Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2152/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 36 ust 1 pkt 1-2, 6-8 i 10-12, art 45, art 3 pkt 2, 12 i 13, art 6 ust 1 pkt 1 lit b
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art  105 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 31 ust 5, art 2 ust 1, ust 2 pkt 3, art 28 ust 1, art 39 ust 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o. o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 960/10 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o. o. w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 960/10, oddalił skargę [...] Spółki z o.o. w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki z o.o. z siedzibą w K. utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...].05.2009 r., umarzającą postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie robót rozbiórkowych przy Willi [...] w K.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że [...] Spółka z o.o. pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. zwróciła się do M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie stosownego uzgodnienia robót rozbiórkowych Willi [...] w K. w związku z toczącym się przed Starostą P. postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę willi, w trybie art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Powyższy wniosek został uzupełniony pismem z dnia [...] marca 2009 r., do którego załączono postanowienie Starosty P. z dnia [...] stycznia 2009 r., nakładające na Spółkę obowiązek przedłożenia uzgodnienia robót z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w W.

W związku z w/w wnioskiem M. Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie robót rozbiórkowych przy Willi [...] w K. Organ pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że prace objęte wnioskiem Spółki, polegające na rozbiórce obiektu, zostały już zrealizowane jesienią 2008 r., co potwierdza protokół sporządzony przez PINB z dnia [...] września 2008r. W konsekwencji organ uznał, że postępowanie administracyjne prowadzone w tej sprawie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a.

[...] Spółka z o.o złożyła odwołanie od w/w decyzji.

W wyniku jego rozpoznania organ odwoławczy ocenił, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa.

Organ odwoławczy wskazał, że Willa [...], położona przy ul. [...] (obecnie nr [...]) w K. stanowiła element zespołu budowlanego miasta K., który wraz z układem urbanistycznym został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] lutego 1990 r.

Przywołując treść art. 3 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organ wskazał, że wpisanie do rejestru zabytków zespołu i układu urbanistycznego powoduje w konsekwencji objęcie ochroną elementów tworzących ten układ, bez względu na to, czy elementy te są wpisane do tego rejestru indywidualnie. Wobec powyższego, rozbiórka w/w obiektu wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wydanego w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia organu ochrony zabytków pierwszej instancji wymaga podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, jakim w przedmiotowej sprawie jest zespół budowlany i układ urbanistyczny miasta K.

Formy ochrony konserwatorskiej zostały określone w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wprawdzie, w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji błędnie wskazano art. 7 pkt 4 w/w ustawy, zamiast art. 7 pkt 1 tej ustawy, niemniej uchybienie to nie stanowi samodzielnej przesłanki do uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji i może zostać naprawione przez organ odwoławczy.

Organ wskazał, iż poza sporem jest okoliczność, że Willa [...] została rozebrana przed datą złożenia wniosku do organu ochrony zabytków o uzyskanie stosownego pozwolenia na prace rozbiórkowe tego obiektu. Skoro organ jest zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania decyzji, to musiał wziąć pod uwagę, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia zostało już zrealizowane, a tym samym postępowanie to stało się bezprzedmiotowe ponieważ decyzja udzielająca pozwolenia na prace przy zabytku może dotyczyć tylko inwestycji, która dopiero ma być zrealizowana, a nie już została zakończona. Organ zatem uznał, że rozpatrywanie wniosku o pozwolenia na prace przy zabytku, które już zostały wykonane, jest bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a.

Dodatkowo organ wskazał, że zarzuty skarżącego, powołującego się na art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego oraz na "przesłanki do przymusowej rozbiórki willi", są nietrafne, bowiem M. Wojewódzki Konserwator Zabytków działa w tej sprawie w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 36 w/w ustawy jest postępowaniem autonomicznym.

[...] Spółka z o.o. złożyła skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2009 r. ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz zwrot kosztów postępowania sądowego wg norm przypisanych.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że organ pominął całkowicie fakt, iż inwestor zmuszony był dokonać rozbiórki w trybie art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego oraz że rozbiórka w tym trybie odnosiła się tylko do części prac rozbiórkowych wykonywanych przez wykonawcę na przedmiotowym obiekcie. Organ nie zebrał bowiem całokształtu materiału dowodowego, co uniemożliwiło mu ustalenie, że istniały przesłanki do przymusowej rozbiórki Willi [...] przez inwestora, poprzestał jedynie na całkowicie nieuzasadnionym twierdzeniu, iż obiekt został rozebrany samowolnie. Nie zostało także ustalone, co bardzo istotne, do których prac rozbiórkowych wykonywanych przez wykonawcę przepis art. 31 ust. 5 miał zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jej uchylenie.

Sąd wskazał, że podstawą prawną kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia jest art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 36 ust. 1 pkt. 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jeżeli postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe.

W sprawie niniejszej niesporne jest, że roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu - Willi [...] zostały w całości zrealizowane jesienią 2008 r. W konsekwencji nie istnieje już przedmiot postępowania jakim jest "prowadzenie robót budowlanych przy zabytku". Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że wbrew twierdzeniom skarżącej, prawidłowo organy ochrony zabytków zakwalifikowały wniosek skarżącej Spółki jako wniosek o pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych w rozumieniu art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego. Niespornym jest wszak, że Willa [...] wprawdzie nie była wpisana indywidualnie do rejestru zabytków, lecz stanowiła element obszaru wpisanego do takiego rejestru. A zatem - w myśli art. 39 ust. 1 Praw budowlanego prowadzenie robót budowlanych przy takim obiekcie wymaga - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie natomiast z treścią art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro obowiązkiem organów ochrony zabytków było wypowiedzenie się co do prowadzenia prac rozbiórkowych - to podstawą prawną rozstrzygnięcia mogły być jedynie przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W konsekwencji również organy te nie mogły w żaden sposób wziąć pod uwagę podnoszonych okoliczności, iż skarżący był uprawniony do dokonania rozbiórki w związku z zaistnieniem okoliczności, o których mowa w art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego. Zaistnienie tych ostatnich może być ocenione jedynie przez organy do tego właściwe to jest organy nadzoru budowlanego. Ocena tych okoliczności przez organy ochrony zabytków nawet jako kwestii prejudycjalnej czyniłaby decyzję nieważną w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.. Zatem prawidłowe jest stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie co do tego, że nie mogły ocenić czy zaistniały okoliczności określone w art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego.

Sąd stwierdził, że Willa [...] położona jest na obszarze stanowiącym historyczny układ urbanistyczny i nawet jeśli nie została wpisana indywidualnie do rejestru zabytków, podlega ona ochronie w oparciu o przepisy omawianej ustawy. Skoro Willa [...] podlega ochronie przewidzianej w ustawie to organ ochrony zabytków winien ocenić wniosek z punktu widzenia przepisów określonych w art. 36 - 45 ustawy. Art. 36 ust. 1 wymienia, jakiego rodzaju działania dokonywane przy zabytku wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie z treścią ust. 1 pkt 11 tego przepisu pozwolenia wymaga m.in. podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. W okolicznościach niniejszej sprawy pozwolenia niewątpliwie wymagały roboty budowlane polegające na rozbiórce jednego z obiektów wchodzących w skład układu urbanistycznego. Rozbiórka Willi [...] doprowadzi bowiem bez wątpienia do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, którym w tym wypadku jest wpisany do rejestru obszar urbanistyczny.

Poszukując odpowiedzi na pytanie czy organ ochrony zabytków w okolicznościach niniejszej sprawy winien był umorzyć postępowanie czy też - mimo zrealizowania prac budowlanych objętych wnioskiem - winien, jak twierdzi skarżąca Spółka, wydać decyzję merytoryczną, Sąd dokonał analizy przepisów dotyczących uprawnień i obowiązków organów ochrony zabytków. Na jej podstawie Sąd stwierdził, że prawidłowo organ uznał, że w przypadku zrealizowania robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowanego znajdującego się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków brak jest przedmiotu sprawy a zatem postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] Spółka z o.o., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne art. 6, 7, 8, 10, 12, 77 § 1, 80 k.p.a., tj. w szczególności pomimo braku zebrania oraz rozważenia przez organy administracyjne całokształtu materiału dowodowego, jak również przekroczenia przez organy administracyjne granic swobodnej oceny dowodów i nie ustalenia czy istniały przesłanki do przymusowej rozbiórki Willi [...] w trybie art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, tym bardziej, że tryb ten dotyczył tylko części prac rozbiórkowych, gdyż pozostałe prace rozbiórkowe zostały wykonane na podstawie prawomocnych pozwoleń budowlanych,

2. art. 105 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, tj. umorzenie postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość uzgodnienia rozbiórki w stosunku do obiektu, który został rozebrany w całości, podczas gdy art. 31 ust 5 Prawa budowlanego nakazuje uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę niezależnie od jej dokonania w trybie art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, a zatem dotyczy również prac rozbiórkowych już wykonanych w trybie art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, tym samym bezprzedmiotowość postępowania nie zachodzi,

3. art. 19 i art. 20 k.p.a. - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie

polegające na przyjęciu, iż postanowienia w/w przepisów dają podstawę do zmiany

wniosku skarżącego i wydania decyzji niezgodnie z wnioskiem skarżącego,

4. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że rozpatrywanie przez organ ochrony zabytków kwestii, czy działanie skarżącego było działaniem w trybie art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego czyniłoby decyzję nieważną z mocy prawa, co doprowadziło Sąd do błędnego stwierdzenia, iż organy nie miały obowiązku zastosowania art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego w sprawie, podczas gdy wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę został złożony na podstawie art. 39 ust. 2 Prawa budowlanego, a zatem Sąd tym bardziej winien był uwzględnić również art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego,

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez wydanie decyzji pozbawionej należytego uzasadnienia w części dotyczącej wskazania podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia,

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu:

(i) że w przypadku całkowitej rozbiórki obiektu dokonanej w trybie art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę jest bezprzedmiotowe, podczas, gdy z literalnego brzmienia w/w przepisu wynika, że pozwolenie na rozbiórkę winno być uzyskane niezależnie od rozpoczęcia robót rozbiórkowych, a zatem winny nim być objęte również roboty wykonane,

(ii) że całkowita rozbiórka obiektu uniemożliwia działanie w trybie art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, podczas gdy dla działania w trybie art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego nie ma znaczenia kwestia, w jakim zakresie rozbiórka została zrealizowana, ale czy była ona niezbędna dla usunięcia stanu bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Całkowita rozbiórka jest zatem dopuszczalna w tym trybie w zakresie w jakim jest ona uzasadniona potrzebą usunięcia stanu bezpośredniego zagrożenia,

i w konsekwencji braku zastosowania art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, pomimo że przesłanki zastosowania w/w przepisu istniały. Powyższe doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że roboty rozbiórkowe przy Willi [...] zostały wykonane w sposób samowolny oraz, że w spawie winny być zastosowane w stosunku do skarżącego wszelkie sankcje wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r.,

2. art. 3 pkt 12 i 13 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że wpisanie do rejestru zabytków zespołu i układu urbanistycznego powoduje w konsekwencji objęcie ochroną elementów tworzących ten układ (bez względu na to czy elementy te są wpisane do tego rejestru indywidualnie) w takim stopniu jak ochrona dotycząca obiektów indywidualnie wpisanych do rejestru zabytków,

3. art. 36 ust. 1 pkt 1-2, 6-8 i 10-12 oraz art. 45 ustawy o ochronie zabytków poprzez ich błędne zastosowanie do obiektu nie wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków, podczas gdy wymienione powyżej przepisy mogą mieć zastosowanie wyłącznie do obiektów indywidualnie wpisanych do rejestru zabytków, którego to wymogu Willa [...] nie spełniała,

4. art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1-2, 6-8 i 10-12 ustawy o ochronie zabytków poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w/w przepisy odnoszą się do wprowadzania zmian w układzie budowlanym lub urbanistycznym wpisanym do rejestru zabytków, podczas gdy przepisy te winny być interpretowane tylko w taki sposób, że odnoszą się wyłącznie do wykonania prac przy zabytku wpisanym indywidualnie do rejestru zabytków, a nie do zmian w układzie budowlanym lub urbanistycznym,

5. art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków poprzez jego błędne zastosowanie do przypadku, w którym nie zachodzi brak wymaganego pozwolenia na rozbiórkę, gdyż w sytuacji rozbiórki dokonanej w trybie art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego brak jest obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego w istocie rzeczy wyprowadzone zostały z dwóch zagadnień prawnych, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Pierwsze zagadnienie dotyczy kwestii, czy w sprawie mogą mieć zastosowanie przepisy art. 36 ust. 1 pkt 1-2, 6-8 i 10-12 oraz art. 45, a także art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w sytuacji, w której do rejestru zbytków wpisany jest zespół budowlany miasta wraz z układem urbanistycznym a nie indywidualny obiekt.

Drugie zagadnienie sprowadza się do kwestii, czy istnieje przedmiot postępowania w sprawie pozwolenia na prowadzenie robót rozbiórkowych przy obiekcie znajdującym się na terenie wpisanym do rejestru zabytków w sytuacji, kiedy doszło do całkowitej rozbiórki obiektu w sytuacji przewidzianej art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego.

Dla rozstrzygnięcia głównych zagadnień prawnych, występujących w rozpoznawanej sprawie, istotne znaczenie ma ustalenie relacji zachodzącej pomiędzy Prawem budowlanym a ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Odnotować należy, że art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Również art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że ustawa ta nie narusza przepisów innych ustaw, w tym Prawa budowlanego. Z regulacji tych wynika, że między omawianymi aktami prawnymi zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego.

Nie jest trafne stanowisko skarżącej Spółki, że wpisanie do rejestru zabytków zespołu budowlanego i układu urbanistycznego nie powoduje objęcia ochroną elementów tworzących ten zespół oraz układ, a także, że do objęcia ochroną poszczególnych elementów konieczne jest ich indywidualne wpisanie do rejestru zabytków. Stosownie do regulacji art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytkiem nieruchomym może być zespół nieruchomości. W myśl zaś w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 12 i 13 omawianej ustawy zabytkiem nieruchomym może być: po pierwsze układ urbanistyczny jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg; po wtóre zespół budowlany, który tworzy powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcje, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynki wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków.

W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół. W takim przypadku przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy zespołu (art. 3 pkt 13 ustawy), natomiast w razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo takiego budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład zespołu budowlanego, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku. W takim przypadku zakres ochrony konserwatorskiej jest, jak już wyżej wskazano szerszy.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że wpisanie do rejestru zabytków zespołu budowlanego oraz układu urbanistycznego, w których skład wchodziła Willa [...], oznaczało, że również ten budynek był objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony zespołu budowlanego oraz układu urbanistycznego. Dlatego też nie jest trafne stanowisko skarżącej Spółki, że Willa [...] nie była objęta taką ochroną jak zabytek wpisany do rejestru zabytków, ponieważ nie została dodatkowo indywidualnie wpisana do rejestru zabytków.

W związku z tym, że Willa [...] była objęta ochroną z tytułu wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego i układu urbanistycznego miały do niej zastosowanie przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami co oznacza, że konieczne było uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku. Obowiązek taki wynika z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Inwestor dysponował pozwoleniem na modernizację i rozbudowę Willi [...], nie dysponował natomiast pozwoleniem na rozbiórkę niniejszego obiektu. Rozbiórka jako zupełnie inny rodzaj robót budowlanych wymagała odrębnego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) oraz właściwego organu architektoniczno – budowlanego (art. 28 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Przepis art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego nie zwalniał inwestora od obowiązku uzyskania wskazanych pozwoleń. Niniejszy przepis zezwala inwestorowi jedynie na rozpoczęcie robót zabezpieczających i rozbiórkowych przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę w celu usunięcia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a nie na całkowite rozebranie budynku. Należy bowiem mieć na względzie, że omawiany przepis wprowadza instytucję wyjątkową, opartą na swoistym "stanie wyższej konieczności" (zob. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 392). Dlatego też uprawnienie inwestora do podjęcia robót zabezpieczających i rozbiórkowych, zmierzających do usunięcia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia nie może być traktowane rozszerzająco jako uprawnienie do wykonania prac rozbiórkowych wykraczających poza konieczność usunięcia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. To właśnie ta konieczność ("stan wyższej konieczności") wyznacza granice działań inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziale stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1599/10: "Przepis art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 56 poz. 1118 ze zm.) nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, polegających na rozbiórce budynku."

Z powyższych względów niezasadne jest stanowisko skarżącej Spółki, że z uwagi na przepis art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, mogła rozebrać budynek bez potrzeby uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i niezależnie od pozwolenia na rozbiórkę na podstawie Prawa budowlanego.

W konsekwencji uprzednich rozważań należy stwierdzić, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego nie może zostać wydane w sytuacji, kiedy doszło do bezprawnej rozbiórki obiektu objętego ochroną zabytków. W takiej sytuacji zastosowanie może mieć instytucja uregulowana w art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowanie zaś w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót rozbiórkowych jest bezprzedmiotowe. Dlatego też zasadnie Sąd pierwszej instancji za zgodne z prawem uznał umorzenie przez organy ochrony zabytków postępowania w rozpoznawanej sprawie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość tego postępowania dodatkowo podkreśla fakt, że toczy się postępowanie naprawcze w oparciu o art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, którego dotyczy wskazany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1599/10.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.