Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 119/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149  par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Ewa Grochowska – Jung (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2013 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Zagranicznych do rozpoznania wniosku A. G. z dnia [...] stycznia 2013 r. w zakresie pkt [...], w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. A.G. zwrócił się do Ministra Spraw Zagranicznych powołując się na art. 61 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z wypowiedzią ministra Radosława Sikorskiego w audycji radiowej "[...]" w [...] programie [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o udzielenie odpowiedzi na pytania:

1. Czy Pan minister Radosław Sikorski podtrzymuje swoje słowa, iż "prokuratura nie potrzebuje już wraku do śledztwa"?

2. Czy mówiąc o wraku Pan minister Radosław Sikorski miał na myśli wrak samolotu Tu154M nr 101, który uległ katastrofie w Smoleńsku dnia 10.04.2010 r.?

3. Czy Pan minister Radosław Sikorski zamierza publicznie sprostować wypowiedziane ww. słowa?

4. Od kiedy prokuratura nie potrzebuje wraku do śledztwa?

5. Kiedy prokuratura poinformowała Pana ministra Radosława Sikorskiego o tym, iż nie potrzebuje już wraku samolotu Tu154M?

6. Jaka prokuratura poinformowała Pana ministra Radosława Sikorskiego, że nie potrzebuje wraku do śledztwa?

7. W jaki sposób prokuratura poinformowała Pana ministra Radosława Sikorskiego o tym, że nie potrzebuje wraku do śledztwa? Czy miało to formę pisemną czy ustną?

8. Proszę o przesłanie dokładnej treści przekazanej przez prokuraturę informacji o tym, iż nie potrzebuje ona wraku do śledztwa – jeżeli była to informacja ustna.

9. Proszę o przesłanie kopii dokumentu z prokuratury informującego, iż nie potrzebuje ona wraku do śledztwa – jeżeli była to informacja pisemna.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Dyrektor Biura Rzecznika Prasowego Ministerstwa Spraw Zagranicznych poinformował A. G., iż jego pismo z dnia [...] stycznia 2013 r. nie jest wnioskiem o dostęp do informacji publicznej. Wskazał, iż dostęp do informacji publicznej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej polega na udostępnieniu informacji, bądź dokumentów znajdujących się w posiadaniu resortu, nie zaś na komentowaniu utrwalonych w środkach masowego przekazu wypowiedzi kierownika resortu.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. nazwanym "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" A. G.ponownie zwrócił się o rozpoznanie jego wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu swego wniosku wskazał, iż zawężenie informacji publicznej do faktów i dokumentów, które z mocy ustaw muszą być opublikowane jest sprzeczne z definicją informacji publicznej.

Sytuacja, w której minister Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP Radosław Sikorski publicznie, na łamach znaczącego medium jaki jest [...] program [...], wypowiada słowa sprzeczne ze słowami podmiotu niezależnej od Rządu RP władzy wykonawczej, tj. Wojskowej Prokuratury Okręgowej w W. wymaga natychmiastowego wyjaśnienia. Pytania, które zadał wnioskodawca mają na celu dojście do prawdy, tj. który z podmiotów wprowadza opinię publiczną w błąd – prokuratura czy minister.

Podniósł, że uzasadnienie odmowy przekazania wnioskowanych informacji nie zawiera argumentów prawnych a uzasadnienie ma charakter opinii. W dniu [...] lutego 2013 r. A. G. złożył zażalenie na niezałatwienie w terminie jego wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz pismo w którym żądał wydania odmowy ustalenia informacji w formie decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na pisma skarżącego z dnia [...] lutego 2013 r. Dyrektor Biura Rzecznika Prasowego MSZ pismem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] poinformował skarżącego, że podtrzymuje treść odpowiedzi, która została przekazana w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. G. zarzucając Ministrowi Spraw Zagranicznych naruszenie art. 2 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 6 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wniósł o zobowiązanie Ministra Spraw Zagranicznych do udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż treści ustnego wywiadu udzielonego środkom masowego przekazu nie można utożsamiać z dostępem do informacji publicznej. Organ wskazał, że pytania skarżącego zawarte we wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. dotyczą wypowiedzi związanych z oceną zawartą w trakcie wywiadu radiowego, zaś zakres obowiązywania ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie obejmuje prawa do żądania w tym trybie komentowania wypowiedzi publicznych, jak również przedstawiania oceny urzędu co do wygłoszonych wypowiedzi przez kierownika urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

W europejskiej koncepcji prawa do informacji publicznej, podmiotowe prawo do informacji wynika z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 60, poz. 284 ze zm.), która obowiązuje w Polsce od dnia 19 stycznia 1993 r. oraz z art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Artykuł 10 Konwencji (zwanej dalej konwencją europejską), zapewnia wolność każdego do otrzymywania i przekazywania informacji i idei, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (art. 10 ust. 1). Korzystanie z tej wolności może podlegać wymaganiom i ograniczeniom, wskazanym w art. 10 ust. 2 konwencji europejskiej. Art. 19 ust. 2 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych formułuje prawo do informacji, jako prawo każdego do swobodnego wyrażania poglądów, które obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe. Obydwa akty prawne wyposażają każdego w prawo do wolności informacji.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach wyrażonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skutkiem ewentualnego przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy uregulowany w art. 16 ust. 2 tej ustawy, a następnie powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ust. 1).

Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odpowiada tym zapisom i poszerza krąg uprawnionych podmiotów, wskazanych w art. 61 Konstytucji RP.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Artykuł 6 ustawy o dostępie (...) wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu.

Do definicji informacji publicznej odniósł się także Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, iż za taką należy uznać informację wytwarzaną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym.

W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego.

Podkreślić również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej. Stwierdził bowiem, że może być ona wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego, jak i przedmiotowego. Uznał w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, niepubl.).

Rozpoznawana sprawa dotyczy bezczynności, a zatem takiej sytuacji, w której jedna ze stron twierdzi, że organ, do którego się zwróciła o rozpatrzenie sprawy (wniosku informacyjnego), był zobowiązany do wydania decyzji lub aktu lub podjęcia czynności polegającej na udostępnieniu informacji publicznej. W sprawach, w których przepisy prawa materialnego określają wprost kiedy, w jakich sytuacjach organ zobowiązany jest do wydania decyzji lub aktu, rozstrzygnięcie sprawy o bezczynność nie nasuwa większych trudności. Proste zestawienie treści przepisu prawa z faktem, iż nie została wydana decyzja lub akt, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pozwala bez większego trudu na stwierdzenie, czy dany organ popadł w bezczynność, czy też zarzutu bezczynności nie można mu przypisać. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia, gdy organ, bądź podmiot zobowiązany do wydania decyzji lub aktu, w ustawowym terminie tego nie czyni.

Na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane ostro w art. 1 i art. 6 tej ustawy, rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność jest skomplikowane o tyle, że jest dwuetapowe, a mianowicie: po pierwsze wymaga każdorazowo zdefiniowania, zakwalifikowania, z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku strony pod kątem, czy zawiera żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie (...) pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność w ogóle ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej czy też nie. Przesądzenie (uznanie), że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy, dotyczące informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu rozpoznania skargi, to jest do stwierdzenia, czy w tej konkretnej sprawie występuje bezczynność organu, do którego zwróciła się strona z żądaniem informacyjnym.

Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej oznacza w praktyce konieczność dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego, przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, a które regulują daną materię. Reasumując, dopiero łączna wykładnia tych przepisów, w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną, to jest, o których można powiedzieć, że stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Minister Spraw Zagranicznych jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

W tej sytuacji należy rozważyć czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną.

Zgodzić się należy z organem, iż pytania A. G. zawarte w punktach od 1 do 8 wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Treść tych pytań odnosi się bowiem do komentarza wypowiedzi Ministra Spraw Zagranicznych Radosława Sikorskiego z wywiadu udzielonego w audycji radiowej "[...]" w [...] Programie [...]w dniu [...] stycznia 2013 r. Treść tych pytań dotyczy wypowiedzi związanych z oceną zawartą w trakcie wywiadu radiowego, zaś zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje prawa do żądania w tym trybie komentowania wypowiedzi publicznych również przedstawiania oceny urzędu co do wygłoszonych wypowiedzi przez jego kierownika. Natomiast ma rację skarżący, iż żądanie zawarte w punkcie 9 wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. dotyczące przesłania kopii dokumentu z prokuratury informującego organ, iż nie potrzebuje wraku samolotu Tu154M do śledztwa stanowi informację publiczną.

Wskazać bowiem należy, co ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2).

W ocenie Sądu organ – Minister Spraw Zagranicznych – pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania punktu 9 wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2013 r. Z akt postępowania jednoznacznie wynika, że żądana w tym punkcie informacja publiczna nie została skarżącemu udostępniona. Wskazać bowiem należy, że w świetle przedstawionej przez Sąd argumentacji nie można traktować pism organu z dnia [...] stycznia 2013 r. i [...] lutego 2013 r. jako odpowiedzi na żądanie skarżącego zawarte we wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r.

W tym stanie sprawy Sąd skargę na bezczynność organu w przedmiocie punktu 9 wniosku uznał za zasadną.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że niniejsza bezczynność nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikała ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego wprowadzania go w błąd. Z tego też samego powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.