Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 153/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 148/21 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2021 r., nr 2/2021 w przedmiocie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowi i dodatkowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 148/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.T., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2021 r., nr 2/2021 oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 9 grudnia 2020 r., nr 3/2020 w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 21 listopada 2018 r. M.T., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji [...] o naliczenie i wypłatę różnicy w wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem go ze służby w Policji.

Komendant Miejski Policji [...], decyzją z dnia 9 grudnia 2020 r., nr 3/2020, powołując się na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej "ustawa o

szczególnych rozwiązaniach"), odmówił wnioskodawcy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy. Zdaniem organu, nadane art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji stosuje się do spraw wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Dlatego, w przypadku wnioskodawcy, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się wg mnożnika 1/30. W konsekwencji wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego do wysokości mnożnika 1/21 wnioskodawcy nie przysługuje.

Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 11 stycznia 2021 r., nr 2/2021, utrzymał w mocy decyzję z dnia 9 grudnia 2020 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wprowadzono nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji, wskazując, iż ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku. Do kwestii stosowania art. 115a ustawy o Policji odnosi się natomiast art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., tj. według mnożnika 1/30. Prawidłowo zatem organ I instancji, nie przyznał byłemu funkcjonariuszowi żądanego wyrównania ekwiwalentu w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2017 r.

Na powyższą decyzję wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, utrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podniósł, że spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi, czy organ odmawiając skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w odniesieniu do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. Sąd przypomniał, że wyrokiem tym, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał wyjaśnił, że ustawodawca przyznał policjantom prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, zaś wcześniejsza regulacja przewidywała 30 dni kalendarzowych. Tym samym kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, bowiem przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji. Skutkiem tego wyroku była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w Dzienniku Ustaw) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W momencie opublikowania wyroku Trybunału zostaje obalone domniemanie konstytucyjności normy prawnej, której dotyczy orzeczenie, a skutek uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od momentu jego wejścia w życie. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, co w niniejszej sprawie skutkuje, że współczynnik ułamkowy 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie może mieć zastosowania.

Na skutek wyroku Trybunału wymiar ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został zmieniony. Od dnia 1 października 2020 r., na mocy art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, art. 115a otrzymał nowe brzmienie. Jednakże w myśl art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przepis art. 115a w nowym brzmieniu stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Dokonując wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w oparciu o które podjęta została zaskarżona decyzja, Sąd pierwszej instancji, doszedł do przekonania, że w sprawie wystąpiła wtórna niekonstytucyjność normy odkodowanej z obu tych przepisów, bowiem pomimo zmiany stanu prawnego nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu, nie można zaakceptować jako realizującego skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego unormowania art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, który w odniesieniu do przysługującego funkcjonariuszowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. nakazuje stosować niekonstytucyjne zasady określone w poprzednio obowiązującym art. 115a ustawy o Policji, przy zastosowaniu zaniżonego przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia, zamiast prawidłowego wynoszącego 1/21, odpowiadającego wynagrodzeniu za jeden dzień roboczy. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że Trybunał wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą, świadczeniem ekwiwalentnym za niewykorzystany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Tym samym przyznał policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że wyinterpretowana przez organy z art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach norma prawna, która wobec należnego policjantom ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. nakazuje stosować zaniżony przelicznik 1/30, jest w świetle orzeczenia Trybunału, oczywiście niekonstytucyjna i jako taka nie może stanowić podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Podsumowując, organy obu instancji naruszyły art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez błędną wykładnię i zastosowanie normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ zastosuje się do oceny prawnej wynikającej z rozważań Sądu, zgodnie z którą art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie może stanowić przeszkody do zastosowania w sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., co oznacza, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego, odpowiadającego przelicznikowi 1/21.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 115 ustawy o Policji i z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w stanie prawnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ nie mógł, na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 1153 ustawy o Policji, zastosować przepisu powszechnie obowiązującego prawa, winien natomiast w granicach własnych kompetencji uznać brak domniemania konstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych

rozwiązaniach w zw. z art. 115 ustawy o Policji, a zatem, iż miał uprawnienia do pomięcia normy ustawowej, podczas gdy organy mają obowiązek swoje działania opierać się na zasadzie legalizmu, muszą stosować przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a w świetle istniejących przepisów, na dzień wydawania decyzji, winny stosować przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w świetle domniemania jej konstytucyjności;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1, art. 193 i art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP i art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przez błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na dokonaniu oceny konstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach z pominięciem wynikającego z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 do spraw wynikających z obowiązywania przepisu art. 115a ustawy o Policji sprzed nowelizacji ustawy o Policji w świetle braku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o zgodności z ustawą zasadniczą przepisu art. 9 ust. 1 ustawy szczególnych rozwiązaniach, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż nie ma podstaw do występowania, na podstawie art. 193 Konstytucji do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem prawnym w zakresie zbadania konstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, a tym samym nie jest zasadne wstrzymanie się z orzekaniem w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności wskazanego przepisu z ustawą zasadniczą;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż organy mają możliwość pominięcia wskazanych przepisów w zakresie ustalania prawa do przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i przyjęcia określonego czynnika mnożenia de facto niewskazanego w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, a ustalonego przez organ w oparciu o dość swobodną analizę treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji, art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym ww. przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym mu ustawą o szczególnych rozwiązaniach za okres sprzed 6 listopada 2018 r., podczas gdy uznanie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 częściowej niezgodności art. 115a ustawy o Policji z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP spowodowało konieczność wprowadzenia regulacji ustawowych i jedynie w tych granicach organ mógł orzec prawo do świadczenia z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej

instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji o wtórnej niekonstytucyjności części regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie jest prawidłowe, tym niemniej wyrok pomimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia odpowiada prawu, co ostatecznie przesądziło o konieczności oddalenia skargi kasacyjnej (art. 184 P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji oparł się bowiem wyłącznie na językowej wykładni zdania pierwszego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, nie dokonując analizy tego przepisu w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 tej ustawy, w tym treści jego zdania drugiego.

Na wstępie przypomnieć należy, że od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21, LEX nr 3146689). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału czy też zaistniałego po tej dacie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.

Po wydaniu wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Przepis art. 1 pkt 16 tej ustawy nadał nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji. Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulujący zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

W procesie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach fundamentalne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym: "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze".

W treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania.

Odwołanie się zatem przez ustawodawcę w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) uregulowań, które utraciły moc w następstwie wydania wskazanego wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz NSA, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału. Trybunał w motywach swojego wyroku z dnia 30 października 2018 r. stwierdził bowiem, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji". Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku w sprawie K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie daje zatem podstaw do przyjęcia wtórnej niekonstytucyjności norm wskazanych przez Sąd pierwszej instancji, a zatem i do odmowy ich stosowania z tego powodu. Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, z treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie wynika wniosek, że ustawodawca postanowił, że wobec policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli przed dniem 6 listopada 2018 r., zastosowanie ma art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją.

Jednakże nie do zaakceptowania jest również dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organu I i II instancji. Tym samym jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach.

Żądanie skarżącego powinno zatem zostać uwzględnione z zastosowaniem poprzednio obowiązującego art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. oraz treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Innymi słowy, wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą.

Z przedstawionych wyżej względów, nietrafnie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie zasady legalizmu wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, skoro Sąd, wskazując na art. 115a ustawy o Policji oraz art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, nakazał organom Policji dokonać wyliczenia i wypłaty skarżącemu należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy Policji uwzględnią wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili jego odejścia ze służby ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a wypłaconą przy odejściu ze służby powinna być skarżącemu wypłacona w ramach wyrównania wypłaconego świadczenia.