Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 668/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Koziński, Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.), Asesor WSA Tomasz Furmanek, Protokolant asystent sędziego Aneta Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2023 roku sprawy ze skargi J. S. na czynność Zarządu Powiatu Zgierskiego z dnia 29 czerwca 2023 roku nr OK.4331.15.2021.AJ w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu złożenia wniosku o udzielenie dotacji na rok 2022 oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. S., pismem z dnia 11 października 2021 r., złożył wniosek o jednorazowe odstąpienie od terminu złożenia wniosku o przyznanie dotacji na rok 2022, przypadającego na dzień 30 września 2021 r. Wnioskujący jest organem prowadzącym szkołę A z siedzibą w A..

Organ, w odpowiedzi z dnia 21 października 2021 r., wskazał, że Zarząd Powiatu Zgierskiego, na posiedzeniu dnia 14 października 2021 r., nie wyraził zgody na odstąpienie od terminu złożenia wniosku o przyznanie dotacji na 2022 rok.

Wnioskujący złożył ustne wyjaśnienia Wicestaroście Powiatu Zgierskiego, a następnie zgodnie ze wskazaniem organu przedłożył pisemne wyjaśnienia wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie uprzednio złożonego wniosku o jednorazowe odstąpienie od terminu złożenia wniosku o przyznanie dotacji (pismo z dnia 26 października 2021 r.).

Pismem z dnia 23 listopada 2021 r. organ zwrócił się do strony o złożenie dalszych wyjaśnień w zakresie przyczyn niezłożenia wniosku o przyznanie dotacji do dnia 30 września 2021 r. W piśmie z dnia 29 listopada 2021 r. J. S. poinformował, że złożenie wniosku o dotację powierzył zaufanemu pracownikowi, na którym ciążą również liczne, inne zadania, co było przyczyną przeoczenia przez niego terminu do złożenia wniosku. Niedotrzymanie obowiązku spowodowane było trudnościami organizacyjnymi. Ze względu na trudny powrót uczniów do nauki stacjonarnej po długiej absencji wakacyjnej i nauczaniu on-line, zaistniała konieczność większego wsparcia psychologiczno - pedagogicznego uczniów, co przełożyło się na przeoczenie daty złożenia wniosku. J. S. w swym piśmie powołał się na interes społeczny jakim w jego ocenie jest m.in. zapewnienie dzieciom, w tym niepełnosprawnym, odpowiedniego kształcenia i możliwości edukacyjnych oraz uznanie zaistniałej sytuacji jako szczególnego przypadku, który nie będzie miał miejsca w przyszłości.

Dnia 15 grudnia 2021 r. J. S. został poinformowany, że Zarząd Powiatu Zgierskiego na posiedzeniu w dniu 2 grudnia 2021 r., nie uwzględnił wniosku strony i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Ponieważ zainteresowany nie zgodził się ze stanowiskiem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na akt Zarządu Powiatu Zgierskiego z dnia 2 grudnia 2021 r.

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2022 r. w sprawie o sygnaturze akt I SA/Łd 60/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżony akt.

W uzasadnieniu sąd wskazał, że organ procedując w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi kierował się, zwłaszcza odmawiając odstąpienia od terminu z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawie z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 1930 ze zm) - dalej "u.f.z.o.", oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wniosku. W trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." sąd dopuścił dokumenty załączone przez skarżącego do jednego z pism procesowych. Ponadto sąd stwierdził, że we wniosku o odstąpienie od terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. i w pismach załączonych do akt, skarżący przedstawił całą gamę argumentów uzasadniających (w jego ocenie) wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu. Organ natomiast w ogóle nie odniósł się do tej argumentacji, czym uniemożliwił sądową kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Równie niewystarczające było, w ocenie sądu, przedstawienie racji organu dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie jest przedmiotem kontroli zgodności z prawem, lecz stanowi jedynie stanowisko strony procesu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, pismem z dnia 25 października 2022 r., organ poinformował stronę, że w odpowiedzi na jej wniosek z dnia 11 października 2021 r., w przedmiocie wyrażenia zgody na jednorazowe odstąpienie od terminu złożenia wniosku o udzielenie dotacji na rok 2022, Zarząd Powiatu Zgierskiego podjął decyzję o odmownym rozpatrzeniu wniosku.

Strona również na to rozstrzygnięcie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, a wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Łd 42/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżony akt.

W uzasadnieniu sąd wskazał, że przy ponownym wyjaśnieniu stanowiska odmownego, organ pominął okoliczności, na które strona wskazywała w treści pisma i które wynikały z dokumentów złożonych w sprawie o sygn. akt I SA/Łd 60/22, a do oceny których był zobligowany wyrokiem z 17 sierpnia 2022 r., co stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. Zdaniem sądu organ nie odniósł się do argumentów przedstawionych przez skarżącego w piśmie procesowym z 1 sierpnia 2022 r. wraz z załącznikami, tj. dokumentami złożonymi przez stronę a stanowiącymi odniesienie się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę - z których to dokumentów WSA w Łodzi na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., w sprawie o sygn. akt I SA/Łd 60/22, dopuścił dowód, celem uwzględnienia ich przez organ w toku ponowionego postępowania. Ponadto organ nie dokonał oceny sytuacji skarżącego i wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie uwzględnił celu udzielenia dotacji i możliwości zapewnienia dzieciom niepełnosprawnym wymagającym kształcenia specjalnego możliwości edukacyjnych, co jest zgodne z interesem społecznym.

W związku z powyższym Sąd doszedł do przekonania, że organ nie przeprowadził postępowania zgodnie z wytycznymi wynikającymi z wyroku I SA/Łd 60/22.

W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy, pismem z dnia 29 czerwca 2023 r., organ poinformował stronę, że w odpowiedzi na jej wniosek z dnia 11 października 2021 r., Zarząd Powiatu Zgierskiego również podjął decyzję o odmownym rozpatrzeniu wniosku.

W skardze na akt z dnia 29 czerwca 2023 r. strona zarzuciła naruszenie:

1. art. 153 p.p.s.a poprzez niezastosowanie się przez organ do zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Łd 42/23 wytycznych i zasad związania prawomocnym wyrokiem, w szczególności z uwagi na:

a) brak odniesienia się w pełni do argumentów przedstawionych przez skarżącego, uzasadniających wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu 30 września roku bazowego, w tym przedstawionych w piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2022 r. wraz z załącznikami, tj. dokumentami złożonymi przez stronę skarżącą a stanowiącymi odniesienie się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę;

b) brak należytego uzasadnienia dla odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego i ponowne uznanie za podstawową okoliczność skutkującą jego nieuwzględnieniem okoliczność braku złożenia przez skarżącego w terminie do 30 września 2021 r. informacji, o której mowa w art. 33 ust. w ust. 1 pkt 1 u.f.z.o.;

c) brak uwzględnienia całokształtu okoliczności faktycznych, które mogłyby przemawiać za podjęciem rozstrzygnięcia korzystnego dla strony;

d) nieuwzględnienie celu udzielenia dotacji i możliwości zapewnienia dzieciom niepełnosprawnym wymagającym kształcenia specjalnego możliwości edukacyjnych w szkole prowadzonej przez skarżącego, co jest zgodne z interesem społecznym

2. art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez dokładnego zbadania stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) i sprzecznie ze stanem faktycznym, a także ograniczenie ponownego rozpoznania sprawy do wydania aktu podtrzymującego decyzję odmową o nieuwzględnieniu wniosku skarżącego; niepodjęcie czynności zmierzających do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu uczniów szkoły (art. 7 k.p.a); przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufanie strony do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.); brak informowania oraz wyjaśnienia zasadności przesłanek wydanego aktu (art. 9, 10, i 11 k.p.a.); wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wbrew zasadom wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego (art. 6 k.p.a); a powyższe zaniechania organu doprowadziły do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego;

3. art. 33 ust. 4 u.f.z.o. poprzez odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego pomimo, iż:

a) w interesie społecznym jest zapewnienie możliwości dzieciom niepełnosprawnym wymagającym kształcenia specjalnego możliwości edukacyjnych w szkole prowadzonej przez skarżącego (okolicznością bezsporną jest, że w szkole prowadzonej przez skarżącego tacy uczniowie się kształcą);

b) organ nie uwzględnił szeroko pojętego celu dotacji i dobra dzieci uczęszczających do szkoły prowadzonej przez skarżącego, zwłaszcza przez pryzmat zasady, że są one w równym stopniu uprawnione do wsparcia dotacyjnego, jak dzieci ze szkoły publicznej;

c) uczniowie z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego uczęszczają w przeważającej ilości do szkoły prowadzonej przez skarżącego, a nie do szkół prowadzonych przez Powiat Zgierski i ich liczba wzrasta, a Powiat Zgierski nie tworzył nowych oddziałów dla takich uczniów, co samo w sobie potwierdza możliwości jakie daje im nauka w tej szkole i że szkoła skarżącego zapewnia tym uczniom niezbędną pomoc;

d) organ w sposób nieuprawniony arbitralnie przyjął, iż w szkole skarżącego, w świetle protokołu z przeprowadzonej kontroli za rok 2020, nie stosuje się przepisów prawa w sytuacji, gdy nadzór pedagogiczny nad szkołą sprawuje Kurator Oświaty, a zalecenia wynikające z protokołu z przeprowadzonej kontroli zostały przez skarżącego wykonane i brak jakichkolwiek innych dowodów na poparcie stanowiska organu;

e) skarżący jako osoba fizyczna prowadził w 2022 roku i nadal prowadzi liceum ogólnokształcące, a tym samym realizuje zadania własne Powiatu Zgierskiego, co mając na względzie określone w art. 70 Konstytucji RP powszechne prawo do nauki oznacza konieczny udział władz publicznych w finansowaniu jednostek systemu oświaty spoza sektora finansów publicznych;

f) skarżący jako organ prowadzący szkołę w roku 2022 r. ponosił wydatki na jej prowadzenie pomimo braku dofinansowania ze strony Powiatu Zgierskiego, co potwierdzają comiesięczne składane przez niego do organu rozliczenia dotacji za rok 2022;

g) okoliczność, iż zgodnie ze statutem szkoły jest ona finansowana m.in. z czesnego czy też darowizn nie może stanowić uzasadnienia dla wyrażenia zgody do odstąpienia od wymaganych przepisami prawa warunków, jakie obowiązują wszystkie jednostki systemu oświaty, tj. prawa do dotacji, zwłaszcza, że co potwierdza załączony do skargi z 23 grudnia 2021 r. (sygn. akt I SA/Łd 60/22) czesne nie dotyczy uczniów z orzeczeniem zespołu Aspergera, autyzmem i spektrum autyzmu;

h) organ za miarodajny miernik edukacji, w przypadku dzieci z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego, uznaje wynik egzaminu maturalnego całkowicie pomijając specyfikę związaną z kształceniem takich uczniów;

i) zostały zabezpieczone odpowiednie środki finansowe w subwencji oświatowej udzielanej z budżetu państwa na tę szkołę, albowiem, co jest okolicznością bezsporną, szkoła wprowadziła do Systemu Informacji Oświatowej dane o liczbie uczniów według stanu na dzień 30 września 2021 r., co oznacza, iż środki na uczniów tej szkoły zostały uwzględnione w naliczonej dla Powiatu Zgierskiego subwencji oświatowej; a organ wprost wskazuje, że po wpłynięciu 11 października 2021 r. wniosku skarżącego, mimo braku uchwalenia uchwały budżetowej, nie skorygował planów planistycznych jedynie z powodu wydania decyzji odmownej skarżącemu.

W konsekwencji wskazanych i opisanych naruszeń, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W pierwszym rzędzie wypada podnieść, że wbrew stanowisku strony skarżącej organ zastosował się do wytycznych zawartych w wyrokach tutejszego sądu w sprawach I SA/Łd 60/22 i I SA/Łd 42/23, a zwłaszcza do pisma procesowego strony skarżącej z 1 sierpnia 2022 r., ustosunkowując się do całej zawartej w nich argumentacji.

Zwłaszcza nie jest tak jak ujmuje to strona skarżąca, iż odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego złożonego w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. organ uzasadnił jedynie wadliwą organizacją pracy placówki.

Organ umotywował swoje stanowisko stwierdzając zasadnie, że okoliczności dezorganizacji czynności administracyjnych w placówce mogą wskazywać na wadliwy system funkcjonowania, co w sytuacji opieki nad osobami wymagającymi dodatkowej opieki ze strony kadry wzbudza obawę o prawidłowość systemu nauczania tychże osób.

Ponadto organ zajął obszerne stanowisko w zakresie celu dotacji i szeroko pojętego interesu społecznego polegającego na umożliwieniu kształcenia osobom niepełnosprawnym w szkole ogólnokształcącej. Zauważył, że placówka skarżącego nie posiada statusu szkoły specjalnej, nie prowadzi oddziałów integracyjnych, a niektóre zajęcia prowadzone w szkole (np. terapia czaszkowo-krzyżowa) nie są metodami leczenia a nie zajęciami terapeutycznymi realizowanym w placówkach szkolnych.

Także w kontekście tak rozumianego interesu społecznego organ dostrzegł nieprawidłowości w organizacji pracy szkoły stwierdzone podczas kontroli organu nadzoru pedagogicznego, a których wagę ocenił jako istotną. Nie zignorował także znaczenia wyników edukacyjnych placówki stwierdzając w oparciu o stosowne dokumenty, iż w danym roku żaden z uczniów szkoły nie zdał matury, co może oznaczać, że placówka nie zapewnia efektu edukacyjnego, który nie może być ignorowany.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że posiada możliwości zapewnienia kształcenia wszystkich uczniów niepełnosprawnych w prowadzonych przez siebie placówkach, wobec czego żaden z uczniów wymagających kształcenia specjalnego nie pozostaje bez możliwości takiego kształcenia.

Nie bez znaczenia jest także konstatacja organu, wyrażona w zaskarżonym akcie, że placówka prowadzona przez skarżącego, odmiennie niż placówki publiczne, nie jest objęta ciągłym nadzorem pedagogicznym, który pozwala kontrolować organizację pacy szkoły między innymi pod względem zgodności z przepisami prawa, liczebności oddziałów, kwalifikacji kadry pedagogicznej, realizowania ramowych programów nauczania, zajęć rewalidacyjnych dla uczniów wymagających kształcenia specjalnego oraz udzielania pomocy psychologiczno-pedagogicznej. Organ wyraził też wątpliwość czy nie przestrzegając powyższych przepisów placówka realizuje cały proces edukacyjny.

Mając na uwadze powyższą argumentację wypada zauważyć, że stanowi ona odniesienie się organu do argumentacji strony skarżącej zaprezentowanej w toku rozpoznawanej sprawy i wypełnienie zaleceń, o których mowa w cytowanych orzeczeniach WSA w Łodzi.

W tak zarysowanych ramach należy w tym miejscu przypomnieć, że będący podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 33 ust. 4 u.f.z.o. nie stanowi, jakimi przesłankami winien kierować się organ dotujący korzystając z możliwości w nim zawartej. Uprawnienie organu do wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu lub udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym ustawodawca pozostawił uznaniu organu właściwego do udzielenia dotacji. W takim wypadku nie jest rolą sądu wkraczanie w sferę samego uznania administracyjnego, a właściwy organ, mimo niedotrzymania terminu przez organ prowadzący przedszkole może dotację przyznać lub odmówić jej udzielenia. Nie oznacza to jednak, że działanie organu administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego może być dowolne. Rolą sądu jest zatem ocena sytuacji poprzedzającej sam akt dotyczący ostatecznego uznania. Organ procedując w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi kierował się, w szczególności odmawiając wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wniosku.

Stwierdzić więc należy, że w rozpoznawanej sprawie organ rozpatrując wniosek po raz trzeci spełnił powyższe warunki.

Jednocześnie nie sposób tracić z pola widzenia tego, że uznanie administracyjne polega na tym, że organ może, ale nie musi wyrazić zgodę na odstąpienie od termu 30 września roku bazowego. W konsekwencji organ jest uprawniony do rozstrzygnięcia wniosku zarówno pozytywnie dla strony skarżącej jak również odmownie. Jeśli zaś, jak uczynił to w rozpoznawanej sprawie, uczyni to po wyjaśnieniu stronie swojego stanowiska i odniesieniu się do argumentacji strony, to sąd administracyjny nie jest uprawniony do kwestionowania zapadłego rozstrzygnięcia. Sedno uznania administracyjnego stanowi bowiem luz decyzyjny organu administracji, w który sąd administracyjny wkraczać nie może.

Pogląd powyższy została najpełniej wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wr 571/18, w którym stwierdzono, że określoną w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. możliwość wyrażenia zgody na odstąpienie od terminów, o których mowa w ust. 1, ustawodawca pozostawił uznaniu organu dotującego ("może wyrazić zgodę"), w które to uznanie - jako takie - sąd nie może ingerować. Rolą sądu jest natomiast ocena sytuacji poprzedzającej sam akt ostatecznego uznania.

WSA w Łodzi w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości akceptuje powyższy pogląd prawny i stwierdza, że działanie organu jest zgodne z zasadami, jako że swoje stanowisko odnośnie odmowy odstąpienia od terminu organ należycie uzasadnił i wyjaśnił, w tym odniósł się do argumentacji wnioskodawcy przedstawiając kryteria, jakimi kierował się, załatwiając odmownie wniosek strony.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

P.C.