznia, skarżąca podnosi zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 4 i art. 78b ust. 3 u.s.o. polegający na naruszeniu prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieprzyznanie skarżącej dotacji oświatowej w wysokości przewidzianej przez ustawę o systemie oświaty. Skarżąca nie zgadza się również ze stanowiskiem Sądu, że powinna skierować roszczenie przeciwko Gminie Miastu Kielce, podczas gdy nie jest to organ zobowiązany do wypłaty dotacji oświatowej w zakresie jakim przysługuje ona na uczniów zapisanych do szkół, których organem prowadzącym jest skarżąca i mieszczących się na terenie Miasta Toruń, co w konsekwencji stanowi ograniczenie prawa do sądu, poprzez uniemożliwienie wyegzekwowania roszczenia. W tym zakresie stawia zarzut naruszenia art. 147 p.p.s.a w zw. z art. 45 Konstytucji RP.

Zarzuty te również nie okazały się trafne.

Z przepisu art. 90 ust. 3 zdanie drugie u.s.o. wynika że organ ustalający wysokość dotacji w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju może przyjąć wydatki szkoły określonego typu albo określonego rodzaju znajdującej się w najbliższej gminie lub powiecie albo jedne i drugie.

W świetle regulacji wskazanego wyżej przepisu ("...kwotę dotacji określa się w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji...") słusznie wskazał Sąd I instancji, iż Prezydent Miasta Torunia w sytuacji nieprowadzenia przez Gminę Miasta Toruń publicznej szkoły policealnej dla dorosłych w oparciu o regulacje ustawy o systemie oświaty, wybierając dla porównania Gminę Miasta Kielce, nie ma możliwości weryfikowania i ustalania wysokości wydatków bieżących zaplanowanych przez Gminę Miasta Kielce w celu sprawdzenia czy Gmina ta ukryła (jak zarzuca skarżąca) część rzeczywistych kosztów bieżących na prowadzenie danej szkoły, w celu obniżenia w sposób sztuczny i niezgodny z prawem dotacji należnej szkołom niepublicznym. Tym samym, o ile skarżąca zarzuca nieprawidłowo ustaloną, bo w sposób rażąco zaniżony przez Gminę Miasto Kielce stawkę dotacji na 2017 r. ustaloną dla szkól policealnych dla dorosłych, to istotnie może tego dochodzić, kwestionując właściwe uchwały lub zarządzenia jednostek samorządu terytorialnego, które takie uchwały lub zarządzenia podjęły.

Nie oznacza to, wbrew zarzutom skargi, że skarżąca nie miała możliwości zakwestionowania w niniejszym postępowaniu prawidłowości ustalenia stawki dotacji przez Prezydenta Miasta Toruń, kwestionując prawidłowość dokonanych ustaleń co do zasadności przyjęcia wydatków bieżących ponoszonych przez Gminę Kielce na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju, jednakże nie poprzez kwestionowanie wysokości stawki dotacji przyjętej przez Gminę Miasto Kielce, a kwestionując możliwość (prawidłowość) zastosowania tej stawki przez Prezydenta Miasta Torunia, czego w sprawie nie uczyniono.

Pojęcie " rodzaj szkoły", niezdefiniowane przez ustawodawcę, należy przy tym rozumieć jako jej cechy szczególne, charakterystyczne w ramach danego typu szkoły, w tym forma nauczania, forma organizacyjna szkoły (np. zespół szkół). W judykaturze prezentowany jest nadto pogląd, że "rozróżnienia szkoły zarówno z uwagi na typ, jak i na rodzaj należy dokonywać mając na względzie cel przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, w którym ustawodawca odwołuje się do tych pojęć. (...) pojęcie należy wykładać w kontekście wydatków bieżących, o których stanowi art. 90 ust. 3 cyt. ustawy, skoro ustawodawca w przepisie tym uzależnia przyznanie dotacji dla szkół niepublicznych w odniesieniu do wydatków bieżących ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. (...) celem przepisu art. 90 ust. 3 cyt. ustawy jest sprawiedliwy podział środków finansowych przez jednostkę samorządu terytorialnego pomiędzy szkoły" (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2008r., II GSK 333/07 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kwestie ustalenia prawidłowości przyjęcia wydatków bieżących ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju (jak przewidywała uchwała nr 503/16 z dnia 15 grudnia 2016 r.), należą jednakże do sfery faktów. Natomiast jak już wyżej wskazano, brak we wniesionym środku prawnym zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazanych w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a prowadzi do uznania, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się okolicznościami faktycznymi, które mogłyby przyjąć zasadność zarzutu naruszenia poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 90 ust 3 u.s.o. w zw. z art. 90 ust 4 i art. 78 b ust 3 u.s.o.

Zarzucane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności błędy w zakresie ustalenia wysokości stawki prowadzą w istocie do kwestionowania ustaleń i ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy, co do prawidłowości ustalenia wysokości dotacji dla szkół policealnych dla dorosłych przez Gminę Miasta Kielce bez zakwestionowania, że Gmina Miasta Kielce wybrana została nieprawidłowo.

Skarżący kasacyjnie, uzasadniając zarzut naruszenia art. 90 ust 3 u.s.o. w zw. z art. 90 ust 4 i art. 78 b ust 3 u.s.o., zakwestionował ustalenia faktyczne co do prawidłowości ustalenia wysokości dotacji, polemizując z dokonaną przez Sąd I instancji ich oceną. W sytuacji jednak, gdy skarżący kasacyjnie nie zarzuca naruszenia przepisów postępowania, ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny nie może zostać podważony.

Natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego nie można uzasadniać, kwestionując ustalenia stanu faktycznego, co uczynił w sprawie autor skargi kasacyjnej. Jest to dopuszczalne jedynie w ramach drugiej podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenia prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania pozostają w związku z ustaleniami dotyczącymi okoliczności faktycznych, niemniej jednak dla skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego niezbędne jest jednoczesne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez niedostateczne czy błędne ustalenie i ocenę okoliczności faktycznych sprawy. Jeżeli w skardze kasacyjnej tego nie uczyniono, Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany przyjąć, że wnoszący skargę kasacyjną nie podważa ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie oznacza to, że stanowisko organu jak i Sądu I instancji co do tego, że prawidłowo przyjęto, iż wysokość dotacji ustalona w zaskarżonym zarządzeniu odpowiada poziomowi wydatków bieżących zaplanowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego właściwą do udzielenia dotacji na dany typ i rodzaj jednostki oświatowej w przeliczeniu na jednego ucznia – nie zostało skutecznie zakwestionowane, co oznacza bezzasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 4 i art. 78b ust. 3 u.s.o.

Z przedstawionych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione i z tego względu na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.