Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 215/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 65 ust. 1 pkt. 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: Maksymilian Krzanowski przy udziale Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków – Śródmieście Zachód D. J. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 grudnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i umorzenia postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 30 października 2017 r. ([...]) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), §1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 203 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. ,nr 164, poz. 1588), §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa Prezydent Miasta Krakowa, po rozpatrzeniu wniosku A. P.

1. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w części parteru, drogą wewnętrzną, naziemnymi miejscami postojowymi na działkach nr [...], [...], [...] obr. 33 Krowodrza wraz z dwoma wjazdami na działce nr [...] obr. jw., przy ul. [...] w Krakowie;

2. umorzył postępowanie w części odnoszącej się do budowy dwóch zjazdów z działki nr [...] obr. 33 Krowodrza, tj. działki stanowiącej drogę publiczną - ul. [...], (sprawa nr [...]).

W dniu 31 lipca 2018 Prokurator, działając na podstawie art. 182 kpa w zw. z art.162 § 1 pkt 1 i § 3 kpa w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniósł o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 października 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

Prokurator wyjaśnił, że w trakcie trwania postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy trwała procedura planistyczna dotycząca uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Tonie – Zachód". W dniu 10 stycznia 2018 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr XCII/2413/19w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie-Zachód". Ustalenia wyżej wymienionej decyzji o warunkach zabudowy są inne niż ustalenia planu miejscowego w zakresie dotyczącym nr [...], [...], [...] obr. 33 Krowodrza. Po pierwsze, plan miejscowy na tym obszarze przewiduje zabudowę jednorodzinną, a nie wielorodzinną. Po drugie, minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego w planie miejscowym został określony na poziomie 60%, podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu objętego wnioskiem ustalono w wysokości min. 40%. Po trzecie, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy wynikający z treści planu wynosi dla przedmiotowego obszaru 30%, podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy określono ten wskaźnik na poziomie do 35%. Ustalenia planu miejscowego są więc odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy.

W dalszej kolejności podniesiono, że uchwalenie planu nastąpiło w dniu 10 stycznia 2018 r., a jego wejście w życie w dniu 8 lutego 2018 r. Z kolei w dniu 6 lutego 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 26 stycznia 2017 r. oraz zatwierdził projekt budowlany zamienny. Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 lutego stała się ostateczna w dniu 27 lutego 2018 r.

Decyzją z dnia 28 września 2018 r. ([...]) na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., po. 1073) w zw. z art. 162 §1 pkt 1 i art. 104 §1 kpa Prezydent Miasta Krakowa odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 30 października 2017 r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie

Organ podał, że na terenie objętym ustaleniami ww. decyzji nr [...] obowiązuje od dnia 8 lutego 2018 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie-Zachód" uchwalony Uchwałą Rady Miasta Krakowa XCII/2413/18 z dnia 10 stycznia 2018 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 24 stycznia 2018 r., poz. 747. - w zakresie działek nr [...] i [...] obr. 33 Krowodrza; od dnia 14 czerwca 2018 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie-Łąki" uchwalony Uchwałą Rady Miasta Krakowa CII/2668/18 z dnia 23 maja 2018 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 30 maja 2018 r., poz. 3940

- w zakresie działki nr [...] obr. 33 Krowodrza.

Ponadto ustalono, że:

- w oparciu o ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia 8 kwietnia 2016 r. (sprawa nr [...]), w dniu 26 stycznia 2017 r. została wydana decyzja Nr [...].[...] (znak sprawy [...]) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z usługami w części parterowej, garażami i naziemnymi miejscami postojowymi na działkach nr [...], [...], [...], obr. 33 Krowodrza wraz z czterema wjazdami na działkach [...], [...], obr. jw. przy ul. [...] w Krakowie. Zakres robót obejmuje budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z naziemnymi miejscami postojowymi oraz z wewnętrznymi instalacjami energii elektrycznej, C.O., gazu, wod.-kan., wentylacji mechanicznej z zewnętrznymi odcinkami wewnętrznych instalacji energii elektrycznej, gazu, kanalizacji sanitarnej i deszczowej na działkach [...], [...], [...] wraz z dwoma zjazdami z działki [...] na działkę [...] obr. 33 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie.

- w dniu 6 lutego 2018 r. została wydana decyzja Nr [...].[...] (znak sprawy [...]) w sprawie zmiany decyzji pozwolenia na budowę nr [...].[...] z 26 stycznia 2017 r., i zatwierdzenia, w oparciu o ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia 30 października 2017 r. (sprawa nr [...]), zamiennego projektu budowlanego w zakresie:

Projektu Zagospodarowania Terenu:

-zmiana ilości miejsc postojowych,

- zmiany instalacji zewnętrznej wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, energii elektrycznej, wprowadzenie zewnętrznej instalacji oświetleniowej.

Projektu Architektoniczno-Budowlanego:

- zmiana funkcji obiektu z budynków jednorodzinnych dwulokalowych na budynek mieszkalny wielorodzinny, 4 lokale mieszkalne i l lokal usługowy;

- zmiana usytuowania ścian wewnętrznych - branża architektura, konstrukcja,

- zmiana ilości otworów drzwiowych w ścianach wewnętrznych - branża architektura, konstrukcja,

- zmiana instalacji energii elektrycznej, C.O, wod.-kan."

Postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 sierpnia 2018 r. znak [...] zostało wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 6 lutego 2018 r. (znak sprawy [...]) w sprawie zmiany decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z 26.01.2017 r.

Postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 sierpnia 2018 r. znak [...] wstrzymano z urzędu wykonanie decyzji Nr [...] z dnia 6 lutego 2018 r. ([...]) zmieniającej decyzję pozwolenia o pozwoleniu na budowę nr [...] z 26 stycznia 2017 r.

.

Organ wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy Nr [...] z dnia 30 października 2017 r., w oparciu o którą wydano pozwolenie na budowę w dniu 6 lutego 2018 r. Nr [...] (ostateczne od dnia 27lutego 2018 r.), w istocie umożliwiła zmianę ilości lokali mieszkalnych w budynku już realizowanym na podstawie wcześniejszych decyzji WZ i PnB (zamiast 3 lokali mieszkalnych i 1 usługowego po zmianie ma być 4 lokale mieszkalne i 1 lokal usługowy) bez zmiany gabarytów tej zabudowy.

Wskazał, że zgodnie z art. z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2). Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 65 ust. 3).

Organ podał, że zdecydowana większość orzecznictwa opowiada się za przyjęciem, iż istotny jest moment wejścia w życie miejscowego planu (por. II OSK 1393/15), a nie dzień podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Według organu to właśnie wejście w życie miejscowego planu jest tym zdarzeniem, z którym ustawodawca związał skutek, o którym mowa w art. 65 ust. 1 u.p.z.p. O tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem prawa miejscowego, stanowi wyraźnie art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Jako akt prawa miejscowego jest on zatem prawnym aktem normatywnym, a jego wejście w życie (do systemu prawa) jest uzależnione od prawidłowego spełnienia warunków wymaganych w zakresie procedury przygotowania projektu, uchwalania i ogłoszenia, a także upłynięcia vacatio legis, czyli okresu upływającego między datą ogłoszenia aktu prawnego, a datą jego wejścia w życie.

Nie budzi wątpliwości sytuacja, w której decyzja o pozwoleniu na budowę uzyskuje walor ostateczności przed wejściem w życie miejscowego planu - wówczas nie stwierdza się wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Problem interpretacyjny pojawia się w przypadku, gdy w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o pozwoleniu na budowę nie była jeszcze ostateczna, ale uzyskała taki przymiot przed zakończeniem postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji WZ.

Przepis art. 65 u.p.z.p. nakazuje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 k.p.a., a zatem poprzez wydanie decyzji, której wydanie poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania administracyjnego.

Według organu ostateczność decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w oparciu o decyzję WZ, której ustalenia są inne niż w miejscowym planie, badać należy na dzień wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji WZ, a nie na dzień wejścia w życie (a tym bardziej uchwalenia) miejscowego planu. Aby zatem spełnione zostały przesłanki opisane w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. (przesłanka negatywna, wyłączająca możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji WZ w sytuacji opisanej w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być ostateczna na dzień orzekania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy.

Biorąc pod uwagę ogólną zasadę orzekania na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji, a także zasadę ochrony praw nabytych (w tym przypadku w decyzji o pozwoleniu na budowę) i zasadę trwałości decyzji administracyjnych - organ administracyjny winien stwierdzić wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy tylko wówczas, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest ostateczna w dacie orzekania o wygaśnięciu (por. II SA/Sz 1292/15; IV SA/Wa 1124/15). Nie można również tracić z pola widzenia okoliczności, że konieczne jest spełnienie przesłanki z art. 162 k.p.a., tj. decyzja musi stać się bezprzedmiotowa. Jeżeli w chwili orzekania o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenie na budowę jest ostateczne - decyzja o warunkach zabudowy nie jest i nie może być traktowana jako bezprzedmiotowa.

Organ administracyjny może i powinien stwierdzić więc wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa tylko wówczas, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie byłaby ostateczna w dacie orzekania o wygaśnięciu, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, bowiem nie ulega wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 6 lutego 2018 r. wydana w oparciu o decyzję WZ Nr [...] z dnia 30 października 2017r. uzyskała przymiot ostateczności z dniem 27 lutego 2018 r. Tak więc w dniu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji WZ, tj. wydania niniejszej decyzji, decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna, co stanowi literalne wypełnienie przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. i tym samym uniemożliwia stwierdzenie wygaśnięcia decyzji WZ na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prokurator, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nastąpienie skutku prawnego w postaci wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 października 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy miało miejsce w dniu wejścia w życia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Tonie - Zachód", tj. w dniu 8 lutego 2018 r., a nie w dniu jego uchwalenia, tj. w dniu 10 stycznia 2018 r. pomimo wyraźnego literalnego brzmienia przepisu, który posługuje się sformułowaniem "uchwalono";

- art. 65 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że zaistniała negatywna przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 października 2017 r. w postaci istnienia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 lutego 2018 r. nr [...] udzielającej zamiennego pozwolenia na budowę, podczas gdy taka przesłanka nie zaistniała, albowiem istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę winno być oceniane na chwilę wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, a nie na chwilę rozstrzygania w przedmiocie stwierdzenia j ej wygaśnięcia.

Decyzją z dnia 19 grudnia 2018 r. ([...]) na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej jako u.p.z.p.) w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło w ten sposób, że:

1) Stwierdziło wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 października 2017 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w części parteru, drogą wewnętrzną, naziemnymi miejscami postojowymi na działkach nr [...], [...] i [...] obr. 33 j. ew. Krowodrza wraz z dwoma wjazdami na działce nr [...] obr. jw. przy ul. [...] w Krakowie" oraz umarzającej postępowanie w części odnoszącej się do budowy dwóch zjazdów z działki nr [...] obr. 33 j. ew. Krowodrza tj. działki stanowiącej drogę publiczną ul. [...], wydanej w sprawie prowadzonej pod sygn. [...] w części, w jakiej dotyczy ona działek nr [...] i [...] obr. 33 jedn. ew. Krowodrza;

2) Umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 października 2017 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy w części, w jakiej dotyczy ona ustalenia warunków zabudowy dla terenu działki ewidencyjnej nr [...] obr. 33 jedn. ew. Krowodrza.

Organ odwoławczy podał, co następuje:

Zarówno z w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdza się jednolicie, że zarówno wykładania literalna, jak i względy natury funkcjonalnej nakazują przyjąć, że art. 65 u.p.z.p. nie modyfikuje kodeksowej instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji; co więcej, można powiedzieć, że decyzja o warunkach zabudowy - z chwilą wystąpienia określonej normatywnie przesłanki - samoistnie, bezpowrotnie i nieodwracalnie wygasa (o ile we wspomnianej chwili nie zachodzi jednocześnie przesłanka negatywna) (por. II SA/Kr 1180/17).

Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter czysto formalny. Pozostawanie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzje te są sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, jest zabiegiem porządkującym (por. II OSK 1393/15, II OSK 1393/15).

Dodatkową argumentacją za przyjęciem, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w oparciu o art. 65 ust. 1 u.p.z.p. ma wyłącznie charakter deklaratoryjny i funkcję porządkującą stanowi fakt, że art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. pozostaje w związku z treścią art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero wtedy, gdy brak planu miejscowego, w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasadą jest więc pierwszeństwo w tym zakresie ustaleń planu miejscowego przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto należy podkreślić, iż plan miejscowy, zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego, a więc w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa.

Jeśli natomiast chodzi o moment, w którym skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudów następuje, w orzecznictwie nie ma jednolitości co do rozstrzygnięcia tej kwestii. Nie ma wątpliwości co do tego, że moment ten nie następuje z chwilą orzekania przez organ o wygaśnięciu decyzji, jest to bowiem, jak wyżej wskazano, decyzja deklaratoryjna. Nie ma natomiast zgodności co do tego, czy relewantnym momentem jest dzień uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy też chwila jego wejścia w życie. Orzeczenia, w których mowa jest w tym kontekście o momencie wejścia w życie planu miejscowego, wskazują na ten moment niejako mimochodem, przy omawianiu innych wyłaniających się w rozpatrywanych sprawach zagadnień (por. II SA/Kr 410/18, II SA/Kr 488/13). Stwierdzić należy, że argumentem, który przemawia za tym, że właściwym momentem jest data wejścia w życie planu miejscowego jest okoliczność, że to od tej daty plan miejscowy zyskuje moc wiążącą (art. 29 ust. 1 u.p.z.p.). Wyrażane są jednak również poglądy, zgodnie z którymi właściwym momentem, na który oceniać należy przesłanki wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy jest data uchwalenia planu miejscowego, jak wynika z literalnego brzmienia art. 65 u.p.z.p. (t II SA/Kr 1180/17).

Rozstrzygnięcie tej kontrowersji w przedmiotowej sprawie nie ma jednak kluczowego znaczenia; pozostaje bowiem bez wpływu na ocenę spełnienia przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Należy bowiem stwierdzić, że negatywną przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy stanowi wyłącznie okoliczność, że w dacie wygaśnięcia istniała w obrocie prawnym ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w oparciu o ustalone warunki zabudowy. W przedmiotowej sprawie, w przypadku dwóch działek objętych terenem inwestycji (dz. nr [...] i [...] obr. 33 Krowodrza) warunek ten nie był spełniony ani w dacie uchwalenia planu miejscowego ani w dacie jego wejścia w życie. W odniesieniu natomiast to trzeciej działki (nr [...] obr. 33 jedn. ew. Krowodrza) zarówno w dacie uchwalenia planu miejscowego, jak i w dacie jego wejścia w życie, przesłanka ta była spełniona.

Obecnie teren inwestycji objęty jest ustaleniami dwóch miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Część obejmująca działki nr [...] i [...] obr. 33 jedn. ew. Krowodrza objęta jest od dnia 8 lutego 2018 r. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Tonie - Zachód", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 10 stycznia 2018 r. nr XCII/2413/;8 (Dz. Woj. Małopolskiego z dnia 24 stycznia 2018 r. póz. 747). Natomiast część stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] obr. 33 jedn. ew. Krowodrza objęta jest od dnia 14 czerwca 2018 r. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Tonie - Łąki", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 23 maja 2018 r. nr CII/2668/18 (Dz. Woj. Małopolskiego z dnia 30 maja 2018 r. poz. 3940). Dla przedmiotowej inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy decyzją z dnia 30 października 2017 r. nr [...] wydane zostało pozwolenie na budowę - decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 26 stycznia 2017 r. i zatwierdzająca zamienny projekt budowalny z dnia 6 lutego 2018 r. nr [...]. Zatwierdzenie projektu budowalnego zamiennego - dokonywane na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane - jest traktowane jako wydanie nowego pozwolenia na budowę, stanowiącego odrębną decyzję administracyjną od pozwolenia tą decyzją zmienianego i rozstrzygającego odrębną sprawę administracyjną. Ww decyzja o zmianie pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu zamiennego stała się ostateczna z dniem 27 lutego 2018 r., co potwierdza klauzula na potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii egzemplarza decyzji przesłanego do akt sprawy przez organ I instancji w dniu 5 grudnia 2018 r.

Ani w dniu 10 stycznia 2018 r., ani w dniu 8 lutego 2018 r. nie funkcjonowało w obrocie prawnym ostateczne pozwolenie na budowę wydane w oparciu o stanowiącą przedmiot niniejszej sprawy decyzję o warunkach zabudowy. W dniu uchwalenia planu miejscowego dla obszaru "Tonie - Zachód" (w dniu 10 stycznia 2018 r.) żadna decyzja o pozwoleniu na budowę w oparciu o tę decyzję nie była wydana. Natomiast w dniu wejścia w życie tegoż planu miejscowego (w dniu 8 lutego 2018 r.) istniała wprawdzie decyzja o zmianie pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu zamiennego, jednak nie miała ona waloru ostateczności, nie spełniała zatem kryterium ustanowionego w przepisie art. 65 ust. 2 u.p.z.p.

Plan miejscowy dla obszaru "Tonie - Łąki" został uchwalony w dniu 23 maja 2018 r., a wszedł w życie w dniu 14 czerwca 2018 r. Planem tym objęta jest stanowiąca część terenu inwestycji działka nr [...]. W przypadku tej części terenu inwestycji zachodzi negatywna przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o pozwoleniu na budowę stała się bowiem ostateczna wcześniej niż został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie-Łąki". W tym zakresie należało zatem wszczęte z urzędu postępowanie umorzyć.

Kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Krakowa jest wadliwa również ze względu na fakt, ze orzeczono w niej o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Podejmując postępowanie z urzędu organ - doszedłszy do przekonania, że przesłanki wydania rozstrzygnięcia w sprawie nie są spełnione - winien postępowanie umorzyć.

Weryfikacji wymaga zatem, czy ustalenia przedmiotowego planu miejscowego "Tonie - Zachód" są inne niż warunki zabudowy ustalone w decyzji z dnia 30 października 2017 r. dla terenu działek objętych tym planem.

Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie - Zachód" działki nr [...] i [...] obr. 33 Krowodrza położone są w obszarze, na którym wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone symbolem MN.19. Powyższe wynika z rysunku planu (dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej UMK).

Inwestycja dla której ustalono warunki zabudowy miała polegać na realizacji zabudowy wielorodzinnej z usługami w części parteru. Plan miejscowy nie przewiduje realizacji takiej funkcji w ramach ustanowionego przeznaczenia. W szczególności brak jest możliwości realizacji na terenie oznaczonym MN19 zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Po drugie maksymalny dopuszczony w planie miejscowym wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 30%, w decyzji ustalono go w przedziale od 30% do 35%. Po trzecie minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono w planie na 60%, decyzja natomiast ustala go na poziomie minimalnym 40%.

Ustalenia decyzji są inne niż ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy musi ulec wygaszeniu w zakresie terenu objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie - Zachód" (dz. nr [...] i [...] obr. 33 Krowodrza). W pozostałym zakresie, jak już wyżej wskazano, z uwagi na ziszczenie się przesłanki określonej w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy należało umorzyć.

Na powyższe rozstrzygniecie A. P. – S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 8 kpa poprzez nierespektowanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do działań organu poprzez wydawanie oświadczeń i czynności prawnych wskazujących na inne skutki niż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, w tym w szczególności nadanie klauzuli ostateczności decyzji pozwolenia na budowę;

- art. 16 kpa poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji, jak i nierespektowanie dokonanego wpisu w przedmiocie nadania ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę;

- art. 162 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy nie stała się bezprzedmiotowa, brak było normy nakazującej stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, gdyż nie stanowił jej art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też nie wymagał tego interes stron i społeczny;

- naruszenie zasady ochrony praw nabytych i interesów będących w toku wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne stwierdzenie wygaśnięcia decyzji WZ, co w konsekwencji rzutuje na wydaną ostateczną decyzje pozwolenia na budowę, które to decyzje stanowią prawo nabyte Skarżącej do realizacji inwestycji nimi objętej;

- art. 65 § 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji WZ, pomimo iż skarżąca dysponowała występującą w obrocie ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Skarżąca podniosła, że w dacie wydania pozwolenia na budowę z dnia 6 lutego 20018 r. w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna i prawomocna decyzja WZ nr [...], która nigdy nie została uchylona ani zmieniona, jak również nie została wówczas (ani w dacie wydania pozwolenia na budowę, ani w dacie stwierdzenia jego ostateczności) wydana decyzja w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji.

Dodała, że wydając decyzję o pozwoleniu na budowę organ administracji ma dbać o to, aby odpowiadała ona prawu. Oznacza to, że treść tej decyzji ma być zgodna z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania decyzji. Nie można również stracić z pola widzenia, że decyzja o warunkach zabudowy jest swego rodzaju "promesą", która umożliwia zainteresowanemu podmiotowi podjęcie starań o uzyskanie pozwolenia na budowę. Uzyskanie takiej decyzji (decyzji pozwolenia na budowę) powoduje zatem, że decyzja lokalizacyjna ulega "skonsumowaniu". Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, decyzja WZ zostaje niejako "skonsumowana" w chwili wydania pozwolenia na budowę. Zatem decyzja WZ nr [...] została "skonsumowana" w dacie wydania pozwolenia na budowę, tj. w dniu 6 lutego 2018 r., czyli przed dniem uchwalenia mpzp. Od tej daty decyzja WZ nr [...] nie funkcjonowała w obrocie prawnym, a nie jest możliwe stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, która nie funkcjonuje w obrocie prawnym.

Z powyższego wynika, że jeżeli w dniu rozstrzygnięcia w postępowaniu o wygaszeniu decyzji WZ funkcjonuje w obrocie prawnym pozwolenie na budowę (poprzedzone wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy) to nie można już stwierdzić wygaśnięcia takiej decyzji lokalizacyjnej. W niniejszej sprawie bezsporny pozostaje fakt, że decyzja pozwolenia na budowę uzyskała walor ostateczności w dniu 27 lutego 2018 r. Tym samym inwestor opierając się na trwałości decyzji administracyjnych uprawniony było do rozpoczęcia i rozpoczął budowę, ponosząc znaczne koszty finansowe.

Natomiast postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji WZ zostało wszczęte dopiero w dniu 10 sierpnia 2018 r., tj. niemal 6 miesięcy po stwierdzeniu ostateczności decyzji pozwolenia na budowę, a zaskarżone orzeczenie zostało wydane w dniu 19 grudnia 2018 r., tj. 10 miesięcy po stwierdzeniu ostateczności decyzji pozwolenia na budowę. Zatem zarówno w dniu wszczęcia postępowania, jak i tym bardziej w dacie jego zakończenia przed organem I i II instancji w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzji pozwolenia na budowę, tym samym zaistniała przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie wygaśnięcia decyzji WZ.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził brak podstaw do jej uchylenia.

Zgodnie z art. 65 ust 1 pkt 2, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U.2018/1945) organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Po pierwsze stwierdzić należy, że rzeczywiście, tak jak ustaliły to organy obu instancji, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Tonie – Zachód" są inne niż ustalone decyzją z dnia 30 października 2017 r. warunki zabudowy. Ta okoliczność zresztą przez strony nie była i nie jest kwestionowana, a Sąd w zupełności podziela poczynione w tej mierze przez organ odwoławczy wywody.

Po wtóre w sprawie – w zakresie części terenu inwestycji objętej w/w planem miejscowym, - nie zachodzi negatywna przesłanka w postaci "wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Przypomnieć należy, że podlegająca "wygaszeniu" decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana w dniu 30 października 2017 r., uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Tonie – Zachód" nastąpiło w dniu 10 stycznia 2018 r., publikacja planu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 24 stycznia 2018 r., decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego i pozwoleniu na budowę wydana została w dniu 6 lutego 2018 r, a 8 lutego 2018 r. plan miejscowy "Tonie-Zachód" wszedł w życie. Decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna w dniu 27 lutego 2018 r.

Wydawana na podstawie samego art. 162 kpa decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji, ma charakter stricte deklaratywny; samo wygaśnięcie decyzji następuje uprzednio na skutek określonych zdarzeń, implikujących bezprzedmiotowość decyzji lub niespełnienie warunku (zob. T. Woś, "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 k.p.a.)", Państwo i Prawo 1992, z. 7, s. 57; A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz", Warszawa 2011, s. 1031). Tej zasady, zdaniem Sądu, nie modyfikuje przepis art. 65 u.p.z.p. Sąd tym samym w zupełności podziela pogląd, że "zarówno wykładania literalna, jaki i względy natury funkcjonalnej nakazują przyjąć, że art. 65 u.p.z.p. nie modyfikuje kodeksowej instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji; co więcej, można powiedzieć, że w sposób jeszcze bardziej oczywisty implementuje rozwiązanie, w którym decyzja o warunkach zabudowy – z chwilą wystąpienia określonej normatywnie przesłanki – samoistnie, bezpowrotnie i nieodwracalnie wygasa". Pogląd ten jest prezentowany jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych, także najnowszym. I tak, przykładowo, w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r. (II OSK 1393/15, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzje te są sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, jest zabiegiem porządkującym".

Żadnego uzasadnienia nie ma zaprezentowany w skardze pogląd, jakoby przesłanki warunkujące wydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należało oceniać na dzień wydania decyzji "wygaszającej". Właśnie sama konstrukcja przepisu art. 65 upzp wskazuje, że zarówno przesłanki pozytywną, jak i negatywną należy wiązać z okolicznościami istniejącymi w datach ich zaistnienia, a nie w dacie stwierdzania wygaśnięcia. Decyzja taka potwierdza tylko, że przewidziany ustawą prawny skutek określonych zdarzeń rzeczywiście nastąpił. Data nastąpienia tego skutku wynika wprost z prawa, a to nie wskazuje, aby pokrywała się ona z datą decyzji "wygaszającej". W tym świetle jako bezprzedmiotowe ocenić należy wywody skargi dotyczące w ogólności bytu prawnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Można jedynie zauważyć, że fakt "skonsumowania" decyzji wz wcale nie oznacza, że utraciła ona byt prawny i "nie funkcjonuje w obrocie". Oznacza tylko tyle, że stała się podstawą decyzji innej. Jak każda jednak decyzji, może nadal podlegać weryfikacji w trybach nadzwyczajnych.

Zdarzeniem, z którym art. 65 upzp wiąże skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, jest uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Tak jak stwierdził to organ odwoławczy, w orzecznictwie sądów administracyjnych na ogół mówi się w tym kontekście o wejściu w życie planu, ale zwykle stwierdzeniu temu nie towarzyszą głębsze rozważania, a pada ono przy okazji formułowania ocen na inni temat. Tymczasem, zdaniem Sądu, to, czy chodzi o datę uchwalenia, czy też wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może mieć istotne znaczenie. W ocenie Sądu momentem relewantnym jest już data uchwalenia planu. Przemawia za tym nie tylko literalne brzmienie przepisu, ale także jego wykładnia systemowa. Zasadą jest, że zagospodarowanie przestrzenne ma być podporządkowane ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a decyzja ustalająca warunki zagospodarowania terenu stanowi jedynie "protezę" umożlwiającą realizację inwestycji na wypadek braku planu. Procedura uchwalania planu jest jawna, a organ planistyczny zobowiązany jest do publikowania stosownych informacji jej dotyczących. Treść uchwalonego (i opublikowanego – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie) planu jest organowi znana. Nadto, jak stwierdził WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1180/17 (wyrok z dnia 8 grudnia 2017 r.) "plan miejscowy, który jeszcze nie wszedł życie, nie może wprawdzie sterować zachowaniami swoich adresatów jako akt normatywny, ale samo jego uchwalenie może być zdarzeniem prawnym, do którego przypisane są określone skutki, np. skutek wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy". W kontekście powyższych uwag przyjąć należy, że użycie w art. 65 ust. 1 pkt 2 sformułowania "uchwalono plan miejscowy" było zabiegiem zamierzonym, a doszukiwanie się w nim innej treści nie ma dostatecznego uzasadnienia. (por. też J. Jaworski, Komentarz do art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, LEX/el. teza 2).

Przesłanka negatywną, uniemożliwiającą nastąpienie prawnego skutku w postaci wygaśnięcia decyzji wz jest "wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Jak wyżej wskazano, przesłanka ta ma znaczenie tylko wtedy, gdy istnieje w momencie zdarzenia, do którego skutek ten jest, co do zasady, przypisany. Wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy nie następuje zatem tylko i wyłącznie wtedy, gdy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę weszła do obrotu prawnego przed dniem podjęcia przez radę gminy uchwały o planie.

Warto jednakże zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 6 lutego 2018 r. nie była ostateczna ani w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Tonie-Zachód", ani w dniu jego wejścia w życie. Ewentualne zaś "wydanie lub nawet uostatecznienie się decyzji o pozwoleniu na budowę po podjęciu przez radę gminy uchwały o planie miejscowym (a tym bardziej po wejściu w życie planu miejscowego) w założeniu nie może już mieć żadnego wpływu na zaistniały skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2017 r. II SA/Kr 1180/17).

Nie ma zatem wątpliwości, że istniały podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 30 października 2017 r. w zakresie dotyczącym terenu podlegającego odmiennym ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Tonie-Zachód". Co do pozostałej części terenu przesłanka negatywna była spełniona: w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Tonie-Łąki" (23 maja 2018 r.) decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 6 lutego 2018 r. była już ostateczna. Prawidłowo zatem w tej części, wszczęte z urzędu postępowanie, zostało, jak bezprzedmiotowe, umorzone.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalono.