Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 873/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24c, art. 27c
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 7 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez Zakład Gospodarki Komunalnej w B. D.(dalej: skarżący, wnioskodawca, Zakład, ZGK) jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Prezes PGW, organ odwoławczy lub organ II instancji) z dnia 7 września 2022 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ regulacyjny, Dyrektor RZGW lub organ I instancji) z dnia 13 czerwca 2022 r. znak: [...] o odmowie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy B. D. na okres 3 lat.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 24 marca 2022 r., znak: [...] organ I instancji wezwał skarżącego do uzupełnienia informacji i dokumentów. Wezwanie to nastąpiło w wykonaniu decyzji organu II instancji z dnia 18 lutego 2022 r., znak: [...], w przedmiocie uchylenia w całości decyzji organu I instancji z dnia 18 października 2021 r., znak: [...], stanowiącej o odmowie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy B. D. na okres 3 lat oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia 8 kwietnia 2022 r. skarżący udzielił wyjaśnień. Organ I instancji nie uznał otrzymanych wyjaśnień za wyczerpujące – w konsekwencji zawiadamiając wnioskodawcę o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego pismem z dnia 26 kwietnia 2022 r., znak: [...], organ jednocześnie realizując obowiązek określony w art. 79a § 1 k.p.a., wskazał zależne od strony przesłanki, w jego opinii niespełnione, które mogą skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem. Jako przesłanki te organ podał m. in: nieprawidłowa kalkulację opłat abonamentowych oraz nieprzedstawienie planu amortyzacji, który wyjaśniałby planowane wartości amortyzacji na kolejne lata obowiązywania nowej taryfy. Organ I instancji udzielił 14 – dniowego terminu na złożenie dodatkowych dowodów, który to termin upływał w dniu 16 maja 2022 r.

Następnie pismem z dnia 16 maja 2022 r. organ I instancji wystąpił do Wójta Gminy B. D. z wnioskiem o rozważenie dopłat do zaopatrzenia w wodę - w odpowiedzi otrzymał informację o projektowanej dopłacie dla grup taryfowych obejmujących gospodarstwa domowe. Finalne wyjaśnienia, wraz ze zmodyfikowanym wnioskiem taryfowym wnioskodawca przedłożył w piśmie z dnia 16 maja 2022 r.

Organ I instancji decyzją z dnia 13 czerwca 2022 r., znak: [...], odmówił zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy B. D. na okres 3 lat. Powyższą decyzją, organ regulacyjny nałożył jednocześnie na skarżącego obowiązek poprawienia wniosku taryfowego.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, organ I instancji zaznaczył, że skalkulowane ceny za 1m2 dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków oraz ustalone stawki opłaty abonamentowej w jego ocenie są wysokie. Skarżący zaplanował we wszystkich grupach wzrost cen 1m2 pobranej wody o 23% do 44% w ciągu całego okresu obowiązywania nowej taryfy, zaś ścieków – o 11% do 15%. Organ I instancji uznał, że skarżący naruszył zasadę ważnego interesu społecznego i słusznego interesu publicznego, bowiem działa w ramach monopolu. Projektując taryfę, przedsiębiorstwo winno uwzględniać zarówno racje ekonomiczne, dążąc do optymalizacji kosztów osiągnięcia niezbędnych przychodów, jak też rację odwołujące się do wartości społecznie doniosłych, nakierowane na ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, eliminowanie subsydiowania skrośnego, motywowanie odbiorców usług do racjonalnego użytkowania wody i ograniczenia zanieczyszczenia środowiska.

Jako kwestie wymagające dalszego szczegółowego wyjaśnienia organ I instancji wskazał: koszty podatków i koszty amortyzacji środków trwałych. Organ regulacyjny podniósł również, że wnioskodawca w konstrukcji taryfy zastąpił współczynnik C (ilość dostarczonych ścieków), innym współczynnikiem, czym dokonał modyfikacji tabel E i sprawił, że wniosek jest niezgodny z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. 2018, poz. 472). Podsumowując organ I instancji uznał, że w jego ocenie taryfa nie została sporządzona w sposób właściwy oraz nie spełnia zapisów § 3 rozporządzenia taryfowego, co wpłynęło na wydanie decyzji odmownej.

Pismem z dnia 29 czerwca, w ustawowym terminie, skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, podnosząc zarzuty naruszenia:

- przepisów prawa procesowego, tj. przepisów art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 80 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy;

- przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 24c ust. 2 oraz art. 24c ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 lit. c u.z.z.w.o.ś. oraz § 3 ust. 1 lit. b rozporządzenia taryfowego.

W świetle podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zatwierdzenie taryfy, ewentualnie – uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżoną do Sądu decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Przystępując do rozpatrzenia wniesionego odwołania organ odwoławczy zważył, że postępowanie dotyczy rozpoznania wniosku o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, złożonego w trybie art. 24b ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020r. poz. 2028).

Następnie organ odwoławczy podkreślił, iż podziela opinię organu I instancji do wskazywanych w kalkulacjach kosztów podatków, ich wpływu na ceny usług regulowanych oraz co do szczególnej roli gminy w tym zakresie (w kontekście stawki podatków za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym – z oczywistym ograniczeniem do określonych kategorii dróg), tym większej w analizowanej sprawie, że skarżący nie posiada osobowości prawnej i jest samorządowym zakładem budżetowym, o czym zresztą szczegółowo pouczył organ odwoławczy we wniesionym odwołaniu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż zarówno zakład, a za jego pośrednictwem gmina B. D., winni mieć na uwadze, że zbiorowe odprowadzanie ścieków stanowi realizację wskazanego w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, spoczywającego na gminie – stosownie do art. 3 ust. 1 u.z.z.w.o.ś. – zadania użyteczności publicznej, którego celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Organ odwoławczy wskazał również, iż nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego wyrażonym w odwołaniu. Wyjaśnił, że według art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych rada gminy może różnicować ich wysokość dla poszczególnych przedmiotów opodatkowania. Nie ma możliwości zmiany stawek dla konkretnych podmiotów. Według organu odwoławczego skarżący w swoim stanowisku pominął drugą część przywołanego przepisu: uwzględniając w szczególności lokalizację, rodzaj prowadzonej działalności, rodzaj zabudowy, przeznaczenie i sposób wykorzystywania gruntu.

Organ odwoławczy podkreślił również, iż słusznie organ I instancji kwestionował także wysokość kalkulowanych przez skarżącego kosztów amortyzacji. Według organu odwoławczego należało podnieść, iż w odniesieniu do amortyzacji istnieje rozbieżność pomiędzy przepisami rachunkowymi a podatkowymi. Stąd też wyróżnia się dwa rodzaje amortyzacji – amortyzację bilansową oraz amortyzację podatkową, a podstawowym kryterium ich rozbieżności jest okres użytkowania mąjtku, który ma wpływ na ustalenie stawki amortyzacyjnej i wielkość odpisu amortyzacyjnego. Amortyzacja bilansowa, na podstawie której należy kalkulować niezbędne przychody dla potrzeb zaprojektowania taryfy musi być oparta na przepisach ustawy o rachunkowości, natomiast amortyzacja podatkowa (do której w żaden sposób rozporządzenie taryfowe nie odsyła , przeciwnie w § 6 ust. 1 pkt 1-6 odnosi się do amortyzacji bilansowej), jest stosowana do ustalenia podstawy opodatkowania podatkiem dochodowym.

Organ odwoławczy wskazał, iż zakład powinien uwzględnić wyraźne wskazanie ustanowione w § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia taryfowego, stanowiącego, iż w zakresie kosztów eksploatacji i utrzymania ponoszonych w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków uwzględnia się amortyzację lub odpisy umorzeniowe ustalane zgodnie z przepisami o rachunkowości od wartości początkowej środków trwałych metodą liniową – niezależnie od źródeł ich finansowania. Nadto organ uznał, iż należy zważyć na wynikający z § 7 ust. 6 rozporządzenia taryfowego nakaz uwzględnienia w niezbędnych przychodach oraz cenach i stawkach, opłat oraz kosztów, o których mowa w § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia taryfowego (uwzględniających amortyzację). Wobec powyższego przy ustalaniu okresu amortyzacji, a zatem i stawek amortyzacji według organu odwoławczego uwzględnić należy okres ekonomicznej użyteczności środka trwałego stosownie do przepisów ustawy o rachunkowości. Przyjęcie zbyt wysokich stawek amortyzacji powoduje automatycznie wzrost planowanych kosztów działalności przedsiębiorstwa, które nie mogą zostać uznane za uzasadnione.

Organ odwoławczy wskazał również, iż aktualne pozostają zastrzeżenia organu odwoławczego odnośnie opłaty abonamentowej wskazane w jego decyzji z dnia 18 lutego 2022 r. dotyczące wskazania elementów składowych opłaty abonamentowej i określenia zasadności jej stosowania. W opinii organu odwoławczego skarżący wykazał części składowe opłaty abonamentowej nie podając jednak źródeł swojej kalkulacji, a zatem nie wskazując zasadności ich stosowania. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na fakt, iż ze zweryfikowanego projektu taryfy nie wynika by w którejkolwiek stawce abonamentowej uwzględniany był odczyt zarówno wodomierz głównego, jak i podlicznika wody. Według organu odwoławczego abonament jakim będzie obciążany odbiorca usług wyposażony zarówno w wodomierz główny jak i wodomierz dodatkowy (podlicznik), będzie taki sam, jak odbiorcy wyposażonego wyłącznie w wodomierz główny, co wydaje się niespójne z wyjaśnieniami przekładanymi przez wnioskodawcę.

Organ odwoławczy odniósł się również do kwestii modyfikacji tabeli E. W opinii organu odwoławczego jest ona dopuszczalna, jednak z zastrzeżeniem zachowania wszystkich wskaźników alokacji wskazanych w załączniku do rozporządzenia taryfowego, a także właściwego uzasadnienia wskaźników dodatkowych wprowadzanych przez skarżącego.

Ponadto organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wyjaśnił, iż w analizowanej sprawie wynik oceny, weryfikacji i analizy nie był pozytywny z przyczyn wskazanych przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wobec czego organ I instancji nie mógł zatwierdzić taryfy. Odniósł się również do zarzutu naruszenia art. 24c ust. 3 u.z.z.w.o.ś., który nakazuje by decyzja odmowa zawierała wskazanie elementów projektu taryfy lub uzasadnienia wymagających poprawienia oraz terminu na przedłożenie projektu taryfy. Wyjaśnił, iż decyzja organu I instancji zawiera wymagane omawianym przepisem elementy, zatem zarzut jego naruszenia według organu odwoławczego jest chybiony.

Następnie organ odwoławczy przytoczył art. 1 ust.1 lit. c u.z.z.w.o.ś. i wyjaśnił, iż organ I instancji procedując wniosek taryfowy jest tym przepisem związany – a zatem szczególną uwagę zwraca na weryfikację zasadności wykazywanych przez wnioskodawcę kosztów. Wskazał, iż pojęcie zasadności kosztów organ odwoławczy szczegółowo omówił w swojej decyzji z dnia 18 lutego 2022 r. i stanowisko wyrażone wówczas podtrzymuje przypominając, iż sam fakt ponoszenia (i wykazywania) określonego kosztu nie przesądza, że jest to koszt uzasadniony. Odniósł się do analizowanej sprawy i wskazał, że wynik oceny, weryfikacji i analizy wniosku taryfowego był negatywny również z uwagi na niektóre wykazywane przez skarżącego pozycje kosztowe.

Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 lit. b rozporządzenia taryfowego wskazując, że należy zauważyć, iż jak wskazuje brzmienie przepisu jest on skierowany do przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego, nie zaś do organu i zawiera wytyczne co do sposobu opracowywania taryfy. Niebędący adresatem przepisu organ nie mógł zatem, według organu odwoławczego, dopuścić się jego naruszenia.

Następnie organ odwoławczy odnosząc się do kwestii zdolności prawnej do prowadzenia postępowania, wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w.o.ś do zadań organu regulacyjnego należy zatwierdzanie taryf. Wyjaśnił, iż postępowanie prowadził właściwy miejscowo Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW Wody Polskie, którego to właściwość miejscowa wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie właściwości miejscowej Dyrektorów Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej PGW Wody Polskie w sprawach z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Odnosząc się do z kolei do ustalenia przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wskazał, iż kwestią nie budzącą wątpliwości jest konieczność zastosowania art. 24b-24f ust. 1.

Organ odwoławczy podniósł również, iż nie znalazł przesłanek świadczących o naruszeniu przez organ I instancji art. 7 i art. 80k.p.a. wskazując, iż wyjaśnienia składane przez skarżącego w postępowaniu nie okazały się wystarczające by móc wydać decyzję zgodną z jego wnioskiem.

Organ odwoławczy uznał, iż prowadzone postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było z poszanowaniem przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego. Samo niezadowolenie wnioskodawcy z zapadłego rozstrzygnięcia, w ujęciu subiektywnym oczywiste, skoro nie została zatwierdzona nowa taryfa – według organu odwoławczego nie jest przesłanką wystarczająco do stwierdzenia, że podjęte zostało ono z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy zważył, iż w podjętym rozstrzygnięciu organ I instancji w sposób szczegółowy omówił przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności mające uzasadniać wniosek, a następnie dokładnie wyjaśnił przyczyny odmowy. Podsumowując organ odwoławczy wskazał, iż nie znalazł podstaw wskazujących na naruszenie, które mogłoby stanowić podstawę do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zatwierdzenie taryfy, ewentualnie na podstawie art. 138 § 2 wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa procesowego:

1. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80, 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, oraz

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 24 c ust. 2 oraz art. 24 c ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 lit. c ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r., poz. 2028, dalej: "ustawa") oraz § 3 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 472), poprzez nieuprawnione odrzucenie założeń przedsiębiorstwa przy uwzględnieniu wszelkich kosztów i złożeniu wyjaśnień.

2. art. 24 c ust. 1 w zw. z art. 24b ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028, dalej: "ustawa") oraz § 3 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 472) dopuszczającego możliwość dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie złożonego przez stronę skarżącą wniosku o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków mimo przekroczenia 45 dniowego terminu od dnia złożenia tego wniosku, na wydanie decyzji w tej sprawie przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko w sprawie .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028, dalej: ustawa, u.z.z.w.o.ś.), jak również ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) w myśl art. 27 c ust. 1 ustawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, należy podkreślić, że zgodnie z art. 27c ust. 1 u.z.z.w.o.ś. do postępowania przed organem regulacyjnym mają zastosowanie przepisy k.p.a. Oznacza to, że organ taki ma prawo do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., oraz jest zobowiązany w oparciu o art. 77 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Na wstępie należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 24c ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy, jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny, organ regulacyjny odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek w tej decyzji, w terminie w niej określonym, na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia. Z kolei art. 24c ust. 1 ustawy stanowi, że organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2:

1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z:

a) przepisami ustawy,

b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne;

2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Powołane przepisy wskazują więc, że ustawodawca określił inny termin do załatwienia wniosków taryfowych niż przewidują to przepisy k.p.a. Tym samym art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś. stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a. określających ogólne terminy do załatwiania spraw. Jest to termin ustawowy, a w związku z tym nie może być on ani przekroczony, ani przedłużony czy skrócony. Termin ustawowy, określany jest też jako termin prekluzyjny, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność danej czynności procesowej. Zgodnie art. 24f ust. 2 u.z.z.w.o.ś., organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Skutkiem przekroczenia 45 - dni jest z jednej strony brak możliwości wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego, a z drugiej strony wejście w życie taryfy, po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20, LEX nr 3009380; wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl).

Odrębną kwestią od charakteru przedmiotowego terminu jest sposób, w jaki jest on liczony. Zgodnie z art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś. 45 - dniowy terminy do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ. Regulacja ta odpowiada podobnej regulacji w k.p.a. W myśl art. 61 § 3 k.p.a. dniem wszczęcia postępowania w sprawie jest dzień złożenia wniosku. Nie oznacza to jednak, że ostateczny termin załatwienia sprawy musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Wniosek strony powinien odpowiadać określonym prawem wymogom, co z kolei zobowiązuje organ do badać każdego wniosku czy spełnia on wymogi formalne. Jeżeli organ stwierdzi braki formalne wniosku (żądania), to wówczas, w zależności od wagi tych braków, albo podanie pozostawia bez rozpoznania, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, (art. 64 § 1 k.p.a.), czy też, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, wzywa wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie - datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku (zob. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1247/08; 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1777/07; dostępne tamże).

Mając na względzie wskazane okoliczności, NSA stanął na stanowisku, że w praktyce ów 45 - dniowy termin (z uwagi na niewliczanie do jego biegu np. przerw wynikających z okoliczności, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a.) może upłynąć później (i to znacznie). Ponieważ jednak ma charakter materialny (na co wskazują skutki jego przekroczenia wskazane w art. 24f ust. 2 u.z.z.w.o.ś.) nie ma do niego zastosowania możliwość przedłużenia w trybie art. 36 § 1 k.p.a. (patrz: cyt. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20; dostępny tamże).

Istota sporu – jak na to trafnie wskazała Strona skarżąca - sprowadza się zatem do sposobu obliczania terminu wskazanego w art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś., a konkretnie do zastosowania art. 35 § 5 k.p.a. i zaliczenia do terminów wskazanych w tymże przepisie także terminu zakreślonego stronie przez organ w oparciu o art. 10 § 1 w związku z art. 79 § 1 k.p.a.

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy, należy zgodzić się z organem regulacyjnym, że bieg terminu na rozpatrzenie sprawy rozpocząć się mógł najwcześniej od dnia 24 marca 2022., jednak wówczas już organ II instancji wystosował do strony pismo stanowiące wezwanie do złożenia wyjaśnień i dokumentów w sprawie. Ponadto należy mieć na uwadze, że - jak już wskazano powyżej - do biegu terminu na załatwienie sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. To zaś oznacza, że należy w tej sytuacji uwzględnić wszystkie terminy wynikające z wezwań

organu regulacyjnego kierowanych do wnioskodawcy. I tak, odpowiedź na wezwanie z dnia 24 marca 2022 r. wpłynęła do organu w dniu 12 kwietnia 2022 r. Okres pomiędzy 24 marca a 12 kwietnia 2022 r. nie wliczał się w bieg terminu załatwienia sprawy. Następnie pismem z dnia 26 kwietnia 2022 r. organ zawiadomił stronę o zakończeniu gromadzenia materiału w sprawie i zakreślił termin na złożenie wniosków, uwag i przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania przesłanek. Wyjaśnienia Zakładu wpłynęły w dniu 18 maja 2022 r. Analogicznie, okres pomiędzy 26 kwietnia a 18 maja 2022 r. nie wliczał się w bieg terminu załatwienia sprawy. Uwzględniając treść przyjętej argumentacji wskazać należy, że decyzja organu egulacyjnego z dnia 13 czerwca 2022 r. wydana została 37 dnia od wpływu wniosku (13+24 dni). Zarzut naruszenia przez organ regulacyjny terminu na rozpoznanie sprawy jest niezasadny.

Jako niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 24c ust. 2 oraz art. 24c ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 lit. c uzzwoś oraz § 3 ust. 1 lit. b rozporządzenia taryfowego poprzez nieuprawnione odrzucenie założeń przedsiębiorstwa przy uwzględnieniu wszelkich kosztów i złożeniu wyjaśnień. Sąd podziela stanowisko organu regulacyjnego, że jego uwagi w zakresie opłaty abonamentowej dotyczyły nie tyle nieprawidłowości kalkulacji opłat abonamentowych, co braku przedstawienia szczegółowych kalkulacji w zakresie elementów składowych opłaty abonamentowej oraz braku jednoznacznego wskazania zasad rozliczeń, w szczególności rozliczeń odbiorców wyposażonych w wodomierz główny oraz podliczniki.

Zarzut jakoby organ uznał te kalkulacje za nieprawidłowe jest chybiony i przedwczesny - organ nie może bowiem uznać za nieprawidłowe kalkulacji, które w ogóle nie zostały mu przedłożone przez Zakład. Dopiero po przedłożeniu przez Skarżącego spójnych i wyczerpujących wyjaśnień dotyczących kalkulacji opłat abonamentowych organ będzie miał podstawy do ich analizy o oceny. Skarżąca winna mieć przy tym na uwadze, że co prawda organ regulacyjny - stosownie do przepisów Kpa - jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (aspekt procesowy Organ szerzej rozwinął w pkt. 1.1 powyżej niniejszej odpowiedzi na skargę), jednakże postępowanie o zatwierdzenie taryfy jest postępowaniem wnioskowym, w ramach którego ciężar dostarczenia materiału dowodowego uzasadniającego przesłanki wskazywane przez Wnioskodawcę spoczywa w znaczącej mierze na nim samym. Ponadto Sąd stwierdza, że podniesiony w zarzucie przepis art. 24c ust.3 uzzwoś nakłada na organ obowiązek - w przypadku wydawania decyzji o odmowie zatwierdzenia taryfy, wskazania w decyzji elementów projektu taryfy lub uzasadnienia wymagających poprawy, co - jak wynika z akt administracyjnych sprawy - zostało w niniejszej sprawie zrealizowane.

Wreszcie jako niezasadne należy potraktować zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 kpa.

Organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Organ ten w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił także zasadnicze powody podjętego rozstrzygnięcia, wypełniając kryteria przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, zdaniem Sądu, działanie organu nie stanowi w tym zakresie naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia wystąpienia przesłanek zawartych w przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a , art. 80 i art. 107 k.p.a.

Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to - zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż jak to chciałaby Strona skarżąca, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Jak już wyżej wskazano, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem przepisu prawa materialnego wpływającym na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 litera a-c p.p.s.a.).

Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa materialnego czy procesowego na treść decyzji (postanowienia), a więc ukształtowanych w niej stosunków administracyjnoprawnych materialnych lub procesowych. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję (postanowienie), musi zatem wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (patrz: wyrok NSA z 19 października 2011r., sygn. akt I OSK 915/11; dostępny tamże).

Dlatego też zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylenie decyzji (postanowienia) może nastąpić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w takim wypadku rzeczą Sądu jest wykazanie, że uchybienie przepisom prawa przez organ orzekający było tak istotne, że przy poprawnym ich zastosowaniu brzmienie osnowy rozstrzygnięcia byłoby lub mogłoby być inne.

Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.