Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 697/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 138 §  1 pkt 2 w zw. z art. 15
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 19 marca 2024 r. nr SKO.401.ZP.2326.234.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącego M. S. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium"/"organ") decyzją z 19 marca 2024 r. nr SKO.401.ZP.2326.234.2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania W. P. i M.S. od decyzji Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia 29 września 2023 r. znak RBiPP.6730.194.2022-2023 ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: "Budowa budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego" na działce nr [...] w mieście K., orzekło w następujący sposób:

I. uchyliło decyzję organu I instancji w całości,

II. ustaliło warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: "Budowa budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego" na terenie inwestycji stanowiącym działkę nr [...] w mieście K. w Gminie [...] na rzecz J.G. oraz M. G. (dalej : "Inwestor"):

1. Rodzaj zabudowy: zabudowa usługowa

2. Funkcja obiektu: budynek usługowo-handlowo-mieszkalny

3. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów szczególnych:

3.1. Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a) zamierzenie inwestycyjne może być realizowane w zabudowie usługowej na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości K., obręb ewidencyjny K. w konturze oznaczonym literami ABCEFD-A, zgodnie ustawą z dnia 7.07.1994 r. - "Prawo budowlane" (Dz.U.2023.682) i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225),

b) ustala się budowę budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego:

* odległość zabudowy od drogi publicznej kategorii drogi gminnej o nr ew. [...] 3,2 m od krawędzi jezdni, należy zachować niezbędną odległość zabudowy od granicy działek sąsiednich, określoną w przepisach odrębnych,

* powierzchnia zabudowy nie więcej niż 200 m²

*wysokość budynku ustala się jako II kondygnacyjny (dopuszczalna II-kondygnacja jako poddasze użytkowe)

* wysokość głównej kalenicy lub wysokość budynku - od 7,0 m do 7,4 m

* wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki od 5,50 m do 6,0 m

*szerokość elewacji frontowej od strony wjazdu na działkę - 11,6 m z tolerancją 20%

• dach dwuspadowy, o nachyleniu połaci dachowych - 30°;

• usytuowanie kalenicy głównej równolegle do frontu działki

(przez front terenu lub działki należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę),

• pokrycie dachu blachą profilowaną lub dachówką ceramiczną z możliwością zastosowania innych powszechnie stosowanych rozwiązań;

• liczba stanowisk postojowych 5 szt. w tym min. jedno miejsce dostosowane dla osób niepełnosprawnych

• powierzchnia biologicznie czynna nie mniej niż 19,8%

• wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki:

nie więcej niż 0,55

3.2. warunki ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (szczegółowo opisane w ppkt a – i).

3.3. warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury

Na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie występują obszary oraz obiekty objęte formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2021 poz. 710, ze zm.). Nie występują obiekty wpisane do Gminnej Ewidencji Zabytków (GEZ). Natomiast teren inwestycji znajduje się w ramach wyznaczonej w Studium Uwarunkowań Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] strefy "B" ochrony zachowanych elementów zabytkowych.

3.4. warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (szczegółowo opisane w ppkt a – h).

3.5. warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich (szczegółowo opisane).

3.6. ochrona obiektów budowlanych na terenach górniczych(szczegółowo opisane).

4. Linie rozgraniczające teren zamierzonej inwestycji wyznaczono na mapie stanowiącej załącznik graficzny w skali 1:500 w konturze ABCDEF-A - załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że wnioskiem z 26 października 2020 r. Inwestor wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Burmistrz decyzją z 8 kwietnia 2021 r. ustalił warunki zabudowy. Decyzja ta po rozpatrzeniu odwołań została uchylona przez Kolegium decyzją z 22 czerwca 2021 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Kolejne decyzje Burmistrza: z 8 listopada 2021 r., z 22 września 2022 r., z 23 lutego 2023 r., z 29 września 2023 r. zostały uchylone przez Kolegium kolejnymi decyzjami z 29 grudnia 2021 r., z 15 listopada 2022 r., z 18 maja 2023 r. i decyzją z 19 marca 2024 r., przy czym tą ostatnią Kolegium orzekło co do istoty, ustalając warunki zabudowy dla inwestycji, której dotyczył wniosek.

Kolegium stwierdziło, że dla działki objętej wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. oraz z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 stycznia 2022 r., tj. wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków, obszaru analizowanego i przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że teren inwestycji ma dostęp do drogi z dwóch stron, a główny wjazd może odbywać się - w zależności od przyjętych rozwiązań - z każdej z nich. Wnioskodawca będąc dysponentem inwestycji, dokonał wyboru miejsca głównego wjazdu z drogi gminnej (ul. [...]). Powyższe było prawidłowe, prawidłowo również wyznaczony został obszar analizowany. Szczegółowy sposób wyznaczenia został wyjaśniony w analizie i w ocenie Kolegium nie budził wątpliwości co do prawidłowości. Na mapie stanowiącej załącznik graficzny do analizy, granice te również wyznaczone zostały prawidłowo.

To natomiast, co przesądziło o wadliwości całości decyzji to fakt, że analiza została sporządzona w sposób nienależyty, uwzględnione zostały wszystkie budynki i to na ich podstawie ustalone zostały warunki zabudowy. Ponadto analiza jest nieweryfikowalna. Tak naprawdę nie wiadomo, które konkretnie działki/budynki i o jakich funkcjach zabudowy stanowiły podstawę do ustalenia parametrów nowej zabudowy. Dodatkowo w sporządzonej tabeli będącej załącznikiem do analizy nie zostały przeanalizowane wszystkie parametry pozwalające na określenie odpowiadających parametrów dla wnioskowanego budynku (np. jak wysokość elewacji frontowej). Wobec powyższego zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. wymienione w pkt 1.1. lit. a-c oraz lit. e - i odwołania okazały się uzasadnione. Z tych też przyczyn oraz, że w niniejszej sprawie decyzja była już kilkukrotnie uchylana, Kolegium zleciło wykonanie analizy urbanistycznej osobie uprawnionej, celem wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Analiza stanowi załącznik Nr 2 do niniejszej decyzji.

Kolegium wskazało, że Burmistrz błędnie nazwał rodzaj zabudowy jako usługowo-mieszkaniowa, tj. niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2023 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Ten błąd został usunięty. Odnosząc się do kwestii kontynuacji funkcji oraz sposobu wyznaczenia poszczególnych parametrów, to budynki położone na działkach o nr [...], [....] oraz [...] są dostępne z tej samej drogi publicznej (ul. [...]), jak budynek wnioskowany, posiadają funkcję usługowo-handlową w parterze oraz mieszkalną w wyższych kondygnacjach. Tym samym charakter wnioskowanego budynku jest tożsamy z powyższymi budynkami.

Kolegium poddało analizie nieprzekraczalną linię zabudowy uznając, że budynek wnioskowany należy usytuować zgodnie z linią zabudowy, którą tworzą budynek mieszkalny i handlowy, zlokalizowane na działce sąsiedniej nr [...], tworzące główną pierzeję po południowej stronie ul. [...]. Zatem obowiązującą linię zabudowy - odległość zabudowy od drogi publicznej kategorii drogi gminnej nr [..] wyznaczono jako 3,2 m od krawędzi jezdni.

Odnośnie do wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki Kolegium wskazało, że aby zachować ład przestrzenny, podobny charakter zagospodarowania działek i sensownie podobną wielkość zabudowy w stosunku do działki należy przyjąć wartość zbliżoną do wartości wskaźnika na działce sąsiedniej lecz nie większą niż średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynoszący 0,55.

Szerokość elewacji frontowej budynków o funkcji tożsamej z wnioskowaną wynosi ok. 14,0 m. Natomiast budynki zlokalizowane na działce o nr ew. [...], tworzące główną pierzeję, będące bezpośrednim sąsiedztwem wnioskowanej działki, mają szerokość elewacji ok. 8,5 m i ok. 7,5 m. Aby zachować ład urbanistyczny i możliwie ujednoliconą pierzeję po stronie południowej ul. [...] uznano, że dla wnioskowanego budynku należy przyjąć szerokość elewacji frontowej jako średnią tych wysokości, która wynosi 11,6 m (z tolerancją do 20%).

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków o funkcji tożsamej z wnioskowaną wynosi ok. 9,0 m. Natomiast budynki zlokalizowane na działce nr [...], tworzące główną pierzeję, będące bezpośrednim sąsiedztwem wnioskowanej działki, mają wysokość ok. 2,5 m i ok. 6,0 m. Aby zachować ład urbanistyczny i możliwie ujednoliconą pierzeję po stronie południowej ul. [...] należałoby przyjąć wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, jako średnią tych wysokości. Wówczas średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla wnioskowanego budynku wynosiłaby 5,84 m. Jednak ze względu na fakt, że budynki mają poszczególne parametry zależne od siebie i uzyskanie konkretnej wysokości wynoszącej 5,84 m przy pozostałych parametrach mogłoby być prawie niewykonalne, należało przyjąć parametr wysokości jako "widełki", które będą nawiązywać do wysokości sąsiednich budynków, a jednocześnie umożliwią logiczne rozwiązanie budynku. Dlatego dla wnioskowanego budynku należy przyjąć wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 5,50 m do 6,0 m.

Odnośnie do geometrii dachu, aby zachować ład przestrzenny i uporządkowaną pierzeję po stronie południowej ul. [...] dla wnioskowanego budynku należy przyjąć: dla kąta nachylenia i układu połaci dachowych - dach dwuspadowy o kącie nachylenia 30°; dla wysokości głównej kalenicy średnia wysokość ww. budynków wynosi 7,4 m. Jednakże ze względu na fakt, że budynki mają poszczególne parametry zależne od siebie i uzyskanie konkretnej wysokości przy pozostałych parametrach mogłoby być prawie niewykonalne, należało przyjąć parametr wysokości jako "widełki", które będą nawiązywać do wysokości sąsiednich budynków, a jednocześnie umożliwią logiczne rozwiązanie budynku. Będzie to także służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Dlatego dla wnioskowanego budynku należy przyjąć wysokość głównej kalenicy od 7,0 m do 7,4 m.

Kolegium wskazało także, że uchybienie z art. 10 § 1 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W niniejszej sprawie naruszenie art. 10 K.p.a. nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że pod pojęciem kontynuacji funkcji nie należy rozumieć konieczności występowania na danym obszarze budynków o identycznej funkcji jak zastana. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Budynki położone na działkach nr [...], [...] oraz [...] są dostępne z tej samej drogi jak budynek wnioskowany, posiadają funkcję usługowo-handlową w parterze oraz mieszkalną w wyższych kondygnacjach. Z wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz załączników graficznych do wniosku wynika, że charakter wnioskowanego budynku jest tożsamy z powyższymi budynkami. Dlatego w niniejszej sprawie zachowana zostaje zasada dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji.

W skardze M.S. (dalej: "Skarżący") reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego, zaskarżył decyzję Kolegium w części, tj. w zakresie jej punktu II, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej

decyzję organu I instancji oraz ustalającej warunki zabudowy w sytuacji gdy do ponownego przeprowadzenia było niemal całkowite postępowanie dowodowe, co obligowało organ II instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji i do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia;

2) art. 139 K.p.a. poprzez pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia wskazanej normy prawnej, co doprowadziło do wydania decyzji na niekorzyść skarżącego bez szczegółowego wskazania w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego, a tym samym skutkowało naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zakazu reformationis in peius;

3) art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób sprzeczny z powołanym przepisem, w szczególności przez brak wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia dla odstąpienia od zakazu reformationis in peius, w tym brak wskazania rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego;

4) art. 8 i art. 107 § 2 K.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak obowiązkowych składników decyzji organu II instancji określonych w rozporządzeniu w postaci wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną, która winna stanowić załącznik do decyzji, co w konsekwencji stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie obowiązku w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

6) art. 7, 8 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak należytej weryfikacji sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która to analiza zawiera liczne błędy i uchybienia, np.

a) nieprawidłowe, sprzeczne z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazanie linii zabudowy na 3,2 m od granicy jezdni, czyli praktycznie w granicy działki z drogą, podczas gdy:

• powołanie się na § 4 ust. 4 rozporządzenia i odstąpienie od reguł wskazanych w § 4 ust. 1-3 wymaga stosownego uzasadnienia, zaś w uzasadnieniu odstąpienia od ogólnych zasad wskazano jedynie, iż główną linię zabudowy po południowej stronie ulicy [...] tworzą 2 budynki na działce [...], zaś trzeci budynek na tej działce (oddalony w odległości 9,3 m od granicy jezdni) oddalony jest o ponad 3 m więcej niż

nakazuje to ustawa o drogach publicznych, w związku z czym nie może być on brany pod uwagę, podczas gdy żaden z przepisów nie eliminuje możliwości ustalenia parametrów nowej zabudowy w oparciu o budynki oddalone od krawędzi jezdni dalej niż nakazuje to ustawa. Liczy się bowiem zachowanie ładu przestrzennego na danym terenie a nie usilne poszukiwanie uzasadnienia dla posadowienia nowej inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora.

• uzasadnienie odstąpienia od ustalenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia jest niezrozumiałe. Skoro budynki, które posiadają funkcję tożsamą z wnioskowanym budynkiem oddalone są o 9,5 m od krawędzi jezdni, to tym bardziej nieuzasadnione jest wskazanie tej wartości dla nowej zabudowy na 3,2 m od krawędzi jezdni;

• brak wzięcia pod uwagę przy ustalaniu linii nowej zabudowy innych budynków położonych w analizowanym obszarze, jak chociażby budynków na działkach [...], [...] oraz [...], co dziwi tym bardziej, że budynki na tych działkach posłużyły do ustalenia przez organ wszystkich innych (korzystnych dla inwestorów) parametrów nowej zabudowy;

b) ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób sprzeczny z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W analizie oraz w decyzji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na przedział od 5,5 do 6 m, podczas gdy:

• nie uzasadniono w sposób należyty, dlaczego odstąpiono od ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

• ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia wymaga stosownego uzasadnienia, zaś w analizie urbanistycznej nie znalazło się żadne wiarygodne i konkretne uzasadnienie. Takiego uzasadnienia nie może stanowić chęć "zachowania ujednoliconej pierzei po stronie południowej ul. [...]" (okolice rynku) z pominięciem całego obszaru analizowanego oraz ładu przestrzennego tam zastanego.

c) ustalenie geometrii dachu w sposób sprzeczny z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W sporządzonej analizie oraz decyzji w części dotyczącej geometrii dachu organ powołał się jedynie na budynki położone po stronie południowej ul. [...], a więc budynki położone w rynku, pomijając wszystkie inne budynki wskazane w obszarze analizowanym. Organ nie podał również danych określonych w § 8 rozporządzenia dla dachów znajdujących się na budynkach w obszarze analizowanym.

d) ustalenie szerokości elewacji frontowej w sposób sprzeczny z treścią § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W analizie oraz w decyzji ustalono szerokości elewacji frontowej na 11,6 m z tolerancją do 20%, podczas gdy:

• w analizie błędnie wyliczono średnią szerokość elewacji frontowej na 14 m, w oparciu o budynki o funkcji tożsamej z wnioskowaną zlokalizowane na działkach [...], [...] oraz [...]; podczas gdy szerokość 14 m nie dotyczy elewacji frontowej tych budynków. Front budynków na działkach [...], [...] oraz [...] znajduje się od strony wschodniej i wynosi odpowiednio 7,5, 6 oraz 11 m, zaś biorąc pod uwagę średnią tych jak i 3 budynków stanowiących główną pierzeję (na działce [...]), średnia szerokość elewacji frontowej winna wynieść 8 m a nie 11,6.

• ustalenie szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia wymaga stosownego uzasadnienia, zaś w analizie urbanistycznej ani w decyzji nie znalazło się żadne wiarygodne i konkretne uzasadnienie. Takiego uzasadnienia nie może stanowić chęć "zachowania ujednoliconej pierzei po stronie południowej ul. [...]" (okolice rynku) z pominięciem całego obszaru analizowanego oraz ładu przestrzennego tam zastanego.

e) wyliczenie wskaźników nowej zabudowy jedynie na podstawie wybiórczych budynków znajdujących się na terenie analizowanym, podczas gdy z norm rozporządzenia wynika, że określenie warunków zabudowy dla terenu planowanej inwestycji wymaga uprzedniego ustalenia i obliczenia średnich wskaźników dla otoczenia terenu, na podstawie wszystkich wskaźników wyliczonych dla nieruchomości podobnych znajdujących się w całym w obszarze analizowanym.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię zasady dobrego sąsiedztwa oraz rozszerzoną interpretację pojęcia kontynuacji zabudowy i zagospodarowania terenu.

2) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu polegającym na nieprzeprowadzeniu na obszarze wyznaczonym wokół działki, dla której dotyczy wniosek, analizy funkcji oraz cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu w sposób pełny i wystarczający;

3) art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez wskazanie jedynie wartości maksymalnej wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej, co nie spełnia warunków przewidzianych w u.p.z.p. oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Parametry nowej zabudowy określane decyzja o warunkach zabudowy; powinny mieć konkretną wielkość. Zachowanie ładu architektonicznego, co jest nadrzędnym celem decyzji o warunkach zabudowy, wymaga bowiem konkretnego określenia wielkości przyszłej inwestycji budowlanej;

4) art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 u.p.z.p. poprzez brak uzgodnienia projektu decyzji organu II instancji z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków;

5) art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 5 u.p.z.p poprzez brak uzgodnienia projektu decyzji organu II instancji z zarządcą drogi gminnej ul. [...] - w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego.

Na tych podstawach Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji w części, tj. w zakresie jej punktu II w całości i zasądzenia na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący obszernie rozwinął zarzuty skargi, podpierając własną argumentację stanowiskiem doktryny i orzecznictwem sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest uzasadniona.

I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z 26 października 2020 r. Inwestor wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla szczegółowo opisanej inwestycji. Burmistrz decyzją z 8 kwietnia 2021 r. ustalił warunki zabudowy. Decyzja ta po rozpatrzeniu odwołań została uchylona przez Kolegium decyzją z 22 czerwca 2021 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Kolejne decyzje Burmistrza z dnia 8 listopada 2021 r., 22 września 2022 r., 23 lutego 2023 r., 29 września 2023 r. były uchylone przez Kolegium decyzjami z dnia 29 grudnia 2021 r., 15 listopada 2022 r., 18 maja 2023 r. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Kolegium stwierdziło, że "analiza została sporządzona w sposób nienależyty, uwzględnione zostały wszystkie budynki i to na ich podstawie ustalone zostały warunki zabudowy. Ponadto analiza jest nieweryfikowalna. Tak naprawdę nie wiadomo, które konkretnie działki/budynki i o jakich funkcjach zabudowy stanowiły podstawę do ustalenia parametrów nowej zabudowy. Dodatkowo w sporządzonej tabeli będącej załącznikiem do analizy nie zostały przeanalizowane wszystkie parametry pozwalające na określenie odpowiadających parametrów dla wnioskowanego budynku (np. jak wysokość elewacji frontowej)". Z tych też przyczyn Kolegium zleciło wykonanie nowej analizy urbanistycznej osobie uprawnionej, celem wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Osoba uprawniona opracowała nową analizę i sporządziła projekt decyzji. W tym stanie sprawy Kolegium, decyzją z 19 marca 2024 r., uchyliło decyzję Burmistrza z 18 maja 2023 r. i jednocześnie orzekło co do istoty, ustalając warunki zabudowy dla inwestycji, której dotyczył wniosek. Decyzja ta stanowi przedmiot skargi.

II. W skardze, jako pierwszy, sformułowany został zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji oraz ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy do ponownego przeprowadzenia było niemal całkowite postępowanie dowodowe, co obligowało organ II instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji i do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W art. 15 K.p.a. sformułowana jest zasada dwuinstancyjności postępowania, która oznacza prawo strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania sprawy. W związku z tym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 1 K.p.a.). Organ odwoławczy ma również taką możliwość w przypadku, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, o ile dysponuje zgodnym wnioskiem wszystkich stron (art. 136 § 2 K.p.a.).

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że instytucja przewidziana w art. 136 K.p.a. nie może być wykorzystywana w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Instytucja z art. 136 K.p.a. winna być wykorzystywana ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie. Organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego a więc dodatkowego, wspomagającego, gdyż przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (por. wyroki NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 1029/18, z dnia 28 grudnia 2021 r. sygn. I OSK 2021 r., z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. I OSK 1152/23). Podkreśla się również, że przeprowadzenie w istocie całego postępowania dowodowego dopiero przed organem odwoławczym, pozbawiło strony prawa do dwóch instancji. Od orzeczenia wydanego przez organ drugiej instancji, który w rzeczywistości samodzielnie ustalił stan faktyczny sprawy, stronom przysługiwała już tylko skarga do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest zaś organem administracyjnym "trzeciej instancji" i nie ma kompetencji do dokonywania nowych ustaleń faktycznych może jedynie zakwestionować prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ administracyjny (zob. wyrok NSA z 25 września 2024 r. sygn. III FSK 568/24). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę poglądy te podziela.

III. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Nie cytując w całości tego przepisu wyeksponować należy ust. 1 pkt 1., który ustanawia zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa". Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek Inwestora. Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie. Sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu ustalającego warunki zabudowy. Zatem wykonanie prawidłowej analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa (zob. NSA z 17 października 2023 r. sygn. II OSK 1935/23 oraz wyrok WSA w Krakowie z 13 września 2024 r. sygn. II SA/Kr 773/24).

Charakter analizy urbanistycznej, jako kluczowego dowodu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy oznacza, że dowód ten powinien być przeprowadzony przez organ I instancji. Jest tak dlatego, ponieważ treść analizy przesądza o treści decyzji organu I instancji. Tym samym otwiera stronom możliwość w postępowaniu odwoławczym kwestionowania poczynionych ustaleń, m.in. w zakresie procedury związanej z uzgadnianiem projektu decyzji, czy też ustalonych w oparciu o analizę urbanistyczną parametrów inwestycji. W ten waśnie sposób realizowana jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.).

Natomiast opracowanie nowej analizy przez organ odwoławczy (kolegium) i wydanie na jej postawie decyzji ustalającej warunki zabudowy, pozbawia strony dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i skutkuje tym, że sąd administracyjny staje się "trzecią instancją" administracyjną, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustrojową pozycją sądownictwa administracyjnego (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2024 r., poz. 1267).

Reasumując Sąd stwierdza, że zlecając wykonanie nowej analizy urbanistycznej w postępowaniu odwoławczym i wydanie na tej podstawie przez Kolegium decyzji, skutkowało naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 K.p.a. w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a.").

Z przyczyn wyżej wskazanych przedwczesną byłaby ocena pozostałych zarzutów skargi, gdyż w takim przypadku Sąd spełniłby rolę "trzeciej instancji" administracyjnej.

Rozpoznając ponownie odwołanie Kolegium rozważy możliwość kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji, przy uwzględnieniu uprawnień wynikających z art. 136 § 1 K.p.a.; w ramach tego przepisu nie tylko dopuszczalne, ale i zasadne jest uzupełnienie analizy urbanistycznej, która stanowiła podstawę wydania przez Burmistrza decyzji z dnia 29 września 2023 r. w zakresie budzącym wątpliwości Kolegium (tak, aby była "weryfikowalna").

Orzeczenie o kosztach postępowania ma oparcie w przepisie art. 200 oraz art. 205 § 1 P.p.s.a.