Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1659/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 136 par. 1, 2 i 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 151a par. 1, art. 182 par. 2a, art. 183 par. 1 i2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2737/22 w sprawie ze sprzeciwu P. S.A. w W. od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 grudnia 2022 r. oddalił sprzeciw P. S.A. w W. od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego zmianę i uwzględnienie sprzeciwu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Dodatkowo skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie to art. 145 § 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez przyjęcie, że uzasadnionym było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że przy wydaniu decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które skutkowałoby tym, że nie został wyjaśniony zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem organ zgromadził pełny materiał dowodowy i dokonał jego oceny, natomiast na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie zostanie przeprowadzone dalej idące postępowanie dowodowe, a co za tym idzie, organ odwoławczy władny był na podstawce materiału znajdującego się w aktach sprawy wydać decyzję merytoryczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie sprawy na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 2a ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że niniejsze postępowanie wszczęte zostało na skutek złożenia sprzeciwu od decyzji Komisji uchylającej decyzję Wojewody [...]. Jest to zatem postępowanie sądowoadministracyjne szczególne, uregulowane odrębnie m.in. przepisami art. 64a-64e i art. 151a ppsa. Powoduje to w szczególności, że w postępowaniu tym nie znajduje zastosowania art. 145 § 1 ppsa. Uwzględnienie bądź oddalenie sprzeciwu następuje bowiem na podstawie odpowiednio art. 151a § 1 oraz art. 151a § 2 ppsa.

W świetle powyższych uwag Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok, nie mógł naruszyć przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Przyjmując jednakże, że intencją autora skargi kasacyjnej było powiązanie zarzutu naruszenia art. 138 § 2 kpa z art. 151a § 1 ppsa brak było podstaw do uwzględnienia tego zarzutu. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Możliwość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest zatem warunkowana spełnieniem dwóch warunków, tj. naruszeniem przepisów postępowania oraz istotnym wpływem na rozstrzygnięcie zakresu sprawy koniecznego do wyjaśnienia.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda decyzją z [...] marca 2021 r. odmówił potwierdzenia nieodpłatnego nabycia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191, późn. zm.), dalej: ustawa komunalizacyjna, przez Gminę K. szeregu działek stanowiących nieruchomości Skarbu Państwa położonych w obrębie K. W uzasadnieniu organ wskazał, że ostateczną decyzją z [...] stycznia 1999 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez Państwowe Przedsiębiorstwo [...] w W. jako dotychczasowego zarządcy tego gruntu, natomiast budynki i urządzenia znajdujące się na ww. gruncie stały się z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa własnością tegoż Przedsiębiorstwa. W ocenie organu wykluczało to możliwość stwierdzenia nabycia spornej nieruchomości przez Gminę.

Powyższa decyzja została uchylona decyzją Komisji z [...] sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji było wadliwe, gdyż zawierało wyłącznie przytoczenie przepisów prawa znajdujących zastosowanie zdaniem organu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie bez wykładni tych przepisów i subsumpcji stanu faktycznego pod normy prawne wywiedzione z tych przepisów. Komisja podniosła także, że Wojewoda, wydając rozstrzygnięcie, nie podjął działań w celu weryfikacji spełnienia przesłanek komunalizacji spornej nieruchomości, koncentrując się wyłącznie na fakcie wydania w stosunku do tej nieruchomości decyzji z 1999 r.

Mając powyższe na uwadze, należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że brak zbadania przez organ pierwszej instancji przesłanek komunalizacji spornej nieruchomości, w przypadku złożenia wniosku o jej nabycie w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. Kwestia ta jest w tej sprawie kluczowa, zatem jej wyjaśnienie wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego słusznie zostało uznane przez Sąd pierwszej instancji za naruszające zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 kpa.

Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione obie przesłanki uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi celem ponownego rozpatrzenia. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, że Komisja prawidłowo zastosowała art. 138 § 2 kpa.

Niezależnie od powyższych wywodów, odnosząc się do argumentacji autora skargi kasacyjnej związanej z możliwością uzupełnienia materiału dowodowego przez organ odwoławczy, należy wyjaśnić, że kwestię uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji uregulowano w art. 136 kpa. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on być zastosowany wyłącznie w sytuacji, gdy w toku postępowania przed organem odwoławczym zachodzi konieczność uzupełnienia zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego. Zaznaczyć przy tym należy, że postępowanie to ma postać postępowania uzupełniającego. Nie może ono zatem prowadzić do zgromadzenia istotnej części materiału dowodowego wyłącznie w postępowaniu odwoławczym.

W przypadku konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, postępowanie dowodowe przed organem odwoławczym prowadzi się na podstawie art. 136 § 2 lub 3 kpa. Przepisy te przewidują bowiem, że w przypadku gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3).

Analiza przytoczonych powyżej przepisów wskazuje, że prowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy może odbyć się wyłącznie z inicjatywy strony odwołującej się od decyzji organu pierwszej instancji bądź na zgodny wniosek stron zawarty w odwołaniu. W tym miejscu należy podkreślić, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera takiego wniosku. Występujący bowiem w imieniu Gminy Prezydent Miasta K. wnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie celem ponownego rozpatrzenia. Oznacza to, że organ odwoławczy na gruncie obowiązujących przepisów nie był uprawniony do samodzielnego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie, w jakim wywodzi to autor skargi kasacyjnej.

W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia jedynego zarzutu skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a ppsa, oddalił skargę kasacyjną.