Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1799/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 w zw. z art. 4 pkt 11
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia 5.06.2014 r., nr [...], na podstawie art. 4 pkt 12 i 13; art. 5 ust. 1; art. 11 ust. 1; art. 12 ust. 1-4, 6-8, 13 i 14; art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 1205), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.) dalej "K.p.a.", orzekając z urzędu:

stwierdził, że użytki rolne klasy B-PsIII o powierzchni 0,0025 ha, stanowiące część działki nr [...] położonej w miejscowości K. gm. [...], przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] pod tereny zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zostały wyłączone z produkcji rolniczej przez M. T. zam. K. - właścicielkę przedmiotowej nieruchomości, bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie,

zezwolił M. T. na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu stanowiącego użytki rolne klasy B-PsIII o pow. 0,0025 ha, wchodzące w skład działki nr [...] położonej w miejscowości K. gm. [...], zajęte pod wiatę,

ustalił należność za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu określonego w punkcie 2 niniejszej decyzji, stanowiącą kwotę 728 zł 63 gr.,

podwyższył ustaloną w punkcie 3 należność o 10%, zgodnie z art. 28 ust.2 ww. ustawy, tj. o kwotę 72 zł 86 gr., zatem kwota należności podwyższonej wynosi 801 zł 49 gr.,

zwolnił M. T. z obowiązku uiszczenia należności, tj. jednorazowej opłaty z tytułu trwałego wyłączenia w/w gruntu z produkcji rolniczej, ponieważ wartość rynkowa gruntu przewyższyła wysokość należności ustalonej w punkcie 4,

ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu określonego w punkcie 2 niniejszej decyzji, stanowiącą 10% należności podwyższonej tj. kwotę 80 zł 15 gr.,

ustalił M. T. termin uiszczania opłat rocznych, płatnych w okresie 10 lat następujących po wydaniu niniejszej decyzji, tj. począwszy od 2014 do 2023 r., w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku, na konto Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 08.04.2014 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej na działce nr [...] położonej w K. gm. [...], bez uzyskania zezwolenia na takie wyłączenie. Powodem wszczęcia postępowania z urzędu były informacje zgromadzone w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków realizowanej dla [...] obrębów ewidencyjnych położonych w południowej części jednostki ewidencyjnej [...] oraz prowadzonych odrębnie postępowań. Zebrane dowody świadczą, iż na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny oraz obiekt budowlany (zrealizowany w oparciu o zgłoszenie budowy wiaty do przechowywania drewna znak: [...]). Według informacji posiadanych przez Wydział Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w W. M. T. nie wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu na przedmiotowej działce na potrzeby realizacji zamierzenia inwestycyjnego szczegółowo określonego w zgłoszeniu budowy.

Jak wynika ze zgłoszenia budowy (znak: [...]) oraz wypisu z rejestru gruntów po modernizacji, realizacja inwestycji polegającej na budowie wiaty nastąpiła w 2012 r. W związku z powyższym na podstawie wypisów z rejestru gruntów wygenerowanych dla roku 2012 dla przedmiotowej nieruchomości ustalono, że grunty na działce nr [...] obr. K., przeznaczone pod powyższą inwestycję, stanowiły użytki rolne (B-PsIII) objęte ochroną, zatem nastąpiło wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych grunty stanowiące użytki rolne wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego zaliczone do klas I, II, III, IIIa i Illb oraz użytki rolne klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzone z gleb pochodzenia organicznego wymagają uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej.

Natomiast art. 28 ust. 2 ww. ustawy nakłada na organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych obowiązek wydania z urzędu decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej w przypadku stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze zostały wyłączone z produkcji bez tejże decyzji.

Wobec powyższego pismem z 08.04.2014 r. zawiadomiono M. T. o wszczętym z urzędu postępowaniu. Pismem z dnia 24.04.2014r. wezwano M. T. do stawienia się 08.05.2014 r. na działce nr [...] obr. K., celem przeprowadzenia oględzin i pomiaru obszaru faktycznie wyłączonego z produkcji rolniczej.

W dniu 08.05.2014 r. trzej przedstawiciele Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w W. udali się na działkę nr [...] obr. K. celem przeprowadzenia wizji terenowej. M. T. nie stawiła się na gruncie mimo skutecznego zawiadomienia z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 79 § 1 K.p.a. Obecny na działce W. T. nie wyraził zgody na wejście na działkę ze względu na fakt, iż pisemnie nie został upoważniony do zarządzania przedmiotową działką podczas nieobecności właścicielki.

Wobec powyższego do ustalenia stanu na gruncie posłużono się dokumentacją sporządzoną w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków (między innymi protokoły oględzin, dokumentacja fotograficzna wykonana podczas wizji terenowej w dniu 24.04.2013r. oraz 04.11.2013r.). Ponadto wykorzystano protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 08.05.2014 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W.. W protokole tym stwierdzono, że na przedmiotowej działce znajduje się obiekt zrealizowany zgodnie ze zgłoszeniem, a podłoże zostało utwardzone i wylano wylewkę betonową.

W związku z powyższym oraz mając na uwadze definicję wiaty zawartą w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, zgodnie z którą wiata stanowi szczególny rodzaj budynku, nie ma wątpliwości, iż nastąpiło trwałe wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie grunt rolnych i leśnych.

Zbierając dowody niezbędne do wydania decyzji posłużono się raportem z rejestru cen i wartości nieruchomości. Wygenerowano transakcje zrealizowane w terminie 01.01.2012 r. - 31.12.2012 r. dla obrębu K., a ze względu na niewielką ilość transakcji również dla obrębów sąsiednich. Na ich podstawie ustalono średnią wartość gruntów zabudowanych budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Otrzymano wartość 359 zł za 1 m2 dla roku 2012.

Mając na uwadze zgromadzone dowody przyjęto, że faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej bez decyzji, polegające na wzniesieniu wiaty, nastąpiło w 2012 r., wartość rynkowa gruntu w tym czasie wynosiła 359 zł za 1 m2, a działka nr [...] obr. K. była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Powierzchnia wyłączona bez zezwolenia, zgodnie ze zgromadzoną dokumentacją, wynosi 0,0025 ha (25 m2) w klasie B-PsIII.

Wskazano dalej, że art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ww. ustawy osobą, która winna uiścić należność i opłaty roczne jest sprawca wyłączenia. Decyzja zezwalająca na wyłączenie jest w tym przypadku wydawana po faktycznym rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowanie gruntu. Zatem sankcją związaną z wyłączeniem gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze bez wymaganego zezwolenia jest podwyższenie wysokości należności o 10%. Podwyższona należność - jako jednorazowa opłata z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji, jest należnością w rozumieniu art. 4 pkt.12 ww. ustawy, należy wobec tego stosować do niej przepisy dotyczące należności łącznie z art. 12 ust. 6. Zatem istnieje konieczność pomniejszenia należności podwyższonej o wartość wyłączonego gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.

Art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że obowiązek uiszczania opłat powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, natomiast art. 12 ust. 14 ww. ustawy określa termin uiszczania opłat rocznych za dany rok do dnia 30 czerwca tego roku. Mając na uwadze powyższe oraz datę faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, którą zgodnie ze zgromadzonymi dowodami przyjęto na rok 2012 ustalono, że obowiązek uiszczania opłat rocznych powstał od najbliższego możliwego terminu tj. odpowiednio od 2012 roku. Zatem winno się ustalić obowiązek uiszczania opłat rocznych na okres 10 lat dla wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu zajętego pod wiatę.

Podniesiono, że ustalenie kwoty opłaty rocznej za użytkowanie gruntu na cele nierolnicze ma charakter czynności materialno-technicznej. Sposób ustalenia oraz termin i sposób uiszczenia opłaty rocznej wynika wprost z przepisów prawa, zatem nie są one ustalane w drodze decyzji administracyjnej. W decyzji wskazuje się jedynie wysokość opłaty rocznej, obliczonej zgodnie z obowiązującymi przepisami, okres jej płatności oraz wynikający z tej ustawy termin jej uiszczenia w każdym roku. Zgodnie z ustawą obowiązek uiszczania opłat powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Jednakże w niniejszej sprawie chwila powstania obowiązku uiszczania opłat rocznych nie może być utożsamiana z początkiem okresu ich uiszczania, ponieważ wymagalność tych opłat i należności powstaje, gdy decyzja ustalająca je stanie się ostateczna. Wobec powyższego ustalono termin uiszczania opłat rocznych, płatnych w okresie 10 lat następujących po wydaniu tej decyzji, tj. począwszy od 2014 do 2023 roku, który zgodnie z w/w przepisami określony jest na 30 czerwca każdego roku. Decyzja wydawana jest w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dlatego do ustalenia powierzchni gruntu wyłączonego bez zezwolenia przyjęto pomiar wykonany na gruncie w obecności M. T. przez pracowników Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Informatycznego [...] S.A w K. w ramach przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Powierzchnia wyłączona bez decyzji wynosi 0,0025 ha, B-PsIII, z działki nr [...] obr. K..

W związku z powyższym w decyzji stwierdzono, że użytki rolne o powierzchni 0,0025 ha B-PsIII, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, wchodzące w skład działki nr [...], położonej w K. gm. [...], przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] - obszar C (obejmującym m.in. K.) zatwierdzonym uchwałą nr XLV/335/05 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 29.09.2005 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 624 z dnia 25.11.2005 r., poz. 4260, zmienioną uchwałą nr LXIII/514/06 Rady Miejskiej w W. z dnia 23.10.2006 r., pod zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną (oznaczenie na rysunku planu symbolem C14.27.MRj) zostały wyłączone z produkcji rolniczej przez M. T. - właścicielkę przedmiotowej nieruchomości, bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie.

Zezwolono sprawcy wyłączenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej ww. gruntu; ustalono sprawcy wyłączenia należność za wyłączenie z produkcji rolniczej ww. obszaru, tj. 0,0025 ha PsIII, czyli gruntu zajętego pod wiatę, jako sumę iloczynu kwoty należności za wyłączenie z produkcji 1 ha PsIII, tj. 291 450 zł i powierzchni gruntu wyłączonego, tj. 0,0025 ha, co daje kwotę 728 zł 63 gr (291 450 zł x 0,0025 ha = 728,63 zł), którą zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 28 ust. 2, podwyższono o 10%, co dało kwotę należności wynoszącą 801 zł 49 gr.

Należność podwyższoną pomniejszono o wartość rynkową wyłączonego gruntu, przyjętą na dzień faktycznego wyłączenia zgodnie z wartością obliczoną na podstawie rejestru cen i wartości nieruchomości, w wysokości:

- 359 zł za 1 m2 w roku 2012, tj. 8 975 zł za 25 m2 ( 359 zł x 25 m2 = 8 975 zł).

W związku z powyższym zwolniono sprawcę wyłączenia z obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty, gdyż wartość rynkowa gruntu przewyższyła wysokość należności.

Ustalono sprawcy wyłączenia opłatę roczną w wysokości 10% należności podwyższonej określonej w punkcie 4 niniejszej decyzji, tj. kwotę 80 zł 15 gr. Ustalono sprawcy wyłączenia termin uiszczania opłat rocznych, płatnych w okresie 10 lat następujących po wydaniu niniejszej decyzji tj. począwszy od 2014 do 2023 roku, w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. T., decyzją z dnia 10 października 2014 r. nr [...], na podstawie art. 5, 7, 11 i 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 7 i nast. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zwanej dalej ustawą), przeznaczenie m.in. gruntów rolnych na cele nierolnicze wymaga zezwolenia w drodze decyzji. Jednocześnie art. 11 ustawy doprecyzowując regulację z art. 7 ustawy, stanowi w ust. 1, iż wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ula, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Dodatkowo ustawodawca w artykule 28 ust. 1 i 2 ustawy przesądził, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Natomiast w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mową w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Zaś art. 5 ust. 1 ustawy przesądza, że co do zasady organem właściwym w sprawach ochrony gruntów jest starosta.

Badając prawidłowość zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków realizowanej dla [...] obrębów ewidencyjnych położonych w południowej części jednostki ewidencyjnej [...]- organ I instancji uzyskał informacje, iż na działce nr [...] położonej w K. gm. [...] znajduje się budynek mieszkalny oraz obiekt budowlany, który został zrealizowany w oparciu o zgłoszenie budowy wiaty do przechowywania drewna (znak: [...]). Ustalono, że właścicielka działki M. T. nie uzyskała zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu w związku z wybudowaniem ww. wiaty. Ze zgłoszenia budowy oraz wypisu z rejestru gruntów (po modernizacji) wynika, że realizacja inwestycji polegającej na budowie wiaty nastąpiła w 2012 r. (karty akt: 3 i 10). Z wypisu z rejestru gruntów (według stanu na 2012 r.) wynika, że grunty na działce [...] stanowiły użytki rolne zabudowane (B-PsIII) objęte ochroną.

Powyższe oznacza, że doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej bez wymaganego prawem zezwolenia.

Organ I instancji wyjaśnił, iż podczas pomiarów sporządzonych przez wykonawcę prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków określono wymiary istniejącego obiektu na podstawie pomiaru bezpośredniego w terenie i wynoszą one: 8.13m x 3.10m = 25.26 m2. Nadmienił także, iż dane w ewidencji gruntów i budynków wskazuje się z dokładnością do 1 m2, dlatego też powierzchnia zabudowy tego obiektu wynosi 25 m2.

Mając powyższe na względzie organ odwoławczy wskazał, że ustalenia organu I instancji dotyczące określenia wielkości gruntu wyłączonego z produkcji rolnej bez wymaganego zezwolenia są prawidłowe i potwierdzają, że część terenu działki nr [...] o pow. 25 m2, została wyłączona z produkcji rolniczej bez wymaganego zezwolenia, a faktyczne wyłączenie nastąpiło w 2012 r.

Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z wyraźną dyspozycją ustawodawcy zawartą w ust. 2 art. 28 ustawy organ administracji, a w tym konkretnym przypadku Starosta [...], w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, co ma miejsce w niniejszej sprawie, decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej wydaje z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Pojęcie "wyłączenia z produkcji" zostało zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów".

M. T. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca podniosła, że wybudowała wiatę zgodnie ze zgłoszeniem w Wydziale Budowlanym, co potwierdza kontrola PlNB – [...], a także na działce o nazwie - tereny mieszkaniowe (oznaczone "B"), a nie jak było dotychczas grunty rolne zabudowane (oznaczenie "B-Ps III"). Wobec powyższego skarżąca wskazała, iż zaskarżona decyzja jest krzywdząca.

Wskazała również, że wszczęcie w dniu 08.04.2014 r. postępowania w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej było bezpodstawne. Podniosła, że nigdy nie utrudniała Starostwu wejścia na działkę, co też kilkakrotnie czynili pracownicy w ramach modernizacji. Ponieważ jest w podeszłym wieku - schorowana, w dniu 08.05.2014 r. była chora.

W piśmie procesowym z dnia 13.03.2015 r. pełnomocnik z urzędu skarżącej sprecyzował treść żądania skargi w ten sposób, że wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniósł również o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały zapłacone w całości ani też w części.

Wskazał, że zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie organu l instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. - poprzez zaniechanie przez organy poczynienia jakichkolwiek własnych ustaleń faktycznych, a jedynie oparcie się na materiale z postępowania dotyczącego aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków z kwietnia i listopada 2013 r. oraz protokole kontroli PINB w W. z dnia 08.05.2014 r.

Na poparcie powyższego zarzutu wskazał, że nawet w treści skarżonych orzeczeń wprost stwierdzono, iż organ l instancji nie przeprowadził w niniejszej sprawie własnego postępowania dowodowego, opierając się jedynie na materiale z postępowania dotyczącego aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków z kwietnia i listopada 2013 r. oraz wykorzystując protokół kontroli z dnia 08.05.2014 r. Z ustaleniami poczynionymi przez organ prowadzący postępowanie dotyczące aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków nie zgodziła się skarżąca, wskazując na nieprawidłowości przy pomiarach obiektu, jednakże zarówno organ l instancji, jak i organ wyższego stopnia przyjęły te ustalenia za własne i za prawdziwe, pomimo argumentów przedstawianych przez skarżącą i bez merytorycznego ustosunkowania się do nich.

Wskutek tego w istocie w przedmiotowej sprawie organ l instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego i nie udzielił odpowiedzi na wątpliwości strony postępowania. Organ winien przeprowadzić własne postępowanie dowodowe, aby wyjaśnić wątpliwości skarżącej, które dotyczą wybudowanej wiaty, a także błędów powstałych podczas postępowania dotyczącego aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Co więcej w istocie organ nie ustalił żadnej z determinant faktycznych wydania decyzji. Organ w istocie nie wie, kiedy skarżąca wzniosła wiatę, w związku z którą miało dojść do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej - data zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi nie może być tu miarodajna, skoro jeszcze jesienią 2012 r. (kilka miesięcy po dokonaniu zgłoszenia) geodeci obecni na działce nie stwierdzili obecności wiaty, a obiekt taki widzieli dopiero w kwietniu 2013 r. Organ nie ustalił zatem również i tego, czy w dacie wznoszenia wiaty grunt pod tą wiatą w ogóle spełniał warunki, od których zależy stosowanie ustawy o ochronie gruntów rolnych - bowiem operat ewidencji gruntów ulegał zmianie i w kwietniu 2013 r. działka skarżącej była już klasyfikowana jako użytek "B", a więc nie spełniała warunków z art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W istocie zatem jest prawdopodobne, że w niniejszej sprawie w ogóle nie nastąpiło wyłączenie gruntu z produkcji rolnej.

Pełnomocnik skarżącej przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.04.2012 r., sygn. akt II OSK 174/11, (opubl. w LEX nr 1219071) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16.11.2010 r., sygn. akt II SA/Kr 992/10, (opubl. w LEX nr 753728), na poparcie tezy, że wykorzystanie przez organ ustaleń poczynionych na potrzeby postępowania w sprawie zmian w ewidencji gruntów, bez przeprowadzenia własnych ustaleń faktycznych, związanych z ustaleniem faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, nie może być uznane za prawidłowe. Dane z operatu mogą być dowodem, ale nie stanowią ani dowodu bezwzględnie wiążącego, ani nie wyczerpują katalogu środków dowodowych na gruncie ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Organ l instancji podjął co prawda próbę przeprowadzenia oględzin na działce skarżącej, jednak - jak stwierdzono, pracownicy organu nie zostali wpuszczeni na działkę przez W. T.. Jednakże W. T. nie jest stroną w sprawie i nie skonsultował tego ze skarżącą - nadto fiasko oględzin nie może stanowić dla organu podstawy do odstąpienia od badania stanu faktycznego. Biorąc pod uwagę fakt, że skarżąca jest osoba starszą i schorowaną, a także iż W. T. nie był osobą upoważnioną w sprawie, o czym świadczy pismo skarżącej z dnia 08.05.2014r., organ winien był podjąć kolejną próbę przeprowadzenia oględzin na przedmiotowej działce.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Materiał dowodowy został zebrany i oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji, zamieszczony został w rozdziale 7 ustawy "Kontrola wykonania przepisów ustawy". Przedmiotem kontroli jest więc m.in. sprawdzenie przestrzegania przez podmioty korzystające z gruntu przeznaczonego na cele rolnicze zasad wynikających z tej ustawy. Podstawowa zasada stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Druga z zasad stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, przeznaczonych na cele nierolnicze - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Kolejną zasadą jest wprowadzenie dla osoby, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych.

Przepis art. 28 ustawy wprowadza wyraźne rozróżnienie sankcji za naruszenie przepisów ustawy, w zależności od rodzaju naruszenia: w ust. 1 przewiduje sankcję finansową wyłączenia (opłatę w wysokości dwukrotnej należności) w przypadku wyłączenia gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, zaś ust. 2 przewiduje - w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 obowiązek wydania takiej decyzji oraz sankcję finansową (podwyższenie należności o 10 %).

Stosownie zaś do definicji zwartej w przepisie art. 4 pkt 11 tejże ustawy przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Wymagane omawianym przepisem "stwierdzenie wyłączenia z produkcji" oznacza zatem konieczność ustalenia faktu polegającego na wprowadzeniu realnych zmian w istniejącej rzeczywistości - rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Dopiero ustalenie tego faktu daje podstawę do wydania decyzji, o jakiej mowa.

Przechodząc do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy należy wskazać, że organ uznał, iż faktyczny zakres wyłączenia z produkcji rolnej gruntu obejmuje użytki rolne klasy B-PsIII o powierzchni 0,0025 ha, stanowiące część działki nr [...] położonej w miejscowości K. gm. [...], przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] pod tereny zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, które zostały wyłączone z produkcji rolniczej przez M. T. - właścicielkę przedmiotowej nieruchomości, bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Oran ustalił, że faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej polegało na wzniesieniu w roku 2012 wiaty, o wymiarach istniejącego obiektu (dokonanych na podstawie pomiaru bezpośredniego w terenie) wynoszących 8.13m x 3.10m = 25.26 m2. Podłoże zostało utwardzone i wylano wylewkę betonową.

Powyższe ustalenia organu zostały dokonane na podstawie wypisów z rejestru gruntów wygenerowanych dla roku 2012 dla przedmiotowej nieruchomości; do ustalenia stanu na gruncie posłużono się dokumentacją sporządzoną w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków (między innymi protokoły oględzin, dokumentacja fotograficzna wykonana podczas wizji terenowej w dniu 24.04.2013r. oraz 04.11.2013r. pomiar wykonany na gruncie w obecności M. T. przez pracowników Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Informatycznego [...] S.A w K. dokonany w ramach przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków). Ponadto wykorzystano protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 08.05.2014 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W..

Powyższe wnioski i ustalenia organu należy uznać za trafne.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że sama zmiana w ewidencji gruntów, czy też dane wynikające z operatu powykonawczego, nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do dokonania ustaleń, iż doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2009 r., II SA/Kr 345/09, LEX nr 557931, czy z 6 października 2010 r., II SA/Kr 816/10, LEX nr 753646).

Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym aktualnie utrwalony i jednolity jest pogląd, że "wyłączenie gruntów na działce budowlanej powinno obejmować tylko taką powierzchnię, na jakiej rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne wykorzystanie gruntu, a zatem powierzchnię pod inwestycją i towarzyszącą jej infrastrukturę". Powyżej zacytowany pogląd został wyrażony zarówno w przywołanym powyżej wyroku z dnia 20 maja 2009 r., II SA/Kr 345/09., jak i w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 listopada 2010 roku, II SA/Kr 992/10, LEX nr 753728, z powołaniem się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 13/96 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2007 r., IV SA/Wa 2355/06, LEX nr 319163. W uzasadnieniu w/w uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził przy tym pogląd, że: "Ochrona gruntów rolnych i leśnych polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolne i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1). Wydawanie zezwoleń na wyłączenie z produkcji także i takiej powierzchni gruntu rolnego lub leśnego, która nie jest niezbędna na potrzeby nierolne i nieleśne, stanowiłoby działanie wymierzone przeciwko celom określonym w omawianej ustawie". Podkreślić zatem należy, że w świetle poglądów prezentowanych m.in. w w/w orzeczeniach, wyłączenie gruntów z produkcji rolnej powinno obejmować tylko powierzchnię pod inwestycją i towarzyszącą jej infrastrukturą.

Wziąwszy powyższe pod rozwagę Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że nie można przypisać organom wskazanych przez skarżącą uchybień, ani co do ustalonego stanu faktycznego i środków dowodowych temu służących, ani co do wniosków i oceny prawnej wyprowadzonych z ustalonego stanu faktycznego.

Skarżąca nie kwestionuje, że na przedmiotowej nieruchomości wybudowała wiatę, której dokumentacja fotograficzna znajduje się w aktach administracyjnych. Skarżąca nie zgadza się natomiast z ustaleniem dotyczącym czasu powstania wiaty i jej wymiarów oraz poddaje w wątpliwość klasę gruntu, na którym została wzniesiona.

Należy z całą stanowczością wskazać, że wydanie decyzji z urzędu nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie z obowiązku dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a istotne dla rozstrzygnięcia fakty winien ustalić na podstawie wszelkich możliwych i dostępnych dowodów. W tym zakresie pełne zastosowanie ma zasada swobodnej oceny dowodów, wyrażona w art. 80 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Biorąc powyższe pod uwagę należy dojść do wniosku, że organ dokonał wszelkich istotnych ustaleń w oparciu o dostępne środki dowodowe. Zauważyć bowiem trzeba, że pismem z dnia 24.04.2014r. wezwano M. T. do stawienia się dnia 8.05.2014 r. na działce nr [...] obr. K., celem przeprowadzenia oględzin i pomiaru obszaru faktycznie wyłączonego z produkcji rolnej. W dniu 8.05.2014 r. trzej przedstawiciele Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w W. stawili się na działce celem przeprowadzenia w obecności właściciela (skarżącej) wizji terenowej i odebrania od niej wyjaśnień. Skarżąca M. T. nie stawiła się jednak na gruncie, mimo skutecznego zawiadomienia jej z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 79 § 1 K.p.a. Obecny na działce W. T. nie wyraził zgody na wejście na działkę ze względu na fakt, iż pisemnie nie został upoważniony do zarządzania przedmiotową działką podczas nieobecności właścicielki. Skarżąca w żaden sposób wcześniej nie sygnalizowała organowi swej nieobecności podczas planowanych czynności w terenie, ani też tej nieobecności w żaden sposób wiarygodnie nie usprawiedliwiła, jedynie gołosłownie twierdząc post factum, że "była chora". Podkreślić przy tym trzeba, że obecny na działce W. T. dysponował pismem skarżącej właśnie z daty 8.05.2014 r. – k. 24 akt administracyjnych – w którym skarżąca nie sygnalizowała swojej choroby, ani jakichkolwiek innych okoliczności usprawiedliwiających jej nieobecność na gruncie. Fakt sporządzenia przez skarżącą tego pisma w dacie planowanych oględzin jednoznacznie świadczy o tym, że była w stanie pisemnie przedstawić swą sytuację tego dnia. Wyrażona znajdującymi się w aktach administracyjnych także innymi pismami aktywna postawa skarżącej wskazuje, że jest ona osobą operatywną, co prowadzi do wniosku, że gdyby jej nieobecność na gruncie była niezamierzona i usprawiedliwiona chorobą, to nic nie stało na przeszkodzie, aby nieobecność choćby w późniejszym czasie usprawiedliwić i zwrócić się do organu o powtórne wyznaczenie terminu wizji lokalnej, czego skarżąca nie uczyniła. Skarżąca nie podjęła jakiegokolwiek działania pozwalającego stwierdzić, że jej wolą jest umożliwienie organowi przeprowadzenie oględzin w terenie i uczestnictwo skarżącej w tych czynnościach. Uzasadnione i usprawiedliwione było zatem działanie organu prowadzące do ustalenia stanu faktycznego sprawy w oparciu o inne dostępne wiarygodne środki dowodowe, tak co do klasyfikacji gruntu zajętego pod wiatę, jak i co do czasu jej powstania oraz wielkości powierzchni gruntu faktycznie wyłączonego z użytkowania rolniczego. Pozyskanie innych środków dowodowych nie było bowiem możliwe. Nie doszło więc ze strony organów do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też do naruszenia regulacji z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny Sąd stwierdził, iż organ administracyjny dokonał dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wskazał i uzasadnił podstawę prawną decyzji i dokonując właściwej interpretacji przepisów wydał decyzję zgodną z prawem. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) należało oddalić skargę jako bezzasadną, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.