Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 226/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 6 - 8 , art 11 , art 77 par 1 , art 78  , art 80 , art 107 par 3  i art 189 f
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 145 par 1 pkt 1 lit a i lit c zw zz art 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 listopada 2023 r. znak SKO.ZP/415/486/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz S. sp. z o.o. w K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 391/6730.2/2023 z 23 sierpnia 2023 r., po rozpatrzeniu wniosku S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. , odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku usługowego z instalacjami wewnętrznymi, miejscami parkingowymi, wewnętrznym układem drogowym, instalacjami zewnętrznymi (prądu, gazu, wody, kanalizacji ogólnospławnej, ciepłowniczą) na działkach nr [...], [...], [...] [...], przy al. [...] w K.".

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977), dalej "u.p.z.p.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, w której zbadano kształtowanie się parametrów zabudowy w obszarze analizowanym, w celu ustalenia, czy istnieją przesłanki do ustalenia warunków realizacji nowej zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Przeprowadzona analiza wykazała zdaniem organu I instancji, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, która pozwoliłaby na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, czyli umożliwiłaby kontynuację wnioskowanych parametrów, tj.: wskaźnika powierzchni nowej i istniejącej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji kubaturowej na poziomie ok. 55-66%, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej minimum 20-30%, szerokości elewacji frontowej na poziomie ok.10,5-13,5 m oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie ok. 17-25 m.

Podkreślono, że szeroko badając możliwość wyznaczenia przebiegu linii zabudowy w sposób umożliwiający realizację wnioskowanej zabudowy zwrócono uwagę, że usytuowania nowej zabudowy w zbliżeniu do krawędzi jezdni nie odpowiada charakterowi al. [...]

Rozważając ewentualne zastosowanie reguły określonej w § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego zauważono, że przy zachowaniu minimalnej odległości zabudowy występującej na działach sąsiednich od pasa drogowego po południowo - wschodniej stronie alei [...], konieczne byłoby ustalenie jej przebiegu w odległości 29m od granicy działką drogową nr [...], w nawiązaniu do lokalizacji budynku na działce nr [...]. Odległość ta sytuuje jednak przebieg linii zabudowy poza terenem inwestycji wykluczając możliwość uwzględnienia wniosku. Podobnie zresztą nawiązanie do zabudowy na działce nr [...] (33 m od granicy z działką drogową) - przy uwzględnieniu treści § 4 ust. 3 rozporządzenia - również nie może znaleźć zastosowania. Stwierdzono ponadto, że zabudowa położona po przeciwnej stronie alei [...] obejmująca typowy przykład regularnej, zwartej zabudowy kwartałowo - pierzejowej złożonej z niewielkich kamienic stykających się ścianami szczytowy - z uwagi na całkowicie odmienny pod względem kompozycyjnym i urbanistycznym charakter nie może stanowić podstawy wyznaczenia linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W świetle powyższych ustaleń, zdaniem organu I instancji, planowana zabudowa nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., brak jest bowiem działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 61 ust. 6 ww. ustawy.

Inwestor - S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. - wniósł odwołanie od opisanej na wstępie decyzji Prezydenta z 23 sierpnia 2023 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przeprowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postępowania dowodowego uzupełniającego w niezbędnym zakresie i wydanie przez organ odwoławczy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnej z wnioskiem inwestora, ewentualnie, wyłącznie z ostrożności procesowej, w przypadku stwierdzenia przez organ, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 K.p.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonaną w sposób wybiórczy:

a) z pominięciem znajdujących się w obszarze analizowanym działek nr [...] i [...] oraz [...] oraz [...], podczas gdy zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., analizę przeprowadza się w całym obszarze analizowanym,

b) z uwzględnieniem tylko jednego budynku na działce [...], podczas gdy na tej działce zlokalizowane są dwa budynki o wysokości 34 m i 32 m;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1- 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez oparcie decyzji na wadliwej analizie funkcji i cech zabudowy, która ustala, że w obszarze analizowanym brak jest działki zabudowanej w sposób umożliwiający kontynuację linii zabudowy dla planowanej inwestycji, podczas gdy działką taką jest:

a) działka nr [...], [...] i [...] (wszystkie zlokalizowane po przeciwnej stronie ulicy), zabudowane budynkami zlokalizowanymi w mniejszej odległości od granicy jezdni niż budynek objęty wnioskiem i winny stanowić one wzorzec dla wyznaczenia nowej linii zabudowy budynku planowanego,

b) działka nr [...], tj. działka objęta wnioskiem, na której zlokalizowany budynek, którego linia zabudowy również może stanowić wzorzec dla linii zabudowy budynku planowanego (spełniona jest przesłanka z § 4 ust. 4 rozporządzenia, tj. z prawidłowo przeprowadzonej analizy wynikałoby, że możliwe jest ustalenie linii zabudowy dla projektowanego budynku w oparciu o linię zabudowy budynku już istniejącego na działce);

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust 1 pkt 1-6 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1-4 rozporządzenia, poprzez oparcie decyzji na wadliwej analizie funkcji i cech zabudowy, która ustala wskaźnik wysokości zabudowy na poziomie równym średniej w obszarze analizowanym, podczas gdy zasadnym było ustalenie tego parametru na wnioskowanym przez Inwestora poziomie 17-25 m;

4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez oparcie decyzji na wadliwej analizie funkcji i cech zabudowy, która ustala wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie równym średniej w obszarze analizowanym, podczas gdy zasadnym było ustalenie powierzchni zabudowy na wnioskowanym przez Inwestora poziomie 55- 66% (a wobec korekty wniosku dokonanej w niniejszym odwołaniu poniżej- zasadnym jest ustalenie tego wskaźnika na wnioskowanym obecnie poziomie 77%).

5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 3), że wnioskowana szerokość elewacji frontowej (10,3-13,5 m.) nie kontynuuje tego parametru w obszarze analizowanym, podczas gdy z analizy wynika, że można byłoby ten parametr ustalić na poziomie 12-19 m (co wymagałoby jedynie drobnej korekty wniosku przez inwestora, co inwestor niniejszym czyni w pkt 2 poniżej).

6. art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez naruszenie wyrażonego w tym przepisie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej i obowiązku równego traktowania.

W szerokim uzasadnieniu umotywowano przedstawione zarzuty.

Ponadto pismem z dnia 9 listopada 2023 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. poinformowała, że Spółka D. Sp. z o.o. uzyskała pozwolenie na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego "Budowa zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych" dla części działki nr [...]. Fakt wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla dwóch 10 kondygnacyjnych budynków położonych w najbliższym sąsiedztwie działki strony odwołującej ma, jej zdaniem, istotne znaczenie dla sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 17 listopada 2023r. znak SKO.ZP/415/486/2023, działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61 i art. 64 u.p.z.p. oraz § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w świetle ogólnej zasady, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej "ustawą" - każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może zatem zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania. Wolność ta realizowana jest jednak w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia jej realizację. Niezależnie bowiem od owej wolności, planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego zagadnienia ładu przestrzennego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji będzie możliwe w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy. Wedle tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

2. teren ma dostęp do drogi publicznej.

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Na gruncie obowiązującej ustawy ustalanie warunków zabudowy w formie decyzji o warunkach zabudowy jest "wyjątkiem od zasady określania przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na wyjątkowy charakter decyzji o warunkach zabudowy, możliwość jej wydania jest ograniczona do przypadków, gdy inwestycja stanowi kontynuację zastanego układu urbanistycznego.

Ustalenie przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji w.z. tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych ustawy.

W niniejszej sprawie Kolegium Odwoławcze podzieliło zasadność twierdzeń przedstawionych w zaskarżonej decyzji co do konieczności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Dokonując oceny analizy urbanistyczno - architektonicznej sporządzonej przez organ I instancji, Kolegium stwierdziło, że analiza ta sporządzona została prawidłowo i precyzyjnie opisuje zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy, zaś wyprowadzone na podstawie analizy wnioski (odrębny dokument zatytułowany jako "część tekstowa wyników analizy") znajdują pełne uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń.

W ocenie Kolegium Odwoławczego, realizacja zabudowy we wskazanej we wniosku lokalizacji wykracza poza zasady ustalania warunków zabudowy poprzez decyzje wz, ograniczające pozytywne rozstrzygnięcia na podstawie nawiązania do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy przy konieczności zachowania i (kształtowania) harmonijnej całości urbanistycznej. Kreowanie przestrzeni niejako w oderwaniu od istniejących zabudowań jest niezgodne z przepisami prawa określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w przypadku wykonywania analizy architektoniczno - urbanistycznej oraz ustalania warunków zabudowy.

Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd organu I instancji, że w świetle ustaleń analizy architektoniczno – urbanistycznej wnioskowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z zasadą kontynuacji dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ wyznaczył obszar analizowany wokół terenu inwestycji i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 ustawy. Ustalono szerokość frontu terenu inwestycji kubaturowej, jako odcinek długości ok. 19 m (odcinek terenu inwestycji kubaturowej - dz. nr [...] obr. [...], od strony drogi wewnętrznej od [...], z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren inwestycji kubaturowej). Granice obszaru analizowanego wyznaczono tak, aby w żadnym miejscu odległość od granic terenu inwestycji do granic obszaru analizowanego nie była mniejsza niż trzykrotność szerokości frontu przedmiotowych działek, czyli ok. 57 m.

Obszar analizowany obejmuje fragment obudowy al. [...], ograniczony ul. [...] i linią kolejową, czyli elementami urbanistycznie zamykającymi powyższą część "pierzei" al. [...].

Kolegium podzieliło pogląd, że wielkość obszaru analizowanego w pełni oddaje charakter zabudowy i cechy przestrzenne układu urbanistycznego, którego elementem miałby być wnioskowany budynek. W związku z powyższym nie znaleziono przestrzennego uzasadnienia do powiększania obszaru analizowanego.

Teren inwestycji znajduje się bezpośrednio przy al. [...]. Jest zabudowany dwukondygnacyjnym budynkiem usługowym. Od wschodu graniczy z działką zabudowaną nr [...], na której znajdują się obiekty stacji benzynowej, natomiast od północnego wschodu z działką nr [...], na której położone są 10 i 11 - kondygnacyjne budynki mieszkalne wielorodzinne (jednakże w obszarze analizowanym znajduje się tylko jeden z nich - budynek 11 kondygnacyjny). Po przeciwległej stronie alei [...] zlokalizowany jest kwartał zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - zabudowa pierzejowa (między innymi dz. nr [...]). Charakterystyczną cechą obszaru analizowanego jest lokalizowanie niższej, maksymalnie 5- kondygnacyjnej, zabudowy bezpośrednio przy al. [...] po jej obu stronach, natomiast wyższe budynki znajdują się w oddaleniu od pasa drogowego al. [...]

Zdaniem Kolegium trafnie w przeprowadzonej analizie pominięto zabudowane działki, których większe części (powyżej 50%) znajdują się poza granicami obszaru analizowanego, a także ich zabudowa w całości znajduje się poza granicami obszaru analizowanego.

W konsekwencji obszar obejmujący działki [...], [...] z zespołem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, prawidłowo nie został objęty analizą, ponieważ jedynie niewielka część tego terenu znajduje się w obszarze analizowanym, a cała zabudowa istniejąca, projektowana i będąca w trakcie realizacji, znajduje się poza obszarem analizowanym. Wynika to jednoznacznie z załącznika graficznego. Niewątpliwie powyższa zabudowa usytuowana w znacznym oddaleniu od al. [...], dostępna jest również od ulicy [...], czyli innej drogi publicznej. Zabudowa ta nie ma przestrzennych powiązań z wnioskowaną lokalizacją, która usytuowana jest w bezpośrednim zbliżeniu do al. [...]. Kolegium nie znalazło w związku z tym podstaw do uwzględnienia wniosku strony odwołującej dotyczącego przeprowadzenia dowodu z decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującego zamierzenie budowlane usytuowane na działce nr [...]. Realizacja zabudowy wielorodzinnej na przedmiotowej nieruchomości pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia konkluzji co do konieczności odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, która pozwoliłaby na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, czyli umożliwiłaby kontynuację objętych wniosków parametrów, tj.: przede wszystkim linii zabudowy, jak również wskaźnika powierzchni nowej i istniejącej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji kubaturowej na poziomie ok. 55 - 66%, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej minimum 20 - 30 %, szerokości elewacji frontowej na poziomie ok.10,5 - 13,5m oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie ok. 17 - 25 m.

Przechodząc do analizy konkretnych parametrów urbanistycznych, Kolegium podkreśliło, że organ I instancji precyzyjnie zweryfikował zagadnienie możliwości wyznaczenia przebiegu linii zabudowy w sposób umożliwiający realizację wnioskowanej zabudowy. Kolegium podzieliło pogląd, że usytuowanie nowej zabudowy w zbliżeniu do krawędzi jezdni, nie odpowiada charakterowi al. [...].

Kolegium podkreśliło, że linia zabudowy wzdłuż al. [...], po południowo - wschodniej stronie ulicy (to jest po tej samej stronie co teren inwestycji), tworzy uskoki. Organ I instancji trafnie wywiódł, że mając na celu zachowanie ładu przestrzennego omawianego miejsca, możliwe byłoby wyznaczenie linii nowej zabudowy jedynie zgodnie z § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia w nawiązaniu do usytuowania budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego al. [...], czyli budynku na dz. nr [...], położonego w odległości ok. 33 m od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...] ww. ulicy, ewentualnie zgodnie z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, czyli zachowując minimalną odległość zabudowy sąsiedniej od pasa drogowego al. [...], czyli ok. 29 m od granicy z działką drogową nr [...] obr[...] ww. ulicy, w nawiązaniu do lokalizacji budynku na dz. nr [...] obr. [...]. Takie wyznaczenie linii nowej zabudowy uniemożliwia jednak realizację wnioskowanego budynku, ponieważ cały teren inwestycji znajduje się przed liniami zabudowy, które określa położenie istniejącej sąsiedniej zabudowy w obszarze analizowanym (dz. nr [...], [...] obr. [...]) względem al. [...]. Trafnie zauważono, że istniejąca - przeznaczona do wyburzenia zabudowa zlokalizowana na wnioskowanym terenie inwestycji, nie powinna stanowić podstawy do wyznaczenia linii nowej zabudowy, przede wszystkim ze względu na całkowicie odmienny charakter, gabaryt i formę architektoniczną w porównaniu z wnioskowanym obiektem. Planowany do rozbiórki budynek nr [...] stojący obecnie na dz. nr [...], to wybudowany w latach 60-tych, typowy budynek mieszkalny jednorodzinny. Nie można uznać za właściwe (z punktu widzenia urbanistyki i architektury), kontynuowanie przez obecnie projektowaną nową zabudowę (o dużym gabarycie) linii zabudowy, wyznaczonej przez niewielki budynek wybudowany w latach 60-tych.

Kolegium w pełni podzieliło pogląd, że zabudowa położona po przeciwnej stronie al. [...], obejmująca typowy przykład regularnej, zwartej zabudowy kwartałowo - pierzejowej złożonej z niewielkich kamienic stykających się ścianami szczytowymi, z uwagi na całkowicie odmienny pod względem kompozycyjnym i urbanistycznym charakter, nie może stanowić podstawy wyznaczenia linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że w obszarze analizowanym brak jest linii zabudowy, która pozwoliłaby na spełnienie warunku określonego w § 4 ust. 1 rozporządzenia, tj. jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich. Z przeprowadzonej analizy nie wynika ponadto możliwość dopuszczenia innego, zgodnego z wnioskiem wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy (§ 4 ust. 4 ww. rozporządzenia). Ze względu na konieczność zachowania ładu przestrzennego i utrzymanie cech charakterystycznych dla istniejącego układu urbanistycznego w obszarze analizowanym nie jest możliwe dopuszczenie nowej zabudowy na przedmiotowym terenie we wnioskowanej lokalizacji i o wnioskowanym parametrze.

Realizacja zabudowy wielorodzinnej na działce nr [...] nie wpływa w jakikolwiek sposób na możliwość ustalenia linii zabudowy zgodnie z żądaniem.

Przechodząc do kolejnych parametrów, zasadą wynikającą z treści § 5 rozporządzenia jest, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W drodze wyjątku dopuszcza się wyznaczenie innej wartości tego parametru, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Z analizy badanego obszaru wynika, iż średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek zabudowanych w obszarze analizowanym wynosi ok. 53%, w związku brak jest możliwość wyznaczenia wartości tego parametru w sposób umożliwiający realizację wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego na podstawie średniej wielkości ustalonej dla obszaru analizowanego zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Z uwagi na zróżnicowanie wskaźników, charakteryzujących działki zabudowane, położone w omawianym obszarze, organ rozważył możliwość ustalenia wielkości tego parametru na wnioskowanym poziomie 53 - 66% z zastosowaniem dyspozycji § 5 ust. 2 rozporządzenia, tj. w oparciu o treść analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Kolegium stwierdziło, iż z treści analizy wynika możliwość ustalenia tego parametru w wielkości maksymalnej, nie przekraczającej 55%. Kolegium podzieliło stanowisko organu, że ze względu na konieczność zachowania ładu przestrzennego i utrzymanie cech charakterystycznych dla istniejącego układu urbanistycznego w obszarze analizowanym nie jest możliwe dopuszczenie zabudowy, o wnioskowanych parametrach, na przedmiotowym terenie.

Potwierdza to zestawienie tabelaryczne wskaźników występujących na działkach zabudowanych w obszarze obejmujących zabudowę o formie architektonicznej podobnej do wnioskowanej, tj.: zabudowę wolnostojącą. Zabudowę tę cechują niskie wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 27% - na działce [...] i 6% - na działce [...]. Natomiast wielkości wysokie omawianego wskaźnika charakterystyczne są dla zabudowy o odmiennym formie architektonicznej, kształtującej zwarte pierzeje i kwartały zabudowy po zachodniej stronie al. [...]. Obliczając średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek zabudowanych w obszarze analizowanym niewątpliwie należało uwzględnić również zabudowę na działce nr [...] (stacja benzynowa i myjnia), która bezpośrednio sąsiaduje z terenem inwestycji i przylega do powyższej ulicy. Orzekające w sprawie organy administracji publicznej nie znajdują podstaw do uwzględnienia wnioskowanego wskaźnika wynoszącego maksymalnie 66%.

W odniesieniu natomiast do wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej Kolegium zauważyło, że występujące na działce sąsiedniej nr [...] wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszą 4 m dla budynku myjni oraz 5,7 m dla budynku stacji paliw z wiatą. Obliczona wartość średnia wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi ok. 15 m, natomiast średnia wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków (okapów lub attyk) znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi ok. 13 m. W konsekwencji nie jest możliwe ustalenie wysokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji w wielkości wnioskowanej, tj.: 25 m, jako przedłużenie odpowiedniej krawędzi istniejącej zabudowy lub w nawiązaniu do wielkości średniej w myśl reguły określonej § 7 ust. 1-3 ww. Rozporządzenia.

Kolegium podzieliło pogląd organu, znajdujący potwierdzenie w sytuacji faktycznej, że charakterystyczną cechą obszaru analizowanego jest lokalizowanie niższej, maksymalnie 5 - kondygnacyjnej zabudowy bezpośrednio przy al. [...] po jej obu stronach, natomiast wyższe budynki znajdują się w oddaleniu od pasa drogowego al. [...], tj. w odległości ok. 34 m od granicy z działką drogową al. [...]. Wnioskowany budynek, z racji swojego położenia, stanowi element niskiej, maksymalnie 5-kondygnacyjnej (ok. 16 m) obudowy al. [...], a wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 16 – 25 m, przekracza średnią wysokość budynków, zresztą w wyznaczonym obszarze analizowanym nie występują budynki o wysokości 25 m.

Wysokości bezpośrednio sąsiadujących budynków na dz. nr [...] (stacja benzynowa i myjnia) prawidłowo zostały wzięte pod uwagę do obliczenia średniej wysokości, z kolei budynki zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami spółki B. znajdują się poza obszarem analizowanym.

Kolegium podzieliło w związku z powyższym stanowisko organu I instancji, że lokalizacja przedmiotowego budynku, o wnioskowanych parametrach, bezpośrednio przy al. [...], nie znajduje uzasadnienia w istniejących uwarunkowaniach przestrzennych w obszarze analizowanym i nie wynika z cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, występujących w omawianym obszarze. Parametry planowanej zabudowy nie odpowiadają gabarytom istniejącej zabudowy, położonej bezpośrednio przy al.. [...].

W świetle powyższych ustaleń Kolegium stwierdziło, że planowana zabudowa nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny oraz nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 61 ust. 6 w/w ustawy, w szczególności przepisem § 4 rozporządzenia wykonawczego. Przedmiotowa inwestycja stoi zatem w sprzeczności z wymaganiami ładu przestrzennego, będącego podstawą dla ustalania zasad zagospodarowania i zabudowy terenów zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pomimo, że zaskarżona decyzja zawiera negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, to jednak - w ocenie Kolegium - nie narusza przepisów prawa materialnego, jak również nie narusza przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 80, art. 11 i art. 77 K.p.a. Organ I instancji prawidłowo ustalił oraz ocenił wszelkie okoliczności faktyczne sprawy. Uzasadnienie decyzji, odzwierciedlone również w załączniku do decyzji obejmującym wyniki analizy architektoniczno – urbanistycznej, spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Ustosunkowano się do podniesionych przez wnioskodawcę zarzutów.

S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. , pismem z dnia 9 stycznia 2024 r., wniosła na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 17 listopada 2023 r. znak SKO.ZP/415/486/2023, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego:

1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "upzp") w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1-6 upzp, poprzez utrzymanie w mocy decyzji sporządzonej w oparciu o analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonaną w sposób wybiórczy tj.:

a. z pominięciem znajdujących się w obszarze analizowanym dziatek nr [...] i [...], [...] oraz [...], podczas gdy, zgodnie z art. 61 ust. 5a upzp, analizę przeprowadza się w całym obszarze analizowanym;

b. z uwzględnieniem tylko jednego budynku na działce [...], podczas gdy na tej działce zlokalizowane są dwa budynki o wysokości 34m i 32m;

2. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 7,77 § 1 i art. 80 kpa art. 61 ust. 5a upzp w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1-6 upzp w zw. z § 4 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Rozporządzenie"), poprzez utrzymanie w mocy decyzji opartej na wadliwej analizie funkcji i cech zabudowy, która ustala, że w obszarze analizowanym brak jest działki zabudowanej w sposób umożliwiający kontynuację linii zabudowy dla planowanej inwestycji, podczas gdy działkami takimi są działki nr [...] (wszystkie zlokalizowane po przeciwnej stronie ulicy), zabudowane budynkami zlokalizowanymi w mniejszej odległości od granicy jezdni niż budynek objęty wnioskiem i winny stanowić one wzorzec dla wyznaczenia nowej linii zabudowy budynku planowanego.

3. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 7,77 § 1 i art. 80 kpa art. 61 ust 5a upzp w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1-6 upzp w zw. z § 7 ust. 1-4 Rozporządzenia, poprzez utrzymanie w mocy decyzji opartej na wadliwej analizie funkcji i cech zabudowy, która ustala wskaźnik wysokości zabudowy na poziomie równym średniej w obszarze analizowanym, podczas gdy zasadnym było ustalenie tego parametru na wnioskowanym przez inwestora poziomie 17- 25 m (a nawet wyższym) przez nawiązanie do podobnej zabudowy tj. 4 budynków - zlokalizowanych w najbliższym sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem.

4. art. 138 ust. 1 pkt 1 kpa, art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa art. 61 ust. 5a upzp w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1-6 upzp w zw. z § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, poprzez utrzymanie w mocy decyzji opartej na wadliwej analizie funkcji i cech zabudowy, która ustala wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie równym średniej w obszarze analizowanym, podczas gdy zasadnym było ustalenie powierzchni zabudowy na wnioskowanym przez inwestora w odwołaniu 77%;

5. art. 138 ust. 1 pkt 1 kpa, art. 7,77 § 1 i art 80 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej, że wnioskowana szerokość elewacji frontowej (10,3 - 13,5 m) nie kontynuuje tego parametru w obszarze analizowanym, podczas gdy z analizy wynika, że można byłoby ten parametr ustalić na poziomie 12 - 19 m (i byłoby to zgodne z dokonaną przez inwestora w odwołaniu korektą wniosku);

6. art. 8 § 1 i 2 kpa poprzez naruszenie wyrażonego w tym przepisie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej i obowiązku równego traktowania.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa; zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W pierwszej kolejności skarżąca wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie już raz rozpoznawał sprawę ze skargi S. sp. z o.o. dotyczącą warunków zabudowy dla działek nr [...], [...], [...] obr. [...], przy al. [...] w K..

Ww. sprawa (w której zarówno organ I jak i II instancji posłużyły się tożsamą argumentacją na uzasadnienie odmowy udzielenia skarżącej wnioskowanych warunków zabudowy) dotyczyła zabudowy o parametrach podobnych do wnioskowanej przez skarżącą w niniejszym postępowaniu, z takim zastrzeżeniem, że zabudowa ta miała powstać nie w wyniku budowy nowego obiektu od podstaw (co jest przedmiotem niniejszej sprawy), lecz w wyniku rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania istniejącego na działce budynku.

W ww. sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 listopada 2023 r., II SA/Kr 1074/23, uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Krakowie z dnia 7 lipca 2023 r., SKO.ZP/415/307/2023, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 maja 2023 r. nr 222/6730.2/2023 orzekającą o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowo - mieszkalny z instalacjami wewnętrznymi, miejscami parkingowymi, wewnętrznym układem drogowym, instalacjami zewnętrznymi (prądu, gazu, wody, kanalizacji ogólnospławnej, ciepłowniczej) na działkach nr [...] obr. [...] przy al. [...] w K. - uznając, że przeprowadzone postępowanie było do tego stopnia wadliwe, iż przeprowadzić należy je od początku.

W dalszej części skargi skarżąca szeroko uzasadniła swoje zarzuty i przedstawiła własną - zdaniem skarżącej właściwą - analizę stanu prawnego i faktycznego w przedmiotowej sprawie, w tym analizę urbanistyczną, która - w ocenie skarżącej - prowadzi do odmiennych wniosków niż te zawarte w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał między innymi, że Kolegium podtrzymuje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu oraz nie podziela zarzutów skargi. Zdaniem Kolegium, w świetle ustaleń analizy urbanistyczno - architektonicznej wnioskowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z zasadą kontynuacji dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium nie zakwestionowało ustaleń analizy urbanistyczno - architektonicznej, oceniając ją jako prawidłową i nie budzącą wątpliwości w kontekście kluczowych dla niniejszej sprawy ustaleń związanych z brakiem możliwości ustalenia warunków zabudowy.

W piśmie procesowym z 17 kwietnia 2024 r. skarżąca przedstawiła replikę na odpowiedź na skargę, podsumowując i uzupełniając swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarżąca wniosła o przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym, a organ ani żaden z uczestników nie żądał przeprowadzenia rozprawy.

Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie ww.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja SKO w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Analizując przedmiotową sprawę należy rozpocząć od dwóch kwestii podstawowych: kwestii stanowiska Zespołu Urbanistyczno – Architektonicznego (k. 167-169 akt adm. I instancji) oraz kwestii związanej z wyznaczeniem obszaru analizowanego.

W kwestii pierwszej z zacząć należy od tego, że zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej.

Z powyższego wynika, że parametry zabudowy, czy pogląd o braku podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy, wyznacza bądź wyraża się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, czyli na podstawie analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie, jak to wynika z akt administracyjnych (k. 167-169 akt adm. I instancji), pogląd o braku podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy wyraził natomiast Zespół Urbanistyczno – Architektoniczny w dniu 29 czerwca 2023 r., stwierdzając na posiedzeniu z tego dnia: "decyzja odmowna". Sama analiza była sporządzona kilka dni po jego posiedzeniu tj. w dniu 6 lipca 2023 r. (k. 171 i nast. akt adm. I instancji) i została tak sporządzona, aby w oparciu o pozaprawne kryteria uzasadnić uprzednio zajęte przez Zespół Urbanistyczny stanowisko. Takie postępowanie należy ocenić za wadliwe. Opinia takiego zespołu, wydana przed wykonaniem analizy, a zatem nie oparta o analizę urbanistyczno-architektoniczną, ma co najwyżej charakter opinii wewnętrznej i jako taka nie może być podstawą ani do ustalania parametrów przyszłej inwestycji, ani też do wyrażania wiążącego poglądu co do tego, że decyzja jaka ma być wydana, ma być decyzją odmowną (tak też w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 7 lutego 2024 r., sygn. II SA/Kr 1441/23).

W kwestii drugiej, związanej z wyznaczeniem obszaru analizowanego:

Jak to wynika z zaskarżonych decyzji organ wyznaczył obszar analizowany wokół terenu inwestycji i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. Ustalono szerokość frontu terenu inwestycji kubaturowej, jako odcinek długości ok. 19 m (odcinek terenu inwestycji kubaturowej - dz. nr [...] obr. [...], od strony drogi wewnętrznej od al[...], z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren inwestycji kubaturowej). Granice obszaru analizowanego wyznaczono tak, aby w żadnym miejscu odległość od granic terenu inwestycji do granic obszaru analizowanego nie była mniejsza niż trzykrotność szerokości frontu przedmiotowych działek, czyli ok. 57 m. Obszar analizowany obejmuje fragment obudowy al. [...], ograniczony ul. [...] i linią kolejową, czyli elementami urbanistycznie zamykającymi powyższą część "pierzei" al. [...] SKO podzieliło pogląd, że wielkość obszaru analizowanego w pełni oddaje charakter zabudowy i cechy przestrzenne układu urbanistycznego, którego elementem miałby być wnioskowany budynek. W związku z powyższym nie znaleziono przestrzennego uzasadnienia do powiększania obszaru analizowanego. Teren inwestycji znajduje się bezpośrednio przy al[...]. Jest zabudowany dwukondygnacyjnym budynkiem usługowym. Od wschodu graniczy z działką zabudowaną nr [...], na której znajdują się obiekty stacji benzynowej, natomiast od północnego wschodu z działką nr [...], na której położone są [...] - kondygnacyjne budynki mieszkalne wielorodzinne (jednakże w obszarze analizowanym znajduje się tylko jeden z nich - budynek 11 kondygnacyjny). Po przeciwległej stronie al. [...] zlokalizowany jest kwartał zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - zabudowa pierzejowa (między innymi dz. nr [...] Charakterystyczną cechą obszaru analizowanego jest lokalizowanie niższej, maksymalnie 5- kondygnacyjnej, zabudowy bezpośrednio przy al. [...], po jej obu stronach, natomiast wyższe budynki znajdują się w oddaleniu od pasa drogowego al. [...].

Kontrolując zaskarżone decyzje Sąd wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z przywołaną wyżej normą art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

W przypadku tej sprawy szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 19 m, zatem wyznaczenie tej odległości jest zgodne z literalnym brzmieniem przepisu. Skarżąca domagała się poszerzenia obszaru analizowanego.

Jakkolwiek poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, to jednak musi to być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. II OSK 1952/21, LEX nr 3452935).

Tym samym, na pierwszy rzut oka nie można zarzucić organom wyznaczenia obszaru o promieniu minimalnym, gdyż pozostaje to w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Jednak sprawa nie jest tak oczywista, jak może się to wydawać z dotychczasowych stwierdzeń.

Aby dojść do konkluzji w tym zakresie, trzeba zająć się rozumieniem zasady dobrego sąsiedztwa. Przede wszystkim Sąd wskazuje, że przy analizie ustawowych przesłanek dobrego sąsiedztwa, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi, bez względu na to, czy w wyznaczonym obszarze analizowanym zawierają się w całości, czy jedynie w części.

"Przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy. Wynika to z tego, że organ, ustalając granice obszaru analizowanego, powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego" (tak wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 31/13, LEX nr 1493701).

Sugerowanie się tylko zabudową najbliższą, graniczącą z nieruchomością, na której ma powstać inwestycja, z jednej strony nie pozwoliłoby na zachowanie ładu przestrzennego, który zasadniczo nie może ograniczać się tylko do zabudowy w bezpośrednim otoczeniu, zapewniając wznoszenie jedynie obiektów bliźniaczo podobnych do bezpośrednio sąsiadujących. Z drugiej zaś strony stanowiłoby ograniczenie wolności zabudowy, ponieważ właściciel musiałby zrezygnować z inwestycji, która nie pokrywa się z budynkami lub stanem zagospodarowania działki znajdującej się obok.

W przedmiotowej sprawie obszar analizy przecina swym obrysem kilka działek. Co do tego, że obszar analizy obejmuje w niektórych przypadkach niewielką część niezabudowaną kilku działek, nie stoi na przeszkodzie wzięciu ich pod uwagę. Judykatura jest w tym zakresie jednoznaczna. "Istotne jest, aby wyznaczony obszar analizowany obejmował urbanistyczną całość. Obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części. W przypadku, gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym" (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. II SA/Bd 1446/18, LEX nr 2718052). Ten sam Sąd w wyroku z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. II SA/Bd 601/18, LEX nr 2715154) wskazał: "Z wyznaczonego obszaru analizowanego organ nie może wyłączyć poszczególnych, wyodrębnionych geodezyjnie, nieruchomości tylko z uwagi na to, że część z ich powierzchni znajduje się poza obszarem analizowanym. Nie może też ograniczyć się do analizy fragmentu nieruchomości znajdującego się w obszarze analizowanym. Analiza może bowiem odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka może spełniać określone funkcje i, jako taka, podlega charakterystyce pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p."

W innym orzeczeniu WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 marca 2019 r., sygn. II SA/Kr 1630/18, LEX nr 2648493) wskazał: "W analizie urbanistycznej należy uwzględnić obiekty, które znajdują się na działkach także częściowo znajdujących się w obszarze analizowanym. Taki pogląd wynika z wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który zasadę dobrego sąsiedztwa odnosi do sąsiedniej działki, a nie budynku i nie wymaga, aby działka ta w całości znajdowała się w obszarze analizowanym. Biorąc przy tym pod uwagę, że granica obszaru analizowanego w praktyce zawsze będzie przecinać jakieś działki i budynki, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w obliczeniach tylko tych budynków, które znajdują się na działkach w całości znajdujących się w obszarze analizowanym".

Identyczne stanowisko zajął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22 maja 2019r., sygn. II SA/Po 28/19, LEX nr 2687277. Na tym tle słusznie zauważył WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 18 października 2012 r., sygn. II SA/Gl 447/12, LEX nr 1248854: "Skoro u.p.z.p. w art. 61 ust. 1 pkt 1 stanowi, że dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy zależy od tego, czy co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w określony sposób, a wyznaczony w oparciu o przepis rozporządzenia obszar analizowany w minimalnej wielkości działkę zabudowaną obejmuje tylko w niezabudowanej części, to jest to okoliczność uzasadniająca zwiększenie obszaru analizowanego i przesunięcie jego granic do granic ewidencyjnych zabudowanej działki".

Jak wynika z powyższego, przecinanie przez linię obszaru analizy działki zabudowanej nawet w niewielkiej części, nakazuje wzięcie jej pod uwagę w analizie, a nawet umożliwia poszerzenie obszaru analizy tak, aby w całości się w tym obszarze znalazła.

Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy – w samej natomiast analizie, o ile prawidłowo wyznaczono same granice obszaru analizowanego, to nieprawidłowo w przeprowadzonej analizie pominięto zabudowane działki, których większe części (powyżej 50%) znajdują się poza granicami obszaru analizowanego, a także ich zabudowa w całości znajduje się poza granicami obszaru analizowanego, co skutkowało tym, że obszar obejmujący działki [...], [...], z zespołem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, nie został objęty analizą, ponieważ jedynie niewielka część tego terenu znajduje się w obszarze analizowanym, a cała zabudowa istniejąca, projektowana i będąca w trakcie realizacji, znajduje się poza obszarem analizowanym.

Te błędy organów obu instancji powodują konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji I i II instancji.

Sąd przy tym nie przesądza o treści decyzji, jaka zostanie wydana w sprawie po przeprowadzeniu analizy na podstawie właściwie wyznaczonego obszaru analizowanego – z uwzględnieniem wskazań Sądu wynikających z niniejszego uzasadnienia, co winien uczynić organ w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Wskazywanie przez Sąd na tym etapie kierunku rozstrzygnięcia organów, a tym bardziej konkretnych parametrów inwestycji, jak tego chciałaby w skardze skarżąca, byłoby przedwczesne, a wręcz niemożliwe, bowiem stan faktyczny sprawy wymaga dodatkowych wyjaśnień na podstawie nowej analizy, jaką wykona organ w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali i wskaże, które działki przecięte linią obszaru analizy są zabudowane oraz weźmie je pod uwagę w analizie, bowiem "wszelkie ustalenia poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnoszą się do aktualnego stanu działek występujących w obszarze analizowanym, zarówno w stosunku do ich powierzchni, jak też zainwestowania" (tak: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Gd 143/17, LEX nr 2288401).

Tym samym w niniejszej sprawie Sąd zasadniczo podziela rozważania wyrażone w podobnej sprawie między tymi samymi stronami, przywołanej w skardze (prawomocny już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 listopada 2023 r., sygn. II SA/Kr 1074/23).

Sąd też wskazuje, że odniósł się do zarzutów skargi mających wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Mając na uwadze ramy niniejszego uzasadnienia nie ma natomiast powodu, aby szczegółowo omawiać i odnosić się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i w replice na odpowiedź na skargę. Zwłaszcza chodzi tu o zarzuty co do treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Trzeba bowiem przypomnieć, że Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak wyrok NSA z dnia 15 września 2021 r., sygn. III FSK 2734/21 LEX nr 3247790). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 12 września 2019 r., sygn. II GSK 634/19, LEX nr 2739689: "Co do zasady, art. 134 P.p.s.a. wymaga ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w skardze, jednakże brak tego, jak również skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie wpływają - nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności". Końcowo można też zacytować wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2021 r., sygn. I GSK 1522/20, LEX nr 3161777: "Wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo".

Z powyżej przedstawionych względów, wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., z których wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty postępowania sądowego, w wysokości 500 zł, składa się kwota uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi.