Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 489/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1 pkt 2, art. 24 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 708
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.
article: art. 120, art. 121 par. 1, art. 122, art. 187 par. 1, art. 191
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 569/18 w sprawie ze skargi O. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 23 marca 2018 r. nr 0401-IOA.48.7.2018 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonywanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Toruniu z 21 grudnia 2017 r., nr 438000-COC.48.29.2017; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy na rzecz O. Sp. z o.o. w W. 3400 (trzy tysiące czterysta) zł tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 569/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę O. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z 23 marca 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonywanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 21 grudnia 2017 r. Naczelnik Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Toruniu wymierzył O. sp. z o.o. w W. (dalej "skarżąca") karę pieniężną w kwocie 10.000 zł .W wyniku czynności kontrolnych drogowego przewozu towarów stwierdzono naruszenie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r., poz. 708 ze zm.; dalej "ustawa SENT"), tj. formularz przewozu towarów rejestrowany w systemie zawierał błędne dane dotyczące przewoźnika (wskazano A. Sp. z o. o., [...] zamiast skarżącej) oraz środka transportu (wskazano numer rejestracyjny ciągnika [...]1 zamiast [...]2).

Decyzją z 23 marca 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ wyjaśnił, że dokonano prawidłowej wykładni art. 24 ust. 3 ustawy SENT. Organ stwierdził, że interpretacja powyższego przepisu i jego prawidłowe zastosowanie musi uwzględniać ten podstawowy fakt, że przyznanie uprawnienia w formie odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej ma charakter uznaniowy. Organ rozpoznający wniosek powinien w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, by na tej podstawie stwierdzić, czy występuje "ważny interes podatnika" lub "interes publiczny", które to pojęcia nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. O istnieniu ważnego interesu strony decydują zobiektywizowane kryteria, na podstawie których organ rozstrzyga o odstąpieniu od wymierzenia kary. Podkreśla się przy tym, iż ważnego interesu strony nie można utożsamiać z jej subiektywnym przekonaniem o potrzebie odstąpienia, od wymiaru kary. Instytucja wskazana w art. 24 ust. 3 ustawy SENT ma charakter wyjątkowy, zasadą, jest bowiem zastosowanie się do wymogów ogólnie obowiązujących przepisów prawa. Uzasadnieniem jej zastosowania będzie wystąpienie względów nadzwyczajnych i okoliczności, które mogłyby wyjaśnić i usprawiedliwić przyczynę zaniechania przewoźnika. Strona, składając wniosek o zastosowanie środka przewidzianego w art. 24 ust. 3 ustawy SENT, wskazała na takie okoliczności, jak błąd ludzki, który nie wynikał z zamiaru oszustwa i celowego działania, lecz ze zwykłej pomyłki pracowników. Organ pierwszej instancji wskazał, że skarżąca, będąc profesjonalnym podmiotem wykonującym przewóz drogowy, nie wykazała, iż dołożyła należytej staranności przy przewozie, a do naruszenia doszło w wyniku jakiś nadzwyczajnych okoliczności lub zdarzeń. Organ odwoławczy podkreślił, że intencją ustawodawcy tworzącego Pakiet przewozowy było to, by wymogi nałożone ustawą o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów na podmioty uczestniczące w przewozie miały oddziaływanie prewencyjne.

Organ zaznaczył, że skarżąca od 2001 r. prowadzi działalność w zakresie m.in. obrotu produktami rafinacji ropy naftowej, tj. działa w obszarze zwiększonego ryzyka gospodarczego. Każdy uczestnik obrotu prowadzący działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży paliw i produktów pochodnych powinien podjąć takie działania, które każdorazowo będą minimalizowały ryzyko występowania nieprawidłowości narażające na dodatkowe obciążenia podatkowe/sankcyjne. Przy czym bez znaczenia dla interpretacji przepisów ustawy SENT jest to, że podmiot (jego pracownik) pomylił się i działał w dobrej wierze. Bez znaczenia jest również fakt, że budżet państwa nie poniósł straty z tytułu zaistniałych nieprawidłowości. Podstawą wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej jest samo obiektywne naruszenie prawa.

Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie prowadzone było zgodnie z zasadami ogólnymi określonymi w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r., poz. 1540; dalej "o.p."), w tym art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 191 i art. 187 § 1. Materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony zgodnie z regułami procesowymi i stanowił on wystarczającą podstawę do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ocena dokonanych w tym postępowaniu ustaleń faktycznych odpowiadała treści art. 191 O.p. i nie nosiła cech dowolności.

WSA w Bydgoszczy oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem WSA, oczywiste było naruszenie przez skarżącą przy przewozie towaru obowiązków ustawowych z art. 5 ust. 4 ustawy. Stwierdzone przez organy naruszenie nie mogło być postrzegane w kategorii oczywistej omyłki, ponieważ ustawa przewiduje cały cykl czynności mających na celu zapewnienie procedury zgodności danych stanu faktycznego z danymi w zgłoszeniu. Naruszenie wskazane przez organ mogłoby być zakwalifikowane jedynie jako niedbalstwo, które nie było prawnie chronione.

Odnosząc się do powyższego zarzutu naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy SENT, Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała ważnego interesu uzasadniającego odstępstwo od nałożenia kary. Rozważając zasadność wniosku skarżącej o zastosowania art. 24 ust. 3 ustawy, słusznie organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że ważny interes podatnika powinien być postrzegany, jako sytuacja nadzwyczajna, przypadek losowy. Od profesjonalnego podmiotu, istniejącego od wielu lat na rynku i dokonującego obrotu towarem – olejem napędowym, wymaga się rzetelności. Skarżąca powinna dołożyć należytej staranności. Nie mogło stanowić podstawy do odstępstwa od nałożenia kary niedbalstwo. Oprócz tego przepis ten miał charakter uznaniowy. W ocenie Sądu, organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 3 ustawy SENT poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie stwierdzone naruszenie nie może być postrzegane w kategorii oczywistej omyłki, ponieważ ustawa przewiduje cykl czynności mających na celu zapewnienie procedury zgodności danych stanu faktycznego z danymi w zgłoszeniu, a ponadto skarżąca nie wykazała ważnego interesu uzasadniającego odstępstwo od nałożenia kary, podczas gdy dokonując wykładni przywołanego przepisu tak organy podatkowe, jak i sąd, winny brać pod uwagę przede wszystkim cel wprowadzenia ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów jako narzędzia do walki z nieuczciwymi podmiotami dokonującymi nielegalnego obrotu paliwami płynnymi, nie zaś narzędzie służące do nakładania kolejnych obciążeń na przedsiębiorców w sytuacjach przez nich niezawinionych;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy – opartą na wadliwie dokonanej ocenie prawnej oraz faktycznej sprawy – w związku z naruszeniem przez organy podatkowe art. 122 oraz art. 187 o.p. – co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż organ zobowiązany jest zebrać dowody istotne dla sprawy i dokonać oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś w niniejszej sprawie organy obydwu instancji wydały decyzję bez weryfikacji, czy stwierdzone naruszenie doprowadziło do jakiegokolwiek uszczuplenia należności publicznoprawnych i świadczy o nieuczciwym działaniu skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zarządzeniem z 15 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), o czym poinformowano pełnomocników stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy SENT stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu, że niezgodności danych w zgłoszeniu SENT dotyczące innych danych niż dotyczących towaru, a mianowicie numeru rejestracyjnego ciągnika i przewoźnika w pełni uzasadniały nałożenie na skarżącą, na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest przesłanek wymienionych w art. 24 ust. 3 ustawy SENT uprawniających do odstąpienia od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej.

Natomiast w opinii autora skargi kasacyjnej wskazane naruszenie polegające na błędnym oznaczeniu danych pojazdu i oznaczenia przewoźnika należy interpretować w kategorii oczywistej omyłki, która nie spowodowała uszczuplenia należnych państwu danin, co uzasadnia na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy SENT odstąpienie od wymierzania skarżącej kary pieniężnej.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zawiera zarzuty oparte na obydwu wyżej wymienionych podstawach kasacyjnych, przy czym istota wszystkich zarzutów sprowadza się do zakwestionowania przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisu prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 3 ustawy SENT, poprzez niesłuszne przyjęcie przez Sąd, że organy administracji dokonały prawidłowej oceny przesłanki "interesu publicznego" i "ważnego interesu przewoźnika" i słusznie uznały, że nie ma zastosowania w sprawie.

Co do zasady, gdy autor skargi kasacyjnej stawia zarzut naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznawany jest zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jednak w sprawie niniejszej konieczne jest odwrócenie tej kolejności i najpierw dokonanie oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 24 ust. 3 ustawy SENT.

Sedno sporu ogniskuje się bowiem nie co do wadliwego, niezgodnego z przepisami ustawy SENT wskazania w zgłoszeniu danych innych niż rodzaj przewożonego towaru, czego skarżąca nie kwestionuje, a dotyczy przyjętej przez WSA oceny, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie miały – z uwagi na bierność strony – podstaw do zastosowania art. 24 ust. 3 ustawy, to jest odstąpienia od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej z uwagi na ważny interes przewoźnika lub interes publiczny.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT w brzmieniu obowiązującym w dniu zdarzenia w przypadku gdy podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnik zgłosi dane niezgodne ze stanem faktycznym, inne niż dotyczące towaru odpowiednio na podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 24ust. 3 ustawy SENT, który stanowi, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przystępując do wykładni tego przepisu, należy stwierdzić, że w zasadzie każdy przepis wymaga odpowiedniej, indywidualnej wykładni po to, aby ustalić brzmienie zakodowanej w nim normy prawnej. Jakkolwiek pierwszorzędną jest wykładnia językowa, to jednak w procesie interpretacji prawa nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do innych metod, które pozwolą przynajmniej na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności w sytuacji gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów niedających się pogodzić z celem racjonalnego ustawodawcy. Nauka prawa i orzecznictwo stoją na stanowisku, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Innymi słowy należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadziliśmy kompleksową wykładnię tekstu, to znaczy rozważyliśmy również aspekty systemowe i celowościowo-funkcjonalne (M. Zirk-Sadowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego, Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 205-206; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 21).

W procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno więc ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik.

Zatem dokonując wykładni art. 24 ust. 3 ustawy SENT, należy jej dokonywać w pierwszej kolejności na podstawie wykładni językowej, jednakże przy uwzględnieniu wykładni systemowej i celowościowej, mając przy tym na uwadze założenia leżące u podstaw wprowadzenia do obrotu prawnego przepisów ustawy SENT.

Wskazać należy, że w cyt. ustawie SENT, ustawodawca wprost dopuścił możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym, a więc przewidział, że wystąpią sytuacje, w których odstąpienie od dochodzenia należności z tego tytułu będzie zbieżne z tym interesem. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie interesu publicznego, określonego w przepisach tej ustawy należy rozumieć szerzej niż tylko jako przestrzeganie prawa poprzez realizację nałożonych obowiązków. Ocena ta musi być zindywidualizowana, a więc odnosząca się zarówno do sytuacji zobowiązanego podmiotu, jak i okoliczności, w których doszło do naruszenia oraz jego wagi z punktu widzenia interesu publicznego.

Należy więc brać pod uwagę takie elementy jak: proporcjonalność danej kary; relację pomiędzy wysokością kar nałożonych za przewozy – dokonywane w tym samym czasie i tym samym transportem – do dochodu przewoźnika z tych przewozów; czy stwierdzone uchybienia stwarzają realne zagrożenia interesów Skarbu Państwa; czy są dokonywane w ramach oszustwa, czy też innych przestępstw; czy nałożenie kary pieniężnej na miało charakter prewencyjny, czy też dyscyplinujący w odniesieniu do kolejnych przewozów; czy nieprawidłowości te zdarzyły się jednokrotnie (sporadycznie), czy też występują na tyle często u tego przewoźnika, że świadczą o co najmniej niedbałości, nienależytej staranności w prowadzeniu swoich interesów. Przy analizie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej nie można zatem pominąć okoliczności, w jakich nastąpiło naruszenie, przyczyn powstałego naruszenia, okoliczności towarzyszących i jego konsekwencji (zob. wyrok NSA z 18 maja 2020r., sygn. akt II GSK 220/20).

Przy analizie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej organ – oceniając, czy zaistniała przesłanka "interesu publicznego" – powinien rozważyć, czy nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej w okolicznościach sprawy realizuje cel ustawy SENT, czy wymierzona kara pieniężna narusza wywodzoną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu.

Podkreślenia wymaga zatem, że z uzasadnienia projektu ustawy SENT wynika, że ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Ma stanowić narzędzie do walki z nieuczciwymi podmiotami dokonującymi nielegalnego obrotu paliwami płynnymi, alkoholem całkowicie skażonym oraz suszem tytoniowym, bez odprowadzania do budżetu państwa należnych podatków, dokonujących wyłudzeń niezapłaconych podatków (Sejm VIII kadencji, druk nr 1244). Kary przewidziane w ustawie SENT nie mają więc charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny. Natomiast charakter represyjny przepisów tej ustawy winien odnosić się do podmiotów nieuczciwych, dokonujących przestępstw gospodarczych. Nie leży natomiast w interesie publicznym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień. W orzecznictwie brano przy tym pod uwagę czy stwierdzone uchybienia nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa (por. np. wyroki NSA z: 18 maja 2020 r., II GSK 220/20, 27 listopada 2020 r., II GSK 790/20, 19 lutego 2021 r., II GSK 1353/20, 1 lipca 2021 r., II GSK 145/21, II GSK 193/21).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ten kierunek interpretacji uwzględnia rezultat zastosowania reguł celowościowych i funkcjonalnych wykładni art. 24 ust. 3 ustawy SENT, który wskazuje, że sprzeczny jest z interesem publicznym automatyzm w działaniu organów administracji, wyrażający się w nakładaniu kar pieniężnych na podmioty, które co do zasady działają zgodnie z prawem, a popełniły jedynie nieistotne błędy lub pomyłki w zgłoszeniu SENT. Akceptacja takiego działania organów wynikająca z pominięcia rezultatu prawidłowej wykładni art. 24 ust. 3 ustawy SENT, naruszałaby normę prawną zawartą w tym przepisie. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się także, że odmienny od wyżej wyrażonego pogląd byłby sprzeczny z wymogami kreowania zaufania w relacji obywatel – organy administracji publicznej, gdyż trudno utożsamiać interes publiczny z nakładaniem na działającego legalnie przewoźnika dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień formalnych, jeżeli uchybienia te nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa w postaci możliwości szczuplenia dochodów budżetowych, a uchybienia te niezwłocznie zostały usunięte w całości lub w znacznej części.

W orzecznictwie wskazuje się również, że odwołanie się do klauzul generalnych o dużym stopniu niedookreśloności, a taką jest klauzula interesu publicznego, rodzi zasadnicze problemy z określeniem istoty takiej klauzuli (por. E. Komierzyńska, M. Zdyb, Klauzula interesu publicznego w działaniach administracji publicznej [w:] Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska Lublin – Polonia, Vol. LXIII, 2 – 2016, s. 161-178 i powołane tam publikacje). Nie może jednak budzić wątpliwości, że pojęcie interesu publicznego nie jest pojęciem, którego treść mogłaby być zapełniana w sposób dowolny. W sytuacji, gdy ustawodawca posługuje się pojęciami nieostrymi i klauzulami generalnymi, takimi jak interes publiczny, organ administracji czy sąd stosujący prawo nie otrzymuje prawa do swobodnego określania ich treści. Można natomiast przyjąć, że został przez to na niego nałożony obowiązek odszukania optymalnych treści wyrażających istotę interesu publicznego.

Nadanie właściwej treści pojęciu interesu publicznego jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w ustawie SENT wymaga rozważenia w szerszym kontekście związanym z zauważanym przez doktrynę i judykaturę zjawiskiem przenikania w coraz większym stopniu prawa karnego do prawa administracyjnego (por. D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). W ostatnim czasie można dostrzec w działaniach prawodawcy tendencję określania sankcji w postaci administracyjnych kar pieniężnych, których wysokość bywa często większa aniżeli w przypadku odpowiedzialności karnej za przestępstwo lub wykroczenie. Gdy sankcje te ustawodawca ustala w sposób bezwzględnie (tak jak sankcja określona w mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 24 ust. 1 ustawy SENT) powstaje wątpliwość, czy takie określenie kary pieniężnej pozwala na realizację w procesie stosowania prawa zasady proporcjonalności. Ograniczenie w ten sposób władzy dyskrecjonalnej organów wymierzających administracyjne kary pieniężne oznacza w praktyce ograniczenie możliwości wymierzenia kary pozostającej w odpowiedniej proporcji do okoliczności zaistniałego przypadku, a w szczególności wagi popełnionego czynu. Skutkiem tego może być niemożność czynienia sprawiedliwości w konkretnej sprawie, rozumianej w kategoriach orzeczenia kary proporcjonalnej do stwierdzonego naruszenia prawa, w tym szkody i zawinienia.

Z tej perspektywy nadanie właściwej treści pojęciu interesu publicznego użytego w art. 24 ust. 3 ustawy SENT jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej powinno nastąpić z uwzględnieniem szczególnego znaczenia zasady proporcjonalności. Nie budzi obecnie w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości, że zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Bezsprzecznie zasada ta musi być odnoszona również – a nawet w szczególności – do wymierzania sankcji administracyjnych jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa (por. M. Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych [w:] Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, pod red. Z. Duniewskiej, A. Rabiegi-Przyłęckiej i M. Stahl, 2019, s. 112-127). Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością. Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą pozytywne, należy uznać, że nałożenie kary nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i organ powinien odstąpić od jej nałożenia jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności.

Innymi słowy, właściwe odczytanie klauzuli interesu publicznego jako przewidzianej w art. 24 ust. 3 ustawy SENT przesłanki odstąpienia od nałożenia kary powinno nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a zatem organ winien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana, jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu), to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary (por. wyroki NSA z: 7 czerwca 2022 r. w sprawach o sygn. akt II GSK 171/19, II GSK 182/19, II GSK 338/19, II GSK 339/19, z 14 października 2021 r. w sprawach o sygn. akt II GSK 947/21, II GSK 1260/21).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni akceptuje powyższe stanowisko orzecznictwa w kwestii wykładni "interesu publicznego", o którym mowa w art. 24 ust. 3 ustawy SENT i stwierdza, że wykładnia powyższego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji była nieprawidłowa. Sąd nie uwzględnił bowiem w ogóle wskazanych kryteriów przy ocenie przesłanki interesu publicznego, zaakceptował stanowisko organu, który de facto uznał, że przesłanka interesu publicznego powinna być oceniana tak samo jak przesłanka ważnego interesu przewoźnika, tj. jedynie przez pryzmat sytuacji nadzwyczajnej. W ocenie WSA, niedołożenie należytej staranności przez skarżącą przy dokonywaniu obrotu towarem podlegającym systemowi monitorowania drogowego taką sytuacją zaś nie jest. Taka zwężająca interpretacja pojęcia "interesu publicznego" sprawia, że zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się uzasadniony.

Wskazana wyżej wykładnia art. 24 ust. 3 ustawy SENT wyznacza zakres ustaleń faktycznych, jakich należało w rozpoznawanej sprawie dokonać, aby prawidłowo ocenić, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania lub odmowy zastosowania przewidzianego w tym przepisie odstąpienia od nałożenia kary. Obowiązek przeprowadzenia postępowania w tym zakresie spoczywał na organach administracji na podstawie art. 120 o.p. ("Organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa"), art. 121 § 1 o.p. ("Postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych"), art. 122 o.p. ("W toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym"), art. 187 § 1 o.p. ("Organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy") i art. 191 o.p. ("Organ podatkowy ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona").

W świetle powyższej wykładni art. 24 ust. 3 ustawy SENT, należy uznać, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zaakceptował prawidłowość przeprowadzonego przez organy postępowania w zakresie ustaleń faktycznych. Organy te przedwcześnie, bez poczynienia należytych ustaleń co do okoliczności mających znaczenie z punktu widzenia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, uznały, że przesłanek takich brak. Tym samym zarzut zgłoszony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zostały uznane za zasadny.

Z podanych powodów – wobec zasadności zarzutu błędnego pojmowania przesłanek odstąpienia od nałożenia kary z art. 24 ust. 3 ustawy SENT i w konsekwencji przedwczesności oceny co do zastosowania wskazanego przepisu – zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku uznać należało za usprawiedliwiony.

Zgodnie natomiast z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Skorzystanie z możliwości reformatoryjnego rozstrzygnięcia, jaką daje powołany przepis, zachodzi zatem w sprawach, w których nie ma konieczności ponownego badania istotnych dla sprawy kwestii przez Sąd pierwszej instancji. Taki stan rzeczy – zdaniem składu orzekającego NSA – ma miejsce w rozpatrywanym przypadku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności faktyczne – co do stwierdzonych uchybień przepisom ustawy SENT – są niesporne. Do kontroli zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji w pełni zastosowanie znajdują przy tym przedstawione wyżej rozważania odnośnie do rozumienia i oceny wystąpienia przesłanek z art. 24 ust. 3 ustawy SENT i tym samym co do zakresu okoliczności faktycznych, jakie muszą być poddane ocenie – celem zbadania, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania lub odmowy zastosowania przewidzianego tym przepisem odstąpienia od nałożenia kary. Kwestie te – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – nie były przedmiotem rozważań organu drugiej instancji pod kątem zastosowania art. 24 ust. 3 ustawy SENT.

Jak już wskazano, prawidłowe zastosowanie art. 24 ust. 3 ustawy SENT wymaga uprzedniego rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością.

Wobec powyższego skargę uznać należało za zasadną.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzje organów obu instancji, ponieważ zostały wydane z opisanym wyżej naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji przyjmą zaprezentowaną w niniejszym wyroku wykładnię art. 24 ust. 3 ustawy SENT, przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w zakresie zdeterminowanym tą wykładnią, a następnie ocenią, czy w świetle zgromadzonego w ten sposób, rozpatrzonego i ocenionego materiału dowodowego są podstawy do zastosowania art. 24 ust. 3 ustawy SENT w stosunku do skarżącej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na koszty postępowania składały się wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej, opłata skarbowa za sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej za udział w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji oraz za sporządzenie skargi kasacyjnej.