Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1547/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1505
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 363/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 15 stycznia 2021 r. nr 18/2021 w przedmiocie pomocy finansowej producentowi rolnemu 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. S. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 lipca 2021 r. III SA/Łd 363/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając skargę M.S. (dalej: Skarżący), uchylił wydaną przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzję z 15 stycznia 2021 r. nr 18/2021 oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z 15 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej posiadaczowi chryzantem i orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 listopada 2020 r. Skarżący zgłosił Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR wniosek o przyznanie pomocy finansowej posiadaczowi chryzantem w pełnej fazie dojrzałości przeznaczonych do sprzedaży, do 1.520 sztuk, na zasadach wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.), w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 listopada 2020 r. (Dz. U. poz. 1932). 6 listopada 2020 r. zmodyfikował wniosek, wskazując liczbę 2.300 chryzantem. 26 listopada 2020 r. zmodyfikował wniosek, wskazując liczbę 5.280 chryzantem. Przedłożył też dokument potwierdzający liczbę chryzantem odebranych przez organizacje pozarządowe, jednostki samorządu terytorialnego lub inne instytucje publiczne, w liczbie 20, a ponadto 5 dokumentów potwierdzających liczbę chryzantem odebranych jako bioodpady: 19 listopada 2020 r. - 600, 20 listopada 2020 r. - 814, 23 listopada 2020 r. - 936, 24 listopada 2020 r. - 932, 25 listopada 2020 r. – 1978.

Decyzją z 15 grudnia 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał Skarżącemu, jako posiadaczowi chryzantem w pełnej fazie dojrzałości przeznaczonych do sprzedaży, pomoc finansową w wysokości 46.000 zł do 2.300 chryzantem doniczkowych, których przechowywanie zadeklarował we wniosku z 4 listopada 2020 r. i w zmianie wniosku z 6 listopada 2020 r. Odmówił natomiast przyznania pomocy do chryzantem doniczkowych w liczbie 2.980 sztuk, zadeklarowanych 26 listopada 2020 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 15 stycznia 2021 r. Organ odwoławczy stwierdził, że z mocy przepisów art. 13za cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r., wniosek o przyznanie pomocy, z zadeklarowaną liczbą posiadanych chryzantem, należało złożyć do 6 listopada 2020 r. Zmiana wniosku z 26 listopada 2020 r. o przyznanie pomocy w większym rozmiarze nie mogła odnieść oczekiwanego skutku.

Uchylając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), obie wydane w sprawie decyzje Sąd pierwszej instancji wskazał, że Skarżący spełniał warunki do otrzymania żądanego wsparcia. Przepis § 13za ust. 5 pkt 1 rozporządzenia określał końcową datę złożenia wniosku, ale po dniu 6 listopada 2020 r. jego zmiana była dopuszczalna, ponieważ prawo do modyfikacji wniosku nie zostało w rozporządzeniu ograniczone. Sąd podniósł, że nie można przyjmować, że termin określenia dokładnej liczby chryzantem może mieć znaczenie w sprawie, np. poprzez określenie wysokości pomocy, ponieważ dla wysokości pomocy znaczenie miały liczba chryzantem oddanych podmiotom lub instytucjom, o których mowa w § 13za ust. 6, i podmiotom, o których mowa w § 13za ust. 12, oraz stawka pomocy, która w obu przypadkach była taka sama. Ponadto, tryb wprowadzenia do ww. rozporządzenia przedmiotowej pomocy naruszał wynikające z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady zaufania obywateli do państwa i przyzwoitej legislacji, a organy przed wydaniem decyzji nie dopełniły wobec Skarżącego obowiązków określonych w art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.).

W skardze kasacyjnej, wniesionej przez Dyrektora  Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR, powyżej opisany wyrok zaskarżono w całości. Zażądano jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji albo uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego - § 13za ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 5, ust. 5 pkt 1 i 3, ust. 6 i 7, ust. 9 pkt 1, ust. 10, 11, 12, 13, 14 i 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w zw. z art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845) i § 28a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 poz. 1917), art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2019 poz. 1505) i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię, sprzeczną z prawidłowo zastosowanymi dyrektywami wykładni literalnej i celowościowej, a ponadto sprzeczną z wykładnią systemową i w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd, że po 6 listopada 2020 r., który był terminem granicznym dla dopuszczalności wnioskowania o przyznanie płatności i złożenia wniosku o przyznanie pomocy, w którym wnioskodawca składał oświadczenie o liczbie posiadanych w dniu złożenia wniosku chryzantem doniczkowych lub ciętych w fazie pełnej dojrzałości, których nie sprzedał w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi epidemią COVID-19, dopuszczalne było złożenie skutecznej zmiany wniosku poprzez zmianę oświadczenie o liczbie posiadanych w dniu złożenia wniosku chryzantem doniczkowych lub ciętych w fazie pełnej dojrzałości, których nie sprzedano w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi epidemią COVID-19 i wskazanie większej liczby tych posiadanych chryzantem objętych wnioskiem niż wskazana we wniosku złożonym pierwotnie, z uwzględnieniem zmian złożonych do 6 listopada 2020 r. oraz, że można to skutecznie uczynić także po przekazaniu chryzantem jako bioodpady niezależnie od tego, że wnioskodawca składając zmianę do wniosku oświadcza, że jest posiadaczem takiej liczby chryzantem, jak wskazana we wniosku oraz błędne przyjęcie przez Sąd, że z uwagi na brzmienie § 13za ust. 14 rozporządzenia nie ma znaczenia prawnego oświadczenie o liczbie posiadanych chryzantem, albowiem zdaniem Sądu pomoc przyznaje się do tej liczby chryzantem, która została oddana podmiotom lub instytucjom, o których mowa w ust. 6 i podmiotom, o których mowa w ust. 12, bez względu na to, jaką liczbę chryzantem zadeklarowano we wniosku o przyznanie pomocy, jako posiadanych i niesprzedanych w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi epidemią COVID-19; Sąd błędnie przyjął takie stanowisko, mimo że prawidłowo dokonana wykładania ww. przepisów wskazuje, że organ właściwie zastosował wynikającą z nich normę i właściwie ją odczytał i przyjął, że termin 6 listopada 2020 r., jako termin prawa materialnego, jest terminem granicznym dla dopuszczalności wnioskowania o przyznanie płatności, a tym samym także dla złożenia zmiany wniosku o przyznanie tej pomocy, gdzie wskazana zostanie wyższa liczba posiadanych na dzień złożenia wniosku chryzantem, czyli rozszerzającej w istocie wniosek o przyznanie pomocy oraz, że biorąc pod uwagę brzmienie całego § 13za rozporządzenia i systematykę przepisu oraz wprowadzonej nim instytucji pomoc może być przyznana tylko do tych odebranych chryzantem, przez instytucie, o których mowa w 13za ust. 6 rozporządzenia lub jako bioodpad, które we wniosku o przyznanie pomocy złożonym przed ich odebraniem przez te podmioty były deklarowane przez wnioskodawcę jako posiadane na dzień złożenia tego oświadczenia we wniosku, ponieważ tylko te są objęte wnioskiem o przyznanie pomocy, a złożone oświadczenie i wniosek o przyznanie pomocy mają charakter nie tylko procesowy, inicjujący sprawę, lecz także materialny, wyrażający się w zakreśleniu przez stronę zakresu maksymalnego jej uprawnień oraz kształtującego zakres obowiązków organu dotyczących nie tylko w zakresie przyznania pomocy, lecz przede wszystkim mających na celu organizowanie procesu umożliwiającego wykorzystanie posiadanych przez wnioskodawcę na dzień złożenia wniosku niesprzedanych w związku z ograniczeniami COVID-19 chryzantem w sposób efektywny, zgodnie z przeznaczeniem kwiatów, jako ostateczne wprowadzając oddanie ich jako bioodpady, jednocześnie przepisy § 13za rozporządzenia oraz wprowadzona w nim procedura nie tylko złożenia i rozpatrywania wniosku o przyznanie pomocy, lecz także zagospodarowania chryzantem, wskazują w sposób niewątpliwy, że maksymalny zakres przyznanej pomocy wyznacza wniosek o przyznanie pomocy złożony do 6 listopada 2020 r. i złożone w nim oświadczenie o posiadanych na dzień złożenia wniosku liczby chryzantem i ma to charakter materialnoprawny, a w ramach tej deklaracji złożonej we wniosku do 6 listopada 2020 r. i zakreślonych w niej granic, następnie przyznawana jest pomoc, gdzie przepis § 13za ust. 14 rozporządzenia określa sposób obliczenia wysokości tej pomocy i gdzie przy obliczaniu wysokości pomocy uwzględnia się tylko te z posiadanych na dzień złożenia wniosku chryzantem, które zostały przekazane instytucjom, o których mowa w § 13za ust. 6 rozporządzenia, lub jako bioodpady, a wobec tego złożone we wniosku do 6 listopada 2020 r. oświadczenie o liczbie posiadanych na dzień jego złożenia w dniu złożenia oświadczenia i wniosku chryzantem doniczkowych lub ciętych w fazie pełnej dojrzałości, których wnioskodawca nie sprzedał w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi epidemią COVID-19, ma istotne znaczenie prawne o charakterze przede wszystkim materialnym oraz ponadto należyta wykładania powołanych przepisów wskazuje, że niedopuszczalne jest złożenie zmiany do wniosku rozszerzającej zakres wnioskowanej pomocy, a mianowicie złożenie deklaracji przez wnioskodawcę o posiadaniu większej liczby chryzantem na dzień złożenia danego oświadczenia i wniosku dotyczącego tych chryzantem, które zostały już przekazane instytucjom, o których mowa w § 13za ust. 6 rozporządzenia, czy jako bioodpady, i na dowód czego wnioskodawca składa dowody, nawet jeżeli nastąpiłoby to do 6 listopada 2020 r.,

II. przepisów postępowania w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151, art. 135, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77, art. 80, art. 75 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 6 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez to, że Sąd dokonał błędnie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a właściwie pominął treść istotnych dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego oraz pominął istotne okoliczności faktyczne z nich wynikające, w tym w szczególności co do tego, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, a mianowicie specyfikacji odbioru sadzonek z 17 czerwca 2020 r., wygenerowanej 23 listopada 2020 r., złożonej przez stronę jako dowód tego, że była posiadaczem chryzantem, gdzie liczba 1.000 sadzonek, czyli o blisko 20%, niższa niż deklarowana 26 listopada 2020 r. liczba posiadanych chryzantem, a uwzględniając nawet tylko zasady doświadczenia życiowego, po pierwsze, nie z każdej sadzonki zostanie otrzymany kwiat, zwłaszcza w pełnej fazie dojrzewania w danym okresie oraz że sprzedaż chryzantem zaczęła się zdecydowanie przed wprowadzeniem ograniczeń w godzinach popołudniowych 30 października 2020 r., co jest okolicznością znaną powszechnie, także z doniesień i skarg konsumentów, którzy nie byli w stanie złożyć kwiatów, a także z doniesień i zdjęć cmentarzy, gdzie na części grobów kwiaty w okresie ograniczeń stały, trudno ocenić jako wiarygodne oświadczenie z 26 listopada 2020 r. o liczbie posiadanych chryzantem, pominięcie faktu, że Skarżący w stosunku do pierwotnego wniosku z 4 listopada 2020 r. zadeklarował 26 listopada 2020 r. posiadanie chryzantem w liczbie trzy i pół razy większej (stanowiącej ok. 350% pierwotnej ilości) oraz pominięcie, że fakt przekazania określonej liczby chryzantem, głównie jako bioodpady, został potwierdzony, przekazanie następowało sukcesywnie w okresie od 19 do 25 listopada 2020 r. oraz że zmiana do wniosku wraz z deklaracją o wyższej liczbie posiadanych chryzantem na dzień złożenia wniosku niesprzedanych w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi epidemią COVID-19, wpłynęła 26 listopada 2020 r., już po przekazaniu chryzantem, jak wynika z dokumentów przekazania i twierdzeń strony, że złożony 26 listopada 2020 r. wniosek dotyczył tych samych chryzantem, które były przekazane w dniach od 19 do 25 listopada 2020 r., a tylko 600 sadzonek na dzień złożenia oświadczenia,

2) art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151, art. 135, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 2, art. 78 § 1, art. 77, art. 80, art. 75, art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 4 ust. 6 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez błędne uchylenie zaskarżonej skargą decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z uwagi "na naruszenie art. 10 k.p.a., gdyż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie pouczyły strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów", w sytuacji gdy brak pouczenia strony przed wydaniem decyzji o "możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów" nie miał żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, ponieważ wnioskodawca nie przedstawił nowych twierdzeń, ani nie powołał nowych dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a załączony do odwołania dokument wręcz potwierdzał okoliczności o prawidłowości wydanej przez organ decyzji, a ponadto zgromadzony materiał dowodowy to dokumenty i oświadczenia złożone przez stronę, zgodnie zaś z jednolitym utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, a do takiego wykazania nie doszło także przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a wobec tego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 10 k.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z wynikającymi z niego dyrektywami, w tym pominięcie faktów wynikających z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz niewskazanie przyczyn ich pominięcia, a także niewskazanie, w jaki sposób uchybienia przepisów postępowania miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, a ponadto pominięcie przy wykładni i ocenie prawnej przepisów prawa materialnego istotnej ich części, która dotyczy wprowadzonej w § 13za rozporządzenia procedury mającej na celu minimalizację kosztów wprowadzonych ograniczeń COVID-19 nie tylko z punktu widzenia wnioskodawców pomocy, ale także skutków społecznych, poprzez umożliwienie efektywnego wykorzystania chryzantem niesprzedanych z powodu wprowadzonych ograniczeń COVID-19, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ utrudnia postawienie zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto gdyby Sąd rozważania te poczynił niewątpliwie oddaliłby skargę.

W przekonaniu Skarżącego kasacyjnie, zaskarżony wyrok jest błędny, ponieważ wydano go z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym nie uwzględniono zgromadzonych w sprawie dokumentów. Istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy po 6 listopada 2020 r. możliwe było dokonanie zmiany wniosku w zakresie oświadczenia o liczbie posiadanych chryzantem, których nie sprzedano w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi epidemią COVID-19, poprzez wskazanie większej liczby kwiatów niż w pierwotnie zgłoszonym wniosku, z uwzględnieniem zmian dokonanych do 6 listopada 2020 r. Zaprezentowana w uzasadnieniu wyroku wykładnia przepisów rozporządzenia nie uwzględniała wszystkich regulacji, a faktycznie została ograniczona do § 13za ust. 5, 14 i 15 rozporządzenia, pomijając inne jednostki redakcyjne. Przedmiotowa pomoc finansowa miała ścisły związek z zakazem wstępu na cmentarze w okresie od 31 października do 2 listopada 2020 r., ponieważ wpłynęła na rynek handlu chryzantemami. We wniosku należało zadeklarować liczbę posiadanych chryzantem przeznaczonych do sprzedaży, których nie sprzedano w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi epidemią COVID-19, a także wskazać miejsce ich przechowywania. Oświadczenie dotyczyło stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku. Organy Agencji pełniły w postępowaniu dotyczącym zagospodarowania niesprzedanych chryzantem rolę pośrednika między przedsiębiorcą a określonymi w rozporządzeniu podmiotami uprawnionymi do odbioru chryzantem. Były uprawnione do przeprowadzenia kontroli w miejscu przechowywania chryzantem i były obowiązane uprawnionym podmiotom wskazać miejsce odbioru kwiatów, co mogło nastąpić do 16 listopada 2020 r. Dlatego nie można podzielić stanowiska Sądu, że liczba zadeklarowanych we wniosku chryzantem nie ma znaczenia, a istotna była tylko liczba kwiatów przekazanych określonym podmiotom, a w tym jako bioodpady. Zastosowanie się do oceny prawnej Sądu i wskazań co do dalszego postępowania naraziłoby organ na zarzut wydania decyzji obarczonej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przewidziany w przepisach termin do zgłoszenia wniosku nie stanowił naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Sąd nie uwzględnił także dokumentów, które znajdowały się w aktach sprawy, czyniąc wadliwe ustalenia faktyczne. M.in. nie uwzględnił dokumentu wskazującego na liczbę posiadanych przez Skarżącego sadzonek (1000 sadzonek). Liczba kwiatów zgłoszona 26 listopada 2020 r. była o około 3,5 raza większa niż w pierwotnie złożonym wniosku, co podaje w wątpliwość, czy był to tylko wynik błędu Skarżącego podczas liczenia posiadanych kwiatów, których nie udało mu się sprzedać. Naruszenie art. 10 k.p.a. nie miało zaś wpływu na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro pominięto fakty wynikające z dokumentów z akt sprawy oraz nie wyjaśniono, jaki wpływ na wynik sprawy miało przypisane organom naruszenie przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok wydano z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., tak jak w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na obu postawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Dla dokonania oceny, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozpoznał sprawę pod kątem przepisów prawa materialnego (ocenił prawidłowość dokonanej przez organy wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego), niezbędne jest, co do zasady, uprzednie dokonanie oceny, czy prawidłowo ustalono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i czy nie dopuszczono się innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niemniej, to przepisy prawa materialnego wyznaczają zakres niezbędnego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W okolicznościach sprawy istota sporu sprawdzała się do rozstrzygnięcia, czy po 6 listopada 2020 r. możliwe było dokonanie zmiany wniosku w zakresie oświadczenia o liczbie posiadanych chryzantem. Okoliczności związane z faktem zgłoszenia przez Skarżącego wniosku o pomoc finansową i jego zmianami dokonanymi 6 i 26 listopada 2020 r., w tym deklarowanych w nich liczb kwiatów, nie były sporne i znajdują odzwierciedlenie w materiałach zgromadzonych w aktach sprawy. W takim zakresie zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania, w części odnoszącej się do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, nie zasługiwały na uwzględnienie, choć uzasadnienie wyroku sporządzono z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Powinno ono być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał kontrolowane akty administracyjne za zgodne lub niezgodne z prawem. Sąd pierwszej instancji nie zastosował się w pełni do dyspozycji tego przepisu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto dostatecznej analizy przepisów prawa, które znajdowały w sprawie zastosowanie, a także wskazania podstawy prawnej, która uzasadniałaby uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Motywy podjętego rozstrzygnięcia, które powinny znajdować oparcie w konkretnych przepisach prawa, okazały się trudne do uchwycenia, choć kontrola zaskarżonego wyroku pod kątem materialnoprawnym nie była niemożliwa.

Z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 listopada 2020 r. (chodzi o przepisy § 13za, które będą przytaczane poniżej) wynikało, że Agencja udzielała pomocy finansowej posiadaczowi co najmniej: 1) 50 sztuk chryzantem doniczkowych w fazie pełnej dojrzałości przeznaczonych do sprzedaży według stanu na dzień złożenia wniosku, lub 2) 200 sztuk chryzantem ciętych w fazie pełnej dojrzałości przeznaczonych do sprzedaży według stanu na dzień złożenia wniosku, będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi epidemią COVID-19 (ust. 1). Pomoc była przyznawana na podstawie prawidłowo wypełnionego i kompletnego wniosku posiadacza chryzantem, w którym należało zgłosić Agencji liczbę posiadanych w dniu złożenia wniosku chryzantem doniczkowych lub ciętych w fazie pełnej dojrzałości, których nie sprzedano w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi epidemią COVID-19 (ust. 2). We wniosku należało podać dane określone w ust. 3, w tym miejsce przechowywania zgłoszonych chryzantem (pkt 5). Wniosek należało złożyć do 6 listopada 2020 r. (ust. 5 pkt 1). Agencja zobowiązana była na swojej stronie internetowej zamieścić informację o możliwości odbioru chryzantem przez organizacje pozarządowe, jednostki samorządu terytorialnego lub inne instytucje publiczne (ust. 6). Podmioty te mogły do 12 listopada 2020 r. zgłosić zamiar odbioru określonej liczby kwiatów i odebrać je do 16 listopada 2020 r. (ust. 7, 8 i 9). W razie zgłoszenia zainteresowania kierownik biura powiatowego Agencji obowiązany był wskazać zainteresowanemu miejsce odbioru chryzantem oraz poinformować niezwłocznie posiadacza chryzantem o zamiarze odbioru jego chryzantem przez określony podmiot (ust. 10). Chryzantemy nieodebrane do 16 listopada 2020 r. ich posiadacz obowiązany był oddać niezwłocznie jako bioodpady podmiotowi zajmującemu się taką działalnością (ust. 12). Natomiast do 30 listopada 2020 r. posiadacz chryzantem obowiązany był przedłożyć kierownikowi biura powiatowego potwierdzenia odbioru, o których mowa w ust. 11 i 12. Pomoc ustalana była w wysokości iloczynu liczby chryzantem oddanych podmiotom lub instytucjom, o których mowa w ust. 6, i podmiotom, o których mowa w ust. 12, oraz stawki pomocy (ust. 14). Dodać jeszcze należy, że analizowane rozporządzenie wydano na podstawie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zgodnie z którą Rada Ministrów została upoważniona do określenia szczegółowego zakresu i sposobów realizacji zadań wymienionych w ust. 1, w tym warunków i trybu udzielania wsparcia w ramach tych zadań, mając na względzie priorytety polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych oraz efektywne wykorzystanie środków finansowych.

Z powyższego należało wywieść, tak jak prawidłowo przyjął organ, że wniosek o pomoc finansową do niesprzedanych chryzantem można było zgłosić tylko do 6 listopada 2020 r., a jej wysokość nie mogła być wyższa niż iloczyn stawki pomocy oraz liczby chryzantem faktycznie oddanych określonym podmiotom, nie większej niż liczba zgłoszona we wniosku złożonym do 6 listopada 2020 r. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, prawidłowo organy przyjęły, że zmiana wniosku w zakresie wskazanej w nim liczby chryzantem poprzez jej zwiększenie, była możliwa, o ile nastąpiła do 6 listopada 2020 r. Natomiast za niedopuszczalną należało uznać zmianę dokonaną po tej dacie, jeżeli miałaby ona dotyczyć zwiększenia deklarowanej liczby posiadanych chryzantem. Taka zmiana nie mogła być uznana za prawnie skuteczną. Rację ma również organ podnosząc, że rola Agencji polegała na pośredniczeniu w zagospodarowaniu chryzantem w okresie od 6 do 16 listopada 2020 r. Aby móc zrealizować nałożone na nią zadania Agencja musiała mieć wiedzę o liczbie możliwych do odebrania chryzantem i miejscu ich przechowywania, ale też możliwość zweryfikowania podmiotów uprawnionych (przekazującego kwiaty i je odbierającego). Dlatego nie można było podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że liczba zadeklarowanych we wniosku chryzantem nie miała znaczenia, a istotna była tylko liczba kwiatów przekazanych określonym podmiotom, w tym jako bioodpady. Prawidłowe było natomiast stanowisko organu, że Skarżącemu pomoc finansowa mogła być przyznana tylko do liczby kwiatów zgłoszonych do 6 listopada 2020 r., czyli do 2300 sztuk i w wysokości 46000 zł, o czym rozstrzygnięto w decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał również słuszność zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Wydając wyrok Sąd powinien był uwzględnić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a nie tylko wybrane dokumenty. Choć wskazanie naruszenia przez organy art. 10 k.p.a. było słuszne, to jednak nie zostało ono powiązane z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i Sąd pierwszej instancji nie wskazał, w jaki sposób uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak natomiast trafnie zaznaczył skarżący kasacyjnie organ, nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd powinien wskazać co najmniej potencjalną, istotną możliwość wpływu uchybienia na wynik sprawy, czego w uzasadnieniu wyroku jednak nie zawarto, a czym uchybiono dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy wobec tego zwrócić uwagę, że Skarżący nie sformułował w skardze żadnych nowych argumentów, ani nie przedstawił dowodów, które mógł/chciał przedstawić w toku postępowania administracyjnego, gdyby organy zapewniły mu możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Wskazać należy na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2005 r. o sygn. FSP 6/04, która choć wydana w odniesieniu do art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej, to jednak zawiera rozważania na temat tożsamej instytucji procesowej, co przewidziana w art. 10 k.p.a. Stwierdzono w niej, że naruszenie przez organ odwoławczy art. 200 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Trafnie organ podniósł także, że środki finansowe wypłacane w ramach pomocy publicznej powinny być przyznawane wyłącznie osobom spełniającym określone w przepisach prawa regulujących zasady przyznania pomocy kryteria przyznania pomocy. Pomoc przyznana na innych zasadach, w tym bez spełnienia określonych w przepisach warunków, stanowiłaby naruszenie przepisów   art. 107 i art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przy udzielaniu przedmiotowej pomocy organy Agencji nie działały "uznaniowo", a podejmowane przez nie decyzje miały charakter związany. Pomoc nie mogła być przyznana podmiotowi, który nie spełniał warunków określonych w przepisach art. 13za ww. rozporządzenia.

Bez znaczenia dla sprawy pozostaje stanowisko Sądu, co do trybu wprowadzania przepisów pomocowych, czy udostępnienia przez organy Agencji formularza wniosku o pomoc. Wszak Skarżący złożył wniosek w terminie, a do 6 listopada 2020 r. zdążył go jeszcze zmodyfikować. Nie można zatem przyjąć, że został daną zmianą prawa zaskoczony w sposób uniemożliwiający skorzystanie z określonego instrumentu pomocowego. Trudno też przyjąć, że jako handlowiec nie był w stanie określić w okresie od 31 października do 6 listopada 2020 r., ile niesprzedanych kwiatów pozostawało w jego posiadaniu (zwłaszcza, że obowiązany był wskazać organowi również miejsce ich przechowywania) i do ustalenia tego potrzebował kolejnych kilkunastu dni. Są to dane handlowe, których posiadanie zależy od stopnia staranności podmiotu należycie dbającego o własne interesy, w tym ekonomiczne. Uchybiając dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego zdarzenia te świadczyły o naruszeniu art. 2 Konstytucji RP (zasady demokratycznego państwa prawnego), a jednocześnie nie poczyniono jakichkolwiek rozważań w odniesieniu do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zaś Sąd znaczenie normatywne przypisał tylko wybranym przepisom rozporządzenia określającym sposób wyliczania wysokości pomocy finansowej, ale już nie określającym warunki ubiegania się o taka pomoc.

Podsumowując, brak było podstaw do uznania, że decyzje naruszały prawo materialne albo organy nie ustaliły dostatecznie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Tym samym za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz powołanych przepisów § 13za rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a ponadto art. 141 § 4 p.p.s.a., które uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

Ponieważ istotne dla sprawy okoliczności faktyczne zostały prawidłowo i dostatecznie przez organy ustalone, przez co w świetle art. 188 p.p.s.a. sprawę można było ocenić jako dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną i uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznał skargę, która okazała się niezasadna, przez co podlegała w całości oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.). Natomiast w związku z rozpoznaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi w trybie określonym w art. 188 p.p.s.a. i jej oddaleniem, w sprawie nie znajdował zastosowania art. 200 p.p.s.a.