Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 2/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1, art. 4, art. 5, art. 6, art. 10, art. 13, art. 14, art. 15, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Wójta Gminy B. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy B. do rozpatrzenia wniosku P. P. z dnia 13 grudnia 2012 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wójta Gminy B. na rzecz skarżącego P. P. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 13 grudnia 2012 r. przesłanym drogą elektroniczną, skarżący P. P. wystąpił do Wójta Gminy o udzielenie mu również drogą elektroniczną następującej informacji publicznej dotyczącej wydanych decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej za lata 2012 i 2011:

1. wskazanie, na jaką kwotę w poszczególnych decyzjach o ustalaniu opłaty adiacenckiej ustalono wartość nieruchomości przed podziałem, w tym o wskazanie, jakie było oznaczenie geodezyjne poszczególnych informacji przed podziałem,

2. wskazanie, na jaką kwotę w poszczególnych decyzjach ustalono wartość nieruchomości po podziale i wskazanie na ile działek była podzielona dana nieruchomość.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, przekazanej drogą elektroniczną

w dniu 29 grudnia 2012 r., Wójt Gminy potwierdził złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz wskazał, że zgodnie z art. 63 § 3a k.p.a. wzywa do uzupełnienia braków formalnych wniosku o właściwy podpis.

W skardze na bezczynność Wójta Gminy P. P. wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanej informacji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący zaprezentował stanowisko, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Wskazał też, że złożenie wniosku o udzielenie informacji publicznej może nastąpić w dowolnej formie w tym również w drodze elektronicznej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że teza o skuteczności złożonego wniosku przez skarżącego nie budzi wątpliwości. Jednak wniosek przesłany drogą elektroniczną nie był opatrzony bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Brak właściwego podpisu stanowi brak formalny podlegający uzupełnieniu na żądanie organu w trybie art. 63 § 3a oraz art. 64 § 2 k.p.a.

Z kolei w piśmie z dnia 15 marca 2013 r. Wójt Gminy podniósł ponadto, że skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa, co jest wymagane na mocy art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.). Podniósł też, że skarżący nie przedstawił dowodu potwierdzającego datę wpływu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej do Urzędu Gminy, co uniemożliwia ustalenie dnia, od którego należałoby liczyć termin do udzielenia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod kątem bezczynności Wójta Gminy w zakresie udzielenia żądanej informacji publicznej była zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzację zaś tego prawa stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto, na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, z tego względu, że jest on organem administracji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291 357). W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania)

i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 312/12).

W świetle powyższych rozważań wskazać należy, że informacje, których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia 13 grudnia 2012 r. stanowią informację publiczną, bowiem dotyczącą majątku, którym dysponuje organ administracji publicznej, o czym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2) lit. f) ustawy.

Stanowisko organu, z którego wynikało, że pismu nie nadano biegu z uwagi na wniesienie drogą elektroniczną, a w konsekwencji że było ono dotknięte brakiem polegającym na braku podpisu wnioskodawcy, należało uznać za bezzasadne. Sąd w tym zakresie podziela w pełni pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 14 września 2012 r., sygn., akt I OSK 1013/12, 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12 (dostępne Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Nie budzi wątpliwości, ze złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów K.p.a. zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2 (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Bd 19/07, LEX nr 505422). Wobec tego, przesłane pocztą elektroniczną zapytanie należy również uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może bowiem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem.

W niniejszej sprawie przedmiotowy wniosek został przesłany do organu drogą elektroniczną w dniu 13 grudnia 2012 r. i wynikała z niego treść żądania skarżącego. Nie było zatem podstawy prawnej do żądania uzupełnienia wniosku o podpis (również elektroniczny) skoro brak podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi braku formalnego. Sąd nie podziela przy tym poglądu zawartego w powołanym w odpowiedzi na skargę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt II SAB/Gd 25/07.

W tym miejscu wskazać również należy, że bezzasadnie twierdził organ w piśmie z dnia 14 marca 2013 r., że skarżący nie przedstawił dowodu potwierdzającego datę wpływu wniosku z dnia 13 grudnia 2012 r., skoro w aktach znajduje się potwierdzony za zgodność z oryginałem wydruk wiadomości elektronicznej z tego dnia zawierającej przedmiotowy wniosek, zaś Wójt Gminy w sposób jednoznaczny, pismem z dnia 27 grudnia, potwierdził złożenie wniosku.

Podkreślić też należało, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej zażaleniem, ani też wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Zatem w rozpatrywanej sprawie skarga jest dopuszczalna i nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie organu zawarte w piśmie z dnia 15 marca 2013 r. Potwierdza takie stanowisko utrwalone orzecznictwo Sądów Administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/2006; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 99/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej.

Skoro skarżący nie otrzymał żądanej informacji oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów to Wójt Gminy pozostaje w bezczynności. Stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie ma jednak postaci kwalifikowanej polegającej na rażącym naruszeniu prawa, albowiem organ nie pozostawił wniosku strony bez rozpoznania, lecz pismem z dnia 27 grudnia 2012 r., a więc bez zbędnej zwłoki, pozostając w błędnym przekonaniu o wystąpieniu braków formalnych wniosku, wezwał skarżącego do ich usunięcia. O rażącym naruszeniu prawa w sytuacji bezczynności organu można byłoby mówić w sytuacji, gdyby organ w ogóle pozostawił wniosek skarżącego bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie bądź przewlekał ustosunkowywanie się do wniosku i pism skarżącego ponad terminy przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Istotną okolicznością jest przy tym fakt, że regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, co w konsekwencji wyklucza przyjęcie stanowiska o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który dokonując błędnej wykładni przepisów ustawy nie udziela informacji objętej wnioskiem.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, w punkcie trzecim sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 2 ust. 1 i 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł, w tym kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego, kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa.