Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2740/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 1 - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz 524
journal: Dz.U. 2012 poz 82
law: Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 14 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Najwyższej Izby Kontroli od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 192/15 w sprawie ze skargi M.B. i K. D. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M.B. i K. D. o zasądzenie kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 192/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. i K. D. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie dostępu do informacji publicznej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2014 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Pismem z dnia 7 listopada 2014 r. M. B., A. B. oraz K. D. zwrócili się do Najwyższej Izby Kontroli (dalej: NIK) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wglądu do wskazanych dokumentów oraz wyrażenia zgody na ich fotografowanie i sporządzanie kserokopii, a znajdujących się w aktach kontroli nr [...] "Budowa i wykorzystanie Stadionu [...]".

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Dyrektor Delegatury NIK w [...], działający z upoważnienia Prezesa NIK, odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej ze względu na fakt, iż informacje zawarte w dokumentach znajdujących się w aktach kontroli Nr [...] są objęte chronioną ustawowo tajemnicą przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa).

Organ wskazał, iż pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Prezes Zarządu Narodowego Centrum Sportu - Rozliczenia sp. z o.o., poinformował dyrektora Delegatury NIK w [...] o objęciu tajemnicą przedsiębiorstwa dokumentów znajdujących się w aktach ww. kontroli, w tym wyjaśnień złożonych w trakcie kontroli przez pracowników i współpracowników Spółki oraz wszelkiej dokumentacji i korespondencji przekazanej podczas kontroli przez Spółkę, a także wykazu akt kontroli, który zawiera dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.

Organ zaznaczył jednocześnie, że wystąpienie pokontrolne z kontroli Nr [...] "Budowa i wykorzystanie Stadionu [...]" oraz informacja o wynikach kontroli zostały, na podstawie art. 10 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2012 r., poz. 82), opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej i są dostępne na stronie internetowej NIK. Zatem informacje, których nośnikami są dokumenty zawarte w aktach kontroli zostały upublicznione w zakresie, w jakim nie były objęte przez Spółkę tajemnicą przedsiębiorcy.

Podniósł też, iż nie bez znaczenia dla odmowy udostępnienia informacji publicznej poprzez wgląd do akt przedmiotowej kontroli ma również fakt, że niektóre z dokumentów, o udostępnienie których proszą wnioskodawcy to umowy, porozumienia i korespondencja pomiędzy NCS a innym przedsiębiorcą ([...]), zatem ich udostępnienie może skutkować również naruszeniem tajemnicy innego przedsiębiorcy.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes NIK zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję.

W uzasadnieniu organ podtrzymał dotychczasową argumentację. Zaznaczył przy tym, iż zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, prawo dostępu do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym, a skonkretyzowaniem tego uregulowania jest art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z których wynika, że dostęp do informacji publicznej może zostać ograniczony w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Za jedną z takich tajemnic uznaje się tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes NIK stwierdził, iż Prezes NCS skierował do Delegatury NIK w [...] pismo z dnia [...] listopada 2014 r. z własnej inicjatywy. Niezasadnym jest zatem zarzut jakoby Dyrektor Delegatury NIK w [...] dokonał z NCS jakichkolwiek uzgodnień. Bez znaczenia pozostaje fakt poinformowania przez NCS NIK-u o występującej w zgromadzonym materiale dowodowym tajemnicy przedsiębiorstwa dopiero po zakończeniu kontroli, a nie w jej trakcie. Ani bowiem ustawa o NIK, ani ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie wprowadzają ograniczenia czasowego dla przedsiębiorcy do podjęcia działań zmierzających do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa.

W ocenie organu, w niniejszej sprawie obok tajemnicy przedsiębiorstwa, należy mieć także na uwadze ochronę innej tajemnicy prawnie chronionej, tj. tajemnicy kontrolerskiej, udostępnienie której regulują przepisy art. 73 ustawy o NIK.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503), zwanej dalej u.z.n.k.; art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 524).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji odwołał się na wstępie swoich rozważań do art. 61 Konstytucji RP i przepisów u.d.i.p. wyjaśniając zakres przedmiotowy i podmiotowy informacji publicznej. Sąd za bezsporne uznał, że Prezes NIK jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej, jak również wnioskowane przez skarżących informacje znajdujące się w aktach kontroli przeprowadzonej przez NIK pn. "Budowa i wykorzystanie Stadionu [...]" mieszczą się w pojęciu informacji publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji istotą sporu jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., jak również tajemnicą kontrolerską, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy o NIK.

Sąd wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazania, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Sąd wyjaśnił dalej jakie dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Wskazał, że brak spełnienia choćby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa.

W ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierował się organ. Uzasadnienie to ogranicza się do analizy przepisów oraz przytoczenia stanu faktycznego, sprowadzonego do konstatacji, że Prezes Spółki Narodowe Centrum Sportu - Rozliczenia Sp. z o.o. pismem z dnia [...] listopada 2014 r. poinformował Dyrektora Delegatury NIK w [...] o objęciu tajemnicą przedsiębiorstwa dokumentów znajdujących się w aktach kontroli, w tym wyjaśnień złożonych w trakcie kontroli przez pracowników i współpracowników tej Spółki oraz wszelkiej dokumentacji i korespondencji przekazanej podczas kontroli, a także wykazu akt kontroli. Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił jednak dlaczego nadano informacjom, o których udostępnienie wnosili skarżący waloru tajemnicy przedsiębiorcy i dlaczego zasada ochrony tej tajemnicy jest tak istotna dla Spółki Narodowe Centrum Sportu - Rozliczenia Sp. z o.o., iż usprawiedliwia złamanie zasady transparentności działań podmiotów wykonujących zadania publiczne z wykorzystaniem środków publicznych. Nadto w ogóle nie wyjaśniono, na czym organ opiera stwierdzenie, że żądane informacje posiadają dla wymienionego podmiotu wartość gospodarczą, zwłaszcza w kontekście zarzutów wniosku odwoławczego, do których w istocie nie odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji zdaniem Sądu nie można uznać, aby w zaskarżonej decyzji została należycie rozważona tajemnica przedsiębiorcy w sensie materialnym. Ogólnikowe twierdzenia w tym względzie nie mogą zastąpić merytorycznego uzasadnienia decyzji.

Sąd przypomniał, że Narodowe Centrum Sportu - Rozliczenia Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (wcześniej Narodowe Centrum Sportu Sp. z o.o.), której dotyczyły żądane informacje z akt kontroli przeprowadzonej przez NIK, jest spółką celową Skarbu Państwa utworzoną na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 ze zm.), w której Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Sportu i Turystyki posiada 100 % udziałów. Od 1 stycznia 2013 r. zadania tej Spółki zostały ograniczone do dokończenia inwestycji Stadion [...] oraz rozliczenia tej inwestycji. Przedsięwzięcie, którego realizacja została powierzona Spółce jest finansowane w całości przy wykorzystaniu publicznych środków finansowych. W ocenie Sądu w sytuacji, gdy Państwo realizuje swoje zadania publiczne poprzez tworzenie takich podmiotów i zaangażowało środki publiczne w wysokości 100% kapitału spółki, to nie można uznać, że majątek który został Spółce przekazany, nie zachował charakteru "majątku publicznego". Sposób zarządzania tym majątkiem powinien zatem podlegać, jeśli idzie o informację publiczną, takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru, jak w odniesieniu do majątku będącego własnością Państwa.

Zdaniem Sądu w sprawie nie zachodziły w ogóle podstawy do odmowy udostępnienia żądanych informacji z powołaniem się na tajemnicę kontrolerską, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy o NIK, gdyż przepis ten nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Przepis ten nakłada na pracowników NIK obowiązek zachowania w tajemnicy tych informacji, które uzyskali w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych np. w związku z przeprowadzaną kontrolą. Nie oznacza to jednak, że wszelkie informacje będące w posiadaniu NIK, uzyskane w związku z realizacją jej zadań ustawowych, jako naczelnego organu kontroli państwowej, objęte są tajemnicą kontrolerską i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w oparciu o przepisy u.d.i.p. Nie wynika to bowiem ani z powołanego przepisu, ani z innych przepisów ustawy o NIK.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę organ, mając na względzie wszystkie powyższe uwagi, winien dokonać ponownej oceny wnioskowanych informacji pod kątem wypełnienia kryteriów umożliwiających zaliczenie ich do tajemnicy przedsiębiorcy. Uznając istnienie takiej tajemnicy wobec żądanych dokumentów organ obowiązany jest wskazać, których dokumentów utajnienie dotyczy i z czego konkretnie utajnienie to wynika.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezes NIK, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 11 ust. 4 u.z.n.k. polegającą na przyjęciu, że nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki warunkujące uznanie żądanych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa;

b) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 ust. 1 ustawy o NIK polegającą na przyjęciu że wszelkie informacje będące w posiadaniu NIK uzyskane w związku z realizacją jej zadań ustawowych jako naczelnego organu kontroli państwowej nie są objęte na podstawie tego przepisu tajemnicą kontrolerską i w związku z tym podlegają udostępnianiu w oparciu o przepisy u.d.i.p.;

c) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy z tego względu, że wydana przez Prezesa NIK decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., gdy tymczasem WSA nie zarzucił wydanej decyzji naruszenia przepisów proceduralnych, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem dopiero przyjęcie, że zaskarżony organ naruszył powołane przepisy skutkowałoby uznaniem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Przedstawili swoją argumentację stanowiącą polemikę z uzasadnieniem skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może badać zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami nie przytoczonymi w skardze kasacyjnej, nie może korygować ani uściślać jej zarzutów.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – naruszeniu określonych przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię oraz przepisów postepowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym istota zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w ocenie autora skargi kasacyjnej dokonał błędnej wykładni art. 11 ust. 4 u.z.n.k. polegającą na przyjęciu, że nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki warunkujące uznanie żądanych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa, a także art. 73 ust. 1 ustawy o NIK polegającą na przyjęciu, że wszelkie informacje będące w posiadaniu Najwyżej Izby Kontroli uzyskane w związku z realizacją jej zadań ustawowych jako naczelnego organu kontroli państwowej, nie są objęte na podstawie tego przepisu tajemnicą kontrolerską i w związku z tym podlegają udostępnianiu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z kolei zarzut w zakresie naruszenia prawa procesowego sprowadza się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z uwagi na zawarcie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy rozpoznać te pierwsze, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04).

Skarżący w skardze kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. odnoszącego się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku. O uchybieniu tym wymogom mówić jednak można jedynie wówczas, gdy sąd administracyjny nie spełni jednego z warunków ustawowych (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie co do zasady wymogi formalne uzasadnienia zaskarżonego wyroku zostały zachowane. Uzasadnienie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie. Przedstawiono w nim opis stanu faktycznego sprawy, zrelacjonowano postawione w skardze zarzuty, wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala też na dokonanie kontroli instancyjnej w granicach podstaw kasacyjnych. W konsekwencji kwestionowanie stanowiska Sądu poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc z kolei do zarzutów materialnoprawnych odnotowania wymaga, iż Sąd orzekający w pierwszej instancji dokonał kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej przez Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, przede wszystkim pod kątem naruszenia przez tenże organ prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 2 u.d.i.p. albowiem właśnie z tego przepisu organ wywiódł ograniczenie dostępu do uzyskania informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał nadto na związek powyższego przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej z treścią art. 11 u.z.n.k. z uwagi na wyprowadzenie definicji "tajemnica przedsiębiorcy" (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) z pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa", o którym mowa art. 11 u.z.n.k. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga bowiem odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa.

Wszelako z uwagi na treść art. 183 p.p.s.a., a także na sformułowany w pkt 2 lit. a) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie dokonał jedynie weryfikacji zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11 u.z.n.k.

Odnosząc się zatem do powyższego zarzutu, stwierdzić przyjdzie, że jest on nieuzasadniony. Przystępując do jego rozpoznania wskazać należy, iż zagadnieniem wymagającym rozważenia jest uprawnienie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, jako adresata wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie dostępu do akt kontroli "Budowa i wykorzystanie Stadionu [...]", który nie wyraził zgody na jej ujawnienie z uwagi na to, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorstwa, do oceny czy zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. W rozpatrywanej sprawie Prezes Najwyższej Izby Kontroli nie dokonał oceny zasadności wyłączenia jawności żądanych informacji przyjmując pośrednio, że nie istnieje potrzeba weryfikowania, czy objęta wnioskiem o udostępnienie informacja publiczna zastrzeżona przez inny podmiot jako tajemnica przedsiębiorstwa, spełnia przesłanki uzasadniające taką jej kwalifikację. Uznał bowiem, że zastrzeżenie informacji przez przedsiębiorcę jest wystraczającą przesłanką do odmowy jej udostępnienia.

Zgodnie z treścią art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Jak wskazuje się w judykaturze oraz doktrynie, z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji. Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując art. 11 ust. 4 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński, "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz"; LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01; LEX nr 583717).

Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorstwa. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one w ogóle udostępnione.

Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy, wymaga zatem podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Tajemnica przedsiębiorcy winna być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie on za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli).

Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda tajemnica ustawowo chroniona, ma charakter obiektywny, nie można jej subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby – z istoty rzeczy – nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 11 u.z.n.k. Trafnie przyjął, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez wgląd do dokumentów znajdujących się w aktach kontroli "Budowa i wykorzystanie Stadionu [...]" mimo, iż Prezes Zarządu Narodowego Centrum Sportu- Rozliczenia Sp. z o. o., ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, nie wyraził zgody na udostępnienie żądanych informacji, był zobowiązany do działania w sposób określony przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc do dokonania samodzielnie oceny złożonego przez wskazaną Spółkę zastrzeżenia pod kątem istnienia tej tajemnicy w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Nie wystarczyło odwołanie się w zaskarżonej decyzji do dokonanego zastrzeżenia, bez dokonania analizy i zbadania czy żądane dokumenty zawierają informacje posiadające wartość gospodarczą, a w szczególności informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa, które wymagają ochrony. Tego rodzaju zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero

w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k.. W przypadku, gdy przeprowadzona weryfikacja wykaże, iż zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, zastrzeżenie staje się bezskuteczne. Zasadnie, zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że to organ powinien dokonać samodzielnej oceny zasadności wyłączenia jawności żądanych informacji. Ocena ta z kolei powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, czego zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie zabrakło.

Trafnie zatem wywiódł tenże Sąd, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika zasadność przesłanek, którymi się kierował organ. Ogranicza się ono do analizy przepisów oraz przytoczenia stanu faktycznego. W uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił dlaczego nadano informacjom, o których udostępnienie wnosili skarżący, waloru tajemnicy przedsiębiorcy i dlaczego zasada ochrony tej tajemnicy jest tak istotna dla spółki Narodowe Centrum Sportu - Rozliczenia Sp. z o,o. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał, aby w zaskarżonej decyzji została należycie rozważana tajemnica przedsiębiorcy w sensie materialnym. Ogólnikowe twierdzenia w tym względzie nie mogą zastąpić merytorycznego uzasadnienia decyzji. Zatem trafnie oceniono, że uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie, bowiem z treścią art. 107 k.p.a. uzasadnienie składa się z dwóch części: uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego. W uzasadnieniu należy najpierw podać fakty, które organ administracji uznał za udowodnione, a dopiero później dokonać oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle konkretnych przepisów prawa. Taka ocena w niniejszej sprawie nie została przez organ dokonana. Obowiązkiem organu administracji jest dokładne uzasadnienie przyjęcia konkretnego przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia. Organ administracji nie może zatem ograniczyć się do powołania artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinien w uzasadnieniu zawrzeć umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazać, jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia.

Na gruncie niniejszej sprawy istotne jest również to, że wnioskodawcy w piśmie z dnia 7 listopada 2014 r. domagali się udostępnienia szeregu różnych, konkretnie wskazanych dokumentów, których treść i waga nie koniecznie muszą rodzić takie same przesłanki do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa. Na te kwestie organ również zwróci uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Przechodząc do zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 73 ust. 1 ustawy o NIK polegającą na przyjęciu, że wszelkie informacje będące w posiadaniu NIK uzyskane w związku z realizacją jej zadań ustawowych jako naczelnego organu kontroli państwowej, nie są objęte na podstawie tego przepisu tajemnicą kontrolerską, a w związku z tym podlegają udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznać należy go za nieuzasadniony. Jakkolwiek rację godzi się przyznać skarżącemu kasacyjnie, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji interpretacja w tymże zakresie jest dość lakoniczna, a także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nosząca znamiona sprzeczności.

Z jednej bowiem strony Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że nie wszystkie informacje będące w posiadaniu NIK uzyskane w związku z realizacją jej zadań objęte są na podstawie art. 73 ustawy o NIK tajemnicą kontrolerską i dlatego nie podlegają udostępnieniu w oparciu o przepisy u.d.i.p., z czego wywieść można, że w ocenie tego Sądu pewnego rodzaju informacje mogą zostać objęte tą że tajemnicą i co za tym idzie można ograniczyć do nich dostęp. Z drugiej zaś strony Sąd ten wywiódł, że w niniejszej sprawie nie zachodziły w ogóle podstawy do odmowy udostępnienia żądanych informacji z powołaniem się na tajemnicę kontrolerską, gdyż przepis ten nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania.

Tymczasem przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. określa jako podstawę dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji publicznej - ochronę informacji niejawnych na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Katalog tych przepisów jest bardzo obszerny i wśród nich mieści się ustawa o Najwyżej Izbie Kontroli.

Należy zauważyć, że ograniczenia w korzystaniu z prawa do informacji stanowią przedmiot regulacji dwóch przepisów Konstytucji - art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób". Artykuł 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP stanowi, że "ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".

W przypadku "ochrony innych tajemnic ustawowo chronionych" jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej należy, zbadać jej zgodność z przepisem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności w zakresie stosunku dobra chronionego regulacją danej ustawy do kategorii wartości uzasadniających ingerencję w korzystanie z konstytucyjnych praw i wolności (vide: Kłaczyński Michał, Szuster Sergiusz: Dostęp do informacji publicznej. Komentarz lex/el.2003). Powyższego jednakże organ wydając decyzję podlegającą kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie nie uczynił. Wskazał jedynie, iż z obowiązku zachowania tajemnicy kontrolerskiej może zwolnić Prezes Najwyższej Izby Kontroli albo sąd właściwy do rozpoznania sprawy zgodnie z postanowieniami art. 73 ust. 4 ustawy o NIK. Podał, że kwestie te w jego ocenie winny być rozpatrywane indywidualnie, tzn. każdorazowo Prezes NIK musi rozważyć potrzebę ochrony interesów publicznego i prywatnego, jednocześnie podnosząc, że wzgląd na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa miał istotny wpływ na wydanie przez niego decyzji.

Powyższe rozważania powodują, że również w zakresie zasadności powoływania się na tajemnicę kontrolerską koniecznym staje się ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ocena co do możliwości zwolnienia z jej zachowania w kontekście interesów zarówno przedsiębiorcy, jak i stron domagających się udostępnienia informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek M. B. i K. D. o zasądzenie kosztów postępowania, albowiem wnioskodawcy nie wykazali aby ponieśli jakiekolwiek koszty w postępowaniu kasacyjnym, które zgodnie z przepisami p.p.s.a. podlegałyby zasądzeniu od strony przeciwnej.