Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2451/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 22, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 419/22 w sprawie ze skargi I.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 11 października 2022 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr S-KO.441/175/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Łomża z dnia 3 marca 2022 r. numer MOPS.DŚR.8252.14575.90.2022.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Prezydent Miasta Łomży decyzją z 3 marca 2022 r. odmówił I. B. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. Powodem odmowy było to, że I. B. przebywając na urlopie bezpłatnym utraciła wynagrodzenie jednak nie utraciła zatrudnienia, dlatego też świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje.

Z decyzją tą nie zgodziła się I. B. wnosząc odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z 14 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia w postaci rezygnacji z zatrudnienia. Jak ustalono bowiem I. B. od 1 września 2015 r. pozostaje w stosunku pracy [...], który udzielił jej od 1 marca 2022 r. do 31 lipca 2022 r. urlopu bezpłatnego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła I. B.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację. Podkreśliło, że przebywania na urlopie bezpłatnym nie oznacza rezygnacji z zatrudnienia, bowiem osoba ta dalej pozostaje w stosunku pracy, zaś rezygnacja z zatrudnienia jest równoznaczna w skutkach z utratą zatrudnienia.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że urlop bezpłatny nie wyczerpuje pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia", jako przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej jako: u.ś.r.). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że taka interpretacja art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. nie jest prawidłowa i przeczy wykładni celowościowej tego przepisu. Świadczenie pielęgnacyjne ma niewątpliwie charakter socjalny, a zasadniczy celem tego świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Skoro w świetle definicji legalnej z art. 3 pkt 22 u.ś.r. "zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową" jest "wykonywanie pracy" na podstawie stosunku pracy lub innych stosunków prawnych wymienionych w tym przepisie, to rezygnacją z tak rozumianego zatrudnienia w ramach stosunku pracy jest rezygnacja z wykonywania pracy na podstawie tego stosunku, a nie jest konieczne aż rozwiązanie stosunku pracy.

W ocenie Sądu I instancji, brak jest przy tym podstaw do dokonywania rozszerzającej wykładni pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", a w szczególności do wywodzenia, że w tym pojęciu, wbrew jego literalnemu brzmieniu, nie chodzi wyłącznie o "wykonywanie pracy", lecz szerzej – o "pozostawanie w stosunku pracy". Ponadto, przeciwko słuszności stanowiska organu – odmawiającego skarżącej przebywającej na urlopie bezpłatnym spełnienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. – przemawiają także względy systemowe, a w szczególności wzgląd na charakter i istotę urlopu bezpłatnego, jakie wyłaniają się z całokształtu unormowań poświęconych tej kategorii urlopów w prawie pracy oraz w prawie ubezpieczeń społecznych. Pracownik przebywający na urlopie bezpłatnym choć formalnie pozostaje w stosunku pracy, to w istocie, w ujęciu systemowym, okres tego urlopu jawi się jako przerwa w zatrudnieniu. I tak też jego istota bywa syntetycznie ujmowana w wypowiedziach przedstawicieli doktryny prawa pracy.

Zdaniem Sądu I instancji, wyżej przedstawione względy przemawiają za przyjęciem, że przebywanie na urlopie bezpłatnym – w takim celu i na warunkach, jak czyni to skarżąca – jest okresem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że owa rezygnacja ma w niniejszej sprawie charakter czasowy – z wyraźnym określeniem terminu. Przebywanie na urlopie bezpłatnym połączonym z opieką nad niepełnosprawnym synem, który spełnia warunki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy traktować jako rezygnację z zatrudnienia w znaczeniu określonym w art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. WSA wskazał przy tym, że wnioskodawczyni udokumentowała zarówno uzyskanie urlopu bezpłatnego, jak również niepełnosprawność swego syna, zaś konieczność utraty zatrudnienia nie wynika z treści w/w przepisów.

W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Kolegium oraz poprzedzająca decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r.. Naruszenie to przejawia się w uznaniu przez organy, że skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Kolegium zarzuciło.

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 17 ust. 1 i w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że urlop bezpłatny udzielony przez pracodawcę jest równoznaczny z rezygnacją z zatrudnienia, a tym samym uzasadnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego,

b) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: P.p.s.a., wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd I instancji błędnie interpretowanej normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności wraz ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, to jest nie doszło do rezygnacji z zatrudnienia przez osobę przebywającą na urlopie bezpłatnym.

c) art. 80 K.p.a., w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażające się nie tylko w bezpodstawnym zanegowaniu przez sąd pierwszej instancji dokonanej przez orzekające organy oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie, z którą brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną przez nią opieką nad dzieckiem. Pozostawanie w dyspozycji pracodawcy będąc na urlopie bezpłatnym nie spełnia warunku utraty zatrudnienia,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a w związku z art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. 3 ust. 22 u.ś.r. - przez błędne ustalenie, że w zaistniałej sytuacji doszło do utraty zatrudnienia, co skutkuje przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego.

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art.135 i art.153 P.p.s.a. przez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji oraz sformułowanie wytycznych, co do rozstrzygnięcia sprawy, które prowadziłyby do naruszenia prawa materialnego przez nieuzasadnione przyznanie świadczenia,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 6, art. 7 i art. 80 K.p.a poprzez nieuwzględnienie, że organ administracji ma obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, dokonania ustaleń na postawie oceny całokształtu materiału dowodowego oraz przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik I. B. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach..

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Podkreślenia wymaga, że zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest "częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej" (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych). Świadczenie pielęgnacyjne, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, "stanowi pomoc ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym w sytuacji, gdy na osobie tej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec dziecka" (wyrok z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07). Państwo ma zatem częściowo rekompensować utracony zarobek osobie zdolnej do pracy, która rezygnuje z zatrudnienia, aby sprawować osobistą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem w okresie przebywania na urlopie bezpłatnym.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest wystarczające skorzystanie wyłącznie z wykładni językowej art. 17 ust. 1 u.ś.r. w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r., ale konieczne jest sięgnięcie także do innych metod wykładni. Wykładnia w prawie administracyjnym musi uwzględniać szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Toruń 2005 s. 15), dlatego też w prawie administracyjnym wszystkie metody wykładni, tj. językowa, systemowa i funkcjonalna, pojmowane są jednolicie i należą do tej samej kategorii, a dla uzyskania prawidłowego wyniku wykładni należy zastosować je wszystkie. Należy też podkreślić, że w prawie administracyjnym istnieje możliwość przyjęcia pierwszeństwa rezultatów wykładni celowościowej (funkcjonalnej) w sytuacji, gdy przemawia za tym silne uzasadnienie aksjologiczne albo wykładnia językowa prowadzi do absurdalnych lub niemożliwych do zaakceptowania konsekwencji (por. W. Jakimowicz Wykładnia w prawie administracyjnym Zakamycze 2006, str. 551-552).

Pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 22 u.ś.r. i oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zatem rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to rezygnacja z wykonywania pracy świadczonej w ramach stosunku pracy lub innych stosunków prawnych wymienionych w tym przepisie.

Zgodnie natomiast z regulacją zawartą w Kodeksie pracy, przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca - do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem (art. 22 § 1 ).

Dokonując wykładni powyższych przepisów nie można pominąć znaczenia "wykonywania" czyli świadczenia pracy dla ustalenia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro bowiem w świetle definicji legalnej z art. 3 pkt 22 u.ś.r. "zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową" jest "wykonywanie pracy" na podstawie stosunku pracy lub innych stosunków prawnych wymienionych w tym przepisie, to rezygnacją z tak rozumianego zatrudnienia w ramach stosunku pracy jest rezygnacja z wykonywania pracy na podstawie tego stosunku. Trudno wywieść wprost z treści przepisów u.ś.r., że dla rezygnacji z wykonywania pracy konieczne i niezbędne jest rozwiązanie stosunku pracy (por również: wyrok WSA z 04.11.2010 r., I SA/Wa 1683/10). W tym kontekście Sąd I instancji słusznie przytoczył argumenty systemowe, w szczególności zwracając uwagę na charakter i istotę urlopu bezpłatnego, jakie wyłaniają się z całokształtu unormowań poświęconych tej kategorii urlopów w prawie pracy oraz w prawie ubezpieczeń społecznych. Urlop bezpłatny – jak każdy inny urlop – stanowi okres ustawowego zwolnienia pracownika od obowiązku wykonywania pracy u danego pracodawcy. Specyfika urlopu bezpłatnego polega jednak na tym, że – jak sama jego nazwa wskazuje ("bezpłatny") – w czasie trwania tego urlopu pracownik nie otrzymuje wynagrodzenia, a ponadto, zgodnie z art. 174 § 2 k.p., okresu urlopu bezpłatnego nie wlicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Co więcej, urlop bezpłatny w sposób istotny wpływa również na status pracownika wyznaczony regulacjami prawa ubezpieczeń społecznych. Pracownik korzystający z takiego urlopu na swój wniosek nie ma bowiem prawa do świadczeń przysługujących z ubezpieczenia chorobowego (np. zasiłku chorobowego czy opiekuńczego). Okres korzystania z urlopu bezpłatnego udzielonego na podstawie art. 174 k.p. jest okresem, w którym pracodawca nie ma obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, co powoduje, że nie jest on ani okresem składkowym, ani nieskładkowym, a więc nie podlega również uwzględnieniu w stażu ubezpieczeniowym.

Sąd I instancji trafnie również zwrócił uwagę na istotną kwestię, że choć pracownik przebywający na urlopie bezpłatnym formalnie pozostaje w stosunku pracy, to w istocie, w wyżej przedstawionym ujęciu systemowym, okres tego urlopu stanowi przerwę w zatrudnieniu. Urlop ten różni się zatem od całkowitego rozwiązania stosunku pracy zasadniczo tylko zachowanym przez pracownika prawem do powrotu do pracy. Co do istoty jest to więc sytuacja analogiczna do tej, jaka powstałaby, gdyby po rozwiązaniu stosunku pracy (były) pracodawca zwrócił się do (byłego) pracownika z ofertą (ponownego) zatrudnienia.

W konsekwencji zgodzić należało się z Sądem I instancji, że przebywanie na urlopie bezpłatnym – w takim celu i na warunkach, jak w przypadku skarżącej – jest okresem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Za takim rozumieniem ww. przepisu przemawia również wykładnia celowościowa. Świadczenie pielęgnacyjne z art. 17 ust. 1, co już wyżej sygnalizowano ma charakter socjalny. Celem tego świadczenia jest kompensacja strat materialnych powstałych na skutek rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Skarżąca nie wykonuje pracy, ponieważ korzysta z urlopu bezpłatnego by opiekować się niepełnosprawnym synem. Ponieważ nie wykonuje pracy, nie otrzymuje wynagrodzenia. Niedobory tym spowodowane mogą zaś zostać częściowo skompensowane w formie świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego uznać należało za niezasadne.

Uznanie przedstawionej przez Sąd I instancji wykładni art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. za prawidłową skutkuje koniecznością uznania za niezasadne także zarzutów naruszenia przepisów postępowania ściśle powiązanych z powyższymi kwestiami materialnoprawnymi

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.