Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 59/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, ze ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i 2; art. 9; art. 11 ust. 1; art. 11a; art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1167
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Lokalnej Grupy Działania "R. " z siedzibą w Ł. na uchwałę Komisji do spraw wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność w zakresie Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 działającej w imieniu Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 12 grudnia 2023 r. nr 12/2023 w przedmiocie odmowy wyboru lokalnej strategii rozwoju Stowarzyszenia Lokalnej Grupy Działania "R. " z siedzibą w Ł. I. stwierdza, że ocena wniosku została przeprowadzona w sposób naruszający prawo; II. zasądza od Zarządu Województwa Lubelskiego na rzecz Lokalnej Grupy Działania "R. " z siedzibą w Ł. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr 12/2023 z dnia 12 grudnia 2023 r. Komisja do spraw wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność w zakresie Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 – nie wybrała Strategii Rozwoju Lokalnego Kierowanego Przez Społeczność (LSR) złożonej przez Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania "R. " z siedzibą w Ł. (LGD), w ramach konkursu na wybór strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny i prawny przedstawiał się następująco:

Uchwałą nr CDXXXIV/7659/2023 z dnia 28 lutego 2023 r. Zarząd Województwa Lubelskiego ogłosił konkurs na wybór Strategii Rozwoju Lokalnego Kierowanego przez Społeczność. W dniu 7 czerwca 2023 r. wniosek o dokonanie wyboru opracowanej przez nią LSR złożyła skarżąca Lokalna Grupa Działania "R. " z siedzibą w Ł.. Oceny wniosków i wyboru dokonała działająca przy Zarządzie Województwa Lubelskiego – Komisja do Spraw Wyboru Strategii Rozwoju Lokalnego kierowanego przez społeczność w zakresie Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2023 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków jej wniosku. W odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia 11 sierpnia 2023 r. skarżąca wyjaśniła, że:

1) Sekcja V Obszar i ludność objęte LSR – skorygowano nr Teryt w pkt 5.6 oraz liczbę ludności w pkt 5.9;

2) Sekcja VII Informacja o załącznikach pkt 13 – wpisano prawidłową liczbę dokumentów zgodnie z liczbą wskazaną w załączniku nr 11 do wniosku o wybór Informacja nt. doświadczenia wnioskodawcy w latach 2016-2022 – wg wzoru stanowiącego załącznik C do formularza wniosku;

3) Ludowy Zespół Sportowy "U. " K. jest członkiem założycielem; na potwierdzenie dołączono listę członków założycieli (dokument zwiększył liczbę załączników dołączonych do wniosku, co ma odzwierciedlenie w Sekcji VII, Informacja o załącznikach pkt 4 oraz podsumowaniu), zgodnie z wyjaśnieniami uzyskanymi od Prezesa Ludowego Zespołu Sportowego "U. " K., reprezentacja udzielona Panu K. P. wygasła automatycznie wraz z udzieleniem reprezentacji Panu B. K.;

4) W załączeniu do pisma ponownie wydrukowano tożsamą wersję z wersją złożoną 7 czerwca 2023 r. LSR uniemożliwiającą samoistną dekompletację;

5) W załączniku C do formularza wniosku w poz. 11 wpisano prawidłową liczbę załączonych do wniosku dokumentów i skorygowano liczbę w podsumowaniu.

Uchwałą nr 4/2023 z dnia 19 października 2023 r. Komisja do spraw wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność w zakresie Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 w sprawie oceny lokalnej strategii rozwoju przyznała skarżącej 84,99 punkty, w tym w ramach kryterium oceny 1.11 Wsparcie pozarolniczych funkcji gospodarstw rolnych przyznano 1 pkt, a w zakresie kryterium 1.1 Komplementarność i synergia przedsięwzięć w LSR przyznano 4 pkt, w zakresie kryterium 1.10 Wsparcie grup osób w niekorzystnej sytuacji przyznano 1 pkt.

Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozstrzygnięciem z dnia 30 listopada 2023 r. uwzględnił w części wniesione odwołanie strony od wyniku oceny LSR, tj. w zakresie kryterium 1.11. W przypadku tego kryterium przyznano w ocenie ostatecznie 2 pkt. W ramach pozostałych kryteriów objętych odwołaniem tj. 1.1 i 1.10 – odwołania nie uwzględniono.

Uchwałą nr 3/2023 z dnia 12 grudnia 2023 r. Komisja do spraw wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność w zakresie Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 dokonała aktualizacji oceny Strategii Rozwoju Lokalnego Kierowanego przez Społeczność (LSR) dokonaną uchwałą nr 4/2023 z dnia 19 października 2023 r. Z załącznika do uchwały wynika, że Komisja przyznała ostatecznie wnioskowi skarżącej łącznie 85,99 pkt.

W takiej sytuacji uchwałą nr 12/2023 z dnia 12 grudnia 2023 r. Komisja do spraw wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność w zakresie Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 – nie wybrała do realizacji Strategii Rozwoju Lokalnego Kierowanego przez Społeczność złożoną przez Lokalną Grupę Działania "R. " w Ł., w ramach konkursu na wybór strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność ogłoszonego przez Zarząd Województwa.

W uzasadnieniu tej uchwały Komisja wskazała, że suma uzyskanych punktów za LSR wyniosła 85,99. W zakresie kryterium 1.11 Komisja wskazała, że aby otrzymać maksymalną liczbę punktów (2 pkt) w LSR należało przewidzieć wsparcie dla rolników prowadzących działalność rolniczą w małych gospodarstwach w zakresie: agroturystyka, zagrody edukacyjne, gospodarstwa opiekuńcze lub wsparcie rolników w zakresie krótkich łańcuchów żywnościowych. Zapis ten wskazuje, że za każdy z wymienionych zakresów wsparcia można było uzyskać po 1 pkt, ale nie więcej niż 2 pkt, tzn., aby otrzymać 2 punkty w LSR należy przewidzieć wsparcie co najmniej 2 spośród 4 wskazanych w tym kryterium zakresów wsparcia. W ramach ocenianej LSR przewidziano wsparcie rolników w zakresie tworzenia i rozwoju gospodarstw agroturystycznych oraz zagród edukacyjnych (2 zakresy wsparcia – P.2.1 Rozwój Przedsiębiorczości Turystyczno-Rekreacyjnej Przyjaznej Środowisku – opis str. 48 LSR). W związku z powyższym uwzględniono odwołanie w zakresie kryterium 1.11 zgodnie z oceną Ministra (ocena MRiRW: 2 pkt).

W tych okolicznościach skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na wskazaną uchwałę wniosła skarżąca Lokalna Grupa Działania "R. " w Ł., działająca przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika procesowego. Zaskarżyła uchwałę w całości i zarzuciła jej rażącą niezgodność z prawem, tj. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2023 r. poz. 1554 – dalej jako: ustawa RLKS), poprzez wadliwe (sprzeczne z wymienionymi wyżej przepisami) zredagowanie postanowień regulaminu pracy Komisji, tj. organu, który wydał zaskarżoną uchwałę;

2) art. 10 ust. 5d i 6 ustawy RLKS – poprzez wadliwe (sprzeczne z wymienionymi wyżej przepisami) zredagowanie postanowień regulaminu pracy Komisji, tj. organu, który wydał zaskarżoną uchwałę;

3) art. 11 ustawy RLKS – poprzez wadliwe (sprzeczne z wymienionymi wyżej przepisami) zredagowanie postanowień regulaminu Komisji, tj. organu, który wydał zaskarżoną uchwałę – w zakresie procedury oceny i wyboru LSR oraz poprzez przydzielenie uprawnień w tym zakresie również Zarządowi Województwa – wbrew przepisowi art. 11, a także art. 10 ust. 6 ustawy RLKS.

W świetle podniesionych zarzutów skarżąca na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz obciążenie organu kosztami postępowania w sprawie, tym o zasądzenie na jej rzecz kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność podniesionych w skardze zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej, podtrzymując zarzuty, wnioski i argumentację zawartą w skardze, podniósł dodatkowo zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) art. 9 ust. 2 RLKS w zw. z § 11 ust. 6 Regulaminu Konkursu na wybór Strategii Rozwoju Lokalnego Kierowanego przez Społeczność w zw. z § 11 ust. 7 i 8 Regulaminu pracy Komisji do spraw wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność w zakresie Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Regionalnej na lata 2023-2027 (dalej jako Regulamin pracy Komicji) – poprzez dokonanie błędnej oceny punktowej wniosku o wybór LSR złożonego przez skarżącego, tj. ustalenie wyniku punktowego oceny poniżej średniej ocen, a ponadto w sposób rażąco niższy od konkurencyjnej LSR;

2) § 8 ust. 11 pkt 2 i 4 Regulaminu pracy Komisji – poprzez wadliwe sporządzenie protokołu z II posiedzenia Komisji do spraw wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność w zakresie Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 z dnia 19 października 2023 r., na którym to posiedzeniu rozpatrywany był konflikt obszarowy pomiędzy skarżącym a Lokalną Grupą Działania "Z. ", tj. sporządzenie wskazanego protokołu w sposób zbyt ogólny, bez wyszczególnienia terminów i formy podjętych decyzji, a przede wszystkim poprzez brak zawarcia w protokole informacji o trybie i sposobie rozstrzygnięcia rozbieżności punktowych w ocenie wniosku o wybór LSR skarżącego, tj. brak informacji o przeprowadzonych głosowaniach, dyskusjach oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia rozstrzygnięcia wskazanych wyżej rozbieżności punktowych w ocenie wniosku o wybór LSR skarżącego, tj. brak informacji o przeprowadzonych głosowaniach, dyskusjach oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia rozstrzygnięcia rozbieżności, a także brak załączenia do protokołu wymaganych dokumentów (zgodnie z § 8 ust. 11 pkt 4 Regulaminu pracy Komisji) w postaci kart ocen, uchwał Komisji oraz informacji o przebiegu dyskusji.

Skarżąca odnosząc się do pisma organu z dnia 14 marca 2024 r., z którego wynika, że środki przeznaczone na wybór LSR w województwie lubelskim mogły zostać wyczerpane, podniosła, że zawarta przez LGD "Z. " umowa o warunkach i sposobie realizacji LSR z dnia 14 grudnia 2023 r. powinna zostać rozwiązana ze skutkiem natychmiastowym przez Zarząd Województwa Lubelskiego z uwagi na okoliczność, że Wojewoda L. rozstrzygnięciem nadzorczym [...] z dnia 7 marca 2024 r. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu Ł. z dnia 9 lutego 2024 r. w sprawie przystąpienia Powiatu Ł. do Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "Z. ", a stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc), co oznacza, że akt ten był nieważny od chwili jego podjęcia i nigdy nie miał mocy wiążącej. W ocenie skarżącej, LGD "Z. " nie przedłożyła w terminie 60 dni od dnia podpisania umowy ramowej z dnia 14 grudnia 2023 r. (tj. do dnia 12 lutego 2024 r.) dokumentów potwierdzających członkostwo wszystkich gmin objętych obszarem LSR lub w przypadku braku uchwały rad gmin uchwały rady powiatu na obszarze, na którym położona jest gmina, a członkowie powiatu w LGD, co powinno skutkować natychmiastowym rozwiązaniem tej umowy przez Zarząd Województwa Lubelskiego w drodze wypowiedzenia na podstawie § 13 ust. 3 pkt 1 tej ustawy. Ponadto skarżąca w dalszej części pisma podniosła, że rozbieżności w ocenach i brak szczegółowych regulacji Regulaminu pracy Komisji w tym zakresie budzą poważne wątpliwości co do przebiegu procesu oceniania i wyboru LSR. Ostateczny wynik punktacji wniosku skarżącej o wybór LSR był wyraźnie niższy od średniej punktowych ocen cząstkowych otrzymanych przez skarżącą. Ostateczny wynik wyniósł bowiem 84,99 pkt, a członkowie przyznali punkty w następujący sposób: 87,99 pkt – pracownik, 87,99 pkt – ekspert I, 84,77 pkt – ekspert II. Ponadto skarżąca podkreśliła, że brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia albo wyraźnej podstawy, które usprawiedliwiałby dokonanie ostatecznej oceny punktowej równej niższej ocenie cząstkowej. Skarżąca odniosła się również do oceny punktowej wniosku konkurencyjnej LGD "Z. " o wybór LSR, której przyznano 87,99 pkt, a zatem aż o 2 pkt więcej niż najwyższa ocena eksperta i nie mieścił się w granicach wyznaczonych przez oceny cząstkowe, przy czym pracownik przyznał 76,99 pkt, ekspert I – 79,99 pkt, a ekspert II – 85,99 pkt. W konsekwencji, ten sam ekspert ocenił wniosek skarżącej niżej od pozostałych oceniających, a wniosek konkurencyjnej LGD znacznie wyżej od pozostałych oceniających.

Dodatkowo skarżąca poinformowała, że obecnie w Prokuraturze Rejonowej L.-P. w L. toczy się śledztwo w sprawie przekroczenia uprawnień oraz że nie mogła zostać zawarta umowa o warunkach i sposobie realizacji LSR przez LGD "Z. " z uwagi na fakt, że Wojewoda L. rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia 7 marca 2024 r. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu Ł. z dnia 9 lutego 2024 r. w sprawie przystąpienia Powiatu Ł. do Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "Z. ". W ocenie skarżącej umowa ramowa o warunkach i sposobie realizacji LSR z dnia 14 grudnia 2023 r. powinna zostać rozwiązana ze skutkiem natychmiastowym.

Odnosząc się do tak uzupełnionych przez pełnomocnika skarżącej zarzutów skargi zawartych w piśmie z dnia 16 kwietnia 2024 r., pełnomocnik organu w piśmie z dnia 22 kwietnia 2024 r. wyjaśnił, że odwołanie skarżącej od oceny LSR pod względem spełniania kryteriów wyboru zostało w części uwzględnione przez Instytucję Zarządzającą (Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Rozstrzygnięcie IZ zostało zaś uwzględnione podczas podejmowania uchwały Nr 3/2023 Komisji z dnia 12 grudnia 2023 r. w sprawie aktualizacji oceny lokalnej strategii rozwoju Lokalnej Grupy Działania "R. ". Skarżąca jedynie w zakwestionowanych w odwołaniu kryteriach 1.11, 1.1 i 1.10 nie uzyskała w ramach oceny poszczególnych kryteriów maksymalnej możliwej do otrzymania liczby punktów, w pozostałych zaś kryteriach w ramach oceny skarżąca uzyskała maksymalną możliwą do otrzymania liczbę punktów. Organ podniósł również, że ostateczna ocena punktowa to wynik głosowania na posiedzeniu wszystkich obecnych członków Komisji w ramach poszczególnych kryteriów, a wynik nie stanowi średniej punktowej. Różnica punktowa w sprawie pomiędzy konkurencyjnymi LSR wyniosła ostatecznie, po aktualizacji – 2 punkty, skarżąca otrzymała 85,99 pkt, a konkurencyjna LGD 87,99 pkt, a zatem trudno uznać, że ocena LSR skarżącej została dokonana w sposób rażąco niższy od oceny konkurencyjnej LSR. Odnosząc się natomiast do zarzutu wadliwości protokołu z II posiedzenia Komisji, na którym rozpatrywany był konflikt obszarowy pomiędzy skarżącą a LGD "Z. ", organ wyjaśnił, że protokół został sporządzony z uwzględnieniem postanowień § 11 Regulaminu Konkursu i § 8 i 11 Regulaminu Pracy Komisji, z tego względu także podniesione w uzupełnieniu skargi zarzuty nie są uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga oraz zarzuty podniesione w toku postępowania zasługiwały na uwzględnienie, bowiem oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach wskazujących na to, że ocena wniosku LSR złożonego przez skarżącą została przeprowadzona z naruszeniem prawa.

Stosownie do przepisu art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2023 r. poz. 1554, ze zm. – dalej jako: "ustawa o rozwoju lokalnym" lub "ustawa"), LGD przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę, o której mowa w art. 11 ust. 1, a zatem na będącą przedmiotem skargi uchwałę komisji w przedmiocie wyboru LSR – na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 i 803). Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 ustawy wybór LSR jest dokonywany w drodze uchwały komisji.

Wymaga na wstępie wyjaśnienia, że z projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności wynika, że zasadniczym celem projektowanej regulacji było stworzenie podstaw prawnych realizacji rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność (RLKS), o którym mowa w części drugiej w tytule II w rozdziale II (art. 32-35) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L nr 347 z 20.12.2013, str. 320), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1303/2013". To z kolei umożliwiło wdrożenie m.in. działania LEADER, o którym mowa w art. 42-44 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE nr L 347 z 20.12.2013, str. 487), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013" w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (PROW 2014-2020). Powyższe wynikało zaś z celu nadrzędnego, jakim było wprowadzenie do krajowego porządku prawnego regulacji dotyczących wsparcia w ramach instrumentu RKLS, w tym wykonanie dyspozycji skierowanych do państw członkowskich Unii Europejskiej (UE), a wyrażonych w art. 32-35 rozporządzenia nr 1303/2013. Mając na uwadze, że przepisy rozporządzenia nr 1303/2013 posługują się pojęciem "strategia rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", a za sprawą realizacji podejścia LEADER w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (PROW 2007-2013) w Polsce, dla określenia strategicznego dokumentu mającego zastosowanie w oddolnym podejściu utrwaliło się użycie nazwy "lokalna strategia rozwoju" (w skrócie LSR), w projektowanej ustawie (w art. 1 pkt 2 lit. b) wprowadzono skrót "LSR" (zamiast "SRLKS"), konsekwentnie stosowany w jej przepisach.

Należy zwrócić również uwagę, że zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z kolei w świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości - między innymi - przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Według zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zauważyć na wstępie należy, że Komisja dokonująca wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność (LSR) powoływana jest przez zarząd województwa (art. 3 ust. 1 ustawy o rozwoju lokalnym). Natomiast wyboru LSR dokonuje się na wniosek Lokalnej Grupy Działania (LGD) w ramach konkursu ogłoszonego przez zarząd województwa (art. 6 ustawy). Wybór LSR jest dokonywany w drodze uchwały komisji. O wyniku wyboru LSR Komisja informuje LGD przesyłając uchwałę o wyborze LSR zawierającą informację o liczbie punktów otrzymanych w ramach oceny poszczególnych kryteriów wyboru LSR, uzasadnienie tej oceny i pouczenie o możliwości wniesienia skargi (art. 11 ust. 1, ust. 3 i ust. 6 ustawy).

Według art. 9 ust. 1 ustawy o rozwoju lokalnym, zarząd województwa przeprowadza wybór LSR na podstawie regulaminu konkursu. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy, regulamin konkursu w szczególności określa:

1) tryb składania wniosków o wybór LSR i sposób uzupełniania w tych wnioskach braków, usuwania w nich uchybień, udzielania wyjaśnień lub przedkładania dokumentów niezbędnych do oceny warunków dostępu oraz poprawiania oczywistych omyłek;

1a) warunki dostępu;

2) kryteria wyboru LSR wraz z podaniem sposobu ich oceny;

3) uchylony;

4) sposób ustalania wysokości dostępnych środków przeznaczonych na realizację LSR;

5) sposób podania do publicznej wiadomości wysokości środków dostępnych w ramach konkursu przeznaczonych na realizację LSR;

6) sposób podania do publicznej wiadomości wyników konkursu;

7) formę i sposób udzielania LGD wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu;

8) wytyczne w zakresie sposobu podejmowania rozstrzygnięcia o wyborze LSR w sytuacji, o której mowa w art. 5 ust. 7;

9) wytyczne w zakresie sposobu rozszerzania obszaru LSR w sytuacji, o której mowa w art. 14 ust. 7 pkt 1.

Wymaga też zwrócenia uwagi, że kognicja sądu administracyjnego w zakresie kontroli legalności uchwały Komisji w przedmiocie wyboru wniosku LSR ukształtowana została w określonych przypadkach w sposób szczególny. Zgodnie bowiem z art. 11a ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym, w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 7, lub jeżeli zostaną wyczerpane środki przeznaczone na wybór LSR, lub jeżeli nie jest spełniony warunek określony w art. 5 ust. 3 pkt 1a, sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena wniosku LSR została przeprowadzona z naruszeniem prawa i nie uchyla rozstrzygnięcia komisji, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, albo uchwały, o której mowa w art. 11 ust. 1.

Regulamin konkursu może określić minimalną liczbę punktów dla danego kryterium wyboru, której uzyskanie jest niezbędne do wyboru LSR. Zarząd Województwa podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na stronie internetowej województwa, regulamin konkursu. Do czasu rozstrzygnięcia konkursu niedopuszczalna jest zmiana regulaminu konkursu skutkująca nierównym traktowaniem LGD (art. 9 ust. 3 i 4 ustawy).

Według art. 12 ust. 1 ustawy o rozwoju lokalnym, do postępowania w sprawie oceny spełniania warunków wyboru i w sprawie wyboru LSR nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących:

1) właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń, udostępniania akt, skarg i wniosków,

2) wezwań - w przypadku postępowania w sprawie oceny spełniania warunków wyboru - o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Przepis art. 12 ust. 2 ustawy stanowi zaś, że w postępowaniu w sprawie wyboru LSR, w tym w zakresie oceny spełniania warunków dostępu i oceny LSR, zarząd województwa oraz komisja, przed którymi toczy się postępowanie:

1) stoją na straży praworządności;

2) są obowiązane w sposób wyczerpujący rozpatrzyć wniosek o wybór LSR i załączone do niego dokumenty oraz dowody przedstawione przez LGD w toku postępowania w sprawie oceny spełniania warunków dostępu i oceny LSR;

3) zapewniają równe traktowanie wszystkich LGD.

W postępowaniu w sprawie wyboru LSR, w tym w zakresie oceny spełniania warunków dostępu i oceny LSR, w postępowaniu w sprawie sprzeciwu oraz w postępowaniu w sprawie odwołania zarząd województwa lub IZ, przed którymi toczą się te postępowania, udziela LGD, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem tych postępowań (art. 12 ust. 3 ustawy). LGD uczestnicząca w postępowaniu w sprawie oceny spełniania warunków dostępu i oceny LSR, w postępowaniu w sprawie sprzeciwu oraz w postępowaniu w sprawie odwołania, jest obowiązana przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 12 ust. 4 ustawy).

W § 11 Regulaminu Konkursu określono natomiast zasady oceny LSR. Zgodnie z tym postanowieniem Regulaminu:

1. Komisja, o ile spełnione są warunki dostępu, ocenia LSR pod względem spełniania kryteriów opisanych w załączniku nr 5 do regulaminu.

2. Ocenę LSR przeprowadza niezależnie co najmniej dwóch członków komisji, w tym jeden ekspert, przy użyciu załącznika nr 7 do regulaminu, z zastrzeżeniem ust. 3.

3. W sytuacji zaistnienia konfliktu obszarowego, ocena skonfliktowanych LSR obejmujących obszar co najmniej jednej gminy dokonywana jest przez co najmniej jednego i tego samego eksperta.

4. Członkowie komisji są obowiązani podać liczbę punktów wraz z uzasadnieniem jej przyznania dla poszczególnych kryteriów, przy zastosowaniu załącznika nr 7 do regulaminu.

5. Ocena LSR polega na ustaleniu liczby punktów w ramach poszczególnych kryteriów, zgodnie z ich opisem zawartym w załączniku nr 5 do regulaminu.

6. W przypadku rozbieżności w ocenach LSR pomiędzy członkami komisji o ostatecznej ocenie spełnienia danego kryterium decyduje się w sposób określony w regulaminie pracy komisji.

7. Członkowie komisji są zobowiązani do złożenia stosownego oświadczenia o bezstronności i poufności.

8. W terminie 4 miesięcy od dnia upływu terminu składania wniosków o wybór LSR komisja informuje wnioskodawcę na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej o wyniku oceny LSR, podając liczbę punktów otrzymanych w ramach poszczególnych kryteriów i uzasadnienie tej oceny oraz pouczając o możliwości wniesienia odwołania.

9. Informacja, o której mowa w ust. 8 powinna zawierać także informację czy dla danej LSR zachodzi konflikt obszarowy z inną LSR.

Powyżej wskazano podstawowe reguły postępowania konkursowego w przedmiocie wyboru zgłoszonych przez LGD wniosków w zakresie LSR w danym konkursie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była negatywna uchwała nr 12/2023 Komisji do spraw wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność w zakresie Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 z dnia 12 grudnia 2023 r. w sprawie wyboru lokalnej strategii rozwoju Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "R. " w Ł.. Na mocy tej uchwały nie wybrano Strategii Rozwoju Lokalnego Kierowanego Przez Społeczność (LSR) złożonej przez Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania "R. " (LGD), w ramach konkursu na wybór strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność ogłoszonego przez Zarząd Województwa Lubelskiego uchwałą nr CDXXXIV/7659/2023 z dnia 28 lutego 2023 r., do realizacji przez Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania "R. " (LGD). Z treści pisma organu z dnia 14 marca 2024 r. wynika, że środki przeznaczone na wybór LSR w województwie lubelskim mogły zostać wyczerpane.

Skargę na uchwałę wniósł legitymowany podmiot, tj. Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania "R. " w Ł. – w terminie określonym w art. 11a ust. 2 ustawy o rozwoju lokalnym.

W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie, biorąc w szczególności pod uwagę uzasadnioną argumentację pełnomocnika skarżącej zawartą w piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi, stwierdzić można, że zawarta w zaskarżonej uchwale ocena wniosku nastąpiła z naruszeniem przepisów ustawy i reguł konkursowych, przy preferowaniu w postępowaniu konkursowym z przyczyn pozamerytorycznych nowopowstałej na tym terenie innej LGD (LGD "Z. "). Tym samym Komisja do spraw wyboru strategii rozwoju lokalnego odmawiając wyboru LSR objętej wnioskiem złożonym przez Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania "R. " w Ł. nie uzasadniła przyjętej przez siebie punktowej oceny wniosku w świetle ocen cząstkowych poszczególnych oceniających. Biorąc pod uwagę zasady, według których należy badać zaskarżony akt, to wyłącznie okoliczność wyczerpania środków finansowych na realizację LSR w województwie lubelskim nie mogła decydować o bezzasadności skargi, bowiem przedmiotem skargi było zbadanie legalności wydania zaskarżonego aktu (uchwały Komisji) o negatywnej dla skarżącej treści, a informacja tego rodzaju rzutować mogła co najwyżej na podstawę prawną rozstrzygnięcia sądu.

Z cytowanego już wyżej (na str. 10 uzasadnienia) art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o rozwoju lokalnym wynika, że w postępowaniu w sprawie wyboru LSR zarząd województwa oraz komisja, przed którymi toczy się postępowanie są obowiązane w sposób wyczerpujący rozpatrzyć wniosek o wybór LSR i załączone do niego dokumenty oraz dowody przedstawione przez LGD w toku postępowania w sprawie oceny spełniania warunków dostępu i oceny LSR. Warunki te zostały określone w ustawie o rozwoju lokalnym oraz regulaminie konkursu. O ile zatem spełnione zostały warunki udziału w konkursie, Komisja dokonuje oceny LSR pod względem spełnienia kryteriów wyboru opisanych w załączniku nr 2 do regulaminu konkursu. Stąd też kontrola sądu dotyczyć winna prawidłowości dokonania oceny LSR z punktu widzenia zasad i kryteriów określonych w regulaminie konkursu na wybór strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność.

Z analizy akt sprawy – czego nie można pominąć mimo tego, że dotyczy to okoliczności mających miejsce po wydaniu zaskarżonego aktu – jasno wynika, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 marca 2024 r. Wojewoda L. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu Ł. z dnia 9 lutego 2024 r. w sprawie przystąpienia Powiatu Ł. do Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "Z. ". W uzasadnieniu Wojewoda uznał, że uchwała Rady Powiatu z dnia 9 lutego 2024 r. została przyjęta z rażącym naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W przypadku, gdy poddany pod głosowanie projekt uchwały nie uzyskał wymaganej większości głosów, uznać należało, że uchwała o procedowanej treści nie została podjęta. Natomiast z nagrania przebiegu sesji wynikało, że po zakończeniu przerwy w obradach jeden z radnych wskazał jako przyczynę wniosku o reasumpcję głosowania swoją omyłkę co do treści oddanego przez siebie głosu. Według wykazu imiennego głosowań radnych, ten radny podczas pierwszego głosowania wstrzymał się od udziału w nim, a podczas drugiego głosowania nad tym projektem w ogóle nie wziął udziału w głosowaniu, a zatem zgłoszona przyczyna wniosku o reasumpcję miała charakter pozorny.

W ocenie Sądu, skarżąca w piśmie z dnia 16 kwietnia 2024 r. trafnie podniosła, że LGD Z. nie spełniła tym samym wymagania określonego w § 3 ust. 4 umowy ramowej zawartej dnia 14 grudnia 2023 r., tj. nie przedłożyła w terminie 60 dni od dnia podpisania umowy (tj. do dnia 12 lutego 2024 r.) dokumentów potwierdzających członkostwo wszystkich gmin objętych obszarem LSR lub w przypadku braku uchwały rad gmin uchwały rady powiatu, na obszarze którego położona jest ta gmina, o członkostwie powiatu w LGD. Zdaniem skarżącej powinno to skutkować natychmiastowym rozwiązaniem tej umowy przez Zarząd Województwa Lubelskiego w drodze wypowiedzenia na podstawie § 13 ust. 3 pkt 1 ustawy, a w konsekwencji prowadzić również do wniosku, że argumenty organu o wyczerpaniu środków finansowych na realizację LSR na terenie województwa lubelskiego nie mogły decydować o prawidłowości dokonanej oceny wniosku LSR złożonego przez skarżącą LGD "R. " w Ł., tym bardziej, że z akt sprawy wynika, iż prawidłowość przyjętej oceny punktowej tego wniosku budzi poważne wątpliwości.

Zgodnie z § 11 ust. 8 Regulaminu pracy Komisji do spraw wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność w zakresie Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Zarządu Województwa Lubelskiego, Komisja dokonuje wyboru LSR w oparciu o zatwierdzone Karty oceny w formie uchwały. Tymczasem analizując punktację wniosku skarżącej, na co skarżąca zasadnie zwróciła uwagę, należy zauważyć, że: pracownik przyznał wnioskowi 87,99 pkt, ekspert I – taką samą liczbę 87,99 pkt, a ekspert II – najmniejszą liczbę 84,99 pkt. Natomiast wynik wniosku na liście wyniósł – 84,99 pkt, a zatem doszło do rozbieżności w ocenach osób oceniających (pracownika i jednego z ekspertów z oceną drugiego eksperta). Z treści § 11 ust. 7 Regulaminu pracy Komisji wynika natomiast, że w przypadku rozbieżności w ocenie spełnienia danego kryterium, decyzje w drodze głosowania podejmuje komisja na posiedzeniu. W przypadku równej liczby głosów decyduje głos Przewodniczącego Komisji. Komisja informuje LGD o wyniku wyboru LSR, przesyłając LGD uchwałę zawierającą liczbę punktów otrzymanych w ramach oceny poszczególnych kryteriów wyboru LSR, uzasadnienie tej oceny i pouczenie o możliwości odwołania oraz informację czy dla danej oceny zachodzi konflikt obszarowy z inną LSR.

W rozpoznawanej sprawie ostateczny wynik otrzymany przez skarżącą wyniósł 84,99 pkt, co oznacza, że był wynikiem minimalnym wynikającym z najniższej oceny cząstkowej jednego tylko z oceniających, kiedy pozostałe dwie oceny punktowe wniosku były ze sobą zbieżne oraz niższym od średniej punktowych ocen cząstkowych przyznanych skarżącej przez wszystkich oceniających. Jednocześnie w protokole z obrad Komisji brak jest uzasadnienia albo podstawy prawnej, które uzasadniałyby dokonanie ostatecznej oceny punktowej równej najniższej ocenie cząstkowej tylko jednego z oceniających. W takich okolicznościach stwierdzić można, że skarżąca i konkurencyjna LGD "Z. " – nie zostały ocenione na tych samych zasadach. Ocena punktowa wniosku konkurencyjnej LGD to: 76,99 pkt – pracownik, 79,99 pkt – ekspert I i 85,99 – ekspert II. Wynik konkurencyjnej LGD "Z. " był natomiast ustalony powyżej średniej, jak również powyżej najniższej oceny cząstkowej, podczas gdy dla skarżącej ocena była ustalona na poziomie najniższej oceny cząstkowej. Wynik oceny w przypadku LGD "Z. " nie mieścił się więc w granicach wyznaczonych przez oceny cząstkowe. Ten sam ekspert ocenił wniosek o wybór LSR skarżącej niżej od pozostałych oceniających, a wniosek konkurencyjnej LGD znacznie powyżej od pozostałych oceniających. Wskazuje to, że ocena wniosku LSR w omawianym przypadku opierała się na preferowaniu wniosku konkurencyjnej LGD wobec wniosku skarżącej. Za prawidłowością takiego stanowiska przemawia również to, co wymaga zaakcentowania, że w kryterium 1.1 skarżąca otrzymała jedynie 4 pkt w sytuacji, kiedy w karcie oceny nie zamieszczono żadnych negatywnych uwag, a konkurencyjna LGD, u tego samego eksperta otrzymała 7 pkt, a zatem maksymalną liczbę punktów, w sytuacji, kiedy w karcie oceny znalazła się uwaga, że oceniane kryterium – jest spełnione dostatecznie. Uwaga tego rodzaju wyklucza zaś możliwość przyznania w ocenianym kryterium maksymalnej liczby punktów.

Jednocześnie należy zauważyć, że w protokole II posiedzenia Komisji do spraw wyboru strategii rozwoju lokalnego z dnia 19 października 2023 r. nie zostały w żaden sposób wskazane forma i podstawy rozstrzygnięcia rozbieżności w ocenie wniosku skarżącej o wybór LSR, ani podstawy rozstrzygnięcia konfliktu obszarowego między wnioskiem skarżącej a wnioskiem LGD "Z. ". Protokół nie zawiera opisu przebiegu dyskusji nad rozbieżnościami dotyczącymi oceny wniosku skarżącej oraz wymaganych przez Regulamin pracy Komisji dokumentów, takich jak karty ocen. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie § 8 ust. 11 Regulaminu pracy Komisji, które miało wpływ na ostateczną ocenę punktową wniosku skarżącej, a w konsekwencji prawidłowość wyboru LSR w postępowaniu konkursowym.

Reasumując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie odmowa wyboru złożonego przez skarżącą wniosku LSR wprost wynikała z przyznanej mu, ale zaniżonej oceny punktowej. Natomiast wyczerpanie albo niewyczerpanie środków finansowych na realizację LSR nie może decydować o zasadności lub bezzasadności skargi. Mimo odwołania skarżącej, na skutek którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozstrzygnięciem z dnia 30 listopada 2023 r. w ramach kryterium 1.11 przyznał wnioskowi 2 punkty (o 1 pkt więcej) i łącznie skarżącej przyznano 85,99 pkt, stanowiło to mniej niż łączne punkty przyznane konkurencyjnej LGD, która w toku oceny była przez oceniających faworyzowana.

W konsekwencji powyższych uwag, Sąd doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia w zaskarżonej uchwale Komisji postanowień Regulaminu Konkursu. Obowiązkiem Komisji było bowiem wyczerpujące rozpatrzenie wniosku o wybór LSR oraz należyte uzasadnienie swojej oceny. Niezrozumiały jest natomiast przyjęty przez Komisję sposób przyznawania punktów skarżącej, tym bardziej w odniesieniu do konkurencyjnej LGD.

Mając powyższe rozważania na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obowiązany był – na podstawie art. 11a ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności – stwierdzić, że zawarta w zaskarżonej uchwale ocena wniosku LSR skarżącej została przeprowadzona z naruszeniem prawa, bowiem niekwestionowana przez skarżącą informacja organu o wyczerpaniu środków przeznaczonych na wybór LSR wykluczała w takich okolicznościach możliwość uchylenia rozstrzygnięcia komisji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego zawarte w pkt II sentencji wyroku wydane zostało na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz strony skarżącej łączną kwotę 697 zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania złożył się: 1) uiszczony przez stronę wpis od skargi w kwocie 200 zł, 2) wynagrodzenie pełnomocnika procesowego w kwocie 480 zł, którego wysokość ustalona została na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz 3) kwota 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego strony skarżącej.