Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 257/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w L. na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 czerwca 2020 r., Nr [...] w sprawie uchylenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odrzuca skargę.


UZASADNIENIE

A. - w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Rady Gminy z 24 czerwca 2020 r. nr XXV/47/2020 w przedmiocie uchylenia uchwały Rady Gminy z 3 października 2016 r. nr XXVIII/66/2016 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek nr [..]-[..] - wniosła o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez

wydanie przez organ na podstawie tego przepisu zaskarżonej uchwały, podczas gdy

wynikająca z niego norma prawna przewiduje kompetencje Rady Gminy jedynie w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zawiera zaś normy kompetencyjnej do uchylania uchwał rady gminy w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym uchylenie uchwały nastąpiło bez podstawy prawnej;

2. art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie zaskarżonej uchwały na podstawie tego przepisu, podczas gdy wynikająca z niego norma prawna przewiduje jedynie, że uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może podjąć Rada Gminy z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, brak jest natomiast we wspomnianym przepisie normy uprawniającej radę gminy do uchylenia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadużycie przez Radę Gminy władztwa planistycznego przy podjęciu zaskarżonej uchwały, w szczególności z uwagi na podjęcie jej w oderwaniu od racjonalnych przesłanek, które organ powinien wziąć pod uwagę przy planowaniu polityki przestrzennej gminy, a w konsekwencji także podjęcie zaskarżonego aktu w sposób naruszający interes skarżącej.

W ocenie skarżącej, powołującej się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zmiana uwarunkowań faktycznych powinna znajdować odzwierciedlenie jedynie w konstruktywnym kształtowaniu aktów planistycznych przez gminę poprzez ich zmianę lub uchwalanie nowego planu, a nie poprzez unicestwienie uprzednio wszczętej procedury planistycznej. Z kolei powołując się na ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono, że ustawodawca w sposób wyraźny wskazał, kiedy akt planistyczny przestaje obowiązywać: wskutek stwierdzenia jego nieważności lub uchwalenia nowego planu (art. 28 ust. 1 i art. 34 ust. 1). Przepisy nie dopuszczają, zdaniem skarżącej, samowolnych inicjatyw uchwałodawczych ze strony rady gminy, prowadzących do podjęcia uchwały i tym samym uchylenia prowadzonej procedury planistycznej. Rada Gminy nie posiada również kompetencji do samodzielnego orzekania w przedmiocie niezgodności podjętej uprzednio uchwały z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa, na które powołuje się w uzasadnieniu uchwały, bowiem wyłączna kompetencja w tym zakresie przypada organom nadzorczym.

Uzasadniając natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu wskazano, że za decyzją, czy dla danego obszaru uchwalić plan miejscowy, czy też nie, powinny przemawiać racjonalne przesłanki i to do nich rada gminy powinna się każdorazowo odwoływać. Uchwalenie planu dla danego obszaru powinno być działaniem, które nie wymaga szczególnego uzasadnienia, bo jest po prostu stanem założonym przez ustawodawcę; uzasadnienia wymaga natomiast odstąpienie od uchwalenia takiego planu, bo jest to w pewien sposób odstępstwo od normy. W niniejszej sprawie początkowo rada gminy podjęła decyzję o przystąpieniu do sporządzania planu dla tego obszaru - musiały zatem istnieć racjonalne powody i przesłanki do podjęcia takiej decyzji. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika w sposób przekonujący, z czego wynika nagła rezygnacja z objęcia spornego terenu miejscowym planem. W konsekwencji uznano w skardze, że organ nadużył władztwa planistycznego.

Ponadto skarżąca za niezasadne uznała argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazujące m.in. na niezgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. z uwagi na to, że Studium nie przewidywało możliwości wydobycia kruszyw na spornym terenie, bowiem wątpliwości w tym przedmiocie zostały rozstrzygnięte na korzyść skarżącej wydanym w dniu 30 września 2019 r. zarządzeniem zastępczym Wojewody z 30 września 2019 r. w sprawie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł., gdzie w § 1 ust 1 pkt 13 wprowadzono obszary udokumentowanych złóż kopalin w Ł. G. Zatem na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 24 czerwca 2020 r., nie było podstaw do wysuwania wątpliwości co do naruszeń postanowień Studium.

Na koniec skarżąca wskazała, że jako właściciel działek, których dotyczyła uchylona przez Radę Gminy uchwała nr XXVIII/66/2016 z 3 października 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek [..]-[..], posiada interes prawny w zaskarżeniu spornej uchwały. W ocenie skarżącej, jej interes prawny został naruszony, bowiem zaskarżona uchwała dotyczyła uregulowania sytuacji prawnej nieruchomości należących do skarżącej, w szczególności pod kątem możliwości zrealizowania na ich terenie planowanej inwestycji pn. Powierzchniowa eksploatacja kruszywa ze złoża Ł. G. zlokalizowanego na działkach nr [..]-[..] położonych w miejscowości Ł. G., gm. Ł.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i wskazano, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przede wszystkim przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej (zwane dalej ZTP). Zgodnie z § 143 ZTP przepisy tego rozporządzenia mają również zastosowanie do aktów prawa miejscowego. Z przepisu § 129 ust. 1 ZTP wynika, że przepisy można zmieniać późniejszym, wydanym na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez organ, który wydał zmieniany akt prawny. Natomiast § 129 ZTP nie określa sposobu dokonywania nowelizacji, tzn. nie określa, na czym polega zmiana aktu normatywnego. Wystarczającą podstawą prawną uchylenia przepisu jest przepis upoważniający do uchwalenia pierwotnego aktu prawnego.

Dalej stwierdzono w odpowiedzi na skargę, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest uchwałą intencyjną, wyrażającą jedynie zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania terenu w formie aktu prawa miejscowego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Choć uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednak zrealizowanie tego celu następuje dopiero w dalszym stadium postępowania planistycznego, jakim jest uchwalenie planu miejscowego. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru nim objętego. Zatem prawne znaczenie tej uchwały jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje dopiero uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inne akty planistyczne gminy, w tym zaskarżona uchwała, mają wyłącznie charakter aktów prawa wewnętrznego, które wiążąc tylko organ gminy, nie wywołują skutków na zewnątrz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Tym przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g.", który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przedmiotem oceny sądu, w związku z wniesioną skargą, jest ustalenie, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkują kontrolę zaskarżonej uchwały w aspekcie merytorycznym, to jest - czy zostało wykazane przez wnoszącego skargę naruszenie przysługującego mu interesu prawnego. W tej kwestii bowiem, z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika wprost, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy (pozostającej w zakresie administracji publicznej) niezbędnym jest wykazanie, że narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Przyjęcie braku naruszonego interesu prawnego uniemożliwia sądowi kontrolę aktu pod względem jego zgodności z przepisami prawa, przy czym - w obecnym stanie prawnym brak naruszenia interesu prawnego skarżącego, stosownie do treści cytowanej wyżej art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skutkuje odrzuceniem skargi, a nie jej oddaleniem.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej powoływana jako u.p.z.p.) w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobu ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Jeśli chodzi o charakter prawny tej uchwały, to jak przyjmuje się jednolicie w judykaturze (por np. postanowienie WSA w Gdańsku z 2 grudnia 2015 r., II SA/Gd 156/14, CBOSA), uchwała o przystąpieniu jest uchwałą intencyjną, wyrażającą wolę gminy co do rozpoczęcia procedury planistycznej oraz ustalenia w załączniku graficznym granic obszaru, którego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Jest ona koniecznym elementem dla wszczęcia procedury planistycznej, co oznacza, że pozostaje w zakresie "sprawy z zakresu administracji publicznej", bowiem bez niej nie mogą być wypełnione kompetencje rady gminy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem prawa miejscowego, nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w obszarze nią objętym i nie wypowiada się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości. Odnotować jednak należy, że w literaturze zauważa się też normatywny charakter tej uchwały (w rozumieniu art. 91 u.s.g.), jako wiążącej dla organu stanowiącego przy podejmowaniu dalszych czynności w procedurze planistycznej (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej – Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014 r., str. 130-132), a także wywołującej dalej idące skutki i konsekwencje wynikające z przepisów art. 62 ust. 1 pkt 1 i art. 58 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), umożliwiających właściwym organom zawieszenie wszczętego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz podziału nieruchomości w sytuacji podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela jednak te poglądy judykatury, które stoją na stanowisku o braku interesu prawnego w skarżeniu uchwały podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12, ONSAiWSA z 2014 r., nr 3, poz. 50, LEX nr 1475009; z 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13, LEX nr 1421793; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 660/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1748/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Powyższa ocena dotyczy również uchwały zmieniającej bądź uchylającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem. Należy dodać, że to rada gminy decyduje jaki teren zostanie objęty planem miejscowym i teren ten może swobodnie modyfikować. Poza bowiem przypadkami wynikającymi z przepisów odrębnych gmina nie ma obowiązku sporządzenia planu miejscowego (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.) i samodzielnie podejmuje decyzje odnośnie do inicjatywy planistycznej. Stwierdzić należy, że to rada gminy, dysponująca zespołem uprawnień do decydowania o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów gminy, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, rozstrzyga o sytuacji planistycznej poszczególnych terenów i czyni to na zasadzie fakultatywności i to zarówno pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i obowiązującej obecnie u.p.z.p. O przeznaczeniu terenów stanowi się - stosownie do regulacji art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. - dopiero w projekcie planu, wówczas dając zainteresowanym możliwość obrony ich naruszonych interesów prawnych. Rada gminy posiada zakreśloną granicami prawa samodzielność decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, to zaś oznacza, że w toku prac planistycznych może dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, może również, co nie jest wykluczone, zaprzestać prac nad sporządzeniem planu i zakończyć procedurę planistyczną. W tym też aspekcie sąd nie podziela zasadniczego argumentu skarżącej o prawnej niedopuszczalności podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. uchylającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą prawną dla podjęcia aktu przeciwnego w stosunku do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest ten sam przepis, który umocowuje organ gminy do jej podjęcia, tj. art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Przypomnieć przy tym należy, że na gruncie obowiązujących przepisów prawa organy gminy co do zasady nie mają obowiązku uchwalania planów miejscowym, gdyż pozostaje to w sferze ich swobodnej decyzji. W konsekwencji, nie zasługuje na akceptację pogląd, że skoro organ gminy podjął uchwałę intencyjną to jej konsekwencją jest konieczność uchwalenia planu miejscowego. W ramach kompetencji do przyjęcia powyższej uchwały mieści się także kompetencja do podjęcia "aktu przeciwnego" (tzw. actus contrarius), co oznacza dopuszczalność odstąpienia od sporządzenia planu miejscowego – tam gdzie jego uchwalenie nie jest obowiązkowe. Taka możliwość podjęcia uchwały o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest szeroko akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. postanowienie NSA z 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1111/16, CBOSA).

Wyjaśniając natomiast kwestię interesu prawnego, którego naruszenie kreuje legitymację skargową wskazać należy, że jego istotą jest związek sytuacji podmiotu powołującego się na ten interes z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnoszący się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze skarżący, wnosząc skargę, musi wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo - jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca nie wykazała naruszenia tego interesu. Tymczasem jest to kluczowa przesłanka, warunkująca dopuszczalność badania zgodności podjętej uchwały z prawem, o czym zresztą już była mowa powyżej. Skargą objęta została uchwała uchylająca uchwałę w sprawie przestąpienia do sporządzenia miejscowego planu. Na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały Rada Gminy odstąpiła od zainicjowania procedury planistycznej. Jak wskazano powyżej, uchwała intencyjna ma wewnętrzny charakter wiążący organy gminy i z istoty swej nie przyznaje żadnych praw, ani nie kreuje żadnych obowiązków w odniesieniu do podmiotów prawa pozostających poza strukturą administracji publicznej. Skoro uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, ze swej istoty nie przyznawała stronie skarżącej żadnych uprawnień, to uchwała uchylająca tę uchwałę, nie mogła tych praw lub uprawnień naruszać, czy pozbawić. Uchylona uchwała, jako uchwała wyłącznie intencyjna, nie zawierała żadnych wiążących postanowień, które mogłyby dawać skarżącej jakiekolwiek prawa do korzystania z nieruchomości objętej planem. Skarżąca Spółka kwestionuje odstąpienie od prowadzenia procedury planistycznej, mającej na celu zmianę przeznaczenia terenu, na którym Spółka zamierza prowadzić działalność gospodarczą związaną z wydobyciem kruszywa. Jednakże to nie uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu, lecz dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o ile w ogóle zostałby uchwalony, jako akt prawa miejscowego, określałby wiążąco przysługujące Spółce prawa i obowiązki w zakresie zagospodarowania terenu i rozstrzygał, czy zamierzona działalność o opisanym charakterze mogłaby być na nim prowadzona. Opisany charakter uchwały podejmowanej w trybie art. 14 u.p.z.p., jak również uchwał dotyczących zmiany lub uchylenia takiej uchwały, powoduje także, że dla oceny braku legitymacji skargowej skarżącej Spółki nie ma znaczenia, czy służy jej jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej uchwałą, czy też powołuje się na określone prawa i roszczenia o charakterze obligacyjnym.

W niniejszej sprawie, wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., należałoby zatem wykazać, że zaskarżona uchwała godzi w sposób bezpośredni w interes prawny lub uprawnienie skarżącej Spółki, powodując, że jej sfera prawna będzie skutkiem przedmiotowej uchwały ograniczona, ze wskazaniem konkretnej normy prawa materialnego, z której uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzone. Jak to już zaznaczono, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do zasady nie narusza indywidualnego interesu prawnego wnoszącego skargę, nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, gdyż jest aktem prawa wewnętrznego wiążącego organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12, w którym też wyjaśnia się co następuje: "okoliczność, że pośrednio, "refleksowo", uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały".). W innym wyroku z 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenia granic obszaru nim objętego. W uchwale tej nie określa się propozycji co do przeznaczenia terenu, co nie oznacza, że rada gminy nie może wyrazić podstawowych założeń co do takiego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i zabudowy (tak: też Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2008 r., s. 145 i 146).

Jedynie na marginesie w kontekście problematyki posiadania interesu do zaskarżenia analizowanej uchwały wskazać należy, że w świetle art. 7 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1420 ze zm.) podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (ust. 2 art. 7). Jak wynika z treści skargi, w dniu 30 września 2019 r. zarządzeniem zastępczym Wojewody z 30 września 2019 r. w sprawie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł., w § 1 ust 1 pkt 13 wprowadzono obszary udokumentowanych złóż kopalin w Ł. G. do treści tego studium gminy Ł. Zatem, wbrew argumentacji skarżącej, prowadzenie przez nią działalności gospodarczej związanej z wydobyciem kruszywa nie jest wykluczone poprzez brak podjęcia uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Powyżej przytoczony przepis wskazuje bowiem, że prowadzenie działalności związanej z wydobyciem kruszywa nie jest uzależnione od obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy - jak wynika z art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze - jest w pewnym sensie warunkiem podejmowania działalności, polegającej na wydobywaniu kopalin, ale w razie braku planu miejscowego działalność taka również może być też podejmowana, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Nie można więc twierdzić, że uchylenie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozbawia skarżącą możliwości prowadzenia tego rodzaju działalności.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, niniejszą skargę odrzucił.

O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy, na wniosek skarżącej, przy braku sprzeciwu organu administracji.