Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 768/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 127, art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 153, art. 171
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: starszy specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi T. A. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 października 2023 r. nr IF-O.7812.5.2023.JW w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, Wojewoda Dolnośląski po rozpatrzeniu odwołania T. A. od decyzji Prezydenta W. z dnia 3 września 2020 r., nr 3656/2020, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U z 2020r. poz. 1363) dalej jako "specustawa drogowa", zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzającej podział nieruchomości oraz projekt budowlany dla zadania pn. "Budowa drogi powiatowej - [...] ([...])" - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ wyjaśnił, że od opisanej wyżej decyzji, odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania wniósł, między innymi, T. A. zarzucając naruszenie przez organ I instancji art. 28 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez ten organ. Wykazując swój indywidulany interes prawny odwołujący się powołał się na fakt uznania go za stronę w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wskazał również, że działka stanowiąca jego własność znajduje się w niewielkiej odległości od planowanej drogi, a realizacja inwestycji wiąże się z powstaniem immisji negatywnie na nią oddziałujących.

Decyzją z dnia 16 lutego 2021 r. (IF-O.7821.14.2020) Wojewoda Dolnośląski umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że T. A., jak też pozostali odwołujący się, nie mają przymiotu stron postępowania.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł T. A., w wyniku czego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA Wr 208/21 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej T. A. Zdaniem Sądu Wojewoda dowolnie przyjął, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu odwoławczym, a tym samym pośrednio w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej przed organem pierwszej instancji. Z uwagi na powyższe, decyzja organu odwoławczego była przedwczesna i została wydana wskutek wadliwie przeprowadzonego postępowania, w toku którego organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego w konsekwencji uznał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 28 k.p.a. i skarżący nie jest stroną postępowania. W uzasadnieniu brak jest analizy możliwych źródeł interesu prawnego skarżącego jako właściciela nieruchomości położonej bezpośrednio przy inwestycji drogowej z uwagi na rodzaj, charakter i parametry jego nieruchomości oraz z uwzględnieniem konkretnych rozwiązania przyjętych w projekcie budowlanym. Sąd zwrócił także uwagę, że jeśli interes prawny skarżącego nie był kwestionowany w postępowaniu środowiskowym, należało przyznać go skarżącemu w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a w przeciwnym razie, wnikliwie rozważyć a także szczegółowo uzasadnić odmienne stanowisko. Organ odwoławczy nie uczynił jednak zadość obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i nie zweryfikował wymogów wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pod kątem możliwych immisji na nieruchomość skarżącego.

Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zakwestionowane zostało przez Wojewodę, który wywiódł skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2023r. sygn.akt II OSK 2639/21 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu. W uzasadnieniu, Sąd Naczelny także zwrócił uwagę na okoliczności które przemawiają za koniecznością dokładnej weryfikacji statusu odwołującego się jako ewentualnej strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Bezpośrednio bowiem przy działce stanowiącej jego własność (zabudowanej budynkiem mieszkalnym), ma powstać kwalifikowana budowla drogowa - jezdnia na słupach o wysokości odpowiadającej sąsiednim budynkom. Konieczne jest zatem rozważenie oddziaływania takiego obiektu budowlanego nie tylko w kontekście opisywanym przez skarżącego w odwołaniu, ale też w kontekście ściśle budowlanym charakterystycznym dla budynków takim jak zacienienie działki lub budynku, czy też ograniczenia nasłonecznienia, itp.

Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewoda – wskazując na regułę wynikającą z art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dokonał oceny interesu prawnego odwołującego się zgodnie z ze wskazaniami wynikającymi z prawomocnych wyroków sądowych.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy zaznaczył, że w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tzw. decyzji zrid) stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem przepisów specustawy drogowej. Strony postępowania w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustala się zatem zgodnie z art. 28 k.p.a. Organ zwrócił również uwagę, że art. 11i specustawy drogowej wyłącza w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stosowanie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, który zawęża pojęcie strony wskazując konkretne podmioty, które mogą być stroną postępowania administracyjnego w sprawach o pozwolenie na budowę. Stroną postępowania w sprawach o wydanie decyzji zrid będzie zatem każdy podmiot, którego interesu prawnego bądź obowiązku dotyczy to postępowanie, względnie który, z uwagi na ten interes lub obowiązek domaga się od organu konkretnych działań organu. Przepis art. 28 k.p.a. nie uzależnia zakwalifikowania danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego od zaistnienia naruszenia interesu prawnego.

Wojewoda ustalił, że T. A. jest współwłaścicielem nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], położonej przy ul. [...], we W. (dz. nr [...], AM-[...], obręb D.). Działka ta zabudowana jest domem jednorodzinnym oraz pomieszczeniem gospodarczym, a wjazd na tę działkę znajduje się od ul. [...] oraz od ul. [...]. Decyzja zrid przewiduje likwidację powiązania (skrzyżowania) ul. [...] (droga gminna nr [...]) z ul. [...] (droga gminna nr [...] - str. 2 decyzji zrid). Z uwagi na położenie nieruchomości odwołującego się, która w efekcie likwidacji planowanej w toku wnioskowanej inwestycji opisanego wyżej skrzyżowania będzie pozostawać w bezpośredniej styczności z inwestycją drogową – w ocenie organu - T. A. powinien posiadać przymiot strony w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej inwestycji.

Za koniecznością uznania skarżącego za stronę postępowania przemawia także okoliczność, że był on stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia 31 lipca 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W decyzji tej wskazano, że istnieje możliwość przenoszenia drgań związanych z projektowaną drogą na budynki położone przy ul. [...]. W niniejszym stanie faktycznym nie można więc uznać, aby dla budynku mieszkalnego należącego do T. A., znajdującego się w bliższym sąsiedztwie z kwestionowaną inwestycją niż ul. [...] nie zachodziło prawdopodobieństwo występowania niekorzystnych immisji.

Wojewoda dokonał także analizy wiaduktu nad ul. [...] - jezdni na słupach, w stosunku do budynku mieszkalnego należącego do skarżącego w kontekście § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.) uznając, że przedmiotowa inwestycja nie narusza ww. przepisów.

Podsumowując, organ odwoławczy wskazując na poczynione ustalenia stwierdził, że jako strona postępowania T. A. miał prawo kwestionować rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Wojewoda zwrócił jednak uwagę, że decyzją z dnia 9 marca 2021r. (IF-O.7821.4.2020.MW) działając w trybie odwoławczym (po rozpatrzeniu odwołania Ł. Z.) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję zrid (decyzję Prezydenta W. z dnia 3 września 2020 r. nr 3656/2020, o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji) w części dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości (pkt 8) tabela na stronie 21, wiersz oznaczony Lp. [...], i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez zatwierdzenie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], AM – [...], obręb S., o powierzchni [...] ha, na działki: nr [...], o powierzchni [...] ha i nr [...], o powierzchni [...] ha (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w pozostałym zakresie – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Przywołując powyższe orzeczenie Wojewoda stwierdził, że przy jego wydaniu zbadał w całości prawidłowość postępowania organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrzył wniosek inwestora o pozwolenie na budowę i ocenił, że jest on kompletny, zawiera potrzebne opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz dokumenty wymagane przepisami szczególnymi. Działając jako organ odwoławczy potwierdził wówczas także, że przedmiotowe zamierzenie budowlane spełnia warunki określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Wskazując na powyższe Wojewoda uznał, że pomimo, iż T. A. nie brał udziału w postępowaniu odwoławczym zakończonym ww. decyzją z dnia 9 marca 2021 r., to w postępowaniu tym, decyzja zrid wydana przez organ pierwszej instancji została zweryfikowana w sposób wyczerpujący i kompletny. Istotne zatem jest, że decyzja z 9 marca 2021 r. została zaskarżona przez Ł. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 7 października 2021r. sygn. akt II SA/Wr 210/21, oddalił jego skargę w całości. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 863/22, oddalił skargę kasacyjną Ł. Z. od ww. wyroku WSA.

W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że wydana przez niego w dniu 9 marca 2021 r. decyzja odwoławcza posiada przymiot prawomocności. Innymi słowy, postępowanie odwoławcze od decyzji zrid, zostało już prawomocnie rozstrzygnięte i nie może być przedmiotem kolejnego postępowania odwoławczego zainicjowanego przed Wojewodą Dolnośląskim. Wskazując na art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ stwierdził, że w sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku.

Reasumując, organ odwoławczy uznał, że skoro wydana przez niego decyzja odwoławcza z dnia 9 marca 2021 r. stała się prawomocna, to na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., należało umorzyć postępowanie odwoławcze od decyzji zrid zainicjowane przez T. A., z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Nadto, zdaniem Wojewody, przestał istnieć przedmiot zaskarżenia określony odwołaniem T. A. – czyli decyzja Prezydenta W. z dnia 3 września 2020 r., nr 3656/2020. Na skutek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym obowiązuje już bowiem tylko decyzja organu odwoławczego, i to ta decyzja kształtuje uprawnienie prawne lub obowiązki prawne jednostki. Oznacza to, że do zmiany ich ukształtowania może dojść jedynie przez podważenie mocy obowiązującej decyzji organu odwoławczego. Organ pierwszej instancji, po przejściu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy do postępowania odwoławczego i wydaniu decyzji odwoławczej, traci kompetencje do wyeliminowania własnej decyzji z obrotu prawnego. Decyzja organu pierwszej instancji nie może być samoistnym przedmiotem weryfikacji w trybach administracyjnych, jak też w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zawarte jest bowiem w decyzji organu odwoławczego, choć wyrażone w sposób związany z decyzją organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego ma moc obowiązującą, dopóki decyzja odwoławcza nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Wydanie zatem przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji z dnia 9 marca 2021 r. spowodowało, że w obrocie prawnym pozostała tylko decyzja organu drugiej instancji.

Z tych względów organ umorzył postępowanie odwoławcze.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł T. A. zarzucając Wojewodzie:

I.naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 11 g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej przez naruszenie prawa strony do wniesienia odwołania od decyzji, w związku z uznaniem, że zainicjowane przeze skarżącego postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe;

II.naruszenie prawa procesowego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 10 § 1 k.p.a., przez niezapewnienie skarżącemu jako stronie, czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym i możliwości ochrony jego praw, pomimo przyznania, że powinien przysługiwać mu status strony w postępowaniu odwoławczym jak i w postępowaniu przed organem I instancji;

- art. 105 k.p.a., przez błędne uznanie, że postępowanie wszczęte w wyniku wniesionego odwołania jest bezprzedmiotowe, wobec zaskarżenia decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 9 marca 2021 roku, znak IF-0.7821.4.2020.MW do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Ł. Z. i oddalenia jego skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 lipca 2022 roku, sygn. akt II OSK 863/22, co w konsekwencji doprowadziło do posiadania przymiotu prawomocności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 9 marca 2021 r. którą uchylono decyzję Prezydenta W. i orzeczono w tym zakresie co do istoty sprawy;

- art. 127 k.p.a. przez naruszenie prawa skarżącego jako strony postępowania do wniesienia skutecznego odwołania od decyzji organu I instancji, wobec uznania, że wniesienie odwołania przez inną stronę postępowania skutkuje bezprzedmiotowością postępowania odwoławczego zainicjowanego przeze mnie;

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez dowolne zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego;

- art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nie uchylenie decyzji organu I instancji podczas, gdy organ ten błędnie nie uznał skarżącego za stronę postępowania;

Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o wydanie orzeczenia stwierdzającego nieważność w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego względnie wydanie orzeczenia stwierdzającego wydanie decyzji zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W każdym z powyższych przypadków wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że okoliczność wydania decyzji Wojewody z dnia 9 marca 2021r. orzekającej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. co do części decyzji pierwszoinstancyjnej (przez jej uchylenie w części i orzeczenie co do istoty sprawy) a w pozostałym zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jak też wydania wyroków WSA i NSA oddalających skargi w związku z tą decyzją, pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie.

Skarżący podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części w której odnosi się ona do jej interesu prawnego (wyrok NSA z dnia 06.01.2006r. II OSK 364/05; wyrok NSA z dnia 29.11.2013 r. sygn. akt II OSK 1539/12). Wobec powyższego powoływanie się przez organ odwoławczy na fakt zaskarżenia przez Ł. Z. decyzji z dnia 9 marca 2021 roku (którą uchylono decyzję Prezydenta W. i orzeczono w tym zakresie co do istoty sprawy) najpierw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co doprowadziło do prawomocności tej decyzji, jest w ocenie skarżącego zupełnie niezrozumiałe z punktu widzenia związku z normami prawami jako strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniu jasno wskazał, że dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w ramach wniesionego środka zaskarżenia tylko w tej części, w której odnosi się ona do uznanego wcześniej interesu prawnego skarżącego (czyli Ł. Z.). Zgodnie bowiem z orzecznictwem zakres prowadzonego postępowania weryfikacyjnego musi ściśle odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu kwestionującego decyzję dotyczącą inwestycji liniowej. Inwestycje tego typu mają złożony charakter, a inwestor działa w interesie publicznym, tym samym odwołanie od decyzji wydawanych w postępowaniach dotyczących inwestycji liniowych należy rozpatrywać z uwzględnieniem prymatu interesu publicznego tylko w odniesieniu do konkretnego interesu prawnego odwołującego się. Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku wskazał wobec powyższego, że "Wojewoda był więc ograniczony zakresem zaskarżenia decyzji organu I instancji, wyznaczonym indywidualnym interesem odwołujących się współwłaścicieli działki nr (...), która objęta była zaskarżoną decyzją. Nie znajdując jednak podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w odwołaniu i nie stwierdzając naruszenia interesu stron odwołujących się w sposób naruszający prawo, nie miał uprawnień do weryfikacji decyzji w pozostałym jej zakresie, nieobjętym interesem prawnym odwołujących".

W związku z powyższym skarżący zwrócił uwagę, że nie brał udziału w postępowaniu odwoławczym a Ł. Z. nie ma tytułu prawnego do jego nieruchomości. Tym samym fakt wniesienia przez niego środków zaskarżenia do sądów administracyjnych nie może ograniczać prawa do ochrony przysługującego skarżącemu.

Za nieuzasadnione uznał także powoływanie się przez Wojewodę na przepisy dotyczące powagi rzeczy osądzonej i związania prawomocnym wyrokiem, gdyż w orzecznictwie wskazuje się, że powaga rzeczy osądzonej nie może pozbawiać osoby który nie brała udziału w postępowaniu, prawa do sądowej kontroli legalności decyzji (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r. II FSK 1163/08).

Mając powyższe na uwadze, skarżący odwołując się do orzecznictwa sądowego, stwierdził, że uznanie postępowania za bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości należy uznać za rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Obecny na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż opisane w sformułowanych w niej zarzutach.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem T. A. od decyzji Prezydenta W. z dnia 3 października 2020 r. (opisywanej jako decyzja zrid) zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzającej podział nieruchomości oraz projekt budowlany dla zadania pn. "Budowa drogi powiatowej - [...] ([...])".

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne także jest, że orzekały już w niej Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu i Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem WSA z dnia 15 czerwca 2021 r. o sygn.akt II SA/Wr 208/21 uchylona została decyzja Wojewody z dnia 16 lutego 2021r. o umorzeniu postępowania odwoławczego w części dotyczącej odwołania T. A. od decyzji zrid a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 stycznia 2023 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2693/21 oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną od powyższego rozstrzygnięcia.

W sprawie zastosowanie zatem znajduje przepis art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którym wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem przez ocenę prawną rozumie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Związanie organów i Sądów w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie mogą formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej poglądami, lecz zobowiązane są do podporzadkowania się im w pełnym zakresie. Ocena prawna i wskazania tracą moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd Sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek może spowodować zaistniała po wydaniu orzeczenia sądowego zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia Sądu. Bezwzględnie obowiązujący charakter art. 153 p.p.s.a. powoduje, że nie może on być pominięty ani przez organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekający ponownie w tej samej sprawie. Rolą obecnie kontrolującego zaskarżone decyzje Sądu jest przede wszystkim weryfikacja, czy organy w pełni zastosowały się do zaleceń i wskazań wynikających z przywołanych wcześniej wyroków sądów administracyjnych.

Przypomnieć zatem należy, że przyczyną wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w której Wojewoda stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, było nie wywiązanie się ze spoczywających na organie odwoławczym obowiązków kontrolnych i nie rozpoznanie prawidłowo legitymacji skarżącego jako strony postępowania. Sąd wskazał na brak analizy możliwych źródeł interesu prawnego skarżącego jako właściciela nieruchomości położnej bezpośrednio przy inwestycji drogowej z uwagi na rodzaj, charakter i parametry jego nieruchomości oraz z uwzględnieniem konkretnych rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym. Zarzucił, że pomimo, iż skarżącemu przyznano przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ nie zweryfikował wymogów wynikających z tej decyzji pod kątem możliwych immisji na nieruchomość skarżącego. Stanowisko to podzielił NSA zwracając także uwagę na konieczność rozważania oddziaływania planowanego obiektu budowlanego także w kontekście ściśle budowlanym charakterystycznym dla budynków jak choćby w kwestii zacienienia jego działki lub budynku, ograniczenia nasłonecznienia.

Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem wywiązania się ze wskazań wynikających z prawomocnych wyroków, Sąd stwierdził, że Wojewoda w większości się im podporządkował. Organ odwoławczy ponownie zbadał sytuację prawną skarżącego w kontekście jego legitymacji procesowej a więc tego, czy posiada on interes prawny, który w świetle art. 28 k.p.a. uprawnia do uznania go za stronę postępowania. Dokonując tej oceny Wojewoda przeanalizował sytuację prawną skarżącego ustalając, że jest on współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], AM-[...], obręb D., zabudowanej budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Badając lokalizację tej nieruchomości względem planowanej inwestycji stwierdził, że na skutek likwidacji skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] będzie ona pozostawać w bezpośredniej styczności z planowaną inwestycją drogową. Już tylko z tego względu Wojewoda uznał, że skarżący posiada przymiot strony postępowania zakończonego decyzją zrid. Organ odniósł się także do możliwych immisji wynikających z decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych stwierdzając, że co prawda nie mierzono w niej drgań związanych z budową projektowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego ale wskazano, że istnieje możliwość przenoszenia drgań na budynki przy ul. [...]. Z tego organ wywiódł, że także dla budynku mieszkalnego skarżącego, znajdującego się bliżej planowanej inwestycji niż budynki przy ul. [...], zachodzi prawdopodobieństwo występowania niekorzystnych immisji. Wojewoda dokonał nadto analizy położenia planowanej inwestycji w stosunku do budynku mieszkalnego skarżącego pod kątem możliwości jego zacienienia i nasłonecznienia stwierdzając, że wzajemne położenie inwestycji i działki skarżącego oraz analiza kierunków świata wskazują, że inwestycja nie narusza wymagań w zakresie przesłaniania obiektów budowlanych (§ 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) oraz nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 60 ww. rozporządzenia).

W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że skarżący posiadał przymiot strony postępowania i tym samym uprawniony był do skutecznego kwestionowania decyzji zrid. Sąd, podziela stanowisko organu w kwestii posiadania przez skarżącego legitymacji procesowej, choć przyznaje, że analiza oddziaływania inwestycji na nieruchomość w kontekście rozważenia oddziaływania takiego obiektu budowlanego w kontekście budowlanym, takim jak zacienienie działki lub budynku, czy też ograniczenia nasłonecznienia, itp. dokonana została przez organ w ograniczonym zakresie i sprowadzała się jedynie do stwierdzenia, że inwestycja nie narusza przywołanych wyżej norm techniczo-budowlanych. Uchybienie to nie może jednak prowadzić do odmiennej oceny legitymacji procesowej skarżącego a stanowisko Wojewody w tym zakresie nie jest kwestionowane przez skarżącego.

Skarżący nie zgadza się natomiast – i to stanowi istotę sporu - z ponownym umorzeniem przez Wojewodę postępowania z jego odwołania, w związku z zakończeniem postępowania odwoławczego decyzją z dnia 9 marca 2021r. która to decyzja – jak wskazał organ - na skutek wydania wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 7 października 2021 r (II SA/Wr 210/21) oraz wyroku NSA z dnia 13 lipca 2022r. (II OSK 863/22) stała się prawomocna.

Rozstrzygnięcie powstałego na tym tle sporu najpierw wymaga przypomnienia, że od decyzji zrid wydanej przez Prezydenta W. wniesionych zostało kilka odwołań. Odnośnie trzech odwołań – w tym odwołania T. A. – Wojewoda uznał, że pochodzą one od podmiotów nie będących stronami postępowania, co skutkowało w tym zakresie umorzeniem postępowania odwoławczego decyzją z dnia 16 lutego 2021 r. Odnośnie natomiast odwołania Ł. Z. organ odwoławczy po stwierdzeniu, że wniesione ono zostało w terminie i przez podmiot legitymowany, rozpoznał sprawę merytorycznie wydając decyzję w której częściowo uchylił i zmienił (orzekł co do istoty sprawy) decyzję organu I instancji, a w pozostałej części decyzję tę utrzymał w mocy (decyzja Wojewody z dnia 9 marca 2021r.). Skarga wniesiona od tej decyzji przez Ł. Z. została przywołanym wcześniej wyrokiem WSA oddalona a skarga kasacyjna wywiedziona od tego wyroku została oddalona przez NSA. Natomiast decyzja Wojewody z dnia 16 lutego 2021 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego została uchylona przez WSA we Wrocławiu w części dotyczącej T. A., ale miało to miejsce już po rozpatrzeniu przez Wojewodę odwołania Ł. Z. (wyrok z dnia 15 czerwca 2021 r. II SA/Wr 208/21 ). Przywołany wyrok WSA stał się prawomocny po oddaleniu skargi kasacyjnej przez NSA wyrokiem z dnia 25 czerwca 2023r. (II OSK 2639/21), przy czym, w wyroku tym nie przesądzono, że skarżący posiada przymiot strony postępowania lecz wskazano, że kwestię tę powinien ponownie ocenić organ odwoławczy.

Stosując się do wskazań Sądu Wojewoda w wyniku powtórnej analizy źródeł interesu prawnego stwierdził, że przysługuje mu przymiot strony. Co jednak istotne, do ponownego rozpatrzenia tej kwestii organ mógł przystąpić dopiero po doręczeniu mu odpisu prawomocnego wyroku Sądu z dnia 15 czerwca 2021 r. wraz z aktami sprawy. W tym czasie w obrocie prawnym funkcjonowała już ostateczna decyzja Wojewody z dnia 9 marca 2021r. wydana wyniku rozpatrzenia odwołania Ł. Z. oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 października 2021 r (II SA/Wr 210/21) i NSA z dnia 13 lipca 2022r. (II OSK 863/22).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że skoro w wyniku ponownej oceny legitymacji procesowej skarżącego Wojewoda uznał, że posiada on przymiot strony, to powstała sytuacja, w której, pomimo że skarżący wniósł odwołanie skutecznie, to jednak jego rozpatrzenie przez Wojewodę okazało się niemożliwe.

Wyjaśnić bowiem należy, że fakt wniesienia szeregu odwołań od decyzji organu I instancji nie zmienia sytuacji, że inicjują one przed organem II instancji - w istocie - jedno postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że w przypadku, gdy złożonych zostaje wiele odwołań, organ odwoławczy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 k.p.a. "wydaje decyzję" (a zatem jedną decyzję), w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach. Oznacza to, że wniesienie kilku odwołań od decyzji organu I instancji przez wiele stron postępowania administracyjnego, nie skutkuje wydaniem tylu decyzji odwoławczych ile odwołań zostało wniesionych. Wręcz przeciwnie, niezależnie od ilości wniesionych odwołań przez uprawnione do tego osoby, odwołania te są rozpatrywane łącznie i wydawana jest tylko jedna decyzja organu odwoławczego. Organ odwoławczy może także zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest jednak to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności (por. wyroki NSA: z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2638/12; z dnia 14 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 638/17).

Z powyższego wynika, że niedopuszczalnym jest, aby w związku z rozpatrzeniem odwołań, po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej merytorycznie, podejmowane były kolejne rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy utrzyma w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji bądź też orzeknie reformatoryjnie, pomimo nierozpatrzenia wszystkich wniesionych odwołań, to takie rozstrzygnięcie merytoryczne kończy postępowanie odwoławcze. Wyłączona jest wówczas możliwość rozpoznania innych, dotychczas nie rozpatrzonych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Inaczej mówiąc, merytoryczne załatwienie odwołania podmiotu mającego legitymację strony postępowania administracyjnego zamyka drogę do rozpoznania innych odwołań od tej samej decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 16 listopada 2017r.; II OSK 405/16).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej stwierdzić należy, że Wojewoda trafnie dostrzegł przeszkodę w przystąpieniu do rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącego. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji w której, na skutek rozpoznania wcześniejszego odwołania decyzja organu I instancji - poza zakresem w którym organ orzekł refomatoryjnie - w pozostałej części zostałaby utrzymana w mocy, zaś na skutek odwołania skarżącego decyzja ta mogłaby zostać uchylona do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a po ponownym rozpoznaniu sprawy organ ten mógłby np. odmówić wydania co do części pozwolenia na budowę. W rezultacie, w tej samej sprawie mogły zapaść dwa odmienne rozstrzygnięcia (por. np. NSA w wyroku z dnia 7 maja 2019 r. II OSK 283/19, CBOSA). Uprawnione jest więc twierdzenie, że gdy postępowanie odwoławcze zostanie zakończone wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę, nie istnieje podstawa prawna do wydania kolejnej (w związku z nierozpoznanym wcześniej odwołaniem) decyzji przez organ II instancji. Taka decyzja, dotknięta byłaby bowiem wadą nieważności (tak NSA w wyroku z dnia 2 października 2003 r. IV SA/3643/02, CBOSA).

Jednak pomimo, że Wojewoda słusznie uznał, że w stanie prawnym jaki zaistniał w dacie przystąpienia przez niego do ponownego orzekania nie było możliwe bezpośrednie rozpatrzenie odwołania skarżącego, to jednak wadliwie uznał, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego.

Wojewoda nie uwzględnił bowiem, że rozpoznanie wszystkich skutecznie wniesionych odwołań w jednej decyzji wydanej w tym samym terminie, traktowane jest jako obowiązek organu odwoławczego – na co wskazuje kategoryczne brzmienie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 k.p.a. Skoro bowiem każdej stronie przysługuje prawo do wniesienia odwołania, to organ winien wydać w sprawie jedną decyzję kończącą postępowanie odwoławcze w stosunku do wszystkich skarżących stron. Jest to oczywisty i bezwzględny wymóg w przypadku merytorycznego rozpatrywania sprawy. Stanowisko to powszechnie akceptowane jest w orzecznictwie. Wskazuje się również - czego także organ orzekający w niniejszej sprawie nie uwzględnił - że uchybienie temu obowiązkowi godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) gdyż prowadzi ono do sytuacji, w której skutecznie wniesione odwołanie pozostaje nierozpoznane po zakończeniu postępowania, co z kolei sprzeciwia się konstytucyjnemu prawu strony do zaskarżenia decyzji wydanej w I instancji, o którym mowa art. 78 Konstytucji RP (por. np.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 951/21; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1257/20, wyroki NSA: z dnia 2 października 2003 r. sygn. akt IV SA 3643/02: z dnia 31 sierpnia 2010r., sygn. akt II OSK 1198/09; z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1230/04; z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2146/11; z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1772/14 CBOSA).

W związku z powyższym zaznaczyć należy, że uchybienie przez organ II instancji wskazanemu wyżej obowiązkowi rodzi daleko idące, nie akceptowalne skutki prawne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., II OSK 2146/11 oraz z dnia 8 kwietnia 2014 r., II OSK 2638/12). Z jednej strony należy bowiem wykluczyć stan, w którym odwołania niektórych stron pozostają nierozpoznane po zakończeniu postępowania. Z drugiej strony, wykluczone jest wydanie ponownych decyzji w celu ich rozpoznania, bowiem nie może istnieć w obrocie wiele decyzji ostatecznych w tej samej sprawie, czego potwierdzenie stanowi norma art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Postępowanie prowadzone w jednej sprawie administracyjnej kończy się bowiem wydaniem jednej decyzji.

Powyższe okoliczności powinny być uwzględnione przez Wojewodę przy ocenie kwestii skutku procesowego nierozpatrzenia wszystkich odwołań w jednym terminie oraz następstw procesowych umorzenia postępowania odwoławczego wobec skarżącego – tym bardziej, że to na skutek wadliwego działania organu odwoławczego środek zaskarżenia złożony przez skarżącego pozostawał nierozpoznany. Organ tego jednak nie uczynił w wyniku czego wydał orzeczenie nie odpowiadające prawu.

W szczególności Wojewoda winien uwzględnić, że w kwestii następstw procesowych wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze i pozostawienia nierozpoznanego odwołania, w orzecznictwie zarysowały się zasadniczo dwie linie, których cechą wspólną jest wymóg dążenia przez organ do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania tylko części z odwołań. Oczywiście jest to możliwe tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, przy czym, wskazuje się na tryb stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bądź też – w innych przypadkach – na wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 lub pkt 4 k.p.a.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wadliwie umorzył postępowanie odwoławcze nie podejmując wcześniej żadnych czynności zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej z dnia 9 marca 2021 r. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że stanowiska organu w tym zakresie nie uzasadnia powoływanie się na prawomocność decyzji z dnia 9 marca 2021 r. Oczywiście rację ma organ zwracając uwagę na wyrok NSA z dnia 13 lipca 2022 r. oraz WSA z dnia 7 października 2021 r. które to orzeczenia stanowią niewątpliwie istotny fakt prawotwórczy. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jednakże według art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Artykuł 170 p.p.s.a. dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe (B. Dauter (w:) A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 170). Prawomocność orzeczenia sądu administracyjnego statuuje zatem związanie sądów administracyjnych, stron postępowania sądowoadministracyjnego, innych sądów oraz innych organów państwowych i innych podmiotów stanem prawnym wynikającym z treści prawomocnego orzeczenia, tj. wyrażoną w nim oceną zgodności z prawem skontrolowanego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Strony (uczestnicy) postępowania sądowoadministracyjnego, w tym skarżone organy i strony postępowania administracyjnego, inne organy administracji publicznej, kolejne składy sądów administracyjnych wszystkich instancji oraz inne sądy i podmioty prawne nie mogą zatem nie tylko wydawać aktów i podejmować czynności sprzecznych z prawomocnym orzeczeniem i prawomocną oceną prawną sądu administracyjnego, lecz także nie mogą żądać ponownego wszczęcia postępowania lub badania w toku już wszczętego postępowania tych zagadnień faktycznych i prawnych, które zostały prawomocnie ocenione przez sąd administracyjny i legły u podstaw wydanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1057/16, LEX nr 2486260). Z powyższego wynika zatem, że ostateczna decyzja administracyjna, w stosunku do której została oddalona skarga prawomocnym wyrokiem sądu, może być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, jeżeli wszczęcie postępowania w tym trybie nie będzie zmierzać do podważenia związania treścią prawomocnego wyroku oddalającego skargę w tej sprawie i wynikającej z takiego wyroku oceny prawnej w zakresie zgodności albo niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji. W doktrynie wskazuje się, że wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w odniesieniu do decyzji administracyjnej, która była przedmiotem oceny legalności przez sąd administracyjny, jest – co do zasady – dopuszczalne, jednakże nie każda z przesłanek wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym może być uwzględniona. Również judykatura wskazuje, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego, jeżeli decyzja była przedmiotem oceny sądu administracyjnego, a skarga została prawomocnie oddalona, ale tylko na podstawie niektórych przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 856/18 (LEX nr 2675457) wskazał: "Skoro prawomocność nadana decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę nie sięga dalej, niż wynika to z granic rozpoznania tej skargi, to nie ma dostatecznych podstaw do utrzymywania, że powyższa decyzja nie może być następnie zmieniona lub uchylona w trybie postępowania administracyjnego z powodu takich jej wadliwości prawnych, które ze względu na swój charakter nie mogły być weryfikowane w toku kontroli sądowej. Przeciwnie, uzasadnia to dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub pojawiają się przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 7, 8 k.p.a." (por. też wyrok NSA z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 815/01, LEX nr 156362). Pogląd ten zaakceptowany został także w wyroku z dnia 1 grudnia 2022 r. III OSK 1600/21 (CBOSA).

Odniesienie powyższego stanowiska – które Sąd podziela - do okoliczności niniejszej sprawy, prowadzi do wniosku, że istnienie przywołanych wyżej orzeczeń sądowych nie stało (co do zasady) na przeszkodzie uruchomieniu przez organ nadzwyczajnego postępowania administracyjnego zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody z dnia 9 marca 2021 r. o ile wszczęcie postępowania w tym trybie nie zmierzałoby do podważenia związania treścią prawomocnego wyroku oddalającego skargę w tej sprawie i wynikającej z takiego wyroku oceny prawnej w zakresie zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Przy uwzględnieniu tej okoliczności nie byłoby także przeszkód do wznowienia postępowania, jeżeli stwierdzone zostałoby, że po prawomocnym wyroku NSA z dnia 13 lipca 2022 r. ujawniona zostałaby jedna ze wskazanych wyżej przesłanek wznowienia postępowania.

Powyższe kwestie niewątpliwie powinny być przedmiotem, szczegółowej i wnikliwej oceny organu odwoławczego której w rozpoznawanej sprawie bezsprzecznie zabrakło. Wojewoda w sposób ogólny powołał się na skutek prawomocności wyroku oddalającego skargę na decyzję z dnia 9 marca 2021 r. nie oceniając jaki - w świetle art. 170 i art. 171 p.p.s.a. - jest wynikający z tego wyroku zakres związania oceną prawną co do zgodności z prawem kontrolowanej prawomocnym wyrokiem decyzji. Ocena taka wymagała natomiast sięgnięcia do uzasadnienia wyroku sądu I instancji oraz NSA i zbadania, co w związku ze skargą wniesioną przez Ł. Z. stanowiło przedmiot oceny Sądów. Takiej analizy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak, co powoduje, że nie można uznać, że została ona przez Wojewodę przeprowadzona. Tymczasem w wyroku z dnia 7 października 2021 r. wyraźnie wskazano, że zakres kontroli sądowej zaskarżonej decyzji determinowany jest interesem prawnym skarżącego i sąd dokonał kontroli w ramach wniesionego środka zaskarżenia tylko w tej części, w której odnosi się ona do uznanego wcześniej interesu prawnego skarżącego. Sąd zauważył, że zarzuty skargi koncentrowały się na realizacji inwestycji nie na nieruchomości do której Ł. Z. przysługiwał tytuł prawny ale na terenach wpisanych do rejestru zabytków jako Park Szczytnicki i ocenił, że w tym względzie nie posiadał on interesu prawnego do kwestionowania decyzji. Także NSA stwierdził, że brak wykazania interesu prawnego przez skarżącego kasacyjnie powoduje, że jego zarzuty dotyczące możliwości realizacji inwestycji na terenach objętych wpisem do rejestru zabytków, ze względu na negatywną opinię Konserwatora oraz niespełnienie przez inwestora wskazanych w tej opinii warunków, nie mogły przynieść zamierzonego skutku.

Wobec braku przeprowadzonej we właściwy sposób przez organ analizy związania prawomocnym wyrokiem, przyjąć należy, że organ nie rozważył we właściwy sposób, czy okoliczność ta stała na przeszkodzie uruchomieniu nadzwyczajnego trybu postępowania co do decyzji z dnia 9 marca 2021 r.

Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że w orzecznictwie wyrażane jest stanowisko według którego, skoro decyzja ostatecznie kończąca postępowanie odwoławcze nie może być wydawana w sytuacji pozostawienia przez organ nierozpoznanych odwołań, to wydanie przez organ odrębnej decyzji o umorzeniu postępowania winno zawsze poprzedzać wydanie takiej decyzji merytorycznej. Z tego wywodzi się, że uprzednie wydanie przez organ odwoławczy odrębnej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego co do części odwołań stanowi przesłankę wydania decyzji merytorycznej kończącej postępowanie odwoławcze. Bez wydania decyzji o umorzeniu postępowania organ nie może bowiem przystąpić do rozstrzygnięcia części odwołań z pominięciem innych. Decyzja merytoryczna ostatecznie kończąca postępowanie w sprawie jest zatem w takiej sytuacji wydawana w oparciu o fakt wcześniejszego wydania decyzji umarzającej postępowania odwoławcze, wszczęte odwołaniem nie podlegającym rozpoznaniu. W konsekwencji także przyjmuje się, że wyeliminowanie z obrotu prawnego takiej decyzji winno być traktowane jako przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (por. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia II SA/Gd 894/13, CBOSA).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organ powinien ocenić możliwość zastosowania przywołanego stanowisko na gruncie niniejszej sprawy. W świetle przywołanego poglądu, uchylenie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r. II SA/Wr 208/21 - który stał się prawomocny dopiero po oddaleniu przez NSA skargi kasacyjnej z dniem 25 stycznia 2023 r. (czyli już po wyrokach WSA i NSA oddalających skargę na decyzję ostateczną z dnia 9 marca 2021 r.) - decyzji o umorzeniu postępowania w części dotyczącej odwołania skarżącego stanowiłoby podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 9 marca 2021 r. W okolicznościach niniejszej sprawy – ze względu na zakończenie postępowania odwoławczego decyzją ostateczną co do której zapadły prawomocne wyroki – dopiero bowiem zastosowanie nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji z dnia 9 marca 2021 r. otwiera dla skarżącego możliwość rozpoznania jego odwołania poprzez wznowienie postępowania (por. NSA w wyroku z dnia 7 maja 2019 r. II OSK 283/19, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie nie było natomiast możliwości zastosowania poglądu zgodnie z którym, w przypadku wydania decyzji merytorycznej, pomimo nie rozpatrzenia wszystkich odwołań, organ II instancji winien dążyć do wyeliminowania tej decyzji w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji jako, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przeciwko temu przemawia fakt wydania prawomocnych wyroków WSA i NSA o oddaleniu skargi na decyzję z 9 marca 2021 r. Nie można bowiem pomijać, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, jak również nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wedle natomiast art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W takiej sytuacji uznać należy, że WSA zbadał z urzędu, czy w sprawie zakończonej decyzją z 9 marca 2021 r. nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Także NSA nie stwierdził wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (por. NSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2023 r. II OSK 1997/20, dostępny CBOSA). Kolejną okolicznością przemawiającą przeciwko zastosowaniu w niniejszej sprawie trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest okoliczność, że pogląd ten dotyczył w większości przypadków, gdy decyzja merytoryczna wydawana była po pozostawieniu przez organ części odwołań bez rozpatrzenia (bez wydawania w stosunku do nich jakiegokolwiek aktu) a sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie ma inny charakter. Organ wydał bowiem rozstrzygnięcie w sprawie wszystkich wniesionych odwołań, jednak jedno z nich zostało wyeliminowane z obrotu prawnego prawomocnym orzeczeniem sądu. W tej sytuacji właściwym trybem powinno być uchylenie decyzji z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowieniowej.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie stanowi jednak samodzielnej podstawy umorzenia postępowania odwoławczego. Przesłanek bezprzedmiotowości tego postępowania upatrywać należy na gruncie art. 105 k.p.a. i stanowią je: cofnięcie odwołania (art. 137 k.p.a.) oraz ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną (art. 127 § 1 k.p.a.). Wypełnia to przesłanki bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 623, NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2017 r. II OSK 2472/15, CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda nie wykazał tak rozumianych podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. Umorzenie postępowania odwoławczego z innych przyczyn wymagałoby zaś od organu wykazania, że nie można doprowadzić do sytuacji w której rozpatrzenie przedmiotowego odwołania byłoby możliwe czyli, że brak jest możliwości wyeliminowania w trybie nadzwyczajnym decyzji kończącej postępowanie odwoławcze. Te kwestie znalazły się całkowicie poza rozważaniami organu, co oznacza, że przed podjęciem rozstrzygnięcia o zakończeniu postępowania nie zbadano wszystkich możliwych rozwiązań w aspekcie zapewnienia stronie jej prawa do rozpatrzenia odwołania.

W ponownym postępowaniu Wojewoda stosownie do treści art. 153 p.p.s.a winien uwzględnić uwagi wynikające z uzasadnienia niniejszego wyroku w szczególności dokonać analizy zakresu związania prawomocnymi wyrokami z dnia 7 października 2021 r. oraz dnia 13 lipca 2022 r. oraz ocenić możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania odwoławczego zakończonego decyzją z 9 marca 2021 r.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 ww. ustawy.