Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 886/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-12-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151 a par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 grudnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu T.R. i S.R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 24 października 2023 r. nr 409.145/B-4/7/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Decyzją z 24 października 2023 r. nr 409.145/B-4/7/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło decyzję Wójta Gminy D. z 31 sierpnia 2023 r. nr IPG.6730.83.2022 w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych parterowych z poddaszami użytkowymi wraz z niezbędnymi urządzeniami budowalnymi na działce o nr ew. gr [...], położonej w miejscowości P., gm. D. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dnia 16 maja 2022 r. (uzupełniono dnia 8 czerwca 2022 r. i dnia 4 lipca 2022 r.) T. R. oraz S. R. (dalej jako: skarżący) zwrócili się do Wójta Gminy D. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, parterowych z poddaszami użytkowymi wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, planowanej na działce nr geod. [...] (z wyłączeniem części terenu, ze względu na położenie w strefie ochronnej cmentarza), położonej w miejscowości P., gm. D.

Decyzją z 5 sierpnia 2022 r. nr IPG.6730.83.2022 Wójt Gminy D. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji ze względu na brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś skarżący odwołali się od powyższej decyzji.

Decyzją z 27 września 2021 r. nr: 409.225/B-4/5/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, iż organ nie dokonał ustaleń pozwalających na przesądzenie, że parametry zabudowy istniejącej znajdującej się w granicach obszaru analizowanego oraz cechy zagospodarowania zabudowanych działek nie pozwalają na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy w sposób określony przez inwestorów. Ponadto SKO przyznało rację organowi I instancji w kwestii niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 5 ustawy, związanego z brakiem sieci wodociągowej i lokalizacją cmentarza w odległości mniejszej niż 150,0 m a co za tym idzie "wyłączenia z planowanej zabudowy tej części działki nr [...], która znajduje się w strefie sanitarnej wokół cmentarza". Jednocześnie wskazując, że ww. fakty nie mogą stanowić odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy na pozostałej części terenu inwestycji.

Ponownie prowadząc postępowanie Wójt pismem z 6 października 2022 r. wezwał pełnomocnika skarżących do korekty wniosku poprzez wyłączenie z terenu planowanej zabudowy tej części działki nr [...], która znajduje się w strefie ochronnej cmentarza i ewentualnego zmniejszenia ilości planowanych budynków, określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu i przedstawienia w formie graficznej.

Dnia 8 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżących dokonał korekty wniosku w zakresie zamierzenia inwestycyjnego zmniejszając liczbę planowanych budynków z dziewięciu na siedem, pozostawiając niezmienione granice terenu inwestycji ABCD, wyłączając z terenu planowanej pierwotnie zabudowy, tą część działki nr geod. [...] (o powierzchni ok. 3200 m2), która znajduje się w strefie ochronnej istniejącego cmentarza.

Dnia 26 października 2022 r. Rada Gminy D. podjęła uchwałę Nr LI/453/22 w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - cmentarz we wsi P. Ww. uchwała obejmuje obszar istniejącego cmentarza zlokalizowanego na działce nr geod. [...] oraz działkę nr geod. [...] przeznaczoną na rozbudowę cmentarza wraz z buforem 150 m przewidzianym na strefę ochronną wokół cmentarza. Znaczna część wnioskowanej działki nr [...] objęta była powyższą uchwałą, dlatego też Wójt postanowieniem z 24 listopada 2022 r. zawiesił postępowanie administracyjne do 30 czerwca 2023 r. Na powyższe postanowienie skarżący złożyli zażalenie.

Postanowieniem z 11 stycznia 2023 r. nr 409.286/B-4/5/22 SKO uchyliło zaskarżone postanowienie w całości zarzucając organowi m.in. brak uzasadnionych podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie oraz błędne określenie terminu zawieszenia postępowania.

Wójt postanowieniem z 24 stycznia 2023 r. zawiesił postępowanie administracyjne na okres nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku tj. do 16 lutego 2023 r. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli skarżący.

Postanowieniem z 3 marca 2023 r. nr: 409.22/B-4/5/2023 Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie w całości jednocześnie nakazując organowi rozpatrzenie wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy i wydania decyzji kończącej postępowanie.

Decyzją z 24 kwietnia 2023 r. nr IPG.6730.83.2022 Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji ze względu na brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od tej decyzji ponownie odwołali się skarżący.

Decyzją z 19 czerwca 2023 r. nr: 409.73/B-4/7/23 SKO uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że istotnym uchybieniem zaskarżonej decyzji był brak m.in. wymaganego uzasadnienia w kwestii spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy.

Po zawiadomieniu stron o ponownie prowadzonym postępowaniu w sprawie przeprowadzono analizę wymaganą przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie MI), z której wynika, że planowana inwestycja nie jest kontynuacją funkcji dominującej na terenie analizowanym ze względy na to, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji dominuje zabudowa zagrodowa, a zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest nieliczna i rozproszona. Teren wskazany pod zabudowę znajduje się na obszarze, który nie jest objęty miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego gminy. Zatem zagospodarowanie przedmiotowego terenu w sposób wskazany we wniosku ustalane jest w drodze decyzji o warunkach zabudowy wydanej w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W analizie podkreślono także fakt podjęcia przez Radę Gminy D. 26 października 2022 r. uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - cmentarz we wsi P.. Ww. uchwała obejmuje obszar istniejącego cmentarza zlokalizowanego na działce nr geod. [...] oraz działkę nr geod. [...] przeznaczoną na rozbudowę cmentarza wraz z buforem 150 m przewidzianym na strefę ochronną wokół cmentarza. Większa część wnioskowanej działki nr geod. [...] objęta jest powyższą uchwałą.

Decyzją z 31 sierpnia 2023 r. nr IPG.6730.83.2022 Wójt odmówił skarżącym ustalenia warunków zabudowy terenu położonego w miejscowości P. gm. D., na działce nr geod. [...] w granicach oznaczonych kolorem czerwonym i literami ABCD (z wyłączeniem części terenu, ze względu na położenie w strefie ochronnej cmentarza), dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, parterowych z poddaszami użytkowymi wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi.

Organ I instancji raz jeszcze stanął na stanowisku, że działka będąca przedmiotem wniosku nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 741 poz. 503, dalej jako: u.p.z.p.), tj., że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ I instancji ponownie wskazał, iż z uwagi na fakt, że obowiązującą linię zabudowy dla działki inwestycyjnej - w oparciu o wyniki przeprowadzanej analizy - ustalić należy w odległości 20,0 m, wskaźnik powierzchni zabudowy w wielkości 8%, przy jednoczesnym obowiązku wyłączenia części działki inwestycyjnej z możliwości zabudowy z uwagi na jej położenie w obszarze cmentarnej strefy sanitarnej oraz części działki przeznaczonej pod planowaną drogę wewnętrzną - w ocenie organu I instancji realizacja inwestycji w formie ujętej we wniosku skarżących (skorygowanej pismem z 8 listopada 2022 r.) jest niemożliwa do realizacji, tym samym - w ocenie organu I instancji - brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący, zarzucając decyzji naruszenie:

1. art. 6 w zw. z art. 7, art. 12 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.) poprzez ich niewłaściwe stosowanie i dążenie do niezałatwienia sprawy, mimo wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego w szczególności poprzez: dwukrotne, bezzasadne zawieszenie postępowania w sprawie oraz ponowne wydanie decyzji odmownej, powielającej argumentację z poprzedniej decyzji odmownej tj. ponowne uznanie przez organ I instancji, że w obszarze analizowanym nie zostanie spełniona przesłanek kontynuacji funkcji zabudowy mimo jednoznacznego wskazania SKO w decyzji kasatoryjnej z 19 czerwca 2023 r., że w granicach obszaru analizowanego spełniony jest warunek dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji; ponowne, nieprawidłowe ustalenie linii zabudowy; ponowne nieprawidłowe ustalenie wskaźnika zabudowy, ponowne uznanie, że istnieje niezgodność przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi, mimo tego że na skutek modyfikacji wniosku odległość od cmentarza parafialnego wymagana przepisami odrębnymi została zachowana - co stoi w oczywistej sprzeczności z zasadą uwzględniania interesu obywatela.

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 7a, 11 i w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, które zawiera błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, błędną wykładnię zastosowanych przepisów, błędną metodologię przyjętą do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, ustalenia linii zabudowy i sposoby wyznaczenia obszaru ochronnego wokół cmentarza – co w efekcie doprowadziło do niewyjaśnienia stronom przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści norm prawnych na niekorzyść strony.

3. art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 6 i 8 § 1 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób godzący w zasadę praworządności oraz zasadę zaufania do organów administracji publicznej i zasadę szybkości poprzez całkowite pominięcie wytycznych SKO w decyzji z 19 czerwca 2023 r., co do wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie zrozumienie pojęcia działki sąsiedniej, sposobu ustalenia linii zabudowy, sposobu ustalenia wskaźnika zabudowy i zgodności z przepisami odrębnymi i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia błędnego tożsamego z uprzednio wydanym w tej samej sprawie.

Decyzją z 24 października 2023 r. nr 409.145/B-4/7/2023 SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ przywołał brzmienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wskazał, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi kluczową zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego toteż w pierwszej kolejności ustawodawca uzależnił wydanie decyzji od spełnienia przesłanki polegającej na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1.

Zdaniem SKO w analizowanej sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił granice obszaru analizowanego przyjmując za front działki tę jej cześć, która przylega do drogi, z której odbywać się ma (zgodnie z wnioskiem skarżących) główny wjazd na działkę, tj. od strony drogi wewnętrznej zlokalizowanej na dz. nr [...]. Front wnioskowanego terenu inwestycji, zgodnie z załącznikiem do wniosku o warunki zabudowy, oznaczono na załączniku graficznym do analizy literami A-B-C, którego szerokość wynosi 229 m, w związku z czym obszar terenu analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej jego szerokości, tj. w odległości 687 m od granic terenu inwestycji. Przy tak ustalonym zakresie terenu analizowanego organ I instancji ponownie negatywnie ocenił istnienie wymaganego prawem dobrego sąsiedztwa, na podstawie którego można określić wymagania dotyczące nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie SKO, organ I instancji dopuścił się niemal tych samych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy i w sposób prawidłowy nie dokonał analizy przedmiotu rozpoznania w zalecanym przez SKO zakresie, tj. nie uzasadnił, na jakiej podstawie uznał, że brak jest spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy w obrębie terenu analizy znajdują się działki zabudowane zabudową jednorodzinną i są dostępne (bezpośrednio lub pośrednio przez inne drogi gminne) z tej samej drogi publicznej (droga powiatowa nr [...]) łączącej się z wewnętrzną drogą nr [...], od której planowany jest dostęp do terenu inwestycji, jak również nie przeprowadził analizy w zakresie wskazania wszystkich wymaganych prawem parametrów nieruchomości znajdujących się na całym terenie analizowanym, w oparciu o które sformułował wyniki tejże analizy.

SKO podkreśliło, że z załączonej do akt sprawy dokumentacji wynika, że planowane zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane jest przy wewnętrznej drodze gminnej na dz. nr [...], w bliskiej odległości od rozproszonej, nielicznej, przy tej drodze, zabudowy zagrodowej z budynkami mieszkalnymi, budynkami inwentarskimi i gospodarczymi oraz w znacznej odległości od zabudowy usługowej z zakresu usług sakralnych (kościół, kaplica, plebania i budynki gospodarczo-garażowe). Na terenie poddanym analizie występuje także nieliczna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jednakże działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi mają bezpośredni dostęp do innej niż planowana inwestycja publicznej drogi gminnej R. – P. Ponadto na obrzeżach sporządzonej analizy, przy drodze powiatowej nr [...] P. – G., w zwartej zabudowie wsi, zlokalizowana jest także pojedyncza zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, oddalona od terenu inwestycji w linii prostej w odległości ok. 600,0 m. W terenie poddanym analizie znajduje się też teren cmentarza parafialnego, oddalony od granicy terenu inwestycji o ok. 100,0 m. SKO podkreśliło, że organ I instancji po raz kolejny w sposób nieuzasadniony przyjął, że z uwagi na fakt, iż przy drodze wewnętrznej nr [...], z której planowany jest wjazd na nieruchomość inwestycyjną brak jest zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej - planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

SKO zaznaczyło, że przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest wyłącznie ustalenie zgodności planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. Wniosek taki wynika z treści ustawy, która wskazuje, że celem takiego postępowania jest również ustalenie warunków zabudowy po dokonaniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu m.in. w zakresie zapewniającym uwzględnienie wymagania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy) całego terenu analizowanego.

SKO wskazało, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. SKO podkreśliło, że na terenie objętym analizą istnieją nieruchomości zabudowywane zabudową mieszkaniową jednorodzinną posiadające funkcje zabudowy umożliwiające rozważenie określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać zatem tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej. Należy odnosić je do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną urbanistyczną całość. Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość. Należy zatem stwierdzić, że wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej, co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja. Wyznaczenie obszaru analizowanego byłoby zatem w takiej sytuacji zbędne, skoro decydujące znaczenie miałaby lokalizacja wzdłuż drogi publicznej.

W ocenie Kolegium brak jest podstaw do przyjęcia, że występujące na terenie analizowanym działki, dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Co więcej, skoro ustawodawca dopuścił możliwość uznania spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej poprzez bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.) to tym bardziej stosując argumentację a fortiori należy uznać, iż dostęp do takiej nieruchomości istnieje za pośrednictwem innej drogi publicznej.

Zdaniem SKO to wszystko stanowi o braku podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków zabudowy przez Wójta dla inwestycji objętej wnioskiem. SKO podkreśliło, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien przedstawić, w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy zakres parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego, odnosząc się jednocześnie do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wszystkich nieruchomości objętych obszarem analizy.

SKO wskazało także, że wątpliwości budzą także ustalenia organu I instancji dotyczące wskazania dopuszczalnej linii zabudowy dla nieruchomości inwestycyjnej. Z treści opracowania dokumentującego przeprowadzoną w sprawie analizę funkcji i zagospodarowania terenu wynika, iż linia zabudowy istniejących budynków przy drodze wewnętrznej (na dz. nr [...]) kształtuje się tak, że po stronie planowanej inwestycji, istniejący budynek plebanii zlokalizowany jest w odległości ok. 20,0 m od linii rozgraniczającej drogi wewnętrznej, po przeciwnej stronie pasa drogowego zabudowa istniejąca odsunięta jest natomiast od linii rozgraniczającej pasa drogi w odległości od ok. 9,0 m do ok. 46,0 m - zatem linia zabudowy budynków istniejących przy tej drodze jest zróżnicowana. Przy takich ustaleniach, wyznaczenie linii nowej zabudowy w ocenie organu I instancji jest możliwe w oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia MI w odległości 20,0 m od linii rozgraniczającej drogi jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, co nie zaburzy zastanego ładu przestrzennego. Co więcej, jak wskazuje Wójt za takim ustaleniem linii zabudowy przemawia też konieczność ewentualnego poszerzenia pasa drogowego, którego szerokość obecnie kształtuje się od ok. 4,0 m do ok. 7,0 m, a planowane poszerzenie drogi po stronie przeciwnej jest niemożliwe w ocenie organu ze względu na zbyt bliskie usytuowanie budynku na działce nr [...].

W tym zakresie Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w decyzji z 19 czerwca 2023 r. i wskazało, że takie ustalenia budzą wątpliwości. Podkreśliło, że inwestycja drogowa jest przez Wójta planowana, a nie realizowana i nie może stanowić odniesienia i uzasadnienia do wskazania nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 20 m z uwagi na planowane poszerzenie drogi. W ocenie Kolegium organ I instancji zbyt pochopnie uznał, że działka usytuowana po przeciwnej stronie ulicy, na której ustanowiona jest linia zabudowy w odległości 9 m nie może stanowić odniesienia dla wyznaczenia linii zabudowy na działce inwestycyjnej.

Zdaniem SKO brak jest także podstaw prawnych do bezsprzecznego uznania, że inwestycja jest niezgodna z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2023 r. poz. 887), w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. Faktem jest, że część działki inwestycyjnej znajduje się w odległości mniejszej niż 150 m od wydzielonej na tym terenie strefy cmentarnej ochrony sanitarnej, jednak mając na uwadze zakres nowych ustaleń organu I instancji, które prowadziły do wydania negatywnej decyzji, takich jak określony i udokumentowany decyzją średni wskaźnik dopuszczalnej wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu o wartości 7,8% oraz wykazywaną przez skarżących wcześniej chęć modyfikacji wniosku, zgodnie z art. 79a k.p.a. należało wnioskodawcę o tym fakcie zawiadomić i pouczyć o możliwości zmiany zakresu wniosku. Tego Wójt nie dokonał, czym naruszył zakres procesowych zasad prowadzonego postępowania wyjaśniającego.

W ocenie Kolegium, organ I instancji nie dokonał szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i w sposób nietransparentny dokonał interpretacji obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych, co w istocie doprowadziło do zbyt pochopnej oceny, że realizacja planowanej przez skarżących inwestycji nie będzie możliwa na terenie działki o nr [...] z uwagi na to, że jest niezgodna z przepisami szczególnymi.

W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżący zarzucili jej:

I. Naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej, w sytuacji gdy:

- w sprawie nie istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, stan faktyczny jest wszechstronnie wyjaśniony, decyzja wydana przez organ I instancji nie zawierała naruszeń przepisów postępowania tak istotnych, by organ odwoławczy nie mógł rozpoznać sprawy co do istoty,

- materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy został w sprawie zgromadzony, w aktach sprawy znajduje się analiza funkcji i cech zabudowy, obszar analizowany został wskazany prawidłowo, a jedynie wnioski płynące z tej analizy są nieprawidłowe, niezgodne z prawem, sprzeczne z wytycznymi SKO,

- organ II instancji nie uzasadnił przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej ani nie wyjaśnił, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a.,

- SKO już trzykrotnie wskazało organowi I instancji kierunek rozpoznania i wytyczne, których organ I instancji konsekwentnie nie stosuje, wydaje decyzje odmowne oparte dokładnie na tych samych podstawach prawno-faktycznych, w ten sposób dążąc do niezałatwienia sprawy administracyjnej,

- kwestie rozstrzygane przez organ I instancji na niekorzyść, tj. brak realizacji zasady dobrego sąsiedztwa i niezgodność z przepisami odrębnymi, SKO już 3 razy rozstrzyga na korzyść wnioskodawców i jednocześnie nie wydaje decyzji merytorycznej ustalającej, nie dążąc tym samym do załatwienia sprawy administracyjnej,

- ustalenie wskaźnika zabudowy i linii zabudowy dla inwestycji mogły być przedmiotem uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, a nie skutkować uchyleniem decyzji, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie bowiem na to pozwalał, a nadto nawet ewentualne przeprowadzenie analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy nie przekraczało jego ustawowych możliwości,

- wydanie decyzji in meriti nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która musi być rozumiana w ten sposób, że zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają charakter merytoryczny, nie można wykluczyć przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i możliwości wydania decyzji co do meritum sprawy,

- wydanie decyzji merytorycznej przez organ II instancji jest zasadą postępowania administracyjnego, zaś rozstrzygnięcie w oparciu o art 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od ogólnej zasady, w niniejszej sprawie organ II instancji stosując jako podstawę swego działania art. 138 § 2 k.p.a. zaprzecza nadrzędnemu celowi postępowania administracyjnego, jakim jest wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej oraz godzi w zasadę praworządności oraz zasadę zaufania do organów administracji publicznej i zasadę szybkości postępowania.

2. art. 139 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez :

- wydanie decyzji o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania po raz trzeci mimo braku wniosku odwołujących w tym zakresie, odwołujący wnieśli bowiem o wydanie decyzji o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ustalenie warunków zabudowy, zaś organ przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, zamykając tym samym skarżącym drogę do złożenia skargi administracyjnej,

- wydanie decyzji pozornie korzystnej, a faktycznie uniemożliwiającej realizację prawa do obrony skarżących, bowiem organ I instancji nagminnie ignoruje wskazania SKO formułowane na podst. 138 § 2 zd. 2,

- uznanie, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy przez organ odwoławczy mogłaby naruszyć zasadę dwuinstancyjności, podczas gdy zasada dwuinstancyjności nie może być rozumiana jako przeszkoda tamująca wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia co do meritum sprawy, tylko uprawnienie strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy administracyjnej wynikające z art. 78 Konstytucji RP, a nadto ani z przepisów k.p.a., ani z u.p.z.p. nie wynika zakaz wydania decyzji o warunkach zabudowy przez Kolegium.

3. art. 6 w zw. z art. 7, art. 7a, art 12 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe stosowanie i dążenie do niezałatwienia sprawy, mimo wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego w szczególności poprzez:

- trzykrotne wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego i nieskorzystanie przez organ odwoławczy z innych możliwych, korzystniejszych dla strony rozstrzygnięć tj.: nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, nierozpatrzenia sprawy co do istoty,

- powielenie argumentacji z poprzedniej decyzji kasacyjnej i nie odniesienie się do argumentacji odwołujących w zakresie wniosku o uchylenie i wydanie merytorycznej decyzji,

- uznanie przez organ odwoławczy, że w decyzji Wójta zabrakło stosownego uzasadnienia wszystkich aspektów podjętego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy organ I instancji trzykrotnie tożsamo uzasadnił decyzję odmowną, nie uzupełniając uzasadnienia o wytyczne SKO,

- przewlekłe działanie Wójta oraz SKO, podczas gdy organ II instancji powinien działać szybko i wnikliwie, biorąc pod uwagę dotychczasowy przebieg postępowania tj. trzykrotnie wydaną decyzję odmawiająca ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji i niezasadne dwukrotne zawieszenie postępowania.

4. art. 107 § 3 w zw. z art 7a i w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, które nie zawiera wyjaśnienia przyczyn, dla których organ II instancji wydał decyzję kasatoryjną ani dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a.

5. art. 6 i 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły, godzący w zasadę praworządności oraz zasadę zaufania do organów administracji publicznej i zasadę szybkości postępowania poprzez niecałościowe uwzględnienie dotychczasowego zebranego materiału dowodowego, ponowne przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji, co w znaczny sposób przedłuża proces uzyskania decyzji przez skarżących i nie prowadzi do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

6. art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy odwołujący złożyli wniosek ewentualny o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji, zaś organ nie wyjaśnił, dlaczego nie skorzystał z takiej możliwości, wydając w efekcie decyzję tożsamą z uprzednio wydawanymi.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 64 ust 3 i art. 21 Konstytucji RP poprzez uznanie przez SKO, że zasadnym jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji, co jedynie wydłuża procedurę uzyskania przez skarżących decyzji ustalającej warunki zabudowy, w istotny sposób ogranicza prawo własności gwarantowane w Konstytucji RP i uniemożliwia skarżącym rozporządzanie ich własnością i korzystanie z niej w swobodny sposób.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, a także wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na sprzeciw organ podkreślił, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowić mogłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Przyjmuje się bowiem, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jej wyniki w postaci tekstowej i graficznej, nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 3 § 2a w związku z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.).

Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a. jest to, że w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Jednocześnie postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), oraz sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Przedmiotem kontroli Sądu jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 24 października 2023 r. o uchyleniu decyzji Wójta Gminy D. z dnia 31 sierpnia 2023 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. gr. [...], położonej w miejscowości P., gm. D. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślić przy tym należy, że jest to trzecia decyzja kasatoryjna organu II instancji (jak wskazuje strona skarżąca korzystna dla niej), w sytuacji kiedy organ I instancji konsekwentnie odmawia wydania pozytywnej decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy, początkowo dla dziewięciu budynku mieszkalnych jednorodzinnych, a po modyfikacji wniosku dla siedmiu budynków.

Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. SKO, jako organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wówczas gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym.

Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji objętej rozpoznawanym w niniejszej sprawie sprzeciwem Sąd dokonał przede wszystkim oceny, czy w realiach przedstawionej sprawy, organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a zatem czy zasadnie odstąpił od ogólnej reguły – ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy. Tak ustalony zakres sprawowanej kontroli pozwolił na przyjęcie, że warunki przedstawionej sprawy uzasadniały zastosowanie przez SKO przepisu art. 138 § 2 k.p.a, mimo wydania trzeciej decyzji kasacyjnej. O powyższym przesądza argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu organu odwoławczego, ale także okoliczność dostrzeżona przez Sąd z urzędu, a przesądzająca w sposób jednoznaczny, że jedyne możliwe rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie to uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania, o czym w dalszej części uzasadnienia.

Sąd zauważa, że materialnoprawną podstawę rozpoznania niniejszej sprawy przez organy administracji stanowił art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 997, zwanej dalej u.p.z.p.). Przepis ten w ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyraża zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", w myśl której wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak powszechnie się przyjmuje, zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Oznacza to, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m.in. w zakresie kontynuacji funkcji, zabudowy już istniejącej, a rzetelne określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 515, 517). Narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną (§ 3 rozporządzenia MI). Sporządzenie tej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości w układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania.

Wypada podkreślić, że wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 984/11, CBOSA). W związku z tak rozumianym pojęciem terenu sąsiedniego, konieczne było w okolicznościach niniejszej sprawy dokonanie analizy wszystkich działek położonych w obszarze analizowanym.

Zdaniem SKO w analizowanej sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił granice obszaru analizowanego przyjmując za front działki tę jej cześć, która przylega do drogi, z której odbywać się ma (zgodnie z wnioskiem skarżących) główny wjazd na działkę, tj. od strony drogi wewnętrznej zlokalizowanej na dz. nr [...], tj. w odległości 687 m od granic terenu inwestycji. Przy tak ustalonym zakresie terenu analizowanego, organ I instancji ponownie negatywnie ocenił istnienie wymaganego prawem dobrego sąsiedztwa, co słusznie zdaniem Kolegium nastąpiło wbrew wytycznym tego organu we wcześniejszych decyzjach. Organ I instancji dopuścił się bowiem niemal tych samych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy i w sposób prawidłowy nie dokonał analizy przedmiotu rozpoznania w zalecanym przez SKO zakresie, tj. nie uzasadnił, na jakiej podstawie uznał, że brak jest spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy w obrębie terenu analizy znajdują się działki zabudowane zabudową jednorodzinną i są dostępne (bezpośrednio lub pośrednio przez inne drogi gminne) z tej samej drogi publicznej (droga powiatowa nr [...]) łączącej się z wewnętrzną drogą nr [...], od której planowany jest dostęp do terenu inwestycji, jak również nie przeprowadził analizy w zakresie wskazania wszystkich wymaganych prawem parametrów nieruchomości znajdujących się na całym terenie analizowanym, w oparciu o które sformułował wyniki tejże analizy.

Słusznie bowiem SKO wskazało, że z załączonej do akt sprawy dokumentacji wynika, że planowane zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane jest przy wewnętrznej drodze gminnej na dz. nr [...], w bliskiej odległości od rozproszonej, nielicznej, przy tej drodze, zabudowy zagrodowej z budynkami mieszkalnymi, budynkami inwentarskimi i gospodarczymi oraz w znacznej odległości od zabudowy usługowej z zakresu usług sakralnych (kościół, kaplica, plebania i budynki gospodarczo-garażowe), ale na terenie poddanym analizie występuje także zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co niejako jest pomijane przez organ I instancji. Pojęcie zaś działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. SKO podkreśliło, że na terenie objętym analizą istnieją nieruchomości zabudowywane zabudową mieszkaniową jednorodzinną posiadające funkcje zabudowy umożliwiające rozważenie określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość.

Podzielić zatem należy ustalenia organu II instancji, że brak było podstaw do przyjęcia, że występujące na terenie analizowanym działki, dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. SKO zasadnie zatem podkreśliło, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien przedstawić, w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy zakres parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego, odnosząc się jednocześnie do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wszystkich nieruchomości objętych obszarem analizy.

Kolejne ustalenia organu I instancji, które budziły wątpliwości organu odwoławczego dotyczyły wskazania dopuszczalnej linii zabudowy dla nieruchomości inwestycyjnej. Z treści opracowania dokumentującego przeprowadzoną w sprawie analizę funkcji i zagospodarowania terenu wynikało bowiem, iż linia zabudowy istniejących budynków przy drodze wewnętrznej (na dz. nr [...]) kształtuje się tak, że po stronie planowanej inwestycji, istniejący budynek plebanii zlokalizowany jest w odległości ok. 20,0 m od linii rozgraniczającej drogi wewnętrznej, po przeciwnej stronie pasa drogowego zabudowa istniejąca odsunięta jest natomiast od linii rozgraniczającej pasa drogi w odległości od ok. 9,0 m do ok. 46,0 m - zatem linia zabudowy budynków istniejących przy tej drodze jest zróżnicowana. Organ I instancji ponadto mając na uwadze, że w przyszłości planuje ewentualne poszerzenia pasa drogowego, inne określenie tego parametru nie było możliwe. SKO również zakwestionowało tą okoliczność, że inwestycja drogowa planowana przez Wójta, a nie realizowana, nie może stanowić odniesienia i uzasadnienia do wskazania nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 20 m z uwagi na planowane poszerzenie drogi.

Podobnie SKO nie zgodziło się ze stanowiskiem, że brak jest także podstaw prawnych do bezsprzecznego uznania, że inwestycja jest niezgodna z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2023 r. poz. 887), w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. Faktem jest, że część działki inwestycyjnej znajduje się w odległości mniejszej niż 150 m od wydzielonej na tym terenie strefy cmentarnej ochrony sanitarnej, jednak mając na uwadze zakres nowych ustaleń organu I instancji, które prowadziły do wydania negatywnej decyzji, takich jak określony i udokumentowany decyzją średni wskaźnik dopuszczalnej wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu o wartości 7,8% oraz wykazywaną przez skarżących wcześniej chęć modyfikacji wniosku, zgodnie z art. 79a k.p.a. należało wnioskodawcę o tym fakcie zawiadomić i pouczyć o możliwości zmiany zakresu wniosku. Tego Wójt nie dokonał, czym naruszył zakres procesowych zasad prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Ewentualnie, inwestor, mając wiedzę o zaistniałej w ocenie organu przeszkodzie do wydania pozytywnej decyzji miałby możliwość zmiany planowanych parametrów zabudowy, a więc modyfikacji wniosku i tym samym doprowadzenia do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zmiana wniosku przez wskazanie innego parametru zabudowy dotycząca wskaźnika powierzchni zabudowy mogłaby być związana z potrzebą sporządzenia w sprawie nowej analizy urbanistycznej, co ze względu na jej podstawowe znaczenie dla prowadzonego postępowania winno mieć miejsce przed organem I instancji. Sporządzenie analizy urbanistycznej wykracza bowiem poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego (podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 7 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 2076/23, wskazując na konieczność pouczenia o możliwości modyfikacji wniosku i stwierdzając naruszenie art. 79a k.p.a., CBOSA).

Słusznie zatem w ocenie Kolegium, organ I instancji nie dokonał szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i w sposób nietransparentny dokonał interpretacji obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych, co w istocie doprowadziło do zbyt pochopnej oceny, że realizacja planowanej przez skarżących inwestycji nie będzie możliwa na terenie działki o nr [...] z uwagi na to, że jest niezgodna z przepisami szczególnymi.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznało, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza architektoniczno-urbanistyczna nie może być podstawą do wydania odmownej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium słusznie wskazało, że analiza urbanistyczna nie została przeprowadzona po prawidłowo ustalonych funkcjach wszystkich budynków zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Jest oczywiste, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a analiza powinna być przeprowadzona ponownie. Dowód ten zaś, co do zasady, powinien być przeprowadzony przed organem pierwszej instancji. Działania tej reguły w niniejszej sprawie, w sprzeciwie skutecznie nie podważono. Zaaprobować należy zatem stanowisko, według którego, zachodziły podstawy do wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że tego dotyczyły główne zarzuty odwołania, co do braku właściwym ustaleń organu I instancji w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy.

W takiej sytuacji procesowej zarzuty sprzeciwu ocenić należało jako nieskuteczne. W sprawie ze sprzeciwu kwestie materialnoprawne są możliwe do zbadania tylko w niewielkim, określonym powyżej zakresie, tj. co do tego, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Natomiast rozstrzygnięcie innych wątpliwości sprzeciwiającego dotyczących wykładni i zastosowania prawa materialnego jest możliwe w ponownie prowadzonym postepowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy oraz w trakcie ewentualnej kontroli sądowej prowadzonej w trybie rozpoznania skargi na decyzję ostateczną, niestanowiącą decyzji kasacyjnej opartej na art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślić przy tym należy, odnosząc się do argumentacji decyzji organu II instancji, że jest rzeczą oczywistą z perspektywy urbanistycznej, że zachowanie całkowitej monofunkcyjności określonego obszaru (jednostki urbanistycznej) nie ma nic wspólnego z kształtowaniem ładu przestrzennego. Funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni: 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11, LEX nr 1217126, 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 243/19, LEX nr 3031183, 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2636/18, LEX nr 3297195). Innymi słowy, w ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile nie koliduje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (harmonizuje z nią). Skoro zatem celem przeprowadzenia analizy z zakresu kontynuacji funkcji zabudowy - zasady dobrego sąsiedztwa jest zbadanie zaistniałego na danym terenie (obszarze analizowanym) sposobu zagospodarowania terenu, to prawidłowa jest ocena organu II instancji, że w okolicznościach tej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez Kolegium decyzji kasatorynej. Słuszne są bowiem zastrzeżenia organu odwoławczego do prawidłowości sporządzonej na potrzeby postępowania administracyjnego analizy, stanowiącej załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień uznać należy, że prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, iż obowiązujące przepisy nie pozwalały na usunięcie tych wadliwości w ramach dodatkowego, uzupełniającego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ II instancji. Nie budzi zatem wątpliwości, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej i projektu decyzji o warunkach zabudowy, wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 K.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18, LEX nr 2589801, czy też wyrok NSA z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt II OSK 2022/23, CBOSA). Tak istotne braki postępowania dowodowego nie mogą zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 K.p.a., czego domagali się skarżący. Doprowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której organ odwoławczy przeprowadziłby de facto postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z wszelkimi tego rygorami, a nie zaś prowadził dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów. W związku z powyższym Sąd nie stwierdził naruszenia wskazanych w sprzeciwie przepisów, tj. art. 138 § 2 k.p.a., art. 139 w zw. z art. 15 k.p.a., art. 6 w zw. z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12 i 77 k.p.a., a także art. 138 § 2 k.p.a.

W sprawie ponadto pojawia się druga istotna okoliczność, a w zasadzie nawet przesądzająca konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, a błędnie niedostrzeżona (niezweryfikowana) przez organ odwoławczy, a mianowicie wejście w życie miejscowego planu, który w znacznej części dotyczy również przedmiotowej działki nr [...]. Wskazać bowiem należy, że uchwałą z nr LXII/576/23 z dnia 21 września 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – cmentarz we wsi P. (Dz.Urz.Woj.Podl. z 2023 r. poz. 4961), opublikowanym w dniu 29 września 2023r., który wszedł w życie w dniu 14 października 2023 r., a zatem przed wydaniem decyzji SKO z dnia 24 października 2023 r., stanowiącej przedmiot sprzeciwu, część działki o nr [...] została objęta tym miejscowym planem, co w sposób jednoznaczny wyklucza wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej części nieruchomości. Zmiana stanu prawnego i faktycznego sprawy została zasygnalizowano przez organ I instancji w piśmie z dnia 22 września 2023 r. przesłanym SKO wraz z odwołaniem (k. 214 akt organu I instancji). Z tego też powodu organ I instancji dwukrotnie zawieszał postępowanie w sprawie niniejszej, zaś SKO dwukrotnie uchylało zaskarżone postanowienia. Z mapy dołączonej do akt sprawy, która prawdopodobnie stanowi załącznik graficzny do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – cmentarz we wsi P. wynika, że przedmiotowa nieruchomość, działka nr [...] w znacznej części (ponad połowę nieruchomości) znajduje się w obszarze strefy ochronnej do cmentarza o szerokości 150 metrów, a ponadto obszar ten ma stanowić tereny rolnictwa z zakazem zabudowy (k. 112 akt admin. organ I instancji).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że prawdopodobnie z uwagi na wejście w życie miejscowego planu obejmującego przedmiotową działkę, skarżący wnosząc sprzeciw wiązali tą okoliczność, z zasadnością uzyskania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przed organem II instancji, albowiem ponowne rozpoznanie sprawy od początku, ich zdaniem wiązałoby się z koniecznością modyfikacji wniosku, co znajduje potwierdzenie w wezwaniu organu I instancji z dnia 14 listopada 2023 r. skierowanym do strony skarżącej (k. 224 akt organu I instancji). Skarżący błędnie uznali, że ewentualna decyzja pozytywna w zakresie ustalenia warunków zabudowy dałaby możliwość rozpoczęcia procesu budowlanego, albowiem zgodnie z treścią art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Istota podniesionych w sprzeciwie zarzutów w zakresie prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, z naruszeniem zasad praworządności i zaufania do organów administracji publicznej sprowadza się do tego, czy uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwoliłoby skarżącym na zrealizowanie objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestycji.

Problematyka ta była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym trafnie podkreślano, że w sytuacji, gdy ustalenia planu miejscowego w sposób odmienny od wcześniej wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z wydanej wcześniej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ma charakter czysto formalny - pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie plan miejscowy, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony (np. wyrok NSA z 8.07.2021r., II OSK 3040/18, LEX nr 3213978). Wskazywano ponadto, że jeżeli przesłanka warunkująca stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ujawni się w toku postępowania odwoławczego, to nie wszczyna się odrębnego postępowania w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., bowiem to organ odwoławczy jest kompetentny ocenić, czy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 16.06.2021r., II OSK 2689/18, LEX nr 3199308)(gdyby całość działki objęta została miejscowym planem). Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczał, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej p.b.) podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, a dopiero w przypadku jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok NSA z 11.04.2019r., II OSK 510/18, LEX nr 2664608). Z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. wynika, że pozwolenie na budowę musi być zgodne z planem miejscowym, zaś z decyzją o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy brak jest planu miejscowego. Przepis ten jest podstawą sformułowania zasady prymatu planu miejscowego przed decyzją o warunkach zabudowy, przy czym hierarchiczna wyższość planu miejscowego nad decyzją o warunkach zabudowy uzasadniona jest także tym, iż plan zawiera przepisy powszechnie obowiązujące. Unormowanie to stanowi podstawę rozstrzygnięcia konfliktu pomiędzy ustaleniami planu i decyzją o warunkach zabudowy w przypadku, gdy ustalenia obu tych aktów są inne, a decyzja o warunkach zabudowy formalnie obowiązuje, gdyż nie stwierdzono jej wygaśnięcia na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Jeżeli plan miejscowy obowiązuje, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy jej ustalenia są takie same, jak planu miejscowego oraz niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśnięcie (wyrok NSA z 27.11.2017r., II OSK 445/16, LEX nr 2443923).

W przedmiotowej sprawie nie ma zatem możliwości uwzględnienia sprzeciwu z powodów tam wskazanych, już choćby z powodu wejścia w życie miejscowego planu, co jeszcze raz Sąd podkreśla, nie zostało uwzględnione przez SKO, czym doszło do naruszenia art. 59 u.p.z.p. W niniejszej sprawie istotne jest to, że w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji organu II instancji uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywała. Oceniając bowiem zgodność z prawem zaskarżonego aktu i przesłanki stanowiące podstawę decyzji kasatoryjnej, sąd administracyjny bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili jego podejmowania. W konsekwencji stwierdzić należy, że wydana w niniejszej sprawie i objęta sprzeciwem decyzja kasacyjna, mimo odmiennej argumentacji, nie jest obarczona wadliwością pozwalającą na uwzględnienie sprzeciwu, mimo wskazanego naruszenia, albowiem rozstrzygnięcie SKO (sentencja decyzji) jest w dalszym ciągu prawidłowa.

Nawet bowiem, gdyby decyzja o warunkach zabudowy zapadła wcześniej, to nie jest to równoznaczne z tym, że przed uchwaleniem planu miejscowego zapadłaby ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że chociaż prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP, w szczególności w jej art. 21 ust. 1, to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż art. 64 ust. 1 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności (np. wyroki NSA z 6.11.2019r., II OSK 2468/19, LEX nr 2768682, z 6.06.2017r, II OSK 2544/15, LEX nr 2360984). Zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią uzasadnione ograniczenie prawa własności, które nie jest prawem o charakterze absolutnym i może podlegać ograniczeniom ustawowym (art. 64 § 3 Konstytucji RP). Tego rodzaju ograniczeniem są przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią upoważnienie do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 22.05.2020r., II OSK 2379/19, LEX nr 3018585).

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Z uwagi na oddalenie sprzeciwu Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku o wymierzenie grzywny organowi.