Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1181/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183,134 par. 1, art. 151, art. 170, art. 184, art.204
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 264 par. 1 i 2, art. 141 par. 1, art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1432/11 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1432/11 oddalił skargę J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z [...] 2011 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] 2011 r.) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB), na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 kpa, stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. B. na postanowienie Wojewody [...] z [...] 2008 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] 2008 r.).

Jak przyjął organ, postanowieniem z [...] 2008 r. Wojewoda [...] odmówił ustalenia i przyznania J. B. zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez niego przy sporządzaniu wystąpień w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] 2008 r. w wysokości 50 zł za środki zaskarżenia i 10 zł za pozostałe pisma. Na postanowienie to J. B. wniósł zażalenie. Na skutek rozpatrzenia tego środka zaskarżenia, postanowieniem z [...] 2008 r., GINB utrzymał w mocy postanowienie z [...] 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 czerwca 2009 r., VII SA/Wa 208/09 (dalej wyrok VII SA/Wa 208/09) oddalił skargę J. B. na postanowienie z [...] 2008 r. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej J. B., wyrokiem z 28 września 2010 r., II OSK 1499/09 (dalej wyrok II OSK 1499/09) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok VII SA/Wa 208/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 12 stycznia 2011 r., VII SA/Wa 2140/10 (dalej wyrok VII SA/Wa 2140/10) stwierdził nieważność postanowienia GINB z [...] 2008 r.

Organ wyjaśnił, że mając na uwadze wytyczne Sądu zawarte w wyroku VII SA/Wa 2140/10, po ponownym rozpatrzeniu zażalenia J. B., obowiązany był stwierdzić niedopuszczalność zażalenia (art. 134 kpa). GINB przytoczył przy tym fragment uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 2140/10, w którym to Sąd I instancji zauważył, że w niniejszej sprawie organ nie ustalił wysokości kosztów i osób zobowiązanych do ich poniesienia w trybie art. 264 kpa. Postanowieniem z [...] 2008 r. Wojewoda [...] odmówił jedynie ustalenia i zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez skarżącego. Ma to o tyle istotne znaczenie, gdyż stosownie do treści § 2 art. 264 kpa, uprawnioną do wniesienia środka odwoławczego w postaci zażalenia na postanowienie w sprawie kosztów jest wyłącznie osoba zobowiązana do ich poniesienia. Zgodnie z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W konsekwencji Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do merytorycznego rozpoznania zażalenia osoby nieuprawnionej, a to oznacza, że zaskarżone postanowienie wydał z rażącym - w rozumieniu art. 156 § 2 kpa - naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 264 § 2 kpa. W powyższej sytuacji organ zobligowany był do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Zajmując takie stanowisko w sprawie GINB powołał art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB z [...] 2011 r. J. B. wskazał, że kwestionuje zaskarżone orzeczenie w części, w jakiej organ nie doprowadził sprawy do stanu zgodnego z prawem. Zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8 i 28 kpa podnosząc, że w następstwie tych naruszeń nie doszło do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Wojewody [...] (zwalczanego zażaleniem). Skarżący wniósł o podjęcie przez Sąd w trybie art. 135 ppsa "środków przewidzianych prawem, niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy w sposób zgodny z prawem, a których zaniedbał GINB". W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że poza sporem jest, że zażalenie było niedopuszczalne. Zauważył, że każde postępowanie jest dwuinstancyjne, a wobec tego stronie, której podanie o zwrot kosztów załatwiono negatywnie musi przysługiwać jakiś środek odwoławczy. Stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia nie zamyka organowi ustawowych kompetencji do usunięcia naruszeń prawa jakich dopuścił się Wojewoda Podlaski.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując art. 151 ppsa, wyrokiem VII SA/Wa 1432/11 oddalił skargę, uznając, że zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe.

Sąd podkreślił, że postanowienie z [...] 2011 r. zostało wydane na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 stycznia 2011 r., VII SA/Wa 2140/10, którym Sąd stwierdził nieważność poprzedniego orzeczenia organu zapadłego w tej sprawie z [...] 2008 r. Po uprawomocnieniu się wyroku VII SA/Wa 2140/10, co miało miejsce 30 marca 2011 r., GINB obowiązany był ponownie rozpatrzeć sprawę, stosując się do wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku, co wynika z art. 153 ppsa. Oznacza to, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego wyrażonego w orzeczeniu sądu i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie.

W rozpoznawanej sprawie, jak zaznaczył Sąd, żadna ze wskazanych okoliczności nie zaistniała, co oznacza, że wyrok VII SA/Wa 2140/10 był wiążący tak dla organu orzekającego, jak i Sądu kontrolującego obecnie zaskarżone postanowienie GINB. Sąd przypomniał, że w uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że postanowienie przewidziane w art. 264 kpa może być zaskarżone zażaleniem, ale tylko przez osobę zobowiązaną, stosownie do § 2 tego unormowania. Zauważono jednocześnie, że w niniejszej sprawie Wojewoda nie ustalił wysokości kosztów i osób zobowiązanych do ich poniesienia, wydał bowiem jedynie rozstrzygnięcie odmowne. Tym samym Sąd stwierdził, że zażalenie J. B. - jako osoby nieuprawnionej do jego wniesienia, wobec treści art. 264 § 2 kpa i charakteru skarżonego postanowienia - nie mogło być merytorycznie rozpatrzone. Należało uznać je za niedopuszczalne i orzec na zasadzie art. 134 kpa.

Wyrokiem VII SA/Wa 2140/10 Sąd przesądził, w jaki sposób GINB winien zachować się w sprawie, niepozostawiając temu organowi żadnego wyboru co do treści rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wskazał wyraźnie, że organ zobligowany był do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia J. B. Jednocześnie Sąd podkreślił, że przywołany wyrok zapadł na skutek wyroku II OSK 1499/09 Naczelnego Sądu Administracyjnego i dokonując oceny w sprawie Sąd I instancji związany był wskazaniami Sądu kasacyjnego, na zasadzie art. 190 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyrokiem II OSK 1499/09 wskazał, że "Zgodnie z treścią art. 264 § 2 kpa na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Oczywistym jest, że skoro nie została określona osoba zobowiązana do ponoszenia kosztów postępowania to brak też było osoby uprawnionej do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie kosztów, co jest konsekwencją ograniczenia możliwości złożenia zażalenia tylko do przypadków określonych w ustawie".

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że GINB orzekając ponownie w sprawie, na skutek wyroku VII SA/Wa 2140/10, zobligowany był do podporządkowania się temu orzeczeniu i wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 134 kpa. Tym samym Sąd uznał za prawidłowe postanowienie zaskarżone w niniejszej sprawie, stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Orzeczenie to jest zgodne zarówno z art. 153 ppsa i przepisami kodeksu, w tym art. 6, na podstawie którego organ ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa. Art. 141 § 1 kpa przewiduje, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że nie wszystkie postanowienia są zaskarżalne. Przykładem na to jest postanowienie przewidziane w art. 264 kpa. Zgodnie § 2 tego unormowania, na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Brak możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia, które nie ustala "osoby zobowiązanej" i taka sytuacja miała miejsce w tym przypadku. Stosując się do tych regulacji i będąc związany wyrokiem Sądu, GINB musiał w efekcie orzec na zasadzie art. 134 w zw. z art. 144 kpa.

Sąd stwierdził, że zażalenie skarżącego na postanowienie Wojewody [...] z [...] 2008 r. było niedopuszczalne, a niedopuszczalność ta wynikała przede wszystkim z charakteru zaskarżonego postanowienia (którym odmówiono ustalenia i przyznania kosztów postępowania). Tym samym zażalenie skarżącego nie mogło skutecznie uruchomić postępowania zażaleniowego w niniejszej sprawie, a kwestia ta została ostatecznie przesądzona wyrokiem II OSK 1499/09 i wyrokiem VII SA/Wa 2140/10. Skoro wyłączona była możliwość kontroli instancyjnej postanowienia Wojewody [...] z [...] 2008 r., to organ II instancji nie był uprawniony do jego merytorycznej oceny. Stwierdzając niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wojewody, GINB nie mógł w żaden sposób się do tego orzeczenia odnieść. Nie mógł tego uczynić również Sąd kontrolując postanowienie GINB z [...] 2011 r., dotyczące tylko kwestii zastosowania w okolicznościach sprawy art. 134 kpa.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd nie mógł zastosować art. 135 ppsa i na podstawie tego unormowania wyeliminować z obrotu prawnego postanowienie z [...] 2008 r. Wojewody [...]. Sąd nie mógłby tego uczynić w niniejszej sprawie - dotyczącej orzeczenia o charakterze formalnym - także wówczas, gdyby skarga okazała się zasadna. Kontrola Sądu w tej sprawie ograniczona była bowiem tylko do orzeczenia GINB z [...] 2011 r., a orzeczenie to dotyczy jedynie kwestii dopuszczalności zażalenia. Tylko w tej kwestii wypowiedział się organ, i tylko w tym zakresie Sąd mógł zająć stanowisko w sprawie. Dlatego Sąd nie mógł uwzględnić żądania skargi, opierającego się na zastosowaniu art. 135 ppsa.

Skarżący w zasadzie zgadza się z rozstrzygnięciem o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, bowiem sam stwierdził w treści skargi, że zażalenie było niedopuszczalne. Skarga zmierza natomiast do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Wojewody [...], zaskarżonego tym zażaleniem, a tego ani GINB (orzekając w trybie art. 134 kpa), ani Sąd (kontrolując orzeczenie wydane w trybie art. 134 kpa) uczynić nie mógł. Sprawa dotyczyła tylko dopuszczalności zażalenia, a Sąd nie miał prawnej możliwości skontrolowania zasadności wydanego przez organ I instancji postanowienia z [...] 2008 r. Sąd nie miał w sprawie żadnej prawnej możliwości nakazania organowi wszczęcia postępowania z urzędu celem wyeliminowania z obrotu prawnego ww. postanowienia Wojewody [...] (o co zwrócił się skarżący na rozprawie do protokołu), tym bardziej w sprawie dotyczącej orzeczenia nie podlegającego kontroli instancyjnej.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku J. B., reprezentowany przez adwokata Z. P., zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 ppsa przez jego zastosowanie, zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, bowiem uzasadnienie prawne zaskarżonego postanowienia było błędne, co może mieć wpływ na wynik postępowania w innych sprawach;

2) art. 134 § 1 ppsa wskutek zaniedbania przez Sąd obowiązku wyeliminowania naruszenia art. 264 kpa użytego do nieuprawnionego rozstrzygania przez Wojewodę [...] o kosztach między stronami i odszkodowaniu od organu na rzecz strony; jak też i błędnego stosowania art. 264 kpa w połączeniu z art. 263 § 2 kpa i ewentualnie art. 56 kpa; w rezultacie czego Sąd nie dostrzegł, że de facto niedopuszczalność zażalenia stwierdzona postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikała nie z braku uprawnień strony do jego wniesienia, lecz z faktu wniesienia zażalenia na ostateczne postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 2008 r. nr [...];

3) art. 135 ppsa przez brak podjęcia przewidzianych ustawą środków w celu wyeliminowania naruszenia prawa w stosunku do rozstrzygnięć wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy z wniosku J. B. o ustalenie kosztów strony oraz bezczynności organów administracji publicznej – tak, by usunąć blokadę w uruchomieniu przez J. B. postępowania przed uprawnionym do orzekania sądem powszechnym.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, obejmujących opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący podniósł, że w sprawie pominięto istotne okoliczności faktyczne, a mianowicie, że postanowienie Wojewody [...] zostało wydane na wniosek skarżącego, a nie z urzędu. Zdaniem skarżącego od takiego postanowienia będzie przysługiwał środek odwoławczy. Skarżący wniósł o zwrot kosztów poniesionych w związku z udziałem w rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Nietrafne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej. Badając treść zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu pod względem jego zgodności z prawem zasadnie Sąd I instancji odwołał się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 września 2010 r., II OSK 1499/09 wydanego w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i przyznania zwrotu kosztów postępowania poniesionych przy sporządzaniu wystąpień w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] 2008 r. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny, powołując art. 264 § 2 kpa, wskazał, że skoro w postanowieniu nie została określona osoba zobowiązana do ponoszenia kosztów postępowania, to brak też było osoby uprawnionej do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie kosztów, co jest konsekwencją ograniczenia możliwości złożenia zażalenia tylko do przypadków określonych w ustawie. W takiej sytuacji organ winien wydać ostateczne postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia (art. 134 kpa). Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ppsa). Związanie sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (wyrok NSA z 4.6.2009 r., I OSK 426/08, Lex nr 5661267). Związanie owo dotyczy tak sądu, jak i organu administracji publicznej.

Skoro w wyroku II OSK 1499/09 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że postanowienie z [...] 2008 r. Wojewody [...], odmawiające ustalenia i przyznania J. B. zwrotu kosztów postępowania, w świetle art. 264 § 2 kpa jest postanowieniem niezaskarżalnym, to stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji orzekając w sprawie niniejszej, będąc związany tym poglądem, stwierdził, że na postanowienie to nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Prawidłowo w związku z tym uznał, że wniesione na to postanowienie zażalenie jest niedopuszczalne, o czym GINB trafnie orzekł na podstawie art. 134 kpa.

W odniesieniu do argumentacji skarżącego przedstawionej na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stwierdzić należy, że nie sposób upatrywać w powyższym rozwiązaniu naruszenia art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm., dalej EKPC), który statuuje prawo do złożenia skutecznego środka odwoławczego dla każdego, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. W istocie norma wywiedziona z art. 13 EKPC nie znajdowała w kontrolowanej sprawie zastosowania. Skarżący dochodził zwrotu kosztów poniesionych przy sporządzaniu wystąpień w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] 2008 r. Decyzją z [...] 2008 r. znak [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] 2008 r. znak [...], udzielającą W. i J. B. pozwolenia na rozbiórkę budynków gospodarczych na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...]. To w tym postępowaniu strony skorzystały skutecznie z odwołania.

Ze stanowiącej realizację prawa do środka odwoławczego zasady dwuinstancyjności przyjętej w Kodeksie postępowania administracyjnego wynika prawo odwołania strony od każdej decyzji nieostatecznej, chyba że przepisy kpa bądź ustaw szczególnych od zasady tej wprowadzają wyjątki (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012 s. 86-817 nb 2, 3). Zgodnie z art. 141 § 1 kpa na postanowienie wydane w toku postępowania służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Jest to rozwiązanie procesowe odmienne niż w przypadku odwołania, które przysługuje od decyzji wydanych w I instancji, co znajduje uzasadnienie w odrębności przedmiotu rozstrzygnięcia decyzją, a innego postanowieniem (B. Adamiak – op. cit. s. 533 nb 1; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2008, s. 728-730, nb 1, 3). Ograniczenie prawa do wnoszenia zażalenia do niektórych tylko postanowień nie oznacza, że pozostałe postanowienia, są niezaskarżalne (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 374-375, uw. 3, s. 376, uw. 1). Jak podnosi się w piśmiennictwie, "postanowienie jest to (w zasadzie) orzeczenie, które dotyczy nie załatwienia sprawy, lecz samego postępowania w sprawie. Postanowienia przyczyniają się do osiągnięcia celu postępowania, ale nie są jego celem. (...) Gdybyśmy przyjęli, że od każdego postanowienia stronie przysługuje środek prawny, którego wniesienie wstrzymuje wykonanie postanowienia, postępowanie mogłoby być tylekroć przez stronę wstrzymane, ilekroć organ wydałby postanowienie w toku postępowania" (E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 244-245). W doktrynie trafnie wskazuje się, że prawo zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej przewidującej takie prawo; w żaden sposób nie można go domniemywać (G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2000, s. 41-42). W wyroku z 7.3.2005 r., P 803, OTK-A 2005/3/20, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 141 § 1 kpa, ograniczający prawo zażalenia jest zgodny z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 6 ust. 1 i art. 13 EKPC.

Ani 6 EKPC, ani art. 78 (zd. 2) Konstytucji RP, nie wprowadzają bezwzględnego wymogu dwuinstancyjności dla ochrony wolności i praw, gwarantowanych w tych aktach prawnych.

Wobec tego należy podzielić stanowisko organu i Sądu I instancji, że nie było możliwe złożenie przez skarżącego zażalenia na postanowienie z [...] 2008 r., którym na podstawie art. 264 § 1 i 2 kpa Wojewoda [...] odmówił skarżącemu ustalenia i przyznania kosztów postępowania. Kontrola legalności postanowienia wydanego na podstawie art. 134 kpa nie daje podstaw do zastosowania art. 135 ppsa w stosunku do decyzji objętej tym odwołaniem, ponieważ akty te nie dotyczą tej samej sprawy administracyjnej. Postanowienie wydane na podstawie art. 134 kpa jest wyłącznie rozstrzygnięciem formalnym podjętym w kwestii dopuszczalności odwołania, podczas gdy kontrola legalności decyzji administracyjnej zakłada przede wszystkim ocenę przesłanek materialnoprawnych rozstrzygnięcia sprawy (wyrok WSA w Gliwicach z 27.10. 2004 r., II SA/Ka 2352/02, OSP 2007/3/25, akceptowany przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 352, uw. 3).

Uznając za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 135 ppsa wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Jak przyjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych, dopiero stwierdzenie podstaw do uchylenia zaskarżonego orzeczenia otwiera sądowi administracyjnemu możliwość zastosowania tego przepisu (wyrok NSA z: 20.11.2007 r., II FSK 1310/06; 28.7.2004 r., OSK 678/04, akceptowane przez J. P. Tarno – op. cit. s. 353, uw. 6).

W powyższym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ppsa o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 204 ppsa oddalił wniosek o zwrot kosztów związanych z udziałem w rozprawie, mając na uwadze zasadę rezultatu.