Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 849/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 28a, art. 59 par. 1 pkt 4, art. 121 par. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 5 października 2022 r. nr 1000/2022 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce wagi samochodowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legnicy postanowieniem nr 68/2022 z dnia 1 sierpnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 119 art. 120 § 1 art. 121 § 4 i 5 oraz 122 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2021, poz. 479) nałożył na M. S. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10 000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) oraz wezwał do wpłacenia nałożonej grzywny w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia tego postanowienia na rachunek bankowy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy nr [...] oraz do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 29.07.2022 r. tj. rozbiórki samowolnie wybudowanej budowli - wagi samochodowej zagłębionej, położonej na działce nr [...] w R., gmina M. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją nr 76/2020 z dnia 17.11.2020 r. organ nałożył na inwestora - J. C. rozbiórkę samowolnie wybudowanej budowli - wagi samochodowej zagłębionej o wymiarach ok. 3,20m x 8,10 m posadowionej na działce nr [...] w R., gmina M. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 14/2021 z dnia 07.01.2021. Od tej decyzji skargę do WSA we Wrocławiu złożył pełnomocnik inwestora, niemniej skarga posiadała braki formalne uniemożliwiające jej rozpoznanie, w następstwie czego Sąd wezwał o jej uzupełnienie. Następnie pełnomocnik skarżącej poinformował, że w marcu 2021 r. inwestorka zmarła. Jednocześnie zażądał zawieszenia postępowania sądowego. Dnia 30.06.2021 r., WSA we Wrocławiu odrzucił skargę.

Na podstawie wypisu z rejestru gruntów (aktualnego) oraz księgi wieczystej organ ustalił, że nieruchomość po zmarłej J. C. otrzymali T. C. i M. C., a następnie nieruchomość została zbyta na rzecz M. S., który jest aktualnym właścicielem nieruchomości.

Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 17.06.1966 r. u.p.e.a grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 § 1 i 4 u.p.e.a grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie z zastrzeżeniem § 4, zgodnie z którym jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu w stanie nieszpecącym otoczenie. Wysokość grzywny określa się na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a zgodnie z którym każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10000 zł a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadającej osobowości prawnej kwoty 10000 zł. W ocenie organu uzasadnionym jest nałożenie grzywny w maksymalnej kwocie z następujących względów. Grzywna w celu przymuszenia nakładana przez organ nadzoru budowlanego jest jednorazowa i musi być na tyle dotkliwa, aby spełnić swój cel jakim jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Obowiązek obejmuje wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej wagi samochodowej, który to obowiązek pomimo upływu ponad roku od dnia, gdy decyzja stała się ostateczna nie został wykonany. Organ wyjaśnia, że termin rozbiórki nie jest określany w decyzji ją nakazującej. Zobowiązany winien przystąpić do rozbiórki niezwłocznie po dniu, gdy decyzja stanie się ostateczna. Nie można zatem mówić o możliwości zmiany terminu wykonania rozbiórki. Z tych względów uzasadnionym stało się nałożenie grzywny w kwocie 10000 zł. Jednocześnie organ informuje, że nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie podlegają ściągnięciu w trybie należności pieniężnych, określonych w ustawie zgodnie z art. 124 § 1 u.p.e.a. W związku z charakterem obowiązków podlegających egzekucji, a wynikających z ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego mogą zastosować dwa środki egzekucyjne tj. grzywnę jako środek przymuszający lub wykonanie zastępcze jako środek zaspokajający. Wobec obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] zastosowano grzywnę w celu przymuszenia z uwagi na to, że jest to środek najmniej uciążliwy. Uzasadniając nałożenie grzywny w celu przymuszenia na zobowiązanego wyjaśnić należy, że nie jest ona karą, a ma jedynie na celu zdyscyplinowanie do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Zobowiązany może zwolnić się z obowiązku uiszczenia grzywny poprzez wykonanie ciążącego na niego obowiązku. W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zostały stworzone jednak takie mechanizmy, których zadaniem jest przeciwdziałanie większej uciążliwości egzekucji, pod warunkiem wykonania obowiązku. Są nimi umorzenie grzywny w celu przymuszenia, o którym stanowi art. 125 § 1 u.p.e.a. oraz zwrot uiszczonej grzywny, stosownie do art. 126 u.p.e.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie administracyjnym grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z grzywny środek mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, który ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego - patrz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23.01.2019 r., II SA/Wr 746/18. Wskazany przez organ termin 2 miesięcy na wykonanie obowiązku powinien zmobilizować zobowiązanego do natychmiastowego przystąpienia do wykonania nakazu. Po wykonaniu nakazu stronie służy prawo do złożenia do organu wniosku zgodnie z art. 125 u.p.e.a o umorzenie nałożonej grzywny w przypadku, gdy nie zostanie ona uiszczona dobrowolnie lub ściągnięta; wniosku zgodnie z art. 126 u.p.e.a o zwrot grzywny w przypadku gdy grzywna zostanie uiszczona lub ściągnięta (na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia). Organ pouczył, że nieuiszczenie grzywny w terminie spowoduje jej ściągnięcie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, natomiast brak wykonania obowiązku spowoduje zastosowanie przez torgan wykonania zastępczego, który polega na wykonaniu przez inny podmiot obowiązku na koszt zobowiązanego. Wydanie niniejszego postanowienia jest równoznaczne z obciążeniem zobowiązanego kosztami w wysokości 68 zł zgodnie z art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a. które należy wpłacić niezwłocznie po doręczeniu postanowienia na rachunek bankowy PINB w Legnicy [...] pod rygorem ściągnięcia kosztów przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Zgodnie z art. 92 ust 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane karze aresztu, grzywny lub ograniczenia wolności podlega ten kto pomimo zastosowania środków egzekucji administracyjnej nie stosuje się do wydanych na podstawie ustawy decyzji organów nadzoru budowlanego. Do postanowienia organ dołączył tytuł wykonawczy nr [...] wraz z dowodem doręczenia upomnienia (k. 36 akt organu pierwszej instancji).

Powyższe rozstrzygnięcie zostało oprotestowane przez M. S., poprzez wniesienie zażalenia.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr 1000/2022 z dnia 5 października 2022 roku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kpa, po rozpatrzeniu zażalenia M. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy nr 68/2022 z dnia 1 sierpnia 2022 roku, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Na uzasadnienie organ odwoławczy podniósł, że pismem z dnia 13 czerwca 2019 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB) zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budowli - wagi samochodowej zagłębionej, posadowionej na działce nr [...] w R., Gmina M. Dnia 29.07.2019 r. wydał postanowienie nr 59/2019, wstrzymujące roboty budowlane polegające na samowolnej budowie budowli - wagi samochodowej zagłębionej, posadowionej na działce nr [...] w R., Gmina M. i nakładające na inwestora J. C. obowiązek przedłożenia do dnia 30.11.2019 r. wskazanych w nim dokumentów. Zażalenie na to postanowienie w ustawowo przewidzianym terminie wniosły A. C. oraz D. K., reprezentowane przez P. K. DWINB w wyniku rozpoznania zażalenia wydał postanowienie nr 1128/2019 z dnia 18.09.2019 r., którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę na to postanowienie DWINB wniosła J. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 20.12.2019 r., sygn. akt II SA/Wr 754/19 odrzucił skargę. PINB po otrzymaniu akt sprawy zawiadomił strony o możliwości skorzystania z prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów - art. 10 Kpa. Żadna ze stron nie skorzystała z tego prawa. Wobec powyższego P1NB decyzją nr 76/2020 z dnia 17 listopada 2020 roku nakazał inwestorowi - J. C. rozbiórkę samowolnie wybudowanej budowli - wagi samochodowej zagłębionej, posadowionej na działce nr [...] w R., Gmina M. Odwołanie od decyzji wniosła J. C.

Organ odwoławczy decyzją nr 14/2021 z dnia 7 stycznia 2021 roku utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja została zaskarżona do WSA we Wrocławiu przez J. C. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2021 roku o sygn. akt II SA/Wr 149/21 WSA we Wrocławiu odrzucił skargę. Na podstawie wypisu z rejestru gruntów (aktualnego) oraz księgi wieczystej PINB ustalił, że nieruchomość po zmarłej J. C. otrzymali T. C. i M. C., a następnie nieruchomość została zbyta na rzecz M. S., który jest aktualnym właścicielem nieruchomości. Z protokołu kontroli z dnia 15 marca 2022 roku wynika, że: "Pan M. S. nie brał udziału w sprawie dotyczącej rozbiórki wagi samochodowej i będzie składał wniosek o wznowienie postępowania, doręczy odpis wniosku organowi nadzoru budowlanego i wnosi o nienakładanie grzywny w celu przymuszenia rozbiórki wagi. Wykonano dokumentację fotograficzną. Stwierdzono, że nie została do dnia dzisiejszego dokonana rozbiórka wagi." Dnia 27 czerwca 2022 roku PINB wydał upomnienie nr [...] skierowane do M. S., którym wezwał go do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB nr 76/2020 z dnia 17.11.2020 r. (utrzymaną w mocy decyzją DWINB nr 14/2021 z dnia 7.01.2021 r.). Dnia 29 lipca 2022 roku PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...] (PINB.4200.Ml. 12.2019.15) skierowany do M. S. Dnia 1 sierpnia 2022 roku PINB wydał postanowienie nr 68/2022, którym nałożył na M. S. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10 000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) oraz wezwał do wpłacenia nałożonej grzywny w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia postanowienia i do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 29.07.2022 r., tj. rozbiórki samowolnie wybudowanej budowli, wagi samochodowej zagłębionej, położonej na działce nr [...] w R., gmina M. Po zapoznaniu się z zażaleniem i analizie materiału dowodowego Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej u.p.e.a.) "w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych". W ustawie brak jest definicji pojęcia "uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku". Jest to niewątpliwie określenie nieostre, które w założeniu - choćby z uwagi na brak jego definicji, powinno być rozumiane szeroko i stosowane elastycznie. Nazw (określeń nieostrych) używa ustawodawca wówczas, gdy trudno jest wykazać zakres ich stosowania. Jednakże zdefiniowane jest pojęcie "zobowiązanego" i tak zgodnie z art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez "zobowiązanego" - rozumie się osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w przypadku, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Działania te mają na celu doprowadzenie do wykonania obowiązków przez zobowiązanego. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej, (od której nie przysługują już zwykłe środki zaskarżenia) podlega przymusowemu wykonaniu. W przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, organ egzekucyjny ma do dyspozycji tylko dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Przepis art. 7 § 2 u.p.e.a. przewiduje zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, zwaną też zasadą najłagodniejszego środka. Normy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe dla zobowiązanego. Pozostawia się to ocenie organów egzekucyjnych. W ocenie organu grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Zgodnie, bowiem z art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na mocy art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte, mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. W przypadku natomiast wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek. Powyższe okoliczności wskazują, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, gdyż zobowiązany może uniknąć poniesienia kosztów zastosowania tego środka egzekucyjnego, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że egzekwowana decyzja PINB została wydana w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tego rodzaju decyzje należy wykonać niezwłocznie po dniu, gdy decyzja stanie się ostateczna. Jak ustalił organ nadzoru budowlanego I instancji decyzja, którą nakazano wykonanie rozbiórki wagi samochodowej zagłębionej, posadowionej na dz. nr [...] w R., Gmina M. tj. decyzja PINB nr 76/2020 z dnia 17 listopada 2020 roku, utrzymana w mocy decyzją DWINB nr 14/2021 z dnia 7 stycznia 2021 roku, nie została wykonana. M. S. - aktualny właściciel nieruchomości - pomimo właściwego upomnienia z dnia 27 czerwca 2022 roku i informacji, które kierował organ I instancji, nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków określonych w decyzji PINB. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż słusznym było wszczęcie postępowania egzekucyjnego i nałożenie w tym momencie postępowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w celu wykonania obowiązków wynikających z decyzji PINB. Odnosząc się do kwoty nałożonej grzywny w celu przymuszenia, wymierzonej na podstawie art. 121 § 2 (nie jak błędnie wskazano w podstawie prawnej w oparciu o art. 121 § 5) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w wysokości 10 000 zł w stosunku do zobowiązanego (osoby fizycznej) - PINB określił ją w sposób prawidłowy. Akta sprawy potwierdzają niewykonanie obowiązku, w związku z czym kwota ta jest na tyle wysoka, że dla zobowiązanej strony korzystniejsze będzie wykonanie obowiązku w całości, a uciążliwość związana z jej wysokością powinna spełnić swój cel, jakim jest wywołanie u zobowiązanego chęci wykonania obowiązku. Wyjaśnić również należy, że nakładana grzywna ma charakter jednorazowy, w związku z powyższym biorąc pod uwagę ewentualną konieczność zastosowania wykonania zastępczego, w przypadku dalszego uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku kwota ta, w przypadku jej zapłaty, czy też ściągnięcia umożliwi organowi egzekucyjnemu zabezpieczenie środków finansowych na zastosowanie kolejnego środka egzekucyjnego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2020 r. o sygn. akt II SA/Wr 840/10 stwierdzono, że: "zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione. Wysokość grzywny musi być więc rozpatrywana w kontekście ciążącego na zobowiązanym obowiązku i ewentualnych kosztów jego wykonania, a nie jego sytuacji rodzinnej czy majątkowej". Ponadto, jeszcze raz podkreślić należy, że celem egzekucji administracyjnej jest skłonienie zobowiązanego do podjęcia takich działań, aby ciążący na nim obowiązek został wykonany, równocześnie nie bada się przyczyn zaistnienia obowiązku oraz okoliczności jego nałożenia. Zatem podjęte działania mają jedynie za zadanie przestrzeganie obowiązującego prawa i nie ma na nie wpływu żadna okoliczność związana ze statusem osoby zobowiązanej, czy też jej zamierzeń. Tłumacząc działania podejmowane przez organy nadzoru budowlanego w celu wyegzekwowania obowiązku, przytoczyć można także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. o sygn. akt II OSK 956/17, w którym stwierdzono, że: "grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. Na wysokość grzywny nie może mieć wpływu stan wykonania obowiązku przez skarżącego. Grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione". Organ odwoławczy dodaje, że PINB błędnie wskazał w podstawie prawnej art. 121 § 5 upea zamiast art. 121 § 2 upea, niemniej jednak z treści uzasadnienia jak i z samego określenia kwoty grzywny w celu przymuszenia wynika, iż faktyczną podstawę jej wymierzenia stanowił mający zastosowanie w owej sprawie art. 121 § 2 upea i dodaje, że PINB nakładając grzywnę w celu przymuszenia właściwie wezwał do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie oraz pouczył o konsekwencjach jej nieuiszczenia, tj. ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, jak i wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w określonym terminie. Odnosząc się do treści zażalenia organ wyjaśnia skarżącemu, iż PINB w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnił zasadność nałożenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł. Nadto wskazać trzeba, iż zostało to wyjaśnione również w niniejszym postanowieniu. Ustosunkowując się natomiast do kwestii nałożenia grzywny w celu przymuszenia na M. S., DINB wyjaśnia, że m.in. z wyroku NSA z dnia 6 lipca 2006 roku o sygn. akt II OSK 1070/05 wynika, iż: "okoliczność, że inwestor i właściciel obiektu budowlanego, który był stroną w postępowaniu, w którym została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę, po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę zbył nieruchomość, nie oznacza, że obowiązek wykonania decyzji nie obciąża już ani inwestora, ani aktualnego właściciela nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, iż w takich przypadkach obowiązek wykonania decyzji obciąża także aktualnego właściciela nieruchomości i także w stosunku do niego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne." Biorąc to zatem pod uwagę organ zauważa, iż jak wynika z akt sprawy M. S. jest aktualnie właścicielem nieruchomości tj. dz. nr [...] w R., nabył ową nieruchomość od następców prawnych J. C., w związku z czym to na nim obecnie spoczywa obowiązek wykonania decyzji, a co za tym idzie właściwie wobec niego zostało wszczęte i jest prowadzone postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie.

Działając przez zawodowego pełnomocnika M. S. wniósł skargę na ostateczne postanowienie pisząc, iż strona nie zgadza się z rozstrzygnięciem.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, pod względem zgodności z prawem kontrolowanego orzeczenia, bo w ramach takich kompetencji działają sądy administracyjne, była kwestia zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Tę instytucję regulują przepisy rozdziału 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (aktualny stan prawny Dz.U.2022.479), dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Artykuł 122 § 1 u.p.e. wskazuje, iż organ egzekucyjny, który nakłada grzywnę, doręcza zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny i odpis tytułu wykonawczego wystawionego zgodnie z art. 27 u.p.e., po uprzednim bezskutecznym upomnieniu. W analizowanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, dołączonych do odpowiedzi na skargę, dnia 27 czerwca 2022 roku PINB wydał upomnienie nr [...] skierowane do M. S., którym wezwał go do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB nr 76/2020 z dnia 17.11.2020 r. (utrzymaną w mocy decyzją DWINB nr 14/2021 z dnia 7.01.2021 r.), następnie dnia 29 lipca 2022 roku PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...] (PINB.4200.Ml. 12.2019.15) skierowany do M. S. Wezwano także skarżącego do wykonania, w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia, obowiązku pod rygorem skierowania decyzji na drogę postępowania egzekucyjnego. Wystawienie przez wierzyciela tytułu wykonawczego poprzedziło wydanie postanowienia o nałożeniu na stronę zobowiązaną, w świetle ostatecznej decyzji, grzywny w celu przymuszenia w kwocie dziesięciu tysięcy złotych. W sprawie niesporne pozostaje, że ostateczna decyzja nie została wykonana. Dalej trzeba powiedzieć, że zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa określonym w art. 121 § 1 i § 2 oraz art. 122 u.p.e. Przewidziany w art. 119 u.p.e. środek egzekucyjny należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających, czyli przewidziana w nim grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji, stanowi jedynie formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Stosownie do treści art. 7 § 2 u.p.e., organ egzekucyjny stosuje środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. Skoro, o czym była mowa wyżej, obowiązek nie został wykonany, zasadnie kompetentny organ zastosował wskazany środek egzekucyjny. Można jeszcze dodać, że w świetle orzecznictwa sądowego, grzywna aby odniosła pożądany skutek winna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości tak, aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten ma być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego dokonał oględzin, a zapis w protokole wskazuje jednoznacznie, że nie został on dobrowolnie wykonany. Mając na uwadze dotychczasowe uwagi i wskazując, że skarga nie podnosi żadnych okoliczności trzeba dodać, że nie stwierdził sąd aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w obrocie prawnym postanowienia PINB nakładającego na skarżącego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 14/2021 z dnia 07.01.2021 r. Zdaniem sądu w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a to ani art. 138 § 1 pkt 1 ani art. 144 k.p.a. oraz w zw. w związku art. 119 w związku z art. 33 § 2 pkt 5 w związku z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a, poprzez utrzymanie w obrocie prawnym postanowienia PINB nakładającego na skarżącego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Odnosząc się do zarzutów, zgłaszanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, w pierwszym rzędzie, zdaniem sądu, należy wskazać, że organ egzekucyjny w żadnym zakresie nie może dokonywać (nie ma kompetencji) badania decyzji ostatecznej, na podstawie której jest obowiązany prowadzić postępowanie wykonawcze; nie może badać okoliczności innych, niż wykonanie obowiązku i tylko ta okoliczność mogłaby prowadzić do umorzenia egzekucji. Zatem, skoro decyzja jest w obrocie prawnym to organ egzekucyjny z mocy prawa jest obowiązany do egzekucji jej postanowień. W sprawie mamy do czynienia z prawomocną decyzją nakazową, zatem należy doprowadzić do realizacji wynikającego z jej treści obowiązku, dopóki pozostaje ona w obrocie prawnym. Wprawdzie skarżący oświadczył, że będzie dążył do eliminacji decyzji, stanowiącej podstawę prawną obowiązku, ale z akt nie wynika, aby zobowiązany czynił jakiekolwiek kroki zmierzające do eliminacji decyzji ostatecznej z obrotu prawnego. Nie dopatrzył się sąd naruszenia prawa ze względu na błąd co do osoby zobowiązanego. Przepis art. 59 § 1 pkt 4 p.e.a. stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się, gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego. Błąd co do osoby zobowiązanego zachodzić może jedynie wówczas, gdy w tytule wykonawczym została wskazana osoba, na której nie ciążył obowiązek egzekucyjny wynikający z orzeczenia nakładającego tenże obowiązek. Zasadą jest bowiem zgodność tytułu wykonawczego z decyzją stanowiącą podstawę jego wystawienia. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że istnieje w obrocie prawnym decyzja ostateczna Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z której wywodzi się obowiązek egzekucyjny wykonania rozbiórki wagi samochodowej, skoro obowiązek ten nie został wykonany dobrowolnie. To zaś oznacza, iż nie ma podstaw do twierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym wystąpił błąd co do osoby zobowiązanego. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, iż zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego podnoszący błąd co do osoby zobowiązanego (co nie jest przedmiotem niniejszego postępowania) nie może w praktyce zmierzać do ponownego ustalenia osoby zobowiązanego. (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 24/14; wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2494/12; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2539/14; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2658/12, dostępne w: CBOIS). Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego powinien dotyczyć jedynie kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję. Do prowadzenia szerszych ustaleń, czy wręcz weryfikacji osoby zobowiązanego w kierunku ustalenia zasadności obciążenia jego egzekwowanym obowiązkiem organ egzekucyjny nie ma prawa (T. Lewandowski, P. Ostojski, Błąd co do osoby zobowiązanego jako podstawa zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Przegląd Prawa Publicznego 2011, z. 9, s. 79-85). Innymi słowy, zarzut co do osoby zobowiązanego nie może zmierzać do merytorycznego ustalenia osoby zobowiązanego. W przeciwnym wypadku sprowadzałby się do badania zasadności prowadzonego postępowania egzekucyjnego, co zostało zabronione przez ustawodawcę w art. 29 § 1 p.e.a. Przepis ten stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej i nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Dodać jeszcze można, że zgodnie z art. 28a u.p.e.a., w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może zaś nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego. Ugruntowane jest przy tym stanowisko, że przepis art. 28a u.p.e.a. nie reguluje kwestii podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadza możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby niż ta, przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tę inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1071/05, ONSA i wsa 2007/1/15). Przejście obowiązku administracyjnego następuje, gdy wskutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do przekształcenia zobowiązanego w nowy podmiot prawa albo do zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek. Ta ostatnia sytuacja może wystąpić gdy dojdzie do sprzedaży (czy też darowizny) obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki (Piotr Przybysz "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", WKP 2018, pkt 1 do art. 28a; Cezary Kulesza (w:) "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz", pod red. Dariusza Ryszarda Kijowskiego, LEX 2015, pkt 3-6 do art. 28a; wyrok WSA w Opolu z dnia 24 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 39/03, ONSA i wsa 2005/6/138). Jeśli zaś chodzi o niewykonalność obowiązku (art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a.) oznacza to taką sytuację, w której brak możliwości wykonania obowiązku jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków, zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze (por.m.in. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1082/17). Reasumując, zmiana przez następstwo prawne zobowiązanego nie powoduje, że postępowanie egzekucyjne staje się bezprzedmiotowe. Czynności prowadzone są wobec następcy prawnego zobowiązanego- zatem organ zgodnie z prawem prowadzi postępowanie egzekucyjne. Nie ma podstaw w razie następstwa prawnego do umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przed wejściem w obowiązek poddany egzekucji następcy prawnego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1032/17, LEX nr 2648345). W dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego skarżący był obowiązany do rozbiórki obiektu budowlanego, który wybudowali jego poprzednicy prawni. Stąd czynności egzekucyjne wykonane w stosunku do nich pozostają, zgodnie z przepisem art. 28a u.p.e.a., nawet po zbyciu nieruchomości, w mocy (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1510/12, LEX nr 1559427). W zaistniałym stanie faktycznym nie zachodzi okoliczność, która uniemożliwiałaby dalsze prowadzenie postępowania wykonawczego w zgodzie z przepisami ustawy o postępowania egzekucyjnym w administracji oraz przepisami innych ustaw. Należy w tym miejscu zaakcentować, że użyty przez ustawodawcę w art. 59 § 1 pkt 10 u.p.e.a. zwrot "w innych przypadkach przewidzianych w ustawach" odnosi się tylko do takich sytuacji, gdy przepis innej ustawy zobowiązuje, bądź upoważnia organ egzekucyjny do umorzenia postępowania. W niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z nałożeniem grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki na skarżącego, będącego następcą prawnym strony zobowiązanej, w świetle decyzji ostatecznej. Wobec tego, co wcześniej powiedziano należy uznać, że skierowanie środka przymuszającego do skarżącego-nabywcy działki z obiektem budowlanym, objętym nakazem rozbiórki, było całkowicie uzasadnione. Odnosząc się do kwestii wysokości wymierzonej grzywny, to trzeba przypomnieć, że wobec treści art. 121 § 4 u.p.e.a, trudno jest mówić o uciążliwości środka egzekucyjnego - stosowanego w stosunku do obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego - skoro w takim przypadku ustawodawca nie pozostawił organowi egzekucyjnemu wyboru środka egzekucyjnego, a grzywna w celu przymuszenia może być zastosowana tylko jeden raz.

Reasumując, zdaniem sądu, wobec .powyższego skarga podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Jednocześnie w myśl art. 119 ust. 3 p.p.s.a. sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym.