Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 821/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. S. i W. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 21 października 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 783/24 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. S. i W. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2024 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 21 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 783/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Gdańsku, po rozpoznaniu wniosku J. S. i W.T. dalej "skarżący" odmówił wstrzymania wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PWINB") z [...] czerwca 2024 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") z [...] marca 2024 r. nakazującą rozbiórkę budynku magazynowo - letniskowego o powierzchni zabudowy około 82,46 m².

W skardze na decyzję PWINB z 4 czerwca 2024 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, kierowanej do WSA w Gdańsku, skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji odmawiając uwzględnienia wniosku stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnili, aby wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Skarżący nie wykazali bowiem w jaki sposób nakaz rozbiórki obiektu budowlanego stanowi dla nich niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd podkreślił, że to na wnioskujących ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. art. 61 § 3 p.p.s.a. uzasadniające wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Nie wskazali oni jednak żadnych dowodów na spełnienie określonych ustawą przesłanek, a jedynie ograniczyli się do stwierdzenia, że mając na uwadze charakter wydanej decyzji i wynikające z niej obowiązki konieczne jest wstrzymanie wykonanie zaskarżonej decyzji oraz, że brak wstrzymania i konieczność wykonania obowiązków wynikających z decyzji spowoduje nieodwracalne, negatywne dla nich skutki.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący, podnosząc zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą okoliczności stanowiące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji gdy charakter sprawy - nakaz rozbiórki obiektu w przypadku jej wykonania spowoduje oczywista szkodę dla skarżących, a skutki wykonania nakazu rozbiórki będą całkowicie nieodwracalne, tj. w postaci utraty obiektu budowlanego i możliwości korzystania z uprawnień właścicielskich wobec działki.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja została wydana z uwagi na nieprzedstawienie przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Działka gruntu stanowi bowiem współwłasność 3 osób i jeden ze współwłaścicieli nie wyraził zgody na legalizację obiektu.

Jednocześnie skarżący wskazali, że istniejący od wielu lat umowny podział nieruchomości dokonany przez współwłaścicieli przewiduje, że przedmiotowy obiekt budowlany jest we władaniu skarżących J. S. i W. T. W interesie skarżących jest to, aby skorzystać z możliwości uproszczonej legalizacji obiektu. Tylko brak zgody współwłaścicielki E. P. powoduje, że nie można uregulować tej sytuacji poprzez legalizację budynku. Wobec tego strony podejmują wszelkie możliwe działania faktyczne (negocjacje) jak i prawne, aby uzyskać możliwość zalegalizowania obiektu, który użytkują dla celów rekreacyjnych od ponad 30 lat. Strony wystąpiły w wnioskiem do Sądu Rejonowego w B. I Wydział Cywilny o zobowiązanie uczestniczki postępowania E. P. do złożenia oświadczenia o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w celu umożliwienia legalizacji dokonanej budowy budynku magazynowo-letniskowego. Między stronami - współwłaścicielami działek toczy się także sprawa o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Wobec tego strony wnosiły także o zawieszenie toczących się postępowań administracyjnych w sprawie przedmiotowej nieruchomości. Sprawy są w toku i do dziś nie są rozstrzygnięte.

W świetle powyższego w ocenie skarżących wstrzymanie wykonania decyzji o nakazie rozbiórki jest jedynym instrumentem, który pozwoli na uniknięcie trudnych do odwrócenia skutków. W przypadku dokonania rozbiórki nastąpi uszczerbek majątkowy dla stron, gdyż budynek jest w bardzo dobrym stanie technicznym, umożliwia stronom rekreacyjne wykorzystywanie działki, wprowadza ład na nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o zmianę postanowienia poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powołanego przepisu wynika, że co do zasady ciężar uprawdopodobnienia przesłanek zawartych w ww. przepisie spoczywa na skarżącym, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (art. 61 § 1 p.p.s.a.).

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że ochrona tymczasowa przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu.

Odnosząc się do argumentacji skarżących należy wskazać, że z orzecznictwa wypracowanego na kanwie art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczącego nakazu rozbiórki faktycznie wynika, że zasadniczo można przyjąć, iż tego typu decyzja może skutkować wystąpieniem niebezpieczeństw, o których mowa w tym przepisie, jednak nie oznacza to, że każda decyzja nakazująca rozbiórkę niejako automatycznie musi zostać objęta ochroną tymczasową. Budynek co prawda przestaje istnieć, a jego przywrócenie do stanu poprzedniego łączy się z wykonaniem robót budowlanych, co osadzone jest w czasie i angażuje określone siły i środki finansowe. Taki stan dotyczy jednak każdej rozbiórki, w związku z tym, w przypadku nakazu rozbiórki okoliczności te nie powinny być rozpatrywane każdorazowo jako przesłanka wstrzymania, bowiem są to normalne skutki wykonania tej decyzji. Nie jest to równoznaczne z dopuszczeniem na zasadzie automatyzmu do sytuacji, że w każdym przypadku, bez względu na przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., zasadne byłoby wstrzymywanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na jej skutek w postaci nakazu rozbiórki. Możliwości takiej ustawodawca nie przewidział stawiając wymóg, by to strona uprawdopodobniła przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skutkuje to tym, że wykazanie przesłanek wstrzymania wykonania decyzji wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. wymaga odwołania się do konkretnych uwarunkowań podjętego przez organ działania, które powinny odnosić się zarówno do sytuacji osobistej wnioskodawcy, jak i uwzględniać również, między innymi, następstwa odstąpienia od przeprowadzenia robót rozbiórkowych. Okolicznościami o charakterze "trudnych do odwrócenia skutków", powinny być takie okoliczności, które powodują w związku z rozbiórką dalej idące skutki niż typowe, których nie sposób odwrócić. W orzecznictwie uznaje się za nie przykładowo utratę jedynego miejsca zamieszkania, miejsca prowadzenia działalności, skutkującego brakiem możliwości jej wykonywania, czy sprowadzenie zagrożenia dla życia i zdrowia innych osób (por. postanowienie NSA z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2580/21). Z kolei użycie w art. 61 § 3 p.p.s.a. wobec szkody kwantyfikatora "znaczna" wskazuje, że chodzi tu o rozmiar szkody – nie każda szkoda ma charakter znaczny. Ustalenie, że grożąca szkoda jest szkodą znaczną, jest możliwe na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy. Można o niej mówić, jeżeli rozmiary szkody wywołanej zwykle wykonaniem zaskarżonego aktu są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju (por. R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl – Rzeszów, 2008, s. 356).

Sąd orzekając w przedmiotowej sprawie, podziela stanowisko, że oceniając kwestię objęcia konkretnej decyzji ochroną tymczasową także i w przedmiocie nakazu rozbiórki należy mieć na uwadze nie tylko przedmiot decyzji, ale i argumentację strony oraz okoliczności danej sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że ochronę tymczasową należy rozważyć w przypadku, gdy strona w wyniku rozbiórki obiektu traci np. miejsce zamieszkania bądź możliwość prowadzenie jedynej działalności zarobkowej. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący powołują się na ogólne okoliczności związane z rozbiórką, czyli poniesienie pewnych, bliżej nieokreślonych, kosztów oraz utratą możliwości dalszego korzystania z budynku magazynowo-letniskowego. Co istotne, skarżący użytkują przedmiotowy obiekt jedynie sezonowo, a jego likwidacja nie będzie wiązała się z utratą przez nich miejsca zamieszkania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można powyższych przesłanek potraktować jako wypełniających hipotezę art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący powołują się bowiem na okoliczności zwyczajne (utrata środków finansowych), jak i zupełnie potencjalne, które mogą ale nie muszą wystąpić. Przyjmując argumentację skarżących jako zasadną należałoby uznać, że co do zasady każda decyzja rozbiórkowa musiałaby podlegać wstrzymaniu, bowiem można co do niej przyjąć podobne założenia odnośnie do występujących zagrożeń. Art. 61 § 3 p.p.s.a. daje natomiast sądowi prawo do oceny każdej decyzji i swobodę w uznaniu czy stronie, w konkretnych okolicznościach danej sprawy, przysługuje prawo do ochrony tymczasowej. Z uwagi zaś na nieprzedstawienie przez skarżących swojej sytuacji finansowej niemożliwe jest stwierdzenie jaki wpływ na ich sytuację materialną będzie miało wykonanie zaskarżonej decyzji. Konieczność poniesienia określonych kosztów związanych z rozbiórką budynku magazynowo-letniskowego nie oznacza, że koszty te są nieprzewidywalne. Brak bliższego określenia kwoty faktycznych kosztów prac rozbiórkowych oraz brak nawiązania do własnych możliwości finansowych potwierdzonych stosownymi dokumentami, nie daje podstaw do formułowania wniosku o powstaniu znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków w związku z wykonaniem rozbiórki obiektu budowlanego.

Jeżeli chodzi o trudne do odwrócenia skutki, to skarżący także nie wykazali, aby rozbiórka przedmiotowego budynku (posadowionego na bloczkach betonowych) o konstrukcji drewnianej spowodowała niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Drewniana konstrukcja budynku oraz fakt braku powiązania z gruntem wskazują, że rozbiórka, jak też ewentualne odbudowanie tego typu obiektu, co do zasady nie będzie wymagać takich nakładów i wysiłków, jak rozbiórka i odbudowa np. domu jednorodzinnego o przeciętnych parametrach. Również szkoda związana z ewentualną utratą materiałów użytych do budowy obiektu nie przekracza normalnych następstw nakazanego demontażu (postanowienie NSA z 4 marca 2020 r., II OZ 218/20).

Zauważyć końcowo należy, że podnoszona w zażaleniu kwestia braku zgody współwłaścicielki E. P. na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w celu umożliwienia legalizacji dokonanej budowy budynku magazynowo-letniskowego i związane z tym postępowanie toczące się przed sądem powszechnym o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości między stronami, jest jednym z zarzutów skargi, który będzie przedmiotem merytorycznej oceny przez sąd wojewódzki na rozprawie.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.