Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 166/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu B. R. i innych od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 166/22

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. B. R., J. R., M. R., A. R. oraz J. C., wystąpili do Starosty [...], na podstawie art. 128 ust. 1 art. 10 ust. 1 zd. 2 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia Naczelnika M. i Gminy w K. z dnia [...] marca 1979 r. nr [...] nieruchomość, oznaczoną jako działka numer [...] o powierzchni 1,96 ha będącą w dniu przejęcia własnością J. i B. małżonków R. .

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] Starosta W. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. R., J. R., M. R., A. R. oraz J. C..

Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2017 r., WSPN/DW.7581.50.2017.WJ utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że subiektywne przekonanie stron postępowania o tym, że pierwotni właściciele nieruchomości jak również ich następcy prawni nie otrzymali stosownego odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, nie świadczy o fakcie braku jej wypłaty, jeżeli na tę okoliczność nie przedstawili żadnych dowodów jak i nie poinformowali organu o świadkach mogących mieć wiedzę w przedmiotowej sprawie i ich adresach zamieszkania, którzy mogliby być przesłuchani na okoliczność potwierdzenia faktu braku wypłaty odszkodowania na rzecz osób uprawnionych. Brak jest również dowodów, które wskazują, że pierwotni właściciele jak również ich następcy prawni występowali w okresie wcześniejszym o wypłatę odszkodowania do organów Państwa.

Na powyższą decyzję Wojewody wywiedziono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając, iż brak dowodów na wypłacenie odszkodowania K. M. (lub bezpośrednio byłym właścicielom) nie uwiarygodnia faktu nie wypłacenia na rzecz uprawnionych do odszkodowania w momencie przejęcia nieruchomości J. i B. R. oraz przyjęcia biernej postawy w zakresie gromadzenia dowodów.

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1365/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę. Sąd w uzasadnieniu stwierdził, że nieuzasadnione są zarzuty strony skarżącej dotyczące nie ustalenia odszkodowania, bowiem brak jest całkowicie dowodów (brak akt) na okoliczność ustalenia, czy nie ustalenia odszkodowania za przyjęte grunty. Skarżący nie wykazali, aby właściciele gruntów upominali się o wypłacenie należnego odszkodowania. Nie można z góry przyjmować, że w 1979 r. organy zupełnie zlekceważyły obywatela i nie przyznały mu odszkodowania. Zakładając natomiast brak wypłaty odszkodowania trudno wytłumaczyć brak jakiejkolwiek korespondencji kierowanej przez byłych właścicieli do organu w tej kwestii. Należy zauważyć, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony w 2016 r. a więc 37 lat po wydaniu zarządzenia, w wyniku którego doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa. Pomijając okres PRL ze względu na niedemokratyczne zasady panujące w tym czasie w Polsce (w tym również w roku 1979), to zastrzeżenia te nie dotyczą okresu późniejszego tj. po 1989 r., kiedy właściciele gruntów mogli z powodzeniem dochodzić swoich praw.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Bydgoszczy wniosły strony postępowania. W uzasadnieniu wskazano na niewłaściwe uznanie, że przepisy dotyczące 10-letniego terminu przechowywania zasobu archiwalnego urzędów szczebla powiatowego stanowią podstawę do odmowy wypłaty odszkodowania na rzecz spadkobierców, osób uprawnionych, podczas gdy pozostałe dowody zgromadzone w sprawie prowadzą do wniosku, że odszkodowanie to nigdy nie zostało byłym właścicielom wypłacone.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 4066/18 uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzje Starosty [...] z [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu NSA wskazał, że organ I instancji błędnie pytał o dokumentację finansowo - księgową dotyczącą wypłaty odszkodowania, a nie o decyzję administracyjną w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę. To samo dotyczy zeznań świadków, którzy byli pytani nie o decyzję o ustaleniu odszkodowania, lecz o dokumenty związane z wypłatą. Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 86 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku, pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę.

Ponownie rozpatrując sprawę Starosta W. decyzją z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] działając na podstawie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 i 5 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735) orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie Zarządzenia nr [...] z dnia [...] marca 1979 r. Naczelnika M. i Gminy w K..

W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, iż Zarządzenie nr [...] Naczelnika M. i Gminy w K. z dnia [...].03.1979 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi B., gmina K., zostało wydane na podstawie ustawy z dnia [...] stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. Nr 20, poz. 117), wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia [...] stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 i z 1972 r. Nr [...], poz. 312) oraz sposób wypłaty ustala organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, zwany dalej "właściwym organem", stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości.

Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, nie odnaleziono dokumentów dotyczących wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, ani dokumentów dotyczących ustalenia odszkodowania, poza Zarządzeniem nr [...]. Jednakże z zeznań świadków pracujących w 1979 r. w Urzędzie M. i Gminy w K. wynika, że osoby wywłaszczane otrzymywały odszkodowanie (główna księgowa wskazała nazwisko osoby, która otrzymała odszkodowanie). W trakcie przesłuchania, większość wnioskodawców oświadczyła, że nie ma żadnej wiedzy w przedmiotowej sprawie, gdyż w 1979 roku byli małymi dziećmi. Jedynie B. R. była wówczas dorosła, ale ona również nie pamięta w jaki sposób przeprowadzono sprawę przejęcia nieruchomości i nie ma żadnych dokumentów.

Ponadto organ I instancji zwrócił uwagę, że w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się zasad postępowania cywilnego w postępowaniu dowodowym np.: art. 6 k.c. i art. 3 i 232 k.p.c., to jednak jak wynika ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uzasadnieniu do jego wyroku z dnia 29.11.2016 r. sygn. akt. II GSK 3721/16 na stronie spoczywa "powinność przedstawienia i wykazania okoliczności mających przemawiać za słusznością jej wniosku". Tymczasem strony tego postępowania nie wskazały bądź nie przedstawiły np.: pism z którymi występowały do ówczesnych władz o wypłatę odszkodowania, bądź dokumentów (pism, decyzji) z których wynikałaby odmowa wypłaty im odszkodowania. Z zeznań świadków wynika, że trudno sobie wyobrazić, aby osoby wywłaszczone nie otrzymały w momencie zaistnienia Zarządzenia nr [...] Naczelnika M. i Gminy stosownego odszkodowania. Pan S. J. zeznał, że w czasie pełnienia przez niego funkcji naczelnika gminy nikt nie zgłaszał roszczeń o wypłatę odszkodowania. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zeznań świadków wynika, że nie zgłoszono w ówczesnym czasie żadnych skarg, ani żądań.

Zdaniem organu I instancji powstało pytanie, dlaczego uprawnione strony, pomijając okres PRL, nie zgłosiły swoich żądań zaraz po [...] stycznia 1990 r. - B. R. nie dysponuje żadnym dokumentem wskazującym, że interweniowała w sprawie odszkodowania. B. i J. małż. R. aktem notarialnym Rep. Nr [...] z dnia [...].01.1979 r. nabyli dwie działki [...] o łącznej pow. 2,86 ha, dlatego trudno dać wiarę twierdzeniu, że osoby pozbawione znacznego areału gruntów (działka nr [...] miała powierzchnię 1,96 ha) zaakceptowały tę okoliczność i zrezygnowały z uzyskania jakiegokolwiek odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.09.2020 r., sygn. akt I OSK 182/20, LEX nr 3064108 orzekł: "Jeżeli ze względu na upływ okresu archiwizacji dokumentów, ich brak nie stanowi potwierdzenia przesłanki braku odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości, a ma ona charakter negatywny, to postępowanie wyjaśniające jest nakierowane w istocie na weryfikację prawdziwości twierdzeń skarżących, nie można bowiem przeprowadzić dowodu na okoliczność braku wydania decyzji".

Badając zasadność przedmiotowego wniosku organ I instancji dołożył wszelkich starań, aby uzyskać dokumenty archiwalne dotyczące przedmiotowej sprawy. Jednak, zapewne wskutek znacznego upływu czasu, nie udało się ich uzyskać - o czym świadczą akta sprawy.

W ocenie Starosty [...] nie można się też zgodzić z twierdzeniem, że sprawa odszkodowania nie została ostatecznie załatwiona ww. zarządzeniem, a więc nadal się toczy o czym miałby świadczyć art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm.). W tym miejscu należy przytoczyć także stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w postanowieniu z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I CKN 1000/97 - OSNC 1999, nr 1, poz. 6), który uznał, że akty administracyjne wywołujące skutki w zakresie prawa cywilnego (m.in. decyzje o wywłaszczeniu) są sprawami cywilnymi. Zakładając cywilno-prawny charakter roszczenia odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia należy odwołać się do instytucji przedawnienia (art. 118 k.c) - 10 letni okres. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 10 VII 2000 r. nie wykluczył, że także między podmiotami pozostającymi w stosunku nadrzędności może dojść do ukształtowania więzi o charakterze cywilnoprawnym, w której oba podmioty będą pozostawały wobec siebie w pozycji równorzędnej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera przepisów wykluczających przedawnienie roszczenia o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, a więc nie zawiera regulacji mających charakter wyjątku od zasady z art. 117 § 1 k.c. Stąd można wnioskować, że ustawodawca nie zamierzał wyłączyć skutków upływu czasu związanych z przedawnieniem. Ustawa o gospodarce nieruchomościami chociaż stosunkowo szeroko normuje zasady i tryb przyznawania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, nie zawiera jakichkolwiek wskazań w przedmiocie przedawnienia roszczeń wynikających z odpowiedzialności władzy publicznej. Przyjmując ich cywilnoprawny charakter, nie sposób zatem nie odwołać się do zasad ogólnych, co każe stanąć na stanowisku o przedawnieniu roszczeń właśnie według zasad ogólnych prawa cywilnego. Przyjęcie takiej reguły jest rozwiązaniem optymalnym z punktu widzenia podmiotu wywłaszczanego i beneficjenta prawa do nieruchomości. Zakłada prawo wywłaszczonego do domagania się zrekompensowania szkody w stosunkowo długim, bo dziesięcioletnim terminie przedawnienia.

Analizując natomiast to zagadnienie od strony beneficjenta prawa uzyskanego w wyniku wywłaszczenia, organ I instancji stwierdził, że celem instytucji przedawnienia jest stabilizowanie stosunków prawnych i gwarantowanie ich pewności, gdyż możliwość realizowania roszczeń bez jakiegokolwiek ograniczenia w czasie prowadziłaby do sytuacji trudno akceptowalnej i nieuzasadnionej niepewności. Argument pewności obrotu prawnego należy zatem uznać za aktualny również w przypadku analizowanego roszczenia. Tym bardziej, że jest on uprawniony, w sytuacji gdy podmioty wywłaszczone nie wykazały przez długi okres zainteresowania uzyskaniem - z ich punktu widzenia - rekompensaty za wywłaszczoną nieruchomość.

Ponadto, zdaniem Starosty, należy zauważyć, że samo subiektywne przekonanie wnioskodawców, że pierwotni właściciele nieruchomości jak również ich następcy prawni nie otrzymali odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość nie świadczy o fakcie braku jej wypłaty, tym bardziej, jeżeli nie przedstawili oni na tę okoliczność żadnych dowodów, nie wskazali świadków, którzy w trakcie przesłuchania mogliby potwierdzić fakt braku wypłaty odszkodowania. Wnioskodawcy nie wykazali, aby właściciele gruntów upominali się o wypłacenie należnego im odszkodowania przez tak długi okres czasu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. R., J. R., M. R., A. R. oraz J. C., zarzucając przedmiotowemu rozstrzygnięciu:

• naruszenie art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. jako dowolną a nie swobodną ocenę faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności faktu, iż w przedmiotowej sprawie istniały przesłanki do ustalenia odszkodowania i "przerzucanie" ciężaru postępowania dowodowego na wnioskodawców, co godzi w podstawową zasadę postępowania administracyjnego,

• naruszenie prawa materialnego art. 129 ust. 5 u.g.n. w sytuacji, kiedy to na ich podstawie organ winien ustalić odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość,

• nieprawidłowe zastosowanie przepisów Kodeksu cywilnego wynikających z art. 117 -127 K.c. w sytuacji, kiedy z racji faktu, iż wymagalność niniejszego roszczenia jeszcze nie zaistniała nie można mówić o przedawnieniu roszczenia.

Wojewoda K. – P. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę w uzasadnieniu decyzji, że zobowiązanie do uregulowania roszczeń odszkodowawczych sprzed daty wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998 r.), za wywłaszczenie bez odszkodowania z mocy prawa nieruchomości, urzeczywistnia zasadę ochrony własności wyrażoną w art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, jak również czyni zadość art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania zasadniczego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk. Jeżeli zatem poprzednicy prawni skarżących zostali pozbawieni z mocy prawa należnego odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne dla wsi B., to przyjąć należy, że wobec złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania zawisła sprawa jego ustalenia, bowiem stosownie do dyspozycji art. 129 ust. 5 obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Oznacza to, że Starosta W. zobowiązany jest do merytorycznego rozpoznania wniosku i ustalenia odszkodowania według zasad określonych obecnie obowiązującymi przepisami lub odmówienie odszkodowania w przypadku jego wypłaty na rzecz osób uprawnionych w okresie wcześniejszym.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę w celu zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego wskazanego w rozstrzygnięciu NSA, winien przeprowadzić dowody potwierdzające wypłatę ww. środków finansowych lub ich braku w oparciu o obowiązujące w tym okresie przepisy prawne, stosując procedury postępowania administracyjnego. Orzecznictwo i doktryna w sposób dostateczny wskazuje istotę i zakres postępowania dowodowego określonego w art. 75 k.p.a. Wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym dla wyjaśnienia sprawy.

W ocenie organu odwoławczego Starosta W. ponownie rozpatrując sprawę działając na podstawie art. 52 i art. 50 § 1 k.p.a. winien skierować pisma do wszystkich instytucji zgodnie z uwagami wskazanego wyroku NSA w Warszawie z dnia [...] marca 2020 r. dotyczące rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotowa działkę. Ponownie przesłuchać zeznających w sprawie- osoby pracujące w organach samorządowych czy wydane zostało ww. rozstrzygnięcie administracyjne ustalające odszkodowanie. Ustalić osoby, które w tym samym czasie poddane były pozbawieniu praw własnościowych do nieruchomości sąsiednich lub ich następców prawnych na podstawie zarządzenia z dnia [...] marca 1979 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi B.. Powyższe będzie miało na celu ustalenia, czy w innych przypadkach nastąpił również brak wypłaty jak podnoszą strony niniejszego postępowania lub odszkodowanie zostało wypłacone w terminie zarządzenia na rzecz osób uprawnionych. W przypadku ustalenia osób, którzy zamieszkują w innych miejscowościach organ powinien zwrócić się do jednostek samorządu terytorialnego, na terenie których zamieszkują ww. osoby z prośbą o udzielenie pomocy prawnej poprzez przesłuchanie wskazanej z imienia i nazwiska osoby.

Ponadto organ winien dołączyć tożsame treści pytań zgodnie z sugestią NSA, na które strona winna udzielić odpowiedzi w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy (np. powinowactwo z osobą uprawnioną, skąd strona posiada wiedzę o braku wypłaty lub wypłaty odszkodowania na rzecz osób uprawnionych, czy kiedykolwiek ze stron zwracała się w okresie wcześniejszym do organów administracji publicznej o wypłatę ustalonego odszkodowania, wskazanie terminów składania wniosków oraz pism, czy strona posiada dowody na tę okoliczność itp. mogące przyczynić się do wyjaśnienia sprawy).

W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, należy uczynić wszystko celem pozyskania dokumentów w sprawie odbioru pieniędzy, a w przypadku ich braku przesłuchać wnioskodawcę, strony postępowania jak i inne osoby posiadających wiedzę w przedmiotowej sprawie przydatną do oceny materiału dowodowego i wydania stosownego rozstrzygnięcia przez Starostę Włocławskiego.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie dochował staranności w swoim postępowaniu i nie zrealizował zaleceń NSA w Warszawie, co potwierdza pismo Starosty [...] skierowane tylko do Archiwum Państwowego w T. Oddział we [...]. Organ I instancji nie zwrócił się z zapytaniem do jednostek samorządu terytorialnego, K.-P. Urzędu Wojewódzkiego oraz Banku Spółdzielczego w K. o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwalnych organów znajdują się dokumenty i rozstrzygnięcia władcze organów administracji publicznej dotyczące braku wypłaty lub wypłaty odszkodowania na rzecz osób uprawnionych.

Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że przedmiotowe postępowanie nie zostało wszczęte z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy samych zainteresowanych, stron postępowania. Oznacza to, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji publicznej, ale obarcza on także stronę postępowania, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych w sprawie. Inicjatywa dowodowa musi być zatem w tym zakresie przejawiana nie tylko przez organ, ale przede wszystkim przez strony postępowania, co w ocenie organu odwoławczego w niniejszym postępowaniu nie było realizowane przez strony.

Wobec powyższego, w ocenie Wojewody nie można się zgodzić z podnoszonym przez odwołujących naruszeniem art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. w zakresie "przerzucania" ciężaru postępowania dowodowego na wnioskodawców, co godzi w podstawową zasadę postępowania administracyjnego.

Subiektywne przekonanie stron postępowania o tym, że pierwotni właściciele nieruchomości jak również ich następcy prawni nie otrzymali stosownego odszkodowania za zabraną nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, zdaniem Wojewody, nie świadczy o fakcie braku jego wypłaty, jeżeli na tę okoliczność nie przedstawili żadnych dowodów jak i nie poinformowali organu o świadkach mogących mieć wiedzę w przedmiotowej sprawie i ich adresach zamieszkania, którzy mogliby być przesłuchani na okoliczność potwierdzenia faktu braku wypłaty odszkodowania na rzecz osób uprawnionych. Brak jest również dowodów, które wskazują, że pierwotni właściciele jak również ich następcy prawni występowali w okresie wcześniejszym o wypłatę odszkodowania do organów Państwa.

W związku z powyższym, zdaniem Wojewody niezbędne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ponieważ zgodnie z art. 15 oraz art. 136 k.p.a., określającymi granice postępowania przed organem odwoławczym, organ wyższego stopnia nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania we wskazanym powyżej zakresie, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, ponieważ konieczny do wyjaśnienia jest zakres sprawy, obejmujący m.in. pozyskanie dowodów, zeznań świadków w celu ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie zostało wypłacone odszkodowanie, bądź zaistniała możliwość braku jego wypłacenia na rzecz osób uprawnionych.

W sprzeciwie skierowanym do Sądu, strony postępowania: B. R., J. R., M. R., A. R. oraz J. C. decyzji organu odwoławczego zarzuciły naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej "KPA") poprzez uchylenie decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz wskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organowi pierwszej instancji dalszych wytycznych dotyczących czynności dowodowych nieobejmujących zlecenia sporządzenia operatu szacunkowego, określającego wysokość szkody powstałej wskutek wywłaszczenia nieruchomości oraz tego, iż inicjatywa dowodowa musi być przejawiana przede wszystkim przez strony postępowania, podczas gdy organ winien uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując jednocześnie, iż skoro organ zgromadził materiał dowodowy świadczący o fakcie, iż odszkodowanie za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nie zostało ustalone i wypłacone, to powinien on w ramach postępowania dowodowego zlecić sporządzenie stosownego operatu szacunkowego określającego wysokość szkody powstałej wskutek wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i wydać decyzję kończącą postępowanie z uwzględnieniem faktów opartych na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

W ocenie skarżących, zaproponowane przez Wojewodę K.-P. czynności dowodowe byłyby nieefektywne i stanowiłyby z uwagi na pozorny charakter - nieuzasadnione przedłużanie postępowania administracyjnego, gdyż zgodnie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w którego zakres nie wchodzi decyzja o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a także jakiekolwiek pismo wskazujące na to, iż taka decyzja została kiedykolwiek wydana, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nigdy nie zostało ustalone i wypłacone dawnym właścicielom oraz ich następcom prawnym.

Sprawa ta była przedmiotem ponownego rozpoznania po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 4066/18, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 kwietnia 2018 r., zaskarżonej decyzji Wojewody W. i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...].ZS.

W toku postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji wnioskodawcy przesłuchani w trybie art. 86 KPA wskazali, iż według ich wiedzy takie odszkodowanie nie zostało nigdy właścicielom wypłacone lub nie posiadają żadnej wiedzy na ten temat. Oceniając zatem zeznania stron organ powinien był ich zdaniem wziąć pod uwagę realia niniejszej sprawy i przede wszystkim ustalić, że właścicielom w dniu wywłaszczenia nieruchomości nie wypłacono odszkodowania. Zeznała o tym pod rygorem odpowiedzialności karnej sama była właścicielka, B. R.. Zaś brak wiedzy, że nie otrzymał ich również poprzedni właściciel nieruchomości K. M. w połączeniu z faktem, iż nie odnaleziono decyzji administracyjnej w tym zakresie, ani nie ma innych dowodów świadczących o wypłacie odszkodowania na jego rzecz, musi prowadzić do wniosku, iż nie zostało ono ustalone i wypłacone.

W związku z tym, jedyną czynnością dowodową, którą w ocenie skarżących winien wykonać organ ponownie rozpatrujący sprawę administracyjną powinno być zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego określającego wysokość szkody powstałej wskutek wywłaszczenia nieruchomości.

Ponadto wskazanie w uzasadnieniu przez organ, iż inicjatywa dowodowa w przedmiotowym postępowaniu musi być przejawiana przede wszystkim przez strony postępowania, co w ocenie organu nie było realizowane, zdaniem skarżących jest sprzeczne z art. 7 w związku z art. 77 i 80 KPA i stanowi "przerzucanie" ciężaru postępowania przez organ na wnioskodawców, którzy w trakcie przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji postępowania dowodowego dokonali wszelkich możliwych czynności, aby w jak najszerszym stopniu umożliwić ustalenie przez organ wszelkich okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sadów administracyjnych nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę (por. wyrok NSA z dnia z dnia 26 października 1984 r. II SA 1205/84). Przerzucanie ciężaru postępowania dowodowego na stronę i uzależnianie wyniku postępowania od uzyskania przez nią określonych dokumentów urzędowych, bądź prywatnych godzi w podstawową zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 KPA tj. zasadę prawdy obiektywnej, (por. Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24.03.2010 r., II SA/Go 127/10, LEX nr 599183).

W odpowiedzi na sprzeciw organ, wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. zostały zatem ograniczone tylko do tych przypadków, w których organ korzystając ze środków wskazanych w art. 136 § 1 k.p.a. nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W kwestii owego zakresu, jak należy przyjąć, chodzi o ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, a ściślej rzecz ujmując faktów, które dla sprawy mają charakter prawotwórczych.

Organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest zatem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co oznacza, że niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można zatem wydobyć w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". (wyr. NSA z 10.4.1997 r. SA/Po 1237/96, POP 1998, Nr 3, poz. 92, oraz w wyr. NSA z 5.2.2008 r. (II OSK 860/07).

Dodać przy tym należy, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. (patrz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13.02.2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 1000/12, publ. LEX nr 1287167)

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329 z późn. zm., dalej: p.p.s.a), obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej, ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób, a więc oceny, czy w realiach konkretnej sprawy, organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia, sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego.

Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 Kpa. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Uzasadnione jest stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka z art. 138 § 2 Kpa, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.)- (gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie wchodzi też w grę dodatkowy aspekt wynikający z konieczności uwzględnienia stanowiska NSA wynikającego z wyroku z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 4066/18.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarówno ocena prawna, jak i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumieć należy wyrażoną w uzasadnieniu wyroku, wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego oraz wskazanie sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania określają z kolei sposób działania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Związanie oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, zawartymi w orzeczeniu Sądu oznacza, iż zarówno organ administracji, jak i Sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wydanego w tej sprawie wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. J. P. Tamo, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 221). Oznacza to, iż organ administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie może podejmować działań oraz stosować wykładni przepisów prawa, pozostających w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wydanym w sprawie orzeczeniu sądu. Ocena prawna traci bowiem swą moc wiążącą jedynie w przypadku zmiany ustawy, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz w przypadku zgodnego z przepisami prawa wzruszenia orzeczenie sądowego. W sytuacji jednak, gdy nie pozostaje ona w sprzeczności ze zmienionymi przepisami prawa oraz przepisami przejściowymi, nadal ma moc wiążącą (por. J. P. Tamo, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 223). Jednocześnie Sąd rozpoznając ponownie sprawę, w zakresie dokonywanej oceny legalności, zobowiązany jest podporządkować się wyrażonemu wcześniej poglądowi.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym zaskarżoną decyzją Wojewoda K. – P. orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji było przesądzenie czy doszło do ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w związku z Zarządzeniem Naczelnika M. i Gminy w K. z dnia [...] marca 1979 r., nr [...], na mocy którego przejęto na rzecz Skarbu Państwa, z mocy prawa, nieruchomość oznaczoną jako działka numer [...], o powierzchni 1.96 ha, będącą w tym dniu własnością J. i B. małżonków R..

Podstawę materialnoprawną dotyczącą ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia stanowiły przepisy dotyczące przejęcia na własność Państwa gruntów z przeznaczeniem na tereny budowlane na obszarach wsi, a mianowicie przepisy ustawy z dn. [...] stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Stosownie do postanowień art. 9 tej ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ustawy z dn. 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Prezydium powiatowej rady narodowej może w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Przepisem wykonawczym do ustawy z dn. 31 stycznia 1961 r. było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 maja1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi.

Przejęcie nieruchomości na własność Państwa następowało z mocy prawa z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na terenie konkretnej wsi. W wyniku zmiany organizacji podziału administracyjnego Państwa dokonanej na mocy ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym (Dz. U. Nr 16 poz. 91) ustalenie granic terenów budownictwa mieszkaniowego stało się kompetencją terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego tj. w przedmiotowym przypadku naczelnika miasta i gminy (art. 37 ust. 1 ww ustawy oraz art. 49 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych zmieniony na mocy art. 8 pkt 9 ustawy z dnia 28 maja 1975 r.).

W niniejszej sprawie, zarządzeniem Naczelnika M. i Gminy w K. z dnia [...] marca 1979 r., nr [...] przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka numer [...], będącą w tym dniu własnością J. i B. małżonków R., skutkiem czego prawo własności tej nieruchomości przeszło na rzecz Skarbu Państwa z dniem ogłoszenia zarządzenia.

Należy wskazać, że organ do którego wpłynął wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie, podjął działania w zakresie poszukiwania akt archiwalnych dotyczących postępowania o ustalenie odszkodowania. Ustalił jednak, że pomimo poszukiwań w jednostkach samorządu terytorialnego, K. - P. Urzędzie Wojewódzkim, Archiwum Państwowym w T. Oddział we [...] oraz Banku Spółdzielczym w K. nie udało się pozyskać akt sprawy.

W cytowanym wyroku NSA Sąd podkreślił, że organ I instancji stwierdził, że wypłata odszkodowania mogła być tylko sprawą rachunkowo-księgową, a organ odwoławczy, że brak było podstaw do wydawania decyzji zarówno o wywłaszczeniu jak i o odszkodowaniu, a odszkodowanie było wypłacane na podstawie wykazów odszkodowań za przejęte grunty, nie zaś na podstawie decyzji.

Powyższe stanowiska organów obydwu instancji, jak i Sądu I instancji, jak ocenił NSA są w oczywisty sposób błędne, gdyż zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z 1961 r. "Po objęciu gruntów w faktyczne władanie organ do spraw rolnictwa prezydium powiatowej rady narodowej wydaje decyzję, która powinna w szczególności zawierać:

1) ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy,

2) ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania,

3) wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania."

Podstawa prawna do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, terminu jego zapłaty i wskazania osób uprawnionych, była zatem w ustawie z 1961 r. (art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3). Jak stwierdził NSA, błędny pogląd organów w tym przedmiocie wpłynął na sposób prowadzenia postępowania dowodowego i mógł mieć wpływ na poczynione ustalenia. W pismach Starosty [...] wspomnianych przez Sąd I instancji, kierowanych do jednostek samorządu terytorialnego, K.-P. Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Państwowego w T. Oddział we [...] oraz Banku Spółdzielczego, organ I instancji pytał o dokumentację finansowo-księgową dotyczącą wypłaty odszkodowania za działkę nr [...], a nie o decyzję administracyjną w przedmiocie ustalenia odszkodowania za tę działkę. To samo dotyczy zeznań świadków, którzy byli pytani nie o decyzję o ustaleniu odszkodowania, lecz o dokumenty związane z jego wypłatą. W przypadku braku dowodów z dokumentów, być może są jeszcze inne osoby pracujące w 1979 r. lub później w organie, który wydał zarządzenie nr [...], które można przesłuchać w charakterze świadków, na okoliczność wydania decyzji o odszkodowaniu.

Ponadto, zgodnie z art. 86 k.p.a. "Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Wprawdzie w dotychczasowym postępowaniu organ wzywał strony do wzięcia udziału w rozprawie, ale dotychczas nie przesłuchał nikogo w charakterze strony, mimo że z powodu braku innych dowodów, pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Prowadząc ponownie postępowanie organ powinien prawidłowo określić dokumenty, których poszukuje w archiwach oraz w razie ich braku, przeprowadzić powołane wyżej dowody "osobowe" z przesłuchania ewentualnych świadków oraz – w ostateczności – stron, na okoliczność wydania decyzji o odszkodowaniu za działkę nr [...].

Wskazany zatem zakres postępowania dowodowego wynikał z cytowanych wytycznych.

Organ odwoławczy nie oceniając ustaleń po przeprowadzeniu ponownego postępowania wskazał na konieczność ponownego przesłuchania zeznających w sprawie - osób pracujących w organach samorządowych, czy wydane zostało rozstrzygnięcie administracyjne ustalające odszkodowanie. Wskazał też na konieczność ustalenia osób, które w tym samym czasie poddane były pozbawieniu praw własnościowych do nieruchomości sąsiednich lub ich następców prawnych na podstawie Zarządzenia z dnia [...] marca 1979 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi B..

Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak jaką wartość dowodową dla niniejszego rozstrzygnięcia miałyby ewentualne ustalenia dotyczące wywłaszczenia innych podmiotów. Przedmiotem sprawy jest konieczność dokonania ustaleń w konkretnej sprawie. Bez dowodów bezpośrednich trudno uznać, że dowody wskazujące na ukształtowanie praw innych osób miałyby wpłynąć na istotę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, stąd należy wskazać na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Kierując zalecenia organ nie ocenił też zeznań stron i zasadności kierowania do nich dodatkowych pytań np. skąd strona posiada wiedzę o braku wypłaty lub wypłaty odszkodowania na rzecz osób uprawnionych, czy kiedykolwiek któraś ze stron zwracała się w okresie wcześniejszym do organów administracji publicznej o wypłatę ustalonego odszkodowania, wskazanie terminów składania wniosków oraz pism, czy strona posiada dowody na tę okoliczność itp. mogące przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w kontekście wieku wnioskodawców w momencie wywłaszczenia, z pominięciem B. R., co wynikało z przeprowadzonych dowodów przez organ I instancji. Organ I instancji wskazał, że w trakcie przesłuchania większość wnioskodawców oświadczyła, że nie ma żadnej wiedzy w przedmiotowej sprawie, gdyż w 1979 roku byli małymi dziećmi. Jedynie B. R. była wówczas dorosła, ale ona również nie pamięta w jaki sposób przeprowadzono sprawę przejęcia nieruchomości i nie ma żadnych dokumentów.

Organ nie ocenił tych okoliczności i nie zweryfikował adekwatności zaleceń NSA wobec ustaleń wynikających z dodatkowo przeprowadzonych dowodów.

Organ odwoławczy zarzucił również, że organ I instancji nie zwrócił się z zapytaniem do jednostek samorządu terytorialnego, K.-P. Urzędu Wojewódzkiego oraz Banku Spółdzielczego w K. o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwalnych organów znajdują się dokumenty i rozstrzygnięcia władcze organów administracji publicznej dotyczące braku wypłaty lub wypłaty odszkodowania na rzecz osób uprawnionych. Organ nie wyjaśnił jednak jakie istnieją przeszkody, by sam skierował zapytanie do własnych jednostek i na jakiej podstawie przewiduje, że w banku oprócz poleceń bankowych miałyby znajdować się dokumenty innych podmiotów dotyczące ukształtowania ich praw podmiotowych.

Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ nie podjął próby oceny zebranego materiału dowodowego ani nie wskazał z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a.

Organ nie ocenił wskazanych przez organ I instancji okoliczności takich jak- wynikające z przytoczonych przepisów domniemanie wypłaty odszkodowania, skutków upływu czasu od momentu pozbawienia własności do momentu złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, wskazywanego przez organ braku dowodów na okoliczność ubiegania się o wypłatę odszkodowania w tym okresie, skutków i wpływu upływu czasu na możliwości uzyskania dowodów z archiwów, aktywności w zakresie składania wniosków dowodowych przez wnioskodawców, nie ocenił też zeznań stron w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Organ odwoławczy, by prawidłowo skorzystać z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie lecz tego nie uczynił.

Odnosząc się do treści sprzeciwu należy wskazać na zawartą w nim niekonsekwencję. Z jednej strony, zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. a więc istnienie podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, a z drugiej nie podważając decyzji kasatoryjnej co do istoty (eliminacji rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego z obrotu prawnego), skarżący zakwestionowali wyłącznie treść uzasadnienia uznając, że powinno ono dotyczyć wskazania na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego w celu ustalenia odszkodowania, gdyż w ocenie skarżących wykazano, że do chwili obecnej nie wypłacono należnego odszkodowania.

Kwestionując treść uzasadnienia, sądowa kontrola odbywa się jednak każdorazowo z uwzględnieniem zawartego w decyzji rozstrzygnięcia, z którym uzasadnienie stanowi całość.

Poszczególne elementy decyzji takie jak podstawa prawna, przesłanki faktyczne, rozstrzygnięcie oraz jego uzasadnienie są co do zasady nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają i warunkują oraz powinny być oceniane łącznie. W konsekwencji, wniesienie skargi (czy sprzeciwu) na uzasadnienie decyzji stanowi w istocie wniesienie skargi na decyzję. Na skutek skargi (sprzeciwu) sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem a nie ocena fragmentu jej uzasadnienia. Zaskarżenie uzasadnienia decyzji oznacza w istocie zaskarżenie decyzji jako pewnej całości, której poszczególne fragmenty są ze sobą nierozerwalnie związane (vide np. wyrok w sprawie II SA/Wr 155/17 z dnia 8 czerwca 2017 r. oraz wskazane w nim orzecznictwo, jak również wyroki w sprawach II OSK 1457/11 czy I SA/Wa 459/16, dostępne w na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA).

Odnosząc się do podniesionego w sprzeciwie zarzutu, że organ nie powołał biegłego w celu ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, należy wskazać, że zasadność powołania określonych środków dowodowych musi pozostawać w związku ze stanem ustaleń faktycznych.

Uwzględniając przedstawioną ocenę prawną Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a i na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. ją uchylił.