Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 532/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 75 § 1, art. 85 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 11, art. 7 ust. 2, art. 21, art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 183, art. 145 § 1pkt 1 lit. a i c, art. 190, art. 160 § 3 i 5, art. 156 § 1 pkt 2, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 168 § 3, art. 184, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 17 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1753/12 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1753/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] 1972 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 1972 r.) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] (dalej Prezydium WRN) orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], pow. [...], oznaczonej jako działka 1 kat. nr 52, o powierzchni 0,23 ha, stanowiącej własność T. S. Odszkodowanie za grunt przyznano w wysokości 1.656 zł. Decyzja z [...] 1972 r. utrzymano w mocy decyzją [...] 1972 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 1972 r.) Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska.

M. S. (następca prawny T. S.) wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 1972 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] 1972 r. podnosząc, że decyzje te wydano z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z [...] 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) Minister Infrastruktury (dalej Minister) odmówił stwierdzenia nieważności niniejszych decyzji.

Rozpoznając wniosek M. S. (dalej skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury decyzją z [...] 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] 2010 r. i stwierdził, że wywłaszczenia owej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ([j.t.] Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94 ze zm., dalej ustawa wywłaszczeniowa bądź uztwn). Zgodnie z art. 3 ust. 1–2 uztwn, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Przedmiotową nieruchomość przed wywłaszczeniem dzierżawiły Lasy Państwowe na cele kampingowe, a wywłaszczenie było dokonywane na potrzeby budowy nowych obiektów o typie zabudowy trwałej. Organ uznał za nietrafny zarzut skarżącego, że rozbudowa zakładowego ośrodka kolonijno-wczasowego Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w [...] nie stanowiła celu użyteczności publicznej, bowiem realizowała potrzeby wyłącznie pracowników i ewentualnie ich rodzin. Przepisy nie wykluczały możliwości korzystania z ośrodków zakładowych przez osoby trzecie, tj. osoby nie przynależące do określonej grupy zawodowej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 uztwn, ubiegający się o wywłaszczenie, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, obowiązany był do wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Pismem z [...] 1970 r. nr [...] Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w [...] wystąpił do T. S. z propozycją dobrowolnej sprzedaży nieruchomości i poprosił właścicielkę o podanie żądanej ceny za sprzedaż nieruchomości. Pismem z [...] 1970 r. T. S. odpowiedziała, że nie zgadza się na dobrowolną sprzedaż nieruchomości i tym samym nie wskazała żadnej ceny. Organ uznał, że niewskazanie konkretnie proponowanej ceny w propozycji sprzedaży nie ma w sprawie charakteru rażącego naruszenia prawa. Z treści pisma T. S., stanowiącej odpowiedź na ofertę wynika, że właścicielka na żadnych warunkach nie zgadzała się na dobrowolną sprzedaż nieruchomości. Zatem przeprowadzono rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości, o których mowa w art. 6 uztwn.

Pismem z [...] 1970 r. nr [...], uzupełnionym [...] 1970 r., Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w [...] wniósł do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Jak wskazano w decyzji z [...] 2010 r., wniosek o wszczęcie postępowania spełniał wymogi ustawowe. Zgodnie z art. 16 ust. 1 uztwn o wszczęciu postępowania organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Pismem z [...] 1972 r. nr [...], Prezydium WRN zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Z art. 21 uztwn wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie nie zachował się protokół rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, jednak z pisma z 8 maja 1972 r. wynika, że rozprawa taka została przeprowadzona. Wnioskodawca nie kwestionuje faktu przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, a jedynie brak udziału w sprawie biegłego powołanego przez organ wywłaszczeniowy. Jak wynika z akt sprawy, opinię szacunkową dnia 5 lutego 1971 r. sporządził biegły mgr inż. J. D. Została ona sporządzona na podstawie art. 8 uztwn i przepisów ustalających ceny sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Biegły w opinii z 5 lutego 1971 r. wycenił nieruchomość na kwotę 1.656 zł. Zgodnie z art. 8 ust. 1 uztwn, odszkodowanie za grunty rolne winno odpowiadać cenom ustalanym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi. Cena sprzedaży nieruchomości ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 53, poz. 424).

Zdaniem Ministra, decyzja z [...] 1972 r. zawierała elementy wskazane w art. 22 uztwn. W związku z tym uznano, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności obu decyzji wywłaszczeniowych.

Skargę na decyzję z [...] 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. S. Zarzucił wyrokowi naruszenie: art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej; art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej; art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej; art. 7 kpa przez przyjęcie, że w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym doszło do wysłuchania biegłych na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., I SA/Wa 215/11 r. (dalej wyrok I SA/Wa 215/11 r.), uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), Sąd wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej organ winien badać nie tylko samą treść decyzji i zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania, tj. przepisów ustawy wywłaszczeniowej.

Sąd podał, że istotnymi zagadnieniami, których ustalenie miało decydujące znaczenie przy ocenie decyzji było ustalenie, czy w decyzji wywłaszczeniowej został określony cel wywłaszczenia, czy wywłaszczenie nieruchomości było niezbędne dla realizacji celu wywłaszczenia, czy przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej prawidłowo przeprowadzono rokowania dotyczące dobrowolnego zbycia nieruchomości, a następnie wszczęto i przeprowadzono postępowanie wywłaszczeniowe, i czy zgodnie z przepisami tej ustawy ustalono wysokość odszkodowania.

W ocenie Sądu I instancji, zasadnie skarżący twierdził, że zastosowana przez organ interpretacja pojęcia celu użyteczności publicznej, o którym jest mowa w art. 3 ust. 1 uztwn budzi wątpliwości.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, że zaspokojenie potrzeb socjalnych pracowników Lasów Państwowych i ich rodzin wyczerpuje przesłankę przeznaczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej. Byłoby tak, gdyby chodziło np. o budowę szpitala, przychodni. Są to bowiem placówki ogólnodostępne. Ośrodek kolonijny dla pracowników lasów państwowych zaspokaja potrzeby określonej grupy zawodowej. Sąd I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3.8.1998 r., IV SA 1026/97 wskazał, że pojęcie "celu użyteczności publicznej" musi łączyć się z powszechnością i ogólnodostępnością dla całego społeczeństwa. Podzielając ten pogląd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w świetle tego stanowiska nie sposób przyjąć, jak uznał to organ, by rozbudowa ośrodka kolonijnego dla pracowników lasów państwowych była ogólnodostępna dla każdego obywatela. Sąd zaznaczył, że powołany w decyzji wyrok Sądu Najwyższego z 7.5.2004 r., III CK 188/03 nie może mieć w sprawie zastosowania, gdyż dotyczył kwestii ważności umowy cywilnoprawnej, a nie oceny decyzji wywłaszczeniowej.

Sąd zauważył, że ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r. regulowała przymusowe nabywanie nieruchomości na przyszłe, jeszcze nie rozpoczęte inwestycje (art. 3). Wyrazem tej zasady był art. 41, który na zasadzie wyjątku dopuszczał zajęcie nieruchomości jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, ale dopiero po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W niniejszej sprawie natomiast przedmiotowa nieruchomość była zajęta przez Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w [...] na podstawie umowy najmu kilkanaście lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i na nieruchomości zostało wzniesionych 16 domków kempingowych, stołówka, umywalnia i izolatka za kwotę 2 mln starych złotych. Decyzja wywłaszczeniowa legalizowała zatem zajęcie nieruchomości, czym, zdaniem Sądu I instancji, naruszała art. 3 ust. 1. Faktyczne odjęcie nieruchomości nastąpiło na długo przed wszczęciem postępowania, a decyzja nie zmieniała stopnia tej ingerencji, dawała tylko formalnie Skarbowi Państwa tytuł prawny do nieruchomości, którą już władał.

Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 22 uztwn odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych winna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z fragmentarycznych akt administracyjnych, w niniejszej dnia 5 lutego 1971 r. biegły D. sporządził opinię szacunkową, a na dzień "8" [winno być "17"; odpis pisma z 8 maja 1972 r. nr [...] w aktach administracyjnych] maja 1972 r. została wyznaczona rozprawa wywłaszczeniowa. Skarżący podniósł zarzut (nie kwestionowany przez organ) braku udziału biegłego w rozprawie.

Sąd podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa w zakresie odszkodowania wydana z naruszeniem wskazanego art. 22, powołując odpowiednie orzecznictwo. Zasygnalizował jednocześnie linię orzeczniczą, zgodnie z którą brak udziału biegłych w rozprawie administracyjnej stanowi naruszenie prawa, jednak nie można go uznać w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie za rażące.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie istota naruszenia art. 22 uztwn polega na tym, że organ nie umożliwił biegłemu udziału w rozprawie w sytuacji kwestionowania przez T. S. wysokości przyznanego odszkodowania. W kontekście rozpoznawanej sprawy brak udziału biegłego w rozprawie stanowi, zdaniem Sądu, rażące naruszenie tego przepisu. Dodatkowo przeprowadzenie rozprawy bez udziału biegłego i brak przedstawienia uzasadnienia opinii przez biegłego na rozprawie doprowadził do pozbawienia strony możliwości odniesienia się do istotnych dla określenia wartości nieruchomości okoliczności, co w sytuacji nie zgadzania się w trakcie całego postępowania przez T. S. na wykup wzmacnia ciężar opisanego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 215/11 r. wniósł Minister Infrastruktury.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r., I OSK 2008/11 (dalej wyrok I OSK 2008/11) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w postępowaniu nadzorczym – mimo starań organu – nie udało się z uwagi na upływ czasu od wydania kwestionowanej decyzji zgromadzić pełnej dokumentacji aktowej sprawy wywłaszczeniowej zakończonej decyzją z [...] 1972 r. W takiej sytuacji szczególnej rozwagi wymagała ocena stanu faktycznego sprawy i zachowania przez organy wywłaszczeniowe przepisów proceduralnych i przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Braki w materiale aktowym wynikłe z wyżej wskazanej przyczyny winny być uwzględnione przy rozpoznawaniu sprawy, co winno znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu co do poszczególnych kwestii. Brak pełnej dokumentacji sprawy w zaistniałej w sprawie sytuacji, nie może być utożsamiany z brakami postępowania wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu wyroku w sposób niebudzący wątpliwości należało przedstawić wszystkie istotne elementy, zgodnie z wymogami określonymi w art. 141 § 4 ppsa.

Sąd I instancji rozpoznając skargę z naruszeniem art. 133 § 1 ppsa pominął m.in. dokumentację aktową, w oparciu o którą organ ustalił, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, prócz celu użyteczności publicznej, było niezbędne dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 uztwn, zgodnie z którym "Wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych".

Nieruchomość, której dotyczy postępowanie, została wywłaszczona jako przeznaczona pod rozbudowę zakładowego ośrodka kolonijno-wczasowego pracowników Lasów Państwowych.

Sąd I instancji uznał, że ów cel nie mieści się w pojęciu celu użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 uztwn.

Sąd I instancji pominął akcentowaną przez organ dostępność ośrodka dla innych osób. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, powołany w decyzji wyrok Sądu Najwyższego z 7.5.2004 r., III CKN 188/03 "nie może mieć w sprawie zastosowania, gdyż dotyczył kwestii ważności umowy cywilnoprawnej, nie zaś oceny decyzji wywłaszczeniowej". Jednakże w wyroku tym, Sąd Najwyższy stwierdził m.in., że: "W systemie społeczno-gospodarczym, panującym w dniu zawarcia przedmiotowej umowy budowa zakładowego ośrodka wczasowego mieściła się w ramach pojęcia celów użyteczności publicznej, ze względu na które mogło nastąpić wywłaszczenie nieruchomości" (art. 3 ustawy wywłaszczeniowej).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że za przedwczesną i niedostatecznie uzasadnioną konkluzję uznać należało stanowisko Sądu I instancji, że oceniana w sprawie decyzja wywłaszczeniowa narusza art. 3 ust. 1 uztwn, bowiem legalizuje wcześniejsze zajęcie nieruchomości na cele wczasowe pracowników Lasów Państwowych.

Jak podniósł Sąd, przedmiotowa nieruchomość była zajęta przez Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych na podstawie umowy najmu kilkanaście lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i na nieruchomości zostało wzniesionych "kilka" [winno być "16"; wniosek z 30 czerwca 1970 r.] domków kempingowych, stołówka, umywalnia i izolatka. Należało nadto rozważyć, że celem wywłaszczenia była rozbudowa ośrodka, a więc realizacja nowej inwestycji, która nadto – co podniesiono w zaskarżonej decyzji, a co zostało pominięte przez Sąd – była ujęta w myśl omawianego przepisu w zatwierdzonym planie gospodarczym. Skoro zgodnie z art. 3 ust. 1 uztwn wywłaszczenie było dopuszczalne m.in. jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, to oceniając zastosowanie w sprawie powołanego przepisu nie można było tego zagadnienia pominąć. Ponownego kompleksowego rozważenia wymaga kwestia czy prawidłowa jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z uwagi na uznanie, że wywłaszczenie nie naruszało rażąco art. 3 ust. 1 uztwn.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 22 uztwn. Istotnie, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, w dacie wydania kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej problematykę, którą Sąd wskazał jako uregulowaną w tym przepisie, regulował art. 21 ustawy, w myśl którego odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a opinia biegłych winna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił kategorycznego stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że w każdym przypadku brak udziału biegłych w rozprawie administracyjnej stanowi rażące naruszenie art. 22 (w dacie wydania decyzji art. 21) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Skład orzekający podzielił stanowisko utrwalone w ostatnich latach, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 (po 28 listopada 1973 r. art. 22 ustawy), jednak naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko bowiem wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania uznać można, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20.11.2009 r., I OSK 195/09).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien mieć na uwadze przedstawioną w niniejszym wyroku wykładnię przepisów prawa, przy uwzględnieniu której, w oparciu o całość materiału dokumentacyjnego sprawy, dokonać należy kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 1753/12 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa.

Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 kpa. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania.

Akta postępowania administracyjnego i treść uzasadnienia zaskarżonych decyzji wskazują, że Minister Infrastruktury w postępowaniu nadzorczym wyjaśnił należycie istotne okoliczności sprawy zarówno pod względem procesowym jak i materialnym.

Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 uztwn wywłaszczenie było dopuszczalne jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Odnosząc się do przedmiotowej sprawy nie można stwierdzić, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło wyłącznie na zaspokojenie potrzeb socjalnych pracowników Lasów Państwowych i ich rodzin. Jak słusznie wskazał Minister, przepisy nie wykluczały możliwości korzystania z ośrodków zakładowych przez osoby trzecie.

Słuszność takiego stanowisko potwierdził Sąd Najwyższy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, że w ówczesnym systemie społeczno-gospodarczym budowa zakładowego ośrodka wczasowego mieściła się w ramach pojęcia użyteczności publicznej, ze względu na które mogło nastąpić wywłaszczenie nieruchomości (wyrok Sądu Najwyższego z 7.5.2004 r., II CK 188/03).

Stanowisko to Wojewódzki Sąd w całości aprobuje.

Należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie, co słusznie podkreślił Minister, wywłaszczenie nieruchomości nie legalizowało zajęcia nieruchomości lecz miało na celu zrealizowanie przyszłych, jeszcze nie rozpoczętych inwestycji czyli rozbudowy ośrodka. Przedmiotowa nieruchomość była zajęta przez Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych na podstawie umowy "najmu" [winno być "dzierżawy"; art. 693 kc; H. Ciepła w: red. J. Gudowski, Kodekc cywilny. Komentarz. Zobowiązania, LexisNexis 2013, t. III cz. 2, s. 456-457, uw. 1-3] z 31 stycznia 1971 r., a więc przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Na nieruchomości tej zostało wzniesionych "kilka" [winno być "16"] domków kempingowych, stołówka, umywalnia i izolatka dla celów kolonijnych. Celem wywłaszczenia była rozbudowa ośrodka, poprzez budowę nowych obiektów o charakterze stałym a więc realizacja nowej inwestycji, która nadto, co podniósł organ, była ujęta w myśl omawianego przepisu w zatwierdzonym planie gospodarczym.

Zdaniem Sądu I instancji nieruchomość, której dotyczy postępowanie, została wywłaszczona jako przeznaczona pod rozbudowę zakładowego ośrodka kolonijno-wczasowego pracowników Lasów Państwowych i powyższy cel mieści się w pojęciu celu użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

W myśl art. 21 uztwn, odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a opinia biegłych winna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Sąd orzekający podziela stanowisko na które zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, a utrwalone w ostatnich latach, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 (po 28 listopada 1973 r. art. 22 ustawy) tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania i z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyroku NSA z 20.11.2009 r., I OSK 195/09).

Zdaniem Sądu sytuacja taka w sprawie niniejszej nie zachodzi.

Z art. 21 uztwn wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W niniejszej sprawie przypadek taki nie miał miejsca, gdyż organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu 17 maja 1972 r. Nieobecność biegłego rzeczoznawcy na rozprawie administracyjnej w sytuacji gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez T. S. przed tą datą kwoty odszkodowania wynikającej z opinii, nie może być oceniona w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Skoro rozprawa odbyła się, to brak biegłego na rozprawie stanowił wprawdzie naruszenie art. 21 uztwn, jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu.

Opinia szacunkowa z 5 lutego 1971 r., została sporządzona przez biegłego mgr inż. J. D., na podstawie art. 8 uztwn i przepisów ustalających ceny sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Biegły w opinii z 5 lutego 1971 r. wycenił nieruchomość na kwotę 1.656 zł.

Należy zwrócić uwagę, że gdy Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w [...] zwrócił się do T. S. z propozycją dobrowolnej sprzedaży nieruchomości i poprosił ją o podanie żądanej ceny za sprzedaż nieruchomości, T. S. pismem z 23 lutego 1970 r. odpowiedziała, że nie zgadza się na dobrowolną sprzedaż nieruchomości za żadną cenę i dlatego nie wskazała żadnej kwoty.

Z uzasadnienia decyzji z [...] 1972 r. wynika, że skarżąca zakwestionowała wysokość ustalonego przez biegłego odszkodowania w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazując, że kwota jaka ją satysfakcjonuje wynosi 55.000 zł.

Kwota ta, która przewyższa ustaloną przez biegłego kwotę odszkodowania ponad trzydziestokrotnie, stanowi w istocie cenę zaporową, a nie polemikę z ustalonym przez biegłego odszkodowaniem, gdyż T. S. co do zasady nie zgadzała się na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości.

Instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwania wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19.2.2002 r., I SA 1834/00, by ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa – nie można pominąć zagadnienia, czy – niezależnie od oczywistych uchybień organu odszkodowawczego – orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu.

Należy mieć na uwadze, że odszkodowanie było ustalane w oparciu o przepisy, które w sposób bardzo sformalizowany i sztywny określały zasady ustalenia wysokości odszkodowania. W praktyce określenie odszkodowania sprowadzało się do matematycznego wyliczenia ceny, biorąc pod uwagę klasę gruntów, rodzaj okręgu strefy wiejskiej, województwo na terenie którego położona była wyceniana nieruchomość. Minister wykazał, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy na podstawie przepisów ustawy i przepisów wykonawczych.

W postępowaniu wywłaszczeniowym spełniono wymóg sporządzenia opinii szacunkowej (przez niezależnego biegłego) i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Skarżący nie wskazał, w jaki sposób nieobecność biegłego na rozprawie miałaby wpłynąć na wysokość odszkodowania.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiódł M. S. reprezentowany przez radcę prawnego M. W., zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na oddaleniu skargi od decyzji z [...] 2010 r. mimo tego, że decyzja ta została wydana w oparciu o błędnie ustalony i oceniony stan faktyczny, pomijając istotne okoliczności sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez oddalenie skargi i tym samym uznanie, że Minister nie dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z "1974 r. nr 10, poz. 64"), odmawiając stwierdzenia nieważność decyzji z 1 grudnia 1972 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] 1972 r., jako wydanych rażącym naruszeniem prawa mimo, że z materiału dowodowego wynika, że w okolicznościach sprawy brak biegłego na rozprawie miał istotny wpływ zarówno na przebieg postępowania wywłaszczeniowego, jak i na wysokość ustalonego odszkodowania, co pozwalało uznać to naruszenie prawa za rażące;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez oddalenie skargi i tym samym uznanie, że Minister nie dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 8 ust. 1 i 11 ustawy wywłaszczeniowej, i § 2, 3 pkt 1 i § 6 pkt 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 15.12.1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 53, poz. 424), odmawiając stwierdzenia nieważność decyzji wywłaszczeniowych, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa mimo, że ustalone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w części było ustalone nieprawidłowo, a w części na niewyjaśnionych okolicznościach oraz kryteriach zastosowania przepisów prawa; w powyższym zakresie doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa polegającego na oddaleniu skargi mimo tego, że decyzja Ministra Infrastruktury została wydana w oparciu o błędnie oceniony stan faktyczny pomijający konieczność szacowania odszkodowania i ustalania jego kryteriów;

4. art. 141 § 4 ppsa przez nie odniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich twierdzeń i zarzutów zawartych w skardze, a ponowionych w piśmie z 14 października 2012 r., a to przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku i nie przyjęcie do rozważań, że T. S. nie została złożona oferta i nie przeprowadzono z nią rokowań zgodnie z trybem przewidzianym w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej (w zw. z jej art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7), co pozwalało uznać to naruszenie prawa za rażące w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 kpa;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez oddalenie skargi i tym samym uznanie, że Minister nie dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6 i 15 ust. 2 pkt 3 i 7 ustawy wywłaszczeniowej, odmawiając stwierdzenia nieważność decyzji wywłaszczeniowych, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa mimo, że z materiału dowodowego wynika, że w okolicznościach sprawy T. S. nie została złożona oferta i przeprowadzone z nią rokowania zgodnie z trybem przewidzianym ustawą wywłaszczeniową, co pozwalało uznać to naruszenie prawa za rażące;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez oddalenie skargi i tym samym uznanie, że Minister nie dopuścił się naruszenia art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, mimo, że błędnie zinterpretował i zastosował pojęcie "użyteczności publicznej" i "zatwierdzone plany gospodarcze";

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na oddaleniu skargi od decyzji z [...] 2010 r. mimo tego, że decyzja ta została wydana w oparciu o błędnie ustalony i oceniony stan faktyczny, pomijając w ustaleniach istotne okoliczności sprawy i dowody w zakresie "zatwierdzenia planu gospodarczego", o którym mowa w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej;

8. w zakresie pkt 6 i 7 naruszenie art. 141 § 4 ppsa, gdyż WSA w uzasadnieniu wyroku nie wskazał dowodów i przepisów prawa na podstawie jakich uznał, że inwestycja Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w [...] była realizowana w ramach "zatwierdzonego planu gospodarczego" i na podstawie czego uznał, że przepisy nie reglamentowały dostępu do zakładowych ośrodków wczasowych, a dostęp był do nich powszechny;

9. art. 133 § 1 ppsa przez nie ustosunkowanie się do całości materiału dowodowego w sprawie i nieuwzględnienie w rozważaniach dokumentów znajdujących się w jej aktach;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1. art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, przez przyjęcie, że wywłaszczenie nieruchomości dla rozbudowy zakładowego ośrodka kolonijno-wczasowego stanowiło realizację celu "użyteczności publicznej";

2. art. 8 ust. 1 i 11 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z § 2, 3 "pkt" [winno być "ust.] 1 i § 6 "pkt" [winno być "ust.] 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 15.12.1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 53, poz. 424) przez przyjęcie, że ustalanie odszkodowania dla nieruchomości takich jak objęta postępowaniem wywłaszczeniowym było ściśle i jedynie matematycznym działaniem;

3. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej przez przyjęcie, że w okolicznościach sprawy brak biegłych na rozprawie nie stanowił rażącego naruszenia prawa;

4. art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 40 ust. 2 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. nr 33, poz. 232) i uchwałą Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 23 grudnia 1970 r. o narodowym planie gospodarczym na 1971 r. (M.P. nr 43, poz.327), jak również art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1963 r. nr 29, poz. 172), przez przyjęcie, że pojęciem "zatwierdzonych planów gospodarczych" objęte są również takie plany jak 5-letni plan inwestycyjny Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w [...];

5. art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, przez przyjęcie, że w okolicznościach sprawy rozbudowa ośrodka, wcześniej zagospodarowanego w ramach umowy dzierżawy, uzasadnia wywłaszczenie.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wniósł o :

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji;

- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie nie uwzględnił w stopniu dostatecznym, że zaskarżony wyrok zapadł w sprawie, w której uprzednio zapadł już prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r., I OSK 2008/11.

Zgodnie z art. 190 ppsa, Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak zauważa się w orzecznictwie sądowym, pojęcie "wykładni prawa" o którym stanowi art. 190 ppsa, należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd I instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (wyrok NSA z 12.10.2010 r., II GSK 808/09, Lex 746244; wyrok WSA we Wrocławiu z 15.7.2010 r., I SA/Wr 610/10, Lex 673710). W szczególności, z określenia "związany jest wykładnią prawa" wyprowadzany jest wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie jest związany oceną NSA co do stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (wyrok NSA z 29.9.2011 r., I OSK 1130/11, Lex 1068371). W doktrynie zwraca się przy tym uwagę, że odstąpienie od zawartej w orzeczeniu sądowym wykładni prawa dopuszczalne jest w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego po wyroku WSA albo wydania przez NSA uchwały zawierającej odmienną wykładnię znajdujących zastosowanie w danej sprawie przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 519, uw. 4-5; wyrok NSA z 22.3.2012 r., I OSK 2487/11, Lex 1218864). Żadna z sytuacji przemawiających za odstąpieniem od zawartej w wyroku I OSK 2008/11 w kontrolowanej sprawie nie zaistniała.

Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest w szczególności przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 ppsa). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską i R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 634, nb 5, 6). Ani zarzuty z punktu I podpunktu 2, 3, 5 i 7, w których jako normy odniesienia przywołano błędnie "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa", ani uzasadnienie skargi kasacyjnej tego wymogu konstrukcyjnego nie spełnia (J.P. Tarno – op. cit. s. 470, uw. 3). Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu: ad. I podnosi argumenty dla poparcia zarzutów 1, 2 i 3 z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) i ad. II dla poparcia zarzutów 2 i 3 z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa); ad I podnosi argument dla poparcia zarzutu pkt 3 z drugiej podstawy kasacyjnej i ad. II dla poparcia zarzutu 2 z pierwszej podstawy kasacyjnej; ad I podnosi argumenty dla poparcia zarzutów 6 i 8 z drugiej podstawy kasacyjnej i dla poparcia zarzutu ad. II pkt 1 z pierwszej podstawy kasacyjnej; ad I podnosi argumenty dla poparcia zarzutów 7 i 8 z drugiej podstawy kasacyjnej i dla poparcia zarzutu ad. II pkt 4 z pierwszej podstawy kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, okazał się nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji w wyroku I SA/Wa 1753/12 trafnie aprobował prawidłowo ustalony i oceniony przez organ nadzoru stan faktyczny a przy ustaleniu stanu faktycznego nie pominięto istotnych okoliczności sprawy.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, 2014, s. 369 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Wbrew ocenie autora skarg kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 2008/11 przesądził, że niezbędność "wywłaszczanej nieruchomości dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych nie wymagała bowiem uprzedniego przeprowadzenia przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie" art. 106 § 3 i 5 ppsa, "skoro dowody te znajdowały się w aktach sprawy".

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa także w zakresie nie uczestniczenia biegłego w rozprawie administracyjnej. W zaskarżonym wyroku I SA/Wa 1753/12 trafnie aprobował ustalenie Ministra, że organ wywłaszczeniowy wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją dnia 17 maja 1972 r. oraz że biegły nie uczestniczył w rozprawie. Ustalenia te pozostają bezsporne; skarżący kasacyjnie jedynie inaczej ocenia skutki nieuczestniczenia biegłego w rozprawie w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przytaczając szereg argumentów na poparcie tezy, że nieuczestniczenie biegłego w rozprawie stanowiło w okolicznościach kontrolowanej sprawy rażące naruszenie prawa. Nie doszło także do naruszenia wskazanych przepisów w zakresie, w jakim autor skargi kasacyjnej zarzucił błędne ustalenie i ocenę stanu faktycznego, i pominięcie w ustaleniach istotnych okoliczności sprawy i dowodów w zakresie zatwierdzenia planu gospodarczego, o którym mowa w art. 3 uztwn. Okoliczności te i dowody organ nadzoru należycie uwzględnił.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa, choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny (wyrok NSA z 15.5.2013 r., I OSK 2160/11, Lex nr 1328357) i stanowi on podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 ppsa (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 222 i przypis 20). Z tej przyczyny, odniesienie się do zarzutów, omyłkowo zakwalifikowanych przez autora skargi kasacyjnej w ramach drugiej podstawy (art. 174 pkt 2 ppsa), będzie przedmiotem analizy przy badaniu zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej.

Nieusprawiedliwiony okazały się zarzuty naruszenia art. 133 § 1 ppsa i art. 141 § 4 ppsa w zakresie punktu 6 i 7 zarzutów z drugiej podstawy kasacyjnej. W istocie autor skargi kasacyjnej nie wskazuje dowodów, które organy obu instancji miałyby pominąć, a które to uchybienie miałby z naruszeniem prawa aprobować Sąd I instancji w wyroku I SA/Wa 1753/12. Wszelkie rozważania zawarte w skardze kasacyjnej, dotyczące braku powszechności i dostępności dla całego społeczeństwa, nie mają oparcia w konkretnych dowodach zgromadzonych w kontrolowanym postępowaniu, a odwołują się jedynie do ogólnej świadomości w zakresie gospodarki nakazowo-rozdzielczej i istoty przydziałów jako narzędzia, które służyło dystrybucji dóbr i usług w PRL, w warunkach gdy pieniądz nie pełnił wszystkich pięciu funkcji. Odwołanie się "Skarżącego w powyższym zakresie do powszechnych (np. kroniki, filmy) i własnych doświadczeń" (s. 10 skargi kasacyjnej), nie mogło być w tej materii skuteczne. Skarżący nie przedłożył Ministrowi żadnych kronik ni filmów, z których organ mógłby w trybie ustawowym przeprowadzić dowód (art. 75 § 1 i art. 85 § 1 kpa w zw. z art. 308 § 1 i 2 kpc; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W.Pr. PWN 1999, s. 217, uw. 1; s. 223, uw. 5b, 226 uw. 5; B. Adamiak –op. cit. s. 355, nb 2 pkt 4; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 210).

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zakresie nie odniesienia się Sądu I instancji do zarzutów skargi z 29 grudnia 2010 r. Art. 141 § 4 ppsa określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne, uzasadnienie wyroku zawiera: zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie nie uwzględniające skargi. Wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia. Dlatego też, nie ma podstaw do przyjęcia by Sąd I instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. Z faktu, że skarżący nie zgadzają się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia.

Przywołanie uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.4.2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76 (dalej uchwała I OPS 2/08; s. 7 skargi kasacyjnej), nie prowadzi do odmiennej oceny, niż zaprezentowana w zaskarżonym wyroku. Mimo, że uchwała I OPS 2/08 dotyczy wykładni art. 8 ust. 1 w zw. z art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 31), nie może to przemawiać za odmienną wykładnią prawa, niż zaprezentowana w wyroku I SA/Wa 1753/12. Cena jako essentiale negotii (Cz. Żuławska, R. Trzaskowski w: red. J. Gudowski, Kodeks cywilny. Komentarz, Zobowiązania, LexisNexis 2013. t. III cz. 2, s. 17, 19-21, uw. 4, 7), musi być prawidłowo określona dopiero na etapie zawarcia umowy (art. 6 ust. 1 zd 1 in medio uztwn; "Ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie potrzeby zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie..."). Mimo zatem, że pismo OZLP do T. S. z 21 stycznia 1970 r. nie było ofertą (art. 66 § 1 kc), stanowiło zaproszenie do rokowań (odpowiednio – art. 71 kc). Wyniki rokowań nie doprowadziły do osiągnięcia porozumienia, bo T. S. nie była zainteresowana rokowaniami, wskazując w piśmie z 23 lutego 1970 r., że "powyższej działki nie mam zamiaru sprzedać w ogóle nie tylko dla Waszego Okręgu ale nawet dla innych przedsiębiorstw państwowych" (k. 15, 18 w aktach administracyjnych). Oświadczenie woli T. S. było jasne i jednoznaczne. W tej sytuacji wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie prowadziło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wobec oceny, że aprobowany przez Sąd I instancji stan faktyczny jest prawidłowy, należało przejść do analizy zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa).

Skarżący w skardze kasacyjnej błędnie jako wzorzec kontroli decyzji z [...] 1972 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] 1972 r. wskazuje przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z "1974 r. nr 10, poz. 64";s. 1 pkt I ppkt 2 i w dalszych skargi kasacyjnej), gdy tymczasem wzorcem kontroli mogła być jedynie ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu j.t. Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94, zm. z 1971 r. nr 27, poz. 249 i z 1972 r. nr 11, poz. 77, bowiem w takim brzmieniu obowiązywała ustawa wywłaszczeniowa w dacie wydania obu decyzji kontrolowanych w trybie nieważnościowym.

Zaskarżony wyrok I SA/Wa 1753/12 nie jest obarczony błędną wykładnią art. 3 uztwn przez przyjęcie, że wywłaszczenie nieruchomości dla rozbudowy ośrodka kolonijno-wczasowego stanowiło realizację celu "użyteczności publicznej".

W niniejszej sprawie nie zaistniała którakolwiek z przesłanek uzasadniających odstąpienie od wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku I OSK 2008/11, w szczególności z zakresie, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "słusznie zarzucono [wyrokowi I SA/Wa 215/11] w skardze kasacyjnej błędną wykładnię, a także niewłaściwie zastosowanie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości". Wskazanie w uzasadnieniu wyroku I OSK 2008/11, że "Sąd pominął [w uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 215/11] akcentowaną przez organ dostępność ośrodka dla innych osób. Zdaniem Sądu [w uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 215/11], powołany w decyzji wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2004 r. III CKN 188/03 "nie może mieć w sprawie zastosowania, gdyż dotyczył kwestii ważności umowy cywilnoprawnej, nie zaś oceny decyzji wywłaszczeniowej". Jednakże w wyroku III CKN 188/03, Sąd Najwyższy stwierdził m.in., że: "W systemie społeczno-gospodarczym, panującym w dniu zawarcia przedmiotowej umowy budowa zakładowego ośrodka wczasowego mieściła się w ramach pojęcia celów użyteczności publicznej, ze względu na które mogło nastąpić wywłaszczenie nieruchomości" (art. 3 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości)". Umowa, której dotyczył powołany wyrok [III CKN 188/03] zawarta została w formie aktu notarialnego w dniu 30 marca 1961 r., w akcie notarialnym znalazło się stwierdzenie, że nieruchomość ta "objęta jest projektem wywłaszczenia jako konieczna dla celów użyteczności publicznej", co uzasadniała budowa zakładowego ośrodka wczasowego przez przedsiębiorstwo państwowe. Choć wyrok dotyczył ważności umowy cywilnoprawnej, nie zaś oceny decyzji wywłaszczeniowej, to stanowisko w nim zawarte odnosiło się bezpośrednio do rozważanej w sprawie kwestii - interpretacji pojęcia "cel użyteczności publicznej" użytego w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Obrazuje ono rozbieżności w orzecznictwie co do omawianej kwestii i powinno być przez Sąd rozważone, skoro odwołano się do niego w zaskarżonej decyzji".

Wyrok sądowy jest oświadczeniem woli i wiedzy (K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91). Autor skargi kasacyjnej dokonuje nieprawidłowej wykładni wyroku I OSK 2008/11, pomijając jego logiczny związek ze skasowanym wyrokiem I SA/Wa 215/11. Stanowisko zaprezentowane w wyroku I OSK 2008/11 zyskuje na wyrazistości, jeśli się zważy, że Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się w nim do błędnego stanowiska zaprezentowanego w wyroku I SA/Wa 215/11.

W uzasadnieniu wyroku z 7.5.2004 r., III CKN 188/03, Lex 500187, Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym kasację jednoznacznie wskazał, że "podziela pogląd Sądu Apelacyjnego, że w systemie społeczno-gospodarczym, panującym w okresie zawarcia przedmiotowej umowy, budowa zakładowego ośrodka wczasowego mieściła się w ramach pojęcia celów użyteczności publicznej, ze względu na które mogło nastąpić wywłaszczenie nieruchomości. Stanowisko to jest trafne nawet gdyby współcześnie i w odniesieniu do obecnych realiów społeczno-gospodarczych nadawać temu pojęciu węższy zakres". Trafnie na ewolucję pojęcia "cel użyteczności publicznej" w doktrynie i praktyce przedwojennej wskazał M. Zimmermann, podnosząc że celem takim będzie cel leżący w interesie Państwa (z wyłączeniem celów czysto fiskalnych) (M. Zimmermann, Polskie prawo wywłaszczeniowe, Lwów 1939, s. 23) a w doktrynie i praktyce powojennej K. Sobczak (Nowe prawo wywłaszczeniowe, PiP 1958/8-9/294).

Mimo zatem, że w wyroku I OSK 2008/11 Naczelny Sąd Administracyjny nakazał Sądowi I instancji rozważyć rozbieżności w orzecznictwie co do omawianej kwestii, to w istocie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wywłaszczenie nieruchomości pod rozbudowę ośrodka kolonijno-wypoczynkowego, mieściło się w praktyce funkcjonowania organów wywłaszczeniowych lat sześćdziesiątych i siedemdziesiąty XX w., w dyspozycji art. 3 ust. 1 uztwn.

W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że wywłaszczenie nieruchomości na obszarze miasta lub gminy, z przeznaczeniem jej dla organizacji spółdzielczej, może nastąpić, jeżeli uzasadnia to interes społeczny lub państwowy (art. 3 ust. 3 uztwn). W sprawie kontrolowanej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14.12.2011 r., IV SA/Po 788/11, Lex 135177, od którego skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 21.8.2013 r., I OSK 611/12, Lex 1372101) takim interesem społecznym była budowa ośrodka rehabilitacyjnego dla inwalidów dla potrzeb rehabilitacji osób niepełnosprawnych, które w dominującej liczbie były zatrudnione w spółdzielni inwalidów. Przyjęcie w części wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu, że pojęcie użyteczności publicznej musi się łączyć z powszechnością i ogólnodostępnością dla całego społeczeństwa (wyrok NSA z 28.10.1889/10, Lex 11492640), musi podlegać ocenie w każdej indywidualnej sprawie. Już bowiem w przedwojennej doktrynie trafnie zwracano uwagę, że przy wywłaszczeniu na korzyść reformy rolnej, korzyść bezpośrednią odnosi ten, kto ma prawo do nabycia parceli, a zatem jednostka prywatna. Społeczeństwo odnosi tu korzyść pośrednią; po jej przeprowadzeniu większej ilości wywłaszczeń na ten cel, nastąpi przebudowa ustroju rolnego, która zapewni większe korzyści społeczeństwu, dając chleb i zajęcie większej ilości ludzi (M. Zimmermann – op. cit. s. 23, przypis 1).

W ujęciu art. 3 uztwn możliwy był także zbieg celów i zadań (W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. W. Pr. 1970, dalej W. Ramus – op. cit. 1970, s.26-28, uw. 9, 11; tenże Prawo wywłaszczeniowe. W. Pr. 1975, dalej W. Ramus – op. cit. 1975, s. 35 uw. 9, s. 37-38 uw. 11). Trafnie w wyroku I SA/Wa 1753/12 Sąd I instancji aprobował pogląd Ministra, że decyzją organu wywłaszczeniowego doszło do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jako niezbędnej dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonym planie gospodarczym. Na istnienie dowodów w aktach sprawy w sposób wiążący wskazał wyrok I OSK 2008/11. W skardze kasacyjnej od wyroku I SA/Wa 1753/12 autor skargi kasacyjnej nie mógł zgłosić skutecznie zarzutu w tej materii, z uwagi na art. 190 ppsa. Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego na podstawie art. 190 ppsa oznacza w praktyce, że sąd administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, przekazaną mu przez sąd kasacyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 ppsa, bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 i art. 190 ppsa. W skardze kasacyjnej nie powinny być podawane zarzuty sformułowane w oparciu o odmienną wykładnię prawa, niż dokonał tego NSA w orzeczeniu uchylającym orzeczenie sądu I instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, może odstąpić od wykładni dokonanej w tej sprawie przez NSA jedynie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy ustalony po ponownym jej rozpoznaniu uległ zasadniczej zmianie lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan sprawy (wyrok NSA z 20.9.2006 r., II OSK 1117/05, akceptowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego i R. Stankiewicza; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.9.2008 r., I OSK 1290/07, akceptowany przez J. Drachala, M. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2013 s. 555, nb 8; s. 676, nb 7).

Skarżący kasacyjnie błędnie zawęża rozumienie pojęcia zatwierdzonych planów gospodarczych jedynie do kategorii narodowych planów gospodarczych (art. 19 ust. 1 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. Dz.U. nr 33, poz. 232, zm. z 1954, poz. 43, poz. 190, z 1957 r. nr 61, poz. 329, z 1960 r. nr 57, poz. 322, z 1961 r. nr 25, poz. 120, z 1963 r. nr 57, poz. 306, dalej Konstytucja PRL) bądź do kategorii terenowych planów gospodarczych (w skardze kasacyjnej wskazano "art. 40 ust. 2" – zapewne winno być "art. 41 in princ.") Konstytucji PRL, przy czym zarzutu naruszenia art. 41 Konstytucji PRL autor skargi kasacyjnej nie postawił. W ówczesnej doktrynie wskazywano na istnienie wielkiej rodziny planów gospodarczych i wypracowano koncepcję norm planowych jako szczególnego rodzaju norm prawnych wyznaczających zadania planowe i tylko zadania planowe (W. Brzeziński, J. Kaleta, L. Martan, M. Weralski, Problemy prawne planowania gospodarczego, Warszawa 1964; W. Brzeziński, Nowe typy norm prawnych w prawie administracyjnym, PiP 1966, z. 9; W. Brzeziński, Niektóre problemy systemu prawnego planowania przestrzennego, w: red. J. Łętowski, J. P. Pruszyński, Prawo, Administracja, Gospodarka. Księga ku czci Profesora Ludwika Bara, Ossolineum 1983, s. 41-42). Trafnie Sąd I instancji przyjął, że rozbudowa ośrodka kolonijno- wczasowego przez Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w [...] odbywała się w ramach zadań określonych w zatwierdzonym planie gospodarczym, na co wyraźnie wskazuje pismo Dyrektora Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w [...] z 30 czerwca 1970 r., w którym wskazał, że postanowieniem o lokalizacji szczegółowej z 12 grudnia 1969 r. Prez.PRN. Wydz. BA w Gryficach, OZLP uzyskał zgodę na rozbudowę ośrodka kolonijnego w Rewalu; w bieżącym planie 5-letnim OZLP ma ujęte w planie fundusze na ten cel w wysokości 4,5 mln zł; w planach Wydz. Archit. i Bud. Prez. WRN w Szczecinie tereny te przewidziano do wykorzystania w celach wczasowo-kolonijnych, w związku z czym Wydz. B.U i PWRN w Szczecinie zobowiązało OZLP do zabudowy trwałej dzierżawionej nieruchomości, pod rygorem wprowadzenia na ten teren innego inwestora oraz uregulowania spraw własnościowych tej nieruchomości. Z pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wojewódzkiej Komisji Planowania z [...] 1971 r. nr[...] wynika, że w planie pięcioletnim ujęta jest rozbudowa ośrodka wypoczynkowego w Rewalu wg wartości kosztorysowej ogółęm 4,3 mln zł, z podziałem na lata 1973-1975 (k. 108 – w aktach administracyjnych).

Za wykładnią przyjętą w zaskarżonym w wyroku przemawiają poglądy doktryny, która wskazywała, że w systemie gospodarki planowej realizacja wszystkich celów użyteczności publicznej jest ujęta w ramy planów gospodarczych i w praktyce istniała zbieżność celów i zadań warunkujących wywłaszczenie nieruchomości (W. Ramus, op. cit. 1970, s. 22-24, uw. 2-4; op. cit. 1975, s. 32-33, uw. 2-4). Wyrok I SA/Wa 1753/12 oparty jest na prawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 uztwn.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut błędnej wykładni art. 8 ust. 1 i 11 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z § 2, 3 "pkt" [winno być "ust.] 1 i § 6 "pkt" [winno być "ust.] 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 15.12.1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 53, poz. 424). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że cena sprzedażna państwowych gruntów rolnych położonych na terenie województwa szczecińskiego, wymienionych zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r., ustalona została w wysokości 60% ceny obowiązującej na terenie reszty kraju, określonej w § 1 zarządzenia (W. Ramus – op. cit. 1970, s. 55-56, uw. 4).

Ustawodawca w ustawie wywłaszczeniowej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zarówno decyzji z [...] 1972 r., jak i [...] 1972 r. (j.t. Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94, zm. z 1971 r. nr 27, poz. 249 i z 1972 r. nr 11, poz. 77) – a zatem przed wejściem w życie nowelizacji z 1973 r. (czego skarżący kasacyjnie nie dostrzega), która wyraźnie zmniejszyła dotychczasowe zróżnicowanie odszkodowań (W. Ramus – op. cit. 1975, s. 70-71, w. 2, 3), wyraźnie wskazuje – w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy -na dwie kategorie gruntu, za które przyznawano odszkodowanie: grunty rolne, grunty leśne i budowle i urządzenia gospodarstw rolnych (art. 8 ust. 1-5 uztwn) i grunty w mieście lub osiedlu (art. 8 ust. 6-10 i 12 uztwn; W. Ramus – op. cit. 1970 s. 61-68, uw. 17-28). Ustawa wywłaszczeniowa w art. 8 ust. 9-11 zawierała dwie zasady odszkodowania za budynki znajdujące się na wywłaszczanej nieruchomości.

Ustawodawca nie wprowadził dla potrzeb orzekania o odszkodowaniu innych kategorii gruntów – w szczególności "gruntów przeznaczonych pod budownictwo wczasowe" (s. 4 skargi kasacyjnej – ad. I pkt 1, 2, 3 oraz ad II pkt 2 i 3, lit. b). "Wyznaczenie gruntów" w zatwierdzonym planie ogólnym miejscowości Rewal "pod budownictwo wczasowe", mogło mieć znaczenie w przyszłym postępowaniu o pozwolenie na budowę, nie miało jednak znaczenia dla ustalenia odszkodowania na podstawie art. 8 ust. 1 uztwn. Rewal w 1972 r. był wsią, kąpieliskiem FWP (Mała Encyklopedia Powszechna PWN Warszawa 1969 s. 909; red. K. Marcinek, Przewodnik po Polsce, SiT 1976, s. 698; J. Kosacki, B. Kucharski, Pomorze Zachodnie i Środkowe, SiT 2001, s. 146; Nowa Encyklopedia Powszechna PWN, Warszawa 1996, t. 5, s. 515; art. 106 § 4 i 5 ppsa) i nie można było dla potrzeb ustalenia odszkodowania sięgać do ust. 6-10 uztwn.

Tym samym trafnie biegły mgr inż. J. D. uznał przedmiotową nieruchomość jako grunt rolny (powołując wyciąg z wykazu zmian gruntowych, sporządzony przez 26.5.1970 r. przez PBGiUR w Gryficach), zaszeregowany do wiejskiej strefy ekonomicznej w III Okręgu Gospodarczym, składający się z 1 działki ornej w IIIb klasie gleboznawczej. Wskazał rzeczywisty sposób korzystania z nieruchomości: grunt położony w terenie równym, dogodnym do uprawy agrotechnicznej i zabudowy, wolny od zasiewów i zadrzewień, zadarniony i wykorzystywany od kilku lat do celów kampingowych przez Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych.

Prawidłowo biegły zastosował § 1 ust. 1 pkt 1 rubryka III podrubryka 3 (strefa wiejska), kolumna IIIb; § 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa z 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 53,poz. 424; W. Ramus – op. cit. 1970 s. 55-57, uw. 2-8). Trafnie biegły zastosował 40% zniżki wynikającej z położenia gruntu w województwie szczecińskim.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, brak było podstaw do zastosowania § 3 ust. 1 zarządzenia z 1969 r., bowiem w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu, by Bank Rolny lub właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej w Gryficach wystąpił do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] o podwyższenie w drodze uchwały w poszczególnych wsiach lub gromadach cen określonych w § 1 zarządzenia, i by taka uchwała o zmianie ceny została przed wydaniem decyzji z 1 grudnia 1972 r. opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej (§ 3 ust. 2 i 4 zarządzenia z 1969 r.). W obowiązującym w dacie wydania decyzji z 1 grudnia 1972 r. systemie prawnym brak było podstaw prawnych do innego ustalenia odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość i rozważania w tej materii na s. 4-5 skargi kasacyjnej są bezprzedmiotowe.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 8 ust. 11 uztwn w zw. z § 2, 3 "pkt" [winno być "ust.] 1 i § 6 "pkt" [winno być "ust.] 1 zarządzenia z 1969 r. Zagadnienie to jest wyłącznie zagadnieniem materialnoprawnym, nie zaś procesowym. Bezsporne w toku postępowania zakończonego decyzją z [...] 1972 r. było, że wszelkie urządzenia (16 domków kampingowych, stołówka, umywalnia i izolatka) na przedmiotowej nieruchomości pobudowane zostały przez OZLP, kosztem 2 mln zł (uzasadnienie wniosku z 30 czerwca 1970 r.) a w aktach sprawy brak dowodów przeciwnych.

Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, który podniósł, że "kwestia kto dokonał nakładów jest kwestią wtórną" (s. 4 lit. a skargi kasacyjnej), zagadnienie to jest istotne z punktu widzenia wysokości odszkodowania i zostało w zaskarżonym wyroku prawidłowo ocenione.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (lub inne prawo rzeczowe), jak również roszczenia z tym związane są – co do zasady – roszczeniami z zakresu prawa cywilnego (odpowiednio - E. Mzyk w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 784-785, uw. 1, s. 786-787, uw. 1). Istotą odszkodowania jest wynikający z norm ustawowych obowiązek naprawienia szkody w dobrach jednej osoby (poszkodowanego) przez inny podmiot (dłużnika; M. Kaliński w: red. Z. Radwański, Prawo zobowiązań – część ogólna, C.H. Beck, INP PAN 2014 s.12, nb 1; s. 80-82, nb 68-69). Ustawodawca przesądził, że obowiązek odszkodowania ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie (art. 7 ust. 2 uztwn). Tym samym nakłady na przedmiotową nieruchomość, poczynione w postaci obiektów kampingowych, stołówki, umywalni i izolatki, poczynione przez OZLP, nie mogły stać się składnikiem odszkodowania, które OZLP kosztem powierzonego mu majątku państwowego, miało wypłacić ówczesnej właścicielce nieruchomości. Prócz zasad ogólnych prawa cywilnego, przemawia za tym także wykładnia systemowa ustawy wywłaszczeniowej. Ustawodawca w art. 9 ust. 2 uztwn wskazał, że właściciel nieruchomości może na własny koszt zabrać przedmioty, za które nie należy się odszkodowanie. Tym samym ustawodawca, w bardzo skąpej ustawie wywłaszczeniowej wskazał, że odszkodowanie nie obejmuje szeregu przedmiotów, za które nie należy się odszkodowanie. W zakresie istotnym dla kontrolowanej sprawy uznać należy, że wartość 16 domków kampingowych, stołówki, umywalni i izolatki, nie wchodziła w skład odszkodowania, nie mogła ich także zabrać T. S., zatem biegły nie miał obowiązku obliczać ich wartości, stopnia ich zużycia (art. 8 ust. 11 uztwn w zw. z § 6 ust. 1 zarządzenia z 1969 r.).

Słusznie zatem Minister uznał, a Sąd w wyroku I SA/Wa 1753/12 aprobował pogląd, że opinia biegłego sprowadzała się do prostych obliczeń matematycznych. Przy prawidłowym doborze podstaw i parametrów obliczeń, brak zeznań biegłego na rozprawie dnia 17 maja 1972 r. nie stanowił rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Opinia została zredagowana w sposób odpowiadający przyjętym w latach 1970-72 zasad metodyki sporządzania operatów, zgodnie z którym w dokumencie uzasadnienie opinii nie stanowi odrębnej części dokumentu, a poszerzony wywód jest w istocie uzasadnieniem opinii. Biegły w operacie szacunkowym z 5 lutego 1971 r. starannie, w sposób opisowy wskazał na przyjęte założenia, podstawę ustalenia parametrów i przedstawił sposób wyliczenia odszkodowania. W doktrynie trafnie wskazywano, że w sprawach dotyczących nieruchomości rolnych – jeśli ze względu na określoną już klasę gruntu i jego wartość ustalenie wysokości odszkodowania nie nastręcza trudności – wystarczające jest powołanie jednego biegłego (W. Ramus – op. cit. 1970, s. 133-134, uw. 3).

Biegły nie został powołany przez właściwy organ, jednakże mgr inż. J. D. miał konieczne uprawnienia dla bycia biegłym z dziedziny wyceny nieruchomości. Powierzenie mgr inż. J. D. sporządzenia operatu szacunkowego nastąpiło na podstawie pisma Prezydium WRN w [...] z [...] 1970 r. nr [...] (k. 52 w aktach administracyjnych). Organ I i II instancji, aprobując opinię z 5 lutego 1971 r., sanowały ten brak, czyniąc opinię właściwą dla ustalenia odszkodowania w rozumieniu art. 8 i 21 uztwn.

Skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ppsa podlegała ona oddaleniu.