Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 48/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz - spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2007 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz L. B. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez L. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu nr [...] z dnia [...] w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku J. B. z dnia 21 sierpnia 2001 r. w części budynku gospodarczo-garażowego przy ul. [...] w O., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) umorzono postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny podając, że pismem z dnia 21 sierpnia 2001 r. L. B. i J. B. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu o nakazanie W. H. rozbiórki obiektów budowlanych znajdujących się na działce położonej w O. przy ul. [...]. W dniu 6 lutego 2004 r. w sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Ka 115/03, nakazujący organowi pierwszej instancji wydanie decyzji rozstrzygającej wniosek J. B. i w konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu w dniu [...] wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie w części budynku gospodarczo-garażowego przy ul. [...] w O. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w uzasadnieniu swej decyzji organ pierwszej instancji podał, że w sprawie prowadzonych jest kilka postępowań dotyczących poszczególnych obiektów budowlanych położonych na działce przy ul. [...] w O., przy czym na budowę obiektu gospodarczo-garażowego W. H. otrzymał "pozwolenie na budowę z dnia 11 listopada 1998 r." Prowadzone roboty budowlane zostały wstrzymane postanowieniem z dnia 24 lipca 1990 r. i od tego czasu ich nie wznowiono. Postępowanie w tym zakresie nie zostało zakończone, w związku z czym ma ono pierwszeństwo w stosunku do później wszczętych postępowań, a zatem wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę byłoby przedwczesne. Organ odwoławczy podał ponadto, iż "postanowieniami z dnia 15 grudnia 2004 r. nr [...] oraz [...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu poinformował L. B., że nie jest stroną postępowania w sprawie legalności wybudowania budynku gospodarczego wiaty oraz legalności wybudowania budynku gospodarczo-garażowego. Organ odwoławczy wskazał też, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji L. B. zarzuciła naruszenie art. 105 i art. 10 K.p.a. poprzez niewykazanie na czym polega bezprzedmiotowość postępowania oraz naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu poprzez uniemożliwienie jej zajęcia stanowiska co do zebranych w sprawie dowodów. Uzasadniając zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wywiódł, iż L. B. nie ma interesu prawnego w toczącym się postępowaniu zarówno przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym. Powołując się na przepis art. 28 K.p.a., stwierdził, że o statusie stron postępowania decyduje tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej lub zrealizowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienie lub interes prawny podmiotu posiadającego ten tytuł, co winno być rozpatrywane w kontekście art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane, posługującego się pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu". Określona w ten sposób strefa determinuje interes prawny, którego istnienie stanowi warunek posiadania statusu strony. Ocena, czy zachodzi prawdopodobieństwo naruszenia przepisów Prawa budowlanego w kontekście interesu prawnego i uprawnień osób trzecich, stanowi merytoryczne działanie organu, związane z kształtowaniem rozstrzygnięcia. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie, sporne obiekty nie oddziałują na nieruchomość L. B. i nie mogą mieć wpływu na jej prawnie chronione interesy. Podniósł, iż odwołująca się nie jest również właścicielką nieruchomości, na której znajdują się budynki gospodarczo - garażowe i wiaty. Podsumowując wskazał, iż brak przymiotu strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym uniemożliwia skuteczne wniesienie odwołania od takiego rozstrzygnięcia.

W skardze na powyższą decyzję L. B. wniosła o stwierdzenie jej nieważności, względnie uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. art. 105, 138 § 1 pkt 3, 28, 6 - 10 K.p.a., a także prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy Prawo budowlane, jak również naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych. W uzasadnieniu podniosła, że postanowienie o umorzeniu postępowania, przewidziane w art. 105 § 1 K.p.a. wydaje się w razie bezprzedmiotowości postępowania, a nie z powodu odebrania skarżącej przymiotu strony, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Wskazała, iż legitymację procesową strony stwarzają przepisy prawa materialnego, jakim w niniejszej sprawie jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowiący, iż stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele i użytkownicy lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ponadto skarżąca podniosła, że prawa strony nabyła z datą wszczęcia postępowania, a więc przed dniem wejścia w życie noweli z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). W jej ocenie, zmiana przepisu prawnego, czyli dodanie do art. 28 Prawa budowlanego ust. 2, nie może bez naruszenia zasady ochrony praw nabytych oraz zasady tempu regit actum pozbawić jej statusu strony w postępowaniu, w którym przed zmianą stanu prawnego uczestniczyła na prawach strony. Skarżąca wskazała ponadto na treść art. 28 K.p.a., podnosząc, iż właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza zagrażająca dobru osobistemu lub majątkowemu, ma interes prawny w rozumieniu wskazanego przepisu w kwestionowaniu prawidłowości wydania zezwolenia. Podkreśliła także, iż sąsiedztwo z nieruchomością zagrażającą cudzemu dobru osobistemu lub majątkowemu nie odnosi się tylko i wyłącznie do sąsiadowania "przez płot", czyli graniczenia z zagrażającą nieruchomością, ale w sąsiedztwie, w takiej odległości, że zorganizowana na niej działalność bezpośrednio zagraża opisanym dobrom. Stwierdziła, iż od nieruchomości przy ul. [...] w O. oddziela jej nieruchomość tylko ulica, i z uwagi na wiejące zazwyczaj wiatry zachodnie uciążliwa działalność odlewni zagraża jej nieruchomości, a budowa budynku gospodarczo-garażowego stanowi rozbudowę tejże odlewni. Z uwagi na bezpośrednie i szkodliwe oddziaływanie nieruchomości położonej przy ul. [...] na nieruchomość stanowiącą jej własność, jej legitymacja do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu jest niewątpliwa. Zarzuciła, iż organ odwoławczy odmawiając jej prawa bycia stroną postępowania nie poczynił żadnych ustaleń i nie przeprowadził żadnego postępowania, które w świetle przepisów proceduralnych i w świetle Prawa budowlanego, pozwoliłoby na dokonanie ustaleń będących podstawą zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także wskazał, że nieruchomość skarżącej oddalona jest o ponad 50m od nieruchomości przy ul. [...] w O. Dodał ponadto, że budowa obiektu gospodarczo-garażowego nie jest ukończona, a zrealizowana część budynku nie jest użytkowana. Organ podkreślił, że w przypadku budowy budynku gospodarczo-garażowego nie występują uciążliwe emisje wskazywane przez skarżącą.

Na rozprawie w dniu 19 lipca 2007 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. J. S., podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pełnomocnik skarżącej wniósł o zasądzenie kosztów procesowych według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z wszystkimi jej zarzutami należało się zgodzić. Na wstępie, zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), podkreślić należy, iż ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie odpowiada ona wymogom prawa.

Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim sprecyzować zakres objętego nią rozstrzygnięcia. W związku z tym zaznaczyć trzeba, że w dniu 21 sierpnia 2001 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu wpłynęło pismo L. B. i J. B., którzy zwrócili się o wszczęcie postępowania w sprawie nakazania W. H. rozbiórki obiektów budowlanych, a to: rozpoczętej budowli hali magazynowej w północno - zachodnim narożniku działki, budowy pawilonu z podręcznym magazynkiem i garażami oraz wszelkich budowli wzniesionych na terenie działek nr A i B przy ul. [...] w O. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu postanowieniem z dnia 15 grudnia 2004 r. uznał, że wyjaśnienia wymaga legalność wybudowania poszczególnych obiektów, w związku z czym wyodrębnił cztery postępowania, którym nadano oddzielne oznaczenia, stosując w numeracji kolejne litery alfabetu od litery "a" do litery "d":

1) postępowanie w sprawie legalności wybudowania budynku produkcyjnego -odlewni, której to sprawie nadano znak [...];

2) postępowanie w sprawie legalności wybudowania budynku gospodarczo -garażowego – oznaczone [...];

3) postępowanie w sprawie legalności wybudowania budynku gospodarczego (wiaty) - znak sprawy [...];

4) postępowanie w sprawie legalności wybudowania konstrukcji stalowej wiaty - znak sprawy [...].

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], umarzająca postępowanie odwoławcze L. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], którą z kolei umorzono postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku J. B. z dnia 21 sierpnia 2001 r. o nakazanie rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego przy ul. [...] w O.

Rozważania w sprawie należy rozpocząć od wskazania, iż prawo do wnoszenia odwołań, zawarte w art. 127-140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej K.p.a., jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można, po pierwsze - do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane, po drugie - do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji, a po trzecie - inicjatywa uprawnionego podmiotu ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Przepisy K.p.a. nie wprowadzają ograniczeń formalnych ani materialnych legitymacji strony do wniesienia odwołania. Prawo to przysługuje stronie w rozumieniu materialnoprawnym, określonym w art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wniesienie odwołania obliguje natomiast organ drugiej instancji do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a następnie wydania rozstrzygnięcia albo utrzymującego w mocy decyzję pierwszej instancji, jeżeli się zgadza ze stanowiskiem organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), albo - jeżeli nie zgadza się z tym stanowiskiem – do wydania rozstrzygnięcia uchylającego decyzję pierwszej instancji na zasadach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 K.p.a. Podkreślić jednak należy, iż zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. postępowanie odwoławcze może zostać również umorzone. Ma to miejsce w razie cofnięcia przez stronę odwołania, co wynika z art. 137 K.p.a. albo w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zauważyć trzeba, jak słusznie podniosła skarżąca, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., jeżeli odwołanie wniósł podmiot, na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie w pierwszej instancji, ale następnie organ pierwszej instancji wydał decyzję umarzającą to postępowanie z powodu braku przymiotu strony u wnioskodawcy. Sytuacja ta nie znajduje jednak zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem wprawdzie postępowanie o nakazanie rozbiórki określonych obiektów budowlanych, wzniesionych przy ul. [...] w O., w tym budynku gospodarczo-garażowego, zostało wszczęte w wyniku wniosku L. B. i J. B., jednakże przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja organu odwoławczego umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie administracyjne jedynie w zakresie wniosku J. B., co jednoznacznie wynika z treści tej decyzji. Ponadto z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż umorzenie postępowania w sprawie nastąpiło z zupełnie innych przyczyn niż brak po stronie J. B. przymiotu strony. Nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której odwołanie wniósł podmiot, z wniosku którego zostało wszczęte postępowanie w pierwszej instancji a organ pierwszej instancji wydał następnie decyzję umarzającą to postępowanie z powodu braku przymiotu strony u tegoż wnioskodawcy.

Przechodząc do dalszych rozważań wskazać należy, iż ustalenie interesu prawnego wnoszącej odwołanie L. B., powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 K.p.a. przez organ odwoławczy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, zasługujący na pełną akceptację, wedle którego dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, co oznacza, że decydujące znaczenie ma przekonanie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Nie ma powodów, by traktować interes prawny strony jako swego rodzaju zagadnienie wstępne. Twierdzenie wnoszącego odwołanie o istnieniu przymiotu strony może zostać zatem zweryfikowane przez organ odwoławczy tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Dopiero w razie braku pozytywnej weryfikacji stanowiska wnoszącego odwołanie, stwierdzenie, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., może zostać przez organ odwoławczy dokonane w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza bowiem obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, a to z uwagi na brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, skoro nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999 nr 4, poz. 119, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 1544/98, System Informacji Prawnej LEX nr 48751).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, iż decyzja organu pierwszej instancji, od której odwołanie wniosła skarżąca L. B., dotyczyła postępowania o nakazanie rozbiórki budynku garażowo-gospodarczego, z zatem w świetle ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), postępowanie administracyjne dotyczyło rozbiórki obiektu budowlanego.

W tym miejscu od razu należy zweryfikować twierdzenia skarżącej, iż w aspekcie niniejszej sprawy zastosowanie będzie znajdował przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiący po nowelizacji, jaka nastąpiła na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie ulega wątpliwości, że powołany przez skarżącą przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. Z tego względu powinien być wykładany ściśle, co oznacza, że powinien być stosowany tylko do stanów faktycznych w nim określonych, a zatem wyłącznie do postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. W odniesieniu do innych postępowań określonych w tej ustawie, w tym również w postępowaniu zmierzającym do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego – z braku odmiennych uregulowań w ustawie Prawo budowlane – legitymację strony należy oceniać przy zastosowaniu art. 28 K.p.a., posiłkowo jedynie stosując przy ustalaniu interesu prawnego przepis art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

Odnośnie kwestii interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., wskazać należy, iż pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji administracyjnej ustalającej prawo lub obowiązek tego podmiotu lub możliwość podjęcia przez ten organ określonej czynności. Oznacza to więc interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes taki powinien być konkretny i indywidualny, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji, a także aktualny i sprawdzalny obiektywnie. Chodzi przy tym o interes prawny szeroko pojmowany, tzn. chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym. Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. W tym kontekście interes prawny L. B. do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu dotyczącym nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, jakim jest budynek gospodarczo-garażowy zlokalizowany na działce sąsiedniej, musi być rozumiany jako interes oparty na przepisach prawa.

W świetle powyższego uznać zatem trzeba, iż po złożeniu przez L. B. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu umarzającej postępowanie z wniosku J. B. organ odwoławczy, kierując się treścią przepisu art. 28 K.p.a., winien w pierwszej kolejności ustalić krąg stron postępowania administracyjnego i dopiero w drodze eliminacji wykazać, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie organu odwoławczego w tym zakresie powinno odpowiadać standardom procedury administracyjnej, do których należy obowiązek organu administracji ustalenia stanu faktycznego wynikający z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 K.p.a., co nakazuje organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepisem gwarantującym realizację tej zasady jest art. 77 § 1 K.p.a., który obciąża organ obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona i art. 107 § 3 K.p.a. wskazującego, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie decyzji, a w szczególności uzasadnienie faktyczne i prawne. Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinno znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie decyzji oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie mieści się w standardach procedury administracyjnej z tej przyczyny, iż została podjęta w warunkach, gdy stan faktyczny sprawy w zakresie ustalenia istnienia po stronie skarżącej statusu strony - wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - nie został przez organ odwoławczy wyczerpująco zbadany. Ponadto, w kontrolowanej decyzji znalazły się braki, które stanowią o naruszeniu wymogów z art. 107 § 3 K.p.a.

Oceniając zaskarżoną decyzję nie sposób na wstępie nie dostrzec omyłek dotyczących wskazania daty udzielenia W. H. pozwolenia na budowę, którą w tej decyzji określono na dzień 11 listopada 1998 r., podczas gdy z lektury akt sprawy wynika, iż pozwolenia takie wydano w dniu 11 listopada 1988 r. Poza tym organ odwoławczy, wskazując na postanowienia organu pierwszej instancji informujące, iż L. B. nie jest stroną postępowania w sprawie legalności wybudowania budynku gospodarczego wiaty oraz legalności wybudowania budynku gospodarczo-garażowego, podał dwa jednakowe numery tych postanowień, podczas gdy – jak wskazano na wstępie – każda z tych spraw oznaczona została odrębnym numerem, przy czym sprawa budynku gospodarczo-garażowego powinna nosić numer [...]. Postanowienia tego brak jest zresztą w aktach sprawy. Poza tym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, w jaki sposób organ odwoławczy ustalił, iż odwołująca się nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. O ile bowiem w uzasadnieniu prawnym organ ten wskazał, iż o statusie stron decyduje tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej lub zrealizowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienie lub interes prawny podmiotu posiadającego ten tytuł, to nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń faktycznych. Poza tym organ ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, iż "sporne obiekty nie oddziaływują na nieruchomość L. B. i nie mogą mieć wpływu na jej prawnie chronione interesy". Tak samo wskazał, iż L. B. "nie jest właścicielem nieruchomości na której znajdują się budynki gospodarcze i wiaty", podczas, gdy postępowanie objęte zaskarżoną decyzją dotyczyło tylko jednego obiektu, tj. budynku gospodarczo-garażowego. Organ odwoławczy w istocie nie poparł swego stwierdzenia o braku oddziaływania spornego budynku jakimkolwiek uzasadnieniem faktycznym. Owszem, rację należy przyznać organowi, iż interes prawny skarżącej winien być rozpatrywany w kontekście oddziaływania obiektu, tj. przepisu art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu Jednakże nie do zaakceptowania jest fakt, iż organ nie przedstawił w powyższym zakresie żadnych ustaleń faktycznych ani rozważań. Organ nie określił bowiem, jaki powinien być, jego zdaniem pożądany sposób użytkowania budynku gospodarczo-garażowego, w sytuacji, gdy z załączonej dokumentacji wynika, iż jest on zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie budynku produkcyjnego - odlewni na terenie działek nr A i B przy ul. [...] w O. Powyższej okoliczności nie sposób ustalić w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zwłaszcza, że akta administracyjne rozpoznawanej sprawy nie zawierają dokumentacji odnoszącej się do pozwolenia na budowę budynku gospodarczo – garażowego. Zauważyć trzeba przy tym, że pojęcie budynku gospodarczego określone zostało w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wedle którego jest to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Pomimo, iż skarżąca wskazywała wyraźnie, że swój interes prawny w prowadzonym postępowaniu administracyjnym upatruje właśnie w przeznaczeniu budynku gospodarczo-garażowego, wskazując, że jest on ściśle związany z działalnością odlewni, a nadto konsekwentnie podnosiła, iż obszar oddziaływania tego budynku obejmuje również jej nieruchomość, organ nie ustosunkował się do zarzutów skarżącej. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie ustalił w sposób wystarczający stanu faktycznego w aspekcie możliwości przyznania L. B. statusu strony postępowania, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy naruszył również tym samym zasadę ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 8 K.p.a., stanowiącą, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Organ odwoławczy bowiem, po złożeniu przez L. B. odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, winien w pierwszej kolejności na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, po ewentualnym jego uzupełnieniu, określić pożądane i zgodne z prawem przeznaczenie budynku gospodarczo-garażowego pod kątem jego związku z działalnością produkcyjną odlewni i dopiero po poczynionych w tym zakresie ustaleniach przeprowadzić dalsze postępowanie mające na celu określenie obszaru oddziaływania wskazanego budynku. W związku z tym organ odwoławczy miał po pierwsze zidentyfikować wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają do definicji art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane ograniczenia, a którymi w niniejszej sprawie byłyby przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.) i wydane z upoważnienia tej ustawy przepisy wykonawcze. Po drugie, na bazie norm prawnych odkodowanych ze zidentyfikowanych przepisów, organ miał wyznaczyć teren oddziaływania w otoczeniu obiektu i dopiero wówczas mógł stwierdzić, czy nieruchomość skarżącej znajduje się na terenie oddziaływania obiektu, a co za tym idzie, czy skarżąca jest w rozumieniu art. 28 K.p.a. stroną prowadzonego postępowania administracyjnego. Już z przyczyn wywiedzionych powyżej, wobec stwierdzonego naruszenia prawa procesowego (art. art. 7, 77 i 8 K.p.a.), mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzję należało uchylić.

Zaznaczyć również należy, iż wszystkie ustalenia dokonane przez organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu faktycznym decyzji popartym zgromadzonym w tym zakresie materiałem dowodowym, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a, stanowiącym, że uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1983r., sygn. I SA 178/83, ONSA z 1983 r., nr 1, poz. 51). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. W doktrynie słusznie podkreśla się, że strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Ważnym zagadnieniem, w odniesieniu do uzasadnienia faktycznego jest więc to, by rozstrzygnięcie w sprawie miało swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, a uzasadnienie w zebranym materialne dowodowym. Jak wskazano już wyżej, w niniejszej sprawie, organ odwoławczy również nie wywiązał się z tego obowiązku, bowiem oprócz lakonicznego stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji, iż L. B. nie ma interesu prawnego z uwagi, iż sporne obiekty nie oddziałują na jej nieruchomość, a nie jest też właścicielem nieruchomości na której są posadowione, nie zawarł na tę okoliczność w ogóle uzasadnienia faktycznego. Tym samym naruszył treść art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a.

Końcowo zauważyć przyjdzie jeszcze, że w odpowiedzi na skargę organ uzupełnił częściowo argumentację, jednak należy uznać, iż wywody i okoliczności, które nie były zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie stanowiły przedmiotu postępowania poprzedzającego jej wydanie i z tego względu nie mogą być przedmiotem oceny Sądu.

Podsumowując stwierdzić należy, iż brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie koniecznym do ustalenia, czy L. B. posiada interes prawny a tym samym czy przysługuje jej status strony, oraz ogólnikowość i powierzchowność uzasadnienia decyzji, bez przeprowadzenia oceny dowodów i w istocie bez uzasadnienia faktycznego decyzji, stanowi naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania, tj. art. art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., przy czym waga popełnionych naruszeń jest tego rodzaju, że mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powodów wskazanych wyżej, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję.

Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast orzeczenie o zwrocie kosztów podjęto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 i 209 P.p.s.a., uwzględniając w zasądzonej kwocie wartość uiszczonego wpisu w wysokości 500 zł, 17 zł z tytułu poniesionej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł, zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu. Rzeczą organu odwoławczego będzie ponowne rozpatrzenie odwołania L. B. z uwzględnieniem aspektów wskazanych w niniejszym wyroku, a następnie wydanie decyzji wraz z prawidłowym jej uzasadnieniem, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.