Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2688/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 183 par. 1 i 2, art. 184, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i a i pkt 4, art. 152, 135, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 53 ust. 3, art. 58 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 w zw. z art. 56 i art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3, art. 130 par  1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Elżbieta Kremer (spr.) NSA Wojciech Mazur Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1118/12 w sprawie ze skargi J. W.-K., M.K. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2012 r. nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz M. K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1118/12 w sprawie ze skarg J. W.–K., M. K. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2012 roku nr [...],[...],[...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi Nr [...] z dnia [...] maja 2012 roku; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zaskarżoną decyzją SKO, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.) oraz art. 50 ust. 1, art. 52, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647, powoływana także jako ustawa), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pn. "[...]" planowanej do realizacji w Ł. oraz w K. Ł. W toku postępowania ustalono, iż ww. decyzją z dnia [...] maja 2012r. organ I instancji uwzględnił wniosek [...] S.A. [...] z siedzibą w Ł. i na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 K.p.a. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla wyżej opisanego przedsięwzięcia w granicach wskazanych nieruchomości. Od powyższej decyzji organu I instancji jednobrzmiące odwołania wnieśli J. W.-K. i M. K., którzy zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) poprzez uznanie, że planowana inwestycja nie należy do inwestycji, dla której powinien zostać sporządzony raport oddziaływania na środowisko oraz wydanie decyzji bez uzyskania uprzednio takiego raportu oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Odwołujący podnieśli również zarzut naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niepełne uzasadnienie zasadności wydania zaskarżonej decyzji i w związku z tym zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Od decyzji organu I instancji odwołał się również pełnomocnik K. P., zarzucając po pierwsze naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 50 ust. 1 i w związku z art. 52 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie, ponieważ zaskarżona decyzja nie uwzględnia prawa własności skarżącego do nieruchomości położonej w K. Ł. o numerze działek [...] oraz [...], gdyż planowana inwestycja całkowicie zmieni możliwość dotychczasowego zagospodarowania jego nieruchomości, mimo że istnieją inne możliwości przebiegu linii kablowej, które zapewnią możliwie najmniejszy konflikt między interesem społecznym a interesem jednostki, a także naruszenie art. 53 ust. 3 ustawy oraz § 9 ust. 1 i 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera analizy stanu faktycznego i prawnego oraz załączników do decyzji, które stanowią jej integralną część, co powoduje że decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i budzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po drugie zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., polegające na braku wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceny charakteru stosowanych procedur pod kątem ewentualnej ingerencji w prawo własności nieruchomości, przez które ma przebiegać planowana inwestycja. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasadzenie na rzecz odwołującego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Po rozpatrzeniu powyższych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uznało je za niezasadne i wymienioną na wstępie decyzją utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia kryteria inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 - 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu odwoławczego zamierzenie inwestycyjne, o którym mowa spełnia obie wymienione przesłanki, a tym samym stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dotyczy to również dodatkowego ułożenia kabla światłowodowego w rowie kablowym na całej jego długości, na głębokości ok. 0,7m, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Kolegium podniosło, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie odniósł się co prawda szczegółowo do poszczególnych elementów planowanego przedsięwzięcia, ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, że przedsięwzięcie stanowi realizację inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami o znaczeniu lokalnym, to jednakże nie można tego uznać za uchybienie, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących szkodliwie oddziaływać na środowisko, a tym samym inwestor nie był zobowiązany do złożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko nie są wyodrębniane poprzez wskazanie ogólnych kryteriów, a poprzez indywidualne ich wyliczenia. Planowane przedsięwzięcie, wbrew twierdzeniom odwołania, nie jest wymienione w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wynika bowiem jednoznacznie z treści zaskarżonej decyzji (pkt 1.1) planowana inwestycja polegać będzie na ułożeniu w gruncie równolegle dwóch lub jednej (w zależności od odcinka) linii kablowych o żyłach miedzianych w izolacji z polietylenu. Nie może więc budzić wątpliwości, że w tym przypadku nie mamy do czynienia z linią napowietrzną, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia. Ponadto Kolegium wskazało, iż organ jest związany wnioskiem inwestora i nie może tego wniosku interpretować zawężająco, czy też zmieniać np. w zakresie lokalizacji danej inwestycji. Skoro zatem we wniosku inwestora wskazano jako teren inwestycji działki o określonych numerach ewidencyjnych, to organ orzekający zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie dopuszczalności lokalizacji przedmiotowej inwestycji właśnie na tym terenie. Ewentualna bowiem zmiana wskazanej lokalizacji przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, stanowiłaby naruszenie art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można natomiast odmówić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 ustawy). Jeśli zatem regulacje prawne przewidują wydawanie w określonych przypadkach decyzji co do ustalenia zasad i warunków zagospodarowania i zabudowy terenu, to zainteresowany w razie spełnienia ustawowych przesłanek ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi bowiem typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada dany stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma więc uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa i organ nie może w niej wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm ogólnych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy. Organ II instancji wyjaśnił w związku z powyższym, iż stosownie do art. 53 ust. 3 ustawy wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże się z dokonaniem przez organ analizy dwóch elementów. Jest to analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1), oraz analiza prawna i faktyczna dotycząca terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2). W przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajduje zatem zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co oznacza, że nie znajdują także zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy fazy projektowania zmiany zagospodarowania przestrzeni, nie zaś fazy realizacji samej inwestycji. Do realizacji może dojść po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei dla uzyskania pozwolenia na budowę konieczne jest dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane). Brak w tym zakresie uniemożliwia inwestorowi uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku decyzji wydawanej w fazie projektowania zagospodarowania terenu, wymóg taki nie jest sformułowany. Na tym etapie inwestor nie musi zatem legitymować się tytułem do nieruchomości. Decyzja taka określa jedynie podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji. Parametry te podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń, a jeśli wymagają tego przepisy, także w postępowaniu unormowanym przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie uwzględnienia występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być oceniana w takim zakresie jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - etapie pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w tym postępowaniu w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. W ocenie Kolegium, nie może być uznany za zasadny podnoszony w odwołaniu zarzut związany z obniżeniem wartości nieruchomości odwołujących. W myśl art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Odnosząc treść tego przepisu do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja uwzględnia wymagania w zakresie ochrony osób trzecich w stopniu, jaki wymagany jest na etapie planowania inwestycji. W szczególności przedwczesne na tym etapie są obawy odwołujących się związane z obniżeniem wartości ich nieruchomości. Ponadto decyzja lokalizacyjna (w pkt 2) ustala wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, stanowiąc, że na etapie projektu budowlanego należy zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W żadnym więc razie nie można na obecnym etapie projektowania inwestycji mówić o naruszeniu art. 64 Konstytucji RP poprzez rzekome nieuzasadnione ograniczenie odwołującym korzystania z ich własności czyli gruntu, na którym planowana jest inwestycja celu publicznego. Do decyzji o lokalizacji celu publicznego zastosowanie ma również art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji nie narusza art. 53 ust. 3 oraz art. art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem określa wszystkie niezbędne wymagania zakreślone ww. przepisami poprzedzone stosowną analizą. Projekt przedmiotowej decyzji został uzgodniony z właściwymi organami, o czym mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. W części graficznej zaś stosownie do art. 54 ust. 3 ustawy prawidłowo oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego wnieśli skarżący K., którzy powtórzyli zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji i zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zwrotu kosztów postępowania. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2012r. wniósł także skargę reprezentowany przez pełnomocnika K. P., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z powodu błędnej wykładni tego przepisu i uznaniu, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi zawiera prawidłową analizę, w oparciu art. 53 ust. 3 ustawy, mimo że w zebranym materiale dowodowym nie ma analizy stanu faktycznego i prawnego działek gruntu nr [...] i [...], których właścicielem jest skarżący oraz naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Łodzi mimo naruszenia uprawnień strony przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji. Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 10, art. 106 § 2, art. 77, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 K.p.a. na skutek nie zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie, braku zawiadomienia strony o zwróceniu się do innego organu o zajęcie stanowiska i o wydanych postanowieniach w sprawie, braku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skargi zasługują na uwzględnienie, choć nie wszystkie ich zarzuty mogły odnieść skutek. Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia jest to, czy organ I instancji poprzedził sporządzenie projektu decyzji stosowną analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, o czym stanowi art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy. Co prawda analiza, o której mowa jest mniej sformalizowana i różni się od tej przeprowadzanej na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jednakże nie zwalnia to organu od całkowitego odstąpienia od jej sporządzenia. Analiza, o której mowa w art. 53 ust.3 pkt 1 u.p.z.p. obejmuje m.in. ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Polega ona na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. W konsekwencji organ powinien zbadać ustawodawstwo w zakresie materialnego prawa administracyjnego, aby ustalić unormowania obejmujące obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczące charakteru samej inwestycji, ze względu na jej typ. Na podstawie tych regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawach szczególnych, a także aktów wydanych na ich podstawie, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek określić warunki i zasady zagospodarowania terenu. Poza tym obowiązek dokonania określonej analizy jest istotnym, a zarazem niezbędnym w sprawie elementem, gdyż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego indywidualizuje przecież sytuację prawną inwestora, dając mu prawo do wykonania wnioskowanej inwestycji w określonym w decyzji miejscu. Analiza, o której mowa w tym przepisie powinna być sporządzona przed sporządzeniem projektu decyzji, bowiem jej wnioski powinny być zawarte w uzasadnieniu przyszłego rozstrzygnięcia. Bez tych ustaleń prawidłowa ocena, czy planowana inwestycja może być zrealizowana jest niemożliwa. Tymczasem organ administracji nie poczynił szczegółowych ustaleń w tym przedmiocie, bowiem przeprowadzona w niniejszej sprawie przez organ I instancji analiza jest nader lakoniczna. Organ ograniczył się tylko do wskazania, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami ustawy o drogach publicznych, Prawa budowlanego, rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, choć to domena kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, to jest postępowania o pozwolenie na budowę. Ponadto organ stwierdził, że na obszarze objętym analizą nie znajdują się żadne obiekty zabytkowe i formy podlegające ochronie konserwatorskiej; teren nie jest objęty strefą ochrony przyrody i krajobrazu; teren nie jest objęty strefą ochrony archeologicznej; inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ nie przeanalizował jednak faktycznych warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Brak chociażby opisu zabudowy i naniesień na nieruchomościach, przez które będzie przebiega inwestycja. Co do nieruchomości położonych na terenie Łodzi w aktach znajduje się chociaż wypis z rejestru gruntów. W przypadku K. nie zamieszczono nawet tego podstawowego dokumentu. Z żadnego dokumentu nie wynika sposób zagospodarowania nieruchomości położonych w K. Nie sposób wobec tego wnioskować, czy lakoniczne tezy analizy z karty 78 akt administracyjnych odnoszą się także do terenu K. Również w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, na których ma zostać zrealizowana inwestycja organ nie poczynił wyczerpujących ustaleń. W aktach sprawy znajdują się wyłącznie dane z rejestru gruntów położonych na terenie Łodzi, z których przynajmniej wynika, jakie jest przeznaczenie tych gruntów. Nie ma jednak ustaleń co do faktycznego ich wykorzystywania. Brak jest ponadto jakichkolwiek danych o gruntach położonych na terenie K. Ł. W aktach administracyjnych na karcie 78 znajduje się niepodpisany wykaz działek obrębu [...],[...], zawierający nazwiska, zapewne właścicieli. można się jedynie domyślać, że są to nieruchomości na terenie K. Organ nie dokonał zatem analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy, czyli nie ustalił stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, na których planowana jest budowa linii elektroenergetycznej. Brak jest w aktach informacji o sposobie zagospodarowania gruntów, a w stosunku do gruntów z terenu K. Ł. brak jest także ich oznaczenia pod względem ich klasyfikacji do gruntów rolnych i leśnych. To z kolei spowodowało, iż nie wyjaśniono np. ewentualnej potrzeby właściwych uzgodnień, np. w zakresie ochrony gruntów rolnych czy leśnych. Nie sposób też zweryfikować, czy prawidłowo ustalono krąg stron postępowania. Pominął również przystępowanie przez te dwie miejscowości do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja organu I instancji nie była zdaniem sądu poprzedzona wszechstronną analizą, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy i nie zawiera w swym uzasadnieniu wyników takiej analizy, o której mowa w powołanym przepisie, tym samym podjęta została z istotnym naruszeniem przytoczonych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającym niewątpliwie wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zastrzeżenia budzi również zdaniem sądu postępowanie uzgodnieniowe. Jak wynika z akt sprawy uzgodnienia z Marszałkiem Województwa dokonano w zakresie melioracji oraz w zakresie zadań samorządu województwa, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a. Brak jest natomiast ogólnego uzgodnienia, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z powołanego przepisu wynika, iż decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim wymaga uzgodnienia z marszałkiem województwa, tymczasem organ nie rozważył, czy planowana inwestycja ma znaczenie wojewódzkie, na co wskazuje jej realizacja na terenie dwóch różnych powiatów (powiatu pabianickiego i Miasta Łódź). Organy nie zauważyły również, że uzgodnienie Zarządu Województwa z dnia [...] maja 2012 roku dotyczy jedynie obszarów przyległych do pasa drogowego drogi [...]. Jednocześnie ten sam organ wskazał na konieczność wystąpienia z odrębnym wnioskiem w celu uzyskania zgody na lokalizację projektu w zakresie naruszającym pas drogowy drogi nr [...]. Sformułowanie postanowienia mogłoby wprawdzie nasuwać wątpliwości co do etapu, na którym niezbędne jest takie uzgodnienie. Mowa jest bowiem o uzgodnieniu projektu budowlanego tego przedsięwzięcia, co sugerowałoby konieczność uzgodnienia na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Jednocześnie jednak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ uzgodnieniowy wskazuje na konieczność wystąpienia o uzgodnienie lokalizacji tej inwestycji w tym właśnie zakresie, co zdaje się sugerować na konieczność dokonania uzgodnienia na etapie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W aktach jednak brak takiego wniosku. Następnie sąd wskazał, iż projekt decyzji w zakresie drogi powiatowej powinien zostać uzgodniony z Zarządem Powiatu Pabianickiego. Tymczasem w niniejszej sprawie projekt decyzji został przesłany do Wydziału Dróg i Mostów Starostwa Powiatowego w Pabianicach w celu uzgodnienia projektu w tym właśnie zakresie. Natomiast z odpowiedzi jaka została udzielona z up. Starosty Pabianickiego w piśmie z dnia [...] maja 2012r. (k. 25 akt adm.) nie wynika, że kwestia drogi została uzgodniona z Zarządem Powiatu. Ponadto wydaje się, że pismo to nie może stanowić uzgodnienia ze Starostą Pabianickim w zakresie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ustawy. W decyzjach organów obu instancji również nie ma żadnego odniesienia, czy teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, bowiem organ I instancji nie dokonał jakiejkolwiek analizy pod względem przeznaczenia gruntów na obszarze K. Ł., na których ma powstać planowana inwestycja, co w konsekwencji rzutowało niewyjaśnieniem obowiązku uzgodnienia przedsięwzięcia w tym zakresie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Następnie sąd wskazał, iż do wniosku inwestor powinien załączyć kopie mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopie mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Wynika to z art. 52 ust. pkt 1 ustawy. Co prawda inwestor został wezwany do złożenia kopii mapy w skali 1:500, 1:1000 lub 1:2000, ale nie jest to prawidłowe wykonanie obowiązku wynikającego z art. 52 ust. 2 ustawy, bowiem przepis ten wymaga oprócz map w skali 1:500 lub 1:1000 dodatkowej mapy w skali 1:2000, o czym świadczy zwrot "również". Tymczasem załączone do wniosku mapy, a następnie stanowiące załącznik do decyzji mapy nie dość, że nie obejmują całego przedsięwzięcia na mapie w skali 1:2000, to na dodatek poszczególne arkusze są w różnych skalach, co utrudnia ich połączenie i porównanie (arkusze A-1 i A-3 w skali 1:1000, arkusze A-2, A-4 i A-5 w skali 1:500, arkusz A-6 w skali 1:2000). Oczywistym jest, że wydrukowanie mapy na jednym arkuszu dla przedmiotowego przedsięwzięcia może być technicznie utrudnione, ale skoro organ zdecydował się podzielić mapę na kilka arkuszy, to wszystkie arkusze powinny być w jednej skali 1:500 lub 1:1000 a dodatkowo także w skali 1:2000, co wynika z art. 54 pkt 3 ustawy. Sąd wskazał, że jedną z podstawowych zasad, którymi powinny się kierować organy prowadzące postępowanie i wydające decyzje administracyjne w zakresie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zasada uwzględniania uzasadnionego interesu osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy). Decyzja taka, jako akt zastępujący plan miejscowy może bowiem w bardziej lub mniej dolegliwy sposób wpływać na uprawnienia różnych podmiotów, a zwłaszcza na ich prawo własności. Dlatego też organy prowadzące postępowanie o lokalizacji inwestycji celu publicznego powinny brać pod uwagę nie tylko unormowania ściśle związane z lokalizacją inwestycji celu publicznego, ale również te przepisy, które nakazują należyte wyważenie racji między interesem publicznym a interesem indywidualnym. Z art. 56 ustawy wynika, iż treść decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest determinowana nie tylko przepisami odrębnymi, ale także przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym, art. 1 ust. 2. Wartością chronioną wymienioną w tym przepisie jest m.in. prawo własności. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może, zgodnie ze swoją wolą i w granicach prawa, korzystać z przysługującej mu własności gruntu. Decyzja lokalizacyjna ma charakter rozstrzygnięcia związanego a nie uznaniowego. Stwarza ponadto dla wnioskodawcy prawo do dokonania zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia takich zmian. Ponadto decyzja stanowi podstawę wszczęcia procedury wywłaszczeniowej i w efekcie pozbawienia prawa własności nieruchomości (art. 112 ust. 1 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami). W sytuacji, gdy uwzględnienie wniosku inwestora związane jest z ograniczeniem wykonywania prawa własności osób trzecich, rolą organu administracji publicznej jest również zbadanie, czy ingerencja w cudze prawo własności nie jest nadmierna, czy wynika z racjonalnego przebiegu inwestycji. Innymi słowy organ winien rozważyć proporcje między uzasadnionym interesem publicznym a uzasadnionym interesem indywidualnym. Organ ma w związku z tym obowiązek zbadać interesy inwestora i właścicieli gruntów, na których inwestycja ma przebiegać.

Od tego wyroku SKO wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

pkt 1 naruszenie prawa materialnego:

- lit. a art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późniejszymi zmianami) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;

- lit. b art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w tym przypadku nie ma zastosowania, gdyż planowana inwestycja jest inwestycją o znaczeniu powiatowym i gminnym;

- lit. c art. 53 ust. 3 u.p.z.p. przez rażąco błędną wykładnię, bowiem dokonano prawidłowej analizy stanu faktycznego i prawnego, a analiza nie może obejmować nieobowiązujących aktów prawa, w tym również będących w sferze zamiaru normotwórcy, zaś norma ta nie zakłada w żaden sposób konieczności uzasadniania wyników analizy i odrębnym jest analiza dla inwestycji celu publicznego od analizy w przypadku ustalania warunków zabudowy;

- lit. d art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez rażąco błędną wykładnię, bowiem w przypadku inwestycji liniowych dopuszczalnym jest wykorzystanie map w skali 1:500 albo w skali 1:1000 albo 1:2000, zaś zwrot "również" nie oznacza we wszystkich tych skalach koniecznym jest złożenie map dla całości przedsięwzięcia bądź w dwóch skalach;

- lit. e art. 53 ust. 4 w związku z ust. 5 u.p.z.p. przez rażąco błędną wykładnię, bowiem uzgodnienie wiąże organ prowadzący postępowanie główne, w tym przypadku taka sytuacja ma miejsce, a nie ma trybu przewidzianego w tej ustawie i w postępowaniu administracyjnym do wyjaśniania wątpliwości na tle uzgodnienia, nadto zaś doszło w tym przypadku do milczącego uzgodnienia z właściwym organem;

- lit. f art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. przez rażąco błędną wykładnię, bowiem odrębnym jest uzgodnienie projektu decyzji w obszarze przyległym do pasa drogowego danej drogi od uzyskania zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych i infrastrukturą drogową w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j.Dz. U. z 2013 r., poz. 260);

- lit. g art. 54 w związku z art. 56 i art. 63 ust. 2 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji cel u publicznego nie. narusza prawa własności i odrębnym jest ochrona interesu osób trzecich od ochrony interesu stron postępowania, a nadto nie jest ona wydawana w granicach uznania administracyjnego, zaś art. 1 ust. 2 ustawy nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji;

pkt.2 naruszenie przepisów postępowania:

- lit. a art. 145 § 1 pkt 1 1 it. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz.. 267) przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, bowiem nie miały miejsca naruszenia które mogły mieć istoty wpływ na wynik sprawy i nie wykazano wpływu ewentualnych uchybień na wynik sprawy,

- lit. b art. 1-45 § 1 pkt 1 1 it a p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego;

- lit. c art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do specyfiki planowanej inwestycji, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania, niespójność wskazań i oceny prawnej, schematyzm uzasadnienia;

- lit. d art. 152 p.p.s.a. przez określenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w sytuacji, gdy decyzja lokalizacyjna ze swej istoty nie podlega wykonań, zatem orzekanie w tym zakresie nie znajduje żadnego uzasadnienia i pozostaje w sprzeczności z własnymi poglądami w tym zakresie,

- lit. e art. 135 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w tym przypadku n i e ma zastosowania.

Wniosło o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi; ew. o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazało, że organy nie rozważały uzgodnienia działań z marszałkiem województwa, gdyż inwestycja ma charakter powiatowy, nie zaś wojewódzki. Nie ma znaczenia znajdowanie się inwestycji w granicach dwóch powiatów. Uzgodnienie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. dotyczy jedynie obszaru przyległego do pasa rogowego, co nie uszło uwadze organu. Uzgodnienie nie zastępuje zgody. Starostwo Powiatowe – Wydział Dróg i Mostów dokonało milczącego uzgodnienia. Pismo starosty należy traktować jako uzgodnienie z punktów 10 i 10a tego art. nie istnieje tryb wyjaśniania wątpliwości w sprawie. Stosowne analizy przeprowadzono prawidłowo. Zawieszenie postępowania pozostaje w granicach uznania administracyjnego. Decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, a wyważanie interesu dotyczy decyzji uznaniowych. Nie istnieje obowiązek dołączania map we wszystkich wymienionych skalach. SKO odniosło się także do kwestii proceduralnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wymienionych w pkt 1 skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza co następuje:

Zarzut naruszenia art.1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niewłaściwe zastosowanie gdyż dokonano oceny dowolnej jest niezasadny. Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli, a taka sytuacja nie miała miejsca.

Odnośnie zarzutu naruszenia art.51 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis nie ma zastosowania albowiem planowana inwestycja jest inwestycją o znaczeniu powiatowym i gminnym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rację ma Sąd I instancji stwierdzając, że kwestia ta nie została wyjaśniona. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w uzasadnieniach decyzji administracyjnych organy nie wskazują, czy jest to inwestycja celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, czyli art.51 ust.1 pkt 1 ( wówczas decyzja wydawana jest w uzgodnieniu z marszałkiem województwa), czy też jest to inwestycja o znaczeniu powiatowym i gminnym z art.51 ust.1 pkt 2, natomiast w decyzji organu I instancji w podstawie prawnej wskazano art.51 ust.1 pkt 1 ustawy. Stąd też słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę na nie wyjaśnienie tej kwestii, a tym samym zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art.53 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez rażącą błędną wykładnię, że w sprawie nie dokonano prawidłowej analizy stanu faktycznego i prawnego. Odnosząc się do tego zarzutu w części dotyczącej samej analizy jaka została sporządzona, to rację ma Sąd I instancji iż przedmiotowa analiza zawarta w aktach administracyjnych na kartach 77 i 78 jest niepełna. lakoniczna i nie zawiera żadnych informacji o stanie faktycznym działek. Natomiast podnoszone przez Sąd I instancji uwagi dotyczące nie rozważenia przez organy potrzeby zawieszenia postępowania w sytuacji gdy w dniu [...] listopada 2012r. został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części miasta K. Ł. nie mają znaczenia, albowiem decyzje organu obu instancji zostały wydane przed uchwaleniem tego planu, a ponadto zawieszenie postępowania, o którym mowa w art.58 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter fakultatywny, nie jest uzależnione od spełnienia dodatkowego warunku i wobec tego zależy od uznania organu.

Natomiast zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.52 ust.2 pkt 1 ustawy poprzez błędną wykładnię w zakresie w jakim Sąd I przyjął, iż w przypadku inwestycji liniowych oprócz złożenia kopii mapy w skali 1:500, lub 1:1000 należy jeszcze złożyć dodatkowo mapę w skali 1:2000 , o czym świadczy zwrot "również". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia tego przepisu wskazuje, że w przypadku inwestycji liniowych mapa w skali 1:2000 nie jest składana obowiązkowo obok mapy w skali 1:500 lub mapy 1 : 1000 tylko może być złożona w miejsce mapy w skali 1:500 lub w skali 1:1000. Jednym słowem w przypadku inwestycji liniowych mapa może być złożona w jednej z trzech wymienionych skal. Z przepisu art.52 ust.2 pkt 1 ustawy nie można również wyinterpretować, tak jak czyni to Sąd I instancji iż dołączona do wniosku kopia całej mapy obejmującej teren planowanej inwestycji musi być sporządzona w tej samej skali. Jednak zasadność tego zarzutu nie miała wpływu na rozstrzygniecie sprawy z uwagi na bezprzedmiotowość pozostałych zarzutów.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art.53 ust.4 w związku z ust.5 i art.53 ust.4 pk9 ustawy w kwestii dotyczącej uzgodnień należy stwierdzić co następuje: Kwestia wymogu lub też jego braku uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z marszałkiem województwa na podstawie art.51 ust.1 pkt 1 ustawy była już podnoszona wyżej. Jak wskazano wcześniej kwestia ta nie została wyjaśniona przez organy mimo, że w decyzji organu I instancji wskazano jako podstawę prawną art.51 ust.1 pkt 1 ustawy, co może sugerować potrzebę uzgodnienia. Zasadnie również ocenił Sąd I instancji postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2011r. ( k.33 akt administracyjnych, w uzasadnieniu wyroku mylnie podano 2012r.) umarzające postępowanie dotyczące uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako brak uzgodnienia. Z uzasadnienia postanowienia jednoznacznie wynika, że prowadzenie postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji lokalizowanej w sąsiedztwie projektowanego pasa drogowego jest bezprzedmiotowe. Ustalenie bowiem decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego powinno być poprzedzone porównaniem proponowanej lokalizacji "[...]" z rozwiązaniami projektowanymi drogi ekspresowej. Jednym słowem trudno dokonać uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, która ma być zlokalizowana w sąsiedztwie pasa drogowego w sytuacji gdy nie zostały jeszcze przyjęte bo będące na etapie projektowania rozwiązania dotyczące drogi ekspresowej i pasa drogowego. Można tym samym stwierdzić, że postępowanie uzgodnieniowe było przedwczesne z uwagi na stan prac nad drogą ekspresową i jej pasem drogowym. W takich okolicznościach umorzenie postępowania uzgodnieniowego oznacza de facto brak uzgodnienia. Równocześnie w uzasadnieniu postanowienia organ podał, że opiniuje negatywnie proponowaną lokalizację kablowej linii energetycznej w planowanym pasie drogowym drogi ekspresowej. Stąd też nie można postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2011r. umarzającego postępowanie dotyczące uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego "[...]" traktować jako postanowienia, którym doszło do milczącego uzgodnienia. Na obecnym etapie sprawy brak jest przedmiotowego uzgodnienia. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Jako ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego wskazano art.54 w związku z art.56 i art.63 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię, bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie narusza prawa własności i odrębnym jest ochrona interesu osób trzecich od ochrony interesu stron postępowania. Przede wszystkim art.54 reguluje co określa decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, art.56 stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a art. 63 ust.2 stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, informacje tej treści zamieszcza się w decyzji. Uzasadnienie tego zarzutu w skardze kasacyjnej jest bardzo lakoniczne i właściwie ogranicza się do dwóch stwierdzeń; pierwsze, że decyzja zarówno organu I instancji jak i decyzja organu II instancji spełnia wymogi określone w art.54 i wymagania dotyczące ochrony osób trzecich i drugie stwierdzenie, że art.63 odnosi się wprost do decyzji o warunkach zabudowy, lecz SKO w swej decyzji wywiodło, że kwestie własnościowe nie maja znaczenia w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sformułowanie tego zarzutu , a przede wszystkim jego uzasadnienie nie pozwala na ustalenie na czym polega błędna wykładnia wskazanych przepisów przez Sąd I instancji i jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia. Stąd też zarzut ten nie mógł być uwzględniony.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które są niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza co następuje:

Bezprzedmiotowe są zarzuty dotyczące naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a w związku z art.7, art.77, art.80, art.107 § 3 k.p.a., oraz art.145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do wcześniejszych zarzutów wskazał, że doszło do naruszenia prawa materialnego, w tym również naruszenie prawa materialnego spowodowane było naruszeniem przepisów postępowania poprzez nie pełne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy (np.uwagi dotyczące analizy).

Naczelny Sad Administracyjny nie podziela również zarzutu dotyczącego naruszenia art.145 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Odnośnie niezasadnego zarzutu naruszenia art.152 p.p.s.a należy odwołać się do poglądu NSA w wyroku z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, w którym stwierdzono, że w wypadku stosowania art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 k.p.a. W wyroku podkreślono, że stwierdzenie przez sąd, że decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że "decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny".

Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że naruszono art.135 p.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w tym przypadku nie ma zastosowania. Przepis art.135 został powołany przez Sąd I instancji jako jeden z przepisów stanowiących podstawę do orzeczenia w pkt 1 wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 135 p.p.s.a. posiada prawo do orzekania nie tylko w stosunku do zaskarżonego aktu lub czynności, ale także wobec wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Warunkiem jednak zastosowania tego przepisu jest uwzględnienie skargi. To właśnie przepis art.135 p.p.s.a stanowi dla Sądu I instancji podstawę prawną do orzeczenia o decyzji organu I instancji, a nie tylko zaskarżonej decyzji, a taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.