Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 604/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i 3 oraz art. 36  p.b
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N." w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 933/23 w sprawie ze skargi Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N." z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lutego 2023 r. znak: DON.7100.202.2022.KPI w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 933/23 oddalił skargę Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N." (dalej: "skarżąca" lub "spółdzielnia") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lutego 2023 r., znak: DON.7100.202.2022.KPI w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z 24 marca 1999 r., znak BUA.III.7351/M-117/96/66/99 Prezydent Miasta Lublina udzielił Spółdzielni Budowlano-Usługowej "K." w L. (dalej "inwestor") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] z wbudowanymi lokalami usługowymi (7 lokali - U27 do U33 i węzłem cieplnym w kondygnacji piwnic) według zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym na wykonanie instalacji wewnętrznych: wodnokanalizacyjnej, c.w., gazowej, c.o. z węzłem cieplnym, elektrycznej oraz przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej, gazowego, cieplnego wysokich parametrów, na nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. [...] i [...] nr ewid. gruntów [...] i [...] (obecnie na działkach nr [...] i [...], obręb [...], ark. [...] przy ul. [...]).

Na wniosek inwestora i po przeprowadzeniu kontroli w dniu 23 maja 2001 r. Prezydent Miasta Lublina decyzją z dnia 24 maja 2001 r., znak AAB.III.4.7355/303/2001, wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126; dalej: "p.b."), udzielił pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...] w Lublinie z wyłączeniem lokali usługowych, zobowiązując inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokali wyłączonych z odbioru.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na wniosek spółdzielni, która w dniu 2 kwietnia 2009 r. nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości i prawo własności budynków, w dniu 11 maja 2022 r. zawiadomił o wszczęciu postępowanie o stwierdzenie nieważności wskazanej powyżej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Decyzją z dnia 15 listopada 2022 r., znak ZOA-XVII.7721.43.2021 odmówił jednak stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania spółdzielni, decyzją z dnia 23 lutego 2023 r., znak: DON.7100.202.2022.KPI, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "K.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

GINB wskazał, że Prezydent Miasta udzielając pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...]w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...] w Lublinie z wyłączeniem lokali usługowych, uznał, że przedmiotowy budynek może samodzielnie i bezpiecznie funkcjonować, pomimo tego, że do zakończenia całości prac przy budynku zostało wykonanie elewacji oraz robót związanych z wykończeniem lokali usługowych. Stwierdzono to w protokole z dnia 23 maja 2001 r. po przeprowadzeniu oględzin. W ocenie GINB, wydanie częściowego pozwolenia na użytkowanie jest możliwe, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki określone w art. 59 ust. 1 p.b., ale nie wykonano określonych robót budowlanych związanych z obiektem. Przy czym, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, część obiektu przeznaczona do użytkowania musi być zrealizowana w stanie umożliwiającym właściwe z niej korzystanie, a przed oddaniem takiej części do użytkowania należy zbadać, czy może ona samodzielnie i bezpiecznie funkcjonować.

Dlatego, zdaniem GINB, trudno było uznać za rażące naruszenie prawa ocenę organu udzielającego pozwolenia na użytkowanie, że wykonania elewacji oraz robót związanych z wykończeniem 7 lokali usługowych nie uniemożliwia korzystania z obiektu mieszkalnego. Taka decyzja była w interesie ówczesnego inwestora i nie naruszała prawa w sposób rażący. GINB uznał również, że wbrew twierdzeniom odwołania, kontrolowana decyzja nie jest decyzją niewykonalną.

Spółdzielnia wniosła skargę na przedmiotową decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej jej decyzji WINB. W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym:

- dlaczego wniosek spółdzielni nie został rozpoznany w całości, a nadto nie był kompletny w kontekście skutków wydanego rozstrzygnięcia, bowiem pominięto garaże podziemne, a lokale usługowe wyłączono z pozwolenia na użytkowanie;

- brak ustalenia czy odnośnie lokali usługowych podjęto i wykonano działania mające na celu zakończenie robót i uzyskanie pozwolenia na ich użytkowanie, zgodnie z brzmieniem pozwolenia na użytkowanie, skoro nie został oznaczony termin wykonania prac;

-pominięcie kwestii niewybudowania garaży we wszystkich kolejnych decyzjach pomimo, że pozwolenie na budowę obejmowało budowę lokali mieszkalnych, usługowych oraz garaży podziemnych;

-brak ustalenia, czy pozwolenie na użytkowanie wydano z pominięciem stanu faktycznego i czy ustalenia urzędnika w protokole oględzin były adekwatne do rzeczywistego stanu rzeczy w kontekście pominięcia kwestii braku wybudowania garaży podziemnych.

2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie i uznanie, że decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy jest to tylko decyzja częściowa wydana co do części tego obiektu (części mieszkalnej) w sytuacji, gdy decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wydaje się jeden raz dla obiektu a nie oddzielnie na poszczególne fragmenty obiektu w różnych okresach czasu, co powoduje, że rozstrzygnięcie zawarte w wydanej decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią przepisu prawnego, na podstawie którego decyzja ta została wydana, a zarazem skutki jakie wywołuje ta decyzja nie dają się pogodzić z wymogami praworządności a z decyzji nie wynika w sposób jasny i przejrzysty tożsamość co było przedmiotem pozwolenia na użytkowanie na budowę z przedmiotem pozwolenia na użytkowanie;

3) art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 59h p.b. poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia wydania decyzji przez organ z naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy z powodu upływu cenzury czasowej wskazanej przepisami (upływ pięciu lat) nie można stwierdzić nieważności decyzji a przy tym organ wybiorczo odniósł się do niektórych przesłanek naruszeń prawa przez organ pierwszej instancji, usprawiedliwiając je w każdym przypadku;

4) art. 158 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia wydania decyzji przez organ z naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy z powodu upływu cenzury czasowej wskazanej przepisami (upływ dziesięciu lat) nie można stwierdzić nieważności decyzji a przy tym organ wybiorczo odniósł się do niektórych przesłanek naruszeń prawa przez organ pierwszej instancji, usprawiedliwiając je w każdym przypadku;

5) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c p.b. przez uznanie przez organ, że nie jest rażącym uchybieniem niezgodność pomiędzy projektem budowlanym a stanem obiektu w dacie udzielania pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy obiekt budowlany należy projektować, budować i użytkować utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, oszczędności energii i odpowiedniej izolacyjności cieplnej przegród, a przedmiot decyzji budynek (z wyłączeniem lokali usługowych) został dopuszczony do użytkowania wbrew ustaleniom zawartym w projekcie budowlanym, który przewidywał wybudowanie kompletnego obiektu, co spowodowało brak zapewnia w/w wymagań, a w szczególności brak zapewnia bezpieczeństwa użytkowania i brak wykonania obiektu zgodnie z projektem;

6) art. 59 ust. 1 p.b. przez jego zastosowanie i przyjęcie, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie doszło do stwierdzenia: zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę i uporządkowania terenu budowy - podczas gdy obiekt nie został wykonany w części dot. lokali usługowych i nie wybudowano garaży podziemnych zgodnie z pozwoleniem na budowę i projektem, a brak wykonania dojścia do lokali zdeterminował ich brak bezpieczeństwa do korzystania zgodnie z przeznaczeniem wbrew zapisom projektu budowlanego, tym bardziej, że w kilku lokalach jest prowadzone przedszkole niepubliczne;

7) art. 59 ust. 3 p.b. przez jego zastosowanie i przyjęcie, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie doszło do stwierdzenia, że obiekt spełnia warunki określone w ust. 1 tegoż przepisu pomimo niewykonania części obiektu tj. lokali usługowych i garaży podziemnych;

8) art. 59 ust. 2 p.b. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego organ nie jest zobowiązany określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych, gdy tymczasem pomimo stwierdzenia, że obiekt spełnia warunki określone w ust. 1 tegoż przepisu nie zostały wykonane garaże podziemne (co organ pominął w decyzji);

9) art. 59 ust. 2 p.b. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego organ nie jest zobowiązany określić warunków użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych, gdy tymczasem pomimo stwierdzenia, że obiekt spełnia warunki określone w ust. 1 tegoż przepisu zostały wyłączone z użytkowania lokale usługowe (7 szt.) i organ nie określił terminu zakończenia robót budowlanych, co spowodowało trwałą niewykonalność decyzji a w rezultacie lokale nigdy nie zostały nigdy oddane do użytkowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem z 14 września 2023 r. oddalił skargę.

Na wstępie Sąd wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężkimi, kwalifikowanymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 K.p.a., przy czym decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Jednocześnie rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego, naruszenie to jest zatem z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy GINB zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, bowiem decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego nie była dotknięta żadną wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 K.p.a., a zatem nie zachodziła konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Kluczowym było ustalenie, czy z uwagi na treść decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jej zakres, jak i charakter postępowania nieważnościowego, istniała możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie w odniesieniu do części obiektu. Sąd zauważył, że w orzecznictwie istnieją w tym przedmiocie dwa stanowiska: pierwsze, zgodnie z którym istnieje możliwość wydania częściowego pozwolenia na użytkowanie, jednak część obiektu przeznaczona do użytkowania musi być zrealizowana w stanie umożliwiającym właściwe z niej korzystanie. Z kolei zgodnie z drugim ze stanowisk nie jest możliwe częściowe czy też etapowe oddawanie obiektu budowlanego do użytkowania. Skoro istniały dwie możliwe interpretacje w kontekście możliwości udzielenia pozwolenia na użytkowanie dla części obiektu, to niemożliwe było przyjęcie, że w tym aspekcie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego mogącego skutkować stwierdzeniem nieważności pozwolenia na użytkowanie. Dodatkowo z akt postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, w szczególności z protokołu oględzin z 23 maja 2001 r. wynikało, że wykonanie elewacji oraz robót związanych z wykończeniem lokali usługowych (7 lokali) nie stanowiło przeszkody dla uznania, że użytkowanie lokali mieszkalnych jest możliwe.

Sąd powołał się na wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z 11 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 668/22 (w sprawie wywołanej skargą na decyzję o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Lublina z dnia 24 marca 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...]), że w sprawie doszło do zakończenia budowy budynku, który został oddany do użytku na podstawie pozwolenia na użytkowanie. Nie doszło do wydania pozwolenia na użytkowanie niektórych garaży, a dostęp do pewnych lokali usługowych był faktycznie utrudniony, ale nie dlatego, że budowa tych garaży i lokali została przerwana, ale dlatego, że do istniejących lokali z uwagi na stan zagospodarowania działki sąsiedniej, nie można zapewnić dojścia i dojazdu.

Zdaniem Sądu również akcentowany w skardze brak ustalenia w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie terminu wykonania robót związanych obiektem, których niewykonanie nie pozbawiło możliwości oddania obiektu do użytkowania, nie mógł być uznany za rażąco naruszający przepis art. 59 ust. 3 p.b.

Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: "P.p.s.a.")

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącą radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego.

Zarzut procesowy obejmuje naruszenie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. przez jego niezastosowanie i błędne uznanie że decyzja była wykonalna, gdy tymczasem z uwagi na zaprzestanie realizacji prac budowlanych na tym obiekcie oraz brak podjęcia realizacji obiektów sąsiednich na tym samym placu budowy decyzja była niewykonalna w dniu wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały.

Trzy zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego.

W pierwszym pełnomocnik zarzucił Sądowi naruszenie art 59 ust. 1 p.b. poprzez błędne uznanie, że jest to przepis szczególny, podczas gdy została wydana jedynie decyzja częściowa do lokali mieszkalnych i nie istnieje decyzja dla lokali usługowych, a pomimo istnienia stanu faktycznego od 22 lat lokale usługowe są faktycznie użytkowane,

Drugi dotyczy naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 36 p.b. poprzez nieprzyjęcie, że organ był związany decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną na podstawie art. 36 p.b., a więc w przypadku zakończenia budowy, co zdaniem organu miało miejsce, zobligowany był wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie w odniesieniu do całego obiektu, a nie tylko lokali mieszkalnych.

Ostatni z zarzutów obejmuje naruszenie art. 59 ust. 3 p.b. przez jego niezastosowanie i brak wskazania terminu na wykonanie tych prac, co powoduje, że decyzja jest niepełna i niewykonalna, a finalnie uniemożliwia uzyskanie pozwolenia na użytkowanie w zakresie lokali użytkowych i garaży, które nadal pozostają do wykonania pomimo upływu 22 lat.

W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, decyzji wydanych w sprawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik zrzekła się rozprawy wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej rozwinęła argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób.

W punkcie wyjścia należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że przedmiotem kontroli sądowej była ostateczna decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, nie zaś w postępowaniu zwykłym. Ma to istotne znaczenie, jako że stwierdzenie nieważności dotychczasowej decyzji w ramach postępowania nadzwyczajnego możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy decyzja ta dotknięta jest przynajmniej jedną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. i nie zachodzą przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności, określone w art. 156 § 2 K.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny, nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, wynikają one z samej decyzji, jej ciężka wadliwość tkwi w podjętym rozstrzygnięciu.

Z postawionego w skardze kasacyjnej podstawowego zarzutu wynika, że skarżąca kwalifikowaną wadliwość decyzji z 24 maja 2001 r. o pozwoleniu na użytkowanie lokali mieszkalnych w budynku wielomieszkaniowym upatruje w niewykonalności tej decyzji, a zatem w przesłance pozytywnej wymienionej w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Przepis ten niewykonalność decyzji wiąże z chwilą jej wydania, przy czym niewykonalność musi mieć charakter trwały. Decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu (realizacji) wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania (zob. wyroki NSA z 8 lutego 1985 r., sygn. akt I SA 1090/84, LEX nr 1688591 i 8 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 970/97, LEX nr 47901).

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, akceptując w pełni stanowisko organów administracji, że nie sposób przypisać tej decyzji wadliwości w postaci jej niewykonalności w przedstawionym znaczeniu. Decyzją z 24 maja 2001 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 p.b., udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej, z wyłączeniem siedmiu lokali usługowych, zobowiązując jednocześnie inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokali wyłączonych z odbioru. Okoliczność, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie objęła całości zamierzenia budowlanego, wynikającego z decyzji z 24 marca 1999 r. o pozwoleniu na budowę, nie oznacza, że tylko z tego powodu decyzja ta jest niewykonalna, a w tym pełnomocnik skarżącej upatruje zasadność wywodzonych twierdzeń.

Przede wszystkim nie zachodzi jakakolwiek przeszkoda, natury prawnej i faktycznej, do wykonywania praw i obowiązków zawartych w tej decyzji, tj. użytkowania lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym. Z niekwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń wynika, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzało protokolarne stwierdzenie na miejscu budowy (23 maja 2001 r.), że budynek z lokalami mieszkalnymi został zrealizowany w tej części na podstawie i zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, a lokale mieszkalne w tym budynku nadają się do użytkowania. Nie stwierdzono jednocześnie, że fakt niezakończenia robót w części odnoszącej się do lokali niemieszkalnych (usługowych) w zespole zabudowy mieszkalno - usługowej oraz niewykonania robót przy elewacji budynku uniemożliwia samodzielne i bezpieczne użytkowanie lokali mieszkalnych. Dopuszczalność wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części obiektu budowlanego, o ile część przeznaczona do użytkowania została zrealizowana w stanie umożliwiającym właściwe z niej korzystanie i może ona samodzielnie oraz bezpiecznie funkcjonować prezentowana jest w orzecznictwie sądowym od dawna (zob. zwłaszcza wyrok NSA z 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 885/10, LEX nr 1083702).

Dalsze zarzuty skargi kasacyjnej, zgłoszone i realizowane już poza podstawą odniesioną do art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., są również nieusprawiedliwione. Nie sposób przy tym nie dostrzec, że materialnoprawnym zarzutom naruszenia art. 59 ust. 1 i 3 oraz art. 36 p.b. nie towarzyszy przytoczenie i wykazywanie istnienia pozytywnej przesłanki nieważności z art. 156 § 1 K.p.a. Wszak zarówno dla stwierdzenia nieważności decyzji, jak i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie można stwierdzić nieważności (art. 158 § 2 K.p.a.) niezbędne jest przypisanie dotychczasowej decyzji kwalifikowanej wadliwości. Pełnomocnik skarżącej dostrzega to zagadnienie, skoro odnotował w części końcowej uzasadnienia skargi kasacyjnej, że od dnia doręczenia decyzji z 24 maja 2001 r. upłynęło już dziesięć lat i dlatego nie można stwierdzić jej nieważności (art. 156 § 2 K.p.a.).

Tym niemniej z całokształtu twierdzeń skargi kasacyjnej można wysnuć wniosek, że zdaniem skarżącej przepisy art. 59 ust. 1 i 3 oraz art. 36 p.b. zostały naruszone w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Pogląd ten nie nadaje się jednak do obrony. Rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, a jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono do odstąpienia od zasady ogólnej postępowania stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie każde więc naruszenie prawa może być uznane za rażące. Dochodzi do niego, gdy dotychczasowa decyzja jest w sposób oczywisty, ewidentny sprzeczna z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych przepisem prawa (zob. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08 (ONSAiWSA 2008 r. nr 5, poz. 76, wyrok NSA z 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652).

Należy więc stwierdzić, że na możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu w części pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem wskazuje art. 59 ust. 3 p.b., zastrzegając, że w wydanym pozwoleniu na użytkowanie organ może określić termin wykonania tych robót. Z przepisu tego nie wynika wprost, że warunkiem niezbędnym wydania takiej decyzji jest określenie w niej terminu wykonania robót. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że tylko z tego powodu (niekreślenia terminu) decyzja z dnia 24 maja 2001 r. zobowiązująca inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokali użytkowych wyłączonych z odbioru budynku, po zakończeniu dalszych robót wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może być postrzegana jako rażąco naruszająca ten przepis.

Nietrafnie także autor skargi kasacyjnej wywodzi, że wadliwość decyzji o pozwoleniu na użytkowanie należy upatrywać w brzmieniu art. 59 ust. 1 p.b. i art. 36 p.b. (pełnomocnik nie oznaczyła konkretnej jednostki redakcyjnej ostatnio powołanego przepisu). Pierwszy z tych przepisów, na co już zwrócono uwagę, uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego od protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę i uporządkowania terenu budowy. Drugi z kolei w ust. 1 określa fakultatywne elementy ("w razie potrzeby") decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wskazuje w ust. 2 na konieczność nałożenia w decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, będącego zakładem pracy, obowiązku uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Żaden z tych przepisów nie zawiera więc normatywnej treści pozwalającej przyjąć, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w części, oczywiście w razie spełnienia innych ustawowych warunków. Aczkolwiek w orzecznictwie wypowiadano także pogląd odmienny, przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to fakt ten stanowi dodatkowy argument za przyjęciem tezy, że brak podstaw do uznania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 242/23, LEX nr 3712228).

W kontekście poczynionych uwag uzasadnione jest przywołanie stwierdzeń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 11 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 668/22 (w sprawie dotyczącej odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 24 marca 1999 r. o pozwoleniu na budowę). NSA w tym orzeczeniu wskazał, że z faktu iż pozwolenie na użytkowanie lokali mieszkalnych w budynku nie obejmowało lokali usługowych i garaży nie oznacza, że ich budowa nie została zakończona. Dla siedmiu lokali i także garaży w bryle [...]nie udzielono pozwolenia na użytkowanie, gdyż dojście i dojazd do nich miał się odbywać od strony sąsiedniego budynku X, zaprojektowanego odrębnie, wedle pierwotnego założenia mającego mieć charakter parkingu podziemnego, po stropach jego podziemnych kondygnacji względnie po innych elementach konstrukcyjnych. Fakt, że w dacie udzielenia pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych (24 maja 2001 r.), z powodu stanu zagospodarowania sąsiedniej działki, dostęp do lokali usługowych był utrudniony nie oznacza, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie lokali mieszkalnych narusza objęte drugą podstawą kasacyjną przepisy materialne i to w sposób rażący.

Z tych powodów zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione, przeto Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, skargę kasacyjną oddalił stosownie do art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art.182 § 2 P.p.s.a.).