Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 496/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.W. i K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 991/19 w sprawie ze skargi G.W. i K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 20 maja 2019 r. nr SKO.II/426/217/4/2019 w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r., II SA/Gl 991/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił skargę G.W. i K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ("SKO" lub "Kolegium") z 20 maja 2019 r. nr SKO.II/426/217/4/2019, w przedmiocie warunków zabudowy terenu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

1.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Prezydent Miasta Bielsko-Biała decyzją z 10 grudnia 2018 r. nr UA.6730.346.2018.VK-AR, ustalił na wniosek J.M. i G.M. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (łącznie maksymalnie 6 mieszkań) na działkach nr: [...], [...] obręb: [...] przy ul. [...] w [...]. Organ ten ustalił w swej decyzji wskaźniki nowej zabudowy, jako dolne i górne granice dopuszczalnego parametru. Dolny wskaźnik powierzchni zabudowy (15,7%) jest równy średniemu wskaźnikowi w obszarze analizy, natomiast górny (16,9%) ustalono zgodnie z wnioskiem inwestora. Dopuszczono wskaźnik wyższy niż średni, ponieważ wzdłuż ul. [...] znajdują się działki o wskaźnikach przekraczających średni wskaźnik powierzchni zabudowy. Wskaźniki zabudowy oraz ilość mieszkań ustalono zgodnie z analizą urbanistyczną. W każdym planowanym budynku składającym się na bliźniak dopuszczono jedno mieszkanie (dla wszystkich budynków 6 mieszkań). Wielkość powierzchni biologicznie czynnej określono wskaźnikiem minimalnie wymaganym.

1.2. Sąd wojewódzki wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji podano, że można na jej podstawie wybudować maksymalnie 3 budynki bliźniacze jednorodzinne, dwulokalowe. Powierzchnia zabudowy jednego budynku maks. 164 m², linię zabudowy ustalono jako kontynuację linii zabudowy wyznaczonej przez budynek sąsiedni (nr 20). Zdaniem organu, wnioskowana inwestycja jest kontynuacją istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym pod względem funkcji, jak i parametrów budynków.

2.1. Wyrokując w sprawie II SA/Gl 991/19 kolejno wskazano, że odwołanie od w/w decyzji złożyli G.W. i K.W., zaś rozpoznając je SKO decyzją z 20 maja 2019 r. i działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096, K.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko przez niego wyrażone.

2.1.1. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium wyjaśniło m. in., że decyzja Prezydenta Miasta Bielska-Białej z 3 września 2012 r., nr UA.6730.340.2012.EF-MG, odmawiająca J.M. i G.M. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] obejmującej działki nr [...] i nr [...] obręb [...] została wydana z uwagi na niespełnienie warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp). Żądanie zawarte w uprzednim wniosku inwestorów dotyczące parametrów budynków (w tym powierzchni i wysokości planowanej zabudowy) było niezgodne z wynikami przeprowadzonej wówczas analizy przestrzennej.

2.1.3. Sąd przywołał dalej, że w kwestii zarzutów dotyczących określenia w kontrolowanej aktualnie decyzji o warunkach zabudowy linii planowanej zabudowy i wskaźnika powierzchni nowej zabudowy Kolegium stwierdziło, że parametry te zostały określone prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Linia zabudowy została określona jako nieprzekraczalna w odległości 10 m od krawędzi jezdni. Nadto organ I instancji zobowiązał inwestorów, aby planowana zabudowa zachowała odległości od granic sąsiednich działek i istniejących obiektów, wymagane przepisami techniczno-budowlanymi. Stanowi to przedłużenie linii zabudowy zlokalizowanej na działce nr [...] (ul. [...]) bezpośrednio sąsiadującej do terenu inwestycyjnego. Organ I instancji w swej decyzji podając uzasadnienie dla dopuszczenia realizacji budynku w drugiej linii zabudowy, wskazał, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa w drugiej linii zabudowy - na działce nr [...] - co jednak nie odpowiada stanowi faktycznemu, na co słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik odwołujących, jednakże w piśmie organu I instancji przesyłającym odwołanie Prezydent Miasta podkreślił, że w zaskarżonej decyzji wskazano błędny numer działki - winien być [...]. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji również i w tym zakresie.

2.1.4. W wyroku przywołano dalsze ustalenia Kolegium, wedle którego wskaźnik nowej zabudowy został określony jako dolne i górne granice dopuszczalnego parametru. Dolny wskaźnik parametru dotyczącego powierzchni zabudowy ustalono na poziomie 15,7% (na podstawie średniego wskaźnika dla zabudowy objętej analizą przestrzenną), zaś górny ustalono na poziomie 16,9% (zgodnie z wnioskiem inwestorów), tj. od 407 m² do 438 m² powierzchni łącznej dla wnioskowanych sześciu budynków (dla jednego budynku ustalono powierzchnię zabudowy od 65 m² do 82 m²). Organ I instancji uzasadniając dopuszczenie wskaźnika wyższego niż średni wskazał, że wynika to z analizy przestrzennej, bowiem wzdłuż ul. [...] znajdują się działki o wskaźnikach przekraczających średni wskaźnik powierzchni zabudowy. Zatem wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wyznaczony został na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588, rozp. MI 2003), który dopuszcza wyznaczenie innego - niż średniego - wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Kolegium podało też, że kwestia zapewnienia ilości miejsc postojowych będzie badana na etapie pozwolenia na budowę.

3.1. Dalej w wyroku II SA/Gl 991/19 przywołano, że G.W. i K.W., wnieśli skargę na w/w decyzję SKO.

3.1.1. Skarżący podnieśli zarzuty naruszeń:

a/ art. 61 ust. 1 Upzp poprzez ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sytuacji, w której następuje to z naruszeniem zasady ładu przestrzennego (linia zabudowy wzdłuż ul. [...] realizuje budownictwo jednorodzinne, a nie stricte osiedlowe);

b/ art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez naruszenie wynikającej z tej normy zasady podobieństwa (kontynuacji, dobrego sąsiedztwa) polegające na jego błędnym zastosowaniu - reprezentatywną dla ustalenia warunków zabudowy działek nr [...] i nr [...] winna być w pierwszej kolejności zabudowana działka bezpośrednio do niej przylegająca tj. nr [...];

c/ art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 4 i § 3 ust. 2 rozp. MI 2003 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie możliwości zabudowy działek nr [...] i nr [...] z uwzględnieniem drugiej linii zabudowy (w głębi działki) w sytuacji, gdy druga linia zabudowy w badanym obszarze nie występuje;

d/ art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w związku z § 5 rozp. MI 2003 w wyniku przyjęcia dla nieruchomości wnioskodawców wyższego niż średni wskaźnika powierzchni zabudowy;

e/ art. 64 Upzp w zw. z art. 54 ust. 2 lit. c) w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozp. MI 2002) poprzez to, iż wydając decyzję o warunkach zabudowy organ nie posiadał kognicji do oznaczania minimalnej ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji, albowiem żaden przepis Upzp w warunkach rozstrzygania o określeniu warunków zabudowy na obszarach nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie określa takiego uprawnienia;

3.1.2. Skarżący wskazali także na naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

3.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

4. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach skargę oddalił.

4.1. Wpierw w wyroku zrekapitulowano treść przepisów Upzp i rozp. MI 2003 normujących reguły orzekania w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie organu I instancji było prowadzone zgodnie z wymogami prawa, a w szczególności uprawniona osoba przeprowadziła wymaganą przepisami analizę oraz przygotowała projekt decyzji o warunkach zabudowy, uwzględniając wyniki tej analizy. W ocenie tegoż sądu spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 Upzp, tzn. jedna z sąsiednich działek, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu, wnioskowany teren ma dostęp do drogi publicznej ("ul. [...]"); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia rolnego lub leśnego, ani wyłączenia z produkcji rolniczej, ponieważ stanowi grunt oznaczony jako RIVa w ewidencji gruntów, położony w granicach administracyjnych miasta Bielska-Białej. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

4.2. Sąd wojewódzki nie podzielił podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących naruszeń prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżących, w ocenie sądu a quo, zachodziły podstaw do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc postojowych. W wyroku przywołano przepis § 18 ust. 2 rozp. MI 2002 stanowiący, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Wobec tego, skoro na etapie sporządzania projektu budowlanego należy ustalić liczbę miejsc postojowych w nawiązaniu do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, to – zdaniem sądu pierwszej instancji – taka decyzja ma określać ilość miejsc postojowych.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli G.W. i K.W. – zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając orzeczenie sądu pierwszej instancji w całości.

5.1.1. Zaskarżonemu wyrokowi na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 i art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) zarzuca się:

A. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

• art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi administracyjnej powodujące pozostawanie w obrocie prawnym zaskarżonych decyzji administracyjnych, w sytuacji gdy nastąpiło to na podstawie dokonania przez sąd błędnego ustalenia faktycznego (na s. 9 uzasadnienia), iż organ I instancji nie wyznaczył w sprawie dla planowanej inwestycji wnioskodawców tzw. drugiej linii zabudowy; nie ma żadnych podstaw, aby drugą linię zabudowy wyznaczyć i organ I instancji w przedmiotowej sprawie tego nie uczynił; podczas gdy stanowi to okoliczność niezgodną z rzeczywistym stanem rzeczy, skoro nawet w części historycznej zaskarżonego wyroku (na s. 1 uzasadnienia) sąd referuje, iż "Dopuszczono budynek w drugiej linii zabudowy, ponieważ w obszarze analizowanym znajdują się budynki w drugiej linii zabudowy" (na s. 4 uzasadnienia): "Organ I instancji w zaskarżonej decyzji, podając uzasadnienie dla dopuszczenia realizacji budynku w drugiej linii zabudowy wskazał, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa w drugiej linii zabudowy" - co powoduje, że w wyroku de facto pominięto i nie zbadano legalności i zasadności (prawidłowości) ustalenia w decyzji organu I instancji drugiej linii zabudowy (drugiego szeregu zabudowy);

• art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi administracyjnej powodujące pozostawanie w obrocie prawnym zaskarżonych decyzji administracyjnych, w sytuacji gdy nastąpiło to na podstawie dokonania przez sąd błędnych ustaleń faktycznych:

1) (na s. 8 uzasadnienia): iż wnioskowany teren ma dostęp do drogi publicznej ul. [...]; podczas gdy ul. [...] w [...] oddalona jest od działek, dla których wydano warunki zabudowy o ok. 8 km i w toku całego postępowania o drodze tej się nie wspominało - co rodzi obawy o ocenę okoliczności sprawy w oparciu o stan faktyczny aktualizujący się w innej sprawie;

2) (dalej na s. 8 uzasadnienia): iż na działce objętej wnioskiem obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy zlokalizowanej na działce [...] (ul. [...]); podczas gdy WSA w Gliwicach pominął, że organy administracji linię zabudowy zlokalizowanej na działce [...] przyjęły wyłącznie dla dwóch budynków mających zostać zlokalizowanymi na działkach objętych wnioskiem bliżej drogi publicznej (w rzędzie z innymi budynkami posadowionymi wzdłuż ul. [...], po tej samej stronie), zaś co do trzeciego budynku mającego zostać wybudowanym na działkach objętych wnioskiem organ I instancji ustalono drugą linię zabudowy, jako kontynuację linii zabudowy rzekomo na działce nr [...], a która:

a. położona jest przy innej drodze publicznej (ul. [...]),

b. nie posiada jednoczesnego dostępu do drogi publicznej ul. [...],

c. nie została ujęta w sporządzonej dla celów wydania decyzji o warunkach zabudowy: Analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowaniu dot. decyzji o warunkach zabudowy z 3 września 2018 r. (dalej Analiza),

d. została dodana do zestawu działek mieszczących się w obszarze analizowanym pismem Prezydenta m. Bielska-Białej na etapie po wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji pod rzekomym pretekstem usunięcia omyłki pisarskiej i zastąpienia nią działki oznaczonej w Analizie jako działka nr [...]; co gdyby odpowiadało prawdzie - musiałoby prowadzić do reasumpcji danych przyjętych w Analizie poprzez ich ponowne przeliczenie przy podstawieniu danych działki nr [...] - a czego nie dokonano; co powoduje obecnie, że w Analizie i w rezultacie decyzji o warunkach zabudowy przyjęto do wyliczeń, jako składową, wskaźniki wzięte z działki nr [...] – i te pozostawiono, a ex post zmieniono jedynie oznaczenie działki przyjmując, że chodziło o działkę [...], bez ustalenia i przeliczenia (doliczenia) w Analizie jej parametrów - co powoduje, że WSA zaaprobował pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy z parametrami (wskaźnikami) z jednej strony przyjętymi w oparciu o niepełną (niezaktualizowaną) Analizę, a nadto taką, jaka w części mającej dopuszczać budowę w drugim szeregu w głąb działki wnioskodawców, nie odpowiada normie art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp;

B. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

• art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. § 3 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 4 rozp. MI 2003 - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie sprowadzające naruszenie wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 zasad dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego polegające na przyjęciu, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - i w tym zakresie przyjęcie dla określenia warunków zabudowy wskaźników pochodzących z dowolnie dobranych w ramach obszaru analizy działek czyniąc z założenia budowlanego wnioskodawców hybrydę cech losowo zaczerpniętych spośród nieruchomości poddanych Analizie, a tym samym w nieusprawiedliwionym oderwaniu od pojęcia "co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej", o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp;

• art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 4 rozp. MI 2003 - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przez "linię zabudowy" o jakiej mowa w tych przepisach rozumie się wyłącznie jedną linię tzw. "nieprzekraczalną" w kierunku pasa drogi publicznej, a jednocześnie sugerującą, że w drugą stronę (w kierunku przeciwnym do drogi publicznej) brak jest limitu gęstości i szeregów zabudowy w głąb działki i to bez konieczności oceny w okolicznościach sprawy kontynuacji (występowania) takiej linii zabudowy na działce (działkach) sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej.

• art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. § 4 i § 3 ust. 2 rozp. MI 2003 - poprzez powielenie ich niewłaściwego zastosowania w sprawie i ustalenie możliwości zabudowy działek nr [...] i [...] z uwzględnieniem drugiej linii zabudowy (w głębi działki) w sytuacji gdy:

1) druga linia zabudowy w badanym obszarze nie stanowi kontynuacji linii skoro taki sposób zabudowy w sąsiedztwie działek, dla których wydaje się decyzję o warunkach zabudowy nie występuje, a poza tym działki te nie posiadają dostępu do więcej niż jednego pasa drogi publicznej;

2) za reprezentatywną w tym zakresie uznano działkę oznaczoną nr [...], która - po pierwsze - nie została wymieniona w pkt 3 Analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowaniu dot. decyzji o warunkach zabudowy z 3 września 2018 r. jako załącznika do decyzji z 10 grudnia 2018 r.; a po drugie - działka ta posiada dostęp do innej drogi publicznej;

3) rozproszenie i rozmiar zabudowy na działkach wnioskodawców będzie godzić w prawa osób trzecich;

• art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 5 rozp. MI 2003 - w wyniku zaaprobowania przyjęcia dla nieruchomości wnioskodawców wyższego, aniżeli średni, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz z pominięciem w zaskarżonym wyroku oceny gabarytów nowej inwestycji na tle zabudowy działek sąsiednich:

1) bez jednoczesnego uzasadnienia przesłanek owego odstępstwa, jakie polegałoby na wykazaniu, że taki zabieg jest w sprawie konieczny przez pryzmat zasady zachowania ładu przestrzennego, a jedynie z dowolnym odwołaniem się w zaskarżonym wyroku do 4 z 35 przyjętych do Analizy nieruchomości z najwyższym wskaźnikiem zabudowy.

2) z pominięciem okoliczności, iż ustalona wielkość powierzchni zabudowy przyjęta na poziomie sięgającym 438 m² przekracza o 1,7 razy największą powierzchnię zabudowy pośród działek, jakie tworzą w sprawie tzw. obszar analizy (260 m²) oraz blisko 2,5 razy zabudowę na działce bezpośrednio sąsiadującej dostępnej z tej samej drogi publicznej (nr. [...]; [...]), na której powierzchnia zabudowy wynosi 177 m² - co powoduje, że nowa inwestycja oceniona całościowo nie będzie kontynuować gabarytów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy sąsiedniej, a więc z uwagi na jej wymiary zewnętrzne dojdzie do powstania zabudowy, która będzie rażąco odbiegać od zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie.

5.1.2. W oparciu o przytoczone powyżej podstawy niniejszej skargi, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Jednocześnie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

5.1.3. Zdaniem skarżących kasacyjnie dla oceny ziszczenia się zasady ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa, jakie wypływają z normy art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp koniecznym stawało się poddanie ocenie całej zamierzonej inwestycji, dla której ustala się warunki zabudowy, a ta w okolicznościach sprawy polegać ma na budowie trzech, a nie jednego budynku, stąd maksymalna powierzchnia zabudowy zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy wynosić może kierując się logiką organu nawet 492 m², względnie do maksymalnie 438 m² powierzchni łącznej dla 6 budynków, jak to innym razem przyjmuje się na s. 1 decyzji o warunkach zabudowy z 10 grudnia 2018 r. Wskazują dalej, że w poddanym Analizie terenie w przedmiotowej sprawie, w tym na obszarze nieruchomości prawidłowo przyjętych jako reprezentatywne dla wydania warunków zabudowy dla nowej inwestycji, tj. dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) patrząc od frontu przyszłej zabudowy (a co wyklucza posiłkową analizę w oparciu o nieruchomości leżące przy ulicy [...], a tym bardziej [...]) - brak jest takiego rozproszenia zabudowy, jakie legitymizowałoby ustalenie w warunkach zabudowy dwóch linii zabudowy, w tym budynków mogących zostać wybudowanymi w dwóch szeregach - na działce dotąd niezabudowanej.

5.1.4. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżących kasacyjnie wnosił i wywodził, jak we wniesionym środku odwoławczym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6.2. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

6.3. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

6.4. Gdy chodzi o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, to ma on charakter tzw. wynikowy (blankietowy), odnosząc się wyłącznie do określenia formy wyrokowania w przypadku uwzględnienia skargi, która za przedmiot miała m. in. decyzję administracyjną, a sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, a które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższego przepisu sąd wojewódzki w tym przypadku nie stosował, skoro oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa. Zarówno jednak art. 151 Ppsa, jak i przywoływany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Natura tych przepisów sprawia, że to na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut ich naruszenia, nałożona jest powinność powiązania ich z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Wyrok oddalający skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 Ppsa, czy niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, lecz następstwem ustaleń poprzedzających jego wydanie i zastosowania przepisów nakazujących sądowi poczynić takie ustalenia, które doprowadziły go do wniosku, że skarga nie była zasadna. Tym samym skuteczność zarzutu naruszenia tych przepisów wiąże się ściśle z trafnością zarzutów naruszenia innych przepisów prawa przez organy orzekające w sprqwie, których wadliwie miał nie dostrzec sąd pierwszej instancji.

6.5.1. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. gdy idzie o przypisanie sądowi pierwszej instancji błędnych ustaleń faktycznych w aspekcie przywołania w motywach wyroku w aspekcie dostępu działek inwestycyjnych do drogi publicznej – ul. [...]. Po pierwsze, to nie sąd administracyjny dokonuje ustaleń faktycznych w trybie przepisów K.p.a. Po drugie, przywołanie przez sąd a quo stwierdzenia, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej poprzez użycie nazwy ulicy "[...]" ma charakter oczywistej omyłki. Już w części wstępnej wyroku stwierdzono w ślad za organami orzekającymi w sprawie, że teren planowanej inwestycji położony jest przy ul. [...] w [...], nadto w odniesieniu do linii zabudowy sąd pierwszej instancji w części "zważeniowej" wyroku przywołuje, że stanowi ona przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej nr 424/21 (ul. [...]" (s. 8 uzasadnienia wyroku). To przekonuje, że wskazanie sądu wojewódzkiego we fragmencie uzasadnienia wyroku na ul. [...], zamiast ul. [...] w [...] jako tę drogę publiczną, do której ma dostęp zamierzona inwestycja, była oczywistą omyłką.

6.5.2. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. gdy idzie o kwestię ustalenia tzw. drugiej linii zabudowy dla trzeciego budynku. W tym względzie skarżący kasacyjnie sami popadają w pewną sprzeczność, skoro wywodzą, iż linię zabudowy ustalono wyłącznie jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej w stosunku do działki nr [...]. To zagadnienie ma zresztą charakter materialnoprawny i zostało dostrzeżone, gdy chodzi o podstawę z art. 174 pkt 1 Ppsa.

6.5.3. Nie są skuteczne zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 3 ust. 1 w zw. § 2 pkt 4 rozp. MI 2003, w zw. z § 4 rozp. MI 2003, w zw. z § 4 i § 3 ust. 2 rozp. MI 2003 oraz w zw. z § 5 rozp. MI 2003.

6.5.3.1. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp wynika jeden z warunków, których tylko łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy, sprowadzający się do tego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z dalej wskazanych w rozważanej podstawie kasacyjnej przepisów rozp. MI 2003 wynika odpowiednio, że: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy" (§ 3 ust. 1) oraz, że "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o:... obszarze analizowanym - należy przez to rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania" (§ 2 pkt 4).

Uzasadnienie tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej nie dowodzi skuteczności zarzutu wskazanych w niej przepisów prawa. Niesporne jest, że w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jedna zabudowana działka dostępna z tej samej drogi publicznej, gdzie istnieje zabudowa mieszkaniowa, a o taką zabudowę występując o decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, ubiegali się inwestorzy. Niesporne jest także, że istnienie tej zabudowy umożliwiało określenie wymagań dotyczących planowanej – nowej – zabudowy na działkach inwestycyjnych, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Niesporne jest także, iż celem ustalenia takich wymagań wyznaczono obszar analizowany, określony definicyjnie w § 2 pkt 4 rozp. MI 2003.

6.5.3.2. Nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 4 i § 5 rozp. MI 2003. Autor skargi kasacyjnej w jej podstawach zarzucił naruszenie wskazanych w podstawach tak oznaczonych, jak wskazano powyżej paragrafów rozp. MI 2003, nie zwracając uwagi, że są to rozbudowane regulacje normatywne, same zaś motywy skargi kasacyjnej dodatkowo nie zawierają jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanych i o wskazanym zakresie podstaw kasacyjnych. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). § 4 rozp. MI 2003 zawiera cztery ustępy, zaś § 5 cyt. rozporządzenia dwa. Stawiając zarzut naruszenia § 4 rozp. Mi 3003 poprzez błędną wykładnię, jak również "powielenie ... niewłaściwego zastosowania w sprawie", należało – stosownie do wymogu zawartego w art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – uzasadnić tak skonstruowaną podstawę kasacyjną, aby jednoznacznie wskazać, które przepisy zostały niewłaściwie zastosowane, względnie na czym miała polegać ich niewłaściwa wykładnia, a jaką strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłową. Podobnie winna strona skarżąca kasacyjnie postąpić w przypadku powołania w podstawie kasacyjnej zarzutu naruszenia § 5 rozp. MI 2003. Obowiązek taki wynika z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) granicami skargi kasacyjnej. Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r., II OSK 1485/20, LEX nr 3568433).

6.5.3.3. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 3 ust. 2 rozp. MI 2003. Z przywołanego przepisu cyt. rozporządzenia wynika wyłącznie to, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika w żaden sposób, aby skarżący kasacyjnie kwestionował prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego. § 3 ust. 2 rozp. MI 2003 nie normuje także sposobu wyznaczenia linii zabudowy, jak również wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, a wyłącznie tego dotyczy argumentacja skargi kasacyjnej tak skonstruowanej jej podstawy.

WSA w Gliwicach szczegółowo przywołał regulacje zawarte w przepisach § 4 rozp. MI 2003 normujących reguły ustalania linii zabudowy, wyjaśnił, że wyznaczono jedną linię zabudowy, jako przedłużenie linii zabudowy z uwagi na istniejącą zabudowę na dz. [...] (s. 8 uzasadnienia wyroku i n.), a nie drugą linię zabudowy.

6.5.3.4. Ubocznie zauważyć wypadnie, że przywoływanie w motywach środka odwoławczego na wsparcie swej argumentacji, wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z 13 października 2017 r., II SA/Kr 888/17, pozbawione jest doniosłości, skoro wyrok ten był poddany kontroli i został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 lutego 2020 r., II OSK 850/18 (CBOSA.nsa.gov.pl).

6.6. Z wyłożonych względów i uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono ją.