Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 77/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie: WSA Monika Sawa WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej "KKU") z [...] listopada 2019 r. nr [...] na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U .Nr 32,poz. 191,z późn. zm.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej "kpa", po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] stwierdzającej, że z dniem 27 maja 1990 r. stało się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy Miejskiej [...] przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności nieruchomości gruntowej położonej we [...] przy placu [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], [...] jako działka nr [...], [...], o powierzchni [...] ha (stanowiąca w dniu 27 maja 1990 r. część działki nr [...], [...], o powierzchni [...] ha), pozostająca aktualnie w użytkowaniu wieczystym spółki "[...][...]'' Spółka z o.o. w [...], utrzymano tę decyzję w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z [...] marca 2017 r., znak: [...] stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. stało się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy Miejskiej [...] (Gminy) przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności wskazanej w sentencji decyzji nieruchomości. Odwołanie wniosło [...].

Po rozpatrzeniu odwołania oraz analizie akt sprawy KKU nie znalazło podstaw do odmiennej oceny zebranych dowodów a w konsekwencji innego rozstrzygnięcia.

Sporna nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa, dalej "SP", na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Prawo własności SP zostało i pozostaje ciągle ujawnione w księdze wieczystej nr [...].

Wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. w operacie ewidencji gruntów i budynków sporna nieruchomość ujawniona była jako jeszcze niepodzielona działka nr [...] o powierzchni [...] ha, we władaniu [...] [...] Dyrekcji [...] we [...], a sklasyfikowana w użytku "[...]", tereny [...].

Podstawę ww. wpisu władającego stanowił protokół graniczny wraz ze szkicem do protokołu ustalenia granic z terenami [...]. Decyzją z [...] lipca 1988 r. zobowiązano [...] Dyrekcję Okręgową [...] we [...] do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu sporną nieruchomością. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2003 r. zmienił powierzchnię ww. działki nr [...] [...] ha na [...] ha. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w skład których wchodzi sporna nieruchomość.

Wojewoda ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2004 r., dalej "decyzja uwłaszczeniowa" stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości (tj. wówczas jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha) oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach.

Na mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2005 r., wydanej w wyniku wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2005 r., zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości położonej przy placu [...] i placu [...] we [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki nr ew.[...] i [...] [...], obręb [...] na działki nr ew.[...], [...], [...], [...], [...];

Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września [...] nr [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb [...] na działki nr [...] i [...], (tj. sporną nieruchomość) [...]. Zdaniem organu I instancji [...] nie przedstawiło tytułu prawnego do spornej nieruchomości. Nie świadczy o nim decyzja o ustaleniu opłat z tytułu zarządu gruntem, czego nie zmienia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm., dalej "rozporządzenie uwłaszczeniowe"), które - jak wynika już z tytułu - zostało wydane dla potrzeb innych niż komunalizacja.

Organ II instancji w pełni podzielił wywody organu I instancji. Wskazał, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, zgodnie z którym "jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, (...) - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przepis ten wydaje się jednoznaczny. Przesłanki komunalizacji są zatem oceniane na dzień wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r.. Są nimi:

1) brak wyłączenia komunalizacji w dalszych przepisach, tj. w art. 11-12 ustawy;

2) pozostawanie mienia mieniem ogólnonarodowym (państwowym);

3) należenie tego mienia do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

Druga z przywołanych przesłanek komunalizacji jest bezsporna.

Dalej organ odniósł się do przesłanki "należenia", która jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do wspomnianych organów, lecz do [...].

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych. W razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości.

W świetle ww. regulacji nie budzi, zdaniem KKU wątpliwości, że w braku odmiennych ustaleń dane mienie państwowe podlega komunalizacji jako należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

KKU wskazała, że ugruntowane jest stanowisko NSA, że akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację [...], mając charakter ogólnych aktów normatywnych, nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego . Tym samym prawa zarządu czy też prawa użytkowania [...] nie można wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa. Akty prawne regulujące status kolei nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa do nieruchomości, bowiem nie wskazywały expressis verbis, że mienie będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego [...] pozostaje w jego zarządzie lub użytkowaniu. Udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymaga zatem potwierdzenia danej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., gruntowej.

Odnosząc się do przepisów szczególnych wyłączających komunalizację, tj. art. 11-12 ustawy. Organ wskazał na art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym: Składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: (...) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Przepis ten ma istotne znaczenie także z powodu analogicznego, jak w art. 5 ust. 1 ustawy, odniesienia do pojęcia "należenia" mienia, co pozwala odpowiednio rozumieć to pojęcie zarówno na gruncie art. 5 ust. 1 ustawy (w stosunku do gmin, o czym szerzej powyżej), jak i na gruncie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy - w stosunku do przedsiębiorstw państwowych (z tym że dla zastosowania tego przepisu decydujące znaczenie ma rozporządzenie wydane na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy, które nie wskazuje na [...]). Toteż KKU stwierdziło, że w ww. zakresie brak przesłanek negatywnych do komunalizacji spornej nieruchomości. Ostatecznie KKU przyjęła za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji i pogląd, że [...] nie dysponowało tytułem prawnym do spornej nieruchomości.

Prowadzi to do wniosku, że uprawnienia władcze w stosunku do tej nieruchomości przysługiwały radzie narodowej stopnia podstawowego, co świadczy o należeniu tego mienia do tych organów. Co do kwestii ostateczności decyzji uwłaszczeniowej to KKU wskazała, że rozstrzyga sprawę wg stanu na dzień 3 grudnia 1990 r., a nie wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. Co więcej takie rozstrzygnięcie następuje na podstawie innych przepisów niż art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, co odnieść należy także do rozporządzenia uwłaszczeniowego. Zgodnie bowiem z § 1 rozporządzenia uwłaszczeniowego stwierdzenia prawa państwowych i komunalnych osób prawnych do zarządu nieruchomościami dokonuje się na podstawie co najmniej jednego z następnie wymienionych dokumentów. Przy tym w pkt 1 ww. regulacji wymieniono (co zrozumiałe) decyzję o przekazaniu nieruchomości w zarząd, a w pkt 6 decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Powyższe zapisy rozporządzenia uwłaszczeniowego determinowały zatem ustalenia faktyczne co do zarządu w decyzji uwłaszczeniowej, co - zwłaszcza wobec braku podstaw do stosowania rozporządzenia uwłaszczeniowego w postępowaniu komunalizacyjnym - nie ma bezpośredniego przełożenia na ustalenia w decyzji komunalizacyjnej. Toteż decyzja dot. opłat z tytułu zarządu w postępowaniu komunalizacyjnym może jedynie uzasadniać przypuszczenie (do weryfikacji w postępowaniu dowodowym) co do istnienia decyzji ustanawiającej zarząd. Tymczasem takiemu przypuszczeniu w tej sprawie przeczy już sama treść decyzji z [...] lipca 1988 r. dot. opłaty z tytułu zarządu, ponieważ jej druk po wyrażeniu dot. podstaw przekazania zarządu (w brzmieniu "przekazanego decyzją ...") uzupełniono wyrażeniem w brzmieniu: "zgodnie z ewidencją gruntów", co wskazuje na brak decyzji ustanawiającej zarząd.

W rezultacie decyzja uwłaszczeniowa nie pozostaje ze skarżoną decyzją w prawnie doniosłym związku, chyba że związek ten próbować oceniać przez pryzmat art. 145 § 1 pkt 7 (względnie pkt 8) Kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli [...] zagadnienie wstępne (tu prawo własności Skarbu Państwa) zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Toteż w świetle dat. na które rozstrzygają sprawę odpowiednio decyzja komunalizacyjna i decyzja uwłaszczeniowa nie jest to argument na niekorzyść decyzji komunalizacyjnej, która nie powinna uwzględniać mniej lub bardziej poprawnie ustalonego w innej decyzji stanu prawnego nieruchomości na dzień [...] grudnia 1990 r. Decyzja uwłaszczeniowa może być także wydana w odniesieniu do mienia gminnego (w tym skomunalizowanego), tyle że wówczas rozstrzygnięcie w tym zakresie podejmuje inny organ - por. art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 , z późn. zm.). Niemniej jednak w szczegółowej analizie uwzględnić należy, w kontekście rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, że aktualnie użytkownikiem wieczystym spornej nieruchomości jest nabywca tego prawa, a prawo użytkowania wieczystego nie jest zasadniczo prawem konkurencyjnym względem prawa własności.

Zgodnie z art. 110 § 1 kpa organ administracji publicznej, który wydal decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W ocenie KKU związania nie można odnosić do treści uzasadnienia decyzji (ustaleń faktycznych powiązanych z rozporządzeniem uwłaszczeniowym, które nie ma zastosowania do postępowania komunalizacyjnego), jak również do spraw (tu komunalizacji), które nie były rozstrzygane w decyzji uwłaszczeniowej. Poza tym KKU ponownie rozstrzygając reformatoryjnie sprawę nie jest organem, który wydał decyzję uwłaszczeniową, toteż KKU nie jest nią związana. Ponadto w ocenie KKU związania organu własną decyzją nie można rozpatrywać, abstrahując od możliwości następczej w stosunku do innej decyzji oceny decyzji w trybie nadzwyczajnym (por. przywoływany art. 145 § 1 pkt 7 kpa). Wojewoda, wydając skarżoną decyzję nie oceniał w niej prawidłowości decyzji uwłaszczeniowej. Przede wszystkim jednak decyzja uwłaszczeniowa dotyczyła prawa użytkowania wieczystego gruntu, a decyzja komunalizacyjna dotyczy prawa jego własności, a więc prawa odrębnego od prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Ponadto w ocenie KKU ewentualnych twierdzeń w uzasadnieniu decyzji uwłaszczeniowej (i ustaleń co do stanu prawnego) jako w istocie zagadnienia wstępnego nie można pojmować jako de facto prejudykatu w postępowaniu komunalizacyjnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, które doprowadziło do utrzymania decyzji komunalizacyjnej w mocy, tj.

a) art. 16 § 1 kpa, polegające na wydaniu decyzji administracyjnej stojącej w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi ostatecznymi decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] i [...] w przedmiocie uwłaszczenia się przez przedsiębiorstwo państwowe [...] to jest poprzednika prawnego [...] S.A., co do Działki nr [...] i [...], z których następnie powstała działka [...];

b) art. 110 kpa polegające na wydaniu decyzji administracyjnej naruszającej wyrażoną w tym przepisie zasadę związania organu administracyjnego własną decyzją, podczas gdy wydana przez organ I instancji decyzja uwłaszczeniowa nie została uchylona, zmieniona, ani nie stwierdzono jej nieważności, co oznacza, że w dalszym ciągu funkcjonuje ona w obrocie prawnym,

c) art. 6, 7 i 80 kpa przez:

- błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji tego przyjęcie, że decyzja uwłaszczeniowa nie ma wpływu na ocenę faktu pozostawania nieruchomości w zarządzie [...] przed dniem 5 grudnia 1990 r., podczas gdy fakt wydania tej decyzji stanowi dowód uznania prawa zarządu nieruchomości przez [...] co najmniej w okresie od dnia [...] lipca 1988., co wynika wprost z uzasadnienia decyzji uwłaszczeniowej,

- zignorowanie pozostawania nieruchomości w użytkowaniu w dniu wejścia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. 1961, nr 32, poz, 159, ze zm.; dalej jako: "uoggiw") państwowej jednostki organizacyjnej jaką było [...], co powinno skutkować uznaniem, że nieruchomość przeszła w zarząd [...] z mocy prawa;

d) art. 138 § 1 pkt. 1 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji organu i instancji pomimo jej wadliwości, wynikającej z uchybień wskazanych w odwołaniu od tej decyzji;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 6 ust. 1 uoggiw, przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość "należała" w dniu 27 maja 1990r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe, będące własnością Skarbu Państwa pozostającą w zarządzie [...].

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie obu decyzji i na podstawie art. 145 § 3 ppsa umorzenie postępowania komunalizacyjnego. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Skarżącej według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ze zm.), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ppsa przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie zawiera ona wad uzasadniających w świetle art. 145 ppsa jej wyeliminowanie z obrotu prawa. Sąd nie dopatrzył się także uchybień których istnienie powinien brać pod uwagę z urzędu.

Organ w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny w sprawie i dokonał niewadliwej wykładni przepisów prawa. Uzasadnienie rozstrzygnięcia zostało sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Zgodnie z nim "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1

- staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Przesłanki komunalizacji oceniane są na datę wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r. a wyłączenia zawarte są w art. 11-12 tej ustawy.

Spór dotyczy tego czy nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i czy [...] legitymowało się prawem zarządu tej nieruchomości. Okolicznościom pierwszym zaprzecza strona skarżąca wywodząc swe uprawnienie do zarządu tą nieruchomością z decyzji o wymierzeniu opłat za grunt oddany w użytkowanie oraz decyzji uwłaszczeniowej wydanej na rzecz [...]. O ile rzeczywiście na pierwszy rzut oka możnaby uznać, że skoro na podstawie decyzji o wymierzeni u opłat z tytułu użytkowania gruntów doszło do uwłaszczenia [...] to na podstawie tego samego dokumentu organ obecnie rozpoznający sprawę powinien dojść do wniosku, że [...] wykazało swe prawo zarządu do tej nieruchomości na datę komunalizacji, co stanowi podstawę do odmowy wydania decyzji komunalizacyjnej. Jednakże w tej sprawie mamy do czynienia przede wszystkim z innymi przesłankami do wydania decyzji bo wynikającymi z innych aktów prawa materialnego.

Ma rację organ, że Skarżąca nie wykazała aby grunty te pozostawały w zarządzie [...] na datę komunalizacji tj. [...] maja 1990 r., co byłoby podstawą do wyłączenia gruntów z komunalizacji.

W uchwale z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 70/95 Sąd Najwyższy stwierdził, że oddawanie gruntów państwowych niezbędnych przedsiębiorstwom państwowym – odpłatnie – w zarząd odbywało się w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i, wydanym przez Radę Ministrów z 16 września 1985r. (Dz.U. Nr 47, poz. 240), tj. na podstawie decyzji ostatecznej terenowego organu administracji państwowej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sposób jednoznaczny przesądziło, że oddanie w zarząd nieruchomości gruntowej wymagało wydania decyzji administracyjnej (p. wyrok NSA z dnia 26 lutego 1998 r., I SA 1768/96). Znajdowało to także odzwierciedlenie w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu sprzed 5 grudnia 1990 r. Możliwe było także uzyskanie tego prawa na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przy czym przepis ten odnosił się do państwowych jednostek organizacyjnych w ogólności, bez względu na to, czy posiadały osobowość prawną, czy też nie.

W ocenie Sądu ciężar wykazania spełniania przesłanki sprawowania zarządu jako przesłanki wyłączającej komunalizację spoczywa na podmiocie zainteresowanym. [...] nie posiada innych, poza jedną decyzją z 1988 r. z [...] lipca 1988 r. o wymierzeniu opłat za użytkowanie, dokumentów na podstawie których udałoby się przyjąć, że spełniała na datę komunalizacji przesłankę wykonywania zarządu, nie mówiąc już o braku samej decyzji o ustanowieniu zarządu, na podstawie których dałoby się wywieźć prawo zarządu [...] do tej nieruchomości.

Zwrócić należy uwagę, że § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu wskazuje, że jednym z dokumentów na wykazanie zarządu może być decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. W pkt 7 wskazano także decyzje o naliczaniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli zostały wydane przed dniem 1 sierpnia 1985 r. Tu także takiej decyzji nie przedstawiono.

W tym miejscu należy odnieść się do praktyki orzeczniczej wypracowanej w związku ze stosowaniem tego rozporządzenia. (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2019r., sygn. akt I OSK 130/17; z 14 września 2017 sygn. akt I OSK 371/17; z 5 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3058/15; z 15 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1439/15; z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1806/15; z 30 czerwca 2015 r., I OSK 2469/13; z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 204/14; z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 198/13; z 26 kwietnia 2012 r., I OSK 651/11; z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 570/07, publ. CBOSA). Wskazuje ona w sposób niewątpliwy, że decyzja, o której mowa w § 4 pkt 6 lub 7 rozporządzenia z 1998 r. może być dowodem na okoliczność wymierzonej opłaty, jednak nie jest dowodem na ustanowienie prawa zarządu. Co najwyżej może stanowić dowód pomocniczy, który dopiero w powiązaniu z inną wymienioną w nim decyzją czy umową na podstawie, której opłata jest wymierzana, może być uznany za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) określonego w niej podmiotu. Taka konstrukcja może być jednak dopuszczona wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do aktu o ustanowieniu tego prawa, który zaginął lub uległ zniszczeniu. Poza tym, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. I SA 1989/97; z dnia 5 listopada 1999 r. I SA 2240/98; z dnia 2 lutego 2006 r. I OSK 1295/05, CBOSA). Tymczasem jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych Skarżąca dysponuje wyłącznie decyzją o wymierzeniu opłat z 1988 r .

Także faktyczne władztwo nad nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania istnienia zarządu tą nieruchomością. Zarząd ten musi wynikać z konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych powołanych wyżej. (por. NSA z 8 lutego 2008 r., I OSK 1912/17, uchwała NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16).

Prawidłowe jest stanowisko organów, że przepisy kreujące podmiot [...] oraz argumenty o konieczności wyposażenia tego przedsiębiorstwa w majątek niezbędny do funkcjonowania nie stanowią podstawy do przyjęcia tezy o przysługującym prawie zarządu nieruchomości. Fakt, że przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności, nie kreuje po stronie takiego przedsiębiorstwa tytułu prawnego do nieruchomości.

Trzeba przypomnieć, że dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (ustawa z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych tj. 27 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]". Kwestie mienia tego przedsiębiorstwa regulował rozdziała 6. Z art. 16 tej ustawy wynikało, że mienie [...] jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyte później. Art. 16 ust. 4 wyposażył przedsiębiorstwo w uprawnienia w stosunku do mienia, które było w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych na podstawie przepisów szczególnych. Z przepisów tej ustawy nie da się jednak wywieźć prawa zarządu nieruchomości ale wyłącznie prawo do dysponowania majątkiem i to tylko w zakresie prowadzonej działalności. Wynika to z tego, że przepisy tej ustawy nie wskazywały że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji [...] przysługuje temu przedsiębiorstwu uprawnienie prawne wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...] miały charakter ogólny i w związku z tym nie regulowały stanu prawnego nieruchomości. Mogły co najwyżej stanowić podstawę do późniejszego uregulowania ich stanu prawnego – i dopiero taki akt mógł stanowić o uprawnieniu prawnorzeczowym do danej nieruchomości.

Takiego aktu strona nie posiada.

Tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości nie da się również wywieść z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wskazano w nimi, że spod komunalizacji wyłączone są te składniki mienia ogólnonarodowego, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym czy ponadwojewódzkim. Sąd w tym składzie dokonując wykładni pojęcia "należące" przyjmuje, że pojęcie to oznacza przysługiwanie podmiotowi tytułu prawnego a nie tylko posiadanie rozumiane jako faktyczne władztwo nad rzeczą. Ustawodawca w tym przepisie upoważnił Radę Ministrów w prawo do wskazania w rozporządzeniu wykazu przedsiębiorstw o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji ustawowej – z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (D.U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało przedsiębiorstwa [...]. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 28 kwietnia 2011r, I OSK 1003/10, 8 maja 2014r., I OSK 2504/14.

Nie stanowi także podstawy do odmiennej oceny decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...] sierpnia 2004 r. Istotnie zgodnie z art. 110 kpa organ związany jest wydaną przez siebie decyzją (tu byłby to Wojewoda [...]). Wyrażona w tych przepisach zasada związania organu administracji publicznej dotyczy wydanej przez ten sam organ decyzji, i oznacza to, że nie może być ona zmieniona ani uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej niż tylko w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania. Jak wskazuje NSA w wyroku z 17 maja 2019r., I OSK 1736/17, "przepis art. 110 k.p.a. nie daje podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie wiąże ten organ także w innych sprawach". Przepis ten wprowadza związanie organu wydaną przez siebie decyzją w znaczeniu proceduralnym. Nie daje podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie wiąże ten organ także w innych sprawach.

NSA wskazał, że przepis ten mógłby w niniejszej sprawie mieć zastosowanie ale tylko wówczas, gdyby zostało wykazane, że obydwie sprawy powiązane są tym samym stanem prawnym i faktycznym. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Nawiasem mówiąc we wskazanej wyżej sprawie NSA zajmował się także kwestią wskazywanej konkurencyjności postępowania komunalizacyjnego i uwłaszczeniowego. Posiłkując się treścią tego uzasadnienia Sąd w pełni podziela wywody NSA, że pomiędzy oboma trybami (uwłaszczeniowym i komunalizacyjnym) nie mamy do czynienia z takimi podstawami prawnymi rozstrzygnięć. Postępowanie uwłaszczeniowe toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po 27 maja 1990 r. a postępowanie komunalizacyjne na datę wcześniejszą. Tym samym decyzje uwłaszczeniowe i decyzja komunalizacyjna nie były tożsame gdyż co prawda w obu sprawach jednym z dowodów była decyzja o naliczeniu opłaty rocznej to jednak nie mamy w nich do czynienia z tożsamym stanem prawnym ani tożsamym stanem faktycznym rozumianym jako ustalanym na tę samą datę. Uwłaszczenia następuje w późniejszej dacie aniżeli komunalizacja.

Zarzut naruszenia art. 16 kpa jest także nietrafny.

Wyrażona w nim zasada trwałości decyzji administracyjnych oznacza związanie treścią tej decyzji o ile weszła do obrotu prawnego i jest ostateczna. Decyzja taka korzysta bowiem z domniemania legalności - co ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Na gruncie tej sprawy i powoływanej decyzji uwłaszczeniowej zasada ta oznacza, że ówczesne przedsiębiorstwo państwowe [...] stało się z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkownikiem wieczystym opisanego w tej decyzji gruntu oraz właścicielem znajdujących się na tym gruncie budynków i urządzeń. Dopóki decyzja ta obowiązuje w obrocie prawnym stanowi tytuł władania gruntem i budynkami przysługujący obecnie następcom prawnym [...], chyba że decyzja ta zostanie w przewidzianych ww kpa trybach wyeliminowana z obrotu prawnego.

Sumując brak jest podstaw prawnych do uznania, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, która znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a Sąd orzekł jak w wyroku. Wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym na podstawie na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U, poz. 374) i zarządzeniem przewodniczącej wydziału I WSA w Warszawie z 19 kwietnia 2021 r. w związku z ogłoszeniem stanu epidemii. Strony zostały zawiadomione o możliwości zgłaszania wniosków i dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu na którym zapada wyrok kontrola sądowa sprawowana na posiedzeniu niejawnym niczym nie różni się od kontroli na rozprawie.