Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 816/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art 3 § 2 pkt 1, art 106 § 3, art 141 § 4, art 145 § 1 pkt 1 lit c, art 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 136 ust 3, art 137 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art 7, art 28, art 77 § 1, art 80, art 107 §3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 244 § 1, art 233 §1
journal: Dz.U. 2016 poz 1822
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr) Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych I.T., T.Z. i C.D. oraz A.S., S.P., S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 449/17 w sprawie ze skarg kasacyjnych I.T., T.Z. i C.D. oraz A.S., S.P., S.P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 2 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 449/17 oddalił skargi I. T., T. Z. i C. D. oraz S. P., S. P. i A. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] listopada 1954 r. nr [...], wydanymi na wniosek Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w L., wywłaszczono nieruchomości położone we wsi D., gmina Z., stanowiące własność: S. P., J. T., F. S., K. K. i H. D. o powierzchniach odpowiednio: 22347 m2, 11102 m2, 11102 m2, 5730 m2 i 10875 m2.

W dniu [...] października 1978 r. zmarł S. P., a spadek po nim nabyła żona F. P. oraz dzieci: S. P., A. S. i S. P. - po 1/4 części każde z nich. Spadek po F. P., zmarłej w dniu [...] sierpnia 1985 r., nabyły dzieci: S. P., A. S. i S. P. - po 1/3 części każde z nich (postanowienie Sądu Rejonowego w L. II Wydział Cywilny z [...] kwietnia 2008 r. sygn. akt [...]).

W dniu [...] marca 1980 r. zmarła H. D., a spadek po niej nabyły dzieci: I. T., C. D. i K. K. - po 1/3 części każde z nich (postanowienie Sądu Rejonowego z L. z [...] stycznia 1988 r. sygn. akt [...]).

S. P., A. S. i S. P. we wnioskach z lipca 2007 r. (bez wskazania dokładnej daty ich sporządzenia, natomiast złożonych do organu [...] lipca 2007 r.) wystąpili o zwrot części wywłaszczonego gospodarstwa rolnego położonego we wsi D., gmina Z. o pow. 22.347 m2. Wniosek o zwrot, z tym że odnoszący się do części wywłaszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni 22.204 m2, złożyli w tym samym dniu Z. T. i M. S. W toku postępowania Z. T. oświadczył jednak, że ani on ani M. S., nie są uprawnieni do ubiegania się o zwrot tej nieruchomości. K. K. we wniosku z [...] lipca 2007 r. wniosła o zwrot części wywłaszczonego gospodarstwa rolnego położonego we wsi D., o pow. 5.730 m2. We wniosku z tego samego dnia I. T. wystąpiła natomiast o zwrot części wywłaszczonego gospodarstwa rolnego o pow. 10.875 m2. W lipcu 2008 r. z analogicznym wnioskiem wystąpił C. D., domagając się zwrotu części wywłaszczonego gruntu o pow. 10.875 m2.

Wszyscy wnioskodawcy we wnioskach przyznali, że żądany do zwrotu grunt wykorzystywany jest przez wojsko polskie jako plac ćwiczeń.

Prezydent Miasta L. ustalił, że część gospodarstwa rolnego o pow. 22.347 m2, o zwrot której wystąpili S. P., A. S. i S. P., stanowiła działkę oznaczoną w dacie wywłaszczenia nr [...]. Cześć gospodarstwa rolnego o pow. 22.204 m2, będąca przedmiotem żądania Z. T. i M. S., stanowiła działkę nr [...]. Wniosek K. K., a następnie T. Z., dotyczący zwrotu części gospodarstwa rolnego o pow. 5.730 m2, odnosi się do części działki oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr [...]. Pozostała część dawnej działki nr [...] (o łącznej powierzchni 11.461 m2), posiadająca powierzchnię 5.731 m2, stanowi przedmiot żądania I. T. i C. D., którzy ponadto domagają się zwrotu części dawnej działki [...], będącej przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

Prezydent Miasta L. ustalił także, że dla wnioskowanego do zwrotu gruntu prowadzona jest księga wieczysta [...], zgodnie z którą teren ten stanowi własność Skarbu Państwa. Prawo własności Skarbu Państwa wykonuje Wojskowa Agencja Mieszkaniowa.

Organ I instancji załączył do akt sprawy pisma Rejonowego Zarządu Infrastruktury w L. z [...] czerwca i [...] lipca 2008 r., w których wyrażono sprzeciw co do zwrotu działek o dawnych numerach: [...],[...] i [...]. Zarząd wyjaśnił, że na działkach tych zlokalizowana jest strzelnica wojskowa i plac ćwiczeń. Obiekty te są użytkowane przez Ministerstwo Obrony Narodowej nieprzerwanie od lat pięćdziesiątych.

W dniu [...] czerwca 2008 r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której S. P. i A. S. podtrzymały wniosek o zwrot dawnej działki nr [...]. Obecni na rozprawie wnioskodawcy oświadczyli, że roboty budowlane związane z realizacją placu ćwiczeń dla wojska zostały rozpoczęte w 1948 r. Poligon zaczął funkcjonować w 1948 r. albo 1949 r. Obecnie są tam chwasty i śmieci. Pełnomocnicy Rejonowego Zarządu Infrastruktury w L. oświadczyli natomiast, że jednostka wojskowa przy ul. [...] nadal funkcjonuje, zaś przedmiotowy "plac" stanowi zaplecze dla jej działalności.

W dniu [...] lipca 2008 r. przeprowadzono kolejną rozprawę administracyjną, podczas której wnioskodawcy podtrzymali wniosek o zwrot dawnej działki nr [...], wskazując, że teren ten (wchodzący w skład poligonu) został opuszczony przez wojsko po rozwiązaniu jednostki [...] na M. Obecnie teren ten jest wysypiskiem śmieci i wojsko tam nie ćwiczy.

W celu oznaczenia wnioskowanych do zwrotu nieruchomości na tle aktualnej ewidencji gruntów oraz ustalenia stanu prawnego gruntu w chwili wywłaszczenia organ I instancji zlecił uprawnionemu geodecie J. C. sporządzenie operatu geodezyjno-prawnego wywłaszczonej nieruchomości. Opracowanie objęło swym zakresem cały teren wywłaszczony orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] listopada 1954 r. Zawiera ono dwie części: mapę wykazującą dawne działki z czasów wywłaszczenia na tle aktualnej ewidencji gruntów oraz opracowany w formie tabelarycznej wykaz właścicieli i posiadaczy nieruchomości. Badania materiałów archiwalnych wykonane przez uprawnionego geodetę pozwoliły ustalić, że część nieruchomości objętej powyższą tabelą, wchodząca w skład działki nr [...], została nabyta przez H. D. na podstawie aktu notarialnego nr [...] z 1936 r. Geodeta nie odnalazł natomiast ksiąg hipotecznych, zbiorów dokumentów, czy też aktów notarialnych, z których wynikałby tytuł prawny do części nieruchomości objętej tabelą likwidacyjną nr [...], odpowiadającej dawnym działkom nr [...] i nr [...]. Ustalił jednak, że w dacie wywłaszczenia posiadaczem działki nr [...] był S. P., posiadaczem działki nr [...] byli J. T. i F. S., natomiast posiadaczami działki nr [...] były H. D. i K. K.

Na podstawie ustaleń geodety Prezydent Miasta L. przyjął, że działki o numerach ew.: [...],[...] i [...] stanowiły jedną nieruchomość, natomiast powierzchnie wywłaszczonych nieruchomości określone w orzeczeniach z [...] listopada 1954 r. określały jedynie udziały we współwłasności nieruchomości wyrażone w jednostkach pomiaru powierzchni. Mając na uwadze to, że zarówno ustawa o gospodarce nieruchomościami, jak i ukształtowane na jej podstawie orzecznictwo, nie dopuszczają możliwości zwrotu udziału we współwłasności nieruchomości, organ uznał, że postępowanie o zwrot przedmiotowego gruntu musi być prowadzone w stosunku do całej nieruchomości, a nie jej części w postaci jednej z tworzących ją działek. Z uwagi na to Prezydent Miasta L. postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. dołączył do sprawy prowadzonej z wniosku S. P., S. P. i A. S. o zwrot nieruchomości oznaczonej uprzednio jako działka nr [...] o łącznej o pow. 22.347 m2, sprawę zwrotu nieruchomości prowadzoną z wniosku Z. T. i M. S. oraz sprawę zwrotu nieruchomości z wniosku K. K., I. T. i C. D.

W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji do przedłożenia dokumentów poświadczających następstwo prawne wnioskodawców po wymienionej w tabeli likwidacyjnej nr [...] byłej właścicielce działek o numerach [...],[...] i [...] złożona została uwierzytelniona kopia aktu notarialnego Rep. [...] z [...] lutego 1936 r. oraz odpis postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [...] grudnia 1988 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po H. D. S. P. złożył natomiast do akt sprawy uwierzytelnioną kopię odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [...] kwietnia 2008 r. sygn. akt: [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S. P. i F. P., orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości o pow. 22.347 m2 z [...] listopada 1954 r. Nr [...] oraz zaświadczenie Wydziału Ksiąg Publicznych Sądu Powiatowego w L. z [...] września 1952 r.

Prezydent Miasta L. decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej obecnie przy ul. [...] w L., oznaczonej uprzednio jako działki o numerach [...],[...] i [...].

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania I. T. i K. K., decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewoda uznał, że w postępowaniu przed organem I instancji nie poczyniono wystraczających ustaleń pozwalających na określenie kręgu współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości.

Prezydent Miasta L. decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Organ uznał, że w oparciu o opinię uprawnionego geodety J. C. i pozostały materiał dowodowy nie sposób stwierdzić, że z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpili wszyscy uprawnieni, tj. wszyscy współwłaściciele nieruchomości bądź ich spadkobiercy. W opinii wyjaśniono bowiem, że ustalenie kwestii własności żądanego do zwrotu gruntu przed wywłaszczeniem wymaga przeprowadzenia kwerendy aktów notarialnych zdeponowanych w Archiwum Państwowym w L. przez notariuszy działających w L. w latach 1864 - 1946. Z opinii uprawnionego geodety wynikało ponadto, że do ustalenia stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości na dzień wywłaszczenia niezbędne będzie przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym. Organ przyjął, że Helena Dyzma, po której prawo do spadku nabyli I. T., C. D. i K. K., w roku 1936 r. nabyła udział w nieruchomości objętej tabelą likwidacyjną wsi D. nr [...]. Brak jest natomiast dowodów, które potwierdzałyby, że H. D. była właścicielką całej przedmiotowej nieruchomości. Nie ma przy tym możliwości ustalenia pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego organ uznał, że stan prawny gruntu objętego tabelą likwidacyjną nr [...] był nieuregulowany, przez co wymienionych w orzeczeniach o wywłaszczeniu: S. P., J. T., F. S. i K. K., nie można uznać za jej współwłaścicieli.

W miejsce zmarłej [...] marca 2014 r. K. K. do postępowania wstąpiła T. Z. (akt poświadczenia dziedziczenia z [...] czerwca 2014 r. Rep. [...]).

Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania T. Z. wskazała, że wnosi o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej uprzednio jako działki o numerach [...],[...] i [...], wchodzące w skład tabeli likwidacyjnej nr [...]. M. S. w piśmie z [...] marca 2016 r. oświadczyła, że cofa wniosek o zwrot dawnej działki nr [...]. Z. T. w piśmie z dnia [...] października 2016 r. oświadczył, że nie podtrzymuje wniosku o zwrot dawnej działki nr [...].

Organ I instancji dołączył do akt sprawy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] maja 2010 r. nr [...], z której wynika, że działka nr [...] o pow. 70,9414 ha została podzielona na działki ewidencyjne nr: [...] i [...]. Ustalono, że dawne działki nr: [...],[...], i [...] weszły w obszar ewidencyjnych działek nr: [...] i [...], uregulowanych w księgach wieczystych o numerach odpowiednio: [...] i [...]. Wedle działu II ww. ksiąg wieczystych oraz informacji z rejestru gruntów działki te stanowią własność Skarbu Państwa, a prawo własności do tych działek wykonuje Agencja Mienia Wojskowego.

Organ I instancji ustalił, że na dzień [...] listopada 1954 r. dla miasta L. nie było zatwierdzonego planu ogólnego. Przedmiotowy teren nie był również objęty planem szczegółowym. Na podstawie fragmentu archiwalnego rysunku Planu Kierunkowego miasta L., opracowanego na podstawie uchwały nr [...] Prezydium Rządu z [...] grudnia 1951 r. w oparciu o § 2 uchwały nr [...] Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów z [...] listopada 1959 r. oraz zatwierdzonego w dniu [...] grudnia 1959 r. przez Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury, ustalono natomiast, że grunt objęty wnioskiem o zwrot przeznaczony był pod "Tereny specjalne".

Mając na względzie konieczność precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości organ I instancji załączył do akt zaświadczenie lokalizacyjne Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego w L. z [...] października 1951 r. w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację ogólną placu ćwiczeń dla Jednostki Wojskowej Nr [...] w L. na gruntach wsi D., wniosek Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w L. z [...] października 1952 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości położonych na terenie wsi D. o łącznej pow. 715.053 ha pod budowę obiektu wojskowego, która rozpoczęta będzie w roku bieżącym oraz orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z [...] lipca 1952 r., skierowane do Jednostki Wojskowej Nr [...] w L., w sprawie zezwolenia na objęcie w posiadanie do [...] stycznia 1953 r. placu o powierzchni ogólnej 715.53 m2 z gruntów wsi D. (w tym działki nr: [...],[...] i [...]), celem przygotowania placu pod budowę.

Na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] czerwca 2009 r. dotyczącego przekazania Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny L. nieruchomości o powierzchni 70,9414 ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] ustalono, że na przedmiotowym terenie znajdowały się między innymi obiekty: szkoleniowy - wybudowany w 1996 r., szkoleniowy nr [...] - strzelnica [...], szkoleniowy nr [...] - plac ćwiczeń ogniowych, szkoleniowy nr [...], w tym tor taktyczny dla plutonu piechoty i punkt oporu dla plutonu, szkoleniowy z obrony przeciwchemicznej nr [...], szkoleniowy nr [...] - plac treningów ogniowych.

Na podstawie wypisu rejestru gruntów i budynków z [...] czerwca 2010 r. ustalono natomiast, że działki powstałe z podziału działki nr [...] stanowiły teren zamknięty.

Prezydent Miasta L. decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] odmówił zwrotu S. P., S. P., A. S., T. Z., C. D. oraz I. T. nieruchomości oznaczonej uprzednio jako działki nr [...] i [...] wchodzącej w skład tabeli likwidacyjnej nr [...], stanowiącej część działek ewidencyjnych nr: [...] i [...], oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej żądania przez M. S. oraz Z. T. zwrotu dawnej działki nr [...]. Organ uznał, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany. Ponadto organ stwierdził, że jedynie spadkobiercy H. D., tj. I. T., C. D. i T. Z. są uprawnieni do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości. S. P., S. P., A. S., M. S. i Z. T. - zdaniem organu - nie posiadają legitymacji prawnej w niniejszym postępowaniu. Umorzenie postępowanie w zakresie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wniesionego przez Z. T. i M. S. wynikało z cofnięcia przez nich wniosku.

S. P., S.P. i A. S., T. Z., C. D. oraz I. T. wnieśli odwołania od powyższej decyzji.

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia co do zrealizowania celu wywłaszczenia, tj. budowy placu ćwiczeń dla Jednostki Wojskowej Nr [...] w L. na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Teren ten do chwili podziału zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] maja 2010 r. stanowił jedną działkę o nr ewid. [...] i był terenem zamkniętym. Powyższe ustalenia potwierdzają oględziny nieruchomości przeprowadzone [...] października 2010 r. oraz protokół zdawczo-odbiorczy spisany [...] stycznia 1985 r. w L. pomiędzy Kierownikiem Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami a Wojskowym Rejonowym Zarządem kwaterunkowo-Budowlanym w L. w sprawie przekazania w użytkowanie MON terenu stanowiącego własność Skarbu Państwa, wskazujący, że teren ten znajdował się w faktycznym użytkowaniu MON od 1967 r. Wojewoda zwrócił uwagę, że fakt wykorzystania przedmiotowej nieruchomości przez wojsko jako plac ćwiczeń potwierdzają sami wnioskodawcy wskazując, że roboty budowlane związane z realizacją placu ćwiczebnego na wywłaszczonej nieruchomości zostały rozpoczęte w 1948 r. zaś poligon zaczął funkcjonować w 1948 r. albo w 1949 r.

I. T., T. Z. i C. D. oraz S. P., S. P. i A. S. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję.

Wojewoda [...] odpowiadając na skargi wniósł o ich oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie 3 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi I. T., T. Z. i C. D. (II SA/Lu 449/17) ze sprawą ze skargi S. P., S. P. i A. S. (II SA/Lu 550/17) i prowadzić obie sprawy pod sygnaturą II SA/Lu 449/17.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących S. P., S. P. i A. S. złożył wniosek o dopuszczenie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia z [...] września 1952 r. wydanego przez Sąd Powiatowy w L. V Ksiąg Wieczysty, na okoliczność potwierdzenia, że działka pochodząca z osady tabelowej wsi D. nr [...] i [...] stanowiła własność S. P., a w dalszej kolejności przypadła jego następcom prawnym. Sąd na rozprawie postanowił dopuścić dowód z ww. dokumentu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargi. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z [...] listopada 2017 r. nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania, w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Sąd wskazał, że z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", wynika, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ograniczone podmiotowo i przysługuje wyłącznie byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Wykazanie się przez wnioskodawcę posiadanym przed wywłaszczeniem tytułem własności do nieruchomości (względnie następstwem prawnym po poprzednim właścicielu) nie jest jednak jedynym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. O możliwości takiej decyduje również ocena, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Ocena zbędności wywłaszczonej nieruchomości polega na precyzyjnym ustaleniu celu wywłaszczenia i skonfrontowaniu go ze sposobem zagospodarowania działki po przejęciu jej na własność Skarbu Państwa. Sąd, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, podkreślił, że w przypadku nieruchomości wywłaszczonej przed wejściem w życie przepisów u.g.n., tj. przed 1 stycznia 1998 r., dla uznania, czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, wystarczające jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został w jej obrębie zrealizowany, zaś bez znaczenia dla oceny jej zbędności pozostaje kwestia zachowania terminów realizacji tego celu, określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Ponadto zrealizowanie celu wywłaszczenia wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość ta została wykorzystywana na inny cel.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów administracji, że jedynie w przypadku wnioskodawców I. T., C. D. i T. Z., będących następcami prawnymi H. D., możliwe było jednoznaczne potwierdzenie ich uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o zwrot części nieruchomości objętej tabelą likwidacyjną nr [...] jako działki nr [...] i nr [...]. Postępowanie dowodowe bazujące na rzetelnie, w ocenie Sądu, przeprowadzonym dowodzie z opinii biegłego uprawnionego geodety, jedynie w przypadku H. D. potwierdziło, że posiadała ona tytuł własności do gruntu objętego tabelą likwidacyjną nr [...] (działki gruntu z zagrody nr [...]), który to tytuł prawny nabyła od swoich rodziców S. i E. małż. T. w drodze aktu notarialnego umowy darowizny z [...] lutego 1936 r. Jednocześnie - w świetle postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [...] stycznia 1988 r. sygn. akt [...] - nie budzi wątpliwości, że spadkobiercami zmarłej [...] marca 1980 r. H. D. są I. T. i C. D. oraz K. K., która zmarła w toku postępowania [...] marca 2014 r., a po której spadek – zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z [...] czerwca 2014 r. Rep. [...] - nabyła z kolei T. Z., przystępując w miejsce swojej poprzedniczki prawnej do udziału w postępowaniu w charakterze strony.

W przypadku pozostałych wnioskodawców, tj. S. P., S. P. i A. S., Sąd wskazał, że jakkolwiek nie budzi wątpliwości ich następstwo prawne po S. P. zmarłym [...] października 1978 r., będącym adresatem jednego z orzeczeń wywłaszczeniowych, to jednak nie sposób uznać, że ich legitymacja do żądania zwrotu części nieruchomości objętej tabelą likwidacyjną nr [...] została wykazana. Przeprowadzone w sprawie czynności dowodowe nie pozwoliły bowiem - wobec braku dokumentów archiwalnych - na jednoznaczne potwierdzenie (bądź podważenie) twierdzenia, że zmarły [...] października 1978 r. S. P. był jednym ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Sam fakt, że był on adresatem orzeczenia o wywłaszczeniu spornej nieruchomości - wobec lakoniczności tego aktu oraz przypuszczalnych okoliczności, w jakich mógł on zostać podjęty w 1954 r. (tj. bez uprzedniego precyzyjnego ustalenia stanu prawnego nieruchomości) nie może zostać uznany jako dowód jednoznacznie potwierdzający, że S. P. przed wywłaszczeniem posiadał tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości, a nie był jedynie jej samoistnym posiadaczem. Podobną wagę Sąd przypisał przedłożonemu na rozprawie zaświadczeniu wydanemu przez Sąd Powiatowy w L. V Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] września 1952 r. Sąd uznał bowiem, że zaświadczenie to zostało wydane przed wywłaszczeniem, na wniosek Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w L., a jego istotą jest stwierdzenie, że nieruchomość objęta wnioskiem tego Urzędu, nie ma założonej księgi wieczystej, ani też nie jest dla niej prowadzony zbiór dokumentów. Użyte w tym zaświadczeniu określenie, że chodzi o nieruchomość "stanowiącą własność S. P." - w ocenie Sądu - zostało użyte jedynie celem oznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem pytania Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa - prawdopodobnie w sposób analogiczny do oznaczenia tej nieruchomości użytego w pytaniu (wniosku o wydanie zaświadczenia). Tego rodzaju lakoniczne stwierdzenie użyte w zaświadczeniu wydanym dla potwierdzenia innej kwestii, również nie może być uznane jako dowód na to, że S. P. był współwłaścicielem będących przedmiotem sprawy gruntów. Sąd uznał, że do rozstrzygnięcia powyższej kwestii nie mógł też przyczynić się przedłożony przez skarżącego S. P. fragment wypisu z akt notariusza, gdyż dokument ten nie dotyczy nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem (wypis ten potwierdza fakt darowania przez M. P. swojemu synowi – S. P. zmarłemu [...] października 1978 r. nieruchomości z osady nr [...], a nie z osady nr [...]).

W ocenie Sądu kwestia legitymacji S. P., S. P. i A. S. do wystąpienia z żądaniem zwrotu działek wchodzących w skład tabeli likwidacyjnej nr [...], ma jednak w niniejszej sprawie charakter drugorzędny. O braku podstaw do orzeczenia zwrotu na rzecz skarżących przedmiotowej nieruchomości zdecydowała bowiem okoliczność, że nieruchomości tej nie można uznać za zbędną na cel jej wywłaszczenia. Sąd podzielił ustalenia organu, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była lokalizacja placu ćwiczeń dla Jednostki Wojskowej Nr [...] w L. Wprawdzie cel ten nie był precyzyjnie określony w samych orzeczeniach wywłaszczeniowych, które zawierały jedynie informację, że wywłaszczenie jest dokonywane "na rzecz Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w L.", jednak jego doprecyzowanie umożliwiły dokumenty pozyskane w toku postępowania z Wydziału Planowania Urzędu Miasta L., w tym w szczególności zaświadczenie lokalizacyjne Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego w L. z [...] października 1951 r. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że cel wywłaszczenia został na gruncie objętym wnioskami o zwrot zrealizowany. Sąd zauważył, że okoliczność ta nie była kwestionowana również przez wnioskodawców. Sąd podzielił ustalenia organów, że w obrębie tej nieruchomości zostały wykonane obiekty służące do ćwiczeń dla wojska (w tym m.in. strzelnica, plac ćwiczeń ogniowych, czy też tor taktyczny dla plutonu piechoty). Wypis z rejestru gruntów i budynków z [...] czerwca 2010 r. potwierdził, że cały teren objęty wnioskiem skarżących (jako wchodzący w skład dawnej działki nr ew. [...]) stanowił teren zamknięty. Z tego powodu Sąd uznał za bezpodstawne twierdzenia skarżących, że cel wywłaszczenia został zrealizowany jedynie na części przedmiotowej nieruchomości. Również stan prawny tej nieruchomości nie budzi wątpliwości i pośrednio potwierdza realizację w jej obrębie celu wywłaszczenia. Jak bowiem ustaliły organy z ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek nr [...] i [...] (wydzielonych z działki nr ewid. [...]) wynika, że grunty te stanowią własność Skarbu Państwa, przy czym prawo własności jest wykonywane przez Agencję Mienia Wojskowego.

W ocenie Sądu zatem rozstrzygnięcia organów obu instancji - niezależnie od braku jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii uprawnienia części skarżących do wystąpienia z wnioskiem o zwrot - były zasadne w świetle przepisów art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. Rozstrzygnięcia te zostały przy tym poprzedzone postępowaniem dowodowym, które - w zakresie istotnym dla wyniku sprawy – przeprowadzono z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Uzasadnienia kontrolowanych decyzji spełniają natomiast wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli I. T., T. Z. i C. D. oraz S. P., S. P. i A. S.

Skarżący kasacyjnie I. T, T. Z. i C. D. zaskarżyli wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucili mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. przez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej oddaleniem skargi i nieuchyleniem decyzji wydanych przez organy administracyjne, pomimo że zostały one wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., co skutkowało zaniechaniem przez sąd orzekający realizacji zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym oraz niepodjęciem wszelkich kroków niezbędnych do zupełnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia czy na nieruchomości objętej orzeczeniem o wywłaszczeniu nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia (a jeśli nawet nastąpiła, to czy cel ten był następnie trwale realizowany), o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., jak również przez brak uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli w całym toku postępowania administracyjnego przez brak dążenia sądu do naprawienia i zrekompensowania krzywd poniesionych przez skarżących w związku z wywłaszczeniem gospodarstw rolnych położonych we wsi D.;

II. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuprawnionym przyjęciu, że na terenie działek nr [...] i [...] zrealizowany w pełni został cel wywłaszczenia, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika niezbicie by na całości tej działki wybudowano plac ćwiczeń dla Jednostki Wojskowej nr [...], co skutkuje niesłusznym wywłaszczeniem tak dużego obszaru nieruchomości czego następstwem było naruszenie art. 137 ust. 2 w związku z obowiązującym na dzień rozpoczęcia postępowania art. 136 ust. 1 pkt 2 u.g.n. przez brak udowodnienia i uzasadnienia przez organy oraz Sąd, że cel wywłaszczenia zrealizowany został na całości wywłaszczonej nieruchomości, skutkujący bezzasadnym oddaleniem skargi w sytuacji braku udowodnienia realizacji celu na całości nieruchomości, nie zaś jedynie na jej części.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Skarżący kasacyjnie S. P., S. P. i A. S. zaskarżyli wyrok w całości i na podstawie art. 174 P.p.s.a. zarzucili mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 zdanie pierwsze, a także w związku z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 §1, art. 80 oraz art. 107 §3 K.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;

b) art. 145 §1 pkt 1 lit. c. w związku z art. 141 § 4 zdanie pierwsze, a także w związku z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo że decyzja została wydana z naruszeniem art. 76 § 1, art. 77 §1, art. 80 K.p.a., a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 - 5 P.p.s.a. w związku z art. 244 § 1 i art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1822 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.c.", polegające na nieuprawnionym i nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że zaświadczenie z [...] września 1952 r. wydane przez Sąd Powiatowy w L. V Wydział Ksiąg Wieczystych (przedłożone jako dowód na rozprawie) nie stanowi dowodu jednoznacznie potwierdzającego, że S. P. przed wywłaszczeniem posiadał tytuł własności do wywłaszczonej nieruchomości oraz błędne przyjęcie, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] listopada 1954 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości S. P. nie przesądza o tytule jego własności do nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 141 § 4 zdanie pierwsze, a także w związku z art. 151 P.p.s.a., przez oddalenie skargi, pomimo że decyzja została wydana z naruszeniem art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 oraz art. 137 ust. 2 u.g.n. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;

II. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 28 K.p.a oraz art 136 ust. 3 u.g.n. przez odmowę przyznania przymiotu strony skarżącym S. P., S. P. oraz A. S. w postępowaniu o zwrot nieruchomości objętych tabelą likwidacyjną nr [...], pomimo wykazania, że skarżący są następcami prawnymi S. P. (wywłaszczonego właściciela nieruchomości), który na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] listopada 1954 r został pozbawiony prawa własności przedmiotowej nieruchomości;

b) art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 oraz art. 137 ust. 2 u.g.n. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji odmowę przyjęcia, że zaistniały przesłanki warunkujące zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wchodzącej w skład tabeli likwidacyjnej [...] położonych w L. następcom prawnym wywłaszczonego, tj. – S. P., S. P. i A. S. pomimo tego, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, ponieważ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Agencja Mienia Wojskowego Oddział Regionalny w L. w odpowiedzi na skargi kasacyjne w piśmie z [...] stycznia 2018 r. wniosła o ich oddalenie i przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania. Należy ograniczyć się zatem do zarzutów wskazanych w podstawach skarg kasacyjnych. Związanie granicami skarg kasacyjnych oznacza natomiast związanie wskazanymi w nich podstawami zaskarżenia oraz wnioskami.

Skargi kasacyjne nie mają uzasadnionych podstaw. Powołano w nich obie podstawy określone w art. 174 P.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie powinno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania skupiają się na braku wyczerpującego rozpatrzenia przez Sąd I instancji materiału dowodowego w sprawie i niewłaściwej jego ocenie, w tym ustalenia precyzyjnie celu wywłaszczenia, ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na nieruchomości, jeśli nawet został zrealizowany – to, czy na całej nieruchomości, a także czy cel wywłaszczenia był trwale realizowany. Wadliwość ustaleń, zdaniem skarżących kasacyjnie S. P., S. P. i A. S., wynika z niewłaściwie wykładanej i zastosowanej normy prawa materialnego. Odnosi się to w szczególności do zakresu koniecznych ustaleń dotyczących sposobu wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej na cel wywłaszczenia w zależności od tego, jak należało rozumieć ten cel.

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 272/15 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu) zakres koniecznych w konkretnej sprawie ustaleń faktycznych zależy od okoliczności stanowiących przesłanki zaistnienia skutków prawnych. W przypadku żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przesłankę taką stanowi stan zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. Przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia definiuje art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych pod rządami innych aktów prawnych, które nie przewidywały terminów zagospodarowania wywłaszczonych gruntów, ocena zbędności przez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 powinna uwzględniać datę wprowadzenia tych terminów: 7 letniego z dniem 1 stycznia 1998 r., a 10 letniego z dniem 22 września 2004 r. (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r. sygn. I OSK 2391/12).

Wskazać trzeba też, że w stosunku do wywłaszczeń dokonanych w odległym czasie konieczne jest uwzględnienie, że podmiot dysponujący w wyniku wywłaszczenia prawem do nieruchomości, w toku wykonywania swego prawa mógł i może następczo zmieniać zagospodarowanie terenu, pod warunkiem pierwotnego użycia na cel wywłaszczenia. Tezę taką potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r. sygn. P 12/11 (OTK-A z 2012, Nr 11, poz. 135), wskazując, że art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że wyprowadzenie konstytucyjnego obowiązku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z art. 21 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji opierało się na argumencie "wadliwego użycia" nabytej nieruchomości przez wywłaszczyciela, stanowiącego dowód na bezpośrednie naruszenie konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia ujętych w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Skoro istnieje nierozerwalny związek pomiędzy określeniem publicznych celów w decyzji o wywłaszczeniu a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości bezpośrednio po jej wywłaszczeniu, istnieje także nierozerwalny związek między naruszeniem przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia "jedynie na cele publiczne" a powstaniem obowiązku po stronie organów państwa konstytucyjnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli zatem cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc ochronną. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela.

Kwestia realizacji celu wywłaszczenia wymaga uprzedniej jego identyfikacji. Rozstrzygając sprawy w zakresie zwrotu nieruchomości należy mieć na względzie to, że w przeszłości cel wywłaszczenia nierzadko był ujęty w sposób ogólny. Nie sposób więc stawiać takich samych wymagań odnośnie do określoności celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów przejęcia mienia z tamtego okresu jak w odniesieniu do tych, które były dokonywane pod rządami obecnie obowiązującej Konstytucji RP. Nie budzi przecież wątpliwości stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Jak słusznie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1966/14 fakt ten powinien być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. Brak precyzji w sformułowaniu celu wywłaszczenia nie pozbawia zatem decyzji waloru skutecznego aktu administracyjnego, skoro pozostaje on obrocie prawnym.

Prawdą jest, że cel wywłaszczenia nieruchomości położonej przy ul. [...] w L. oznaczonej ew. jako działki nr [...] i nr [...] wchodzące w skład tabeli likwidacyjnej [...] położone we wsi D., gmina Z., nie został precyzyjnie określony w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] listopada 1954 r. nr [...]. Orzeczenie to wskazywało jedynie, że wywłaszczenie jest dokonywane na rzecz Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w L. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w takiej sytuacji doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W pierwszej kolejności zatem organ powinien wziąć pod uwagę dowody, dokumenty poprzedzające decyzję o wywłaszczeniu. Nie wyklucza to też przeprowadzenia dowodów z dokumentów powstałych już po dacie wywłaszczenia w razie, gdy z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dokumenty te odzwierciedlają wcześniejsze (tj. sprzed daty wywłaszczenia) ustalenia w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2674/17).

Z zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń dokonanych przez organy administracyjne wynika, że celem wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot była lokalizacja placu ćwiczeń dla Jednostki Wojskowej Nr [...] w L. Ustalenia te organy poczyniły prawidłowo na podstawie dokumentów pozyskanych w toku postępowania z Wydziału Planowania Urzędu Miasta L., w tym w szczególności - zaświadczenia lokalizacyjnego Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego w L. z [...] października 1951 r. w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację ogólną placu ćwiczeń dla Jednostki Wojskowej Nr [...] w L. na gruntach wsi D. (k. 321 akt adm. I inst.), wniosku Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w L. z [...] października 1952 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości położonych na terenie wsi D. o łącznej pow. 715.053 ha pod budowę obiektu wojskowego, która rozpoczęta będzie w roku bieżącym oraz orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z [...] lipca 1952 r., skierowanego do Jednostki Wojskowej Nr [...] w L., w sprawie zezwolenia na objęcie w posiadanie do [...] stycznia 1953 r. placu o powierzchni ogólnej 715.53 m2 z gruntów wsi D. (w tym działki nr: [...],[...] i [...]), celem przygotowania placu pod budowę.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza również fakt, że wskazany cel wywłaszczenia został zrealizowany na gruncie objętym wnioskami o zwrot. Prawidłowo Sąd I instancji zauważył, że okoliczność ta nie była kwestionowana przez wnioskodawców, którzy we wnioskach o zwrot nieruchomości zgodnie przyznali, że przedmiotowy teren jest wykorzystywany "przez wojsko polskie jako plac ćwiczeń". Ustalenia organów administracyjnych w sprawie potwierdzają, że w obrębie tej nieruchomości zostały wykonane obiekty ćwiczeniowe dla wojska, w tym m.in. strzelnica, plac ćwiczeń ogniowych, czy też tor taktyczny dla plutonu piechoty (protokół oględzin z [...] października 2010 r., protokół zdawczo-odbiorczy z [...] czerwca 2009 r. dotyczący przekazania przedmiotowych gruntów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny L. - k. 309-314 akt adm. I inst.).

Potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym znajdują również ustalenia, że cały teren objęty wnioskiem skarżących (jako wchodzący w skład dawnej działki nr ewid. [...]) stanowił teren zamknięty (wypis z rejestru gruntów i budynków z [...] czerwca 2010 r.). Rację trzeba przyznać Sądowi I instancji, że również stan prawny tej nieruchomości nie budzi w tym zakresie wątpliwości i pośrednio potwierdza realizację w jej obrębie celu wywłaszczenia. Jak bowiem ustaliły organy z ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek nr [...] i [...] (wydzielonych z działki nr ewid. [...]) wynika, że grunty te stanowią własność Skarbu Państwa, przy czym prawo własności jest wykonywane przez Agencję Mienia Wojskowego.

Skarżący kasacyjnie kwestionując zaś powyższe ustalenia i wskazując, że cel wywłaszczenia został zrealizowany jedynie na części przedmiotowej nieruchomości, nie przedstawili żadnych dowodów na potwierdzenie swych twierdzeń. Postępowanie o zwrot nieruchomości toczy się według reguł określonych w K.p.a. Organ - mając na uwadze obowiązek wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. wskazujący na konieczność podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego – pozyskał dokumenty archiwalne dotyczące wywłaszczenia, ustalił stan prawny nieruchomości i zlecił uprawnionemu geodecie sporządzenie operatu geodezyjno-prawnego wywłaszczonej nieruchomości obrazującego dawne działki na tle aktualnej ewidencji gruntów. Pozyskane środki dowodowe pozwoliły organowi na ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Zauważyć trzeba, że na organie nie spoczywa nieograniczony obowiązek poszukiwania dowodów potwierdzających stanowisko skarżących. Tym bardziej, że skarżący nigdy w toku postępowania nie sprecyzowali na jakiej części nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i nie wskazali żadnych środków dowodowych, które podważyłyby stanowisko organu w tym zakresie.

Rację należy przyznać Sądowi I instancji także w tej kwestii, że na ocenę przesłanki zbędności przedmiotowego terenu nie mogło mieć wpływu niewykorzystywanie obecnie przedmiotowego terenu przez wojsko. Przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Zbędności nieruchomości w omawianym znaczeniu nie można natomiast wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Nie można zatem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1138/08).

Nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty odnoszące się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Niezasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej wiążący naruszenie powyższych przepisów z art. 141 § 4 zdanie pierwsze. Przepis ten reguluje treść uzasadnienia wyroku. Przepis ten może stanowić podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia oraz gdy zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z 28 lipca 2016 r. sygn. II FSK 1767/14, wyrok NSA z 13 lipca 2016 r. sygn. II GSK 1101/14, wyrok NSA z 24 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 107/15). Dla skuteczności tego zarzutu należy zatem wykazać, że uzasadnienie pozbawione jest koniecznych elementów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a brak ten mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można natomiast za pomocą zarzutu odnoszącego się do art. 141 § 4 P.p.s.a. podważać czy to prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego czy też przedstawionej oceny prawnej, zarzut oparty na tym przepisie odnosi się bowiem do konstrukcyjnych, a nie merytorycznych wad uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. i pozwala na ocenę stanowiska Sądu I instancji.

Z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 zdanie pierwsze, a także w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. powiązane zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 106 § 3 – 5 P.p.s.a. w związku z art. 244 § 1 i art. 233 § 1 K.p.c. Stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powoływania się na nie przez strony (§ 4). W myśl zaś art. 106 § 5 do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

Z protokołu rozprawy wynika, że Sąd I instancji dopuścił wniosek dowodowy i odniósł się w uzasadnieniu wyroku do treści przedstawionych dokumentów. Dokonana przez Sąd analiza przedłożonych dokumentów oraz przedstawionej przez skarżących argumentacji, pozwala na uznanie, że zgłoszone żądanie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów, miało w istocie na celu podważenie prawidłowości dokonanych przez organy administracji ustaleń faktycznych, co do posiadania przez S. P. tytułu własności do części wywłaszczonej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie prezentowany był pogląd, że przepisy art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. nie mogą stanowić podstawy kwestionowania ustaleń i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (tak wyrok NSA z 21 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1787/13). Podkreślenia wymaga, że art. 106 § 3 P.p.s.a. jest przepisem o charakterze wyjątkowym, co potwierdza obowiązująca w procedurze sądowoadministracyjnej zasada orzekania przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy. Nie może być podstawą kwestionowania ustaleń przyjętych przez organy i nie może służyć zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest jedynie ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Z tych powodów zarzut ten nie mógł być uwzględniony. Zarzut naruszenia art. 106 § 4 P.p.s.a. nie został w ogóle uzasadniony przez autora skargi kasacyjnej wniesionej w imieniu S. P., S. P. i A. S.

Zarzut tej skargi kasacyjnej oznaczony jako pkt I lit. a, zakwalifikowany przez jej autora jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, dotyczy jednak naruszenia prawa materialnego - art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. W pkt II lit. b skargi kasacyjnej zarzut naruszenia powyższych przepisów został także zakwalifikowany jako naruszenie prawa materialnego, co stanowi prawidłową ich kwalifikację, a jako formę naruszenia tych przepisów wskazano zarówno błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Analiza argumentacji tego zarzutu prowadzi zaś do wniosku, że w istocie zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. odnosi się do ustaleń stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Wskazuje bowiem, że nieprawidłowo Sąd I instancji nie przyjął ustaleń faktycznych, które świadczą o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia oraz że Sąd Wojewódzki błędnie przyjął jako prawidłowe ustalenia organów co do celu wywłaszczenia. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 13 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 414/08, 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2887/12; 13 maja 2014 r. sygn. akt I GSK 482/12; 11 lipca 2017 r. sygn. akt II FSK 1633/15 i II FSK 1690/15).

Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji polegającej na oddaleniu skarg wobec tego, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego przez nieprawidłową wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów u.g.n. do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, są niezasadne.

Powołany w skardze kasacyjnej wniesionej przez I. T., T. Z. i C. D. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. jest całkowicie bezzasadny. Przepis art. 1 P.p.s.a. nie dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Jeśli chodzi zaś o art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że przepis ten ma charakter ustrojowy. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżących nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie (wyroki NSA z 20 grudnia 2016 r. I OSK 1861/15 i 4 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 731/17). W świetle art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę działalności organów administracji publicznej oraz zastosował środek przewidziany w ustawie oddalając skargi na podstawie 151 P.p.s.a. To, że skarżący kasacyjnie nie podzielają motywów zaskarżonego orzeczenia nie oznacza, że Sąd naruszył wskazane wyżej przepisy. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. mógłby stanowić zasadną podstawę kasacyjną, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle nie wywiązał się z powinności dokonania kontroli administracji publicznej z zastosowaniem dopuszczalnych środków procesowych. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca.

Z powodu wadliwego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutu oznaczonego jako pkt II w skardze kasacyjnej wniesionej w imieniu I. T., T. Z. i C. D. Po pierwsze sposób zredagowania skargi kasacyjnej i sposób argumentowania uniemożliwia powiązanie zarzutu z właściwą podstawą kasacyjną (przepisy postępowania czy prawo materialne), po drugie - co istotniejsze - zarzut ten odnosi się do ustaleń stanu faktycznego działek nr [...] i nr [...], a więc nie objętych rozpoznawaną sprawą zwrotu nieruchomości. Błąd ten nie został przy tym sanowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Warto zwrócić uwagę także na to, że argumentacja powołana w uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej w dużej mierze odwołuje się do względów słusznościowych oraz dotyczy problematyki legalności orzeczenia o wywłaszczeniu. Przypomnieć trzeba zatem, że rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy, jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. W ramach kontroli sąd administracyjny nie bada celowości czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 28 K.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. przez odmowę przyznania przymiotu strony S. P., S. P. i A. S. w sprawie o zwrot nieruchomości objętych tabelą likwidacyjną nr [...] wskazać trzeba, że wobec nieskutecznego podważenia przesłanki zbędności nieruchomości na cel wwłaszczenia, kwestia legitymacji procesowej skarżących pozostaje kwestią drugorzędną. Nawet gdyby przyznać skarżącym kasacyjnie rację, że ocena Sądu I instancji w kwestii ich legitymacji procesowej jest błędna, choćby z uwagi na to, że następstwo prawne skarżących po S. P. zmarłym [...] października 1978 r. zostało wywiedzione, a ich poprzednik prawny był adresatem jednego z orzeczeń wywłaszczeniowych, a ponadto w sprawie o zwrot nieruchomości nie bada się prawidłowości orzeczenia wywłaszczeniowego, nie może mieć to wpływu na wynik sprawy. Istota rozpoznawanej sprawy skupia się bowiem na ustaleniach dotyczących braku zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ponadto nie bez znaczenia jest to, że sprawa zwrotu nieruchomości objętej tabelą likwidacyjną nr [...] została wszczęta na skutek wniosku o zwrot nieruchomości wniesionego nie tylko przez ww. skarżących, ale także na skutek wniosku wniesionego przez I. T., T. Z. i C. D. Tych ostatnich wnioskodawców organ uznał za strony postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W ramach jednej sprawy administracyjnej zainicjowanej wszystkimi wymienionymi wnioskami o zwrot nieruchomości organ, pomimo tego, że nie uznał części wnioskodawców za strony postępowania, badał przesłanki zwrotu nieruchomości. Tym samym organ wypowiedział się merytorycznie o braku zbędności na cel wywłaszczenia w odniesieniu do całej nieruchomości objętej wnioskami o zwrot. Wskazuje na to także sposób rozstrzygnięcia sprawy, która zakończyła się odmową zwrotu nieruchomości, a nie umorzeniem postępowania z wniosku skarżących S. P., S. P. i A. S.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjne oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a.