Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1849/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1391/17 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2017 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 139/17, w pkt 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji; w pkt 2. zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz R. K. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Naczelnik Gminy w Nowych Piekutach decyzją z [...] września 1979 r. przejął z urzędu za rentę na własność Państwa gospodarstwo rolne o pow. 5,955 ha, stanowiące własność S. K., położone na terenie wsi: [...] o pow. 2,316 ha, oznaczone, jako działki nr: [...]; [...] o pow. 3,240 ha oznaczone, jako działka nr [...]; [...] o pow. 0,399 ha oznaczone, jako działka nr [...].

M. K. zwróciła się o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wskazując, że gospodarstwo rolne S. K. było uprawiane i hodowano inwentarz, wobec czego brak było podstaw do przejęcia tego gospodarstwa na rzecz państwa.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lipca 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Nowych Piekutach z [...] września 1979 r.

Organ wyjaśnił, że decyzja Naczelnika Gminy w Nowych Piekutach z [...] września 1979 r. wydana została na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 ze zm.). Zgodnie z jego treścią gospodarstwo rolne obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, mogło być z urzędu przejęte na własność państwa za rentę, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, rolnik mężczyzna osiągnął wiek 60 lat, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów.

Wskazano, że zarówno kwestia wieku S. K. (61 lat), jaki i powierzchni przejętego gospodarstwa (5,955 ha) są bezsporne. Odnosząc się natomiast do przesłanki, dotyczącej wykazywania przez gospodarstwo niskiego poziomu produkcji, Minister wskazał, że pojęcie "niski poziom produkcji rolnej" nie zostało zdefiniowane ani w przepisach ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne, ani w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125 ze zm.). Ponadto, zarówno wskazana ustawa, jak i rozporządzenie, nie zawierały uregulowań, które nakazywałyby stosowanie definicji zawartych w odrębnych aktach normatywnych. Dyspozycja § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. przewidywała jedynie, że poziom produkcji danego gospodarstwa ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Przepisy nie przewidywały jednak, aby opinia komisji była dla naczelnika wiążąca.

Organ podał, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż według protokołu z 6 czerwca 1979 r. na gospodarstwie S. K. w latach 1975 - 1978 nie było uprawiane zboże i ziemniaki, odłogowano 3,5 ha gruntów, a obsada bydła wynosiła jedynie 3 szt. Dokładna treść protokołu nie jest znana, nie udało się bowiem odnaleźć akt z prowadzonego postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Gminy w Nowych Piekutach z [...] września 1979 r. Jedynym ocalałym dokumentem dotyczącym przejęcia jest odpis samej decyzji Naczelnika Gminy w Nowych Piekutach z [...] września 1979 r. W ocenie Ministra okoliczność ta nie może jednak stwarzać podstaw do domniemania, że zakwalifikowanie gospodarstwa S. K. do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji rolnej było bezpodstawne, a w konsekwencji nie może świadczyć o wadliwości wydanej w tej sprawie decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2017 r. wniósł R. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2017r.

Sąd wskazał, że pierwotnie – o czym zaskarżona decyzja nie wspomina – postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Nowych Piekutach z [...] września 1979 r. zostało wszczęte na wniosek S. K. i po raz pierwszy sprawa została rozstrzygnięta decyzją Wojewody Łomżyńskiego z [...] maja 1991 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] sierpnia 1992 r. Decyzje te zostały następnie wyeliminowane z obrotu prawnego i w wyniku wielu kolejnych decyzji wydawanych przez organ stopnia wojewódzkiego, Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży, ostatecznie sprawa została rozstrzygnięta przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lipca 2017 r.

Sąd wskazał, że w roku 2007 zmarł S. K., a jego jedyną spadkobierczynią została siostra M. K. (post. Sądu Rejonowego w Wysokiem Mazowieckiem z 1 sierpnia 2007 r., I Ns [...]). Na jej wniosek doszło do stwierdzenia nieważności decyzji SKO w Łomży z [...] sierpnia 2008 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1979 r. (decyzją SKO z [...] stycznia 2010 r.), w konsekwencji czego ostatecznie sprawa stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1979 r. została przekazana do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ten organ stroną postępowania w sprawie uczynił R. K. i do niego skierował zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2017 r. Uznał przy tym, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1979 r. złożył R. K., nie wyjaśniając z jakiej daty jest ten wniosek. Sąd wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo adw. G. C. (pełnomocnika M. K. i R. K.) z 21 sierpnia 2015 r. informujące, że R. K. nabył wierzytelność od M. K. na podstawie umowy z 8 sierpnia 2010 r.

W ocenie Sądu I instancji na podstawie wskazanej umowy z 8 sierpnia 2010 r. R. K. nie nabył interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Nowych Piekutach z [...] września 1979 r., a wobec tego decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2017 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a.), co w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. dawało podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł R. K., zaskarżając go w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że niniejsze postępowanie, mimo zawarcia przez skarżącego z M. K. umowy cesji z 8 sierpnia 2010 r., nie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, zaś skarżący nie jest stroną niniejszego postępowania,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że:

1) w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2017 r. poprzez skierowanie decyzji do skarżącego jako osoby niebędącej stroną,

2) skarżący na mocy umowy cesji z 8 sierpnia 2010 r. nie stał się następcą prawnym M. K., jako że przedmiot postępowania nadzorczego (jako sytuacja prawa) nie należy do praw zbywalnych w drodze umowy cywilnoprawnej, w przeciwieństwie do uznanego przez Sąd I instancji za skuteczne następstwa prawnego M. K. po S. K. dokonanego w wyniku dziedziczenia,

3) skarżący na mocy umowy cesji z 8 sierpnia 2010 r. nie uzyskał statusu strony (legitymacji) do popierania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Nowych Piekutach z [...] września 1979 r. o przejęciu z urzędu za rentę na własność Państwa (w trybie art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne) gospodarstwa rolnego o pow. 5,955 ha stanowiącego własność S. K., złożonego przez S. K., a następnie popieranego przez jego spadkobierczynię M. K.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z powołanego w zaskarżonym wyroku orzeczenia NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 4/03, Sąd I instancji wyprowadził błędny wniosek, że tylko spadkobierca, względnie nabywca spadku, poprzedniego właściciela nieruchomości może wszcząć lub uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym. Powołując liczne orzecznictwo ( głównie dotyczące gruntów warszawskich) wskazano, że zbycie ogółu praw i roszczeń uznawane jest za dopuszczalne, zaś następcy prawni poprzednich właścicieli nieruchomości (czy to z mocy spadkobrania, umowy w przedmiocie nabycia spadku, czy innych umów cywilnoprawnych, jak umowy darowizny) uznawani są za uzyskujących prawo do inicjowania lub występowania w toku postępowania nadzorczego, a więc posiadających status strony zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Podkreślono, że literalne brzmienie przepisu art. 111 a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost przewiduje dopuszczalność sprzedaży praw i roszczeń określonych w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych do różnicowania sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie z sytuacją byłych właścicieli nieruchomości warszawskich. W szczególności, w zakresie dopuszczalności przelewu ogółu praw i roszczeń przez spadkobiercę poprzedniego właściciela gospodarstwa rolnego oraz możliwości jego występowania w postępowaniu nadzorczym.

Podniesiono, że w niniejszej sprawie umowa cesji z 8 sierpnia 2010 r. zawarta między M. K., a R. K. doprowadziła do skutecznego przeniesienia na niego ogółu praw i wierzytelności związanych z toczącymi się postępowaniami administracyjnymi (w tym niniejszym postępowaniem), a co za tym idzie uzyskania przez niego legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu nadzorczym zainicjowanym przez S. K., toczącym się następnie z udziałem M. K., jako jego spadkobierczyni. Zaznaczono, że za dopuszczalny w orzecznictwie uznaje się przelew ekspektatywy wierzytelności. Natomiast uzyskanie w drodze umowy ekspektatywy wierzytelności prowadzi do uzyskania przez skarżącego kasacyjnie interesu prawnego w uczestniczeniu w zainicjowanym przez jego poprzedników prawnych postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego z [...] września 1979 r., analogicznie jak ma to miejsce w tzw. sprawach dekretowych.

Wskazano na zapadły wyrok w "bliźniaczej" sprawie z 1 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 853/11, po wydaniu którego legitymacja procesowa skarżącego kasacyjnie nie budziła wątpliwości na dalszym etapie sprawy, po którym chronologicznie zapadło szereg rozstrzygnięć administracyjnych i orzeczeń sądowych. Co prawda zgodzono się, że Sąd I instancji odniósł się do w/w wyroku zapadłego w "bliźniaczej" sprawie, jednak poczynił odmienną ocenę prawną co do skuteczności umowy cesji i legitymacji skarżącego uznając, że nie jest związany tym wyrokiem.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny co do tego, iż skarżący nie jest stroną postępowania, zaś zaskarżona decyzja została skierowana do niego jako do osoby niebędącej stroną przez co zachodziła podstawa do stwierdzenia jej nieważności. Podkreślono ponadto, że skoro skarżący był traktowany w postępowaniu przed Sądem I instancji jako strona postępowania, a podstawy kasacyjne niniejszej skargi koncentrują się wokół błędnego przyjęcia przez Sąd w zaskarżonym wyroku, iż skarżący nie jest stroną niniejszego postępowania, to wymaga ona merytorycznego rozpoznania i nie może być z tego powodu odrzucona na etapie badania strony formalnoprawnej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach określonych w niej podstaw i zarzutów – zgodnie z art.183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. tj. 2019 r., poz.2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną oparto wprawdzie na obu podstawach określonych w art.174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., jednakże zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego dotyczą w istocie jednego zagadnienia, a mianowicie interesu prawnego skarżącego do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Nowych Piekutach z [...] września 1979 r. Decyzją tą, wydaną na podstawie art.9 ust.2 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 ze zm.), przejęto na własność Państwa gospodarstwo rolne, będące własnością S. K. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił pierwotnie S. K., a następnie jego spadkobierczyni – siostra M. K. Natomiast skarżący kasacyjnie powołuje się na umowę cesji wierzytelności zawartą z M. K. w dniu 8 sierpnia 2010 r.

Zacząć należy od przypomnienia, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie dotyczącym tego przepisu od dawna ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym interes prawny powinien mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale właśnie okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny.

Skarżący kasacyjnie swój interes prawny wywodzi z tzw. umowy cesji wierzytelności, zawartej z M. K. w dniu 8 sierpnia 2010 r. Dlatego przysługiwanie mu interesu prawnego należy rozpatrywać z uwzględnieniem art.30 § 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że są dwie odrębne sytuacje związane z następstwem prawnym zwanym też następstwem proceduralnym. Pierwsza związana z przeniesieniem na inny podmiot praw zbywalnych w drodze czynności prawnej ( np. przeniesienie własności nieruchomości w drodze aktu notarialnego). Druga związana ze śmiercią strony i wstąpieniem w jej miejsce spadkobierców, zgodnie bowiem z art.922 §1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na spadkobierców. Ustawodawca oparł więc następstwo prawne w postępowaniu administracyjnym na przenoszalności praw, która musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. Zbywalność i dziedziczenie praw to instytucje prawa cywilnego. Natomiast żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu na rzecz Państwa nie jest uprawnieniem ze sfery prawa cywilnego, nie ma też normy prawa materialnego, dającej podstawę do przenoszenia takiego uprawnienia.

Uprawnienia i obowiązki z zakresu prawa publicznego, co do zasady, są niezbywalne i wygasają wraz ze śmiercią podmiotu uprawnionego, chyba że istnieje szczególna norma prawna dająca podstawę do zachowania takiego uprawnienia lub jego przeniesienia. Przykładem takiej normy prawnej jest art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 2042 ze zm.). Przepis ten przyznaje prawo do żądania rekompensaty także spadkobiercom osoby uprawnionej. Inny przykład stanowi art.136 ust.3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 65), który przyznaje prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości również spadkobiercom poprzedniego właściciela. W tym miejscu zaznaczyć jednak należy, że przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie tylko wskazuje na dziedziczny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ale zawiera także zamknięty katalog podmiotów, którym przysługuje prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Są to poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Żadna inna osoba nie może skorzystać z prawa określonego w tym przepisie. Bezpośrednie wskazanie osób, którym przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wyklucza możliwość przejścia roszczenia na inne osoby. Niedopuszczalna jest cesja praw pomiędzy osobami, które złożyły wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uprawnieniem podmiotowym ściśle powiązanym z wywłaszczeniem. Obecnie obowiązujące przepisy wykluczają możliwość przenoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości w drodze sukcesji innej niż spadkobranie ( por. wyrok NSA z 2 września 2015 r., sygn. I OSK 187/14).

Autor skargi kasacyjnej powołując się na dopuszczalność przelewu podkreśla, że uzyskanie w drodze umowy ekspektatywy wierzytelności prowadzi do uzyskania przez skarżącego interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzeniu nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego.

O ile należy się zgodzić z tym, że prawnie dopuszczalny jest przelew (czyli przeniesienie wierzytelności), o tyle nie ma podstaw prawnych do formułowania maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy praw rzeczowych w ocenianym postępowaniu nadzorczym. W takim bowiem postępowaniu organ administracji dokonuje wyłącznie oceny zaistnienia przesłanek z art.156 k.p.a. i tym samym oceny legalności kwestionowanej w tym postępowaniu decyzji. Nie dokonuje natomiast oceny przysługiwania jakimkolwiek podmiotom praw rzeczowych do nieruchomości. Jak trafnie wywiódł to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 879/17, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego: "Z ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną mamy do czynienia tylko wtedy, gdy podmiot uprawniony do uzyskania prawa spełnia wszystkie przesłanki prawnie określone do takiego nabycia i wyrazi wolę tego nabycia w postaci złożenia stosownego wniosku, zaś decyzja administracyjna stanowi jedynie konieczne następstwo złożenia wniosku. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego oraz samo postępowanie nadzorcze wszczęte z tego wniosku nie skonkretyzowało bowiem jakichkolwiek warunków nabycia praw rzeczowych do nieruchomości i innych składników majątkowych przedsiębiorstwa. Należy odróżnić ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną praw majątkowych od sfery faktycznego oczekiwania na uzyskanie takich praw".

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w ww. wyroku. Biorąc jednak pod uwagę zarówno przedmiot niniejszego postępowania, jak i podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, wyjaśnić należy, co następuje. Przedmiotem przelewu (art. 509 § 1 Kodeksu cywilnego) może być wyłącznie wierzytelność w dostateczny sposób oznaczona, zindywidualizowana. Elementem o charakterze essentialia negotii takiej umowy jest wyraźnie określony stosunek zobowiązaniowy, którego elementem jest zbywana wierzytelność (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 5 listopada 1999 r., sygn. akt III CKN 423/98, OSNC 2000, Nr 5, poz. 92). Wyłącznie wówczas bowiem wierzytelność będzie mogła stać się przedmiotem rozporządzenia.

Nie można jednak traktować zbycia ekspektatywy wierzytelności, jako tzw. cesji. W chwili dokonywania rozporządzenia brak jest bowiem przedmiotu rozporządzenia w postaci wierzytelności. Oczywiście, do takiego zbycia można stosować (ale wyłącznie per analogiam) przepisy Kodeksu cywilnego o przelewie (por. np. K. Zawada, Umowa przelewu wierzytelności, Kraków 1990, s. 37 i nast., uchwałę Sądu Najwyższego z 19 września 1997 r., sygn. akt III CZP 45/97, OSNC 1998, Nr 2, poz. 22 wraz z glosą aprobującą M. Litwińskiej, PPH 1998, Nr 8, s. 45 oraz A. Szpunara, OSP 1998, Nr 7–8, poz. 137).

Wierzytelności przyszłe, które co prawda nie istnieją, ale istnieje już zobowiązaniowy stosunek prawny, w ramach którego powstaną one w przyszłości (wierzytelności przyszłe sensu stricto), to właśnie nic innego, jak ekspektatywy wierzytelności, a do ich przenoszenia można stosować w drodze analogii przepisy Kodeksu cywilnego o przelewie.

Tym niemniej, niektóre tzw. wierzytelności przyszłe nie tylko nie istnieją w momencie cesji, ale nie ma jeszcze żadnego tzw. śladu prawnego odnośnie nich, w postaci jakiegokolwiek stosunku prawnego, a więc są one jedynie czystą nadzieją powstania wierzytelności. W wypadku takich nieistniejących wierzytelności "trzeba opowiedzieć się zarówno przeciwko uważaniu ich "zbywania" za przelew wierzytelności, jak też przeciwko analogicznemu stosowaniu do tego "zbycia" przepisów KC o cesji" (por. komentarz do art. 509 k.c. w: K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny. Tom II. Komentarz. Art. 450–1088, Wyd. 9, Warszawa 2018".

Wierzytelność jest to prawo do żądania spełnienia określonego świadczenia, wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego, przysługującego wierzycielowi wobec dłużnika (art. 353 § 1 k.c.). Obowiązkom bowiem dłużnika, nazywanych długiem, odpowiadają uprawnienia wierzyciela, mające postać roszczeń. Całość roszczeń wierzyciela odnoszących się do świadczenia dłużnika nazywa się wierzytelnością. "Wierzytelność" w rozumieniu prawa cywilnego (do której odnosi się art. 509 i n. k.c.) to nic innego, jak prawo wierzyciela domagania się od dłużnika spełnienia zobowiązania określonego w umowie świadczenia.

W kontekście powyższych uwag należy odnieść się do tego, co było przedmiotem umowy z dnia 8 sierpnia 2010 r., nazywanej "umową cesji wierzytelności", z której skarżący kasacyjnie wywodzi swój interes prawny, nakazujący uznanie go za stronę postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Nowe Piekuty z [...] września 1979 r.

Jak wynika z ww. umowy, jej przedmiotem było przeniesienie ewentualnych wierzytelności, mogących powstać na skutek ewentualnego pozytywnego rozpatrzenia przez organ nadzorczy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Nowych Piekutach z [...] września 1979 r. Wierzytelność, będącą przedmiotem przelewu (której niniejsza sprawa dotyczy) określono następująco "w przypadku prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego Decyzji 2 (a więc decyzji Naczelnika Gminy w Nowych Piekutach z [...] września 1979 r. – dopisek Sądu) Cedentowi przysługiwać będzie roszczenie o zwrot bezpodstawnie przejętych przez Skarb Państwa nieruchomości lub inne roszczenia cywilnoprawne (...)".

Zgodnie z § 1 ww. umowy, cedent przeniósł na cesjonariusza "wszelkie prawa (przelew wierzytelności) z tytułu wierzytelności wraz z wszelkimi prawami z nimi związanymi, w tym w szczególności wszelkie roszczenia cywilnoprawne związane z toczącymi się postępowaniami administracyjnymi (...) nie wyłączając roszczeń o zwrot nieruchomości stanowiących własność S. K. przejętych bezprawnie przez Skarb Państwa, roszczeń odszkodowawczych i roszczeń o zwrot korzyści uzyskanej bez podstawy prawnej (...)".

Nie wdając się w ocenę ważności (art. 58 § 1 i art. 387 k.c.) i skuteczności prawnej takiej umowy na gruncie prawa cywilnego – czego również, słusznie, zaniechał Sąd I instancji – należy stwierdzić, że ww. umowa dotyczyła roszczeń, ale o charakterze cywilnym, jakie mogłyby powstać po ewentualnym stwierdzeniu nieważności decyzji organu z [...] września 1979 r. Zarówno bowiem hipotetyczne roszczenie o zwrot nieruchomości przejętej na podstawie decyzji, której nieważność zostałaby stwierdzona w postępowaniu administracyjnym, jak i roszczenia odszkodowawcze oraz roszczenia o zwrot bezpodstawnie uzyskanych korzyści są typowymi roszczeniami z zakresu prawa cywilnego. Roszczenie o zwrot gospodarstwa rolnego, wobec ewentualnego upadku causam (przyczyny prawnej) przymusowego przejęcia gospodarstwa za rentę, jakim była decyzja Naczelnika Gminy w Nowych Piekutach z [...] września 1979 r., rozumiana, jako tytuł skutecznego władania przez Skarb Państwa gruntem, mogłoby być przez stronę dochodzone w procesie, w trybie art. 222 § 1 k.c., zaś pozostałe roszczenia (określone w umowie) na podstawie art. 224 § 2 lub 225 k.c. i art. 230 k.c. Przedmiot umowy nie dotyczył więc uprawnień o charakterze administracyjnoprawnym.

Z treści przywołanej umowy wynika jednoznacznie, że jej przedmiotem było nabycie wierzytelności mających w przyszłości wynikać ze skutków złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, a nie wstąpienie w miejsce strony trwającego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Strony umowy wyraźnie stwierdziły, że przedmiot umowy jeszcze nie istnieje, gdyż powstać może w wypadku stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy. Umowa dotyczyła więc ewentualnej wierzytelności przyszłej, a więc mogła wywołać ewentualny skutek cywilnoprawny dopiero w wypadku ostatecznego stwierdzenia nieważności tej decyzji. Do czasu spełnienia tego warunku nie miała żadnego skutku rozporządzającego.

Fakt złożenia przez S. K. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Nowych Piekutach z [...] września 1979 r. nie spowodował jednak powstania żadnej wierzytelności. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego jest wyłącznie procesowym sposobem wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego tego orzeczenia. Owszem, pozytywna dla wnioskodawcy decyzja stwierdzająca nieważność tej decyzji pozwoliłaby mu na domaganie się zwrotu przejętego gospodarstwa rolnego, ale takie cywilnoprawne roszczenie powstałoby (stałoby się wymagalne) i tak dopiero z chwilą uzyskania ostateczności przez decyzję, wydawaną w trybie art. 158 § 1 k.p.a.

W związku ze śmiercią wnioskodawcy, w jego prawa strony w postępowaniu nadzwyczajnym skutecznie prawnie wstąpiła spadkobierczyni – M. K. Stało się tak zgodnie z dyspozycją art. 30 § 4 k.p.a., gdyż w razie śmierci strony w toku postępowania jej następcy prawni wstępują na miejsce dotychczasowej strony. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej mieści się w katalogu praw dziedzicznych, gdyż nie jest ściśle związane z jego osobą, jak również nie jest prawem, które z chwilą śmierci przechodzi na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami (art. 922 § 1 i § 2 k.c.).

Słusznie uznał Sąd I instancji, że "umowa cesji wierzytelności" z 8 sierpnia 2010 r. w żaden sposób nie uzasadniała interesu prawnego skarżącego kasacyjnie do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie dotyczy bowiem praw zbywalnych, ale ważności prawnej aktu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a. i jego funkcjonowania w obrocie prawnym. Kwestionowanie ważności decyzji administracyjnej wchodzi wprawdzie w skład schedy spadkowej (zgodnie z ww. przepisami k.c.), ale nie jest żadnym prawem zbywalnym; nie może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, a więc nie może być zbyte.

W skardze kasacyjnej, jej autor przytoczył szereg orzeczeń dotyczących gruntów warszawskich. Autor skargi kasacyjnej prezentuje przy tym stanowisko, że nie zachodzą różnice w sytuacji skarżącego i sytuacji byłych właścicieli gruntów warszawskich. Pogląd ten jest nie do zaakceptowania i może jedynie wynikać z nieznajomości lub niezrozumienia przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Przedwojenni właściciele nieruchomości warszawskich lub ich spadkobiercy, którzy złożyli wniosek w trybie art. 7 dekretu w określonym tam terminie, nabywali z ustawy roszczenie o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu i taka też wierzytelność mogła być przedmiotem przelewu. Przywołane obszernie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia dotyczące gruntów warszawskich nie mogły mieć w zupełnie innej przedmiotowo sprawie zastosowania.

Sąd I instancji nie naruszył zatem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.