Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 453/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. L. i S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów niezabudowanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

H. L. i S. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2017 r., sygn. akt [..], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 19 stycznia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 17 listopada 1969 r., Nr [..], dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału wymiany gruntów niezabudowanych wsi T. i M. gromada B.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej decyzją z dnia 17 listopada 1969 r. zatwierdziło projekt wymiany gruntów niezabudowanych wsi T. i M. gromada B., wraz ze wskazanymi w protokole z dnia 18 września 1969 r. warunkami objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych. Organ orzekł również o przeniesieniu istniejącego w księdze wieczystej [..] obciążenia z tytułu niezapłaconej należności za gospodarstwo rolne bez zmian z gruntów poddanych wymianie na grunty wydzielone w wyniku wymiany.

Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2010 r. S. L. zwrócił się do Wojewody o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. W opinii wnioskodawcy decyzja została ta wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa.

Rozpoznając wniosek zgodnie z właściwością Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 stycznia 2017 r. odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 17 listopada 1969 r.

Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych podstaw stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. do zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej Kolegium wyjaśniło, że przepis ten odnosi się do sytuacji, kiedy decyzja nie znajduje oparcia w jakimkolwiek obowiązującym i mającym zastosowanie w dacie wydawania decyzji przepisie prawa. Innymi słowy, o działaniu bez podstawy prawnej można mówić wówczas, jeżeli organ wydaje decyzję, a więc w sposób władczy rozstrzyga o uprawnieniach lub obowiązkach strony, pomimo, że nie upoważnia go do takiego działania żaden przepis prawa. Przy tym wydanie decyzji bez podstawy prawnej nie znajduje zastosowania do rozstrzygnięć, które jedynie w swojej treści nie przywołują przepisów prawa stanowiących ich podstawę, albo wskazanie to jest niepełne czy nieprawidłowe. Tego rodzaju uchybienie stanowi niewątpliwie wadę decyzji, jednakże nie może przesądzać o jej nieważności jako pozbawionej podstawy prawnej.

Kolegium po analizie dokumentacji sprawy stwierdziło, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, przedmiotem której było zatwierdzenie projektu wymiany gruntów. Decyzja wydana została m.in. na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów. Przepis ten stanowił, że decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów wydaje prezydium powiatowej rady narodowej. Decyzja ta jest ostateczna.

Przywołana ustawa z 1968 r. zawierała przepis, który wprost stanowił o kompetencji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej do wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenie projektu wymiany gruntów. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że kontrolowana decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem znajdowała oparcie w obowiązującym ówcześnie przepisie prawa.

Odnosząc się do drugiej ze wskazanych przez wnioskodawcę przesłanek Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czyli wówczas, gdy wada tkwi w decyzji zapadłej w postępowaniu, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, jak również gdy skutki uchybienia prawa są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ma ono miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisu ma charakter oczywisty, przejawiający się w tym, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie, a więc wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Wnioskodawca upatruje rażącego naruszenia prawa w tym, że kontrolowana decyzja oparta została jedynie na przepisach o charakterze procesowym, wskazujących na uprawnienie do wydania przez organ decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów oraz dalsze procedury związane z postępowaniem wieczystoksięgowym. Podkreśla, że organ w żaden sposób nie odniósł się w swej decyzji do przepisów i przesłanek materialnoprawnych uzasadniających zajęte przez niego stanowisko.

Kolegium wyjaśniło, że właściwie skonstruowana podstawa prawna decyzji powinna przywoływać przepisy prawa materialnego jak i procesowego, w oparciu o które jest podejmowane rozstrzygnięcie. Ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów zawiera w swej treści tak przepisy materialnoprawne, jak i procesowe. Do tych pierwszych należą niewątpliwie art. 1 i 2 ustawy, wskazujące na warunki (przesłanki), przy spełnieniu których ustawa może znajdować zastosowanie. Z kolei przywołany w podstawie prawnej decyzji przepis art. 12 nosi cechy przepisu kompetencyjnego. A zatem w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji powinien zostać wymieniony, obok art. 12 ustawy, także jej art. 1 lub 2.

Kolegium uznało za zasadny zarzut odnoszący się do podstawy prawnej decyzji o tyle, że kontrolowana decyzja rzeczywiście określa ją w sposób niezupełny. Nie wskazuje bowiem na przepis prawa materialnego, na podstawie którego została wydana. Jednakże treść sentencji, jak również uzasadnienia nie pozostawiają wątpliwości, że w sprawie nie był stosowany art. 1 ustawy stanowiący o tym, kiedy i jakie grunty mogą zostać scalone. Organ stosował bowiem art. 2 ustawy dotyczący wymiany gruntów. Zgodnie z nim w przypadku, gdy dla racjonalnego ukształtowania gruntów należących do jednostek gospodarki uspołecznionej zachodzi konieczność zmiany położenia tych gruntów, może być przeprowadzona ich wymiana na grunty indywidualne gospodarstw rolnych. Wymianą tą mogą być również objęte grunty z zabudowaniami, jeżeli zabudowania znajdujące się na gruntach należących do jednostek gospodarki uspołecznionej nadają się do użytkowania.

Uzasadnienie kwestionowanej decyzji potwierdza okoliczność, że organ rozważał dopuszczalność jego zastosowania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że geodeta R. B. opracował projekt wymiany gruntów oraz, że dokument ten okazany został na gruncie komisji, a także, że w okazaniu nie brał udziału S. L. W dalszej części uzasadnienia podaje się przyczyny, dla których organ uznał za niezasadne stanowisko S. L. odnośnie przyjęcia gruntów wydzielonych.

Na tej podstawie Kolegium uznało, że zarzuty wnioskodawcy nie mogły doprowadzić do wyeliminowania kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego jako rażąco naruszającej prawo z powodu nierozpatrzenia istoty sprawy. Sprawa została bowiem rozstrzygnięta przez organ administracji, zebrane dowody zostały przez organ ocenione w kontekście podstawy prawnej z art. 2 ustawy, choć podstawa ta nie została wprost wskazana. Taka wadliwość nie pozwala jednakże na wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpiła H.L. i S. L. kwestionując stanowisko Kolegium. Według nich teza Kolegium o rozważaniu dopuszczalności zastosowania przepisu art. 2 ustawy nie znajduje uzasadnienia w treści decyzji z 1969 r. Zarówno ta decyzja, jak i decyzja Kolegium z dnia 19 stycznia 2017 r., nie wyjaśniają, na czym racjonalność zastosowania tego przepisu polegałaby. Powyższe przesądza, iż decyzja z 1969 r. została wydana bez podstawy prawnej, która nie została wskazana w samej decyzji, a nawet gdyby przyjąć, iż ten przepis ustawy miał zastosowanie, to żadna z przesłanek warunkujących zastosowanie tego przepisu nie została rozważona w treści decyzji.

Skarżący zarzucili również, że decyzja z 1969 r. w rażący sposób naruszała przepisy postępowania dotyczące udziału strony w postępowaniu, tj. art. 10 § 1 k.p.a., a także przepisy dotyczące reguł gromadzenia dowodów, tj. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 81 k.p.a. Z treści tej decyzji w żaden sposób nie wynika, że będący stroną postępowania S. L. w prawidłowy sposób został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i miał możliwość wypowiedzenia się co do jego zawartości. Projekt wymiany został okazany "na gruncie komisji" co oznacza, że S. L., który nie stawił się "na gruncie", w ogóle nie miał możliwości zapoznania się z jego treścią. Mimo tego postępowanie administracyjne było dalej prowadzone i zakończone wydaną w dniu 17 listopada 1969 r. decyzją. Podkreślili, że w niniejszej sprawie problem nie polega na ocenie materiału dowodowego, ale na rażącym naruszeniu przepisów procesowych dotyczących gromadzenia dowodów w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do tych dowodów przez stronę. Przeprowadzenie oględzin przed wydaniem decyzji, musiało być zgodne z przepisami prawa: zawiadomienie strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu oraz zachowanie terminu 7-dniowego dla powiadomienia o tej czynności procesowej (art. 79 § 1 k.p.a.). Nie zachowanie tych wymogów stanowi rażące naruszenie przepisów procesowych.

Rozpoznając wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 maja 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 19 stycznia 2017 r., potwierdzając tym samym jej prawidłowość. Kolegium wyjaśniło, że przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Nie może być uznana za decyzję wydaną "bez podstawy prawnej" decyzja, w której nie wskazano podstawy prawnej w rzeczywistości istniejącej albo niewłaściwie powołano podstawę prawną. W niniejszej sprawie Kolegium uznało zarzut o braku istnienia podstawy prawnej dla wydania przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w dniu 17 listopada 1969 r. za nieuzasadniony. Przedmiotowa decyzja, wydana w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów niezabudowanych wsi T. i M. gromada B., wskazuje — w swojej podstawie prawnej - przepisy art. 12 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3, poz. 13). Pierwszy z tych przepisów ustaw stanowi, że decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów wydaje prezydium powiatowej rady narodowej. Decyzja ta jest ostateczna. Z kolei przepis art. 16 tej ustawy określał, że decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych. Decyzja ta nie przesądza tytułu własności. Obciążenia wpisane do ksiąg wieczystych przenosi się z gruntów poddanych scaleniu lub wymianie na grunty wydzielone w wyniku scalenia lub wymiany.

Sentencja decyzji z dnia 17 listopada 1969 r. wskazuje na zatwierdzenie projektu wymiany gruntów położonych na terenie wsi T. i M. gromady B. o ogólnym obszarze 20,55 ha, sporządzonego i wykazanego na planie i w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po wymianie przez geodetę R. B. w 1969 r. i na umieszczenie na tych dokumentach wzmianek o ich zatwierdzeniu. Ponadto Prezydium zatwierdziło warunki objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych wyniku wymiany zawarte w protokole z dnia 18 września1969r. W końcu pozostawiło bez uwzględnienia zastrzeżenia S. L. i przeniosło obciążenia na grunty wydzielony w wyniku wymiany.

Powyższe rozstrzygnięcie decyzji należało odnieść do treści przepisu art. 2 wskazanej ustawy, który stanowi, że w przypadku, gdy dla racjonalnego ukształtowania gruntów należących do jednostek gospodarki uspołecznionej zachodzi konieczność zmiany położenia tych gruntów, może być przeprowadzona ich wymiana na grunty indywidualnych gospodarstw rolnych. Wymianą tą mogą być również objęte grunty z zabudowaniami, jeżeli zabudowania znajdujące się na gruntach należących do jednostek gospodarki uspołecznionej nadają się do użytkowania. To ten przepis ustawy z 1968 r. stanowił materialną podstawę prawną dla wydania w dniu 19 listopada 1969 r. decyzji Nr [..] pomimo braku wskazania tego przepisu w jej podstawie prawnej. Oznacza to, że w dacie wydania decyzji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej (będące organem właściwym w rozumieniu art. 12 ust. 1 tej ustawy) istniał przepis prawa materialnego stanowiący podstawę dla wydania decyzji. Co więcej to właśnie przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów stanowił podstawę dla wydania przedmiotowej decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów niezbudowanych wskazanych w tej decyzji. Kolegium za nieuzasadniony uznało również zarzut, że decyzja z 1969 r. nie określa, czy wymiana gruntów dotyczy gruntów niezabudowanych czy też zabudowanych, albowiem wprost wskazuje na wymianę gruntów niezabudowanych.

Kolegium uznało zarzut braku podstawy prawnej za niezasadny. Podstawą prawną decyzji był art. 12 ust. 1 w związku z art. 2 przedmiotowej ustawy, co oznacza, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 17 listopada 1969 r. została wydana na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie jej wydania.

SKO nie podzieliło również zarzutu rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisów art. 2 i art. 12 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Kompetencja wskazanego wyżej organu dla wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów, określona w art. 12 ust. 1 ustawy, nie budzi wątpliwości także stron wnioskujących. Z kolei przepis art. 2 zdanie pierwsze tej ustawy wskazuje wyłącznie jedną przesłankę dla możliwości jego zastosowania: gdy dla racjonalnego ukształtowania gruntów należących do jednostek gospodarki uspołecznionej zachodzi konieczność zmiany położenia tych gruntów. O istnieniu racjonalności świadczy chociażby przygotowany przez geodetę projekt wymiany gruntów, będący podstawą dla przedmiotowego organu do wydania decyzji zatwierdzającej przedłożony projekt. Jednakże w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, brak jest podstaw prawnych pozwalających Kolegium na dokonywanie oceny, czy taka racjonalność jednostki gospodarki uspołecznionej wnioskującej o wymianę gruntów rzeczywiście istniała. Również wnioskujące strony nie podnoszą w swoim stanowisku faktu braku racjonalności dla dokonania wymiany gruntów zatwierdzonej przedmiotowa decyzją.

Zdaniem Kolegium rażące naruszenie przepisów procesowych skutkujące stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to takie ich naruszenie, które przekłada się bezpośrednio na treść decyzji i w sposób oczywisty sprzeczność z przepisami prawa nie jest do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa. Takiego naruszenia przepisów postępowania Kolegium nie znalazło w toku niniejszej sprawy. Już tylko z treści uzasadnienia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej wynika, iż znane było organowi stanowisko S.L. w sprawie projektowanej wymiany gruntów, na którą strona nie zgodziła się. Wnioskujący odmówił stawienia się na gruncie, co oznacza, że miał świadomość terminu i miejsca zebrania się komisji. Ponadto odmówił przyjęcia projektu wymiany. Do podniesionych przez stronę zarzutów organ odniósł się szczegółowo w treści decyzji z dnia 17 listopada 1969 r. Dlatego też strona wiedziała jakiego rodzaju grunty będą podlegały wymianie, której sporządzony projekt dotyczył. W konsekwencji nie sposób twierdzić o braku możliwości wypowiedzenia się w postępowaniu przez jego stronę. Dlatego też Kolegium zaprzeczył, jakoby miało miejsce rażące naruszenie wskazanych we wniosku przepisów postępowania, czy jakiekolwiek naruszenie tych przepisów.

W skardze na powyższą decyzję H. L. i S. L. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przyjmującą, że przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej nie zachodzi, jeżeli w dacie wydawania decyzji obowiązywał przepis prawa materialnego stanowiący podstawę wydania decyzji mimo, że przesłanki jego zastosowania nie zostały zanalizowane w treści decyzji.

Zarzucili również naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji mimo, że w ramach kontroli instancyjnej powinna ona zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący konsekwentnie zarzucają, że organy nie rozpatrzyły obowiązujących w dacie wydania decyzji przesłanek wymiany gruntów. Ustalenia wymagała kwestia racjonalnego ukształtowania gruntów należących do jednostek gospodarki uspołecznionej, konieczności zmiany położenia tych gruntów, czy może być przeprowadzona ich wymiana na grunt indywidualnych gospodarstw rolnych. Do żadnej z tych przesłanek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nie odniosło się i nie rozważyło, a uchybienia te Kolegium pominęło.

Konsekwencją wadliwej oceny stanu prawnego sprawy było naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne ich zastosowanie. Kolegium rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. naruszyło prawo utrzymując w mocy rozstrzygnięcie, które powinno zostać uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa obowiązujących w dniu rozstrzygnięcia.

Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2017 r., sygn. akt [..], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 19 stycznia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 17 listopada 1969 r., Nr [..], dotyczącej zatwierdzenia projektu wymiany gruntów niezabudowanych wsi T. i M. gromada B.

Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie jest postępowaniem zwykłym, w którym dokonywana jest kontrola decyzji według ogólnych zasad postępowania odwoławczego i rozpatrywane są wszelkiego rodzaju wadliwości decyzji, ale postępowaniem o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie.

Kompetencja organu administracji orzekającego w trybie nieważnościowym obejmuje zatem wyłącznie badanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to nie zmierza więc do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej już decyzją ostateczną. Jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowana wadą nieważności.

Skarżący we wniosku inicjującym postępowanie domagał się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji zarzucając, że obarczona jest kwalifikowaną wadą nieważności, ponieważ została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.).

W przekonaniu Sądu zasadnie Kolegium przyjęło, że w przedmiotowej sprawie brak podstaw do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej. Kolegium prawidłowo przyjęło, że przepis ten odnosi się do sytuacji, kiedy decyzja nie znajduje oparcia w jakimkolwiek obowiązującym i mającym zastosowanie w dacie wydawania decyzji przepisie prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej nie znajduje zastosowania do rozstrzygnięć, które jedynie w swojej treści nie przywołują przepisów prawa stanowiących ich podstawę, albo wskazanie to jest niepełne czy nieprawidłowe. Tego rodzaju uchybienie stanowi niewątpliwie wadę decyzji, jednakże nie może przesądzać o jej nieważności jako pozbawionej podstawy prawnej.

Natomiast kontrolowana decyzja wydana została na podstawie wskazanego w jej treści przepisu art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. nr 3, poz. 13). Przepis ten stanowił, że decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów wydaje prezydium powiatowej rady narodowej. W dacie jej wydania ustawa z 1968 r. zawierała przepis, który wprost stanowił o kompetencji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej do wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenie projektu wymiany gruntów. Ustawa ta zawierała także przepis prawa materialnego (art. 2 ustawy) dotyczący wymiany gruntów, zgodnie którym w przypadku, gdy dla racjonalnego ukształtowania gruntów należących do jednostek gospodarki uspołecznionej zachodzi konieczność zmiany położenia tych gruntów, może być przeprowadzona ich wymiana na grunty indywidualne gospodarstw rolnych. Wymianą tą mogły być również objęte grunty z zabudowaniami, jeżeli zabudowania znajdujące się na gruntach należących do jednostek gospodarki uspołecznionej nadają się do użytkowania. Przepis ten, pomimo braku wskazania go w treści decyzji stanowił niewątpliwie materialną podstawę rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu wydania przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa należy wskazać, że nie każde naruszenie prawa ma charakter rażący. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny.

Przechodząc do okoliczności przedmiotowej sprawy nie ulega wątpliwości, że kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja nie wskazuje wprost przepisu prawa materialnego, na podstawie którego została wydana. Jednakże treść sentencji, jak również uzasadnienia nie pozostawiają wątpliwości, że w sprawie był stosowany art. 2 ustawy dotyczący wymiany gruntów, z uzasadnienia bowiem kwestionowanej decyzji wynika, że organ rozważał dopuszczalność zastosowania tego przepisu.

Zasadnie zatem Kolegium przyjęło, że stwierdzona wada nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie brak wskazania w decyzji przepisu prawa materialnego w oparciu o który została na wydana (pomimo istnienia tego przepisu) jest bezspornie sprzeczny z przepisem art. art. 99 § 1 k.p.a. w wersji obowiązującej w dacie wydania kontrolowanej decyzji, który stanowił, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego.

Podkreślenia wymaga jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do k.p.a. LEX/el 2016). Zdaniem B. Adamiak dotyczy to sytuacji, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania oceny ich zasadności (np. regulacja w przepisach szczególnych form czynności procesowych i ograniczeń dowodowych). Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tegoż właśnie powodu, innymi słowy - musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwić.

Należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie brak wskazania w treści decyzji przepisu prawa materialnego, na podstawie którego została wydana nie przekłada się bezpośrednio na treść tej decyzji. Uzasadnienie kwestionowanej decyzji potwierdza okoliczność, że organ rozważał dopuszczalność zastosowania przepisu art. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, zatem nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Także inne zarzucane jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji z 17 listopada 1069 r. uchybienia dotyczące obowiązujących wówczas przepisów postępowania nie znajdują potwierdzenia w okolicznościach przedmiotowej sprawy. W ramach tych zarzutów skarżący wskazał, że z treści decyzji w żaden sposób nie wynika, iż S. L. w prawidłowy sposób został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do jego zawartości, nie stawiając się "na gruncie komisji" w ogóle nie miał możliwości zapoznania się z treścią przedstawionego tam projektu wymiany gruntów.

Natomiast w przekonaniu Sądu prawidłowo Kolegium przyjęło, że z treści uzasadnienia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej wynika, iż znane było temu organowi stanowisko S. L. w sprawie projektowanej wymiany gruntów, na którą strona nie zgodziła się. Wnioskujący odmówił stawienia się na gruncie, co oznacza, że miał świadomość terminu i miejsca zebrania się komisji. Ponadto odmówił przyjęcia projektu wymiany. Do podniesionych przez stronę zarzutów organ odniósł się szczegółowo w treści decyzji z dnia 17 listopada 1969 r. Dlatego też Kolegium prawidłowo przyjęło, że strona wiedziała jakiego rodzaju grunty będą podlegały wymianie, której sporządzony projekt dotyczył. W konsekwencji nie sposób twierdzić o braku możliwości wypowiedzenia się w postępowaniu przez jego stronę. Dlatego też Kolegium zasadnie zaprzeczyło, jakoby miało miejsce rażące naruszenie wskazanych we wniosku przepisów postępowania, czy jakiekolwiek naruszenie tych przepisów.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 17 listopada 1969 r., Nr [..], dotycząca zatwierdzenia projektu wymiany gruntów niezabudowanych wsi T. i M. gromada B. nie była dotknięta wadami tożsamymi z rażącym naruszeniem prawa, i z tej przyczyny podzielił pogląd Kolegium, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił.