Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 960/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - dalej k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta I. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego A. P. w związku z opieką nad ojcem F. P.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone z wniosku A. P. (dalej jako: "Skarżący") złożonego w dniu [...] września 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad chorym ojcem F. P. Ojciec Strony – F. P. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w I. z dnia [...] maja 2016 r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, niepełnosprawność istnieje od 60-go roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 czerwca 2011 r. Organ ustalił, że F. P. pozostaje w związku małżeńskim, a T. P. - żona osoby wymagającej opieki nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie, organ nadmienił także, że A. P. decyzją Prezydenta Miasta I. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w okresie od stycznia 2020 r. do 31 października 2020 r. pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy.

W oparciu o powyższe ustalenia Prezydent Miasta I. decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] powołując się na treść art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) odmówił Wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem F. P. W ocenie organu Strona nie spełnia ustawowych warunków uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zawartych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

A. P., działając za pośrednictwem pełnomocnika radcy prawnego M. J., złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym wniósł o uchylenie decyzji w całości i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Strona wskazała przy tym, że decyzja narusza:

1. przepisy prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynika sprawy poprzez:

• Naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie Skarżącemu świadczenia, podczas gdy sprawuje faktyczną opiekę nad ojcem,

• Dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i niewłaściwe przyjęcie, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia,

• Błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez brak uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. sygn. akt K 38 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim norma ta różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co narusza art. 7, art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

2. przepisy postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy w postaci: art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie uwzględniło odwołania. Kolegium wskazało, że F. P. (ojciec A. P.) legitymuje się orzeczeniem wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w I. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], ustalającym znaczny stopień niepełnosprawności do dnia 31 maja 2021 r., ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od 60-go roku życia, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 27 czerwca 2011 r. F. P. pozostaje w związku małżeńskim z T. P., która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. T. P. nie mieszka z mężem – F. P. F. P. mieszka z synem i Jego rodziną, ponieważ mieszkanie, które syn kupił jest w trakcie remontu (tak: rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu [...] stycznia 2021 r.).

Kolegium nie podzieliło stanowiska wyrażonego w decyzji organu I instancji w zakresie zastosowanego art. 17 ust. 1b ustawy, gdyż w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni tego przepisu.

W pierwszej kolejności, w ocenie Kolegium - art. 17 ust. 1b ustawy należy odczytywać w kontekście rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Kolegium podkreśliło, że wyrok ten, jako zakresowy, nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Rodzi on jednak obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, nawet takiego, który nie wywołał bezpośredniego skutku w zakresie powszechnego obowiązywania analizowanej normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 38/13, jest brak możliwości stosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakwestionowanym przez Trybunał zakresie, począwszy od dnia ogłoszenia wyroku, to jest od dnia 23 października 2014 r., bowiem od tej chwili został ukształtowany nowy stan prawny (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 761/17, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 282/17).

Dodatkowo Kolegium zauważa, że niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (wejście w życie 23 października 2014 r.) powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1221/17). Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Dlatego też, odmowa przyznania świadczenia, przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - z uwagi na to, że niepełnosprawność osoby niepełnosprawnej powstała po 25 roku życia - jest nieprawidłowa.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji dokonał niewłaściwej, naruszającej zasadę równości, wykładni art. 17 ust. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że odmowa przyznania świadczenia, przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - z uwagi na to, że niepełnosprawność F. P. powstała po ukończeniu 25 - go roku życia - jest nieprawidłowa, gdyż przepis ten należy odczytywać z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności.

Kolegium jednak uznało, że Strona Skarżąca nie spełnia wszystkich warunków ustawowych uprawniających do przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium, mając na uwadze fakt, że współmałżonka F. P. – T. P. - nie może sprawować opieki nad swoim mężem z przyczyn obiektywnych - wezwaniem z dnia [...] marca 2021r. nr [...] - na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wezwało Skarżącego do przedłożenia dowodów potwierdzających tą okoliczność. Kolegium uznało za konieczne udowodnienie, że T. P. nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem z przyczyn obiektywnych, na co wskazano w złożonym odwołaniu, gdyż w trakcie prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji Strona nie przedłożyła żadnych dowodów potwierdzających taką okoliczność. Jednocześnie w wystosowanym wezwaniu z dnia [...] marca 2021 r. Kolegium wyjaśniło, że nieprzedłożenie brakujących dowodów do akt sprawy spowoduje rozpoznanie sprawy w oparciu o zgromadzony dotychczas materiał dowodowy.

Wezwanie z dnia [...] marca 2021 r. zostało doręczone w dniu [...] kwietnia 2021 r. Do dnia wydania przedmiotowej decyzji Skarżący nie przedłożył żadnych dowodów potwierdzających okoliczność, że małżonka F. – T. P. nie może sprawować opieki nad mężem z przyczyn obiektywnych. W związku z tym, Kolegium uznało, że powoływana w odwołaniu okoliczność nie została udowodniona.

W oparciu o powyższe organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia Stronie skarżącej, ponieważ wymagający opieki ojciec pozostaje w związku małżeńskim, a żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ pierwszej instancji nie naruszył zatem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium uznało, że decyzję organu pierwszej instancji należy utrzymać w mocy, z pominięciem zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie kryterium momentu powstania niepełnosprawności.

A. P., reprezentowany przez M. J. - radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2021 r. Nr [...], zaskarżając ją w całości.

W skardze zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) Naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącemu, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec ojca;

b) Dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla Strony rozstrzygnięcia.

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez Skarżącego w sytuacji w której osoba wymagająca opieki posiada żonę nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia czy wymieniona osoba może sprawować opiekę nad mężem - co pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik Skarżącego wniósł:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

2. na podstawie art. 135 p.p.s.a. również o uchylenie decyzji organu I instancji.

3. na podstawie art. 153 p.p.s.a. o zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie.

4. na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

5. na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi nie zgodzono się ze stanowiskiem organu o nie spełnieniu przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pełnomocnik wyjaśnił, że Skarżący należy do kategorii osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (czyli innym niż matka lub ojciec wymienieni w punkcie 1 tego przepisu), na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taką wykładnię tego przepisu potwierdza treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (Dz.U. Nr 138. poz. 872) w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Opierając się na powyższej argumentacji, Skarżący zarzuca przedmiotowej decyzji naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącemu.

Zdaniem skarżącego, organ II instancji, wydając przedmiotową decyzję dokonał błędniej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechał wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji oparł zaskarżoną decyzję jedynie na literalnym brzmieniu przepisu, podczas gdy właściwa wykładnia ww. normy prawa pozwala na ustalenie prawa Skarżącemu do świadczenia pielęgnacyjnego, jako osoby zobowiązanej do alimentacji na rzecz niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdy drugi, małżonek nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy obowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę" (Wyrok WSA w Białymstoku wydany w sprawie II SA/Bk 987/12).

W skardze podniesiono, że T. P., nie może sprawować opieki nad swoim mężem z przyczyn obiektywnych (ze względu na liczne choroby). Na poparcie stanowiska pełnomocnik powołał się na liczne orzeczenia sadów administracyjnych. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, pełnomocnik podniósł, że organ zaniechał ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Prawdopodobną przyczyną takiego stanu rzeczy, było mylne przeświadczenie organu, że sam fakt posiadania żony niejako automatycznie uniemożliwia ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz Skarżącego i zdejmuje z organu obowiązek ustalenia faktycznych przyczyn niesprawowania opieki przez te osoby.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej p.p.s.a.). Zgodnie z treścią wskazanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W sprawie strony złożyły zgodne wnioski o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Uchylenie przez sąd decyzji lub postanowienia następuje w sytuacji stwierdzenia naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.).

Kontroli w niniejszej sprawie podlegała decyzja administracyjna w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 poz. 111, dalej jako u.ś.r.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały zaś m.in. w ustępie 5 pkt 2a ww. artykułu, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższy przepis wprowadza negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało.

W niniejszej sprawie Skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, który pozostaje w związku małżeńskim, przy czym żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego organ I instancji szczegółowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Kolegium zweryfikowało stanowisko Skarżącego odnośnie braku możliwości sprawowania opieki przez współmałżonkę F. P. – T. P. Organ (wezwaniem z [...] marca 2021 r. nr [...]) ustalił, że żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zatem z powyższym, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., zaistniała przesłanka odmowy przyznania jej wnioskowanego świadczenia.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów podniesionych w skardze wskazać wypadało, że warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest posiadanie przez małżonka tej osoby, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie ustalono natomiast, że małżonek osoby wymagającej opieki, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zasługiwała również na uwzględnienie argumentacja skargi powołująca się na część orzecznictwa sądów administracyjnych, według którego, pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować.

Wypadało również wskazać, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wymienił przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w celu określenia kręgu osób, którym może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o ile spełnione są pozostałe warunki ustawowe. Jednocześnie w art. 17 ust. 5 ustawy określone zostały przesłanki negatywne, których wystąpienie powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Jedną z tych przesłanek wymienia wskazany powyżej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., według którego, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Sąd nie podziela argumentacji skargi opierającej się na tym, że Skarżący jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego jako osoba, która według przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jest zobowiązana do alimentacji ojca w pierwszej kolejności (a właściwie w dalszej). Według art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Wypada w tym miejscu wskazać, że ocena w zakresie wystąpienia okoliczności, które aktualizują powstanie obowiązku alimentacyjnego osoby zobowiązanej w dalszej kolejności, w sytuacji gdy istnieje osoba zobowiązana w bliższej kolejności, jest przeprowadzana w postępowaniu cywilnym, toczącym się we właściwym sądzie powszechnym. W ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organ administracji zobowiązany był jedynie do stwierdzenia, czy zostały spełnione wskazane wyżej kryteria przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz czy nie wystąpiły przesłanki negatywne.

Nawiązując w tym miejscu również do treści skargi podkreślenia wymagało, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, co oznacza, że organ przyznaje świadczenie wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania i nie wystąpiła żadna przesłanka negatywna. Należy podkreślić, że organ nie może według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami słuszności, czy też zasadami współżycia społecznego, nawet w razie ciężkiej sytuacji życiowej, która została opisana w treści skargi.

W ocenie Sądu bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność, że małżonkowie wspólnie nie zamieszkują. Okoliczność ta nie powoduje rozwiązania małżeństwa oraz wygaśnięcia wzajemnych względem siebie obowiązków małżonków. Wyłącznie gdy stan zdrowia żony osoby wymagającej opieki ulegnie pogorszeniu ze skutkiem uzyskania przez nią orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, Skarżący będzie mógł ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącemu, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec ojca.

W ocenie Sądu błędne jest rozumowanie opierające się na tym, że skarżący jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego jako osoba, która według przepisów k.r.o., jest zobowiązana do alimentacji ojca. Według art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

W ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut oparty na dokonaniu przez organy błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, w oparciu o literalną wykładnię z pominięciem wykładni celowościowej oraz funkcjonalnej. W ocenie Sądu odpowiedź na tak postawiony zarzut można znaleźć w wyroku NSA z 26 października 2021., sygn. akt I OSK 700/21. W powyższym wyroku Sąd wyjaśnił, że przepis ten bynajmniej nie ingeruje w stosunki rodzinne, jak też nie kwestionuje obowiązków ciążących na dzieciach względem rodziców, a wynikających z k.r.o. Nie zawsze jednak realizacja własnych obowiązków moralnych oraz prawnych wynikających ze stosunków rodzinnych będzie łączyła się z możliwością uzyskania świadczenia finansowanego ze środków publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, zgodnie z którym wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej w możliwości interpretacyjnych. Akceptuje również stanowisko, że argument odwołujący się do brzmienia przepisu, w sytuacji wskazania na konkurencyjne alternatywy interpretacyjne, nie ma rozstrzygającego znaczenia i wymaga zweryfikowania z wykorzystaniem pozajęzykowych dyrektyw interpretacyjnych. Jednocześnie jednak Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, czy to ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Aby przyjąć rozumienie przepisu, które jest konsekwencją pominięcia części regulacji ustawowej, argumenty językowe, systemowe (w tym konstytucyjne) i celowościowe (aksjologiczne) powinny w sposób spójny i bezsporny wskazywać na zasadność takiego pominięcia. Sytuacja taka w sprawie nie zachodzi.

Po pierwsze, należy zauważyć, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pod względem językowym bynajmniej nie jest wewnętrznie sprzeczny, niespójny i w konsekwencji pozwala na ustalenie uregulowanej nim reguły. Do rozważenia zatem pozostaje, czy reguła ta istotnie sprzeciwia się standardom konstytucyjnym, a jej zastosowanie nie pozwala na zrealizowanie celu ustawy lub też pozostaje w sprzeczności z otoczeniem normatywnym (kontekst systemowy).

Jeżeli chodzi o kontekst systemowy, to w orzecznictwie sądowym niejednokrotnie było już wskazywane, że ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 k.r.o. wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych osób, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Kwestia sprawowania rzeczywistej opieki nad ojcem przez wnioskodawcę w ramach obowiązku alimentacyjnego, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o. ciążących na małżonku osoby niepełnosprawnej. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. (por. Anna Kawecka (w:) Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, red. Katarzyna Małysa-Sulińska. LEX 2015). Skoro na gruncie k.r.o. relacje między małżonkami i wzajemne ich obowiązki względem siebie poprzedzają obowiązki alimentacyjne zstępnych i innych osób zobowiązanych do alimentacji, to nie można uznać, że regulacja literalnie przyjęta w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego narusza kontekst systemowy.

Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na inne osoby zobowiązane do alimentacji, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

W związku z powyższym prawidłowa jest wykładnia organów, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną, która pozostaje w związku małżeńskim, jest posiadanie przez małżonka tej osoby orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a okoliczność, czy małżonek jest faktycznie zdolny do sprawowania opieki nie podlega ustaleniom własnym organu, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis. art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Prezentowany pogląd, dotyczący wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021r., I OSK 229/21, z 24 lutego 2021r., I OSK 2391/20, z 24 lutego 2021r., I OSK 2422/20, z 23 stycznia 2020r., I OSK 2462/19, z 11 sierpnia 2020r., I OSK 599/20, z 14 grudnia 2018r., I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016r., I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014r., I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014r., I OSK 251/14, z 20 września 2013r., I OSK 2623/12 (pub.www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Sąd nie podziela stanowiska, że regulacja ustawy literalnie rozumiana nie pozwala na realizację norm i wartości konstytucyjnych, a względy systemowe i celowościowe w sposób jednoznaczny prowadzą do wniosków odmiennych, niż argumenty wykładni językowej, co miałoby uzasadniać pominięcie warunku wprost wprowadzonego w ustawie. Także zastosowanie podejścia wykładni kompleksowej prowadzi do konkluzji, iż zastosowane dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że jej małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W konsekwencji nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Organy nie naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Poza tym, organ dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, organy zasadnie odmówiły wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.