Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 50/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Odrzucono skargę kasacyjną
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych X sp. j. z siedzibą w [...] oraz A.L., J. M., P.G., M.G., J. G., M.S., M. M., Ł. M., K.W., M. W., M.K., J.B., M. C., K. H., A.B., K. B., E. P., P. P., K. Ł., S. K., J. D., J.D., A.P., P. I., J.J., F. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2888/18 w sprawie ze skargi X sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. odrzuca skargę kasacyjną A. L., J.M., M. K., P. P., J. D., J. D.i A.P.; 2. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z 29 marca 2018 r. nr [...]; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2888/18, oddalił skargę X sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia 10 października 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 29 marca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 156 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego – (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.)Wojewoda Mazowiecki stwierdził, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 30 grudnia 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej X Sp. j. pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...].

Decyzją z 10 października 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. znak: [...], GINB, po rozpatrzeniu odwołania X sp. j., utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż jak wynika z akt sprawy, inwestor wraz z wnioskiem o udzielenia pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (działki nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...]) na cele budowlane. Należy jednak zwrócić uwagę, że Wójt Gminy [...] decyzją z 13 listopada 2014 r., nr [...], zatwierdził projekt podziału działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], na działki nr ew. [...], [...], [...] oraz [...]. Decyzja ta stała się ostateczna 3 grudnia 2014 r. W nawiązaniu do powyższego GINB stwierdził, że nie podziela poglądu organu wojewódzkiego, jakoby o rażącym naruszeniu prawa przez Starostę Piaseczyńskiego miała przemawiać okoliczność, iż w pozwoleniu na budowę wskazano działki, których numeracja uległa zmianie wskutek ich wcześniejszego podziału. Organ wojewódzki nie zaznaczył, jakiego konkretnie przepisu prawa jest to naruszenie, a tym bardziej nie podał, dlaczego miałoby ono stanowić naruszenie rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Udzielenie pozwolenia na budowę na nieruchomości, które w dacie wydania tego pozwolenia były w ewidencji gruntów i budynków oznaczone innymi numerami niż w dniu złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, stanowić może naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: P.b.) ale z całą pewnością nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Powierzchnia nowoutworzonych działek odpowiada powierzchni działek nr ew. [...] i [...], na których zaprojektowano pierwotnie inwestycję i względem których inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tego powodu nie sposób twierdzić, że wskazane wyżej naruszenie generuje takie skutki społeczno-gospodarcze, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania. Tym samym decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza rażąco przywołanych wyżej przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b.

Następnie organ drugiej instancji wyjaśnił, że nieruchomości, na których zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy [...] z 28 sierpnia 2014 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dla części wsi [...], Kolonia [...], oraz [...], [...]. Zgodnie z rysunkiem planu miejscowego, ww. działki inwestycyjne znajdują się na obszarach oznaczonym symbolami 2UZ (tereny usług z zielenią towarzyszącą, z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej), 5MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie domów wolnostojących i bliźniaczych), 30KDD (tereny dróg dojazdowych), 3MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie domów wolnostojących i bliźniaczych) oraz 11Ws (tereny wód powierzchniowych śródlądowych). W ramach przedmiotowej inwestycji projektowane domy jednorodzinne połączone są ze sobą dwiema ścianami lub jedną na krańcach szeregu. Do zabudowy szeregowej zaliczamy ciąg zaczynający się od trzech domów wzwyż. Dokumentacja projektowa w sposób bezsprzeczny zdaniem GINB potwierdza, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z zabudową szeregową (Projekt budowlany - TOM I - Projekt zagospodarowania terenu - s. 59; TOM II - Rzut parteru - s. 21 i 22). Powyższe ustalenia prowadzą w ocenie GINB do stwierdzenia, że realizacja zabudowy jednorodzinnej w formie zabudowy szeregowej w sytuacji, gdy zapisy ww. uchwały zezwalają na taką zabudowę jedynie w formie wolnostojącej (obszar 2UZ) oraz wolnostojącej lub bliźniaczej (obszar 5MN), stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 33 pkt 1 oraz § 69 pkt 2 lit. a ww. planu miejscowego. Zdaniem GINB ww. naruszenie wypełnia przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - rażąco naruszone przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 33 pkt 1 oraz § 69 pkt 2 lit. a uchwały Rady Gminy [...] z 28 sierpnia 2014 r., Nr [...], są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Skutki analizowanego uchybienia są natomiast zdaniem organu szczególnie poważne.

Dodatkowo organ zauważył, że w żaden sposób nie może stanowić zarzutu wobec decyzji organu stopnia podstawowego fakt, iż projekt budowlany został "sporządzony na podstawie nieobowiązującego planu miejscowego". Zarzut ten, sformułowany zresztą w nieczytelny sposób, nie ma znaczenia pod kątem obowiązków organu wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.

Przechodząc do dalszej oceny kontrolowanej decyzji, GINB stwierdził, że nie narusza ona rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.) a także nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił również, że decyzję wydał organ właściwy w sprawie, tj. Wojewoda Mazowiecki. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę wywołała nieodwracalne skutki prawne ponieważ inwestycja została zrealizowana i oddana do użytkowania, organ wskazał, że okoliczność ta nie stanowi o nieodwracalnych skutkach decyzji administracyjnej.

Organ za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. przez organ wojewódzki, tym niemniej, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz fakt, że odwołującemu się zapewniono czynny udział w postępowaniu przed organem II instancji, uznał, że zarzut ten nie miał wpływu na wynik sprawy. GINB wskazał także, że mając na uwadze opisaną wyżej specyfikę postępowania nieważnościowego, wniosek o przeprowadzenie oględzin nieruchomości inwestycyjnej nie mógł zostać uwzględniony.

Skargą X sp.j. z siedzibą w [...], zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sprawie, która została już prawomocnie rozstrzygnięta, podczas gdy z powodu zaistnienia przesłanki res iudicata postępowanie powinno zostać umorzone; art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 2a P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, a polegające na błędnym przyjęciu, że uchylone pozwolenie na budowę wydane przez Starostę Piaseczyńskiego decyzją z dnia 30 grudnia 2014 r. było wydane z rażącym naruszeniem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwalającym na stwierdzenie jego nieważności, w sytuacji gdy zabudowa wznoszona przez skarżącego na terenie wskazanej powyżej nieruchomości była zabudową jednorodzinną, spełniającą wszelkie wymagania wskazane w art. 3 pkt 2a P.b., w tym w szczególności nieruchomości te służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowią konstrukcyjnie samodzielną całość, w której wydzielono po dwa lokale mieszkalne w każdej nieruchomości; art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji samodzielnego postępowania wyjaśniającego, niezależnego od postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, w tym w szczególności nieprowadzenia przez organ II instancji postępowania dowodowego w zakresie zgłaszanych przez skarżącego wniosków dowodowych, mających na celu wykazanie skutków społeczno-ekonomicznych wywołanych przez kwestionowaną decyzję, a więc pozwalającego na przyjęcie, że decyzja wydana przez organ I instancji została wydana zgodnie z wymaganiami stawianymi przez art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. , a także całkowicie dowolne przyjęcie przez organ II instancji, że naruszenie praw skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu, którego dopuścił się organ I instancji, zostało sanowane poprzez umożliwienie mu dokonania stosownych czynności dowodowych w trakcie postępowania przed organem II instancji, tym samym należy uznać, że organ II instancji swoim postępowaniem de facto pozbawił skarżącego dwuinstancyjności postępowania; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 §1 11 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zbadania istoty rozstrzyganej sprawy oraz niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego jak również dowolną jego ocenę, przejawiające się w wydaniu przez organ I i II instancji zaskarżonej decyzji pomimo nieprzeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego, które pozwoliłoby na wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w tym w szczególności nieuzasadnione pominięcie przez organy dowodów zgłoszonych przez stronę w trakcie postępowania, w tym w szczególności mających na celu wykazanie skutków ekonomiczno-społecznych, które wywołała decyzja o pozwoleniu na budowę, co w ocenie skarżącego przesądza o tym, że okoliczności faktyczne sprawy nie zostały wyjaśnione, w konsekwencje czego organy administracji orzekające w sprawie w sposób błędny doszły do przekonania, że w sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia prawomocnej decyzji tj. naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej, dodatkowo organy administracji orzekające w sprawie nie poczyniły żadnych ustaleń zmierzających do tego czy wzniesione przez skarżącego budynki stanowią samodzielne budynki w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych w tym w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 nr 75 poz. 690, ze zm.), a tym samym czy można je zakwalifikować jako zabudowę szeregową; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 3 pkt 2a P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez organ pierwszej i drugiej instancji, polegające na dowolnym i nieuprawnionym przyjęciu przez organy administracji, że pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wnioski takie nie wynikają ze stanu faktycznego niniejszej sprawy, a organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję nie dowiódł by ewentualne naruszenia w stanowiły w świetle art. 3 pkt 2a P.b. rzekome naruszenia, które można by zakwalifikować jako rażące; art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim uniemożliwia on stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, która wywołała nieodwracalne skutki prawne, poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, podczas gdy pozwolenie na budowę wywołało nieodwracalne skutki prawne; art. 16 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ pierwszej i drugiej instancji w sytuacji, w której w odniesieniu do pozwolenia na budowę nie została spełniona ani jedna przesłanka z art. 156 §1 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżoną decyzją w mocy decyzji organu I instancji, pomimo wystąpienia licznych naruszeń przepisów postępowania opisanych powyżej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Na rozprawie sądowej dopuszczone zostały do udziału w sprawie, w charakterze uczestników postępowania, na ich wniosek, osoby szczegółowo ujawnione w protokole z tej rozprawy, legitymujące się umowami przedwstępnymi sprzedaży zawartymi ze skarżącym inwestorem, na zakup lokali w budynkach dopuszczonych do budowy kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące, wzorowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przyjmuje za własne.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszeniem prawa. Oczywistym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 33 pkt 1 oraz § 69 pkt 2 lit. a uchwały Rady Gminy [...] z 28 sierpnia 2014 r., Nr [...], które to naruszenie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. W tych okolicznościach decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności.

Jednocześnie Sąd stwierdził – podzielając argumentację organu - iż nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. , a także zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 2a P.b. Wskazał, że projekt zatwierdzony kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę w oczywisty sposób nie odpowiadał uregulowaniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z tym planem, na terenach posadowienia inwestycji skarżącego przewidziano zabudowę jednorodzinną wolnostojącą (2UZ) oraz jednorodzinną w formie domów wolnostojących i bliźniaczych (5MN). Tymczasem projektowana zabudowa stanowi zabudowę szeregową, czyli w formie niedozwolonej przepisami planu obowiązującymi na tym terenie. Przy czym, zdaniem Sądu, ocena projektowanej zabudowy jako szeregowej nie wymagała szczególnej wykładni czy zindywidualizowanych badań projektu. Rodzaj zabudowy w jasny sposób wynika z części graficznej projektu budowlanego i z definicji językowej pojęcia "zabudowy szeregowej". Słusznie w ocenie Sądu skarżąca Spółka wskazuje w uzasadnieniu skargi, że nie ma definicji legalnej pojęcia "budynku wolnostojącego", "zabudowy bliźniaczej" czy "zabudowy szeregowej". Stwierdzić jednak zdaniem Sądu należy, że takie definicje nie są konieczne bowiem już proste doświadczenie życiowe pozwala na rozróżnienie budynku wolnostojącego, bliźniaczego czy szeregowego.

W ocenie Sądu zarzut, że w sprawie nie dokonano koniecznych oględzin budowy nie jest uzasadniony. Nie stan wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę był bowiem przedmiotem kontroli lecz sama decyzja, a w szczególności projekt budowlany, który po zatwierdzeniu stanowił jej integralną część.

Nie są również uzasadnione zdaniem Sądu zarzuty skargi odnoszące się do naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. Sąd wskazał, że organ ponownie rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Podjął rozstrzygnięcie opatrując je uzasadnieniem, które wzorowo odpowiada wymogom opisanym w art. 107 § 3 k.p.a. Zawiera wyczerpujące przedstawienie zarówno okoliczności faktycznych jak i prawnych uzasadniających podjęte orzeczenie. Organ II instancji, wbrew stanowisku skarżącej Spółki, nie przeszedł również obojętnie wobec naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania dotyczących prawa strony do czynnego udziału w tym postępowaniu. Uznał to naruszenie jako mające miejsce a zarazem prawidłowo ocenił, że pozostaje ono bez wpływu na wynik postępowania.

Za bezpodstawne Sąd uznał też zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 §1 k.p.a., 77 k.p.a., 78 § 1 k.p.a. i z art. 80 k.p.a. Wskazał, że oczekiwanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności z oględzin miejsca budowy, jest oczywiście nie uzasadnione w postępowaniu, którego celem była kontrola w trybie nieważnościowym decyzji, zatwierdzonego w niej projektu budowlanego. Projekt zaś był przedmiotem analizy dowodowej co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżanej decyzji.

Sąd dał wyraz również temu, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 3 pkt 2a P.b. Podzielając następnie ustalenie, iż kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę obarczona jest wadą kwalifikowanego naruszenia prawa, stwierdził, że organ nie tylko dostrzegł oczywiste naruszenie normy prawa miejscowego oraz ustawy Prawo budowlane, ale rozważył także skutki jakie to naruszenie wywołuje. Sąd w pełni podzielił przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację organu. Podkreślił, że teren, na którym zaprojektowano inwestycję, jest z punktu widzenia zagospodarowania niemal nie zajęty, przedmiotowej inwestycji towarzyszy zaledwie kilka zagospodarowanych działek, pozostałe zdają się oczekiwać na zabudowę. Tym samym uregulowania obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania spełniają szczególnie istotną funkcje. Dają gwarancję zachowania przewidzianego tam ładu urbanistycznego. Natomiast teren zurbanizowany przez zabudowę jednorodzinną wolnostojącą i zbliźniaczoną w oczywisty sposób funkcjonalnie różni się tego, na którym urbanizacja wprowadza zabudowę wprawdzie jednorodzinną ale szeregową. Zdaniem Sądu organ ważąc skutki stwierdzenia ważności decyzji zasadnie dał prymat ochronie interesów ogółu uprawnionych do zagospodarowania całego terenu objętego określoną w planie zabudową. Wadliwe zagospodarowanie terenu byłoby utrwalone z uwagi na charakter zabudowy na wiele dziesiątek lat. Negatywnie oddziaływałoby na ład przestrzenny całej połaci już wyodrębnionych pod zabudowę działek, których właściciele z pewnością oczekują zgodnej z miejscowym planem sąsiedniej zabudowy – jednorodzinnej, wolnostojącej lub zbliźniaczonej a nie zabudowy szeregowej. Akceptacja powyższego naruszenia byłaby też zdaniem Sądu niedopuszczalnym przyzwoleniem dla innych inwestorów do łamania nakazów prawa miejscowego. Nakazów, które powinny być źródłem jednakowych praw i obowiązków dla wszystkich inwestorów zabudowy na tym terenie

W ocenie Sądu, zarzut skargi naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. jest w oczywisty sposób nie uzasadniony. Nie doszło bowiem do nieodwracalnych skutków w rozumieniu ww. przepisu w związku z realizacją inwestycji na podstawie decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Zrealizowanie obiektu budowlanego nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeszkody wyłączające dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji - pozwolenia na budowę, nie wynikają z przepisów ustawy Prawo budowlane a wyłącznie z art. 156 § 2 k.p.a. Są nimi: upływ czasu w odniesieniu do enumeratywnie wskazanych w cytowanym przepisie przesłanek z § 1 art. 156 oraz wywołanie "nieodwracalnych skutków prawnych". Nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ administracji nie może odwrócić, działając w granicach przysługujących mu kompetencji. Taki stan rzeczy nie miał zaś miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Powoływana natomiast w uzasadnieniu skargi uchwała Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993r., sygn. akt III AZP 23/93 korzystna dla inwestorów, nie znalazła odzwierciedlenia zarówno w następnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego. Sąd podkreślił, że zrealizowanie inwestycji stanowi czynność faktyczną o skutkach materialnych, a nie skutek prawny. Nawet uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych. Możliwe jest zatem stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że obiekt został zrealizowany i nawet w zgodności z przepisami prawa budowlanego oddany do użytkowania.

Sąd jako chybiony ocenił również zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, że stwierdzenie nieważności kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji nastąpiło w oparciu o ustawową podstawę wynikającą z dostrzeżonego rażącego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenia ww. przepisów prawa. Naruszenie art. 10 k.p.a. w postępowaniu przed organem I instancji nie może natomiast w świetle omówionego w tym kontekście stanowiska GINB skutkować naruszeniem art. 2 Konstytucji. Również okoliczność działania inwestora w pełnym zaufaniu do organów pozostaje bez wpływu na ocenę decyzji o pozwoleniu na budowę w toku postępowania nieważnościowego. Nadto Sąd w pełni podzielił przywołany w uzasadnieniu skargi pogląd prawny wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13. Wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu właśnie takimi kryteriami operowano w niniejszym postępowaniu, prowadzącym do uzasadnionego stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Reasumując Sąd pierwszej instancji oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako "p.p.s.a."

Skargą kasacyjną X sp. j. z siedzibą w [...]-zwana skarżącą Spółką, zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania naruszenie, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2018 r., znak [...], wskutek stwierdzenia przez Sąd, że nie zachodziły przesłanki do zastosowania przez ten organ art. 138 § 2 k.p.a. które to stwierdzenie Sąd oparł na błędnym założeniu, że wskazywane przez skarżącego wady postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, podczas gdy rozstrzygnięcie organu I instancji i utrzymujące je w mocy rozstrzygnięcie organu II instancji obarczone były wadą naruszenia art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 i 81a k.p.a.

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia w sposób rażący przepisów, podczas gdy nie istnieje w polskim systemie prawnym norma, którą wydanie tej decyzji by naruszało.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

W motywach skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów wniesionego środka odwoławczego w szczególności zaznaczając, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśniono, iż sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż dla stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka nieważności konieczne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje kontrolowana decyzja. A decyzja z 30 grudnia 2014 r., zdaniem skarżącej Spółki, nie wywołuje takich skutków niemożliwych do zaaprobowania, skoro w bezpośredniej okolicy działek nr [...] i [...] w [...] objętych pozwoleniem, choćby w okolicy ul. [...] czy [...] znajdują się budynki zblokowane, podobne architektonicznie do budynków objętych decyzją z 30 grudnia 2014 r. Oznacza to, iż sporna zabudowa nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli również A.L., J. M., P.G., M.G., J.G., M.S., M. M., Ł.M., K. W., M. W., M.K., J. B., M. C., K.H., A. B., K. B., E. P., P. P., K. Ł., S.K., J.D., J. D., A.P., P.I., J. J. i F. J. – zwani skarżącymi kasacyjnie. Zaskarżyli oni przedmiotowy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie w sytuacji, gdy brak jest jakiejkolwiek normy prawa powszechnie obowiązującego lub prawa miejscowego, obowiązującego na terenie gminy [...], które definiowałyby zabudowę "szeregową", a wobec odrębności konstrukcyjnej 8 budynków mieszkalnych zrealizowanych przez X sp. j. jako inwestora i niejednoznaczności pojęcia "zabudowy szeregowej", opartej wyłącznie o językowe znaczenie tego słowa, brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa miejscowego w formie kwalifikowanej, tj. w sposób rażący, konsekwencją czego Sąd I instancji powinien był uchylić zaskarżoną przez ww. Spółkę decyzję GINB;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy WSA w Warszawie nie zbadał charakteru zabudowy wzniesionej przez X sp. j. jako inwestora, bezrefleksyjnie przyjmując, iż sporna inwestycja została zrealizowana w formie zabudowy szeregowej, tymczasem prawidłowa analiza sprawy powinna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, iż 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych zostało wzniesione jako budynki samodzielne konstrukcyjnie, posiadające niezależne instalacje grzewcze, hydrauliczne oraz elektryczne. Za całkowicie powierzchowne a w konsekwencji błędne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, iż bazując na "doświadczeniu życiowym" można było uznać, że budynki zostały zrealizowane jako budynki w zabudowie szeregowej, a w konsekwencji, że nie spełniają kryteriów obowiązującego w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowa zaś analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powinna skłonić Sąd I instancji do uchylenia decyzji obu instancji administracyjnych;

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie przez Sąd I instancji sprawy w całym jej zakresie przejawiającym się sformułowaniem lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku i niedostateczne wyjaśnienie kwestii okolicznej zabudowy, a tym samym zgodności inwestycji z pozostałą zabudową, nierozważenie kwestii zrealizowania alternatywnej zabudowy wypełniającej postanowienia planu miejscowego i wynikających z tego różnic w intensywności zabudowy oraz niewskazanie w treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji podstawy prawnej, z której wynika przyporządkowanie zrealizowanej, na podstawie decyzji Starosty Piaseczyńskiego o pozwoleniu na budowę, inwestycji jako budynków w zabudowie szeregowej, wobec czego nie sposób poddać ocenie rozstrzygnięcia WSA w Warszawie w kontekście rażącego naruszenia prawa sprowadzającego się do rzekomej niezgodności typu zabudowy jednorodzinnej z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

4) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. 2018.2107. tj. z 7 listopada 2018 r.: dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP poprzez bezrefleksyjne przyjęcie za własne argumentacji prawnej i faktycznej dokonanej przez organ II instancji, co skutkowało niedokonaniem przez Sąd właściwej kontroli decyzji organu II instancji, przejawiającym się w przeprowadzeniu powierzchownej analizy sprawy, tak pod kątem obowiązujących norm prawa powszechnie obowiązującego, miejscowego, jak i stanu faktycznego, a w konsekwencji do bezzasadnego oddalenia skargi, Sąd niewłaściwie zastosował ww. przepisy błędnie uznając, iż w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki nieważnościowe wywodzone z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd w ogóle nie rozważał (nie wziął pod uwagę), że art. 3 pkt 2a P.b. zawiera definicję zabudowy jednorodzinnej, wśród której jedną z dopuszczalnych form jest zabudowa szeregowa. Zarazem w sytuacji braku wyraźnego wykluczenia takiej zabudowy w MPZP (brak wprost takiego zakazu), za całkowicie wadliwie należy uznać stanowisko, że doszło w sprawie do rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji, Sąd I instancji niezasadnie oddalając skargę nie wziął pod uwagę, że we wskazanym kontekście zabudowa szeregowa jest absolutnie do pogodzenia z porządkiem prawnym w świetle art. 2 Konstytucji RP. Nie do pogodzenia z porządkiem prawnym jest natomiast zaskarżone niniejszą skargą kasacyjną orzeczenie WSA w Warszawie. Prawidłowe sprawowanie wymiaru sprawiedliwości wymaga bowiem aby Sąd I instancji szczegółowo rozpatrzył materiał dowodowy, oparł się na przepisach prawa a nie jako podstawę tak kategorycznego w skutkach orzeczenia powoływał własne poczucie "doświadczenia życiowego", w szczególności w sytuacji, w której sprawa dotyczy aspektów architektoniczno-technicznych nie należących do tzw. wiedzy generalnej, ale będącej zdecydowanie wiedzą branżową (techniczną, specjalistyczną). Sąd w tym zakresie nie sprawował wymiaru sprawiedliwości w sposób wymagany w świetle art. 2 Konstytucji RP zaś dokonując bezrefleksyjnej akceptacji stanowiska organów administracji publicznej wykroczył poza kryterium kontroli legalności działalności administracji publicznej;

II. przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202: dalej: P.b.) w zw. z § 33 pkt 1 oraz § 69 pkt 2 lit, a uchwały Rady Gminy [...] z 28 sierpnia 2014 r. nr [...] (dalej "MPZP") oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż nieprecyzyjne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie określenia typu zabudowy jednorodzinnej, pozwalające na ich szeroką interpretację - tak prawną, jak i techniczną - stanowią normę oczywistą, która w bezpośrednim rozumieniu, bez konieczności stosowania wykładni prawa ściśle określa zasady zabudowy nie pozwalające na zrealizowanie spornej inwestycji przez X sp. j. oraz oparciu się przez Sąd I instancji na zasadach doświadczenia życiowego przy ocenie zgodności z normami MPZP, a nie na treści art. 3 pkt 2a P.b. w zakresie definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, do której należy zarówno zabudowa wolnostojąca, jak i szeregowa.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a w każdym z powyższych przypadków o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów wniesionego środka odwoławczego.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej Spółki podniosła, iż w skardze kasacyjnej w zarzucie nr II. w jej petitum doszło do oczywistej omyłki pisarskiej, albowiem powołany tam zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy rzeczywiście naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na co wskazuje również uzasadnienie skargi kasacyjnej przedstawione w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniesionych w przedmiotowej sprawie skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne wyjaśnienie przyczyn odrzucenia skargi kasacyjnej A. L., J. M., M. K., P.P., J. D., J.D. i A. P.

Zgodnie z art. 180 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym odrzuci skargę kasacyjną m.in. wówczas, gdy ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny. Wniesiona przez wymienionych powyżej skarżących skarga kasacyjna podlegała odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, ponieważ skarżący ci nie złożyli wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2888/189, oddalającego skargę. W przypadku oddalenia skargi uzasadnienie wyroku jest sporządzane wyłącznie na wniosek strony, o czym stanowi art. 141 § 2 p.p.s.a. Z kolei według postanowień art. 173 § 2 p.p.s.a. strona może wnieść skargę kasacyjną po doręczeniu jej odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Przepis art. 177 § 2 p.p.s.a. stanowi natomiast, że skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Z przytoczonych przepisów wynika, że warunkiem wniesienia skargi kasacyjnej w przypadku oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie), jest terminowe złożenie wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji. Pomimo jednak wystąpienia przesłanek obligujących do odrzucenia skargi kasacyjnej wniesionej przez A. L., J.M., M. K., P.P., J. D., J. D. i A. P. z uwagi na brak złożenia przez te podmioty wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny tego nie uczynił. Dlatego o odrzuceniu skargi kasacyjnej ww. osób, w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku, na podstawie art. 180 p.p.s.a., orzekł Naczelny Sąd Administracyjny.

Przystępując zaś do rozpoznania dwóch skarg kasacyjnych wniesionych przez skarżącą Spółkę i pozostałych skarżących kasacyjnie należy zaznaczyć, iż zasługują one na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Przede wszystkim w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwione w realiach tej sprawy jawią się w obu wniesionych skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia prawa materialnego a to w przypadku skargi kasacyjnej X sp. j. z siedzibą w [...] zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zaś w przypadku pozostałych skarżących kasacyjnie zarzut obrazy art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 33 pkt 1 oraz § 69 pkt 2 lit. a uchwały Rady Gminy [...] z 28 sierpnia 2014 r. nr [...] oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 3 pkt 2a P.b. - w sposób tam opisany.

Należy podkreślić, iż oceniane w ramach sądowej kontroli legalności decyzje wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie jest sporne, iż podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego w omawianym trybie decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 30 grudnia 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej X Sp. j. pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...] było przyjęte rażące (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 33 pkt 1 oraz § 69 pkt 2 lit. a uchwały Rady Gminy [...] z 28 sierpnia 2014 r., Nr [...], a więc sprzeczność decyzji o pozwoleniu na budowę z przepisami prawa miejscowego. Wykazano, iż nieruchomości, na których zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy [...] z 28 sierpnia 2014 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dla części wsi [...], [...] [...], oraz [...], [...]. Zgodnie z rysunkiem planu miejscowego, ww. działki inwestycyjne znajdują się na obszarach oznaczonych symbolami 2UZ (tereny usług z zielenią towarzyszącą, z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej), 5MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie domów wolnostojących i bliźniaczych), 30KDD (tereny dróg dojazdowych), 3MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie domów wolnostojących i bliźniaczych) oraz 11Ws (tereny wód powierzchniowych śródlądowych). Z dokumentacji projektowej wynika zaś, iż w sprawie mamy do czynienia z zabudową szeregową (Projekt budowlany - TOM I - Projekt zagospodarowania terenu - s. 59; TOM II - Rzut parteru - s. 21 i 22). Zatem konkludowano, iż realizacja zabudowy jednorodzinnej w formie zabudowy szeregowej w sytuacji, gdy rozwiązania ww. przedmiotowego planu zezwalały na taką zabudowę jedynie w formie wolnostojącej lub w formie domów wolnostojących i bliźniaczych, stanowi kwalifikowane naruszenie prawa.

W sprawie uznano, że naruszone przepisy nie wymagają przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Jednocześnie przyjęto, iż skutki analizowanego uchybienia są zdaniem organu szczególnie poważne. Takie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji zostało podzielone przez Sąd pierwszej instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego obie skargi kasacyjne w ramach zarzutu określonego w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., o których była wyżej mowa, słusznie zakwestionowały prawidłowość stanowiska wyrażonego w kwestionowanym wyroku, albowiem w ocenie Sądu odwoławczego zaskarżony wyrok jak i wydane w sprawie decyzje nie odpowiadają prawu.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom.

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność. Nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadliwością decyzji administracyjnej, gdy istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania stanu prawnego pod określony w sprawie stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnej wadliwości weryfikowanej w ramach nadzoru decyzji. Podobnie, błędna interpretacja, wykładnia czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., II GSK 1818/21). Jak wskazano w wyroku NSA z 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11). Zatem nie można kwestionować poglądu, iż o kwalifikacji naruszenia prawa jako "rażącego" muszą zawsze decydować łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla tylko, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie.

Tak więc nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 września 2007 r., II OSK 1111/06; z 30 listopada 1999 r., V SA 876/99; z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, z 26 maja 2022 r. II OSK 1781/19).

Wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie ma zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wszystko dlatego, że skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się dopiero po jego wydaniu - patrz wyroki NSA: z 2 grudnia 2021 r. II OSK 106/19, z 22 listopada 2022 r. II OSK 4003/19.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym wyroku, decyzja Starosty Piaseczyńskiego z 30 grudnia 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w miejscowości [...], w okolicznościach tej sprawy, nie rodzi skutków społecznych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Tym samym w realiach tej sprawy, jak słusznie zarzucono w obu skargach kasacyjnych, nie można skutecznie mówić o rażącym naruszeniu prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z podjęciem ww. decyzji z 30 grudnia 2014 r.

Przede wszystkim wskazywana wyżej decyzja Starosty Piaseczyńskiego dotyczyła realizacji 8 budynków jednorodzinnych dwulokalowych. Niewątpliwie, co już wyżej zaznaczono, z uchwały Rady Gminy [...] z 28 sierpnia 2014 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dla części wsi [...], [...] [...], oraz [...], [...]wynikało, iż plan ten na terenie działek nr [...] i [...] przed podziałem na działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], akceptował dwie formy zabudowy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi a to na zabudowę wolnostojącą i bliźniaczą - patrz § 68 pkt 2 lit. a oraz § 33 pkt 1 cytowanego wyżej planu. Nie jest także sporne, iż w ramach realizacji decyzji ocenianej w postępowaniu nieważnościowym, zrealizowano budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej. Przy czym zabudowa szeregowa czy zabudowa w układzie szeregowym to pojęcia, które nie mają swoich definicji ustawowych, albowiem są to pojęcia z dziedziny architektury.

Wskazywany wyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rady Gminy [...] z 28 sierpnia 2014 r., Nr [...] wprowadził do tego prawa miejscowego nakaz realizacji zabudowy jednorodzinnej, przy czym dookreślono charakter tej zabudowy poprzez wprowadzenie pojęć z dziedziny architektury - że mają być wolnostojące jak i w zabudowie bliźniaczej.

Przedstawione wyżej rozważania pozwalają przyjąć stanowisko, iż zrealizowane na podstawie decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 30 grudnia 2014 r. budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej, nie tracą, niezależnie od formy jej zabudowy, charakteru zabudowy jednorodzinnej. Z definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartego w przepisie art. 3 pkt 2a P.b. wynika, iż przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Budynek, w którym zaprojektowano dwa odrębne lokale mieszkalne, pozostaje budynkiem jednorodzinnym, podobnie jak nie traci takiego charakteru budynek dwulokalowy w zabudowie szeregowej. Tym samym wydanie decyzji przez Starostę Piaseczyńskiego o pozwoleniu na budowę budynków jednorodzinnych ale w odmiennym układzie architektonicznym niż przyjęto to w planie (tj. w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej), nie prowadzi do przyjęcia stanowiska, iż zrealizowano inną zabudowę niż wyłącznie dopuszczoną planem właśnie zabudowę jednorodzinną. Dopiero zrealizowanie odmiennej zabudowy niż jednorodzinna na spornym terenie, w tym zabudowy wielorodzinnej, wywołałoby skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach tego postępowania doszło do naruszenia prawa art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 33 pkt 1 oraz § 69 pkt 2 lit. a uchwały Rady Gminy [...] z 28 sierpnia 2014 r., Nr [...], niemniej jednak oceniając to naruszenie przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można przyjąć, że jest to naruszenie prawa kwalifikowane. Łącznie nie zaistniały trzy przesłanki niezbędne do zastosowania ww. konstrukcji prawnej bowiem niezależnie od naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony, to racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, nie pozwalają na zastosowanie ww. przepisu. Ujawnione naruszenia prawa a wyżej przedstawione, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wywołują skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nie można usprawiedliwiać ani tolerować z uwag na skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności i zasad demokratycznego państwa prawa. Z takim przypadkiem w realiach tej sprawy jednak nie mamy do czynienia skoro decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła zabudowy jednorodzinnej dwulokalowej, plan także odnosił się do zabudowy jednorodzinnej tyle, że w odmiennej formie architektonicznej, tym niemniej jednak zasadniczy charakter zabudowy jednorodzinnej został zachowany i jest tożsamy z planem miejscowym w tym zakresie. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, zabudowa jednorodzinna objęta decyzją Starosty Piaseczyńskiego z 30 grudnia 2014 r. nie prowadzi do zaburzenia ładu urbanistycznego na spornym terenie.

W sprawie tej niezależnie od powyższego należy wskazać na jej aspekt społeczny, gdyż niezależnie od tego, że sporne budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe zostały faktycznie zrealizowane to przewidziane są aktualnie do zasiedlenia, zatem skutki ekonomiczne stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 30 grudnia 2014 r., która przecież odnosi się do zabudowy jednorodzinnej, byłyby znaczne. Tym samym w okolicznościach tej sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było uzasadnionych podstaw do zastosowania konstrukcji prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez organy architektoniczno-budowlane.

Ujawnione naruszenie prawa materialnego, wyżej wykazane, w okolicznościach tej sprawy przy jednoczesnych skutkach, które wywołuje oceniana decyzja o pozwoleniu na budowę dla porządku prawnego możliwych przecież do zaaprobowania w demokratycznym państwie prawa, nie pozwalało na zastosowanie ww. przepisu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. To stanowisko uzasadniało zatem uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., czego jednak nie dokonano. W tych okolicznościach zarzut skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżących kasacyjnie, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował przepis art. 151 p.p.s.a. przy ocenie prawidłowości zastosowania przez organy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.-zarzut I.1, zasługuje również na uwzględnienie.

Pozostałe zarzuty obu skarg kasacyjnych pozostają jednak nieusprawiedliwione. Słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że wskazywane przez skarżąca Spółkę wady przeprowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji nie miały wpływu na wynik prowadzonego postępowania nieważnościowego, stąd też z tego powodu trafnie podniesiono w motywach zaskarżonego wyroku, iż bezpodstawne są zarzuty skargi dot. naruszenia zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 7 w zw. z art. 75 § 1, 77 k.p.a., 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Kwestionowanie tego zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 i 81 k.p.a. nie jest trafne. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skarżących kasacyjnie obrazy art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy WSA w Warszawie nie zbadał charakteru zabudowy wzniesionej przez X sp. j. jako inwestora, bezrefleksyjnie przyjmując, iż sporna inwestycja została zrealizowana w formie zabudowy szeregowej. Przede wszystkim to, iż w sprawie mamy do czynienia z zabudową szeregową, wynika z zatwierdzonej dokumentacji projektowej, a taki sposób realizacji zabudowy jednorodzinnej nie jest kwestionowany nawet przez samego inwestora.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., a skarżący kasacyjnie wiążą go również z obrazą art. 134 § 1 p.p.s.a. O naruszeniu normy wynikającej z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu- patrz wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2023 r. II GSK 561/22. Z takim przypadkiem naruszenia prawa nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stąd też ww. zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu obu skarg kasacyjnych naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepisy określa obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego zaliczając do nich zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśniają, którego elementu nie zawiera uzasadnienie wyroku kwestionowanego skargą kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega uchybień mających wpływ na wynik postępowania w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wprawdzie lakoniczne ale zawiera wszystkie elementy objęte ww. normą. Wskazuje ono również, jaki stan faktyczny został uwzględniony przez Sąd pierwszej instancji dla oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od wadliwości tego stanowiska.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego - wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., III OSK 6413/21. W powyższym zakresie nie ujawniono naruszeń prawa mających istotny wpływ na wynik postępowania.

Nie jest również usprawiedliwiony powołany w powiązaniu z innymi przepisami zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli.

Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który został prawidłowo zakwestionowany skargami kasacyjnymi, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.

Dotąd powiedziane pozwalało uznać wniesioną skargę kasacyjną za posiadającą usprawiedliwione podstawy w opisanym wyżej zakresie, co uzasadniało potrzebę uchylenia kwestionowanego wyroku jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego.

Jednocześnie w realiach tej sprawy należało zastosować przepis art. 188 p.p.s.a. Zgodnie z tą normą Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organy administracji w ramach postępowania nieważnosciowego wadliwie zastosowały przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stąd zachodziła potrzeba wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanych decyzji.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga skarżącej Spółki zasługiwała na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona uwzględnieniu i dlatego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z 29 marca 2018 r., nr [...], a uczynił to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem okoliczności tej sprawy, zapadło na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. Takie właśnie przesłanki zadecydowały o zastosowaniu ww. przepisu w rozpoznawanej sprawie.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.