Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1530/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1610
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 82/19 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy W. 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od Rady Miejskiej w W. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 82/19 po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy W. stwierdził nieważność ww. uchwały w części obejmującej § 4, § 7 w zakresie wyrazów "braku tytułu prawnego do lokalu lub", § 9 pkt 1, § 10 ust. 2 i 7, § 14 ust. 3, § 16, § 17 ust. 2 i 3, § 19 pkt 1-3, § 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 oraz zasądził od Gminy W. na rzecz Wojewody [...] zwrot kosztów postępowania.

Powodem stwierdzenia nieważności ww. zapisów uchwały Rady Miejskiej w W. było uznanie przez WSA w Łodzi, że w sposób istotny naruszają one prawo.

Skargę kasacyjną wywiodła Rada Miejska w W. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1/ przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. przez wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną interpretację prowadzącą do nieuprawnionego pozbawienia Burmistrza W. kompetencji do załatwienia w drodze decyzji sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na wniosek Gminy W.;

- art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.) poprzez nieuprawnione przyjęcie, że uchylone zapisy uchwały nie mieszczą się w ramach przewidzianej w tym przepisie delegacji dla organu stanowiącego gminy do podjęcia uchwały regulującej zasady wynajmu lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi a w razie zaistnienia przesłanek z art. 188 p.p.s.a. merytoryczne rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku z wyrażeniem zgody przez wszystkie strony postępowania na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2022 r. sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, rozpoznając sprawę Sąd I instancji w niczym nie naruszył przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej.

Przy czym za całkowicie bezzasadny i niezrozumiały uznać należało zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotu niniejszej sprawy nie stanowiła decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy a uchwała w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy W.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu jest prawidłowa.

Zgodnie z dyspozycją rzeczonego przepisu rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że uchwała podjęta na podstawie ww. przepisu prawa jest aktem o charakterze wykonawczym i jej postanowienia nie mogą wykraczać poza materię wynikającą z delegacji ustawowej. Naruszenie tego wymogu skutkuje nieważnością postanowień uchwały naruszających ową zasadę.

Szczegółowe zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określa przepis art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowiący podstawę prawną zaskarżonej uchwały jasno określa zarówno kompetencje przedmiotowe, jak i podmiotowe organu stanowiącego gminy w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy i brak jest w nim upoważnienia do przyznania przez radę gminy odrębnych kompetencji organowi wykonawczemu w zakresie dysponowania lokalami wchodzącymi w skład gminnego zasobu mieszkaniowego.

W kontekście powyższego za prawidłowe uznać należy stanowisko WSA w Łodzi w zakresie stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 i 2 uchwały przyjmującego regulację, że umowa najmu lokalu socjalnego ma trwać nie mniej niż 2 lata a w przypadku umowy najmu lokalu socjalnego zawieranej na skutek orzeczenia przez sąd o prawie do lokalu socjalnego nie dłużej niż 2 lata.

Ustawodawca nie przyznał radzie gminy żadnych kompetencji w zakresie ustalania okresu, na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego. Zgodzić się należy ze stanowiskiem prezentowanym w orzeczeniach sądów administracyjnych, że długość okresu na jaki ma być zawarta taka umowa ustalają - stosownie do przepisów Kodeksu cywilnego - strony umowy, tj. najemca i organ wykonawczy gminy. Natomiast uprawnienia organu wykonawczego gminy w tym zakresie wynikają z przepisów art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym oraz z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewidującym, iż gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt. Władcze uregulowanie przez radę gminy długości obowiązywania umowy najmu stanowi nieuprawnioną ingerencję w materię prawa cywilnego, tj. w uprawnienia stron do ustalenia treści łączącego je stosunku prawnego o charakterze cywilnoprawnym. Jest również działaniem organu wykraczającym poza granice upoważnienia ustawowego.

W nieuprawniony sposób unormowano również w § 4 ust. 3 uchwały przypadki uiszczenia kaucji oraz jej wysokości. Postanowienia takie może zawierać jedynie umowa najmu między stronami, a podmiotem wyłącznie uprawnionym do regulowania wysokości kaucji będzie organ wykonawczy - jako organ gospodarujący mieniem gminy i reprezentujący gminę w stosunkach cywilnoprawnych. Wprowadzenie zakwestionowanej w skardze regulacji do uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest przekroczeniem kompetencji przez organ stanowiący gminy i wkroczeniem w zakres kompetencji organu wykonawczego.

Wprowadzenie przez prawodawcę gminnego w § 7 zaskarżonej uchwały przesłanki "braku tytułu prawnego do lokalu" oznacza określenie dodatkowych wymogów od których zależy uzyskanie lokalu z zasobu mieszkaniowego Gminy Wieruszowa. Pogląd, zgodnie z którym, nie można rozumieć "warunków zamieszkiwania", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów inaczej niż jako warunków faktycznych zamieszkiwania (powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu itp.) a okoliczności prawne związane z lokalem do tych "warunków zamieszkiwania" nie należą został zaprezentowany w orzecznictwie i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni to stanowisko podziela (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. I OSK 1126/11).

Przekroczenie delegacji ustawowej stanowi również zawarte w § 9 pkt 1 uchwały unormowanie przyznające pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego na czas oznaczony osobom uprawnionym do jego otrzymania na podstawie wyroku sądowego. Artykuł 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych i lokali na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 14 ustawy, który w stosunku do art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy ma charakter przepisu szczególnego wyłączającego stosowanie art. 21 ust. 3 pkt 3 do przypadków przyznania uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego na podstawie wyroku sądu. To Sąd w prawomocnym orzeczeniu eksmisyjnym oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego na tej podstawie. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10 i z 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 732/18, że przyznanie w uchwale organu gminy pierwszeństwa w wynajmowaniu lokali osobom, które na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu obowiązane są do opuszczenia i opróżnienia lokalu, wykracza poza upoważnienie ustawowe.

Z dyspozycji przepisu art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika obowiązek uregulowania w uchwale warunków dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Wbrew twierdzeniom organu nie można rzeczonej kwestii pozostawić uznaniu administracyjnemu, ponieważ jest to sprzeczne z przywołanym przepisem prowadząc do braku zupełności i kompletności regulacji.

Prawidłowo WSA w Łodzi wyeliminował również § 14 ust. 3 uchwały. W przepisie art. 4 ust. 2 ww. ustawy ustawodawca określił kategorie osób, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, wskazując wprost, że osobami takimi są osoby niemające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkające na terenie gminy, posiadające niskie dochody. Przepisy ustawy nie wprowadzają w tym przedmiocie żadnych innych ograniczeń, a więc stwierdzić należy, że inne kategorie osób będących członkami wspólnoty samorządowej nie mogą być wykluczone z możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z gminnego zasobu, przy czym zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, aby ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają określone kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mogli ubiegać się o uzyskanie lokalu. Zastosowana w § 9 pkt 1 uchwały klauzula "uzasadnionych przypadków" w zasadzie nie określa żadnych kryteriów dopuszczając możliwość zawarcia umowy z osobami nieujętymi w wykazach o których mowa w §12 ust.1 uchwały.

Naruszenie obowiązujących przepisów stanowi również § 16 uchwały regulujący kwestię zwrotu poniesionych nakładów na remont lub modernizację lokalu.

Wynikająca z art. 6a-6e tej ustawy wyczerpująca regulacja podmiotów zobowiązanych do dokonania remontów i dopuszczalnego zakresu modyfikowania tych obowiązków ustawowych przez strony stosunku najmu, wyklucza uprawnienie rady gminy do samodzielnego regulowania tej materii w uchwale. Z w/w ustawy wprost wynika, że lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy należą do publicznego zasobu mieszkaniowego, zatem strony nie mogą w umowie ustalać odmiennie praw i obowiązków wymienionych w art. 6a-6e tej ustawy. Nie może tego zrobić także rada gminy w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, ustawa jej bowiem do tego nie upoważnia.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji w przedmiocie przekroczenia delegacji ustawowej zapisu § 17 ust. 2 i 3 uchwały poprzez wprowadzenie dodatkowych uwarunkowań umożliwiających ubieganie się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego.

Skoro ustawodawca w art. 23 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o ochronie praw lokatorów, przewidział, że umowę najmu lokalu socjalnego można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy, to tym samym organy stanowiące gminy nie były i nie są uprawnione do wprowadzenia do uchwały innych wymogów niż ustawowe kryteria, uprawniające wnioskodawcę do ubiegania się o zawarcie z gminą umowy najmu lokalu socjalnego.

Podobnie przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 21 ust. 3 pkt 6 ww. ustawy stanowi wprowadzenie dodatkowych warunków określających zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem wstąpiły po śmierci najemcy.

Wskutek powyższych ustaleń za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. przez wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Rzeczony przepis jest tzw. przepisem wynikowym, regulującym sposób rozstrzygnięcia. W świetle przedstawionej wykładni przepisów skoro WSA w Łodzi prawidłowo stwierdził nieważność wymienionych zapisów zaskarżonej uchwały, to nie mógł orzec o oddaleniu skargi.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.