Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1501/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. art. 16, art. 28, art. 77, art. 80, art. 97 par. 1 pkt 4, art.100 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par 1 pkt 1i par. 2, art. 156 par. 1 pkt 2 i par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, ar. 141 par. 4, art. 145 par. 1pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R., A.V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1981/19 w sprawie ze skargi A.R., A.V., A.B. i L.N. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2019 r. oddalił skargę A.R., A.V., A.B. i L.N. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A.R. i A.V.. Zaskarżyli to rozstrzygnięcie w całości, wnieśli o jego uchylenie wraz z zaskarżonymi decyzjami bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 28 oraz art. 156 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, że skarżący a priori mają interes prawny w sprawie nieważnościowej, legitymujący ich do zainicjowania i przeprowadzenia w dwóch instancjach postępowania będącego przedmiotem kontroli, mimo że stanowisko to w świetle kategorycznego stwierdzenia Sądu o nabyciu przez Skarb Państwa własności nieruchomości będącej przedmiotem decyzji zwykłej na podstawie art. 2 ust 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13), dalej: dekret – jest błędne, albowiem nie ma interesu prawnego w sprawie nieważnościowej osoba, która nie była stroną postępowania zwykłego, a zarazem nie miała tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji zwykłej, w dacie jej wydania;

b) art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39 poz. 233, z późn. zm.), dalej: dekret o wpisach, przez błędną wykładnię i uznanie, że przepis dekretu zawiera domniemanie jego stosowania względem nieruchomości takich jak objęta decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, zainicjowanym przez skarżących, mimo że przepis ten nie odnosi się do nieruchomości o takiej specyfice, jak przedmiotowa nieruchomość (tak co do jej wielkości, podziału na mniejsze nieruchomości [parcele] oraz rodzaju gruntów), przez co nie mógł mieć zastosowania w sprawie, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie zostało nigdy wydane zaświadczenie w trybie art. 1 ust. 1 ww. dekretu o wpisach potwierdzające objęcie przedmiotowej nieruchomości działaniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, mimo wezwania Skarbu Państwa przez właściwy Sąd wieczysto-księgowy do jego przedłożenia;

c) art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa przez odmowę ich zastosowania, skutkującą oddaleniem skargi, w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne sprawy, w której zapadła skarżona decyzja, wskazują na zasadność stwierdzenia wydania kontrolowanej nieważnościowo decyzji z rażącym naruszeniem prawa, albowiem dowody sprawy wykazują, że poprzednik prawny skarżących nie utracił prawa własności nieruchomości objętej tą decyzją, zaś Skarb Państwa nie miał do niej tytułu prawnego w dacie jej wydania, co przesądza o rażącym naruszeniu prawa;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa i art. 134 § 1 ppsa przez oddalenie skargi oraz brak uchylenia zaskarżonej decyzji co nastąpiło w następstwie braku kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem naruszenia przez tę decyzję:

– art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 28 kpa polegającego na braku zbadania, czy skarżącym przysługuje interes prawny w sprawie nieważnościowej oraz przyjęciu istnienia tego interesu w sposób aprioryczny, co skutkowało wydaniem orzeczenia merytorycznego, mimo że przyjęte przez Sąd ustalenia dotyczące utraty przez ich poprzednika prawnego tytułu własności nieruchomości objętej kontrolowaną decyzją zwykłą, przed datą jej wydania, eliminują możliwość przypisania skarżącym przymiotu strony;

– art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i art. 138 § 2 kpa polegającego na braku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji celem zawieszenia postępowania z urzędu i wezwania skarżących do przedstawienia właściwego orzeczenia rozstrzygającego kwestię prejudycjalną przysługiwania im (ich poprzednikom prawnym) tytułu własności nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanej decyzji w dacie jej wydania;

– art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz pominięcie dowodów wskazujących, że w sprawie nie występują obiektywne wątpliwości co do braku utraty przez A.B., a zarazem braku nabycia przez Skarb Państwa, własności nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanej decyzji na podstawie art. 2 ust 1 lit e dekretu, które uzasadniałyby konieczność przesądzenia tej kwestii odrębnym orzeczeniem zapadłym w postępowaniu prejudycjalnym względem decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji;

b) art. 141 § 4 ppsa przez brak wyjaśnienia, w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia, dlaczego skarżący posiadali interes prawny, pozwalający na merytoryczne rozpoznanie w dwóch instancjach wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zwykłej, choć – zdaniem Sądu utracili oni tytuł własności do nieruchomości będącej przedmiotem tej decyzji, jeszcze przed datą jej wydania, mimo że wykazanie tego tytułu w powyższej dacie warunkowało istnienie interesu prawnego skarżących w sprawie nieważnościowej, a to powoduje, że przyjęty przez Sąd pogląd o utracie przez nich prawa własności nieruchomości pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem Sądu akceptującym prawidłowość merytorycznego rozpoznania sprawy, mimo braku w tym interesu prawnego;

c) art. 134 § 1 i art. 133 § 1 ppsa w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 nr 10, poz. 510), dalej: rozporządzenie wykonawcze, przez wydanie rozstrzygnięcia przekraczającego granice sprawy kontrolowanej przez Sąd, z jednoczesnym dokonaniem ustaleń faktycznych poza zakresem wyznaczonym potrzebą weryfikacji zaskarżonej decyzji i stanowcze stwierdzenie, że nieruchomość objęta decyzją kontrolowaną na wniosek skarżących w postępowaniu nieważnościowym stała się własnością Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust 1 lit e dekretu, mimo że kontrolowana przez Sąd sprawa nie dotyczyła i dotyczyć nie mogła ustaleń w tym zakresie, a jej rozstrzygnięcie zapadło na innej podstawie faktycznej i prawnej, nieobejmującej ustaleń powyższej kwestii;

d) art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez uznanie, że nieruchomość objęta kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją stała się własnością Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, podczas gdy przyjęte przez Sąd założenie nie znajduje swego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, nie podlegając również żadnym ustaleniom w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji, co powoduje w konsekwencji, że stanowisko Sądu jest dowolne i jako takie narusza ww. przepisy, prowadząc w konsekwencji do nieuzasadnionego oddalenia skargi w oparciu o art. 151 ppsa.

W piśmie procesowym z 26 maja 2020 r. uczestnik postępowania Skarb Państwa – Prezydent m.st. Warszawy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy odnotować, że rozpoznawana sprawa dotyczy kontroli prawidłowości działania administracji publicznej w zakresie wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] sierpnia 1964 r.

Z uwagi na powyższe wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności może wystąpić podmiot będący stroną postępowania zakończonego decyzją, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności, ale też taki podmiot, który nie był stroną postępowania zwykłego, ale ma w tym interes prawny zdefiniowany w art. 28 kpa, wywodzony z normy prawa materialnego (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07, czy z 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 486/17).

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym jest pojęcie interesu prawnego pojmowanego ogólnie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca, potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić poprzez wydanie decyzji. Chodzi o interes prawny szeroko rozumiany, tzn. chroniony prawem powszechnie obowiązującym.

Z art. 28 k.p.a. wynika, że ustawodawca posługuje się co do zasady otwartą definicją strony, a w ślad za tym legitymacji procesowej. Alternatywą byłoby stworzenie odrębnych definicji strony, a więc i odrębne ukształtowanie legitymacji procesowej stron na użytek poszczególnych kategorii spraw administracyjnych, co oczywiście można zaobserwować na zasadzie wyjątku w niektórych postępowaniach.

Użytego w art. 28 k.p.a. sformułowania, iż "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" nie można interpretować wąsko i badać jedynie związku sytuacji danego podmiotu z przepisem stanowiącym podstawę materialnoprawną do wydania decyzji konkretnej treści, ale należy uwzględniać relacje przyczynowo-skutkowe, do których doprowadzić może ostatecznie wydana decyzja. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny szczególnie przekonywająco argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05).

W rozpoznawanej sprawie legitymację procesową skarżących uprawniającą ich do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej powyżej decyzji wywiedziono z prawa do spornej nieruchomości, jakie roszczą sobie do niej skarżący. Roszczenia te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dawały wystarczającą podstawę do uznania na podstawie art. 28 kpa skarżących za strony postępowania o stwierdzenie nieważności jako podmiotów, na których sytuację prawną rzutowało istnienie w obrocie prawnym decyzji z 1964 r. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że wszczęcie postępowania nieważnościowego i wydanie rozstrzygnięcia kontrolowanego w procedurze sądowoadministracyjnej odbyło się z naruszeniem art. 28 kpa czy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 kpa. W następstwie powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafne okazały się zarzuty naruszenia art. 28 kpa oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 kpa.

Konsekwentnie za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego w ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący posiadali interes prawny uprawniający ich do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego i występowania w nim w charakterze strony. Przypomnieć wypada, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przepis ten może być naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Wprawdzie wywody Sądu pierwszej instancji nie zawierają oceny istnienia interesu prawnego skarżących i ich możliwości występowania w kontrolowanym postępowaniu w charakterze stron, ale okoliczność ta nie stanowi elementu wymienionego wprost w zacytowanym powyżej przepisie art. 141 § 4 ppsa. Tym samym pominięcie tej części rozważań, podobnie jak pominięcie oceny zdolności procesowej stron postępowania sądowoadministracyjnego, nie przesądza o wadliwości tego uzasadnienia w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia. Brak tych rozważań nie stanowi także przeszkody do dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, gdyż powody uznania skarżących za strony postępowania nieważnościowego były czytelne i oczywiste, a brak szczegółowego wywodu sądu w tym zakresie nie miał wpływu na wynik sprawy.

Przypomnieć w tym miejscu wypada, że skuteczność zarzutów skargi kasacyjnej dotycząca naruszenia przepisów postępowania zależna jest od tego, czy zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika wprost z art. 174 pkt 2 ppsa.

Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w wyniku objęcia działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nieruchomości warszawskiej oznaczonej jako tabela likwidacyjna nr [...] wsi Z. dotychczasowej właścicielce tej nieruchomości przyznano odszkodowanie w formie nieruchomości zamiennej przez ustanowienie decyzją Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] sierpnia 1964 r. prawa użytkowania wieczystego działki stanowiącej grunt rolny położony w G. o pow. 1,8795 ha, hip. "[...]" oznaczony jako gospodarstwo nr [...]. Zaznaczenia wymaga, że w stosunku to tej nieruchomości (nieruchomości zamiennej) Sąd Powiatowy dla Warszawy Pragi postanowieniem z 31 sierpnia 1959 r., w oparciu o przepisy Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dokonał na wniosek Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie wpisu prawa własności Skarbu Państwa.

Postanowieniem z 31 sierpnia 1995 r. Sąd Najwyższy na skutek rewizji nadzwyczajnej uchylił postanowienie z dnia 31 sierpnia 1959 r. celem wyznaczenia wnioskodawcy terminu do usunięcia przeszkody do wpisu.

W wyniku powyższego Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa wyznaczył Urzędowi Rejonowemu w Warszawie termin na doręczenie zaświadczenia o tym, że nieruchomość o powierzchni 219,59 ha należącą do następców prawnych K.B. przeszła na rzecz Skarbu Państwa, pod rygorem oddalenia wniosku o wpis. Wobec braku uzupełnienia wniosku o wpis postanowieniem z 2 stycznia 1996 r. Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa VI Wydział Ksiąg wieczystych odmówił dokonania wpisu Skarbu Państwa w przedmiotowej księdze hipotecznej.

Wnioskiem z 20 stycznia 2014 r. A.R., A.V., J.V., A.B. i E.N. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] sierpnia 1964 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1964 r. a decyzją z [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie.

Nie zgadzając się z tą decyzją skarżący następcy prawni pierwotnego właściciela spornej nieruchomości wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na to rozstrzygnięcie, a sąd przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że skarżący rażącego naruszenia przepisów prawa w wydaniu decyzji z 1964 r. upatrują w przyznaniu spornej nieruchomości jako nieruchomości zamiennej w sytuacji, gdy nie była ona przedmiotem własności Skarbu Państwa. W ocenie skarżących przyznanie odszkodowania w postaci nieruchomości zamiennej stanowiącej własność prywatną, tj. podmiotów innych niż Skarb Państwa, i ustawienie na własności prywatnej użytkowania wieczystego stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa. Zaznaczenia przy tym wymaga, że skarżący negują fakt prawa własności Skarbu Państwa spornej nieruchomości z uwagi na uchylenie postanowienia o wpisie Skarbu Państwa jako właściciela tej nieruchomości i odmowie dokonania wpisu własności Skarbu Państwa w księdze hipotecznej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa.

W świetle powyższego należy wyjaśnić, że uchylenie postanowienia z 1959 r. o wpisie Skarbu Państwa jako właściciela spornej nieruchomości nastąpiło z przyczyn formalnych z uwagi na braki dotyczące wniosku o wpis. Braki te nie zostały uzupełnione w późniejszym postępowaniu co skutkowało odmową wpisu prawa własności w księdze hipotecznej. Podkreślenia jednakże wymaga, że odmowa wpisu prawa własności Skarbu Państwa nie oznacza jednocześnie utraty tego prawa przez Skarb Państwa, a jedynie odmowę dokonania wpisu, co ma charakter wtórny w stosunku do istniejącego prawa własności. Tym samym odmowa dokonania wpisu z przyczyn formalnych nie mogła doprowadzić do stwierdzenia, że sporna nieruchomość nie była przedmiotem prawa własności przysługującego Skarbowi Państwa, i jako taka nie mogła stanowić nieruchomości zamiennej i nie można było ustanowić na niej prawa użytkowania wieczystego.

Podkreślić należy, że wpis w dziale II księgi wieczystej nie ma charakteru konstytutywnego, a zatem odmowa dokonania wpisu do tego działu nie przesądza o braku tytułu własności. Zaistnienie skutków rzeczowych w postaci przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie było uzależnione od wydania zaświadczenia przez wojewódzki urząd ziemski ani też od dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że wbrew stanowisku skarżących sporna nieruchomość stała się przedmiotem prawa własności Skarbu Państwa na skutek przeprowadzenia reformy rolnej. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit e dekretu na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Odnotować jednocześnie należy, że w myśl ostatniego akapitu art. 2 ust. 1 dekretu wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e, części pierwszej niniejszego artykułu przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1. Również stosownie do regulacji zawartej w art. 6 tego aktu z 6 września 1944 r. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmuje niezwłocznie zarząd państwowy nad nieruchomościami, wymienionymi w art. 2 (...).

Oznacza to, że przejście prawa własności na podstawie dekretu następowało z mocy prawa, bez konieczności wydania decyzji przez organ administracji publicznej (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2019 r., sygn. akt I OSK 363/18). W konsekwencji powyższego z dniem wejścia w życie dekretu wszystkie nieruchomości wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu stawały się własnością Skarbu Państwa.

Należy mieć przy tym na uwadze, że realizacja reformy rolnej była często dokonywana w sposób wadliwy, gdyż przejmowane nieruchomości niejednokrotnie nie spełniały kryteriów określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Rozstrzygnięciu ewentualnych wątpliwości co do objęcia określonych nieruchomości przepisami wspomnianego dekretu służył przepis § 5 rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z tym przepisem orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich (ust. 1). Od decyzji wojewódzkiego urzędu ziemskiego służy stronom prawo odwołania za pośrednictwem tegoż urzędu w ciągu dni 7, licząc od dnia następnego po doręczeniu decyzji, do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (ust. 2).

Wprowadzenie zatem do systemu prawnego § 5 rozporządzenia wykonawczego powodowało, że w polskim systemie prawnym obowiązywało domniemanie objęcia określonej nieruchomości przepisami dekretu, przy czym moc wiążąca tego domniemania mogła zostać obalona na skutek uzyskania orzeczenia wydanego na podstawie § 5 wspomnianego rozporządzenia. Brak zatem takiego rozstrzygnięcia – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – powoduje, że sporna nieruchomość stanowiła na mocy art. 2 ust. 1 dekretu własność Skarbu Państwa, a zatem mogła stanowić przedmiot nieruchomości zamiennej i można na niej było ustanowić prawo użytkowania wieczystego.

W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu wpisach i art. 134 § 1 i art. 133 § 1 ppsa w zw. z § 5 rozporządzenia wykonawczego należało uznać za niezasadne.

Powyższe oznacza również, że nieskuteczny musiał okazać się zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1964 r. prawidłowo bowiem ustalił, że w związku z brakiem decyzji o niepodleganiu spornej nieruchomości pod przepisy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomość ta z mocy prawa stanowiła własność Skarbu Państwa. W związku z obowiązywaniem § 5 rozporządzenia wykonawczego organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie był uprawniony do podejmowania własnych rozstrzygnięć co do statusu prawnego tej nieruchomości.

W świetle powyższych wywodów brak było zatem podstaw do uznania słuszności zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa oraz art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zarzuty te oparte zostały bowiem na argumentacji, że skoro poprzednik prawny skarżących nie utracił prawa własności spornej nieruchomości, w związku z czym Skarb Państwa nie miał do niej praw, to przyznanie tej nieruchomości (jej części) decyzją z 1964 r. jako nieruchomości zamiennej nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazano powyżej, wykreślenie wpisu własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nie doprowadziło do podważenia prawa własności przysługującego Skarbowi Państwa z uwagi na objęcie spornej nieruchomości reformą rolną w sytuacji, w której brak było orzeczenia o niepodleganiu tej nieruchomości pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie sporna nieruchomość mogła być przedmiotem użytkowania wieczystego jako własność Skarbu Państwa, a zatem mogła stanowić nieruchomość zamienną.

W konsekwencji uznać należało, że nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z 1964 r. w związku z wydaniem jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

Zauważyć przy tym należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2446/19). Oznacza to, że argumentacja autora skargi kasacyjnej wskazująca, że w sytuacji, w której w rozpoznawanej sprawie występowały wątpliwości co do prawa własności spornej nieruchomości, wydaną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1964 r. należało uchylić celem zawieszenia postępowania i wystąpienia o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ta nie podlegała pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, musiała zostać uznana za nietrafną. Stanowisko to wskazuje bowiem na wątpliwości co do stanu właścicielskiego nieruchomości, podczas gdy eliminacja decyzji z 1964 r. możliwa była wyłącznie w sytuacji, gdy fakt wydania rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem przepisów prawa był niewątpliwy.

W konsekwencji powyższego również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i art. 138 § 2 kpa okazał się niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.