Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 34/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Barbara Pasternak (spr.) NSA Andrzej Niecikowski Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Z.N. na bezczynność Rady Miasta R. skargę oddala


UZASADNIENIE

Z.N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Rady Miasta R. , polegającą na nie uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ustawowym terminie wskazanym w art. 38 ust.2 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399, co narusza dyspozycję art. 14 ust.7 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Skarżąca wniosła o nakazanie Wojewodzie [....] jako organowi nadzoru sporządzenia i przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy R. na koszt i ryzyko tej gminy, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Gmina R. z dniem [....] 2005 roku stała się gminą uzdrowiskową w rozumieniu powołanej ustawy uzdrowiskowej. Korzystając z wielu przywilejów, jakie ustawa ta nadaje gminom uzdrowiskowym, Gmina R. została równocześnie zobligowana na mocy jej art. 38 ust. 2 do sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie dwóch lat od daty uzyskania statusu gminy uzdrowiskowej, nadanego Gminie R. na mocy przepisu przejściowego, czyli art. 59 ust. 1 ustawy. Skarżąca podniosła, że Gmina do dnia dzisiejszego, a więc przez prawie cztery lata, nie wywiązała się z obowiązku sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania nałożonego przepisem rangi ustawowej, co narusza zarówno art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej, jak i art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca wskazała, że w dniu 9 marca 2009 r. wezwała Radę Miasta R. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nie uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania. Pismem z dnia [....] 2009r., podpisanym przez Przewodniczącą Rady Miasta, doręczonym w dniu 20 marca 2009r., skarżąca została poinformowana, że w chwili obecnej trwają prace nad przygotowaniem planu zagospodarowania przestrzennego. Ich zakończenie w postaci uchwalenia planu nastąpi w IV kwartale 2009 roku. Zdaniem skarżącej ocena prawna wyrażona w powyższym piśmie rażąco narusza przepis art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nakazujący odpowiednie stosowanie dyspozycji art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sytuacji, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem. Skarżąca wskazała też, że w odniesieniu do obszarów, które zostały z mocy ustaw szczególnych objęte obowiązkiem sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustawodawca na mocy art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nałożył bezwzględny przymus zawieszenia wszelkich postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wszczynanych po dacie objęcia obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowania takie powinny zgodnie wolą ustawodawcy pozostawać zawieszone aż do czasu uchwalenia planu, co w praktyce oznacza, że nie dopuszcza się w żadnym przypadku możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do obszaru objętego ustawowym obowiązkiem sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wskazała, że w Gminie R. nie jest respektowany ten zakaz.

W wyniku prowadzenia postępowań w sprawie ustalenia zabudowy, wszczętych po dniu [....] 2005 roku, w 2006 roku zostało wydanych 48 decyzji ustalających warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora oraz 9 odmawiających ustalenia warunków zabudowy, w 2007 roku zostało wydanych 95 decyzji ustalających warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora oraz 3 decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy, w 2008 roku zostało wydanych 88 decyzji ustalających warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora oraz 11 decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy. Wszystkie powyższe decyzje zdaniem skarżącej podlegają stwierdzeniu nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. Skarżąca zarzuciła, że pomimo pisemnych interpelacji radnych Gminy R. wzywających Burmistrza do zaprzestania naruszania prawa, dalej prowadzone są postępowania administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wszczęte po dniu [....] 2005r. Zdaniem skarżącej Burmistrz Miasta R. nie zastosował się do oceny zawartej w rozstrzygnięciach zapadłych przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym i w dalszym dochodzi do naruszania prawa w opisanym powyżej zakresie. Burmistrz bowiem wprowadza nieznane ustawie uzdrowiskowej rozróżnienie na "nowe uzdrowiska" oraz "istniejące uzdrowiska", przyjmując, że zapisany w art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do "istniejących uzdrowisk", do których zalicza R. , nakazuje uchwalenie planu w okresie dwóch lat od dnia potwierdzenia statusu uzdrowiska następującego w wyniku wydania przez Ministra Zdrowia decyzji o potwierdzeniu możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego, a nie od dnia wejścia w życie ustawy uzdrowiskowej, kiedy to Gmina R. stała się gminą uzdrowiskową z mocy przepisu przejściowego art.59 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej. Poparcie dla przedstawionego stanowiska Burmistrz znajduje w ocenie prawnej wyrażonej w piśmie Ministra Zdrowia z dnia [....] 2006 roku sygnatura [....] skierowanym do wójtów, burmistrzów i prezydentów gmin (miast) posiadających status uzdrowiska. Skarżąca podniosła, że istniejący stan prowadzi w konsekwencji do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę opartych na nieważnych decyzjach ustalających warunki zabudowy, a ostatecznie do postępującej degradacji uzdrowiska w wyniku zabudowy niezgodnej z założeniami planistycznymi, opierającej się wyłącznie o tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa". W tej sytuacji uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez dalszej zwłoki pozwoli na ograniczenie niekorzystnych zmian w zakresie zagospodarowania przestrzennego obszaru uzdrowiska R. Zdaniem skarżącej jedynie nakazanie przez sąd administracyjny Wojewodzie [....] jako organowi nadzoru sporządzenia i przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy R. na koszt i ryzyko tej gminy może uchronić obszar uzdrowiska przed postępującą degradacją.

Swój interes prawny we wniesieniu skargi skarżąca uzasadniła tym, że jako właściciel i współwłaściciel nieruchomości położonych na terenie Miasta R. , posiada interes prawny w określeniu przeznaczenia nieruchomości, w stosunku do których przysługuje jej prawo własności lub współwłasności, gdyż jedynie określenie przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozwala na wykonywanie szeregu uprawnień w stosunku do tych nieruchomości - w szczególności zmianę ich zagospodarowania przestrzennego oraz podział. Dodatkowo, jedna z nieruchomości położonych na terenie Miasta R. , w stosunku do której skarżącej przysługuje prawo własności - nieruchomość zabudowana obiektem o zabytkowym o nazwie "[....] ", jest położona na terenie Parku Zdrojowego w R. W związku z tym interes prawny skarżącej wyraża się również w trosce o zachowanie uzdrowiskowego przeznaczenia Parku Zdrojowego, co w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zagrożone niezgodnym z prawem wydawaniem decyzji ustalających warunki zabudowy w odniesieniu do innych nieruchomości położonych na terenie Parku Zdrojowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta R. , reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie.

Odnośnie wniosku o odrzucenie skargi zarzucono, że skarga jest przedwczesna, ponieważ rozstrzygnięcie wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [....] 2009r. mogło nastąpić jedynie poprzez podjęcie stosownej uchwały Rady Miasta R. , natomiast rozstrzygnięciem takim, wbrew stanowisku skarżącej, nie mogło być pismo Przewodniczącej Rady Miasta R. z dnia 16 marca 2009r. Zatem skarga z dnia 26 marca 2009r. jest przedwczesna, bowiem Rada Miasta R. , przy dwumiesięcznym terminie do załatwienia wezwania, może podjąć stosowaną uchwałę do dnia 9 maja 2009r. Odnosząc się do pisma Przewodniczącej Rady Miasta R. z dnia 16 marca 2009r. wskazano, że nie można traktować treści tego pisma jak odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ nie odnosi się ono do kwestii podjęcia lub niepodjęcia przez Radę stosownej uchwały, a ponadto gdyby przypisać temu pismu walor odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to zostało ono podjęte przez organ nieuprawniony. Powołano liczne wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, które zdaniem pełnomocnika Rady przemawiają za przyjęciem takiego stanowiska. W dalszej części odpowiedzi na skargę zakwestionowano istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego do wniesienia skargi, twierdząc, że "skarżąca nie wykazała interesu prawnego" we wniesieniu skargi. Interes ten bowiem musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę i musi charakteryzować się bezpośredniością, konkretnością i realnym charakterem. Skarżąca natomiast nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, z którego by interes ten wynikał. Nadto podkreślono, że nie jest interesem prawnym skarżącej troska o zachowanie uzdrowiskowego przeznaczenia Parku Zdrojowego, co wynika z charakteru uprawnienia płynącego z przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które to uprawnienie nie ma charakteru actio popularis.

W kwestii bezczynności Rady Miasta R. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pełnomocnik Rady podniósł, że dwuletni termin do uchwalenia planu wskazany w art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej ma charakter instrukcyjny, ponieważ jest skierowany do Rady Miasta, a więc organu rozstrzygającego o określonych prawach i obowiązkach. Trudno zatem z jego treści wywodzić określone skutki prawne. Zdaniem pełnomocnika nie odnosi się on do tych gmin uzdrowiskowych, które są w trakcie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, ale z przyczyn od nich niezależnych nie uchwaliły planu w terminie. Wskazane zostały uwarunkowania faktyczne i prawne, które wpłynęły na to, że na terenie Gminy R. nadal nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w szczególności konieczność uprzedniego ustalenia stref ochronnych, co znalazło swój finał dopiero w uchwaleniu w dniu 26 lutego 2009 r. Statutu Uzdrowiska. Zdaniem pełnomocnika całokształt tych okoliczności wskazuje na fakt, iż prace nad planem trwają długo z przyczyn niezależnych od Rady a tym samym nie pozostaje ona w bezczynności.

W piśmie procesowym z dnia [...] . 2009 r. skarżąca zakwestionowała stanowisko pełnomocnika Rady Miasta R. przytoczone dla uzasadnienia istnienia podstaw do odrzucenia skargi, powołując się na treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. , II OPS 2/07, przy czym wskazała, że w dniu 3 czerwca 2009 r. Rada Miasta R. podjęła uchwałę numer [...] o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego przez skarżąca w dniu [...] 2009 r. (tekst uchwały załączono). Bezspornym jest zatem, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została skarżącej udzielona już po wniesieniu skargi do sądu, a treść tej uchwały wskazuje na bezskuteczność wezwania. Powyższe przemawia za przyjęciem, iż wniosek o odrzucenie skargi jako przedwczesnej nie znajduje uzasadnienia. W kwestii zaś wykazania istnienia interesu prawnego we wniesieniu skargi, skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w skardze a polegające na twierdzeniu, że nie uchwalenie planu narusza dyspozycję art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadto ogranicza ją jako właścicielkę i współwłaścicielkę nieruchomości położonych na terenie Miasta R. w wykonywaniu szeregu uprawnień stosunku do przysługujących jej nieruchomości. Uzasadniając konkretność, realność i bezpośredniość swojego interesu prawnego w uchwaleniu planu (str. 6 pisma) skarżąca wskazała na treść zawartej przez siebie w dniu [...] 2009 r. przedwstępnej umowy kupna-sprzedaży nieruchomości składającej się z działek o numerach ewidencyjnych [...] (niezabudowanej), oraz [...] i [...] (zabudowanej budynkiem " [...] "), położonych w R. Jednym z warunków, od których uzależnione jest zawarcie przyrzeczonej umowy sprzedaży a co za tym idzie uzyskanie oczekiwanej przez skarżącą ceny, jest uchwalenie w terminie do dnia 5 marca 2010 roku m.p.z.p., przy czym jak wynika z § 3.2 załączonej kserokopii umowy plan ten powinien dla działki nr [...] przewidywać jako przeznaczenie obowiązujące zabudowę mieszkaniowo-usługową, z dopuszczeniem usług gastronomicznych. Skarżąca wskazała nadto na fakt, iż pozostaje w głębokim konflikcie z Burmistrzem Miasta R. , spowodowanym szeregiem – w ocenie skarżącej - naruszeń prawa jakich dopuścił się Burmistrz, a które to naruszenia skutkują odpowiedzialnością karną. Uzasadnia to przedłożenie niepełnego tekstu umowy przedwstępnej, o której mowa wyżej. Zdaniem skarżącej, uwzględnienie skargi w niniejszej sprawie będzie przesądzało o ewentualnej winie organu za nie uchwalenie planu w nakazanym przez prawo terminie, co skutkuje możliwością wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. W piśmie tym skarżąca podniosła nadto szereg okoliczności uzasadniających, iż błędne jest stanowiska pełnomocnika Rady Miasta w przedmiocie wykładni art. 38 ust. 2 ustawy "uzdrowiskowej", dokonanej przez Ministra Zdrowia, wprowadzającej zróżnicowanie na "stare" i "nowe" uzdrowiska, wskazując szczegółowo (z powołaniem interpelacji poselskiej, oraz artykułów prasowych) na problemy wynikające z faktu nie uchwalania przez gminy uzdrowiskowe miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w ustawowym terminie. W piśmie procesowym z dnia [...] 2009 r. pełnomocnik skarżącej wskazał na wszczęcie, po wniosku radnego Rady Miasta R. , przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, postępowania wyjaśniającego w przedmiocie naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych w postępowaniu o udzielenie Pracowni Projektowej Architektury i Urbanistyki przez Burmistrza Miasta R. zamówienia publicznego na opracowanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. , co może spowodować całkowite zablokowanie procedury planistycznej prowadzonej przez Radę Miasta R. Do pisma załączono kserokopię wniosku radnego do Prezesa UZP, oraz pismo UZP powiadamiające radnego o podjętych czynnościach.

W dniu [...] . 2009 r. do akt wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej z dnia [...] .2009 r. zatytułowane: "załącznik do protokołu rozprawy z dnia.... 2009 r.", w którym wyjaśniono, że interes prawny skarżącej wyrażał się nie w dążeniu skarżącej do uzyskania możliwości zabudowy nieruchomości będących jej własnością lub współwłasnością, lecz w dążeniu do zapewnienia sobie możliwości uzyskania przychodu ze sprzedaży tych nieruchomości zgodnie z umową przedwstępną sprzedaży z dnia [...] . 2009 r. , gdzie jednym z warunków zawarcia przyrzeczonej umowy sprzedaży, a ci za tym idzie uzyskania spodziewanego przychodu jest przez skarżącą jest uchwalenie w terminie do dnia 5 marca 2010 roku mpzp dla obszaru obejmującego nieruchomości stanowiące własność, oraz współwłasność skarżącej. Pełnomocnik skarżącej rozszerzył nadto uzasadnienie podstawy prawnej żądania skargi, wskazując przy tym na bezwzględny charakter przepisu art. 149 p.p.s.a., który zdaniem pełnomocnika znajduje zastosowanie w przypadku nie skorzystania przez sąd z dyspozycji art. 101 a ust. 2 u.s.g. Wskazał nadto pełnomocnik, że jako wystarczającą przesłankę wykazania interesu prawnego w wystąpieniu ze skargą na bezczynność organu zobowiązanego do uchwalenia mpzp wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym już samo wykazanie tytułu własności do nieruchomości położonych w obszarze, w stosunku do którego istniał ustawowy obowiązek uchwalenia m.p.z.p., powołując się na wyroki sądów administracyjnych. Podtrzymano stanowisko w przedmiocie dalszego przesunięcia daty ukończenia prac nad uchwaleniem planu, w związku z wszczętym przez Prezesa UZP postępowaniem wyjaśniającym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach tej kontroli sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. Ponadto, stosownie do art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Biorąc jednak pod uwagę treść art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. , oraz regulację zawartą w pkt. 5-7 tego przepisu stwierdzić należy, że przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące skargi na bezczynność nie mają zastosowania do bezczynności prawotwórczej. Do tego rodzaju bezczynności zastosowanie muszą znależć przepisy szczególne zawarte w ustawach ustrojowych, na co zezwala art. 3 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach" (por. D. Dąbek : Prawo miejscowe, Oficyna Wolters Kluwer business Polska Sp. z o.o., 2007, s. 284). Jednym z tych szczególnych przepisów jest art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 1996 r. nr 13, poz. 764 ze zm.), w skrócie u.s.g. Przepis ten stanowi w ust. 1 : "Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich", natomiast w ust. 2 : "W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy". Odpowiednie stosowanie art. 101 u.s.g. , o którym mowa w art. 101a ust. 1 u.s.g. oznaczać więc musi po pierwsze, iż wniesienie skargi na bezczynność prawodawczą musi być poprzedzone wezwaniem organu gminy do podjęcia uchwały, po drugie, że wnoszący taką skargę winien wykazać, iż skutkiem jej niepodejmowania naruszony został jego interes prawny lub uprawnienie.

Zauważyć nadto należy, że zgodnie z art. 14 ust. 7 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003, nr 80, poz. 717 ze zm.), uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, poza przypadkami, kiedy wymagają tego przepisy odrębne, zatem przepis art. 101a znajdzie zastosowanie (m.in.) w sytuacji, kiedy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe. Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. nr 167, poz. 1399) gmina, która uzyskała status uzdrowiska, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w terminie dwóch lat od uzyskania statusu.

Powyższy stan prawny zobowiązywał sąd rozpoznający skargę Z.N. na bezczynność Rady Miasta R. polegającą na nie uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do zbadania, czy zachowane zostały wymogi formalne skargi, tj. czy jest ona dopuszczalna z uwagi na charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, czy spełniony został wymóg - odpowiednio do wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. - wezwania do podjęcia uchwały w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p. i czy skarga została wniesiona w przewidzianym przez prawo terminie.

Jak wynika z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. nr 167, poz. 1399) gmina, która uzyskała status uzdrowiska, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie 2 lat od uzyskania statusu. Z kolei art. 59 ust. 1 ustawy stanowi, że obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stają się uzdrowiskami w rozumieniu niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 3. Z przepisów powyższych wynika więc, że uzyskanie statusu uzdrowiska na gruncie obowiązującej ustawy następuje w dwojaki sposób: po pierwsze na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów, o którym mowa w art. 42 ust. 2 ustawy - w przypadku, kiedy dana gmina bądź dany obszar nie posiadał przed wejściem w życie ustawy statusu uzdrowiska, bądź, po drugie – z mocy samego prawa, w stosunku do gmin lub obszarów, które przed wejściem w życie ustawy z 2005 r. były uzdrowiskiem w rozumieniu ustawy z 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym. Obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie dwóch lat od dnia uzyskania statusu uzdrowiska dotyczy wszystkich gmin, niezależnie od sposobu uzyskania statusu uzdrowiska. Przepis art. 38 ust. 2 ustawy nie wprowadza żadnego zróżnicowania gmin uzdrowiskowych, ze względu na sposób ich utworzenia, czy też sposób uzyskania statusu uzdrowiska, jeżeli chodzi o obowiązek sporządzenia i uchwalenia m.p.z.p. Takie też stanowisko wyrażone zostało w wyroku WSA w Warszawie z 6.11.2006 r., IV SA 1549/06 (lex nr 310871), w którym Sąd ten wyraził następujący pogląd : "Nie budzi wątpliwości zastosowanie przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym (....) do uzdrowisk, które uzyskały status uzdrowiska na gruncie powołanej wyżej ustawy. Zarówno "stare uzdrowiska", jak i te powołane według regulacji nowej ustawy maja obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymóg ten powstaje od chwili uzyskania statusu uzdrowiska, niezależnie od trybu, w jakim to następuje". Z kolei w wyroku z dnia 15.10.2007 r., IV SA/Wa 1565/07 (lex nr 394791),

WSA w Warszawie stwierdził : "Okoliczność, że gmina, w sposób uproszczony uzyskuje status uzdrowiska w rozumieniu ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym (...), nie oznacza, iż jest ona zwolniona od obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikającego z art. 38 ust. 2 tejże ustawy. Przepis ten nie różnicuje gmin, na których ciąży ten obowiązek, ze względu na sposób ich utworzenia".

Konkluzja powyższa ma znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność Rady Miasta R. w świetle treści art. 101a ust. 1 u.s.g. Skarga do sądu administracyjnego oparta na tym przepisie jest bowiem dopuszczalna tylko wówczas, gdy "organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem" lub "przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich". Skoro zatem uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Miasta R. jest obowiązkowe, co wynika z art. 38 ust. 2 ustawy "uzdrowiskowej" to jest to czynność nakazana prawem w rozumieniu art. 101a ust. 1 u.s.g., wobec czego dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w tym przedmiocie i skarga taka nie podlega odrzuceniu, ponieważ należy do spraw wymienionych w art. 3 p.p.s.a. (por. także G.Jyż, Z.Pławecki, A.Szewc : Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2005 wyd. II, komentarz do art. 101a ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym, Postanowienie NSA z 24.07.2008 r. II OSK 146/08, Lex nr 506016, Postanowienie WSA w Gdańsku z 24.08.2004 r. II SAB/Gd 48/04, ONSAiWSA 2005/2/40). Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że nie mają żadnego oparcia w przepisach prawa poglądy prezentowane przez Radę Miasta R. o "instrukcyjnym" charakterze terminu do uchwalenia m.p.z.p., wynikającym z art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej, a także o nieobowiązywaniu tego przepisu w stosunku do gmin uzdrowiskowych będących w trakcie uchwalania m.p.z.p., zasadnie i szeroko kwestionowane przez skarżącą w piśmie procesowym z dnia [...] .2009 r. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Radę skutkowałoby koniecznością odrzucenia skargi, co nie znajduje uzasadnienia ze względów wskazanych wyżej.

Przechodząc do kwestii dotyczących zachowania procedury związanej z wniesieniem skargi, oraz zachowania terminu do jej wniesienia stwierdzić należy, co następuje :

Wniesienie skargi w niniejszej sprawie zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem Rady Miasta R. do podjęcia uchwały w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p. Z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przez organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z § 4 tego przepisu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Także regulacja szczególna przewidziana w art. 101 ust.1 u.s.g. przewiduje, że skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Odpowiednie stosowanie tego przepisu w przypadku skargi, o której mowa w art. 101a u.s.g. oznaczać musi więc, że warunkiem jej wniesienia jest uprzednie, bezskuteczne wezwanie organu gminy do podjęcia żądanej uchwały lub zarządzenia. Pismem z dnia [...] 2009 r. skarżąca wezwała Radę Gminy R. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nie uchwaleniu w wyznaczonym przez art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym (...) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zdaniem skarżącej narusza zarówno ten przepis, jak i art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarga do sądu administracyjnego została wniesiona w dniu 26 marca 2009 r. Należało więc uznać, że przesłanki dopuszczalności skargi polegające na uprzednim, bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta R. do podjęcia uchwały przedmiocie m.p.z.p. zostały spełnione, a skarga wniesiona została w terminie. Jak bowiem wynika z treści Uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/2007, wyjaśniającej wątpliwości i kontrowersje dotyczące terminu do wnoszenia takiej skargi, jest ona wniesiona w terminie zarówno wtedy, gdy wniesiono ją w terminie 30 dni od udzielenia negatywnej odpowiedzi na wezwanie jak i wówczas, gdy wniesiono ją w terminie 60 dni od dnia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, a przed upływem terminu do załatwienia wezwania, jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Biorąc pod uwagę treść art. 53 § 2 p.p.s.a., który zgodnie z powyższą uchwałą ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona w terminie zarówno wtedy, gdy złożono ją w terminie 30 dni od udzielenia negatywnej odpowiedzi na wezwanie, jak i wówczas, gdy wniesiono ją w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, a przed upływem terminu do załatwienia wezwania, jeżeli organ nie uwzględnił wezwania, co wynika z treści pkt. 2 powyższej Uchwały. Skoro wezwanie do podjęcia uchwały wniesione zostało przez skarżącą pismem z dnia [...] 2009 r. , to skarga wniesiona do sądu administracyjnego w dniu [...] 2009 r. nie jest przedwczesna, chociaż w dniu wniesienia skargi nie była rozstrzygnięta kwestia, czy wezwanie skarżącej zostanie przez Radę Miasta R. uwzględnione, czy też nie. Jedynym bowiem warunkiem wniesienia skargi w terminie było w niniejszej sprawie uprzednie, bezskuteczne wezwanie Rady do podjęcia uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z bezskutecznością wezwania mamy natomiast do czynienia zarówno wówczas, kiedy przed wniesieniem skargi organ udzieli odpowiedzi negatywnej, jak i w sytuacji, kiedy taka negatywna odpowiedź zostanie udzielona po wniesieniu skargi, jak też gdy nie zostanie udzielona w ogóle. Skarżący nie musi więc wyczekiwać na odpowiedż organu, tj. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu a skarga taka nie będzie przedwczesna (por. np. Wyrok WSA w Krakowie z 20.10. 2008 r. , II SA/Kr 364/08, Lex nr 507304, wyrok WSA w Olsztynie z 16.01.2008 r., II SA/Ol 931/07, Lex nr 463873). W niniejszej sprawie negatywna odpowiedż na wezwanie skarżącej do udzielona została przez Radę Miasta R. uchwałą z dnia 3 czerwca 2009 r. nr XL/279/09 a więc po wniesieniu skargi do sądu, co musi skutkować uznaniem, że warunek uprzedniego, bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia odpowiednio zastosowany do skargi z art. 101a u.s.g. został przez skarżącą spełniony. W takim stanie faktycznym bezpodstawny jest wniosek Rady Miasta R. o odrzucenie skargi z uwagi na jej przedwczesność. Natomiast bardzo obszerne rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę, dotyczące kompetencji przewodniczącego rady, czynności prawnych nieistniejących, oraz szeroko rozumianych skutków udzielenia odpowiedzi na wezwanie skarżącej przez Przewodniczącą Rady Miasta mogą mieć znaczenie w stanie faktycznym sprawy tylko o tyle, iż w takiej sytuacji uznać należało, że odpowiedż na wezwanie skarżącej z dnia [...] 2009 r. nie została udzielona pismem z dnia [...] 2009 r. Nie ma to jednak żadnego wpływu na ocenę, czy w niniejszej sprawie skarga do sądu została wniesiona z zachowaniem terminu i czy nie podlega odrzuceniu jako przedwczesna. Nastąpiło bowiem uprzednie wezwanie przez skarżącą do podjęcia uchwały i było ono bezskuteczne. Należy bowiem zgodzić się z poglądem wyrażonym przez WSA w Krakowie w postanowieniu z dnia 20.10. 2008 r., II SA/Kr 364/08 (Lex nr 507304), że: "Odpowiedż na wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego nie może być udzielona przez którykolwiek organ gminy, lecz przez organ właściwy do ewentualnego uwzględnienia skierowanego przez wnioskodawcę wezwania". Skoro organem właściwym do podjęcia uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w niniejszej sprawie Rada Miasta R. , to odpowiedzi na wezwanie skarżącej winien był udzielić ten właśnie a nie żaden inny organ.

Z dotychczasowych ustaleń wynika zatem, że skarga wniesiona przez Z.N. spełnia formalne wymogi decydujące o przyjęciu jej do rozpoznania przez sąd (termin wniesienia, wezwanie do podjęcia uchwały) a sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego. Kolejno należało więc rozważyć kwestię legitymacji skargowej w niniejszej sprawie.

Podkreślenia przede wszystkim wymaga, że badanie istnienia po stronie skarżącej legitymacji skargowej musiało odbywać się na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym – art. 101a ust. 1, nakazującego odpowiednie stosowanie art.101 ustawy, nie zaś na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a., wymieniającego kategorie podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe przepisy ustawy o samorządzie gminnym są przepisami szczególnymi w stosunku do unormowania wynikającego z art. 50 § 1 p.p.s.a. Z ich treści wynika istotna różnica w określeniu przez ustawodawcę legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę, zarządzenie (art. 101 u.s.g.), lub bezczynność (art. 101a u.s.g.) organu gminy, w porównaniu z podmiotem wywodzącym prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z istnienia po swojej stronie interesu prawnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, stroną może być podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W przepisie tym ustawodawca uzależnił więc możliwość skutecznego wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy od naruszenia tym aktem interesu prawnego lub uprawnienia tego podmiotu, przy czym naruszenie to musi nastąpić przed wniesieniem skargi i istnieć w dacie wnoszenia skargi. Zatem nie jest wystarczające samo istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. Art. 101 ust. 1 u.g.n. , w kwestii istnienia legitymacji do wniesienia skargi interpretowany jest w orzecznictwie jednolicie. W szeregu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych eksponuje się jako niezbędny warunek skuteczności wniesienia skargi opartej na tym przepisie, istniejącego już w dacie jej składania, naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, nie zaś istnienia jedynie stanu zagrożenia naruszeniem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.09.2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2, z dnia 4.02.2005 r., OSK 1563/04, Lex nr 171196, z dnia 1.03.2005 r., OSK 1437/2004, z dnia 22.02.2006 r., II OSK 1127/05, Lex nr 194894, WSA z dnia 7.02.2007 r., II SA/GL 943/06, Lex nr 356449, WSA z dnia 5.02.2008 r., II SA/Wr 327/07, Lex nr 506919).

Jak stwierdził NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04 : "Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna decyzja (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę"(teza nr 2). Z przytoczonej tezy, a także z ukształtowanej linii orzecznictwa i doktryny wynika również, że naruszenie musi dotyczyć zindywidualizowanego interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę, co stanowi konsekwencję przyjmowania bezpośredniości, konkretności i realnego charakteru interesu prawnego strony. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę (por. także wyrok WSA w Krakowie z 27.10.2008 r. II SA/Kr 854/08, Lex nr 506903).

Zatem to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się istnieniem po jego stronie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Nie stanowi również o istnieniu legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. istnienie po stronie skarżącej interesu faktycznego i jego naruszenie uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy, jak też samo istnienie stanu niezgodności z prawem, jeżeli dana uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skarga ta nie ma bowiem charakteru actio popularis (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lutego 2007 r. II SA/GL 943/06, uzas. Lex nr 356449, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r. II SA/Wa 2375/04, Lex nr 171696, D. Dąbek : Prawo miejscowe, Woters Kluwer Polska Sp. z o.o. 2007, str. 277 i nast.).

Odpowiednie stosowanie regulacji przyjętej w art. 101 ust. 1 u.s.g., jeżeli chodzi o kwestię legitymacji skargowej do skargi wnoszonej na podstawie art. 101a tej ustawy oznaczać musi, że legitymację taką będzie posiadał podmiot, który wykaże, że bezczynność organu gminy w wykonaniu czynności nakazanych prawem – w niniejszej sprawie bezczynność prawotwórcza - naruszyła jego interes prawny. Na podmiocie tym będzie więc spoczywał obowiązek wykazania, że skutkiem bezczynności organu gminy jest naruszenie jego indywidualnego, rzeczywiście istniejącego a nie tylko hipotetycznego, oraz wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego interesu prawnego i że naruszenie to już nastąpiło. Tak jak i w przypadku skargi z art. 101 u.s.g. wyłączać będzie istnienie legitymacji skargowej naruszenie – w wyniku bezczynności organu –tylko interesu faktycznego strony skarżącej. Także skarga na bezczynność mająca za podstawę art. 101a u.s.g., podobnie jak skarga z art. 101 ustawy nie ma charakteru actio popularis, nie będzie więc skuteczne jej wniesienie z powołaniem się na naruszenie interesu ogólnego, społecznego, którego rzecznikiem chciałby być skarżący (por. D. Dąbek, op. cit.).

Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy przypomnieć należy, że

skarżąca wskazała, iż posiada interes prawny w określeniu przeznaczenia nieruchomości, których jest właścicielką lub współwłaścicielką. Konkretyzując ów interes prawny, w piśmie z [...] .2009 r. skarżąca wskazała na treść zawartej przez siebie przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości, podnosząc, że od uchwalenia m.p.z.p. zależało będzie uzyskanie przez skarżącą oczekiwanej ceny od zobowiązanego do zakupu. W załączniku do protokołu rozprawy z dnia [...] .2009 r. pełnomocnik skarżącej wyrażnie wskazał, że interes prawny skarżącej wyrażał się nie w dążeniu do uzyskania możliwości zabudowy nieruchomości stanowiących jej własność, ale w dążeniu do zapewnienia sobie możliwości uzyskania słusznie oczekiwanego przychodu ze sprzedaży tych nieruchomości zgodnie z umową przedwstępną sprzedaży z dnia [...] 2009 r., jednym z warunków której jest uchwalenie m.p.z.p. do dnia 5 marca 2010 roku. Prawdopodobnym jest, że w przypadku nie uchwalenia planu kupujący nie zdecyduje się na zakup nieruchomości od skarżącej, pozbawiając skarżącą tego przychodu. Powyższe oznacza, że –ostatecznie - sprecyzowanie podstawy istnienia legitymacji skargowej skarżącej polega na utożsamieniu istnienia interesu prawnego skarżącej z możliwością uzyskania przychodu ze sprzedaży nieruchomości położonej na terenie miasta R. , przy czym cena sprzedaży uzależniona jest od uchwalenia m.p.z.p. i objęcia terenu nieruchomości określonym w umowie przedwstępnej przeznaczeniem, zaś samo zawarcie umowy przyrzeczonej uzależnione jest częściowo od uchwalenia do dnia [...] 2010 r. m.p.z.p.

Tak określony interes nie jest interesem prawnym skarżącej, lecz interesem faktycznym. Nie wynika on bowiem z przepisu prawa materialnego, lecz z umowy, która będąc czynnością prawną pomiędzy skarżącą a przyszłym ewentualnym nabywcą nieruchomości nie może stanowić o istnieniu legitymacji skargowej po stronie skarżącej w niniejszej sprawie. Interes prawny to interes oparty na prawie, skarżąca natomiast jako podstawę i źródło istnienia swojego interesu prawnego wskazuje umowę, zaś sam interes określa jako możliwość uzyskania słusznego przychodu ze sprzedaży nieruchomości, czyli interes faktyczny a nie prawny.

Wskazać również należy, że ani pełnomocnik skarżącej, ani pełnomocnik Rady Miasta R. nie odczytali prawidłowo klarownej przecież treści art. 101a i art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak już kilkakrotnie uprzednio podkreślono, istnienie legitymacji skargowej uzależnione jest w przypadku skargi z art. 101 a u.s.g. od wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, nie od samego istnienia tego interesu, czego nie zauważa ani strona skarżąca, ani strona przeciwna. W pismach skarżącej i jej pełnomocnika, pomimo powoływania się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych z przytoczeniem ich tez, operuje się wyłącznie pojęciem istnienia, czy też posiadania przez skarżącą interesu prawnego (bądż jego brakiem, w pismach pełnomocnika Rady), nie dążąc nawet do koniecznego przecież wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia po stronie skarżącej nie póżniej niż w dacie wniesienia skargi. Błędnie też wskazuje pełnomocnik Rady na związek art. 101 ust.1 u.s.g. z art. 50 § 1 i 57 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, kiedy art. 101 u.s.g. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 50 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze i w obszernych pismach procesowych skarżącej stwierdzić należy, co następuje : także przy pierwotnie sformułowanym uzasadnieniu "interesu prawnego" skarżącej, polegającym na podniesieniu zarzutu niemożności wykonywania "szeregu uprawnień" w stosunku do nieruchomości skarżącej, oraz trosce o zachowanie uzdrowiskowego przeznaczenia Parku Zdrojowego należałoby uznać, że skarżącej nie przysługuje legitymacja skargowa z art. 101a u.s.g., ponieważ :

- po pierwsze, również w przypadku skargi wnoszonej na podstawie art. 101 a ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym, na bezczynność rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, kiedy obowiązek uchwalenia planu wynika z przepisów szczególnych (art. 14 ust. 7 Ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), obowiązkiem skarżącego jest wykazanie, że przed wniesieniem skargi nastąpiło już naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia, na skutek bezczynności prawotwórczej organu,

- po wtóre, nie jest wystarczające do uznania, że bezczynność prawotwórcza polegająca na nie uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, kiedy przepisy szczególne przewidują obowiązek jego uchwalenia, narusza interes prawny skarżącej, samo tylko wskazanie, że istnieją przepisy prawa materialnego, na podstawie których skarżąca mogłaby realizować swoje uprawnienia (np. zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości, podział nieruchomości). Przy braku wskazania, czy i w jaki sposób, na skutek braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca została już faktycznie ograniczona w możliwości realizacji konkretnego uprawnienia, nie ma podstaw do uznania, że posiada ona legitymację skargową uprawniającą do skutecznego popierania skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie, przewidzianej w art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Redakcja tego przepisu nie tworzy podstawy do odmiennego, szerszego niż w przypadku skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. rozumienia legitymacji skargowej. Nie tworzy też podstawy do przyjmowania szerszego rozumienia pojęcia interesu prawnego poza tym, że musi to być interes oparty na konkretnej normie prawa materialnego, aktualny i rzeczywiście istniejący.

Także troska o zachowanie przeznaczenia Parku Uzdrowiskowego nie stanowi interesu prawnego skarżącej, lecz jest wyrazem co najwyżej interesu faktycznego.

Ustosunkowując się natomiast do podniesionego z ostrożności procesowej argumentu pełnomocnika skarżącej, przytoczonego w załączniku do rozprawy z dnia [...] . 2009 r. (popartego przytoczonymi wyrokami sądów administracyjnych), iż jako wystarczającą przesłankę wykazania interesu prawnego w wystąpieniu ze skargą na bezczynność organu zobowiązanego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjmuje się już samo wykazanie tytułu własności do nieruchomości położonych na obszarze, w stosunku do którego istniał ustawowy obowiązek uchwalenia m.p.z.p. stwierdzić należy, że pogląd taki wskazuje na błędne odczytanie art. 101a ust. 1 u.s.g. Istotnie, na naruszenie interesu prawnego w przypadku uchwały, której treścią jest m.p.z.p. mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów (tak WSA w Gdańsku, wyrok z 20.02.2008 r., II SA/Gd 706/07, Lex nr 437515). Odnosząc te uwagi odpowiednio do sytuacji bezczynności prawodawczej organu, stwierdzić należy, iż stanowisko takie pomija, że – jak już kilkakrotnie wskazano wyżej - legitymację skargową w sprawach ze skarg opartych na art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 101 a ust. 1 u.s.g. posiada nie podmiot "tylko" mający interes prawny, ale podmiot, którego interes prawny został naruszony. Samo posiadanie interesu prawnego nie stanowi więc jeszcze o istnieniu legitymacji skargowej w tych sprawach. Legitymowanie się prawami należącymi do kategorii praw bezwzględnych stanowi konieczny warunek do wykazania naruszenia interesu prawnego, natomiast niewystarczający warunek do stwierdzenia istnienia po stronie skarżącej legitymacji skargowej z art. 101a ust. 1 u.s.g.

Żadnego natomiast znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii legitymacji skargowej w niniejszej sprawie nie mają obszerne wywody zawarte w piśmie z dnia 16 listopada 2009 r., dotyczące wszczęcia przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych postępowania wyjaśniającego dot. postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, ani też liczne i szczegółowe uwagi na temat sytuacji Miasta R. i innych miejscowości lub gmin uzdrowiskowych, a także mieszkańców tych miejscowości i gmin, wynikającej z nie uchwalenia w terminie przewidzianym przez ustawę uzdrowiskową miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie mają również znaczenia dla rozstrzygnięcia tej kwestii obszerne wywody na temat toczących się postępowań o stwierdzenie nieważności wydanych przez SKO w N. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i liczba toczących się w tym przedmiocie postępowań, ponieważ nie dotyczą one praw skarżącej, lecz praw innych podmiotów i dla tych tylko podmiotów mogą mieć znaczenie prawne. Brak znaczenia tych argumentów wynika z faktu, iż skarga z art. 101 a u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i skarżący musi wykazać się naruszeniem własnego interesu prawnego. Do treści powyższych uwag należało odnieść się jedynie w kontekście kwestii legitymacji skarżącej, ponieważ nie rozpoznawano sprawy merytorycznie.

Skoro skarżąca nie wykazała skutecznie, jaki jej interes prawny został naruszony na skutek nie uchwalenia zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta R. , należało uznać, że nie posiada ona legitymacji skargowej w sprawie ze skargi na bezczynność Rady Miasta R. w tym zakresie. Tylko w przypadku stwierdzenia istnienia takiej legitymacji sąd byłby uprawniony i zobowiązany do merytorycznego rozpoznania skargi w niniejszej sprawie.

Nie od rzeczy będzie przy tym zwrócenie uwagi, iż kwestia skarg na bezczynność prawotwórczą, w szczególności bezczynność w uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, kiedy przepisy prawa przewidują obowiązek jego uchwalenia, budzi na gruncie obowiązujących uregulowań poważne wątpliwości, związane z możliwością zastosowania w przypadku stwierdzenia istnienia takiej bezczynności jedynie rozwiązania przewidzianego w art. 101a ust. 2 u.s.g., co prowadziłoby jednak do nieuprawnionego przejęcia kompetencji prawotwórczych (por. D. Dąbek, op. cit. str. 285, 286). Problem zasygnalizowany był też, choć w innym kontekście, w Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2005 r., K 22/04 (OTK-A 2005/3/27), w którym Trybunał orzekł, że art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r.- Prawo geologiczne i górnicze nie jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten wydany został co prawda na skutek rozpoznania wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, jednak Trybunał zwrócił w jego uzasadnieniu uwagę na istnienie luki prawnej polegającej na braku instrumentów prawnych, za pomocą których określone podmioty zainteresowane np. inwestorzy lub osoby ubiegające się o podział nieruchomości byłyby władne wymusić na gminie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest jednak rzeczą sądu rozpoznającego niniejszą skargę poszukiwanie rozwiązania w postaci podstawy prawnej i sposobu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, skoro nie doszło do merytorycznego jej rozpoznania wobec braku legitymacji skargowej po stronie skarżącej.

Na marginesie więc jedynie można odnieść się do żądania pełnomocnika skarżącej nakazania przez sąd uchwalenia miejscowego p.z.p. na podstawie art. 149 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia żądania opartego na art. 101a ust. 2 u.s.g. Tak skonstruowane żądanie nie ma żadnego oparcia w powyższych przepisach. Art. 101a u.s.g. jest przepisem szczególnym i w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność prawotwórczą organów, art. 149 p.p.s.a. nie ma w ogóle zastosowania, z przyczyn wskazanych na wstępie uzasadnienia, w szczególności z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. Uwaga ta pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy

Skoro skarżąca nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g., z braku legitymacji skargowej, należało na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101a ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym skargę oddalić. Jak podnosi się bowiem w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z dnia 17.02.2005 r., GSK 1342/04, Lex nr 169312, wyrok NSA z dnia 3.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA nr 1/2005, poz.2, wyrok NSA z dnia 23.11.2005 r., I OSK 715/05, Lex nr 192482), brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji.