Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1094/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt. 1 i 4, art. 99, art. 100 § 1, art. 30 § 5, art. 34, art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 922 § 1, art. 1025 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 677 § 1, art. 506, art. 510
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S., W. K. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1467/11 w sprawie ze skargi J. S., W. K. i J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1467/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K., J. S. i J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania.

W jego uzasadnieniu Sąd podał, że zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2011 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu - nieruchomości warszawskiej – położonego przy ul. M. Kolegium wskazało, że w/w nieruchomość stanowiła współwłasność Z. i Z. małżonków K., którzy 17 grudnia 1948 r. i 24 stycznia 1949 r. złożyli wnioski zawierające takie żądanie. Podania te nie zostały do dnia dzisiejszego rozpoznane. Zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) do czasu ustalenia następstwa prawnego po J. N. i Z. N. (zmarłych następców prawnych wnioskodawców), organ I instancji wezwał strony postępowania do wystąpienia do właściwych sądów z wnioskiem o stwierdzenie nabycia praw do spadku po nich w terminie 6 miesięcy od daty otrzymania postanowienia. W jego ocenie nie jest możliwe wezwanie do udziału w postępowaniu administracyjnym spadkobierców, albowiem brak jest jakichkolwiek informacji na ich temat. Zatem od rozstrzygnięcia sądu powszechnego zależy ustalenie wszystkich stron postępowania, tj. wszystkich spadkobierców dawnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Zażalenie na to postanowienie złożyli W. K., J. S. i J. M., podnosząc że ustalenie spadkobierców czy kuratora spadku nie jest zagadnieniem wstępnym przewidzianym w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W sytuacji, gdy nie ma zastosowania ten przepis, nie ma również zastosowania art. 100 § 1 k.p.a. Ich zdaniem wszelkie czynności umożliwiające wydanie decyzji końcowej winien podjąć organ administracji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło tej argumentacji i wskazało, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Natomiast art. 100 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyn określonych w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. W ocenie organu do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj. wniosków byłych właścicieli hipotecznych nieruchomości położonej przy ul. M., konieczny jest udział wszystkich współwłaścicieli bądź ich następców prawnych, będących stronami postępowania. Nie jest wiadomo organowi pierwszej instancji (mimo podjętych działań), kto zgodnie z art. 922 § 1 kodeksu cywilnego (dalej k.c.) wszedł w uprawnienia J. N. i Z. N. - następców prawnych poprzednich właścicieli. Kolegium wskazało, że jedynie sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku, precyzując wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wielkość ich udziałów (art. 677 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, dalej k.p.c.). Organ podał, że jedynie osoby, które wylegitymują się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po współwłaścicielach nieruchomości, będą miały przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Ustalenie zaś spadkobierców właścicieli nieruchomości nie jest obowiązkiem organu, gdyż nie ma on legitymacji czynnej przed sądem powszechnym do wystąpienia z takim wnioskiem. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 29/09). Nadto, zgodnie z art. 30 § 5 k.p.a. organ administracji publicznej może wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora nieobjętego spadku dopiero po ustaleniu, że spadkodawca nie żyje i nie ma spadkobierców ustawowych i testamentowych. Kolegium wyjaśniło, że ustawodawca nie pozostawił organom oceny, czy śmierć strony w toku postępowania administracyjnego ma wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a zastosowanie art. 97 § 1 k.p.a. nie ma charakteru uznaniowego, bo stanowi o konieczności zawieszenia postępowania wobec zaistnienia okoliczności zawartych w treści wskazanego przepisu. Tylko wówczas nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w sprawie jest możliwe, gdy postępowanie podlega umorzeniu na zasadzie art. 105 k.p.a., a nadto gdy zachodzą okoliczności z art. 30 § 5 k.p.a., tj. gdy znany jest zarządca bądź kurator spadku.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W. K., J. S. i J. M. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, zarzucając im obrazę przepisu art. 97 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 30 § 5 k.p.a., art. 34 k.p.a. a także art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W ocenie skarżących w sprawie nie ma zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a art. 30 § 5 tej ustawy dotyczący spadków nieobjętych. Zagadnienie wstępne, o którym stanowi przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma charakter prejudycjalny. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia tej istotnej przesłanki przez inny organ lub sąd, nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Skarżący podnieśli, że kwestia prejudycjalna nie może mieć charakteru procesowego, a taki charakter posiada ustanowienie w sprawie kuratora dla strony nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnej w drodze postępowania prowadzonego przez sąd powszechny (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 191/08, Lex 509605). Sprawa o ustanowienie kuratora nie ma wpływu na wynik sprawy głównej prowadzonej przed organami administracji i nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżących skoro w sprawie nie zachodzi zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu, to konieczność wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o ustanowienie dla strony kuratora nie stanowi powodu do zawieszenia postępowania na podstawie powołanego wyżej przepisu.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga nie była zasadna. W motywach zaskarżonego wyroku w pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że organy zbędnie powołały w podstawach rozstrzygnięcia art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Należało bowiem przytoczyć tylko przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Taką praktykę mnożenia podstaw prawnych Sąd ocenił krytycznie. W niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania dwóch podstaw prawnych zawieszenia postępowania. Jest to wprawdzie wada kontrolowanych postanowień, jednakże niemająca wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd zaznaczył, że uchylenie zaskarżonych postanowień mogłoby nastąpić, jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 § 1) pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy śmierci strony (lub stron), a więc osoby (osób), która przed śmiercią brała udział w tym postępowaniu i uzyskała status strony. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby w sprawie z wniosku dekretowego złożonego przez małżonków K. w 1948 r. i 1949 r. brali udział J. i Z. N. Zatem osoby te przed śmiercią nie uzyskały przymiotu strony. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. i 30 § 5 k.p.a., nie są skuteczne. W ocenie Sądu prawidłowo organy powołały w postanowieniach jako podstawę zawieszenia postępowania przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie jest ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a następnie ich zawiadomienie o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). Organ ma obowiązek zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), a po zebraniu dowodów zawiadomienia ich o zakończeniu postępowania. Organ nie powinien kontynuować postępowania i wydawać decyzji, jeżeli nieznany jest krąg osób posiadających interes prawny w sprawie. W niniejszej sprawie zawieszone postępowanie dotyczyło rozpoznania wniosku na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) o ustanowienie użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej). Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu stronami tego postępowania są byli właściciele przedmiotowego gruntu warszawskiego lub ich następcy prawni. Tylko z udziałem tych podmiotów może być prawidłowo prowadzone postępowanie na tej podstawie i jedynie na rzecz tych osób może być ustanowione prawo użytkowania wieczystego (oczywiście po spełnieniu pozostałych przesłanek materialnoprawnych). Następstwo prawne powinno być wykazane stosownym dokumentem, a w przypadku śmierci byłego właściciela powinno to być postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku (lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia), co w niniejszej sprawie nie może mieć miejsca, jako że spadkobiercy zmarłych małżonków N. nie są znani. Dlatego wykazanie spadkobrania po byłych współwłaścicielach lub następcach prawnych jest zagadnieniem prejudycjalnym. Stanowi bowiem o tym, czy dana osoba ma interes prawny w rozumieniu art. 7 dekretu w zw. z art. 28 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony i wobec tego czy dotyczyć jej będzie rozstrzygnięcie w sprawie wniosku dekretowego. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość położna w Warszawie przy ul. M. stanowiła współwłasność Z. i Z. małżonków K., którzy 17 grudnia 1948 r. i 24 stycznia 1949 r. złożyli wnioski o przyznanie prawa własności czasowej. Małżonkowie J. i Z. N., na podstawie notarialnej umowy sprzedaży z 26 kwietnia 1952 r., nabyli od Z. i W. M. połowę nieruchomości budynkowej wraz z roszczeniami o ustanowienie w odpowiedniej części praw do gruntu na podstawie dekretu warszawskiego. Zbywczynie prawa te w połowie nabyły od małżonków Z. i Z. K. umową sprzedaży z 11 kwietnia 1949 r. zawartą w formie aktu notarialnego. Z kolei notarialną umową sprzedaży i ustanowienia odrębnej własności lokali z 14 maja 1980r. małżonkowie N. przenieśli ¼ części budynku wraz z prawami i roszczeniami o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz G. S., H. i W. K., M. S., K. C. i J. S. Małżonkowie N. zachowali własność lokalu nr [...] oraz prawa i roszczenia w ¼ części o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu warszawskiego. Skoro małżonkowie N. zmarli (co bezspornie wynika z odpisu skróconego aktu zgonu J. N.), nie uzyskując statusu strony postępowania, to aby postępowanie mogło się dalej toczyć, konieczne jest ustalenie ich spadkobierców. Tymczasem spadkobiercy ci są nieznani. Dlatego też zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca rozpoznanie sprawy i dopóki ta przeszkoda nie zostanie usunięta, to organ nie może kontynuować postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi, w przekonaniu Sądu meriti, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1) pkt 4) k.p.a. są, obok zagadnień materialnoprawnych, także inne okoliczności mające znaczenie prawne. Uznał Sąd, że prawidłowo organ zastosował art. 100 § 1 k.p.a., gdyż to nie organ, a strony postępowania mogą wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie praw do spadku, bowiem tylko one mają interes prawny w żądaniu tegoż (por. art. 1025 § 1 k.c.). Dlatego na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej J. S., W. K. i J. M. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 100 § 1, art. 34 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 28 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. i art. 97 § 1 pkt 1, art. 99 i 34 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 28 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie i zobowiązanie skarżących do wystąpienia do sądu powszechnego celem ustalenia spadkobierców małżonków N. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a jako wniosek ewentualny postawili uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej zobowiązania stron postępowania do wystąpienia do właściwych sądów z wnioskiem o stwierdzenie nabycia praw do spadku po J. N. i Z. N., oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro z art. 28 k.p.a. wynika, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, to dla tego przymiotu nie ma znaczenia fakt, czy ktoś bierze udział w postępowaniu czy też nie. Stwierdzenie, że ktoś jest stroną ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Dlatego zarówno J. jak i Z. N. byli stronami w niniejszej sprawie, niezależnie od tego czy uczestniczyli w sprawie. Zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy prawa materialnego, a nie procesowego. Tymczasem ustalenie kręgu stron, a więc tu następców prawnych małżonków N., jest zagadnieniem procesowym, należącym po myśli art. 7, art. 77 § 1 i art. 34 k.p.a. do organów administracji. Organy administracji właściwe w sprawie nie dokonały żadnych czynności, aby ustalić spadkobierców małżonków N. Przepis art. 100 § 1 k.p.a. preferuje działanie organu w kwestii rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, poza tym ma zastosowanie tylko w razie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy ewentualne zawieszenie niniejszego postępowania mogłoby nastąpić na mocy art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Wówczas jednak, stosownie do brzmienia art. 99 k.p.a., poczynienie stosownych czynności należałoby do organu. Przede wszystkim jednak należało, w ocenie skarżących kasacyjnie, rozważyć przesłanki z art. 30 § 5 k.p.a., czego nie uczyniono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, albowiem zaskarżony wyrok – mimo błędnego uzasadnienia – w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów postępowania. Trafnie w jej ramach został podniesiony zarzut naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż istotnie nie miał on w sprawie administracyjnej, w której zapadło kontrolowane przez Sąd meriti postanowienie, zastosowania. Odmienny pogląd zaprezentowany przez ten Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest błędny. Niemniej jednak do zawieszenia postępowania administracyjnego winno dojść, lecz na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Oto bowiem słusznie wskazuje autor skargi kasacyjnej, że J. N. i Z. N. byli stronami tego postępowania. Nie wdając się szeroko w dyskusyjne i ciągle żywe wywody dotyczące pojęcia strony postępowania administracyjnego, w tym argumenty przemawiające za teorią subiektywną bądź obiektywną, odróżniające sfery formalną i materialną, czy rozważania w przedmiocie interesu prawnego, zwłaszcza w kontekście legitymacji czynnej i biernej, trzeba obecnie skupić się na treści przepisu art. 28 k.p.a. Konstruuje on przymiot strony postępowania administracyjnego poprzez związek tego postępowania z interesem prawnym lub obowiązkiem w pierwszym wypadku uregulowanym w tym przepisie, a w drugim poprzez uprawnienie do żądania czynności organu ze względu na interes prawny lub obowiązek. W doktrynie powiada się m. in., że stroną w rozumieniu tego przepisu jest podmiot, który na podstawie obwiązującego prawa może czy powinien uzyskać konkretne korzyści albo też może być lub powinien być obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji; każdy taki podmiot winien być zawiadomiony o postępowaniu, może też wszcząć postępowanie wnosząc żądanie (tak J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 236). Istnienie interesu prawnego warunkującego przymiot strony definiuje się w orzecznictwie jako osobisty, konkretny i aktualny oraz prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony; istnieje on wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym, między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem uprawniona jest konstatacja, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło interesu prawnego małżonków N., ergo byli oni jego stronami. A dotyczyło tego interesu, gdyż żądanie przyznania własności czasowej gruntu obejmowało nieruchomość, której byli oni współwłaścicielami. Wspomniany interes prawny wywodzi się zwykle z przepisu prawa materialnego, którym w tej sprawie jest art. 7 cytowanego dekretu z 26 października 1945 r. Trafnie przy tym dostrzegł Sąd meriti, że pozytywne zakończenie tego postępowania jest możliwe tylko wówczas, gdy zawiadomione o nim zostaną wszystkie osoby, którym służy przymiot strony. Zatem ich czynny udział nie jest konieczny, aby uznać ich za stronę postępowania, choć takie poglądy się pojawiły w doktrynie. Jednakowoż takie rozumienie pojęcia strony byłoby zbyt wąskie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013r., sygn. akt I OSK 1874/11, opowiedział się za poglądem, który trzeba podzielić, że status strony nie zależy do subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie (publ. jw.). Nota bene zadośćuczynienie wymogowi zawiadomienia wszystkich zainteresowanych podmiotów leży w interesie pozostałych stron, zwłaszcza tych inicjujących postępowanie. Trzeba też w tym miejscu zwrócić uwagę na obowiązek organu zawiadomienia o wszczęciu postępowania i dokonywaniu dalszych czynności procesowych wszystkich stron postępowania (art.61 § 4, art. 10 § 1 k.p.a.). Niemniej jednak niepodobna było pominąć tej istotnej okoliczności, że J. N. złożył pismo w tej sprawie (sporządzone przez jego pełnomocnika będącego adwokatem z dniu 28 grudnia 2008 r.), a wcześniej, bo w dniu 27 sierpnia 1965 r. organ zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawców – małżonków K. w sprawie przyznania własności czasowej spornego gruntu na rzecz małżonków N. Poza tym nabyli oni sporne roszczenie. Zatem, nawet gdy Z. N. nie brała czynnego udziału w postępowaniu, to czynił to J. N., niewykluczone, że również imieniem żony albo jej spadkobierców. Fakt, że pominięto ich w dalszych czynnościach procesowych nie może im odbierać przymiotu strony, który już zyskał obiektywny wymiar. W tym stanie rzeczy, ich śmierć nastąpiła w toku postępowania, przeto winna skutkować obligatoryjnym zawieszeniem postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Po myśli art. 30 § 4 k.p.a. w takim przypadku w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Wezwanie spadkobierców J. N. i Z. N. nie było jednak możliwe, bo ci nie są znani. Postępowanie nie podlegało przy tym umorzeniu jako bezprzedmiotowe, nadto nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. Nie ma bowiem racji autor skargi kasacyjnej wywodząc odmiennie, ponieważ przepis ten, stanowiący o działaniu zarządcy masy spadkowej bądź kuratora spadku w sprawach dotyczących spadków nieobjętych, stwarza legitymację procesową osób w nim wymienionych, lecz nie daje uprawnień materialnoprawnych (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 1995 r., sygn. akt IV SA 1922/93 (ONSA z 1996 r. nr 1, poz. 27). Zatem postępowanie mogłoby się toczyć z udziałem zarządcy lub kuratora spadku, wszak nie mogłoby doprowadzić do przyznania im określonych uprawnień, bo te służą spadkobiercom, którzy i tak pozostaliby nieznani. Przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. ma pierwszeństwo w stosowaniu w okolicznościach niniejszej sprawy. W konsekwencji czego zawieszenie postępowania było zasadne, lecz na tej właśnie podstawie prawnej.

Przepis ten wyklucza jednak możliwość zastosowania art. 100 § 1 k.p.a., który odnosi się wyraźnie wyłącznie do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem w sprawie należało zastosować regulację art. 99 k.p.a. Przewiduje on obowiązek organu, który zawiesił postępowanie poczynienia niezbędnych kroków w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie nie może to oznaczać obowiązku wszczęcia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po J. N. i Z. N., bo organ nie ma legitymacji prawnej w tej materii. Po myśli art. 506 k.p.c. postępowanie nieprocesowe, bo w takim trybie rozpoznawane są te sprawy, może być wszczęte na wniosek (zainteresowanego), albo z urzędu. Do wszczęcia postępowania z urzędu brak podstaw. Tymczasem, jak głosi art. 510 § 1 k.p.c. zainteresowanym jest każdy, czyich praw dotyczy wynik postępowania. Przeto organ prowadzący postępowanie administracyjne nie jest zainteresowanym w rozumieniu tego przepisu. Natomiast mają ten przymiot strony tego postępowania. Zatem zasadnie zobowiązano je do wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego w tej materii. W przekonaniu obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to forma aktywności organu wynikająca z brzmienia art. 99 k.p.a. i wypełniająca jego dyspozycję. Co prawda podjęte w sprawie rozstrzygnięcie nie do końca odpowiada treści tego przepisu i wadliwie powołuje podstawę prawną, wszak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, zatem nie powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia na mocy art. 145 § 1 pt 1 lit. c p.p.s.a.

Z tych przyczyn omówione powyżej zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść skutku. Do rozważenia pozostały jeszcze tylko zarzuty uchybienia art. 34 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Pierwszy z nich stanowi o obowiązkach organu zapewnienia reprezentacji strony, w tym o wystąpieniu do sądu w z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Dotyczy on jednak stron znanych i żyjących, a nie zmarłych i nieustalonych ich spadkobierców. Natomiast pozostałe statuują obowiązki organu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i zebrania w sposób wyczerpujący materiału sprawy oraz wyczerpującego jego rozpatrzenia. Nie obejmują one obowiązku podejmowania przez organ czynności, do których jest nieuprawniony. W konsekwencji czego nie doszło do ich naruszenia.

Z tych przyczyn skarga kasacyjna, mimo częściowo trafnej podstawy kasacyjnej, nie mogła odnieść skutku, co uzasadniało jej oddalenie na mocy art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

10