Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3168/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105  par. 1 i  art. 104
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Jolanta Dargas Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 25 października 2021 r. nr PR3.6400.40.2020.8.ZAR w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Finansów z dnia 26 marca 2020 r., nr PR4.6400.142.2018.GNEY; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Finansów decyzją z 26 marca 2020 r., działając na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) umorzył w całości postępowanie w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65, dalej: ustawa z 1968 r.) w stosunku do udziału w wysokości 1/4 w prawie własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (dawniej ul. [...], [...]), obj. KW nr [...].

Organ uwzględnił, że decyzją z 13 października 2000 r. Minister Finansów stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału 3/4 części w prawie własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], Iwh [...], cd. kw nr [...], należącego wcześniej do I. S., M. S. i R. S..

Pismem z 16 czerwca 2016 r. Prezydent Miasta K. zwrócił się do Ministra Finansów z prośbą o podjęcie postępowania administracyjnego, celem wydania decyzji na podstawie ustawy z 1968 r. w stosunku do udziału w wysokości 1/4 w prawie własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], w związku z Układem zawartym między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych - dalej Układ, podpisanym w dniu 16 lipca 1960 roku. Prezydent Miasta K. zwrócił się o sprawdzenie w dokumentacji, czy istnieją jakiekolwiek informacje, w szczególności dane osobowe, na temat czwartego współwłaściciela - dziecka D. i S. S., który nie wystąpił do Komisji Stanów Zjednoczonych ds. Roszczeń Zagranicznych o odszkodowanie za udziały w prawie własności nieruchomości. Wnioskodawca wskazał ponadto, że w związku z faktem, iż wszyscy współwłaściciele posiadali obywatelstwo amerykańskie oraz nieruchomość objęta była dekretem z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu, uzasadnione jest wszczęcie postępowania w powyższym zakresie, w celu wydania decyzji deklaratoryjnej.

Umarzając postępowanie w przedmiotowej sprawie Minister Finansów stwierdził, że udział w wysokości 1/4 prawa własności nieruchomości nie został objęty skutkami Układu. Tym samym wobec ww. udziału w nieruchomości nie wystąpiły przesłanki stanu przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Mając na uwadze brak dowodu potwierdzającego przejęcie 1/4 udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, organ stwierdził, że nie została spełniona jedna z przesłanek koniecznych do wydania decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r., w związku z powyższym wydanie takiej decyzji nie jest prawnie dopuszczalne.

Pismem z 9 kwietnia 2020 r. Prezydent Miasta K. zwrócił się do Ministra Finansów z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z 26 marca 2020 r.

Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: Minister) decyzją z 25 października 2021 r., na podstawie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Ministra Finansów z 26 marca 2020 r.

Minister podkreślił, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy udział wynoszący 1/4 w nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] został objęty postanowieniami Układu, pomimo bezspornych ustaleń, że:

• nie złożono roszczenia o przyznanie odszkodowania,

• za tę część nieruchomości nie przyznano odszkodowania,

• nieruchomość była objęta działaniem dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej

gospodarce lokalami i kontroli najmu.

Podstawową zaś osią sporu jest odmienne rozumienie przez organ i odwołującego, doniosłości prawnej braku przyznania odszkodowania w sprawie oraz sformułowania treści Układu "wszelkie roszczenia".

Minister podtrzymał stanowisko, że brak jest dowodów, iż udział wynoszący 1/4 w nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] został znacjonalizowany lub w inny sposób (wynikający z Układu) przejęty na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie Układu. Jak podkreślił Minister, ratio legis przepisów ustawy z 1968 r. stanowiło w istocie stworzenie bezpośredniej podstawy prawnej dla złożenia wniosku o wpis Skarbu Państwa w księdze wieczystej w sytuacjach, gdy pomimo przejścia prawa własności na Skarb Państwa w oparciu o przepisy nacjonalizacyjne lub w inny sposób, wpisu w księdze wieczystej z różnych względów nie dokonano. Celem ustawy z 1968 r. było więc uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo, a z tytułu tego przejęcia na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowania. Ustalając więc stan faktyczny oraz prawny sprawy organ obowiązany jest do oceny zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 1 oraz art. 2 ustawy z 1968 r., tj. zbadania czy dana nieruchomość lub prawo podlegało przejściu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, tzn.:

1. czy prawo własności do danej nieruchomości lub uprawnienia wynikające z wieczystego użytkowania lub z ograniczonych praw rzeczowych były ustanowione na

rzecz obywatela państwa obcego lub zagranicznych osób prawnych,

2. czy prawo własności do danej nieruchomości lub uprawnienia wynikające z wieczystego użytkowania lub z ograniczonych praw rzeczowych było przedmiotem nacjonalizacji lub innego przejścia na rzecz Skarbu Państwa,

3. czy spełnione zostały inne warunki wynikające z właściwej umowy międzynarodowej, znajdującej zastosowanie w danej sprawie.

Spełnienie powyższych przesłanek oznacza stan przejścia nieruchomości lub praw na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umów, o którym mowa w art. 1 ustawy z 1968 r. (układów indemnizacyjnych). Postępowania w obu instancjach dotyczą więc ustalenia, czy udział wynoszący 1/4 w nieruchomości przy ul. [...], spełniał warunki określone w postanowieniach Układu w związku z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z 1968 r. Należało zatem ustalić, czy właściciel w/w nieruchomości posiadał - w okresie wymaganym przez Układ - obywatelstwo amerykańskie oraz czy utracił prawo własności nieruchomości w sposób określony w Układzie. Obie przesłanki powinny zostać spełnione łącznie.

W ocenie Ministra, organ dokonał analizy postanowień Układu. Uwzględniając treść art. II Układu, a także załącznika do ww. umowy lit. A pkt /a/ Minister podkreślił, że mając na uwadze realizację postanowień art. V Układu, przedstawiciele obu rządów uzgodnili szczegóły współpracy w tym zakresie w "Protokole", podpisanym w dniu 29 listopada 1960 r. Z pkt 3, 4 i 5, w szczególności pkt 3 lit. b tego protokołu wynika, że w celu prawidłowego wykonania postanowień Układu istotną kwestią dla Komisji było ustalenie tytułu prawnego, stanu oraz wartości mienia, na którym opierało się roszczenie obywatela Stanów Zjednoczonych.

W ocenie Ministra, dowodem, że nastąpiła "nacjonalizacja lub w inny sposób przejęcie mienia" w rozumieniu Układu, która skutkuje objęciem udziału w wysokości 1/4 nieruchomości Układem mogłoby być przede wszystkim przyznanie stosownego odszkodowania przez amerykański organ odszkodowawczy. W niniejszej sprawie okoliczność taka (przyznanie odszkodowania) nie miała jednak miejsca. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prócz R. S., M. S. i l. S., których roszczenia co do 3/4 przedmiotowej nieruchomości uznano, nikt inny nie występował z roszczeniem o odszkodowanie za utratę ¼ prawa własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. W oparciu o posiadaną dokumentację odszkodowawczą przekazaną przez Rząd amerykański nie został zatem potwierdzony ani tytuł prawny przejścia prawa własności ww. nieruchomości, ani sam fakt jej utraty. Organ podtrzymał więc twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji, że w przypadku braku dowodu przyznania odszkodowania za utratę nieruchomości przez zagraniczną komisję odszkodowawczą, działanie organu wino być w najwyższym stopniu przeanalizowane, mając na względzie choćby ww. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Wydając decyzję w trybie art 2 ustawy z 1968 r. po wielu latach od wejścia w życie układów indemnizacyjnych, organ powinien działać ostrożnie, mając na względzie także Europejską Konwencję Praw Człowieka. Szczególnie jest to wskazane i uzasadnione w przypadkach skomplikowanych, w których brak jest jednoznaczności we wskazaniu prawa polskiego, na podstawie którego nastąpiło wywłaszczenie lub gdy miało miejsce faktyczne przejęcie mienia. W tego rodzaju przypadkach decyzja stwierdzająca przejście nieruchomości na Skarb Państwa, pomimo tego, że odnosi się do konkretnego momentu w przeszłości, może naruszyć ww. konwencję, jeśli zostanie użyta do wpisania Skarbu Państwa do księgi wieczystej z naruszeniem praw osób trzecich. Poza tym, jak podniesiono w zaskarżonej decyzji, w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że w sprawach stwierdzenia przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umów indemnizacyjnych rozstrzygające znaczenie ma to, czy wnioskodawca, powołując się na układ, wystąpił o odszkodowanie i czy takie odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy z 1968 r.

Skoro zatem w sprawie nie przyznano odszkodowania, zdaniem Ministra, brak jest podstaw do uznania, że nastąpiło przejście praw na rzecz Skarbu Państwa, w rozumieniu Układu. Przy czym, jak podkreślił organ, co prawda Minister Finansów wydawał w przeszłości decyzje o stwierdzeniu przejścia nieruchomości (lub udziału w prawie własności) na rzecz Skarbu Państwa w sytuacji, gdy dana nieruchomość objęta była jedynie przepisami o publicznej gospodarce lokalowej, ale miało to miejsce tylko wówczas, gdy za utratę nieruchomości zostało przyznane odszkodowanie na podstawie któregoś z układów indemnizacyjnych. Odnośnie spełnienia przesłanki obywatelstwa, Minister podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że nie jest możliwe jej ustalenie z uwagi na brak dowodów przedstawionych przez odwołującego. Brak zatem dowodów, iż udział w wysokości ¼ w prawie własności przedmiotowej nieruchomości objęty został skutkami Układu.

Skargę na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarb Państwa – Prezydent Miasta K., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania a to:

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania podczas gdy winna zostać wydana decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawy;

- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w zw. z art. 1 ust. 1 Układu, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nieruchomość może być objęta skutkiem Układu tylko w wypadku wypłacenia przez zagraniczną komisję indemnizacyjną odszkodowania indywidualnego w zakresie pozostałego udziału ¼, podczas gdy z brzmienia przepisów i z istoty Układu wynika, że wypłata odszkodowania ryczałtowego - nie zaś indywidualnego – powoduje, iż wszystkie roszczenia objęte układem winny być uznane i uważane za uregulowane w stosunku do Państwa Polskiego oraz jego obywateli i osób prawnych;

- art. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w związku z art. II b Układu.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z 26 marca 2020 r., rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej i - sprzeciwiając się wnioskowi o zastosowanie trybu uproszczonego - wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznana w tych warunkach sprawa pozwoliła Sądowi uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wypada podkreślić, że układy indemnizacyjne przynajmniej częściowo zapewniały zadośćuczynienie cudzoziemcom pozbawionym mienia w wyniku nacjonalizacji przeprowadzonej w Polsce w okresie powojennym. W doktrynie zauważa się, że przekazane na mocy układów sumy ryczałtowe przeznaczone były na zaspokojenie roszczeń osób fizycznych, które posiadały obywatelstwo danego państwa zarówno w dniu wejścia w życie przepisów polskich (na mocy których dokonano nacjonalizacji lub wywłaszczenia), jak i w dniu podpisania danego układu. Jest to tzw. zasada ciągłości obywatelstwa, która stanowi niezbędną przesłankę wystąpienia przez państwo, którego obywatelem jest osoba poszkodowana, w jej imieniu, o odszkodowanie w stosunku do państwa, które w wyniku działań nacjonalizacyjnych spowodowało szkodę. (patrz: prof. dr hab. Jan Barcz, Układy indemnizacyjne zawarte po II wojnie światowej przez Polskę z dwunastoma państwami zachodnimi. Podstawowe zagadnienia interpretacyjne. w: Księga jubileuszowa prof. Zdzisława Garlickiego, Warszawa 2013)

Zaznaczyć zatem trzeba, że Polska zawarła dwanaście układów indemnizacyjnych, czyli umów dwustronnych, na podstawie których wypłacano tym osobom odszkodowania ryczałtowe (tzw. odszkodowania globalne). Strony tych układów były świadome, że wypłata pełnych odszkodowań przez państwo wyniszczone w wyniku wojny jest z ekonomicznego widzenia niemożliwa, toteż dążyły do zachowania parytetu pomiędzy jego możliwościami płatniczymi a wartością utraconego mienia. Polska Rzeczpospolita Ludowa, jako "państwo konfiskujące", osiągnęło tyle, iż dawni właściciele nie próbowali podnosić swoich roszczeń, zaś państwa zachodnie uznały wtedy tę formułę za najlepsze rozwiązanie. (tak: wyrok NSA z 13 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1179/18, CBOSA)

Dopełnieniem międzynarodowych regulacji umownych jest ustawa o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych ("ustawa z 1968 r."), której celem było uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości faktycznie przejętych przez Państwo, z którego to tytułu w oparciu o wspomniane umowy międzynarodowe właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowania. Ustalając zakres przedmiotowy ustawy z 1968 r. w art. 1 ust. 1 przyjęto, że przepisy ustawy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski. W myśl art. 2 ustawy z 1968 r., wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Ustawę tę stosuje się również do nieruchomości oraz praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy. (art. 5 ust. 2)

Z powołanych przepisów ustawy z 1968 r. wynika, że warunkiem wydania przez Ministra Finansów decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa, jest jej nacjonalizacja lub w inny sposób przejęcie przed dniem zawarcia międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych oraz objęcie wynikających z tego tytułu roszczeń byłego właściciela taką umową. Celem bowiem ustawy z 1968 r. było uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo. Takie stanowisko wyrażane było wielokrotnie przez judykaturę. W wyroku składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 2/98 (publ. ONSA 1999, nr 4, poz. 110) podkreślono, że sformułowania "nieruchomość przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy", nie należy rozumieć dosłownie (przy zastosowaniu wykładni językowej). Gdyby bowiem samo przejście praw do nieruchomości nastąpiło na podstawie ratyfikowanej i opublikowanej umowy międzynarodowej, to zbędnym byłoby wydawanie ustawy z 1968 r. i decyzji administracyjnej, ponieważ to ta umowa międzynarodowa byłaby wystarczającą podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Zasadne jest zatem, w świetle celu ustawy, ustalenie takiej treści powyższego zwrotu, zawartego w art. 2 ww. ustawy, która wskazuje na to, że sam fakt przejścia nieruchomości, niezależnie od tego, czy miało ono charakter faktyczny czy prawny, wiąże się z umową międzynarodową, do której powyższy przepis się odwołuje w ten sposób, że reguluje ona sposób usankcjonowania tego stanu rzeczy z punktu widzenia zaspokojenia roszczeń obywateli państw obcych, którzy byli właścicielami takich nieruchomości.

W tym miejscu, w odniesieniu do wywodzonego w skardze braku możliwości zakończenia przez Ministra Finansów sprawy prowadzonej w trybie ustawy z 1968 r. wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., Sąd zauważa, że kwestia ta nie jest wykładana jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. nieprawomocne wyroki WSA w Warszawie: z 5 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1284/18, z 29 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 31/21, z 22 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1964/19, CBOSA). W wyroku z 19 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1453/21 Naczelny Sąd Administracyjny uznając zaś za prawidłową ocenę przeprowadzoną przez Sąd I instancji w odniesieniu do działania Ministra Finansów, który prowadząc postępowanie w trybie ustawy z 1968 r. umorzył postępowanie, zaznaczył, że postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji deklaratoryjnej w oparciu o przepisy tej ustawy stało się bezprzedmiotowe, gdyż organ nie miał żadnych podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia.

Uznając za dopuszczalne zakończenie takiego postępowania poprzez jego umorzenie wobec stanu bezprzedmiotowości z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, Sąd w składzie orzekającym miał na uwadze argumenty doktryny co do wystąpienia materialnego skutku prawnego decyzji procesowej (formalnej). W glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA 103/97 (Opublikowanej: OSP 1999/1/19) prof. dr hab. Barbara Adamiak podkreśliła, że decyzje niemerytoryczne nie rozstrzygają istoty sprawy, kończąc w sprawie postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe (art. 104 § 2 zdanie drugie w zw. z art. 105 k.p.a.). Decyzje niemerytoryczne wywołują przede wszystkim skutek procesowy. Tym niemniej, jak wywiedziono, decyzje tego rodzaju jednak mają również w określonym znaczeniu skutek materialnoprawny. (...) Nie można wyprowadzić wniosku, że tylko rozstrzygnięcie merytoryczne jest rozstrzygnięciem sprawy. Wykładnia taka pozostawałaby w sprzeczności z art. 104 § 1 k.p.a., który stanowi, że decyzja jest formą załatwienia sprawy.

Przystępując zatem do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, zauważyć trzeba, że spór w niniejszej sprawie dotyczy dwóch kluczowych zagadnień, które wymagały szczegółowego zbadania i wyjaśnienia, celem rozstrzygnięcia, czy zachodziły przeszkody podmiotowe, bądź przedmiotowe dla wydania przez Ministra Finansów decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa własności przedmiotowej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Po pierwsze, zbadaniu wymagała okoliczność, czy właściciel tej nieruchomości wystąpił o odszkodowanie za nieruchomość na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych i czy odszkodowanie to uzyskał. Po drugie, czy przedmiotowe mienie wyczerpuje dyspozycję rozwiązań konkretnego układu w zakresie dotyczącym określenia charakteru roszczeń, które mogą być zaspokojone przez wypłatę odszkodowania.

W odniesieniu do drugiego z warunków, Sąd zauważa, że choć nie jest pomiędzy stronami w rozpoznawanej sprawie sporne, iż mienie objęte zaskarżoną decyzją było objęte publiczną gospodarką lokalami, to brak jest jakichkolwiek dokumentów, aktów pozwalających Sądowi na zweryfikowanie tak przyjętych ustaleń. Powyższe pozostaje kluczowe, bowiem przywołany przez Ministra Układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, przewidywał, że strona polska zapłaci stronie amerykańskiej globalną sumę 40.000.000 USD, na poczet całkowitego zaspokojenia wszelkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych do Rządu polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, które miało miejsce przed dniem wejścia w życie układu (art. I ust. 1 układu). Roszczenia te po myśli art. II Układu, obejmowały m.in. roszczenia z tytułu: "a) nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia; b) przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia, przy czym rozumie się, że dla celów niniejszego ustępu datą przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania jest data, w której tego rodzaju polskie prawa, dekrety lub inne zarządzenia zostały po raz pierwszy zastosowane do mienia". W załączniku do Układu doprecyzowano, że roszczeniami obywateli Stanów Zjednoczonych są: "prawa i interesy związane i odnoszące się do mienia znacjonalizowanego, przejętego na własność lub inaczej przejętego przez Polskę, które od daty nacjonalizacji, przejęcia na własność lub innego przejęcia, do dnia wejścia życie niniejszego układu były nieprzerwanie, z zastrzeżeniem postanowień w paragrafach B i C niniejszego załącznika, a) bezpośrednio własnością osób fizycznych będących obywatelami Stanów Zjednoczonych; [....]" (paragraf A)

Na tym tle istotnym pozostają okoliczności, które zostały omówione w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 1999 r. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że wymieniony układ jest umową międzynarodową, natomiast stanowił on jedynie podstawę do zaspokojenia roszczeń obywateli amerykańskich z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia, praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia, nie był natomiast podstawą do przeniesienia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Tę podstawę stanowią przepisy ustawy z 1968 r. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, Układ przyznawał, regulował i zaspokajał samoistnie prawo do odszkodowania dla obywateli Stanów Zjednoczonych niezależnie od tego, jak uprawnienia osób, których mienie zostało przejęte przez państwo, było uregulowane w ustawodawstwie polskim. W świetle postanowień Układu rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na Układ, wystąpił o odszkodowanie i czy odszkodowanie to otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie umowy międzynarodowej w rozumieniu art. 2 ustawy z 1968 r. W tym zakresie dla wydania pozytywnej decyzji opartej na przepisach tej ustawy niezbędne jest ustalenie, czy do określonej nieruchomości zgłoszono roszczenia, czy zostały one zaspokojone w całości. Jeśli natomiast właściciel nieruchomości nie zgłosił żadnych roszczeń, to nie sposób przyjąć, że skutki Układu dotyczyły tych roszczeń.

Kwestia ta, w ocenie Sądu, nie została na tle okoliczności sprawy należycie wyjaśniona. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięto co do udziału w wysokości ¼ części prawa do nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Udział ten – jak przyjęto w zaskarżonej decyzji - związany jest z prawem M. S. uzyskanym w drodze spadkobrania po zmarłych rodzicach: D. i S. S.. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Grodzkiego w K. z 21 lipca 1947 r., sygn. akt [...], stwierdzające, że prawa do spadku po D. i S. S., a to realność obj. lwh. [...] w K., przypadają M. S.. Postanowienie to stało się podstawą wpisu własności w księdze wieczystej nieruchomości. W postanowieniu tym Sąd posłużył się adresem zamieszkania spadkobiercy w N.. Jak przyjął Minister procedując w niniejszej sprawie, do wymienionej nieruchomości zgłoszono roszczenia przed Komisją Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych, jednakże roszczenia te nie obejmowały praw M. S.. Organ przywołał w tym zakresie decyzję Foreign Claims Settlement Commision of the United States nr [...], odwołując się do udostępnionej dokumentacji Komisji, z której wywiedziono, że nieruchomość była własnością D. i S. S., którzy pozostawili czworo dzieci, z których troje wystąpiło z roszczeniem. W tym miejscu Sąd zauważa, że przedstawione akta sprawy, nawet po ich uzupełnieniu przez organ w toku postępowania sądowego, nie zawierają ani wspomnianej decyzji Komisji, ani choćby kopii dokumentacji, na której Minister oparł swój wniosek o braku wypłaty odszkodowania za ¼ część udziałów w nieruchomości, przypadającą, według organu, M. S.. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, tym bardziej, że w decyzji wydanej 26 marca 2020 r. Minister Finansów dostrzegł fakt wydania decyzji Komisji, choć nie odniósł się szerzej do tej okoliczności w dalszej argumentacji. Na skutki wydania decyzji Komisji powoływał się też Skarb Państwa – Prezydent Miasta K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże podnoszone w tym zakresie argumenty strony pozostały bez odpowiedzi organu, podczas gdy kwestia zaspokojenia roszczeń właścicieli nieruchomości pozostaje kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć zaś należy, że o podziale uzyskanych globalnie środków na zaspokojenie roszczeń decydowała Komisja ds. Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych. Z art. V Układu wynika ścisła zależność zastosowania postanowień Układu od zgłoszonych konkretnych roszczeń obywateli amerykańskich.

Na tle powyższych rozważań istotnym pozostaje również zauważenie, że jak wynika z akt sprawy, organ ustalił, iż istnieje prawdopodobieństwo, że M. S. wyjechał do Kanady. W związku z powyższą informacją, Minister dostrzegł potrzebę zwrócenia się do Kanadyjskiej Komisji Indemnizacyjnej, czy w tamtejszych zasobach archiwalnych znajdują się dokumenty potwierdzające fakt, iż był on objęty postanowieniami polsko-kanadyjskiego Układu. W piśmie z 18 sierpnia 2000 r. organy kanadyjskie poinformowały o braku wniosku o odszkodowanie złożonego przez M. S.. Wobec dokonanych ustaleń co do braku zgłoszenia przez M.S. roszczenia odszkodowawczego za utratę prawa do przedmiotowej nieruchomości do władz K., kluczowym okazało się dokonanie analizy dokumentacji strony amerykańskiej, która stała się podstawą wydania decyzji Komisji Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych nr [...]. Niezbędnym przy tym pozostało ustalenie, czy z wnioskiem odszkodowawczym zwrócił się do tej Komisji M. S., jako obywatel USA, i czy roszczenia te zostały zaspokojone.

Przedstawione Sądowi akta sprawy nie zawierają jakichkolwiek dowodów potwierdzających dokonanie czynności organu w tym zakresie. Nie zmienia powyższego zauważenie Ministra, iż ustaleń w sprawie dokonywał w oparciu o posiadaną dokumentację odszkodowawczą przekazaną przez Rząd amerykański, której nie dołączono do akt sprawy. W przywoływanym wcześniej wyroku z 19 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1453/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Układ między Rządem Stanów Zjednoczonych a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 ustawy z 1968 r., jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie Układu i otrzymał takie odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez Państwo Polskie. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o legalności decyzji Ministra Finansów wydanej na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r., decyduje między innymi wystąpienie, z powołaniem się na Układ, do rządu Stanów Zjednoczonych o odszkodowanie. Istnienie tej przesłanki stanowi podstawę przejścia własności (i ew. innych praw) na rzecz Skarbu Państwa. Przy czym należy podkreślić, że – jak wynika z art. III Układu – wysokość odszkodowania i wszelkie kwestie z nim związane zostały pozostawione do uznania strony amerykańskiej. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw prawnych do badania przez Ministra Finansów przed wydaniem decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie układu z dnia 16 lipca 1960 r., czy odszkodowanie faktycznie zostało wypłacone. Sprawa ta pozostaje w wyłącznej gestii strony amerykańskiej.

Przenosząc powyższe spostrzeżenia na warunki, w jakich wydana została zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzająca, Sąd stwierdził, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia zostały oparte o niepełne ustalenia faktyczne, których dokonanie umożliwiłoby ocenę, czy prawa M. S. związane z nieruchomością położoną w K. przy ul. [...], lwh [...], zostały objęte żądaniem ich zaspokojenia poprzez wypłatę odszkodowania na podstawie umowy międzynarodowej o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych obywateli Stanów Zjednoczonych. Umorzenie zatem w całości postępowania w sprawie zastosowania ustawy z 1968 r. w stosunku do udziału w wysokości ¼ części w prawie własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (dawniej ul. [...], .), obj. KW nr [...], Sąd uznał za przedwczesne.

W tej sytuacji przyjąć należało, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Finansów naruszają, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przepisy postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić powyżej przedstawioną ocenę prawną, poczynić na podstawie kompletnych dokumentów odpowiednie ustalenia w zakresie wystąpienia z odpowiednim roszczeniem oraz ewentualnego przyznania odszkodowania za prawo przysługujące M.S. do powyższej nieruchomości w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, a następnie rozważyć, czy zachodzą przesłanki do zastosowania ustawy z 1968 r.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

W przedmiocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 złotych oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 złotych.