Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 96/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1, art. 83a ust.2a, 6, art. 83c ust. 3-5, art. 83d ust. 1-2, art. 86 ust. 1 pkt 5, art. 86 ust. 2-3
journal: Dz.U. 2023 poz 1336
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
article: art. 132, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 2 ust. 1, § 4 pkt 21, § 7, § 9, § 26 ust. 1, § 72, § 78 ust. 2 pkt 6, § 113 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1518
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 16 listopada 2023 r. nr SKO.V/428/150/2023 w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 18 maja 2023 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1, art. 83d ust. 1 i art. 86 ust. 1 pkt 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (aktualnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.) Burmistrz P. w pkt. 1 - zezwolił Zarządowi Dróg Wojewódzkich w K. (dalej jako strona lub skarżący) na usunięcie drzewa (platan klonolistny o obwodzie pnia 155 cm) rosnącego w pasie drogowym na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym[...], z kolei w pkt. 2 - uzależnił udzielenie tego zezwolenia od zastąpienia wskazanego drzewa 2 sztukami drzew liściastych gatunku platan klonolistny o obwodzie pnia minimum 10 cm na wysokości 100 cm, które należy posadzić w pasie drogowym Drogi Wojewódzkiej [...] na tej samej nieruchomości, we wskazanym na mapie miejscu. Równocześnie, w pkt. 3-5 organ: odstąpił od naliczenia opłaty za usunięcie drzewa, wskazał, że prace związane z tym usunięciem należy wykonać poza sezonem lęgowym, w terminie od 16 października 2023 r. do 28 lutego 2024 r. zgodnie z obowiązującymi przepisami, z kolei prace związane z nasadzeniem nowych drzew - w terminie do 31 grudnia 2023 r., o czym należy powiadomić organ w ciągu 14 dni od ich wykonania.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona złożyła w przedmiotowej sprawie wniosek pismem z 25 stycznia 2023 r. W trakcie przeprowadzonych oględzin ustalono, że wymienione w nim drzewo jest w dobrym stanie zdrowotnym, nie posiada widocznych uszkodzeń pnia ani posuszu w koronie, rośnie na nieruchomości należącej do wnioskodawcy, w odległości 50 cm od krawędzi jezdni oraz 13 metrów od przejścia dla pieszych znajdującego się w rejonie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] i przez swoją lokalizację ogranicza widoczność korzystających z niego pieszych. W tym stanie rzeczy uznano, że żądanie strony zasługuje na uwzględnienie zwłaszcza, że potrzebę usunięcia wskazanego drzewa sygnalizował już znacznie wcześniej, a mianowicie pismem z 28 grudnia 2020 r. Wydział Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w P. Równocześnie powołano się na ekspertyzę dendrologiczną sporządzoną przez uprawnionego rzeczoznawcę w 2020 roku, w której wspomniane drzewo zostało uznane za cenny przyrodniczy element infrastruktury i krajobrazu miejskiego. Podniesiono przy tym, że stan przedmiotowego drzewa nie uległ w międzyczasie zmianie (co potwierdzono w wyniku oględzin) i w tym zakresie wskazano na jego duży rozmiar (25 m), walory kulturowe i krajobrazowe oraz na istotną rolę, jaką pełnią drzewa w zakresie ochrony przed hałasem, zatrzymania wody w glebie, przedłużenia żywotności nawierzchni asfaltowych, a także dla ochładzania i odświeżania powietrza oraz oczyszczania go z substancji toksycznych, co ma znaczenie zwłaszcza w przypadku P. należącej do miast o najbardziej zanieczyszczonym powietrzu na terenie całej Unii Europejskiej. Zważywszy powyższe organ pierwszej wywiódł, że celem wyrównania uszczerbku w środowisku, jaki spowoduje usunięcie objętego wnioskiem strony drzewa, zasadnym było zobowiązanie jej do wykonania nasadzeń zastępczych, dla których wyznaczono miejsce w pobliżu drzew istniejących, za chodnikiem, od strony parkingu, tak aby w przyszłości nie kolidowały ze skrajnią jezdni ani z istniejącymi obecnie instalacjami. Zaznaczono przy tym, że pas należący do wnioskodawcy ma szerokość 190 cm, ukształtowanie terenu pozwala tu na dokonanie nasadzeń, zaś ich proponowana lokalizacja nie będzie stanowić zagrożenia dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego ani ograniczać wymaganego pola widoczności, skrajni drogi oraz nie będzie utrudniać utrzymania jezdni. Wyjaśniono również, że platan klonolistny jest gatunkiem przystosowanym do tego rodzaju siedliska i dlatego dobrze uzupełni stratę w drzewostanie, a wykonanie przedmiotowych nasadzeń nie jest sprzeczne z zasadami oszczędności i celowości określonymi w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (aktualnie Dz. U. z 2023 r., poz. 1270), bowiem wydatki na ten cel mieszczą się w realizacji zadań statutowych strony. W dalszej części uzasadnienia organ administracyjny podkreślił, że podejmując niniejsze rozstrzygnięcie kierował się obowiązkami ochrony środowiska sformułowanymi w art. 68 ust. 4, art. 74 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji RP, jak również treścią art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, który nakazuje wyważenie interesu publicznego oraz słusznego interesu strony. Nadto dostrzegł, że jednym z priorytetów technicznych i organizacyjnych w odniesieniu do dróg publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa, czyli dążenie do minimalizowania kolizji, jednak podkreślił, iż bezpośrednią przyczyną wypadków nie są nasadzenia w pasie drogowym, lecz brawura kierujących i przekraczanie przez nich dozwolonej prędkości. Istnienie odpowiednio dobranych zadrzewień w pasie drogowym ma natomiast znaczenie kulturowe, a nadto sprzyja bezpieczeństwu na drodze gdyż tłumi hałas, oczyszcza powietrze, zapobiega erozji oraz umacnia pobocza i zwiększa retencję wód opadowych. Końcowo dodano, że przedmiotowe rozstrzygnięcie podjęto po dokonaniu uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K., zgodnie z wymogiem określonym w art. 83a ust. 2a i ust. 6 ustawy o ochronie przyrody.

Niezadowolona z powyższej decyzji strona złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W pierwszej kolejności zaznaczyła, że już we wniosku zwróciła się o "nieuwzględnianie w decyzji nasadzeń zastępczych". Nadto podkreśliła, że drzewo objęte tym wnioskiem jest pochylone w kierunku jezdni zawężając skrajnię drogową, rośnie w trójkącie widoczności przejścia dla pieszych, w bliskiej odległości od krawędzi jezdni, a w rezultacie stanowi realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, ludzi i mienia. W tym kontekście wskazano na bezzasadność określenia fakultatywnego warunku jego usunięcia w postaci wykonania nasadzeń zastępczych, tym bardziej, że polega on na zastąpieniu jednego drzewa dwoma i to w pasie Drogi Wojewódzkiej nr[...] , która to lokalizacja - zważywszy szerokość tego pasa - nie sprzyja bezpieczeństwu uczestników ruchu, zaś odmienne stanowisko organu w niniejszym zakresie nie zostało w żaden sposób umotywowane. Zdaniem strony, organ pierwszej instancji nie wziął również pod uwagę docelowej wysokości drzew przewidzianych do nasadzenia jak również tego, że bezpieczeństwo będzie zapewnione jedynie wówczas, gdy odległość drzewa od krawędzi jezdni lub chodnika będzie równa co najmniej tej docelowej wysokości. W tym miejscu skarżący powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518), a w szczególności na jego § 72, zgodnie z którymi w pasie drogowym projektuje się roślinność w taki sposób, aby zapewnić funkcjonalność drogi, bezpieczeństwo ruchu i właściwe warunki do jej wegetacji, jak również wpływ jej wzrostu na drogę w ciągu całego okresu wegetacyjnego. Zaznaczono także, iż § 78 ust. 2 pkt 6 powołanego aktu wykonawczego nakłada na zarządcę drogi obowiązek zapewnienia "strefy bez przeszkód", czyli zdefiniowanego w § 4 pkt 21 "obszaru przylegającego do jezdni, którego ukształtowanie i zagospodarowanie ograniczają negatywne skutki wypadków i kolizji drogowych związanych z niekontrolowanym zjechaniem pojazdu z jezdni". Tymczasem wykonanie objętych kwestionowaną decyzją nasadzeń zastępczych spowoduje, że przy ul. [...] w P. nadal będą istniały przeszkody, które negatywnie wpłyną na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Strona przyznała, że art. 83c ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przewiduje możliwość uzależnienia zgody na usunięcie drzewa od wykonania określonych nasadzeń zastępczych. Podkreśliła jednak, że jest to warunek fakultatywny, a organ działa tu wprawdzie w ramach uznania administracyjnego, co jednak nie oznacza, że może rozstrzygać w sposób dowolny, lecz powinien rozważyć wszelkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać, jakie motywy przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem. Zdaniem strony, w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji miał na względzie przepisy ustawy o ochronie przyrody ignorując równocześnie przepisy wspomnianego rozporządzenia z 24 czerwca 2022 r. przedkładając tym samym w sposób nieuprawniony ochronę przyrody nad konkurencyjnym dobrem, jakim jest bezpieczeństwo ludzi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z 16 listopada 2023 r. nr SKO.V/428/150/2023 utrzymało w mocy akt stanowiący przedmiot odwołana. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wpierw zaprezentował dotychczasowy przebieg postępowania. Powołał się przy tym na art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w myśl którego usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości (za zgodą jej właściciela), a także między innymi na art. 83 c ust. 3 i 4 wspomnianej ustawy, zgodnie z którym wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, a organ bierze tu pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń oraz cechy drzewa lub krzewu, a mianowicie: wartość przyrodniczą w tym rozmiar oraz funkcje, jakie pełni w ekosystemie, wartość kulturową, walory krajobrazowe i lokalizację. Dodano, że w świetle art. 83c ust. 5 powołanej ustawy, organ, wydając zezwolenie na usunięcie drzewa uzależnione od jego przesadzenia, bierze pod uwagę w szczególności: dostępność miejsc do przesadzenia oraz następujące cechy przesadzanego drzewa: rozmiar, w tym objętość bryły korzeniowej i wysokość; kształt systemu korzeniowego; kondycję oraz długość okresu przygotowania go do przesadzenia, z kolei art. 83d ust. 2 określa, że w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych, zezwolenie to określa dodatkowo: miejsce nasadzeń; liczbę drzew lub wielkość powierzchni krzewów; minimalny obwód pni drzew na wysokości 100 cm lub minimalny wiek krzewów; gatunek lub odmianę drzew lub krzewów oraz termin wykonania nasadzeń; termin złożenia informacji o wykonaniu nasadzeń. W tym kontekście Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji uzasadnił nałożenie obowiązku dokonania na stronę nasadzeń zastępczych w sposób szczegółowy i nie naruszył granic uznania administracyjnego, które zgodnie z poglądem judykatury polega na rozważeniu dwóch, w istocie przeciwstawnych interesów, a mianowicie ochrony przyrody oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem organu odwoławczego, jeżeli w pasie drogowym istnieje dostępne miejsce do dokonania nasadzeń i brak jest istotnych przyczyn przemawiających przeciwko temu rozwiązaniu, to należy posiadacza nieruchomości do tego zobowiązać. W tym kontekście podkreślono, że w kwestionowanej przez stronę decyzji wykazano, iż w pasie drogowym objętym działką nr [...] jest miejsce do dokonania nasadzeń jako uzupełnienie istniejącego przydrożnego szpaleru drzew. Ich proponowana lokalizacja nie stwarza zagrożenia dla ruchu drogowego, gdyż z dołączonej do wspomnianej decyzji mapy wynika, że w miejscu tym ul. [...] stanowi prosty odcinek bez łuków i zakrętów, co pozwala przyjąć, że nie będą one ograniczały widoczności, a zatem ich wykonaniu nie stoi na przeszkodzie przepis prawa ani względy bezpieczeństwa powszechnego, które to bezpieczeństwo można poprawić innymi metodami, takimi jak ograniczenie prędkości czy instalacja barier energochłonnych. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji odniósł się też do wszystkich kwestii wskazanych w art. 83c ust. 4 powołanej ustawy, a jego argumentacja w sposób bezsprzeczny przemawia za zasadnością nałożonego obowiązku. Przywołane w odwołaniu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. zostało natomiast wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie - Prawo budowlane, określa ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz warunki techniczne użytkowania dróg publicznych i nie zawiera zakazu dokonywania nasadzeń, lecz co więcej - w § 9 przewiduje obowiązek ochrony środowiska, w tym ochrony przed hałasem, który polega na ograniczeniu oddziaływania drogi na środowisko.

Niezadowolona z powyższej decyzji strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia zarówno poprzedzającego tą decyzję aktu organu pierwszej instancji w pkt. 2 i 5 (dotyczących zobowiązania jej do dokonania nasadzeń zastępczych) jak i samej wspomnianej decyzji Kolegium - w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy powołane pkt 2 i 5 tego aktu, a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przepisanej. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w części nakładającej na stronę obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych oraz poinformowania o ich dokonaniu w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 tego Kodeksu, polegającym na dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz na nałożeniu spornego zobowiązania w sposób sprzeczny z interesem społecznym przejawiającym się w obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa na drodze publicznej spoczywającym na niej z racji, że jest zarządcą drogi. Nadto zarzucono naruszenie § 78 ust. 2 pkt 6 w związku z § 4 pkt 21 i z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, polegające na ich niezastosowaniu i braku uwzględnienia odległości nasadzeń zastępczych od skrajni jezdni oraz wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, podczas gdy proponowana lokalizacja tych nasadzeń wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo użytkowników drogi, a także art. 86 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie, że nałożenie obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych na nieruchomości wchodzącej w skład pasa drogowego jest obligatoryjne. W uzasadnieniu skargi wskazano na fakultatywny charakter nałożenia tego obowiązku akcentując, że rozstrzygnięcie w przedmiotowym zakresie powinna poprzedzać wnikliwa ocena uwzględniająca nie tylko cele ustawy o ochronie przyrody, lecz także kontekst innych przepisów prawa oraz interes społeczny, tymczasem orzekające w sprawie organy pominęły te aspekty nie biorąc pod uwagę prawa do bezpiecznego korzystania z dróg publicznych, jak również ciążącego na stronie obowiązku zapewnienia tego bezpieczeństwa. W dalszej części skargi powołano się na wnioski Najwyższej Izby Kontroli zawarte w Informacji o wynikach kompleksowej kontroli "Bezpieczeństwo w ruchu drogowym", gdzie postulowano zmianę praktyki w zakresie usuwania drzew i innych obiektów z pasa drogowego z uwagi na częste wypadki śmiertelne na skutek zderzeń z takimi drzewami oraz poddano krytyce powszechne nakładanie przez właściwe organy obowiązku wykonywania nasadzeń zastępczych w obrębie tego pasa oraz wywiedziono, że obniża to poziom bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Równocześnie strona zwróciła uwagę, że podstawą prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia był art. 86 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody stanowiący, że nie nalicza się opłat za usunięcie drzew lub krzewów, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego lub kolejowego albo bezpieczeństwu żeglugi. Skoro zatem organy obydwu instancji zgodnie przyznały, że drzewo objęte wnioskiem należało usunąć jako zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego, to nielogicznym było zobowiązanie do wykonania w miejsce tego drzewa nowych nasadzeń albowiem całkowicie niweczy to cel jego usunięcia. Dodatkowo powtórzono wyrażone w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej stanowisko o tym, że nałożony na stronę obowiązek wykonania nasadzeń koliduje z wymogami określonymi w powołanym rozporządzeniu Ministra infrastruktury z 24 czerwca 2022 r., gdyż spowoduje zagrożenie dla ruchu drogowego i uniemożliwi realizację "strefy bez przeszkód", o której mowa w § 4 pkt 21 i w § 78 ust. 2 pkt 6 tego aktu wykonawczego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o jej oddalenie i zasadniczo powtórzyło argumentację z uzasadnienia swojej decyzji podnosząc, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1637 ze zm.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 powyższej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się tu względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała bowiem, że zaskarżony akt odpowiada wymogom prawa.

W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że skarga została wniesiona jedynie od dwóch punktów decyzji organu pierwszej instancji, a mianowicie od pkt. 2 rozstrzygającego o nałożeniu na stronę obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych oraz od pkt. 5 określającego termin powiadomienia o realizacji przedmiotowego obowiązku, a także od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej w zakresie, w jakim utrzymywała ona te dwa punkty w mocy. Strona nie kwestionowała zatem powyższych aktów w części dotyczącej samego zezwolenia na usunięcie objętego jej wnioskiem drzewa, a także określenia terminu tego usunięcia oraz odstąpienia od naliczenia z niniejszego tytułu opłaty (odpowiednio pkt. 1, 3 i 4 decyzji pierwszoinstancyjnej), co oznacza, że akt organu odwoławczego w zakresie obejmującym te rozstrzygnięcia stał się ostateczny i prawomocny, ponieważ nie skorzystano z możliwości ich zaskarżenia do sądu administracyjnego. W rezultacie, sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ograniczona zostanie wyłącznie do zakresu wskazanego w skardze, a zatem do rozstrzygnięć objętych pkt. 2 i pkt. 5 decyzji organu pierwszej instancji.

Jak wspomniano wyżej, mocą kwestionowanej przez stronę decyzji zezwolono jej na usunięcie jednego drzewa gatunku platan klonolistny i w zamian zobligowano ją do nasadzeń w postaci dwóch drzew tego samego gatunku na tej samej działce.

Materialnoprawną podstawą tego aktu były art. 83 ust. 1 oraz art. 86 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody. Pierwsze z tych unormowań określa, że usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości (za zgodą jej właściciela), z kolei w myśl drugiego, nie nalicza się opłat za usunięcie drzew lub krzewów, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego, kolejowego albo bezpieczeństwu żeglugi. W sprawie jest poza sporem, że objęte zaskarżoną decyzją drzewo rosnące w pasie drogowym ograniczało w sposób istotny widoczność, a tym samym zagrażało bezpieczeństwu uczestników ruchu na drodze, co uzasadniało udzielenie zgody na jego usunięcie. Nie jest przy tym zasadny zarzut strony, jakoby wydanie takiego zezwolenia z uwagi na powyższą przesłankę uniemożliwiało nałożenie na nią obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych. Uprawnienie do zastosowania tego środka prawnego ma w istocie charakter fakultatywny (czego wbrew twierdzeniom strony orzekające w sprawie organy nie negowały) i wynika ono z art. 83 c ust. 3 i 4 cytowanej ustawy, zgodnie z którym wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, a organ bierze tu pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń oraz cechy drzewa lub krzewu, a mianowicie: wartość przyrodniczą w tym rozmiar oraz funkcje, jakie pełni w ekosystemie, wartość kulturową, walory krajobrazowe oraz lokalizację. Zarówno ten jak i inne przepisy nie wykluczają możliwości nałożenia przedmiotowego obowiązku w przypadku, gdy udzielenie ze zezwolenia następuje w warunkach wymienionych w art. 86 ust. 1 pkt 5 powołanej regulacji, a możliwość taką potwierdza dodatkowo expresis verbis treść ust. 2 i 3 tegoż art. 86, w którym uregulowano sposób postępowania w sytuacji, gdyby nasadzenia zastępcze wykonane w przypadkach, o których mowa w ust. 1 nie zachowały żywotności. Należy dodać, że z mocy art. 83d ust. 2, w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych, zezwolenie to określa dodatkowo: miejsce nasadzeń; liczbę drzew lub wielkość powierzchni krzewów; minimalny obwód pni drzew na wysokości 100 cm lub minimalny wiek krzewów; gatunek lub odmianę drzew lub krzewów, termin wykonania nasadzeń oraz termin złożenia informacji o ich wykonaniu.

W treści skargi pełnomocnik strony podniósł zarzut naruszenia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, mającego polegać na braku uchylenia decyzji pierszoinstancyjnej w części zobowiązującej do dokonania nasadzeń zastępczych, w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut ten opiera się w istocie na dwóch podstawach, a mianowicie na tym, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz po drugie - nie dokonał rozważenia interesu społecznego w postaci zapewnienia bezpieczeństwa na drodze publicznej. Tak sformułowany zarzut nie może być uwzględniony. Przyjdzie bowiem zauważyć, że organ pierwszej instancji przed podjęciem swego rozstrzygnięcia przeprowadził postępowanie dowodowe, w wyniku którego wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla sprawy. W tych ramach przeprowadził oględziny drzewa objętego wnioskiem i doszedł do przekonania, że choć jest ono zdrowie a jego stan dobry, to jednak ogranicza widoczność zagrażając tym samym bezpieczeństwu dla uczestników ruchu drogowego i dlatego zezwolił na jego usunięcie odstępując od pobrania z tego tytułu opłaty. Powołał się przy tym na stanowisko zajęte już wcześniej przez Wydział Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w P., a także uzyskał wymagane prawem uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., zaś w obszernym uzasadnieniu decyzji wskazał w sposób wyczerpujący przyczyny, które legły u podstaw nałożenia na stronę obowiązku kompensacji ubytku w środowisku naturalnym spowodowanego usunięciem przedmiotowego drzewa, poprzez wykonanie nasadzeń dwóch nowych drzew tego samego gatunku. Motywując to rozstrzygnięcie organ powołał się na ekspertyzę dendrologiczną sporządzoną przez uprawnionego rzeczoznawcę w 2020 roku, w której wspomniane drzewo zostało uznane za cenny przyrodniczy element infrastruktury i krajobrazu miejskiego, wskazał na jego dobry stan, duży rozmiar (25 m), niebagatelne walory kulturowe i istotne znaczenie dla istniejącego w okolicy krajobrazu (także w jego historycznym aspekcie) oraz na ważną rolę drzew dla ochrony przed hałasem, retencji wody, przedłużenia żywotności nawierzchni asfaltowych, a także dla ochładzania powietrza i oczyszczania go z substancji toksycznych, co ma znaczenie zwłaszcza w przypadku P., na terenie której zanieczyszczenia atmosferyczne osiągają bardzo wysokie poziomy. Warto odnotować, że rozstrzygnięcie to w pełni koresponduje z powołanymi wyżej uzgodnieniami Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., który nie tylko wskazał na potrzebę zrekompensowania ubytku w środowisku spowodowanego usunięciem przedmiotowego drzewa ze względu na jego wartość przyrodniczą, funkcje ekosystemowe oraz walory krajobrazowe, lecz co więcej - wyraźnie zalecił nałożenie obowiązku nasadzeń w skali co najmniej 2:1 - czyli większej niż w projekcie decyzji (gdzie zaproponowano pierwotnie nasadzenie zastępcze obejmujące tylko jedno drzewo), a nadto położył akcent na to, by ich lokalizację wyznaczyć w miarę możliwości jak najbliżej miejsca drzewa usuwanego, gdyż zapewni to lepszą kompensację przyrodniczą. W rezultacie, twierdzenia strony o braku dostatecznie wnikliwej oceny wszystkich okoliczności sprawy nie mogły zostać uznane za trafne.

Druga kwestia objęta powyższym zarzutem sprowadza się do braku rozważenia interesu społecznego polegającego na konieczności zagwarantowania bezpieczeństwa na drodze publicznej. Także ta argumentacja nie zasługuje na aprobatę, albowiem organ pierwszej instancji wyraźnie odniósł się do wskazanej kwestii i rozważał problem nasadzeń zarówno w kontekście bezpieczeństwa w ruchu na drodze publicznej, jak również przez pryzmat respektowania innych regulacji prawnych. W szczególności, choć wyznaczył lokalizację tych nasadzeń w pobliżu drzewa przewidzianego do usunięcia, jednak miał na uwadze to, aby nie kolidowały one (również w przyszłości) ze skrajnią jezdni ani z istniejącymi aktualnie instalacjami ani też nie ograniczały wymaganego pola widoczności oraz nie utrudniały utrzymania drogi. Wypada dodać, że w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej dostrzeżono priorytetową rangę zagadnienia, jakim jest potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa na drogach, poprzez minimalizowanie kolizji i wbrew wywodom strony odniesiono się do tej kwestii wyjaśniając, że nasadzenia przy drogach nie stanowią bezpośredniej przyczyny wypadków, lecz jest nią nadmierna prędkość oraz brawura kierujących, z kolei dobór oraz lokalizacja roślinności wzdłuż dróg powinna zawsze uwzględniać zasady bezpieczeństwa a jej obecność w pasie drogi oddziałuje pozytywnie także w tym aspekcie, skoro zapobiega erozji, sprzyja umocnieniu zboczy, zwiększa retencję wody oraz tłumi hałas. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wspomniany organ dokonał wszechstronnej analizy okoliczności sprawy wyważając pomiędzy dwiema kluczowymi dla przedmiotu sprawy wartościami, to jest po pierwsze - ochroną środowiska i po drugie - zapewnieniem bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego. Chybiony jest więc zarzut, jakoby miał na uwadze wyłącznie pierwsze z wymienionych dóbr.

O uwzględnieniu skargi nie mogły przesądzić także argumenty odwołujące się do wskazań Najwyższej Izby Kontroli zawartych w Informacji o wynikach kompleksowej kontroli "Bezpieczeństwo w ruchu drogowym", a w szczególności postulowana tam zmiana powszechnej praktyki polegającej na nakładaniu obowiązku wykonywania nasadzeń zastępczych w pasie drogowym w miejsce usuwanych stamtąd drzew, z uwagi na częste wypadki śmiertelne wskutek zderzeń z takimi drzewami. Przedmiotowa informacja formułuje bowiem pewne zalecenia dla organów administracji, jednak sama w sobie nie stanowi źródła prawa i nie może być brana pod uwagę przez sąd administracyjny przy kontroli legalności rozstrzygnięć wydawanych przez te organy w wyniku indywidulanych postępowań administracyjnych. Wyrażone w przedmiotowej Informacji, a powoływane przez stronę konkluzje nie mają bowiem mocy powszechnie obowiązującej i nie mogą ograniczać w sposób bezwzględny uznania administracyjnego, które przysługuje organom orzekającym w tego rodzaju sprawach. Dodatkowo trzeba mieć w polu widzenia, że chociaż Najwyższa Izba Kontroli poddała tu krytyce powszechność praktyki polegającej na obligowaniu zainteresowanych podmiotów przez organy do wykonywania nasadzeń zastępczych w pasie drogowym, to jednak w żadnym razie nie jest to równoznaczne z zakazem stosowania takiego rozwiązania w każdym przypadku, a tym bardziej w sytuacji, gdy - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - za dokonaniem nasadzeń zastępczych w pasie drogowym przemawiały jasne argumenty, które - jak wspomniano wyżej - zostały wyczerpująco zaprezentowane przez organ pierwszej instancji.

Zdaniem składu orzekającego, nie mógł odnieść skutku również podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie warunków techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. W pierwszym rzędzie wypada zaznaczyć, że - jak wynika z § 2 ust. 1 tego aktu wykonawczego, jego przepisy stosuje się do projektowania, budowy, przebudowy lub użytkowania dróg publicznych oraz projektowania, budowy lub przebudowy urządzeń obcych sytuowanych w pasach drogowych tych dróg. Przedmiotowe rozporządzenie ma zatem zastosowanie do dróg nowo powstających lub przebudowywanych, a w rezultacie nie obejmuje zakresem regulacji wykonywania nasadzeń zastępczych w pasie drogi już istniejącej, która nie jest przebudowywana. Po drugie, przyjdzie zauważyć, że wspomniane rozporządzenie wcale nie wyklucza wykonywania nasadzeń w pasie drogowym, co wynika jednoznacznie z jego § 72 ust. 1 i 2, który dopuszcza taką możliwość nakazując jedynie projektowanie roślinności na tego rodzaju terenie w taki sposób, aby wykorzystać w szczególności jej zdolność do pełnienia funkcji izolacyjnej, w tym akustycznej i termicznej, oraz zdolność do retencjonowania wód oraz, aby zapewnić funkcjonalność drogi, bezpieczeństwo ruchu i właściwe warunki do jej wegetacji, uwzględnić wpływ jej rozrostu w ciągu całego cyklu wegetacyjnego na drogę oraz dostosować gatunki roślin do miejscowych warunków klimatycznych i cech podłoża gruntowego. Jak dostrzeżono powyżej, z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że kwestie te zostały przeanalizowane przez wydający ją organ, a tym samym nie można mówić o naruszeniu określonych ten sposób wymogów. Po trzecie, przedmiotowe rozporządzenie nie formułuje bezwzględnego obowiązku zapewnienia strefy bez przeszkód w rozumieniu jego § 4 pkt 21 w odniesieniu do wszystkich dróg publicznych. Chociaż bowiem wprowadza ono taką generalną zasadę w § 26 ust. 1, to jednak reguła ta dotyczy tylko dróg, na których prędkość dopuszczalna wynosi więcej niż 50 km/h i to przy równoczesnym dopuszczeniu rozwiązania alternatywnego polegającego na zaprojektowaniu bariery ochronnej. Końcowo przyjdzie zauważyć, że organ pierwszej instancji nie zignorował § 113 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia, który obliguje zarządcę drogi do utrzymania roślinności w pasie drogowym w sposób, który umożliwia jej prawidłową wegetację oraz uniemożliwia jej negatywny wpływ na drogę w trakcie rozrostu, a w szczególności ingerencję w skrajnię lub ograniczanie widoczność. Wskazując lokalizację nasadzeń zastępczych organ ten zaznaczył bowiem wyraźnie, że miał na uwadze, aby sporne nasadzenia, także w przyszłości, nie kolidowały ze skrajnią jezdni, nie ograniczały widoczności, nie utrudniały utrzymania drogi, a nadto dobierając ich gatunek kierował się tym, aby był on dostosowany do środowiska miejskiego, a w rezultacie, by zminimalizować ryzyko wywrócenia lub złamania.

Zważywszy wszystkie zaprezentowane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, przy ich [odejmowaniu nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji nie naruszają one prawa w stopniu mogącym uzasadniać ich uchylenie i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.