Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 25/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36 par.1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust.4b
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 149 par.1 pkt 1, art. 149 par. 1a, art 149 par. 2, art. 151, art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 18 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2018 roku sprawy ze skargi T. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w Ł., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze 297/4 - w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz T. B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

T. B., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, prowadzonego pod sygn. [...]. Pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przejawiające się w nieefektywnym jego prowadzeniu i wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasu.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia 22 lutego 2016 r. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oznaczoną jako dz. nr 297/4. Nieruchomość ta została objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] nr [...]. Postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 12 ust. 4a, 4c i 4f oraz art. 18 ust. 1c specustawy drogowej.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił następnie, że zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 4g specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Rygor ten został nadany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...], zatem organ nie wydał w nakazanym terminie decyzji ustalającej odszkodowanie.

Zdaniem skarżącego postępowanie prowadzone przez organ wojewódzki cechuje opieszałość, bowiem postanowienie o powołaniu biegłego zostało wydane po 6 miesiącach od wszczęcia postępowania, a dowód z opinii biegłego został włączony w poczet materiału dowodowego po kolejnych 3 miesiącach. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że dopiero po 9 miesiącach od wszczęcia postępowania skarżący mógł zapoznać się z najistotniejszym w sprawie dowodem. Dostrzegając nieprawidłowości w sporządzonej wycenie, chcąc przyśpieszyć postępowanie, strona wniosła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego rzeczoznawcy. Rozprawa administracyjna nie wyjaśniła jednak wszystkich wątpliwości, z tego względu strona wniosła o uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty mające kluczowe znaczenie dla sprawy. Na odpowiedź organu strona czekała ponad 5 miesięcy. W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącego podniósł, że z uwagi na błędy w sporządzonej wycenie organ zobowiązał biegłą w terminie 14 dni do sporządzenia nowej opinii, której podstawą będzie prawidłowo dobrana baza nieruchomości. Od momentu zlecenia nowego operatu minęły 3 miesiące. Z informacji telefonicznej udzielonej przez pracownika organu w dniu 6 listopada 2017r. wynika, że nowy operat szacunkowy został przekazany organowi.

Następnie pełnomocnik skarżącego odwołując się do poglądów orzecznictwa wskazał, że przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia go w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. W ocenie pełnomocnika skarżącego taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Naruszenie terminowości postępowania, w ocenie skarżącego, jest rażące i daje mu pełne prawo do ubiegania się o przyznanie od organu kwoty 3.000,00 zł, która to kwota będzie stanowić rekompensatę w wymiarze materialnym i nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".

Z powyższych względów pełnomocnik skarżącego wniósł o:

1. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym,

2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie,

3. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł,

5. przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz kwoty 17 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej odrzucenie w całości na podstawie art. 58 § 1 w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., ewentualnie z ostrożności procesowej o oddalenie skargi w całości. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu strona nie wyczerpała środków zaskarżenia, a zatem nie zostały spełnione przesłanki z art. 37 § 1 k.p.a. oraz art. 52 § 1 p.p.s.a.

Jednocześnie z ostrożności procesowej organ wyjaśnił, że w dniu [...] Wojewoda [...] wydał decyzję Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-14 - zachodniej obwodnicy Ł. na odcinku od drogi krajowej nr 91 (DK 1) w m. S. do węzła Ł. L. w ramach zadania: "Zachodnia obwodnica Ł. w ciągu drogi ekspresowej S-14 wraz z obwodnicą P.", odcinek II węzeł Ł. T. (bez węzła) - droga krajowa 91 (DK 1) w m. S. wraz z infrastrukturą. Postanowieniem Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei decyzją z dnia [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w części decyzję Wojewody [...] z dnia [...], zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości nią objęte, stały się z dniem 31 sierpnia 2016 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Przedmiotowa decyzja objęła m.in. nieruchomość położoną w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 297/4 o pow. 1,0493 ha. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z kolei przepis art. 12 ust. 4g ww. ustawy stanowi, iż jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ podkreślił jednak, że z przytoczonych wyżej przepisów nie można interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w terminie za wszelką cenę kosztem naruszenia prawa. Ponadto nadmienił, że przedmiotowe postępowania wszczynane są z urzędu, co oznacza, iż wszczęcie postępowania następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia 22 lutego 2016 r. wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia na podstawie art. 12 ust. 4a i 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 z późn. zm.), odszkodowania za część nieruchomości położonej w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], oznaczonej jako działka numer 297/4 o pow. 1,0493 ha. W piśmie tym Wojewoda [...] poinformował o wyznaczeniu na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a., terminu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy - do dnia 31 lipca 2016 r., co spowodowane było koniecznością zgromadzenia całości materiału dowodowego w sprawie.

Na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie Wojewoda [...] ustalił, że dla przedmiotowej nieruchomości w Sądzie Rejonowym dla Ł.- Ś. w Łodzi, XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której jako właściciel wpisany jest T. B. M. K. – radca prawny – pismem z dnia 11 marca 2016 r. zgłosił swoje uczestnictwo w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jako pełnomocnik T. B. Pismem z dnia 14 kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] poinformował radcę prawnego M. K. o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie, do którego załączył dotychczasową korespondencję. Następnie pismem z dnia 22 lipca 2016 r., z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości, Wojewoda [...] działając na podstawie art. 36 k.p.a., wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 31 grudnia 2016 r. Proces zlecania operatów szacunkowych w zakresie nieruchomości objętych decyzją Nr [...] rozpoczął się, zgodnie z przepisami specustawy drogowej, po nadaniu postanowieniem Nr [...] z dniu [...] rygoru natychmiastowej wykonalności. Pierwsze wyceny zlecono w dniu 20 czerwca 2016 r., a z uwagi na fakt, że w granicach ww. inwestycji drogowej, znalazło się około 90 nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi oraz gospodarczymi, w pierwszej kolejności postanowiono o objęciu tych nieruchomości procesem zlecania operatów szacunkowych. Kolejne czynności dotyczyły tych nieruchomości, które w związku z możliwością podwyższenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości, wydane zostały do dyspozycji inwestora oraz nieruchomości wskazanych przez inwestora jako niezbędne do przeprowadzenia na nich prac archeologicznych. W związku z powyższym, Wojewoda [...] pismem z dnia 18 lipca 2016 r. zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. z prośbą o przesłanie wykazu działek, objętych realizacją inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-14, które mają zostać przekazane do wyceny z uwagi na mające miejsce wydania nieruchomości w celu uzyskania podwyższenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości oraz z uwagi na planowany termin rozpoczęcia prac archeologicznych. Odpowiedź na powyższe pismo wraz z wykazem działek została przekazana przy piśmie GDDKiA z dnia 29 lipca 2016 r., a w przesłanym przez inwestora wykazie znalazła się m.in. działka oznaczona nr 297/4. Następnie pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r. Wojewoda [...] wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. z prośbą o przesłanie wykazu nieruchomości leśnych objętych inwestycją wraz z planowanym

terminem rozpoczęcia prac na tych nieruchomościach. Powyższy wykaz został przesłany przy piśmie GDDKiA z dnia 19 września 2016 r. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...]. Wojewoda [...] zlecił rzeczoznawcy majątkowemu, posiadającemu uprawnienia zawodowe Nr [...] sporządzenie opinii określającej wartość części nieruchomości położonej w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer 297/4 o pow. 1,0493 ha. W dniu 21 września 2016 r. biegły zwrócił się do organu z prośbą o przedłużenie terminu realizacji zlecenia z uwagi na specyfikę przedmiotu wyceny oraz duże zaangażowanie czasowe wynikające z realizacji innych postanowień zgodnie z zawartą umową. W odpowiedzi na powyższe został biegłemu przedłużony termin realizacji zlecenia do 5 października 2016 r. Następnie 5 października 2016 r. został sporządzony operat szacunkowy, który po uwzględnieniu uwag zgłoszonych do niego w toku weryfikacji, dopuszczony został jako dowód w sprawie postanowieniem z dnia [...]. Do stron przesłany został wyciąg z operatu szacunkowego. W dniu 29 listopada 2016 r. radca prawny M. K. - pełnomocnik T. B., z uwagi na konieczność dokonania wnikliwej analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, zwrócił się o przesłanie jego kserokopii. Wycenę przesłano 7 grudnia 2016 r. Następnie 7 grudnia 2016 r. organ prowadzący postępowanie, wystąpił do pełnomocnika skarżącego o zajęcie stanowiska w kwestii zasiewu zboża na przedmiotowej działce oraz ewentualnego wyrażenia zgody na "inny sposób zapłaty odszkodowania" (art. 132 ust. 4 u.g.n.), tj. ustalenie odszkodowania z pominięciem kwoty za zasiew, w sytuacji gdy został on zebrany przez byłego właściciela. W tej samej sprawie organ wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Z uwagi na powyższe pismem z dnia 7 grudnia 2016r., wyznaczono termin rozpatrzenia sprawy do 31 marca 2017 r. W dniu 24 stycznia 2017 r., organ prowadzący postępowanie poinformował, iż został zgromadzony materiał dowodowy, stanowiący podstawę do zakończenia sprawy decyzją administracyjną i stosownie do postanowień art. 10 k.p.a., strony mogą zapoznać się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzieć się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 27 stycznia 2017 r., pełnomocnik T. B. zgłosił zastrzeżenia do sporządzonej wyceny nieruchomości, wnioskując jednocześnie o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Wezwaniem z dnia 14 lutego 2017 r., wyznaczono na dzień 21 marca 2017 r. termin rozprawy administracyjnej mającej na celu rozstrzygnięcie wątpliwości strony odnośnie sporządzonej wyceny nieruchomości. W dniu 21 marca 2017 r. przeprowadzono wyznaczoną przez Wojewodę [...] rozprawę administracyjną, podczas której biegła udzieliła odpowiedzi na szereg kierowanych do niej pytań, odnosząc się m.in. do kwestii podniesionych w piśmie pełnomocnika z dnia 27 stycznia 2017 r. Organ prowadzący postępowanie pismem z dnia 24 marca 2017 r. poinformował, iż został zgromadzony materiał dowodowy, stanowiący podstawę do zakończenia sprawy decyzją administracyjną i stosownie do postanowień art. 10 k.p.a., strony mogą zapoznać się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzieć się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. W związku z powyższym organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2017 r. Zgodnie z protokołem z rozprawy administracyjnej z dnia 21 marca 2017 r. T. B. - rzeczoznawca majątkowy w dniu 24 marca 2017 r. złożyła pismo przedstawiające 2 transakcje drogowe z miasta Ł. Odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego w zakresie wskazania daty transakcji, numeru Repertorium aktów notarialnych, powierzchni działki, o które pełnomocnik M. K. wnosił na rozprawie administracyjnej, została przekazana stronom postępowania pismem z dnia 29 marca 2017 r. Następnie w dniu 12 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego wystąpił do Wojewody [...] o objęcie nadzorem spraw administracyjnych prowadzonych przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami [...] Urzędu Wojewódzkiego w . Odpowiedzi na ww. pismo udzielono w dniu 26 maja 2017 r. W dniu 5 kwietnia 2017r. pełnomocnik skarżącego wniósł uwagi, kwestionując operat szacunkowy z dnia [...]. W odpowiedzi na powyższe w dniu 19 kwietnia 2017 r. rzeczoznawca majątkowy został wezwany do analizy sporządzonego operatu szacunkowego i zajęcia wobec powyższych uwag stanowiska. Wobec braku odpowiedzi ze strony biegłej, pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. organ ponownie wezwał rzeczoznawcę majątkowego do ustosunkowania się do pisma strony z dnia 5 kwietnia 2017 r. Wobec powyższego pismem z dnia 19 kwietnia 2017 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 36 k.p.a., wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 30 czerwca 2017 r., następnie do dnia 31 sierpnia 2017 r. Pismem z dnia 18 sierpnia 2017 r. biegła złożyła wyjaśnienia na uwagi strony zawarte w piśmie z dnia 5 kwietnia 2017 r. Zbadała 6 transakcji nieruchomości pod budowę lub rozbudowę dróg publicznych nabytych przez Gminę Ł. w latach 2014-2016. Wobec powyższego pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. z uwagi na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń i analizy materiału dowodowego, Wojewoda [...] działając na podstawie art. 36 k.p.a., wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 20 października 2017 r. Następnie pismem z dnia 18 września 2017 r. organ wezwał rzeczoznawcę majątkowego do sporządzenia nowego operatu szacunkowego, którego podstawę będzie stanowiła prawidłowo dobrana baza nieruchomości porównawczych. W dniu 5 października 2017 r. został sporządzony nowy operat szacunkowy. W związku z koniecznością dokonania weryfikacji nowego operatu szacunkowego, organ prowadzący postępowanie pismem z dnia 17 października 2017 r., działając na podstawie art. 36 k.p.a., wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 31 stycznia 2018 r. Opinia z dnia 5 października 2017 r. została dopuszczona jako dowód w sprawie postanowieniem z dnia 23 stycznia 2018 r. Do stron przesłany został wyciąg z operatu szacunkowego. Jednocześnie Wojewoda [...] postanowił o uchyleniu postanowienia z dnia [...]. W dniu 30 stycznia 2018 r. organ prowadzący postępowanie poinformował, iż został zgromadzony materiał dowodowy, stanowiący podstawę do zakończenia sprawy decyzją administracyjną i stosownie do postanowień art. 10 k.p.a., strony mogą zapoznać się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzieć się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. Mając na uwadze prawo stron do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, zgodnie z art.36 k.p.a., Wojewoda [...] wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 28 lutego 2018 r. Pismem z dnia 31 stycznia 2018 r. pełnomocnik T. B. zwrócił się z prośbą o przesłanie kserokopii operatu szacunkowego. W odpowiedzi na powyższe, organ pismem z dnia 13 lutego 2018 r. przekazał stronie postępowania kserokopię wyceny z dnia 5 października 2017 r. Jednocześnie zaznaczył, iż termin rozpatrzenia sprawy został wyznaczony do 28 lutego 2018 r., a w przypadku braku zastrzeżeń stron przedmiotowego postępowania, odnoszących się do określonej przez biegłego wartości nieruchomości, do ww. dnia zostanie wydana decyzja administracyjna ustalająca wysokość odszkodowania.

Zdaniem Wojewody [...] przedstawione czynności podejmowane w toku postępowania były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszelkich okoliczności mających wpływ na wynik postępowania oraz do prawidłowego załatwienia sprawy. Ponadto organ wskazał, że bezwzględnie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., informując strony o niemożności załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, podając przyczynę zwłoki oraz wyznaczając jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie wszystkie czynności podejmowane były przez organ w możliwie najkrótszych odstępach czasowych wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz z zawartych z rzeczoznawcami umów. Wszystkie czynności miały wyłącznie merytoryczny charakter i wynikały zarówno z obowiązków organu, jak również z czynności podejmowanych w toku postępowania przez pełnomocnika stron. Jednocześnie Wojewoda [...] podkreślił, że z uwagi na rangę społeczną prowadzonych postępowań mających na celu ustalenie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne wymagają one szczególnej rzetelności i dokładności w podejmowaniu czynności, mających na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną, przy czym istnieje społeczne niezadowolenie osób pozbawianych prawa własności, co również nie pozostaje bez wpływu na przebieg postępowań.

Ponadto odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł Wojewoda stwierdził, że wniosek ten jest bezzasadny, mając na uwadze wyjaśnienia co do przyczyn, dla których postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka numer 297/4 o pow. 1,0493 ha, położoną w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej.

Pismem z dnia 6 marca 2018 r. T. B. wyjaśnił, że wbrew twierdzeniu organu, wyczerpał środki zaskarżenia, jakie przysługiwały mu w trybie administracyjnym. Zażalenie na przewlekłość organu zostało bowiem skierowane do Ministra Budownictwa w dniu 19 stycznia 2018 r., a więc przed wniesieniem skargi. Skarżący podkreślił, że głównym zarzutem przemawiającym za opieszałością organu w załatwieniu sprawy jest podejmowanie czynności w dużych odstępach czasu. Tym samym skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, że czynności organu były podejmowane w krótkich odstępach czasu. Ponadto odnosząc się do twierdzenia organu, że w dniu 18 lipca 2016 r. zwrócił się do GDDKiA o przesłanie wykazu działek, objętych realizacją inwestycji, które zostały wydane przez właściciela w celu uzyskania podwyższenia odszkodowania o 5%, skarżący wskazał, że uzyskanie tej informacji pozostaje bez wpływu na wydanie postanowienia o powołaniu biegłego rzeczoznawcy majątkowego, bowiem 5% "bonus" ustala organ w decyzji ustalającej odszkodowanie, a nie biegły w operacie szacunkowym. W zakresie zaś wskazania w treści odpowiedzi na skargę, że pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r. organ wystąpił do GDDKiA z prośbą o przesłanie wykazu nieruchomości leśnych objętych inwestycją wraz z planowanym terminem rozpoczęcia prac na tych nieruchomościach, skarżący stwierdził, że wykaz, o którym wspomniał organ, nie jest związany z przedmiotową sprawą, bowiem nieruchomość skarżącego była nieruchomością rolną, a nie leśną. Tak więc, i w tym przypadku uzyskanie tej informacji nie ma wpływu na ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Na rozprawie w dniu 18 maja 2018 r. pełnomocnik Wojewody [...] wniósł o oddalenie skargi, a ponadto z ostrożności procesowej wniósł o uznanie, że jeśli Sąd stwierdzi przewlekłe prowadzenie postępowania, to bez rażącego naruszenia prawa. Pełnomocnik organu oświadczył przy tym, że decyzja w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma zostać wydana do dnia 30 maja 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sądowa kontrola organów administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm. i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 p.p.s.a.).

Jak stanowi art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania tryb zaskarżenia sprecyzowany został w art. 37 k.p.a.

Nowelizacja k.p.a. dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935, powoływana dalej jako: "ustawa nowelizująca") wprowadziła w art. 37 k.p.a. istotne zmiany w zakresie trybu poprzedzającego wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Ustawa weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy nowelizującej). Jednakże w niniejszej sprawie należy, w ocenie Sądu, stosować przepisy dotychczasowe, co oznacza, że skarżący był zobowiązany do poprzedzenia skargi do sądu złożeniem zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do Ministra Infrastruktury (art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.). Stosownie bowiem do art. 16 ustawy nowelizującej do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym. Z zestawienia treści art. 16 oraz 17 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej można wywieść ogólną regułę, że znowelizowane przepisy winny mieć co do zasady zastosowanie do aktów lub czynności dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji.

Z przytoczonych unormowań wynika zatem, że skarżący, który przed wniesieniem skargi złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w dniu 19 stycznia 2018 r., zaś skargę do sądu w dniu 29 stycznia 2018 r. (data nadania przesyłki w UPT), wyczerpał tryb wymagany normą art. 37 § 1 k.p.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wyjaśnić na wstępie należy, że rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest przede wszystkim ustalenie trzech kwestii. Po pierwsze, sąd powinien zbadać, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., bowiem tylko wówczas uzasadniona jest kognicja sądu administracyjnego. Po drugie, sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest poprzedzeniem jej określonym środkiem zaskarżenia oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany. Następnie, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania.

Jak wyjaśniono wcześniej, skarga została poprzedzona zażaleniem złożonym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., bezspornie też kontrolowane postępowanie należy do katalogu spraw poddanych kognicji sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, zarzut przewlekłości postępowania jest w zasadniczej osnowie trafny. Przewlekłość ma miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Przewlekłość będzie miała natomiast charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.

Weryfikacja przebiegu poddanego kontroli Sądu postępowania prowadzi do wniosku, że uzasadniony jest zarzut przewlekłości postępowania. Postępowanie zostało wszczęte w dniu 22 lutego 2016 r. i dotychczas nie zostało ostatecznie zakończone. Przewlekłością charakteryzują się szczególnie pierwsze miesiące procedowania przez organ. Z akt administracyjnych nie wynika, aby między datą wszczęcia a dniem wyznaczenia biegłego organ podejmował efektywne czynności, zmierzające do wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych. Słusznie przy tym pełnomocnik skarżącego podnosi, iż od dnia wszczęcia postępowania (tj. 22 lutego 2016 r.) do dnia wydania postanowienia o powołaniu biegłego (tj. 22 sierpnia 2016 r.) upłynęło 6 miesięcy.

Pełnomocnik Wojewody [...] zauważa, że postępowanie zostało wszczęte wcześniej, niż nakazują to przepisy. Zgodnie bowiem z art. 12 ust.4b specustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowani wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, zgodnie zaś z art. 12 ust. 4g w terminie 60 dni od nadania decyzji wywłaszczeniowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Jednakże cytowane unormowania określają termin wydania decyzji, a nie wszczęcia postępowania. Powszechnie wiadomo, że wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczona nieruchomość może być znacznie utrudnione czy wręcz niemożliwe w terminach wskazanych w ustawie. Przeprowadzenie zatem części procedury jeszcze zanim decyzja o realizacji inwestycji drogowej stała się ostateczna winno zapobiegać przedłużaniu postępowania. Organ jednak nie wykorzystał efektywnie czasu między wszczęciem postępowania (22 lutego 2016 r.), a kolejną efektywną czynnością, jaką było wyznaczenie biegłego. Nie usprawiedliwiają takiego okresu przerwy czynności podejmowane wówczas przez organ, zmierzające do ustalenia stanu nieruchomości, wyjaśnienia, które z nich są nieruchomościami leśnymi czy podlegają badaniom archeologicznym etc. Te informacje nie miały istotnego znaczenia w sprawie. Ponadto, organ próbował kwestie te wyjaśniać kilka miesięcy po wszczęciu postępowania.

Słuszne są również zastrzeżenia pełnomocnika skarżącego, dotyczące terminowości powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z przedłożonymi operatami. W ocenie Sądu, konieczność weryfikacji operatu przez organ, nie zwalnia od obowiązku niezwłocznego powiadomienia zainteresowanych o jego złożeniu do akt sprawy. Weryfikacja (ocena dowodu przez organ) winna bowiem odbywać się w toku postępowania jawnego dla strony, nie zaś być rezultatem prowadzonej wyłącznie z biegłym korespondencji.

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że analiza akt sprawy potwierdza zarzuty skargi, że w prawie dwuletnim procedowaniu nadmierne przerwy w kolejnych czynnościach organu dotyczyły okresów po wszczęciu postępowania, jak i po złożeniu operatu przez biegłego. Pomimo, że organ informował strony w trybie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z uwagi na niemożność dotrzymania terminu określonego w art. 35 k.p.a., to jednak nie wiadomo, jakie okoliczności stanowiły przyczynę przedłużenia procedowania w sprawie (organ nie wskazał, jakie konkretne czynności uniemożliwiły mu załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a.). Ponadto, warto podnieść, że decyzja powinna być wydana w ciągu 60 dni od nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, a nie, np. wydania nieruchomości, stąd okoliczności faktycznego wydania nieruchomości nie mogą usprawiedliwiać opóźnionego działania organu.

Nie są przekonującym usprawiedliwieniem argumenty organu, że równolegle prowadził postępowanie w kilkudziesięciu analogicznych sprawach. Powyższe okoliczności, jak i stosunkowo niedługie okresy opieszałości organu uzasadniają natomiast wniosek, że przewlekłość nie miała rażącego charakteru. Nie dają podstawy do zarzutu przewlekłości okresy, gdy postępowanie nie toczyło się, kiedy organ oczekiwał na złożenie opinii przez biegłego, czy oczekiwał na stanowiska stron.

Konkludując, Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi o przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawie, nie podzielając jednak zasadności wniosku o rażącym charakterze przewlekłości. Załączone akta administracyjne oraz wynikająca zeń chronologia podejmowanych w sprawie czynności, zarzutu rażącego charakteru przewlekłości, rozumianej jako poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia, nie potwierdzają.

Z uwagi na powyższe, wobec niezakończenia postępowania administracyjnego do daty orzekania, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a zobowiązał Wojewodę [...] do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od zwrotu akt organowi, stwierdzając, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

Jednocześnie z przyczyn wskazanych wyżej Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w zakresie żądania zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., uznając, iż żądanie to, z uwagi brak cech rażącego naruszenia prawa przez organ, nie znajduje uzasadnienia (pkt 3 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 205 p.p.s.a., zasadzając na rzecz skarżącego ich częściowy zwrot, obejmujący wpis sądowy od skargi 100 zł i koszty zastępstwa procesowego, na które składały się wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym, określone na kwotę 240 zł, w związku z częściowym jedynie uwzględnieniem skargi oraz opłatą od pełnomocnictwa (17 zł) – pkt 4 sentencji wyroku.

M.K.