Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 864/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Nr XLVII/478/2022 Rady Gminy Krokowa z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Karwieńskie Błota I i II w gminie Krokowa, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § 7 ust. 3 pkt 1 lit. a tiret 6, § 9 ust. 1 uchwały w kartach terenu: 1. 30 punkt 13; 2. 34 punkt 13; 3. 36 punkt 13; 4. 39 punkt 13; 5. 42 punkt 13; 6. 45 punkt 13; 7. 50 punkt 13; 8. 52 punkt 13; 9. 56 punkt 13; 10. 62 punkt 13; 11. 68 punkt 13, § 10 ust. 1 uchwały w kartach terenu: 1. 94 punkt 13; 2. 95 punkt 13; 3. 100 punkt 13; 4. 101 punkt 13; 5. 103 punkt 13; 6. 105 punkt 13; 7. 106 punkt 13; 8. 110 punkt 13; § 11 ust. 1 uchwały w karcie terenu 124 punkt 13, 2. zasądza od Rady Gminy Krokowa na rzecz Wojewody kwotę 480,00 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Pomorski wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Krokowa z dnia 31 marca 2022 r. Nr XLVII/478/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Karwieńskie Błota I i II w gminie Krokowa zaskarżając ją w części w zakresie:

§ 7 ust. 3 pkt 1 lit. a) tiret szóste w zakresie zapisu "W strefie nakazuje się usunięcie obiektów nie posiadających pozwolenia na budowę",

§ 8 ust. 1 w zakresie słów "Odstępuje się od naliczenia ww. opłaty w przypadku zbycia nieruchomości na rzecz rodziny" w następujących kartach terenu:

30 punkt 13;

34 punkt 13;

36 punkt 13;

39 punkt 13;

42 punkt 13;

45 punkt 13;

50 punkt 13;

52 punkt 13;

56 punkt 13;

62 punkt 13;

68 punkt 13;

94 punkt 13;

95 punkt 13;

100 punkt 13;

101 punkt 13;

103 punkt 13;

105 punkt 13;

105 punkt 13;

110 punkt 13;

123 punkt 13;

Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p, to jest poprzez przekroczenie uprawnień przez Radę Gminy Krokowa (upoważnienia ustawowego) do ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy poprzez zawarcie w § 7 ust. 3 pkt 1 lit. a) tiret szóste uchwały zapisu "W strefie nakazuje się usunięcie obiektów nie posiadających pozwolenia na budowę" oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 36 ust. 4a u.p.z.p. poprzez niezgodne z treścią powołanego przepisu ustawy określenie kręgu podmiotów na rzecz których może nastąpić zbycie nieruchomości bez obowiązku zapłaty opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Domaga się Wojewoda stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w kwestionowanej części.

Uzasadniając wniesioną skargę co do pierwszego zarzutu wskazanego w petitum skargi Wojewoda wskazał, że w § 7 ust. 3 pkt 1 lit. a) tiret szóste uchwały wprowadzono postanowienie w brzmieniu "W strefie nakazuje się usunięcie obiektów nie posiadających pozwolenia na budowę", co zdaniem skarżącego stanowi istotne naruszenie prawa, a w szczególności art. 7 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazane przepisy określają zakres kompetencji rady gminy (upoważnienia ustawowego), w ramach których w ocenie skarżącego nie mieści się kompetencja do ustalania nakazu usunięcia obiektów nieposiadających pozwolenia na budowę. Celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie sposobu zagospodarowania terenów znajdujących się na obszarze gminy (zob. art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), a sam plan określa sposób zagospodarowania terenu na przyszłość. Celem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania nie jest natomiast ingerencja w już istniejący sposób zagospodarowania określonego terenu, poprzez rozstrzyganie o konieczności rozbiórki konkretnych obiektów budowlanych (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 132/19).

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi Wojewoda Pomorski podniósł, że zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Art. 36 ust. 4a tej ustawy określa zaś sytuacje, w których nie pobiera się opłaty, o której stanowi ust. 4., stanowiąc, że opłaty, o której mowa w ust. 4, nie pobiera się w przypadku nieodpłatnego przeniesienia przez rolnika własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na następcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2021 r. poz. 266, 1535 i 1621) albo przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich 1 (Dz. U. z 2020 r. poz. 1371 oraz z 2021 r. poz. 904). W przypadku zbycia przez następcę nieruchomości przekazanych przez rolnika przepisy o opłacie, o której mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio. Rada Gminy Krokowa w ustaleniach dla wymienionych w skardze kart terenu przyjęła zapis niezgodny z art. 36 ust. 4 a u.p.z.p, stanowiąc, że "Stawka procentowa: ustala się stawkę procentową służącą naliczeniu jednorazowej opłaty wnoszonej na rzecz gminy w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu -w wysokości 30%. Odstępuje się od naliczenia w/w opłaty w przypadku zbycia nieruchomości na rzecz rodziny." Zdaniem Wojewody tego typu zapis w uchwale jest niezgodny z prawem.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Krokowa wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu zawarcie w kwestionowanej uchwale zapisu zobowiązującego do usunięcia w strefie obiektów nie posiadających pozwolenia na budowę wskazano, że takie zalecenie znalazło się w wyniku uwzględnienia stanowiska Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażonego w postanowieniu z dnia 14 sierpnia 2009 r. oraz faktu wpisania w dniu 17 czerwca 2005r. do rejestru zabytków województwa pomorskiego, pod numerem rejestru A-1060 (obecnie A-1760) układu ruralistycznego wsi Karwieńskie Błota I i II w granicach historycznych wraz z otoczeniem wynika , że teren ten został objęty ochroną konserwatorską. Teren w/w wpisu objęty jest zakresem skarżonego planu miejscowego.

Odnośnie drugiego zarzutu wskazano, że procedurę uchwalania skarżonej uchwały w zakresie przepisu zawartego w art 36 ust. 4 u.p.z.p. należy rozpatrywać w stanie prawnym obowiązującym w 2009r. Zgodnie z tym przepisem "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości." . Zmiana u.p.z.p w zakresie dodania art. 36 ust. 4a u.p.z.p nastąpiła po 2009r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad prawnych uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Według stanowiska piśmiennictwa oraz ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie upłynął ustawowy 30-dniowy termin stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru zaskarżył ją więc do Sądu.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako, że podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy, zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się zaś na gruncie art. 28 ust. 1 ustawy, w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr XLVII/478/2022 Rady Gminy Krokowa z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Karwieńskie Błota I i II w Gminie Krokowa.

Uwzględniając przedmiot regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale należy wskazać, że podstawę prawną wydania przez radę gminy uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023, poz. 977, dalej u.p.z.p.). Artykuł 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Zgodnie z art. 163 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Działania związane z polityką przestrzenną gminy stanowią działania publiczne w zakresie ochrony ładu przestrzennego. W takim zakresie, w jakim kompetencje te zostały przekazane gminom są one upoważnione do samodzielnego decydowania w granicach określonych przez ustawę. Natomiast przepis art. 15 ust. 2 i 3 ustawy wskazuje, jakie kwestie gmina winna obowiązkowo i fakultatywnie określić w planie miejscowym.

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy Sąd wskazuje, iż w całości podziela zarzuty skargi uznając je za trafne, a także argumentację przedstawioną w celu ich poparcia. Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała narusza zasady sporządzania planu miejscowego w stopniu i w zakresie uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w części.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Samodzielność gminy, również w tym zakresie, uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru.

Gmina nie ma jednak absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gmin (radom gmin) uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami. Gmina jest wprawdzie prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, lecz władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty inne, niż tego domaga się wyraźnie obowiązujący przepis. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem swoboda gminy istnieje tylko w granicach wyznaczonych przez obowiązujące przepisy. W wypadku aktów stanowiących przepisy prawa miejscowego granice legalności wyznaczają również rygorystycznie normy kształtujące proces legislacyjny.

Stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina ustala przeznaczenie konkretnego terenu objętego tym planem uwzględniając zarówno aktualne w dacie przystępowania do procesu planowania przestrzennego zagospodarowanie danego terenu (obszaru), jak również zamierzenia wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w którym to dokumencie planistycznym, jednak nie o charakterze aktu prawnego, lecz określającym założenia polityki gminy, zapisane są wskazania w kwestii założeń gminy co do docelowego przeznaczenia. Przeznaczenie to wiąże się ściśle z dotychczasową funkcją terenu, którą gmina zamierza zachować, względnie jest zainteresowana dokonaniem pewnych przekształceń.

W myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, który współtworzy system źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako normatywny akt prawny, a tym samym taki, który charakteryzuje się wymaganą dla tego rodzaju aktów ogólnością, pozbawiony cech aktu indywidualnego, powinien zgodnie z przyjętymi lokalnymi potrzebami zawierać regulacje odnoszące się do przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Adresatem postanowień planu jako prawa miejscowego jest każdy, kto ma prawo do terenu znajdującego się w granicach planu miejscowego, a w tym ten, kto korzysta lub zamierza korzystać z terenu objętego tym planem.

Istotne jest, że plan miejscowy nie może ustalać przeznaczenia określonego terenu czy sposobu jego zabudowy i zagospodarowania w taki sposób, że normatywnie określi konkretny podmiot uprawniony bądź zobowiązany do realizowania konkretnego zamierzenia tego podmiotu bądź nałożonego obowiązku. Nie jest bowiem rolą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aby uchwalony przez radę gminy akt prawa miejscowego jako normujący przeznaczenie konkretnego obszaru gminy ustalał korzystanie z tego obszaru, np. przez konkretnego jego właściciela pod ściśle określoną (skonkretyzowaną) inwestycję. Taka podwójna konkretność, tj. zarówno podmiotu (adresata planu miejscowego), jak i przedmiotu (sposobu wykorzystania terenu), jest charakterystyczna dla aktu indywidualnego (decyzji administracyjnej), a nie aktu normatywnego – przepisu gminnego (por. M. Wierzbowski, A. Plucińska – Filipowicz (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2016, s. 197).

Plan miejscowy powinien określać sposób zagospodarowania terenu na przyszłość, a jego celem nie może być ingerencja w już istniejący sposób zagospodarowania określonego terenu, poprzez rozstrzyganie o konieczności rozbiórki konkretnych obiektów budowlanych. O tym, czy budynek ma zostać rozebrany decydować może wyłącznie właściciel budynku lub organy administracji w ściśle określonych prawem sytuacjach. Na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściciel budynku powinien mieć możliwość ustalenia, jakie wymogi musi spełnić, by możliwe było rozbudowanie, przebudowanie lub nadbudowanie należącego do niego budynku. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą natomiast zmuszać właściciela budynku do wykonania tego rodzaju czynności. Z tych samych powodów nie mogą zawierać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nakazu wyburzenia istniejących budynków (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2010 r., II OSK 489/10, LEX nr 649065, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2019 r., II SA/Wr 132/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem w kwestionowanych postanowieni § 7 ust. 3 pkt 1 lit. a tiret 6 skarżonego planu, określając zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, sformułowano wyraźny nakaz usunięcia w strefie A-1 obiektów nie posiadających pozwolenia na budowę. Nie ma Sąd wątpliwości, że wskazane postanowienie kreuje normę indywidulaną i konkretną, skierowaną do zindywidualizowanego podmiotu i wyznaczającą skonkretyzowany w treści obowiązek powinnego zachowania. Treść tej normy wykracza poza ustawowe kompetencje gminy określone w art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. i skonkretyzowane w art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu, nałożenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymogu usunięcia istniejących budynków wykracza poza przysługujące gminie tzw. władztwo planistyczne. Usprawiedliwieniem dla takiego rozwiązania planistycznego nie mogły być również wymogi ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, na które powoływała się gmina uzasadniając kwestionowane postanowienia i uzyskane w toku procedury planistycznej stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków. Działania gminy muszą bowiem spełniać wymogi legalności w kontekście całego systemu ustawodawstwa. Wobec tego, stanowisko prezentowane w toku postępowania planistycznego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku w zakresie potrzeby likwidacji istniejącej nielegalnej zabudowy w strefie A-1, nie mogło dawać Gminie podstaw do wprowadzenia nakazu usunięcia istniejących budynków, które nie posiadają pozwolenia na budowę. Wytyczne konserwatorskie należało uwzględnić w inny, dopuszczalny prawem sposób.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że kontrolowane postanowienia planu odnoszące się do nakazu § 7 ust. 3 pkt 1 lit. a tiret 6 skarżonego planu podjęto z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem stwierdzenie nieważności studium lub planu miejscowego w całości lub w części ma miejsce w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

Przechodząc do drugiego zarzutu skargi to jest on także uzasadniony. W pierwszej kolejności należy tu podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Przepis ten przyznaje radzie gminy kompetencje do ustalenia stawki opłaty planistycznej, jednak nie zawiera materialnoprawnych przesłanek jej ustalenia. Przesłanki te zostały wskazane w art. 36 ust. 4 ustawy, który stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Przesłanką do powstania obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty na rzecz gminy jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy musi być więc interpretowany w ścisłym związku z art. 36 ust. 4 ustawy, gdyż pierwszy z tych przepisów przyznaje radzie gminy kompetencje do ustalenia w planie jednorazowej opłaty, a drugi zawiera przesłanki do jej ustalenia. Z pewnością intencją Rady Gminy Krokowa zawarcia w zaskarżonej uchwale kwestionowanego przez Wojewodę zapisu o treści "Odstępuje się od naliczenia ww. opłaty w przypadku zbycia nieruchomości na rzecz rodziny" było uchronienie właścicieli nieruchomości od konieczności ustalenia opłaty w przypadku przekazania nieruchomości członkom rodziny w drodze darowizny bądź innej czynności nieekwiwalentnej, czyli bez zapłaty. Kwestia "zwolnienia" tego typu zbycia z obowiązku uiszczenia opłaty nie może stać się przedmiotem regulacji w uchwale dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a interpretacji stosowania przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w indywidualnych sprawach administracyjnych. Ponadto materia ta stała się podstawą wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 10 grudnia 2009 r, sygn. II OPS 3/09 zgodnie z którą, pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej. Wskazać należy, iż treść uchwały, w której dokonano interpretacji pojęcia zbycia nieruchomości ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jest ono bowiem dla Sądu wiążące, a odstąpienie od tego stanowiska jest możliwe jedynie na warunkach art. 269 p.p.s.a., który stanowi, iż jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi, w celu podjęcia ponownej uchwały. Teza tej uchwały prowadzi do wniosku, że opłaty unormowanej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie pobiera się w wypadku darowizny nieruchomości na rzecz osób bliskich.

NSA w omawianej uchwale zaznaczył, że pojęcie "zbycia" w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy należy rozumieć jako ekwiwalentne zbycia nieruchomości. Kwestionowane w skardze unormowanie planu, zgodnie z którym "odstępuje się od naliczenia ww. opłaty w przypadku zbycia nieruchomości na rzecz rodziny" jest zatem sprzeczne z prawem – art. 36 ust. 4 u.p.z.p.. Ustanawia bowiem wyjątek od naliczenia opłaty planistycznej w przypadku zbycia nieruchomości, które nie ma charakteru ekwiwalentnego, a która to sytuacja jest wyłączona na mocy powołanej uchwały z możliwości naliczenia przedmiotowej opłaty. Natomiast jeśli zbycie na rzecz rodziny następuje nie pod tytułem darmym, a za zapłatą, wówczas brak jest podstaw do ustanowienia "odstąpienia", bowiem taki zapis jest sprzeczny z przepisem art. 36 ust. 4 u.p.z.p..

Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej rozumienie zasad sporządzania planu miejscowego, należy stwierdzić, że określenie "odstąpienia od naliczania opłaty planistycznej w przypadku zbycia na rzecz rodziny" stanowi naruszenie tych zasad sporządzania planu. Skoro określenie stawki procentowej stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest elementem obligatoryjnym planu, to ustanowienie wyjątku podmiotowego (zbycia na rzecz członków rodziny) musi skutkować stwierdzeniem nieważności tych zapisów planu, które te odstąpienie od naliczania zawierają. Podkreślić należy, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254).

Należy jeszcze skonkretyzować, które zapisy planu zawierają zapis o odstąpieniu od naliczenia ww. opłaty w przypadku zbycia nieruchomości na rzecz rodziny, bowiem wskazane w treści skargi 20 kart terenu zawiera błąd i w istocie należy stwierdzić nieważność:

§ 9 ust. 1 uchwały w kartach terenu:

1. 30 punkt 13;

2. 34 punkt 13;

3. 36 punkt 13;

4. 39 punkt 13;

5. 42 punkt 13;

6. 45 punkt 13;

7. 50 punkt 13;

8. 52 punkt 13;

9. 56 punkt 13;

10. 62 punkt 13;

11. 68 punkt 13,

§ 10 ust. 1 uchwały w kartach terenu:

1. 94 punkt 13;

2. 95 punkt 13;

3. 100 punkt 13;

4. 101 punkt 13;

5. 103 punkt 13;

6. 105 punkt 13;

7. 106 punkt 13;

8. 110 punkt 13;

§ 11 ust. 1 uchwały w karcie terenu 124 punkt 13.

Reasumując, wobec istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie objętym skargą na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części zaskarżonej, uwzględniając tym samym skargę.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Wojewody od organu zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).