Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 388/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 183 par. 1 i par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 15 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
journal: Dz.U. 1973 nr 48 poz 282
law: Ustawa z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 804/13 w sprawie ze skargi S. O. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 388/14

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 804/13, oddalił skargę S. O. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Łodzi, orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1961 r., wywłaszczyło na rzecz Państwa za odszkodowaniem nieruchomość stanowiącą własność J. O. Wywłaszczenia dokonano w celu realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie stacji osobowej PKP, w związku z elektryfikacją linii kolejowej Warszawa – Kutno.

Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania J. O., decyzją z dnia [...] listopada 1961 r. utrzymała w mocy orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1961 r. w części dotyczącej wywłaszczenia, a w części dotyczącej odszkodowanie odroczyła wydanie decyzji. Komisja Odwoławcza, decyzją z dnia [...] marca 1962 r., uchyliła orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1961 r. w części dotyczącej odszkodowania i zleciła organowi I instancji przydzielenie wywłaszczonemu nieruchomości zamiennej.

Prezydium WRN w Łodzi, decyzją z dnia [...] stycznia 1966 r., orzekło o przyznaniu J. O. odszkodowania.

Komisja Odwoławcza, decyzją z dnia [...] czerwca 1966 r., utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 1966 r.

Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu wniosku S. O. – jednego z następców prawnych J. O., decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., stwierdził nieważność decyzji: z dnia [...] stycznia 1966 r. i z dnia [...] czerwca 1966 r., a odmówił stwierdzenia nieważności decyzji: z dnia [...] sierpnia 1961 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, z dnia [...] listopada 1961 r. i z dnia [...] marca 1962 r. oraz umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1961 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek S. O., decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., uchylił w całości decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r., stwierdził nieważność decyzji: z dnia [...] stycznia 1966 r. i z dnia [...] czerwca 1966 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji: z dnia [...] sierpnia 1961 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, z dnia [...] listopada 1961 r. i z dnia [...] marca 1962 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1961 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. O., uznał, że jest ona niezasadna. W uzasadnieniu orzeczenia podkreślono, że przedmiotem skargi jest część decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1961 r. oraz orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1961 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Pozostała część rozstrzygnięcia, jako nieobjęta skargą i mogąca samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, stała się prawomocna. Postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. toczyło się w trybie nadzwyczajnym, określonym w art. 156 § - 158 K.p.a. Jest to postępowanie, mające charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej wydawania przepisami prawa. Dokonując zatem oceny legalności wydanych decyzji wywłaszczeniowych organ nadzoru badał jedynie na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona, kto to postępowanie zainicjował, czy w postępowaniu poprzedzającym wydanie w tym względzie decyzji zachowana została procedura określona w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 10, poz. 64, ze zm.; dalej: ustawa wywłaszczeniowa). Wskazano, że z akt wynika, iż celem na jaki wywłaszczono nieruchomość była rozbudowa stacji Kutno, w związku z elektryfikacją linii kolejowej Warszawa – Kutno. Podmiotem ubiegającym się o wywłaszczenie była Dyrekcja Okręgowych Kolei Państwowych w Warszawie. Tak określony cel mieścił się w pojęciu "celu użyteczności publicznej", o którym mowa art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Niezbędność nieruchomości (sytuacja, kiedy przedmiot wywłaszczenia jest wnioskodawcy koniecznie potrzebny do realizacji określonego celu dopuszczającego wywłaszczenie, ponieważ bez niego cel ten nie będzie możliwy do osiągnięcia) potwierdza z kolei zaświadczenie z dnia 23 marca 1959 r. o lokalizacji szczegółowej inwestycji w rejonie objętym wywłaszczeniem. Wszczęcie postępowania poprzedzone zostało bezskuteczną próbą pozyskania nieruchomości w drodze dobrowolnego jej zbycia przez właściciela, czego wymagał art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Tym samym w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 3 ust. 1 tej ustawy, co dawało podmiotowi zainteresowanemu pozyskaniem nieruchomości prawo zgłoszenia organowi do spraw wewnętrznych prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania legalności zastosowanej wobec J. O. procedury wywłaszczeniowej. Właściciel gruntu został poinformowany o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o treści zgłoszonego w tym względzie wniosku, a przed wydaniem decyzji przeprowadzono z jego udziałem rozprawę, z której sporządzono stosowny protokół. Prezydium WRN w Łodzi dopełniło więc wymogów określonych w art. 16 ust. 1 i art. 20 ust. 1 powołanej ustawy. Orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1961 r. precyzyjnie określa przedmiot wywłaszczenia oraz zawiera wszystkie konieczne elementy, o których mówią przepisy ustawy wywłaszczeniowej. Tak więc orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1961 r. oraz decyzja z dnia [...] listopada 1961 r. wydane zostały w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy wywłaszczeniowej i brak jest podstaw do formułowania zarzutu obarczenia ich wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną wniósł S. O., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ nieprawidłowo ustalono stan faktyczny odnośnie powierzchni wywłaszczonej części działki. Nie ustalono więc przedmiotu wywłaszczenia. Organy nie przestrzegały przepisów rozporządzeń: Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1961 r. w sprawie budownictwa specjalnego (Dz.U. nr 35, poz. 176, ze zm.) oraz Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 15 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. nr 38, poz. 196, ze zm.). Pominięto dowody z dokumentów świadczące o przyczynach nieprzyznania J. O. działki zamiennej;

• art. 20 ust. 1-2 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej, ponieważ nie stwierdzono nieważności decyzji, pomimo że wniosek o wywłaszczenie złożony przez Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w Warszawie powinien zostać oddalony. Nie uzgodniono bowiem z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji, nieprawidłowo ustalono przedmiot wywłaszczenia, nie uwzględniono wniosku J. O. o przyznanie nieruchomości zamiennej, pomimo że Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w Warszawie dysponowała na terenie Kutna nieruchomościami zamiennymi oraz nie rozpoznano wniosku J. O. o wywłaszczenie całej nieruchomości.

Odpowiedzi na skargę nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd i uzasadnić swoje twierdzenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi jaka powinna być prawidłowa wykładnia zastosowanego przepis prawa, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź, odnajdując błędy prawne, niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści i tylko takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Podnieść trzeba, że stan faktyczny sprawy wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono wystarczający materiał dowodowy, aby ocenić czy zaistniały przesłanki określone w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 10, poz. 64, ze zm.; dalej: ustawa wywłaszczeniowa). Wyrażona zaś w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, czyli do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, mają obowiązek ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Sąd I instancji dokonał oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego w kontekście możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stan sprawy został obszernie opisany oraz odniesiono się do wszystkich zarzutów skargi. Fakt, że WSA w Warszawie nie podzielił argumentów zawartych w skardze, nie oznacza, że uchybiono zasadom oceny zebranego materiału dowodowego. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Podnieść należy, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest całkowicie bezpodstawny. W świetle art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji o wywłaszczeniu, organ nie był zobowiązany do przedstawienia dowodu uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Wymóg taki został dodany dopiero ustawą z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 48, poz. 282). Przepisy nowelizujące weszły w życie w dniu 28 listopada 1973 r., a więc ponad 10 lat od dnia wydania decyzji wywłaszczeniowych. Nie można zatem uznać, że wniosek o wywłaszczenie Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Warszawie z dnia 30 lipca 1960 r. nie odpowiadał tym przepisom.

Podkreślić również trzeba, że żaden przepis ustawy wywłaszczeniowej nie nakazywał obligatoryjnej realizacji wniosku o przydział zamiennej nieruchomości w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość była położona w graniach miasta. Zasady przyznawania nieruchomości zamiennej, określone w art. 10 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, dotyczą tylko nieruchomości rolnych położonych poza obszarami miast. Zauważyć też należy, że tryb wywłaszczenia określony w tej ustawie nie nakładał na organy obowiązku uwzględniania wniosku właściciela nieruchomości o jej wywłaszczenie w całości.

Całkowicie niezrozumiale jest także przywołanie w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzeń: Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1961 r. w sprawie budownictwa specjalnego (Dz.U. nr 35, poz. 176, ze zm.) oraz Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 15 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. nr 38, poz. 196, ze zm.). Rozporządzenie Rady Ministrów jest typowym dla gospodarki centralno-planowej aktem prawnym określającym organy odpowiedzialne za realizacje poszczególnych rodzajów budowli i budynków o charakterze specjalnym. Z kolei rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury zawiera jedynie normy techniczne dla wznoszonych budynków. Tym samym argumenty te należy uznać za chybione.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.