Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1091/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 ust 1 w zw. z art. 53 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 187 poz 1 załacznik nr 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) NR 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w  zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Specjalista Beata Mahlhofer, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi "A" w G. na pismo Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie inne - negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą nr [...] z [...] r. Zarząd Województwa Śląskiego (dalej: ZWŚ) nie uwzględnił protestu "A" z siedzibą w [...]. (dalej Skarżąca, "A") od negatywnej oceny formalnej wniosku nr [...] złożonego w ramach Konkursu nr [...] na dofinansowanie projektów w ramach X Osi Priorytetowej Rewitalizacja oraz Infrastruktura społeczna i zdrowotna – Działanie 10.3 Rewitalizacja obszarów zdegradowanych. Jako podstawę prawną ZWŚ wskazał art. 58 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj. Dz. U. z 2018 r., poz.1431 ze zm., dalej ustawa o realizacji programów). Z uzasadnienia uchwały wynika, że projekt "Rewitalizacja obiektów "A" i "B" jako przykład skutecznej aktywizacji społecznej mieszkańców [...]." zgłoszony przez "A", z uwagi na negatywny wynik oceny formalnej wniosku nie został zakwalifikowany do dofinansowania. Komisja Oceny Projektów uznała, że wniosek niespełnienie kryterium formalnego dopuszczającego "Kwalifikowalność podmiotowa wnioskodawcy". Projekt miał być realizowany w ramach umowy o partnerstwie, która została podpisana z podmiotem zależnym od beneficjenta.

Rozstrzygniecie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z [...] r. "A" wystąpiła o dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego projektu "Rewitalizacja obiektów "A" i "B" jako przykład skutecznej aktywizacji społecznej mieszkańców [...].". Zgodnie z wnioskiem projekt jest realizowany w partnerstwie "A" oraz "B" co potwierdza umowa z [...] r., a jego przedmiot stanowi przeprowadzenie prac budowlanych i remontowych kompleksu budynków dawnego [...] przy ulicy [...] w [...]. wraz z pracami zagospodarowania terenu w jego otoczeniu i zakupem niezbędnego wyposażenia. Wskazane prace umożliwią rozpoczęcie działania [...] "B" oraz "C". Partnerzy Projektu będą pełnić funkcje społeczne, gospodarcze, rekreacyjne i kulturalne skierowane do mieszkańców [...], w szczególności zamieszkujących obszary wyznaczone do rewitalizacji. Projekt ujęty jest w dokumencie [...] Program Rewitalizacji do roku 2023, zatwierdzonym [...] r. i realizowanym przez wskazane wyżej instytucje, jako projekt kluczowy objętych nim zadań wskazanych we wniosku.

Pismem z [...] r. "A" została poinformowana o wyniku oceny formalnej wniosku, która okazała się negatywna z powodu niezgodności z kryterium formalnym dopuszczającym "Kwalifikowalność podmiotowa wnioskodawcy". Do pisma załączono Kartę oceny formalnej, z której wynika, że umowa o partnerstwie została podpisana z podmiotami powiązanymi, co skutkuje wykluczeniem projektu z dofinansowania.

W proteście, wnioskodawca nie zgodził się z oceną i argumentacją Zarządu Województwa Śląskiego, pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2014-20120. Wniósł o ponowne sprawdzenie dokumentacji aplikacyjnej w zakresie spełnienia kryteriów formalnych, uwzględnienie podniesionych zarzutów i skierowanie wniosku do oceny merytorycznej. W pierwszej kolejności protestujący podkreślił, że nie zgadza się ze stanowiskiem braku możliwości realizacji Projektu w partnerstwie z "B" i pominiecie w ocenie kwalifikowalności formalnej ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 380) ustanawiającej odrębność i niezależność partnerów Projektu i bezpodstawne uznanie, że nie są samodzielni i niezależni; naruszenie procedury formalnej oceny Projektu przez dokonanie oceny statusu prawnego partnerów w oparciu o przepisy nie mające zastosowania w stosunku do wnioskodawcy oraz wprowadzenie niejasnych i nieprecyzyjnych kryteriów partnerstwa. W uzasadnieniu protestu podkreślono, że chodzi o weryfikację, czy poszczególni partnerzy stanowią wartość dodaną dla projektu, tak aby formuła projektu partnerskiego była zgodna z celem art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Nadto Regulamin Konkursu dopuszcza do udziału w nim Kościoły i osoby prawne kościołów, ale samodzielność i niezależność partnerów wskazuje wyłącznie w Instrukcji wypełniania wniosku. Warunek taki nie wynika ze wskazanego wyżej przepisu ustawy wdrożeniowej. W stosunku do Kościoła nie ma też zastosowania Załącznik nr 1 do rozporządzenia Komisji (UE) nr 665/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodnie z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu z art. 107 i 108 traktatu (Dz. U. UE L 2014.187). W ocenie odwołującego z otrzymanej informacji nie wynika, czy wnioskodawca jest przedsiębiorcą powiązanym czy nie spełnia warunku niezależności i samodzielności partnerów. Kościelna osoba prawna może być uznana za jedno przedsiębiorstwo w rozumieniu powyższego załącznika o ile prowadzą działalność gospodarczą w rozumieniu prawa unijnego a taka sytuacja w sprawie nie występuje. "A", jak i "B" posiadają osobowość prawną, odrębność organizacyjną a struktura wewnętrzna Kościoła, jej hierarchia tworzy swoisty system powiązań, jednakże nie powoduje on wykluczenia kościelnych osób prawnych z uczestniczenia w partnerstwie, zwłaszcza gdy nie prowadzą działalności gospodarczej.

Protest został rozpatrzony negatywnie, o czym beneficjent został poinformowany pismem z [...] r. w związku z uchwałą IZ RPO WSL z tej samej daty wskazaną wyżej. W piśmie wskazano w oparciu o jakie kryteria dokonywano oceny formalnej wniosku i dlaczego uznano, że jest ona prawidłowa a podniesione zarzuty nieskuteczne. Podkreślono, że wszystkie informacje, które legły u podstaw negatywnej oceny formalnej Projektu wynikały z treści wniosku aplikacyjnego i załączonych do niego dokumentów. Wskazano również akty prawne, jak ustawa o zasadach realizacji programów, Regulamin konkursu nr [...] oraz Instrukcje wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach EFRR; K., [...] r. Dalej podkreślono, że dokonując oceny kryterium "Kwalifikowalność podmiotowa wnioskodawcy" kierowano się jego definicją określoną w Regulaminie, która wyklucza partnerstwo zawarte pomiędzy podmiotami powiązanymi w rozumieniu rozporządzenia Komisji nr 651/2014 (Załącznik nr 1). Wnioskodawcy i partnerzy nie podlegają wykluczeniu na podstawie odrębnych przepisów.

Beneficjent wraz z wnioskiem przedłożył umowę o partnerstwie z [...] r. zawartą pomiędzy "A" a "B". Stanowiła ona potwierdzenie realizacji Projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie w ramach partnerstwa tych dwóch podmiotów. Okoliczność ta nie była sporna, ale spór dotyczył kwestii zastosowania do osób kościelnych przepisów rozporządzenia Komisji nr 651/2014, które wymaga od partnerów samodzielności, odrębności i niezależności. Zdaniem Diecezji wymóg ten odnosi się wyłącznie do przedsiębiorców, którym wnioskodawca ani jego Partner nie jest. Zdaniem IZ wszystkich wnioskodawców obowiązują te same wytyczne programowe ujęte w dokumentacji konkursowej, co pozwala zapewnić zachowanie zasady równego traktowania, stąd brak podstaw do wyłączenia tego kryterium w stosunku do oceny formalnej wniosków złożonych przez osoby kościelne. Nie ma też wątpliwości, że w Instrukcji wyjaśniono kryterium oceny podmiotów powiązanych poprzez odesłanie do Załącznika nr 1 rozporządzenia nr 651/2014, które wyklucza zawarcie partnerstwa z podległą podmiotowi jednostką organizacyjną. Podmioty tworzące partnerstwo musza być podmiotami od siebie niezależnymi i odrębnymi.

Dokonując oceny spełnienia tych kryteriów IZ oparła się o zapisy wskazanej przez skarżącą ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego (...). Analiza przepisów tej ustawy, a zwłaszcza jej art. 7 ust 1-3 i art. 38 prowadzi do wniosku, że "B" chociaż posiada odrębna osobowość prawną to nie jest odrębny i niezależny od "A". Potwierdzają powyższe również zapisy Statutu "B", a zwłaszcza jego § § 7,8,9,11,15 i 16.

IZ podkreśliła, że partnerami nie mogą być podmioty powiązane rozumieniu art. 3 pkt 3 Załącznika nr 1 do rozporządzenia nr 651/2014. Przepis ten definiuje przedsiębiorstwo powiązane, co podkreśliła skarżąca, ale ma zastosowanie odpowiednio do wszystkich beneficjentów środków pomocowych. Przedsiębiorstwo powiązane to przedsiębiorstwo, które ma prawo wyznaczyć lub odwołać większość członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego przedsiębiorstwa; ma prawo wywierać dominujący wpływ na inne przedsiębiorstwo na podstawie umowy zawartej z tym przedsiębiorstwem lub postanowień w statucie lub umowie spółki. Wyklucza dominujący wpływ brak zaangażowania bezpośredniego lub pośredniego w zarządzanie przedsiębiorstwem powiązanym, bez uszczerbku dla ich praw jako udziałowców. Tym samym wynikające z ustawy i Statutu "B" uprawnienia Biskupa [...] (organ "A") do swobodnego powoływania i likwidacji "B", nadawania jej statutu (decydowanie o jego organizacji, sposobie działania, celach i zadaniach), sprawowania nadzoru nad działalnością, swobodnego powoływania i odwoływania wszystkich organów "B", jak również silne zhierarchizowanie struktury organizacyjnej Kościoła Katolickiego jednoznacznie wskazują na powiązanie obu podmiotów i zależność "B" od beneficjenta. Powyższe powiązanie powoduje, że "A" i "B" nie mogą realizować w partnerstwie wnioskowanego Projektu, gdyż wniosek nie spełnia kryterium formalnego: Kwalifikowalność podmiotowa wnioskodawcy. Jest to kryterium dopuszczające do dalszej oceny wniosku, jego negatywna ocena skutkuje odstąpieniem od dalszej oceny wniosku w kontekście spełnienia pozostałych kryteriów. Wniosek beneficjenta nie podlega też uzupełnieniu. IZ podkreśliła, że niedopuszczalne jest odrębne traktowanie wnioskodawcy i kościelnych osób prawnych, od innych wnioskodawców, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady równego dostępu do pomocy ze środków europejskich i nierównym traktowaniu wnioskodawców.

Od powyższego rozstrzygnięcia, "A" wywiodła skargę. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach realizacji programów przez wprowadzenie kryteriów wyboru, które były nieprzejrzyste, nierzetelne i umożliwiały stronnicza ocenę ich wypełnienia przez uznanie, że "A" jest podmiotem powiązanym z "B" - partnerem Projektu i tym samym nie spełnia obligatoryjnych kryteriów formalnych; zignorowanie zapisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, ustanawiającej odrębność i niezależność partnerów Projektu i uznanie, ze nie są oni samodzielni i niezależni, przy jednoczesnym dokonaniu oceny tej niezależności w oparciu o zapisy Załącznika nr 1 do rozporządzenia nr 651/2014, który nie ma zastosowania do wnioskodawcy, który nie jest przedsiębiorcą; wprowadzenie niejasnych i nieprecyzyjnych kryteriów partnerstwa w instrukcji wypełniania wniosków stojących w sprzeczności z zapisami w Regulaminie Konkursu i obowiązujących przepisach prawa, w szczególności ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego oraz przy braku ścisłego określenia zasad partnerstwa dla tego typu osób prawnych a przy posiłkowaniu się kryteriami właściwymi dla przedsiębiorstw; brak jednoznacznego zdefiniowania w Instrukcji kryterium partnerstwa a posiłkowanie się kryterium niezależności, odrębności i samodzielności partnerów; wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadnienie skargi stanowi rozwiniecie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę, IZ RPO WSL wniosła o jej oddalenie, jako niezasadnej. Wskazała jednocześnie na pozostająca do podziału kwotę środków pomocowych na realizację projektów zgłoszonych do Konkursu w ramach Regionalnego programu operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, do którego aplikowała skarżąca z projektem "Rewitalizacja obiektów "A" i "B" jako przykład skutecznej aktywizacji społecznej mieszkańców [...].". IZ podkreśliła, że Konkurs odbywał się na podstawie Regulaminu, który określał procedurę weryfikacji wniosków i wyboru projektów do dofinansowania, który miał zastosowanie dla wszystkich aplikujących i był im znany. Sporządzona ocena jest podstawą opracowanej listy rankingowej projektów przeznaczonych do dofinansowania. Wniosek o dofinansowanie jest ściśle sformalizowanym dokumentem opisującym projekt, który musi być sporządzony wg określonego wzoru i zgodnie z instrukcją wypełniania wniosków. IZ ocenia wniosek dwuetapowo, najpierw ocena formalna a po jej pozytywnym zakończeniu ocena merytoryczna. W kontrolowanej sprawie do tej ostatniej nie doszło z racji braku spełniania kryterium formalnego kwalifikowalności wniosku: Kwalifikowalność podmiotowa wnioskodawcy.

Organ odniósł się szczegółowo do każdego z podniesionych zarzutów i wskazał na ich bezzasadność w kontekście zapisów Regulaminu (str. 22) oraz Instrukcji wypełniania wniosków, z których wyciągi załączył do odpowiedzi na skargę, a zwłaszcza zawartych w niej wskazówek dla określenia realizacji projektu w partnerstwie i co oznacza to pojęcie dla prawidłowego wypełnienia wniosku łącznie z przykładami wykluczającymi uznanie działania w partnerstwie.

Na rozprawie skarżąca podtrzymała zarzuty skargi podkreślając, że Biskup [...] nie ma wpływu na decyzje "B", co potwierdza brak zależności stron umowy o partnerstwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W sprawie kognicja Sądu wynika wprost z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm. - dalej: ustawa, ustawa o zasadach realizacji) w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: ppsa). Należy wskazać, ze ustawa o realizacji zawiera rozwiązania autonomiczne, regulujące wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd załatwiając skargę (art. 61 ust. 8). Natomiast w zakresie nieuregulowanym, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy ppsa. (określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem jednak art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 ppsa (art. 64 ustawy). Przywołane postanowienia godzi się uzupełnić przypomnieniem, że - w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Do kryterium legalności nawiązał zresztą ustawodawca również w art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy, gdyż w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub pośredniczącą). Jeżeli wynik kontroli jest pozytywny skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy.

Należy wskazać, że procedura odwoławcza została wyczerpana. Skarżąca po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu, wniosła w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony. Następnie w ustawowym terminie 14 dni "A" złożyła skargę do WSA w Gliwicach na negatywne rozpatrzenie protestu, co powoduje, że zostały zachowane wszystkie wymogi formalne i wyczerpany tryb zaskarżenia określony w ustawie wdrożeniowej, umożliwiając Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Regulamin konkursu określa w szczególności kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7), a wraz z załącznikami – jako dokument systemu realizacji – nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów. Wynikająca z art. 37 ustawy zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów w pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości (por. wyrok NSA z 5.04.2017 r., sygn. akt II GSK 641/17, www. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że ocena formalna przedstawionego przez "A" wniosku (projektu) przeprowadzona została w sposób zgodny z prawem, w związku z czym brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Istotę sporu przed tut. Sądem stanowi odpowiedź na pytanie czy skarżąca realizująca w ramach wskazanej umowy o partnerstwie projekt "Rewitalizacja obiektów "A" i "B" jako przykład skutecznej aktywizacji społecznej mieszkańców [...]" mogła skorzystać z dofinansowania ze środków unijnych z perspektywy 2014-2020. Wniosek aplikacyjny z [...] r. do konkursu nr [...] obejmował dofinansowanie robót budowlanych (za wyjątkiem nowych obiektów) w zdegradowanych budynkach wraz z zagospodarowaniem przyległego otoczenia. Zdaniem IZ ujęty we wniosku Projekt nie może być realizowany ze środków pomocowych we wskazanym partnerstwie, gdyż wskazany w umowie o partnerstwie "B", jako Partner jest podmiotem odrębnym ale zależnym od wnioskodawcy - "A" a właściwie jej organu czyli Biskupa [...]. Zależność partnerów przy realizacji projektu jest okolicznością wykluczającą z dofinansowania wskazaną w Regulaminie konkursu oraz Instrukcji wypełniania wniosku. O środki pomocowe mogą aplikować różne podmioty, w tym przedsiębiorcy, kościoły i związki wyznaniowe oraz osoby prawne kościołów i związków wyznaniowych, ale na równych zasadach. Przy ocenie projektu IZ stosuje te same kryteria podmiotowe i przedmiotowe. Nie ma zatem znaczenia, że rozporządzenie dotyczy przedsiębiorców. Istotna jest w nim definicja podmiotów powiązanych i ta ma zastosowanie do oceny kryterium kwalifikowalności wszystkich podmiotów składających wnioski o realizacje projektu w ramach umowy o partnerstwie, także tych które przedsiębiorcami nie są. Kwestia ta została wyraźnie rozstrzygnięta w Regulaminie konkursu oraz instrukcji wypełniania wniosku a nawet zobrazowana konkretnymi przykładami, które są jednoznaczne.

Należy wskazać, że sformalizowanie postępowania konkursowego ma na celu zdyscyplinowanie wnioskodawców, zachowanie ich wysokiej staranności, tak aby w konsekwencji doszło do ułatwienia wyłonienia zwycięzcy konkursu i szybkiego załatwienia sprawy w związku z koniecznością terminowego rozdysponowania środków finansowych (wyrok NSA z 24.05.2017r., II GSK 1028/17, LEX nr 2308603, czy z 7.06.2018 r. I GSK 2236/18). A zatem to na podmiocie aplikującym spoczywa ciężar przekonania instytucji dokonującej wyboru projektu o spełnieniu obowiązujących w danym naborze kryteriów opisanych m.in. w Regulaminie i Instrukcji wypełniania wniosku, który wraz z załącznikami stanowi zasadniczy dokument postępowania dowodowego w sprawie dofinansowania unijnego i ma moc wiążącą dla rozstrzygnięcia konkursu. Za wadliwe jego sporządzenie ponosi odpowiedzialność wnioskodawca, gdyż nie otrzyma dofinansowania (wyrok NSA z 6.12.2017r., II GSK 3765/17, LEX nr 2479178, wyrok NSA z 3.02.2017r., II GSK 60/17, LEX nr 2232354, wyrok NSA 20.02.2018r., II GSK 4280/17, LEX nr 2457314, wyrok WSA w Warszawie z 12.10.2017r., V SA/Wa 1585/17, LEX nr 2436178). Wnioski są oceniane według przyjętych kryteriów, tych samych dla wszystkich podmiotów aplikujących i na tych samych zasadach (wyrok WSA we Wrocławiu z 6.12.2017r., III SA/Wr 685/17, LEX nr 2438566). Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać środki pomocowe, musi się do tychże zasad precyzyjnie stosować. Musi też zapoznać się z instrukcją wypełniania wniosku, przywołanymi w niej definicjami oraz wskazówkami dla rozumienia niektórych pojęć.

Wniosek skarżącej był rozpatrywany w trybie konkursowym, z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich wnioskodawców (art. 37 ust. 1 ustawy), zgodnie z obowiązującą w tym naborze dokumentacją konkursową (m.in. Regulaminem, kryteriami wyboru projektów, Instrukcją wypełniania wniosków). Oznacza to, że za treść wniosku oraz jego załączników, w tym umowy o partnerstwie, odpowiada wyłącznie skarżąca, która - dla osiągnięcia skutku otrzymania dofinansowania ze środków publicznych - winna sformułować wniosek oraz wypełnić jego załączniki w sposób nie budzący wątpliwości co do spełnienia wymaganych kryteriów (por. art. 37 ust. 2 ustawy), w tym właściwego doboru partnera do jego realizacji w ramach umowy o partnerstwie. Regulamin dopuszcza taką formę organizacyjną realizacji projektu, pod warunkiem, że co najmniej jeden z partnerów jest odrębny i niezależny od beneficjenta. W przedmiotowej sprawie umowa o partnerstwie jest dwustronna. Wybór partnera a właściwie błąd w jego doborze z racji warunków zakreślonych dla uzyskania dofinansowania, obciąża wyłącznie wnioskodawcę. Ocena formalna wniosku polega w zasadzie na dogłębnej analizie porównawczej jego treści (załączników, dołączonych dokumentów) z warunkami konkursu. Stosownie do art. 57 ustawy, właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 1 ustawy, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Zasada przejrzystości oceny projektów, której naruszenie skarżąca zarzuca, zdefiniowana jest w ust. 1 art. 37 ustawy i realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu, przyznanej mu liczby punktów. Sąd nie dopatrzył się naruszenia tej zasady, gdyż wbrew twierdzeniom skarżącej i podniesionym zarzutom nie dopatrzył się ich zasadności. W szczególności zarzuty dotyczące naruszenia zasady przejrzystości projektów wynikają z błędnego odczytania Regulaminu konkursu oraz Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie. Podpisując umowę o partnerstwie czy analizując jej treść pod katem złożenia wniosku aplikacyjnego skarżąca zapomniała o ich zapisach dotyczących warunków stawianych partnerom chcących realizować projekt z wykorzystaniem środków unijnych. W Regulaminie konkursu, pkt 4.1.1. Kryteria oceny formalnej wskazano w pkt 2 tabeli kwalifikowalność podmiotową wnioskodawcy, jako kryterium dopuszczające, bez możliwości uzupełnienia wniosku w tej kwestii lub jego poprawy i punktacji 0/1. W ramach tego kryterium zastrzeżono, że partnerstwo nie zostało zawarte pomiędzy podmiotami powiązanymi w rozumieniu rozporządzenia Komisji nr 651/2014 (załącznik nr 1) oraz, że wnioskodawca i partnerzy nie podlegają wykluczeniu na podstawie innych przepisów. Kryteria zerojedynkowe oceniane są w pierwszej kolejności i mają charakter obligatoryjny. Niespełnienie co najmniej jednego z nich powoduje, że projekt otrzymuje ocenę negatywną i nie kwalifikuje się do dofinansowania. Dopiero po pozytywnym zakończeniu procedury zerojedynkowej następuje ocena punktowa, która w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Natomiast w Instrukcji w pkt A.2 Partnerstwo w ramach projektu zawarto wskazówkę, jak należy je rozumieć dla potrzeb prawidłowego wypełnienia wniosku. Wynika z niej, że projekt może być realizowany prze wnioskodawcę w ramach partnerstwa z co najmniej jednym, samodzielnym, niezależnym podmiotem wymienionym we wniosku, którego udział jest uzasadniony, konieczny i niezbędny, gdyż może przyczynić się do realizacji celów projektu w wymiarze większym niż przy zaangażowaniu w jego realizację jedynie wnioskodawcy, spowodować synergię albo umożliwić całościowe potraktowanie zagadnienia, którego dotyczy projekt. Wspólna realizacja projektu polega na wniesieniu przez partnerów do projektu zasobów ludzkich, organizacyjnych, technicznych lub finansowych, stosownych do zakresu realizowanych zadań z zastrzeżeniem, że stronami umowy o partnerstwie nie mogą być podmioty wykluczone z możliwości uzyskania dofinansowania (np. na podstawie art. 207 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o skutkach powierzania wykonywania pracy cudzoziemcom przebywającym wbrew przepisom na terytorium rzeczypospolitej) oraz podmioty powiązane w rozumieniu Załącznika nr 1 rozporządzenia nr 651/2014. Przykładowo wskazano także strony umowy o partnerstwie, które wykluczają pozytywne rozpoznanie wniosku aplikacyjnego. Wskazano m.in., że niemożliwe jest zawarcie partnerstwa przez dany podmiot z podległą mu jednostką organizacyjną. Podmioty tworzące partnerstwo muszą być podmiotami od siebie niezależnymi i odrębnymi (tj, żaden nie może mieć realnego wpływu na decyzje podejmowane przez drugi podmiot), tym samym za partnerstwo nie może być uznane porozumienie jednostek samorządu terytorialnego z jednostkami i zakładami budżetowymi, które zostały przez nie utworzone.

W tym miejscu należy zgodzić się z IZ, że w świetle zapisów w polu A.2 i A.3 wniosku, dotyczących wskazania realizacji projektu przez skarżącą – "A" w partnerstwie z "B" organ powziął wątpliwość, co do kwalifikowalności podmiotowej wniosku. Czy wnioskodawca i wskazany partner są podmiotami odrębnymi i niezależnymi. Już sama nazwa "B" wskazuje na powiązanie tej instytucji z "A". W tym celu IZ dokonała analizy ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego i Statutu "B" "A", która wykluczyła całkowita odrębność i niezależność wskazanych we wniosku partnerów. Ze wskazanej ustawy wynika, że "A" i "B" są samodzielnymi podmiotami, które zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy posiadają osobowość prawną. Posiadają także organy – biskupa [...] (art. 7 ust. 3 pkt 3) lub dyrektora (art. 7 ust. 3 pkt 7). Zgodnie z art. 38 ust. 4 ustawy, "B" powołuje, nadaje jej statut i nadzoruje biskup [...]. Powyższe dowodzi, że podmioty te nie są niezależne i odrębne. Trafność tego stanowiska potwierdzają również zapisy Statutu "B", a zwłaszcza zapis w § § 7,8,9,11,15 i 16. Stanowią one, że nadrzędną władzą "B" jest Biskup [...], który powołuje i odwołuje dyrektora i jego zastępcę oraz cały Zarząd "B" i Komisję Rewizyjną. Dyrektor m.in. na bieżąco informuje Biskupa o działalności "B", przedstawia projekt budżetu oraz sprawozdanie z działalności i bilans. Komisja Rewizyjna wyniki kontroli przedstawia Biskupowi [...].

Natomiast w Załączniku nr 1 do rozporządzenia nr 651/2014 w art. 3 ust. 3 pkt b i c wskazano, że przedsiębiorstwa powiązane to te które pozostają w jednym z poniższych związków: (...) przedsiębiorstwo ma prawo wyznaczyć lub odwołać większość członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego innego przedsiębiorstwa; przedsiębiorstwo ma prawo wywierać dominujący wpływ na inne przedsiębiorstwo na podstawie umowy zawartej w tym przedsiębiorstwem lub postanowień w jego statucie lub umowie spółki.

Wskazując na powyższe zapisy Statutu oraz rozporządzenia nr 651/2014 nie ma wątpliwości, że strony umowy o partnerstwie załączonej do wniosku nie spełniają kryterium kwalifikowalności podmiotowej wniosku o dofinansowanie. Kryterium kontroli formalnej wniosku. "A" i "B" stanowią podmioty powiązane w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt b rozporządzenia. W szczególności Biskup [...] jako organ "A" może powoływać i odwoływać dyrektora i "B" i jego zastępcę, którzy wchodzą w skład Zarządu "B" albo cały Zarząd czy Komisje Rewizyjną, która przedstawia mu wyniki kontroli majątku, ksiąg i gospodarki finansowej "B" wraz z wnioskami. Biskup powołuje też "B", nadaje mu statut i dokonuje jego zmian. W ocenie Sądu uprawnienia te i fakt, że umowa o partnerstwie zawiązana została przez tylko dwa wskazane podmioty, w tym wnioskodawcę, wskazuje, że partnerami umowy są podmioty powiązane. Umowa nie spełnia zatem wymogu uprawniającego do realizacji projektu jako projektu partnerskiego z wykorzystaniem środków unijnych.

Należy podkreślić, że zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup, rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów. Reguły i kryteria wyboru projektów powinny być jasne, jednoznaczne, określając w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. I takowe były, gdyż procedura konkursowa wyłoniła beneficjentów a skarżąca domaga się zastosowania przy ocenie jej wniosku innego kryterium kwalifikowalności podmiotowej. Uznania, że dla uzyskania dofinansowania wystarczy samo podpisanie umowy o partnerstwie. Stanowiska tego Sąd nie podziela.

Kontrola sądowa, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy powinna bowiem zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego w ramach komisji oceny projektów oraz instytucji zarządzającej w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu nie jest dowolna, tj. mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentami systemu realizacji programu operacyjnego i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny i nie budzący wątpliwości prezentując przesłanki wyboru dokonanej oceny, przyznanej punktacji, odnosząc się do ram prawnych danego naboru oraz dokumentacji konkursowej. Tym samym również rozstrzygnięcie protestu przez właściwą instytucję zarządzającą winno zawierać szczegółową, jednoznaczną i rzetelną analizę kwestionowanych przez wnioskodawcę ocen projektu, z rozważeniem zarzutów i uwag zarówno osób oceniających projekt (ekspertów) w kartach oceny merytorycznej, jak i argumentacji i zarzutów zamieszczonych w proteście. Rozstrzygnięcie podlegające ocenie sądu musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Przy formułowaniu oceny zachowana winna być swoboda - nie powinna ona jednak być dowolna i nacechowana arbitralnością. Dowolna będzie ona wówczas, gdy będzie sprzeczna z obowiązującymi unormowaniami, logiką, wiedzą, doświadczeniem życiowym, pozbawiona spójnego wywodu, gdy niewyjaśnione będą zrozumiale przesłanki oceny.

Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie uczyniono zadość wskazanym regułom i że stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie nosi znamion arbitralności, czy dowolności. Konkurs został przeprowadzony na podstawie Regulaminu, ogłoszonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego 2014-2020, Oś priorytetowa X Rewitalizacja oraz Infrastruktura społeczna i zdrowotna, Działanie 10.3 "Rewitalizacja zdegradowanych obszarów". Poddziałanie 10.3.1 Rewitalizacja obszarów zdegradowanych – ZIT Subregionu Centralnego. Załącznikami do Regulaminu są m.in. Wzór wniosku o dofinansowanie, Instrukcja wypełniania wniosku. Na k.22 Regulaminu wskazano, że kryteria zerojedynkowe oceniane są w pierwszej kolejności i mają charakter obligatoryjny. Niespełnienie co najmniej jednego z nich powoduje, że projekt otrzymuje ocenę negatywną i nie kwalifikuje się do dofinansowania. Dopiero po pozytywnym zakończeniu procedury zerojedynkowej następuje ocena punktowa. W przedmiotowej sprawie organ nie dokonywał oceny merytorycznej wniosku. Ocena została zakończona na etapie oceny formalnej, która okazała się negatywna i uniemożliwiła dalsze procedowanie.

Jak wyżej wskazano, Konkurs został przeprowadzony na podstawie Regulaminu, pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący.

Zawartość wniosku jest oceniana według twierdzeń, sformułowań i oświadczeń, które zawarto w dacie jego skierowania do właściwej instytucji. Regulamin konkursu dopuszcza, o czym stanowi w pkt 16 w zw. z art. 43 i art. 41 ustawy, jedynie ograniczony katalog możliwych do uzupełnienia braków formalnych oraz oczywistych omyłek. Przy czym, oczywista omyłka powinna być możliwa do poprawienia bez odwoływania się do innych dokumentów, a jej poprawa nie może prowadzić do istotnej modyfikacji wniosku o dofinansowanie projektu ( pkt 7,8 słownik pojęć Regulaminu). W kontrolowanej sprawie z racji stwierdzonych wad możliwość zmiany czy uzupełnienia wniosku nie była możliwa.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego instytucja zarządzająca jest ustawowo umocowana, w ramach nałożonego przepisem art. 26 ust. 1 ustawy obowiązku uwzględnienia zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz obowiązku zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, do wydawania aktów dotyczących oceny i wymogów dokumentacji konkursowej odnoszących się do kryteriów dokonywanej oceny wniosków, w postaci np. Regulaminu Konkursu czy określenia kryteriów wyboru projektów. Takie akty służące realizacji celu ustawowego - sprawnego i rzetelnego przeprowadzania konkursu - uznaje się za zgodne z prawem i uzasadniające domaganie się od uczestników konkursu wypełnienia jego warunków (wyrok NSA z 20.11.2009 r., II GSK 907/09; z 4.08.2010 r., II GSK 790/10, wyrok WSA w Krakowie z 7.01,2016 r., I SA/Kr 1808/15).

Podsumowując stwierdzić należy, że przeprowadzona ocena nie jest obarczona błędami, zawiera spójne i logiczne wyjaśnienie. Zarzuty protestu, jak i skargi, nie podważają skutecznie prawidłowości dokonanej oceny. Skoro ocena wniosku skarżącej była rzetelna i obiektywna, formalnie poprawna, to nie było podstaw do uwzględnienia protestu, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi.

W tym stanie rzeczy, uznając, że nie doszło do naruszenia prawa, Sąd - na mocy art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy - skargę oddalił.