Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1935/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1, art. 216
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 11
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 204
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.H., E.F., W.F., M.T., I.F., J.F., J.R., B.F., M.P. i A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 835/19 w sprawie ze skargi A.H., E.F., W.F., M.T., I.F., J.F., J.R., B.F., M.P. i A.D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 4 marca 2020 r. oddalił skargę A.H., E.F., W.F., M.T., I.F., J.F., J.R., B.F., M.P. i A.D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący. Zaskarżyli to rozstrzygnięcie w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

1) art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), dalej, ugn, przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, na skutek dowolnego uznania, sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym, że na spornej nieruchomości zrealizowano cel zgodny z celem wywłaszczenia, wobec czego nie można było w postępowaniu administracyjnym uznać, że nieruchomości ta stała się kiedykolwiek zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia;

2) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadniczych powodów jego rozstrzygnięcia;

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżących oraz brak wyjaśnienia i analizy stanowiska Sądu, motywów, jakimi kierował się Sąd, wydając zaskarżony wyrok;

4) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ppsa przez przeprowadzenie przez Sąd kontroli, która nie doprowadziła do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, pomimo że podstawowym celem kontroli sądowoadministracyjnej jest eliminowanie z porządku prawnego aktów i czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem, a takimi są w ocenie skarżących ostatnie decyzje wydane w toku postępowania administracyjnego oraz przez wydanie zaskarżonego wyroku w oparciu o niedostatecznie wnikliwą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a przede wszystkim nierozpoznanie albo niedostateczne rozpoznanie zarzutów skarżącej zawartych w skardze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Urząd Miasta P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz obciążenie skarżących kosztami postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i możliwości jej zwrotu następcom prawnym pierwotnych właścicieli. W sprawie tej w wyniku zawarcia 29 marca 1968 r. aktu notarialnego doszło do zbycia na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości parceli [...] w celu budowy osiedla mieszkaniowego. W 1980 r. działka nr [...] stanowiąca część dawnej parceli [...] została przekazana na rzecz M. w P. celem utworzenia przedszkola. Ostatecznie przedszkole to powstało w 1980 r., obejmując tereny działki [...], [...], [...] oraz [...] i funkcjonując nieprzerwanie do jego likwidacji w dniu 31 sierpnia 2004 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu takie wykorzystanie działki objętej wnioskiem zwrotowym skarżących mieści się w celu wywłaszczenia (zbycia) pierwotnej parceli [...]. Sąd ten uznał bowiem, że utworzone przedszkole stanowiło infrastrukturę umożliwiającą prawidłowe funkcjonowanie wybudowanego osiedla mieszkaniowego, a fakt takiego zagospodarowania działki [...] przed dniem 22 września 2004 r. stanowiącym datę istotną przesądzającą zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego o możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. powoduje, że działka ta nie spełniała przesłanek uznania jej za nieruchomość zbędną z punktu widzenia celu wywłaszczenia, a zatem nie mogła zostać zwrócona następcom prawnym pierwotnych właścicieli.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 136 ust. 1 ugn nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Jednocześnie w myśl art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Ponadto zgodnie z art. 216 ugn przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego (ust. 1). Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: (1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172), (2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31) oraz (3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.) - ust. 2.

Mając powyższe na uwadze, w ślad za Sądem pierwszej instancji należy wyjaśnić, że możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 137 ust. 1 ugn była przedmiotem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, orzekł, że art. 137 ust. 1pkt 2 ugn w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści tego rozstrzygnięcia należy wywieść, że w przypadku ustalenia, że na nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r., jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, cel wywłaszczenia został zrealizowany do dnia złożenia wniosku o zwrot, nie później niż do dnia 22 września 2004 r., nieruchomość nie może być uznana za zbędną. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie o możliwości zwrotu spornej działki przesądzać będzie ustalenie, czy cel wywłaszczenia na tej nieruchomości został zrealizowany przed dniem 19 marca 2001 r., tj. dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy i uzasadnień decyzji organów obu instancji, przedmiotowa nieruchomość została "wywłaszczona" w 1968 r. w drodze nabycia aktem notarialnym na potrzeby budowy osiedla mieszkaniowego, a faktyczne jej zagospodarowanie na potrzeby organizacji placówki przedszkolnej nastąpiło dopiero w 1980 r., tj. 12 lat po dacie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Należy wyjaśnić, że stosownie do utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2021 r., sygn. akt I OSK 91/20). Realizacja inwestycji na nieruchomości przeznaczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego obejmuje zatem nie tylko wykonanie budynków mieszkalnych, ale także obiektów handlowych, ciągów pieszych, jak również innych obiektów składających się na infrastrukturę osiedla i służących zaspokajaniu potrzeb jego mieszkańców. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do obiektów tych należy zaliczyć przychodnie lekarskie oraz placówki oświatowe, w tym w szczególności przedszkola (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1116/19). Ostateczne zatem wykorzystanie określonej nieruchomości (działki) nie pod budowę budynków mieszkalnych, ale infrastruktury umożliwiającej prawidłowe funkcjonowanie osiedla mieszkaniowego nie może stanowić zmiany celu wywłaszczenia, lecz jego dopuszczalną modyfikację czy doprecyzowanie. Tym samym funkcjonowanie w latach 1980-2004 na spornej działce przedszkola służącego mieszkańcom osiedla mieszkaniowego uznać należy za realizację pierwotnego celu wywłaszczenia, która powoduje, że nieruchomość ta nie podlega zwrotowi.

W konsekwencji powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydając zaskarżony wyrok, naruszył przepisy art. 136 ust. 1 i 3 art. 137 ust. 1 i art. 216 ugn.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia art. 141 § 4 ppsa, należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są jasne, logiczne, wyczerpujące i pozwalają na ustalenie toku rozumowania skutkującego wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zauważyć przy tym należy, że Sąd pierwszej instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów postawionych w skardze, w większości przypadków powołując się na brzmienie przepisów stanowiących ich podstawę oraz dokonując ich wykładni. Wyjątek w tym zakresie dotyczy zarzutu naruszenia art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, który nie został wprost omówiony w uzasadnieniu tego wyroku. Zgodnie z przywołanym przepisem organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przepis ten statuuje zatem ciążący na organach prowadzących postępowanie obowiązek starannego opisania dokonanych ustaleń i dokonania ich subsumpcji pod normę prawną wywiedzioną z przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku kilkukrotnie zwracał uwagę na kompletność ustaleń i wywodów zawartych w decyzjach organów obu instancji. Uznać zatem należy, że również zarzut naruszenia art. 11 kpa został przez ten Sąd prawidłowo rozpoznany, a wyniki oceny zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem fakt, że skład orzekający nie wskazał wprost, do których zarzutów się odnosi nie oznacza, że uzasadnienie wyroku należało uznać za wadliwe. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20 i z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20).

W konsekwencji powyższego zarzuty naruszenia art. 141 § 4 ppsa oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa należało uznać za niezasadne.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, wyjaśnić należy, że zgodnie z niekwestionowanym stanowiskiem sądów administracyjnych o naruszeniu art. 3 ust. 1 ppsa można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2690/21). W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób jest stwierdzić takich okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zbadał bowiem sprawę administracyjną w jej zakresie wynikającym z prowadzonego postępowania administracyjnego i dokonał kontroli prawidłowości działania administracji publicznej. Fakt, że wynik tej kontroli nie odpowiada oczekiwaniom skarżących nie może przesądzać o naruszeniu art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 ppsa. Tym samym należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika podstępowania, gdyż przepis art. 204 ppsa przewiduje wyłącznie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę) albo skarżącego (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę). Tym samym uczestnicy postępowania, choćby ponieśli jakiekolwiek koszty związane z postępowaniem kasacyjnym, nie znaleźli się z woli ustawodawcy w kręgu podmiotów, na których rzecz możliwe jest zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.