Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2024/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 81 ust. 1 pkt 4 i ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1437/16 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z [...] stycznia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. P. kwotę 1107,00 (jeden tysiąc sto siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r., sygn. VII SA/Wa 1437/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia [...] kwietnia 2016r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zaskarżoną decyzją MWINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) dla m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. L. w Warszawie. W wyniku oględzin budowy ustalono, że inwestor realizuje budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący zgodnie z decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2014 r., nr [...] oraz projektem stanowiącym załącznik do ww. decyzji. Usytuowanie obiektu oraz jego zewnętrzne gabaryty są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. Aktualnie prowadzone są roboty wykończeniowe wewnątrz budynku. Budowa oznakowana, zabezpieczona przed dostępem osób postronnych. Przedstawiono dziennik budowy - prowadzony na bieżąco. Wykonawca przedstawił plan BiOZ. Odległość budynku od granicy z działką nr [...] stanowiącą własność A. P. wynosi 3,05 m.

W ocenie organu odwoławczego zarzuty przedstawione przez A. P. w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów w świetle prawa budowlanego i nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Stwierdzenie, że inwestycję wykonano zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę uprawniało PINB dla m.st. Warszawy do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. P. m.in. zarzucił organom, że budynek został wybudowany niezgodnie z warunkami decyzji o warunkach zabudowy. Zakwestionował złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazując, że inwestor nie spełnił warunków aktu notarialnego.

W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a.") wyjaśnił, że przedmiot postępowania określony został w zawiadomieniu o jego wszczęciu z dnia [...] listopada 2015r. w sposób następujący: w sprawie prowadzonych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. L. w Warszawie. Z protokołu oględzin nr [...] wynika, że "inwestor realizuje budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący zgodnie z decyzją Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...].10.2014 r. oraz projektem stanowiącym załącznik do w/w decyzji. Usytuowanie obiektu oraz jego zewnętrzne gabaryty są zgodne z zatwierdzonym planem zagospodarowania działki. Dokonano pomiaru wewnątrz wysokości pomieszczeń – zgodne z projektem. Aktualnie prowadzone są roboty wykończeniowe wewnątrz budynku. Budowa oznakowana, zabezpieczona przed dostępem osób postronnych. Przedstawiono dziennik budowy - prowadzony na bieżąco. Wykonawca przedstawił plan BiOZ. Odległość od granicy pomiędzy działką nr [...], a działką inwestycyjną nr [...] budynku wynosi 3,05 m". W ocenie Sądu z dokonanych ustaleń wynika , że budynek został zrealizowany zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, w którym nie stwierdzono naruszeń prawa budowlanego brak było zdaniem Sądu pierwszej instancji podstaw prawnych do ingerencji ze strony organów nadzoru budowlanego. W sytuacji kiedy postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, czyli organ stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, prawidłowa jest decyzja o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego nie miał obowiązku sprawdzania wykonywanych robót w świetle ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest wiążąca dla organu administracji architektoniczno-budowlanej, który rozpatruje wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Natomiast obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wyłącznie sprawdzenie, czy inwestor realizuje budowę zgodnie z projektem budowlanym. Sprawdzenia takiego organ nadzoru budowlanego dokonał i ustalił, że przedmiotowy budynek został zrealizowany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym.

W skardze kasacyjnej A. P. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 151 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w całości, pomimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach rozpoznawania sprawy w jej granicach nie zbadał, czy organy obu instancji zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a uzasadnienia decyzji zostały sporządzone w zakresie kwestii kluczowych związanych z wyjaśnieniem, czy inwestycję wykonano zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, w sposób wadliwy, niepełny, nieprawidłowy i oparty na dowolnej ocenie dowodów;

2. art. 151 w zw. z art. 134 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w całości, pomimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach rozpoznawania sprawy w jej granicach nie zbadał, czy organy obu instancji uczyniły zadość zasadom pogłębiania zaufania, udzielania informacji i wyjaśniania zasadności przesłanek;

3. art. 151 w zw. z art. 134 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 10 § 1 i art. 79 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w całości, pomimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach rozpoznawania sprawy w jej granicach nie zbadał kwestii związanych z tym, że organ I instancji nie zawiadomił skarżącego o terminie przeprowadzonych oględzin;

a w konsekwencji:

4. art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. i w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w całości, podczas gdy Sąd pierwszej instancji zaniechał rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a mimo to uznał, że umorzenie postępowania w niniejszej sprawie było zasadne i zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu zarzutu z pkt. 1 petitum podniesiono, że w aktach niniejszej sprawy, poza dwoma protokołami oględzin nie znajdują się właściwie żadne dokumenty, na które powołuje się inspektor przeprowadzający wizję w protokole z dnia [...] listopada 2017 r. W szczególności do akt nie zostały załączony projekt, na podstawie którego realizowana była inwestycja, stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, nie załączono także dziennika budowy. Protokół ten nie zawiera żadnych szczegółowych danych odnoszących się do dokumentów źródłowych pozwalających na ewentualną weryfikację prawdziwości zawartych w nim tez. Dalej wskazano, że z protokołu z oględzin z [...] listopada 2015 r. wynika, że odległość budynku od granicy z działką [...] stanowiącą własność skarżącego wynosi 3,05 m. Tymczasem, wg stanowiska skarżącego nie doszło dotąd do precyzyjnego rzeczywistego i fizycznego rozgraniczenia sąsiadujących działek. Z protokołu nie wynika też, czy w toku postępowania przed organem I instancji zostało zbadane, czy inwestor wypełnił pierwszy z wskazanych w pozwoleniu na budowę warunek — tj. rozpoczęcie budowy dopiero po tym jak decyzja stanie się ostateczna. Organy nie wyjaśniły w swoich uzasadnieniach, dlaczego nie uznały twierdzeń skarżącego za wiarygodne, nie odniosły się do załączonej przez niego dokumentacji fotograficznej z naniesionymi przez niego uwagami. W uzasadnieniu zarzutu z pkt 2 petitum podniesiono, że nie można uznać postępowania za prowadzone z zachowaniem zasady wzbudzania zaufania jego uczestników do władzy publicznej, gdy strona nie ma żadnej możliwości zweryfikowania prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń, ponieważ nie ma dostępu do pełnej dokumentacji źródłowej, ani nie została dopuszczona do wszystkich czynności. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w niniejszym postępowaniu organy zadbały wyłącznie o uzasadniony interes inwestora. Uzasadniając zarzut z pkt 3 petitum skarżący kasacyjnie wskazał, że brak jego zawiadomienia o terminie przeprowadzenia którejkolwiek z dwóch czynności oględzin ma o tyle istotne znaczenie, że jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organów obu instancji oraz zaskarżonego wyroku, czynności te miały zasadnicze znaczenie dla treści wydanych orzeczeń, bowiem to protokół z nich stanowił oparcie zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowo-administracyjnego do wysnucia twierdzeń, że inwestycję wykonano zgodnie z projektem budowlanym oraz warunkami pozwolenia na budowę. Organ I instancji informował skarżącego o wszystkich pozostałych czynnościach i decyzjach, poza tymi najbardziej kluczowymi.

W konsekwencji, zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji pośrednio dopuścił się naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja o umorzeniu postępowania jest zasadna. Tymczasem miał prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W piśmie z dnia 24 lutego 2021 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał zarzuty skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą organ ten, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne są zarzuty skargi kasacyjnej nakierowane na wykazanie, że Sąd pierwszej instancji nie zbadał, czy organy nadzoru budowlanego zebrały w sposób prawidłowy materiał dowodowy w zakresie ustalenia, czy inwestycję zrealizowano zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, a w konsekwencji nie dostrzegł, że argumentacja zawarta w uzasadnieniach decyzji tych organów jest wadliwa. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, jedynym dowodem, na którym oparł się organ I instancji wydając decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, a następnie organ odwoławczy utrzymując tę decyzję w mocy, był protokół oględzin z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] przeprowadzonych przez organ I instancji. W protokole tym stwierdzono, że inwestor realizuje budynek mieszkalny jednorodzinny, wolnostojący, zgodnie z decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2014 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę i projektem budowlanym stanowiącym załącznik do tej decyzji. Stwierdzono, że usytuowanie obiektu ora jego zewnętrzne gabaryty zgodne są z zatwierdzonym planem zagospodarowania. Dokonano pomiaru wysokości pomieszczeń i stwierdzono, że są zgodne z projektem. Stwierdzono, że budowa jest zabezpieczono przed dostępem osób postronnych. Przedstawiono dziennik budowy prowadzony na bieżąco oraz plan BiOZ (nie jest w sprawie wyjaśnione, co kryje się pod tym skrótem). Odległość od budynku od granicy z działką nr [...] ustalono na 3,05 m.

Powyższe ustalenia być może umożliwiałyby umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego, jednak tylko pod warunkiem, że organ zgromadziłby materiał dowodowy pozwalający ustalenia te zweryfikować. Tymczasem w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek dokumentów pozwalających ocenić, czy rzeczywiście kontrolowany obiekt jest realizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W piśmie z 15 września 2015 r., stanowiącym impuls do wszczęcia tego postępowania administracyjnego, skarżący wskazał, że jego wątpliwości budzą: wysokość gzymsu, kąt nachylenia połaci dachu, wysokość kalenicy, wysokość pomieszczeń, miejsce ustawienia szafek (prąd, gaz) oraz "brak okazania granic". Organy obu instancji w żaden sposób do powyższych kwestii się nie odniosły, w szczególności nie przedstawiły argumentacji, popartej stosowną dokumentacją, że wątpliwości skarżącego są niezasadne, ponieważ inwestycja realizowana jest zgodnie z projektem budowlanym. Ma rację zatem skarżący kasacyjnie, że organy nie wyjaśniły okoliczności faktycznych sprawy w sposób pozwalający na wydanie końcowego rozstrzygnięcia czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.

Pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne w trybie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290), dalej "p.bud.". Przepis ten stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że czynności te nie są tożsame z oględzinami w rozumieniu art. 79 k.p.a., dlatego nie mają do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, przede wszystkim wymóg uprzedniego z odpowiednim wyprzedzeniem, zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia takich czynności, czy też zapewnienia w nich udziału inwestora, kierownika budowy, właściciela obiektu, czy innej upoważnionej osoby (por. wyroki NSA: z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1100/15; z dnia 29 października 2019 r., sygn. II OSK 1716/18; cyt. orzeczenia dostępne po adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów nie jest uzasadniony podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 10 § 1 i art. 79 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w całości, pomimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach rozpoznawania sprawy w jej granicach nie zbadał kwestii związanych z tym, że organ I instancji nie zawiadomił skarżącego o terminie przeprowadzonych oględzin.

Nie zmienia to faktu, że strona, której nie zapewniono udziału w czynnościach kontrolnych ma jednak prawo podważać rezultaty kontroli przedstawione w protokole kontroli, poprzez wskazanie dowodów, które jej zdaniem należy przeprowadzić oraz uprawdopodobnienie, że ustalenia poczynione w toku kontroli nie są zgodne ze stanem rzeczywistym (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. II OSK 874/20). Nie jest to jednak możliwe w sytuacji, gdy jedynym dowodem w sprawie jest protokół kontroli, w którym stwierdza się, że inwestycja realizowana jest zgodnie z projektem budowlanym oraz fotografie wykonane w toku kontroli, bez powołania się na konkretne rozwiązania przewidziane w projekcie budowlanym, przynajmniej w zakresie kwestionowanym przez stronę.

Regulacja art. 81 ust. 4 p.bud. nie wyłącza wymogu stosowania się przez organ nadzoru budowlanego do przepisów k.p.a. dotyczących obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7), obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1) oraz obowiązku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3). Tym w bardziej, że organ I instancji formalnie wszczął postępowanie administracyjne (zawiadamiając o tym w piśmie z dnia 30 listopada 2015 r.). W rozpoznawanej sprawie brak jest w aktach jakiejkolwiek dokumentacji pozwalającej zweryfikować ustalenia poczynione przez pracowników PINB w toku kontroli w dniu [...] listopada 2015 r., w szczególności brak jest projektu budowlanego, względnie jego poświadczonej za zgodność kserokopii, przynajmniej fragmentów, co do których wątpliwości zgłosił skarżący. Wykonana podczas oględzin dokumentacja fotograficzna niczego nie wykazuje, nie wyjaśnia skoro nie ma jej do czego odnieść.

Analizując akta administracyjne sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, że postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. L. w Warszawie stało się bezprzedmiotowe. Okoliczność, że inwestorzy legitymują się decyzją ostateczną o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego traci możliwość dokonania oceny w zakresie wykonania ww. robót budowlanych w zgodzie z przepisami prawa.

Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 p.bud. do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, e) stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych wyrobów zgodnie z art. 10. W sytuacji, gdy organ dokonuje czynności kontrolnych i oceny wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności z projektem budowlanym, akta administracyjne powinny zawierać takie dokumenty, które pozwolą na niebudzące wątpliwości ustalenie, że stan faktyczny poszczególnych elementów budynku (przynajmniej tych kwestionowanych przez stronę postępowania) odpowiada stanowi wskazanemu w pozwoleniu na budowę. Akta administracyjne zgromadzone przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie na dokonanie takich ustaleń nie pozwalają. Protokół kontroli stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie zawiera treści istotnych z punktu widzenia porównania stanu zastanego ze stanem projektowanym w pozwoleniu na budowę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy powinien pozwalać na ocenę tego, czy realizowane roboty budowlane pozostają w zgodzie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ogólnikowe stwierdzenia zawarte w protokole kontroli nie mogą stanowić podstawy do wysnucia takiego wniosku. Organy nadzoru budowlanego nie zebrały w sprawie takiego materiału dowodowego, który pozwoliłby na porównanie treści projektu budowlanego i efektów zrealizowanych robót budowlanych.

Podsumowując, organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy, dopuszczając się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, wadliwie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., podczas gdy powinien ją uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nie zebrały takiego materiału dowodowego, który pozwoliłby na wydanie zgodnej z prawem decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wskazany przepis ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Uwzględniając powyższe naruszenia prawa trzeba stwierdzić, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego uwzględnią ocenę prawną i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przede wszystkim, podejmą takie działania, które umożliwią ustalenie stanu faktycznego sprawy z poszanowaniem zasad prowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności uzupełnią materiał dowodowy o projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania działki, co pozwoli na prawidłowe przeprowadzenie postępowania w sprawie kontroli prowadzonych robót budowlanych przy przedmiotowym jednorodzinnym budynku mieszkalnym.

O kosztach postępowania sądowego za pierwszą i drugą instancję orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.