Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2621/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1-3, art. 59g ust. 1-3, art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 84b ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7 par. 1, art. 8 par. 1, art. 11, art. 10 par. 1, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 33/21 w sprawie ze skargi A. R. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 października 2020 r. nr 1711/20 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 33/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. R. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 30 października 2020 r., nr 1711/20, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Węgrowie z dnia 4 września 2020 r., Nr 85/2020, o nałożeniu na skarżącego kary w wysokości 90000 złotych w związku z przystąpieniem do użytkowania hali sportowej, zrealizowanej na działkach nr [...] i [...], położonych w W., przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarżący przed przystąpieniem do użytkowania powinien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Obiekt budowlany jest bowiem budynkiem sportu i rekreacji, co wynika bezpośrednio z ostatecznego pozwolenia na budowę. Jednocześnie nie należał on kategorii obiektów wyłączonych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.". Tym samym jego użytkowanie stanowiło naruszenie przepisów Prawa budowlanego.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że skarżący przystąpił do użytkowania przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Potwierdza to przeprowadzone przez organy postepowanie wyjaśniające. Wskazuje na to protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 26 sierpnia 2020 r. oraz dokumentacja fotograficzna ujawniający sprzęt tenisowy, a w pobliżu kortów ławki, kosze na piłki i wyrzutnia do piłek, co oznacza, że na kortach tenisowych prowadzone są zajęcia. Takie informacje widnieją również w mediach społecznościowych oraz na stronie internetowej https:// [...], na której można dokonać rezerwacji kortu w przedmiotowej hali, a na jednym z portali społecznościowych znajdują się zdjęcia omawianego obiektu wraz z zaproszeniem na treningi (wpis z dnia 12 marca 2020 r.).

Zdaniem Sądu, tej ocenie nie przeczy wskazywana przez skarżącego okoliczność, a mianowicie zapis projektanta w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, że hala do momentu oddania do użytkowania jej zaplecza socjalnego ze wszystkimi instalacjami oraz wykonania w niej instalacji grzewczej, będzie funkcjonowała na zasadzie kortów odkrytych i dodatkowo będzie chroniła przed opadami atmosferycznymi i wiatrem.

Ponadto Sąd wyjaśnił, jak należy rozumieć termin "przystąpienie do użytkowania", o jakim mowa w art. 55 i art. 57 ust. 7 P.b. A mianowicie, jest to rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. Słusznie przyjmuje się, że "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu art. 57 ust. 7 P.b. jest działaniem jednorazowym, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Ponadto drugim istotnym elementem przystąpienia do użytkowania jest powiązanie tego działania z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę, a ta nie pozostawia wątpliwości, że dotyczy budynku hali sportowej w zabudowie usługowej, a nie otwartego kortu tenisowego. Okoliczności tej nie zmienia zapis projektanta w części opisowej projektu , nie będący zresztą kompatybilny z częścią rysunkową tego pracowania.

Sąd podkreślił, że ustawodawca przewidział możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót przewidzianych pozwoleniem na budowę na podstawie art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, z której to możliwości skarżący jednak nie skorzystał, dopuszczając się samowolnego przystąpienia do użytkowania.

Biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy Sąd uznał, że jest on spójny, a poszczególne dowody są ze sobą zbieżne. Dodatkowo obrazują one, że postępowania skarżącego nie można zakwalifikować jako jednorazowego lub też mającego na celu przygotowanie do użytkowania obiektu. Tym samym organy administracji przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, a wyciągnięte przez nie wnioski, w postaci stwierdzenia użytkowania przez skarżącego obiektu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie budzi wątpliwości Sądu.

Ponadto Sąd ocenił prawidłowość obliczenia kary w oparciu o art. 57 ust. 1 zd. 1, art. 59f ust. 1 i 2, art. 59a ust. 2 P.b., nie doszukując się aby ustalenie w niniejszej sprawie kary w wysokości 90000 zł było nieprawidłowe.

Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na wykładnię celowościową regulacji przewidzianej w art. 57 ust. 7 P.b., której istotą jest zapewnienie bezpieczeństwa ludzi, a które może być zagrożone na skutek rozpoczęcia użytkowania obiektu przed dokonaniem jego kontroli przez organ nadzoru budowlanego. Natomiast do obowiązków inwestora należy takie zabezpieczenie obiektu budowlanego, aby przed skutecznym zawiadomieniem o zakończeniu budowy albo uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie nie doszło do przystąpienia do użytkowania.

W ocenie Sądu, nie można także skutecznie postawić organowi zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. przez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie.

Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione w tej mierze zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącego. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 10 K.p.a. przez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, Sąd wskazał, że naruszenie ww. przepisu oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Przy czym na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyroki NSA: z 11 stycznia 2013 r., II GSK 1142/11; z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1490/11). Tymczasem skarżący wskazał, że nie mógł uzupełnić materiału dowodowego przed organem I instancji w postaci złożenia projektu budowlanego, jednak nie zauważył, iż z projektem tym zapoznał się organ odwoławczy, powołując się na jego zapisy. Nie można więc doszukać się związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem organu powiatowego, a wynikiem sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i postanowień organów obu instancji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1-3, art. 59g ust. 1-3 P.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie zasadności, prawidłowości i proporcjonalności nałożonej na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za użytkowanie hali sportowej bez zaplecza socjalnego bez pozwolenia, podczas gdy skarżący nie miał obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w zakresie użytkowania hali sportowej bez zaplecza socjalnego, oraz poprzez brak wzięcia pod uwagę przy ocenie sprawy i wymierzaniu kary administracyjnej, okoliczności w jakich doszło do rozpoczęcia przez skarżącego korzystania z tej części obiektu objętego pozwoleniem na budowę nr 472/2019 z dnia 30 lipca 2019 r., wydanego przez Starostę Węgrowskiego;

2) art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 84b ust. 3 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sprawdzony pod względem zgodności z prawem i zatwierdzony przez właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany, nie jest wiążący dla organów nadzoru budowlanego i organy te uprawnione są do samodzielnego kwestionowania pozwolenia na budowę i orzekania wbrew treści ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. przez oddalenie skargi administracyjnej w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, pomimo występującego na etapie postępowania administracyjnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, polegającego na tym, że organ I instancji, orzekając w sprawie nie dysponował istotnym materiałem sprawy, w szczególności projektem budowlanym, który został zatwierdzony przez właściwe organy, i który umożliwiał skarżącemu wykonanie kortów tenisowych otwartych w pierwszym etapie inwestycji;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi administracyjnej w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, pomimo występującego na etapie postępowania administracyjnego naruszenia zasady czynnego udziału skarżącego w postępowaniu, polegającego na tym, iż skarżący nie miał możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w postępowaniu przez organem I instancji, a w szczególności nie mógł uzupełnić materiału dowodowego sprawy o brakujący projekt budowlany, oraz wskazać zapisów projektu zagospodarowania terenu, na których opierał swoje działanie, polegające na korzystaniu z części obiektu jako hali sportowej bez zaplecza socjalnego, co było zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym i nie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez oddalenie skargi administracyjnej w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, pomimo występującego na etapie postępowania administracyjnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, polegającego na niepełnym i niewyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, przekroczeniu przez organy orzekające w sprawie zasady swobodnej oceny dowodów, oraz na niepodjęciu przez nie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. przez oddalenie skargi administracyjnej w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, pomimo występującego na etapie postępowania administracyjnego istotnego naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, polegającego na ukaraniu skarżącego karą pieniężną za użytkowanie obiektu bez pozwolenia na użytkowanie, pomimo iż skarżący postąpił zgodnie z treścią zatwierdzonego uprzednio przez właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego, który po jego zatwierdzeniu staje się nieodłącznym elementem decyzji administracyjnej w sprawie pozwolenia na budowę;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez oddalenie skargi administracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie, w świetle licznych naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, istniały podstawy do jej uwzględnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Należy wskazać, że oś argumentacji skargi kasacyjnej opiera się na treści projektu budowlanego, którego zatwierdzenie przez Starostę miałoby uprawniać skarżącego do użytkowania hali, w której znajdują się korty tenisowe. Ponadto należy odnotować, że w skardze kasacyjnej w istocie wskazuje się, iż przedmiotowa hala była użytkowana, ponieważ – krótko mówiąc – na podstawie treści projektu budowlanego inwestor był do tego "uprawniony". A zatem w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który stwierdził, że organy nadzoru budowlanego zasadnie oceniły, że skarżący przystąpił do użytkowania hali, lecz – wbrew twierdzeniom skarżącego – bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Nie podważono tym samym w skardze kasacyjnej oceny Sądu, że zebrany materiał dowodowy jest spójny, a poszczególne dowody są ze sobą zbieżne, i że obrazują postępowanie skarżącego, którego nie można zakwalifikować jako jednorazowego lub też mającego na celu przygotowanie do użytkowania obiektu. Ma rację Sąd, że organy administracji przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, a wyciągnięte przez nie wnioski uprawniały do stwierdzenia użytkowania przez skarżącego obiektu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Także i w tym zakresie Sąd I instancji trafnie wyjaśnił, że ocenie takiej nie przeczy wskazywana przez skarżącego okoliczność, a mianowicie zapis projektanta w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, że hala do momentu oddania do użytkowania jej zaplecza socjalnego ze wszystkimi instalacjami oraz wykonania w niej instalacji grzewczej, będzie funkcjonowała "na zasadzie kortów odkrytych i dodatkowo będzie chroniła przed opadami atmosferycznymi i wiatrem". Po pierwsze, przepisy Prawa budowlanego nie dają projektantom uprawnienia do prawnego decydowania o zakresie prawa i obowiązków inwestorów. Te bowiem wprost wynikają z przepisów Prawa budowlanego, a nadto np. w odniesieniu do legalnego przystąpienia do użytkowania hali, to z uwagi na kwalifikację prawną obiektu budowlanego – jednoznacznie takie obiekty podlegają reglamentacji jeśli chodzi o udzielenie pozwolenia na budowę przez organy nadzoru budowlanego. Nawet jeżeli w projekcie budowlanym projektant zawarł stosowny "zapis" to nie należało go traktować w kategoriach prawnych, lecz jedynie faktycznych, jeśli chodzi o to na jakich zasadach będzie funkcjonowała hala bez zaplecza socjalnego. Po drugie, pozbawiona skuteczności jest argumentacja jakoby zatwierdzenia projektu budowlanego o takiej treści przez Starostę, czyli organ architektoniczno-budowlany, uprawniało do przystąpienia do użytkowania hali bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Nie istnieje bowiem żaden przepis, który przyznawałby staroście kompetencję w omawianym zakresie do decydowania, że samo użytkowanie hali, a więc bez zaplecza socjalnego, nie wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Z powyższego wywodu wynika nadto, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji uwzględnił okoliczności w jakich doszło do rozpoczęcia przez skarżącego korzystania z tej części obiektu objętego pozwoleniem na budowę nr 472/2019 z dnia 30 lipca 2019 r., wydanego przez Starostę Węgrowskiego; jednak ocenił, że nie ma to znaczenia dla wyniku sprawy, a tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, o czym wyżej była mowa.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1-3, art. 59g ust. 1-3 P.b. oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 84b ust. 3 P.b. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W tych warunkach zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, a odnoszące się do kwestii związanych z dowodem w postaci zatwierdzonego projektu budowlanego, pozbawione są usprawiedliwionych podstaw, tym bardziej, że Sąd I instancji wyjaśnił skarżącemu, iż uwzględnieniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlegają tylko zarzuty naruszenia prawa procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Należy przyznać Sądowi I instancji rację, że skoro z projektem budowlanym zapoznał się organ odwoławczy, powołując się na jego zapisy, to nie można doszukać się związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem organu powiatowego, a wynikiem sprawy. Otóż przesądzające w tym zakresie jest to, że wskazywana przez skarżącego treść projektu budowlanego od samego początku była irrelewantna dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania hali i wymierzenia kary za stwierdzoną samowolę. Brak jest tym samym podstaw do twierdzenia aby w związku z art. 15, art. 10 § 1, art. 7 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do podjęcia przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia, po uprzednim obliczeniu kary w oparciu o art. 57 ust. 1 zd. 1, art. 59f ust. 1 i 2, art. 59a ust. 2 P.b., i ustaleniu jej wysokości na 90000 złotych.

Dlatego także zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 10 § 1, art. 7 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.