Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 577/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 81
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, 2 i ust. 3, art. 30a ust. 4
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 7, art. 20 ust. 4
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 27 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
article: art. 1 pkt 23
journal: Dz.U. 2012 poz 243
law: Ustawa z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Bk 404/15 w sprawie ze skargi W. O. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 12 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Bk 404/15, oddalił skargę W. O. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z [...] lutego 2015 r., w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W. O. złożył [...] maja 2013 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) do powierzchni - ONW II strefa-24,26 ha.

W gospodarstwie wnioskodawcy w dniu [...] lipca 2013 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni i kontrola w zakresie działania Programu rolnośrodowiskowego. Następnie, [...] grudnia 2013 r. przeprowadzona została w tym gospodarstwie kontrola w zakresie wzajemnej zgodności. W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości mające wpływ na pomniejszenie płatności rolnośrodowiskowej.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Suwałkach przyznał W. O. płatność ONW na 2013 r. w pomniejszonej wysokości.

Decyzją z [...] maja 2014 r. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie w dniu [...] czerwca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania W. O., Dyrektor Podlaskiego OR ARiMR ponownie w całości uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał W. O. płatności ONW na rok 2013 w pomniejszonej wysokości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. O.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Dyrektor Podlaskiego OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że kontrole na miejscu przeprowadzone w gospodarstwie W. O. wykazały zawyżenie we wniosku o przyznanie płatności powierzchni gruntów rolnych w zakresie ONW o 1,460 ha. Organ nie uwzględnił podniesionych w odwołaniu zarzutów co do wyników kontroli na miejscu, argumentując, że czynności kontrolne spełniały wymogi formalne. Przeprowadzone kontrole i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazały m.in., iż pewne części powierzchni nie były użytkowane rolniczo, zaś określonych obszarów, położonych na działkach ewidencyjnych niezadeklarowanych we wniosku, nie uznano przy ustalaniu powierzchni uprawnionej do płatności.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku W. O. wniósł o jej uchylenie, zwrot kosztów postępowania oraz zwrot kosztów za wykonanie pomiarów przez geodetę. Do skargi strona załączyła raport pomiarowy geodety, foto mapki ze śladami pomiarów, raport kontroli na miejscu z 2014 r., zaskarżoną decyzję oraz fakturę VAT wystawioną przez geodetę za wykonaną usługę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja opiera się na raportach z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, potwierdzających nieprawidłowości mające wpływ na pomniejszenie płatności przyznanych na 2013 rok. Ustalenia w toku kontroli dały podstawę do stwierdzenia, że łączna powierzchnia zadeklarowana we wniosku do płatności ONW II strefa wynosiła 24,26 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli wynosiła 22,80 ha. WSA wskazał, że powierzchnię zawyżono o 1,46 ha.

Zdaniem Sądu, z materiału dowodowego wynika, że w przypadku działki rolnej [...], położonej na działce ewidencyjnej nr [...], obręb K., gmina W., powiat s., pomiar dokonany został po granicach uprawy mieszanki wieloletnich traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. W zakresie działek rolnych [...] i [...], położonych na działce ewidencyjnej nr [...], obręb K., gmina M., powiat s., pomiar działek rolnych został dokonany po granicach uprawy tj. pastwiska trwałego ([...]) i mieszanki wieloletnich traw z motylkowatymi drobnonasiennymi (działka rolna [...]). Pomiar na działkach [...] i [...] został dokonany podczas kontroli przeprowadzonej [...] maja 2014 r. z uwagi na to, że podczas kontroli przeprowadzonej [...] lipca 2013 r. działki rolne [...], [...], [...] i [...] nie były mierzone przy pomocy urządzenia GPS. Sąd podkreślił, że z akt sprawy niezbicie wynika (fotografie 1-14 w zakresie działki rolnej [...] oraz fotografie 28-47 w zakresie działki rolnej [...]), iż znaczna część działki ewidencyjnej nr [...] nie była użytkowana rolniczo. Występowały na niej skupiska drzew, teren był porośnięty wysoką trawą oraz występowały obszary samosiewów. Wobec powyższego organ dla celów postępowania dowodowego prawidłowo objął pomiarem GPS cały obszar zajęty pod uprawę trwałego użytku zielonego i mieszanek traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, a różnice pomiędzy obszarami wyłączonymi, na których nie była prowadzona działalność rolnicza zostały utrwalone na fotografiach znajdujących się w aktach sprawy.

W odniesieniu do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących pomiarów działki nr [...], Sąd I instancji zauważył, odnosząc się do wyroku NSA z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 990/09, że podstawą do ustalenia obszaru uprawnionego do płatności nie są działki ewidencyjne, lecz powierzchnie działek rolnych, więc organ trafnie przyjął, że kontroli na miejscu podlegają zadeklarowane przez wnioskodawcę działki rolne, a nie suma użytków rolnych występujących na działce ewidencyjnej.

WSA podzielił również stanowisko organu odnośnie zarzutu związanego z terminem koszenia traw, iż rodzaj wyłączenia w postaci części działki porośniętej wysokimi trawami, samosiejkami drzew oraz skupiskami drzew dotyczył obszarów, gdzie wyłączenia te występowały łącznie, co z kolei wykluczało prowadzenie działalności rolniczej na tym obszarze.

W ocenie Sądu, konieczność zastosowania szeregu kodów pokontrolnych "DR 13+" (zadeklarowana powierzchnia działki była większa od stwierdzonej) i "DR 13-" (zadeklarowana powierzchnia działki była mniejsza od stwierdzonej), świadczy nie tylko o znacznych rozbieżnościach pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną, ale również o braku orientacji skarżącego co do powierzchni zgłaszanych do płatności działek rolnych.

Za niezasadny WSA uznał również zarzut odnoszący się do pomiaru działki rolnej [...], położonej na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...]. Granice upraw na tej działce wykraczają bowiem poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku (zastosowano kod "DR50"). W ocenie Sądu, organ na podstawie materiału dowodowego prawidłowo określił, że działka rolna [...] faktycznie położona jest na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], z których działki [...], [...], [...] i [...] nie były zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności. Okoliczność ta skutkowała tym, iż organ zasadnie przyjął powierzchnię działki rolnej położonej na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] o pow. 16,58 ha. Granice działek rolnych w części wychodzą zatem poza granice odniesienia deklarowanej działki referencyjnej, co musiało skutkować redukcją powierzchni ww. działki rolnej.

Sąd I instancji uznał, że raporty z kontroli na miejscu przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącego spełniają wymogi formalne określone w art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., poz. 65, zwane dalej: rozporządzeniem nr 1122/2009). Sąd podkreślił, że w protokołach wskazano działki objęte kontrolą, metody, przy wykorzystaniu których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości. Przy ustalaniu powierzchni rolnych uwzględniono tolerancję pomiaru. Zawarte w protokole wyniki oględzin działek znajdują oparcie w dołączonym do protokołów materiale graficznym i dokumentacji fotograficznej. Na szkicach z pomiarów powierzchni działek, stanowiących załącznik do protokołu, inspektorzy przeprowadzający czynności kontrolne nanieśli granice poszczególnych upraw oraz miejsca i kierunek zdjęć wykonanych na działkach.

Sąd zaznaczył, że skarżący na etapie postępowania administracyjnego nie wykazał, ani nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących, iż przeprowadzona kontrola została wykonana w sposób nieprawidłowy czy nierzetelny. Stwierdził, że organy kontrolne nie miały obowiązku informowania wnioskodawcy o terminie przeprowadzania kontroli na miejscu, co wynika z treści art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009.

Organ umożliwił skarżącemu zapoznanie z aktami sprawy i skarżący z tej możliwości skorzystał, co zostało potwierdzone złożonym przez niego oświadczeniem. W związku z tym WSA uznał, że skarżący brał czynny udział w sprawie i mógł zapoznać się z pełnym materiałem dowodowym.

Zdaniem WSA, organ zasadnie uznał, że ponowna kontrola nie podważyłaby dotychczasowych (rzetelnych) ustaleń, a jedynie przedłużyłaby postępowanie. Materiał dowodowy oparty na dokumentacji fotograficznej pozwolił, w ocenie Sądu, w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, że w 2013 r. na wskazanych działkach rolniczych nie była prowadzona działalność rolnicza, a ich powierzchnia została zawyżona. WSA podkreślił, że nie mogą stanowić dowodu pomiary dokonane przez biegłego geodetę w roku 2015 r., ani decyzja administracyjna z 2014 r. potwierdzająca istnienie trwałych użytków zielonych, bowiem granice upraw mogły ulegać zmianom w stosunku do kontrolowanego okresu.

Sąd I instancji stwierdził, że organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy oraz ocenił wniosek skarżącego o przyznanie płatności i raporty z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie wnioskodawcy. Ocena dowodów jest przekonująca, zgodna z wymogami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego, zaś sposób prowadzenia postępowania odpowiada zasadzie budzenia zaufania do organów Państwa. W decyzji wyjaśniono powody nieuwzględniania argumentacji strony. Sąd wskazał, że treść rozstrzygnięcia wynika przede wszystkim z uwzględnienia przez organ wyników kontroli i ich analizy w kontekście uprawnienia strony do uzyskania płatności na rok 2013. Skarżący mając możliwość przedstawienia dowodów na poparcie swojego stanowiska, nie podważył skutecznie tych ustaleń, nie wskazał też dowodów, które zostały pominięte, mimo że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. WSA podkreślił, że w sprawach dotyczących przyznania płatności organy nie mają obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie oświadczeń składanych we wniosku przez ubiegającego się o pomoc beneficjenta.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. O., zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości, a w konsekwencji uchylenia w całości decyzji administracyjnych obu instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.) i przyjęcie, że materiał dowodowy został w niniejszej sprawie rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a stan faktyczny ustalony w sposób prawidłowy mimo niewątpliwego pominięcia przez organ dowodów przedstawionych przez skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, wpływając na ukształtowanie treści zaskarżonego wyroku;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a., przejawiające się tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wadliwej kontroli legalności działań organów ARiMR, które dokonały oceny zebranego materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej jego oceny poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i wadliwego ustalenia wielkości poszczególnych powierzchni działek rolnych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 9 k.p.a., przejawiające się tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wadliwej kontroli legalności działań organów ARiMR poprzez nieudzielenie skarżącemu przez organ niezbędnych pouczeń dotyczących kwestii prawnych postępowania, niepoinformowanie skarżącego o kontroli przeprowadzanej dnia [...] lipca 2013 r. i jej skutkach, a w konsekwencji przeprowadzeniu kontroli pod jego nieobecność, nieprzesłanie skarżącemu raportu z ww. kontroli bezpośrednio po jej przeprowadzeniu oraz niepoinformowanie skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 30a pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przejawiające się tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wadliwej kontroli legalności działań organów ARiMR, która nie poinformowała skarżącego o przeprowadzanej kontroli dnia [...] lipca 2013 r., a w konsekwencji uniemożliwiła skarżącemu udział w czynnościach kontrolnych i pozbawiła prawa do obrony;

- art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 75 k.p.a., przejawiające się tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie włączył w poczet materiału dowodowego pomiarów dokonanych przez biegłego geodetę M. B. ani raportów z czynności kontrolnych za 2014 r.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego nie może ona zostać uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Główny zarzut procesowy sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Odnosząc się do tych zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej oraz przeprowadzania kontroli zostały, w zakresie przepisów prawa krajowego, unormowane w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Przepis art. 3 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 3 ust. 2 w postępowaniu w sprawie dotyczącej płatności bezpośredniej (...) organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Ponadto, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy).

Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, wynikające z k.p.a. obowiązki dowodowe organów administracji doznały istotnych ograniczeń: organy zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę, nie ciąży na nich natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Przeniesienie w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach ciężaru dowodu na stronę postępowania oznacza, że bezskutecznym jest powoływanie się w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. na naruszenie tych przepisów k.p.a., które nakładają na organ obowiązek inicjatywy dowodowej.

Przywołane przepisy ustawy o płatnościach wyłączyły w postępowaniu o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stosowanie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Dlatego w sprawie nie można było skutecznie zarzucić organom prowadzącym postępowanie naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Odnosząc się w związku z tym do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (tj. art. 8 i 80 k.p.a.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. Sąd I instancji, oddalając skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 8 i art. 80 k.p.a.

Nie są trafne zarzuty naruszenia art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a. w zw. art. 30a pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wskazujące, że do naruszenia tych przepisów doszło poprzez niedoinformowanie skarżącego o kontroli i uniemożliwienie mu obrony swych praw.

Ponownie należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 3 ust. 2 ww. ustawy o płatnościach, zgodnie z którym organ udziela stronom, jedynie na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania. Z powyższego wynika, że art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a. nie mają w takim postępowaniu zastosowania, a zatem nie można skutecznie zarzucić organom naruszenia tych przepisów.

Dodatkowo w tym kontekście należy wskazać, że sprawy przyznawania płatności są regulowane zarówno w aktach prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Występowanie obok siebie dwu systemów prawnych: unijnego i krajowego, nakłada zatem na wszystkie krajowe organy i sądy uwzględnienia w procesie stosowania prawa regulacji prawnej obu tych systemów. Przyjmując tak ukształtowane zasady działania administracji publicznej i sądowej kontroli przywołać należy przepisy art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 4 ust. 7 i art. 20 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 2011 r., poz. 8), z których wynika, że kontrole mają być co do zasady niezapowiadane. W świetle omawianych przepisów kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Prowadzący postępowanie organ może zawiadomić rolnika o przeprowadzeniu kontroli na miejscu, ale nie ma takiego prawnego obowiązku (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1701/11 oraz wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 953/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawiadomienie rolnika o kontroli jest wykonywane zwykle wtedy, gdy jego obecność jest potrzebna do przeprowadzenia kontroli.

Konkludując należy zatem podkreślić, iż zasadą są kontrole niezapowiedziane, a w drodze wyjątku od tej zasady, tj. "jeśli nie zagraża to celowi kontroli", możliwe jest poinformowanie beneficjenta o planowanej kontroli, jej dacie i miejscu. Specyfika regulacji przyznawania dopłat dla rolników, w szczególności zobowiązanie się beneficjentów do przestrzegania wszystkich warunków przyznawania pomocy unijnej, uzasadnia dokonywanie kontroli przestrzegania tych warunków bez zapowiadania. Pogląd przeciwny, wskazujący na obowiązek zawiadomienia o zamiarze kontroli, nie jest trafny, gdyż musi on prowadzić do zniweczenia celu kontroli, jakim jest skontrolowanie, czy rzeczywiście producent rolny przestrzega w swoim gospodarstwie warunków uzyskania płatności. Uprzedzenie o kontroli w zakresie przestrzegania tych zasad niewątpliwie stwarza niebezpieczeństwo uniemożliwienia prawidłowego przeprowadzenia kontroli (podobnie np. wyrok NSA z 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2257/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast wskazywany w skardze kasacyjnej art. 30a ust. 4 ustawy z dnia 26

stycznia 2007 r. o płatnościach (w skardze kasacyjnej wskazano pkt 4, ale takiej jednostki redakcyjnej ten przepis nie zawiera, jednak treść zarzutu i jego uzasadnienia wprost odnosi się do ust. 4 tego przepisu), który przewidywał, że czynności kontrolne przeprowadza się w obecności kontrolowanego został uchylony przez art. 1 pkt 23 ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 243) z dniem 15 marca 2012 r., a kontrola, do której odnosi się ten zarzut miała miejsce [...] lipca 2013 r., a zatem jest oczywiste, że ten przepis nie mógł mieć do niej zastosowania.

W kontekście wyżej wskazanych regulacji zarzut, że strona nie została skutecznie i prawidłowo zawiadomiona o kontroli jest niezasadny.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 75 k.p.a., przejawiającego się tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie włączył w poczet materiału dowodowego pomiarów dokonanych przez biegłego geodetę M. B. ani raportów z czynności kontrolnych za 2014 r., należy podkreślić, że w postępowaniu przed WSA nie ma zastosowania art. 75 k.p.a. bowiem przepis ten reguluje procedurę administracyjną, a nie sądową. Na marginesie można wskazać, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ma nawet odpowiednika art. 75 k.p.a., a zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet więc w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 982/06, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 354691).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.