Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 926/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 81 ust. 1, art. 83, art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 53a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 61a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta R. - Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy ogrodzenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. R. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Gminy Miasta R. - Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] lipca 2021 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. działającego

z upoważnienia Prezydenta Miasta R., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...] WINB, organ odwoławczy) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] marca 2021 r., Nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy ogrodzenia i wydania decyzji o nakazie rozbiórki ogrodzenia na terenie działki ew. nr [...] przy ul. W. w R.

Powyższe postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy.

W dniu 16 lutego 2021 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w m. R. (dalej PINB, organ I instancji) wpłynął ponowny wniosek Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. z dnia 28 stycznia 2021 r. w sprawie usunięcia ogrodzenia umieszczonego w pasie drogowym przy ul. W. (działka o nr ew. [...] obręb [...]), w którym wnioskodawca wniósł "o podjęcie działań zmierzających do wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia (...)

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2021 r., PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy ogrodzenia i wydania decyzji o nakazie rozbiórki ogrodzenia na terenie działki o nr ew. [...] w sąsiedztwie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. W. w R.

W podstawie prawnej wskazał art. 61a oraz art. 123 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 1, art, 83 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 23 ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.).

Uzasadniając rozstrzygnięcie podał, że w jego ocenie, wniosek Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji nie daje podstaw do ponownego wszczęcia postępowania.

Po pierwsze jak wskazał organ I instancji - z wniosku nie wynika, by przedmiotowe ogrodzenie naruszało przepisy obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. Art. 29 ust. 1 pkt 21 tej ustawy stanowi, iż: nie wymaga decyzji

o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m; natomiast w kolejnym ust. 2 pkt 20 precyzuje, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m. Wnioskodawca zaś nie wykazał, by wysokość przedmiotowego ogrodzenia przekraczała 2,20 m.

Po drugie wyjaśnił, że - wniosek dotyczy ogrodzenia, w sprawie którego zostało wydane ostateczne postanowienie PINB w m. R. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania, doręczone wnioskodawcy w dniu 24 listopada 2020 r. (z.p.o. w aktach sprawy), który w ustawowym 7 dniowym terminie nie wniósł zażalenia na to postanowienie.

Wreszcie po trzecie - z wniosku MZDiK wynika, że - sporne ogrodzenie znajduje się w pasie drogowym ul. W., a decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] stwierdzono, cyt.: "nabycie, na rzecz Skarbu Państwa

z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ulicę W.".

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Miejski Zarząd Dróg

i Komunikacji w R. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R. złożył zażalenie.

Postanowieniem z [...] lipca 2021 r., powołanym na wstępie [...]WINB, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że w ocenie [...]WINB zaskarżone rozstrzygnięcie należało utrzymać w mocy, jednakże z innych przyczyn niż wskazał organ powiatowy

w uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 61a § 1 k.p.a., wyjaśniając przesłanki zastosowania tegoż przepisu i stwierdził, że przepisy dotyczące postępowania

w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robot budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego umiejscowionym w w/w rozdziale: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu". W ocenie [...]WINB dodanie powyższego przepisu nowelą, przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek.

Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Skoro

znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robot z naruszeniem przepisów ustawy wszczynane są z urzędu, to znaczy że PINB w m. R. otrzymując wniosek Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. z dnia [...].01.2021r. w sprawie usunięcia ogrodzenia umieszczonego w pasie drogowym przy ul. W. (działka o nr ew. [...] obręb [...]), w którym wnioskodawca wniósł "o podjęcie działań zmierzających do wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia (...) ", zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w w/w sprawie na wniosek skarżących.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż art. 53a Prawa budowanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Zdaniem [...]WINB ustawodawca jednoznacznie przesądził, iż postępowania

w sprawach określonych w art. 48-51 Prawa budowlanego wszczynane są wyłącznie

z urzędu.

Zatem poruszane przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa mogą być zweryfikowane jedynie w toku postępowania wszczętego z urzędu.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, organ wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie, Skarżący podnosi bowiem kwestie merytoryczne, zaś organ wojewódzki w ramach niniejszego postępowania zażaleniowego bada jedynie słuszność odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn formalnych.

W skardze na powyższe postanowienie Gmina Miasta R. – Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w R. (dalej Skarżąca) zarzuciła:

1. naruszenie art. 61a § 1 k.p.a.,

2. naruszenie art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) Prawo budowlane (dalej: p.b.),

3. naruszenie art. 8 § 2 k.p.a.,

4. naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 23 p.b.,

Skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia wydanego

w I instancji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] w dniu [...].03.2021 r.

2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych

W uzasadnieniu skargi rozwinęła postawione zarzuty, przedstawiła przebieg postępowania przed organami nadzoru budowlanego, podnosząc w szczególności, że organ odwoławczy argumentując wykładnię art. 53a Prawa budowlanego, dopuścił się rażącego naruszenia prawa. W opinii Skarżącej nie można wywodzić podstawy do odmowy wszczęcia postepowania w sprawie z faktu otrzymania żądania jego wszczęcia od podmiotu zewnętrznego (strony).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy ogrodzenia i wydania decyzji o nakazie rozbiórki ogrodzenia na terenie działki ewidencyjnej nr [...] przy ul. W. w R.

Kwestionowane przez Skarżącą rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., przez organ I instancji, zaś [...]WINB utrzymując w mocy postanowienie PINB, uznał z kolei, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego. Dlatego też wyjaśnienia wymaga odniesienia się do podstawy prawnej powołanej przez oba organy nadzoru budowlanego.

Art. 61a § 1 k.p.a. został dodany ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18). Jego celem wprowadzenia do kodeksu było wyraźniejsze niż uprzednio rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego, tj. jego wszczęcia od etapu merytorycznego, tj. rozpoznania oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej.

Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Wprawdzie przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ale

z bogatego orzecznictwa sądowego jednoznacznie można wywieść, że przez "uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W judykaturze podkreśla się, że przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, czy też brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 6 marca 2012 r., VII SA/Wa 2356/11, LEX nr 1139835, wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438).

W konsekwencji powyższego, skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. m. in. wyroki WSA w Warszawie: z 23 października 2012 r., I SA/Wa 1137/12, LEX nr 1342866 oraz z 17 kwietnia 2014 r., akt II SA/Wa 241/14, LEX nr 1485980).

W rozpoznawanej sprawie stanowisko PINB jest niejednoznaczne, co stanowiło podstawę odmowy wszczęcia postępowania. Nie mniej jest to stanowisko błędne.

Sąd zauważa, że organ I instancji odmawiając wszczęcia postępowania

w rozpoznawanej sprawie odniósł się merytorycznie do żądania Skarżącej, co jest niedopuszczalne w sytuacji odmowy wszczęcia postępowania. Świadczy o tym formułowanie wniosków odnoszących się do wysokości ogrodzenia i zastosowania

w tym przypadku odpowiednich przepisów prawa budowlanego, braku wykazania przez stronę wysokości ogrodzenia, kwestii usytuowania spornego ogrodzenia w pasie drogowym ul. W., w sytuacji gdy, jak wskazał PINB stwierdzono "nabycie na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ulicy W.".

Jak wskazano powyżej w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Pozostała jeszcze do omówienia podniesiona przez PINB - kwestia braku podstaw do ponownego wszczęcia postępowania, gdy jak stwierdził organ I instancji zostało wydane ostateczne postanowienie PINB z [...] listopada 2020 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postepowania. Wyrażony pogląd jest także błędny.

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd, w którym podkreśla się, że dla stwierdzenia, iż doszło do naruszenia zasady res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw, z których pierwsza została zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem. Jednocześnie podkreśla się, że tożsamość ta istnieje wówczas, gdy w sprawie wystąpią te same podmioty oraz będą one dotyczyły tego samego przedmiotu przy niezmienionym stanie faktycznym. W literaturze wskazuje się także, że pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania strony lub nałożonego na nią obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny (tak m.in. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne

i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, Wyd. 9, str. 336). A zatem dla oceny, że dane ostateczne rozstrzygnięcie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, niezbędne jest, aby rozstrzygało ono sprawę co do istoty. Akt ten musi zatem rozstrzygać o prawach lub obowiązkach stron. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok NSA z dnia 14 października 1991 r., sygn. akt SAB 29/91; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni je podziela.

W świetle powyższego nie można uznać za trafne stanowiska organu I instancji, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wywołuje omawiany skutek. Skoro organ administracji odmówił wszczęcia postępowania, to nie prowadził żadnego postępowania i nie rozstrzygał o prawach i obowiązkach stron. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 112/15 (CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdził, że "charakter postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie pozwala na wywodzenie z niego skutków prawnych, takich jak przy decyzjach administracyjnych. Ustanowiona

w przepisie art. 16 zasada trwałości decyzji ostatecznych oraz wyrażona w art. 110 k.p.a. zasada związania organu wydaną przez siebie decyzją podlegają modyfikacji odpowiednio do specyfiki postanowień o odmowie wszczęcia postępowania. Nie można bowiem nie dostrzec różnicy pomiędzy postanowieniem z art. 61a § 1 k.p.a., wydawanym na etapie przedjurysdykcyjnym, a decyzją, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji". Podobną ocenę zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 295/15 (CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym podkreślono znaczenie "odpowiedniego" stosowania przepisów dotyczących decyzji do postanowień. Podzielając przywołane wyżej stanowisko należy wskazać, że błędne jest stanowisko PINB, że ostateczne postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania uniemożliwia wszczęcie ponownego postępowania przez organy nadzoru budowlanego

w przedmiocie spornego ogrodzenia, jego legalności budowy i wydania decyzji rozbiórkowej.

Takie działanie PINB w świetle powołanego art. 61a § 1 k.p.a. jest niedopuszczalne.

Z kolei w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie omawiając poszczególne przesłanki wynikające z art. 61a § 1 k.p.a.

i wskazał na przesłankę o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, a mianowicie art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego – dodanym z dniem 19 września 2020 r. przez art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) – "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale (tj. w rozdziale 5a pt. Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy art. 48–art.53a) wszczyna się z urzędu". Ponadto – o czym stanowi art. 53a ust. 2 Prawa budowlanego – właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

Organ wywiódł z powyższego istnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania z wniosku Skarżącej – przyjmując, że tego rodzaju postępowanie, jak przezeń żądane (w przedmiocie legalności budowy ogrodzenia), może zostać wszczęte tylko z urzędu.

Sąd w niniejszym składzie stanowiska tego nie podziela, akceptując pogląd wyrażony w wyroku z 4 sierpnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Po 317/21 (CBOSA).

Za uzasadnieniem tego wyroku wypada powtórzyć, że spór dotyczący skuteczności "inicjatywy zewnętrznej" (tj. wniosku zainteresowanego podmiotu)

w postępowaniu naprawczym jest obecny w orzecznictwie od wielu lat. Zagadnienie to rozważano w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 20.12.2012 r., II OSK 1573/11, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 8, lub bardziej współczesny wyrok NSA z 18.12.2019 r., II OSK 3310/18, CBOSA). Wejście w życie art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie niweczy dorobku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w ww. zakresie. Przepis ten należy wykładać w taki sposób, że dookreśla on, iż postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić

z urzędu. Przepis ten nie reguluje jednak sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowania osoba mająca w tym interes prawny. Wszak art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się "wyłącznie z urzędu". Już z tego powodu należało przyjąć, że przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego – jak wspomniano – uprawnia i nakazuje organom prowadzić postępowania legalizacyjne

i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek. Brak jest dostatecznie uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony przez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). W razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie

z urzędu. W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (tak trafnie wyrok NSA z 18.12.2019 r., II OSK 3310/18, CBOSA) –

a do tego sprowadzałoby się w istocie działanie organu, gdyby żądanie Skarżącej traktowano w kategoriach pozajurysdykcyjnych. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 k.p.a., zgodnie z którym: "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Ustawodawca przyjmuje więc generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym oraz transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Powyższe oznacza, że wniosek strony o wszczęcie postępowania naprawczego powinien albo prowadzić do wszczęcia takiego postępowania – jeżeli są ku temu uzasadnione podstawy podmiotowe i przedmiotowe – natomiast gdy okaże się, że z wnioskiem występuje osoba nie mająca interesu prawnego (w sposób oczywisty) albo ustalono, że naruszeń uzasadniających postępowanie naprawcze (legalizacyjne) brak, to wówczas dopiero należy odpowiednio zastosować art. 61a § 1 k.p.a. W każdym jednak razie żądanie osoby powołującej się na swój interes prawny i poszukującej ochrony prawnej w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) powinno być rozpatrzone. Zarazem nie może być tak, że zasadę oficjalności wyrażoną w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego czyni się samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Żądanie osoby domagającej się prowadzenia postępowania naprawczego (legalizacyjnego), która powołuje się na swój interes prawny w takim postępowaniu, musi być rozpatrzone pod kątem istnienia tego interesu oraz w kontekście zarzucanych przez nią naruszeń prawa w zakresie prowadzonych robót budowlanych.

Wyrażone stanowisko w przywołanym wyroku WSA o sygn. akt II SA/Po 317/21 znalazło akceptację także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki WSA: z 28.09.2021 r., VII SA/Wa 1220/21 i VII SA/Wa 1222/21; z 15.10.2021 r., II SA/Po 140/21; z 19.10.2021 r., II SA/Po 41/21 – dostępne w CBOSA).

W konsekwencji – w ocenie Sądu w niniejszym składzie – przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie mógł stanowić "innej uzasadnionej przyczyny" odmowy wszczęcia postepowania na wniosek Skarżącej, w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Dlatego zarzut naruszenia ww. przepisów należało uznać za zasadny.

Jednocześnie jak wskazano powyżej, pozostawanie w obrocie prawnym orzeczenia rozstrzygającego sprawę (ostateczne postanowienie PINB w m. R.

z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania), co wykazywał PINB w uzasadnieniu postanowienia – jako przesłanka przedmiotowa nie mogło stanowić podstawy zastosowania art. 61a § 1 k.p.a.

Stosownie art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Ponadto do postanowień stosuje się w tym względzie art. 107 § 2-5 k.p.a. (zob. art. 126 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji (odpowiednio: postanowienia) powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji (postanowienia), z przytoczeniem przepisów prawa.

Z tych powodów zaskarżone postanowienia wymykają się kontroli sądowej.

Rzeczą organów było wszczęcie postępowania, a dopiero w ramach wszczętego postępowania badanie spełnienia przesłanek nakazania rozbiórki ogrodzenia, czyli merytoryczne ustosunkowanie się do złożonego wniosku. Rozpoznanie tego wniosku mogło zaś zakończyć się wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę bądź odmawiającej nakazania rozbiórki ogrodzenia na podstawie norm prawa materialnego zawartych

w ustawie – Prawo budowlane, co uwzględni organ pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie,

a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., a w konsekwencji - w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i orzekł jak

w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: koszt wpisu od skargi, w wysokości 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego, w wysokości 480 zł, ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265).