Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2585/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6015 Uzgodnienia
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Z T-P na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Z T-P kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] , na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4, art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2067, dalej "u. o. o. z."), art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej "p.b.") zgodnie z § 1 pkt 2 porozumienia z dnia [...] stycznia 2017 r. zawartego pomiędzy Wojewodą [...], a Gminą Miejską [...] w sprawie powierzenia niektórych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r., poz. [...] ) i art.106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019 r. o uzgodnienie projektu budowlanego inwestycji polegającej na budowie budynku usług hotelarskich wraz z garażem podziemnym, planowanego do realizacji przy ul. [...] w [...] (dz. nr ew. [...] , [...] obr. [...]) - odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że obszar działki inwestycyjnej nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] objęty jest ochroną konserwatorską wynikającą z wpisu do gminnej ewidencji zabytków pn. Krajobraz Kulturowy "[...]", przyjętej Zarządzeniem Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017, zaktualizowanej [...] lipca 2018 r. Zarządzeniem Burmistrza Miasta [...] nr [...].

Tym samym, na podstawie art. 39 ust. 3 p.b. istniał wymóg uzgodnienia zamiaru inwestycyjnego z organem ochrony zabytków.

W związku ze wszczęciem przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], postępowania ws. wpisu do rejestru zabytków zespołu zabudowy wraz z otoczeniem obszaru: ul. [...] - ul. [...] - ul. [...] w [...], przedmiotowa nieruchomość na podstawie art. 10a "u. o. o. z.", objęta jest tymczasową ochroną - przed wpisaniem do rejestru zabytków. Zespół zabudowy, będący przedmiotem wpisu, graniczy z wpisaną do rejestru zabytków [...].

[...], to rozległe tereny zielone, wolne od zabudowy, obszar dawnych pól upranych i pastwisk, zlokalizowane w centralnej części miasta, rozpięte pomiędzy ulicami: od północy ul. [...], od wschodu ul. [...], od południa ul. [...], od zachodu ul. Aleje [...], pośrodku przecięte ulicą [...], która dzieli obszar na [...]oraz [...][...]. Ze względu na wysokie wartości zabytkowe, [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2001 roku, pod numerem [...], została wpisana do Rejestru Zabytków Województwa [...].

Zarządzeniem Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017, [...] objęto ochroną konserwatorską w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp) "[...]" poprzez wpis obszarowy do gminnej ewidencji zabytków pn. Krajobraz Kulturowy "[...]". Wszelkie prace remontowo - budowlane w granicach mpzp podlegają uzgodnieniu z właściwym organem ochrony zabytków.

Przedłożony do uzgodnienia projekt budowalny zakłada budowę budynku usług hotelarskich (hotelu) z garażem podziemnym, o znacznych gabarytach, monolitycznej sylwetce, o kalenicy dachu długości blisko 50 metrów i wysokości wynoszącej w najwyższym punkcie ok. 15,5 m od strony północnej. Zaproponowane rozwiązania architektoniczne prezentują współczesną interpretację form architektury regionalnej i z punktu widzenia konserwatorskiego są dopuszczalne, z zastrzeżeniem, co do zaproponowanych materiałów okładzin elewacji.

Organ poprzednio dwukrotnie negatywnie zaopiniował przedstawianą mu koncepcję zabudowy obiektem hotelarskim na terenie przedmiotowej nieruchomości z uwagi na przeskalowanie obiektu, będące jednocześnie naruszeniem, zawartego w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "[...]", (uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.) obowiązku dostosowania gabarytów i cech architektonicznych nowo realizowanej zabudowy do historycznej zabudowy sąsiedztwa (§ 8 pkt-y 6 d i 6 e planu). Negatywne było też stanowisko Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków w [...].

Zdaniem organu projekt jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego w zakresie wymogów obowiązujących w strefie konserwatorskiej A (podwyższonej ochrony wartości kulturowych). Gabaryty budynku są w sposób znaczący zwiększone w stosunku do historycznej zabudowy sąsiedztwa, a w szczególności wysokość budynku, wynosząca w najwyższym punkcie ok. 15,5 m (przy średnich wysokościach otaczającej zabudowy wynoszących ok. 10,5 m), spowodują zaburzenie ładu przestrzennego, niekorzystną zmianę wyglądu zabytku-obszaru, będącego przedmiotem toczącego się postępowania o wpis do rejestru zabytków.

Ponadto, zgodnie z § 8 pkt 4 planu miejscowego dla obiektów będących w gminnej ewidencji zabytków w przypadku złego stanu technicznego dopuszcza się wymianę zabudowy pod warunkiem odtworzenia wyburzonego budynku lub budowy nowego o podobnych gabarytach, odpowiadającego cechom architektonicznym sąsiedztwa lub z nim współgrającego na warunkach i z zastosowaniem ustaleń planu dla poszczególnych terenów.

Oprócz tego, że gabaryty nowoprojektowanego budynku są niedostosowane do historycznej zabudowy sąsiedztwa, to kubatura obiektu nie nawiązuje do wyburzonej, zabytkowej chałupy, której wysokość wynosiła ok. 8 m.

Nieruchomość zlokalizowana na terenie toczącego się postępowania o wpis do rejestru zabytków obszaru: ul. [...] - ul. [...] - ul. [...] w [...], objęta jest tymczasową ochroną, na podstawie art. 10a u. o. o. z.

Wydanie pozytywnego uzgodnienia konserwatorskiego nie uprawniałoby inwestora do rozpoczęcia prac budowlanych, bowiem nawet po uzyskaniu prawomocnego pozwolenia na budowę, ww. przepis zabrania prowadzenia wszelkich robót, które mogłyby prowadzić do naruszenia zmiany wyglądu zabytku.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpoznaniu żalenia [...] Sp. z o. o. Sp. k. - postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji, stwierdził, że teren zaplanowanych prac leży w obrębie zabytku obszarowego pn. Krajobraz Kulturowy "[...]", który figuruje w gminnej ewidencji zabytków. Organ ochrony zabytków posiada zatem kompetencje do uzgadniania ww. pozwolenia na budowę.

Ponadto, dla działek, na których planowana jest inwestycja, obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: [...], przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...].

Cały teren objęty planem stanowi strefę ochrony konserwatorskiej A, której dotyczą m. in. ustalenia, zawarte w § 8 pkt 5: zachowanie i rewaloryzacja historycznego układu i kompozycji urbanistycznej tkanki miejskiej, w szczególności w zakresie rozplanowania terenów otwartych [...] i otaczających ją terenów zabudowy, układu historycznych przebiegów ulic, ich przekroju, linii zabudowy, podziałów na działki budowlane. Wprowadzono wymóg realizacji nowej zabudowy z zachowaniem charakterystycznych cech układu urbanistycznego miasta, dostosowania gabarytów i cech architektonicznych nowo realizowanych budynków do historycznej zabudowy sąsiedztwa. Wykluczono lokalizowanie obiektów dysharmonizujących z istniejącym zagospodarowaniem, w szczególności naziemnych obiektów infrastruktury technicznej.

Stosownie do pkt 4 lit. d powyższego paragrafu, w przypadku złego stanu technicznego obiektu figurującego w gminnej ewidencji zabytków, znajdującego się na terenie miejscowego planu, dopuszcza się wymianę zabudowy pod warunkiem odtworzenia wyburzonego budynku lub budowy nowego o podobnych gabarytach odpowiadającego cechom architektonicznym sąsiedztwa lub z nim współgrającego na warunkach i z zastosowaniem ustaleń planu dla poszczególnych terenów.

W punkcie 3 powyższego paragrafu znajduje się lista obiektów ujętych ówcześnie w gminnej ewidencji zabytków. Na liście tej nie występuje budynek przy ul. [...] w [...], istniejący uprzednio na posesji objętej inwestycją, obecnie rozebrany. Zatem wymóg zawarty w § 8 pkt 4 lit 4 ww. aktu nie odnosi się do terenu projektowanej inwestycji.

Działki inwestycyjne nr [...] obr. [...] leżą na obszarze jednostki MN/U - 4, dla której podstawowe przeznaczenie to: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługi hotelarstwa, usługi nieuciążliwe, w szczególności towarzyszące usługom turystyki, jak: gastronomia, sport i rekreacja, wypożyczalnie sprzętu sportowego, handel detaliczny itp. Na terenie powyższej jednostki zabrania się realizacji zabudowy szeregowej lub bliźniaczej, obowiązują: nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu, minimalna powierzchnia terenu biologicznie czynnego w granicach działki budowlanej - 40%, maksymalna powierzchnia zabudowy w granicach działki budowlanej - 40%, maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych dla budynku usług hotelarstwa - 2 kondygnacje nadziemne i maksymalnie dwie kondygnacje w poddaszu, maksymalna wysokość budynku o tym przeznaczeniu (liczona od poziomu terenu do kalenicy dachu) - 16 m. Dopuszczalna geometria dachu to dachy: dwupołaciowe, dwupołaciowe z daszkiem przyzbowym, półszczytowe, czteropołaciowe i wielopołaciowe, z wykluczeniem dachów namiotowych; kąt nachylenia głównych połaci dachu dla budynków mieszkalnych i usługowych od 45 stopni do 54 stopni. Zabrania się przesuwania w pionie połaci dachowych o wspólnej kalenicy względem siebie oraz realizacji głównych połaci dachowych o różnym kącie nachylenia, z dopuszczeniem zmiany kąta nachylenia dachu w strefie okapu na długości nie większej niż 1/3 długości połaci. Ustalono, iż minimalna szerokość okapu dachu wynosić ma 80 cm, zaś maksymalna szerokość pojedynczego otwarcia dachowego nie może przekraczać 1/2 długości połaci dachu, w której jest wykonywana (licząc bez okapów), z kolei łączna szerokość otwarć dachowych nie może przekraczać 2/3 długości połaci dachowej, w której są wykonywane (licząc bez okapów). Określono też kolorystykę pokrycia dachowego (kolor ciemnobrązowy, ciemnografitowy, czarny matowy) i tynków elewacji (kolor biały lub w odcienie jasnego beżu, jasnego kremowego, jasnej szarości, z dopuszczeniem jednolitego dla całego budynku akcentowania fragmentów elewacji w barwach o wyższym lub niższym walorze i nasyceniu). Wprowadzono zakaz stosowania na elewacjach okładzin z blach falistych i trapezowych, paneli z tworzyw sztucznych, a także obowiązek dostosowania architektury budynków do lokalnych tradycji budowlanych poprzez stosowanie miejscowych materiałów elewacyjnych (typu: gont, drewno, kamień) i charakterystycznego dla regionu detalu (typu: gzymsy, obramowania otworów okiennych i drzwiowych, balustrady schodów, balkonów i tarasów), tradycyjnej kamieniarki (z zakazem stosowania otoczaków) oraz wyrobów kowalskich.

Zgodnie z przedłożoną dokumentacją projektową, zamiarem inwestora jest realizacja budynku hotelowego składającego się z dwóch stykających się ze sobą brył opartych na rzucie prostokąta, z których każda przykryta ma zostać dachem dwuspadowym (kąt nachylenia połaci 45 stopni), z facjatami, o pokryciu z blachy w kolorze czarnym, matowym. Wysokość budynku osiągać ma ok. 15 m w najwyższym punkcie, 13,5 m od strony elewacji frontowej. Hotel posiadać ma 3 kondygnacje naziemne. Planuje się wykończenie elewacji okładziną z piaskowca i drewna.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, z jakiego powodu zgłasza zastrzeżenia co do proponowanych materiałów okładzin elewacji. Organ nie przeanalizował projektowanej kompozycji ścian zewnętrznych hotelu oraz całokształtu przewidywanej przez inwestora materii wykończeniowej obiektu w kontekście ogólnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących konieczności zachowania charakterystycznych cech układu urbanistycznego miasta oraz dostosowania gabarytów i cech architektonicznych nowo realizowanych budynków do historycznej zabudowy sąsiedztwa (§ 8 pkt 5). W szczególności, nie oceniono projektowanych form przeszkleń elewacji i materiału pokrycia dachu.

Ponadto Burmistrz Miasta [...] nie odniósł się do ustaleń ww. miejscowego planu dla jednostki MN/U - 4, w obrębie której jest położony teren inwestycji. Organ zwrócił uwagę, iż projektowany obiekt posiada parametry dopuszczalne przez powyższy akt prawa miejscowego dla ww. terenu, w tym: wysokość, powierzchnię, liczbę kondygnacji, geometrię i kolorystykę dachu. Wymogi zawarte w § 8 pkt 5 planu mają charakter ogólny i nie zawierają limitów dotyczących wysokości i powierzchni zabudowy. W zakresie gabarytów budynku decydujące znaczenie będą miały zatem szczegółowe wymogi dla terenu MN/U - 4.

Ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią jedną z form ochrony konserwatorskiej, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz są wiążące dla organów ochrony zabytków prowadzących postępowanie uzgodnieniowe na podstawie art. 39 ust. 3 p.b.

Dalej organ odwoławczy zauważył, iż organ pierwszej instancji opisał wartości zabytkowe [...] wpisanej do rejestru zabytków, nie zaś przyległego do niej terenu ujętego w gminnej ewidencji zabytków, w obrębie którego są planowane powyższe prace. Nie ustalono stanu zachowania ww. zabytku obszarowego, pozwalających na ocenę gabarytów zabudowy istniejącej obecnie na tym terenie. Nie przesłano również opinii Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków w [...], o której mowa w zaskarżonym postanowieniu.

Dodatkowo organ II instancji podkreślił, iż aktualnie prowadzone jest postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków obszaru projektowanej inwestycji. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. [...], wpisał do ww. rejestru zespół budowlany zabudowy letniskowo-wypoczynkowej w [...] na obszarze ograniczonym ul. [...] do granicy z [...] wraz z działką ew. nr [...], otoczeniem oraz nazwami historycznymi obiektów. W jego obrębie leżą działki nr ew. [...] obr. [...] w [...]. Orzeczenie to zostało zaskarżone do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i jest obecnie przedmiotem postępowania odwoławczego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2019 r. wniosła Z T - P, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz pobieżne jej rozpoznanie, dowolną ocenę materiału dowodowego;

- art. 6 i 8 k.p.a., poprzez niedokładne zbadanie sprawy, a tym samym naruszenie zasady zaufania do organów władzy państwowej;

- art. 7, 8, 12 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu prowadzenia postępowania wnikliwie i szybko;

- art. 35 § 1 i 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na uchybieniu obowiązkowi rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia, brak wyczerpującego wskazania okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia;

- art. 132 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy brak było podstaw do wydania orzeczenia na przedmiotowej podstawie prawnej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 8 ust. 4 lit. d uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego [...] , poprzez wadliwą wykładnię i przyjęcie, że projektowana inwestycja nie wymaga zgodności z aktem prawa miejscowego w zakresie objętym wskazanym przepisem.

Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi wskazała, iż organ miał obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w Warszawie, nie wykazał dlaczego uznał, że uzgodnienie zabudowy z maksymalną wysokością budynku do kalenicy dachu 16 m nad poziom terenu, jest właściwe i nawiąże do sąsiedniej zabudowy zabytkowej. Żaden z budynków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków (w tym również rejestru zabytków) na terenie obszaru mieszczącego się w najbliższej zabudowie sąsiedztwa - nie przekracza wysokości 10,5 m.

Inwestycja polegająca na rozbiórce budynku dawnego pensjonatu "[...]" i budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zgodnie z przedłożonym do uzgodnienia projektem budowlanym jest niedopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia i niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla uznania zgodności zaprojektowanej inwestycji z aktem prawa miejscowego nie jest wystarczające spełnienie wymagań szczegółowych dla odpowiednich jednostek planistycznych w zakresie funkcji, linii zabudowy, liczby kondygnacji, formy dachu, powierzchni biologicznie czynnej czy wskaźnika zabudowy etc. Inwestycja winna spełniać również wymagania ogólne planu w zakresie ochrony i zasad kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagania w zakresie ochrony środowiska kulturowego.

W planie miejscowym ustalono, że cały obszar objęty planem położony jest w granicach strefy konserwatorskiej A podwyższonej ochrony wartości kulturowych (§ 8 pkt 5), w której obowiązuje dostosowanie gabarytów i cech architektonicznych noworealizowanej zabudowy do historycznej zabudowy sąsiedztwa (§ 8 pkt 6 lit. e ww. uchwały). W ramach przedmiotowej inwestycji w miejsce zburzonego budynku "[...]" ma powstać budynek mieszkalny złożony z dwóch segmentów połączonych szklanym łącznikiem mieszczącym klatkę schodową i windę. Każdy z segmentów w rzucie odtwarza w przybliżeniu rzut "[...]" i jest o jedną kondygnację wyższy od dawnego pensjonatu. Realizacja inwestycji zgodnie z przedłożonym projektem budowalnym będzie prowadziła do co najmniej podwojenia gabarytów rozbieranego budynku.

Mimo, iż parametry tak zaprojektowanego budynku spełniają wymagania ustaleń szczegółowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki U/MW-3 określone w § 31 uchwały nr [...] Rady Miasta [...], w ocenie organu I instancji nie odpowiadają warunkom ustaleń ogólnych planu w zakresie obowiązku budowy nowego obiektu o gabarytach podobnych do rozbieranego budynku z zasobu gminnej ewidencji zabytków i w zakresie obowiązku dostosowania gabarytów noworealizowanej zabudowy do historycznej zabudowy sąsiedztwa.

Z projektu zagospodarowania terenu, wynika, że obiekt w obecnej formie jest zdecydowanie większy niż zabudowa historyczna usytuowana w sąsiedztwie. Z analizy zasobu gminnej ewidencji zabytków i rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że w sąsiedztwie inwestycji, przy ulicy [...] znajdują się liczne drewniane wille i domy z końca XIX i początku XX w. Są to obiekty o mniejszych gabarytach (porównując rzuty budynków), niż projektowany. Nie można przyjąć, że inwestycja spełnia wymagania aktu prawa miejscowego w zakresie dostosowania gabarytów do historycznej zabudowy sąsiedztwa.

Przedmiotowa inwestycja nie powinna zostać uzgodniona z uwagi na treść przepisu art. 10a u. o. o. z., w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie wpisu do rejestru zabytków zespołu zabudowy w okolicy [...].

Zarzuciła brak wnikliwej i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście ustalenia okoliczności faktycznych oraz stanu prawnego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał rozstrzygnięcie nie mając do dyspozycji dowodów, na podstawie których zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie kasacyjne w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie, przypadek uzasadniający kasację postanowienia organu I instancji w oczywisty sposób nie wystąpił. Uzasadnienie organu odwoławczego w istocie nie wskazuje okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika z niego brak możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, także przy zastosowaniu przepisu art. 136 k.p.a. (jeśli w ogóle byłaby taka konieczność). Powody uchylenia powołane w uzasadnieniu postanowienia, nie są przyczynami kasacyjnymi, jawi się to bardzo wyraźnie przy analizie wskazań, co do dalszego postępowania sformułowanych dla organu I instancji.

Podkreślić należy, że współczesny kształt postępowania odwoławczego kładzie nacisk na reformatoryjny, merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyja sprawności i szybkości postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie, stan faktyczny był jasny i wynikał z przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a zwłaszcza projektu budowlanego. Należało zatem właściwie zinterpretować, a następnie zastosować przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczającego zakres ochrony konserwatorskiej. Mając na względzie interes podmiotu wnoszącego zażalenie, wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia było jak najbardziej pożądane. Nie mogły być powodem do uchylenia postanowienia wskazywane braki w przedłożonej przez organ I instancji dokumentacji. Były one możliwe do uzupełnienia, a nadto organ II instancji nie wykazał, że ich brak powoduje niemożliwość merytorycznego orzekania.

Konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie konieczności ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym zostało wydano postanowienie prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymagało wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem byłoby niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy nie może uchylać się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, jeśli nie zachodzą w niej, tak jak w niniejszym przypadku, przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a.

Stosownie do art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej.

Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy nie dokonuje jedynie kontroli orzeczenia organu I instancji, lecz ponownie rozpoznaje sprawę w jej całokształcie i to według stanu faktycznego, jaki istnieje w dniu wydania jego orzeczenia. Zasada dwuinstancyjności tworzy bowiem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli rozstrzygnięcia.

W postępowaniu odwoławczym powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa". Organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Po raz drugi rozpatrując sprawę, zobowiązany jest uwzględnić zasady wynikające z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., oraz przepisów Rozdziału 4 k.p.a., regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 k.p.a.

Zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy obowiązany jest dążyć z urzędu, do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wydający decyzję administracyjną jest obowiązany uwzględnić stan faktyczny ustalony w chwili orzekania.

Tak więc Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powinien i mógł ustalić stan faktyczny oraz dokonać wykładni przepisów prawa. Istotą dwuinstancyjności jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego - co wymaga ponownego i całościowego rozpatrzenia sprawy - a nie dokonanie tylko formalnej kontroli rozstrzygnięcia.

Oceniając dopuszczalność zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie, Sąd stwierdził, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił się od merytorycznej oceny sprawy.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zobowiązany będzie dążyć do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o dostępny materiał dowodowy bądź rzeczowo wykaże, że istnieją jednak podstawy uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach (wpis w kwocie 100 zł) orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.