Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 622/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze sprzeciwu K. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 25 września 2023 r. nr SKO.GP/41/50/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 lipca 2023 r. nr 27/2023 Burmistrz Miasta i Gminy L. ustalił na rzecz P. Sp. z o.o. z/s w W. (dalej jako "inwestor"), warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na terenie części działek nr [...] i [...] obręb O., gmina L., o łącznej mocy do 28 MW.

Po rozpoznaniu odwołania A. i T. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze decyzją z dnia 25 września 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2023 r. inwestor zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy L. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na terenie części działek nr [...] i [...] obręb O., gmina L., o łącznej mocy do 28 MW.

W wydanej decyzji, pozytywnej dla inwestora, organ pierwszej instancji określił: rodzaj inwestycji: "Budowa farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą techniczną", rodzaj zabudowy "Zabudowa produkcyjna (instalacja OZE)". W punkcie 2 decyzji organ ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: 1. Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. 2. Ochrona środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. 3 Obsługa w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. 4 Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. 5 Ochrona obiektów budowlanych na gruntach górniczych. W punkcie 3 decyzji określono, że granice opracowania terenu inwestycji oznaczono na mapie ewidencyjnej w skali 1:1000, która stanowi załączniki graficzne nr 1.1,1.2,1.3. i 1.4. do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji, poza przedstawieniem toku postępowania, organ wyjaśnił między innymi, że po analizie wszystkich dokumentów w sprawie, a także w celu zabezpieczenia interesu gruntów leśnych będących w administrowaniu Nadleśnictwa L.(1), została ustanowiona nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 30 m od granicy lasu.

W uzasadnieniu wydanej decyzji kasacyjnej Kolegium przytoczyło przepisy art. 4, 59, 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 997 ze zm.), dalej jako "p.z.p.", i wskazało, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a. w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b. strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c. strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Jak dalej Kolegium wyjaśniło, wedle art. 61 ust. 3 usp.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz.1378 ze zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że spośród licznych zarzutów podniesionych w odwołaniu, na uwzględnienie zasługuje w istocie tylko jeden, związany z brakiem uwzględnienia przez Burmistrza Miasta i Gminy L. kwestii wydania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony środowiska we Wrocławiu decyzji z dnia 22 czerwca 2023 r. znak WPN.6442.21.2022.MK.2 w sprawie ustanowienia strefy ochrony bociana czarnego, czego konsekwencją może być potrzeba uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5 8 u.p.z.p. Jednakże, Kolegium podniosło, że nie będąc związane zarzutami odwołania, w ramach obowiązku ponownego wszechstronnego rozpoznania sprawy - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności dostrzegło inne, niewymienione w odwołaniu istotne uchybienia organu I instancji, które zadecydowały o uchyleniu zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi Miasta i Gminy L.

Kolegium zwróciło uwagę, że złożony wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczy tylko części działki ewidencyjnej, jednakże – po przywołaniu orzecznictwa sądów administracyjnych - Kolegium oceniło, że w przedmiotowym przypadku jest to zabieg dopuszczalny. Niemniej SKO zwróciło uwagę, na zbyt lakoniczne uzasadnienie decyzji w tym zakresie. Tym niemniej, Kolegium zauważyło, że zaskarżona decyzja nie konkretyzuje dostatecznie terenu inwestycji. Granice tego terenu zostały bowiem na pewnych ich fragmentach poprowadzone w oderwaniu tak od granic samych działek, jak i granic poszczególnych ich użytków. Inwestor, dokonując oznaczenia granic terenu inwestycji na kopii mapy ewidencyjnej, stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, oznaczył punkty załamania granic literami od A do Z. Lokalizacja tych punktów (ich współrzędne) nie została wskazana. Brak jest także jakichkolwiek innych danych, np. długości poszczególnych odcinków pomiędzy tymi punktami, ich ewentualnej odległości od granic działki, które by pozwoliły na ich jednoznaczne zlokalizowanie w terenie. W konsekwencji, tak "wykrojonej" części działki nie można zweryfikować w przestrzeni. Dotyczy to przede wszystkim tych fragmentów granicy terenu inwestycji, które nie przebiegają po granicy działki czy też granicy użytków (np. odcinek W-Y, T-S-R, P-O). Analogicznie również sama decyzja o warunkach zabudowy (jej załącznik mapowy) w żaden sposób nie dookreśla linii wyznaczających teren inwestycji, np. poprzez oznaczenie (np. literowe) i parametry lokalizacyjne punktów załamania itp. Należy więc uznać, że decyzja ta mogłaby – w obecnym kształcie - okazać się "niewykonalna" w kolejnym etapie inwestycyjnym.

Dalej Kolegium podniosło, że ani akta sprawy ani uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie dostarczają wyjaśnienia na temat tego, na jakiej podstawie w pkt. 2.1 decyzji (pt. "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: 1. Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego") w ppkt. 1.2 i 1.3. określono takie, a nie inne wymagania dotyczące maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy (0,70), oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (30%). Element ten nie poddaje się zatem weryfikacji i kontroli tak przez organ odwoławczy, jak i strony postępowania, w związki z czym, wymaga wyjaśnienia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Odnośnie do pominięcia przy wydawaniu decyzji okoliczności wydania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu decyzji z dnia 22 czerwca 2023 r. znak WPN.6442.21.2022.MK.2 w sprawie ustalenia strefy ochrony bociana czarnego Kolegium podniosło, że kwestia ta była podnoszona w toku postępowania pierwszoinstancyjnego przez Nadleśnictwo L.(1), a także spowodowała wystąpienie przez Burmistrza Miasta i Gminy L. do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we Wrocławiu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje wymóg uzgodnienia projektu decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych, niż wymienione w pkt 7 (parki narodowe) obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Jak przyznano w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, pismem z dnia 7 czerwca 2023 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał na brak potrzeby uzgodnienia, z uwagi na położenie terenu inwestycji poza obszarami objętymi ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Jednak załączona do odwołania decyzja dotycząca utworzenia strefy ochrony bociana czarnego wydana została w dniu 23 czerwca 2023 r. mogła skutkować w ocenie Kolegium. Stąd organ odwoławczy nakazał przy ponownym rozpoznawaniu sprawy analizę treści tejże decyzji (granice ustanowionej strefy ochrony) i w razie ustalenia, że obejmuje ona teren inwestycji, powtórne wystąpienie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto organ odwoławczy zarzucił, że zaskarżona odwołaniem decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego, w szczególności w zakresie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikających z art. 61 p.z.p. co również nakazał organowi pierwszej instancji uzupełnić w postępowaniu prowadzonym ponownie.

Od opisanej decyzji kasacyjnej sprzeciw wniósł J. K., właściciel nieruchomości której dotyczył złożony przez inwestora wniosek, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie są zasadne zarzuty w zakresie ochrony przyrody. Podniósł, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest intensywna uprawa zbóż z wykorzystaniem nawozów, co nie stwarza środowiska przyjaznego jakimkolwiek zwierzętom. Zarzucił, że odwołujący się są pracownikami Lasów Państwowych i to właśnie odwołujący się, jako pracownik Lasów Państwowych wystąpił z wnioskiem o ustanowienie obszaru ochrony bociana czarnego. Skarżący podniósł, że farma fotowoltaiczna, będące de facto ogrodzoną łąką, stwarza lepsze warunki bytowania dla ptactwa niż zboże.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 25 września 2023 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e p.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22).

W wyroku z 2 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 202/23 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") wprost wskazał, że działanie podejmowane w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji, o której mowa w 138 § 2 k.p.a., polegające na odniesieniu się do przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 p.z.p. oraz art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie narusza przepisu art. 64e p.p.s.a., bowiem nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty.

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że skarżący wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej. Organ pierwszej instancji ustalając warunki zabudowy dla tak określonej inwestycji określił w decyzji w punkcie 2 warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: 1. Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Organ wskazał w decyzji m.in. obowiązującą linię zabudowy, maksymalny wskaźnik zabudowy, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, gabaryty obiektów. W ocenie Kolegium dało to asumpt wydania decyzji kasacyjne, albowiem orzeczenie Burmistrza w tym zakresie nie zostało w sposób wystarczający uzasadnione, co nie pozwoliło na poddanie go ocenie.

Jednocześnie, jak samo Kolegium wskazało w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, stosownie do treści 61 ust. 3 usp.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii. Fakt, że przedmiotem inwestycji jest właśnie instalacja OZE jest jasny. Powołana wyżej ustawa o OZE zawiera bowiem przepisy wyjaśniające, jakiego rodzaju urządzenia i obiekty należy kwalifikować jako instalację OZE. I tak, z art. 2 pkt 13 tej ustawy wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 ww. ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Planowana inwestycja polegająca na budowie instalacji fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy do 28 MW sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z OZE, tj. z energii słonecznej. Bez wątpienia więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją instalacji OZE służącej do wytwarzania energii słonecznej, opisanej przez dane techniczne i handlowe zawarte we wniosku, a więc ze źródła odnawialnego i niekopalnego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE, co z kolei oznacza, że przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. - w myśl art. 61 ust. 3 tej ustawy - nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 667/21, wyrok WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 17 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Go 1097/21).

W takiej sytuacji należy wyjaśnić, że skoro przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 p.z.p., a więc zasady dobrego sąsiedztwa i wymogu dostępu do drogi publicznej, nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE, to brak było podstaw do zamieszczania tych warunków w decyzji określającej warunki zabudowy. W takiej sytuacji organ odwoławczy winien był wydać decyzję reformacyjną w zakresie własnych kompetencji. Przekazywanie organowi pierwszej intencji tej kwestii do szczegółowego uzasadnienia, wobec bezzasadności zamieszczenia przedmiotowych postanowień w decyzji, można ocenić wyłącznie jako próbę uniknięcia rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy sprawy we własnym zakresie, do czego jest de facto zobowiązany. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., co doprowadziło do nieprawidłowego stwierdzenia, że niewyjaśniony pozostał taki zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazać należy, że prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe jest poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasacyjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a.), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie - art. 138 § 2a k.p.a. - gdyż to właśnie normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata.

Z tego powodu przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie Sąd objął kwestie materialnoprawne w takim zakresie, w jakim było to niezbędne do oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i stwierdził, że wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., doprowadziło do nieprawidłowego wydania decyzji kasacyjnej, albowiem nie ma potrzeby nakazywania organowi pierwszej instancji uzasadnienia postanowień decyzji, które nie powinny się w niej znaleźć.

Jako niezasadny Sąd uznał również zarzut braku uzgodnienia decyzji, czy też niewyjaśnienia kwestii wpływu decyzji wydanej przez Regionalnego Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu w dniu 22 czerwca 2023 r. w sprawie ustanowienia strefy ochrony bociana czarnego. Należy bowiem jasno wskazać, że organ pierwszej instancji uzyskała wymagane prawem uzgodnienie. Jeżeli jednak organ odwoławczy powziął wątpliwość, czy fakt wydania decyzji z dnia 22 czerwca 2023 r. może mieć wpływ na treść decyzji o warunkach zabudowy, winien był we własnym zakresie kwestię tę wyjaśnić. Wszak samo Kolegium wskazało, że możliwość kolejnego uzgodnienia jest jedynie hipotetyczna, okazać się może bowiem, że organ ochrony środowiska nie uzna za stosowne zmiany stanowiska wydanego uprzednio. Wówczas uchylenie decyzji organu decyzji pierwszej instancji jawiłoby się jako bezcelowe.

Sąd wskazuje również na niekonsekwencję SKO w zakresie określenia granic działki. Z jednej strony SKO prawidłowo, wykonując obowiązek ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej wyjaśniło we własnym zakresie możliwość sytuowania inwestycji jedynie na części działki ewidencyjnej i jednoznacznie wskazał, że w okolicznościach sprawy nie ma podstaw do kwestionowano lokalizacji inwestycji w granicach wskazanych we wniosku, jednakże z drugiej strony wskazuje, że granice te nie zostały określony w sposób pozwalający na jednoznaczne wytyczenie lokalizacji inwestycji, co może skutkować niewykonalnością decyzji. Kolegium winno było w takiej sytuacji, przed rozstrzygnięcie kwestii zasadności oznaczania granic inwestycji, wyjaśnić wątpliwości w tym przedmiocie, choćby poprzez zwrócenie się do inwestora. Art. 136 § 1 k.p.a. daje organowi odwoławczemu takie możliwości.

Za uzasadniony należało tym samym uznać zawarty w sprzeciwie zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowisko organu odwoławczego co do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji nie może zostać uznane za prawidłowe. Kolegium, w zakresie przyznanych mu kompetencji winien wyjaśnić zauważone wątpliwości, przy założeniu, że dla tego typu inwestycji o charakterze produkcyjnym nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa i dostępności do drogi publiczne i w ich wyniku wydać stosowną decyzja z art. 138 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej przed podjęciem próby ich wyjaśnienia na podstawie art. 136 § 1 k.p.a musi zostać ocenione jako przedwczesne.

Z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a. Powtórnie rozpoznając sprawę, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., Kolegium zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.