Postanowienie WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 57/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Odrzucenie zażalenia
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: *Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37  ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, , po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta J. z dnia 22 października 2015 r., Nr [...] w przedmiocie do sprzedaży gruntu niezabudowanego w drodze bezprzedmiotowego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis w kwocie 300 zł (trzysta złotych).


UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr [...] z dnia 22 października 2015 r. Prezydent Miasta J., na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) – dalej w skrócie "u.s.g." i uchwały nr [...] Rady Miejskiej J. z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie określenia warunków zbywania nieruchomości stanowiących własność Miasta J. w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Dolno. Nr [...], poz. 480 z dnia 6 lutego 2009 r.), zarządził przeznaczyć do sprzedaży grunt niezabudowany stanowiący działkę nr [...] o powierzchni 575 m², obręb [...], AM-1, położoną przy al. W. w J. na rzecz współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 299 m², obręb [...], AM-1, położonej w J. przy al. W. nr [...], na poprawę stanu zagospodarowania – w drodze bezprzetargowej.

W dniu 23 grudnia 2015 r. S. K. w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. i po wcześniejszym wezwaniu Prezydenta J. do usunięcia naruszenia prawa, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na opisane wyżej zarządzenie, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Reprezentujący skarżącego pełnomocnik zarzucił Prezydentowi naruszenie:

1) art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – dalej: "u.g.n.", poprzez jego niezastosowanie i zarządzenie sprzedaży nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka [...], w trybie bezprzetargowym, podczas gdy nie zachodzą przesłanki zbycia wskazanej nieruchomości w tym trybie, a wskazany przepis nakazuje w przypadku sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego zastosowanie trybu przetargu;

2) art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie również w sytuacji, w której nabycie nieruchomości zmierza do poprawienia warunków zagospodarowania więcej niż jednej nieruchomości przyległej, podczas gdy bezprzetargowy tryb sprzedaży nieruchomości na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. może mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy wyłącznie jedna osoba może być zainteresowana jej kupnem, a w sytuacji gdy sprzedawana nieruchomość ma związek funkcjonalny z więcej niż jedną nieruchomością przyległą, bezprzetargowy tryb sprzedaży jest niedopuszczalny;

3) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne uprzywilejowanie jednego z podmiotów ubiegającego się o nabycie nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonego zarządzenia, podczas gdy jeszcze dwa inne podmioty wyraziły zainteresowanie nabyciem tej nieruchomości w celu poprawy zagospodarowania nieruchomości przyległej, będącej ich własnością, co w konsekwencji spowodowało pozbawienie możliwości stworzenia równych szans na nabycie nieruchomości pozostałym zainteresowanym, w tym skarżącemu i naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

W uzasadnieniu skargi jej autor poczynił – na wstępie - uwagi na temat charakteru skarżonego aktu. Wywodził, że zaskarżone zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., który to przepis obejmuje kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne poza aktami prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wskazał również, że zarządzenie dotyczy zakresu administracji publicznej, ponieważ dominują w nim elementy władztwa publicznego z zakresu gospodarowania mieniem samorządowym i nie rodzi bezpośrednio skutków cywilnoprawnych. Stanowi ono dopiero etap poprzedzający zawarcie umowy cywilnoprawnej. Ponadto zwracając uwagę na orzecznictwo Naczelnego Sądy Administracyjnego (uchwałę z dnia 1 czerwca 1998 r" sygn. akt OPS 3/98, wyrok z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99, wyrok z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 2/00; uchwałę z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00, uchwałę z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, uchwałę z dnia 27 lipca 2009r., sygn. akt I OPS 1/09) oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego (uchwała z dnia 27 września 1994r., sygn. akt W 10/93) podniesiono, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta odbywa się także według przepisów prawa samorządowego. Z tego względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Wynika to z tego, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego.

W przekonaniu autora skargi zaskarżone zarządzenie jest zatem aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, podjęte zostało w związku z gospodarowaniem przez gminę mieniem komunalnym, która we władczy sposób rozstrzygnęła o bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości wskazanej w zarządzeniu.

Odnosząc się do kwestii naruszenia przez zaskarżone zarządzenie interesu prawnego skarżącego, wskazano natomiast w skardze, że interes ten istniał w dniu podejmowania zarządzenia. Wyjaśniono, że zainteresowanie kupnem nieruchomości, będącej przedmiotem zarządzenia zostało wyrażone przez skarżącego w dniu 18 grudnia 2014 r., a następnie było podtrzymywane w toku rozmów i w treści prowadzonej korespondencji. We wniosku o zbycie nieruchomości objętej zarządzeniem skarżący wskazał, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości zabudowanej położonej przy al. W. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], a zbycie działki numer [...] lub jej części na jego rzecz spowoduje poprawę aktualnego zagospodarowania działki [...]. Ponadto wskazano na prowadzone ze skarżącym rozmowy, w których zaproponowano zbycie spornej nieruchomości po przeprowadzeniu jej podziału. Zauważono również, że skarżący konsekwentnie podtrzymywał swoje zainteresowanie nabyciem działki numer [...] i informował o gotowości do wzięcia udziału w przetargu, który umożliwiłby wyłonienie nabywcy tej nieruchomości. Ponadto wskazano, że z wnioskiem o zbycie w całości lub części spornej nieruchomości - w lipcu 2015 r., zwróciła się także spółka A. sp. z o.o., która jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, położonej przy al. W. 15, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], wyrażając jednocześnie swoją gotowość do wzięcia udziału w przetargu oraz wskazując, że działka oznaczona numerem [...] jest niezbędna na poprawę warunków zagospodarowania działki numer [...], przy równoległym określeniu, na czym będzie polegała poprawa warunków zagospodarowania jej nieruchomości.

W przekonaniu autora skargi zaskarżonym zarządzeniem Prezydent Miasta naruszył art. 37 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Naruszenie prawa polega na niezastosowaniu wskazanego przepisu, pomimo iż wprowadza on generalną zasadę, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego mogą stanowić przedmiot obrotu, pod warunkiem zastosowania przez właściwy organ wskazanego trybu postępowania, w tym przede wszystkim przeprowadzenia przetargu. Zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej możliwe jest jedynie w przypadkach wyraźnie wskazanych w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. W przypadku gdy w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n., organ zobowiązany jest do ogłoszenia przetargu. Według skarżącego, w przypadku sprzedaży nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], tryb bezprzetargowy wynikający z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie może mieć zastosowania. W orzecznictwie przyjęto wykładnię, która nie pozwala na zastosowanie bezprzetargowego trybu sprzedaży nieruchomości przez jednostki samorządu terytorialnego, która ma związek funkcjonalny z więcej niż z jedną nieruchomością. Wyjątek określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie ma zastosowania w sytuacji, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków zagospodarowania nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch (tak SN w wyroku z dnia 5 lipca 2006 r., IV CSK 98/06). Dalej zauważono, że zgodnie z poglądami wyrażonymi w doktrynie, już sama wola nabycia nieruchomości przez właściciela nieruchomości sąsiedniej oznacza automatycznie, że może poprawić mu warunki korzystania z nieruchomości (tak G. Bieniek, M. Gdesz [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz., (red.) S. Kalus, Lexis Nexis 2012). Co więcej, sama -możliwość kupna tej nieruchomości wyklucza stosowanie trybu bezprzetargowego i nie zmienia jego nawet fakt braku zainteresowania sprzedażą właścicieli innych przyległych nieruchomości. Bezprzetargowa sprzedaż na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy tylko jedna osoba może być zainteresowana kupnem. Jeśli jednak zainteresowanych może być więcej i sprzedawana nieruchomość lub część nieruchomości może mieć związek funkcjonalny z więcej niż jedną nieruchomością przyległą, taki tryb sprzedaży jest niedopuszczalny (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2010 r., IV SA/Po 230/10). Podkreślono, że zainteresowanie kupnem nieruchomości, będącej przedmiotem zarządzenia, zostało wyrażone przez więcej niż jednego właściciela nieruchomości sąsiednich. Poza współwłaścicielami nieruchomości zabudowanej położonej przy al. W. 17, wniosek o zbycie tej nieruchomości na poprawę zagospodarowania sąsiedniej względem sprzedawanej nieruchomości, przedłożył również S. K., który jest właścicielem nieruchomości zabudowanej położonej przy al. W. 21 oraz spółka A. sp. z o.o., która jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, położonej przy al. W. [...]. W związku z powyższym w sprawie nie zaistniały przesłanki do sprzedaży nieruchomości, będącej przedmiotem zarządzenia, w trybie bezprzetargowym na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. W przekonaniu skarżącego objęte skargą zarządzenie uniemożliwiła stworzenie równych szans w staraniach o zawarcie umowy wszystkim zainteresowanym kupnem wskazanej nieruchomości, a w konsekwencji naruszyła również konstytucyjną zasadę równości obywateli, która jak każda zasada konstytucyjna ma ona wartość nadrzędną i musi być przestrzegana na gruncie każdego postępowania (wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r., II SA 1161/84). Podniesiono przy tym, że w sferze prawa administracyjnego wyraża się ona przede wszystkim w tym, że podmioty o tym samym statusie prawnym mogą na gruncie tych samych przepisów oczekiwać takich samych rozstrzygnięć orzekających o przyznaniu bądź odmowie przyznania uprawnień, które z tych przepisów wynikają (wyrok WSA z dnia 5 października 2004 r., II SA 3196/03). Podmioty, które znajdują się w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej, mogą w sposób uzasadniony spodziewać się tożsamych decyzji.

Według skarżącego, opisane normy nie zostały zrealizowane na gruncie decyzji o sprzedaży nieruchomości. Pomimo bowiem, że co najmniej trzy podmioty wyraziły zainteresowanie nabyciem tej nieruchomości w celu poprawy zagospodarowania nieruchomości przyległej, będącej ich własnością, organ wskazując tryb bezprzetargowy zbycia tej nieruchomości bezpodstawnie uprzywilejował jednego z zainteresowanych, tj. współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej położonej przy al. W. 17. W jego przekonaniu nie jest to do pogodzenia z zasadą zaufania do państwa, sformułowaną w art. 8 k.p.a., jak również z zasadą równości obywateli. Zaskarżony akt pozbawia możliwości stworzenia równych szans na nabycie nieruchomości pozostałym zainteresowanym.

Poza wskazanymi powyżej naruszeniami prawa, zaskarżone zarządzenie, według skarżącego, jest niezgodne z § 2 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej J. nr [...] z dnia 16 grudnia 2008r., który wskazuje, że w wypadku, gdy nieruchomości na poprawę zagospodarowania przylegają do dwóch lub więcej nieruchomości zabudowanych, Prezydent Miasta sporządza plan podziału gruntu i przedstawia go do zaopiniowania osobom uprawnionym. W toku czynności przygotowawczych do zbycia spornej nieruchomości na poprawę zagospodarowania takie uzgodnienia nie zostały przeprowadzone, pomimo że sprzedawana nieruchomość przylega do czterech zabudowanych nieruchomości, tj. nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki numer: [...], [...], [...], 16. Z powyższego wynika, że zainteresowanymi nabyciem tej działki mogą być aż cztery podmioty, co wyklucza sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym.

Skarżący wyraził wobec tego pogląd, że pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a jego interesem prawnym zachodzi bezpośredni i realny związek. Zarządzenie to pozbawia skarżącego możliwości wzięcia udziału w przetargu nieruchomości, która ze względu na fakt, że może poprawić warunki zagospodarowania więcej niż jednej nieruchomości przyległej, powinna być zbywana w myśl art. 37 ust. 1 u.g.n. w drodze przetargu.

Odpowiadając na skargę Prezydent J. wniósł o jej odrzucenie z uwagi, że zaskarżony akt nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej, a jedynie takie formy działania podlegają zaskarżeniu do WSA, ewentualnie o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.g.n. Wyjaśnił, że z wnioskiem o nabycie gruntu stanowiącego działkę nr [...] wystąpili właściciele lokali mieszkalnych w budynku nr [...] przy al. W. położonego w granicach działki nr [...]. Zainteresowanie nabyciem tej samej działki zgłosił także S. K. - właściciel nieruchomości położonej przy al. W. [...] w granicach działki nr [...] oraz A. Spółka z o.o. (której Prezesem Zarządu jest S. K.) - użytkownik wieczysty gruntu stanowiącego działkę nr [...] i właściciel posadowionych na niej budynków. W wyniku przeprowadzonego w sprawie postępowania ustalono, że działka nr [...] to grunt od lat służący obsłudze budynku mieszkalnego nr [...] przy al. W.. Na gruncie tym posadowione są nietrwałe obiekty garażowe stanowiące nakłady właścicieli i najemców lokali mieszkalnych przedmiotowego budynku. Ponadto teren ten wykorzystywany jest jako miejsce do parkowania pojazdów, teren zielony, na gruncie posadowiony jest boks na odpady. Większość lokali w budynku posiada ogrzewanie piecowe, co skutkuje koniecznością dowożenia opału przez działkę nr [...]. Wskazano przy tym, że sprzedaż lokali w budynku nr [...] odbyła się wraz z udziałem w działce nr [...], ale jedynie po obrysie ścian budynku. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym w ten sposób wydzielone działki pod budynkami nie spełniają wymagań stawianych dla działek budowlanych. Art. 209a u.g.n. stanowi, że jeżeli przy wyodrębnianiu własności lokali w budynku wydzielono dla tego budynku działkę gruntu niespełniającą wymogów działki budowlanej, właścicielom lokali przysługuje w stosunku do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego roszczenie o zawarcie umowy przeniesienia własności lub oddania w użytkowanie wieczyste przyległej nieruchomości gruntowej lub jej części, która wraz z dotychczas wydzieloną działką gruntu będzie spełniać wymogi działki budowlanej. Powyższe stanowiło podstawę do podjęcia przez Prezydenta decyzji o zbyciu działki nr [...] na rzecz członków wspólnoty mieszkaniowej budynku nr [...] przy al. W..

Ponadto jeżeli działka nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość i może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej zgodnie z art. 37 ust. 2 u.g.n. jest zbywana w drodze bezprzetargowej. Podejmując decyzję o zbyciu gruntu w ramach poprawy stanu zagospodarowania decydujące znaczenie ma także fakt, czy zbywany grunt jest niezbędny do funkcjonowania "poprawianej" nieruchomości. Uznać należało, że zarówno nieruchomość położona przy al. W. [...] w granicach działki nr [...] jak również przy al. W. [...] w granicach działki nr [...] posiadają grunt do obsługi nieruchomości i działka nr [...] nie jest niezbędna do racjonalnego korzystania z posiadanych przez skarżącego nieruchomości. Według Prezydenta, plany skarżącego odnośnie przebudowy i rozbudowy budynku nr 21, których koncepcję przedstawił w piśmie z dnia 18 grudnia 2014 r. nie mogły być podstawą do uznania, że teren działki nr [...] jest niezbędny do poprawienia warunków zagospodarowania. Błędne jest zatem przekonanie skarżącego, że już sama wola nabycia nieruchomości przez właściciela nieruchomości sąsiedniej przemawia za tym, iż Gmina winna wziąć go pod uwagę i zorganizować przetarg. Gmina, której przysługuje prawo własności nieruchomości, uprawniona jest do gospodarowania tym mieniem w sposób dowolny w granicach zakreślonych prawem. To gmina w oparciu o określone przepisami prawa regulacje dokonuje wyboru czy daną nieruchomość sprzedać, zamienić, wydzierżawić czy nieodpłatne darować. Uprawnień tych nie może kształtować wola podmiotu, który jest zainteresowany daną nieruchomością. Odnosząc się natomiast do trybu wniesienia skargi - art. 101 u.s.g. – Prezydent zauważył, że na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Wobec powyższego, w jego ocenie, sporne zarządzenie nie pozbawia skarżącego prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Przy czym należy stwierdzić, że sporne zarządzenie nie stanowi przejawu działania organu w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jest to czynność polegająca na realizacji woli uporządkowania istniejącego stanu faktycznego w trybie prawa cywilnego w celu zbycia na rzecz członków wspólnoty działki, która funkcjonalnie i organizacyjnie należy do budynku nr [...] przy al. W. - podobnie jak działki sąsiednie, które są bezpośrednio związane budynkami na nich posadowionymi. Nieruchomość jest od dawna wykorzystywana dla potrzeb mieszkańców tegoż budynku dlatego też nieuzasadnione byłoby zarówno faktycznie jak i prawnie przeprowadzanie przetargu, jedynie z uwagi, że jest ktoś inny zainteresowany kupnem. Nadto sprzedaż działki nr [...] na rzecz podmiotu zainteresowanego skutkowałaby utrudnieniem a właściwie uniemożliwieniem korzystania z budynku nr [...] takie działanie pozostawałoby nieracjonalne i niczym nieuzasadnione. Tym samym skarga nie może zostać uwzględniona i powinna być odrzucona, ponieważ sąd administracyjny nie jest władny do rozstrzygania w przedmiotowej sprawie.

W przedłożonym do akt sprawy piśmie przygotowawczym z dnia 17 lutego 2016 r. skarżący odnosząc się do odpowiedzi na skargę, podtrzymał wszelkie zarzuty, twierdzenia i wnioski złożonej w sprawie skargi. Jednocześnie wskazał, że w dniu 9 lutego 2016r. właściciele lokalu mieszkalnego numer 3, znajdującego się w budynku nr [...] przy Al. W. w J. sprzedali A. sp. z o.o. wskazany lokal mieszkalny wraz z przynależnym do niego udziałem w nieruchomości wspólnej. Podał, że zbywcy lokalu przed sprzedażą nieruchomości wycofali również wniosek o nabycie gruntu położonego w J. przy Al. W., oznaczonego ewidencyjnie jako działka numer [...], na który powołuje się w odpowiedzi na skargę organ. Według skarżącego, w takim przypadku, wobec brzmienia art. 209a u.g.n. warunkiem istnienia roszczenia właścicieli lokali o zawarcie umowy przeniesienia własności lub oddania w użytkowanie wieczyste przyległej nieruchomości gruntowej lub jej części, jest zgłoszenie roszczenia łącznie przez właścicieli wszystkich lokali. Obecny stan faktyczny wyklucza istnienie wskazanego roszczenia. Niezależnie od powyższego autor skargi podkreślił, że wskazywany przez organ przepis art. 209a u.g.n. w związku z treścią zarządzenia, jak również wskazanej w zaskarżonym zarządzeniu uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia 16 grudnia 2008r. w sprawie określenia zasad zbywania nieruchomości stanowiących własność Miasta J. w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości, nie ma w niniejszej sprawie zastosowania i nie dotyczy zaskarżonego zarządzenia. Podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia, zgodnie z jego treścią, jest art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia 16 grudnia 2008 r., która, jak wskazuje jej treść, wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Wobec powyższego, powoływanie się organu, który wydał zaskarżone zarządzenie, na obecnym etapie sprawy, na zupełnie nową podstawę podjętego aktu, jest niezasadne.

Ponadto w ocenie skarżącego nie jest uzasadniona argumentacja organu, który wydał zaskarżone zarządzenie, wskazująca, iż działka nr [...] nie jest niezbędna do korzystania przez skarżącego z nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie numerami [...] i [...]. Brzmienie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie określa przesłanki niezbędności do korzystania sprzedawanego gruntu, lecz wskazuje na możliwość poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym przez skarżącego w toku postępowania przed organem, działka nr [...] w związku z planami stworzenia fragmentu Specjalnej Strefy Ekonomicznej, odrestaurowania fragmentu centrum J., jak również położenia działek nr [...] i [...], które rozdziela właśnie działka nr [...], przyczyni się do polepszenia aktualnego zagospodarowania działki nr [...]. Ponadto już samo zainteresowanie skarżącego nabyciem przedmiotowej działki ukazuje, że grunt ten poprawi warunki zagospodarowania działki przyległej. Dokonana przez organ interpretacja przepisu art. 36 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie koresponduje z brzmieniem wskazanej regulacji. Skarżący podkreślił, że wszelkie wyjątki od przetargowego trybu zbywania nieruchomości mają wynikać wprost z przepisów ustawy i nie można ich interpretować rozszerzająco (por. też wyrok NSA z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1998/06). Zasadą jest więc sprzedawanie lub oddawanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, a jedynie w wyjątkowych przypadkach nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 86/09). Wskazał również, że z treści art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. wynika, że źródłem niemożliwości zagospodarowania nieruchomości lub jej części w inny sposób niż przez bezprzetargową sprzedaż na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej może być w szczególności brak chętnych do zawarcia umowy udostępnienia danej nieruchomości. W wyroku WSA w Łodzi z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd/772/07, stwierdzono też, że istnieje wątpliwość, jak właściwy organ powinien wykazać istnienie tej przesłanki umożliwiającej zbycie nieruchomości (jej części) w trybie bezprzetargowym. W odniesieniu do całej nieruchomości dowodem braku możliwości zagospodarowania może być np. przeprowadzony z wynikiem negatywnym przetarg na jej sprzedaż. Nadto jak wskazuje najnowsze orzecznictwo NSA, tryb określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.s.g. nie ma zastosowania w sytuacji, gdy do gminy, jako właściciela nieruchomości, kierowana jest wola nabycia określonej nieruchomości przez więcej niż jeden podmiot, przy czym nie muszą to być podmioty władające nieruchomościami przyległymi (tak NSA w wyroku z dnia 3 lipca 2015r., sygn. I OSK 962/15). Najistotniejszą kwestią przy rozstrzyganiu, czy konkretna działka może być zbyta na drodze bezprzetargowej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., jest okoliczność, czy istnieją inne nieruchomości, których właściciele mieliby na podstawie art. art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. prawo wystąpienia do organu z wnioskiem o sprzedanie nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania własnej nieruchomości. Natomiast brak reakcji właścicieli innych nieruchomości przylegających do sprzedawanej działki na informację, iż toczą się rokowania dotyczące sprzedaży tej działki, nie może oznaczać, że zwalnia to organ z obowiązku przeprowadzenia przetargu. Wręcz przeciwnie, organ, wiedząc, że kupnem nieruchomości mogą być zainteresowane inne podmioty, zamiast informować ich o toczących się rozmowach, winien podjąć działania zmierzające do sprzedania tej nieruchomości w drodze przetargu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 230/10).

Dalej autor skargi przekonywał, że jego interes prawny, o którym mowa w art. 101 u.s.g., został naruszony przez zaskarżone zarządzenie już w dniu wydania przedmiotowego aktu. Decyzja Prezydenta Miasta pozbawiła możliwości wzięcia udziału w przetargu nieruchomości, która może poprawić warunki zagospodarowania należącej do niego nieruchomości przyległej. Wobec braku spełnienia przesłanek określonych w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., nieruchomość oznaczona nr [...] powinna być zbywana w myśl art. 37 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy w drodze przetargu. Przeciwnie więc do twierdzeń organu, wydane zarządzenie pozbawia skarżącego uprawnień gwarantowanych prawem i uniemożliwia ich realizację.

Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem organu, że zarządzenie będące przedmiotem skargi nie stanowi przejawu działania organu w sprawie z zakresu administracji publicznej. W świetle orzecznictwa akt wywołujący skutki cywilnoprawne (czy też zmierzający do ich wywołania w przyszłości) może równocześnie być aktem z zakresu administracji publicznej. Obie te okoliczności wzajemnie się nie wykluczają - tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 lutego 2014r., (sygn. akt II SA/Kr 1522/13), który zajmując się materią uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż bezprzetargową nieruchomości, wskazał, że uchwała w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż bezprzetargową nieruchomości dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, dotyczącej gospodarowania mieniem jednostki samorządu terytorialnego (gminy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", Sąd odrzuci skargę jeżeli interes prawny lub uprawienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w świetle brzmienia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest

niewątpliwie art. 101 ust. 1 u.s.g., w oparciu o który skarżący wiódł skargę na zarządzenie nr [...] z dnia 22 października 2015 r. Prezydent Miasta J. o przeznaczeniu do sprzedaży grunt niezabudowanego stanowiącego działkę nr [...] na rzecz współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] celem poprawy jej stanu zagospodarowania – w drodze bezprzetargowej.

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. O dopuszczalności skargi wywiedzionej w tym trybie do sądu administracyjnego decydują łącznie cztery przesłanki. Po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - zachowanie terminu do jej wniesienia, po trzecie - uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i po czwarte – interes prawny lub uprawnienie skarżącego muszą zostać naruszone treścią uchwały podjętej przez organ gminy.

W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały jedynie trzy z czterech wymienionych wyżej przesłanek, co wykluczało prawną możliwość przystąpienia do merytorycznej kontroli zaskarżonego zarządzenia. Mianowicie, oczywistym jest, że skarga na zarządzenie o przeznaczeniu do sprzedaży gruntu niezabudowanego w drodze bezprzetargowej jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Ponadto została ona poprzedzona bezskutecznym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Oceniając w następnej kolejności wystąpienie po stronie skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, naruszonego zaskarżonym zarządzeniem podkreślić trzeba, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela przyjmuje się, że podmiot, skarżąc uchwałę lub inny akt (w tym wypadku zarządzenie) organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem administracyjnym a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżany akt, poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez skarżącego naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Znaczenie interesu prawnego z art. 101 u.s.g. należy wiązać przede wszystkim z ustalonym rozumieniem tego pojęcia na gruncie art. 28 k.p.a.

Zatem, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13, 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2236/12, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1374/11, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14).

Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał naruszenia zaskarżonym zarządzeniem przysługującego mu indywidualnie interesu prawnego lub uprawnienia.

Skarżący nie posiada bowiem interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia o przeznaczeniu do sprzedaży gruntu niezabudowanego, stanowiącego działkę nr [...] na rzecz współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], w celem poprawy stanu jej zagospodarowania – w drodze bezprzetargowej. Posiada jedynie interes faktyczny. W prawdzie skarżący powołał się, że już od grudnia 2014 r. był zainteresowany kupnem działki nr [...] i przystąpieniem do przetargu na nabycie tej nieruchomości, to w ocenie Sądu, takie zainteresowanie nieruchomością nie stanowi o interesie prawnym, nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia chronionego prawem materialnym (tak też WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 342/15). Potencjalność nabycia nieruchomości nie stanowi bowiem uprawnienia chronionego prawem materialnym. Również argument skarżącego, który poddaje w wątpliwość dopuszczalność zastosowania w tym przypadku trybu bezprzetargowego, ponieważ sporna nieruchomość może być zagospodarowana także na poprawę warunków zagospodarowania należącej do niego nieruchomości, w ocenie Sądu nie stanowi o jakimkolwiek jego uprawnieniu chronionym prawem materialnym. Jak bowiem zauważył NSA w wyroku z dnia 22 marca 2011 r., I OSK 2110/10, sam fakt ubiegania się o nabycie jednej z nieruchomości objętej zarządzeniem (wydanemu na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.) nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłoby w jakikolwiek sposób oddziaływać zarządzenie. Zamiarowi polepszenia warunków gospodarowania nieruchomością przy pomocy nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Gminy ustawodawca nie przypisał nawet charakteru roszczenia o nabycie przez skarżącego nieruchomości Gminy. Dlatego też zamiar ten należało ocenić, jako interes faktyczny skarżącego, nie znajdujący ochrony prawnomaterialnej i w konsekwencji nie legitymujący do skorzystania z uprawnienia żądania oceny zarządzenia Prezydenta Miasta J. z dnia 22 października 2015 r., Nr [...] przez sąd administracyjny w trybie art. 101 ust. 1 u.g.n. Ponadto, o posiadaniu takiego interesu nie świadczy przedłożona przy piśmie z dnia 17 lutego 2016 r. umowa sprzedaży lokalu nr 3 w budynku nr [...] przy Al. W.. Przyjdzie bowiem zauważyć, że stroną powyższej umowy nie jest skarżący S. K. ale spółka A. sp. z o.o. z siedzibą w J..

Skoro zatem w skardze nie wykazano, że zaskarżone zarządzenie narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało ją odrzucić. Oznacza to, że Sąd nie rozpatrywał kwestii zgodności zaskarżonego zarządzenia z obowiązującymi przepisami prawa. Dopiero wykazanie przez skarżącego naruszenia jego własnego interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny.

W tym stanie rzeczy, skoro interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżonym zarządzeniem, sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie 1 sentencji postanowienia.

O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono w punkcie 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.