Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 18/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 5 ust.1
journal: Dz.U. 2005 nr 77 poz 672
law: Rozporządzenie MInistra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego
article: art.24 § 1 pkt 5, art. 77 § 1, art.107 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch del.NSA Elżbieta Makowska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 300/10 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 300/10, oddalił skargę Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., po rozpoznaniu odwołania Z. W. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia, [...] i [...] maja 2008 r. Z. W. zwrócił się o przyznanie pomocy na żywność. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy N. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. udzielono Z. W. pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od [...] lipca do [...] grudnia 2008 r. - w ramach rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] września 2008 r. Na skutek skargi Z. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2009 r. uchylił decyzje organów obu instancji.

W dniu [...] lipca 2008 r. organ I instancji ponownie przyznał Z. W. zasiłek celowy wysokości [...] zł miesięcznie na dłuższy okres, tj. od [...] kwietnia do [...] grudnia 2008 r.; po uchyleniu zaś tej decyzji przez organ II instancji – Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., ponownie udzielił Z. W. pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia do 31 grudnia 2008 r., stwierdzając jednocześnie, że należne świadczenie zostało stronie wypłacone.

Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organ, Z. W. w kwietniu 2008 r., a więc w miesiącu złożenia wniosku, pobierał rentę w wysokości [...] zł. W toku dalszego postępowania, tj. w dniu [...] maja 2009 r. przeprowadzono ze stroną wywiad środowiskowy w celu ustalenia jego obecnej sytuacji majątkowej. W tym celu wezwano go do przedstawienia dowodów (faktur) potwierdzających miesięczne wydatki, jednak wnioskodawca wezwania nie wykonał, zaś w aktach znajduje się jedynie kserokopia recepty oraz karty do telefonu za [...] zł. Na podstawie przedłożonego odcinka renty ustalono zaś, że otrzymuje on świadczenie w kwocie [...] zł wypłacane w drodze wyjątku przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w L. w związku z orzeczeniem lekarskim o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności typu P.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że dochody Z. W. pozwalają na przyznanie mu świadczenia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 276, poz. 2259 ze zm.), gdyż wnioskodawca nie przekracza ustalonego w oparciu o przepisy tej ustawy kryterium dochodowego wynoszącego [...] zł. Wybierając jako formę pomocy świadczenie pieniężne organ miał na uwadze, że wcześniejszą decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. przyznał Z. W. pomoc na dożywianie w formie 3 posiłków codziennie w określonym punkcie gastronomicznym, co wynosiło po [...] zł dziennie. Z. W. odmówił jednak korzystania z tej formy pomocy, wobec czego obecnie organ przyznał mu pomoc w formie pieniężnej z przeznaczeniem na zakup produktów żywnościowych. Organ wskazał przy tym, że Z. W. w 2008 r. otrzymywał pomoc na opał w kuchni węglowej, na której mógł posiłki przygotowywać oraz, że miał przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze, które obejmowały także pomoc w przygotowywaniu codziennych posiłków. Ustalając wysokość zasiłku organ miał natomiast na uwadze, że średnia wysokość zasiłków celowych na dożywianie przyznawanych w ramach pomocy państwa w 2008 r. wynosiła od [...] zł do [...] zł, przy czym były to zasiłki przyznawane na rodzinę, a więc dla wielu osób, a nie na osobę, tak jak to ma miejsce w przypadku Z. W.

Od powyższej decyzji Z. W. wniósł odwołanie, zarzucając brak kwalifikacji B. Ś. - tj. Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. - do pracy w OPS i orzekania w imieniu Wójta Gminy N..

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podzieliło ustalenia poczynione przez organ I instancji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że średnia wysokość zasiłku celowego na rodzinę w 2009 r. wynosiła [...] zł, wobec czego uznał, że kwota [...] zł miesięcznie jest wystarczająca dla Z. W., tym bardziej, że często korzysta on z zasiłków celowych z Ośrodka i posiada stałe źródło dochodu, podczas gdy Ośrodek ma obowiązek udzielać pomocy także innym osobom nie mającym stałego źródła i znajdującym się w podobnej albo gorszej sytuacji życiowej. Zdaniem Kolegium, kwota [...] zł (renta plus [...] zł) powinna zaspokoić jego niezbędne potrzeby, tym bardziej, że nie wykazał on znacznych wydatków.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że pracownik Ośrodka – B. Ś. posiada odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia, ukończyła bowiem studia podyplomowe w zakresie zarządzania instytucjami pomocy społecznej i posiada wymagane upoważnienia Wójta Gminy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. W. zakwestionował wysokość przyznanego mu świadczenia oraz działalność organów obu instancji i ich pracowników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Z. W. uznając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Sąd podkreślił, że celem programu uregulowanego ustawą o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", której przepisy były podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest m.in. wsparcie gmin w wypełnianiu zadań własnych w zakresie dożywiania dzieci oraz zapewnienia posiłku osobom jego pozbawionym, ze szczególnym uwzględnieniem osób z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich. Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza co do zasady 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej. Do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają odpowiednie zastosowanie – na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy - przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), w świetle których udzielając świadczeń organ kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz do możliwości finansowych organów odpowiedzialnych za udzielnie pomocy.

Decyzja o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej oraz o ustaleniu jego wysokości ma charakter uznaniowy, co oznacza po pierwsze - że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma, po drugie – że otrzyma je w formie i wysokości, jakiej oczekuje. Uznanie administracyjne, pozwala bowiem organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Przy czym, jak podkreślił Sąd, kontrola sądowa takiej decyzji sprowadza się wyłącznie do oceny czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, dotyczy zatem prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. Sąd nie może natomiast wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji organów administracyjnych, a więc – o ile prawidłowo przeprowadzono postępowanie - sąd nie może kwestionować wysokości przyznanego świadczenia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie można zarzucić zarówno organowi I instancji, jak i organowi odwoławczemu naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego o przyznanie mu świadczenia na zakup żywności, a w konsekwencji nie można zarzucić organom przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wydanie decyzji zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, wykorzystano również przeprowadzony ze skarżącym aktualizacyjny wywiad środowiskowy, a rozstrzygnięcie, w tym w szczególności wysokość przyznanego świadczenia została obszernie i przekonująco uzasadniona. Organ wskazał bowiem z jednej strony na niewielkie wydatki skarżącego oraz stałe źródło dochodu, a z drugiej na ograniczone środki finansowe i konieczność udzielania pomocy również innym osobom.

Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, pracownik Ośrodka – B. Ś., która podpisała zaskarżoną decyzję, posiada zarówno niezbędne kwalifikacje (ukończyła na UMCS w Lublinie studia podyplomowe w zakresie zarządzania instytucjami pomocy społecznej), jak i wymagane upoważnienia do wydawania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach (zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] października 2008r. Nr [...] i z dnia [...] sierpnia 2009r. Nr [...] oraz pełnomocnictwo z dnia [...] sierpnia 2009r, k. 31-36).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Z. W., reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego w ramach prawa pomocy, zaskarżył wyrok w części dotyczącej oddalenia skargi. Zarzuty oparto na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazując na:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepoprawne przeprowadzenie wywiadu dotyczącego ustalenia dochodu skarżącego i oparcie na jego podstawie dalszych rozstrzygnięć, w szczególności naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Opieki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego,

2. naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wraz z art. 7 k.p.a. poprzez niewyłącznie w postępowaniu przed Ośrodkiem Pomocy Społecznej w N. pani B. Ś., wobec której powstały uzasadnione wątpliwości co do spełniania kwalifikacji wymaganych od osoby pełniącej funkcję kierownika ośrodka pomocy społecznej.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd przyjmując ustalenia organu w zakresie kwoty uzyskiwanego dochodu przez skarżącego nie wziął pod uwagę zgłoszonych przez skarżącego zastrzeżeń co do wywiadu środowiskowego, który zdaniem skarżącego został przeprowadzony w sposób wątpliwy. Wywiad był kwestionowany przez skarżącego, który cierpi na zaburzenia psychiczne. Ponadto wynik wywiadu nie został zweryfikowany u innych osób. Skarżący podniósł, że organy przyjmując jako prawdziwe twierdzenia o braku istotnych wydatków skarżącego, jednocześnie zignorowały informację o zajęciach komorniczych i pominęły konieczność zaczerpnięcia informacji w tym zakresie u innych źródeł.

Zdaniem skarżącego należało także ustalić, czy w dniu wydania decyzji Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. posiadała odpowiednie kwalifikacje oraz czy jako osoba uczestnicząca w postępowaniu prowadzonym w tejże sprawie wcześniej w tym także w postępowaniach, w których zostały wydane decyzje uchylone, czy nie powinna zostać wyłączona z postępowania zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zarówno organowi I jak i II instancji nie można zarzucić naruszenia art. 107 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepoprawne przeprowadzenie wywiadu dotyczącego ustalenia dochodu skarżącego i oparcie na jego podstawie dalszych rozstrzygnięć, w szczególności naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Opieki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 77, poz. 672), w przypadku, gdy o przyznanie świadczenia ubiega się osoba, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535 ze zm.) i nie można ze względu na stan jej zdrowia uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów, o których mowa w § 7, pracownik socjalny odnotowuje ten fakt w kwestionariuszu wywiadu.

W niniejszej sprawie w dniu 26 maja 2009 r. pracownik socjalny podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego ze skarżącym porosił o przedstawienie dowodów (faktur) potwierdzających jego miesięczne wydatki. Skarżący nie przedstawił żadnej faktury, a jedynie kserokopię recepty i kserokopię kart do telefonu na kwotę [...] złotych. Nadto w trakcie dalszego przeprowadzania wywiadu Z. W. oświadczył, że jego stan zdrowia nie pozwala na dalsze kontynuowanie rozmowy, a zapytany o lekarza psychiatrę i zaświadczenie z poradni w której się leczy, oświadczył, że może przebywać z urzędnikami nie dłużej niż 15 sekund. Wszystkie te fakty zostały odnotowane w kwestionariuszu wywiadu, natomiast skarżący odmówił podpisania wywiadu. W związku z niemożliwością przeprowadzenia wywiadu do końca Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. wezwał skarżącego do uzupełnienia brakujących dokumentów, jednakże skarżący nie przedstawił dowodów w postaci faktur obciążających świadczenia rentowe.

W takiej sytuacji organom obu instancji nie można zarzucić naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji poprzedzone zostało czynnościami wyjaśniającymi zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności przeprowadzono ze skarżącym aktualizacyjny wywiad środowiskowy, zaś wszystkie fakty i działania pracownika socjalnego zostały odnotowane w kwestionariuszu wywiadu, stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego wywiadowi temu nie można zarzucić niepoprawności w jego przeprowadzeniu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wraz z art. 7 k.p.a.

Stosownie do treści z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na podstawie tego przepisu pracownik podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Należy zatem przyjąć, że powyższy przepis wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. wydawała decyzję jedynie jako organ I instancji, zatem przepis ten nie może mieć do niej zastosowania. Przepis ten nie przewiduje możliwości wyłączenia pracownika w przypadku gdyby nawet nie posiadał stosownych kwalifikacji do zajmowania danego stanowiska. Decydujące znaczenie ma tu fakt, iż B. Ś. w dniu wydania decyzji posiadała wymagane upoważnienie do wydawania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach. W aktach sprawy znajduje się zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] i z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] oraz pełnomocnictwo z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.