Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 244/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 11 ust. 1, art. 39
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78, art. 80, art. 81, art. 84, art. 86, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Dnia 12 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2023 roku sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 19 grudnia 2022 roku znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi J.K. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] lok. [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 244/23

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 19 grudnia 2022 r. (znak KO.440.121.2022) – wydaną w oparciu o art. 39 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej] - utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego z 25 października 2022 r. (znak [...]) o odmowie przyznania zasiłku celowego na remont dachu.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 29 czerwca 2022 r. Z.S. zwrócił się do Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego o "zasiłek celowy w kwocie która pozwoli na odtworzenie mojego dachu nad głową". We wniosku wskazany został adres: T., ul. [...]. Skarżący wskazał, że 28 czerwca 2022 r. ponownie został zalany jego dom i wszystko, co odtworzył w ostatnich miesiącach znów zostało zniszczone. Z.S. podniósł, że "nie ma siły ani środków na naprawę, jedynie otrzymanie środków na zabezpieczenie dachu pozwoli zakończyć ten koszmar i godnie żyć". Do wniosku załączył zdjęcia, płytę i karty leczenia.

Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że w stosunku do skarżącego prowadzone już było uprzednio postępowanie w sprawie uszkodzonego dachu budynku mieszkalnego z wniosku z 19 kwietnia 2022 r., a stronie przyznano zasiłek celowy na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego zaistniałego 7 lutego 2022 r. na częściowe dofinansowanie do zakupu papy w wysokości 540,00 zł (z terminem realizacji na 20 maja 2022 r.).

W toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 12 sierpnia 2022 r. Z.S. złożył oświadczenie, że w wyniku silnej ulewy 28 czerwca 2022 r. została zerwana papa z budynku mieszkalnego i gospodarczego. Oświadczył też, że w maju 2022 r. otrzymał pomoc z MOPS na zakup papy na budynek mieszkalny w kwocie 540 zł. Zakupił trzy rolki papy, dwie wykorzystał na budynek gospodarczy i zostawił jedną rolkę na budynek mieszkalny, jednak budynek mieszkalny nie został pokryty papą. W oświadczeniu tym Z.S. wskazał również, że współwłaścicielem domu jest jego siostra J. K. zam. przy ul. [...]. Z kwestionariusza wywiadu wynika też, że skarżący nie mieszka w domu przy ul. [...] w T., którego jest współwłaścicielem wraz z siostrą, lecz od grudnia 2019 r. zamieszkuje u ciotki przy ul. [...] m. [...] w T.. Skarżący jest osobą chorą, ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności (ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 lutego 2005 r., orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane jest do 19 maja 2024 r.), otrzymuje z MOPS zasiłek stały i zasiłek pielęgnacyjny.

Z protokołu wizji w terenie z 19 września 2022 r. przeprowadzonej przez Komisję do spraw szacowania strat przy udziale skarżącego wynika, że działka wraz z budynkiem gospodarczym i mieszkalnym położone są poniżej wysokości drogi. Powoduje to, że podczas silnych opadów posesja, a w szczególności suterena budynku mieszkalnego, zostaje sukcesywnie zalewana. Dom jest w średniej kondycji technicznej, na elewacji widoczne są liczne pęknięcia, połać dachowa jak na załączonych zdjęciach przesłanych przez skarżącego, świadczy o braku bieżącej konserwacji, co mogło przyczynić się do dalszych zniszczeń budynku, a w końcowym efekcie zalania pomieszczeń w środku. Trudno określić czy powstałe szkody są przyczyną złych warunków atmosferycznych, które miały miejsce 28 czerwca 2022 r., czy też zaniedbania ze strony właściciela budynku. W tym rejonie nie odnotowano oraz nikt nie dokonał zgłoszenia szkody w wyniku ulewy. W ocenie organu, aby uniknąć dalszemu zalewaniu suteryny należy pilnie wykonać odprowadzenie wód opadowych na teren zielony oraz pilnie dokonać naprawy dachu. Protokół podpisany został przez członków Komisji, natomiast Z.S. nie wyraził zgody na jego podpisanie.

Następnie pismem z 11 października 2022 r. skarżący poinformował organ, że wnosi zastrzeżenie do protokołu. Zdaniem strony była wichura i doszło do zerwania papy na budynku mieszkalnym, a szkody widoczne są na zdjęciach, natomiast budynek nie ma pęknięć. Wskazał, że w maju 2022 r. miał otrzymać pomoc w postaci 10 rolek papy. Otrzymał tylko 3. Papy tej nie wykorzystał dotychczas na naprawę dachu domu. Skarżący wyjaśnił, że nadal te 3 rolki papy za 540 zł są w domu. Natomiast budynek gospodarczy został pokryty papą w 2019 roku i pozostały 2 rolki papy, stwierdził, że posiada rachunek.

Decyzją z 25 października 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania Z.S. zasiłku celowego na remont dachu domu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że skarżący nie mieszka w domu przy ul. [...] w T., na który ubiega się o pomoc społeczną, lecz od grudnia 2019 r. zamieszkuje u ciotki, prowadząc odrębne gospodarstwo domowe. Jest osobą niepełnosprawną z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności i z tego tytułu pobiera miesięcznie zasiłek stały w wysokości 560,16 zł i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł. Organ poinformował również, że obecnie posiada ograniczone możliwości finansowe, w związku z czym w pierwszej kolejności obejmuje pomocą osoby chore, niepełnosprawne, które nie posiadają własnego dochodu. Wskazał też, że nie może złożyć wniosku do Urzędu Wojewódzkiego w Ł. o przyznanie środków finansowych na remont dachu i domu, ponieważ nie wystąpiło zdarzenie noszące znamiona klęski żywiołowej. Podał również, że Z.S. nie przedstawił żadnych nowych dowodów, które wniosłyby nowe przesłanki w sprawie.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z.S. opisał swoją sytuację życiową: "zerwało mi dach i nie mam z czego pokryć naprawy nie mam pomocy znikąd jestem schorowany i nie radzę sobie z życiem i z niczym. (...) Jestem osobą niepełnosprawną nie mogę tam mieszkać ciotka mnie przygarnęła jak jej zabraknie będę bezdomny".

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim utrzymano w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

Zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji nie nosi cech dowolności. Organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, mając na uwadze przepisy ustawy dotyczące zasiłku celowego, ale też przepisy ogólne określające zasady i cele pomocy społecznej oraz przepisy dotyczące postępowania administracyjnego. Ocena dokonana w niniejszej sprawie opiera się na ustaleniach pracownika socjalnego dokonanych przy czynnym udziale skarżącego i w formie przewidzianej przez prawo (wywiad środowiskowy), na oświadczeniach i innych dowodach składanych przez skarżącego, a także na ustaleniach ww. Komisji, która dokonała oględzin budynku przy udziale skarżącego.

Zdaniem Kolegium sprawa została właściwie wyjaśniona, zebrany materiał dowodowy został wszechstronnie oceniony, co pozwoliło na poczynienie na jego podstawie ustaleń wskazujących na zasadność odmowy przyznania zasiłku celowego. Przed wydaniem decyzji strona miała możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia co do dowodów w sprawie.

W ocenie Kolegium trafnie organ I instancji wskazał w swojej decyzji na przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej bowiem brak jest jakichkolwiek dowodów na wystąpienie w przypadku skarżącego strat w wyniku zdarzenia losowego czy klęski żywiołowej 28 czerwca 2022 r., a zatem zastosowanie w sprawie przepisów art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W szczególności na zastosowanie tych przepisów nie wskazują ustalenia ww. protokołu oględzin budynku ul. [...] w T., dokonanych przez ww. Komisję przy udziale skarżącego, gdzie wskazano, że w rejonie, w którym znajduje się dom mieszkalny z uszkodzonym dachem, stanowiący współwłasność skarżącego, nie odnotowano oraz nikt nie dokonał zgłoszenia szkody w wyniku ulewy z 28 czerwca 2022 r.

W ocenie Kolegium istotną okolicznością jest to, że skarżący nie wykorzystał przyznanej wcześniej przez MOPS pomocy na naprawę dachu tego domu, która obejmowała dofinansowanie do zakupu 3 rolek papy. Niewątpliwie wskazują na to akta sprawy. Z oświadczenia skarżącego z 12 sierpnia 2022 r. wynika bowiem, że w maju 2022 r. otrzymał pomoc z MOPS na zakup papy na budynek mieszkalny - 540 zł. Zakupił trzy rolki papy, dwie wykorzystał na budynek gospodarczy i zostawił jedną rolkę na budynek mieszkalny, który jednakże nie został pokryty papą. Z kolei w protokole oględzin budynku, dokonanych przez ww. Komisję przy udziale skarżącego, odnotowano, że z informacji, jaką przekazał skarżący wynika, że otrzymał pieniądze na częściowe pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego zaistniałego 7 lutego 2022 r., zakupił 3 rolki papy, jednak nie dokonał naprawy budynku mieszkalnego. Natomiast w piśmie z 11 października 2022 r. Z.S. poinformował, że w maju 2022 r. otrzymał 3 rolki papy, lecz nie wykorzystał jej dotychczas na naprawę dachu domu - te 3 rolki papy nadal są w domu.

Wobec powyższej konstatacji Kolegium podkreśliło, że skarżący - jako osoba korzystająca z pomocy społecznej - jest obowiązany do współdziałania w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, stosownie do art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Przejawiać to powinno się m.in. w wykorzystywaniu świadczeń z pomocy społecznej zgodnie z ich przeznaczeniem. Niewykorzystanie do tej pory przyznanej wcześniej pomocy na naprawę dachu budynku mieszkalnego, o takim współdziałaniu nie świadczy, a - jak już wskazano wyżej - skutkiem braku współdziałania może być odmowa przyznania świadczeń (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej).

Ponadto zdaniem organu na uwagę zasługuje okoliczność, że skarżący, zamieszkując od grudnia 2019 r. w mieszkaniu ciotki pod adresem: T., ul. [...] m [...], gdzie prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, ubiega się o pomoc w postaci zasiłku celowego "w kwocie która pozwoli na odtworzenie mojego dachu nad głową", oczekując "środków na zabezpieczenie dachu" budynku przy ul. [...] w T.. Poza wskazanymi wyżej okolicznościami braku dowodów na wystąpienie zdarzenia losowego czy klęski żywiołowej 28 czerwca 2022 r., w wyniku których powstałyby straty w budynku przy ul. [...] w T., a także niewykorzystania zgodnie z przeznaczeniem wcześniejszej pomocy społecznej na naprawę dachu budynku mieszkalnego pod tym adresem, należy zauważyć, że w sprawie nie zachodzi sytuacja konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Skarżący bowiem nie zamieszkuje pod adresem przy ul. [...] w T. od grudnia 2019 r., a zatem od 3 lat. Zamieszkuje pod adresem: T., ul. [...] m [...] i - jak wynika z akt sprawy - z tego adresu korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Zatem nawet jeżeli w budynku przy ul. [...] w T. wystąpiły bądź występują nadal zniszczenia (budynek jest niezamieszkały przez skarżącego, położony poniżej wysokości drogi, skąd spływają wody opadowe, niezabezpieczony przed deszczem, niekonserwowany na bieżąco), to sytuacja ta nie spowodowała konieczności zapewnienia skarżącemu niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek celowy bowiem - jak już wskazano wcześniej - może być przyznany w celu zaspokojenia konkretnie określonej niezbędnej potrzeby bytowej, co należy wiązać z materialnymi warunkami życia, z egzystencją, istnieniem. Te potrzeby skarżący ma zaspokojone, na co wskazują akta sprawy.

Jak słusznie zauważył organ I instancji, zasiłek celowy, o który mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności m.in. na pokrycie części lub całości kosztów drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Mając na uwadze zgłoszoną przez skarżącego potrzebę, to niewątpliwie wykracza ona poza dyspozycję tego przepisu.

Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji obecnie posiada ograniczone możliwości finansowe, w związku z czym w pierwszej kolejności obejmuje pomocą osoby chore, niepełnosprawne, które nie posiadają własnego dochodu. Skarżący - jak wynika z akt sprawy - objęty jest pomocą społeczną i otrzymuje (poza świadczeniami celowymi) stałe świadczenia z pomocy społecznej w łącznej wysokości 776 zł miesięcznie (zasiłek stały w wysokości 560,16 zł i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł). W ocenie Kolegium organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przekroczył granic uznania administracyjnego, rozważył i wszechstronnie ocenił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a przyjęte rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, pomimo że nie odpowiada stronie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. S. wskazał, że utrzymuje się z zasiłków z pomocy społecznej, jest chory i czuje się oszukany przez pracowników MOPS, którzy obiecali pomoc w postaci 8 rolek papy, a skarżący otrzymał mniej. Skarżący wyraził swoje niezadowolenie z obsługi przez MOPS kiedy przebywał w szpitalu w 2019 r. z powodu złamania nogi i potrzebował rehabilitacji i opieki całodobowej. Skarżący ponadto wskazał, że mieszka sam i do skargi załączył kopię swego oświadczenia z 27 kwietnia 2022 r., iż od marca 2022 r. mieszka pod adresem ul. [...] w T.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej].

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 powoływanej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym niemożliwym do pokonania przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości osób i rodzin przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3).

Z przytoczonych przepisów wynika, że pomoc społeczna oparta jest na zasadzie subsydiarności (pomocniczości). Oznacza to, że celem pomocy społecznej jest wspieranie osób w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, nie zaś ich trwałe wyręczanie w zaspokajaniu potrzeb bytowych. W konsekwencji organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Są bowiem zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących (por. m.in. wyroki NSA: z 23 września 2008 r., I OSK 1511/07; z 5 września 2017 r., I OSK 2031/16; wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2022 r., I SA/wa 2647/21; wyrok WSA w Gliwicach z 5 maja 2022 r., II SA/Gl 571/22).

W kontekście powyższej zasady ustawodawca wielką wagę przywiązuje do współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Wyrazem tego jest w szczególności treść art. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z kolei przepis art. 11 ust. 1 tej ustawy wskazuje jako podstawę odmowy przyznania świadczenia przypadki stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych. W ustępie 2 tego przepisu wymienia się także szereg okoliczności, związanych z brakiem współpracy zainteresowanych z organami pomocy społecznej, które mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych. W świetle tych unormowań nie budzi wątpliwości, że sytuacje niewłaściwego wykorzystywania przyznanych świadczeń z pomocy społecznej, czy też brak aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia (por. przykładowo wyrok NSA z 17 listopada 2009 r., I OSK 554/09; wyrok WSA w Rzeszowie z 25 maja 2022 r., II SA/Rz 84/22).

O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji, decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania rozstrzygnięcia konkretnej treści, co oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za właściwy. Cechą specyficzną uznania jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i n.). Oznacza to, że w przypadku decyzji wydawanych w ramach uznania kontrola sądu sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy postępowanie poprzedzające wydanie decyzji prowadzone było zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Uwzględniając powyższe rozważania w okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd uznał, że orzeczona przez organ I instancji i utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją odmowa przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego na naprawę dachu domu znajduje uzasadnione podstawy i tym samym mieści się w ramach przysługującego organowi uznania administracyjnego. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie to zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w ww. przepisach postępowania.

Przechodząc do dalszych analiz zauważyć zatem należy, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł (kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej) przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący (ur. w 1967 r.) jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Utrzymuje się z zasiłków z pomocy społecznej – zasiłek stały w kwocie 560,16 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł. W świetle powyższych okoliczności nie może budzić wątpliwości, że sytuacja życiowa skarżącego jest trudna. Z tego też względu skarżący został objęty wskazanym wsparciem organu pomocy społecznej, z którego to wsparcia - jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy - korzysta regularnie.

Stwierdzić zatem należy, iż niewątpliwie, przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest od dochodu. Jednakże nie jest to jedyne kryterium przyznawania zasiłku celowego. Dlatego też, spełnienie kryterium dochodowego przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia. Zasiłek ten przyznawany jest bowiem w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przez to pojęcie należy natomiast rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (por. wyroki NSA z 27 listopada 2018 r., I OSK 1291/18; z 11 grudnia 2018 r., I OSK 2926/18). Zasiłek celowy może być zatem przyznany na: zakup żywności, leków, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, pokrycie kosztów drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, organizację pogrzebu, pokrycie wydatków na leczenie. Wymienione wyżej potrzeby należą do najbardziej podstawowych i powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności. Podkreślić jednak należy, że katalog potrzeb, które leżą w orbicie działań pomocy społecznej, jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny. Świadczenie to przyznawane jest zawsze na określony cel, co podkreśla już jego nazwa (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, WKP 2017, Lex/el). Zasiłek ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2868/19).

Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy potwierdza, że skarżący, będąc beneficjentem środków z pomocy społecznej, oprócz otrzymywanych systematycznie środków pomocowych (zasiłek stały i zasiłek pielęgnacyjny) otrzymał w maju 2022 r. pomoc w postaci zasiłku celowego na częściowe dofinansowanie na zakup papy na pokrycie uszkodzonego dachu na swoim domu w kwocie 540 zł. Fakt natomiast, że skarżący otrzymał już wcześniej wsparcie na zakup 3 rolek papy, których nie wykorzystał zgodnie z przeznaczeniem, tj. w albo położył papę na budynku gospodarczym albo pozostawił (skarżący nie jest konsekwentny w swych wypowiedziach) – niewątpliwie jednak nie wykorzystał jej do położenia na dachu budynku mieszkalnego – stanowi samo w sobie podstawę do odmowy przyznania kolejnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na ten sam cel.

Za uznaniem, że dotychczasowa pomoc nie została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem przemawia to, że zasiłek celowy ma być wsparciem w zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej. Przez taką podstawową potrzebę bytowa na pewno można rozumieć "dach nad głową", tj. lokal mieszkalny lub budynek mieszkalny. Natomiast pokrycie budynku gospodarczego lub odłożenie papy na później nie wypełnia przesłanek niezbędnej potrzeby bytowej.

Raz jeszcze zatem należy w tym miejscu wskazać, że organ wyjaśnił, iż skarżący nie jest całkowicie pozostawiony sam sobie, oprócz zasiłku celowego 540 zł w maju 2022 r. na zakup papy, skarżący także korzysta z zasiłku stałego oraz zasiłku pielęgnacyjnego.

Natomiast, co istotne, organ rozważył także i wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia na swoje ograniczone możliwości finansowe i konieczność pomocy innym potrzebującym. Zasiłek celowy bowiem, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, jest fakultatywną formą pomocy i nawet w sytuacji, gdy występują wymienione w tym przepisie przesłanki, organ nie musi go przyznać. Trafnie zwróciły przy tym uwagę organy, że właściwy organ rozpatrując wniosek o udzielenie beneficjentowi pomocy musi brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej, ale i środki finansowe, jakimi dysponuje organ na udzielenie pomocy, jak i indywidualne potrzeby wnioskodawców, w tych ich sytuację życiową, materialną i zdrowotną. Powszechnie akceptuje się fakt, że organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. Sąd podziela stanowisko przyjmowane w orzecznictwie, że organy pomocowe muszą dokonywać ustalenia hierarchii potrzeb beneficjentów. Z jednej strony muszą brać pod uwagę możliwości ośrodków pomocy społecznej, mając na uwadze, że możliwości budżetu państwa są ograniczone, co jest rzeczą powszechnie znaną i nie wymagającą przeprowadzania postępowania dowodowego, z drugiej zaś strony muszą uwzględniać ogromną ilość osób oczekujących pomocy, wśród których znajdują się osoby samotne, samotnie wychowujące dzieci, niepełnosprawne i chore, bez własnych źródeł dochodu lub pobawione nie ze swej winy możliwości zarobkowania. Dysponowanie środkami finansowymi w ramach pomocy społecznej musi być więc nie tylko bardzo wyważone, ale także musi podlegać ograniczeniom, tak aby pomoc została udzielona osobom jej najbardziej potrzebującym oraz aby takie osoby nie zostały pozostawione bez jakiegokolwiek wsparcia (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2021 r., III SA/Kr 870/20).

W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach nawet odmowa przyznania świadczenia, może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie.

Wobec powyższych ustaleń i argumentów zarysowany w skardze i uprzednio w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego spór o to, gdzie obecnie przebywa (zamieszkuje) skarżący (czy na [...], którego to adresu dotyczy żądanie zasiłku celowego, czy u swej ciotki pod adresem ul. [...] w T.) nie może mieć kluczowego, zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W cenie Sądu nie znajdują także na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej, podniesione przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z 3 czerwca 2023 r., uzupełniającym skargę. Raz jeszcze zatem należy stwierdzić, że rozstrzygnięcia organów administracji w pełni odpowiadają wymogom z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności. Prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania jest realizowane w szczególności przez prawo do inicjatywy dowodowej, ukształtowane w art. 78 k.p.a., prawo do brania czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego (art. 79 k.p.a.), jak również prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, wynikające z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Skarżący brał czynny udział w postępowaniu, wobec czego nie sposób stwierdzić, że prowadząc postępowanie organy rozpoznające sprawę uchybiły przepisom art. 7 i art. 77 § 1, art. 78, czy art. 80 k.p.a., albowiem w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważyły cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonały prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu tego uprawnienia. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 84 k.p.a. w związku z niepowołaniem biegłego Sąd uznaje go za nieuzasadniony. Należy bowiem wskazać, iż przedmiotowe postepowanie dotyczyło kwestii przyznania zasiłku celowego. Nie dotyczyło ono natomiast kwestii odszkodowania, jego wysokości, czy dokonywania ocen zdarzenia związanego z uszkodzeniem dachu i jego skalą. Nie było zatem celowe powoływanie biegłego do oceny, oszacowania zakresu uszkodzeń dachu. Przesłanki domowy przyznania zasiłku zasadzały się na zupełnie innych argumentach, niż kwestia zakresu i charakteru uszkodzenia dachu. Ponadto pamiętać należy, iż to w gestii organu pozostaje ocena ewentualnego powołania biegłego. Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 86 k.p.a., albowiem nie sposób stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy organy miały do czynienia z sytuacją niewyjaśniania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przez organy przeprowadzone w sposób prawidłowy, wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności sprawy, uzasadnienie decyzji jest przekonywujące i odpowiada wymogom z art. 107 § 3 kpa.

Końcowo, odnosząc się do zarzutów wskazujących na wprowadzanie skarżącego przez pracowników MOPS w błąd, czy też przekazywaniu mu nieprecyzyjnych informacji zarzuty te uznać należy za nieuzasadnione i w praktyce niepoparte żadnymi faktycznymi dowodami.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym m.in. w wyroku z 29 marca 2017 r., I OSK 632/15, obowiązkiem sądu jest – w ramach sporządzanego uzasadniania - odniesienie się do tych zarzutów skargi oraz podniesionej argumentacji, które są niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Innymi słowy, sąd ma obowiązek odniesienia się wyłącznie do kluczowych zarzutów wskazanych w skardze, dotyczących naruszeń uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji.

Reasumując, zdaniem Sądu fakt, że materiał dowodowy zebrany w sprawie został odmiennie od woli skarżącego oceniony przez organy administracji nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania administracyjnego zawartych w k.p.a. W ocenie Sądu przeprowadzone w sprawie niniejszej postępowanie nie naruszyło przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też, ustalony w sprawie stan faktyczny uznać należy za prawidłowy. Organy w sposób właściwy dokonały subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod odpowiednie normy prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

W pkt 2 wyroku Sąd orzekł w zakresie zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej skarżącemu przez pełnomocnika ustanowionego z rzędu. Mając jednakże na uwadze ostatnie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że w ramach wykładni prokonstytucyjnej należy pominąć regulację rozporządzenia z 2016 r. (do którego odsyła ustawa) tylko w tej części, która odnosi się do ustalenia stawek wynagrodzenia adwokata za świadczoną pomoc prawną z urzędu i zastąpić te stawki - stosownie do wartości przedmiotu zaskarżenia oraz rodzaju postępowania - stawkami wynagrodzenia (opłat), jakie prawodawca przewidział za takiego samego rodzaju prace (pomoc prawną) wyświadczone przez adwokata ustanowionego z wyboru.

W konsekwencji w analizowanym przypadku zastosowanie wnioskowania z analogii (nota bene w taki sam sposób Trybunał Konstytucyjny postrzegał skutki swoich wyroków w sprawach o sygn. akt SK 66/19 oraz SK 78/21) oznacza przyznanie adwokatowi wyznaczonemu pełnomocnikiem skarżącego w niniejszej sprawie kwoty 480 zł, bo na taką właśnie kwotę prawodawca wycenił pomoc prawną adwokata z wyboru według § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.