Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 671/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6340 Potwierdzenie represji
Hasła tematyczne: Kombatanci
Skarżony organ: Prezes Instytutu Pamięci Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7,77 par. 1, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1, art. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 693
law: Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych
article: art. 7
journal: Dz.U. 1998 nr 155 poz 1016
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA (del.) Marcin Kamiński, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 984/18 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 984/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu (Prezes IPN) z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych – uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, R. A. P. zwrócił się do Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w [...] o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 693 z późn. zm., "Udoa").

Po rozpatrzeniu wniosku Prezes IPN decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. odmówił potwierdzenia, że wnioskodawca spełnia warunki, o których mowa w art. 4 Udoa.

R. A. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem tej decyzji.

W wyroku przytoczono dalej, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes IPN, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, K.p.a.), opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kwerendy w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej (IPN) odnaleziono dokumenty ewidencyjne dotyczące R. A. P., w tym m. in.:

1) wypis z kserokopii dziennika rejestracyjnego sieci agenturalnej i spraw operacyjnych byłej Służby Bezpieczeństwa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych (SB WUSW) w [...], z którego wynika, że R. A. P. w dniu 19 stycznia 1981 r. został zarejestrowany przez Wydział III A WUSW w [...] jako kandydat na tajnego współpracownika. Następnie w dniu 8 stycznia 1982 r. wnioskodawca został przerejestrowany przez Wydział IV WUSW w [...] na tajnego współpracownika do numeru [...]. Akta przekazano do archiwum WUSW w [...] pod numerem [...];

2) karta Mkr - 2 z której wynika, że R. A. P. został zarejestrowany do numeru [...] przez Wydział IV Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...] jako tajny współpracownik o pseudonimie "[...]"; w dniu 13 maja 1983 r. wyeliminowany z czynnej sieci agenturalnej z powodu choroby; materiały złożono w archiwum Wydziału "C" Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...] pod numerem [...];

3) zapis z kserokopii dziennika archiwalnego WUSW w [...] do numeru [...], z którego wynika, że akta R. A. P., tajnego współpracownika o pseudonimie "[...]" zarejestrowanego do numeru [...] składające się z jednej teczki pracy i jednej teczki personalnej w dniu 17 maja 1983 r. zostały złożone do archiwum pod numerem [...].

W ocenie organu powyższe zapisy archiwalne spełniają kryteria dokumentów w art. 4 pkt 2 Udoa.

R. A. P. wniósł skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję.

Skarżący stwierdził, że decyzje Prezesa IPN zostały wydane na podstawie domniemanych, fałszywych materiałów archiwalnych. Uważa, że wywody zawarte w wydanych decyzjach są bezpodstawne, bardzo krzywdzące i uderzają w jego godność osobistą. Stwierdził, że nie był żadnym donosicielem czy też współpracownikiem i nie utrzymywał żadnych kontaktów z organami bezpieczeństwa państwa. Podał pod wątpliwość, czy możliwe jest by w 1979 r. "w podzięce" za urazy fizyczne ze strony MO przyjął kryptonim "[...]" pod nr [...] wskazując na "kartę K-3 z dziennika rej. WUSW [...]". Zdaniem skarżącego wątpliwy jest również fakt czterech kolejnych rejestracji o różnych datach i numerach rejestracyjnych. W ocenie skarżącego nie jest możliwe współtworzenie tego samego dnia karty z kartoteki SB [...] ozn. [...] w dniu 21 stycznia 1981 r., nr rej. [...] i w [...] (te same oznaczenia). Skarżący podniósł, że nie wyjaśniono dlaczego został uznany przez IPN za współpracownika organów bezpieczeństwa państwa skoro ze strony SB pod jego adresem i jego rodziny stosowane były represje. Podkreślił, że gdyby "czynił jakieś usługi" to na pewno byłby wynagrodzony. Skarżący wskazał również, że ze względu na stan zdrowia zwrócił się z prośbą o przesłanie pocztą kopii dowodów na "zaangażowanie w kontaktach z SB", ale ich nie otrzymał. Do skargi R.A.P. dołączył kopie szeregu dokumentów.

W odpowiedzi na skargę Prezes IPN wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że organ nieprawidłowo ocenił, że materiał dowodowy w postaci odnalezionych dokumentów stanowiących adnotacje w urządzeniach ewidencyjnych b. SB stanowił wystarczającą podstawę do oceny, że adnotacje te zostały wytworzone przy udziale skarżącego. Zdaniem tegoż sądu to wyraz dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, bowiem brak jest jakichkolwiek innych dokumentów, które po zestawieniu ich treści z wytworzonymi przez pracowników b. SB własnymi adnotacjami ewidencyjnymi wskazywałyby na rolę skarżącego w powstaniu dokumentów służących określonemu celowi, tj. operacyjnemu zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa.

Zdaniem sądu pierwszej instancji istniejące w zasobach archiwalnych IPN dokumenty stanowiące adnotacje ewidencyjne mimo, że występowały w kilku urządzeniach ewidencyjnych nie odzwierciedlają w sposób dostateczny udziału skarżącego w ich powstaniu. Ocena dokonana przez organ, że dokumenty te powstały przy udziale skarżącego, gdyż są rezultatem wyrażenia przez niego woli współpracy jest oceną dowolną, nie znajdującą dostatecznego potwierdzenia w treści którejkolwiek z tych adnotacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes IPN, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, który na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., Ppsa – w skardze tej powołano nieaktualny publikator ustawy), zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 2 Udoa w zw. z art. 145 § 1 "pkt 1 a)" Ppsa poprzez przyjęcie, że wypis z kserokopii dziennika rejestracyjnego sieci agenturalnej i spraw operacyjnych b. SB WUSW w [...], z którego wynika, że R.A.P. w dniu 19 stycznia 1981 r. został zarejestrowany przez Wydział III A WUSW w [...] jako kandydat na tajnego współpracownika (kandydat na TW); karta Mkr - 2 z której wynika, że R.A.P. został zarejestrowany do numeru [...] przez Wydział IV Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...] jako tajny współpracownik o pseudonimie "[...]" oraz zapis z kserokopii dziennika archiwalnego WUSW w [...] do numeru [...], z którego wynika, że akta R.A.P. tajnego współpracownika o pseudonimie "[...]" zarejestrowanego do numeru [...] składające się z jednej teczki pracy i jednej teczki personalnej w dniu 17 maja 1983 r. zostały złożone do archiwum pod numerem [...], nie zostały wytworzone przy udziale skarżącego, podczas gdy z zapisów tych wynika, że R.A.P. w dniu 19 stycznia 1981 r. został zarejestrowany najpierw jako kandydat na tajnego współpracownika, a następnie na tajnego współpracownika w dniu 8 stycznia 1982 r. o pseudonimie "[...]", i został zdjęty z ewidencji w dniu 13 maja 1983 r., kiedy wiedza historyczna wskazuje na to, że organy bezpieczeństwa państwa nie dokonywały fikcyjnych rejestracji osobowych źródeł informacji lub tajnych współpracowników bez ich zgody i wiedzy;

na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisu art. 145 § 1 "pkt 1 c)" Ppsa w związku z art. 4 pkt 2 Udoa poprzez przyjęcie, że organ nieprawidłowo zastosował przepis art. 4 Udoa, podczas gdy wydanie jakiejkolwiek decyzji (pozytywnej lub negatywnej) następuje na podstawie art. 4, w szczególności art. 4 pkt 2 Udoa, co oznacza, że organ prawidłowo zastosował materialny przepis art. 4 Udoa;

na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisu art. 145 § 1 "pkt 1 c)" Ppsa w zw. z art. 4 pkt 2 Udoa oraz art. 7, 77 § 1, i 107 § 3

K.p.a. poprzez przyjęcie, że wykazanie zaistnienia lub nie zaistnienia przesłanki określonej w "art. 4 pkt 2" (tj. nie zachowania się w archiwum IPN dokumentów wytworzonych przez stronę lub przy jej udziale w ramach czynności wykonywanych przez stronę w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organ bezpieczeństwa państwa) powinno nastąpić "przy innych dowodów", ocenionych następnie stosownie do przepisów art. 7, 77 § 1, i

107 § 3 K.p.a., podczas gdy z brzmienia "art. 4 pkt 2" wynika, że wykazanie zaistnienia lub nie zaistnienia przesłanki określonej w "art. 4 pkt 2" następuje wyłącznie na podstawie dokumentów odnalezionych w archiwum IPN.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wnosi o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie na podstawie art. 185 Ppsa;

zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa organ wnosił również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżący kasacyjnie Prezes IPN podnosi, że ustalenie przesłanki, o której mowa w art. 4 pkt 2 Udoa następuje wyłącznie na podstawie dokumentów pochodzących z archiwum IPN. Przesłanka ta według literalnej wykładni tego przepisu nie może być ustalona innymi dowodami. Odmiennie ustawodawca uregulował przesłankę określoną w art. 4 pkt 1 Udoa. W przepisie tym wyraźnie dopuszczono możliwość udowodnienia (wszelkimi dowodami), że dana osoba przed dniem 4 czerwca 1989 r., bez wiedzy przełożonych, czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce.

Zdaniem tegoż organu chybiona jest teza sądu administracyjnego pierwszej instancji, że znajdujące się w archiwum IPN zapisy ewidencyjne/dokumenty dotyczące R.P. nie zostały wytworzone przy jego udziale. Organy bezpieczeństwa państwa nie prowadziły fikcyjnej rejestracji, gdyż wprowadzałoby to swoisty bałagan w prowadzonych archiwach i rejestrach.

Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną organu wystosował R.A.P., zdaniem którego wydany przez WSA w Warszawie wyrok jest zgodny z prawem, krytycznie ocenia zaś interpretację przepisów dokonywaną przez pełnomocnika organu kwestionującego ów wyrok. W kolejnych pismach procesowych skarżący powołuje się na doznane ze strony organów b. SB krzywdy, dołączył ponadto szereg dokumentów obrazujących własny stan zdrowia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, przesłanek nieważności w przedmiotowej sprawie nie dostrzeżono. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Zasadniczo Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje wpierw zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w realiach tej sprawy pierwszorzędne znaczenie ma jednak zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, zatem zarzuty kasacyjne naruszenia tak przepisów prawa materialnego, jak i procesowego ocenić należy łącznie, jako integralnie związane ze sobą.

B. Wedle art. 5 ust. 1 Udoa status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych potwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po stwierdzeniu przez Prezesa IPN, że osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4 cyt. ustawy. Z art. 4 Udoa wynika, że status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie, która nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem 31 lipca 1990 r., bez wiedzy przełożonych, czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce (pkt 1), i co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się "dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale", w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa (pkt 2). Prezes IPN obowiązany jest wydać decyzję w przedmiocie potwierdzenia spełniania warunków, o której mowa w ust. 3 pkt 2, nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku o jej wydanie.

C. Błędnie WSA w Warszawie w motywach swego wyroku wskazywał na art. 4 ust. 2 Udoa, jako element podstawy prawnej zaskarżonej decyzji Prezesa IPN, albowiem w dacie wydawania tej decyzji art. 4 Udoa nie dzielił się na ustępy. Z faktu przytoczenia przez sąd wojewódzki treści art. 4 Udoa przyjdzie uznać, że przywoływanie w motywach zaskarżonego wyroku przepisu "art. 4 ust. 2" Udoa ma charakter oczywistej omyłki tegoż sądu, w istocie chodziło o wykładnię przepisu art. 4 pkt 2 Udoa.

D. Trafne co do reguły jest spostrzeżenie Prezesa IPN, że prowadząc postępowanie dotyczące potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przez osobę ubiegającej się o ten status, organ winien: po pierwsze, ustalić ziszczenie się okoliczności, o których mowa w art. 4 pkt 1 Udoa, a po drugie, ustalić czy w archiwum IPN nie zachowały się dokumenty o cechach określonych w art. 4 pkt 2 cyt. ustawy. Uzasadnione jest także stwierdzenie organu zawarte w skardze kasacyjnej, że decyzja wydawana przez Prezesa IPN ma charakter decyzji deklaratoryjnej. Prowadzi to do wniosku, że w ramach postępowania zmierzającego do wydania przez Prezesa IPN decyzji na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 2 Udoa, organ ten ogranicza się li tylko do sprawdzenia, czy w archiwum IPN nie zachowały się dokumenty o określonych cechach. Tym samym zawężony został zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego przez Prezesa IPN. Organ ten w ramach postępowania określonego przepisami Udoa nie jest uprawniony do weryfikowania treści zachowanych dokumentów w archiwum IPN.

E. Istota stanowiska sądu pierwszej instancji sprowadzała się do tego, że odnalezione w archiwum IPN dokumenty dotyczące skarżącego, miały nie wykazywać związku między ich wytworzeniem, udziałem skarżącego w ich wytworzeniu i kwalifikacji tej czynności jako wykonywanej w ramach jego działania w charakterze tajnego informatora i przydatnością dokumentów do operacyjnego zdobywania informacji przez organy bezpieczeństwa. WSA w Warszawie zauważył przy tym, że dokumenty przywoływane w zaskarżonej decyzji miały wyłącznie charakter ewidencyjny, co nie pozwala przypisać im charakteru takich dokumentów, które byłyby wytworzone przez osobę ubiegającą się o status działacza opozycji lub przy jej udziale. Wypadnie zauważyć, że akta administracyjne zawierają kopie pism kierowanych do Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego w [...] sygnowanych przez R. P., sporządzonych w styczniu i marcu 1982 r., a będących prośbami o zezwolenie na wyjazd za granicę.

W ocenie sądu wojewódzkiego organ nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy, brak ma bowiem być innych dokumentów, które w zestawieniu ich treści z dokumentami wytworzonymi przez pracowników urzędu służby bezpieczeństwa – własnymi ewidencjami – wskazywałyby na rolę skarżącego w powstaniu dokumentów służących operacyjnemu zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Prowadziło to sąd pierwszej instancji do wniosku, że z powodu braku możliwości ustalenia na podstawie obiektywnego związku, nawet pośredniego, między aktywnością skarżącego, a powstaniem tych dokumentów, nie była zasadna ocena organu, że dokumenty na które powoływał się prezes IPN, spełniają przesłanki z art. 4 pkt 2 Udoa.

Stanowisko WSA w Warszawie w realiach kontrolowanej sprawy w ocenie Sądu w tym składzie, nie jest trafne.

F. Charakter postępowania prowadzonego przez Prezesa IPN i wydawanej w jego następstwie decyzji na podstawie art. 5 ust. 1 Udoa z woli ustawodawcy ma charakter specyficzny. Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lutego 2019 r., II OSK 820/18, (publik. CBOSA.nsa.gov.pl), obowiązkiem organu w tego rodzaju postępowaniu było wyłącznie odzwierciedlenie stanu zasobów archiwalnych według skonkretyzowanych w przepisie kryteriów i sformułowanie oceny czy stan zasobów archiwalnych zawiera dokumenty, których treść wskazuje na to, że istniały dokumenty wskazujące na współpracę skarżącego ze służbami bezpieczeństwa i czy w ramach tej współpracy wytworzył on jakieś dokumenty lub czy jakieś dokumenty powstały przy jego udziale. W przywołanym wyroku eksponowano, że organ nie przedstawia relacji i wniosków wynikających ze wszystkich dokumentów znajdujących się w zasobach archiwalnych. "Rolą organu wyznaczoną przez art. 4 Udoa nie jest więc ani ocena wiarygodności materialnej opisanych w tych dokumentach zdarzeń czy osób, ani ustalanie czy wynikająca z dokumentów współpraca miała w rzeczywistości miejsce. Organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do oceny w oparciu o całokształt dokumentów znajdujących się w jego zasobach czy skarżący wywiązywał się ze swego zobowiązania, czy w tamtej rzeczywistości działania jego bądź zaniechania odpowiadały pojęciu współpracy ze służbami bezpieczeństwa. Organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Ustawa upoważnia organ wyłącznie do przedstawienia zawartości zasobów archiwalnych według ściśle określonych kryteriów". Wywody zawarte w cyt. wyroku podziela orzekający w tej sprawie Sąd. Innymi słowy, Prezes IPN w razie odnalezienia dokumentów dotyczących danej osoby ubiegającej się o status określony w przepisach Udoa, ma dokonać ich oceny tylko pod kątem tego czy są to dokumenty "wytworzone przez nią lub przy jej udziale", w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa.

Sąd pierwszej instancji zakwestionował ocenę organu, aby ujawnione w archiwum IPN dokumenty, które określone zostały w art. 4 pkt 2 Udoa, a dotyczące skarżącego, zakwalifikować jako wytworzone przez osobę ubiegającą się o status działacza opozycji względnie osoby represjonowanej z powodów politycznych lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Taki sposób wykładni rozumienia dokumentów określonych w powyższym przepisie zwalcza Prezes IPN we wniesionej skardze kasacyjnej, stanowisko organu w tym zakresie wypadnie podzielić.

G. Zasadnicze znaczenie w sprawie miała zatem ocena, czy odnalezione przez Prezesa IPN w archiwum dokumenty dotyczące skarżącego zostały "wytworzone przez niego lub przy jego udziale", w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa.

W wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2018 r., IV SA 3256/16 (LEX nr 2560117), podkreślano, że "udział w wytworzeniu dokumentu należy definiować nie tylko jako bezpośredni wkład danej osoby w powstanie dokumentu. Definiować tak można i należy także chociażby pośrednie, jednak dostatecznie sprecyzowane oddziaływanie, rolę, wpływ w jego wytworzenie. Biorąc bowiem pod uwagę okoliczności w jakich funkcjonowała ewentualna tajna współpraca nie można zakładać, że udział w wytworzeniu dokumentu zawsze polegać musiał na osobistym uczestnictwie w jego opracowaniu i podpisaniu". Podzielając to stanowisko przyjdzie uznać, że sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku w istocie oczekiwał, aby Prezes IPN poszukując innych – niż ujawnione w tym postępowaniu administracyjnym – dokumentów, w istocie ustalał materialne przesłanki współpracy skarżącego z organami bezpieczeństwa państwa w latach 1956-1989.

H. Dokonując wykładni pojęcia dokumentu, użytego w art. 4 pkt 2 Udoa należy mieć na względzie także treść art. 7 ustawy z 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2018 r., poz. 2032 ze zm., uIPN), z którego wynika, że dokumentami, w rozumieniu tej ustawy, są m. in. "wszelkie nośniki informacji, niezależnie od formy przechowywania informacji, w tym w szczególności: akta, kartoteki, rejestry, pliki komputerowe, pisma, mapy, plany, filmy i inne nośniki obrazu, nośniki dźwięku i wszelkich innych form zapisu, a także kopie, odpisy i inne duplikaty tych nośników informacji". Skoro w przepisie art. 4 pkt 2 Udoa odniesiono się do dokumentów znajdujących się w archiwum IPN, nie mógł w tej sytuacji Prezes IPN kwestionować jako dokumentu określonych zapisów ewidencyjnych b. SB, a dotyczących faktu zarejestrowania skarżącego jako tajnego współpracownika organów bezpieczeństwa państwa.

Treść dokumentów, które zachowały się w archiwum IPN, odnoszących się do skarżącego wskazuje, że został on przez organy bezpieczeństwa państwa zarejestrowany w 1981 r. jako kandydat na tajnego współpracownika, a następnie od stycznia 1982 r. do 13 maja 1993 r. jako tajny współpracownik o pseudonimie "[...]". Odnaleziono także zapis z dziennika archiwalnego WUSW w [...], z którego wynika, że teczka pracy i teczka personalna tajnego współpracownika zostały złożone do archiwum. W ocenie Sądu pozwalało to Prezesowi IPN uznać, że zachodziły przesłanki do wydania skarżącemu decyzji odmownej z uwagi na ziszczenie się przesłanki z art. 4 pkt 2 Udao, tym samym trafny jest zarzut naruszenia cyt. przepisu.

J. Wypadnie także dostrzec, że w aktualnym stanie prawnym ustawodawca nie pozostawia wątpliwości, że tego rodzaju dokumenty, jakie w odniesieniu do skarżącego zachowały się w archiwum IPN, stanowią przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w aspekcie uzyskania statusu działacza opozycji antykomunistycznej czy osoby represjonowanej z powodów politycznych. Na mocy art. 3 ustawy z dnia 12 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 992, "nowela z 2019") w art. 4 Udaa dotychczasową treść oznaczono się jako ust. 1 i dodano ust. 2 w brzmieniu: "Przez dokumenty wytworzone przy udziale osoby, o której mowa w ust. 1 pkt 2, przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa rozumie się także pomoce ewidencyjne, takie jak dzienniki rejestracyjne, inwentarze archiwalne, karty ewidencyjne i Zintegrowany System Kartotek Operacyjnych organów bezpieczeństwa państwa, jeżeli potwierdzają fakt rejestracji jej w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa". Podobną zmianę powyższą nowelą z 2019 wprowadzono w uIPN, gdzie po art. 30 dodano ust. 2a w brzmieniu: "Przez dokumenty wytworzone przy udziale wnioskodawcy przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa rozumie się także pomoce ewidencyjne, takie jak dzienniki rejestracyjne, inwentarze archiwalne, karty ewidencyjne i Zintegrowany System Kartotek Operacyjnych organów bezpieczeństwa państwa, jeżeli potwierdzają fakt rejestracji go w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa". Innymi słowy z woli ustawodawcy zachowanie się w archiwum IPN dokumentów o charakterze ewidencyjnym, z których wynika fakt rejestracji danej osoby jajo tajnego współpracownika organów bezpieczeństwa państwa jest już wystarczające, aby uznawać te dokumenty ewidencyjne za "dokumenty wytworzone przy udziale wnioskodawcy przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa".

W piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że zmiana tekstu prawnego wprowadziła nowość normatywną, chyba że zostały przedstawione dostateczne racje przemawiające za stanowiskiem przeciwnym (por. T. Grzybowski, Zmiana tekstu prawnego, a zmiana normatywna (w świetle sądowej wykładni prawa), "Państwo i Prawo" 2010, z. 4, s. 50). Założenie nowości normatywnej winno zatem być traktowane jako wzruszalne założenie interpretacyjne, o ile istotnie znajdą się elementy argumentacyjne przeciwstawiające się takiemu założeniu. W doktrynie ponadto zasadnie wskazuje się, że nowelizacja przepisu powoduje konieczność zajęcia się relacjami zakresowymi między przepisem starym (zwłaszcza jeżeli jakaś jego część literalnie nie ulega zmianie) a przepisem nowym (por. L. Leszczyński, Wykładnia systemowa przepisów prawa administracyjnego, w: L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System prawa administracyjnego, Tom 4 Wykładnia w prawie administracyjnym, s. 245). Taka sytuacja dotyczy realiów przedmiotowej sprawy.

Zdaniem Sądu w tym składzie nowelę z 2019 w zakresie dotyczącym zmiany art. 4 Udaa potraktować wypadnie nie jako nowość jurydyczną, ale sprecyzowanie pojęcia "dokumentu wytworzonego przy udziale osoby" ubiegającej się o status działacza opozycji antykomunistycznej. Taki też zamiar wynika jednoznacznie z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz niektórych innych ustaw (Druk nr 3270 Sejm VIII Kadencji – publik. na stronie internetowej sejm.gov.pl), w konsekwencji którego wniesienia uchwalono nowelę z 2019. W uzasadnieniu tego poselskiego projektu wskazywano, że doprecyzowania wymaga przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 uIPN regulujący udostępnienie kopii dokumentów dotyczących wnioskodawcy i wytworzonych przez wnioskodawcę lub przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych w związku z jego pracą lub służbą w organach bezpieczeństwa państwa albo w związku z czynnościami wykonywanymi w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji. W uzasadnieniu projektu nowelizacji Udoa wskazywano dalej, iż dokonana zmiana pozwoli uniknąć "wątpliwości interpretacyjnych dotyczących klasyfikowania dokumentów odnoszących się do udziału wnioskodawcy w wytworzeniu dokumentów", zaś ze względu na spójność systemu prawa tego rodzaju zmiany wymagają analogiczne w treści przepisy art. 4 pkt 2 Udoa, jak również art. 15a ust. 3 ustawy o orderach i odznaczeniach.

Jeśli wziąć pod uwagę, że ustawodawca w art. 4 pkt 2 Udoa posłużył się określeniem "zachowały się" w odniesieniu do dokumentów o określonych cechach – dotyczących osoby ubiegającej się o status ujęty w przepisach cyt. ustawy – odnalezionych w archiwum IPN, to zasadne będzie stwierdzenie, że powyższa nowela z 2019 nie przynosi nowości normatywnej, gdy idzie o ocenę tego rodzaju dokumentów w kontekście cyt. przepisu. Wbrew przeto stanowisku sądu wojewódzkiego odnalezione w archiwum IPN dokumenty stanowiące adnotacje ewidencyjne odnoszące się do skarżącego, z których wynikało, że był on zarejestrowanym tajnym współpracownikiem b. SB, stanowiły dokumenty, o których mowa w art. 4 pkt 2 Udoa.

K. W konsekwencji za uzasadniony wypadnie uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w takim zakresie, w jakim w realiach tej sprawy sąd wojewódzki oczekiwał od Prezesa IPN analizy stanu zasobów archiwalnych w zakresie konieczności potwierdzenia współpracy skarżącego z organami bezpieczeństwa państwa, przy wykluczeniu aby charakter dokumentów, o jakich mowa w art. 4 pkt 2 Udoa, mogły mieć ujawnione w postępowaniu administracyjnym dokumenty stanowiące adnotacje ewidencyjne. Zasadnie w skardze kasacyjnej organ wskazuje, że w przepisie art. 4 pkt 1 Udoa ustawodawca przewidział możliwość wykazywania innymi dowodami okoliczności wskazujących, że osoba ubiegająca się o status działacza opozycji bez wiedzy przełożonych, czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub politycznych praw człowieka w Polsce. To zaś istotnie dowodzi woli ustawodawcy ograniczenia roli Prezesa IPN, gdy idzie o sytuację określoną przepisem art. 4 pkt 2 Udoa, jeśli chodzi o jego obowiązki związane z postępowaniem dowodowym. Z samego faktu orzekania przez ten organ w kwestii potwierdzenia spełniania warunków przez osobę ubiegającą się o status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej w formie decyzji administracyjnej, nie można – wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku – wywodzić, że obowiązkiem Prezesa IPN w tego typu sprawach jest ustalanie, czy istniały "ślady" wskazujące na współpracę skarżącego ze służbami bezpieczeństwa i czy w ramach tej współpracy wytworzył on jakieś dokumenty służące do operacyjnego zdobywania informacji lub czy tego rodzaju dokumenty powstały przy jego udziale.

W powyższym aspekcie nie można przeto podzielić stanowiska prezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2018 r., II OSK 1703/17, LEX nr 2471009.

L. W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę.

M. Przyjmując, że zachodzi sytuacja szczególnie uzasadniona, na zasadzie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.