Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1512/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka- Trzebiatowski Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1792/16 w sprawie ze skargi P.K. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1792/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P.K. (dalej: skarżący) na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części utrzymującej w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w zakresie ustalającym datę wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 20 lipca 2016 r. oraz rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia 29 lipca 2016 r. w zakresie ustalającym datę wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 20 lipca 2016 r.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., Komendant Rejonowy Policji [...] odmówił skarżącemu ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 13 kwietnia 2000 r. do dnia 5 lutego 2007 r.

W wyniku wniesionego przez stronę odwołania sprawę rozpatrzył Komendant Stołeczny Policji, który rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, iż strona nie spełniła wymogu stałej pracy w gospodarstwie rolnym, co warunkowało uznanie jej za domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz - obowiązujących od dnia 1 stycznia 1991 r. przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Przedmiotowa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 56/14, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzucił zarówno Komendantowi Stołecznemu Policji, jak i Komendantowi Rejonowemu Policji [...] dokonanie zawężającej wykładni przepisów prawa materialnego dotyczących pojęcia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym". Zdaniem Sądu nie można z góry zakładać, że w przypadku osoby spełniającej pozostałe przesłanki definicji domownika, fakt jej uczęszczania do szkoły ponadgimnazjalnej oraz policealnej, a także związane z tym obowiązki szkolne zawsze wykluczają możliwość spełnienia po stronie takiej osoby przesłanki stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Sąd zwrócił uwagę na wewnętrzną sprzeczność w dokonanej ocenie zeznań świadków. Z jednej strony bowiem organy nie uznały tych zeznań za wiarygodne, a z drugiej, oparły się na nich, ustalając, że skarżący jedynie pomagał rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa.

Po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2016 r. skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 56/14 - Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Sąd podzielił interpretację pojęcia domownika dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r. Zauważył przy tym, że pracy domownika nie można przyrównać do pracy samego rolnika, zaliczeniu natomiast pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego podlega tylko praca stała o istotnym znaczeniu dla prowadzonej działalności rolniczej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczną ocenę, czy skarżący we wnioskowanym okresie rzeczywiście świadczył na rzecz swoich rodziców pomoc w gospodarstwie rolnym, którą obiektywnie można byłoby zakwalifikować jako stałą pracę domownika w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Ponownie rozpoznając sprawę, po uzupełnieniu materiału dowodowego, rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2016 r., Komendant Rejonowy Policji [...] ustalił skarżącemu procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 20 lipca 2016 r. w wysokości 15 %. Na podstawie wskazanej decyzji wymienionemu zaliczono na dzień 28 lipca 2008 r., tj. na dzień przyjęcia do służby w Policji do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego następujące okresy:

- służba w Policji - 1 dzień

- zasadnicza służba wojskowa - 8 miesięcy i 24 dni

- praca w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika - 6 lat, 9 miesięcy i 23 dni. Łącznie: 7 lat, 6 miesięcy i 18 dni. Łączny okres, od którego zależy nabycie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego ustalono w wymiarze 15 lat, 6 miesięcy i 10 dni - na dzień 20 lipca 2016 r., tj. na dzień złożenia ostatniego dokumentu w sprawie.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zmianami), art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) oraz § 3, § 4 ust. 1, 2 i § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zmianami).

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie.

Komendant Stołeczny Policji, utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie.

Organ wskazał, ze w myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w § 5 ust. 1 (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat we wskazanym trybie, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu (§ 5 ust. 4). Początkowa wysługa lat ustalana jest na dzień przyjęcia do służby. Z kolei procentowy wzrost uposażenia z tytułu zmiany wysługi ewentualnie przysługiwać będzie policjantowi od dnia złożenia całości dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat, ponieważ zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, o czym stanowi art. 106 ust. 1 ustawy o Policji.

Z powołanych wyżej regulacji wynika, że policjant ma możliwość zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem dotychczas nieudokumentowanych okresów, a może mieć to miejsce na przykład w sytuacji, gdy przy przyjęciu do służby funkcjonariusz nie dysponował dokumentami potwierdzającymi okresy podlegające wliczeniu do wysługi.

Zatem, w przypadku gdy policjant posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa, a w konsekwencji roszczenie o jego realizację - z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Uruchomienie przez policjanta jego prawa następuje poprzez złożenie wniosku, a następnie wydanie stosownej decyzji administracyjnej.

Organ przywołał rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 roku sygn. akt I OSK 823/13 wskazał, że decyzja ustalająca lub zmieniająca wysługę lat ma charakter konstytutywny, co oznacza, że uprawnienie to nie powstaje z mocy prawa, ale na podstawie decyzji administracyjnej, która wywołuje skutki ex nunc, a nie ex tunc. Art. 106 ustawy o Policji umiejscowiony jest w rozdziale 9 zatytułowanym "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", a więc znajduje zastosowanie przy ustalaniu terminu prawa do zmiany (wzrostu) uposażenia z powodu zaliczenia do płatnej wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów pracy w gospodarstwie rolnym. Funkcjonariusz Policji, składając dokumenty poświadczające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 - 5 rozporządzenia, wszczyna postępowanie zmierzające do sprawdzenia ustalonej już funkcjonariuszowi wysługi lat. Postępowanie to polega na weryfikacji dostarczonych dokumentów oraz na przeprowadzeniu przez organ dodatkowego postępowania dowodowego. Zgodnie z § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia funkcjonariusza do służby, jednocześnie § 5 ust. 4 rozporządzenia określa, że termin nabycia prawa wzrostu do uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w tym rozporządzeniu. Ustawodawca w odmienny sposób określił więc kwestie terminu, od którego należy liczyć okres wysługi lat oraz terminu, od którego należy się policjantowi wyższe wynagrodzenie z tytułu wzrostu wysługi lat. Pierwszy z tych terminów rozpoczyna bieg od momentu, w którym został nawiązany stosunek służbowy. Z kolei bieg terminu, od którego możliwe jest podwyższenie uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, jest określony w art. 106 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten wskazuje, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Okoliczność jest więc zdarzeniem mającym znaczenie dla sytuacji w przyszłości. Podkreśla to cytowany przepis art. 106 ust. 1 akcentując, że okoliczności muszą uzasadniać zmianę. Tym samym zdarzenie powodujące zmianę, jeśli jest zasadnie umotywowane, powoduje skutki na przyszłość. Rozstrzygnięcie co do zmiany uposażenia nie może więc tworzyć skutków w przeszłości.

Uwzględniając powyższy wywód Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do ustalenia skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia z tytułu zmiany wysługi lat na żądany przez stronę termin - od dnia 18 lipca 2013 r., tj. od dnia złożenia raportu o zmianę wysługi lat, bowiem raport ten nie był udokumentowany w sposób wystarczający do uwzględnienia żądania strony i wydania decyzji ustalającej procentowy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, z uwzględnieniem okresu pracy w gospodarstwie rolnym. Organ podniósł też, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero po jego wnikliwej i wszechstronnej analizie podjąć stosowne rozstrzygnięcie (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Z uwagi na treść art. 106 ust. 1 ustawy o Policji oraz fakt, że dokumenty umożliwiające rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wpłynęły do Komendy Rejonowej Policji [...] w dniu 20 lipca 2016 r., należało wymienionemu policjantowi ustalić prawo do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego od wskazanego dnia. Okolicznością uzasadniającą zmianę uposażenia było bowiem złożenie ostatnich z wymaganych do rozpatrzenia sprawy dokumentów.

Nie sposób w ocenie organu odwoławczego zgodzić się z twierdzeniem strony dotyczącym określenia daty wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 18 lipca 2013 r., tj. dzień złożenia raportu - z uwzględnieniem 3 lat wstecz od wskazanej daty.

Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.

Upływ terminu przedawnienia jest przesłanką materialno-prawną, która powoduje, że skarżącemu nie przysługuje roszczenie z tytułu prawa do uposażenia, czy innych należności pieniężnych. Termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Jeżeli wymagalność roszczenia zależała od podjęcia określonej czynności przez uprawnionego, bieg terminu rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stałoby się wymagalne gdyby uprawniony podjął czynność w najwcześniej możliwym terminie. A zatem, obowiązek uwzględnienia przepisów o przedawnieniu oznacza, że policjant, który złożył w komórce kadrowej stosowne dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, a nie będzie miał z tego tytułu ustalonego procentowego wzrostu uposażenia (nie zostanie niezwłocznie wydana decyzja o przyznaniu prawa do wzrostu uposażenia w związku z zaliczeniem do wysługi lat okresów wskazanych przez policjanta), będzie mógł mieć w wydanej w przyszłości decyzji określone prawo do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego, wynikającego z potwierdzonych złożonymi dokumentami okresów, dopiero w dacie wynikającej z trzyletniego terminu przedawnienia roszczeń z tytułu prawa do uposażenia, która to data, wobec upływu ponad 3 lat od złożenia stosownych dokumentów w komórce kadrowej, może być późniejsza niż data, w której niezbędne dokumenty zostały złożone.

Skoro więc, całość dokumentacji wymaganych do rozpatrzenia sprawy została zebrana w dniu 20 lipca 2016 r. - to zgodnie z rozkazem personalnym Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] lipca 2016 r. roszczenie do wzrostu uposażenia z tytułu zmiany wysługi lat zostało uznane na dzień 20 lipca 2016 r.

Skoro zatem, roszczenie o zaliczenie dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym stało się wymagalne z dniem 20 lipca 2016 r., tj. od dnia wpływu do Komendy Rejonowej Policji [...] całości dokumentacji w sprawie i z tą też datą ustalono skarżącemu wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, w ocenie organu odwoławczego w odniesieniu do skarżącego nie wystąpiło przedawnienie roszczeń w myśl art. 107 ustawy o Policji. Przedawnienie roszczenia nastąpiłoby tylko w sytuacji, gdyby organ dysponując kompletem dokumentów nie wydał niezwłocznie decyzji w sprawie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, lecz rozstrzygnąłby sprawę w późniejszym terminie. Wobec powyższego, tym bardziej za bezpodstawne uznać należy żądanie skarżącego wypłaty należności pieniężnych za okres 3 lat wstecz w związku ze wzrostem uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat - od dnia 18 lipca 2013 r.

Od powyższego rozstrzygnięcia skargę wniósł skarżący.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazał, że stosownie do treści § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Treść powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, że w momencie przyjmowania do służby policjantowi ustala się okresy zaliczane do wysługi lat, od której zależy wysokość należnego uposażenia. Zasadą zatem jest, że podstawową wysługę ustala się na dzień przyjmowania policjanta do służby, zaliczając do tej wysługi wszystkie poprzednie okresy służby i inne równoważne okresy zatrudnienia. Realizacja tej zasady jest jednak możliwa tylko wówczas, gdy funkcjonariusz już w momencie podejmowania służby w Policji przedłoży wszystkie niezbędne w tym zakresie dokumenty. Natomiast jeżeli takie dokumenty policjant przedstawi dopiero w czasie pełnionej służby, to prawodawca w przepisach powołanego rozporządzenia dopuścił możliwość zmiany wysługi lat ustalonej na dzień przyjęcia do służby w Policji poprzez zaliczenie policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów pracy wykonywanej przed podjęciem służby w Policji (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). Oznacza to, że policjant, który przy przyjęciu do służby nie wykazał wszystkich zaliczanych okresów, może to uczynić później, nie tracąc prawa do ich uwzględnienia przy ustalaniu przedmiotowej wysługi. Po przedłożeniu dokumentów odnoszących się do okresów, które podlegają w Policji zaliczeniu do wysługi lat, funkcjonariusz może wnioskować o zaliczenie mu dalszych, dotychczas nieudokumentowanych okresów. Realizacja takiego żądania następuje w drodze decyzji modyfikującej ustaloną wysługę lat z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu.

W myśl zaś § 5 ust. 4 wskazanego aktu prawnego termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Przy dokonywaniu wykładni powołanego przepisu rozporządzenia konieczne jest zwrócenie uwagi na zawarte w nim określenie "z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu". Dotyczy ono terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia w określonej procentowo wysokości, w powiązaniu z wynikającą z decyzji zmianą wysługi lat. Konieczność określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia wynika z treści art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie bowiem z tym przepisem roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Bieg przedawnienia takich roszczeń, w myśl art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia.

Zdaniem Sądu I instancji, analiza tego ostatniego przepisu prowadzi do wniosku, że dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr - tak jak wymaga tego przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia - przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat, a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej. W konsekwencji policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu na nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Natomiast podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres.

Policjant nabywa zatem prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat uwzględniającej wysługę liczoną na dzień przyjęcia do służby. W przypadku, gdy już w dacie przyjęcia do służby legitymuje się on wymaganą wysługą lat, to już z tym dniem nabywa uprawnienie do wzrostu uposażenia. Oznacza to, że uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa. Złożenie przez policjanta wymaganych dokumentów i wydanie decyzji (rozkazu personalnego) ma charakter potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie.

Sąd I instancji wbrew twierdzeniom organów uznał, iż podejmowane w tym zakresie rozstrzygnięcie nie ma charakteru konstytutywnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, że przedmiotowe decyzje (rozkazy personalne) mają charakter deklaratoryjny.

W ocenie Sądu I instancji, policjant z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa, a w konsekwencji roszczenie o jego realizację. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Uruchomienie przez policjanta jego prawa następuje poprzez złożenie wniosku, a następnie wydanie stosownej decyzji (rozkazu personalnego). Przy czym te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania już faktycznie istnieje. Złożenie przez policjanta wniosku o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia.

Z powyższych względów Sąd I instancji uznał, że policjant nabył prawo do wzrostu uposażenia z tytułu większej wysługi lat, nie z dniem złożenia wniosku o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, ale wcześniej. Prawo to istniało już w dniu przyjęcia do służby, a ponieważ przerwanie biegu przedawnienia tego prawa zostało dokonane w dniu 18 lipca 2013 r., tj. w dniu złożenia wniosku do organu, to termin nabycia prawa należnego funkcjonariuszowi do wyższego uposażenia z tytułu wysługi lat winien uwzględniać okres nieprzedawniony - 3 lata przed złożeniem wniosku.

Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że funkcjonariusz składając wniosek w dniu 18 lipca 2013 r. dołączył do niego wszystkie, wymagane prawem dokumenty, dla potwierdzenia istnienia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Organy policji nie musiały więc w prowadzonym postępowaniu zbierać całego materiału dowodowego, ograniczając się jedynie do jego uzupełnienia. To zaś, w ocenie Sądu, dodatkowo przemawiało za tym, że organ ustalając wzrost uposażenia policjantowi dopiero od dnia wpłynięcia do organu protokołów z przesłuchania świadków, uchybił przepisom prawa. Okoliczności uzasadniające wzrost uposażenia istniały już bowiem wcześniej, a samo ich istnienie zostało wykazane przez policjanta już w chwili składania wniosku inicjującego niniejsze postępowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 106 ust. 1 i art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez ich błędną wykładnię.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów składających się na podstawy skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć przyjdzie, że skarżący kasacyjnie organ podniósł jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przyjąć w tej sytuacji należy, że ustalony w sprawie stan faktyczny i zaakceptowany przez Sąd I instancji jest bezsporny.

Zaprezentowana przez autora skargi kasacyjnej wykładnia powołanych w niej przepisów została oparta na założeniu, że w przypadku, gdy udokumentowanie przez skarżącego okresu zaliczanego do wysługi lat nastąpiło po dacie przyjęcia do służby, to wówczas w sprawie znajduje zastosowanie art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tą zmianę. W takim wypadku okolicznością uzasadniającą zmianę uposażenia zasadniczego jest złożenie przez wyżej wymienionego policjanta, stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr, dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat. Zdaniem organu, nabycie przez skarżącego prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat nastąpiło zatem na dzień złożenia ostatnich z wymaganych do rozpatrzenia sprawy dokumentów (20 lipca 2016 r.)

Dokonując oceny w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia, termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Powyższa regulacja wskazuje, że to powołany wyżej przepis rozporządzenia, a nie art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, stanowi podstawę do określania terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat.

Przy dokonywaniu wykładni § 5 ust. 4 in fine rozporządzenia niezbędne jest zwrócenie uwagi na zawarte w nim sformułowanie "z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu". Dotyczy ono terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia w określonej procentowo wysokości, w powiązaniu z wynikającą z decyzji zmianą wysługi lat. Konieczność określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia jest konsekwencją tego, że stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o Policji prawo do uposażenia ulega przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Z kolei z art. 107 ust. 3 pkt 1 tej ustawy wynika, że bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia.

Podkreślić również trzeba, że istnienie okresów uwzględnianych przy ustalaniu wysługi lat przy przyjęciu policjanta do służby ma charakter obiektywny. O tym, czy policjantowi w rozkazie personalnym zostanie ustalona wysługa lat oraz czy otrzyma odpowiedni wzrost uposażenia zasadniczego decyduje jedynie udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat. Nieprzedłożenie przez policjanta przy przyjęciu do służby dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat skutkuje tym, że jego uposażenie zasadnicze zostanie ustalone w wysokości niższej niż mogłoby być ustalone, gdyby w tym terminie prawidłowo te okresy udokumentował. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za cały okres od przyjęcia do służby w Policji do dnia złożenia wniosku o zmianę wysługi lat.

Przepisy § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia przewidują, że również w razie zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, natomiast termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia określa się z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Oznacza to, że oprócz art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, określającego 3 letni termin przedawnienia, należy także uwzględniać art. 107 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, regulujący kwestię przerwania biegu przedawnienia. Dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat, a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej. Policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu na nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Natomiast podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że policjant nabywa prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat uwzględniającej wysługę liczoną na dzień przyjęcia do służby. W przypadku, gdy już w dacie przyjęcia do służby legitymuje się on wymaganą wysługą lat, to już z tym dniem nabywa przedmiotowe uprawnienie. Oznacza to, że uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa. Złożenie przez policjanta wymaganych dokumentów i wydanie rozkazu personalnego ma charakter potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie. Wydany w tym przedmiocie rozkaz personalny ma charakter deklaratoryjny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, wyjaśnić należy, że policjant z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa i jego realizację. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Uruchomienie przez policjanta jego prawa następuje poprzez złożenie stosownego wniosku, a następnie wydanie przez organ rozkazu personalnego w tym przedmiocie. Przy czym, jak już wyżej podano, te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania już faktycznie istnieje. Złożenie przez policjanta wniosku o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia.

Przedstawiona wyżej wykładnia przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia jest ugruntowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. orzeczenia powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a także wyrok NSA z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3106/15; wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3257/15, dostępne: CBOIS), zaś Sąd rozpoznający skargę kasacyjną w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw do zmiany tego stanowiska.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.