Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 808/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1,  art. 4 ust. 1,  art. 3,  art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi D.K. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru M.W.P. 1 we W. I. stwierdza nieważność § 21 ust. 4 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr 7/4, AM-20, obręb M.W.; II. zasądza od Gminy W. na rzecz strony skarżącej kwotę 257 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 3 grudnia 2009 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 5 października 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru M.W.P. we W., Rada Miejska W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru M.W.P. we W..

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł D.K., zarzucając jej naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., art. 10 i art. 81 K.p.a. oraz art. 140 k.c. Formułując powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej § 21 ust. 4 we fragmencie: "dojazd do terenu, o którym mowa w ust. 1 dopuszcza się wyłącznie od terenów 2KDD/1 i 2KDD/3" oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że działka nr 7/4, stanowiąca jego własność, jest pozbawiona całkowicie dostępu do jakiegokolwiek zjazdu, co powoduje, że nie może ona być wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem, a przez to wartość jej spadła do zera. Przy czym wskazał, że inne działki leżące przy ul. A. posiadają zjazdy: po prawej stronie tej ulicy działka nr 4 posiada zjazd o szer. 6 m wybudowany naprzeciwko wyjazdu z ul. [...]. Posiada ona też zjazd od ul. [...]. W przypadku działki nr 5/2 stanowiącej własność Gminy W. istnieje możliwość skorzystania ze zjazdu od drogi nr 1, która ma zjazd od ul. [...]. Z kolei działka nr 7/1 stanowiąca również własność Gminy W. posiada dwa zjazdy z ul. [...] do drogi nr 1 i 2. Według skarżącego realizacja zapisu w § 21 ust. 4 planu jest nie do wykonania z przyczyn ekonomicznych, finansowych i szkodliwych zarówno dla jego działki, ale przede wszystkim dla działki 7/3, dla której w późniejszym czasie przy ewentualnej zmianie charakteru tej działki stanie się przeszkodą w uzyskaniu pozwolenia na budowę. Dalej skarżący zauważył, że działka nr 8/3 stanowiąca własność Skarbu Państwa posiada dwa zjazdy po 6 m, a pośrodku tych zjazdów, po przeciwnej stronie jezdni jest zjazd 7 m na działkę nr 16 oraz dodatkowy zjazd z drogi nr 3. Działka nr 21 należąca do Skarbu Państwa posiada zjazd o szer. 6 m. Również należąca do Gminy działka nr 10/13 posiada zjazd o szer. 6 m. Natomiast znajdująca się po lewej stronie ulicy działka nr 16 stanowiąca własność Gminy W. posiada dwa zjazdy o szerokości ponad 7 m każdy i jeden od ul. [...]. Według skarżącego z powyższego wynika, że Rada Miejska naruszyła konstytucyjną zasadę równości poprzez zróżnicowanie przeznaczenia nieruchomości objętych planem posiadających analogiczne uwarunkowania (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Naruszenie przepisów niższych rangą pozwoliło na ustalenie sposobu wykorzystania prawa własności względem działki skarżącego w sposób naruszający prawo własności ponad potrzebę wynikającą z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego jak też ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne.

Dalej skarżący zauważył, że działka nr 7/4 (poprzednio nr 7/2) posiadała zjazd z ul. A. od "zawsze", co potwierdzają: pismo Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia 19 stycznia 1973 r.; odpis księgi wieczystej nr [...] przed podziałem i po podziale działki; zapis w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonym uchwałą z dnia 10 czerwca 1988 r. nr [...] o treści cyt. "teren działki 7/2 (obecnie nr 7/4) AM 20 obręb M.W. we W., zlokalizowany jest w kompleksie terenów przewidzianych na ogrody działkowe - dopuszczalne prace polowe".

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o jej oddalenie, wyjaśniając, że projekt planu obszaru M.W.P. we W. został opracowany na podstawie uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 5 października 2006 r. Nr [...] oraz zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., przyjętego uchwałą Nr [...]. Granice planu obejmowały obszar położony w Studium w zespołach urbanistycznych: aktywności gospodarczej M.W.P. oraz mieszkaniowy kameralny M.W.. Jest to teren zawarty pomiędzy ulicami: I.S.A., [...], [...] i linią kolejową. W dniu 14 października 2008 r. w prasie oraz na tablicach ogłoszeń podano do publicznej wiadomości ogłoszenia i obwieszczenia Prezydenta o przystąpieniu do sporządzenia planu i terminie składania wniosków do planu do dnia 4 listopada 2008 r. Wnioski złożone do planu w wyznaczonym terminie zostały rozpatrzone przez Prezydenta w zarządzeniu nr [...] z dnia 24 listopada 2008 r. Skarżący nie złożył wniosku do projektu planu, który został pozytywnie zaopiniowany przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a następnie uzgodniony z właściwymi instytucjami i organami. W dniu 28 września 2009 r. w prasie oraz na tablicach ogłoszeń podano do publicznej wiadomości ogłoszenie i obwieszczenie Prezydenta o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w terminie od 5 października 2009 r. do 2 listopada 2009 r., a także o terminie dyskusji publicznej, wyznaczonej na dzień 27 października 2009 r. oraz o możliwości składania uwag do planu w nieprzekraczalnym terminie do dnia 16 listopada 2009 r. Do projektu planu w wyznaczonym terminie wniesiono jedną uwagę. Skarżący nie wniósł uwag. Po rozpatrzeniu uwagi Prezydent wydał zarządzenie nr [...] z dnia 19 listopada 2009 r. Plan został przyjęty na sesji Rady Miejskiej w dniu 3 grudnia 2009 r. uchwałą nr [...]. Następnie uchwała wraz z dokumentacją planistyczną została przekazana do Wojewody D. w celu zbadania jej zgodności z przepisami prawnymi. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z dnia 18 stycznia 2010 r. Nr 8 poz. 143 i weszła w życie w dniu 18 lutego 2010 r.

Ponadto organ wskazał, że podstawowym celem planu było stworzenie regulacji prawnych, które umożliwią uporządkowanie struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz stworzą warunki do realizacji infrastruktury technicznej. Plan wyeliminował konflikty przestrzenne związane z realizacją nowych inwestycji w sąsiedztwie istniejącej zabudowy.

Analiza dokumentów, map zasadniczych będących w posiadaniu Zarządu Geodezji Kartografii i Katastru Miejskiego we W. oraz inwentaryzacja w terenie potwierdziła zasadność wcześniejszych analiz - działka nr 7/4 nie posiada faktycznie wykształconego zjazdu od strony ul. A.. W narożniku ogrodzenia nieruchomości znajduje się brama wjazdowa, ale jest ona nieużywana i nie posiada utwardzonego połączenia z ul. A.. Dodatkowo w świetle bramy na terenie działki rosną drzewa, co uniemożliwia przejazd. Księga wieczysta, na którą powołuje się skarżący, nie zawiera wpisów dotyczących sposobów obsługi komunikacyjnej działki, a w Dziale III dotyczącym praw, roszczeń i ograniczeń brak jest jakichkolwiek zapisów. W 1973 r. działka była przeznaczona w planie miejscowym na zieleń izolacyjną. Następnie ustalenia planu ogólnego lokalizowały ją w kompleksie ogrodów działkowych z dopuszczeniem prac polowych. Dopiero ustalenia planu obszaru M.W.P. we W. pozwalają na realizację zabudowy. Działka 7/4 tworzyła w przeszłości, z działką 7/3, jedną nieruchomość, a wjazd był zorganizowany od strony ul. [...]. Obecnie od ul. [...] istnieje fizycznie wykształcony zjazd poprzez obniżony krawężnik i bramę w ogrodzeniu działki 7/3. Przed podziałem nieruchomości zawsze musi być ustalony sposób obsługi komunikacyjnej nowo wydzielanych działek. Bardzo często korzysta się z istniejącego zjazdu poprzez drogę wewnętrzną na działce, która posiada taki zjazd, lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności.

W latach 2006-2010 realizowana była inwestycja ISPA Oporów II – A., w ramach której wykonano między innymi remont ul. A. na odcinku od ul. [...] do przejazdu kolejowego PKP. Roboty drogowe zostały zakończone w grudniu 2008 r. i obejmowały: budowę kanału deszczowego i sanitarnego, modernizację wodociągu, modernizację oświetlenia, wykonanie jezdni asfaltowej oraz chodników betonowych. Remont uwzględniał budowę zjazdów, które fizycznie istniały, lub właściciel posesji sąsiadującej z ul. A., po uzyskaniu uzgodnienia z zarządcą drogi, złożył taki wniosek. Remont nie obejmował zjazdu na nieruchomość oznaczoną geodezyjnie jako działka nr 7/4, ponieważ w momencie przystępowania do inwestycji działka ta nie posiadała wykształconego zjazdu z ul. A., a właściciel nieruchomości nie zabiegał o jego usankcjonowanie.

Podczas sporządzania zaskarżonego planu dokonano szczegółowej analizy wydanych decyzji administracyjnych. Stwierdzono wówczas, że dnia 5 października 2007 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie placu utwardzonego z wiatami i parkingiem. Inwestycja przewidziana była do realizacji przy ul. A. na działkach 8/3 i 7/4, traktując ten teren jako jedną działkę budowlaną. Decyzja wskazywała, że obsługa komunikacyjna powinna odbywać się poprzez istniejący zjazd i nie przewidywała realizacji nowych zjazdów. W momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy jedynym istniejącym zjazdem był zjazd w obrębie działki 8/3, bezpośrednio z pasa drogowego ul. A..

Zarówno inwestycja polegająca na remoncie ul. A., jak również decyzja warunkach zabudowy, w kwestii obsługi działki 7/4 spełniają zapisy art. 2 pkt 14 u.p.z.p., w którym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej na działkach sąsiednich, do dróg ustalonych zgodnie z zapisami w miejscowym planie. W tym przypadku od ul. [...] lub nowo projektowanej drogi łączącej ul. [...] z A.. Dostęp do drogi publicznej to również dojazd poprzez drogi wewnętrzne dopuszczone na terenie 6U.

Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że nie doszło do naruszenia istoty prawa własności skarżącego, a także naruszenia przepisów sporządzania planu miejscowego, które miałoby skutkować stwierdzeniem nieważności obowiązującego planu. Skarżący nie wykazał, jak ustalenia planu mogą mieć wpływ na naruszenie jego interesu prawnego bądź uprawnienia.

Ustalenia zaskarżonego planu dopuszczają dojazd do terenu 6U z terenów 2KDD/1 i 2KDD/3. W kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), a w szczególności § 9 ust. 1 pkt 5 na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Wyżej wymienione ograniczenie liczby zjazdów jest również zasadne w kontekście bliskiej lokalizacji istniejącego zjazdu do - sąsiadującej nieruchomości. Dopuszczenie obsługi od ulic wysokich klas nie powinno być wprowadzane, jeśli istnieje możliwość dojazdu od dróg wewnętrznych, które mogą w przyszłości stanowić dojazd do poszczególnych nieruchomości w obrębie terenu lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności, wypełniając tym samym art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Dodatkowo, szczególnie istotnym w przyjęciu takiego rozstrzygnięcia było wprowadzenie nowego, intensywnego zagospodarowania w postaci zabudowy usługowej, które w odróżnieniu od zagospodarowania dotychczasowego generują obciążenie ruchem, szczególnie w godzinach szczytu. Taka obsługa jest akceptowalna jedynie przy obecnym stanie zagospodarowania. Wprowadzone nowe ustalenia planu musiały także dostosować do nich nowe zasady obsługi komunikacyjnej oraz powiązań z terenami sąsiednimi. Ma to poważne znaczenie także ze względu na możliwość realizacji zabudowy usługowej oraz możliwość wznoszenia obiektów o znacznej kubaturze i wysokości (do 20 m).

Po zapoznaniu się ze stanowiskiem Rady Miejskiej zawartym w odpowiedzi na skargę skarżący w piśmie z 4 sierpnia 2014 r. stwierdził, że działki nr 7/3 i nr 7/4 stanowiły w przeszłości jedną nieruchomość jako działka nr 7/2 i miały wykształcony zjazd w "starej" szosie ul. A.. Powyższe potwierdza: a) wpis w Dziale I księgi wieczystej nr [...] cyt. "działka nr 7/2, AM-20, rej. gr 137. - o powierzchni 4990 m2 - nieruchomość rolna bez zabudowań - położona we W. – F. ul. A., obręb M.W."; b) brak wpisu w Dziale III w/w księgi wieczystej potwierdza, że obsługa komunikacyjna działki nr 7/4 (poprzednio nr 7/2) odbywa się z ul. A.. Skarżący wskazał, że wszystkie działki Gminy i Skarbu Państwa mające zjazd z ul. A. nie posiadają wpisu obsługi komunikacyjnej w Dziale III ksiąg wieczystych. Zjazd od ul. [...] powstał dla działki nr 7/3 dopiero po podziale działki nr 7/2 na dwie części (działki nr 7/3 i nr 7/4).

Dalej skarżący zauważył, że przy projektowaniu zjazdów na działki uwzględniono rozporządzenie Ministra Komunikacji i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a w szczególności § 9 ust. 1 pkt 5, jednakże nie wskazano powodów, dla których ww. przepisu nie zastosowano do działki nr 8/3, która ma zjazd od drogi wewnętrznej, a jednocześnie ma dwa zjazdy od ul. A., działka nr 4 ma zjazd od ul. A. i ul. [...] i działka nr 16 posiada dwa zjazdy od ul. A. i jeden od ul. [...]. Działka nr 7/4 nie ma żadnego dostępu do dróg wewnętrznych. Nie posiada zjazdu od ul. A. - jest całkowicie zablokowana.

Zdaniem skarżącego określając zasady obsługi komunikacyjnej Rada ustaliła dostępność komunikacyjną dla terenu 6U od ul. [...] 2KDD/1 i w przyszłości z drogi łączącej ul. [...] z ul. A. 2KDD3 (§ 21 ust. 4 planu). Tak dokonanym ustaleniem przekroczyła tzw. władztwo planistyczne wynikające z powołanych przepisów u.p.z.p. W sposób bowiem nieuprawniony wpłynęła na uprawnienia skarżącego do korzystania z należącej do niego nieruchomości, naruszając tym samym jego interes prawny wynikający z prawa własności. Zapisy obowiązującego planu choć dopuszczają na tej działce zabudowę w myśl § 21 ust. 1, to nie zapewniają koniecznego do niej bezpośredniego dostępu komunikacyjnego od ul. A.. Z rysunku planu wyraźnie wynika, że działka skarżącego ma bezpośredni dostęp do ul. A., zaś nie ma bezpośredniego dostępu do ul. [...]. Ustalenie zatem obsługi komunikacyjnej wyłącznie od ul. [...] nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia.

Ponadto skarżący nie zgodził się z twierdzeniem, że przy projektowaniu planu zastosowano "ograniczenia liczby zjazdów jest również zasadne w kontekście bliskiej lokalizacji istniejącego zjazdu do sąsiedniej nieruchomości", bowiem nijak ma się to do faktu, że do działki nr 4 zjazd jest naprzeciwko wyjazdu z ul. [...] i działki nr 8/3, gdzie pomiędzy jej dwoma zjazdami o szer. 6 m jest naprzeciwko jeden ze zjazdów o szer. 7 m na działkę nr 1. Dalej zauważył, że ani służebność drogi, ani droga konieczna, nie gwarantuje w przyszłości stałego ich użytkowania. Ponadto skarżący wyjaśnił, że obecnie działka nr 7/4 ma w rogu furtkę, a nie bramę. Brama wjazdowa została przesunięta, ponieważ naprzeciwko jako blokadę postawiono słup oświetleniowy. Według skarżącego plan opracowywany jest w oparciu o stan prawny, faktyczny i przyszłościowy. Nie ma tu żadnego znaczenia, czy działka jest w użytkowaniu, czy też leży odłogiem zarośnięta. Również postępowanie w sprawie wydanych warunków zabudowy dla działki nr 8/3 i 7/4 o jakie wystąpił użytkownik wieczysty działki nr 8/3 nie ma żadnego wpływu na wynik postępowania w przedmiocie zjazdu na działkę. Zgodnie bowiem z treścią art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Przy piśmie z dnia 12 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego poinformował, że w dniu 9 sierpnia 2014 r. stwierdził, że zjazd z drogi nr 3 na działkę nr 8/3 został zlikwidowany poprzez zagrodzenie siatką. Na dowód czego przedłożono zdjęcie.

W piśmie z dnia 19 września 2014 r. pełnomocnik Rady Miejskiej odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, wyjaśnił ponadto, że zgodnie z załącznikiem nr 6 do skargi - odpisem z księgi wieczystej kw [...] z 6 maja 1995 r. działka nr 7/3 tworzyła z działką 7/4 jedną działkę. Była to działka 7/2, której właścicielką była W.K.. Podział działki nr 7/2 na dwie działki nastąpił w trybie podziału rolnego. Rzeczywiście w księdze wieczystej zaznaczono, że działka 7/4 jest położona przy ul. A., ale jest to "nieruchomość rolna bez zabudowań". Dla takiego rodzaju działek zapisane jest położenie, a nie dojazd. Podkreślono również, że zgodnie z załącznikiem nr 5 do skargi - pisma z 1973 r. skierowanego do S.K., właściciel działki nr 7/2 nie mógł wybudować na niej domu mieszkalnego, ponieważ w planie szczegółowym działka była położona w kompleksie terenów przeznaczonych na zieleń izolacyjną.

Działki przy ul. A. były przeznaczone między innymi na: przemysł, składy, magazyny i uzyskały decyzję zarządcy drogi (ZDIUM dawniej ZDiK) na zjazd publiczny na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, ogrody działkowe i dla tej funkcji uzyskały zgodę (ZDIUM dawniej ZDiK) na zjazd publiczny do ogrodów w czasie remontu ulicy. Działki zabudowane przed sporządzeniem planu musiały uzyskać zgodę na zjazd publiczny lub dojazd na etapie uzyskiwania decyzji na lokalizację zjazdu dla realizowanego przedsięwzięcia. Pozostałe mogły uzyskać taką możliwość poprzez zapisy planów miejscowych. Skarżący nie uzyskał wcześniej pozwolenia na budowę dla działki 7/4, nie wystąpił też do zarządcy o zjazd na etapie przebudowy ul. A., nie złożył również wniosku ani uwagi w trakcie sporządzania planu. Skarżący na żadnym z formalnych etapów przekształceń przestrzeni w rejonie działki nr 7/4 (procedura budowy drogi, procedura wydania decyzji, procedura planu) nie wskazał na potrzebę wprowadzenia obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości od ul. A..

Odnosząc się kolejnych zarzutów skargi, pełnomocnik Rady Miejskiej stwierdził, że zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przedmiotowa działka znajduje się zespole urbanistycznym aktywności gospodarczej. Fakt ten znajduje odzwierciedlenie w ustaleniach planu miejscowego poprzez określenie przeznaczeń terenu dopuszczonych w Studium, odpowiednich dla zespołów aktywności gospodarczej. Biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotowa działka do momentu uchwalenia planu nie miała dopuszczonej możliwości realizacji obiektów kubaturowych w planie ograniczono bezpośrednią obsługę od strony ul. A.. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Nowe przeznaczenia dla działki 7/4 dopuszczone w planie oraz uwarunkowania takie jak: szerokość działki i jej powierzchnia, były czynnikami wpływającymi na rozstrzygnięcia planistyczne. Wprowadzenie możliwości nowego, intensywnego zagospodarowania w postaci zabudowy, które w odróżnieniu od zagospodarowania dotychczasowego generować będzie obciążenie ruchem spowodowało, że dojazd do terenu, w obrębie którego położona jest przedmiotowa nieruchomość, wskazano od ulic lokalnych, dojazdowych i wewnętrznych, a nie od ulicy zbiorczej - ul. A.. Zwrócono przy tym uwagę, że obsługa nieruchomości wraz z ich dotychczasowym zagospodarowaniem może się odbywać na istniejących zasadach, do czasu zmiany sposobu zagospodarowania i wprowadzenia nowych przeznaczeń wynikających z ustaleń planu. Analizowana podczas sporządzania planu decyzja o warunkach zabudowy z dnia 5 października 2007 r. nie przewidywała także obsługi ze wskazanego rzekomego wjazdu i jest jedynym śladem intencji inwestorów, którzy w ten sposób wyrazili swoje potrzeby dotyczące zagospodarowania działki nr 7/4. Działka nr 7/1, jako ogród, ma wjazdy od ul. [...], a w momencie realizacji ulicy 2KDD/3 będzie mogła mieć dojazd od drogi zaprojektowanej w całości na tej działce (2KDD/3) lub od ul. [...]. Działka nr 7/3 ma dostęp od ul. [...] - klasy dojazdowej, na której nie ma potrzeby ograniczania liczby zjazdów. Działka nr 8/3 została zabudowana przed wszczęciem procedury sporządzania planu, ma dużą powierzchnię, nieporównywalną z działką skarżącego i uzyskała zgodę ZDiUM na takie wjazdy dla prowadzonej od kilku lat działalności jaką jest handel hurtowy.

Wobec powyższego żądania skarżącego można uznać – zdaniem Rady Miejskiej - za bezzasadne.

Odnosząc się do problemu zjazdów publicznych dla wskazanych przez skarżącego działek, działalność prowadzona na działce 8/3 nie zmieniła się od czasu wszczęcia procedury sporządzenia planu. Z kolei działki nr 10/13 (10/11) i nr 21 były działkami zabudowanymi przed wszczęciem procedury sporządzenia planu. Działka nr 4 ma dwa zjazdy ze względu na swój profil działalności i w momencie zmiany tej działalności na inną zarządca drogi (ZDiUM) ponownie przeanalizuje możliwość obsługi z ul. A.. Może okazać się, że dla innej działalności obsługa komunikacyjna będzie możliwa tylko od ul. [...] lub od ul. A., lecz w ograniczonym zakresie. Działka nr 8/3 jest działką położoną na terenie 5AG, dla którego plan dopuszcza taką obsługę.

Dalej zauważono, że w procesie projektowym mają znaczenie: użytkowanie, stan faktyczny, szerokość działki, istniejące zagospodarowanie i nabyte prawa. Działka nr 7/4 była działką rolną a nowe możliwości stworzone planem wymagały ustalenia zasad obsługi komunikacyjnej, niekoniecznie bezpośrednio od ul. A.. Możliwość wybudowania 20 m budynku o znacznej kubaturze, wysokości do 6 kondygnacji nadziemnych - to nowa jakość dla działki nr 7/4. Plan wymaga więc nowych zasad dojazdu.

Ponadto, skarżący w oparciu o ustalenia planu uzyskał możliwość zabudowy działki pod warunkiem uzyskania dostępu do drogi wewnętrznej lub dojazdu poprzez inną działkę od ul. [...]. Dla działki 5/2, znajdującej się na terenie 7UO w zaskarżonym planie miejscowym, dojazd od ul. A. będzie również niemożliwy dla nowych funkcji. Wskazano, że skarżący nie odwołał się do decyzji Prezydenta, która ustaliła, że w wyniku uchwalenia planu miejscowego wartość nieruchomości nie ulega podwyższeniu, a także odstąpił od kontynuacji procedury odszkodowawczej, o której mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (kopia decyzji w załączeniu). Dodatkowo organ zauważył, że bezpodstawność zarzutów wynika również z faktu, że na całym terenie, na którym usytuowana jest nieruchomość skarżącego, dopuszczono drogi wewnętrzne, które mogą w przyszłości stanowić dojazd do poszczególnych nieruchomości w obrębie terenu, wypełniając tym samym art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

W dniu 2 października 2014 r. skarżący przedłożył kolejne pismo procesowe, w którym wskazał m.in., że S.K. nigdy nie był właścicielem działki 7/2, lecz właścicielem nieruchomości rolnej nr 7 o pow. 1.97 ha, leżącej przy ul. A. i z ulicy tej na pole zjeżdżał wykształconym (na tamte czasy) zjazdem. Nieruchomość położona była w kompleksie własnościowych terenów rolniczych, a zatem nieprawdą jest, że nieruchomość ta przeznaczona była na zieleń izolacyjną. Dokładne wyjaśnienie tego faktu znajduje się w załączonej decyzji z dnia 27 sierpnia 1991 r. nr [...] oraz piśmie z dnia 26 września 1991 r. skierowanym do Państwowego Biura Notarialnego wraz z mapką geodezyjną. Również załączone zdjęcia do pisma procesowego Rady Miejskiej nie dają pełnego obrazu rozmieszczenia zjazdów wybudowanych w jezdni ul. A.. Podkreślił, że rzeczywisty stan usytuowania zjazdów przedstawia "szkic" z dnia 5 lipca 2014 r. (załącznik nr 4 do skargi), jak też opis tych zjazdów dokonany w piśmie z dnia 4 sierpnia 2014 r. Wobec powyższego - według skarżącego - nasuwa się proste rozwiązanie zaistniałej sytuacji polegającej na likwidacji jednego ze zjazdów z działki nr 8/3 lub działki nr 4 albo działki nr 16 na rzecz działki nr 7/4. Takie rozwiązanie nie spowoduje żadnych zmian, ani zakłóceń na ul. A. oraz nastąpi zachowanie zasady proporcjonalności.

Po rozpatrzeniu wniesionej skargi, wyrokiem z dnia 7 października 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 498/14) WSA we Wrocławiu oddalił ją. Od wyroku tego D.K. wniósł skargę kasacyjną, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 3355/14) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził m.in., że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżący jako właściciel działki nr 7/4 położonej na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 6U niewątpliwie wykazał się interesem prawnym w kwestionowaniu objętej skargą uchwały. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że plan miejscowy, przez określone w nim przeznaczenie terenu wraz z określeniem dopuszczalnych zjazdów, wyznaczył zakres wykonywania przez stronę skarżącą prawa własności na powyższej nieruchomości. W tym sensie plan miejscowy narusza jego interes prawny jako właściciela.

W ocenie NSA zasadny jest natomiast zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. Przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie w uzasadnieniu wyroku brak jest jakiejkolwiek oceny Sądu I instancji, co do zachowania przez organ procedury planistycznej. Powyższe braki uzasadnienia uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnego dokonanie oceny czy Sąd wywiązał się ze swojego obowiązku. Fakt częściowego zaskarżenia uchwały nie zwalania Sądu z obowiązku zbadania zachowania przez organ procedury planistycznej. Sąd po dokonaniu takiej oceny winien dać temu wyraz w sporządzonym uzasadnieniu. Ponadto, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być zgodne z ustaleniami studium, co wynika z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy. Jednakże Sąd w uzasadnieniu wyroku poza powyższym stwierdzeniem nie zawarł oceny, czy w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała jest zgodna ze studium, którego treść była wiążąca dla zaskarżonej uchwały (w aktach sprawy brak studium).

Ponad, Sąd I instancji nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy, co warunkowało należyte sporządzenia uzasadnienia wyroku. Sąd I instancji uznając, iż nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że ustalenia planu nie pozbawiły skarżącego możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich w związku z faktem, że dla działki nr 7/4 przewidziano dojazd wyłącznie od terenów 2KDD/1 i 2KDD/3. Sąd I instancji uznał, iż jakkolwiek ustalenie planu nie pozostają bez wpływu na sposób zagospodarowania tej działki, to należy stwierdzić, że ustalenie § 21 ust. 4 przedmiotowego planu w zakresie kwestionowanym przez skarżącego nie ma charakteru dowolnego. Ocena dokonana przez Sąd I instancji, w świetle poczynionych wyżej uwag, jest niewystarczająca. Sąd I instancji celem ustalenia, czy nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego nie powinien ograniczać się tylko do stwierdzenia, że skarżącemu zapewniono dojazd. W niniejszej sprawie celem ustalenia czy nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego Sąd winien dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy. Przede wszystkim Sąd w pierwszej kolejności winien ustalić czy działka skarżącego przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzającego ograniczenie w zakresie komunikacyjnym, posiadała dostęp do drogi publicznej, a jeżeli tak to w jaki sposób. Dokonując powyższej oceny Sąd I instancji powinien mieć na uwadze m.in., że działka skarżącego została wydzielona z działki 7/2. Sąd powinien ustalić, czy działka ta w chwili podziału posiadała dostęp zarówno od drogi ul. [...] jak i od ul. A.. Ponadto Sąd winien mieć na względzie, że w odniesieniu do działki 7/4 wydano w dniu 27 czerwca 2005 r. decyzję o warunkach zabudowy przewidującą, iż obsługa komunikacyjna działki odbywać będzie się od ul. A.. Dopiero jednoznaczne ustalenie w jaki sposób, przed uchwaleniem planu, działka miała zapewniony dojazd, mając na uwadze wydaną decyzję o warunkach zabudowy jak również decyzję podziałową, pozwoli na dokonanie oceny, uwzględniając dalsze wytyczne, czy nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. Jak wskazano wyżej organ wprowadzając ograniczenie w zakresie zagospodarowania terenu, a takim ograniczeniem jest bez wątpienia narzucenie sposobu obsługi komunikacyjnej, winien mieć na uwadze zasadę proporcjonalności. Strona w skardze jak i w dalszych pismach procesowych wielokrotnie podnosiła, przedkładając nawet stosowne szkice, że działki sąsiednie mają zapewniony dostęp do ul. A.. Skarżący podkreślał w toku postępowania, że działka granicząca z jego działką (działka 8/3) ma obecnie dwa zjazdy od ul. A.. Skarżący podniósł również, iż podobnie jest z działkami nr 7/1, nr 16 i nr 4. Skarżący, w piśmie procesowym z dnia 26 września 2016 r., wskazywał że droga o symbolu 2KDD/3 nie została zrealizowana. Do powyższych kwestii w ogóle nie odniósł się Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu. Tymczasem Sąd mając na uwadze powyższe zarzuty strony powinien, czego nie uczynił, dokonać oceny czy nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. Sąd winien mając na uwadze obecnie obowiązujące przepisy, w tym przede wszystkim przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), ocenić czy wynikająca z przepisów konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu może uzasadniać tak daleko idącą ingerencję w prawo własności skarżącego. Dokonując powyższej oceny Sąd winien dokonać również oceny czy wskazany przez organ w zaskarżonej uchwale sposób dojazdu do działki jest w ogóle możliwy. Sąd nie rozważył czy ewentualna konieczność ustanowienia służebności drogowej nie wiązać się będzie się z nadmiernymi trudnościami. Zwrócić należy uwagę, iż skarżący do skargi kasacyjnej załączył pisma Prezesa Okręgowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców we W. z dnia 25 września 2012 r.; Zastępcy Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego W. z dnia 5 grudnia 2011 r.; Dyrektora Biura Rozwoju W. z dnia 17 czerwca 2011 r., z których wynika, że ustanowienie służebności nie jest kwestią prostą.

Po powrocie akt do WSA we Wrocławiu sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Wr 808/16.

Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. Sąd postanowił zobowiązać pełnomocnika skarżącego do pisemnego szczegółowego ustosunkowania się do okoliczności podniesionych w wyroku NSA oraz pełnomocnika organu do pisemnego ustosunkowania się do stanowiska skarżącego od otrzymania pisma i przedłożenia fragmentu studium dotyczącego spornego terenu.

W wykonaniu powyższych obowiązków skarżący nadesłał pismo z dnia 23 stycznia 2017 r., w którym wskazał, że przy uchwalaniu planu w części dotyczącej sposobu dojazdu do nieruchomości skarżącego niewątpliwie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności oraz przekroczenia władztwa planistycznego. Za bezsporne uznać należy, że przed uchwaleniem planu działka skarżącego posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. A.. Świadczy o tym szereg przedłożonych do akt sprawy dokumentów takich jak:

1. dokumenty przedłożone przy skardze, z których jednoznacznie wynika, że już w latach 70-tych dz. nr 7/2 położona była przy ul. A.; pismo Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia 19 stycznia 1973 r. stanowiące odpowiedź na wniosek S.K. w sprawie budowy domu mieszkalnego w osiedlu M.W. przy ul. A., z którego jednoznacznie wynika, że ww. nieruchomość zlokalizowana została przy ul. A.; odpis z księgi wieczystej nr [...] z dnia 6 maja 1995 r., z którego jednoznacznie wynika, że dz. nr 7/2 stanowiąca nieruchomość rolną bez zabudowań położona jest "we W. – F., ul. A."; odpis KW nr [...] z dnia 22 sierpnia 2014 r. przedstawiający stan po podziale dz. nr 7/2, które identycznie określa położenie nieruchomości skarżącego;

2. dokumenty przedłożone przy piśmie procesowym skarżącego z dnia 2 października 2014 r. wraz z dokumentacją fotograficzną przedstawiającą starą bramę wjazdową od strony ul. A.; decyzja Urzędu Miejskiego W. z dnia 27 sierpnia 1991 r. orzekająca "o przyznaniu nieodpłatnie na własność W.K. działkę gruntową oznaczoną numerem ewidencyjnym 7/2, AM-20, o powierzchni 0,4990 ha, położoną we W. w obrębie M.W. przy ul. A."; dokumentacja fotograficzna przedstawiająca starą bramę wjazdową na dz. nr 7/4 od ul. A., stanowiąca potwierdzenie, iż dojazd do nieruchomości Skarżącego odbywał się od wskazanej ulicy;

3. wyjaśnienia i dokumentacja fotograficzna przedłożona przez skarżącego przy piśmie procesowym z dnia 4 sierpnia 2014 r.: zdjęcie bramy wjazdowej do nieruchomości skarżącego od ul. A.;

4. przedłożona na rozprawie w NSA decyzja nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 27 czerwca 2005 r. wskazująca, że obsługa komunikacyjna odbywać się będzie od ul. A..

Dodatkowo skarżący przedłożył: decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia 13 października 2011 r. stwierdzającą wygaśnięcie ww. decyzji nr [...] o warunkach zabudowy, z której treści wynik, że stwierdzenie wygaśnięcia jest spowodowane faktem wejścia w życie planu, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji; odpis KW nr [...] z dnia 5 marca 2003 r. dla dz. nr 7/4; wypis z rejestru gruntów z dnia 13 lutego 1998 r., umowę darowizny zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 25 marca 2003 r. (Rep. A nr [...]), z której jednoznacznie wynika, że nieruchomość darowana Skarżącemu położona jest przy ul. A. i wniósł o dopuszczenie dowodu z ww. dokumentów, gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Ponadto skarżący wskazał, że nie bez znaczenia dla oceny przekroczenia władztwa planistycznego jest okoliczność umożliwianie innym nieruchomościom (poza nieruchomością skarżącego) bezpośredniego dojazdu od ul. A. oraz okoliczność, że droga o symbolu 2KDD/3 nie została do chwili obecnej zrealizowana. Umożliwienie dostępu do działki skarżącego od ul. A. w żaden sposób nie wpłynie na naruszenie przepisów prawa, w szczególności związanych z możliwością lokalizacji zjazdów, co skarżący szczegółowo wykazał w piśmie procesowym z dnia 26 września 2016 r. skierowanym do NSA.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r. pełnomocnik strony przeciwnej ustosunkowując się do pisma procesowego skarżącego z dnia 23 stycznia br., podniosła, że nie wnosi ono nic nowego do sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. "Niewątpliwie wykładnia prawa, o której mowa w przepisie art. 190 p.p.s.a. obejmuje prawo materialne, jak i prawo procesowe." (wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 3060/13, publ. LEX nr 1783681). "Ratio legis unormowania art. 190 P.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy." (wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 730/15, publ. I GSK 1498/13). "Przez ocenę prawną, o której mowa w przepisie art. 190 P.p.s.a., należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji." (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I GSK 1498/13, publ. LEX nr 1769052). "Pojęcie: "wykładnia prawa" użyte w art. 190 P.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA to nie tylko wskazania, jak należy interpretować przepis w przyszłości, ale także krytyka podjętego przez WSA rozstrzygnięcia i wskazanie, dlaczego sposób rozumienia określonych przepisów przez WSA jest błędny. Na gruncie postanowień art. 190 P.p.s.a. sąd pierwszej instancji, związany wykładnią dokonaną przez NSA, nie może powtórzyć poprzednio zajętego stanowiska w sprawie. Jest bowiem związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa. Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 P.p.s.a., nie może stosować postanowień art. 134 § 1 P.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2214/14, publ. LEX nr 1657724).

Powyższe uwagi mają znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem kwestie, które stanowiły podstawę oddalenia skargi wyrokiem z dnia 7 października 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 498/14) zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionowane. Czyniąc zatem zadość wskazaniom zawartym w wyroku z dnia 13 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 3355/14) koniecznym staje się dokonanie kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do jego aktualnej (w wersji obowiązującej - jak wskazał NSA w wyroku kasacyjnym – w dniu wydania niniejszego wyroku) treści istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1249/09), całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). W przywołanym wyroku NSA stwierdził, że odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów (art. 4 ust. 1) doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna wymagając skargi jej właściciela. Innymi słowy, stwierdzenie, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej rodzi konieczność oceny kwestionowanych przepisów pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Badając, czy zaskarżona uchwała narusza obowiązujący porządek prawny, Sąd w pierwszym rzędzie uznał za konieczne odniesienie się do zarzutów skarżącego, według których ograniczenie jego prawa własności przez wyłączenie możliwości dojazdu do jego działki poprzez ul. A. dokonane zostało z naruszeniem konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości oraz z przekroczeniem władztwa planistycznego.

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczającą ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 k.c, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego – a zatem nie w sposób absolutny.

W kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, podkreślając zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (wyrok TK z dnia 11 maja 1999, sygn. akt K 13/98, publ. OTK ZU 1999/4/74). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, nsa.gov.pl).

Jedną z ustaw mających istotny wpływ na ograniczenie własności nieruchomości jest u.p.z.p., przyznająca organom gminy prawo do prawo sporządzania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dochodzi w sposób wiążący do ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu, określenia inwestycji celu publicznego oraz sposobu i warunków zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności. Właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, nsa.gov.pl). Dlatego samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych (przyznanego jej w art. 3 u.p.z.p. uprawnienia zwanego doktrynalnie władztwem planistycznym) nie jest nieograniczona, a władztwa planistycznego organy gminy nie mogą nadużywać. W demokratycznym państwie prawa, wszelkie działania władzy publicznej muszą doznawać ograniczeń przewidzianych prawem (patrz art. 7 Konstytucji RP). W realizacji zadań własnych gmina związana jest więc przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw. Tylko w takich granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie.

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej (ma swoje źródło w ustawie), to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa o ile dzieje się to poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również przywołanej wcześniej zasady proporcjonalności.

W doktrynalnym ujęciu wymóg proporcjonalności zwany jest także zakazem nadmiernej ingerencji i oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kancelaria Sejmu, Warszawa 2008, s. 27-28).

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga natomiast wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważania. Jeżeli nie doszło do wyważania interesów lub bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek z interesów – zasada ta zostaje naruszona. Dokonując zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 42/08, publ. LEX nr 483139). Ingerencja w sferę prawa własności musi bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których plan wprowadza określone ograniczenia. Gdyby okazało się, że skala ingerencji w prawo własności nie znajdowała żadnego uzasadnienia w interesie publicznym bądź byłaby w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna, można wówczas mówić o nadużyciu władztwa publicznego.

W literaturze przedmiotu sygnalizuje się również możliwość wystąpienia takiej regulacji prawnej, w której nie będzie typowego konfliktu pomiędzy dobrem ogólnospołecznym a dobrem indywidualnym. Dzieje się tak wówczas, gdy ingerencja podejmowana jest w celu zrealizowania praw innych osób, które w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowią jedną z przesłanek materialnoprawnych dopuszczających ustanowienie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (por. J. Zakolska, op. cit., s. 30). W przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego tego typu regulacje mogą zdarzać się często. W każdym jednak przypadku prowadzenie wszelkich ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności wymaga od gminy szczególnej rozwagi i właściwego uzasadnienia.

Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Rozwiązania prawne przyjęte w ustawie opierają się na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów.

W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska wyłączyła możliwość dojazdu do działki należącej do skarżącego od ul. A.. Stwierdzić jednak należy, że ani z przedstawionych materiałów planistycznych, ani z uzasadnienia uchwały, ani z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia do naruszenia prawa, czy wreszcie z odpowiedzi na skargę nie wynika, że wprowadzając powyższe uregulowania Rada uwzględniła wszystkie okoliczności sprawy. Nie wynika też, że w sposób rzetelny i wszechstronny rozważyła te okoliczności w kontekście zakwestionowanego przez skarżącego zapisu, mając na uwadze zarówno interes ogólny, interes innych podmiotów, jak też interes skarżącego. Nie przedstawiono uzasadnionych motywów, dla których ograniczono uprawnienia skarżącego do korzystania z nieruchomości. Przy czym podkreślenia wymaga, że uprawnienia tego samego rodzaju zostały przyznane innym podmiotom, w tym m.in. Gminie i Skarbowi Państwa jako właścicielom nieruchomości leżących przy ul. A.. Takie działanie organu gminy w istocie prowadzi do niczym nieuzasadnionego dyskryminowania skarżącego na rzecz innych podmiotów, których nieruchomości leżą przy ul. A.. Przy czym istotne jest, że organ wyłączając możliwość dojazdu do działki nr 7/4 z tej ulicy, założył arbitralnie, że skarżący ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez inne działki, co okazało się praktycznie niemożliwe.

Podkreślić tutaj wypada, że zasady konstytucyjne, w tym ustanowiona w art. 2 zasada demokratycznego państwa prawa oraz wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasada proporcjonalności, zezwalają na ograniczenie prawa własności, ale jedynie wówczas gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego lub prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi nad innym, wymaga każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji mają ulec ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, zwłaszcza gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, z których jedna doznać ma ograniczenia, wymaga szczególnej rozwagi i rzetelnego uzasadnienia (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 178/08, nsa.gov.pl).

Po analizie przedstawionej dokumentacji planistycznej Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ planistyczny nie sprostał powyższym wymogom, przede wszystkim z tego względu, że nie wyważył interesów skarżącego, gminy jak i innych podmiotów. Organ wskazał jedynie, że podstawowym celem planu było stworzenie regulacji prawnych, które umożliwią uporządkowanie struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz stworzą warunki do realizacji infrastruktury technicznej, a także wyeliminowanie konfliktów przestrzennych związanych z realizacją nowych inwestycji w sąsiedztwie istniejącej zabudowy. Istotne jest tutaj, że znaczna większość terenów sąsiadujących z działką nr 7/4 stanowi własność Gminy. Organ nie podjął jednak w tym zakresie nawet próby pogodzenia tych interesów z interesem skarżącego, wskazując przy tym na brak złożenia przez skarżącego wniosku do projektu planu jak i uwag, niewskazywanie przez skarżącego - na żadnym z formalnych etapów przekształceń przestrzeni w rejonie działki nr 7/4 (procedura budowy drogi, procedura wydania decyzji, procedura planu) - na potrzebę wprowadzenia obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości od ul. A., czy też brak odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta, która ustaliła, że w wyniku uchwalenia planu miejscowego wartość nieruchomości nie ulega podwyższeniu, i odstąpienie od kontynuacji procedury odszkodowawczej. Brak aktywności skarżącego w tamtym czasie nie może uzasadniać arbitralnego stanowiska Rady Miejskiej.

Wyważenie powyższych interesów jest istotne z uwagi na podnoszone przez skarżącego okoliczności, że działka nr 7/4 jest pozbawiona całkowicie dostępu do jakiegokolwiek zjazdu - nie ma żadnego dostępu do dróg wewnętrznych i nie posiada zjazdu od ul. A.. Ponadto przy piśmie z dnia 12 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego poinformował, że zjazd z drogi nr 3 na działkę nr 8/3 został zlikwidowany poprzez zagrodzenie siatką. Podnoszone przez skarżącego okoliczności wykazują, że organ planistyczny nie wziął pod uwagę interesu skarżącego, jak też nie wyjaśnił w istocie, dlaczego wprowadzono ograniczenie w możliwości budowy dojazdu do działki skarżącego z ul. A.. W efekcie nie można przyjąć, że dokonane ograniczenie zostało wprowadzone do planu w odpowiedniej proporcji do celu, który miał być osiągnięty, albowiem nawet ten cel nie został precyzyjnie i racjonalnie przez organ opisany i uzasadniony.

Zdaniem Sądu należy nadto zakwestionować niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim wprowadza istotne ograniczenia prawa własności skarżącego. Na znaczenie takiego uzasadnienia zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1431/09, nsa.gov.pl), podkreślając, że wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności wymaga od gminy szczególnej rozwagi i właśnie uzasadnienia. Brak w tym zakresie uniemożliwia nie tylko zbadanie zgodności z prawem przyjętych rozwiązań, ale również utrudnia właścicielom nieruchomości objętych planem ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych dotyczących ograniczenia ich prawa własności. W niniejszej sprawie nie wynika z przedłożonych Sądowi dokumentów planistycznych ani też z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, dlaczego wymóg ochrony praw i wolności osób trzecich (głównie Gminy) ewentualnie potrzeba ochrony interesu ogólnego była ważniejsza niż konstytucyjnie chronione prawo własności skarżącego. Skarżący słusznie zatem zarzucił, że zakwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały naruszają konstytucyjną zasadę równości poprzez zróżnicowanie dostępu do ul. A. nieruchomości znajdujących się przy tej ulicy.

Zdaniem Sądu powyższe świadczy o naruszeniu przez organ gminy zasady równości. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego istota tej zasady wyraża się w nakazie jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo a więc bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. W orzeczeniu z dnia 9 grudnia 2008 r. (sygn. akt SK 43/07) Trybunał Konstytucyjny wyjaśniał, że ocena regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości wymaga rozważania trzech kwestii. Po pierwsze – czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa; po drugie – czy prawodawca różnicuje podmioty mające wspólną cechę istotną, jeżeli tak to wprowadza odstępstwo od zasady równości; po trzecie – czy ustanowione różnicowanie podmiotów podobnych jest dopuszczalne.

W niniejszej sprawie niewątpliwie kwestionowanym zapisem zróżnicowano sytuację prawną właścicieli nieruchomości położonych przy ul. A.. Zgodnie z przywołanym wcześniej orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zróżnicowanie podmiotów może występować gdy: jego kryterium pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, waga interesu przemawiającego za zróżnicowaniem jest proporcjonalna do wagi interesu naruszonego zróżnicowaniem, a kryteriom różnicowania pozostaje w związku z wartościami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. W niniejszej sprawie żadnego z przedstawionych kryteriów różnicowania nie wykazano. Nie wynika również, aby kwestie te były przedmiotem wnikliwych rozważań organu planistycznego w procedurze stanowienia i uchwalania planu.

Powyższe prowadzi do wniosku, że wprowadzając kwestionowany przez skarżącego zapis organ gminy przekroczył granice władztwa planistycznego i naruszył wskazane konstytucyjne zasady proporcjonalności i równości. Przekroczenie władztwa planistycznego stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego rozumianych jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. To zaś skutkować musi zastosowaniem przez Sąd art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do zapisów planu naruszających interes prawny skarżącego. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie wprowadzony nakaz lokalizacji dojazdu do terenu 6U wyłącznie od terenów 2KDD/1 i 2KDD/3 nie został należycie uzasadniony - nie wskazano wartości, którym wprowadzenie takiego ograniczenia miałoby służyć. Organ planistyczny nie wykazał, aby wprowadzony nakaz był niezbędny i konieczny dla osiągnięcia zamierzonych celów, tj. by celów tych nie można osiągnąć za pomocą innych środków prawnych, a nadto aby ograniczenie w sposobie korzystania z prawa własności nieruchomości poprzez ustanowienie zakazu usytuowania dojazdu z działki skarżącego do ul. A. cechowała proporcjonalność.

Należy tutaj jeszcze zwrócić uwagę, że organ planistyczny w swojej argumentacji powołuje się na tzw. "faktycznie wykształcony zjazd" z działki nr 7/4 od strony ul. A.. Zdaniem strony przeciwnej za nieuwzględnieniem skargi przemawiają przede wszystkim nieużytkowana i nieposiadająca utwardzonego połączenia z ul. A. brama wjazdowa znajdująca się w narożniku ogrodzenia nieruchomości skarżącego oraz rosnące w świetle bramy drzewa, uniemożliwiające przejazd. Fakt ten – w ocenie Sądu – nie stanowi podstawy ograniczenia prawa własności, bowiem plan miejscowy przewiduje jedynie – jak słusznie wskazał skarżący – możliwość usytuowania zjazdu.

Ponadto organ wskazał, że księga wieczysta, na którą powołuje się skarżący, nie zawiera wpisów dotyczących sposobów obsługi komunikacyjnej działki, a w Dziale III dotyczącym praw, roszczeń i ograniczeń brak jest jakichkolwiek zapisów. Z tego wywieść należy, co zostało pominięte przez Radę, że działka nr 7/4 nie ma dostępu do ul. [...], bowiem nie ma żadnej prawnie usankcjonowanej służebności czy dostępu do drogi wewnętrznej, o której mówi organ.

Istotne jest przy tym, że działka 7/4 tworzyła w przeszłości z działką 7/3 jedną nieruchomość (nr 7/2). Jak wskazał skarżący w piśmie z dnia 4 sierpnia 2014 r. działki nr 7/3 i nr 7/4 miały wykształcony zjazd w "starej" szosie ul. A.. Według skarżącego – S.K. nigdy nie był właścicielem działki 7/2, lecz właścicielem nieruchomości rolnej nr 7 o pow. 1.97 ha, leżącej przy ul. A. i z ulicy tej na pole zjeżdżał wykształconym (na tamte czasy) zjazdem. Zjazd od ul. [...] powstał dla działki nr 7/3, dopiero po podziale działki nr 7/2 na dwie części - nr 7/3 i nr 7/4. Z akt sprawy (w szczególności z zapisów księgi wieczystej) nie wynika, aby działka należąca do skarżącego miała zapewniony dostęp do zjazdu od ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną na działce nr 7/3 lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. Należy zatem przyjąć, że działka nr 7/4 w chwili podziału nie posiadała dostępu do ul. [...], ale w istocie do ul. A.. Trzeba mieć tutaj bowiem na względzie, że w odniesieniu do działki 7/4 wydano w dniu 27 czerwca 2005 r. decyzję o warunkach zabudowy przewidującą, iż obsługa komunikacyjna działki odbywać będzie się od ul. A.. Wskazuje to zatem na możliwość lokalizacji zjazdu z działki nr 7/4 od tej ulicy i nie ma żadnych – wbrew twierdzeniom organu – przeciwskazań z uwagi na bliskość znajdującego się już na sąsiedniej działce zjazdu.

Ponadto, wskazany przez organ w zaskarżonej uchwale sposób dojazdu do działki nr 7/4 nie jest możliwy. Ewentualna konieczność ustanowienia służebności drogowej wiązać się bowiem będzie z nadmiernymi trudnościami. Przede wszystkim zauważyć należy, że droga 2KDD/3 nie została – jak wskazano w piśmie z dnia 26 września 2016 r. - do dnia dzisiejszego zrealizowana (nie istnieje), natomiast pomiędzy działką skarżącego a tą zaplanowaną drogą zlokalizowane są ogródki działkowe w zarządzie PZD. Skarżący do skargi kasacyjnej załączył pisma Prezesa Okręgowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców we W. z dnia 25 września 2012 r., Zastępcy Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego W. z dnia 5 grudnia 2011 r. oraz Dyrektora Biura Rozwoju W. z dnia 17 czerwca 2011 r., z których wynika, że ustanowienie służebności nie jest kwestią prostą. Ponadto należy również uwzględnić, że działka nr 7/3 ma szerokość 18,5 m a wykonanie na niej drogi na potrzeby usług pozbawi ją możliwości zabudowy zmieniając jej charakter. Żaden właściciel takiej działki nie będzie skłonny do ustanowienia na niej służebności drogowej. Słusznie zatem wskazał skarżący, że gmina próbuje "przerzucić" na niego i właścicieli sąsiednich działek obowiązek skomunikowania należących do niego działki z drogą publiczną.

Bez znaczenia dla sprawy są natomiast kwestie, że w latach 2006-2010 realizowana była inwestycja ISPA Oporów II – A., w ramach której wykonano m.in. remont ul. A. na odcinku od ul. [...] do przejazdu kolejowego PKP oraz że remont ten nie obejmował zjazdu na działkę nr 7/4, ponieważ w momencie przystępowania do inwestycji działka ta nie posiadała wykształconego zjazdu z ul. A., a właściciel nieruchomości nie zabiegał o jego usankcjonowanie. Również decyzja z dnia 5 października 2007 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie placu utwardzonego z wiatami i parkingiem, przewidzianej do realizacji przy ul. A. na działkach 8/3 i 7/4, traktując ten teren jako jedną działkę budowlaną, nie ma wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Nie można zgodzić się zatem z twierdzeniem organu, że zarówno inwestycja polegająca na remoncie ul. A., jak również decyzja warunkach zabudowy, w kwestii obsługi działki 7/4 spełniają zapisy art. 2 pkt 14 u.p.z.p., tj. w tym przypadku od ul. [...] lub nowo projektowanej drogi łączącej ul. [...] z A..

Uzasadnieniem wyłączenia lokalizacji dojazdu do działki skarżącego od ul. A. nie może być również przepis § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Przede wszystkim przepis ten stanowi, że na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Nie stanowi on zatem bezwzględnego nakazu ograniczenia liczby zjazdów. Ponadto, w realiach niniejszej sprawy, w której skarżący nie ma zapewnionego innego dojazdu do drogi publicznej aniżeli od strony ul. A., z którego już korzystał, nie ma podstaw, aby przepis ten – jak wskazał organ – uzasadniał tak daleko idącą ingerencję w prawo własności skarżącego.

Sąd podziela również pogląd wyrażony w wyroku dnia 21 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 178/14), w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zamieszczenie w planie miejscowym zapisów statuujących zakazy lokalizacji zjazdów oraz dopuszczenie lokalizacji określonych zjazdów przekracza zakres upoważnienia organu stanowiącego gminy do regulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Z art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 260) wynika, że to wyłącznie zarządca drogi został upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznej i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Słusznie zauważyła to również Rada Miejska, że ostateczne rozstrzygnięcie o formie dojazdu może być dokonane na etapie planowania przez inwestora konkretnej inwestycji.

Sąd zwrócił przy tym uwagę w powołanym wyroku, że przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej swobody. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by przyjęte w oparciu o to upoważnienie normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby terenu, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły - zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r. nr 2 poz. 43). Tym samym naruszono przepisy art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i art. 29 ustawy o drogach publicznych.

Czyniąc na zakończenie zadość wytycznym zawartym w wyroku kasacyjnym, Sąd stwierdził, że zaskarżony plan został uchwalony zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., przyjętego uchwałą Nr [...]. Granice planu obejmowały obszar położony w Studium w zespołach urbanistycznych: aktywności gospodarczej M.W.P. oraz mieszkaniowy kameralny M.W.. Jest to teren zawarty pomiędzy ulicami: I.S.A., [...], [...] i linią kolejową. Zgodnie z obowiązującym Studium przedmiotowa działka znajduje się zespole urbanistycznym aktywności gospodarczej.

Zdaniem składu orzekającego wskazane i szczegółowo omówione powyżej uchybienia stanowią wystarczającą podstawę dla stwierdzenia nieważności § 21 ust. 4 zaskarżonej uchwały. Bez wątpienia bowiem w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu jeżeli chodzi o merytoryczne ustalenia planu (treść planu). Na gruncie niniejszej sprawy również sposób zrealizowania przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego może być kwalifikowany jako naruszenie tych zasad. W świetle zaś art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie przepisów art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.) oraz pkt IV złącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827 ze zm.).