Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 68/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6323 Zezwolenie i cofnięcie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej
658
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 57
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. Ż. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej I. zobowiązuje Wojewodę D. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] r. w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, iż w bezczynności Wojewody D. w powyższej sprawie brak rażącego naruszenia prawa; III. odstępuje od orzeczenia o wymierzeniu Wojewodzie D. grzywny; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2011 r. do D. Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek A. Ż. - zwanego dalej skarżącym, o wydanie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej dla 60 osób w podeszłym wieku, w miejscowości W., przy ul. [...]. Skarżący do wniosku dołączył następujące dokumenty: 1) zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej i numerze identyfikacyjnym REGON oraz o nadaniu numeru identyfikacji podatkowej, 2) dokument potwierdzający dane osobowe, 3) wypis z rejestru gruntów, 4) wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 5) odpis z księgi wieczystej, potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości, na której znajduje się dom pomocy społecznej, 6) postanowienie Sądu Rejonowego w S. sygn. akt [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., 7) opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] września 2011 r., 8) opinię i pismo z dnia [...] lutego 2008 r. Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej, 9) projekt regulaminu organizacyjnego i informację o sposobie finansowania domu pomocy społecznej, 10) zaświadczenie o niezaleganiu z płatnościami wobec urzędu skarbowego i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, 11) decyzję Starosty S. nr [...] pozwalającą na użytkowanie budynku.

Dyrektor Wydział Polityki Społecznej D. Urzędu Wojewódzkiego - zwany dalej organem, pismem z dnia 12 października 2011 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący uzupełnił wniosek o dokumenty potwierdzające stan zdrowia, staż pracy i wykształcenie osoby, która będzie kierować domem pomocy społecznej oraz przedłożył aktualny wypis z rejestru gruntów i poprawiony projekt regulaminu organizacyjnego domu pomocy społecznej wraz z informacją o sposobie finansowania jednostki. Ponadto w piśmie przewodnim z dnia 25 października 2011 r. oświadczył, że na bieżąco realizuje zalecenia pokontrolne zawarte w decyzjach z dnia [....] lipca 2010 r. Nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [....] wydanych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. Dodał, że nałożone na niego obowiązki w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. zostały przez niego wykonane w całości, na potwierdzenie tego załączył kserokopię pisma z dnia 31 października 2011 r. skierowanego do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. o zrealizowaniu zaleceń wynikających z tego orzeczenia. Wskazał, że decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. zostanie przez niego wykonana w terminie nakazanym przez organ sanitarnym, czyli do dnia 31 grudnia 2011 r.

Pismem z dnia 3 listopada 2011 r. organ ponownie wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku, z pouczeniem o treści art. 64 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący ponownie dołączył poprawiony projekt regulaminu organizacyjnego domu pomocy społecznej oraz dokumenty potwierdzające staż pracy, stan zdrowia i wykształcenie osoby, która będzie kierować domem pomocy społecznej. Skarżący złożył również kopie decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] wydanych po przeprowadzonej kontroli sanitarnej, w których to decyzjach organ sanitarny nakazał skarżącemu wykonanie obowiązków wskazanych w orzeczeniach.

Po dokonaniu analizy przedłożonych dokumentów organ administracyjny stwierdził, że wniosek skarżącego nadal nie spełnia wymogów formalnych i ponownie wezwał skarżącego do uzupełnienia braków wniosku, pod rygorem z art. 64 § 2 k.p.a. (pismo z dnia 18 listopada 2011 r.). Organ wskazał, że przesłana kopia decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] wydana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. jest niekompletna, brakuje bowiem ostatniej strony. Natomiast kopia decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] jest decyzją zmieniającą treść pierwotnej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...], zatem zgodnie z obowiązującymi przepisami należy przedłożyć jednoznaczną, czyli bez zaleceń opinię Państwowej Inspekcji Sanitarnej w S., potwierdzającą, że spełnione są wymagania higieniczne i zdrowotne określone w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263) i w ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914). Organ poinformował również wnioskodawcę o niezałatwieniu sprawy w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. - 2 miesięcy od daty wszczęcia postępowania (tj. od dnia 19 września 2011 r.) - z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem organu, zwłoka w załatwieniu sprawy spowodowana jest działaniem skarżącego, bowiem nie przedłożył wymaganych dokumentów.

Skarżący odpowiadając na wezwanie przedłożył kolejne dokumenty, a to: zaświadczenie lekarskie z dnia [...] grudnia 2011 r. (wskazał, że uprzednio przedłożone zaświadczenie jest nadal aktualne) i informację z Krajowego Rejestru Karnego o niekaralności osoby mającej kierować domem pomocy społecznej. Dołączył również zaświadczenie o wpisie z dniem [...] maja 2003 r. domu pomocy społecznej do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Skarżący dołączył również potwierdzoną w dniu 9 grudnia 2011 r. za zgodność z oryginałem przez Kierownika Oddziału Kontroli i Nadzoru Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. decyzję z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. stwierdzającą, że stołówka budynku, przeznaczonego na dom pomocy społecznej, spełnia konieczne wymagania, określone w art. 27 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. Nr 63, poz. 634 ze zm.), do podjęcia przez skarżącego działalności w zakresie produkcji całodziennego pełnego wyżywienia.

Pismem z dnia 21 grudnia 2011 r. organ raz jeszcze wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a to: przedłożenia aktualnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. stwierdzającej, że dom opieki społecznej obecnie spełnia wymagania higieniczne i zdrowotne. Podniósł, że [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. nie jest aktualną opinią tego organu stwierdzającą wszystkie powyższe wymagania. Organ pouczył skarżącego, że niedołączenie wskazanej opinii w terminie siedmiu dni od daty otrzymania niniejszego pisma skutkować będzie pozostawieniem wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący po raz kolejny dołączył wskazaną decyzję z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza oraz pismo organu sanitarnego z dnia 21 grudnia 2011 r., z którego wynika, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przyznają organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej uprawnień do wydawania, w przypadku jednostek organizacyjnych pomocy społecznej niebędących podmiotami leczniczymi, wiążących opinii na temat zajmowanych przez nie pomieszczeń.

Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej D. Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] poinformował skarżącego, że jego wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej z uwagi na niespełnienie wymogów formalnych, wynikających z art. 57 ust. 3b pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), pozostał bez rozpatrzenia.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. skarżący na podstawie art. 37 § 1 i 2 k.p.a. złożył do Ministra Pracy i Polityki Społecznej zażalenie na niezałatwienie sprawy w

terminie określonym w art. 35 k.p.a. oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazał również, że organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., bowiem nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny i podniósł, że czynności dowodowe były mnożone przez organ ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze. Podkreślił, że jako strona podjął wszelkie starania celem dostarczenia organowi kompletnych i prawidłowych dokumentów. Podniósł, że niedostarczenie opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. nie wynikało z jego zaniechania, czy zaniedbania, bowiem dostarczył do akt sprawy pismo wskazanego organu sanitarnego z dnia 21 grudnia 2011 r., z którego wynika, że organ sanitarny takiej opinii nie wyda. Zatem stwierdził, że nie było podstaw do pozostawienia jego wniosku bez rozpatrzenia.

Jego zdaniem wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94). Tylko zatem, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi, co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Tymczasem art. 57 ust. 3b pkt 2 ustawy o pomocy społecznej nie stanowi, że do wniosku o zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej należy dołączyć opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Jego zdaniem, z treści wskazanego przepisu wynika jedynie obowiązek dołączenia dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań określonych odrębnymi przepisami, a więc wszelkich dokumentów wskazujących, że budynek, w którym ma być prowadzony dom opieki społecznej spełnia wymagania określone przepisami przeciwpożarowymi, sanitarnymi i budowlanymi. Podniósł również, że organ nie żądał tej opinii od początku prowadzonego postępowania.

Zdaniem skarżącego, dokumenty znajdujące się w aktach sprawy jednoznacznie wskazują, że budynek, w którym ma być prowadzony dom pomocy społecznej, spełnia wymagania określone przepisami sanitarnymi i podlega kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Żądanie przez organ dodatkowej opinii w tym zakresie, zwłaszcza w świetle niemożności jej uzyskania przez skarżącego od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., a w konsekwencji pozostawienie z tej przyczyny wniosku bez rozpatrzenia, jest bezpodstawne.

Skarżący podniósł, że nieuzyskanie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej, pomimo spełniania wszystkich ustawowych wymagań, wywołuje dla niego doniosłe skutki prawne, naraża go bowiem, na podstawie art. 103 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, na kolejną karę pieniężną za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Podniósł, że takie działania mogą spowodować znaczne szkody w prowadzonej przez niego działalności lub ją całkowicie zniweczyć. Stwierdził, że spełnia wszystkie warunki i standardy do wydania mu zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej.

Wskazał również, że organ nie informował go, że jego sprawa należy do szczególnie skomplikowanych i rozpatrywanych zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., a zatem w terminie dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania. Nadto podniósł, że organ zawiadomił go o niezałatwieniu sprawy w terminie w piśmie datowanym na dzień 18 listopada 2011 r., tymczasem dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy liczony od dnia wszczęcia postępowania upłynął w dniu 16 listopada 2011 r. Zatem, organ sporządził zawiadomienie dwa dni po upływie tego terminu, a w swoim piśmie dodatkowo błędnie wskazał, jako datę złożenia wniosku dzień 19 września 2011 r. zamiast 16 września 2011 r. A przede wszystkim podniósł, że nie został wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy, zgodnie z wymogiem art. 36 § 1 k.p.a.

Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...], na podstawie art. 37 § 1 i art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 57 ustawy o pomocy społecznej, uznał zażalenie skarżącego za nieuzasadnione.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, domy pomocy społecznej mogą prowadzić, po uzyskaniu zezwolenia wojewody jednostki samorządu terytorialnego, Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia, inne osoby prawne oraz osoby fizyczne. Dom pomocy społecznej może być prowadzony po uzyskaniu odpowiedniego zezwolenia wojewody. Natomiast wojewoda wydaje zezwolenie, jeśli podmiot o nie występujący spełnia warunki określone w: ustawie o pomocy społecznej, w tym standardy, o których mowa w art. 55 ust. 1 i 2 ustawy oraz rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837) oraz złoży wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie takiej placówki.

Dalej Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał, że taki wniosek winien zawierać: nazwę podmiotu, jego siedzibę i adres, a w przypadku osoby fizycznej także dane osobowe (imię i nazwisko, adres zamieszkania, numer PESEL, o ile osoba taki posiada); numer w rejestrze przedsiębiorców albo w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo wskazanie dokumentu określającego status prawny podmiotu; numer identyfikacji podatkowej (NIP); numer identyfikacyjny REGON; nazwę, adres i typ domu pomocy społecznej; liczbę miejsc przeznaczonych dla mieszkańców domu; strukturę zatrudnienia i zakres świadczonych usług przez poszczególne grupy personelu. Dodał, że do wniosku należy dołączyć: 1) kopię dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, na której jest usytuowany dom; 2) dokumenty potwierdzające spełnienie wymagań określonych odrębnymi przepisami; 3) regulamin organizacyjny domu pomocy społecznej lub jego projekt. W przypadku osób fizycznych chcących prowadzić dom pomocy społecznej do wniosku należy załączyć ponadto: a) dokumenty potwierdzające status prawny podmiotu, w przypadku gdy nie podlega wpisowi do rejestru przedsiębiorców lub zgłoszeniu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, b) informację o sposobie finansowania domu, c) zaświadczenie, że osoba, która będzie kierowała domem jest zdolna ze względu na stan zdrowia do kierowania domem, d) zaświadczenie albo oświadczenie o niezaleganiu z płatnościami wobec urzędu skarbowego i składkami do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz e) zaświadczenie albo oświadczenie o niekaralności za przestępstwo popełnione umyślnie osoby, która będzie kierowała domem.

Zatem organ wyższego stopnia podsumował, że zgodnie z treścią wskazanych przepisów, aby wniosek o wydanie zezwolenia mógł być rozpatrzony strona winna załączyć do niego szereg dokumentów. Dopiero wówczas, gdy wniosek jest złożony skutecznie, to znaczy złożony zostanie wraz ze wszystkimi wymaganymi prawem dokumentami, organ może podjąć dalsze czynności jakimi są: wizytacja obiektu, kontrola standardu i wreszcie wydanie decyzji zezwalającej bądź odmawiającej wydania zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej.

Wyjaśnił, że z sytuacją niezałatwienia sprawy w terminie mamy do czynienia wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie: nie załatwił sprawy niezwłocznie (art. 35 § 2 k.p.a.), nie załatwił sprawy przed upływem terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., chociaż był obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki jeszcze przed upływem terminu, nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., nie załatwił sprawy w terminie określonym w przepisach szczególnych (art. 35 § 4 k.p.a.), zawiadomił stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy i wyznaczył nowy termin, lecz strona kwestionuje termin wyznaczony w myśl art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy i wyznaczył nowy termin, lecz nie załatwił sprawy w tym nowym terminie. Przewlekłość postępowania natomiast zachodzi wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły tj. długotrwale nieuzasadniony. Organy wykonują zatem szereg czynności w dużym odstępie czasu lub też wykonują czynności pozorne, formalnie niepozostając w stanie bezczynności. Jest to sytuacja, w której prowadzone przez organ postępowanie przedłuża się z winy tego organu. Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził zatem, że w niniejszej sprawie nie doszło ani do niezałatwienia sprawy w terminie ani do przewlekłości postępowania.

W pierwszej kolejności podkreślił, iż postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej w myśl art. 35 k.p.a. może trwać najdłużej 2 miesiące, przy czym wszczęcie postępowania następuje z chwilą złożenia wniosku wraz ze wszystkimi wymaganymi dokumentami. W przedmiotowej sprawie z uwagi na niedołączenie przez skarżącego wymaganych dokumentów organ pozostawił wniosek bez rozpoznania, wobec czego należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie postępowanie w ogóle nie zostało wszczęte. Zatem, zdaniem Minister Pracy i Polityki Społecznej, podniesienie przez skarżącego zarzutu niezałatwienia sprawy w terminie oraz przewlekłości postępowania, w sytuacji gdy postępowanie to w ogóle nie zostało wszczęte, jest całkowicie chybione.

Organ wyższego stopnia podniósł również, że trudno wymagać od Wojewody D., aby wyznaczał termin załatwienia sprawy w sytuacji, gdy załatwienie jej uzależnione jest od samego skarżącego, tj. od tego kiedy złoży wszystkie wymagane dokumenty. Zatem zarzut niewyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy należy również uznać za całkowicie nieuzasadniony. Podkreślił, iż ustawodawca w art. 64 § 2 k.p.a. wskazał o obowiązku wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie ich spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, iż w przypadku braków formalnych wniosku wystarczy tylko jedno wezwanie do ich usunięcia. Tymczasem, jak wynika z materiału przesłanego przez skarżącego, organ cztery razy wzywał stronę do uzupełnienia braków pisma, wydłużając skarżącemu czas na skuteczne złożenie wniosku.

Zdaniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z treści zażalenia wynika raczej, iż skarżący kwestionuje sam fakt pozostawienia przez organ wniosku bez rozpoznania. Tymczasem, zarzut bezzasadnego pozostawienia wniosku bez rozpoznania nie może być skutecznie podnoszony w postępowaniu zażaleniowym na niezałatwienie sprawy w terminie, czy też na przewlekłość postępowania. Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał, że w niniejszym postępowaniu nie jest uprawniony do badania zasadności pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania, zatem nie może orzec czy organ właściwie zastosował dyspozycję z art. 64 § 2 k.p.a. Nie zgadza się zatem, ze stwierdzeniem skarżącego, że "dokonanie oceny, czy zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie jest zasadne wymaga kontroli zgodności z prawem pozostawienia przez organ wniosku Strony bez rozpoznania". Rozstrzygnięcie, jakim jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania, może być poddane kontroli w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II GSK 873/10, w którym stwierdzono, iż pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) organ administracji wypowiada się na temat przeszkód w realizacji wynikającego wprost z prawa uprawnienia strony do żądania merytorycznego załatwienia jej sprawy. Prawo strony do tego żądania wynika z art. 61 § 1 k.p.a. Czynność z art. 64 § 2 k.p.a. jest czynnością jednostronną i władczą w tym sensie, że zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, jest wreszcie podejmowana w sprawie indywidualnej. Posiada zatem wszystkie cechy pozwalające na zakwalifikowanie jej do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Biorąc pod uwagę powyższe Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło ani do niezałatwienia sprawy w terminie przez organ, ani do sytuacji w której organ ten prowadziłby postępowanie w sposób przewlekły. Zatem skarżący powinien ponownie złożyć wniosek o wydanie zezwolenia załączając tym razem wszystkie wymagane prawem dokumenty.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. skarżący złożył skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej, przytaczając stanowisko i argumenty wskazane w zażaleniu. Ponownie podniósł, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 869/05 tylko, gdy przepis prawa powszechnie obowiązującego ustanawia wprost określone wymogi, co do składanego podania (wniosku), to organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Sformalizowany charakter wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie domu opieki społecznej powoduje, że podstawową powinnością organu jest zbadanie, czy wniosek jest kompletny w sensie formalnym, tzn. czy zawiera wszelkie niezbędne i wymagane przez prawo materialne załączniki, dokumenty i dane. Dopiero stwierdzenie braku któregokolwiek z jednoznacznie wymienionych w przepisach prawa wymogów powinno skutkować wezwaniem wnoszącego pismo do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wezwanie zaś powinno precyzyjne i konkretnie określać, jakie braki strona ma uzupełnić.

Tymczasem art. 57 ust. 3b pkt 2 ustawy o pomocy społecznej nie stanowi, że do wniosku o zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej należy dołączyć opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Z treści wskazanego przepisu wynika jedynie obowiązek dołączenia dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań określonych odrębnymi przepisami, a więc wszelkich dokumentów wskazujących, że budynek, w którym ma być prowadzony dom spełnia wymagania określone przepisami: przeciwpożarowymi, sanitarnymi i budowlanymi. Skarżący wskazał również, że organ nie żądał od niego wskazanej opinii od początku prowadzonego postępowania. Twierdzi, że dołączone do wniosku dokumenty jednoznacznie wskazują, że budynek, w którym ma być prowadzony dom pomocy społecznej, spełnia wymagania określone przepisami sanitarnymi i podlega kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zatem domaganie się przez organ dodatkowej opinii w tym zakresie, zwłaszcza w świetle niemożności jej uzyskania przez skarżącego od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., a w konsekwencji pozostawienie z tej przyczyny wniosku bez rozpatrzenia, jest bezpodstawne.

Zakwestionował stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej - zdaniem skarżącego kolejne wezwania w celu uzupełniania wniosku, w zakresie wcześniej niekwestionowanym, nie świadczą o wydłużaniu przez organ stronie czasu do skutecznego złożenia wniosku, ale o prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły z winy organu. Skarżący twierdzi, że organ nie tylko mnożył wezwania do przedłożenia dokumentów niewymaganych przez przepisy, ale także w każdym kolejnym wezwaniu dopatrywał się innych braków, których wcześniej nie zauważał. Przesądza to o niedbałym podejściu do sprawy i braku rzetelnej analizy przedkładanych dokumentów. Organ podejmował czynności z założenia niezmierzające do załatwienia wniosku, a jednocześnie pozorujące niepozostawanie w bezczynności.

Nie zgodził się z twierdzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej, że nieuzasadniony jest zarzut niewyznaczenia przez organ nowego terminu załatwienia sprawy. Skarżący twierdzi, że skoro organ wystosował do niego pismo z dnia 18 listopada 2011 r., w którym poinformował, że zgodnie z art. 36 k.p.a. sprawa nie zostanie załatwiona w terminie 2 miesięcy od daty wszczęcia postępowania, to tym samym po pierwsze - powinien wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy po myśli tego przepisu (ten sam obowiązek ciąży bowiem na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu), po drugie zaś - jednoznacznie wskazał, że z jego punktu widzenia postępowanie zostało wszczęte.

Podniósł również, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym funkcjonuje odmienne stanowisko od przyjętego przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej dotyczące badania zasadności pozostawienia wniosku bez rozpoznania w drodze zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie skargi na bezczynność organu. Możliwość taką wskazał Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 czerwca 2000 r. sygn. akt III ZP 11/00 (OSN 2000, nr 19, poz. 702), stwierdzając, że w każdym wypadku, gdy organ "pozostawia podanie bez rozpoznania" (na podstawie art. 64 § 1 i § 2 k.p.a.), osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na ogólnych zasadach - skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego (obecnie wojewódzkiego sądu administracyjnego) na podstawie art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (obecnie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 34 tej ustawy (obecnie art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), który skarżący musi wyczerpać, by móc skutecznie wnieść skargę do tego sądu. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych został wypracowany pogląd, iż skarga na bezczynność organu przysługuje stronie również w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest bowiem czynnością podlegającą odrębnemu zaskarżeniu do sądu. Zasadność pozostawienia podania bez rozpoznania strona może kwestionować zatem w drodze skargi na bezczynność organu. W takim przypadku dokonanie oceny czy skarga na bezczynność jest zasadna wymaga kontroli zgodności z prawem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania. W razie pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania strona powinna wyczerpać środki zaskarżenia poprzez złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.), a dopiero w razie nieuwzględnienia zażalenia - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 480/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/GI 51/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 868/05, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 990/10). Ponadto wskazał, że stanowisko zajęte przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej oparte zostało na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt II GSK 873/11, odwołującym się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II FSK 2624/10. Tymczasem wskazane postanowienie spotkało się z glosą krytyczną Piotra Brzozowskiego (Glosa 2012/1/124-132), z której treścią skarżący w pełni się zgadza.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej. Wskazał, że skarżący cztery razy był wzywany do uzupełnienia braków formalnych wniosku, zatem organ wydłużał tym samym czas wnioskodawcy na skuteczne złożenie tego wniosku. W niniejszej sprawie nie można więc uznać, że organ nie załatwił sprawy w terminie, czy też w sposób przewlekły prowadził postępowanie. Wydanie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej może nastąpić na podstawie wniosku wraz z załącznikami. Wówczas organ podejmuje dalsze czynności, tj. dokonuje wizytacji obiektu - kontroli standardu usług, a następnie wydawana jest decyzja zezwalająca lub odmawiająca prowadzenia domu pomocy społecznej. W tym przypadku załatwienie sprawy uzależnione było od tego, kiedy skarżący złoży wszystkie wymagane dokumenty.

Sąd zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi jest bezczynność i przewlekłość postępowania organu, Wojewody D., który w ocenie zainteresowanego pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. pozostawił jego wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej bez rozpoznania choć istniały podstawy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia gdyż wypełnił wszystkie zobowiązania wskazane w wezwaniach organu.

Skarga na bezczynność znajduje oparcie w treści art. 3 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów określonych w pkt 1-4.

Zgodnie zaś z art. 149 w/w uchwały sąd uwzględniając skargę na bezczyn-ność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa.

Z powołanych przepisów wynika, że skarga na bezczynność musi dotyczyć spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4.

Do rozważenia zatem pozostaje, czy sprawa, w której wniesiono skargę była sprawą określoną w wyżej wymienionych artykułach, czy organ miał uprawnienia do wydania decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – zaskarżonych do sądu administracyjnego.

Odpowiedź w tej kwestii znajduje się w treści art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), który stanowi, że zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej wydaje wojewoda.

Inną niezbędną czynnością w związku ze złożoną skargą na bezczynność jest ustalenie czy jest ona dopuszczalna z punktu widzenia wyczerpania trybu warunkującego wniesienie takiej skargi, o czym stanowi art. 52 p.p.s.a.

Termin załatwienia sprawy określa art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1971 ze zm.) – dalej k.p.a. Na niezałatwienie sprawy w terminach określonych w powołanych przepisach zgodnie z art. 37 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia.

W niniejszej sprawie skarżący spełnił powyższy warunek – pismem z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 k.p.a. złożył do Ministra Pracy i Polityki Społecznej zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania, jak również niedopełnienie czynności określonych w art. 36 k.p.a.

Zażalenie powyższe zostało uznane postanowieniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] za nieuzasadnione.

Z powyższego wynika, że niniejsza skarga jest dopuszczalna – tym samym Sąd ma obowiązek rozważyć, czy jest ona uzasadniona.

Sąd w tym momencie pomija szersze rozważania dotyczące jaką formę prawną powinna przybrać czynność pozostawienia podania bez rozpoznania podjęta w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i rozbieżności w tym zakresie w doktrynie i judykaturze jak również rozbieżność, czy pozostawienie podania bez rozpoznania może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

Sąd stwierdza, iż przychyla się do poglądu, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest decyzją ani postanowieniem lecz stanowi czynność materialno-techniczną a interes wnoszącego podanie w związku z podjęciem takiej czynności jest chroniony skargą na bezczynność organu (uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 8 czerwca 2000 r. III ZP 11/00/OSNA i PiUS 2000, Nr 19, poz. 702, OSP 2001 z 1 poz. 12 z glosą B. Adamiak), wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2009r., sygn. akt II SAB/Gl 51/08 – opub. OSP 2011/3/26, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07, lex nr 469747, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2120/10, post. NSA z dnia 29 czerwca 2010r. sygn. akt I OSK 1944/10 oraz z dnia 9 września 2011 r. sygn. akt OSK 1696/11, z dnia 16 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1763/11.

Rozpoznanie skargi na bezczynność organu wymaga oceny czy prawidłowo został zastosowany przez organ tryb z art. 64 § 2 k.p.a.

Według Sądu w tym zakresie występują nieprawidłowości, które muszą skutkować uwzględnieniem skargi.

Po pierwsze należy zwrócić uwagę na treść pisma Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej D. Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], które informuje skarżącego, że jego wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej z uwagi na niewypełnienie wymogów formalnych wynikających z art. 57 ust. 3b pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, pozostał bez rozpoznania.

Pismo to nie wskazuje jakie dokumenty, o które wzywał organ nie zostały dołączone. W istocie nie wskazał również na jakiej podstawie prawnej dokumenty te winny być dołączone do wniosku.

Powołany w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. art. 57 ust. 3b pkt 2 stanowi, że Wojewoda wydaje zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej jeżeli, między innymi, zainteresowany przedstawi dokumenty potwierdzające spełnienie wymagań określonych odrębnymi przepisami.

Powołany zatem przepis (art. 57 ust. 3b pkt 2) odwołuje się do innych obowiązujących przepisów, które organ winien wskazać o ile uważa, że mają one zastosowanie do rozpatrywanej sprawy.

Taki obowiązek wynika chociażby z treści art. 9 k.p.a., który formułuje zasadę informowania obywatela o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także z art. 11 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej, do wyjaśnienia przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w miarę możliwości umożliwić stronie złożenie właściwych dokumentów.

Pismo z dnia [...] stycznia 2012 r. nie zawiera informacji jakie przepisy w związku z treścią art. 53 ust. 3b pkt 2 miały zastosowanie i jakie niezbędne dokumenty winny być dołączone.

Analizując postępowanie organu I instancji należy zauważyć, że wezwania kierowane do wnioskodawcy w trybie art. 64 § 2 k.p.a. zawierają wskazane wyżej uchybienia. Stwierdzenie to dotyczy w szczególności wezwania do uzupełnienia braków z dnia [..] listopada 2011 r. i [...] grudnia 2011 r. Organ w obu tych wezwaniach domagał się dołączenia aktualnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego stwierdzającej, że dom opieki społecznej spełnia wymagania higieniczne i zdrowotne. Wezwania te nie zawierają podstawy prawnej nakazującej złożenie takiego dokumentu. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2011 r. NSA w sprawie II GSK 1251/10 Sąd ten twierdzi, że "nie może budzić żadnych wątpliwości, że wezwanie tego rodzaju (wydane w trybie art. 64 § 2 k.p.a.) powinno zawierać ścisłe określenie braków wymagających usunięcia na podstawie konkretnych przepisów prawa. W sytuacji gdy brak dotyczy złożenia stosownego dokumentu szczegółowo określonego w sprawie prawa, to nie można uznać za prawidłowe tego rodzaju wezwanie, które jedynie wskazuje, na dany przepis, lecz nie przywołuje jego treści wprost lub nie opisuje nałożonego przez przepis prawa obowiązku w sposób czytelny i zrozumiały dla jego odbiorcy".

Akceptując standardy wezwania do uzupełnienia braków określone przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd orzekający stwierdza, że dwa ostatnie wymienione wyżej wezwania nie odpowiadają wskazanym wymogom. Brak jest bowiem powołania podstawy prawnej, która zobowiązuje do złożenia opinii, której brak dał prawdopodobnie podstawę do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W tym miejscu podkreślić należy, że skarżący podjął działania zmierzające do zrealizowania wezwania. Dowodem na to jest pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 21 grudnia 2011 r. kierowane do zainteresowanego, w którym stwierdzono, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przyznają organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej uprawnienia do wydawania, w przypadku jednostek pomocy społecznej niebędących jednostkami leczniczymi, wiążących opinii na temat zajmowanych przez nie pomieszczeń.

W tym momencie wobec braków jakie posiadały opisywane wezwania działania skarżącego nie mogły odnieść pozytywnego skutku w postaci złożenia opinii.

Wskazanych uchybień nie konwaliduje umieszczony w odpowiedzi na skargę przepis, który w ocenie organu był podstawą do wezwania o złożenie opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego odnośnie warunków sanitarnych i higienicznych domu pomocy społecznej.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] września 2011 r.

Wymienione uchybienia dały w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. podstawę do wydania orzeczenia o treści jak w pkt I, nie przesądzając o kierunku rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie Sąd nie uznał, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wezwania do skarżącego były kierowane bez zbędnej zwłoki. Z zachowania organu – wielokrotnych wezwań wynika, że organ dążył do załatwienia wniosku. Działania organu w postaci wezwań z dnia [...] października 2011 r. i [...] listopada 2011 r. znajdowały uzasadnienie w przepisach § 44, § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. Nr 217, poz. 1837) oraz art. 57 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.