Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 884/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 169/21 w sprawie ze skargi K. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie utworzenia spółki przymusowej dla zagospodarowania Wspólnoty gruntowej O. w S., nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, 2. zasądza od K. S. na rzecz Prezydenta Miasta S. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. (Skarżący) na zarządzenie Prezydenta Miasta S. (Prezydent) z [...] grudnia 2019 r. nr [...]w sprawie utworzenia spółki przymusowej dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej [...] w S., nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości i zasądził od Prezydenta na rzecz Skarżącego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

W dniu [...] grudnia 2019 r. Prezydent na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 703 – dalej w skrócie "ustawa"), art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn.zm.) wydał zarządzenie nr [...] w sprawie utworzenia spółki przymusowej dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej [...] w S. (Wspólnota), nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki.

Wydanie zarządzenia zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, w wyniku którego ustalono, że nie zachował się żaden Statut powołanej przed 2019 r. jakiejkolwiek Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej [...] w S., z czego wynika, że taka Spółka nigdy prawnie się nie zawiązała. Z zapytaniem o ślady takiej spółki bądź jej statutu wystąpiono do takich instytucji jak: Starostwo Powiatowe w S., Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w S., Urząd Statystyczny w Ł. oddz. w S., Archiwum Państwowe w Ł. oddz. w S., PKO Bank Polski SA oddz. 1 w S., Sąd Rejonowy dla [...] w L. [...] Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddz. w Ł. Inspektorat w S., Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w S. i otrzymano odpowiedzi negatywne. Wobec powyższego powołanie Spółki Przymusowej okazało się właściwe ze względu na interes społeczny, mający na celu właściwe zagospodarowanie gruntów należących do Wspólnoty Gruntowej [...] w S.

Pismem z 13 marca 2020 r., nadanym na poczcie 20 marca 2020 r. M.S. zaskarżyła powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o stwierdzenie jego nieważności i wstrzymanie jego wykonania. Zdaniem skarżącej powyższy akt prawny dotknięty był wadami prawnymi i merytorycznymi. Brak było podstaw do tego, aby Prezydent ingerował we Wspólnotę w sposób, w jaki to uczynił. Zdaniem skarżącej Prezydent nie wykazał, aby w sprawie zachodziły przesłanki z art. 25 ust. 1 ustawy. Zaskakujące, że organ stwierdził, że spółka dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej [...] w S. nigdy prawnie się nie zawiązała, choć od 1964 r., czyli od ustalenia wykazu osób uprawnionych, istniały organy nią zarządzające. Prezydent Miasta jest w posiadaniu dokumentów świadczących o tym fakcie. Takowe posiada też Starosta S., choć podał nieprawdę, że ich nie posiada. Skarżąca osobiście składała do tego organu kserokopie sprawozdania Zarządu Wspólnoty z działalności Wspólnoty za 1983 r., protokół z walnego zebrania Spółki [...] (Spółka) z [...] marca 1984 r., listę obecności członków Wspólnoty na tym zebraniu, i że prezesem tejże spółki był S. Ś. Co więcej Urząd Miasta jest w posiadaniu ewidencji podatników podatku rolnego z którego wynika, że przez kilkadziesiąt lat Wspólnota, poprzez Prezesa Spółki, opłacała podatek rolny. Na jednym z zebrań Spółki [...] marca 1984 r. obecna była przedstawiciel Urzędu Miejskiego H. R. Wobec tego nie można zasadnie twierdzić, że Spółka nie funkcjonowała, skoro jej działanie legitymizował Urząd Miejski i przyjmował od niej podatki. Powołany przez Prezydenta argument, że spółka nigdy się nie zawiązała jest całkowicie chybiony. Skoro Urząd legitymizował działania funkcjonującej Spółki, to nie można twierdzić obecnie, po kilkudziesięciu latach od powstania Wspólnoty, że nie było nigdy przedkładanego Statutu. To, że Urząd nie może takiego dokumentu się doszukać wcale nie oznacza, że uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej w terminie trzech miesięcy od dnia ustalenia wykazu uprawnionych (czyli już ponad 50 lat temu) nie przedstawili do zatwierdzenia właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) statutu spółki. Statut był podstawowym dokumentem, poza listą uprawnionych członków, regulującym i determinującym powstanie Wspólnoty. Bez jego zatwierdzenia niemożliwym byłoby dalsze funkcjonowanie Wspólnoty i legitymizowanie jej działań przez Urząd Miasta. Spółka, co wynika z dokumentów, kilkadziesiąt lat temu się zawiązała i posiadała organy. Zastanawiające jest również, dlaczego organ zareagował w sprawie po tak długim czasie, a nie uczynił tego w okresie faktycznego funkcjonowania Spółki. Zastosowana przez Prezydenta podstawa powołania spółki przymusowej nie może mieć miejsca w sytuacji niefunkcjonowania Zarządu Wspólnoty czy też jej organów, np. z powodu śmierci wszystkich jej członków bądź zrzeczenia się funkcji. Prezydent próbuje ewidentnie obejść prawo. Brak jest także jakiegokolwiek wyjaśnienia przez Prezydenta kwestii doboru osób do składu organów. Na jakiej zasadzie organ stwierdził, że powołane osoby są osobami uprawnionymi, o których mowa w art. 25 ust. 1 ustawy. Czy te osoby widniały na liście z 1964 r.? Jeżeli nie, to czy są one następcami prawnymi osób pierwotnie uprawnionych i jakie dokumenty to następstwo prawne potwierdzają? Kto posiada aktualną listę osób uprawnionych i na jakiej zasadzie Prezydent dokonał jej aktualizacji, nie wpisując przy tym skarżącej, jako następcy prawnego S. Ś. (ówczesnego Prezesa Spółki)? Organ wie, że skarżąca toczy batalię prawną o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej wykaz uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej [...], gdyż Starosta S. takiej decyzji nie chce wydać. Wojewoda [...] (Wojewoda) zresztą takie działanie Starosty akceptuje. Skąd więc wymienione w zarządzeniu Prezydenta osoby czerpią tytuł prawny uprawniający do bycia członkiem Wspólnoty, a w konsekwencji do zasiadania w jej organach. Ustalając wykaz osób uprawnionych należałoby uzasadnić prawa osób wymienionych w wykazie do udziału, a więc spełnianie przez nie przesłanek ustawowych, a w przypadku następców prawnych dodatkowo uzasadnić następstwo prawne. Utworzenie spółki przymusowej wymaga ustalenia aktualnych jej członków. Ich wykaz musi stanowić załącznik do zarządzenia. Zdaniem skarżącej Prezydent ani inne organy nie powinny w sprawie Wspólnoty wydawać żadnych wiążących decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania wywołanego wniesioną skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 236/19), która to sprawa, na skutek wniesionej przez Wojewodę skargi kasacyjnej, trafiła przed oblicze Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W dalszej części skargi jej autorka wyjaśniła, że posiada interes prawny do wystąpienia ze skargą wynikający z faktu prowadzonego przez nią postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego o uznanie skarżącej za członka Wspólnoty, a także z faktu bycia spadkobierczynią po ojcu – S. Ś., który przez lata był przewodniczącym Spółki. Obecnie skarżąca jest posiadaczką gruntów Wspólnoty i w stosunku do niej nowo powołany zarząd spółki przymusowej może podjąć działania prawne związane z wydaniem gruntu, na co - będąc nieprawnie powołanym - nie powinien mieć zgody. Wstrzymanie wykonania kwestionowanego zarządzenia może zatrzymać działania windykacyjne, albowiem skuteczność tego aktu prawnego, niezakwestionowanego przez Wojewodę w trybie art. 91 u.s.g., może wywołać nieodwracalne skutki prawne, ze szkodą materialną polegającą na utracie dochodów z gruntu włącznie. Dopóki więc nie zostanie jasno i wyraźnie rozstrzygnięta kwestia prawidłowości powołania nowego zarządu i ustalenia nowej listy udziałowców, wszelkie działania prawne podejmowane przez osoby wchodzące w skład zarządu spółki przymusowej powinny być wstrzymane. Przez kilkadziesiąt lat nikt z udziałowców Wspólnoty nie był zainteresowany jej działalnością i korzystaniem z gruntu, dlatego też pośpiech w działaniu tych osób nie jest potrzebny. Do skargi jej autorka załączyła: sprawozdanie Zarządu Wspólnoty Gruntowej z działalności Wspólnoty za 1983 r., protokół z walnego zebrania Spółki z 27 marca1984 r., listę obecności członków Wspólnoty na tym zebraniu, pismo do Starostwa Powiatowego w S. z [...] listopada 2018 r., przykładowe odcinki potwierdzające zapłatę podatku rolnego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej odrzucenie z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia bądź ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem pełnomocnika organu na karcie numer 10 - 23 akt sprawy znajduje się pismo przewodnie M. S. z [...]stycznia 2020 r. skierowane do Prezydenta, którego załącznik stanowi wniosek M. S. z [...] stycznia 2020 r. skierowany do Wojewody o stwierdzenie nieważności Zarządzenia Nr [...] Prezydenta z [...] grudnia 2019 r., którego dotyczy również niniejsza skarga. Powyższe dowodzi, że skarżąca wiedzę o wydaniu zaskarżonego Zarządzenia Nr [...] powzięła co najmniej 8 stycznia 2020 r. Zatem termin do wniesienia skargi na zarządzenie do Sądu wynosił 30 dni licząc co najmniej od 8 stycznia 2020 r. i upłynął 7 lutego 2020 r. Skarżąca wniosła skargę bezpośrednio do Sądu, w takim przypadku datą nadania skargi jest dzień jej przesłania przez Sąd do właściwego organu. Ze stempla pocztowego znajdującego się na kopercie, w której skarga została przesłana do Prezydenta wynika, że był to 26 marca 2020 r.

Dalej pełnomocnik organu podniósł, że Prezydent jako ustawowy organ nadzoru nad Wspólnotą powziął informację o nieprawidłowościach związanych z eksploatacją terenów gruntowych Wspólnoty przez osoby do tego nieuprawnione oraz pobieranie z tego tytułu pożytków, w szczególności dopłat obszarowych. Mowa w tym przypadku o powierzchni gruntów przekraczającej 70 hektarów, a zatem o dopłatach rocznych na poziomie 65 000,00 zł. W związku z powyższym w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta pracownicy merytoryczni przeprowadzili kwerendę zebranej dokumentacji w celu poszukiwania dokumentów w postaci statutu Spółki. Wynik tych czynności okazał się negatywny - nie odnaleziono takiego dokumentu, co więcej nie odnaleziono pisma Spółki notyfikującego Prezydentowi, a wcześniej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S., uchwalenia takiego dokumentu, w rezultacie potwierdzającego także istnienie Spółki. W następstwie powyższego w kwietniu 2019 r., zostały przygotowane i wysłane pisma, w sprawie poszukiwania statutu Spółki, bądź jakichkolwiek innych dokumentów potwierdzających jej istnienie do następujących instytucji: Starostwo Powiatowe w S., Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w S., Urząd Statystyczny w Ł. oddz. w S., Archiwum Państwowe w Ł. oddz. w S., PKO Bank Polski SA oddz. 1 w S., Sąd Rejonowy dla [...]w Ł. XX Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddz. w Ł. Inspektorat w S., Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w S. Spośród wspomnianych organów żaden nie potwierdził, jakoby w swoich zasobach posiadał jakiekolwiek informacje na temat Spółki (w załączeniu oryginały przytoczonych pism). Wobec zaistniałej sytuacji nie było możliwości odtworzenia Statutu rzekomej Spółki, gdyż nie wiadomo było kiedy została podjęta uchwała osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w sprawie utworzenia tej Spółki oraz jakie dokładnie osoby były powołane do Zarządu i Komisji Rewizyjnej rzekomej Spółki. W wyniku takiego obrotu spraw, a także mając na względzie dobro publiczne, uwzględniające prawidłowe zagospodarowanie gruntów które należą do Wspólnoty, Prezydent Miasta S. wydał zarządzenie w sprawie powołania Spółki Przymusowej dla tejże Wspólnoty. Prezydent wyjaśnił, że posiada kopie sprawozdania z działalności Wspólnoty za rok 1983 oraz kopie protokołu z walnego zebrania Spółki z [...] marca 1984 r., jednakże nie świadczą one w żaden sposób o tym, że Spółka d kiedykolwiek prawnie się zawiązała. Podkreślił, że są to wyłącznie kserokopie dokumentów, a zatem nie mogą one stanowić dowodu istnienia oryginałów odwzorowanych w tych kopiach. Pomimo odrębnych w tym przedmiocie wezwań, Prezydentowi nie zostały przedstawione oryginały tych dokumentów w postaci protokołów, co tym bardziej daje podstawy do poddania w wątpliwość prawdziwość tychże dokumentów (oryginały pism w załączeniu). Ponadto należy zwrócić uwagę, że osoba podpisana na kopii sprawozdania z działalności Wspólnoty za rok 1983 jako przewodniczący, nie widniała na Wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie z 1964 roku. Także P. J., wskazana na wspomnianym dokumencie jako sekretarz i skarbnik, w istocie, jak wynika z materiałów posiadanych przez organ, a zgromadzonych przy dokumentach dotyczących wydawania Aktów Własności Ziemi, w 1966 roku darowała gospodarstwo rolne swojej córce i zięciowi. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 703 - dalej w skrócie "ustawa"), w razie zbycia wszystkich gruntów gospodarstwa rolnego przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej udział w tej wspólnocie przechodzi na nabywcą tego gospodarstwa. Powyższe jednoznacznie świadczy o tym, że w 1983 r. J. P. nie posiadała już udziałów w przedmiotowej Wspólnocie, co dodatkowo może potwierdzać fakt braku odpowiednich organów zarządzających Wspólnotą, które nie dopilnowały i nigdy nie zaktualizowały listy udziałowców rzeczonej Wspólnoty, zarejestrowanej w Ewidencji Gruntów w Starostwie Powiatowym w S., a co należy do obowiązków Zarządu Spółki, zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy. Podsumowując Prezydent prawidłowo wydał zarządzenia w sprawie utworzenia Spółki Przymusowej dla zagospodarowania Wspólnoty. Dalej pełnomocnik organu wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie odtworzenia statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty zgłosiły się do niego osoby, które wyraziły chęć uczestniczenia w prawidłowym zagospodarowaniu gruntów Wspólnoty. Po przeanalizowaniu przedstawionych przez te osoby dokumentów, jak i po sprawdzeniu zasobów archiwalnych posiadanych przez gminę Miasto S. ustalono, że osoby powołane w zaskarżonym zarządzeniu do organów spółki przymusowej dla Zagospodarowania Wspólnoty, są następcami prawnymi podmiotów widniejących na Wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie z 1964 r. Organ nie zajmował się aktualizacją całej listy z 1964 roku, gdyż zgodnie z ustawą nie posiada do tego kompetencji (art. 18 ust. 2 ustawy). Ustawodawca w art. 25 ust. 2 ustawy, dopuszcza także możliwość powołania do organów spółki przymusowej osoby niebędące członkami spółki. Według pełnomocnika organu niezasadne są zarzuty, jakoby Prezydent Miasta powołał osoby zmarłe do organów Spółki Przymusowej dla Zagospodarowania Wspólnoty, skoro każda z tych osób przed wydaniem kwestionowanego Zarządzenia złożyła Prezydentowi pisemne oświadczenie w przedmiocie wyrażenia zgody na powołanie do organów Spółki Przymusowej. Oświadczenia te przesyłano w załączeniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Prezydent podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu wnosząc o oddalenie skargi w całości.

Z nadesłanego przy odpowiedzi na skargę odpisu aktu zgonu skarżącej wynikało, że M.S. zmarła 20 sierpnia 2020 r.

Postanowieniem z 29 kwietnia 2021 r. Sąd zawiesił postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi z dniem 20 sierpnia 2020 r. i podjął z urzędu zawieszone postępowanie z udziałem następcy prawnego zmarłej skarżącej M.S. – K. S.

Stwierdzając nieważność zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że przedmiotem jego kontroli było Zarządzenie [...]Prezydenta z [...] grudnia 2019 r. w sprawie utworzenia przymusowej spółki dla zagospodarowania Wspólnoty, nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki. Z uwagi na przedmiot (materię, którą regulują zaskarżone zarządzenie), nie budziło wątpliwości Sądu, że zostało one podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej. Spółka bowiem z uwagi na swoją pozycję ma w istotnej części charakter publicznoprawny. Ponadto w literaturze przedmiotu spółkę powołaną na podstawie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zalicza się do spółek administracyjnych.

Sąd wyjaśnił następnie, że materialnoprawną podstawę wydania wspomnianych zarządzeń stanowił przepis art. 25 ust. 1 i 2 ustawy.

Po przytoczeniu brzmienia art. 25 ust. 1-3 ustawy Sąd wyjaśnił, że art. 25 ust. 1 i 2 ustawy określa dwie odrębne sytuacje (wzajemnie wykluczające się), w których organ administracji ma obowiązek utworzyć spółkę przymusową, nadać jej statut oraz wyznaczyć organy spółki spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej lub może powołać organy spośród osób niebędących członkami spółki, przy czym w takim przypadku organ ma obowiązek ustalić tym osobom odpowiednie wynagrodzenie, które obciąża spółkę. Stosownie do art. 23 ustawy, nadzór nad działalnością spółki sprawuje właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta).

W ocenie Sądu obowiązkiem organu było sporządzenie uzasadnienia do zaskarżonego zarządzenia. Nawet jeżeli przyjąć, że działania nadzorcze organu nie mają charakteru decyzji administracyjnych to obowiązek uzasadnienia zarządzenia podjętego w trybie art. 25 ust. 1 lub 2 ustawy należy wyprowadzić z reguł obowiązujących w demokratycznym państwie prawa. Niewątpliwie podejmując działania w tym trybie Prezydent działał jako organ administracyjny tj. organ nadzoru, stosujący przewidziane prawem środki nadzoru. Jak zgodnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Zatem również kompetencja wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do utworzenia spółki przymusowej, nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki, nie daje organowi prawa do działania w każdej sytuacji. Zgodnie zaś z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie każdego aktu, w tym uchwały (odpowiednio zarządzenia), pozwala na zweryfikowanie jego prawidłowości. Dodatkowo wskazać trzeba, że wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest także elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Brak uzasadnienia uchwały w konkretnym przypadku jest sprzeczny z zasadą praworządności, ogranicza możliwość stwierdzenia, czy wszystkie ważne kwestie zostały rozważone. Nie jest bowiem możliwe dokonanie oceny legalności wydanego aktu, jeśli nie są znane przesłanki jego podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1074/10). Powyższe stanowisko zachowuje pełną aktualność w odniesieniu do zarządzeń wydawanych w sprawach z zakresu administracji publicznej przez właściwe organy. Stwierdzić należy również, że wymóg uzasadnienia rozstrzygnięć przez administracje publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu (patrz: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości M.Stahl. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/16).

Sąd wskazał, że kontrolowane zarządzenie nie zawiera żadnego uzasadnienia, gdyż trudno za takie uznać lakoniczne przytoczenie wystąpień, których dokonał organ do różnych organów i instytucji, w sytuacji gdy przedkładane dokumenty przez skarżącego świadczyły o istnieniu wspólnoty i jej statutowych organów. Z tego względu nie wiadomo, jakie okoliczności legły u podstaw zaskarżonego zarządzenia. Brak jest jakiejkolwiek analizy, która wskazywałaby przesłanki pozwalające organowi nadzoru na podejmowanie działań określonych w art. 25 ust. 1 lub 2 ustawy, a co więcej jak zostało już wyżej podniesione, przy zastosowaniu trybu przewidzianego tymi przepisami organ powinien kierować się różnymi przesłankami. Brak ustalenia jakie powody skłoniły Prezydenta do utworzenia przymusowej spółki dla zagospodarowania Wspólnoty, nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki i niewyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ wyznaczając osoby tworzące zarząd spółki, wskazują na podjęcie zaskarżonych zarządzeń z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy. Brak wyjaśnienia motywów organu nie pozwala bowiem na jednoznaczne stwierdzenie, czy uwzględniono przesłanki wynikające z zastosowanego przepisu.

Przytaczanie owych motywów w formie opisu zdarzeń w odpowiedzi na skargę Sąd uznał za spóźnione i nie spełniające standardów demokratycznego państwa prawa. Przedstawione dopiero w odpowiedzi na skargę argumenty mające wskazywać na zasadność zarządzenia należy uznał za próbę podjęcia polemiki z zarzutami skargi, niemające jednak znaczenia w sprawie. Cel odpowiedzi na skargę jest bowiem zupełnie inny i polega na ustosunkowaniu się organu do zarzutów skargi, a nie do sanowania zaskarżonego aktu, dla oceny którego istotna jest jego treść oraz powołana podstawa prawna, a nie późniejsze wyjaśnienia organu. Sformułowana przez Prezydenta dopiero na etapie postępowania sądowego wypowiedź w powyższym zakresie nie mogła zastąpić wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w zaskarżonym zarządzeniu. O ile bowiem można dopuścić uzupełnianie w toku postępowania sądowego argumentacji potwierdzającej zasadność zajętego przez organ stanowiska, to jednak w pewnych przypadkach czynność ta może być spóźniona. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy organ w ogóle nie rozważył i nie wypowiedział się w danej kwestii w zaskarżonym akcie, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Uznając zatem, że zaskarżone zarządzenie zostały podjęte bez wyjaśnienia kluczowych dla sprawy kwestii powodów utworzenia przymusowej spółki dla zagospodarowania Wspólnoty, nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki jak również mając na uwadze niewyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ wyznaczając osoby tworzące zarząd spółki, należy stwierdzić, że zostało wydane z naruszeniem norm prawa, gdyż nie pozwala to na ocenę, czy uwzględniono przesłanki art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Odnosząc się do argumentów Prezydenta dotyczących istnienia podstaw do odrzucenia skargi Sąd wyjaśnił, że zaskarżone zarządzenie jest aktem organów samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej podjętym na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a więc można je zaskarżyć w każdym czasie, co powoduje, że wniosek o odrzucenie skargi był niezasadny.

Prezydent zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości opierając ją na podstawie art. 176 §1 pkt 2) ï art. 174 pkt 2) p.p.s.a. na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wskazując następujące zarzuty, będące podstawą kasacyjną wraz z ich uzasadnieniem, a w konsekwencji zaskarżonemu wyrokowi zarzucają obrazę:

1. art. 119 pkt 2) p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym pomimo sprzeciwu Prezydenta wyrażonego w sposób milczący zgodnie z akapitem drugim zawiadomienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi - Wydział II z dnia 29 lipca 2021 roku w którym wskazano, że "Niewypowiedzenie się w powyższej kwestii, w terminie 7 dni od doręczenia pisma zawierającego powyższe informacje, będzie skutkować uznaniem, iż strona wnioskuje o rozpoznanie sprawy na rozprawie

powyższe uchybienie w ocenie Prezydenta wypełnia nadto przesłankę nieważności . postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 5) p.p.s.a. na skutek uniemożliwienia wzięcia udziału w rozprawie i obrony swych praw przez Prezydenta,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie się od wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia albowiem od słów "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:" uzasadnienie zaskarżonego wyroku niemal w całości stanowi powielenie - prawie słowo w słowo - uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 września 2019 roku w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ke 437/19, włącznie z tym, że na stronie 10 i 11 uzasadnienia w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odnosi się do "zaskarżonych zarządzeń" podczas gdy przedmiotem kontroli tego Sądu było jedno zarządzenie, a co uzasadnia zarzut, że rozważania Sądu I instancji zawarte na stronach od 7 do 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie odnoszą się do przedmiotowej sprawy, a w rezultacie zaskarżony wyrok nie zawiera merytorycznego uzasadnienia ograniczając się wyłącznie do przytoczenia części historycznej (strony od 1 do 7),

3. art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w następstwie błędnego zakwalifikowania kontrolowanego zarządzenia jako podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, podczas gdy w istocie zarządzenie Prezydenta z [...] grudnia 2019 roku dotyczyło podmiotu - Spółki przymusowej dla zagospodarowania Wspólnoty - pozostającego poza strukturą administracji publicznej, który w żaden sposób nie jest podporządkowany organom administracji publicznej, legitymuje się samodzielnością i stanowi organizacyjną formę wykonywania uprawnień cywilnych przez jednostki (udziałowców wspólnoty), a fakt wykonywania przez ten podmiot pewnych zadań ze sfery administracji publicznej skutkuje jedynie tym, że podmiot ten zostaje poddany nadzorowi, która to okoliczność nie zmienia faktu, że sytuacja prawna tego podmiotu (pozycja) jest analogiczna do pozycji jednostki, w rezultacie czego zaskarżone zarządzenie powinno być zakwalifikowane jako Inny akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a.,

4. konsekwencją naruszenia opisanego w punkcie poprzedzającym (3) było naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi pomimo, że została ona wniesiona po terminie i Jako taka powinna podlegać odrzuceniu, albowiem podkreślenia wymaga, że o wydaniu zarządzenia M. S. (w prawa której wstąpił K. S.) dowiedziała się co najmniej 8 stycznia 2020 roku kiedy to skierowała do Prezydenta pismo informujące o złożeniu do Wojewody wniosku o stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia (w aktach sprawy - str. 10-23 załączonych akt administracyjnych), wobec czego termin do wniesienia skargi przez M. S.upłynął 7 lutego 2020 roku, a zainteresowana wniosła skargę dopiero 26 marca 2020 roku

5. art. 133 § 1 p.p.s.a, poprzez oparcie zaskarżonego wyroku na własnych ustaleniach Sądu I instancji, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, czego konsekwencją jest wadliwe ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że:

a) kontrolowane zarządzenie "nie zawiera żadnego uzasadnienia" (str. 10 uzasadnienia), najpewniej na skutek bezrefleksyjnego przepisania uzasadnienia wyroku WSA w Kielcach z dnia 4 września 2019 roku, w treści którego zawarto stwierdzenie tej samej treści, w sytuacji gdy zaskarżone zarządzenie zawiera uzasadnienie z treści którego wynika dlaczego Prezydent zastosował przepis art. 25 ust. 1 ustawy i uzasadnienie to nie ogranicza się tylko do lakonicznego przytoczenia wystąpień do różnych organów i instytucji, ale również wskazuje, iż na skutek przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie tego Zarządzenia nie ustalono aby uprawnieni do udziału we Wspólnocie w terminie trzech miesięcy od ustalenia wykazu uprawnionych przedstawili do zatwierdzenia Prezydentowi statutu spółki; żadnego statutu tej spółki nie odnaleziono, dokumentu takiego nie przedstawiła także M.S., a zatem spełnione zostały przesłanki z art. 25 ust. 1 ww. ustawy,

b) Prezydent wydając zaskarżone zarządzenie podejmował działania określone w art. 25 ust. 2 ustawy, podczas gdy z treści zarządzenia jednoznacznie wynika, że przepis ten nie stanowił podstawy wydania tego aktu i nie był stosowany,

6. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie z pominięciem art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym i stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości pomimo, iż od podjęcia tego aktu upłynął okres dłuższy niż jeden rok, a w związku z tym z mocy art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd I instancji nie mógł orzec o nieważności zarządzenia a jednocześnie nie Istnieją wskazane w uzasadnieniu wyroku przesłanki w postaci istotnej sprzeczności tego zarządzenia z prawem; uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia zostało sporządzone, a nadto podkreślenia wymaga, że uzasadnienie to nie ma takiego charakteru jak uzasadnienie decyzji i postanowień, albowiem w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku sporządzenia uzasadnienia (jak w przypadku materii, której dotyczy zaskarżone Zarządzenie), uzasadnienie ma wyłącznie wartość informacyjną (por. wyr. NSA z 17 czerwca 2021 r., I OSK 284/21), a zatem ewentualne wadliwości uzasadnienia nie mogą być ocenianie w kategorii istotnego naruszenia prawa determinującego stwierdzenie nieważności danego aktu; zastosowanie przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w tej sprawie nie było wyłączone albowiem w przypadku kontrolowanego zarządzenia nie uchybiono obowiązkowi jego przedłożenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a nadto akt ten nie jest aktem prawa miejscowego.

Prezydent na podstawie art. 176 §1 pkt 3 p.p.s.a. wniósł:

1. w przypadku stwierdzenia nieważności postępowania o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, na podstawie art. 183 § 1 i § 2 pkt 5) p.p.s.a.,

2. w przypadku stwierdzenia braku podstaw nieważności postępowania, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi K.S. jako wniesionej z uchybieniem ustawowego terminu, na podstawie art. 189 p.p.s.a.,

3. w przypadku braku stwierdzenia, że skarga K. S. nie podlega odrzuceniu, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi K.S. oraz zasądzenie na rzecz Prezydenta zwrotu kosztów postępowania sądowego za I i II Instancję według norm przepisanych, na podstawie art. 188 p.p.s.a.

4. w przypadku braku podstaw do wydania orzeczenie reformatoryjnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Prezydent zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nieważności postępowania z uwagi na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zamiast po przeprowadzeniu rozprawy jest niezasadny.

Zarządzeniem z 27 lipca 2021 r. Sąd poinformował strony postępowania o możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wyjaśniał, że w sytuacji stanu epidemii i ograniczenia w przeprowadzaniu posiedzeń w budynku sądu może to przyspieszyć rozpoznanie sprawy. Strony poinformowane zostały również, że w trybie uproszczonym sąd może rozpoznać sprawę o ile strona zgłosi wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od daty doręczenia jej zawiadomienia o zgłoszeniu takiego wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Następnie sąd wskazał, że niewypowiedzenie się przez strony w terminie 7 dni uznane zostanie za żądanie skierowania sprawy na rozprawę.

Po otrzymaniu powyższego zarządzenia Skarżący pismem z 16 sierpnia 2021 r. wystąpił o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem z 22 września 2021 r. Sąd nakazał powiadomienie pełnomocnika Prezydenta o złożonym przez Skarżącego wniosku o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oraz przesłanie tego pisma. Pełnomocnik Prezydenta powiadomiony został o złożeniu wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz otrzymał pismo Skarżącego 15 października 2021 r.

Prezydent nie odpowiedział na powyższe pismo, co w świetle art. 119 pkt 2 p.p.s.a. oznacza, że zaistniały przesłanki do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Rzeczywiście, w zarządzeniu z 27 lipca 2021 r. Sąd nakazał powiadomić strony postępowania również o treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Informacja o treści tego artykułu wprowadzona została jednak wyłącznie do pisma kierowanego do Skarżącego. Zwrócić jednak należy uwagę; że z stosownie do art. 6 p.p.s.a. sąd udziela niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań wyłącznie stronie, która nie jest reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Skoro Prezydent reprezentowany był przez fachowego pełnomocnika będącego adwokatem nie zachodziła konieczność pouczania go o treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, że zarządzenie z 27 lipca 2021 r. informowało o możliwości złożenia wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, jak również wskazywało, jakie czynności strona winna podjąć w celu skorzystania z tej możliwości. Strona skarżąca skorzystała z tej możliwości składając pismo z wnioskiem o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, które potraktowane zostało przez Sąd pierwszej instancji jako wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i jako takie zostało doręczone pełnomocnikowi Prezydenta. Pełnomocnik Prezydenta z uwagi na swoje kwalifikacje nie musiał być pouczany przez Sąd o treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Skoro po otrzymaniu pisma Skarżącego druga strona postępowania nie wystąpiła w terminie 14 dni z wnioskiem o skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie, Sąd pierwszej instancji postąpił prawidłowo kierując ją do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Oznacza to, że zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej był niezasadny.

Sąd kasacyjny nie stwierdził również, by rozpoznawanej sprawie zachodziła inna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Prezydent podnosił w skardze kasacyjnej, że skarga złożona przez M. S. winna podlegać odrzuceniu jako złożona z przekroczeniem terminu. W ocenie Prezydenta, zarządzenie z [...] grudnia 2019 r. winno być uznane nie za akt organu jednostek samorządu terytorialnego, inny niż określone w pkt 5, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) jak to przyjął sąd pierwszej instancji, ale za inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Rozróżnienie pomiędzy aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. od aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. może powodować pewne trudności. Analizował je Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 26 czerwca 2014 r. I OPS 14/13 wskazując, że do aktów o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną. W dalszej części uzasadnienia uchwały wyjaśniono, że aby akt lub czynność znalazły się w tej kategorii nie mogą rozstrzygać w drodze decyzji i postanowienia, powinny ustalać (odmawiać), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego, muszą wywoływać określone skutki prawne dla sprecyzowanego podmiotu prawa. NSA wyjaśnił również, że omawiane akty podejmowane są wyłącznie w sprawach indywidualnych, choć to stanowisko nie jest jednolite (...) aczkolwiek było i jest dominujące. Akty te są podejmowane w sprawach indywidualnych, ich przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Podsumowując NSA wskazał, że w interpretacji pojęć aktu i czynności uregulowanych w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zgoda panuje co do tego, że nie są one decyzjami i postanowieniami, należą do zakresu administracji publicznej, dotyczą zindywidualizowanego podmiotu, choć mogą też wykazywać cechy aktu generalnego, powinny rozstrzygać władczo co do charakteru powiązania z uprawnieniami i obowiązkami określonymi w obowiązującym prawie.

Wyjaśniając natomiast pojęcie aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. NSA wskazał w uzasadnieniu cytowanej uchwały, że za należące do tej kategorii uważa się akty o następujących cechach: 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy; 2) nakładają obowiązek, stwierdzają uprawnienie lub obowiązek, bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny; 3) mają charakter indywidualny bądź generalny; 4) nie są aktami prawa miejscowego. Akty te są ujmowane szeroko, bez względu na formę, gdyż decydujące znaczenie w zakresie ich kwalifikacji ma materia przez nie regulowana. W tym obszarze mieszczą się wszystkie szczeble administracji samorządowej. Do zakresu działania organów samorządowych należą wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami dla innych podmiotów, nadto zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 461/09). Istotna jest tu także forma aktu i organ go podejmujący. Gdy są to akty mające charakter uchwał czy zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas zaliczane są do omawianej kategorii (B. Adamiak: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r., nr 2, str. 16).

Skarga wniesiona do WSA w Łodzi dotyczyła zarządzenia Prezydenta wydanego na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy zgodnie z którym właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) zobowiązany jest do utworzenia spółki przymusowej w razie zaistnienia stanu faktycznego objętego cytowanym przepisem.

Utworzenie spółki przymusowej, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy należy do materii publicznoprawnej, nie następuje w drodze decyzji, postanowienia ani aktu prawa miejscowego. Dokonywane jest w związku z realizacją zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy. Ma ono również charakter władczy, decyduje bowiem o prawach i obowiązkach członków Wspólnoty, które kształtuje w zakresie wskazanym ustawą. Nie można zatem uznać aktu utworzenia spółki przymusowej na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy za oświadczenie wiedzy, za jakie uznaje się w świetle cytowanej uchwały akty i czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Niezasadne były zatem zarzuty objęte punktem 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, których uwzględnienie oznaczałoby konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę zwraca jednak uwagę, że dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku z urzędu rozważania czy nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. Na obecnym etapie postępowania Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę nie mógł się jednak wypowiedzieć co do zaistnienia tych przesłanek z uwagi na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Postępowanie w sprawie wszczęte zostało skargą M.S. na zarządzenie Prezydenta. Skarga ta zakwalifikowana została przez Sąd pierwszej instancji prawidłowo jako skarga na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. podlegają odrzuceniu jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W uzasadnieniu skargi M. S. swój interes prawny do zaskarżenia zarządzenia wywodziła z faktu prowadzenia przez nią postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego o uznanie jej za członka Wspólnoty a także z faktu bycia spadkobierczynią S. S., który według jej twierdzeń przez lata był "Przewodniczącym spółki do zagospodarowania wspólnoty". Skarżąca powoływała się również na fakt posiadania gruntów Wspólnoty.

W ocenie Sądu kasacyjnego nie ulega wątpliwości, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie w sprawie utworzenia spółki przymusowej, o której mowa w art. 25 ust. 1 ustawy są jej członkowie. Członkami spółki są zaś, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej.

Z twierdzeń skargi wynikało tymczasem, że M.S. prowadziła postępowania o uznanie jej za członka wspólnoty, zaś swoje uprawnienia wywodziła z faktu, że jej ojciec, S. S. był członkiem zarządu wspólnoty. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z jakich powodów uznaje, że prowadzenie postępowania o uznanie za członka wspólnoty gruntowej jest wystarczające dla uznania, że podmiot je prowadzący jest uprawniony do zaskarżenia zarządzenia o utworzeniu spółki przymusowej w trybie art. 25 ust. 1 ustawy. Z uzasadnienia nie wynika również, czy przyczyną uznania, że M. S. przysługiwał interes prawny do zaskarżenia zarządzenia było pełnienie przez jej ojca funkcji członka zarządu wspólnoty, a jeżeli tak, to jakie argumenty w ocenie Sądu przemawiały za uznaniem, iż tego typu sytuacja faktyczna uzasadnia przyznanie interesu prawnego w skarżeniu aktu, jakim było zarządzenie Prezydenta.

Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że zarządzeniem z 26 kwietnia 2023 r. do akt niniejszej sprawy dołączone zostały akta administracyjne przekazane przy sprawie ze skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku WSA w Łodzi z 17 października 2019 r. II SA/Łd 236/19, przywołanego przez M.S. w uzasadnieniu jej skargi w niniejszej sprawie. Z akt tych wynika, że faktycznie M. S. prowadziła postępowania mających na celu uznanie jej za członka wspólnoty. Jak wynika z uzasadnienia skargi złożonej w sprawie zakończonej nieprawomocnym wyrokiem WSA w Łodzi z 17 października 2019 r., M.S. wskazywała, że jej ojciec znajdował się na liście osób uznanych za członka wspólnoty, ale prawdopodobnie pod innymi imieniem i innymi adresem.

W aktach administracyjnych dołączonych do sprawy zakończonej wyrokiem WSA w Łodzi z 17 października 2019 r. II SA/Łd 236/19 znajduje się decyzja Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] czerwca 1964 r. w sprawie zatwierdzenia wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej użytkowanej rolniczo w dzielnicy [...]. W wykazie osób figurują m.in. S. i M. S., [...] [...], powierzchnia gospodarstwa 0,55 ha udział 0,0319 jak również S. i J. S. [...], powierzchnia gospodarstwa 0,92, udział 0,0387.

Z wniosku M. S. inicjującego powyższe postępowanie wynika, że powoływała się ona na następstwo prawne po ojcu S. S. oraz na akt notarialny z [...] marca 1990 r. [...]. Akt ten dotyczył jednak przekazania gospodarstwa przez S. i S.S., zaś jako adres wskazano [...]. Ten adres figuruje również na kopiach dokumentów składanych przez M. S. do akt administracyjnych niniejszej sprawy.

Z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji nie wynikają ustalenia pozwalające na przyjęcie, że M. S. a w dacie wydawana wyroku jej spadkobiercy K.S. przysługiwał interes prawny w zaskarżenia zarządzenia o utworzeniu spółki przymusowej. Innymi słowy, z zaskarżonego wyroku nie wynika na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji ustalił, że nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Oznacza to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia przesłanek określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a uchyla się bowiem we wskazanym wyżej zakresie spod kontroli kasacyjnej, co czyni zasadnym zarzut objęty punktem 2 skargi kasacyjnej.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a powiązany z objętym punktem 5 skargi kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a Istota rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji sprowadza się bowiem do stwierdzenia, że kontrolowane zarządzenie nie ma uzasadnienia co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności.

Zaskarżone zarządzenie zawiera uzasadnienie wyjaśniające, z jakich przyczyn Prezydent uznał za zasadne zastosowanie art. 25 ust. 1 ustawy. W świetle powyższego nie jest zrozumiałe stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do wątpliwości czy w sprawie zastosowanie znajdował art. 25 ust 1 czy ust. 2 ustawy.

Co istotne, Sąd pierwszej instancji pominął wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę uznając, że nie mają one znaczenia dla rozpoznania sprawy, gdyż nie mogą sanować braku uzasadnienia zarządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że brak uzasadnienia aktu jednostki samorządu terytorialnego organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśnia motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia aktu o danej treści (por. stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2021 r. III OSK 3740/21, 10 sierpnia 2022 I OSK 1169/19 i 27 lipca 2021 r. I OSK 1797/19).

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że pogląd dotyczący stwierdzenia nieważności z uwagi na brak odpowiedniego uzasadnienia wyrażany był w odniesieniu do uchwał jednostek samorządu terytorialnego. W sprawach tych wskazywano, że podstawę do stwierdzenia ich nieważności stanowią naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Do naruszeń tych zaliczano: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Wyjaśniano również, że pojęcie sprzeczności z prawem mogło także dotyczyć sprzeczności z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej "ZTP") a zwłaszcza reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: wyrok TK z 23 maja 2006r. sygn. SK 51/05, OTK-A 2006, Nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt 5/08, OTK-A 2009, Nr 11, poz. 170).

Niewątpliwie istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi pochodną generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). Jest to szczególnie istotne przy aktach wydawanych na podstawie przepisów zawierających pojęcia niedookreślone, ocenne czy też odwołujące się do pojęć nienormatywnych. Jednak każdorazowo w przypadku takiego aktu należy rozważyć na ile brak uzasadnienia wpływa na jego ewentualną wadliwość, jak również rozważyć należy, czy przedstawione w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia pozwalają na przeanalizowanie, czy akt odpowiada prawu.

W konsekwencji, uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zaniechał dokonania oceny zaskarżonego zarządzenia przy uwzględnieniu informacji zawartych w odpowiedzi na skargę.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło również wyjaśnienia, z jakich przyczyn Sąd uznał, że nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności zarządzenia o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, w przypadku upływu terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie, stwierdzenie nieważności dotyczy tylko aktów prawa miejscowego albo aktów, co do których uchybiono obowiązkowi przedłożenia ich organowi nadzoru w terminie wskazanym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn dla których Sąd uznał przysługiwanie stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia, ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do powołania się na brak uzasadnienia zarządzenia, zaniechanie odniesienia się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę, niewyjaśnienie z jakich przyczyn Sąd uznał za zasadne pominięcie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym stanowiło naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. uzasadniające uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Naruszenie to czyniło również przedwczesnym odnoszenie się przez NSA do zarzutu objętego punktem 6 skargi kasacyjnej.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd Wojewódzki w pierwszej kolejności zbada, czy w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i w zależności do wyników tych ustaleń odrzuci skargę albo rozpozna ją merytorycznie uwzględniając stanowisko przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Odnosząc się do wyrażonego odpowiedzi na skargę kasacyjną stanowiska, zgodnie z którym skarga kasacyjna dotknięta jest brakiem w postaci braku uzasadnienia Sąd kasacyjny wyjaśnia, że skarga kasacyjna wniesiona przez Prezydenta odpowiadała wymogom, o których mowa w art. 176 p.p.s.a. , w tym zawierała przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Łączne zredagowanie zarzutów wraz z uzasadnieniami, przy jednoczesnym precyzyjnym ich ujęciu nie może być poczytane za wadliwość skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądzając od Skarżącego na rzecz Prezydenta kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych na jaką złożył się wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 150 (sto pięćdziesiąt złotych) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240 (dwieście czterdzieści) złotych.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.