Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 131/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2004-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Zmiana decyzji adminsitracyjnej o odmowie uznania schorzenia za chorobe zawodową, jako decyzji o charakterze związanym, nie jest dopuszczalna w trybie art. 154 kpa jeżeli orzeczenie lekarskie upoważnionej jednostki słuzby zdrowia nie uznaje schorzenia za chorbę zawodową.

TEZY

Zmiana decyzji adminsitracyjnej o odmowie uznania schorzenia za chorobe zawodową, jako decyzji o charakterze związanym, nie jest dopuszczalna w trybie art. 154 kpa jeżeli orzeczenie lekarskie upoważnionej jednostki słuzby zdrowia nie uznaje schorzenia za chorbę zawodową.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Stanisław Prutis (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi J. Dz. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej - oddala skargę.-


UZASADNIENIE

Pani J. Dz. ubiegała się o stwierdzenie choroby zawodowej układu oddechowego, będącej następstwem pracy w latach 1985-2002 w indywidualnym gospodarstwie rolnym.

Przychodnia Chorób Zawodowych P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B., w dniu [...] czerwca 2002 r. w oparciu m.in. o wyniki badań konsultacyjnych przeprowadzonych w Klinice Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł., wydała orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania występujących u p. Dz. schorzeń za chorobę zawodową.

W oparciu o powyższe oraz o wyniki dochodzenia epidemiologicznego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. stwierdził brak podstaw do uznania choroby zawodowej.

Na skutek odwołania strony, wymieniona decyzja została uchylona przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] organ I instancji ponownie stwierdził brak podstaw do uznania choroby zawodowej. Wymieniona decyzja została utrzymana w mocy przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Natomiast wyrokiem z dnia [...] maja 2003 r. sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w B. oddalił skargę p. Dz. na decyzję organu II instancji.

W dniu 29 lipca 2003 r. – pani J. Dz. wystąpiła z kolejnym wnioskiem o stwierdzenie tej samej, co uprzednio, choroby zawodowej. Strona dołączyła do wniosku nową dokumentację medyczną.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł., działając na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku pani J. Dz. z dnia 29 lipca 2003 r., postanowił odmówić zmiany lub uchylenia swojej decyzji z dnia [...] października 2002 r. nr [...] o braku podstaw do uznania występujących u p. J. Dz. schorzeń za chorobę zawodową.

W obszernym uzasadnieniu organ I instancji przedstawił następującą argumentację swojego stanowiska:

Organ uznał, iż wniosek strony z 29 lipca 2003 r. należy potraktować jako wniosek o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji na postawie art. 154 k.p.a. W konsekwencji organ, na wstępie, rozważył zakres i przedmiot postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym. Z wykładni gramatycznej przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1. decyzja ostateczna nie kreuje prawa nabytego dla strony,

2. za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przy uwzględnieniu reguły interpretacyjnej zawartej w przepisie art. 16 § 1 k.p.a., zdanie drugie, uprawniony jest pogląd, że przedmiotem postępowania określonego w art. 154 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Oznacza to, że przepis ten nie może być podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, gdyż nie tworzy dla strony prawa do kolejnej instancji: Na podstawie art. 154 k.p.a. mogą być zmienione lub uchylone decyzje wyłącznie, jeżeli ich wzruszenie podyktowane jest względami interesu społecznego lub słusznym interesem stron. Powyższe stanowisko było prezentowane w licznych orzeczeniach sądu.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w/w decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. o braku podstaw do uznania występujących u pani J. Dz. schorzeń za chorobę zawodową jest ostateczna.

W przypadku, gdy poprzednie rozstrzygnięcie administracyjne było dla strony niekorzystne, jego zmiana lub uchylenie może nastąpić w trybie art. 154 k.p.a. (decyzja nie kreuje praw nabytych dla strony).

Zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) podstawę do wydania decyzji stanowi w szczególności orzeczenie lekarskie, wydane przez uprawnione jednostki organizacyjne oraz ocena narażenia zawodowego (§ 8 ust. 1, § 6 ust. 1).Oznacza to, że organy administracyjne nie mogą w sposób dowolny orzekać, a postępowanie w tych sprawach przewiduje specjalny tryb.

Z tych względów pismem z dnia 21 sierpnia 2001 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. zwrócił się do P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Przychodni Chorób Zawodowych w B., jako jednostki uprawnionej do rozpoznawania chorób zawodowych, o wydanie opinii w przedmiocie choroby zawodowej p. J. Dz.

W odpowiedzi, Przychodnia Chorób Zawodowych w B. poinformowała, że schorzenia związane z ekspozycją zawodową na alergeny środowiska pracy rolnika, o których mowa w przekazanej dokumentacji były przedmiotem rozpatrywania w aspekcie choroby zawodowej w Przychodni Chorób Zawodowych PWOMP w B. oraz Klinice Chorób Zawodowych TMP w Ł. w 2002 r. Opinia IMP w Ł. jest merytorycznie wiążąca w stosunku do jednostki niższego szczebla. Przychodnia Chorób Zawodowych nie ma uprawnień do jej podważania.

Po dokonaniu szczegółowej analizy dokumentacji nie znaleziono merytorycznych przesłanek do zmiany swojego orzeczenia z dnia 19 czerwca 2002 r. W tej sprawie jednostka orzecznicza II instancji IMP w Ł. wydał opinię wykluczającą obecność u pani J. Dz. schorzeń o etiologii zawodowej. W ocenie PWOMP w B. przekazana obecnie przez PPIS w Ł. dokumentacja nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Na jej podstawie nie można rozpoznać choroby zawodowej. Ponadto przedłożone dokumenty medyczne zostały wydane przez jednostki nieuprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych.

Z art. 154 § 1 k.p.a wynika, że możliwość wzruszenia decyzji wchodzi w rachubę, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zastosowanie przez ustawodawcę spójnika "lub" oznacza, że wystarczające są racje interesu społecznego, bądź jedynie wzgląd na słuszny interes strony. Wymagania interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego interesu strony powinny być ustalone w danej sprawie i muszą nabrać konkretnej treści wynikającej ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 1999 r., sygn. akt I SA 1906/98, Lex nr 48663).

W sprawie wszczętej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji. Wobec braku orzeczenia lekarskiego uprawnionej placówki medycznej rozpoznającej u pani J. Dz. chorobę zawodową, brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej układu oddechowego.

W postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej organ inspekcji sanitarnej jest związany treścią orzeczenia i nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 lipca 1998r. sygn. akt II SA 634/98, Pr. Pracy 1998/12/38, wyrok NSA z 24 lutego 1998 r. 1520/97, publikacja ONSA 1998/4/150).

Tym samym nie istnieją przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za zmianą lub uchyleniem decyzji Państwowego Rejonowego Inspektora Sanitarnego Ł. z dnia [...] października 2002 r., nr [...]. Natomiast interes społeczny wymaga, by decyzja, której art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości pozostała w obrocie prawnym, gdy brak jest pozytywnych przesłanek do jej wzruszenia, a powyższych organ sanitarny nie dopatrzył się w niniejszej sprawie.

Ponadto należy zauważyć, iż obecnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), podobnie jak rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.) dotyczy tej samej kategorii zjawisk społecznych i reguluje uprawnienia tej samej kategorii podmiotów, u których na skutek; działania różnych czynników wystąpiły objawy choroby zawodowej.

Zachowana została ciągłość regulacji praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego (tak SN wyrok z 3 czerwca 1993 r., sygn. akt III ARN 27/93, OSNC 1994/2/43).

Po rozpoznaniu odwołania zainteresowanej od powyższej decyzji, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W kwintesencji swojego uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił:

W niniejszej sprawie uprawniona jednostka służby zdrowia, Przychodnia Chorób Zawodowych P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B., nie rozpoznała u pani J. Dz. choroby zawodowej. Nadto należy zaznaczyć, iż organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydaje decyzje na podstawie orzeczenia lekarskiego i jest związany z treścią tego orzeczenia. Nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia – wyrok NSA w Warszawie z dn. 9 lipca 1998 r. sygn. akt II SA 634/98 Pr. Pracy 1998/12/38, wyrok z 24 lutego 1998r. NSA 1520/97 publ. ONSA 1998/4/150.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pani J. Dz. nie zgadza się z wydaną decyzją, podobnie jak z poprzednimi. Skarżąca jest przekonana, że jej schorzenie ma charakter choroby zawodowej. Zarzuca, że organ nie skierował jej na badania do uprawnionej jednostki medycznej, choć w Instytucie Medycyny Pracy nie przeprowadzono jej wszystkich badań.

Skarżąca zarzuca w szczególności, że przemilczano jej wnioski o powołanie biegłego w sprawie, o skierowanie jej do ośrodka Instytutu Medycyny Wiejskiej w Lu. Skarżąca dołącza karty informacyjne leczenia w szpitalach oraz wyniki badań lekarskich.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację. Organ odwoławczy jeszcze raz podkreślił, że organ inspekcji sanitarnej związany jest treścią orzeczenia lekarskiego i nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 lipca 1998 r. sygn. akt II SA 634/98 Prawo pracy 1998/12/38). Orzeczenie lekarskie jest opinią biegłego stanowiącą dowód w sprawie, który może zostać obalony jedynie poprzez dowód tej samej kategorii. W przedmiotowej sprawie uprawniona jednostka służby zdrowia nie rozpoznała u skarżącej choroby zawodowej. Z tych względów, brak innego rozpoznania powodował, iż powyższe orzeczenie było dla organów inspekcji sanitarnej wiążące. Jego pominięcie i samodzielne rozpoznanie odmiennego schorzenia stanowiłoby pogwałcenie zasad postępowania określonych przez ustawodawcę.

Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie kwestionują występowania u p. Dz. schorzeń, jednakże uprawnione jednostki służby zdrowia wykluczyły ich zawodową etiologię.

Odnośnie zarzutów strony co do zakresu i sposobu przeprowadzonych przez IMP w Ł. badań klinicznych, należy stwierdzić, iż tutejszy organ nie ma żadnych możliwości ani kompetencji w zakresie nadzoru nad sposobem i trybem pracy jednostek służby zdrowia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), uchylenie lub zmiana takich decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jednym z takich przypadków jest dyspozycja przepisu art. 154 § 1 k.p.a. zgodnie z którym, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny, tryby postępowania przewidziane w art. 154 (i 155) k.p.a. służą generalnie organom administracji do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organy te uważają za niecelowe, bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Nie jest natomiast decydujące, czy decyzja ostateczna jest zgodna, czy też sprzeczna z prawem. Przepisy art. 154 (i 155) k.p.a. wskazują na identyczne przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji, a mianowicie: interes społeczny lub słuszny interes strony. Oba te przepisy rozstrzygnięcie sprawy pozostawiają uznaniu organu administracji (wyrok NSA z 13 grudnia 1996 r., III SA 1214/95).

Zakres uznania organu administracyjnego jest wszakże zróżnicowany, w zależności od okoliczności, czy decyzja ma charakter uznaniowy, czy też jest decyzją związaną. O tym rozstrzygają przepisy materialnego prawa administracyjnego. Oprócz interesu społecznego lub słusznego interesu strony, możliwość zmiany lub uchyleniu decyzji w trybie art. 154 k.p.a. warunkują także przepisy prawa materialnego (S. Jędrzejewski: Glosa do wyroku NSA z 21 marca 1995 r. (SA/Po 2119/94), Orzecznictwo Sądów Polskich Nr 4/1996, poz. 77). Przepisy prawa materialnego, przy decyzjach związanych, stanowią przesłankę zasadniczą. Skoro bowiem organy administracji publicznej działają na zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.), to w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie ostateczne wydane zostało w strefie ściśle określonej przez prawo, zmiana rozstrzygnięcia na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. nie jest możliwa, stanowiłaby bowiem naruszenie tej zasady.

Odnosząc uwagi powyższe do oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, iż odmowa uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie narusza prawa.

Ostateczna decyzja odmawiająca uznania schorzenia skarżącej za chorobę zawodową nie wymaga uchylenia lub zmiany ze względu na wymagania "interesu społecznego", ponieważ żadne okoliczności nie wskazują na potrzebę jej wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na jej wadliwość, czy sprzeczność z linią orzecznictwa w przedmiocie chorób zawodowych.

"Słuszny interes strony" przemawiałby za zmianą decyzji o odmowie uznania schorzeń skarżącej za chorobę zawodową w sytuacji, gdyby wyniki kolejnych badań i konsultacji stanu jej zdrowia dawały podstawy do zmiany orzeczenia lekarskiego w przedmiocie choroby zawodowej. Jak wynika z oceny uprawnionej jednostki orzeczniczej (pismo Poradni Chorób Zawodowych P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. z dnia 10 października 2003 r. adresowane do PPIS w Ł.), brak jest merytorycznych przesłanek do zmiany orzeczenia lekarskiego z dnia 19 czerwca 2002 r., wykluczającego obecność u pani J. Dz. schorzeń o etiologii zawodowej.

Trafne jest również stanowisko jednostki orzeczniczej, że nie ma merytorycznych podstaw do wykonywania kolejnych badań wnioskowanych przez skarżącą, zwłaszcza w jednostkach medycznych, które nie należą do kategorii uprawnionych jednostek orzeczniczych.

Decyzja organu inspekcji sanitarnej w przedmiocie choroby zawodowej ma charakter związany w tym znaczeniu, iż w sytuacji orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej organ ten nie może wydać decyzji administracyjnej o stwierdzeniu choroby zawodowej. Zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej są związane rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim, wydanym w trybie § 7 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.) i nie są uprawnione do samodzielniej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (wyrok NSA z 24 lutego 1998 r. I SA 1520/97, ONSA 1998 Nr 4, poz. 150).

Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych ... (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) nie powodują odejścia od związanego charakteru decyzji w przedmiocie choroby zawodowej. Wprawdzie orzeczenie lekarskie stanowi jedynie element materiału dowodowego (§ 8 ust. 1 rozporządzenia RM), jednakże organ inspekcji sanitarnej, uznając materiał dowodowy za niewystarczający, może wystąpić o uzupełnienie orzeczenia lub o dodatkową konsultację do jednostki orzeczniczej II stopnia.

Orzeczenie lekarskie wydane w wyniku ponownego badania jest ostateczne (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Należy zatem przyjąć, iż organ nie może, w dalszym ciągu, wydać decyzji sprzecznej z treścią ostatecznego orzeczenia lekarskiego. A zatem w sytuacji orzeczenia

stwierdzającego brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, brak jest jednocześnie podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 157, poz. 1270).-