Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 277/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 60, art. 61 i art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 września 2006 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej B. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku M. H. z dnia 23 stycznia 2006r. i po złożeniu przez niego oświadczenia, że po zapoznaniu się z wynikami analizy zgadza się z ich wynikami i prosi o wydanie warunków na ich podstawie Burmistrz Miasta Z. decyzją z dnia [...] maja 2006r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 59, 60, 61 i 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 kpa, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr ewid. "1" obr. [...] położonej w Z., w rejonie ul. [...], polegającej na budowie budynku wielorodzinnego.

W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że Gmina Miasto Z. od dnia 1 stycznia 2004r. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, więc planowana inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy. Przyjmując określoną w wyniku analizy linię zabudowy budynków, organ l instancji stwierdził, że obszar analizy obejmuje teren charakteryzujący się zabudową rozproszoną nietworzącą geometrycznych układów np. "zabudowy ulicowej", toteż planowany budynek nawiązuje do obecnego zainwestowania. Zdaniem Burmistrza zabudowa mieszkaniowa nie będzie kolidować z funkcją obiektów zlokalizowanych w granicach obszaru analizowanego, gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa oraz mieszkalno - usługowa (pokoje do wynajęcia) i usługowa. W ocenie organu I instancji spełniony został wymóg kontynuacji funkcji odnośnie działki sąsiedniej, a istniejące uzbrojenie działki jest wystarczające. Ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, gdyż w rejestrze ewidencji gruntów przedmiotowa działka w części, na której jest projektowana inwestycja oznaczona jest jako Iz i PS. W ocenie Burmistrza istnieje zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, a sama inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Treść decyzji została uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody (postanowienie z dnia 29 maja 2006r.), Geologiem Powiatowym (postanowienie z dnia 18 kwietnia 2006r.), Starostą [...] (postanowienie z dnia 23 maja 2006r.) oraz [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych (postanowienie z dnia 26 kwietnia 2006r.). Projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. P. S. wpisanego na listę członków [...] Okręgowej Izby Architektów, a do decyzji załączono kopię mapy zasadniczej z naniesionymi: obszarem przeznaczonym pod zabudowę oraz nieprzekraczalnymi liniami zabudowy (załącznik nr 1), a także wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr 2).

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła B. C., która wskazała, że przedmiotowa decyzja pozwala na realizację budynku wielorodzinnego, co jest precedensem, ponieważ w najbliższym rejonie nie ma budynków o funkcji wielorodzinnej, a występuje jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i bliźniacza oraz jeden budynek pensjonatowy. Tym samym – w ocenie odwołującej – nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że "co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji". Odwołująca wskazała, że zarówno na działkach sąsiednich jak i na obszarze analizowanym nie ma budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a zatem nie ma kontynuacji funkcji dla planowanej budowy budynku wielorodzinnego i w związku z tym, dla planowanej budowy takiego budynku powinna zostać wydana decyzja odmowna. Odwołująca wskazała ponadto, że organ I instancji nie wskazał w obszarze analizowanym budynku o tej samej funkcji mieszkalno-wielorodzinnej, co jest warunkiem koniecznym do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Poza tym wskazała ona, że decyzja nie określa liczby lokali mieszkalnych, przez co nie oddaje prawdziwej wielkości budynku oraz uniemożliwia zorientowanie się np. w wielkości miejsc postojowych. Ponadto wskazała ona, że decyzja nie została uzgodniona z właściwym organem administracji geologicznej. Działka nr "1" obręb [...] znajduje się na terenie obszaru górniczego "[...]" – przez co naruszono art. 53 ust. 4 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 54 pkt 2 lit. e tejże ustawy, wskazujący, co powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji zlokalizowanych na terenach górniczych. Ponadto – jak podniosła odwołująca – decyzja nie została uzgodniona z właściwym zarządcą drogi, przez co został naruszony art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konieczność uzyskania uzgodnienia wynika z faktu, iż działka nr "1" obręb [...] w południowej części przylega do drogi gminnej "[...]". Zdaniem odwołującej się wydanie zaskarżonej decyzji spowodowało naruszenie art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja została bowiem wydana dla budynku bez przyłączy, a poza tym podane w decyzji warunki obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej są zbyt ogólnikowe, przykładowo wskazano, że zaopatrzenie obiektu w wodę z wodociągu nastąpi na warunkach określonych przez [...] w Z.. W związku z tym, że na działce objętej wnioskiem brak jest sieci wodociągowej, podłączenie planowanej inwestycji do tej sieci wymaga przeprowadzenia przyłącza wodociągowego przez inne działki nieobjęte przedmiotową decyzją. Poza tym planowana inwestycja - budynek wielorodzinny – wymaga znacznie większego zapotrzebowania na wodę aniżeli budynek mieszkalny jednorodzinny, tym samym konieczne jest ustalenie w niniejszej decyzji skąd prowadzone będzie przyłącze wodociągowe i w jakiej wielkości będzie występowało zapotrzebowanie na wodę. Odwołująca wskazała ponadto, że w decyzji błędnie ustalono lokalizację planowanej inwestycji "w rejonie ul. [...]", podczas gdy faktycznie jest ona jest ona lokalizowana przy ul. [...], a także podano błędnie oznaczenie jednego z użytków gruntowych działki nr "1" obr. [...], gdzie zamiast "Lz – tereny zadrzewione i zakrzewione" podano "Iz". Odwołująca zarzuciła też naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez niezawiadomienie jej o wynikach przeprowadzonej analizy, czym uniemożliwiono jej wypowiedzenie się na ten temat.

Od decyzji Burmistrza Miasta Z. odwołanie złożyła również A. M., która zarzuciła tej decyzji nieustalenie zasad podłączenia planowanej inwestycji w wodę. Wskazanie w decyzji, że zaopatrzenie obiektu w wodę następuje na warunkach określonych przez [...] nie jest prawidłowe, albowiem warunki [...] nie stanowią załącznika do wydanej decyzji, tym samym decyzja nie spełnia wymagań w zakresie dotyczącym "obsługi w zakresie infrastruktury technicznej" – art. 54 pkt 2 lit.c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazała odwołująca się, najbliższe przyłącze znajduje się na działce nr "2" obręb [...], jednakże ze względu na niskie ciśnienie i mały przekrój rury nie może ono obsługiwać kolejnego budynku i to wielorodzinnego. W ocenie odwołującej się w tym stanie rzeczy warunki zaopatrzenia w wodę powinny zostać jednoznacznie rozstrzygnięte w decyzji z podaniem średnicy rury oraz oznaczeniem "trasy" przez którą ma przebiegać przyłącze. Ponadto w decyzji nie wskazano numeru (znaku) warunków [...] i daty ich wydania, co uniemożliwia powołanie się na nie. Wobec tego w ocenie odwołującej się przedmiotowa decyzja w części dotyczącej infrastruktury technicznej nie rozstrzyga sprawy w całości według zasad art. 104 § 2 kpa. W decyzji brak jest też stanowiska zarządcy drogi gminnej odnośnie planowanej inwestycji oraz sposobu jej włączenia komunikacyjnego do istniejącej drogi. Decyzja nie zawiera mapy z granicą obszaru analizowanego, a dodatkowo nie jest jasne, gdzie znajduje w obszarze analizowanym budynek wielorodzinny. Odwołująca się wskazała, że w najbliższym otoczeniu znajdują się jedynie budynki jednorodzinne oraz dwugwiazdkowy "Pensjonat [...]". Decyzja nie została ponadto uzgodniona z dyrektorem okręgu górniczego dla obszaru górniczego "[...]", co stanowi naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołująca wskazała ponadto, że w decyzji błędnie ustalono lokalizację planowanej inwestycji "w rejonie ul. [...]", podczas gdy faktycznie jest ona jest ona lokalizowana przy ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 28 września 2006r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium w uzasadnieniu podało, że nie podziela zarzutu "braku kontynuacji funkcji", ponieważ zarówno zabudowa wielorodzinna, jednorodzinna, jak i pensjonatowa (czy mieszkalno - pensjonatowa) są funkcją mieszkalną. Organ odwoławczy zwrócił nadto uwagę, że obawa "precedensu" w zakresie gabarytów (wielkości) projektowanego budynku w analizowanym otoczeniu również nie ma uzasadnienia, bowiem obiekt pensjonatu "[...]" posiada zbliżone gabaryty. Zdaniem Kolegium nie potwierdził się zarzut wydania decyzji bez uzgodnienia z organem nadzoru górniczego. Obszar Górniczy "[...]", w granicach, którego istotnie znajdowała się działka wnioskodawcy został - na mocy decyzji Ministra Środowiska z dnia 19 października 2005 r. wykreślony z Rejestru Obszarów Górniczych.

W ocenie Kolegium nie jest uzasadniony zarzut "nieokreślenia" w decyzji liczby lokali mieszkalnych w projektowanym budynku. Przepisy nie formułują takiego obowiązku, natomiast decyzja określa gabaryty obiektu, wskaźniki zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, ilość kondygnacji, szerokość elewacji frontowej i wysokość budynku do głównej kalenicy. Rzeczą inwestora i projektanta jest zachowanie określonych wskaźników i parametrów zaś "ilość lokali mieszkalnych" jest funkcją programu inwestora i określonych gabarytów obiektu.

Kolegium wskazało, że decyzja została uzgodniona z organem administracji geologicznej (postanowienie Starosty Powiatowego z dnia 18 kwietnia 2006r., znak: [...]) oraz z zarządcą dróg gminnych (z dnia 18 kwietnia 2006r. znak: [...]). Natomiast brakujące załączniki zostały stronom doręczone z przywróceniem terminu na wniesienie odwołania. Organ odwoławczy podkreślił, że inwestor uzyskał zaświadczenie [...] z dnia 8 lutego 2006r. znak: [...] o technicznych możliwościach przyłączenia budynku do miejskiej sieci wodnokanalizacyjnej, co spełnia wymagania art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest przy tym sprawą oczywistą, że w przypadku gdy przyłącza będą przebiegać poza granicami objętej decyzją działki inwestor będzie obowiązany uzyskać odrębne warunki zabudowy dla przyłączy. Jednoznaczne rozstrzygnięcie tych kwestii w decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, ponieważ może to nastąpić dopiero w projekcie budowlanym obiektu i projekcie zagospodarowania działki.

Kolegium zaznaczyło, że omyłkowe oznaczenie ulicy ("[...]" zamiast "[...]") oraz użytku gruntowego ("Iz" zamiast "Lz") - nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, skoro prawidłowo określono numer ewidencyjny nieruchomości a jej położenie wskazuje załącznik graficzny do decyzji.

Kolegium nie podzieliło zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa z powodu niezawiadomienia skarżącej o wynikach analizy. Wyniki te zgodnie z art. 73 § 1 i § 2 kpa były dostępne dla stron w toku postępowania bez obowiązku zawiadamiania o nich.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła B. C.. Skarżąca zarzuciła organom administracji:

1) naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwą interpretację pojęcia działki sąsiedniej - jak twierdzi skarżąca - działka "sąsiednia" to działka posiadająca przynajmniej jedną wspólną granicę z działką objętą wnioskiem. Także według skarżącej - w rozpatrywanej sprawie brak jest "kontynuacji funkcji" wymaganej wspomnianym przepisem, ponieważ w sąsiedztwie nie ma budynków wielorodzinnych. Skarżąca kwestionuje pogląd wyrażony w tej kwestii przez organ odwoławczy, który poszerza pojęcia sąsiedztwa do "całego obszaru analizowanego";

2) naruszenie przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe wyznaczenie zasięgu granicy obszaru analizowanego;

3) naruszenie § 4 ust. 1-4 w/w rozporządzenia poprzez akceptację nieistniejącego pojęcia "maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy" zamiast "obowiązującej linii zabudowy";

4) naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów;

5) naruszenie art. 113 § 1 kpa poprzez zaniedbanie obowiązku sprostowania błędów pisarskich w zakresie błędnej nazwy ulicy oraz oznaczenia użytku gruntowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 września 2007r. sygn. akt II SA/Kr 1291/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. H., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię. Skargę kasacyjną wniosło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię, mające wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 stycznia 2010 r. ze skargi kasacyjnej M. H. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

NSA wskazał, iż błędnie Sąd I instancji przyjął, że orzekający na wniosek inwestora organ nie jest związany treścią zmodyfikowanego przez inwestora wniosku, lecz w istocie "koncepcją architektoniczną" przedstawioną przy wniosku, który wszczął postępowanie w sprawie. Jak podkreślono w uzasadnieniu do wyroku, to inwestor określa przedmiot sprawy, którym w niniejszej sprawie jest - ustalenie warunków zabudowy dla określonej inwestycji budowlanej i może przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę dokonać zmiany treści wniosku. Jeżeli więc po złożeniu wniosku w wyniku zapoznania się z analizą urbanistyczną inwestor dokona modyfikacji wniosku, organ administracji orzeka już nie na podstawie wniosku pierwotnego, lecz żądania inwestora wskazanego we wniosku zmodyfikowanym, tak zresztą, jak to miało miejsce zdaniem inwestora w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Podstawę prawną do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1.000 oraz charakterystykę inwestycji obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawione w formie opisowej i graficznej, a ponadto określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Wniosek złożony przez M. H., zmodyfikowany w dniu 30.03.2006 r. poprzez złożenie oświadczenia, że po zapoznaniu się z wynikami analizy zgadza się z ich wynikami i prosi o wydanie warunków na ich podstawie nie spełnia jednakże wymogów z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W oparciu o tak zmodyfikowany wniosek trudno w istocie ustalić jakiego zamierzenia inwestycyjnego on dotyczy. Wiadomo jedynie, że chodzi o uzyskanie warunków zabudowy budynku mieszkalno-pensjonatowego, "rodzaj inwestycji: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna". Brak jednak "określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawionych w formie opisowej i graficznej" (art.52 ust.2 pkt 2 b cyt. ustawy). Ponadto brak we wniosku innych koniecznych jego elementów, które zostały wyznaczone przez ustawę. Przykładowo należy wskazać, że o ile we wniosku wskazano wielkość zapotrzebowania na wodę o tyle nie wskazano już sposobu poboru wody (art. 52 ust. 2 pkt. 2 lit.a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie określono charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji (art. 52 ust. 2 pkt. 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie wiadomo więc jak wygląda wniosek po jego zmianie, do której doszło w wyniku zaakceptowania przez inwestora wyników analizy przeprowadzonej przez organ I instancji. Jakkolwiek inwestor wskazał, że zgadza się z wynikami analizy i modyfikuje swój wniosek to jednak, nie jest jasne, jaki ostateczny kształt przybrał jego wniosek.

W konsekwencji organ I instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy bez uprzedniego złożenia przez inwestora wniosku, sprecyzowanego zgodnie z wymaganiami, o których mowa w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie wszystkie wyniki analizy, z którymi zapoznał się inwestor i na które wyraził zgodę znalazły się w wynikach analizy będącej załącznikiem do decyzji (str.1 tego zał.), a nadto porównując wyniki z tabeli zawierającej te wyniki (k.25 akt adm.) z wynikami stanowiącymi załącznik nr 2 do decyzji to stwierdzić należy, że nie wszystkie się pokrywają - dotyczy to wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Akceptując wyniki analizy inwestor zgodził się na średnią szerokości tej elewacji tj. 13,42m. Ustalając zatem jej szerokość na 16m z tolerancją 20% organ zadecydował niezgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem inwestora.

Co do powyższego wskaźnika, w tym miejscu można od razu wskazać, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Przy czym zgodnie z § 6 ust. 2, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przeprowadzona przez organ I instancji analiza wykazała, że w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 13,42 m, natomiast w decyzji o warunkach zabudowy przyjęto, że szerokość elewacji frontowej ma wynosić 16 m - pkt III.B.1 oraz 16 m z tolerancją 20 % - tak w zał. nr 2 do decyzji pkt 3 c. Ustalona w ten sposób szerokość elewacji frontowej istotnie narusza normę § 6 cyt. rozporządzenia. Organ I instancji, wyznaczył inną szerokość elewacji frontowej (16 m), niż wynikająca ze średniej szerokości elewacji na podstawie przeprowadzonej analizy (13,42 m). Wyznaczając inną szerokość elewacji organ I instancji powinien w pierwszej kolejności, zgodnie z wymaganiem § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., uzasadnić, jakie to okoliczności i argumenty nakazują przyjąć inną szerokość elewacji niż średnią szerokość występującą w obszarze analizowanym. Takiego uzasadnienia jednak brak zarówno w decyzji, jak i w analizie, dlatego też nie jest jasne, jakie były przyczyny odstąpienia przy wyznaczaniu szerokości elewacji frontowej od średniej wielkości występującej w obszarze analizowanym. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia przyjęcia szerokości elewacji frontowej na poziomie 16 m nie jest jednakże jedynym uchybieniem, którego dopuszczono się przy jej określeniu. Organ I instancji pomimo tego, że przyjął inną szerokość elewacji frontowej niż wynikająca z analizy, to ponadto ustalił, dla tej szerokości jeszcze 20 % tolerancję. Podkreślić w tym miejscu należy, że możliwość ustalania tolerancji do 20 % jest możliwa zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia jedynie w odniesieniu do przyjętej średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym, ale nie do wyznaczonej innej szerokości elewacji na podstawie § 6 ust. 2. Jeżeli zatem organ I instancji widział konieczność czy też zasadność ustalenia szerokości elewacji na poziomie 19,2 m (16,0 m powiększone o 20 %), to wówczas powinien wyraźnie wskazać taką wielkość, a ponadto uzasadnić szczegółowo dlaczego przyjął taką, a nie inną szerokość. W sytuacji natomiast jeśli chciał pozostawić możliwość pewnej swobody inwestorowi i zapewnić mu możliwość zdecydowania o ostatecznej szerokości elewacji frontowej to wówczas powinien ustalić szerokość elewacji na poziomie 13,42 m z tolerancją 20 %. Warto w tym miejscu wskazać, że średnia szerokość elewacji (13,42 m.) zwiększona o 20 % daje możliwość ustalenia elewacji o szerokości 16,1 m, a zdaniem organu wniosek inwestora (nie wiadomo, na jakiej podstawie organ tak przyjął) obejmował 16 m szerokość elewacji.

Dokonując dalszej kontroli zgodności sporządzonej w sprawie analizy i wydanej na jej podstawie decyzji stwierdzić ponadto należy, co następuje:

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przeprowadzonej jednak analizie nie wyznaczono granic obszaru analizowanego zgodnie z ww. przepisem. Nie czyni zadość wymaganiom wskazanej normy wyznaczenie granic obszaru analizowanego w sposób przedstawiony na kopii mapy zasadniczej znajdującej się na k.23 akt adm. Nie sposób stwierdzić w oparciu o jaką zabudowę, w jakiej odległości od działki inwestora przeprowadzono analizę. Porównanie granic obszaru analizowanego zaznaczonego na mapie ze stwierdzeniem zawartym w wynikach analizy stanowiących załącznik nr 2 do decyzji, że analizę dokonano w oparciu o zabudowę sąsiednią zlokalizowaną w odległości do 100m wokół wnioskowanej działki budzi wątpliwości co do obszaru objętego przedmiotową analizą. Sama analiza składa się jedynie z dwóch kart: ww. mapy i wyników analizy podanych w tabeli na k.25 (tylko na tych kartach znajduje się pieczęć i podpis architekta P. S.). Analiza nie tylko nie spełnia wymagań jednoznacznie wskazanych w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ale co więcej brak precyzji w ścisłym skonkretyzowaniu obszaru analizy uniemożliwia w istocie ustalenie, jaki obszar był przedmiotem analizy. Tym samym przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji została przeprowadzona bez prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego co jest istotnym uchybieniem, mającym wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego trzeba wskazać, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyniki analizy powinny zawierać część tekstową i graficzną i stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Wykonana analiza nie zawiera jednakże części graficznej (nie jest nią przecież zał. nr 1 całkowicie odmienny od części graficznej analizy znajdującej się na k.23 akt adm.), a część tekstowa jest niepełna. W ocenie Sądu wykonanie analizy w sposób tak wadliwy jest równoznaczne z niewykonaniem analizy w ogóle. Analiza, która musi być przeprowadzona nie jest bowiem celem samym w sobie, ale ma służyć ustaleniu konkretnych wskaźników wynikających z powołanych wyżej przepisów. Skoro zatem analiza wykonana przez organ I instancji zawiera braki o podstawowym znaczeniu, to tym samym nie może być ona wykorzystana do celu, dla którego miała być stworzona – a w konsekwencji należy uznać, że analiza na potrzeby postępowania, pomimo istnienia takiego nakazu, w istocie nie została przeprowadzona.

Ponadto w znajdującej się w aktach analizie znajduje się wiele sprzeczności. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni zabudowy / powierzchni terenu wyznaczono na poziomie 0,11, wskazując, że taka wysokość tego wskaźnika wynika z jego średniej wielkości dla obszaru analizowanego. Tymczasem w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji (pkt 3 lit. b), wskazano, że wielkość tego wskaźnika została ustalona w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. co oznaczałoby, że w tym przypadku ustalono w inny sposób wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu niż wynikający ze średniej wielkości tego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Jednakże zestawienie ustalonego wskaźnika na poziomie 0,11 w ww. załączniku ze średnim wskaźnikiem dla obszaru analizowanego podanym w analizie, który również wynosi 0,11, oznacza, że wskaźnik ten został wyznaczony w oparciu o średnią wielkość tego wskaźnika dla obszaru analizowanego i nie wyznaczono w istocie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na podstawie § 5 ust. 2 rozp. jak wynikać by miało z treści analizy. Przeprowadzona analiza jest zatem wewnętrznie sprzeczna i niejasna, co dowodzi o jej wadliwości i braku rzetelności.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W decyzji – w części III. A.1. jest mowa o "obszarze przeznaczonym pod zabudowę" oraz o "wyznaczonych nieprzekraczalnych liniach zabudowy". Nie wiadomo jednakże, czym jest obszar przeznaczony pod zabudowę, a także, jakie są jego granice. Nie wiadomo ponadto, czym są "nieprzekraczalne linie zabudowy" i dlaczego ustalono wiele takich linii – w decyzji jest bowiem mowa o "liniach" w liczbie mnogiej. Pomimo wyznaczenia w decyzji "obszaru przeznaczonego pod zabudowę" oraz "nieprzekraczalnych linii zabudowy", to nie wiadomo, czy i jak organ I instancji wyznaczył obowiązującą linię nowej zabudowy, ani też jak ona przebiega. W załączniku nr 2 do decyzji zawierającym wyniki analizy w pkt 3a stwierdzono wprawdzie, że linia zabudowy ustalona została (raz podano, że zgodnie z § 4 ust. 4, drugi raz - zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia) "na przedłużeniu linii zabudowy istniejących budynków na działkach sąsiednich " ale linii tej nie zaznaczono na załączniku graficznym, w którym zaznaczono "maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy". Tym samym należy uznać, że w wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie wyznaczono obligatoryjnego i podstawowego elementu składowego tej decyzji, a mianowicie obowiązującej linii zabudowy, natomiast zamiast niej wyznaczono "obszar przeznaczony pod zabudowę" oraz "nieprzekraczalne linie zabudowy", które nie wiadomo w istocie, co charakteryzują i jakie parametry wyznaczają.

Niewyznaczenie w przedmiotowej decyzji obligatoryjnych jej elementów, a zamiast tego wprowadzenie nieprzewidzianych w przepisach parametrów stanowi o naruszeniu wskazanych wyżej przepisów cytowanej ustawy i rozporządzenia wykonawczego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od powyższego, należy wskazać, że przedmiotowa decyzja została wydana pomimo, że planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji funkcji dla istniejącej już zabudowy. Wydana decyzja dla zabudowy wielomieszkaniowej nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy jednomieszkaniowej. Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną, należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Zgodnie z § 3 pkt 4 cytowanego rozporządzenia przez budynek mieszkalny, należy rozumieć budynek mieszkalny wielorodzinny oraz budynek mieszkalny jednorodzinny. Z powyższego wynika jednoznacznie, że budynki zabudowy jednomieszkaniowej są wyraźnie odróżniane od zabudowy wielomieszkaniowej (wielorodzinnej). Inne są również warunki techniczne dla obu wskazanych typów budynków, a zatem nie można uznać, że budynek zabudowy wielomieszkaniowej (wielorodzinnej), stanowi kontynuację funkcji zabudowy jednomieszkaniowej. Ustalenie braku kontynuacji funkcji uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dodatkowo, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla ustalenia WZ wymagane jest aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przy czym warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Na gruncie niniejszej sprawy nie stwierdzono, że istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zgodnie z art.61 ust.1 pkt 3 w zw. z ust.5 ustawy. Jak wynika z akt sprawy, w przypadku projektowanej inwestycji z pewnością nie można mówić o istniejącym uzbrojeniu działki, a skoro tak to inwestor powinien dostarczyć do organu I instancji umowę zawartą z właściwą jednostką na jego wykonanie. Powyższe uwagi dotyczą przede wszystkim zaopatrzenia w wodę, odprowadzenia ścieków, zaopatrzenia w energię elektryczną oraz odprowadzania wód opadowych. W decyzji jest jedynie mowa o tym, że odprowadzanie wód opadowych może nastąpić po uzyskaniu zgody właściciela sieci, a zaopatrzenie obiektu w wodę i odprowadzanie ścieków ma nastąpić na warunkach określonych przez [...], a zaopatrzenie w energię elektryczną na warunkach ustalonych z zakładem energetycznym.

Takie jednakże ustalenie warunków odnośnie uzbrojenia terenu dla planowanej inwestycji nie spełnia wymagań ustawowych ("wykonanie uzbrojenia nie zostało zagwarantowane w drodze umowy ") i tym samym należy wskazać, że nie został spełniony konieczny warunek dla możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Poza tym w aktach administracyjnych sprawy brak dowodów na okoliczność przeprowadzenia uzgodnień zgodnie z trybem określonym w art.106 kpa - w aktach brakuje bowiem dowodów doręczeń zawiadomienia stron o przesłaniu projektu decyzji celem zajęcia stanowiska przez odpowiednie organy, jak i dowodów doręczenia wyrażonego już stanowiska przez uzgadniające organy. Brakuje jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, że strony postępowania zostały zgodnie z art. 106 § 2 kpa powiadomione, o tym, że organ I instancji zwracał się do innych organów o uzgodnienia.

Wobec stwierdzenia powyższych naruszeń prawa materialnego i procesowego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji orzeczono na podstawie art.152 ppsa, a o kosztach postępowania na podstawie art.200 ppsa.