Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 77/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 45-48
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 61 par. 1 i  par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, Sędzia WSA - Alicja Palus, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa-Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia 17 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania w ewidencji gruntów i budynków zapisu dotyczącego nieruchomości stanowiącej wał przeciwpowodziowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia 25 marca 2013 r., nr [...] II. orzeka, że uchylona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. (dalej zwanego skarżącym lub w skrócie DRZGW) jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. (dalej zwanego organem odwoławczym lub w skrócie DWINGiK) z dnia 17 czerwca 2013 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty L. (dalej zwanego organem I instancji lub w skrócie Starostą) z dnia 25 marca 2013 r., nr [...], orzekającą "utrzymać zapis w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...], w obrębie K. G., gm. L.: właściciel: Skarb Państwa, gospodarujący: Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W.."

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktyczno-prawnym:

DRZGW wnioskiem z dnia 25 czerwca 2012 r. wystąpił do SL "o wykreślenie działki nr [...] AM-1 (Tr-0,72ha) obr. K. G. gm. L., z jednostki rejestrowej prowadzonej dla naszego Zarządu". W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że zgodnie ze stanem faktycznym wnioskowana działka stanowi grunt pod wałem przeciwpowodziowym rzeki K., który jest budowlą przeciwpowodziową - urządzeniem melioracji podstawowej, którego utrzymanie, zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (t. jedn. Dz.U. z 2012 r. poz.145, dalej w skrócie u.p.w.), należy do zadań marszałka województwa.

Organ I instancji w odpowiedzi z dnia 26 lipca 2012 r., znak [...], wskazał, że "w celu wprowadzenia wnioskowanej zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej w skrócie u.p.g.k.), wzywa się do dostarczenia odpowiedniego protokołu zdawczo- odbiorczego."

DRZGW w piśmie z dnia 13 sierpnia 2012 r. ponownie wniósł o aktualizację operatu ewidencji gruntów odnośnie przedmiotowej nieruchomości i jednocześnie przesłał niepodpisany przez stronę przejmującą "protokół zdawczo- odbiorczy przejęcia- przekazania przedmiotowego wału pomiędzy naszym Zarządem a Skarbem Państwa reprezentowanym przez Starostę L. celem sprostowania zapisów w rejestrze gruntów."

Starosta, w odpowiedzi na powyższe żądanie, w piśmie z dnia 28 sierpnia 2012 r., znak [...], wskazał że "przedmiotowy wał przeciwpowodziowy rzeki K., jako budowla przeciwpowodziowa, stanowi mienie związane z gospodarką wodną i zgodnie z art. 92 ust. 4 i ust. 5 u.p.w. (...) dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa realizuje zadania związane z utrzymaniem wód lub urządzeń wodnych oraz pełni funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej". Zdaniem organu I instancji w tej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej w skrócie u.g.n.), gdyż reprezentantem Skarbu Państwa w stosunku do mienia związanego z gospodarką wodną jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 90 ust. 1 pkt 7 u.p.w.). Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonych w powiatowym zasobie dokumentów, przedmiotowa nieruchomość od 1964 r., tj. od założenia ewidencji gruntów, wpisana była jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu Zarządu Dróg Wodnych w L.. Ogłoszenie i ustalenie stanu władania w 1964r. nastąpiło zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. W kolejnych latach nazwa jednostki w operacie ewidencyjnym ulegała zmianie na: Okręgową Dyrekcję Gospodarki Wodnej we W., a od 2001 r. wpisano: Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W..

DRZGW wnioskiem z dnia 1 października 2012 r. zwrócił się do SL z żądaniem wszczęcia postępowania dotyczącego zmian w operacie ewidencji gruntów, mającego na celu "wykreślenie działki ewidencyjnej nr [...] AM-1 położonej w obrębie K. G. gminy L. z jednostki rejestrowej prowadzonej dla Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. i wpisanie w to miejsce Starosty L. lub Gminę L. lub inną osobę zainteresowaną".

Organ I instancji postanowieniem z dnia 26 października 2012 r., nr GK.6621.460.2012, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmian w operacie ewidencji gruntów.

Na skutek złożonego zażalenia organ odwoławczy postanowieniem z dnia 18 grudnia 2012 r., nr GK-KN.7221.106.2012, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz jednocześnie wskazał okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Po zwrocie akt administracyjnych Starosta pismem z dnia 4 marca 2013 r., nr GK.6620.1.2013, zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie i możliwości zapoznania się z aktami.

Skarżący pismem z dnia 8 marca 2013 r. wniósł "o rozpatrzenie w toku trwającego postępowania administracyjnego nowego dowodu, tj. pisma nr RN-4-0751-1/MK/03/4739 z dnia 21 stycznia 2004 r. będącego interpretacją Ministra Infrastruktury w zakresie zadań wykonywanych przez organy samorządu województwa w stosunku do innego niż wody i grunty pokryte wodami mienia związanego z gospodarką wodną, w którym to kompetencje właścicielskie w zakresie gruntów wyłączonych z zasobów gruntów pokrytych wodami delegowane są do starostów wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej."

Organ I instancji decyzją z dnia 25 marca 2013 r., nr GK.6620.1.2013, orzekł "utrzymać zapis w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...], w obrębie K. G., gm. L.: właściciel: Skarb Państwa, gospodarujący: Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W.."

W odwołaniu od powyższej decyzji DRZGW podniósł, iż Starosta swoją decyzję uzasadnił m.in. tym, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter deklaratoryjny i wpisów zmian stanu prawnego gruntu dokonuje się na podstawie dokumentów, o których mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, dalej w skrócie r.e.g.b.), zaś organy prowadzące ewidencję gruntów nie mogą same rozstrzygać o stanie prawnym nieruchomości. Tymczasem jak wynika z sentencji decyzji organ prawdopodobnie dokonał samodzielnego rozstrzygnięcia w tym zakresie. W tej sytuacji zdaniem odwołującego organ dopuścił się naruszenia art. 8 k.p.a., działając w sposób niebudzący zaufania do podejmowanych działań, mających istotny wpływ na stan faktyczny prowadzonej sprawy.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 17 czerwca 2013 r., utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, przywołał w pierwszej kolejności przepisy u.p.g.k. i r.e.g.b., które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. DWINGiK wskazał także na tezę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2062/10, iż w samym postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów nie prowadzi się dodatkowych postępowań w przedmiocie ustalenia, czy rozstrzygnięcia o prawidłowości tytułów własności. Organy ewidencyjne rejestrują bowiem jedynie stan prawny ustalony w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich.

Organ odwoławczy dalej podniósł, że Starosta przeprowadził w tej sprawie postępowanie administracyjne, w wyniku którego ustalono, że brak jest dokumentów uzasadniających wykreślenie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z operatu ewidencji gruntów i budynków. Z materiału źródłowego, tj. operatu pomiarowego - część administracyjna obrębu K. G., gm. L., wynika natomiast, iż odnośnie działki ewidencyjnej nr [...] wpisano własność Skarbu Państwa w użytkowaniu (w posiadaniu) Zarządu Dróg Wodnych w L.. Ogłoszenie i ustalenie stanu władania nastąpiło 12 października 1964 r. zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Na tej podstawie w rejestrze gruntów założono jednostkę rejestrową nr 6, gdzie jako władającego gruntem tj. działką ewidencyjną nr [...], wpisano: Zarząd Dróg Wodnych w L.. W kolejnych latach nazwa jednostki ulegała zmianom i tak kolejno wpisywano Okręgową Dyrekcję Gospodarki Wodnej we W., a następnie z dniem 1 stycznia 2000 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W..

DWINGiK odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. wskazał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek m.in. uwzględnienia słusznego interesu strony oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), pogłębienia świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 k.p.a.), udzielania niezbędnych informacji i wyjaśnień, czuwania nad tym, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.). Postępowaniu takiemu towarzyszyć musi należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Niezachowanie wskazanego obowiązku stanowi naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia (wyrok NSA w Warszawie z 26 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1004/05). Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowym postępowaniu Starosta, mając na uwadze przepis § 47 ust. 3 r.e.g.b., po uprzednim wezwaniu do dostarczenia dowodu dokumentującego żądane zmiany w operacie ewidencyjnym, przeprowadził postępowanie administracyjne i zakończył je decyzją administracyjną.

Zwrócono również uwagę, iż organ I instancji orzekł "utrzymać zapis w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...], w obrębie K. G., gm. L.: właściciel: Skarb Państwa, gospodarujący: Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W.", zamiast odmówić wprowadzenia wnioskowanych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z treścią wniosku. W ocenie organu odwoławczego jednakże tak sformułowane rozstrzygnięcie nie jest taką wadą, która stanowiłaby podstawę do uchylenia powyższej decyzji, gdyż wydanie aktu administracyjnego w indywidualnej sprawie w niewłaściwej formie, nie ma wpływu na jego legalność, jeśli spełnia on inne wymagania prawem przewidziane.

W przekonaniu DWINGiK również zarzut naruszenia § 44 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 1 r.e.g.b. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w myśl art. 2 ust. 8 u.p.g.k. celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami. Dane te mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny. Jak wskazuje utrwalone orzecznictwo, organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą one natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Stąd też, poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich (vide wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1998 r., sygn. akt II SA 766/98, wyrok NSA z dnia 6 listopada 2001r., sygn. akt II SA 2099/00). Nadto postępowanie ewidencyjne służy rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach (vide wyrok WSA z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. akt II SA 1456/03). Zgodnie natomiast z art. 22 ust. 3 u.p.g.k. osoby zgłaszające zmiany danych objętych ewidencją gruntów obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian.

Na marginesie zauważono, że Starosta w wydawanej decyzji błędnie pouczył stronę o możliwości wniesienia "zażalenia w terminie siedmiu dni od otrzymania postanowienia", jednakże błędne pouczenie nie miało wpływu na podjęte rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

W skardze na powyższą decyzję do tut. Sądu skarżący zarzucił naruszenie art. 43 ust. 1 i ust. 5 u.g.n. oraz § 44 pkt 2 r.e.g.b. w zw. z § 12 ust. 1 r.e.g.b. i wniósł o uchylenie decyzji obu instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że RZGW we W., zgodnie ze statutem nadanym przez Ministra Środowiska zarządzeniem nr 25 z dnia 9 maja 2012 r. (Dz. Urz. MŚiGIOŚ z 2007 r. Nr 3 poz. 48), jest państwową jednostką budżetową Skarbu Państwa, (bez osobowości prawnej), utworzoną do realizacji zadań z zakresu gospodarowania wodami, kierowaną bezpośrednio przez Dyrektora RZGW we W.. RZGW we W. działa na podstawie przepisów u.p.w. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie przebiegu granic obszarów dorzeczy i regionów wodnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 126, poz. 878). Dalej skarżący wskazał, iż Starosta "swoją decyzję z dnia 25 marca 2013 r. argumentował m. in. tym, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter deklaratoryjny i wpisów zmian stanu prawnego gruntu dokonuje się na podstawie dokumentów, o których mowa w § 12 ust. 1 r.e.g.b. Organy prowadzące ewidencję gruntów nie mogą same rozstrzygać o stanie prawnym nieruchomości. Tymczasem jak wynika z sentencji decyzji organ prawdopodobnie dokonał samodzielnie rozstrzygnięcia w tym zakresie. Jak bowiem wynika ze stanu faktycznego, na podstawie którego został złożony wniosek z dnia 1 października 2012 r., a następnie było prowadzone postępowanie administracyjne, w toku którego wydano postanowienie z dnia 26 października 2012 r., w operacie ewidencji gruntów widniał wpis: "właściciel: Skarb Państwa, trwały zarząd: Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W." - dowód: wypis z rejestru gruntów z dnia 29 października 2012 r. przesłany RZGW we W. wraz z ww. postanowieniem. Natomiast organ orzekł zaskarżaną decyzją o utrzymaniu wpisu, w którego treści w miejscu trwałego zarządu widnieje "gospodarujący". Zmiana ta wydaje się być istotna dla sprawy, gdyż podstawowym argumentem wniosku był fakt braku podstawy prawnej, na mocy, której RZGW we W. posiadałby trwały zarząd do nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. RZGW we W. nie otrzymał również zawiadomienia o dokonaniu ww, zmiany, w której podana byłaby jej podstawa. W tej sytuacji wydaje się, że organ dopuścił się naruszenia art. 8 k.p.a., działając w sposób niebudzący zaufania do podejmowanych działań, mających istotny wpływ na stan faktyczny prowadzonej sprawy".

DRZGW zgodził się ze stanowiskiem organów o deklaratoryjności rejestru ewidencji gruntów, bowiem zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków, dotyczące praw do nieruchomości, mają charakter informacji pochodnych wynikających bezpośrednio ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 r.e.g.b. Co więcej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w katastrze nieruchomości nie można źródeł tych dowolnie interpretować (wyroki NSA z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1907/01, i z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1018/02). Podmioty dokonujące wpisów w ewidencji gruntów i budynków nie mogą prowadzić postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia praw właścicielskich do nieruchomości. Ewidencja gruntów i budynków pełni funkcję informacyjno-techniczną i nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie przez inne organy orzekające (wyrok WSA w Białymstoku z 25 października 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 557/07). Zmiany podmiotowe w ewidencji gruntów wpisuje się tylko na podstawie tytułów prawny wykazanych w odpowiednich dokumentach. Organy ewidencji gruntów nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień do gruntów (wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 522/08).

Zwrócono ponadto uwagę, iż na organie prowadzącym ewidencję gruntów i budynków ciąży obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności (§ 44 pkt 2 r.e.g.b.), tj. zgodności z dostępnymi dokumentami i materiałami źródłowymi. Usuwanie błędów i stwierdzonych nieprawidłowości w operacie ewidencji gruntów odbywać się może w trybie aktualizacji, pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 119/08).

W przekonaniu skarżącego "w tym, jak się wydaje niebudzącym sporu stanie prawnym, biorąc pod uwagę, że w stosunku do działki nr [...] nie ma żadnej podstawy, o której mowa w § 12 ust. 1 r.e.g.b., stwierdzającej lub ustanawiającej prawo trwałego zarządu lub inny tytuł prawny na rzecz RZGW we W., jednoznacznie można stwierdzić, że wpis w rejestrze gruntów naszej jednostki jako trwałego zarządcy ww działki jest niezgodny z zasadami prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, a tym samym na podstawie § 44 pkt 2 r.e.g.b. powinien zostać wykreślony. Ponadto należy zauważyć, że nigdy poprzednikiem prawnym RZGW we W. nie był "Zarząd Dróg Wodnych w L.", jak świadczy o tym wpis w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym przez Starostę L.. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 3 stycznia 1933 r. w sprawie wydania porozumienia z Ministrem Spraw Wewnętrznych o organizacji zarządów dróg wodnych (Monitor Polski nr 80, poz. 103 z dnia 6 kwietnia 1933 r.) nie ma wzmianki o Zarządzie Dróg Wodnych w L.. Następnie rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 27 lipca 1948 r., wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych o utworzeniu dyrekcji okręgowych dróg wodnych i podległym ich organów (Dz. U. Nr 48 poz. 362) pojawia się pierwsza wzmianka o utworzeniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Wodnych z siedzibą we W.. Później Rozporządzeniem Ministra Żeglugi z dnia 12 kwietnia 1952 r. w sprawie utworzenia zarządów okręgowych dróg wodnych i podległych im rejonów dróg wodnych (Dz. U. Nr 25 poz. 173) gdzie dalej jest mowa tylko o Zarządzie Okręgowych Dróg Wodnych z siedzibą we W.. Następnie Zarządzeniem Prezesa Centralnego Urzędu Gospodarki Wodnej z dnia 13 grudnia 1963 r. w sprawie ilości, siedzib, właściwości terytorialnej i szczegółowego zakresu działania okręgowych zarządów wodnych (M.P. Nr 94 poz. 443) jest mowa o Okręgowym Zarządzie Gospodarki Wodnej z siedzibą we W. i obszarze jej działania oraz jej obowiązkach w stosunku do rzek i cieków górskich.

Skarżący wyraźnie akcentował, że RZGW we W. ani jego wcześniejsi poprzednicy prawni, nigdy nie występowali z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego, tj. wydania decyzji ustanawiającej prawo trwałego zarządu na rzecz tej jednostki dla przedmiotowej działki. Na dzień dzisiejszy nie wydano też żadnej decyzji administracyjnej potwierdzającej sprawowanie trwałego zarządu przedmiotową działką ani też RZGW we W. nie ponosi żadnych opłat z tego tytułu. Ponadto przedmiotowa działka nie posiada urządzonej księgi wieczystej, w której ujawniony byłby wpis trwałego zarządu.

Zdaniem skarżącego dokonany w ewidencji gruntów wpis wskazujący RZGW we W. jako trwałego zarządcę przedmiotowej działki (postanowienie z dnia 26 października 2012 r. w operacie ewidencji gruntów widniał wpis: "właściciel: Skarb Państwa, trwały zarząd: Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W." - dowód: wypis z rejestru gruntów z dnia 29 października 2012 r. przesłany dla RZGW we W. wraz z ww. postanowieniem) ma charakter omyłkowy, albowiem nie wynika z jakiejkolwiek podstawy prawnej i winien ulec sprostowaniu. Nie ma również uzasadnienia wpis RZGW we W. jako "gospodarującego" działką nr [...], gdyż nie ma on oparcia w innych dokumentach ani nie wynika z przepisów prawa.

Zarzucono w skardze, że organ prowadzący ewidencję nie może domniemywać prawidłowości wpisu prawa na podstawie swoich przypuszczeń, wynikających np. z dawnych wpisów. Organ może wpisać do rejestru gruntów takie prawo, które jednoznacznie, w niewątpliwy sposób wynika z dokumentów zawartych w operacie ewidencji gruntów. Organ nie może takiego prawa ani ustanawiać, ani wyinterpretowywać, tj. przyjąć iż wprawdzie danego prawa nie poświadcza w sposób bezpośredni żaden dokument, niemniej jego istnienie można wywieść z przesłanek pośrednich (wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1482/08). Przywołując treść przepisów § 10 ust. 1 pkt 2 i § 11 ust. 1 pkt 1 r.e.g.b. wskazano, ze wśród grupy dopuszczalnych wpisów w ewidencji gruntów nie ma mowy o jednostkach organizacyjnych "gospodarujących" nieruchomościami Skarbu Państwa. Na marginesie zauważono, że co prawda przepisy dopuszczają ujawnianie w ewidencji osób władających gruntem, ale jak wynika z § 10 ust. 2 r.e.g.b. oraz art. 51 u.p.g.k. może mieć to miejsce tylko wówczas, gdy brak jest danych o właścicielu nieruchomości. W niniejszej sprawie własność nie jest kwestionowana, a właściciel - Skarb Państwa - jest ujawniony w ewidencji. W związku z tym nie jest uzasadnione utrzymywanie w operacie ewidencji gruntów wpisu o treści jaki proponuje organ, tj. "gospodarujący: Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W.", gdyż wpis taki nie jest dopuszczalny z punktu widzenia przepisów rozporządzenia określającego zasady prowadzenia ewidencji gruntów. Co prawda przepisy dopuszczają ujawnianie podmiotów gospodarujących gruntami, ale zapis ten jest zarezerwowany wyłącznie dla organów administracji publicznej, które na podstawie prawa gospodarują zasobami nieruchomości (zasoby nieruchomości: Skarbu Państwa, gminny, powiatowy, wojewódzki).

W końcowej części skargi wyjaśniono zasady gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa przez RZGW we W., stwierdzając przy tym, że RZGW we W. nie jest statutowo umocowany do zarządzania wałami przeciwpowodziowymi, co powoduje, że nie może ponosi odpowiedzialności za ich funkcjonowanie, gdyż nie może wydatkować środków finansowych na zadania leżące w kompetencji innych jednostek. W tym wypadku wpis w ewidencji gruntów, niemający umocowania prawnego, nie jest podstawą do odpowiedzialności jednostki za nieruchomość, dlatego też konsekwencją tego stanu rzeczy był wniosek o aktualizację ewidencji gruntów. Przywołując tezę, iż ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych m. in. w postępowaniach administracyjnych (np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt I SA/Go 318/09) podniesiono, że w tej sytuacji nie jest uzasadniony wpis w operacie ewidencji gruntów, który sugeruje władanie przez RZGW we W. działką nr [...], gdyż może wprowadzać w błąd organy administracji i inne podmioty bazujące na tym rejestrze.

W ocenie skarżącego przywołany w uzasadnieniu decyzji przez Starostę argument faktycznego władania przez RZGW we W. działką nr [...], polegającego na próbach przekazania jej Dolnośląskiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych we W., nie jest dowodem w sprawie, gdyż jak sam organ zauważył nie ma on prawa samodzielnie rozstrzygać o stanie prawnym nieruchomości, w tym oceniać również działania innych podmiotów na tej płaszczyźnie, jeżeli nie zakończą się one powstaniem dokumentu, mogącym być podstawą wpisu w ewidencji gruntów. Działania RZGW we W. w tym zakresie miały na celu uregulowanie niewłaściwego wpisu w ewidencji gruntów, a nie wynikały z potrzeby faktycznego przekazania nieruchomości.

Zdaniem DRZGW w obecnym stanie prawnym nie ma również znaczenia argument organu I instancji o historycznym kształtowaniu się zapisów w ewidencji gruntów w stosunku do działki nr [...]. Skarżącemu nie są znane przepisy, które uzasadniałyby taki sposób prowadzenia ewidencji gruntów. Natomiast jak wynika z obowiązującego prawa operat ewidencyjny należy utrzymywać w stanie aktualności, co jest wprost sprzeczne z założeniem organu, że dawny wpis ma większą moc dowodową niż aktualny stan prawny i faktyczny nieruchomości. Wejście w życie obecnej u.p.w. ustaliło nowe zasady odpowiedzialności za majątek Skarbu Państwa związany z gospodarką wodną, który nie da się przełożyć w sposób prosty na odpowiedzialność dawnych jednostek. Tym samym nie jest prawidłowe dowodzenie obecnych stanów prawnych i faktycznych bazując na dawnych zapisach w ewidencji gruntów, dotyczących nieistniejących już jednostek, gdyż ich zakres odpowiedzialności bazował na ówczesnym prawie, a co za tym idzie nie przekłada się wprost na sytuację obecną.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze wskazano na ich niezasadność podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W kontekście dodatkowego zarzutu, iż organ I instancji orzekł decyzją o utrzymaniu wpisu, w którego treści w miejsce trwałego zarządu widnieje "gospodarujący", co miało być istotne dla sprawy, gdyż podstawowym argumentem wniosku był fakt braku podstawy prawnej, na mocy której RZGW we W. posiadałby trwały zarząd do nieruchomości obejmującej działkę nr [...], jak też tego, że RZGW we W. nie otrzymał również zawiadomienia o dokonaniu ww. zmiany, w którym podana byłaby jego podstawa, wskazano, że zgodnie z wyjaśnieniami Starosty zawartymi w piśmie z dnia 15 kwietnia 2013 r., nr [...], różnica ta wynikała ze zmiany katalogu oznaczeń stosowanych w kolejno modernizowanych wersjach oprogramowania służącego do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków i w żaden sposób nie zmieniała uprawnień i obowiązków podmiotów, do których się odnosiła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej powoływanej jako u.p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c u.p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.).

Ponadto badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) u.p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 - 461).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Uwzględniając powyższe należało uznać, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo z przyczyn po części zarzucanych przez skarżącego, jak też i tych, które Sąd był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu na mocy przepisu art. 134 § 1 u.p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji w powyższy sposób Sąd uznał, iż organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów dotyczących trybu rozstrzygania przedmiotowej sprawy oraz przepisów normujących przeprowadzenie postępowania dowodowego.

Rozpoczynając rozważania warto przypomnieć, iż podstawą prawną rozstrzygnięć w sprawie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków są przepisy powoływanej powyżej już wielokrotnie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (u.p.g.k.) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (r.e.g.b.). Zwrócić należy przy tym uwagę, iż przywołana ustawa należy do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym również i orzecznicze, podejmowane w sprawie o przedmiocie regulowanym tą ustawą przepisom kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.).

Zgodnie z przepisami art. 2 pkt 8 u.p.g.k. istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Powyższe informacje zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do rejestrów. Natomiast z przepisów rozdziału 3 r.e.g.b., regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to znaczy zasada utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W myśl § 45 ust. 1 r.e.g.b. aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Ustawowy obowiązek aktualizowania ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujętych w niej danych spoczywa na staroście, który dokonuje tej aktualizacji z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1 r.e.g.b.), poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Postępowanie aktualizacyjne ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi jak i stanem prawnym.

Istotne jest to, że w ramach postępowania wszczynanego z urzędu można wyróżnić postępowanie urzędowe sensu stricto, jak też postępowanie urzędowe sensu largo (zgłoszeniowe).

W pierwszym przypadku dotyczyć to będzie wprowadzanych z urzędu zmian wynikających stosownie do § 46 ust. 2 r.e.g.b. z: prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych (pkt 1), opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych (pkt 2), dokumentacji architektoniczno- budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej (pkt 3), ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów (pkt 4).

W drugim natomiast przypadku odnosi się to do zmian wprowadzanych co prawda z urzędu, ale po uprzednim zgłoszeniu przez osoby, zobowiązane do tego mocą przepisu art. 22 ust. 2 u.p.g.k., zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Odmienną kategorią jest postępowanie wnioskowe, które legislator ministerialny wyraźnie oddziela od postępowania zgłoszeniowego, skoro przy wyliczeniu podmiotów, które w myśl § 49 ust. 11 r.e.g.b. starosta zawiadamia o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych, posługuje się zwrotem "osoby i jednostki organizacyjne, na których wniosek lub zgłoszenie zmiana została wprowadzona". Postępowanie wnioskowe tym różni się od postępowania zgłoszeniowego, iż ze stosownym pismem (wnioskiem) żądającym dokonania określonych zmian danych objętych prowadzoną ewidencją gruntów i budynków, nie zaś w ramach wykonania nałożonego mocą art. 22 ust. 2 u.p.g.k. obowiązku ustawowego, dobrowolnie mogą wystąpić nie tylko właściciele nieruchomości oraz inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki państwowe i samorządowe (osoby i jednostki organizacyjne władające nieruchomościami- § 10 ust. 2 r.e.g.b., jednostki organizacyjne sprawujące zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowe osoby prawne, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organy administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkownicy gruntów państwowych i samorządowych- § 11 ust. 1 pkt 1 r.e.g.b.), ale także użytkownicy wieczyści gruntów oraz osoby i jednostki organizacyjne, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy, zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, przy czym w tym ostatnim przypadku dane ewidencyjne o gruntach będących przedmiotem dzierżawy oraz o dzierżawcach ujawnia się w ewidencji wyłącznie na wspólny wniosek podmiotów, które zawarły umowę dzierżawy (§ 11 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 2 i ust. 2 r.e.g.b.).

W tym miejscu konieczne jest jednak sprecyzowanie, iż odnośnie właścicieli i szeroko pojętej kategorii osób i jednostek organizacyjnych władających nieruchomościami zakres przedmiotowy owych wniosków nie może być tożsamy z obowiązkiem zgłoszeniowym. W tym przypadku będą to raczej wnioski idące w kierunku żądania usunięcia, sprostowania lub zmiany dokonanego wpisu. Co prawda przepisy r.e.g.b. posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania, jednakże jak na to słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1048/12, "usuwanie błędów lub pomyłek w ewidencji w ramach jej aktualizacji nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja ma odzwierciedlać, a nie tworzyć." Koniecznym jest jednak dopowiedzenie, iż dokonanie takiej zmiany jest nowym wpisem w przedmiotowej ewidencji, a nie przywróceniem poprzedniego wpisu, gdyż ewidencja gruntów i budynków ma wyłącznie charakter rejestrowy obrazujący stan faktyczno-prawny ustalony w innych trybach i przez inne organy.

Na co należy zwrócić szczególną uwagę, to przede wszystkim to, że wprowadzenie z urzędu zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojaki sposób. Po pierwsze w trybie czynności materialnotechnicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia, o którym mowa w art. 22 ust. 2 u.p.g.k., bądź to na podstawie dokumentów wpływających do starosty, tj. tych wymienionych w § 46 ust. 2 r.e.g.b. Przyjąć zatem można, iż w praktyce w większości przypadków, w sytuacji braku wątpliwości starosty co do prawidłowości i prawdziwości przedłożonej dokumentacji, regułą będzie dokonanie aktualizacji operatu ewidencyjnego w ramach czynności materialno-technicznej. Nawet jeżeli w początkowej fazie tej aktualizacji zaistnieje konieczność przedłożenia dodatkowych dowodów, to starosta korzystając z dyspozycji § 47 ust. 3 r.e.g.b., zamiast wszczynać postępowanie administracyjne, może ograniczyć swoje czynności "dowodowe" do wezwania osób, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 u.p.g.k., zgłaszających zmiany do dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (art. 22 ust. 3 u.p.g.k.). Na marginesie należy zauważyć, iż ministerialny legislator wskazując w § 49 ust. 1 r.e.g.b. podmioty, które starosta jest zobowiązany zawiadomić o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych, w tym także i takich wydanych w trybie czynności materialno-technicznej, ograniczył się wyłącznie, oprócz podmiotów instytucjonalnych (organy podatkowe, wydziały ksiąg wieczystych, jednostki statystyki publicznej), do osób i jednostek organizacyjnych, na których wniosek lub zgłoszenie zmiana została wprowadzona, pomijając w ramach przeprowadzonego postępowania urzędowego sensu stricto zupełnie właścicieli oraz osoby i jednostki organizacyjne władające nieruchomościami.

Po drugie taka zmiana danych ewidencyjnych może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, gdy zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 r.e.g.b. aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta, jeżeli nie wybierze wariantu wezwania osób zgłaszających zmiany do dostarczenia niezbędnej dokumentacji, przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia zmiany. Zgodzić się należy w pełni z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt I OSK 495/09, iż "zasada domniemania załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem.(...) Słusznie w tej kwestii stwierdził Trybunał Konstytucyjny, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogły być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia (wyrok TK z dnia 14 czerwca 2005 r. o sygn. akt P 18/03; OTK ZU 2005, nr 6A, poz. 63). Tak też jest w przypadku wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków przez starostów. Dokonanie tego rodzaju zmian niewątpliwie wymaga władczego rozstrzygnięcia organu administracji, dlatego też przepisy art. 20 i art. 22 u.p.g.k. upoważniają do wydawania wprost na ich podstawie decyzji administracyjnych."

Ten tryb należy zdaniem orzekającego Sądu zastosować również w przypadku postępowania wnioskowego, gdyż wpłynięcie wniosku uruchamia postępowanie administracyjne, które co do zasady winno zakończyć się wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia, tj. decyzji administracyjnej. Podobny pogląd wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny twierdząc w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt I OSK 495/09, iż "sam wpis do ewidencji ma charakter czynności materialno-technicznej, która nie korzysta z przymiotów ostateczności i prawomocności. Natomiast jego usunięcie, sprostowanie lub zmiana na wniosek strony powinna dokonać się w formie decyzji administracyjnej."

Potwierdzenie takiego stanowiska znaleźć można również w treści § 48 ust. 2 r.e.g.b., gdzie przy wyliczeniu informacji, które winny zostać odnotowane w komputerowym rejestrze kancelaryjnym, zwanym dziennikiem zgłoszeń zmian, w pkt 6 wskazuje się "datę wprowadzenia zmiany w bazie danych lub datę podjęcia decyzji o odmowie wprowadzenia zmian".

W tak zarysowanym kontekście prawnym przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, iż z akt administracyjnych dołączonych do skargi wynika, że pismem datowanym na dzień 25 czerwca 2012 r., który wpłynęło do organu I instancji w dniu 28 czerwca 2012 r., skarżący wniósł o aktualizację operatu ewidencji gruntów na podstawie art. 46 § 1 r.e.g.b. poprzez "wykreślenie działki nr [...] AM-1 (Tr-0,72ha) obr. K. G. gm. L., z jednostki rejestrowej prowadzonej dla naszego Zarządu". Po wymianie pism skarżący złożył w dniu 4 października 2012 r. datowany na dzień 1 października 2012 r. wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania mającego na celu "wykreślenie działki ewidencyjnej nr [...] AM-1 położonej w obrębie K. G. gminy L. z jednostki rejestrowej prowadzonej dla Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. i wpisanie w to miejsce Starosty L. lub Gminę L. lub inną osobę zainteresowaną".

Organ I instancji postanowieniem z dnia 26 października 2012 r., powołując się na przepis art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmian w operacie ewidencji gruntów, wskazując w uzasadnieniu, ze zarzut, co do omyłkowego dokonania wpisu w rejestrze ewidencji gruntów w stosunku do przedmiotowej działki, jest nieprawdziwy. Przesyłając organowi odwoławczemu akta administracyjne z zażaleniem skarżącego na powyższe postanowienie dołączono wypis z rejestru gruntów dotyczący działki nr [...] z dnia 15 listopada 2012 r., z którego wynikało że właścicielem z udziałem 1/1 jest Skarb Państwa, natomiast trwały zarząd z udziałem 1/1 sprawuje Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W..

W wyniku złożonego zażalenia DWINGiK postanowieniem z dnia 18 grudnia 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., że "stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Takie określenie dwóch różnych form wszczęcia postępowania oznacza, że jeżeli postępowanie administracyjne zostało wszczęte poprzez złożenie wniosku, jak w przedmiotowej sprawie, to taki charakter musi mieć do końca. Zachowanie ciągłości trybu, w jakim wszczęte zostało postepowanie ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości wydanej decyzji. Treść wniosku zakreśla bowiem ramy postępowania administracyjnego zainicjowanego w takim właśnie trybie. W postepowaniu wszczętym na wniosek, o czym była mowa wyżej, to sama strona określa treść żądania, a rozstrzygnięcie organu musi odnosić się wprost do jej żądania i nie może zawierać orzeczenia w przedmiocie, co do którego strona nie wniosku nie złożyła. Tymczasem w niniejszej sprawie Starosta w postępowaniu, wszczętym na wniosek z dnia 1 października 2012 r., wydając postanowienie z dnia 26 października (...) nie rozstrzygał w ogóle o żądaniu wnioskodawcy, a co więcej orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, które rozpoczęło się automatycznie z dniem otrzymania wniosku strony przez organ. Stwierdzić należy, że organ orzekał więc w przedmiocie, który wnioskiem w ogóle nie został objęty. Należy tu stwierdzić, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma dokładne ustalenie treści żądania, czego Starosta nie uczynił, a tym samym w sposób nieuzasadniony zastosował w sprawie art. 61a § 1 k.p.a.(...) Na marginesie pozostaje jedynie wskazać, iż nie może budzić żadnych wątpliwości fakt, iż znajdujący się w aktach sprawy wniosek DRZGW z dnia 1 października 2012 r. pozostaje nadal nierozpoznany i stosownie do ogólnych zasad postępowania administracyjnego- art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.- winien być niezwłocznie po przekazaniu akt niniejszej sprawy organowi I instancji załatwiony. Stosownie bowiem do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podsumowując, organ I instancji powinien dokonać wnikliwej analizy całości sprawy. Zasadnym jest również wydanie rozstrzygnięcia o dokonaniu zmian bądź odmowie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, co byłoby zgodne z treścią wniosku stron."

Po zwrocie akt administracyjnych organ I instancji pismem z dnia 4 marca 2013 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie wniosku o zmianę zapisu podmiotowego w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie K. G., gmina L. dotyczącego działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa- Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W., po czym w dniu 25 marca 2013 r. wydał decyzję o utrzymaniu zapisu w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...], w obrębie K. G., gm. L.: właściciel: Skarb Państwa, gospodarujący: Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W..

Dochodząc do istoty problemu w niniejszym postępowaniu należy zwrócić uwagę, że organ administracji jest zobowiązany rozstrzygnąć konkretną sprawę w ramach konkretnej procedury wyznaczonej przez ustawodawcę. W przypadku, jeżeli organ działa na wniosek strony jest związany tym wnioskiem, w szczególności, co do wskazania wnioskodawcy, jaka konkretna sprawa, w jakiej procedurze ma być przez organ załatwiona. W tej kwestii należy pochylić się nad treścią art. 61 i art. 63 k.p.a. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. W myśl natomiast art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z powołanych powyżej przepisów wynika, iż z jednej strony organ może rozstrzygać sprawę wszczętą wnioskiem strony tylko w granicach żądania zawartego we wniosku (w przeciwnym przypadku będzie prowadził postępowania z urzędu, co wymaga spełnienia szczególnych przesłanek określonych w art. 61 § 2 k.p.a.), z drugiej zaś strony - wnioskodawca winien sprecyzować swoje żądanie, w przeciwnym bowiem razie wobec braku uzupełnienia wniosku może on zostać pozostawiony bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).

Zdaniem Sądu w analizowanym postępowaniu organu I instancji doszło do szeregu bardzo istotnych naruszeń proceduralnych, zwłaszcza odnoszących się do przepisów procesowych art. 7, art. 8, art. 9, art. 61 § 2 i § 3, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a.

Po pierwsze- brak było podstaw do zawiadomienia o wszczęcia postępowania przez organ I instancji dopiero w piśmie z dnia 4 marca 2013 r., czyli dopiero po zwrocie akt, co nastąpiło po uchyleniu przez organ odwoławczy postanowienia z dnia 26 października 2012 r. Przypomnieć tylko można, iż zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Nie budzi żadnej wątpliwości, iż przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało na wniosek skarżącego z dnia 25 czerwca 2012 r. (data wpływu do organu- 28 czerwca 2012 r.), a następnie "ponowione" wnioskiem z dnia 1 października 2012 r. (data wpływu do organu- 4 październik 2012 r.). Co prawda w treści tego ostatniego pisma skarżący użył określenie, iż "wnosi o wszczęcie z urzędu postępowania", ale trafnie organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 grudnia 2012 r. przyjął, że w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte poprzez złożenie wniosku i taki charakter musi mieć do końca.

Po drugie- organ I instancji nie miał wątpliwości co do treści żądania skarżącego (zmiana podmiotowa- wykreślenie omyłkowego wpisu o trwałym zarządzie RZGW we W.), dlatego też nie było przeszkód do wywiązania się z obowiązku rozstrzygnięcia sprawy tylko w granicach żądania zawartego we wniosku. Wykroczenie poza zakres przedmiotowy żądania oznacza, że w tej części przekroczonej mamy do czynienia z postępowaniem prowadzonym z urzędu, co wymagało dla swojej skuteczności wydania stosownego postanowienia o jego wszczęciu i zawiadomienia stron. Zdaniem Sądu w zaistniałej sytuacji doszło do niedopuszczalnego połączenia trybu wnioskowego z trybem urzędowym, gdyż ostatecznym rezultatem zainicjowanego przez skarżącego postępowania było zupełnie niezgodne z jego żądaniem zmodyfikowanie w ewidencji formy władztwa nad przedmiotową nieruchomości, bowiem w miejsce "trwałego zarządu" wpisano "gospodarowanie". Dodatkowo można zauważyć, iż w istocie tej zmiany wpisu musiano dokonać w innym postępowaniu wszczętym z urzędu, które co do zasady (brak jakiegokolwiek potwierdzenia w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych) toczyło się po dniu 15 listopada 2012 r. (data ostatniego wypisu z ewidencji gruntów), a zakończyło przed dniem 25 marca 2013 r. (data wydania decyzji organu I instancji).

Po trzecie- prawidłowe rozstrzygnięcie winno było się ograniczyć tylko do rozpoznania żądania skarżącego, czyli bądź to na wprowadzeniu bądź też na odmowie wprowadzenia żądanej zmiany w operacie ewidencyjnym. Niedopuszczalnym zdaniem Sądu było przyjęcie formuły "utrzymać zapis w ewidencji gruntów i budynków", gdyż nie tylko, że tego rodzaju rozstrzygnięcie zastrzeżone jest dla organu odwoławczego (w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. mówi się o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji), ale w tej konkretnej sprawie jest to próba konwalidowania szeregu nieprawidłowości związanych z dokonaniem w ewidencji z urzędu wpisu dotyczącego gospodarowania przedmiotową działką.

Po czwarte- zauważyć trzeba, iż w aktach administracyjnych przedstawionych Sądowi, na których też opierał swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy, brak jest dokumentacji, na podstawie której wpisano do ewidencji gruntów "gospodarujący: Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W.", jak też brak jest ostatniego aktualnego na dzień wydania decyzji wypisu z rejestru gruntów.

Po piąte- już na marginesie rozważań, gdyż dotyczy to czynności organu I instancji dokonanych poza badanym w niniejszej sprawie postępowaniu, zupełnie nie do przyjęcia w świetle przepisów u.p.g.k. i r.e.g.b. jest wyjaśnienie, iż dokonana zmiana w ewidencji zapisu "trwały zarząd" na "gospodarujący" wynikała ze zmiany katalogu oznaczeń stosowanych w kolejno modernizowanych wersjach oprogramowania służącego do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków i w żaden sposób nie zmieniała uprawnień i obowiązków podmiotów, do których się odnosiła. Zdaniem Sądu dokonana zmiana, zważywszy na ewidentne różnice pojęciowe pomiędzy "trwałym zarządem" a "gospodarowaniem", w żaden sposób nie miała charakteru okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych (§ 54 r.e.g.b.) czy też modernizacji ewidencji (§§ 55- 58 r.e.g.b.), a tym samym mogła być jedynie zrealizowana w trybie aktualizacji operatu ewidencyjnego (§§ 45- 48 r.e.g.b.), co w tej konkretnej sytuacji wymagałoby przeprowadzenia postępowania administracyjnego.

Dostrzeżone tak liczne uchybienia proceduralne organu I instancji jednoznacznie świadczą w ocenie Sądu, iż organ odwoławczy utrzymując w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaskarżoną decyzję, wadliwie rozstrzygnął odwołanie skarżącego.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta winien w pierwszej kolejności ustalić aktualny zakres żądania skarżącego z uwagi na ostatnią aktualizację operatu ewidencyjnego, do której doszło po wszczęciu już postępowania z wniosku skarżącego z dnia 25 czerwca 2012 r. Kolejnym krokiem winno być przeprowadzenie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego, uwzględniającego wskazania tut. Sądu, przy czym niezbędne jest zwłaszcza przeprowadzenie szczegółowego wywodu co do istnienia następstwa prawnego skarżącego po Zarządzie Dróg Wodnych w L. w świetle argumentacji prezentowanej przez skarżącego w odwołaniu i w skardze, a także podstaw do ujawnienia w ewidencji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. jako gospodarującego przedmiotową działka nr [...] w K. G.. Dopiero tak wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego lub uwzględniającego żądanie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie w pkt II znajduje podstawę w art. 152 u.p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania Sąd oparł na przepisie art. 200 u.p.p.s.a.