Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2936/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2729/18 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz H. R. kwotę 777,00 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2729/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2018 r., znak [...], w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił skarżącej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...].

Na skutek złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że droga krajowa nr [...] na wysokości przedmiotowej działki należy do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego (klasa GP). Planowany zjazd z tej drogi (w km ok. 226+240 - strona prawa) stanowiłby zjazd indywidualny i zlokalizowany zostałby w odległości ok. 15 m od istniejącego w km 226+255 (strona prawa) zjazdu indywidualnego z tej drogi do działki nr [...] oraz ok. 35 m od istniejącego w km 226+205 (strona prawa) zjazdu indywidualnego z ww. drogi do działki nr [...], które to działki graniczą z działką skarżącej. Jednocześnie organ wskazał, że istnieje możliwość skomunikowania przedmiotowej działki z drogą krajową poprzez działkę nr [...] lub nr [...] stanowiące własność skarżącej oraz działki nr [...] i nr [...] stanowiące drogi wewnętrzne we własności gminy [...]. Ponadto, zgodnie z projektem stałej organizacji ruchu przedmiotowego odcinka drogi, na szerokości działki nr [...] przylegającej do drogi krajowej nr [...], znajduje się oznakowanie poziome w formie znaku P-3a (linia jednostronnie przekraczalna długa). Oznakowanie to powstało z uwagi na nieopodal znajdujący się łuk poziomy. Stąd też obszar w sąsiedztwie przedmiotowej działki jest niebezpieczny, a od uczestników ruchu wymaga zwiększonej koncentracji. Usytuowanie kolejnego zjazdu na danym odcinku drogi może powodować rozproszenie koncentracji i doprowadzenie do sytuacji niebezpiecznych, których rezultatem mogą być zdarzenia drogowe. W latach 2013-2018 miały miejsce 2 wypadki oraz 11 kolizji drogowych, w których 2 osoby zostały ranne. Organ wskazał również, iż na przedmiotowym odcinku drogi występuje duże natężenie ruchu drogowego. Zatem zarządca drogi przy wydaniu decyzji uwzględnia słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym.

Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca i wniosła o jej zmianę poprzez udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Podała, że organ dokonał błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Jednocześnie naruszono jej prawo własności, albowiem sąsiednie nieruchomości posiadają zjazd z drogi publicznej. Ponadto, organ nie miał podstaw do wydania decyzji odmownej, gdyż udzielenie zezwolenia skarżącej na lokalizację zjazdu indywidualnego nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że okolicznościami mającymi wpływ na rozstrzygnięcie w tej sprawie była w szczególności klasa drogi, na której miał być zlokalizowany proponowany zjazd, miejsce jego położenia, natężenie ruchu na tym odcinku oraz możliwość innego dostępu do drogi publicznej, a decyzja wydawana w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest naczelną zasadą, którą kieruje się organ przy wydawaniu decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu i może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu z nieruchomości. Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym, gdyż mają bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które podobnie jak prawo własności są wartościami chronionymi przez Konstytucję RP. Zatem nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której planowany zjazd byłby kolejnym, jednym z wielu zjazdów funkcjonujących na odcinku drogi krajowej nr [...] w okolicy działki należącej do skarżącej. Dodatkowo, ze względu na znajdujący się nieopodal łuk poziomy, miejsce to stanowi obszar niebezpieczny, a usytuowanie kolejnego zjazdu na danym odcinku drogi powodować może zwiększenie prawdopodobieństwa powstawania takich sytuacji, których rezultatem mogą być zdarzenia drogowe. Ponadto, na przedmiotowym odcinku drogi krajowej istnieje duże natężenie ruchu drogowego i ulega dalszemu zwiększeniu. Wzrost natężenia ruchu wraz z usytuowaniem kolejnego zjazdu może powodować dodatkowe ograniczenie płynności ruchu drogowego i zwiększyć prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji, w ślad za organem podkreślił, że w analizowanym przypadku istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości, a na dezaprobatę zasługują stwierdzenia skarżącej o niemożliwości wykorzystania alternatywnej drogi dojazdu z uwagi na podmokłość i brak stabilności terenu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez arbitralną, niewszechstronną i dowolną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że usytuowanie kolejnego zjazdu na wskazanym odcinku drogi może powodować niebezpieczeństwo w ruchu drogowym i doprowadzić do potencjalnych zagrożeń drogowych, podczas gdy w istocie są to wyłącznie domniemania organu w tym zakresie i okoliczność ta nie została w żadnym zakresie udowodniona;

2. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez arbitralną, niewszechstronną i dowolną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że skarżąca ma możność dostępu do drogi krajowej, podczas gdy w istocie skarżąca, ze względu na stan techniczny rzeczonej drogi oraz możliwości finansowe oraz fizyczne, takowego dostępu nie ma;

3. art. 7 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony i zasady równego traktowania i proporcjonalności i nie wzięcie pod uwagę, iż skarżąca zakupiła rzeczoną nieruchomość na przetargu publicznym, nabywając ją jako grunt przewidziany pod zabudowę, przez co odebranie jej dojazdu do działki narusza jej słuszny interes;

4. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez arbitralną, niewszechstronną i dowolną ocenę materiału dowodowego i nieuwzględnienie, iż rzeczony zjazd miałby kierować na drogę oznaczoną jako teren zabudowany, a więc z ograniczeniem prędkości do 50 km/h, a nie na drogę szybkiego ruchu;

5. art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 470), zwanej dalej u.d.p., i uznanie, że zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że orzeczenie o braku wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego jest zasadne, podczas gdy w istocie takie przesłanki nie zachodzą, a zezwolenie skarżącej na lokalizację zjazdu indywidualnego nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego;

6. art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie negatywnej decyzji w stosunku do skarżącej w zakresie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, podczas gdy osoby znajdujące się w sąsiedztwie skarżącej takie zezwolenie uzyskały i posiadały taką samą cechę prawnie relewantną i brak jest podstaw do rozróżnienia ich sytuacji prawnej.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organ prawidłowo odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej, nie naruszając przy tym przepisów prawa.

W celu usystematyzowania ustalonego stanu faktycznego, tj. lokalizacji przedmiotowej działki, na podstawie zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego, wskazać należy, że nieruchomość skarżącej sąsiaduje od swojej północnej strony z drogą krajową, od wschodnio-południowej graniczy z działką należącą do innej osoby, która posiada zjazd indywidualny z drogi publicznej (nr [...]), a od strony zachodniej z inną działką należąca do skarżącej (nr [...]), która z kolei od strony południowej sąsiaduje z innymi działkami skarżącej kasacyjnie znajdującymi się obok siebie (nr [...] i [...] - długość każdej z nich od granicy z działką nr [...] do granicy z działką nr [...] to ok. 160 m). Ponadto, działka nr [...] od strony zachodniej sąsiaduje z działką nr [...], której właściciel posiada indywidualny zjazd z drogi publicznej. Działka nr [...] z racji swojej wielkości (28 m2) ma stanowić funkcję dojazdową do innych działek należących do skarżącej (nr [...], nr [...], nr [...]), albowiem planowane jest tam powstanie zabudowy. Z tym też zamierzeniem skarżąca kasacyjnie nabyła tę działkę. Zdaniem organu istnieje do działki inny dojazd, znacznie dłuższy, przez drogi wewnętrzne stanowiące własność gminy Mikołajki (nr [...] - droga asfaltowa, nr [...] - ścieżka polna), które są drogą dojazdową do działki nr [...] będącej własnością innej osoby. Droga na działce nr [...], która do miejsca zjazdu w działkę nr [...], ma długość ok. 210 m, natomiast droga na działce nr [...], która do zjazdu na działki o nr [...] i nr [...] ma długość ok. 150 m. Zatem łączna długość drogi dojazdowej do działki nr [...], która wiedzie przez działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], a wskazana przez organ, to ok. 520 m. Ponadto, indywidualny zjazd z drogi publicznej do działki skarżącej kasacyjnie byłby w odległości ok. 15 m i 35 m od innych już ustanowionych zjazdów na działkach nr [...] oraz [...]. Nieopodal znajdują się także Jezioro [...] oraz inne zjazdy z drogi krajowej, zarówno do posesji prywatnych, jak i komercyjnych.

W tym miejscu zauważyć należy, że decyzja, o której mowa w art. 29 u.d.p. ma charakter uznaniowy. Zgodnie bowiem z tym przepisem budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (ust. 1). Przepis art. 29 ust. 4 u.d.p. przewiduje natomiast, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zatem rozważenia wymaga to, czy organ wydając decyzję nie naruszył granic uznania administracyjnego oraz dowolności postępowania, albowiem organ może, ale nie musi, uzgodnić lokalizację zjazdu także na drogę publiczną, jednak dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego oraz zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego.

Granice uznania administracyjnego wyznaczają - w myśl art. 7 k.p.a., interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Niewątpliwie jednak zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Stąd też tym bardziej należy dokładnie ocenić wszystkie okoliczności składające się na ewentualną lokalizację takiego zjazdu, skoro żaden przepis prawa nie obliguje zarządcy drogi do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia. Podkreślić zatem należy, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów administracji i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Ten sposób podejmowania decyzji podlega jednak specjalnym obostrzeniom, bowiem zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o jakimkolwiek dowolnym działaniu administracji. Tym samym uznaniowe rozstrzyganie sprawy, to jedynie forma pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Decyzji takich dotyczy zwiększona kontrola, a badany zakres swobody organu, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, a na względzie należy mieć zarówno interes publiczny, jak i ten indywidualny (por. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2019, sygn. akt IV SA/Po 543/19; WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 1010/18; WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 161/18; NSA z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3427/18).

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że w takim przypadku organ powinien rozważyć przede wszystkim dwie kwestie. Po pierwsze, bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a po drugie, czy istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a zatem zarzuty skarżącej kasacyjnie w tym zakresie okazały się zasadne. Organ nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego.

Przede wszystkim przesłanka zapewnienia bezpieczeństwa ruchu nie została przekonywująco wyjaśniona. Działka skarżącej znajduje się przy drodze krajowej w terenie zabudowanym z ograniczeniem prędkości do 50 km/h. Samo podanie przez organ liczby dotyczącej ilości wypadków na tym odcinku drogi krajowej w latach 2013-2018, jak i osób rannych oraz natężenia ruchu w 2015 r., nie jest wystarczające, gdyż nie wykazuje związku przyczynowo-skutkowego między tymi zdarzeniami a zlokalizowanymi zjazdami na tym odcinku drogi. Oczywistym jest przy tym, że interes indywidualny może być zdominowany przez interes ogółu i bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jednakże, aby ocenić taką zależność, trzeba wziąć pod uwagę, w tym konkretnym przypadku, dane liczbowe dotyczące wypadków na tym odcinku drogi, z uwzględnieniem tych spowodowanych zlokalizowanymi zjazdami indywidualnymi, oraz bieżące natężenie ruchu. Dopiero w następnej kolejności należy poczynić rozważania dotyczące projektu stałej organizacji ruchu przedmiotowego odcinka drogi, zwłaszcza w kontekście bezpieczeństwa oraz ze względu na fakt, iż w odległości 15 m i 35 m od planowanego zjazdu znajdują się inne zjazdy z drogi krajowej.

Podkreślić należy, że bezpieczeństwo w ruchu drogowym jest naczelną zasadą obowiązującą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu i może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu z niej (np. wyroki NSA: z dnia 31 marca 1990 r., sygn. akt II SA 188/99; z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06). Jednakże w ocenie Sądu nie jest to przesłanka bezwzględna. Zatem uwzględniając konieczność zapewnienia płynności ruchu na drodze publicznej, zarządca drogi jest zobowiązany do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia argumentów podmiotu wnioskującego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, kierując się logiką oraz obowiązującymi przepisami prawa. Indywidualny interes, w tym prawo do korzystania ze swojej własności, należy starannie wyważyć w odniesieniu do interesu publicznego. Podstawowe kryterium wydania decyzji pozytywnej dla wnioskującego o lokalizację zjazdu z drogi publicznej, tj. bezpieczeństwo, należy ocenić w kontekście ograniczenia płynności ruchu pojazdów i ograniczenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, jakie może spowodować ten zjazd.

Ponadto, ze zgromadzonego materiału dowodowego, wbrew twierdzeniu organu, wynika, że dojazd drogami wewnętrznymi gminy nie stanowi drogi umożliwiającej dostęp do działki nr [...]. Działka nr [...] stanowi drogę utwardzoną, natomiast działka nr [...] jest ścieżką polną, która zapewnia dojazd do działki nr [...] należącej do innej osoby. Jednak by droga znajdująca się na działce nr [...] mogła spełniać funkcje drogi dojazdowej do ewentualnie mających powstać zabudowań na nieruchomości skarżącej, wymaga poniesienia znacznych nakładów pieniężnych. Stąd też przeniesiono na skarżącą obowiązek budowy takiej infrastruktury na odcinku ok. 150 m. Ponadto, zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p. przez zjazd należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast zgodnie art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 293), dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wobec powyższego, wskazanie dojazdu do nieruchomości skarżącej przez drogi wewnętrzne gminy o łącznej długości ok. 360 m (działka nr [...] i nr [...]), nie można uznać za bezpośredni dostęp do drogi publicznej, nawet w założeniu, że drogi te są drogami wewnętrznymi, a więc wypełniają powyższą definicję. Ponadto nigdzie nie ujęto informacji o tym, że drogi położone na działkach o nr [...] i [...] są drogami publicznymi. Wskazanie tak długiego dojazdu do przedmiotowej działki, która na ostatnim odcinku biegnie również przez własność skarżącej, tj. działki nr [...] i [...], na których skarżąca również musiałaby zbudować infrastrukturę drogową, nawet o długości 160 m, jest nielogiczne w kontekście tego, że działka nr [...] położona jest bezpośrednio przy drodze publicznej.

Organ jest zobowiązany do kierowania się zasadą prawdy obiektywnej. Służyć ma temu zebranie wyczerpującego materiału dowodowego poprzez podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu stron. Ponadto, zgodnie z art. 7a k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Wobec tego stwierdzić należy, iż organ w swoim stanowisku przekroczył granice dowolności jakie mu przysługują w ramach uznania administracyjnego.

Powyższe wiąże się z ostatnim z zarzutów postawionych przez skarżąca kasacyjnie, tj. naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Niewątpliwie w sprawie doszło do rozróżnienia sytuacji skarżącej od sytuacji właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy posiadają indywidualne zjazdy z drogi publicznej. Można również stwierdzić, że do ograniczenia prawa własności skarżącej dochodzi w dwojaki sposób. Po pierwsze, przez rozróżnienie sytuacji skarżącej i właścicieli sąsiednich nieruchomości, a po drugie przez wskazanie konieczności budowy infrastruktury drogowej przez działki należące do skarżącej. Przedmiotowa działka ze względu na swoją wielkość ma stanowić jedynie dojazd do pozostałych działek należących do skarżącej, jednak nie można jej przez to wskazywać, by na części jej własności miała dokonać kosztownej budowy infrastruktury drogowej, bez wyczerpującego i przekonywującego uzasadnienia decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację bezpośredniego zjazdu z drogi publicznej.

Tym samym konsekwencją naruszenia przepisów postępowania stało się błędne zastosowanie art. 29 ust. 4 u.d.p.

Ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwoli organowi na ocenę, czy w analizowanym przypadku w rzeczywistości występują przesłanki wykluczające lokalizację indywidualnego zjazdu z drogi krajowej do działki skarżącej. Organ powinien mieć przy tym na względzie wyrażoną powyżej ocenę prawną. W szczególności winien zgromadzić materiał dowodowy, który umożliwi ocenę, czy lokalizacja zjazdu zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym w stopniu uzasadniającym ograniczenie praw skarżącej.

Na marginesie wskazać należy, że nie zostało ustalone, w jaki sposób mają zostać zagospodarowane działki należące do skarżącej, co powoduje, że nie jest możliwe na obecnym etapie oszacowanie, jaki ruch będzie generował postulowany przez nią zjazd.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi (200,00 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100,00 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17,00 zł), opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (100,00 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (360,00 zł) obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Natomiast o nadpłaconym wpisie od skargi kasacyjnej rozstrzygnie z urzędu Sąd pierwszej instancji.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl