Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 863/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 pkt 1 lit.a,c,  art. 2 ust. 1 pkt 4a lit.a, art. 2 ust. 1 pkt 14a, art. 3 ust. 1 i ust. 2, art. 3a ust. 1 i ust. 2, art. 6b ust. 1, art. 6c ust. 1 i ust. 2, art. 6d pkt 5-8, art. 35a pkt 9 lit.a,c, art. 35 c ust. 5 pkt 1, art.
journal: Dz.U. 2021 poz 133
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw - t.j.
article: art. 189d, art. 189f § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1456/20 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 18 maja 2020 r. nr DIH-2 Nr 52/2020 w przedmiocie kary pieniężnej za niewystawienie świadectwa jakości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. W. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1456/20, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę I. W. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 18 maja 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niewystawienie świadectwa jakości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. W., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie - w sytuacji braku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania - o rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz umorzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Ewentualnie, w razie uznania przez Sąd, iż skarżąca ponosi odpowiedzialność za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1209), wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w części, co do kwoty administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na skarżącą, poprzez odstąpienie od wymierzenia tejże kary bądź w zakresie przekraczającym 10.000 zł. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 6b ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu;

2. art. 6c ustawy poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tego przepisu oraz uznanie, że skarżąca była obowiązana do wystawiania świadectw jakości paliw stałych;

3. art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) w zw. z art. 6c ustawy poprzez dokonanie błędnej wykładni oraz wadliwe uznanie, że przedsiębiorcy, którzy sprzedają paliwa stałe wyłącznie na rzecz innych podmiotów wykonujących profesjonalną działalność w zakresie dalszej odsprzedaży paliw stałych zobowiązani są wystawiać świadectwa jakości rzeczonych paliw;

4. art. 1 ust. 2 i art. 3a ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 14a ustawy, poprzez dokonanie ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że odsprzedaż paliwa stałego wyłącznie podmiotom profesjonalnym w zakresie prowadzonej przez te podmioty działalności w zakresie dalszej profesjonalnej odsprzedaży paliw stanowi wprowadzanie do obrotu paliw stałych wymagające wystawiania świadectw jakości oraz podlegające kontroli w tym zakresie;

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi strony skarżącej i utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ w sytuacji, w której naruszała ona prawo materialne w sposób wskazany w pkt 1 petitum niniejszej skargi.

Z daleko posuniętej ostrożności procesowej podniesiono również zarzut naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 35a pkt 9, art. 35c ust. 5 pkt 1 i art. 35d ust. 4 ustawy w zw. z art. 189d i art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez naruszenie zasad dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji, w której skarżąca spełnia przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej lub znaczącego jej miarkowania.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który orzekając w sprawie ze skargi na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o nałożeniu kary pieniężnej w związku z niewystawianiem i nieprzekazywaniem nabywcom świadectw jakości dla wprowadzonych do obrotu paliw stałych przeznaczonych do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o minimalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organy administracji publicznej ustalenia faktyczne uzasadniały – zdaniem Sądu I instancji – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie oraz zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że wprowadzając do obrotu wyłącznie paliwa spełniające wymagania jakościowe określone w przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, strona skarżąca naruszyła obowiązek ustanowiony w art. 6c ust. 2 tej ustawy – z którego wynika, że kopia świadectwa jakości poświadczona za zgodność z oryginałem przez przedsiębiorcę wprowadzającego do obrotu paliwo stałe jest przekazywana każdemu podmiotowi, który nabywa paliwo stałe – co uzasadniało wniosek o zaktualizowaniu się przesłanek wydania, na podstawie art. 35a pkt 9 lit. a) i c) w zw. z art. 35d ust. 1 wymienionej ustawy, decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Zwłaszcza, że organy administracji bez naruszenia prawa oceniły również, że w sprawie nie zaktualizowały się przesłanki odstąpienia od nałożenia kary.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowany przez ten Sąd akt jest zgodny z prawem.

Większość zarzutów skargi kasacyjnej kwestionuje, iż skarżąca była obowiązana do wystawiania świadectw jakości paliw stałych, gdyż jej zdaniem nie mają takiego obowiązku przedsiębiorcy, którzy sprzedają paliwa stałe wyłącznie na rzecz innych podmiotów wykonujących profesjonalną działalność w zakresie dalszej odsprzedaży paliw stałych.

Zdaniem Naczelnego Sądu nie mają usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie są zasadne zarzuty błędnej wykładni: art. 1 ust. 2 i art. 3a ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 14a ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, a także art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) w zw. z art. 6c wymienionej ustawy oraz art. 6b ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 wskazanej ustawy.

Odnosząc się do tych zarzutów podkreślenia wymaga, że przedmiotem regulacji ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw jest również – jak stanowi jej art. 1 ust. 2 – określenie zasad kontrolowania jakości paliw stałych wprowadzanych do obrotu lub obejmowanych procedurą celną dopuszczenia do obrotu, jeżeli paliwa te przeznaczone są do użycia w: 1) gospodarstwach domowych; 2) instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW.

Wobec treści oraz funkcji przywołanego przepisu prawa nie ma podstaw, aby twierdzić, że konwencja językowa zastosowana dla potrzeb opisu przedmiotu regulacji ustawy – "jeżeli paliwa stałe są przeznaczone [...]" – miałaby w jakikolwiek sposób uwzględniać – czy też odnosić się – do elementu woli, czy też wręcz zamiaru nabywcy paliwa stałego, który miałby się manifestować w jego nabywaniu w celu dalszej odsprzedaży konsumentom, co miałoby w konsekwencji prowadzić do wniosku, że zasadnicze znaczenie z punktu widzenia rekonstrukcji treści obowiązku, o którym stanowi art. 6c ust. 1 i ust. 2 przywołanej ustawy oraz aktualizacji tego obowiązku należałoby przypisywać deklaracji odnośnie do woli oraz zamiaru dalszej odsprzedaży tak wprowadzanego do obrotu paliwa stałego.

Proponowane przez stronę skarżącą stanowisko nie znajduje uzasadnienia w treści szczegółowych przepisów ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw.

W tym kontekście trzeba przede wszystkim podkreślić, że jeżeli przedmiotem regulacji ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw jest "określenie zasad kontrolowania jakości paliw stałych wprowadzanych do obrotu lub obejmowanych procedurą celną dopuszczenia do obrotu, jeżeli paliwa te przeznaczone są do użycia w: 1) gospodarstwach domowych; 2) instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW", to za nie mniej uzasadniony należałoby uznać wniosek, że jej celem jest kontrola jakości paliw stałych, które są przeznaczone do użycia, a więc, innymi słowy – co trzeba podkreślić – do zastosowania w gospodarstwach domowych oraz instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW. Stąd też właśnie – a więc, z uwagi na wskazane ich przeznaczenie i zastosowanie do użycia – racjonalny i odpowiedzialny ustawodawca w funkcjonalnym związku z art. 1 ust. 2 przywołanej ustawy dostrzegł potrzebę określenia koniecznych wymagań jakościowych paliw stałych, co nie bez uzasadnionych powodów jest motywowane – jak wynika z art. 3 ust. 1 i ust. 2 przywołanej ustawy – względami ochrony środowiska, wpływu na zdrowie ludzi oraz interesów konsumentów (ust. 1) oraz potrzebą poprawy jakości powietrza, w tym ograniczenia emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (ust. 2). Intencje ustawodawcy są aż nadto jasno i wyraźnie widoczne, gdy w tej mierze odwołać się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw (por. druk nr 2087 Sejmu VII Kadencji), z którego wynika, że penalizacja zachowania polegającego na niewystawieniu świadectwa jakości paliwa stałego została motywowana potrzebą zapewnienia rzetelnej i wyczerpującej informacji nabywców (konsumentów) odnośnie do nabywanego produktu, co – abstrahując już nawet od aspektu ekonomicznego, a mianowicie potrzeby zapewnienia świadomości odnośnie do rzeczywistej relacji ceny do jakości (parametrów) nabywanego produktu, a tym samym potrzeby zapewnienia rzeczywistego prawa wyboru – z całą pewnością, a to zważywszy na zastosowanie paliwa stałego, było motywowane potrzebą zapewnienia szeroko rozumianego bezpieczeństwa, w tym – jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy – ochrony zdrowia ludzi (zob. wyrok NSA z 6 czerwca 2024 r., II GSK 598/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec treści i funkcji przepisów art. 1 ust. 2 oraz art. 3a ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw – w tym zwłaszcza, jeżeli nie przede wszystkim, wobec celów tej ustawy – w korespondencji do przedstawionych argumentów za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że przeznaczenia paliw stałych i zastosowania ich (przy spełnianiu koniecznych wymagań jakościowych) do użycia w gospodarstwach domowych oraz instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie zmienia – bo siłą rzeczy nie może, co odnosi się również do wskazanych wymagań jakościowych – deklaracja nabywcy odnośnie do woli, czy też zamiaru nabywania paliw stałych (w rozpatrywanej sprawie węgla kamiennego) w celu dalszej ich odsprzedaży konsumentom. Zwłaszcza, że – co nie jest bez znaczenia – dalsza odsprzedaż paliwa stałego miałaby następować do użycia w gospodarstwach domowych oraz wskazanych instalacjach spalania. W rozumieniu ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw to więc nie wola nabywcy paliw – w rozpatrywanej sprawie innych przedsiębiorców – decyduje o wskazanym powyżej zastosowaniu paliwa (różnych sortymentów węgla kamiennego), lecz określone tą ustawą i wydanymi na jej podstawie przepisami wymagania jakościowe, a więc innymi słowy jego właściwości potwierdzające przydatność do bezpiecznego użycia w gospodarstwach domowych oraz wskazanych instalacjach spalania.

Podważając zasadność propozycji strony skarżącej odnośnie do rozumienia przepisów art. 1 ust. 2 oraz art. 3a ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, w tym też właśnie kontekście – w tym wobec celów wymienionej ustawy motywowanych względami ochrony środowiska, ochrony zdrowia ludzi oraz interesów konsumentów, a także potrzebą zapewnienia poprawy jakości powietrza, w tym ograniczenia emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji – trzeba stwierdzić, że ustawodawca nie bez uzasadnionych powodów zobowiązał przedsiębiorcę – w momencie wprowadzania do obrotu paliwa stałego, o którym jest, między innymi, mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4a lit. a) – do wystawienia dokumentu potwierdzającego spełnianie przez paliwo stałe wymagań jakościowych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2 (art. 6c ust. 1 wymienionej ustawy), a mianowicie świadectwa jakości, o którego funkcjach trzeba wnioskować na podstawie art. 6d pkt 6 – 8 przywołanej ustawy, zaś dla celów zapewnienia efektywności kontroli w omawianym zakresie, do przechowywania świadectwa jakości przez przedsiębiorcę, przez okres 2 lat, licząc od dnia jego wystawienia (art. 6c ust. 3 ustawy).

Co więcej, w korespondencji do wymienionych celów ustawodawca zobowiązał przedsiębiorcę wprowadzającego do obrotu paliwo stałe do przekazywania poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii świadectwa jakości każdemu podmiotowi, który paliwo to nabywa (art. 6c ust. 3 przywołanej ustawy).

Operowanie przez ustawodawcę (uogólniającym) zaimkiem "każdy" dla potrzeb opisu – a co za tym idzie rekonstrukcji – treści obowiązku, o którym mowa w wymienionym przepisie prawa, nie jest bez znaczenia z punktu widzenia potrzeby zapewnienia rzetelnego i wyczerpującego informowania nabywców (konsumentów) odnośnie do nabywanego produktu (zob. druk nr 2087 Sejmu VII Kadencji), i to bez względu na to, czy paliwo stałe w postaci różnych sortymentów węgla kamiennego jest nabywane bezpośrednio przez konsumentów do użycia w gospodarstwach domowych lub określonych instalacjach spalania, czy też przez innych przedsiębiorców z zamiarem dalszej odsprzedaży kolejnym konsumentom. W każdym z tym przypadków – zwłaszcza, że drugi z nich nie odpowiada hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z art. 6b ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, w tym dlatego, że strona nie wprowadzała do obrotu paliw stałych innych, niż określone w art. 1 ust. 2 w związku z art. 3a ust. 1 i ust. 2 wskazanej ustawy – przedmiotem nabycia jest bowiem to samo paliwo stałe, to jest paliwo, które z uwagi na spełnianie wymogów jakości określonych przepisami obowiązującego prawa może być zgodnie z jego przeznaczeniem stosowane do użycia w gospodarstwach domowych oraz instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW.

Stąd też, eksponowanie przez stronę skarżącą argumentu ze znaczenia konsekwencji mających wynikać z elementu woli, czy też zamiaru towarzyszącego nabywaniu oferowanych różnych sortymentów węgla kamiennego nie może być uznane za uzasadnione. Zwłaszcza, że przeznaczenia i zastosowania paliw stałych spełniających konieczne wymagania jakościowe do użycia w gospodarstwach domowych oraz określonych instalacjach spalania nie zmienia deklaracja nabywcy (innego przedsiębiorcy) odnośnie do zamiaru nabywania tych paliw w celu dalszej ich odsprzedaży, zaś w przypadku nabycia wymienionego paliwa stałego bezpośrednio przez konsumentów, jak i w przypadku jego nabycia przez innych przedsiębiorców z zamiarem dalszej odsprzedaży konsumentom, przedmiotem nabycia jest paliwo, o którym jest mowa w art. 1 ust. 2 w związku z art. 3a ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw.

Z punktu widzenia przedstawionych powyżej celów wymienionej ustawy za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że obowiązek, o którym stanowi jej art. 6c ust. 1 – 3 aktualizuje się również oraz bez żadnych zastrzeżeń – a to wobec potrzeby zapewnienia ochrony zdrowia ludzi oraz interesów konsumentów, w tym również zapewnienia poprawy jakości powietrza oraz ograniczenia emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (art. 3a ust. 1 i ust. 2) – w przypadku nabywania wymienionego paliwa stałego przez innych przedsiębiorców w celu dalszej odsprzedaży konsumentom, a więc bez względu na etap w łańcuchu wprowadzania do obrotu tego paliwa stałego (w rozpatrywanej sprawie węgla kamiennego).

Jeżeli w tym też kontekście – oraz w korespondencji do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów – podkreślić, że w rozumieniu ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw wprowadzaniem do obrotu paliw stałych jest sprzedaż lub inna forma zbycia paliw stałych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 1 ust. 2 (art. 2 ust. 1 pkt 14a), to nie ma podstaw, aby twierdzić, że podejście Sądu I instancji – a co za tym idzie organów administracji publicznej – do rozumienia przywołanego przepisu prawa oraz jego zastosowania w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie jest prawidłowe.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów za uzasadniony trzeba uznać więc wniosek, że wprowadzenie do obrotu paliwa stałego w postaci różnych sortymentów węgla kamiennego – sprzedawanego innym przedsiębiorcom nabywającym to paliwo stałe z zamiarem dalszej odsprzedaży konsumentom – aktualizowało obowiązek, o którym stanowi art. 6c przywołanej ustawy, a mianowicie obowiązek wystawienia świadectwa jakości potwierdzającego spełnianie przez paliwo stałe wymagań jakościowych (ust. 1) oraz obowiązek przekazania poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii świadectwa jakości każdemu podmiotowi, który nabył paliwo stałe (ust. 2), którego naruszenie przez stronę skarżącą w odniesieniu do kilkudziesięciu transakcji uzasadniało przypisanie jej deliktu, o którym jest mowa w art. 35a pkt 9 lit. a) i c) wymienionej ustawy oraz nałożenie – na podstawie jej art. 35d ust. 1 – kary pieniężnej.

Natomiast istota zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 35a pkt 9, art. 35c ust. 5 pkt 1 i art. 35d ust. 4 ustawy w zw. z art. 189d i art. 189f k.p.a. (z pkt 2.2 skargi kasacyjnej), wobec motywów zaskarżonego wyroku wydanych w sprawie decyzji oraz treści skargi kasacyjnej, sprowadza się do oceny, czy w niniejszej sprawie, w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania i kontroli jakości paliw, mają zastosowanie regulacje z art. 189d, przede wszystkim zaś z art. 189f k.p.a.

Wskazania wymaga, że na tle przepisów ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, w zakresie nałożonego jej art. 6c obowiązku wystawienia świadectwa jakości paliw, został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd (wyroki z: 18 sierpnia 2020 r., sygn. II GSK 497/20 i z 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 724/20), który odnosząc się do wartości wprowadzonego do obrotu paliwa jako przesłanki odstąpienia od nałożenia kary, odnosił się przede wszystkim do utożsamiania wagi naruszenia prawa, o którym mowa w art. 35a pkt 9 lit. a) ustawy systemowej w aspekcie odstąpienia od nałożenia na przedsiębiorcę kary. W przywołanych orzeczeniach stwierdzono bowiem, że miarodajne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ma chroniona prawem wartość i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia (Wyrok NSA z 22 lutego 2022 r., II GSK 9/22). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela. Podkreślić należy, że ustawowo określonym celem systemu kontrolnego przewidzianego w ustawie o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw jest ograniczanie negatywnych skutków oddziaływania paliw na środowisko oraz zdrowie ludzi (art. 1 ust. 1 tej ustawy). Z tego właśnie względu ustawodawca wprowadził obowiązek wystawiania, przekazywania i przechowywania świadectw jakości paliw stałych, które mają zapewnić realizację prawa konsumenta do informacji w zakresie zastosowanego systemu certyfikacji lub innego dokumentu stanowiącego podstawę do uznania, że określony rodzaj paliwa stałego, dla którego jest wystawiane świadectwo jakości, spełnia wymagania jakościowe, jak też co do wartości parametrów paliwa stałego, dla którego jest wystawiane świadectwo jakości (art. 6d pkt 5-6 tej ustawy).

To ze względu na potrzebę zapewnienia efektywnej ochrony wymienionych wartości ustawodawca zdecydował o monitorowaniu wprowadzania do obrotu paliwa stałego nakładając na zajmujących się tym przedsiębiorców obowiązek, o którym mowa w art. 6c ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, to jest obowiązek wystawienia i przekazania nabywcom paliwa świadectw jego jakości oraz przechowywania ich przez okres 2 licząc od dnia ich wystawienia. Ponad wszelką wątpliwość, mając na uwadze sankcjonowany przepisem art. 35a pkt 9 lit. a) ustawy charakter wymienionego obowiązku, omawiane rozwiązanie prawne ma w swym założeniu przeciwdziałać naruszeniu wskazanych wartości i prawnie chronionych dóbr, a tym samym eliminować możliwość nie dość, że ich naruszenia, to również eliminować ryzyka ich naruszenia, czy też samo zagrożenie ich naruszenia, co wynika z motywacyjnej funkcji sankcji administracyjnej adresowanej do podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana w związku z naruszeniem obowiązku, o którym stanowi art. 6c przywołanej ustawy.

Mając na uwadze tak określony cel regulacji ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, stwierdzić należy, że waga naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być oceniana z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji tego celu, jakim jest ograniczanie negatywnych skutków oddziaływania paliw na środowisko oraz zdrowie ludzi, co wymaga skutecznego funkcjonowania systemu kontroli. Nie budzi więc wątpliwości, że waga naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35c ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6c ust. 1 oraz w zw. z art. 35a pkt 9 lit. a) ustawy systemowej, nie może być utożsamiana ze znikomym zagrożeniem dla praw o charakterze ekonomicznym, bowiem w analizowanej ustawie nie te wartości są prawnie chronione. Nie może być zatem uznany za skuteczny argument wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż nie doszło do naruszenia prawa konsumenta do nabycia paliwa o odpowiedniej jakości, gdyż nabywcą paliwa sprzedawanego przez Skarżącą był podmiot fachowo trudniący się handlem węglem, a nie jego bezpośredni konsument.

Jako niezrozumiały natomiast należy ocenić argument skargi kasacyjnej, iż nie zostały naruszone normy prawa ochrony środowiska, gdyż "paliwo które nabyła a następnie odsprzedała Skarżąca, nie zostało zużyte ani spalone przez nią bądź podmiot, który to paliwo od niej nabył". Przecież dalsza odsprzedaż tego paliwa konsumentom powodowałaby już niebezpieczeństwo naruszenia norm ochrony środowiska.

Wystarczającym, a wręcz obligatoryjnym na tle przywołanych regulacji było stwierdzenie naruszenia przez przedsiębiorcę obowiązku, o którym mowa w art. 6c ustawy systemowej – w niniejszej sprawie niewydanie rzeczonego świadectwa jakości paliwa wraz z wydaniem nabywcy zakupionego paliwa (węgla kamiennego). Brak było zatem podstaw do tego aby organ, wobec stwierdzonego i niespornego naruszenia, zobligowany było do dokonania oceny spełnienia przesłanki określonej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Biorąc pod uwagę znaczną wartość wprowadzanego do obrotu paliwa stałego w momencie rozpoczęcia kontroli, to kara pieniężna została nałożona istotnie poniżej górnej granicy ustawowego zagrożenia, co z kolei nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że kara ta uwzględnia przesłanki jej wymiaru określone w art. 35d ust. 4 – którego prawidłowości stosowania, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji, strona nie podważa – to nie ma usprawiedliwionych podstaw, aby twierdzić, że reakcja na naruszenie obowiązku adresowanego do strony była nieproporcjonalna, niewspółmierna, dyskryminująca i naruszała zasadę równego traktowania. Zwłaszcza, że strona nie wyjaśnia jednocześnie na czym miałoby to polegać.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu z tytułu udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym art. 179 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).