Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 137/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 lipca 2023 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 grudnia 2023 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS; organ odwoławczy), wskazując w podstawie prawnej na art. 138 ust. 1 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2023 r., 810 ze zm.) - dalej: u.p.p.w.d., w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania E. S. (dalej również: skarżąca; strona), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład; organ I instancji) z dnia 27 lipca 2023 r. nr [...] w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego.

Powyższa decyzja Prezesa ZUS zapadła w następującym stanie sprawy.

W dniu 6 października 2022 r. E. S. wystąpiła z wnioskiem o oświadczenie wychowawcze na dziecko W. M. na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Do wniosku został dołączony odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. z dnia 20 września 2021 r. sygn. akt [...], w którym sąd ustalił miejsce zamieszkania dziecka przy E. S. i jednocześnie powierzył jej sprawowanie pieczy bieżącej nad dzieckiem.

W informacji z dnia 11 października 2022 r. przyznano skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko, na okres od 1 października 2022 r. do 31 maja 2023 r. - w kwocie 500 zł miesięcznie.

Decyzją z dnia 27 lipca 2023 r. Zakład uchylił przyznane E. S. w informacji z dnia 11 października 2022 r. znak [...] prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko W. M., przyznane na okres od 1 października 2022 r. do 31 maja 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że na podstawie załączonego do wniosku orzeczenia sądowym z dnia 20 września 2021 r. sygn. akt [...] ustalił, że E. S. sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem i na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalił, że skarżąca nie należy do osób, o których mowa w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., i nie jest uprawniona do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze.

Ponadto organ I instancji zawarł w treści decyzji stwierdzenie, że wypłacone świadczenie wychowawcze za okres od 1 października 2022 r. do 31 maja 2023 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d., jak również wskazał na obowiązek jego wpłacenia na rachunek bankowy ZUS, z którego świadczenie zostało wypłacone.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. S., podnosząc, że okoliczności wskazujące, że jest faktycznym opiekunem dziecka, gdyż sąd od lutego 2021 r. prowadzi sprawę o ograniczenie matce dziecka praw rodzicielskich i ustanowienie E. S. i R. S. rodziną zastępczą, w związku z czym w postanowieniu z dnia 20 września 2021 r. zobowiązał ich do opieki nad tym dzieckiem do czasu prawomocnego zakończenia sprawy. Strona wskazała również na niezrozumiałość działań organu w tej sprawie, który najpierw przyznał przedmiotowe świadczenie, a po 8 miesiącach nakazuje je zwrócić.

Prezes ZUS w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 grudnia 2023 r., motywując swoje rozstrzygnięcie, przywołał brzmienie art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. i zauważył, że z przedłożonego przez stronę postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. z dnia 20 września 2021 r. sygn. akt [...] wynika, że sąd powierzył skarżącej sprawowanie pieczy bieżącej nad dzieckiem. Dalej wyjaśnił, że w świetle art. 4 ust. 2 powołanej ustawy osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem w zastępstwie rodziców, u której jednak dziecko nie zostało umieszczone w pieczy zastępczej, nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego. Stwierdził, że w takiej sytuacji Zakład nie miał możliwości przyznana prawa do świadczenia, z uwagi na brak podstaw prawnych.

Wskazując na to, że wnioskodawczyni nie należy do grona osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze, wymienionych w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Prezes ZUS stwierdził, że E. S. sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem, jednak dziecko to nie zostało umieszczone u niej w rodzinie zastępczej, zatem skarżąca nie należy do ustawowo określonego kręgu osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego.

W takich warunkach organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia 27 lipca 2023 r. wydanej w sprawie "o uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego".

Skargę na decyzję Prezesa ZUS wniosła E. S., która zarzuciła naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.p.w.d. w zw. z art. 72 ust. 1 zd. 1 Konstytucji i w zw. z art. 20 i art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka, polegające na uznaniu, że osobie sprawującej pieczę bieżącą nie przysługuje świadczenie wychowawcze, podczas gdy w tym zakresie opiekun czyni wszelkie starania i zaspokaja wszelkie potrzeby życiowe dziecka.

Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu w całości. Ponadto wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS, przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy, podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto również wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., wystąpiły o to bowiem zgodnie obydwie strony postępowania.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Ponadto Sąd zauważa, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, stwierdzając, że zakwestionowane w przedmiotowej sprawie decyzje organów ZUS zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Motywując taki wniosek, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że w sprawach o świadczenie wychowawcze organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działają jako organy administracji publicznej, w sposób władczy rozstrzygając o prawach i obowiązkach obywatela. Odmowa przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenie lub zmiana prawa do świadczenia wychowawczego oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej. W przypadku gdy przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie regulują określonej kwestii procesowej związanej z postępowaniem w sprawach o świadczenie wychowawcze stosuje się wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.). Jeśli zaś jakaś kwestia procesowa została w ustawie szczególnej uregulowana w sposób odmienny niż w Kodeksie pierwszeństwo mają przepisy tejże ustawy szczególnej.

W postępowaniu administracyjnym podstawowym zadaniem organu administracji publicznej jest prawidłowe ustalenie przedmiotu postępowania. Przy czym przedmiotem postępowania jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu rozstrzygana przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Z tego też względu w pierwszej kolejności omówione zostaną uchybienia organów obu instancji dotyczące błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 i art. 27 u.p.p.w.d.

Regulacja art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. wskazuje na możliwość zmiany lub uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego, zaś art. 25 ust. 6 tej ustawy na możliwość wydania decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Są to zasadniczo różne instytucje, oparte na odmiennych przesłankach, wobec czego w zasadzie powinny być rozstrzygane w odrębnych decyzjach. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. Decyzja taka powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2390/19 i 14 września 2022 r. sygn. akt I OSK 2157/21, dostępne jw.). Analiza art. 27 ust. 1 tej ustawy w kontekście systemowym a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną, w szczególności za okres, za jaki świadczenie zostało już wypłacone (patrz: wyroki NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2842/17 i 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1465/21, dostępne jw.).

Dlatego też należy w pełni zgodzić się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który wyrokach z dnia z dnia 28 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1014/21 i 30 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 172/22 (dostępnych jw.) stwierdził, że z art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 lipca 2019 r. nie wynika, by przepis ten miał zastosowanie wyłącznie do decyzji, którymi przyznano prawo do świadczeń wychowawczych, a przepis ten ma zastosowanie również do świadczeń wychowawczych przyznanych na podstawie informacji, o których mowa w art. 13a ust. 1 zd. 1 przywołanej ustawy. Odrębną kwestią od rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 27 u.p.p.w.d. jest zaś możliwość domagania się przez organ zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w trybie art. 25 tej ustawy, co może mieć miejsce niezależnie od uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego w trybie art. 27 ustawy. NSA wyjaśnił w przywołanym orzeczeniu, że jakkolwiek w trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie będzie podlegało uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już skonsumowane, to nie stoi na przeszkodzie, aby organ administracji wdrożył, na podstawie art. 25 ust. 1 tej ustawy, postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i doprowadził do orzeczenia o jego zwrocie decyzją administracyjną. Powyższe rozumienie relacji przywołanych przepisów istotnie ogranicza prawną doniosłość rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie art. 27 u.p.p.w.d., przewidując możliwość jego wydania jedynie w okresie, gdy "jeszcze nie ekspirowało rozstrzygnięcie przyznające prawo do świadczenia wychowawczego, a tym samym prawo to nie zostało całkowicie skonsumowane, a ujawnione zostały okoliczności wskazujące na odpadnięcie materialnych podstaw przyznania tegoż prawa wskazanych w treści tegoż przepisu".

Dlatego też, jakkolwiek nie można wykluczyć, że w zależności od okoliczności faktycznych konkretnego przypadku, można uznać za dopuszczalne ujęcie tych rodzajowo odmiennych rozstrzygnięć w jednej decyzji, to jednak taka ewentualność zachodziłaby wyłącznie wtedy, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane (por. wyrok NSA z dnia z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2390/19, dostępne jw.). Obydwa te rozstrzygnięcia w takiej sytuacji obejmować muszą różne okresy, tj. w odniesieniu do nienależnie pobranych świadczeń okres, w którym świadczenie to zostało pobrane (wypłacone), a zmiana lub uchylenie prawa do świadczenia - okres wyłącznie na przyszłość. Jak już jednak to zostało wyjaśnione, w trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie podlega jednak uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane (patrz: wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 173/22, dostępny jw.). W tej ostatniej sytuacji, jeżeli wyjdą na jaw okoliczności wskazujące na to, że przyznane świadczenie jest nienależne, stanowi to podstawę do rozstrzygnięcia w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia za okres, w jakim zostało ono wypłacone.

W rozpoznawanej sprawie – jak to wynika z decyzji Zakładu (organu I instancji) – nie zawiadomiono skarżącej o wszczęciu z urzędu postępowania zgodnie z wymogami art. 61 § 4 k.p.a., a tym samym nie określono, w jakiej sprawie, tj. w jakim przedmiocie organ prowadzi postępowanie. Z decyzji organu I instancji wynika, że przedmiotem postępowania uczyniono przede wszystkim sprawę uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego, mimo że nie powołano w tej decyzji przepisu art. 27 u.p.p.w.d. Decyzja ta zawiera bowiem wyraźne rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego w informacji z dnia 11 października 2022 r. Natomiast w dalszej części decyzji Zakład umieścił informację, że wypłacone świadczenie wychowawcze za okres od 1 października 2022 r. do 31 maja 2023 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d., i wskazał na obowiązek wpłacenia go na rachunek bankowy ZUS, z którego świadczenie zostało wypłacone. Organ nie wskazał przy tym żadnej kwoty świadczeń, które miałyby podlegać zwrotowi (wpłaceniu na rachunek ZUS). Z kolei Prezes ZUS rozpatrzył sprawę, wskazując, że dotyczy ona uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego i powołując w podstawie prawnej przepis art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d., który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ odwoławczy rozpoznał sprawę na gruncie przepisów art. 27 ust. 1 i art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., stwierdzając, że brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia 27 lipca 2023 r. wydanej w sprawie "o uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego".

Jak już wspomniano, w sprawie dotyczącej uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego powinny być zbadane przesłanki wynikające z art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie może być wydane jedynie na przyszłość. Natomiast sprawa nienależnie pobranego, czyli skonsumowanego prawa do świadczenia wychowawczego, powinna być procedowana na podstawie art. 25 u.p.p.w.d. Stanowisko organów było w tej kwestii niejednoznaczne i przez to mylące dla strony, zaś podstaw do potraktowania tych kwestii jako jednej sprawy administracyjnej nie było, na co zdaje się też wskazywać rozstrzygnięcie Prezesa ZUS.

Sąd podkreśla, że uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego, biorąc pod uwagę datę wydania decyzji organu I instancji (27 lipca 2023 r.), zostało dokonane z mocą wsteczną, tj. od 1 października 2022 r. i ze względów już wyżej opisanych takie rozstrzygnięcie było niedopuszczalne. Nie było również podstaw do połączenia takiego rozstrzygnięcia z orzekaniem o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia.

Organy obu instancji naruszyły w istotnym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza akt postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że sposób prowadzenia postępowania uchybia zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, wyrażonym zwłaszcza w art. 7-11 k.p.a. Zasady te są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1982 r. sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 54, dostępny jw.).

Skarżąca o toczącym się postępowaniu – przy wszystkich wcześniej zasygnalizowanych wątpliwościach – dowiedziała się dopiero w momencie doręczenia jej decyzji Zakładu z dnia 27 lipca 2023 r., co stanowi oczywiste naruszenie art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. Ze względu na brak określenia przedmiotu sprawy nie mogła też przed jej wydaniem zgłosić argumentów w celu obrony swojego interesu prawnego. Takie postępowanie ZUS świadczy także o naruszeniu zasad z art. 6 i art. 7 k.p.a. (zasad praworządności, prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) oraz zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Skarżącej na żadnym etapie postępowania administracyjnego przed organem I instancji nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, a tym samym wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia z dnia 27 lipca 2023 r. Również w toku postępowania odwoławczego nie zapewniono możliwości skorzystania z prawa wglądu do akt sprawy.

Naruszone zostały również przepisy postępowania art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. W szczególności organ odwoławczy, dysponując już stanowiskiem skarżącej przedstawionym w odwołaniu, poprzestał na przywołaniu art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. i stwierdzeniu, że z przedłożonego przez stronę postanowienia sądu z dnia 20 września 2021 r. sygn. akt [...] wynika, że sąd powierzył skarżącej sprawowanie pieczy bieżącej nad dzieckiem, wobec czego stronie nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego, gdyż dziecko nie zostało umieszczone u niej w rodzinie zastępczej i w takiej sytuacji Zakład nie miał możliwości przyznana prawa do świadczenia. Organ odwoławczy nie wskazał ani nie omówił podstaw do zastosowania art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. w tej sprawie. Nie odniósł się też do całokształtu stanowiska wyrażonego przez Zakład w zaskarżonej decyzji z dnia 27 lipca 2023 r. Wobec tego stwierdzić należy, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. w kontekście zasad z art. 8 i art. 11 k.p.a. W decyzji z dnia 27 lipca 2023 r. ZUS jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przywołał ogólnikowo jedynie przepis art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., jak i wskazał na przepis art. 25 u.p.p.w.d. bez jakiegokolwiek przytoczenia i wyjaśnienia jego treści. Z kolei Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., odnosząc się w uzasadnieniu wyłącznie do treści art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. W żadnej z kontrolowanych decyzji nie został powołany zaś przepis art. 27 u.p.p.w.d.

Ponadto organ I instancji w istocie nie wyjaśnił motywów swojego rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy uczynił to lakonicznie, bez odpowiedniego odniesienia się do argumentacji strony. Tymczasem strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma ona możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 650/17, dostępny jw.).

Podkreślić również należy, że osnowa (rozstrzygnięcie) decyzji winna zostać sformułowana w sposób jasny, precyzyjny i czytelny dla jej adresata. Powinna być sformułowana w taki sposób, aby możliwe było wykonanie decyzji. Rozstrzygnięcia decyzji nie można domniemywać czy też wyprowadzać z treści uzasadnienia, ponieważ powinno być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 1996 r. sygn. akt III SA 663/95, dostępny jw.). Decyzja organu I instancji – tym bardziej w kontekście jej uzasadnienia – wymogów tych nie spełnia. Organ odwoławczy nie usunął zaś w żadnym stopniu stwierdzonych niedostatków rozstrzygnięcia Zakładu.

Wszystkie przedstawione przez Sąd okoliczności wskazywały na istotne uchybienia w zakresie prawa materialnego i przepisów postępowania, które nie tylko mogło mieć, ale w gruncie rzeczy miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS, ale i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Organy powinny w pierwszej kolejności uwzględnić, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 27 u.p.p.w.d. w przedmiocie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego. Natomiast przeprowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wymaga bezwzględnego ustalenia, czy zachodzą przesłanki do uznania wypłaconych skarżącej świadczeń za świadczenia nienależnie pobrane na gruncie art. 25 u.p.p.w.d. Wtedy też, w pierwszej kolejności rozstrzygną, czy w sprawie można mówić o nienależnie pobranym świadczeniu w kontekście przesłanek z art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d., w szczególności, czy świadczenie wychowawcze zostało wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (ust. 2 pkt 6).

W świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d. określenie braku prawa do świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d., nie może być rozumiane wyłącznie literalnie. Dokonanie prawidłowej wykładni przesłanki "braku prawa do świadczenia" z art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. wiąże się z koniecznością wzięcia pod uwagę dodatkowo dwóch aspektów (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 21 listopada 2023 r. II SA/Op 282/23, dostępny jw.). Po pierwsze, że sprawa o nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze nie jest stricte sprawą o przyznanie świadczenia wychowawczego i po drugie - celu regulacji ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, jakim jest udzielenie przez Państwo pomocy rodzicom (opiekunom) w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze).

W świetle art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d. tylko osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Nie wystarcza zatem proste stwierdzenie, że świadczeni zostało wypłacone pomimo braku prawa do tego świadczenia. Z konstrukcji art. 25 ust. 2 pkt 6 i ust. 6 u.p.p.w.d. wynika, że decyzja orzekająca o nienależnie pobranym świadczeniu wychowawczym i obowiązku jego zwrotu jest aktem administracyjnym związanym z konkretnym stanem faktycznym i prawnym. Składają się na niego: fakt przyznania stronie na dany okres przez właściwy organ świadczenia wychowawczego na zindywidualizowane dziecko, zaistnienie następnie sytuacji, która spowodowała, że pobieranie pierwotnie przyznanego świadczenia nie jest prawnie dozwolone (tak NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2342/22, dostępnym jw.). Wykładnia art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. w celu ustalenia nie warunków przyznania świadczenia wychowawczego, ale nienależnie pobranego świadczenia musi uwzględniać cel przyznania świadczenia wychowawczego wynikający z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d., tj. udzielenie przez Państwo pomocy rodzicom (opiekunom) w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Intencją ustawodawcy było zatem powiązanie tej formy pomocy z pokryciem wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dzieci (tak np. NSA w wyroku z dnia 29 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 293/22, dostępnym jw.).

Poza tym organy powinny mieć na uwadze, że jakkolwiek "technicznie wnioskodawcą oraz stroną postępowania administracyjnego są osoby wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1-4 u.p.p.w.d., to faktycznie uprawnionym do tego świadczenia wychowawczego oraz jego beneficjentem jest dziecko" (tak NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2342/22, dostępnym jw.). Dlatego też na gruncie art. 4 u.p.p.w.d. podnosi się w orzecznictwie, że wykluczenie z grona uprawnionych do świadczenia wychowawczego tych osób, które sprawują faktyczną pieczę nad dzieckiem na mocy stosownego orzeczenia sądu, pozostaje w sprzeczności z celem świadczenia wychowawczego sprowadzającym się do częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego podstawowych potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia powinny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Służy ono bowiem zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę, a co za tym idzie skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują (patrz: wyroki WSA w Gliwicach z dnia 15 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1736/23 i II SA/Gl 1737/23, dostępne jw.). W świetle norm zawartych w Konstytucji oraz obowiązków wynikających dla państwa z ratyfikowanej Konwencji o Prawach Dziecka, za nieuzasadnione uznać należy ustawowe wykluczenie z możliwości przyznania świadczenia wychowawczego osoby sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem. Powierzenie bowiem przez państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem (patrz: wyroki WSA w Łodzi z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 25/24 i II SA/Łd 27/24, dostępne jw.).

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią wskazania wynikające z rozważań przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.