Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 721/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 759/16 w sprawie ze skargi M. W., A. S. i Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi publiczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 759/16 oddalił skargi M. W., A. S. oraz Gminy Miasto B. na decyzję Wojewody [...]z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi publiczne.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołań M. W. i A. S. oraz Prezydenta Miasta B. utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie ustalenia na rzecz M. W. i A. S. odszkodowania na kwotę 764008 zł za grunt wydzielony pod drogi publiczne, w wysokości po 382004 zł zgodnie z udziałem w ½ części.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., Starosta B., na podstawie art. 98 ust.3, art. 129, art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – dalej jako "ustawa") oraz art. 104 i 107 K.p.a. orzekł o odszkodowaniu na rzecz A. S. i M. W. za ww. działki, wydzielone pod drogi publiczne decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2013 r. i zobowiązał Prezydenta Miasta B. do wypłaty należnego stronom odszkodowania.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli Prezydent Miasta B. oraz M. W. i A. S.

Organ odwoławczy podzielając stanowisko organu I instancji przypomniał, iż w przedmiotowej sprawie, decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2013 r., zatwierdzono podział nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...],[...] oraz [...], stanowiących własność A. S. w 1/2 części i M. W. w 1/2 części, polegający na wydzieleniu łącznie siedemdziesięciu jeden działek. Wydzielone w wyniku podziału działki nr: [...] stanowią drogi publiczne gminne Miasta B. Poza sporem pozostaje fakt, iż na podstawie powołanej decyzji o podziale nieruchomości, przedmiotowe działki przeszły na własność Gminy Miasta B. Jak wynika z akt sprawy, pomiędzy dotychczasowymi właścicielami a Prezydentem Miasta B. nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Wobec powyższego, wszczęte zostało postępowanie i w celu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przejętych pod drogę publiczną. Starosta B. zlecił rzeczoznawcom majątkowym sporządzenie operatów szacunkowych. Operaty takie zostały wykonane w dniu [...] maja 2015 r. przez uprawnionych biegłych.

Organ stwierdził, iż w sprawie ma zastosowanie § 36 ust. 4, gdyż jak wynika z uzasadnienia ostatecznej decyzji podziałowej, na dzień orzekania o podziale, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m. B. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lutego 2012 r. (Dz.Urz.Woj. Łódzkiego z dnia 29 marca 2012 r., poz. 1039). Stosownie do ustaleń planu powstałe w wyniku podziału działki mają przeznaczenie pod projektowane ulice lokalne i dojazdowe. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, nakazuje przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości możliwe będzie przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych, co też biegli uczynili.

Z treści operatów szacunkowych wynika, że działka nr [...], z której wydzielono działki nr [...], działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] oraz działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] położne są na północnych peryferiach miasta B. W otoczeniu i sąsiedztwie nieruchomości występuje zabudowa letniskowa, mało intensywna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa oraz tereny przemysłowo-usługowe, usługowe, zurbanizowane tereny niezagospodarowane oraz tereny rolne. Około 4 km dzieli przedmiotowe działki od centrum miasta. Ul. Cegielniana, która prowadzi do działek stanowi drogę oświetloną o nawierzchni asfaltowej w przeciętnym stanie technicznym i średnim natężeniu ruchu. Na dzień wydania decyzji podziałowej działki stanowiły teren nieogrodzony, porośnięty w części roślinnością trawiastą. Działka nr [...] dodatkowo porośnięta była samosiejką. Działki posiadały dostęp do sieci energetycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej i telekomunikacyjnej. W poprzek działki nr [...] w odległości ok. 220 m od granicy południowej przebiega napowietrzna linia sieci energetycznej średniego napięcia.

W dalszej części opinii biegli dokonali szczegółowej analizy lokalnego rynku. Z zapisów w operatach wynika, iż przeanalizowano rynek transakcji nieruchomościami niezabudowanymi gruntowymi o przeznaczeniu drogowym z okresu od maja 2013 r. do maja 2015 r. W pierwszym etapie analizy badaniem objęto transakcje nieruchomościami zlokalizowanymi na terenie rynku lokalnego, za jaki przyjęto obszar gmin powiatu b. Ustalono, iż rynek lokalny jest słabo rozwinięty. Wykupy pod drogi były realizowane w gminach wiejskich: B., K., S. i Z. Łącznie odnotowano sześć transakcji sprzedaży w przedziale cen jednostkowych od 20,00 zł/m² do 35,00 zł/m². Ustalono, iż większość transakcji jest nieaktualna na datę wyceny. Duża część sprzedaży z terenu B. dotyczy przeniesienia udziału w prawie własności nieruchomości, co oznacza, że nie mogą one stanowić podstawy wyceny. W okresie cen aktualnych na datę wyceny odnotowano jedną transakcję nieruchomości porównywalnej do przedmiotu wyceny. Dotyczy ona nieruchomości wykupionej przez Miasto B. Ze względu na różnice w zapisach przeznaczenia planistycznego nie wykorzystano jej do dalszych obliczeń. Z uwagi na brak transakcji dotyczących nieruchomości podobnych zlokalizowanych na terenach miasta i terenach podmiejskich, w dalszej analizie poszukiwano transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, zlokalizowanych na rynku regionalnym województwa [...], ze szczególnym uwzględnieniem miast o porównywalnym do B. położeniu względem L. oraz porównywalnej liczbie mieszkańców. W wyniku powyższego uzyskano bazę danych o kilkudziesięciu transakcjach nieruchomościami drogowymi. Biegli wyjaśnili, iż wyraźną prawidłowością rynku jest uzależnienie cen jednostkowych nieruchomości od ich lokalizacji. Najniższe poziomy cenowe (do 25 zł/m²) osiągają nieruchomości zlokalizowane na terenach wiejskich, z dala od miast. Najwyższe poziomy cenowe (od 125 zł/m² do o 175 zł/m²) osiągają nieruchomości zlokalizowane blisko centralnych części miast. Spośród transakcji z szerokiego zbioru dokonano dalszej selekcji w celu zebrania próbki reprezentatywnej.

Dla określenia wartości gruntu sporych działek rzeczoznawcy zastosowali podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W tabeli na stronie 17 analizowanych wycen przedstawiona została baza 22 transakcji nieruchomości drogowych, obejmujących miasta: Z., P., K., K., Z., L. i na ich podstawie obliczono cenę średnią 1 m² gruntu. Ceny transakcyjne 1 m² powierzchni gruntów nabywanych pod drogi zawierały się w przedziale od 24,42 zł/m² do 69,03 zł/m².

Szacując wartość rynkową nieruchomości autorzy operatów określili cechy, którymi kierowali się w trakcie dokonywania analizy i wyceny nieruchomości i przyznali im odpowiednie wagi. Są to: lokalizacja ogólna (30 %), lokalizacja szczególna (25 %), otoczenie (20 %), kategoria drogi (10 %), zagospodarowanie terenu (15 %). Następnie dokonano korekty ceny średniej w oparciu o ustalone cechy różnicujące. Wyliczono średnią cenę transakcyjną nieruchomości na poziomie 44,01 zł/m², natomiast po jej skorygowaniu o stosowne współczynniki wartość rynkową 1 m² określono dla działek nr [...] oraz [...] na poziomie 36,69 zł/m², dla działki nr [...] na poziomie 38,92 zł/m². Po podstawieniu do wzoru ostateczne wartości rynkowe prawa własności działek wyniosły: działka nr [...] o pow. 0,4397 ha – 161 326,00 zł, działka nr [...] o pow. 0,9334 ha – 363 280,00 zł, działka nr [...] o pow. 0,0540 ha – 19 813,00 zł, działka nr [...] o pow. 0,0532 ha - 19.519,00 zł, działka nr [...] o pow. 5125 ha – 188 036,00 zł, działka nr [...] o pow. 0,0328 ha – 12 034,00 zł.

W toku prowadzonego przed Starostą postępowania, Prezydent Miasta B. zgłosił swoje zastrzeżenia do operatów szacunkowych.

W odpowiedzi na przedstawione uwagi rzeczoznawcy majątkowi złożyli obszerne wyjaśnienia (pisma z dnia [...] października 2015 r.).

Organ odwoławczy podkreślił, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim dotyczyłaby wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego. W ocenie organu II instancji przedstawiony przez rzeczoznawców majątkowych w operatach szacunkowych wybór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych jest jasny, a wytypowane nieruchomości posiadają cechy zbliżone pod względem położenia i właściwości. Mając na uwadze fakt, iż przyjęte do porównania nieruchomości mają to samo przeznaczenie co przedmiot wyceny, w ocenie organu II instancji, nie można stwierdzić, aby zostały one dobrane nieprawidłowo. Przeprowadzona przez organ odwoławczy dalsza analiza operatów szacunkowych nie wykazała żadnych nieprawidłowości w zakresie dokonanych obliczeń, które dyskwalifikowałyby operaty szacunkowe jako dowody w sprawie. Ponieważ przedmiotem wyceny są nieruchomości przeznaczone pod drogę, przy ocenie ich stanu użytkowego brano pod uwagę następujące walory - cechy: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczególna, otoczenie, kategoria drogi i zagospodarowanie terenu. Powyższe pozwala stwierdzić, iż wyliczona, poprzez skorygowanie cen transakcyjnych, cena średnia jest poprawna. Dokonane przez rzeczoznawców majątkowych wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny i wyboru bazy transakcji obejmującej lata 2013-2015 są poprawne i logiczne, a wycena w istocie oddaje wartość nieruchomości.

Organ nie uznał za uzasadnione zastrzeżenia Prezydenta dotyczące kwestii doboru przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji stanowiących podstawę ustalenia wartości nieruchomości. Zdaniem organu wycena w istocie oddaje wartość rynkową nieruchomości, czyli odpowiada najbardziej prawdopodobnej cenie nieruchomości, możliwej do uzyskania na rynku. Tym samym brak jest obiektywnych podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo.

W ocenie Wojewody [...], dokonana na podstawie art. 80 oraz art. 84 § 1 K.p.a. ocena operatów szacunkowych nie budzi żadnych wątpliwości co do ich wiarygodności, zatem brak było podstaw do przeprowadzenia z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do podniesionej przez byłe współwłaścicielki kwestii podatku od towarów i usług organ II instancji wyjaśnił, że przepisy prawne dotyczące wywłaszczeń i odszkodowań zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami, będące podstawą orzekania w przedmiocie odszkodowania nie przewidują powiększenia tego odszkodowania o dodatkowe składniki nie ujęte w ustawie. W świetle art. 128 i 134 ustawy podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest wartość rynkowa przejętej nieruchomości ustalona w postępowaniu administracyjnym przez rzeczoznawcę majątkowego. Wartość rynkową natomiast stanowi najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ustawy). Podatek VAT nie wpływa na podwyższenie wartości nieruchomości, nie kształtuje relacji pomiędzy popytem a podażą, a może być jedynie kosztem zawarcia transakcji kupna sprzedaży na wolnym rynku. Jako koszt zawarcia transakcji nie wiąże się z samą wartością nieruchomości, nie jest też czynnikiem rynkowym. Wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne związane z podatkiem nie mogą przekładać się na wysokość odszkodowania. Odszkodowanie ma bowiem zrekompensować wartość utraconego prawa, a nie zrekompensować całość szkody powstałej na skutek wywłaszczenia. W obecnym stanie prawnym nie ma zatem możliwości powiększenia kwoty odszkodowania o podatek VAT na rzecz podmiotów, które są zobowiązane do jego odprowadzenia.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli: M. W. i A. S. (skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 759/16) oraz Gmina Miasto B. (skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 760/16).

W odpowiedziach na skargi Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skarg.

Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a.") połączyć sprawę niniejszą ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 760/16 celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, dalej sprawę prowadzić pod sygn. akt II SA/Łd 759/16.

Oddalając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał m.in., że zarzuty w nich sformułowane nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa, a stan faktyczny (nie kwestionowany przez strony) istniejący w dacie jej wydania dawał organowi podstawę do zastosowania, przywołanych w postawie prawnej zaskarżonej decyzji, odpowiednich przepisów prawa. W ocenie sądu, ustalenia faktyczne i prawne wyczerpująco i szczegółowo omówione w uzasadnieniach organów obu instancji, a przytoczone w stanie faktycznym niniejszego uzasadnienia, nie budzą żadnych wątpliwości. Organ I instancji zebrał i prawidłowo ocenił materiał dowodowy, ocena ta jest logiczna, a przy jej dokonaniu organ nie przekroczył obowiązujących reguł procesowych. Wskazał również prawidłową podstawę prawną swojej decyzji. Podobnie uczynił organ odwoławczy, który mając na uwadze swe obowiązki wynikające z art. 15 w związku z art. 138 K.p.a., przeprowadził własną, ponowną analizę zgromadzonego materiału dowodowego, po której zasadnie podzielił stanowisko wywiedzione przez organ I instancji. Nie budzi także wątpliwości sądu, iż organ odwoławczy przeanalizował materiał sprawy w świetle podniesionych w odwołaniu zarzutów stron skarżących, a następnie wyczerpująco je omówił, jednocześnie prawidłowo uznając je za niezasadne. Organy administracji publicznej przestrzegały fundamentalnych standardów postępowania administracyjnego na każdym jego etapie. Innymi słowy, ustaliły prawidłowo stan faktyczny sprawy, na podstawie kompletnego i rzetelnie zweryfikowanego materiału dowodowego.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej przedmiot własności M. W. i A. S. Na dzień orzekania o podziale obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lutego 2012 r., stosownie do ustaleń którego, powstałe w wyniku podziału działki nr: [...], mają przeznaczenie pod projektowane ulice lokalne i dojazdowe. Wydzielone w wyniku podziału działki na podstawie przywołanej decyzji o podziale nieruchomości jako wydzielone pod drogi publiczne, przeszły na własność Gminy Miasta B.

Z uwagi na powyższe, na wniosek skarżących jako byłych współwłaścicielek oraz wobec braku korzystnego dla stron wyniku negocjacji wszczęte zostało postępowanie zmierzające do ustalenia kwoty odszkodowania, w ramach którego organ zlecił wykonanie biegłym rzeczoznawcom przygotowanie operatów szacunkowych.

Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 ustawy). Jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ustawy). Uszczegółowieniem dyspozycji zawartej w art. 134 i art. 135 ustawy są zapisy § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie zaś z art. 154 ust. 1 ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Zdaniem Sądu, jako prawidłowe i znajdujące oparcie w materiale sprawy należy ocenić stanowisko organów co do operatów szacunkowych sporządzonych dla potrzeb niniejszej sprawy. Operaty szacunkowe, na podstawie których organy ustaliły wysokość należnego odszkodowania, zostały sporządzone zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Organy prawidłowo uznały, że sporne operaty szacunkowe zostały sporządzone zgodnie z prawem, wartość rynkową określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, wybór podejścia i metody został przez rzeczoznawców dobrze wyjaśniony i uzasadniony. Rzeczoznawcy opisali procedurę postępowania przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Wyjaśnili, iż przy tej metodzie do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Jak wynika z treści operatów zostały one sporządzone i podpisane przez uprawnione osoby, zawierają wymagane przepisami prawa elementy treści, zarówno odnoszące się do stanu nieruchomości (przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne i materialnoprawne, źródła danych merytorycznych, określają daty istotne przy wykonaniu operatu szacunkowego, opisują i określają stan nieruchomości, warunki gruntowe, dostęp do mediów), jak i samej wyceny, nie zawierają niejasności, nielogiczności, sprzeczności czy braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokumenty ten miały wartość dowodową. W ocenie sądu, operaty przedstawiają czytelnie i jednoznacznie wnioski z wycen w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawców opinii. Wobec powyższego mogły stanowić podstawę do określenia wysokości należnego odszkodowania, co zasadnie uznały organy orzekające w rozpatrywanej sprawie.

Analiza sporządzonych w niniejszej sprawie operatów uzasadnia ocenę sądu, iż organy obu instancji rzetelnie przeanalizowały sporządzone wyceny i ustalenia operatów, dokonały ich prawidłowej oceny, czemu dały wyraz w motywach podjętych rozstrzygnięć. Jeśli zaś w przekonaniu strony skarżącej sporządzone operaty były wadliwe lub nierzetelne, to nic nie stało na przeszkodzie, ażeby strona skorzystała z możliwości przewidzianych w art. 157 ustawy.

W niniejszej sprawie Gmina Miasto B., która stara się podważyć prawidłowość operatów, była informowana o takiej możliwości, jednak jedynie wywodziła, iż takiej oceny rzetelności operatów winien dokonać organ, nie widząc w istocie konieczności weryfikacji operatów przez organizację rzeczoznawców. Jednocześnie, tak w odwołaniu jak i w skardze strona podtrzymuje argumentację, iż przygotowane przez rzeczoznawców wyceny nie są prawidłowe, gdyż nie zostały w nich uwzględnione trzy transakcje, które wskazała Gmina Miasto B. i z tego względu wycena została zawyżona. Dostrzec należy, iż rzeczoznawcy majątkowi w toku postępowania ustosunkowali się do tej argumentacji wyjaśniając, iż transakcje wskazane przez Gminę zostały odrzucone na etapie wstępnym analizy rynku. Biegli ocenili, iż transakcje dotyczące tych nieruchomości nosiły cechy ceny wybitnie okazjonalnej, rażąco odbiegającej od poziomu cen odnotowanych na rynku za nieruchomości o podobnej ocenie cech. Biegli wyjaśnili również, iż ze względów technicznych nie wyjaśnili w samych operatach przesłanek jakimi kierowali się przy odrzuceniu wszystkich innych nieruchomości, jednakże uczynili to w piśmie uzupełniającym w odpowiedzi na zarzuty strony zgłoszone wobec operatów.

Reasumując, Sąd wskazał, że rzeczoznawcy ustosunkowali się do zarzutów zgłaszanych przez Gminę Miasto B., wyjaśniając przyczyny, dla których zarzuty te nie mogą odnieść oczekiwanego skutku, w szczególności wskazując powody nie uwzględnienia transakcji wytypowanych przez stronę. Samo zaś subiektywne przekonanie o nieprawidłowym doborze transakcji, czy też o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami np. kontroperatem, czy też opinią organizacji, nie jest wystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności, bądź jej wyników.

Z kolei skarżące M. W. i A. S. w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze zarzucają zaniżenie odszkodowania poprzez ustalenie go w oparciu o wartość rynkową niepowiększoną o podatek od towarów i usług. Na poparcie swych zarzutów skarżące wskazały na sprawę ze skargi na interpretację indywidualną (wyrok z dnia 19 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn.akt I SA/Łd 1460/11) wywodząc z niej, iż tutejszy sąd zwrócił uwagę w uzasadnieniu wydanego w tej sprawie wyroku na konieczność zastosowania przepisów ustawy o podatku od towarów i usług w sytuacji przejęcia na własność nieruchomości z mocy prawa za odszkodowaniem. Niemniej jednak, co istotne i na co również wskazał sąd w uzasadnieniu przywołanego wyroku, iż "(...) odszkodowanie określone w stosownej decyzji organu administracyjnego, czy określone w porozumieniu, pełni funkcję wynagrodzenia. Wobec tego, aby zasadnie stwierdzić, że doszło do odpłatnej dostawy towarów z art. 5 ust. 1 pkt 1 w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT należy wykazać i wskazać, że w sprawie wystąpiły wszystkie elementy składające się na tę czynność tj. przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel oraz ustalenie wynagrodzenia za towar. Ten ostatni element zostanie skonkretyzowany w momencie kiedy decyzja ustalająca wysokość odszkodowania stanie się ostateczna, bądź, gdy strony zawrą porozumienie co do wysokości odszkodowania zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego za działki gruntu (pod drogi), o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Natomiast, jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (decyzja administracyjna)." Ocena, iż podatek od towarów i usług jest zdarzeniem następczym w stosunku do ustalenia na podstawie decyzji właściwego organu odszkodowania za nieruchomość, znajduje oparcie w wypracowanym stanowisku judykatury. Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie wyjaśniał, iż podatek od towarów i usług nie jest elementem składowym wysokości odszkodowania, nie jest czynnikiem wpływającym na wycenę nieruchomości. Określenie wartości rynkowej nieruchomości jest dokonywane w trybie uregulowanym przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarówno z tych przepisów, jak i przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie wynika możliwość zwiększenia wartości nieruchomości o podatek od towarów i usług. Postępowanie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości nie obejmuje zagadnienia podatku VAT. Poza zakresem rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania pozostają wszelkie kwestie związane z tym czy, kiedy i w jakiej wysokości powstało zobowiązanie podatkowe. Na tle podobnych spraw Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się również, iż słuszne odszkodowanie, o którym mowa w art. 21 Konstytucji RP nie oznacza odszkodowania ekwiwalentnego, należy bowiem uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje bowiem na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, zaś odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (por. wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 170/11, z dnia 23 października 2014 r., sygn.akt I OSK 587/13, z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1289/16, z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1649/16) Przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela skład orzekający w przedmiotowej sprawie, co skutkowało uznaniem zarzutów skarżących M. W. i A. S. niezasadnymi.

M. W. i A. S. reprezentowane przez adwokata J. S. wniosły skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę z dnia [...] września 2016 r. wniesioną przez M. W. i A. S. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 98 ust. 3 w związku z art. 128 ust. 1, art. 129 ust 1, art. 130 ust. 1 i 2 i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z uwzględnieniem obowiązku odprowadzenia przez skarżące M. W. i A. S. od kwoty odszkodowania ustalonej w wysokości netto, podatku VAT na mocy art. 29 a ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług poprzez ich błędną wykładnię i uznanie w zaskarżonym wyroku, że podatek od towarów i usług nie jest elementem składowym odszkodowania, nie może zostać o ten podatek powiększony, a procedura wywłaszczeniowa nie obejmuje zagadnienia podatku VAT w sytuacji, gdy cel odszkodowania, którym jest rekompensata powstałej na skutek wywłaszczenia szkody majątkowej po stronie skarżących w pełni uzasadnia ujęcie w kwocie odszkodowania podatku VAT, który skarżące będą zobowiązane zapłacić, realnie pomniejszając otrzymaną kwotę odszkodowania;

- art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości nie uwzględniające podatku od towarów i usług, stanowi odszkodowanie słuszne, w sytuacji gdy zapłata przez skarżące M. W. i A. S. tego podatku, spowoduje istotne zmniejszenie faktycznej wysokości uzyskanego odszkodowania, a w konsekwencji nie będzie ono sprawiedliwe, ani słuszne; art. 32 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i dopuszczenie sprzecznie z zasadą równości wobec prawa i równego traktowania obywateli przez władze państwa, zróżnicowania sytuacji majątkowej podmiotów wywłaszczonych w zależności od ich statusu na gruncie podatku od towarów i usług;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania sprawy, w szczególności poprzez pominięcie zarzutów skargi oraz, że skarżące W. W. i A. S. w zakresie wywłaszczonych nieruchomości są podatnikami podatku od towarów i usług, a na mocy wiążącej je indywidualnej interpretacji podatkowej wydanej [...] marca 2016 r. przez Dyrektora Izby Skarbowej w L. działającego z upoważnienia Ministra Finansów, będą one zobowiązane odprowadzić podatek VAT od uzyskanej kwoty odszkodowania traktowanej, jako podstawa opodatkowania, co spowoduje zmniejszenie realnej wartości odszkodowania, i co winno skutkować uwzględnieniem skargi złożonej przez M. W. i A. S.

Z uwagi na stawiane zarzuty, skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przed tenże Sąd, względnie o uchylenie powołanego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi M. W. i A. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. we własnym zakresie w trybie art. 188 P.p.s.a. Jednocześnie skarżące wniosły o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 4 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 759/16 odrzucił skargę kasacyjną A. S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113).

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania sprawy, w szczególności poprzez pominięcie zarzutów skargi. Przedmiotem kontroli Sądu wojewódzkiego była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie ustalenia na rzecz M. W. i A. S. odszkodowania na kwotę 764008 zł za grunt wydzielony pod drogi publiczne, w wysokości po 382004 zł zgodnie z udziałem w ½ części i temu zagadnieniu poświęcone są rozważania merytoryczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że jest on nieuzasadniony. Na tej podstawie można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Są to normy określające sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, których samodzielne powołanie nie może stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że przepisy dotyczące wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a które były podstawa orzekania w niniejszej sprawie przewidują ustalenie odszkodowania na podstawie wartości nieruchomości. Odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości ma bowiem za zadanie rekompensować wartość utraconego prawa, a nie szkody poniesionej wskutek wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 128 ust. 1 ustawy, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość odpowiadać powinno wartości utraconych praw.

Zgodnie z art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości ustalona w opinii rzeczoznawcy majątkowego, którą w myśl art. 151 ust. 1 ustawy, stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń wymienionych w tym przepisie. Rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny wywłaszczonej nieruchomości nie ustala ceny sprzedaży, mającej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie jej wartość rynkową.

Ewentualne podwyższenie tej wartości o wspomniany podatek, oznaczałoby ustalenie odszkodowania w wysokości przewyższającej wartość rynkową, a więc w sposób sprzeczny z art. 134 ustawy.

W wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3241/14 ( wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że następcze zdarzenie w postaci powstania zobowiązania podatkowego nie może rzutować na zasady obowiązujące na etapie ustalania odszkodowania, które są jednolite wobec wszystkich podmiotów wywłaszczonych. Zaznaczyć trzeba, że odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości ma za zadanie zrekompensowanie wartości utraconego przez jej właściciela prawa, a nie zrekompensowanie całości szkody powstałej na skutek wywłaszczenia nieruchomości. Skoro zatem ustalenie wysokości odszkodowania następuje w oparciu o zasady określone w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a przepisy tej ustawy nie przewidują możliwości powiększenia należnego odszkodowania o dodatkowe składniki nieprzewidziane w tej ustawie, w tym również o podatek VAT, to brak jest podstawy prawnej do konstruowania normy prawa materialnego nakładającej na organ ustalający wysokość odszkodowania taki obowiązek.

Jak zasadnie wskazano w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2748/12 i z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 289/14 (opubl. CBOSA), przyjęcie poglądu, że podatek VAT jest elementem wartości nieruchomości oznaczałoby, że ta sama nieruchomość w zależności od tego kto jest jej właścicielem (płatnik podatku VAT lub nie) mogłaby mieć kilka wartości, choć w istocie jej wartość jest taka sama.

Skoro zatem wartość nieruchomości, o której mowa w art. 134 ust. 1 ustawy, jest taka sama dla wszystkich podmiotów to nie może być mowy o naruszeniu zasady wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącej kasacyjne przyznane jej odszkodowanie nie jest odszkodowaniem słusznym, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Odnosząc się do powyższego, należy wskazać, że pojęcie słusznego odszkodowania było przedmiotem wielu wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego. Słuszne odszkodowanie to odszkodowanie sprawiedliwe. Sprawiedliwe odszkodowanie to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, bowiem tylko takie nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność (orzeczenie TK z dnia 8 maja 1990 r., sygn. akt: K 1/90). Trybunał zaznaczał jednak wielokrotnie, że wymóg "słusznego odszkodowania", do którego odwołuje się art. 21 ust. 2 Konstytucji RP , nie oznacza odszkodowania pełnego. W wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02, Trybunał wyjaśnił, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie" oraz, że prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego zaś wynika, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Z kolei w wyroku z dnia 29 września 2003 r., sygn. K 20/02, wskazał, że "nawet całkowite odjęcie własności nie zawsze musi (wedle Konstytucji) wiązać się z całkowitym pokryciem szkody. W tym bowiem zakresie rekompensata musi odpowiadać kryterium "słuszności", co nie oznacza, że musi być ona "pełna". Odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne".

Skarżąca w skardze kasacyjnej nie kwestionowała ustaleń faktycznych niniejszej sprawy. Skoro zatem odszkodowanie zostało ustalone w oparciu przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i odpowiada wartości utraconego prawa to należy uznać, że jest ono "odszkodowaniem słusznym", o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Wskazać należy, że podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 802/16 (opubl. CBOSA), a także w odniesieniu do nieruchomości, w stosunku do których została wydana decyzja o zezwoleniu na realizację dróg publicznych (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1649/16; z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1289/16; z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3241/14; z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1402/13; wyrok NSA z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt I OSK 14/14 – opubl. CBOSA).

W konsekwencji nietrafne są zarzuty naruszenia art. 128 ust. 1, 130 ust. 1 i 2 i art. 134 ust. 1 ustawy oraz art. 21 ust 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W kontekście poczynionych wyżej rozważań nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów ustawy o podatku od towarów i usług.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 129 ust. 1 ustawy bowiem w sprawie w pierwszej instancji orzekał organ właściwy tj. Starosta B.

Mając na względzie wyżej przedstawione stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę oddalił.