Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1089/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej powoływana jako K.p.a.) oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137), art. 3 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 16 ust. 2 pkt 2, ust. 4 i 6 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1312, dalej powoływana jako ustawa o płatnościach), art. 30 ust. 3 i art. 31 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, z późn. zm., dalej powoływane jako rozporządzenie nr 640/2014), po rozpatrzeniu odwołania D. G. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, Nr [...], z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że [...].05.2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek D. G. o przyznanie płatności na rok 2017. We wniosku tym producent rolny ubiegał się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym m.in. płatności związanej do krów. Do wniosku załączono wymagane dokumenty, w tym m.in., oświadczenie o zwierzętach zadeklarowanych do płatności do krów, z którego wynikało, że zgłoszono do płatności do krów 12 sztuk zwierząt.

Po przeprowadzeniu kontroli sprawa wniosku obszarowego została zatwierdzona i w dniu [...].04.2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na mocy której przyznał stronie płatność JPO, płatność za zazielenienie, płatność związaną do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, płatność związaną do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych i płatność związaną do powierzchni upraw buraków cukrowych zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku oraz płatność redystrybucyjną do powierzchni maksymalnej, wynoszącej 27 ha. Płatność do krów została stronie odmówiona, a ponadto w tym zakresie zostały nałożone sankcje w wysokości 4 457,52 zł. Ponadto, wszystkie przyznane płatności zostały pomniejszone z tytułu zastosowania współczynnika korygującego, w związku z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 r. oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia. Stronie przyznano także kwotę 660,12 zł tytułem zwrotu dyscypliny finansowej.

Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, w którym zakwestionowano prawidłowość powierzchni działki ewidencyjnej [...], wskazanej przez ARiMR w karcie informacyjnej dotyczącej działek deklarowanych do płatności na rok 2017, powołując się na rozbieżności w powierzchni tej działki, wskazywanej w kartach informacyjnych dotyczących różnych lat. Producent wyraził także wątpliwości co do zasadności stosowania współczynnika korygującego oraz zakwestionował zasadność odmowy przyznania płatności do krów. Odwołujący wskazał na wątpliwości co do braku wezwania go do wyjaśnienia oczywistych, w jego przekonaniu, błędów, niezastosowania przepisów K.p.a. dotyczących mediacji oraz niepoinformowania przez pracownika Biura Powiatowego ARiMR o błędach we wniosku.

Rozpatrując odwołanie organ II instancji wskazał, że charakter przedmiotowej sprawy nie pozwalał na zastosowanie przepisów dotyczących mediacji. Wynika to w szczególności z charakteru przepisów regulujących przyznawanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Odnośnie odmowy przyznania stronie płatności związanej do krów i nałożenia sankcji w tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż żadna ze sztuk, zgłoszonych przez stronę do płatności związanej do krów, nie kwalifikuje się do przyznania płatności. Kontrola administracyjna wykazała bowiem, że 2 sztuki w dniu [...] maja w roku składania wniosku nie osiągnęły wymaganego wieku 24 miesięcy. Wynika to z danych widniejących w bazie identyfikacji i rejestracji zwierząt, stanowiącej część składową Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli. Pozostałe zgłoszone sztuki zarejestrowane są jako samce, co również wyklucza je z płatności. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności związane do krów są przyznawane rolnikowi posiadającemu samice tego gatunku, których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, przekracza 24 miesiące.

Zarzuty formułowane w odwołaniu przez stronę w tym zakresie są całkowicie bezpodstawne, podobnie jak wskazana interpretacja poszczególnych zapisów ustawy. Ustawa w art. 7 określa warunki przyznania płatności bezpośrednich wskazując, że jednym z wymogów jest posiadanie przez rolnika gruntów rolnych o powierzchni co najmniej 1 ha. W art. 7 ust. 2 wskazano, że w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w posiadaniu gruntów rolnych o powierzchni co najmniej 1 ha, płatności bezpośrednie mogą być przyznane, jeżeli rolnik spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2. Przepisy art. 7 ustawy nie odnoszą się jednak do warunków przyznania płatności związanej do zwierząt. Te warunki zostały uregulowane w cyt. art. 16 ustawy oraz w § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. poz. 351 z późn. zm.). Z kolei art. 16 ust. 1, na który powołuje się strona, określa jedynie, że płatności związane do zwierząt przysługują do zwierząt następujących gatunków: bydło domowe (Bos taurus), owca domowa (Ovis aries) i koza domowa (Capra hircus). Jednak żądania przyznania płatności związanej do zwierząt nie można opierać jedynie na wybiórczo potraktowanym przepisie art. 16 ust. 1, z pominięciem pozostałych przepisów tej jednostki redakcyjnej. Podkreślić trzeba, że w przypadku każdego z gatunków wskazanych w art. 16 ust. 1, ustawa wymaga posiadania samic danego gatunku.

Co do podnoszonego przez stronę braku wezwania do dokonania sprostowania złożonego wniosku w myśl art. 64 ust. 2 pkt b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549, dalej powoływane jako rozporządzenie nr 1306/2013), organ odwoławczy stwierdził, że brak było podstaw do takiego wezwania. Zgodnie z przywołanym przez stronę art. 64 ust. 2 pkt b) rozporządzenia nr 1306/2013 r., nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku, gdy niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6. Przepis art. 59 ust. 6 stanowi z kolei, że w przypadkach, które zostaną określone przez Komisję na podstawie art. 62 ust. 2 lit. h), wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność lub wszelkie inne komunikacje, wnioski lub prośby mogą być korygowane i dostosowywane po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ oczywistych błędów. Jednym z przypadków, o których mowa w art. 62 ust. 2 lit. h), jest przypadek określony w art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69, dalej powoływane jako rozporządzenie nr 1306/2013). Zgodnie z tym przepisem, wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym.

Żaden z powyższych przepisów nie ustanawia jednolitej, powszechnie obowiązującej definicji błędu oczywistego, nie czynią tego także przepisy krajowe. Jednak wskazany przepis art. 4 rozporządzenia 809/2014 wskazuje, w oparciu o jakie materiały może być dokonana ocena "oczywistości" błędu. Są to wniosek o pomoc, wniosek o wsparcie, wniosek o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta. Oznacza to, że "oczywistość" błędu musi wynikać wprost z dokumentów przedłożonych przez stronę i musi być ona jednoznaczna. Błąd oczywisty to błąd, który musi zostać wykryty na podstawie informacji zawartej w złożonym wniosku pomocowym, kiedy kontrola dotycząca spójności dokumentów i informacji przedstawionych przez rolnika wskazuje na wystąpienie takiego błędu. Stanowisko to jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, gdzie wskazuje się, że termin "oczywisty" należy rozumieć jako niebudzący wątpliwości, bezsporny, pewny, przy czym należy podkreślić, że istotne jest, by oczywistość ta wynikała z samej treści dokumentu dotkniętego błędem. Można wówczas mówić o "jaskrawej" czytelności tego błędu dla organu dokonującego weryfikacji wniosku.

Niewątpliwie wskazanie zwierząt, w stosunku do których strona domaga się przyznania płatności, jest istotną częścią wniosku. Informacje te nie mogą być pomijane czy też różnorako interpretowane w sytuacji, w której wnioskodawca domaga się na ich podstawie płatności. Tego typu dane bezpośrednio oddziałują na sferę prawną wnioskodawcy, o której może decydować wyłącznie on. Już to przesądza o braku możliwości zakwalifikowania błędu odwołującego do kategorii błędów oczywistych. Błąd oczywisty charakteryzuje m.in. to, że może on zostać wykryty już na podstawie treści wniosku i jego załączników. O kwalifikacji błędu jako oczywisty nie decyduje subiektywne odczucie odwołującego, lecz obiektywne cechy oraz charakter popełnionego błędu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy określona niedokładność nasuwa się każdemu, bez potrzeby przeprowadzania dodatkowych czynności, czy też ustaleń.

W zaistniałej sytuacji organ nie miał możliwości wykrycia błędu na podstawie treści wniosku i załączników. Przyjmujący wniosek pracownik nie mógł zakładać, że strona postępowania pomyłkowo zadeklarowała sztuki zwierząt nie kwalifikujących się do płatności, ponieważ w trakcie przyjmowania wniosku i dokonywania wizualnej kontroli weryfikowany jest jedynie sam fakt złożenia i wypełnienia wymaganych załączników. Dopiero przeprowadzona w sprawie kontrola administracyjna wykazała błędne zadeklarowanie zwierząt do płatności związanej do krów.

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji ustalił, że stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły 12 zadeklarowanych sztuk krów, czyli zawyżenie zwierząt uprawnionych do płatności dotyczyło właśnie takiej liczby krów. Implikowało to konieczność zastosowania art. 31 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia nr 640/2014, na podstawie którego, jeżeli stwierdzone nieprawidłowości dotyczą więcej niż trzech zwierząt i ustalony procent obniżki przekracza 50%, rolnikowi odmawia się przyznania płatności oraz nakłada karę administracyjną w wysokości odpowiadającej kwocie przypadającej na stwierdzoną różnice zwierząt. W przedmiotowej sprawie, różnica wynosiła 12 sztuk (100%), czyli w pełni zasadne było odmówienie płatności związanej do krów i nałożenie sankcji w wysokości 12 x 371,46 zł = 4 457,52 zł.

Jeden z zarzutów strony dotyczył także rzekomego powołania się przez organ I instancji na treść niektórych innych ustaw. Podnieść trzeba, że sformułowanie takie stanowi jedynie część tytułu przywołanej w podstawie prawnej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. W ocenie organu odwoławczego, podstawa prawna zaskarżonej decyzji jest prawidłowa i wystarczająca do uzasadnienia przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Odnośnie zarzutu niepoinformowania o błędach we wniosku przez pracownicę Biura Powiatowego ARiMR trzeba wskazać, że fakt ten, nawet jeżeli istotnie zaistniał, nie ma znaczenia w okolicznościach wskazanych przez stronę. Strona wskazuje, że do Biura Powiatowego ARiMR udała się w celu "skonsultowania otrzymanej decyzji". Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, od wydanej decyzji przysługuje stronie odwołanie do organu II instancji. Odwołanie takie zostało skutecznie złożone. W wydanej decyzji organ I instancji wskazał wszystkie stwierdzone w sprawie nieprawidłowości oraz ich wpływ na rozstrzygnięcie.

Jeżeli natomiast chodzi o brak poinformowania o błędach na etapie sprzed wydania decyzji, to trzeba wskazać, że przepis art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zasadniczo zatem przyjąć można, że w zakresie nieuregulowanym w przepisach wspólnotowych, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, jeśli nie narusza to określonych w nich zasad i warunków dotyczących przyznawania płatności, do postępowania prowadzonego w tym przedmiocie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 3 ust. 2 i 3 ustawy określone zostały jednak unormowania proceduralne szczególne w stosunku do przewidzianych w K.p.a., odnoszące się do naczelnych zasad postępowania, tj. prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), postępowania dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), informowania (art. 9 K.p.a.) oraz czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.), a także wyłączone zostało zastosowanie art. 81 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy, obowiązek organu określony w art. 7 K.p.a., polegający na podejmowaniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także będący jego wyrazem obowiązek z art. 77 § 1 K.p.a., polegający na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, ograniczone zostały jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Jednocześnie, na mocy art. 3 ust. 3 ustawy, ciężar udowodnienia danego faktu przeniesiony został na osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności, w tym wzywania do wyjaśnień w każdym przypadku stwierdzenia nieprawidłowości. Ustawodawca zrezygnował też z ustalonego w art. 7 K.p.a. wymogu uwzględniania przy rozpoznaniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę na doniosłość prawną wniosku o przyznanie płatności, polegającą m.in. na tym, że w sekcji IX wniosku Oświadczenia i zobowiązania beneficjent oświadcza, iż znane mu są zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej, objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Strona poprzez złożenie czytelnego podpisu zarówno na formularzu Wniosku o przyznanie płatności na rok 2017, jak i oświadczeniu o zwierzętach zadeklarowanych do płatności do krów - potwierdziła znajomość zasad przyznawania płatności i pod groźbą odpowiedzialności karnej złożyła wymagane oświadczenia jako zgodne ze stanem faktycznym.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 23.04.2013 r., II SA/Bd 118/13, przy wypełnianiu wniosku każdy wnioskodawca powinien zachować szczególną staranność, a w razie potrzeby zasięgnąć porady w instytucjach wspierających rolników, czy też wystąpić o udzielenie stosownych informacji przez pracowników ARiMR. W każdym przypadku to producent rolny ponosi pełną odpowiedzialność za treść merytoryczną złożonego wniosku, w tym także za skutki zgłoszenia danych niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy. Wzywanie beneficjentów do złożenia wyjaśnień odbywa się w przypadkach, kiedy dane dostarczone przez stronę wraz z wnioskiem o przyznanie płatności oraz dane zgromadzone przez ARiMR w wyniku przeprowadzonych kontroli nie pozwalają na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. W przedmiotowej sprawie fakt, że zwierzęta zadeklarowane do płatności związanej do krów nie kwalifikowały się do tej płatności, był jednoznaczny i niewątpliwy, nie wymagało to więc żadnych dodatkowych wyjaśnień ze strony wnioskodawcy.

Skargę na powyższą decyzję złożył D. G. W jej uzasadnieniu wskazał, że organ drugiej instancji nie podał podstaw prawnych uzasadniających brak zastosowania mediacji.

Ponadto, ARiMR posiada system zintegrowanej bazy Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt (IRZ), w której to już dnia [...].05.2017 r. dokonała kontroli, co wynika z decyzji nr [...] i mogła, w ocenie skarżącego, wezwać go w celu skorygowania błędu oczywistego w stosownym terminie administracyjnym, w którym można było dokonywać zmian/korekt lub wycofania części złożonego wniosku, tj. do dnia 9[...].06.2017 r. - to pozwoliłoby wnioskodawcy na skorygowanie pomyłki.

Beneficjent był w posiadaniu bydła domowego, które rozgranicza się na grupy tylko we wskazanym oświadczeniu o zwierzętach zadeklarowanych do płatności - za pomocą małego kwadraciku oznaczanego krzyżykiem i taka pomyłka winna być uznana w związku z powyższym za błąd oczywisty.

Organ wskazuje, że niedozwolone są we wniosku o płatności obszarowe tylko zmiany dotyczące działek rolnych, a nie zmiany dotyczące pogłowia deklarowanych zwierząt. Zatem taka zmiana była możliwa i dopuszczalna prawem, co wynika z art. 30 rozporządzenia nr 640/2014 tj.: "Możliwość dokonywania korekt, które nie prowadzą do nałożenia kary administracyjnej przewidzianej w odniesieniu do wniosku o przyznanie pomocy i wniosku o płatność powinna być również wykorzystywana w odniesieniu do nieprawidłowych danych zawartych w skomputeryzowanej bazie danych w odniesieniu do zgłoszonego bydła, w przypadku którego takie niezgodności stanowią naruszenie kryterium kwalifikowalności, pod warunkiem że właściwy organ nie powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie była zasadna i jako taka podlegała oddaleniu.

W sprawie sporna była odmowa przyznania płatności do krów oraz związane z tym nałożenie sankcji w kwocie 4 457,52 zł. Bezsporna była natomiast okoliczność, że zgłoszone przez skarżącego 12 sztuk krów nie spełniały kryteriów wskazanych w art. 16 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o płatnościach, zgodnie z którym, płatności związane do krów są przyznawane rolnikowi posiadającemu samice tego gatunku, których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, przekracza 24 miesiące. Tymczasem 2 zgłoszone sztuki krów miały poniżej 2 lat, natomiast pozostałe 10 sztuk było samcami.

W związku z powyższym należało odnieść się do zarzutu skarżącego wskazującego, że niezgodność jest wynikiem oczywistego błędu, co, w ocenie skarżącego, winno skutkować przyznaniem mu płatności i w dalszej konsekwencji nałożenie kary było niezasadne.

Na wstępie należy jednak poczynić kilka uwag natury ogólnej. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że do postępowań w sprawach indywidualnych o przyznanie płatności do gruntów rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, tj. nie przewidują szczególnej regulacji. W Kodeksie postępowania administracyjnego zostały sformułowane zasady postępowania administracyjnego (ogólne i tzw. szczególne), jednakże w świetle art. 3 ust. 1 nie wszystkie te zasady mogą być w pełni stosowane w postępowaniu regulowanym przedmiotową ustawą o płatnościach (o którym mowa w ust. 2 art. 3). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie przyznania płatności (...) organ administracji publicznej stoi "na straży praworządności", a zatem potwierdzona została podstawowa zasada K.p.a., tj. zasada praworządności, zwana także zasadą legalności i praworządności (wyrażona w art. 6 i początkowej części art. 7 K.p.a., a także w art. 7 Konstytucji RP). Właściwe w sprawie przyznania płatności organy administracji działają na podstawie (i w granicach) prawa, co oznacza obowiązek ustalenia przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W doktrynie na tle art. 3 ustawy o płatnościach wypowiadany jest pogląd, że stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący "rozpatrzyć" cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 K.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również zrezygnował z wyrażonej w art. 77 K.p.a. zasady postępowania dowodowego, nakładającej na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (Bieluk Jerzy, Łobos-Kotowska Dorota, Komentarz do art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.08.170.1051), [w:] J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Komentarz, Oficyna, 2008; wg LEX). W art. 3 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy obowiązek ten został ograniczony jedynie do "rozpatrzenia" materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Podkreślenia ponadto wymaga, że zarówno z przepisów krajowych, jak również z przepisów Unii Europejskiej wynika, że postępowanie w sprawach dotyczących płatności obszarowych jest sformalizowane.

Zauważyć także należy, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 352) w § 2 ust. 1 wskazuje na powinność producenta rolnego, aby jego wniosek o przyznanie płatności spełniał m.in. wymogi określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, odnoszące się do podania, z wyłączeniem adresu. W świetle art. 64 § 2 K.p.a., który dotyczy kwestii usuwania mankamentów formalnych wniosku, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wynikałoby stąd, że na organie ciąży obowiązek sprawdzenia, czy producent rolny we wniosku o przyznanie płatności wskazał wszystkie dane szczegółowo wymienione w powołanym rozporządzeniu. Natomiast przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszące się do podania, nie obarczają organu obowiązkiem dopilnowania, aby wniosek (podanie) strony w optymalnym stopniu uwzględniał jego interesy ekonomiczne wynikające z przepisów prawa. Wprawdzie nie można generalnie wyłączyć w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych obowiązków organu wynikających z przepisów art. 7 i 9 K.p.a., jednakże nie mogą one iść tak daleko, aby organ miał ponosić odpowiedzialność za stronę merytoryczną wniosku producenta rolnego. W przeciwnym bowiem razie, gdyby wymagać od organu odpowiedzialności za treść merytoryczną wniosku producenta rolnego, organ musiałby niejednokrotnie stawać przed koniecznością przeprowadzenia odpowiednich dochodzeń sprawdzających treść wniosku. Mogłyby się wówczas wyłonić kłopotliwa kwestia, kto ma ponosić odpowiedzialność za ewentualne nieścisłości takiego wniosku, podczas gdy w świetle przepisów prawa wspólnotowego odpowiedzialność za ten stan rzeczy ponosi producent rolny, wpisując we wniosku o przyznanie płatności dane niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Dlatego należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie, o czym mowa jeszcze będzie w dalszej części uzasadnienia, organ w dostatecznym stopniu spełnił wymogi przewidziane w art. 7 i art. 9 K.p.a.

Odpowiedzialność za treść merytoryczną wniosku ponosi zatem producent rolny, m.in. także za skutki zgłoszenia danych niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy. Uzasadnieniem takiego stanowiska jest wzgląd na wykonywanie przez producenta rolnego swojej działalności zawodowo i na własny rachunek. W odniesieniu do aktów staranności wymaganych od producenta rolnego można posiłkować się m.in. art. 355 § 2 K.p.c. W myśl tego przepisu, należytą staranność dłużnika w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej określa się przy uwzględnieniu zawodowego charakteru tej działalności. Surowsze wymagania w zakresie aktów staranności podmiotu wykonującego swoją działalność zawodowo i na własny rachunek, w porównaniu do aktów staranności wymaganych od przeciętnego (relewantnego) konsumenta, można wywieść także z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. I tak przez konsumenta rozumie się właściwie poinformowanego oraz dostatecznie uważnego i rozsądnego przeciętnego konsumenta danej kategorii towarów lub usług (por. pkt 59 i 63 wyroku ETS z 8.06.2002 r. w sprawie C-299/99 oraz tezę 3 wyroku ETS z 6.05.2003 r., Libertel Groep BV, sprawa C-104/01). Skoro więc od konsumenta wymaga się, aby był właściwie poinformowany, dostatecznie uważny i rozsądny, oczywistym się staje, że od podmiotu wykonującego swoją działalność zawodowo powinny być wymagane wyższe kryteria staranności.

Reasumując, na organie ARiMR, przyjmującym wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności, spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy spełnia on wymogi ustalone w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych tego wniosku, a to stosownie do przepisu art. 64 § 2 K.p.a. Natomiast za treść merytoryczną tego wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności, odpowiedzialność ponosi wnioskodawca.

W tej sytuacji organy obu instancji, wbrew stanowisku skarżącego, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Kwestie związane z oceną, czy niezgodność zawarta we wniosku o dofinansowanie stanowi błąd, zawiera rozporządzenie nr 1306/2013. Zgodnie z jego art. 64 ust. 2 lit. b, nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku, gdy niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6. Stosownie do tego przepisu (art. 59 ust. 6), w przypadkach, które zostaną określone przez Komisję na podstawie art. 62 ust. 2 lit. h), wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność lub wszelkie inne komunikacje, wnioski lub prośby mogą być korygowane i dostosowywane po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ oczywistych błędów. Z kolei na podstawie art. 62 ust. 2 lit. h cyt. rozporządzenia wydano rozporządzenie nr 809/2014, którego art. 4 stanowi, że: "Wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym."

Jak wynika z powyższego, skarżący mógł się powołać jedynie na błąd oczywisty, który charakteryzuje się tym, że może zostać wykryty już na podstawie treści wniosku i jego załączników. Zatem nie można zarzucać organowi, że nie dostrzegł przedmiotowej niezgodności polegającej na zgłoszeniu do płatności 2 sztuk krów, które miały poniżej 2 lat oraz 10 sztuk, które nie były samicami, czego wymagał art. 16 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o płatnościach, zgodnie z którym płatności do krów przyznaje się rolnikowi, jeżeli posiada samice tego gatunku, których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, przekracza 24 miesiące. W oparciu o przedłożone dokumenty organ nie był w stanie zweryfikować, bez sięgnięcia do innych dokumentów, czy zgłoszone krowy spełniają ww. wymogi. Nie można bowiem wymagać od organu, aby przy zgłaszaniu wniosku dokonywał równocześnie jego kontroli, co w przedmiotowej sprawie wymagałoby sięgnięcia do odpowiednich rejestrów, zawierających informacje o poszczególnych sztukach bydła. Przy wielu przyjmowanych przez organ zgłoszeniach nie można oczekiwać od niego, aby kontrolował w tak dokładny sposób wszystkie zgłoszone wnioski. Czynność organu w tym zakresie może się ograniczać wyłącznie do oceny samej treści wniosku i jego załączników, w oparciu o co mógłby on już niejako "na pierwszy rzut oka" dostrzec oczywiste błędy. Niezaprzeczalnym jest zatem, że za błędy takie należy przyjmować przede wszystkim omyłki, których istnienie można ustalić na podstawie treści samego wniosku. Tylko w sytuacji, gdy już wstępna analiza wyłącznie samego dokumentu wskazuje na istnienie nieścisłości czy omyłek, organ nie może zasłonić się stwierdzeniem, że konsekwencje tych nieprawidłowości powinien ponieść rolnik, który dopuścił się niedbalstwa w jego wypełnieniu. Bezspornym jest, że producent rolny, jako beneficjent pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, powinien dochować należytej staranności w wykonaniu wszystkich warunków, od których uzależniono przyznanie płatności. To przede wszystkim w jego interesie winno leżeć zadośćuczynienie wszystkim stawianym przez prawo wymogom, czemu niewątpliwie skarżący w niniejszej sprawie nie podołał. Sąd w pełni rozumie, że w subiektywnym przekonaniu skarżącego popełniony błąd może być oceniany jako oczywisty, jednak w świetle ww. przepisów jest to stanowisko, którego nie można podzielić.

Zgodnie z art. 96a ust. 1 K.p.a., w toku postępowania może być przeprowadzona mediacja, jeżeli pozwala na to charakter sprawy. Odnośnie zatem zarzutów nieprzeprowadzenia mediacji, należy w pełni podzielić pogląd organu odwoławczego, że charakter sprawy dotyczącej przyznania płatności nie dopuszcza konsensusu i przeprowadzenia mediacji. Obowiązujące w tym zakresie przepisy mają wiążący charakter i otrzymanie płatności jest uzależnione od "dobrej woli" organu, który nie ma w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego i brak spełnienia przez producenta rolnego warunków do przyznania płatności jest jednoznaczny z koniecznością odmowy jej przyznania i nałożenia kary, co wprost wynika z art. 31 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia nr 640/2014.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) orzeczono jak w sentencji.