Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1368/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-11-08 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uzupełniono wyrok

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2024 r. wniosku B. o uzupełnienie wyroku w sprawie ze skargi B. na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 27 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy "[...]" – w miejscowości [...] i [...] I. uzupełnia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 listopada 2020 r., w ten sposób, że po pkt I wyroku dodaje pkt Ia o treści: "oddala skargę B. w zakresie działki nr [...]" , II. oddala wniosek B. o zasądzenie kosztów postępowania; III. oddala wniosek Gminy [...] o zasądzenie kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. II SA/Kr 1368/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie:

I. w uwzględnieniu skargi B. stwierdził nieważność części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie działki [...] położonej w miejscowości [...]

II. odrzucił skargę A.,

II. zasądził od Rady Gminy [...] na rzecz B. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła A. i B. Skargę kasacyjną złożyła również Rada Gminy [...] (w zakresie pkt I i III sentencji wyroku).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 2021 r., sygn. II OSK 1399/21 oddalił obie skargi kasacyjne oraz oddalił wniosek A. i B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że nie było żadnych przeszkód, aby wskutek nabycia własności działki nr [...] w toku postępowania sądowego, skarżący B. wstąpił w miejsce poprzedniej właścicielki A., która wniosła skargę. Zarówno skarżąca, jak i jej następca prawny negowali dokonaną zaskarżoną uchwałą zmianę przeznaczenia ich działki gruntowej, która w poprzednim planie miejscowym objęta była terenem usług turystyki, rekreacji i sportu (symbol UT) – o podstawowym przeznaczeniu: Obiekty i urządzenia związane z turystyką, rekreacją i sportem (m.in. pensjonaty, ośrodki wypoczynkowe, hotele, motele, obiekty o funkcji rozrywkowo-gastronomicznej, hale sportowe, boiska sportowe itp.). Zdaniem skarżącej, a następnie skarżącego organ gminy dokonał nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w ich prawo własności, przeznaczając przedmiotowe działki pod teren usług publicznych, tj. lokowanie obiektów i urządzeń usługowych z zakresu administracji publicznej, bezpieczeństwa publicznego, oświaty, opieki społecznej, ochrony przeciwpożarowej, kultury, sportu, opieki zdrowotnej itp., a ponadto m.in. zieleń urządzoną, urządzenia komunikacji kołowej i pieszej, dojazdy, parkingi urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej dla potrzeb lokalowych. W takich okolicznościach sprawy obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego była ocena, czy gmina uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła. Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16; 26 października 2016 r., II OSK 145/15; 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17).

NSA podkreśliło także, że wynikająca z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Sąd kasacyjny ocenił, że Sąd Wojewódzki prawidłowo wywiódł, że uzasadnione okazały się zarzuty dotyczące przekroczenia przez Gminę tzw. władztwa planistycznego, określonego regulacją art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Podał, że w uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki trafnie przedstawił wypracowane w orzecznictwie kryteria kontroli uchwał w przedmiocie planów miejscowych i opierając się na nich wywiódł, że organ planistyczny w rozpatrywanym przypadku dokonał ingerencji w prawo własności strony skarżącej bez wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia oraz przy braku należytego wyważenia interesu prywatnego i publicznego, czym naruszył w sposób istotny zasady sporządzania planu. Zgodził się z Sądem Wojewódzkim, że ani w uzasadnieniu uchwały, ani też w odpowiedzi na skargę i dalszych pismach procesowych organ Gminy nie przedstawił żadnych konkretnych przyczyn przeznaczenia prywatnej działki [...] na usługi publiczne, a tym samym znaczącego ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości przez ich właścicieli. W ocenie NSA Sąd Wojewódzki słusznie zwrócił uwagę na to, że organ nie wykazał, aby nie było możliwe zaplanowanie usług publicznych na terenie położonym na nieruchomościach stanowiących zasób gminy. Istotne były w tym kontekście ustalenia Sądu wskazujące, że Gmina dysponowała własnymi gruntami, których jednak nie przeznaczyła na inwestycje publiczne.

Wbrew zarzutom dotyczącym art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonych postanowień uchwały, Sąd Wojewódzki zastosował wymienione przepisy w sposób właściwy.

NSA stwierdził również, że ze skargi kasacyjnej Gminy nie wynika ponadto, z jakim jej zarzutem wiąże się wskazany brak wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie działki nr [...]. Dla porządku zaznaczył jednakże, że zagadnienie to ocenione zostało odrębnie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym zażalenia na odmowę uzupełnienia zaskarżonego wyroku.

Sąd kasacyjny stwierdził również, że niepodważona została ocena Sądu Wojewódzkiego, że wskutek przeniesienia przysługującego skarżącej A. prawa własności działki nr [...] na rzecz B. w toku postępowania sądowego doszło do utraty legitymacji skargowej przez A..

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do zanegowania w skardze kasacyjnej A. stanowiska Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym skarżąca w zakresie działki [...], objętej przedmiotowym planem miejscowym, nie wykazała naruszenia własnego interesu prawnego stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 u.s.g., wskazał, że bezspornym w sprawie było, że działka [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie Krajowego Ośrodka Wspierania Rolnictwa. Dalej NSA wyjaśnił, że wobec podawanej przez skarżącą A. argumentacji, że naruszenie jej interesu prawnego ma polegać na tym, że organ podjął zaskarżoną uchwałę w zakresie działki [...] nie dla celów określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz w celu skorzystania przez organ z art. 24 ust. 5 pkt 1c ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że nie wykazała ona naruszenia zaskarżoną uchwałą jej własnego interesu prawnego, a w szczególności bezpośredniego związku pomiędzy ustaleniami planu w zakresie działki nr [...] a indywidualną i prawnie chronioną sytuacją skarżącej. NSA podkreślił, że wskazywana przez skarżącą ewentualność skorzystania przez gminę z regulacji art. 24 ust. 5 pkt 1c ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, jak też planowane przez nią wystąpienie o przyznanie własności przedmiotowej działki w trybie art. 118 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników – nie mogły stanowić podstawy do uznania jej za legitymowaną do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w zakresie działki nr [...]. Również fakt zainicjowania postępowania w sprawie nieważności decyzji o przejęciu przez Państwo gospodarstwa rolnego, w tym działki [...], nie mógł warunkować stwierdzenia, że skarżąca jest uprawniona do zaskarżenia ustaleń planu miejscowego w zakresie spornej działki. Żadna z okoliczności przedstawionych przez skarżącą nie mogła świadczyć o tym, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej działki nr [...] narusza jej interes prawny, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

W końcowej części uzasadnienia wyroku z dnia 23 września 2021 r., sygn. II OSK 1399/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednakże, że skarżąca, jako właścicielka działki nr [...], była uprawniona do zaskarżenia ustaleń planu miejscowego dotyczących sąsiedniej działki nr [...] z racji potencjalnego negatywnego oddziaływania zaplanowanych inwestycji w zakresie usług publicznych na sposób wykorzystania jej własnej nieruchomości, oraz z powodu ograniczeń, jakie mogą wynikać z przeznaczenia działki nr [...] dla przyszłego zagospodarowania nieruchomości strony skarżącej.

Jednak w tym zakresie legitymacja skargowa A. wygasła z momentem dokonania darowizny własności działki nr [...] na rzecz B., który jako następca prawny wstąpił do postępowania sądowego i mógł domagać się kontroli zaskarżonej uchwały w granicach przysługującego mu interesu prawnego.

W piśmie z dnia 8 stycznia 2021 r. (k. 850) skarżący B. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o uzupełnienie wyroku z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. II SA/Kr 1368/19 : "o rozstrzygnięcie dotyczące mojego interesu prawnego, który został naruszony zaskarżoną uchwałą w zakresie w jakim nowe ustalenia planu dotyczyły sąsiedniej nieruchomości nr [...]".

Postanowieniem z dnia 10 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek o uzupełnienie wyroku.

Na postanowienie to zażalenie wniósł B., a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 23 września 2021 r., sygn. II OZ 469/21 - uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając, że rozpoznając skargę B. Sąd Wojewódzki powinien orzec o żądaniu stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie tylko w części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...], ale też działki oznaczonej numerem [...]. W rezultacie uprawniony był wniosek skarżącego o uzupełnienie wyroku w sytuacji, gdy Sąd Wojewódzki uwzględnił skargę w zakresie działki nr. [...], a nie podjął rozstrzygnięcia odnoszącego się do działki nr. [...]. W szczególności Sąd Wojewódzki nie orzekł o odrzuceniu skargi B. w tym zakresie, ani też nie oddalił skargi, co uniemożliwiło skarżącemu zaskarżenie wyroku.

NSA w uzasadnieniu tego postanowienia podkreślił, że B. w związku z nabyciem w toku postępowania sądowego własności działki nr. [...] wstąpił w miejsce skarżącej, która w skardze domagała się stwierdzenia nieważności uchwały w części tekstowej i graficznej odnoszącej się do nieruchomości [...] i [...] w [...]. Co ważne, skarżąca jako współwłaścicielka, a następnie właścicielka działki [...] zaskarżyła uchwałę również w części dotyczącej działki [...] z dwóch zasadniczych powodów: po pierwsze – na wstępie skargi wskazała na działania zmierzające do odzyskania działki nr [...], która stanowiła część gospodarstwa rolnego jej nieżyjącej matki, przejętego przez Skarb Państwa w wyniku decyzji wydanej w trybie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin; po drugie – zaznaczyła, że obie nieruchomości są do siebie przyległe i zmiana zagospodarowania terenu na jednej ma bezpośredni wpływ na drugą. Dodała też, że lokowanie obiektów usług publicznych na jednej z dwóch działek będzie musiało się wiązać z ingerencją w prawo własności skarżącej.

Sąd kasacyjny wytknął Sądowi Wojewódzkiemu, że nie uwzględnił tego, że jako właściciele działki nr [...] skarżący byli uprawnieni do zaskarżenia uchwały w części dotyczącej sąsiedniej działki nr [...]. Już w skardze bowiem wskazano, że naruszenie interesu prawnego skarżącej, jako współwłaścicielki działki [...] ma związek z przeznaczeniem obu sąsiadujących nieruchomości na teren usług publicznych. Rozwinięcie tego stanowiska nastąpiło w piśmie procesowym z dnia 6 lutego 2020 r., w którym strona skarżąca, powołując się na orzecznictwo wskazała, że naruszenie interesu prawnego nie zawsze wynika z ustaleń planu odnoszących się wyłącznie do nieruchomości skarżących, lecz często również z ustaleń dotyczących nieruchomości sąsiednich. Dalej wywiedziono, że zaskarżona zmiana planu narusza interes prawny skarżącej, albowiem dopuszczając budowę parkingów na nieruchomości sąsiedniej, istotnie ogranicza jej prawo do lokowania następczo zabudowy na działce nr [...], a więc wpływa na sposób wykonywania własności.

NSA wyjaśnił, że w takim stanie sprawy należało przyjąć, że najpierw skarżąca jako właściciel działki nr [...], a następnie skarżący byli legitymowani do zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nie tylko działki [...], ale też działki [...]. Wskazał, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano na znaczenie przepisów art. 140 k.c. i art. 144 k.c. w powiązaniu z art. 6 ust 1 i 2 u.p.z.p. przy badaniu uprawnień właścicieli nieruchomości do zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. ustaleń planów miejscowych dotyczących terenów sąsiednich. Przykładowo w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2017 r. II OSK 1402/17 stwierdzono, że naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności. NSA podał także, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że badając uprawnienia konkretnego podmiotu do złożenia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można wykluczyć dopuszczalności zaskarżenia ustaleń planu miejscowego, które chociaż nie dotyczą bezpośrednio nieruchomości strony skarżącej, to jednak oddziałują na przysługujące jej prawo własności do nieruchomości (por. wyroku NSA z dnia 1 września 2009 r. II OSK 900/09; z dnia 2 grudnia 2010 r. II OSK 1940/10; z dnia 14 grudnia 2016 r. II OSK 743/15; z dnia 4 listopada 2020 r. II OSK 2278/18).

Wobec powyższego należało w niniejszej sprawie przyjąć, że naruszenie interesu prawnego skarżącej jako właścicielki działki nr [...], jak też jej następcy prawnego B., miało związek z wyznaczeniem w planie miejscowym terenu UP-1 z przeznaczeniem na usługi publiczne działek nr [...] i [...].

Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo wyjaśnił również, że "według ukształtowanego stanowiska w orzecznictwie, w postępowaniu toczącym się wskutek skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, można stwierdzić nieważność uchwały w zakresie wyznaczonym interesem prawnym skarżącego, zwykle dotyczącym części planu obejmującej nieruchomości stanowiącą jego własność, aczkolwiek nie jest wykluczone dokonanie tego w szerszym zakresie (por. wyroku NSA z dnia 4 czerwca 2008 r. II OSK 1883/07, z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08; z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14; 24 lipca 2018 r. II OSK 791/18). Należy mieć na uwadze, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego powinno obejmować te jej ustalenia, które pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenie bądź pozbawienia konkretnych uprawnień do danej nieruchomości. Jednocześnie zastrzec należy, że niezależnie od zarzutów skargi, Sąd Wojewódzki orzekając o stwierdzeniu nieważności części uchwały w przedmiocie planu miejscowego powinien z urzędu rozważyć, czy takie rozstrzygnięcie zapewni zachowanie spójności ustaleń planistycznych".

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1368/19 wydanym na posiedzeniu niejawnym (na podstawie art. 15zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. - Dz.U.2021.1090): w pkt I uzupełnił wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 listopada 2020 r. w ten sposób, że po pkt I wyroku dodał pkt I a o treści "oddala skargę B. w zakresie działki nr [...]", w pkt II oddalił wniosek B. o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł B., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi i zarządzeniu zarzucono naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego tj. art. 140 ustawy i art.144 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - poprzez błędne przyjęcie, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego nie wkraczają nadmiernie w sferę wykonywania prawa własności przez skarżącego i nie zostały podjęte z przekroczeniem władztwa planistycznego Gminy, podczas gdy powodowały one nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję we własność skarżącego kształtując jego sytuację prawną.

II. prawa materialnego, tj. art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że organ planistyczny korzystając z przyznanych mu ustawą uprawnień może kształtować w sposób dowolny przeznaczenie nieruchomości, nie powodując przy tym przekroczenia granic dopuszczalnych prawem.

III. postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia: a) podstawy prawnej upoważniającej Sąd do działania na posiedzeniu niejawnym,

b) nieskorzystania przez Sąd z art. 90 § 2 p.p.s.a.

2. art. 151 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez oddalenie skargi na skutek pominięcia istotnej części materiału zgromadzonego w aktach planistycznych oraz aktach sądowych potwierdzającego naruszenie interesu prawnego skarżącego oraz nieprawidłowe ustalenie granic sprawy, skutkujące dodatkowo uchybieniem art. 141 § 4 p.p.s.a.,

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez oddalenie skargi na skutek niezidentyfikowania przez Sąd Wojewódzki naruszenia przez organ planistyczny zasad sporządzenia planu i pozostawienie w obrocie prawnym uchwały naruszającej interes prawny skarżącego,

4. art. 151 w zw. z art. 190 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na skutek pominięcia wykładni udzielonej przez NSA i zaniechania przeprowadzenia przez WSA w Krakowie oceny prawnej w zakresie: a) naruszenia interesu prawnego skarżącego mającego związek z przeznaczeniem łącznie obu nieruchomości sąsiednich (nr [...] i [...]) na teren usług publicznych, b) możliwego wpływu oddziaływania ustaleń planu dla nieruchomości sąsiednich, które udaremnią bądź utrudnią skarżącemu zabudowę lub też spowodują uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości oraz rozporządzaniu prawem własności, c) naruszenia interesu prawnego skarżącego przyznaniem prawa do lokowania na nieruchomości sąsiedniej (nr [...]) parkingów jako obiektów podstawowego przeznaczenia, d) możliwości stwierdzenia nieważności planu miejscowego dla nieruchomości sąsiednich w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad przy jego sporządzaniu, e) konieczności rozważenia przez WSA w Krakowie z urzędu czy częściowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nie powodowało utraty spójności całości ustaleń planistycznych,

5. art. 151 w zw. z art. 190 i art. 170 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wynikające z częściowego nieuwzględnienia i/lub błędnego dokonania oceny prawnej zawartej w orzeczeniach zarówno WSA w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1368/19), jak i NSA (sygn. akt II OSK 1399/21, II OZ 469/21), a także uchylenia się od badania kwestii, które nie były przedmiotem wcześniejszych rozważań Sądu wojewódzkiego, w wyniku błędnego przyjęcia związania wyrokiem uzupełnianym w zakresie, w jakim wyrok ten pozostawał do uzupełnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2628/22 w pkt I uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Krakowie do ponownego rozpatrzenia, a w pkt II odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie doszło do błędnego zastosowania art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covid mającego charakter normy procesowej, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art.1 § 1 i § 2 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Dz.U.2024.935 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola legalności obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i polega na badaniu zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego.

Na wstępie rozważań podkreślenia wymaga, że zgodnie z przepisem art.190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Krakowie związany był zatem następującym wyrażonym przez NSA stanowiskiem:

- Sąd Wojewódzki prawidłowo wywiódł, że zarzut dotyczący przekroczenia przez Gminę tzw. władztwa planistycznego w zakresie ustalenia przeznaczenia działki nr [...] był zasadny,

- początkowo skarżąca, jako właścicielka działki nr [...], a następnie B., który jako nabywca działki nr [...] wstąpił do postępowania sądowego byli uprawnieni do zaskarżenia ustaleń planu miejscowego dotyczących sąsiedniej działki nr [...] z racji potencjalnego negatywnego oddziaływania zaplanowanych inwestycji w zakresie usług publicznych na sposób wykorzystania jej własnej nieruchomości, oraz z powodu ograniczeń, jakie mogą wynikać z przeznaczenia działki nr [...] dla przyszłego zagospodarowania nieruchomości strony skarżącej,

- ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego powinno obejmować te jej ustalenia, które pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień do danej nieruchomości,

- niezależnie od zarzutów skargi, Sąd Wojewódzki orzekając o stwierdzeniu nieważności części uchwały w przedmiocie planu miejscowego powinien z urzędu rozważyć, czy takie rozstrzygnięcie zapewni zachowanie spójności ustaleń planistycznych.

W prawomocnym wyroku z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. II SA/Kr 1368/19 przesądzone zostało, że zaskarżona uchwała w zakresie ustaleń planistycznych dla działki nr [...], położonej w terenie UP-1 - teren usług publicznych (obiekty i urządzenia usługowe z zakresu administracji publicznej, bezpieczeństwa publicznego, ochrony przeciwpożarowej, kultury, kultury fizycznej i sportu, kultu religijnego, oświaty, opieki społecznej i socjalnej, nauki, opieki zdrowotnej i t.p. - przeznaczenie podstawowe – pkt. 1 oraz budynki gospodarcze i garaże, jeżeli są one niezbędnym uzupełnieniem programu użytkowego obiektów wymienionych w pkt 1; zieleń urządzoną, urządzenia sportu i rekreacji, obiekty małej architektury, urządzenia komunikacji kołowej i pieszej, dojazdy, dojścia, parkingi, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej dla potrzeb lokalnych - przeznaczenie uzupełniające) jest zgodna ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], stanowiącego załącznik Nr 1 do Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 16 marca 2010 r.

Zarówno działka nr [...], jak i działka nr [...] położone są w strefie "3", w obszarach oznaczonych symbolem "UM" oraz "MU". Tak więc powyższa konstatacja odnosi się również do działki nr [...].

Przypomnieć zatem, jedynie należy, że w Studium podano, że na obszarze gminy [...] w oparciu o kryteria przyrodnicze, funkcjonalne, społeczne i historyczne, ustalono kierunki zagospodarowania przestrzennego dla wydzielonych stref i obszarów (granice stref i obszarów pokazano w sposób orientacyjny – uściślenie nastąpi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego): obszary do zainwestowania – obejmujące tereny zabudowane i potencjalnie rozwojowe, położone w trzech strefach przyrodniczo-funkcjonalnych: "1", "2" i "3". Strefa "1" – przyrodniczo-leśna i częściowo rolno-zadrzewieniowa, zasadniczo została wyłączona z zainwestowania, Strefa "2" – rolno-zadrzewieniowa, z enklawami lasów i rozproszoną zabudową o ograniczonym rozwoju, obejmuje głównie stoki wzniesień, Strefa "3" – obejmuje głównie doliny rzeczne z istniejącymi niszami osadniczymi. Na stronie 40 Studium podano, że podział "strefowy" nie pokrywa się zasadniczo z podziałem "obszarowym", tworząc przenikające się struktury, uwzględniające istniejące zainwestowanie i predyspozycje rozwojowe.

Strefa "3" - Nisze osadnicze poszczególnych wsi – wskazana została do intensywniejszego zagospodarowania i koncentracji zabudowy mieszkalnej, usługowej, lecznictwa uzdrowiskowego w [...], usług komercyjnych, produkcji i rekreacyjnej. Nisze winny mieć charakter enklaw, rozdzielonych terenami otwartymi, które zapewnią utrzymanie spójności przestrzeni przyrodniczej. Wyznaczone nisze w większości bazują na terenach istniejącej zabudowy i projektowanych (zarysowanych w tendencjach) poszerzeniach terenów budowlanych.

Na stronie 3 Kierunków podano, że symbolem "UM" oznaczono strefę rozwoju usług centrotwórczych do intensywnego rozwoju, obejmującą tereny usług administracji, kultury, obsługi mieszkalnictwa, turystyki i rekreacji oraz tereny mieszkalnictwa w centrum [...] i [...]. Rozwój ma nastąpić poprzez intensyfikację zabudowy oraz utrzymanie istniejącej z możliwością remontu, przebudowy, rozbudowy, nadbudowy, przekształcenia istniejącej zabudowy oraz zmiany funkcji, podnoszenie standardów obiektów użyteczności publicznej – przy zachowaniu rygorów ochronnych środowiska przyrodniczego, kulturowego i ochrony krajobrazu. Obowiązuje kompleksowe wyposażenie w infrastrukturę techniczną.

Symbolem "MU" została oznaczona strefa koncentracji zainwestowania sanatoryjno-wypoczynkowego z usługami towarzyszącymi i związanego z wodami mineralnymi oraz uzupełniającą zabudową pensjonatową i mieszkalną. Rozwój głównie poprzez adaptacje, przekształcenia, przebudowy, rozbudowy, nadbudowy, porządkowanie istniejącej struktury przestrzennej i funkcjonalnej, a także realizacje nowej zabudowy przy zachowaniu rygorów ochronnych środowiska przyrodniczego i kulturowego oraz rygorów związanych z ochroną uzdrowiskową [...] wynikającą z ustawy o uzdrowiskach. Obowiązuje kompleksowe wyposażenie w infrastrukturę techniczną.

Ustalone kierunki zagospodarowania przestrzennego w obrębie poszczególnych stref osadniczych należy rozumieć jako główne kierunki rozwoju, które powinny dominować w określonej strefie. Ostateczne przesądzenia, również z uwagi na skalę opracowania będą określone w planach miejscowych (str.4). Ustalone w Studium wskaźniki intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, normy podziałowe, szerokości frontu działki, nieprzekraczalnej linii zabudowy przy drogach publicznych mogą być uściślone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w wyniku istniejących uwarunkowań poszczególnych terenów (str.7).

W rozdziale 2 pkt C) Kierunków wskazano, że wyłącza się z zabudowy obszary obejmujące tereny przyrodniczo najcenniejsze w skali gminy, które powinny być chronione przed zainwestowaniem z uwagi na zapewnienie prawidłowego funkcjonowania przyrody w [...] oraz ochronę ekspozycji krajobrazu, do których należą: "Tereny lasów", "Obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią", "Tereny najcenniejsze krajobrazowo w skali gminy z zakazem zabudowy i zalesień oraz realizacji nadziemnych urządzeń infrastruktury technicznej (obejmują spłaszczone, niezalesione wierzchowiny pogórzy i wysoko położone stoki wzdłuż doliny [...] i [...], a także polany grzbietowe), "Tereny otwarte" (przeważnie rolno-zadrzewieniowe, zapewniające spójność struktur przyrodniczych regionu, w tym korytarze i ciągi ekologiczne, pozostawia się w dotychczasowym użytkowaniu rolno-leśnozadrzewieniowym), "Znaczące zespoły zieleni urządzonej", "Tereny czynnych osuwisk", "Złoża kruszywa naturalnego".

Działki nr [...] i [...] nie są położone w obszarach wyłączonych od zabudowy.

Stosownie do § 55a ust.1 zaskarżonej uchwały teren "UP- 1" to tereny usług publicznych. Przeznaczenie podstawowe (pkt 1) i uzupełniające (pkt 2 – 5) tego terenu jest następujące:

1) obiekty i urządzenia usługowe z zakresu administracji publicznej, bezpieczeństwa publicznego, ochrony przeciwpożarowej, kultury, kultury fizycznej i sportu, kultu religijnego, oświaty, opieki społecznej i socjalnej, nauki, opieki zdrowotnej i t.p.,

2) budynki gospodarcze i garaże, jeżeli są one niezbędnym uzupełnieniem programu użytkowego obiektów wymienionych w pkt 1,

3) zieleń urządzona, urządzenia sportu i rekreacji, obiekty małej architektury,

4) urządzenia komunikacji kołowej i pieszej, dojazdy, dojścia, parkingi,

5) urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej dla potrzeb lokalnych.

Zgodnie z § 55a ust.2 uchwały dla terenów "UP- 1" ustala się następujące zasady zagospodarowania oraz warunki i standardy kształtowania zabudowy:

1) wskaźniki wykorzystania terenu określa się jako:

a) powierzchnia zabudowy max. 30 % powierzchni terenu inwestycji,

b) powierzchnia biologicznie czynna min. 40 % powierzchni terenu inwestycji,

c) intensywność zabudowy max. 1,0.

Przeznaczenie działki nr [...] jest zatem zgodne ze Studium.

Co istotne, analizowana obecnie działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką [...] i objęta jest tymi samymi ustaleniami Studium (tereny oznaczone symbolem "UM") oraz planu miejscowego (tereny "UP-1"). Uzupełniany wyrok jest w zakresie działki nr [...] prawomocny, a poglądy wyrażone w jego uzasadnieniu nie zostały zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który oddalił obie skargi kasacyjne. Dlatego też uznać należy, że również przeznaczenie działki nr [...] ustalone w kwestionowanej uchwale jest zgodne ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] stanowiącego załącznik Nr 1 do Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 16 marca 2010 r.

Nadto, jak wynika z akt sprawy (k.230, 335), zarówno działka nr [...], jak i nr [...] w poprzednio obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z 10 listopada 2010 r. "[...]") była przeznaczone na tereny usług turystyki, rekreacji i sportu, oznaczone symbolem UT o podstawowym przeznaczeniu terenu - obiekty i urządzenia związane z turystyką, rekreacją i sportem (pensjonaty, ośrodki wypoczynkowe, hotele, motele, urządzone pola biwakowe, baseny kąpielowe, obiekty o funkcji rozrywkowo-gastronomicznej, hale sportowe, boiska sportowe i t.p.). W myśl § 58 ust.2 tej uchwały ustalono następujące wskaźniki wykorzystania terenu: powierzchnia zabudowy max. 30 % powierzchni terenu inwestycji, powierzchnia biologicznie czynna min. 50 % powierzchni terenu inwestycji, intensywność zabudowy max. 1,2. Stosownie do § 8 ust.1 lit. e) uchwały jako zgodne z planem uznano lokalizację pasiek wraz z pracownią pasieczną, z wyłączeniem strefy "A" – [...]. Jak wynika z k.273 akt sądowych, działka nr [...] położona jest w strefie ochrony uzdrowiskowej "B"..

Podkreślenia wymaga, że przyczyny powodujące przyjęcie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego inne są w odniesieniu do działki nr [...] i inne w stosunku do działki [...]. Ustalenia zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...], będącej własnością skarżącego wprost godziły w istotę prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zaaprobował stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że zaprojektowanie usług publicznych na terenach prywatnych (stanowiących własność osoby fizycznej – skarżącego), pomimo iż gmina miała możliwość użycia do tego celu nieruchomości własnych, spowodowało ingerencję w prawo własności strony skarżącej bez wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia oraz przy braku należytego wyważenia interesu prywatnego i publicznego. W ten sposób doszło do nadużycia władztwa planistycznego, ze skutkiem istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.

Jednak w przypadku działki nr [...] sytuacja jest odmienna. Działka ta stanowi własność Skarbu Państwa, który przeznaczenia planistycznego własnej nieruchomości nie kwestionuje. Skarżący nie może skutecznie powoływać się na przekroczenie władztwa planistycznego w stosunku do uprawnień i interesów prawnych właściciela nieruchomości - Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego.

Tak więc naruszenie interesu prawnego skarżącego może jedynie wynikać z potencjalnego negatywnego oddziaływania zaplanowanych inwestycji w zakresie usług publicznych na sposób wykorzystania jego własnej nieruchomości, oraz z powodu ograniczeń, jakie mogą wynikać z przeznaczenia działki nr [...] dla przyszłego zagospodarowania nieruchomości skarżącego. Dlatego też w odniesieniu do tej działki argumenty skarżącego o pozbywaniu się własnych działek przez gminę, czy też o zaprojektowaniu usług publicznych na działce nr [...] tylko z tej przyczyny, by móc ją przejąć bezpłatnie od Skarbu Państwa są prawnie irrelewantne. Jedynie właściciel tej działki byłby uprawniony do podnoszenia tego typu zarzutów. Skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Tym samym przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r. III RN 42/02, OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114; wyrok NSA z 1 marca 2005 r. OSK 1437/2004; wyrok NSA z 3 września 2004 r. OSK 476/04 ONSA i WSA 2005/1/2; wyrok NSA z 14 września 2012 II OSK 1541/12).

Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (por. wyroki NSA z dnia 4 czerwca 2008 r. II OSK 1883/07, 25 listopada 2008 r. II OSK 978/08, 24 lutego 2009 r. II OSK 1087/08, 18 września 2015 r. II OSK 37/14, 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14). W świetle powyższych uwag uprawnione jest wnioskowanie, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego powinno obejmować te jej ustalenia, które pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień do danej nieruchomości. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wyeliminowanie z obrotu planu miejscowego w szerszym zakresie wywołuje skutki prawne wobec innych podmiotów nie biorących udziału w postępowaniu sądowym i niemogących przez to bronić własnego interesu w sprawie.

Skarżący, w ramach przysługującego mu indywidualnego interesu prawnego, może kwestionować jedynie przeznaczenie działki nr [...] ustalone zaskarżoną uchwałą.

Skarżący w toku całego postępowania sądowego prezentował stanowisko, że działka nr [...] powinna być wykorzystywano rolniczo. W piśmie z dnia 7 listopada 2024 r. zarzucił, że "zaskarżoną uchwałą organ zablokował skarżącemu kontynuację zamierzenia inwestycyjnego jego poprzedników prawnych, polegającego na utworzeniu pasieki na terenie usług turystyki, której ulokowanie będzie niekompatybilne z terenem usług publicznych".

Zauważyć w związku z tym należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] I "[...] - [...]", w brzmieniu obowiązującym od 9 maja do 18 października 2022 r. (Małop.2018.3276) utrzymał zapis § 8 ust.1 e) planu uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 10 listopada 2010 r., że jako zgodne z planem uznaje się lokalizację pasiek wraz z pracownią pasieczną. Tak więc nie ma odzwierciedlenia w stanie prawnym wprowadzonym kwestionowaną uchwałą, że blokuje ona możliwość utworzenia pasieki na działce nr [...]. Nadto, po uchwaleniu zaskarżonej zmiany nadal obowiązywał dotychczasowy przepis tego planu, stanowiący że wzdłuż cieków wodnych ustanawia się pasy ochronne o szerokości ok.7 m (§ 26) wprowadzone m.in. dla ochrony biologicznej cieku. Wreszcie, zgodnie z obowiązującym w dacie uchwalenia przedmiotowej zmiany przepisem § 34 pkt 2) tekstu planu w strefie "B" mogą znajdować się obiekty nie mające negatywnego wpływu na właściwości lecznicze uzdrowiska oraz nieuciążliwe w procesie leczenia obiekty usługowe, turystyczne, rekreacyjne, sportowe i komunalne, budownictwa mieszkaniowego oraz inne, związane z zaspakajaniem potrzeb osób przebywających w tym obszarze.

Zmiana ustaleń planistycznych dokonana zaskarżona uchwalą w istocie nie ma wpływu na zamierzenia inwestycyjne skarżącego. Podstawowym przeznaczeniem działki nr [...] w poprzednio obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z 10 listopada 2010 r. "[...]") były: pensjonaty, ośrodki wypoczynkowe, hotele, motele, urządzone pola biwakowe, baseny kąpielowe, obiekty o funkcji rozrywkowo-gastronomicznej, hale sportowe, boiska sportowe i t.p. Tak więc aktualne przeznaczenie działki nr [...] pod obiekty i urządzenia usługowe z zakresu administracji publicznej, bezpieczeństwa publicznego, ochrony przeciwpożarowej, kultury, kultury fizycznej i sportu, kultu religijnego, oświaty, opieki społecznej i socjalnej, nauki, opieki zdrowotnej i t.p. w aspekcie uciążliwości nie różni się od przeznaczenia poprzedniego. Skarżący w szczególności kwestionował zabudowę parkingową. Tymczasem tak w pierwotnym, jak i w aktualnym przeznaczenia działki nr [...] zabudowa taka była przewidziana. W poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego ustalono dla terenów UT w strefie "B" parkingi do 50 stanowisk (k.330 a.s.)

Ustalone w § 55a ust.2 uchwały dla terenów "UP- 1" wskaźniki wykorzystania terenu: powierzchnia zabudowy max. 30 % powierzchni terenu inwestycji, powierzchnia biologicznie czynna min. 40 % powierzchni terenu inwestycji, intensywność zabudowy max. 1,0 również świadczą o nie nadmiernym oddziaływaniu przyszłej zabudowy na działce nr [...] na nieruchomość skarżącego.

Wspomnieć także należy, że stosownie do § 38a ust.2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U.2017.1056 t.j. z dnia 2017.05.31 w brzmieniu od 1 września 2017 r. do 24 października 2019 r.) w strefie ochrony uzdrowiskowej zabrania się budowy: stacji paliw, bliżej niż 500 m od granicy strefy "A" ochrony uzdrowiskowej, urządzeń emitujących fale elektromagnetyczne, będących przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (...), parkingów naziemnych o liczbie miejsc postojowych powyżej 50, z wyjątkiem podziemnych i naziemnych parkingów wielopoziomowych, wyrębu drzew leśnych i parkowych, z wyjątkiem cięć pielęgnacyjnych i wyrębu określonego w planie urządzenia lasu, budowy zakładów przemysłowych, obiektów handlowych o powierzchni użytkowania większej niż 400 m2, uruchamiania składowisk odpadów stałych i płynnych, punktów skupu złomu i punktów skupu produktów rolnych, składów nawozów sztucznych, środków chemicznych i składów opału, pozyskiwania surowców mineralnych innych niż naturalne surowce lecznicze, prowadzenia robót melioracyjnych i innych działań powodujących niekorzystną zmianę istniejących stosunków wodnych oraz prowadzenia działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu.

Zaskarżona uchwala nie narusza tych zakazów.

Ustosunkowując się do zarzutów, że skarżący jako właściciel działki nr [...], mając w sąsiedztwie działkę nr [...] objętą usługami publicznymi musi zgodnie z treścią art.144 k.c. powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego nieruchomości i stosunków miejscowych, co łączy się ze zbyt daleko idącym i nieproporcjonalnym ograniczeniem, zauważyć należy, że również w czasie obowiązywania poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego, na skarżącym ciążyły te same obowiązki.

Nadto, zwrócić należy uwagę, że faktem powszechnie znanym jest coraz większa popularność lokowania pasiek również w centach miast, w tym na dachach budynków. Tak więc zarzuty skarżącego, że potencjalne sąsiedztwo obiektów usług publicznych będzie ograniczać go w możliwości założenia pasieki są gołosłowne i niczym nieuzasadnione. W myśl przepisu art.6 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2024.1130 t.j.- brzmienie tożsame z brzmieniem z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Brak jest przepisu prawa, który by wprowadzone zaskarżoną uchwałą przeznaczenie terenu działki nr [...] jako terenu usług publicznych naruszało.

Tak więc ustalenia kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego nie powodują dla skarżącego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień do danej nieruchomości.

Faktem jest, że w skardze kasacyjnej gminy (k.934) posłużono się argumentem, że "Sąd Wojewódzki nie wypowiedział się do co prawidłowości objęcia zmianą planu działki nr [...], mimo że stanowi ona przeważający obszar nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą, jak też jest połączona z działką [...], tak więc zabudowa działki [...] obiektem usług publicznych w znacznym stopniu może ograniczyć prawa właścicielskie skarżącego B., nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Nie można wszak zapominać, że gmina złożyła skargę kasacyjną od niekorzystnego dla siebie wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...] i zwalczając ten wyrok posługiwała się wszelkimi możliwymi argumentami, niekoniecznie korzystnymi dla gminy.

Uznać więc należało, że zaskarżona uchwala w części obejmującej działkę nr [...] jest zgodna z prawem.

Motywy, jakimi kierowała się gmina, ustalając przeznaczenie działki [...] pod usługi publiczne nie podlegają badaniu przez sąd administracyjny.

Wreszcie, realizując przytoczone wcześniej wytyczne NSA, należało rozważyć, czy stwierdzenie nieważności części uchwały w przedmiocie planu miejscowego zapewni zachowanie spójności ustaleń planistycznych.

W orzecznictwie przyjmuje się, że w razie stwierdzenia, że wadliwa jest część uchwały planistycznej, możliwe jest stwierdzenie nieważności tylko części planu, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (por. wyroki NSA z dnia 4 czerwca 2008 r. II OSK 1883/07, 25 listopada 2008 r. II OSK 978/08, 24 lutego 2009 r. II OSK 1087/08, 18 września 2015 r. II OSK 37/14, 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14).

Działka nr [...] ma powierzchnię około 79 a. Działka nr [...] przylegająca granicą do działki nr [...] jest kilkakrotnie mniejsza i ma powierzchnię ok. 18 a (k.197). Kwestionowana zmiana planu, objęta rysunkiem planu nr 2 obejmuje tylko te 2 działki. Teren "UP – 1", w skład którego wchodzi aktualnie jedynie działka nr [...] może funkcjonować samodzielnie, tak więc stwierdzenie nieważności uchwały planistycznej jedynie w zakresie działki [...] nie spowoduje niespójności ustaleń planistycznych.

Z przedłożonych przez skarżącego dokumentów (k.198) wynika, że działka nr [...] nie przylegała do drogi nr [...], że działka nr [...] (k.[...]) podzieliła się na działki nr [...] i [...], przy czym działka [...] wydzielona została pod drogę publiczną KD-D i przeszła na własność gminy z mocy samego prawa. Z rysunku planu nr [...] wynika, że teren oznaczony symbolem "UP-1" przylega to terenu "KD-D". Niezrozumiały jest zatem zarzut skarżącego, że "nadpisywanie zaskarżoną uchwałą terenu KD-D terenem usług publicznych UP-1, co miało miejsce na części działki nr [...], i co wynika z treści uzasadnienia decyzji [...], jest niedopuszczalne".

Wobec powyższego orzeczono jak w punkcie I wyroku.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Dlatego też, wobec oddalenia żądania skarżącego, orzeczono jak w punkcie II wyroku.

Wobec złożenia wniosku o zasądzenie kosztów przez pełnomocnika organu, wniosek ten w punkcie III wyroku oddalono, gdyż zgodnie ze wskazanym przepisem ustawa nie przewiduje zasądzenia kosztów na rzecz organu w przypadku oddalenia skargi.