Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 602/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 13b ust. 1 pkt 5 lut. e; art. 15c; art. 22a; art. 24c
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant referent Monika Duma – Szymczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2019 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę


UZASADNIENIE

D. S. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.) – zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową lub ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).

W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku strona podała, iż po pozytywnej weryfikacji w 1990 r. początkowo podjął służbę w Komisariacie [...] Policji w [...] na stanowisku dzielnicowego, a następnie na stanowisku związanym z prowadzeniem postępowań przygotowawczych.

Wnioskodawca zaznaczył, że właściwa realizacja zadań służbowych została doceniona przez przełożonych. W funkcjonariusz podkreślił, że wykonywał zadania w Sekcji Przestępstw Przeciwko Mieniu oraz w Sekcji Przestępstw Przeciwko Życiu i Zdrowiu. Brał udział w zatrzymaniach oraz w dalszych prowadzonych czynnościach z udziałem sprawców, między innymi rozbojów czy zabójstw. Efekty jego pracy spotkały się z uznaniem, co skutkowało rozpoczęciem służby w Inspektoracie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Do jego głównych obowiązków należało prowadzenie postępowań wyjaśniających i skargowych, w efekcie których ujawnione zostały przypadki przestępstw popełnionych przez policjantów. Właściwa realizacja zadań przyniosła efekty w postaci awansu w stopniu służbowym oraz uhonorowania Medalem za Długoletnią Służbę. Odejście na zaopatrzenie emerytalne wiązało się z uzyskaniem orzeczenia komisji lekarskiej o niepełnosprawności.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w treści decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. nadmienił, że strona została zwolniona ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2012 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej.

Z pisma z dnia [...] maja 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji nr [...] o przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia 1 września 1986 r. do dnia 15 maja 1990 r., tj. 3 lata, 8 miesięcy i 15 dni. W sprawie ustalono również, że całkowity okres służby ww. wynosi 25 lat, 5 miesięcy i 27 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono również okres zasadniczej służby wojskowej, tj. 1 rok i 2 dni.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby D. S. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] przekazał informację dotyczącą przebiegu służby D. S. W aktach sprawy wykazano wielokrotne zwiększenie dodatku służbowego do uposażenia oraz nagrody finansowe. Nie stwierdzono informacji o udzielonych wymienionemu karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia

Organ nadmienił, że wymienione w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki: 1) krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, muszą być spełnione łącznie.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony jako stosunek tego czasu do całego okresu służby.

Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Organ podkreślił, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14).

Organ wskazał, że przesłanka rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.

W oparciu o wykładnię językową, zdaniem organu, pojęcie rzetelności należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków. W uzasadnieniu decyzji przytoczone zostały też synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Zdaniem organu rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza.

Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.

Zdaniem organu ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Podsumowując, zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Organ wskazał, że spełnienie warunku szczególnie uzasadnionego przypadku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania.

Określenie "szczególnie uzasadnionego przypadku" znalazło się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Zdaniem organu oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra, zachodzi wówczas, gdy strona – poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przechodząc do analizy sprawy, organ wskazał, że w sytuacji gdy całkowity okres służby wynosi 25 lat, 5 miesięcy i 27 dni z czego 3 lata, 8 miesięcy i 15 dni to służba na rzecz totalitarnego państwa, czyli około 14,5 %całego okresu służby, to służby takiej nie można określić jako pełnionej krótkotrwale. Tym samym pierwsza przesłanka z art. 8a nie została spełniona. Okres służby zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym rozumianym jako stosunek długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez funkcjonariusza w trakcie pełnienie służby po 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Policji funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służy w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby strony. Jednocześnie organ stwierdził, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Sam charakter zadań realizowanych w jednostkach Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowy w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W ocenie Ministra strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie szczególnie wyróżniającymi ja na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, w ocenie Ministra, nie dowodzą, aby sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

D. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...].

Skarżący zażądał uchylenia ww. decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W przekonaniu skarżącego Minister zastosował niekorzystną dla skarżącego wykładnię przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ nie wziął pod uwagę opinii służbowej z dnia [...] grudnia 1998 r. W jej treści znalazło się stwierdzenie, że skarżący "z nałożonych zadań wywiązywał się bardzo dobrze wykazując wiele inicjatywy i samodzielności (...). Wyprowadzane z działań kontrolnych trafne wnioski były niejednokrotnie przedmiotem szkoleń policjantów woj. kaliskiego. Posiada predyspozycje do kierowania zespołami pracowniczymi.". Skarżący podkreślił, że posiadał poświadczenie bezpieczeństwa najwyższej klauzuli niejawności – ŚCIŚLE TAJNE.

Skarżący nadmienił też, że okres pozostawania słuchaczem WSO w [...] nie powinien zostać zaliczony do okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. W tym czasie strona formalnie pozostawała w stosunku służby i zachowała status funkcjonariusza, jednak nie realizowała zadań służbowych. Skarżący w tym okresie nie był czynnym funkcjonariuszem organów bezpieczeństwa państwa.

W przekonaniu skarżącego decyzja w sposób nieuprawniony przyjmuje, że do okresu służby na rzecz totalitarnego państwa należy doliczyć też czas pobytu w ASW w [...] W okresie od [...] września 1987 r. do [...] maja 1990 r. skarżący nie pełnił służby w organach bezpieczeństwa państwa, a pobierał naukę.

Za okres pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego można uznać wyłącznie czas pracy w Wydziale Paszportów WUSW w [...], tj. od [...] września 1986 r. do [...] sierpnia 1987 r., który spełnia kryterium "krótkotrwałości służby".

Skarżący stwierdził, że spełnia oba warunki określone w art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej, gdyż służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była "krótkotrwała", natomiast po dniu 12 września 1989 r. powierzone zadania i obowiązki skarżący wykonywał rzetelnie.

Oceniając wniosek, organ pominął również fakt, że podczas służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] skarżący otrzymał pozwolenie na broń gazową, istniało zatem realne zagrożenie dla jego życia czy zdrowia w czasie pełnienia służby. Pominięto też fakt udziału skarżącego w wielu akcjach Nieetatowej Grupy [...] Komendy Powiatowej Policji w O.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), dalej: "P.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r., odmawiająca wyłączenia stosowania wobec D. S. art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ww. ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru – za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie, zaś przeciwne w tym względzie stanowisko skarżącego nie jest trafne. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.

W tym miejscu warto powołać pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08 (publ. CBOSA), który w pełni podziela Sąd orzekający, iż "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". Zatem na organie spoczywa obowiązek interpretacji tych pojęć, a następnie oceny ich wystąpienia na tle okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy administracyjnej. Dopiero w przypadku ustalenia wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W analizowanej sprawie Minister trafnie, zdaniem Sądu, ocenił, iż służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie miała charakteru krótkotrwałego. Służba ta trwała bowiem 3 lata, 8 miesięcy i 15 dni, zaś całkowity okres służby skarżącego wynosił 25 lat, 5 miesięcy i 27 dni. Okres służby na rzecz totalitarnego państwa stanowił 14,5% całego okresu służby skarżącego. Organ prawidłowo zatem przyjął, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie miała charakteru epizodycznego, tymczasowego, niedługo trwającego.

Odnosząc się do zarzutu błędnego zaliczenia przez organ – w oparciu o błędne stanowisko IPN – okresu służby w charakterze słuchacza Wyższej Szkoły Oficerskiej i Akademii Spraw Wewnętrznych w [...] od [...] września 1987 r. do [...] maja 1990 r., stwierdzić należy, iż w myśl obecnie obowiązującego art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. e tiret siódme ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), okres służby w charakterze słuchacza Wyższej Szkoły Oficerskiej MSW w [...] zaliczony został wprost do okresów służby na rzecz totalitarnego państwa. Wskazany przepis stanowi bowiem, iż za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w (...) Wyższej Szkole Oficerskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...], a w jej ramach kadrę naukowo-dydaktyczną, naukową, naukowo-techniczną oraz słuchaczy i studentów. Ponadto, zgodnie z art. 13 b ust. 1 pkt 5 lit. e tiret piąte, za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę w Akademii Spraw Wewnętrznych w charakterze słuchacza lub studenta, jeżeli przed skierowaniem do Akademii funkcjonariusz pełnił służbę, o której mowa w pkt 5 i 6 oraz ust. 2 pkt 1 tego przepisu. Służbą, o której mowa w art. 13 b ust. 1 pkt 5 ustawy, jest między innymi służba w Biurze Paszportów, od dnia 1 kwietnia 1964 r. (art. 13 b ust. 1 pkt 5 lit. b tiret trzecie).

Skarżący, co nie jest kwestionowane, przed rozpoczęciem nauki w WSO MSW w [...] od [...] września 1986 r. był funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej na stanowisku referenta techniki operacyjnej Wydziału Paszportów WUSW w [...] (k. [...] i [...] akt administracyjnych sprawy). Spełniony zatem został wymóg uprzedniej służby w wymienionej w art. 13 b ust. 1 pkt 5 lit. e tiret piąte – jednostce.

W świetle powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, iż okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa trwał jedynie od 1 września 1986 r. do 31 sierpnia 1987 r. i wykluczenia z okresu trwania tej służby okresu, w którym skarżący pozostawał słuchaczem i studentem WSO MSW i Akademii Spraw Wewnętrznych w [...]

Odnosząc się z kolei do przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", stwierdzić należy, iż organ nie kwestionuje spełnienia tej przesłanki. Brak dowodów na pełnienie przez skarżącego służby z narażeniem życia i zdrowia, nie ma wpływu, zdaniem Sądu, na ocenę tej przesłanki. Jest to bowiem jedynie dodatkowa okoliczność, którą należy wziąć pod uwagę, o ile występuje w danym przypadku. Brak udowodnienia tej okoliczności nie może uzasadniać twierdzenia, że skarżący nie wykonywał w sposób rzetelny zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Niespełnienie jednakże przesłanki krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa czyni dalsze rozważania w kwestii "szczególnie uzasadnionego przypadku" zbędnymi. Przesłanka ta winna bowiem być przedmiotem rozważań, gdy funkcjonariusz łącznie spełnił dwie pozostałe przesłanki, o których mowa w punktach 1 i 2 art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Z tego też powodu Sąd przyjął, iż zarzuty skarżącego, dotyczące przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.