Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 222/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  nie miała charakteru rażącego
Powołane przepisy: article: art. 12, 35 i 36
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na przewlekłość Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. stwierdza przewlekłość postępowania wszczętego wnioskiem J. M. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2009 r. (data wpływu do organu [...] listopada 2009 r.); 2. orzeka, że przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego J. M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W rozpoznawanej sprawie pismem z dnia 31 lipca 2013 r. J. M. (dalej jako skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezydenta W. w zakresie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wnioskiem z dnia 23 listopada 2009 r. skarżący wystąpił do Prezydenta W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowo – handlowymi, garażem podziemnym, konieczną infrastrukturą i przebudową sieci na działkach ewidencyjnych nr [...] i innych, położnych w rejonie ulic [...] w W. Zdaniem skarżącego, trwające przez okres ponad 3 lat i 6 miesięcy postępowanie, ze względu na podejmowane w nim przez organ czynności wskazywało na przewlekłość o znamionach rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując na zasadność podejmowanych czynności.

W piśmie z dnia 9 października 2013 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe zarzuty, negując jednocześnie część twierdzeń organu zaprezentowanych w odpowiedzi na skargę.

W piśmie procesowym z dnia 18 listopada 2013 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Organ zajął stanowisko odnośnie każdego z zarzutów sformułowanych w powołanym wyżej piśmie procesowym. Podkreślił, że sprawa z wniosku skarżącego była trudna, gdyż towarzyszył jej konflikt interesów wnioskodawcy oraz pozostałych stron w postępowaniu, przy czym wszystkie strony były aktywne. Akta sprawy były wielokrotnie przesyłane do organów wyższych instancji co utrudniało załatwienie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wa 167/13, oddalił skargę, uznając że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Podstawę rozważań Sądu zawartych w powyższym wyroku stanowił następujący stan faktyczny i prawny.

Orzekając w granicach określonych treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.), Sąd określił instytucję przewlekłości postępowania. Wskazał, że zgodnie z doktryną i orzecznictwem, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ będzie miało miejsce wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Podkreślono także, że dokonując kontroli działań organu, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.

Rozpatrując niniejszą sprawę, podzielił przyjęty przez organy stan faktyczny na trzy etapy.

Sąd w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że okoliczność, iż w dniu [...] lipca 2013r. organ wydał decyzję Nr [...] ustalającą szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie wpływa na możliwość merytorycznego rozpoznania skargi z dnia 31 lipca 2013 r. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez ten organ. Wskazał przy tym, że zasada ta, w niniejszej sprawie, doznaje jednak pewnych ograniczeń, związanych z tym, że instytucja "przewlekłości postępowania" została wprowadzona do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w dniu 11 kwietnia 2011 r., tj. z dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18).

W związku z powyższym, Sąd dokonał analizy tego zagadnienia pod kątem, czy w niniejszej sprawie Sąd może zawęzić swoje uprawnienia i oceniać przewlekłość postępowania istniejącą jedynie po dniu wejścia w życie przepisów powołanej ustawy. Sąd w rozważaniach swych przywołał pogląd, w myśl którego wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12). Sąd uznał, że stanowisko to dotyczy sytuacji, gdy organ pozostający w przewlekłości czy bezczynności na skutek skargi do sądu administracyjnego podjął działania i załatwił sprawę. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje, bowiem jak już podkreślono, skarga na przewlekłość została wniesiona po załatwieniu sprawy przez organ administracji publicznej. Wobec tego Sąd I instancji, biorąc pod uwagę przyjęty stan sprawy i powołane orzecznictwo, stanął na stanowisku, iż skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna, ponieważ obejmuje ocenę, czy postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły oraz czy ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tym jednak zastrzeżeniem, że kontrolą Sądu nie objęto czynności organu podjętych przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czyli przed dniem 11 kwietnia 2011 r. Zdaniem Sądu, objęcie kontrolą sądowoadministracyjną również ewentualnej przewlekłości przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej w sytuacji, gdy w dniu wniesienia skargi na przewlekle prowadzenie postępowania organ załatwił sprawę, powodowałoby nieuprawnione zastosowanie zasady działania prawa wstecz.

Wobec tego, Sąd I instancji przyjął, że jest uprawniony do zawężenia swoich uprawnień kontrolnych jedynie do czynności podjętych przez Prezydenta W. po dniu 11 kwietnia 2011 r. Zatem, kontrolą Sądu objęta została jedynie część przyjętego przez Sąd stanu faktycznego tj. etap II i III.

W granicach tak określonego stanu faktycznego Sąd ocenił, że choć postępowanie trwało przez prawie 4 lata, to nie można uznać, że prowadzone było w sposób przewlekły.

Analizując postępowanie organu na II etapie postępowania, wskazał na okoliczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, po uchyleniu przez SKO w W.(dalej SKO) decyzji Prezydenta W. (dalej Prezydenta) z [...] lutego 2011 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji z uwagi na negatywne stanowisko konserwatora zabytków.

Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania, sporządzeniu projektu decyzji, organ zwrócił się do zarządcy drogi i do konserwatora o uzgodnienie inwestycji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent odmówił ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji z uwagi na negatywne stanowisko zarządcy drogi. SKO uchyliło w/w decyzję odmowną, przekazując sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia; SKO nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Decyzja ta została zaskarżona do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 listopada 20122 r. oddalił skargę.

Sprawa ponownie wróciła do organu I instancji, i dalszy tok sprawy Sąd rozważał w ramach etapu III. Oceniając zaś II etap postępowania, Sąd stwierdził, że nie doszło do przewlekłego załatwienia sprawy, ponieważ organ załatwiał sprawę bez znaczących opóźnień. Odnosząc się do pism procesowych pełnomocnika skarżącego z dnia 2 i 21 listopada 2011 r., Sąd zauważył, że organ prowadzący postępowanie główne związany był stanowiskiem organów uzgadniających.

Etap III, zdaniem Sądu, również nie dawał podstaw do stwierdzenia przewlekłości w postępowaniu organu. Sąd zauważył, że po zwrocie akt sprawy Prezydent W. zobowiązany był po raz kolejny przeprowadzić postępowanie, mając na uwadze zarówno stanowisko SKO, jak również ocenę prawną wyrażoną w powołanym wyroku. Organ, na żądanie, uzyskał kolejną opinię zarządcy drogi, jak również konserwatora zabytków.

Sąd szerzej odniósł się do postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012 r. Zdaniem Sądu, w postanowieniu tym organ uzgodnił w trybie art. 106 K.p.a. projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wyłączając z uzgodnienia działkę nr ew. [...] (na której planowana była przez wnioskodawcę zabudowa kubaturowa). Wobec tego, postanowienie to nie zawierało wytycznych konserwatorskich na działce, na której planowano zabudowę. Z uwagi na fakt, że [...] Konserwator Zabytków wystąpił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o stwierdzenie nieważności tego postanowienia ( z uwagi na to, że nie był mu znany fakt wpisania przez Ministra do rejestru zabytków działki nr ew. [...] nie można było uznać, że organ prowadzący postępowanie główne, wydając w dniu [...] sierpnia 2012 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy podjął działanie pozorne, mające na celu tylko i wyłącznie przedłużenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie. Sąd stwierdził, że skoro obszar objęty planowaną inwestycją znajdował się na obszarze objętym ochroną konserwatorską, to organ prowadzący postępowanie o wydanie warunków zabudowy, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej jako u.p.z.p.) zobowiązany był uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy z organem ochrony konserwatorskiej. Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynikało, iż w czasie zawieszenia postępowania organ kilkakrotnie zwracał się do organów konserwatorskich z pytaniem, czy został rozpatrzony wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012 r. Minister zajął stanowisko w tej kwestii dopiero w piśmie z dnia 8 lutego 2013 r., przesłanym do wiadomości Prezydentowi w dniu 21 lutego 2013 r. Wyraził w nim pogląd, że postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. stało się ostateczne z dniem [...] lipca 2012 r. Zatem dla przedmiotowej inwestycji uzyskano stanowisko konserwatorskie, mimo że postanowienie to zawierało błędy. Po tych wyjaśnieniach Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. podjął zawieszone postępowanie. Sąd I instancji ocenił, że w tym przypadku nie można zarzucać organowi prowadzącemu postępowanie główne przewlekłości w rozpoznaniu wniosku, co do którego właściwy był Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Sąd I instancji zauważył, że znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma również okoliczność, że strona skarżąca w dniu 7 marca 2013 r. skorygowała swój wniosek złożony w dniu 23 listopada 2009 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu, uległ on daleko idącej zmianie. Skutkowało to koniecznością poczynienia przez organ nowych ustaleń w sprawie. Wnioskodawca rozszerzył zakres wniosku o terenu działki [...]. Rozszerzenie wniosku spowodowało automatycznie rozszerzenie kręgu stron w postępowaniu oraz spowodowało konieczność ponownego przygotowania projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz ponownego uzgodnienia ze [...] Konserwatorem Zabytków oraz Burmistrzem [...], jako zarządcą drogi publicznej. Opinia zarządcy drogi była niezbędna, ponieważ skarżący w zmodyfikowanym wniosku zaplanował dodatkowy dojazd poprzez ogólnodostępną drogę gminną położoną na działce nr ewid. [...], co wymagało ponownych uzgodnień. Po uzyskaniu stosownych opinii i uzgodnień w dniu [...] lipca 2013 r. organ I instancji wydał decyzję ustalającą na rzecz skarżącego warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu, również na tym etapie postępowania nie można było stwierdzić przewlekłości organu w załatwieniu sprawy.

Sąd skonstatował, że co prawda postępowanie trwało zdecydowanie dłużej niż przewidują to przepisy art. 35 K.p.a., jednak nie było prowadzone w sposób przewlekły. Spowodowane to było m.in. koniecznością występowania do organów uzgodnieniowych, przekazywaniem sprawy do organu odwoławczego i sądu administracyjnego, czy też zawieszaniem postępowania. Zdaniem Sądu mimo, że decyzje organu I instancji były dwukrotnie uchylane, oraz nie wszystkie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania utrzymano w mocy, to nie można było uznać, że prowadziły one tylko i wyłącznie do przeciągania postępowania o ustalenie warunków zabudowy, czy też uporczywie i bez jakichkolwiek podstaw prawnych odmawiano uwzględnienia wniosku inwestora. W ocenie Sądu, analiza akt nie prowadziła również do wniosku, że kolejne czynności podejmowane przez pracowników organu dokonywane były w znacznych odstępach czasu, czy też były to działania pozorne, nie mające na celu załatwienia sprawy.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł skarżący. Domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi temu skarżący zarzucił naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) tj.:

• art. 141 §4 w związku z art. 106 §3 tej ustawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy oraz zarzutów podniesionych w skardze, m.in. na skutek pominięcia dowodów przedstawionych przez Skarżącego oraz na niepełnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia,

• art. 147 §1 tej ustawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących tryb i zasady prowadzenia sprawy administracyjnej, to jest art. 8, art. 12 §1, art.97 §1 pkt 4 i §2, art. 99 k.p.a., a także art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647ze zm.),co miało wpływ na wynik postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uznał, że stanowisko zaprezentowane przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest zasadne. Organ stanął na stanowisku, że wbrew temu co twierdzi skarżący, Sąd I instancji dokonał szczegółowych ustaleń wyjaśniających, wyjaśnił podstawę prawną wyroku, przytoczył przepisy prawa, dokonał wykładni treści i zastosowania norm prawnych do dokonanych ustaleń.

Wyrokiem z dnia 11 września 2014r. Sygn. akt II OSK 483/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2013r. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji prawidłowo przedstawił rozumienie instytucji przewlekłości postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej, unormowanej w art. 149 p.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w postępowaniu zainicjowanym skargą na przewlekłość sąd ocenia sprawność i rzetelność działań organu podczas prowadzonego postępowania administracyjnego. Podejmowane przez organ czynności powinny być zgodne z obowiązującą w tym zakresie procedurą i uwieńczone wydaniem aktu lub podjęciem czynności, przy spełnieniu określonych wymogów wynikających z przepisów prawa. Wobec powyższego, przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy (patrz np. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, cbois oraz artykuł J. P. Tarno, "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania", w: Casus 2013, nr 3 (69) str. 11). Skarga na przewlekłość zasadniczo ma przeciwdziałać sytuacji, kiedy organ nie załatwia sprawy w przewidzianym do tego terminie, podejmując działania nieracjonalne ze względu na cel jakim jest rzetelne i sprawne załatwienie sprawy.

Podkreślił też, że wydanie decyzji w sprawie administracyjnej przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie czyni postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym w zakresie zarzutu przewlekłości postępowania (art. 149 § 1 zd. 2 p.p.sa.).

Zgodził się również z poglądem, jaki zaprezentował Sąd I instancji, iż w sytuacji wydania przez organ decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość, kontrolą sądu I instancji objęty jest tylko tok czynności organu od dnia 11 kwietnia 2011 r., tj. wejścia do porządku prawnego przepisów normujących instytucję przewlekłości postępowania. (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/12, cbois, także P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 44).

Mając na uwadze powyższe stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie zasadne było objęcie kontrolą przez Sąd I instancji czynności organu po dniu 11 kwietnia 2011 r., tj. według podziału całego okresu trwania postępowania z wniosku skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji na trzy etapy- czynności podjętych w ramach etapu II i etapu III. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za trafny zarzut skargi kasacyjnej (pkt 5), że pomijając etap I, Sąd I instancji naruszył art. 149 § 1 p.p.s.a. (w skardze kasacyjnej pomyłkowo – jak wynika z uzasadnienia - wskazano na art. 147 p.p.s.a). W dalszych rozważaniach, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim dotyczyły one czynności organu w ramach etapów II oraz III. NSA uwzględni także wyjaśnienia organu oraz skarżącego kasacyjnie zawarte w pismach z dnia 10 marca 2014 r. i 14 lipca 2014 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie na uwzględnienie zasługiwał przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Rację ma skarżący kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia w pełni stanu sprawy oraz nie zawiera ono pełnego ustosunkowania się do zarzutów skargi. Chodzi przy tym nie tylko o przedstawienie kolejnych czynności, które podejmował organ w toku postępowania, ale i o ich ocenę pod kątem celowości i prawidłowości tj. umocowania prawnego. Chodzi także o analizę tych czynności przez pryzmat realizacji zasady szybkości postępowania oraz treści art. 35 i art. 36 k.p.a. (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 480/14, cbois). Nie we wszystkich przypadkach odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji skarżącego, wskazującej na podejmowane przez Prezydenta czynności, które – zdaniem skarżącego kasacyjnie- w istocie generowały jedynie przewlekłość postępowania, bądź w ogóle były dla rozstrzygnięcia końcowego zbędne. Takie luki w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę na przewlekłość postępowania stanowią o wadliwości orzeczenia Sądu I instancji.

Powyższe braki w ustaleniach i ocenie, skarżący kasacyjnie podnosi zwłaszcza w związku z wniesieniem "nowego" wniosku w dniu 7 marca 2013 r.(pkt 1 skargi kasacyjnej), w związku z kilkakrotnym zasięganiem opinii w kwestii dojazdu do drogi publicznej (pkt 2), oraz w zakresie uzgodnienia konserwatorskiego (pkt 3). Skarżący kasacyjnie nie zgadza się też z oceną Sądu I instancji co do zasadności zawieszania postępowania (chodzi zwłaszcza o postanowienie z [...] sierpnia 2012 r. pkt 4).

Odnosząc się do kolejnych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że, zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, iż Sąd I instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że korekta wniosku złożonego w dniu 23 listopada 2009 r., sporządzona przez wnioskodawcę 7 marca 2013 r., wprowadziła "daleko idące zmiany", skoro od daty złożenia "korekty" do podjęcia decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, tj. [...] lipca 2013 r. minęły niecałe cztery miesiące. Warto przypomnieć, że w okresie tych niespełna czterech miesięcy, ponownie przygotowano projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, rozszerzył się krąg stron postępowania, zasięgnięto opinii zarządcy drogi i uzgodniono projekt z konserwatorem zabytków. W tym kontekście, zasadne jest pytanie skarżącego kasacyjnie, dlaczego za prawdopodobne Sąd I instancji uznał, że dopiero "znacznie zmieniony wniosek" (rozszerzony o teren nowych działek mógł stać się podstawą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sąd nie wyjaśnił, jakie zmiany umożliwiły pozytywne rozpoznanie powyższego wniosku, mimo negatywnej opinii zarządcy drogi.

Zgodzić się natomiast z Sądem I instancji należy, że w tych ostatnich czterech miesiącach nie można mówić o przewlekłości postępowania.

Rzecz jednak w tym, że od 11 kwietnia 2011 r. do złożenia "korekty" wniosku minęły prawie dwa lata, a do wydania decyzji przeszło dwa lata. Dlatego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rzeczą Sądu I instancji była ocena tych czynności organu, które podejmowane były wcześniej, a nie przyniosły rezultatu w postaci pozytywnej decyzji, która zapadła dopiero [...] lipca 2013 r. Czy podejmowane były celowo i realizowane sprawnie, jak to nakazują reguły postępowania administracyjnego, w tym zawarte w przepisach art. 8, art. 12 § 1 k.p.a., a także reguły dotyczące zawieszenia postępowania, oraz uzyskiwania stanowiska w kwestii uzgodnienia konserwatorskiego (art. 106 k.p.a. w związku z odnośnymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W związku z zagadnieniem zapewnienia dojazdu do drogi publicznej dla planowanej inwestycji, przypomnieć należy, że Prezydent zasięgał kilkakrotnie opinii zarządcy drogi. Zarządca drogi wydał negatywną opinię przed podjęciem decyzji w II etapie, tj. [...] lutego 2012 r. i to ta opinia była głównym motywem odmowy ustalenia warunków. Także negatywną opinię (dwukrotnie) wydał zarządca drogi w III etapie, przed podjęciem decyzji z [...] lipca 2013 r. ustalającej warunki dla przedmiotowej inwestycji. Jak trafnie zauważa skarżący kasacyjnie, negatywna opinia zarządcy drogi nie była jednak przeszkodą dla wydania tej ostatniej, pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. W skardze kasacyjnie wskazuje się, iż niezasadne było zasięganie kolejnych opinii zarządcy drogi, skoro już w 2009 r. organ był w posiadaniu pisma zarządcy drogi negatywnie oceniającym możliwości korzystania przez inwestora z ogólnodostępnych dróg gminnych na działkach: [...]. Prezydent uznał wówczas, że nie jest związany opinią i wydał pierwszą decyzję w sprawie, w której ocenił, że obsługa komunikacyjna inwestycji jest wystarczająca. Wobec powyższych faktów i związanych z nimi argumentów skargi kasacyjnej, a zwłaszcza tego, że negatywna opinia zarządcy drogi nie uniemożliwiła organowi wydania ostatniej, pozytywnej decyzji, nie sposób uznać, że w wyroku przeanalizowano zasadność zasięgania opinii w kwestii obsługi komunikacyjnej pod kątem sprawności prowadzenia postępowania administracyjnego.

W kwestii uzgodnienia konserwatorskiego, skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji dokonanie błędnych ustaleń co do treści postanowienia Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012 r., mianowicie iż "wyłączył z uzgodnienia działkę nr [...], na której projektowana jest zabudowa." Tymczasem, postanowienie to obejmuje cały teren inwestycji, łącznie z działką nr [...] (t. 3 k – 23 akt adm.). W tej sytuacji, trudno uznać za trafną ocenę Sądu I instancji, iż nie można było kontynuować postępowania głównego. Zasadnie też skarżący kasacyjnie przypomina w tym miejscu o regulacji art. 53 ust. 5 u.p.z.p. i w tym kontekście podważa celowość oczekiwania przez Prezydenta, przez 8 miesięcy, na efekt wniosku Konserwatora Zabytków do Ministra Kultury o stwierdzenie nieważności swojego postanowienia. Podzielając pogląd skarżącego kasacyjnie co do wadliwości postępowania po wydaniu w/w pozytywnego uzgodnienia konserwatorskiego, zgodzić się natomiast trzeba z wywodem Sądu I instancji, iż organ uzgadniający dany akt jest odrębnym organem od organu właściwego do wydania takiego aktu. Zgodzić się jednak należy z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, iż nieprzekonywujące pozostaje wyjaśnienie Sądu I instancji, że okres oczekiwania na "rozpoznawanie" wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2012 r. był usprawiedliwiony okolicznościami sprawy.

Z powyższą kwestią sporną łączą się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieprawidłowości w zakresie korzystania przez Prezydenta z instytucji zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Za szczególnie wadliwe uznał skarżący kasacyjnie czynności związane z zawieszeniem i podjęciem postępowania w związku z wystąpieniem przez [...] Konserwatora Zabytków do Ministra Kultury o stwierdzenie nieważności swojego postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. uzgadniającego inwestycję (omówione wyżej). Zgodzić się trzeba z zarzutem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie ocenił celowości zawieszenia postępowania głównego pod kątem spełnienia przesłanki zawieszenia z urzędu wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także nie doniósł się do faktu, iż organ nie rozpatrzył wniosku inwestora o podjęcie postępowania z dnia [...] września 2012 r. (t. 3 k- 46 akt adm.)

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając podejmowane przez organ czynności w danym postępowaniu nie można abstrahować od stopnia skomplikowania sprawy, w tym czy poza wnioskodawcą udział biorą także uczestnicy i czy wykazują aktywność. Nie zmienia to jednak podstawowej reguły uwzględnianej przy rozpatrywaniu spraw ze skargi na przewlekłość postępowania organu administracji publicznej, iż należy badać, czy określone czynności organu są przydatne przy rozpatrywaniu danej sprawy. Dotyczy to zwłaszcza tych czynności, które są ponawiane. Wówczas należy ustalić, czy jest to uzasadnione zmianą okoliczności i czy zmiana jest tego typu, że wymaga praktycznie nowych działań, czy tylko korekty poprzednio podjętych.

Jeśli zaś chodzi o aktywność skarżącego kasacyjnie w postępowaniu o ustalenie warunków planowanej zabudowy, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikała ona głównie z przedłużającego się – jego zdaniem - ponad miarę postępowania. Sąd I instancji nie ustalił, iż skarżący kasacyjnie przyczynił się swoją aktywnością do skomplikowania sprawy i wydłużenia postępowania.

Uwzględniając powyższe ustalenia i uwagi, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w pełni stanu sprawy i nie wyjaśnił wszystkich kwestii podnoszonych w ramach zarzutów skargi, istotnych dla oceny, czy organ prowadził postępowanie sprawnie i rzetelnie, nie łamiąc zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a., a także przepisów normujących zawieszanie postępowanie i normujących uzgadnianie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym, nie można uznać, że Sąd I instancji zasadnie uznał zarzuty skargi o przewlekłość za nieusprawiedliwione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd zgodnie z art. 190 ustawy Sąd, związany był wykładnią prawa dokonaną już w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2014r. Sygn. akt II OSK 483/14.

Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, ustalenie czy w świetle podniesionych w skardze zarzutów można uznać, że Prezydent W. prowadził postępowanie sprawnie i rzetelnie, nie łamiąc zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a., a także przepisów normujących zawieszanie postępowanie i normujących uzgadnianie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy.

Jak już wskazał orzekający w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny, postępowanie jakie toczyło się w sprawie wniosku skarżącego z dnia 23 listopada 2009 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowo – handlowymi, garażem podziemnym, konieczną infrastrukturą i przebudową sieci na działkach ewidencyjnych nr [...] i innych, położnych w rejonie ulic [...] w W., można podzielić na III etapy.

Pierwszy etap datuje się na dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Na tym etapie postępowanie zakończyło się wydaniem w dniu [...] lutego 2011r. decyzji odmawiającej ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji z uwagi na negatywne stanowisko konserwatora zabytków. Postanowieniem z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 217/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie w sprawie ze skargi skarżącego na bezczynność Prezydenta W. ze względu na rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny etap ten nie mógł być jednak objęty kontrola Sądu, z uwagi na okoliczność, iż dotyczył on czynności organu podjętych przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 2011r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, czyli przed dniem 11 kwietnia 2011r. Zdaniem bowiem Sądu objęcie kontrolą sądowoadministracyjną również ewentualnej przewlekłości przed dniem wejścia w życie w/w ustawy w sytuacji, gdy w dniu wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwił sprawę, powodowałoby nieuprawnione zastosowanie zasady działania prawa wstecz.

Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika także, że również w przypadku III etapu postępowania, w odniesieniu do okresu który trwał 4 miesiące tj. od dnia korekty wniosku wniesionej w dniu 7 marca 2013r. do dnia wydania przez organ I instancji pozytywnej decyzji [...] lipca 2013r. nie można mówić o przewlekłości postępowania.

Tym samym kontrolą Sądu objęty został II i część III etapu postępowania (do wniesienia korekty wniosku). Drugi etap rozpoczął się od uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Jak wynika z treści tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwestionowało w nim formę w jakiej organ dokonał uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków. Po zwróceniu akt do organu I instancji, w pismach z dnia 14 września 2011 r. zawiadomił on strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Następnie w piśmie z dnia 26 września 2011 r. zwrócił się do zarządcy drogi i konserwatora zabytków o uzgodnienie inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Konserwator Zabytków uzgodnił przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z 11 października 2011 r. Burmistrz [...] zaopiniował negatywnie możliwość obsługi komunikacyjnej inwestycji. W pismach z dnia 2 i 21 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącego złożyła pisma m.in. z wnioskiem o powołanie biegłego dla oceny możliwości dostępu inwestycji do drogi publicznej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego terenu z uwagi na negatywne stanowisko zarządcy drogi.

W ocenie Sądu, w okresie tym nazwanych II etapem, który trwał 4 miesiące tj. od września 2011r. do 4 stycznia 2012r. organ I instancji, związany orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011r. zobligowany był bez wątpienia wystąpić do [...] Konserwatora Zabytków o uzgodnienie w drodze wydania stosownego postanowienia w formie określonej w art. 106 k.p.a. Analiza akt sprawy wskazuje także, że w toku tegoż postępowania organ dokonywał również innych czynności, przewidzianych przepisami prawa tj. zawiadomienie o ponownym wszczęciu postępowania, wystąpienie o uzgodnienia- w szczególności o uzgodnienie z Konserwatorem Zabytków, analiza pism i wniosków jakie zostały złożone przez strony postępowania. Zdaniem Sądu zakres czynności jakie zobligowany był w tym okresie podjął organ uzasadniają przyjęcie, iż nie dopuścił się on na tym etapie przewlekłości postępowania.

Na skutek wniesionego odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu [...] marca 2012 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. SKO nie podzieliło stanowiska Prezydenta, że inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 968/12, oddalił skargę.

Od tego momentu zaczyna się trzeci etap postępowania, bowiem sprawa ponownie wróciła do organu I instancji.

W piśmie z dnia 27 kwietnia 2012 r. organ I instancji, po wcześniejszym zaktualizowaniu wykazu stron postępowania, zawiadomił je o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu 28 maja 2012r. do akt sprawy wpłynął wniosek uczestnika postępowania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] o zawieszenie postępowania. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. organ odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. W tym dniu organ prowadzący postępowanie zwrócił się także do zarządcy drogi i konserwatora zabytków o zaopiniowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z dnia 16 lipca 2012 r. zarządca drogi zaopiniował negatywnie planowana inwestycję. Następnie w piśmie z dnia 17 lipca 2012 r. Konserwator Zabytków wniósł do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] lipca 2012 r. Pismem z dnia 14 lipca 2012r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] wystąpiły w wniosek o przeprowadzenie oględzin terenu objętego inwestycją. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r. organ odmówił przeprowadzenia oględzin. Następnie Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie do czasu rozpatrzenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosku [...] Konserwatora Zabytków o stwierdzenie nieważności postanowienia uzgadniającego z dnia [...] lipca 2012r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. postępowanie zostało podjęte, w związku ze stanowiskiem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznającym za niezasadne stwierdzenie nieważności ww. postanowienia konserwatorskiego. W okresie zawieszenia skarżący dwukrotnie pismem z dnia 10 września 2012r. i 28 stycznia 2013r. wnosił o podjęcie przez organ postępowania.

W dniu 7 marca 2013 r. inwestor złożył nową wersję wniosku o wydanie warunków zabudowy, wraz z załącznikami.

Dokonując kontroli czynności podejmowanych przez Prezydenta W. w III etapie tj. od jego rozpoczęcia (kwiecień 2012) do korekty wniosku (7 marca 2013r.), a więc prawie rocznego okresu, Sąd uznał, że w świetle rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012r. nie można przyjąć, że były one konieczne. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż w aktach sprawy znajdowało się już pozytywne uzgodnienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2011 r.. Nie zostało ona w żaden sposób wzruszone, nie uległ też zmianie stan faktyczny sprawy, a zatem ponowienie uzgodnienia na tym etapie postępowania Sąd uznaje za nieuzasadnione. Powyższe odnosi się także do uzgodnienia z Zarządcą Drogi, który swoje stanowisko wyraził już wcześniej. Tym samym, mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2014r. Sąd uznał, za niecelowe powielanie czynności związanych z uzgodnieniem decyzji, a w konsekwencji zawieszenie postępowania w sprawie, któro nie zostało podjęte pomimo dwukrotnych wniosków strony. Reasumując stwierdzić należy, że w we wskazanym powyżej okresie, w którym Prezydent ponownie rozpoznawał wniosek skarżącego o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na skutek uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jego decyzji z dnia [...] stycznia 2012r. można uznać, że od 28 czerwca 2012r. (wnioski organu o uzgodnienia) do dnia podjęcia przez organ zawieszonego postępowania tj. do [...] marca 2013r. organ działał przewlekle.

Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zachodzi w przypadku, gdy organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 j.t. z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", dzięki którym nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.

Nadto, stosowanie przepisu art. 35 k.p.a. nie wyłącza ustawa z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.), będąca podstawą materialnoprawną prowadzonego postępowania.

Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy." (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, publ. LEX nr 1369030).

W rozpatrywanej sprawie jak wskazano powyżej przewlekłe prowadzenia postępowania w zakwestionowanym przez Sad okresie polegało właśnie na mnożeniu przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą ze stanu faktycznego sprawy, oraz przedłużeniu terminu jej załatwienia wobec za nieuzasadnionego zawieszenia postępowania.

Należy także stwierdzić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Oceniając pod tym względem prowadzone przez organ postępowanie, Sąd uznał, że było ono prowadzone przewlekle, jednak przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać bowiem należy, że Długość trwania przewlekłości postępowania nie jest podstawową przesłanką przemawiająca za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo, niemniej jednak może mieć pewne znaczenie w sprawie. (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, publ. LEX nr 1299457). Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zd. drugie u.p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.

Należy również zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu.

Każde przewlekłe prowadzenie postępowania godzi w wyżej powołane przepisy prawa (art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a.), zaś w rozpatrywanej sprawie charakter działań organu cechuje rażące naruszenie tych przepisów prawa.

W ocenie Sądu, postępowanie Prezydenta W. w zakwestionowanym okresie nie było naruszeniem prawa w sposób rażący, gdyż - jak wynika z okoliczności sprawy - jego postępowanie cechowała wola załatwienia sprawy, z uwagi na zawiłość sprawy, jej wielowątkowość organ dokonywał czynności, które w jego ocenie były zgodne z prawem bowiem miały zmierzać do jej właściwego wyjaśnienia i załatwienia.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz treść art. 149 § 1 zdanie 1 u.p.p.s.a. Sąd orzekł o przewlekłości postępowania. Jednocześnie działając na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 u.p.p.s.a., orzekł jak w pkt. 2 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 w/w ustawy.