Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 148/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 34 ust. 3 lit. b
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Kr 435/17 w sprawie ze skargi R. F. na rozstrzygnięcie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. F. na rzecz Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I GSK 148/18

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę R. F. (dalej: Skarżący), na rozstrzygnięcie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego (dalej: Urząd), z dnia [...] marca 2017r., wydanego w przedmiocie nie uwzględnienia protestu.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

W dniu [...] grudnia 2016 r. Skarżący złożył w Stowarzyszeniu Lokalna Grupa Działania "[...]" (dalej: LGD), wniosek o przyznanie pomocy na operację, w zakresie podejmowania działalności gospodarczej. W piśmie z dnia 7 lutego 2017r., w/w Stowarzyszenie poinformowało o dokonaniu oceny wniosku. Stowarzyszenie stwierdziło, że operacja objęta wnioskiem spełnia warunki wstępnej oceny wniosków o przyznanie pomocy, jednakże nie uzyskała minimalnej ilości punktów niezbędnej do wyboru operacji do dofinansowania. Uzasadnienie dokonanej oceny załączono na Karcie oceny wstępnej oraz Karcie oceny operacji według lokalnych kryteriów wyboru.

Skarżący wniósł w tej sprawie protest. W proteście Skarżący ustosunkował się do uzasadnień ocen "0" i "1" wystawionych w Karcie oceny operacji oraz zwrócił się o ponowną weryfikację Karty oceny operacji.

W rozstrzygnięciu z dnia [...] marca 2017 r. Urząd nie uwzględnił protestu, uznając za zasadne nieprzyznanie punktów, w ramach ocen, za następujące kryteria wskazane w proteście:

1. kryterium lokalne nr 2: Działania promujące Lokalne Grupy Działania. Skarżący w budżecie całkowitym operacji nie zaplanował bowiem środków na działania promocyjne LGD, jak również w ramach pozycji "usługi obce". Nie wykazał też, w kosztach operacji środków na zakup tablicy informacyjnej.

2. kryterium lokalne nr 6: Integracja minimum 3 branż gospodarczych. Skarżący nie dołączył bowiem porozumień o współpracy z podmiotami gospodarczymi, a jedynie wskazał na próby działań mających na celu pozyskanie inwestorów zewnętrznych, które nie zakończyły się podpisaniem porozumienia.

3. kryterium lokalne nr 7: Innowacyjność. Skarżący wskazał, iż innowacyjność jego operacji polega na wykorzystaniu atrakcyjności terenów Beskidu Wyspowego, niewielkich obszarów o kiepskich glebach, na usługi poza tradycyjnym rolnictwem. Podał również, iż innowacyjnością są różne formy wypoczynku, we wszystkich porach roku. Te zapisy nie precyzowały na czym miałaby polegać innowacyjność planowanej działalności gospodarczej w miejscowości T., w której istnieją podmioty świadczące usługi turystyczno-rekreacyjne. Analiza całości dokumentacji nie pozwala też, na stwierdzenie, że projekt jest innowacyjny. Skarżący nie zawarł we wniosku, żadnej informacji o zorganizowaniu pola namiotowego lub domków campingowych, natomiast informację taką zawarł w proteście. Natomiast Rada LGD dokonuje weryfikacji operacji na podstawie dokumentacji złożonej w terminie naboru, a nie dostarczonej wraz z protestem.

4. kryterium lokalne nr 9: Wiedza i umiejętności. Skarżący nie przedstawił dokumentów w zakresie wiedzy i umiejętności związanych z branżą, w której będzie prowadzona działalność, ani dokumentów potwierdzających doświadczenie zawodowe związane z planowaną działalnością. Dokumentacja taka powinna być złożona wraz z wnioskiem w terminie naboru. Weryfikowana bowiem jest wiedza i umiejętności Skarżącego, a nie jego rodziny, pełnomocnika, czy osób, co do których planowane jest zatrudnienie.

5. kryterium lokalne nr 12: Ochrona środowiska i/lub przeciwdziałanie zmianom klimatu. Przedstawione w projekcie działania nie zostały uznane za sprzyjające ochronie środowiska, gdyż za takie inwestycje uważa się, instalacje wykorzystujące odnawialne źródło energii. Aby otrzymać punkty w niniejszym kryterium Skarżący winien zastosować preferowane rozwiązanie i powinno ono stanowić powyżej 5% wnioskowanej kwoty pomocy.

6. kryterium lokalne nr 13: Skarżący zamieszkuje obszar LSR. Kryterium było weryfikowane na podstawie załączonego do wniosku zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt stały w T. od dnia 10 sierpnia 2015 r. Wraz z protestem Skarżący dostarczył dodatkowe zaświadczenie o zameldowaniu na okres czasowy w T. w okresie od 25 października 2010 r. do 10 sierpnia.2015 r. Natomiast w proteście nie można uzupełniać dokumentacji przedłożonej wraz z wnioskiem. Preferuje się bowiem wnioskodawców zamieszkujących na obszarze Lokalnej Strategii Rozwoju, dalej: LSR, co nie wynikało z dokumentacji na dzień złożenia wniosku.

7. kryterium lokalne nr 16: Grupy defaworyzowane. Zgodnie z zapisami LSR za grupę defaworyzowaną uważa się osoby do 29 roku życia. Skarżący nie należy do tej grupy, ponieważ na dzień składania wniosku miał ukończone 43 lata.

8. kryterium lokalne nr 4: Aktywność wnioskodawcy. Skarżącemu przyznano 1 punkt w ramach tego kryterium. Konsultował on wniosek w biurze LGD, natomiast nie konsultował wniosku podczas dyżurów pracowników w poszczególnych gminach, organizowanych przez LGD, a 1 punkt został przyznany zgodnie z opisem kryterium. Natomiast doradztwo e-mailowe, nie jest punktowane w ramach niniejszego kryterium.

W skardze wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie do Sądu I instancji Skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 34 ust. 3 lit. b ramowego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej: rozporządzenie 1303/2013),

2. nieuwzględnienie Wytycznych Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi – Program Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020 opracowanych na podstawie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (dalej: rozporządzenie 1305/2013), dotyczące zapisów, że:

a) program będzie realizował sześć priorytetów, w tym (pkt 6) Zwiększanie włączenia społecznego, ograniczanie ubóstwa i promowanie rozwoju gospodarczego na obszarach wiejskich,

b) w celu zapewnienia zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich kontynuowane będą działania przyczyniające się do rozwoju przedsiębiorczości, odnowy i rozwoju wsi, w tym w zakresie infrastruktury technicznej, które będą realizowane (...) poprzez działanie Leader. Kontynuacja wdrażania Lokalnych Strategii Rozwoju (Leader) wzmocni realizację oddolnych inicjatyw społeczności lokalnych.

3. naruszenie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 grudnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 ( Dz.U. 2015 poz. 1570 ze zm., dalej: rozporządzenie z 24 września 20105r.), a to: § 2.1 pkt 2 lit. a, § 3 ust. 1, § 14 pkt 1, § 17 ust. 1 tego rozporządzenia.

Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, uwzględnienie ponownej weryfikacji Oceny operacji – punktowej wg kryteriów wyboru, wyników z przeprowadzenia przez Radę LGD, wizji lokalnej na terenie nieruchomości operacji, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sąd I instancji wyrokiem z dnia 20 lipca 2017r, oddalił powyższą skargę.

W uzasadnieniu wskazał, iż nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego w postaci naruszenia art. 34 ust. 3 lit. b rozporządzenia 1303/2013, Wytycznych Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi – Program Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020, opracowanych na podstawie rozporządzenia 1305/2013., jak i rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r. Podkreślił bowiem, że Skarżący formułując powyższe zarzuty nie uzasadnił na czym one polegają .

Zgodnie z art. 34 ust 3 lit.b rozporządzenia 1303/2013, do zadań lokalnych grup działania należy opracowanie niedyskryminującej i przejrzystej procedury wyboru oraz obiektywnych kryteriów wyboru operacji, które pozwalają uniknąć konfliktów interesów, gwarantują, że co najmniej 50 % głosów w decyzjach dotyczących wyboru pochodzi od partnerów niebędących instytucjami publicznymi i umożliwiają wybór w drodze procedury pisemnej. Formułując natomiast zarzuty Skarżący w swoich wywodach nie wykazał, żeby procedury były dyskryminujące lub niejasne, a kryteria wyboru nieobiektywne.

W rozstrzygnięciu z dnia [...] marca 2017 r. Urząd, zdaniem Sądu I instancji, w sposób szczegółowy, rzeczowy i przekonujący ustosunkował się do wszelkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego w proteście. Zbadane zostały wszystkie kryteria, co do których Skarżący zgłaszał zastrzeżenia do zbyt małej ilości punktów, które otrzymał. W odniesieniu do każdego kryterium organ analizował stan faktyczny sprawy i wykazał, dlaczego nieprzyznanie Skarżącemu punktów przez Radę LGD w danym kryterium uznał za właściwe. Nie mogły być natomiast przedmiotem oceny dokumenty, czy oświadczenia składane wraz z protestem, a więc na późniejszym etapie procedury. Skarżący nie może przy tym zarzucać, iż nie przyznano mu punktów w tych kryteriach, których spełnienie nie było przez niego należycie wykazane, już na etapie składania wniosku.

Sąd I instancji wskazał również, iż nie naruszono zapisów rozporządzenia z dnia z dnia 24 września 2015 r. Podnoszone przez Skarżącego wymagania przewidziane w § 3 tego rozporządzenia, są kryteriami w ramach których określane są kryteria wyboru będące podstawą do weryfikacji wniosków o przyznanie pomocy. Nie stanowi zatem naruszenia prawa wprowadzenia cezury wieku, okresu zameldowania na obszarze LSR czy innych kryteriów , które w ramach prowadzonej polityki regionalnej wyznaczają kierunki działania i rozwoju.

Uznanie natomiast , że każda pełnoletnia osoba fizyczna, będąca obywatelem państwa Unii Europejskiej, mająca miejsce zamieszkania na obszarze wiejskim objętym LSR, kwalifikuje się od uzyskania pomocy, prowadziłoby do absurdu naruszającego sens prowadzenia procedury wyboru i oceny operacji w ramach LSR. LSR jest bowiem dokumentem, który stanowi podstawę do działań podejmowanych przez LGD, w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Jego istota polega na wskazaniu kierunków rozwoju obszaru objętego LSR.

Wskazał, że Skarżący składając wniosek o przyznanie pomocy na operację z zakresu rozwoju przedsiębiorczości na obszarze wiejskim złożył go na obowiązującym formularzu opublikowanym na stronie internetowej, o symbolach PROW 2014-2020, gdzie został pouczony, jakie kryteria wyborów operacji w ramach LSR powinien spełniać składając wniosek . Wypełniając wniosek w zakresie spełnienia określonych przesłanek, Skarżący odnosił się wprost do tych kryteriów, udzielając odpowiedzi twierdzącej albo przeczącej.

W zakresie kryterium nr 2 wprost zadano pytanie, czy Skarżący przewidział działania LGD polegające na zaplanowaniu w budżecie operacji środków na działania promocyjne, o przyznaniu wsparcia przez LGD w ramach LSR, poprzez zamieszczenie tablicy informacyjnej w miejscu realizacji projektu (w przypadku operacji inwestycyjnych) lub w siedzibie Skarżącego, w przypadku projektów nie inwestycyjnych, opracowanej wg. wzoru udostępnionego przez LGD, dla danego wyboru. Pomimo wskazania odpowiedzi tak, Skarżący nie wykazał w kosztach całkowitych operacji środków na zakup tablicy informacyjnej, a więc nie spełnił kryterium "działania promujące LGD".

W zakresie kryterium nr 6, gdzie operacja powinna integrować minimum trzy branże działalności gospodarczej, pomimo wskazania we wniosku, że operacja integruje trzy branże, turystyczno-letniskową , usługową i handlową, Skarżący nie załączył do wniosku żadnych porozumień o współpracy, które miałaby integrować co najmniej 3 branże gospodarcze..

W zakresie kryterium nr 7, Skarżący uznał za niesprawiedliwe stanowisko, w kwestii braku innowacyjności operacji, jednak poza subiektywną oceną nie przedstawił żadnych argumentów. Uzasadnienie wniosku w tym zakresie przypisujące innowacyjność, wykorzystaniu terenów Beskidu Wyspowego na działalność wypoczynkową jest bezzasadne. Innowacyjność należy bowiem rozumieć jako wprowadzenie czegoś nowego, bądź udoskonalonego.

W zakresie kryterium nr 9, Skarżący wyraził ubolewanie, iż wiedza i umiejętności pełnomocnika lub członków jego rodziny nie są brane pod uwagę przy ocenie, nie wykazał natomiast, aby takie stanowisko organu naruszało przepisy.

Odnosząc się do kryterium nr 12, Sąd I instancji wskazał, że Skarżący uznał, że posiadanie przez budynki, ocieplanej elewacji, jest równoznaczne z wykorzystaniem odnawialnych źródeł energii. Natomiast za odnawialne źródła energii należy uznać źródła energii, których wykorzystywanie nie wiąże się z długotrwałym ich deficytem, ponieważ ich zasób odnawia się w krótkim czasie. Takimi źródłami są między innymi wiatr, promieniowanie słoneczne, opady, pływy morskie, fale morskie i geotermia.

W ramach kryterium nr 13, uznał, iż ustalenia organu są zbieżne z twierdzeniami Skarżącego zawartymi we wniosku,

Co do kryterium nr 16, Skarżący nie przedstawił zarzutu naruszenia prawa, a sformułował własną ocenę tego kryterium, które jest jego zdaniem dyskryminujące.

Odnosząc się do kryterium nr 4, wskazał, że Skarżący nie kwestionuje ustaleń organu, a wyraża ubolewanie, że otrzymał tak niską ocenę swojej aktywności.

Odnosząc się do zarzutu braku określenia maksymalnej liczby punktów jaką Skarżący mógł otrzymać zauważył , iż wynika ona z sumowania wszystkich punków jakie były do uzyskania w poszczególnych kryteriach.

Od powyższego rozstrzygnięcia Skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając

I. na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2017 poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, a w szczególności naruszenie :

1. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 ( t.j. Dz.U. 2016 poz. 217 ze zm., ustawa wdrożeniowa), poprzez bezzasadne uznanie, że przy wyborze projektów do dofinansowania spełnione zostały kryteria przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru,

2 art. 32 ust. 2 ustawy Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483, ze zm., dalej: Konstytucja RP), zakazującego dyskryminacji w życiu społecznym, politycznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, w sytuacji kiedy co najmniej dwa kryteria lokalne przyjęte za podstawę oceny wniosków tj. kryterium wieku oraz miejsca zamieszkania naruszają wymieniony przepis.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformacyjnego tj. uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Urząd wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

Skarżący oparł zarzuty skargi kasacyjnej jedynie na podstawie określonej w art. 174 pit. 1 p.p.s.a., a więc naruszeniu prawa materialnego. W ramach tej podstawy zarzucił naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Wskazał, iż kryterium nr 6 przyjęte przez LGD, dotyczące integracji minimum 3 branż gospodarczych, weryfikowane jest na podstawie minimum dwóch porozumień o współpracy między beneficjentem, a przedstawicielami dwóch odrębnych branż gospodarczych uczestniczących w kolejnych fazach procesu produkcji dobra finalnego, posiadających swoją siedzibę na obszarze LSR, jest niejasne i nieprzejrzyste. Nie wskazano bowiem, jego zdaniem, o jakie branże chodzi, uznając niejako z góry, że za takie uważane są branża turystyczna, usługowa i handlowa. Niedoprecyzowanie jego zdaniem tego terminu powoduje, iż powstaje wątpliwość co oznaczają trzy branże gospodarcze.

Powyższy zarzut uznać należało za nieuzasadniony. Skarżący podnosił, że wystąpił z ofertami biznesowymi do inwestorów zewnętrznych. Jak wynika natomiast z rozstrzygnięcia, Skarżący do wniosku o przyznanie pomocy, żadnych porozumień nie dołączył, wskazując jedynie na próby działań mających na celu zawarcie takich porozumień.

W tym stanie rzeczy zarzut ten jest bezprzedmiotowy. Wobec nie przedstawienia wymaganych porozumień, bezprzedmiotowe jest bowiem rozważanie zarzutu, co do niejasności pojęcia branża. Dopiero bowiem w przypadku złożenia zawartych porozumień, zasadne byłoby rozważenie pojęcia branża w świetle złożonych dokumentów.

Dodać należy również, że nie uzasadniony jest zarzut, nie wskazania w kryterium, w jakiej formie porozumienie ma być zawarte i czy w związku z tym wystarczy złożenie oferty. Nie może być bowiem wątpliwości, iż w powszechnym rozumieniu, pojęcie złożonej oferty, nie stanowi zawarcia porozumienia (umowy), a jest jedynie propozycją jego zawarcia. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 66 § 1 k.c. oferta, to stanowcza propozycja zawarcia umowy (porozumienia), skierowana do drugiej strony, określająca jej istotne postanowienia. Oferta przyjmuje postać oświadczenia woli, składanego przez oferenta jej adresatowi. Stanowi podstawowy element przyszłej umowy, wyznaczając jej treść i skutki prawne. Po złożeniu oferty, oferent (tutaj: Skarżący) nie składa dalszych oświadczeń woli, a zawarcie porozumienia (umowy) zależy od przyjmującego ofertę, który może ją zaakceptować lub nie.

Nie zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżący wskazał, iż kryterium nr 13 preferuje wnioskodawców zamieszkujących LSR, natomiast kryterium nr 16 preferuje wnioskodawców którzy nie ukończyli 29 lat.

Nie może budzić wątpliwości, że w trakcie procedur konkursowych i pozakonkursowych, należy przestrzegać zasad wynikających z przepisów Konstytucji RP (zob. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 40–83, P. Sarnecki, Konstytucyjne zasady ustroju politycznego, [w:] Prawo konstytucyjne, (red.) P. Tuleja, Warszawa 1995, s. 31 i 32). Zasady konstytucyjne muszą być przestrzegane przez organy publiczne zaangażowane w ocenę i wybór projektów, nawet jeśli nie są one wyrażone wprost w przepisach ustawy wdrożeniowej (por. wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r. w sprawie II SA 1161/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 97).

Zasada równego traktowania (równego dostępu do pomocy) nie oznacza jednak, że wszystkie kategorie beneficjentów mają mieć dokładnie taki sam dostęp do wsparcia unijnego. Przy wykładni pojęcia "równego traktowania w dostępie do pomocy z funduszy unijnych" należy odwołać się do standardów konstytucyjnych (zob. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 5 czerwca 2012 r. w sprawie III SA/Łd 340/12; NSA z dnia 18 listopada 2010 r. w sprawie II GSK 1252/10 oraz z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie II GSK 314/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Podkreślić również należy, że istotą nowoczesnego prawa jest istnienie rozmaitego rodzaju zróżnicowań, często wzajemnie się krzyżujących czy przecinających, kształtowanych odmiennie w poszczególnych dziedzinach prawa i służących najrozmaitszym celom. Niektóre z tych zróżnicowań mogą wynikać z cech obiektywnie różnicujących poszczególnych ludzi (wiek, płeć, zdolności), inne z cech opartych na pozycji uzyskanej przez jednostkę w społeczeństwie (stan majątkowy, wykształcenie, zawód). Niektóre z tych zróżnicowań mogą w prosty sposób odzwierciedlać faktyczne różnice między ludźmi, jednak znacznie częściej zróżnicowania te są skonstruowane jako środek łagodzenia czy niwelowania istniejących różnic.

Rozumienie zasady równości w znacznym stopniu wynika z dziedziny stosunków, jakich dotyczy regulacja prawna wprowadzająca określone zróżnicowanie, które mogą dotyczyć np.: inwestycji w infrastrukturę zdrowotną i społeczną, które przyczyniają się do rozwoju krajowego, regionalnego i lokalnego, zmniejszania nierówności w zakresie stanu zdrowia, promowania włączenia społecznego, wspierania rewitalizacji fizycznej, gospodarczej i społecznej ubogich społeczności na obszarach miejskich i wiejskich, inwestycji dokonywanych w kontekście strategii na rzecz rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, aktywnego włączenia, z myślą o promowaniu równych szans oraz aktywnego uczestnictwa i zwiększaniu szans na zatrudnienie, wspierania przedsiębiorczości społecznej i integracji zawodowej w przedsiębiorstwach społecznych oraz ekonomii społecznej i solidarnej w celu ułatwiania dostępu do zatrudnienia,, strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność.

W tym kontekście, należy zaznaczyć, że Sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności rozstrzygnięcia danego organu z uwzględnieniem źródeł prawa, w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego - na obszarach działania organów, które je ustanowiły. Sądowa kontrola obejmuje również zgodność z normami prawa wspólnotowego. Ponadto zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie dotyczy jedynie zgodności działań administracji publicznej z normami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny kontroluje też ocenę projektów podlegających dofinansowaniu ze środków publicznych na podstawie kryteriów zawartych w systemie realizacji programów, dokonywaną przez daną instytucję. Regulacje zawarte w systemie realizacji programu, nie stanowią prawa miejscowego, jednak spełniają wymogi kryteriów źródeł prawa w szerszym znaczeniu. Znajdują bowiem umocowanie w ustawie, mają charakter generalny, są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie projektu i są dla nich wiążące.

Skarżący złożył wniosek o dofinansowanie w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 ( PROW), w ramach działania 19 Leader. Poddziałanie 19.2 Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność. Z tego też względu zasadność zarzutu podniesionego przez Skarżącego należy rozpatrywać z punktu widzenia celów które mają być osiągnięte w ramach powyższego programu.

Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (PROW) został opracowywany na podstawie przepisów Unii Europejskiej, w tym w szczególności rozporządzenia 1305/2013 oraz aktów delegowanych i wykonawczych Komisji Europejskiej.

Uregulowania dotyczące rozwoju lokalnego, kierowanego przez społeczność to m.in. w art. 32 - 35 rozporządzenia nr 1303/2013 oraz art. 42 - 44 rozporządzenia nr 1305/2013. Kwestie te regulują również, przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności ( t.j. Dz.U.2018 poz.140, dalej: ustawa o rozwoju lokalnym), jak również ustawy wdrożeniowej.

Zgodnie z przepisami Unii Europejskiej, Program jest wkomponowany w całościowy system polityki rozwoju kraju, w szczególności poprzez mechanizm Umowy Partnerstwa. Umowa ta określa strategię wykorzystania środków unijnych na rzecz realizacji wspólnych dla UE celów określonych w unijnej strategii wzrostu "Europa 2020 – Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu" z uwzględnieniem potrzeb rozwojowych danego państwa członkowskiego.

Celem głównym PROW 2014 – 2020 jest poprawa konkurencyjności rolnictwa, zrównoważone zarządzanie zasobami naturalnymi i działania w dziedzinie klimatu oraz zrównoważony rozwój terytorialny obszarów wiejskich.

Program realizuje sześć priorytetów wyznaczonych dla unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014 – 2020, w tym zwiększanie włączenia społecznego, ograniczanie ubóstwa i promowanie rozwoju gospodarczego na obszarach wiejskich.

W celu zapewnienia zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich realizowane są działania przyczyniające się do rozwoju przedsiębiorczości, odnowy i rozwoju wsi, w tym w zakresie infrastruktury technicznej, które podejmowane są zarówno w ramach odrębnych działań, jak również poprzez działanie Leader, która wzmacnia realizację oddolnych inicjatyw społeczności lokalnych.

Przepis art. 34 rozporządzenia nr 1303/2013 stanowi, że LGD opracowują i realizują strategie rozwoju lokalnego (LSR) kierowane przez społeczność. LSR opracowywane są z udziałem społeczności lokalnej i odwołują się do lokalnych uwarunkowań i zasobów i muszą brać pod uwagę także kwestie związane z wykluczeniem społecznym, czy ubóstwem. Pozostawienie szerokich możliwości co do sposobu ukształtowania LSR pozwala na ich dostosowanie do warunków lokalnych, a jednocześnie sprzyja innowacyjnemu podejściu do rozwoju lokalnego. Beneficjenci mogą realizować operacje niezdefiniowane odgórnie, lecz wykorzystujące pomysły ściśle powiązane ze specyfiką danego obszaru. LSR to więc dokument strategiczny dotyczący danego, spójnego obszaru, a ukierunkowanie wsparcia zależy od diagnozy obszaru, lokalnych potrzeb i priorytetów.

Jak stanowi art. 2 pkt 16 rozporządzenia nr 1303/2013 strategia rozwoju lokalnego (LSR), kierowanego przez społeczność oznacza spójną grupę operacji mających na celu osiągnięcie lokalnych celów i zaspokojenie lokalnych potrzeb, która przyczynia się do realizacji unijnej strategii na rzecz inteligentnego, zrównoważonego wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu i jest zaprojektowana i realizowana przez lokalne grupy działania.

Wyboru poszczególnych LSR dokonuje się na podstawie uregulowań określonych w ustawie o rozwoju lokalnym.

Zgodnie z PROW, działanie Leader realizuje cel szczegółowy 6B "wspieranie lokalnego rozwoju na obszarach wiejskich" w ramach priorytetu 6 "wspieranie włączenia społecznego, ograniczenia ubóstwa i rozwoju gospodarczego na obszarach wiejskich" poprzez wdrażanie lokalnych strategii rozwoju (LSR).

Przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu jest realizowane m.in. poprzez obowiązkowe wskazanie w LSR grup defaworyzowanych, które uzyskają wsparcie w ramach LSR wraz z opisem stosowanego podejścia. Natomiast określanie grup defaworyzowanych powinno odbywać się w kontekście dostępu do rynku pracy.

Natomiast grupy defaworyzowane, to grupy znajdujące się w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy, przez co wyjątkowo zagrożone ubóstwem oraz wykluczeniem społecznym. Działania przewidziane w LSR mają za zadanie zniwelować niekorzystne zjawiska na rynku pracy w odniesieniu do zidentyfikowanych grup defaworyzowanych.

W ramach Leader mają być realizowane operacje w zakresie szeroko pojętej przedsiębiorczości oraz wspierane działania mające na celu wyposażenie w niezbędną wiedzę lub umiejętności oraz kwalifikacje, których celem m.in. będzie aktywizowanie bezrobotnych, grup defaworyzowanych, czy współpraca LGD z przedsiębiorcami w celu identyfikowania potencjalnych możliwości zatrudnienia dla osób z obszaru LSR,

Natomiast kryteria wyboru operacji określone są w LSR. Premiowane są operacje spełniające m.in. w szczególności generujące nowe miejsca pracy, ukierunkowane na zaspokojenie potrzeb grup defaworyzowanych ze względu na dostęp do rynku pracy, określonych w LSR. Kryteria te uwzględniają najważniejsze elementy celów PROW i RLKS m.in. premiowanie grup defaworyzowanych oraz tworzenie miejsc pracy.

W LSR, jako grupę wymagającą szczególnego wsparcia, określono (grupa defaworyzowana), osoby do 29. roku życia. Młodzi ludzie poszukujący pracy napotykają bowiem wiele barier związanych z brakiem doświadczenia, umiejętności, a także oczekiwaniami i wymaganiami pracodawców. Wchodząc na rynek pracy, nie są też przez szkoły odpowiednio przygotowani do oceniania swoich możliwości na rynku pracy. Niezbędnym jest więc organizowanie szkoleń i warsztatów podnoszących wiedzę w zakresie pozyskiwania zewnętrznych środków na rozwój, zarządzania projektami, czy prowadzenia działalności gospodarczej. Wpływa to pozytywnie na rozwój integracji społecznej, a także przyczynia się do spadku migracji młodych ludzi do większych aglomeracji.

Z tego tez względu kryteria odnoszące się do warunku miejsca zamieszkania na obszarze wiejskim objętym LSR, czy wieku 29 lat należy uznać za zgodne z celami objętymi Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich, działanie Leader która ma realizować cele lokalne w zakresie rozwoju lokalnego kierowanego przez tą społeczność.

Zaznaczyć również należy, że Poddziałanie 19.2 jest realizowane poprzez Podejście Leader, wdrażane przez LGD, co oznacza, iż możliwość uzyskania wsparcia jest uzależniona również m.in. od tego, czy miejsce zamieszkania osoby fizycznej planującej podjęcie działalności gospodarczej znajduje się na obszarze, na którym jest wdrażana strategia rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność (LSR), w ramach, której przewidziano możliwość realizacji przedsięwzięć (operacji).

Zakaz dyskryminacji w świetle tak określonych celów w LSR nie stanowi więc przeszkody do preferowania zarówno pewnych grup wiekowych jak również zamieszkujących dany obszar LSR, tym bardziej, iż w ramach kryteriów preferencja ta dotyczy jedynie przyznania dodatkowych punktów.

Jest to tym bardziej uzasadnione, iż ustawa wdrożeniowa zgodnie z art. 1 ust 1 i 2 określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi. Ustawę stosuje się również do Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych, o której mowa w art. 16 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1304/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1081/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 470).

Zgodnie natomiast z art. 16 rozporządzenia nr 1304/2013r. inicjatywa na rzecz zatrudnienia ludzi młodych stanowi wsparcie walki z bezrobociem wśród młodzieży w kwalifikujących się regionach Unii poprzez wspieranie przedsięwzięć przewidzianych w art. 3 ust. 1 lit. a) ppkt rozporządzenia. Jest ona skierowana do młodych ludzi poniżej 25 roku życia zamieszkujących w kwalifikujących się regionach, którzy nie pracują, nie kształcą się ani nie szkolą, którzy są bierni zawodowo lub bezrobotni, w tym długotrwale bezrobotni, niezależnie od tego, czy są zarejestrowani jako osoby poszukujące pracy. Na zasadzie dobrowolności państwa członkowskie mogą zdecydować o rozszerzeniu grupy docelowej na młode osoby poniżej 30 roku życia.

Odnosząc powyższe do standardów konstytucyjnych należy wskazać, iż zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Zasada państwa sprawiedliwego określona w art. 2 Konstytucji RP, koryguje wąski, formalistyczny legalizm państwa prawnego, ujawniając zarazem istotę i cel tego państwa (tak TK w wyroku z 21 marca 2001 r., K 24/00). Powyższa zasada ma bezpośrednie odniesienie do określonej w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, oraz zakazu dyskryminacji. Zasada określona w art. 2 Konstytucji RP, uwzględnia zasadę równości, zarazem ją korygując, przez eliminację sytuacji, w której równe traktowanie wywoływałoby rażącą niesprawiedliwość, zarazem nie naruszając zasady zakazującej dyskryminacji. Zasada określona w art. 2 Konstytucji RP, odnosi się także zasady społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP), nakazując państwu w imię społecznej sprawiedliwości interweniowanie w funkcjonowanie gospodarki rynkowej, mającej z założenia być wolnorynkową (A. Domańska, Zasady sprawiedliwości społecznej we współczesnym polskim prawie konstytucyjnym, Łódź 2001 s. 152 i n.).

Tak więc wskazane zróżnicowanie, co do miejsca zamieszkania w obszarze LGD oraz co do wieku, zostały skonstruowane, jako środek łagodzenia i zniwelowania istniejących różnic między podmiotami zaliczonymi do grup defaworyzowanych, a innymi podmiotami, celem zapobiegania wykluczeniu i wsparcia rozwoju lokalnego oraz zmniejszania nierówności w zakresie zatrudnienia oraz podejmowania działalności gospodarczej, promowania włączenia społecznego, wspierania rewitalizacji fizycznej, gospodarczej i społecznej społeczności na obszarach LGD i nie naruszają one zasady określonej w art. 32 ust.2 Konstytucji RP.

Wobec uznania zarzutów skargi kasacyjnej za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, zgodnie z art. 184 p.p.s.a., o kosztach orzekając stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt. 2 a), w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) zasądził zwrot kosztów postępowania od Skarżącej na rzecz Urzędu w kwocie 360,0 zł.