Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 759/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2006-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Zbigniew Czarnik Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 23 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w części określonej punktem I (3) odnoszącym się do dopuszczenia przebudowy budynku w związku ze zmianą przeznaczenia; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części oznaczonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. P. kwotę 740 zł /słownie: siedemset czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 759/05

Uzasadnienie

Decyzją z dn.[...].06.2005r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...].04.2005r. Nr [...] ustalającą warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjno-gospodarczego na dz. nr 1823 w K. Decyzja zawiera w podstawie prawnej art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dn.14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art.4 ust.2 pkt 2 i art.59 ust.1 ustawy z 27.03.2003r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm., zwana dalej Upzp). W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż ustalone warunki zabudowy wydano na wniosek B. W., a od decyzji odwołanie wniosła I. K., działająca jako pełnomocnik E. P., będącej wg danych z ewidencji gruntu, właścicielka działki przyległej do działki, na której posadowiony jest budynek inwestora. W odwołaniu podniesiono zarzuty do usytuowanego na działce inwestora budynku produkcyjnego, kwestionując wydane w 1994r. pozwolenie na jego budowę, wywodząc iż dotychczasowe użytkowanie tego budynku wraz z działką negatywnie oddziałuje na nieruchomości sąsiadujące i powoduje degradację użytków rolnych. Zarzucono błędne określenie odległości budynku od granicy z działkami sąsiednimi, naruszenie gospodarki wodnościekowej, domagając się przeprowadzenia rozprawy na gruncie.

Organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu I instancji odpowiada prawu,

a postępowanie ją poprzedzające przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami zawartymi w Upzp. O wszczęciu postępowania zawiadomione wszystkie strony, przeprowadzono analizę urbanistyczną, sporządzoną przez uprawnioną osobę oraz dokonano wymaganych przez prawo uzgodnień przewidzianych w art.53 ust.4 Upzp. Decyzja burmistrza ma zawierać wymagane przez prawo elementy. Uznano zarazem, iż podnoszone w odwołaniu sprawy funkcjonowania istniejącego obiektu budowlanego nie stanowią przedmiotu badania w niniejszej sprawie. Kwestie związane z ewentualnym naruszaniem przepisów prawa budowlanego przez inwestora mogą być przedmiotem uwagi na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, wtedy także aktualne mogą być sprawy związane z warunkami technicznymi, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kolegium wskazało, iż decyzję ustalającą warunki zabudowy wydano opierając się na aktualnym stanie prawnym, zaś zarzuty dotyczące szkodliwego wpływu zmiany sposobu użytkowania na środowisko uznano za bezzasadne, wobec faktu, iż planowana inwestycja w świetle obowiązującego prawa nie jest zaliczana do mogących pogorszyć stan środowiska, a wystarczająco warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi zawarte zostały w zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła I. K., podając iż działa jako pełnomocnik E. P., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż odległość budynku produkcyjno-gospodarczego na dz. nr 1823 od sąsiadujących z nim budynków wynosi 4m, gdy w rzeczywistości wynosić ma 2,5m oraz nie rozważenie przez SKO zarzutów co do negatywnego oddziaływania skutków decyzji dla otaczającego środowiska. Skarga zawiera wniosek o uchylenie decyzji obu instancji

i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Ten ostatni wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Rzeszowie prawomocnym postanowieniem z dn.11.01.2006r. oddalił.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustalenie zawarte w analizie urbanistycznej

w aspekcie ustalenia odległości istniejącego budynku od budynku skarżącej jest błędne, odległość ta wynosi nie 4m, a 2,5m, podobnie szerokość istniejącego budynku inwestora przyjęto na 6m, podczas w gdy w wydanym pozwoleniu na budowę szerokość ta została określona na 8m. Podtrzymano także zarzut braku ustosunkowania się przez organ odwoławczy do kwestii szkodliwości inwestycji dla środowiska. W piśmie procesowym z dn.9.08.2005r. zarzuty skargi odnośnie odległości istniejącego budynku sprecyzowano w ten sposób, że były to odległości od granicy działki, a nie od innych budynków.

W odpowiedzi na skargę przekazaną przez Wiceprezesa SKO Zespół Orzekający kolegium sformułował wniosek o jej oddalenie, powtarzając

w istocie stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy przez WSA w Rzeszowie I. K. wyjaśniła, iż jest siostrą skarżącej E. P. i udzieliła pełnomocnictwa procesowego adw. B. N. Pełnomocnik strony skarżącej wywodziła, iż inwestor nie wykonał wszystkich obowiązków, które wiązały się z uzyskaniem pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie obiektu, którego przeznaczenie zamierza zmienić, oceniając iż wydane decyzje zmierzają do obejścia prawa. Inwestor wyjaśnił, że pozwolenia na budowę, na podstawie którego zrealizował przedmiotowy obiekt pozostaje w obrocie, a jego zamiarem jest zmiana rodzaju działalności gospodarczej wobec zastrzeżeń właścicielki działki sąsiedniej, zmiana nie pociągać ma za sobą żadnych zmian konstrukcyjnych, a budynek ma pozostać w dotychczasowym kształcie. I. K. przyznała, iż toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe, zakończone prawomocnym wyrokiem Sądu, a obecnie wystąpiła o wznowienie znaków granicznych. Przeprowadzono z urzędu dowód z wyroku WSA w Rzeszowie z dn.23.11.2005r. II SA/Rz 145/05.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów o postępowaniu, dające podstawę do wznowienia postępowania, wreszcie inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów o postępowaniu, o ile mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Już to zakreślenie ram działania Sądu wskazuje, że domaganie się strony skarżącej, aby to Sąd orzekał o odmowie ustalenia wzt ignoruje przepisy Ppsa wyznaczające model sądowej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej.

W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, aczkolwiek wyłącznie z przyczyny, którą Sąd uwzględnił z urzędu i która dotyczy jednego tylko aspektu sprawy. Przedmiotem skargi były decyzje wydane na podstawie Upzp, których przedmiotem było ustalenie wzt na inwestycję, mającą polegać na zmianie przeznaczenia istniejącego budynku produkcyjnego, poprzez wykorzystywanie go na cele magazynowe. Postępowanie w tej sprawie wszczyna się na żądanie strony,

a prowadzone jest na podstawie wniosku inwestora (art.64 ust.1 Upzp nakazujący odpowiednio stosować m.in. art.52 Upzp). W myśl art.52 ust.2 Upzp wniosek

o wydanie wzt powinien zawierać m.in. charakterystykę inwestycji, w tym m.in. gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz charakterystyczne parametry techniczne inwestycji. Postępowanie o ustalenie wzt jest zatem postępowaniem wnioskowym, granice sprawy wyznacza sam inwestor przedstawiający we wniosku swój zamiar inwestycyjny, Organ, który rozpoznaje ten wniosek nie może zatem wykroczyć poza ramy inwestycji wskazanej we wniosku. Inwestor – B. W. we wniosku (k.7 akt I instancji) wyraźnie wskazał, że zamiar inwestycyjny polegać będzie wyłącznie na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku i wskazał także, iż nie ulegnie zmiany geometria dachu. Oznacza to, że zamiarem inwestora nie było dokonywanie żadnych robót budowlanych polegających na zmianie konstrukcji istniejącego budynku. Tymczasem decyzja Burmistrza w pkt I. 3. przewiduje, iż "dopuszcza się przebudowę budynku w związku ze zmiana przeznaczenia – rozbudowę, nadbudowę o poddasze, z możliwością zmiany kształtu dachu

z jednospadowego na dwuspadowy z przeznaczeniem poddasza na cele magazynowe i socjalne". Ustalenie takich warunków zabudowy pozostaje w sprzeczności z wnioskiem inwestora, stanowiąc wykroczenie poza zamiar inwestycyjny. Z tego względu, zdaniem Sądu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art.52 Upzp, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, to zaś naruszenie stanowi przesłankę do konieczności uwzględnienia skargi w części (art.145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). Naruszenia tego nie usunęło SKO utrzymując zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji w mocy w całości, z tego też względu w tym zakresie także i ta decyzja podlegać musi uchyleniu w części utrzymującej decyzję organu I instancji w pkt I.3. rozstrzygnięcia.

W pozostałym zakresie skarga nie jest uzasadniona. Wszelkiego rodzaju zarzuty dotyczące nieprawidłowości związanych z korzystaniem w sposób dotychczasowy z budynku produkcyjnego przeznaczonego do zmiany sposobu użytkowania nie mogą być rozpatrywane w sprawie o ustalenie wzt, albowiem nie należy to do istoty takiego postępowania. Zarzut przyjęcia błędnych ustaleń faktycznych odnośnie zlokalizowania istniejącego budynku produkcyjnego względem budynków sąsiednich, sprostowany w piśmie procesowym I. K. z dn.9.08.2005r. iż chodzi w rzeczywistości o odległość od granicy działki sąsiedniej "w części ogrodowej", ma charakter werbalny, nie poparty żadnymi dowodami. Sama pełnomocnik skarżącej przyznała podczas rozprawy sądowej, że granica między działkami była przedmiotem prawomocnego orzeczenia sądowego wskutek postępowania rozgraniczeniowego, trudno więc przyjmować, że granica między działkami inwestora i skarżącej nie jest pewna. Akta organu I instancji zawierają, jak trafnie to wyeksponowano w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu, sporządzoną przez uprawnionego architekta-urbanistę, do której dołączono załącznik graficzny z mapą, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek gospodarczy B. W., a odległość od działki sąsiedniej określona jest na 4m. Nie ma to zresztą istotniejszego znaczenia, skoro jednym z warunków decyzji ustalającej wzt jest zachowanie wymagań warunków technicznych, jakim winny odpowiadać obiekty i ich usytuowanie. Na etapie zatem uzyskiwania ewentualnego pozwolenia na budowę kwestia prawidłowej – zgodnej

z przepisami technicznymi odległości budynku od granicy z działką sąsiednią będzie przedmiotem uwagi organów architektoniczno-budowlanych.

Zarzut braku odniesienia się przez organ odwoławczy do aspektów szkodliwości inwestycji dla otoczenia nie jest trafny, skoro organ odwoławczy podzielając stanowisko I instancji wyraźnie wskazał, iż planowana inwestycja nie jest w świetle przepisów prawa, a nie subiektywnych wyobrażeń, zaliczana do tego rodzaju przedsięwzięć, które byłyby zaliczane do inwestycji pogarszających stan środowiska naturalnego. Z doświadczenia życiowego można wysnuć wniosek, iż skoro skarżąca i jej pełnomocniczka – I. K. podejmują wielorakie czynności procesowe przeciwko dotychczasowej działalności inwestora, polegającej na produkcji materiałów betonowych, to zmiana sposobu korzystania z przedmiotowego budynku i deklaracja inwestora o zaniechaniu działalności produkcyjnej, jest działaniem wychodzącym naprzeciw takich oczekiwań skarżącej w aspekcie zaniechania degradacji działki stanowiącej jej własność.

Sąd rozważał także kwestię, która nie została podniesiona przez stronę skarżącą. Jest niespornym, że decyzja o warunkach zabudowy terenu zostało poprzedzona postanowieniem Starosty z dn.[...].09.2004r. Nr [...] uzgadniającym projekt decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych. Postanowienie to w następstwie wniesienia na nie zażalenia przez pełnomocniczkę E. P. zostało utrzymane w mocy przez SKO postanowieniem z [...].12.2004r. Nr [...]. Postanowienie kolegium zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, a WSA w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z 23.11.2005r. II SA/Rz 145/05 uchylił postanowienie SKO oraz poprzedzające je postanowienie Starosty w pkt 1 odnośnie pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy terenu. W ocenie Sądu skuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy w drodze postępowania sądowoadministracyjnego i wyroku, który zapadł już po wydaniu decyzji o wzt, zarówno w I, jak i w II instancji nie oznacza, że skarga na decyzję SKO z [...].06.2005r. z tej przyczyny musi zostać uwzględniona. W myśl art.64 ust.1 Upzp do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio m.in. przepis art.53 ust.3-5a tej ustawy, zaś art.60 ust.1 Upzp stanowi m.in., iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art.53 ust.4. Jednym z organów uzgadniających, a wymienionych w art.53 ust.4 pkt 5 Upzp jest "organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych". Organem takim jest starosta. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska organu współdziałającego stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art.145 § 1 pkt 6 k.p.a.. Z kolei art.145 § 1 pkt 8 k.p.a. stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sadu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Rzecz jednak w tym, że przesłanką uwzględniania skargi na decyzję określoną w art.145 § 1 § 1 lit. b Ppsa jest "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle ustawy z 11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm., zwana dalej uNSA) zaaprobowano tezę, iż "jeżeli w chwili orzekania przez sąd jasne jest, że zaskarżona decyzja będzie musiała być uchylona w drodze wznowienia postępowania administracyjnego, ale podstawą wznowienia nie jest naruszenie prawa, lecz okoliczności, które zaszły po wydaniu decyzji, np. wymienione w art.145 § 1 pkt 8 k.p.a., to w takim przypadku NSA zobowiązany jest oddalić skargę, wobec niewyczerpania przesłanek z art.22 ust.2 pkt 2 uNSA (por. wyrok NSA z 6.01.1999r. III SA 4728/97 z aprobująca glosą J.Zimmermannna, OSP Nr 1/2000, poz.16). Cyt. art.22 ust.2 pkt 2 uNSA stanowił podobnie jak art.145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa o "naruszeniu prawa" dającym postawę do wznowienia postępowania. Skoro w dacie wydania decyzji o wzt istniało w obrocie prawnym postanowienie uzgadniające projekt tej decyzji, to nie można organom postawić zarzutu naruszenia prawa. Kwestia uchylenia postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o wzt może natomiast stanowić przesłankę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego.

Nie dopatrując się innych naruszeń prawa, skargę w pozostałej części,

z wyjątkiem określonej w pkt I wyroku, należało oddalić jako nieuzasadnioną, na zasadzie art.151 Ppsa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 Ppsa, opatrując wyrok klauzulą ochrony tymczasowej z art.152 Ppsa w części uwzględniającej skargę.