Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 588/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 2, art. 1 ust. 3, art. 4, art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1, art. 101 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2020 r. sprawy ze skargi T. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 10 października 2018 r. nr LXXVI/2075/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Aleksandrowskiej, Kędry, Czcibora i Rojnej oraz zachodniej granicy miasta Łodzi oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 18 czerwca 2019 r. T.S. wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 10 października 2018 r. Nr LXXVI/2075/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Aleksandrowskiej, Kędry, Czcibora i Rojnej oraz zachodniej granicy miasta Łodzi (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 30 października 2018 r. poz. 5626), w części "dotyczącej działek o nr ewidencyjnych 170/1 i 170/3, położonych w obrębie [...] przy ulicy A nr 26 (B) w Łodzi należących do skarżącej". Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez niewyjaśnienie przez Radę Miejską w Ł. stanu faktycznego na datę wydania uchwały tj. aktualnie panujących przy ul. A warunków zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji uchwalenie miejscowego planu nieodpowiadającego miejscowym uwarunkowaniom infrastrukturalnym, co uniemożliwia skarżącej zabudowanie nieruchomości";

2) art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.p.z.p.", art. 140 K.c. oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez uniemożliwienie skarżącej dokonania jakiejkolwiek zabudowy na stanowiących jej własność nieruchomościach wskutek uchwalenia ww. miejscowego planu, tj. przez wprowadzenie zakazu dokonywania na tych nieruchomościach jakiejkolwiek nowej zabudowy;

3) art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP przez:

a) sporządzenie załącznika graficznego do ww. planu, który w obszarze ulicy A w Łodzi, tj. działek nr 170/1 oraz nr 170/3 tworzy obszar wyłączony spod możliwości dokonania jakiejkolwiek nowej inwestycji. Rada Miejska w Łodzi w załączniku graficznym do ww. miejscowego planu przesunęła linię zabudowy, sytuując ją tuż za granicami działek, które należą do skarżącej, a ciągnących się wzdłuż ulicy A w Łodzi. Przesunięcie i usytuowanie linii zabudowy przed działkami skarżącej doprowadziło, nie tyle do ograniczenia, lecz do wyłączenia prawa własności, co w świetle przedstawionych argumentów oraz konstytucyjnego prawa własności, w demokratycznym państwie prawa, nie może mieć miejsca;

b) dokonanie arbitralnego doboru nieruchomości, pozbawionego jakiegokolwiek schematu czy też wzoru, którym kierowałby się organ wybierając nieruchomości przeznaczone do zalesienia lub pod zieleń naturalną. Nieruchomości oznaczone na rysunku graficznym symbolem "ZL" oraz "ZN" są bowiem różnej wielkości i o najróżniejszych kształtach i co istotne nie tworzą żadnego jednolitego pasa o określonej szerokości od drogi ekspresowej, gdyż w niektórych miejscach pas ten jest bardzo szeroki, jak przy działkach o nr 170 i nr 171, zaś w innych miejscach znacznie węższy, jak przy działce o nr 165 oraz nr 164 (nawet o 1/3 węższy);

4) art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 8 § 1 K.p.a. i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez "uchwalenie m.p.z.p., który nie wyważa społecznego (publicznego) interesu prawnego oraz interesu indywidualnego (prywatnego), zaś wprowadza abstrakcyjną regulację planistyczną nieodpowiadającą uwarunkowaniom miejscowym, czym w sposób ewidentny godzi nie tylko w interes prawny skarżącej, ale również w rzeszę interesów indywidualnych mieszkańców i przedsiębiorców. Ponadto, w stanie rzeczy, w którym większość właścicieli nieruchomości na tym terenie została częściowo wywłaszczona na skutek budowy trasy S-14, dodatkowe ograniczenia w prawie własności wprowadzone na skutek uchwalenia skarżonego planu zagospodarowania przestrzennego przekracza wskazane w m.p.z.p. normy oraz sprawia, iż skarżąca zmuszona jest dostosować swoją nieruchomość do m.p.z.p. czyli pozostawić ją bezużyteczną i niezabudowaną, podczas gdy inne podmioty posiadające na tym terenie nieruchomości zabudowane mogą je nadbudowywać i rozbudowywać";

5) art. 8 § 1 K.p.a. poprzez "naruszenie wskazanego w niniejszym przepisie wymogu proporcjonalności, czyli zakazu nadmiernej ingerencji, co oznacza konieczność zachowania odpowiedniej relacji pomiędzy ograniczeniem danego prawa lub wolności, a zamierzonym celem danej regulacji prawnej. Powyższe przejawia się w uchwaleniu m.p.z.p. z pogwałceniem wymogu równego traktowania polegającego na traktowaniu podmiotów znajdujących się w tej samej lub podobnej sytuacji w ten sam lub podobny sposób".

Jednocześnie skarżąca podniosła, iż postanowienia zaskarżonego planu są wewnętrznie sprzeczne oraz rażąco niesprawiedliwe, ponieważ "zgodnie z § 27 ust. 1 pkt 1) w zw. z § 27 ust. 3 pkt. 1-3 m.p.z.p. funkcję dominującą (czyli cel) terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1-15 ZN jest zieleń naturalna, gdzie wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ma być utrzymany na poziomie minimum 90%, a w zakresie zasad zagospodarowania terenu ustalono zakaz lokalizacji budynków, w sytuacji gdy dopuszczono rozbudowę i nadbudowę istniejących już budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz istniejących obiektów budowlanych gospodarczych i inwentarskich, czym uprzywilejowano właścicieli posiadających na tym terenie nieruchomości już zabudowane, nie bacząc już na 90% poziom powierzchni biologicznie czynnej, wobec czego bezprawnie zróżnicowano właścicieli nieruchomości na tym terenie, naruszając art. 140 k.c.".

W zakresie wniosków skargi wniesiono o zmianę zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o nr 170/1 i nr 170/3, położonych w obrębie [...] przy ulicy A nr 26 (B) w Łodzi przez:

a) zmianę podstawowego przeznaczenia działek o nr 170/1 i nr 170/3 z zieleni naturalnej, uregulowanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w § 27 ust. 1-3, na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną uregulowaną w § 17 ust. 1-5 ww. planu, czyli dopuszczenie na działkach skarżącej możliwości lokalizacji obiektów budowlanych;

b) zmianę załącznika graficznego nr 1 do ww. planu przez oznaczenie nieruchomości skarżącej tj. działek o nr 170/1 i nr 170/3 w ww. załączniku jako działek z podstawowym przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną;

c) zmianę załącznika graficznego nr 1 do ww. planu przez przesunięcie obowiązującej linii zabudowy w taki sposób aby działki skarżącej znalazły się w strefie umożliwiającej dokonanie ich zabudowy, tj. cofnięcie jej poza granice działek o nr 170/1 i nr 170/3;

d) ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały "w części dotyczącej działek o nr 170/1 i nr 170/3.

Jednocześnie wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Łodzi, wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie oraz załączenie do akt sprawy dokumentacji planistycznej dotyczącej sporządzania kwestionowanej uchwały, załączonej do sprawy o sygn. akt II SA/Łd 42/19. Organ podkreślił, że jak sama skarżąca przyznała, stan braku możliwości lokalizacji zabudowy na wskazanych działkach zaistniał jeszcze przed uchwaleniem planu, jako wynik wcześniej prowadzonych określonych postępowań administracyjnych. Ponadto wskazał, iż błędnie został sformułowany wniosek skargi, bowiem wniesiono o zmianę planu w postulowany przez skarżącą sposób, co wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego, a nadto dopiero w alternatywnym wniosku skargi wniesiono o stwierdzenie nieważności planu w części, nie odnosząc się jednak przy tym w sposób wyraźny do konkretnych ustaleń (przepisów) części tekstowej, czy też części graficznej zaskarżonego planu, wymagających – zdaniem skarżącej – wyeliminowania z obrotu prawnego. W dalszej kolejności organ zaznaczył, że ujęte w skardze zarzuty naruszenia przepisów K.p.a. są chybione z uwagi na fakt, iż w postępowaniu planistycznym nie stosuje się co do zasady przepisów K.p.a. Rada Miejska w Łodzi nie mogła zatem dopuścić się naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów K.p.a. Dalej organ wyjaśnił, że w obrębie obszaru objętego planem znajdują się zarówno tereny budowlane, obejmujące głównie wykształcone struktury osiedlowe oraz uzupełnienia luk w istniejącej zabudowie, jak i tereny obecnie niezabudowane i nie wskazane do zmiany ich dotychczasowej funkcji. Przy wyznaczaniu w studium, a w konsekwencji i w zaskarżonym planie, zasięgu terenów przeznaczonych pod zabudowę wzięto pod uwagę w szczególności: strukturę gruntów oraz ich istniejące użytkowanie, wnioski z wykonanych analiz i prognoz określających potrzeby i możliwości rozwojowe miasta, potrzeby efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walory ekonomiczne przestrzeni, bilans istniejących terenów budowlanych i możliwości uzupełniania istniejących struktur, wykazujący w granicach obszaru objętego projektem planu rezerwy budowlanej na poziomie blisko 50%, realizację priorytetowych zadań publicznych o znaczeniu ponadlokalnym, do których należy droga ekspresowa S-14 oraz projektowana droga główna wraz z węzłem łączącym obydwie te drogi, stanowiące istotną barierę rozwojową dla funkcji chronionych, w szczególności dla zabudowy mieszkaniowej, przebieg korytarzy ekologicznych wzdłuż istniejących obniżeń terenowych, dolin rzecznych i cieków wodnych służących przewietrzaniu miasta, chronionych przed lokalizacją przegród przestrzennych, w tym zabudowy, utrudniających swobodny przepływ mas powietrza, zasięg terenów zalewowych rzeki D oraz występowanie większych systemów melioracyjnych wykluczających lokalizację zabudowy, występowanie większych skupisk leśnych tworzących wraz z areałami łąk i pól system przyrodniczy o znacznych walorach krajobrazowych oraz pełniących ważną rolę w środowisku na styku terenów komunikacyjnych o znacznej uciążliwości i terenów zabudowy mieszkaniowej. Organ wskazał, że w obowiązującym studium działki skarżącej zlokalizowane są w strefie terenów wyłączonych spod zabudowy, w jednostce funkcjonalno-przestrzennej oznaczonej symbolem "O", obejmującej tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo. Dopuszczenie zabudowy na terenie jednostki funkcjonalno-przestrzennej "O" zostało w studium ograniczone do utrzymania istniejącej zabudowy związanej z produkcją rolną oraz istniejącej zabudowy mieszkaniowej wyłącznie w zakresie obiektów istniejących i w granicach istniejącego zainwestowania, które to elementy zagospodarowania nie występują na żadnej z działek stanowiących własność skarżącej. Organ podkreślił, że czynnikami wskazującymi na konieczność wyznaczenia terenów zieleni naturalnej uniemożliwiających realizację zabudowy była chęć wyeliminowania niekorzystnych, wzajemnie wykluczających się oddziaływań funkcji mieszkaniowej z funkcją komunikacyjną, jaką będzie pełniła droga ekspresowa S-14. Bezpośrednie sąsiedztwo tych funkcji może bowiem wywołać konflikty natury przestrzennej, jak i społecznej. Realizacja priorytetowego zadania publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, jakim jest droga ekspresowa S-14, stanowi najistotniejszą barierę rozwojową dla wprowadzenia zabudowy, w tym w szczególności zabudowy mieszkaniowej. Organ zauważył, że nie tylko działki będące własnością skarżącej, lecz również inne niezainwestowane działki zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod drogę ekspresową S-14, w rejonie narażonym na niekorzystne oddziaływanie funkcji komunikacyjnej, zostały przeznaczone na tereny zieleni naturalnej. Również uwarunkowania wynikające z analizy terenu, takie jak występowanie większych systemów melioracji, czy systemu istniejących skupisk leśnych i łąk wchodzących w skład korytarza ekologicznego, czy też wreszcie bilans istniejących terenów budowlanych w granicach obszaru objętego planem, wykazujący rezerwy budowlane na poziomie blisko 50%, zdecydowały o pozostawieniu w planie tych działek w dotychczasowym użytkowaniu. Dla działek niezainwestowanych lub ich części, bez istniejącej zabudowy, zlokalizowanych zgodnie z obowiązującym studium w strefie terenów wyłączonych spod zabudowy, stanowiących kluczowe obszary systemu przyrodniczego, w tym w dolinach rzecznych i korytarzach napowietrzających, wyznaczono w planie tereny zieleni naturalnej. Również działki zainwestowane lub ich części, z istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną, czy zabudową zagrodową, zlokalizowane – podobnie jak działki niezainwestowane – na terenach wchodzących w skład ww. obszarów o kluczowym znaczeniu dla systemu przyrodniczego, zostały włączone w planie do terenów zieleni naturalnej. Wyłącznie w terenach zieleni naturalnej, z istniejącymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub istniejącymi obiektami budowlanymi, gospodarczymi i inwentarskimi, dopuszczono możliwość ich rozbudowy i nadbudowy zgodnie z parametrami wynikającymi z ustaleń planu. Mając powyższe na względzie, organ uznał, że podnoszony w skardze zarzut wewnętrznej sprzeczności regulacji § 27 zaskarżonego planu nie znajduje racjonalnych podstaw i stanowi raczej efekt błędnej interpretacji tegoż przepisu uchwały. Organ dodał, że analiza zabudowy w najbliższym sąsiedztwie działki o nr 170/1 wykazała, iż występuje tam wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zlokalizowana wzdłuż ul. A i w mniejszym stopniu wzdłuż ul. C, natomiast na działce nr 169 występuje zabudowa związana z funkcjonującym zakładem usługowym produkującym odzież skórzaną (budynki magazynowe, produkcyjne z kwaterami pracowniczymi). Budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej zlokalizowane również przy ul. A nie stanowią zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w świetle przepisów prawa budowlanego. Tak więc na wskazanym przez skarżącą najbliższym sąsiedztwie nie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Z kolei sąsiedztwo działki o nr 170/3 stanowią tereny otwarte związane z doliną rzeki D, gdzie na jednej z działek o nr 36/2, w obrębie [...], zlokalizowana jest zabudowa o charakterze zagrodowym. W kontekście dokonanych ustaleń organ przyjął, iż kwestionowane przez skarżącą ustalenia planu są zgodne z prawem i mieszczą się w granicach uprawnień planistycznych organu, nie można ich zatem rozpatrywać w kategoriach nadużycia uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy (tzw. władztwa planistycznego). Podkreślono nadto, że ustalenia planu, stanowiące dla skarżącej podstawę do sformułowania zarzutów sprowadzających się do nierównego traktowania właścicieli nieruchomości położonych na obszarze jednostek planistycznych ZN, mają swe źródło w obowiązującym studium. Za chybione organ uznał zatem wszelkie zarzuty skargi koncentrujące się wokół kwestii niesprawiedliwego i arbitralnego ukształtowania ustaleń planu, w tym również zarzut niejednolitej szerokości "pasa zieleni, mającego otaczać drogę ekspresową S-14". Ponadto, wbrew stanowisku skarżącej, we właściwy sposób wyważono relacje między interesem prywatnym oraz publicznym, gdy dostrzeżono rozbieżność między nimi. W konsekwencji, zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia norm konstytucyjnych i przepisów K.c. mają charakter wyłącznie polemiczny i gołosłowny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej w uzasadnieniu jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w badanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 10 października 2018 r. Nr LXXVI/2075/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Aleksandrowskiej, Kędry, Czcibora i Rojnej oraz zachodniej granicy miasta Łodzi. Skarga w niniejszej sprawie została wywiedziona w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.s.g.", zgodnie z którym skargę na uchwałę rady gminy może wnieść ten, kto wykaże, że jego interes prawny został naruszony tą uchwałą. W przypadku uchwał rady gminy podejmowanych w sprawach z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego naruszenie tak pojmowanego interesu prawnego z reguły dotyczy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na obszarze objętym ustaleniami aktu planistycznego, o ile następuje ingerencja w sposób wykonywania prawa własności, przy czym nie można wykluczyć owej ingerencji nawet w przypadku ograniczeń w sposobie wykonywania prawa własności na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do obszaru objętego ustaleniami aktu planistycznego. Interes prawny w procesie planowania przestrzennego znajduje swe źródło w przepisach K.c. chroniących własność, a jednocześnie w przepisach Konstytucji RP. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie skarżąca ma działki położone w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, a kwestionowany akt ingeruje w sferę jej praw właścicielskich, to można zasadnie twierdzić, że ma ona w sprawie interes prawny i ten interes został naruszony. Należało zatem uznać, że skarga spełnia wymóg przewidziany w powołanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g., co czyni ją dopuszczalną.

Przechodząc zatem do oceny merytorycznej skargi wskazać należy, że art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje, iż ocena uchwały może zostać dokonana wyłącznie w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego przysługującego stronie skarżącej. Przepisy u.p.z.p. określają natomiast rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiąc, iż tego rodzaju skutek powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

W tym miejscu warto więc wspomnieć, że zaskarżony plan był już przedmiotem oceny przez tutejszy Sąd w sprawie sygn. akt II SA/Łd 42/19, który prawomocnie oddalił skargę wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano m.in., że badając z urzędu zachowanie procedury planistycznej nie stwierdzono uchybień, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania kwestionowanego aktu z obrotu prawnego. Sąd z urzędu skontrolował zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną wraz z pozostałymi załącznikami), dla wskazania czy w procesie jego uchwalania nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. Sąd podkreślił, że w materiałach planistycznych nie dostrzegł tego rodzaju naruszeń, które mogłyby być uznane za istotne naruszenie trybu sporządzania planu, określonego w art. 14 ust. 1 oraz art. 17 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Skoro zatem dokonując uprzednio kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie przepisów dotyczących procedury jej uchwalenia Sąd prawomocnie skargę oddalił, to ustalenia w zakresie objętym tym rozstrzygnięciem są wiążące w niniejszej sprawie. Sąd zobligowany jest w takiej sytuacji skontrolować zaskarżony akt jedynie w zakresie zarzutów skargi (art. 101 ust. 2 u.s.g.).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca jest właścicielką działek nr 170/1 i nr 170/3, położonych w obrębie [...], przy ulicy A nr 26 (B) w Łodzi, zlokalizowanych w planie na obszarze oznaczonym symbolem ZN (5ZN i 12ZN), którego podstawowym przeznaczeniem jest zieleń naturalna. Skarżąca zarzuciła ograniczenie prawa własności na skutek wprowadzenia na tym terenie zakazu realizacji jakiejkolwiek nowej zabudowy na stanowiących jej własność nieruchomościach i wniosła o zmianę podstawowego przeznaczenia ww. działek z zieleni naturalnej, uregulowanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w § 27 ust. 1-3, na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną uregulowaną w § 17 ust. 1-5 miejscowego planu. Jej zdaniem uchwalony plan narusza zasadę proporcjonalności i zasadę niedyskryminacji.

Na gruncie przywołanych powyżej okoliczności wypada skonstatować, iż organ planistyczny pozostając związanym zapisami studium zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., obowiązany był je uwzględnić konstruując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego W ujęciu systemowym stopień uwzględnienia ustaleń studium w miejscowym planie nie wyraża się w nakazie przeniesienia do planu zapisu studium lecz oznacza zakaz zmiany ustaleń studium w przepisach planu. Zmiana ustaleń studium będzie zatem miała miejsce w przypadku odstąpienia od ustalenia co do przeznaczenia i funkcji terenów w planie miejscowym (vide: wyrok NSA z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 1413/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przyjmuje się natomiast, że plan miejscowy może doprecyzować zasady wyrażone w studium w sposób, który nie prowadzi do ich zmiany lub modyfikacji (vide: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 85/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Co więcej, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Co więcej, zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Nie ulega jednak wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest uzasadnione takim interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia i jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą, zasad i trybu sporządzania planu (vide: Z.Niewiadomski, Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.). Plan miejscowy co do zasady może zatem zawierać przepisy, z których będzie wynikało ograniczenie prawa własności nieruchomości polegające na tym, że na wskazanym terenie nie będzie można prowadzić określonej działalności lub zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności. Konstytucyjnie chroniona własność może być ograniczona w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Taką ustawą jest m.in. u.p.z.p., która stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) Tym samym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności (vide: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 932/15; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3192/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wbrew twierdzeniom skarżącej zaskarżona uchwała nie narusza powołanych w skardze przepisów art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 u.p.z.p. oraz art. 140 K.c. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że przyjęte w planie przeznaczenie działek w odniesieniu do symbolu 5 ZN i 12 ZN (obszar zieleni naturalnej) są zgodne z zapisami studium uwarunkowań i odpowiadają dotychczasowemu przeznaczeniu tego terenu. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi (uchwała nr LXIX1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r.) teren, na którym położone są działki skarżącej jest wyłączony spod zabudowy. Znajduje się on w jednostce funkcjonalnoprzestrzennej oznaczonej symbolem "O" i jest definiowany jako tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo. Na terenach tych dopuszczono możliwość funkcjonowania istniejącej zabudowy i lokalizacji nowej na zasadach określonych w kartach ustaleń oraz w rozdziałach tematycznych części tekstowej studium. Na karcie ustaleń dla jednostek funkcjonalnoprzestrzennych w charakterystyce ww. jednostki wskazano, iż jest to obszar kluczowy dla systemu przyrodniczego, pełniący funkcje klimatyczne, biologiczne i krajobrazowe, położony na obrzeżach miasta, w tym doliny rzeczne oraz korytarze napowietrzające. W głównych celach polityki przestrzennej uchwałodawca założył zachowanie istniejących elementów systemu przyrodniczego, zachowanie otwartego krajobrazu miasta oraz jego ochronę, ochronę poszczególnych elementów systemu przyrodniczego oraz przywrócenie walorów przyrodniczych obszarom zdegradowanym. W studium przeznaczenie terenu w spornej jednostce funkcjonalnoprzestrzennej zostało określone jako tereny rolne, rekreacyjno-wypoczynkowe, ogrodów działkowych oraz eksploatacji powierzchniowej kopalin. Na tym terenie studium dopuszcza możliwość zabudowy ale z ograniczeniami, czyli:

1. Tereny zabudowy związanej z produkcją rolną – wyłącznie w zakresie obiektów istniejących z możliwością rozbudowy istniejących siedlisk.

2. Tereny zabudowy mieszkaniowej wyłącznie w granicach istniejącego zainwestowania.

3. Dopuszcza się możliwość realizacji inwestycji związanych z Portem Lotniczym w granicach obszaru oznaczonego symbolem "O" obejmującego potencjalne inwestycje związane z Planem Generalnym, Portu Lotniczego Łódź im. Władysława Reymonta.

Ponadto, studium w strukturze przestrzennej i krajobrazu przewiduje zakaz wprowadzania funkcji i sposobów zagospodarowania mogących wpłynąć na pogorszenie walorów przyrodniczo-krajobrazowych, z uwzględnieniem zakazów określonych w obowiązujących przepisach dla obszarów objętych ochroną prawną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Studium dopuszcza przekształcenie gruntów rolnych w tereny o innym użytkowaniu takie jak: lasy, agroturystyka, turystyka, rekreacja, produkcja energii ze źródeł odnawialnych, ogrody działkowe, parki i inne tereny zieleni urządzonej. Przewiduje nadto podporządkowanie funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych walorom przyrodniczym oraz zatrzymanie rozpoczętych procesów urbanizacji poprzez zakaz wyznaczania nowych terenów zabudowy poza terenami istniejącego zainwestowania. Dopuszcza możliwość włączenia w granice tych terenów nieruchomości lub ich części położonych pomiędzy zainwestowanymi nieruchomościami, stanowiącymi dopełnienie istniejących struktur zabudowy.

Z powyższych postanowień studium wynika zatem, że na terenie określonym w studium – jako wyłączonym spod zabudowy, w jednostce funkcjonalnoprzestrzennej oznaczonej symbolem "O", definiowanym jako tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo – nie ma możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej, o którą wnioskuje skarżąca. Wobec tego zapisy planu przeznaczające ten teren pod obszar zieleni naturalnej (symbol ZN) nie naruszają zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej uzasadnione było nieuwzględnienie wniosku o przeznaczenie spornego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wprowadzając w miejscowym planie ograniczenia w prawie do zabudowy uwzględniało bowiem postanowienia obowiązującego w tym zakresie studium. Tym samym należy podkreślić, iż organy kształtując postanowienia miejscowego planu w ramach przysługującego im władztwa planistycznego, działały w granicach ustalonych przez studium. Powyższa konstatacja jest istotna z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przez organ art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Także rozpoznając uwagi T. S. dotyczące przedmiotowych działek Prezydent Miasta Ł. wyjaśnił, iż nie znaleziono uzasadnienia dla wyznaczenia terenów budowlanych na działkach nr 170/1 i nr 170/3, albowiem byłoby to sprzeczne z zapisami studium oraz stanem faktycznym, a jednocześnie brak wyznaczenia takich terenów służy minimalizacji konfliktów społecznych i przestrzennych. Z analogicznych przyczyn uwag dotyczących spornych działek nie uwzględniła także Rada Miasta Ł. wskazując, że ww. i inne niezabudowane działki położone na terenach zieleni naturalnej (ZN) są położone w bezpośrednim styku z korytarzami uciążliwych arterii komunikacyjnych, tj. drogi S-14 i drogi głównej. Dodatkowo są one oderwane od istniejących wykształconych struktur osiedlowych w mieście, a nadto pełnią funkcję istotną dla środowiska jako naturalny bufor przestrzenny. Również w samym uzasadnieniu kwestionowanej uchwały wskazano, że celem projektu planu jest m.in. wyznaczenie granic urbanizacji oraz zachowanie i ochrona terenów wspierających system ekologiczny miasta. Skoro zatem gmina widziała potrzebę uregulowania ładu przestrzennego na danym obszarze m.in. przez zakaz lokalizacji nowej zabudowy i stanowisko swoje w tym zakresie uzasadniła w logiczny i przekonywujący sposób, to brak jest przesłanek dla ingerencji Sądu w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Analizując zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie sposób uznać aby uzasadnienie dla kwestionowanych zapisów było pozorne i nie odpowiadało rzeczywistemu stanowi rzeczy. Warto zaznaczyć, że działki skarżącej są niezabudowane. Zapisy kwestionowanej uchwały nie uniemożliwiają natomiast dalszego wykorzystywania spornych terenów w dotychczasowy sposób, a jedynie uniemożliwiają wprowadzenie na tej części obszaru objętego planem nowej funkcji w postaci zabudowy mieszkalnej. Powyższe oznacza, iż aczkolwiek uprawnienia wynikające z prawa własności skarżącej zostały ograniczone, to jednak nastąpiło to w granicach wynikających z ww. przepisów u.p.z.p. oraz nie narusza to istoty jej prawa własności, co oznacza, że nie doszło do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Wprowadzone przez prawodawcę lokalnego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej nie naruszają także zasad proporcjonalności, równości oraz wyważania interesu publicznego i indywidualnego. Proporcjonalność wkroczenia prawodawcy w prawo własności skarżącej była bowiem determinowana zasadniczym elementem planu, jakim pozostaje realizacja drogi ekspresowej S-14. Kwestionowany plan opracowano z myślą o lokalizacji tej właśnie drogi i to z jej powodu wprowadzone zostały ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości leżących wzdłuż wspomnianej arterii komunikacyjnej. Przeznaczenie terenów usytuowanych wzdłuż drogi ekspresowej pod tereny zielone było podyktowane uciążliwością owej arterii, a co za tym idzie niekorzystnym, wzajemnie wykluczającym się oddziaływaniem funkcji mieszkaniowej i funkcji komunikacyjnej. Skoro zatem zaplanowanie na powyższym terenie drogi ekspresowej S-14 nie było przez stronę kwestionowane, to nie sposób uznać, aby w takiej sytuacji wkroczenie władzy planistycznej w prawo własności skarżącej było nieproporcjonalne. Nie można także tracić z pola widzenia sposobu przeznaczenia wspomnianych terenów w studium, z którym nie kłóci się ich przeznaczenie w miejscowym planie.

Jeśli chodzi z kolei o postawiony w skardze zarzut naruszenia zasady niedyskryminacji, to warto przypomnieć, że wyrażona w art. 32 Konstytucji zasada równości wobec prawa nie oznacza nakazu równego traktowania wszystkich osób, lecz jedynie zakazuje nierównego traktowania podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę relewantną (vide: wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2580/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Innymi słowy zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna. W rozpoznawanej sprawie nie sposób dostrzec naruszenia zasady niedyskryminacji, bowiem wprowadzone ograniczenia dotyczące terenów oznaczonych symbolem ZN są takie same dla wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na tych terenach w sytuacji ich zastanego określonego zagospodarowania. Postanowienia uchwały nie pogarszają tym samym pozycji skarżącej względem innych osób znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, a więc względem innych właścicieli nieruchomości niezabudowanych położonych na terenie oznaczonym w planie symbolem ZN. Powoływane w skardze tereny sąsiednich nieruchomości, dla których plan przewidział możliwość dalszej zabudowy były już zabudowane, stąd sytuacja ich właścicieli diametralnie różni się od sytuacji skarżącej uwzględniając zasadę ochrony słusznie nabytych praw tych osób.

Nie sposób także podzielić oceny co do braku rozważenia interesu prywatnego właściciela i interesu publicznego. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie organy planistyczne były świadome istnienia kolizji między tymi interesami i zdecydowały o rozstrzygnięciu tego konfliktu w określony sposób, wskazując na przesłanki przyjętych rozwiązań. Warto też zaznaczyć, że w toku dyskusji publicznej zorganizowanej w dniu 10 sierpnia 2018 r. wyjaśniano, iż sytuacja terenów zieleni naturalnej zmieniła się przez realizację inwestycji celu publicznego (arterii komunikacyjnej), która przez swą uciążliwość ogranicza możliwości rozwoju funkcji mieszkaniowej na tym terenie, co jest głównym powodem niewprowadzania zabudowy tam gdzie mogą rodzić się konflikty przestrzenne i społeczne. Wskazano także na specyfikę działek, których dotyczy niniejsza sprawa związaną z ich położeniem względem centrum urbanizacji i innych osiedli miasta Łodzi. Wyjaśniono w przekonywujący sposób, że interes publiczny wymaga tego aby urbanizacja domykała i zagęszczała rozpoczęte już układy przestrzenne, a jednocześnie by urbanizacji tej postawić granice, gdyż wydzielenie i sprzedaż działek budowlanych z nieruchomości rolnej niewątpliwie realizuje interes prywatny właściciela, jednakże przekłada się na obowiązki Miasta w zakresie realizacji i utrzymania infrastruktury technicznej i społecznej. Wskazano wreszcie, że Miasta nie stać na drogą urbanizację w oddaleniu od rozpoczętych układów przestrzennych, w związku z czym nie wszystkie tereny mogą posiadać status terenów budowlanych (s. 3 i s. 6 protokołu z dyskusji publicznej nad założeniami planu). Warto też dodać, że toku tej dyskusji wyraźnie akcentowano, że wyznaczenie granicy terenów pod zabudowę pokrywało się z granicami określonymi w studium, a ponadto wiązało się z przebiegiem przez teren objęty planem arterii komunikacyjnych, w tym drogi ekspresowej, zrealizowanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na lokalizację której Miasto Łódź miało jedynie ograniczony wpływ. Uwzględniając powyższe okoliczności należy zatem mieć na uwadze, że art. 1 ust. 3 u.p.z.p. nakazuje jedynie ważyć interes publiczny i interesy prywatne przy ustalaniu przeznaczenia terenu, co organ uchwalający plan uczynił. Ponadto należy podkreślić, iż prawo własności i jego ochrona jest wprawdzie jednym z elementów, który zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. należy brać pod uwagę w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego, to jednak nie jest w tym procesie prawem jedynym i pierwszorzędnym.

W odniesieniu do kolejnych zarzutów skargi wyjaśnić warto, że kwestia wpływu uchwalenia planu na wartość ekonomiczną działki nie stanowi kryterium oceny legalności planu. Oczywistym jest bowiem, że kwestia ewentualnego obniżenia wartości nieruchomości może być między stronami sporna, jednak do rozstrzygnięcia tych sporów właściwe są sądy powszechne (art. 37 ust. 10 u.p.z.p.).

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przepisów K.p.a. Jak słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę – w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają one zastosowania. Postępowanie planistyczne nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 6 K.p.a. Jego przebieg zasadniczo normują przepisy u.p.z.p. i u.s.g. Istotne jest przy tym to, że uchwała w sprawie uchwalenia planu miejscowego jest aktem prawa miejscowego. Przedmiotem postępowania w tej materii nie jest więc orzekanie w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, lecz uchwalenie aktu prawnego powszechnie obowiązującego na terenie gminy.

Reasumując należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w trybie art. 147 § 1 P.p.s.a. Powoływane przez skarżącą ograniczenia prawa własności wynikające z zapisów kwestionowanego planu nie są dowolne i nie przekraczają granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Znajdują one źródło w postanowieniach obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi. Sąd nie stwierdził tym samym naruszenia art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie brak jest także okoliczności wskazujących na naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, skoro skarżąca de facto nie wskazała elementów mogących stanowić przejaw jej dyskryminacji, zaś samo uchwalenie miejscowego planu i wprowadzone nim ograniczenia treści prawa własności nie stanowią samodzielnie okoliczności świadczącej o nierównym traktowaniu strony. Nadto konstytucyjna ochrona prawa własności, mająca swe źródło w art. 21 ust 1 i art. 64 Konstytucji RP, nie stanowi bariery dla ograniczenia treści prawa własności w procesie planistycznym, skoro ograniczenie to ma źródło w ustawie, co przewiduje art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności Sąd uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych argumentów i jako niezasadną oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

dc