Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 724/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1 protokołu nr 1
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
article: art. 2,77,31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 stycznia 2023 r. nr DO.4.7613.23.2022.RF w przedmiocie umorzenia z dniem 16 września 2021 r. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z 20 stycznia 2023 r. znak DO.4.7613.23.2022.RF uchylił w całości decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z 7 kwietnia 2022 r. znak [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Naczelnik Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Terenami [...] decyzją z 27 października 1983 r. znak [...] orzekł o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w [...] oznaczonych jako dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], [...], położonych w [...], w byłej gm. kat. [...], obręb [...], stanowiących własność [...] Fabryki [...].

[...] Fabryka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżąca") wnioskiem z 13 września 2021 r. wystąpiła do Wojewody o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z 27 października 1983 r.

Wojewoda decyzją z 7 kwietnia 2022 r., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w zw. z art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca", umorzył z dniem 16 września 2021 r. postępowanie z wniosku skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z klauzulą ostateczności widniejącą na kontrolowanej decyzji, stała się ona ostateczna z dniem 14 listopada 1983 r., a zatem musiała być doręczona/ogłoszona przed tym dniem. Z kolei postępowanie nadzorcze w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z 13 września 2021 r. (data wpływu do organu 14 września 2021 r.). Skoro więc wszczęcie tego postępowania nastąpiło po upływie 30 lat od dnia doręczenia/ogłoszenia decyzji z 1983 r. to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa, a w konsekwencji brak jest możliwości wydania decyzji merytorycznej.

Minister decyzją z 20 stycznia 2023 r., na skutek odwołania skarżącej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję Wojewody i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zasadnicze znaczenie ma wejście w życie z dniem 16 września 2021 r., przepisów ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego. Z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej wynika, że ustawodawca przewidział umorzenie z mocy prawa postępowań w związku z wystąpieniem okoliczności faktycznych uzasadniających umorzenie, bez zamieszczenia przepisu stanowiącego podstawę prawną do wydania w tym zakresie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej to umorzenie. Umorzenie z mocy prawa oznacza zatem samoistne umorzenie postępowania na wyższym poziomie normatywnym (ustawy). Skutek umorzenia postępowania następuje od chwili wypełnienia hipotezy normy. W konsekwencji, zdaniem Ministra, bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. nie zachodzi w przypadku postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Przepis ten wprowadza bowiem nową przesłankę umorzenia postępowania, tj. upływ ponad 30 lat od doręczenia decyzji do wszczęcia postępowania nadzorczego, przewidując jednocześnie, że w tych przypadkach umorzenie następuje z mocy prawa. Organ administracji publicznej nie może więc wydać decyzji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa, przede wszystkim ze względu na konstytutywny charakter decyzji umarzającej regulowanej art 105 § 1 K.p.a. Jednocześnie Minister podzielił stanowisko Wojewody odnośnie do tego, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 27 października 1983 r. podlega umorzeniu z mocy prawa ponieważ od dnia doręczenia (ogłoszenia) ww. decyzji do dnia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (tj. do 14 września 2021 r.), upłynęło ponad 30 lat. Trafnie przy tym ustalił Wojewoda, że okoliczność nadania klauzuli potwierdzającej ostateczność ww. decyzji z 14 listopada 1983 r. skutkuje uznaniem, że decyzja z 27 października 1983 r. musiała zostać doręczona przed tą datą. Klauzula ostateczności (prawomocności) nadana przez właściwy organ, ma bowiem charakter dokumentu urzędowego, a zatem korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym (art. 76 § 1 K.p.a.). Tym samym od dnia doręczenia decyzji do dnia złożenia wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności upłynęło ponad 37 lat. Według Ministra, nie budzi wątpliwości, że trzydziestoletni termin wskazany w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, upłynął najpóźniej z dniem 14 listopada 2013 r.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, jak też o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z ustawą z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja RP". Skarżąca zarzuciła organom naruszenie:

1) art. 105 § 1, art. 104 § 1, art. 107 § 3, art. 11, art. 140 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w przypadku, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, brak jest podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, przy jednoczesnym umorzeniu postępowania przed Wojewodą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ niewydanie decyzji uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną sposobu załatwiania sprawy przez organ;

2) art. 105 § 1, art. 104 § 1, art. 8 § 1, art. 140, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i ust. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 i art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie niekonstytucyjnej normy prawnej, tj. art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, a w szczególności przyjęcie, że upływ trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności (wydania z naruszeniem prawa) powoduje automatyczne umorzenie postępowania wszczętego takim wnioskiem jeszcze przed wejściem w życie ustawy zmieniającej i niezakończonego przed tym dniem ostateczną decyzją, a tym samym różnicowanie sytuacji prawnej podmiotu:

a) który został pozbawiony własności z rażącym naruszeniem prawa, względem podmiotów, które wywłaszczono zgodnie z prawem, ale nie wykorzystano nieruchomości na cel przewidziany w decyzji o wywłaszczeniu - polegające na pozbawieniu tylko tego pierwszego możliwości dokończenia trwającego postępowania administracyjnego,

b) pokrzywdzonego wydaniem decyzji obarczonej wadą nieważności, który przed 16 września 2021 r. z przyczyn od niego niezależnych nie zdołał uzyskać rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności (wydania z naruszeniem prawa) tej decyzji, względem podmiotów, które takie rozstrzygnięcie przed tą datą uzyskać zdołały - polegające na pozbawieniu tylko tego pierwszego prejudykatu dla chronionych konstytucyjnie roszczeń odszkodowawczych w związku z niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej, a tym samym zamknięcie drogi sądowej dochodzenia ochrony naruszonego prawa własności, pomimo wszczęcia postępowania na podstawie i w zaufaniu do obowiązujących przepisów oraz uzasadnionego oczekiwania, że zostanie ono rozstrzygnięte merytorycznie zgodnie z tymi przepisami,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało odstąpieniem przez organ od stwierdzenia nieważności (wydania z naruszeniem prawa) decyzji wywłaszczeniowej i uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego - co stanowi naruszenie, w szczególności, konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego, pewności prawa, zaufania obywatela do organów państwa (lojalności państwa wobec obywatela), ochrony interesów w toku, ochrony uzasadnionych oczekiwań, ochrony własności, równości wobec prawa, odpowiedzialności władz publicznych i prawa do sądu;

3) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175 ze zm.), powoływanych dalej jako "Protokół" i "Konwencja", w zw. z art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie normy prawa wyrażonej w art. 1 Protokołu i zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, który narusza tę normę, wyprzedzającą ustawę zmieniającą w hierarchii źródeł prawa i w związku z tym nie powinien być stosowany, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego;

4) art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 7, art. 140 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, poprzez brak wydania rozstrzygnięcia merytorycznego pomimo:

a) nieustalenia przez Ministra na podstawie dowodów faktu daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji wywłaszczeniowej, a w związku z tym w sytuacji nieustalenia (niewyjaśnienia i niewykazania) przez organ, że od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji wywłaszczeniowej upłynęło trzydzieści lat,

b) że nie doszło do doręczenia decyzji wywłaszczeniowej skarżącej - który to dzień wyznacza dopiero początek biegu terminu trzydziestu lat, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej - ani ogłoszenia decyzji wywłaszczeniowej skarżącej,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego,

5) art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 ust. 1 i ust. 2, art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie oceny zgodności decyzji Wojewody ze wskazanymi w odwołaniu przepisami Konstytucji RP, Protokołu i Konwencji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonej decyzji;

6) art. 107 § 3, art. 11 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 11 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił zawieszenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 K.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 K.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone.

Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy zmieniającej wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2).

Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że Minister w ślad za Wojewodą prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z 27 października 1983 r. orzekającej o przejściu na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność [...] Fabryki [...].

Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. 16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, od doręczenia lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 K.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 K.p.a.).

Jak wynika przy tym z uzasadnienia do ww. ustawy zmieniającej, ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (OTK-A 2015/5/62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z Konstytucją RP. Z wyroku tego wynika, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, mając na względzie rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału Konstytucyjnego, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi to o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Skarżąca powołała się w skardze na naruszenie przez organ, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, zasady demokratycznego państwa prawa, zasady pewności prawa i zaufania obywateli do organów państwa, zasadę ochrony interesów strony w toku postępowania ochrony własności, konieczności jednakowego traktowania obywateli przez władze publiczne. Wskazała też na naruszenie art. 77 Konstytucji RP, tj. prawa do wynagrodzenia szkody za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej.

Zauważyć jednak należy, że w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona, by ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r. sygn. akt SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5; z 29 września 2008 r. sygn. akt SK 52/05, OTK-A 2008/7/125; z 28 września 2006 r. sygn. akt K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny, należy w takim kontekście rozważyć, czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej zmiany a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście były służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 17 maja 2007 r. sygn. akt K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57; z 2 października 2006 r. sygn. akt SK 34/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Z kolei w myśl przywołanego przez skarżącą art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Jak wynika z treści tego przepisu, ochrona prawa własności w prawie międzynarodowym nie ma charakteru bezwzględnego. Nie można zatem uznać, że normy prawnomiędzynarodowe stanowią przeszkodę dla ustawodawcy do dokonania w akcie prawa krajowego ważenia interesów podmiotów władających mieniem na przestrzeni czasu w następstwie różnych zdarzeń prawnych, z uwzględnieniem konieczności zapewnienia przestrzegania zasady pewności prawa oraz trwałości decyzji administracyjnych.

Wprowadzona zaś art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej regulacja, ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z cytowanego wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt P 46/13. Doprowadziła ona do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Na gruncie ww. regulacji, stanowiącej obecnie przedmiot sporu pomiędzy organem a skarżącą, istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku o sygn. akt P 46/13 potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Już więc co najmniej od daty wydania tego wyroku, tj. od 12 maja 2015 r. istniało duże prawdopodobieństwo ustawowego ograniczenia w czasie możliwości stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych.

Tymczasem jak wynika z akt sprawy, a czego nie kwestionuje sama skarżąca, decyzją z 27 października 1983 r. orzeczono o przejściu na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Z kolei wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności tej decyzji wpłynął do organu w dniu 14 września 2021 r. (na dwa dni przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, która miała miejsce w dniu 16 września 2021 r.). Wniosek został zatem złożony po prawie 38 latach od daty wydania tej decyzji i od jej ogłoszenia. Twierdzenie obecnie, że skarżąca pozbawiona została poprzez zmianę przepisów możliwości dokończenia trwającego postępowania administracyjnego, jak też zamknięto jej obecnie drogę sądową do dochodzenia ochrony naruszonego prawa własności, nie da się więc obronić. Z art. 2 ustawy zmieniającej wynika przy tym, że z dniem wejścia w życie przepisów ustawy, do pozostających w toku postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny stosuje przepisy K.p.a. z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą, natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z mocy prawa podlegają umorzeniu. Konstrukcja tej regulacji oznacza zmianę prawa w toku postępowania. W tej sytuacji zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie jedynie przesłanki 30-letniego upływu czasu, co w tej sprawie nie budziło żadnych wątpliwości organów obu instancji jak również Sądu. Z materiału dokumentacyjnego wynika bowiem, że kontrolowana decyzja z 27 października 1983 r. opatrzona jest klauzulą ostateczności z dniem 14 listopada 1983 r. Oznacza to, że niewątpliwie została doręczona przed tą datą.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Ministra w zakresie argumentacji będącej podstawą do uchylenia decyzji Wojewody i umorzenia postępowania przed tym organem. Minister uznał bowiem, że w sytuacji gdy wystąpiły okoliczności faktyczne określone w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, skutkujące umorzeniem postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., właściwy organ nie powinien wydawać decyzji w sprawie. Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie i doktrynie obowiązuje generalnie zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej. Jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki są załatwiane poza postępowaniem jurysdykcyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1185/04; LEX nr 165713). Oznacza to, że prawidłowy tok postępowania został przyjęty przez Wojewodę, który wydał decyzję o umorzeniu postępowania, czyli zakończył postępowanie w przewidzianej przez przepisy formie. Sąd wyraża pogląd, że w razie wystąpienia podstaw do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną. Z kolei stanowisko Ministra pozbawia wnioskodawcę uprawnień procesowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również uniemożliwia zakwestionowanie stanowiska organu przez skorzystanie z przewidzianych prawem środków odwoławczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2012 r. sygn. I OSK 1108/11; LEX nr 1970518). Zdaniem Sądu, nie uchyla tego obowiązku powołanie się na przepis prawa stanowiący, że postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa. Wydana na podstawie takiej normy prawnej decyzja będzie miała jedynie charakter deklaratoryjny, nie konstytutywny. Nie oznacza jednak, że przepis ten wyłącza obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej zgodnie z dyspozycją art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 K.p.a. Tożsamy pogląd, zgodnie z którym umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej wymagało wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 105 K.p.a. został wyrażony m.in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22, z 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/22, z 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, z 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z 24 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1869/22, z 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22, z 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1979/22, z 25 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 786/23, z 6 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 933/23; https://cbois.nsa.gov.pl), który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Wobec powyższego Sąd podzielił również stanowisko skarżącej co do naruszenia przez Ministra art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., jednakże - zdaniem składu orzekającego - naruszenie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania jest prawidłowe, choć zawiera błędne uzasadnienie. Co więcej, Minister dokonał również oceny przesłanki upływu 30 tal od daty doręczenia/ogłoszenia decyzji.

Na koniec wskazać należy, że ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. akt 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy zmieniającej w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP (dotyczący przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a K.p.a. Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), orzekł jak w sentencji.