Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 181/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 art. 29 ust. 1,2 art. 48 ust. 1,2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 6 art. 7 art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2022 r. znak: DON.7101.332.2022.RKR w przedmiocie nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z 14 listopada 2022 r., znak: DON.7101.332.2022.RKR, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia P. W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") z 8 września 2022 r., nr 704/2022 – utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że MWINB postanowieniem z 8 września 2022 r., nr 704/2022, odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: "PINB") z [...] września 2021 r., znak: [...], wstrzymującego P. W. budowę obiektu budowlanego - placu utwardzonego płytami betonowymi (kostką) o powierzchni 129,28 m² (10,10 m x 12,80 m) wraz ze schodami terenowymi, w narożniku północnozachodnim działki nr [...] w miejscowości C., gm. C. P. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy opisał przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdził, że postanowienie organu powiatowego nie jest obarczone żadną z wad, wynikającą z ww. przepisu. Wyjaśnił, że organ powiatowy podczas kontroli przeprowadzonej 23 lipca 2021 r. ustalił, że na działce nr [...] w miejscowości C. znajduje się plac utwardzony kruszywem kamiennym o wymiarach 26 m x 54 m. Plac ten znajduje się w północno - wschodnim narożniku działki. Na placu wykonano wjazd z drogi gminnej (działka nr [...]), poprzez obniżony krawężnik drogi, wyjazd znajduje się w pobliżu narożnika południowo - wschodniego tej działki. Na placu od strony północnej i zachodniej wyznaczono 10 miejsc postojowych o szerokości 3 m i długości 6,5 m. Ponadto na placu znajduje się samochód (chłodnia), który w dniu kontroli był nieużytkowany. Przy samochodzie znajdują się ławki przenośne i parasole. Przy zachodniej części działki, w odległości ok. 7m od granicy znajduje się studnia głębinowa obudowana kręgami betonowymi o średnicy 1300 mm. Wewnątrz studni widoczny był wlot rury do studni głębinowej oraz zakończenie rury PE32. Ponadto stwierdzono wykonanie placu o wymiarach 10,10 m x 12,80 m utwardzonego płytami betonowymi w narożniku północnozachodnim działki nr [...] oraz schodów terenowych łączących ten plac z terenem parku zdrojowego o szerokości 3,70 m z podjazdem pochyłym dla rowerów o szerokości 1,20 m. Schody składają się z 15 stopni o szerokości 40 cm i wysokości 13 cm. Na ww. placu znajdowała się przyczepa gastronomiczna o wymiarach 2,2 m x 2,65 m i wysokości 3,1 m. Z przyczepy zostały zdemontowane koła. P. W. - właściciel ww. działki oświadczył, że plac powstał w czerwcu 2021 r. Nie dokonano w Starostwie Powiatowym w T. żadnych zgłoszeń ani nie występowano o pozwolenie na budowę. W trakcie kontroli przedłożono decyzję Burmistrza Gminy C. z [...] października 2020 r., nr [...], znak: [...] o warunkach zabudowy parkingu dla samochodów osobowych.

PINB postanowieniem z [...] września 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), wstrzymał P.W. budowę ww. obiektu budowlanego - placu utwardzonego płytami betonowymi (kostką) i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego placu w terminie 30 dni od dnia doręczenia inwestorowi tego rozstrzygnięcia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.

GINB przytoczył m.in. treść art. 48 ust. 1, 3 i 5 Pr. bud., a także art. 3 pkt 1 Pr. bud. (opisując pojęcie obiekt budowlany) oraz art. 3 pkt 9 Pr. bud. (opisując definicję urządzenie budowlane). Dodał, że choć przepisy Prawa budowlanego nie zawierają norm, które definiowałyby "utwardzenie gruntu", to jednak wedle reprezentowanego jednolicie w orzecznictwie poglądu są to wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, takich jak wykonanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej itp.

Powołując się na orzecznictwo organ wyjaśnił, że urządzenie budowlane z natury swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego pełni funkcję służebną, a więc jego budowa nie prowadzi do powstania samodzielnej budowli. Utwardzenie gruntu może jednak stanowić odrębną budowlę o ile jest dokonywane w celu powstania obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji. Wówczas tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako np.: plac składowy, manewrowy, postojowy, parking albo droga wewnętrzna. W takim przypadku nie jest uzasadnione stosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud. (obecnie art. 29 ust. 4 pkt 4 Pr. bud.) w zw. z art. 3 pkt 9 Pr. bud., bowiem brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego między utwardzeniem terenu, a odrębnym obiektem budowlanym. Gdy utwardzenie terenu pełni funkcję samodzielną lub dominującą, a nie służebną, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, wedle ogólnej zasady z art. 28 ust. 1 Pr. bud. Dla kwalifikacji tego rodzaju robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. Analiza art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 Pr. bud., pozwala przyjąć, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji.

W ocenie GINB, w przedmiotowej sprawie mamy w sprawie do czynienia z budową placu utwardzonego płytami betonowymi (kostką) wraz ze schodami terenowymi. Ze zdjęć sporządzonych w trakcie kontroli wynika, że na ww. działce ustawiono obiekt - przyczepę gastronomiczną ze zdemontowanymi kołami z napisem "lody". Przedmiotowy plac stanowi strefę komercyjno-rekreacyjną dla osób odwiedzających Park Zdrojowy w C. znajdujący się w sąsiedztwie przedmiotowego placu. Ponadto działka nr [...] w C. nie leży w strefie obszarów chronionych i jest działką rolną (grunty orne), a tym samym nie podlega zwolnieniom przewidzianym w art. 30 Pr. bud., dotyczących utwardzenia terenu na działkach budowlanych.

Zdaniem GINB, zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy pozwalające na dokonanie jednoznacznej kwalifikacji wykonanego utwardzenia płytami betonowymi (kostką) jako budowli. Wobec powyższego przedmiotowy plac podlega reżimowi określonemu w art. 48 Pr. bud. Organ powiatowy słusznie uznał, że budowa placu utwardzonego płytami betonowymi (kostką) wraz ze schodami terenowymi, wykonana na działce innej niż budowlana, została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tym samym prawidłowo wdrożono procedurę określoną w art. 48 Pr. bud., nie naruszając prawa, a tym bardziej w sposób rażący.

Przepis art. 48 ww. ustawy nie ma na celu karania sprawców samowoli budowlanej, lecz doprowadzenie zrealizowanego samowolnie obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem. Sankcja rozbiórki obiektu budowlanego nie jest nakładana bezwzględnie. Przepis art. 48 i nast. Prawa budowlanego określają obowiązki, których spełnienie przez inwestora ma posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej powinno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa. W tym też kierunku organ prowadzi postępowanie legalizacyjne. Celem postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Organ prawidłowo wypełnił obowiązek informacyjny wynikający z art. 48 ust. 3 Pr. bud.

Organ odwoławczy dodał, że podnoszona w sprawie kwestia usytuowanej przy schodach pochylni, stanowiącej podjazd dla rowerów (a uznawanej przez skarżącego za pochylnię dla osób niepełnosprawnych) - pozostaje bez rozstrzygającego znaczenia dla sprawy. Jego zdaniem słusznie MWINB stwierdził, że pochylnia ta stanowi jedynie niewielki element całej inwestycji związanej z utwardzeniem terenu płytami betonowymi (kostką) i niezależnie od jej charakteru nie wpływa na kwalifikację powstałego obiektu budowlanego jako całości.

Z tym postanowieniem nie zgodził się P. W., wnosząc pismem swej pełnomocnik, datowanym na 21 grudnia 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Zdaniem pełnomocnik skarżącego "zaskarżone orzeczenie rażąco narusza:

1. prawo procesowe, mające istotny wpływ na treść decyzji, to jest:

a) art. 6,7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie postanowienia w mocy, pomimo iż PINB nie podjął koniecznych czynności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności:

- co do daty wykonania robót;

- ustalenia charakteru działki nr [...] (organ w tym zakresie oparł się bowiem na danych z ewidencji - co jest niewystarczające);

- ustalenia rodzaju zrealizowanych obiektów budowlanych (organ I instancji z zupełnie niejasnych powodów zakwalifikował pochyłą rampę przy schodach jako zjazd dla rowerów, w ogóle nie badając możliwości czy nie jest to pochylnia dla niepełnosprawnych (co jest o tyle istotne, że z wykonaniem pochylni dla osób niepełnosprawnych nie są związane żadne formalności budowlane);

- ustalenia rodzaju formalności, które są związane z wykonanymi robotami;

b) art. 107 § 3 k.p.a. na skutek:

- braku odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów z wniosku o stwierdzenie nieważności (w tym co do wadliwego ustalenia charakteru działki nr [...]);

- utrzymania postanowienia organu I instancji w mocy, pomimo iż w uzasadnieniu decyzji PINB nie przedstawiono podstaw dla dokonanych ustaleń, w tym w szczególności w zakresie kwalifikacji działki jako rolna czy też określenia rodzaju obiektów zrealizowanych przez inwestora (wywody organu są w tym zakresie lakoniczne, organ nie przedstawia przyczyn, dla których dokonał określone ustalenia) czy chociażby wymogów formalnych, jakie organ uznał za konieczne przy realizacji poszczególnych obiektów;

2. prawo materialne (co zostało wywołane naruszeniami wskazanymi w pkt 1), to jest art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na skutek jego błędnego zastosowania w sprawie, w sytuacji gdy brak było podstaw do zastosowania tej normy (albo było to co najmniej przedwczesne)".

Pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego stwierdziła, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów wskazanych we wniosku wszczynającym postępowanie. W szczególności dotyczy to zarzutów kluczowych dla sprawy, a więc ustalenia charakteru działki. Organ - mechanicznie i bez jakichkolwiek rozważań - lakonicznie stwierdził, że działka nr [...] jest działką rolną. Powyższe ustalenia zarówno postanowienia PINB, jak i organu odwoławczego są wadliwe.

Organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, dotyczącego charakteru działki nr [...]. Definicja działki budowlanej znajduje się w § rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., w sprawę warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tą normą, działka budowlana to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne dostęp do drogi publicznej ora wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowalnych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że elementami, które przesądzają o tym, czy dana nieruchomość może być uznana za działkę budowlaną są elementy wymienione w ww. definicji rozporządzenia, a nie jest przesądzająca informacja z rejestru gruntów, a nawet rzeczywisty sposób zagospodarowania działki.

Zdaniem pełnomocnik, z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że organ w ogóle nie dokonał oceny działki nr [...], zgodnie z powyższymi kryteriami. Organ lakonicznie stwierdził, że działka nie jest budowlana, albowiem określona jest w ewidencji gruntów i budynków jako rolna. Organ zawarł to kluczowe dla sprawy ustalenie w jednym krótkim zdaniu. Oczywistym jest, że ustalenia organu są dowolne, niedopuszczalne - albowiem nie zostały poprzedzone rzetelną analizą stanu faktycznego sprawy.

Organ I instancji nie przeprowadził żadnych ustaleń dotyczących rodzaju wykonanych obiektów, a nadto nie ustalał formalności, jakie są związane z realizacją poszczególnych obiektów. Uzasadnienie decyzji nie zawiera w tym przedmiocie żadnych wyjaśnień. Z zupełnie niejasnych i dowolnych powodów organ przyjął, że przy schodach znajduje się zjeżdżalnia/pochylnia dla rowerów - nie badając (nie rozważając) czy nie jest to pochylnia dla osób niepełnosprawnych. Tymczasem jest to istotne zagadnienie w sprawie, skoro pochylnia dla osób niepełnosprawnych nie wymaga zachowania żadnych formalności budowlanych. Orzekanie o rozbiórce schodów w całości (w tym co do pochylni) jest zatem bezpodstawne. Równie lakonicznie, organ określił datę powstania obiektów budowlanych. W tym zakresie także wywody organu ograniczają się do jednego zdania. W postanowieniu nie ma żadnej wzmianki, analizy, wyjaśnienia wskazującego na dokonywanie przez organ ustaleń co do formalności budowlanych, które - w ocenie organu - wiązały się z realizacją poszczególnych obiektów. Organ w sposób niezmiernie ogólnikowy wyjaśnił w uzasadnieniu podstawę swojego stanowiska. Tak ogólnikowe stwierdzenia, ograniczające się do lakonicznego jednego zdania nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie ustalił wymaganych formalności (opinii, uzgodnień, które są oczekiwane), ani nie odniósł się do poszczególnych wymogów z ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa, a skarga nie była zasadna.

Tut. Sąd wyrokiem z 18 maja 2023 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 180/23 oddalił skargę skarżącego na postanowienie GINB z 14 listopada 2022 r., znak: DON.7101.331.2022.RKR, utrzymujące w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 września 2022 r., nr 705/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z [...] września 2021 r., znak: [...], wstrzymującego P. W. budowę parkingu z kruszywa kamiennego. Zarówno stan prawny, jak i faktyczny ww. sprawy jest zbliżony do sprawy niniejszej, stąd też uzasadnienie wyroku w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 181/23 będzie zbliżone o uzasadnienia wyroku w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 180/23.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zarówno organ I, jak i II instancji – wbrew twierdzeniom skargi – prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] września 2021 r., znak: [...], wstrzymującego P. W. budowę obiektu budowlanego - placu utwardzonego płytami betonowymi (kostką) wraz ze schodami terenowymi, w narożniku północnozachodnim działki nr [...] w C.

Przedmiotem postepowania nadzwyczajnego, jakim w tej sprawie było postepowanie w przedmiocie ważności ww. postanowienia PINB, nie jest ponowne rozpatrywanie sprawy zakończonej kwestionowanym co do ważności rozstrzygnięciem, ale zbadanie aktu wydanego w postępowaniu zwyczajnym pod kątem potencjalnego wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. W tego typu postępowaniu nadzwyczajnym organa nie prowadzą więc co do zasady żadnego postepowania dowodowego, jakie właściwe było dla postepowania zwyczajnego i uzasadnione było przedmiotem takiej sprawy.

W związku z tym, że organ I instancji słusznie ustalił brak występowania w tej sprawie przesłanek nieważności, ujętych w pkt 1 oraz 3-7 § 1 art. 156 k.p.a. (co zasadnie potwierdził GINB), to przedmiotem rozważań organów obu instancji stało się rozważenie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc tego, czy badane w postepowaniu nadzwyczajnym postanowienie rażąco naruszało prawo lub zostało wydane bez podstawy prawnej. W tym też zakresie przepisem, który potencjalnie rażąco mógł być naruszony był art. 48 ust. pkt 1, ust. 3 i 5 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanego postanowienia PINB. Pełnomocnik skarżącego wskazała ponadto we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB na rażące naruszenie art. 7 i 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. oraz "art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1" Pr. bud.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że MWINB w swym pierwszoinstancyjnym postanowieniu w sposób w pełni zgodny z wymogami art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. odniósł się do ww. kwestii, przedstawiając poprawną ocenę braku przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nakazującej ewentualne stwierdzenie nieważności postanowienia PINB. Stąd też GINB prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud. (również obowiązującego w dacie wydawania kwestionowanego postanowienia PINB) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud., nie wymagały pozwolenia na budowę roboty polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu, ale na działkach budowlanych.

W tym jednakże zakresie trafnie wskazuje GINB, że skoro w postepowaniu zwyczajnym ustalono w sposób w żadnej mierze niezaprzeczony przez skarżącego, że nieruchomość na której utwardzono grunt i wybudowano schody ma charakter rolny, to nie jest ona działką budowlaną w rozumieniu ww. art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud. Wyjaśnić należy, że z akt administracyjnych wynika, że PINB charakter rolny nieruchomości, na której utwardzono teren i wybudowano schody, ustalił w oparciu o informację Burmistrza Gminy C. z 4 sierpnia 2021 r. (vide pismo PINB z tejże daty) oraz wypis z rejestru gruntów dla działki nr ewid. [...] i [...] z 26 czerwca 2021 r., z którego wynika klasyfikacja gruntu, jako RIVa – a więc rolna.

Ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji m.in. o gruntach (art. 2 pkt 8 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990). Nawet więc uproszczona informacja z katastru, jaką posiadał PINB jest dowodem na przeznaczenie gruntu w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Skarżący zaś, podważając to ustalenie, nie wskazuje żadnego dowodu przeciwnego, przemawiającego za nie rolnym, ale budowlanym charakterem swojej nieruchomości.

Trafne też są rozważania organów obu instancji co do tego, że skarżący wybudował obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Pr. bud., a nie jedynie utwardził grunt w rozumieniu art. 3 pkt 9 tej ustawy. Dokonane bowiem w sposób wynikający z akt sprawy utwardzenie gruntu i budowa schodów jest wykonaniem z użyciem wyrobów budowlanych budowli, która wraz z ewentualnymi instalacjami ma zapewnić możliwość użytkowania terenu jako placu składowego, manewrowego, postojowego, parkingowego. Nie jest natomiast w tejże sprawie placem postojowym, gdyż – na co słusznie zwraca uwagę GINB - nie jest związany z innym obiektem budowlanym, zapewniając możliwość użytkowania tegoż obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Trafnie prawnie wyjaśnia GINB w zaskarżonym postanowieniu, że wobec tego nie ma zastosowania wyłączenie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud.

Ponadto, utwardzenia i budowy schodów nie można w tym wypadku utożsamiać z urządzeniem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Pr. bud., gdyż rzeczywiście brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego między utwardzeniem terenu, a odrębnym obiektem budowlanym.

Nie budzi wątpliwości prawnych tut. Sądu poprawność stwierdzenia GINB, ze "gdy utwardzenie terenu pełni funkcję samodzielną lub dominującą, a nie służebną, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, wedle ogólnej zasady z art. 28 ust. 1 Pr. bud.". Wyjaśnić należy, że z art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud. nie wynika, na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 747/21 (CBOSA), "w hipotezie normy zawartej w tym przepisie nie zdefiniowano wprost obiektu budowlanego powstałego w wyniku robot budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu i nie przesądzono, czy w rezultacie tych robót powstaje obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 (budowla) w zw. z art. 3 pkt 1 Pr. bud. (obiekt budowlany). Utwardzony grunt może stanowić urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p. bud., a więc urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym i zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Do takiej sytuacji najwyraźniej nawiązuje art. 29 ust. 2 pkt 5 p. bud.". Tym samym, przez wskazane przez GINB powiązanie (lub jego brak( z istniejącym, innym obiektem budowlanym ma decydujące znaczenie dla kwalifikacji prawnej utwardzenia gruntu, jako obiektu budowlanego lub urządzenia budowlanego.

NSA wyjaśnił ponadto w ww. wyroku, że w sprawach związanych z oceną legalności robót związanych z utwardzaniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych, w celu prawidłowej kwalifikacji prawnej tych robót jako utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud. prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 Pr. bud.) albo jako budowy obiektu budowlanego, należy uwzględnić nie tylko istnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego utwardzenia z obiektem budowlanym (np. budynkiem mieszkalnym), w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną, lecz także rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz zastosowaną technikę (sposób) wykonania robót.

Przypomnieć też należy, że skarżący nie tylko utwardził grunt, ale również wybudował pokaźnych rozmiarów kilkunastostopniowe schody (wraz z pochylnią). Ani owe schody, ani utwardzenie gruntu nie służą innemu obiektowi budowlanemu, gdyż taki na działce się nie znajduje. Stąd też kwalifikacja robót budowlanych (jako obiekt budowlany) dokonana przez PINB, niezakwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym, była poprawna. Budowa takiego obiektu zaś wymagała dla swej legalności uzyskania pozwolenia na budowę.

Dlatego też trafnie uznały organa obu instancji, że występująca w sprawie samowola budowlana skarżącego uprawniała PINB do zastosowania art. 48 ust. 2 Pr. bud., a więc przepisu tego nie mógł naruszyć organ w postępowaniu zwyczajnym. Skoro zgodnie z ww. art. 28 ust. 1 Pr. bud. dla budowy takiego obiektu niezbędne było pozwolenie na budowę, to jego brak oznaczał, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Taka sytuacja wyczerpywała hipotezę art. 48 ust. 1 pkt 1 ówcześnie obowiązującego i nakazywała organowi nadzoru budowlanego orzeczenie w drodze decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W takim jednakże wypadku, jeżeli budowa byłaby zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz nie naruszałaby przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymywał postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 Pr. bud.). I tak właśnie postąpił PINB, umożliwiając tym samym inwestorowi zalegalizowanie ww. samowoli budowlanej.

Jak więc wynika z powyższego, PINB nie tylko rażąco, ale w ogóle nie naruszył art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. (w tym w sugerowanym przez pełnomocnik skarżącego związku z art. 29 ust. 1 Pr. bud.), gdyż postąpił zgodnie z tym przepisem, zaś budowa przedmiotowego obiektu nie została ustawowo wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dotyczy zasadniczo prawa materialnego. Przyjmuje się jednak w orzecznictwie, że w wyjątkowych wypadkach rażąco można naruszyć i przepisy o charakterze procesowym. Tym niemniej analiza akt sprawy nie prowadzi do wniosku, że PINB w jakikolwiek sposób naruszył prawo procesowe, co zarzuca w skardze pełnomocnik skarżącego. Stan faktyczny sprawy ustalony został bowiem przez PINB w sposób odpowiadający wymogom art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż organ ustalił wszelkie okoliczności istotne dla sprawy zgodnie z hipotezą zastosowanego art. 48 ust. 1 oraz 48 ust. 2 Pr. bud. Dlatego też ustalenia o prawnym charakterze tego organu (w tym w zakresie określenia przedmiotu samowoli, braku wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia i wreszcie w zakresie konsekwencji prawnych samowolnej budowy) oparte były na pozbawionej dowolności ocenie zebranego, wystarczającego materiału dowodowego.

Odnośnie podnoszonych w skardze zarzutów wyjaśnić też trzeba, że organ odwoławczy nie narusza "art. 6,7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie postanowienia w mocy" – gdyż w tym zakresie stosuje nie ww. artykuły, ale art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnośnie zaś zarzucanych wad postępowania PINB tut. Sąd zajął stanowisko w poprzedzające części uzasadnienia.

Niezrozumiałym jest też zarzut, że "organ I instancji z zupełnie niejasnych powodów zakwalifikował pochyłą rampę przy schodach, jako zjazd dla rowerów, w ogóle nie badając możliwości czy nie jest to pochylnia dla niepełnosprawnych". Kwestia "rampy" nie miała znaczenia merytorycznego w tej sprawie, która po pierwsze dotyczyła stwierdzenia nieważności postanowienia, a po drugie kwestia taka nie była przesłanką treści postanowienia PINB wstrzymującego roboty budowlane w odniesieniu do utwardzenia placu płytami betonowymi (kostką) wraz ze schodami terenowymi.

GINB słusznie wyjaśnił też w zaskarżonej decyzji, że nie miało prawnego znaczenia w sprawie, jaką nazwę przypisuje się owej "pochylni" przy schodach. Po pierwsze "pochylnia" nie była objęta rozstrzygnięciem PINB. Po drugie, funkcja tej "pochylni" – a więc to, czy stanowi podjazd dla rowerów, czy też podjazd dla wózków inwalidzkich nie miała znaczenia dla sprawy, która dotyczyła przecież utwardzenia placu i schodów. Decydująca w tym zakresie jest bowiem treść rozstrzygnięcia postanowienia PINB, a nie treść domniemywana przez skarżącego. Należy też zauważyć, że kwestionowane co do ważności postanowienie PINB w żadnej mierze nie dotyczyło (jak błędnie twierdzi w skardze pełnomocnik skarżącego) "orzekania o rozbiórce schodów w całości (w tym co do pochylni)", a jedynie wstrzymania robót budowlanych.

Ponadto, błędne jest stwierdzenie pełnomocnik skarżącego, że "pochylnia dla osób niepełnosprawnych nie wymaga zachowania żadnych formalności budowlanych". Wprawdzie zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 19 Pr. bud. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, ale wymagała ona zgłoszenia organowi administracji architektoniczno budowlanej (ówcześnie obowiązujący art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.).

Niezasadny był też zarzut "braku odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów z wniosku o stwierdzenie nieważności (w tym co do wadliwego ustalenia charakteru działki nr [...])". Zasadniczo całe uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się właśnie do nietrafności wniosku o stwierdzenie nieważności, zaś o charakterze rolnym nieruchomości GINB wspomina na s. 4 decyzji.

W postępowaniu nadzwyczajnym organ nie stosuje prawa materialnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia w postepowaniu zwyczajnym, ale prawo materialne ujęte w hipotezie art. 156 § 1 k.p.a. Stąd też nie może – jak oczekuje pełnomocnik skarżącego – naruszyć "art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na skutek jego błędnego zastosowania w sprawie, w sytuacji, gdy brak było podstaw do zastosowania tej normy".

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.