Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1678/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. T. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. T. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]maja 2012 r. znak: [...] wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...]z [...]lutego 2012 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...] grudnia 2008 r. nr [...].

Ostatnio wymienioną decyzją organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. w [...]pozwolenia na budowę dla zamierzenia pn. Stacja bazowa telefonii komórkowej [...]_[...], składająca się z systemu antenowego i urządzeń technicznych, wieży strunobetonowej oraz kontenera technologicznego – na działce nr [...]obręb [...]_[...], ul. [...]. Inwestycja ta obejmowała wieżę o wysokości około 36 m, anteny i urządzenia teletransmisyjne, w tym 9 anten nadawczo-odbiorczych i 3 anteny linii radiowej. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał, iż inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Podał m. in., że inwestycja nie została zakwalifikowana do mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji wszczęte zostało na wniosek strony postępowania zwykłego – A. T., który wnosząc o uruchomienie postępowania nadzwyczajnego podniósł, że decyzja kwestionowana została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wnoszący podniósł m. in., że wydając kwestionowane orzeczenie nie wskazano przepisów, z których wynika, iż to inwestor dokonuje kwalifikacji inwestycji pod względem konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wskazał też, że w aktach sprawy nie występuje postanowienie o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Przywołując zaś wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 418/11 (dotyczący tej samej inwestycji), podniósł, że w sprawie nie ustalono rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji, albowiem "nie zsumowano energii anten planowanej inwestycji (sektorowych oraz radiolinii), a następnie nie dokonano wyliczeń w oparciu o istniejący już poziom pola elektromagnetycznego". Wnoszący zauważył również, że organ architektoniczno-budowlany nie posiada specjalistycznej wiedzy potrzebnej do kwalifikacji inwestycji w kontekście przepisów środowiskowych, kompetencje w tej kwestii posiada tylko i wyłącznie organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wojewoda [...]argumentacji przedstawionej we wniosku o stwierdzenie nieważności nie podzielił, nie znalazł też żadnych innych powodów do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty [...], czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji z [...]lutego 2012 r.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...]zostało wniesione przez K. B. działającego (na mocy umocowania) w imieniu A. T.. Zaskarżonej decyzji zarzucono m. in. naruszenie art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisko i jego ochronie (...), w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, poprzez nie ustalenie rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji, a potwierdzeniem tego jest wyrok WSA w Krakowie o sygn. akt II OSK 1695/10 z 14 grudnia 2011 r.

Główny Inspektor, po rozpatrzeniu odwołania A. T. od ww. decyzji Wojewody [...], decyzją z [...]maja 2012 r. znak jw. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał na to, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 K.p.a. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Badając decyzję w postępowaniu nadzorczym organ zobligowany jest sprawdzić, czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., skutkująca koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - rażące naruszenie prawa. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Nie jest też (jak zauważył organ II Instancji) dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji, gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem naruszenie prawa kwalifikuje się jako rażące, mając na uwadze skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa, a także biorąc pod uwagę skutki tego naruszenia dla strony - miałyby być one dotkliwe i ich dotkliwość dla strony miałaby być niczym nieusprawiedliwiona.

Przechodząc do oceny weryfikowanej decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z projektem budowlanym, przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę stacji bazowej składającej się z wieży strunobetonowej o przekroju koła (wysokość 36,25 m), urządzeń antenowych i kontenera technicznego prefabrykowanego o wymiarach 3,2 x 2,5 x 3,2 m. Zauważył, że stosowanie do art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., wg stanu na dzień 3.12.2008 r.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, wskazane wyżej przepisy nie zostały w niniejszej sprawie naruszone. W aktach organu powiatowego znajduje się wniosek o pozwolenie na budowę z [...]sierpnia 2008 r. oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...]na cele budowlane z [...]lipca 2008 r. Planowana inwestycja nie wymagała natomiast uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z akt sprawy wynika bowiem, że obszar, na którym zaprojektowano sporny obiekt, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęty był uchwałą Rady Gminy w [...]z dnia [...]maja 2006 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]dla obszaru [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...]z [...]r. Nr [...], poz. [...]ze zm., wg stanu na dzień [...].12.2008 r.). Dalej, organ wskazał na przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że ustalenia ww. uchwały Rady Gminy w [...]z dnia [...]maja 2006 r. Nr [...] nie zostały w niniejszej sprawie rażąco naruszone. Stacja bazowa została bowiem zaprojektowana na obszarze oznaczonym symbolem [...] przeznaczonym pod zabudowę usługową. Zgodnie z § 39 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały "W zakresie łączności ustala się (...) rozwój telefonii bezprzewodowej na terenie Gminy. Dopuszcza się lokalizację stacji bazowych w terenach oznaczonych symbolem [...] i na obiektach usługowych z zachowaniem ustaleń dotyczących ochrony przed promieniowaniem."

W końcu, organ odwoławczy (w sposób obszerny) dokonał oceny sprawy mając na uwadze przepis art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazał w tym kontekście, iż stosownie do art. 59 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, ze zm.), przedsięwzięcia, których realizacja musi być poprzedzona przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko (bądź obszar [...]), mogą być usystematyzowane w dwie podstawowe grupy - takie, w których obowiązek ten wynika bezpośrednio z mocy prawa oraz takie, w stosunku do których obowiązek ten został nałożony w formie indywidualnego aktu administracyjnego. Do pierwszej z nich należy zakwalifikować planowane przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz te mogące znacząco oddziaływać na obszar [...], a nie związane bezpośrednio z ochroną tego obszaru lub niewynikające z tej ochrony. Do drugiej grupy trzeba natomiast zaliczyć planowane przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny został stwierdzony w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ww. ustawy oraz te mogące oddziaływać na obszary [...], w stosunku do których obowiązek taki został nałożony przez organ upoważniony do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 96 ust. 2 ustawy. Z dokumentacji sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi ani przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tym miejscu organ przywołał treść § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji organu powiatowego, oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. Stwierdził jednocześnie, że sporna inwestycja polega na zainstalowaniu na projektowanej wieży o wysokości ok. 36 m następujących anten: 9 anten nadawczo-odbiorczych i 3 anten linii radiowej. Jak wynika z literalnego brzmienia zacytowanych wyżej przepisów (§ 2 ust 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt 8 ww. rozporządzenia), instalacje radioliniowe zostały wyłączone spod zakresu ich zastosowania. Wobec powyższego w niniejszej sprawie ocenie podlegają jedynie anteny nadawczo-odbiorcze. Ze znajdującej się w aktach sprawy "Kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" (złożonej wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przez inwestora) wynika (jak stwierdził dalej organ), że izotropowe moce promieniowania dla planowanych anten wynoszą 499.17: 373.82 oraz 905,93 W (str. 8). Tym samym, biorąc pod uwagę wartości mocy promieniowania organ uznał, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 8 ppkt b i c ww. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. Zaznaczył jednocześnie, że analiza ww. dokumentu (str. 18 oraz 22) prowadzi do wniosku, iż w odległości do 20 m dla anten typu 739 686 [...]. 60°, 150°, 280° ([...]) oraz anten typu 742 215 az. 60°, 150°, 280° (DCS) oraz do 40 m dla anten typu 742 215 [...]. 60° 150°, 280° pracujących w paśmie [...]wzdłuż osi głównych wiązek ich promieniowania nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W konsekwencji, organ odwoławczy przyjął, że przedmiotowa w sprawie inwestycja nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wskazał dodatkowo, że zgodnie z unormowaniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883), załącznik Nr 1 (tabela nr 2), w przypadkach częstotliwości pola elektromagnetycznego mieszczącej się w przedziale od 300 MHz do 300 GHz gęstość pola w miejscu dostępnym dla ludności jest dopuszczalna na poziomie nieprzekraczającym 0,1 W/m². W myśl zatwierdzonego projektu budowlanego (str. 7, tom I) w przedmiotowej sprawie przewidywany obszar występowania pól elektromagnetycznych o wartości przekraczającej 0,1 W/m² znajduje się w niedostępnej dla ludzi przestrzeni ("Promieniowanie niejonizujące o mocy 0,1 W/m² będzie występowało o zasięgu poziomym 40,79 m, jednak promieniowanie to wystąpi na wysokości 21,88 m n.p.t.").

Na koniec, organ II Instancji wyjaśnił, że zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) w związku z art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazany bowiem przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 418/11, jakkolwiek dotyczy tej samej inwestycji, to zapadł w odrębnej sprawie, w trybie wznowieniowym. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym Wojewoda [...]nie był zobowiązany przez ww. wyrok do wzięcia pod uwagę w niniejszym postępowaniu nieważnościowym zjawiska kumulacji pola elektromagnetycznego (o którym mowa w ww. wyroku).

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP "poprzez nie wskazanie podstawy prawnej kwalifikacji inwestycji przedłożonej przez inwestora, z której wynikałoby, iż taki dokument jest załącznikiem do wniosku o pozwolenie na budowę", organ podał, że skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu, jak również nie powołał się na jakąkolwiek okoliczność, która mogłaby skutecznie podważyć rzetelność "Kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" sporządzonej dla przedmiotowej inwestycji przez mgr inż. E. S. i mgr inż. R. B.. Wskazał nadto, że z przepisów nie wynika, jaki podmiot jest uprawniony do przeprowadzenia kwalifikacji przedsięwzięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]maja 2012 r. skarżący – A. T. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

-art. 8 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dokonywanie oceny dokumentu nie przewidzianego w polskich przepisach, tj. kwalifikacji inwestycji sporządzonej przez osobę nie biorącą udziału w postępowaniu administracyjnym zamiast dokonanie oceny stanowiska zajętego przez Starostę [...]w zakresie wymagań decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

-art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez badanie wiązek 9 anten sektorowych w sytuacji, w której stanowią one 3 wiązki o wspólnym [...],

-art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania,

-art. 170 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż prawomocny wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 418/11 z 18 maja 2011 r. wiąże tylko organy w postępowaniu wznowieniowym, a nie nieważnościowym, co powoduje, że w jednym postepowaniu Wojewoda musi uwzględnić zjawisko kumulacji pola elektromagnetycznego, a w drugim niema takiego obowiązku,

-art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140, art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnościach w zw. z art. 144 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nie ustalenie, w jaki sposób obliczono moc anten, czy jest ona maksymalna oraz na podstawie jakiego przepisu odrębnego ustalono strony postępowania,

-art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięcia mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) poprzez pominięcie zjawiska kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku, a konieczność stosowania powyższego potwierdził NSA w wyroku o sygn. II OSK 1695/10 z 14 grudnia 2011 r. i o sygn. II OSK 1485/10 z 25 października 2011 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwijając powyższe, w szczególności zwrócił uwagę na ww. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dostrzegł również, że w postępowaniu nadzwyczajnym bada się decyzję wydaną w trybie zwykłym, a nie ponownie rozpatruje sprawę.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 r. Sąd uwzględnił zgłoszony wniosek i dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania [...] "[...]" z siedzibą w [...]. Prezes [...]złożył do akt sprawy stanowisko organizacji. [...]przyłączyło się do skargi podnosząc m. in. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dokonywanie ponownego rozpatrywania sprawy administracyjnej zamiast dokonania oceny wydanej decyzji ostatecznej pod kątem zastosowania konkretnych przepisów prawa materialnego, a następnie stwierdzenia czy ewentualne braki tej decyzji mają charakter rażącego naruszenia prawa. [...]zarzuciło również naruszenie w sprawie art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez wskazywanie, iż organ architektoniczno-budowlany ma uprawnienia do dokonywania kwalifikacji inwestycji pod względem konieczności uzyskania bądź nie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez inwestora, bez podania konkretnej jednostki prawnej tym bardziej, iż organ ten nie może nałożyć postanowieniem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, który dodatkowo jest nakładany na podstawie karty informacyjnej po zasięgnięciu opinii organów pomocniczych. I w końcu, [...]zarzuciło w sprawie naruszenie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 2008 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) poprzez jego pominięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]maja 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...]z [...]lutego 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...] grudnia 2008 r. udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Postępowanie to uruchomione zostało na wniosek skarżącego – A. T. (będącego stroną postępowania zwykłego), który żądając stwierdzenia nieważności zarzucił, że decyzja Starosty [...]została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Oba organy orzekające w sprawie poglądu tego nie podzieliły, przyjmując w kwestii spornej (ważnej dla wnioskodawcy), że inwestycja objęta kwestionowaną decyzją Starosty nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i nie doszło do naruszenia przepisów prawa w tym zakresie. Główny Inspektor nie dostrzegł też w sprawie żadnych innych nieprawidłowości. Analizował sprawę m. in. z uwzględnieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, iż została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy, a także art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z przyczyn, o których poniżej. W konsekwencji Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym z uwagi na treść jej uzasadnienia, świadczącą o nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i błędnej analizie niektórych z okoliczności występujących w tej sprawie, a mogących mieć wpływ na ocenę weryfikowanej decyzji Starosty [...]z [...] grudnia 2008 r.

-Rozwijając powyższe zaznaczyć przede wszystkim trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia -w dacie wydania weryfikowanej decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym przesłankami wynikającymi z ww. regulacji, a uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego orzeczenia (tj. wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.). Nie przeprowadza więc ponownie postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Działa jedynie jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. ten, który posłużył do wydania kwestionowanego orzeczenia, weryfikuje ten akt administracyjny. Bierze przy tym pod uwagę przesłanki wymienione w ww. art. 156 i stan prawny obowiązujący w dacie wydania weryfikowanego aktu. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Podobnie, wskazując na zakres postępowania o stwierdzenie nieważności, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10 (Lex nr 824448). Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż "ocena organu administracji orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności."

Reasumując, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie otwiera możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, a granice tego postępowania wyznacza art. 156 § 1 Kodeksu.

Powyższe wymagało zauważania w związku z najdalej idącym zarzutem podniesionym tak przez skarżącego, jak i uczestnika postępowania w niniejszej sprawie. Zarówno skarżący, jak i [...] (dopuszczone do udziału w sprawie) zwrócili uwagę na to, że organ odwoławczy nie przeprowadził właściwego -dla trybu w jakim orzekał- postępowania wyjaśniającego. Nie dokonał weryfikacji - oceny decyzji Starosty [...]w kontekście przepisów środowiskowych, a ponownie merytorycznie odniósł się do sprawy w tym zakresie. W ocenie Sądu, w świetle poczynionych powyżej spostrzeżeń i wobec treści uzasadnienia skarżonej decyzji, zarzut ten należało uwzględnić. Główny Inspektor orzekając w sprawie (i dokonując jej analizy) zupełnie bowiem pominął fakt, że orzekał w trybie stwierdzenia nieważności, a wobec tego, że jego działanie (postępowanie) nie mogło sprowadzać się do powtórnej merytorycznej oceny sprawy zakończonej weryfikowaną decyzją z [...] grudnia 2008 r. Z uwagi na charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, postępowanie tego organu winno zmierzać do wyjaśnienia, czy decyzja Starosty [...]nie jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością, a ocena taka winna opierać się na treści tej decyzji, przepisach prawa wówczas obowiązujących i materiale dowodowym, na podstawie którego Starosta [...]poczynił ustalenia faktyczne. Postępowanie to nie mogło zaś prowadzić do ponownej analizy sprawy w kontekście ustalenia, czy inwestycja wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, i -co więcej- do uzupełnienia w tym zakresie decyzji weryfikowanej z [...] grudnia 2008 r. o dodatkowe, nie rozważane w niej zupełnie elementy. Tymczasem Główny Inspektor dokładnie w taki sposób się zachował, tj. dokonał powtórnej merytorycznej oceny sprawy objętej weryfikowaną decyzją, w kontekście zgodności inwestycji z przepisami środowiskowymi. Wprawdzie nie uzupełniał materiału dowodowego, oparł się na tym, którym dysponował organ w postępowaniu zwykłym. Uwzględnił też prawidłowy stan prawny. Dokonując oceny nie odniósł się jednak do kwestionowanej decyzji, a raz jeszcze przeanalizował zgodność inwestycji z przepisami prawa. W ocenie Sądu, takie zachowanie organu II instancji w postępowaniu nieważnościowym wskazuje na błędne podejście do sprawy, i błędne przeprowadzenie postępowania dotyczącego ważności decyzji Starosty [...], tj. sprzeczne z art. 156 § 1 k.p.a.

W efekcie wadliwego zachowania, organ II Instancji nie ocenił w sposób właściwy dla postępowania nieważnościowego, czy decyzja Starosty [...]nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy -co do kwalifikacji przedsięwzięcia- stwierdza jedynie w uzasadnieniu, że inwestycja nie została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie przywołuje przy tym postanowienia właściwego organu o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a akta sprawy nie wskazują na to, aby inwestor takim orzeczeniem się legitymował. Akta sprawy zawierają natomiast złożony wraz z wnioskiem przez inwestora dokument pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko", w którym dokonując kwalifikacji przedsięwzięcia, nie uwzględniono § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy nie ocenił więc, czy w sprawie nie doszło w szczególności do kwalifikowanego naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu z daty wydania decyzji Starosty), w myśl którego pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...], jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Do tego też w istocie sprowadzały się zarzuty skarżącego przedstawiane konsekwentnie w postępowaniu nieważnościowym, które to nie zostały należycie rozważone.

Z tych już tylko przyczyn należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

-Niezależnie od powyższego podnieść jednak należy, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na wadliwą ocenę sprawy także z uwagi na nieuwzględnienie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Ka 418/11. Ocena organu w tej kwestii jest całkowicie nieuprawniona, naruszająca art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wprawdzie prawidłowo Główny Inspektor ustalił, że wskazany wyrok odnosi się do decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania (a Sąd dostrzega, iż decyzja ta wydana została w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ale zupełnie nie wziął pod uwagę, że decyzja kontrolowana przez Sąd w [...]i wydana w trybie wznowienia odnosiła się do sprawy zakończonej ostatecznym orzeczeniem, które było przedmiotem weryfikacji w prowadzonym przez ten organ postępowaniu nieważnościowym. Wyrok dotyczył więc w istocie tej samej inwestycji objętej decyzją Starosty [...], i tej samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro tak, to na mocy art. 170 p.p.s.a. w celu zapewnienia spójności i logiki działania organów administracyjnych, należało uwzględnić wskazane orzeczenie Sądu w sprawie, i ustalić, czy nie odnosi się do takich kwestii, które dla organów prowadzących postępowanie nieważnościowe będą miały znaczenie (tj. nie będą mogły być w inny sposób ocenione, niż to uczynił już w prawomocnym wyroku Sąd). Takiej analizy w sprawie zabrakło, albowiem organ zbyt pochopnie przyjął, iż wyrokiem tym nie jest związany. Na mocy art. 153 p.p.s.a. wprawdzie nie jest, ale na mocy art. 170 p.p.s.a. obowiązany był ten wyrok w sprawie uwzględnić. W wyroku tym Sąd w [...]wskazał natomiast m. in. na błędną kwalifikację przedsięwzięcia w kontekście przepisów środowiskowych, zawartą w projekcie budowlanym, która (jak zaznaczył) należy do organów administracji publicznej.

Powyższe wskazuje, w ocenie Sądu, na wydanie zaskarżonej decyzji z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich kwestii istotnych w sprawie, w tym pominięcie ww. wyroku Sądu. Zauważyć jednocześnie należy, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 ww. ustawy oznacza, że także inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę istnienie oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu, i muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Trzeba też zaznaczyć, że związanie wynikające z art. 170 ww. ustawy odnosi się do kolejnych postępowań, przy czym – nie tylko do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok.

-I w końcu, w ocenie Sądu, wobec zarzutów skargi i treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wymaga dodatkowego zauważenia, że Główny Inspektor nie dokonał właściwej analizy sprawy w kontekście kwalifikacji przedsięwzięcia także z tej przyczyny, że nie wyjaśnił czy mogła być ona dokonana przez samego inwestora (bez przeprowadzenia postępowania przed organem środowiskowym) i przyjęta za prawidłową przez organ architektoniczno-budowlany, i w konsekwencji – nie ustalił, jaki to ma wpływ na ważność weryfikowanej decyzji z [...] grudnia 2008 r.. Główny Inspektor wskazał w tej materii jedynie na to, że z przepisów nie wynika, jaki podmiot jest uprawniony do przeprowadzenia kwalifikacji przedsięwzięcia. Nie wziął jednak pod uwagę art. 63 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227), wynikającego z tych przepisów trybu i organów właściwych do prowadzenia postępowania środowiskowego.

Konkludując, z przedstawionych powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie została poprzedzona właściwym dla postępowania nieważnościowego i wyczerpującym postępowaniem wyjaśniającym. Tym samym co najmniej za przedwczesne należało uznać utrzymanie mocą tej decyzji, decyzji Wojewody [...]z [...]lutego 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...] grudnia 2008 r.

Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji winien uwzględnić przedstawione powyżej uwagi Sądu i dokonać właściwej weryfikacji decyzji Starosty [...]przede wszystkim w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa i przepisów środowiskowych, bo takiej w sprawie, pomimo obszerności uzasadnienia zaskarżonej decyzji, niewątpliwie zabrakło.

Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.