Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 489/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi G. B. na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy [...] (zwanej dalej "Gminą") jest uchwała Sejmiku Województwa (zwanego dalej "Sejmikiem") z dnia [...] marca 2019 r., [...] w sprawie uchwalenia Planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] wraz z Planem zagospodarowania przestrzennego miejskiego obszaru funkcjonalnego [...] (zwana dalej także "planem" albo "uchwałą [...]). Uchwałę tą opublikowano w Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2019 r., poz. 4021).

Do uchwalenia planu doszło w następujących okolicznościach, które można ustalić na podstawie obszernych akt planistycznych złożonych do Sądu w liczbie 28 segregatorów.

Uchwałą z dnia [...] maja 2014 r., [...] Sejmik – działając z powołaniem na art. 18 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 596, obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 512 ze zm., dalej "u.s.w.") oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p.") – przystąpił do sporządzenia Planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...]. Procedurę planistyczną prowadził Marszałek Województwa [...] (zwany dalej "Marszałkiem") (zob. segregator: "Dokumentacja prac planistycznych, rozpoczęcie procedury planistycznej" [...]; w tym segregatorze zebrano także dalszą dokumentację wstępnego etapu procedury).

W motywach uchwały [...] wskazano, że stosownie do art. 45 u.p.z.p. istnieje obowiązek dokonania okresowej oceny planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Przegląd ten został dokonany przez Zarząd Województwa [...] (zwany dalej "Zarządem"), który stosownie do własnej uchwały z dnia [...] grudnia 2012 r., [...] weryfikował zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym województwa, opracował raport o jego stanie oraz sporządził ocenę realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Okresowa ocena Zarządu została pozytywnie zaopiniowana przez Wojewódzką Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną w dniu [...] maja 2013 r. oraz przyjęta przez Zarząd uchwałą z dnia [...] maja 2013 r., [...].

Następnie realizowano określone ustawą czynności nakazane w wojewódzkiej procedurze planistycznej (zwłaszcza określone w art. 41 u.p.z.p.).

W pierwszej kolejności zrealizowano czynności z art. 41 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Obwieszczono o podjęciu przez Sejmik uchwały z dnia [...] maja 2014 r., [...] w Urzędzie [...] Województwa [...] Urzędzie Województwa [...], dwukrotnie w prasie – [...], w [...], starostwach powiatowych i urzędach gmin, w tym w gminie [...] (zob. dowody doręczenia, obwieszczenia i adnotacje o wywieszeniu). Obwieszczenie posiadało informację o formie, miejscu i terminie składania wniosków dotyczących planu, który wyznaczono na okres dłuższy niż 3 miesiące od dnia ogłoszenia).

W ramach realizacji czynności z art. 41 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. rozesłano na piśmie zawiadomienia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucjom i organom właściwym do uzgadniania i opiniowania planu. Objęło to wojewodów ościennych województw (pismo [...] z dowodami doręczeń), marszałków ościennych województw (pismo [...] z dowodami doręczeń), starostów powiatów województwa [...] (pismo [...] z dowodami doręczeń), wojewodę [...] (zob. pismo [...]), prezydentów, burmistrzów i wójtów gmin województwa [...] (pismo [...] z dowodami doręczeń – zob. segregatory: "Dokumentacja prac planistycznych, rozpoczęcie procedury planistycznej" [...] – [...]" w części [...]) oraz inne instytucje i organy według rozdzielnika (zob. segregator: "Dokumentacja prac planistycznych, rozpoczęcie procedury planistycznej" [...], część I), a nadto także [...] (część J).

Dalsze czynności objęły zebranie i rozpatrzenie wniosków dotyczących planu (art. 41 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), składanych w trybie art. 41 ust. 1 pkt 1 in fine u.p.z.p. Wnioski spisano wraz z rozstrzygnięciami o ich uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu w wykazie utrwalonym w segregatorze "Dokumentacja prac planistycznych, wnioski" [...], natomiast same pisemne wnioski zostały utrwalone w dalszych segregatorach "Dokumentacja prac planistycznych, rozpoczęcie procedury planistycznej" [...].

W ramach procedury planistycznej Marszałek przedstawił następnie propozycję określenia obszarów funkcjonalnych o znaczeniu ponadregionalnym i regionalnym i ich granic. Nastąpiło to w wykonaniu art. 49d ust. 3 u.p.z.p. (por. także art. 39 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. – uw. Sądu) (zob. pismo z dnia [...] października 2016 r. wraz z propozycją określenia obszarów funkcjonalnych "Obszary Funkcjonalne na Terenie Województwa [...], [...]+ oraz dowodami doręczeń jednostkom samorządów terytorialnych zebrane w segregatorze "Dokumentacja prac planistycznych, obszary funkcjonalne" [...]).

Odbyła się także konferencja wymagana zgodnie z art. 49d ust. 3 i 4 u.p.z.p. (Dokumentacja prac planistycznych, obszary funkcjonalne" [...]).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...] Marszałek przedstawił wójtom, burmistrzom i prezydentom miast oraz starostom województwa [...] kolejną, nową propozycję określenia obszarów funkcjonalnych (zob. wskazane pismo wraz z propozycją "Obszary Funkcjonalne na Terenie Województwa [...], [...]+" i z dowodami doręczenia w segregatorze: "Dokumentacja prac planistycznych, obszary funkcjonalne" [...])

Dnia [...] maja 2017 r. odbyła się druga Konferencja dotycząca określenia obszarów funkcjonalnych i ich granic (art. 49d ust. 3 i 4 u.p.z.p.; zob. segregator: "Dokumentacja prac planistycznych, obszary funkcjonalne" [...]).

W dalszej kolejności – po sporządzeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – zwrócono się do właściwych jednostek, instytucji i organów o opinie i uzgodnienia (art. 41 ust. 4-6 u.p.z.p. – zob. segregatory: "Dokumentacja prac planistycznych, uzgodnienia i opinie" [...]).

W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że w segregatorze "Dokumentacja prac planistycznych, uzgodnienia i opinie" [...] utrwalono stanowisko Wójta Gminy [...], który w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., [...] – działając na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. – negatywnie zaopiniował projekt planu w części obejmującej eksploatacji węgla brunatnego na terenie Gminy.

Pismami z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] Marszałek przedstawił projekt planu Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa w celu stwierdzenia jego zgodności z koncepcją przestrzennego zagospodarowania kraju oraz Ministrowi Rozwoju i Finansów w celu stwierdzenia zgodności planu z programami rządowymi określonymi art. 48 ust. 1 u.p.z.p. Zrealizowano w ten sposób czynności, o których mowa w art. 41 ust. 1 pkt 6a i 7 u.p.z.p. (pisma z tymi wystąpieniami wraz dowodami doręczenia znajdują się na ostatnich kartach segregatora: "Dokumentacja planistyczna, uzgodnienia i opinie" [...], w punktach 18 i 19).

Odpowiedzi na powyższe wystąpienia wymienienie wyżej Ministrowe Infrastruktury i Budownictwa oraz Rozwoju i Finansów nadesłali odpowiednio w pismach z dnia [...] lipca 2017 r., [...] i z czerwca 2017 r. (bez daty dziennej), [...] Warto odnotować, że pierwszy stwierdził zgodność przedstawionego projektu planu z Koncepcją Przestrzennego Zagospodarowania [...]. Wymienione pisma znajdują się na ostatnich kartach segregatora: "Dokumentacja planistyczna, uzgodnienia i opinie" [...].

Kolejny etap wojewódzkiej procedury planistycznej związany był z koniecznością dopełnienia wymogów określonych w ustawie z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (na datę opracowywania planu tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej "u.u.i.ś.") w zakresie zapewnienia udziału społeczeństwa w opracowywaniu dokumentu (planu), w szczególności w zakresie przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (na którą składa się w szczególności uzgodnienie szczegółowości, sporządzenie i zaopiniowanie prognozy oddziaływania na środowisko – uw. Sądu, zob. art. 3 pkt 14 u.u.i.ś.).

Wykonując obowiązki z art. 39 ust. 1 pkt 2-5 u.u.i.ś. we wrześniu 2018 r. zawiadomiono społeczeństwo o możliwości zapoznania się z projektem planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i niezbędną dokumentacją zebraną w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Nastąpiło to przez ogłoszenie w lokalnej prasie (Gazeta Wyborcza z dnia [...] września 2018 r.) i w Biuletynie Informacji Publicznej samorządu województwa wielkopolskiego (zob. pierwsze karty segregatora: "Dokumentacja planistyczna, udostępnianie do publicznego wglądu" [...]).

Na dalszym etapie zebrano uwagi i wnioski do projektu planu. Zostały one utrwalone w dwóch segregatorach: "Dokumentacja planistyczna, udostępnianie do publicznego wglądu" 2/3-3/3, natomiast wszystkie wnioski i uwagi zebrano w wykazie w segregatorze "Dokumentacja planistyczna, udostępniania do publicznego wglądu" [...].

Mając na uwadze przedmiot niniejszej sprawy warto w tym miejscu nadmienić, że znaczna część uwag i wniosków osób prywatnych dotyczących projektu planu i prognozy oddziaływania na środowisko dotyczyła między innymi prognoz eksploatacji węgla brunatnego we wschodniej [...], w tym także w wielu przypadkach złoża [...] w granicach gminy [...].

Następnie stosownie do art. 41 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. Marszałek przedstawił projekt planu Sejmikowi, który – powołując się na art. 18 ust. 3 u.s.w. i art. 42 ust. 1 u.p.z.p. przyjął go w przedstawionym brzmieniu uchwałą z dnia [...] marca 2019 r., [...].

Można dodać, że uchwała ta dotyczyła nie tylko samego planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...], ale na podstawie art. 39 ust. 6 u.p.z.p. także planu zagospodarowania przestrzennego miejskiego obszaru funkcjonalnego P.. Jak wskazano na wstępie, zaskarżoną uchwałę opublikowano w Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2019 r., poz. 4021.

Sąd odstąpił od przedstawiania w tym miejscu całej treści planu, gdyż uczyniłoby to niniejsze uzasadnienie nieprzejrzystym. Plan województwa [...] jest wszakże dokumentem składającym się z kilkuset stron i kilkunastu map.

Z punktu widzenia sporu, który wyłonił się między Gminą a Sejmikiem (o czym niżej), warto natomiast wskazać, że dokument ten zawiera konkretne treści, które zaniepokoiły Gminę (czemu dała ona wyraz w negatywnej opinii z dnia [...] lipca 2017 r., ORG.[...] złożonej jeszcze do projektu planu i do której obszernie nawiązano później w skardze). Do treści tych zaliczają się następujące:

- w punkcie 3.3 na stronie 164 planu (odpowiednio s. 171 Dziennika Wojewódzkiego) przedstawiono charakterystykę "Wschodniego Obszaru Funkcjonalnego" składającego się z miasta [...] oraz powiatu [...], [...]. Jest to miejsce koncentracji przemysłu wydobywczo-energetycznego. W planie zaznaczono, że wyróżnia się on w skali województwa dużą liczbą podmiotów przemysłowych zarejestrowanych w poszczególnych gminach. Głównymi przedsiębiorstwami tego regionu są [...] S.A., [...] S.A., [...] i [...] Wskazano także, że istotnym problemem [...] Obszaru Funkcjonalnego jest wyczerpywanie się złóż węgla brunatnego. Według szacunków [...] S.A., przy utrzymaniu notowanego zapotrzebowania na węgiel ze strony miejscowych elektrowni, eksploatacja złóż na terenie obszaru możliwa będzie do około roku 2040. Konieczne jest przy tym udostępnianie kolejnych odkrywek, położonych w coraz większej odległości od [...]

- w zakresie "zasięgu przestrzennego" Wschodniego Obszaru Funkcjonalnego postanowiono, że obejmie on między innymi 28 gmin wiejskich, w tym gminę [...]k (s. 165 planu, odpowiednio s. 172 Dziennika Województwa);

- w zawartej na s. 201 (odpowiednio s. 208 Dziennika Urzędowego) tabeli "Zestawienie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym – wydobywanie kopalin", pod liczbą porządkową 2 zaznaczono "Eksploatację węgla brunatnego ze złoża [...]" w gminie [...] i [...]. Inwestycja ta miała znaleźć umocowanie w dokumencie stanowiącym "Plan gospodarowania wodami w obszarze dorzecza [...]". Jako instytucje odpowiedzialną za realizację inwestycji wskazano [...] S.A.

- w załączniku 1 "Środowisko przyrodnicze", tabeli T.10 "Udokumentowane złoża kopalin", pod liczbą porządkową [...], wymieniono złoże [...] węgla brunatnego w granicach gmin [...] i [...].

Na uchwałę [...] skargę wniosła Gmina reprezentowana przez Wójta, przy czym zakwestionowano zatwierdzony tą uchwałą plan w zakresie obejmującym ustalenia na następujących stronach według numeracji Dziennika [...]: [...] (pkt 3.3. [...] obszar funkcjonalny), [...] (Zasięg przestrzenny), [...] (tabela) i [...] (tabela) (odpowiada to elementom opisanym powyżej – uw. Sądu).

Zdaniem Gminy prawo naruszono w ten sposób, że w trakcie procedury planistycznej pominięto zgłoszone przez nią twierdzenia i wskazania zawarte w negatywnej opinii Wójta z dnia [...] lipca 2017 r. (to jest [...], "Dokumentacja prac planistycznych, uzgodnienia i opinie" [...]).

W ocenie skarżącej uchybieniem jest także nieuwzględnienie w procedowaniu wyników referendum gminnego przeprowadzonego na terenie Gminy w dniu [...] czerwca 2015 r. oraz postanowień uchwały Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2017 r. [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwalonego wcześniej uchwałą Rady Gminy z dnia [...] czerwca 1998 r., [...] i zmienionego uchwałą z dnia [...] grudnia 2009 r., [...]).

Wskazując na powyższe uchybienia Gmina wniosła o zmianę zaskarżonej uchwały w kwestionowanym zakresie i obciążenie organu kosztami postępowania.

W motywach skargi skarżąca jednostka samorządu terytorialnego uwypukliła, że w toku procedury planistycznej wyrażała negatywną opinię na temat możliwości wydobycia węgla brunatnego na jej terenie. Podkreślano wówczas, że eksploatacja węgla brunatnego ze złoża [...] jest niezgodna z opracowaniami na szczeblu europejskim, krajowym oraz lokalnym. W szczególności Koncepcja Zagospodarowania Przestrzennego Kraju w punkcie 5.1.7. przewiduje ochronę złóż kopalin energetycznych. W opinii wskazywano także, że dla wydobycia węgla brunatnego ze złoża [...] przedsiębiorca zamierzający eksploatować złoże nie przedstawił wielokryterialnej analizy opłacalności z pełnym uwzględnieniem aspektów społecznych i ekologicznych. Nie przedstawił też raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia. Przez tereny złoża przeprowadzono ważną w skali kraju budowę gazociągu przesyłowego wysokiego ciśnienia, prowadzącego gaz z gazoportu w [...]. Zatem także w polityce krajowej nie uwzględniano dotąd wykorzystania złóż węgla brunatnego [...].

Skarżąca podkreśliła też, że w toku procedury planistycznej informowała, iż w [...] r. mieszkańcy gminy w referendum opowiedzieli się przeciwko uruchomieniu wydobycia węgla brunatnego ze złoża [...]. Referendum odbyło się [...] czerwca 2015 r., a oddano w nim 2800 głosów co stanowi 42,94% uprawnionych do głosowania. Rada Gminy [...] lipca 2015 r. przedstawiła Wojewodzie stanowisko w sprawie mającej powstać na jej terenie kopalni wyrażając poparcie dla wyników referendum.

Wreszcie w opinii z dnia [...] lipca 2017 r., [...] (złożonej w toku wojewódzkiej procedury planistycznej – uw. Sądu) informowano Marszałka, że w aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (zatwierdzonego uchwałą zmieniającą z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...]) nie przewiduje się odkrywkowego wydobycia węgla na terenie gminy. Projekt studium w dniu [...] października 2016 r. otrzymał uzgodnienie Wojewody, a dnia [...] października 2016 r. Zarządu Województwa [...]

W ocenie Gminy istotne znaczenie mają także kwestie związane z ochroną środowiska. Znaczna część gminy znajduje się w [...] utworzonym uchwałą Wojewódzkiej Rady [...] w [...] w sprawie ustalenia obszarów krajobrazu chronionego na terenie Województwa Konińskiego i zasad korzystania z tych obszarów. Obszar został utworzony w celu ochrony obszaru zbliżonego do stanu naturalnego oraz zapewnienia społeczeństwu warunków niezbędnych dla regeneracji sił w środowisku reprezentującym korzystne właściwości dla rozwoju turystyki i wypoczynku. Uchwałę zmieniono rozporządzeniem Wojewody [...] [...] obejmuje swoim zasięgiem prawie cały obszar gminy [...], rozciąga się nad [...], łącząc się z [...]. W części północno-wschodniej gminy [...] graniczy z obszarem chronionego krajobrazu Jezioro [...] w Województwie [...]. [...] obszar chronionego krajobrazu zajmuje łącznie powierzchnię [...] ha i położony jest w województwach [...] oraz [...] Specyfiką tego obszaru jest urozmaicona rzeźba terenu, kształtowana przez liczne wzniesienia i formy rynnowe ukształtowane w okresie zlodowacenia środkowopolskiego i zlodowacenia bałtyckiego. O walorach krajobrazowych decyduje urozmaicona rzeźba terenowa, z licznymi jeziorami i dolinami rzecznymi oraz z niewielkimi lasami (grądy ubogie i żyzne, łęgi wiązowo-jesionowe oraz dąbrowy).

Rezerwat przyrody, obszar chronionego krajobrazu, doliny rzek, których naturalny charakter powinien być chroniony przed intensywnym zagospodarowaniem, co pozwoli na ich funkcjonowanie jako korytarzy ekologicznych o szczególnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego, obszary leśne, których powierzchnia nie powinna być umniejszana, szczególnie na obszarach o niskim wskaźniku lesistości, gleby wysokich klas bonitacyjnych występujące w większych kompleksach, obiekty cenne kulturowo – to bariery jakie występują w gminie [...]. Zdaniem mieszkańców gminy plan województwa nie dokonał pełnego rozpoznania wartości przyrodniczych i kulturowych gminy [...], skazał gminę, jej środowisko przyrodnicze i jej mieszkańców na znacznej wartości szkody, których w żaden sposób nie będzie można zrekompensować. Ilości możliwego do pozyskania węgla brunatnego, zyski z jego wydobycia nie są w stanie pokryć szkód, jakie spowoduje kopalnia. Według skarżącej za krzywdzące należy uznać twierdzenie, iż tereny gminy [...] są niesprzyjające dla gospodarki rolnej, że nie są w stanie przełamać bariery opóźnienia cywilizacyjnego, gospodarczego i technicznego. Tereny, które Kopalnia [...] zamierza zająć pod wydobycie są właśnie w znacznej części glebami klasy III i IVa. Rolnictwo na tych terenach przynosi zyski, jednocześnie indywidulane gospodarstwa rolne produkują zdrową żywność. Uwarunkowania przyrodnicze, kulturowe, społeczne wykluczają więc możliwość odkrywkowej eksploatacji węgla brunatnego na terenie gminy [...] Stąd mieszkańcy gminy w referendum opowiedzieli się przeciwko uruchomieniu wydobycia węgla brunatnego ze złoża [...]

Skarżąca gmina uwypukliła też, że w referendum dotyczącym eksploatacji złoża [...] wypowiedziało się negatywnie 92 % głosujących, a konsekwencją woli mieszkańców było przyjęcie zmian w studium uchwałą [...] Projekt zmiany studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko uzyskał uzgodnienia Wojewody, Zarządu oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz opinie Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, Starosty [...], Wójta Gminy [...], Wójta Gminy [...] Wójta Gminy [...], Burmistrza [...], Burmistrza Miasta i Gminy [...], Burmistrza [...] Burmistrza [...], Wójta Gminy [...], Wójta Gminy [...], [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...] - Delegatura w [...], Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...], Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej, Okręgowego Urzędu Górniczego w [...], Ministra Środowiska, Marszałka Województwa [...], Geologa Powiatowego, Dyrektora RZGW w [...], Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...], Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] i [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]. Zmiana studium przebiegała, zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś., jednocześnie z procedurą strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Rada Gminy dopełniła w trakcie prac nad nią wszystkich wymogów określonych przez prawo.

W tym kontekście Gmina podkreśliła, że sam fakt, iż istnieje udokumentowane złoże węgla brunatnego nie zobowiązywał jej do uwzględnienia wniosku [...] S.A. w sprawie umożliwienia ich wydobycia (spółka wcześniej występowała z tego rodzaju inicjatywą – uw. Sądu). Udokumentowane złoże węgla brunatnego [...] zgodnie z "Dodatkiem nr [...] do kompleksowej dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego [...] w kat. [...]" zatwierdzonym decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2015 r., [...] zostało w studium wyrysowane i uwzględnione, a w obrębie jego południowej części nie zaplanowano rozwoju jednostek osadniczych. Złoże jest w ten sposób chronione, dla ewentualnego "przyszłego wydobycia", jeśli w przyszłości powstanie racjonalne uzasadnienie dla jego wydobycia lub lepsze, mniej szkodzące środowisku metody wydobycia.

Skarżąca zaznaczyła też, że wydobycie węgla brunatnego ze złoża [...] nie jest zaliczone do programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 - centralnych programów służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, nie jest też zaliczone do inwestycji celu publicznego zaliczonych do inwestycji o znaczeniu wojewódzkim. Zadania rządowe na terenie województwa zostały określone w dacie przyjmowania uchwały Rady Gminy [...] w tekście planu zagospodarowania województwa [...] (to jest poprzedniego planu – uw. Sądu).

Gmina zaznaczyła też dalej, że zgodnie z art. 39 ust. 5 u.p.z.p. (w skardze błędnie przywołano "art. 39 ust. 4") planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się programy zawierające zadania rządowe służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym oraz te inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, które zostały ustalone w dokumentach przyjętych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów, właściwego ministra lub sejmik województwa. Do zadań rządowych służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych zaliczony został tylko pakiet inwestycyjny wynikający z udziału Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w Programie Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Dziedzinie Bezpieczeństwa (NATO Security Investment Programme - NSIP).

Gmina podkreśliła, że sporządzając projekt ostatniej (obecnie obowiązującej) zmiany studium dokonano szerokiej analizy ustaleń poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] uchwalonego przez Sejmik [...] listopada 2001 r. (uchwała [...]), a ten przewidywał racjonalne wykorzystanie złóż kopalin. [...] zostały tylko wymienione wśród złóż mających znaczenie ponadlokalne.

Skarżąca wyraziła też zaniepokojenie faktem, że na planszy kierunków zagospodarowania przestrzennego planu województwa zatytułowanej "Struktura przestrzenna" niemal połowę gminy [...] wskazano jako tereny złóż węgla przewidziane do eksploatacji - cały teren złoża, także teren, dla którego brak było ekonomicznego uzasadnienia wydobycia według stanu udokumentowania w czasie opracowania planu. Gmina zwróciła także na kolizję projektowanego złoża z inną infrastrukturą ponadlokalną (drogami, liniami kolejowymi i gazociągiem).

W dalszych wywodach odwołała się także do Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (uchwała Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r., 239, M.P. z 2012 r., poz. 252 – dalej "Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030"), a w niej nie ustalono bezwzględnego, a jedynie możliwe przeznaczenia terenów złóż pod wydobycie. Zaznaczono, że ewentualne uruchomienie nowych złóż eksploatacji zasobów energetycznych, szczególnie węgla brunatnego, zostanie poprzedzone szczegółową wielokryterialną analizą opłacalności z pełnym uwzględnieniem aspektów społecznych i ekologicznych. Do złóż strategicznych węgla brunatnego Koncepcja Zagospodarowania Przestrzennego Kraju 2030 zaliczyła wyłącznie złoża "[...]", "[...]", "[...] 1" i "[...]".

W skardze uwypuklono, że gdy Rada Gminy [...] uchwalała zmianę studium, przyjmowano, że zawarte w dokumentach planistycznych postulaty, iż "w dalszej kolejności przewiduje się eksploatację złóż" należy uznać za daleko idące przybliżenie mające na celu konieczność ochrony złóż, co jednak nie powinno ograniczać możliwości np. remontów dróg, trwającej modernizacji linii kolejowej, budowy gazociągów, jak i zawężać władztwa planistycznego gminy przy sporządzaniu studium i planów zagospodarowania przestrzennego.

Wreszcie Gmina zaznaczyła, że dokonana na jej terenie zmiana studium (nie przewidująca eksploatacji złoża [...] – uw. Sądu) była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], który wyrokiem z dnia [...] czerwca 2018 r., IV SA/Po [...] oddalił skargę skarżącej spółki [...] S.A.

W odpowiedzi na skargę Sejmik wniósł o jej oddalenie.

Ustosunkowując się do stanowiska Gminy organ podkreślił, że ta ostatnia nie wykazała, aby ustalenia planu naruszały jej interes prawny. Ten w szczególności nie może być wywodzony z okoliczności, że pominięto stanowisko mieszkańców gminy [...] wyrażone w referendum oraz opinię złożoną przez Wójta w toku postepowania planistycznego.

Odnosząc się do wskazań dotyczących [...] Obszaru Funkcjonalnego Sejmik wyjaśnił, że wedle art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 868, dalej "P.g.g.") udokumentowane złoża kopalin ujawnia się w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. W związku z tym w planie dla województwa [...], jako element obligatoryjny, określono obszary występowania udokumentowanych złóż kopalin na obszarze województwa [...], w tym złoże węgla brunatnego [...]), zlokalizowane na terenie gminy [...] i [...].

Gdy chodzi o inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, to z kolei Sejmik wyjaśnił, iż spełniono warunek z art. 39 ust. 5 u.p.z.p., gdyż inwestycja polegająca na eksploatacji węgla brunatnego ze złoża [...] została określona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] (Dz. U. z 2016 r. poz. 1967).

Odnosząc się do opinii Wójta [...] z dnia [...] lipca 2017 r., [...] Sejmik podkreślił, że nie był nią związany, a Marszałek zdecydował jej nieuwzględnieniu. Organ podkreślił także, że w toku procedury planistycznej zaznaczono, że eksploatacja złoża [...] będzie możliwa dopiero po zyskaniu niezbędnych zezwoleń w oparciu o przepisy odrębne. Nie można więc twierdzić, że pominięto twierdzenia i fakty zawarte w negatywnej opinii Wójta.

W dalszych wywodach Sejmik zakwestionował, jakoby wojewódzką procedurę planistyczną miał determinować wynik referendum gminnego. To wiąże bowiem tylko organy danego samorządu terytorialnego. Organ nie zgodził się także, że postanowienia dotyczące Wschodniego Obszaru Funkcjonalnego są niezgodne z Koncepcją Przestrzennego Zagospodarowania Kraju [...]. W planie należało ujawnić złoża kopalin i powiązać z nimi inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym zapisane w dokumentach.

Odnosząc się natomiast do kwestii uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dokonanej przez Zarząd Województwa [...] w dniu [...] października 2016 r. organ wskazał, że podstawą jego dokonania były ustalenia nieobowiązującej już uchwały Sejmiku z dnia [...] kwietnia 2010 r., [...] ([...]). W obowiązującym ówcześnie planie nie określono inwestycji polegającej na eksploatacji węgla brunatnego ze złoża [...], ponieważ została ona ujęta dopiero w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry (Dz. U. z 2016 r. poz. 1967), a tym samym nie zachodził wówczas obowiązek jej uwzględnienia w studium uwarunkowali i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

Ustosunkowując się do kwestii związanych z ochroną środowiska, w tym występowania na obszarze Gminy [...] [...], organ wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1614, dalej "u.o.p.") na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakazy dotyczące m.in. wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu, jednak, zgodnie z ust. 2 pkt 3, nie dotyczą one realizacji inwestycji celu publicznego. Co więcej, aktualnie, na skutek zmian w przepisach prawa, w granicach [...] nie obowiązują żadne zakazy, a w takich warunkach projekt planu został uzgodniony w zakresie ustanowionych form ochrony przyrody.

W toku rozprawy, która odbyła się [...] sierpnia 2019 r. (k. 63 akt sądowych) strony podtrzymały dotychczasowe wnioski i twierdzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do przedstawienia merytorycznych rozważań związanych z kontrolą legalności uchwały [...] Sąd obowiązany był zweryfikować, czy skarżąca Gmina posiadała wystarczającą legitymację do zakwestionowania tego aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. (obejmuje to więc akty prawa miejscowego, jak również akty organów jednostek samorządu terytorialnego innego rodzaju, podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej – uw. Sądu), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Innymi słowy w przypadku rozpoznawania skargi na plan zagospodarowania przestrzennego województwa konieczne było dokonanie oceny, czy uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej. Dopiero wówczas, gdy są podstawy do przyjęcia, że ustalenia planu naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącej, możliwe jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Prima facie nasuwa się wniosek, że w przypadku działalności samorządu województwa przedmiotem skarg mogą być tylko akty prawa miejscowego. Byłoby to jednak założenie chybione. W doktrynie trafnie przyjmuje się, że prawo do skargi dotyczącej działalności organów samorządu województwa powinno mieć zakres spójny systemowo z analogicznym prawem, które przysługuje odnośnie działalności organów pozostałych szczebli samorządu terytorialnego. Zdaniem A. Farugi (B. Dolnicki, red., Ustawa o samorządzie województwa, Komentarz, Warszawa 2012, wyd. el., komentarz do art. 90 i 91, pkt 13) prawa do skargi nie można więc ograniczać do aktów prawa miejscowego. Stanowisko to wywodzone jest z brzmienia art. 91 ust. 1 u.s.w., zgodnie z którym przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Za R. Klyszczem (R. Klyszcz, Ustawy o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Komentarz, Wrocław 1999, s. 221) autor ten dostrzega, że skarga w trybie art. 91 u.s.w. może być wnoszona w sytuacjach podejmowania przez organy samorządowe czynności prawnych innych niż stanowienie prawa miejscowego - przepis nie zawiera bowiem takiego ograniczenia. Do czynności tych należy zaliczyć między innymi wszelkie uchwały organów samorządu wojewódzkiego inne niż akty prawa miejscowego w sprawie z zakresu administracji publicznej, które naruszają prawa osób trzecich.

Podsumowując, w przypadku działalności organów samorządu województwa może być przedmiotem skargi akt inny aniżeli akt prawa miejscowego podjęty w sferze z zakresu administracji publicznej, z tym zastrzeżeniem, że w każdym przypadku skarżący musi wykazać, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia.

W ocenie Sądu Gmina [...] uzyskała legitymacje do złożenia skargi w niniejszej sprawie, gdyż wskazania zawarte w kwestionowanym planie województwa dotyczą nie tylko jej interesu prawnego, ale także można ustalić, że dochodzi do jego naruszenia (co nie oznacza oczywiście jeszcze, że uchwała jest nielegalna).

Kwestia, czy plan zagospodarowania przestrzennego województwa narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu, w rozumieniu art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.w., wymaga w każdej sprawie wnikliwej oceny, która powinna uwzględnić skutki uchwalenia tego planu, w szczególności w jaki sposób oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. Ocena ta w kontekście rozpoznawanej sprawy powinna odnosić się do przepisów, które regulują kwestie treści planu województwa oraz stopnia związania gminy ustaleniami zaskarżonego planu. O tym, czy plan zagospodarowania przestrzennego województwa narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu można mówić wówczas, gdy z przepisów prawa, zwłaszcza przepisów prawa administracyjnego wynika, że ustalenia tego planu nakładają ściśle określony obowiązek prawny jako następstwo jego uchwalenia. Konsekwencje te mogą być bezpośrednie i oczywiste, ale mogą także być następstwem i skutkiem konsekwencji pośrednich. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego województwa ustaleniami, ale nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Tym samym ocena, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej gminy wymaga dokonania analizy ustaleń przyjętych w zaskarżonej uchwale oraz przepisów u.p.z.p. i innych regulujących wpływ ustaleń planu wojewódzkiego na treść poszczególnych instrumentów polityki przestrzennej w gminie.

Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie, w tym uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, należy do zadań samorządu województwa (art. 3 ust. 3 u.p.z.p.). Oznacza to, że uprawnienia planistyczne w zakresie kształtowania polityki przestrzennej przysługują nie tylko gminie, ale także województwu. Uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego województwa sejmik województwa określa w szczególności: podstawowe elementy sieci osadniczej województwa i ich powiązań komunikacyjnych oraz infrastrukturalnych, system obszarów chronionych, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, granice i zasady zagospodarowania obszarów funkcjonalnych o znaczeniu ponadregionalnym, obszarów zagrożonych powodzią i obszarów występowania udokumentowanych złóż kopalin i udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla (art. 39 ust. 1 u.p.z.p.). Jakkolwiek plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem kierownictwa wewnętrznego, to jako akt planistyczny może wpływać na kształt aktów planistycznych podejmowanych przez gminę. W studium określa się, stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Jeżeli rada gminy nie uchwaliła studium, nie przystąpiła do jego zmiany albo, uchwalając studium, nie określiła w nim obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, wojewoda, po podjęciu czynności zmierzających do uzgodnienia terminu realizacji tych inwestycji i warunków wprowadzenia tych inwestycji do studium, wzywa radę gminy do uchwalenia studium lub jego zmiany w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie tego terminu wojewoda sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianę dla obszaru, którego dotyczy zaniechanie gminy, w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego oraz wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Przyjęty w tym trybie plan wywołuje skutki prawne takie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 12 ust. 3 u.p.z.p.). Ponadto w planie miejscowym gmina określa w zależności od potrzeb granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p.).

W świetle powyższego moc wiążąca planu zagospodarowania przestrzennego województwa w stosunku do aktów planistycznych gminy jest trudna do generalnego ustalenia i należy ją oceniać w odniesieniu do konkretnego planu województwa. Znaczenie prawne planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz skutki związania planem wojewódzkim organów gminy kształtujących lokalną polityką przestrzenną zależą przede wszystkim od treści tego planu i ustaleń w nim przyjętych. Mając na uwadze treść u.p.z.p. nie można z góry wykluczyć możliwości naruszenia uprawnień czy interesu prawnego gminy przez to, że determinuje treść studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego województwa. Jednocześnie nie oznacza to, że każdy plan zagospodarowania przestrzennego województwa narusza uprawnienia planistyczne gmin przez to, że determinuje treść studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze tego województwa. Tylko z tego faktu, że gmina znajduje się na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego województwa nie można wywodzić naruszenia jej interesu prawnego czy uprawnienia.

Badając zagadnienie z perspektywy statystyki odnotować można, że z gminom z reguły nie udaje się skutecznie uzasadnić swej legitymacji skargowej w świetle art. 90 ust. 1 i 91 ust. 1 u.s.w., a jest to związane z faktem, że kwestionowane ustalenia danego planu województwa mają zbyt ogólny charakter i nie przesądzają, że konkretne zmiany przestrzenne (najczęściej inwestycyjne) nastąpią w sprecyzowanym miejscu. Przykładowo z tych powodów nie uznano legitymacji skargowej gminy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r., II OSK 1598/13 (orzeczenie ma formę wyroku, gdyż wówczas nie było jeszcze podstawy prawnej do odrzucania skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. – uw. Sądu), w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2016 r., II OSK 963/16 czy postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2016 r., IV SA/Wa 2440/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Dwa ostatnie postanowienia dotyczyły linii elektroenergetycznej, której przebieg w planie województwa był dopiero orientacyjny i postulowany. Z kolei wyrok II OSK 1598/13 dotyczył – podobnie jak niniejsza sprawa – eksploatacji złoża, jednak podkreślono, że ustalenia planu województwa nie pozwalają określić na jakich nieruchomościach kopalnia mogłaby powstać.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie nie byłoby właściwym przyjmowanie zanadto rygorystycznego podejścia do oceny legitymacji Gminy [...], gdy chodzi o ustalenia uchwały [...]. Podkreślenia wymaga, że sprawa dotyczy lokalizacji (na poziomie planu wojewódzkiego) miejsca eksploatacji odkrywkowej złoża węgla brunatnego [...] w kat. [...], którego lokalizacja jest obiektywnie ustalona i zatwierdzona decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2015 r., [...] (pozostaje to bezsporne). W celach poglądowych Sąd włączył do akt powiększony wydruk z części elektronicznej wersji mapy znajdującej się w segregatorze "Dokumentacja prac planistycznych, uchwała Sejmiku Województwa [...] i stanowiącej załącznik 1-3 do uchwały [...] "Środowisko przyrodnicze" (w oznaczeniem złoża [...]) oraz wydruk mapy opartej na danych przestrzennych (dane.gov.pl) z oznaczeniem granic gminy [...] oraz zakresu złoża wymieniowego (k. 68-69 akt sądowych). Na podstawie tych materiałów ustalić można, że wielkość złoża [...] jest wręcz przytłaczająca, jeśli chodzi o relację jego powierzchni w stosunku do powierzchni terytorium Gminy [...] jako całości.

Dalej odnotować trzeba, że lokalizacja inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym jakim jest "Eksploatacja węgla brunatnego złoża [...]" (s. [...] planu, odpowiednio s. [...] Dziennika Urzędowego) – poza tym, że może wymusić na gminie wprowadzenie określonych zmian w studium, względnie nawet doprowadzić do wydania zarządzenia zastępczego przez Wojewodę, z całą pewnością otworzy także podmiotowi uprawnionemu do eksploatacji ([...] S.A.) prawo do podejmowania dalszych działań określonych w P.g.g. Należy pamiętać, że w przypadku prawa geologicznego i górniczego, struktura wymaganych aktów planistycznych niezbędnych do efektywnego podjęcia działalności ulega ograniczeniu. Już samo studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego otwiera drogę do eksploatacji złóż (zob. art. 7 ust. 1 i 2 P.g.g.). Skoro więc w planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...] dopuszczono eksploatację złoża [...] – a Sąd jeszcze raz w tym miejscu przypomina, że złoże to jest udokumentowane i sprecyzowane co do położenia – i inwestycja ta musi być obowiązkowo wprowadzona do studium pod rygorem wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego, to istnieją podstawy, aby twierdzić, że plan województwa w konkretnym, analizowanym przypadku nie tyle pośrednio, co w istocie bezpośrednio prowadzi do wyznaczenia miejsca inwestycji eksploatacji złoża (w płaszczyźnie planowania przestrzennego; co należy oczywiście odróżnić do innych niezbędnych zezwoleń wymaganych zwłaszcza przez u.u.i.ś. czy P.g.g.). To z kolei znacząco zmienia uwarunkowania przestrzenne i możliwości zagospodarowania znacznej części terytorium gminy [...] W ocenie Sądu w takich okolicznościach nie sposób było uznać, że interes prawny lub uprawnienie gminy nie został naruszony (gmina doznała ograniczeń w zakresie możliwości korzystania z własnych terenów w sferze prawa prywatnego, ale także w zakresie możliwości zagospodarowania własnego terytorium w sferze planowania i zagospodarowania przestrzennego).

Podsumowując, Sąd uznał legitymację Gminy [...] do zaskarżenia uchwały [...] ze względu na fakt, że nie tyle ujawniono w planie województwa złoże Dęby Szlacheckie, ale określono możliwość jego eksploatacji jako inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym.

Dla precyzji Sąd nadmienia, że same ustalenia dotyczące istnienia złoża (s. 244 planu), czy ujęcia go w granicach "Wschodniego Obszaru Funkcjonalnego" (obejmującego gminę [...] – s. 164 i 165 planu), nie przesądzałyby o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (ustalenia te mogłyby być traktowane li tylko jako automatyczne "określenie" czy "ujawnienie" złóż w rozumieniu art. 39 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. i art. 95 ust. 1 P.g.g. – patrz niżej), gdyby nie fakt, że zarazem wprost dopuszczono eksploatację tego złoża jako inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (s. 201 planu).

Przechodząc do kontroli legalności z dnia [...] marca 2019 r., [...] na wstępie Sąd wyjaśnia, że kontrolę tą rozpoczął od weryfikacji prawidłowości trybu wojewódzkiej procedury planistycznej. Zdaniem składu orzekającego procedura ta została przeprowadzona wzorowo. Nadesłane Sądowi wraz ze skargą i uzupełnione późnej akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 41 u.p.z.p., a także odnośnych przepisach u.u.i.ś., czytelnie udokumentowane.

Mając na uwadze, że w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia Sąd przytoczył własne ustalenia będące wynikiem badania dokumentacji planistycznej (z powołaniem na poszczególne dokumenty), jako zbędne jawi się ponowne wskazywanie w tym miejscu na podjęte przez organ planistyczny czynności. Podkreślić jedynie należy, że czynności procedury opisane w niniejszym wyroku zdaniem Sądu odzwierciedlają formalnie wszystkie kroki, jakie powinien był podjąć Marszałek (później Sejmik) w świetle art. 41 i nast. oraz art. 49a i nast. u.p.z.p. z uwzględnieniem dodatkowych obowiązków, jakie wynikają u.u.i.ś. i dotyczą strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i udziału w niej społeczeństwa.

Odnosząc się do merytorycznych aspektów sprawy wywołanej skargą Gminy podkreślić należy, że jej przedmiotem jest jedynie zawarcie w planie województwa wskazań dotyczących lokalizacji i wydobycia węgla brunatnego ze złoża [...], która – jak już wyżej skazywano – zajmuje znaczny obszar terytorium gminy jako całości. Z perspektywy prawnej warto zwrócić uwagę, że ustalenia planu dotyczące rozważanego złoża mają dwojaki wymiar. Z jednej strony mamy do czynienia z wprowadzeniem do planu standardowej treści wymaganej przez art. 39 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w planie województwa określa się w szczególności "obszary występowania udokumentowanych złóż kopalin i udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla". Przepis ten koresponduje także z art. 95 ust. 1 P.g.g., który wymaga ujawnienia rozpoznanych złóż w planach wojewódzkich. Nie jest przedmiotem sporu, że złoże [...] jest dużym udokumentowanym złożem węgla brunatnego. Rozważania te prowadzą do wniosku – z którym trudno byłoby polemizować – że złoże to powinno być "określone" czy "ujawnione" (posługując się terminologią u.p.z.p. i P.g.g.) w planie województwa [...] Owym określeniem czy ujawnieniem jest niewątpliwie zawarcie informacji o złożu [...] w punkcie 3.3. planu "[...] Obszar Funkcjonalny, Charakterystyka". To samo dotyczy określenia "Zasięgu przestrzennego" Wschodniego Obszaru Funkcjonalnego, w którym gminę [...] doń zaliczono. Z całą pewnością "ujawnieniem" ("określeniem") złoża w planie województwa w wykonaniu art. 95 ust. 1 P.g.g. (art. 39 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p.) jest także wymienienie złoża [...] [...] (liczba porządkowa [...]) w Tabeli złóż województwa [...] (s. 244 planu).

Odrębnych rozważań, na innej płaszczyźnie prawnej, wymaga kwestia wskazań planu, gdy chodzi o ujęcie w nim perspektywy eksploatacji złoża [...] przez [...] S.A., jako sprecyzowanej "Inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym" w Tabeli T.8, lp. 2 na s. 201 planu. W tym kontekście należy zweryfikować, czy zostały spełnione przesłanki z art. 39 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 5 u.p.z.p. Otóż zgodnie z tymi przepisami w planie zagospodarowania przestrzennego województwa określa się rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, jednak z tym zastrzeżeniem, że "umieszcza się te inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, o których mowa w ust. 3 pkt 3, które zostały ustalone w dokumentach przyjętych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów, właściwego ministra lub sejmik województwa, zgodnie z ich właściwością".

Przywołane regulacje wymagają, aby na etapie wojewódzkiego planowania inwestycji ponadlokalnych zapewnić spójność z kierunkami wynikającymi z innych dokumentów planowych i programowych na szczeblu krajowym i wojewódzkim. W każdym zaś razie plan wojewódzki powinien zapewniać wykonanie dokumentów, o których mowa w art. 39 ust. 5 u.p.z.p. (inwestycje w nich określone "umieszcza się" w planie).

Jak wynika z Tabeli T.8, lp. 2 na s. 201 planu, a także z wypowiedzi Sejmiku w odpowiedzi na skargę odnoszącej się do art. 39 ust. 5 u.p.z.p. lokalizacja inwestycji celu publicznego w postaci eksploatacji złoża [...] została przewidziana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] (Dz. U. z 2016 r. poz. 1967). Sąd zapoznał się z powyższym – skądinąd bardzo obszernym (składa się on z ponad 8 tysięcy stron) – aktem i potwierdza, że w załączniku 3 (rozpoczynającym się od s. 6369) do Planu gospodarowania wodami na s. 7030-7033 zostały wskazane inwestycje obejmujące "Eksploatację węgla brunatnego ze złoża [...]". Prima facie i tylko w ujęciu formalnym rozporządzeniem z dnia 18 października 2016 r. jawi się jako dokument w rozumieniu art. 39 ust. 5 u.p.z.p., a wymienioną w nim inwestycję celu publicznego o zasięgu ponadlokalnym należałoby "umieścić" w planie województwa. Sąd jednak zauważa, że istnieją poważne wątpliwości, czy omawiane rozporządzenie, z uwagi na jego charakterystykę i podstawy prawne, może być samoistnym źródłem, w oparciu o które lokalizuje się na szczeblu wojewódzkim inwestycje celu publicznego nie służące bezpośrednio gospodarowaniu wodami. Podkreślenia wymaga, że rozporządzenie z dnia [...] października 2016 r. wydano na podstawie nie obowiązującej już ustawy z dnia [...] lipca 2001 r. Prawo wodne (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), a konkretnie na podstawie art. 114 ust. 5 tej ustawy. Wymieniona podstawa prawna, jak i cały art. 114 dawnego Prawa wodnego nie zawierają regulacji, które pozwalałyby na "źródłowe" (pierwotne) ustalanie w Planie gospodarowania wodami w obszarze dorzecza miejsc lokalizacji nowych inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, które nie służą bezpośrednio gospodarowaniu wodami.

Pojawia się wobec tego pytanie: na jakiej zasadzie inwestycja celu publicznego obejmująca eksploatację złoża [...] została wprowadzona na s. 7030-7033 do Planu gospodarowania wodami w obszarze dorzecza [...]? Odpowiedź odnaleźć można w tytule załącznika nr 3 na s. 6369, w którym wskazuje się, iż inwestycje wymienione zostały ze względu na wymagania z art. 38j Prawa wodnego z 2001 r. Są to więc "zmiany i działania" dopuszczone przez Plan gospodarowania wodami (zob. art. 38j ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego z 2001 r.), ze względu na które dopuszczalne jest nieosiągnięcie dobrego stanu ekologicznego wód oraz niezapobieżenie pogorszeniu ich stanu ekologicznego oraz dobrego potencjału ekologicznego (por. art. 38j ust. 3 pkt 2-4 Prawa wodnego z 2001 r.).

W ocenie Sądu jest więc pewnym uproszczeniem wskazanie przez Sejmik w kwestionowanym planie jak i w odpowiedzi na skargę, że lokalizacja inwestycji celu publicznego w postaci eksploatacji złoża [...] jest usprawiedliwiona w kontekście art. 39 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 5 u.p.z.p. tylko dlatego, że została wymieniona s. 7030-7033 załącznika do Planu gospodarowania wodami w obszarze dorzecza Odry. Została ona w nim ujęta, ale nie dlatego, że Plan gospodarowania wodami ją lokalizuje, ale dlatego, że jest jednym z hipotetycznych perspektywicznych działań, co do których założono, iż może ono zakłócić możliwość osiągnięcia należytego stanu i potencjału ekologicznego wód w rozumieniu art. 39j Prawa wodnego z 2001 r.

Powyższe zdaniem Sądu nie miało jednak wpływu na ocenę legalności uchwały [...]. Należy podkreślić, że złoże [...] nie funkcjonuje "w próżni". W tym miejscu trzeba odnieść się do Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju [...], która w ocenie Sądu powinna być zgoła inaczej odczytywana, aniżeli prezentuje to Gmina [...] w skardze. Otóż wymaga zauważenia w pierwszej kolejności, że Koncepcja zawiera mapę 19 obrazującą występowanie złóż kopalin i zasobów bilansowych w złożach potencjalnie przewidzianych do eksploatacji (s. 278-9 M.P. w którym Koncepcję opublikowano; patrz też wyciąg na k. 72 i 73 akt sądowych). Opis danych tej mapy zawarty został w samym tekście Koncepcji (na s. 218), gdzie wskazano, że "Na mapie zostały przestawione tereny występowania oraz miejsca eksploatacji złóż kopalin. Dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego Polski mają znaczenie występujące na terenie kraju złoża kopalin energetycznych, w tym zwłaszcza węgla kamiennego i brunatnego".

Powiększenie mapy w części dotyczącej obszaru [...] (wydruk z powiększeniem włączono poglądowo do akt sądowych – k. 74) pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że złoże [...] znajdujące się na wschód od [...] jest ujawnione w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju [...].

Z kolei z tekstu Koncepcji wywnioskować można, że istniejące złoża perspektywicznie mogą być przewidziane do eksploatacji. W danych dotyczących rozwoju energetyki zaawansowanej technologicznie wskazuje się na konieczność rozwoju w Polsce technologii związanych z czystym lub niskoemisyjnym spalaniem paliw (węgiel kamienny i brunatny, biomasa, gaz), co oznacza, że Koncepcja nie ogranicza się do postulatu promowania tylko energii odnawialnej (zob. s. 28 M.P. w którym Koncepcję opublikowano). W rozważaniach dotyczących bezpieczeństwa energetycznego i naturalnego zaznaczono, że "podjęto eksploatację złóż węgla brunatnego, zapewniających dalsze funkcjonowanie krajowych elektrowni opalanych tym paliwem" (zob. s. 59 M.P., w którym Koncepcję opublikowano). W zakresie celu obejmującego "zwiększenie odporności struktury przestrzennej kraju na zagrożenia naturalne i utraty bezpieczeństwa energetycznego" zdiagnozowano i przyjęto, że "poważnym problemem jest też wyczerpywanie się dotychczas eksploatowanych złóż surowców energetycznych, w tym zwłaszcza węgla brunatnego i kamiennego. Wiąże się z tym konieczność podjęcia inwestycji w zakresie budowy nowych kopalń [...]" (zob. s. 134 M.P. w którym Koncepcję opublikowano). Zaznaczono też, iż "w ciągu najbliższych dwudziestu lat zostanie utrzymana znacząca rola elektrowni spalających węgiel kamienny i brunatny. Dalsze funkcjonowanie tego typu elektrowni, szczególnie wykorzystujących węgiel brunatny będzie wymagało rozpoczęcia eksploatacji nowych złóż tego surowca" (zob. s. 144 M.P. w którym Koncepcję opublikowano).

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że o ile Plan gospodarowania wodami w obszarze dorzecza [...] może być wątpliwym źródłem, jeśli chodzi o jego kwalifikację prawną jako "dokumentu" w kontekście art. 39 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 5 u.p.z.p., o tyle z samej Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju [...] – będącej dokumentem programowym przyjętym przez Radę Ministrów – wynika, iż z całą pewnością prognozuje się możliwość wydobycia węgla brunatnego ze złoża [...] i co koresponduje z przedstawioną w Koncepcji charakterystyką energetyczną kraju, oparciem energetyki o elektrownie węglowe dużej mocy, a także wyrażonymi w niej obawami dotyczącymi wyczerpywania się złóż w dotychczasowych kopalniach i wskazaniami dotyczącymi konieczności eksploatacji złóż w kolejnych miejscach.

Ubocznie tylko Sąd zauważa, że Plan gospodarowania wodami w obszarze dorzecza [...] zatwierdzony jest rozporządzeniem Rady Ministrów, a więc tego samego organu (gremium), który ustanowił Koncepcję Przestrzennego Zagospodarowania Kraju [...]. Skoro w tym pierwszym wprost mowa jest w szczegółach o perspektywie eksploatacji złoża [...], to to tylko potwierdza, że rozmieszczenie w Koncepcji złóż węgla brunatnego na wschód od [...] opierało się na założeniu między innymi możliwej ich eksploatacji.

Podsumowując powyższe należy stwierdzić, że "rozmieszczenie" w planie województwa [...] inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, a konkretnie inwestycji obejmującej eksploatację złoża [...] przez [...] S.A., nie nastąpiło w sposób arbitralny, ale w stosownej relacji funkcjonalnej i przestrzennej do treści dokumentów programowych przygotowanych na szczeblu krajowym. Nie naruszono więc art. 39 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 5 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących wprowadzenia w planie w obrębie terytorium Gminy inwestycji obejmującej eksploatację złoża [...] – jak twierdzi skarżąca – wbrew uwarunkowaniom wynikającym w przepisów u.o.p., Sąd stwierdza, że nie są one zasadne. Sąd ma oczywiście świadomość, że rozważane złoże znajduje się w otoczeniu terenów wartościowych przyrodniczo i objętych formami ochrony przyrody. Nie oznacza to jednak, że z tego tylko względu w planie wojewódzkim perspektywy realizacji kopalni należało zarzucić. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że na etapie planowania wojewódzkiego określa się przestrzenny porządek województwa i jego istotne elementy (por. art. 39 ust. 3 u.p.z.p.). Nie dochodzi więc do bezrefleksyjnego i bezwarunkowego dopuszczenia przyjętych rozwiązań czy założeń. "Wykonanie" planu zagospodarowania przestrzennego województwa następuje na podstawie przepisów ustaw właściwych dla sfer, których dotyczą. Tak jak w przypadku projektu sieci drogowej (por. art. 39 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.) jej realizacja wymagać będzie szeregu dalszych działań (od ustalenia koncepcji i zaprojektowania wstępnego, ustalenia środowiskowych uwarunkowań, po zaprojektowanie szczegółowe i uzyskanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej), tak podobnie w przypadku inwestycji celu publicznego jaka jest eksploatacja złoża [...] konieczne będzie przeprowadzenie stosownego procesu inwestycyjnego wymagającego między innymi określenia założeń dotyczących wydobycia oraz ustalenia w ich kontekście środowiskowych uwarunkowań, w tym także uwarunkowań dotyczących oddziaływania na obszary Natura 2000 oraz formy ochrony przyrody.

Kontynuując powyższy wątek Sąd podkreśla, że ze zrozumieniem przyjmuje argumentację, w której Gmina [...] wyraża zaniepokojenie negatywnym wpływem wydobycia węgla brunatnego na środowisko oraz troskę o wartości przyrodnicze szerszego otoczenia, zwłaszcza [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Podkreślenia jednak wymaga, że na etapie planowania wojewódzkiego określa się jedynie wstępne założenia dotyczące porządku przestrzennego województwa. W przypadku inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. chodzi w istocie o ich "rozmieszczenie", o czym stanowi wprost ten przepis. Wymienienie w planie województwa takiej czy innej inwestycji nie oznacza zatem jeszcze jej dopuszczenia, gdyż nie są znane szczegóły jej realizacji ani oddziaływanie na środowisko, które podlegać będzie opracowaniu oraz weryfikacji z udziałem społeczeństwa w stosownym postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań (zresztą prowadzić je będzie Wójt [...]).

Zdaniem Sądu Sejmik nie naruszył prawa także nie uwzględniając wyników referendum gminnego, jakie zostało przeprowadzone w Gminie [...] w 2015 r. Zgodnie z art. 65 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 741), jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązany niezwłocznie podjąć czynności w celu jej realizacji. Z przywołanego przepisu wyraźnie wynika, że referendum gminne może determinować działania danej jednostki samorządu terytorialnego. A contrario tego rodzaju plebiscyt nie ma mocy blokującej inicjatywy krajowe czy regionalne, realizowane na podstawie odrębnych ustaw i z udziałem organów innych aniżeli gminne.

Warto w tym miejscu odnotować – co odnosi się także po części do pozostałej argumentacji skargi dotyczącej obecnie obowiązującego brzmienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (zatwierdzonego uchwałą zmieniającą z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...]) – że referendum z 2015 r. zostało należycie zrealizowane i niejako skonsumowane, gdyż jego wskazania założenia zostały przeniesione do studium gminy. Podkreślenia przy tym wymaga, że studium zmienione w 2017 r. ukształtowano w obowiązujących wówczas uwarunkowaniach, to jest w kontekście ustaleń poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] uchwalonego przez Sejmik [...] listopada 2001 r. (uchwała [...]). Plan ten – jak wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia [...] czerwca 2018 r., IV SA/Po [...] – nie wymagał dopuszczenia złoża [...] do eksploatacji.

Obecnie zaskarżony plan tworzy nową perspektywę. Jest to akt nowy na poziomie województwa, który będzie miał wpływ – w zakresie określonym przepisami prawa – na przyszłe studium i planowanie gminne. Nie determinuje więc planu wojewódzkiego z 2019 r.: ani referendum z 2015 r., ani też nie można tego aktu skutecznie podważyć powołując się na zmianę studium Gminy [...] z 2017 r.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że uchwała Sejmiku Województwa z dnia [...] marca 2019 r., [...] nie narusza prawa, stąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.