Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 73/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 67
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. w Gdańsku w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K z siedzibą w T na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Gdańsku z dnia 10 listopada 2022 r., nr 13/2022 w przedmiocie opłaty za nadzór weterynaryjny oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. Spółka Akcyjna (dalej jako Spółka), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z 10 listopada 2022 r. w przedmiocie opłaty za nadzór inspekcji weterynaryjnej.

Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Lekarz Weterynarii w Tczewie decyzją z 25 sierpnia 2022 r. ustalił i zobowiązał Spółkę do zapłaty 1145,96 zł tytułem opłaty za nadzór nad obróbką lub przetwórstwem ryb, skorupiaków, mięczaków i żab lub produktów pochodzących z ryb, skorupiaków, mięczaków i żab oraz za nadzór nad wyładowywaniem produktów rybołówstwa ze statków przetwórni, w łącznej ilości 296,88 ton, w miesiącu lipcu 2022 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w ww. okresie, Spółka wprowadziła do zakładu, przechowała lub dokonała obróbki oraz przetwórstwa, pod nadzorem inspekcji weterynaryjnej 296,88 ton produktów rybołówstwa, co przy urzędowej stawce opłaty za nadzór w wysokości 3,86 złotych/tona, skutkowało powstaniem obowiązku zapłaty przez zakład opłaty w łącznej kwocie 1145,96 zł.

Zdaniem organu, obowiązek pobierania opłat za nadzór wynika z ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, o czym świadczy użyty w art. 30 ust. 1 ustawy zwrot "pobiera", i obowiązek ten opiera się na administracyjnoprawnym stosunku pomiędzy przedsiębiorcą a organami, zaś o jego powstaniu decyduje wyłącznie fakt wykonywania przez przedsiębiorcę działalności podlegającej opłacie. W rezultacie brak jest podstaw do wydawania decyzji ustalających opłaty za czynności Inspekcji Weterynaryjnej, ponieważ dniem, z którym dla przedsiębiorcy powstaje obowiązek uiszczenia rozważanej opłaty, jest dzień dokonania przez Inspekcję Weterynaryjną określonych czynności, przez co należy rozumieć sprawowanie nadzoru. Wobec powyższego, do opłat za nadzór będzie miał zastosowanie przepis art. 21 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa, zgodnie którym zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania, a nie jak twierdzi Spółka, że przedmiotowe zobowiązanie podatkowe do zapłaty powstanie dopiero z chwilą doręczenia stosownej decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że decyzja taka nigdy nie zostanie wydana. Obowiązek organu wydania decyzji powstaje wówczas, gdy przedsiębiorca nie zapłaci dobrowolnie należnej opłaty.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej także jako Wojewódzki Lekarz) decyzją z 10 listopada 2022 r. nr 13/2022 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniom strony, rozporządzenie nr 625/2017 dopuszcza możliwość pobierania opłat z tytułu czynności nadzoru - wynika ona wprost, chociażby z treści motywu (65) preambuły oraz art. 80 tego rozporządzenia. Przepisy prawa krajowego w tej kwestii nie są sprzeczne z regulacjami unijnymi. Dalej organ ten zauważył, że żaden przepis powoływanego rozporządzenia nie wymaga sporządzenia protokołu kontroli urzędowej odnośnie do nałożenia wskazanych opłat, natomiast stosownie do treści art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Za taki dowód w zupełności można uznać rachunki i zestawienia, tym bardziej, że na wcześniejszym etapie postępowania dowody nie były przez stronę podważane.

Kryterium naliczania opłaty za nadzór nad przetwórstwem jest tonaż ryby wprowadzanej do zakładu strony. Zarzut w stosunku do postępowania pierwszoinstancyjnego dotyczący braku protokołów kontroli urzędowej, należy uznać za chybiony również z tego względu, że sprawowanie nadzoru należy rozumieć szeroko, jako realizację obowiązków organów kontroli urzędowej, nie ograniczonej jedynie do czynności ściśle kontrolnych (w klasycznej formie), z której sporządzany jest protokół. Wśród innych czynności wymagających podjęcia działań przez organy weterynaryjne są próbkobrania urzędowe, certyfikacja eksportowa, wydawanie zaświadczeń, z czego Spółka regularnie korzystała i nadal korzysta. Prawodawca zaś nie określił opłat za pojedyncze czynności wykonywane przez nadzór urzędowy w podmiotach produkcji środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego, stosując ujednoliconą stawkę na podstawie wielkości produkcyjnej podmiotu, i nie warunkując uiszczenia opłaty od realizacji kontroli urzędowej, badań urzędowych, czy certyfikacji eksportowej w danym podmiocie i w danym okresie.

W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy był wyczerpujący i został prawidłowo rozpatrzony przez organ pierwszej instancji, trafnie też powołano art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej.

Spółka zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 11 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo naruszenia:

- art. 7 w zw. z art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., w taki sposób, że w toku postępowania organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędnie go ustalił, w szczególności rozpatrzył sprawę jedynie w oparciu o zestawienia przedstawione przez samą Spółkę, jak również nie powołał się na żaden dokument urzędowy ze sprawowanego nadzoru, tj. protokół kontroli urzędowej sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia 2017/625;

- art. 105 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo, że prowadzone postępowanie było bezprzedmiotowe w całości z uwagi na to, że rozporządzenie 2017/625 nie przewiduje opłaty ustalonej w drodze skarżonej decyzji, a ponadto w sprawie nie sposób mówić o jakiejkolwiek kontroli urzędowej czy też innej czynności urzędowej wykonanej przez organ pierwszej instancji, a co z tym związane o jakichkolwiek wydatkach (kosztach) poniesionych przez ten organ;

- zasad ogólnych stosowania aktów prawa Unii Europejskiej w porządkach prawnych państw członkowskich, tj. zasady nadrzędności norm prawa unijnego nad prawem krajowym, zasady bezpośredniego obowiązywania oraz zasady bezpośredniego skutku - niezastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenia 2017/625 jako aktu prawnego Unii Europejskiej, który od 14 grudnia 2019 r. stanowi wyłączną podstawę prawną w zakresie nakładania opłat publicznoprawnych za nadzór nad produkcją żywności pochodzenia zwierzęcego, a w jego miejsce zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej;

- art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 k.p.a. w taki sposób, że działanie organu pierwszej instancji jest wewnętrznie sprzeczne, bo z jednej strony rozstrzyga sprawę w formie aktu administracyjnego, a w jego uzasadnieniu wskazuje, że obowiązek pobierania przedmiotowych opłat za nadzór wynika expressis verbis z art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie;

2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w taki sposób, że w toku postępowania organ odwoławczy nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędnie go ustalił, a w szczególności rozpatrzył sprawę jedynie w oparciu o rachunki wystawione przez organ pierwszej instancji, a także zestawienia przedłożone przez samą skarżącą, tj. na podstawie dokumentów niebędących urzędowymi dokumentami ze sprawowanego nadzoru;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 80 w zw. z motywem 65 preambuły rozporządzenia 2017/625 przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. że dopuszcza on możliwość pobierania opłat z tytułu czynności nadzoru nad obróbką i przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa, podczas gdy w sprawie nie sposób mówić o jakiejkolwiek kontroli urzędowej czy też innej czynności urzędowej, a co z tym związane o jakichkolwiek wydatkach (kosztach) poniesionych przez ten organ.

Strona skarżąca wniosła o skierowanie przez Sąd pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie dotyczącym interpretacji art. 80 rozporządzenia 2017/625, których treść przedstawiono w skardze. Nadto Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Głównego Lekarza Weterynarii z 15 listopada 2022 r., na okoliczność tego, iż niedopuszczalne jest pobieranie przez organy Inspekcji Weterynaryjnej opłat w przypadku braku faktycznego wykonania przez nie czynności urzędowych podlegających opłacie.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.

Zdaniem skarżącej nie można utożsamiać pojęć stosowanych w aktach prawa krajowego, tj. krajowego pojęcia "nadzoru" i "kontroli urzędowych" oraz "innych czynności urzędowych" uregulowanych w art. 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2017/625. Co równie istotne, z art. 80 rozporządzenia 2017/625 wynika, że zdarzeniem inicjującym obowiązek zapłaty musi być ww. kontrola urzędowa lub inna czynność urzędowa. Celem natomiast jest obciążenie podmiotu kosztami konkretnej kontroli bądź czynności urzędowej. Powiatowy Lekarz Weterynarii nie przeprowadził natomiast żadnej kontroli lub czynności rzędowej w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu unijnego. Prawodawca nie stworzył zaś w prawie krajowym jednoznacznego i przejrzystego stanu prawnego, gwarantującego pewność stosowania rozporządzenia unijnego, nadto nie dokonał przeglądu krajowego porządku prawnego i wyeliminowania z niego przepisów, które regulują sprawy przejęte przez rozporządzenie unijne, nie usunął także przepisów sprzecznych z regulacjami rozporządzenia unijnego lub wskazujących na możliwość selektywnego stosowania norm unijnych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała nadto, że kwestia opłat za czynności urzędowe przeprowadzane przez Inspekcję Weterynaryjną jest przedmiotem regulacji zawartych w rozporządzeniu 625/2017, tymczasem organy w podstawie prawnej powołały się jedynie na przepisy krajowe. W tym zakresie wskazała, że przepisy rozporządzeń unijnych winny być stosowane zgodnie z zasadami ogólnymi prawa unijnego, tj. zasadą jednolitego stosowania przepisów prawa UE; zasadą pierwszeństwa normy prawa UE nad porządkami krajowymi; zasadą bezpośredniego obowiązywania oraz bezpośredniego skutku norm prawa UE. Jako że przepisy powoływanego przez organy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. nie zostały zmienione/uchylone, organy administracji publicznej, w świetle wskazanych powyżej zasad, w szczególności zasady pierwszeństwa przepisów prawa unijnego, w momencie wejścia w życie rozporządzenia 2017/625 powinny zaniechać stosowania tych przepisów krajowych. Przedsiębiorca nie powinien bowiem ponosić konsekwencji wynikających z zaniechania dokonania zmiany/uchylenia przepisów, przez prawodawcę krajowego.

Skarżąca zauważyła, że w przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak jest regulacji zobowiązującej przedsiębiorcę prowadzącego zakład do przekazywania informacji dotyczących ilości produktów wprowadzonych do zakładu. Opłaty o których mowa w art. 30 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej pobiera się za faktycznie sprawowany nadzór przez organy weterynaryjne w danym okresie rozliczeniowym, co oznacza, że podstawę do jej ustalenia nie powinny stanowić informacje przekazane przez przedsiębiorcę, a rzeczywiście dokonane czynności urzędowe. Tego typu czynności nie dokonano w sprawie.

Wskazano też, że do skargi załączono wystosowane w dniu 15 listopada 2022 r., a więc już po wydaniu skarżonej decyzji z 10 listopada 2022 r., pismo Głównego Lekarza Weterynarii. W piśmie z 15 listopada 2022 r. Główny Lekarz Weterynarii poinformował o stanowisku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazującym, że nie znajduje oparcia w przepisach prawa praktyka pobierania opłat za nadzór niezależnie czy były wykonywane czynności urzędowe. Minister wskazał bowiem, że zgodnie z art. 33 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, obowiązek poniesienia opłat aktualizuje się wyłącznie w przypadku faktycznego wykonania przez Inspekcję Weterynaryjną czynności urzędowych podlegających tej opłacie. Minister powołał także uzasadnienie do projektu ustawy z 23 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 2152). Pismem powyższym a co za tym idzie, przedstawioną w nim interpretacją z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie dysponował zatem organ odwoławczy, co organ ten potwierdził także w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Opłaty za czynności inspekcji weterynaryjnej stanowią należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, co oznacza, że charakter omawianych opłat przesądza o szczególnym trybie ich ustalania, bądź też określania, regulowanym art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.). Po myśli tego przepisu, do spraw dotyczących tego typu należności, nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Powyższe regulacje dają tym samym organom inspekcji weterynaryjnej materialnoprawną podstawę ustalenia opłat za czynności nadzoru weterynaryjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przyjęty w judykaturze pogląd, że gdy strona kwestionuje zasadność naliczenia opłat albo wysokość opłaty (a tak było w niniejszej sprawie), organ powinien wydać akt administracyjny, w którym określi podstawy prawne pobrania opłaty, jak i zasady jej wyliczenia, tak by strona miała zapewnione prawo skorzystania - w administracyjnym toku instancji - z wszelkich instytucji prawa procesowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 marca 2006 r., IV SA/Wa 1616/05 oraz postanowienie NSA z 20 sierpnia 2010 r., II OSK 948/10, CBOSA). Wobec tego prawidłowo organ odwoławczy wyjaśnił skarżącej mechanizm ustalania opłaty za nadzór weterynaryjny, który – w sytuacji, gdy strona kwestionuje zasadę i wysokość opłaty, do której uiszczenia została wezwana poprzez przekazanie jej stosownych rachunków do zapłaty, wiąże się z koniecznością ustalenia jej w drodze decyzji administracyjnej. Strona, zgodnie z powołanymi wyżej orzeczeniami, ma w ten sposób możliwość kontestowania tej opłaty.

W dalszej kolejności należy wskazać, że podstawę prawną naliczenia opłaty stanowił art. 31 ust. 1 pkt 6 lit. j) ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (dalej jako u.i.w.). Zryczałtowaną opłatę w wysokości za nadzór nad obróbką lub przetwórstwem ryb, skorupiaków, mięczaków i żab lub produktów pochodzących z ryb, skorupiaków, mięczaków i żab oraz nadzór nad wyładowywaniem produktów rybołówstwa ze statków przetwórni - przewiduje obowiązujące rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 lipca 2022 r. w sprawie stawek opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną (Dz. U. poz. 1672, w załączniku nr 1 pod poz. 17 – w zakresie odnoszącym się do jednej tony produktów wprowadzanych do zakładu lub wyładowywanych ze statku przetwórni – ryczałt wynoszący 3,86 zł/tonę).

Jak wskazano w załączonym do skargi piśmie Głównego Lekarza Weterynarii z 15 listopada 2022 r., z dniem 11 sierpnia 2022 r. weszły w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 lipca 2022 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną (Dz. U. poz. 1672) oraz ustawa z dnia 23 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1570), która nadała art. 30 ust. 1 pkt 6 lit. j następujące brzmienie: "Inspekcja pobiera opłaty w wysokości ustalonej zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 34 ust. 1, z tym że w przypadkach, w których mają zastosowanie podwyżki albo obniżki opłat przewidziane odpowiednio w ust. 5 i art. 32 ust. 1-5 - po zastosowaniu takich podwyżek albo obniżek – za nadzór nad: obróbką, przetwórstwem ryb, skorupiaków, mięczaków, żab lub produktów pochodzących z ryb, skorupiaków, mięczaków i żab oraz wyładowywaniem produktów rybołówstwa ze statków przetwórni". Ustawa z dnia 23 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej oraz niektórych innych ustaw w art. 1 pkt 32 nadała przy tym nowe brzmienie art. 30-34 ustawy zmienianej.

W toku sprawy, jak i w skardze, spółka podnosiła, że organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy - jedynie w oparciu o zestawienia przedstawione przez samą spółkę, jak również nie sporządził żadnego dokumentu urzędowego ze sprawowanego nadzoru, np. protokołu kontroli. Podnosiła również, że w sprawie winno znaleźć zastosowanie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin (...), zwane dalej rozporządzeniem w sprawie kontroli urzędowych (Dz. U.UE.L 2017.95.1), które nie przewiduje możliwości nakładania takich opłat. Sąd nie podziela argumentacji skargi w tym zakresie.

Należy wskazać, że w zakresie dotyczącym pobierania opłat za czynności, czy nadzór inspekcji weterynaryjnej poza przepisami samej ustawy regulującej zasady działania wyspecjalizowanej służby, jaką jest inspekcja weterynaryjna (i.w.), istotne są również i inne przepisy, w tym ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia z dnia 25 sierpnia 2006 r. (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 ze zm.). Zważyć bowiem należy, że inspekcja weterynaryjna powołana jest m.in. po to, aby chronić interes konsumenta związany z bezpieczeństwem żywności (poza innymi zadaniami wynikającymi z ustawy).

Zgodnie motywem 12 preambuły rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE.L 2002.31.1) w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności, konieczne jest uwzględnienie wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta, ponieważ każdy element może mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo żywności. Z kolei art. 3 pkt 17 tego rozporządzenia wskazuje definicję "produkcji podstawowej", w świetle której produkcja obejmuje również rybołówstwo. Ponadto art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 253 ze zm.) stanowi, że określenie produkcja oznacza co najmniej jedną z następujących czynności: pozyskiwanie, chów, wytwarzanie, oczyszczanie, rozbiór, przetwarzanie, pakowanie, przepakowywanie, przechowywanie lub transport. Powyższe przepisy wskazują na bardzo szerokie rozumienie procesu "produkcji", skoro ustawodawca użył zwrotu "co najmniej". Zdaniem Sądu, również obróbka, przetwórstwo produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowywanie ze statku przetwórni produktów rybołówstwa podlega nadzorowi i co za tym idzie - opłacie za ten nadzór. Czynności te podpadają pod poz. 29 omawianego załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia, zgodnie z którym opłata naliczana jest "za nadzór nad tymi czynnościami", a pobierana za jedną tonę tych produktów. Zwrócić należy uwagę, że obróbka, przetwórstwo, czy wyładowanie ze statków przetwórni produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury stanowią istotne etapy "produkcji" żywności w powołanym wyżej rozumieniu. Etapy tej produkcji zgodnie z powołanymi wyżej przepisami powinny być nadzorowane przez powołane do tego organy, a skoro nadzór ten został rzeczywiście wykonany, co znajduje odzwierciedlenie w wystawionych rachunkach, z których wynika ilość produktu, objętego nadzorem – rachunek [...] – 296,88 ton (za lipiec 2022 r.), których to ilości skarżąca nie kwestionuje, to nie można mówić o nałożeniu opłaty za ten nadzór bez podstawy prawnej.

Za niezasadne należało uznać wywody skarżącej, jakoby przepisy prawa europejskiego wykluczały możliwość nałożenia opłat za nadzór nad obróbką, przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowywaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa. Wbrew argumentacji skarżącej, przepisy rozporządzenia 2017/625 w sprawie kontroli urzędowych w kolejnych motywach preambuły nr 65-68 przewidują możliwość nakładania na podmioty prawa opłat za czynności urzędowego właściwych organów. W postanowieniach tych przewiduje się, że państwa członkowskie powinny zapewnić stałą dostępność odpowiednich zasobów finansowych pozwalających na zatrudnienie odpowiedniej liczby pracowników oraz należyte wyposażenie właściwych organów przeprowadzających kontrole urzędowe oraz inne czynności urzędowe. Chociaż to w głównej mierze podmioty są odpowiedzialne za zapewnienie, by prowadzona przez nie działalność była zgodna z prawodawstwem Unii dotyczącym łańcucha rolno-spożywczego, stosowany przez nie w tym celu system własnych kontroli należy uzupełnić specjalnym systemem kontroli urzędowych utrzymywanym przez każde państwo członkowskie w celu zapewnienia skutecznego nadzoru rynku w całym łańcuchu rolno-spożywczym. Taki system jest z natury złożony i wymagający pod względem zasobów, w związku z czym należy mu zapewnić stabilne zasoby do prowadzenia kontroli urzędowych w stopniu pozwalającym na zaspokajanie potrzeb w zakresie egzekwowania przepisów w każdym momencie. Aby ograniczyć zależność systemu kontroli urzędowych od finansów publicznych, właściwe organy powinny pobierać opłaty lub należności na pokrycie kosztów ponoszonych przez nie przy przeprowadzaniu kontroli urzędowych u niektórych podmiotów oraz z tytułu niektórych czynności, w przypadku których prawodawstwo Unii dotyczące łańcucha rolno-spożywczego wymaga rejestracji lub zatwierdzenia zgodnie z przepisami Unii dotyczącymi higieny żywności i pasz lub przepisami regulującymi kwestie zdrowia roślin. Opłaty lub należności należy również pobierać od podmiotów, aby zrekompensować koszty kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu wydania świadectwa lub poświadczenia urzędowego, a także koszty kontroli urzędowych przeprowadzanych przez właściwe organy w punktach kontroli granicznej. Opłaty lub należności powinny pokrywać koszty poniesione przez właściwe organy podczas przeprowadzania kontroli urzędowych, w tym koszty ogólne, nie powinny ich jednak przekraczać. Koszty ogólne mogą obejmować koszty wsparcia i koszty organizacyjne niezbędne do planowania i przeprowadzania kontroli urzędowych. Koszty takie należy obliczać na podstawie każdej konkretnej kontroli urzędowej lub na podstawie wszystkich kontroli urzędowych przeprowadzonych w określonym czasie. (...) Aby promować zachowywanie zgodności z prawodawstwem Unii przez wszystkie podmioty niezależnie od metody (opartej na faktycznych kosztach lub na stawce ryczałtowej) obranej przez poszczególne państwa członkowskie do obliczania opłat lub należności, w przypadku ich obliczania na podstawie ogólnych kosztów poniesionych przez właściwe organy w określonym czasie oraz nakładania ich na wszystkie podmioty niezależnie od tego, czy podlegają one kontroli urzędowej w okresie referencyjnym, te opłaty i należności należy obliczać w sposób nagradzający podmioty ze stałą pozytywną historią zgodności z prawodawstwem Unii dotyczącym łańcucha rolno-spożywczego. Finansowanie kontroli urzędowych z opłat lub należności pobieranych od podmiotów powinno być w pełni przejrzyste, aby umożliwić obywatelom i przedsiębiorstwom zrozumienie metod i danych stosowanych w celu ustalenia wysokości opłat lub należności. Zgodnie z art. 80 tego rozporządzenia państwa członkowskie mogą pobierać opłaty lub należności w celu pokrycia kosztów kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych inne niż opłaty i należności, o których mowa w art. 79, o ile nie jest to zakazane przepisami mającymi zastosowanie w obszarach regulowanych przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2. Powyższe przepisy zatem, wbrew argumentacji skargi, przewidują możliwość ustalania opłat za czynności kontrolne i urzędowe, w szczególności dopuszczając możliwość ustalenia ich w wysokości ryczałtowej, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Skoro skarżąca nie kwestionuje zgłoszenia właściwemu organowi wprowadzenia do zakładu, dokonania obróbki lub przetwórstwa w ilości 296,88 ton produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków w lipcu 2022 r., to brak jest podstaw do kwestionowania zasadności i wysokości ustalonej opłaty za nadzór weterynaryjny. W konsekwencji powołane przepisy rozporządzenia, jak zasadnie wskazał to organ odwoławczy, uzupełniają podstawę prawną wydanej decyzji. Sąd orzekający nie dopatrzył się przy tym uzasadnienia ku temu, by skierować pytania prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, nie podzielając wątpliwości strony skarżącej co do wykładni art. 80 rozporządzenia 2017/625. W tym zakresie sąd orzekający akceptuje zarazem stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 28 lipca 2004 r. o sygn. akt GSK 310/04, iż sąd nie jest związany wnioskiem strony postępowania o skierowanie w trybie prejudycjalnym pytania do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, a jego uwzględnienie jest kwestią uznaniową, pozostającą w sferze dyskrecjonalnej sądu.

W ocenie Sądu, niezasadna jest również argumentacja skarżącej, kwestionująca dopuszczalność pobrania opłaty za nadzór weterynaryjny w sytuacji braku dowodu przeprowadzenia czynności kontrolnych odzwierciedlonych w protokole kontroli. W ocenie Sądu "nadzór weterynaryjny", z którym wiąże się obowiązek opłatowy, jak to wskazał organ odwoławczy, należy rozumieć szeroko jako pewien ciąg czynności odnoszących się do określonego tonażu produktów, w odniesieniu do których organ weterynaryjny może podejmować lub podejmował czynności urzędowe, np. związane z pobieraniem próbek urzędowych, certyfikacją, czy wydawaniem zaświadczeń urzędowych, czy kontrolą. W istocie chodzi bowiem o fakt objęcia, czy też poddania określonych produktów kontrolą weterynaryjną. Zakres podejmowanych w stosunku do tych produktów czynności przez organy weterynarii w ramach tego nadzoru może być różny, co nie oznacza, że nie są one objęte tym nadzorem. Na gruncie tej problematyki wskazać należy na poglądy doktryny i orzecznictwa, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, a które sprowadzają się do akceptacji stanowiska, że w konkretnych okolicznościach "nadzór" nie musi wiązać się z konkretnymi czynnościami kontrolnymi, tym bardziej odzwierciedlonymi w protokole kontrolnym. Wątpliwości może wprawdzie budzić posłużenie się przez ustawodawcę w u.i.w. w art. 31 ust. 1 pkt 6 określeniem "nadzoru" nad określonymi sferami działalności podmiotów, jednak z istoty regulacji zarówno krajowych jak i europejskich wynika niewątpliwie, że chodzi tu w istocie o poddanie jej możliwości tego nadzoru. W tym też zakresie nie nastąpiła żadna zmiana jakościowa brzmienia przepisów prawa weterynaryjnego w 2022 r., a więc zarówno w treści rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 lipca 2022 r. w sprawie stawek opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, jak w ustawie o Inspekcji Weterynaryjnej w porównaniu z odnośnym rozporządzeniem z 2006 r., jak i w zakresie przepisów ustawowych (art. 30 sprzed ww. nowelizacji oraz art. 31 po nowelizacji z 23 czerwca 2022 r.). Brak jest więc podstaw ku temu, by zgodnie z oczekiwaniami skargi, obecnie inaczej interpretować analizowane przepisy wobec treści interpretacji Głównego Lekarza Weterynarii z 15 listopada 2022 r., która stanowi jedynie niewiążący pogląd tego organu.

W doktrynie (por. A. Serlikowska, Nadzorowany [w:] Opłaty i inne należności ustalane lub pobierane przez organy urzędowej kontroli żywności, Warszawa 2020) wskazuje się, że u.i.w. wprowadza pojęcie "podmiotów prowadzących działalność w obiektach nadzorowanych przez Inspekcję", co wiąże się bezpośrednio z czynnościami określonymi przez ustawodawcę mianem "nadzoru", za które ten organ pobiera opłaty określone w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy (m.in. miejsca gromadzenia, skupu lub sprzedaży zwierząt, targowiska, punkty odbioru mleka, statki rybackie, według brzmienia sprzed nowelizacji z czerwca 2022 r.). "W takim przypadku trudno nie zwrócić uwagi, że w istocie nadzór ten sprowadza się do dokonywania czynności kontrolnych. Dopiero wykrycie nieprawidłowości prowadzi do podjęcia przez te organy czynności władczej – nadzorczej. Przykładowo – posiadacz zwierząt jest zmuszony do poddania ich urzędowemu badaniu. Bez względu na to, czy się z tym zgadza czy nie, powinien na wezwanie udostępnić zwierzę do badania. W przeciwnym wypadku zostaną wobec niego uruchomione określone środki przymusu administracyjnego. Musi również uiścić opłaty administracyjne określone dla poszczególnych czynności zgodnie z normą ogólną zawartą w art. 30 u.i.w." Oznacza to, że rodzaj i zakres czynności w ramach nadzoru zależy od organu. W konkretnych okolicznościach organ może ich w ogóle nie podejmować wobec określonej partii produktów, co nie oznacza braku nadzoru, bowiem w istocie chodzi o stan "poddania stałej kontroli". W judykaturze w związku z tym aktualny jest pogląd, że bez znaczenia dla wymiaru opłaty pozostaje okoliczność, czy jakiekolwiek czynności podejmowane są w ramach tego ustawowego "nadzoru". Na gruncie zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.i.w. (według brzmienia przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 23 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej oraz niektórych innych ustaw), WSA w Lublinie w wyroku z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 822/11 (Lex 1112025) wskazał, że "o obowiązku uiszczenia przez przedsiębiorcę przedmiotowej opłaty decyduje już sam fakt wykonywania działalności, która opłacie takiej na mocy ustawy podlega. Wysokość tej należności, w przypadku działalności polegającej na przetwórstwie mięsa, ustalana jest natomiast jedynie na podstawie ilości produktu wprowadzonego do zakładu. Należy więc uznać, iż zakres czynności wykonywanych przez Inspekcję Weterynaryjną w ramach «sprawowanego nadzoru» pozostaje bez znaczenia zarówno dla samego powstania przedmiotowej należności, jak i dla jej wysokości". Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni akceptuje, uznając że zachowuje on aktualność również na gruncie analogicznej sytuacji, uregulowanej w art. 31 ust. 1 pkt 6 lit. j u.i.w. Stanowisko powyższe zostało zaakceptowane w orzecznictwie NSA, który w wyroku z 18 października 2013 r. (II OSK 1132/12, CBOSA) wskazał, że "(...) nie ma racji skarżąca kasacyjnie, iż brak było podstaw do naliczenia opłaty za nadzór weterynaryjny w sytuacji, gdy nadzór ten faktycznie nie był sprawowany przez inspekcję weterynaryjną. (...) nie wykonywanie żadnych czynności w ramach nadzoru przez organ do tego uprawniony nie zwalnia podmiotu zobowiązanego z obowiązku uiszczania wskazanych opłat. Ani ustawa o Inspekcji Weterynaryjnej, ani przepisy rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, nie zawierają definicji "nadzoru". Próbę zdefiniowania tego pojęcia podjął m.in. Trybunał Konstytucyjny, który w uchwale z dnia 5 października 1994 r. sygn. W 1/94 (Dz.U. 1994 r. Nr 113, poz. 551) przyjął, że "przez nadzór należy rozumieć określone procedury dające odpowiednim organom państwowym, wyposażonym w stosowne kompetencje, prawo korygowania działalności organu nadzorowanego. Podobnie "nadzór" określił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 marca 2012 r, w sprawie o sygn. akt I OSK 368/11 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl), w którym wskazuje się, iż nadzór stanowią działania polegające na ingerencji w zachowanie podmiotów w zakresie, w jakim podmioty te są piastunami tzw. imperium. Podobną definicję wskakuje Wikipedia, wolna encyklopedia, zgodnie z którą przez nadzór administracyjny należy rozumieć możliwość władczego ingerowania w działalność podmiotu nadzorowanego (http://pl.wikipedia.org)". Na gruncie przepisów prawa europejskiego bowiem opłaty i inne należności ustalane lub pobierane od nadzorowanych są "instrumentami ogólnymi, niesłużącymi pokryciu kosztów poniesionych w ramach kontroli urzędowych, do których nie mają zastosowania przepisy szczegółowe (...) określone przez prawodawcę unijnego" (por. A. Serlikowska, Nadzorowany [w:] Opłaty i inne należności ustalane lub pobierane przez organy urzędowej kontroli żywności, Warszawa 2020).

W odniesieniu do argumentacji dotyczącej zasadności nienaliczania opłat z uwagi na art. 33 u.i.w., Sąd nie podziela stanowiska wskazanego w załączonym do skargi piśmie Głównego Lekarza Weterynarii. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 1 pkt 4 u.i.w. ustawa ta określa zasady wykonywania zadań przez Inspekcję, w szczególności przeprowadzania kontroli, w tym kontroli urzędowych w rozumieniu art. 2 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (Dz. Urz. UE L 95 z 07.04.2017, str. 1, z późn. zm.( 2 )), zwanych dalej "kontrolami urzędowymi", oraz wykonywania innych czynności urzędowych w rozumieniu art. 2 ust. 2 tego rozporządzenia, zwanych dalej "innymi czynnościami urzędowymi". Z powyższego wynika zatem, że ustawa reguluje zasady wykonywania zadań, które jednak nie ograniczają się do "kontroli urzędowych" i "innych czynności urzędowych", o których mowa powyżej, a na co wskazuje określenie "w szczególności", a także treść art. 3 ust. 1 u.i.w. określającego zadania Inspekcji. Podkreślenia wymaga także, że ustawa wyraźnie odróżnia wymienione wśród tych zadań pojęcia "kontroli", "innych czynności urzędowych" i "nadzoru". Kierując się zaś dyrektywami wykładni przepisów prawa różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej). Z art. 31 ust. 1 u.i.w. wprost wynika, że Inspekcja pobiera opłaty zarówno za kontrole, w tym kontrole urzędowe, inne czynności urzędowe jak i nadzór. W ocenie Sądu zakres normy wynikającej z ww. przepisu nie może być ograniczany na podstawie art. 33 u.i.w., w którym uregulowano wyłącznie sposoby pobierania opłat, ani tym bardziej na podstawie uzasadnienia do projektu ustawy, o którym mowa w załączonym do skargi piśmie Głównego Lekarza Weterynarii. Przyjęcie stanowiska przedstawionego przez GIW prowadziłoby przy tym do uznania, że art. 31 ust. 1 pkt 6 lit. j) u.i.w. stanowi przepis zbędny, co byłoby sprzeczne z dyrektywą wykładni prawa, jaką jest założenie racjonalności prawodawcy.

Sąd nie znalazł przy tym uchybień wskazujących na naruszenie przez organy przepisów postępowania, w tym wskazanych w skardze, w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), skargę oddalił, bowiem podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszonym na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy na wniosek organu sformułowany w odpowiedzi na skargę, przy braku sprzeciwu strony skarżącej.