Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 256/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31d, art. 95n ust. 3, art. 95n ust. 5 pkt 1 i 2, art. 95n ust. 10 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1938
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: § 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 694
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1429/18 w sprawie ze skargi "[A.]" Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia protestu dotyczącego niezakwalifikowania do systemu szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz "[A.]" Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 20 listopada 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1429/18, po rozpoznaniu skargi "[A.]" sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nierozpatrzenia protestu, uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lipca 2017 r. oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę wyrokowania następujące ustalenia:

W dniu [...] lipca 2017 r. "[A.]" sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca, Spółka) złożyła protest dotyczący niezakwalifikowania jej do systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej na terenie województwa łódzkiego, a tym samym nieumieszczenia w ogłoszonym przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor OW NFZ) w dniu [...] czerwca2017 r. wykazie świadczeniodawców.

Postanowieniem z [...] lipca 2017 r., wydanym w pierwszej instancji, Dyrektor OW NFZ wskazał, że protest nie podlega rozpatrzeniu, ponieważ nie spełnia wymagań określonych w art. 95n ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1938, ze zm.; dalej cyt. jako: ustawa o świadczeniach). Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. Dyrektor OW NFZ utrzymał powyższe własne orzeczenie w mocy. Na skutek skargi Spółki, WSA w Łodzi wyrokiem z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 987/17, stwierdził nieważność postanowienia Dyrektora OW NFZ z [...] sierpnia 2017 r. Sąd stwierdził m.in., że zażalenie Spółki na postanowienie Dyrektora OW NFZ z [...] lipca 2017 r. winno zostać rozpatrzone przez Prezesa Funduszu, co wynika m.in. z treści art. 95n ust. 8 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym Prezes Funduszu jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w przedmiocie uwzględnienia lub odmowy uwzględnienia protestu.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2018 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora OW NFZ z [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że na dzień ogłoszenia wykazu świadczeniodawców, Spółkę wiązała z Łódzkim Oddziałem Wojewódzkim NFZ umowa o sygn. [...], obejmująca udzielanie świadczeń z zakresu leczenia szpitalnego: ortopedia i traumatologia narządu ruchu – hospitalizacja planowa, która nie obejmowała udzielania świadczeń w trybie hospitalizacji. Prezes NFZ podzielił stanowisko Dyrektora OW NFZ, że hospitalizacja i hospitalizacja planowa nie są pojęciami tożsamymi, a zatem do Spółki nie ma zastosowania art. 95n ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach, gdyż regulacja ta dotyczy podmiotu, który udziela świadczeń w ramach umowy zawartej z OW NFZ w zakresie leczenia szpitalnego, czyli udzielania świadczeń w trybie hospitalizacji. Brak spełnienia tego warunku oznacza, że Spółka nie podlegała kwalifikacji do systemu szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej. Skoro zaś Spółka nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia protestu w rozumieniu art. 95n ust. 10 pkt 2 i ust. 11 ustawy o świadczeniach, protest ten nie podlega rozpatrzeniu.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Dyrektora OW NFZ wniósł o jej oddalenie.

WSA w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę Spółki, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) i wskazał, że spór w sprawie sprowadza się do kwestii zdefiniowania, czym jest tryb hospitalizacji określony w przepisach wydanego na podstawie art. 31d ustawy o świadczeniach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (tekst jedn. z 2016 r. poz. 694; dalej cyt. jako: rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego). Decyduje to bowiem o tym, które podmioty mogą zostać zakwalifikowane do tzw. sieci szpitali oraz określa krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia protestu. Zdaniem sądu rację ma skarżąca, że definicja hospitalizacji zawarta w § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego nie umożliwia przeciwstawienia pojęć hospitalizacja i hospitalizacja planowa, innymi słowy - nie wyłącza hospitalizacji planowej z trybu hospitalizacji. W ocenie sądu definicja hospitalizacji planowej zawiera określenie czym ona jest, nie wykluczając jej z definicji hospitalizacji. Podobnie, uszczegółowienie czym jest leczenie jednego dnia, nie wyklucza tego leczenia z pojęcia hospitalizacji, albowiem pacjent może być przyjęty w trybie nagłym do szpitala i tego samego dnia opuścić szpital. Wobec powyższego sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca spełnia wymagania określone w art. 95n ust. 5 ustawy o świadczeniach uprawniające do wniesienia protestu na niezakwalifikowanie do systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej, bowiem podpisana z OW NFZ umowa dotyczy udzielania świadczeń w trybie hospitalizacji. Tym samym za nieuzasadnione sąd uznał zastosowanie wobec skarżącej art. 95n ust. 10 pkt 2 ustawy o świadczeniach i pozostawienie protestu Spółki bez rozpatrzenia.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Prezes NFZ domagał się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi w przypadku gdyby sąd nie potwierdził zasadności zarzutów procesowych i uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także rozpoznania sprawy na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., organ zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego polegającą na zastosowaniu w sprawie jedynie wykładni językowej tego przepisu, tj. przyjęciu, iż definicja hospitalizacji zawarta w tym paragrafie nie może przeciwstawiać pojęciu hospitalizacji, pojęcia hospitalizacji planowej, a zatem, że hospitalizacja jest pojęciem szerszym i zawiera w sobie hospitalizację planową, podczas gdy wykładnia celowościowa i funkcjonalna wskazują na rozdzielność i brak równoważności tych spornych pojęć.

2. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji, gdy nie było ku temu przesłanek i jednoczesnym niewyjaśnieniu dlaczego zastosowano jedynie zaproponowaną przez skarżącą wykładnię językową § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego, a mianowicie że hospitalizacja jest pojęciem szerszym i zawiera w sobie hospitalizację planową, w sytuacji gdy wykładnie celowościowa i funkcjonalna § 2 pkt 2 i 3 ww. rozporządzenia wskazują na odrębne i równoważne stosowanie pojęć hospitalizacja i hospitalizacja planowa, o czym bezpośrednio świadczy cel wprowadzonej zmiany do ustawy.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie powyższych zarzutów, w szczególności podniósł, że bezspornym jest odrębne wyróżnienie hospitalizacji wykonywanej w trybie planowym, jednego dnia i w trybie hospitalizacji. Rozdzielenie tych pojęć znajduje potwierdzenie zarówno w § 4 ust. 1, § 4a ust. 1, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1, jak i w ząłaczniku nr 3 do rozporządzania w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego, w którym określone są warunki szczegółowe realizacji świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego, odrębnie dla każdego profilu lub rodzaju komórki organizacyjnej z wyraźnym rozróżnieniem dla hospitalizacji i hospitalizacji planowej. Przy czym hospitalizacja, w przeciwieństwie do hospitalizacji planowej, obejmuje także konieczność udzielania świadczeń w trybie nagłym. Natomiast użycie słowa "albo" w definicji hospitalizacji odnosi się wyłącznie do trybu udzielania świadczeń, który nie może być równocześnie i planowy i nagły. Na dychotomiczne rozumienie pojęć "hospitalizacja" i "hospitalizacja planowa" wskazuje także uzasadnienie do projektu nowelizacji rządowego projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Sejm RP VIII kadencji Nr druku: 1322). Prezes NFZ wskazał, że przyjęta ww. systematyka udzielania świadczeń w zakresie leczenia szpitalnego w trybie hospitalizacji, hospitalizacji planowej i hospitalizacji jednego dnia ściśle łączy się z systematyką określania kryteriów wyboru ofert, ocenianych na etapie konkursu ofert/rokowań, określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1372).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pismem z 27 lutego 2019 r. pełnomocnik Spółki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismo to sąd zwrócił pełnomocnikowi skarżącej z uwagi na treść art. 66 § 1 p.p.s.a., tj. w związku z brakiem oświadczenia o doręczeniu tego pisma drugiej stronie. Pismem z 15 marca 2019 r. pełnomocnik Spółki ponownie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Kolejnym pismem z 18 marca 2019 r. pełnomocnik Spółki w związku z wadliwym, jego zdaniem, odesłaniem pierwotnie złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną z 27 lutego 2019 r. z uwagi na niespełnienie wymogu z art. 66 § 1 p.p.s.a., wniósł o jej uwzględnienie przez NSA, oddalenie skargi kasacyjnej, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Do pisma załączył pierwotnie złożoną odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wnosił jak w ww. pismach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Spór w sprawie sprowadza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu o niedopuszczalności rozpatrzenia protestu Spółki dotyczącego niezakwalifikowania jej do systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej (art. 95 n ust. 10 pkt 2 i ust. 11 ustawy o świadczeniach), z powodu posiadania przez Spółkę zawartej "umowy o udzielanie świadczeń z zakresu leczenia szpitalnego: ortopedia i traumatologia narządu ruchu – hospitalizacja planowa", która - zdaniem organu - nie jest przewidzianą w art. 95n ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach "umową o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, dotyczącą udzielania świadczeń z zakresu leczenia szpitalnego, w trybie hospitalizacji określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 31d".

Rozstrzygnięcie tego sporu sprowadza się zatem do ustalenia czym jest "tryb hospitalizacji określony w wydanych na podstawie art. 31d ustawy o świadczeniach", tj. w przepisach rozporządzenia w sprawie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego.

Sąd pierwszej instancji uznał mianowicie, że definicja hospitalizacji zawarta w § 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia nie może przeciwstawiać pojęciu hospitalizacji pojęcia hospitalizacji planowej, tj. wyłączać hospitalizację planową z trybu hospitalizacji. Sąd podzielił w ten sposób stanowisko Spółki, że nie ma podstaw, aby uznać, że hospitalizacja planowa nie jest hospitalizacją. Powyższe zaś oznacza, w rozpoznawanej sprawie, że skarżąca była uprawniona do złożenia protestu, natomiast za niezgodne prawem uznał sąd pierwszej instancji pozostawienie tego protestu bez rozpoznania. Z tym poglądem nie zgadza się skarżący kasacyjnie organ, opierając skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. zarzucie naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który uchylił wydane w tej sprawie postanowienia organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., stwierdzając błędną wykładnię przez organ pojęcia hospitalizacji i w konsekwencji wadliwe zastosowanie art. 95n ust. 5 ustawy o świadczeniach.

Z zasady w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu procesowego i materialnoprawnego, w pierwszej kolejności powinien być rozpoznany zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego. Jednak w rozpoznawanej sprawie zarzut procesowy ma charakter wynikowy, naruszenie prawa procesowego stanowi według skarżącego kasacyjnie organu konsekwencję naruszenia prawa materialnego. Organ zarzuca w nim mianowicie, że na skutek naruszenia prawa materialnego tj. błędnej wykładni § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych, doszło do niezgodnego z prawem uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.) i niewyjaśnienia dlaczego sąd zastosował jedynie wykładnię językową (art. 141 § 4 p.p.s.a.)

Przechodząc zatem w pierwszej kolejności do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni definicji hospitalizacji zawartej w § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), należy uznać, że jest on niezasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył to pojęcie uznając – wbrew stanowisku Prezesa NFZ – że prawodawca nie przeciwstawia pojęcia hospitalizacji planowej pojęciu hospitalizacji, nie wyłącza zatem hospitalizacji planowej z trybu hospitalizacji.

Na wstępie należy przypomnieć, że wprowadzony do ustawy o świadczeniach na mocy przepisów ustawy zmieniającej Dział IVB zatytułowany "System podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej" powstał w celu zapewnienia świadczeniobiorcom dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie: leczenia szpitalnego, świadczeń wysokospecjalistycznych, ambulatoryjnej opieki specjalistycznej realizowanej w poradniach przyszpitalnych, rehabilitacji leczniczej, programów lekowych, leków stosowanych w chemioterapii oraz nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, przy jednoczesnym zagwarantowaniu ciągłości i kompleksowości udzielanych świadczeń oraz stabilności ich finansowania (art. 95l ust. 1 ustawy o świadczeniach, po nowelizacji). Kwalifikacja świadczeniodawców do poszczególnych poziomów zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej, na podstawie ww. przepisów, stanowi złożony proces, którego elementem jest określenie trybu świadczenia usług, co ma miejsce na etapie konkursu ofert i zależy m.in. od gotowości ośrodka do udzielania kompleksowych świadczeń i który kończy się opublikowaniem wykazu, o którym mowa w art. 95n ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Z kolei art. 95n ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach przewiduje, że w przypadkach niezakwalifikowania do systemu zabezpieczenia, kwalifikacji do niewłaściwego poziomu systemu zabezpieczenia lub niewłaściwego wskazania profili systemu zabezpieczenia, zakresów lub rodzajów, o których mowa w ust. 1 pkt 2, świadczeniodawca posiadający w dniu ogłoszenia wykazu, o którym mowa w ust. 1, umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, dotyczącą udzielania świadczeń z zakresu leczenia szpitalnego, w trybie hospitalizacji określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 31d, oraz świadczeniodawca, którego dotyczy wystąpienie dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu o wydanie opinii, o której mowa w ust. 3, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wymienionego wykazu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu środek odwoławczy w postaci protestu. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje, w terminie 7 dni od dnia otrzymania protestu, decyzję o: 1) uwzględnieniu protestu oraz: a) zakwalifikowaniu świadczeniodawcy do systemu zabezpieczenia lub b) zmianie kwalifikacji świadczeniodawcy do danego poziomu zabezpieczenia, lub c) zmianie wskazania profili systemu zabezpieczenia, zakresów lub rodzajów, o których mowa w ust. 1 pkt 2, albo 2) odmowie uwzględnienia protestu (art. 95n ust. 7 cyt. ustawy). Natomiast w art. 95n ust. 10 pkt 2 oraz ust. 11 ustawy o świadczeniach przewidziano, że protest nie podlega rozpatrzeniu, jeżeli nie spełnia wymagań określonych w ust. 5, 6 i 8, o czym dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu informuje na piśmie świadczeniodawcę wnoszącego protest, w terminie 7 dni od dnia wniesienia protestu. W takim przypadku wydaje się postanowienie w przedmiocie nierozpatrzenia protestu, na które służy zażalenie, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Tak ukształtowana regulacja prawna dowodzi, że intencją ustawodawcy było stworzenie systemu efektywnej ochrony prawnej świadczeniodawców, tj. zapewnienie im stosownych środków prawnych w celu umożliwienia efektywnej kontroli prawidłowości przebiegu procesu kwalifikacji oraz jego rezultatu. Ratio legis tej regulacji prawnej musi zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu zmierzającym do oceny zasadności wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka od początku uważała, że spełnia wszystkie warunki przewidziane do kwalifikacji do systemu zabezpieczenia w trybie zwykłym, niemniej jednak "z ostrożności" – jak wskazuje w odpowiedzi na skargę kasacyjną jej pełnomocnik – ubiegała się o włączenie do systemu zabezpieczenia zarówno w trybie zwykłym, jak i wyjątkowym, tj. na podstawie art. 95n ust. 3 ustawy o świadczeniach. Tryb ten przeznaczony jest dla podmiotów, które w dniu ogłoszenia wykazu posiadały umowę dotyczącą udzielania świadczeń wydaną na podstawie art. 31d ustawy o świadczeniach (sprzed nowelizacji), a które nie spełniają pozostałych warunków, o których mowa w art. 95m tej ustawy (po nowelizacji).

Jak wynika z akt sprawy, bezsporne jest, że w dniu ogłoszenia wykazu szpitali zakwalifikowanych do poszczególnych poziomów zabezpieczenia, tj. 27 czerwca

2017 r. skarżąca posiadała umowę nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – leczenie szpitalne, której przedmiotem było udzielanie przez Spółkę (świadczeniodawca) świadczeń gwarantowanych opieki zdrowotnej, w rodzaju leczenie szpitalne, w zakresie: ortopedia i traumatología narządu ruchu – hospitalizacja planowa, ortopedia i traumatología narządu ruchu – hospitalizacja planowa – zabiegi endoprotezoplastyki (§ 1 umowy). Spór między skarżącą a organem sprowadzał się zatem do kwestii, czy wskazane w umowie świadczenia były świadczeniami "z zakresu leczenia szpitalnego, w trybie hospitalizacji określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 31d", tj. w § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego.

Przywołany przepis § 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia przewiduje, że hospitalizacja to "całodobowe udzielanie świadczeń gwarantowanych w trybie planowym albo nagłym, obejmujące proces diagnostyczno-terapeutyczny oraz proces pielęgnowania i rehabilitacji, od chwili przyjęcia świadczeniobiorcy do chwili jego wypisu albo zgonu". Z kolei hospitalizacja planowa oznacza "hospitalizację wykonywaną w trybie planowym" (§ 2 pkt 3); natomiast leczenie jednego dnia to "udzielanie świadczeń gwarantowanych świadczeniobiorcy z zamiarem zakończenia ich udzielania w okresie nieprzekraczającym 24 godzin" (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). Jednocześnie dodać należy, że ustawa o świadczeniach posługuje się pojęciem leczenia szpitalnego, przeciwstawiając je ambulatoryjnej opiece specjalistycznej (art. 15 ust. 2 ustawy, art. 95l ust. 1 ustawy).

W ocenie NSA art. 35d ani żaden inny przepis tej ustawy, jak również wykonawczego do tej ustawy rozporządzenia, nie zawierają regulacji pozwalającej na wyłączenie hospitalizacji planowej z trybu hospitalizacji (leczenia szpitalnego). Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w pojęciu "tryb hospitalizacja" mieści się konieczność całodobowego udzielania świadczeń w trybie nagłym lub planowym. Mając bowiem na uwadze wszystkie konsekwencje wynikające z użycia przez prawodawcę w przytoczonym przepisie definiującym pojęcie "hospitalizacja" funktora alternatywy "albo", uzasadniony jest wniosek, że rozumienie pojęcia "hospitalizacja" obejmuje swoim zakresem również hospitalizację planową. W związku z tym, za hospitalizację w rozumieniu § 2 pkt 2 wymienionego rozporządzenia należy także uznać całodobowe udzielanie świadczeń gwarantowanych w trybie planowym. Użycie w zdaniu współrzędnie złożonym wymienionego funktora ma bowiem tę konsekwencję, że jest ono prawdziwe wówczas, gdy choćby jedno ze zdań składowych jest prawdziwe (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II GSK 550/19, to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem trafnie sąd pierwszej instancji stwierdził – wbrew stanowisku organu – że nie ma podstaw aby uznać, że hospitalizacja planowa nie jest hospitalizacją w rozumieniu wydanego na podstawie art. 31d ustawy rozporządzenia.

Za przyjęciem powyższego znaczenia używanego przez prawodawcę pojęcia "hospitalizacja" przemawia również to, że ustalenie odmiennej wykładni tego pojęcia na tym etapie postępowania, tj. oceny przez sąd dopuszczalności wniesienia przez Spółkę protestu, pozbawiłoby stronę ochrony prawnej, w tym drogi sądowej, uniemożliwiając wniesienie oraz merytoryczne rozpoznanie protestu przez organ. Przewidziany w ustawie o świadczeniach system ochrony prawnej, o którym mowa była powyżej, zakłada uprawnienie do kwestionowania w drodze protestu prawidłowości wskazania odnośnie do profili systemu zabezpieczenia, zakresów lub rodzajów, o których mowa w art. 95n ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Co więcej, przyznaje w tym zakresie organowi rozpatrującemu protest, w sytuacji jego uwzględnienia, kompetencje o charakterze reformatoryjnym (art. 95n ust. 5 w związku z ust. 7 pkt 1 lit. c/ ustawy o świadczeniach). Kompetencje te realizowane są w drodze decyzji wydawanych w postępowaniu inicjowanym protestem, którego celem jest kontrola prawidłowości przebiegu oraz rezultatu (złożonego) procesu kwalifikacyjnego kończącego się ogłoszeniem wykazu. Tym bardziej zatem na etapie, na którym sąd analizuje dopuszczalność protestu, niemożliwa do przyjęcia byłaby taka interpretacja pojęcia hospitalizacji, jakiej chce organ. Prowadziłoby to bowiem do pozbawienia strony prawa do kontroli sądowoadministracyjnej i płynącej z niej ochrony praw świadczeniodawcy względem procesu kwalifikacji, co naruszałoby ratio legis systemu ochrony prawnej wprowadzonego analizowanymi przepisami.

Obowiązująca regulacja prawna do której odsyła znajdujący w sprawie zastosowanie przepis dotyczący dopuszczalności wniesienia protestu, nie daje podstaw do przyjęcia proponowanego przez skarżący kasacyjnie organ "dychotomicznego rozumienia pojęć hospitalizacja i hospitalizacja planowa" (str. 3-4 skargi kasacyjnej). Nie jest trafna argumentacja skarżącego kasacyjnie organu dotycząca konieczności wyjścia poza przedstawioną powyżej wykładnię literalną i odwołania się do wykładni celowościowej i funkcjonalnej, poprzez sięganie do uzasadnienia rządowego projektu nowelizacji tj. ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach (Druk Sejmowy VIII kadencji nr 1322). Przytoczona powyżej treść obowiązujących przepisów jest jasna i wzajemnie spójna, nie budząc wątpliwości co do znaczenia jakie prawodawca przypisuje sformułowanej wprost w przepisach definicji legalnej hospitalizacji, obejmującej m.in. hospitalizację planową. Hospitalizacja jest pojęciem szerszym i zawiera w sobie hospitalizację planową, która jest jednym z rodzajów hospitalizacji.

Dodatkowo należy także wskazać, że art. 95n ust. 10 ustawy o świadczeniach, jest wyjątkiem od zasad określonych w art. 95n ust. 5-6 tej ustawy. Wykładnia zaprezentowana w skardze kasacyjnej prowadziłaby do znacznego rozszerzenia jego zastosowania. Przepisy stanowiące wyjątek od zasady należy interpretować w sposób ścisły, korzystając z wykładni gramatycznej i nieposzerzając w drodze wykładni zakresu stosowania danego wyjątku. Zgodnie bowiem z zasadą exceptiones non sunt extendendae (wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco), nie można wykorzystywać systemowych i funkcjonalnych reguł interpretacyjnych do przełamania - przez rozszerzenie zakresu modyfikatora – jednoznacznie językowego przepisu modyfikującego przepis centralny (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2017, s. 302; por. też wyrok z 9 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 197/19).

Wobec powyższego należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że skarżąca spółka spełniała wymagania określone w art. 95n ust. 5 ustawy o świadczeniach, uprawniające do wniesienia do Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Funduszu protestu na niezakwalifikowanie do systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej. W dniu ogłoszenia wykazu szpitali zakwalifikowanych do poszczególnych poziomów zabezpieczenia, tj. [...] czerwca

2017 r. skarżąca posiadała bowiem podpisaną z NFZ umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – leczenie szpitalne. Nie było zatem podstaw do zastosowania wobec niej art. 95n ust. 10 pkt 2 cyt. ustawy i pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego jest zatem zasadny.

W konsekwencji za niezasadny uznać należy także sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jak już o tym była mowa, skarżący kasacyjnie organ zarzuca że sąd pierwszej instancji uznając zasadność stanowiska Spółki w kwestii wykładni pojęcia hospitalizacji nie wskazał w zaskarżonym wyroku, dlaczego to stanowisko podzielił. W ocenie autora skargi kasacyjnej: "Sąd zupełnie nie wskazał dlaczego poprzestał na dokonaniu wykładni językowej przepisu, a pominął znaczenie tego przepisu przy zastosowaniu innych wykładni, co jest sprzeczne ze wskazaną wyżej interpretacją prawa dokonaną w doktrynie i orzecznictwie", przez co naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Powyższy zarzut nie mógł zostać uwzględniony przede wszystkim z powodu jego wadliwej konstrukcji.

Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi i to w taki sposób, aby można było powiązać to z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Powinno to być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Ponadto o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, brak jest podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny – w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia – wpływ na wynik sprawy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. – jako samodzielna podstawa kasacyjna - może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA 2010/3/39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16, opubl. CBOSA; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Jak wskazano na wstępie, naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co skarżący kasacyjnie organ powinien wykazać.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi w istocie polemikę autora skargi kasacyjnej z przyjętą przez sąd pierwszej instancji wykładnią przepisu § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego. Dlatego nie mógł on przynieść oczekiwanego przez stronę rezultatu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zostało tak sporządzone, że umożliwiało skonstruowanie zarzutów kasacyjnych i jednocześnie pozwalało na jego kontrolę instancyjną. Zawiera ono stanowisko w przedmiocie przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy, a także wykładni obowiązujących przepisów i subsumpcji. Z tych przyczyn ten zarzut procesowy nie mógł być uwzględniony.

Nie mógł też być uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jest to tzw. przepis wynikowy, który nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z: 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 425/18; 15 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 297/16; 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2547/17). Przepis ten, jak jednoznacznie wynika to z jego treści, odnosi się do kompetencji sądu administracyjnego realizowanej w rezultacie rozpoznania skargi wniesionej na zaskarżony akt. Oznacza to, że warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa. Naruszenie wymienionego przepisu jest więc zawsze następstwem naruszenia innych przepisów stanowiących wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu i nie może tym samym stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. W związku z tym, strona skarżąca kasacyjnie zmierzając do wykazania naruszenia wymienionej regulacji – poprzez niezasadne jej zdaniem oddalenie skargi na zaskarżony akt – powinna skutecznie powiązać zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa, którym – jej zdaniem – uchybił wojewódzki sąd administracyjny stosując je, jako wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Brak zaś wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanego przepisu wynikowego nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą. Oznacza to, że brak jest podstaw do uznania, aby sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej.

Należy podkreślić, że na obecnym etapie sprawy, dotyczącym jedynie oceny dopuszczalności wniesienia protestu, przedwczesne było wnioskowanie o tym, czy treść umowy zawartej przez Spółkę z Łódzkim Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia pozwalała na uznanie, że skarżąca może zostać zakwalifikowana do jednego z poziomów systemu zabezpieczenia. Na tym etapie sąd nie mógł również ocenić, czy dla ustalenia, że Spółka spełnia przesłanki do umieszczenia jej w sporządzanym przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu i ogłaszanym w Biuletynie Informacji Publicznej wykazie, o którym mowa w art. 95n ust. 1 ustawy o świadczeniach, konieczne było uzyskanie pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw zdrowia, z uwagi na posiadanie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie leczenia szpitalnego, dotyczącej udzielania świadczeń w trybie hospitalizacji określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 31 d ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Powyższe mogłoby stać się przedmiotem oceny organów i ewentualnie sądu dopiero na etapie merytorycznego badania protestu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów za udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika skarżącej, który występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).