Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 586/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 15,  art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A Sp. z o.o. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka" bądź "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], mocą której organ ten uchylił decyzję Burmistrza O. z dnia [...], nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczna, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem a, obręb [...], gmina O. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 25 marca 2021 r. A Sp. z o.o. z siedzibą w W., zwróciła się do Burmistrza O. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 1 MW każda lub jednej elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a w obrębie geodezyjnym [...], gmina O. We wniosku wskazano, że powierzchnia działki nr a wynosi 10,00 ha, powierzchnia inwestycji 3,80 ha - właściciel H. L. Podano, że powierzchnia zabudowy planowanego przedsięwzięcia, określona jako powierzchnia rzutu paneli maksymalnie do 10.000 szt. fotowoltaicznych o mocy jednostkowej do 900 W z uwzględnieniem ich kąta nachylenia względem terenu wyniesie nie więcej niż 3ha, a powierzchnia zajmowana przez infrastrukturę towarzyszącą (t.j. transformatory, inwertery, linie kablowe, ogrodzenie, konstrukcji) traktowana jako punkty styku wszystkich elementów z powierzchnią gruntu nie przekroczy 0,2 ha. Spółka podała, że teren przeznaczony pod inwestycję nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Załącznikiem do wniosku była, charakteryzująca wpływ inwestycji na środowisko, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach Burmistrza O. z dnia [...], nr [...], z treści której wynikało, że Burmistrz O., w związku z wnioskiem B Sp. z o.o. dla przedsięwzięcia pn. "Budowa elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a w obrębie geodezyjnym [...], gmina O." planowanego do realizacji na dz. nr a k.m.[...] obręb [...], orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia i określił istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji przedsięwzięcia oraz decyzją z dnia [...], nr [...], którą Burmistrz O. przeniósł na Spółkę A Sp. z o.o. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Do wniosku dołączono ponadto mapę w skali 1:1000 z naniesionymi granicami terenu objętego wnioskiem, które oznaczono linią koloru niebieskiego oraz obszar oddziaływania inwestycji oznaczony literami A, B, C, D.

Następnie, pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r., działający z upoważnienia Burmistrza O. - Kierownik Wydziału Infrastruktury i Zarządzania Nieruchomościami wezwał Spółkę A Sp. z o.o. o sprecyzowanie przedmiotu wniosku w zakresie ilości wnioskowanych elektrowni fotowoltaicznych, gdyż wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...], nr [...], dotyczy budowy jednej elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2 MW.

Ustosunkowując się do wezwania organu, w piśmie z dnia 12 kwietnia 2021 r. Spółka wskazała, że przedsięwzięcie będzie polegało na "Budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a w obrębie geodezyjnym [...], gmina O.", i wniosła o zapisanie w treści decyzji informacji, że dopuszcza się budowę dwóch elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 1 MW każda, zgodnie z zapisami zawartymi w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W związku z powyższym pismem z dnia 5 maja 2021 r. Burmistrza O. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. W wykazie stron postępowania wskazano następujące podmioty: A Sp. z o.o., H. L., R. W., Zarząd Powiatu, Powiatowy Zarząd Dróg w O., P. B., P. M., T. Z., R. i J. W., K. i J. S. oraz Gmina O.

Pismem z dnia 27 maja 2021 r. Kierownik Wydziału Infrastruktury i Zarządzania Nieruchomości wystąpił do Zarządu Zlewni w S. oraz Starosty O. o uzgodnienie projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej "[...]" o powierzchni do 25 ha wraz z towarzyszącą infrastrukturą zlokalizowanej w Ł., obejmującej działkę o numerze ewid.: b i c k.m. [...].

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], działający z upoważnienia Starosty O. - Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa, uzgodnił pozytywnie, w zakresie ochrony gruntów, projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej "[...]" o powierzchni do 25 ha wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działkach o numerach ewidencyjnych b i c, ark. mapy [...], obręb [...] w miejscowości Ł.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], zastępca Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w S., uzgodnił pozytywnie projekt decyzji w zakresie melioracji wodnych, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sentencji postanowienia Dyrektor Zarządu Zlewni w S. wskazał m.in. na istniejącą sieć drenarską na obszarze planowanej inwestycji położonej na działkach ew. nr b i c k.m. [...], obręb [...], gmina O.

Pismem z dnia 23 czerwca 2021 r., działający z upoważnienia Burmistrza O. - Kierownik Wydziału Infrastruktury i Zarządzania Nieruchomości wystąpił do Powiatowego Zarządu Dróg oraz Zarządu Zlewni w S. o ponowne uzgodnienie projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastruktura techniczną, zlokalizowanej w Ł., na działce nr a, k.m.[...], wskazując, że w piśmie z dnia 27 maja 2021 r. omyłkowo określono przedmiot inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa postanowił uzgodnić pozytywnie w zakresie ochrony gruntów projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o numerze ewidencyjnym a k.m. [...], obręb [...] w miejscowości Ł. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg uzgodnił pozytywnie projekt tejże decyzji. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Zastępca Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. pozytywnie uzgodnił projekt decyzji w zakresie melioracji wodnych, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 w powiązaniu z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Burmistrz O., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741- zwanej dalej u.p.z.p.), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 - zwanej dalej k.p.a.) - orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej zabudowy produkcyjnej polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a w obrębie geodezyjnym [...], gmina O. na zasadach szczegółowych określonych w decyzji oraz w części graficznej, stanowiącej integralną część decyzji. W rozstrzygnięciu określono: rodzaj inwestycji i rodzaj zabudowy (pkt 1); warunki i szczególne zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (pkt 2); w pkt 3 wskazano, że linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono w części graficznej decyzji - na kopii mapy zasadniczej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w sprawie nie stosuje się warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p., a także, że zostały spełnione warunki art. 61 ust. 1 pkt 3-5 ww. ustawy. Nadto w decyzji podano, że obejmuje ona również 3 załączniki: załącznik nr 1 w postaci kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000; załącznik nr 2 określający wyniki oraz analizę urbanistyczno-architektoniczną obszaru analizowanego (część tekstowa) oraz załącznik nr 3 stanowiący analizę urbanistyczno-architektoniczną obszaru analizowanego (część graficzna) - jednakże do egzemplarza decyzji znajdującego się w aktach sprawy dołączono jedynie załącznik nr 1.

Obwieszczeniem z dnia [...], nr [...] Burmistrz O. podał do publicznej wiadomości, że została wydana decyzja z dnia [...].

Dwoma odrębnymi pismami z dnia 8 września 2021 r., o tożsamej treści, odwołanie wnieśli T. Z. i P. M., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazano na braki w zakresie wyjaśnienia: czy na terenie inwestycji oraz terenach graniczących występują urządzenia melioracji wodnych; czy zamierzona inwestycja nie pogorszy istniejącego stanu środowiska, zwłaszcza poprzez zanieczyszczenie wód i gleby; czy nie powstaną ścieki w związku z koniecznością stałej konserwacji tejże infrastruktury i ewentualnie, w jaki sposób zostaną odprowadzone; czy nie powstanie efekt zaciemnienia terenów bezpośrednio przyległych, gdzie jest prowadzona produkcja wyłącznie rolnicza; czy nie powstaną zakłócenia elektryczne i promieniowanie; czy projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla realizacji planowanej instalacji fotowoltaicznej; i w jaki sposób zostanie zapewniony recykling paneli fotowoltaicznych, w tym urządzeń infrastruktury towarzyszącej (także betonowych fundamentów - słupów). Uzasadniając odwołanie zarzucono bardzo ogólnikowe, niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, które skutkuje możliwością nadużycia prawa przy wykonaniu tej decyzji z pokrzywdzeniem zarówno interesu społecznego, jak i osób trzecich. Nadto na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. odwołujący wnieśli, o przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, poprzez zwrócenie się do Związku Spółek Wodnych w O. o przedstawienie informacji w zakresie infrastruktury melioracyjnej w ramach działki nr a w Ł. oraz na działkach sąsiednich - na okoliczność wykazania, że teren objęty inwestycją posiada konieczną infrastrukturę melioracyjną zaś budowa elektrowni słonecznej posadowiona na słupach wbitych w grunt na głębokości 1,5 m istotnie wpłynie niekorzystnie na gospodarkę melioracyjną w tymże obszarze. Wobec tego wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odmowę ustalenia warunków zabudowy dla elektrowni słonecznej, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza O. i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. W motywach uzasadnienia Kolegium wskazało, iż nie jest związane zarzutami i wnioskami zgłoszonymi w odwołaniu, lecz bada sprawę w pełnym zakresie i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie uchybienia zarówno merytoryczne, jak i formalne. W dalszej kolejności Kolegium podało, że materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zapis ten nie obciąża więc wnioskodawcy konsekwencjami braku planu miejscowego, zastępując ten brak możliwością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Jednak wydanie tej decyzji, w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowa na w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Równocześnie, jak zauważyło Kolegium, brak spełnienia chociażby jednej z tych przesłanek skutkuje wydaniem decyzji odmownej. W dalszych motywach Kolegium wskazało, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Podkreśliło, że stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wniosek powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Uwzględniając powyższe Kolegium zauważyło, że we wniosku z dnia 25 marca 2021 r. Spółka wnioskowała o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia zlokalizowanego na działce nr a w obrębie geodezyjnym [...], gmina O. Na załączonej do wniosku mapie zakreślono niebieską linią teren inwestycji, który jednakże obejmuje jedynie część działki nr a oraz oznaczono literami A,B,C,D obszar oddziaływania inwestycji. Powyższe, zdaniem Kolegium, skutkowało niekompletnością wniosku, która determinuje brak możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej kolejności, odnosząc się do kwestii możliwość - bądź jej braku - ustalenia warunków zabudowy dla terenu rozumianego, jako części działki ewidencyjnej, Kolegium stwierdziło, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa stanowisko, że teren inwestycji to obszar jednej lub kilku działek ewidencyjnych. Wynika to przede wszystkim z tego, że organy wydające decyzje w ramach zagospodarowania przestrzennego nie mogą określać dokładnej lokalizacji przyszłej inwestycji, a jedynie wskazywać teren, na którym ta inwestycja powstanie. Z kolei najmniejszą jednostką powierzchniową podziału kraju dla celów ewidencji gruntów i budynków jest właśnie działka ewidencyjna. Dlatego linie rozgraniczające teren inwestycji powinny się pokrywać z podziałem geodezyjnym danego obszaru, na którym znajduje się działka wskazana przez inwestora. Zauważyło Kolegium, że "terenem", o którym mowa w art. 61 u.p.z.p. jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a więc obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja inwestycji. Ponadto z analizy wszystkich przepisów art. 61 ustawy posługujących się pojęciem "terenu" (art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 4, 5 i 6, a także art. 63) wynika, że terenem tym może być tylko część działki, oznaczona przez wnioskodawcę dla planowanej lokalizacji inwestycji. Także z treści art. 52 ust. 2 u.p.z.p., stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie można wyprowadzić tezy, że wniosek inwestora, który musi określać granice terenu objętego wnioskiem, może być ograniczony tylko do części działki. Z kolei zwrot "określenie granic terenu objętego wnioskiem", o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., oznacza zawsze całą działkę. Tym samym - jak podkreślił organ - w realiach analizowanej sprawy, brak jest możliwości ustalenia wymagań dotyczących zabudowy tylko dla części działki, a co za tym idzie ograniczenie charakterystyki inwestycji oraz danych dotyczących jej wpływu na środowisko, tylko i wyłącznie do inwestycji planowanych do realizacji na części działki, wskazanej we wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy Kolegium zauważyło, że z naniesionych granic terenu objętego wnioskiem, które oznaczono linią koloru niebieskiego oraz z obszaru oddziaływania inwestycji oznaczonego literami A,B,C,D na dołączonej do wniosku mapie w skali 1:1000 wynika, że obejmuje on część działki a. Co prawda organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji ustalił warunki zabudowy dla terenu obejmującego działkę nr a k.m. [...], obręb geodezyjny [...] w gminie O., jednakże w załączniku nr 1 do decyzji oznaczono linię rozgraniczającą teren inwestycji literami A,B,C,D,E, która zajmuje również tylko część działki nr a. W tej sytuacji, zadaniem organu pierwszej instancji było ustalenie, czy prawidłowo Spółka oznaczyła linię rozgraniczającą teren zabudowy na części działki nr a, a w konsekwencji czy prawidłowe ustalenie stron postępowania. Brak ustaleń w powyższym zakresie skutkował uznaniem przez organ pierwszej instancji za strony postępowania jedynie właścicieli działek zlokalizowanych wokół linii rozgraniczającej teren inwestycji, czyli wokół części, a nie całej działki nr a. Równocześnie zauważyło Kolegium, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy biorą udział co do zasady: inwestor, podmioty posiadające tytuł prawny do działki inwestycyjnej, a także podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich. Przepisy ustawy nie wskazują kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zatem w sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W sprawach warunków zabudowy o interesie prawnym osób ubiegających się o przystąpienie do postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.

W dalszych motywach Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest niekompletna, ponieważ nie zawiera wszystkich części składowych wymaganych powołanymi przepisami. W okolicznościach badanej sprawy jedynie załącznik nr 1 do decyzji z [...] został podpisany przez Burmistrza O. Z kolei załącznik nr 2 i załącznik nr 3 nie zostały dołączone do zaskarżonej decyzji, ani nie są odpowiednio opisane oraz podpisane przez organ wydający decyzję. Dlatego, ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji winien dołączyć do decyzji o warunkach zabudowy właściwą część graficzną z uwzględnieniem wymogów, bowiem decyzja bez prawidłowych załączników wymogów tych nie spełnia. Z kolei niekompletność decyzji o warunkach zabudowy skutkuje niecelowością prowadzenia rozważań odnośnie dalej idących zarzutów sformułowanych przez odwołujących. Reasumując Kolegium stwierdziło, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, obligujących organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), a także - wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zarazem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy - z udziałem wszystkich prawidłowo ustalonych stron postępowania - ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem sprowadza się do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem wszystkich stron postępowania. Powyższe determinowało wydanie przez Kolegium decyzji kasatoryjnej w oparciu o regulację art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów, zważywszy na konieczność powtórzenia procedury z udziałem wszystkich stron postępowania - w ocenie Kolegium - zasadniczo niecelowa pozostaje ocena zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym. Jednakże, mając na uwadze podstawy materialnoprawne regulujące problematykę dotyczącą ustalenia warunków zabudowy - przy uwzględnieniu treści zaskarżonej decyzji - Kolegium stwierdziło, że - co do zasady - brak jest podstaw do wydania decyzji w omawianym przedmiocie dla części nieruchomości, a wyjątki od tej zasady mogą mieć miejsce jedynie w szczególnie uzasadnionych okolicznościach i wymagają rzetelnego umotywowania. Ponadto, załączniki decyzji o warunkach zabudowy powinny faktycznie zostać dołączone do orzeczenia - nie zaś być jedynie elementem akt administracyjnych sprawy. Powinny być one nadto sporządzone zgodnie z wymogami wynikającymi z obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Nie godząc się z treścią powyższej decyzji, A Sp. z o.o. - reprezentowana przez A. M. i M. P. - członków zarządu - wniosła sprzeciw, zarzucając organowi odwoławczemu wydanie decyzji z naruszeniem zarówno przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, a to:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nieprawidłowo rozpoznał wniosek, a postępowanie przeprowadzono z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej;

2) art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny oraz poprzez podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

3) art. 28 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

4). art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także w art. 61 ust. 1 pkt. 1,2,3, ust. 4, 5, 6, art. 63 u.p.z.p. oraz § 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym oraz na przyjęciu, iż decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się do części działki określonej przez wnioskodawcę wyłącznie w szczególnie uzasadnionych okolicznościach, rzetelnie umotywowanych;

5) § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 107 § k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka przedstawiła stan faktyczny sprawy, po czym dodała, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa z uwagi na brak należytego wyjaśnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia nie pozwala uznać, że rzeczywiście istniały przesłanki do uchylenia przedmiotowej decyzji organu pierwszej instancji. W dalszych motywach podniosła, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmował część działki nr a a organ pierwszej instancji zgodnie z wnioskiem i wolą Spółki ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji usytuowanej w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji. Twierdzenia Kolegium, iż tylko w drodze wyjątku dopuszczalne jest objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnie uzasadnionych okoliczności, są zdaniem Spółki bezzasadne. Spółka stała na stanowisku, iż możliwe jest wyodrębnienie konkretnej części działki za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. Dodała, że często w przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek (jak w przedmiotowej sprawie) możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Uwzględniając powyższe nie zgodziła się z argumentacją Kolegium odnoszącą się do wykładni pojęcia "terenu", o którym mowa m.in. w art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p; art. 61 ust. 1 pkt. 1,2,3, ust. 4, 5, 6 u.p.z.p.; art. 63 u.p.z.p. Opierając się na wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 872/21, LEX nr 3188964 oraz II OSK 1881/18, LEX nr 2740067, zaznaczyła, iż w przywoływanych przez organ odwoławczy regulacjach prawnych w uzasadnieniu mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Minister w tym zakresie zastosował się w pełni do wytycznych dotyczących treści tego aktu w zakresie wymagań dotyczących ustalania wymagań odnoszących się do nowej zabudowy (zob. art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p.). W związku z tym, Spółka wyraziła stanowisko odmienne od przedstawionego przez Kolegium podnosząc, iż pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Równocześnie nadmieniła, iż kwestia możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki stanowiła zauważalną oś sporu doktrynalnego i orzeczniczego w dyskursie prawnym. Najnowsza praktyka orzecznicza stanowczo podnosi jednak słuszność i zasadność wyodrębnienia w decyzji o warunkach zabudowy części działki jako terenu inwestycji. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 czerwca 2021 r. jednoznacznie orzekł, iż w przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Natomiast wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki, jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów. Podobne stanowisko zajął również NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18, LEX nr 2740067. Zdaniem Spółki, Kolegium oparło swoją argumentację na orzeczeniach, których tezy są nieaktualne, pomijając zupełnie inne, powszechne interpretacje prawne i linie orzecznicze dopuszczające ustalenie warunków zabudowy na części działki - zgodnie z interesem Spółki - bez konieczności spełnienia szczególnych uwarunkowań normatywnych bądź faktycznych. W konsekwencji Spółka podniosła, iż stoi na stanowisku, że zgodnie z art. 28 k.p.a. za strony postępowania należało uznać jedynie właścicieli działek zlokalizowanych wokół linii rozgraniczającej teren inwestycji, czyli wokół części, a nie całej działki nr a. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niekompletności wniosku, polegającej na niedołączeniu dwóch załączników (nr 2 i nr 3) do decyzji pierwszej instancji oraz braku ich właściwego opisu i podpisu przez organ wydający decyzję Spółka zauważyła, że organ pierwszej instancji starannie przeprowadził wymaganą przepisami prawa analizę urbanistyczno-architektoniczną obszaru analizowanego w części graficznej i w części tekstowej, pozostawiając stosowne załączniki w aktach sprawy. Z treści art. 73 k.p.a. wynika, że strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. W związku z tym, za bezzasadne uznała stanowisko Kolegium, iż pozostawienie załączników w aktach sprawy i niedołączenie wskazanych załączników do decyzji o warunkach zabudowy stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik. Zdaniem Spółki, z treści § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 107 § k.p.a. wprost nie wynika obowiązek bezpośredniego doręczenia stronie wskazanych załączników wraz z decyzją o warunkach zabudowy, co implikuje dopuszczalność pozostawienia załączników określonych w § 9 ust. 2 rozporządzenia w aktach sprawy dostępnych do wglądu dla stron postępowania, bez konieczności ich obligatoryjnego doręczenia. Podniosła też, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że brak podpisu na załączniku nie stanowi naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto z analizy stanów faktycznych i prawnych przywoływanych orzeczeń należy wywieść wniosek, iż nie każdy przypadek braku w sporządzonym załączniku decyzji o warunkach zabudowy bezsprzecznie świadczy o jego wadliwości dozwalającej na domniemanie nieprawidłowości przeprowadzonej analizy na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Za istotne wadliwości w załącznikach decyzji o warunkach zabudowy, mogące budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dyskurs orzeczniczy uznaje takie wadliwości jak m.in. nieprawidłowo oznaczone działki ewidencyjnie w przeprowadzonej analizie, czy też niewyczerpującą analizę funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze. W konsekwencji Spółka stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie nie występują wadliwości, które mogłyby budzić uzasadnione wątpliwości Kolegium, co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie sprzeciwu i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło, że w sprawie nie zaistniał wyjątkowy stan faktyczno-prawny, w którym dopuszczalne było ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nr a. Ponadto, w sytuacji rozbieżności we wniosku w części opisowej i graficznej w zakresie ustalenia czy obejmuje on część działki, czy też całą działkę organ pierwszej instancji winien był, w porozumieniu z wnioskującą stroną, dokonać stosownych wyjaśnień, pamiętając przy tym, że ustalenie warunków zabudowy dla niewydzielonej części działki jest niedopuszczalne. Podobnie, jak rozbieżność pomiędzy treścią decyzji, a obowiązkowym załącznikiem graficznym decyzji, stanowiącym jej integralną część. Co do zarzutu bezpodstawnego uznania niekompletności decyzji organu pierwszej instancji, Kolegium wskazało, że ustalenia poczynione w decyzji o warunkach zabudowy łącznie z załącznikami, będącymi immanentną częścią decyzji mają decydujące znaczenie przy realizacji kolejnego etapu inwestycyjnego obejmującego zatwierdzenie projektu budowlanego i muszą w sposób czytelny określać warunki zabudowy i teren objęty decyzją. W związku z tym, w ocenie Kolegium, wykazane w zaskarżonej decyzji nieprawidłowości w zakresie załączników będących jej integralną częścią są uchybieniami bezsprzecznie uzasadniającymi uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej jako p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków jest ograniczony.

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanego k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 91/19 - wszystkie publikowane w CBOSA).

Wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności oraz zasady prawdy materialnej (związanej z rozłożeniem ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym) jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a. ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tyle dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co rozpatrzyć merytorycznie całość sprawy. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same obowiązki co na organie pierwszej instancji w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W tym zakresie może on zaś działać samodzielnie, bądź za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Z art. 136 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 k.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Oceniając, czy w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., należy mieć na względzie, że podstawę prawną decyzji Burmistrza O. stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej w skrócie u.p.z.p., która określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), a także przepisy wydanego - na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego w skrócie rozporządzeniem.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5, tj. w sytuacji, gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Przy czym, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Ponadto jak wynika z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z zastrzeżeniami, o których mowa w pkt 1-3 powołanego przepisu, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednia przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 u.p.z.p. Zgodnie z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. Wniosek ten, stosownie do art. 52 ust. 2 u.p.z.p., powinien zawierać m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2735/14). Z kolei rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, gdyż w decyzji nie mogą zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem. Złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania, determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie. Przy czym w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora zmodyfikowany, stąd obowiązkiem organu jest dokładne określenie intencji strony. Natomiast, gdy powstaną wątpliwości co do treści żądania, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy, aby ten ją sprecyzował.

Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w katach sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 25 marca 2021 r. Spółka zwróciła się do Burmistrza O. o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch farm fotowoltaicznych o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a w obrębie geodezyjnym [...], gmina O. We wniosku tym wskazała, że ww. działka stanowi grunt rolny RIVb, a jej powierzchnia wynosi 10,00 ha, natomiast powierzchnia inwestycji 3,80 ha. Do przedmiotowego wniosku skarżąca dołączyła prawomocną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach oraz kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000, z zakreślonym na niebiesko terenem inwestycji oznaczonym literami A,B,C,D który obejmował część działki nr a. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, organ pierwszej instancji w osnowie decyzji ustalił na rzecz skarżącej warunki zabudowy dla terenu obejmującego działkę nr a k.m. [...], natomiast w załączniku nr 1 do decyzji oznaczył linię rozgraniczającą teren inwestycji literami A,B,C,D,E, tylko dla część działki nr a, nie uzasadniając w ogóle takiego rozwiązania i nie wyjaśniając czym to jest spowodowane.

W związku z powyższym powstaje pytanie, czy taka sytuacja jest prawidłowa, to znaczy, czy tylko część działki ewidencyjnej może być objęta terenem inwestycji.

Udzielając odpowiedzi na powyższe pytanie zauważyć należy, w orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd rozpoznający niniejszy sprzeciw w pełni podziela, dominuje pogląd, że "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji (por. wyroki NSA: z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2942/15; 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 777/16; 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17; 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2758/16; 14 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1135/17; 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2153/17 i 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2561/17). Podobnie w wyroku NSA z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2447/17 wskazuje się, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy co do zasady rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Tylko w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych lub faktycznych (np. część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw). Za przedstawioną wyżej wykładnią przemawia również treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Zdaniem Sądu, przyjęcie odmiennej wykładni mogłoby prowadzić do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a nadto skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń. Konkludując, stwierdzić należy, że teren inwestycji będący przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy może składać się z jednej działki lub większej liczby działek ewidencyjnych. Za możliwością zaś włączenia do terenu inwestycji tylko fragmentu działki ewidencyjnej, mogą przemawiać wyłącznie nietypowe stany faktyczne i prawne. Tymczasem w rozpoznanej sprawie organ pierwszej instancji ustalając na rzecz skarżącej Spółki warunki zabudowy dla planowanej inwestycji nie wyjaśnił, czy mamy do czynienia z takim właśnie wyjątkowym stanem faktycznym i prawnym. W konsekwencji wadliwie wyznaczył obszar analizowany jako punkty odniesienia, przyjmując granice "terenu inwestycji", a nie granice działki ewidencyjnej.

W tych okolicznościach organ odwoławczy nie mógł tak istotnej części postępowania wyjaśniającego uzupełnić w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji musi bowiem najpierw rozważyć zasadności wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla części działki, ewentualnie wezwać wnioskodawcę do zmodyfikowania wniosku tak, aby odnosił się do całej działki, a także przeprowadzić ponowną analizę urbanistyczną, a w konsekwencji również ponownie ustalić strony postępowania. Brak ustaleń w powyższym zakresie skutkował natomiast uznaniem przez organ pierwszej instancji za strony postępowania jedynie właścicieli działek zlokalizowanych wokół linii rozgraniczającej teren inwestycji, czyli tylko wokół części działki nr a. Ponadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, decyzja organu pierwszej instancji była również niekompletna, ponieważ nie zawierała wszystkich części składowych wymaganych powołanymi przepisami. W okolicznościach badanej sprawy do decyzji z dnia [...] dołączono jedynie załącznik nr 1, natomiast pozostałe dwa załączniki nie zostały do niej dołączone, jak również podpisane przez właściwy organ. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że ustalenia poczynione w decyzji o warunkach zabudowy łącznie z załącznikami mają decydujące znaczenie przy realizacji kolejnego etapu inwestycyjnego, obejmującego zatwierdzenie projektu budowlanego, dlatego muszą czytelnie określać warunki zabudowy i teren objęty decyzją. W ocenie Sądu, dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego przekreślają możliwość rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż ujawnione braki w materiale dowodowym (tj. brak części składowych decyzji organu pierwszej instancji) i nieprawidłowości prowadzonego postępowania uniemożliwiają mu merytoryczne załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Konieczny zatem do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem sprowadza się do przeprowadzenia w zasadzie całego postępowania wyjaśniającego.

Reasumując, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie stwierdzone naruszenia były tego rodzaju, że uprawniały Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał bowiem, że popełnionych przez organ pierwszej instancji nieprawidłowości procesowych o istotnym charakterze nie mógł sanować organ odwoławczy we własnym zakresie, gdyż takie działanie naruszyłoby wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istotą jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Niewątpliwie organ odwoławczy jest zobowiązany – w pierwszym rzędzie - do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i w związku z tym dysponuje środkami prawnymi zmierzającymi do uzupełnienia postępowania dowodowego, lecz użycie w art. 136 k.p.a. takich zwrotów jak "dodatkowe postępowanie" oraz "uzupełnienie dowodów i materiałów" wskazuje na ograniczony zakres możliwych do przeprowadzenia czynności dowodowych. W kontrolowanej sprawie - zdaniem Sądu - zakres koniecznych ustaleń był znaczny i sprowadzał się do wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, zatem nie dawał podstaw do skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnień, o jakich mowa w art. 136 k.p.a. Podkreślić należy, że postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Tak więc Sąd nie stwierdził, by doszło do naruszenia art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a.

W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez stronę skarżącą.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.