Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 545/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej S. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda [...] (organ II instancji), działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., Nr 153, poz. 368 ze zm., zwanej dalej "ppsa"), art. 15 ustęp 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.) i art.138 § 1 punkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 107 ze zm., zwanej dalej "kpa"), uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. i utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] listopada 2010 r. orzekającą o wymeldowaniu S. P. z pobytu stałego z budynku numer [...] w miejscowości W., gmina P..

Decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego i prawnego:

W dniu [...] października 2010 r. B. P. złożyła w Urzędzie Gminy P. wniosek o wymeldowanie S. P. z miejsca stałego pobytu, tj. z miejscowości W. numer [...] wskazując, iż synowa nie mieszka pod tym adresem od kwietnia 2009 r., tylko u swoich rodziców w miejscowości R. [...], gmina W.. Organ ustalił, że B. P. jest współwłaścicielką zabudowanej nieruchomości, na której S. P. jest zameldowana od dnia [...] sierpnia 2008 r. Organ I instancji wskazał przepis art. 15 ustęp 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, który zobowiązuje organ gminy do wydania na wniosek strony lub z urzędu decyzji w sprawie o wymeldowanie osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W ocenie organu wymeldowanie decyzją administracyjną uzależnione jest jedynie od spełnienia przesłanki jaką jest faktyczne opuszczenie lokalu.

W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji uznał, że S. P. opuściła miejsce pobytu stałego, a decyzję o wyprowadzeniu podjęła samodzielnie, chociaż nie bez wpływu ze strony osób trzecich. Podniósł, że pojęcie "opuszczenie" zawiera element woli osoby, która w opuszczonym miejscu nie zamierza nadal przebywać. Jest to nie tylko fizyczne nieprzebywanie w lokalu, ale także zamiar jego opuszczenia i skoncentrowania swoich spraw życiowych w innym miejscu, z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczas zamieszkanym. Bezsporne jest w sprawie, że skarżąca nie mieszka pod adresem stałego zameldowania, nie chce i nie będzie mieszkać w domu teściowej. Nie realizuje w tym miejscu spraw życia codziennego, zabrała wszystkie swoje rzeczy, co wskazuje na bezpośredni zamiar opuszczenia lokalu. Organ I instancji powołał wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygnatura V SA 1917/2001, z którego wynika, że rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu może nastąpić w sposób wyraźny przez złożenie stosownego oświadczenia woli, jak również przez odpowiednie zachowanie, które w sposób nie budzący wątpliwości wyrażać będzie taką wolę danej osoby. S. P. skoncentrowała swoje życie osobiste w miejscu obecnego pobytu, w którym jest zameldowana na pobyt czasowy. W ocenie organu, fakt czasowego zameldowania nie zaprzecza trwałości opuszczenia miejsca, w którym osoba ma zameldowanie na pobyt stały.

Od decyzji organu I instancji S. P. złożyła odwołanie, w którym podniosła, że jej wyjaśnienia złożone w postępowaniu administracyjnym nie dawały podstaw do uznania dobrowolności opuszczenia miejsca stałego zameldowania. Pokreśliła, że jest w toku sprawy rozwodowej, a wyprowadziła się z domu teściowej, ponieważ ta wulgarnie kazała jej się wynosić. Samo nieprzebywanie w lokalu przez dłuższy czas nie jest dobrowolnym jego opuszczeniem w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wskazała również na istniejący głęboki konflikt między nią a teściową, która w czerwcu 2010 r. nie zgodziła się na powrót skarżącej do domu we W.. Skarżąca we wrześniu 2009 r. musiała wrócić do domu rodziców z uwagi na kontynuację nauki i brak w tym czasie możliwości zapewnienia ze strony teściowej opieki nad dzieckiem. Chciałaby utrzymać małżeństwo i dokończyć budowę domu, który stoi w stanie surowym na nieruchomości B. P. we W..

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania złożonego przez S. P., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał na art. 6 ustęp 1, art. 7 ustęp 1 oraz 15 ustęp 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz orzecznictwo NSA, który w wielu orzeczeniach wypowiadał pogląd, że opuszczenie miejsca pobytu jako niezbędna przesłanka wymeldowania osoby z lokalu powinno być rozumiane jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem pobytu i dobrowolne wprowadzenie się do innego mieszkania. Rezygnacja z prawa przebywania w lokalu powinna nastąpić w sposób wyraźny przez złożenie stosownego oświadczenia, albo odpowiednie zachowanie, które w sposób nie budzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby. Opuszczeniem jest zatem nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z dotychczasowym i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Organ II instancji podniósł, że w dniu [...] lipca 2010 r. skarżąca zameldowała się na pobyt czasowy do [...] kwietnia 2010 r. w miejscowości R. [...] gmina W.. Natomiast B. P. dopiero w dniu [...] października 2010 r. złożyła wniosek o wymeldowanie synowej z przedmiotowego lokalu. W związku z tym organ uznał, że posiadanie zameldowania na pobyt czasowy wyklucza możliwość kwestionowania zameldowania na pobyt stały. Wójt Gminy W. uznając, że zachodzą przesłanki do zameldowania na pobyt czasowy, tym samym stwierdził brak zamiaru opuszczenia przez S. P. miejsca pobytu stałego. W tej sytuacji Wójt Gminy P. winien być związany tym stanowiskiem. Organ II instancji w wytycznych zalecił Wójtowi Gminy P., aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy z urzędu wyjaśnił kwestię prawidłowości zameldowania czasowego, a na ten czas zawiesił postępowanie w sprawie wymeldowania S. P. z pobytu stałego.

Z rozstrzygnięciem Wojewody [...] nie zgodziła się B. P., dlatego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy brak jest tej skargi, natomiast po zapoznaniu się z jej treścią i po ponownym zbadaniu sprawy, Wojewoda [...] stwierdził, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Dlatego uchylił własną zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. i orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] listopada 2010 r. orzekającej o wymeldowaniu S. P. z pobytu stałego z budynku nr [...] w miejscowości W., gmina P..

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji uznał, iż zameldowanie S. P. na pobyt czasowy po upływie ponad roku od momentu opuszczenia miejsca pobytu stałego pozostaje bez wpływu na wynik postępowania o wymeldowanie. W przedmiotowej sprawie organ uznał, że S. P. skoncentrowała swoje sprawy życiowe poza miejscem pobytu stałego, nie mieszka pod tym adresem, a nie chce się wymeldować dobrowolnie. Organ uznał, że skarżąca opuściła miejsce pobytu stałego w sposób trwały i dobrowolny, ponieważ nie podjęła żadnych kroków prawnych w celu powrotu do niego i w dalszym ciągu nie przejawia zamiaru, aby tam wrócić. Należy przez to rozumieć, że nieskutecznie kwestionuje dobrowolność opuszczenia lokalu. Ponadto organ podniósł, że regulacja spraw majątkowych nie ma wpływu na decyzję w przedmiocie wymeldowania, a utrzymanie zameldowania S. P. stwarzałoby fikcję meldunkową. Skarżąca winna zameldować się na pobyt stały pod adresem, gdzie aktualnie zamieszkuje z zamiarem stałego przebywania.

Od tej decyzji skarżąca S. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu skargi podniosła, że obie decyzje Wojewody [...] wzajemnie się wykluczają. W pierwszej decyzji Wojewoda uznał, że organ I instancji winien ponownie rozpoznać sprawę, a w drugiej, że materiał dowodowy zebrany w sprawie daje podstawę do wymeldowania jej z pobytu stałego. Takie stanowisko organu jest dla skarżącej niezrozumiałe i krzywdzące, ponieważ w jej ocenie nie opuściła dobrowolnie mieszkania teściowej, tylko została przez nią stamtąd wulgarnie wypędzona we wrześniu 2009 r. Opuszczenie przez nią miejsca stałego zameldowania było spowodowane konfliktami z teściową, nie było więc świadome i dobrowolne, jak to utrzymują organy. Podniosła, iż wielokrotnie próbowała porozumieć się z B. P. co do swojego powrotu i zamieszkania w miejscu stałego pobytu, ale okazało się to niemożliwe.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Nadto wskazał, że nie można dopuścić do sytuacji, by osoba, w stosunku do której wszczęte zostało postępowanie w sprawie wymeldowania jej z pobytu stałego, niweczyła je przez czasowe meldowanie się i zmuszała w ten sposób organy administracji do wydawania decyzji o odmowie wymeldowania z pobytu stałego. W tej sprawie istotne jest w ocenie organu, że skarżąca, składając wyjaśnienia wskazała, iż nie chce i nie będzie mieszkać w miejscu pobytu stałego, co jest sprzeczne z jej aktualną deklaracją zamiaru powrotu do stałego miejsca zameldowania. Okoliczność, że opuszczenie nie miało charakteru dobrowolnego nie oznacza, że w sprawie nie można przyjąć zaistnienia przesłanki "opuszczenia".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji, Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanych w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięć był przepis art.15 ustęp 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, z którego wynika, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Dla zaistnienia przesłanek do wymeldowania z miejsca pobytu stałego konieczne jest ustalenie, że osoba opuściła miejsce stałego pobytu w sposób dobrowolny i trwały. Przesłanka dobrowolności, w rozumieniu w/cyt. przepisu, spełniona jest wówczas, gdy nieprzebywanie w lokalu jest wynikiem woli tej osoby. Ustalenie zamiaru ma szczególne znaczenie dla oceny, czy do opuszczenia lokalu rzeczywiście doszło. Opuszczenie lokalu musi mieć charakter trwały.

W realiach przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że wprawdzie skarżąca nie kwestionowała, że nie przebywa w przedmiotowej nieruchomości, jednak twierdziła od początku, że do opuszczenia miejsca zamieszkania została zmuszona zachowaniem teściowej wobec jej osoby. Niewątpliwie między skarżąca a wnioskodawczynią istnieje głęboki konflikt. Z oświadczenia skarżącej, złożonego na rozprawie wynika, że zakończyła się już prawomocnie jej sprawa rozwodowa, a ona ponownie zameldowana jest na pobyt czasowy u rodziców do stycznia 2012 r. Z kolei B. P. konsekwentnie twierdziła, że skarżąca wyprowadziła się dobrowolnie.

W ocenie Sądu, jeżeli organ dysponował sprzecznymi twierdzeniami skarżącej i wnioskodawczyni odnośnie okoliczności opuszczenia domu w miejscowości W. [...] przez S. P., to jego obowiązkiem było podjęcie kroków zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia stanu faktycznego popartego dowodami. W takim wypadku najlepszą formą postępowania wyjaśniającego jest rozprawa administracyjna. Z treści art. 89 § 2 kpa wynika, że organ powinien przeprowadzić rozprawę wówczas, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia sprzecznych interesów stron, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji, dysponując zeznaniami S. P., B. P. oraz rodziców skarżącej: B. S. i M. S., ocenił ten materiał dowodowy i uznał, że decyzję o wyprowadzeniu się z miejsca stałego zameldowania skarżąca podjęła "nie bez wpływu osób trzecich". Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że organ zauważał presję otoczenia, pod wpływem której skarżąca opuściła przedmiotowy lokal, pomimo to wyciągnął błędny wniosek, że skarżąca wyprowadziła się dobrowolnie. Określenia: "nie bez wpływu osób trzecich" nie można utożsamiać z pojęciem: "dobrowolnie", a jeśli tak jest, to taka ocena jest nieuprawniona.

Z dokładnej analizy materiału dowodowego w postaci zeznań w/w świadków i stron wynika, że do wyprowadzenia się z miejsca stałego pobytu przez skarżącą doszło na skutek awantury z teściową, która kazała jej to mieszkanie opuścić. Skarżąca nie miała wówczas wsparcia u męża, dlatego w dniu [...] września 2009 r. zamieszkała wraz z dzieckiem u swoich rodziców, u których jednak nie miała wystarczająco dobrych warunków mieszkaniowych (w mieszkaniu 3-pokojowym zamieszkuje 10 osób). W listopadzie S. P. 3-krotnie rozmawiała z teściową, ale nie doszły do kompromisu. Po ukończeniu klasy maturalnej w czerwcu 2010 r. skarżąca chciała wrócić do W., ale mąż dał jej do zrozumienia, że nie ma tam dla niej miejsca.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. w tej materii wyrok z dnia 23 września 1999 r., VSA 252/99, LEX nr 49952 oraz wyrok z dnia 3 kwietnia 2000 r., V SA 1784/99, LEX nr 49415) stosowne ustalenia przez organ administracji w przedmiotowych sprawach winny się koncentrować jedynie wokół tego, czy dana osoba opuściła lokal i czy opuszczenie to nastąpiło w sposób dobrowolny i trwały. Takie ustalenia muszą być dokonane w sposób rzetelny z poszanowaniem reguł wyznaczonych przez kodeks postępowania administracyjnego, przy czym organ administracji zobowiązany jest mieć na względzie zwłaszcza art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Generalnie zadaniem organu administracji publicznej jest wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i wyjaśnienie okoliczności spornych w sposób przekonywujący.

Oprócz błędnej interpretacji przesłanki dobrowolności opuszczenia lokalu w sprawie istnieje wątpliwość, czy organ I instancji przeprowadzał dowód z oględzin przedmiotowego lokalu, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę. W aktach administracyjnych brak jest udokumentowania przeprowadzenia tego dowodu, a jego przeprowadzeniu zaprzecza skarżąca, która oświadczyła, iż nie była o terminie oględzin zawiadomiona. Jeśli takie oględziny miały miejsce, to organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a mianowicie: art. 67, art. 75 § 1, art. 79 kpa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podczas analizy materiału dowodowego i badania legalności zaskarżonej decyzji stwierdził również brak w aktach sprawy skargi B. P., która spowodowała zmianę przez organ II instancji swojej własnej decyzji, wydanej na skutek odwołania S. P.. Ten brak formalny stanowi istotne uchybienie proceduralne, ponieważ Sąd nie miał możliwości zapoznać się z argumentacją B. P., którą ostatecznie uwzględnił organ II instancji. Zdaniem Sądu nie są przekonujące argumenty zawarte w decyzjach Wojewody [...], który na przestrzeni 2 miesięcy w oparciu o jednakowy stan faktyczny wydał dwie różne od siebie decyzje. Taka niespójność orzecznicza nie wpływa na utrwalenie u obywatela zasad: praworządności i pogłębiania zaufania do organów administracji państwowej.

W świetle powyższych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "a" i "c" p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia przepis art. 152 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający wyczerpująco zbierze materiał dowodowy i dokona jego oceny zgodnie z powyższymi uwagami Sądu, wyjaśni okoliczności przeprowadzenia dowodu z oględzin, dołączy brakującą skargę B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., a nadto ustosunkuje się do znaczenia zameldowania skarżącej na pobyt czasowy w kontekście trwającego postępowania o wymeldowanie z pobytu stałego.