Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 228/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 3, art. 3 pkt 6, art. 26
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 75 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi Z. D. i E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 29 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz skarżących Z. D. i E. D. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Burmistrz Miasta S. , decyzją znak [...] (nr [...]) z dnia 16 maja 2022 r. odmówił E. i Z. D. (dalej przywoływani jako: "Skarżący") wydania decyzji dotyczącej usunięcia odpadów z miejsc nie przeznaczonych do ich składowania lub magazynowania z nieruchomości położonych w S. przy ul. [...] działki nr [...]. [...], [...] i [...], obręb ewid. [...] m. S., stanowiących własność T. i R. J. (dalej przywoływani jako: "Uczestnicy").

W uzasadnieniu Organ wskazał, że w dniu 26.11.2018 r. został mu przekazany przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Szczecinie Delegatura w K. do załatwienia według właściwości wniosek Skarżących z dnia 11.11.2018 r., w części dotyczącej wysypiska odpadów porozbiórkowych. W dniu 04.12.2018 r. powiadomiono Uczestników o wszczęciu postępowania administracyjnego w powyższej sprawie i zamiarze przeprowadzenia wizji lokalnej w terenie. Wizja w terenie została przeprowadzona w dniu 14 grudnia 2018 r. W jej wyniku stwierdzono wyrównanie i utwardzenie powierzchni działek nr [...],[...] i [...] obr. ew. [...] m. S. odpadem w postaci gruzu ceglanego, odpadu betonu i gruzu betonowego, piasku oraz żwiru. Wielkość powierzchni utwardzonej została określona przez Skarżących w piśmie do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Szczecinie Delegatura w K. na 3510 m3.

Do protokołu z wizji w terenie Skarżący wnieśli o zbadanie składu materiału nawiezionego. Właściciel terenu stwierdził, że przygotowuje teren pod dalszą zabudowę, utwardzając materiałem rozbiórkowym.

W trakcie wizji lokalnej w terenie nie stwierdzono aby do użycia prac wykorzystano odpad niebezpieczny, dlatego też Organ nie zobligował właściciela do przeprowadzenia jakichkolwiek badań. Zgodnie z informacją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku zn. spr. RDOŚ-Gd- WSI-I.070.75.2016.LK.1 dopuszcza się stosowanie niektórych odpadów do wykorzystania w celu utwardzenia powierzchni terenów, do których posiadacz dysponuje tytułem prawnym.

Wykaz odpadów, wraz z odpowiadającymi im kodami odpadów został zawarty w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 09 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów, których stosowanie dopuszcza się w celu utwardzenia powierzchni terenów lub remontów dróg, zostały zawarte w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maj 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r. poz. 796).

Decyzją z dnia 29 listopada 2019 r. nr [...] znak: [...] Burmistrz Miasta S. orzekł o umorzeniu wszczętego postępowania w ww sprawie. Organ uznał, że przeprowadzenie prac związanych z wyrównaniem i utwardzeniem terenu wskazanych działek nie można traktować jako wysypiska odpadów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia 15.04.2019 r. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia 31.01.2019 r. nr [...] znak: [...], a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez ww. Organ.

Burmistrz Miasta S. ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że po przeprowadzeniu w dniu 10.06.2019 r. kolejnych oględzin na działkach nr [...], [...] i [...], Obr. ew. [...] m. S., nie stwierdził składowania odpadów porozbiórkowych. Podczas oględzin sporządzono szczegółową dokumentacje fotograficzną, która ewidentnie przedstawia, że powyższe działki są uporządkowane i zagospodarowane, poprzez dokonane nasadzenia i zasianą trawę. Fakt ten również, zdaniem Organu, potwierdza informacja uzyskana od Gospodarstwa Ogrodniczego K. i Z. K., którzy wyjaśnili, że Pan J. zakupił u nich nasiona traw oraz krzewy ozdobne. Stwierdzenie to znajduje odzwierciedlenie w sporządzonej przez pracowników Urzędu Miasta S. dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołu oględzin z dnia 10.06.2019 r.

W toku prowadzonego postępowania nie stwierdzono składowania lub magazynowania na wskazanych działkach żadnych substancji lub przedmiotów, które mogłyby być ewentualnie potraktowane jako odpady i usunięte w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Teren obecnie jest uporządkowany i zagospodarowany, zatem w takiej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że na tym terenie znajduje się jakikolwiek odpad w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach, a w konsekwencji że T. i R. J. są ich posiadaczami w rozumieniu art. 3 pkt 19 tej ustawy.

Wobec powyższego Organ uznał, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w sprawie "usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania z nieruchomości położonych w S. przy ul. [...] — działki nr [...], [...] i [...], Obr. ew[...] m. S., stanowiących własność T. i R. J.. Jedną z niezbędnych przesłanek do zastosowania normy art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach jest bowiem występowanie odpadów na danej nieruchomości, co w opisywanej sprawie nie zostało dowiedzione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia 3 marca 2020 r. uchyliło w całości decyzję Burmistrza M. S. z dnia 29.11.2019 r. nr [...] znak: [...], a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez ww. organ.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że bezsprzecznym jest, że na działki [...] zostały nawiezione materiały o nieustalonym składzie i użyte do profilowania terenu działek [...] [...] i [...] w celu wyrównania i utwardzenia pod dalszą planowaną zabudowę. Faktem jest, jak wskazał Organ, że teren ten został następnie uporządkowany i zasiany roślinami w celu zazielenienia. Organ uwypuklił, że profilowanie terenu dokonane przez nawiezienie i rozplantowanie ziemi nie stanowi robót budowlanych, wobec czego nie wymaga to zezwolenia na budowę ani zgłoszenia. Jednak w przypadku zakwalifikowania nawiezionej ziemi jako odpadu, wykonanie tego rodzaju robót ziemnych może się wiązać z uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów. Podwyższenie poziomu gruntu może także prowadzić do kierowania wód opadowych lub roztopowych na działki sąsiednie. Wobec tego Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Szczecinie Delegatura w K. w celu ustalenia, czy do profilowania terenu nie użyto odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach przesłał sprawę do Burmistrza Miasta S. , wskazując na wymagania art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Organ I instancji, zdaniem Organu odwoławczego, wobec zarzutu Skarżących, że na wskazane działki zwożone są odpady budowlane pochodzące z rozbiórki dróg, podczas wizji lokalnej sklasyfikował je jako "materiały różne". Nie dokonał ich klasyfikacji według wymagań ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie listy odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Nie ustalił także pochodzenia powyższych materiałów. Zamiast tego, zapytanie w sprawie skierował do firmy transportowej. Organ odwoławczy przypomniał, ze zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy o odpadach, ziemia wydobyta w trakcie robót budowlanych, która nie została wykorzystana do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym została wydobyta, zalicza się do odpadów. Również w powyższym przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w celu ustalenia czy nawiezienie ziemi i podwyższenie terenu nie będzie stanowiło naruszenia stosunków wodnych na gruncie przesłał powyższą sprawę do rozpatrzenia organu, wskazując na wymagania art. 234 Prawo wodne, zaś Organ I instancji nie poczynił w tej sprawie żadnych ustaleń.

W dniu 24.03.2020 r. pełnomocnika Uczestnika do nadesłania w terminie 21 dni od dnia otrzymania wezwania informacji na temat źródła pochodzenia materiału wykorzystanego do podniesienia i "równania terenu działek nr [...], [...] i [...] obręb ewidencyjny [...] m. S..

W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik Uczestników pismem z dnia 6 maja 2020 r. poinformował, że materiał, który został wykorzystany do uporządkowania terenu pochodzi z ww. działek, zaś trawa i krzewy ozdobne zostały zakupione w Gospodarstwie Ogrodniczym K. i Z. K.. Jednocześnie zawarł informacje, że na wskazanych nieruchomościach nigdy nie były produkowane odpady, ani też nigdy nie były tam składowane.

W dniu 03.06.2020 r. ponownie wystąpiono z pismem do pełnomocnika Uczestników o udzielenie dodatkowych informacji na temat źródła pochodzenia materiału wykorzystanego do podniesienia i wyrównania terenu działek nr [...],[...] i [...] obręb ewidencyjny [...] m. S. przytaczając zgłoszenie P. E. i Z. D. z dnia 11.11.2018 r. skierowane do Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska w Szczecinie. Ze zgłoszenia wynikało, że na ww. teren nawieziono 3510 m3 materiału służącego do wyrównania powierzchni działek.

W odpowiedzi w dniu 29 czerwca 2020 r. pełnomocnik Uczestników poinformował, że podtrzymuje stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia 06.05.2020 r.

W dniu 15.09.2020 r. powiadomiono strony o zamiarze przeprowadzenia wizji lokalnej w terenie. Wizja w terenie została przeprowadzona w dniu 02 października 2020 r. w obecności Pana E. D., Pana J. J. oraz pełnomocników stron.

W trakcie wizji przedstawiciel organu przeprowadził oględziny posesji. W związku z rozbieżnościami w twierdzeniu stron czy na teren działek nr [...] i [...] obręb ewidencyjny [...] m. S. został nawieziony materiał służący do podniesienia i wyrównania terenu, posłużono się mapą zasadniczą z 1986 r. Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Geodezyjno Kartograficznego w Słupsku znajdującą się w zasobach Urzędu Miejskiego w S. oraz z aktualnymi danymi z Intra EWID.

W porównania punktów wysokościowych zaznaczonych na mapach nie stwierdzono podniesienia terenu. W związku z powyższym zwrócono się do Pana R. J. o przedstawienie do wglądu aktualnej mapy określającej rzeźbę terenu.

W dniu 08 grudnia 2020 r. Pan R. J. przekazał aktualną mapę geodezyjną wraz ze stanowiskiem geodety uprawnionego, który poinformował, że na wskazanym terenie nie wystąpiły znaczące zmiany odnośnie wysokości terenu.

16.12.2020 r. wystąpiono z pismem do pełnomocnika Państwa J. o sprecyzowanie przez geodetę informacji odnośnie zmiany wysokości terenu w stosunku do stanu dotychczas istniejącego w bazie PODGiK S. ze względu na nieprecyzyjne określenie stanu istniejącego.

W dniu 30 stycznia 2021 r. pełnomocnika Uczestników poinformował, iż pomiary których dokonał geodeta są tożsame z pomiarami, które są naniesione na mapy którymi dysponuje Urząd Miasta S.

Pismem z dnia 22.02.2021 r. Pan T. G. geodeta uprawniony poinformował, że nowy pomiar sytuacyjno-wysokościowy wykonany w dniu 28.10.2020 r. na dz. nr [...], [...], [...] , [...], 197, [...], [...], [...] w Obr. ew. [...] m. S. wskazuje, iż nie nastąpiły zmiany wysokości terenu w stosunku do stanu dotychczas istniejącego w bazie PODGiK S..

W trakcie przeprowadzonej w dniu 02.10.2020 r. wizji w terenie zwrócono szczególną uwagę na drzewa porastające działki o [...] Obr. ew. [...] m. S.. Zgodnie z informacją Skarżących przesłaną w dniu 11.11.2018 r. do Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska w Szczecinie na w/w działki nawieziono 3510 m3 odpadów budowlanych powodując podniesienie terenu o około 1,4m.

Po nawiezieniu takiej ilości odpadów, system korzeniowy drzew na działce nr [...] zaczyna się na odpowiedniej wysokości od pnia. Zgodnie z pismem Skarżących pnie drzew powinny być zasypane do wysokości około 1,4 m. W związku z powyższym nie zasadne jest twierdzenie o podniesieniu terenu o około 1,4 m. Za zgodą właściciela nieruchomości wykonano dokumentację fotograficzną, którą włączono do akt sprawy (zdjęcia w załączeniu).

Decyzją z dnia 22.06.2021 r. nr [...] Burmistrz Miasta S. kolejny raz umorzył postępowanie w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia 27 września 2021 r. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia 22.06.2021 r. nr [...] znak: [...], a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez ww. Organ wskazał, że bezsprzecznym jest, że na działki [...] zostały nawiezione materiały o nieustalonym składzie i użyte do profilowania terenu działek [...] [...] i [...] w celu wyrównania i utwardzenia pod dalszą planowaną zabudowę. Faktem jest, jak wskazał Organ, że teren ten został następnie uporządkowany i zasiany roślinami w celu zazielenienia. Organ uznał, że w wyniku prowadzonych prac nie nastąpiły znaczne zmiany wysokości terenu, co może wskazywać, że nie zostały naruszone stosunki wodne. Organ uwypuklił, że profilowanie terenu dokonane przez nawiezienie i rozplantowanie ziemi nie stanowi robót budowlanych, wobec czego nie wymaga to zezwolenia na budowę ani zgłoszenia. Jednak w przypadku zakwalifikowania nawiezionej ziemi jako odpadu, wykonanie tego rodzaju robót ziemnych może się wiązać z uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów. Końcowo organ wskazał, że postępowanie w sprawie powinno być zakończone decyzją nakazującą usunięcie odpadów lub o odmowie wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów.

Pismem z dnia 28.10.2021 r. Organ I instancji o raz kolejny zwrócił się do pełnomocnika Uczestników o udzielenie informacji na temat źródła pochodzenia materiału wykorzystanego do wykonania wyrównania terenu działek nr [...], [...] i [...] obr. ew. [...] m. S. stanowiących własność T. i R. J.. Tym samym pismem ze względu na skomplikowany charakter sprawy wydłużono termin załatwienia sprawy do dnia 21.12.2021 r.

Ze względu na brak odpowiedzi, w dniu 20.12.2021 r. ponownie wystąpiono z pismem o udzielenie informacji na powyższe pytanie.

W dniu 20.12.2021 r. poinformowano strony postępowania, że w związku z skomplikowanym charakterem sprawy postępowanie w przedmiotowej sprawie zostanie zakończone do dnia 28.02.2022 r.

Pismem z dnia 30 stycznia 2022 r. (data wpływu 10.02.2022 r.) pełnomocnika Uczestników poinformował, że teren został jedynie wyrównany, uporządkowany, obsadzony krzewami oraz trawą i że nie wykonano żadnego nasypu. Po przeanalizowaniu uzyskanej odpowiedzi ponownie zwrócono się do pełnomocnika Uczestników w sprawie wyjaśnienia źródła pochodzenia gruzu ceglanego znajdującego się na powierzchni działek uwidocznionego na zdjęciach wykonanych w dniu 14.12.2018 r. w trakcie wizji w terenie.

W odpowiedzi w dniu 15.03.2022 r. pełnomocnika Uczestników poinformował, że gruz uwidoczniony na zdjęciach to pozostałości po budynkach, które niegdyś znajdowały się na tych działkach. W celu potwierdzenia informacji skontaktowano się z Wydziałem Geodezji Kartografii i Katastru w Starostwie Powiatowym w S. gdzie uzyskano informację, że do roku 2018 na mapach ewidencyjnych dz. nr [...] obr. ew[...] m. S. uwidoczniony był jeden budynek.

Organ I instancji uznał, że brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego, że Uczestnicy zwozili wywrotkami odpady po rozbiórkach dróg na działki nr [...], [...] i [...] obr. ew. [...] m. S. oraz braku na w/w działkach substancji lub przedmiotów, które mogłyby być ewentualnie potraktowane jako odpady i usunięte w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach i przywoływaną na wstępie decyzją znak [...] (nr [...]) z dnia 16 maja 2022 r. odmówił Skarżącym wydania decyzji dotyczącej usunięcia odpadów z miejsc nie przeznaczonych do ich składowania lub magazynowania z nieruchomości położonych w S. przy ul. [...] - działki nr [...]. [...], [...] i [...], obręb ewid. [...] m. S., stanowiących własność Uczestników postępowania.

Organ wskazał, że "w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego nie potwierdziła się również objętość mas rzekomych odpadów budowlanych nawieziona na wskazane działki tj. 3510 m3", wskazana przez Skarżących w zawiadomieniu złożonym do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie Delegatura w K.. Organ uznał, że w wyniku prowadzonych prac porządkowych na działkach Państwa J. nie nastąpiły zmiany wysokości terenu w stosunku do stanu dotychczas istniejącego w bazie PODGiK S..

2. Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie podnosząc szereg zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania w tym do kwalifikacji urzędników procedujących w sprawie czy też organu.

3. Decyzją nr [...] z dnia 29 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, działając na podstawie:

art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.),

art. 26 ust. 1 i 2, art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wskazał, że sprawa zainicjowana na wniosek Skarżących, a dotycząca usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania z nieruchomości położonych w S. przy ul. [...] - działki nr [...], m [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obręb ewid[...] m. S., stanowiących własność Uczestników postępowania, w postępowaniu odwoławczym rozpatrywana jest po raz czwarty.

W uzasadnieniu, po wskazaniu kolejnych decyzji, które zapadły w sprawie, Organ przypomniał, że przedmiotem postępowania jest wniosek z dnia 11 listopada 2018 r. Skarżących skierowany do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie Delegatura w K. o podjęcie działań w związku ze zwożeniem na działki nr [...] i nr [...] będące własnością T. i R. J. odpadów porozbiórkowych zawierających odpady budowlane po rozbiórce dróg w postaci piasku, brudnego żwiru, brył asfaltowych, przekazany Burmistrzowi Miasta S. celem rozpatrzenia według właściwości, ze wskazaniem, iż w sprawie tej mają zastosowanie przepisy art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach.

W związku z powyższym Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne w powyższej sprawie, o czym pismem z dnia 4 grudnia 2018 r. zawiadomił strony postępowania.

Organ odwoławczy wskazał, że Organ pierwszej instancji, w powyższej sprawie przeprowadził kolejne wizje lokalne z udziałem stron postępowania, z których sporządzano protokoły potwierdzone obszerną dokumentacją fotograficzną;

pierwszej; w dniu 17 grudnia 2018 r., w wyniku której stwierdzono powstanie nowego nasypu z materiałów różnych. Szacunkowa powierzchnia nawiezionych materiałów porozbiórkowe (odpadów uznanych przez Wnioskodawców za nielegalne) to powierzchnia obu działek nr [...] , około 2 700 m2, zaś wysokość nasypu to około 1,2 - 1,4 m , co daje objętość nawiezionych materiałów około 3 510 m3. Według złożonego przez właścicieli działek oświadczenia, nawiezione materiały porozbiórkowe nie stanowią wysypiska, nawiezione zostały w celu uporządkowanie nawierzchni działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], tj. wyrównania i utwardzenia powierzchni tych działek.

drugiej; w dniu 10 czerwca 2019 r., w wyniku której ustalono, że nawiezione materiały porozbiórkowe i własne masy ziemne zostały wykorzystane do uporządkowania i zagospodarowania powierzchni działek poprzez wyrównanie terenu, dokonanie zasadzenia krzewów i zasianie trawy. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w obszernej dokumentacji zdjęciowej, co pozwoliło Organowi na sformułowanie wniosku, że na przedmiotowych działkach nie składuje się odpadów porozbiórkowych.

trzeciej, w dniu 2 października 2020 r. w wyniku której dokonanego powtórnego przeglądu działek, wykonano ponowną dokumentację zdjęciową potwierdzającą uporządkowanie nawierzchni działek, postanowiono o powołaniu uprawnionego geodety do wykonania pomiarów sytuacyjno-wysokościowych.

Pomiary zostały wykonane przez uprawnionego geodetę i naniesione na kopii mapy w skali 1 : 500 (Aktualizacja BDOT500 ID.6640.1975.2020) potwierdzonej przez Starostę S. . Na podstawie powyższych pomiarów ustalono, iż nie wystąpiły zmiany wysokości terenu w stosunku do stanu dotychczas istniejącego w bazie PODGiK S. z uwzględnieniem błędu pomiaru ± 15 cm.

Po wydaniu przez Kolegium decyzji z dnia 27 września 2021 r. organ I instancji zwrócił się do pełnomocnika Państwa J. o udzielenie informacji w zakresie źródła pochodzenia materiału wykorzystanego do podniesienia i wyrównania terenu działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obr. ewid. Miasto S. W konsekwencji niniejszego wezwania pełnomocnik podał, iż podtrzymuje oświadczenie z dnia 30 stycznia 2021 r., zaś w sprawie wypowiedział się geodeta jak i urząd miasta przedstawiając mapy wysokościowe z których jasno wynika, że nie wykonano żadnego nasypu. Teren działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] został uporządkowany i obsadzony krzewami i trawą co jest widoczne na dokumentacji zdjęciowej zgromadzonej w aktach sprawy. Następnie pismem z dnia 23 lutego 2022 r. Organ I instancji zwrócił się do pełnomocnika o wyjaśnienie źródła pochodzenia gruzu ceglanego, znajdującego się na powierzchni działek uwidocznionych na zdjęciach wykonanych w dniu 14 grudnia 2018 r. Pismem z dnia 15 marca 2022 r. pełnomocnik pana R. J. wyjaśnił, że gruz jest pozostałością po budynkach, które kiedyś znajdowały się na działkach, podkreślając jednocześnie, że teren został uporządkowany i obsadzony krzewami i trawą co jest widoczne na dokumentacji zdjęciowej zgromadzonej w aktach sprawy. W oparciu o tak zebrany materiał dowodowy Burmistrz Miasta S. ustalił, iż brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego, iż Uczestnicy zwozili wywrotkami odpady po rozbiórkach dróg na działki nr- [...] nr [...], nr [...], nr [...] i [...] obręb ewid. [...] m. S., ponadto wskazano, iż na w/w działkach brak jest substancji lub przedmiotów, które mogłyby być ewentualnie potraktowane jako odpady i usunięte w trybie art. 26 ust.2 ustawy o odpadach. Tym samym odmówiono wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsc nie przeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Jak uzasadniono decyzję w trakcie prowadzonego postępowania nie potwierdziła się objętość mas rzekomych odpadów budowlanych nawiezionych na wskazane działki przez Skarżących w zawiadomieniu do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie Delegatura w K.. Udowodniono natomiast, że wykonane pomiary sytuacyjno - wysokościowe, iż w następstwie prac porządkowych na działkach Państwa J. nie nastąpiły zmiany w wysokości terenu w stosunku do stanu dotychczas istniejącego w bazie PODGiK S.. Stwierdzono, iż gruz rzekomo nawieziony na działki Uczestników pochodził z pozostałości po wcześniej istniejącym budynku zlokalizowanym na dz. nr [...] obr. ewid. [...] m. S..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie podniosło, że iż Organ I instancji zrealizował wytyczne zawarte w decyzji kasatoryjnej wydanej przez Kolegium w dniu 27 września 2021 r. nr SKO. 4178.1709.2021 bowiem po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym wydał jedną z decyzji merytorycznych w sprawie procedowanej na podstawie art. 26 ust. 1 i ust 2 ustawy. Uznał, że prowadzone postępowanie administracyjne nie wykazało, iż na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr. [...] i nr [...] obręb [...] zostały nawiezione odpady. Za trafnością takiej konstatacji, zdaniem SKO, przemawia ocena materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie w postaci dokonanego nowego pomiaru sytuacyjno - wysokościowego w dniu 28 października 2020 r., wykonanego przez geodetę uprawnionego. W dokumencie tym stwierdzono, iż nie nastąpiły znaczące zmiany odnośnie wysokości terenu w stosunku do stanu dotychczas istniejącego w bazie PODGiK w S.. Dane te zostały przyjęte protokołem nr 6640.1975.2020_15422 przez Starostę S. (vide akta organu I instancji karta 183 - 184). Ponadto geodeta uprawniony w informacji skierowanej do Burmistrza Miasta S. podał ponownie, iż nowy pomiar sytuacyjno - wysokościowy, wykonany w dniu 28 października 2020 r. na dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], ni’ [...], nr [...] w obr. S. wskazuje, że nie nastąpiły zmiany wysokości terenu w stosunku do dotychczas istniejących w bazie PODGiK S. (vide akta organu I instancji karta 196). Dane istniejące w Państwowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej są wiarygodne.

Organ uwypuklił, że na etapie postępowania odwoławczego pełnomocnik Skarżących przedłożył oświadczenia świadków wywożenia gruzu i ziemi na posesje przy ulicy [...], jednak dowodom tym Organ odmówił wiarygodności. Zdaniem Organu, nawiezienie ziemi i gruzu spowodowałoby zmiany wysokości terenu w stosunku do dotychczas istniejących w bazie PODGiK. Zauważył, iż K.p.a. nie zawiera zamkniętego katalogu dowodów i jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny. Nie mniej jednak Organ I instancji procedując w sprawie ocenia zgromadzone dowody na podstawie ich całokształtu biorąc pod uwagę czy dana okoliczność została udowodniona. Analiza materiału dowodowego pozwoliła Organowi na przyjęcie, iż nie została wypełniona dyspozycja art. 26 ust. 1l i ust.2 ustawy o odpadach, bowiem gdyby odpady zostały zwożone na działki Uczestników konsekwencją takich działań byłyby zmiany wysokości terenu, podczas, gdy zmian takich w dokumentach urzędowych nie odnotowano. Analogicznie za wiarygodne Organ uznał, iż gruz uwidoczniony na zdjęciach wykonanych w dniu 14 grudnia 2018 r. w trakcie wizji w terenie jest pozostałością po budynkach, które niegdyś znajdowały się na działkach, zaś za odpad w myśl art. 3 pkt 6 może być uznany jedynie substancja lub przedmiot której posiadacz pozbywa się lub zamiesza się pozbyć lub do pozbycia której jest zobowiązany. Skoro właściciel nieruchomości nie zamierzał pozbyć się gruzu po budynkach, które kiedyś znajdowały się w terenie to gruzu tego nie można uznać za odpad, zwłaszcza, iż teren został zagospodarowany. Ponadto Organ podkreślił, że zarzuty podniesione przez pełnomocnika Skarżących, a sprowadzające się do własnych wyliczeń dokonanych nawiezień ziemi nie mogą się ostać w kontekście nie budzących wątpliwości dokumentów urzędowych znajdujących się w Państwowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S..

4. Niezadowoleni z treści rozstrzygnięcia Skarżący wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając brak poszanowania dla faktów, pomijanie wniosków oraz zignorowanie łatwo sprawdzalnych dowodów, tj. rażące naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a.

Skarżący wskazali, że Organ odwoławczy nie zajął nawet stanowiska wobec dokumentu od uprawnionego inżyniera budowlanego i opracowania pt. "Ocena techniczna", zawierającego obliczenia masy nawiezionych odpadów, co stanowi obrazę art. 76 § 3 i art. 77 K.p.a. Wskazali, że to proste obliczenia. Jeśli jest zmiana wysokości (porównanie map sprzed nawożenia odpadów z mapą po nawiezieniu) terenu, to wystarczy powierzchnię tej zmiany pomnożyć przez różnicę wysokości.

Dalej Skarżący podnieśli, że podstawą obliczeń były dawniejsze mapy, wydawane z podpisem przez Burmistrza i służyły one do wydawania warunków zabudowy. Skarżący podnieśli, że na mapach tych są zaznaczenia powierzchni zalewanych i znaczące obniżenia terenu, czego nie dostrzegło Kolegium. Wskazali, że Uczestnicy występowali o warunki zabudowy na tym terenie i te warunki jasko wskazywały na mapach i w opisie, że są ogromne tereny zalewane i niższe o rzędnych np. 18.20 – 18.30 mnpm. Po zasypaniu natomiast odpadami, na terenie tym są rzędne 19,1 mnpm, gdzie nasypana różnica to 70-80 cm na bardzo dużej powierzchni. Wyliczona objętość masy to 7.900 m3 czyli ok 14.000 ton. Zdaniem Skarżących błąd pomiaru wykazany przez geodetę wynajętego przez Uczestników (błąd wysokości) 15 cm jest kompromitujący, bowiem zmiany terenowe są ogromne. Skarżący jednocześnie kwestionują wiarygodność pomiarów dokonanych przez geodetę zamówionego i opłaconego przez Uczestników postępowania, wskazując, że wyniki prac geodety służą do aktualizacji stanu map, a "geodezja powiatu nie wychodzi w pole, żeby robić pomiary". W ocenie Skarżących szczegółem ujawniającym "fałsz" mapy jest nienaniesienie "nadskarpy" o długości ok 40 m, wzdłuż rzeki. Ze skarpą rzeki "nadskarpa" tworzy schodek, co jest uwidocznione na zdjęciach. Naniesienie jej na mapę uniemożliwiłoby geodecie napisanie, że zmiany wysokości są nieznaczne.

W dalszej części Skarżący podnieśli zignorowanie dowodu ze świadków wieloletniego zwożenia odpadów budowlanych, którzy złożyli oświadczenie w tej sprawie.

Odnosząc się do uwagi SKO zawartej w treści decyzji, że Skarżący kierują zarzuty ad personam, wskazali, że mają prawo wskazywać stronniczość urzędnika prowadzącego oględziny, zaś podstawą do tego jest art. 14a K.p.a.

Następnie Skarżący wskazali, że mimo, iż PINB w piśmie i fotografiach wskazał na tony odpadów, to SKO po zasłonięciu odpadów dekoracją - po posianiu trawy i zagrabieniu terenu uważa, że odpadów nie ma. Wskazali jednocześnie na uwidocznione na zdjęciach bryły asfaltowe i gruz podkreślając, że w takich ilościach, jak zgromadzony na spornych działkach, nie mógł być pozostałością po małym wyburzonym domku (12-16 m3 gruzu).

Końcowo Skarżący uznali, że sprawdzenie wiarygodności obliczeń nawiezionej masy jest bardzo łatwe oraz, że SKO nie odniosło się do zdjęć z Google Maps ukazujących zwożenie odpadów i gruz zrzucany z wywrotek.

Skarżący wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji i wskazanie jej błędów, błędów całego postępowania w SKO i błędów postępowania Urzędu Miasta S. . Wnieśli także o ustalenie stanu posiadania na tym terenie, bowiem z wyroku sądu w Sławnie (IC 41/19) z 22 grudnia 2021 r. wynika, że współwłaścicielką jest też pani W. J. i jej nieuwzględnienie może powodować komplikacje i żądania ponowienia postępowania.

5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

6. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej.

7. Na wstępie wywodu należy nakreślić materialne ramy prawne sprawy.

Na podstawie art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach do odpadów nie zalicza się niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym w terenie, na którym został wydobyty. Każdy inny rodzaj mas ziemnych należy traktować jako odpad.

Zgodnie z art. 3 pkt 6 tej ustawy - przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.

Art. 26 ustawy o odpadach stanowiący podstawę prowadzonego postępowania w tej sprawie stanowi w ust. 1, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami.

8. Rozpatrzenie skargi jednak należy rozpocząć od kwestii procesowych, bowiem kwestie merytoryczne winny być rozpoznane przez organy administracji publicznej w zgodzie z wymogami formalnymi; to zaś dopiero daje Sądowi podstawy do weryfikacji legalności całokształtu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Kodeks postępowania administracyjnego w art. 15 wskazuje, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Wskazać przy tym należy, że zasada dwuinstancyjności została podniesiona do rangi reguły konstytucyjnej. W myśl art. 78 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Konsekwencją zasady dwuinstancyjności jest ukształtowanie postępowania odwoławczego, w ten sposób, że organ odwoławczy w myśl art. 138 K.p.a. nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Oznacza to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Organ odwoławczy, co istotne, rozpoznaje sprawę a nie odwołanie. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji i ustosunkowanie się do zarzutów przedstawionych przez stronę w odwołaniu, ale ponowne rozpoznanie sprawy. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji, zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. (por. wyrok Kielcach z 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 343/23, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Go 371/23). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 7 października 2011 r., zasada dwuinstancyjności oznacza, iż każda sprawa winna być rozpatrzona dwukrotnie, a organ drugiej instancji nie może się tylko ograniczyć do kontroli organu pierwszej instancji (sygn. akt I FSK 1361/10).

Po przeprowadzaniu postępowania, organ odwoławczy może wydać jedną z przewidzianych w art. 138 K.p.a. decyzji. W zależności od przeprowadzonej oceny, co do poprawności zastosowanych przepisów oraz zupełności materiału dowodowego w sprawie, a także prawidłowości ich oceny, może utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, może także wydać decyzję o charakterze merytorycznym, którą orzeka co do istotny, bądź decyzję kasacyjną, mocą której uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W pewnych sytuacjach może także umorzyć postępowanie.

Organ odwoławczy wydaje decyzję utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, jeśli uzna, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, czyli że organ I instancji właściwie zastosował odpowiednie przepisy materialnego prawa administracyjnego (ewentualnie proceduralne, jeżeli podstawą rozstrzygnięcia był taki właśnie przepis), a stan faktyczny został ustalony zgodnie z zasadami przewidzianymi przez przepisy K.p.a. Natomiast jeśli organ odwoławczy uzna, iż zaskarżona decyzja obarczona jest wadami prawnymi związanymi np. z niewłaściwym zastosowaniem przepisu prawa materialnego ewentualnie niewłaściwą oceną okoliczności faktycznych w sprawie, wydaje decyzję, którą uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości lub części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, pamiętając o zakazie wynikającym z art. 139 K.p.a.

Warto jednak w tym miejscu podkreślić, że "utrzymanie decyzji w mocy" jest określeniem, które wskazuje jedynie formalnie na utrzymanie w mocy bytu decyzji organu pierwszej instancji, ale i oznacza zarazem, że treść rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, choć tożsama z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, stanowi wynik przeprowadzonego samodzielnie przez organ wyższego stopnia postępowania. Dwuinstancyjność postępowania wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanego aktu (decyzji, postanowienia) nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w ocenianym rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2012 r. I SA/Kr 1598/12).

9. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego i z tej perspektywy nie ma znaczenia czy prowadzi je organ I czy II instancji. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego.

Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (co znalazło potwierdzenie w nowej redakcji przepisu art. 7 K.p.a. - na wniosek strony lub z urzędu). Ponadto należy podkreślić, że organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności, a w razie potrzeby konfrontować i uzupełniać. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa.

Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a.

Za dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, gdyż zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.), jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 326/22).

Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 K.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 75 § 1 K.p.a., w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym, zaś użycie sformułowania "w szczególności" pozwala przyjąć, że wyliczenie to jest jedynie przykładowe. Powyższe oznacza, że ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1288/19). Trzeba podkreślić, że obowiązek uzasadniania przez organ rozstrzygnięcia wiąże się z zasadą praworządności (art. 6 K.p.a.), zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.), oraz z wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadą budowania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Z tej ostatniej zasady wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady, konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

10. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę.

Organy administracji publicznej, co Sąd orzekający w sprawie szczególnie podkreśla, nie mogą ignorować aktywności stron w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego, szczególnie gdy strony przedstawiają dowody, które w ich ocenie podważają dotychczasowe ustalenia poczynione w toku postępowania. Obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do przedstawionych przez stronę dowodów i wyczerpujące wyjaśnienie pojawiających się na tym tle wątpliwości.

I powyżej przedstawionym wymogom Organ odwoławczy nie sprostał, choć w tej sprawie orzekał cztery razy.

11. Godzi się przy tym zauważyć, że w pierwszej swojej decyzji uchylającej z dnia 15 kwietnia 2019 r. Organ odwoławczy wskazał naruszenie art. 7, art. 77 i art. 75 K.p.a. i nakazał uzupełnienie postepowania dowodowego w zakresie wynikającym z przepisów ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 93). Organ uznał, że Organ I instancji nie wywiązał się z obowiązku wskazanego w piśmie WIOŚ w Szczecinie Delegatura w K., tzn. przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. Organ "de facto prowadząc postępowanie nie przeprowadził żadnych czynności procesowych prowadzących do zgodnego z prawem rozstrzygnięcia przekazanej przez WIOŚ sprawy – a z akt sprawy nie wynika aby przeprowadzono w tej materii w postępowaniu wyjaśniającym, jakiekolwiek inne czynności oprócz wizji terenu. Tym samym w ogóle nie wyjaśniono czy w sprawie mamy do czynienia ze składowaniem i magazynowaniem odpadów".

W kolejnej swojej decyzji z dnia 3 marca 2020 r., SKO wyraźnie wskazało, że "bezsprzecznym jest, że na działki [...] zostały nawiezione materiały o nieustalonym składzie i użyte do profilowania terenu działek [...], [...] i [...], w celu wyrównania i utwardzenia pod dalszą planowaną zabudowę. Faktem jest, że teren ten został następnie uporządkowany i zasiany roślinami w celu zazielenienia". Organ uwypuklił, że profilowanie terenu dokonane przez nawiezienie i rozplantowanie ziemi nie stanowi robót budowlanych, jednak w przypadku zakwalifikowania nawiezionej ziemi jako odpadu, wykonanie tego rodzaju robót ziemnych może się wiązać z uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów. Podwyższenie poziomu gruntu może także prowadzić do kierowania wód opadowych lub roztopowych na działki sąsiednie. Organ I instancji, zdaniem Organu odwoławczego, wobec zarzutu Skarżących, że na wskazane działki zwożone są odpady budowlane pochodzące z rozbiórki dróg, podczas wizji lokalnej sklasyfikował je jako "materiały różne". Sąd zauważa, że ponownie Organ I instancji nie dokonał ich klasyfikacji według wymagań ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie listy odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Organ odwoławczy podkreślił, ze prowadząc postępowanie Organ I instancji nie ustalił także pochodzenia powyższych materiałów. Zamiast tego, zapytanie w sprawie skierował do firmy transportowej. Organ odwoławczy przypomniał, ze zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy o odpadach, ziemia wydobyta w trakcie robót budowlanych, która nie została wykorzystana do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym została wydobyta, zalicza się do odpadów. Również w powyższym przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w celu ustalenia czy nawiezienie ziemi i podwyższenie terenu nie będzie stanowiło naruszenia stosunków wodnych na gruncie przesłał powyższą sprawę do rozpatrzenia organu, wskazując na wymagania art. 234 Prawo wodne, zaś Organ I instancji nie poczynił w tej sprawie żadnych ustaleń.

W swojej trzeciej decyzji z dnia 27 września 2021 r. nr [...] Organ odwoławczy nie zweryfikował wykonania przez Organ I instancji swoich zaleceń merytorycznych, choć wskazał że "bezsprzecznym jest, że na działki [...] zostały nawiezione materiały o nieustalonym składzie i użyte do profilowania terenu działek [...], [...] i [...] w celu wyrównania i uporządkowania terenu, co spowodowało wystąpienie skarżących o wydanie nakazu usunięcia odpadów z miejsca ich składowania". Faktem jest, jak wskazał Organ, "że teren ten został następnie uporządkowany i zasiany roślinami w celu zazielenienia". Organ uznał, że "w wyniku prowadzonych prac nie nastąpiły znaczne zmiany wysokości terenu, co może wskazywać, że nie zostały naruszone stosunki wodne". Organ uwypuklił, że "profilowanie terenu dokonane przez nawiezienie i rozplantowanie ziemi nie stanowi robót budowlanych, wobec czego nie wymaga to zezwolenia na budowę ani zgłoszenia. Jednak w przypadku zakwalifikowania nawiezionej ziemi jako odpadu, wykonanie tego rodzaju robót ziemnych może się wiązać z uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów. Podwyższenie poziomu gruntu może także prowadzić do kierowania wód opadowych lub roztopowych na działki sąsiednie. Bowiem zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach – przepisy tej ustawy nie mają zastosowania do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym (czyli np. ziemi), wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Każdy inny rodzaj mas ziemnych, należy traktować jako odpad". Końcowo Organ wskazał, że postępowanie w sprawie powinno być zakończone decyzją nakazującą usunięcie odpadów lub o odmowie wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów.

Ostatnią – czwartą (zaskarżoną obecnie) decyzją z dnia 29 grudnia 2022 r. można odnieść wrażenie, że Organ odwoławczy jest już sprawą "zmęczony" i koncentruje swoją uwagę nie na ponownym zbadaniu sprawy w jej całokształcie, ale na wykonaniu zalecania z ostatniej decyzji kasatoryjnej. Słowem, Organ odwoławczy powiela ustalenia Organu I instancji i aprobuje wydanie decyzji merytorycznej odmawiającej wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów, w zasadzie bez odniesienia się do zaleceń wcześniejszych, wynikających szczególnie z drugiej decyzji SKO.

12. Warto w tym miejscu zauważyć, że postępowanie prowadzone przez Organ I instancji w sprawie a następnie zaaprobowane przez Organ odwoławczy jest wyjątkowo jednostronne. Organ odwoławczy zdaje się nie dostrzegać żadnych argumentów Skarżących i w zasadzie nie odnosi się do nich. A zdaniem Sądu, w dalszym ciągu wysoce wątpliwe jest – szczególnie wobec licznych zastrzeżeń składanych przez Skarżących w toku całego paroletniego postępowania – pochodzenie przecież "bezsprzecznie nawiezionych materiałów o nieustalonym składzie, użytych do profilowania terenu działek [...], [...] i [...] w celu wyrównania i uporządkowania terenu" (jak wynika z uzasadnień każdej decyzji zapadłej w sprawie).

Wobec jednoznacznego ustalenia, wynikającego już z pierwszej wizji lokalnej terenu, w dniu 14 grudnia 2018 r., że "stwierdzono powstanie nowego nasypu z materiałów różnych", popartego bogatą dokumentacją zdjęciową zgromadzoną w sprawie, Organ odwoławczy nie zauważył istotnych braków w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez Organ I Instancji, polegających na:

- nie przesłuchaniu świadków zgłoszonych przez Skarżących, na okoliczność prawdziwości ich twierdzeń o zwożeniu ciężarówkami przez Uczestników postępowania materiałów porozbiórkowych i nie danie (w zasadzie bez uzasadnienia) wiary oświadczeniom świadków, podczas gdy z protokołu już pierwszej wizji w terenie jednoznacznie wynika, że właściciele działek wskazują, ze "nawiezione materiały porozbiórkowe nie stanowią wysypiska" (stąd należy wnosić, że jednak materiały ktoś nawiózł), a jedynie wielokrotnym kierowaniu tych samych pytań do pełnomocnika Uczestników czy cokolwiek było zwożone i jeśli tak to skąd te materiały pochodziły ;

- nie ustaleniu ilości i składu nawiezionych materiałów,

- nie odniesieniu się do bogatej dokumentacji zdjęciowej uwidaczniającej wysokie nasypy z pozostałości gruzu, kawałków betonu i mas ziemi;

- powołaniu się jedynie i uznaniu za wiarygodne, na dane przedstawione przez Uczestników (gdzie dane te nie są precyzyjne), w zakresie obliczeń wysokościowych terenu i nie powołaniu przez ten Organ biegłego geodety, który niezależnie dokonałby rzetelnych obliczeń wysokościowych;

- nie obliczeniu lub jeśli nie mieści się to w kompetencjach Organu nie powołaniu biegłego w zakresie obliczeń objętości i masy nawiezionych materiałów i nie skonfrontowania tych danych z obliczeniami dotyczącymi objętości i masy materiałów pochodzących z rozbiórek budynku, na które powoływali się Uczestnicy, a które rozwiałyby wątpliwości wskazywane przez Skarżących, czy rozbiórka domku o wymiarach 5mx 5,5m dawałaby taką objętość materiałów rozbiórkowych i w konsekwencji masę nawiezionych materiałów.

13. Ponadto, za istotne naruszenie reguł postępowania dowodowego należy uznać zignorowanie przez Organ odwoławczy dołączonego na etapie odwołania dokumentu, sporządzonego przez osobę uprawnioną (uprawnienia dołączone do Oceny) pt. Ocena techniczna. Weryfikacja masy nawiezionych odpadów. W istocie bowiem uznać należy, iż jest to dokument w sprawie, do którego danych stojących w sprzeczności z danymi przywołanymi przez Uczestników a powielanymi przez Organ I instancji, nie tylko można ale należy się szczegółowo odnieść. Organ odwoławczy winien także dostrzec załączniki w postaci kopii map i dane na nich zawarte (dołączone do ww Oceny), które wątpliwości jedynie potwierdzają. Jeśli natomiast Organ ma wątpliwości co do uprawnień sporządzającego wskazany dokument – także do tej kwestii powinien się odnieść, szczegółowo swoje stanowisko uzasadniając.

14. Za sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego należy uznać twierdzenia Organów obu instancji, że skoro teren jest zagrabiony i wyrównany, a trawa zasiana, to odpadów nie ma, zaś w tej sprawie jest więcej wątpliwości niż udowodnionych twierdzeń.

15. Podsumowując, Organ odwoławczy naruszył szereg przywołanych wyżej norm prawa administracyjnego procesowego – art. 6-8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., czyniąc tym samym merytoryczną kontrolę zaskarżonych w sprawie aktów przedwczesną. Ponownie rozpoznając sprawę Organ odwoławczy wnikliwie i zgodnie z regułami zawartymi w K.p.a. przeprowadzi postępowanie dowodowe, zaś rozstrzygnięcie przekonująco i wyczerpująco uzasadni.

16. Stąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 tej ustawy.