Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2081/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1679/15 w sprawie ze skargi Wojewody M. na zarządzenie Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Gimnazjum i Szkoły Podstawowej im. [...] w S. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 kwietnia 2016 4., III SA/Kr 1679/15, orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonego przez Wojewodę M. zarządzenia Wójta Gminy L. z [...] marca 2015 r. nr [...] w całości w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Gimnazjum i Szkoły Podstawowej im. [...] w S. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zaskarżone zarządzenie wydano na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.; dalej jako: "u.s.o."). Materialną podstawę zarządzenia stanowi art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. w jego brzmieniu z dnia podejmowania zarządzenia, gdyż art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter ogólny i określa, że do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., polegającym na wydaniu go mimo braku wykazania zaistnienia okoliczności mieszczących się w ustawowych "przypadkach szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przesłanki wskazywane w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia nie mieszczą się w "przypadkach szczególnie uzasadnionych", o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., a uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia ogranicza się w istocie do ogólnych stwierdzeń z przytoczeniem okoliczności mających miejsce w poprzednim roku szkolnym i wcześniej – w stosunku do daty wydania zarządzenia, a także nawiązuje do faktów zaistniałych w 2015 r., które jednak nie dawały podstaw do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora. Podkreślono, że w orzecznictwie wskazuje się, że art. 38 u.s.o., jako stwarzający gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli, musi być stosowany w sposób wyjątkowo rozważny. Jeśli bowiem ustawodawca dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) ustanawia szczególne i dość rygorystyczne gwarancje, to należy dołożyć wszelkich starań, by te gwarancje rzeczywiście funkcjonowały i były respektowane w praktyce (por. wyrok Sądu Najwyższego z 9 grudnia 2003 r., I PK 103/03). Art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. daje możliwość odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, o ile w sprawie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki". Ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji (por. wyrok NSA z 11 maja 2012 r., I OSK 1972/11). Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika nie tylko z przytoczonego powyżej przepisu, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7). W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów odwołujących dyrektorów szkoły ze stanowiska podkreśla się, że akty takie powinny być odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 sierpnia 2011 r., IV SA/GI 986/10; wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., I OSK 314/11, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11).

W niniejszej sprawie wskazane wyżej wymogi nie zostały przez Wójta Gminy L. spełnione. Uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia jest wprawdzie obszerne, ale argumentacja w nim przedstawiona nie daje podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniały "przypadki szczególnie uzasadnione". W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ powołuje się na sposób pełnienia funkcji przez Dyrektora Zespołu Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w S. oraz skutki nieprofesjonalnych działań stosowanych w kierowaniu placówką, które stanowiły zagrożenie dla interesu publicznego, a tym samym uniemożliwiały osiągnięcie celów szkoły i mogły doprowadzić do dalszej destabilizacji funkcjonowania szkoły. Wskazano na brak dbałości skarżącej o dobrą atmosferę w Zespole, podejmowanie działań dyskryminacyjnych wymierzonych w nauczycieli oraz na konflikt między nauczycielami, a dyrektorem Zespołu. W orzecznictwie przyjmuje się, że "szczególnie uzasadnione przypadki", o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast przesłanki typu negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły, odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym i jego wotum nieufności, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. (por. wyrok NSA z 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" z 1997 r., nr 2 poz. 53; wyrok NSA z 19 września 2001 r., II SA 1657/2001; wyrok NSA z 23 września 2005 r., I OSK 91/05; wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11; wyrok NSA z 11 maja 2012 r., I OSK 1971/2011). Podkreśla się też wymóg natychmiastowości działania organu wskazując, że brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet z upływem czasu znosi, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania. Takie jego rozumienie jest właściwe mimo braku określenia w nim wprost skutków upływu czasu, jak w art. 52 § 2 Kodeksu pracy (wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., II SA 3053/01). Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (por. wyrok NSA z 9 maja 2001 r., II SA 3293/00).

Znaczna część zarzutów stawianych A. R. dotyczyła okoliczności mających miejsce w poprzednim roku szkolnym i wcześniej – w stosunku do daty wydania zarządzenia. Organ wskazał na brak przejrzystości zapisów i ewidencji w księgach inwentarzowych stanowiących wyposażenie Zespołu do konta [...] odnosząc się do zapisów ewidencyjnych z 31 lipca 2013 r., a także na przypadki realizacji zajęć lekcyjnych w zastępstwie za przebywającego na zwolnieniu chorobowym nauczyciela przez osobę niezatrudnioną w Zespole mające miejsce we wrześniu 2012 r. Powołuje się na nieprawidłowości w zwolnieniu pracownika placówki w 2013 r. oraz brak właściwej współpracy Dyrektora szkoły z częścią kadry pedagogicznej noszącej znamiona mobbingu i nierównego traktowania (co odzwierciedla treść wyroków Sądu Rejonowego w Tarnowie Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 17 lutego 2014 r., IVP 196/13 i wyroku Sądu Okręgowego w Tarnowie Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 24 czerwca 2014 r., IV Pa 31/14) i konieczność poniesienia opłat sądowych w 2014 r. Wskazuje na brak weryfikacji realizacji zajęć lekcyjnych przed dokonaniem operacji finansowej (wypłaty) na przykładzie udokumentowanym w dniu 30 kwietnia 2014 r. Podaje, że w klasie III szkoły podstawowej nie odnotowano realizacji przypadającej według tygodniowego rozkładu zajęć na ten dzień lekcji religii, podobnie w tej samej klasie w dniu 25 czerwca 2014 r. oraz 21 maja 2014 r. W dniu 6 czerwca 2014 r., w klasie II szkoły podstawowej dokonano wpisu "lekcja zredukowana". Kolejne przykłady to zapisy w dziennikach lekcyjnych w klasie III gimnazjum w dniu 21 maja 2014 r. i 6 czerwca 2014 roku, gdzie dokonano wpisu "klasa zwolniona do domu". Na podstawie ewidencji czasu pracy obejmującej okresy zwolnień chorobowych oraz udzielone bezpłatne urlopy ustalono, że nauczyciel realizujący te zajęcia powinien być w pracy. Pomimo że zajęcia się nie odbyły, nie dokonano stosownych potrąceń z wynagrodzenia. W dniu 28 lutego 2014 r. decyzją Dyrektora Zespołu zostały odwołane wszystkie zajęcia lekcyjne od godziny 13.30 (ostatnia lekcja), a brak było podstaw prawnych do zawieszania zajęć w związku z planowanym posiedzeniem Rady Pedagogicznej. Organ wskazuje również na sankcje finansowe obciążające budżet placówki w wyniku upomnienia w związku z nieterminowym wykonaniem obowiązku nałożonego na Dyrektora Zespołu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. wynikający z wydanej w 2013 r. decyzji Nr [...]. Podnoszona okoliczność braku wdrożonego systemu kontroli zastępczej i rejestru zidentyfikowanych ryzyk dotyczy zatem zaszłości datujących się na początkowe lata objęcia funkcji dyrektora placówki przez A. R., podobnie jak podnoszona kwestia nieaktualizowania statutów szkół wchodzących w skład Zespołu, co – jak wskazuje organ datuje się od 2011 r. oraz niepowoływania "przez długi okres" zastępcy do spraw pedagogicznych i niewyznaczanie osoby do kierowania Zespołem Szkół w dni, w których nie był obecny w pracy Dyrektor Zespołu oraz absencję miał zastępca do spraw pedagogicznych. Wszystkie powyższe zarzuty stawiane A. R. nie należały do grupy zarzutów, które mogłyby stanowić przyczynę odwołania dyrektora szkoły w trybie przytoczonego przepisu, nie należały bowiem do okoliczności wymienionych w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. rozumianych jako nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Nieograniczoność ram czasowych odwołania dyrektora w omawianym trybie w stosunku do chwili wystąpienia owych szczególnie uzasadnionych przypadków podważałaby ratio legis regulacji zawartej w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. (por. wyrok NSA z 27 września 2012 r., I OSK 1615/12; wyrok WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2015 r., IV SA/Po 851/14; wyrok NSA z 1 lipca 2015 r., I OSK 978/15).

Pozostała część zarzutów dotyczyła wprawdzie okoliczności aktualnych w stosunku do daty podjętego zarządzenia, jednakże również nie są to okoliczności, które mogłyby być kwalifikowane jako ustawowe "przypadki szczególnie uzasadnione". Organ ogólnie stwierdził, że wobec wybranych nauczycieli były podejmowane działania o charakterze dyskryminującym poprzez nieuzasadnione obniżanie przydziału godzin, mające znamiona uporczywego naruszania praw pracowniczych, nie przedstawiając na tę okoliczność stosownej argumentacji odwołującej się do konkretnych dowodów. Zasygnalizowano też pojedyncze przypadki w roku szkolnym 2014/15 bezzasadnego ograniczania wymiaru czasu pracy nauczyciela do 0,9 etatu w sytuacji, gdy istniała możliwość kontynuowania jego zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy biorąc pod uwagę jego kwalifikację i arkusz organizacyjny Zespołu na rok szkolny 2014/15 oraz odwołanie zajęć lekcyjnych dla klas II-V szkoły podstawowej w dniu 5 grudnia 2014 r. bez zgody organu prowadzącego i do dnia wydania zarządzenia nie odpracowanych, a także niewskazanie sposobu usunięcia awarii kotła centralnego ogrzewania i niezawiadomienie organu prowadzącego o wystąpieniu. Stwierdzenie przez organ powyższych okoliczności powinno prowadzić do wyjaśnienia przyczyn takiego stanu rzeczy oraz oceny motywacji i argumentów dyrektora placówki – czego w uzasadnieniu zarządzenia nie dokonano – i skutkować ewentualnym zdyscyplinowaniem dyrektora, a nie podejmowaniem zarządzenia o jego odwołaniu w czasie roku szkolnego, w trakcie którego możliwe było jeszcze odpracowanie odwołanych zajęć i wyjaśnienie kwestii ograniczania wymiaru czasu pracy nauczyciela. Z akt sprawy wynika, że awaria kotła centralnego ogrzewania miała miejsce w dniu 5 stycznia 2015 r., a o jej awarii Dyrektor Zespołu powiadomiła Wójta Gminy L. pismem z 7 stycznia 2015 r. Nie ulega żadnej wątpliwości, że nie stanowi nadzwyczajnej okoliczności będącej "przypadkiem szczególnie uzasadnionym" dla odwołania dyrektora placówki stwierdzenie, że księga zastępstw "prowadzona była okresowo w formie luźnych kartek, na których odręcznie sporządzono przydziały zastępstw doraźnych".

Okoliczności powyższe wskazują na negatywną ocenę pracy lub negatywną ocenę wykonywania zadań przez dyrektora, jednakże sama negatywna ocena pracy lub negatywna ocena wykonywania zadań – wskazane w art. 38 ust. 1 pkt 1b u.s.o. – nie wystarcza do zastosowania trybu z art. 38 ust. 1 pkt 2. Użyte w ustawie sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione" stanowi pojęcie niedookreślone i nie może być poddane wykładni rozszerzającej z uwagi na fakt, że tryb odwołania dyrektora określony w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. ma dotkliwe skutki dla osoby odwoływanej i może być stosowany jedynie wyjątkowo, właśnie w "przypadkach szczególnie uzasadnionych". W niniejszej sprawie organ nie wykazał, że taka sytuacja nie miała miejsce.

Sąd podniósł również, że w istocie negatywna opinia M. Kuratora Oświaty z 18 lutego 2015 r., nr [...] w kwestii odwołania A. R. ze stanowiska dyrektora Zespołu Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w S. nie ma charakteru wiążącego, jednakże jej zakwestionowanie nie może ograniczać się do arbitralnego stanowiska o dowolności i niekompletności opinii, zwłaszcza w sytuacji, gdy w opinii tej przedstawiono powody, dla których nie zaakceptowano zamiaru odwołania dyrektora placówki, w tym pozytywne wyniki kontroli planowych i doraźnych w latach 2013-2015 i brak wykazania bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy zarzucanymi A. R. naruszeniami zasad prawidłowej gospodarki finansowej szkoły i funkcjonowaniem kontroli zastępczej, a koniecznością natychmiastowego przerwania funkcji ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Stwierdzenie, że wskazywana przez kuratora oświaty tendencja wzrostowa wyników egzaminów zewnętrznych jest rezultatem wytężonej pracy kadry pedagogicznej i nie sposób poczytać tego jako zasługi Dyrektor, która nie posiada przygotowania pedagogicznego, nie stoi w sprzeczności ze stanowiskiem zawartym w opinii, że nie sposób stwierdzić zakłóceń w realizacji przez placówkę procesu dydaktycznego, a okoliczność ta niewątpliwie pozostaje w ścisłym związku z poprawną realizacją przesłanki interesu publicznego, którego zagrożenia dopatruje się organ prowadzący.

Co więcej, do wydania zaskarżonego zarządzenia doszło po nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Jedną z podstawowych gwarancji procesowych w postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Uwzględniając charakter prawny zarządzenia o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. Przed wydaniem zaskarżonego aktu organ zapoznał się z Raportem częściowym w ramach audytu wewnętrznego dotyczącego czynności sprawdzających w Zespole Gminazjum i Szkoły Podstawowej w S. z 5 lutego 2015 r. wraz z załącznikami dołączonymi do tego audytu, który był przeznaczony "wyłącznie do użytku służbowego" oraz ograniczył się do notatek służbowych i pism, z których wynikało niezadowolenie ich autorów ze współpracy ze skarżącą przy tym organ nie zapewnił skarżącej prawidłowego udziału w postępowaniu kontrolnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego zarządzenia. W aktach sprawy brak dowodów, że skarżąca mogła się zapoznać z zarzutami wynikającymi z powyższych dokumentów oraz że umożliwiono jej wniesienie zastrzeżeń do tych zarzutów. Nie została ona ostatecznie zapoznana z wynikami postępowania wyjaśniającego, nie miała zatem możliwości zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, czy zgłoszenia wniosków (por. wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11; wyrok NSA z 26 maja 2015 r., I OSK 149/15).

W ocenie Sądu I instancji zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z naruszeniem materialnej podstawy jego wydania, tj. z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez błędną wykładnię użytego w tym przepisie zwrotu "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Zatem zaskarżone zarządzenie wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W niniejszej sprawie negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności zarządzenia, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego". Należy bowiem stwierdzić, że z treści art. 90 cytowanej ustawy wynika, że przedłożeniu wojewodzie jako organowi nadzoru podlegają jedynie zarządzenia stanowiące przepisy porządkowe podejmowane na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (por. A. Matan: Komentarz do art. 90 ustawy o samorządzie gminnym, teza 5, w: B. Dolnicki (red.): Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2010). Skoro zaskarżone zarządzenie nie podlegało przedłożeniu wojewodzie, to nie może mieć do niego zastosowania wyjątek od ogólnej zasady zakazu stwierdzania nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia określony w art. 94 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 6 maja 2015 r., I OSK 2364/14 i wyrok WSA w Poznaniu z 1 sierpnia 2014 r., IV SA/Po 498/14).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt Gminy L., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., polegające na:

a) nieprawidłowej interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków" i zawężeniu zakresu zastosowania tego przepisu do sytuacji jednoznacznych, pozwalających na natychmiastową reakcję organu prowadzącego szkołę, z pominięciem przypadków równie poważnych naruszeń obowiązków przez dyrektorów szkół, lecz wymagających wcześniejszego ustalenia i potwierdzenia, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego,

b) przyjęciu, że wskazane zarządzenie Wójta Gminy L. z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Gimnazjum i Szkoły Podstawowej im. [...] w S., przyczyny odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły nie stanowiły na tyle istotnych naruszeń prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadki szczególnie uzasadnione" w rozumieniu powyższego przepisu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że o nieprawidłowościach, które miały miejsce w Zespole Gimnazjum i Szkoły Podstawowej im. [...] w S., organ prowadzący dowiedział się z pism przesyłanych przez rodziców na początku roku 2015, z pism grona pedagogicznego, a także z audytu wewnętrznego, który został sporządzony w dniu 5 lutego 2015 r. (UPR. Egz, [...]). Wójt Gminy L. dopiero na początku lutego 2015 r. powziął informację o skali nieprawidłowości w sposobie zarządzania przedmiotową palcówką oświatową i jego zdaniem bezsprzecznie spełnione zostały przesłanki do odwołania dyrektora szkoły, albowiem sposób pełnienia funkcji przez byłego Dyrektora Zespołu Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w S. oraz skutki nieprofesjonalnych działań stosowanych w kierowaniu placówką stanowiły istotne zagrożenie dla interesu publicznego, a tym samym uniemożliwiały osiągnięcie celów szkoły. Nadto zauważyć należy, iż stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogły doprowadzić do całkowitej destabilizacji funkcjonowania placówki oświatowej. Z pism kierowanych do organu prowadzącego jednoznacznie wynikało, że narastający w placówce szkolnej konflikt między nauczycielami, a dyrektorem Zespołu, doprowadził do sytuacji zagrażającej realizacji podstawowych celów szkoły – harmonijnego, niezakłóconego kształcenia i kształtowania dzieci i młodzieży, co uniemożliwiało realizację przez szkołę zadań opiekuńczo - wychowawczych. Czas zaognienia się konfliktu, to znaczy – odmowa kontynuowania współpracy z dyrektorem Zespołu przez nauczycieli tuż przed okresem przygotowań do egzaminów gimnazjalnych i przed zbliżającym się zakończeniem roku szkolnego stanowi istotne zagrożenie dla istotnych interesów uczącej się młodzieży. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 września 2008 r., III SA/Gd 226/08, w którym wprost stwierdzono, że "organowi, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole, pozostawiona jest swoboda w ustaleniu, czy okoliczności rozpatrywanego przypadku mogą być potraktowane jako szczególnie uzasadnione. Dla zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. może dojść również z przyczyn obiektywnych, niekoniecznie zawinionych wprost przez osobę piastującą stanowisko kierownicze w szkole". Przywołana sentencja została poszerzona w uzasadnieniu cytowanego orzeczenia w którym wprost wskazano, że jeżeli "z okoliczności sprawy wynika, że narastający w placówce szkolnej konflikt między nauczycielami, a skarżącą, doprowadził do sytuacji zagrażającej realizacji podstawowych celów szkoły – harmonijnego, niezakłóconego kształcenia i kształtowania młodzieży. Czas zaognienia się konfliktu, to znaczy – odmowa kontynuowania współpracy z dyrektorem szkoły przez nauczycieli tuż przed okresem przygotowań do egzaminów dojrzałości i przed zbliżającym się zakończeniem roku szkolnego stanowi istotne zagrożenie dla istotnych interesów uczącej się młodzieży". Wskazano, że dostarczony przez audytora raport kontroli zarządczej w szkołach i placówkach oświatowych w Gminie L. uwidocznił liczne uchybienia, które w znakomitej większości zostało przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia. Dlatego też nie do zaakceptowania jest teza Sądu, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia jest niekompletna, a stanowisko organu wyrażone dopiero w odpowiedzi na skargę nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Powyższe rozumowanie jest oparte na błędnych ustaleniach, albowiem Wójt Gminy L. w zaskarżonym zarządzeniu zawarł obszerną i kompletną egzemplifikację wszelkich argumentów przemawiających za uznaniem wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" o którym jest mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Skarżący kasacyjnie wymienił liczne naruszenia obowiązków, które w jego ocenie były na tyle istotne, że nie pozwalały na dalsze ich wykonywanie przez A. R. – Dyrektora Zespołu Gimnazjum i Szkoły Podstawowej im. [...] w S. Wójt Gminy L. stoi bowiem na stanowisku, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z współpracownikami, mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i uzasadniał odwołanie dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Zdaniem organu prowadzącego w przedmiotowej sprawie materializowała się przesłanka "szczególnego uzasadnionego przypadku" dającego podstawę do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., gdyż spełniona została również przesłanka całkowitej utraty zaufania organu prowadzącego do osoby piastującą funkcję dyrektora. A. R. nie dawała gwarancji prawidłowego kierowania szkołą, zapewnienia procesu nauki i wychowania, współpracy z kadrą oraz z rodzicami. Pojęcie "przypadków szczególnie uzasadnionych", których zaistnienie uzasadnia możliwość odwołania dyrektora szkoły z jego funkcji bez wypowiedzenia i w trakcie roku szkolnego został w przedmiotowej sprawie spełniony. Sytuacja przewidziana powyższym przepisem dotyczy działania lub zaniechania o charakterze wyjątkowym, mającym cechy niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem przez dyrektora szkoły. Stwierdzone obiektywne uchybienia były tego rodzaju, że powodowały realną destabilizację w realizacji funkcji szkoły. Dlatego konieczne było natychmiastowe przerwanie pełnienia wykonywania funkcji Dyrektora jednostki przez A. R., gdyż godziłoby to w interes szkoły jako interesu publicznego.

Wójt Gminy L. zarzuca zaskarżonemu wyrokowi przede wszystkim naruszenie prawa materialnego, zarówno przez błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie powołanego wyżej przepisu, co w niniejszej sprawie oznacza, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę normy prawnej wynikającej z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że kwalifikacja poszczególnych naruszeń prawa zarzucanych dyrektorowi jako "przypadków szczególnie uzasadnionych", powinna uwzględniać obowiązki i odpowiedzialność organu prowadzącego za prawidłowe, niezakłócone funkcjonowanie szkoły i zapewnienie uczniom jak najlepszych warunków nauki, a nauczycielom właściwych warunków pracy wychowawczej i dydaktycznej. W przekonaniu organu prowadzącego w przedmiotowej sprawie należy też brać pod uwagę cel omawianego przepisu. Celem użytego w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. zwrotu "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" nie jest w głównej mierze ochrona dyrektora, lecz zakaz nadmiernej ingerencji organów prowadzących w działalność szkoły. Tym samym dobro szkoły jest tu wartością szczególnie chronioną. Powyższy przepis daje organowi prowadzącemu prawo do odwołania ze stanowiska w tego typu przypadkach, nie stwarzając jednak po jego stronie żadnego obowiązku. Zatem organ prowadzący ma w takich sytuacjach kompetencję do odwołania ze stanowiska dyrektora, z której nie musi skorzystać. Sąd dokonał niewłaściwej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przyjmując, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" ogranicza się jedynie do sytuacji powodujących bezwzględną konieczność odwołania ze stanowiska dyrektora. Zwrot "przypadki szczególnie uzasadnione" ma charakter ocenny i niedookreślony, a ustawodawca celowo zrezygnował z choćby przykładowego wyliczenia tego typu przypadków, pozostawiając właśnie organom prowadzącym szkoły ocenę i decyzję co do możliwości ewentualnego zastosowania tego rozwiązania, z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku. Dlatego też Sąd I instancji bezzasadnie nie uwzględnił okoliczności, że czynność odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Zgodnie z art. 34a i 34b u.s.o. organ prowadzący szkołę lub placówkę oświatową sprawuje nadzór nad ich działalnością administracyjną, finansową i w ograniczonym zakresie – pedagogiczną. Oznacza to, że ustawodawca nałożył na organy wykonawcze gmin obowiązek zapewnienia właściwego funkcjonowania tych szkół. Powyższy obowiązek oznacza także, że dobór kadry kierowniczej w szkołach powinien odbywać się w taki sposób, aby zapewnić prawidłowe, niezakłócone funkcjonowanie placówek oświatowych pod względem administracyjno-finansowym oraz pedagogicznym. Dlatego też czynność powierzenia i odwołania dyrektora szkoły lub innej placówki oświatowej ma charakter publicznoprawny. W razie zakłóceń w funkcjonowaniu szkoły organ prowadzący ma nie tylko prawo, ale i obowiązek podjąć adekwatne do tych zakłóceń środki.

Sąd zastosował również błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o, gdyż nie zawiera ona żadnego odniesienia do czasu reakcji organu prowadzącego szkołę na niewłaściwe zachowania dyrektora szkoły. Takie postępowanie znajduje się w całkowitej opozycji do ugruntowanego stanowiska judykatury. I tak NSA w wyroku z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15 expressis verbis podniósł, że "przywiązywanie nadmiernej wagi do kwestii jak najkrótszego odstępu czasowego pomiędzy powzięciem wiadomości o tych zachowaniach a odwołaniem ze stanowiska nie znajduje żadnego uzasadnienia w literalnym brzmieniu tego przepisu. Również wykładnia funkcjonalno-celowościowa czy też systemowa art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. nie powinna nadawać tej okoliczności pierwszoplanowego znaczenia, z pominięciem wagi rzetelnego wyjaśnienia sprawy przed podjęciem decyzji, biorąc pod uwagę znaczenie i dotkliwość skutków tego typu rozstrzygnięć". Sąd I instancji pomimo zauważenia podobieństwa pomiędzy szczególną regulacją art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., a art. 52 § 2 Kodeksu pracy, nie powinien uwzględnić ugruntowanego orzecznictwa i poglądów doktryny formułowanych na gruncie art. 52 § 2 KP odnośnie zwrotu "uzyskanie przez pracodawcę wiadomości o okoliczności uzasadniającej rozwiązanie umowy". Odstęp czasowy pomiędzy tym definitywnym stwierdzeniem zarzucanych dyrektorowi naruszeń prawa, a podjęciem zarządzenia o odwołaniu dyrektora nie był znaczny, wobec czego nie powinien stanowić jednej z przyczyn uznania, iż zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. było w niniejszej sprawie niezgodne z prawem.

Podkreślono również, że wprawdzie pismem z 18 lutego 2015 r. Kurator poinformował organ prowadzący, iż negatywnie opiniuje zamiar odwołania A. R. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Gimnazjum i Szkoły Podstawowej im. [...] w S., jednakże, opinia nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia stanowiska Kuratora. Tymczasem w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), które w odniesieniu do opinii Kuratora powinny znaleźć odpowiednie zastosowanie, opinia taka powinna zawierać przynajmniej zwięzłe przedstawienie i wyjaśnienie powodów zajętego stanowiska, z ustosunkowaniem się do wskazanych przez Wójta Gminy L. zarzutów. Kurator ogólnikowo odniósł się do kontroli, które jakoby miały być prowadzone w latach 2013-2015. Stąd też organ prowadzący nie znając szczegółowych motywów oraz podstaw jakimi kierował się Kurator opiniując negatywnie zamiar odwołania ze stanowiska dyrektora, nie mógł ani uwzględnić tej opinii, ani odnieść się do zasadności tej opinii w uzasadnieniu zarządzenia odwołującej dyrektora.

Zarzut tworzenia złej atmosfery w szkole jako jedna z przyczyn odwołania dyrektora, również z niezrozumiałych względów nie został przez Sąd I instancji uznany za dostateczną podstawę dla zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Sąd bezzasadnie nie uwzględnił pism kierowanych przez rodziców i nauczycieli opisujących zachowania dyrektora szkoły, które wskazywały, że w Zespole Gimnazjum i Szkoły Podstawowej im. [...] w S. brak jest należytej współpracy Dyrektora z gronem pedagogicznym, rodzicami, organem prowadzącym o czym świadczą pisma słane do Wójta przez rodziców i nauczycieli. Również w tym przypadku została spełniona przesłanka z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., albowiem dalsze zajmowanie stanowiska godziło w interes szkoły, jako interes publiczny. Organ prowadzący nie mógł bowiem czekać na dalszą eskalację konfliktu, która mogła spowodować trudne do oszacowania konsekwencje.

Podkreślenia wymaga również fakt, który umknął uwadze Sądu I instancji, a mianowicie, że odwołana dyrektor Zespołu była menadżerem, a nie nauczycielem pełniącym funkcję dyrektora, dlatego też od profesjonalistów, którzy mają za zadanie zarządzać placówką oświatową winno się wymagać podwyższonych mierników staranności w wykonywaniu powierzonych funkcji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne.

Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegającą na nadmiernym zawężeniu pojęcia "przypadku szczególnie uzasadnionego" i uznanie, że pozwala on na odwołanie piastuna ze stanowiska dyrektora szkoły wyłącznie w sytuacji, gdy działania dyrektora są nadzwyczajne i prowadzą do całkowitej destabilizacji funkcjonowania szkoły. Według tego przepisu w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, można odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Rozpoznając sprawę, Sąd I instancji przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię regulacji prawnej art. 38 ust. 1 pkt 2 wyznaczającej przesłanki dopuszczalności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zasadnie wywiódł, że oparcie pierwszej przesłanki na przedmiotowym ograniczeniu negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań na "przypadkach szczególnie uzasadnionych", wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zatem naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, zaś stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08).

Zasadnie Sąd wywiódł, że w sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Funkcjonowanie szkoły do czasu podjęcia zarządzenia Wójta Gminy L. z [...] marca 2015 r., nr [...] wskazuje, że mimo wskazanych w uzasadnieniu tej uchwały niedociągnięć i uchybień, nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Nawet, gdyby się zgodzić, że A. R. w okresie sprawowania funkcji dyrektora szkoły dopuściła się wszystkich uchybień zarzucanych jej przez Wójta Gminy L., to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., co trafnie wywiódł i przekonywująco uzasadnił Sąd I instancji. Stanowisko NSA w tej kwestii jest jednolite i konsekwentnie stosowane w tego rodzaju sprawach – por. np. wyrok z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14.

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje, że art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych (przypadki wymienione w punktach 1 i 3 – 5 skargi kasacyjnej; np. jest oczywiste, że złodziej nie może być dyrektorem szkoły ze względu na wykonywane przez nią funkcje) lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków (przypadki wymienione w punktach 2 i 6 skargi kasacyjnej). Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie nie są to względy formalne, ale powody o charakterze merytorycznym dowodzące, że osoba pełniąca funkcję dyrektora utraciła zdolność do pełnienia tej funkcji.

Skoro Wójt Gminy L. nie wykazał, że w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności dyskwalifikujące A. R. jako dyrektora szkoły z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w wykonywaniu powierzonych jej obowiązków, to jego zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie nie może się ostać, ponieważ nie została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniająca zwolnienie dyrektora w tym trybie. Okoliczności, na które powołuje się organ, mogły co najwyżej stanowić przyczynę odwołania dyrektora szkoły w normalnym trybie, a więc na koniec roku szkolnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.