Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 50/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36, 38, 40
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi U. D., J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 3, ust. 4 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 10, poz. 115 ze zm.) uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r.

Nr [...] i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o wymierzeniu U. i J. D. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej gminnej ulicy [...]na prawach wyłączności bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi w okresie od [...] r. do [...] r. tj. przez 205 dni z przeznaczeniem na zagospodarowanie drobną zielenią. Wskazano również, że karę tę należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna na rachunek Zarządu Dróg Miejskich w G. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że w następstwie przeprowadzonej w dniu [...]r. wizji w terenie stwierdzono zajęcie części pasa drogowego drogi publicznej gminnej ulicy [...]bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. W trakcie przeprowadzanej wizji dokonano pomiaru zajęcia terenu co zostało utrwalone w sporządzonym na tę okoliczność protokole. Zaznaczono także, że ulica [...]na mocy uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. zaliczona została do dróg gminnych. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że zajęcie pasa drogi pod cele niezwiązane z jej eksploatacją wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Uzyskanie takiego zezwolenia wymagane jest dla budowy ogrodzenia jak również dokonywania nasadzeń przez osoby trzecie. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji wskazał, że z dniem [...]r. poinformował strony postępowania o uruchomieniu stosownego postępowania, jak również zaakcentował, że w okresie wcześniejszym strona legitymowała się stosownym zezwoleniem. Ponadto podkreślono, że w pouczeniu prawnym zamieszczonym w tym zezwoleniu wskazano, iż nieprzywrócenie terenu do pierwotnego stanu użyteczności, a także niezlikwidowanie zamontowanych urządzeń w przewidzianym terminie traktowane będzie jako zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Sankcjom tym podlega również przekroczenie powierzchni zajęcia określonej w decyzji. Konsekwencją takiego zachowania jest wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej w oparciu o obowiązujące stawki. W następstwie przeprowadzonej wizji stwierdzono, że ogrodzenie nie zostało zdemontowane, a teren był nieprzerwanie użytkowany na prawach wyłączności. Następnie organ ten przybliżył mechanizm ustalania wysokości nałożonej kary. Nadto powyższy organ ustalił, że z dniem [...]r. strony dokonały zwolnienia zajmowania przedmiotowego terenu i na tę okoliczność złożyli stosowne oświadczenie.

Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od tej decyzji w imieniu stron wniosła adwokat D. J. W odwołaniu tym zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przez niezałatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i wystąpiła o uchylenie tej decyzji. W motywach odwołania przybliżono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, w tym główne argumenty przemawiające za jej wydaniem. Zdaniem odwołujących się organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania w sposób prawidłowy, ponieważ nie ustalił stanu faktycznego sprawy. W pierwszej kolejności organ ten nie ustalił przed wydaniem zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, jaki był ówcześnie stan pierwotny, który po upływie terminu określonego w zezwoleniu była zobowiązana przywrócić.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołano przepisy ustawy o drogach publicznych oraz postanowienia uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu na terenie gminy Miasta G. . Organ odwoławczy w szczególności zwrócił uwagę na postanowienia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i brak ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie wyjaśnienia okoliczności związanych z zajęciem przez skarżących nieruchomości wchodzącej w skład pasa drogi. Uwzględniając wniesione odwołanie organ odwoławczy nakazał przeprowadzenie postępowania dowodowego w taki sposób, aby ustalić czy w sprawie tej mają zastosowanie postanowienia art. 38 ustawy o drogach publicznych, a tym samym kiedy postawione zostało ogrodzenie na przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z dnia [...]r. Zarząd Dróg Miejskich w G. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wyjaśnienie treści decyzji, a w szczególności o zajęcie stanowiska w odniesieniu do podniesionych w nim uwag.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pismem z dnia [...]r. odniosło się do wniosku organu pierwszej instancji i nie znalazło podstaw do wyjaśnienia treści wydanego rozstrzygnięcia, wychodząc z założenia, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest jasne i wyczerpujące.

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2, ust. 4 i 13 ustawy o drogach publicznych oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o wymierzeniu U. i J. D. karę pieniężną w wysokości [...]zł za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej gminnej ulicy [...]na prawach wyłączności bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi w okresie od [...]r. do [...]r. tj. przez 205 dni z przeznaczeniem na zagospodarowanie drobną zielenią. Wskazano również, że karę tę należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna na rachunek Zarządu Dróg Miejskich w G. W motywach rozstrzygnięcia organ ten wpierw przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz okoliczności faktyczne sprawy. W tej części uzasadnienia przedstawione zostały czynności prawne i faktyczne podejmowane przez organ administracji w tym opisane zostały wizje w terenie, które miały miejsce w dniach [...] i [...]r. Odnosząc się do wskazań zamieszczonych w decyzjach organu odwoławczego wskazano, że nie jest znana data, ani nawet przybliżony okres wzniesienia ogrodzenia ograniczającego zajmowany teren jak również to, czy wybudowane zostało zgodnie z prawem. Następnie przeprowadzono analizę uwarunkowań prawnych budowy ogrodzenia, przy czym nie zamieszczono w tym zakresie żadnego wiążącego stwierdzenia uznając, że ogrodzenie to wybudowano przed [...] r., a prawo budowlane pochodzi z 1994 r. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji odniósł się do wydanego wcześniej zezwolenia na użytkowanie na prawach wyłączności obszaru oznaczonego na stosownej mapie załączonej do decyzji. Zezwolenie to stanowić może podstawę do ubiegania się o lokalizację ogrodzenia ograniczającego dostęp osób trzecich do zajmowanego terenu. Następnie organ ten stwierdził, że w przedmiotowej sprawie postępowanie nie było prowadzone na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych, a tym samym nie ma podstaw prawnych do rozpatrywania jej w kontekście rozwiązań zamieszczonych w art. 38 tej ustawy. Zaznaczono, że przywołany przepis umożliwia pozostawienie urządzeń w tym ogrodzenia w pasie drogowym, jednakże pod ściśle określonymi warunkami. Jeżeli zatem lokalizacja ogrodzenia następuje nielegalnie, bez wiedzy i zgody właściciela gruntu nie ma możliwości rozpatrywania sprawy w oparciu o takie unormowanie. Właściciele posesji zlokalizowanej przy ul. [...]nie legitymują się stosownym zezwoleniem, ponadto nie dysponują zgodą właściciela gruntu na lokalizację ogrodzenia, co pozwala uznać, że lokalizacja ogrodzenia nastąpiła bez wiedzy zarządcy drogi a w konsekwencji bez zachowania obostrzeń przewidzianych art. 38 ustawy o drogach publicznych. W tej sytuacji zdaniem organu pierwszej instancji przedmiotowy przepis w sprawie tej nie ma zastosowania, a tym samym za zajęcie pasa drogi bez wymaganego zezwolenia obligatoryjnie nakładana jest kara pieniężna, której zasady obliczania określone są w sposób precyzyjny w stosownych unormowaniach prawnych.

Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od tej decyzji w imieniu stron wniosła adwokat D. J. W odwołaniu tym zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów na których oparł się ustalając, że strona zajęła część pasa drogowego poprzez nieprzerwane użytkowanie działki. W motywach odwołania przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg prowadzonego postępowania, a następnie stwierdzono, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nakazujących przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana treścią art. 38 ustawy o drogach publicznych. Zwrócono uwagę na sprzeczności zamieszczone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, ponieważ wbrew wytycznym organu wyższego stopnia zamieszczono stwierdzenie, że problematyka dotycząca wyjaśnienia okoliczności postawienia ogrodzenia, z punktu widzenia meritum sprawy, nie jest istotne, a kluczowe znaczenie posiada fakt użytkowania na prawach wyłączności przedmiotowego terenu z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu. Dodatkowo zwrócono uwagę, iż w pouczeniu prawnym decyzji z dnia [...]r. nakazano po upływie okresu na jaki udzielono zezwolenia przywrócenie terenu do stanu użyteczności i zlikwidować zamontowane urządzenia, albowiem dopiero niedokonanie powyższych czynności traktowane będzie jako zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Skoro przedmiotowe ogrodzenie postawione zostało przed [...] rokiem to strona nie była zobowiązana do jego zlikwidowania, a także do przywrócenia stanu poprzedniego. Zdaniem odwołujących się zwolnienie z zajmowanego terenu nastąpiło z chwilą zdjęcia kłódek i otwarcia bram umożliwiających wolny dostęp do przedmiotowego terenu, a więc po upływie okresu wskazanego w zezwoleniu. W dalszej części odwołania zwrócono uwagę, że obowiązujące przepisy nie przyznają zarządcy drogi uprawnienia polegającego na nakładaniu na właściciela nieruchomości sąsiedniej obowiązku usunięcia obiektów i urządzeń zlokalizowanych w pasie drogi. Podniesiono również, że organ pierwszej instancji nie wskazał faktów pozwalających uznać mu, że strona zajęła część pasa drogowego poprzez nieprzerwane użytkowanie działki nr [1], posługiwanie się ogólnymi pojęciami bez wskazania jakie konkretne okoliczności stanu faktycznego potwierdzają takie zachowanie dopuścił się naruszenia postanowień art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołujący się nie podzielili stanowiska organu pierwszej instancji dotyczącego tego czy przedmiotowe ogrodzenie wybudowane zostało za zgodą i wiedzą właściciela gruntu, albowiem w tym zakresie organ ten nie przeprowadził żadnego pogłębionego postępowania i nie wyjaśnił tej okoliczności. Nadto nadużyciem ze strony organu jest stwierdzenie, że skoro współwłaściciele posesji zlokalizowanych przy ul. [...] nie legitymują się stosownym zezwoleniem i nie dysponują zgodą właściciela gruntu to lokalizacja ogrodzenia nastąpiła bez wiedzy zarządcy drogi a tym samym bez zachowania obostrzeń przewidzianych w art. 38 ustawy o drogach publicznych. W końcowej części odwołania zakwestionowano charakter prawny tej części pasa drogowego, który przylega do nieruchomości położonej przy ulicy [...], ponieważ nie jest to teren pasa drogowego w rozumieniu definicji ustawowej. Nadto zaznaczono, że poprzednicy obecnych właścicieli nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...]władali sporną nieruchomością jak swoją i uprawnione organy nie zgłaszały w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. W ostatnich zdaniach odwołania zaakcentowano, że wyczerpane zostały przesłanki uzasadniające przyjęcie stwierdzenia, że sporna nieruchomość poprzez zasiedzenie nabyta została przez odwołujących się.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia[...]r. Nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie organ ten zajął własne stanowisko w sprawie. W tej części uzasadnienia organ odwoławczy przybliżył ustalenia faktyczne poczynione w ramach postępowania dowodowego prowadzonego w sprawie, a następnie przywołano treść art. 39 i 40 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu odwoławczego zajęcie pasa drogowego poprzez jego zagrodzenie z przeznaczeniem na zagospodarowanie drobną zielenią kwalifikować należy jako zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Takie zachowanie sankcjonowane jest karą, o której stanowi art. 40 ust. 12 powoływanej ustawy. Zdaniem organu wyższego stopnia w sprawie tej nie ma zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ponieważ zagrodzony teren wyłączony został z powszechnego użytku i połączony z posesją przy ul. [...], zatem zajęty został teren ogrodzony, a nie teren pod samym ogrodzeniem. W dalszej części uzasadnienia wskazany organ skupił swoją uwagę na analizie postanowień art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz występującego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych i doszedł do przekonania, że karze przewidzianej art. 40 ust. 12 powyższej ustawy podlega zajmowanie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, ponieważ przedmiotowej karze podlega nie tylko zajęcie pasa drogowego ale także utrzymywanie tego stanu po upływie terminu określonego w zezwoleniu. Podkreślono również, że organ pierwszej instancji związany był treścią decyzji z dnia [...]r., gdy po upływie terminu określonego w wyżej wymienionym zezwoleniu, strona w dalszym ciągu korzystała z wygrodzonej części pasa drogowego na prawach wyłączności bez zezwolenia, a tym samym organ ten miał obowiązek naliczenia za ten wygrodzony teren opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności. W dalszej części uzasadnienia organ przedstawił mechanizm naliczania kary i uznał, że obliczona została w sposób prawidłowy. Odnosząc się do zarzutów zamieszczonych w odwołaniu organ ten uznał, że wobec stanowiska zajętego przez organ odwoławczy zarzuty dotyczące naruszenia postanowień art. 38 ustawy o drogach publicznych są bezprzedmiotowe, jak również nie dopatrzył się naruszenia postanowień art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślono również, że działka nr [1] stanowi pas drogowy, a tym samym bezzasadne są twierdzenia pełnomocnika odwołujących się dotyczące zasiedzenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik U. i J. D. adwokat D. J.

W skardze tej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności

art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny poprzez nie ustalenie jaki był pierwotny stan działki nr [1] w G. Zarzucono również naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodów których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności, zwłaszcza w zakresie ustaleń o zajęciu części pasa drogowego przez skarżących i chwili jego zwolnienia spod wyłącznego władztwa skarżących. Z powodu powyższych naruszeń wystąpiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W motywach skargi przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie sformułowano zarzuty pod adresem rozstrzygnięć organów administracji. Zdaniem skarżących organy administracji nie dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a tym samym wydane rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, a zatem naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik postępowania i uzasadnia uwzględnienie wniesionej skargi. Zdaniem skarżących sporne ogrodzenie powstało przed [...] r. i wówczas nie byli oni właścicielami tej nieruchomości, a tym samym nie wybudowali przedmiotowego ogrodzenia. Podkreślono również, że do [...] r. zarządca drogi nie opracował form zarządu nad wskazaną nieruchomością. Decyzją z dnia [...]r. zezwolono skarżącym na zajęcie części pasa drogi, a w jej pouczeniu nakazano skarżącym przywrócić teren do stanu pierwotnego. Po upływie wskazanego w decyzji terminu usunęli oni kłódki i zabezpieczenia ogrodzenia zaprzestając tym samym użytkowania na prawach wyłączności. Według organu pierwszej instancji skarżący nie wywiązali się z ciążącego na nich obowiązku i w dalszym ciągu użytkują na zasadach wyłączności sporną nieruchomość. Zdaniem skarżących skoro ogrodzenie wybudowane zostało przed [...] r. to tym samym nie byli zobowiązani do jego zlikwidowania, a także do przywrócenia do stanu pierwotnego. W przedstawionym stanie faktycznym brak jest podstaw do uznania, że po upływie terminu przewidzianego w zezwoleniu do zajmowania przedmiotowej nieruchomości, pozostawała ona w ich władaniu na zasadach wyłączności. W dalszej części skargi zarzucono organowi odwoławczemu nieprawidłową wykładnię art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, nadto powyższy organ zaznaczył, że w sprawie tej nie ma zastosowania art. 38 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy. Zdaniem skarżących stanowisko takie nie znajduje umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym i w treści stosownych unormowań prawnych. W końcowej części skargi skarżący podnieśli argumenty związane z władaniem nieruchomością oraz wyczerpaniem przesłanek uzasadniających zasiedzenie tej nieruchomości. Podniesiono, że wskazana okoliczność nie była przedmiotem rozważań ze strony organów administracji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Pełnomocnik skarżących adwokat D. J. pismem z dnia [...]r. ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę organu administracji. W piśmie tym podniosła, że organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i nie udzielił odpowiedzi na kluczowe w sprawie kwestie dotyczące zajęcia przez skarżących poprzez zagospodarowanie go drobną zielenią. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie odniosło się do działań skarżących polegających na doprowadzeniu zajętego terenu do stanu pierwotnego poprzez zdjęcie zabezpieczeń na ogrodzeniu i udostępnieniu go dla wszystkich. Nadto zdaniem pełnomocnika skarżących organ ten nie podjął polemiki w zakresie dotyczących przywrócenia terenu do stanu pierwotnego i do czego wskazane przywrócenie powinno się odnosić, jak również nie podzielono poglądu organu, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 38 ustawy o drogach publicznych. W końcowej części pisma podniesiono braki w postępowaniu dowodowym, których dopuściły się organy nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Przeprowadzona kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa, w tym także z innych powodów niż wskazali to skarżący. Stosownie bowiem do postanowień art. 134 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że stosownie do postanowień art. 7 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania administracyjnego organ administracji podejmuje wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz do załatwienia sprawy i jest on zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W rozpatrywanej sprawie występują istotne wątpliwości w zakresie stanu faktycznego, które uniemożliwiają pozytywną ocenę zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Przed przystąpieniem do analizy stanu prawnego obowiązującego w sprawie należy w pierwszej kolejności przybliżyć stan faktyczny. Mocą zaskarżonej decyzji SKO w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. o wymierzeniu U. i J. D. kary pieniężnej w wysokości [...]zł za zajęcie części pasa drogowego drogi publicznej gminnej ulicy [...]na prawach wyłączności bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. z przeznaczeniem na zagospodarowanie drobną zielenią. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że skarżący zajmują przedmiotową nieruchomość od około dwudziestu lat i nabyli ją w takim stanie w jakim znajduje się obecnie, a zatem do ich nieruchomości przylega teren należący do gminy G. , który był ogrodzony a na nim znajdowała się drobna zieleń. Z informacji zgromadzonych przez organ pierwszej instancji nie można ustalić kto i kiedy postawił ogrodzenie znajdujące się obecnie na działce nr [1], można jedynie w oparciu o dokumentację fotograficzną stwierdzić, że ogrodzenie to umożliwia właścicielom nieruchomości zlokalizowanych przy działce nr [1] na władanie określonym terenem na zasadzie wyłączności. Nadto z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowa działka nr [1] stanowi obecnie część pasa drogi gminnej ulicy [...]w G. Jednocześnie z akt tych wynika, że mocą decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r. zezwolono na zajęcie części pasa drogi publicznej gminnej, ulicy [...]z przeznaczeniem na zagospodarowanie drobną zielenią zgodnie z załącznikiem mapowym obejmującym część działki nr [1] o łącznej powierzchni 272 m2 na okres od [...]r. do [...]r. Dodatkowo w decyzji tej zamieszczono pouczenie, że nieprzywrócenie terenu do pierwotnego stanu użyteczności, a także niezlikwidowanie zamontowanych urządzeń w przewidzianym w zezwoleniu terminie traktowane będzie jako zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. W ramach prezentowania stanu faktycznego sprawy uwagę zwrócić należy na uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., mocą której organ ten uchylił decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r. nakładającą na skarżących karę w analogicznej wysokości jak zostało to powyżej przedstawione. Otóż organ odwoławczy nakazał organowi pierwszej instancji w ramach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśnić, czy przedmiotowe ogrodzenie jest obiektem budowlanym w świetle postanowień ustawy Prawo budowlane, kiedy zostało wzniesione i na jakim gruncie oraz czy jego lokalizacja odbyła się zgodnie z prawem. W podsumowaniu prezentacji stanu faktycznego zauważyć należy, że ulica [...]w G. status drogi publicznej uzyskała na podstawie uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. Nr [...]w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu na terenie gminy Miasto G. .

Po przedstawieniu stanu faktycznego w sprawie przywołać należy przepisy prawa, które legły u podstaw podjęcia kwestionowanych decyzji, jak również tych przepisów, które znajdowały się w polu zainteresowania organów administracji. Stosownie do postanowień art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie takie dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym; umieszczania w pasie drogowych urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione powyżej. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Natomiast po myśli art. 40 ust. 12 wyżej wymienionej ustawy za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogi. Zgodnie z treścią art. 36 przywoływanej ustawy w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Według art. 38 ust. 1 tej ustawy istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa powyżej wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego.

W świetle przywołanego stanu normatywnego przyjdzie stwierdzić, że zajęcie pasa drogi na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg możliwe jest jedynie wówczas, gdy zaistnieją określone normami prawnymi sytuacje. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zajęcie pasa drogi na wyżej wymienione cele możliwe jest jedynie wówczas, gdy przewiduje się podjęcie działań przewidzianych treścią art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Oznacza to, że nie jest możliwe zajęcie pasa drogi w inny sposób niż wskazany w przywołanym przepisie, zatem w tym zakresie zakłada się podejmowanie określonych działań na terenie wchodzącym w skład pasa drogi. Z kolei za zajęcie pasa drogi bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu lub o większej powierzchni niż wynika to z treści udzielonego zezwolenia zarządca drogi wymierza karę pieniężną. Przedstawione działania możliwe są jedynie w odniesieniu do pasa drogi już wyznaczonego i istniejącego, natomiast dostrzec należy odmienne unormowania w zakresie sytuacji obiektów zlokalizowanych w pasie drogowym, których lokalizacja nastąpiła przed nadaniem danemu terenowi charakteru pasa drogowego. Inaczej mówiąc wpierw powstał określony stan faktyczny na nieruchomości, która następnie weszła w skład wyznaczonego pasa drogi. W tych sytuacjach, o ile nie powoduje to zagrożenia bezpieczeństwa i utrudnień ruchu drogowego jak również nie zakłóca wykonywania zadań zarządcy drogi, to takie urządzenia znajdujące się w pasie drogowym mogą pozostać (zob. treść art. 38 ustawy o drogach publicznych).

Przybliżona powyżej istota unormowań prawnych ustawy o drogach publicznych dotyczących zajęcia pasa drogi oraz uiszczania opłaty za jego zajęcie, jak również nakładanie kar pieniężnych za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pozwala uznać, że stanowisko pełnomocnika skarżących przedstawione w skardze znajduje umocowanie. Nadto należy zauważyć, że pokrywa się ono z tym, w jaki sposób do omawianej problematyki podszedł organ odwoławczy w pierwszym swoim rozstrzygnięciu z dnia [...]r. Istota wskazanego rozumienia unormowań ustawy o drogach publicznych w kontekście rozpatrywanej sprawy przejawia się w tym, że organ administracji publicznej podejmujący rozstrzygnięcie w sprawie zobligowany jest w pierwszej kolejności do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a zatem do przeprowadzenia pogłębionego postępowania dowodowego. W ramach tego postępowania dowodowego organ ten zobowiązany jest do ustalenia kluczowych w sprawie faktów dotyczących tego, kiedy nastąpiło zajęcie części działki nr [1] poprzez postawienie ogrodzenia i zasadzenia drobnej zieleni, jak również w którym roku przedmiotowa działka została uznana za pas drogi publicznej i od którego dnia zajęcie tego terenu wymagało uzyskania prawem przewidzianego zezwolenia. Dopiero po wyjaśnieniu powyższych okoliczności organu możliwe będzie wskazanie stanu prawnego, który będzie miał zastosowanie. Oznacza to, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji i zaakceptowane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający wymogom przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego, albowiem przed podjęciem rozstrzygnięcia organy administracji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zatem w sprawie tej nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Następstwem dostrzeżonego uchybienia stało się naruszenie postanowień art. 107 § 3 wyżej wymienionego Kodeksu. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie decyzji winno zawierać opis ustalonego stanu faktycznego w sprawie, w tym również wskazanie okoliczności, którym organ przyznał moc dowodową oraz takich, którym takiej mocy odmówił. Nadto uzasadnienie takie winno zawierać przywołanie zastosowanych przepisów oraz ich rozumienia. Pozornie uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zawiera takie uzasadnienie, jednakże dostrzeżone powyżej uchybienia w zakresie stanu faktycznego przenoszą się na ocenę tego elementu rozstrzygnięcia organu administracji i pozwalają uznać, że nie jest on prawidłowy, a przeprowadzona analiza obarczona jest ułomnością polegającą na tym, że u jej podstawy nie leżał pełen materiał dowodowy. W skardze do tutejszego Sądu pełnomocnik skarżących zarzucił organowi odwoławczemu, że nie odniósł się on do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze, czym jego zdaniem także dopuścił się naruszenia wskazanego powyżej przepisu. Podniesiony zarzut może zostać uwzględniony jedynie w części, ponieważ treść uzasadnienia organu odwoławczego pozwala stwierdzić, że organ odwoławczy do większości zarzutów odniósł się. Odmienną kwestią jest jedynie to, czy podzielił on stanowisko prezentowane przez skarżących czy też prezentował własną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego.

Przeprowadzona analiza akt administracyjnych pozwala dostrzec, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy zmienił swoje stanowisko, ponieważ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r. Nr [...] wskazano, że organ pierwszej instancji w ramach ponownie prowadzonego postępowania winien w szczególności rozważyć czy przedmiotowe ogrodzenie jest obiektem budowlanym w rozumieniu prawa budowlanego, kiedy zostało wzniesione i na jakim gruncie oraz czy jego lokalizacja odbyła się zgodnie z prawem, mając na uwadze datę uzyskania przez ulicę [...]statusu drogi publicznej. Jak wykazała analiza akt administracyjnych organu pierwszej instancji, a dotyczących ponownie prowadzonego postępowania organ ten w znikomym stopniu odniósł się do tych wskazań, a w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia zaakcentował, że okres lokalizacji ogrodzenia wydaje się być sprawą drugorzędną, nadto zaakcentowano, że postępowanie na żadnym etapie nie było prowadzone w oparciu o postanowienia art. 36 ustawy o drogach publicznych, a w dalszej kolejności art. 38 tej ustawy i skupił swoją uwagę na bezprawnym zajęciu pasa drogi i wynikającej z tego konsekwencji naliczenia kary pieniężnej za jego zajęcie. Powyższe stanowisko organu pierwszej instancji zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy, co znalazło odzwierciedlenie w utrzymaniu decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r. Zauważyć należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie wskazał na argumenty, które powinny przemawiać za zmianą stanowiska zaprezentowanego w pierwszym swoim rozstrzygnięciu. Wskazana okoliczność stanowi naruszenie postanowień art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a obecnie do zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy i również wyczerpuje znamiona uwzględnienia wniesionej skargi stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania dowodowego w taki sposób, które pozwoli ustalić kluczowe z perspektywy rozpatrywanej sprawy fakty, a w szczególności to, kiedy wybudowane zostało ogrodzenie na spornej nieruchomości oraz nastąpiło zagospodarowanie drobną zielenią, a także kiedy przedmiotowa działka stała się częścią pasa drogi publicznej. Dopiero po ustaleniu tych faktów możliwe będzie dokonanie wyboru stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie i ewentualne podejmowanie dalszych czynności prawnych.

Na marginesie prowadzonych rozważań należy zauważyć, że organy administracji powinny rozważyć, w kontekście postanowień zamieszczonych w niniejszym wyroku, czy decyzja Prezydenta Miasta G. z [...]r. zezwalająca skarżącym na zajęcie pasa drogi nie wymaga weryfikacji w drodze trybów nadzwyczajnych.

Z uwagi na fakt, że mocą zaskarżonej decyzji nałożono na skarżących karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, Sąd stosownie do postanowień art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił, że decyzja ta nie może być wykonywana.

O kosztach postępowania Sąd orzekał stosownie do postanowień art. 200 wyżej wymienionej ustawy, jak również § 6 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.