Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 367/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142, art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a. po rozpoznaniu wniosku A. S. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb — [...], oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako pgr nr [...], [...], odpowiadające obecnie w części działce nr [...], [...], [...] (zgodnie z KW [...] stanowią własność Powiatu [...]), działce nr [...] (powstała z podziału działki nr [...], która zgodnie z KW [...] stanowi własność Powiatu [...]). W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie przejęcia działek nr [...] i nr [...] Urząd Miasta i Gminy w [...] prowadził postępowanie wywłaszczeniowe. Naczelnik Miasta i Gminy w [...] decyzją z dnia 7 maja 1978 r., orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,2046 ha i o odszkodowaniu. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna z dniem 30.06.1978 r. Zgodnie z decyzją wywłaszczeniową działki nr [...] i nr [...] zostały przeznaczone pod budowę kotłowni dla Szpitala w [...] zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia 10 maja 1976 r. Za przedmiotową nieruchomość ustalono odszkodowanie w łącznej wysokości 115.399,00 zł. W chwili wywłaszczenia działki nr [...] i [...] stanowiły własność A. S.. W dniu 4.07.2011 r., wpłynął wniosek właściciela wywłaszczonej nieruchomości w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej w dniu wywłaszczenia pgr. Nr [...], [...], obręb [...]. Obecnie działki wywłaszczone odpowiadają działce [...], [...], [...], [...], obręb [...]. Zgodnie z KW [...] z dnia 20.01.2012 r., działki nr [...], [...] stanowiły własność Skarbu Państwa. Natomiast zgodnie z KW [...] działka [...] (z której w wyniku podziału geodezyjnego powstałą działka nr [...], [...]) stanowiła własność Powiatu [...]. Starosta [...] decyzją z dnia 23 maja 2011r., udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa obwodnicy pn. — wsch. [...]" — Etap II Rozbudowa odcinka DP [...] — ulica [...]. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 11 a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i zatwierdziła podział działki nr [...] stanowiącej własność Powiatu [...] na działki nr [...] o pow. 0,1195 ha (zajęta pod drogę) i nr [...] (nie zajęta pod drogę). Decyzja Starosty [...] nr [...] stała się prawomocna w dniu 24.06.2011 r., i z tym dniem działki nr [...], [...] oraz działka [...] zostały zajęte pod realizację inwestycji drogowej i stały się własnością Powiatu [...]. Na dzień wydania niniejszej decyzji działki nr [...], [...], [...] objęte są KW [...] i stanowią własność Powiatu [...] w trwałym zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w [...] natomiast działka nr [...] objęta jest KW [...] i stanowi własność Powiatu [...]. W stosunku do działek nr [...], [...], [...] powstałych w wyniku kolejnych podziałów geodezyjnych z wywłaszczonej działki pgr. [...], została wydana przez Starostę [...] decyzja Nr [...] z dnia 23.05.2011 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa obwodnicy pn. – wsch. [...]" – etap II rozbudowa odcinka [...] ulica [...] spowodował, że nieruchomość ta przeznaczona pod drogę publiczną została już z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację drogowej wyłączona z obrotu (art. 11 d ust. 9 z dnia 10 kwietnia 2003r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1438/09 oraz jak wynika z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy tej ustawy powinny być tak stosowane, aby nie naruszało to postanowień wynikających z innych ustaw. Do ustaw, o których mowa, zaliczyć należy m.in. ustawę o drogach publicznych. Dla rozpoznawanej sprawy znaczenia nabiera treść art. 2a ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Jak to wielokrotnie podkreślano w judykaturze, przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. W konsekwencji z treści art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści. Organ wskazał, że nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogę osoba prywatna. Zwrot nieruchomości zajętej pod drogę publiczną prowadziłoby do powstania skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu części drogi przez osobę fizyczną. W rozpatrywanej sprawie, przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu w którym decyzja Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami przy Naczelniku Miasta i Gminy w [...] z dnia 7 maja 1978 r. stała się ostateczna tj. 30 czerwca 1978 r. Z kolei rozpoczęcie realizacji inwestycji z materiału dowodowego, jaki został odnaleziony wynika, iż prace podjęte w obrębie nieruchomości wywłaszczonych rozpoczęły się w 1981 r., bowiem w tym roku została wybudowana i oddana do użytku sieć kanalizacji ogólnospławnej na terenie działki nr [...], obręb - [...] (protokół odbioru z dnia [...] lutego 1981 r.), na której znajdował się budynek Kotłowni dla Szpitala w [...], a kotłownia została przekazana do użytku w 1987 r., natomiast zdjęcie lotnicze z 1981r., pokazuje, iż na obszarze odpowiadającym zawnioskowanym obecnie do zwrotu działkom rozpoczęto prace inwestycyjne a zdjęcie lotnicze z 1992 r., przedstawia zrealizowany obiekt kotłowni, komin wraz z odciągami, drogi dojazdowe, cały teren jest ogrodzony a więc w czasie, kiedy brak było norm prawnych określających zbędność wywłaszczonej nieruchomości przez pryzmat upływu określonych terminów. Jednocześnie wskazać należy, iż powszechnie uważa się, że jeżeli cel wywłaszczenia polegał na zrealizowaniu inwestycji budowlanej, to za rozpoczęcie prac należy uznać czynności faktyczne podjęte w obrębie nieruchomości, a stanowiące realizację tej inwestycji budowlanej. Nie ulega wątpliwości, że za rozpoczęcie realizacji inwestycji należy uznać zrealizowanie, nawet częściowo, infrastruktury towarzyszącej oraz zrealizowanie częściowo samej inwestycji. Po analizie zdjęć lotniczych wykonanych na dzień 26.08.1977., 05.08.1981 r., 09.07.1992 r. organ stwierdził, że w 1977 teren objęty dzisiejszym postępowaniem o zwrot stanowił użytki rolne, sady oraz nieużytki doliny potoku "[...]". Zdjęcie lotnicze z 1981r., widać, że na obszarze odpowiadającym zawnioskowanym obecnie do zwrotu działkom rozpoczęto prace inwestycyjne. Zdjęcie lotnicze z 1992 r., przedstawia zrealizowany obiekt kotłowni, komin wraz z odciągami, drogi dojazdowe, cały teren jest ogrodzony. Zdjęcia lotnicze z 1977 r., oraz z 1992 r., stanowią dowód na to, że w terminie 7 lat od wywłaszczenia na zawnioskowanej do zwrotu części działek rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia czyli budowy kotłowni. Natomiast zdjęcie lotnicze z 1992 r., potwierdza fakt, iż w terminie 10 lat od -wywłaszczenia zrealizowano cel wywłaszczenia. Z realizacji Szpitala Miejskiego w [...] wynika, iż w 1987r., przekazano do użytku kotłownie z sieciami. Nadmienić należy, że na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 21.03.2011 r., dokonano rozbiórki obiektu byłej kotłowni Szpitala Powiatowego w [...]. Celem ustalenia, w jaki sposób zagospodarowany jest aktualnie grunt będący przedmiotem wniosku o zwrot, przeprowadzono w dniu [...] lipca 2012 r. oględziny nieruchomości. W trakcie oględzin, przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2012 r. na nieruchomości objętej wnioskiem stwierdzono, że granice działki nr [...] są w terenie niewidoczne. Część działki nr [...] odpowiadająca części wywłaszczonej działki nr [...] porośnięta jest dzikimi trawami i drzewami. Działka niezagospodarowana i nieużytkowana. Teren znajduje się w sąsiedztwie z obwodnicą płn.-wsch. [...], będącą w trakcie budowy. Na nieruchomości brak infrastruktury technicznej. Działka położona w odległości ok. 2 m od ogrodzenia terenu, na którym znajdował się budynek kotłowni (obecnie betonowa podmurówka i metalowe słupki, brak siatki). Działka nr [...] w części odpowiadającej części działki nr [...] w granicach niewidocznych. Działka porośnięta dzikimi trawami i krzewami, niezagospodarowana, nieużytkowana. Brak infrastruktury technicznej. Natomiast w dniu [...].08.2012 r., przeprowadzono oględziny na działkach objętych przedmiotem postępowania na których stwierdzono, iż działka [...] stanowi drogę dojazdową do byłej kotłowni, działka nr [...] w części zajęta pod budowę obwodnicy [...], jak również działki [...], [...] zajęte pod budowę obwodnicy. Na działce nr [...] istnieją studzienki kanalizacyjne. W terenie widoczna podmurówka betonowa starego ogrodzenia kotłowni wzdłuż wsch. granicy działki [...] oraz granicy północnej. Dnia [...] lipca 2016 r., przesłuchano świadka W. W. na gruncie. W dniu [...] kwietnia 2017 r., przeprowadzono przesłuchanie świadka tj. Z. B. oraz A. D.. A. D. poinformował, iż prace w szpitalu rozpoczął w 1996 r., i potwierdza, że kotłownia już istniała, natomiast Z. B. oznajmiła, że cel został zrealizowany. Ponadto otrzymano informacje, iż teren wokół kotłowni był zielony tj. rosła trawa oraz była utrzymywana zieleń posadzonych było kilka drzew.

Od tej decyzji Starosty [...] odwołanie złożył A. S., który podniósł, że Starosta [...] wydając decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości pominął kilka znaczących informacji tj. budowę składu żużla - mapa z kwietnia 1974 r.; budowę oczyszczalni ścieków wraz z komorą krat. - mapa z lutego 1981 r. Pominięcie tych faktów przy rozpatrywaniu decyzji o zwrocie nieruchomości jest poważnym przeoczeniem zwłaszcza, że mapy te znajdują się w zebranej dokumentacji. Odwołujący podniósł, że przedmiotowe inwestycje nie zostały zrealizowane. Ponadto zaznaczył, że "planowana 100 metrowa strefa ochronna nie mogła powstać ponieważ w mniejszej odległości znajdowały się: parking szpitala, dom, wejście do szpitala. Również przytoczone zarządzenie z dnia 30 maja 1967 r. nie przewidywało utworzenia strefy ochronnej dla kotłowni szpitalnej.

Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zostały spełnione dwie podstawowe przesłanki określone w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami warunkujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. że nieruchomość oznaczona jako pgr nr [...] i pgr nr [...], odpowiadająca obecnie częściom działek: nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), stanowi nieruchomość wywłaszczoną, oraz że wniosek o zwrot złożyła osoba uprawniona. Kolejną przesłanką, której spełnienie implikuje zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz osoby uprawnionej jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi: nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się

ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Należy przy tym jednak podkreślić, iż w wydanym w dniu 13 marca 2014 r. wyroku o sygn. P 38/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym miejscu w pierwszej kolejności zaznaczyć jednak należy, że niezależnie od ustalenia w wyniku postępowania wyjaśniającego kwestii zbędności części działek nr [...], nr [...], nr [...], położonych w jednostce ewidencyjnej [...], obręb - [...], w granicach wywłaszczonej parceli pgr [...], obręb [...], z uwagi na ich aktualny stan prawny, nie mogą one zostać zwrócone poprzedniemu właścicielowi. Na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 23 maja 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn."Budowa obwodnicy płn. wsch. [...] - etap II Rozbudowa odcinka [...] - ulica [...]", przedmiotowe działki zostały przejęte przez Powiat [...]. Zgodnie natomiast z art. lid ust. 9 cytowanej ustawy w obecnym brzmieniu "z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5 nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami." Odnosząc się do ustaleń organu I instancji w zakresie konkretyzacji celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz sformułowanych w tym zakresie zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że zgodzić się należy z odwołującym, że organ I instancji opisując planowane zagospodarowanie terenu w roku 1974 r. pominął skład żużla, którego nieznaczna część projektowana była w części wschodniej pgr. [...], jak również nie wskazał, że przedmiotowa nieruchomość również na planie z 1974 r. znajdowała się w 100 metrowej strefie ochronnej, która miała być zagospodarowana m.in. na terenie ww. działki przez drzewa. Sposób realizacji zieleni w strefie ochronnej określały wówczas m.in. Założenia Techniczno - Ekonomiczne II przedsięwzięcie inwestycyjne "Szpital "[...] "zadanie bud. 10 kotłownia technologiczna - Plan ogólny zagospodarowania z daty czerwiec 1974 r., w treści których (pod poz. 11 - karta akt nr 79) wskazano, że "istniejącą zieleń na terenie działki nie uda się zachować z uwagi na znaczne roboty ziemne. Projekt przewiduje zasadzenie większej ilości drzew wokół działki w celu stworzenia izolacyjnej strefy ochronnej (przyp. - "działka kotłowni" jak wynika z założeń technicznych odpowiada parcelom wywłaszczonym na potrzeby budowy kotłowni technologicznej szpitala). Na terenie działki jedynie od strony stacji uzdatniania wody i na obrzeżu działki zostaną zasadzone krzewy i nieznaczna ilość drzew. Teren został ogrodzony siatką metalową. Przy dużych różnicach terenu zostaną wykonane mury oporowe z balustradą ochronną. Przed budynkiem zostanie ustawionych kilka ławeczek ogrodowych. Ponadto opisując projektowane zagospodarowanie nieruchomości w 1981 r. organ I instancji wskazał jedynie, że na wnioskowanym terenie planowana była droga i teren wolny od zabudowy w granicach strefy ochronnej kotłowni i oczyszczalni ścieków, podczas gdy jak wynika z porównania wyrysu mapy ewidencyjnej z naniesionymi parcelami (karta akt nr 297 - kalka) z ww. planem (z naniesionymi działkami ewidencyjnymi - karta akt nr 296), w granicach dawnej parceli gruntowej [...], odpowiadającej aktualnie części działki nr [...] (która powiała z podziału działki nr [...]) miała się znajdować komora krat związana z oczyszczalnią ścieków. Organ odwoławczy wskazał na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 18 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 1417/13, że na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (...) wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane (...) proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. Biorąc zatem powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w 1978 r. z przeznaczeniem na budowę dla Szpitala Powiatowego w [...] kotłowni wraz z jej infrastrukturą i stworzenia dla tego obiektu 100 metrowej strefy ochronnej. W wyniku korekty planu zagospodarowania terenu w 1981 r. zmieniono położenie drogi i składu żużla, na skutek czego zgodnie z planem z 1981 r. został on położony bliżej kotłowni, na wschód od drogi, ale nadal w części znajdował się w działce pgr [...], zaś w przedmiotowej działce znalazła się część drogi. Ponadto na działce wolnej od zabudowy w zachodniej jej części została zaprojektowana "komora krat" związana z oczyszczalnią ścieków, która miała znajdować się w strefie ochronnej kotłowni, jak również w strefie ochronnej oczyszczalni, jako obiektów ściśle związanych z funkcjonowaniem szpitala. Podstawową zatem kwestią dla wyjaśnienia, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi jest ustalenie, czy kotłownia technologiczna szpitala wraz jej infrastrukturą i przedmiotową komorą oraz planowaną strefą ochronną została zrealizowana w wymaganym terminie do 2004 r. Jak wynika z akt postępowania, fakt budowy kotłowni niewątpliwie potwierdzają protokoły odbioru środków trwałych kotłowni przekazane w 1988 r. przez Rejonową Dyrekcję Inwestycji w [...] Zespołowi Opieki Zdrowotnej w [...] dotyczące: kotłowni parowej, komina stalowego, spalarni odpadów - komin, muru oporowego składu żużla, rowu otwartego, muru oporowego składu opału, neutralizatora ścieków, stacji uzdatniania wody, zbiornika kwasu solnego, zbiornika schładzającego, zbiornika przepompowni, osadnika miału, doprowadzenia wody do kotłowni, przejścia nad taśmociągiem nawadniania, odwodnienia dróg i placu składowania osadnika miału, wodociągu, studzienki wodomierzowej, dróg, placów, chodników, sieci lokalnej wodnokanalizacyjnej ze zbiornikiem ścieków, estakady nawęglania i odżużlania, murów oporowych przy budowie kotłowni, odpylania, pomieszczeń socjalnych, ogrodzenia z siatki itp. Organ I instancji pozyskał również do akt postępowania zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu przedstawiające zmiany na nim występujące na przestrzeni lat: 1977 - 1992, na podstawie których można również potwierdzić, że planowana inwestycja w postaci budowy szpitala jak i samej kotłowni została zrealizowana. Na podstawie zdjęcia lotniczego z 1977 r. przedmiotowego terenu stwierdzić bowiem można, że teren objęty wywłaszczeniem stanowił przed wywłaszczeniem użytki rolne i sady. Na zdjęciu z 1981 roku widoczny jest plac budowy. Z kolei zdjęcie lotnicze z 1992 roku przedstawia zrealizowany budynek kotłowni z jego infrastrukturą, w tym komorą dezynfekcyjną, drogą dojazdową oraz zielenią. Fakt, że obiekt położony w zachodniej części działki od drogi dojazdowej do kotłowni stanowi komorę dezynfekcyjną wraz ze studzienkami potwierdza pismo Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 19 lipca 2011 r. (karta akt nr 154). Ponadto na załączniku do przedmiotowego pisma wrysowano oprócz studzienek i komory przebieg sieci kanalizacyjnej przez część wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. O zrealizowaniu kotłowni świadczy również pośrednio decyzja Wojewody znak: [...] z dnia [...] października 2000 r. o przekazaniu na własność Powiatu [...] mienia Skarbu Państwa obejmującego nieruchomości oznaczone jako działki: nr [...] i nr [...], zabudowane budynkami kotłowni, w której organ stwierdzał m.in., że potwierdzeniem faktu, że nieruchomości oraz zabudowania i urządzenia są wykorzystywane na potrzeby Szpitala Powiatowego w [...] jest "umowa z dnia [...] maja 1999 r. - zawarta pomiędzy Przedsiębiorstwem Energetyki Cieplnej a Szpitalem Rejonowym w [...]. Zgodnie z jej treścią Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej przyjęło do eksploatacji, produkcji i dostawy ciepła kotłownię, centralną stację wymienników ciepła oraz spalarnię odpadów szpitalnych zlokalizowaną na działkach nr [...] i [...] obręb [...]". Faktu zrealizowania kotłowni nie kwestionował również organ odwoławczy w poprzedniej decyzji znak: [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał wówczas, że inwestycja budowy kotłowni została zrealizowana, wskazując jednak, że "w oparciu jedynie o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie może podzielić ustaleń organu I instancji, iż przewidziana w ramach zamierzenia inwestycyjnego określonego jako budowa kotłowni dla szpitala w [...] planowana strefa ochronna dla kotłowni i oczyszczalni ścieków również została zrealizowana. Na tę okoliczność organ I instancji, nie zgromadził w aktach sprawy praktycznie żadnych dowodów." W ponownym postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...] (wskutek uchylenia postanowieniem Wojewody znak: [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. postanowienia Wojewody z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] wyznaczającego Starostę [...] do rozpatrzenia sprawy) organ I instancji przesłuchał świadków na okoliczność realizacji strefy ochronnej, jak również załączył do akt sprawy zarządzenie z dnia 30 maja 1967 r. w sprawie szerokości stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed wywłaszczeniem. Jak wynika z protokołu przesłuchania W. W., który był inspektorem nadzoru budowlanego budowy Szpitala Powiatowego w [...], świadek wyjaśnił, że na terenie okazanym na zdjęciu lotniczym "znajdowało się (...) kilka drzew, które były posadzone wzdłuż ogrodzenia (które znajdowały się na działce, co do której orzeczono zwrot. Natomiast na terenie wzdłuż drogi był składowane materiały budowlane z terenu kotłowni i szpitala i nie były sadzone żadne drzewa i krzewy. Świadek nie przypomina sobie również, aby ta działka znajdowała się w jakiejkolwiek strefie ochronnej. Przedstawiciel Starostwa Powiatowego w [...] zadał pytanie, czy świadek nie pamięta, czy była strefa ochronna, czy tej strefy nie było. Świadek odpowiedział, że nie pamięta, czy była jakaś strefa ochronna." Z kolei M. N. dodał do protokołu, że w promieniu 100 metrów istniał budynek mieszkalny, oraz parking szpital, który został wybudowany później. Na podstawie przesłuchania W. W. nie można zatem wywieść wniosków dotyczących strefy ochronnej, skoro przesłuchiwany nie pamiętał, czy była taka strefa, czy też nie. Ponadto podkreślić należy, że świadek nie potrafił wskazać daty, do której pełnił funkcję inspektora nadzoru budowlanego na budowie szpitala. W tym miejscu podkreślić natomiast należy, że strefa ochronna była wrysowana na obu planach zagospodarowania terenu z 1974 r. i z 1981 r. W związku z powyższym organ I instancji przesłuchał w dniu [...] kwietnia 2017 r. Z. C. - poprzedniego Zastępcę Dyrektora ds. Technicznych Eksploatacyjnych do 1996 r. oraz - A. D. - byłego Zastępcę Dyrektora ds. Technicznych Eksploatacyjnych (od 1996 r.) - na okoliczność ustalenia jak zrealizowana była strefa ochronna i jak była ona utrzymywana. Z. C. potwierdziła, że cel wywłaszczenia był zrealizowany oraz wyjaśniła, że na terenie wokół kotłowni była utrzymywana i koszona trawa, jak również posadzono kilka drzew. Powyższe zeznania potwierdził również A. D..

Biorąc zatem pod uwagę zeznania wyżej wymienionych stron jak również zdjęcie lotnicze z 1992 r., protokoły zdawczo - odbiorcze, decyzję Wojewody z [...] .10.2000 r., jak również pismo Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 19 lipca 2011 r. ( karta akt nr 154) oraz mapę podziału działki nr [...] na działki: nr [...] i nr [...] (karta akt 391), na której również uwidoczniona jest część komory dezynfekcyjnej stwierdzić należy, że na przedmiotowym terenie została zrealizowana część drogi do zrealizowanej kotłowni szpitalnej wraz z jej infrastrukturą w postaci kanalizacji jak i część komory dezynfekcyjnej. Zeznania stron wyjaśniają również jak urządzona była zieleń znajdująca się w granicach ogrodzonego terenu, zajętego pod planowaną inwestycję, którą stanowiła koszona trawa, jak również kilka drzew i krzewów. Stwierdzić zatem należy, że teren zielony zagospodarowany w ramach strefy ochronnej był urządzony. Ponadto podkreślić należy, że część działki nr [...] w granicach pgr [...] i pgr [...], gm. [...], jedn. ewid. [...] znajduje się pomiędzy kotłownią, a komorą dezynfekcyjną, w odległości zaledwie kilkudziesięciu metrów od budynku kotłowni. Przedmiotowa nieruchomość znajdowała się zatem na terenie zagospodarowanym przez Szpital Powiatowy w [...]. W konsekwencji nie można uznać za zbędne na cel wywłaszczenia wnioskowanych do zwrotu części działek nr [...], nr [...], nr [...] oraz działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb -[...], w granicach wywłaszczonych parcel oznaczonych [...] i [...].

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. S. podnosząc, że Starosta [...] wydając decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości pominął kilka znaczących faktów tj. budowę składu żużla, budowę oczyszczalni ścieków wraz z komora, budowę sieci c.o., budowę sieci pary, budowę sieci energetycznej, budowę kolektora kanalizacji. Ponadto stwierdził, że zdjęcie lotnicze z 1981 r. jest dowodem na to, że nie zostały rozpoczęte prace związane z rozpoczęciem budowy, ponieważ nigdy nie powstał skład żużla ani oczyszczalnia ścieków z komorą. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Według organów administracji, część nieruchomości będącej przedmiotem postępowania jest wyłączona z obrotu z powodu zajęcia jej pod drogę. Co do pozostałej części (niezajętej pod inwestycję drogową) w ocenie organów obu instancji, cel wywłaszczenia został zrealizowany a zatem nieruchomość nie stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. W ocenie sądu stanowisko to nie do końca znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy.

Co do zasady, sąd stoi na stanowisku, iż objęcie nieruchomości (czy też jej części) a należącej do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego postępowaniem w strawie zgody na realizację inwestycji drogowej wyłącza możliwość legalnego obrotu tą nieruchomości – także w zakresie jej zwrotu byłemu właścicielowi w trybie art. art. 136 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm. (dalej; u.g.n.). Jak stanowi bowiem art. 11d ust 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474). z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5 (zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z kolei art. 11d ust 10 stanowi, iż czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna. W ocenie sądu termin "czynność prawna" o której mowa w tym przepisie, nie należy interpretować wąsko w rozumieniu cywilistycznym, jako zdarzenie prawne mające na celu wywołanie skutków w zakresie prawa cywilnego (ustanowienie, zmiana lub zniesienie stosunku prawnego) ale szeroko jako każdy obrót nieruchomością o którym mowa w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tj. także jej zwrot, na podstawie art 136 tejże ustawy. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2016 r. I OSK 1888/14 zakaz obrotu nieruchomościami, o których mowa w art. 11d ust. 9 i 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dnia indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r. II SA/Kr 1281/17 wskazuje, że przepisy art. 11d ust. 9 w zw. z ust. 5 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyznaczają moment, z którym niemożliwy jest obrót, a zatem i zwrot nieruchomości, nie wskazując przy tym terminu końcowego.

Jeżeli jednak organ odmawia zwrotu części nieruchomości zajętej pod przyszłą inwestycję drogową przyznając, że pozostała część wywłaszczonej w przeszłości nieruchomości może być przedmiotem postępowania w sprawie jej zwrotu w trybie art. 136 u.g.n. w związku z art. 137 ust 2 u.g.n., winien w pierwszej kolejności precyzyjnie oznaczyć, jaka część nieruchomości nie jest wyłączona z obrotu i stanowi przedmiot postępowania. Następnie ustalić, jaki miał być cel wywłaszczenia i czy cel ten został na nieruchomości niewyłączonej z obrotu zrealizowany, choćby po terminach o których mowa w art. 137 u.g.n. o ile nastąpiło to przed dniem 22 września 2004 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego 13 marca 2014 r. P 33).

Tymczasem w niniejszym postępowaniu organy w ocenie sądu nie dokonały w sposób choćby dostateczny żadnej z tych czynności. W pierwszej kolejności odnieść się należy do oznaczenia nieruchomości po dokonanych podziałach. Otóż wywłaszczone zostały działki o nr [...] i nr [...]. Następnie w wyniku podziału powstały działki o numerach: [...], [...], [...], [...]. Aktualnie tylko działka [...] (powstałą z działki nr [...]) jako niewyłączona z obrotu może być przedmiotem postępowania w przedmiocie jej zwrotu. Jak ustalają organy, nieruchomość była wywłaszczona na cel określony, jako - pod budowę kotłowni dla Szpitala w [...]. Organ winien zatem precyzyjnie ustalić położenie tej działki w materiałach obrazujących sposób jej zagospodarowania a mających według organów wykazać że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Tymczasem, w podstawowym materiale na jaki powołuje się organ tj. zdjęciach lotniczych w tym zdjęciu z 1992 r. nie sposób dopatrzeć się sposobu zagospodarowania działki nr [...] - bo nie została ona oznaczona na mapce stanowiącej "nakładkę" mającą umożliwić lokalizację terenu wywłaszczonego w kontekście jego zagospodarowania. Na mapce tej oznaczono numery działek z daty ich wywłaszczenia a nie po dokonaniu podziałów tj. oznaczono nr [...] i nr [...] a nie nr [...], [...], [...], [...]. Zresztą ze zdjęcia tego wynika, że w zasadzie prawie cały teren wywłaszczonej nieruchomości pozostaje niezagospodarowany - w szczególności nie oznaczono na tym zdjęciu tak lokalizacji zrealizowanej kotłowni (w ocenie sądu na zdjęcie tym nie sposób dopatrzeć się jakiejkolwiek budowli kubaturowej) lub choćby jakiejkolwiek infrastruktury powiązanej z tą kotłownią użytkowo czy też drzew stanowiących pas izolacyjny.

Wprawdzie w aktach sprawy są mapy, na których oznaczono numery działek po dokonanych podziałach (np. wyrys z mapy zasadniczej nałożony na mapę k 297 – 296 t.1 akt adm.) lecz nie sposób wywieść z nich w jaki sposób działki te zostały zagospodarowane po dokonaniu wywłaszczenia. W materiale zamieszczonym w aktach sprawy sąd nie dopatrzył się dowodów wykazujących w jaki sposób została zagospodarowana nieruchomość wywłaszczona we fragmencie odpowiadającemu terenowi działki oznaczonej obecnie jako nr [...]. Organ I instancji wskazuje, że działka nr [...] tj. działka z której powstała działka nr [...] stanowi drogę dojazdową do byłej kotłowni – a więc nie kotłownię, co miało wynikać z oględzin (faktycznie wynika to z protokołu oględzin k. 471 t. 1 akt adm.) ale ustaleń tych nie powtarza organ II instancji ani też nie wywodzi, że realizacją celu wywłaszczenia była budowa drogi dojazdowej do kotłowni szpitala a to właśnie organ II instancji decyzją ostateczną ustala i wykazuje te okoliczności. Organ II instancji i powołuje się natomiast na Plan ogólny zagospodarowania z czerwca 1974 r. podając, że na terenie tym (wywłaszczonym) przewidywano dokonanie nasadzeń większej ilości drzew w celu stworzenia izolacyjnej strefy ochronnej. Na załączonych do akt sprawy zdjęciach lotniczych w szczególności zdjęciu z 1992 r. nie sposób dopatrzeć się jednak drzew stanowiących strefę izolacyjną. W ocenie sądu organ nie wykazał że działka nr [...] została zagospodarowana na cel zgody z wywłaszczeniem.

W ocenie sądu organy nie wykazały także konsekwencji w ustaleniu samego celu wywłaszczenia. Organ II instancji powołuje się na orzecznictwo, iż aktualnie celu wywłaszczenia dokonanego w dość odległej przeszłości nie można interpretować, w szczególności co do precyzji użytych sformułowań, według aktualnych standardów. Pogląd ten podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W przeszłości cel wywłaszczenia określany był na ogół ogólnikowo lub nie określano go wcale (nie istniał obowiązek wskazania tego celu w akcie, w którym wywłaszczenia dokonywano). Tak też należy interpretować to pojęcie obecnie. Aktualnie jednak określając nawet ogólnie sformułowany cel wywłaszczenia, należy mieć jednak na względzie to, że realizacja tego celu zawsze musi być rozumiana, jako celowe działania organów lub innych uprawnionych podmiotów mające realizować choćby ogólnie nakreślone cele dla których wywłaszczenia dokonano. Brak zagospodarowania terenu lub zagospodarowania go sprzecznie z choćby ogólnie określonym celem wywłaszczenia nie może być aktualnie uznane za realizację celu wywłaszczenia i podstawą odmowy zwrotu nieruchomości – o ile spełnione zostaną pozostałe warunki, o których mowa w art. 136 u.g.n.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, celu wywłaszczenia nie określono w decyzji z 7 maja 1978 r. (k. 12 1 tom akt adm.). Określenia tego celu można się natomiast dopatrzeć we wniosku o dokonanie wywłaszczenia. Został on określony jako "na cele realizacji kotłowni dla szpitala w [...]". W ocenie sądu tak sformułowany cel można rozumieć szeroko - jako realizacja samej kotłowni (w sensie budowy budynku) jak i towarzyszącej jej infrastruktury. Organy muszą jednakże precyzyjnie oznaczyć część nieruchomości niewyłączonej z obrotu, co do której czynią ustalenia na okoliczność ewentualnego niewykorzystania jej na cel wywłaszczenia a następnie ustalić jak ten fragment nieruchomości został zagospodarowany, w szczególności czy powstała tam kotłownia lub infrastruktura towarzysząca wybudowanej kotłowni czy też zadrzewiony pas izolacyjny. Tylko pozytywne ustalenie takich okoliczności uzasadniało będzie odmowę zwrotu nieruchomości. Ponownie rozganiając sprawę organy zastosują się do powyższych wskazań.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.