Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1244/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 19
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Teza: 1. Stosownie do art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o.drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), zarządcami dróg gminnych są wójt, burmistrz lub prezydent miasta, gdyż do właściwości tych organów należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446).

2. Status zarządcy drogi gminnej jest funkcją organu wykonawczego gminy, jako inwestora w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r. poz. 290), niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się realizacja inwestycji drogowej i czy dana droga została już zaliczona do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały rady gminy.

TEZY

1. Stosownie do art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o.drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), zarządcami dróg gminnych są wójt, burmistrz lub prezydent miasta, gdyż do właściwości tych organów należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446).

2. Status zarządcy drogi gminnej jest funkcją organu wykonawczego gminy, jako inwestora w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r. poz. 290), niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się realizacja inwestycji drogowej i czy dana droga została już zaliczona do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały rady gminy.


SENTENCJA

Dnia 2 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 893/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 893/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Jak wynika z akt sprawy, Starosta Wrzesiński po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Września z dnia 19 lutego 2015 r. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie art. 11a ust. 1 i art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm. zwanej dalej specustawa) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. udzielił Burmistrzowi Miasta i Gminy Września zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie: drogi gminnej łączącej istniejącą drogę w rejonie [...] oraz terenu inwestycyjnego [...] ze skrzyżowaniem typu rondo w obrębie węzła autostrady A2 na działkach [...], obręb B., gmina W., dz.: [...], obręb [...], gmina W.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty Wrzesińskiego z dnia [...] maja 2015 r. wniosła [...] Spółka z o.o.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 11c i 11g specustawy orzekł w zakresie punktu 1.3.4. zaskarżonej decyzji poprzez dodanie słów "oraz w decyzji Starosty Wrzesińskiego z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] udzielającej pozwolenia wodnoprawnego w zakresie wykonania urządzeń wodnych w ramach projektowanej drogi"; uchylił częściowo zapis punktu III zaskarżonej decyzji poprzez wykreślenie słów "dz. [...] (z podziału dz. [...])"; uchylił częściowo zapis punktu VI zaskarżonej decyzji poprzez wykreślenie słów "oznaczonych nr ewid. gruntów: [...], obrąb [...], gmina W., zgodnie z projektem budowlanym" i orzekł w tym zakresie poprzez zastąpienie ich słowami "oznaczonych nr ewid. gruntów: [...] (przed podziałem: [...]),[...] (przed podziałem: [...]),[...] (przed podziałem: [...]) ark. [...], obręb [...], gmina W., w zakresie oznaczonym linią przerywaną koloru jasnoniebieskiego w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji, zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym niniejszą decyzją oraz ograniczył sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu na ww. nieruchomościach. Jednocześnie wskazał, że na Burmistrzu Miasta i Gminy Września ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po dokonaniu przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, przysługuje odszkodowanie, na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.). Jeżeli dokonana przebudowa istniejącej sieci uzbrojenia terenu uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby Burmistrz Miasta i Gminy Września nabył, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania robót budowlanych związanych z przebudową istniejących sieci uzbrojenia terenu, a także czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przebudowanych sieci uzbrojenia terenu. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej.

W pozostałej części organ II instancji decyzję Starosty Wrzesińskiego utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek został złożony po uzyskaniu opinii Zarządu Województwa Wielkopolskiego (postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...]), Zarządu Powiatu we Wrześni (pismo z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...]) i Burmistrza Miasta i Gminy Września (pismo z dnia [...] października 2014 r., znak [...]). W aktach sprawy znajduje się postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] listopada 2014 r. (znak [...]) o zwrocie Burmistrzowi Wrześni wniosku o zaopiniowanie inwestycji drogowej; pismo Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2014 r. (znak [...]); pismo Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2014 r. (Nr [...]), a także ostateczna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Września z dnia [...] grudnia 2014 r. (znak [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach, orzekająca o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, oraz dwie decyzje Starosty Wrzesińskiego udzielające pozwoleń wodnoprawnych: z dnia [...] lutego 2015 r. (znak [...]) w zakresie szczególnego korzystania z wód oraz wykonania urządzeń wodnych i z dnia [...] lutego 2015 r. (znak [...]) w zakresie wykonania urządzeń wodnych w ramach projektowanej drogi.

Wojewoda podniósł, że w dniu [...] maja 2015 r. Starosta Wrzesiński wydał decyzję nr [...] (znak [...]), którą udzielił Burmistrzowi Miasta i Gminy Września zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej łączącej istniejącą drogę w rejonie [...] oraz terenu inwestycyjnego [...] ze skrzyżowaniem typu rondo w obrębie węzła autostrady A2.

Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty Wrzesińskiego spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 1 specustawy, ustalając wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii. Spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 2 ustawy, ustalając linie rozgraniczające teren. Spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 3 ustawy, w punkcie 1.3. ustalając warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, w punkcie 1.4. – warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz w punkcie 1.5. stwierdzając brak potrzeby ustalenia warunków wynikających z potrzeb obronności państwa. W punkcie 1.3.4. wymieniono jedynie jedną decyzję udzielającą pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy w aktach sprawy znajdują się dwie takie decyzje. W związku z powyższym organ II instancji uznał za konieczne i niezbędne skorygowanie zapisu punktu VI. zaskarżonej decyzji poprzez jego uzupełnienie o pominiętą decyzję. Nadto decyzja Starosty Wrzesińskiego spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy, w punkcie 1.6. ustalając wymogi dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 5 ustawy. Organ I instancji w punkcie II. zaskarżonej decyzji prawidłowo zatwierdził podział nieruchomości, przedstawiony na załączonej do wniosku dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, opatrzonej stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Decyzja spełnia wymogi przepisu art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy, tj. zawiera w punkcie III. oznaczenie nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Należy jednak wskazać, że wśród nieruchomości, które z mocy prawa stają się własnością Gminy Września, wymieniono działkę [...], powstałą z podziału działki [...], stanowiącą już własności Gminy Września. W związku z powyższym organ II instancji uznał za konieczne i niezbędne skorygowanie zapisu punktu III zaskarżonej decyzji poprzez wykreślenie ww. działki. Nadto organ wskazał, że decyzja Starosty Wrzesińskiego nie spełnia wymogów przepisu art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy. Wprawdzie w pkt IV zaskarżonej decyzji organ I instancji zatwierdził projekt budowlany, jednak po analizie ww. projektu budowlanego Wojewoda stwierdził, że został on sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi projektowania dróg, naruszając wymagane warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, określone rozporządzeniem. Zgodnie bowiem z § 7 ust. 1 rozporządzenia, szerokość ulicy w liniach rozgraniczających w przypadku dróg klasy Z (a taką klasę, zgodnie z wnioskiem, ma projektowana droga) nie powinna być mniejsza niż 20 metrów, podczas gdy szerokość zaprojektowanego pasa drogowego jest zmienna i wynosi ok. 18 m. Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do tego faktu. Kompetencja organu jest wprawdzie ograniczona do czynności formalnych o charakterze kontrolnym, jednak czynności te obejmują m.in. stwierdzenie, czy w przypadku projektowanej inwestycji nie zachodzi konieczność udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy w przypadkach, gdy niemożliwe jest zachowanie warunków technicznych, dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w wyjątkowych przypadkach, jednakże odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska. Ocena, czy w danej sytuacji zachodzi wyjątkowy przypadek, należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który powinien brać pod uwagę charakter przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której na być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej. Organ podniósł, że rozpatrując wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, ma obowiązek dokonania rzetelnej analizy wniosku i dołączonej do niego dokumentacji pod względem ich zgodności z wymaganiami ustawy oraz innymi przepisami prawa. Ocena organu jest wprawdzie ograniczona wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca, ale nie zwalnia to organu z obowiązku sprawdzenia zgodności przedstawionego wariantu z przepisami – czego w tym wypadku organ nie uczynił. Stwierdzenie, że kształt wnioskowanej inwestycji narusza normę prawną, stanowi podstawę do odmowy (w całości lub w części) wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W związku z powyższym organ II instancji, po dokonaniu ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji uznał za konieczne jego uzupełnienie o analizę uzasadniającą zmniejszenie szerokości pasa drogowego, wymaganą na podstawie § 7 ust. 2 rozporządzenia, a po jej uzupełnieniu przez zarządcę drogi pismem z dnia 14 lipca 2015 r. dokonał oceny ww. analizy i stwierdził, że – biorąc pod uwagę elementy wskazane w § 7 ust. 2 rozporządzenia – przyjęcie dla analizowanej inwestycji mniejszej szerokości drogi i odstąpienie od wymagań § 7 ust. 1 rozporządzenia jest uzasadnione i dopuszczalne, bowiem przyjęta szerokość drogi w liniach rozgraniczających zapewnia możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych, a przeprowadzona analiza wskazuje na prawidłowe wzajemne rozmieszczenie elementów drogi oraz urządzeń infrastruktury technicznej, szczegółowo omawia sposób odwodnienia, sposób wysokościowego rozwiązania ulicy, wpływ istniejącego wartościowego zadrzewienia, podstawowe uwarunkowania hydrogeologiczne i geotechniczne (uwzględniając występowanie gruntów o małej nośności) oraz podstawowe uwarunkowania ochrony środowiska, a w szczególności sposoby ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami i zanieczyszczeniami powietrza.

Dalej Wojewoda podniósł, że decyzja Starosty Wrzesińskiego spełnia wymogi przepisu art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. a, b, c, d specustawy, tj. w pkt IV.1. zaskarżonej decyzji organ I instancji określił warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, w punkcie IV.2. – czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, w punkcie IV.3. – terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, natomiast w punkcie IV.5. stwierdzając brak potrzeby określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie.

Wojewoda wskazał, że w omawianej sprawie nie zaistniała potrzeba dokonania przebudowy dróg innej kategorii.

Wojewoda podkreślił również, że w zaskarżonej decyzji jako nieruchomości przeznaczone pod przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu nieprawidłowo wskazano działki oznaczone nr. ewid.: [...], obręb [...]. Organ I instancji wymienił numery działek przed podziałem, podczas gdy zgodnie z mapą z liniami rozgraniczającymi oraz projektem budowlanym (które stanowią załączniki do decyzji Starosty Wrzesińskiego) przebudowa istniejących sieci uzbrojenia terenu obejmuje te części działek ulegających podziałowi, które nie są objęte liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Ponadto zgodnie z załącznikiem graficznym i treścią wniosku oraz po uzyskaniu wyjaśnień zarządcy drogi organ odwoławczy stwierdził, że działka [...] nie jest objęta przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu. W związku z powyższym organ II instancji uznał za konieczne i niezbędne skorygowanie zapisu punktu VI. zaskarżonej decyzji poprzez usunięcie numeru działki nie objętej przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz uzupełnienie numerów działek podlegających podziałowi numerami działek faktycznie objętych tą przebudową.

W ocenie organu odwoławczego decyzja Starosty Wrzesińskiego nie czyni zadość wymogom art. 11 ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy, bowiem brak w niej określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu. W związku z powyższym organ II instancji uznał za konieczne i niezbędne skorygowanie zapisu punktu VI. zaskarżonej decyzji poprzez określenie tych ograniczeń.

Dokonując dalszej analizy uzasadnienia decyzji Starosty Wrzesińskiego organ II instancji stwierdził, iż zawiera opis złożonego wniosku i przebiegu sprawy oraz wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie, w tym również przywołanie uwag wniesionych przez strony w toku postępowania oraz informację o sposobie ustosunkowania się do nich przez zarządcę drogi. Uzasadnienie zawiera również odniesienie do warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji oraz do złożonego przez zarządcę drogi wniosku o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wprawdzie organ I instancji w żaden sposób nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji Starosty Wrzesińskiego do wymogów art. 82 ust. 1 pkt 4 i art. 88 ust. 1 oraz bardzo lakonicznie skwitował art. 96 ust. 1, 2 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, należy jednak zauważyć, że zarówno w punkcie 1.3.1., jak i w uzasadnieniu, przywołał decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Września z dnia 23 grudnia 2014 r. (znak WGA.6220.20.2014) o środowiskowych uwarunkowaniach, orzekającą o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Należy również zauważyć, że zarządca drogi nie złożył wniosku o ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji (por. art. 88 ust. 1 pkt. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku), a we wniosku o wydanie decyzji nie zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). W związku z powyższym można stwierdzić, że w omawianej sprawie nie zaistniała konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Po rozważeniu, czy planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, oraz po zapoznaniu się z publicznie dostępnymi mapami obszarów chronionych organ II instancji uznał za uzasadnione stwierdzenie organu I instancji, iż planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymagających oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Planowana inwestycja położona jest poza obszarami chronionymi, a jako droga gminna obsługująca tereny pomiędzy autostradą a [...] nie będzie miała potencjalnie znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000. Biorąc pod uwagę zakres i lokalizację planowanej inwestycji stwierdzono, że realizacja inwestycji nie spowoduje znaczącego zagrożenia dla środowiska.

Organ odwoławczy dokonując powyższych ustaleń uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadnicze rozstrzygnięcia decyzji pozostają zgodne z wnioskiem inwestora oraz decyzją organu I instancji.

Odnośnie uwag wniesionych przez Spółkę Wojewoda stwierdził, iż do wniosku o wydanie zaskarżonej decyzji załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 1 kwietnia 2014 r., podpisane przez Burmistrza Miasta i Gminy Września. Z treści tego dokumentu wynika, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie załączonych dokumentów: pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w Poznaniu z dnia 30 marca 2015 r. (znak [...]) oraz pisma [...] Sp z o.o. z dnia 23 stycznia 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy Września w piśmie z dnia 28 maja 2015 r. wyjaśnił, że analiza treści obu pism wskazuje na wyrażenie przez właścicieli nieruchomości zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane określone w tej decyzji, natomiast fakt zaadresowania pism nie może mieć wpływu na ważność udzielonego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem w każdym przypadku realizacji inwestycji drogowej na poziomie gminnym, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, inwestorem będzie działający w imieniu danej gminy wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a wybudowana droga stanie się własnością gminy (art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). A zatem udzielenie zezwolenia na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane polegające na wybudowaniu drogi gminnej zawsze będzie odnosiło się do działającego w imieniu tejże gminy wójta, burmistrza, czy też prezydenta miasta. Burmistrz Miasta i Gminy Września wyjaśnił również, że w dniu 21 maja 2014 r. upoważnił wspólnika spółki [...] sp. j. z siedzibą w P., do prowadzenia działań w celu wykonania kompletnej dokumentacji technicznej dla inwestycji objętej decyzją Starosty Wrzesińskiego. Wspólnik upoważniony wystąpił w dniu 16 stycznia 2015 r. do [...] sp. z o.o. z pisemną prośbą o wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane działając na podstawie udzielonego pełnomocnictwa. Niezależnie od wyżej przytoczonych wyjaśnień organ zauważył, że w odpowiedzi na wezwanie organu II instancji z dnia 2 lipca 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy Września przekazał aktualne dokumenty potwierdzające istnienie po jego stronie prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, tj.: pismo [...] Sp. z o.o. udzielające Burmistrzowi Miasta i Gminy Września prawa do dysponowania nieruchomościami (działki [...] oraz [...]) na cele budowlane związane z budową drogi publicznej łączącej istniejącą drogę w rejonie [...] oraz terenu inwestycyjnego P4 ze skrzyżowaniem typu rondo w obrębie węzła autostrady A2, skierowane do Burmistrza Miasta i Gminy Września pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddziału w Poznaniu z dnia 10 lipca 2015 r. (znak [...]), wyrażające zgodę na dysponowanie nieruchomościami oznaczonymi nr [...] obręb [...] na cele realizacji ww. inwestycji.

Spółka [...] miała możliwość zapoznania się w wprowadzonymi przez inwestora zmianami. Odwołująca została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego. W zawiadomieniu zawarte było pouczenie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania wniosków uwagi i zastrzeżeń w terminie 14 dni, co stanowi dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. [...] sp. z o.o. skorzystała z uprawnienia do wniesienia uwag do wniosku pismami z dnia 20 marca 2015 r. i 2 kwietnia 2015 r.

Wojewoda podkreślił, że przepisy specustawy mają zastosowanie do wszystkich inwestycji mających na celu budowę dróg innych niż drogi wewnętrzne w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Wniosek o wydanie decyzji został złożony przez właściwego zarządcę drogi (Burmistrza Miasta i Gminy Września) i dotyczył budowy drogi gminnej. W ocenie organu inwestycja objęta zaskarżoną decyzją ma charakter drogi publicznej. Jest drogą inną niż droga wewnętrzna i jest przeznaczona do użytkowania jako droga publiczna, dostępna dla ogółu użytkowników dróg, co odpowiada definicji zawartej w art. 1 ustawy o drogach publicznych. Wniosek o wydanie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wyraźnie wskazuje, że chodzi o drogę publiczną kategorii gminnej, oraz nie zawiera żadnych informacji o ograniczeniach i wyjątkach korzystania z drogi. Omawiana inwestycja, jako droga publiczna kategorii gminnej, mieści się więc w zakresie regulacji specustawy.

Dalej organ wskazał, że organy architektoniczno-budowlane były związane wnioskiem w zakresie wskazanej lokalizacji i, orzekając w sprawie, nie były władne do skorygowania trasy przebiegu planowanej inwestycji, zatem brak było podstaw do odmowy udzielenia zgody na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej działek należących do Spółki, bowiem zakres wywłaszczenia był w pełni uzasadniony potrzebą realizacji przedsięwzięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. wniosła spółka [...] sp. z o.o. w P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 893/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zdaniem Sądu nie ma racji skarżąca Spółka, że ustawa ta nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że organy nie wykazały, iż planowana droga ma status drogi publicznej. Taka wykładania przepisów specustawy drogowej prowadziłaby do wniosku, że ma ona zastosowanie wyłącznie do dróg, które już zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych. Nie można zapominać o tym, że o dokonaniu kwalifikacji drogi – nie będącej drogą publiczną – do kategorii dróg publicznych np. gminnych, właściwa rada gminy może orzec tylko i wyłącznie w stosunku do dróg już istniejących i jednocześnie będących jej własnością. Innymi słowy droga, która nie istnieje, jak również taka, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do kategorii dróg gminnych. Z powyższego wynika, że zamierzenie inwestycyjne przed zrealizowaniem nie może uzyskać statusu drogi publicznej. Nie oznacza to jednak niemożności stosowania specustawy do dróg projektowanych. Ograniczenie zastosowania tej ustawy jedynie do inwestycji na drogach zaliczonych do określonej kategorii drogi publicznej oznaczałoby, że w praktyce ustawa mogłaby mieć zastosowanie tylko do remontów, rozbudowy czy przebudowy dróg już istniejących. Z pewnością taka interpretacja byłaby sprzeczna z podstawowym celem specustawy, jakim jest przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych. Dlatego właśnie specustawa drogowa będzie miała zastosowanie także w sprawach dotyczących budowy przyszłych dróg publicznych, bowiem na jej podstawie tereny przeznaczone pod budowę drogi stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych albo własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych.

Sąd podkreślił również, że art. 1 ust. 1 specustawy drogowej określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm. zwanej dalej w skrócie: "u.d.p."). Odesłanie to nie przewiduje żadnych wyjątków co oznacza, że jedynie inwestycja dotycząca drogi stanowiącej drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych może być prowadzona na zasadach i warunkach przewidzianych w specustawie drogowej z 2003 r. Podkreślenia wymaga zatem, że pojęcie "drogi publicznej" definiuje art. 1 ustawy o drogach publicznych. Ustawa o drogach publicznych dzieli drogi na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1 u.p.d.). W zależności od rodzaju drogi, zaliczenie jej do odpowiedniej kategorii następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu (art. 5 ust. 2 u.d.p.) lub w formie uchwały organu samorządu terytorialnego odpowiedniego szczebla (art. 6 ust. 2, 6a ust. 2, art. 7 ust. 2 u.d.p.). Drogi niezaliczone do żadnej z wyżej wymienionych kategorii dróg publicznych posiadają status "dróg wewnętrznych" (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Zatem przepisy specustawy drogowej nie znajdują zastosowania do realizacji dróg wewnętrznych Chybiony jednak jest zarzut skargi, że organ uznał wnioskodawcę za zarządcę drogi gminnej, a samą drogę za drogę gminną. Przedmiotowa inwestycja dotyczy dopiero realizacji drogi wewnętrznej – drogi gminnej. Jak wynika z treści wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotem tej inwestycji jest budowa drogi publicznej – drogi gminnej łączącej istniejącą drogę w rejonie [...] oraz terenu inwestycyjnego P4 ze skrzyżowaniem typu rondo w obrębie węzła autostrady A2. Nadanie przedmiotowej drodze określonej kategorii jest aktem następującym po jej wybudowaniu (art. 4 pkt 2 w zw. z art. 1 u.d.p.), poprzez który organ uznaje ją jako element połączeń drogowych i sieci dróg. Nie może być zatem jednocześnie warunkiem stosowania specustawy drogowej, która reguluje właśnie tryb przeprowadzania m.in. nowych inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych. Należy wskazać, że projektowana droga łączy istniejącą drogę krajową nr 92 z byłą drogą wojewódzką nr 432, obecnie drogą gminną. Początek projektowanej drogi założono na skrzyżowaniu drogi krajowej nr 92 i łącznicy autostrady A2 (skrzyżowanie w postaci ronda). Na początkowym odcinku, jak wynika z akt sprawy, droga przebiega w okolicy zbiornika na wody opadowe i dalej włącza się w drogę gminną nr G411552 [...]. Na odcinku ok. 150m projektowana droga biegnie po śladzie istniejącej drogi gminnej przechodząc pod drogą krajową nr 92 (istniejący wiadukt). W celu połączenia projektowanej drogi z istniejącą drogą gminną zaprojektowano dwa skrzyżowania. Projektowana droga posiadać będzie jezdnię, pobocza gruntowe, ciąg pieszo rowerowy oraz obustronne lub jednostronne rowy drogowe służące odwodnieniu drogi. Przedmiotowa inwestycja nie dotyczy zatem drogi gminnej (w tym zakresie zarzut skargi okazał się niezasadny), brak jest bowiem uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych. Inwestycja dotyczy budowy drogi gminnej, której zarządcą w przyszłości dopiero będzie Burmistrz Miasta i Gminy Września, na podstawie art.19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. Należy mieć na względzie, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu m.in. budowy dróg jest zarządcą drogi – art.19 ust.1 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem Sądu organy administracji dochowały wymogów, przewidzianych przepisami specustawy, gdyż z akt sprawy wynika, że skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania oraz doręczone mu zostały decyzje obu instancji (potwierdzenia odbioru w aktach administracyjnych). Nie została więc naruszona zasada ogólna udzielania informacji stronom, zawarta w art. 9 k.p.a. W orzecznictwie podnosi się, że użyty w tym przepisie zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Zgodnie zaś z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, w myśl art. 80 k.p.a., a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracji w ocenie Sądu wypełniły obowiązki przewidziane przepisami art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w sposób należyty. Ocenić także z urzędu należy czy organy administracji należycie wykonały obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które w przedmiotowym postępowaniu wyznacza treść art. 11d ust. 1 specustawy, w zakresie kompletności wniosku.

W ocenie Sądu organ wykonał zadanie zbadania kompletności wniosku w odniesieniu do wymogów przewidzianych powyższym przepisem oraz ocenił, iż przedłożona dokumentacja pozwala na wydanie decyzji. Procedura została zachowana. Decyzja zezwalająca na realizację przedmiotowej inwestycji czyni również zadość art. 11f ust. 1 ustawy. Zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie, w tym: wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, mapę w odpowiedniej skali przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiące integralną część decyzji, wymagane opinie: Zarządu Województwa Wielkopolskiego, Zarządu Powiatu we Wrześni, Burmistrza Miasta i Gminy Września, dyrektora właściwego Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Sztabu Wojskowego. Dokonano wymaganych obwieszczeń. Organ słusznie też ustalił, że inwestycja spełnia kryteria wynikające z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Września z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Wszystkie zatem elementy istotne dla rozstrzygnięcia zostały ustalone i wyjaśnione w stopniu pozwalającym na weryfikację podjętego rozstrzygnięcia.

Niezasadny okazał się też zarzut skarżącego dotyczący braku zasadności i gospodarczej celowości spornej inwestycji drogowej. Sąd podkreślił, że organy w tym postępowaniu nie są uprawnione do badania celowości inwestycji, czy racjonalności przyjętych rozwiązań lokalizacyjnych i komunikacyjnych oraz projektowych. To leży wyłącznie w gestii inwestora. Analogicznie, jak w przypadku inwestycji ocenianych na podstawie ogólnych rozwiązań Prawa budowlanego, ustawodawca nie uprawnił ani organów administracji, ani sądu kontrolującego do weryfikacji słuszności i celowości planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Art. 11 i ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. A zatem – zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w związku z art. 11 i ustawy w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie można organom skutecznie zarzucić naruszenia prawa w sytuacji, gdy ich rola ogranicza się do skontrolowania projektu architektoniczno-budowlanego z punktu widzenia warunków określonych w art. 35 Prawa budowlanego. Organy te nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Ustalony przebieg i wymiary planowanej drogi uzasadnione zostały względami techniczno-wykonawczymi oraz niezbędnością zajętej nieruchomości pod szczegółowo określone elementy inwestycji. Organ orzekający należycie odniósł się do spełnienia wymogów zawartych w przepisach prawa trafnie wywodząc, iż wobec tego, że zaproponowany przez inwestora przebieg inwestycji spełnienia wymogi formalnoprawne, nie była możliwa odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ze względu na treść art. 11e ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Wobec tego decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Obowiązkiem organów jest ocena kompletności złożonego wniosku oraz ustalenie, czy spełnia on inne przesłanki określone przepisami ustawy. Co do przebiegu inwestycji organy są natomiast tym wnioskiem związane i tylko w razie stwierdzenia, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej narusza normę prawną zobligowane są do odmowy – w całości lub w części – wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji przedstawionej. Żaden przepis prawa nie uzależnia też możliwości wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej od uzyskania akceptacji pozostałych stron postępowania. Strony miały możliwość wyartykułowania swoich racji w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty Wrzesińskiego, co skarżąca uczyniła, przedstawiając we wniosku złożonym w toku tego postępowania (pismo [...] sp. z o.o. z dnia 20 marca 2015 r.) argumentację dotyczącą naruszenia swojego interesu.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 lutego 2016 r. wniosła Spółka [...] Sp. z o.o. w P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego (art. 173 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię przepisów art. 11a ust. 1, art. 11b ust. 1 i art. 11f w zw. z art. 1 ust. 1 specustawy oraz art. 7 ust. 1–3 i art. 19 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych a także art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej – p.u.s.a.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na skutek uznania, iż zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz decyzja Starosty Wrzesińskiego z dnia [...] maja 2015 r. w zakresie w jakim została utrzymana w mocy ww. decyzją organu, nie naruszają ww. przepisów prawa, mimo że postępowanie zostało wszczęte i prowadzone na wniosek podmiotu nie będącego zarządcą drogi publicznej;

2) istotne dla wyniku sprawy naruszenie przepisów postępowania (art. 173 pkt 2 p.p.s.a.) a w szczególności art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 pkt 2 p.u.s.a. na skutek oddalenia skargi na ww. decyzję organu mimo oczywistych znamion nieważności tej decyzji, jak również utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi w całości albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zarzut w niej postawiony w pkt 1 petitum, został prawidłowo rozpoznany i uzasadniony w zaskarżonym wyroku.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej, z uwagi na błędne rozumienie postanowień specustawy i relacji jej z innymi ustawami, wymaga zwrócenia uwagi na istniejące uwarunkowania prawne w tym zakresie.

Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031), zwana specustawą, zawiera regulacje dotyczące planowania, budowy oraz wywłaszczenia nieruchomości pod budowę dróg publicznych, jednocześnie wyłączając stosowanie w tych sprawach bądź ograniczenie stosowania przepisów ustaw:

– z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 11i ust. 2 specustawy),

– z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (art. 11i ust. 1 specustawy),

– z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 11f ust. 2 i art. 23 specustawy), oraz innych ustaw (art. 11j, 21 ust. 1 ust. 2 specustawy).

Zgodnie z art. 11c specustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

Specustawa zgodnie z jej art. 1 ust. 1 określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach.

Rozpoznając skargę kasacyjną w kontekście zarzutu zamieszczonego w pkt 1 naruszenia przepisów prawa materialnego tam wymienionych, należy mieć na uwadze powyżej wymienione uwarunkowania prawne, nadające specustawie drogowej szczególny charakter. Wniosek końcowy zawarty w pkt 1 skargi kasacyjnej, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte i prowadzone na wniosek podmiotu nie będącego zarządcą drogi publicznej, nie znajduje uzasadnienia w świetle przedstawionych akt sprawy, jak i na tle obowiązujących przepisów prawa, w tym również przepisów ustawy – Prawo budowlane i ustawy o drogach publicznych.

Należy przypomnieć, że wniosek Burmistrza Miasta i Gminy Września dotyczył udzielenia zezwolenia na realizację drogi gminnej, zgodnie z którym została wydana decyzja Starosty Wrzesińskiego nr [...] z dnia [...] maja 2015 r.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej podmiotem właściwym do złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest właściwy zarządca drogi.

Stosownie do art. 19 u.d.p. zarządcami dróg gminnych są wójt, burmistrz lub prezydent miasta, gdyż do właściwości tych organów należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446). Powyższe przepisy ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy zaliczają sprawy: ładu przestrzennego, gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem wykonawczym gminy, kieruje sprawami bieżącymi gminy i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 26, art. 31 u.s.g.).

Całkowicie błędne są wywody skargi kasacyjnej i pozbawione racjonalności skoro jej autor twierdzi, że planowana droga nie była drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, a z tych samych względów Burmistrz Miasta i Gminy Września nie mógł być zarządcą projektowanej drogi.

Przepisy specustawy drogowej mają zastosowanie nie tylko do dróg publicznych już istniejących i mających taki status, ale również do nowoprojektowanych dróg publicznych, które w przyszłości mają być zaliczone do jednej z kategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 ust. 1 u.d.p. (P. Antoniak w: Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2012, s. 22–23). Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 2 u.d.p.) jeżeli wcześniej nie była drogą gminną, po zakończeniu budowy, odbudowy, rozbudowy lub przebudowy danej drogi. Inwestorem, wnioskodawcą o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustawodawca uczynił właściwego zarządcę drogi, która ma być realizowana (art. 11a ust. 1 specustawy drogowej). Natomiast to kto jest zarządcą właściwym w odniesieniu do poszczególnych kategorii dróg publicznych, wynika z art. 19 ust. 2 u.d.p. (z mocy prawa) i nie jest to uzależnione od tego, czy dana droga została już wybudowana i czy została podjęta stosowna uchwała przez właściwą radę (sejmik województwa) o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Tak więc, status zarządcy drogi gminnej jest funkcją organu wykonawczego gminy, jako inwestora w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r. poz. 290), niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się realizacja inwestycji drogowej i czy dana droga została już zaliczona do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały rady gminy.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. właściwość zarządców poszczególnych kategorii dróg wynika z przepisów określających sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg należących do organów administracji rządowej lub jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku zarządców dróg gminnych sprawy, o których mowa w ww. przepisie zostały określone w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, jako zadania własne gminy. Powyższych uwarunkowań prawnych i faktu, że Burmistrz Miasta i Gminy Września jest zarządcą z mocy prawa planowanej budowy drogi gminnej, objętej decyzją Starosty Wrzesińskiego nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., nie wziął pod uwagę autor skargi kasacyjnej.

Jak wynika z powyższych rozważań, nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wymienionych w pkt 1 skargi kasacyjnej przez błędną ich wykładnię, jak również błędny jest pogląd, że postępowanie zostało wszczęte i prowadzone na wniosek podmiotu niebędącego zarządcą drogi publicznej oraz, że przedmiotowa droga gminna nieistnieje "w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych".

W związku z powyższym, nie został również zaskarżonym wyrokiem naruszony art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., jak podnosi się w pkt 2 skargi kasacyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.