Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2154/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: .Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 327/22 w sprawie ze skargi S.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz S.O. kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 327/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi S.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z [...] grudnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 15 października 2021 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek S.O., reprezentowanego przez radcę prawnego, o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną żoną G.O.

Decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...], Burmistrz [...], działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, pkt 21 lit. c, art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 20 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 23 ust. 1 - 4, art. 24 ust. 2, ust. 4, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) – dalej powoływanej również jako "ustawa", rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466) odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 października 2021 r. do 31 stycznia 2022 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawca sprawuje opiekę nad żoną legitymującą się orzeczeniem o całkowitej okresowej niezdolności do samodzielnej egzystencji i należy do kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia. Wnioskodawca posiada jednak prawo do emerytury przyznane decyzją Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] stycznia 2018 r., a zatem zaistniała negatywna przesłanka wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wnioskodawca odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji, podnosząc, że organ zaniechał wykładni systemowej i celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy, a także naruszył przepisy postępowania: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania go o uznaniu okoliczności pobierania emerytury za negatywną przesłankę ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z [...] grudnia 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż wnioskodawca zapewnia niepełnosprawnej żonie opiekę w sposób właściwy i trwale. Orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego żona wnioskodawcy została uznana za niezdolną do samodzielnej egzystencji do stycznia 2022 r. W toku postępowania ustalono, że wnioskodawca pobiera emeryturę.

Organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy strona ma przyznane prawo do emerytury. Między innymi wskazał, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może naruszać zasady równości różnicując w sposób nieuprawniony sytuację opiekunów osób niepełnosprawnych, zwłaszcza że strona może dokonać stosownego wyboru i zawiesić prawo do pobierania emerytury. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca, reprezentowany przez radcę prawnego, nie zawiesił prawa do pobierania emerytury.

S.O. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania oraz rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącego emerytury pozbawia go prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W kontekście powyższego zarzutu skarżący wskazał na:

– naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą uzyskiwaną przez skarżącego, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia;

– naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń – emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę, oraz naruszenie przepisów poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu, w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego;

– naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 9, art. 79a oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego o uznaniu okoliczności pobierania przez skarżącego emerytury za negatywną przesłankę ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącego do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury, tym samym niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, że normy prawnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy nie należy stosować w oderwaniu od zasad wykładni systemowej i celowościowej. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobom zmuszonym do zaprzestania pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bliskim chociaż minimum zabezpieczenia społecznego w postaci minimalnego świadczenia pozwalającego na zaspokojenie podstawowych potrzeb. O ile można zaryzykować tezę, że (z uwagi na wprowadzony w ustawie o świadczeniach rodzinnych mechanizm waloryzacji) świadczenie pielęgnacyjne w obecnej wysokości – 2.119 zł – spełnia ten warunek, o tyle nie sposób stwierdzić, że walor taki zachowała otrzymywana przez skarżącego emerytura. Dlatego z uwagi na zasady wykładni celowościowej i aksjologicznej aktualizacji uległ sposób wykładni przywołanych przepisów. Wymienione świadczenia obecnie nie mogą być traktowane jako świadczenia równoważne, stąd też daleko niesprawiedliwe i sprzeczne z założeniami ustawodawcy byłoby zabranie osobom, na rzecz których ustalono prawo do emerytury, możliwości otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, zrównującego poziom ich zabezpieczenia społecznego z osobami nie posiadającymi ustalonego prawa do emerytury.

Fakt pobierania emerytury przez skarżącego nie jest negatywną przesłanką, której nie można było usunąć w toku postępowania, ponieważ skarżący pozostaje uprawniony do zawieszenia prawa do emerytury na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Dalej skarżący przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 824/19, z którego wynika, że organ powinien poinformować wnioskodawcę o możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego albo emerytury. Brak takiej informacji powoduje, że decyzja odmowna została wydana przedwcześnie.

Skarżący wyraził pogląd, że ustalenie prawa do emerytury nie uniemożliwia podjęcia pracy. Może to jedynie skutkować zawieszeniem takiego prawa w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego.

Prawidłowe zatem odczytanie treści art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy prowadzi do wniosku, że skarżący, opiekujący się niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, pomimo pobierania przez niego emerytury, jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie oraz o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we wspomnianym na wstępie wyroku oddalił skargę. W uzasadnieniu podniósł, że w orzecznictwie wielokrotnie już zwracano uwagę na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Jego literalne brzmienie nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości. Sąd I instancji nie podzielił jednak wyrażanego w orzecznictwie sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego, wedle którego osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IVSA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn.. akt II SA/Rz 1265/19).

Powyższe zdaniem Sądu I instancji przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

W przypadku emerytury rolniczej wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 34 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym prawo to ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem w art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 504). Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.

O ile zatem jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania emerytury, organ winien poinformować skarżącego o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Sąd I instancji przyjął jednak, że obowiązek informacyjny obciążający organ w stosunku do strony aktualizuje się wyłącznie w sytuacji, w której strona nie jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Wniosek skarżącego o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego został sporządzony i podpisany przez profesjonalnego pełnomocnika i zawiera żądanie, by zobowiązać skarżącego do dokonania wyboru świadczenia emerytalnego lub świadczenia pielęgnacyjnego poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury rolniczej. Świadczy to o pełnej wiedzy pełnomocnika (a tym samym skarżącego) o warunkach, jakie muszą zostać spełnione w celu uzyskania przedmiotowego świadczenia. Organ pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać przyznane, ponieważ skarżący ma ustalone prawo do emerytury rolniczej. Była to jedyna przesłanka odmowy tego świadczenia. Mimo to pełnomocnik skarżącego nadal oczekiwał pouczenia go przez organ.

Skoro skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wiedział o regułach związanych z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zbiegu ze świadczeniem emerytalnym (co wynika z treści wniosku, odwołania i skargi), nie można oczekiwać od organu, by dodatkowo informował skarżącego (jego pełnomocnika) w tym zakresie. Nie może zatem odnieść zamierzonego skutku argumentacja skargi, że organ winien pouczyć skarżącego o możliwości zawieszenia wypłaty mu emerytury rolniczej.

W tym stanie sprawy Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył S.O., zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

I. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1. dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych,

2. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącego emerytury pozbawia go prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie jednoznacznego poinformowania skarżącego o uznaniu okoliczności pobierania przez skarżącego emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącego do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury, tym samym niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej w sprawie skargi, alternatywnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Strona przeciwna nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i dlatego została uwzględniona.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji.

Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.

Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).

Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Poczynienie powyższych uwag na temat konstrukcji skargi kasacyjnej było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada wszystkim ww. wymaganiom. Zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie został uzasadniony. Podobnie brak uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. Mankamenty skargi kasacyjnej nie są jednak na tyle znaczące, aby wykluczały możność jej rozpoznania.

Mając zatem na uwadze niedostatki ocenianej skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że istota sporu dotyczy nie tyle odpowiedzi na pytanie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną może być uwzględniony w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie ma przyznaną emeryturę rolniczą, co odpowiedzi na pytanie, czy organ powinien pouczyć skarżącego, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, o możliwości zawieszenia wypłaty mu emerytury rolniczej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym niż wymienione w poprzedzających punktach osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jednocześnie należy odnotować, że spełnienie powyższych warunków nie jest okolicznością wystarczającą do ustalenia istnienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż stosownie do postanowień art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Przytoczony powyżej przepis, jak prawidłowo odnotował to organ odwoławczy oraz Sąd I instancji, był przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, który uznał, że zacytowany powyżej przepis w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdził także, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

Wyrokiem tym usunięta zatem została negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób posiadających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. Zauważyć jednakże należy, że pierwotnym zamysłem ustawodawcy było wyeliminowanie z uzyskania wspomnianego świadczenia osób posiadających określone źródła dochodów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje zniesienia zasady niepołączalności świadczeń dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym należy zauważyć, że Trybunał jako "prawodawca negatywny" wydając wspomniany wyrok, nie mógł wprowadzić rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1413/22).

Sytuacja, w której ta sama osoba byłaby uprawniona do pobierania emerytury lub renty i jednocześnie posiadała ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego byłaby niezgodna z zasadą równości wobec prawa. Osoba taka, znajdując się w analogicznej sytuacji do pozostałych opiekunów, znajdowałaby się w uprzywilejowanej pozycji wobec tychże opiekunów osób niepełnosprawnych. Posiadałaby bowiem szersze uprawnienia do świadczeń zastępujących źródło zarobku wynikające z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co byłoby niezgodne z zasadami leżącymi u podstaw przywołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Sposobem na uniknięcie kumulacji świadczeń umożliwiającym ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest umożliwienie osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego winien poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury rolniczej i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty w całości (obejmującej również część składkową).

Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Obowiązek informowania stron wynikający z art. 9 k.p.a. może być ograniczony lub wręcz zniesiony w sytuacji, gdy strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Nie dotyczy to jednak sytuacji, o której mowa w art. 97a k.p.a.

Zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącego o przysługującej mu możliwości wyboru świadczenia. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy powinny poinformować skarżącego w trybie art. 79a k.p.a. o przysługującej mu możliwości wyboru świadczenia oraz o możliwości zawieszenia prawa do emerytury rolniczej, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok oraz decyzje organów orzekających obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 79a k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

Organ I instancji ponownie rozpatrzy wniosek S.O. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną żoną G.O. uwzględniając przedstawioną ocenę prawną co do wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i co do sposobu stosowania art. 79a k.p.a. oraz uwzględniając stan prawny aktualny w dacie wydania rozstrzygnięcia.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a.