Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1202/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64a, art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 24 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy P. z dnia 28 czerwca 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 28 czerwca 2021 r. (nr [...]) Wójt Gminy P. odmówił B. B. (zwanej dalej także "stroną", "wnoszącą sprzeciw", "wnioskodawczynią") na okres od dnia 19 maja 2021 r. do dnia 31 marca 2022 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem – D. B.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 31 maja 2021 r. wpłynął wniosek B. B. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem D. B. (ur. [...] 1973 r.), legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że niepełnosprawność mężą strony istnieje od 47-go roku życia.

W dniu 15 czerwca 2021 r. pracownik socjalny przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy ustalając, że D. B. - w związku z nieszczęśliwym wypadkiem, któremu uległ 28 października 2020 r. - wymaga całodobowej opieki i pomocy osoby drugiej w każdym zakresie swojego funkcjonowania. Nie jest w stanie sam zaspokoić wszystkich potrzeb życiowych; porusza się przy wsparciu i pomocy drugiej osoby; wymaga opieki i pomocy w utrzymaniu higieny osobistej, podawaniu leków, przygotowywaniu wszystkich posiłków oraz stałej, regularnej rehabilitacji w celu usprawnienia narządów ruchu. Wyjaśniono, że strona pracowała na niewielkim gospodarstwie rolnym, jednakże w związku z koniecznością sprawowania stałej i osobistej opieki nad niepełnosprawną matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaprzestała od dnia 1 lutego 2018 r. wykonywania wszelkich prac w gospodarstwie rolnym i miała ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lutego 2018 r. W związku ze zgonem matki w dniu 18 maja 2021 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane jej zostało uchylone od dnia 19 maja 2021 r. Wskazano, że B. B. w celu sprawowania właściwej opieki nad chorym mężem D. B. od 19 maja 2021 r. nadal zaprzestaje prowadzenia wszelkich prac w gospodarstwie rolnym, czyli nastąpił związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z prowadzenia i wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Z przeprowadzonego wywiadu wynika, że strona prawidłowo sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Wszystkie czynności związane z opieką nad mężem strona wykonuje samodzielnie i całodobowo. Strona pomaga mężowi w czynnościach dnia codziennego umożliwiających właściwe funkcjonowanie, takich jak: kompleksowa pomoc higieniczna, pomoc przy ubieraniu się, przygotowywanie posiłków, podawanie leków, ćwiczenie mowy i rehabilitacja ruchowa, pomoc w przemieszczaniu się, towarzyszenie podczas wizyt i badań lekarskich, zakupy, sprzątanie itp., a ponadto sprawuje opiekę nad mężem również w nocy. W związku z zaistniałą sytuacją strona nie ma możliwości wykonywania prac w gospodarstwie rolnym oraz nie jest w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania.

Na podstawie ustalonego stanu faktycznego organ stwierdził, że nie kwestionuje zaprzestania wykonywania prac w gospodarstwie rolnym w celu sprawowania przez stronę osobistej i stałej opieki nad mężem D. B. w okresie od 19 maja 2021 r. do nadal, jak również zakresu sprawowanej opieki.

Organ stwierdził natomiast, że strona nie spełnia wymagań ustawowych do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem z przedstawionych dokumentów wynika, że niepełnosprawność męża – D. B. istnieje od 47. roku życia. Jednocześnie organ wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie uchylił obowiązującej mocy art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) w sprawie zgodności z Konstytucją art. 16a ust. 2 i art. 17 ust. 1b u.ś.r., orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie jednak komunikat Trybunału Konstytucyjnego (zamieszczony na stronie internetowej) potwierdza, że Trybunał orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, a wydany wyrok nie oznacza natychmiastowego usunięcia tego kryterium z ustawy, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego oraz nie kreuje także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że wykonanie ww. wyroku wymaga podjęcia niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, a ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Powinien wszakże uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak również uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa. Z powyższego wynika, że adresatem wyroku Trybunału są organy ustawodawcze Rzeczypospolitej Polskiej a nie organy administracji publicznej stosujące prawo. Tym samym, w toku rozpatrywania niniejszej sprawy, organ nie ma podstaw do zastosowania się do tego orzeczenia.

Strona od powyższej decyzji wniosła odwołanie, które zostało rozpoznane wydaną – na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej jako "u.ś.r.") - decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 listopada 2021 r. (nr [...]) uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a u.ś.r., stwierdzając, że z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 30 marca 2021 r. (nr [...]) wynika, że mąż strony – D. B. zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, stopień datuje się od 10.03.2021 r., zaś niepełnosprawność istnieje od 47. roku życia. Zgodnie z uzasadnieniem ww. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności D. B. jest osobą z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy, wymagającą zapewnienia długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter okresowy, tj. ustalono go do dnia 31.03.2022 r. Kolegium stwierdziło, że organ orzekający bezspornie stwierdził, że D. B. wymaga stałej lub długotrwałej opieki, a taką opiekę zapewnia mu żona, i tym samym kategorycznie stwierdził, iż istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy świadczeniem opieki nad niepełnosprawnym mężem a nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (w tym przypadku działalności rolniczej) przez jego żonę – B. B.

W pierwszej kolejności, Kolegium – odnosząc się do podstawy prawnej podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia o odmowie przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego czyli art. 17 ust. 1b u.ś.r., a jednocześnie do powołanego przez stronę zarzutu o niekonstytucyjności części art. 17 ust. 1b u.ś.r. odnoszącego się do uwarunkowania przyznania świadczenia od momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - wyjaśniło, że w istocie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r, poz. 1443) stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Przytaczając następnie fragmenty uzasadnienia ww. wyroku TK oraz wskazane orzecznictwo sądów administracyjnych, Kolegium wskazało, że niezależnie od kiedy niepełnosprawność powstała, ograniczenia wynikające z ww. przepisu nie mogły stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego, lecz przy spełnieniu dodatkowych warunków ustawowych wynikających z art. 17 u.ś.r. świadczenie należałoby stronie przyznać.

Dalej wyjaśniono, że na Kolegium, jako organie odwoławczym spoczywa obowiązek dokonania nie tylko kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale - co do zasady - organ ten powinien rozpatrzyć całość sprawy i orzec o jej istocie, z czym wiąże się powinność w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a organ ten nie jest li tylko związany zarzutami wniesionymi przez odwołującego się. Następnie organ odwoławczy – odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego – wyjaśnił istotę, charakter oraz znaczenie przesłanek przyznania omawianego świadczenia zwracając m.in. uwagę, że jeżeli sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, takich jak np. brak pracy, czy swój stan zdrowia, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało, bowiem nie każda rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, a jedynie takie, których celem jest sprawowanie opieki.

Kolegium wskazało, że wnioskodawczyni sprawowała od 1 lutego 2018 r. do 18 maja 2021 r. opiekę nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym matką i z tego tytułu pobierała we wskazanym okresie świadczenie pielęgnacyjne. Jak ustalono na podstawie akt sprawy, mąż wnioskodawczyni - D. B., posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności; stopień ten datuje się od 10 marca 2021 r.; niepełnosprawność istnieje od 47. roku życia; orzeczenie wydano do dnia 31.03.2022 r., natomiast z treści ww. orzeczenia wynika, że D. B. wymaga zapewnienia długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Ponadto organ stwierdził, że z wniosku B. B. wynika, iż zamieszkuje wyłącznie ze swoim mężem D. B. i nie mają zstępnych, ani też nie żyją rodzice męża, tym samym nie ma innych osób zobowiązanych alimentacyjnie do sprawowania opieki poza stroną. Zgodnie z oświadczeniem strony z dnia 31.05.2021 r., jej mąż miał w październiku 2020 r. wypadek i od tego czasu równolegle się opiekowała nim i matką, aż do zgonu E. K. w dniu [...]2021 r. W związku z powyższym od 01.02.2018 r. nie prowadzi gospodarstwa rolnego i nie wykonuje na nim pracy zarobkowej, ani nie prowadzi działalności gospodarczej. Strona wskazała również, iż posiada 20-letni okres ubezpieczenia emerytalno-rentowego w KRUS. Z wywiadu środowiskowego wynika, iż D. B. uległ nieszczęśliwemu wypadkowi w dniu 28 października 2020 r., kiedy to spadł z drabiny, w wyniku czego doznał poważnego urazu głowy. Doznał wówczas krwotoku nadtwardówkowego oraz złamania dwóch kręgów szyjnych. Stan zdrowia jest bardzo poważny z uwagi na wymóg stałej rehabilitacji. Po wypadku D. B. nie był w stanie samodzielnie się poruszać, miał zaburzoną mowę. Aktualnie jest pod stałym dozorem drugiej osoby z powodu silnych zawrotów głowy. Ma zakaz samodzielnego poruszania się. Przed wypadkiem D. B. pracował dorywczo, jest rolnikiem i tym samym ubezpieczony jest w KRUS. Posiada 1,20 ha ziemi, która obecnie leży odłogiem. Wnioskodawczyni po ukończeniu szkoły pracowała w niewielkim gospodarstwie rolnym, aż do dnia 01.02.2018 r., kiedy to zaprzestała działalności rolniczej w związku z podjęciem opieki nad niepełnosprawną matką. Po wypadku męża opiekowała się zarówno matką, jak i świadczyła pomoc mężowi. Stan zdrowia męża wymaga cały czas pomocy i opieki innej osoby w każdym zakresie jego funkcjonowania, albowiem nie jest w stanie sam zaspokoić wszystkich potrzeb życiowych. Wymaga opieki i pomocy w utrzymaniu higieny osobistej, w podawaniu leków, w przygotowywaniu wszystkich posiłków oraz w stałej regularnej rehabilitacji w celu usprawnienia narządu ruchu. D. B. pozostaje pod opieką lekarza rodzinnego, neurologa, kardiologa i neurochirurga. Z przedstawionego w wywiadzie harmonogramu dnia wynika, że o godz. 7.00 zaczyna się kompleksowa codzienna poranna toaleta trwająca 40 min, następnie przygotowywane jest śniadanie i leki (40 min.), następnie przez 60 min trwa rehabilitacja ruchowa i ćwiczenia mowy, dalej przez 90 min B. B. zajmuje się przygotowywaniem posiłków, porządkami w mieszkaniu, praniem, o godz. 13.30 przez kolejne 30 min jest obiad, następnie przez 90 minut (z zakresu godzinowego 60 min od godz. 14 do godz. 15) robi zakupy dojeżdżając do sklepu rowerem. W czasie nieobecności żony D. B. pozostaje sam w domu i odpoczywa, słucha radia czy ogląda telewizję (120 minut). O godzinie 18.00 strona przygotowuje kolację i pomaga w wieczornej toalecie, następnie podawane są leki. Z wywiadu wynika, że żona również w godzinach nocnych monitoruje stan zdrowia męża celem kontrolowania samopoczucia, pomaga mu, gdy wstaje do toalety. Małżonkowie śpią w jednym pokoju. Jak podaje strona wszystkie czynności wykonuje samodzielnie i całodobowo. Umawia męża na wizyty lekarskie i towarzyszy mu przy badaniach. Zdaniem pracownika socjalnego zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego albo zaprzestaniem wykonywania prac w gospodarstwie rolnym a opieką świadczoną przez wnioskodawczynię, bowiem jej mąż wymaga stałej, bezpośredniej i długotrwałej pomocy i opieki ze strony bliskiej osoby. D. B. potwierdził, że bez żony nie da rady funkcjonować, zaś wywiad środowiskowy potwierdzili oboje małżonkowie.

Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, że z uwagi na "zakres świadczonej przez B. B. opieki" stwierdzenie istnienia wymaganego dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego związku przyczynowo-skutkowego było przedwczesne, bowiem z przedstawionych akt sprawy, w tym z wywiadu środowiskowego oraz oświadczeń wnioskodawczyni, nie wynika jednoznacznie, by rozmiar i zakres opieki wymuszał na niej nie podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Kolegium podkreśliło, że D. B. nie jest osobą leżącą, po mieszkaniu porusza się przy asekuracji żony, nie używa pampersów, czy też pieluchomajtek. Czynności opiekuńcze wykonywane przez wnioskodawczynię i związane z osobą niepełnosprawną to: pomoc przy porannej i wieczornej toalecie, przygotowanie leków (2 razy dziennie), przygotowanie posiłków, uczestniczenie w wizytach lekarskich. Pozostałe czynności wskazane przez wnioskodawczynię - jak sprzątanie, pranie, prasowanie, robienie zakupów, itp. są czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w którym zresztą zamieszkuje również wnioskodawczyni i są one wykonywane niezależnie od opieki nad osobą niepełnosprawną. Trudno jest uznać za wiarygodne stwierdzenie, iż wnioskodawczyni codziennie dokonuje zakupów (90 min).

Kolegium podkreśliło, że organ I instancji nie dokonał dostatecznych ustaleń w zakresie samodzielności D. B., tj. choćby czy może samodzielnie spożywać uprzednio przygotowane przez żonę posiłki i leki, czy też może ćwiczyć samodzielnie (np. na rotorze) oraz czy może samodzielnie poruszać się po mieszkaniu wyposażony w środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie danej osoby (np. przy użyciu balkonika do chodzenia). Opisany bowiem harmonogram dnia w wywiadzie środowiskowym wskazuje, że - co do zasady - czynności B. B. mogą być wykonywane rano i wieczorem (podanie śniadania i kolacji, toaleta, podanie leków), wczesnym popołudniem (podanie obiadu) i popołudniem (rehabilitacja, o ile wymagana jest obecność strony), natomiast czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego mogą być wykonywane poza godzinami zatrudnienia, tak jak się to odbywa w innych gospodarstwach domowych, w których pod opieką pracowników pozostają chociażby małoletnie dzieci lub starsze osoby, tym bardziej, że takie czynności jak sprzątanie, gotowanie, pranie i zakupy wnioskodawczyni wykonuje nie tylko dla męża, ale i dla siebie. Organ nie wyjaśnił, czy niezbędne usługi w godzinach południowych, czy popołudniowych (podanie obiadu, pomoc w rehabilitacji) zapewnić można w postaci usług opiekuńczych świadczonych przez GOPS, czy instytucje prywatne, w czasie gdyby B. B. podjęła zatrudnienie. Kolegium zaznaczyło, że powyższe ustalenia są istotne, albowiem orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jest okresowe, a i z wywiadu wynika, że stan D. B. poprawia się, o czym świadczy choćby sformułowanie przy użyciu czasu przeszłego, że "(...) Po wypadku pan B. nie był w stanie samodzielnie się poruszać. Miał zaburzoną mowę, nie poruszał się (...)".

W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że zakres świadczonej opieki, a tym samym związek przyczynowo-skutkowy wymagany dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie został wykazany w sposób dostateczny i wymaga dalszych wyjaśnień i postępowania dowodowego, gdyż nie zawsze i nie w sposób automatyczny każda osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności (także ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy inne osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji), będzie wymagać tej opieki w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia choćby w ograniczonym wymiarze czasu pracy. Organ zauważył, że w dacie 1 lutego 2018 r. strona zaprzestała aktywności zawodowej w związku z potrzebą podjęcia opieki nad matką, natomiast ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia, zaznaczając przy tym, że wykonywanie prac w gospodarstwie rolnym nie wymaga całodziennego wymiaru czasu pracy, gdyż jest to praca okresowa i sezonowa, dlatego należy wyjaśnić z wnioskodawczynią jakie prace wykonywała przed dniem 01.02.2018 r. i czy zakres tych prac może obecnie pogodzić z zakresem świadczonej opieki nad mężem, przy zachowaniu właściwej organizacji zadań.

Mając powyższe na uwadze Kolegium zaleciło, by rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a w szczególności ustalił czy aktualnie występuje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę a koniecznością stałej lub długotrwałej opieki nad jej mężem, przy dokładnej analizie faktycznego zakresu tej opieki i stopnia samodzielności D. B., a także możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez wnioskodawczynię, na przykład w niepełnym wymiarze czasu pracy, nie tylko ograniczając się do możliwości podjęcia prowadzenia własnego gospodarstwa rolnego, czy wykonywania prac na nim.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego B. B. złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując, że jest dla niej krzywdząca, ponieważ sprawia, że jej wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – D. B. będzie ponownie rozpatrywany przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P. i nie wiadomo, kiedy sprawa się zakończy i kiedy otrzyma świadczenie. Wnosząca sprzeciw wskazała, że na rozpoznanie sprawy czeka od 31 maja 2021 r., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze zamiast wydać decyzję w jej sprawie odsyła akta sprawy z powrotem do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu sprzeciwu wyjaśniła, że w okresie od 01.02.2018 r. do 18.05.2021 r. miała ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką. W związku z koniecznością sprawowania stałej i osobistej opieki nad niepełnosprawną matką zaprzestała od 1 lutego 2018 r. wykonywania wszelkich prac w gospodarstwie rolnym. Praca w gospodarstwie rolnym pomimo tego, że jest ono niewielkie, była całoroczna i wymagała całodobowego zaangażowania w związku z hodowlą bydła (krowy, jałówki, cielaki) oraz trzody chlewnej, jak również uprawą ziemi (m.in. ziemniaki, buraki). Gospodarstwo nie było w pełni zmechanizowane stąd też praca na nim była czasochłonna. Wyjaśniła, że pomimo wskazań Kolegium w gospodarstwie rolnym nie da się pracować na część etatu. Nie można zebrać plonów jeśli wcześniej się nie zasieje lub zasadzi. Jeśli obrobi się tylko część ziemi to nie da się zebrać plonów z całości. Nie można nakarmić zwierząt raz dziennie, albo dać im tylko część jedzenia, trzeba wydoić wszystkie krowy do końca, a nie tylko trochę itd. Praca w gospodarstwie rolnym jest ciężka, wymaga dużego zaangażowania zarówno pracy własnej, jak i czasu.

Wyjaśniła, że w związku ze zgonem matki w dniu 18 maja 2021 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad mężem - D. B., który w związku z nieszczęśliwym wypadkiem, któremu uległ 28 października 2020 r., wymagał całodobowej opieki i pomocy osoby drugiej w każdym zakresie swojego funkcjonowania. Wskazała, że mąż nie jest w stanie sam zaspokoić wszystkich potrzeb życiowych. Na dzień dzisiejszy dzięki prowadzonej rehabilitacji, jej stałej pomocy i zaangażowaniu w proces rehabilitacji stan męża ulega powoli stopniowej poprawie, jednakże aby nie zaprzepaścić osiągniętych efektów, musi przez cały czas kontynuować rehabilitację, proces usprawniania męża oraz opiekę nad nim. Komisja lekarska orzekła znaczny stopień niepełnosprawności męża na czas określony, co nie znaczy, że w tym czasie nie wymagał stałego, długotrwałego zaangażowania w opiekę nad nim lub wymagał mniejszej opieki niż osoba legitymująca się orzeczeniem wydanym na stałe, dlatego opinia Kolegium jest krzywdząca. Wnosząca sprzeciw wskazała, że nie wzięto pod uwagę choćby tego, że może jej być nie stać na prywatną opiekę i rehabilitację nawet jak będzie pracować, i dlaczego ma zostawiać męża pod opieką obcych osób, jeśli może zapewnić mu tę opiekę osobiście. Pracownik socjalny Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. sprawdzał, czy opiekuje się mężem i nie miał zastrzeżeń co do tego, że mąż wymaga całodobowej opieki ze jej strony, a ona się nim opiekuję w sposób właściwy i całodobowo. Nie wzięto też pod uwagę tego, że mieszka na obrzeżach wsi, z dala od sklepów, do których udaje się rowerem lub pieszo. Każdy dzień jest inny, czasem coś uda się zrobić szybciej, czasem wymaga to większego nakładu czasu; zdarza się dzień, że nie idzie do sklepu, ale nie da się opisać każdego dnia w wywiadzie, dlatego dane tam podane to czynności powtarzające się i ich przybliżony czas.

Wnosząca sprzeciw wskazała, że uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie do końca jest dla niej zrozumiałe, a jeśli Kolegium ma jakieś zastrzeżenia lub nie zgadza się z tym co ustalili pracownicy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., to winno z nią przeprowadzić dodatkowy wywiad środowiskowy lub zwrócić się do niej albo do organu I instancji o wyjaśnienia. Z jednej strony w kwestii wyroku Trybunału Konstytucyjnego Kolegium zajęło stanowisko, a z drugiej w pozostałych kwestiach "umyło ręce", a wręcz wydało krzywdzący osąd.

W ocenie wnoszącej sprzeciw Kolegium powinno rozpoznać jej odwołanie i przyznać jej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem, a nie odsyłać sprawę do GOPS w P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tak więc należy przyjąć, że ustawodawca wyłączył w ramach prowadzonej w tym zakresie kontroli sądowej możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym znaczeniu, by Sąd mógłby wypowiadać się co do przysługującego stronie skarżącej prawa lub ciążącego na niej obowiązku w rozpoznawanej sprawie administracyjnej, w związku z którą - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - zostaje wydana zaskarżona decyzja kasacyjna z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Stosownie do art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że w przypadku uwzględnienia przez sąd sprzeciwu od decyzji jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Od wyroku zatem oddalającego sprzeciw służy skarga kasacyjna.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w świetle powyższych regulacji konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji (organ odwoławczy) w sposób uzasadniony skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego jej rozpoznania przez organ I instancji, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty w ramach przysługującej mu kompetencji. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od takiej decyzji jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji publicznej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd - co należy podkreślić - nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji organ ten ponownie staje się właściwy do rozpoznania danej sprawy w jej całokształcie, a więc także do jej merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o przyznanie i zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

Stosownie do brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy jest również zobligowany do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej wykładni dokonał organ I instancji w zaskarżonej decyzji (art. 138 § 2a k.p.a.).

W świetle tej regulacji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (zob. w tej materii m.in.: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06). Jednocześnie należy zasygnalizować, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak też w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji Kolegium, organ odwoławczy przyjął za podstawę wydania omawianej decyzji kasacyjnej naruszenie przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tak by można było stwierdzić, czy została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., polegająca w istocie na ustaleniu istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia B. B. (czy też nie podejmowaniem przez nią zatrudnienia) a koniecznością zapewniania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, tj. jej mężem – D. B. Kolegium poleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego co zakresu koniecznej (wymaganej) opieki nad D. B. w stosunku do stopnia jego samodzielności (w tym także rozważając możliwość skorzystania z usług opiekuńczych), a także co do możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez B. B., choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy i nie tylko ograniczając ją do możliwości podjęcia prowadzenia własnego gospodarstwa rolnego czy też wykonywania w nim prac. W ocenie organu odwoławczego wskazany, a zarazem niezbędny do ustalenia zakres wyjaśnień i ich ocena wymagała ponowienia postępowania przed organem I instancji.

W ocenie Sądu przedstawione przez organ odwoławczy powody, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie uzasadniały wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Jak wskazano wyżej, decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Odmienna ocena przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., dokonana przez organ odwoławczy nie uzasadnia – w spoób oczywisty - wydania decyzji kasacyjnej. Natomiast w kontekście zastosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający, by zweryfikować spełnienie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą wskazanych w omawianym przepisie. W aktach sprawy znajduje się bowiem orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 30 marca 2021 r. o znacznym stopniu niepełnoprawności D. B., oświadczenie skarżącej o sprawowaniu opieki oraz wywiad środowiskowy, który został przeprowadzony ze skarżąca w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wszystkie te dowody uznał za wiarygodne organ I instancji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, wskazane przez Kolegium jako nie w pełni wyjaśnione w sprawie okoliczności, w szczególności w zakresie nie znajdującym - zdaniem Kolegium - potwierdzenia w zgromadzonym dotychczas materiale dowodowym, mogły zostać ustalone przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy i w związku z tym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne. Zasadą zatem powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Oceniając zatem zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), gdyż przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może zostać ocenione jako naruszenie tej zasady. Z drugiej strony przyjmuje się, że nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (zob. komentarz do art. 136 k.p.a. [w:] P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, opublikowano: LEX/el. 2021 i powołane tam orzecznictwo).

W ocenie Sądu, z akt sprawy, a w szczególności z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego obejmującego wywiad środowiskowego z dnia 15 czerwca 2021 r., jak również z treści oświadczeń strony z dnia 31 maja 2021 r., wynikają ustalenia wskazujące na sposób i zakres sprawowania opieki przez stronę, a tym samym dające podstawę do oceny realnych możliwości sprawowania opieki przez B. B. nad mężem, czemu zresztą dał wyraz organ I instancji, stwierdzając że nie kwestionuje zaprzestania wykonywania prac w gospodarstwie rolnym w celu sprawowania przez stronę osobistej i stałej opieki nad mężem D. B. w okresie od 19 maja 2021 r. do nadal, jak również zakresu sprawowanej opieki. Jeśli zatem organ odwoławczy uznał ustalenia wywiadu środowiskowego oraz wskazanych oświadczeń strony za niewystarczające dla stwierdzenia przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wskazanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., to mógł te wątpliwości zweryfikować we własnym zakresie korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 136 § 1 k.p.a., poprzez ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub zwrócenie się o określone informacje do strony. Innymi słowy, w ocenie Sądu organ odwoławczy winien był podjąć się przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do doprecyzowania: zakresu rzeczywistej samodzielności D. B. w codziennym funkcjonowaniu (tj. samodzielnego spożywania przez niego uprzednio przygotowanych przez żonę posiłków i leków; samodzielnego poruszania się przy ewentualnym korzystaniu np. z balkonika do chodzenia, czy też możliwości wykonywania samodzielnie ćwiczeń rehabilitacyjnych), czy też faktycznej możliwości podjęcia przez skarżącą - obok sprawowania orzez nią koniecznej opieki nad mężem - pracy, czy to w gospodarstwie rolnym czy poza nim, z jednoczesnym wyjaśnieniem realnej możliwości skorzystania w tym celu z pomocy w ramach usług opiekuńczych. Jak już zaznaczono organ odwoławczy może w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Uzyskanie zatem wskazanych przez organ odwoławczy informacji – czy to bezpośrednio na wezwanie od strony czy poprzez "delegowanie" ich pozyskania przez organ I instancji – nie stanowiłoby naruszenia zasady dwuinstancyjności. Nie można bowiem przyjąć, że zasada dwuinstancyjności zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie powyższego przepisu postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym zakresie, w istocie ograniczonym do złożenia przez stronę określonych wyjaśnień, czy to poprzez ich odebranie w wyniku korespondencji lub w wyniku przeprowadzenia oględzin (ponownego wywiadu środowiskowego).

Pamiętać należy, że podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. niewątpliwie przyczynia się do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania unormowaną w art. 12 k.p.a. Zasadą powinno być merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, natomiast wyjątek przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a., musi być interpretowany ściśle (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 800/21).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 oraz art. 12 k.p.a., bowiem w rozpoznawanej sprawie wątpliwości organu odwoławczego mogły zostać usunięte bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151a § 1 w zw. z art. 64a p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Wskazania co do dalszego postępowania przez organ odwoławczy wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organ w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).