Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 693/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6265 Zawieszenie organów, zarząd komisaryczny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Asesorzy WSA Sławomir Antoniuk, Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2004 r. nr (bez numeru) w przedmiocie zawieszenia organów Gminy R. i ustanowienia zarządu komisarycznego dla Gminy R. oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 87/05 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2004 r. w przedmiocie zawieszenia organu Gminy R. i ustanowienia zarządu komisarycznego dla gminy. W uzasadnieniu Sąd wykazał następujący stan faktyczny. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o rozważenie ewentualności wystąpienia do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o zawieszenie organów Gminy R. oraz ustanowienie zarządu komisarycznego. W uzasadnieniu powyższego wystąpienia powołał się na ustalenia dokonane przez Regionalną Izbę Obrachunkową w R., o trudnej sytuacji finansowej w powyższej gminie, która – w ocenie wojewody – była wynikiem przedłużającego się braku skuteczności działania przez organy gminy w wykonywaniu zadań publicznych, co najmniej od roku 2003. W dalszej części, powołując się na ustalenia dokonane przez Regionalną Izbę Obrachunkową w R. wskazał, że Gmina R. nie posiada środków na pokrycie niezbędnych wydatków w kwocie 2.422.549,57 zł i powyższa sytuacja stanowi realne zagrożenie załamania się gospodarki finansowej gminy w najbliższym czasie. W dniu [...] kwietnia 2004 r. Prezes Rady Ministrów mając na celu przywrócenie prawidłowego funkcjonowania Gminy R. i wykonywanie przyporządkowanych jej działań, upoważnił Wojewodę [...] do podejmowania działań przewidzianych w art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zmierzających do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości oraz do przedstawienia właściwych wniosków Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. W konsekwencji Wojewoda [...] w wystąpieniu z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], przedstawił organom Gminy R. zarzuty dotyczące ich funkcjonowania, a polegające na:

1.) istnieniu realnego zagrożenia załamania się gospodarki finansowej gminy mającego swe źródło w niedoszacowaniu wydatków w projekcie budżetu na rok 2004,

2.) niepodjęciu przez Radę Gminy R. uchwały w sprawie udzielenia absolutorium dla wójta za rok 2003, co – zdaniem wojewody – stanowiło rażące naruszenie art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych,

3.) podjęcie przez Radę Gminy R. uchwały w sprawie likwidacji Zespołu Administracyjnego Szkół i Przedszkola Gminy R., którego zadłużenie z tytułu składek na rzecz ZUS objęte było postępowaniem restrukturyzacyjnym na mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z dnia [...] grudnia 2002 r. o warunkach restrukturyzacji nr [...] oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287).

W dalszej części pisma wojewoda wezwał do niezwłocznego przedstawienia sobie, nie później jednak niż do dnia 15 czerwca 2004 r., programu poprawy sytuacji Gminy R. i jednocześnie nadmienił, że od realności i rzetelności przygotowanego programu, uzależnione jest prowadzenie dalszej procedury zmierzającej do zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego.

Organy Gminy R. w odpowiedzi na powyższe wystąpienie zaprezentowały Wojewodzie [...] swoje stanowisko oraz program naprawczy w pismach wójta z dnia 20 maja 2004 r., 15 czerwca 2004 r. i z 26 lipca 2004 r. oraz Rady Gminy z dnia 15 czerwca 2004 r.

Następnie Wojewoda [...] w pismach z dnia 8 lipca 2004 r., 3 sierpnia 2004 r. i z 12 sierpnia 2004 r. skierowanych do Prezesa Rady Ministrów za pośrednictwem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, mając za podstawę ocenę stanowiska organów Gminy R. dokonaną przez Regionalną Izbę Obrachunkową w R. w pismach z dnia 25 czerwca 2004 r. i z dnia 29 lipca 2004 r. w której stwierdzono, że materiały przekazane przez wójta nie stanowią programu naprawy sytuacji finansowej gminy ponieważ zawarte w nich dane nie odzwierciedlają pełnego obrazu sytuacji finansowej wymienionej jednostki samorządu terytorialnego i nie wskazano w nich działań podjętych przez organy gminy, zasugerował potrzebę zastosowania działań przewidzianych w art. 97 cytowanej już wyżej ustawy o samorządzie gminnym i zawieszenie organów gminy oraz ustanowienia zarządu komisarycznego.

Wobec powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia [...] października 2004 r. nr [...] skierowanym do Prezesa Rady Ministrów, mając na uwadze fakt, że sytuacja finansowa Gminy R. wywiera negatywny wpływ na realizację zadań publicznych, a podejmowane przez Wojewodę [...] działania zmierzające do poprawy sytuacji nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, wniósł o zawieszenie organów Gminy R. i ustanowienie zarządu komisarycznego w tejże gminie.

Prezes Rady Ministrów rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2004 r. (bez numeru), mając za podstawę art. 97 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy o samorządzie gminnym, zawiesił z dniem [...] października 2004 r. organy Gminy R. i ustanowił zarząd komisaryczny dla tejże gminy na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady gminy oraz wójta na kolejną kadencję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na przedstawiony powyżej stan faktyczny, a następnie podał, że zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję. Pod pojęciem zaś zadań o charakterze publicznym, należy rozumieć zadania służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (zadania własne) oraz zadania wykraczające poza ten zakres (zadania zlecone). Z drugiej zaś strony, gospodarka finansowa gminy stanowi ekonomiczny aspekt dla realizacji zadań publicznych, które w obowiązującym w Polsce systemie samorządu terytorialnego mają podstawowe znaczenie i w tym kontekście, kondycja finansowa gminy ma pierwszoplanowe znaczenie dla realizacji tych zadań.

W dalszej części podał, że zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (zgodność z prawem). Nadzór ten jest wykonywany przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe i powyższa koncepcja znalazła odzwierciedlenie w samorządowych ustawach ustrojowych zarówno w zakresie kryterium nadzoru, jak i podmiotów uprawnionych do jego wykonywania. Jej wyrazem jest między innymi instytucja kontroli sprawowanej przez wojewodę jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie w zakresie działalności organów wykonawczych oraz organów stanowiących gmin, powiatów i województw samorządowych, a także sprawowanej przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Owa konstrukcja nadzoru zatem, charakteryzuje się daleko idącą jednorodnością. Ponadto tego rodzaju kompetencje nadzorcze uzupełnione są odpowiednimi uprawnieniami kontrolnymi umożliwiającymi organom nadzoru ujawnienie stanu faktycznego zaistniałego w danej jednostce samorządu terytorialnego. Przykładowo art. 88 przytoczonej ustawy stanowi, że organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Stąd też Prezes Rady Ministrów dokonując oceny całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych, w głównej mierze opierać się będzie na materiałach źródłowych oraz ocenach przekazanych przez wojewodę, jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie oraz ocenach przekazanych przez regionalną izbę obrachunkową. Konsekwencją tej konstrukcji było upoważnienie Prezesa Rady Ministrów dla Wojewody [...] do przestawienia organom Gminy R. zarzutów i wezwania ich do niezwłocznego przedłożenia planu poprawy sytuacji w gminie, a to na podstawie art. 97 ust. 2 ustawy. Jednak organ zaznaczył, że instrument nadzorczy przewidziany w art. 97 ust. 1 ustawy, odbiega od przyjętego modelu bazującego na kryterium legalności, gdyż podstawową przesłanką jego zastosowania jest ocena skuteczności realizacji zadań publicznych. Przedstawione zaś przez organy Gminy R. opracowania oraz dokumenty, w wyniku postawienia zarzutów i wezwania do przedłożenia programu poprawy sytuacji, w ocenie Prezesa Rady Ministrów nie obrazują w sposób wiarygodny sytuacji w gminie oraz nie wskazują całokształtu działań, które powinny być podjęte w celu poprawy zaistniałego stanu faktycznego. W dalszej części obszernego uzasadnienia Prezes Rady Ministrów stwierdził, że podstawowym problemem tejże jednostki samorządu terytorialnego nie jest – wbrew stanowisku organów gminy – ogólny poziom długu mierzony w relacji do prognozowanych dochodów, lecz poziom obciążenia dochodów gminy w poszczególnych latach wynikający z konieczności spłaty długu, czy też stopień zabezpieczenia w budżecie środków niezbędnych dla pokrycia kosztów realizacji bieżących zadań gminy, spłaty długu oraz innych zobowiązań finansowych.

W dalszej części uzasadnienia w sposób obszerny przedstawił analizę ekonomiczną, posiłkując się wynikami przeprowadzonych kontroli. Taka sytuacja – w ocenie Prezesa Rady Ministrów – była wynikiem m.in. inercji jej organów, które nie są w stanie w sposób rzetelny i wiarygodny zdiagnozować sytuacji i nie ulega wątpliwości, że kondycja finansowa zaistniała w gminie, wywiera negatywny wpływ na realizację zadań publicznych. Stąd też upoważnione jest stwierdzenie, że w obliczu niedowładu organów gminy, nastąpił stan nie rokujący nadziei na szybką poprawę i konsekwencji należało orzec, jak w sentencji rozstrzygnięcia. Następnie z tą samą datą, działając na podstawie art. 97 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, Prezes Rady Ministrów z dniem [...] października 2004 r. powołał nową osobę na funkcję Komisarza Rządowego dla Gminy R., na okres wskazany w rozstrzygnięciu nadzorczym ustanawiającym zarząd komisaryczny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Gmina R. reprezentowana przez zawieszonego wójta, wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7, 8 i 10 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu skarżąca podała, że organ zupełnie pominął wskazania i nie uzasadnił, które z zadań publicznych gminy jest wykonywane w sposób nieskuteczny i nie wskazał żadnego z zadań, które było niewykonane ograniczając się jedynie do zgłoszenia zarzutu dotyczącego gospodarki finansowej. Ponadto ani Wojewoda [...], ani też Regionalna Izba Obrachunkowa oraz NIK, jak też poszczególne organy administracji do dnia wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, nie zgłaszały żadnych zastrzeżeń, co do sposobu wykonywania zadań publicznych przez gminę. Nadto gdyby nawet uznać, że zarzuty organu są uzasadnione, to nie wykazano, iż posiadają one charakter trwały. Niezależnie od powyższego sytuacja finansowa gminy ulega ciągłej i znaczącej poprawie począwszy od stycznia 2004 r. i na poparcie powyższej tezy przytoczono stosowne wskaźniki finansowe dotyczące długu publicznego, kształtowania się deficytu w stosunku do nadwyżki budżetowej, stałej poprawy (obniżenie) stanu zobowiązań wynikających z zaciągniętych kredytów oraz pożyczek, stałej tendencji wzrostu planowanych dochodów gminy w roku 2004 oraz stałego obniżania stanu zobowiązań inwestycyjnych z tytułu zawartych umów z wykonawcami. Niezależnie od powyższego skarżąca podała, że organ w sposób nieuzasadniony posługiwał się danymi wynikającymi z nieaktualnego już projektu budżetu gminy, zaś ze sformułowania zawartego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wynika jednoznacznie, iż nastąpiło załamanie gospodarki gminy i na powyższe przytoczył następujący fragment: "Istnieje realne zagrożenie załamania się gospodarki finansowej Gminy". Zatem, jak podnosi skarżąca, nie wystąpiła przesłanka z art. 97 ust. 1 ustawy. W dalszej części skarżąca, wskazując na konkretne wyliczenia, skonstatowała o nierzetelności wykazanych w rozstrzygnięciu środków finansowych w zakresie oświaty i wychowania. Posługując się dalej wskaźnikami finansowymi gmina uznała, że wykazano również niezgodny ze stanem faktycznym brak środków w budżecie na gospodarkę komunalną i ochronę środowiska, podobnie jak i brak środków finansowych w dziale gospodarki finansowej. Niezależnie od powyższego nie polega na prawdzie wykazany brak skuteczności działania organów gminy co najmniej od roku 2003, bowiem przeczy temu wystąpienie pokontrolne NIK. W ocenie skarżącej, zarzut organu o znikomych środkach finansowych w stosunku do potrzeb jest bezpodstawny. Podobnie rzecz się ma ze stwierdzeniem organu o braku skuteczności działania gminy i w dalszej części poparła to faktami, które mają przeczyć powyższej tezie. W tej sytuacji zarzuciła organowi brak rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia w sposób ogólnikowy, oparty jedynie na opiniach i zarzutach sformułowanych przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Niezależnie od powyższego podała, że uniemożliwiono jej przez Komisarza Rządowego dostęp do dokumentów źródłowych, jak również nieprzygotowanie przez niego w ustawowym terminie projektu budżetu na rok 2005, co w konsekwencji pozwoliłoby określić faktyczny stan finansów gminy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie i wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne oraz prawne dodał ponadto, że podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego było poprzedzone uważną analizą sytuacji zaistniałej w Gminie R. Pierwszym sygnałem był niepokojący bilans za rok 2003 oraz niepoprawny w założeniach projekt budżetu na rok 2004. Sytuacja finansowa gminy była spowodowana niegospodarnością władz, tj. wydatkowaniem funduszy w sposób nieracjonalny i niezgodny z przepisami prawa. Stwierdzono to w wyniku kilkakrotnych kontroli przez Regionalną Izbę Obrachunkową, a mianowicie nie realizowano w pełni zadań publicznych z zakresu prowadzenia szkół publicznych, jak np. nieodprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne personelu szkół. W dalszej części stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie było poprzedzone procedurą wyjaśniającą i pozostawieniem organom gminy stosownego czasu na podjęcie radykalnych działań zmierzających do przygotowania programu poprawy, z czego skarżąca nie skorzystała. Ponadto część danych przedstawionych przez gminę była nierzetelna i nieprawdziwa, a nie było podstaw do odmowy wiarygodności danych przedstawionych przez Regionalną Izbę Obrachunkową, zaś zebrany materiał dowodowy uznany został – wbrew twierdzeniom skarżącej – za wystarczający do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W piśmie procesowym z dnia 7 marca 2005 r. skarżąca podtrzymała zgłoszone już wcześniej zarzuty i dalszym ciągu polemizowała z ustaleniami organu, przedstawiając argumenty zbliżone do zawartych już w skardze do Sądu.

Sąd uchylając sprawę stwierdził, iż zgodnie z art. 97 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stosowanie środka nadzoru stanowi wyłączną kompetencję Prezesa Rady Ministrów, stąd wykonywanie takich kompetencji przez Wojewodę [...] jest naruszeniem art. 97 ust. 2 cyt. ustawy.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej złożonej przez Prezesa Rady Ministrów w dniu 4 sierpnia 2005 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 1093/05 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu NSA stwierdził, iż status wojewody jako organu nadzoru ogólnego, a zarazem organu podległego Prezesowi Rady Ministrów, dawał Prezesowi podstawę do upoważnienia wojewody do podjęcia w jego imieniu czynności niewładczych poprzedzających zastosowanie środka nadzoru. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że postępowanie nadzorcze prowadzone przez Prezesa Rady Ministrów nie wyłącza powierzenia, w drodze upoważnienia, wojewodzie przez Prezesa Rady Ministrów wykonania określonych czynności poprzedzających wydanie rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę wyrokiem z dnia 7 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 141/06 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd podniósł, iż Prezes Rady Ministrów w sposób przekonujący przedstawił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i odpowiedzi na skargę wykazała konieczność zastosowania środka nadzorczego. Gmina R., bowiem nie zabezpieczyła w projekcie budżetu środków na pokrycie niezbędnych wydatków w kwocie przekraczającej 1 mln zł, zaś w dacie przeprowadzenia kontroli przez RIO kwota ta przekraczała 2 mln zł. Tym samym wykonanie niektórych zadań publicznych stało się niemożliwe. Nadto ze zgromadzonej dokumentacji wynikają także inne uchybienia świadczące o niegospodarności władz gminy. Przedstawiony program naprawczy nie zawierał natomiast terminów działań mających na celu wyprowadzenie gminy z trudnej sytuacji finansowej. Zdaniem Sądu, okoliczności przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazują, że zostały spełnione okoliczności wymienione w art. 97 ustawy o samorządzie gminnym.

Powyższy wyrok stal się przedmiotem skargi kasacyjnej byłego wójta gminy R. do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożonej w dniu 8 maja 2006 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt II OSK 970/06, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2006 r. W ocenie NSA sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd bowiem przyjął ustalony przez organ administracji stan faktyczny, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny. W przepisie tym bowiem chodzi o to, aby przedstawić rzeczywisty stan faktyczny ustalony zgodnie z obowiązującym prawem. Tymczasem Sąd ograniczył się tylko do stwierdzenia, że w jego przekonaniu Prezes Rady Ministrów przekonująco uzasadnił konieczność wykorzystania uprawnień wynikających z art. 97 ustawy o samorządzie gminnym. NSA podkreślił, że dla zastosowanie środka nadzorczego koniecznym jest wystąpienie dwóch przesłanek:

- przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych;

- brak na nadziei na szybką poprawę skuteczności działania.

NSA podkreśl, że nie chodzi tu jednak o wystąpienie trwałości braku skuteczności, na co powoływała się strona. NSA podkreślił, iż WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów, jakie rozstrzygnięci nadzorczemu postawiono w skardze. Tak więc, zdaniem NSA, sąd I instancji ponownie rozstrzygając sprawę powinien szczegółowo odnieść się do zarzutów skargi przy uwzględnieniu zarówno treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, dokumentów sprawie przestawionych, jak i wymogów art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W dniu 21 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2241/06 postanowieniem umorzył postępowanie przed sądem administracyjnym. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w związku z wyborem nowych władz gminy postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe.

W dniu 31 stycznia 2007 r. skargę na to postanowienie złożyła strona skarżąca.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 327/07 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu NSA podniósł, iż postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, a ewentualny wyrok sądu administracyjnego w sprawie, ma moc ex tunc, co nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną gminy.

W dniu 1 czerwca 2007 r. skarżący przedstawił pismo, w którym odniósł się do działań organów administracji rządowej w sprawie. Skarżący podkreślił, iż program naprawczy przedstawiony przez komisarza nie jest jego zasługą, ale owocem nakładów finansowych gminy w latach 1997-2003 r. Nadto podkreślił, iż w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wykazano, na czym polegał brak skuteczności i dlaczego zawieszone organy nie rokowały nadziei na szybką poprawę sytuacji. Skarżący podkreślił, iż organy administracji rządowej bezkrytycznie wzięły ustalenia RIO, podczas gdy Regionalna Komisja Dyscypliny przy RIO uniewinniła go z części zarzutów oraz uniewinniła skarbnika gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedmiotowej sprawie NSA trzykrotnie dokonywał oceny prawnej:

w orzeczeniu z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 1093/05 NSA stwierdził, iż status wojewody jako organu nadzoru ogólnego, a zarazem organu podległego Prezesowi Rady Ministrów, dawał premierowi podstawę do upoważnienia wojewody do podjęcia w jego imieniu czynności niewładczych, poprzedzających zastosowanie środka nadzoru, a zatem czynności w toku postępowania nadzorczego dokonane przez wojewodę z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów nie są nieważne;

wyrokiem z dnia 3 października 2006 sygn. akt II OSK 970/06, NSA stwierdził, iż sąd pierwszej instancji powinien obszernie odpowiedzieć na zarzuty strony, dokonać całkowitej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i wreszcie dokonując ocen prawnych winien, zgodnie z treścią art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ocenić czy wystąpiły w sprawie dwie przesłanki: przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych, i brak na nadziei na szybką poprawę skuteczności działania. Sąd drugiej instancji podkreślił, że nie chodzi tu jednak o wystąpienie trwałości braku skuteczności, na co powoływała się strona skarżąca;

natomiast w dniu 4 kwietnia 2007 r. NSA wydał postanowienie o sygn. akt II OSK 327/07, w którym wskazał, iż fakt, że nastąpił wybór nowych władz gminy nie oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż ewentualny wyrok sądu administracyjnego w sprawie, ma moc ex tunc, co nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną gminy.

Mając na uwadze dokonane oceny prawne, jak i zasady, wedle których sąd administracyjny dokonuje oceny sprawy należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest przepis art. 97 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z roku 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten wskazuje, że Prezes Rady Ministrów może na wniosek właściwego ministra do spraw administracji publicznej zawiesić organy gminy jeżeli łącznie wystąpią dwie przesłanki :

- przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych,

- brak nadziei na szybką poprawę skuteczności działania.

Uprawnienie Prezesa Rady Ministrów zamieszczone jest w rozdziale 10 ww. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. i nie ma wątpliwości, że zgodnie z nazwą tego rozdziału ma ono charakter nadzorczy. Nadzór to "czynność prawna dokonywana w formie określonych środków prawnych i pociąga za sobą przewidziane przepisami prawnymi skutki prawne wraz ze wszelkimi konsekwencjami tego wynikającymi"( J. Sulimierski [w:] Samorząd terytorialny w Polsce red. J.P. Tarno Warszawa 2002 s. 231). Inaczej mówiąc nadzór oznacza uprawnienia kontrolne organu uprawnionego do nadzoru oraz możliwość zastosowania w przewidzianych prawem przepadkach określonych instrumentów prawnych wtedy, gdy podmiot nadzorowany nie wykonuje w prawidłowy sposób swoich czynności. Środki nadzoru dzielimy najczęściej:

ze względu na czas, w którym występuje dane zjawisko: na środki nadzoru prewencyjnego, a więc takie, które służą korekcji błędnych zachowań nadzorowanego podmiotu zanim wystąpi określone zjawisko oraz represyjne wtedy, gdy środek nadzoru może być zastosowany po wystąpieniu określonego, niewłaściwego zjawiska;

- ze względu na sposób ingerencji organu, a zatem mamy tu środki nadzoru merytorycznego, które służą korekcji błędnych aktów prawnych wydanych przez podmiot nadzorowany i środki nadzoru personalnego polegające na ingerencji organu nadzorującego w obsadę personalną podmiotu nadzorowanego,

Środek nadzoru określony w art. 97 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter mieszany: prewencyjno-personalny (por B. Dolnicki Samorząd Terytorialny str. 371-374 Zakamycze 2006). Oznacza to, że Prezes Rady Ministrów oceniając, czy na terenie danej gminy występują przesłanki określone w ww. przepisie musi brać pod uwagę zagrożenia jakie stoją przed funkcjonowaniem danej jednostki samorządu terytorialnego, a więc czy zebrane na dany czas dowody wskazują, że może ona nie zrealizować w niedalekiej przeszłości swoich zadań oraz czy personalnie dany zespół osób kierujących daną jednostka samorządu terytorialnego, jest w stanie podołać temu, aby widoczne zagrożenia usunąć. Należy tu dodać, że administracja samorządowa i administracja rządowa razem stanowią administrację publiczną realizującą zadania na rzecz osób zamieszkałych na terytorium Polski. Prezes Rady Ministrów jest tu konstytucyjnie odpowiedzialny za sprawność funkcjonowania administracji publicznej. Stąd ustawodawca przyznał mu środek nadzoru określony w art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po to, aby mógł on ingerować w działalność gminy wtedy, gdy istnieje zagrożenie, iż dana jednostka samorządu terytorialnego nie podoła postawionym przed nią zadaniom, w tym także zadaniom własnym gminy określonym w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

Jak wynika z akt postępowania nadzorczego, Prezes Rady Ministrów na dzień wydania środka nadzorczego miał podstawy, aby uznać, że w gminie R. należy zawiesić funkcjonowanie organów gminy oraz ustanowić zarząd komisaryczny.

W aktach sprawy znajdują się dokumenty sporządzone przez uprawnione organy kontroli: wystąpienie pokontrolne sporządzone przez Delegaturę NIK w R. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] nr kontroli [...] wraz z protokółem kontroli dnia [...] kwietnia 2004 r. ( k- 33-80) oraz wystąpienie pokontrolne z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] sporządzone przez Regionalną Izbę Obrachunkową w R. (k-147-149) i protokół kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniach [...] lipca – [...] sierpnia 2004 r. (k-200-213). Należy wskazać, że jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania kontrolnego przeprowadzonego przez Najwyższą Izbę Kontroli, skarżący nie skorzystał z uprawnienia, przewidzianego przez art. 55 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (t.j. Dz. U. z roku 2001 Nr 85, poz. 937 ze zm.), zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do obu dokumentów powstałych w trakcie kontroli. Oznacza to, że zgadza się z jej ustaleniami, które są zgodnie z art. 28 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli są zgodne z ustalonym stanem faktycznym. Podobnie z treści wystąpienia pokontrolnego Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. z dnia [...] czerwca 2004 r. skarżący nie skorzystał z możliwości jakie daje mu art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 7 października 1990 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t. j. Dz. U. z roku 2001 Nr 55, poz. 577 ze zm.) - złożenia zastrzeżeń, co do jego treści. Skarżący podpisał także oba protokoły kontroli sporządzone przez kontrolerów Regionalnej Izby Obrachunkowej, a więc nie skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 9 ust. 1a i 1b cyt. ustawy z dnia 7 października 1990 r., które daje mu możliwość niepodpisania protokołu kontroli i złożenia stosownych w tej materii wyjaśnień. Należy, zatem przyjąć, że zgadzał się z ustalonym stanem faktycznym wskazanym w protokołach oraz wnioskami płynącymi z treści wystąpienia pokontrolnego.

Z treści wyżej wymienionych dokumentów wynika zły stan finansów gminy, a zjawisko to następuje co najmniej od roku 2003, a elementy tej złej sytuacji sięgają nawet lat wcześniejszych, co wynika z załączonej do akt sprawy decyzji restrukturyzacyjnej ZUS, wedle której składki na ubezpieczenie społeczne nauczycieli w Zespole Ekonomiczno Administracyjnym Szkól i Przedszkoli Gminy R. nie były opłacane od września 1999 r. (k-152-153). Wysokość zadłużenia gminy określona przez NIK w protokole kontroli (k-38) w roku 2003 w stosunku do roku 2002 r. zwiększyła się 2.768.435, tj. o 79%, a deficyt budżetowy wyniósł ponad 2,766 mln zł, co na małą gminę liczącą [...] mieszkańców jest dość znacznym obciążeniem - na jednego mieszkańca przypada kwota zadłużenia ponad [...] zł. Mimo, iż sytuacja gminy winna być znana władzom już w końcu roku 2003, to zarówno z ustaleń NIK, jak i pierwszej kontroli RIO wynika, iż władze gminy nie dbały o dochody gminy, tak aby je powiększyć oraz o terminowe spłacanie zobowiązań, tak aby uniknąć konieczności płacenia karnych odsetek. Z tytułu nieterminowych zobowiązań, także wobec prywatnych podmiotów, komornik wyegzekwował w roku 2003 od gminy należności w kwocie ponad 300 tys. zł. Plan dochodów własnych gminy został zrealizowany w roku 2003 tylko w 86 %, a wójt gminy zrezygnował z obowiązku sprawdzenia, czy jednostki mu podlegle wydatkują w sposób prawidłowy przyznane środki, co więcej w przypadku nieterminowego wpłacania podatków zrezygnowano z naliczania zaległych odsetek, a także zrezygnowano z egzekwowania zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Już w roku 2003 kłopoty z wykonaniem budżetu spowodowały, że zaciągnięto kredyty w banku komercyjnym na pokrycie kosztów deficytu. Co więcej, taka sytuacja spowodowała, że jak wynika z protokołu pokontrolnego kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniach [...] lipca – [...] sierpnia 2004 r. przez Regionalną Izbę Obrachunkową nieoszacowanie spowodowało, że nie zabezpieczono środków na wykonanie zadań gminy w kwocie 1 mln zł, a w dacie przeprowadzenia kontroli kwota ta przekraczała 2 mln zł. Także w roku 2004, jak wynika z protokołu kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową, gmina nie regulowała w sposób terminowy swoich należności w tym także wobec ZUS (k-210). O zlej sytuacji gminy świadczy fakt, że jak wynika z treści dokumentów kontrolnych, wójt gminy zaciągał pożyczki na sfinansowanie zadań gminy w bankach komercyjnych bez uzyskania zgody rady gminy. W trakcie kontroli przeprowadzonych zarówno przez NIK, jak i Regionalną Izbę Obrachunkową stwierdzono liczne nieprawidłowości świadczące o braku prawidłowego nadzoru wójta gminy nad podległymi mu służbami, czego przykładem jest prowadzenie dokumentacji księgowej w sposób sprzeczny z ustawą z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U z roku 2002 Nr 76, poz. 694 ze zm.), np. zapisy księgowe były poprawiane przez użycie korektora, brak było oznaczenia osób odpowiedzialnych za prowadzenie dokumentacji księgowej (k-83). Reasumując już w roku 2003, kiedy to wzrosła kwota zadłużenia gminy powinna ona podjąć działania zmierzające do ograniczenia wydatków i zwiększenia dochodów. Tymczasem z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że takich działań nie podejmowano, a jedynym sposobem ratowania sytuacji było pobieranie przez gminę kredytów, co z kolei powiększało jej i tak duże zadłużenie. Zjawiska niekorzystne w gospodarce gminy nastąpiły, bowiem nie w roku 2004, ale jak to już było zaznaczone, sięgają nawet roku 1999 r. Jest oczywistym, że te okoliczności wskazywały na brak skuteczności działań gminy w realizacji zadań publicznych, w budżecie nie oszacowano bowiem środków na zadania związane z gospodarką mieszkaniową, oświatą i wychowaniem, komunikacją. Wobec takich okoliczności można mówić, że co najmniej od roku 2003 organy Gminy R. wykazywały brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych, a jaskrawym tego przykładem jest brak opłacania składek na ubezpieczenie społeczne nauczycieli i innych pracowników szkól i przedszkoli. Tolerowanie tej sytuacji mogło zatem doprowadzić do dalszej zapaści finansowej skarżącej, a co za tym idzie zupełnej niemożności wykonywania zadań publicznych przez nadzorowaną, a więc zostało wykazane istnienie pierwszej przesłanki określonej w art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzorczy nie musiał tu więc, wbrew zarzutom skarżącego, konkretnie wskazywać działań gminy, które nie były wykonywane. Jest bowiem oczywistym, że błędy w gospodarce finansowej, które powodują, że gmina jako pracodawca nie opłaca składek ZUS, czy niedoszacowuje swoich dochodów powodują, że jednostka samorządu terytorialnego nie realizuje podstawowego zadania każdej publicznej jednostki jakim jest gospodarne wydatkowanie środków publicznych.

Zdaniem Sądu kryterium braku nadziei na szybką poprawę skuteczności działania obejmuje: kwestię zdolności personalnej organów danej jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia działań zmierzających do szybkiej poprawy skuteczności działania oraz ocenę przygotowanych w tym zakresie kroków przez organy gminy. W obu tych kwestiach z akt sprawy wynika negatywna ocena organów gminy R.

Zarówno z dokumentów kontroli sporządzonych przez NIK, jak i Regionalną Izbę Obrachunkową w R. wynikają liczne uchybienia świadczące o niegospodarności działań wójta Gminy R. Świadczy o tym fakt zrezygnowania przez wójta z obowiązku sprawdzenia, czy jednostki mu podległe wydatkują w sposób prawidłowy przyznane środki, rezygnacja z naliczania zaległych odsetek oraz rezygnacja z egzekwowania zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Z treści wystąpienia pokontrolnego Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. z dnia [...] czerwca 2004 r. wynika, iż wójt gminy R. przekraczał upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych oraz zaciągał zobowiązania bez upoważnienia rady gminy , co jest szczególnie mocnym naruszeniem przepisów ustrojowych ustawy o samorządzie gminny, w tym przede wszystkim art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d i lit e. Wójt gminy nie nadzorował także w prawidłowy sposób sposobu prowadzenia księgowości w jednostce samorządu terytorialnego, co wytknęła mu Najwyższa Izba Kontroli stwierdzając, w wystąpieniu pokontrolnym, iż zapisy księgowe były poprawiane przez użycie korektora, brak było oznaczenia osób odpowiedzialnych za prowadzenie dokumentacji księgowej, z kolei Regionalna Izba Obrachunkowa w R. wskazała, że nierzetelnie były sporządzone sprawozdania kwartalne przygotowywane przez gminę (k-148-149), co więcej, jak wynika ze złożonego przez Regionalną Izbę Obrachunkową w R. zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z dnia [...] sierpnia 2004 r. (k-224-230), istniało uzasadnione podejrzenie, iż wójt gminy R. popełnił sześć czynów karalnych określonych w art. 218 § 1 kk, 271 kk, 272 kk i 296 kk polegających na wyłudzeniu poświadczenia nieprawdy, poświadczeniu nieprawdy, niedopełnianiu obowiązków, uporczywym naruszeniu praw pracowniczych. Organ nadzoru miał więc w pełni uzasadnione przesłanki, aby przyjąć, że dotychczasowy organ wykonawczy gminy nie poradzi sobie z działaniami, które spowodują, że dana jednostka samorządu terytorialnego poprawi swoją skuteczność, nawet gdyby okazało się, że przygotowany program naprawczy jest zbudowany w sposób prawidłowy. Także w stosunku do Rady Gminy R. istniały przesłanki, aby organ nadzorczy mógł uznać, że ten organ gminy nie jest w stanie podjąć kroków, które będą zmierzały do poprawy skuteczności działania gminy. Jak bowiem wynika z akt sprawy rada gminy podjęła w dniu [...] maja 2004 uchwałę nr [...] w sprawie zmiany spłaty kredytu zaciągniętego w P. SA w wysokości 250 tys. zł ( k-144). Uchwała ta była sprzeczna z prawem i została uchylona uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. (k-145-146). Co więcej należy wskazać, że realizacja tej uchwały spowodowałaby, że gmina zmuszona byłaby spłacać odsetki z tytułu nieterminowej spłaty kredytu, co w oczywisty sposób pogorszyłoby i tak trudną sytuację finansową danej jednostki. Świadczy to także o tym, iż wbrew twierdzeniom skarżącej mimo, że gminy budżet na rok 2004 był planowany z nadwyżką, to gmina nie posiadała faktycznie środków na spłatę wcześniejszych zobowiązań. Rada Gminy nie podjęła także uchwały o udzieleniu absolutorium dla wójta za wykonanie budżetu w roku 2003, co było naruszeniem art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z roku 2003 Nr 15, poz. 148 ze zm.). Ten sposób postępowania rady gminy wskazywał, że rada nie jest w stanie skutecznie kontrolować działania organu wykonawczego, co więcej zdaje się akceptować jego postępowania.

Prezes Rady Ministrów prawidłowo dokonał oceny Programu Naprawczego Gminy R. Wskazując na to, że zarówno z treści protokołu kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową, jak i oceny programu dokonanego przez RIO w piśmie z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] (k-214-215) wynika, iż nie zawiera on wiarygodnych danych, a stwierdzone uchybienia polegają m.in. na nieujęciu wydatków obligatoryjnych oraz sposobu zabezpieczenia już na rok 2005 składek ZUS. Podnoszone przez stronę argumenty w tym zakresie, że konstrukcja budżetu za roku 2004 r. wskazywała na nadwyżkę środków, wydają się w tym kontekście mało wiarygodne. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał, iż na dzień wydania rozstrzygnięcia nadzorczego Prezes Rady Ministrów mógł przyjąć, że występują w sprawie przesłanki z art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.