Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1547/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2019 r., znak [...] w przedmiocie uznania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadniony skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki postanowieniem nr [...] z 10 stycznia 2019 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 33 § 4 w zw. z art. 33 § 1 pkt 7 i art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 1438), dalej: "u.p.e.a.", uznał zarzut M. M. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z 9 sierpnia 2018 r., na podstawie art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a., za nieuzasadniony.

Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło po uprzednim wystosowaniu upomnienia z 9 maja 2018 r. (ROiK [...]) i doręczeniu zobowiązanemu M. M. 9 sierpnia 2018 r. tytułu wykonawczego nr [...] na podstawie obowiązku nałożonego decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z 15 kwietnia 2015 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki nr [...] z 3 listopada 2014 r. znak: [...], nakazującą M. M. doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., nadbudowanego w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z 8 grudnia 2009r. ([...]), którą udzielono pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: nadbudowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej polegająca na zmianie dachu z płaskiego na dwuspadowy na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] i [...] w K. – Etap I dotyczy nadbudowy budynku przy ul. [...] położonego na działce nr [...] obr. [...] do stanu poprzedniego tj. zgodnego z inwentaryzacją stanowiącą część dokumentacji technicznej (projektu budowlanego) i załącznik do niniejszej decyzji, poprzez rozbiórkę nadbudowy budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. tj. poddasza nieużytkowanego lukarną polegającą na rozbiórce dwupołaciowego dachu wykonanego w miejsce jednospadowego stropach – więźby dachowej wraz z poszyciem z pozostawieniem murłat i zachowaniem istniejących ścianek kolankowych jako konstrukcji pod odtworzenie istniejącego wcześniej stropodachu o konstrukcji krokwiowo – płatwiowej wraz z pokryciem oraz rozbiórce ścian szczytowych z pozostawieniem zmiennej wysokości (układu środkowego murku ogniowego) oraz odtworzenie zgodnie ze sztuką budowlaną orynnowania oraz obróbek blacharskich kominów i ścian szczytowych.

W piśmie z 27 sierpnia 2018 r. (data wpływu 31 sierpnia 2018 r.) M. M., reprezentowany przez radcę prawnego, złożył wniosek o doręczenie mu tytułu wykonawczego nr [...] z 9 sierpnia 2018 r., a z ostrożności wniósł także zarzuty do ww. tytułu wykonawczego zarzucając naruszenie art. 26 § 5 pkt 1 oraz art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. a także art. 32 i art. 40 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu do rąk wyznaczonego pełnomocnika upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Na poparcie stanowiska o konieczności doręczania upomnienia i tytułu wykonawczego pełnomocnikowi zobowiązanego przywołano orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pełnomocnik podkreślił, że reprezentował zobowiązanego już w trakcie czynności kontrolnych [...] kwietnia i [...] maja 2018 r. (znak sprawy: ROiK [...]) w oparciu o umocowanie z 26 kwietnia 2018 r. – zalegające w aktach przedmiotowej sprawy. Podniósł, że doręczenie upomnienia i tytułu wykonawczego miało miejsce w tej samej sprawie, w której składał pełnomocnictwo, na co wskazuje znak sprawy wskazany na upomnieniu - ROiK [...]

Organ I instancji w dalszej części uzasadnienia opisanego na wstępie postanowienia wskazał, że art. 33 § 1 u.p.e.a. stanowi przesłanki podniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. stanowi, że taką podstawą może być brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. W ocenie organu I instancji upomnienie zostało doręczone zobowiązanemu 17 maja 2018 r. Organ podał, że zgodnie z przytoczonymi przez niego judykatami sądów administracyjnych upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. jest instytucją zagrożenia indywidualnego, gdyż wzywa zobowiązanego do dokonania czynności, które nie mogłyby zostać dokonane przez pełnomocnika. Celem samego upomnienia jest skłonienie do dobrowolnego wykonania nałożonego na zobowiązanego obowiązku bez prowadzenia egzekucji. W konsekwencji to do majątku zobowiązanego skierowane są następnie środki przymusu administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ stwierdził, że wezwanie o wykonanie czynności poprzedzających wszczęcie postępowania egzekucyjnego jest czynnością wynikającą z relacji wierzyciela ze zobowiązanym, a nie czynnością organu egzekucyjnego skierowaną do strony postępowania.

Za niezasadny organ uznał zatem zarzut pominięcia pełnomocnika przy doręczeniu upomnienia. W ocenie organu I instancji bezzasadne było twierdzenie, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte i było prowadzone pomimo braku doręczenia odpisu tytułu wykonawczego niezgodnie z art. 32 i art. 40 K.p.a. Tytuł wykonawczy został bowiem doręczony zobowiązanemu 20 sierpnia 2018 r.

Organ stwierdził, że o ile art. 18 u.p.e.a. stanowi podstawę do stosowania

w postępowaniu egzekucyjnym przepisów K.p.a. w zakresie ustanawiania pełnomocnika i doręczania mu pism zgodnie z art. 32 oraz art. 40 § 2 K.p.a., o tyle wymienione przepisy stosuje się na gruncie u.p.e.a. odpowiednio, a wszczęcie egzekucji administracyjnej, ze względu na specyfikę tego stadium postępowania związane jest z doręczeniem zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 i 2 u.p.e.a.). Ponadto, powołując się na orzecznictwo NSA organ wskazał, że dopiero po skutecznym wszczęciu egzekucji zobowiązany może ustanowić pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym. Adresatem odpisu tytułu wykonawczego jest jedynie zobowiązany wskazany przez wierzyciela w tytule wykonawczym.

M. M., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł na powyższe postanowienie zażalenie zaskarżając je w całości i podnosząc naruszenie art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie postanowienia o oddaleniu zarzutów podczas, gdy w przedmiotowej sprawie istniały przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego ze względu na wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego z rażącym naruszeniem przepisów:

- art. 26 § 5 u.p.e.a. poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego pomimo braku skutecznego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu,

- art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. poprzez brak skutecznego doręczenia zobowiązanemu upomnienia z art. 15 § 1 u.p.e.a.,

- art. 32 i art. 40 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. "poprzez dokonanie doręczenia niezgodnie wskazanych przepisami norm",

- art. 6 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez działanie organu I instancji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej.

W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący powtórzył i rozwinął argumentację zawartą w uzasadnieniu zarzutów.

Podniósł m.in., że NSA w wyroku z 28 maja 2014 r., sygn. II OSK 3070/12 stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowały się dwa przeciwstawne poglądy co do możliwości doręczenia upomnienia i tytułu wykonawczego pełnomocnikowi, który reprezentował stronę w postępowaniu administracyjnym. Według jednego z tych poglądów na tym etapie postępowania poprzedzającym moment wszczęcia egzekucji możliwość ustanowienia pełnomocnika jest ograniczona, gdyż organ egzekucyjny musi zostać zawiadomiony o fakcie udzielenia pełnomocnictwa przez zobowiązanego w danej konkretnej sprawie, co możliwe jest dopiero po doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z 11 maja 2007 r., sygn. II FSK 365/06, LEX nr 338440 czy wyrok NSA z 23 grudnia 2008 r., sygn. II FSK 1483/07, Legalis). Drugi z poglądów wskazuje, że skoro zobowiązany w postępowaniu administracyjnym ustanowił pełnomocnika, to na podstawie art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., organ ma obowiązek doręczyć upomnienie temu pełnomocnikowi. Od chwili bowiem ustanowienia pełnomocnika strona działała za jego pośrednictwem i wszelkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (por. wyrok NSA z 30 lipca 2008 r., sygn. I OSK 1199/07, LEX nr 513142, wyrok NSA z 11 września 2007 r., sygn. II FSK 991/06, LEX nr 440657, wyrok NSA z 11 września 2007 r., sygn. II FSK 990/06, LEX nr 440661).

Powołując się na powyższe skarżący podniósł, że opowiedzenie się za jednym z wyżej zaprezentowanych poglądów wymaga uwzględnienia okoliczności faktycznych występujących w poszczególnych sprawach administracyjnych.

Skarżący podkreślił, że pełnomocnictwo złożone przez radcę prawnego do organu obejmowało "występowanie i reprezentowanie przed organami administracyjnymi i sądami administracyjnymi wszystkich instancji we wszystkich sprawach związanych z doprowadzeniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego w K. przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego".

Podniósł też, że upomnienie poprzedza wszczęcie egzekucji i nie zawiera się w niej.

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] znak [...], z 2 października 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., utrzymał postanowienie I instancji w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że PINB postąpił prawidłowo. MWINB powtórzył i rozwinął argumentację przyjętą przez organ I instancji. Na wstępie zakreślił granice rozpoznania środka odwoławczego ograniczające się do oceny obrazy przepisów art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a i art. 15 § 1 u.p.e.a.

W ocenie organu odwoławczego z art. 26 § 5 u.p.e.a. wynika, że wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Od skutecznego doręczenia uwarunkowana jest możliwość zgłoszenia zarzutów w trybie art. 33 § 1 u.p.e.a.

W przedmiotowej sprawie odpis tytułu wykonawczego wysłany został przez PINB do zobowiązanego na adres ul. [...], [...] 9 sierpnia 2018 r. Przesyłka była awizowana i została odebrana w urzędzie pocztowym przez A. S. 20 sierpnia 2018 r.

Odnośnie zaś upomnienia, po przeprowadzeniu postępowania weryfikacyjnego przez PINB, w tym sprawdzenia księgi korespondencyjnej i kart nadawczych ustalono, iż upomnienie z 9 maja 2018 r. skierowane zostało do zobowiązanego na adres ul. [...], [...], a odebrane 17 maja 2018 r. przez A. S.. Mimo oznaczenia przesyłki "ROIK [...] 08.05.2018" organ odwoławczy nie miał wątpliwości, że potwierdzenie odbioru dotyczy przesyłki upomnienia z 9 maja 2018 r. na potrzeby postępowania egzekucyjnego znak: [...]

Organ II instancji ustalił zatem, że obie ww. przesyłki zostały skutecznie doręczone zobowiązanemu, czego ten nie zakwestionował, podnosząc jedynie zarzut braku doręczenia tych pism jego pełnomocnikowi. Organ odwoławczy dokonał w tym celu wykładni art. 39-49 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

MWINB wskazał, że zasadą jest doręczanie pism stronie postępowania, a wyjątkowo pełnomocnikowi, o ile strona takiego ustanowiła. Dokonując wykładni art. 33 K.p.a. organ II instancji stwierdził, że zobowiązany był reprezentowany przez pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki nr [...] z 3 listopada 2014 r. (ROiK [...]) utrzymaną w mocy decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego z 15 kwietnia 2015 r. nr [...] ([...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 września 2015 r. sygn. II SA/Kr [...] oddalił skargę na ww. decyzję MWINB. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 października 2017 r. sygn. II OSK 330/16 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA.

Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych 26 kwietnia 2018 r., podczas których stwierdzono niewykonanie obowiązku, PINB upomnieniem z 9 maja 2018 r. znak: ROIK [...] wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku, pouczając, że niewykonanie obowiązku we wskazanym terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego w tym sensie, że nie stanowi jego kontynuacji, dlatego pełnomocnictwo udzielone w zakończonym postępowaniu administracyjnym nie wywiera automatycznie skutków prawnych w postępowaniu egzekucyjnym. Upomnienie skierowane do zobowiązanego, nawet jeśli zostało opatrzone niewłaściwym znakiem sprawy, nie jest czynnością wykonaną w postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia jest również przedłożenie dokumentu pełnomocnictwa po zakończeniu postępowania administracyjnego, a przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Mogło ono bowiem wywrzeć jedynie skutek umocowania pełnomocnika do reprezentacji zobowiązanego w postępowaniu kontrolnym, nie zaś w przyszłym postępowaniu egzekucyjnym, bowiem pełnomocnika można w tym postępowaniu skutecznie ustanowić dopiero po wszczęciu egzekucji, czyli po doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Powinność doręczenia odpisu tytułu wykonawczego bezpośrednio zobowiązanemu wynika – zdaniem organu odwoławczego – nie tylko z art. 26 § 5 u.p.e.a., ale również z istoty egzekucji administracyjnej. Wystawienie tytułu egzekucyjnego stanowi ostateczny łącznik pomiędzy fazą zagrożenia indywidualnego, a zastosowaniem środka egzekucyjnego. Rozumując a contrario doręczenie tytułu wykonawczego jedynie pełnomocnikowi stałoby w sprzeczności z zasadami postępowania egzekucyjnego. To od organu zobowiązany ma bezpośrednio dowiedzieć się o wszczęciu wobec niego postępowania egzekucyjnego.

Na poparcie przedstawionego stanowiska organ odwoławczy przywołał orzeczenia sądów administracyjnych.

Konkludując organ II instancji stwierdził, że egzekucja administracyjna wobec zobowiązanego została skutecznie wszczęta i w jej ramach mógł on zgłosić zarzuty. Jednocześnie ze względu na powołaną argumentację organ odwoławczy uznał za niezasadne te zarzuty, które odnosiły się do doręczenia upomnienia z pominięciem pełnomocnika.

M. M., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł na powyższe postanowienie MWINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie tj. wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję w całości, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia na mocy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie zarzutów i umorzenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego,

- art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie zarzutów, podczas gdy w przedmiotowej sprawie istniały przesłanki do umorzenia postepowania egzekucyjnego ze względu na wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego z rażącym naruszeniem przepisów u.p.e.a.,

- art. 26 § 5 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na mylnym uznaniu, że w przedmiotowej sprawie doszło do skutecznego doręczenia tytułu wykonawczego, a w konsekwencji wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego,

- art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. poprzez brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.,

- art. 32 i art. 40 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez dokonanie "doręczenia niezgodnie wskazanych przepisami norm",

- art. 6 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez działanie organu I instancji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej.

W ślad za postawionymi zarzutami pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Powtórzył i rozwinął argumentację zawartą w zażaleniu. Dodał m.in., że skoro skarżący w poprzedzającym egzekucję postępowaniu działał przez pełnomocników, to doręczenie upomnienia i tytułu wykonawczego bezpośrednio zobowiązanemu godziło w zasadę wyrażoną w art. 8 K.p.a. Powołał się w tym zakresie na wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2019 r. sygn. II SA/Kr 49/19.

W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały rozwinięte i uzasadnione. Pełnomocnik skarżącego podniósł m.in., że nie sposób uznać, by strona nie miała prawa ustanowić pełnomocnika przed wszczęciem postępowania. Wskazał, że pełnomocnictwo zostało przedłożone organowi 4 kwietnia 2018 r., zatem przed wydaniem upomnienia z 9 maja 2018 r. i jego doręczeniem 17 maja 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie przytaczając skrótowo argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i podtrzymując stanowisko w nim zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu.

W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Zaskarżone postanowienie należy do ostatniej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy i bez zawiadamiania stron postępowania.

Kontroli Sądu poddano w niniejszej sprawie postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z 2 października 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] z 10 stycznia 2019 r. uznające zgłoszony przez pełnomocnika skarżącego zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z 9 sierpnia 2018 r., za nieuzasadniony.

Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Sąd uznał, że organy egzekucyjne prawidłowo rozstrzygnęły kwestię zgłoszonego przez stronę skarżącą zarzutu, a kwestionowane postanowienie MWINB zostało wydane zgodnie z prawem, po wystarczająco prawidłowo przeprowadzonym przez organy postępowaniu. Innymi słowy zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia.

W sprawie bezsporne są właściwie wszystkie okoliczności stanu faktycznego sprawy, w tym prawidłowość i kompletność tytułu wykonawczego i upomnienia.

Jedyną, kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy sporną kwestią jest ocena, czy w okolicznościach niniejszej sprawy upomnienie i tytuł wykonawczy organ I instancji - jednocześnie organ egzekucyjny i wierzyciel - winien był doręczać bezpośrednio zobowiązanemu, czy też jego pełnomocnikowi.

Przechodząc do omówienia mających zastosowanie w sprawie przepisów należy wskazać, że zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (§ 4). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (§ 5 pkt 1).

Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty te - zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. - zobowiązany może zgłosić do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Przesłanki stanowiące podstawę wniesienia zarzutów enumeratywnie wymienia art. 33 u.p.e.a., zaś procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 u.p.e.a.

Skarżący, kwestionując prowadzenie kontrolowanego obecnie postępowania, może wnieść zarzuty jedynie z przyczyn wyczerpująco wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące.

Według art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Ponieważ w niniejszej sprawie PINB jest zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym, zatem od razu należało, co prawidłowo uczynił organ, wydać postanowienie na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a.

Z powyższych przepisów wynika, że postępowanie w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych jest ściśle sformalizowane, a podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie mogą być dowolne okoliczności, ale okoliczności wymienione w art. 33 u.p.e.a. Jego granice wyznacza sam zobowiązany decydując, czy w ogóle wnieść zarzuty, jakie zarzuty sformułować oraz jak je uzasadnić, przy czym katalog możliwych zarzutów jest zamknięty. Podobnie ograniczone są formy rozstrzygnięcia wierzyciela i organu egzekucyjnego. Jak wynika z art. 34 u.p.e.a. organ winien rozpatrzyć zarzuty dłużnika i wydać postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów (po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, chyba że - tak jak w niniejszej sprawie - wierzycielem jest organ prowadzący egzekucję). Postanowienie to - jeżeli zarzuty są uzasadnione – winno być postanowieniem o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonego w niniejszym postępowaniu postanowienia wydanego w toku postępowania egzekucyjnego, z uwzględnieniem wskazanych powyżej wymogów procedury egzekucji administracyjnej, uznał, że postanowienie to, w aspekcie zgodności z prawem, nie budzi istotnych zastrzeżeń. Obowiązek wskazany w tytule wykonawczym wystawionym wobec skarżącego, a wynikający z decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z 15 kwietnia 2015 r. ([...]) wydanej na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, istnieje i podlega egzekucji administracyjnej. Wykonalności ww. decyzji nie wstrzymano i decyzja ta podlega wykonaniu.

Skarżący jest zatem, na mocy decyzji ostatecznej, zobowiązany do wykonania wszystkich określonych nią nakazów. Nakazów tych skarżący dobrowolnie nie wykonał. Przedmiotowe nakazy niewątpliwie stanowią zobowiązanie o charakterze niepieniężnym.

Tytuł wykonawczy z 9 sierpnia 2018 r. nr [...] został wystawiony wobec skarżącego przez uprawniony organ, po przeprowadzeniu prawidłowego – z perspektywy normatywnej - postępowania.

Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

Przechodząc do kontroli prawidłowości doręczenia skarżącemu upomnienia i tytułu wykonawczego należy przyznać, jak trafnie podniósł pełnomocnik skarżącego cytując wyrok NSA z 28 maja 2014 r., sygn. II OSK 3070/12, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowały się dwa przeciwstawne poglądy co do możliwości doręczenia upomnienia i tytułu wykonawczego pełnomocnikowi, który reprezentował stronę w postępowaniu administracyjnym.

Według pierwszego z tych poglądów na tym etapie postępowania poprzedzającym moment wszczęcia egzekucji możliwość ustanowienia pełnomocnika jest ograniczona, ponieważ organ egzekucyjny musi zostać zawiadomiony o fakcie udzielenia pełnomocnictwa przez zobowiązanego w danej konkretnej sprawie, co możliwe jest dopiero po doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Za takim poglądem opowiedziały się organy w niniejszej sprawie.

Warto przy tym zwrócić uwagę, że również pełnomocnik skarżącego, w przywoływanej przez niego sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2019 r. sygn. II SA/Kr 49/19, kwestionował skuteczność doręczenia upomnienia i tytułu wykonawczego pełnomocnikowi, zarzucając naruszenie przez organ art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. poprzez brak doręczenia bezpośrednio zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.

Z kolei drugi z prezentowanych w orzecznictwie poglądów wskazuje, że skoro zobowiązany w postępowaniu administracyjnym, czy też na etapie kontroli wykonania obowiązku, ustanowił pełnomocnika, to na podstawie art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., organ ma obowiązek doręczyć upomnienie temu pełnomocnikowi.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazane stanowiska Sąd w składzie orzekającym przyznaje rację pełnomocnikowi skarżącego, że ocena skuteczności doręczenia upomnienia i tytułu wykonawczego wymaga uwzględnienia specyficznych okoliczności faktycznych występujących w poszczególnej, konkretnej sprawie administracyjnej. Dlatego też, nie wykluczając abstrakcyjnie i potencjalnie możliwości ustanowienia przez zobowiązanego pełnomocnika przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, Sąd uznał że w sprawie niniejszej doręczenia bezpośrednio zobowiązanemu, które to doręczenia skarżący potwierdził i ich nie zakwestionował, były skuteczne. Takie doręczenie upomnienia dało realną szansę zobowiązanemu do dobrowolnego wykonania nałożonego nań obowiązku, bez konieczności realizacji przymusu i zastosowania środków egzekucji administracyjnej. Niewątpliwie przedmiotowe upomnienie spełniło też rolę poinformowania zobowiązanego o konieczności wykonania ciążącego na nim obowiązku i uświadomiło o następstwach jego niezrealizowania. Spełnione zostały zatem warunki formalne do wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Należy podkreślić, że ustanowione w u.p.e.a. i K.p.a. instytucje mają na celu ochronę konkretnych interesów i praw stron postępowania i zobowiązanych. Nie jest prawidłowa ocena zastosowania przepisów gwarancyjnych w sposób abstrahujący od ich celu i chronionych praw uczestników postępowania.

Zatem podniesiony zarzut oparty wyłącznie na podstawie określonej w art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a., tj. braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1, należało uznać za nieuzasadniony.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również, by zaskarżone postanowienie było dotknięte jakimikolwiek istotnymi uchybieniami, które uzasadniałyby jego uchylenie. W szczególności Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów K.p.a. i u.p.e.a. podnoszonych w skardze.

Ocena dopuszczalności egzekucji obejmuje sprawdzenie prawidłowości wszczęcia egzekucji oraz poprzedzenie wszczęcia egzekucji wcześniejszym upomnieniem. Ponadto egzekucja może być wszczęta po upewnieniu się, że nie doszło do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji oraz po stwierdzeniu, że sam obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. Reasumując trzeba stwierdzić, że zgłoszone przez zobowiązanego na podstawie art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. zarzuty nie zasługiwały w przedmiotowej sprawie na uwzględnienie, a tym samym postanowienia kontrolowane w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym należało uznać za zgodne z prawem.

Warto jeszcze zauważyć, że podstawową funkcją postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji norm prawa administracyjnego materialnego w określonym stanie faktycznym. W przypadku postępowania egzekucyjnego chodzi w istocie o wyegzekwowanie obowiązków wynikających z decyzji podlegających wykonaniu. W postępowaniu tym, przy zapewnionej ochronie praw zobowiązanego, dominuje jednak interes wierzyciela.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Sąd uchyla zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a