Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 204/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2024 r. sprawy sprawę ze skargi A. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 grudnia 2023 r., znak:WS-VI.7536.1.76.2023.AS w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego A. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta Limanowski decyzją z dnia 28 czerwca 2023 r. nr GN.6821.44.2022 działając na podstawie art. 124 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a. ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 2,53 ha położonej w obr. J. gmina Łukowica, stanowiącej własność A. C., dla której Sąd Rejonowy w Limanowej, V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...] - poprzez udzielenie zezwolenia T. S.A. na realizację inwestycji celu publicznego pn. "Budowa stacji 15/0,4kV w miejscowości J., Gm. Ł.". Zezwolenie to obejmuje prawo wstępu osobom upoważnionym przez wnioskodawcę na teren działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obr. J. , gmina Ł. w celu posadowienia projektowanych urządzeń energetycznych na w/w działce oraz w przyszłości w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją sieci energetycznej. Obszar objęły ograniczeniem pod budowę sieci kablowej i podpory słupowej celem powiązania sieci napowietrznej z siecią kablową poprzez zastosowanie łącznika sieci napowietrznej wynosi 152 m2. Powierzchnia ograniczenia na czas wykonywania robót wynosi 990 m2. Przebieg linii oraz obszar zajętości, na którym następuje ograniczenie sposobu

korzystania z nieruchomości został wskazany w załączniku graficznym nr 1 do niniejszej decyzji, który stanowi jej integralną część. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja jest realizacją celu publicznego określonego w art. 6, pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Należy również wskazać, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ł., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Łukowica nr XXXIV/199/06 z 23 października 2006 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 900 poz. 5464 z 8 grudnia 2006 roku. Fragment przedmiotowej działki, na którym planowana jest inwestycja znajduje się częściowo w terenie drogi powiatowej klasy Z- oznaczonym symbolem KD (DP-Z 25224), częściowo w terenie rolnym na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz zagrożenia podtopieniem- oznaczonym symbolem B123 RZ-ZZ i częściowo w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej z warunkową możliwością zabudowy w strefie o mniej korzystnych warunkach geotechnicznych i na obszarach zagrożenia podtopieniem- oznaczonym symbolem B34 MU-ZW. Zapisy miejscowego planu dopuszczają realizację urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji zw. z użytkowaniem podstawowym na w/w obszarach. Nadmienić należy, iż w w/w uchwale Rady Gminy Ł. widnieje następujący zapis, dotyczący całości obszaru objętego opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, świadczący o zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego: "Utrzymuje się istniejące na obszarze Gminy wyodrębnione i niewyodrębnione na rysunku planu sieci oraz urządzenia infrastruktury technicznej, w tym m.in.: a/ wodociągowe (rurociągi i ujęcia wody), b/ kanalizacyjne (sanitarne i opadowe), c/ melioracyjne, d/ gazowe (rozdzielcze), e/ gospodarki odpadami, f/ elektroenergetyczne (linie napowietrzne i kablowe, stacje transformatorowe), g/ łączności (linie napowietrzne i kablowe, stacje telefonii komórkowej). 2) Dopuszcza się budowę, modernizację, przebudowę, rozbudowę oraz realizację nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w celu: a/ zapewnienia optymalnego funkcjonowania terenów zabudowanych i przeznaczonych do zabudowy, b/ poprawy warunków ochrony środowiska i krajobrazu. Odnosząc się do treści art. 124 ust. 3 należy wskazać, że w uzasadnieniu wniosku o wydanie decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] położonej w obr. J. , wnioskodawca przedstawił przebieg rokowań z właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Z załączonej do wniosku dokumentacji wynika, iż pełnomocnik spółki T. kilkukrotnie kierował korespondencję do A. C., która została prawidłowo doręczona na adres zgodny z zapisami ewidencji gruntów i budynków. Ponadto, z w/w dokumentacji wynika, iż Pa A. C. otrzymał propozycję finansową. Pomimo jednak prowadzonych rokowań nie zostało zawarte porozumienie, wobec czego pełnomocnik T. S.A. złożył wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w J. do Starosty Limanowskiego. Mając na uwadze opisane okoliczności, organ powiadomił strony o prowadzonym postępowaniu, jednocześnie zarządzając rozprawę administracyjną, której celem było stworzenie stronom warunków do rozmowy, a także próba nakłonienia stron do zawarcia porozumienia. Na rozprawie administracyjnej, która odbyła się 12 października 2022 roku, A. C. wyraził chęć podjęcia rozmów w sprawie umiejscowienia planowanej sieci energetycznej, natomiast przedstawiciel T. S.A. zobowiązał się, iż poinformuje organ o wyniku uzgodnień z właścicielem dz. ew. nr [...] obr. J. w terminie do 25 października 2022 r. Pełnomocnik T. S.A. zwrócił się z prośbą o wydłużenie do 7 listopada 2022 roku terminu ustalonego na rozprawie, a prośba ta została rozpatrzona przez tut. organ pozytywnie. 7 listopada 2022 r. pełnomocnik organu złożył wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego ze względu na poczynione nowe ustalenia z właścicielem dz. ew. nr [...] obręb J.. Wobec w/w pisma organ, zgodnie z art. 98 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwrócił się do A. C. z prośbą o udzielenie informacji czy jako strona postępowania wyraża zgodę na jego zawieszenie. Pismem z 22 listopada 2022 r. właściciel nieruchomości wyraził zgodę na zawieszenie postępowania prowadzonego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] obręb J. gm. Ł., wobec czego postanowieniem z 23 listopada 2022 r. tut. organ zawiesił postępowanie wszczęte w dniu 21 września 2022 r. 12 maja 2023 r. właściciel dz. ew. nr [...] obręb J. zwrócił się do organu z prośbą o zorganizowanie kolejnej rozprawy administracyjnej. Wobec powyższego postanowieniem z 15 maja 2023 r. organ podjął zawieszone uprzednio postępowanie administracyjne i zawiadomieniem poinformował strony postępowania o wyznaczeniu kolejnej rozprawy administracyjnej. Na rozprawie administracyjnej, która odbyła się 6 czerwca 2023 r., właściciel nieruchomości wskazał, iż wyraża zgodę na przeprowadzenie sieci energetycznej. przez swoją nieruchomość, jednakże według koncepcji wypracowanej wraz z T. S.A. 30 marca 2023 r. Przedstawiciel spółki T. poinformował, iż w terminie do 13 czerwca 2023 r. przedstawi do organu wynik uzgodnień ze spółką T. , dotyczących prośby właściciela przedmiotowej nieruchomości. 13 czerwca 2023 r. do organu wpłynęło pismo w którym przedstawiono stanowisko T. w w/w sprawie. Wskazano, iż spółka podtrzymuje swoje stanowisko tj. brak wypracowania ostatecznej wersji porozumienia z właścicielem dz. ew. nr [...] obręb J..

Z treści wniosku oraz dołączonego załącznika graficznego Wynika, że na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w J. , zaprojektowana została sieć energetyczna. Powierzchnia pasa o ograniczonym sposobie użytkowania wynosi około 152 m2 tj. po 0,5 m od projektowanego kabla. Powierzchnia ograniczenia na czas wykonywania robót wynosi 990 m2. Projektowana sieć kablowa usytuowana jest w większości przebiegu 1,2 m od granicy działki drogowej- droga powiatowa oraz w odległości od 0,9 m do 4,4 m względem działki ew. nr [...] na długości 4,6 m. Od strony projektowanego słupa SN15kV sieć kablowa umieszczona jest w odległości od 1,2 m do 1,6 m od granicy dz. ew. nr [...] (działka drogowa) na długości 2,3 m. Słup SN15kV projektowany jest w odległości 1,6 m pod istniejącą napowietrzną siecią SN15kV. Głębokość posadowienia sieci kablowej to min. 0,8 m, a w przypadku przewiertów sterowanych od l do 1,5 m. Obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu budowy sieci energetycznej, ciąży na inwestorze. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe, wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Odszkodowanie ustala się w odrębnym postępowaniu, po zakończeniu robót przez inwestora, na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela ograniczonej nieruchomości.

Odwołanie od tej decyzji złożył A. C., podnosząc, że pismem z dnia 09.05.2023 poinformował T. K. o gotowości podpisania porozumienia i tym samym zgodzie na budowę sieci energetycznej na działce. We wszystkich konsultacjach z projektantem sieci prosił w zamian za udostępnienie działki [...] i wstawieniu kolejnego na niej słupa (a jest już ich kilka w obrębie działek) o przesunięciu bliżej do granicy trzech z nich z uwagi na fakt, iż prowadzi gospodarstwo o charakterze sadowniczym.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 11 grudnia 2023 r. nr Ws-VI.7536.1.76.2023.AS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, we wniosku T. S.A., o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 u.g.n. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako nr [...] o pow. 2,53 ha, położonej w obr. J. jedn. ewid. gmina Łukowica, załączono korespondencję pomiędzy inwestorem a A. C., z której wynika, że wnioskodawca występował do właściciela przedmiotowej nieruchomości z prośbą o jej udostępnienie na potrzeby planowanej inwestycji, wyjaśniając szczegóły inwestycji oraz określone wynagrodzenie z tego tytułu w wysokości 1300 zł, jednakże właściciel przedmiotowej nieruchomości nie zgodził się na udostępnienie przedmiotowej nieruchomości, wskazując, że zrealizowanie inwestycji stanowić będzie problem podczas wykonywania prac w związku z gospodarstwem o charakterze sadowniczym jakie prowadzi oraz, że projektowany słup winien być przesunięty bliżej granicy działki, wraz z tymi słupami, które znajdują się już w obrębie jego działek. Okoliczność, że właściciel nie zajmuje przychylnego stanowiska, pozostaje bez wpływu, o tyle, że w postępowaniu z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mamy do czynienia z dwiema stronami – właścicielem i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, a zatem chodzi o zawarcie między stronami stosownej umowy. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac (wyrok z dnia 5 października 2006 r. NSA I OSK 1307/05). Z kolei celem stwierdzenia realizacji drugiej ze wskazanych na wstępie przesłanek, należy wskazać, iż zgodnie z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł., zatwierdzonego uchwałą Nr XXXIV/199/06 Rady Gminy Łukowica z dnia 23 października 2006 r., działka nr [...], obr. J. jedn. ewid. gmina Ł., położona jest w obszarach opisanych symbolami: KD (DP-Z 25224) – tereny drogi powiatowej klasy – Z (fragment na którym planowana jest inwestycja); B123 RZ-ZZ – tereny rolne na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz zagrożenia podtopieniem; B34 MU-ZW - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej warunkowa możliwością zabudowy w strefie o mniej korzystnych warunkach geotechnicznych i na obszarach zagrożenia podtopieniem. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się realizację urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji zw. z użytkowaniem podstawowym na w/w obszarach. Według zapisów planu, dopuszcza się budowę, modernizację, przebudowę i rozbudowę oraz realizację nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w celu zapewnienia optymalnego funkcjonowania terenów zabudowanych i przeznaczonych do zabudowy oraz poprawy warunków ochrony środowiska i krajobrazu. W ocenie organu odwoławczego treść art. 143 ust. 2 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, iż inwestycja pn.: "Budowa stacji 15/0,4kV w m-ci J. , Gm. Ł." mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Z kolei art. 6 pkt 2 u.g.n. przesądza o tym, iż: "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń", jest celem publicznym. W świetle powyższego należy stwierdzić, że planowana inwestycja stanowi realizację celu publicznego oraz jest zgodna z planem miejscowym. Jednocześnie należy wskazać, że w ramach planowanej inwestycji inwestor przeprowadzi projektowaną sieć kablową (w większości jej przebiegu) w odległości 1,2 m od granicy działki ewidencyjnej drogowej, drogi powiatowej za zgodą PZD L., oraz w odległości od 4,4 m do 0,9 m względem działki nr [...] na długości 4,6 m. Od strony projektowanego słupa SN15kV sieć kablowa umieszona jest w odległości od 1,2m do 1,6m od granicy działki drogowej (nr [...]) na długości 2,3 m. Słup SN 15 kV projektowany jest w odległości 1,6 m pod istniejącą napowietrzną siecią SN 15 kV, dodatkowo zwymiarowano, że jest 2,4 m od pobliskiego słupa telekomunikacyjnego. Strefa kontrolowana wyniesie 1 m (po 0,5 m po obu stronach od osi projektowanego kabla). Głębokość posadowienia sieci kablowej to min. 0,8 m pod powierzchnią terenu. A w przypadku przewiertów sterowanych od 1 do 1,5 m. Inwestycja jest przedsięwzięciem istotnym dla powiązania sieci napowietrznej z siecią kablową poprzez zastosowanie łącznika sieci napowietrznej. W ocenie inwestora wybierając lokalizację sieci kierowano się minimalizacją uciążliwości, jak również aspektami technicznymi oraz obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wskazano również, że ze względu na posadowienie fragmentu sieci napowietrznej nad działką [...], jedyna możliwość wykonania zejścia z sieci napowietrznej i budowy sieci kablowej jest na działce [...] oraz o tym, że nowa sieć kablowa została ustalona w oparciu o dokonanie analizy możliwości ominięcia przedmiotowej nieruchomości gruntowej.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. C. podnoszą, że organy nie dokonały dokładnej analizy jego sprawy. Nikt nie odniósł się bowiem do jego prośby o zmianę umiejscowienia słupa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez zezwolenie na przebudowę fragmentu sieci elektrycznej (sieci kablowej i podpory słupowej), która ma być zlokalizowana w części, na działce należącej do skarżącego. Zarzuca on, że nie uwzględniono jego postulatu, dotyczącego lokalizacji słupa (podpory słupowej), który utrudniał mu będzie prowadzenie działalności sadowniczej (słup ten ma być zlokalizowany w pasie, między rzędami drzew owocowych, który to pas przeznaczony jest pod ruch maszyn rolniczych służących pielęgnacji drzew oraz zbiorom owoców). W ocenie sądu decyzja jest wadliwa.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm. dalej; ustawa) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei przepis art. 124 ust.3 ustawy stanowi, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio.

Istotą decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ograniczenie uprawnień właściciela nieruchomości poprzez zobowiązanie go do udostępnienia tej nieruchomości celem wykonania przez inny podmiot robót budowlanych, określonych w decyzji. Finalnie, zezwolenie takie daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest przy tym zawężona wyłącznie do robót wymienionych w art. 124 ust. 1 ustawy. Przepis ten może znaleźć zastosowanie, gdy spełnione zostaną przewidziane w nim trzy przesłanki. Pierwsza to charakter przedsięwzięcia dla którego decyzja o ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości ma być wydana. Dotyczyć ma ono zakładania i przeprowadzenia na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Druga z przesłanek, to brak zgody na taką inwestycję udzieloną przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, po której inwestycja ma być przeprowadzona poprzedzona rokowaniami, które nie doprowadziły do porozumienia w sprawie dobrowolnej zgody właściciela nieruchomości na dokonanie tych robót. Trzecia przesłanka, to zgodność zamierzenia z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W niniejszej sprawie zgoda na ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości została wydana na przeprowadzenie robót budowlanych dotyczących budowy fragmentu linii elektrycznej. Nie budzi wątpliwości sądu, że roboty te zakresowo mieszczą się w pojęciu zakładania i przeprowadzenia sieci dystrybucji energii elektrycznej. Roboty te objęte są zatem dyspozycją art. 124 ust. 1 ustawy. W ocenie sądu postępowanie poprzedzające wydaniem zaskarżonej decyzji było wadliwe, z uwagi na brak wykazania przez organ, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jest świadomy, tego, że w doktrynie i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że zgodność inwestycji o której mowa w art. 124 ust 1 ustawy, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można dopatrywać się w ogólnych zapisach planu, dopuszczających na całym obszarze planu, lub we wskazanych obszarach budowę urządzeń infrastruktury technicznej (por. G. Matusik G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2024 r. I OSK 1082/21 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 537/13,; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1683/17), tym niemniej, w ocenie sądu pogląd ten jest wadliwy. Przede wszystkim wskazać należy, że ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości jest formą wywłaszczenia. Podkreślić też należy, że podobnemu celowi jak decyzja wydana na podstawie art. 124 ust 1 ustawy służy cywilistyczna instytucja służebności przesyłu (art. 3051-3054 K.c). Jeżeli zatem uznać, że forma wywłaszczenia jest priorytetowa w stosunku do cywilistycznej formy ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, związanej zakładaniem sieci przesyłowych (a tak kwestię tą zdają się postrzegać nie tylko organy administracji ale, częściowo też sądy administracyjne) to akt, który taką formę wywłaszczenia przewiduje – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, powinien przewidywać nie tylko możliwość budowy, w konkretnym obszarze urządzeń infrastruktury technicznej, ale też jej przebieg. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są bowiem prawem powszechnie, w danym obszarze obowiązującym, które to zapisy muszą być jednoznaczne, jak każde inne przepisy obowiązującego prawa. Ograniczenie w prawie własności wynikające z zapisów planu (choćby na przyszłość) dla właścicieli terenów objętych tymi zapisami muszą być wiadome. Skorelowane z tym, wydawać by się mogło oczywisty wskazaniem, jest uprawnienie właścicieli terenów objętych zapisami planów do kwestionowania tych zapisów w trybie skargi, o której mowa w art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jest to jedyny etap, na którym właściciel nieruchomości jest uprawniony do skarżenia zapisów planu miejscowego, który w przyszłości, uprawniało będzie przedsiębiorstwo przesyłowe do wystąpienia o ograniczenie jego praw właścicielskich. W ramach prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust 1 ustawy, organy są bowiem związane treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w razie jego braku, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem ani organ administracji, ani sąd administracyjny kontrolujący zgodność z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 124 ustawy, nie mają możliwości kwestionowania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyznaczającymi przebieg tej inwestycji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2023 r. I OSK 243/22.

Właśnie możliwość zaskarżania ustaleń planu, co do konkretnego przebiegu mającej w przyszłości powstać infrastruktury technicznej (linii przesyłowych, ciągów drenażowych) stanowi istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności. Właściciele nieruchomości nie mają interesu prawnego by skarżyć ogólne zapisy, które dopuszczają (na całym obszarze planu lub w poszczególnych jego obszarach) budowę nowej infrastruktury technicznej, mają taką możliwość natomiast, gdy wiadomy jest jej przebieg, a przebieg ten, może naruszać przysługujące im prawo własności. Zgodność z planem, o której mowa w art. 124 ust 1 ustawy, zachodzi zatem jeżeli z planu miejscowego wynika, jaki przedbieg ma mieć planowana sieć infrastruktury technicznej. Jeżeli zapisów takich nie ma, inwestor zamierzający w danym obszarze realizować sieć infrastruktury technicznej, nie jest pozbawiony narzędzi prawnych do realizacji takiej inwestycji. Służy temu właśnie instytucja służebności przesyłu, o ile nie uda mu się uzyskać dobrowolnej zgody właściciela nieruchomości na przebieg inwestycji po jego terenie. Zauważyć też należy, że pogląd wyrażony wyżej zrównuje pod względem prawnym obszary objęte zapisami planów miejscowych, oraz nie objętych takimi zapisami. Zgodnie bowiem z art. 124 ust 1 ustawy ograniczenie o którym mowa w tym przepisie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie tylko wskazuje konkretny przebieg tej inwestycji, ale też jest zaskarżalna. W ocenie sądu, niedopuszczalne jest przyjęcie że ochrona własności w pełniejszy sposób obejmuje właścicieli terenów nieobjętych zapisami planów miejscowych, mogą bowiem skarżyć decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, od właścicieli terenów objętych planami miejscowymi, w których nie oznaczono przebiegu mającej powstać w przyszłości infrastruktury technicznej, a które zawierają jedynie ogólne zapisy o dopuszczeniu realizacji tego typu inwestycji. Zauważyć też należy, że ogólne zapisy dopuszczające budowę infrastruktury technicznej, są spotykane w zasadzie w każdym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego co wynika to z faktu, że zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury techniczne jest obligatoryjnym elementem uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Podobny pogląd wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2022 r. I OSK 920/21, w którym orzeczono, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. Musi ona zatem ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, tj. w sposób jasny musi z niej wynikać, nie tylko jednoznaczny przebieg inwestycji, ale i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w granicach niezbędnych do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2023 r. I OSK 2651/19). Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 21 marca 2017 r. I OSK 1493/15, że plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać, oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym i w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego." W uzasadnieniu tego wyroku przyjętą tezę argumentowano w sposób następujący: "Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, z uwagi na szczególny, zbliżony do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu, charakter decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., przesłanki ograniczenia korzystania z nieruchomości należy interpretować ściśle. W przepisie tym ustawodawca posłużył się określeniem, iż ograniczenie ma nastąpić "zgodnie z planem miejscowym". Normę tę należy odczytywać w powiązaniu z treścią art. 112 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, wywłaszczenie (a także ograniczenie korzystania z nieruchomości) możliwe jest na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne. Z takiego sformułowania przepisu wynika jasno, że nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, która jest niezbędna dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych.

W niniejszej sprawie organ zgodności przedmiotowej inwestycji dopatruje się (jak się wydaje bo organ nie wskazuje konkretnej jednostki redakcyjnej) w rozdziale 7 strefa infrastruktury technicznej ustalenia ogólne § 28 ust 2 pkt 2 Uchwały Nr XXXIV/199/06 Rady Gminy Ł. z dnia 23 października 2006 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Łukowica. Przepisy te (ogólne zasady polityki funkcjonalno-przestrzennej i ochrony środowiska w strefie infrastruktury technicznej), stanowią, że dopuszcza się budowę, modernizację, przebudowę, rozbudowę oraz realizację nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w celu:

a) zapewnienia optymalnego funkcjonowania terenów zabudowanych i przeznaczonych do zabudowy,

b) poprawy warunków ochrony środowiska i krajobrazu.

Znamiennym jest, że przyjmując, że przebieg inwestycji jest zgodny z tym zapisem, organ nie starał się nawet wykazać, że przebieg ten zapewni optymalne funkcjonowanie terenów zabudowanych lub przeznaczonych do zabudowy, czy też poprawi warunki ochrony środowiska i krajobrazu. Przede wszystkim jednakże, zapis ten dotyczący całego obszaru objętego ustaleniami planu i nie można z niego wywnioskować, w jakich obszarach można tą infrastrukturę realizować, jaki ma być jej przebieg i na jakich zasadach w przyszłości można ograniczyć właścicieli terenów położonych w granicach planu, w przysługującym in prawie własności. Zapisu tego nie mogą skarżyć właściciele nieruchomości, których on dotyczy, bo teoretycznie nie narusza ich interesu prawnego - jest bowiem deklaracją a nie konkretnym przepisem potencjalnie ograniczającym prawo własności. Właściciele nieruchomości objętych zapisami tego planu, w tym skarżący, o ile uznać by, że stanowi on podstawę do ograniczenia prawa własności w trybie art. 124 ust 1 ustawy, byliby zatem pozbawieni jakichkolwiek narzędzi prawnych do obrony swoich praw. Z jednej strony nie mają interesu prawnego do zaskarżenia tego zapisu, z drugiej strony organ rozpoznając wniosek o ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, w jakimkolwiek obszarze tego planu i z dowolnym przebiegiem sieci infrastruktury technicznej, byłby tym wnioskiem związany. W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd taki nie jest do pogodzenia z zasadami państwa praworządnego, w którym prawa jednostki mogą być ograniczane, ale jednostki te nie mogą być ze swych praw wyzbyte w trybie administracyjnym w sposób dowolny (arbitralnie), bez jakiejkolwiek możliwości obrony swoich praw.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.