Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 288/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a w zw,z art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 15 ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: par. 14 ust. 1 pkt 3, 2, par. 4 pkt 1,
journal: Dz.U. 2004 nr 239 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu  w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej,  Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 11 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie obowiązków służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 28 grudnia 2012 r. nr [...].


UZASADNIENIE

W dniu 21 marca 2011 r. D. M. - podinspektor w stanie spoczynku, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 86 poz. 734 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.", zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o wydanie zaświadczenia dotyczącego pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu za lata 1990-2006.

Komendant Miejski Policji postanowieniem z dnia 28 grudnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", odmówił wydania D. M. zaświadczenia o wykonywaniu obowiązków służbowych uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 ze zm.) – dalej: "ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy" oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że ustalono przebieg służby wnioskodawcy w latach 1990-2006 i zwrócono się do odpowiednich komórek organizacyjnych z pytaniem czy pełnił on służbę w warunkach określonych w art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W trakcie postępowania analizie poddano akta osobowe oraz pozyskano informacje w zakresie służby wyżej wymienionego od Komendanta Powiatowego Policji, Naczelnika Zarządu w G. Centralnego Biura Śledczego KGP oraz Naczelnika Wydziału do Walki z Przestępczością Przeciwko Życiu i Zdrowiu KMP (obecnie Wydziału Kryminalnego).

Na podstawie zebranych dokumentów stwierdzono, że strona nie pełniła służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, co skutkowało wydaniem postanowienia z dnia 18 października 2011 r. o odmowie wydania zaświadczenia. Postanowienie to zostało uchylone przez Komendanta Wojewódzkiego Policji.

Uwzględniając wytyczne organu odwoławczego uzupełniono materiały archiwalne i ponownie zwrócono się o informacje do Komendanta Komisariatu Policji [...] oraz Naczelnika Wydziału Kryminalnego KMP o dokładną analizę materiałów.

Z odpowiedzi wyżej wymienionych podmiotów oraz analizy pozostałego materiału dowodowego wynika, że brak jest zapisów świadczących, iż podczas czynności podejmowanych przez stronę w trakcie służby istniało bezpośrednie zagrożenie jego życia lub zdrowia. Wprawdzie policjant realizował czynności operacyjno-rozpoznawcze, jednak nie można ich zakwalifikować do czynności określonych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Organ zwrócił uwagę, że Policja z racji specyfiki służby wykonuje swoje działania z narażeniem, jednak w rozumieniu ww. przepisu chodzi o szczególne warunki służby z elementami zagrożenia życia lub zdrowia.

W zażaleniu na to postanowienie D. M. zarzucił organowi błędną interpretację § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. oraz naruszenie przepisów postępowania wyjaśniającego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podniósł, że badanie akt osobowych i dokumentów operacyjnych przez organ, odbyło się pod kątem bezpośredniego zagrożenia życia, a nie jak wskazuje art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy pod kątem występowania warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Według niego ustalenia dokonane przez organ, zostały wykonane z naruszeniem art. 80 k.p.a.

Wskazał również na dokumenty, których brak jest w aktach sprawy oraz podkreślił, że w trakcie służby samodzielnie realizował wiele spraw operacyjnych, gdzie zatrzymywani byli sprawcy morderstw, rozbojów, włamań, wymuszeń rozbójniczych, członkowie zorganizowanych grup przestępczych oraz osoby produkujące i rozprowadzające narkotyki. Jako Zastępca Naczelnika i Naczelnik Wydziału Kryminalnego KMP, bezpośrednio uczestniczył przy realizacji spraw operacyjnych przydzielonych podwładnym. Był wielokrotnie wyróżniany i nagradzany.

Po rozpatrzeniu zażalenia Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia 11 lutego 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2, art. 219, art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu niższej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych: podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno - rozpoznawcze lub dochodzeniowo - śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zatem podwyższenie emerytury policyjnej uzależnione jest od tego, czy podejmowanie określonego rodzaju czynności miało miejsce w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia. Stosownie do orzecznictwa sądów administracyjnych takie zagrożenie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć; musi mieć charakter obiektywny i konkretny.

W zgromadzonym materiale brak jest potwierdzenia uczestnictwa strony w działaniach z bezpośrednim narażeniem życia lub zdrowia.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji dokonał szczegółowej analizy dowodów w postaci dokumentów archiwalnych oraz akt osobowych strony, stosując się do poleceń zawartych w uzasadnieniu postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 13 grudnia 2011 r.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że żądanie wydania zaświadczania, nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych. Zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę może nastąpić w przypadku, gdy nie można, spełnić żądania strony, ze względu na treść posiadanych danych lub brak dokumentów będących w dyspozycji organu – co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Co ważne zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu.

Wprawdzie w wielu sprawach prowadzonych przez stronę sprawcy dokonanych przestępstw byli osobami niebezpiecznymi, mogą posiadać różnego rodzaju broń, należą do zorganizowanych grup przestępczych, charakteryzowali się ogromną brutalnością i byli wcześniej karani m.in. za przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu, jednak żaden z dokumentów - raporty, notatki, sprawozdania z realizacji działań, itp. oraz dokumenty, które znajdują się w aktach osobowych nie wykazują jednoznacznie uczestnictwa strony w czynnościach zagrażających jego życiu i zdrowiu. Jako wieloletni funkcjonariusz pionu kryminalnego wydawał on polecenia podległym funkcjonariuszom, przekazywał różnego rodzaju sugestie, a także odpowiednio ukierunkowywał podwładnych w zakresie prowadzenia form pracy operacyjnej.

W podsumowaniu organ odwoławczy wskazał, że kwerenda materiałów archiwalnych została przeprowadzona przez organ pierwszej instancji wnikliwie i z należytą starannością, a w uzasadnieniu postanowienia wykazano źródła wiedzy, które poddano sprawdzeniu. Wymienione zostały konkretne dokumenty poddane analizie, z których wynika, że służba pełniona przez stronę w latach 1990-2006 nie powodowała bezpośredniego zagrożenie życia lub zdrowia.

D. M. zaskarżył opisane wyżej postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jego uchylenia.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art.15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy poprzez całkowite nieuwzględnienie unormowań w nim zawartych oraz art. 218 ust. 1 i 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z zeznań wskazanych świadków.

W uzasadnieniu wskazał, że uczestniczył w zatrzymywaniu kilkudziesięciu sprawców zabójstw, napadów rabunkowych, rozbojów, gwałtów, kradzieży z włamaniem, producentów narkotyków oraz fałszywych środków płatniczych polskich i zagranicznych. Komendant Miejski Policji posiada wiedzę i powinien uznać z urzędu, iż wykonując na co dzień czynności policyjne na tzw. pierwszej linii, na miejscu zdarzeń kryminalnych, zatrzymując podejrzanych, wykonując czynności operacyjne (pozyskując informacje) mając bezpośredni kontakt ze sprawcami przestępstw, narażony był nie tylko na bezpośrednie zagrożenie ze strony zatrzymywanych i niebezpieczeństwo wynikające z udziału w zdarzeniach kryminalnych, ale również na utratę zdrowia wskutek traumatycznych odczuć wynikających z warunków zagrożenia.

Podkreślił, że w momencie zakończenia służby został zaliczony przez resortową komisję lekarską do III grupy inwalidzkiej, przy czym inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą w Policji, natomiast obecnie stan zdrowia znacznie się pogorszył i został uznany za inwalidę I grupy w związku ze służbą w Policji.

W jego ocenie organy obu instancji nieprawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy prawa całkowicie ignorując regulacje warunkujące w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy podwyższenie emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organy uwzględniły wyłącznie przepisy aktu niższego rzędu, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., który - wprowadzając zapis o bezpośrednim zagrożeniu życia i zdrowia – zawęża krąg funkcjonariuszy uprawnionych do podwyższonych świadczeń emerytalnych. Stąd uzasadniony jest pogląd o niezgodności unormowania tej części rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego uprawnienia zawartego w ustawie w celu jej wykonania. Podobne stanowisko zostało wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych. W konsekwencji uzasadniony jest zarzut, że podstawą oceny w sprawie był niekonstytucyjny przepis.

Skarżący podkreślił, że po zakończeniu służby w Policji wystawiono mu opinię o służbie, w której wymieniono uczestnictwo w warunkach zagrożenia życia i zdrowia. Podobne zapisy znajdują się w innych dokumentach, których jednak nie załączono do akt osobowych.

Jego zdaniem niesłuszne jest twierdzenie organów, że postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie z art. 218 § 1 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających jedynie z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju, gdyż orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza również przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków.

Ponadto organ przed dokonaniem analizy dokumentów, o której mowa w postanowieniach, tzn. szukania zapisów świadczących o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, powinien ustalić czy istnieje wymóg, aby zapisy dosłownie stwierdzały, że określona czynność zagraża życiu i zdrowiu, czy też wystarczy opis czynności operacyjnej konkretnej akcji. Oczywiste jest, iż skoro ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu to właściwym do gromadzenia dokumentacji w niezbędnym zakresie jest organ Policji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm. ), dalej zwanej p.p.s.a.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; zgodnie zaś z art. 135 § 1 przedmiotowego aktu normatywnego sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Odnosząc się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego.

Zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi policji.

W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm., zwana dalej ustawą) ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana z kolei została w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 zwane dalej rozporządzeniem w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy).

Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Sąd zwraca uwagę, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach Działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza policji w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Art. 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w niezbędnym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczania, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia.

W odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu dostrzec przede wszystkim trzeba, że przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy, stanowiący regulację szczególną, w sposób wyraźny wskazuje, iż winno być ono wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. W sposób jednoznaczny wyłączył tym samym szerszy zakres postępowania wyjaśniającego. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia stosowanie uregulowania art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Tym samym nie ma racji skarżący zarzucając organom naruszenie art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków.

W zakresie dokonanej oceny legalności, jako słuszne Sąd uznał zastosowanie w niniejszej sprawie przez organy § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, dalej jako rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji).

Podkreślić należy, że zgodnie z ustaloną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, znajdującą swój wyraz w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Źródła prawa powszechnie obowiązującego określone zostały w art. 87 Konstytucji RP, w myśl którego do źródeł tych zalicza się: Konstytucję, ustawy, rozporządzenia, ratyfikowane umowy międzynarodowe, a także akty prawa miejscowego ustanowione przez właściwe organy publiczne na obszarze ich działania. Organy administracji publicznej związane są zatem całością porządku prawnego. Oznacza to, że nie mogą odstępować od stosowania przepisów ustawowych, bądź aktów wykonawczych, powołując się bezpośrednio na przepisy Konstytucji. Nie są też uprawnione do rozstrzygania w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i nie mogą odmówić zastosowania w sprawie obowiązującego przepisu uznając jego niekonstytucyjność. Stosownie do poczynionych wyżej uwag, rozstrzygając w niniejszej sprawie o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia, organy obowiązane były zastosować regulację § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji.

Przyznając funkcjonariuszom w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji wydane zostało przywołane wyżej rozporządzenie, którego zapisy jako obowiązujące w dniu wydania postanowienia winny być zastosowane przez organy administracji publicznej. Jednakże w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie uznać należało, że wskazana regulacja § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji obarczona jest wadliwością powodującą konieczność odmowy zastawania jej przez Sąd w niniejszej sprawie.

Przepis § 4 pkt 1 tego rozporządzenia stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 6 ustawy, stanowiącym podstawę jego wydania, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić, szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne: przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających; liczbę dni w roku:

1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia,

2) bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych.

Treść przepisu art. 15 ustawy należy mieć na uwadze przy wykładni § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji. Rozporządzenie bowiem jako akt niższego rzędu winno pozostawać w zgodzie z ustawą i nie może wykraczać poza ustawową delegację. Ustalając na gruncie niniejszej sprawy znaczenie i zakres normy prawnej wynikającej z § 4 pkt 1 omawianego rozporządzenia, skład orzekający w pełni podzielił stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/GL 1014/07 - LEX nr 489091, co do niezgodności wskazanej regulacji z ustawą oraz Konstytucją RP.

W zakresie dokonanej oceny wskazać należy, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy, do którego odsyła art. 15 ust. 6 ustawy, w pkt 3 przewiduje podwyższenie emerytury za każdy rok służby pełnionej w "warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu." Przepis art. 15 ust. 6 ustawy zawiera z kolei delegację upoważniającą Radę Ministrów do określenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, w tym odnośnie służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (jak określa art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy), poprzez uwzględnienie liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia. W ramach uwzględnienia liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, niewątpliwie nie mieści się określenie kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, dotyczącego bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia.

Analiza treści przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, w zestawieniu z treścią art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, prowadzi do wniosku o jego niezgodności z regulacją ustawową, jako aktem wyższego rzędu. Zwrot "bezpośrednio" oznacza bowiem, że coś dotyczy czegoś wprost. Wobec tego, bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia wiąże się z faktycznym, a nie hipotetycznym zagrożeniem tych dóbr. Co jednak najistotniejsze w art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy, ustawodawca nie posługuje się tym zwrotem. W ustawie brak jest upoważnienia do dookreślenia i przez to także do zawężenia w rozporządzeniu kryterium podwyższenia emerytury, określonego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy; co uczyniono w § 4 pkt 1 tego rozporządzenia, używając zwrotu "bezpośrednio".

Stąd unormowanie zawarte w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy.

W związku z tym, uzasadnione jest też stwierdzenie o niezgodności unormowania rozporządzenia w tej części z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, według którego rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Z regulacji art. 178 Konstytucji, zgodnie z którą sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, wynika dla sądu obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów rozporządzenia, które uznaje za sprzeczne z ustawą i Konstytucją. Stwierdzenie niezgodności - w określonym wyżej zakresie - przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z Konstytucją i ustawą, uzasadnia zatem odmowę zastosowania zakwestionowanej regulacji w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji prowadzi to również do uznania, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie utrzymane nim w mocy, wydane na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją i ustawą, naruszają przepisy prawa. Dostrzec należy, że odmawiając wydania skarżącemu zaświadczenia organy przede wszystkim podkreślały brak danych potwierdzających istnienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Naruszone zostało zatem prawo materialne w zakresie podstaw rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, które miało wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, dotyczącego pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ orzekający, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a uwzględni, że odmówiono zastosowania w przedmiotowej sprawie kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., dotyczącego "bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia". Nadto winien dokonać szczegółowej analizy wszelkiej dokumentacji będącej w posiadaniu policji, odnosząc się przy tym konkretnie do wymienionych przez skarżącego przypadków do wskazania, których powinien go zobowiązać.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.