Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 467/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Dnia 5 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: sekr. sąd. Elżbieta Polody po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2024 roku sprawy z połączonych skarg M. C., P. C., K. G. i M. G. na uchwałę Rady Gminy Turek z dnia 20 czerwca 2002 r., nr XXXIV/217/02 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dotyczy ona działki nr ew. [...] położonej w miejscowości Kowale Księże, gm. Turek; II. oddala skargę wniesioną przez skarżących – M. C. i P. C.; III. zasądza od Rady Gminy Turek na rzecz skarżących – K. G. i M. G. – solidarnie kwotę 799 zł (słownie: siedmiuset dziewięćdziesięciu dziewięciu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga M. C., P. C., K. G. i M. G. (zwanych dalej łącznie "skarżącymi") na uchwałę nr XXXIV/217/02 Rady Gminy w Turku z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów pod zalesienie na obszarze Gminy Turek (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2002 r. Nr 102, poz. 2555 z późn. zm., zwanej dalej "uchwałą nr XXXIV/217/02"). Zaskarżona uchwała zapadła w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 28 grudnia 2000 r. Rada Gminy Turek (zwana dalej "Radą") podjęła uchwałę nr XXII/151/00 w sprawie przystąpienia do sporządzania zmian w planie zagospodarowania przestrzennego wybranych terenów na obszarze gminy Turek. Na podstawie tej uchwały, Zarząd Gminy Turek przystąpił do sporządzenia projektu planu miejscowego oraz do przeprowadzenia postępowania o uchwalenie tegoż planu.

Na sesji w dniu 20 czerwca 2002 r., Rada podjęła uchwałę nr XXXIV/217/02, która weszła w życie z dniem 13 sierpnia 2002 r., zgodnie z jej § 11. W związku z podjęciem uchwały nr XLVI/250/14 Rady Gminy Turek z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Turek dla wybranych terenów w obrębach: Obrzębin, Słodków Kolonia, Turkowice, Cisew (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2014 r. poz. 2612), uchwała nr XXXIV/217/02 doznała zmian. Prawomocnym wyrokiem z dnia 1 lutego 2018 r. o sygn. akt II SA/Po 475/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność ww. uchwały w zakresie, w jakim dotyczyła ona działki nr ew. [...], położonej w miejscowości Grabieniec.

Pismem z dnia 25 kwietnia 2023 r. skarżący – M. C. i P. C. – wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa. Wymienieni skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXXIV/217/02 w zakresie działki oznaczonej nr ew. [...] we wsi Grabieniec, gm. Turek. Podobnie uczynili skarżący – K. G. i M. G. – w piśmie z dnia 22 lutego 2023 r. Ta para skarżących wniosła o zmianę uchwały nr XXXIV/217/02 w zakresie działki nr ew. [...] położonej we wsi Kowale Księże, gm. Turek.

Uchwałą nr LIII/359/23 z dnia 6 marca 2023 r., Rada odmówiła uwzględniania wezwania wystosowanego przez skarżących – K. G. i M. G.. Z kolei uchwałą nr LV/369/23 z dnia 16 maja 2023 r. – odmówiono skarżącym – M. C. i P. C..

Skarżący – K. G. i M. G. – reprezentowani przez pełnomocnika – r. pr. K. P. – wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując uchwałę nr XXXIV/217/02 w zakresie, w jakim ta uchwała dotyczy działki nr ew. [...] położonej w miejscowości Kowale Księże, gm. Turek. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po [...]. Ci skarżący, jako właściciele działki, wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w jakim dotyczy ww. działki, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5, art. 10 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm., zwanej dalej "u.z.p."), która to ustawa obowiązywała do dnia 11 lipca 2003 r., pod rządami której podjęta została ta uchwała, poprzez uchwalenie planu miejscowego zmieniającego m. in. przeznaczenie działki skarżących z terenów upraw polowych, ogrodniczych i sadowniczych z dopuszczeniem zabudowy uzasadnionej potrzebami prowadzonego gospodarstwa rolnego, ogrodniczego lub innej produkcji rolnej na grunty przeznaczone do zalesienia bez podania w motywach podjętej uchwały jakimi wartościami, tj. potrzebami ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, czy też prawidłowego zagospodarowania zasobami przyrody oraz gruntów rolnych i leśnych, kierowała się Rada w planie miejscowym ustalając szczególne warunki zagospodarowania terenu, w tym zakaz budowy;

2) art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. polegający na niepowiadomieniu skarżących jako właścicieli nieruchomości objętej ustaleniami planu miejscowego o terminie wyłożenia projektu do publicznego wglądu, co spowodowało, iż nie nastąpił skutek w postaci powzięcia przez skarżących informacji o terminie wyłożenia projektu planu i możliwości wniesienia protestu i zarzutów, co w konsekwencji przyczyniło się do podjęcia zaskarżonej uchwały bez wniosku skarżących, bez ich wiedzy i zgody oraz wbrew ich interesom jako właścicieli gruntu;

3) art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 oraz art. 3 pkt 1 u.z.p. przez zignorowanie przez organ stanu faktycznego zagospodarowania nieruchomości i prawa własności skarżących;

4) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., zwanej dalej "k.c.") poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżących do części nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] na skutek uchwalenia planu miejscowego zaskarżoną uchwałą z naruszeniem procedury planistycznej, na skutek czego skarżący zostali pozbawieni możliwości dotychczasowego wykorzystania działki zgodnie z jej pierwotnym ówczesnym oraz aktualnym przeznaczaniem, tj. pod tereny upraw polowych, ogrodniczych, sadowniczych z dopuszczeniem zabudowy uzasadnionej potrzebami gospodarstwa rolnego, ogrodniczego lub innej produkcji rolniczej – RPm.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący – K. G. i M. G. – są właścicielami działki nr ew. [...] od dnia [...] marca 2002 r. Działka ta stała się ich własnością na mocy umowy darowizny, jaką zawarli z rodzicami skarżącego – M. i K. małż. G. . Od 1990 r. rzeczona działka, w myśl poprzedniego planu miejscowego, była objęta przeznaczeniem na uprawy polowe, ogrodnicze, sadownicze z dopuszczeniem zabudowy uzasadnionej potrzebami gospodarstwa rolnego, ogrodniczego lub innej produkcji rolniczej. Chcąc zakupić od sąsiadów kolejną działkę w 2023 r., aby zbudować na niej nowy dom, skarżący dowiedzieli się o uchwale nr XXXIV/217/02. Ta uchwała przewiduje, że działka należąca do skarżących jest przeznaczona pod zalesienie. W dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały, część działki skarżących była wykorzystywana na cele rolnicze, a wskazane byłoby zabudować działkę infrastrukturą niezbędną do prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Skarżący wywodzą, że taka zmiana, jaka nastąpiła w 2002 r. jest wbrew ich interesom. Skarżący nie mogą prawidłowo wykorzystywać swojej działki wespół z nową, którą zakupili, ponieważ nie da się właściwie rozwinąć gospodarstwa rolnego. Skarżący mają na względzie to, że w art. 1 ust. 2 u.z.p. mowa jest, iż należy uwzględniać prawo własności przy sprawowaniu polityki przestrzennej, a każdy, zgodnie z art. 3 u.z.p. ma prawo do zagospodarowania swojej działki. Skarżący uważają, że Rada nie dopełniła procedury planistycznej.

Zalesienie, a w związku z tym zakaz zabudowy, to rozwiązania szczególne, które mają na celu ochronę środowiska przyrodniczego. W sprawie uchwały nr XXXIV/217/02 zapadł wyrok o sygn. akt II SA/Po [...], w którym stwierdzono nieważność planu miejscowego dla działki nr ew. [...] w miejscowości Grabieniec. W tej sprawie uznano, że skoro właściciel nie występował o zalesienie swojej działki, niezasadnym było ze strony Rady przeznaczanie takiej działki na zalesienie, bowiem to naruszało prawo własności. W niniejszej sprawie, Sąd powinien, na podstawie art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, respektować ustalenia, jakie zapadły w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...].

Z treści § 2 ust. 3 uchwały nr XXXIV/217/02 wynika, że Rada przyjęła tereny do zalesienia na podstawie wniosków zainteresowanych. Skarżący nigdy nie składali takich wniosków, co dodatkowo uzasadnia konieczność uznania, że prawo własności doznało nadmiarowego ograniczenia.

W odpowiedzi na skargę złożoną przez skarżących – K. G. i M. G. – Rada, reprezentowana przez Wójta Gminy Turek (zwanego dalej "Wójtem"), wniosła o oddalenie skargi oraz o przeprowadzenie rozprawy sądowej. Wójt podniósł, że w aktach planistycznych znajduje się wniosek poprzedniego właściciela działki – M. G. – który wnioskował o zalesienie działki nr ew. [...] w miejscowości Kowale Księże. Wniosek poprzedniego właściciela, a także wezwania do udziału w procedurze planistycznej były kierowane w czasie, kiedy właścicielem był M. G.. M. G., jako ówczesny właściciel był także wzywany do udziału w postępowaniu planistycznym. Późniejsza zmiana właścicieli, o której Rada miała wiedzę od dnia 27 marca 2002 r., nie mogła mieć wpływu na ważność złożonego wniosku, jak i przeprowadzonej procedury. W momencie, w którym Wójt dowiedział się o zmianie właścicieli, wysłano już i doręczono M. G. wezwanie do udziału w ostatnim etapie postępowania planistycznego. Następne etapy były także publicznie ogłaszane w prasie. Poza tym, uchwała nr XXXIV/217/02 tylko w części obejmuje działkę skarżących.

Wójt dołączył do odpowiedzi na skargę fragment akt planistycznych, z których wynika, że M. G. złożył wniosek o zalesienie działki [...] w miejscowości Kowale Księże i to on odbierał korespondencję w toku postępowania planistycznego.

Skarżący – M. C. i P. C. – reprezentowani przez pełnomocnika – r. pr. K. P. – także wnieśli skargę na uchwałę nr XXXIV/217/02, domagając się z kolei stwierdzenia jej nieważności w części, w jakiej dotyczy działki nr ew. [...] w miejscowości Grabieniec, gm. Turek. Wcześniej wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa, jednakże bezskutecznie. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, jak w zdaniu poprzednim, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Skarga została z kolei zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po [...]. Skarżący podnieśli tożsame zarzuty jak skarżący – K. G. oraz M. G. – z wyłączeniem zarzutu nr [...]. Argumentacja drugiej ze skarg jest analogiczna, jak w przypadku pierwszej skargi.

W odpowiedzi na skargę złożoną przez skarżących – M. C. i P. C. – Wójt wniósł o jej oddalenie, a także o przeprowadzenie rozprawy sądowej. Wójt podniósł, że poprzednia właścicielka działki nr ew. [...] – E. C. – wnioskowała o zalesienie jej działki. I w tym przypadku wniosek o zalesienie nie został wycofany, a korespondencja w toku procedury planistycznej była odbierana przez E. C..

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2024 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył sprawy o sygn. akt II SA/Po [...] oraz II SA/Po [...] do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i tak prowadzone sprawy odtąd są prowadzone pod wspólną sygn. akt II SA/Po 467/23.

Na rozprawę w dniu 5 kwietnia 2024 r. nie stawił się nikt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga wniesiona przez skarżących – K. G. oraz M. G. – zasługiwała na uwzględnienie. Niezasadna zaś okazała się skarga wniesiona przez skarżących – M. C. oraz P. C..

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Rzeczona kontrola sądowa obejmuje między innymi zgodność z prawem aktów prawa miejscowego ustanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy jednak zaznaczyć, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa obowiązujące przed dniem 1 czerwca 2017 r., co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie kontroli działalności administracji publicznej (tu: organu jednostki samorządu terytorialnego), Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do tego, aby sprawując kontrolę nad zaskarżoną uchwałą, wziąć pod uwagę również i te kwestie, które nie zostały wyartykułowane w skardze, ale mają wpływ na ocenę zgodności uchwały z prawem.

Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem uchwały nr XXXIV/217/02, w której ustanowiono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pod zalesienie niektórych terenów w gminie Turek. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała nie odpowiada prawu w zakresie skargi złożonej przez skarżących – K. G. i M. G.. Ta sama uchwała odpowiada prawu w kontekście skargi złożonej przez skarżących – M. C. i P. C.. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Zanim Sąd przejdzie do omawiania istoty problematyki zaskarżonej uchwały oraz zarzutów skargi, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który – jak już wskazano powyżej – wpisuje się w kognicję sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Wniosek ten jest wywodzony przede wszystkim z tego, że uchwała nr XXXIV/217/02, która w swojej istocie ustanawia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyduje o przyszłym przeznaczeniu terenów objętych tym planem. Lokalny prawodawca władczo decyduje zatem czy, co i gdzie będzie mogło zostać zrealizowane w przyszłości na terenie objętym tym planem (M. Mączyński, Zasady ogólne planowania i zagospodarowania przestrzennego jako wyznacznik racjonalnej polityki przestrzennej [w:] Planowanie przestrzenne w miastach na prawach powiatu. Diagnoza problemu, pod. red. T. Mądrego i E. Topolnickiej, Poznań 2017, s. 139). Plan ten zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ponieważ odnosi się do każdorazowego inwestora, który będzie chciał w jakikolwiek sposób zagospodarować w przyszłości jakikolwiek teren objęty tym planem. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje sytuację prawną na przyszłość nieograniczonej grupy adresatów oznaczoną według cechy relewantnej, jaką jest bycie inwestorem podejmującym zamierzenie inwestycyjno-budowlane, w nieograniczonym czasowo zbiorze stanów faktycznych pojawiających się w przyszłości. Potwierdzeniem dotychczasowego wywodu jest brzmienie art. 7 u.z.p., zgodnie z którym: "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym." – aktem prawa miejscowego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 436/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poza tym należy zaznaczyć, że plan miejscowy odnosi się przede wszystkim do sytuacji prawnej gruntów objętych jego granicami. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje to, jak grunty objęte jego granicami będą mogły zostać w przyszłości zagospodarowane. Chociaż prawa i obowiązki wynikające z planu miejscowego wykonują podmioty posiadające tytuł prawnych do działek objętych planem, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje rzeczową stronę stosunków administracyjnoprawnych, gdyż nie odnosi się do sytuacji osobistej podmiotów prawa. Zatem, mając na względzie to, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wykonywanie praw lub obowiązków skierowanych do rzeczy nieruchomej, do której skarżący posiadają tytuł prawny, należy stwierdzić, że istotą materialnego stosunku administracyjnoprawnego zawiązanego na mocy zaskarżonej uchwały nie jest uprawnienie, ani obowiązek o charakterze osobistym, tylko rzeczowym. Rzeczowość praw i obowiązków podlega zarówno zbyciu jak i dziedziczeniu tak uniwersalnie, jak i singularnie (zob. K. Ziemski, Sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 1/2009, s. 9-10). Ta uwaga posłuży do dalszych rozważań Sądu, nad obydwiema skargami, bowiem działania poprzedników prawnych w stosunku do skarżących, będzie miało kluczowe znaczenie dla oceny skuteczności złożenia przez poprzedników wniosków o zalesienie ich działek objętych planem miejscowym.

Wartym przypomnienia jedynie jest fakt, że akt prawa miejscowego stanowi element źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, co wynika z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Drugą kwestią, jaka również musi zostać wyartykułowana jest to, że mając na względzie powołany już art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd jest zobowiązany do dokonania kontroli całokształtu sprawy. Obowiązek ten jest dodatkowo wzmocniony brzmieniem art. 27 ust. 1 u.z.p., który musi zostać uwzględniony przez Sąd z urzędu. Powołany przepis stanowi: "Naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Zacytowany przepis wymaga zatem, aby dla prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego planu miejscowego dokonano weryfikacji trybu jego sporządzania, a także właściwości rady gminy. Już teraz należy zasygnalizować sposób zredagowania zacytowanego przepisu, który wskazuje, że każde naruszenie trybu postępowania w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego powoduje sankcję nieważności uchwały (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 339/23, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 4194/01, dostępne w CBOSA).

Dalsze rozważania Sądu, dla zachowania przejrzystości wywodu, będą podzielone na dwie części. Pierwsza część będzie dotyczyć rozważań nad skargą skarżących – K. G. oraz M. G.. Druga część będzie odnosić się do skargi wniesionej przez skarżących – M. C. oraz P. C..

Rozpoczynając pierwszą część rozważań, należy stwierdzić, że po przeanalizowaniu akt planistycznych nadesłanych ze skargą oraz odpowiedzią na skargę, Sąd uznaje, iż procedura uchwalenia planu miejscowego została naruszona, co w świetle art. 27 ust. 1 u.z.p. przesądza już o nieważności zaskarżonej uchwały, oczywiście w graniach interesu prawnego skarżących – K. G. i M. G.. Ten wniosek jest poniekąd wywodzony z wyroku tut. Sądu o sygn. akt II SA/Po [...], jednakże nie wszystkie twierdzenia w nim podniesione dało się przenieść na grunt niniejszej sprawy.

W dniu 28 grudnia 2000 r. Rada podjęła tzw. uchwałę intencyjną, którą zainicjowała procedurę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba zaznaczyć, że impuls do wszczęcia tego postępowania został wywołany wezwaniem organu samorządu województwa do zwiększenia zalesienia gminy Turek, co następnie znalazło odzwierciedlenie w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Turek. Odtąd Zarząd Gminy Turek promował zalesianie poszczególnych działek i ogłosił możliwość zgłaszania się chętnych mieszkańców do przeznaczenia swoich działek pod zalesienie. Dobrowolność poddania się temu procesowi została zawarta nawet w treści zaskarżonej uchwały – § 2 ust. 3 uchwały nr XXXIV/217/02. Jak stanowi powołany przepis: "Projektowane zalesienie na wniosek właścicieli, ma charakter rozproszony i stanowi I etap realizacji poprawy lesistości gminy zgodnie z wytycznymi uchwalonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Turek". Zatem każdy zainteresowany mieszkaniec gminy Turek mógł zawnioskować o zalesienie jego działki. W ten sposób postąpił między innymi M. G., który był właścicielem działki nr ew. [...] położonej w miejscowości Kowale Księże. Po podjęciu uchwały intencyjnej przez Radę, M. G. złożył wniosek o zalesienie działki nr [...]. Jego wniosek został zarejestrowany przez Wójta i ujęty w wykazie wszystkich wniosków (k. [...] akt administracyjnych – wykaz wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego złożonych po ogłoszeniu w prawie informacji o przystąpieniu do sporządzenia planu). W dniu 6 marca 2002 r. doszło do zmiany w strukturze własnościowej działki nr ew. [...], bowiem w drodze aktu notarialnego doszło do zawarcia umowy darowizny pomiędzy M. i K. małż. G. a skarżącymi – K. i M. małż. G. (k. [...] i n. akt sądowych). W tym właśnie czasie Zarząd Gminy Turek prowadził postępowanie planistyczne i przystępował do zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p. Ten przepis stanowi o tym, że należy zawiadomić na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Korespondencja, o której mowa w ww. przepisie została nadana do wszystkich właścicieli działek zgłoszonych do zalesienia. Taka korespondencja została także wysłana do M. G., chociaż w dacie wysyłania korespondencji, Zarząd Gminy Turek nie mógł wiedzieć o zmianie właścicieli działki nr ew. [...]. O tej zmianie Zarząd Gminy Turek dowiedział się w dniu 27 marca 2002 r. W tym miejscu należy krytycznie odnieść się do stanowiska Wójta przedstawionego w odpowiedzi na skargę, że skarżący – K. G. i M. G. – mogli powziąć wiadomość o wyłożeniu projektu planu z ogłoszenia prasowego, które zresztą ukazało się w periodyku pn. "Echo Turku" w dniu 27 marca 2002 r. Wójt pozostaje w błędnym przekonaniu, ponieważ procedura planistyczna jasno wskazuje na osobny obowiązek publicznego ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu (dot. wszystkich mieszkańców gminy) i osobne zawiadomienie właścicieli tak (dot. najbardziej zainteresowanych), jak stanowi o tym art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. Są to normy ius cogens (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 314/19, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 1024/09, dostępne w CBOSA). Nie można było odstąpić od opisanej w art. 18 u.z.p. procedury. Ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od tej procedury i nie uznał, że późniejsze zawiadomienie właścicieli poprzez ogłoszenie może zastąpić wykonanie obowiązku z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p. Jest to dodatkowo uzasadnione tym, że art. 27 ust. 1 u.z.p. wiąże każde naruszenie przepisu art. 18 u.z.p. z sankcją nieważności planu miejscowego.

Warte powtórzenia jest to, że Zarząd Gminy Turek miał prawo nie wiedzieć o zmianie właściciela działki nr [...], ponieważ dopiero później miał możliwość zaznajomienia się z nadesłanym aktem notarialnym – umową darowizny. Jednakże dowiadując się o zmianie właścicieli w dniu 27 marca 2002 r., kiedy w "Echo Turku" publikowane było ogłoszenie o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu, przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 u.z.p. nie stały na przeszkodzie temu, aby po powzięciu wiadomości o zmianie właścicieli działki nr ew. [...], zawiadomić nowych właścicieli de iure pierwszy raz. Mając na uwadze to, że prawo własności było jedną z naczelnych wartości u.z.p. (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.z.p.), procedura planistyczna wymagała zawiadomienia wszystkich właścicieli. Zawiadomienie M. G. nie mogło wywołać zamierzonego skutku, jeżeli w momencie wysyłania zawiadomienia nie był już właścicielem działki nr ew. [...]. Należało uznać, że właściciele tej działki, od dnia [...] marca 2002 r. – skarżący – nie zostali zawiadomieni, a więc należało dopełnić obowiązku z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p. Dla powtórzenia, nieprzekonujący jest argument Wójta, że skarżący – K. G. i M. G. – mogli się dowiedzieć o procedurze planistycznej z lokalnej prasy, ponieważ dla właścicieli objętych planowanym aktem planistycznym, ustawodawca przewidział osobny sposób zawiadomienia, którego obligatoryjnie należało dopełnić.

Warte podkreślenia jest to, że zaniechanie ze strony Zarządu Gminy Turek doprowadziło do tego, że skarżący – K. G. i M. G. – nie mogli zająć stanowiska w stosunku do wniosku, jaki złożył poprzedni właściciel nieruchomości – M. G.. Powracając do wstępnych refleksji nad istotą praw i obowiązków materialnoprawnych wynikających z planu miejscowego, zmiana właścicieli działki nr ew. [...] nie wywarła wpływu na ważność złożonego wniosku, gdyż wniosek ten, mimo iż pochodził od M. G., to był aktem woli właściciela skierowanym do Rady w kontekście przeznaczenia nieruchomości w ramach projektowanego wówczas planu miejscowego. Innymi słowy, wniosek właściciela "zasadzał się" na działce i powinien zostać on rozpoznany albo wycofany. Sukcesja singularna, jaka nastąpiła na mocy umowy darowizny "nie odwołała tego wniosku".

Z pełnym przekonaniem należy stwierdzić, że zmiana właścicieli zaktualizowała wobec Zarządu Gminy Turek obowiązek informacyjny względem skarżących – K. G. i M. G.. Ci skarżący nie zostali powiadomieni o publicznym wyłożeniu projektu planu, a to zaś miało wpływ na ich interes prawny. Zaniechanie obowiązku informacyjnego sprawiło w konsekwencji, że skarżący nie stawili się na spotkanie, podczas którego można było jeszcze wycofać wnioski o zalesienie, co zresztą wielu mieszkańców gminy Turek uczyniło. Odebrano zatem skarżącym możliwość wypowiedzenia się na temat wniosku złożonego przez M. G., który miał następnie wywrzeć skutki wobec ich działki z uwagi na brzmienie § 2 ust. 3 uchwały nr XXXIV/217/02. Wskazany przepis szczególnie silnie koresponduje z przepisem art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym reguluje się w zależności od potrzeb szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Skoro inicjatywa uchwałodawcza nie pochodziła od Rady, mieszkańcom gminy Turek pozostawiono możliwość wnioskowania o zalesienie części swoich działek, to zaniechanie zastosowania przez Zarząd Gminy Turek przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p. w stosunku do skarżących – K. G. i M. G. – przeczy przepisowi § 2 ust. 3 uchwały nr XXXIV/217/02, a także nie stanowi szczególnych warunków uzasadniających ustanowienie zakazu zabudowy na terenach podlegających zalesieniu. Ustawodawca nakazywał w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.z.p., aby lokalny prawodawca przyjmował zakazy zabudowy, jeżeli istniały jakieś szczególnie uzasadnione okoliczności. Dobrowolność zalesienia działek nie mogła stanowić wystarczającej przesłanki do wprowadzenia takiej regulacji.

Skarżący – K. G. i M. G. – nie zostali powiadomieni o terminie publicznego wyłożenia projektu. W momencie wysyłania zawiadomienia do M. G., właścicielami działki nr ew. [...] byli ww. skarżący. Odkrywając ten fakt, Zarząd Gminy Turek powinien wezwać de iure pierwszy raz właścicieli działki nr [...]. "Uprawnienie do bycia zawiadamianym na etapie procedury planistycznej o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu ma charakter osobistego uprawnienia właściciela i nie podlega przeniesieniu na inne osoby czy to w drodze czynności inter vivos czy też mortis causa." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 791/10, dostępny w CBOSA). Z zacytowanego orzeczenia, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, wynika, że ilekroć zajdą zmiany w strukturze własnościowej nieruchomości, to aktualizuje się obowiązek informacyjny, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p., kiedy zarząd gminy jest na tym właśnie etapie postępowania planistycznego. Ujawnienie zmiany właścicieli działki nr [...] wymagało uwzględnienia tego faktu przy stosowaniu przez Zarząd Gminy Turek przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p. Podnieść należy, że nawet gdyby w mniemaniu Rady albo Zarządu Gminy Turek było to, że przecież korzystnie, według woli poprzedniego właściciela, przyjęto w planie miejscowym zalesienie działki nr ew. [...], to i tak nie zwalania to organu prowadzącego postępowanie planistyczne, aby zawiadomić nowych właścicieli o stanie rzeczy, jaki miał miejsce (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1359/06, dostępny w CBOSA). Jest to uzasadnione dodatkowo tym, że nowi właściciele mogli inaczej postrzegać bezpieczeństwo swojego interesu prawnego, niż poprzedni właściciel – M. G..

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny: "Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym dawała podmiotom, których uprawnienia naruszał wyłożony projekt planu środki jego zaskarżenia w postaci wnoszenia zarzutów na etapie uchwalania planu i nałożony w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a obowiązek powiadamiania o wyłożeniu projektu planu stanowił gwarancję zapewnienia tym podmiotom możliwości skorzystania z przysługujących, w tym zakresie uprawnień. Naruszenie procedury planistycznej polegające na niezachowaniu względem skarżącego wymagań wynikających z tego przepisu dawało podstawę do stwierdzenia nieważności wskazanej w sentencji wyroku części zaskarżonego aktu na gruncie uregulowań art. 27 ustawy." (wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 103/06, dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p. w stosunku do skarżących – K. G. i M. G.. Jest to zatem wystarczająca przesłanka do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 27 ust. 1 u.z.p. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dotyczy ona działki nr ew. [...] położonej w miejscowości Kowale Księże, gm. Turek (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego, w stosunku do skarżących – K. G. i M. G. – orzeczono od Rady, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd zasądził dla niego zwrot kosztów w wysokości 799 zł (pkt III sentencji wyroku).

Przechodząc do drugiej części uzasadnienia wyroku, w której Sąd odniesie się do skargi złożonej przez skarżących – M. C. i P. C. – należało stwierdzić niezasadność tej skargi. Argumentacja Sądu wynika z poniższych względów.

W latach 2000-2002, a więc w latach, kiedy wszczęto postępowanie planistyczne zwieńczone następnie uchwałą nr XXXIV/217/02, właścicielką działki nr ew. [...] położonej w miejscowości Grabieniec, gm. Turek, była nieprzerwanie E. C.. E. C., podobnie zresztą jak M. G., złożyła w piśmie z dnia 22 maja 2001 r. wniosek o zmianę przeznaczenia w planie miejscowym sposobu przeznaczenia jej działki z rolnej na zalesienie około 0,30 ha od strony zachodniej (k. [...] akt planistycznych). E. C. brała udział w postępowaniu planistycznym, bowiem wyraziła chęć zmiany zagospodarowania swojej działki. Co więcej, została skutecznie zawiadomiona o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego. Wobec E. C., został dopełniony obowiązek wynikający z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p. W aktach sprawy znajduje się bowiem zwrotne potwierdzenie odbioru (k. [...] akt planistycznych), na którym widnieje własnoręczny podpis E. C.. Zawiadomienie zostało jej doręczone w dniu 19 marca 2002 r. Na skutek tego zawiadomienia, E. C. nie zdecydowała się jednak na udział w spotkaniu zorganizowanym przez Zarząd Gminy Turek, po którym wielu z dotąd zainteresowanych zalesieniem swoich działek mieszkańców, zrezygnowało z tego zamiaru. E. C. nie wzięła udziału w tym spotkaniu, co potwierdza lista obecności dołączona do protokołu ze spotkania (k. [...] akt planistycznych), a do czego E. C. miała prawo. Organ zasadnie zatem uznał, że E. C. podtrzymuje swój wniosek o zalesienie jej działki, co odpowiada z kolei przepisowi § 2 ust. 3 uchwały nr XXXIV/217/02 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. To zaś musi oznaczać, że Rada postąpiła według oczekiwań E. C..

Skarżący – M. C. i P. C. – nabyli działkę E. C. w dniu [...] kwietnia 2017 r. w drodze umowy darowizny, co zostało potwierdzone aktem notarialnym (k. [...] akt sądowych). Oznacza to, że jako sukcesorzy singularni po E. C., którzy nie brali udziału w postępowaniu planistycznym, nie mogą już stawiać takich zarzutów, jak uczynili to chociażby skarżący – K. G. i M. G.. Wola E. C. została spełniona, a skarżący – M. C. i P. C. – są zobowiązani do respektowania tego, co uczyniła Rada z woli E. C..

Dla porządku dalszych rozważań, Sąd będzie dalej odnosić się do poszczególnych zarzutów, jakie zostały postawione w drugiej spośród wniesionych skarg. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5, art. 10 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 18 ust. 2 u.z.p. Wbrew temu, co uważają skarżący – M. C. i P. C. – Rada wyjaśniła motywy swojej decyzji. Zostały one zawarte w § 2 ust. 3 uchwały nr XXXIV/217/02 – wniosek zainteresowanych zalesieniem ich działek. Z uwagi na wezwanie Rady do zwiększenia zalesienia terenu gminy, wywołano miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i dano możliwość wszystkich mieszkańcom, aby zalesić ich działki. Procedura uchwalenia planu miejscowego w kontekście aktualnie omawianej skargi, jest całkowicie prawidłowo przeprowadzona. Sąd nie dopatrzył się żadnych uchybień w procedurze uchwalenia planu miejscowego. Zmiana przeznaczenia działki nr ew. [...] była podyktowana wolą E. C. – właścicielki tej działki przez cały okres trwania postępowania planistycznego. Ze względu właśnie na chęć zwiększenia lesistości terenów gminy, a więc potrzebę ochrony środowiska przyrodniczego, Rada zdecydowała się na ustanowienie terenów zalesienia, które są wyłączone spod zabudowy.

Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 oraz art. 3 pkt 1 u.z.p. Po pierwsze dlatego, że stan faktyczny, a więc stan zagospodarowania działki nie jest przesłanką do oceny legalności planu miejscowego. Po drugie, prawo własności E. C. zostało wzięte pod uwagę, ponieważ to właśnie ta osoba wnioskowała o zalesienie. Przypomnieć należy, że Rada wskazała na dobrowolność zgłaszania swoich działek pod zalesienie. W pewien sposób, E. C. skorzystała ze swojego prawa własności i podjęła decyzję o zalesieniu swojej działki, na co pozwolił jej plan miejscowy uchwalany z tego właśnie powodu. Nic nie odbyło się wbrew woli właścicielki działki. Wobec dochowania procedury planistycznej i zapewnienia E. C. uprawnień procesowych, w zakresie uchwalania planu miejscowego, z których ostatecznie nie skorzystała, nie da się skonstatować, iż uchwała nr XXXIV/217/02 jest nieważna w odniesieniu do działki nr ew. [...] (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 18/23, dostępny w CBOSA).

Przepis art. 140 k.c. również nie został naruszony. Uzasadnienie do ograniczenia prawa własności było w postaci oświadczenia woli E. C. o przeznaczeniu 0,30 ha jej działki pod zalesienie. E. C. uczestniczyła w postępowaniu planistycznym, a Rada podjęła uchwałę zgodną z zamysłem wnioskodawczyni. Konsekwencje decyzji E. C. muszą rozciągać się na obecnych właścicieli działki nr ew. [...], gdyż dla przypomnienia, prawa i obowiązki wynikające z planu miejscowego mają charakter rzeczowy, a sukcesja, jaka nastąpiła między E. C. a skarżącymi – M. C. i P. C. – miała charakter singularny.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi wniesionej przez skarżących – M. C. i P. C. – jak i jej samej. Kierując się wspomnianym już art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł żadnych podstaw, aby stwierdzić, że uchwała nr XXXIV/217/02 jest nieważna w kontekście skargi tychże skarżących. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę wniesioną przez skarżących – M. C. i P. C. (pkt II sentencji wyroku).