Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5780/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1854/20 w sprawie ze skargi R.M. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od R.M. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1854/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.M. (dalej: "Skarżący") na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS") z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej: "Dyrektor IAS") działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm. – dalej: "p.w. KAS"), przedstawił Skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w R. Skarżący [...] czerwca 2017 r. złożył oświadczenie, że nie przyjmuje ww. propozycji zatrudnienia.

Pismem z [...] maja 2018 r. Skarżący wezwał Dyrektora IAS do wydania decyzji w sprawie zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Postanowieniem z [...] maja 2018 r. Dyrektor IAS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia Skarżącego ze służby. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Szefa KAS postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. W następstwie rozpoznania skargi Skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1395/18 uchylił zaskarżone postanowienie Szefa KAS oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora IAS. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 800/19 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Dyrektor IAS stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego Skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017 r. Dyrektor IAS wskazał m. in., że obsada kadrowa Izby Administracji Skarbowej w R. realizowana była wyłącznie w oparciu o normatywne przesłanki zawarte w treści art. 165 ust. 7 p.w. KAS, tj. posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Organ przywołał przy tym pismo Szefa Służby Celnej z [...] lutego 2017 r. nr [...], w którym zawarto m. in. wytyczne budowy Służby Celno-Skarbowej.

Dyrektor IAS wyjaśnił, że Skarżący otrzymał propozycję zatrudnienia ze względu na dotychczas realizowane obowiązki służbowe - był wieloletnim funkcjonariuszem komórki zajmującej się sprawami z zakresu akcyzy i gier, posiadającym duże doświadczenie w tym zakresie. W zaproponowanej funkcjonariuszowi komórce miał on wykonywać zadania, które nie zostały określone w art. 2 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 615 z późn. zm. – dalej: "ustawa o KAS"), jako zadania zastrzeżone dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Charakter wykonywanych zadań w Dziale Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier, w żaden sposób nie uzasadniał potrzeby realizowania ich w ramach stosunku służbowego. Pozostanie w statusie funkcjonariusza w komórkach, w których zgodnie z założeniami KAS, czynności mieli wykonywać pracownicy cywilni, możliwe było jedynie w przypadku przynależności do Grupy Reagowania Kryzysowego. Grupa taka istniała w Izbie Celnej w P. od 2011 r., jednak Skarżący nie był jej członkiem. Nie deklarował również chęci przystąpienia do niej w 2016 r., czego potwierdzeniem jest pismo Naczelnika Urzędu Celnego w R. z [...] czerwca 2016 r. nr [...]. W momencie składania propozycji Skarżący nie posiadał zatem doświadczenia, które uzasadniałoby włączenie go do Grupy Reagowania Kryzysowego i przedstawienie mu propozycji służby. W tej sytuacji Dyrektor IAS stwierdził, że wręczenie Skarżącemu propozycji zatrudnienia nie było aktem dyskryminującym, lecz było wyłącznie wynikiem obiektywnie przeprowadzonej analizy jego dotychczasowej służby. Pomimo przedstawienia propozycji, która spełniała przesłanki ustawowe, Skarżący nie przyjął jej, w związku z czym jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Szef KAS działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy powyższą decyzję Dyrektora IAS.

W uzasadnieniu decyzji Szef KAS wskazał, że rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego determinowały względy wynikające ze zmian w organizacji funkcjonowania skarbowości i Służby Celnej, tj. utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej. W ocenie Szefa KAS wręczenie propozycji zatrudnienia nastąpiło z uwzględnieniem przesłanek zawartych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, tj. posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego jest konsekwencją odmowy przyjęcia przez Skarżącego złożonej propozycji zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w R. Organ podniósł, że potwierdzeniem powyższego jest stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19.

Szef KAS podkreślił, że z treści art. 165 ust. 7 p.w. KAS nie wynika, iż po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Zdaniem Szefa KAS, Dyrektor IAS wydając decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego Skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017 r., właściwie ją uzasadnił, wskazując, że nałożony przez p.w. KAS, obowiązek zapewnienia właściwej obsady kadrowej, dotyczył zarówno odpowiedniej liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy do realizacji zadań, zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy lub służby. Propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej otrzymały więc osoby, które będą realizować zadania przewidziane dla Służby Celno-Skarbowej, bowiem ustawa o KAS wprost wskazuje katalog zadań, które mogą wykonywać wyłącznie funkcjonariusze.

W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku WSA odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 800/19, w którym NSA wskazał m. in., że analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 p.w. KAS, w zestawieniu z przepisami ustawy o KAS, wskazuje, że ustawodawca wprowadził szczególną regulację o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunków służby i zatrudnienia, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby. Ustawodawca przyznał organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie, jak również dał możliwość nieskładania żadnej propozycji i zakreślił zawity termin realizacji tego uprawnienia do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 p.w. KAS). Natomiast jak wynika z art. 170 ust. 3 p.w. KAS wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Forma, w jakiej realizowane jest zwolnienie ze służby wynika z ustawy o KAS (art. 276 ust. 2). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, jednoznacznie stwierdził, że w sytuacji, gdy dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS), które traktuje się jak zwolnienie ze służby, to podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby jest art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. NSA wskazał, że wydając decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego wobec odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, organ jest zobowiązany wziąć pod uwagę i rozważyć kryteria, o jakich mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS.

W ocenie WSA organy nie naruszyły art. 6, art. 7. art. 8 § 1, art. 15, art. 107 § 3 k.p.a., art. 165 ust. 7 p.w. KAS, jak i przepisów Konstytucji RP. Kwestia prawidłowości stosowania przez organ art. 165 ust. 6 p.w. KAS pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Przepis ten nie znajdował bowiem zastosowania w sprawie wygaśnięcia stosunku służbowego.

WSA stwierdził, że Dyrektor IAS wypełnił zawarte w wyroku z 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 800/19 wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydając decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego Skarżącego, Organ wziął pod uwagę i rozważył kryteria, o jakich mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. WSA przyjął, że ustawodawca pozostawił dyrektorom izb administracji skarbowej dobór kadr Krajowej Administracji Skarbowej. Dyrektor IAS wskazał w decyzji, z jakich przyczyn Skarżącemu przedstawiono propozycję zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji służby. Argumentacja Organu została powiązana z posiadanymi przez Skarżącego kwalifikacjami, z przebiegiem dotychczasowej służby, z uwzględnieniem miejsca zamieszkania, jak wymaga tego art. 165 ust. 7 p.w. KAS.

WSA nie dopatrzył się również naruszenia powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że zasada równego traktowania polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących. Uwzględniając konieczność brania pod uwagę przez organ kwalifikacji i przebiegu służby funkcjonariuszy i pracowników, nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia powołanej zasady. Z art. 60 Konstytucji RP nie można wyprowadzić prawa do pozostania w służbie. WSA przytoczył na poparcie powyższego stanowiska wyrok NSA z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2700/18, w którym wskazano, że dopuszczalne przepisem art. 165 ust. 7 p.w. KAS zróżnicowanie funkcjonariuszy oznacza, że nie wszyscy z nich otrzymali propozycje dalszej służby, a ci którym ją przedstawiono mogli ją uzyskać zarówno na korzystniejszych, jak i mniej korzystnych od dotychczasowych warunkach. Zatem samo istnienie pewnej grupy funkcjonariuszy, którym w ramach przeprowadzanej reformy administracji celnej i skarbowej organ nie obniżył ani stanowiska, ani uposażenia, nie dowodzi jeszcze naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), czy równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP). Natomiast argumentacja skargi co do przyczyn nieprzyjęcia przez Skarżącego przedłożonej propozycji pracy oraz aktualnej sytuacji, w jakiej Skarżący się znajduje, nie daje podstaw od wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Dyrektora IAS o wygaśnięciu stosunku służbowego oraz zaskarżonej decyzji Szefa KAS.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.:

1) obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS poprzez:

a) niezasadne oddalenie skargi Skarżącego i zaakceptowanie faktu, że stosunek służbowy Skarżącego miałby wygasnąć i zaskarżona decyzja to prawidłowo potwierdza w sytuacji, gdy właściwie zastosowane kryteria z art. 165 ust. 7 p.w. KAS obligowały Dyrektora IAS do wręczenia Skarżącemu propozycji służby i brak tej czynności był niezgodny z prawem, a to rzutuje na niezasadność wręczenia Skarżącemu propozycji pracy i w dalszym rozrachunku - niezasadnego zwolnienia Skarżącego z służby,

b) poprzez brak pełnej i należytej kontroli zasadności niewręczenia Skarżącemu propozycji służby (a zaproponowania jedynie obiektywnie gorszej propozycji pracy) przez pryzmat przesłanek określonych w przepisie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, co doprowadziło do wadliwej akceptacji zaskarżonej decyzji Szefa KAS i poprzedzającej jej decyzji Dyrektora IAS oraz poprzez wadliwe zaakceptowanie stosowania przez tegoż Dyrektora kryteriów pozaustawowych przy podejmowaniu decyzji dotyczących m. in. limitu etatów dla funkcjonariuszy (co nie powinno mieć miejsca),

c) poprzez wadliwą akceptację sytuacji, w której wbrew jasnej dyspozycji przepisu 165 ust. 7 p.w. KAS nakazującej branie pod uwagę całokształtu przebiegu służby, wiedzy i doświadczenia funkcjonariusza, organy skupiły się wyłącznie na rodzaju zadań wykonywanych przez Skarżącego w momencie przeprowadzania reformy kadrowej w KAS.

Z ostrożności procesowej Skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił także obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS poprzez akceptację przez WSA wadliwej konstrukcji orzeczeń organów obu instancji, w której stwierdzają one zwolnienie ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., w sytuacji, w której powinna to być decyzja o zwolnieniu z służby, ewentualnie stwierdzenie wygaśnięcia służbowego, ale wydana z datą bieżącą wydania orzeczenia.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Skarżący zarzucił także obrazę przepisu art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą (bo niepełną, niedokładną) kontrolę administracji publicznej i przez to przyjęcie wadliwego stanu faktycznego sprawy poprzez zaakceptowanie nieprawdziwych ustaleń i twierdzeń organów co do powodów zwolnienia Skarżącego z służby (braku wręczenia mu propozycji służby) i rzekomego braku możliwości powierzenia mu innych zadań niż dotychczas wykonywał, wadliwe ustalenie jakoby Skarżący rzekomo sam i dobrowolnie zrezygnował z bycia członkiem tzw. Grupy Reagowania Kryzysowego, wadliwe ustalenie, że istniejące limity etatów był dodatkowym kryterium, którym organy musiały się kierować przy braku wręczenia Skarżącemu propozycji służby.

Wobec powyższych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy merytorycznie (poprzez uwzględnienie skargi), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Ponadto Skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef KAS wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie, ze względu na jej przedmiot, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał odstępstwa od tej zasady bowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga równoczesnego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. zasadności oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi na decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego w Służbie Celno-Skarbowej - w sytuacji zarzucanego naruszenia prawa materialnego, tj. niewłaściwego zastosowania art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zasadnym wydaje się przypomnienie istoty zmian w strukturach administracji celno-skarbowej, które były konsekwencją przeprowadzonej reformy. 1 marca 2017 r. utworzona została Krajowa Administracja Skarbowa, która przejęła realizację zadań wykonywanych dotychczas przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. W ramach Krajowej Administracji Skarbowej wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Art. 160 ust. 2 i ust. 4 p.w. KAS. określił, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej, a izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbą celną i urzędem kontroli skarbowej. W odniesieniu do dotychczasowej kadry zatrudnionej w Służbie Celnej art. 165 ust. 3 i 4 p.w. KAS. określił zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. Wedle tej regulacji funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, z zastrzeżeniem art. 170 p.w. KAS., funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i zachowują ciągłość służby. W sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w. KAS., Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Możliwość złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy, określającej nowe warunki zatrudnienia, przewidziana została w ww. ustawie także w art. 167 ust. 2 (w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych). Zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w. KAS., funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składał w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasły: z 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 p.w. KAS.). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w opisanych przypadkach traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS.).

W uzasadnieniu uchwały z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przewidziały trzy rodzaje rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS.). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby.

Podkreślenia wymaga, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej pełne prawo wyboru osób, które otrzymają ofertę dalszej służby lub pracy. Organ nie miał obowiązku przedstawienia pracownikom propozycji pracy, zaś funkcjonariuszom propozycji służby. Ustawodawca umożliwił bowiem dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb kadrowych kierowanych jednostek i realizowanych przez nie zadań.

DIAS był uprawniony zatem do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącemu propozycji służby z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na Krajową Administrację Skarbową. DIAS, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki.

W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że Skarżący otrzymał propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej, której to propozycji nie przyjął, składając w tym przedmiocie stosowne oświadczenie w dniu [...] czerwca 2017 roku. W konsekwencji odmowy przyjęcia propozycji pracy, w myśl ww. art. 170 ust. 1 p.w. KAS., stosunek służbowy Skarżącego wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. W tej sytuacji DIAS, decyzją z [...] czerwca 2020 r. stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego z [...] sierpnia 2020 roku. Rozstrzygnięcie to jest zgodne ze wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 800/19, w którym badana była sytuacja prawna skarżącego w ramach Służby Celno-Skarbowej. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie uznał, że w przedmiotowej sprawie, w związku z nieprzyjęciem przez Skarżącego przedłożonej mu propozycji zatrudnienia, obowiązkiem organu było wydanie decyzji wygaszającej stosunek służbowy, traktowanej jako zwolnienie ze służby. W zaistniałych w sprawie okolicznościach faktycznych Organ nie był zobligowany do wydania jedynie decyzji zwalniającej go ze służby.

Wbrew stanowisku Skarżącego w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wyjaśniono, dlaczego nie przedstawiono mu propozycji służby, lecz zaproponowano zatrudnienie w Izbie Administracji Skarbowej w R. Argumentacja organu jest w tym zakresie przekonująca. W sprawie jest bezsporne, że Skarżący przez cały okres służby realizował swoje obowiązki w sposób należyty, otrzymując wysokie oceny okresowe oraz nagrody pieniężne. Okoliczność ta, jak wynika z treści uzasadnień kwestionowanych skargą decyzji była podstawą przedstawienia Skarżącemu propozycji zatrudnienia. Jednocześnie Organy wyjaśniły, z jakich przyczyn Skarżącemu nie została przedstawiona propozycja służby. Z akt sprawy wynika, że przez ostatnie piętnaście lat Skarżący pełnił służbę w Referacie Podatku Akcyzowego/Referat Akcyzy i Gier Urzędu Celnego w R. Przedstawiona mu propozycja zatrudnienia obejmowała stanowisko w Dziale Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier Izby Administracji Skarbowej w R. Niewątpliwie więc zaproponowane stanowisko pracy było przedmiotowo adekwatne do obowiązków realizowanych przez Skarżącego w ramach dotychczasowej służby. Przeniesienie Skarżącego z korpusu służbowego do korpusu cywilnego Organy tłumaczyły tym, że wszystkie stanowiska pracy w komórce organizacyjnej zajmującej się podatkiem akcyzowym i grami zostały ucywilnione. Skarżący tego faktu nie kwestionuje, podważa natomiast legalność takiego działania organizacyjnego – s. 4 skargi kasacyjnej. Należy odnotować, że ocena legalności przekształceń strukturalnych i organizacyjnych w ramach reformy KAS nie mieści się w granicach niniejszej sprawy, wyznaczonej treścią art. 134 § 1 p.p.s.a.

Z prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska wynika, że Skarżący za uzasadnione uważał przedstawienie mu propozycji służby w innej komórce organizacyjnej (lub Wydziale), w której zgodnie z nową strukturą, realizacja obowiązków mogła odbywać się w ramach służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie działanie Organów było prawnie dopuszczalne, jednakże nie było prawnie nakazane. Przedstawienie Skarżącemu propozycji służby było wyłącznie jedną z normatywnie dopuszczonych alternatyw działania organu w ramach stosowania art. 165 ust. 7 p.w. Organ zdecydował się zaproponować Skarżącemu stanowisko pracy przedmiotowo adekwatne do tego, jakie zajmował przez ostatnie 15 lat służby. Stosownie do rygorów przewidzianych treścią art. 165 ust. 7 p.w. Organ uwzględnił posiadane przez Skarżącego kwalifikacje oraz dotychczasowy przebieg służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęta przez Organ pozytywna ocena posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i dotychczasowego przebiegu służby nie oznacza obowiązku przedstawienia mu propozycji służby na innym stanowisku niż dotychczas zajmowane, jeżeli po reformie KAS, stanowisko to zostało wyłączone ze struktur służbowych i włączone w struktury pracownicze. Organ nie ma obowiązku poszukiwania stanowiska służbowego dla funkcjonariusza, którego dotychczasowa służba była oceniana pozytywnie. Z treści art. 165 ust. 7 p.w. wynika jedynie, że organ miał obowiązek skorelować argumentacyjnie złożoną Skarżącemu propozycję zatrudnienia z posiadanymi przez niego kwalifikacjami oraz dotychczasowym przebiegiem służby, i ten wymóg w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego został zrealizowany. W świetle treści art. 165 ust. 7 p.w. Organ nie był natomiast zobowiązany tłumaczyć, dlaczego posiadane przez Skarżącego kwalifikacje oraz dotychczasowy przebieg służby nie uzasadniały przedstawienia mu propozycji służby na innym niż dotychczas zajmowanym stanowisku.

Nieprzyjęcie przez Skarżącego propozycji zatrudnienia obligowało Organ do wygaszenia jego stosunku służbowego. Decyzja wydana w tym przedmiocie nie ma cech dowolności, a argumentacja Organów w sposób jednoznaczny wskazuje przesłanki, jakimi kierowano się rozstrzygając o sytuacji prawnej Skarżącego. To zaś prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia art. 170 ust. 1 pkt 1 (okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że w sprawie zachodzi przypadek przewidziany w pkt 2) w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Ze wskazanych powodów niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Sąd pierwszej instancji szczegółowo przeanalizował przyczyny, z powodu których Skarżącemu została przedstawiona propozycja pracy a nie propozycja służby, konfrontując je z treścią powyższego przepisu. WSA doszedł do zasadnego wniosku, że Organy powody te dostatecznie zindywidualizowały, działając w ramach przyznanych im kompetencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu Okręgowego w R., wyrażonego w wyroku z 27 stycznia 2023 roku, sygn. IV Pa 39/22. Oceny prawne prezentowane przez ten Sąd nie są wiążące w niniejszej sprawie. Nadto, NSA nie podziela stanowiska Sądu Okręgowego, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego Skarżącego została oparta o wytyczne Szefa KAS. Zarówno w podstawie prawnej, jak i w uzasadnieniu decyzji powołano się na odpowiednie przepisy p.w. w tym przede wszystkim na art. 165 ust. 7. Nie można się również zgodzić z tezą, że w ramach stosowania art. 165 ust. 7 p.w. Organ miał obowiązek skonfrontowania oceny doświadczenia i dotychczasowego przebiegu służby Skarżącego z analogicznymi ocenami innych funkcjonariuszy, którzy pozostali w służbie. Zobligowanie do takiego działania nie wynika z treści art. 165 ust. 7 p.w.

Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 1, art. 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a. Nie zarzucić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera niezbędnych elementów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalających odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są:

a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego,

b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz

c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zostało zawarte stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn podzielił stanowisko Organów obu instancji. To, że Skarżący nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11, 13 maja 2013 r., II FSK 358/12).

Istota sprawy została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, natomiast upatrywanie podstaw do zgłoszenia takiego zarzutu w tym, że rozpoznanie to doprowadziło do innych rezultatów, niż Skarżący oczekiwał, jest oczywiście chybione. Trudno także dociec, na czym może polegać naruszenie przepisu stanowiącego, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne (art. 2 p.p.s.a.), skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny (a więc sąd administracyjny w rozumieniu tego przepisu) rozpoznał skargę na decyzję Szefa KAS (a więc sprawę sądowoadministracyjną w rozumieniu tego przepisu). Dodatkowo przepis art. 3 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08).

WSA nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 p.w. w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Skarżący kasacyjnie nie zauważa, że podstawą wygaśnięcia jego stosunku służbowego nie był art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. lecz art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. Zgodnie z treścią tego przepisu stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Skarżący oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia złożył w dniu [...] czerwca 2017 roku. Zasadnie więc przyjęto, że jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 roku. Powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia NSA dotyczyły skonfigurowań prawno-faktycznych właściwych do zastosowania art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.

Mając powyższe na względnie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265 ze zm.).