Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1782/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 26 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1142/12 w sprawie ze skargi M.G., E.G. i M.G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku magazynowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1142/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie ze skargi M.G., E.G. i M.G., uchylił zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku magazynowego i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 791 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W trakcie kontroli w dniu 5 maja 2010 r. przeprowadzonej w terenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. stwierdził, że na działce nr [...], położonej w K. znajduje się budynek magazynowy o wymiarach 10,0 m x 7,10 m, konstrukcji stalowej, ze ścianami wykonanymi z blachy i dachu dwuspadowym krytym blachą. Usytuowany jest w odległości 5,90 m od gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400. Według oświadczenia uczestniczącego w kontroli E.G. budynek wybudowany został w latach 1980-81. Na jego budowę nie okazano pozwolenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał E. i M.G. dokonać rozbiórki opisanego wyżej budynku magazynowego.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na podstawie informacji uzyskanych od Wójta Gminy Łańcut oraz wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego podczas budowy budynku magazynowego, ustalono, iż nie udzielono pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Nadto podał, że przesłany przy piśmie wypis i wyrys z planu przestrzennego zagospodarowania Gminy L. sporządzony został ze szczątkowych dokumentów znajdujących się w Urzędzie Gminy. Zaś z dołączonego do pisma planu zagospodarowania parcel załącznika do pozwolenia na budowę innego budynku – inwentarsko-składowego z dnia [...] maja 1980 r. nr [...] wydanego przez Naczelnika Gminy Łańcut wynika, iż przedmiotowy budynek magazynowy nie jest naniesiony na mapie, co wskazuje, że wybudowany został w okresie po 1980 r. Organ zawrócił uwagę, że usytuowanie budynku magazynowego w odległości 5,90 m od gazociągu wysokiego ciśnienia powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. W przypadku awaryjnego rozszczelnienia gazociągu gaz zamiast do atmosfery może migrować do budynku, a to może powodować zagrożenie bezpieczeństwa. Konkludując organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe zalegalizowanie samowolnie wybudowanego budynku magazynowego ze względu na usytuowanie go w odległości "5,70 m" od gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400, tj. niezgodnie z obowiązującymi podczas jego budowy przepisami oraz z uwagi na niebezpieczeństwo jakie może powodować dla ludzi i mienia. Dalej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie ma konieczności rozpatrywania sprawy w zakresie zgodności wykonania inwestycji z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż usytuowanie obiektu w kolizji do gazociągu stanowi zagrożenie bezpieczeństwa. Z uwagi na fakt, że przedmiotowy obiekt wybudowany został w latach 1980-81 sprawę popełnionej samowoli budowlanej, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.), rozpoznano w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Na skutek wniesionego od powyższej decyzji przez E.G., M.G. i M.G. odwołania Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu pierwszej instancji, że przedmiotowy budynek magazynowy został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach 1980-81 i po 23 maja 1980 r., czyli w okresie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego. Zatem dla realizacji przedmiotowego budynku magazynowego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, a jego brak kwalifikuje obiekt jako samowolę budowlaną. Organ odwoławczy przychylił się również do stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że usytuowanie przedmiotowego budynku magazynowego jest niezgodne z obowiązującymi podczas jego budowy przepisami oraz powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, a więc zachodzi przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w świetle postępowania wyjaśniającego, nie została zachowana podstawowa odległość, bezpieczna między gazociągiem wysokiego ciśnienia, a przedmiotowym budynkiem magazynowym, gdyż odległość ta wynosi 5,90 m. Według organu niewątpliwe niezachowanie wymaganej odległości budynku magazynowego od gazociągu wysokiego ciśnienia narusza przepisy obowiązujące w czasie budowy przedmiotowego budynku, co uzasadnia tezę, że usytuowanie budynku w odległości o prawie połowę mniejszej niż najmniejsza z dopuszczalnych bezpiecznych odległości od gazociągu wysokoprężnego stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a więc zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wnieśli: E.G., M. G. i M.G. domagając się uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 28 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w stosunku do M.G., który nie jest stroną tego postępowania, co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.;

2. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawo budowlane z 1994 r. poprzez ich zastosowanie w sprawie i nakazanie rozbiórki budynku magazynowego, pomimo że nie zachodzą przesłanki określone w tym pierwszym przepisie,

3. art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niezebranie w pełni materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że przedmiotowa skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na niesporny stan fatyczny sprawy, a następnie wyjaśnił, że nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowo ustalony okres, w którym sporny budynek został wzniesiony. Wybudowanie tego obiektu o wymiarach 10 m x 7,10 m, konstrukcji stalowej o ścianach z blachy, dachu dwuspadowym krytym blachą, wyposażonego w instalację elektryczną, w latach 1980 – 1981 (po 23 maja 1980 r., skoro nie było go na planie zagospodarowania terenu załączonym do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę innego budynku na sąsiedniej działce nr [...] z tej daty) powoduje, że stosownie do art. 103 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Obiekt ten znajduje się w odległości 5,90 m od tego gazociągu.

Nadto Sąd wyjaśnił, że z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, iż gazociąg wysokoprężny DN 400 Lubaczów – Jarosław – Sędziszów, przebiegający m.in. przez działkę ewid. nr [...] położoną w K., wybudowany został w 1960r., a więc wcześniej niż budynek magazynowy. Powyższe potwierdza protokół z dnia 20 i z dnia 21 października 1960 r. w sprawie odbioru końcowego i przekazania tej inwestycji do użytkowania. Gazociąg jest wykonany z rur o średnicy 419 mm, o ściankach grubości 9,5 mm, przystosowany jest on do pracy pod ciśnieniem MOP 4,22 MPa. Średnia wartość ciśnienia w tym gazociągu w 2010 r. wynosiła 2,7 MPa. Wskazał również, że zgodnie z przepisami obowiązującego w dacie realizacji spornego budynku rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) – konkretnie § 44 ust. 1, na jego wzniesienie potrzebne było pozwolenie na budowę. Dalej Sąd zacytował przepis art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a następnie wyjaśnił, że konstrukcja tego przepisu wskazuje, iż dla orzeczenia o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego w czasie jego obowiązywania konieczne jest wykazanie przez organy wystąpienia łącznie dwóch odrębnych przesłanek. Pierwszą jest wybudowanie go niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Drugą zaś jest wystąpienie przynajmniej jednej z dwóch okoliczności wskazanych w pkt 1 lub 2 tego przepisu. Czym innym jest jednak wykazanie, że dany obiekt budowlany został wzniesiony niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, a czym innym wykazanie wystąpienia jednej z pozostałych przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ustalenie przez organy, że budynek został wybudowany niezgodnie z przepisami nie wyczerpuje, zdaniem Sądu, żadnej z pozostałych dwóch przesłanek koniecznych dla orzeczenia nakazu rozbiórki, nawet gdy naruszenie to dotyczy norm technicznych dotyczących, np. odległości budynku od innych obiektów. Normy techniczne zwykle tworzone są po to by zapewnić albo ochronę interesów innych osób, albo bezpieczeństwo, np. przeciwpożarowe.

W ocenie Sądu z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż w dacie realizacji budynku magazynowego istniał już gazociąg wysokoprężny, co faktycznie obligowało wznoszącego budynek do jego realizacji zgodnie z ówcześnie obowiązującymi normami, określającymi minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych względem gazociągu. Podmiot przystępujący do realizacji inwestycji na danym terenie powinien respektować zastany stan prawny i faktyczny na gruncie w zakresie zabudowy.

Dalej Sąd zacytował przepis art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz wskazał, że w czasie budowy przedmiotowego budynku magazynowego obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 21, poz. 94), które obowiązywało od 13 września 1978 r. do 8 sierpnia 1989 r. oraz ustanowione i ogłoszone zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 27 listopada 1961 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 53, poz. 298 ze zm.) normy branżowe. Normy branżowe ustanowione i ogłoszone we właściwym trybie stanowiły część porządku prawnego, od których można było odstąpić jedynie w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym w drodze decyzji organu, który normę ustanowił. Ww. rozporządzenie nie precyzowało wymaganych minimalnych odległości gazociągów od obiektów terenowych (m. in. obiektów budowlanych) zapewniających bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz warunków jakie powinny być zachowane w stosunku do obiektów terenowych, ale treścią § 5 odsyłało w tej kwestii do przepisów odrębnych, tj. norm branżowych.

Taką normą mającą zastosowanie w przedmiotowej sprawie była ustanowiona w dniu 18 marca 1971 r. przez Ministra Górnictwa i Energetyki norma branżowa nr BN-71/8976-31 jako norma obowiązująca w zakresie projektowania i budowy od dnia 1 października 1971r. (Mon. Pol. Nr 30 z 1971 r., poz. 193) - odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi. Według tej normy podstawowa odległość bezpieczna (mierzona w płaszczyźnie poziomej między obrysem obiektu terenowego, a osią gazociągu) oddzielnie stojących budynków niemieszkalnych od gazociągu o średnicy 300 - 500 mm i ciśnieniu powyżej 2,5 do 6,4 MPa powinna wynosić 25 m. Natomiast zmniejszone odległości bezpieczne obowiązujące wyłącznie dla gazociągów mających specjalne zabezpieczenia w zależności od zastosowanych zabezpieczeń specjalnych przy ciśnieniu nominalnym od 2,5 do 6,4 MPa wynoszą, przy zabezpieczeniu gazociągu o oznaczeniu Z1, Z2, Z3, 15 m, natomiast przy zabezpieczeniu Z4 - 10 m. Norma ta obowiązywała do dnia 31 marca 1981 r.

W ocenie Sądu z uwagi na ustalony okres budowy przedmiotowego budynku magazynowego (lata 1980-81 i po 23 maja 1980 r.) pod rozwagę należało więc wziąć również obowiązującą od dnia 1 kwietnia 1981 r. normę branżową Nr BN-80/8976-31 ustanowioną 1 lipca 1980 r. przez Ministra Górnictwa i ogłoszoną pod poz. 68 w Dzienniku Norm i Miar Nr 19 z 1980 r., według której odległość podstawowa (mierzona w płaszczyźnie poziomej między obrysem obiektu terenowego, a osią gazociągu) oddzielnie stojących budynków niemieszkalnych i budowli pomocniczych (stodoły, szopy, itp.) od gazociągu o średnicy powyżej 300 do 500 mm i ciśnieniu powyżej 2,5 do 6,4 MPa powinna wynosić 30 m. Natomiast zmniejszone odległości podstawowe pod określonymi warunkami przy ciśnieniu roboczym ponad 1,2 do 6,4 MPa wynoszą 15 m lub 10 m, w sytuacji założenia odpowiedniej rury ochronnej przy ciśnieniu roboczym ponad 2,5 do 6,4 MPa.

Zdaniem Sądu dla oceny czy usytuowanie budynku magazynowego względem gazociągu stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, nie mogły mieć zastosowania wprost normy branżowe, które określały m.in. minimalne odległości od gazociągu. Wykonanie bowiem budynku z naruszeniem minimalnych odległości określonych w tych normach branżowych jest wykonaniem niezgodnie z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego budowy. Takie wykonanie obiektu może, ale nie musi w każdym wypadku powodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zaistnienie takiej możliwości nie jest jednoznaczne z jej realnością, a dopiero taka sytuacja, w ocenie Sądu, powoduje konieczność nakazania rozbiórki budynku, w myśl art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Właśnie sformułowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zdaniem Sądu, stwarza konieczność ustalenia przez organy, że wobec naruszenia przepisów regulujących minimalne odległości gazociągu od budynku zachodzi rzeczywiste niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Według Sądu takich ustaleń w niniejszej sprawie zabrakło, co powoduje, że sprawa nie została wyjaśniona zgodnie z zasadami określonymi w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu okoliczność przewidziana w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. musi być na gruncie tej normy prawnej wykazana, a nie tylko ma "uzasadniać tezę". Nadto Sąd dodał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że podczas rozprawy administracyjnej w dniu 27 kwietnia 2011 r. przedstawiciele [...] S.A. wyjaśnili, iż samoistnie gazociąg nie powoduje niebezpieczeństwa, jest hermetycznie szczelnym obiektem. Niebezpieczeństwo może powodować ingerencja osób trzecich lub zdarzenia losowe, które mogą doprowadzić do rozszczelnienia gazociągu, przy niezachowanej strefie ochronnej. Brak jednakże oceny przez organy tego materiału dowodowego i dania temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a., zdaniem Sądu, powoduje, że także powyższe należy uznać za uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu wyżej wskazane naruszenia prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że np. osoba posiadająca wiedzę specjalistyczną mogłaby wskazać, że mimo naruszenia wyżej wskazanej normy branżowej dotyczącej minimalnej odległości od gazociągu, z uwagi na konkretne ukształtowanie terenu, brak na tym obszarze wstrząsów tektonicznych, wentylację budynku magazynowego, itp., nie ma zagrożenia dla ludzi i mienia, a więc przesłanka do orzeczenia nakazu rozbiórki nie zaistniała.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, tj.:

naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w zw. z normą branżową BN-71/9873-31 (Mon. Pol. Nr 30 z 1971 r., poz. 193) oraz normą branżową BN-80/8976-31 (Dziennik Norm i Miar Nr 19 z 1980 r., poz. 68) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji ich niezastosowanie do obiektu budowlanego wybudowanego w latach 1980-1981 bez pozwolenia na budowę oraz z naruszeniem wymagań obu ww. norm branżowych dotyczących tzw. odległości bezpiecznych gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi, tj. do sytuacji gdy obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia i niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych. Uzasadniając przytoczone wyżej zarzuty organ przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawach o sygn. II OSK 1467/11 i II OSK 1971/11, z których wynika, że już samo naruszenie normy ustalającej minimalne odległości obiektu od gazociągu stanowi o realnym zagrożeniu bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a nie potencjalnym zagrożeniu, jak wskazuje Sąd pierwszej instancji. Zawarł również wywód dotyczący celu ustanowienia norm dotyczących minimalnych odległości gazociągu od innych obiektów. Konkludując organ wskazał, że usytuowanie spornego obiektu w odległości 5,90 m od gazociągu wysokoprężnego powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a zatem, zdaniem organu, zaistniała podstawa do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Uzasadniając zaś zarzut naruszenia przepisów postępowania organ wskazał, że skoro w sprawie zaistniało realne niebezpieczeństwo dla życia lub mienia w związku z posadowieniem spornego obiektu zbyt blisko gazociągu, to zdaniem organu brak jest podstaw do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w celu wykazania realności tego niebezpieczeństwa. Zatem organ stanął na stanowisku, że ocena Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest wadliwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie w całości i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

W ocenie skarżących wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie odpowiada prawu.

Na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, przed dokonaniem oceny podniesionych podstaw kasacyjnych, wskazać należy, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia organów co do tego, że sporny obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej - na jego wybudowanie konieczne było pozwolenie na budowę, którego nie uzyskano. Okolicznością niekwestionowaną jest także ustalenie, iż sporny obiekt powstał w latach 1980-1981, a zatem do likwidacji przedmiotowej samowoli budowlanej, na mocy art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Poza sporem pozostaje także, że obiekt ten został wybudowany w odległości 5,9 m od gazociągu wysokoprężnego DN 400 Lubaczów – Jarosław – Sędziszów, który to gazociąg został wybudowany w 1960 r., podczas gdy normy branżowe określające podstawowe bezpieczne odległości wskazywały inne, większe odległości. I tak według normy BN-71/8976-31, obowiązującej od 1 października 1971 r. do 31 marca 1981 r., pt. "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi" podstawowa odległość bezpieczna oddzielenia stojących budynków niemieszkalnych od gazociągu o średnicy 300-500 mm i ciśnieniu powyżej 2,5 do 6,4 MPa powinna wynosić 25 m. Zaś zmniejszone odległości bezpieczne obowiązywały wyłącznie dla gazociągów mających specjalne zabezpieczenia. W zależności od zastosowanych zabezpieczeń specjalnych przy takim ciśnieniu jak wyżej wynoszą: przy zabezpieczeniu gazociągu o oznaczeniu Z1, Z2, Z3 – 15 m, natomiast przy zabezpieczeniu Z4 – 10 m. Zaś norma BN-80/8976/31 obowiązująca od 1 kwietnia 1981 r. ustalała odległość podstawową oddzielnie stojących budynków niemieszkalnych i budowli pomocniczych od gazociągu o średnicy powyżej 300 mm do 500 mm i ciśnieniu powyżej 2,5 do 6,4 MPa na 30 m. Natomiast zmniejszone odległości podstawowe pod określonymi warunkami przy ciśnieniu roboczym ponad 1,2 do 6,4 MPa wynosiły 15 m lub 10 m w sytuacji założenia odpowiedniej rury ochronnej przy ciśnieniu roboczym ponad 2,5 do 6,4 MPa.

Mając na uwadze powyższe za trafne należy uznać, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, stanowisko organów, że przedmiotowy budynek magazynowy został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, a więc nie tylko, że samowolnie bez wymaganego pozwolenia na budowę, ale również z naruszeniem wskazanych norm branżowych w zakresie niezbędnych odległości przedmiotowego budynku magazynowego od gazociągu wysokoprężnego, które to normy branżowe ustanowione i ogłoszone stanowiły, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, część porządku prawnego i niewątpliwie obowiązywały w budownictwie zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

W realiach tej konkretnej sprawy nie można natomiast podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, co trafnie kwestionuje skarga kasacyjna, że organy nie ustaliły czy "wobec naruszenia przepisów regulujących minimalne odległości gazociągu od budynku zachodzi rzeczywiste niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia".

Nie ulega wątpliwości, że aby można było zastosować przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. konieczne jest zaistnienie łącznie dwóch przesłanek – po pierwsze naruszenie prawa obowiązujące w czasie budowy, a po wtóre – powstanie jako skutku budowy niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, przy czym dla uznania wystąpienia drugiej z przesłanek wystarczy zaistnienie jednego ze wskazanych stanów (tak też: wyrok NSA z dn. 17.04.1989 r., IV SA 83/89). W tym miejscu podkreślić należy, że wystąpienie jednego z tych stanów (wymienianych w pkt 2 ust. 1 art. 37 powyższej ustawy) musi nastąpić w sposób niebudzący wątpliwości. Ponadto zauważyć należy, że nakaz przymusowej rozbiórki winien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń przez wprowadzenie zmian i przeróbek na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

W okolicznościach niniejszej sprawy organy stwierdziły, że naruszenie prawa obowiązującego w czasie budowy, tj. niezachowanie odpowiednich odległości przy sytuowaniu budynku od przebiegającego w pobliżu gazociągu wysokiego ciśnienia, powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Okoliczność tę wyraźnie akcentuje organ pierwszej instancji wskazując, że w przypadku awaryjnego rozszczelnienia gazociągu gaz zamiast do atmosfery może migrować do budynku, a to może powodować zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Wprawdzie organ odwoławczy nie analizował tej kwestii, jednakże wyraźnie stwierdził, że przedmiotowy obiekt nie tylko jest niezgodny z obowiązującymi podczas jego budowy przepisami, ale i powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, co uzasadnia zastosowanie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Takiego zagrożenia, co trafnie uznał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., nie da się wyeliminować w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane, bowiem nie jest możliwe dokonanie takich zmian lub przeróbek które doprowadziłyby obiekt do stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona zarówno w skardze kasacyjnej jak i w decyzjach organów pierwszej i drugiej instancji, analiza norm branżowych obowiązujących w poszczególnych przedziałach czasowych wykazała, że z uwagi na usytuowanie w pobliżu zrealizowanego gazociągu spornego budynku, wystąpiło niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Obawa ta wynikała przede wszystkim z faktu kilkukrotnego zmniejszenia odległości wskazywanych w normach branżowych od tej ustalonej w stanie faktycznym sprawy. Realność wystąpienia tego niebezpieczeństwa została z kolei przedstawiona przez organ pierwszej instancji, który wskazał na możliwość rozszczelnienia się gazociągu, w efekcie czego mogłoby dojść do katastrofy budowlanej (porównaj: wyroki NSA: z dn. 17.01.2013 r., II OSK 1711/11, LEX nr 1361589; z dn. 11.12.2012, II OSK 1467/11, LEX nr 1367282).

W tej sytuacji za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, gdyż brak było podstaw do kwestionowania, w stanie faktycznym tej sprawy, zasadności zastosowania jako podstawy rozstrzygnięcia przez organy administracji przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Za wadliwą należy uznać, co już wyżej podniesiono, konkluzję Sądu pierwszej instancji, że organy nie wykazały, iż w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę spornego budynku, a konkretnie iż w związku z wybudowaniem obiektu niezgodnie z przepisami zachodzi rzeczywiste niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. W tej sytuacji za nieznajdującą podstaw należy uznać ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, iż przesłanka rzeczywistego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia nie została spełniona. Tym samym brak było podstaw do zobowiązywania organu do dalszego wyjaśniania tej kwestii i w konsekwencji do stwierdzenia, że organy uchybiły przepisom art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

Odnosząc się z kolei do wskazanego przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak oceny materiału dowodowego pod kątem zaistnienia opisanej wyżej przesłanki podnieść należy, że wprawdzie organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że usytuowanie spornego obiektu w odległości mniejszej niż zezwalają na to normy, uzasadnia tezę stworzenia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, to jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza że organ pierwszej instancji wyjaśnił tę okoliczność. Kwestia ta została już wyżej rozważona, zatem nie ma potrzeby powoływania jej po raz kolejny.

Mając na uwadze powyższe zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że w sprawie nie miało miejsca uchybienie przepisom art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a., co wadliwie przyjął Sąd pierwszej instancji.

Zatem wobec zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., należało uchylić.

W wyroku NSA z dnia 25 marca 2004 r., sygn. akt OSK 81/04 (opubl. OSP 2004, nr 11, poz. 135), przyjęto iż wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a., ponieważ naruszenie prawa sprowadzało się jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Przyjmuje się, że tak samo należy zakwalifikować uchylenie zaskarżonej decyzji zamiast oddalenia skargi. Uchylenie decyzji, podczas gdy należało skargę oddalić, musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów inne niż naruszenie przepisów postępowania, o których stanowi art. 188 P.p.s.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2009 r. II OSK 1269/09). Z tego względu uznając, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, na podstawie art. 188 P.p.s.a., rozpoznać skargę (patrz także przywoływany wyżej wyrok NSA II OSK 1467/11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co już wyżej podniesiono, organy wykazały, że w sprawie zachodzą kumulatywnie przesłanki do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a legalizacja spornego obiektu nie jest możliwa. Powyższe daje zatem podstawę do oddalania wniesionej skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W kwestii kosztów Naczelny Sąd Administracyjny oparł swoje rozstrzygnięcie na normie art. 207 § 2 P.p.s.a., uznając, że w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek.