Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 617/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 5, art. 61 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi D. R. działającego pod firmą "[...]" w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. Las z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. R. działającego pod firmą "[...]" w L. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 30 maja 2022 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") - po rozpatrzeniu odwołania D. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "S. " w L. (zwanego dalej "Inwestorem" lub "Skarżącym") – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z 30 czerwca 2021 r. ([...]) odmawiającą Inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki o nr ewid. [...] położonej w gminie S. , w miejscowości Z..

Zaskarżona decyzja zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na złożony przez Inwestora wniosek (który wpłynął 08 lipca 2016 r., z późniejszym uzupełnieniami) wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki o nr ewid. [...] położonej w gminie S. , w miejscowości Z..

Decyzją z 18 października 2016 r. ([...]) Wójt Gminy S. (dalej jako "Wójt" lub "organ I instancji") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, która, w ocenie tego organu, nie kontynuuje funkcji występującej w obszarze analizowanym. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu ww. decyzji: "Planowany zespół zabudowy mieszkaniowej, sytuowany przed czytelnymi granicami przestrzennymi zastanych układów zabudowy obszaru analizowanego, będzie stanowił obcy zespół zabudowy w przestrzeni otwartych terenów związanych z uprawą rolniczą". W ocenie organu I instancji: "Planowana zabudowa spowodowałaby wprowadzenie obcego elementu zagospodarowania terenów, których podstawową funkcją jest użytkowanie terenu, jako rola oraz zieleń naturalna. (...) Planowana zabudowa nie kontynuuje funkcji rolniczej pomiędzy, którą się lokalizuje". Nadto wskazano, iż planowana inwestycja nie kontynuuje sposobu zagospodarowania sąsiednich nieruchomości - na każdej bowiem działce znajduje się wyłącznie jeden budynek mieszkalny z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową, tymczasem Inwestor planuje budowę aż 3 budynków mieszkalnych. Zdaniem organu I instancji teren ten nie posiada również dostępu do drogi publicznej - ul. [...], z uwagi na brak spełnienia parametrów technicznych przez tę drogę. Wskazano także, iż Inwestor nie wykazał, że zapewniony został dostęp do wody zdatnej do spożycia przez ludzi.

Na skutek odwołania wniesionego przez Inwestora, SKO - decyzją z 21 lipca 2017 r. ([...]) - uchyliło w całości ww. decyzję Wójta i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. SKO nie podzieliło poglądu Wójta co do braku kontynuacji funkcji zabudowy z obszaru analizowanego oraz ustalenia, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, a także stanowiska, że Inwestor na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy (dalej w skrócie "decyzji w.z.") winien przedłożyć dokumentację geologiczną i sanitarną na okoliczność wykazania, iż istniejące warunki w terenie pozwalają na wykonanie studni. Tego typu dokumentacja będzie bowiem konieczna dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę.

Decyzją z 8 stycznia 2018 r. ([...]) Wójt ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu powielił argumentację z poprzedniej decyzji.

SKO po rozpatrzeniu odwołania Inwestora od ww. decyzji Wójta, uchyliło ją - decyzją z 4 grudnia 2020 r. ([...]) - i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie SKO na potrzeby postępowania sporządzono wadliwą analizę urbanistyczną. W toku postępowania odwoławczego postanowiono uzupełnić zgromadzony materiał dowodowy, w związku z czym zlecono osobie uprawnionej sporządzenie analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Projekt taki powstał 10 stycznia 2019 r. i został przekazany do uzgodnienia Wójtowi (jako zarządcy drogi). Jednakże, jak wskazało SKO: "Do dnia wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie projekt decyzji nie uzyskał prawomocnego uzgodnienia planowanej inwestycji ze stanowiska zarządcy drogi i to pomimo wykroczenia przez uzgadniający organ poza zakres uzgodnienia". W tej sytuacji skład orzekający SKO postanowił o wycofaniu z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Przywołaną na wstępie decyzją z 30 czerwca 2021 r. Wójt po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w swoich wcześniejszych decyzjach.

Odwołanie od tej decyzji złożył Inwestor, który wniósł o jej uchylenie w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, podkreślając, że organ I instancji nie zastosował się do wytycznych przedstawianych przez SKO.

Utrzymując w mocy decyzję Wójta z 30 czerwca 2021 r. - przywołaną na wstępie decyzją z 30 maja 2022 r. - SKO wyjaśniło w uzasadnieniu, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p.") warunki zabudowy ustalane są w oparciu przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p."), w tym zwłaszcza o jej art. 61. Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały zaś określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, z póżn. zm., dalej w skrócie "rozporządzenie MI"). Przy tym, jak zaznaczyło SKO, z uwagi na wcześniejszą datę złożenia wniosku, w niniejszej sprawie nie znajdowały zastosowania przepisy ustawy z dnia 17 września 2021 r. nowelizującej u.p.z.p. oraz rozporządzenia z 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie MI.

Dalej SKO podkreśliło, że w prowadzonym postępowaniu organ I instancji kolejny już raz uzasadnił odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji argumentami, których SKO nie podziela, z powodów wyłuszczonych we wcześniejszych decyzjach zapadłych w tej sprawie. W szczególności SKO wskazało, że:

- nie podziela stanowiska organu I instancji co do braku kontynuacji funkcji zabudowy z obszaru analizowanego, gdyż ze sporządzonej analizy urbanistycznej wynika, że w wyznaczonym obszarze analizy, w bliskim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, znajduje się zabudowa o charakterze mieszkaniowym. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, iż planowana zabudowa nie kontynuuje funkcji (rolniczej), pomiędzy którą się lokalizuje. Organ I instancji sam sobie zaprzecza przyznając jednocześnie, że w obrębie analizy występują domy na działkach zlokalizowane wokół głównych ciągów komunikacyjnych oraz wolne tereny z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową.

- nie zasługuje również na uwzględnienie argument organu I instancji, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej z tego tylko względu, iż ul. [...] (gminna droga wewnętrzna pełniąca funkcję drogi publicznie dostępnej) nie posiada odpowiednich parametrów technicznych. Dla ustalenia warunków zabudowy bez znaczenia pozostaje kwestia stanu technicznego drogi, a organ I instancji nie jest uprawniony do oceny stanu technicznego drogi dojazdowej w oparciu o przepisy techniczno-budowlane. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Udostępnienie działki gminnej oznaczonej w ewidencji jako droga wewnętrzna na zasadach powszechnego dostępu realizuje ten warunek. Standard i warunki techniczne drogi nie mogą być podstawą do kwestionowania prawidłowości ustalenia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.;

- organ II instancji nie podziela także argumentu Wójta jakoby planowana inwestycja nie posiadała wystarczającego uzbrojenia technicznego terenu z tego względu, że Inwestor nie przedłożył umowy z dostawcą wody, ani nie przedłożył dokumentacji geologicznej i sanitarnej stwierdzającej istnienie zasobów wody zdatnej do picia. Z uwagi na fakt, że Inwestor ma zamiar dostarczać wodę z własnego ujęcia wody (studnie), a do akt sprawy przedłożył opinię geologa, z której wynika, że "charakter oraz zasobność zbiornika wód podziemnych [...] stwarza możliwość budowy ujęcia oraz poboru wód podziemnych do celów socjalno-bytowych trzech gospodarstw domowych. Budowa geologiczna i warunki hydrogeologiczne stwarzają możliwość wykonania studni głębinowej, stanowiącej źródło zaopatrzenia gospodarstw domowych w wodę", to w ocenie SKO wykazano spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. "Na marginesie" organ II instancji "wyraził zdziwienie", że Wójt w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na pismo właścicieli działki nr [...] z 02 września 2016 r. - w którym oświadczyli oni, iż przed wprowadzeniem się do ich domu dokonali kilka nawiertów w celu wykonania własnego ujęcia wody, jednak z uwagi na brak wody zostali zmuszeni zainstalować połączenie wodociągowe z ul. [...] - i że na tej podstawie organ I instancji doszedł do wniosku, wbrew treści przedłożonej opinii geologa, iż teren nie posiada możliwości wykonania własnego ujęcia wody. Tymczasem, jak zauważyło SKO, autorzy ww. pisma są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Ich interesy są więc sprzeczne z interesami Inwestora. Z tego względu organ I instancji z dużą dozą ostrożności winien podchodzić do twierdzeń stron, które w danym postępowaniu mają sprzeczne interesy. SKO za niedopuszczalne uznało opieranie się na tego typu dokumentach prywatnych bez późniejszego zweryfikowania ich treści.

Po tych uwagach organ II instancji podniósł, że pomimo zajmowanego przez SKO jasnego stanowiska w przedmiotowej sprawie, organ I instancji uporczywie odmawia ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. SKO nie może zaś przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, a jedynie udzielać temu organowi wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji. W konsekwencji, zdaniem SKO, w przedmiotowej sprawie nastąpiła sytuacja w pewnym sensie patowa. Organ I instancji odmawia bowiem ustalenia warunków zabudowy, natomiast organ II instancji nie może wydać decyzji reformatoryjnej (orzekającej co do istoty sprawy) z tego względu, iż sporządzając projekt decyzji w.z. jest zobowiązany uzyskać uzgodnienie tego projektu z zarządcą drogi, którym w niniejszej sprawie jest Wójt. W poprzednio prowadzonym postępowaniu odwoławczym, SKO wystąpiło do osoby uprawnionej o sporządzenie nowej analizy urbanistycznej i przygotowanie projektu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Projekt tej decyzji nie uzyskał jednak uzgodnienia planowanej inwestycji ze stanowiska zarządcy drogi. Tym samym próba wydania decyzji reformatoryjnej na poziomie organu II instancji nie powiodła się.

Mając na uwadze powyższe, a przede wszystkim brak możliwości wydania pozytywnej decyzji w.z. bez pozytywnego uzgodnienia ze strony zarządcy drogi, organ II instancji - jak stwierdził w konkluzji - postanowił orzec, jak w sentencji. Jednocześnie zwrócił uwagę stron na możliwość wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na przedmiotową decyzję oraz na skutki uzyskania prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, uregulowane w art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO z 30 maja 2022 r. D. R., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "S. ", wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wraz z zawarciem wiążących wskazań dla organu administracyjnego co do dalszego postępowania w sprawie, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił "naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 138 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52, art. 56, art. 54, art. 53 ust. 3, art. 63 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 61, art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 106, art. 6, art. 7, 7b, art. 8, art. 77 k.p.a., poprzez ich wadliwe zastosowanie lub niezastosowanie, w tym utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Organu I instancji w okolicznościach faktycznych i prawnych wskazujących na potrzebę uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że w miejsce pozytywnego ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy wydano decyzję negatywną - odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, na części działki o nr ewid. [...], położonej w gminie S. , w miejscowości Z.". W uzasadnieniu skargi jej autor uszczegółowił podniesione zarzuty oraz podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie istnieją żadne przesłanki negatywne wyłączające wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji powtórzył argumentację dotyczącą tego, że "[w] przedmiotowej sprawie nastąpiła sytuacja w pewnym sensie patowa" i że wobec braku możliwości wydania pozytywnej decyzji w.z. bez pozytywnego uzgodnienia ze strony zarządcy drogi, SKO było zobowiązane do utrzymania decyzji organu I instancji w mocy.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 20 października 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 21 października 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty w niej podniesione okazały się zasadne.

Na wstępie wypada zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 u.COVID-19 w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 maja 2022 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. z 30 czerwca 2021 r. ([...]) odmawiającą D. R. "reprezentującemu S. " ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki o nr ewid. [...] położonej w gminie S. , w miejscowości Z..

Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja SKO została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po uprzednim dwukrotnym uchyleniu decyzji odmownych Wójta (z 18 października 2016 r. i z 08 stycznia 2018 r.) z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji (decyzjami SKO, odpowiednio, z 21 lipca 2017 r. i z 04 grudnia 2020 r.).

Stosownie do art. 138 § 1-2b k.p.a. w aktualnym brzmieniu:

"§ 1. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

§ 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

§ 2a. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

§ 2b. Przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4."

Takie brzmienie cytowanych przepisów art. 138 § 1-2b k.p.a. zostało ukształtowane przez art. 1 pkt 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; zwanej dalej w skrócie "zm.k.p.a.2017"), mocą którego do art. 138 k.p.a. zostały dodane przepisy § 2a i § 2b k.p.a., z dniem 01 czerwca 2017 r.

A ponieważ wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął w przedmiotowej sprawie wcześniej, bo w dniu 08 lipca 2016 r. (z późniejszymi uzupełnieniami, złożonymi 04 i 05 sierpnia 2016 r.), to dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w kontrolowanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy dodane do art. 138 k.p.a. przez zm.k.p.a.2017 - a także inne przepisy k.p.a. dodane lub zmienione przez zm.k.p.a.2017 - kluczowe znaczenie ma analiza odnośnej regulacji przejściowej, zawartej w art. 16 zm.k.p.a.2017.

W myśl tego przepisu do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie zm.k.p.a.2017 (tj. przed 01 czerwca 2017 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym.

Na tym tle normatywnym Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, w świetle którego na gruncie przepisów przejściowych należy starannie rozróżniać, czy mowa jest w nich o (nie)zakończonych decyzją ostateczną "postępowaniach" czy "sprawach". Jest to szczególnie istotne w kontekście ostatecznych decyzji kasacyjnych, które - jak zasadnie przyjmuje się w doktrynie - nie kończą sprawy, ale kończą postępowanie (por. np. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska i in., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, uw. 3 do art. 145 w części pt. "Ostateczność decyzji jako przesłanka trybu wznowienia"). "Skoro więc [ustawodawca] w art. 16 nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. posłużył się pojęciem »postępowania«, a nie »sprawy«, to upoważnia to do wyprowadzenia wniosku, że decyzja kasacyjna takie postępowanie kończy (»sprawa« jest natomiast przekazywana do ponownego rozpatrzenia). W konsekwencji zatem należałoby przyjąć, że w myśl analizowanego przepisu przejściowego [tj. art. 16 zm.k.p.a.2017] do postępowań przekazanych organowi pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. po wejściu w życie nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. stosować należy nowe przepisy k.p.a." (zob. wyrok WSA z 22.02.2018 r., II SAB/Po 201/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że w tej sprawie już na skutek wydania przez SKO decyzji kasacyjnej z 21 lipca 2017 r. zaktualizował się obowiązek stosowania przepisów k.p.a. w brzmieniu ustalonym przez zm.k.p.a.2017, w tym stosowania dodanych tą nowelizacją art. 138 § 2a k.p.a. i art. 79a k.p.a. (o czym niżej).

Pozostając jeszcze przy analizie regulacji intertemporalnych, należy podzielić stanowisko SKO (wraz z jego uzasadnieniem), że w kontrolowanej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy:

- ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."), w tym zwłaszcza jej art. 61, w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej, z dniem 03 stycznia 2022 r., ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986), a to w związku z treścią przepisu przejściowego art. 4 tej ustawy zmieniającej. Ponadto, dodajmy (co uszło już uwagi SKO), że w tej sprawie nie podlegały uwzględnieniu również zmiany w przepisach u.p.z.p. wprowadzone, z dniem 27 maja 2021 r., ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. poz. 922), a to w związku z treścią przepisu przejściowego art. 9 ust. 2 tej ustawy zmieniającej. W konsekwencji w kontrolowanej sprawie art. 61 u.p.z.p. znajdował zastosowanie w następującym brzmieniu:

"1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

2. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

2a. [uchylony].

3. Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

4. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

5. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

6. Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

7. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych)."

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, w skrócie "rozporządzenie MI"), w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej, z dniem 03 stycznia 2022 r., rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399), a to w związku z treścią przepisu przejściowego § 2 tego rozporządzenia zmieniającego.

Analiza uzasadnienia decyzji Wójta z 30 czerwca 2021 r. (a także wcześniejszych jego decyzji: z 18 października 2016 r. oraz z 08 stycznia 2018 r.) pokazuje, że organ I instancji oparł swą odmowę ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy na twierdzeniu, że nie zostały spełnione trzy spośród przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy ("decyzji w.z."), tj. że:

1) planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu występującej w obszarze analizowanym (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.);

2) teren planowanej inwestycji nie ma (prawidłowego) dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.);

3) w odniesieniu do planowanej inwestycji nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. w zakresie uzbrojenia niezbędnego do zapewnienia dostarczania wody pitnej (możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody).

Oceny tej nie podzielił organ II instancji, zdaniem którego wszystkie przesłanki warunkujące wydanie pozytywnej decyzji w.z. zostały w przypadku planowej inwestycji spełnione. Mimo to SKO utrzymało w mocy wadliwą, jego zdaniem, decyzję Wójta, sugerując niedwuznacznie, że nie jest możliwe doprowadzenie w inny sposób do przełamania oporu tego organu przed ustaleniem wnioskowanych warunków zabudowy. Przy tym ów opór Wójta miał przejawiać się nie tylko w odmowie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, ale także w odmowie uzgodnienia projektu takiej decyzji, "ze stanowiska zarządcy drogi", w sytuacji gdy SKO podjęło próbę wydania decyzji reformatoryjnej, ustalającej warunki zabudowy.

Rozumiejąc intencje, jakie stały za wydaniem przez skład orzekający SKO zaskarżonej decyzji o takiej treści, zdaniem Sądu nie mogą one jednak usprawiedliwiać podjętego rozstrzygnięcia, a to z następujących względów.

Po pierwsze, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji uznaną przez siebie za wadliwą, organ II instancji sam dopuścił się wydania decyzji ewidentnie wadliwej, gdyż jej rozstrzygnięcie jest sprzeczne z uzasadnieniem.

Po drugie, nie jest tak - jak czytamy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 6) - że "[p]rzekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy mógł jedynie udzielać wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji", gdyż mógł także wprost skorzystać z możliwości, jaką stwarza art. 138 § 2a k.p.a., i określić organowi I instancji jednoznaczne wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa, które znajdowały zastosowanie w niniejszej sprawie, a w szczególności wytyczne co do właściwego sposobu rozumienia takich określeń (wyrażeń) ustawowych, jak: "kontynuacja funkcji" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), "teren ma dostęp do drogi publicznej" (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), "zagwarantowanie wykonania uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego" (art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p.), z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy.

Wprawdzie w doktrynie i orzecznictwie nie ma jednomyślności odnośnie do wiążącego, bądź nie, charakteru wytycznych w zakresie wykładni prawa, formułowanych przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2a k.p.a., jednakże Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji (zob. szerzej: wyrok WSA z 02.06.2021 r., IV SA/Po 57/21, CBOSA)

Po trzecie, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - w którym czytamy (s. 2), że "[d]o dnia wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie [tj. decyzji SKO z 04 grudnia 2020 r.] projekt decyzji nie uzyskał prawomocnego uzgodnienia planowanej inwestycji ze stanowiska zarządcy drogi i to pomimo wykroczenia przez uzgadniający organ poza zakres uzgodnienia" - nie wynika jasno, na czym dokładnie polegała niemożność uzyskania przez SKO uzgodnienia Wójta, jako zarządcy drogi, dla opracowanego przez organ II instancji projektu decyzji w.z. Czy mianowicie na wyrażonej przez zarządcę drogi odmowie uzgodnienia, czy może na zwłoce w wydaniu przez organ uzgadniający rozstrzygnięcia w tej kwestii wpadkowej. Wypada zatem ograniczyć się do stwierdzenia, że w każdym z tych przypadków przepisy prawa dostarczały, zwłaszcza inwestorowi, środków prawnych zwalczania negatywnej postawy organu uzgadniającego - odpowiednio: czy to w postaci zażalenia na postanowienie odmawiające uzgodnienia (vide: art. 53 ust. 5 zd. pierwsze w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), czy to "milczącego" uzgodnienia (vide: art. 53 ust. 5 zd. drugie w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), ponaglenia (vide: art. 106 § 6 k.p.a.) lub skargi na bezczynność / przewlekłość (vide: art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 2 p.p.s.a.). Z akt sprawy nie wynika, czy podjęto próbę skorzystania z któregokolwiek z tych środków prawnych przed wydaniem przez SKO drugiej decyzji kasacyjnej.

Już z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym, jako naruszająca w istotnym stopniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie (w kontekście treści podjętego rozstrzygnięcia, sprzecznego z uzasadnieniem).

Przechodząc do oceny legalności decyzji Wójta - poprzedzającej decyzję zaskarżoną - należy stwierdzić, że również ta decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym.

Po pierwsze, Sąd w pełni podziela stanowisko oraz argumentację SKO, w myśl których - wbrew stanowisku organu I instancji - nie ulega wątpliwości, że w przypadku planowanej inwestycji zostały spełnione również przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Analiza całości materiałów zebranych w aktach administracyjnych sprawy pokazuje bowiem jasno, że w obszarze analizowanym występuje, i to wcale nie incydentalnie, funkcja mieszkaniowa jednorodzinna (vide: działki zabudowane w obszarze analizowanym oznaczone symbolem "MN"), którą planowana zabudowa będzie kontynuować, oraz że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, przez gminną drogę wewnętrzną (ul. Żytnią), a fakt, iż nie jest ona jeszcze na całym odcinku w pełni urządzona (acz mimo to już, zauważmy, jak przyznał sam organ I instancji, uzupełnia ona sieć dróg służących miejscowym potrzebom - vide: k. 53 t. I akt adm. I inst.; s. 7 decyzji I inst.) pozbawiony jest prawnej relewancji na etapie ustalania warunków zabudowy. W ocenie Sądu przeciwne stanowisko organu I instancji jest całkowicie bezpodstawne, nie znajduje dostatecznego oparcia we właściwej i utrwalonej wykładni odnośnych przepisów prawa oraz wykazuje silne nacechowanie wolą zablokowania planowanej inwestycji, per fas et nefas.

Po drugie, inaczej niż przyjęły to organy obu instancji (acz każdy z innego powodu), dalszego wyjaśnienia wymagała kwestia ziszczenia się, bądź nie, w tej sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. w zakresie zapewnienia wykonania niezbędnego uzbrojenia w postaci indywidualnego ujęcia wody pitnej.

W ocenie Sądu, skład orzekający SKO co najmniej przedwcześnie uznał, że Inwestor, przedłożywszy "opinię geologa", ziszczenie się tej przesłanki wykazał. Z kolei Wójt niezasadnie, bo bez dostatecznego oparcia w treści art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p., postawił Inwestorowi zbyt daleko idące wymagania, jeśli idzie o sposób wykazania zapewnienia niezbędnego uzbrojenia w omawianym zakresie.

Oto bowiem w wezwaniu z 20 lipca 2016 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy, organ I instancji w omawianym zakresie nakazał Inwestorowi: "1) przedłożenie dokumentów potwierdzających spełnienie warunku zapewnienia możliwości korzystania z własnego ujęcia wody - dokumenty potwierdzające istnienie studni spełniającej wymogi budowlane i sanitarne lub potwierdzające skuteczne zgłoszenie właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej robót budowlanych polegających na wykonaniu studni wraz z informacją o maksymalnej zdolności poboru wody z tych studni; 2) przedłożenie dokumentów potwierdzających zdatność wody do spożycia przez ludzi; 3) określenie zapotrzebowania na wodę" (k. 19 t. I akt adm. I inst.).

Odpowiadając na to wezwanie pismem z 03 sierpnia 2016 (k. 22 t. I akt adm. I inst.), w zakresie pkt 3, Inwestor określił zapotrzebowanie na wodę na poziomie 12 m3/miesiąc. Z kolei w odniesieniu do punktów 1 i 2 wezwania Inwestor wyjaśnił, że póki co studni nie ma, ale ma wystarczającą promesę o możliwości wykonania trzech studni na cele gospodarstw domowych (a tym samym zapewnienie dostawy wody). Tą "promesą" miała być, według Inwestora, załączona do wniosku "Ocena terenu przedmiotowej działki pod względem wykonania studni głębinowej i poboru wody dla potrzeb gospodarstwa domowego" z 16 maja 2016 r. autorstwa mgra B. F., upr. geol. [...] (Firma G. Sp. z o.o. z siedzibą w P.).

Uznając te dokumenty i wyjaśnienia złożone przez Inwestora za niewystarczające - zwłaszcza w kontekście pisma z 02 września 2016 r. współwłaścicielki działki nr [...] sąsiadującej z terenem inwestycji (k. 54 t. I akt adm. I inst.), która, jak ocenił organ I instancji, potwierdziła brak istnienia wody na tym terenie - Wójt wskazał, że: "Skoro wnioskodawca nie przedstawił promesy przyłączenia do sieci wodociągowej, winien potwierdzić istnienie już studni spełniającej wymogi budowlane i sanitarne, bądź też potwierdzające możliwość wykonania na przedmiotowej działce indywidualnego ujęcia wody z potwierdzeniem zdatności do spożycia przez ludzi. Z opinii dołączonej do wniosku firmy geologicznej z dnia 16 maja 2016 r. wynika, że zasobność zbiornika wód podziemnych na podstawie analizy mapy hydrogeologicznej Polski oraz literatury tematycznej stwierdza, iż teren przedmiotowej działki nr ew. [...] położonej w Z., gm. S. znajduje się na obszarze zasobnym w wody podziemne. Podsumowując powyższe, ze zgromadzonych dowodów nie wynika, iż zapewniony został dostęp do wody zdatnej do spożycia przez ludzi. Brak aktualnej dokumentacji geologicznej i sanitarnej stwierdzającej istnienie zasobów wody zdatnej do picia powoduje, że nie został spełniony warunek zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a tym samym i wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Inwestor nie wykazał się jakąkolwiek umową o wykonanie studni. Studnia jako jedyne i indywidualne ujęcie wody z uwagi na brak warunków przyłączenia sieci wodociągowej nie jest wyłączona spod wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Na etapie ustalania warunków zabudowy należy wskazać, że pod względem ilości jak i zdatności do spożycia przez ludzi (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2019 r. II SA/Po 402/19). W przedmiotowej sprawie na etapie warunków zabudowy należy wykazać, że pod względem ilości jak i zdatności do spożycia przez ludzi indywidualne ujęcia wody są wystarczające dla tego konkretnego zamierzenia budowlanego."

Zdaniem Sądu powyższa ocena prawna wyrażona przez organ I instancji jest w istotnej części zbyt daleko idąca w stosunku do wymogów ustawowych.

Oto bowiem w myśl art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jedną z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w.z. jest to, że "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". Przywołany art. 61 ust. 5 u.p.z.p. stanowi zaś, że: "Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem".

W świetle cytowanych przepisów punktem wyjścia dla oceny spełnienia analizowanej przesłanki jest zweryfikowanie infrastruktury już istniejącej - pod tym kątem, czy jest ona wystarczająca dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Przy tym oceny, czy infrastruktura jest "wystarczająca", dokonuje się nie tylko pod względem technicznym (a więc czy zdoła ona "obsłużyć" planowaną inwestycję, w szczególności przy założonym poborze wody, prądu, gazu, itd.), ale także pod względem prawnym (w kontekście statuowanych przez prawo wymogów w zakresie wyposażenia przedsięwzięć danego rodzaju w określoną infrastrukturę).

W odniesieniu do przedsięwzięć polegających na budowie budynków (tu: budynków mieszkalnych jednorodzinnych) szczególne znaczenie w zakresie określenia wymaganego - a zarazem "wystarczającego" - uzbrojenia mają bez wątpienia przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). W ich świetle (vide: § 26 ust. 3) nie budzi wątpliwości dopuszczalność zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody w razie braku warunków przyłączenia do sieci wodociągowej.

Potwierdza to orzecznictwo sądowe, w którym wskazuje się, że co do zasady nie ma żadnych podstaw, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji z indywidualnym ujęciem wody. Indywidualne ujęcie wody jest alternatywnym sposobem zaopatrzenia działki w wodę, jednakże tylko w wyjątkowych okolicznościach, tj. wówczas gdy dotychczas nie wybudowano sieci wodociągowej umożliwiającej przyłączenie do niej uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku, nie istnieje projekt budowy takiej sieci wodociągowej, a także gdy właściwa jednostka organizacyjna nie zagwarantowała, w drodze umowy zawartej z inwestorem, wykonania w przyszłości takiej sieci wodociągowej. Odbiorca wody nie ma obowiązku zawarcia umowy, co oznacza, że może on wobec tego korzystać z indywidualnego ujęcia wody w celu zapewnienia zaopatrzenia w wodę przeznaczona do spożycia przez ludzi (por. wyrok WSA z 21.08.2013 r., II SA/Wr 406/13, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że Inwestor wykazał brak możliwości podłączenia planowanych budynków do istniejącej sieci wodociągowej oraz że zadeklarowane przezeń indywidualne ujęcia wody (studnie) jeszcze nie istnieją.

Spór dotyczy jedynie tego, w jaki sposób (za pomocą jakich środków dowodowych) Inwestor powinien wykazać możliwość wykonania tych studni.

W ocenie Sądu organ I instancji zasadnie wskazał w uzasadnieniu decyzji na konieczność przedłożenia m.in. umowy na wykonanie studni - taki wymóg da się wszak wprost wyprowadzić z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., w którym jest mowa expressis verbis o potrzebie "zagwarantowania w drodze umowy wykonania uzbrojenia terenu". Istotne uchybienie organu polegało jednak na tym, że uprzednio nie wezwał on Inwestora do przedłożenia takiej umowy - ani w wezwaniu z 20 lipca 2016 r. do uzupełnienia braków wniosku, ani w późniejszym zawiadomieniu, które przed wydaniem decyzji powinien był wystosować do Inwestora (czego błędnie nie uczynił) zgodnie z art. 79a k.p.a., który znajdował w tej sprawie zastosowanie (tak jak i inne przepisy wprowadzone do k.p.a. przez zm.k.p.a.2017, o czym była już mowa wyżej).

Zamiast tego w wezwaniu z 20 lipca 2016 r. organ I instancji zażądał od Inwestora przedłożenia dokumentów potwierdzających skuteczne zgłoszenie właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej robót budowlanych polegających na wykonaniu studni - co w ocenie Sądu było żądaniem zbyt daleko idącym, nie znajdującym dostatecznego oparcia w treści art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p.

Ponieważ jednak ww. przepisy wymagają "zagwarantowania" wykonania potrzebnego uzbrojenia, to - w ocenie Sądu - obok przedstawienia samej umowy zapewniającej "techniczne" wykonanie studni, inwestor powinien w sposób wiarygodny wykazać (zwłaszcza za pomocą dokumentacji hydrologiczno-geologicznej), że na terenie inwestycji, z uwagi na panujące tam uwarunkowania środowiskowo-geologiczne, istnieje realna możliwość wykonania indywidualnego ujęcia wody. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy - tak jak w kontrolowanej sprawie - możliwość wykonania takiego ujęcia jest przez inne strony postępowania kwestionowana. Sąd co do zasady podziela stanowisko organu II instancji, który apeluje, o podchodzenie "z dużą dozą ostrożności" do twierdzeń stron, które w danym postępowaniu mają sprzeczne interesy. Nie oznacza to jednak możliwość ignorowania takich twierdzeń, bez uprzedniej weryfikacji ich wiarygodności. W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie sposób w tej sprawie zupełnie pominąć twierdzeń współwłaścicielki działki nr [...], która w piśmie z 02 września 2016 r., polemizując ze znajdującym się w aktach sprawy "zaświadczeniem o rzekomym istnieniu na przedmiotowej działce wody" (czyli, jak można przypuszczać, z załączoną do wniosku "Oceną..." autorstwa mgra B. F.), wyjaśniła: "Przed wprowadzeniem się do naszego domu, również takie informacje słyszeliśmy. Latem 2009 r. dokonywaliśmy kilkakrotnie nawiertów. Niestety wody nie było, dlatego musieliśmy zainstalować połączenie wodociągowe z ul. [...]" (k. 54 t. I akt adm. I inst.).

W świetle powyższych uwag załączona przez Inwestora do wniosku "Ocena..." autorstwa mgra B. F., nie może - zdaniem Sądu - zostać uznana za dostateczny, wiarygodny dowód rzeczywistej możliwości wykonania na terenie inwestycji zadeklarowanych studni głębinowych, o wskazanej wydajności. Dość powiedzieć, że, jak wynika z treści tego dokumentu, został on wykonany bez jakichkolwiek badań terenowych (a zwłaszcza próbnych odwiertów, co szczególnie istotne w kontekście cytowanych wyżej twierdzeń współwłaścicielki działki nr [...]), a jedynie w oparciu o analizę "materiałów archiwalnych", "map tematycznych" oraz "literatury tematycznej".

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym "[w] postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego powinien obiektywnie ocenić, czy projektowane uzbrojenie terenu jest technicznie i prawnie możliwym w przyszłości dla zamierzenia budowlanego, co też może uzależnić od wiedzy innych osób posiadających wiedzę specjalną (stąd żądanie dostarczenia badań geologiczno-hydrologicznych). Organ musi zatem ustalić, czy możliwość uzbrojenia terenu jest realna, a w oparciu o regulację art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. ustalić w decyzji szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie: obsługi infrastruktury technicznej – określić warunki, na jakich w przyszłości obsługa infrastruktury technicznej może lub powinna być realizowana. [...] Brak przepisu wymieniającego enumeratywnie dowody potwierdzające daną okoliczność nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że w takiej sytuacji inwestor nie musi w żaden sposób wykazywać, że uzbrojenie jest w tym zakresie wystarczające. Faktem notoryjnym jest to, że nie w każdym miejscu warunki hydrogeologiczne pozwalają na wykonanie studni jako jedynego ujęcia wody dla budynku mieszkalnego" (zob. wyrok WSA z 05.03.2021 r., II SA/Po 361/20, CBOSA; por. też wyrok WSA z 20.01.2021 r., IV SA/Po 1167/20, CBOSA). I dlatego właśnie już na etapie ustalania warunków zabudowy - w ramach wymogu wykazania wystarczającego uzbrojenia terenu - należy wykazać, że pod względem ilości, jak i zdatności do spożycia przez ludzi indywidualne ujęcia wody są wystarczające dla tego konkretnego zamierzenia budowlanego (por. wyrok WSA z 23.10.2019 r., II SA/Po 402/19, CBOSA). Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym również zwraca się uwagę na potrzebę badania, czy planowane (indywidualne) ujęcie wody zabezpieczy potrzeby planowanej inwestycji pod względem ilościowym, a także czy woda w stanie pierwotnym będzie się nadawała do picia i przygotowania żywności lub innych celów domowych (zob. wyrok NSA z 17.08.2022 r., II OSK 1142/21, CBOSA; por. też wyrok NSA z 29.03.2017 r., II OSK 1934/15, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi, w wysokości 500 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, w warunkach związania jego treścią (art. 153 p.p.s.a.), organ administracji uwzględni zawarte w uzasadnieniu tego wyroku uwagi, wytyczne i oceny prawne Sądu, a w szczególności uzupełni materiał dowodowy w zakresie przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., wzywając Inwestora o należyte wykazanie realnej możliwości wykonania zadeklarowanych indywidualnych ujęć wody, a także o przedłożenie aktualnych oświadczeń lub zapewnień dostawców tzw. mediów. Następnie, w zależności od wyników poruczonego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, organ podejmie dalsze stosowne kroki procesowe oraz wyda właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.