Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 287/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi C. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r. nr KOC/7812/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta stołecznego Warszawy z dnia 29 października 2021 r., nr 139/BIE/21; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz C. S.A. z siedzibą w W. kwotę 500 złotych (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: Kolegium) decyzją z 30 listopada 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań P. [...] oraz C. S.A. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 29 października 2021 r. odmawiającej ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie: budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlową oraz garażem podziemnym, miejscami postojowymi naziemnymi, elementami zagospodarowania terenu oraz infrastrukturą techniczną na działce [...] w obrębie [...] (inwestycja kubaturowa) i części działki nr ew. [...] w obrębie [...] (teren pod infrastrukturę) przy ul. [...] w Dzielnicy B. m.st. Warszawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium uwzględniło, że w dniu 1 grudnia 2017 r. P. M. złożył, uzupełniony w dniu 5 grudnia 2017 r., wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.

Decyzją z 11 czerwca 2018 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 2 lutego 2020 r., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 29 października 2021 r. odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli P. M. oraz C. S.A. (władająca działką nr [...] pozostającą własnością Skarbu Państwa).

Kolegium utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję zaznaczyło, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.), wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie uchwalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a konkretnie z treścią art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. określającym pozytywne przesłanki wydania takiej decyzji. Przepisy tej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie), wymagają od organu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów jak: obwiązująca linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu.

Kolegium podkreśliło, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych - istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Zasada ta zakłada zaś konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Na mocy § 3 ust. 1 rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną wspomnianej wyżej analizy, sporządza się w myśl § 9 ust. 3 rozporządzenia - na kopiach opisanej wyżej mapy.

Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o obszarze analizowanym - należy przez to rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Aby zatem określić wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania, należy wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wyznaczyć granice obszaru analizowanego przy zachowaniu odległości minimalnej, o jakiej mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Nie ma natomiast żadnego ograniczenia co do maksymalnej wielkości obszaru analizowanego. Nie ma również zakazu wyznaczenia takiego obszaru w innej formie niż w formie okręgu, bądź tak, że z jednej strony działki objętej wnioskiem znajduje się większy obszar zaś z innej mniejszy, pod warunkiem, że tak ustalony obszar analizowany spełnia wymogi określone w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia.

Zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Kolegium zauważyło, że za front działki organ I instancji uznał odcinek terenu inwestycji ozn. na załączniku nr 2 literami A-B, o szerokości 87 m, tym samym za prawidłowe uznał wyznaczenie granic obszaru analizy w odległości nie mniejszej niż 261 m.

Przechodząc do oceny przesłanek, które stanowiły podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji Kolegium wskazało, że organ I instancji uznał, iż projektowana inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym, tj. funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej oraz funkcji usługowej zgodnie z wymogami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana zabudowa koliduje z zabudową istniejącą, z którą nowe przedsięwzięcie nie da się pogodzić. Ponadto, w ocenie organu I instancji, teren planowanej inwestycji nie posiada prawidłowego dostępu do drogi publicznej.

Kolegium zgodziło się z dokonaną przez organ I instancji oceną.

W ocenie organu odwoławczego, działkami sąsiednimi nie są wyłącznie działki bezpośrednio przylegające do terenu inwestycji (graniczące z terenem inwestycji), ale - z drugiej strony - nie są nimi koniecznie wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Przez działkę sąsiednią należy rozumieć działkę położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość - innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Kluczowa zatem w tej mierze jest sporządzana przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczno-architektoniczna. Wnioski w niej zawarte podlegają ocenie na podobnych zasadach jak wnioski zawarte opinii biegłego. Ich ewentualne zakwestionowanie przez organ administracji publicznej, tudzież sąd, wymaga wskazania ewidentnych błędów bądź niejasności; niepodobna natomiast podważać merytorycznych ocen zasadzających się na wiedzy specjalnej.

Zdaniem Kolegium, wnioski zawarte w analizie urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej w niniejszej sprawie, w tym wniosek o braku w odniesieniu do terenu inwestycji działki sąsiedniej spełniającej kryteria z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - są uzasadnione i nie budzą wątpliwości. W analizie wyjaśniono w szczególności, iż sąsiedztwo terenu objętego wnioskiem stanowią:

• od północy - ul. [...] dalej tereny niezagospodarowane z pojedynczymi obiektami usługowymi nieuciążliwymi oraz pojedyncze budynki jednorodzinne wolnostojące,

• od zachodu zabudowa biurowa — budynek biurowy P. S.A., dalej magazyny oraz obiekty usługowe m.in. B. (gazy techniczne), T. - pralnia wodna, P. sp. z o.o. (szalunki i deskowania), E. (gazy techniczne),

• od zachodu (powinno być od wschodu) - bezpośrednio: teren planowanej trasy mostowej Mostu [...], dalej w obszarze analizy urbanistycznej, w odległości około 160 m od granic terenu planowanej inwestycji znajdują się budynki zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej,

• od południa - teren przemysłowy, którego wieczystym użytkownikiem jest Sieć Badawcza Ł. Na terenie tym obejmującym obszar około 1 ha znajdują się przedsiębiorstwa zajmujące się produkcją i usługami m.in.: F. (cięcie laserem blach i frezowanie CNC), P. s.c. (daszki szklane i balustrady), C., F.i inne.

Od strony północnej i wschodniej teren będący przedmiotem wniosku sąsiaduje z obszarem objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego trasy mostowej Mostu [...] na odcinku od węzła z Trasą [...] do ul. [...] (uchwała nr LXXII/1863/2013 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2013 r.).

Od strony północnej teren ten sąsiaduje z ul. [...] oznaczoną symbolem 2.1.KD-G droga publiczna strony wschodniej z trasą mostową Mostu [...] oznaczoną symbolem 1.2KD-GP. W obszarze analizowanym przeważa funkcja przemysłowa i usługowa, skupiona po południowej stronie ulicy [...]. W bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego obszaru znajdują się tereny wyłącznie o funkcji przemysłowej i usługowej. Analiza wykazała, że w granicach obszaru analizy występują wprawdzie obiekty stanowiące funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, ale nie mogą one stanowić kontynuacji funkcji dla terenów znajdujących się po zachodniej stronie planowanej trasy mostowej Mostu [...], w tym dla terenu będącego przedmiotem wniosku. Trasa mostowa powinna stanowić granicę terenu pomiędzy funkcją przemysłowo-usługowo-techniczną, a mieszkaniowo-usługową. (...). Wprowadzenie w przedmiotowy obszar, w sąsiedztwie którego przeważa zabudowa przemysłowo-usługowa zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, narażonej na duże uciążliwości, nie znajduje uzasadnienia funkcjonalnego i przestrzennego, wynikającego z zasady "dobrego sąsiedztwa". Daleko idąca ingerencja przestrzenna planowanej inwestycji w postaci budynku o XII kondygnacjach w teren, gdzie przeważa strefa produkcyjno-usługowa, byłaby rozwiązaniem niewskazanym w tym obszarze, sprzecznym z zasadami ładu przestrzennego i niepopartym obowiązującymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zakresie kontynuacji form, gabarytów i funkcji. (...). Z uwagi na występującą w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowę przemysłową o wysokości I-II kondygnacji oraz budynek usługowy (punktowo XI kondygnacji) oraz brak zabudowy, która mogłaby być odniesieniem w zakresie kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji, stwierdzono brak przesłanek funkcjonalno-przestrzennych, aby wyznaczyć inne gabaryty i formy architektoniczne niż występujące obiekty dominujące w najbliższym sąsiedztwie.

W analizie urbanistyczno-architektonicznej wyjaśniono w szczególności, iż w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego obszaru znajdują się tereny wyłącznie o funkcji przemysłowej i usługowej, a trasa mostowa Mostu [...] powinna stanowić granicę terenu pomiędzy funkcją przemysłowo-usługowo-techniczną, a mieszkaniowo-usługową, co prowadzi do konstatacji, iż działki na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zlokalizowane po wschodniej stronie, przewidzianej miejscowym planem trasy mostowej Mostu [...], nie stanowią sąsiedztwa urbanistycznego dla działki objętej planowaną inwestycją, zlokalizowanej po zachodniej stronie w/w planowanej trasy mostowej, której sąsiedztwo urbanistyczne stanowią tereny wyłącznie o funkcji przemysłowej i usługowej.

W ocenie Kolegium, poczynione w analizie spostrzeżenia co do okoliczności faktycznych (przesłanek rozumowania) znajdują pełne odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, a ich oparta na specjalistycznej wiedzy kwalifikacja wskazująca na istnienie dwóch odrębnych przestrzeni urbanistycznych z pewnością nie ma cech dowolności.

Kolegium zaznaczyło ponadto, że mimo wskazania w uprzedniej decyzji organu I instancji z 11 czerwca 2018 r., iż "teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...] za pośrednictwem istniejącego wjazdu i drogi wewnętrznej usytuowanej na działce nr ew. [...] obręb [...] (działka dr, własność Skarbu Państwa, włada Centrum Naukowo-Produkcyjne Materiałów Elektronicznych C. S.A. i Instytut Technologii M.) - kwestia prawidłowego dojazdu do działki objętej wnioskiem powinna być rozstrzygnięta w porozumieniu z właścicielem tej działki oraz jej obecnym użytkownikiem, to w zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż teren planowanej inwestycji nie posiada prawidłowego dostępu do drogi publicznej. W ocenie Kolegium teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...]. W okolicznościach przedmiotowej sprawy powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na prawidłowość zapadłego rozstrzygnięcia. Jak bowiem wynika z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., niespełnienie któregokolwiek z warunków, określonych w pkt. 1-5 wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W świetle powyższego Kolegium uznało, że wobec braku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., za zasadną należało uznać odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, pomimo spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Decyzja Kolegium stała się przedmiotem skargi wywiedzionej przez C. S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Spółka zaskarżyła decyzję w całości i wniosła o uchylenie tej decyzji oraz decyzji organu I instancji, jak też zasądzenie kosztów postępowania od organu wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie,

- art. 6 k.p.a. (zasada praworządności) przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego i procesowego,

- art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) przez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie.

W skardze wywodzono, że organy arbitralnie, gołosłownie i wyłącznie uznaniowo oceniły, iż wprowadzenie w przedmiotowy obszar, w sąsiedztwie którego przeważa zabudowa przemysłowo-usługowa zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, narażonej na duże uciążliwości, nie znajduje uzasadnienia funkcjonalnego i przestrzennego, wynikającego z zasady "dobrego sąsiedztwa". Jak zaznaczyła skarżąca, działalności gospodarcze istniejące na obszarze analizowanym mają charakter nieuciążliwy, a ich oddziaływania ograniczają się do nieruchomości własnych. Wzdłuż korytarza projektowanej trasy mostowej Mostu [...] zrealizowano już kilka zespołów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, i to w odległości znacznie mniejszej niż teren inwestycji objętej wnioskiem w niniejszej sprawie. Widocznie zatem uciążliwość tej trasy nie będzie aż tak znacząca, aby wykluczała zabudowę mieszkaniową.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 22 marca 2023 r. skarżąca Spółka poparła skargę i jednocześnie wniosła o dopuszczenie jako dowód "Analizę urbanistyczną funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenów otaczających działkę planowanej inwestycji przy ul. [...] w W.", sporządzoną w 2023 r. na jej zlecenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 29 października 2021 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Na wstępie Sąd zaznacza, że odmówił dopuszczenia dowodu z przedłożonej Analizy urbanistycznej, sporządzonej na zlecenie skarżącej Spółki. Należy bowiem zauważyć, że sąd administracyjny w zasadzie orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Z art. 106 § 3 p.p.s.a. nie sposób zaś wyprowadzić uprawnienia do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu o charakterze prywatnym, sporządzonym jako dowód przeciwny względem sporządzonej w toku postępowania analizy urbanistycznej.

Okoliczności rozpoznawanej sprawy wymagają dalszego zauważenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i opiera się wyłącznie na przesłankach wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W rozpoznawanej sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlową oraz garażem podziemnym, miejscami postojowymi naziemnymi, elementami zagospodarowania terenu oraz infrastrukturą techniczną na działce [...] w obrębie [...] (inwestycja kubaturowa) i części działki nr ew. [...] w obrębie [...] (teren pod infrastrukturę) przy ul. [...] w Dzielnicy B. m.st. Warszawy, nastąpiła w uwagi na brak spełnienia przesłanki ustalonej w pkt 1 cyt. przepisu, który statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa. Zasada ta wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Jej istotą jest konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. Kontynuacja dotychczasowego ukształtowania przestrzeni umożliwia stworzenie harmonijnej całości, skomponowanej według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy mieszkaniowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego. (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18, z 25 stycznia 2022 r. II OSK 604/19, CBOSA) Zastanawiając się nad szerokim pojęciem "sąsiedztwa" w doktrynie (patrz: Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. 2023, wyd. 13) podkreśla się, że należy brać pod uwagę wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Nie jest przy tym zalecany automatyzm w działaniach organów, które powinny ocenić sytuację faktyczną w granicach pewnego luzu decyzyjnego. Nie oznacza on oczywiście dowolności. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Zauważa się ponadto, że obszar analizowany może również swoim zakresem obejmować tereny objęte planami miejscowymi.

Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy (zob. art. 53 ust. 3 u.p.z.p.), a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. art. 54 u.p.z.p.). Charakterystyce tej powinny odpowiadać podobne cechy planowanej zabudowy. Stanowią one warunki zabudowy terenu określane w decyzji. Należy przy tym zaznaczyć, że ochrona ładu przestrzennego, jakiej służą uregulowania dotyczące ustalania warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, nie może polegać na drastycznych ograniczeniach zabudowy powstającej tam, gdzie nie ma planu miejscowego.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W ust. 2 przepis ten ustala, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, w kontekście warunków występujących na danym terenie, przy zapewnieniu celu jakim jest zapewnienie ładu przestrzennego. Ustawowe wymogi wynikające w szczególności z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymagają więc uwzględnienia walorów architektonicznych i krajobrazowych danego terenu, wymagań ochrony środowiska, a w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych, walorów ekonomicznych przestrzeni, potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa oraz interesu publicznego w pozostałych zakresach, w tym rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.

Analiza, o jakiej mowa powyżej, jest domeną urbanistyki i jako dowód zbliżony do opinii biegłego, stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji w przedmiocie warunków zabudowy. Jej ustawowym celem jest dostosowanie nowej zabudowy do urbanistycznych cech starej zabudowy, łącznie z zasadą kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Wszystkie zaś ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, zwłaszcza wówczas, gdy w wyniku wyznaczenia obszaru analizowanego organ dochodzi do odmiennych niż wnioskodawca tez. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są za działki sąsiednie przy analizie. Podkreślić przy tym trzeba, że każdy przypadek wydawania warunków zabudowy jest odrębny i unikatowy, bowiem każdy teren, który obejmuje decyzja lokalizacyjna, wydawana przez kompetentny w decyzji o warunkach zabudowy, ma niepowtarzające się cechy. W konsekwencji badanie możliwości wydania warunków zabudowy winno odnosić się do szerszego kontekstu terenu i jego charakteru, indywidualnego zamierzenia inwestora, a także wyważenia interesu publicznego oraz prawnego w konkretnym, rozpatrywanym przypadku. Skoro projekt decyzji, zgodnie z wolą ustawodawcy, opracowują specjaliści z zakresu urbanistyki i architektury, kierując się przepisami rozporządzenia jako wytycznymi kierunkowymi, a nie jako sformalizowanymi barierami prawnymi, to oceniając zgodność planowanej inwestycji w kontekście ustawowej zasady dobrego sąsiedztwa organy winny wystrzegać się schematycznego podejścia do rozpoznawanych spraw.

W niniejszej sprawie granice obszaru wyznaczone do analizy na kopii mapy, zostały ustalone w prawidłowych odległościach. Uwidoczniony w opracowaniu sposób zagospodarowania na tak określonym obszarze pozwala na przyjęcie, że w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji przeważa zabudowa przemysłowo-usługowa, do której przylega teren planowanej trasy mostowej Mostu [...]. Jednakże dalej, w odległości około 160 m od granic terenu planowanej inwestycji znajdują się budynki zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, których organ nie uznał jako właściwy punkt odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy na wniosek P. M. Pominięcie istniejącej zabudowy tych działek, które znajdują się w prawidłowo wyznaczonym do analizy obszarze, świadczy o istotnej nieprawidłowości analizy urbanistycznej, a następnie wydanych decyzji organów architektoniczno-budowlanych obu instancji.

W ocenie Sądu nie jest wystarczającym usprawiedliwieniem dla odmowy ustalenia warunków zabudowy argument, że wykluczona jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na terenie działki nr [...] i części działki nr [...] z punktu widzenia koncepcji przestrzennej miasta na skutek rozwiązań wprowadzonych uchwałą Nr LXXII/1863/2013 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trasy mostowej Mostu [...] na odcinku od węzła z Trasą [...] do ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2013 r. poz. 13513). Zauważyć trzeba, że uchwała ta podyktowana ustaleniem trasy drogi publicznej klasy głównej ruchu przyspieszonego – Most [...] przez W., tak w części tekstowej, jak i graficznej nie odnosi się do możliwości i sposobu zagospodarowania obszaru, którego wniosek o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie dotyczy. Odmawiając ustalenia warunków zabudowy organy nie powołują się też na żadne ograniczenia w zabudowie podyktowane choćby ochroną przed hałasem czy innymi immisjami w obszarze, na którym znajdują się działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu, nie jest wystarczającym w tym zakresie powoływanie się na koncepcję urbanistyczną i rozdział funkcji, jakie Trasa ta wyznacza dla poszczególnych części wydzielonych nią obszarów. Zauważyć ponownie przyjdzie, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze objętym analizą na potrzeby rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożonego przez P. M., znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, która mogła stanowić punkt odniesienia dla ustalenia wnioskowanego obiektu o takim charakterze. I choć zabudowa taka znajduje się po drugiej stronie Trasy mostowej, nie sposób wykluczyć jej roli w ocenie warunku dobrego sąsiedztwa rozumianego jako kontynuowanie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy przedmiotowych działek. Sąd uznał zatem, że dla odmowy ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie nie jest wystarczający argument, że w analizowanym obszarze przeważająca okazała się funkcja przemysłowa i usługowa, a w bezpośrednim sąsiedztwie – funkcja ta jest wyłączną.

Wyżej wskazane wadliwości oceny organów znajdujące swe źródło w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej, których nieprawidłowości zostały powyżej omówione, skutkują koniecznością uchylenia decyzji obu instancji. Powyższe rozważania Sądu winien będzie uwzględnić organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 pow. ustawy, uwzględniając koszt poniesionego przez skarżącą Spółkę wpisu od skargi w wysokości 500 złotych.