Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 275/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 142
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. jawna w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 4 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku W.A. , ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania nieużytkowanego poddasza budynku frontowego na cele mieszkalne, budową schodów zewnętrznych, przebudową dachu od strony dziedzińca, przebudową lokali mieszkalnych na I piętrze oraz przebudową oficyny z budową dodatkowej lukarny wraz z instalacjami wod.-kan. i elektryczną na działce nr [..] obr. [...] w K ".

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 17 kwietnia 2012 r. do organu I. instancji wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano wymagane opinie i postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. Wydana decyzja określiła stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła M.W. [...]M.K.-K. , W.K. Spółka jawna, reprezentowanej przez pełnomocnika radcę prawnego B.P. . Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniechanie zbadania wpływu projektowanej inwestycji na budynki znajdujące się na sąsiednich działkach oraz estetykę otoczenia związaną z estetyką samego budynku, jak również estetyką istniejącej linii zabudowy;

- art. 9 i art. 11 K.p.a., poprzez niepoinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w szczególności ojej konsekwencjach dla nieruchomości sąsiednich;

- art. 107 § 3 K.p.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji zasadniczych dla sprawy motywów rozstrzygnięcia oraz zbyt lakoniczne odniesienie się do podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności niedokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej mającej decydujące znaczenie dla prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia;

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące ustaleniem warunków zabudowy pomimo naruszenia interesu osób trzecich oraz zasad dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego.

Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż organ I. instancji nie dokonał oceny uciążliwości i wpływu inwestycji na działki sąsiednie. Ponadto organ pominął kwestie związane z estetyką budynku, jak również estetyką istniejącej linii zabudowy. Wskazano, iż sporządzona w sprawie opinia konserwatorska zignorowała wiek budynku, co powoduje, iż opinia ta nie mogła zostać uznana przez organ rozpoznający sprawę za pełną. W takiej sytuacji organ powinien wystąpić o opinię do Głównego Plastyka Miasta K.

Odwołująca podniosła, że naruszona została również zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Strony nie miały bowiem realnej możliwości wypowiedzenia się o planowanej inwestycji i jej wpływie na nieruchomości sąsiednie. Zarzucono również błędy w uzasadnieniu decyzji, gdyż nie zostało wyjaśnione, czy planowana inwestycja nie zmieni ładu przestrzennego w sąsiedztwie; ponadto organ nie odniósł się do sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. , nr [...], orzekającą o ustaleniu na wniosek W.A. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania nieużytkowanego poddasza budynku frontowego na cele mieszkalne, budową schodów zewnętrznych, przebudową dachu od strony dziedzińca, przebudową lokali mieszkalnych na I piętrze oraz przebudową oficyny z budową dodatkowej lukarny wraz z instalacjami wod.-kan. i elektryczną na działce nr[...] przy ul.[...] w K".

W uzasadnieniu decyzji podano, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. Nr 647). Podano, że w sporządzonej analizie dokonano weryfikacji planowanej inwestycji z uwzględnieniem przepisów odrębnych oraz przedstawiono w sposób szczegółowy jak kształtuje się zabudowa w obszarze objętym analizą w zakresie funkcji tej zabudowy, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Do analizy dołączono załączniki graficzne, z wyznaczeniem obszaru analizowanego. W tym kontekście Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że analiza sporządzona w rozpatrywanej sprawie przedstawia sposób zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym, w tym funkcje, cechy i parametry tej zabudowy. Ponadto obszar analizowany wyznaczono zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i odzwierciedlono na załączniku graficznym do analizy. Z powyższych przyczyn Kolegium uznało sporządzoną analizę za prawidłową i nie znalazło podstaw do jej kwestionowania.

Kolegium Odwoławcze nie znalazło również podstaw do kwestionowania wydanej decyzji. Zdaniem Kolegium parametry urbanistyczne zostały określone w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia wykonawczego, uwzględniają one wymóg ładu przestrzennego, określono je w sposób wyważony.

Przechodząc do oceny konkretnych parametrów urbanistycznych, wskazano, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na poziomie od 69% do 73%. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Średni wskaźnik w obszarze wynosi 67%. Natomiast w myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W sporządzonej analizie wskazano, iż obecnie dla przedmiotowej działki wskaźnik wynosi 69%; dla działek obszaru analizowanego znajdujących się w zachodniej pierzei ul. [...] , w której usytuowana jest wnioskowana działka, średni wskaźnik wynosi 76%, natomiast dla działek bezpośrednio sąsiednich 82%. Dlatego też dopuszczono zwiększenie wskaźnika do 73%, wskazując w warunkach zabudowy, iż jest to zwiększenie w zakresie niezbędnym pod budowę klatki schodowej. Jednocześnie Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że dopuszczalne jest ustalenie wskaźnika (jak również innych parametrów urbanistycznych) w granicach tolerancji "od-do", gdyż takie ustalenie jest ustaleniem konkretnym, a jednocześnie pozostawia inwestorowi pewien margines swobody gwarantujący elastyczność na etapie realizacji konkretnego projektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie margines swobody jest niewielki, gdyż wynosi zaledwie 4%.

Wysokość górnej krawędzi elewacji tylnej dla projektowanej nadbudowy budynku frontowego ustalono na poziomie 8,3 metra, tj. do wysokości równej istniejącej wysokości elewacji frontowej oficyny bocznej, natomiast dla projektowanej rozbudowy budynku frontowego o klatkę schodową ustalono wysokość okapu również na poziomie 8,3 metra, tj. na wysokości równej istniejącej wysokości okapu oficyny bocznej. W wynikach analizy, stanowiących załącznik do zaskarżonej decyzji, wskazano, że powyższe wysokości wyznaczono jako kontynuację istniejących parametrów wysokości, ale nie wysokości elewacji występujących na sąsiednich działkach czy innych budynków usytuowanych wewnątrz kwartału, lecz przede wszystkim z zabudowy frontowej oraz oficyny bocznej na wnioskowanej działce. Należy bowiem pamiętać o podstawowej zasadzie, że zabudowa oficynowa powinna być niższa od zabudowy frontowej lub najwyżej z nią równa, tj. powinna być "ukryta" poza zabudową frontową i nie przekraczać jej wysokości, a także wysokości występujących na działkach sąsiednich. Jednak w tym przypadku, gdy na sąsiednich działkach występuje wyższa zabudowa, najważniejszym wyznacznikiem jest budynek frontowy. Dlatego też wyznaczono tak przedmiotowy parametr, dążąc do zrównania wnioskowanej rozbudowy i nadbudowy budynku frontowego z budynkiem oficyny bocznej.

Ponadto w zakresie geometrii dachu dla projektowanej nadbudowy budynku frontowego ustalono dach wielospadowy, uskokowy, podkreślając, że kierunek kalenicy dachu w stosunku do frontu działki pozostaje bez zmian, tj. prostopadły. Wysokość kalenicy również pozostaje bez zmian, tj. na poziomie 11,9 metra. Kąty nachylenia bocznych połaci we frontowej części dachu oraz w górnej części tylnej połaci dachu pozostają bez zmian, natomiast kąt nachylenia tylnej połaci dachu w dolnej części ustalono na poziomie od 13° do 30°. Natomiast dla projektowanej rozbudowy budynku frontowego o klatkę schodową ustalono jednospadowy układ połaci dachowych, o kierunku kalenicy prostopadłym do frontu działki. Wysokość kalenicy ustalono na poziomie 10,6 metra w nawiązaniu do wysokości kalenicy budynku oficyny bocznej. Kąt nachylenia połaci ustalono na poziomie od 13° do 30°. W wynikach analizy wskazano, że należy kontynuować geometrię dachu występującą na budynku wnioskowanym i sąsiednich oficynach. W zakresie wysokości elewacji podkreślono, że należy kontynuować zasadę wyznaczenia wysokości kalenicy dachu zastosowaną przy wyznaczaniu wysokości elewacji budynku frontowego, tj. utrzymać jej istniejącą wysokość. Natomiast dla rozbudowy części północnej budynku należy przyjąć wysokość kalenicy dachu oficyny bocznej.

Ze względu na charakter planowanej inwestycji obowiązująca linia zabudowy pozostaje bez zmian w stosunku do stanu istniejącego. Dlatego też bezzasadny jest zarzut odwołującej, że organ I. instancji nie przeanalizował kwestii zawiązanych z estetyką istniejącej linii zabudowy. Również szerokość elewacji frontowej istniejącego budynku frontowego oraz oficyn na działce nr [...] pozostanie bez zmian, tj. na poziomie 11 metrów, 12 metrów i 8,5 metra.

Ponadto do decyzji dołączono - zgodnie z wymogiem § 9 rozporządzenia -jako załączniki załącznik nr 1 zawierający "warunki zabudowy", załącznik nr 2 zawierający część graficzną decyzji oraz załączniki odnoszące się do analizy: część tekstową i graficzną wyników analizy.

Wobec powyższego Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżoną decyzję jako odpowiadającą wymogom formalnym oraz materiałowi dowodowemu sprawy, należało utrzymać w mocy.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W przedmiotowej sprawie kamienica objęta wnioskiem jest wpisana do rejestru zabytków pod numerem [...]. Dlatego też projekt decyzji został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K. , który postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]., uzgodnił przedłożony projekt z dodatkowymi warunkami, które zostały następnie wpisane do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 140/06, LEX nr 219341), uzgodnienie w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże bowiem organ decydujący w postępowaniu głównym. Dlatego też organ I. instancji nie mógł nie uwzględnić wydanej opinii. Równocześnie Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że [...] M.K.-K. , W.K. Spółka jawna nie jest uprawniona do kwestionowania postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, gdyż zgodnie z przepisem art. 53 ust. 5 zdanie 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnień, o których mowa w ust. 4 (czyli m. in. z wojewódzkim konserwatorem zabytków), dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Wskazano, że nie ma podstaw prawnych do uzgadniania projektu decyzji z Głównym Plastykiem Miasta K.

Kolegium Odwoławcze nie podzieliło również zarzutu podniesionego w odwołaniu, że naruszona została zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Rzeczywiście pierwotnie zawiadomienie o toczącym się postępowaniu wysłane zostało do M.W [...] M.K.-K. , W.K. Spółka na błędny adres (ul. [...] ), niemniej jednak po zwrocie korespondencji zawiadomienie wysłane zostało na prawidłowy adres (ul. [...]). Ponadto pismem z dnia 4 lipca 2012 r., a więc już po sporządzeniu analizy oraz projektu decyzji, poinformowano Strony o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Powyższe zawiadomienie zostało odebrane przez pracownika Spółki w dniu 23 lipca 2012 r. Odwołującej doręczono również postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 26 lipca 2012 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył [...] M.K.-K. W.K. , Spółka jawna z siedzibą w K. , reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego B.P., . Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące ustaleniem warunków zabudowy, pomimo naruszenia zasad dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego, estetyki budynku i istniejącej linii zabudowy;

- § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy powyżej średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego;

- § 3 ust. 4 w związku z ust. 2 zarządzenia Prezydenta Miasta K. z dnia 12 stycznia 2004 r. w sprawie zasad użytkowania i ochrony przestrzeni publicznej historycznego zespołu Miasta K. poprzez zaniechanie opinii Głównego Plastyka Miasta i Głównego Architekta Miasta;

2) naruszenie prawa procesowego, a to:

- art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 107 § 3 K.p.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji zasadniczych dla sprawy motywów rozstrzygnięcia oraz zbyt lakoniczne odniesienie się do podjętego rozstrzygnięcia;

- art. 142 K.p.a., poprzez pominięcie przy rozpatrywaniu odwołania zarzutów dotyczących postanowienia wydanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Skarżąca w skardze rozwinęła uzasadnienie ww. zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l. instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.

Skarga nie jest zasadna. Sąd kontrolując działanie organów administracji i nie będąc związany ani granicami skargi, ani zawartymi w sakrze zarzutami uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym uchylenie wydanych w sprawie decyzji.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wdanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co w przypadku braku istnienia takiego uzbrojenia dla planowanego zamierzenia oznacza konieczność zagwarantowania w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonania uzbrojenia lub dodatkowego terenu;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W tej sprawie warunki objęte ww. przepisem zostały dochowane.

Wniosek inwestora dotyczy ustalenia warunków w zakresie zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania nieużytkowanego poddasza budynku frontowego na cele mieszkalne, budowie schodów zewnętrznych, przebudową dachu od strony dziedzińca, przebudową lokali mieszkalnych na I. piętrze oraz przebudową oficyny z budową dodatkowej lukarny wraz z infrastrukturą wodno-kanalizacyjną i elektryczna na działce nr [...] przy ul [...] w K.

Zgodnie z obowiązującym w takich sprawach prawem, w przypadku, gdy na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustalanie warunków zabudowy, warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej, a wskaźniki projektowanego zamierzenia inwestycyjnego ustalane są na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem".

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. § 3 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie zaś określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej - przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Obszar ten nie może być mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale nie mniej niż 50 metrów.

Taka analiza (zwana również analizą urbanistyczno-architektoniczną) musi być sporządzona na podstawie oceny istniejącego zagospodarowania danego terenu. Analiza ta (i jej uzupełnienie) została sporządzona w tej sprawie i w ocenie Sądu tak organ I. instancji jak i organ II. instancji przyjęły trafna ocenę prawidłowości tejże analizy.

W analizie na prawidłowo wyznaczonym obszarze dokonano oceny cech istniejącej zabudowy i parametrów tejże zabudowy. Sporządzono wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (będącej załącznikiem do decyzji organu I. instancji), w której określono poszczególne parametry takie jak: linia zabudowy – wzdłuż istniejącej zabudowy na działce nr [...] od strony ul. [...], wskaźnik powierzchni zabudowy – wyznaczono na 73 %, przy czym wyniki tej analizy zawierają argumentację wskazująca na wyznaczenie wskaźnika o takiej wielkości i to pomimo tego, że średni wskaźnik zabudowy dla obszaru wynosi 67 %. W ocenie Sądu dopuszczalnym było w tej sprawie podwyższenie tego wskaźnika zabudowy z 67 % na 73 % i za trafną należy uznać argumentację w tym zakresie. Organy bowiem uznały, za biegłą sporządzającą analizę, że już obecnie powierzchnia zabudowy działki nr [...] wynosi 69 %, a działki sąsiednie zabudowane posiadają wskaźniki zabudowy istotnie przekraczające 73 % (działki nr [...] i [...] posiadają wskaźniki zabudowy rzędu ok. 82 %). Niewątpliwie należy również uwzględnić i tą okoliczność, że sama działka nr [...] zlokalizowana jest przy ulicy [...] w K. w gęstej zabudowie, która w obszarach ścisłego centrum dużego miasta jakim jest K. charakteryzuje się znaczną intensywnością zabudowy. Ponadto wzrost wskaźnika zabudowy, który przed ustaleniem warunków wynosi 69 % nie jest znaczny i w wyniku wydania zaskarżonej decyzji współczynnik ten powiększony został o 4 % i to celem objęcia dodatkowego terenu niezbędnego do dobudowania zewnętrznej klatki schodowej. Skoro powierzchnia działki nr 33 wynosi 434 m2, to 4 % tej powierzchni powodują zwiększenie zabudowy o ok. 17, 4 m2. Istniejący obszar zabudowy wynosi ok. 300 m2 i może, w wyniku ustaleń zaskarżonych decyzji – zwiększyć się do ok. 317, 4 m2. Należy przy tym przyjąć, że w tej sprawie w uzasadnionym sposób wywiedziono dopuszczalność ustalenia tego wskaźnika w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia. Odmienne stanowisko skarżącej Spółki co do dopuszczalności ustalenia tej cechy w zaskarżonej decyzji jest zasadniczo polemiką tylko co do zasadności argumentacji organów. Sąd stoi na stanowisku, że w przypadku, gdy organy uzasadniły dopuszczalność ustalenia danego parametru, i przedstawiona argumentacja jest spójna i logiczna, to jej kwestionowanie jako naruszające prawo nie znajduje uzasadnienia.

Kolejnym istotnym elementem ustalanych na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej jest wskaźnik szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki. Jak wykazano to w analizie, w związku z już istniejącym zabudowaniem działki nr [...] polegającej na zajęciu całej szerokości frontu działki, szerokość elewacji frontowej nie zmieni się i zostaje identyczna, jak dotychczasowa.

Ustalono w analizie także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrię dachu. Ustalając wysokość elewacji uwzględniono zabudowę frontową działki nr [...] oraz wysokość zabudowy oficyny bocznej na tej działce. Nie uwzględniono wskaźnika wysokości w nawiązaniu do zabudowy na działkach sąsiednich, a gdyby to uwzględniono, to projektowana wysokość zabudowy na działce nr [...] wysokość byłaby zdecydowanie większa niż wynika to z zaskarżonego aktu. Wykazano w analizie, że podstawową zasadą, jaką kierowano się przy ustalaniu wysokości była zasada ustalenia nie wyższej zabudowy oficynowej wobec zabudowy frontowej i nie przekraczania zabudowy na działkach sąsiednich. Ustalono podwyższenie wskaźnika wysokości zabudowy wobec istniejącego stanu zabudowy ale tylko dla podniesienia elewacji tylnej budynku na działce nr [...] . Wysokość elewacji frontowej pozostała bez zmian. W ocenie Sądu uzasadnienie wskaźników wysokości zawarte w analizie i wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej jest także w tej sprawie prawidłowe.

Prawidłowo ustalono geometrię dachu poprzez zapewnienie kontynuacji tejże geometrii na istniejącym budynku na działce nr [...] i działkach sąsiednich (dach wielospadowy, a dla rozbudowy części północnej budynku – dach jednospadowy z ewentualnym doświetleniem poddasza lukarnami lub oknami połaciowymi). Wyznaczono wysokość kalenicy.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie naruszyły prawa organy obu instancji przyjmując w tej sprawie za prawidłową analizę urbanistyczno-architektoniczną, sporządzoną przez uprawnioną osobę.

Zarzuty zawarte w tym zakresie przez skarżącą Spółkę nie zasługują na aprobatę. Nie jest trafny pogląd, jakoby wyznaczając średni wskaźnik powierzchni zabudowy nie wykazano przesłanek, jakimi kierował się organ (na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej i wyników tej analizy) ustalając ten wskaźnik na 73 %. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki analiza ta, jak już to w uzasadnieniu wyroku wskazano, jest sporządzona prawidłowo i logicznie. Nietrafny jest także pogląd o całkowitej (lub prawie całkowitej) zabudowie działki nr [...], skoro wzrost wskaźnika zabudowy w stosunku do istniejącego wynosi 4 %, czyli w okolicznościach tej sprawy ok. 17,4 m2.

Nietrafny jest zarzut skargi, jakoby niewłaściwie lub bez należytego uzasadnienia wzięto pod uwagę obszar analizy. Nie budzi wątpliwości Sądu wyznaczenie w tej sprawie obszaru analizy zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia jako obszaru otaczającego teren zamierzenia inwestycyjnego o szerokości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale nie mniej niż 50 metrów. Nie jest trafny zarzut braku oceny analizy urbanistyczno-architektonicznej, skoro taką ocenę organy zajęły stwierdzając, że analiza jest prawidłowa. Z tą oceną zgadza się także Sąd. Rację ma skarżąca Spółka wskazując, że parametry przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie stanowią powielenia parametrów inwestycji znajdującej się na bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...] innych działek (nr [...] i [... ). Jednakże wyznaczone parametry w tej sprawie są niższe niż parametry istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, co w szczególności wyraźnie widać poprzez porównanie parametrów wysokości i wskaźnika powierzchni zabudowy. Czy skarżąca Spółka uważa więc, że prawidłowym byłoby zwiększenie np. wskaźnika zabudowy na działce nr [...] do ok. 82 %, skoro twierdzi, że ustalone w zaskarżonych decyzjach wskaźniki i tak są za duże? W takim stanowisku skarżącej Spółki tkwi pewna sprzeczność. W cenie Sądu osoba sporządzająca analizę dostatecznie wywiodła dopuszczalność wyznaczenia wskaźników w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej Spółki, że ustalając w tej sprawie wskaźniki naruszono harmonijny ład przestrzenny, przez co spowodowano nadmierną ingerencję w wizerunek Miasta K. , naruszono estetykę budynku nr [...] przy ul. [...] (budynku na działce nr [....]) i naruszono estetykę istniejącej linii zabudowy. Pojęcie estetyki zabudowy, a tym bardziej estetyki linii zabudowy ma w tej sprawie minimalne znaczenie, jeżeli zważy się, że ustalone warunki zabudowy nic nie zmieniają w istniejącej linii zabudowy i nic nie zmieniają w elewacji frontowej istniejącego budynku na działce nr [...]. Podwyższeniu ulegną tylko części budynku znajdujące się w głębi działki nr [...] i to o tyle, o ile nie przewyższą (a będą niższe jak wynika z parametrów wysokościowych zabudowy) wysokości elewacji frontowej.

Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. stosowanym także do decyzji w zakresie ustalania warunków zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przy tym art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia tych warunków. Powołany art. 1 ust. 2 u.p.z.p. stanowi zaś, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się w szczególności wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także walory architektoniczne i krajobrazowe i potrzeby interesu publicznego. Celem tej regulacji było ograniczanie odmowy ustalania warunków zabudowy poprzez powołanie się tylko na ogólne klauzule takie jak np. ład przestrzenny. Podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, a nie decyzje ustalające warunki zabudowy. W ocenie Sądu mając na uwadze parametry przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie można podzielić stanowiska o naruszeniu ładu przestrzennego ulicy [...] w K Zarzut nadmiernej ingerencji w wizerunek Miasta K. stanowi tylko pogląd skarżącej Spółki, nie został niczym uzasadniony i nie znajduje żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym.

Pozostają jeszcze do rozważenia zarzuty dotyczące naruszenia procedury administracyjnej w tej sprawie. W tym zakresie część zarzutów jest zasadna. Zasadny jest zarzut braku wezwania stron do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. W okolicznościach tej sprawy to naruszenie nie stanowi jednak przypadku, który pozwala na zakwalifikowanie go do mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem wówczas, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd uchyla zaskarżony akt – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sama przy tym skarżąca Spółka podniosła w odwołaniu od decyzji organu I. instancji, że te argumenty, które mogłaby podnieść po otrzymaniu zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a., zawarła w odwołaniu. Tym samym organy poznały stanowisko skarżącej strony i nawet Prezydent Miasta K. mógł - gdyby uznał odwołanie w całości za uzasadnione – uwzględnić zarzuty skarżącej Spółki na podstawie art. 132 K.p.a.

Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia procedury w tej sprawie nie są zasadne. Procedura została przy tym w tej sprawie zachowana i nie stwierdza Sąd w tym zakresie istotniejszych naruszeń.

Nie jest zasadny zarzut braku zajęcia stanowiska Głównego Plastyka Miasta K, a to dlatego, że nie przewiduje takiego zasięgania stanowiska ani art. 53 u.p.z.p., ani przepisy szczególne. Organy administracji działają zaś zawsze na podstawie prawa i w granicach prawa, a to stanowi wystarczające ograniczenie przed dowolnym kształtowaniem podstaw do wykonywania określonych kompetencji. Zarządzenia Prezydenta Miasta K. z dnia 12 stycznia 2004 r. nr [...] w sprawie zasad użytkowania i ochrony przestrzeni publicznej historycznego zespołu Miasta K. nie jest prawem miejscowym i nie mogło być podstawą do wyrażania stanowiska (tym bardziej wiążącego stanowiska) w tej sprawie przez Głównego Plastyka Miasta. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Dz. U. Nr 142 poz. 1492 z późn. zm.) i zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. w sprawie uznania za pomnik historii (Monitor Polski nr 50, poz. 418). Także i te podstawy prawne wydania zarządzenia z dnia 12 stycznia 2005 r. przez Prezydenta Miasta K. nie stanowią legitymacji do stanowienia aktu prawa miejscowego.

Samo powołanie się w skardze na naruszenie § 3 ust. 2 i 4 zarządzenia Prezydenta Miasta K. z dnia 12 stycznia 2004 r. jest i tak nietrafne, bo zgodnie z § 3 ust. 2 ww. zarządzenia przedmiot ochrony przestrzeni publicznej historycznego zespołu Miasta K. obejmuje: powierzchnie ulic, placów i terenów zielonych wraz ze słupem powietrza, elewacje budynków oraz ogrodzenia nieruchomości znajdujących się na terenie obszaru. W tej sprawie zmianie nie ulega ani powierzchnia ulicy, placu, terenu zielonego wraz ze słupem powietrza, ani elewacja budynku nr [...] przy ul. [...] w K. ogrodzenia nieruchomości.

Także żadna z podanych podstaw prawnych do wydania zarządzenia Prezydenta Miasta K. z dnia 12 stycznia 2004 r. nie zawiera legitymacji do uzupełniania procedury ustalania warunków zabudowy. W ocenie Sądu wystarczającą ochronę obiektów zabytkowych na etapie ustalania warunków zabudowy ustawodawca zawarł w art. 53 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzje ustalające warunki zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zarzut ten skarżąca Spółka upatruje w braku uwzględnienia takich kryteriów jak wpływ budynku na działki sąsiednie, estetyka otoczenia i estetyka istniejącej linii zabudowy. Podstawowym materiałem dowodowym gromadzonym w postępowaniu w sprawie ustalenia warunkowe zabudowy jest przede wszystkim sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej i taka, w ocenie Sądu, została sporządzona i jest ona prawidłowa.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia, a w szczególności niedokonania oceny analizy. Ocena analizy została przez organy przeprowadzona i zasadnie stwierdziły one, że jest ona prawidłowa.

Także zarzut naruszenia art. 142 K.p.a. nie jest zasadny. Art. 142 K.p.a. obejmuje przypadki wniesienia zaskarżenia na postanowienia, nie podlegające odrębnego zaskarżeniu w drodze postanowienia. Wówczas można je zaskarżyć w drodze odwołania od decyzji kończącej postępowanie w I. instancji. W przypadku uzgodnień dokonanych w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie ma miejsca wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżenia tak wydawanych postanowień. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienia te mogą być zaskarżone zażaleniem, wnoszonych wyłącznie przez inwestora. Tym samym to ustawodawca ograniczył możliwość ich skutecznego zaskarżania, a jeżeli tak, to wykładnia art. 142 K.p.a. pozwalająca na zaskarżenie takich postanowień w ramach wnoszenia odwołania od decyzji kończącej postępowanie, byłaby swoistym obejściem prawa. Nie można bowiem tak interpretować przepisu, aby jego wykładnia prowadziła do skutku odmiennego od przyjętego przez ustawodawcę. Tym samym tylko inwestor może zaskarżyć postanowienie w przedmiocie uzgodnienia, to takiego prawa nie mają inne strony i to niezależnie od tego, w jaki sposób mogłyby takie postanowienia zaskarżyć (skarżąc samodzielnie lub zamieszczając zarzuty w odwołaniu).

Także i zarzut skarżącej Spółki a polegający na tym, że organy nie uwzględniły oddziaływania projektowanej inwestycji na budynki sąsiednie, nie jest zasadny. To dopiero na etapie sporządzania projektu budowlanego inwestor będzie musiał szczegółowo określić sposób i zakres prowadzonych robót budowlanych. Decyzja organu I. instancji zawiera rozstrzygniecie o ochronie interesów osób trzecich (decyzja organu I. instancji, załącznik nr 1, pkt 5).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydane w tej sprawie decyzje ani nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu uzasadniających ich uchylenie.

Tym samym skarga, stosownie do art. 151 P.p.s.a., podlega oddaleniu.