Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 509/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia WSA del. Malgorzata Miron /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M.K.-S., A.S. oraz B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 270/12 w sprawie ze skargi B.P. i P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., w sprawie IV SA/Po 270/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Swarzędza z dnia [...] stycznia 2008 r. ustalającej warunki zabudowy dla działki nr A.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu B.P. i P.S. Wnioskodawcy wskazali, iż decyzja ta nie wskazuje wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz układu połaci dachowych wobec czego jest sprzeczna z § 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1558 – dalej jako: rozporządzenie).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia [...] stycznia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] w Swarzędzu.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu złożyli Skarżący podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. organ II instancji utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2008 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia [...] stycznia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr A w Swarzędzu. Zdaniem organu ścisłe określenie parametrów w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, układu połaci dachowych następuje w projekcie budowlanym. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy co do istoty dotyczy wyłącznie możliwości realizacji zamierzenia pod kątem zgodności z ładem przestrzennym.

B.P. i P.S. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2008 r. żądając jej uchylenia w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając zaskarżoną decyzję wyrokiem z dnia 23 października 2009 r. sygn. II SA/Po 44/09 wskazał, że Kolegium niestarannie oceniło decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, bowiem nie dostrzegło oczywistego faktu, iż decyzja o warunkach zabudowy istotnie nie określa parametru dla nowej zabudowy w postaci górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a co więcej, zawiera także uchybienia dotyczące określenia linii zabudowy. Sąd podkreślił, że określenie powyższych warunków wymagane jest ze względu na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który swoje uszczegółowienie znalazł w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1558). W dalszej kolejności wyjaśniono, że rozporządzenie wykonawcze w § 1 wskazuje, iż określa się między innymi wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy (pkt 1), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (pkt 4) oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych – pkt 5). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. w wymaganiach szczegółowych wprawdzie określa geometrię dachu, w tym układ połaci dachowych i kąt nachylenia, jak i maksymalną wysokość budynku od poziomu terenu do kalenicy dachu, jednak nie wskazuje wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Tymczasem, w ocenie Sądu przepisy rozporządzenia nie pozostawiają wątpliwości, iż określenia dla nowej zabudowy wymaga nie tylko wysokość kalenicy dachu, gdyż parametr ten przynależy do geometrii dachu, której dotyczy § 8 rozporządzenia, ale również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczanej jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Wobec powyższego stanowisko Kolegium co do tego, że ścisłe określenie parametrów w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, układu połaci dachowych następuje w projekcie budowlanym, który stanowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, Sąd uznał za błędne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.S., zaskarżając wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r. sygn. II OSK 1132/10 wskazał, że z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1 pkt 4 i § 7 rozporządzenia wykonawczego jednoznacznie wynika obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy parametrów w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, układu połaci dachowych. Dlatego też rzeczą organu stało się zbadanie czy stwierdzone uchybienia, którymi obarczona jest decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. o warunkach zabudowy dla działki nr A w Swarzędzu można uznać za wyczerpujące przesłankę rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: k.p.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymało w mocy wcześniejszą decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2008 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia [...] stycznia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr A w Swarzędzu.

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że wnioskodawca nie wskazał w swoim wniosku w ogóle jaki jego interes prawny zostałby naruszony przez realizację planowanej inwestycji. Wskazano, że wnioskodawcy kwestionują parametry ustalone dla inwestycji, jednak w ocenie Kolegium, nie powodują one rażącego naruszenia przepisów powołanego rozporządzenia albowiem - jak zauważył organ - ustawodawca nie przewidział ustalenia parametrów planowanej inwestycji w sposób sztywny, natomiast dopuścił wprost odstąpienie przez organ od średnich parametrów występujących na działkach sąsiednich. W tym przypadku, jak wyjaśniło Kolegium, istnieje możliwość zastosowania oceny organu administracyjnego albowiem przepis prawa dopuszcza możliwość ustalenia opisanego parametru "odpowiednio" w stosunku do wzorców występujących w sąsiedztwie. Kolegium uznało zatem, że w tym zakresie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem - jak uzasadniono - w odniesieniu do rozstrzygnięć decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, rażącym naruszeniem prawa jest tylko istotne naruszenie granic tego uznania. Kolegium stanęło na stanowisku, że przywołane rozporządzenie ma ściśle procesowy charakter, nie dotyczy (ani nie precyzuje) praw lub obowiązków stron, nie wskazuje też obligatoryjnej treści decyzji, a jedynie ujednolica nomenklaturę, poprzez wskazanie techniczno - językowego sposobu formułowania tekstu decyzji przez organ. W ocenie Kolegium, z przepisu § 2 ust. 3 rozporządzenia, nie wynika, że parametry zabudowy stanowią obligatoryjny element decyzji ustalającej warunki zabudowy, a skoro tak - to jak wyjaśniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu - przepis ten nie może zostać rażąco naruszony poprzez nieoznaczenie parametru w decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ponownie złożyli B.P. i P.S. podnosząc szereg zarzutów i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz. W skardze wskazano na naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 1 rozporządzenia - poprzez ich błędną wykładnię. W dalszej kolejności wskazano na naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego konkretna wadliwość decyzji o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2008 r. stwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 23 października 2009 r. w postaci braku określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz niespójnego określenia linii zabudowy nie wyczerpuje przesłanek nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. W skardze wskazano również na naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera uzasadnienie odpowiadające standardom określonym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Autorzy skargi zarzucili również uchybienie wymogom art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1 pkt 1 i § 4 rozporządzenia wykonawczego poprzez zaniechanie rozpatrzenia całości materiału, czego skutkiem - jak wskazano – było nie dostrzeżenie wadliwości decyzji o warunkach zabudowy w postaci jej niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Podniesiono również naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust 1 pkt 1, ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1, 5, 6, 8, 9 rozporządzenia i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia całości materiału, czego skutkiem było nie dostrzeżenie wadliwości decyzji o warunkach zabudowy w postaci jej niekompletności. Ponadto wskazano na naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę uwzględnił, albowiem stwierdził, iż zaskarżoną decyzję Kolegium wydało z naruszeniem przepisów prawa. Sąd uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została w sprawie, w której orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 23 października 2009 r. sygn. II SA/Po 44/09 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Wyrok ten podlegał kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1132/10 oddalił skargę kasacyjną. Wyroki powyższe rodzą skutki w sferze postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zwrócił uwagę, że w myśl z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że zawarta w wyroku sądu administracyjnego ocena dotycząca właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie jest wiążąca dla organów administracji prowadzących postępowanie. Ponadto, z mocy art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tak wyrażona prawomocność materialna przesądza, że podmioty wymienione w powyższym artykule muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Co do zasady, ocena prawna o charakterze wiążącym dotyczy właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania z reguły stanowią konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy w celu uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazania kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości.

Sąd wskazał, że na gruncie rozpoznanej sprawy nie stwierdził zaistnienia takich okoliczności, które wyłączałyby stosowanie się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2009 r. sygn. II SA/Po 44/09 - w zakresie - w jakim stanowisko tego Sądu podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1132/10. Poza sporem pozostało przy tym, że na gruncie rozpoznanej sprawy przesądzono, iż przepisy rozporządzenia nie pozostawiają wątpliwości, iż określenia dla nowej zabudowy wymaga również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczanej jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaakcentował przy tym, że określenie m.in. właśnie tych parametrów w decyzji ustalającej warunki dla nowej zabudowy służy zachowaniu ładu przestrzennego obszaru analizowanego, na którym planowana jest inwestycja budowlana. Stanowisko to w wyroku z dnia 12 lipca 2012 r. podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny, który jednoznacznie przesądził, że z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 1 pkt 4 i § 7 rozporządzenia - jednoznacznie wynika obowiązek - określenia tych parametrów w decyzji o warunkach zabudowy.

Stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego związane było rozpoznające powtórnie niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu. Tymczasem, organ ten w zaskarżonej decyzji stanął na stanowisku, że skoro § 2 ust. 3 rozporządzenia nie wskazuje, że parametry zabudowy stanowią obligatoryjny element decyzji, to ich brak w decyzji nie może być uznany za naruszenie prawa o charakterze rażącym. Takie ustalenia Kolegium uznać należy za niedopuszczalne, w sytuacji gdy organ ten pozostaje związany stanowiskiem NSA, przesądzającym w sposób jednoznaczny istnienie obowiązku określenia parametrów wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium związane tym poglądem nie było już zatem uprawnione do czynienia ustaleń na okoliczność istnienia lub braku obowiązku określenia wskazanych parametrów w decyzji o warunkach zabudowy. Istnienie takiego obowiązku w sposób wiążący przesądził, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 października 2009 r. sygn. II SA/Po 44/09 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1132/10.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu ponownie rozpoznając sprawę nie tylko zakwestionowało stanowisko wyrażone w wyroku NSA, ale wbrew wytycznym de facto zaniechało oceny rangi stwierdzonej przez Sąd wadliwości decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wbrew zaleceniom Sądów obu instancji Kolegium w ogóle nie zbadało bowiem czy naruszenie § 1 pkt 4 i § 7 rozporządzenia w niniejszej sprawie miało charakter rażący, zbywając wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu stwierdzeniem, że skoro wymóg określenia parametrów nie wynika z § 2 ust. 3 rozporządzenia, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Sąd stwierdził, że Kolegium umknęło też, że uchylając decyzję z 18 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Stanowisko tego Sądu, w zakresie naruszenia przez Kolegium przepisów prawa materialnego podzielił Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na uwadze brzmienie wskazanego przepisu przyjąć należy, że uchylenie decyzji Kolegium z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego było możliwe tylko w razie stwierdzenia przez Sąd, że miało ono wpływ na wynik sprawy. Okoliczności tej Kolegium zdaje się w ogóle nie dostrzegać. Tymczasem, nie powinno budzić wątpliwości tego organu, że brak jakichkolwiek ustaleń w zakresie obligatoryjnych postanowień dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki może być uznany za rażące naruszenie prawa, a jednoznaczne stanowisko w tej materii prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Czym innym, bowiem pozostaje analizowana przez Kolegium kwestia określenia w sposób nieostry ustalanych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów, a czym innym brak jakichkolwiek ustaleń w zakresie tych obligatoryjnych - jak już zostało to przesądzone - postanowień.

Sąd biorąc pod uwagę swoje ustalenia uznał, iż Kolegium nie w pełni zastosowało się do wskazań Sądu, co do dalszego postępowania, czym naruszyło art. 153 p.p.s.a., ponieważ wbrew wyraźnym wytycznym Sądu rozpoznając sprawę ponownie przyjęło, że parametry zabudowy nie stanowią obligatoryjnego elementu decyzji, czego konsekwencją stało się wyciągnięcie obarczonych błędem wniosków, że ich brak w decyzji nie może być uznany za naruszenie prawa o charakterze rażącym.

Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2012 r. złożyli M.K. – S. i A.S. oraz B.P.

M.K. – S. i A.S. powyższy wyrok zaskarżyli w całości i wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżących na rzecz uczestników postępowania kosztów postępowania wywołanych skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu nie uwzględniło oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, sformułowanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2012 roku (sygn. akt: II OSK 1132/10), w szczególności w zakresie zbadania "rangi stwierdzonej przez Sąd wadliwości decyzji ustalającej warunki zabudowy", podczas gdy okoliczność ta została uwzględniona w zaskarżonej decyzji, co miało wpływ na rozstrzygnięcie postępowania, prowadząc do uchylenia zaskarżonej decyzji bez merytorycznej oceny przesłanek stwierdzenia nieważności.

W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący kasacyjnie podkreślili, że wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno rozważyć:

"(...) czy brak określenia wskazanych parametrów w kontrolowanej w postępowaniu nad- zwyczajnym decyzji powoduje negatywne, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, skutki burzące ład przestrzenny na określonym terenie." (uzasadnienie wyroku NSA z dnia 12 lipca 2011 roku, sygn. akt: II OSK 1132/10, s. 8).

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przesądza, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Naczelny Sąd Administracyjny nakazał jedynie, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie sprawę zbadało sygnalizowane wątpliwości.

Wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z wyroku NSA nie wynika, aby brak określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej był uchybieniem uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

W zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że brak określenia górnej krawędzi budynku nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Organ zasadnie stwierdził, że tylko w przypadku braku obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej można rozważać, czy uchybienie to stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 pkt 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło ponadto, że skarżący nie wykazali, aby planowana inwestycja godziła w ich uzasadnione interesy. Również organ nie dopatrzył się tego typu uchybień. Stanowisko organu zostało poparte obszernym wywodem prawnym na temat istoty instytucji stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Powyższe względy świadczą o tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zawarte w decyzji stwierdzenie o braku interesu prawnego wnioskodawców w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy jest równoznaczne z uznaniem, że brak określenia wysokości budynku nie rodzi w tej sprawie "negatywnych, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, skutków burzące ład przestrzenny na określonym terenie.

Skarżący kasacyjnie podkreślili, że ograniczając się do oceny naruszenia art. 153 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeanalizował merytorycznego stanowiska organu administracji nt. zasadności odmowy stwierdzenia nieważności.

B.P. reprezentowana przez uczestnika postępowania – P.S. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości i wniosła o zmianę jego uzasadnienia poprzez: przedstawienie (przyjęcie) następujących wad prawnych decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z [...] stycznia 2008 r. o warunkach zabudowy:

a. niespójnego opisania przebiegu linii zabudowy,

b. braku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1, 2 , 3, 4 i 5 ustawy planistycznej,

c. niekompletności - braku załącznika w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

d. braku określenia geometrii dachu w zakresie wysokości głównej kalenicy, układu połaci dachowych i kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki,

e. nieprawidłowego określenia wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej, a nadto liczby kondygnacji nadziemnych, wysokości budynku i poziomu posadzki parteru,

f. braku uzasadnienia w zakresie podstawy faktycznej,

g. rozpoznania wniosku nie zawierającego wszystkich obligatoryjnych elementów,

h. wadliwego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez architekta.

Dodatkowo w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji poprzez ocenę wady prawnej polegającej na niespójnym opisaniu przebiegu linii zabudowy pod kątem trwałej niewykonalności decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., ocenę wad prawnych wskazanych powyżej w pkt 1 b-h pod kątem rażącego naruszenia prawa zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania w ww. zakresie.

W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.

• art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: pusa) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 1,2 a, b, c, d, e, pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia, 53 ust 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust 1 i art. 61 ust 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 u.p.z.p. i § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia, art. 54 pkt 1, 2 a, b, c, d, e, pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, § 9 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia oraz art. 107 § 1 k.p.a., art. 61 ust. 7 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 1 pkt 5 i § 8 rozporządzenia, art. 54 pkt 2 a, b, c, d, e w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust 7 pkt 2 u.p.z.p., § 1 pkt 2 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz art. 61 ust. 7 pkt 3 u.p.z.p., § 1 pkt 3 i § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust 1 pkt 1 , 2 , 3, 4, 5 u.p.z.p. i § 3 ust 1 i 2, § 4 ust 1, 2, 3, 4, § 5 ust 1 i 2, § 6 ust 1 i 2, § 7 ust. 1, 2, 3, 4, § 8 rozporządzenia, art. 52 ust 2 pkt 2 b i c w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p. oraz art. 61 § 1 i 3 i art. 64 § 2 k.p.a., § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust 1 pkt. 1, 2, 3, 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. - poprzez przedstawienie (przyjęcie) stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w zakresie występowania następujących wad prawnych decyzji o warunkach zabudowy, tj. poprzez błędne nie przedstawienie (nie przyjęcie) wskazanych wyżej wad prawnych tej decyzji gdy tymczasem prawidłowe zastosowanie naruszonych przepisów spowodowałoby przedstawienie (przyjęcie) rzeczywistego stanu faktycznego sprawy w zakresie występowania ww. wad prawnych, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż może spowodować pominięcie ww. wad prawnych w dalszym postępowaniu i w konsekwencji błędną ocenę, że decyzja o warunkach zabudowy jest ważna.

II. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.), tj.:

art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przeprowadzenie kontroli zastosowania się przez organ do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach WSA w Poznaniu z 23 października 2009 r., II SA/Po 44/09 i NSA z 12 lipca 2011 r., II OSK 1132/10 (dalej: uprzednio wydane wyroki) tylko w części, tj. co do braku określenia w decyzji o warunkach zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a zaniechanie tej kontroli w pozostałym zakresie, tj. co do następujących wad prawnych decyzji o warunkach zabudowy: niespójnego opisania przebiegu linii zabudowy, braku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy planistycznej, niekompletności - braku załącznika w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, braku określenia geometrii dachu w zakresie wysokości głównej kalenicy, układu połaci dachowych i kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, nieprawidłowego określenia wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej, a nadto liczby kondygnacji nadziemnych, wysokości budynku i poziomu posadzki parteru, braku uzasadnienia w zakresie podstawy faktycznej, rozpoznania wniosku nie zawierającego wszystkich obligatoryjnych elementów, wadliwego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez architekta, gdy tymczasem prawidłowe zastosowanie art. 153 p.p.s.a. skutkowałoby kontrolą zastosowania się przez organ do całości oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uprzednio wydanych w sprawie wyrokach oraz przyjęciem wskutek tej kontroli, że decyzja o warunkach zabudowy obarczona jest także ww. wadami prawnymi;

art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. ze wskazanymi wyżej, a wymienionymi w pkt I e przepisami - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości oceny wad prawnych decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do podstaw nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. tylko w części, tj. w zakresie jednej tylko wady w postaci braku określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i pod kątem jednej tylko podstawy nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa oraz pominięcie kontroli tej oceny w pozostałym zakresie, tj. co do pozostałych wad prawnych decyzji o warunkach zabudowy pod kątem rażącego naruszenia prawa i trwałej niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2, i 5 k.p.a.), czego skutkiem było zaniechanie oceny pozostałych wad prawnych decyzji o warunkach zabudowy, wymienionych wyżej, gdy tymczasem prawidłowe zastosowanie naruszonych przepisów doprowadziłoby do oceny, że wada prawna wskazana w pkt a może czynić decyzję o warunkach zabudowy trwale niewykonalną zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a wady prawne wskazane w pkt b-h mogą rażąco naruszać prawo zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że wprawdzie godzi się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji. jednak w jego uzasadnieniu nie przedstawiono istotnej części stanu faktycznego sprawy, czego konsekwencją było nie poddanie tej części stanu faktycznego sprawy ocenie prawnej oraz nie sformułowano w tym zakresie wskazań co do dalszego postępowania. Skoro zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, to ww. zaniechanie Sądu I instancji może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w wyniku dalszego postępowania. Istnieje bowiem wysokie prawdopodobieństwo, że w dalszym postępowaniu organ pominie wady decyzji o warunkach zabudowy wskazane na wstępie skargi albo a priori wykluczy, aby mogły one odpowiadać podstawom nieważności decyzji. Konsekwencją tego byłoby wydanie kolejnej niezgodnej z prawem decyzji.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania

poprzez wadliwą kontrolę ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy, czego skutkiem było przedstawienie (przyjęcie) przez sąd I instancji stanu faktycznego sprawy w istotnej części niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Autor skargi kasacyjnej uznał, że skoro nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia, a jedynie jego uzasadnienie w zakresie przedstawionego stanu faktycznego sprawy, to zarzuca Sądowi I instancji naruszenie pozostających w związku: art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie (przyjęcie) stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, co było spowodowane nieprawidłową kontrolą zastosowania przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Gdyby sąd I instancji prawidłowo skontrolował prawidłowość zastosowania przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w odniesieniu do ww. przepisów prawa materialnego i procesowego to zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. przedstawiłby (przyjąłby) stan faktyczny sprawy zgodny ze stanem rzeczywistym w zakresie następujących wad prawnych decyzji o warunkach zabudowy:

a. niespójnego opisania przebiegu linii zabudowy,

b. braku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1, 2 , 3, 4 i 5 ustawy planistycznej,

c. niekompletności - braku załącznika w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

d. braku określenia geometrii dachu w zakresie wysokości głównej kalenicy, układu połaci dachowych i kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki,

e. nieprawidłowego określenia wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej, a nadto liczby kondygnacji nadziemnych, wysokości budynku i poziomu posadzki parteru,

f. braku uzasadnienia w zakresie podstawy faktycznej,

g. rozpoznania wniosku nie zawierającego wszystkich wymaganych elementów,

h. wadliwego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez architekta.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja o warunkach zabudowy winna być podpisana przez organ. Skoro decyzja ta składa się z części tekstowej i graficznej obie jej części oraz załączniki winny być podpisane przez organ. Część graficzna decyzji i 2 załączniki winny dodatkowo zawierać adnotację ze wskazaniem części tekstowej decyzji. W aktach sprawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co do której wydano zaskarżoną decyzję znajdują się m.in. następujące dokumenty: 1. część tekstowa decyzji własnoręcznie podpisana przez osobę uprawnioną do jej wydania, 2. załączona do części tekstowej mapa oznaczona jako "Załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...].01.2008 r.", która nie zawiera żadnego własnoręcznego podpisu, a skserowane podpisy architekta i geodety, 3. projekt części tekstowej decyzji z własnoręcznymi podpisami osoby uprawnionej do wydania decyzji i mgr inż. arch. E.G., 4. Projekt części graficznej decyzji - mapa z własnoręcznym podpisem mgr inż. arch. E.G., 5. dokument oznaczony jako "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu przestrzennym", który jest podpisany własnoręcznie przez mgr inż. arch. E.G. z adnotacją: "Projekt decyzji przygotowała", 6. mapa oznaczona jako "Analiza", która jest podpisana własnoręcznie przez mgr inż. arch. E.G. z adnotacją: " Projekt decyzji przygotowała". Dokument oznaczony jako "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1, 2, 3, 4, 5 ustawy o planowaniu przestrzennym" oraz mapa oznaczona jako "Analiza" nie są podpisane przez osobę uprawnioną do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skoro dokument ten i mapa podpisane są przez architekta, który przygotował projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz zawierają adnotację "Projekt decyzji przygotowała", to znaczy, że są to materiały robocze wytworzone w ramach postępowania w związku z przygotowaniem projektu decyzji. Skoro dokument ten i mapa nie są podpisane przez organ (osobę uprawnioną za organ), to znaczy, że - wbrew art. 53 ust 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 u.p.z.p. i § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia wydając decyzję o warunkach zabudowy organ nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na podobne uchybienia skarżąca kasacyjnie wskazała w zakresie braku części graficznej decyzji, podając, że skoro mapa załączona do części tekstowej decyzji o warunkach zabudowy jest oznaczona jako "Załącznik do decyzji nr [...]", to mapa ta nie jest częścią graficzną decyzji, ale graficznym załącznikiem do niej, tj. częścią graficzną analizy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego). Mapa ta nie jest własnoręcznie podpisana przez osobę uprawnioną do wydania decyzji, co oznacza, że nie pochodzi ona od organu, a jest jedynie materiałem roboczym. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy pozbawiona jest części graficznej.

Skarżąca kasacyjnie zacytowała treść art. 61 ust. 7 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 1 pkt 5 i § 8 rozporządzenia i wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera wymienionych w tym przepisie elementów.

Zgodnie z art. 54 pkt 1 i 2 a, b, c, d, e w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p. oraz § 1, 2, 3, 4, 5, § 4 ust 1, 2, 3, 4, § 5 ust I i 2, § 6 ust 1 i 2, § 7 ust 1, 2, 3, 4, § 8 rozporządzenia wszystkie parametry zabudowy powinny być określone ściśle. Stosowanie do okoliczności danej sprawy mogą być one określone poprzez podanie wartości minimalnych i maksymalnych. Nie mogą być natomiast określone poprzez podanie tylko wartości maksymalnych albo tylko minimalnych. Takie określenie tych parametrów umożliwia bowiem naruszenie ładu przestrzennego, tj. zaistnienie sytuacji, której zaskarżona decyzja ma zapobiec. Co do obligatoryjnych parametrów zabudowy potwierdzają to art. 61 ust 7 pkt 1, 2, 3, 4, 5 u.p.z.p. i § 1 pkt 1, 2, 3, 4, i 5 § 4 ust. 1, 2, 3, 4, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § ust 7, 2, 3, 4, § 8 rozporządzenia, które nie dopuszczają możliwości nie ścisłego określenia tych parametrów.

Decyzja o warunkach zabudowy, co do której wydano zaskarżoną decyzję określa następujące parametry zabudowy jedynie poprzez podanie wartości maksymalnych: wielkość powierzchni zabudowy i szerokość elewacji frontowej (są to obligatoryjne parametry zabudowy) oraz liczba kondygnacji nadziemnych, wysokość budynku i poziom posadzki parteru (są to nieobligatoryjne parametry zabudowy).

Takie określenie tych parametrów nie jest ścisłe i dlatego narusza art. 54 pkt 2 a, b, c, d, e w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a co do wielkość powierzchni zabudowy i szerokość elewacji frontowej narusza także - odpowiednio - art. 61 ust 7 pkt 2 u.p.z.p., § 1 pkt 2, § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz art. 61 ust 7 pkt 3 u.p.z.p., § 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Skarżąca podkreśliła także, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie zawierała uzasadnienia faktycznego, co narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wady tej nie niweczy przeprowadzenie przez architekta analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż: - analiza ta nie pochodzi od organu.

Zgodnie z § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia obszar analizowany winien być wyznaczony wokół działki, tj. obejmować obszar z każdej strony tej działki. Błędne wyznaczenie obszaru analizowanego narusza powołane przepisy oraz art. 61 ust 1 pkt. 1, 2, 3, 4, 5 ustawy, gdyż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie dotyczy właściwego terenu. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie tylko nie została sporządzono przez organ i włączona do decyzji o warunkach zabudowy, co do której wydano zaskarżoną decyzję ale także została wadliwie przeprowadzona, gdyż granic obszaru analizowanego nie wyznaczono wokół działki objętej wnioskiem w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki, a jednocześnie nie mniejszej niż 50 m, ale w kierunku południowym i wschodnim. Granica ta nie obejmuje nawet części działki inwestora. Takie wyznaczenie granic obszaru analizowanego narusza § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust 1 pkt. 1, 2, 3, 4, 5 u.p.z.p.

Wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył także art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez nie wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego pod kątem występowania wad prawnych decyzji o warunkach zabudowy stanowiących podstawę nieważności decyzji, czego skutkiem było wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. nie ustalenie istnienia ww. wad prawnych decyzji o warunkach zabudowy.

Uzasadniając wpływ wskazanych naruszeń prawa na treść rozstrzygnięcia skarżąca kasacyjnie wskazała, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji przedstawił jedynie jedną wadę decyzji o warunkach zabudowy i co do tej jednej wady sformułował ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Pominięcie przez Sąd I instancji pozostałych wad skutkować może błędnym załatwieniem sprawy przez organu w wyniku dalszego postępowania.

Sąd I instancji, w ocenie skarżącej kasacyjnie, dokonał prawidłowej wykładni art. 153 p.p.s.a., nieprawidłowo jednak przepis ten zastosował, gdyż skontrolował zaskarżoną decyzję pod kątem zastosowania się organu do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania jedynie co do części tej oceny i wskazań, gdy tymczasem zgodnie z art. 153 p.p.s.a. winien dokonać takiej kontroli co do całości oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Uprzednio wydanymi w sprawie wyrokami przesądzone zostało, że decyzja o warunkach zabudowy dotknięta jest dwoma wadami: brakiem określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i niespójnym opisem przebiegu linii zabudowy. Organ zobowiązany został do: oceny czy dwie ww. wady wypełniają hipotezy art. 156 § 1 k.p.a. i skontrolowania czy decyzja o warunkach zabudowy nie jest dotknięta także innymi wadami, a jeśli tak do oceny czy wady te wypełniają hipotezy art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji skontrolował zaskarżoną decyzję pod kątem zastosowania się przez organ do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uprzednio wydanych w sprawie wyrokach (art. 153 p.p.s.a.) tylko w zakresie jednej wady w postaci braku określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyk, w odniesieniu do tylko jednej podstawy nieważności decyzji, tj. rażącego naruszenia prawa. Konsekwencją takiego zakresu kontroli było wskazanie co do dalszego postępowania ograniczające się do ustalenia w dalszym postępowaniu jaki charakter miało stwierdzone w sprawie uchybienie art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 1 pkt 4 i § 7 rozporządzenia.

Skoro postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności, to obowiązkiem organu była ocena wad decyzji wydanej w trybie zwykłym, tj. decyzji o warunkach zabudowy pod kątem podstaw nieważności z art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6 ,7 k.p.a. Obowiązkiem sądu I instancji była natomiast kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości tej oceny, czego Sąd zaniechał.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej M.K. – S. i A. S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne zawierają częściowo usprawiedliwione podstawy, jednakże podlegają oddaleniu albowiem zaskarżone orzeczenie, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Nie może ulegać wątpliwości, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 23 października 2009 r., w sprawie II SA/Po 44/09 uchylił zaskarżoną wówczas decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia – jak trafnie podkreśliła skarżąca kasacyjnie B.P., Sąd zauważył 2 wadliwości tej decyzji. Po pierwsze: co zostało zaakcentowane przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie) nie pozostawiają wątpliwości co do tego, iż określenia dla nowej zabudowy wymaga nie tylko wysokość kalenicy dachu, ale również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki wyznaczonej jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Powyższe parametry, niezależnie od wymogu określenia ich w projekcie budowlanym powinny być określone także w warunkach zabudowy, co służy zachowaniu ładu przestrzennego obszaru analizowanego, na którym planowana jest inwestycja budowlana.

Po drugie: Sąd ten podkreślił, że w decyzji o warunkach zabudowy będącej przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym niespójnie określono obowiązującą linię zabudowy. W części opisowej decyzji wskazano, że obowiązująca linia zabudowy przebiega w odległości 6 m od linii rozgraniczającej ulicę bez nazwy, zaś z załącznika graficznego, na którym nakreślono front działki i linie zabudowy wynika, że w rzeczywistości dla części działki obowiązująca linia zabudowy została wyznaczona bliżej niż 6 m od linii rozgraniczającej ulice z uwagi na to, że frontu działki nie tworzy granica w linii prostej (zawiera uskok). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu rozpoznając ponownie sprawę winno było ocenić, czy ww. wady spełniają przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Podsumowując Sąd wyraźnie wskazał, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz ustalająca warunki zabudowy została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 1 pkt 4 i § 7 rozporządzenia, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz art. 7, 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, która powyższą kwestię oceniła odmiennie. Sąd ten stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ocenić "czy wady te (względnie inne stwierdzone przez organ w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy) mogą stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a." Jednocześnie podkreślił, że organ nie był związany sformułowanymi we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutami, ale winien kompleksowo ocenić postępowanie prowadzone przez Burmistrza i ustalić czy i jakiego rodzaju wady prawne wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. zawiera decyzja.

Niniejszy wyrok był przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r., w sprawie II OSK 1132/10 oddalając skargę kasacyjną M.K. – S. i A.S. zaaprobował stanowisko Sądu pierwszej instancji co do naruszenia przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. we wskazanym przez Sąd pierwszej instancji zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ administracji kontrolując decyzję o warunkach zabudowy w postępowaniu nieważnościowym winien rozważyć, czy wobec tego, że nie zawiera ona określenia parametrów w postaci górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz w sposób niespójny określa linię zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym organ winien rozważyć, czy można mówić o łącznym spełnieniu trzech przesłanek rażącego naruszenia prawa: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz negatywnych skutkach społeczno-gospodarczych wywołanych decyzją niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Innymi słowy organ winien rozważyć, czy brak określenia wskazanych parametrów w kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji powoduje negatywne, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, skutki burzące ład przestrzenny na określonym terenie. Dokonywanie tej oceny nie było rzeczą Sądu pierwszej instancji, gdyż zadaniem sądów administracyjnych nie jest rozstrzyganie spraw za organy administracji publicznej lecz kontrola tych rozstrzygnięć pod względem zgodności z prawem (art. 1, art. 3 § 1 p.p.s.a.).

Powyższą oceną prawną związany był organ odwoławczy, a następnie Sąd wojewódzki rozpoznający skargę B.P. i P.S.

Rację mają zatem skarżący kasacyjnie: M.K. – S. i A.S. co do tego, że ani Sąd wojewódzki, ani tym bardziej Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądziły, że będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wręcz przeciwnie, Sądy obu instancji, wskazując na wadliwość decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz w kwestii dotyczącej nieokreślenia w niej parametrów w postaci górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki pozostawiły, a wręcz nakazały dokonanie oceny tej wadliwości z punktu widzenia kwalifikowanego naruszenia prawa określając wykładnię pojęcia: "rażące naruszenie prawa", ale nie przesądzając jednocześnie sposobu rozstrzygnięcia sprawy. A zatem nieuprawnione jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, które wskazywałoby na dokonanie przez Sądy odmiennej oceny prawnej prowadzącej do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji. Co więcej: analiza uzasadnień wyroków nie pozostawia wątpliwości, że naruszenia przepisów prawa materialnego Sądy upatrują w twierdzeniu organu zawartym w zaskarżonej wówczas decyzji co do tego, iż ścisłe określenie parametrów w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki następuje w projekcie budowlanym. Sądy wskazały przy tym, że doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz wymienionych przepisów rozporządzenia. Biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, które ma za przedmiot stwierdzenie zaistnienia kwalifikowanych wad prawnych nie może ulegać wątpliwości, że samo przesądzenie, że decyzja objęta przedmiotem kontroli w tym postępowaniu narusza prawo nie oznacza konieczności stwierdzenia jej nieważności.

A zatem nieuprawnione jest twierdzenie Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym wskazuje się, iż skoro Sąd działał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. to znaczy, że omówione wadliwości decyzji zostały ocenione jako wady kwalifikowane.

Konkludując: rację mają skarżący kasacyjnie twierdząc, że zaskarżone rozstrzygnięcie w części, w jakiej Sąd ten stwierdził, że związanie ww. wyrokami prowadziło do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia [...] stycznia 2008 r., a zatem w tym zakresie ich zarzuty kasacyjnie znajdują usprawiedliwione podstawy.

Natomiast, wbrew zarzutom M. K.– S. i A. S. rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu rozpoznając ponownie sprawę nie było uprawnione do zakwestionowania oceny prawnej, co do konieczności wskazania w decyzji o warunkach zabudowy paramentów określonych w § 7 rozporządzenia. A zatem słusznie Sąd wojewódzki zauważył, że nieuprawnione było również twierdzenie organu, iż z § 2 ust. 3 rozporządzenia nie wynika wymóg określania tych parametrów. W konsekwencji powyższego należało zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., albowiem Kolegium nie w pełni zastosowało się do wskazań co do dalszego toku postępowania.

Oceniając prawidłowość zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym skarga kasacyjną B.P. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jej zarzuty posiadają częściowo usprawiedliwione podstawy. Częściowo trafnie podniosła skarżąca kasacyjnie, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. ze wskazanymi przez skarżąca przepisami u.p.z.p. i rozporządzeniem.

I tak uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, co zostało opisane wyżej, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał na 2 wady zaskarżonego wówczas rozstrzygnięcia: zaakcentowany wyżej brak określenia jednego z obligatoryjnych parametrów decyzji ustalającej warunki zabudowy i w konsekwencji oceny tego naruszenia z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz niespójności w określeniu obowiązującej linii zabudowy (również szczegółowo określone wyżej). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2011 r. omówił pierwszą z ww. kwestii i jedynie zasygnalizował problem wadliwości określenia linii zabudowy, co nie oznacza, że organ administracji, a następnie Sąd wojewódzki zwolnieni zostali z obowiązku oceny decyzji o warunkach zabudowy z punktu widzenia pozostałych wskazanych w wyroku z dnia 23 października 2009 r. wadliwości. Należy bowiem przypomnieć raz jeszcze, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej. W tej sytuacji uczynił przedmiotem swoich rozważań jedynie te kwestie, które były przedmiotem zaskarżenia. Niezawarcie stosownych zarzutów w skardze kasacyjnej co do pozostałych wad decyzji o warunkach zabudowy stwierdzonych przez sąd wojewódzki uniemożliwiały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do nich. Powyższe oznacza, że w tym zakresie organ administracji, a następnie Sąd ponownie rozpoznający sprawy związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania przedstawionymi w wyroku z dnia 23 października 2009 r.

Trafnie wskazała skarżąca kasacyjnie B.P., że uzasadnienie zaskarżonego wyroku poza kwestią wadliwej albowiem niezgodnej z przedstawioną przez Sądy obu instancji oceną prawną skutku braku określenia ww. parametrów w decyzji o warunkach zabudowy nie odnosi się do innych jej wadliwości.

Powyższe prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał całości sprawy. Wymaga także podkreślenia, że Sąd wojewódzki wydając wyrok z dnia 23 października 2009 r. pozostawił otwartą kwestię innych wad decyzji. Wskazał bowiem, że organ powinien ocenić zarówno wskazane wady jak i inne stwierdzone przez organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Nie może ujść uwadze, że P.S. wskazywał na wadliwości decyzji o warunkach zabudowy już w toku postępowania zakończonego wydaniem rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2009 r. Zarzuty te w części powtórzył również w skardze będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Zasadność ponoszonych zarzutów nie tylko nie została oceniona przez Sąd pierwszej instancji ale nawet ich treść nie została w należyty sposób wskazana w uzasadnieniu pomimo ustawowego obowiązku aby uzasadnienie zawierało zwięzłe wskazanie zarzutów podniesionych w skardze.

A zatem rację ma skarżąca B.P., że w ww. zakresie zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Natomiast pozostałe zarzuty skarżącej kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne. Należy bowiem zauważyć, że powyższe obowiązki, którym uchybił Sąd pierwszej instancji to jest należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy spoczywały również na organie administracji. Organ – poza kwestią braku kwalifikowanej wadliwości decyzji z uwagi na nieokreślenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, nie ocenił decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz pod kątem wystąpienia innych wad oraz ich charakteru. Natomiast zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, a przede wszystkim zgodnie z poglądem wyrażonym w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku NSA z dnia 12 lipca 2011 r. zadaniem sądów administracyjnych nie jest rozstrzyganie spraw za organy administracji publicznej lecz kontrola tych rozstrzygnięć pod względem zgodność z prawem. Skoro zatem organ administracji nie ocenił czy decyzja o warunkach zabudowy zawiera inne wady poza omówionym wyżej nieokreśleniem parametrów, o których mowa w § 7 rozporządzenia, to rolą Sądu pierwszej instancji było jedynie wskazanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne zawierają częściowo usprawiedliwione podstawy jednakże stwierdzone naruszenia pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu.

Konkludując: trafne jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., co uzasadniało konieczność jej uchylenia. Organ, jak zostało wyżej wskazane, wbrew wyraźnej ocenie zawartej we wcześniejszych wyrokach Sądu pierwszej i drugiej instancji przyjął, że parametry zabudowy wymienione w § 7 rozporządzenia nie stanowią obligatoryjnego elementu decyzji, co samo przez się uzasadnia twierdzenie o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. Rację ma również Sąd wojewódzki twierdząc, że konsekwencją takiego, błędnego założenia była wadliwa ocena decyzji o warunkach zabudowy pod kątem zaistnienia wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W pozostałym zakresie ocena prawna przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji jest błędna i nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniach wyroków sądów, którymi związany był organ oraz Sąd. Niepełna jest również ocena wadliwości zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd pierwszej instancji.

A zatem obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie wyjaśnienie czy wobec tego, że decyzja nie zawiera określenia parametrów w postaci górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki oraz w sposób niespójny określa linię zabudowy, zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności organ winien ocenić czy stwierdzone i opisane wyżej naruszenia prawa wskazują na zaistnienie przesłanek wymienionych w pkt 2 i 5 tego przepisu. Nie może przy tej ocenie ujść uwadze organu, że postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w przedmiocie wykładni decyzji o warunkach zabudowy zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 marca 2009 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r. oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Przedstawionymi w tych rozstrzygnięciach wskazaniami – na podstawie art. 170 p.p.s.a. związany będzie organ przy ocenie czy brak spójności w określeniu linii zabudowy stanowi kwalifikowaną wadę prawną, w szczególności wadę wymienioną w pkt 5 art. 156 § 1 k.p.a.

Obowiązkiem organu będzie także ocena, czy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz zawiera inne wady wskazane przez skarżącą B.P.

I tak rzeczą organu będzie ocena czy będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy. Organ wyjaśni zatem czy zawiera niewątpliwie wymaganą przepisami u.p.z.p. analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy dokument zawierający taką ocenę nie jest podpisany przez przedstawiciela organu, prawidłowości sporządzenia tej analizy z punktu widzenia zasad określonych w rozporządzeniu, w szczególności czy prawidłowo określono obszar analizowany, wielkość powierzchni zabudowy i szerokość elewacji frontowej, a także liczbę kondygnacji nadziemnych, wysokości budynku i innych parametrów wymienionych w rozporządzeniu. Ewentualne stwierdzenie zaistnienia takich wad będzie rodziło następnie obowiązek oceny czy mają one kwalifikowany charakter.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie Sąd w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego pomiędzy stronami.