Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1039/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 233 § 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1805
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu.
article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 41 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 106 § 3 i 5, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 209, art. 210
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: NSA Monika Nowicka NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 568/21 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 22 lutego 2022 r. oddalił skargę R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] maja 2021 r. w przedmiocie zasiłku celowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika procesowego przyznanego w ramach prawa pomocy. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania bądź "uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r. [...] uchylającego postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] lutego 2021 r. i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania" oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Dodatkowo pełnomocnik wniósł o przyznanie od Skarbu Państwa na jego rzecz zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych oraz zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez oddalenie skargi w sytuacji, w której organy obu instancji naruszyły zasady postępowania dowodowego oraz zasadę prawdy obiektywnej i nie zgromadziły ani nie rozpoznały w sprawie w sposób wszechstronny zgromadzonego materiału, co doprowadziło do wydania decyzji w sposób arbitralny i z przekroczeniem uznaniowości;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 kpa przez oddalenie skargi w sytuacji, w której postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób sprzeczny ze słusznym interesem skarżącego oraz w sposób rażąco naruszający zasady proporcjonalności i równego traktowania, a nadto zasadność przesłanek, którymi kierowały się organy, wydając uznaniową decyzję o nieprzyznaniu zasiłku celowego, nie została należycie wyjaśniona;

c) art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, dalej: kpc, przez naruszenie dyrektyw postępowania dowodowego i brak wszechstronnej oceny materiału przedłożonego z pismem pełnomocnika skarżącego z [...] października 2021 r., co doprowadziło do stwierdzenia, że przedłożony materiał dowodowy stanowi jedynie odzwierciedlenie odmiennej oceny sytuacji skarżącego i nie stanowi o przekroczeniu granic uznaniowości rozstrzygnięć organów, co doprowadziło do oddalenia skargi;

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 3 ust 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876, z późn. zm.), dalej: ups, przez oddalenie skargi w sytuacji, w której zgodnie z ww. przepisami, potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli mieszczą się w należycie ocenionych możliwościach pomocy społecznej, gdy tymczasem możliwości finansowe organów w ogóle nie zostały ocenione;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 oraz art. 2 ust. 1 ups, zgodnie z którymi pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom pomocy społecznej, a celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, które nie są one w stanie pokonać, w sytuacji, w której cele te nie zostały spełnione, co stanowiło nieprawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 3 ust. 3 i art. 41 pkt 2 ups przez oddalenie skargi i uznanie, że decyzje organów obu instancji nie naruszają granic uznaniowości określonych w ww. przepisach, w sytuacji, w której decyzja wydana w sprawie była decyzją arbitralną, co stanowi nieprawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 41 pkt 2 ups przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, które doprowadziły do uznania, że nie zachodzi po stronie skarżącego szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że wnioskiem z [...] lutego 2021 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o udzielenie pomocy w formie finansowej z przeznaczeniem m.in. na zakup lekarstw.

Decyzją z [...] marca 2021 r. Prezydent Miasta P. odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że dochód skarżącego uzyskiwany wraz z żoną, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Jednocześnie w ocenie Prezydenta sytuacja, w której znalazł się skarżący, nie pozwala za uznanie jej za szczególną i przyznania wnioskowanej pomocy pomimo przekroczenia kryterium dochodowego.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] maja 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ustalone przekroczenie kryterium dochodowego wyklucza możliwość przyznania skarżącemu świadczenia na podstawie art. 39 ups. Jednocześnie w ocenie Sądu w sprawie nie zaszły okoliczności umożliwiające przyznanie skarżącemu tej pomocy na podstawie art. 41 ups. W ocenie Sądu ta forma pomocy ma charakter wyjątkowej, szczególnej pomocy doraźnej na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie takiej pomocy wymaga tym samym wyjątkowych okoliczności, które nie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie. Sąd uznał, że skarżący uzyskuje stabilny dochód i nie znajduje się w nadzwyczajnej sytuacji wyłączającej możliwość pokrycia kosztów leków ze środków skarżącego. Przedstawiona przez pełnomocnika skarżącego przy piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi dokumentacja medyczna nie powoduje, że sytuacja skarżącego powinna być oceniana odmiennie niż dokonały tego organy prowadzące postępowanie.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że w związku z prowadzeniem przez skarżącego z żoną wspólnego gospodarstwa domowego i uzyskiwanymi przez małżonków dochodami doszło do przekroczenia kryterium dochodowego umożliwiającego przyznanie zasiłku celowego stosownie do postanowień art. 39 ups. Złożoną natomiast skargą kasacyjną skarżący kwestionuje odmowę przyznania mu wnioskowanego zasiłku na podstawie art. 41 pkt 2 ups tj. zasiłku przyznawanego w szczególnych przypadkach.

Zgodnie z przywołanym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przyznanie zatem zasiłku celowego w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego możliwe jest wyłącznie w sytuacji szczególnie uzasadnionego przypadku. Ustawodawca nie sformułował definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jest to pojęcie nieostre, wymagające konkretyzacji w okolicznościach faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która to sytuacja ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych. Są to zatem zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3318/15). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie okoliczności takie nie wystąpiły. Konieczność przyjmowania przez skarżącego leków, a zatem także konieczność ponoszenia wydatków na środki lecznicze, jest normalnym następstwem wieku skarżącego oraz nękających go schorzeń mających charakter przewlekły. Skarżący nie wskazał też żadnych okoliczności o charakterze niespodziewanym i nagłym, których wystąpienie skutkowałoby możliwością uznania sytuacji, w jakiej się znalazł za szczególną. Podnoszone przez niego okoliczności oraz dokumenty przywołane przez pełnomocnika skarżącego jedynie potwierdzają, że konieczność zakupu leków była okolicznością normalną z uwagi na wiek i stan zdrowia skarżącego. Zgromadzony przez organy w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy był adekwatny do zakresu sprawy, wystarczał do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i został prawidłowo oceniony jako niedający podstaw do przyjęcia, że wniosek został złożony w szczególnej sytuacji skarżącego. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do spełnienia podstawowej przesłanki przyznania zasiłku celowego w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego.

Zaznaczyć należy, że wprawdzie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie ma rację, wskazując, że organy nie ustalały potrzeb małżonki skarżącego, ale odnotować należy, że nie przytoczył on takich okoliczności leżących po stronie żony skarżącego, które wpływałyby na możliwość zmiany kwalifikacji sytuacji skarżącego na szczególną. Brak wskazania takich okoliczności przez autora skargi kasacyjnej powoduje, że nie sposób uznać, że nieuwzględnienie sytuacji osobistej żony skarżącego i jej potrzeb bytowych miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Odnotować bowiem należy, że uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa możliwe jest wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny a nie jakikolwiek wpływ na wydane rozstrzygnięcie.

W świetle powyższych wywodów niezasadne w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 kpa, art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 233 § 1 kpc, a także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 3 ust. 3 i art. 41 pkt 2 ups oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 41 pkt 2 ups.

Na marginesie powyższych rozważań dotyczących przesłanek przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 2 ups należy odnotować, że zasiłek, o którym mowa w tym przepisie przyznawany jest w warunkach tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy zastosowanie w nim wyrażenia "może być przyznany". Oznacza to, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie nakłada na organ obowiązku przyznania osobie zainteresowanej wnioskowanego świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 61/09).

Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ups pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jednocześnie stosownie do treści art. 3 ups pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3) a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Analiza przytoczonych przepisów wskazuje, że są to przepisy ustanawiające ogólne cele i ramy pomocy społecznej. Ich realizacja a zarazem doprecyzowania znajduje miejsce w dalszych przepisach ustawy o pomocy społecznej, które określają formy pomocy oraz przesłanki, których wystąpienie umożliwia przyznanie poszczególnych świadczeń. Oznacza to, że wykonanie przepisów art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1, ust. 3 czy ust. 4 ups nie może odbywać się w oderwaniu od przepisów regulujących poszczególne formy pomocy i świadczenia. W konsekwencji powyższego przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy przyznania świadczenia ze środków pomocy społecznej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki przyznania określonego świadczenia.

W rozpoznawanej sprawie, na skutek przekroczenia kryterium dochodowego, niemożliwe było przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 39 ups. Jednocześnie sytuacja, w której znalazł się skarżący, jak wskazano to powyżej, nie pozwalała na przyznanie świadczenia z uwagi na szczególną sytuację wnioskodawcy. Powoduje to, że wnioskowane świadczenie, chociażby było zgodne z treścią art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1, ust. 3 czy ust. 4 ups, nie mogło być przyznane wyłącznie na podstawie tych przepisów. Zauważyć także należy, że z utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych wynika, że przepisy te stanowią przesłanki negatywne wykluczające przyznanie świadczeń ze środków pomocy społecznej. W ujęciu takim spełnienie przesłanek pozytywnych z przepisów regulujących przyznanie poszczególnych świadczeń (np. art. 39 ust. 1 czy art. 4 ups) jest niemożliwe, jeżeli jednocześnie zachodzą przesłanki negatywne ustalane na podstawie art. 2 ust. 1 czy art. 3 ust. 1 i 4 ups (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2022 r., sygn. akt I OSK 357/21). Oznacza to, że spełnienie przesłanek z art. 2 ust. 1 czy art. 3 ust. 1 i 4 ups ustalane jest wyłącznie w sytuacji, gdy wnioskowane świadczenie może zostać przyznane zgodnie z przepisami regulującymi określoną formę pomocy. W konsekwencji powyższego w sytuacji, gdy organy ustaliły, że świadczenie objęte wnioskiem skarżącego nie może zostać przyznane ani na podstawie art. 39, ani art. 41 ups, brak było podstaw do ustalania czy przyznanie tego świadczenia mieściło się w możliwościach finansowych pomocy społecznej.

W konsekwencji powyższego za niezasadne należało uznać także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 oraz art. 2 ust. 1 ups oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 3 ust. 3 i art. 41 pkt 2 ups.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.