Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1576/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 101
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. J. na uchwałę nr LXVI/1901/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa - etap B, podetap B13" oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr LXVI/1901/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" - etap B, podetap B13, zaskarżając ją w części. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie:

1/ art. 1 ust. 2 pkt 1, 2. 6 i 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym, z uwagi na wyłączenie spod zabudowy nieruchomości obejmujących działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],

[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w K., pomimo tego, że nieruchomości te mają znaczny potencjał inwestycyjny i mogą zostać przynajmniej w części zabudowane bez uszczerbku dla realizacji celów o charakterze ogólnospołecznym,

2/ art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez całkowicie dowolne określenie przeznaczenia terenu należącego do skarżącej, z przekroczeniem władztwa planistycznego, polegające na ustaleniu przeznaczenia terenu skarżącego jako teren rolniczy, co nie uwzględnia w jakimkolwiek stopniu istniejących uwarunkowań związanych z korzystaniem z tego terenu, nie uwzględnia faktu braku posiadania przez znaczną część tego terenu istotnych wartości przyrodniczych (teren jest silnie przekształcony, mało przydatny przyrodniczo), jak również nie uwzględnia istotnego potencjału inwestycyjnego tego terenu wynikającego z uzyskanych decyzji o warunkach zabudowy,

3/ art. 1 ust. 2 pkt 1,3,6 i 7 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieprawidłowe określenie zasad ochrony przyrody w zakresie ochrony rzeki D. , z uwagi na brak zapewnienia odpowiedniej obudowy przyrodniczej przedmiotowego cieku wodnego,

4/ art. 17 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie planu na podstawie nieprawidłowo sporządzonej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której rażąco zaniżono koszty związane z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego, a w szczególności stwierdzono, że na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego, które mogłoby stanowić podstawę do kierowania względem gminy roszczeń w trybie art. 36 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

5/ art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 32 Statutu Miasta Krakowa (uchwała nr XLVIII/435/96 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 1996 r.), poprzez zastosowanie w ramach procedury uchwalania planu miejscowego trybu nagłego, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego i w świetle art. 28 u.p.z.p. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jest współwłaścicielką nieruchomości obejmującej działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr[...] w K.. Na wskazanych działkach skarżąca wraz z mężem planowała realizację wieloetapowej inwestycji mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej. Zgodnie z ustaleniami planu nieruchomości skarżącej zostały objęte granicami terenu oznaczonego symbolem 209.Rp.1, tj. terenu rolniczego o podstawowym przeznaczeniu pod łąki, pastwiska. Niewielki fragment nieruchomości skarżącej został również przeznaczony pod infrastrukturę komunikacyjną. Zgodnie z § 18 ust. 2 uchwały, dla przedmiotowego terenu w zakresie zasad zagospodarowania ustalono: zakaz lokalizacji budynków, zakaz nasadzania krzewów i zieleni wysokiej, minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%, maksymalna wysokość zabudowy: 5 m. Jednocześnie na podstawie § 16 ust. 1 uchwały na przedmiotowym terenie dopuszczono realizację następujących obiektów i urządzeń: dojść pieszych, tras rowerowych, dojazdów niewyznaczonych na rysunku planu, urządzeń wodnych, obiektów i urządzeń budowlanych: przeciwpowodziowych, przeciwosuwiskowych, ochrony akustycznej, konstrukcji oporowych, przepustów, obiektów mostowych. Tym samym należy stwierdzić, że objęte ustaleniami zaskarżonego planu nieruchomości należące do skarżącej zostały całkowicie wyłączone spod zabudowy kubaturowej, co skutkuje niemożliwością zrealizowania na jej nieruchomościach planowanych inwestycji budowlanych. W niniejszej sprawie, ze względu na zbyt daleko idące ograniczenie praw skarżącej doszło niewątpliwie do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 i art. 6 ust. 2 - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, szczególnie, że z okoliczności sprawy nie wynika, aby organ planistyczny rozważył możliwość ograniczenia przedmiotowego prawa w mniejszym stopniu, niż zostało to dokonane, co mogło uwzględnić zarowno prawo własności skarżącej, jak i interes ogólnospołeczny. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie nie istnieją okoliczności przemawiające za przeznaczeniem nieruchomości praktycznie w całości pod tereny rolnicze (a zatem tereny otwarte, wolne od zabudowy). W szczególności nie przemawiają za tym względy środowiskowe związane z sąsiedztwem rzeki D.. Należy bowiem podnieść, że z uwagi na znaczną powierzchnię nieruchomości skarżącej, zabezpieczenie odpowiedniej obudowy przyrodniczej tego cieku wodnego mogło nastąpić przy wykorzystaniu jedynie części jej nieruchomości (przylegającej do rzeki D.) i jednoczesnym pozostawieniu możliwości zabudowy pozostałej części terenu. W ocenie skarżącej, pomimo wyłączenia możliwości zabudowy wszystkich nieruchomości skarżącej objętych ustaleniami planu miejscowego z powołaniem się na uwarunkowania przyrodnicze terenu, plan nie realizuje w prawidłowy sposób swoich celów ochronnych w odniesieniu do najbardziej wartościowego elementu przyrodniczego w tym rejonie, jaki stanowi rzeka D.. W planie nie przewidziano bowiem jakiejkolwiek strefy ochronnej wzdłuż tej rzeki, a wyznaczony w planie teren rolniczy (obejmujący łąki i pastwiska) przylega właściwie do brzegów D. . Nie sposób natomiast uznać, że wyznaczenie terenu rolniczego stanowi prawidłową formę ochrony rzeki i pozwala na stworzenie w sąsiedztwie rzeki pasa terenu o wysokich wartościach przyrodniczych, skoro teren ten może być intensywnie wykorzystywany rolniczo w sposób prowadzący do dewastacji jego wartości przyrodniczych (np. z uwagi na intensywny wypas bydła i związane z tym całkowite wygrodzenie terenu blokujące przebiegające wzdłuż rzeki D. korytarze ekologiczne). Należy zatem stwierdzić, że z jednej strony wyłączono możliwość zabudowy całej działki skarżącej (drastycznie ingerując w przysługujące jej prawo własności nieruchomości), a z drugiej nie wykorzystano tego terenu w celu zapewnienia prawidłowej ochrony wskazanym elementom przyrodniczym, a w szczególności nie zapewniono odpowiedniej obudowy przyrodniczej istniejącego cieku wodnego. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie doszło również do istotnego naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego z uwagi na naruszenie procedury uchwalenia planu miejscowego określonej w Statucie Miasta Krakowa przyjętym uchwałą nr XLIII/435/96 z dnia 24 kwietnia 1996 roku. Należy bowiem zauważyć, że drugie czytanie i uchwalenie projektu planu nastąpiło na tej samej sesji Rady Miasta, na której odbyło się pierwsze czytanie projektu. Takie rozwiązanie proceduralne przyjęto na podstawie przepisu § 32 Statutu, zgodnie z którym w sprawie nagłej, wymagającej podjęcia przez Radę natychmiastowych rozstrzygnięć, inicjatywa podjęcia uchwały wraz z konkretnym projektem odpowiadającym wymogom § 30 ust. 1, 2 i 4 pkt 1 może zostać zgłoszona w trakcie obrad sesji przez co najmniej 2/5 ustawowego składu Rady. Należy zauważyć, że przepis ten ma charakter wyjątkowy i dlatego powinien być interpretowany ściśle oraz znajdować zastosowanie wyłącznie do sytuacji rzeczywiście nadzwyczajnych, wymagających natychmiastowej reakcji Rady Miasta Krakowa. Trudno natomiast za taką sytuację uznać uchwalenia planu miejscowego, który był przygotowywany już od kilku lat, a w czasie jego uchwalenia nie występowały żadne nadzwyczajne sytuacje uzasadniające odstąpienie od podstawowego trybu jego uchwalenia (tj. w trybie dwóch czytań odbywanych na odrębnych sesjach z wyznaczeniem realnych terminów na wniesienie ewentualnych poprawek do projektu planu). Analiza przepisu § 32 Statutu wskazuje również, że może mieć on zastosowanie do projektów uchwał całkowicie nowych, nieobjętych porządkiem obrad, a nie do projektów uchwał będących już przedmiotem rozpatrzenia przez Radę Miasta, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W konkluzji skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie ustaleń dotyczących działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w K..

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej odrzucenie bądź też oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zawartymi w uchwale nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r., działki skarżącej w zakresie objętym ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego, znajdowały się w strukturalnej jednostce urbanistycznej Nr [...] w terenie zieleni nieurządzonej o symbolu ZR o 1/ "funkcji podstawowej - Różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, oraz 2/ funkcji dopuszczalnej - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych Dla pozostałej części obszaru, nieobjętego ustaleniami zaskarżonej uchwały, tj. działka nr [...]/ 1 oraz zachodnie części działek; nr [...] nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] a także płn. część działki nr [...], wytyczne studium z 2014 r. przewidują kierunek zagospodarowania pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności, oznaczone symbolem MNW.W świetle wskazanych powyżej ustaleń studium, należy uznać, że przeznaczenie nieruchomości skarżącej w terenach rolniczych jest zgodne ze wskazaną w studium funkcją podstawową dla terenów zieleni nieurządzonej o symbolu ZR. Ponadto ustalone przeznaczenie działek w terenach rolniczych jest zgodne z celami planu wskazanymi w § 3 zaskarżonej uchwały, jakim jest ochrona przed zabudową terenów, które w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zawartym w uchwale nr CXII/1700/ 14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. zostały wyłączone z powstawania nowej zabudowy kubaturowej. Tereny te wyznaczono w dokumencie studium po diagnozie stanu istniejącego, w szczególności po wstępnej prognozie mówiącej o trendach przekształceń środowiska, zachodzących pod wpływem dotychczasowego zagospodarowania i użytkowania terenów ale również po określeniu przydatności środowiska dla wprowadzenia rożnych form użytkowania i zagospodarowania. Konsekwentnie prowadzona polityka przestrzenna miasta Krakowa ukierunkowana na ochronę wartości przyrodniczych zobowiązywała do przygotowania planu miejscowego dla obszarów, które w dokumencie studium wskazane są do ochrony przed zabudową. Zaskarżony plan miejscowy ma na celu zahamować presję inwestycyjną, która stale daje się zauważyć na obszarach niewskazanych do zainwestowania, gdyż jedynie plan miejscowy, wykonany w zgodności z dokumentem studium daje realną możliwość ochrony przed zabudową terenów zieleni.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego określenia w zaskarżonym planie miejscowym zasad ochrony przyrody rzeki D. poprzez niezapewnienie odpowiedniej obudowy przyrodniczej tego cieku wodnego, trzeba wskazać, że wyznaczenie terenu wód powierzchniowych śródlądowych oznaczonego symbolem 209. WS. 2 zapewnia utrzymanie swobodnego spływu wód i utrzymania roli rzeki jako korytarza ekologicznego. Prawidłowemu gospodarowaniu wodami służy również wyznaczenie w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki terenu rolniczego o podstawowym przeznaczeniu pod łąki, pastwiska (209. Rp. 1), które umożliwia przejęcie nadmiaru wody przy wysokich stanach D. , ich rozlewanie się bez szkody dla mienia i środowiska. Istotne w tym względzie są zakazy wprowadzone w § 18 planu miejscowego: zakaz lokalizacji budynków i zakaz nasadzania krzewów i zieleni wysokiej. Utrzymanie w pobliżu rzeki znacznej powierzchni terenu umożliwiającego infiltrację wód odpadowych w prawidłowy sposób służy minimalizowaniu szkód w środowisku związanych z występowaniem deszczy nawalnych lub długotrwałym brakiem opadów. Spowolnienie spływu wód opadowych do odbiornika jakim jest rzeka służy utrzymaniu stabilności siedlisk i bezpieczeństwa trwania gatunków. Dlatego też za chybione należy uznać twierdzenie skargi, iż przeznaczenie większości powierzchni należącej do niej działek pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i pozostawienie pasa o szerokości 10 - 20 m wzdłuż rzeki miałoby w większym stopniu niż ustalenia planu miejscowego zapewnić odpowiednią obudowę przyrodniczą cieku. Kwestie grodzenia terenu nie podlegają regulacjom zaskarżonego planu miejscowego, gdyż zostały określone w tzw. uchwale krajobrazowej tj. w uchwale nr XXXVI/ 908/ 20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Natomiast w planie miejscowym zadbano o zachowanie szlaków przemieszczania się zwierząt poprzez ustalenie w § 8 ust. 6 nakazu stosowania rozwiązań technicznych gwarantujących zachowanie odpowiednich przejść i przepustów, mających na celu umożliwienie swobodnej migracji zwierząt. Ponadto w § 8 ust.4 skarżonej uchwały został ustalony zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem wymienionych w tym ustępie inwestycji. Tym samym sugerowane w skardze intensywne użytkowanie rolnicze (np. w zakresie hodowli zwierząt), mieszczące się w kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie jest zgodne z ustaleniami zaskarżonej uchwały. Działki objęte skargą częściowo znajdują się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat (Ql%) oraz na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat (Q10%) wg map zagrożenia powodziowego podanych do publicznej wiadomości przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej) w dniu 22 października 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności uchwały Rady Gminy Krakowa, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" - etap B, podetap B 13". Skarżąca zarzuca naruszenia interesu prawnego przez przekroczenie władztwa planistycznego, na skutek ustalenia przeznaczenia należącego do niej terenu, w sposób uniemożliwiający zagospodarowanie zgodnie z jej wolą tj pod zabudowę wielorodzinna. Ponadto zarzuca sporządzenie wadliwej prognozy finansowej uchwalonego planu oraz naruszenie trybu sporządzania planu przez uchwalenie go w tzw. trybie nagłym. Skarżony plan miejscowy, w obrębie tych samych działek ewidencyjnych i częściowo przy zbieżnej argumentacji po skardze złożonej przez Z. J., był przedmiotem rozstrzygnięcia tutejszego sądu, który w sprawie II SA/Kr 206/22 wyrokiem z dnia 6 maja 2022 r. skargę oddalił.

Zgodnie z dyspozycją art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Interes prawny o którym mowa w art. 101 u.s.g. jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy, jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 199 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05).

Naruszenie interesu prawnego danego podmiotu przez uchwałę rady gminy nie oznacza jednakże tego, że naruszenie to było nielegalne. Jak wynika to z art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. (dalej; ustawa) jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu ich sporządzania powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Uchwała aby uznać ją za nielegalną musi nie tylko naruszać interes prawny skarżącego, ale też naruszać go nielegalnie, bądź to poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne ingerowanie w prawo własności bądź poprzez nieprawidłowości związane z procedurą planistyczną – wadliwym trybem uchwalania planu, na skutek których to uchybień interes prawny skarżącego został naruszony. Nie każde zatem naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego będzie podstawą uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wniesionej na podstawie art. 101 u.s.g. a tylko takie, które wpływa na sferę prawną wnoszącego skargę. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2296/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17).

Skarżąca powołuje się na naruszenie przez skarżoną uchwałę prawa własności jak i uchybienia dotyczące trybu uchwalania przedmiotowej uchwały. Co do kwestii pierwszej (naruszenie własności) wskazać należy iż jak stanowi art. 6 ust 1 ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2018 II OSK 2869/17 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swojej istoty narusza prawo własności, gdyż - jak stanowi się o tym w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powołanego przepisu wynika, że plan miejscowy przede wszystkim narusza prawo własności nieruchomości, które są objęte bezpośrednio ustaleniami tego planu, (...). Plan miejscowy określa zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, jak i jest elementem stosunków miejscowych. Fakt, że plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem. Jak już powiedziano do istoty planu miejscowego należy to, że narusza on prawo własności, gdyż kształtuje wraz z innymi przepisami sposób jego wykonywania. Ponadto z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że sam ustawodawca zakłada, iż plan miejscowy może negatywnie wpływać na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, gdyż przewiduje odpowiednie roszczenia odszkodowawcze na wypadek, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.

Zaprezentowany wyżej pogląd prawy w podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Ingerencja, jakiej prawodawca lokalny dokonuje w sferę prawa własności tworząc ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości prywatnych, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których, ustanawia te ograniczenia. Wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby służyły one zapewnieniu racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności podkreślano, że istnieją granice swobody korzystania z rzeczy a w konsekwencji także granice ochrony własności. Granice te wynikają ze stanowionego prawa. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności. Przepisy te określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, oraz właśnie przepisy dotyczące planowania przestrzennego mogą prawo własności ograniczać. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności, jako prawa absolutnego (por. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8). Nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co mając umocowanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika z np. z art. 140 k.c. czy art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te bowiem wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Dokonując przeznaczenia części terenu należącego do skarżącej, jako obszaru rolnego, organ powołuje się na jego przeznaczenie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zawarte w uchwale Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r., w którym to akcie działki skarżącej, w zakresie objętym ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego, znajdowały się w strukturalnej jednostce urbanistycznej Nr [...], tj. w terenie zieleni nieurządzonej o symbolu ZR o funkcji podstawowej - Różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne.

Jedną z podstawowych zasad uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest ich zgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jaka przyjmuje się w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10, z dnia z dnia 18 lutego 2020 r. II OSK 1413/18, z dnia 25 lipca 2019 r. II OSK 2333/17).

Nie sposób uznać zatem, że przeznaczenie terenu należącego do skarżącej położone w obrębie zaskarżonego planu miejscowego narusza ustalenia studium, wręcz przeciwnie jest z tym studium w pełni zgodne, grunty rolne są bowiem w tym akcie przeznaczeniem podstawowym. Przeznaczenie zaś tego terenu zgodnie z wolą skarżącej, choćby w części pod zabudowę wielomieszkaniową stałoby w jawnej sprzeczności z ustaleniami studium. Akt ten bowiem obszar na którym znajdują się działki skarżącej przeznacza pod różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy i właśnie grunty rolne. Ograniczenie własności jakie wiąże się niewątpliwie z uchwalonym planem (wykluczenie zabudowy) w ocenie sądu organ racjonalnie uzasadnia. Wskazuje bowiem, że "Tereny te wyznaczono w dokumencie Studium po diagnozie stanu istniejącego, w szczególności po wstępnej prognozie mówiącej o trendach przekształceń środowiska, zachodzących pod wpływem dotychczasowego zagospodarowania i użytkowania terenów ale również po określeniu przydatności środowiska dla wprowadzenia różnych form użytkowania i zagospodarowania. Konsekwentnie prowadzona polityka przestrzenna miasta Krakowa ukierunkowana na ochronę wartości przyrodniczych zobowiązywała do przygotowania planu miejscowego dla obszarów, które w dokumencie Studium wskazane są do ochrony przed zabudową. Zaskarżony plan miejscowy ma na celu zahamować presję inwestycyjną, którą stale daje się zauważyć na obszarach niewskazanych do zainwestowania, gdyż jedynie plan miejscowy, wykonany w zgodności z dokumentem studium daje realną możliwość ochrony przed zabudową terenów zieleni". Przyczyny jakimi kieruje się organ dokonując znacznej ingerencji w prawo własności skarżącej, jest zatem w ocenie sądu dopuszczalną formą ograniczenie prawa własności jakie przysługuje prawodawcy lokalnemu, a zatem mieści się w przysługującym mu zakresie władztwa planistycznego. Działania tego nie można zatem uznać za przekroczenie tego władztwa. Jak mowa wyżej wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności wymaga, aby służyły one zapewnieniu racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, a tak właśnie przedstawił to organ wykazując przy tym zgodność uchwalonego planu z ustaleniami studium w zakresie działek objętych zaskarżeniem. Przywołać można też argumentację przedstawioną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 6 maja 2022 r. II SA/Kr 206/22 (jak mowa wyżej sprawa dotyczyła tego samego terenu) w którym wskazano, że "Na marginesie należy wspomnieć, że powyższa funkcja jest spójna również z wcześniej przyjętym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z 2003 r. (Uchwała Nr XlI/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 roku), które przedmiotowe działki przeznaczyło pod "tereny zieleni publicznej", a także z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z 1994 r., a nawet z 1988 r., zaliczającymi badane działki odpowiednio w "Obszar Miejskiej Zieleni Publicznej" oraz "Tereny zieleni parkowej o charakterze ogólnomiejskim i podstawowym/parki, skwery, zieleńce, ogrody dydaktyczne ogólnodostępne". Z powyższych regulacji wynika, że przeznaczenie działek skarżącego pod łąki i pastwiska z jednoczesnym wprowadzeniem zakazu lokalizacji budynków nie jest nieoczekiwanym zwrotem w planowaniu przestrzeni, wręcz przeciwnie, stanowi kontynuację od dawna przyjętej polityki przestrzennej, polegającej na ochronie przedmiotowych terenów przed zabudową. Fakt, że ujęcie w planie powyższych założeń unicestwiło inwestycyjne plany skarżącego, nie świadczy o nieważności uchwały".

Co do zarzutu nieprawidłowego określenia zasad ochrony przyrody, w ocenie sądu nie może być on merytorycznie rozpatrzony. Sąd kontrolując legalność miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dokonuje tego jedynie w aspekcie zasad i trybu ich uchwalania a nie celowości czy skuteczności przyjętych rozwiązań planistycznych. Sąd administracyjny nie ma zresztą żadnych merytorycznych narzędzi by takie kwestie badać.

Co do zarzutu naruszenia trybu uchwalania zaskarżonego planu poprzez przegłosowania go w trybie nagłym, wskazać należy, że w przedmiocie tym wypowiedział się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 6 maja 2022 r. II SA/Kr 206/22 wskazując, iż "Sąd nie dopatrzył się również naruszenia trybu, w którym podejmowana była kwestionowana uchwała. Projekt kwestionowanej uchwały procedowany był przez Radę Miasta Krakowa w trybie dwóch czytań. Z zapisów stenogramów z przebiegu obrad LXVI sesji Rady Miasta Krakowa wynika, że w trakcie procedowania przedmiotowego projektu uchwały został złożony wniosek o wprowadzenie do drugiego czytania jako sprawy nagłej, a nie o rozpatrzenie jej w trybie dwóch czytań, jak wskazał skarżący. Odbyło się to w trybie § 32 Statutu Miasta Krakowa, który stanowi, że w sprawie nagłej, wymagającej podjęcia przez Radę natychmiastowych rozstrzygnięć, inicjatywa podjęcia uchwały wraz z konkretnym projektem odpowiadającym wymogom §30 ust. 1, 2 i 4 pkt 1 może zostać zgłoszona w trakcie obrad sesji przez co najmniej 2/3 ustawowego składu Rady w ramach procedowania projektów, które będą rozpatrzone przez Radę w trybie dwóch czytań (projekty uchwał określone w § 34 ust. 4 Statutu Miasta Krakowa). Radni Miasta Krakowa w liczbie 18 osób mają możliwość złożenia w trakcie obrad sesji wniosku o wprowadzenie takiego projektu uchwały do II czytania jako sprawy nagłej. Przyjęcie przez Radę takiego wniosku skutkuje tym, że podczas jednej sesji przeprowadzone zostanie pierwsze jak i drugie czytanie projektu uchwały. W odpowiedzi na zarzuty skarżącego należy wskazać, że Statut Miasta Krakowa w przypadku składania ww. wniosku nie przewiduje konieczności jego uzasadnienia, jak ma to miejsce w przypadku innego trybu określonego w § 34 ust. 3 Statutu, który zapewne ma na myśli skarżący, a który nie znalazł zastosowania w przedmiotowej sprawie."

Pogląd ten w pełni popiera sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Można też dodać, że jak mowa wyżej, skarga złożona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi opierać się o naruszenie interesu prawnego wnoszącego tą skargę, także w zakresie zarzutów naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego, ponieważ nie ma ona charakteru actio popularis. Jedynie takie istotne naruszenie trybu uchwalania planu miejscowego może być podstawą stwierdzenia jego nieważności, które wpływa na sytuację prawną wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym tj. narusza jego prawa. Skarżąca na taką okoliczność się nie powołuje. Ponadto zauważyć należy, że ustawa nie zawiera regulacji dotyczących jak (w jakich trybach) mają być uchwalane miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta przez uprawniony organ, to w ocenie sądu nawet naruszenie wewnętrznego statutu Rady Gminy, która uchwałę ta podejmuje nie jest jednoznaczne z istotnym naruszenie trybu uchwalania planu.(por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 14 stycznia 2020 II OSK 1285/19).

Także zarzut wadliwie sporządzonej prognozy finansowej jest pozbawiony racji. Jak zasadnie wskazano w wyro Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2022 r. II OSK 81/19 prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2020 r. II OSK 1593/18 wskazano, iż miasto nie ma obowiązku, by w prognozie skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazywać konkretnie, jakie koszty będzie musiało ponieść w związku z określonym przeznaczeniem nieruchomości objętych miejscowym planem. Rada Miasta nie ma obowiązku wykazywania konkretnych kosztów niezbędnych do wykupu nieruchomości, czy też wypłaty odszkodowania, zwłaszcza że wysokość tych kosztów może zmieniać się w czasie. Stąd też opracowywana jest tylko prognoza wydatków, nie zaś szczegółowy plan wydatków, które miasto będzie musiało ponieść w związku z wejściem w życie miejscowego planu. Wyżej zaprezentowane poglądy prawne w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Prognoza skutków finansowych nie jest częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet wadliwie sporządzona prognoza nie może być podstawą wzruszenia uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ jak mowa wyżej nie jest częścią planu. Zaś tylko istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu. Jeżeli nawet sporządzenie prognozy skutków finansowych jest związane z procedurą planistyczną – dotyczy trybu sporządzania planu, to wadliwość w tym przedmiocie nie można uznać za istotną, bo nie dotyczy planu zagospodarowania przestrzennego rozumianego jako źródła prawa miejscowego a jest tylko źródłem informacji skierowanym od podmiotu inicjującego uchwalenie planu tj. wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, do organu uchwałodawczego czyli rady gminy. Brak podstaw by uznać, że w informacji tej zamieszczone muszą być szczegółowe kwestie związane z kosztem ewentualnych odszkodowań, które gmina poniesie lub może ponieść w związku z uchwaleniem planu na rzecz poszczególnych podmiotów mogących takie żądanie formułować. Poza tym ustawa nie narzuca wprost, kto ma tą prognozę finansową sporządzić.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zadzie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji.

.