Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 56/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119, art. 120, art. 121 par. 1 i 2, art. 122 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi T. D. na postanowienie Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 12 grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku zapewnienia właściwych wymagań sanitarno-higienicznych w zakładzie pracy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu (dalej jako OPWIS) z dnia 12 grudnia 2018 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krapkowicach z dnia 5 listopada 2018 r., nr [...], o nałożeniu na T. D. - prowadzącego działalność pod firmą A w [...] - grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krapkowicach (w skrócie PPIS) decyzją z dnia 16 grudnia 2013 r., nr [...], nakazał firmie A, zapewnić właściwe wymagania higieniczno-sanitarne w zakładzie, poprzez doprowadzenie bieżącej wody i uczynnienia kanalizacji. W wyniku rozpoznania odwołania od ww. decyzji Opolski Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu decyzją z dnia 18 lutego 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Następnie, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krapkowicach - decyzją dnia 4 września 2018 r., nr [...] - wydaną na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm., dalej K.p.a.) zmienił swoją decyzję z dnia 9 sierpnia 2018 r. w zakresie przedłużenia terminu do wykonania, nałożonego na dłużnika T. D. - decyzją z dnia 16 grudnia 2013 r., nr [...], a prolongowanego decyzją nr [...] z dnia 28 marca 2017 r., decyzją nr [...] z dnia 31 lipca 2017 r., decyzją nr [...] z dnia 29 czerwca 2018 r., decyzją nr [...] z dnia 1 czerwca 2018 r. oraz decyzję [...] z dnia 9 sierpnia 2018 r. - obowiązku polegającego na zapewnieniu przez pracodawcę właściwych wymagań sanitarno-higienicznych w zakładzie pracy przez doprowadzenie bieżącej wody.

Decyzja PPIS z 4 września 2018 r. stała się ostateczna.

W dalszej kolejności organ powiatowy postanowieniem z dnia 5 listopada 2018 r., działając na podstawie art. 119 § 1 i § 2, art. 120 § 1, art. 121 § 1 i § 2, art. 122 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, z późn. zm., dalej przywoływanej jako ustawa egzekucyjna), w związku z niewykonaniem obowiązku zawartego w tytule wykonawczym, dotyczącym decyzji nr [...] z dnia 16 grudnia 2013 r., polegającego na zapewnieniu przez pracodawcę właściwych wymagań sanitarnych w zakładzie pracy poprzez doprowadzenia bieżącej wody, nałożył na T. D. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł. Jednocześnie wezwano zobowiązanego do wpłacenia ww. grzywny w zakreślonym terminie, zaznaczając, że w przypadku nieuiszczenia grzywny zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych bez uprzedniego upomnienia, zgodnie z przepisem § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz. U. z 2014 r. poz. 1494) oraz przepisem art. 122 § 2 ustawy egzekucyjnej. Nadto wezwano stronę do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 2 tygodni od dnia odebrania postanowienia, zaznaczając, że w razie niewykonania obowiązku będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

W uzasadnieniu postanowienia o nałożeniu grzywny PPIS podał, że w dniu 20 marca 2013 r. otrzymał informację z Komendy Powiatowej Straży Pożarnej w [...] dotyczącą nieprawidłowości w zakładzie A w [...], związanych z brakiem właściwych warunków higienicznych w budynku produkcyjnym zakładu - nieczynna instalacja wodociągowa i sanitarna.

Organ podał, że brak w zakładzie A bieżącej wody i czynnej kanalizacji stwierdzony w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego potwierdzały wyniki kontroli, opinii i dokumentacja m.in. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], Wydziału Budownictwa i Środowiska Starostwa [...], Spółki B w [...], Urzędu Miasta i Gminy w [...], Prokuratury Rejonowej w [...], C w [...] oraz samego zakładu T. D.

W tych okolicznościach PPIS wydał w dniu 16 grudnia 2013 r. decyzję nr [...], nakazującą zapewnienie przez pracodawcę właściwych wymagań higieniczno-sanitarnych. W wyniku wniesionego przez T. D. odwołania od ww. decyzji PPIS organ II instancji decyzją z dnia 18 lutego 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Op 265/14) oddalił skargę na decyzję OPWIS z dnia 18 lutego 2014 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2651/14) oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną od wyroku Sądu pierwszej instancji.

W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych PPIS ustalił, że T. D. wybudował przyobiektową oczyszczalnię ścieków i tym samym został wykonany nakaz uczynnienia kanalizacji. Jednocześnie organ w styczniu 2017 r. zawiadomił przedsiębiorcę o zamiarze przeprowadzenia kontroli, która wykazała, że do zakładu nadal nie ma doprowadzonej bieżącej wody. Kolejne przeprowadzone kontrole (w lipcu 2017 r., dwukrotnie w listopadzie 2017 r., w grudniu 2017 r.) również wykazały niewykonanie nakazu. Wobec czego, organ powołując się na art. 15 § 1 i § 2 ustawy egzekucyjnej, wezwał skarżącego do wykonania nałożonego obowiązku. Po otrzymaniu upomnienia przedsiębiorca nie wniósł o prolongatę terminu, natomiast wyniki kontroli, która miała miejsce w styczniu 2018 r. ponownie potwierdziły niewykonanie przedmiotowego nakazu. Z tego powodu organ wystosował tytuł wykonawczy nr [...] i wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w wysokości 5.000 zł. W wyniku rozpatrzenia zażalenia od postanowienia z dnia 10 stycznia 2018 r. OPWIS postanowieniem z dnia 22 lutego 2018 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie PPIS.

Również kolejna kontrola, która odbyła się w lutym 2018 r. wykazała niewykonanie nakazu. Skarżący tłumaczył niewykonanie nakazu zbyt niskimi temperaturami zewnętrznymi, które uniemożliwiły wykonanie sieci wodociągowej. Jednocześnie skarżący poinformował, że w dniu 27 marca 2018 r. wznowione zostały prac, a do wykonania pozostał "przecisk pod ulicą [...]" oraz przygotowanie stosownej dokumentacji celem włączenia się do wodociągu miejskiego. Jednocześnie kontrola z kwietnia 2018 r. ponownie potwierdziła niewykonanie nakazu.

W związku z powyższym, PPIS wydał drugie postanowienie (14 maja 2018 r.) o nałożeniu grzywny w wysokości 7.000 zł, uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2018 r. Skarżący wniósł również zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne oraz zażalenie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu.

Na wniosek skarżącego organ prolongował kilkakrotnie termin wykonania nakazu, a po otrzymaniu pisma z dnia 27 sierpnia 2018 r., podającego, że realny termin uczynnienia wodociągu to 29 września 2018 r. PPIS wydał decyzję nr [...] z dnia 4 września 2018 r. z terminem realizacji wskazanym przez przedsiębiorcę. W dniu 18 października 2018 r. stwierdzono, że nadal obowiązek doprowadzenia bieżącej wody do zakładu nie został wykonany.

PPIS zaznaczył, że podejmując postanowienie o nałożeniu kolejnej grzywny miał na uwadze, że przedsiębiorca rozpoczynając swoją działalność, spełniał wszelkie wymogi sanitarno-higieniczne, w tym miał doprowadzoną bieżącą wodę i czynną kanalizację do zakładu. Jednakże od sześciu lat, po wypowiedzeniu C umowy o dostarczanie wody, przedsiębiorca nie dysponuje odpowiednią instalacją, a zaopatrywanie miejsca pracy pracowników w wodę stojącą z zamkniętego zbiornika nie spełnia warunku doprowadzenia bieżącej wody, gdyż walory bieżącej wody ma jedynie woda pochodząca ze źródeł zabezpieczających nieprzerwany pobór wody.

W tym stanie rzeczy została wydana decyzja nakazująca zapewnienie przez pracodawcę właściwych wymagań sanitarno-higienicznych. Organ podkreślił, że w okresie od 2013 r do 2016 r. (data ostatniego wyroku NSA) skarżący wiele razy kwestionował nałożony obowiązek, podważając definicję wody bieżącej i wywodząc, że zakupowana przez niego woda w zbiornikach ze Spółki B w [...] spełnia tę definicję.

Organ argumentował, że zgodnie z wyrokami sądów nałożony obowiązek powinien być wykonany przez przedsiębiorcę. Zaakcentował, że przyjmował ze zrozumieniem wszystkie wyjaśnienia dotyczące zwłoki w realizacji nakazu, przy czym ocenił, że podawane powody niewykonania nakazu mają charakter przejściowy a rolą organu nie jest poszukiwanie właściwych i dogodnych dla strony rozwiązań. Dlatego PPIS ponownie nałożył grzywnę w tej samej kwocie 5.000 zł, zgodnie z art. 121 § 1 ustawy egzekucyjnej. Organ wyjaśnił, że celem zastosowania przedmiotowej grzywny, która nie jest środkiem karnym, jest bezpośrednie zapewnienie wykonania nakazu, będącego podstawą postępowania egzekucyjnego.

W przekonaniu organu, wysokość grzywny jest zasadna i adekwatna do charakteru egzekwowanego obowiązki i została określona w dolnej granicy ustawowego progu, tym samym pozwala skarżącemu na sfinansowanie dalszych prac związanych z zapewnieniem bieżącej wody dla pracowników. Organ nadmienił, że nałożona grzywna w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym a nieuiszczona lub nieściągnięta podlega umorzeniu, zgodnie z art. 125 § 1 ustawy egzekucyjnej.

W zażaleniu na postanowienie PPIS z dnia 5 listopada 2018 r., zarzucono organowi I instancji naruszenie zasad racjonalnego działania oraz niezbędności nałożonej grzywny, tj. art. 7 § 2 oraz § 3 ustawy egzekucyjnej, a także naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie, wynikających z art. 7 i 8 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu zażalenia stwierdzono, że organ nałożył grzywnę, pomimo że budowa rurociągu, mającego na celu wypełnienie ciążącego na wnoszącym zażalenie obowiązku doprowadzenia bieżącej wody do zakładu była w zasadzie ukończona. Jedynie wskutek działań niezidentyfikowanych osób trzecich wystąpiły przeszkody, których nie można było w żaden sposób przewidzieć. Z tego powodu możliwość podjęcia działań zmierzających do wykonania nakazu nastąpiła na 5 dni przed nałożonym decyzją terminem jego wykonania. Działania podjęte zostały 15 września 2018 r. Podczas wykonywania tych czynności stwierdzono kolejne przeszkody, spowodowane również działaniem osób trzecich, tj. nieszczelność rurociągu z powodu wywierconych w nich w otworów, fakty te dowodzą, iż brak jest winy zakładu w zakresie niewykonania obowiązku, a T. D. nie uchyla się od nałożonego obowiązku, realizuje prace związane z budową wodociągu. Stwierdzono, że postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia stanowi karę za bezprawne działanie osób trzecich, podczas gdy zobowiązany ma na celu wyłącznie jak najszybsze zakończenie sprawy. Opóźnienie i tak generuje dodatkowe koszty, a nałożona grzywna nie spowoduje żadnego przyspieszenia prac, jedynie utrudni osiągnięcie celu.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

OPWIS przypomniał, że obowiązek doprowadzenia wody bieżącej do zakładu, który pierwotnie został nałożony decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krapkowicach z 16 grudnia 2013 r. nie został dotychczas wykonany. W tym prawie już pięcioletnim okresie pracodawca przedstawiał szereg argumentów administracyjnych, wskazywał na przeszkody obiektywne, które nie pozwalały na terminowe wykonanie obowiązków, co było uwzględniane przez organ w toku prowadzonego postępowania, zaś termin realizacji obowiązku na wniosek A był prolongowany pięciokrotnie. Wyznaczony ostatnią decyzją termin tj., 20 września 2018 r. nadal nie został dochowany, pomimo iż ten termin został wskazany przez zobowiązanego i na jego wniosek przyjęty przez PPIS.

W ocenie organu odwoławczego, analiza przebiegu działań przedsiębiorstwa skarżącego, zmierzających do wykonania obowiązku wskazuje, że są one prowadzone w sposób mało efektywny, co skutkuje koniecznością prowadzenia działań kontrolno-represyjnych przez PPIS.

OPWIS, po przeanalizowaniu dokumentacji sprawy, po dokonaniu analizy jej przebiegu doszedł do przekonania, że wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia po stwierdzeniu w dniu 18 października 2018 r. niewykonania obowiązku było zasadne, a argumenty strony podniesione w zażaleniu są bezpodstawne.

Organ zauważył, że termin wykonania obowiązku został uzgodniony ze stroną i ustalony zgodnie z jej prośbą. Był wystarczająco długi, aby obowiązek wykonać. Zadaniem organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest wyegzekwowanie realizacji obowiązku określonego decyzją administracyjną, nie sposobu i przebiegu jego realizacji. OPWIS dowodził, że przy wykonywaniu tego typu prac należy brać pod uwagę możliwość wystąpienia przeszkód i tak je planować, by dochować terminu i skutecznie je zrealizować. Tym bardziej, gdy był on wielokrotnie prolongowany.

W odniesieniu do zarzutu zażalenia w kwestii naruszenia art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a., organ odwoławczy uznał, że jest on nieuzasadniony. W tym kontekście wywiódł, że PPIS wielokrotnie uwzględniał argumenty przedsiębiorstwa, mające uzasadniać kolejne przesunięcia terminu wykonania obowiązku, przyjmował ze zrozumieniem wszystkie wyjaśnienia dotyczące zwłoki w realizacji nakazu. Ponieważ nakaz po prawie 5 latach od jego wydania nie jest zrealizowany, stąd na obecnym etapie postępowania wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny jest konieczne do bezpośredniego zapewnienia jego wykonania. Dopóki obowiązek nie jest wykonany w całości, organ egzekucyjny winien podejmować kroki prowadzące do skutecznej egzekucji.

Organ odwoławczy stwierdził, że PPIS dopełnił wszystkich wymogów formalnych związanych z nałożeniem kwestionowanej grzywny i zastosował środki przewidziane przez ustawodawcę w celu przymuszenia podmiotu do wykonania obowiązku. Postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera uzasadnienie w zakresie wysokości, jak i celowości nałożenia grzywny. Wymierzając grzywnę w celu przymuszenia, organ I instancji podjął rozstrzygnięcie w warunkach uznania administracyjnego znajdującego oparcie w materiale dowodowym. OPWIS powtórzył za organem I instancji, że wykonanie nałożonego obowiązku ma na celu zapewnienie ochrony zdrowia pracowników i jest to sprawa najwyższej wagi. Argumentował, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe.

W rozpatrywanej sprawie w przypadku zastosowania grzywny, to zobowiązany pozostaje głównym podmiotem decydującym o wykonaniu obowiązku. Może w każdym czasie wykonać obowiązek, a tym samym uchronić się od konieczności zapłacenia grzywny. Organ odnotował, że zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub w całości co oznacza, że zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodnym.

W skardze do Sądu T. D. podniósł zarzut naruszenia art. 7 § 1 i § 2 ustawy egzekucyjnej oraz art. 7 i 8 § 1 K.p.a., a w konsekwencji nałożenie na skarżącego grzywny w wysokości 5.000 zł nieuwzględniającej zasady najmniejszej uciążliwości, która w rzeczywistości jest nadmierną dolegliwością finansowa dla zobowiązanego, aniżeli środkiem, który zmierza do przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku.

Formułując powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności bądź uchylenia decyzji organu II instancji (winno być postanowienia - dopisek Sądu) oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze zawarto nadto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi ponownie przedstawiono zarzuty zawarte z zażaleniu. W przekonaniu skarżącego, organ I jak i II instancji nie uargumentował w sposób dostateczny powodów, dla których bezprawne działania osób trzecich były podstawą do przedłużenia terminu, zaś kolejne "stanowią dowód na bezpodstawność podniesionych w zażaleniu zarzutów". Skarżący podniósł, że nie uchyla się od wykonania nałożonego obowiązku, który mimo narastających trudności jest sukcesywnie realizowany, a on sam ponosi znaczne koszty. W tych okolicznościach postanowienie o nałożeniu grzywny wydaje się jedynie karą za bezpodstawne działanie osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę organ, odwołując się do argumentacji przedstawionej w zaskarżonym postanowieniu, wniósł oddalenie skargi, uznając zarzuty skarżącego za nieuzasadnione.

Postanowieniem z dnia 12 marca 2019 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - z 2018 r., poz. 1302, późn. zm., dalej: P.p.s.a.). Skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 12 grudnia 2018 r.

Skarga okazała się bezzasadna.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że na skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A, została nałożona grzywna w celu przymuszenia w wysokości 5.000 z zł, z uwagi na niewykonanie ciążącego na nim obowiązku doprowadzenia bieżącej wody do zakładu, określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 10 stycznia 2018 r (karta 20 akt adm.).

Obowiązek został nałożony decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krapkowicach z dnia 16 grudnia 2013 r. Decyzja ta jest ostateczna i nie wstrzymano jej wykonania, przy czym ostateczny termin wykonania obowiązku został wyznaczony na dzień 20 września 2018 r. (decyzja PPIS z dnia 4 września 2018 r., nr [...]). Dostrzec przyjdzie, że skarżący nie kwestionuje okoliczności, że ww. obowiązek nie został wykonany.

Materialnoprawną podstawę wydania poddanych sądowej kontroli rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, z późn. zm.; dalej nadal jako ustawa egzekucyjna lub ustawa). Zgodnie z art. 7 § 2 tej ustawy, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym organ może zastosować następujące środki: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, a także przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b ustawy egzekucyjnej). W będącym przedmiotem rozpoznawanej sprawy postępowaniu dotyczącym doprowadzenia bieżącej wody do przedsiębiorstwa skarżącego możliwe było zastosowanie jedynie dwóch środków egzekucyjnych, tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego.

W kontekście powyższego należy podkreślić, że z regulacji prawnej zawartej w art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej nie wynika, że w sytuacji gdy organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania tzw. obowiązku zastępowalnego ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać grzywnę w celu przymuszenia. Rozważając możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego należy uwzględnić przesłanki stosowania tych środków ustanowione w przepisach ustawy egzekucyjnej. W takiej sytuacji obowiązkiem organu egzekucyjnego jest rozważenie, zastosowanie którego z tych środków jest właściwe przy realizacji obowiązku usunięcia odpadów z nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 705/14; wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).

Stosownie do art. 127 ustawy wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Z kolei zgodnie z art. 119 § 1 i 2 ustawy egzekucyjnej grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Z przepisów tych nie wynika pierwszeństwo stosowania grzywny w celu przymuszenia. Przy rozważaniu relacji jaka między tymi środkami egzekucyjnymi występuje należy uwzględnić treść art. 122 § 2 ustawy, który określając elementy postanowienia o nałożeniu grzywny co prawda nie stanowi o kolejności stosowania grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego, może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnych relacji przepisów art. 119 oraz art. 127, a także zakresu obowiązywania w procesie egzekwowania obowiązku zastępowalnego zasad ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1387/10, CBOSA). W myśl art. 122 § 2 ustawy, postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej wysokości, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Powyższe regulacje wskazują na to, że przy egzekucji dotyczącej omawianego obowiązku zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Nadto należy wskazać, że spośród przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych należy stosować ten, który w możliwie najmniejszym stopniu będzie ingerował w prawa i wolności zobowiązanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 179/11, CBOSA). Niewątpliwie takim środkiem jest właśnie grzywna w celu przymuszenia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że jak wynika z treści art. 125 § 1 i art. 126 ustawy egzekucyjnej, to od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty wymierzonej grzywny. Przywołane powyżej przepisy wskazują bowiem, że w sytuacji wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Taka sytuacja, zwolnienia ze zobowiązania finansowego, którym niewątpliwie jest uiszczenie grzywny, nie zaistnieje w sytuacji zarządzenia w stosunku do dłużnika wykonania zastępczego, co już samo przez się wskazuje, że ten środek egzekucyjny wiązałby się ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącej. Nie może ujść uwadze, że wykonanie zastępcze polega na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę, na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego. Skarżący zostałby zatem obciążony kosztami wynagrodzenia wykonawcy wyłonionego w drodze przetargu. Koszt ten z pewnością byłby większy niż dobrowolne, samodzielnie wykonanie obowiązku. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za wybór środka mniej uciążliwego, a stąd wybór ten spełnia wymogi określone w art. 7 § 2 ustawy.

Wobec powyższego, w dalszej kolejności należy wyjaśnić, że jak wynika z art. 122 § 1 i 2 ustawy egzekucyjnej, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 i postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Zdaniem Sądu, kontrolowane postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 ustawy egzekucyjnej, albowiem zawiera ono wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania.

Odnosząc się z kolei do wysokości wymierzonej grzywny w niniejszej sprawie należy wskazać, że zgodnie z art. 121 § 2 i 3 ustawy egzekucyjnej, z zastrzeżeniem § 5 niemającym zastosowania w sprawie, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200. 000 zł. W tym kontekście należy wyjaśnić, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 ustawy). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony.

W kontekście powyższego Sąd zauważa, że wysokość grzywny w niniejszej sprawie nie przekracza dopuszczalnej kwoty 10.000 zł i jak słusznie wskazały organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, na jej wysokość wpływa cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania sieci wodociągowej, a jednocześnie grzywna nie jest tak wysoka, by mogła negatywnie wpłynąć na możliwość prawidłowego funkcjonowania skarżącego jako przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, organy działając w ramach uznania administracyjnego wywiązały się z obowiązku należytego wyjaśnienia i uzasadnienia takiej, a nie innej wysokości grzywny, stosując się do wyrażonych w art. 7 § 1 i 2 ustawy egzekucyjnej zasad praworządności (stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie) i celowości (stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku). W świetle okoliczności sprawy, organy prawidłowo dokonały wyboru tego środka i należycie umotywowały swoje stanowisko co do jego zastosowania i wysokości wymierzonej grzywny, wypełniając wymóg z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego powiedzieć przyjdzie, że organy inspekcji sanitarnej uwzględniały wielokrotnie wnioski zobowiązanego o prolongowanie terminu wykonania nakazu doprowadzenia bieżącej wody do zakładu.

Co więcej, poza sporem pozostaje, że mimo wielokrotnie prolongowanego terminu skarżący jako zobowiązany nie wykonał nałożonego na niego obowiązku. Zauważyć przyjdzie, że skarżący od 2013 r. prowadzi działalność gospodarczą w zakładzie bez bieżącej wody, zatrudnia pracowników. Trudno zakwestionować stanowisko organu, że wieloletni brak bieżącej wody nie powoduje pogorszenia stanu higieniczno-sanitarnego, co może mieć wpływ na zagrożenie życia i zdrowia pracowników. Zobowiązany nie może usprawiedliwiać bez ograniczeń niewykonania nałożonego obowiązku działaniem osób trzecich, warunkami atmosferycznymi i trudnościami technologicznymi przy konieczności zrealizowania powszechnych robót budowlanych z zakresu inżynierii sanitarnej. Zatem trafne jest stanowisko organu, że biorąc pod uwagę aktualny postęp techniki, nie ma uzasadnienia tak długotrwałe wykonywanie prac przy budowie rurociągu, doprowadzającego wodę do zakładu, bez końcowego efektu. Zważywszy, że obowiązkiem organów inspekcji sanitarnej jest wyegzekwowanie od pracodawcy zapewnienia pracownikom bezpiecznych higienicznych warunków pracy.

Z treści art. 6 § 1 ustawy egzekucyjnej wynika przede wszystkim powinność wierzyciela podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Sytuacja taka ma miejsce, gdy po doręczeniu upomnienia zobowiązany nie wykonuje ciążącego na nim obowiązku. Podkreślić należy, że bezpośrednim adresatem powołanego przepisu jest wierzyciel, który ma obowiązek podjęcia wszystkich przewidzianych prawem czynności, jakie doprowadzą do zastosowania środka egzekucyjnego, a w rezultacie - do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, od którego wykonania się uchyla. Treść przepisu nie wskazuje zatem, że nakazuje on podejmowanie egzekucji organowi egzekucyjnemu. Niemniej jednak można stwierdzić, że na gruncie administracyjnego postępowania egzekucyjnego obowiązuje zasada obligatoryjnego podejmowania egzekucji - skutkiem podjętych przez wierzyciela "czynności" zasadniczo jest powstanie obowiązku wszczęcia przez organ egzekucyjny postępowania i przystąpienia do egzekucji (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 1013/16., CBOSA).

Nadto, zgodnie z art. 7 § 3 ustawy egzekucyjnej, zastosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne jedynie wówczas, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy.

W niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie zaistniała.

Wobec tego obowiązkiem organu egzekucyjnego było zastosowanie środków egzekucyjnych, w tym przypadku grzywny w celu przymuszenia, albowiem skarżący od ponad pięciu lat uchyla się od wykonania ciążącego na nim obowiązku.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.