Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 188/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 ust.1 i 2, art. 5 ust. 2, art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 63 § 1 i 3, art. 64 § 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 14 § 1a i § 1d
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2024 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K.G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. G.(dalej, jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2023 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej, jako: [...]WINB lub organ) utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej, jako: organ I instancji lub PINB w [...]) z dnia [...] listopada 2023 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że wnioskiem z dnia [...] października 2023 r. skarżąca zwróciła się do PINB w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji czy dla terenu obejmującego działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...] wraz z buforem 1 km od nich, wydane zostały decyzje dotyczące: inwestycji drogowych, linii kolejowych/tramwajowych i budowli przeciwpowodziowych oraz czy przedsięwzięcia objęte wskazanymi przez organ (o ile takie będą) decyzjami, zostały zrealizowane i dopuszczone do użytkowania.

Pismem z dnia [...] października 2023 r. organ I instancji wezwał skarżącą do uzupełnienia ww. wniosku poprzez wskazanie decyzji zezwalających na budowę wskazanych we wniosku inwestycji. Wystąpieniem z dnia [...] października 2023 r. skarżąca poinformowała, iż nie posiada informacji w przedmiocie wydanych decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na wskazanym obszarze.

PINB w [...] uznał, że żądana we wniosku informacja stanowi informację przetworzoną, w związku z czym pismem z dnia [...] października 2023 r. wezwał skarżącą do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który uprawniałby do uzyskania ww. informacji przetworzonej. Do wezwania skarżąca ustosunkowała się w piśmie z dnia [...] października 2023 r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2023 r. znak: [...] w [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie wydanych decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dot. inwestycji drogowych, decyzji dotyczących linii kolejowych i decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz stanu ich realizacji i ew. dopuszczenia do użytkowania w miejscowości [...], gm. [...], na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz w promieniu 1 km od tego terenu.

Od tej decyzji skarżąca odwołała się.

[...]WINB utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podzielił pogląd, iż w tej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Świadczy o tym zakres przedmiotowy żądanych informacji tj. żądanie wniosku obejmowało działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wraz z buforem 1 km od nich oraz z prośbą o podanie danych dotyczących decyzji dotyczących inwestycji na tym terenie oraz informacji czy zostały one zrealizowane i dopuszczone do użytkowania. Organ podał, że skarżąca nie wskazała konkretnych nr ew. działek, odnośnie do których dane chciałaby uzyskać. Złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie obejmuje jednego prostego pytania, lecz w istocie analizę urbanistyczną dotyczącą nie tylko w/w jedenastu działek, ale również wszystkich działek w promieniu 1 km od nich, wobec których zachodzi konieczność analizy czy wydane zostały decyzje i jakie oraz czy przedsięwzięcia objęte wskazanymi przez organ decyzjami, zostały zrealizowane i dopuszczone do użytkowania. Skoro zawnioskowano o informację odnośnie tak znacznego obszaru, a także o dane decyzji (numer, data wydania itp.) wydanych dla obszaru objętego wnioskiem, to taka informacja nabiera charakteru informacji przetworzonej, ponieważ jej uzyskanie wiązałoby się z użyciem ponadstandardowych nakładów - ustalenia jakie działki zawierają się w buforze 1 km, ustalenia jakie inwestycje są zawarte w tym obszarze, odnalezienia w rejestrach organu powiatowego wszystkich danych decyzji oraz informacji czy obiekty zostały oddane do użytkowania. Ponadto konieczne byłoby odnalezienie w archiwum wszystkich postępowań związanych z działkami objętymi wnioskiem, przeanalizowanie akt, zanonimizowanie i wyodrębnienie z akt sprawy danych żądanych przez wnioskodawczynię, co jest czasochłonne i pracochłonne. Powyższe czynności niewątpliwie wymagają zaangażowania znacznej ilości środków, siły roboczej oraz zaburzyłoby tok pracy organu powiatowego.

Dalej organ podzielił zdanie organu I instancji, że skarżąca nie wykazała w tej sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego. Skarżąca nie próbowała wykazać swojego indywidualnego interesu lecz interes podmiotu, którego obsługę prawną prowadzi (dewelopera), a z treści wniosku wprost wynika, iż skarżąca złożyła go we własnym imieniu.

Ponadto organ odnosząc się do pojęcia "interesu publicznego" i jego rozumienia wskazał, że żądane przez skarżącą informacje nie służą realizacji celu publicznego, dla interesu obiektywnego, ale byłyby wykorzystane dla własnych, indywidulanych i niezobiektywizowanych celów i prywatnego interesu. Brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa, a jedynie np. w celach handlowych, nabycia nieruchomości, przygotowania inwestycji lub temu podobnych. W tej sytuacji należy przyjąć, zdaniem organu, że przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej, jako: u.d.i.p.) nie została spełniona i brak jest podstaw do realizacji żądania wnioskodawcy.

Organ wyjaśnił też, że argumenty przedstawione przez skarżącą w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu [...]WINB wskazał, że załączona do odwołania kopia decyzji Ministra Rozwoju i Technologii dotyczyła innego stanu faktycznego i nie przesądzała charakteru żądanych informacji tj. czy stanowią bądź nie informację przetworzoną, wskazując jednocześnie na uchybienia dokonane przez organ I instancji (w tamtej sprawie) tj. m.in. brak odniesienia się do konkretnych danych i faktów. W tej sprawie organ I instancji zarówno w zaskarżonym rozstrzygnięciu, jak i w piśmie z dnia [...] października 2023 r. wskazał, że żądanie wniosku obejmuje dokonanie przez organ szeregu czynności koniecznych do podjęcia w celu udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2023 r. (m. in. usunięcia danych wrażliwych umożliwiających identyfikację osób fizycznych lub przedsiębiorców).

Z tym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postepowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a to:

1. art. 7, art. 8 ust. 1, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej, jako: u.d.i.p.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie podjęcia nawet próby poczynienia ustaleń w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem i utrzymanie decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie całości wniosku skarżącej, przy jednoczesnym jedynie szczątkowym uzasadnieniu faktycznym i prawnym odmowy udzielenia informacji publicznej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powinno prowadzić do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie obejmującym wszystkie punkty wniosku;

2. art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie, że żądana przez skarżącą we wniosku informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną, do której dostęp jest możliwy jedynie po wykazaniu szczególnie istotnego interesu publicznego, a w konsekwencji ograniczenie konstytucyjnego prawa skarżącej, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony przewidzianych w art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wartości, podczas gdy żądane przez skarżącą informacje mieszczą się w kategorii informacji publicznej prostej i jako takie powinny zostać udostępnione,

3. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 20 ust. 1-3 ustawy z dnia z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym (dalej, jako: ustawa deweloperska) w zw. z art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie uzyskanie informacji publicznej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a sam wnioskodawca nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonych, podczas gdy jest zgoła inaczej bowiem w przedmiotowej sprawie występuje szczególny interes publiczny, a skarżąca ma realną możliwość uczynienia z uzyskanej informacji publicznej użytku dla dobra ogółu osób zainteresowanych nabyciem lokalu w przedsięwzięciu deweloperskim, zgodnie z wolą ustawodawcy.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Jak wynika z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Z powyższego wynika, że na gruncie u.d.i.p. należy wyróżnić dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym co do sformalizowania charakterze.

Po pierwsze, w chwili wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku. Jeżeli bowiem wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w K.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów K.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

Sytuacja zmienia się jednak w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 K.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz umorzenie postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zastosowanie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wykazuje natomiast cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 758/16 i z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela je w całości i przyjmuje jako własne (vide: wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r. o sygn. akt I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r. o sygn. akt I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 758/16; z dnia 22 czerwca 2018 r. o sygn. akt I OSK 2957/17; z dnia 18 stycznia 2019 r. o sygn. akt I OSK 1742/18; z dnia 14 czerwca 2019 r. o sygn. akt I OSK 88/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeśli zatem tak, jak w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zamierzał wydać decyzję, to wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 K.p.a., które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej, czy elektronicznej) powinno zostać podpisane zgodnie z art. 63 § 3 K.p.a. podpisem własnoręcznym, kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 14 § 1a i § 1d K.p.a.).

Tymczasem z akt sprawy wynika, że wniosek z dnia [...] października 2023 r. został wysłany pocztą elektroniczną w formie wiadomości e-mail. Wniosek ten, z oczywistych względów, nie został więc własnoręcznie podpisany przez skarżącą ani również opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Akta sprawy nie zawierają wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, skierowanego w trybie art. 64 § 2 K.p.a.

Należy ponadto zaznaczyć, że w świetle przepisów u.d.i.p. wniosek o udostępnienie informacji publicznej można złożyć, kierując go w formie wiadomości e-mail na adres poczty elektronicznej, a zyskuje on walor podania w rozumieniu art. 63 § 1 K.p.a. dopiero z chwilą powzięcia przez organ zamiaru wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Do wniosku takiego nie znajduje jednak zastosowania art. 63 § 1 zd. 3 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że decyzja z dnia [...] listopada 2023 r. wydana przez organ I instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), tj. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., co skutkować musi wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. W efekcie tego zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2023 r., która została wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji, również została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Utrzymanie bowiem w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo również rażąco narusza prawo (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 3338/15). Jednocześnie stwierdzone przez Sąd rażące naruszenie prawa uniemożliwiło dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, a tym samym odniesienie się do zarzutów skargi. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy prawidłowo organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej (zawarty w wiadomości e-mail z dnia [...] października 2023 r.), w przypadku, gdy organ ponownie zmierzać będzie do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, w pierwszej kolejności jego obowiązkiem będzie wezwanie skarżącej do usunięcia braku formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 K.p.a. poprzez jego podpisanie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 934 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi – 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym – 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.