Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1910/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika skarżącej E. S., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...], ul. [...],[...], od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 000 zł; za zbieranie i przetwarzanie odpadów niebezpiecznych o kodzie [...]* - uwodnione odpady ciekłe zawierające substancje niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia - uchylił ww decyzję w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej i w tym zakresie orzekł, wymierzając skarżącej z powyższego tytułu administracyjną karę pieniężną w wysokości 20 000 zł.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. W dniach od [...] stycznia do [...] lutego 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, przeprowadził kontrolę interwencyjną w prowadzonej przez E S., ww działalności gospodarczej. W trakcie kontroli ustalono, że w dniu [...] stycznia 2017 r. skarżąca przyjęła do unieszkodliwienia odpady powstałe w wyniku czyszczenia rowu odwodnieniowego i rzeki [...] o ww kodzie [...]* zawierające niebezpieczne substancje, na skutek zanieczyszczenia olejem napędowym ww. rowu i rzeki, do którego doszło w dniu [...] stycznia 2017 r. Odpady te, w ilości 5,5 Mg zostały przekazane do unieszkodliwienia przez Miasto i Gmina [...]. Podczas kontroli ustalono także, że E. S., prowadząca powyższą działalność nie posiadała żadnych uregulowań formalno-prawnych w zakresie zbierania i przetwarzania przedmiotowych odpadów niebezpiecznych, co zostało odnotowane w protokole kontroli nr [...], znak: [...]. Powyższego protokołu skarżąca nie podpisała, do którego pełnomocnik skarżącej pismem z dnia [...] marca 2017 r. wniósł zastrzeżenia. Nie kwestionował jednak faktu, iż E. S., prowadząca ww działalność nie była uprawniona do zbierania i przetwarzania wskazanych odpadów.

W związku z ustaleniami kontroli [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] marca 2017 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie przez skarżącą działalności w zakresie przetwarzania ww odpadów niebezpiecznych bez wymaganego zezwolenia. W dniu [...] kwietnia 2017 r., pełnomocnik strony wniósł o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie wskazując na jego bezprzedmiotowość. Wyjaśnił, iż w dniu [...] stycznia 2017 r. Miasto i Gmina [...] prowadziło akcję ratowniczą w związku z zanieczyszczeniem rzeki [...]. W toku akcji ratowniczej organy Gminy i Miasta [...] wytworzyły odpady o kodzie [...]*. Funkcjonariusze prowadzący akcję ratowniczą zwrócili się do E. S., prowadzącej ww działalność z prośbą o unieszkodliwienie 5,5 Mg przedmiotowych odpadów wytworzonych w toku tej akcji. Jak wskazała strona, wychodząc naprzeciw prowadzącym akcję ratowniczą przejęła te odpady w celu ich unieszkodliwienia. Jednocześnie nie została poinformowana o kodzie tych odpadów i nie posiadała wiedzy odnośnie ich właściwości, podobnie jak nie posiadała wiedzy o tym, że na przetwarzanie tych odpadów powinna posiadać zezwolenie.

W odpowiedzi na ww. pismo, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] maja 2017 r. poinformował o braku podstawy do umorzenia prowadzonego postępowania jako bezprzedmiotowe. Jednocześnie, w związku z zakończeniem zbierania materiału dowodowego organ I instancji poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona skorzystała z ustawowego uprawnienia, otrzymała dokumenty sprawy, jak również sporządziła dokumentację fotograficzną.

Ostatecznie, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska powołaną decyzją wymierzył skarżącej, prowadzącej ww działalność gospodarczą, z powyższego tytułu karę pieniężną w wysokości 50 000 zł.

Skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2017 r., wniosła odwołanie, podnosząc zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania w całości. Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpatrując podniesione zarzuty stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa. Wskazał, iż wbrew stanowisku skarżącej, E. S., jako prowadząca profesjonalnie działalność gospodarczą dotyczącą gospodarowania odpadami, winna posiadać stosowną wiedzę o konieczności posiadania niezbędnych zezwoleń. Tym samym jej wyjaśnienia w powyższym zakresie nie mogły stanowić przesłanki do odstąpienia od ukarania przedmiotową karą. Jednocześnie, w ocenie organu odwoławczego, stan faktyczny utrwalony w protokole kontroli usprawiedliwiał nałożenie kary administracyjnej, przy czym jej wysokość uznał za nieadekwatną do popełnionego czynu. Dlatego też pomimo prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, organ II instancji uznał, że brak było podstaw do orzeczenia kary pieniężnej w wysokości 50 000 zł. i zadecydował o jej obniżeniu do kwoty 20 000 zł.

Ww wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze E. S., prowadząca działalność gospodarczą, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 2 KPA poprzez jego niezastosowanie i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji, w sytuacji gdy przepis ten w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie, bowiem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a koniecznym do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w tym konieczne jest wyjaśnienie okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w szczególności że do przetworzenia odpadów doszło wskutek ich przyjęcia przez [...] od organów prowadzących akcję ratowniczą i na wyraźną prośbę tych organów;

- art. 199 w zw. z art. 194 ust. 4 Ustawy o odpadach poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się: a) nadużyciem przez organ uznania administracyjnego i wymierzeniem kary pieniężnej całkowicie nieadekwatnej do okoliczności sprawy, stwierdzonych naruszeń i ich wpływu na życie i zdrowie ludzi i środowisko; b) we wzięciu pod uwagę przy ocenie wysokości kary pieniężnej przesłanek nie określonych w art. 199 Ustawy o odpadach, w szczególności oparciu wysokości kary na analizie rynkowego kosztu bezpiecznego dla ludzi i środowiska sposobu zagospodarowania odpadów niebezpiecznych o kodzie [...]*, jednocześnie bez wskazania na podstawie jakich wytycznych czy dokumentów organ dokonał takiej analizy, co czyni jego ustalenia dowolnymi.

Wskazując na powyższe naruszenia pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części tj. w zakresie wymiaru kary pieniężnej w wysokości 20 000,00 zł i umorzenie postępowania w tym zakresie. W uzasadnieniu min. wskazał, iż organ nie zwrócił uwagi na fakt, iż działania skarżącej nie miały na celu osiągnięcia jakichkolwiek korzyści, a były jedynie przejawem pozytywnej odpowiedzi na prośbę o udzielenie pomocy organom publicznym prowadzącym akcję ratowniczą. Odpady nie zostały wytworzone przez [...] i to nie w jego obowiązku była szybka ich utylizacja. [...] dokonał przetworzenia odpadów w dobrej wierze na wyraźną prośbą Urzędu Miasta i Gminy [...]. Odpady bowiem były pochodną akcji ratowniczej prowadzonej przez organy Miasta i Gminy. Dynamika działań akcji ratowniczej wymusiła na [...] szybkie podjęcie decyzji, co skutkowało tym, że [...] nie miał nawet możliwości na szczegółowe rozeznanie się w kodzie odpadów, informacja ta nie została również [...] przedstawiona przy przekazaniu odpadów. W niniejszej sprawie [...] działał zatem w celu świadczenia pomocy organowi publicznemu. Prawidłowości takich działań nie kwestionował w dniu przyjęcia odpadów przez [...] przedstawiciel Organu I Instancji. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał także, na możliwość miarkowania administracyjnej kary pieniężnej, przewidzianej w przepisie art. 194 ust. 3 Ustawy o odpadach, co oznacza, że nie można mówić o "mechanicznym i rygorystycznym" uregulowaniu sytuacji prawnej zobowiązanego. Przeciwnie, możliwość miarkowania kary administracyjnej w połączeniu z wyraźnymi przesłankami odnoszącymi się do stopnia zawinienia przewidzianymi w art. 199 Ustawy o odpadach (tak: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2017 r., II OSK 98/16). W okolicznościach sprawy, przetworzenie odpadów nie miało negatywnego wpływu na życie i zdrowie ludzi czy środowisko, a skutki naruszenia przepisów prawa nie prowadziły do jakiegokolwiek zagrożenia. Nadto, określając wysokość kary organ powołał się na "analizę rynkowego kosztu bezpiecznego dla ludzi i środowiska sposobu zagospodarowania odpadów, tzn. profesjonalnego transportu oraz unieszkodliwienia odpadów w uprawnionej instalacji do unieszkodliwienia odpadów niebezpiecznych". Jednak w treści uzasadniania organ nie przybliżył w najmniejszym stopniu na czym ta analiza miała polegać.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajdują przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 21 ze zm.).

Z art. 194 ust. 1 pkt 4 tej ustawy wynika, że administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41. Ustęp 3 tego artykułu stanowi zaś, że administracyjna kara pieniężna za naruszenia, o których mowa w ust. 1, wynosi nie mniej niż 1.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł. Wedle zaś art. 199 ustawy o odpadach, przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia.

Powodem wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 i art. 194 ust.4 ustawy o odpadach, było niekwestionowane stwierdzone przez organy jak i stronę, iż skarżąca przyjęła do unieszkodliwienia odpady powstałe w wyniku czyszczenia rowu odwodnieniowego i rzeki [...] o kodzie [...]* - uwodnione odpady ciekłe zawierające substancje niebezpieczne, powstałe na skutek zanieczyszczenia olejem napędowym ww. rowu i rzeki, do którego doszło w dniu[...] stycznia 2017 r. Odpady te (niebezpieczne) stanowią poważne zagrożenie dla wszystkich komponentów środowiska (gleby, wody, powietrza) zatem proces ich unieszkodliwiania musi być w sposób racjonalny przeprowadzony w szczegółowo dobrany sposób, przewidziany przez wyspecjalizowane podmioty. Zatem wpuszczenie ich do zakładowej oczyszczalni ścieków skarżącej, w przeprowadzonych warunkach, nie mogło stanowić procesu unieszkodliwiania odpadów, dopuszczonego przepisami ustawy o odpadach. Naruszenia jakich dopuściła się skarżąca przedstawia ww w protokół kontroli nr [...]. Pomimo jego nie podpisania, samego faktu przyjęcia przedmiotowych odpadów jak wyżej wskazano, skarżąca nie kwestionowała.

W ocenie Sądu także, podnoszony przez skarżącą fakt, że nie wiedziała o konieczności uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie gospodarki odpadami, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszego postępowania. Zgodnie bowiem z zasadą ignorantia iuris nocet (łac. nieznajomość prawa szkodzi) nie można zasłaniać się nieznajomością normy prawnej. W praktyce wyraża się ona tym, że nikt nie może podnosić, iż zachował się niezgodnie z normą dlatego, że nie wiedziała o jej istnieniu. Jak wynika zaś z akt sprawy skarżąca prowadzi działalność gospodarczą od wielu lat na podstawie decyzji nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz określenia ich rodzaju z dnia [...]października 2013 roku. Zatem nałożenie kary administracyjnej w okolicznościach niniejszej sprawy jest uzasadnione. Natomiast zgodnie z treścią art. 199 ustawy o odpadach przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska winien uwzględnić rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz wziąć pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Stad też, mając powyższe na uwadze, prawidłowo organ odwoławczy, analizując materiał dowodowy, w szczególności rodzaj, zakres i czas trwania przedmiotowego naruszenia uznał, iż okoliczności sprawy usprawiedliwiają nałożenie kary administracyjnej w niższej wysokości niż nałożonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Rozważając wymiar kary organ odwoławczy wziął bowiem pod uwagę fakt, iż odpadów nie było dużo (5,5 Mg) i ostatecznie sposób ich przechowywania nie stworzył zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi lub środowiska. Jednakże niebezpieczny charakter odpadów, jak również nieznany ich skład, a także okoliczność braku wymaganych prawem pozwoleń na gospodarowanie tego rodzaju odpadami słusznie uzasadniały wymiar kary na poziomie 20 000 zł. Ponadto, co niemniej istotne, zgromadzone odpady należało niezwłocznie usunąć z miejsca na ten cel nie przeznaczonego. Zatem skutkiem naruszenia była konieczność zagospodarowania zgromadzonych odpadów i ponoszenia tego przedsięwzięcia kosztów. Organ odwoławczy, jak wskazał, przeanalizował rynkowy koszt bezpiecznego dla ludzi i środowiska sposobu zagospodarowania przedmiotowych odpadów, tzn. profesjonalnego transportu i unieszkodliwienia tożsamych odpadów w uprawnionej instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, który odpowiadał wysokości nałożonej na skarżącą kary. Wbrew twierdzeniu skarżącej, organ nie musiał legitymować się szczególnymi ustaleniami w powyższym zakresie. Trzeba pamiętać, iż Główny Inspektor Ochrony Środowiska jest organem wyspecjalizowanym, posiadającym stosowną wiedzę i działającym w ramach szeroko rozumianego pojęcia ochrony środowiska. Zaś kara przewidziana ww regulacją pozostaje jak wyżej podniesiono, do uznania organu, podlega miarkowaniu i ta wymierzona ostatecznie przez organ odwoławczy w wysokości 20 000 zł. zdaniem Sądu, jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia, przede wszystkim ze względu na rodzaj naruszenia i jego skutki. Strona jako profesjonalny podmiot prowadzący działalność związaną z wytwarzaniem odpadów powinna natomiast mieć świadomość, celem zbierania i przetwarzania innych niż dotychczas odpadów, wcześniejszego uzyskania wymaganego zezwolenia. I w tym miejscu wyraźnie podkreślić należy, iż okoliczności przyjęcia przedmiotowych odpadów, w świetle obowiązujących przepisów ustawy o odpadach, nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji braku wiedzy o rodzaju odpadów, skarżąca winna była odmówić ich unieszkodliwiania, nawet w sytuacji prowadzonej akcji ratowniczej. Swoim działaniem mogła bowiem spowodować wystąpienie szkody w środowisku nie mniejszej niż tej, której usunięcia, bez wymaganej zgody, się podjęła.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 311/12 wyraził stanowisko na temat przepisów uchylonej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, z późn. zm.) w zakresie dotyczącym kar pieniężnych za prowadzenie odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia (art. 79b), które w aktualnych przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach również są wymienione (art. 194). Sąd stwierdził, że "prawidłowa wykładnia powołanego przepisu winna prowadzić do wniosku, że już samo zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z posiadanym zezwoleniem skutkuje nałożeniem kary. Taka wykładnia znalazła potwierdzenie w brzmieniu aktualnie obowiązującej ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz.U. poz. 21), która w przepisie art. 194 ust. 1 pkt 4 przewiduje, że za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów wymierza się administracyjną karę pieniężną. Nowa regulacja omawianej kwestii stanowi swoiste doprecyzowanie przez ustawodawcę normy już istniejącej. Wskazać należy, że podmiot profesjonalnie zajmujący się gospodarowaniem odpadów posiadał pozwolenie, które w sposób jednoznaczny określało przyznanie mu uprawnienia. Przekraczając zakres posiadanych uprawnień podmiot winien był liczyć się z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością nałożenia na niego kary w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza, że kara ta ma charakter środka prewencyjnego, a więc co do zasady zapobiegającemu naruszeniom w zakresie zagospodarowania odpadów w celu ochrony środowiska naturalnego".

Reasumując stwierdzić zatem należy, iż wyznacznikiem wymiaru konkretnej wartości kary jest art. 199 ustawy o odpadach, wskazujący okoliczności, które organ musi uwzględnić, tj. rodzaj naruszenia, wpływ naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia, rozmiary prowadzonej działalności, skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Poza samymi okolicznościami, jakie organ musi uwzględnić przy wymiarze kary, ustawodawca nie wskazał, która przesłanka jest szczególnie istotna. Argumentacja skarżącej koncentruje się w zasadzie jedynie wokół stanu "wyższej konieczności" polegającego na udzieleniu pomocy przy prowadzonej akcji ratowniczej. Zdaniem Sądu jednak powyższe nie usprawiedliwia podjętego przez skarżącą powyższego działania, kluczowe było wyłącznie ustalenie, czy faktycznie stwierdzone naruszenie miało miejsce. Z treści przepisu art. 199 ustawy o odpadach w sposób jednoznaczny bowiem wynika, że stanowi on wyłącznie dyrektywę ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej w określonych granicach, wskazanych przez właściwe dla danej kary przepisy. Podniesienie przedmiotowej okoliczności nie może stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ ta opiera się na kryteriach zobiektywizowanych, w tym przypadku na przesłance gospodarowania odpadami bez wymaganego zezwolenia, który to obowiązek wynika z treści art. 41 ustawy o odpadach. Z tych względów na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia art. 194 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 199 ustawy o odpadach.

Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska z obrotu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

.