Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 439/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 2 ust. 1 pkt 3, § 4 ust 2 pkt 1, § 27 ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 5 ust. 1 pkt 14, art. 10 ust. 2,art. 18a, art. 20 ust. 3, art. 28b, art. 29 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska – Jóźków, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi S. Ł. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego; oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z dnia [...] grudnia 2014 r. wniesionej przez S. L. (dalej jako: "skarżący"), zastępowanego przez adw. M. L. jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Prezes ARiMR" lub "organ II instancji") z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. (dalej jako: "Dyrektor Oddziału" lub "organ I instancji") z dnia [...] września 2014 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania odwoławczego w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok, wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] maja 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w W. wpłynął wniosek kontynuacyjny S. L. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, w dniu [...] sierpnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wydał decyzję Nr [...] o przyznaniu S. L. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 w pomniejszonej wysokości.

W dniu [...] sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego – J. J. nadała w placówce pocztowej odwołanie od powyższej decyzji. Ponadto w dniu [...] stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego – adw. M. L. nadał w placówce pocztowej do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uzupełnienie odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.

W odwołaniu pełnomocnik skarżącego przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie § 27 ust. 5 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 21 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173, ze zm.), art. 8 art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok.

Dyrektor Oddziału wyjaśnił, iż nie rozpatrzył odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. wydanej w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok ze względu na brak rozstrzygnięcia sądowego za 2011 r.,

Wskazał, iż S. L. w 2010 r. otrzymał płatność rolnośrodowiskową do działek rolnych zadeklarowanych w wariantach 2.4 i 5.1 o powierzchni 316,64 ha. W 2011 r. powierzchnię objętą zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ww. wariantach zmniejszył o 4,59 ha poprzez zmniejszenie powierzchni działek rolnych (zmiana do wniosku) oraz wycofanie części działek, co potwierdził w złożonym w dniu [...] sierpnia 2011 r. oświadczeniu.

Podniósł, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydając w dniu [...] grudnia 2011 r. skarżącemu decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok z tytułu stwierdzonego uchybienia polegającego na nie zachowaniu w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych nie zastosował 20 % zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na podstawie § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26 lutego 2009 r.

W związku z powyższym Dyrektor ARiMR w dniu [...] listopada 2013 r. wystosował do pełnomocnika skarżącego zawiadomienie nr [...] o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r.

W dniu [...] listopada 2013 r. Dyrektor Oddziału wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Prezes ARiMR w dniu [...] stycznia 2014 r. decyzją nr [...] utrzymał ją w mocy.

Pismem Departamentu Płatności Bezpośrednich z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] Dyrektor Oddziału został poinformowany, że w dniu [...] lutego 2014 r. została złożona skarga przez pełnomocnika – adw. M. L. na ww. decyzję Prezesa ARiMR.

Organ I instancji zauważył, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpatrzył skargi S. L. na decyzję Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.

Argumentując zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego Dyrektor Oddziału wskazał, iż w sytuacji gdy w wydanej decyzji za 2011 rok Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zastosuje § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok, powinno zostać uwzględnione ponownie stwierdzone uchybienie polegające na niezachowaniu przez rolnika trwałych użytków zielonych występujących w gospodarstwie (o powierzchni 12,36 ha) i w związku z tym powinien zostać zastosowany przepis § 27 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26 lutego 2009 roku zgodnie, z którym jeżeli ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach tego samego wariantu, płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje temu rolnikowi w danym roku i w roku następnym, w części dotyczącej tego wariantu.

W ocenie Dyrektora Oddziału istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (polegającej na rozpatrzeniu odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok), a zagadnieniem wstępnym (ostatecznym rozpatrzeniem sprawy o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok).

W oparciu o powyższe organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowym przypadku zasadnym jest zawieszenie postępowania w sprawie o przyznanie skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej za 2012 rok do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok.

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie:

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszym przypadku zaistniało zagadnienie wstępne, jakim jest niewydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku rozstrzygającego kwestię wysokości płatności rolnośrodowiskowej za 2011 r., uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia wysokości płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r.,

- art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia niniejszej sprawy i tym samym naruszenia zasady informowania i zasady przekonywania.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Prezes ARiMR utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] września 2014 r. nr [...].

Organ II instancji wyjaśnił, że zawieszenie postępowania uzależnione jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek:

1) postępowanie administracyjne jest w toku;

2) rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem tego postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;

3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

Wskazał, iż w przypadku wystąpienia łącznie powyższych przesłanek organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiesić postępowanie.

Podniósł, iż zgodnie z § 21 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"), jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Dodał, iż zgodnie z § 27 ust. 5 cytowanego rozporządzenia, przepisu ust. 4 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, jeżeli ponadto do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa.

Natomiast stosownie do treści § 27 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jeżeli ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach tego samego wariantu, płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje temu rolnikowi w danym roku i w roku następnym, w części dotyczącej tego wariantu.

Odnosząc się do stanu faktycznego niniejszej sprawy organ II instancji zauważył, iż we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 S. L. zadeklarował zarówno w wariancie 2.4, jak i w wariancie 5.1 działki rolne o łącznej powierzchni 312,05 ha, co oznacza, że została zmniejszona o 4,59 ha w stosunku do roku 2010, powierzchnia trwałych użytków zielonych występujących w gospodarstwie rolnym skarżącego. W ocenie Prezesa ARiMR powyższe powinno skutkować rozstrzygnięciem sprawy przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 z uwzględnieniem dyspozycji wynikających z § 27 ust. 4 oraz 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Podniósł, że na dzień wydania niniejszego postanowienia sprawa przyznania S. L. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 nie jest rozstrzygnięta, bowiem mocą decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Następnie, w związku z wniesionym przez stronę odwołaniem, w dniu [...] stycznia 2014 r. Prezes ARiMR wydał ostateczną decyzję Nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.

Biorąc natomiast pod rozwagę kwestię przyznania S. L. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 Prezes ARiMR zauważył, że składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 skarżący ponownie zmniejszył powierzchnię gruntów deklarowanych w ramach w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne - wariant 2.4 Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) oraz w ramach pakietu 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 - wariant 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do 299,86 ha.

Dodał, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego przyznał S. L. płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w pomniejszonej wysokości, uwzględniając dyspozycję wynikającą z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. pomniejszył przyznaną płatność o 20 % ze względu na niezachowanie trwałych użytków zielonych występujących w danym gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu II instancji, składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej skarżący zmniejszył powierzchnię trwałych użytków zielonych występujących w jego gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej po raz drugi, co prowadzi do sytuacji, o której mowa w § 27 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Powyższa okoliczność powinna zatem, w ocenie Prezesa ARiMR, zostać uwzględniona w prowadzonym przez Dyrektora Oddziału postępowaniu odwoławczym od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. o przyznaniu S. L. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 w pomniejszonej wysokości.

Z uwagi jednak na fakt, że decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Dyrektor Oddziału stwierdził z urzędu nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011, utrzymaną następnie w mocy decyzją Prezesa ARiMR Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. brak jest w obrocie prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę przyznania S. L. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011.

Tym samym, w ocenie Prezesa ARiMR, brak jest w chwili obecnej możliwości rozpatrzenia sprawy przyznania oraz ustalenia wysokości płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, należnej S. L. po uwzględnieniu przedstawionego powyżej stanu faktycznego oraz dyspozycji wynikających z § 27 ust. 3 oraz 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Prezesa ARiMR skarżąc je w całości.

Zarzucił naruszenie przepisów prawa:

– art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie w zaskarżonym postanowieniu utrzymującym w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału, że w niniejszej sprawie zaistniało zagadnienie wstępne jakim jest brak ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie przyznania S. L. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 r.;

– art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 oraz art. 11 k.p.a. polegające na dowolnej a w konsekwencji błędnej ocenie materiału dowodowego prowadzącej do uznania, iż art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma zastosowanie w niniejszej sprawie, tym samym naruszenie zasady informowania i zasady przekonywania.

Z uwagi na powyższe naruszenia, skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r. Prezesa ARiMR oraz postanowienia go poprzedzającego z dnia [...] września 2014 r., Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. i umorzenie postępowania w przedmiocie zawieszenia przedmiotowego postępowania;

2) zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący uzasadniając powyższe zarzuty stwierdził, iż wbrew twierdzeniu organu I jak i II instancji brak rozstrzygnięcia sądowego w sprawie płatności rolnośrodowiskowej za 2011 r., oraz konsekwencje wynikające z ewentualnej możliwości zastosowania § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, którego dotyczy to postępowanie nie stanowi zagadnienia wstępnego sądu lub innego organu, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. Dodał, iż organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia innej sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego błędna ocena materiału dowodowego prowadząca do uznania, iż art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma zastosowanie w niniejszej sprawie w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 oraz art. 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r r., poz. 267, ze zm., dalej k.p.a.) lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość postanowienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania odwoławczego w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok.

Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, że jest ona prawidłowa.

Wskazaną przez organ podstawą zawieszenia postępowania w przedmiocie przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok był art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W myśl tego przepisu postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego przez inny organ lub sąd. W związku z tym istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie występowało zagadnienie wstępne, bez którego wydanie decyzji nie będzie możliwe, z uwagi na konieczność przesądzenia w prawomocnym rozstrzygnięciu sądu administracyjnego kwestii dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011r.

Zauważyć w powyższym kontekście należy, iż na konstrukcję zagadnienie wstępnego składają się cztery istotne elementy:

- zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego;

- jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu;

- wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji;

- istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienie wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Związek zagadnienie wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.

Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego bądź inne okoliczności o znaczeniu prawnym, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia należy do kompetencji innego niż prowadzący postępowanie organu władzy publicznej lub sądu, który na mocy przepisów prawnych uprawniony jest do podejmowania wiążących rozstrzygnięć zasadniczo w sprawach indywidualnych w formach przewidzianych prawem (zob. wyrok NSA z dnia 18.04.2002 r., V SA 2353/2001, Lex Polonica nr 381321, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.03.2006 r., VII SA/Wa 1513/05, Lex nr 222225).

W tym miejscu wskazać należy, że postępowanie odwoławcze, zawieszone zaskarżonym postanowieniem, dotyczyło rozstrzygnięcia w przedmiocie kontynuacyjnego wniosku o płatność rolnośrodowiskową. Wskazać tez należy, że zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów

wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju

Obszarów Wiejskich, decyzja organu I instancji w sprawie przyznania płatności jest wykonalna. Odwołanie od niej nie wstrzymuje jej wykonania ( art. 21 ust.4 pkt.2).

Płatność rolnośrodowiskowa jest pomocą finansową objętą Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013, co wynika z treści art. 36 pkt a ppkt iv rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Płatności rolnośrodowiskowej udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe (art. 39 ust. 2). Płatności te obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie (art. 39 ust. 3). Zobowiązania te podejmowane są z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat. W przypadkach koniecznych i uzasadnionych ustala się dłuższy okres dla poszczególnych rodzajów zobowiązań, zgodnie z procedurą, o której mowa wart. 90 ust. 2 rozporządzenia (art. 39 ust. 3). Płatności udziela się corocznie i obejmują one dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania. Tam gdzie to niezbędne, mogą one obejmować koszty transakcji (art. 39 ust. 4). Zgodnie natomiast z art. 50a ust. 1 tegoż rozporządzenia beneficjent otrzymujący płatność przestrzega w całym gospodarstwie podstawowych wymogów w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnie z ochroną środowiska - zamieszczonych wart. 5 i 6 oraz w załączniku II i III rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Jeżeli nie przestrzega tych wymogów i zasad, i jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można przypisać bezpośrednio beneficjentowi składającemu wniosek o płatność, to zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia, wtedy na podstawie szczegółowych zasad, o których mowa w ust. 4 tegoż przepisu redukuje się całkowitą kwotę płatności, która została lub zostanie przyznana temu beneficjentowi na dany rok kalendarzowy, lub wyklucza się z niej beneficjenta. Natomiast szczegółowe zasady dotyczące redukcji i wyłączeń ustanawia się, wg wymienionego ust. 4, zgodnie z procedurą, o której mowa wart. 90 ust. 2. W tym kontekście uwzględnia się rozmiar, zasięg, trwałość i powtarzanie się niezgodności, jak też kryteria wymienione w tym przepisie (art. 51 ust. 4) dopuszczające redukcję nieprzekraczającą 5%, 15% lub w przypadku umyślnej niezgodności co do zasady nie mniejszą niż 20%, a nawet mogącą prowadzić do całkowitego wykluczenia z jednego lub kilku systemów pomocy i obowiązywać przez jeden rok kalendarzowy lub większą ilość lat. W każdym przypadku całkowita kwota redukcji i wykluczeń w odniesieniu do jednego roku kalendarzowego nie może być wyższa niż całkowita kwota płatności, która została lub zostanie przyznana temu beneficjentowi na dany rok kalendarzowy.

Przepis przewiduje również, że niezależnie od ust. 1 i zgodnie z warunkami ustalonymi w przepisach szczegółowych, o których mowa w ust. 4, państwa członkowskie mogą postanowić o niestosowaniu redukcji lub wykluczenia wynoszącego 100 EUR lub mniej na beneficjenta na rok kalendarzowy.

Zasady powyższe zostały implementowane w ustawie krajowej obowiązującej w sprawie tj. ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarówwiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173). Ustawa przewiduje wart. 5 ust. 1 pkt 14 program rolnośrodowiskowy. W przepisie art. 10 ust. 2 stanowi, że pomoc jest przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 oraz przepisach wydanych na podstawie jej art. 29 ust. 1 pkt 1, tj. rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przedmiotowej sprawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Natomiast art. 18a ustawy stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest spełnienie w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, o których mowa w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. U. UE z 2009 r. L 30, s.16), oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, przez te wymogi i normy rozumie się wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Ustawa stanowi również wart. 20 ust. 3, że w decyzji w sprawie przyznania pomocy w ramach m.in. programu rolnośrodowiskowego, określa się też zmniejszenia tej pomocy i wykluczenia z tej pomocy, jeżeli wynikają one z przepisów unijnych, czyli rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. W przepisie art. 28b ustawy znajduje się regulacja stanowiąca, że zmniejszenia lub wykluczenia, o których mowa wart. 51 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005, nie stosuje się, jeżeli zmniejszenie albo wykluczenie wynosi nie więcej niż równowartość kwoty 100 EUR. Natomiast wart. 28b jest regulacja, przewidująca, że w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa wart. 51 ust. 4 lit. a ww. rozporządzenia, zmniejszenia nie dokonuje się. Ustawodawca krajowy wart. 29 ustawy udzielił Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi delegacji do określenia w drodze rozporządzenia wykonawczego, szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem. Rozporządzenie rolnośrodowiskowe jest wykonaniem tej delegacji.

W stosowanym w sprawie rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 w art. 2 pkt 34, 35, 36 znajdują się również stosowne definicje. "Normy" oznaczają normy określone przez państwa członkowskie zgodnie z art. 6 rozporządzeniu (WE) nr 73/2009 oraz załącznikiem III do niego, jak również, co ważne w tej sprawie, zobowiązania odnośnie do trwałych użytków zielonych określone wart. 4 wymienionego rozporządzenia. Wymóg w kontekście zasady wzajemnej zgodności oznacza każdy z wymogów w zakresie zarządzania wynikający z jakiegokolwiek artykułu, o którym mowa w załączniku I do rozporządzeniu (WE) nr 73/2009 w ramach danego aktu, i którego charakter różni się od innych wymogów zawartych w tym samym akcie. Niezgodność oznacza wszelką niezgodność z wymogami oraz normami.

Zatem z powyższego wynika, że naruszenie treści własnego zobowiązania przez skarżącego jest naruszeniem normy. Jedną z koniecznych okoliczności występujących w podjętym zobowiązaniu rolnika jest czas jego realizacji. Czas realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego jest elementem zobowiązania rolno- środowiskowego. O tym czasie realizacji zobowiązania jest mowa wart. 39 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 (z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat), w ww. ustawie krajowej wart. 10 wskazującej, że pomoc ta jest przyznawana przy spełnianiu warunków określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie jej delegacji zawartej wart. 29 ust. 1 pkt 1 oraz w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym będącym wykonaniem ww. art. 29 ustawy, tj. w jego § 2 ust. 1 pkt 3 (pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe). Kolejnym

elementem zobowiązania jest obszar nim objęty. W § 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest mowa o spełnianiu przez rolnika wymogów na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania.

Rozporządzenie rolnośrodowiskowe wydane zgodnie z delegacją ustawową przewiduje w § 5 wyjątki dotyczące możliwości zmiany warunków zobowiązania w trakcie jego realizacji. Możliwości zmiany zostały wymienione w tym przepisie w sposób enumeratywny. Wprost wskazano, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że zmiana ta polega "na ... ". Oznacza to, że wymienione możliwości zmiany nie podlegają rozszerzeniu. Wśród możliwości zmiany warunków przedmiotowego zobowiązania nie przewiduje się możliwości zmniejszenia obszaru objętego zobowiązaniem w pakietach 2.3 i 5.1 .

Przypomnieć należy, że skarżący w 2010 r. podjął pięcioletnie zobowiązanie i otrzymał na ten rok płatność rolnośrodowiskową do działek rolnych, zadeklarowanych w wariancie 2.4 o powierzchni 316,64 ha, i w wariancie 5.1 o powierzchni 316,64 ha. Natomiast w 2011 r. powierzchnia ta, w związku ze zgłoszoną przez skarżącego zmianą i wycofaniem części wniosku, uległa zmniejszeniu do 312,05 ha w każdym z wariantów.

Zmniejszenie tej powierzchni w okresie objętym zobowiązaniem jest według treści § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, niezachowaniem któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Jest tu mu mowa wprost o odstępstwie od wielkości trwałych użytków zielonych określonych w planie działalności rolnośrodowiskowe jwyrażającym treść zobowiązania rolnośrodowiskowego. Uzasadnia to użyte sformułowanie "jeżeli rolnik nie zachował". W ramach regulacji systemowej jest to nawiązanie do zobowiązania rolnośrodowiskowego, które w trakcie realizacji co do zasady nie podlega zmianie (poza przypadkami enumeratywnie wskazanymi, wyżej omówionymi, nie obejmującymi przedmiotowego stanu faktycznego sprawy).

Zatem słusznie organ uznał, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (polegającej na rozpatrzeniu odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok), a zagadnieniem wstępnym (ostatecznym rozpatrzeniem sprawy o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok). Prawidłowo wskazał, że w przypadku ponownego stwierdzenia niezgodności na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania w ramach tego samego wariantu, zgodnie z przepisem § 27 ust.3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje temu rolnikowi w danym roku i w roku następnym, w części dotyczącej tego wariantu.

W tym kontekście organ odwoławczy zasadnie wywiódł, iż prawomocne rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny skargi na decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2011r., wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2011r. , stanowi w konsekwencji wstępne zagadnienie prawne jako podstawę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dopiero bowiem prawomocne ustalenie kwestii czy zasadnie organy wyeliminowały z obrotu prawnego decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2011r. powodując tym samym potrzebę ponownego rozstrzygnięcia wniosku o tę płatność na rok 2011, pozwoli na prawidłowe rozstrzyganie w sprawie płatności na rok 2012. Zachowanie wielkości trwałych użytków zielonych objętych zobowiązaniem rolnika jest jedną z norm stosowanych w sprawie. Zachowanie bądź nie tego wymogu wpływa na prawo do uzyskania pomocy w konkretnym roku trwania zobowiązania , o czym była mowa wyżej.

Podkreślić należy, że w dacie orzekania przez organy o zawieszeniu przedmiotowego postępowania, nie było prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, rozstrzygającego kwestię dotyczącą płatności rolnośrodowiskowej na 2011r. Zatem zawieszenie postepowania było zasadne. Podkreślić też należy, że niniejsza kontrola zaskarżonego postanowienia dotyczy okresu, w którym to rozstrzygnięcie zostało wydane. Sąd kontroluje, czy w dacie wydania zaskarżonego postanowienia organ nie naruszył przepisów postępowania w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy lub czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy. Organy orzekające w sprawie nie dokonały takich naruszeń.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.