Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 669/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 września 2021 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 września 2021 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty z 28 maja 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie działki nr [..] poł. w N. przez A., została wniesiona w następującym stanie sprawy;

Decyzją z 28 maja 2021 r. Starosta udzielił A. zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacją w urządzeniu mobilnym w procesach R3, R5 i R12, prowadzących do utraty statusu odpadów i wytworzenia produktów o nazwie [.].-[.]. W zezwoleniu Starosta wskazał rodzaj i ilość odpadów przetwarzanych w ciągu roku (30.000 Mg), miejsce przetwarzania odpadów - teren działki nr [..] obr. N., określił też metodę i proces przetwarzania odpadów, nałożył na wnioskodawcę określone obowiązki i ustalił termin ważności zezwolenia do dnia 28 maja 2031 r. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że obecnie na terenie działalności (działki nr [..]) nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest to użytek rolny oraz las, ze względu na rodzaj prowadzonej działalności i wyjaśnienia wnioskodawcy Starosta uznał, że dla przedmiotowej inwestycji nie ma potrzeby uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy.

W dniu 21 czerwca 2021 r. po otrzymaniu pisma Starosty z 9 czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty z 28 maja 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy pismem z 26 czerwca 2021 r. poinformował Kolegium, że nie wydał decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [..]. W toku postępowania pełnomocnik A. r.pr. I. Z. złożył pismo procesowe, w którym wskazał, że nawet, gdyby przyjąć, że wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów bez decyzji o warunkach zabudowy stanowi naruszenie prawa, to jest to naruszenie przepisów o postępowaniu. Eliminacji wad postępowania służy instytucja wznowienia postępowania, a wady wznowieniowe nie mogą stanowić jednocześnie wad stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 42 ust. 3c ustawy o odpadach określa obowiązek dołączenia do wniosku o zezwolenie na przetwarzanie odpadów decyzji o warunkach zabudowy, jednak przewiduje od tej zasady także wyjątek - obowiązek taki nie istnieje, gdy uzyskanie decyzji nie jest wymagane. Przepisy art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu wskazują, że nie zawsze wymagane jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skoro przetwarzanie odpadów będzie odbywało się w urządzeniu mobilnym, poza instalacją, to nie ma możliwości aby w sprawie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, bowiem urządzenie może być w każdym czasie przeniesione. Został zatem spełniony warunek, o którym mowa w art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza że decyzja o warunkach zabudowy nie była wymagana dla wydania zezwolenia.

W ocenie Kolegium kontrolowana decyzja Starosty jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 3c ustawy o odpadach w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwaną dalej upzp lub ustawą planistyczną, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wprowadzenie funkcji przetwarzania odpadów na teren stanowiący las i grunty rolne nie stanowi zmiany zagospodarowania terenu wymagającej wydania decyzji o warunkach zabudowy (decyzji WZ) w sytuacji, gdy planowana inwestycja stanowi zmianę zagospodarowania gruntu wykorzystywanego na cele leśne i rolne w rozumieniu art. 59 ust. 2 upzp, wobec czego wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na tym terenie uzależnione jest od uzyskania decyzji WZ.

Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (patrz wyrok NSA z 15.07.2021 r. IIIOSK 1310/21 i orzecznictwo w nim powołane, LEX nr3199168).

Podstawę prawną wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów stanowią przepisy ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 42 ust. 1 tej ustawy zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów. Ustawa określa wymogi co do treści wniosku, jak i co do wymaganych dokumentów, które należy dołączyć do wniosku. W oparciu o te dokumenty organ właściwy do wydania zezwolenia (tu: starosta) bada okoliczności, które stoją u podstaw wydania zezwolenia, w tym także okoliczności stanowiące przeszkodę do wydania decyzji pozytywnej. Przepis art. 42 ust. 3c ustawy o odpadach stanowi, że do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów oraz do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów dołącza się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, 471, 782, 1086 i 1378 oraz z 2021 r. poz. 11), w przypadku gdy dla terenu, którego wniosek dotyczy, nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, chyba że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagane. Z przepisu tego wynika, że przesłanką wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest ustalenie, że lokalizacja przedsięwzięcia w postaci przetwarzania odpadów jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego albo w razie jego braku - z ustaleniami decyzji WZ. Starosta jest zwolniony od badania zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z decyzją WZ tylko wtedy, gdy nie jest ona wymagana. Ustalenie, czy dla danej inwestycji wymagana jest decyzja WZ wymaga analizy przepisów art. 59 upzp.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 59 ust. 2 upzp przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Z treści przywołanych przepisów upzp wynika jednoznacznie, że decyzja WZ jest wymagana dla każdej zmiany zagospodarowania terenu - zarówno polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, jak i na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz na zmianie zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (w tym trzecim przypadku wyjątek stanowi tymczasowa i jednorazowa zmiana trwająca do roku). Inwestycja polega na prowadzeniu na terenie działki nr [..] przetwarzania odpadów w urządzeniu mobilnym, poza instalacją, nie wymaga zatem wydania pozwolenia na budowę. Realizacja tej inwestycji stanowi jednak zmianę zagospodarowania terenu niewymagającą pozwolenia na budowę i trwającą 10 lat, zatem w myśl art. 59 ust. 2 upzp wymagane jest dla tego rodzaju zmiany uzyskanie decyzji WZ.

Zmianą zagospodarowania terenu nie jest tylko jego zabudowanie, co wynika dobitnie i jednoznacznie z treści art. 59 ust. 2 upzp. Zmianą zagospodarowania terenu w rozumieniu ustawy planistycznej jest także wprowadzenie na określony teren nowej funkcji, dotąd na tym terenie niewystępującej. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów, pozyskanego przez Starostę przed wydaniem kontrolowanej decyzji, teren działki nr [..] składa się z następujących użytków: gruntów leśnych Lslll obszaru 3.3714 ha i LsIV obszaru 2.1523 ha oraz gruntów rolnych: gruntów pod rowami W obszaru 0.0560 ha i nieużytków N obszaru 0.2803 ha. W przeważającej części (ponad 5.5000 ha) działka nr [..] stanowi las, który ujęty jest w uproszczonym planie urządzenia lasu dla obrębu N. (informacji tej udzielił Burmistrz Miasta i Gminy w negatywnej opinii co do wydania przedmiotowego zezwolenia z 17.05.2021 r.). Funkcja terenu działki nr [..] to funkcja leśna i rolna, natomiast przetwarzanie odpadów w sposób oczywisty nie stanowi działalności rolniczej ani leśnej. Wprowadzenie na teren działki nr [..] funkcji przetwarzania odpadów stanowi zmianę zagospodarowania terenu na cele nieleśne i nierolnicze, trwającą przynajmniej 10 lat i tym samym wymaga wydania decyzji WZ. Nie ma przy tym w świetle art. 59 ust. 2 upzp jakiegokolwiek znaczenia, że przetwarzanie odpadów będzie się odbywało w urządzeniu mobilnym, niewymagającym uzyskania pozwolenia na budowę - jak już wyżej wskazano budowa obiektów budowlanych nie jest jedyną zmianą zagospodarowania terenu wymagającą wydania decyzji WZ.

Brak należytej analizy przepisów ustawy planistycznej skutkował tym, że przy wydaniu zezwolenia Starosta naruszył przepis art. 42 ust. 3c ustawy o odpadach w zw. z art. 59 ust. 2 upzp w sposób rażący. Stosowanie obu przepisów nie wymaga wykładni innej niż gramatyczna i logiczna, stanowiących podstawowe metody wykładni prawa. Skutki naruszenia powołanych przepisów ustawowych poprzez ich błędną wykładnię wynikające z kontrolowanego zezwolenia nie dają się pogodzić z zasadą praworządności. Kontrolowana decyzja daje pozwolenie inwestorowi na wprowadzenie funkcji przetwarzania odpadów na teren leśny i rolny bez uprzedniej kontroli właściwego organu co do prawnej możliwości takiego działania w świetle przepisów planistycznych. Jest to rażące i szczególnie niebezpieczne naruszenie porządku prawnego, bowiem upzp wymaga nie tylko dokonania pozytywnego uzgodnienia decyzji WZ z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, lecz przede wszystkim jako przesłankę wydania decyzji WZ wprowadza zasadę, aby teren inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. I pkt 4 upzp). Ustawa planistyczna wzmaga w ten sposób szczególną ochronę gruntów rolnych i leśnych przewidzianą w ustawie z dnia 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326). Tymczasem na skutek wydania kontrolowanej decyzji inwestor może dokonać zmiany zagospodarowania terenu leśnego i rolnego na cele nierolne i nieleśne z całkowitym pominięciem obowiązujących procedur przewidzianych w ustawie planistycznej, mających na celu także ochronę gruntów rolnych i leśnych przed zmianą sposobu ich zagospodarowania. Jest to naruszenie porządku prawnego RP, nie dające się pogodzić z zasadą praworządności.

Nie zgodziło się Kolegium ze stanowiskiem pełnomocnika inwestora, że Starosta wydając zezwolenie bez decyzji WZ naruszył jedynie przepisy procesowe, a eliminacja tej wady może nastąpić jedynie w trybie wznowienia postępowania. Zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentu urzędowego (decyzji WZ) było skutkiem naruszenia prawa materialnego - treść uzasadnienia decyzji wskazuje, że Starosta rozważał, czy w tej sprawie wymagana jest decyzja WZ, zaś na skutek błędnej wykładni przepisów art. 59 upzp doszedł do wniosku, że decyzja WZ nie jest wymagana i tym samym zwolniony jest od zbadania, czy lokalizacja inwestycji odpowiada treści decyzji WZ. Naruszenie przepisów procesowych o postępowaniu dowodowym w tym zakresie miało charakter wtórny, natomiast rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów prawa materialnego skutkowało rozstrzygnięciem sprawy w sposób nie dający się pogodzić z porządkiem prawnym.

W ocenie Kolegium kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

We wniesionej skardze skarżąca Spółka zarzuciła:

- naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art 42 ust 3c ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 779 ze zm.) przewidującego wymóg dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów oraz do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której 'mowa w art. 4 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 t. poz. 741), dalej u.p.z.p., w przypadku gdy dla terenu, którego wniosek dotyczy, nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, chyba że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagane, przez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie na A. ciążył obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 59 ust 2 w zw. z art 59 ust 1 u.p.z.p. polegające na błędnej wykładni wskazanego przepisu polegającej na przyjęciu, że przetwarzanie odpadów wymaga w każdym przypadku (niezależnie od formy i zakresu przetwarzania) wydania decyzji o warunkach zabudowy;

naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art 156 § 1 pkt 2 Kpa przez błędne przyjęcie, że decyzja Starosty z 29 maja 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie działki nr [..] poł. w N. przez A. wydana została z rażącym naruszeniem prawa;

naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 158 § 1 Kpa przez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 29 maja 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie działki nr [..] poł. w N. mimo, że wskazana decyzja nie narusza prawa.

W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie odniósł się do skutków społeczno — gospodarczych wywołanych weryfikowaną decyzją. Tym samym, SKO orzekło w sprawie mimo braku zbadania jednego z konstytutywnych elementów rozstrzygnięcia. Zdaniem strony uzasadnia to wniosek o wadliwości decyzji, co powinno prowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego i umorzenia poprzedzającego ją postępowania jako bezprzedmiotowego.

Podstawą decyzji Kolegium było stwierdzenie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego to jest art. 42 ust 3c ustawy o odpadach do jakiej doszło przy wydaniu zezwolenia z 2021 r. Polegała ona na przyjęciu, że wprowadzenie funkcji przetwarzania odpadów na terenie o innym przeznaczeniu nie stanowi zmiany zagospodarowania terenu wymagającej wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy planowana inwestycja stanowi zmianę zagospodarowania terenu w rozumieniu art 59 ust. 2 u.p.z.p. W ocenie SKO, wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów uzależnione od uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Przywołany przepis art. 42 ust 3c ustawy o odpadach stanowi, że do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów oraz do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów dołącza się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 4 ust 2 u.p.z.p., w przypadku gdy dla terenu, którego wniosek dotyczy, nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, chyba że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagane. Przepis ten wprowadza zasadę, że jeżeli teren na którym ma być realizowana działalność polegająca na zbieraniu bądź przetwarzaniu odpadów nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego do wniosków o wydanie tego rodzaju decyzji należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjątek stanowi sytuacja, w której uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagane.

Tym samym, o tym czy do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu decydują przepisy u.p.z.p, określające sytuacje, w których tego rodzaju decyzja nie jest wymagana.

Starosta wydając zezwolenie z 2021 r. nie mógł zatem dokonać błędnej wykładni art. 42 ust 3c ustawy o odpadach albowiem przepis ten de facto stanowi odesłanie do odpowiednich przepisów u.p.z.p. Pogląd SKO, iż w sprawie doszło do błędnej wykładni art. 42 ust. 3c ustawy o odpadach jest nieuzasadniony i nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach sprawy.

Sytuacje, w których wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy określa art. 59 u.p.z.p. i skarżąca podziela stanowisko Kolegium co do sytuacji, w jakich niezbędne uzyskanie jest decyzji o warunkach zabudowy.

Jednocześnie strona skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, że inwestycja stanowi zmianę zagospodarowania terenu "trwającą 10 lat" (s. 3 uzasadnienia decyzji). Kolegium w żaden sposób nie wyjaśniło na jakiej podstawie przyjęło, że zmiana zagospodarowania terenu ma trwać 10 lat. Wskazana okoliczność w żaden sposób nie wynika z treści wniosku Spółki z 23 kwietnia 2021 r. o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Zaznaczyła skarżąca, że zamiarem Spółki było przetwarzanie odpadów w urządzeniu mobilnym poza instalacją. Brak konieczności budowy instalacji do przetwarzanie odpadów jednoznacznie przesądza o tym, że realizacja inwestycji nie wymaga pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia. Urządzenie mobilne z istoty rzeczy może być w każdym momencie przeniesione na inną część nieruchomości lub w ogóle poza jej granice. Przemawia to za wnioskiem, że w takim przypadku nie dochodzi do zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art 59 u.p.z.p.

Dodatkowo skarżąca podkreśliła, że teren nieruchomości na której realizowana miała być inwestycja (dz. nr [..]) stanowi znaczny obszar. Mimo, że częściowo składa się on z gruntów leśnych (określonych w ewidencji gruntów jako Ls III i Ls IV), to zawiera w sobie także 0,2803 ha gruntu określonego jako nieużytki Już sama ta okoliczność dowodzi, że strona skarżąca ma możliwość sytuowania urządzenia mobilnego w różnych częściach należącej do niej nieruchomości. Gdyby zatem przyjąć - z czym skarżąca stanowczo się nie zgadza, że w sprawie miała miejsce zmiana zagospodarowania terenu, to jedyną możliwością wydaje się być przyjęcie, iż miała ona charakter zmiany tymczasowej i jednorazowej [w odniesieniu do konkretnego usytuowania urządzenia]. Logiczną konsekwencją powyższego jest to, że w przypadku pozostawienia urządzenia w określonym miejscu na nieruchomości przez okres dłuższy niż 1 rok [i nie wystąpienia o wydanie decyzji określającej warunki zabudowy] właściwemu organowi administracji publicznej przysługiwałby kompetencje określone w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. celem przywrócenia na nieruchomości stanu zgodnego z prawem.

Nie podziela skarżąca wniosku Kolegium o zmianie zagospodarowania terenu trwającej 10 lat (s. 3 uzasadnienia decyzji). Jeżeli inwestycja nie wymaga żadnych robót budowlanych, których następstwem byłaby trwała zmiana sposobu zagospodarowania terenu, a polega jedynie na zainstalowaniu (postawieniu) urządzenia mobilnego, które może być dowolnie przesuwane na terenie nieruchomości inwestora (skarżącej), to zgodnie z treścią art. 59 ust 2 in fine u.p.z.p. nie wymaga ona wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Przeciwne stanowisko SKO prowadzące do podważenia decyzji ostatecznej (zezwolenia z 2021 r.) nie znajduje oparcia w wynikach wykładni przywoływanych przepisów.

Rozstrzygając w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia z 2021 r. SKO pominęło fundamentalną kwestię rozbieżnej wykładni przywołanych przepisów prawa. W uzasadnieniu zezwolenia z 2021 r. Starosta wyraźnie wskazał, że w sprawie nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy. Wbrew stanowisku SKO Starosta dokonał wykładni art. 42 ust. 3c ustawy o odpadach oraz art. 59 ust. 2 w zw. z art 59 ust. 1 u.p.z.p. i przyjął, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest w analizowanym przez niego przypadku wymagana. Bez znaczenia dla sprawy stwierdzenia nieważności pozostaje czy wykładnię uznać należy za wyczerpującą i to czy uzasadnienie decyzji nie powinno być w tej mierze bardziej rozbudowane. Odmienna wykładnia przyjęta w decyzji SKO dowodzi jednoznacznie, że przywołane przepisy mogą być (i są) odmiennie interpretowane. Możliwe są zatem różne wyniki wykładni przepisów prawa materialnego. Możliwość odmiennej wykładni przepisów prawa wyklucza jednak dopuszczalność przyjęcia, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Decyzja SKO o stwierdzeniu nieważności zezwolenia z 2021 r. narusza prawo i pozostaje w sprzeczności z przyjętymi regułami wykładni i rozstrzygania spraw administracyjnych z powołaniem się na przesłankę rażącego naruszenia prawa.

Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego przewidzianą w art. 7a § 1 k.p.a. jest zasada rozstrzygania wątpliwości co treści przepisów prawa [wynikających z nich norm prawnych] na korzyść strony. Stosownie do przywołanego przepisu jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Bez wątpienia w sprawie nie wystąpiły sporne interesy stron (jest tylko jedna strona postępowania), ani też nie ujawniły się żadne interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Nie zachodzą też żadne okoliczności wyłączające stosowanie omawianej zasady przewidziane w art. 7a § 2 Kpa.

Sprawa w oczywisty sposób dotyczy odebranie stronie uprawnienia, a przyjęcie zasadności stanowiska Kolegium prowadzi do wniosku, że w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. W takiej sytuacji, rozstrzygając w sprawie stwierdzenia nieważności SKO powinno stosując przywołaną zasadę rozstrzygnąć wątpliwości co do treści normy prawnej dotyczące istnienia/nieistnienia wymogu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na korzyść strony. Ponieważ jednak Kolegium zaniechało zastosowania art. 7a § 1Kpa w sprawie doszło do naruszenia powyższego przepisu.

W ocenie strony skarżącej powyższe uchybienia mają charakter rażący i w pełni uzasadniają wniosek o konieczności wyeliminowania decyzji SKO z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśniając motywy wyroku trzeba przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą orzeczono o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty z 29 maja 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie działki nr [..] poł. w N. przez A. Tak zarysowany zakres kontroli sądowoadministracyjnej oznacza, iż powinnością sądu jest dokonanie oceny prawidłowości zastosowania przez kolegium przepisu art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.). Ściślej rzecz ujmując trzeba powiedzieć, iż podstawą wydania zaskarżonej decyzji kolegium był przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Tytułem wstępu dostrzec należy, że w nauce prawa wyróżnia się dwie koncepcje rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Koncepcja najpowszechniej przyjmowana w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie sądowym, interpretuje "rażące naruszenie prawa" jako naruszenie przepisu prawa niebudzącego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Oparta została ona na założeniu, że wykładnia nie jest niezbędnym elementem każdego procesu stosowania prawa i przeprowadzana jest jedynie wówczas, gdy przepis prawa nie jest bezpośrednio zrozumiały. Tym samym, w przypadku naruszenia przepisu prawnego budzącego wątpliwości interpretacyjne wykluczone byłoby zaistnienie rażącego naruszenia prawa, a naruszenie takie byłoby co najwyżej podstawą do uchylenia decyzji (zob. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w świetle doktryny i orzecznictwa, (w:) tejże, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX/el. 2013). Natomiast druga z koncepcji "rażące naruszenie prawa" uzależniała od skutków społeczno-gospodarczych decyzji. Za "rażące" można zatem uznać tylko naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Koncepcja nie uzależniała natomiast powstania "rażącego naruszenia prawa" od oczywistości naruszenia przepisu prawnego, nie wiążąc go także z charakterem przepisu, który został naruszony (E. Śladkowska, tamże). Jak wskazuje cytowana autorka monografii, w orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie łączono założenia pierwszej i drugiej koncepcji. Obecnie za dominujące należy uznać stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, z dnia 27 września 2011 r., II OSK 1381/10, z dnia 18 maja 2011 r., II OSK 878/10, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie przyjął zaprezentowany kierunek wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a co za tym idzie należało dojść do przekonania, że stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe wyłącznie w razie 1) oczywistości naruszenia prawa, 2) gdy charakter przepisu, który został naruszony nie budzi wątpliwości, oraz 3) gdy inkryminowana decyzja wywołuje skutki społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W kontekście powyższego sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze na gruncie niniejszej sprawy przyjęło w istocie dwie okoliczności związane z decyzją starosty jako "rażące naruszenie prawa". Po pierwsze stwierdzono, że decyzja starosty rażąco narusza art. 42 ust. 3c ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 z późn. zm.); dalej: u.o.o. Drugim powodem stwierdzenia przez Kolegium rażącego naruszenia prawa przez decyzję starosty było uznanie, że lokalizacja inwestycji jest niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, bowiem nie została wobec zmiany zagospodarowania terenu wydana decyzja o warunkach zabudowy, a to z kolei stanowi rażące naruszenie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej u.p.z.p.). Zdaniem sądu ustalenia dokonane przez Kolegium w powyższym zakresie były prawidłowe, a zatem udowodnione zostało, że decyzja starosty rażąco narusza prawo.

Jeśli chodzi o naruszenie art. 42 ust. 3c u.o.o. trzeba powiedzieć, że do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów oraz do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów dołącza się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741ze zm.), w przypadku gdy dla terenu, którego wniosek dotyczy, nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, chyba że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagane. Ustalenia zatem wymagało, czy planowana przez skarżącą spółkę działalność wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy bądź czy dla terenu został uchwalony plan miejscowy i jakie są jego postanowienia. Prawidłowo zatem Kolegium przywołało art. 59 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Teren, na którym prowadzone jest przetwarzanie odpadów jest według ewidencji gruntów częściowo gruntem rolnym i częściowo leśnym. Nie budzi wątpliwości, że przetwarzanie odpadów nie stanowi gospodarki rolnej ani leśnej. Wprowadzenie na teren działki nr [..] funkcji przetwarzania odpadów stanowi zmianę zagospodarowania terenu na cele nieleśne i nierolnicze, trwającą przynajmniej 10 lat i tym samym wymaga wydania decyzji WZ.

Uchybienie obowiązkowi przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania terenu wskazanego jako miejsce prowadzenia działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów w świetle poczynionych rozważań oznacza, że decyzję starosty o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów wydano z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do argumentu strony skarżącej, że przetwarzanie odbywa się w urządzeniu mobilnym dostrzec należy, że spółka planuje działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów w ściśle określonym miejscu (na terenie określonej nieruchomości). Ma to być działalność, która ze swej istoty wymaga prowadzenia złożonych procesów we wskazanym miejscu. Dla uznania, że instalacja nie ma charakteru stacjonarnego (jak chciałaby wykazać skarżąca) nie wystarczy fakt, że poszczególne elementy instalacji czy też całą instalację można przemieszczać. Istotne bowiem jest, że prawidłowy ruch instalacji może się odbywać wyłącznie w sytuacji, gdy poszczególne jej elementy znajdować się będą w jednym miejscu wskazanym w decyzji starosty. Zwrócić bowiem należy uwagę, że z art. 42 ust. 2 pkt 4 u.o.o. wynika obowiązek oznaczenia miejsca przetwarzania odpadów we wniosku o wydanie zezwolenia. Określenie miejsca przetwarzania odpadów następuje też w zezwoleniu (art. 43 ust. 2 pkt 3 u.o.o.). To zaś uzasadnia przyjęcie, że ustawodawca dopuszcza przetwarzanie odpadów wyłącznie w określonym miejscu, a więc zakłada "stacjonarność" takiej działalności. Wobec tego uznanie, iż planowane przez spółkę przetwarzanie odpadów ma się odbywać w urządzeniu mobilnym powodowałoby, że we wniosku o wydanie zezwolenia spółka nie mogłaby podać owego miejsca przetwarzania odpadów, a to zaś musiałoby spowodować stosowną reakcję organu właściwego do wydania zezwolenia.

W ocenie sądu, w zaskarżonej decyzji w sposób należyty wykazano zatem, że w decyzji starosty doszło do naruszenia przepisów prawa, które to przepisy miały charakter na tyle oczywisty, że przy prawidłowym procesie ich wykładni możliwe było skonstruowanie normy prawnej, której znaczenie nie budziło wątpliwości. Trafna była więc ocena dokonana w zaskarżonej decyzji kolegium, że decyzja starosty w sposób rażący narusza prawo (przywołane przepisy u.o.o. i u.p.z.p.), co uzasadniało stwierdzenie nieważności tejże decyzji.

W szczególności organ prawidłowo zastosował bowiem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w sposób trafny wykazał, że we wskazanej decyzji starosty doszło do rażącego naruszenia prawa. Zidentyfikowane naruszenia prawa zostały prawidłowo omówione oraz w sposób precyzyjny powiązane z odnośnymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dokonana przez kolegium wykładnia przepisów prawa była prawidłowa i jako taka nie narusza prawa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji niezbicie również wynika, że decyzja starosty obarczona omówionymi wadami kwalifikowanymi wywołuje skutki społeczne i gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, bowiem zezwala na prowadzenie działalności, która stoi w oczywistej sprzeczności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec tego stwierdzić wypada, że dokonana przez sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji kolegium wykazała, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a zatem brak było podstaw do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił.