Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2090/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 4 i art. 8 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2020 poz 219
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 211/21 w sprawie ze skargi [...] i [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 211/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] i [...] (dalej: "skarżący" lub odpowiednio "skarżący kasacyjnie") na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] kwietnia 2020 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2020 r., poz. [...]; dalej zwana: "uchwałą"). Mocą uchwały ustalono lokalizację inwestycji mieszkaniowej dla zespołu zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą techniczną, na działkach o nr ewid. [...] i [...] obręb [...] oraz na działce o nr ewid. [...] obręb [...].

Uchwałę podjęto na podstawie art. 7 ust. 4 i art. 8 ust. 1-3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 219, dalej: "specustawa mieszkaniowa") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.).

W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że teren przeznaczony pod ww. inwestycję mieszkaniową od północy graniczy z potokiem B, od zachodu z terenami rolnymi, od południa i południowego wschodu z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, a od północnego-wschodu przez teren zjazdu z drogą publiczną – ul. [...], przy której również znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W uchwale ustalono również liczbę mieszkań w 4 budynkach mieszkalnych (nie mniej niż 153 i nie więcej niż 165). Ustalono także m.in. zmiany w dotychczasowym sposobie zagospodarowania i uzbrojenia terenu inwestycji (§ 6) oraz parametry techniczne przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej (§ 9).

W skardze z 20 maja 2020 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skarżący [...] oraz [...] wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący powołali się na interes prawny wynikający z prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], która sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Nieruchomość skarżących jest zabudowana domem jednorodzinnym.

Skarżący zarzucili Radzie Miejskiej w [...] naruszenie:

1) art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, poprzez nieuwzględnienie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z treści uchwały nie wynika bowiem, jaki stan rzeczy we wskazanym zakresie wzięto pod uwagę w trakcie przygotowania i podejmowania uchwały. Zdaniem skarżących potrzeby mieszkaniowe gminy oraz możliwości rozwoju gminy są zaspokojone, a pominięcie przesłanki z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej oznacza naruszenie przepisów prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały;

2) art. 2 i art. 7 Konstytucji w zw. z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, poprzez brak uzasadnienia odnoszącego się do stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

3) art. 7 ust. 12 specustawy mieszkaniowej poprzez brak powiadomienia niektórych organów administracji publicznej przez burmistrza miasta [...] o możliwości przedstawiania opinii.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie kwestionując zarówno legitymację procesową skarżących, jak i zasadność skargi. Wyjaśniono, że podjęcie uchwały zostało poprzedzone dokładną i rzetelną procedurą, zgodnie z wymaganiami przewidzianymi w specustawie mieszkaniowej, w tym zawiadomiono wszystkie właściwe organy oraz ponowiono czynności po modyfikacji wniosku przez inwestora.

Po rozpatrzeniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 24 listopada 2020 r. (sygn. akt II SA/Wr 257/20) odrzucił skargę wskazując, że kwestionowana uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, a więc nie mają oni legitymacji procesowej do wniesienia i popierania skargi.

Postanowieniem z dnia 23 marca 2021 r. (sygn. akt II OSK 472/21) Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej skarżących, uchylił opisane wyżej postanowienie WSA we Wrocławiu. Sąd drugiej instancji stwierdził, że skarżący mają interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały. Nie można bowiem przy ocenie interesu prawnego podmiotu pominąć charakteru zaskarżonej uchwały, która pełni funkcję analogiczną do ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do konkretnej inwestycji.

Po rozpoznaniu sprawy ze skargi skarżących wraz z uwzględnieniem oceny prawnej okoliczności sprawy wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 211/21, oddalił skargę [...] i [...].

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa. W ocenie Sądu ustawodawca w art. 5 i art. 7 ust. 2 i 3 specustawy mieszkaniowej określił w sposób konkretny przypadki, w których niedopuszczalne jest podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W okolicznościach rozpatrzonej sprawy nie znajduje potwierdzenia żadna z przesłanek negatywnych określonych w ww. przepisach. Nie stwierdzono również sprzeczności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], które to Studium zostało zatwierdzone uchwałą nr [...] (z późniejszymi zmianami). Na wskazanym obszarze, Studium przewiduje bowiem zasadniczo realizację zabudowy mieszkaniowej. Odmienne sposoby zagospodarowania są przyjęte na obszarach sąsiednich.

Ponadto z przedłożonej dokumentacji wynika, że podjęcie kwestionowanej uchwały zostało poprzedzone odpowiednią procedurą inicjowaną przez inwestora. We wniosku zamieszczona została m.in. analiza uwarunkowań planowanej inwestycji pod kątem zgodności ze standardami lokalizacji inwestycji mieszkaniowych określonymi w art. 17 specustawy mieszkaniowej. Burmistrz wezwał inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku, a po ich usunięciu, podjął czynności określone w art. 7 ust. 10 oraz ust. 12-15 specustawy mieszkaniowej i mające na celu pozyskanie niezbędnych opinii i uzgodnień właściwych organów władzy publicznej. Czynności te zostały następnie powtórzone zgodnie z art. 7 ust. 16 specustawy mieszkaniowej, ponieważ inwestor zmodyfikował wniosek w zakresie usytuowania jednego z czterech planowanych budynków. Kwestionowana uchwała spełnia również wymagania treściowe określone w art. 8 ust. 1 specustawy mieszkaniowej, w tym w odniesieniu do minimalnej i maksymalnej liczby mieszkań i powierzchni użytkowej mieszkań, powiązania inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu i charakterystykę inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji uznał, że zarzut naruszenia art. 7 ust. 12 specustawy mieszkaniowej nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akta sprawy nie potwierdzają stanowiska skarżących. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny odebrał zawiadomienie o możliwości wyrażenia opinii w sprawie, lecz nie skorzystał z tej możliwości, co uznaje się za brak zastrzeżeń.

Sąd I instancji nie zgodził się też z zarzutem naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Zarzut ten nie jest trafny w obu jego aspektach. Po pierwsze, w przypadku uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przepisy ustawy mieszkaniowej nie przewidują takiego wymogu formalnego jak uzasadnienie uchwały ze względu na stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy oraz potrzeby i kierunki rozwoju gminy. Obowiązek uzasadnienia uchwały wyprowadzany jest niekiedy z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, bądź kompetencji organów nadzoru, które muszą znać motywy, jakimi kierował się organ stanowiący samorządu terytorialnego. Tego rodzaju obowiązek nie może być jednak bezwzględnie egzekwowany w sytuacji, gdy organ już po podjęciu uchwały przedstawił motywy, jakimi się kierował, jak też w sytuacji, gdy podjęcie uchwały poprzedzone zostało szeregiem czynności przygotowawczych obrazujących proces decyzyjny organu. Po drugie, ocena potrzeb mieszkaniowych gminy należy do organów stanowiących gminy i nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Sądy kontrolują bowiem legalność działania organów administracji publicznej, a nie celowość ich działania. Zamiarem ustawodawcy było przecież umożliwienie realizacji inwestycji mieszkaniowych z poszanowaniem autonomii gminy.

Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd I instancji oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnieśli [...] i [...], zaskarżając wyrok w całości i formułując zarzuty nawiązujące wyraźnie do zarzutów badanych prze Sąd I instancji. W szczególności skarżący kasacyjnie:

I. działając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", przedstawili zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w związku z art. 11 i 8 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji poprzez błędne zastosowanie wskazanych przepisów, polegające na uznaniu, że Rada Miejska w [...] nie miała obowiązku uzasadniać w przyjętej uchwale stanu zaspokojenia potrzeb i możliwości rozwoju gmin wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tymczasem uchwała o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej stanowi akt administracyjny o charakterze uznaniowym, który to akt zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz z wymogiem wyjaśniania przesłanek, którymi kierują się organy administracji (art. 11 k.p.a.) wymaga szczególnego uzasadnienia i wykazania przyczyn, dla których podjęto decyzję w ramach uznania administracyjnego;

II. działając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowali zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to naruszanie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a w rezultacie oddalenie skargi i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy uchwała narusza przepisy prawa, a mianowicie:

1) przepisy postępowania, tj. art. 40 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713) w związku z § 37 ust. 2 pkt 8 Statutu Uzdrowiskowej Gminy Miejskiej [...] (Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie Statutu Uzdrowiskowej Gminy Miejskiej [...], Dz. Urz. Woj. Doln. z dnia 21 czerwca 2018 r., poz. [...], dalej: "Statut Gminy"), jak również w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji poprzez brak sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały, wskutek czego uniemożliwiono skarżącym poznanie motywów oraz podstaw podjęcia uchwały;

2) art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, poprzez przekroczenie granic zewnętrznych uznania administracyjnego, a więc wydano zaskarżoną uchwałę, lecz nie wykazano, że lokalizacja inwestycji mieszkaniowej uzasadniona jest stanem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także nie zgromadzono dokumentów wskazujących na niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe mieszkańców gminy.

W szczególności zdaniem skarżących kasacyjnie przed wydaniem zaskarżonej uchwały nie wykazano, że lokalizacja inwestycji mieszkaniowej uzasadniona jest stanem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Ponadto, uchwała Nr [...] została wydana mimo że Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna działająca przy Prezydencie Miasta [...] wydała negatywną opinię dotyczącą wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ze względu na zaprojektowanie zabudowy mieszkaniowej o parametrach i cechach niespójnych i niezgodnych z zastanym zagospodarowaniem terenów sąsiednich, a Rada Miejska w [...] uchylając się od obowiązku uzasadnienia do uchwały nie odniosła się do negatywnej opinii ww. Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Z kolei w dniu 10 września 2021 r. odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania [...], który był inicjatorem podjęcia uchwały. Wniósł on o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, jako pozbawionej podstaw prawnych. Uczestnik postępowania wyraził też sprzeciw wobec zarzutu, że przyjęta uchwała umożliwia burzenie historycznie ukształtowanego i prawnie chronionego układu przestrzenno-urbanistycznego [...]. Wskazał również na faktyczne sporządzenie uzasadnienia uchwały i na jego zgodność z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Podkreślił również bezpodstawność zarzutu niezastosowania w sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: (1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, oraz (2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, to Sąd pozostał związany granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji lub reinterpretacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę przedstawione zasady orzekania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd kasacyjny uznaje przy tym za niezbędne, aby podkreślić, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Sądu I instancji i nie znajduje uzasadnienia dla żądania uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy na wstępie zauważyć, że skarżący kasacyjnie łączą ze sobą zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Uznają oni, że z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej można wyprowadzić normy prawne będące podstawą stwierdzenia naruszeń prawa obu rodzajów, a jednocześnie z zarzucanej Sądowi I instancji niezgodności wyroku z art. 11 i 8 k.p.a. wynika naruszenia prawa materialnego. Nie traktując jednak wskazanego uproszczenia jako istotnej przesłanki rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, bez względu na ich kolejność i kwalifikację.

Kluczowym zarzutem odnoszonym przez skarżących kasacyjnie do kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w [...] jest brak wyczerpującego i rzetelnego uzasadnienia podjętej uchwały. Skarżący kasacyjnie twierdzą bowiem, że w uzasadnieniu uchwały Nr [...] nie wskazano, czy lokalizacja przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej uzasadniona jest stanem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ma to zatem stanowić naruszenie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w związku z wybranymi przepisami postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany zarzut jest z kilku powodów nieuzasadniony. Przede wszystkim, faktem jest, że przedmiotowa uchwała zawiera odrębne uzasadnienie, a przez to jest zgodna, choćby formalnie, z § 37 ust. 2 pkt 8 Statutu Uzdrowiskowej Gminy Miejskiej [...]. Stanowisko skarżących kasacyjnie jest zatem nieprecyzyjne: w przypadku przedmiotowej uchwały mamy do czynienia nie tyle z brakiem uzasadnienia, co – według skargi kasacyjnej – z pominięciem w uzasadnieniu uchwały kwestii uregulowanych w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Już w ten sposób formalny aspekt sugerowanego naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej okazuje się słabszy niż wynikałoby to z treści skargi kasacyjnej.

Trzeba przy tym dostrzec, że treść uzasadnienia przedmiotowej uchwały Nr XX/15/20 jest zbieżna z uzasadnieniem projektu uchwały (patrz karty 312-313 oraz 381-382 akt admin.). Faktycznie, uzasadnienie uchwały nie odnosi się literalnie do potrzeb mieszkaniowych mieszkańców miasta [...], ani kierunków rozwoju gminy. Sporna część uchwały wskazuje wszak, że w trakcie przygotowania przedmiotowego aktu prawa miejscowego wzięto pod uwagę między innymi treść uchwalonego wcześniej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, oznaczenie obszaru inwestycji jako "terenu mieszkaniowego projektowanego", a także pozytywne i negatywne opinie o projektowanej inwestycji mieszkaniowej, w szczególności opinię Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej działającej przy Prezydencie Miasta [...] oraz odpowiedź inwestora na zarzuty przedstawionej przez Komisję. Nie ma więc podstawy, aby przyjąć, że Rada Miejska w [...] całkowicie zignorowała okoliczności wskazane w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Przeciwnie, odniesienie się do postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz podkreślenie, że przedmiotowa inwestycja ma być – zgodnie ze Studium – zlokalizowana na terenie przeznaczonym wprost pod nową ("projektowaną") zabudowę mieszkaniową, oznacza właśnie, iż rada gminy "wzięła pod uwagę potrzeby mieszkaniowe gminy i kierunki rozwoju gminy". Wykonanie obowiązku sformułowanego w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej zostało więc zasadniczo potwierdzone. Tym samym w wymiarze formalnym, główny zarzut skargi kasacyjnej nie znajduje podstaw.

Odnosząc się do kwestii szczegółowych i argumentacji skarżących kasacyjnie należy podkreślić, że Sąd I instancji miał mocne podstawy, aby uznać zaskarżoną uchwałę za zgodną z prawem. Zdaniem Sądu kasacyjnego racje przemawiające za przyjęciem uchwały Nr [...] wynikały co najmniej dostatecznie jasno z uzasadnienia uchwały oraz z innych dokumentów. Potrzeby mieszkaniowe gminy oraz przewidywane kierunki rozwoju gminy zostały przedstawione – jak już wspomniano – przede wszystkim przez powołanie się na treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] z późniejszymi zmianami (tekst ujednolicony z czerwca 2012 r.). W Studium poddano bowiem szczegółowej analizie sytuację demograficzną miasta od połowy lat 1990-ych wraz z prognozą na kolejne lata. Podkreślono przy tym wyraźną tendencję osiedleńczą polegającą na wyprowadzaniu się mieszkańców z dużych miast, np. z [...] do "mniejszych i zdrowszych miejscowości". Władze gminy podejmowały więc starania, aby takim uzdrowiskowo-rekreacyjnym miejscem było właśnie miasto [...]. Dodatkowo, Studium wskazuje, że do terenów najbardziej korzystnych dla rozwoju zabudowy mieszkaniowej, przy jednoczesnej ochronie uzdrowiskowo-turystycznego charakteru miasta, zaliczane są tereny wzdłuż ul. [...] (tj. teren lokalizacji przedmiotowej inwestycji) (k. 116-117 akt adm.). Ze Studium wynika zatem jasny kierunek polityki mieszkaniowej gminy: stałe zmniejszanie się liczby mieszkańców z powodów kulturowych i gospodarczych może być rekompensowane przez przyciąganie do [...] mieszkańców innych miast. Przedstawione okoliczności świadczą więc o niezasadności głównego zarzutu skargi kasacyjnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19 oraz powołane tam wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06; z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 240/13; z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3043/18; z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2136/16; z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 23/17).

Jednocześnie Sąd kasacyjny potwierdza opinię Sądu I instancji, że materia polityki społecznej i gospodarczej organu administracji tylko w ograniczonym zakresie może być przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Rolą sądu jest bowiem ocena, czy rada gminy podejmując zaskarżoną uchwałę wykazała, że miała na uwadze stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze studium. W sytuacji, gdy organ uchwałodawczy rozważył powyższe, sąd nie ma kompetencji do polemizowania na temat poziomu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy, ani potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w studium (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 144/21, LEX nr 3208736).

Wykonanie obowiązku przewidzianego w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej nie ograniczyło się do powołania postanowień Studium. Do przedstawionego kierunku rozwoju [...] poprzez ściąganie do miasta osób wyprowadzających się z większych ośrodków, zwłaszcza rodzin z dziećmi i osób starszych, nawiązuje też, choć oględnie, wniosek inwestora z 10 stycznia 2020 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Inwestor wskazuje bowiem, że inwestycja ma na celu m.in. "zapewnienie nowoczesnych udogodnień w życiu codziennym przyszłych mieszkańców", a także "zainicjowanie integracji społecznej przyszłych mieszkańców" (str. 6 i 8 wniosku, k. 52 i 54 akt adm.).

Ocena polityki mieszkaniowej uzasadniającej lokalizację przedmiotowej inwestycji znajduje swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Nr [...] także poprzez odniesienie się do negatywnej opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej działającej przy Prezydencie Miasta [...]. W uzasadnieniu uchwały wyraźnie wskazano, że taka opinia została złożona, przytoczono kluczowe zastrzeżenia sformułowane w ww. opinii, a także przytoczono argumenty inwestora stanowiące odpowiedź na zarzuty lub zastrzeżenia Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Rada Miejska wskazała też, że podziela stanowisko inwestora. Przedstawienie w uzasadnieniu uchwały istotnych przesłanek podjęcia uchwały oraz stanowisk zgłoszonych w procesie uzgadniania uchwały pełni zatem nie tylko funkcję polemiczną, ale i informacyjną, to znaczy zawiera ocenę potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy oraz wskazanie kierunków jej rozwoju.

Oprócz okoliczności faktycznych, które wyraźnie podważają zarzuty odnoszące się do art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej i zawarte w skardze kasacyjnej, należy również stwierdzić, że analogiczne wnioski wynikają z analizy prawnej powołanego przepisu.

Przede wszystkim należy dostrzec, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały Nr [...] zostało ukształtowane w sposób, jaki wynika z art. 8 ust. 1 specustawy mieszkaniowej. Przepis ten szczegółowo wskazuje, jakie zagadnienia powinna regulować każda uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Z tego względu uzasadnienie uchwały wyjaśnia, punkt po punkcie, jak ukształtowano konieczne składniki uchwały. Istotny jest też fakt, że art. 8 ust. 1 specustawy nie zawiera wymogu uzasadniania stanowiska rady gminy w kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy oraz kierunków rozwoju gminy. Główny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy więc obowiązku rady gminy, który nie wynika wprost z przepisów prawa, a tylko jest wywodzony z przepisów specustawy mieszkaniowej i ogólnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób przypominający rozumowanie z celu na środki. Wobec braku jednoznacznego przepisu nakazującego zarzut rażącego naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej budzi co najmniej poważne wątpliwości.

Trzeba przy tym podkreślić dwie istotne okoliczności. Po pierwsze, oceniając sposób wykładni art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej przyjętej przez Sąd I instancji trzeba pamiętać, że wskazana ustawa zawiera uregulowania wyjątkowe zarówno w stosunku do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawy Prawo budowlane. Celem specustawy mieszkaniowej i przyjętych w niej rozwiązań było bowiem uproszczenie i usprawnienie procedur administracyjnych, związanych z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji. Z tego względu przepisy specustawy mieszkaniowej powinno się interpretować ściśle, zgodnie z ich językowym brzmieniem, a nie rozszerzająco, poprzez formułowanie obowiązków, które nie wynikają wprost z brzmienia obowiązujących przepisów. Przesądza o tym zasada (dyrektywa wykładni) przyjmowana w europejskiej kontynentalnej kulturze prawnej, że przepisu stanowiącego wyjątek nie należy interpretować szerzej niż wynika to z wykładni językowej (exceptiones non sunt extendendae) (patrz np. postanowienie NSA z 30 listopada 2021 r, sygn. akt I OSK 1903/21; oraz wyroki NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt 3125/20 oraz z 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2001/18). W tej sytuacji ograniczone odniesienie się w uzasadnieniu uchwały Nr [...] do wątków, które nie zostały wprost uregulowane w przepisie specustawy mieszkaniowej, nie powinno być uznawane za istotne, a zwłaszcza za rażące naruszenie prawa.

Po drugie, skarżący kasacyjnie żądają uznania zaskarżonej uchwały obarczoną wadą nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa. Tymczasem w przedstawionym wyżej kontekście zarzut rażącego naruszenia prawa i wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały nie zasługują na uwzględnienie ze względu na ustawowe kryteria nieważności aktu administracji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W przypadku zarzutu nieważności aktu (decyzji lub uchwały) nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności aktu, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (patrz m.in.: wyrok NSA z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/18, LEX nr 3070955).

Zdaniem Sądu kasacyjnego w rozpatrywanej sprawie nie występuje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia (w tym uzasadnienia uchwały), a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną (art. 8 ust. 1 specustawy nawet w związku z art. 7 ust. 4). Nie przesądzając w tym miejscu, czy wykładnia art. 7 ust. 4 specustawy proponowana przez skarżących kasacyjnie jest poprawna, należy uznać, że mamy do czynienia ze sporem interpretacyjnym. Nie ma zatem podstaw materialnoprawnych, aby stwierdzić nieważność uchwały nr [...], choćby w części.

Dla oceny zarzutów sformułowanych przez skarżących kasacyjnie i odwołujących się do art. 7 ust. 4 zdanie 2 specustawy mieszkaniowej istotne znaczenie ma jeszcze pogłębiona analiza językowa, systemowa i funkcjonalna wskazanego przepisu. Wyraża on zasadę, że "rada gminy, podejmując uchwałę [o ustaleniu inwestycji mieszkaniowej], bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Interpretując powołany przepis można z przekonaniem przyjąć, że ustawodawca celowo posługuje się ogólnym wyrażeniem "bierze pod uwagę". Ustawodawca nie uzależnia bowiem treści uchwały lub sposobu reakcji rady gminy na wniosek inwestora, od ustaleń organu w zakresie stopnia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Przepis specustawy nie stanowi, na przykład, że "rada gminy podejmuje uchwałę o lokalizacji mieszkaniowej, jeśli wymaga tego niedostateczne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz możliwości rozwoju gminy" ..., lub mocniej: "... jeśli stan [wskaźnika] zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w gminie jest niższy od ... [określonego i ustalanego urzędowo poziomu]". Art. 7 ust. 4 zdanie 2 specustawy mieszkaniowej wyraża zatem normę prawną, która może być zrealizowana w większym lub mniejszym stopniu, ale nie według konkluzywnego schematu "albo - albo": lokalizacja inwestycji mieszkaniowej albo jej niedopuszczalność (porównaj: T. Gizbert-Studnicki, Zasady i reguły prawne, "Państwo i Prawo" z. 3/1988, s. 16-26).

Za podjęciem uchwały lokalizacyjnej może przemawiać stan niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, ale nawet w przypadkach wysokiego stopnia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych można przyjąć uchwałę o lokalizacji inwestycji, jeśli na przykład, za powiększeniem liczby mieszkań przemawiają szczególne zamierzone lub przewidywane kierunki rozwoju gminy bądź przewidywany wzrost zapotrzebowania na mieszkania, w związku z oczekiwaną nową inwestycją przemysłową itp. Odwrotnie, nawet w przypadku gdy potrzeby mieszkaniowe gminy nie są zaspokojone to rada gminy nie ma obowiązku lokalizowania każdej wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej. W tej kwestii nie ma ani jednolitego kryterium rozstrzygnięcia w sprawie wniosku inwestora, ani listy okoliczności które gwarantują podjęcie przedmiotowej uchwały. Skoro więc o podjęciu uchwały lokalizacyjnej przesądza wiele czynników, to nie ma również ostrych kryteriów naruszenia prawa w tym zakresie poprzez przyjęcie uchwały lub odmowę przyjęcia uchwały.

W związku z tym za niezasadny należy uznać zarzut skarżących kasacyjnie, że przy wydaniu zaskarżonej uchwały "nie wykazano, że lokalizacja inwestycji mieszkaniowej uzasadniona jest stanem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Z przedstawionej analizy wynika, że art. 7 ust. 4 w związku z art. 8 ust. 1 specustawy mieszkaniowej nie nakładają na radę gminy bezwzględnego obowiązku, a przez to brak szczegółowego powiązania uchwały z oceną potrzeb mieszkaniowych nie może być uznany za naruszenie prawa, zwłaszcza uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały. Stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej należy zatem uznać za w pełni trafne.

W celu uzupełnienia powyższych analiz można też należy podkreślić, że skarżący kasacyjnie nietrafnie, bo w sposób bardzo uproszczony, odwołują się do koncepcji uznaniowej władzy organu administracji publicznej. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie nie ma bowiem sporu o to, czy organ gminy powinien brać pod uwagę stan potrzeb mieszkaniowych i kierunki jej rozwoju, czy też nie. Organ gminy jest bowiem zobowiązany wziąć pod uwagę omawiane okoliczności. W tym też zakresie Sąd I instancji słusznie nie stwierdził naruszenia prawa przez Radę Miejską w [...], ani na podstawie prawa materialnego, ani w związku z przepisami postępowania. Powołany przepis nie przesądza natomiast, jakie wnioski organ gminy przyjmie po rozważeniu stopnia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w gminie i przyjętych w Studium kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tym jednak zakresie ostateczne rozstrzygnięcie pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych. Należy zatem uznać, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji jest nie tylko zgodny z przepisami prawa, ale i w pełni zasadny.

Co więcej, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do twierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przepisów kompetencyjnych, w tym art. 40 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, interpretowanych w związku z § 37 ust. 2 pkt 8 Statutu Uzdrowiskowej Gminy Miejskiej [...] oraz w związku art. 2 i art. 7 Konstytucji. Z przedstawionej analizy wynika, że przedmiotowa uchwała została wydana w ramach ustawowego upoważnienia, a jednocześnie fakt oraz sposób sformułowania uzasadnienia uchwały nie uzasadniają opinii o niezgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Nie można wreszcie uznać zaskarżonej uchwały za wadliwą ze względu na niewłaściwe zastosowanie art. 11 i art. 8 k.p.a. Art. 14 specustawy mieszkaniowej wyraźnie przesądza, że do spraw dotyczących przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych (rozdział 2 specustawy) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sposób prowadzenia postępowania zakończonego przyjęciem uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ocenia się zasadniczo na podstawie przepisów specustawy, a nie innych źródeł prawa. Ponadto skarżący kasacyjnie opierają zarzut naruszenia przepisów postępowania na ocenie treści uchwały, a nie na wskazaniu działań Rady Miejskiej w [...], które w istotnym zakresie lub w rażącym stopniu odstępowałyby od wyrażonych w tych przepisach norm postępowania. W takim kontekście zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uwzględnione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.