Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 748/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Monika Nowicka Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 lipca 2006 r. nr [...] – obie w części dotyczącej działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3.stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku Gminy Miejskiej Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. Nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę S. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o pow. łącznej [...] ha, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu 15 czerwca 2004 r. Gmina Miejska Z. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], z dnia [...], marca 1991 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę S. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o pow. łącznej [...] ha, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowe mienie ogólnonarodowe związane było z realizacją zadań przez Miasto Z., ponieważ stanowiło ono integralną część Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w Z. Gmina podała, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) P. w Z. władało przedmiotowymi działkami, które zostały przekazane ówczesnemu W. w Z. w 1981 r. jako przedsiębiorstwu państwowemu, którego organem założycielskim była Miejska Rada Narodowa reprezentowana przez Prezydenta Miasta Z. Przedsiębiorstwo to stało się jednostką organizacyjną Gminy Z. na podstawie uchwały Rady Miejskiej Z. z dnia [...] października 1990 r. Nr [...] o uchwaleniu statutu Gminy. W tej sytuacji należało uznać, że decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa –art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ponieważ przepis ten wyraźnie wskazuje, że właściwa gmina na rzecz której stwierdza się nabycie mienia, to gmina do której w dniu wejścia w życie ustawy należą określone składniki mienia ogólnonarodowego, a nie gmina miejsca położenia nieruchomości. Wnioskodawca podniósł również, że decyzja komunalizacyjna nie rozstrzyga o własności składników zlokalizowanych na skomunalizowanych gruntach, które będąc w dyspozycji P. stanowiły własność Gminy Miejskiej Z. Połączenie części składowych z nieruchomością gruntową przesądza o braku tytuły prawnego Miasta Z. do tychże części. Zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębne nieruchomości mogą stanowić jedynie budynki wzniesione na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste lub użytkowanym przez rolnicze spółdzielnie produkcyjne, a także lokale stanowiące odrębne przedmioty własności.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], z dnia [...] marca 1991 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zakresie w jakim posługiwał się pojęciem "właściwa gmina" rodził wątpliwości interpretacyjne. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 13/91, OTK 1992/2/37 dokonując powszechnie obowiązującej wykładni tego przepisu uznał, że "gmina właściwa", to gmina na obszarze której położone są nieruchomości przedsiębiorstwa państwowego, które nimi zarządza. Z kolei w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2001 r. , sygn. akt III RN 153/00, OSNP 2002/8/175 wyrażony został pogląd, że zwrot "gmina właściwa" oznacza gminę do której w dniu wejścia w życie ustawy należały określone składniki mienia ogólnonarodowego, a nie gminę miejsca położenia nieruchomości. Wobec powyższego organ uznał, że kwestionowanej decyzji nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa, ponieważ tam gdzie w grę wchodzi rozbieżność w wykładni prawa nie można zastosować art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Zdaniem Ministra w sprawie nie wystąpiły również inne przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 KPA.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Gmina Miejska Z.. W uzasadnieniu podniosła, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. rodził wątpliwości, jednakże utrwalone orzecznictwo, w szczególności wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2001 r. , sygn. akt III RN 153/00 nie pozostawia wątpliwości, że "właściwa gmina" to gmina do której w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej należały składniki mienia ogólnonarodowego. Oczywista wadliwość decyzji komunalizacyjnej powinna zatem skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko, ponieważ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawierał nowych argumentów lub dowodów które mogłyby skutkować wydaniem decyzji o innej treści. Organ podkreślił, że zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznego w swej treści przepisu nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2007 r. Gmina Miejska Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał stanowisko i argumentację przedstawioną we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest częściowo uzasadniona.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo przyjął, że Wojewodzie Z[...] nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w przypadku gdy na podstawie tego przepisu skomunalizowano grunt na rzecz gminy miejsca jego położenia.

Należy zauważyć, że użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. zwrot "właściwych gmin" był rozumiany przez judykaturę w sposób niejednoznaczny.

W uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 13/91, OTK 1992/37 Trybunał Konstytucyjny ustalił powszechnie obowiązującą wykładnię przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wyjaśniając, że określenie "gmina właściwa" użyte w art. 5 ust. 1 przedmiotowej ustawy w odniesieniu do nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego oznacza gminę, na obszarze której położone są nieruchomości komunalizowanego przedsiębiorstwa.

W orzecznictwie sądowym pojawił się również pogląd przewidujący odrzucenie zasady terytorialności komunalizowanego mienia. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 grudnia 2001 r., sygn. akt III RN 153/00, OSNAPiUS 2002/8/175 wskazał, że użyty w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. zwrot normatywny "gmina właściwa" oznacza gminę, do której w dniu wejścia w życie ustawy należały określone składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), a nie gminę miejsca położenia nieruchomości. Trzeba jednak podkreślić, że to ostatnie orzeczenie – czego nie zauważa skarżący – nie jest miarodajne w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy stanu faktycznego odmiennego od tego, którego dotyczy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. (nie dotyczy ono kwestii komunalizowania mienia należącego do przedsiębiorstwa, którego organem założycielskim była gmina inna niż ta, która wnioskowała o komunalizację). Poza tym w orzeczeniu tym dokonano wykładni zwrotu "właściwa gmina" na gruncie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W wyroku tym Sąd Najwyższy wskazał, że uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 odnosiła się wyłącznie do kwestii wskazania "właściwej gminy" w wypadku, gdy nieruchomości pozostawały w zarządzie określonego przedsiębiorstwa państwowego. Zdaniem Sądu Najwyższego uchwała Trybunału Konstytucyjnego w żadnym razie nie odnosiła się natomiast do kwestii interpretacji zwrotu normatywnego "właściwa gmina" w sytuacji, której dotyczy dyspozycja art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W tym wypadku – jak stwierdził Sąd Najwyższy - zwrot normatywny "gmina właściwa" musi być interpretowany odmiennie i oznacza on gminę, do której w dniu wejścia w życie ustawy "należały" określone składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), a nie gminę "miejsca położenia" nieruchomości.

Na różnicę w rozumieniu zwrotu "właściwa gmina" w zależności od podstawy prawnej nabycia mienia (art. 5 ust. 1 pkt 1- art. 5 ust. 1 pkt 2) zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2000 r., sygn. akt K 7/00, OTK 2000/7/259, który równocześnie opowiedział się za aktualnością poglądu wyrażonego w swojej uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 13/91.

Za chybiony należało więc uznać zarzut skargi, że orzeczenie Sądu Najwyższego ustaliło jednolitą wykładnię zwrotu "właściwa gmina" w odniesieniu do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej.

Nie wdając się w szczegółową argumentację zawartą w przytoczonym wyżej orzecznictwie należy zgodzić się z organem nadzoru, że wobec niejednoznacznej wykładni art. 5 ust. 1 nie można uznać, że zastosowanie przez Wojewodę [...] zasady terytorialności przy skomunalizowaniu działek mogło być zakwalifikowane jako działanie rażąco naruszające prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i jednocześnie rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1582/98, LEX nr 42914). Pogląd ten w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego nie można zarzucić organowi, że działał ewidentnie sprzecznie z prawem, zwłaszcza, że w przepisach ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (np. art. 5 ust. 2 pkt 3, art. 7 ust. 1 i 3 i art. 14) ustawodawca akcentował zasadę terytorialności komunalizowanego mienia. Dotyczy to również instrukcji zawartej w uchwale Nr 104 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (M.P. Nr 30, poz. 235), gdzie wskazano (pkt III.2.3), że jeżeli przedsiębiorstwa posiadają w zarządzie nieruchomości położone na obszarach innych gmin, to nieruchomości te powinny być objęte inwentaryzacją w tych gminach, na których obszarze są położone.

Rację ma również Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. nie jest obarczona pozostałymi przesłankami nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 KPA, w części w jakiej dotyczy komunalizacji prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości te stanowiły mienie ogólnonarodowe (ostateczna decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Gminy S. z dnia [...] maja 1980 r., nr [...]), należące do Przedsiębiorstwa [...] w Z. (przedsiębiorstwa państwowego) podporządkowanego Miejskiej Radzie Narodowej w Z. (decyzja Naczelnika Gminy S. z dnia [...] września 1981 r., nr [...], protokół zdawczo-odbiorczy z września 1981 r. uzupełniony protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 22 października 1982 r., § 2, § 3 ust. 7, § 5 ust. 1 i 2 zarządzenia Nr [...] Wojewody Z. z dnia [...] kwietnia 1984 r., § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1 zarządzenia Nr [...] Wojewody Z. z dnia [...] lipca 1984 r. Jednocześnie mienie to nie należało do podmiotów wymienionych w art. 11 i 12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Mimo prawidłowego stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w podniesionych wyżej kwestiach decyzja z dnia [...] marca 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. - w części w jakiej obie te decyzje dotyczyły mienia obejmującego prawo własności działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] - nie mogły się ostać w obrocie prawnym.

Zdaniem Sądu, zgromadzony w postępowaniu nadzorczym materiał dowodowy nie pozwalał na dokonanie oceny kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej w kontekście przesłanek nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 KPA.

Należy przede wszystkim zauważyć, że komunalizacją objęto mienie stanowiące m. in. prawo własności działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] które - jak wskazuje decyzja – stanowią mienie ogólnonarodowe na podstawie decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] maja 1980 r., nr [...]. Tymczasem z akt sprawy wynika, że wspomniana wyżej decyzja nie rozstrzyga o wywłaszczeniu powyższych gruntów. W aktach sprawy brak więc dokumentu potwierdzającego na dzień 27 maja 1990 r. tytuł prawny Państwa do tych nieruchomości.

Materiał dowodowy sprawy nie pozwala również ustalić, czy w dniu 27 maja 1990 r. objęta decyzją komunalizacyjną działka nr [...] (w sensie faktycznym) rzeczywiście istniała i czy w tej dacie (w sensie prawnym) należała do Przedsiębiorstwa [...] w Z. W aktach sprawy brak bowiem jakichkolwiek dokumentów potwierdzających takie oznaczenie ewidencyjne nieruchomości, a także aktu przekazującego to mienie wskazanemu wyżej przedsiębiorstwu.

Wobec tego należało uznać, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2006 r. – w części w jakiej decyzje te dotyczą działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] - zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 156 KPA, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien zatem uzupełnić materiał dowodowy o stosowne dokumenty i dopiero na ich podstawie ocenić, czy Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] marca 1991 r. naruszył w stopniu rażącym przepisy prawa.

Odnosząc się natomiast do podnoszonego w sprawie zarzutu, co do braku w decyzji komunalizacyjnej rozstrzygnięcia o nabyciu składników zlokalizowanych na skomunalizowanych gruntach, należy zauważyć, że do dnia uwłaszczenia (5 grudnia 1990 r.) budynki jak i urządzenia osób prawnych (w tym przedsiębiorstw) w sensie publicznoprawnym stanowiły składniki mienia państwowego podlegającego komunalizacji (wraz z gruntem), którymi osoby te tylko zarządzały. Komunalizacja, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. dotyczyła więc całego mienia przedsiębiorstw państwowych (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1228-1229/94, ONSA 1995/4/185; wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1834/97, ONSA rok 1999, Nr 2, poz. 58). Brak wyraźnego wskazania w decyzji komunalizacyjnej, jakie części składowe P. w Z. zostały skomunalizowane mógł być rozpatrywany tylko jako nieistotna wadliwość decyzji, o której mowa w art. 111 § 1 KPA.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135, art. 151 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.