Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2153/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej F. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] lipca 2018r. [...], na podstawie art. 29 ust. 1, 3, 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm, dalej u.d.r.) i art. 104 k.p.a. - zezwolił sp. [...] na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (dz. nr [...], obr. [...], gm. [...]) do działki nr [...], w celu obsługi usługowej, w tym turystyki, na warunkach m.in.:

1. Zjazd publiczny lokalizować zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji (Zał. Nr 1). ?.

2. Zjazd będzie służył skomunikowaniu działki nr [...] w celu obsługi usługowej, w tym turystyki zgodnie z wnioskiem strony.

3. Zjazd indywidualny w km 44+486 strona lewa zlikwidować.

4. W przypadku zmiany zagospodarowania działki nr [...] właściciel winien wystąpić do zarządcy drogi o uzgodnienie włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

5. Parametry zjazdu publicznego zgodne z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016r., poz. 124 ze zm.), tj.:

a) szerokość nie mniejszą niż 5m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3.5m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze,

b) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5 m,

c) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania,

d) na długości nie mniejszej niż 7 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne zjazdu nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 12%,

e) oś zjazdu zlokalizować w osi istniejącego po prawej stronie drogi krajowej nr [...], zjazdu do dz. nr [...], obr. [...], gm. [...].

6. W przypadku zagospodarowania działki na funkcje usługowe, lokalizacja stacji paliw, zgodnie z miejscowym planem, należy zaprojektować:

a) dodatkowe pasy dla wszystkich relacji skrętnych,

b) parametry zjazdu przyjąć na podstawie analizy przejezdności i widoczności. 7. Zjazd w obrębie pasa drogowego należy utwardzić na całej długości.

8. W przypadku konieczności zastosowania dodatkowych pasów, z uwagi na zapewnienie właściwego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, należy zaprojektować oświetlenie z odcinkami przejściowymi.

9.1. Dla oświetlenia zastosować słupy typ NE przy normie PN EN 12767 w zakresie biernego bezpieczeństwa.

9.2. Oświetlenie winno spełniać wymogi cyt. rozporządzenia z 2 marca 1999r. oraz normy PKN-CEN/TR 13201-1.

9. Zobowiązuje się do wykonania przepustu pod zjazdem, o średnicy min. DN 600mm, zakończonego ścianką skośną z obrukiem.

10. Odwodnienie uzgodnić z GDDKiA - Rejon w [...], przed złożeniem projektu budowalnego do tut. oddziału.

11.1. Zobowiązuje się do uzyskania niezbędnych dokumentów z ustaw: Prawo wodne z 18.07.2001r.; Prawo ochrony środowiska z 27.04.2001r.

11.2. W przypadku konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego należy opracować i przedłożyć do uzgodnienia operat wodnoprawny przed uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego.

11. Roboty przy budowie zjazdu wykonywać bez wstrzymywania ruchu na drodze krajowej nr [...].

12. Termin i szczegóły realizacji robót ustalić z GDDKiA.

13. Zarządca drogi zastrzega sobie możliwość wprowadzenia zmian w organizacji ruchu wynikających z bezpieczeństwa ruchu drogowego i nałożenia na inwestora obowiązku przebudowy układu drogowego przy włączeniu w zależności od potrzeb wynikających ze wzrostu ruchu i bezpieczeństwa na drodze nr [...].

14. Zarządca drogi nie ponosi odpowiedzialności za ewentualne kolizje z urządzeniami obcymi w pasie drogowym. Lokalizację tych urządzeń ustalić z ich użytkownikami lub administratorami. W przypadku kolizji budowy zjazdu z istniejącymi urządzeniami i obiektami infrastruktury technicznej nie związanej z gospodarką drogową inwestor na swój koszt przełoży je lub zabezpieczy.

15. Koszty budowy lub przebudowy nawierzchni i urządzeń drogowych w pasie drogowym spowodowane budową zjazdu ponosi inwestor.

16. Zarządca drogi zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt. 1 i 2 u.d.p. poucza o obowiązku, przed rozpoczęciem robót budowlanych:

a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy Prawo budowlane,

b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym,

c) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu - o ile projekt

budowlany jest wymagany.

17. Zobowiązuje się inwestora przed dokonaniem czynności określonych w pkt. 16, do przedłożenia poniższych dokumentów do uzgodnienia tj.:

a) plan sytuacyjny (1:500/1:1000) z naniesioną lokalizacją i geometrią zjazdu wraz z parametrami technicznymi,

b) przekroje konstrukcyjne zjazdu,

c) opis technologii prowadzenia robót,

d) rozwiązanie odwodnienia zjazdu, uzgodnione z GDDKiA Rejon w [...] lub w przypadku konieczności uzyskania decyzji pozwolenia wodnoprawnego dla niniejszego zadania operat wodnoprawny,

e) uzyskanie zgody na wycinkę drzew w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w przypadku konieczności poprawy widoczności na wnioskowanym zjeździe,

f) w projekcie docelowym organizacji ruchu należy uwzględnić:

• koniecznością zmiany organizacji ruchu w rejonie zjazdu poprzez zmniejszenie prędkości na drodze krajowej nr [...] przed zjazdem od strony m. [...] oraz, w celu poprawy widoczność na zjeździe,

• korektą zasięgu barier ochronnych zlokalizowanych w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] od strony działki nr [...],

• wycinkę drzew w celu poprawy widoczności na zjeździe.

20. Niniejsza decyzja nie jest jednoznaczna z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego celem wykonania robót.

21. O wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym zgodnie z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.d.r. należy wystąpić 30 dni przed planowanym zajęciem pasa drogowego z wnioskiem do GDDKiA, załączając dokumenty wymagane rozporządzeniem RM z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004r. Nr 140 poz. 1481 ze zm.) łącznie z projektem oznakowania i zabezpieczenia robót oraz projektem docelowej organizacji ruchu w rejonie włączenia zatwierdzonym przez osobę działającą z upoważnienia GDDKiA zawierającej korektę lokalizacji oznakowania pionowego (zmniejszenie prędkości przed zjazdem od [...]) oraz, w celu poprawy widoczności, propozycję zmiany lokalizacji/zasięgu bariery ochronnej w pasie drogi krajowej [...] po stronie działki inwestycyjnej.

22. Za zajęcia pasa drogowego w związku z budową zjazdu pobrana będzie stosowna.

23. Za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi oraz o parametrach innych niż określone w zezwoleniu zarządcy drogi Zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji karę pieniężną w wysokości 10- krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 u.d.r.

24. Przebudowa drogi krajowej nr [...] spowodowana inwestycją niedrogową polegająca na budowie dodatkowych pasów ruchu wymaga zawarcia z zarządcą drogi umowy na podstawie art. 16 u.d.p.. Wniosek o zawarcie umowy strona winna złożyć w GDDKiA we [...] min 30 dni przed planowanym terminem realizacji robót, załączając:

a) oświadczenie o posiadaniu ostatecznego pozwolenia na budowę, lub kopię ostatecznego podzielania na budowę (zgłoszenia robót);

b) zatwierdzony przez zarządcę drogi projekt tymczasowej i stałej organizacji ruchu;

c) harmonogram prowadzenia robót;

d) dane osoby sprawującej nadzór nad robotami z ramienia Inwestora zadania oraz upoważniona do przekazania i odbioru pasa drogowego.

Powyższa umowa stanowi integralną część decyzji na zajęcie pasa drogowego. 25. Zezwolenie na lokalizację zjazdu wydaje się na czas nieokreślony z zastrzeżeniem, że decyzja wygasa, jeżeli w ciągu trzech lat od daty jego wydania zjazd nie zostanie wybudowany.

26. Odkształcenia jezdni oraz innych elementów pasa drogowego w miejscu robót w terminie 2 lat od ich zakończenia będą usuwane na koszt Inwestora.

27. Decyzja jest równoznaczna z prawem do dysponowania nieruchomością będącą w zarządzie GDDKiA na cele budowlane związane z powyższymi robotami w rozumieniu ustawy Prawo Budowlane.

28. Utrzymanie zjazdu, łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami, należy do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych podkreślając, że o tym, co może znajdować się w pasie drogowym decyduje zarządca drogi, który przy wydawaniu zezwoleń musi kierować obowiązującymi przepisami oraz przede wszystkim bezpieczeństwem ruchu drogowego oraz wiedzą i praktyką w zarządzaniu drogami.

Dalej podkreślił, że warunki techniczne ustalono w sentencji decyzji w oparciu o § 9, § 55 ust. 1 pkt 3 oraz § 77 i § 78 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016r., poz. 124 ze zm.).

Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o.o. zarzucając naruszenie:

- art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia, zawierającego istotną sprzeczność, czyniącą niemożliwym wykonanie decyzji;

- art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 11 i 11b w zw. i art. 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawo budowlane w zw. z art. 29 ustawy o drogach publicznych poprzez nałożenie obowiązków nieznanych ustawie, a w szczególności:

- z pkt 10 decyzji wynika obowiązek złożenia projektu budowlanego, natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 11, oraz pkt 11 b Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę budowa zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich oraz przepustów o średnicy do 100 cm. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego roboty te podlegają zgłoszeniu, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót termin ich rozpoczęcia oraz, w zależności od potrzeb, załączyć odpowiednie szkice lub rysunki;

- w pkt 17 ppkt a-c decyzji organ nałożył obowiązek złożenia w celu uzgodnienia, planu sytuacyjnego z lokalizacją i geometrią zjazdu, z parametrami technicznymi, przekrojów konstrukcyjnych zjazdu i opisu technologii prowadzenia robót, podczas gdy art. 29 takich obowiązków nie nakłada i nie przewiduje uzgodnienia.

Skarżąca wniosła m.in. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w trybie uproszczonym, wskazując na wadę z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a., a w przypadku uznania braku takiej podstawy o jej uchylenie z uwagi na naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona zaznaczyła, że organ udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, na warunkach określonych w pkt 1 - 28. W pkt 1 ustalił, że zjazd publiczny należy lokalizować zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji, a w pkt 3 zjazd indywidualny w km 44+486 strona lewa nakazał zlikwidować. Natomiast w uzasadnieniu decyzji wyraził zgodę na lokalizację w km 44+486 strona lewa, do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika zatem, że lokalizacja zjazdu ma polegać na przebudowie istniejącego zjazdu indywidualnego w km 44+486, skoro organ zobowiązuje stronę do wyposażenia przebudowywanego zjazdu w pasy dla wszystkich relacji skrętnych. Sprzeczność ustaleń w pkt 1 i 3 polega na tym, że w załączniku graficznym nr 1 do decyzji, zjazd publiczny jest położony 18 m od istniejącego zjazdu indywidualnego w km 44+486, który ma zostać przebudowany. Strona nie wie zatem, czy ma budować zjazd wg oznaczenia na mapie - załączniku nr 1, czy zgodnie z uzasadnieniem decyzji, to jest przebudowywać istniejący zjazd, a w pkt 3 sentencji decyzji jest mowa o likwidacji tego zjazdu.

Zdaniem strony, decyzja była więc niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, zatem wniosek o stwierdzenie jej nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest uzasadniony.

Niezależnie w pkt 10 decyzji organ nałożył na stronę obowiązek złożenia projektu budowlanego zjazdu publicznego i przepustu pod tym zjazdem, który jest wymagany przez Prawo budowlane, gdy rozpoczęcie budowy wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i jest koniecznym załącznikiem do wniosku o udzielenie takiego pozwolenia (art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy), natomiast budowa zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich oraz przepustów o średnicy do 100 cm nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 11, oraz pkt 11 b Prawo budowlane). Roboty takie podlegają jedynie zgłoszeniu (art. 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy).W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych, termin ich rozpoczęcia oraz, w zależności od potrzeb, załączyć odpowiednie szkice lub rysunki.

Nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego dla obiektu niewymagającego pozwolenia na budowę, jest obowiązkiem nieznanym ustawie.

Ponadto, w pkt 17 ppkt a-c decyzji organ wskazał na konieczność złożenia w celu uzgodnienia, planu sytuacyjnego z lokalizacją i geometrią zjazdu z parametrami technicznymi, przekrojów konstrukcyjnych zjazdu i opisu technologii prowadzenia robót, podczas gdy art. 29 u.d.r. takich obowiązków nie nakłada. Prawo budowlane w art. 30 ust. 5c stanowi, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych należy zatem ocena zgłoszenia i załączonych dokumentów. Art. 30 ust. 3 pkt 1 i 2 u.d.r. odsyła do czynności wymaganych Prawem budowlanym, zaś uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego następuje wyłącznie wtedy, gdy projekt jest wymagany. Zezwolenie zarządcy drogi jest konieczne jedynie na prowadzenie robót w pasie drogowym.

Dlatego nałożenie ww. obowiązku jest nieznane ustawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł co następuje:

Sąd rozpoznając skargę bada zgodność kontrolowanego rozstrzygnięcia z przepisami obowiązującego prawa. Sąd może uwzględnić skargę tylko wówczas gdy spełnione zostaną okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.).

Sąd rozpoznając skargę nie jest związany jej zarzutami ani powołaną podstawą prawną.

Skarga została uwzględniona, ponieważ naruszone zostały zasady postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 61 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 i 5 k.p.a. oraz prawa materialnego tj. art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. - dalej u.d.p.), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z ust. 4 art. 29 przywołanej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony mając na uwadze wzgląd na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki techniczne, o których mowa zostały określone w powoływanym wyżej rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

Wyjaśnić także należy, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu, podejmowana w oparciu o art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 428/05, Lex Polonica nr 18780623 i z 7 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2235.06, LEX nr 329687).

Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale zakres tej kontroli jest ograniczony. Sąd bada bowiem czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.). Sąd bada również, czy postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z uwzględnieniem przepisów procedury administracyjnej.

W powyższym kontekście wskazać trzeba, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do powołanego przepisu żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania; a w przypadku wątpliwości: sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu. Tym samym w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, rodzaj sprawy i – co wymaga szczególnego podkreślenia w niniejszej sprawie- jej zakres określa wyłącznie treść zgłoszonego żądania. Postępowanie wszczęte na wniosek, nie oznacza więc dowolności organu administracji, nadto - organ nie jest uprawniony do zmiany tego żądania.

Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, to żądanie strony zakreśla granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OW 157/13 – cbois.)

Kierując się powyższym Sąd zauważa, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało zainicjowane podaniem skarżącej spółki, która wniosła o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w [...] do działki nr ew. [...] nie uszczegóławiając żądania. Strona wskazała tylko, że zjazd będzie obsługiwał pojazdy ciężarowe kategorii N2 o masie całkowitej do 12 ton, a nieruchomość będzie zabudowana i wykorzystywana zgodnie z obowiązującym planem na usługi, w tym usługi turystyki. Do podania skarżąca dołączyła proponowaną lokalizację zjazdu, wskazując na km 44+486 (na którym znajduje się już urządzony zjazd indywidulany).

Jak wynika z akt sprawy wezwaniem z 7 maja 2018r. organ zwrócił się do wnioskodawcy o podanie informacji, czy istnieje możliwość zlokalizowania zjazdu w osi istniejącego po przeciwnej stronie drogi krajowej zjazdu do działki nr [...]. Na zaproponowaną lokalizację strona wyraziła zgodę w piśmie z 18 maja 2018r. podkreślając m.in., że działka będzie zagospodarowana zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, a szczegółowy projekt zagospodarowania uzależniony jest m.in. od zezwolenia na zjazd oraz jego lokalizacji.

W żadnym zatem miejscu skarżąca nie wskazywała jaki rodzaj inwestycji planuje wznieść na omawianym terenie. Niemniej organ w pkt 6 decyzji zamieścił szczegółowe warunki dotyczące lokalizacji stacji paliw na przedmiotowej nieruchomości.

Rację ma również skarżąca zarzucając organowi naruszenie art. 107 § 5 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać rozstrzygnięcie. Wprawdzie kontrolowana w tej sprawie decyzja zawiera rozstrzygnięcie, niemniej po lekturze jego treści w zestawieniu z uzasadnieniem zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że - jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych - decyzja jest aktem administracyjnym, który składa się z rozstrzygnięcia i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedną całość w znaczeniu materialnym i formalnym. Żadna z nich nie może istnieć samodzielnie w obrocie prawnym. Z tego też względu powinny one być wewnętrznie spójne.

W konsekwencji sentencja, jako element decyzji, będący wiążącym ustaleniem zastosowanego przepisu prawa materialnego musi precyzyjnie - bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji - określać obowiązki nałożone na adresata decyzji, a uzasadnienie decyzji wskazywać jasne powody wydania rozstrzygnięcia tej treści. Oczywiste jest zatem, że uzasadnienie decyzji nie może wprowadzać wątpliwości co do zakresu wydanego rozstrzygnięcia, a przede wszystkim nie może być z tym rozstrzygnięciem sprzeczne. Sentencja decyzji, powinna być zatem na tyle zrozumiała dla stron, aby nie było wątpliwości, czego dotyczy i jakie konkretne obowiązki zostały na stronę nałożone. Dlatego uzasadnienie decyzji stanowi jej bardzo istotny składnik.

Natomiast w kontrolowanej sprawie - jak słusznie zarzucała strona - GDDKiA w pkt 1 decyzji zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym załącznik do decyzji (nr. 1), a zatem – jak wynika z jego treści - w osi istniejącego po przeciwnej stronie drogi krajowej zjazdu do działki nr [...] (oddalonym od pierwotnie wskazanej przez wnioskodawcę lokalizacji w km 44+486 strona lewa). Jednocześnie organ nakazał zlikwidować zjazd indywidualny w km 44+486. Powyższe powtórzył w pkt 5 lit. e decyzji. Natomiast w uzasadnieniu decyzji wskazał, że po przeanalizowaniu sprawy postanawia wyrazić zgodę na lokalizację zjazdu publicznego w km 44+486.

Zdaniem Sądu, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja, której uzasadnienie jest niespójne z jej rozstrzygnięciem. Taka decyzja jest nieczytelna i w praktyce strona nie wie, które ustalenia są wiążące, a które nie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi zauważyć należy, że w pkt 16 decyzji organ przytoczył art. 29 ust. 3 pkt 1a i b oraz ust. 2 u.d.r., który w zdaniu drugim wskazuje, że w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne (...), a także zamieszcza się, pouczenie o obowiązku: 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych:

a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,

b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu - o ile projekt budowlany jest wymagany.

Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że organ ma obowiązek pouczyć stronę o konieczności dokonania czynności wynikających z Prawa budowlanego, a zatem między innymi o obowiązku: dokonania zgłoszenia budowy zjazdu (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy, w brzemieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017r. – zgodnie z ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców Dz.U. 2016r. poz. 2255), uzyskania zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 1 u.d.r. – pkt 21 sentencji decyzji) oraz uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu - o ile projekt budowlany jest wymagany.

Skoro z ust. 2 omawianego przepisu wynika, że uzgodnieniu z zarządcą drogi podlega jedynie projekt budowlany (w przypadku kiedy jest wymagany), to nie może być mowy o uzgadnianiu innej niż projekt budowlany dokumentacji, a w przypadku obowiązku dokonania zgłoszenia są to – zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego (oprócz określenia w zgłoszeniu rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych oraz terminu ich rozpoczęcia, dołączenia oświadczenia wymienionego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ) - w zależności od potrzeb - odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Takim pozwoleniem jest niewątpliwie pozytywna decyzja o lokalizacji zjazdu publicznego, w której – jak wynika wprost z treści art. 29 ust. 3 u.d.r. - to zarządca drogi określa miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, w oparciu o ww. cyt. rozporządzenie oraz wniosek strony.

Tym samym – w ocenie Sądu – w pkt 17 ppkt a-c sentencji decyzji organ bezpodstawnie nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia w celu uzgodnienia planu sytuacyjnego z lokalizacją i geometrią zjazdu z parametrami technicznymi, przekrojów konstrukcyjnych zjazdu i opisu technologii prowadzenia robót.

Jak już wyżej zostało wskazane, to w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca zawarł wymóg określenia w zgłoszeniu rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych oraz terminu ich rozpoczęcia, dołączenia oświadczenia wymienionego w art. 32 ust. 4 pkt 2. Ocena prawidłowości i kompletności dokumentacji dołączonej do zgłoszenia należ zatem do kompetencji organu architektoniczno budowlanego, a nie do zarządcy drogi.

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że w przypadku dołączenia dokumentacji niezgodnej z miejscem usytuowania zjazdu, czy parametrami określonymi przez zarządcę drogi w decyzji o lokalizacji zjazdu publicznego, to do obowiązków organu architektoniczno budowlanego należy wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 5c Prawa budowlane. Natomiast w przypadku braku sprzeciwu oraz w sytuacji wykonania zjazdu niezgodnie z załączoną do zgłoszenia dokumentacją doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Z podanych przyczyn skarga zasługiwała na uwzględnienie w związku z naruszeniem wymienionych przepisów postępowania oraz prawa materialnego w stopniu, o jaki mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a.

W świetle przedstawionego wyżej stanowiska rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem oceny Sądu. W sentencji decyzji organ zawrze tylko te elementy, które wynikają z ustawy o drogach publicznych, pomijając te które należą do kompetencji innych organów administracji publicznej.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a