Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2535/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: 145 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D., M. B. i K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 176/22 w sprawie ze skargi J. J. i I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 listopada 2021 r., nr SKO.ZP/415/395/2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od A. D., M. B. i K. Z. na rzecz J. J. i I. J. solidarnie kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 6 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 176/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie"), po rozpoznaniu skargi J. J. i I. J. (dalej: "skarżący", "inwestorzy") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "Kolegium") z 12 listopada 2021 r., nr SKO.ZP/415/395/2021 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kolegium z 12 sierpnia 2021 r., nr SKO. ZP./415/221/2021 stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: "Prezydent") z 10 grudnia 2013 r., nr AU-2/6730.2/3017/2013, ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Nadbudowa, przebudowa, zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalno-usługowego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. D., M. B. i K. Z. (dalej: "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") poprzez błędne uwzględnienie skargi zamiast prawidłowego jej oddalenia, a to wskutek błędnej wykładni ww. norm prawnych polegającej na błędnym uznaniu, iż w sprawie w ogóle nie doszło do naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., bowiem konsekwencją każdej, nawet najdrobniejszej, zmiany koncepcji jest konieczność dokonania ponownej analizy terenu oraz ponownego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (nawet w sytuacji gdy wskutek dokonanych zmian wniosku treść projektu nie zmienia się co do treści i ustaleń), podczas gdy jedynie istotne zmiany wniosku, to jest takie, które wpływają na treść dotychczasowego, uzgodnionego negatywnie, projektu decyzji i jego ustaleń, powodują konieczność dokonania dodatkowej analizy terenu i ponownego uzgodnienia, co na gruncie niniejszej sprawy doprowadziło sąd I instancji do błędnego nie zastosowania art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy została wydana w oparciu o bezpodstawnie przeprowadzone (brak istotnych zmian w treści "nowego" projektu decyzji) przez organ prowadzący postępowanie ponowne uzgodnienie w zasadzie takiego samego projektu decyzji, co powoduje, że ww. decyzja obarczona jest wadą, która powinna prowadzić do stwierdzenia nieważności takiej decyzji,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędne uwzględnienie skargi zamiast prawidłowego jej oddalenia, a to wskutek dokonania błędnej wykładni ww. norm prawnych polegającej na błędnym uznaniu, iż uzgodnieniu z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (dalej: "MWKZ") podlega zarówno projekt decyzji jak i wniosek, w tym koncepcja projektowa opracowana przez inwestora, a ww. organ powinien ustosunkować się do tak zakreślonego przedmiotu sprawy, tj. do wniosku inwestora jak i projektu decyzji, odzwierciedlającego stanowisko Prezydenta co do planowanej inwestycji, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. norm prowadzi do wniosku, że MWKZ uzgadnia wyłącznie projekt decyzji o warunkach zabudowy (a nie wniosek lub koncepcje przedłożone przez inwestora) i tylko w oparciu o ten projekt decyduje czy zamierzenie jest dopuszczalne czy też nie, co z kolei na gruncie niniejszej sprawy doprowadziło sąd I instancji do błędnego nie zastosowania art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy została wydana w oparciu o wadliwe uzgodnienie organu współdziałającego bazujące nie tylko na projekcie decyzji o warunkach zabudowy lecz również, a wręcz przede wszystkim, na wniosku i koncepcji inwestora i tym samym obarczona jest wadą powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności,

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędne uwzględnienie skargi zamiast prawidłowego jej oddalenia, a to wskutek błędnej wykładni ww. norm prawnych polegającej na błędnym uznaniu, iż podstawę stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy może stanowić jedynie rażące naruszenie norm prawa materialnego stanowiących bezpośrednio podstawę materialnoprawną ww. decyzji (t.j. zgodnie z poglądem sądu I instancji naruszenia art. 59, 61 u.p.z.p. lub przepisów odrębnych, na podstawie odesłania zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p), a podstawą taką nie może być rażące naruszenie przepisów postępowania do których należy norma zawarta w art. 53 ust. 4 u.p.z.p, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. norm prawnych prowadzi do wniosku, że rażące naruszenie przepisów postępowania, w tym normy zawartej w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. (poprzez odesłanie z art. 64 ust 1 u.p.z.p.), które miało zasadniczy wypływ na prawidłowość zastosowania ww. przepisów prawa materialnego i legalność wydanej decyzji, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy,

4) w konsekwencji powyższego naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a to poprzez niewłaściwe uznanie przez sąd I instancji, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza rażąco prawa, podczas gdy przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wskutek opisanych w powyższych zarzutach naruszeniach, brak było jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i wydania korzystanej dla niego decyzji, a zachodziły podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, a co za tym idzie skarga powinna zostać oddalona w całości.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości; ewentualnie uchylenie w całości wyroku WSA w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

3. Pismem z 22 września 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną inwestorzy wnieśli o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

4.4. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza do zagadnienia, czy opisana wyżej decyzja Prezydenta z 10 grudnia 2013 r. ustalająca warunki zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skarżący kasacyjnie, a następnie Kolegium, uznali, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na wydanie w tej sprawie przez MWKZ dwóch, odmiennych co do rozstrzygnięcia, postanowień uzgodnieniowych dotyczących niezmienionego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony postanowieniem MWKZ z 21 listopada 2013 r., chociaż poprzednio ten sam organ odmówił uzgodnienia tego samego, co do parametrów projektu, postanowieniem z 20 sierpnia 2013 r. (utrzymanym w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z 28 kwietnia 2014 r. Zdaniem skarżących kasacyjnie, doszło do rażącego naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., albowiem Prezydent nie mógł ponownie wystąpić o dokonanie uzgodnienia nie zmieniając projektu decyzji o warunkach zabudowy, a przedłożenie do ponownego uzgodnienia dodatkowo innej koncepcji architektonicznej wraz z aneksowaną analizą urbanistyczną nie miało znaczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Krakowie zasadnie stwierdził, że sporna decyzja Prezydenta z 10 grudnia 2013 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

4.5. W sprawie niniejszej należy przede wszystkim przypomnieć, że przedmiotem postępowania nadzorczego nie były przywołane wyżej postanowienia organu współdziałającego, ale wyłącznie decyzja o warunkach zabudowy. Kwestia ewentualnego wydania tych postanowień w warunkach nieważności wykraczała zatem poza granice niniejszej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

4.6. Dalej trzeba wskazać, że system weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 751/20, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2023, 31 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (P 46/13, OTK-A 2015/5/62) stwierdzono, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 k.p.a.. Okoliczność ta wymaga w realiach niniejszej sprawy podkreślenia, albowiem istota zarzutów skarżących kasacyjnie pozostaje w ścisłym związku z działaniem organu uzgadniającego. Tymczasem zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Ustawodawca uznał zatem nawet całkowite pominięcie organu współdziałającego (art. 106 k.p.a. w zw. art. 53 ust. 4 u.p.z.p.) za wadę mogącą skutkować wyłącznie wznowieniem postępowania, a nie stwierdzeniem nieważności decyzji. Takie stanowisko ustawodawcy jest w pełni zrozumiałe, jeżeli uwzględni się okoliczność, że wady decyzji wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła (por. np. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 190/22, CBOSA). Można powiedzieć, że wady z art. 156 § 1 k.p.a. dotyczą zasadniczo fazy jurysdykcyjnej (etapu podejmowania rozstrzygnięcia), a nie fazy instrukcyjnej postępowania, obejmującej postępowanie wyjaśniające, w tym etap gromadzenia dowodów oraz uzyskiwanie wymaganych przez prawo uzgodnień oraz opinii. Reasumując, skoro nawet ewentualne zupełne pominięcie przez Prezydenta obowiązku uzyskania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z MWKZ mogłoby być uznane nie za wadę nieważnością, ale wadę skutkującą wznowieniem postępowania, to tym bardziej wydanie takiej decyzji po uzyskaniu pozytywnego ostatecznego postanowienia WMZK z 21 listopada 2013 r., nie może być traktowane jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z tego tylko powodu, że organ konserwatorski, działając w warunkach uznania administracyjnego, ocenił przedłożony mu projekt decyzji o warunkach zabudowy (wraz ze zmienioną koncepcją architektoniczną oraz aneksowaną analizą urbanistyczną) odmiennie niż we wcześniejszym, wówczas jeszcze nieostatecznym, postanowieniu tego organu z 20 sierpnia 2013 r.

4.7. W realiach niniejszej sprawy stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. było zatem bezzasadne już z uwagi na systemowe relacje zachodzące między przesłankami stanowiącymi podstawę wznowienia postępowania oraz podstawę stwierdzenia nieważności. Dodać jednak trzeba, że w sprawie jest okolicznością bezsporną, że postanowienie WMZK z 21 listopada 2013 r. miało charakter pozytywny, co z kolei umożliwiało wydanie Prezydentowi decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z projektem przedłożonym temu organowi do uzgodnienia. Innymi słowy, w realiach niniejszej sprawy nie można mówić o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy sprzecznej w swej treści w sposób oczywisty ze stanowiskiem organu powołanego do uzgodnienia projektu decyzji. Tym bardziej nie można mówić o oczywistej sprzeczności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). W skardze kasacyjnej nie wskazano zresztą, z jakim konkretnie przepisem odrębnym przedmiotowa decyzja Prezydenta jest niezgodna i na czym ta niezgodność miała polegać, a tym bardziej nie przeprowadzono wywodu, że naruszenie tego przepisu odrębnego miało, w realiach tej sprawy, charakter rażący. Należy przypomnieć, że jeżeli chodzi o warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), to nie chodzi tu o zgodność planowanego przedsięwzięcia z wszelkimi przepisami prawa, ale o zgodność z przepisami, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym ograniczenia w zabudowie, na danym terenie (por. np. wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1286/22 oraz wyrok NSA z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 535/21 - CBOSA). Dodać też trzeba, że ocena zgodności z prawem decyzji, również w trybie nadzorczym, następuje, zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.), według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania tej decyzji (por. np. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1690/22; CBOSA). W tym kontekście trzeba przypomnieć, że do podstawowych zasad postępowania administracyjnego należy zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Zasada ta stanowi jeden z przejawów realizacji na gruncie postępowania administracyjnego zasady pewności prawa i stabilności stosunków prawnych (art. 2 Konstytucji RP). Ostateczne decyzje administracyjne korzystają z waloru domniemania legalności tych aktów administracyjnych, a tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady. Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i wyłącznie z ważnych powodów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1286/22, CBOSA). Postępowanie nadzorcze nie może w szczególności przekształcić się w postępowanie odwoławcze, gdzie ocenie organu odwoławczego podlega całokształt okoliczności sprawy, a do uwzględnienia odwołania nie jest konieczne stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia prawa. Skarżący kasacyjnie, jak wynika z decyzji Prezydenta o warunkach zabudowy (s. 8 decyzji), byli zresztą stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i nie skorzystali wówczas z możliwości wniesienia odwołania.

4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.

4.9. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.