Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 651/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 107 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 12 lipca 2023 r. nr WOP.7721.86.2023.MW w przedmiocie nakazania doprowadzenia lokalu mieszkalnego do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ,


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 12 lipca 2023 r., nr WOP.7721.86.2023.MW Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej powoływany także jako PWINB) uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej powoływany także jako PINB) z dnia 25 maja 2023 r. nr NB.I.5160.09.2023.MB nakazującą Z. M. (dalej powoływany także jako inwestor, skarżący) doprowadzenie mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B. do stanu poprzedniego, zgodnego z dokumentacją projektową budynku, poprzez likwidację dwóch nowych łazienek i dwóch aneksów kuchennych wraz z nowo wykonanymi instalacjami do przedmiotowych pomieszczeń i orzekł o nakazaniu inwestorowi doprowadzenie mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B. do stanu poprzedniego, zgodnego z dokumentacją projektową budynku. Roboty należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno- budowlanej.

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W związku z interwencją jednego z mieszkańców budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w B. doszło do przeprowadzenia kontroli dnia

21 lutego 2023 r., której poddano mieszkanie nr [...]. W czasie jej trwania ustalono, że mieszkanie nr [...] o powierzchni 72,36 m2 i składające się z czterech pokoi, kuchni, przedpokoju, łazienki i WC zostało podzielone na trzy niezależne mieszkania, posiadające wspólny korytarz wewnętrzny za drzwiami wejściowymi z klatki schodowej. W czasie remontu tego lokalu, przeprowadzonego przez skarżącego, który rozpoczął się we wrześniu 2022 r. dokonano rozbiórki części ścian działowych, a ponadto dostawiono nowe ściany, w obrębie których wykonano nowe otwory drzwiowe. Dodatkowo wydzielono dwie nowe łazienki i dwa nowe aneksy kuchenne, jak również wykonano wszystkie instalacje sanitarne i elektryczne niezbędne do nowego układu pomieszczeń. W związku z wynikami kontroli, PINB zawiadomieniem z 28 lutego 2023 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym lokalu mieszkalnym.

W dniu 28 marca 2023 r. zostały także przeprowadzone oględziny ww. lokalu mieszkalnego nr [...], z której to czynności sporządzono protokół. Stwierdzono w nim, że układ mieszkania nr [...] wskazuje, iż mamy do czynienia z trzema niezależnymi mieszkaniami wydzielonymi w obrębie pierwotnego mieszkania. Do poszczególnych mieszkań wyodrębniono oddzielne wejścia ze wspólnego korytarza. Mieszkanie nr 1, znajdujące się po lewej stronie od wejścia składa się z pokoju z aneksem kuchennym oraz łazienki dostępnej z tego pokoju. Łazienka znajduje się w miejscu, gdzie pierwotnie w tym mieszkaniu była łazienka i ubikacja dostępne od strony korytarza. Obecnie wejście zostało przeniesione – wykonano je od strony pokoju dziennego z aneksem kuchennym, z kolei poziom podłogi został podniesiony w związku z koniecznością umieszczenia instalacji wodnokanalizacyjnej na stropie do nowych łazienek, co skutkowało także zmniejszeniem wysokości łazienki. Mieszkanie nr 1 ma powierzchnię 19.09 m2. Mieszkanie nr 2, ma powierzchnię 25.13 m2 i znajduje się na wprost od wejścia i składa się z pokoju z aneksem kuchennym, sypialni i łazienki. Nowo zrealizowana łazienka wykonana została w obrębie pokoju, zaś aneks kuchenny częściowo w istniejącym w miejscu przedpokoju, który z powodu rozebrania ściany działowej stał się częścią pokoju. Korytarz za drzwiami wejściowymi do tego mieszkania ma wysokość 2.25 m, ze względu na podniesiony poziom podłogi, co uczyniono w celu umieszczenia na stropie instalacji kanalizacji sanitarnej odprowadzającej ścieki z łazienki w mieszkaniu nr 2 i 3. Mieszkanie nr 3, także składa się z pokoju z aneksem kuchennym, sypialni oraz łazienki dostępnej z pokoju dziennego. Łazienka powstała w skutek wydzielenia części pokoju, zaś całe mieszkanie ma powierzchnię 23 m2. Łazienki w każdym z mieszkań wyposażone są w prysznic, sedes, umywalkę, z kolei aneksy kuchenne na wyposażeniu mają pralkę, lodówkę, piekarnik, dwupalnikową płytkę elektryczną, zlewozmywak, okap kuchenny

i kuchenkę mikrofalową. Każdy z nowopowstałych lokali posiada licznik elektryczny nad drzwiami wejściowymi oraz oddzielne wodomierze do pomiaru zużycia wody.

Z kolei instalacja kanalizacji sanitarnej z aneksu kuchennego w mieszkaniu nr 3 do pionu głównego poprowadzona jest wspólnym korytarzem pod sufitem (podłączono pompkę z młynkiem celem ciśnieniowego odprowadzania ścieków).

W dniu 19 kwietnia 2023 r. przeprowadzono również kontrolę w mieszkaniu nr [...], przy ul. [...], które znajduje się pod mieszkaniem nr [...]. Stwierdzono w nim liczne uszkodzenia takie jak widoczne zarysowanie i zaciek na styku płyt konstrukcyjnych w korytarzu, odspojenie tapety schodzące w dół do połowy wysokości pomieszczenia w pokoju na lewo od wejścia, widoczne spękanie na styku płyt oraz odklejenie narożnika wszystkich pasów tapety w pokoju dziennym, w kolejnym z pokoi widoczne odspojenia tapety oraz zacieki nad drzwiami, zaś w ostatnim pomieszczeniu widoczne spękania przy filarach okiennych oraz przy nadprożu na ścianie działowej.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ pierwszej instancji, decyzją z 25 maja 2023 r., nr NB.I.5160.09.2023.MB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej powoływane jako p.b.) nakazał inwestorowi doprowadzenie mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B. do stanu poprzedniego, zgodnego z dokumentacją projektową budynku, poprzez likwidację dwóch nowych łazienek i dwóch aneksów kuchennych wraz z nowo wykonanymi instalacjami do przedmiotowych pomieszczeń.

PINB uznał, że właściciel mieszkania wykonał roboty budowlane polegające na przebudowie mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B., w wyniku czego, nastąpiła zmiana parametrów użytkowych, bowiem powstały trzy odrębne mieszkania. Z uwagi, iż właściciel nie dokonał przebudowy elementów konstrukcyjnych budynku, w świetle obowiązujących przepisów nie był zobowiązany do posiadania pozwoleń administracyjnych wydawanych przez organy architektoniczno – budowlane na wykonane roboty budowlane, w tym instalowaniu wewnątrz budynków instalacji. Tym niemniej PINB przyjął, że wykonane roboty budowlane są niezgodne z warunkami technicznymi przewidzianymi dla budynków mieszkalnych. Organ podkreślił, że zgodnie z § 95 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm., dalej powoływane jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) mieszkanie powinno mieć powierzchnię użytkową nie mniejszą niż 25 m2. Mieszkania wydzielone, oznaczone na drzwiach numerami 1 i 3 nie posiadają minimalnej wymaganej powierzchni użytkowej. Ponadto w zakresie mieszkania nr 1 stwierdził, iż łazienka w tym mieszkaniu nie ma wymaganej wysokości wynoszącej 2,5 m co narusza § 77 ust. 2 ww. warunków technicznych, a drzwi do tej łazienki nie posiadają wymaganej szerokości 0,8 m, a jedynie 0,6 m. Doprowadzenie do zgodności z przepisami w zakresie wysokości pomieszczenia wymagałoby likwidacji podniesienia podłogi i usunięcia instalacji kanalizacji sanitarnej do nowo wykonanych łazienek, co równoznaczne jest z przywróceniem tego mieszkania do stanu poprzedniego. Aneks kuchenny w mieszkaniu nr 1 nie ma wentylacji grawitacyjnej, która wymagana jest zgodnie z § 93 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w przypadku kuchni elektrycznej, podobnie zresztą pozostałe aneksy kuchenne. Odnośnie łazienek w mieszkaniach nr 2 i 3 organ stwierdził, że one również nie posiadają prawidłowo wykonanej wentylacji spełniającej wymogi przepisów rozporządzenia, co stanowi naruszenie § 77 ust. 2 warunków technicznych. Przedmiotowe mieszkanie nr [...] znajdujące się w budynku zrealizowanym w technologii OWT - 67 posiada jeden prefabrykowany element kominowy sześcio-kanałowy wentylacyjny, posiadający dwa kanały zbiorcze: jeden przeznaczony do kuchni i jeden przeznaczony do łazienki, do których poszczególne mieszkania podłączone są za pomocą przykanalików, co drugą kondygnację. W tej sytuacji brak jest możliwości zalegalizowania dwóch nowych dodatkowych mieszkań i nowo wykonanych łazienek i aneksów kuchennych, na tym samym poziomie, które wymagają wentylacji, gdyż nie ma możliwości technicznych do podłączenia ich do odrębnych kanałów wentylacyjnych. Organ podkreślił, że obecnie zabrania się stosowania zbiorczych przewodów wentylacji grawitacyjnej, co wynika z § 141 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i przesądza o braku możliwości zgodnego z przepisami podziału tego mieszkania na trzy niezależne mieszkania z uwagi na brak możliwości zapewnienia wentylacji grawitacyjnej do 2 nowych łazienek i 2 aneksów kuchennych.

Rozpatrując cały zebrany materiał dowodowy PINB ustalił, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. W sprawie brak jest przesłanek do prowadzenia procedury legalizacyjnej, gdyż przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały z naruszeniem art. 5 ust. 1 p.b., który stanowi, iż obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym w techniczno - budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Do przepisów techniczno - budowlanych zgodnie z art. 7 ust. 1 zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. Poszczególne naruszenia przepisów warunków technicznych zostały wskazane w treści uzasadnienia decyzji. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie. W tej sytuacji z uwagi na stwierdzone niezgodności wykonane w ramach przebudowy, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.

Organ stwierdził, że stanowisko inwestora opierające się na treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z roku 2017 r. dotyczącej innego budynku, jest nieprawidłowe, z uwagi na odmienny stan faktyczny. W przypadku wskazanego budynku w Katowicach nie doszło do wydzielenia trzech niezależnych mieszkań, a jedynie z mieszkania trzypokojowego uzyskano mieszkanie siedmiopokojowe, w którym jest jeden aneks kuchenny, łazienka i dwa ustępy. Ponadto jak już wyżej wskazano w przypadku aktualnie prowadzonych robót budowanych zastosowanie mają obecnie obowiązujące przepisy techniczno - budowlane, a nie przepisy obowiązujące w dacie budowy pierwotnej bryły budynku.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, który zarzucił organowi pierwszej instancji m.in. to, że wydana decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, nielogiczna i nieadekwatna do zaistniałej sytuacji. Prace, które wykonano nie wymagały ani zgłoszeń ani pozwoleń, a ponadto nie zmieniono funkcji lokalu mieszkalnego – nadal pozostaje jednym mieszkaniem o powierzchni 73 m2,

z trzema pokojami o podwyższonym standardzie.

W wyniku rozpoznania odwołania inwestora, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 12 lipca 2023 r. PWINB uchylił zaskarżoną decyzję PINB z dnia 25 maja 2023 r. i orzekł o nakazaniu inwestorowi doprowadzenie mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B. do stanu poprzedniego, zgodnego z dokumentacją projektową budynku. Roboty należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że prowadzone postępowanie dotyczy wykonanych robót budowlanych, które mimo, że nie wymagały uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, to muszą być także zgodne

z obowiązującymi przepisami, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i warunkami technicznymi. W ocenie organu podział jednego dużego lokalu mieszkalnego na kilka mniejszych jest próbą obejścia prawa, w związku z tym, że prowadzi do zmiany sposobu użytkowania, poprzez wydzielenie dodatkowych lokali na wynajem. Organ powołał się na sądownictwo administracyjne, które stoi na stanowisku, że podział jednego lokalu mieszkalnego na kilka jest zmianą sposobu użytkowania, ze względu na intensyfikację dotychczasowej działalności. Prowadzi do zmiany wielkości i układu obciążeń oraz powoduje, że każdy powstały w ten sposób lokal powinien spełniać wymagania dla lokalu mieszkalnego. Z drugiej jednak strony funkcja pozostaje mieszkalna, jednakże z uwagi na zmiany w zakresie "intensywności eksploatacji" dotychczasowej powierzchni, poprzez wprowadzenie większej liczby osób, można mówić o zmianie wymagań stawianych obiektowi. Organ także stwierdził, że wykonane przez inwestora roboty budowlane nie ingerowały

w elementy konstrukcyjne budynku, to niemniej wykonane prace bezsprzecznie polegały na zrobieniu kilku mieszkań z jednego, a zatem organ prawidłowo zakwalifikował je jako przebudowa. Wskazano, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania połączonej z przebudową organ powinien najpierw przeprowadzić postępowanie z art, 50-51 p.b. w stosunku, do przebudowy, a następnie z 71a p.b.

w stosunku do zmiany sposobu użytkowania, w związku z czym uznano dotychczasowe postępowanie za przeprowadzone prawidłowo.

PWINB odwołał się także do definicji przebudowy, z której wynika, że są nią też takie roboty budowlane, które nie tylko zmieniają parametry techniczne obiektu budowlanego, ale które powodują także zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem, co wynikać ma z art. 3 pkt 7a p.b., gdzie posłużono się zwrotem dotyczącym zmiany parametrów użytkowych, a takim parametrem użytkowym

w ocenie organu jest niewątpliwie układ pomieszczeń w obiekcie budowlanym.

W kolejnej części uzasadnienia podkreślono, że w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że skoro wprowadzając definicję przebudowy ustawodawca nie objaśnił co należy rozumieć przez "zmianę parametrów użytkowych lub technicznych" istniejącego obiektu, wyjaśnienie tego pojęcia wymaga sięgnięcia do wykładni językowej. Według Słownika Języka Polskiego "parametr" to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenia jego przydatności. Pozwala to na stwierdzenie, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości wyrażone w jednostkach miary, czy wagi elementów użytkowych takich jak dach, okna, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji, czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu. PWINB podkreślił, że kwalifikując konkretne roboty budowlane jako przebudowę organy nadzoru budowlanego powinny ocenić i wykazać, że w wyniku wykonania danych robót doszło do zmiany tak rozumianych parametrów budynku. Odwołano się do orzecznictwa, które wskazuje, że do kategorii przebudowy mogą być bowiem zakwalifikowane takie tylko prace, w skutek których dochodzi do zmiany parametrów techniczno-użytkowych, co do których organowi udało się wykazać w postępowaniu wyjaśniającym, że ingerują one w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo, tak jak dzieje się to podczas budowy nowego obiektu. Oceniono, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z robotami budowlanymi, które organ pierwszej instancji słusznie zakwalifikował jako przebudowę lokalu.

Organ odwoławczy, ustosunkowując się do treści odwołania wyjaśnił, że brak obowiązku uzyskania zgody organu na wykonanie prac nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od zbadania, czy inwestycja jest zgodna z przepisami. Stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 i 51 ust. 1 pkt 2 p.b. oznacza nie tylko zgodność z przepisami prawa administracyjnego materialnego z zakresu prawa budowlanego, ale również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie. Wywiedziono, że nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego nie ogranicza się tylko do warunków i rozwiązań przyjętych

w projektach architektoniczno-budowlanych, a obejmuje szeroko rozumianą zgodność z normami prawa, w tym prawa budowlanego, wymogami ochrony środowiska, rozwiązaniami architektoniczno-budowlanymi i przepisami techniczno-budowlanymi. Organ podkreślił, że prawo własności ma szeroki zakres, jednakże nie jest nieograniczone, albowiem nie może jednocześnie naruszać bądź ograniczać prawa własności innych osób. W innym przypadku panowałaby całkowita dowolność

i prowadziłoby to do nadużyć i naruszenia prawa. Zakładając czysto teoretycznie, iż każdy właściciel lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zacząłby wydzielać w swoim lokalu mniejsze zostałby zaburzony całkowicie układ pionów w budynku, w konsekwencji prowadziłoby to do znacznych zmian w układzie obciążeń poszczególnych stropów, niezgodności z pozwoleniem na użytkowanie w zakresie ilości miejsc parkingowych, nieprawidłowości w zakresie wentylacji, konieczności wyznaczenia na nowo dróg ewakuacyjnych, sprawdzenia warunków przeciwpożarowych itp. Ugruntowane jest stanowisko w orzecznictwie, że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 tej ustawy (por. wyroki NSA: z 21 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1522/20; z 30 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 1159/20).

W kontekście tak poczynionych ustaleń PWINB ocenił, że PINB właściwie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. (doprowadzenie obiektu, do stanu poprzedniego, zgodnego z ww. decyzją o pozwoleniu na użytkowanie), albowiem nie ma innej możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, niż cofnięcie wykonanych zmian i przeróbek do stanu pierwotnego, poza pozostawieniem tych, na które zgodę wyraziła Spółdzielnia Mieszkaniowa. Organ pierwszej instancji w sposób szczegółowy wskazał z jakimi naruszeniami warunków technicznych mamy do czynienia, które to naruszenia organ odwoławczy uznał za prawidłowe, w szczególności w zakresie minimalnej powierzchni wyodrębnionych lokali mieszkalnych, wysokości łazienek, minimalnej szerokości drzwi łazienkowych, braku wentylacji grawitacyjnej w aneksach kuchennych, nieprawidłowej wentylacji w wybudowanych łazienkach. PWINB nie dał wiary Inwestorowi, iż lokale mają służyć do użytku własnego jego i rodziny, o czym świadczyć mogą chociażby zamontowane podliczniki na media.

Nowe mieszkania muszą spełniać wymagania ustawowej definicji lokalu rozumianego jako zespołu izb wydzielonego trwałymi ścianami przeznaczonego na pobytu ludzi. Bezwzględnym warunkiem jest zapewnienie odrębnych wejść z klatki schodowej. Przykładowo lokal posiadający wejście jedynie z innego lokalu nie jest samodzielny. Wskazano, że zmiana ścian z działowych na między-lokalowe niesie za sobą konieczność spełnienia wymogów przeciwpożarowych i akustycznych. Takie uzgodnienia nie miały miejsca, jak również inwestor nie posiada zgody spółdzielni mieszkaniowej na wykonane zmiany w układzie pomieszczeń, a aprobatę - jak wynika z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej P. z dnia 29 czerwca 2023 r. zyskało jedynie odłączenie wewnętrznej instalacji gazowej w mieszkaniu poprzez zaplombowanie zaworu odcinającego gaz w mieszkaniu, wymiana grzejnika w łazience na nowy, oraz na podłączenie instalacji prądu trójfazowego do mieszkania.

Organ drugiej instancji odkreślił także, że wbrew twierdzeniom odwołania, analizy zgodności wykonanych w ostatnim czasie robót budowlanych pod kątem ich zgodności z przepisami warunków technicznych dokonuje się w zestawieniu

z aktualnie obowiązującymi przepisami, w brzmieniu obowiązującym w czasie prowadzonego postępowania, a z inną sytuacją mielibyśmy do czynienia

w przypadku robót budowlanych w okresie obowiązywania warunków technicznych w innym brzmieniu, wówczas należałoby zestawić brzmienie zarówno dawnych, jak i obecnych wymagań.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł Z. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. poprzez błędne uznanie przez organ drugiej instancji, że w sprawie zachodzi przesłanka do zobowiązania skarżącego do przywrócenia stanu poprzedniego lokalu mieszkalnego, w sytuacji, gdy wykonane przez niego prace nie podlegały reglamentacji prawa budowlanego, a w konsekwencji postępowanie organów obu instancji powinno zostać umorzone;

2) przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez uznanie przez organ drugiej instancji, iż przywrócenie stanu poprzedniego powinno zostać dokonane w oparciu o przepisy obecnie obowiązującego prawa, w brzmieniu obowiązującym w czasie prowadzonego postępowania, w sytuacji, gdy budynek w którym znajduje się lokal zaprojektowano w 1974 r., co wskazuje, że stan poprzedni lokalu mieszkalnego należy oceniać z punktu widzenia wymogów technicznych przewidzianych dla budowy budynków wielorodzinnych z lat 70-tych XX w., w związku z czym organ nie miał legitymacji prawnej do żądania od skarżącego m.in. wykonania drzwi od łazienki do szerokości 0,80 m skoro szerokość drzwi w poprzednim stanie miała i ma obecnie 0,60 m;

3) § 94 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez błędne przyjęcie przez organ drugiej instancji, że skarżący w lokalu mieszkalnym wydzielił 3 mieszkania, artykułując w uzasadnieniu skarżonej decyzji co jest wyodrębnione w mieszkaniu nr 1, 2 , 3 pomimo że zgodnie z § 94 rozporządzenia powierzchnia użytkowa mieszkania powinna być nie mniejsza niż 25 m2 i jest wymogiem koniecznym uznania danej powierzchni za mieszkanie, co organ drugeij instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji sam zauważył, jednak pomimo tego błędnie uzna,ł że w lokalu mieszkalnym Skarżący wyodrębnił 3 mieszkania;

4) § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez błędne przyjęcie, przez organ drugiej instancji, że skarżący wyodrębnił w lokalu mieszkalnym 3 mieszkania, w sytuacji gdy znajdujące się w lokalu mieszkalnym pomieszczenia nie spełniają definicji mieszkania ujętej w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych;

5) art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego;

6) art. 83 ust. 3 p.b. poprzez badanie przez organ drugiej instancji, czy skarżący uzyskał zgody w spółdzielni na wykonanie zrealizowanych w lokalu mieszkalnym prac, w sytuacji gdy organy nadzoru powinny badać sprawę w granicach prawa administracyjnego, a zgody spółdzielni mają charakter cywilnoprawny.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie:

7) art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej powoływana jako "k.p.a.") w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. w zw. ze 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie orzeczenia pierwszej instancji i orzeczenie przez organ drugiej instancji co do istoty sprawy, w sytuacji gdy prace wykonane przez skarżącego nie podlegały reglamentacji prawa budowlanego, co winno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji w całości i umorzeniem postępowania obu instancji w całości;

8) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej możliwości skarżenia rozstrzygnięcia w ramach zasady dwuinstancyjności w toku postępowania administracyjnego;

9) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez skonstruowanie uzasadnienia w sposób niepełny, niejasny, wewnętrznie sprzeczny i nie przekonujący skarżącego co do słuszności wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez:

a) przyjęcie w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że skarżący w lokalu mieszkalnym wydzielił 3 mieszkania, artykułując dokładnie co jest wyodrębnione w mieszkaniu nr 1,2,3, pomimo że zgodnie z § 94 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych powierzchnia użytkowa mieszkania powinna być nie mniejsza niż 25 m2, co jest wymogiem koniecznym uznania danej powierzchni za mieszkanie, co organ drugiej instancji sam zauważył w uzasadnieniu skarżonej decyzji, a pomimo tego uznał dane powierzchnie za mieszkania;

b) brak wyjaśnienia w treści uzasadnienia skarżonej decyzji skarżącemu w jakim terminie decyzja ma zostać wykonana;

c) brak wyjaśnienia w treści uzasadnienia skarżonej decyzji dlaczego organ uznał, że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe tj. że w sprawie nie zachodzi podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego i ograniczył się w tym zakresie do samego stwierdzenia o przyjęciu takiego stanowiska;

d) przyjęciu stanowiska, że prace skarżonego wykonane w mieszkaniu to nie jego aranżacja, a "zrobienie kilku mieszkań z jednego";

e) poprzez przyjęcie błędnego stanowiska, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania;

f) poprzez nie wyjaśnienie w treści skarżonej decyzji w sposób kompletny i przekonywujący zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, tak aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez stronę skarżonej decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, w szczególności poprzez nie wykazania w sposób przekonujący, że w sprawie zaszła potrzeba przywrócenia lokalu mieszkalnego do stanu poprzedniego.

10) przepisu art. 8 § 1 k.p.a. poprzez:

a) stwierdzenie, że pomieszczenia w lokalu mieszkalnym stanowią 3 odrębne mieszkania, w sytuacji gdy organ w treści uzasadnienia skarżonej decyzji sam wskazał, że nie spełniają one wymaganej przez rozporządzenie w sprawie warunków technicznych powierzchni minimalnej 25 m2;

b) badanie przez organ posiadania przez skarżącego zgód spółdzielni na realizację inwestycji, podczas gdy organ nadzoru zobowiązany jest badać jedynie zgodność inwestycji podług prawa administracyjnego;

c) postawienie skarżącego w stan niepewności co do terminu w którym obowiązek ma zostać wykonany, i nie wyjaśnienia tej kwestii w treści uzasadnienia decyzji;

d) prowadzenie postępowania i wydawanie decyzji merytorycznej przez organ w sytuacji, gdy prace wykonane przez skarżącego nie podlegały reglamentacji prawa budowlanego;

e) błędną ocenę stanu faktycznego, polegającą m.in. na przyjęciu przez organ, że skarżący faktycznie dążył do wydzielenia 3 odrębnych mieszkań w lokalu i zarzucenie skarżącemu że próbuje on obejść prawo, w sytuacji gdy skarżący nie dążył i nie dąży do wyodrębnienia 3 samodzielnych lokali mieszkalnym w mieszkaniu, którego jest właścicielem;

11) przepisu art. 7 , art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz przepisu art. 10 § 1 oraz art. 75 § 1 i 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez organ drugiej instancji wszelkich strona czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pomijając tym samym słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.), a w szczególności poprzez, błędną ocenę stanu faktycznego polegającą na przyjęciu że skarżący doprowadził do zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania, że skarżący dokonał przebudowy mieszkania, w następstwie czego powstały 3 mieszkania, a w konsekwencji poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 k.p.a), - na skutek czego organ nie ocenił sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w konsekwencji czego uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji jest niekompletne, a argumentacja w nich przytoczona wadliwa, co z kolei doprowadziło do wydania rozstrzygnięć w sprawie poprzez mylne przyjęcie, że w sprawie konieczne jest przywrócenie stanu poprzedniego lokalu mieszkalnego;

12) przepisu art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a poprzez nie wyjaśnienie w treści uzasadnienia skarżonej decyzji w sposób kompletny i przekonywujący zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, tak aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez stronę skarżonej decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, w szczególności poprzez nie wykazania w sposób przekonujący, że w sprawie zaszła potrzeba przywrócenia stanu poprzedniego.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zdecydowana większość zarzutów skargi okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wynika stąd, że sąd ma nie tylko prawo, ale też obowiązek oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w całokształcie, w tym może uwzględnić uchybienie, które nie zostało podniesione w zarzutach skargi.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę

i uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" podstawą do uchylenia decyzji jest także stwierdzenie naruszenia prawa będące przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. wskazuje, że po stwierdzeniu stosownych przesłanek wynikających z przepisów prawa sąd może stwierdzić nieważność decyzji albo stwierdzić, że jej wydanie miało miejsce z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie sąd po zapoznaniu się z aktami postępowania oraz poprzedzającego go postępowania administracyjnego, stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co też było podstawą do uwzględnienia skargi.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest decyzja PWINB

z 12 lipca 2023 r., znak: WOP.7721.86.2023.MW w przedmiocie nakazania skarżącemu doprowadzenia mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B. do stanu poprzedniego, zgodnego z dokumentacją projektową budynku.

Podstawą materialnoprawną do wydania powyższej decyzji były przepisy wspomnianej wcześniej ustawy z 3 lutego 1995 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organy obydwu instancji, w wyniku poczynionych ustaleń, w szczególności oględzin lokalu mieszkalnego będącego własnością skarżącego przyjęły, że

w przedmiotowej sprawie doszło do podziału mieszkania o pow. 72,36 m2, które pierwotnie składało się z czterech pokoi, kuchni, przedpokoju, łazienki i WC, na trzy niezależne mieszkania posiadające wspólny korytarz wewnętrzny za drzwiami wejściowymi z klatki schodowej. Oceniono, że zakres robót budowlanych wskazuje, iż dokonano przebudowy z art. 3 pkt 7a p.b. Sąd podziela powyższe ustalenia organu. Zaznaczyć należy, że w myśl ww. przepisu przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Ze względu na charakter prac przeprowadzonych przez skarżącego, które doprowadziły do zmiany układu pomieszczeń w mieszkaniu, mamy do czynienia ze zmianą parametrów związanych z użytkowaniem tego lokalu mieszkalnego (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 459/18, orzeczenia przytoczone w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Przebudowa, zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a) p.b. nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budową, ani uprzedniego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. Także prace dotyczące wykonania instalacji wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku, z wyłączeniem instalacji gazowych, w myśl art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d) p.b. nie wymagają uprzedniego uzyskania decyzji

o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Mimo wykonania przez skarżącego powyższych prac niewymagających dodatkowych procedur, to w toku postępowania administracyjnego ustalono, że zostały one przeprowadzone niezgodnie z warunkami technicznymi. W tym zakresie sąd także podziela stanowisko przyjęte przez organy nadzoru budowlanego. Podkreślić należy, że organy te mają kompetencje do dokonania weryfikacji i oceny wykonanych robót budowlanych w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...]

w B., pod kątem ich zgodności z przepisami prawa, nawet w sytuacji takiej jak w niniejszym postępowaniu, gdzie mamy do czynienia z pracami, które nie wymagały ani pozwolenia na budowę ani uprzedniego zgłoszenia (por. wyrok WSA

w Warszawie z 11 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1168/19 oraz uchwała

7 sędziów NSA z 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16). Skarżący jako właściciel mieszkania nr [...] miał prawo do przeprowadzenia przebudowy lokalu, w efekcie którego doszło do zmiany układu pomieszczeń w mieszkaniu, ale nie można pominąć faktu, że efekty tych prac muszą być zgodne z przepisami określającymi warunki techniczne, obowiązującymi w momencie przeprowadzenia tych prac. Kwestia ta wynika wprost z § 2 ust. 1 warunków technicznych, gdzie wyraźnie wskazano, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2 rozporządzenia. Z kolei w myśl § 330 warunków technicznych, przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia: 1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów; 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ze względu na to, że warunki techniczne mają zastosowanie do szerokiej definicji budynków, w kategorii tej znajdują się także budynki mieszkalne, o których mowa w § 3 pkt 4 rozporządzenia, które podzielone są z kolei na kolejne podkategorie, tj. budynki mieszkalne wielorodzinne i budynki mieszkalne jednorodzinne. Tak więc prawidłowo organy przyjęły, że jeśli skarżący zdecydował się na dokonanie przebudowy lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, to przebudowa ta musi się odbyć z poszanowaniem warunków technicznych i nie ma znaczenia przy tym, że budynek w którym znajduje się mieszkanie skarżącego został wybudowany w latach 70 ubiegłego wieku. Jeśli prace związane z przebudową wykonano w roku 2022 (co było bezsporne w sprawie), to warunki techniczne obowiązujące w tym czasie są wiążące dla skarżącego. Organy prawidłowo ustaliły, że w sytuacji wykonania przebudowy w sposób niezgodny z rozporządzeniem (samowola budowlana z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.), należy przywrócić stan poprzedni nieruchomości w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., co w przypadku skarżącego oznacza obowiązek przywrócenia lokalu mieszkalnego do stanu sprzed przebudowy. Decyzje wydane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. (w tym doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego) podejmowane są w sytuacjach, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się też, że aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien stosować środek najmniej restrykcyjny dla strony, ponieważ w żadnym z trybów (legalizacyjnym czy naprawczym) nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów prawa budowlanego, tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem. Przy czym stan zgodności z prawem ocenia się wyłącznie na podstawie przepisów prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 620/20). W związku z tym, że aktualne warunki techniczne nie miałyby zastosowania do lokalu mieszkalnego skarżącego, gdyby nie fakt dokonania przebudowy, to organ prawidłowo zobowiązał skarżącego do przywrócenia lokalu do stanu poprzedniego, jeśli efekt przeprowadzonej przebudowy jest niezgodny z przepisami rozporządzenia.

Z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że skarżący we własnym lokalu w sposób samowolny wyodrębnił trzy lokale mieszkalne, a każdy z nich posiada aneks kuchenny i łazienkę. Co prawda skarżący ma rację, co do konieczności posiadania odpowiedniej powierzchni użytkowej (min. 25 m2), a także posiadania samodzielnego wejścia, aby z punktu widzenia prawnego można było uznać lokal za mieszkanie, to nie zmienia to faktu, że pod kątem funkcjonalnym jeden lokal mieszkalny został podzielony na trzy odrębne. Świadczą o tym takie okoliczności jak zamontowanie odrębnych liczników na wodę, energię elektryczną, czy też zawarcie trzech odrębnych umów najmu poszczególnych pomieszczeń. Brak możliwości prawnego wyodrębnienia trzech samodzielnych lokali w budynku wielorodzinnym nie oznacza, że organy nieprawidłowo uznały, iż doszło do faktycznego ich wyodrębnienia poprzez korzystanie z poszczególnych pomieszczeń jak z odrębnych mieszkań, co w świetle obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie nieistotny jest fakt wpasowania się w ramy prawne powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego/mieszkania, co miałoby znaczenie np. w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, nie zaś w sprawie dotyczącej oceny prac wykonanych przez skarżącego pod kątem ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Powyższe nie ogranicza także w żaden sposób praw właściciela do korzystania z lokalu mieszkalnego zgodnie z jego zamierzeniem. Słusznie podnosi skarżący, że lokal mieszkalny nie musi zawierać tylko jednej łazienki, czy kuchni, niemniej właściciel ma obowiązek przestrzegać obowiązujących przepisów prawa, w tym m.in. przepisów techniczno-budowlanych, co powiązane jest z art. 13 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1048, dalej jako "u.w.l."), w myśl którego właściciel ponosi wydatki związane z utrzymaniem jego lokalu, jest obowiązany utrzymywać swój lokal w należytym stanie, przestrzegać porządku domowego, uczestniczyć w kosztach zarządu związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej, korzystać z niej w sposób nieutrudniający korzystania przez innych współwłaścicieli oraz współdziałać z nimi w ochronie wspólnego dobra. Przeprowadzenie prac wymienionych w § 2 ust. 1 warunków technicznych w sposób niezgodny z treścią rozporządzenia stanowi naruszenie obowiązków właściciela lokalu, co wymaga naprawy tego stanu w drodze stosownej procedury.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, znamienne w niniejszej sprawie jest też to, że organy wydając decyzje nie oparły swojego rozstrzygnięcia o art.

71 p.b. dotyczący zmiany sposobu użytkowania. Zarzut ten jest w związku z tym niezasadny, a przynajmniej przedwczesny. Zauważyć należy, że niniejsze postępowanie prowadzone jest w trybie art. 51 p.b., nie zaś art. 71 p.b., a organy obydwu instancji w kontrolowanych decyzjach nie przesądzają o uznaniu efektów prac przeprowadzonych przez skarżącego za "zmianę sposobu użytkowania", co wynika także z treści decyzji. Jedynie organ drugiej instancji kończąc uzasadnienie swojej decyzji krótko podsumował, iż dostosowanie się inwestora do rozstrzygnięcia organu spowoduje, że nie będzie konieczności wdrażania postępowania odnośnie zmiany sposobu użytkowania.

W zakresie naruszeń dotyczących warunków technicznych organ pierwszej instancji wypowiedział się w tej kwestii szczegółowo, zaś z akt postępowania wynika, że doszło do szeregu naruszeń w zakresie przestrzegania przepisów rozporządzenia. Rozdział 6 warunków technicznych zawiera szereg regulacji dotyczących pomieszczeń higienicznosanitarnych. W § 77 ust. 2 wskazano, że pomieszczenie takie powinno mieć wysokość co najmniej 2,5 m (zaś w przypadku łaźni ogólnodostępnej min. 3 m wysokości). W mieszkaniu nr 1 łazienka nie ma wymaganej wysokości, z kolei łazienki w mieszkaniach nr 2 i nr 3 nie posiadają prawidłowej wentylacji. Ten sam problem dotyczy aneksów kuchennych, które także nie mają prawidłowej wentylacji, której wymóg posiadania wynika z § 93 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 warunków technicznych. Brak wymaganej wentylacji spowodowany jest cechami konstrukcyjnymi budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz technologii w jakiej został wybudowany, co powoduje, że nie ma technicznej możliwości podłączenia nowych mieszkań, łazienek i kuchni do istniejących kanałów wentylacyjnych. Wykonanie takich prac naruszałoby przepisy rozporządzenia, co wynika z treści § 141 ust. 2 warunków technicznych.

Odnosząc się do szerokości drzwi do łazienki, wskazać należy, że niewątpliwie w latach 70 ubiegłego stulecia drzwi mogły mieć mniejszą szerokość, niż to wynika z aktualnych warunków technicznych. W tym zakresie należy jednak odróżnić sytuację, w której inwestor przeprowadzając remont mieszkania montuje drzwi w istniejącej ścianie, gdzie wówczas drzwi mogą mieć szerokość 60 cm, od sytuacji, gdy dochodzi do generalnego remontu i przebudowy całego mieszkania, usunięcia ścian działowych i wydziela zupełnie nowych pomieszczeń, z wymiarem wejścia takim samym jak poprzednio. Taka na nowo wydzielona łazienka musi spełniać wymagania określone w obecnie obowiązujących warunkach technicznych, nawet w zakresie parametru jakim jest szerokość drzwi.

Odnosząc się do kwestii podniesionej przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie, dotyczącej konieczności poniesienia wydatków finansowych na przywrócenie lokalu do stanu poprzedniego, wskazać należy, że kwestia ta nie ma znaczenia z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organy oceniając prace wykonane przez skarżącego zobowiązane są do oceny ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Jeśli wynik takiej oceny jest negatywny, zastosowanie ma odpowiednia procedura, którą w niniejszej sprawie organy się posłużyły. Obowiązujące regulacje p.b. ani rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie wprowadzają kryteriów ocennych odnoszących się sytuacji finansowej zobowiązanego, w aspekcie możliwości i zakresu nakładanych obowiązków. Możliwość odstąpienia od zobowiązania inwestora do przywrócenia mieszkania do stanu poprzedniego tylko i wyłącznie z powodów kosztów takiego działania stanowiłoby zachętę dla innych osób do takiego samego działania, co jest niedopuszczalne z punktu widzenia budowania zaufania do organów państwa i prawa.

Biorąc po uwagę powyższe, sąd nie stwierdził naruszeń przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. Organ zastosował prawidłową podstawę prawną oraz działał w ramach swoich uprawnień, które nie zostały przekroczone.

W zakresie przebiegu postępowania administracyjnego, należy uznać, że nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 15 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77

§ 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Strona skarżąca miała zapewnioną możliwość czynnego udziału

w postępowaniu administracyjnym w obydwu instancjach, w treści decyzji wydanych w niniejszej sprawie wyjaśniono zasadność przesłanek, którymi kierowały się organy. Doszło do realizacji zasady dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym, co wymagało nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale także, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody

i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3780/19). Wypełniono także zawarty w art. art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, zaś rozstrzygnięcia podjęto w oparciu o całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie. Organy jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa, mające zastosowanie

w sprawie. Fakt, iż strona skarżąca odmiennie ocenia dowody zgromadzone

w sprawie i w konsekwencji wyciąga z nich odmienne wnioski, nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe.

Zaznaczyć należy, że uchylenie przez PWINB decyzji PINB i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, nie może świadczyć o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Skarżący w żaden sposób nie wyjaśnił ani uzasadnił z jakich przyczyn, merytoryczna decyzja PWINB, która jedynie w nieznacznym zakresie zmodyfikowała treść obowiązku nałożonego na skarżącego przez PINB, pozbawiła go możliwości kwestionowania ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy w kolejnej instancji. Dlatego też, w powyższym zakresie zarzuty skargi naruszenia zasady dwuinstancyjności należało uznać za niezasadne.

Podobnie należało ocenić zarzut dotyczący nie wskazania w zaskarżonej decyzji daty, do której skarżący miałby wykonać nałożony na niego obowiązek. W tym zakresie należy wskazać, że art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., będący podstawą merytoryczną zaskarżonej decyzji, w przeciwieństwie do art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., nie przewiduje obowiązku zakreślenia terminu w jakim roboty budowlane (przywrócenie do stanu poprzedniego) miałby zostać wykonane. Dlatego też niewskazanie w rozstrzygnięciu decyzji terminu, w jakim skarżący miał wykonać nałożony obowiązek, było zgodne z obowiązującymi przepisami.

Mimo powyższych rozważań dotyczących niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

a mianowicie organ drugiej instancji nie sprostał wymogom art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem nałożony na skarżącego obowiązek jest nieprecyzyjny. Co prawda PWINB w sposób wystarczający wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględnił stanowiska strony skarżącej, to jednocześnie w treści rozstrzygnięcia zobowiązał skarżącego do doprowadzenia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w B. do stanu poprzedniego, zgodnego z dokumentacją projektową. Taki sposób rozstrzygnięcia jest błędny z dwóch powodów. Pierwszym z nich jest brak wskazania zakresu prac jakie powinien przeprowadzić skarżący, aby wywiązać się z obowiązku, który na niego nałożono, po drugie zaś, w sposób nieuzasadniony wskazano, że przywrócenie do stanu poprzedniego ma się odbyć poprzez powrót do stanu zgodnego z dokumentacją projektową budynku.

W ocenie sądu oba te pojęcia nie są tożsame. Powrót do stanu poprzedniego w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. to powrót do stanu obiektów budowlanych, który istniał w określonym kształcie na terenie nieruchomości, a który był zgodny z przepisami (por. wyrok NSA z 18 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 285/22). Wiąże się on z koniecznością powrotu do stanu, który istniał przed dokonaniem zakwestionowanych przez organ prac, a który był zgodny z przepisami, niekoniecznie obowiązującymi aktualnie czy też w momencie wybudowania budynku. Jeśli od momentu wybudowania budynku były w lokalu mieszkalnym wykonywane roboty budowlane w czasie obowiązywania innych przepisów, to prace te powinny były być zgodne właśnie z tymi przepisami. Tym samym, nie było koniecznym nakładanie na skarżącego obowiązku przywrócenia układu pomieszczeń opisanych w sporządzonej dokumentacji projektowej budynku z lat 70 ubiegłego wieku.

Powyższe oznacza, że doprowadzenie mieszkania do stanu poprzedniego może, ale nie musi się wiązać z koniecznością doprowadzenia mieszkania do stanu zgodnego z dokumentacją projektową budynku. PWINB w sposób nieprecyzyjny określił obowiązki skarżącego. Organ pierwszej instancji co prawda podobnie wskazał, że mieszkanie należy przywrócić do stanu poprzedniego, zgodnego z dokumentacją projektową, ale jednocześnie określił jakie prace w jego ocenie winny zostać przeprowadzone, w przeciwieństwie do organu drugiej instancji, który uchylił decyzję PINB. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ drugiej instancji winien w sposób szczegółowy określić zakres prac, jakie powinien przeprowadzić skarżący w celu przywrócenia stanu poprzedniego, a także nie powinien utożsamiać "stanu poprzedniego" ze stanem odpowiadającym dokumentacji projektowej budynku. Jest to kwestia zasadnicza, gdyż nawet układ pomieszczeń w mieszkaniu przed dokonaniem ostatniej przebudowy mógł być inny niż w dokumentacji projektowej z lat 70 ubiegłego wieku. Właściciel lokalu mieszkalnego ma prawo do dowolnego kształtowania układu pomieszczeń w posiadanym lokalu, pod warunkiem, że prace te będą zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi.

W związku z powyższym należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. (pkt 1 sentencji). W zakresie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 997 zł tytułem kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji).