Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 231/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 40, art. 42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: par. 21 pkt 2
journal: Dz.U. 1975 nr 8 poz 48
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 442/19 w sprawie ze skargi M. L. C. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2019 r. nr 557/19 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 442/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi M. L. C. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2019 r. nr 557/19, w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szydłowcu nr 6/19 z dnia 27 lutego 2019 r. i zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. L. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie dostateczne podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz podstaw prawnych zaleconych organom działań w dalszym postępowaniu, w szczególności podstaw prawnych ustalania przez organy, cyt. "czy i jakim orzeczeniem zakończyło się postępowanie z wniosku (...) o nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie" w kontekście brzmienia art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. i zarzutów sformułowanych w pkt II poniżej;

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił:

1. naruszenie przepisu art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez przyjęcie, że istnieją podstawy do orzeczenia rozbiórki na podstawie tego przepisu z powodu braku posiadania przez inwestora prawa do terenu oraz poprzez uznanie, iż przepis ten nakłada na organy obowiązek badania posiadania przez inwestora prawa do terenu na którym zrealizowano obiekt w warunkach samowoli budowlanej;

2. naruszenie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez przyjęcie, że do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej konieczne jest wykazanie się przez inwestora prawem do terenu na którym zrealizowano inwestycję, podczas gdy warunkiem wydania takiego pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie zdatności do użytku zrealizowanego obiektu.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2023 r. M. L. C. wskazała, że w związku z zawartym porozumieniem pomiędzy nią a I. I. K. dalsze procedowanie w niniejszej sprawie stało się bezzasadne.

W odpowiedzi na wezwanie Przewodniczącego Wydziału II z dnia 19 stycznia 2023 r. do zajęcia stanowiska z uwagi na pismo procesowe M. L. C. z dnia 14 stycznia 2023 r., Mazowiecki WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 25 października 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 2 lutego 2023 r. Pouczono strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie dostateczne podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz podstaw prawnych zaleconych organom działań w dalszym postępowaniu, w szczególności podstaw prawnych ustalania przez organy, cyt. "czy i jakim orzeczeniem zakończyło się postępowanie z wniosku (...) o nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie" w kontekście brzmienia art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. i zarzutów sformułowanych w pkt II poniżej (tj. zarzutów materialnych).

Sąd pierwszej instancji, realizując dyspozycję art. 141 § 4 P.p.s.a., podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wymóg podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez Sąd stanowiska prawnego by wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z jego treści wynika jasne stanowisko Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Natomiast trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego, organy dopuściły się naruszenia art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., nie może być skutecznie kwestionowana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4405/21; wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1577/19).

Podobnie należy ocenić zawarty w opisie naruszenia zwrot "niedostateczne wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz podstaw prawnych zaleconych organom działań w dalszym postępowaniu, w szczególności ustalania przez organy, czy i jakim orzeczeniem zakończyło się postępowanie z wniosku o nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie".

Sąd pierwszej instancji jasno wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. konieczne jest badanie tytułu prawnego do nieruchomości na której zlokalizowany jest obiekt budowlany stanowiący samowolę budowlaną. Stwierdził nadto, że dopiero dokonanie takich ustaleń, a więc ustaleń dotyczących rezultatu postępowania o stwierdzenie nabycia własności przez zasiedzenie da podstawy do podjęcia decyzji o możliwości rozbiórki obiektu bądź jego legalizacji w trybie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.

Jest to kwestia materialna, w odniesieniu do której nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucać skutecznie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Odniesienie się od zarzutów materialnoprawnych rozpocząć można od odnotowania, że w zakresie konieczności badania przez organy nadzoru budowlanego prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były dwa odmienne poglądy. Zgodnie z pierwszym z nich, legalizacja samowoli budowlanej odbywająca się w trybie wspomnianych przepisów nie obejmowała badania prawa do gruntu. Wskazywano, że przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na podstawie ww. przepisów od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa. Nawiązując do zmian w ustawie – Prawo budowlane, argumentowano, że w obecnie obowiązującym art. 48 i 49b Prawa budowlanego ustawodawca wyraźnie wskazał, że organ prowadzący postępowanie legalizacyjne ma prawo żądać od inwestora przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i od tego uzależniać swoje rozstrzygnięcie. Nie ma jednak, według omawianego poglądu, podobnych postanowień w Prawie budowlanym z 1974 r. i nie można tu stosować obecnie obowiązujących przepisów przez analogię, tym bardziej, że dotyczy to nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - najdalej idącej sankcji administracyjnoprawnej w Prawie budowlanym (patrz: wyroki NSA: z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2330/14; z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1753/15).

Zgodnie z poglądem przeciwnym, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było uwzględnienie, na gruncie regulacji art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., kwestii tytułu prawnego do nieruchomości, na której samowolnie wzniesiono obiekt budowlany. Przepis wprawdzie nie formułuje w sposób tak wyraźny, jak to jest w aktualnym stanie prawnym, wymagania złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym niemniej zarówno przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane, jak i we wcześniejszym stanie prawnym nie ulegało wątpliwości, że organy były i w dalszym ciągu są zobowiązane ustalić prawo inwestora do terenu, na którym wzniesiono samowolnie obiekt budowlany (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2764/15).

Konieczność badania stosunków własnościowych postulowano w wyroku z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 759/96. Jak argumentowano, ratio legis przepisu art. 37 ust. 1 i 2 zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego, właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Jedną z ustaw ograniczających prawo własności, w tym także prawo własności nieruchomości, jest Prawo budowlane z 1974 r. Treść normy prawnej, zawartej w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nawiązuje do cytowanej wyżej treści art. 140 K.c., a także do normy zawartej w art. 144 K.c., nakazującej właścicielowi, przy wykonywaniu swego prawa, powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętna miarę.

Warto także podkreślić, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że odczytując treść art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nie można pomijać wymogu określonego w § 21 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Zgodnie z tym, przepisem, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć: odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Warunkiem legalnego rozpoczęcia i prowadzenia robot budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę było zatem, w świetle art. 28 ust. 1-4 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z § 21 pkt rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Samowolne wykonanie budowy na nieruchomości co do której inwestor nie posiadał prawa do dysponowania na cele budowlane, stanowiło zatem naruszenie prawa również w tym aspekcie.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, możliwe jest, jak to wskazano w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1724/21, przyjęcie poglądu uwzględniającego racje podnoszone na uzasadnienie obu przywołanych stanowisk. Przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na podstawie ww. przepisów od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa. Za niedopuszczalną można byłoby uznać jedynie taką wykładnię przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., która pozwalałaby na legalizację obiektu budowlanego osobie, która wybudowała go na cudzym gruncie nie posiadając do niego tytułu prawnego ani w dacie budowy, ani w dacie legalizacji.

Kontynuując wywód Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można - mając na uwadze podstawową zasadę konstytucyjną, jaką jest demokratyczne państwo prawne (art. 2 Konstytucji RP) - mówić o zdatności do użytku wykonanego obiektu lub o jego "niepowodowaniu niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia", jeżeli potencjalne uzdrowienie samowoli budowlanej miałoby zarazem naruszać czyjeś prawo własności (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2553/15). Nie oznacza to jednak, że przy ocenie występowania przesłanek przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego można przesądzić bezwzględnie, że jeżeli w dacie budowy inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to wskutek ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości przez właściciela i naruszenia jego prawa własności, następuje ziszczenie się przesłanki niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Tego rodzaju wykładnia nie znajduje uzasadnienia w treści art. 37 ust. 1 pkt 2 in fine, a ponadto nie powinna być stosowana z tego względu, że nie można przesądzić, iż legalizacja samowoli budowlanej zrealizowanej przez podmiot, który w dacie budowy nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, naruszałoby prawo własności właściciela nieruchomości, bez zbadania aktualnego na dzień orzekania przez organ nadzoru budowlanego stanu prawnego nieruchomości, na której zlokalizowany jest samowolnie wzniesiony obiekt budowlany. Przyjmując wykładnię przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., która zakłada badanie w toku postępowania legalizacyjnego tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowana jest samowola budowlana, to w sytuacji, w której inwestor samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego nie posiadał w dacie realizacji inwestycji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organy nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. powinny ustalić aktualną sytuację prawną inwestora (lub jego następcy prawnego) w stosunku do gruntu, na którym posadowiono samowolnie wzniesiony obiekt budowlany.

Konsekwencją utożsamienia przez skład orzekający w niniejszej sprawie swojego stanowiska z poglądem wyrażonym w przytoczonym wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1724/21, jest zaaprobowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji, w tej mierze w jakiej przyjęto, że wykonanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia stanowiło naruszenie prawa również z tego powodu, że inwestor naruszył konstytucyjnie i ustawowo chronione prawo własności osoby trzeciej.

Jednocześnie, doprecyzować należy, że ewentualne uzyskanie przez inwestora tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, na której wykonano samowolnie budynek gospodarczy, umożliwi, przy zachowaniu pozostałych przesłanek zawartych w art. 42 Prawa budowlanego, dopuszczenie do użytkowania obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji nie wyartykułował tego stanowiska wprost, ale pośrednio wyraził je wskazując na konieczność ustalenia, czy i jakim orzeczeniem zakończyło się postępowanie z wniosku I. i K. K. z udziałem M. L. C. o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.