Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2134/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 310/19 w sprawie ze skargi G. W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia 8 listopada 2018 r. nr 5061/2018 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu m.st. Warszawy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 310/19) po rozpoznaniu skargi G. W. stwierdził nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z 8 listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu m. st. Warszawy.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy uchwałą nr 5061/2018 z 8 listopada 2018 r. na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817), § 6 pkt 8 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725), § 24 ust. 1 w związku z § 12, § 22 ust. 2 oraz § 22 ust. 5 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 3937 ze zm. – dalej jako uchwała z 9 lipca 2009 r.):

§ 1. Nie zakwalifikował i nie umieścił G. W. na liście osób oczekujących na najem lokalu jako gospodarstwa 1-osobowego – biorąc pod uwagę przedstawiony stan faktyczny i prawny,

§ 2. Wykonanie uchwały powierzono Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] m. st. Warszawy nadzorującemu pracę Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] ,

§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że 21 grudnia 2017 r. G. W. złożyła wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy. Jak ustalił organ, wnioskodawczyni jest osobą zamężną z orzeczoną separacją, nie utrzymuje kontaktu z mężem, nie zna jego adresu, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Posiada czworo dorosłych dzieci, od których nie uzyskuje żadnej pomocy, natomiast sama płaci alimenty na rzecz najmłodszych dzieci: syna (lat 28) oraz córki (lat 25). Zadeklarowała, że nie utrzymuje kontaktu z dziećmi, nie zna ich adresów, jedynie sporadycznie spotyka się z córką M. Jest osobą niezdolną do pracy z powodu wieku emerytalnego oraz orzeczonej do 15 czerwca 2020 r. niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. Na jej dochód składa się emerytura, której wysokość od 1 marca 2018 r. wynosi 995,59 zł netto oraz zasiłek stały w wysokości 593,77 zł. Emerytura wypłacana jest w wysokości 514,90 zł, tj. po odliczeniu alimentów na syna. Z otrzymywanej emerytury przekazuje alimenty córce, niepozostawiając nic do swojej dyspozycji. Sama utrzymuje się z zasiłku stałego. Ustalono, że mieszkała w lokalu nr [...] przy ul. K., a z informacji udzielonej przez ZGN [...] wynika, że na koncie tego lokalu według stanu na 30 września 2016 r. figuruje zaległość w kwocie 82.330,57 zł (bez kosztów ubocznych). Wnioskodawczyni jest współodpowiedzialna za zaistniałe zadłużenie, którego nie spłaca. Podała, że jest osobą bezdomną, a jako miejsce swoich noclegów wskazała m. in. piwnice w budynku przy ul. K. Zarządca tejże nieruchomości udzielił informacji, że nie posiada wiedzy, by w korytarzu piwnicznym na klatce II zamieszkiwała kobieta. Ponadto skarżąca nie przedstawiła dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia weryfikacji złożonego wniosku, tj. nie podała aktualnego miejsca zamieszkania oraz zaświadczenia z ZUS o wysokości uzyskanej emerytury w wymaganym okresie. Komisja Mieszkaniowa zaopiniowała sprawę negatywnie, wskazując, że wnioskodawczyni nie spełniła kryteriów obowiązującej uchwały. Z tej przyczyny Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy podjął uchwałę, jak na wstępie.

Skargę na powyższą uchwałę złożyła G. W., wskazując na swoją sytuację osobistą i materialną. W ocenie skarżącej zadłużenie lokalowe uległo przedawnieniu.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy wniósł o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że nie potwierdzono, aby skarżąca przebywała we wskazywanych przez nią miejscach pobytu i jest odpowiedzialna za zadłużenie ww. lokalu.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na wstępie, że w świetle uchwały składu 7 sędziów NSA z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.

Wskazując, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd pierwszej instancji przyjął, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu, w szczególności art. 7 K.p.a., mają jednak zastosowanie do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Z tego względu wynikający z § 22 ust. 2 zaskarżonej uchwały obowiązek poddania wnikliwej analizie wymienionych tam okoliczności pozostaje w korelacji z art. 7 K.p.a. i oznacza dla organu, że jest zobowiązany do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania przepisu.

W przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, podstawą odmowy zakwalifikowania skarżącej na liście było niepodanie aktualnego miejsca zamieszkania, nieprzedstawienie zaświadczenia z ZUS dotyczącego wysokości emerytury w wymaganym okresie oraz współodpowiedzialność za zadłużenie czynszowe powstałe w lokalu przy ul. K.

Zdaniem jednak Sądu pierwszej instancji organ błędnie przyjął, że skarżąca nie podała aktualnego miejsca zamieszkania oraz że nie przedstawiła organowi warunków mieszkaniowych w poprzednich miejscach zamieszkania, co skutkowało odmową zakwalifikowania wniosku w myśl § 22 ust. 5 uchwały. Skarżąca jako osoba bezdomna przebywa w różnych miejscach m. in. na klatkach schodowych oraz w piwnicach różnorakich budynków. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy uznawał skarżącą za osobę bezdomną oraz przyznawał jej z tego powodu różnego typu pomoc. Z wydruku z Systemu Ewidencji Ludności wynika, że skarżąca aktualnie nie jest zameldowana na pobyt stały w żadnym miejscu.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji to, że skarżąca stara się uniknąć bezdomności, czy też "pomieszkiwania u znajomych" i próbuje samodzielnie znaleźć jakiekolwiek lokum, aby w ten sposób – choćby na krótki okres – zabezpieczyć swe potrzeby mieszkaniowe, nie oznacza, że ma faktycznie "miejsce zamieszkania", z którego - jak wskazał organ - "ubiega się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy". W świetle definicji "osoby bezdomnej" z art. 6 pkt 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.) podanie aktualnego adresu zamieszkania przez skarżącą jest w tej sytuacji niemożliwe, bowiem skarżąca nie posiada stałego miejsca pobytu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zasadnie organ stwierdził, iż skarżąca jako osoba zamieszkująca wraz z najemcą w lokalu nr [...] przy ul. K. stała się odpowiedzialna za powstałe w tym czasie zadłużenie czynszowe w wysokości 82.330,57 zł, albowiem Sąd Okręgowy w Warszawie II Wydział Cywilny 4 listopada 2016 r. oddalił powództwo skarżącej o ustalenie, iż nie jest dłużnikiem m. st. Warszawy z tytułu zaległego czynszu najmu oraz innych opłat związanych z korzystaniem przez skarżącą z ww. lokalu. W świetle tych okoliczności nie budzi wątpliwości, że skarżąca mieszkała w przedmiotowym lokalu oraz jest współodpowiedzialna za powstałe zadłużenie czynszowe. Jednakże Zarząd Dzielnicy nie uwzględnił, że niewywiązywanie się przez skarżącą z obowiązków najemcy (zaległości czynszowych i opłat) miało miejsce 8 lat przed złożeniem ostatniego wniosku o najem lokalu socjalnego. Jak wynika bowiem z uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 8 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 165/17 nakaz zapłaty wraz z klauzulą wykonalności z 19 lipca 2009 r. Sąd Rejonowy dla Warszawy – [...] Wydział II Cywilny wydał wobec skarżącej 25 marca 2009 r. Nadto wobec skarżącej został wydany wyrok eksmisyjny z ww. lokalu 11 grudnia 2009 r. Organ nie wziął pod uwagę znacznej cezury czasowej pomiędzy uchybieniem przez skarżącą obowiązkom najemcy a jej sytuacją w czasie rozpatrywania wniosku. Tymczasem już w samej uchwale z 9 lipca 2009 r. prawodawca wprowadził ograniczenia czasowe w ocenie sytuacji mieszkaniowej wnioskodawcy, albowiem w § 22 ust. 2 pkt 4 "nakazał badać rozporządzenie, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku, a także fakt dokonania przez te osoby zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu". Z tego też powodu zdaniem Sądu pierwszej instancji trudno zaakceptować pogląd, że racjonalny prawodawca wprowadził ograniczenia czasowe do badania sposobu rozporządzania przez wnioskodawcę prawem do lokalu, a nie wprowadził tego ograniczenia do innych aspektów oceny korzystania z lokalu mieszkalnego, w tym dotyczących realizacji obowiązków najemcy. Przyjęcie przeciwnego twierdzenia, jak to ma miejsce w przypadku skarżącej, prowadziłoby do pozbawienia wnioskodawcy na wiele lat prawa do lokalu socjalnego. Wyeliminowanie osób, które nie realizowały obowiązków najemcy w "odległej przeszłości" z grona obywateli, którym przysługuje pomoc mieszkaniowa, powodowałoby skazywanie ich na bezdomność, co pozostaje w sprzeczności z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie stanowi też podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej okoliczność, że skarżąca nie dostarczyła zaświadczenia z ZUS o wysokości uzyskiwanego świadczenia emerytalnego w sytuacji, gdy organ uzyskał z Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m. st. Warszawy wyczerpującą informację o sytuacji dochodowej i majątkowej skarżącej. Podstawę do odmowy uwzględnienia wniosku może stanowić odmowa złożenia dokumentów uniemożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w § 22 ust. 2. Tymczasem w badanym przypadku takową analizę można było przeprowadzić na podstawie informacji uzyskanych z OPS.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Zarząd Dzielnicy nie wykazał ziszczenia przesłanek z § 22 ust. 5 powołanej uchwały. Organ poddaje w wątpliwość twierdzenia skarżącej o zamieszkiwaniu w miejscach przez nią wskazanych, jednakże przekonywujących dowodów podważających oświadczenia skarżącej w kwestii jej sytuacji mieszkaniowej organ nie przedstawił. Tym samym zdaniem Sądu zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a także z naruszeniem zasad dobrej praktyki administracyjnej. Organ, podejmując rozstrzygnięcie o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całości materiału dowodowego. Organ błędnie przyjął, iż w ustalonym stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki do fakultatywnej odmowy uwzględnienia wniosku na podstawie § 22 ust. 5 w zw. z § 22 ust. 1 i 2 pkt 1 powołanej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł, jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.

a) art. 1 § § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 22 ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 5 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy (uchwała lokalowa) poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegające na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, iż organ błędnie ocenił przesłankę bezdomności skarżącej podczas, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżąca nie wykazała, aby była faktycznie osobą bezdomną, a w związku z tym powinna wskazać rzeczywiste miejsca zamieszkania lub choćby pobytu celem umożliwienia organowi zbadanie jej warunków mieszkaniowych oraz dokonaniu błędnej oceny, iż organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całości materiału dowodowego, w tym nie oparł się na zgromadzonych w sprawie dowodach, w sytuacji, gdy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy dokonał ustaleń w sprawie oraz oparł się na zebranym materiale sprawy, z którego wynikało, iż nie zostały pozytywnie zweryfikowane miejsca pobytu skarżącej, podała nieprawdziwe oświadczenie (odnośnie sytuacji dochodowej), zaś uzyskana z OSP informacja nie dotyczy wymaganego okresu pobierania emerytury oraz negatywnie oceniono korzystanie z poprzedniego miejsca zamieszkania (z uwagi na zadłużenie czynszowe), a nadto pominięcie, iż organ dokonuje kwalifikacji na listę osób oczekujących na najem lokalu na podstawie dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę, na którym ciąży dowód wykazania okoliczności uzasadniających przyznanie lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego, nie zaś na podstawie jego twierdzeń i organ nie ma obowiązku zbierać dowodów za wnioskodawcę;

b) art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 8 listopada 2018 r. nr [...] w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona;

II. prawa materialnego, tj.:

a) § 4 pkt 1 w zw. z § 12 i § 22 ust. 2 pkt 1 i pkt 5 lit. a i b uchwały lokalowej poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż skoro skarżąca jest osobą bezdomną, to nie było podstaw do oceniania jej warunków mieszkaniowych, w sytuacji gdy wynikający z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. a i b uchwały lokalowej nakaz poddania wnikliwej analizie podanych we wniosku okoliczności dotyczy wszystkich osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § 4, co wprost wynika z treści § 22 ust. 2 pkt 5 uchwały lokalowej, a nie tylko osób zamieszkujących w trudnych warunkach lokalowych;

b) § 22 ust. 5 w zw. z § 22 ust. 2 pkt 1 i pkt 5 lit. a w zw, z 22 ust 2 pkt 4 uchwały lokalowej poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż obowiązuje ograniczenie czasowe w ocenie sposobu korzystania przez wnioskodawczynię z poprzednich miejsc zamieszkania i jej sytuacji mieszkaniowej, w tym realizację obowiązków najemcy, w poprzednich miejscach zamieszkania, a cezurą tą, na zasadzie analogii do § 22 ust. 2 pkt 4 uchwały lokalowej, jest okres 5 lat wstecz, w sytuacji gdy dla wykładni takiej nie ma uzasadnienia w świetle jednoznacznego brzmienia § 22 ust. 2 pkt 1, a także w świetle wyroku NSA z dnia 24 lipca 2018 r. I OSK 358/18;

c) § 22 ust. 5 uchwały lokalowej poprzez błędną wykładnię, iż odmowa złożenia przez wnioskodawcę dokumentu nie może być podstawą niezakwalifikowania wnioskodawcy na listę osób oczekujących na najem lokalu, jeśli dokument ten organ może pozyskać w inny sposób, w sytuacji, gdy dla takiej wykładni nie ma uzasadnionych podstaw,

a także poprzez niewłaściwe zastosowanie § 22 ust. 5 uchwały lokalowej w realiach niniejszej sprawy, w której skarżąca dołączyła do wniosku nieprawdziwe oświadczenie, że jej jedynym dochodem jest zasiłek z OSP (pomijając informację o pobieranej emeryturze) oraz nie złożyła zażądanego zaświadczenia z ZUS (o wysokości emerytury), co winno prowadzić do odmowy zakwalifikowania na listę osób oczekujących na najem lokalu stosownie do ww. przepisu uchwały lokalowej.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca, wnosząc o jej oddalenie w całości i przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym w ramach pomocy prawnej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, które to koszty nie zostały opłacone ani w całości, ani w części.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 27 stycznia 2023 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. O skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, składzie orzekającym i terminie posiedzenia niejawnego poinformowano pełnomocników stron wraz z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, podstawę odmowy zakwalifikowania skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego stanowiły trzy okoliczności. Pierwsza, dotyczyła niepodania przez skarżącą aktualnego miejsca zamieszkania, druga – nieprzedstawienia przez nią zaświadczenia z ZUS odnośnie wysokości emerytury w wymaganym okresie oraz trzecia – współodpowiedzialności za zadłużenie czynszowe powstałe w lokalu przy ul. K.

Odnosząc się do pierwszej z nich, zauważyć należy, że skarżąca została uznana przez Sąd pierwszej instancji za osobę bezdomną zgodnie z jej twierdzeniami, że przebywa w różnych miejscach m. in. na klatkach schodowych oraz w piwnicach. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wyjaśnienia te potwierdził Ośrodek Pomocy Społecznej oraz informacja z Systemu Ewidencji Ludności, zgodnie z którą skarżąca aktualnie nie jest zameldowana na pobyt stały. Sąd ten wskazał również na zapadły uprzednio w stosunku do skarżącej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 358/18, dotyczący wcześniejszej uchwały o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu jej na liście osób oczekujących na najem lokalu, w którym uznano skarżącą za osobę bezdomną. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazuje, że ten stan sprawy uległ zmianie. Skarżąca dalej utrzymuje, że nie ma miejsca zamieszkania i nie ma miejsca, w którym stale przebywa. Ze złożonych wyjaśnień wynika, że jedynie nocuje, a więc nie mieszka, w piwnicy budynku przy ul. K. oraz przebywa na klatce schodowej w budynku przy ul. G. Nie sposób jednak uznać – jak chce tego organ – aby pomieszczenia te stanowiły jej miejsca zamieszkania, a więc aby podlegały one ocenie jako jej warunki mieszkaniowe (§ 4 pkt 1 uchwały z 9 lipca 2009 r. [uchwały lokalowej]) lub mogły podlegać ocenie w kontekście § 22 uchwały. Również uzyskane przez organ wyjaśnienia zarządcy budynku przy ul. K. oraz "lokatorki z lokalu nr [...]" z budynku przy ul. G. w żaden sposób nie podważają wyjaśnień skarżącej o czasowym przebywaniu skarżącej (nocowaniu) w piwnicy budynku czy klatce schodowej, a z pewnością nie potwierdzają, że pomieszczenia te stanowiły miejsce jej stałego pobytu. Jako niezrozumiałe należy ocenić natomiast stwierdzenie organu zawarte w skardze kasacyjnej, że "skarżąca nie przedłożyła żadnego dokumentu, który poświadczałby fakt jej bezdomności", bez wyjaśnienia jaki rodzaj dokumentu poświadcza czyjąś bezdomność. Z tego też względu podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, że brak podania przez skarżącą miejsca zamieszkania z przyczyn obiektywnych nie mogło stanowić podstawy do odmowy zakwalifikowania i wpisania jej na listę osób oczekujących na najem lokalu mieszalnego z zasobu mieszkalnego miasta.

Odnosząc się do drugiej okoliczności, tj. nieprzedstawienia przez skarżącą zaświadczenia z ZUS odnośnie wysokości emerytury w wymaganym okresie, za błędne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wyczerpującą informację odnośnie sytuacji dochodowej i majątkowej skarżącej organ mógł uzyskać od Ośrodka Pomocy Społecznej. Po pierwsze, z pisma Ośrodka Pomocy Społecznej z 20 kwietnia 2018 r. nie wynika, czy wysokość dochodu skarżącej została ustalona na podstawie stosownych dokumentów, czy na podstawie informacji deklarowanych przez skarżącą. Po drugie, nie można przyjąć, że osoba wnioskująca o przyznanie lokalu z mieszkaniowego zasobu jest zwolniona ze współdziałania z organem w celu dokładnego określenia jej sytuacji osobistej i majątkowej, jeżeli nie towarzyszą temu uzasadnione przyczyny jak przykładowo niepełnosprawność czy nieporadność życiowa, które wskazywałyby na obiektywną niemożność załatwienia swoich spraw. Po trzecie, nie została wyjaśniona kwestia aktualności obowiązku alimentacyjnego ukształtowanego na podstawie zawartych w 2010 r. ugód sądowych, następnie podwyższanego w 2013 r. i 2015 r., szczególnie uwzględniając argumentację skarżącej o "konieczności dalszego alimentowania dzieci ich nauką oraz złym stanem zdrowia", wiek osób objętych świadczeniem alimentacyjnym oraz porównanie ich z wysokością uzyskiwanych przez skarżącą dochodów. Po czwarte, w konsekwencji powyższego, poza zakresem oceny Sądu pierwszej instancji, jak słusznie podnosi się w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, pozostała możliwość zastosowania normy sankcyjnej z § 22 ust. 5 uchwały z 9 lipca 2009 r. Z przepisu tego wynika, że m. in. odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów dotyczących stanu majątkowego, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy dotyczącej warunków mieszkaniowych i posiadanych lokali (§ 22 ust. 2) mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku (§ 22 ust. 5 ww. uchwały). Z tego też powodu za zasadny należało uznać zarzut naruszenia § 22 ust. 5 uchwały z 9 lipca 2009 r., aczkolwiek nie można podzielić twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, że skarżąca podając, że jej jedynym dochodem jest zasiłek z OPS i pomijając otrzymywaną emeryturę z ZUS, złożyła nieprawdziwe oświadczenie o swoim stanie majątkowym. W aktach sprawy znajdują się bowiem stosowne wyjaśnienia, w świetle których skarżąca nie zaliczała jako dochodu ww. emerytury, wskazując, że pokrywa ona w całości wskazywany obowiązek alimentacyjny względem dzieci.

Odnosząc się z kolei do trzeciej okoliczności – odmowy zakwalifikowania skarżącej i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszalnego, a dotyczących współodpowiedzialności za zadłużenie czynszowe powstałe w lokalu przy ul. K. za błędne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w świetle § 22 ust. 2 pkt 4 uchwały z 9 lipca 2009 r. znaczenie ma istnienie cezury czasowej pomiędzy uchybieniem przez skarżącą obowiązkom najemcy a jej sytuacją na dzień rozpoznania wniosku. Przepis § 22 ust. 2 pkt 4 uchwały dotyczy okresu, jaki upłynął od rozporządzenia tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego, budynku mieszkalnego lub jego części przez wnioskodawcę lub osobę zamieszkiwania. Nie ma jednak podstaw, aby rozszerzać jego zastosowanie na inne elementy stanu majątkowego wnioskodawcy tym bardziej, że nie zostało wykazane, aby ciążące na skarżącej zobowiązanie (dług) uległo przedawnieniu, a więc nie obciążało już majątku w tym znaczeniu, że nie podlega on dalszej egzekucji. To zaś ustalenie ma z kolei znaczenie z punktu widzenia oceny warunków § 22 ust. 2 pkt 1 uchwały z 9 lipca 2009 r. Z tego też punktu widzenia zasadnym okazał się być zarzut naruszenia § 22 ust. 5 w związku z ust. 2 pkt 1 i 5 lit. a oraz ust. 2 pkt 4 uchwały z 9 lipca 2009 r. (zarzut II.b).

Z przyczyn powyżej wskazanych częściowo zasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z § 22 ust. 1, 2 i 5 (zarzut I.a.) i § 22 ust. 5 uchwały (zarzut II.c) w zakresie przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji oceny sytuacji majątkowej skarżącej.

W konsekwencji powyższej stwierdzonej wadliwości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej uchwały zasadnym okazał się być zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. Przyczyny bowiem dla których Sąd pierwszej instancji orzekł o konieczności stwierdzenia jej nieważności okazały się być częściowo nieprawidłowe. To z kolei czyniło koniecznym przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji z uwzględnieniem argumentacji przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

Jako niezasadny należało natomiast ocenić zarzut naruszenia § 4 pkt 1 w związku z § 12 i § 22 ust. 2 pkt 1 i 5 lit. a i b (zarzut II.a), bowiem Sąd pierwszej instancji nie kontrolował zaskarżonej uchwały pod kątem spełniania warunków mieszkaniowych wszystkich osób ubiegających się o najem, co znajdowało swoje uzasadnienie w tym, że skarżąca była jedynym wnioskodawcą, zaś sam organ nie wskazywał takiej okoliczności, jako uzasadniającej podjęcie uchwały negatywnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.