Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 27/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 65 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi H. sp. z o. o. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 23 listopada 2022 r. nr SKO.II/426/130/2022 w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 10 października 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej 500 (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 23 listopada 2022 r. nr SKO.II/426/130/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), po rozpoznaniu odwołania D. K. i L. K., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą P. s.c. w K. (dalej – Wnioskodawcy, Inwestorzy), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. (dalej – organ I instancji, Burmistrz) z dnia 10 października 2022 r. nr [...] którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku usługowego oraz zmianie sposobu użytkowania na cele mieszkalne (budynek mieszkalny wielorodzinny) na działkach nr:[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]obręb nr[...], położonych przy ul. [...] w C.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 19 października 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Inwestorów o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania, Burmistrz decyzją z dnia 10 października 2022 r. umorzył postępowanie w sprawie uznając je za bezprzedmiotowe. W motywach wskazano, że w obrocie prawny pozostaje decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia 29 kwietnia 2010 r. udzielająca pozwolenia na budowę galerii handlowo-usługowej wraz z rozbiórką istniejących obiektów na działkach nr:[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]obręb nr [...] w C., w rejonie ul. [...]i ul.[...]. Dodano, że adresat tej decyzji nie wystąpił o stwierdzenie jej wygaśnięcia. W tej sytuacji, zdaniem organu I instancji, istnieje przeszkoda określona w art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla rozpoznania merytorycznego wniosku.

W odwołaniu z dnia 21 października 2022 r. Wnioskodawcy zanegowali rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych przyjętych bez przeprowadzenia własnego postępowania wyjaśniającego oraz w oparciu o wadliwie zebrany i oceniony materiał dowodowy, tj. a) nieustalenie, że decyzja Starosty [...] z dnia 29 kwietnia 2010 r. wygasła z mocy prawa; b) nieustalenie, że inwestor, dla którego zostało wydane pozwolenie na budowę nie istnieje i został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego. W uzasadnieniu podkreślono, że adresat pozwolenia na budowę, tj. B. Sp. z o.o., został wykreślony z Rejestru Przedsiębiorców z dniem 9 kwietnia 2018 r. W tej sytuacji, jak zauważyli Wnioskodawcy, organ I instancji na podstawie zapisów KRS-u mógł z urzędu stwierdzić wygaśnięcie tej decyzji. Dlatego też wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie warunków zabudowy dla wskazanego przedsięwzięcia.

Nie przychylając się do argumentacji odwołania, Kolegium decyzją z dnia 23 listopada 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W treści uzasadnienia, organ odwoławczy w pełni zaakceptował stanowisko wyrażone w decyzji Burmistrza co do zasadności umorzenia postępowania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania stwierdzono, iż wykreślenie byłego inwestora z KRS-ie nie przesądza o utracie ważności pozwolenia na budowę. Według Kolegium, uprawnienia wynikające z tego aktu, jak również pozostałe prawa rzeczowe tej spółki, powinny w drodze sukcesji przejść na inny podmiot. Dodano przy tym, że wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę załatwiane jest w formie odrębnej decyzji wydawanej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.

W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik H. Sp. z o.o. w C. (dalej – Spółka, Skarżąca) zarzucił decyzji Kolegium wadliwą wykładnię przepisów u.p.z.p. oraz naruszenie przepisów k.p.a. wskazanych w odwołaniu. Wobec tych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Jak zauważono, art. 63 u.p.z.p. ma przeciwdziałać prowadzeniu kilku postępowań w przedmiocie pozwolenia na budowę na podstawie wcześniej wydanych decyzji ustalających warunki zabudowy. Zatem, w opinii Skarżącej, nic nie stoi na przeszkodzie dla uzyskania przez Wnioskodawców alternatywnych form zagospodarowania terenu. Ponadto podniesiono, że umorzono postępowanie administracyjne bez ustalenia, czy nie doszło do wygaśnięcia pozwolenia na budowę, w tym zaniechano wystąpienia do strony tej decyzji o złożenie oświadczenia, czy dysponuje ona nadal tytułem prawnym do terenu, którego dotyczy pozwolenie na budowę.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium, którą umorzono postępowanie administracyjne w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku usługowego oraz zmianie jego sposobu użytkowania poprzez zaadoptowanie go na cele mieszkalne. Według organów, skoro art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. obliguje organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku uzyskania przez innego inwestora pozwolenia na budowę, to taka decyzja stanowi również o bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego po dacie jej wydania. Dlatego też dopóki pozostaje ona w obrocie prawnym, dopóty właściwy organ pozbawiony jest możliwości ustalenia dla tego terenu innego sposobu zagospodarowania.

Z kolei Skarżąca neguje takie stanowisko twierdząc, że art. 65 ust. 1 u.p.z.p. nie stanowi przeszkody dla określenia innego wariantu zagospodarowania określonej nieruchomości, nawet jeżeli wcześniej wydane zostało w odniesieniu do niej pozwolenie na budowę. Niezależnie od tego, w opinii Spółki, organy winny dokonać ustalenia, czy pozwolenie na budowę nie uległo wygaśnięciu z mocy prawa w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. – dalej u.p.b.). Podstawą do tego, zdaniem Skarżącej, są informacje zawarte w KRS-ie, wskazujące na wykreślenia z Rejestru Przedsiębiorców adresata pozwolenia na budowę.

Przystępując do rozważań przyjdzie wskazać, że co do zasady w myśl art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Natomiast swego rodzaju ograniczenia w tej materii wprowadza art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. W świetle tego przepisu stwierdzić należy, że "(...) decyzja staje się bezprzedmiotowa, kiedy inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę (art. 65 ust. 1 pkt 1). W związku z tym, że decyzje o warunkach zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) dla tego samego terenu można wydać wielu podmiotom, uzyskanie pozwolenia na budowę przez jeden z podmiotów legitymujących się taką decyzją skutkuje utratą racji bytu pozostałych decyzji. Inwestor, który legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, ma prawo przystąpić do robót budowlanych. Z tego względu pozostałe decyzje o warunkach zabudowy (ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) stają się bezprzedmiotowe, gdyż na ich podstawie niemożliwa staje się realizacja inwestycji, tj. przejście do kolejnego etapu i uzyskanie pozwolenia na budowę" (A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 65).

Uzyskanie przez jednego z inwestorów decyzji o pozwoleniu na budowę rodzi również kolejne konsekwencje. Mianowicie w takiej sytuacji nie jest możliwym uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla terenu objętego pozwoleniem na budowę (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 567/21, Lex nr 3325008; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 219/19, Lex nr 2700378). Jednak nie jest to przeszkoda, która bezwzględnie wyklucza możliwość ubiegania się o ustalenie innego sposobu zagospodarowania terenu. Otóż należy w tym względzie mieć na uwadze art. 37 ust. 1 u.p.b. Zgodnie z nim decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Zatem wystąpienie okoliczności określonych w art. 37 ust. 1 u.p.b. niejako usuwa przeszkodę z art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.b. dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Należy jednak zauważyć, że racji na to, iż wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje daleko idące skutki dla inwestora, okoliczności faktyczne prowadzące do stwierdzenia jej wygaśnięcia nie mogą być przedmiotem domniemania - powinny być one w sposób bezsporny (oczywisty) wykazane przez organ, stosownie do wymogów k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2832/19, Lex nr 2769065). Zatem w przypadku, gdy prowadząc postępowanie w jakiejkolwiek innej sprawie, w której kwestia ważności (pozostawania w obrocie prawnym) pozwolenia na budowę miałaby istotne znaczenie, przesądzające o dalszym działaniu organu, który powziąłby uzasadnione przypuszczenie, że zaistniała przesłanka określona w art. 37 ust. 1 u.p.b., powinien on zawiesić prowadzone przez siebie postępowanie (wobec wystąpienia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) i wystąpić do właściwego organu architektoniczno-budowlanego w tym celu, aby organ ten wszczął z urzędu postępowanie mające rozstrzygnąć sprawy w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1 u.p.b. Zakończenie tego postępowania będzie stanowiło podstawę do podjęcia przez organ zawieszonego postępowania. Należy jednak zaznaczyć, iż wystąpienie organu do organu administracji architektoniczno-budowlanej w omawianym przypadku nie jest tożsame z wnioskiem wszczynającym sprawę, brak jest bowiem podstaw do skierowania takiego wniosku. Stanowi on jedynie inicjatywę do wszczęcia postępowania z urzędu przez właściwy do rozstrzygnięcia sprawy organ.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zgodzić się należy z organami co do tego, że pozostające w obrocie prawny pozwolenie na budowę dla terenu, który jest również wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, stanowi o bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego w takiej sprawie. Natomiast zarzucić im należy, że nie podjęto jakichkolwiek czynności, które zwróciłyby uwagę Starosty [...] na potrzebę zbadania, czy decyzja nr [...] z dnia 29 kwietnia 2010 r. udzielająca pozwolenia na budowę galerii handlowo-usługowej wraz z rozbiórką istniejących obiektów, nie wygasła z uwagi na okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 u.p.b. Za zasadnością takiego podejścia przemawia to, że wspomniana decyzja pochodzi sprzed niemal 13 lat, a jak można domniemywać z akt sprawy, adresat wspomnianego pozwolenia na budowę nie przystąpił do żadnych prac. Takie twierdzenie uzasadnione jest tym, że budynek usługowy, którego dotyczy wniosek nadal istnieje. Brak zatem działań zmierzających do jednoznacznego wyjaśnienia statusu tego aktu w rzeczywistości blokuje inicjatywę budowlaną Wnioskodawców.

Z tego też względu w ramach ponownie prowadzonego postępowania – w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) - organ I instancji uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności winien przedsięwziąć działania w celu sprawdzenia, czy przedmiotowe pozwolenie na budowę nie wygasło. W tym celu koniecznym jest, aby Burmistrz zwrócił się do Starosty [...] o wszczęcie w tym zakresie postępowania administracyjnego. Dopiero wyjaśnienie tej okoliczności pozwoli na stwierdzenie, czy postępowanie zainicjowane wnioskiem Inwestorów jest bezprzedmiotowe, czy też kwalifikuje się do merytorycznego rozpatrzenia. Dodać również należy, że korespondencja skierowana do A. T. ([...]) wróciła z adnotacją "déménagé" co należy tłumaczyć, jako "wyprowadził się, nie zamieszkuje pod tym adresem". Dlatego też organ winien dokonać prawidłowego zawiadomienia również tej strony o toczącym się postępowaniu i zapewnić jej czynny w nim udział.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącej uiszczony od skargi wpis w kwocie 500 zł.