Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2011/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 2; art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15; art. 2 ust. 1;
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 12 ust. 1, 2 i 4; art. 1; art. 2; art. 14; art. 15;
journal: Dz.U. 2002 nr 147 poz 1231
law: Obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
article: art. 1; art. 8 ust. 1;
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: Prokurator) - działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 1994 r., Nr 19, poz. 70 ze zm.) w zw. art. 8 § 1 w zw. z art. 13 § 1 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 w zw. z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę podjętą przez Radę Miasta [...] z [...] stycznia 2003 r., NR [...] zmienioną uchwałami z [...] sierpnia 2006 r., z [...] maja 2007 r., z [...] sierpnia 2008 r. oraz z [...] kwietnia 2011 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta S.

Stan sprawy przedstawia się następująco;

Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta [...] (dalej Rada) ustaliła zasady usytuowania na terenie miasta S. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jako podstawę uchwały wskazano art. 12 ust. 2-4 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r., nr 147 poz. 1231 ze zm.), dalej ustawa o wychowaniu w trzeźwości.

W ostatecznym brzmieniu uchwała z [...] stycznia 2003 r. stanowi, że ;

- w § 1 ust. 1 ustala, że obiektami chronionymi są: przedszkola; szkoły podstawowe; gimnazja; szkoły ponadgimnazjalne (z wyjątkiem szkół policealnych, dla dorosłych oraz wyższych); placówki opiekuńczo-wychowawcze; kościoły z przynależnymi im terenami; kaplice; cmentarze; place zabaw rozumiane jako zorganizowane ogólnodostępne miejsca zabawy i rekreacji dzieci i młodzieży wyposażone w co najmniej dwa urządzenia, tj.: huśtawki, piaskownice, drabinki, ramki i kosze do gry w piłkę;

- w § 1 ust. 2 postanowiono, że miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może być usytuowane w odległości mniejszej niż 100 m od obiektów chronionych, z zastrzeżeniem ust. 3 stanowiącym, że miejsce podawania napojów alkoholowych nie może być usytuowane w odległości mniejszej niż 30 m od placów zabaw.

- w § 1 ust. 4 ustalono, że odległość, o której mowa w ust. 2 mierzona jest utwardzoną drogą dojścia, z której mogą korzystać lub korzystają piesi nie naruszając przepisów powszechnie obowiązujących, od drzwi wejściowych/wyjściowych punktu podawania lub sprzedaży napojów alkoholowych do najbliższego punktu granicy obiektu chronionego. Jeżeli drzwi wejściowe/wyjściowe do obiektu chronionego lub punktu sprzedaży napojów alkoholowych znajdują się wewnątrz budynku, odległość ta mierzona jest od/do najbliższych ogólnodostępnych drzwi wejściowych/wyjściowych budynku wiodących do punktu lub obiektu chronionego.

- w § 1 ust. 5 wskazano, że odległość, o której mowa w ust. 3 mierzona jest od wejścia/wyjścia z miejsca podawania napojów alkoholowych w linii prostej z zachowaniem kontaktu wzrokowego do najbliższego punktu ogrodzenia placu lub urządzenia na nieogrodzonym placu zabaw.

- w § 1 ust. 6 stwierdzono, że ograniczenie wskazane w ust. 2 nie dotyczy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży gdy, usytuowane są w odległości nie mniejszej niż 25 m od przedszkola lub placówki opiekuńczo-wychowawczej (pkt 1) i sprzedaż alkoholu odbywa się nie wcześniej niż po upływie godziny od zakończenia ostatnich zajęć w przedszkolu lub placówce opiekuńczo-wychowawczej (pkt 2). Przy czym czas zakończenia ostatnich zajęć ma być ustalany z dyrektorem przedszkola lub placówki opiekuńczo-wychowawczej.

- w § 1 ust. 7 ustalono, że ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy usytuowanie miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych z przeznaczeniem do spożycia w miejscu sprzedaży nie spełnia warunków wskazanych w ust. 2 i 3 w stosunku do innych niż przedszkola i placówki opiekuńczo-wychowawczej obiektów chronionych wymienionych w ust. 1 tej uchwały.

- w § 2 zaskarżonej uchwały Rada postanowiła, że wyznaczone miejsca, w których za zezwoleniem może być dokonywana sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych zawierających więcej niż 4,5% alkoholu na imprezach na otwartym powietrzu określone zostały w załącznikach nr 1 i 2 do tej uchwały.

Prokurator Rejonowy w [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił naruszenie Preambuły i art. 12 ust. 2 oraz art. 96 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości polegające na:

1. sprzecznym z założeniami ustawy przyjęciu niejasnego, nieprecyzyjnego oraz skutkującego całkowitą dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych;

2. przyjęciu odstępstwa od zasady mierzenia odległości pomiędzy miejscem sprzedaży napojów alkoholowych do wymienionego w uchwale obiektu chronionego uzależnionego od informacji udzielonej od dyrektora przedszkola dotyczącej czasu zakończenia ostatnich zajęć w przedszkolu;

3. przyjęciu, że odległość od miejsca podawania napojów alkoholowych mierzona do placu zabaw mierzona jest "z zachowaniem kontaktu wzrokowego", które to określenie nie jest wystarczająco precyzyjne i może stanowić źródło rozbieżności interpretacyjnych;

4. ustaleniu, że mierzenie odległości pomiędzy miejscem sprzedaży alkoholu a obiektami chronionymi w przypadku niemożności dokonania pomiaru w linii prostej z uwagi na trwałe przeszkody mierzona powinna być od drzwi wejściowych punktu sprzedaży najbliższą drogą do najbliższego rogu ogrodzenia posesji obiektu chronionego, a jeżeli teren nie jest ogrodzony do drzwi wejściowych obiektu chronionego, odległość 50 m pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a miejscem chronionym mierzona jest od wyjścia z lokalu, którego wniosek dotyczy po najbliższej drodze bitej do wejścia na teren nieruchomości placówek, o których mowa w pkt. 1 uchwały.

Mając na uwadze ww. naruszenia Prokurator - na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.- dalej jako u.s.g.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz uchwał ją zmieniających tj. z 31 sierpnia 2006 r., z 25 maja 2007 r., z 29 sierpnia 2008 r. i z 29 kwietnia 2011 r. w całości jako wydanych z istotnym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że w § 1 skarżonej uchwały Rada wskazując minimalną odległość punktu sprzedaży i podawania alkoholu od obiektu chronionego i sposób mierzenia odległości uczyniła to nieprecyzyjnie, gdyż odwołała się do pojęć nieznanych ustawie, co powoduje, że mogą one zostać zinterpretowane jednoznacznie, w drodze wykładni językowej czy systemowej.

Prokurator wskazał, że w wyroku z 10 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 497/11 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, że przy podejmowaniu uchwał w przedmiocie lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych Rada powinna mieć na uwadze skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma następować pomiar odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a miejscem chronionym. Nieprecyzyjne określenie samej zasady (samego sposobu) wyznaczania odległości determinuje tym samym względność wyniku pomiaru kontrolującego, i to czy punkt sprzedaży nie jest położony sprzecznie z zasadami usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych.

Ponadto Prokurator podniósł, że z brzmienia art. 12 ust 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wynika, że kompetencje rady ograniczone zostały tylko do ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, w więc ich rozmieszczenia w terenie. Przepis ten nie przyznaje natomiast radzie kompetencji do doprecyzowania lub zmiany określonych w ustawie warunków od np. informacji dyrektora obiektu chronionego, jak również na zezwala jej na określanie warunków sprzedaży alkoholu na wolnym powietrzu, co uczyniła w § 2 skarżonej uchwały.

Reasumując, Prokurator stwierdził, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki i musi respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rządu. Rada nie może raz jeszcze regulować materii obowiązujących w ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowanie, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takie regulacje. Zatem powtórzenie w treści zaskarżonej uchwały szeregu regulacji ustawowych stanowi naruszenie przepisu § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908). Powyższe uchybienia stanowi więc istotne naruszenia prawa, które - zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. obliguje sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub części albo do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie wskazując, że treść zaskarżonej uchwały nigdy nie nasuwała w praktyce wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto Rada zarzuciła, że zaskarżona uchwała nie zawiera treści, o której mowa w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. - nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta S.

Należy zauważyć, że w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na terenie poszczególnych jednostek podziału terytorialnego państwa. Upoważnienie do wydania takich przepisów musi wynikać wyraźnie z odrębnych ustaw, a jego realizacja nie może przekroczyć zakresu określonego w normie upoważniającej. Rozwinięciem tej zasady jest art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. stanowi, że podejmowanie uchwał sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Z kolei przepisy art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości upoważniają radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży (ust. 1), a także zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2).

Z uwagi na charakter zarzutów skierowanych przeciwko zaskarżonej uchwale wskazać należy, że wprawdzie obowiązujące przepisy nie określają kryteriów, jakimi rada powinna kierować się przy ustalaniu zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jednak w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających ww. zasady jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Cele te należy odczytywać z już samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, z Preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1 i 2 powołanej ustawy.

Wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2937/94, stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z dnia 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 2792/95, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.

W przepisie § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały postanowiono, że "miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może być usytuowane w odległości mniejszej niż 100 m od obiektów chronionych, z zastrzeżeniem ust. 3 stanowiącym, że miejsce podawania napojów alkoholowych nie może być usytuowane w odległości mniejszej niż 30 m od placów zabaw". Analizując zatem tę regulację w kontekście przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w ocenie Sądu, zasadny jest zarzut skargi co do braku dostatecznej jasności, precyzji i jednoznaczności użytego w § 1 ust. 2 uchwały określenia "w odległości mniejszej niż 100 m od obiektów chronionych (...)". W uchwale nie wskazano bowiem jasnego sposobu pomiaru wskazanej odległości. W tym zakresie wątpliwości mogą powstać w związku z brzemieniem przepisu § 1 ust. 4 uchwały wprowadzającym sposób mierzenia tej odległości, a mianowicie, co to jest "utwardzona droga dojścia". Ma racje Prokurator wskazując, że sformułowanie to jest nieprecyzyjne, bowiem - jak słusznie podniesiono w skardze, może przyczynić się ono do dokonywania różnych interpretacji tego sformułowania przez organy stosujące to prawo miejscowe (wyrok NSA z 20 maja 2012 r. ,sygn. akt II GSK 497/11, Lex nr 1244712).

Jak przyjmuje się w orzecznictwie na terenach gmin istnieją obszary, w granicach których część (a nawet większość) dróg, choć publicznie dostępnych, nie posiada statusu drogi publicznej w znaczeniu ustalonym w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( dalej u.d.p.), lecz drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Zatem nie ma przeszkód, by uchwała zawierała dostatecznie jasne określenie, że w przypadku, w którym na danym obszarze brak jest dróg publicznych, owa odległość winna być mierzona wzdłuż osi drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 u.d.p.), bądź wzdłuż osi "ciągu komunikacyjnego" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 858/10, baza orzeczeń NSA). W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przekonująco wyjaśnił, że pod tym pojęciem należy rozumieć dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu, do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa. Niewątpliwie uchwała może określać także metodę mierzenia odległości między obiektami chronionymi, a miejscami podawania i miejscami sprzedaży napojów alkoholowych - co do zasady (np. mierzonej wzdłuż osi dróg publicznych, bądź krawędzi jezdni dróg publicznych, łączących te miejsca), oraz przewidzieć - w dalszej kolejności – inny, weryfikowalny sposób mierzenia tej odległości, jeśli między tymi miejscami nie ma dróg publicznych. Koresponduje to z wykonywaniem przez gminę zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, na co wskazuje przepis art. 2 ust. 1 u.s.g. W świetle art. 2 ust. 1 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne. W myśl zaś ust. 2 powołanego wyżej artykułu ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii, co te drogi. Przyjęcie dróg publicznych za podstawę dla ustalenia pomiarów odległości między punktem sprzedaży, bądź podawania napojów alkoholowych, a odpowiednim obiektem o szczególnym znaczeniu, zlokalizowanych w obrębie tych dróg, jest spójne z przepisami ustawy o drogach publicznych, a nadto usuwa wątpliwości, jakie mogą w praktyce wyniknąć w omawianym zakresie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 917/10).

W doktrynie podkreśla się, że przy podejmowaniu uchwał w oparciu o art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości rady gminy powinny mieć na uwadze skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma następować pomiar odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży napojów alkoholowych. Nieprecyzyjne określenie samej zasady (samego sposobu) wyznaczania odległości determinuje tym samym względność otrzymywanych wyników pomiarów kontrolujących, czy punkt sprzedaży nie jest położony sprzecznie z zasadami usytuowania punktów sprzedaży tych napojów (I. Skrzydło-Niżnik "Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz", Zakamycze 2002, kom. do art. 12).

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2012 r. (sygn. akt II GSK 497/11), niejednoznaczne określenie odległości między miejscami sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych nie dąży do realizacji celów określonych w art. 1 i 2 ustawy i może służyć omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem.

Przypomnieć należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującym na terenie gminy i musi być tak skonstruowana, by odczytanie jej norm nie nastręczało problemów, nie budziło wątpliwości i nie prowadziło do różnych wyników. Uchwała nie może powodować niepewności co do tego, gdzie mogą być usytuowane miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Należy pamiętać, że w oparciu o tę właśnie uchwałę wydawane są decyzje zezwalające na sprzedaż napojów alkoholowych w konkretnie określonym miejscu (art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Możliwość różnej, a tym samym dowolnej interpretacji postanowień uchwały uznana być musi za naruszenie zarówno art. 12 ust. 2, jak i art. 1 i 2 ustawy. Takie określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie realizuje bowiem celów ustawy, o których była mowa na wstępie.

Ponadto Sąd zwraca uwagę, że określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przez określenie ich odległości od miejsc zasługujących w ocenie rady na ochronę powinno być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Celem określenia powyższych zasad jest rzeczywista, a nie tylko iluzoryczna realizacja postulatu ograniczania dostępności alkoholu w tych miejscach, w których dostępność ta stwarza określone zagrożenia. W zaskarżonej uchwale nie powołano się na ustalenia gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, nie wiadomo więc, czy i jakie cele przyświecały radzie przy określaniu minimalnej odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Okoliczności te zaskarżona uchwała pomija, co może powodować wątpliwości przy jej stosowaniu. W praktyce może też prowadzić do sytuacji obchodzenia celów określonych w art. 1 i 2 ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stanowienie przez radę gminy norm prawnych niezgodnie z zasadami redagowania tekstów prawnych i w taki sposób, że brak precyzji i niejednoznaczność norm stwarzają zagrożenie prawidłowej realizacji celów określonych w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, stanowi naruszenie prawa.

Idąc dalej tym tokiem rozumowania za trafne należy także uznać stanowisko Prokuratora odnośnie nieprecyzyjności określenia w § 1 ust. 5 uchwały, że odległość od miejsca podawania napojów alkoholowych mierzona do placu zabaw mierzona jest "z zachowaniem kontaktu wzrokowego", które to określenie nie jest wystarczająco precyzyjne i może stanowić źródło rozbieżności interpretacyjnych.

Słuszne wątpliwości powstają także przy interpretacji § 1 ust. 6 uchwały gdzie odwołano się do informacji udzielanej przez dyrektora przedszkola lub placówki opiekuńczo-wychowawczej dotyczącej czasu zakończenia ostatnich zajęć. Taki warunek wykracza poza ramy delegacji ustawowej z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tak np. przyjęto; w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 307/08, wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 455/09, wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt II SA/Go 550/10. Należy zauważyć, że w przepisie tym ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych, przez co należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego. Ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu rada gminy/miasta nie może uzależniać takiej lokalizacji od zgody określonego podmiotu czy grupy podmiotów, ponieważ tego typu ograniczenia nie przewiduje przepis zawierający upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały, tj. art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Ograniczeń takich nie zawierają także art. 14 i 15 tej ustawy, ustanawiające zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (por. wyrok NSA z 5 lipca 2007 r. sygn. akt II GSK 81/07, Lex nr 361571).

Sąd stwierdza, że również regulacja zawarta w § 2 zaskarżonej uchwały, wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tego rodzaju naruszenie ma charakter istotny, niedopuszczalne jest bowiem dokonywanie rozszerzającej wykładni normy kompetencyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99). Wyznaczenie w § 2 uchwały miejsc do sprzedaży, podawania i spożywania napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu na imprezach odbywających się na otwartym powietrzu - (w załącznikach nr 1 i 2 do uchwały) było nieuprawnione. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości zabrania się spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Możliwe zatem jest wyznaczenie punktów sprzedaży i podawania alkoholu np. w parkach, na rynku miejskim itd., ale w uchwała powinna wyraźnie zaznaczać, że chodzi o miejsca przeznaczone do ich spożycia na miejscu, bez możliwości sprzedaży do spożycia poza miejscem zakupu (por. wyrok WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 733/11, Lex nr 1154897).

Jak wykazano wyżej § 1 i § 2 uchwały naruszają przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości, tj. jej Preambułę, art. 1, 2 oraz 12 ust. 2 tej ustawy.

Wprawdzie w skardze nie kwestionuje się wszystkich bez wyjątku postanowień uchwały, a także nieprecyzyjne przytacza się jej brzmienie w pkt 4 petitum skargi, jednak nie przesądza to o określeniu wiążących sąd granic zaskarżenia. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd stwierdził więc nieważność całej uchwały uznając, że dostrzeżone naruszenia dotyczą jej istotnej części a ponadto bez pozostałych postanowień § 3, § 4 i § 5.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.