Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1492/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 145 § 1 pkt 1  lit c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1216/21 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dot. pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Gminę C. (powoływanej dalej również jako: "skarżąca", "Gmina") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (powoływanego dalej również jako: "Sąd I instancji", "WSA") z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1216/21, którym oddalono skargę ww. Gminy na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (powoływanego dalej jako: "Prezes Wód Polskich", "organ odwoławczy", organ II instancji") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. Burmistrz Gminy C. zwrócił się z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód cieku C. dla potrzeb istniejącego Zbiornika Wodnego "C." oraz zatwierdzenie instrukcji gospodarowania wodą, obsługi, utrzymania i eksploatacji Zbiornika Wodnego "C.".

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Starosta Powiatu B. udzielił Burmistrzowi Gminy C. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód cieku C. na potrzeby zbiornika wodnego "C." oraz stwierdził wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego z [...] marca 2004 r., nr [...].

W piśmie z dnia [...] maja 2018 r. Gmina C. złożyła do Prezesa Wód Polskich wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty Powiatu B. w części, w której udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód cieku C. na potrzeby Zbiornika Wodnego "C.", wskazując, że we wskazanej części decyzja ta rażąco narusza art. 37 pkt 1 w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, a więc jest obarczona wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (powoływany dalej również jako "organ I instancji") stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty Powiatu B. z [...] sierpnia 2014 r. w całości, jako skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie – zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.) – powoływanej dalej również jako "k.p.a."

Organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie z przesłanką nieważności decyzji w postaci braku podstawy prawnej do jej wydania nie mamy do czynienia. Analiza decyzji Starosty Powiatu B., nie pozwala też na stwierdzenie, że przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ I instancji podkreślił, że decyzja udzielała wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z treścią wniosku i załączników (operatu wodnoprawnego). Wnioskodawca nie zakwestionował w administracyjnym toku instancji tej treści pozwolenia wodnoprawnego, nie wniósł odwołania w ustawowym terminie, co oznacza, że treść wydanego pozwolenia była zgodna z treścią wniosku. Jak sam wnioskodawca przyznaje (w piśmie z dnia [...].01.2020r.), potrzeba stwierdzenia nieważności pojawiła się dopiero w momencie rozpoczęcia naliczania przez PGW Wody Polskie opłat za "nie mający miejsca pobór wód płynących do napełniania zbiornika". Jest to twierdzenie sprzeczne z treścią operatu wodnoprawnego, którego aktualność danych wnioskodawca potwierdził we wniosku z dnia [...] maja 2018 r. o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego wraz ze stwierdzeniem wygaśnięcia dotychczasowego w części, tj. w zakresie pkt. II ppkt. 1 i ppkt. 2. Powyższe fakty nie uzasadniają wydania przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Organ I instancji stwierdził jednocześnie, że wnioskodawca w toku postępowania nie udowodnił, by zaskarżona decyzja wywoływała istotne negatywne skutki gospodarcze lub społeczne - co jest niezbędnym czynnikiem dla uznania rażącego naruszenia prawa.

Jednakże analiza materiału dowodowego pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. doprowadziła organ I instancji do przekonania, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka z pkt. 4 - zaskarżona decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Organ I instancji stwierdził, że to Gminę C. należało uznać za stronę i to ona, a nie Burmistrz C., była stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ właściwy w sprawach gospodarowania wodami.

Od powyższej decyzji Gmina C. złożyła odwołanie podnosząc, że pomimo stwierdzenia nieważności całości decyzji organ I instancji powinien wskazać, że pozwolenie wodnoprawne wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa w części, w której udzielone zostało na szczególne korzystanie z wód cieku C. na potrzeby Zbiornika Wodnego "C.".

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Prezes Wód Polskich utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, że jakkolwiek organ I instancji postępowanie nieważnościowe prowadził na wniosek dotyczący części decyzji administracyjnej, natomiast rozstrzygnął co do jej całości, to wobec prawidłowości merytorycznych podstaw stwierdzenia nieważności, wskazanych przez organ I instancji, niezasadne byłoby zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, z tym że nieważność całej decyzji powinna być stwierdzona w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2, a nie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja skierowana do podmiotu niespełniającego wymogów art. 29 k.p.a. nie jest decyzją skierowaną do osoby niebędącej stroną w sprawie, lecz decyzją, która nie określa osoby adresata. Skoro dany podmiot nie ma w ogóle podmiotowości (zdolności prawnej ani zdolności do czynności prawnych) w postępowaniu administracyjnym, to nie sposób stwierdzić, że jest "osobą" w rozumieniu przepisów k.p.a. W takiej sytuacji decyzję należy potraktować, jako decyzję, która w ogóle nie określa strony (adresata), a zatem wydaną z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a., co stanowi kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy zgodził się przy tym z argumentacją organu I instancji, zgodnie z którą burmistrz może zostać wyposażony w podmiotowość prawną w przepisach szczególnych z racji wykonywania konkretnie określonej funkcji, jak chociażby w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z ustawą z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdzie uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem przyznane zostało zarządcy drogi, którym w odniesieniu do dróg gminnych jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Jednakże stwierdził, że pomimo, iż w treści operatu pojawia się informacja, że zakładem planującym korzystanie z wód jest Gmina C., z treści wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie wynika, by składający go Burmistrz Gminy C. działał w imieniu Gminy. Z zawiadomień informujących o przebiegu wynika, że organ prowadził postępowanie na wniosek Burmistrza Gminy C. Tak samo pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone Burmistrzowi Gminy C., bez wskazania, że działa on, jako reprezentant odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. W tej konkretnej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który przyznawałby burmistrzowi podmiotowość prawną. Będące przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego szczególne korzystanie z wód cieku C. dla potrzeb istniejącego Zbiornika Wodnego "C." realizowane jest, jako zadanie gminy.

Prezes Wód Polskich za bezzasadny uznał zarzut odwołania, jakoby decyzja organu I instancji była wadliwa, gdyż nie zostały wyszczególnione wszystkie możliwe podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu B. z [...] sierpnia 2014 r. Stwierdził, iż ustalenie, że postępowanie zostało w roku 2014 wszczęte na wniosek podmiotu nieuprawnionego, na skutek czego decyzja je kończąca nie zawiera adresata jest wystarczającą przesłanka do usunięcia jej, jako nieważnej z obrotu prawnego. Wszelkie zarzuty dotyczące nie dokonania wyczerpującej analizy decyzji Starosty Powiatu Białostockiego zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. nie mają wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż już tylko jedna przesłanka była wystarczająca do stwierdzenia nieważności ww. decyzji i tym samym usunięcia jej z obrotu prawnego. Każde kolejne wychwycone przez organ administracji rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji z [...] sierpnia 2014 r. prowadziłoby do wydania przez organ I instancji decyzji identycznej treści co rozstrzygnięcie z [...] listopada 2020 r.

Na powyższą decyzję Gmina C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez wydanie w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie było niezbędne dla ustalenia czy i jakimi innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. jest dotknięta decyzja Starosty Powiatu B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] poza stwierdzoną przez organ I instancji przesłanką wynikającą z art. 156 §1 pkt 4, która legła u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, co miało istotny, bezsprzeczny wpływ na wynik sprawy, bowiem niedopełnienie przez organ obowiązku wynikającego z zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. spowodowało brak merytorycznego rozpoznania i orzeczenia w kwestii badanej w postępowaniu przed organ I instancji - zarzucanego przez Gminę ukształtowania w decyzji Starosty jej praw i obowiązków w zakresie korzystania z wody (poboru wody) z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a).

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę Gmina wyjaśniła, że zgadzała się z samym rozstrzygnięciem organu I instancji, ale kwestionowała wskazane w uzasadnieniu stanowisko organu oraz podstawy takiego, a nie innego załatwienia sprawy zwłaszcza, że motywy rozstrzygnięcia miały wpływ na dalszą sytuację prawną strony w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oraz opłat za pobór wody. W sentencji orzeczenia organ I instancji nie orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - nie rozstrzygając zarzutów podnoszonych przez stronę, ograniczył się jedynie do wskazania w uzasadnieniu decyzji w sposób ułomny braku podstaw do orzeczenia zgodnie z żądaniem strony.

Skarżąca podniosła też, że organ II instancji odniósł się do okoliczności ustalonych przez organ I instancji i przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.pa., ale pominął rozważaną również przez organ I instancji kwestię (ze skutkiem negatywnym dla skarżącej) podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wskazywanych przez wnioskodawcę. Nie odniósł się też do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdzając jedynie, że wszelkie zarzuty dotyczące niewykonania wyczerpującej analizy decyzji Starosty Powiatu B. z [...] sierpnia 2014 r. zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. nie mają wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż już tylko jedna przesłanka była wystarczająca do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W ocenie skarżącej takie stanowisko organu II instancji dowodzi, że nie rozpoznał istoty sprawy w zakresie, w jakim postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zainicjowała Gmina. Skarżąca podkreśliła, że powtórne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy jest istotą i celem postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy rozpatrujący wniesione odwołanie, ma obowiązek dokonania powtórnego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) Wymieniony przepis nakłada na organ administracji obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w tym odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez strony postępowania (art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 127 i 138 k.p.a.). Wydanie zatem w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla rozpoznania sprawy, stanowiąc rażące naruszenie art. 15 k.p.a. miało równocześnie oczywisty i istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1216/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy.

W motywach uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie zaskarżyła rozstrzygnięcia sprawy organu II instancji co do jego meritum, ale kwestionuje uzasadnienie wydanej decyzji, wskazując na naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 7, 77 § 1, 80 i art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

WSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyn formalnoprawnych wówczas, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynikająca z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy" oznacza prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję (postanowienie) musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.

Sąd I instancji stwierdził zatem, że istotą rozpoznawanej sprawy jest to, czy poprzestanie Prezesa Wód Polskich na ustaleniu rażącego naruszenia przez Starostę Powiatu B. w decyzji z [...] sierpnia 2014 r. wyłącznie art. 107 § 1 w zw. z art. 29 k.p.a. i zaniechanie ustalania innych podstaw nieważności tejże decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wskazywanych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego), stanowi przesłankę uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

WSA wskazał, że sposób załatwienia sprawy (w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.) w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, polega na podjęciu przez organ meriti rozstrzygnięcia eliminującego z obrotu prawnego wadliwą decyzję, o odmowie stwierdzenia jej nieważności lub na stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wskazaniem okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził jej nieważności (art. 158 § 1 i § 2 k.p.a.). Tak też należy rozumieć "wynik sprawy", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Sąd I Instancji wyjaśnił, że jeżeli organ orzekający w postępowaniu nadzwyczajnym stwierdzi rażące naruszenie prawa, które nastąpiło przy wydawaniu kwestionowanej co do ważności decyzji, wówczas – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – stwierdza jej nieważność, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej (np. art. 37b ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, tekst. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351). Tym samym, wynikiem postępowania nadzwyczajnego jest stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji ostatecznej. To, że w rzeczywistości istnieją jeszcze inne, nieuwzględnione przez organ, przypadki rażącego naruszenia prawa, z powodu których można było stwierdzić nieważność decyzji jest okolicznością przemawiającą – jak słusznie zauważa skarżąca – za wadliwością uzasadnienia decyzji merytorycznej (art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.). Może też przemawiać za tym, że organ w postepowaniu nadzwyczajnym nienależycie stał na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) i dokonał subsumpcji prawnej nieuwzględniającej całości zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż organ nieważność kontrolowanej decyzji stwierdził.

W ocenie WSA skarżąca słusznie nie kwestionuje wskazanego przez Prezesa Wód Polskich rażącego naruszenia prawa - art. 107 § 1 w zw. z art. 29 k.p.a. Decyzja skierowana do podmiotu niespełniającego wymogów art. 29 k.p.a. – jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, kwestionując uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej - bez wątpienia nie jest decyzją skierowaną do osoby niebędącej stroną w sprawie, lecz decyzją, która nie określa osoby adresata. Skoro dany podmiot nie ma w ogóle podmiotowości (zdolności prawnej ani zdolności do czynności prawnych) w postępowaniu administracyjnym, to nie sposób stwierdzić, że jest "osobą" w rozumieniu przepisów k.p.a. W takiej sytuacji decyzję należałoby raczej potraktować, jako decyzję, która w ogóle nie określa strony (adresata), a zatem wydaną z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a., co stanowi kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zarzucane przez skarżącą uchybienia mogłyby być przesłanką do uchylenia przez sąd decyzji kończącej postepowanie nadzwyczajne, gdyby organ rozstrzygnął o odmowie stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Wówczas bowiem można skutecznie zarzucić organowi, że nie rozpoznał sprawy w całości przez zaniechanie rozpatrzenia wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., a takie zaniechanie organu mogłoby rzeczywiście mieć potencjalny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu I instancji analiza akt sprawy nie potwierdziła zarzutu naruszenia przez organ "art. 9 w związku z art. 79a k.p.a." (jak należy rozumieć § 1 tego artykułu). Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W tej bowiem sprawie decyzja wydana przez organ była zgodna z żądaniem strony. Odniesienie się przez skarżącą "do stwierdzenia organu, iż skarżący nie uzasadnił, że decyzja wywołała negatywne skutki gospodarcze lub społeczne" – wobec zaskarżenia do Sądu wyłącznie decyzji Prezesa Wód Polskich – Sąd I Instancji wskazał, że organ odwoławczy tak nie stwierdził. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że stwierdził on nieważność decyzji Starosty z przyczyn innych, niż wskazał organ I instancji.

Zdaniem WSA organy obu instancji nie naruszyły obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a., gdyż w tej sprawie nie powstały takie okoliczności faktyczne lub prawne, które – w świetle złożonego wniosku – mogłyby być stronie nieznane. Nieuzasadnione jest zaś oczekiwanie skarżącej, żeby organ informował ją o przyszłych motywach decyzji jeszcze przed jej wydaniem.

W ocenie WSA Prezes Wód Polskich wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył też art. 15 k.p.a. Przeprowadził bowiem ab initio postępowanie i poczynił w nim własne, odmienne od pierwszoinstancyjnych, ustalenia i odmiennie od tego organu wskazał podstawę prawną nieważności decyzji Starosty. Tym samym zasada dwuinstancyjności nie doznała naruszenia.

Sąd I instancji podkreślił, że zarówno decyzja organu I jak i II instancji eliminowała z obrotu prawnego decyzję Starosty Powiatu B. o pozwoleniu wodnoprawnym ze skutkiem ex tunc. W żaden natomiast sposób nie kształtowała obowiązków i praw Gminy, w tym do "korzystania z wody (poboru wody) z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.)". Nota bene, nie stanowi o tym wskazany przez skarżącą art. 156 § 1 pkt 4, ale przyjęty przez organ II instancji prawidłowo art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skutkiem decyzji stwierdzającej nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej jest powrót do stanu prawnego sprzed wydania nieważnej decyzji, a nie nowe ukształtowanie praw i obowiązków podmiotu. Ponadto, nie treść uzasadnienia decyzji kształtować może prawa i obowiązki, ale treść jej rozstrzygnięcia.

WSA za poprawne uznał zatem stanowisko Prezesa Wód Polskich, że "ustalenie, że postępowanie zostało w roku 2014 wszczęte na wniosek podmiotu nieuprawnionego, na skutek czego decyzja je kończąca nie zawiera adresata jest wystarczającą przesłanka do usunięcia jej, jako nieważnej z obrotu prawnego. Stwierdził, że wszelkie zarzuty dotyczące nie dokonania wyczerpującej analizy decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. nie mają wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż już tylko jedna przesłanka była wystarczająca do stwierdzenia nieważności ww. decyzji i tym samym usunięcia jej z obrotu prawnego. Każde kolejne wychwycone przez organ administracji rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. prowadziłoby do wydania przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku PGW WP decyzji identycznej treści co rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2020 r."

Od powyższego wyroku Gmina, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania polegające na błędnej wykładni i w rezultacie niezastosowaniu art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Nr [...] z dnia [...].05.2021r. Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sytuacji, w której decyzje organów administracji wydane zostały z naruszeniem art. 104 § 1 § 2, art. 158 § 1, art. 107 § 1 pkt 4, pkt 5, art. 156 oraz art. 127, art. 138, art. 15 k.p.a. a wskazane uchybienia, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dostrzeżenie tych błędów prawnych w decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi.

Wobec powyższego Gmina wniosła o: uchylenie w całości wyroku WSA oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W ocenie Gminy z naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. polega na tym, że Sąd I instancji akceptuje i nie uchyla decyzji wydanych z naruszeniem prawa. Zgodnie ze wskazywanym przez Sąd przepisem art. 158 § 1 i § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że organ administracji publicznej rozstrzyga w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydając decyzję, tzn. wydaje decyzję stwierdzającą nieważność, decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa albo decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności. Jeżeli zatem w sprawie zachodzi więcej niż jedna podstawa stwierdzenia nieważności decyzji od organu I instancji należało oczekiwać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (art 158 § 1, art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) w zakresie zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. W praktyce w odniesieniu do zaskarżonej decyzji organu I instancji powinno to przybrać postać stwierdzenia nieważności decyzji zarówno z przyczyny przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jak i w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. lub stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn przewidzianych art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a wskazywanych przez stronę. Zdaniem skarżącej podobnie merytorycznego zbadania w tym zakresie rozstrzygnięcia organu I instancji należało oczekiwać od organu odwoławczego. Organ odwoławczy nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku ponownego całościowego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy (art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 i 138 k.p.a.). Obowiązek dokonania powtórnego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ rozpatrujący odwołanie wynika tez z zasady dwuinstancyjności postępowania (15 k.p.a.). Skarżąca stwierdziła jednocześnie, że obraża wskazane w skardze przepisy stwierdzenie Sądu, że zarzucane przez skarżącą uchybienia mogły by być przesłanką do uchylenia decyzji kończącej postępowanie nadzwyczajne gdyby organ rozstrzygnął o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w kontrolowanej sprawie. W praktyce bowiem orzeczenie Sądu oznacza akceptację zjawiska - ucieczki od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w sposób jaki przewidują to wskazane przepisy k.p.a.

Skarżąca podniosła, że Sąd I instancji błędnie utożsamia "wynik sprawy" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. odnosząc to sformułowanie jedynie do tej części sentencji decyzji, która w przedmiotowej sprawie stwierdza nieważność decyzji, a pomijając konieczną i adekwatną do wyniku postępowania podstawę prawną rozstrzygnięcia, która powinna być powiązana z rozpoznaniem żądania strony opartego o art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W konsekwencji stanowisko Sądu ignorujące fakt, że organy obydwu instancji nie rozstrzygnęły sprawy w granicach żądania strony w konsekwencji pozbawia skarżącą prawa do sądu (art.45 Konstytucji) w znaczeniu jako prawo każdego do obrony jego praw podmiotowych na drodze postępowania sądowego, które charakteryzują odpowiednie gwarancje procesowe.

Skarżąca nie akceptuje tezy wynikającej z zaskarżonego orzeczenia, że nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji inne nieuwzględnione przez organ przypadki rażącego naruszenia prawa z powodu, których również można było stwierdzić nieważność decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, o którym mowa w art. 104 § 1, § 2 k.p.a. odnosi się do sposobu ukształtowania sytuacji prawnej podmiotu administrowanego, na podstawie umocowania zawartego w administracyjnym prawie. Jeżeli decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o całości wniosku strony, który był podstawą wszczęcia postępowania, a brak jest podstaw do stwierdzenia, że jest to decyzja częściowa przewidująca wydanie odrębnej decyzji dla części nierozstrzygniętej, to należy stwierdzić, że została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisu art. 104 k.p.a. Skoro zaś w tej sprawie organy obydwu instancji nie rozstrzygnęły sprawy w zakresie żądania strony jakim było stwierdzenie nieważności decyzji z powodu zarzucanego przez nią naruszenia prawa błędna jest dalsza konstatacja Sądu, ze wskazywane przez skarżącą naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w żaden sposób nie maja wpływu na treść rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji ponieważ organy administracji w istocie nie rozpoznały i nie rozstrzygnęły istoty sprawy w zakresie w jakim postępowanie zainicjowała skarżąca Gmina. W rezultacie Sąd niewłaściwie też ocenił, że nie miała wpływu na wynik sprawy administracyjnej zarzucana wadliwość uzasadnienia decyzji merytorycznej (art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.) a także naruszenie przez organ odwoławczy zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) i związana z tym wadliwość w ocenie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Skarżąca podkreśliła, iż nie kwestionuje, że wskazana w rozstrzygnięciu przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji jest wystarczającą podstawą do usunięcia jej z obrotu prawnego. Problemem jest to, że organy obydwu instancji nie rozstrzygnęły sprawy w zakresie żądania strony jakim było stwierdzenie nieważności decyzji z powodu zarzucanego przez nią naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Chodzi o to, że wbrew art. 104 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej załatwiły sprawę poprzez wydanie decyzji, nie rozstrzygając całości istoty sprawy. Brak jest opartego na przepisach prawa administracyjnego rozstrzygnięcia określającego sytuację prawną strony w dotyczącego podnoszonego przez nią zarzutu wydania decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...].08.2014r., znak [...] w zakresie pkt. II.2 udzielającego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody do napełniania Zbiornika Wodnego "C." z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca stwierdziła, że nie przekonuje jej argumentacja organów podzielona przez Sąd, że kolejne wychwycone przez organ administracji rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji przez Starostę prowadziłoby do wydania identycznego w treści rozstrzygnięcia. Wskazała, że po pierwsze argumentacja taka godzi w art. 156 k.p.a. albowiem przepis ten zawiera zróżnicowane przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i każdej z nich musiałoby odpowiadać adekwatne (a nie takie samo) uzasadnienie i sentencja decyzji ze wskazaniem odpowiedniej podstawy prawnej. Po drugie zaś, Sąd nie odpowiedział na pytanie dlaczego tylko ta jedyna wskazana przez organ wadliwość postępowania winna skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji skoro w sprawie mogą zachodzić (czego organy nie rozstrzygnęły) inne odmienne podstawy, które skutkują sankcją nieważności decyzji i mogą mieć przy tym odmienny wpływ na sytuację prawną strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza zatem autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Oznacza to, zgodnie z art. 176 p.p.s.a., obowiązek powołania przez skarżącego konkretnych przepisów prawa, którym jego zdaniem, uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7318/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednolicie, że przez ten "istotny wpływ" należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi słowy obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były - co trzeba podkreślić - na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu I instancji byłby (mógłby być) inny.

W orzecznictwie podkreśla się także, że równie ważnym jak podstawy kasacyjne elementem skargi kasacyjnej jest jej uzasadnienie. Powinno ono zostać sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które skarżący kasacyjne uznaje za naruszone (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt I GSK 1175/20).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte o drugą z ww. podstaw tj. o art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Skarżąca zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania polegające na błędnej wykładni i w rezultacie niezastosowaniu art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję z dnia 13.05.2021r. w sytuacji, w której decyzje organów administracji wydane zostały z naruszeniem art. 104 § 1 § 2, art. 158 § 1, art. 107 § 1 pkt 4, pkt 5, art. 156 oraz art. 127, art. 138, art.15 k.p.a.

Wyjaśnić należy, że przywołany przez skarżącą przepis p.p.s.a. ma charakter wynikowy, bowiem określa jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Powołując się w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należy zatem powiązać go z naruszeniami przepisów postępowania, których dopuściły się organy orzekające w sprawie, jeżeli naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4260/18), co też skarżąca uczyniła. Uzasadniając podniesiony zarzut skarżąca wyjaśniła bowiem, że w jej ocenie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. polega na tym, że Sąd I instancji akceptuje i nie uchyla decyzji wydanych z naruszeniem ww. przepisów prawa.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, szczegółowo przytoczonego w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, skarżąca nie kwestionuje, że wskazana w rozstrzygnięciu przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji jest wystarczającą podstawą do usunięcia jej z obrotu prawnego. Twierdzi jednak, że organy obydwu instancji nie rozstrzygnęły sprawy w zakresie żądania strony jakim było stwierdzenie nieważności decyzji z powodu zarzucanego przez nią naruszenia prawa,(art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). i wbrew art. 104 § 2 k.p.a. załatwiły sprawę poprzez wydanie decyzji, nie rozstrzygając całości istoty sprawy. W opinii skarżącej brak jest opartego na przepisach prawa administracyjnego rozstrzygnięcia określającego sytuację prawną strony w dotyczącego podnoszonego przez nią zarzutu wydania decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...].08.2014 r. w zakresie pkt. II.2. Skarżąca twierdzi, że jeżeli w sprawie zachodzi więcej niż jedna podstawa stwierdzenia nieważności decyzji od organu należało oczekiwać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (art 158 § 1, art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) w zakresie zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania, tj. w praktyce w odniesieniu do zaskarżonej decyzji organu I instancji powinno to przybrać postać stwierdzenia nieważności decyzji zarówno z przyczyny przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jak i w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. lub stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn przewidzianych art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a wskazywanych przez stronę.

Skarżąca stwierdziła przy tym, że nie przekonuje jej argumentacja organów podzielona przez sąd, że kolejne wychwycone przez organ administracji rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji przez Starostę prowadziłoby do wydania identycznego w treści rozstrzygnięcia. W jej opinii argumentacja taka godzi w art. 156 k.p.a. albowiem przepis ten zawiera zróżnicowane przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i każdej z nich musiałoby odpowiadać adekwatne (a nie takie samo) uzasadnienie i sentencja decyzji ze wskazaniem odpowiedniej podstawy prawnej. Po drugie zaś, Sąd nie odpowiedział na pytanie dlaczego tylko ta jedyna wskazana przez organ wadliwość postępowania winna skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji skoro w sprawie mogą zachodzić (czego organy nie rozstrzygnęły) inne odmienne podstawy, które skutkują sankcją nieważności decyzji i mogą mieć przy tym odmienny wpływ na sytuację prawną strony.

W konsekwencji skarżąca stwierdziła, że gdyby WSA prawidłowo ocenił, że decyzje organów nie rozstrzygając sprawy w zakresie żądania strony wydane zostały z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania zamiast oddalić skargę, wydałby wyrok uchylający decyzję organu odwoławczego. Jeżeli zatem nie doszłoby do naruszenia wskazanych przepisów postępowania, WSA wydałby inne rozstrzygnięcie niż zapadłe w wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącej jest błędne i całkowicie pozbawione podstaw, a dokonana przez Sąd I instancji wykładnia 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. i ocena prowadzonego przez organy postępowania, pod katem powołanych przez skarżącą przepisów postępowania jest prawidłowa.

Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Natomiast przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z dnia [...] grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1490/11 oraz powołana tam literatura).

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu postępowanie to nie stanowi ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, która była zakończona decyzją kontrolowaną w trybie nieważnościowym. Decyzje wydane w tym postępowaniu nie są oparte na uznaniu. Organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji dotkniętej jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., chyba, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w § 2 tego przepisu - wówczas organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Natomiast odmowa stwierdzenia nieważności następuje, jeżeli w wyniku postępowania nie stwierdzono istnienia żadnej z przesłanek do stwierdzenia nieważności. Jak zatem słusznie zauważył Sąd I instancji sposób załatwienia sprawy (w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.) w takim postępowaniu polega na podjęciu przez organ meriti rozstrzygnięcia eliminującego z obrotu prawnego wadliwą decyzję, lub o odmowie stwierdzenia jej nieważności lub na stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wskazaniem okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził jej nieważności (art. 158 § 1 i § 2 k.p.a.). Tak też należy rozumieć "wynik sprawy", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji trafnie stwierdził, że uchybienia, które skarżąca kieruje względem wydanych przez organy decyzji mogłyby być przesłanką do uchylenia przez Sąd decyzji kończącej postepowanie nadzwyczajne, gdyby organ rozstrzygnął o odmowie stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Wówczas bowiem można by skutecznie zarzucić organowi, że nie rozpoznał sprawy w całości przez zaniechanie rozpatrzenia wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., a takie zaniechanie organu mogłoby rzeczywiście mieć potencjalny wpływ na wynik sprawy. Natomiast to, że organ nie rozważył jeszcze innych przypadków rażącego naruszenia prawa, z powodu których można było stwierdzić nieważność decyzji jest okolicznością przemawiającą za wadliwością uzasadnienia decyzji merytorycznej (art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.). Nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia – co jest elementem koniecznym by uchylić decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. - gdyż organ nieważność kontrolowanej decyzji stwierdził a stwierdzenia tej nieważności skarżąca, co do zasady nie kwestionuje.

Istotny jest w tym względzie fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (bez względu na wskazaną przesłankę tej nieważności) usuwa ją z porządku prawnego we skutkiem ex tunc, co oznacza, że od chwili uzyskania przez nią waloru trwałości (ostateczności lub prawomocności) pierwotne skutki związane z treścią unieważnianej decyzji będą traktowane tak, jakby nigdy nie zaistniały w obrocie prawnym. Sąd I instancji słusznie zatem stwierdził, że skutkiem decyzji stwierdzającej nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej jest powrót do stanu prawnego sprzed wydania nieważnej decyzji, a nie nowe ukształtowanie praw i obowiązków podmiotu.

Niezależnie zatem od ilości stwierdzonych przez organ wad decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. sentencja decyzji – o ile dotyczy całości aktu eliminowanego z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym – zawsze będzie taka sama "stwierdza nieważność". W takiej sytuacji niedopuszczalnym jest – jak sugeruje skarżąca – by w sentencji decyzji organ stwierdził nieważność danego aktu na podstawie jednej przesłanki i odmówił jednocześnie stwierdzenia jej nieważności na podstawie drugiej. Takie wywody mogą znaleźć się w uzasadnieniu decyzji a nie w jej sentencji. Przy czym wadliwość uzasadnienia – o ile samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe – nie zawsze jest uchybieniem decyzji pozwalającym na jej uchylenie w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., co już wyżej wyjaśniono.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest jednocześnie podstaw by podzielić pogląd skarżącej, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że Prezes Wód Polskich wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 15 k.p.a. Trafna jest ocena WSA, że organ odwoławczy przeprowadził ab initio postępowanie i - pomimo, iż utrzymał decyzję organu I instancji w mocy - poczynił w nim własne, odmienne od pierwszoinstancyjnych, ustalenia i odmiennie od tego organu wskazał podstawę prawną nieważności decyzji Starosty, co skarżąca w złożonej skardze kasacyjnej pomija. Skarżąca pomija przy tym fakt, że organ I instancji odniósł się do powołanej przez nią we wniosku o stwierdzenie nieważności przesłanki rażącego naruszenia prawa i stwierdził, że w jego ocenie ona nie wystąpiła, podkreślając, że decyzja udzielała wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z treścią wniosku i załączników (operatu wodnoprawnego) a wnioskodawca nie zakwestionował w administracyjnym toku instancji tej treści pozwolenia wodnoprawnego, nie wniósł odwołania w ustawowym terminie, co oznacza, że treść wydanego pozwolenia była zgodna z treścią wniosku.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tego też względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalono.