Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 374/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości I) uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Starosty z dnia [...] r., znak: [...]; II) przyznaje [...] A. L. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych podatku VAT.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 kwietnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda L., po rozpoznaniu odwołania S. M. od decyzji Starosty L. z dnia 10 lutego 2010 r., nr [...], ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], położonej w [...], przy ul. [...], poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie odgałęzień kanalizacji sanitarnej przez tę działkę – utrzymał w mocy opisaną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda L. wyjaśnił, iż decyzją z dnia 10 lutego 2010 r. Starosta L. ograniczył sposób korzystania ze wskazanej wyżej nieruchomości, w części oznaczonej na mapie symbolami: [...], o pow. 230 m2 oraz w części oznaczonej symbolami: [...], o pow. 322 m2, stanowiącej własność S. M., poprzez udzielenie zezwolenia Gminie na założenie i przeprowadzanie przez tę nieruchomość sieci kanalizacji sanitarnej, w tym kolektora sanitarnego oraz jego odgałęzień.

Organ odwoławczy wskazał, że ograniczenie sposobu korzystania z części działki nr [...] nastąpiło na podstawie wniosku Gminy z dnia 27 października 2009 r., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem: "ZP" – tereny miejskiej zieleni publicznej (parki, skwerki, zieleńce). Sąsiednie działki są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (od strony zachodniej) oraz pod usługi publiczne oświaty (od strony wschodniej). Lokalizacja planowanej inwestycji na działce będącej własnością odwołującego się jest zatem najbardziej optymalna i najmniej uciążliwa. Realizacja tej inwestycji nie wpłynie na dotychczasowy sposób korzystania z omawianej działki, użytkowanej jako ogród i sąd, co zgodne jest również z przeznaczeniem w powołanym planie zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzenie przyłączy przez sąsiednie działki mogłoby natomiast znacznie ograniczyć lub nawet uniemożliwić ich zagospodarowanie.

Wojewoda stwierdził, że zakres ograniczenia sposobu korzystania z tejże działki określa dokumentacja wykonana przez uprawnionego geodetę, a realizacja budowy sieci stanowi cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ograniczenie prawa własności stało się konieczne, gdyż rokowania z właścicielem nieruchomości nie przyniosły rezultatu.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ drugiej instancji wskazał, że po wykonaniu inwestycji na Gminie, jako wnioskodawcy, będzie spoczywał obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a gdyby było to niemożliwe lub wiązałoby się z dużymi kosztami, na rzecz strony zostanie ustalone odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionej szkody. Jeśli natomiast realizacja planowanej inwestycji uniemożliwi korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym jej przeznaczeniem, właściciel będzie mógł wystąpić z wnioskiem o wykup tej nieruchomości przez Starostę lub przez wnioskodawcę na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie zaś z załączoną do decyzji organu pierwszej instancji mapą, żadne z odgałęzień kolektora sanitarnego nie będzie przebiegać przez budynki gospodarcze znajdujące się na działce nr ewid. [...], a więc nie będzie konieczna ich rozbiórka.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył S. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a., poprzez niezebranie całości materiału dowodowego w sprawie. Podkreślił, iż na działce nr ewid. [...], której dotyczy zaskarżona decyzja, znajdują się dwa budynki gospodarcze, podwórze przyległe do tych budynków oraz ogródek i sad. Sąsiednia działka, przeznaczona w planie miejscowym pod usługi oświaty, jest w chwili obecnej zagospodarowana w taki sam sposób, gdyż znajdują się na niej jedynie budynki gospodarcze oraz drzewa owocowe. Skarżący podniósł również, iż wbrew twierdzeniom organów, jedna z odnóg głównej sieci kanalizacyjnej o numerze 25, przebiegać będzie przez budynek gospodarczy usytuowany na jego działce.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej nie podniesionych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.".

Zaskarżona decyzja dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a więc zastosowanie w niniejszej sprawie mieć będą przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2063 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tejże decyzji), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa".

Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy, starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z przepisu tego wynika, iż wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości możliwe jest jedynie wówczas, gdy nieruchomość lub jej część objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w których określona została dopuszczalność lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Ustawowy wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego rodzaju inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 778 i nast.).

Organy administracji orzekające w sprawie stwierdziły, iż ograniczenie sposobu korzystania z części działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego, nastąpiło zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 sierpnia 2002 r. ([...]).

Stanowisko to jest co najmniej przedwczesne.

Ze znajdującej się w aktach administracyjnych kopii "wyrysu i wypisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" z dnia 28 lipca 2009 r. wynika, że działka nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...], położona jest w obszarze oznaczonym w planie symbolem "ZP" – tereny miejskiej zieleni publicznej (parki, skwery, zieleńce) oraz w strefach polityki przestrzennej: "SOK2" – strefa ochrony i kształtowania krajobrazu kulturowego historycznych obszarów osadniczych wzdłuż doliny rzeki Czechówki, "Y2" – strefa miejska, "EZ" – strefa ochrony krajobrazu otwartego z daleką ekspozycją zewnętrzną, "N2" – strefa zabudowy mieszkaniowej osiedla "Szerokie" i "ESOCH" – Ekologiczny System Obszarów Chronionych.

Załącznikiem do tego dokumentu jest kopia rysunku planu, przedstawiająca prawdopodobnie teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka. Wskazany rysunek planu stanowi czarno-białą kserokopię większego fragmentu części mapy, która została potwierdzona za zgodność z oryginałem przez pracownika Urzędu Miasta, lecz nie została opisana w sposób umożliwiający jednoznaczną identyfikację przedstawianego obszaru ani nie zawiera legendy pozwalającej na odczytanie użytych oznaczeń graficznych i kolorystycznych (na kopii dwukolorowej). Działka gruntu o numerze "[...]", zaznaczona na kopii rysunku planu za pomocą kolorowych linii, odpowiada jednak, w ocenie Sądu, położeniu i kształtowi działki skarżącego o takim samym numerze ewidencyjnym, położonej przy ul. [...] w [...]. Skarżący ani jego pełnomocnik nie kwestionowali prawidłowości tej mapy, a więc należy przyjąć, iż przedstawia ona fragment rysunku obowiązującego planu miejscowego obejmujący przedmiotową działkę.

Z rysunku tego wynika, że wzdłuż południowej i zachodniej granicy działki skarżącego przebiegają tereny oznaczone symbolem "KXL".

W aktach administracyjnych sprawy brak jest części opisowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego terenu, na którym znajduje się działka skarżącego, mimo iż, jak wynika z treści powołanego wyżej "wyrysu i wypisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" z dnia 28 lipca 2009 r., tekst planu stanowił załącznik do tego wyrysu (k. 12 tom I akt adm.). Sąd, działając z urzędu, dokonał analizy tekstu planu miejscowego opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 24 października 2002 r. pod wskazanym wyżej numerem i pozycją, z uwzględnieniem zmian jego treści.

W świetle zapisów części opisowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obszary oznaczone symbolem "KXL" stanowią tereny infrastruktury technicznej – pasy techniczne uzbrojenia (§ 2 ust. 4 pkt 7). Tereny te zostały przeznaczone "pod realizację ciągów i urządzeń infrastruktury technicznej" (§ 69 ust. 1).

W myśl zaś § 42 planu miejscowego "tereny miejskiej zieleni publicznej – ZP", na obszarze których znajduje się działka skarżącego, przeznaczone są pod parki, skwery, zieleńce. Tereny te podlegają szczególnej ochronie z uwagi na to, iż "tworzą w obszarze miasta system terenów biologicznie czynnych, wspomagający podstawowy układ ekologiczny miasta, wzbogacony o funkcje uzupełniające – rekreację oraz usługi towarzyszące podlegające specjalnym rygorom" (ust. 2).

Dlatego też na terenie tym zapisy planu wprowadzają:

1) zakaz przekształcania powierzchni terenu w szczególności poprzez niszczenie naturalnej rzeźby,

2) zakaz samowolnego wycinania drzew i krzewów nieowocowych,

3) zakaz lokalizacji obiektów nie związanych z podstawową funkcją terenu,

4) ochronę przed zmianą użytkowania i zagospodarowania pod inne funkcje (ust. 3).

Na obszarach tych dopuszcza się wyjątkowo – w wyznaczonych w rysunku planu rejonach – realizację terenowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych ("SR2") oraz usługowych ("U") – związanych wyłącznie z obsługą funkcji podstawowej (ust. 4).

Plan zastrzega jednak, iż "wszystkie działania prowadzone na wyznaczonych terenach ZP nie mogą naruszać zasad obowiązujących dla stref polityki przestrzennej, w obszarze których są one położone" (ust. 5).

Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z § 16 planu miejscowego sieci infrastruktury technicznej powinny przebiegać na terenach określonych liniami regulacyjnymi istniejących i projektowanych ulic oraz ciągów technicznych infrastruktury ("KXL"). Jedynie wyjątkowo zapisy planu pozwalają na realizację sieci infrastruktury technicznej poza liniami regulacyjnymi ulic oraz ciągów technicznych infrastruktury, pod warunkiem jednak, iż lokalizacja taka zgodna jest z przepisami ustawy (§ 17).

Z powyższych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zatem, iż sieci infrastruktury technicznej, w tym sieci kanalizacji sanitarnej, powinny przebiegać na terenach określonych liniami regulacyjnymi istniejących i projektowanych ulic oraz ciągów technicznych infrastruktury ("KXL"). Realizacja tychże sieci poza wyznaczonymi do tego celu terenami jest dopuszczalna tylko "w przypadkach koniecznych".

Z treści planu nie wynika, kiedy zachodzą "przypadki konieczne" pozwalające na odstępstwo od ogólnej reguły lokalizowania sieci infrastruktury technicznej, nie ulega jednak wątpliwości, iż chodzi to o sytuacje zupełnie wyjątkowe. Takie przypadki mogłyby mieć miejsce przykładowo wówczas, gdyby tereny wymagające, w myśl zapisów planu, połączenia z sieciami infrastruktury technicznej, nie sąsiadowały z obszarami ciągów technicznych infrastruktury ("KXL") albo istniejących i projektowanych ulic. W takiej bowiem sytuacji, ze względów technicznych, niemożliwe byłoby przeprowadzenie sieci infrastruktury technicznej zgodnie z ogólną regułą określoną w § 16. Nawet jednak w takim przypadku konieczne byłoby rozważenie optymalnej lokalizacji planowanej inwestycji, która uwzględniałaby przeznaczenie terenów sąsiednich zgodnie z zapisami planu.

O "przypadku koniecznym", o jakim mowa w § 17 planu miejscowego, nie można natomiast mówić w sytuacji, gdy za zmianą lokalizacji sieci infrastruktury technicznej przemawiają wyłącznie względy ekonomiczne. W ocenie Sądu, analizowany przepis planu pozwala na realizację sieci infrastruktury technicznej poza liniami regulacyjnymi ulic oraz ciągów technicznych infrastruktury tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, które usprawiedliwiałyby inny przebieg inwestycji.

Organy administracji nie odniosły się w żaden sposób do wskazanych zapisów planu, w szczególności nie wyjaśniły, dlaczego planowana sieć kanalizacji sanitarnej nie może przebiegać po wytyczonych na rysunku planu w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego obszarach oznaczonych symbolem "KXL", których przeznaczeniem jest lokalizacja sieci infrastruktury technicznej. Organy te nie wyjaśniły również, dlaczego, w ich ocenie, realizacja sieci kanalizacji sanitarnej, w tym kolektora sanitarnego oraz jego odgałęzień na działce skarżącego, znajdującej się na obszarze oznaczonym symbolem "ZP", nie narusza zapisów planu miejscowego dotyczących tego obszaru. Ponownie należy bowiem podkreślić, iż "tereny miejskiej zieleni publicznej – ZP" podlegają, w świetle zapisów planu, wzmożonej ochronie, obejmującej m. in. zakaz lokalizacji na tym obszarze obiektów nie związanych z podstawową funkcją terenu.

Nieuzasadnione były zatem rozważania decyzji organów obu instancji wskazujące, iż lokalizacja planowanej inwestycji na działce skarżącego jest – stosownie do zapisów planu miejscowego – najbardziej optymalna i najmniej uciążliwa.

Brak tych ustaleń oznacza, iż organy administracji, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie. W świetle bowiem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. na organach administracji spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną.

Przyjmując, w tych okolicznościach, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla terenu, na którym położona jest działka skarżącego, pozwalają na lokalizację kolektora sanitarnego wraz z jego odgałęzieniami na tej działce, organy administracji naruszyły również powołany art. 124 § 1 ustawy. Przepis ten, jak wskazano wyżej, pozwala bowiem na ograniczenie praw rzeczowych na nieruchomości tylko wówczas, gdy realizacja wskazanych w nim urządzeń jest zgodna z planem miejscowym lub decyzją lokalizacyjną.

Zaskarżona decyzja narusza także art. 107 § 3 k.p.a., który zobowiązywał organ drugiej instancji do sporządzenia uzasadnienia decyzji w sposób wyczerpujący, z odniesieniem się do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych. Organ odwoławczy nie odniósł się prawidłowo do zarzutu skarżącego, który podnosił, iż jedno z odgałęzień kolektora sanitarnego będzie przebiegać przez budynek gospodarczy znajdujące się na jego działce nr ewid. [...], a więc będzie konieczna rozbiórka tego obiektu budowlanego.

Z mapy ograniczenia praw rzeczowych, stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, zdaje się wynikać, iż obszar działki nr ewid. [...], którego dotyczy decyzja, obejmuje fragment działki położony pod północno-zachodnią częścią zabudowań gospodarczych skarżącego (k. 10 tom II akt adm.). Należy bowiem zauważyć, iż jedna z naniesionych na tę mapę linii wskazujących obszar działki objęty zamierzoną inwestycją, oznaczona numerami 24 i 25, przebiega przez budynek gospodarczy znajdujący się na działce skarżącego. Okoliczności tej nie wyjaśnił organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazane naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i litera "c" p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 p.p.s.a. także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji.

Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi, a zwłaszcza odniosą się wyczerpująco do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę skarżącego. Organy te będą miały na względzie, iż wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest one zgodne z zapisami planu miejscowego obowiązującego dla terenu obejmującego daną nieruchomość.

Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 tejże ustawy oraz § 19 pkt 1 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).