Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 727/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1252/21 w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r. nr 366/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2021 r., VI SA/Wa 1252/21, oddalił skargę R. T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 25 marca 2021 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 2020.1333 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania R. T., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie (dalej PINB) z 22 września 2020 r. nakazującą odwołującemu rozbiórkę altany o wymiarach 11,50 m x 4,00 m zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w G.

Skargę do WSA na ww. decyzję WINB złożył R. T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.

Sąd nie stwierdził istotnej wadliwości w ustaleniach WINB w zakresie, w jakim organ przyjął, że sporny obiekt budowlany został zrealizowany bez uzyskania przez skarżącego wymaganego pozwolenia na budowę, co kazało traktować wykonane roboty budowlane jako samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 p.b. Parametry i cechy konstrukcyjne spornego obiektu, zdaniem Sądu, pozwalają uznać go, jak przyjął WINB, za rodzaj altany. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że szukając definicji pojęcia "altany" posiłkować się należy znaczeniem tego terminu w ogólnym języku polskim, zgodnie z którym altana to "niewielka budowla ogrodowa, o lekkiej konstrukcji często o ażurowych ścianach". W orzecznictwie sądów administracyjnych altana ze względu na podobieństwo konstrukcyjno-architektoniczne i funkcjonalne utożsamiana jest z wiatą.

W opinii WSA, jakkolwiek dokonanej w zaskarżonej decyzji analizie art. 29 ust. 1 p.b. nie można postawić zarzutu wyprowadzenia z niej błędnych ustaleń, albowiem wniosek, na którym oparł się WINB, potwierdził, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane nie były zwolnione spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, niemniej Sąd zwrócił uwagę, że określając zasady reglamentacji robót budowlanych, organy nadzoru budowlanego nie powinny były brać pod uwagę art. 29 ust. 1 p.b. w brzmieniu, jak przyjęły, obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania legalizacyjnego, ale powinny się były oprzeć na treści przepisu obowiązującego w dacie dopuszczenia się przez skarżącego sankcjonowanego zachowania. W stanie faktycznym sprawy niepodważone ustalenia wskazywały na budowę spornej budowli w 2000 r., toteż określenie na potrzeby wdrożenia właściwego trybu legalizacji, czy skarżący dopuścił się naruszenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy też można mu postawić wyłącznie zarzut odstąpienia od dokonania zgłoszenia zamiaru budowy ww. budowli może być prawidłowo zweryfikowane tylko z punktu widzenia przepisów obowiązujących w dacie przystąpienia do prowadzenia kontrolowanych robót budowlanych. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie zauważa się, że ustalenie zaistnienia przesłanki materialnoprawnej, tj. wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, zawartej w art. 48 ust. 1 oraz w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., oceniane jest według stanu prawnego z daty wykonania robót budowlanych, ponieważ następcza zmiana treści art. 29 ust. 1 i 2 p.b. nie usuwa, z mocą wsteczną, wymagań prawnych obowiązujących w dacie wykonania robót przez inwestora.

Zdaniem Sądu I instancji, WINB nie dopuścił się uchybienia, na które powołano się w skardze, ponieważ brak jest jakichkolwiek podstaw uzasadniających przyjęcie, że stanowiący przedmiot postępowania legalizacyjnego obiekt budowlany stanowi jedynie "ogrodzenie posesji", rozgraniczające część działki, na której znajdują się pastwiska, od części zajętej pod budynek mieszkalny. W potocznym rozumieniu ogrodzenie stanowi element oddzielający działkę lub jej część od innych terenów, mający co do zasady stanowić barierę komunikacyjną. O ile fakt zaprojektowania zadaszonej konstrukcji przestrzennej w granicy działki, gdzie budowla posiada ścianę pełną, może być postrzegany jako wyrażający zamiar inwestycyjny polegający na pełnieniu przez budowlę wskazywanej wyżej funkcji rozgraniczenia terenów, o tyle nie jest to zasadnicze jej przeznaczenie.

WSA za niewadliwy uznał także pogląd PINB, zaakceptowany przez WINB, że zakończenie postępowania legalizacyjnego wydaniem nakazu rozbiórki, bez wdrożenia procedury legalizacji budynku, było wynikiem stwierdzenia, że zrealizowana przez skarżącego budowa narusza przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U.2013.640; dalej rozporządzenie MG) w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Niekwestionowane ustalenia faktyczne wskazują, że przez działkę nr [...] przebiega czynny gazociąg wysokiego ciśnienia DN500 relacji Rembelszczyzna-Wronów. Zrealizowany obiekt znajduje się w odległości 2,10 m od osi gazociągu. Jak wynika z danych przedstawionych przez Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. Oddział w Rembelszczyźnie, wybudowany w 1967 r. gazociąg posiada średnicę 500 mm i ciśnienie robocze 5,0 MPa. Informacje powyższe słusznie uznał organ za wiarygodne, albowiem operator gazociągu posiada pełne i prawidłowe dane odnoszące się do kwestii technicznych poszczególnych gazociągów będących w jego władaniu (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W świetle § 10 ust. 3 rozporządzenia MG, w strefie kontrolowanej nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Ze względu na brzmienie tego przepisu, WINB zasadnie stwierdził, że bliskie usytuowanie obiektu przy gazociągu wysokiego ciśnienia może mieć wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie. Interwencja jego operatora potwierdzała tę ocenę, sprawiając, że z uwagi na zaistnienie sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi, o której mowa w art. 48 ust. 2 p.b., w zakresie, w jakim uniemożliwiało to doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, procedura legalizacyjna wskazana w tym przepisie była niemożliwa.

Nakazując rozbiórkę, organy nadzoru budowlanego, wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącego, nie doprowadziły – zdaniem Sądu - do naruszenia zasady lex retro non agit. To naruszenie skarżący błędnie powiązał z zastosowaniem w sprawie przepisów aktu normatywnego, który wszedł w życie w 2013 r. względem obiektu wybudowanego w 2000 r., ponieważ istotne jest w tym przypadku rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Inwestor wykonując obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej, a zatem z pominięciem zasad reglamentujących rozpoczęcie robót budowlanych, realizuje go wbrew wymogom istniejącym w obowiązującym systemie prawnym. Wystąpienie do organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie pozwolenia na budowę faktycznie sprawia, że inwestor może oczekiwać oceny planowanego zamierzenia z punktu widzenia obowiązujących w tym czasie przepisów prawa. W sytuacji niepodjęcia przez inwestora tego rodzaju czynności oczekiwanie, aby w każdym przypadku zgodność realizacji jego inwestycji była oceniana z przepisami obowiązującymi w chwili budowy, nie znajduje w opinii WSA racjonalnego usprawiedliwienia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia ww. wyroku i zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie rozporządzenia MG, mimo że obiekt, którego dotyczy postępowanie został wybudowany ok. 2000 r. a zatem przed wejściem w życie ww. rozporządzenia;

2. przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. poprzez nakazanie rozbiórki altany o wymiarach 11,5 m x 4 m, mimo że obiekt, którego dotyczy decyzja nie jest budynkiem, a jedynie stanowi ogrodzenie posesji, a zatem wskazana powyżej regulacja nie ma zastosowania w niniejszej sprawie;

3. przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 109 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U.2020.695) poprzez rozpoznanie sprawy na rozprawie w dniu 12 listopada 2021 r. mimo usprawiedliwionej nieobecności skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP zauważyć trzeba, że powołuje się on jedynie na naruszenie tzw. przepisu wynikowego, jakim jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., mówiący o tym, jaki jest wynik sprawy, gdy sąd administracyjny uwzględnia skargę z uwagi na mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, wiążąc ten przepis jedynie z uregulowaniami konstytucyjnymi, zawartymi w art. 7 i art. 2 Konstytucji RP, definiującymi zasady demokratycznego państwa prawa i praworządności. Ewentualne naruszenie tych unormowań może być wynikiem naruszenia innych – konkretnie wskazanych przepisów, których jednak w tym zarzucie nie wskazano. Skarżący kasacyjnie dopatruje się ich naruszenia wskutek zastosowania rozporządzenia MG, mimo że budynek, którego dotyczy postępowanie został zrealizowany przed wejściem w życie ww. rozporządzenia. Abstrahując od sposobu zredagowania omawianego zarzutu stwierdzić trzeba, że chociaż do stwierdzenia, czy dany obiekt został wzniesiony samowolnie istotne znaczenie ma stan prawny obowiązujący w czasie jego wybudowania, to po ustaleniu, że jest to samowola budowlana dla możliwości jego ewentualnej legalizacji bierze się po uwagę stan prawny obowiązujący w chwili prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Nie można bowiem zalegalizować samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, który nie jest zgodny z obecnie obowiązującym porządkiem prawnym. Jego legalizacja mogłaby nastąpić dopiero po doprowadzeniu go do stanu zgodności z prawem, co jednak może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy takie doprowadzenie jest możliwe. Zastosowanie zatem przepisów, które weszły w życie po zrealizowaniu samowoli budowlanej nie tylko nie narusza prawa, ale jest z nim w pełni zgodne. Powyższy zarzut nie jest więc zasadny.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. Jak słusznie zaznaczył Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, brak jest jakichkolwiek podstaw uzasadniających przyjęcie, że stanowiący przedmiot postępowania legalizacyjnego obiekt budowlany stanowi jedynie "ogrodzenie posesji", rozgraniczające część działki, na której znajdują się pastwiska, od części zajętej pod budynek mieszkalny. W potocznym rozumieniu ogrodzenie stanowi element oddzielający działkę lub jej część od innych terenów, mający co do zasady stanowić barierę komunikacyjną. O ile fakt zaprojektowania zadaszonej konstrukcji przestrzennej w granicy działki, gdzie budowla posiada ścianę pełną, może być postrzegany jako wyrażający zamiar inwestycyjny polegający na pełnieniu przez budowlę wskazywanej wyżej funkcji rozgraniczenia terenów, o tyle nie jest to zasadnicze jej przeznaczenie. Stanowisko WSA potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności dołączone do protokołu oględzin z dnia 23 czerwca 2020 r. zdjęcia przedmiotowego obiektu. Tak więc nawet gdyby przyjąć, że ściana tego obiektu może być ogrodzeniem, to pozostałe jego elementy ogrodzeniem nie są.

Zarzut naruszenia art. 109 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 również nie podlegał uwzględnieniu. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, udział w rozprawie nie jest jedyną formą zapewnienia stronie możliwości obrony jej interesów, bowiem żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do postawienia znaku równości między nieuwzględnieniem wniosku strony o odroczenie rozprawy, a pozbawieniem jej możności obrony przysługujących jej praw (wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II GSK 3308/17, LEX nr 2782359). W sytuacji zaś, gdy skarżący jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, odmowa odroczenia rozprawy nie narusza art. 109 p.p.s.a. (wyrok NSA z 19 maja 2017 r., I OSK 1263/15, LEX nr 2357284). Skoro zatem na rozprawie w dniu 12 listopada 2021 r. skarżący kasacyjnie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, to nieuwzględnienie jego wniosku o odroczenie rozprawy nie może prowadzić do skutecznego zakwestionowania zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.