Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 126/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art.  77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik sędzia WSA Monika Sawa (spr.) sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 listopada 2022 r. nr SKO/I/II/1967/2022 w przedmiocie ustalenia i rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na działki budowlane oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 14 listopada 2022 r nr SKO/I/II/1967/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO/organ) po rozpatrzeniu odwołania R. K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 21 września 2022 r. nr [...] ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 39.338,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 3,4513ha, obrębu [...], w wyniku jej podziału na działki budowlane, a także rozkładającej opłatę adiacencką na raty i określającej warunki dotyczące zapłaty.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Mocą decyzji z dnia 21 września 2022 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] orzekł o ustaleniu R. K. opłaty adiacenckiej w kwocie 39.338,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...] o powierzchni 3,4513 ha, obrębu [...], w wyniku jej podziału na działki budowlane. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż podział wskazanej nieruchomości (na wniosek właściciela) został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia 26 czerwca 2018 r. nr [...] (decyzja ta stała się ostateczna w dniu 12 lipca 2018 r.). W trakcie postępowania na wniosek organu I instancji zostały sporządzone cztery operaty szacunkowe. Organ przyjął operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2022 r., w którym to rzeczoznawca majątkowy określił wartość działki przed podziałem, wynoszącą 1.224.326,00 zł, po podziale wzrosła do kwoty 1.335.454,00 zł, a więc różnica wyniosła 131.128,00 zł. Opłata adiacencka związana z podziałem (30 % wzrostu wartości nieruchomości zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 11 grudnia 2002 r. nr [...]; Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 14 grudnia 2002 r., nr [...], poz. [...]) wyniosła, zatem 39.338,40 zł. Od decyzji powyższej R. K. wniósł odwołanie, w którym podniósł, iż nie zgadza się z zapadłą w sprawie decyzją i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W treści uzasadnienia podniósł m.in. przewlekłość prowadzonego postępowania, pozostawianie przez organ bez odpowiedzi na składane merytoryczne uwagi, liczne nieprawidłowości dotyczące sporządzonych na zlecenie organu operatów szacunkowych. Wskazał także na naruszenie art. 81 kpa, art. 10 kpa, art. 77 kpa, art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej "ugn") oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, art. 4 ugn. Skarżący zarzucił nieprawidłowości w kontekście sporządzonych na potrzeby postępowania operatów szacunkowych. Zakwestionował stanowisko organu I instancji, że weryfikacja operatu szacunkowego dotyczy wyłącznie strony formalnej. Wskazał, że organ powinien zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu, a także, że nie pouczył strony o takiej możliwości oraz nie dopuścił możliwości złożenia przez stronę kontr-operatu. Zdaniem skarżącego decyzja organu I instancji jest błędna, gdyż naruszone zostały przepisy prawa materialnego oraz postępowania, organ błędnie ocenił materiał dowodowy w sprawie i dokonał wadliwych ustaleń faktycznych.

Rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym SKO wskazało, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 98 a ust. 1 ugn w myśl, którego jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się, jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, (art. 1 ust. 1 a) Zgodnie z przepisem art. 98 a ust. 3, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. W rozliczeniu opłaty adiacenckiej lub zaległości z tego tytułu, osoba zobowiązana do jej wniesienia może przenieść na rzecz gminy, za jej zgodą, prawa do działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału. Przepis art. 66 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.) stosuje się odpowiednio. Różnice między wartością działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału a należnością wynikającą z opłaty adiacenckiej pokrywane są w formie dopłat.(art. 98 ust. 4 ugn). Organ wskazał, że jak z powyższego wynika, opłata adiacencka jest należnością ustalaną od wzrostu wartości nieruchomości, jaki powstał w wyniku jej podziału, dlatego do zastosowania art. 98a ugn konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest efektem wyłącznie dokonanego podziału. Podział nieruchomości powoduje bowiem wydzielenie działek gruntu, z których każda może się stać przedmiotem zbycia na odrębną własność. Wzrost wartości nieruchomości uzasadnia wymierzenie opłaty, zaś wzrost ten podlega ocenie w świetle stosunku wartości nieruchomości sprzed podziału do sumy wartości wszystkich działek po jej podziale (por. m.in, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 555/15, 26 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2361/11, 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11, publ. CBOSA).

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż mocą decyzji z dnia 26 czerwca 2018 r. nr [...], że Burmistrz Miasta [...] na wniosek R. K. zatwierdził podział nieruchomości - działki położonej w obrębie ewidencyjnym [...] — miasto [...] przy ul. [...], oznaczonej nr ewid. [...] o powierzchni 3,4513 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...] na działki:

- [...] o powierzchni 1,1927 ha;

- [...] o powierzchni 0,1222 ha z przeznaczeniem na drogę publiczną gminną;

- [...] o powierzchni 0,1500 ha;

- [...] o powierzchni 0,1100 ha;

- [...] o powierzchni 0,1065 ha;

- [...] o powierzchni 0,1200 ha;

- [...] o powierzchni 0,1200 ha;

- [...] o powierzchni 0,1000 ha;

- [...] o powierzchni 0,1000 ha;

- [...] o powierzchni 0,1504 ha;

- [...] o powierzchni 0,2586 ha z przeznaczeniem na drogę publiczną gminną;

- [...] o powierzchni 0,1400 ha;

- [...] o powierzchni 0,1100 ha;

- [...] o powierzchni 0,1098 ha;

- [...] o powierzchni 0,1100 ha;

- [...] o powierzchni 0,1100 ha;

- [...] o powierzchni 0,1000 ha;

- [...] o powierzchni 0,1000 ha;

- [...] o powierzchni 0,1411 ha.

Organ podał, że w trakcie trwającego postępowania organ I instancji na poczet wyceny przedmiotowej nieruchomości zlecił wykonanie operatu szacunkowego. Z akt sprawy, jak i treści decyzji wynika, że zostały sporządzone cztery operaty. Z uwagi na poszczególne zarzuty wnoszone przez stronę organ za podstawę orzekania przyjął operat sporządzony w czerwcu 2022 r. Rzeczoznawca majątkowy - mgr inż. S. P. w czerwcu 2022 r. sporządził operat szacunkowy, mający na celu określenie wartości nieruchomości przed i po podziale w celu ustalenia opłaty adiacenckiej. Wycena została wykonana podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Biegły poddał analizie rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych, jako tereny mieszkaniowe jednorodzinne położone na terenie miasta [...] w okresie od czerwca 2016 r. do września 2018 r. Zestawienie transakcji rynkowych objęło czynności z rynku lokalnego. Przed podziałem (działka nr [...]) wartość nieruchomości została określona na podstawie transakcji porównywalnych nieruchomości (nieruchomości podobnych). Jako cechy i wagi przyjęto: położenie (30%), lokalizacja szczegółowa/dostępność (20%), powierzchnia nieruchomości (30%) i możliwość zagospodarowania i podłączenia do UIT (20 %). W ten sposób biegły ustalił, iż wartość nieruchomości przed podziałem wyniosła 1,224326,00 zł (słownie: jeden milion dwieście dwadzieścia cztery tysięcy trzysta dwadzieścia sześć zł), zaś po podziale wzrosła do kwoty 1,355.454,00 zł (słownie: jeden milion trzysta pięćdziesiąt pięć tysięcy czterysta pięćdziesiąt cztery zł). Wartość poszczególnych działek po podziale wyniosła:

- [...] o wartości 99.750,00 zł;

- [...] o wartości 81.323,00 zł;

- [...] o wartości 78,735,00 zł;

- [...] o wartości 88.716,00 zł;

- [...] o wartości 88.716,00 zł;

- [...] o wartości 73.930,00 zł;

- [...] o wartości 73.930,00 zł;

- [...] o wartości 100.016,00 zł;

- [...] o wartości 103.502,00 zł;

- [...] o wartości 81.323,00 zł;

- [...] o wartości 81.175,00 zł;

- [...] o wartości 81.323,00 zł;

- [...] o wartości 81.323,00 zł;

- [...] o wartości 73.930,00 zł;

- [...] o wartości 73.930,00 zł;

- [...] o wartości 93.832,00 zł.

Organ wskazał, że na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, obowiązywała Uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 11 grudnia 2002 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, gdzie stawka opłaty adiacenckiej związanej z podziałem została ustalona na 30%. Zatem opłata adiacencka od wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału została ustalona na kwotę 39,338,40 zł (słownie: trzydzieści dziewięć tysięcy trzysta trzydzieści osiem zł 40/100). Organ uznał, że opłata została ustalona prawidłowo i zgodnie z obowiązującym prawem. W sprawie miał, bowiem miejsce podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela, wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału został udowodniony przez rzeczoznawcę majątkowego, w sprawie została prawidłowo zastosowana stawka opłaty wynikająca ze stosownej uchwały (30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale, co jest zgodne z ustawą), nie nastąpiło przedawnienie możliwości naliczenia opłaty (nie upłynął, bowiem okres 3 lat od dnia uprawomocnienia się decyzji podziałowej, co miało miejsce w dniu 12 lipca 2018 r.) do czasu wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia opłaty, co miało miejsce w dniu 18 stycznia 2021 r. Tak, więc zdaniem SKO w niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja organu I instancji nie narusza obowiązującego prawa. W wyniku ww. analizy SKO uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny. Organ podał, że z treści tej decyzji wynika, że nastąpił nowy podział nieruchomości na nowoutworzone działki. Stan taki wynika zarówno z księgi wieczystej, jak i z rejestru gruntów. Odnosząc się do treści przepisów art. 98a ust. 1 i ust. 1 a ugn organ wskazał, że przesłankami do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. SKO podkreśliło, że zasadniczym kryterium nałożenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości wywołany konkretnym podziałem nieruchomości. Organ wskazał, że nie dopatrzył się błędów w operacie rzeczoznawcy, będącym podstawą ustalenia opłaty w konsekwencji, uznał, że nie wystąpiły przesłanki umożliwiające uwzględnienie stanowiska odwołującej strony. Organ podniósł, że przepis art. 98a ust. 1 ugn wiąże skutki prawne ze stanem nieruchomości, obejmującym stan ewidencyjny, na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału. Opłata adiacencka jest bowiem należnością ustalaną od wzrostu wartości nieruchomości, jaki powstał w wyniku jej (konkretnego) podziału, dlatego do zastosowania art. 98a ugn konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest efektem wyłącznie dokonanego podziału. Z tego względu ustawodawca nakazał w powołanym art. 98a ugn przyjmować do ustalenia zaistnienia tego wzrostu porównanie stanu nieruchomości po dokonanym podziale z jej stanem na dzień wydania decyzji o podziale, wykluczając w ten sposób uwzględnianie innych okoliczności istniejących przed podziałem, które mogłyby mieć wpływ na wartość nieruchomości (tak m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 485/19). Organ podkreślił także, iż na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można utożsamiać pojęcia nieruchomości z pojęciem działki gruntu, a przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, nie zaś poszczególnych działek. Zdaniem organu operat szacunkowy w sposób dostateczny wyjaśnia sposób dokonania wyceny nieruchomości. SKO podkreśliło następnie, że kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustawowo określanej, jako operat szacunkowy. Oceny wskazanego dowodu dokonują organy administracji publicznej, przy czym ocena taka dotyczy zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. To, że ich wybór, w myśl art. 154 ust. 1 ugn zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on w tym zakresie działać w sposób dowolny. Związany jest on w tym zakresie zarówno przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U, z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak też standardami zawodowymi. Sam natomiast operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, w rozumieniu art. 84 kpa, która jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Jednakże przedmiotowy dowód winien być oceniany z dużą ostrożnością, a więc nie może dotyczyć tych elementów, które dotyczą wiedzy specjalistycznej. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku zbadania przedstawionego operatu pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami oraz zweryfikowania go pod kątem zawartych w nim informacji niezbędnych dla uznania jego adekwatności do okoliczności danej sprawy. W kwestiach podnoszonych zarzutów w głównej mierze dotyczących wyceny działki o nr ewid. [...], organ wskazał, iż przedmiotowy podział został dokonany na wniosek strony, co oznacza, że konsekwencje przedmiotowego podziału, jak i warunki były stronie znane. Kluczowym pozostaje, zdaniem organu, że wyjaśnienia złożone przez autora operatu wskazują na spójność dokonanych wyliczeń, zwłaszcza biorąc pod uwagę metodologie przewidziane przez ustawodawcę i ściśle określone w zastosowanych przepisach. W aspekcie podnoszonych zastrzeżeń przez stronę wprost do operatu, SKO podkreśliło, iż jak stwierdza A. P. (op.cit. s. 964-965), "Organ administracji powinien w toku postępowania zadbać, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. W tym celu organ może i powinien w toku postępowania zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie stanowiska co do zgłaszanych przez stronę zarzutów i wątpliwości (por. wyr. NSA z 8.11.2011 r., I SA 833/00, niepubl.). Stronie, która w dalszym ciągu kwestionuje operat szacunkowy pomimo wyjaśnień złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego, dla wykazania zasadności swojego stanowiska pozostaje w istocie wyłącznie przeprowadzenie przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 GospNierU), w celu obalenia sporządzonego na zlecenie organu administracji operatu szacunkowego)"). SKO wskazało, że jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ pierwszej instancji w toku postępowania zadbał o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniła wątpliwości i zarzuty zgłoszone przez stronę czym doprowadzono do wydania zgodnego z przepisami formatu operatu, uzupełnionego o wyjaśnienia i zajęcie skonkretyzowanego stanowiska. SKO Podkreśliło, w odniesieniu do szerokich zastrzeżeń odwołującego, iż słuszne jest stanowisko autora operatu, iż treść zarzutów w całości dotyczy metodyki i procedury szacowania wartości nieruchomości, co wkracza w kompetencje przypisane rzeczoznawcy majątkowemu. Rzeczoznawca wyjaśnił, w trakcie postępowania kwestie podnoszone przez Stronę. SKO wskazało, że w sytuacji, gdy wartość nieruchomości została określona przez osobę uprawnioną, biegłego - rzeczoznawcę majątkowego, zaś zgłaszane przez stronę zarzuty zostały wyjaśnione, to zawartą w odwołaniu polemikę skarżącego z przyjętymi przez rzeczoznawcę kryteriami wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą kwalifikacji w tej materii, uznać należy za niezasługującą na uwzględnienie. Organ odwołał się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonego w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1839/13; LEX nr 146556, gdzie Sąd stwierdził, że ,,Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie niewłaściwego doboru transakcji porównawczych skutkujący zawyżeniem wysokości opłaty adiacenckiej (..., błędną analizę rynku lokalnego) Sąd podkreśla, że znajomość rynku nieruchomości w zakresie uzyskiwanych cen i istniejącego w danym okresie popytu i podaży na danego rodzaju nieruchomości, to wiedza specjalna rzeczoznawcy majątkowego, którą zarówno Sąd jak i organy administracji nie dysponują. Skoro skarżący uważali, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy za wysoko określił wartości nieruchomości, winni przedłożyć organowi wycenę sporządzoną na własne zlecenie, na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. (...) Argumenty samych skarżących mają jedynie walor polemiki z ustaleniami biegłego i jako takie nie mogły stanowić dowodu w sprawie, skutecznie podważającego sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Kolegium, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej rolą organu jest ustalenie tej opłaty, a niezbędnym dowodem w tym postępowaniu jest operat szacunkowy, którego prawidłowość może być dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, co wyraźnie wynika z art. 156 ust. 1u.g.n. Dlatego organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad szacowania, ponieważ są to reguły z zakresu wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1834/13, wyrok z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 873/07). SKO podkreśliło następnie, że w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji zawarł uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonując przede wszystkim dokładnej i szczegółowej oceny stanowiącego dowód w sprawie operatu wykonanego przez S. P. oraz wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego złożonych przez niego w trakcie trwającego postępowania. Organ odniósł się również do zasadności opracowania kolejnych operatów. Wskazał, że operaty szacunkowe z [...].10.2020 r., [...].03.2021 r. oraz [...].09.2021 r. zawierał błędy i nie mogły stanowić dowodu w postępowaniu. Organ podał, że w odniesieniu do operatu szacunkowego będącego podstawą orzekania, organ I instancji w konkluzji stwierdził, iż " W wyniku analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy organ ustalił, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, jest rzeczowy, zawiera w swej treści informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawia tok obliczeń i wynik końcowy. Opinia sporządzona przez biegłego jest logiczna i wiarygodna a poczynione wyliczenia poprawne. SKO uznało, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącymi postępowania dowodowego, a przede wszystkim z art. 77 § 1 Kpa ("organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy.") oraz art. 80 Kpa ("Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność został udowodniona. "). SKO podkreśliło następnie, że przepis art. 157 ugn nie nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie każdorazowego kierowania sporządzanych dla różnych potrzeb operatów do oceny przez organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych. Chodzi tu, bowiem o dowód wytworzony przez osobę, która z uwagi na unormowania zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami, standardach zawodowych oraz kodeksie etyki, ma status zbliżony do statusu osoby zaufania publicznego, która ponosi pełną odpowiedzialność za wykonaną wycenę (winna dbać o zachowanie odpowiednich standardów oraz jakość wykonanych usług). Organy administracji publicznej orzekające w konkretnej sprawie mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa wartość dowodową operatu i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy majątkowego koniecznych wyjaśnień, (co miało miejsce w niniejszej sprawie). Muszą to jednak robić z dużą ostrożnością, jako że nie dysponują wiedzą fachową, którą posiadają rzeczoznawcy. Przywołana norma wspomina o umowie, z czego należy wnosić, iż chodzi o osobę zamawiającego, tj. osobę zainteresowaną oceną operatu szacunkowego (organizacja zawiera umowę właśnie z zamawiającym). Owym zamawiającym może być tak osoba fizyczna, jak i prawna, czy też jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, mogą być również organy administracji czy też sądy. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, logiczne byłoby, że organ pierwszej instancji miałby powody do wystąpienia o ocenę operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców, gdyby uznał, iż operat jest wadliwy, albo, że dokonane poprawki czy wyjaśnienia są niewystarczające. Skoro jednak w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta [...] uznał, iż wycena S. P. jest prawidłowa, zaś wszelkie wątpliwości, co do niej rzeczoznawca rozwiał w trakcie postępowania, (co szczegółowo wykazano w decyzji pierwszo instancyjnej), to trudno się dziwić w ocenie SKO, że nie znalazł podstaw do skierowania tejże wyceny do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Reasumując - organ może wystąpić o opisaną wyżej ocenę operatu, jeśli poweźmie wątpliwość, których nie zdoła wyjaśnić we własnym zakresie nawet z udziałem autora operatu szacunkowego. Jeśli zaś wniosek o takie wystąpienie składa do organu strona, organ ma prawo odmówić takiego wystąpienia, jeśli wykaże, że wyjaśnienie zarzutów wystąpienia takiego nie wymaga. Zdaniem SKO w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo i w sposób wyczerpujący wyjaśnił, iż nie znalazł podstaw do skierowania przedmiotowej wyceny do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, zaś SKO raz, że nie ma narzędzi prawnych, aby organ I instancji do takiego zachowania zobowiązać, dwa - również uznał przedłożony operat za prawidłowy, wiarygodny i miarodajny dla potrzeb niniejszej sprawy. Nie wdając się w tym miejscu w dywagacje, jakie w istocie są intencje domagania się przez skarżącego oceny powyższej wyceny przez organizację rzeczoznawców majątkowych organ w niniejszej sprawie zauważył, że unormowanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala również kwestionującej ten operat stronie wystąpienie o taką ocenę, z czego jednak strona skarżąca nie skorzystała - "Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Ten sam przepis stanowi, iż sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Z powyższego przepisu wynika m. in., że strona - kwestionując ustalenia operatu –powinna przedstawić dowody znajdujące się w jej posiadaniu na tę okoliczność. Jedne z takich środków dowodowych może stanowić operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego, szacujący wartość tej samej nieruchomości. Przedłożony organowi przez stronę operat, wykonany na jej zlecenie, będzie podlegał takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Strona kwestionująca sporządzony operat szacunkowy mogła także odwołać się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, celem oceny prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu administracji. SKO podkreśliło, że biegły posiada wiadomości specjalne z danej dziedziny i w oparciu o nie wycenia nieruchomość." (tak WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 14.02.2014 r., I SA/Wa 740/13). W tym aspekcie przychylając się do stanowiska organu I instancji, iż podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ugn. Organ stwierdził, że organ odwoławczy badając legalność (zgodność z prawem) zaskarżonej decyzji nie doszukał się naruszenia prawa. Zdaniem SKO organ pierwszej instancji ustalił prawidłowo opłatę adiacencką zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i w oparciu o prawidłowo sporządzoną wycenę nieruchomości. Jak wykazał zarówno organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie było podstaw, zdaniem SKO, do kwestionowania twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego, zawartych w przedłożonej, jako dowód w sprawie wycenie. Operat sporządziła osoba uprawniona, nie doszukano się w nim pomyłek, istotnych braków lub nieścisłości, prawidłowo zostały wyjaśnione tak podejście, jak i sposób wyceny oraz jej podstawa prawna. Nadto rzeczoznawca majątkowy w toku postępowania wyjaśniającego odniósł się do zarzutów strony skarżącej dotyczących wyceny nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. W tej sytuacji, SKO uznało, iż przedłożona wycena jest miarodajna i zgodna z obowiązującym prawem. W trakcie trwającego postępowania strona złożyła wniosek o rozłożenie opłaty na raty, co organ uwzględnił i również w tym zakresie SKO nie dopatrzyło się nieprawidłowości.

Reasumując Kolegium wskazało, że dokonało oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę naliczenia opłaty adiacenkiej i stwierdziło, że wycena została sporządzona przez osobę uprawnioną, dla celu - określenie wartości rynkowej w celu naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału (określono wartość nieruchomości przed i po podziale), prawidłowo zostały przyjęte istotne z prawnego punktu widzenia daty (dzień wydania decyzji podziałowej - 26.06.2018 r. oraz dzień uprawomocnienia się tejże decyzji - 12.07.2018 r.), itp. Zdaniem organu w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie narusza prawa, ani obowiązujących standardów szacowania nieruchomości. W konsekwencji, czego podnoszone przez stronę zarzuty kwestionujące prawidłowość sporządzenia operatu w ocenie organu nie znalazły uzasadnienia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. K. (skarżący), zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 z dnia 2021.10.21) - zwanej dalej w skrócie u.g.n., a mianowicie:

a) art. 4 pkt 11, art. 98a ust. 1 poprzez utrzymanie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 21 września 2022 r., znak [...], podczas gdy przyjęta w tej decyzji opłata adiacencka w kwocie 39.338,40 zł została ustalona w nieprawidłowej, bowiem w znacznie zawyżonej wysokości, przy przyjęciu znacznego wzrostu wartości nieruchomości odwołującego R. K. - działki [...] na skutek jej podziału na mniejsze nieruchomości, podczas gdy wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału jest niewielki i określony w prawidłowy sposób daje podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej w znacznie niższej, niż przyjęta przez organ I instancji, wysokości, tj. w kwocie 11.308,20 zł;

b) art. 4 pkt 16 poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji zaskarżonej decyzji wydanej przez organ I instancji, w sytuacji gdy kwota opłaty adiacenckiej, przyjęta w decyzji organu I instancji, została ustalona na podstawie wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...] na skutek podziału, ustalonego w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2022 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. P., podczas gdy przyjęte w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości, których ceny transakcyjne stanowiły podstawę dla ustalenia wartości nieruchomości R. K. przed i po podziale, nie stanowią nieruchomości podobnych do nieruchomości skarżącego, między innymi z uwagi na ich przeznaczenie oraz sposób korzystania, co powoduje, iż nie mogły stanowić podstawy dla określenia wartości nieruchomości R. K. przed i po podziale, jak również dla określenia wzrostu wartości nieruchomości skarżącego na skutek podziału, a co za tym idzie, do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej;

c) art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1 poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona w oparciu o nieprawidłowo określony wzrost wartości nieruchomości skarżącego, przyjęty na podstawie nieprawidłowo określonej wartości nieruchomości skarżącego przed podziałem oraz nieprawidłowo określonej wartości nieruchomości skarżącego po podziale, które to wartości wynikają z nieprawidłowo sporządzonego przez rzeczoznawcę S. P. operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2022 r., który w przyjętym kształcie, nie powinien stanowić dowodu w niniejszej sprawie;

d) art. 152 ust. 2, 3, art. 153 ust. 1 poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której określona wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona na podstawie wartości przyjętych w operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 2022 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego S. P., podczas gdy operat ten jest obarczony wadami, między innymi z uwagi na nieprawidłowe zastosowanie podejścia porównawczego przy wycenie nieruchomości skarżącego przed i po podziale, co skutkowało nieprawidłowym określeniem wartości nieruchomości przed i po podziale, a w konsekwencji nieprawidłowym określeniem wzrostu wartości nieruchomości po podziale, który stanowił podstawę do ustalenia - również w nieprawidłowy sposób - opłaty adiacenckiej wobec skarżącego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2021,555 z dnia 2021.03.26), zwanego dalej Rozporządzeniem, a mianowicie:

a) § 4 ust. 1, 2, 4 poprzez utrzymanie w mocy decyzji opartej na operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 2022 r, rzeczoznawcy majątkowego S. P., w którym w wadliwy sposób zostało zastosowane podeście porównawcze z metodą korygowania ceny średniej w określaniu wartości nieruchomości skarżącego przed i po podziale, albowiem do porównania zostały przyjęte nieruchomości, które nie stanowią nieruchomości podobnych do nieruchomości skarżącego, a ponadto niektóre cechy nieruchomości, mające istotne znaczenie dla określenia wartości nieruchomości, zostały określone w sposób nieprawidłowy, co spowodowało nieprawidłowe przyjęcie współczynników korygujących, powodując zawyżenie wartości nieruchomości skarżącego przed podziałem i po podziale;

b) 55 ust. 2 poprzez utrzymanie w mocy decyzji opartej na operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 2022 r. rzeczoznawcy majątkowego S. P., w którym w nieprawidłowy sposób zostały wskazane informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym nie zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zarzuty skarżącego do treści operatu szacunkowego i jego wyniku końcowego;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego możliwego do uzyskania materiału dowodowego, pominięcie całokształtu okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co doprowadziło do:

a) błędnego ustalenia, że operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2022 r. nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia opłaty adiacenckiej, podczas gdy operat został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co powoduje, iż operat ten nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie;

b) błędne ustalenie, iż operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2022 r, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. P., nie zawiera błędów, braków, nieścisłości, pomyłek, a ponadto wyjaśnia zarzuty stawiane przez stronę, podczas gdy operat zawiera szereg błędów oraz nieścisłości, jak również nie udziela odpowiedzi na szereg zarzutów postawionych przez skarżącego w odniesieniu do jego treści w toku niniejszego postępowania;

4. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 78 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 kpa art 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącego o zlecenie przez organ I instancji organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2022 r., sporządzonego w niniejszym postępowaniu przez rzeczoznawcę majątkowego S. P., z jednoczesnym przerzuceniem ciężaru dowodowego na stronę postępowania, podczas gdy na organach administracji ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wynikający z art. 7 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 listopada 2022 r., znak: SKO/I/II/1967/2022 oraz uchylenie w całości poprzedzającej Decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 21 września 2022 r., nr [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wniósł także o zobowiązanie organu II instancji, ewentualnie zobowiązanie organu I instancji, do zlecenia na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2022 r., sporządzonego w niniejszym postępowaniu przez rzeczoznawcę majątkowego S. P. oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2022 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego L. K. - na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości skarżącego przed podziałem i po podziale, na okoliczność ustalenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału, na okoliczność ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, na okoliczność wykazania zasadności zarzutów stawianych przez skarżącego w odniesieniu do operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2022 r. rzeczoznawcy majątkowego S. P..

Skarżący wniósł także o wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 21 września 2022 r., nr [...], ustalającej opłatę adiacencką w wysokości 39.338,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 3,4513 ha, obrębu [...], w wyniku jej podziału na działki budowlane, a także rozkładającej opłatę adiacencką na raty i określającej warunki dotyczące zapłaty, albowiem wykonanie decyzji powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody majątkowej po stronie skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości

Postanowieniem z 10 lutego 2023 r. Sąd wstrzymał wykonanie decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a.: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45).

Stosownie do treści art. 8 kpa organy powinny swym działaniem pogłębiać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Służy temu także obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i omówienia materiału dowodowego, a następnie wydania decyzji w oparciu o jego całokształt, o czym mowa w art. 77 § 1kpa i art. 80 kpa.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje wymienionym przepisom prawa nie uchybiły.

Przechodząc do szczegółowej analizy zarzutów skargi na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 98a ust 1 tej ustawy stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust 1b).

Z powyższego wynika zatem, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że dwie pierwsze przesłanki, o których wyżej mowa, zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, mianowicie dokonano podziału nieruchomości zaś rada gminy podjęła uchwałę w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Zdaniem skarżącego sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie może być podstawą do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej gdyż w sposób nieprawidłowy ustalił wartość nieruchomości przed i w konsekwencji po podziale.

Przed dokonaniem oceny operatu szacunkowego Sąd zaznacza, że w przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 k.p.a.). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 k.p.a. nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku).

W żadnym zaś wypadku nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Okoliczność ta pozwala zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ procesowy lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej. Wątpliwości skarżącego dotyczą głównie materii specjalistycznej i właśnie z tego powodu, jak słusznie wskazuje organ, skarżący miał możliwość skorzystania w toku postępowania z oceny operatu dokonanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców, czego nie uczynił. Złożył natomiast dopiero na etapie postępowania sądowego, załączając do skargi, operat z [...] grudnia 2022 r. sporządzony już po wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji, przez rzeczoznawcę L. K., który m.in. zgodnie z oczekiwaniem skarżącego przyjmuje współczynniki korygujące, ale który nie może stanowić podstawy do zakwestionowania operatu będącego podstawą rozstrzygnięcia w sprawie. Wniosek o dopuszczenie tego operatu jako dowodu w sprawie Sąd oddalił na podstawie art. 106 § 3 ppsa.

Powyższe uwagi zakreślają natomiast ramy, w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej, a w konsekwencji określają zarazem ramy sądowoadministracyjnej kontroli prawidłowości postępowania organu w tym zakresie.

Z treści operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania z [...] czerwca 2022 r. wynika, że przy jego sporządzaniu zastosowano podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Biegły wskazał, ze wybór metody wyceny uzasadnia rodzaj nieruchomości oraz liczba dostępnych transakcji porównawczych. Zgodnie z art. 152 ust 1 i 3 ugn, sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust.1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3). Z art. 151 ust 1 ugn wynika zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1. strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2. upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Podejście porównawcze polega zatem na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się ewentualne zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej ( art. 153 ust 1 u.g.n.). W literaturze podkreśla się, że to właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne (tak S. Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. G. Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, s. 648).

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W rozporządzeniu tym przesądzono generalną zasadę, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną wiązki praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny.

W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1-4. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Przesądzenie, że dana nieruchomość jest lub nie jest podobna do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, należy do rzeczoznawcy majątkowego, który nieruchomość wycenia, jednak biegły powinien swój wybór uzasadnić.

Kluczowym zatem dla prawidłowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie było przeanalizowanie przede wszystkim czy rzeczoznawca uwzględnił dokonując wyceny nieruchomości wszystkie prawa przysługujące właścicielom do tej nieruchomości oraz prawa ją obciążające. Tylko wtedy bowiem rzeczoznawca może dokonać prawidłowej wyceny gdy poprawnie określi jaka wiązka praw przysługuje i obciąża daną nieruchomość. Oceniając operat szacunkowy w świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że operat ten spełnia kryteria wynikające z powołanych na wstępie przepisów, które jak wynika ze str. 6-7 operatu stanowiły podstawę jego sporządzenia. Biegły wskazał, że zakres wyceny obejmuje określenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, która uległa podziałowi decyzją z 26 czerwca 2018 r. w stanie przed podziałem i po podziale. Działka nr [...] o pow 3,4513 ha uległa podziałowi na 19 działek, z których, działki nr [...] o pow. 0,1222 ha, nr [...] o pow. 0,2586 ha z przeznaczeniem na drogę publiczną gminną, a działka [...] o pow. 1,1927 ha z przeznaczeniem jako tereny nieurządzone z przewagą zieleni niskiej oraz jako tereny upraw polowych, łąki i pastwiska nie podlegające podziałowi na działki budowlane.

Biegły wskazał, że zakres wyceny obejmuje oszacowanie wartości do nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 1,8778 ha (z wyłączeniem działek [...], [...] i [...]) oraz oszacowanie wartości do nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] - [...], [...] – [...] o powierzchni 1,8778 ha. Przedmiotowa nieruchomość gruntowa – działka [...] położona jest w strefie miejskiej przy ul. [...] w [...] w zachodniej części miasta w rejonie ul. [...]. Jest to teren usytuowany w odległości ok. 1,6 km od centrum miasta. Najbliższe otoczenie omawianych działek stanowią działki niezabudowane. Wskazał, że dojazd do nieruchomości przed podziałem był dobry i możliwy z nawierzchni utwardzonej – asfaltowej ul. [...]. Biegły wskazał także, że na odcinku podzielonych działek występuje droga nieutwardzona gruntowa w związku z tym lokalizacja szczegółowa/ dostępność była średnia. Biegły wyłączył z wyceny działki przeznaczone pod drogi gminne i nie przeznaczone do podziału na działki budowlane wskazując współczynniki korygujące i wyjaśniając znaczenie poszczególnych współczynników korygujących cenę.

Analiza treści operatu wskazuje, że biegły dokonał szerokiej analizy rynku obrotu nieruchomościami na terenie miasta [...]. Analizie poddano rynek obrotu niezabudowanymi działkami gruntu na terenie miasta [...]. Rzeczoznawca wskazał, że okres badania obejmował 24 miesiące od 1 czerwca 2016 r. do 12 lipca 2018 r. Wyjaśnił , że ze względu na zbyt małe występowanie transakcji dotyczących umów kupna – sprzedaży nieruchomości przeznaczonych jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o pow. powyżej 1400 m2 wydłużono właśnie okres badania rynku od 1 czerwca 2016 r. Badaniami objęto segment rynku nieruchomości dotyczący nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych jako tereny mieszkaniowe jednorodzinne na obszarze przyjętego rynku lokalnego. Z okresu tego przeanalizowano 60 transakcji, z których wyselekcjonowano 15. Najniższa cena za 1 m2 wyniosła 0,34 zł. za m2, zaś najwyższa 185,19 zł za m2. Biegły wyjaśnił, że wpływ na cenę sprzedaży mają różne czynniki i upodobania klientów zaś główne cechy rynkowe transakcji to położenie, lokalizacja szczegółowa/dostępność, powierzchnia nieruchomości oraz możliwość zagospodarowania i podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej. Biegły wskazał, że z wyselekcjonowanych 15 transakcji odrzucono takie nieruchomości, które z uwagi na zbyt wysokie lub zbyt niskie ceny znacznie wykraczały poza odnotowany zbiór i z tych powodów uznał je za transakcje skrajne. Z danych zawartych w operacie wynika, że przedmiot badania obejmował ostatecznie 11 transakcji rynkowych nieruchomości podobnych z ceną najniższą 22,64 zł/ m2 i najwyższą 100 zł/ m2. Dla potrzeb wyceny wg. stanu po podziale nieruchomości posegregowano w trzech grupach do 700m2, od 700 m2 do 1400 m2 i powyżej 1400 m2. Przeanalizowano w tym okresie ponad 100 transakcji rynkowych z których wyselekcjonowano 30. Najniższa cena wynosiła 3,92 zł/ m2 zaś najwyższa 188,65 za m2 Biegły wskazał, że wpływ na cenę sprzedaży miały tu również różne czynniki i upodobania klientów zaś główne cechy rynkowe transakcji to położenie, lokalizacja szczegółowa/dostępność, powierzchnia nieruchomości oraz możliwość zagospodarowania i podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej. W operacie wskazano także, że podstawą przeprowadzonej analizy rynku lokalnego były informacje udostępnione przez Starostwo Powiatowe w [...].

Dla potrzeb ustalenia wartości rynkowej przed podziałem przyjęto charakterystyczne atrybuty i ich wpływ na cenę rynkową przedmiotu wyceny – położenie - 30%, lokalizacja szczegółowa/dostępność - 20%, powierzchnia nieruchomości – 30 %, możliwość zagospodarowania i podłączenia o UIT – 20% Dla potrzeb ustalenia wartości rynkowej po podziale przyjęto charakterystyczne atrybuty i ich wpływ na cenę rynkową przedmiotu wyceny – położenie 30%, lokalizacja szczegółowa/dostępność - 20%, powierzchnia nieruchomości – 30 %, możliwość zagospodarowania i podłączenia o UIT – 20%

Rzeczoznawca wyjaśnił także, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla m. [...] dotyczącego kompleksu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...] zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z 24 listopada 1999 r., z 11 września 2003 r. opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] poz. [...] z 19 maja 2000 r., przedmiotowe nieruchomości znajdują się częściowo na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...] – [...] oraz [...] do [...], częściowo na obszarze ulic lokalnych i dojazdowych [...] i [...], a częściowo [...] tereny upraw polnych, laki pastwiska , tereny nieurządzone z przewagą zieleni niskiej. Biegły wskazał, że w badanym okresie rynek nieruchomości charakteryzował się stagnacją cen, w niektórych segmentach zaobserwowano spadek cen, dlatego tez nie wprowadzono poprawki cen z uwagi na trend czasowy. Biegły następnie szczegółowo opisał sposób określenia wartości rynkowej gruntu przed i po podziale oraz dokonał charakterystyki cech i skali atrybutów dla przyjętych do wyceny nieruchomości o cechach skrajnych oraz dokonał charakterystyki nieruchomości będącej przedmiotem podziału przed i po podziale w aspekcie cech rynkowych w zestawieniu z nieruchomościami o cechach skrajnych.

Powyższa analiza operatu jednocześnie potwierdza, że wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też ustawodawca w art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Jak wynika zarazem z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Organy administracji publicznej nie mogą zatem samodzielnie dokonywać merytorycznej oceny poprawności wyliczeń przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego. Zarzuty podnoszone przez skarżącego nie mogły być zatem uwzględnione gdyż skarżący nie skorzystał z trybu opisanego w art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. i na etapie postępowania administracyjnego przed organami nie przedstawił operatu szacunkowego, który zawierałby dane podważające prawidłowość wyliczeń rzeczoznawcy. Zarzuty skarżącego w świetle powyższej analizy są nieuzasadnione. Kwestie oceny w ramach współczynników korygujących odległości od centrum miasta czy dojazdu z drogi głównej w okolicznościach niniejszej sprawy należą do sfery wiadomości specjalnych i nie mogą być przedmiotem subiektywnej oceny. Wnioski skarżących powinny być poparte stosownymi dokumentami – opinią organizacji zawodowej rzeczoznawców lub kontroperatem sporządzonym przez osoby uprawnione i złożonym na etapie postępownaia przed organem. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może właśnie dążyć do skorzystania z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawnia art. 157 u.g.n, a czego skarżący nie uczynił przedstawiając wyłącznie własne tezy. Tymczasem możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (vide np. wyrok NSA z 7 marca 2014 r., I OSK 1894/12). Skoro zatem skarżący kwestionował prawidłowość sporządzonego operatu to powinien skorzystać z uprawnienia jakie daje mu właśnie powołany przepis art. 157 ugn czyli złożyć kontroperat, który to dokument jako przygotowany przez podmiot uprawniony mógłby podważyć prawidłowość przyjętych przez rzeczoznawcę założeń i wyliczeń. Skarżący tego nie uczynił, operat został złożony dopiero na etapie postępowania sądowego i nie podważa on prawidłowości przyjętych przez rzeczoznawcę założeń. W niektórych aspektach różni się co do przyjętych wag współczynników korygujących ale jak już wskazano jest to zakres wiedzy wymagający wiadomości specjalnych, który mógłby zostać zweryfikowany przez organizację zawodową rzeczoznawców.

Do obowiązku organu należało natomiast zbadanie otrzymanej opinii rzeczoznawcy pod względem formalnym. Taka analiza powinna obejmować w szczególności sprawdzenie kwalifikacji zawodowych autora opracowania, kompletności dokumentu oraz jasności i rzetelności zawartych w nim wyliczeń. Dopiero bowiem po przeprowadzeniu powyższych działań organ administracji publicznej uwalnia się od zarzutu dowolności wydanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę S. P. jest kompletny, jasny i rzeczowy. Opisy nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, zostały sporządzone w sposób na tyle precyzyjny, że umożliwiały ich zidentyfikowanie w terenie. W operacie opisane są cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Rzeczoznawca wyjaśnił także szczegółowo dlaczego nie uwzględnił w wycenie części nieruchomości przeznaczonych w szczególności pod drogę wewnętrzną. Rzeczoznawca szczegółowo opisał wyceniane nieruchomości w tym uwzględnił ich położenie, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, a także ich kształt i wielkość. Uzasadnił przyjętą metodologie wyceny.

Z tych też względów Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.