Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1427/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1 pr. bud. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. i w zw. z art. 71 ust. 6 pkt 1 pr. bud.
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 797/20 w sprawie ze skargi S. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2020 r. znak: DOA.7110.96.2019.PCE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 797/20 oddalił skargę S. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z 20 lutego 2020 r. znak: DOA.7110.96.2019.PCE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 23 marca 2005 r. nr 256/2005 Starosta Zgierski zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. A. (dalej: "Inwestor") pozwolenia na budowę obejmującego: rozbudowę istniejącej hali magazynowej wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, budowę hali magazynowej wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, budowę stacji trafo, przebudowę linii średniego napięcia 15 kV z przyłączem do nowej hali magazynowej na terenie działek nr [...] w A.

Pismem z dnia 6 sierpnia 2008 r. Inwestor, powołując się na art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: "pr. bud.") złożył wniosek o zmianę ww. decyzji Starosty Zgierskiego z dnia 23 marca 2005 r. nr 256/2005 o pozwoleniu na budowę; w części dotyczącej rozbudowanej hali magazynowej w związku ze zmianą jej sposobu użytkowania na dziewiarnię, i wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

Decyzją z dnia 24 września 2008 r. nr 1943/2008 Starosta Zgierski (dalej: "Decyzja Starosty Zgierskiego"), powołując się na art. 36a ust. 1 i art. 71 ust. 6 pr. bud., na wniosek Inwestora, zmienił ww. decyzję Starosty Zgierskiego z dnia 23 marca 2005 r., nr 256/2005 w taki sposób, że zatwierdził przedstawiony projekt budowlany zamienny obejmujący swym zakresem przebudowę i zmianę przeznaczenia części rozbudowywanej hali magazynowej oraz przebudowę i zmianę sposobu użytkowania części istniejącej hali magazynowej na budynek dziewiarni z instalacjami wewnętrznymi, zaliczony do XVIII kategorii obiektów, do realizacji na działce nr ewid. [...], obręb [...], A.

Pismem z dnia 9 lipca 2013 r. P. W. wniósł wniosek o stwierdzenie nieważności m. in. Decyzji Starosty Zgierskiego.

Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2013 r. nr 121/2013 Wojewoda Łódzki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji Starosty Zgierskiego, wskazując że z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący stroną. GINB decyzją z 20 listopada 2013 r. znak: DOA/ORZ/7111/1181/13 utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 14 maja 2014 r. sygn.. akt VII SA/Wa 163/14 uchylił postanowienia organów obu instancji.

Wojewoda Łódzki decyzją z 15 grudnia 2014 r. nr 378/2014 stwierdził nieważność Decyzji Starosty Zgierskiego wraz z poprzedzającej ją decyzją Starosty Zgierskiego z 23 marca 2005 r. nr 256/2005. W wyniku złożonego przez skarżącego odwołania, w dniu 12 lutego 2015 r. GINB wydał decyzję znak: DOA/ORZ/7110/64/15, którą uchylił powyższą decyzję wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Wojewoda Łódzki 19 lipca 2017 r. wydał decyzję nr 220/2017, w której stwierdził, że decyzja Starosty Zgierskiego z 23 marca 2005 r. nr 256/2005 zmieniona Decyzją Starosty Zgierskiego została wydana z naruszeniem prawa. Od tej decyzji odwołanie złożył P. W. GINB decyzją z dnia 24 stycznia 2018 r., znak: DOA.7110.449.2017.PCE uchylił w całości decyzję Wojewody Łódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując m. in. że organ powinien dokonać osobno kontroli każdego ze wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć Starosty Zgierskiego.

Sprzeciw do WSA w Warszawie od decyzji GINB z 24 stycznia 2018 r. złożył Inwestor. WSA w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 630/18 oddalił sprzeciw Inwestora.

Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda Łódzki decyzją z 29 stycznia 2019 r. nr 30/2019:

1) stwierdził nieważność decyzji Starosty Zgierskiego z 24 września 2008 r. w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcyjny,

2) w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołań Inwestora oraz P. W. od decyzji Wojewody Łódzkiego z 29 stycznia 2019 r., nr 30/2019 GINB decyzją z 20 lutego 2020 r. znak: DOA.7110.96.2019.PCE:

1) uchylił ww. decyzję Wojewody Łódzkiego z 29 stycznia 2019 r., nr 30/2019 w części dotyczącej punktu 1 i stwierdził nieważność Decyzji Starosty Zgierskiego w zakresie zmiany sposobu użytkowania części istniejącego budynku magazynowego na budynek produkcyjny (dziewiarni) oraz w zakresie zmiany przeznaczenia rozbudowywanej części budynku magazynowego na budynek produkcyjny (dziewiarni);

2) utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Łódzkiego w pozostałym zakresie (pkt 2).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, uzasadniając uchylenie pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji i podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie, wskazał, że sentencja z pkt 1 decyzji Wojewody z 29 stycznia 2019 r. jest błędna, albowiem zmiana sposobu użytkowania może dotyczyć wyłącznie budynku, który jest już użytkowany (istniejący budynek magazynowy). Natomiast odnośnie budynku, który jest w trakcie budowy, możliwa jest zmiana jego przeznaczenia (rozbudowywana część budynku magazynowego).

Organ odwoławczy podkreślił, że sporna zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowego na budynek produkcyjny (dziewiarnię) oraz zmiana przeznaczenia rozbudowywanej części budynku magazynowego na budynek produkcyjny (dziewiarni) są niezgodne z dopuszczalnym przeznaczeniem dla terenu C17MN/U, a tym samym w sposób rażący naruszają art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. w zw. z § 7 pkt 5, § 25 ust. 5 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w A., nr [...] z [...] grudnia 2004 roku w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta A. (dalej: "MPZP"). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu C17MN/U jako dopuszczalnej funkcji nie wskazuje działalności produkcyjnej, tylko usługi.

Oceniając skutki społeczno-gospodarcze powyższego naruszenia, GINB stwierdził, że udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku oraz zmianę przeznaczenia rozbudowywanej części budynku, które są niezgodne z aktem prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyraz niewypełnienia jednego z podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę/zmianie sposobu użytkowania.

Organ wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może zakazać istniejącej już zabudowy. Natomiast jako akt prawa miejscowego może ograniczyć jej dalszą ekspansję, np. poprzez dopuszczenie dla danego terenu usług, a nie produkcji. Zakład dziewiarski został wybudowany na podstawie pozwoleń na budowę/rozbudowę wydanych przed wejściem w życie MPZP, ale zgoda na sporną zmianę sposobu użytkowania i przeznaczenia została wydana, gdy już obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2004 roku.

GINB podkreślił, że od strony zachodniej zakład dziewiarski inwestora graniczy bezpośrednio z budynkami mieszkalnymi, co ma znaczenie, jeżeli uwzględni się funkcjonowanie kolejnej hali produkcyjnej.

Inwestor zaskarżył decyzję GINB w części tj. pkt. 1, a mianowicie co do rozstrzygnięcia, w którym zaskarżona decyzja uchyla decyzję pierwszej instancji i stwierdza nieważność Decyzji Starosty Zgierskiego w zakresie zmiany sposobu użytkowania części istniejącego budynku magazynowego na budynek produkcyjny (dziewiarni), oraz w zakresie zmiany rozbudowanej części budynku magazynowego na budynek produkcyjny (dziewiarni). Inwestor zarzucił GINB:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 2 pr. bud. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, że P. W. jest stroną postępowania o .stwierdzenie nieważności Decyzji Starosty Zgierskiego, a co za tym idzie, że posiada on legitymację do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji;

2) naruszenie art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: "k.p.a.") i przekroczenie przez organ swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że inwestycja objęta Decyzją Starosty Zgierskiego jest sprzeczna z obowiązującym w czasie wydania tej decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

3) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że Decyzja Starosty Zgierskiego została wydana z rażącym naruszeniem oraz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji po upływie ponad 10 lat od jej wydania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 2 pr. bud. poprzez błędne uznanie, że P. W. jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności Decyzji Starosty Zgierskiego, a co za tym idzie, że posiada on legitymację do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji, organ odwoławczy oraz orzekający w sprawie Sąd były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 163/14, w którym to zawarto wytyczne w przedmiocie legitymacji P. W. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Zdaniem Sądu organ kierując się niniejszymi wytycznymi zawartymi ww. wyroku dokonał prawidłowo ponownej oceny legitymacji P. W. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji przyznając mu taką legitymację.

Sąd odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a., wskazał że obszar którego dotyczy sporna inwestycja w dniu wydania kontrolowanej Decyzji Starosty Zgierskiego, objęty był zakresem obowiązywania MPZP. Zgodnie z tą uchwałą działka o nr ewid. [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem C17MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług (§ 7 pkt 5, § 25 mpzp.). Zgodnie z § 25 ust. 1 pkt 1 i 2 powyższego planu, dla terenu C17MN/U plan ustala adaptację, modernizację, rozbudowę, uzupełnienie oraz wymianę istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej ewentualnie realizację nowej zabudowy jednorodzinnej z dopuszczeniem działalności. Ponadto dla powyższego obszaru plan miejscowy ustala jako przeznaczenie dopuszczalne usługi przeznaczone dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców wolnostojące lub jako pomieszczenia wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego (§ 25 ust. 5 pkt 3).

Stąd w ocenie Sądu organ miał rację, że sporna zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowego na budynek produkcyjny (dziewiarnię) oraz zmiana przeznaczenia rozbudowywanej części budynku magazynowego na budynek produkcyjny (dziewiarni) są niezgodne z dopuszczalnym przeznaczeniem dla terenu C17MN/U, a tym samym w sposób rażący naruszają art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. w zw. z § 7 pkt 5, § 25 ust. 5 pkt MPZP. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ słusznie wskazał, że dla terenu C17MN/U jako dopuszczalnej funkcji nie wskazuje działalności produkcyjnej, tylko usługi. Czym innym jest produkcja, a czym innym są usługi. Celem produkcji jest bowiem wytwarzanie, przy zastosowaniu jednej lub kilku technologii, nowych jakościowo wyrobów. Do produkcji bez wątpienia zalicza się działalność zakładu dziewiarskiego. Usługa (np. magazynowanie) nie jest związana z zastosowaniem żadnej technologii i nie tworzy nowych jakościowo wyrobów. Słusznie GINB wskazał, że ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny przewiduje inne tereny dla zabudowy produkcyjnej (§ 40 ust. 1, § 42 ust. 1 mpzp). Przy czym w ocenie Sądu błędnie wywodzi Inwestor, ze zapisy ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie odnoszą się do kwestionowanej decyzji, gdyż dotyczą jedynie nowej zabudowy, a nie dokonywania zmian w zabudowie już istniejącej.

Z kolei odnosząc się do oceny legalności zaskarżonej decyzji GINB w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Sąd zauważył, że przywołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd wskazał przy tym na poglądy sądów administracyjnych związaną z przedmiotowym wyrokiem, podzielając przy tym pogląd, że ze względu na charakter zakresowy wyroku Trybunału i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero - jak stwierdził sam Trybunał - dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można zaś określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wywiódł Inwestor zaskarżając wskazany wyrok w całości i na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a") zarzucając Sądowi:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu i uznanie, że Decyzja Starosty Zgierskiego została wydana z rażącym naruszeniem oraz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy GINB stwierdził nieważności części tej decyzji po upływie ponad 10 lat od jej wydania.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 156 § 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu i uznanie, że Decyzja Starosty Zgierskiego została wydana z rażącym naruszeniem oraz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy GINB stwierdził nieważności części tej decyzji po upływie ponad 10 lat od jej wydania, co w świetle tego przepisu było niedopuszczalne.

3. naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 151 p.p.s.a. w związku z art 80 k.p.a. i przekroczenie przez organ swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że inwestycja objęta Decyzją Starosty Zgierskiego jest sprzeczna z obowiązującym w czasie wydania tej decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną zarówno na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i na naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. W tej sytuacji w pierwszej kolejności podlega rozpoznaniu zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut naruszenia prawa materialnego może być analizowany jedynie na tle niewątpliwego stanu faktycznego.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 151 p.p.s.a. w związku z art 80 k.p.a. i przekroczenie przez organ swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że inwestycja objęta Decyzją Starosty Zgierskiego jest sprzeczna z obowiązującym w czasie wydania tej decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W istocie zarzut ten jest połączony z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Bowiem konsekwencją uznania, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z MPZP jest stwierdzenie nieważności Decyzji Starosty Zgierskiego. Tak rozpatrywany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA: z 23 listopada 2021 r., II OSK 3537/18; z 25 sierpnia 2021 r., II OSK 1708/18).

Ocena, czy przedmiotowa decyzja Starosty Zgierskiego była zgodna z obowiązującym na dzień wydania decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ma istotne znaczenie z punktu widzenia potencjalnego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. oraz art. 71 ust. 6 pkt 1 pr. bud. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Jednocześnie na podstawie art. 36a ust. 1 pr. bud. przepis ten stosuje się odpowiednio do pozwolenia zamiennego.

Natomiast w sytuacji, w której zmiana sposobu użytkowania wymaga robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1 pr. bud.). Powyższe oznacza, że w takiej sytuacji obiekt budowlany musi spełniać warunki, których mowa w art. 35 ust. 1 pr. bud., nie tylko z punktu widzenia formy architektonicznej, ale i sposobu jego użytkowania.

Jak wynika z MPZP obszar objęty decyzją jest położony na obszarze oznaczonym symbolem C17MN/U oznaczającym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług (§ 7 pkt 5, § 25 MPZP). Jak podnosi skarżący kasacyjnie zgodnie z § 25 ust. 1 pkt 1 i 2 powyższego planu, dla terenu C17MN/U plan ustala adaptację, modernizację, rozbudowę, uzupełnienie oraz wymianę istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej ewentualnie realizację nowej zabudowy jednorodzinnej z dopuszczeniem działalności. W ocenie skarżącego kasacyjnie przedmiotowe postanowienie planu należy interpretować w ten sposób, że odnosi się ono wyłącznie do nowej zabudowy, natomiast plan dopuszcza wprost rozbudowę istniejącej zabudowy.

Przedmiotem Decyzji Starosty Zgierskiego była przebudowa i zmiana przeznaczenia części rozbudowywanej hali magazynowej oraz przebudowa i zmiana sposobu użytkowania części istniejącej hali magazynowej na budynek dziewiarni z instalacjami wewnętrznymi. Stąd wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie przedmiotem Decyzji Starosty Zgierskiego nie była wyłącznie rozbudowa istniejącej zabudowy, a do której to rozbudowy organy prowadzące postępowanie nie dostrzegły wad skutkujących stwierdzeniem nieważności Decyzji Starosty Zgierskiego, ale również zmiana przeznaczenia części rozbudowywanej hali magazynowej i zmiana sposobu użytkowania części istniejącej hali magazynowej na budynek dziewiarni z instalacjami wewnętrznymi.

Dlatego słusznie wskazuje Sąd pierwszej instancji argumentując za organem drugiej instancji, że sporna zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowego na budynek produkcyjny (dziewiarnię) oraz zmiana przeznaczenia rozbudowywanej części budynku magazynowego na budynek produkcyjny (dziewiarni) są niezgodne z dopuszczalnym przeznaczeniem dla terenu C17MN/U, a tym samym w sposób rażący naruszają art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 7 pkt 5, § 25 ust. 5 pkt 3 MPZP. Wynika to z faktu, że z MPZP dla przedmiotowego terenu nie pozwala na realizację funkcji produkcyjnej, a jedynie usługowej. Inny charakter ma działalność zakładu dziewiarskiego polegająca na produkcji niż usługa magazynowania towarów, w wyniku której nie dochodzi do wytworzenia nowych wyrobów.

Nie można się także zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że decyzja Starosty Zgierskiego nie wywołała negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, co miałoby uzasadniać tezę, że naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego. Niezależnie bowiem od faktu, czy w okolicy spornego zakładu produkcyjnego są prowadzone inne zakłady produkcyjne podobne co do wielkości czy rodzaju zabudowy, to istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, że od strony zachodniej zakład dziewiarski Inwestora graniczy bezpośrednio z budynkami mieszkalnymi. Dlatego nie można przyjąć, że zmiana sposobu użytkowania hali magazynowej na zakład produkcyjny nie wywołuje negatywnych skutków-gospodarczych, skoro skutkiem działalności zakładu produkcyjnego będzie zwiększenie immisji na działki sąsiednie.

Dlatego też – wbrew opinii skarżącego kasacyjnie – słusznie Sąd pierwszej instancji przyjął, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym MPZP, co prowadzi do rażącego naruszenia art. 36a ust. 1 pr. bud. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. i w zw. z art. 71 ust. 6 pkt 1 pr. bud.

Odnosząc się także do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji i uznanie, że Decyzja Starosty Zgierskiego została wydane z rażącym naruszeniem oraz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie podczas, gdy GINB stwierdził nieważności części tej decyzji po upływie ponad 10 lat od jej wydania, co w świetle tego przepisu było niedopuszczalne, należało stwierdzić, że niniejszy zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wypada wskazać, i czego nie podważa sam skarżący kasacyjnie, że w dacie orzekania przez GINB art. 156 § 2 k.p.a. stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wśród przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, co do których możliwe jest sanowanie nieważności decyzji z uwagi na upływ dziesięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji brak jest przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności Decyzji Starosty Zgierskiego w niniejszej sprawie, tj. stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisko, że przedmiotowy dziesięcioletni termin umożliwiający sanowanie nieważności decyzji należy zastosować także do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 651/14 (CBOSA), w którym Sąd wskazał, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stąd nie można w drodze wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Tym bardziej mając na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku nie wskazał, jaki termin prekluzyjny byłby właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją. Jednakże upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, mógłby być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, co Sąd pierwszej instancji uczynił w niniejszej sprawie wskazując na skutki społeczno-gospodarcze wydanej Decyzji Starosty Zgierskiego w kontekście oceny rażącego naruszenia prawa, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni tę ocenę podziela.

Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, albowiem wyrok Sądu odpowiadał prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.