Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 530/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 6, art. 56, art. 106 § 3, art. 113 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 ust. 2, art. 15 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Przemysław Szustakiewicz del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 727/17 w sprawie ze skargi T. D. na czynność Wójta Gminy W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie powiadomienia o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wójta Gminy W. na rzecz T. D. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 października 2017r. sygn. akt II SA/Rz 727/17, po rozpoznaniu skargi T. D. na czynność Wójta Gminy W. z dnia [...] marca 2017r. nr [...] w przedmiocie powiadomienia o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej: stwierdził bezskuteczność czynności oraz zasądził od Wójta Gminy W. na rzecz skarżącego T. D. kwotę 817,00zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został podjęty w następującym ustalenia, iż wnioskiem z dnia 19 lutego 2016r. T. D. zwrócił się do Wójta Gminy W. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej:

1. przesłania kserokopii umów o dzieło zawartych pomiędzy Gminą W. lub Urzędem Gminy W. a kancelarią prawną wykonującą obsługę prawną Gminy wraz z kopiami rachunków lub faktur za wykonywanie wymienionych usług, za lata 2014-2015;

2. przesłania kserokopii operatu szacunkowego wykonanego dla działki nr [...] położonej w M.;

3. przesłania kserokopii umów zleceń i umów o dzieło zawartych pomiędzy Gminą W. lub Urzędem Gminy W. a osobami fizycznymi lub prawnymi z kopiami rachunków lub faktur za wykonywanie usług objętych tymi umowami, za lata 2014-2015;

4. przesłanie kserokopii wykazu działek pochodzących z mienia wiejskiego wsi M. po 1990r.;

5. przesłania protokołów Komisji Rewizyjnej dotyczącego nakładów i wydatków poniesionych na utrzymanie G. w R. oraz dochodów G. za 2015r.;

6. przesłania kserokopii wszelkich dokumentów (umów zleceń, umów o dzieło, rachunków, faktur, dowodów wypłaconych odpraw, itp.), z których wynikałoby, jakie koszty poniosła Gmina W. w związku z rozwiązaniem a następnie powołaniem Zespołu Szkół w P.;

7. przesłania kserokopii wszelkich dokumentów (umów zleceń, umów o dzieło, rachunków, faktur, dowodów wypłaconych odpraw, itp.), z których wynikałoby, jakie koszty poniosła Gmina W. w związku ze zwolnieniami pracowników oraz ponownym przywróceniem ich do pracy w latach 2010-2015;

8. przesłania kserokopii wszelkich dokumentów (umów zleceń, umów o dzieło, rachunków, faktur, dowodów wypłaconych odpraw, itp.), z których wynikałoby, jakie koszty poniosła Gmina W. w związku z prowadzonym śledztwem przez Prokuraturę Rejonową w L. oraz inne instytucje wymiaru sprawiedliwości przeciwko Wójtowi Gminy W. w latach 2010-2015. Jednocześnie wnioskodawca zwrócił się o podanie kosztów przejazdów oraz o ewidencję czasu pracy Wójta Gminy W. za ww. okres;

9. przesłania ewidencji wyjazdów służbowych wszystkich pracowników Urzędu Gminy W. za okres 2010-2015;

10. przesłania kopii poleceń wyjazdów służbowych wystawionych na nazwisko M. R.

W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 11 kwietnia 2016r. Wójt Gminy W. udzielił informacji publicznej w zakresie pkt 1 wniosku. W zakresie żądania sformułowanego w pkt 2, 4, 5, 9 i 10 wniosku organ podał, że nie dysponuje żądanymi informacjami i w związku z tym nie może ich udostępnić. W zakresie określonym w pkt 3, 6, 7 i 8 wniosku organ decyzją z dnia [...] maja 2016r. odmówił udostępnienia informacji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lipca 2016r. uchyliło w całości ww. decyzję Wójta o odmowie udostępnienia informacji publicznej, który, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2016r. ponownie odmówił udzielenia informacji publicznej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2016r. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016r. sygn. akt II SA/Rz 1519/16 uchylił decyzje organów obu instancji argumentując, że organy nie wyjaśniły w sposób należyty charakteru wnioskowanych informacji, a przedstawiona ocena została zrelatywizowana wyłącznie do informacji, o której mowa w pkt 3 wniosku, z pominięciem oceny pozostałych informacji wymienionych w pkt 6, 7 i 8 wniosku. Sąd wskazał, że jeżeli w ocenie organów informacje te stanowią informacje przetworzone, to prawidłowe uzasadnienie takiego stanowiska wymaga wykazania, że konieczne jest stworzenie takich informacji, ewentualnie wyodrębnienie ich z posiadanych zbiorów w drodze czynności weryfikacyjno-analitycznych, a do podjęcia tych czynności potrzebne jest zaangażowanie osobowe, organizacyjne i finansowe o natężeniu, które zakłóci bieżące funkcjonowanie urzędu gminy.

Pismem z dnia 31 marca 2017r. Wójt Gminy W. wystosował do T. D. pismo - powiadomienie o wysokości opłaty za przekształcenie żądanej informacji publicznej wskazując, że ww. opłata wynosi 8.000,00zł oraz pouczył wnioskodawcę, że skutkiem niepoinformowania organu w ciągu 14 dni o tym czy zgadza się na pokrycie kosztów określonych w powiadomieniu będzie uznanie, że cofa on wniosek. T. D. pismem z dnia 12 kwietnia 2017r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, kwestionując nałożenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Organ w odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia 5 maja 2017r. uznał ww. wezwanie za nieuzasadnione.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na czynność Wójta Gminy W. z dnia [...] marca 2017r. wywiódł T. D., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r. poz. 1764 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.d.i.p.".

Odpowiadając na skargę Wójt Gminy W. wskazał na jej niezasadność ale jednocześnie zakwestionował jej dopuszczalność.

Orzekając o bezskuteczności czynności Wójta Gminy W. z dnia 31 marca 2017r. Sąd I instancji przywołał art. 15 ust. 1 u.d.i.p. i wyjaśnił, że w pełni akceptuje wyrażane powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, w którym przyjmuje się, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze czynności stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającej jej wysokość, która kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Od takiej czynności przysługuje wnioskodawcy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dlatego też strona po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa i bezskutecznym upływie terminu przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, ma prawo wnieść do sądu administracyjnego skargę domagając się skontrolowania powiadomienia o wysokości opłaty według kryterium legalności. Tym samym brak było powodów do odrzucenia skargi.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca mocą art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wprowadził wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 2 u.d.i.p.). Obciążenie opłatą ma charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę wymierzyć, a ponadto precyzyjnego wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostaną dodatkowe koszty. Ewentualne opłaty z tego tytułu muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów. Według Sądu I instancji mając na uwadze standardy obowiązujące podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać, że skierowane do skarżącego powiadomienie o wysokości opłaty ewidentnie narusza art. 15 u.d.i.p. Treść tegoż powiadomienia w sposób kategoryczny wyznacza dla skarżącego obowiązek pokrycia kosztów udostępnienia informacji w wysokości 8.000,00zł oraz określa termin, w jakim strona ma się wypowiedzieć czy zgadza się na uiszczenie tej kwoty. Organ nie wykazał w sposób poddający się weryfikacji, że wskazana wysokość opłaty wynika z konieczności poniesienia dodatkowych tj. niestandardowych kosztów wykonania wniosku o dostęp do informacji publicznych. Nadto organ nie starał się zindywidualizować opłaty, poprzez wykazanie jakie wartości składają się na jej wysokość, poprzez podanie: kosztu pracy oddelegowanego w tym celu pracownika, kosztu poświęconego materiału drukarskiego, ilości kopiowanych stron, przyjętych stawek opłaty za skopiowaną stronę. Innymi słowy, w przedmiotowym piśmie brakuje wymaganych informacji przedstawiających rzeczywiste, a nie ryczałtowe, koszty udostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji uznał za zasadne stanowisko skarżącego, że żądana od niego kwota opłaty ma charakter abstrakcyjny, gdyż jej wysokość nie została uzasadniona realnymi kosztami realizacji jego prawa dostępu do informacji publicznej. Z tych powodów Sąd I instancji na podstawie art. 146 P.p.s.a. stwierdził, że podana w piśmie z dnia 31 marca 2017r. opłata za przekształcenie informacji publicznej nie została określona zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., a zatem czynność ta nie może rodzić dla skarżącego skutków jakie przewiduje ten przepis. Z kolei o kosztach postępowania Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., obciążając organ obowiązkiem ich zwrotu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt Gminy W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi lub jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na treść orzeczenia, tj.:

a) art. 15 ust. 2 u.d.i.p. poprzez potraktowanie czynności poinformowania skarżącego o wysokości kosztów, które mogą powstać w przyszłości w związku z realizacją jego wniosku o dostęp do informacji publicznej jako postanowienia o wysokości kosztów i uznanie tej czynności za bezskuteczną, podczas gdy zgodnie z treścią tej normy, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, powiadamia wnioskodawcę o wysokości opłaty, co organ uczynił pismem z dnia 31 marca 2017r.;

b) art. 15 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie czynności poinformowania skarżącego o wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej za bezskuteczną, podczas gdy normy te stanowią, że jeżeli w wyniku udostępniania informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty, związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępniania lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Skarżący kasacyjnie wskazał, iż z przepisu tego wynika również, że koszty dotyczące udostępnienia informacji publicznej ustala się w momencie kiedy faktycznie zostaną poniesione w postanowieniu, którego organ nie wydał, a które byłoby zaskarżalne zażaleniem do organu wyższej instancji, a nie skargą do sądu administracyjnego;

c) art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności, polegającej na poinformowaniu skarżącego o wysokości kosztów jakie będzie musiał pokryć za udostępnienie informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, podczas gdy z treści powołanej normy wynika, iż udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępniania, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku, a w przedmiotowej sprawie udostępnienie to związane byłoby z obowiązkiem poniesienia przez skarżącego wysokich kosztów tego udostępnienia, wobec czego, aby skarżący został poinformowany, że ma możliwość podjęcia decyzji, czy chce uzyskać informację publiczną, wiążącą się z takimi kosztami, czy też w innej formie, która nie będzie rodziła obowiązku ponoszenia kosztów.

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przez przyjęcie skargi do rozpoznania, podczas gdy powiadomienie z dnia 31 marca 2017r., o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. udzielone w toku postępowania, jest czynnością wyłączoną spod kontroli sądów administracyjnych jako akt lub czynność, podjętą w ramach postępowania administracyjnego lub postępowania, do którego mają zastosowanie przepisu K.p.a. Koszty dotyczące udostępnienia informacji publicznej ustala się w momencie kiedy faktycznie zostaną poniesione w postanowieniu, którego organ nie wydał, a które byłoby zaskarżalne zażaleniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., a nie skargą do sądu administracyjnego. Skarżący kasacyjnie wskazał, iż nie jest więc prawdą, że pismem z dnia 31 marca 2017r. Wójt Gminy W. nałożył na stronę jakikolwiek obowiązek uiszczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, a jedynie poinformował skarżącego o możliwości powstania tych kosztów we wskazanej w piśmie wysokości. Gdyby jednak pismo to, jak chce Sąd I instancji stanowiło postanowienie o nałożeniu opłaty, to podlegałoby zaskarżeniu zażaleniem do organu wyższej instancji, a sąd administracyjny powinien taki środek zaskarżenia przekazać organowi właściwemu. Dodatkowo wskazać należy, iż w tym szczególnym przypadku skarga jest bezprzedmiotowa, gdyż wniosek o udostępnienie informacji publicznej został rozstrzygnięty, a koszty ostatecznie nie zostały włożone na wnioskodawcę;

b) art. 56 P.p.s.a. pomimo, iż w sprawie wniosku T. D. została wydana decyzja odmawiająca udostępnienie informacji publicznej, a na skutek odwołania T. D. toczyło się postępowanie odwoławcze w oparciu o przepisy K.p.a., które może doprowadzić do ponownego rozpoznania sprawy, a więc również ponownego poinformowania o wysokości opłaty;

c) art 6 w związku z art. 106 § 3 oraz art. 113 § 1 P.p.s.a. przez zaniechanie udzielenia niezbędnych pouczeń stronie działającej bez profesjonalnego pełnomocnika, a także zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność co składa się na kwotę opłaty wskazaną w piśmie z dnia 31 marca 2017r. co skutkowało zamknięciem rozprawy w sytuacji, gdy jeszcze sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia.

Odpowiadając na skargę kasacyjną T. D. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że okoliczności stanowiące podstawę faktyczną wyrokowania są prawidłowe albo nie zostały dostatecznie podważone, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przez przyjęcie skargi do rozpoznania, zamiast jej odrzucenia. Autor skargi kasacyjnej formułując powyższy zarzut uznaje powiadomienie z dnia 31 marca 2017r., o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., za wyłączone spod kontroli sądów administracyjnych jako akt lub czynność podjęta w ramach postępowania administracyjnego lub postępowania w ramach którego mają zastosowanie przepisy K.p.a. Powyższe zapatrywanie uznać należy za błędne. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale także w poglądach doktryny, przyjmuje się jednolicie, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej nie następuje w drodze postanowienia, od którego przysługuje zażalenie, lecz w drodze aktu lub czynności stwierdzających obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalających jej wysokość, które kreują dla strony postępowania zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", czy "informacja", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić chociażby pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jest to zatem - zależnie od charakteru działań podjętych przez podmiot zobowiązany do udzielenia dostępu do informacji publicznej - akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Od takich aktów lub czynności nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu, przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego (vide: I.Kamińska, M.Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, WK 2016r., uwaga 4 do art. 15; postanowienie NSA z dnia 1 października 2013r. sygn. akt I OSK 2138/13; postanowienie NSA z dnia 25 października 2012r. I OSK 2359/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wadliwy jest zatem pogląd skarżącego kasacyjnie, iż jego pismo z dnia 31 marca 2017r. nie może być przedmiotem zaskarżenia bezpośrednio do sądu administracyjnego i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, a tym samym skarga wniesiona w niniejszej sprawie winna podlegać odrzuceniu.

Nie jest z kolei oparty na prawdzie zarzut kasacyjny błędnego uznania, iż pismem z dnia 31 marca 2017r. organ nałożył na wnioskodawcę obowiązek uiszczenia opłaty za udostępnienie informacji, podczas gdy - jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie - pismo to stanowiło dla wnioskodawcy jedynie informację o możliwości powstania tych kosztów. Formułując taki zarzut strona skarżąca kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać treści własnego pisma z dnia 31 marca 2017r. skierowanego do wnioskodawcy, w którym jednoznacznie wskazano, iż "(...) w związku z rozpatrywaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19.02.2016r., powstał obowiązek pobrania od Wnioskodawcy opłaty w wysokości 8.000,00zł (...). Kwotę niniejszą proszę wpłacić na numer rachunku bankowego Urzędu (...). Jako tytuł przelewu proszę określić: udostępnienie informacji publicznej z dnia 19.02.2016.". Nadto organ wskazał w owym piśmie, że jeżeli w terminie 14 dni wnioskodawca nie wypowie się, czy zgadza się na pokrycie kosztów, to organ uzna, że wniosek został cofnięty. Powyższe dobitnie zaprzecza wywodom skargi kasacyjnej o jedynie informacyjnym charakterze ww. pisma.

Stawiając zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie - niejako na marginesie - zasygnalizował bezprzedmiotowość postępowania w sprawie określenia kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej, a to wobec udzielenia wnioskodawcy żądanej informacji i zaniechania włożenia nań obowiązku pokrycia tych kosztów. Powyższy przepis - uznawany przez autora skargi kasacyjnej za naruszony - regulując zakres właściwości sądów administracyjnych, nie reglamentuje kwestii bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Nie mógł zatem zostać naruszony wskutek ewentualnego wystąpienia okoliczności stanowiących o bezprzedmiotowości postępowania. Skoro obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest nie tylko poprawne określenie jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny, ale także precyzyjne wskazanie na czym owo naruszenie polegało (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019r. sygn. akt I OSK 2220/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), to powyższy zarzut kasacyjny świadczy o oderwaniu postawionego zarzutu od normy prawnej wskazanej jako naruszona.

Nieskuteczny jest także zarzut naruszenia art. 56 P.p.s.a. Przepis ten zakazuje dwutorowego prowadzenia postępowania weryfikującego legalność określonego rozstrzygnięcia i stanowi, iż w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Jakkolwiek zarzut ten nie doczekał się w motywach skargi kasacyjnej jakiegokolwiek uzasadnienia, co samodzielnie może stanowić okoliczność go deprecjonującą, to dodatkowo nie sposób dostrzec możliwości naruszenia przez Sąd I instancji art. 56 P.p.s.a. wskutek toczenia się postępowania odwoławczego w sprawie decyzji o odmowie udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej. Wszak przepis art. 56 P.p.s.a. nie odnosi się do zwykłego postępowania administracyjnego, lecz reglamentuje sytuację równoległego prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego i jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych mających na celu zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności aktu lub wznowienie postępowania (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwagi do art. 56). Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje natomiast na to aby tego rodzaju postępowanie nadzwyczajne toczyło się w ramach badanej sprawy.

Analogicznie należy ocenić kolejny zarzut procesowy dotyczący naruszenia art. 6 w związku z art. 106 § 3 i art. 113 § 1 P.p.s.a. Zarzut ten także nie doczekał się jakiegokolwiek uzasadnienia w motywach skargi kasacyjnej, jak również nie wskazano czy i w jaki sposób owe zarzucane naruszenie prawa rzutowało na wynik sprawy. Niezależnie jednak od powyższej uwagi dostrzec należy przeciwskuteczność owego zarzutu. Przedmiotem sądowej kontroli w badanej sprawie jest ocena poprawności (legalności) określenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, która winna odpowiadać kosztom jakie ma dodatkowo ponieść podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w związku z załatwianiem konkretnego wniosku o dostęp do tych informacji (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli koszty te w niniejszej sprawie zostały podane stronie jedynie przez arbitralne wskazanie kwoty 8.000,00zł, to zarzucanie Sądowi I instancji zaniechania prowadzenia postępowania dowodowego dla ustalenia - już w toku postępowania sądowoadministracyjnygo - co składało się na koszty udostępnienia żądanej informacji, stanowi przyznanie się organu do tego, że czynniki składające się na kwotę 8.000,00zł nie wynikały z jego pisma z dnia 31 marca 2017r. Należy jasno wskazać, iż nie było rzeczą Sądu I instancji inicjowanie postępowania dowodowego mającego ustalić co składało się lub też co mogło składać się na ww. kwotę. Tym samym, na gruncie art. 146 P.p.s.a. nie istniała możliwość pozytywnej weryfikacji ustalonej przez organ opłaty za udostępnienie informacji publicznej.

Nietrafne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2, art. 15 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Nie ulega wątpliwości, iż stosownie do treści art. 174 pkt 1 P.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podstawa zaskarżenia to nic innego jak tylko przyczyna, z powodu której można zaskarżyć orzeczenie (vide: G.Rząsa, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2008/8, s. 56; H.Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 132.). Oznacza to, że nie każda wada zaskarżonego orzeczenia może zostać skutecznie podniesiona w skardze kasacyjnej. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego konieczne jest wskazanie tego czy wada zaskarżonego orzeczenia przybrała formę błędnej wykładni owego prawa lub jego niewłaściwego zastosowania. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wymaga wykazania, że sąd stosując reguły interpretacyjne mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005r. sygn. akt II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005r. sygn. akt OSK 539/04; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1026/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 3 do art. 174). Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie SN z dnia 15 października 2001r. sygn. akt I CKN 102/99, LexPolonica nr 383196). Przyjmuje się, iż nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie., bowiem błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2014r. sygn. akt I OSK 1119/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższych wymagań nie spełnia zarówno sam zarzut kasacyjny, jak i skarga kasacyjna w ogólności. Autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wskazał czy zarzuca naruszenie ww. norm prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię czy też przez niewłaściwe zastosowanie. Natomiast analiza treści postawionych zarzutów nie pozwala uznać aby zarzucanego naruszenia prawa skarżący kasacyjnie upatrywał w wadliwie przeprowadzonym procesie jego wykładni lub też w błędnej subsumpcji. Tak sformułowana skarga kasacyjna uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Ocena postawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego jest tym bardziej niemożliwa, że żaden z tych zarzutów nie zahacza kluczowej w niniejszej sprawie kwestii, a więc sposobu określenia wysokości opłaty za udostępnienie żądanej informacji publicznej i nie podważa tego, że opłata ta winna odpowiadać kosztom, które dodatkowo miałby ponieść organ udostępniając wnioskowaną informację (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.).

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.