Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 962/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2017r. po rozpatrzeniu odwołania E.K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy B. nr [...] z dnia [...].11.2016 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], we wsi O., gmina B. przy ul. [...].

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Burmistrz Gminy B. decyzją nr [...] z dnia [...].11.2016 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E.K., podnosząc, iż doszło do naruszenia przepisów materialnych.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków.

Następnie wskazał, że jak wynika z rejestru gruntów, teren planowanej przez skarżącą inwestycji (działka nr [...]) jest również użytkiem leśnym oznaczonym symbolem "Ls" klasy V. Mając taki status bez wątpienia jest gruntem objętym ochroną ustaloną przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909, ze zm. - dalej w skrócie: o.g.r.l.), co oznacza, że wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia z gruntu leśnego na cele nieleśne (art. 7 ust. 2 pkt 5 o.g.r.l.). Nie jest objęty aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowy teren objęty był poprzednio obowiązującym Miejscowym Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy B. zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1994 r., Nr [...], poz. [...]). Jednakże dla obszaru [...] ustalono przeznaczenie grunty rolne zgodnie z definicją gruntu rolnego zawartą w ustawie ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r. Wskazał, iż w dacie uchwalania Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy B. zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. obowiązywała ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79, ze zm.), która w art. 7 ust. 1 pkt 1 stanowiła, że przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne można dokonać jedynie w ramach planów zagospodarowania przestrzennego gmin, miast oraz miast i gmin. Dlatego też przy sporządzaniu tego planu nie było zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na tym obszarze. Mając powyższe na uwadze organ uznał, iż w Miejscowym Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy B. z 1994 r. brak było wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów rolnych/leśnych na cele nierolne/nieleśne.

W ocenie organu odwoławczego wobec niezaistnienia żadnej z przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie było więc możliwe.

Odnosząc się do treści zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 61 ust. pkt 4 ustawy, procentowego udziału użytku leśnego oraz kwestii związanej z lokalizacją planowej inwestycji poza obszarem Ls, uznał, iż nie są one zasadne.

Zdaniem organu rygoryzm wprowadzonej zasady zmiany przeznaczenia określonych gruntów rolnych/leśnych wyłącznie w planie miejscowym oznacza, że nie ma znaczenia, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, że inwestowana działka choćby w niewielkiej części obejmuje grunty rolne/leśne. Organ podkreślił, że zmiana przeznaczenia terenu inwestycji, której skutkiem jest przeznaczenie na cele budowlane, obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, nie zaś wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Takie też stanowisko zajmował Naczelny Sąd Administracyjny na tle uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organ właściwy dla ochrony gruntów rolnych i leśnych przy poprzednim brzmieniu art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1442/11 (LEX nr 1367269) wyjaśniono, że "zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Obecnie bowiem działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym nie może ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochronę gruntów rolnych/leśnych, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczenie ich na cele nierolnicze (nieleśne) jako wyjątek od tej zasady.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zaproponowana przez pełnomocnika wykładnia art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy skutkowałaby obejściem w/w przepisu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia pozostałych przepisów wskazał, iż wystąpienie negatywnej przesłanki związanej z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, stanowiło wystarczającą podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E.K. zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej:

(i) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy t. j. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne ustalenie, że przesłanka wskazana w tym punkcie nie została spełniona w niniejszej sprawie;

(ii) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy t. j. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne ustalenie, że przesłanka wskazana w tym punkcie nie została spełniona w niniejszej sprawie;

(iii) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy t. j. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów;

(iv) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy t. j. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, mimo że była ona nieprawidłowa i należało ją uchylić.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej, jak też o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nieprawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy. Z wyniku analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki i to budynki mieszkalne, czyli o takim samym charakterze jaki chce wybudować skarżąca. Brak jest uzasadnienia do wyznaczenia obszaru analizowanego o większym promieniu. Ponadto, również w przedłożonym przez skarżącą operacie, w punkcie 7, wprost wskazano, że: "Zgodnie z Uchwałą Nr [...] z [...] kwietnia 2000 r. Rady Miejskiej w B. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie obszarów o wiodącej funkcji mieszkaniowej — strefa mieszkaniowa." Organ dokonał więc nieprawidłowej oceny wskazanego dokumentu, co doprowadziło go do nieprawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Organ I instancji wskazał, że mimo istnienia zabudowy na sąsiednich działkach, nie jest możliwe wyznaczenie wskaźnika nowej zabudowy w zakresie linii zabudowy. Organ wskazuje, na brak zabudowy na działkach przy działce skarżącej, a nie na "działkach sąsiednich", które de facto wyznaczył ustalając obszar analizy. A obszar ten wskazuje, że na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym istnieją zabudowania mieszkaniowe, więc inwestycja skarżącej byłaby przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich właśnie. Należy również zauważyć, że kierując się logiką i argumentacją Organu I instancji, czyli tym, że na działkach bezpośrednio przy działce skarżącej (a nie działkach sąsiednich) nie ma zabudowy, to w miejscu tym tzn. na działce skarżącej i tychże działkach obok niej po prawej i lewej stronie nigdy nie mogłaby powstać żadna zabudowa, co jest wg absurdalne i nie do zaakceptowania oraz podważa sens prawa własności.

Nawet gdyby organ uznał, że brak jest obowiązującej linii zabudowy, to powinien dążyć do wyznaczenia nowej czy innej niż stanowiąca przedłużenie istniejącej, tak aby uwzględnić prymat prawa własności — i uprawnień właściciela do zabudowania swojej działki - nad ładem przestrzennym. Nie jest zasadne twierdzenie, że organ nie może wyznaczyć istniejącej linii zabudowy, a nawet gdyby tak było, to powinien rozważyć możliwość zabudowy przy wyznaczeniu linii zabudowy innej niż stanowiącej przedłużenie istniejącej linii zabudowy, tak aby w sposób zupełnie bezpodstawny nie uniemożliwiać skarżącej zabudowy należącej do niej działki. Zwłaszcza, że okoliczne działki również zabudowane są budynkami mieszkalnymi i wybudowanie przez nią domu nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego w tym miejscu.

Z załączonego wypisu z rejestru gruntów przedmiotowej działki wynika, że jedynie w części 0,0095 ha jest ona określona jako "Ls", zaś pozostała - przeważająca powierzchnia, w wysokości 0,3094 ha i 0,0311 ha określona jest literą "Ł", a więc nie stanowią jej grunty leśne. Sam Organ wskazuje, że 3 405 m2 działki sklasyfikowana jest jako "Ł", a jedynie 95 m2 jako "Ls". Część działki skarżącej, która sklasyfikowana jest jako grunty leśne jest wręcz marginalna w kontekście powierzchni całej działki i stanowi 2,79% jej całkowitej powierzchni. Dlatego wydawanie negatywnej decyzji na tej podstawie jawi się jako absurdalne, niesłuszne i cechuje się zbyt formalnym, podejściem. Taka decyzja wręcz ogranicza prawa skarżącej jako właściciela do korzystania ze swojego prawa własności. Prawa, które przecież powinno mieć prymat w tej konkretnej sytuacji. Wymagają tego również zasady współżycia społecznego. Prawo własności jest bowiem najszerszym władztwem nad rzeczą i nie powinno doznawać nieuzasadnionych ograniczeń. Względy, na które wskazuje Organ II (i pierwszej) instancji nie mogą mieć pierwszeństwa przed prawem własności ani go ograniczać, a tak właśnie się dzieje na podstawie wydanej decyzji. Oczywistym jest, że na powierzchni 95 m2, którą zajmują grunty leśne nie ma realnej możliwości wykonania jakiejkolwiek zabudowy, dlatego ona tam nigdy nie powstanie i grunty te zachowają swój charakter gruntów leśnych.

W niniejszej sprawie, przesłanki zawarte w art. 61 ww. ustawy zostały spełnione łącznie i żaden przepis odrębny nie uniemożliwia wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 9 czerwca 2016 roku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2017r. nie narusza przepisów prawa.

Przyczyną wydania przez organ I instancji decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (2 budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej) było ustalenie, że nie jest możliwe spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust.1 pkt 1, 4 i 5 u.p.z.p.

Należy wyjaśnić, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków uregulowanych w art. 61 ust. 1 ustawy, z których pkt 1 wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z kolei wymogi określone w pkt 2 – 5 są następujące:

- teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2);

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3);

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4);

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

W przedmiotowej sprawie organ I instancji ocenił, że nie jest możliwe wyznaczenie wszystkich wymaganych przez ustawę parametrów i wskaźników nowej zabudowy, realizacja inwestycji na przedmiotowej działce wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a nie jest objęta zgodą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który wygasł na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, zaś brak zgody na zmianę przeznaczenia naruszałby przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Organ odwoławczy z kolei ocenił, że niezaistnienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy spowodowało, że nie było możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu była to wystarczająca przyczyna do wydania odmownej decyzji.

Należy podkreślić, że istotnie ze względu na treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak spełnienia któregokolwiek z określonych w nim warunków powoduje konieczność odmowy uwzględnienia wniosku i jednocześnie brak potrzeby rozważania pozostałych przesłanek. Dlatego też organ odwoławczy potwierdzając trafność wystąpienia negatywnej przesłanki wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 4 mógł odstąpić od ustaleń i oceny czy pozostałe wymagania zostały spełnione, bowiem nie mogło to mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Prawidłowo ustalił organ odwoławczy, na podstawie wpisu w ewidencji gruntów i budynków, że teren planowanej inwestycji tj. działka nr [...] stanowi w części użytek leśny oznaczony symbolem Ls klasy V. Oznacza to, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych teren ten niewątpliwie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, gdyż planowana inwestycja nie jest inwestycją związaną z prowadzeniem gospodarki leśnej. Co więcej według art. 7 ust. 1 tej ustawy, zmiana przeznaczenia gruntu leśnego, która zawsze wymaga zgody właściwego organu może być dokonana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Teren nie jest objęty aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a zmiana przeznaczenia nie może być dokonywana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy ustalił także, że co prawda teren ten objęty był poprzednio obowiązującym miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] listopada 1994r. jednakże dla obszaru, w którym znajduje się przedmiotowa działka ustalono jako przeznaczenie grunt rolny, co oznacza że przy sporządzaniu tego planu nie było zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na tym obszarze. Według ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U nr 11, poz. 79) zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne można było dokonać jedynie w ramach planów zagospodarowania przestrzennego.

Słusznie zatem ocenił organ odwoławczy, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy. Tej oceny skarżąca nie kwestionuje.

W niniejszej sprawie przedmiot sporu sprowadza się do oceny dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynków mieszkalnych, zaplanowanej przez inwestora na działce, która w części stanowi grunt rolny niewymagający zgody na zmianę przeznaczenia (pow. 3405 m2), a tylko w niewielkiej części (95 m2 ) grunt leśny.

W ocenie sądu stanowisko organów administracji w niniejszej sprawie uznać należy za prawidłowe. Słusznie podkreślił organ odwoławczy, że wprowadzony przez ustawodawcę rygoryzm polegający na ustaleniu zasady zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy nawet na niewielkim fragmencie działki inwestycyjnej znajdują się grunty leśne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że zmiana sposobu wykorzystania określonego terenu, której skutkiem jest jego przeznaczenie na cele budowlane, obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, nie zaś wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję.

W wyroku z dnia 5 kwietnia 2017r sygn. akt II OSK 2012/15 NSA wyjaśnił, że "Przepis art. 7 ust. 2 u.o.g.r.i.l., nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Terenem w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji", a także że "Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Zważyć należy, że decyzja taka przesądza jedynie - co do zasady - że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami) nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze. Nie jest natomiast uzasadnione stanowisko prowadzące do pojmowania "terenu" z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jako części działki przewidzianej do zmiany zagospodarowania lub zabudowy przez inwestora".

Argumenty strony skarżącej na temat usytuowania planowanej inwestycji tylko na części działki nieobejmującej gruntu chronionego, pozostają więc bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Terenem, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest obszar, wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy działki ewidencyjnej. Ta zaś w części obejmuje obszar będący użytkiem leśnym. W tej sytuacji pozytywna decyzja o warunkach zabudowy wskazująca na możliwość realizacji zabudowy na określonym przez inwestora terenie inwestycyjnym, który obejmuje działkę geodezyjną, tym samym ustalająca przeznaczenie terenu na cele budowlane, objęłaby wbrew zasadzie określonej w art. 7 ust.1 u.o.g.r.i.l także grunt chroniony.

Z uwagi na to, że organ odwoławczy nie dokonywał ustaleń w zakresie spełnienia pozostałych wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p, co jak wskazano wyżej znajduje uzasadnienie, sąd nie oceniał zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. W ocenie sądu organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania, zgromadził wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy i dokonał jego swobodnej oceny.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art., 151 P.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.