Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 510/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 183 par. 2 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 195/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hali widowiskowo – sportowej przy szkole podstawowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 195/17, oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hali widowiskowo - sportowej przy szkole podstawowej.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta Trzebnicki decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - Gminie [...] pozwolenia na budowę inwestycji pn. hala widowiskowo - sportowa przy Szkole Podstawowej Nr 2 w. T. wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działkach o nr ewid.: [...], [...]/1 [...] obręb [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. Sp. z o.o. z siedzibą w. T.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Trzebnickiego. Przedstawiając stan sprawy, organ wskazał, że inwestycję zaplanowano na działkach nr [...] i [...]/1 [...] w. T. Przy czym dla terenu działki nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w. T. z dnia 15 kwietnia 2014 r., nr XLV/514/14. Natomiast w odniesieniu do części inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...]/1, wydana została decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji obejmującej budowę sali sportowej. Jednak w dniu 30 września 2016 r. Rada Miejska w. T. podjęła uchwałę nr XX/213/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu miasta [...] w rejonie ulic: [...], której ustalenia dotyczyły m.in. terenu inwestycji w części zlokalizowanej na działce nr [...]/1. Uchwała ta weszła w życie w dniu 28 października 2016 r. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że powoływana przez stronę w odwołaniu decyzja Starosty Trzebnickiego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]/13 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Gminie [...] pozwolenia na budowę dla innej inwestycji pn. "Miejsca postojowe dla samochodów osobowych wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia drogowego, na działkach nr [...]/1, [...] i [...]" została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Starosty Trzebnickiego z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], albowiem inwestor zrezygnował z zamiaru realizacji wskazanej w niej inwestycji. Z kolei Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2016 r.

Dokonane ustalenia oraz analiza całości akt sprawy pod kątem spełnienia przez projekt budowlany wymogów z art. 35 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy – Prawo budowlane spowodowały, że organ odwoławczy stwierdził, iż zaprojektowany budynek wraz z zagospodarowaniem terenu, pod względem funkcji i kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zgodny z przepisami obowiązujących - na terenie inwestycji - planów miejscowych. Organ wyjaśnił również, że w sytuacji, gdy w życie wszedł plan miejscowy (dotyczy to działki nr [...]/1), to ten akt, a nie decyzja o lokalizacji celu publicznego, staje się jedynym wyznacznikiem spełnienia przez inwestycję warunku art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Skutek ten jest niezależny od tego, czy orzeczono o wygaśnięciu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, czy też nie. Nie było zatem konieczności zawieszania postępowania odwoławczego z powyższej przyczyny. Wojewoda wskazał zatem, że skoro przedłożony projekt budowlany jest zgodny z planami miejscowymi i przepisami technicznymi, posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia oraz inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to w myśl art. 35 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane organ nie mógł odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w odwołaniu kwestii utwardzenia terenu działki nr [...]/1, jako realizacji decyzji Starosty Trzebnickiego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]/13, Wojewoda zauważył, że z pisma Burmistrza z dnia 22 kwietnia 2016 r. wynika, iż na terenie ww. działki wykonano prace polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu, w oparciu o przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane, co nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto, jak zauważył organ odwoławczy, w chwili wydawania przez organ pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, w obrocie prawnym nie funkcjonowała już żadna inna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła A. Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 października 2017 r. oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Jak zauważył Sąd w niniejszej sprawie zarzucono naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez niedopuszczalną w świetle uchwały Rady Miejskiej w. T. z dnia 15 kwietnia 2014 r., nr XLV/514/14, lokalizację parkingu na działce nr [...] dla 148 miejsc postojowych, a także niedopuszczalną lokalizację na działce nr [...]/1 hali widowiskowo-sportowej, podczas gdy w planie miejscowym przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w. T. z dnia 30 września 2016 r., nr XX/213/16, dopuszcza się wybudowanie wyłącznie hali sportowej. Zarzuty te Sąd uznał jednak za niezasadne wskazując, że z akt sprawy wynika, iż planowana inwestycja obejmuje teren dwóch dziełek nr [...]/1 i nr [...], przy czym w projekcie budowlanym na str. 20 w pkt. 8 wskazano, że budynek hali usytuowany będzie pośrodku działki nr [...]/1 i tylko w nieznacznym zakresie zachodzić będzie na działkę nr [...] (szczegółowe usytuowanie w projekcie zagospodarowania terenu). Tymczasem plan miejscowy z 2016 r. dla działki nr [...]/1 (1US) przewiduje jako przeznaczenie podstawowe "tereny sportu i rekreacji (Hala Sportowa)", natomiast jako przeznaczenie uzupełniające m.in. usługi kultury. Usytuowanie zatem na działce nr [...]/1 hali widowiskowo - sportowej Sąd uznał za zgodne z przeznaczeniem terenu oznaczonym symbolem 1US, gdyż mieści się w pojęciu "terenów sportu, rekreacji i usług kultury". Sąd podkreślił również, że interpretacja m.p.z.p. nie polega na jego wybiórczym odczytaniu lecz na całościowej ocenie norm planowych odnoszących się do terenu 1US. Z kolei działka nr [...], jak wskazał Sąd, objęta jest planem miejscowym z 2014 r., dla której ustalono następujące przeznaczenie: 1ZP/U (przeznaczenie podstawowe: zieleń urządzona, zabudowa usługowa z zakresu sportu i rekreacji), 2ZP/U (przeznaczenie podstawowe: zieleń urządzona, zabudowa usługowa z zakresu sportu i rekreacji; przeznaczenie uzupełniające: inna zabudowa usługowa) oraz 1U (przeznaczenie podstawowe: zabudowa usługowa z zakresu sportu i rekreacji (sala sportowo-widowiskowa). Usytuowanie więc niewielkiej części hali widowiskowo-sportowej na działce nr [...] w części oznaczonej symbolem 1U, Sąd uznał także za w pełni zgodne z powyższym planem miejscowym. Natomiast odnośnie usytuowania odpowiedniej ilości miejsc postojowych w obrębie inwestycji Sąd stwierdził, że wynika to z wymogu przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), zgodnie z którym zagospodarowując działkę budowlaną (w badanej sprawie to działki ewidencyjne nr [...] i [...]/1), należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Zdaniem Sądu brak było także podstaw do żądania od inwestora złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania działkami nr [...]/11 i [...]/17 na cele budowlane, skoro z zaskarżonej decyzji i projektu budowlanego wynika, że sporna inwestycja nie będzie realizowana na działkach sąsiednich, w tym na ww. działkach skarżącej. Jednocześnie Sąd zauważył, że inwestor oświadczenie takie złożył prawidłowo co do działek nr [...] i [...]/1, na których ma być realizowana inwestycja.

Ponadto Sąd za chybione uznał też zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, poprzez brak wystarczających danych niezbędnych do posadowienia muru oporowego na granicy działki nr [...]/1 i braku kompletności złożonego projektu budowlanego przez nie zamieszczenie w projekcie zagospodarowania terenu rzędnych wysokościowych i odległości ścian hali od granicy działki, bowiem projekt zagospodarowania terenu posiada zarówno naniesione rzędne terenu jak i naniesioną odległość hali od granicy z działką sąsiednią.

Sąd wskazał również, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było materialnoprawnych podstaw do przeprowadzenia oględzin działek nr [...] i [...]/1 i dopuszczenia opinii biegłego w celu ustalenia, czy Gmina [...] zrealizowała inwestycję objętą decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]/13, gdyż inwestor wystarczająco i wyczerpująco wyjaśnił wątpliwości strony skarżącej w tym zakresie, które nie budziły wątpliwości organów orzekających, a także Sąd nie dopatrzył się niejasności w przedmiocie złożonych wyjaśnień.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. Sp. z o.o. z siedzibą w. T. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane na skutek uznania, że inwestor – Gmina [...] nie był zobowiązany do złożenia oświadczeń o prawie do dysponowania na cele budowlane działkami ew. nr [...]/11 i [...]/17 [...], pozostającymi w użytkowaniu wieczystym skarżącej, w następstwie przyjęcia, że inwestycja pn. "Budowa hali widowiskowo – sportowej przy Szkole Podstawowej nr 2 w. T. wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną" nie będzie realizowana na tych działkach, podczas gdy zamiar lokalizacji muru oporowego wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...]/1 [...] wymusza prowadzenie prac budowlanych na ww. działkach skarżącej, co powoduje konieczność złożenia przez inwestora wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę oświadczenia o dysponowaniu nimi na cele budowlane,

b) art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w wyniku uznania, że złożony w niniejszej sprawie projekt budowlany dla przedmiotowej inwestycji posiada kompletny projekt zagospodarowania terenu, w sytuacji, gdy w projekcie tym nie zostały wskazane odległości projektowanego muru oporowego od budynku hali oraz rzędne wysokościowe tego muru,

c) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że zapisy projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji, przewidujące lokalizację na działce ewidencyjnej nr [...] [...] 148 miejsc postojowych, są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego mocą uchwały nr XLV/514/14 Rady Miejskiej w. T. z uwagi na konieczność zapewnienia realizowanej inwestycji odpowiedniej liczby miejsc postojowych, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisu prowadzi do wniosku, że projektowany sposób zagospodarowania działki nr [...] [...] nie odpowiada przepisom obowiązującego dla tej działki miejscowego planu zagospodarowania terenu, który nie przewiduje takiego sposobu jej zagospodarowania, zaś wymóg zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla realizowanego przedsięwzięcia nie może zmieniać ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

d) art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie zaszły podstawy do wydania decyzji o uchyleniu decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy rozbieżność w zakresie sposobu zagospodarowania działki nr [...]/1 [...] pomiędzy decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], a przepisami obowiązującego dla tej działki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w. T. z dnia 30 września 2016 r., nr XX/213/16 uzasadniała uprzednie uchylenie decyzji Burmistrza Gminy [...];

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, 8, 77 § 1 K.p.a. w wyniku uznania, że stwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszenie przez organ wyrażonych w tych przepisach zasad postępowania administracyjnego nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji nr [...], podczas gdy analiza postępowania prowadzonego przez organ dowodzi, że było ono prowadzone w sposób stronniczy, z pominięciem interesów skarżącej oraz doprowadziło do wydania orzeczenia opartego na pobieżnej, fragmentarycznej oraz wadliwej ocenie zebranego materiału dowodowego,

b) art. 80 K.p.a. w wyniku uznania przez Sąd, że organ prawidłowo ocenił wyjaśnienia inwestora – Gminy [...] w zakresie formułowanych przez skarżącą wątpliwości co do rzetelności oświadczenia złożonego przez Burmistrza Gminy [...] o niezrealizowaniu inwestycji pn. "Miejsca postojowe dla samochodów osobowych wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia drogowego na działkach nr ew. [...]/1 [...], [...] i [...] AM-11" i zasadnie nie przeprowadził dowodu z oględzin działki nr [...]/1 oraz nr [...] [...], podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności dokumentacja fotograficzna działki nr [...]/1 [...], przeczy rzetelności oświadczenia inwestora oraz uzasadnia przeprowadzenie wnioskowanego dowodu z oględzin nieruchomości,

c) art. 99 w zw. z art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w wyniku oddalenia wniosku skarżącej o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 10 października 2017 r., podczas gdy wniosek ten w pełni zasługiwał na uwzględnienie jako umotywowany ważną przyczyną uniemożliwiającą pełnomocnikowi skarżącej stawiennictwo na rozprawie,

d) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez ustalenie na podstawie fragmentarycznej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, że:

- wyjaśnienia inwestora co do rzetelności oświadczenia złożonego przez niego we wniosku z dnia 22 stycznia 2016 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty Trzebnickiego nr [...]/13 o pozwoleniu na budowę z uwagi na niezrealizowanie na działce nr [...]/1 [...] inwestycji wskazanej w tej decyzji, są wiarygodne i wyczerpujące w zakresie niezrealizowania tej inwestycji,

- brak było podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Trzebnickiego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] z uwagi na toczące się jednocześnie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Trzebnickiego z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Starosty Trzebnickiego nr [...]/13 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji pn.:" Miejsca postojowe dla samochodów osobowych wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia drogowego na działkach nr ew. [...]/1 [...], [...] i [...] AM-11", podczas gdy ogół zebranych w sprawie dowodów uprawdopodabnia formułowany przez skarżącą zarzut, że oświadczenie to pozostaje w sprzeczności ze stanem rzeczywistym oraz że toczące się na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Trzebnickiego z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, co obligowało organ do zawieszenia postępowania w sprawie;

3) na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. nieważność postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu z uwagi na prowadzenie tego postępowania pomimo śmierci strony – G.L. i niezgłoszenia ani niewskazania jej następców prawnych.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przewidzianych. Skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z: kopii aktu zgonu G.L., kopii wiadomości e-mailowej z dnia 30 listopada 2017 r. od wykonawcy spornej inwestycji do skarżącej, dokumentacji zdjęciowej działki nr [...]/1 [...], kopii wezwania WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 21[...]/17.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można dopatrzeć się zaistnienia nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, o jakiej mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną nieważność postępowania określoną w 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., upatruje w tym, że jedna ze stron – G.L. nie miała zdolności sądowej, bowiem zmarła w dniu 13 września 2016 r., a mimo tego jej następcy prawni nie brali udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że z art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. wynika, iż nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Nieważność postępowania na mocy art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. zaszłaby zatem, gdyby przed Sądem pierwszej instancji strona postępowania sądowoadministracyjnego nie miała zdolności sądowej lub procesowej lub nie była należycie reprezentowana. Zdaniem NSA bezspornym jest jednak, że taka sytuacja w niniejszej sprawie w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie miała miejsca. Jak wynika z informacji przekazanej przez skarżącą kasacyjnie, G.L. zmarła w dniu 13 września 2016 r., tj. pomiędzy wydaniem decyzji administracyjnej przez organ pierwszej instancji a wydaniem decyzji administracyjnej przez organ drugiej instancji, a zatem nie stała się ona uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Do postępowania sądowoadministracyjnego nie przystąpili również następcy prawni zmarłej, którzy mogli zgłosić swój udział w trybie art. 33 § 2 P.p.s.a. Wskazać także należy, że w aktach administracyjny sprawy brak jest dokumentu, który wskazywałby, że organ administracyjny posiadał wiedzę o zgonie uczestnika postępowania. Informacji takiej nie posiadał także Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok. A zatem kwestia braku udziału określonej osoby, nie będącej inwestorem, w postępowaniu administracyjnym może zostać skontrolowana jedynie w wyniku złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, do którego złożenia pozostają uprawnione jedynie osoby pozbawione takiego udziału. Tak więc za nietrafny uznać należy zarzut nieważności postępowania sądowego.

Odnosząc się następnie do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a., bowiem Sąd przepisów tych nie stosował. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekał na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonując kontroli decyzji administracyjnej Wojewody Dolnośląskiego wyłącznie w zakresie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia ww. przepisów. Organy orzekające w kontrolowanym postępowaniu wyjaśniły i zbadały w sposób wystarczający wszystkie istotne kwestie dla postępowania sprawdzającego, o którym mowa w art. 35 ustawy - Prawo budowlane. Wyjaśniły także powody, dla których uznały, że sporna inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych uchwałami Rady Miejskiej w. T. z dnia 15 kwietnia 2014 r., nr XLV/514/14 (dla terenu działki nr [...]) i z dnia 30 września 2016 r., nr XX/213/16 (dla terenu działki nr [...]/1) oraz normami i przepisami techniczno-budowlanymi, które Sąd pierwszej instancji w całości podzielił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo stwierdził również, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było materialnoprawnych podstaw do przeprowadzenia oględzin działek nr [...] i [...]/1 i dopuszczenia opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy Gmina [...] zrealizowała inwestycję objętą decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]/13. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem pismo Burmistrza Gminy [...] z dnia 22 kwietnia 2016 r. wyjaśniające, że w związku z planowanym innym zamierzeniem inwestycyjnym inwestor (Gmina [...]) odstąpiła od faktycznego wykonania prac budowlanych w oparciu o decyzję z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]/13. Na dowód powyższego przedłożono dziennik budowy nr 1324 tom I wydany dnia 14 sierpnia 2013 r., w którym brak jest jakichkolwiek wpisów dokumentujących wykonywanie prac budowlanych zgodnie z ww. decyzją. Jednocześnie Burmistrz Gminy [...] wyjaśnił, że na przedmiotowym miejscu wykonał faktycznie w oparciu o zgłoszenie roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu, które nie wymagały pozwolenia na budowę, tak aby mieszkańcy Gminy [...] przywożący dzieci do szkoły nie brodzili w błocie. Słusznie przyjęły zatem organy, co zaakceptował też Sąd pierwszej instancji, że wykonanie powyższych prac nie świadczy o realizacji zamierzenia budowlanego pn. "Budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia drogowego na działkach nr [...]/1 [...], nr [...], [...] [...] obręb [...]" objętego decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]/13. Ponadto wskazać należy, że ewentualne wątpliwości co do prawidłowości wykonanych przez inwestora prac na działce nr [...]/1 skarżąca może podnosić w odrębnym postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, które nie ma związku z niniejszym postępowaniem prowadzonym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hali widowiskowo - sportowej przy szkole podstawowej. Tym samym prawidłowo wskazano, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Trzebnickiego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] z uwagi na toczące się jednocześnie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Trzebnickiego z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Starosty Trzebnickiego nr [...]/13 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę objętej tą decyzją inwestycji. W rozpoznawanej sprawie nie doszło więc do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok na podstawie przesłanych wraz ze skargą akt sprawy i nie stwierdził aby zebrany materiał dowodowy był niewystarczający do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Brak było także podstaw do dopuszczenia wskazanych w skardze kasacyjnej dowodów, bowiem dokumenty te nie stanowią istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 99 w zw. z art. 109 P.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku pełnomocnika skarżącej Spółki o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 10 października 2017 r. Zauważyć bowiem należy, że w piśmie z dnia [...] września 2017 r., przekazanym do Sądu, pełnomocnik wskazał, że nie może uczestniczyć w rozprawie z uwagi na zaplanowany wcześniej urlop wypoczynkowy. Tak więc przeszkoda ta, choć znana Sądowi, nie stanowiła przeszkody, której strona czy też jej pełnomocnik nie mogli przezwyciężyć i ich stawiennictwo na rozprawie było niemożliwe. Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnictwo udzielone adwokatowi do reprezentowania skarżącej Spółki nie zawierało żadnych ograniczeń co do udzielania dalszych pełnomocnictw. Oznacza to, że adwokat miał możliwość ustanowienia substytuta procesowego, który mógł przygotować się do rozprawy i reprezentować Spółkę przed Sądem, zwłaszcza, że urlop, jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika, był zaplanowany wcześniej, a zawiadomienie o rozprawie wyznaczonej na 10 października 2017 r. pełnomocnik skarżącej odebrał w dniu 18 września 2017 r.

Przechodząc z kolei do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była ostateczna decyzja wydana przez Wojewodę Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. W ramach tego postępowania organ architektoniczno-budowlany w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że inwestycję pn. hala widowiskowo - sportowa przy Szkole Podstawowej Nr 2 w. T. wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną zaplanowano na terenie dwóch działek o nr ew. [...]/1 i [...] [...] obręb [...]. Wątpliwości nie budzi także fakt, że teren na którym ma być realizowana sporna inwestycja objęty jest ustaleniami dwóch miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w. T. z dnia 15 kwietnia 2014 r., nr XLV/514/14 (dla terenu działki nr [...]) i uchwała Rady Miejskiej w. T. z dnia 30 września 2016 r., nr XX/213/16 (dla terenu działki nr [...]/1)). Zgodnie z planem miejscowym z 2016 r. dla działki nr [...]/1 oznaczonej symbolem (1US) przewidziano przeznaczenie podstawowe: "tereny sportu i rekreacji (Hala Sportowa)", a jako przeznaczenie uzupełniające m.in. usługi kultury. Tak więc prawidłowo stwierdził organ, co podtrzymał też Sąd pierwszej instancji, że usytuowanie na działce nr [...]/1 hali widowiskowo-sportowej jest zgodne z przeznaczeniem terenu oznaczonym w planie miejscowym symbolem 1US. Natomiast dla działki nr [...] objętej planem miejscowym z 2014 r., ustalono następujące przeznaczenie: 1ZP/U (przeznaczenie podstawowe: zieleń urządzona, zabudowa usługowa z zakresu sportu i rekreacji), 2ZP/U (przeznaczenie podstawowe: zieleń urządzona, zabudowa usługowa z zakresu sportu i rekreacji; przeznaczenie uzupełniające: inna zabudowa usługowa) oraz 1U (przeznaczenie podstawowe: zabudowa usługowa z zakresu sportu i rekreacji (sala sportowo-widowiskowa). Usytuowanie zatem na działce nr [...] niewielkiej części hali widowiskowo-sportowej (na terenie oznaczonym symbolem 1U) oraz miejsc postojowych (na terenie oznaczonym symbolami 1ZP/U i 2ZP/U) jest w pełni zgodne z powyższym planem miejscowym. Szczegóły usytuowania poszczególnych obiektów objętych projektem na terenie obu działek zawarte są w projekcie zagospodarowania terenu oraz w projekcie budowlanym. Z projektu budowlanego wynika, że pod budowę hali wyznaczono działkę nr [...]/1 oraz fragment działki nr [...] przy ul. 3-go Maja w. T. Na terenie tym przewidziano budowę sali sportowej oraz zagospodarowanie terenu wokół niej w zakresie parkingów z dojazdami, dojść pieszych, oświetlenia, elementów małej architektury, zieleni oraz wskazanych instalacji zewnętrznych. Parking dla użytkowników sali przewidziano w części na działce nr [...]/1 oraz na sąsiedniej działce nr [...], przy czym na działce nr [...]/1 zaprojektowano 13 miejsc postojowych i zatokę autokarową, a na działce nr [...] zaprojektowano 148 miejsc postojowych, w tym 6 przystosowanych dla osób niepełnosprawnych, jak również zatoki umożliwiające chwilowe zatrzymanie się autokarów. Z powyższego wynika, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenia projektu budowlanego dla spornej inwestycji przewidujące lokalizację na działce nr [...], 148 miejsc postojowych są zgodne z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia 15 kwietnia 2014 r., nr XLV/514/14. Jak wskazano bowiem powyżej określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu działki nr [...] umożliwia lokalizację na niej zarówno hali widowiskowo – sportowej jak i miejsc postojowych związanych z tą inwestycją. Ponadto istotne jest również, co podkreślił także Sąd pierwszej instancji, że zaprojektowanie miejsc postojowych w obrębie inwestycji jest konsekwencją wymogu § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z tym przepisem zagospodarowując działkę budowlaną (w tym przypadku to działki ewidencyjne nr [...] i [...]/1), należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. A zatem konieczność zaprojektowania odpowiedniej ilości miejsc postojowych towarzyszy zawsze każdej inwestycji kubaturowej, stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy danej nieruchomości budowlanej.

Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, poprzez uznanie, że sporny projekt budowlany posiada kompletny projekt zagospodarowania terenu, podczas gdy w projekcie tym nie wskazano odległości projektowanego muru oporowego od budynku hali oraz rzędnych wysokościowych tego muru. Odnosząc się do powyższego podnieść należy, że projekt budowlany zawiera projekt zagospodarowania terenu sporządzony na aktualnej mapie obejmujący wszystkie dane wskazane w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Przy czym jak wynika z opisu technicznego projektu zagospodarowania terenu przy granicy działki z działką drogową, wzdłuż chodnika oraz przy granicy z działką nr [...]/17 zaprojektowano niewielkie uskoki terenu, zabezpieczone murkami oporowymi z balustradą. Wymiary projektowanego muru oporowego z naniesionymi odpowiednimi odległościami i rzędnymi wysokościowymi zawiera załączony do projektu budowlanego rysunek (karta 22a) "Mury oporowe i schody zewnętrzne". A zatem organ architektoniczno-budowlany prawidłowo uznał przedłożony projekt budowlany za kompletny i zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi.

W rozpoznawanej sprawie za nietrafny uznać należy też zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez brak zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane działkami nr [...]/11 i [...]/17 [...] pozostającymi w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Jak wynika bowiem z projektu budowlanego i planu zagospodarowana terenu, sporna inwestycja została zaplanowana wyłącznie na działkach ewidencyjnych nr [...]/1 i nr [...]. A zatem inwestor zobowiązany był do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jedynie w stosunku do działek objętych obszarem inwestycji i takie też oświadczenie zostało przez inwestora prawidłowo złożone co do działek nr [...]/1 i nr [...]. Natomiast działki skarżącej objęte zostały jedynie obszarem oddziaływania spornej inwestycji. Brak było więc podstaw do żądania od inwestora złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania działkami nr [...]/11 i [...]/17, skoro inwestycja ta nie będzie realizowana na tych działkach. Podnoszona natomiast przez skarżącą kasacyjnie okoliczność ewentualnego wejścia inwestora na teren jej działek w celu wykonania na działce nr [...]/1 przy granicy z działkami nr [...]/11 i [...]/17 murku oporowego w celu zabezpieczenia uskoku terenu nie rodzi po stronie inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania tymi działkami. Wejście na teren nieruchomości sąsiednich w celu wykonania określonych robót budowlanych objętych pozwoleniem budowlanym odbywa się bowiem w ramach odrębnej procedury określonej w art. 47 ustawy – Prawo budowlane.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że nie zaszły podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...]/1 [...], w sytuacji gdy dla tego terenu uchwalono plan miejscowy - uchwała Rady Miejskiej w. T. z dnia 30 września 2016 r., nr XX/213/16 – którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje sytuację, gdy ustalenia uchwalonego planu miejscowego są inne niż określone wcześniej w decyzji o warunkach zabudowy albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Tak więc w sytuacji, gdy ustalenia planu w sposób odmienny od wcześniej wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z wydanej wcześniej decyzji. Powyższe powoduje, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Stosownie bowiem do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dopiero w przypadku jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym ewentualna sprzeczność między uprzednio wydaną decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest istotna z punktu widzenia możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może nastąpić w odrębnym postępowaniu, w którym istotna jest ocena różnicy między postanowieniami planu a treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W związku z powyższym, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.