Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2562/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 11, 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1 i pkt 23, art. 39 ust. 1, 3, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3,
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej: "u.d.p.") i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku W. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na umieszczenie 8 tablic reklamowych na działce nr [...], leżącej na terenie zabudowy w miejscowości C., w odległości 4,65 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. w całości i orzekł o odmowie udzielenia zezwolenia na umieszczenie 8 tablic reklamowych w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], zamocowanych na ogrodzeniu działki nr [...] w miejscowości C.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:

Pismem z dnia [...] lutego 2010 r., następnie uzupełnionym, W. Sp. z o. o. (nazywane dalej “skarżącą, Spółką"), złożyło do zarządcy drogi – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w S. - wniosek o uzgodnienie lokalizacji reklamy, składającej się z 8 jednostronnych tablic reklamowych o wymiarach 2,05 m x 0,70 m, na działce nr [...], obręb [...], w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości C.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., na podstawie art. 43 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. oraz art. 104 k.p.a. nie wyraził zgody na umieszczenie 8 tablic reklamowych zamocowanych na ogrodzeniu znajdującym się na działce nr [...], leżącej w sąsiedztwie pasa drogowego, w terenie zabudowanym, w odległości 4,65 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]

(ul. S.), w miejscowości C. Organ uzasadnił, że droga nr [...] została zaliczona do dróg krajowych na podstawie Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 lutego 2000 r. w sprawie numeracji i ewidencji dróg (Dz.U. Nr 32, poz. 393) oraz zarządzenia nr 6 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 9 maja 2000r. w sprawie nadania dróg krajowych. Z przepisu art. 43 pkt 1 u.d.p. wynika, że przedmiotowa tablica winna być usytuowana w odległości co najmniej 10,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej w terenie zabudowanym. Zatem, proponowana lokalizacja tablic reklamowych byłaby niezgodna z art. 43 pkt 1 u.d.p.

Organ, powołując się na ciążący na zarządcy drogi obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drodze uznał, że umieszczanie tablic reklamowych w bliskiej odległości pasa drogowego może spowodować dekoncentrację kierowców, ograniczać możliwość odczytania przez uczestnika ruchu znaków drogowych wraz z oceną stanu drogi i zachowania innych uczestników ruchu, co może stać się przyczyną groźnych w skutkach wypadków. Organ powołał się na przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005, który stwierdza m.in. że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżąca Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła w nim:

I. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 7, 8, 11, i 77 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków mających na celu ustalenie stanu faktycznego i wyjaśnienie sprawy, w szczególności poprzez nie przeprowadzenie: badań natężenia ruchu przy ul. S., badań statystyk policyjnych mówiących o liczbie wypadków, które się zdarzyły w tym miejscu, nieprzygotowanie opinii w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam skarżącej Spółki w pasie dróg w miejscowości C., a także poprzez podanie błędnych podstaw prawnych rozstrzygnięcia,

- art. 40 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., poprzez ich nie uwzględnienie jako jedynej możliwej podstawy prawnej do wydania, zarówno pozytywnej, jak i negatywnej decyzji dotyczącej wyrażenia zgody na umieszczenie reklamy w obszarze pasa drogowego.

Nadto, decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 38 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 u.d.p., poprzez jego nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji, a przez to nieprzyjęcie, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający zamieszczenie reklamy w odległości mniejszej niż 10 m od drogi krajowej nr [...];

- art. 38 ust. 1 w związku z art. 40 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że omawiany nośnik reklamowy może stanowić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz bezpodstawne uznanie, że w sprawie nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na wydanie zgody na instalację reklamy.

Skarżąca zarzuciła naruszenie zasad postępowania wyjaśniającego. Organ bowiem, uznając, że sporne tablice reklamowe mogłyby utrudniać bieżący ruch na drodze, nie wskazał natężenia ruchu występującego w tym miejscu, tj. na drodze krajowej, która nie jest jedyną i główną arterią miasta. Spółka podkreśliła, że na

ul. S., przy której miałyby zostać umieszczone tablice reklamowe nie występuje natężenie ruchu pojazdów w stopniu dużym, czyli - zgodnie z orzecznictwem - w porannym szczycie liczba pojazdów przejeżdżających daną drogą wynosi ok. 640 pojazdów na godzinę, natomiast w szczycie popołudniowym ok. 840 pojazdów na godzinę.

Skarżąca zauważyła, że reklamy zostały zamontowane na ogrodzeniu znajdującym się w odległości prawie 5 m od ul. S., w miejscu, w którym nie ma żadnych znaków drogowych i nie krzyżują się żadne ulice, a to oznacza, że pozostają one bez wpływu na widoczność i rozpoznanie stanu drogi, odczytywanie znaków drogowych i zachowanie innych uczestników ruchu.

Nadto, wielkość i kolor reklam oraz sposób zamontowania nie miały negatywnego wpływu na koncentrację kierowców.

Skarżąca zauważyła, że mimo generalnego ustawowego zakazu zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, zaszedł "szczególnie uzasadniony przypadek", (dopuszczony przez ustawę o drogach publicznych), gdyż reklama nie ma jakiegokolwiek wpływu na ruch drogowy na drodze krajowej oraz bezpieczeństwo osób w nim uczestniczących, a przez to możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, do których należy zaliczyć sporną reklamę.

Strona zarzuciła, że decyzja została oparta na błędnej podstawie prawnej - art. 43 ust. 1 i 3 u.d.p., podczas, gdy za właściwe należało uznać przepisy art. 40 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p.

Po rozpatrzeniu wniosku strony Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie udzielenia zezwolenia na umieszczenie 8 tablic reklamowych w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], zamocowanych na ogrodzeniu działki nr [...], w miejscowości C.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca wystąpiła do zarządcy drogi krajowej nr [...] o uzgodnienie umieszczenia w pasie drogowym tejże drogi 8 tablic reklamowych. Do wniosku dołączono mapę sytuacyjno-wysokościową potwierdzającą lokalizację omawianych nośników reklamowych w granicy pasa drogowego. Jednakże organ, rozpatrując sprawę po raz pierwszy, zakwalifikował przedmiotowy wniosek jako żądanie dotyczące wydania zgody na umieszczenie przedmiotowych reklam w sąsiedztwie pasa drogowego. W takim też zakresie, niezgodnie z żądaniem strony, wydał decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. Wobec tego zakwestionowanym rozstrzygnięciem rażąco naruszył art. 61 k.p.a. normujący zasady skargowości. Ponadto, poczyniono w sprawie nieprawidłowe ustalenia stanu faktycznego, z naruszeniem art. 7 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii lokalizacji powyższych reklam w pasie drogowym, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odwołał się do definicji "pasa drogowego" zawartej w art. 4 pkt 1 u.d.p. Podkreślił jednocześnie, że art. 39 ust. 1 u.d.p. przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Do tych zakazanych czynności należy m.in. lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). W pojęciu czynności, o których mowa w art. 39 ust. 1 u.d.p., przykładowo określonych w art. 39 ust. 1 pkt 1, mieści się również umieszczanie w pasie drogowym reklam, w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Organ wskazał, że art. 39 ust. 3 u.d.p. dopuszcza wyjątki od tego zakazu. W szczególnie uzasadnionych przypadkach bowiem lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi - w omawiamej sprawie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Przez szczególnie uzasadnione przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie obiektów, w tym reklam, nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego. W przeciwynym wypadku organ odmówi wyrażenia zgody na lokalizację w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego.

Jako wytyczną organ wskazał przyjęty przez Radę Ministrów w dniu

19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, który zakłada całkowite wyeliminowanie ofiar śmiertelnych poprzez “ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji jest podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce".

Zdaniem organu, przedmiotowa reklama stanowiłaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, koncentrując na sobie uwagę kierowców i odwracając ją od sytuacji panującej na drodze. Uznał, że dekoncentracja kierowców spowodowana reklamą jest szczególnie niebezpieczna w przypadku dróg o znacznym natężeniu ruchu, w tym i omawianej drogi. Według danych z pomiaru generalnego ruchu z 2005 r., średni dobowy ruch na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] wynosił 2954 pojazdów na dobę, wzrastając w okresie letnim do 3346 pojazdów na dobę z tendencją do stałego wzrostu. Organ odwołał się także wskazał do zjawiska ,,fiksacji", tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, który typowo wynosi 0,2 - 1,5 sekundy. W przypadku konieczności nagłego zatrzymania pojazdu na drodze, przy prędkości 50 km/h, w czasie kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie wydłuża się droga hamowania, gdyż pojazd przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie całkowicie zatrzymuje się na 30,9 m (łącznie do 33,7 m). Takie chwilowe rozproszenie uwagi kierowcy przez nośniki reklamowe, może być również jednym z wielu powodów zaistnienia wypadku drogowego.

Organ zauważył, że w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad stworzyła program “Drogi zaufania", by chronić życie i zdrowie użytkowników dróg krajowych. Jest to pierwszy kompleksowy program poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce. Jego celem jest zmniejszenie do roku 2013 liczby śmiertelnych ofiar wypadków na drogach krajowych o 75 % poprzez prace inżynieryjne, które mają poprawić bezpieczeństwo ruchu drogowego nie tylko kierujących, ale również pieszych i rowerzystów. Obecnie Polska znajduje się w niechlubnej czołówce państw, w których na drogach ginie najwięcej osób. Średnio na 100 wypadków śmierć ponosi w naszym kraju aż 11 osób. Do 2013 r., program ,,Drogi zaufania" przynieść ma spadek o 75 % liczby ofiar śmiertelnych, ginących w wypadkach na wszystkich drogach krajowych. Tak więc w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakim jest lokalizacja nośników reklamowych Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie.

Organ nie zaprzeczył, że zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., umieszczenie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z potrzebami ruchu jest dopuszczalne w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Odnosząc się do okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy, nie dopatrzył się jednak istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, ponieważ reklama nie jest obiektem, bez którego przyległy teren nie mógłby funkcjonować.

Odpowiadając na zarzut strony zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczący nieprzeprowadzenia przez organ badań statystyk policyjnych mówiących o liczebności wypadków mających miejsce na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...], organ podkreślił, iż w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ma zapobiegać wypadkom, a więc działać prewencyjnie, a nie biernie oczekiwać na ich wystąpienie.

Jednocześnie organ przypomniał, że przywołany przez stronę art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. nie miał zastosowania w sprawie. Przepis ten stanowi jedynie podstawę prawną dla decyzji orzekających o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, stanowiących kolejny etap procesu udzielenia zezwolenia przez zarządcę drogi na lokalizację reklamy w pasie drogowym.

Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. skarżąca Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Atostrad z dnia [...] października 2010 r., wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarzonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 u.d.p. i poprzez przyjecie, że nośnik reklamowy stanowił zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie spełaniąc warunku szczególnie uzasadnionionego przypadku, którego stwierdzenie umożliwiłoby pozostanie reklam w dotychczasowym miejscu;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, 8, 11, i 77 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków mających na celu ustalenie stanu faktycznego i wyjaśnienie sprawy, w szczególności poprzez nie przeprowadzenie: badań natężenia ruchu przy ul. S., badań statystyk policyjnych mówiących o liczebności wypadków mających tam miejsce, nieprzygotowanie opinii w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam skarżącej w pasie dróg w miejscowości C., a także poprzez podanie błędnych podstaw prawnych rozstrzygnięcia, a przez to nie wskazanie co legło u podstaw wydania przedmiotowej decyzji.

Strona, powołując się na art. 39 ust. 3 u.d.p., podkreśliła, że za określone w tym przepisie przypadki, należy rozumieć sytuację, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego. Zatem jedynie w przypadku, w którym umieszczenie takich obiektów, w tym reklam będzie zagrażać bezpieczeństwo ruchu drogowego, zasadne jest niewyrażenie zgody na zlokalizowanie ich w pasie drogowym.

Właściwy w sprawie zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu zarządzającego drogą.

Mając na uwadze powyższe strona zarzuciła, że organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podjął wszystkich niezbędnych czynności, mających na celu ustalenie, czy przywoływane tablice reklamowe mogą stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, powołując się na wiążące go wytyczne zawarte w Krajowym Programie Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, poprzestał na przywoływaniu ogólnych stanowisk negatywnie określających wpływ reklam na koncentrację kierowców. Nie uwzględnił zaś konkretnego w danej sprawie przypadku czyli m. in. formy, kolorystki, położenia wskazanych tablic reklamowych, będących przedmiotem postępowania.

Strona zauważyła, że jej reklamy są zrobione w taki sposób i zamontowane są na takiej wysokości, iż w żadnej mierze nie zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności nie odwracają uwagi kierowców od sytuacji na drodze i jej oznakowania. Są to małe reklamy o stonowanych i jednostajnych biało - czerwonych barwach, oddzielone od drogi krajowej dodatkowo trawnikiem. Co więcej, reklamy te wiążą się z usługami komunikacyjnymi, informując o możliwości napraw, co może przyczyniać się do poprawy stanu technicznego przejeżdżających samochodów.

Ponadto, reklamy zamontowane zostały na płocie przy ul. S. w C., w miejscu, w którym nie ma żadnych znaków drogowych i nie krzyżują się żadne ulice, czyli na prostym odcinku terenu zabudowanego. Reklamy umieszczone na płocie nie powiększają jego rozmiarów. Przebieg drogi we wskazywanym miejscu nie wymusza zatrzymania pojazdów, gdyż z drogi jest wjazd na plac postojowy. Zatem, ich związek z widocznością i rozpoznaniem stanu drogi, odczytywaniem znaków drogowych i zachowaniem innych uczestników jest żaden.

Skarżąca zauważyła, że organ, rozpatrując natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] powołał się na dane z pomiaru generalnego ruchu z 2005 r., nie zaś na aktualne statystyki i wytyczne, nie biorąc pod uwagę faktu, że natężenie ruchu pojazdów w stopniu dużym uznawane jest w sytuacji, gdy w porannym szczycie liczba pojazdów przejeżdżających daną drogą wynosi ok. 640 na godzinę, natomiast w szczycie popołudniowym ok. 840 pojazdów na godzinę, na co zwrócił uwagę Wojewodzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn., akt VI SA/Wa 2218/08. Na ulicy S., która jest drogą krajową, takie natężenie ruchu we wskazywanych porach nie występuje.

W opinii skarżącej, w celu całościowego wyjaśnienia sprawy organ powinien uwzględnić również statystki policyjne mówiące o liczebności wypadków mających miejsce w przywoływanej w sprawie terenie, oraz w okolicach innych ulic m. in. [...], przy których występują reklamy.

Zdaniem skarżącej, w trakcie ubiegania się o wydanie zezwolenia na instalację reklamy, strona wykazała, iż w sprawie zachodzi “szczególnie uzasadniony przypadek", określony w art. 39 ust. 3 u.d.p., pozwalający na uwzględnienie wniosku, reklama nie ma jakiegokolwiek wpływu na ruch drogowy na drodze krajowej oraz bezpieczeństwo osób w nim uczestniczących. Brak zgody na umieszczenie tablic reklamowych w przywoływanym przypadku, ogranicza swobodę działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości, zarówno materialnych, jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").

Ponadto według art.134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana w powyższym zakresie skarga W. Sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Przedmiotowa decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2010 r. nie narusza przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie o drogach publicznych, jak również przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zebrany zaś w sprawie materiał dowodowy pozwolił organowi administracji na stwierdzenie, że w sprawie nie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", określony w art. 39 ust. 3 u.d.p., który uzasadniałby wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy.

W treści art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zawarto generalną zasadę zabraniającą dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, do których należy zaliczyć reklamy. Reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczonego w polu widzenia użytkowników drogi, który nie jest znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

Co do umieszczania reklam poza obszarem zabudowanym, za wyjątkiem parkingów, ustawodawca wprowadził jednoznaczny zakaz w art. 39 ust. 1 pkt 5 u.d.p.

Jednakże zapis ten nie oznacza, że umieszczanie reklam w pasie drogowym w obszarze zbudowanym podlega łagodniejszym rygorom. Przepis art. 40 ust. 1 u.d.p. wskazuje, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Omawiane uregulowanie nie określa przesłanek zajęcia pasa drogowego. Określa natomiast cele, na które może być zajęty pas drogowy za zezwoleniem oraz procedury i kompetencje organu, ma więc zasadniczo charakter przepisu procesowego i kompetencyjnego. Natomiast przesłanki materialnoprawne dla wydania decyzji (zezwolenia) w powyższym przedmiocie określa przepis art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. Z tych względów prawidłową podstawą prawną dla wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na potrzeby umieszczenia reklamy w pasie drogowym, tak pozytywnej jak i negatywnej dla wnioskodawcy, jest art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. (tak NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 341/09, http://cbo.nsa.gov.pl).

Organ jako podstawę decyzji powołał art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.p. Co do pozostałych przepisów, to jest art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. uznał, że nie mają zastosowania, gdyż dotyczą następnego etapu postępowania - w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przyjęty przez organ podział etapów postępowań jest nieuzasadniony, gdyż jak wskazano wyżej w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym należy uwzględnić art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. Zresztą organ, wydając zaskarżoną decyzję, w rzeczywistości kierował się także uregulowaniem art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.d.p.

Naruszenia tego nie można kwalifikować jako naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Odnosząc się do podstawy matrialnoprawnej decyzji, należy podnieść, że wyjątek od zasady określonej w art. 39 ust. 1 u.d.p., ustawodawca przewidział w

art. 39 ust. 3 u.d.p. Jednocześnie poczynił zastrzeżenie, że za wydaniem zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym, zdefiniowanym w art. 4 pkt 1 u.d.p. przemawiać powinny uzasadnione względy, a umieszczenie reklamy nie będzie zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zatem, jedynie "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwala zarządcy drogi odstąpić od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 u.d.p.

Ustawa o drogach publicznych nie definiuje terminu "szczególnie uzasadniony przypadek", pozostawiając jego zdefiniowanie organowi, który dokonuje tego na podstawie całokształtu okoliczności konkretnej sprawy. Stąd, powoływanie się przez stronę skarżącą na ustalenia poczynione przez organ w innej sprawie (strona powołała się na ustalenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2218/08), odnoszące się do drogi znajdującej się w innym mieście o nieporównywalnym natężeniu ruchu, nie mogły być wiążące dla organu w rozpatrywanej sprawie, zwłaszcza że w niniejszej sprawie zezwolenie miało dotyczyć pasa drogowego drogi krajowej nr [...], położonej w mniejszym mieście, aniżeli w sprawie VI SA/Wa 2218/08, ale prowadzącej do przejścia granicznego (wydruki pomiaru ruchu w 2005 r., k. – 44, 46 akt adm.).

Należy podkreślić, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 u.d.p. ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z tym podkreśla się, że decyzje uznaniowe nie mogą być decyzjami dowolnymi. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolna, winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem. W ustawie o drogach publicznych brak jest przepisu szczególnego określającego rozkład ciężaru dowodu inaczej niż wynikałoby to z przewidzianych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zasad prawdy materialnej i oficjalności. Stąd należy przyjąć, że ciężar udowodnienia, iż zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 u.d.p. kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym i inne wyprowadzane z przepisów tej ustawy, nie spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. Strona ma jednak obowiązek współdziałania w wyjaśnieniu sprawy.

Przy ocenie lokalizacji reklamy jako szczególnie uzasadnionego przypadku należy pamiętać, że zadaniem reklamy jest rozpowszechnianie informacji o konkretnych wyrobach i usługach podmiotów reklamujących się, zaś jej funkcja polega na szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Aby przyciągnąć uwagę potencjalnych nabywców - uczestników ruchu drogowego, reklamy wyróżniają się rodzajem zamocowań, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny (ofensywny), co w konsekwencji przekłada się na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca twierdziła, że umieszczenie jej reklamy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Jednakże nie wykazała, że cechy reklam: ich wielkość, liczba, kolorystyka, umieszczenie na płocie, przy prostym odcinku drogi, bez skrzyżowań, na którym nie ma żadnych znaków drogowych, informowanie przez nie o zakładzie oferującym usługi komunikacyjne pozostaje bez wpływu na bezpieczeństwo ruchu, a tym samym, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony wypadek", uzasadniający wydanie zezwolenia na ich umieszczenie w pasie drogowym. Jednakże nie uzasadniła powyższych twierdzeń.

Z kolei organ przedstawił argumenty, świadczące, iż w przypadku wniosku skarżącej nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p.

Podzielając stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II GSK 621/09, należy podkreślić, że użycie w art. 39 ust. 1 u.d.p. określenia "mogłyby" w stosunku do możliwych zagrożeń m. in. dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony działań podejmowanych w pasie drogowym pozwala ograniczyć się organowi odmawiającemu udzielenia żądanego przez stronę zezwolenia jedynie do uprawdopodobnienia takich zagrożeń.

Organ zupełnie odmiennie ocenił wpływ: wielkości tablic reklamowych, ich kolorystyki, lokalizacji (na płocie oddzielonym od drogi trawnikiem, co powodować może jeszcze większe odwrócenie uwagi kierowcy z uwagi na odległość reklamy od jezdni) na zachowanie kierowców, do których – jego zdaniem – były właśnie kierowane, zwłaszcza że informowały o możliwości naprawy samochodów.

Ponadto organ wskazał na zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie, np. na reklamie, które niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców, co ma negatywny wpływ na ich bezpieczeństwo.

Zarządca drogi przyjął także pewne kryteria, które wziął pod uwagę rozpatrując wniosek skarżącej Spółki. Rozstrzygając sprawę kierował się wytycznymi zawartymi w Krajowym Programie Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, przyjętym przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r., w którym stwierdzono, że stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce winien ulec poprawie oraz założeniami stworzonego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad programu "Drogi zaufania", którego zadaniem jest poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce, w tym zmniejszenie do 2013 r. liczby śmiertelnych ofiar wypadków na drogach krajowych.

Organ administracji uwzględnił także natężenie ruchu drogowego, które ma miejsce na drodze krajowej nr [...]. Podał, że z danych z pomiaru generalnego ruchu z 2005 r. wynika, że średni dobowy ruch na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] wynosił 2954 pojazdów na dobę, wzrastając w okresie letnim do 3346 pojazdów na dobę. Ruch pojazdów na podanym odcinku drogi stale wzrasta, które to twierdzenie należy uznać za uzasadnione, biorąc pod uwagę, że droga ta prowadzi do przejścia granicznego. O dołączeniu tego dokumentu do akt postępowania skarżąca dowiedziała się z pisma organu z dnia [...] września 2010 r. przesyłającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przekazanego jej profesjonalnemu pełnomocnikowi do wiadomości (pismo, k. – 40 – 42). Przed wydaniem ponownej decyzji skarżąca nie zajęła stanowiska.

W tym stanie rzeczy organ był uprawniony uznać, że reklama skarżącej będzie kolidowała z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 u.d.p., mogąc wpływać równocześnie na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zarządca drogi jest bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych

w art. 39 ust. 1 u.d.p., a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie musiał zatem analizować statystyk policyjnych dotyczących liczebności wypadków mających miejsce na określonym w sprawie odcinku drogi, albowiem zarządca drogi nie może oczekiwać na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjne, w celu eliminacji potencjalnych skutków.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekający nie stwierdził naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.