Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 421/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 209a ust. 1, art. 37 ust. 1, ust. 2, art. 34 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 3 par. 2, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Teza: Przepis art. 209a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) nie stanowi lex specialis względem art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., w tym sensie, że nie modyfikuje on przesłanek określonych w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., lecz daje uprawnienie do wystąpienia z roszczeniem na podstawie art. 209a u.g.n. W związku z art. 34 ust. 1 pkt 1 i art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. przepis art. 209a ust. 1 u.g.n. umożliwia natomiast zakup nieruchomości gminnej w trybie bezprzetargowym. Przy czym, tryby określone w art. 37 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 u.g.n. nie wykluczają się w przypadku zbiegu uprawnień z tych przepisów. U.g.n. nie przypisuje bowiem jednemu z nich pierwszeństwa na przykład ze względu na kolejność, tak jak przewiduje to w art. 34 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do pierwszeństwa w nabyciu, stosuje się kolejność wymienioną w ust. 1. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia przesłanek do jednoczesnego ich zastosowania w odniesieniu do zbywanej nieruchomości powinien zostać przeprowadzony przetarg zgodnie z zasadą określoną art. 37 ust. 1 u.g.n. W sytuacji natomiast wykluczenia jednego z tych trybów w uzasadnieniu zarządzenia o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia w drodze bezprzetargowej w trybie drugim powinny znaleźć się rozważania wyjaśniające przyczyny tego wykluczenia.

TEZY

Przepis art. 209a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) nie stanowi lex specialis względem art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., w tym sensie, że nie modyfikuje on przesłanek określonych w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., lecz daje uprawnienie do wystąpienia z roszczeniem na podstawie art. 209a u.g.n. W związku z art. 34 ust. 1 pkt 1 i art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. przepis art. 209a ust. 1 u.g.n. umożliwia natomiast zakup nieruchomości gminnej w trybie bezprzetargowym. Przy czym, tryby określone w art. 37 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 u.g.n. nie wykluczają się w przypadku zbiegu uprawnień z tych przepisów. U.g.n. nie przypisuje bowiem jednemu z nich pierwszeństwa na przykład ze względu na kolejność, tak jak przewiduje to w art. 34 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do pierwszeństwa w nabyciu, stosuje się kolejność wymienioną w ust. 1. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia przesłanek do jednoczesnego ich zastosowania w odniesieniu do zbywanej nieruchomości powinien zostać przeprowadzony przetarg zgodnie z zasadą określoną art. 37 ust. 1 u.g.n. W sytuacji natomiast wykluczenia jednego z tych trybów w uzasadnieniu zarządzenia o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia w drodze bezprzetargowej w trybie drugim powinny znaleźć się rozważania wyjaśniające przyczyny tego wykluczenia.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi T. G. na zarządzenie Burmistrza Szczawna-Zdroju z dnia 23 lutego 2023 r. nr 37/2023 w przedmiocie przeznaczenia do zbycia w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości; II. zasądza od Gminy Szczawno-Zdrój na rzecz strony skarżącej kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym zarządzeniem z dnia [...] r. Nr [...], podjętym na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.; zwana dalej "u.s.g.), art. 209a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; zwana dalej "u.g.n.") oraz uchwały Rady Miejskiej w Szczawnie-Zdroju z dnia 16 lutego 2015 r. Nr VI/9/15 w sprawie udzielenia bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości lub pierwszej opłaty i opłat rocznych z tytułu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, celem realizacji roszczeń wynikających z art. 209a u.g.n., Burmistrz Szczawna-Zdroju przeznaczył do zbycia w drodze bezprzetargowej nieruchomość gruntową niezabudowaną położoną w Szczawnie-Zdroju przy ul. S., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której w Sądzie Rejonowym w Wałbrzychu prowadzona jest księga wieczysta nr SW1W/[...] na rzecz właścicieli nieruchomości przyległej położonej w Szczawnie-Zdroju przy ul. S. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której w Sądzie Rejonowym w Wałbrzychu prowadzona jest księga wieczysta nr SW1 W/[...] celem realizacji roszczenia wynikającego z art. 209a u.g.n. z zastosowaniem 95% bonifikaty od ceny sprzedaży (§ 1 ust. 1). W ust. 2 § 1 zarządzenia wskazano, że działka nr [...] wraz z działką nr [...] spełniać będzie wymogi działki budowlanej. Przedmiotowy grunt nie może zostać sprzedany jako odrębna nieruchomość. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano ponadto, że współwłaściciele działki nr [...] wystąpili z wnioskiem o nabycie od Uzdrowiskowej Gminy Miejskiej Szczawno-Zdrój działki nr [...] celem realizacji roszczenia wynikającego z art. 209a u.g.n. z zastosowaniem 95% bonifikaty od ceny sprzedaży. Z uwagi na fakt, iż kształt i parametry zbywanej nieruchomości, nie dają możliwości jej zagospodarowania jako odrębnej nieruchomości oraz biorąc pod uwagę poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, wydanie zarządzenia jest zasadne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe zarządzenie wniosła T. G., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.g.n. poprzez przeznaczenie gruntu do sprzedaży bez przetargu w sytuacji, gdy brak jest przesłanek do takiego sposobu rozporządzenia gruntem. Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Ponadto, z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Sąd uznał, że doszło do przekroczenia terminu do wniesienia skargi, na podstawie art. 86 § 1 w zw. z art. 87 § 1 ppsa, skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia niniejszej skargi, wskazując, że dowiedziała się o zarządzeniu w dniu 18 lipca 2023 r. po zapoznaniu się z jego treścią na stronie internetowej Urzędu Miasta. Jak dalej stwierdziła, skarżąca kierowała do Burmistrza Szczawna-Zdroju wnioski o sprzedaż ww. działki i spodziewała się, że jako zainteresowanej przedmiotowe zarządzenie zostanie jej doręczone. Skarżąca podniosła także, że ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia jako współwłaściciel sąsiedniej do działki [...] nieruchomości, w której zamieszkuje, tj. działki nr [...], i jest zainteresowana nabyciem działki [...], gdyż poprzez nią jej działka ma dostęp do drogi publicznej. Ponadto, w uzasadnieniu skargi zostało podniesione, że zaskarżone zarządzenie jako wydane z naruszeniem prawa nie może się ostać. Zdaniem skarżącej, art. 209a u.g.n. nie stanowi podstawy do sprzedaży gruntu w trybie bezprzetargowym. Jak wynika z art. 37 ust. 1 u.g.n., regułą sprzedaży jest tryb przetargowy, a wyjątki od tej reguły wymienione zostały enumeratywnie w ust. 2 i ust. 3. Tym samym organ nie miał podstaw do skierowania sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym na rzecz wskazanych podmiotów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując m.in., że Burmistrz wydał zaskarżone zarządzenie w celu sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym na rzecz właścicieli lokali budynku przy ul. S. [...] zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n., zaś przy zbyciu nieruchomości zostanie ustanowiona służebność przejazdu i przechodu oraz dostępu do studzienki i wodomierza na rzecz każdoczesnego właściciela i aktualnego właściciela (skarżąca) dla nieruchomości przy ul. S. [...]. Ponadto wskazano, że skarżąca pozostaje w sporze ze Wspólnotą Mieszkaniową budynku przy ul. S. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy). Zgodnie zaś z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a."), zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy zarządzenia w sprawie przeznaczenia do zbycia w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej, które jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej innym niż akt prawa miejscowego, w więc jest ona objęta zakresem pkt 6 art. 3 § 2 P.p.s.a. W orzecznictwie wykształcił się bowiem pogląd o dopuszczalności zaskarżenia zarządzeń stanowiących akty z zakresu administracji publicznej dotyczące gospodarowania mieniem gminnym, uznający, iż pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej", w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a., należy interpretować w sposób szeroki (uchwały NSA z dnia: 1 czerwca 1998 r., OPS 3/98, ONSA z 1998 r., z. 4, poz. 109; 6 listopada 2000 r., OPS 11/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 52; wyroki NSA z dnia: 17 maja 1999 r., OSA 1/99, ONSA z 1999 r., z. 4, poz. 109; 6 listopada 2000 r., OSA 2/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 48). Działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Akt organu z zakresu administracji publicznej może zatem pozostawać w związku ze sprawą cywilną i nie wyklucza to administracyjnego charakteru sprawy. W uchwale NSA z dnia 27 lipca 2009 r. (I OPS 1/09) stwierdzono, że "unormowania u.g.n. w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego". Zbieżne w tym zakresie stanowisko zajmuje również w swym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny (uchwała z dnia 27 września 1994 r., W. 10/93). Stąd, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał wniesioną skargę za dopuszczalną przedmiotowo.

Skarga jest ponadto dopuszczalna podmiotowo. W tym miejscu należy zauważyć, że merytoryczne rozpoznanie skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., poprzedza ustalenie przez Sąd, czy stronie skarżącej przysługuje legitymacja do wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkowana jest istnieniem związku normatywnego pomiędzy sytuacją prawną strony skarżącej a treścią zaskarżonego aktu (interes prawny, uprawnienie), przy czym ów związek ma mieć charakter pejoratywny (naruszenie interesu prawnego, uprawnienia), tj. zmieniać sytuację prawną strony skarżącej na niekorzyść w stosunku do sytuacji dotychczasowej. Co istotne, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, wynikający z norm prawa materialnego kształtujących sytuację prawną strony skarżącej. Konkretność interesu prawnego strony skarżącej oznacza, że powinno przysługiwać jej konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi kwestionowanym aktem naruszone. Musi zatem istnieć związek między zaskarżonym aktem a sferą indywidualnych praw strony skarżącej wynikających z przepisów prawa, które zostały aktem naruszone poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień albo nałożenie obowiązków. Strona skarżąca musi się zatem wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia o charakterze aktualnym – nie zaś hipotetycznym i przyszłym. Wyłącznie bowiem naruszenie własnego, aktualnego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi na akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny.

Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd doszedł do przekonania, że skarżąca wykazała się interesem prawnym w zaskarżeniu zarządzenia Nr [...], który został naruszony. Interes ten wynika z faktu, że jest ona współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...] [...] (działki nr [...], [...] i [...]) przylegającej do działki nr [...], na której bezprzetargową sprzedaż wyrażono zgodę zaskarżonym zarządzeniem. Skarżąca wyrażała już w lipcu 2022 r. kilkakrotnie wolę zakupu nieruchomości objętej zarządzeniem i wskazywała w swoich pismach z dnia 18 lipca, 5 i 17 sierpnia, 2 grudnia 2022 r., że z działki nr [...] ma bezpośrednie i jedyne wejście do jej posesji i garażu, zaś od 1997 r. korzysta z tej działki jako dojazdu do jej posesji podobnie jak poprzedni właściciel. Wyrażała również chęć zakupu 50% działki [...] wespół ze Wspólnotą Mieszkaniową przy ul. S. [...], na rzecz której działka ta została sprzedana (pismo z dnia 17 sierpnia 2022 r.). Istotne jest, że budynek należący do skarżącej położony jest jedną ścianą, na której jest wejście do budynku, wzdłuż granicy z działką nr [...] (pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 2 grudnia 2022 r.). Ponadto, z akt sprawy wynika, że działka przeznaczona do zbycia stanowi wąski pas gruntu, który może poprawić warunki zagospodarowania sąsiadujących z obu stron działek zarówno leżącej przy ul. S. [...] jak i [...]. Obie działki zabudowane są budynkami mieszkalnymi, przy czym budynek przy ul. S. [...] znajduje się w większej odległości od granicy zbywanej działki niż budynek należący do skarżącej. Należy w tym miejscu jeszcze zwrócić uwagę, że działka nr 514/12 (powstała w wyniku podziału na mocy decyzji z dnia [...] r. Nr [...] - wraz z działką nr [...] - działki nr [...], której kupno w części Gmina oferowała Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. S. [...] we wrześniu 2021 r.) została na mocy decyzji z dnia [...] r. Nr [...] podzielona na dwie działki nr [...] i [...] (działka ta przylega jedną granicą do działki nr [...] i znajdującego się na niej budynku należącego do skarżącej). Na mocy postanowienia z dnia [...] r. Nr [...] powyższa decyzja z dnia [...] r. Nr [...] została sprostowana "poprzez uzupełnienie [...] o treść: "Dla nieruchomości przy ul. S. [...] (dz. [...], [...], [...]) oraz działki nr [...], zostanie ustanowiona służebność drogowa na działce nr [...] ". Na marginesie należy zwrócić uwagę, że sprostowanie oczywistej omyłki na podstawie art. 113 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, jak podano w podstawie prawnej powyższego postanowienia, nie może dotyczyć kwestii merytorycznych, a za taką należy uznać uzupełnienie orzeczenia o zapisy związane z ustanowieniem służebności.

Ponadto, Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym, jeśli nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej (stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.), stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste - osoba, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, posiada interes prawny znajdujący materialnoprawne oparcie we własności nieruchomości sąsiedniej i wspomnianym art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. (wyroki NSA z dnia: 23 stycznia 2020 r., I OSK 1503/18; 1 lipca 2015 r., I OSK 861/15; I OSK 885/15). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W przywołanych orzeczeniach podkreślono, że interes prawny nie oznacza prawa podmiotowego, a zatem z ww. normy nie sposób wywieść roszczenia o zbycie przedmiotowej nieruchomości, niemniej, osoba, która zamierza nieruchomość gminną lub jej części nabyć, ma interes prawny na podstawie przepisów art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który może chronić, wnosząc skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Interesem tej osoby jest bowiem to, aby wniosek złożony przez nią w odpowiednim czasie został wzięty pod uwagę przez procedujące organy na równych zasadach jak wnioski pochodzące od innych podmiotów oraz aby działanie organów w tej kwestii odpowiadało przepisom prawa. Odmienne zapatrywanie nie pozwalałoby osobom w sposób aktualny i rzeczywisty zainteresowanym nabyciem działki od gminy w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. na eliminowanie naruszeń prawa dostrzeżonych przy zbywaniu lub wydzierżawianiu przez podmiot publiczny działki objętej ich zainteresowaniem. Przyjęte stanowisko wzmacnia i chroni praworządność działania administracji (art. 7 Konstytucji RP).

Zanim jeszcze dojdzie do merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenia, należy dodatkowo wskazać, odnosząc się do wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, że zgodnie z przepisami P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a (§ 1 art. 53), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 53 § 2), w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie (art. 53 § 2a). W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znalazł ten ostatni przepis, zatem należało uznać, że skarga została wniesiona z zachowaniem terminu do jej wniesienia.

Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia z uwagi na istotne naruszenie prawa. W tym miejscu należy podkreślić, że podstawę do stwierdzenia nieważności zarządzenia na podstawie powołanego wyżej art. 147 § 1 P.p.s.a. stanowi takie naruszenie prawa, które mieści się w kategorii istotnych, rażących naruszeń. Należą do nich w szczególności podjęcie zarządzenia przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia zarządzenia o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia zarządzenia lub naruszenie procedury jego podejmowania. Za istotne naruszenia prawa uznaje się więc uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się również naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania zarządzeń powodujące pozostawanie zarządzenia w sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Chodzi tu zatem o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W pierwszej kolejności – w ocenie Sądu - zaskarżone zarządzenie zostało podjęte bez podstawy prawnej, która dawałaby umocowanie do podjęcia zarządzenia o tak sformułowanej treści, jak zaskarżone zarządzenie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że jako podstawę prawną w zarządzeniu wskazano art. 209a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli przy wyodrębnianiu własności lokali w budynku wydzielono dla tego budynku działkę gruntu niespełniającą wymogów działki budowlanej, właścicielom lokali przysługuje w stosunku do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego roszczenie o zawarcie umowy przeniesienia własności lub oddania w użytkowanie wieczyste przyległej nieruchomości gruntowej lub jej części, która wraz z dotychczas wydzieloną działką gruntu będzie spełniać wymogi działki budowlanej. Natomiast zarządzenie dotyczy – jak wskazuje jego tytuł – "przeznaczenia do zbycia w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej". Dopiero w odpowiedzi na skargę organ wskazał inną podstawę prawną zarządzenia, tj. art. 37 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n., jednakże takie działanie nie jest dopuszczalne. Tym samym zarzut skargi, że ten przepis art. 209a ust. 1 u.g.n. nie stanowi podstawy do sprzedaży w trybie bezprzetargowym, jest słuszny. Zauważ również należy, że z jednej strony w pkt. 2 § 1 zarządzenia wskazuje się, że "działka nr 514/14 o pow. 0,0226 ha wraz z działką nr 514/4 o pow. 0,0365 ha spełniać będzie wymogi działki budowlanej" zaś w uzasadnieniu - że "kształt i parametry zbywanej nieruchomości nie dają możliwości jej zagospodarowania jako odrębnej nieruchomości", z drugiej zaś strony mowa jest w uzasadnieniu o "poprawie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej". Skarżąca przy tym powołała się na art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., który – jej zdaniem – powinien znaleźć zastosowanie przy sprzedaży spornej nieruchomości, a w którym jest również mowa o "poprawie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej". Należy w tym miejscu zwrócić jeszcze uwagę na relację art. 209a u.g.n. do art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. W ocenie Sądu, przepis art. 209a u.g.n. nie stanowi lex specialis względem art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., w tym sensie, że nie modyfikuje on przesłanek określonych w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., lecz daje uprawnienie do wystąpienia z roszczeniem na podstawie art. 209a u.g.n. W związku z art. 34 ust. 1 pkt 1 i art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. przepis art. 209a ust. 1 u.g.n. umożliwia natomiast zakup nieruchomości gminnej w trybie bezprzetargowym. Przy czym, podkreślenia wymaga, że tryby określone w art. 37 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 u.g.n. nie wykluczają się ani w przypadku zbiegu uprawnień z tych przepisów ustawa nie przypisuje jednemu z nich pierwszeństwa na przykład ze względu na kolejność, tak jak przewiduje to w art. 34 ust. 2 u.g.n. (zgodnie z tym przepisem, w przypadku zbiegu uprawnień do pierwszeństwa w nabyciu, stosuje się kolejność wymienioną w ust. 1). Oznacza to, że w przypadku wystąpienia przesłanek do jednoczesnego ich zastosowania w odniesieniu do zbywanej nieruchomości powinien zostać przeprowadzony przetarg zgodnie z zasadą określoną art. 37 ust. 1 u.g.n. W sytuacji natomiast wykluczenia jednego z tych trybów w uzasadnieniu zarządzenia o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia w drodze bezprzetargowej w trybie drugim powinny znaleźć się rozważania wyjaśniające przyczyny tego wykluczenia.

Zgodnie z powołanym wyżej art. 37 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Nieruchomość jest zbywana – zgodnie z treścią art. 37 ust. 2 u.g.n. - w drodze bezprzetargowej m.in., jeżeli:

1) jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34;

6) przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n., przywołanym przez organ w odpowiedzi na skargę, w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu. W rozpoznawanej sprawie wprawdzie taki wykaz został opracowany – wykaz Nr [...], jednakże stanowi on załącznik do zaskarżonego zarządzenia. Z akt sprawy nie wynika zatem, że został on wywieszony stosownie do treści art. 35 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a także zamieszcza się na stronach internetowych właściwego urzędu. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przekazuje wykaz wojewodzie, w celu jego zamieszczenia na stronie podmiotowej wojewody w Biuletynie Informacji Publicznej przez okres 21 dni. Informację o zamieszczeniu wykazu właściwy organ podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest nieruchomość. Należy również zauważyć, że zaskarżone zarządzenie weszło w życie – jak stanowi jego § 3 - z dniem podpisania, a w jego załączniku wskazuje się jednocześnie, że "osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. lub odrębnych przepisów, mogą złożyć wniosek o jej nabycie w terminie do 6 kwietnia 2023 r." Zatem organ w tym samym dniu podejmuje zarządzenie o przeznaczeniu do sprzedaży w trybie bezprzetargowym nieruchomości i to na rzecz konkretnego podmiotu (właścicieli nieruchomości przy ul. S. [...]) z jednoczesnym dopuszczeniem innych podmiotów do możliwości składania wniosków o nabycie tej nieruchomości w drodze pierwszeństwa. Taka kolejność podjętych przez Burmistrza czynności świadczy – w ocenie składu orzekającego - o naruszeniu procedury przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości gminnych i to w sposób rażący. Konsekwencją zresztą takiej kolejności jest pominięcie skarżącej w całej procedurze.

Powyższe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte także z naruszeniem art. 35 ust. 1 u.g.n. Funkcją tego przepisu jest zapewnienie odpowiedniej przejrzystości i efektywności gospodarowania majątkiem publicznym. W wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. (I OSK 123/16) NSA wyjaśnił, że sporządzenie wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., musi w szczególności poprzedzać podjęcie przez właściwy organ uchwały w przedmiocie odstąpienia od trybu przetargowego. W przeciwnym bowiem wypadku nie będzie można mówić, że zachowana została zasada jawności dysponowania nieruchomościami przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, a także, że została zapewniona wszystkim zainteresowanym możliwość ubiegania się o nabycie praw do nieruchomości umieszczonych w wykazie, co prowadzi do nieważności umowy zawartej z pominięciem tego obowiązku. W wyrok z dnia 11 maja 2005 r. (III CK 562/04, LEX nr 155352) Sąd Najwyższy stwierdził, że "przy gospodarowaniu mieniem publicznym, w szczególności przy sprzedaży nieruchomości przez gminę jako podmiot władzy publicznej, musi być zachowana zasada jawności postępowania. Naruszenie tej zasady może powodować nieważność umowy". W wyroku z dnia 22 grudnia 2014 r. (II SA/Op 426/14) WSA w Opolu wyraził natomiast pogląd, że procedowanie rady miejskiej nad konkretnymi nieruchomościami, co do których albo nie ogłoszono wykazu, o jakim mowa w art. 35 ust. 1, albo nie upłynął termin 21 dni od publicznego ogłoszenia – rażąco narusza prawo. Pogląd ten został w pełni zaakceptowany przez NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2015 r. (I OSK 861/15), w którym podkreślono, że do chwili sporządzenia i ogłoszenia wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., osoby zainteresowane nie mogą skutecznie domagać się sprzedaży nieruchomości.

W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, że wyznaczając zasadę, zgodnie z którą nieruchomości stanowiące własność gminy są przedawane w drodze przetargu, przepisy art. 37 ust. 2 u.g.n. stanowią wyjątek od generalnej reguły ustanowionej w ust. 1 art. 37 u.g.n. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, wszelkie wyjątki od przetargowego trybu zbywania nieruchomości mają wynikać wprost z przepisów u.g.n. i nie można ich interpretować rozszerzająco. Zasadą jest więc sprzedawanie lub oddawanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, a jedynie w wyjątkowych przypadkach nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, teza 2 do art. 37 u.g.n., jak również powołane tam wyroki: NSA z dnia 21 marca 2007 r., I OSK 1998/06; WSA we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2009 r., III SA/Wr 86/09). Wprawdzie - jak podniesiono w powołanej wyżej publikacji - w literaturze spotyka się pogląd, że istnieje możliwość dokonania bezprzetargowego zbycia nieruchomości na poprawę zagospodarowania nieruchomości sąsiednich także w przypadku, gdy nabyciem zainteresowanych jest kilku właścicieli nieruchomości sąsiednich, jednakże należy wówczas dokonać oceny przesłanek określonych w u.g.n. w każdym z przypadków. W wyroku z dnia 6 marca 2009 r. (II CSK 589/08) Sąd Najwyższy stwierdził, że tryb określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie ma zastosowania w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. Z kolei w wyroku z dnia 14 września 2017 r. (I OSK 407/17) NSA stwierdził, że jeżeli zamiar nabycia zgłasza więcej niż jeden z właścicieli przyległych nieruchomości, to zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. zależy od tego, czy realizacja tego zamiaru może poprawić warunki zagospodarowania tych nieruchomości. Jeżeli poprawa ta jest możliwa w odniesieniu do więcej niż jednej z nieruchomości przyległych, wówczas nie można w trybie bezprzetargowym dokonać zbycia na rzecz jednego z ubiegających się o to właścicieli tych nieruchomości. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela również stanowisko, zgodnie z którym pominięcie trybu przetargowego na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie jest dopuszczalne, gdy nieruchomość gminna mogłaby poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych należących do więcej niż jednego podmiotu. W takim przypadku zainteresowani mogą być wszyscy właściciele tych nieruchomości, zatem ich zbycie powinno nastąpić na równych prawach dla wszystkich, co zapewnia tryb przetargowy (wyroki: WSA w Kielcach z dnia 17 sierpnia 2022 r., II SA/Ke 309/22, LEX nr 3402587; WSA w Gdańsku z dnia 30 marca 2022 r., II SA/Gd 652/21, LEX nr 3331356; NSA z dnia 4 stycznia 2022 r., I OSK 1715/20, LEX nr 3287526). Organ gminy nie może zatem dowolnie wybrać – a ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - jednego z zainteresowanych właścicieli nieruchomości przyległych, nawet jeżeli uważa, że nabycie przez niego nieruchomości najbardziej poprawiłoby warunki zagospodarowania jego nieruchomości czy też, że pierwszeństwo należy się wnioskom składanym w trybie art. 37 ust. 2 pkt 1, pomijając przypadki, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Skoro bowiem z woli ustawodawcy nieruchomości publiczne powinny być zbywane na jednakowych zasadach, to dotyczy to także sytuacji, w której nabycie takiej nieruchomości mogłoby poprawić warunki zagospodarowania kilku różnych nieruchomości (wyroki WSA: w Lublinie z dnia 19 grudnia 2017 r., II SA/Lu 884/17; we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2020 r., II SA/Wr 214/20). Jak wskazuje się również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. tryb nie ma zastosowania w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. Gdy więc możliwość poprawienia warunków odnosi się do większej liczby nieruchomości musi być przeprowadzony przetarg (wyrok WSA w Szczecinie z dnia wyrok z dnia 9 lutego 2023 r., II SA/Sz 768/22, LEX nr 3502269). Co istotne, kwestią rozstrzygającą, czy konkretna działka może być zbyta w drodze bezprzetargowej w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., jest okoliczność, czy istnieją inne nieruchomości, których właściciele mieliby na podstawie tego przepisu prawo wystąpienia do organu z wnioskiem o sprzedaż nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania własnej nieruchomości. Przy czym, brak reakcji właścicieli innych nieruchomości przylegających do sprzedawanej działki nie może oznaczać, że organ nie ma obowiązku przeprowadzenia przetargu (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2022 r., II SA/Rz 91/22, LEX nr 3349229). Ratio legis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. powinno się zatem odczytać jako możliwość zastosowania trybu bezprzetargowego wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, która może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych, gdy tylko jedna osoba spośród ich właścicieli albo użytkowników wieczystych jest zainteresowana nabyciem całej nieruchomości, a pozostali wyrażają na to zgodę (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 marca 2020 r., II SA/Wr 821/19, LEX nr 3099362). Tylko wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, mogące poprawić warunki zagospodarowania jednej tylko nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, a nie mogą one być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości, dopuszczalne jest jej zbycie w drodze bezprzetargowej (wyroki: Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 2006 r., IV CSK 98/06, Lex nr 459229; WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015 r., II SA/Ol 1252/14). Dowodzi się bowiem braku podstaw dla przeprowadzania przetargu, gdy zainteresowana nabyciem nieruchomości jest tylko jedna osoba, a ratio legis przetargu sprowadza się do stworzenia równych szans wszystkim chętnym, gdy jest ich wielu. Innymi słowy, gdy przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. można odczytać jako możliwość zastosowania trybu bezprzetargowego wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, która może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych, gdy tylko jedna osoba spośród ich właścicieli albo użytkowników wieczystych jest zainteresowana nabyciem całej nieruchomości, a pozostali wyrażają na to zgodę. Celem normy zawartej w tym przepisie jest głównie umożliwienie wszystkim właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości przyległych nabycie nieruchomości zbywanej, o ile poprawi to warunki zagospodarowania ich nieruchomości. Zgodny sposób uregulowania tej kwestii może zwolnić gminę z działań i kosztów związanych z przeprowadzeniem przetargu. To jest kolejne ratio legis omawianego przepisu. Rozumienie normy z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. jako ograniczającej zasięg oddziaływania do jednej tylko działki jawi się jako zbyt wąskie, zwłaszcza gdy zainteresowana nabyciem jest tylko jedna osoba, nawet wówczas gdy działek, których warunki zagospodarowania mogą ulec poprawie, jest więcej. Wówczas, jeżeli chętnym byłby tylko jeden z właścicieli przyległych nieruchomości, zbycia bezprzetargowego niepodobna a priori wykluczyć (wyroki: NSA z dnia 14 stycznia 2016 r., I OSK 2843/15; WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2010 r., IV SA/Po 230/10).

W ocenie Sądu, już sama wola nabycia nieruchomości przez właściciela nieruchomości sąsiedniej, wyrażania w rozpoznawanej sprawie przez skarżącą w licznych pismach od lipca 2022 r., przemawia za tym, że Gmina winna była ją wziąć pod uwagę i zorganizować przetarg. Już sama możliwość kupna nieruchomości wyklucza bowiem stosowanie trybu bezprzetargowego. Najistotniejszą kwestią przy rozstrzyganiu, czy konkretna działka może być zbyta na drodze bezprzetargowej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., jest okoliczność, czy istnieją inne nieruchomości, których właściciele mieliby na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. prawo wystąpienia do organu z wnioskiem o sprzedanie nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania własnej nieruchomości. Natomiast fakt, że ustanowiona zostanie służebność i toczą się rokowania dotyczące sprzedaży tej działki, nie może oznaczać, że zwalnia to organ z obowiązku przeprowadzenia przetargu. Wręcz przeciwnie, organ, wiedząc, że kupnem nieruchomości mogą być zainteresowane inne podmioty, zamiast informować ich o toczących się rozmowach, winien podjąć działania zmierzające do sprzedania tej nieruchomości w drodze przetargu. Gmina, której przysługuje prawo własności nieruchomości, uprawniona jest do gospodarowania tym mieniem w sposób dowolny ale w granicach zakreślonych prawem, a za takie należy uznać umożliwienie wszystkim zainteresowanym na równych zasadach kupna nieruchomości gminnych. Pominięcie ich i uprzywilejowanie jednego z zainteresowanych - jak miało to miejsce przy podejmowaniu zaskarżonego zarządzenia - narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli. Co należy tutaj podkreślić, Uzdrowiskowa Gmina Miejska Szczawno-Zdrój, reprezentowana przez organ podejmujący zaskarżone zarządzenie, jest właścicielem lokali nr 1 i 6 znajdujących się w budynku przy ul. S. [...], a więc stroną zainteresowaną sprzedażą spornej nieruchomości. Ponadto, skoro przepis art. 37 ust. 1 u.g.n. wprowadza zasadę, że zbycie nieruchomości gminnych następuje w drodze przetargu, to oczywistym jest, że forma przetargu, jako najbardziej konkurencyjna, pozwala na ustalenie rzeczywistej wartości zbywanej nieruchomości. Odstąpienie od przetargu na zbycie nieruchomości może nastąpić wyjątkowo, zaś odstąpienie od przetargu na rzecz jednego z podmiotów z pomięciem innego zainteresowanego narusza również interesy gminy.

Ponadto, w ocenie Sądu, skoro tryb bezprzetargowy stanowi wyjątek od przyjętej w u.g.n. zasady zbycia nieruchomości stanowiącej własność gminy w drodze przetargu, to przesłanki jego zastosowania powinny być jasno i rzetelnie rozważone w uzasadnieniu zarządzenia. Tym samym, w przypadku gdy nabyciem zainteresowanych jest kilku właścicieli nieruchomości sąsiednich – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - należy dokonać oceny przesłanek określonych w u.g.n. w każdym z przypadków. Sprzedaż bezprzetargowa możliwa będzie bowiem tylko w sytuacji, gdy realizacja zamiaru nabycia może poprawić warunki zagospodarowania tylko jednej z takich nieruchomości sąsiednich. W doktrynie i judykaturze obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo), a co należy odnieść do zaskarżonego zarządzenia, wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik województwa, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy zasad "dobrej legislacji". Uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej (wyroki NSA z dnia: 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08; 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08; 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10; 23 maja 2013 r., I OSK 240/13). Uchwała będąca aktem stosowania prawa administracyjnego przez organ jednostki samorządu terytorialnego, po to by poddawała się kontroli (nadzoru i sądowej) i aby taka kontrola była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie, powinna odzwierciedlać i prezentować proces stosowania prawa. Z uchwały lub też z jej uzasadnienia strona powinna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - tak w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego (wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., II GSK 2101/13).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy zauważyć, że zaskarżone zarządzenie nie zawiera w zasadzie żadnego uzasadnienia w zakresie oceny wspomnianych wyżej okoliczności istotnych dla jego podjęcia również w świetle art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Przy czym podkreślić wypada, że mimo powołania w odpowiedzi na skargę art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n., to w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia wskazano, że "biorąc pod uwagę poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, wydanie zarządzenia jest zasadne". Zapis ten wskazywałby, że podstawę podjęcia zaskarżonego zarządzenia stanowi art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Ponadto, w uzasadnienia zarządzenia nie wynika, jakie nieruchomości graniczą z działką, która ma zostać zbyta. W odpowiedzi na skargę organ wskazuje jedynie, że zostanie ustanowiona służebność przejazdu i przechodu oraz że skarżąca pozostaje w sporze ze Wspólnota Mieszkaniową.

Sąd podziela tutaj stanowisko, że "nie wystarczy lakoniczne stwierdzenie, że działki poprawią zagospodarowanie nieruchomości wnioskodawcy. Konieczne jest bowiem wskazanie, na czym ta poprawa będzie polegała" (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 grudnia 2022 r., II SA/Bd 953/21, LEX nr 3457411). Ponadto, poprawa powinna być rzeczywista, możliwa i aktualna, nie zaś hipotetyczna, a do oceny powyższego trzeba sięgnąć po obiektywne kryteria (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2022 r., II SA/Rz 91/22, LEX nr 3349229). Przy czym, jak wynika z przepisu art. 37 ust. 2 pkt. 6 u.g.n., zwolnienie od trybu przetargowego uwarunkowane jest łącznym spełnieniem następujących warunków: niezbędność nieruchomości (jej części) do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oraz brak możliwości jej samodzielnego zagospodarowania. Ocena ta dokonywana jest przez właściciela nieruchomości, czyli - organ Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Ocena ta nie może być jednak dowolna (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015 r., II SA/Ol 1252/14, LEX nr 1635004).

W rozpoznawanej sprawie podejmując zaskarżone zarządzenie, organ nie wziął pod uwagę i nie rozważył istnienia w sprawie ustawowej przesłanki warunkującej możliwość zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym na rzecz tylko jednego podmiotu posiadającego przyległą nieruchomość. Natomiast akta sprawy i treść skargi wskazują, że skarżąca była zainteresowana nabyciem działki nr [...] (bądź jej części), ale została ona całkowicie – jak wskazano wyżej - pominięta w procedurze, a w istocie całkowicie zignorowano jej pisma dotyczące chęci kupna spornej działki. Jeśli tak, sprzedaż przedmiotowej działki w trybie bezprzetargowym jest niedopuszczalna. I tutaj znaczenia nabiera uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia, którego brak nie pozwala na obronę stanowiska organu, że w sprawie istnieją przesłanki do wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Tych okoliczności organ dostatecznie nie wyjaśnił. Jak wyżej wskazano, z zarządzenia i z jego uzasadnienia strona, w tym przede wszystkim storna kwestionująca zaskarżony akt z uwagi na jej pominięcie w procedurze zbycia nieruchomości gminnej, powinna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej. Brak uzasadnienia zarządzenia w zakresie istotnych dla sprawy motywów, jakimi kierował się organ przy jego podejmowaniu, uniemożliwia również jego prawidłową kontrolę. Należyte umotywowanie podjętego aktu w zakresie okoliczności istotnych, o których była mowa wyżej, jawi się jako niezbędne zwłaszcza w niniejszej sytuacji, gdy występują strony o sprzecznych interesach zgłaszające roszczenia do tej samej działki – tak, aby zarządzenie nie było postrzegane jako rozstrzygnięcie o charakterze arbitralnym, a za takie należy uznać zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie.

Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonego aktu organ posługuje się sformułowaniami "kształt i parametry zabudowanej nieruchomości, nie dają możliwości jej zagospodarowania jako odrębnej nieruchomości" oraz "poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej", nie odnosząc się szerzej jednak do jednej z przesłanek zastosowania art. 209a u.g.n., tj. że przyległa (zbywana) nieruchomość gruntowa wraz z dotychczas wydzieloną działką gruntu (przy ul. Solickiej 16) będzie spełniać wymogi działki budowlanej. Organ poprzestał jedynie na jednozdaniowym stwierdzeniu, że działka nr [...] wraz z działką nr [...] spełniać będzie wymogi działki budowlanej, jednakże rozważania te – w ocenie Sądu - powinny się jednak znaleźć w uzasadnieniu zarządzenia z uwagi na wnioski skarżącej odnośnie zakupu 50% działki nr [...].

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie przepisów art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji niniejszego wyroku.

Orzeczenie o kosztach z punktu drugiego sentencji znajduje zaś swoją podstawę w treści art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.).