Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1829/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2024 poz 1145
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M., J. M., J. M. i Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 6/21 w sprawie ze skargi B. M., J. M., J. M. i Z. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 września 2020 r. nr 3232/2020 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 6/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.M., J.M., J.M., Z.M. (skarżący lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B.M., J.M., J.M., Z.M. zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art.7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 pkt 6 i § 3 z art. 138 S 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (kodeks postępowania administracyjnego dalej k.p.a.), poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uznania jej za zasadną, co nastąpiło w szczególności w efekcie nieustosunkowania się przez WSA w Warszawie O. Z. w Radomiu rozpatrującego sprawę do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze i w piśmie procesowym Skarżących, dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego, zaakceptowania zbyt dowolnej oceny materiału dowodowego sprawy dokonanego przez organ administracji publicznej drugiej instancji tj. Wojewodę Mazowieckiego w zakresie realizacji celu wywłaszczenia, co w efekcie zdaniem tego organu uzasadniało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i odmowe zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o pow. 1994 m2 projektowanej do wydzielenia jako działka nr [...];

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, w związku z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. przez Wojewodę Mazowieckiego i brak uchylenia zaskarżonej uprzednio decyzji tego organu z dnia [...] września 2020 r., nr [...] oraz bezzasadne uznanie przez Sąd, że realizacja celu niewątpliwie rozpoczęła się przed złożeniem przez Skarżącą wniosku (wniosek wpłynął w dniu 2 maja 2008 r.) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pomimo braku uwzględnienia w procesie ustalenia stanu faktycznego wyjaśnień zawartych w skardze, zgodnie z którymi przedszkole wybudowano po złożeniu wniosku (jego budowa została zainicjowana ww. wnioskiem w celu uniknięcia podstaw do uznania wniosku ), a przede wszystkim brak odniesienia się do nich w uzasadnieniu wyroku, w efekcie niedokonanie rzetelnej analizy sprawy. Wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu wyroku, że WSA w Warszawie O.Z. w Radomiu uznaje stanowisko organu administracji za zasadne, a w tym względzie nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 1 p.p.s.a., co w efekcie skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem skargi.

3) art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 153, art. 170 i art.171 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2020 r. wydanej w przedmiotowej sprawie, podczas gdy organ ten pominął w toku postępowania odwoławczego wskazania Naczelnego S4du Administracyjnego zawarte w wyroku tego Sądu z dnia 6 sierpnia 2019r., sygn. akt I OSK 2348/1,7 zgodnie z którymi, w szczególności Wojewoda powinien:

- wyrazić swój pogląd prawny, co do tego czy zrealizowanie przedszkola w innym niż planowane w czasie wywłaszczenia miejscu terenu inwestycji (..),jak również jaki wpływ na ocenę zaistnienia przesłanki zrealizowania celu wywłaszczenia ma data rozpoczęcia budowy przedszkola,

- ocenić, czy możliwy jest zwrot działki w części zabudowanej budynkiem przedszkola niezależnie od wymogów wynikających z art. 93 ust. 3b u.g.n.,

- poddać kontroli stanowisko organu I instancji jakoby uprzedni ostateczny zwrot działki nr [...] stanowiącej fragment wywłaszczonej nieruchomości przesadził o konieczności zwrotu tego fragmentu działki nr [...], który stanowi pas gruntu wzdłuż drogi publicznej.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie WSA w Warszawie O.Z. w Radomiu nie wziął pod uwagę wytycznych określonych uprzednio przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnie, tj.:

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (zapewne p.p.s.a. – uwaga Sądu) w związku z 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dalej jako u.g.n., (w związku w szczególności z wyrokiem Trybunału konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11) poprzez stwierdzenie Sądu, że wskazane przepisy u.g.n nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie w związku z realizacją celu wywłaszczenia oraz niewłaściwie dokonaną interpretację przez Sąd realizacji celu na wywłaszczonej nieruchomości w świetle postanowień wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, gdy w ocenie strony skarżącej przepisy te powinny być uwzględnione przy dokonaniu oceny prawnej sprawy i skutkować uznaniem skargi złożonej w sprawie za zasadną.

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art.136 ust.3 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że żądanie zwrotu nieruchomości sformułowane przez Skarżących w przedmiotowej sprawie dotyczy jedynie działki dowłaszczonej.

Wskazując na powyższe naruszenia, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę nie została wniesiona.

Wniesiono również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sad Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. dalej: "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 1 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżących - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Podkreślenie też wymaga, że skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści normy prawnej. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Naruszenie przepisów postępowania może przybrać te same formy, lecz ustawa wymaga dodatkowo wykazania, że uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto nie jest dopuszczalne w świetle art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 8 września 2017r., sygn. akt I OSK 3080/15). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej zarzucając niezastosowanie określonego przepisu jednocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska.

Powyższe uwagi porządkujące są o tyle istotne, że w badanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wskazanych wyżej wymogów. W pkt 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie nie wskazali formy naruszenia prawa procesowego, z uzasadnienie także formy tego naruszenia również nie można wywieść. Zatem skarga kasacyjna nie wskazuje wprost, w czym ewentualnie upatruje naruszenia wskazanych tam przepisów. Wymogu tego nie spełniają wskazane w petitum skargi kasacyjnej sformułowania "dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego", " zaakceptowania zbyt dowolnej oceny materiału dowodowego sprawy".

Natomiast w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej jako formę naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ( w zw. z naruszeniem szeregu przepisów k.p.a. ) skarżący wskazali "przez jego niezastosowanie" co już jak wyżej zostało wskazane jest niedopuszczalne w świetle art. 174 p.p.s.a. Stąd też ten zarzut o "niezastosowanie" nie może zostać merytorycznie rozpoznany i z tej przyczyny jest nieuzasadniony.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej) nie sprecyzowano przepisów, których naruszenia dopuścił się – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji. W odniesieniu bowiem do zarzutu wskazującego na naruszenie art. 136 i 137 u.g.n. należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19 publik. CBOSA). Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że każdy ze wskazanych w treści zarzutu art. 136 i 137 u.g.n. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych – art. 136 składa się z dziewięciu ustępów, przy czym ust. 2a składa się z pięciu punktów, art. 137 u.g.n. składa się z dwóch ustępów, przy czym ustęp 1 z dwóch podpunktów. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wymienionych w treści zarzutu przepisów u.g.n. nie zawiera zatem wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tych przepisu, które zdaniem autora skargi kasacyjnej zostały naruszone.

Nawet gdyby jednak przyjąć na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, że strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. to i tak omawiany zarzut nie mógłby odnieść zamierzonego skutku.

Należy jeszcze raz podnieść, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia prawa materialnego w błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w związku z 136 i 137 u.g.n. poprzez stwierdzenie Sądu, "że wskazane przepisy u.g.n nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie w związku z realizacją celu wywłaszczenia". Tym samym strona skarżąca kasacyjnie błędnej wykładni wskazanych przepisów u.g.n. upatruje w wadliwym przyjęciu, że wniosek zwrotowy nie zasługuje na uwzględnienie. Treść powyższego zarzutu wskazuje zatem, że strona skarżąca kasacyjnie podnosząc ten zarzut kwestionuje prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji w zakresie wystąpienia przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W istocie zatem zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie wskazanych w zarzucie przepisów u.g.n. A zatem w tym miejscu należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Niezależnie jednak od tych wadliwości skargi kasacyjnej, z uwagi na opis naruszenia, powołanie w zarzutach art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej, możliwe jest odniesienie się do istoty sprawy, ale jedynie w ograniczonym zakresie (por. uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 publik. CBOSA). Z opisu wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów wnioskować można, że Sądowi Wojewódzkiemu skarżący zarzucają błędną ocenę braku podstaw do zwrotu wywłaszczanej nieruchomości.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ww. ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 2, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Przy czym wykładni tych przepisów dokonywać należy przy uwzględnieniu konsekwencji prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 , którym Trybunał stwierdził, że 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. To zaś oznacza, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te wywłaszczone nieruchomości, na których zrealizowano przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi z kolei, że: "Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.)."

W przedmiotowej sprawie istotne jest również to, że w sprawie zapadło już szereg orzeczeń organów oraz wyroków sądów, które miały zasadniczy wpływ na zakres niniejszego postępowania. Oznacza to, że pewne kwestie na obecnym etapie postępowania nie mogą być przedmiotem ponownej oceny. W szczególności ostatni z zapadłych w sprawie wyroków tj. wyrok NSA z 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2348/17 i zawarte w nim zalecenia ukierunkowały zakres postępowania odwoławczego przed Wojewodą Mazowieckim, zakończonego decyzją z dnia 30 września 2020 r. (po wcześniejszym uchyleniu przez Sąd decyzji tego organu z 2 września 2016 r.). W wyroku z 2019 r. NSA zwrócił uwagę na następujące kwestie, które powinny być uwzględnione przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy:

- specyfikę kontrolowanej sprawy, gdzie poza pierwotnie planowanym wywłaszczeniem terenu o powierzchni [...] m2 na potrzeby budowy zbiorczej szkoły gminnej, właśnie na wniosek T.M. (poprzednika prawnego skarżących) w ramach szeroko rozumianego wywłaszczenia nabyto od niego pas gruntu o szerokości 4,5 m leżący pomiędzy drogą publiczną, a terenem potrzebnym dla realizacji inwestycji, zbędny na cele wywłaszczenia, ale nie nadający się w ocenie właściciela do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele. Powyższe wyraźnie wskazuje, iż przed dokonaniem oceny dopuszczalności orzeczenia o zwrocie tegoż pasa gruntu koniecznym jest przede wszystkim zweryfikowania prawidłowości odmowy zwrotu działki nr [...];

- rozpoznając wniesione w sprawie w sprawie odwołania Wojewoda winien zatem w pierwszym rzędzie wyjaśnić wskazane wyżej oraz ustalić w sposób jednoznaczny czy i jakie fragmenty aktualnej działki nr [...] w ogóle podlegają zwrotowi.

Wyrok ten wyraźnie zatem wskazuje, w jakim kierunku winny iść ustalenia Wojewody, przy uwzględnieniu okoliczności, że poza terenem pierwotnie planowanym do wywłaszczenia, akt notarialnym kupna- sprzedaży z 11 stycznia 1989 r. obejmował jeszcze nabycie na wniosek właściciela, pasa gruntu od początku zbędnego na cele wywłaszczenia. W ocenie Sądu Kasacyjnego Wojewoda – wbrew twierdzeniom skarżących - wypełnił powyższe ustalenia, a Sąd I instancji zasadnie je zaakceptował. Z aktu notarialnego z 1989 r. w sposób bezsporny wynika, że nabycie działki nr [...] o pow. 44a 34 m2 następuje pod budowę szkoły, mimo że z dokumentów planistycznych sporządzonych w 1977 r. i w 1986 r. wynika że na przedmiotowej działce nigdy nie przewidywano budowy budynku szkoły. A całe zamierzenie inwestycyjne związane z budową szkoły wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci budowy m.in. sali gimnastycznej, boisk, przedszkola, mieszkań dla kadry było realizowane na 15 działkach ewidencyjnych o łącznej powierzchni [....] m2. Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki wskazał, że budowa szkoły podstawowej oraz infrastruktury towarzyszącej miała charakter inwestycji złożonej, wieloetapowej i była sukcesywnie realizowana. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz literaturze przedmiotu dopuszczalna jest modyfikacja celu wywłaszczenia nie zmieniająca jego charakteru. Ma ona miejsce wtedy, gdy tak jak w przedmiotowej sprawie, zasadniczy cel wywłaszczenia w postaci budowy szkoły podstawowej powstał, lecz w nieco zmienionej formie, pociągającej za sobą również korektę infrastruktury towarzyszącej. W takim przypadku przyjmuje się, iż w danej sprawie nie doszło do jakościowej zmiany inwestycji zrealizowanej w stosunku do inwestycji planowanej. Inaczej mówiąc ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonać z uwzględnieniem specyfiki okoliczności towarzyszących danej inwestycji oraz uwzględnieniem jej całokształtu. Przy realizacji inwestycji głównej przewiduje się najczęściej realizację infrastruktury towarzyszącej. Przy realizacji inwestycji wieloetapowej oznacza to możliwość modyfikacji przeznaczenia terenu zawsze i wtedy w pierwszej kolejności należy zbadać, czy doszło do realizacji celu głównego inwestycji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Budowa szkoły zbiorczej nastąpiła na podstawie planu realizacyjnego z 12 września 1986 r. oraz zgodnie z decyzją z dnia 13 maja 1989 r. o pozwoleniu na budowę, a 15 października 1994 r. nastąpiło uroczyste otwarcie szkoły. Bez znaczenia zatem jest data realizacji budynku przedszkola jako inwestycji towarzyszącej budowie szkoły, skoro już przed datą złożenia wniosku o wywłaszczenie, a także przed 22 września 2004 r. nastąpiła realizacji inwestycji głównej. Ta okoliczność sama w sobie wskazuje, że nie wystąpiła przesłanka zbędności w odniesieniu do działki nr [...] (pochodzącej z działki nr [...]), na której to działce znajduje się budynek przedszkola, plac parkingowy przylegający bezpośrednio do ogrodzenia szkoły, wejście i wjazd na teren szkolny oraz pas zieleni przy ogrodzeniu. Nie ma zatem także znaczenia data uzyskania dokumentów umożliwiających budowę przedszkola oraz data oddania przedszkola do użytkowania, skoro główny cel wywłaszczenia w postaci budowy szkoły już stanowi o realizacji celu wywłaszczenia. Jeżeli zatem w rozpoznawanej sprawie na spornym gruncie (na jego części) został ulokowany budynek przedszkola, a na części istniała infrastruktura w postaci: parkingu, wjazdu do szkoły i zieleni, to nie można się było zgodzić ze skarżącymi, że w takim przypadku mogły znaleźć zastosowanie przepisy art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nawet w jej części.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjna za nieuzasadnioną i - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.