Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 747/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 1, art.132 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz M. S. kwotę 9.071 (dziewięć tysięcy, siedemdziesiąt jeden) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIA

Wojewoda decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy reprezentowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy, od decyzji Starosty z [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz M.S. w wysokości 92.656,00 zł, za nieruchomość położoną w obrębie Ś., gmina C. oznaczoną jako działki nr [...]o pow. 0,3270 ha i [...] o pow. 0,3372 ha, które w wyniku podziału działek nr [...]i [...] , zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z [...] wydzielone zostały na poszerzenie drogi gminnej i z mocy prawa przeszły na własność Gminy, na podstawie art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 2 kpa oraz art. 9a, art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej "u.g.n.", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie [...], Gmina , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], stanowiącej według księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Busku Zdroju, własność M.S. . W wyniku podziału wydzielone zostały m.in. działki nr [...]o pow. 0,3270 ha i nr [...] o pow. 0,3372 ha, które jak wynikało z pkt 3 ww. decyzji wydzielone zostały na wniosek właściciela pod drogi gminne i z mocy prawa przechodzą na własność Gminy z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Projekt podziału został przedstawiony na mapie sytuacyjnej w skali 1:2000 przyjętej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, która to mapa stanowi integralną część decyzji podziałowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność pkt 3 decyzji z [...].

Pismem z 1 sierpnia 2012 r. M.S. wystąpił do Starosty o ustalenie odszkodowania m.in. za działki nr [...]i nr [...]. W toku postępowania przed organem I instancji pojawił się spór co do tego, czyją własnością stały się działki nr [...]i nr [...]. W decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] stwierdzono, że powyższe działki przechodzą z mocy prawa na rzecz Gminy pod drogi gminne. Gmina wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z [...] podniosła natomiast, że działki te w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] i części sołectwa [...], znajdują się na terenie oznaczonym symbolem KD-Z, co stanowi istniejącą powiatową drogę klasy zbiorczej. W związku z czym winny one przejść na własność Powiatu.

Ponieważ M.S. cofnął swój wniosek w zakresie działek oznaczonych numerami [...] i [...], postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało umorzone decyzją z [...], utrzymaną w mocy przez Wojewodę decyzją z [...], a WSA w Kielcach, wyrokiem z 14 listopada 2013 r. oddalił skargę Gminy złożoną na powyższą decyzję Wojewody.

Następnie M.S. wnioskiem z 3 września 2014 r., wystąpił do Starosty o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] i nr [...], które w jego opinii przeszły z mocy prawa na własność Powiatu.

Wojewoda podkreślił, że w zgromadzonym przez organ I instancji materiale dowodowym znajdują się kopie zaświadczeń wydanych przez Burmistrza Miasta i Gminy , z których wynika, że zgodnie z uchwałą Nr XXXIV/321/2010 Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 28 stycznia 2010 r., w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego sołectwa [...] i części sołectwa [...] gm. Chmielnik - działki nr [...]i nr [...] znajdują się na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem KD-Z - co oznacza istniejącą powiatową drogę klasy zbiorczej (działki te stanowią część jej szerokości w liniach rozgraniczających).

Starosta prowadząc postępowanie ustalił, że z zapisów uchwały nr XXXIV/321/2010 Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 28 stycznia 2010 r., w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego sołectwa [...] i części sołectwa [...] gm. Chmielnik ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 19 marca 2010 r., Nr 99, poz. 730 wynika, że w Dziale II Rozdziale 1 "Przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania" w § 9 pkt 17 litera b) wpisano, iż symbol "KD-Z dotyczy gminnej drogi klasy zbiorczej", natomiast w Dziale II Rozdziale 6 § 39 pkt 2 "Układ komunikacyjny terenu objętego planem stanowią drogi: Istniejąca powiatowa droga klasy zbiorczej, oznaczona na rysunku planu symbolem "KD-Z". Z oznaczeń załącznika graficznego do ww. uchwały wynika, że symbolem KD-Z oznaczona jest droga gminna klasy zbiorczej. Nadto ustalił, że z mapy podziałowej wynika, iż działki numer [...] i [...] wydzielone zostały na poszerzenie działki nr [...], która na podstawie prawomocnej decyzji Wojewody z [...] stanowi własność Gminy jako droga gminna.

W związku z dostrzeżonymi rozbieżnościami w wydawanych zaświadczeniach oraz w wypisie i wyrysie z MPZP Starosta wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy o ich wyjaśnienie. Burmistrz poinformował, iż w dotychczasowym, obowiązującym MPZP dla terenu, na którym położone są przedmiotowe działki brak było spójności w tekście i rysunku tego planu w zakresie statusu drogi (gminna lub powiatowa), na poszerzenie której działki te zostały wydzielone.

Pismem z 29 października 2014 r., Starosta poinformował wnioskodawcę, że z wnioskiem o wypłatę odszkodowania należy wystąpić do Burmistrza Miasta i Gminy, bowiem działki wydzielone i przeznaczone zostały na poszerzenie drogi gminnej oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy.

Wojewoda zauważył, że Zarząd Powiatu pismem z 17 sierpnia 2015 r., wezwał Radę Miejską w Chmielniku do stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXXIV/321/2010 Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 28 stycznia 2010 r., w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego sołectwa [...] i części sołectwa [...] gm. Chmielnik. Uchwałą Nr XI/83/2015 Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 27 sierpnia 2015r., stwierdzona została nieważność uchwały Nr XXXIV/321/2010 z dnia 28 stycznia 2010 r. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z [...], stwierdził nieważność uchwały Nr XI/83/2015 Rady Miejskiej w Chmielniku w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXXIV/321/2010 Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 28 stycznia 2010 r., w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego sołectwa [...] i części sołectwa [...] gm. Chmielnik. WSA w Kielcach po rozpoznaniu skargi na powyższe rozstrzygnięcie odrzucił tę skargę.

Z powyższego wynika zatem, że uchwała Nr XXXIV/321/2010 Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 28 stycznia 2010 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Niezależnie od powyższego, Starosta decyzją z [...], orzekł o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] – [...] gm. C. polegającej na wykreśleniu z jednostki rejestrowej G.422, w której figurują działki nr [...]i nr [...] jako drogi, istniejącego podmiotu ewidencyjnego - Powiatu Kieleckiego i ujawnieniu w jego miejsce Gminy . Wojewoda utrzymał tę decyzje w mocy.

Na zlecenie Starosty zostały wykonane operaty szacunkowe z października 2015 r., określające wartość rynkową działek numer [...] i [...] - dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania. Wartość rynkowa 1 m2 wycenianego gruntu została określona na kwotę 13,95 zł. Zatem wartość rynkowa ww. działek o łącznej pow. 0,6642 ha została oszacowana na łączną kwotę 92.656,00 zł, i w całości jest to wartość gruntu. Starosta również poinformował strony o terminie rozprawy administracyjnej, która odbyła się z udziałem M.S. i rzeczoznawcy majątkowego, bez udziału przedstawiciela Gminy.

Dalej organ odwoławczy cytując art. 98 ust. 1 u.g.n. podał, że odszkodowanie, o którym mowa w tym przepisie przysługuje z tytułu utraty własności gruntu na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w przypadku gdy podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela, a powstałe działki gruntu wydzielone zostały pod drogi publiczne. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, czy w związku z wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy decyzją z [...], działki numer [...] i [...] powstałe z podziału działek numer [...] i [...] wydzielone zostały pod drogi publiczne i przeszły z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Ciążący na właściwym podmiocie obowiązek odszkodowawczy związany jest bowiem z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności.

Skutkiem stwierdzenia nieważności punktu 3 decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki numer [...] i [...] , decyzja podziałowa nie zawiera w swojej treści żadnej informacji, że działki numer [...] i [...] wydzielone zostały pod drogi publiczne. Wojewoda stwierdził, że o wydzieleniu działek pod drogi publiczne przesądza przeznaczenie danego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, które rzutuje na obowiązkowy sposób przeprowadzenia podziału nieruchomości. Organ I instancji dokonał analizy postanowień planu miejscowego, z którego wynika przeznaczenie działek wydzielonych decyzją podziałową Burmistrza Miasta i Gminy, zestawił je z treścią decyzji podziałowej i ustalił, że działki numer [...] i [...] wydzielone i przeznaczone zostały na poszerzenie drogi gminnej oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy, zatem z mocy prawa przeszły na własność Gminy. Taki też stan został uwidoczniony w ewidencji gruntów i budynków.

Jeżeli dany teren jest przeznaczony w planie miejscowym pod drogę publiczną (w tym wypadku tak jest - pod drogę gminną), zaś podział następuje na wniosek właściciela (w tym wypadku tak jest), to przejście własności następuje z mocy prawa z dniem ostateczności decyzji zatwierdzającej podział. Ustawowe wymagania formalne w stosunku do samej decyzji podziałowej są więc tylko takie, by zatwierdzała ona podział nieruchomości zgodnie z przedłożonym projektem podziału. Zatem działki numer [...] i [...] wydzielone zostały pod drogę publiczną.

Wydzielenie drogi z nieruchomości objętej podziałem przesądza losy prawne gruntu zajętego pod drogę. Jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość, o której podział wystąpił jej właściciel, to z dniem, w którym decyzja administracyjna o zatwierdzeniu projektu podziału stała się ostateczna, własność gruntu zajętego pod drogę przechodzi z mocy prawa odpowiednio: na gminę, powiat, województwo albo na Skarb Państwa.

Zdaniem Wojewody należy zatem przyjąć, że podział działek nr [...] i nr [...] , dokonany na wniosek dotychczasowego ich właściciela doprowadził do wydzielenia działek nr [...] i nr [...]pod drogi publiczne, ze skutkiem określonym w art. 98 ust. 1 u.g.n., tzn. działki te przeszły z mocy prawa na własność Gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

Prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. działki, Starosta postanowieniem z [...], orzekł przeprowadzić dowód z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez ten organ pod znakiem:[...] na okoliczność prowadzonych rokowań pomiędzy M. S. i Burmistrzem Miasta i Gminy w przedmiocie uzgodnienia wysokości odszkodowania za działki numer [...] i [...], w ten sposób, że w ramach niniejszego postępowania wykonać odpisy tych dokumentów i załączyć je do akt niniejszej sprawy. Postanowienie zostało doręczone wnioskodawcy, nie zostało natomiast doręczone Gminie reprezentowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy.

Zdaniem organu II instancji, w postępowaniu administracyjnym moc dowodową posiadają nie tylko oryginalne dokumenty, ale również ich uwierzytelnione odpisy. Istotą odpisu - jak przyjmuje się w teorii i praktyce mimo braku definicji ustawowej - jest odwzorowanie w dowolnej technice pełnej treści danego pisma. Niezbędne pozostaje jednak poświadczenie zgodności odpisu z oryginałem pisma.

W aktach sprawy znajdują się niepoświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie korespondencji pomiędzy M. S. i Burmistrzem Miasta i Gminy w przedmiocie uzgodnienia wysokości odszkodowania za działki nr [...]i nr [...] oraz pismo Burmistrza Miasta i Gminy z [...], skierowane do Starosty zawierające informację, że 18 września 2012 r., zakończone zostały negocjacje w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania m.in. za działki numer[...] i [...] wydzielone pod drogi gminne.

Podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, które nie może sprowadzać się jedynie do zawiadomienia o wszczęciu postępowania i poinformowaniu o uprawnieniach, wynikających z art. 10 Kpa, ale zasada ta musi również znaleźć swój wyraz we wszystkich czynnościach postępowania, w tym o zamiarze przeprowadzenia poszczególnych dowodów. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prowadząc postępowanie o ustalenie odszkodowana naruszył art. 10 Kpa, przez brak powiadomienia Gminy o przeprowadzeniu dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez ten organ pod znakiem:[...].

Zdaniem organu II instancji zaskarżona decyzja nie zawiera w swym uzasadnieniu odniesienia się organu do kwestii prowadzonych rokowań pomiędzy byłym właścicielem a gminą. Starosta nie odniósł się także do zarzutów dotyczącym tej kwestii w piśmie przekazującym odwołanie organowi II instancji.

Cytując treść art. 130 u.g.n., organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Starosta ustalił wysokość odszkodowania w oparciu o operaty szacunkowe, w których wartość nieruchomości została określona według stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji podziałowej tj. z [...], oraz jej wartości na dzień ustalenia odszkodowania. Stosownie do art. 134 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości została określona na podstawie cen wynikających z transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny tj. przeznaczonych pod drogi publiczne. Do określenia wartości gruntu rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Dla potrzeb wyceny, rzeczoznawca dokonała w pierwszej kolejności analizy rynku nieruchomości obejmującego teren Gminy, w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W analizowanym okresie na terenie Gminy nie odnotowano transakcji dotyczących nieruchomości nabywanych pod inwestycje drogowe. Następnie zgodnie z § 26 rozporządzenia, który dopuszcza w przypadku braku danych na lokalnym rynku nieruchomości możliwość przyjmowania cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, rozszerzono obszar badania i analizą objęto teren powiatu kieleckiego. Na tak wyznaczonym rynku w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę, odnotowano transakcje działkami nabywanymi pod inwestycje drogowe, które często w dacie zakupu nie były przeznaczone w planie miejscowym lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi. Niektóre transakcje dotyczyły nieruchomości, których tylko część powierzchni była przeznaczona pod drogi, zaś pozostała część pod zabudowę mieszkaniową, czy na cele rolne - te transakcje w procesie wyceny zostały odrzucone. Przedział cenowy dla transakcji gruntami nabywanymi pod drogi publiczne na analizowanym rynku, po odrzuceniu wielkości skrajnych, nie noszących znamion rynkowych w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę wynosił: 8,00-25,00 zł/m2. W tabeli na str. 16 operatów zestawiono transakcje jakie miały miejsce na badanym obszarze powiatu kieleckiego w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę.

W toku wyceny ustalono cechy rynkowe dla tego rodzaju rynku, charakterystykę rynku w ramach poszczególnych cech oraz wagi cech rynkowych. Wszystkie te dane zostały określone na podstawie analizy rynku lokalnego oraz w oparciu o badania preferencji potencjalnych nabywców tego typu nieruchomości. Wyniki tej analizy przedstawiono w tabeli na str. 17 operatów.

Z przyjętego zbioru nieruchomości porównawczych wybrano nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej oraz dokonano ich szczegółowego opisu. Określono także zakres czynników korygujących. Dla każdej z cech rzeczoznawca określiła jej wpływ na ceny rynkowe czyli wagę cechy. Wagi cech rynkowych obliczono na podstawie badań rynku. Następnie rzeczoznawca obliczył sumy współczynników korygujących i obliczyła wartość działki nr [...] na kwotę 47,039 zł, a działki nr [...]na kwotę 45,617 zł przy czym wartość 1 m2 dla obydwu działek wynosi 13,95 zł.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 19 maja 2016 r. w całości podtrzymała wartości określone w operatach szacunkowych z [...], sporządzonych dla nieruchomości oznaczonej jako działki numer [...] i [...] i następnie przytoczył wyjaśnienia rzeczoznawcy do każdego z zarzutów zawartych w odwołaniu Gminy. Wskazał, że odpowiadając na zarzuty rzeczoznawca stwierdziła, że omyłkowe wskazanie Sądu, który prowadzi księgę wieczystą dla przedmiotowej nieruchomości, nie jest błędem mającym wpływ na wartości określone w przedmiotowych operatach szacunkowych, z decyzji podziałowej oraz z dokumentów zgromadzonych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że powstałe w wyniku podziału działki ewidencyjne numer [...] i [...] wydzielone zostały pod publiczną drogę gminną (poszerzenie działki numer 129) i z mocy prawa przeszły na własność Gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, tj. [...] roku, co jest zgodne z zapisem art. 98 pkt 1 u.g.n., zatem nie jest konieczne wyjaśnianie w operacie pozostałych kwestii, które były przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego, i które w toku tego postępowania zostały wyjaśnione, jak wynika z tabelki zamieszczonej na str. 16 operatów szacunkowych, wycena przedmiotowej nieruchomości został oparta o transakcje kupna - sprzedaży nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne, które miały miejsce na rynku lokalnym obejmującym teren powiatu kieleckiego. Bliższym rynkiem dla przedmiotowej nieruchomości byłby jedynie rynek gminy [...], na terenie której położona jest przedmiotowa nieruchomość, jednak na tym terenie w okresie objętym analizą, tj. od listopada 2013 r. do października 2015 r. nie odnotowano transakcji kupna - sprzedaży dotyczących tego typu nieruchomości. Nie jest zatem prawdą stwierdzenie zamieszczone w odwołaniu, że do porównania zostały przyjęte ceny z rynku regionalnego obejmującego teren województwa świętokrzyskiego. Błędna jest zatem również argumentacja mówiąca o akceptacji przez organ I Instancji sposobu wyceny zaproponowanego przez rzeczoznawcę. W przypadku sporządzania opinii o wartości nieruchomości, wiadomości specjalne wymagane są przy: wykonywaniu analizy i charakterystyki odpowiedniego rodzaju rynku nieruchomości, określaniu stanu nieruchomości, doborze właściwego sposobu wyceny (podejścia, metody i techniki wyceny), ocenie nieruchomości podobnych, doborze cech i ich wpływu na wartość nieruchomości, ustalaniu rodzaju i wielkości współczynników korygujących, itp. O wyborze sposobu określenia wartości nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca majątkowy (wyrok WSA w Warszawie z 23 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1372/13) - podstawę prawną stanowi artykuł 154 ust. 1. Opinia o wartości nieruchomości sporządzana przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego oparta jest o zasady wynikające z przepisów prawa i obowiązujące standardy zawodowe, w których zawarte są regulacje dotyczące zasad wyceny nieruchomości oraz treści operatu szacunkowego. Pełną ocenę merytoryczną operatu szacunkowego, obejmującą także czynności wchodzące w zakres wiadomości specjalnych, ustawodawca powierza (na zasadzie wyłączności) organizacjom zawodowym rzeczoznawców majątkowych. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy.

Zgodnie z Uchwałą Nr XXXIV/321/10 Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 28 stycznia 2010 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] i części sołectwa [...], obowiązującą od dnia 19 kwietnia 2010 roku, nieruchomość podlegająca wycenie, położona w obrębie 23 [...] znajduje się na obszarze oznaczonym na mapie planu symbolem: "KD-Z- gminna droga klasy zbiorczej". Z kolei do porównania zostały przyjęte nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod drogi, do których przysługuje prawo własności. W toku wyceny odrzucone zostały transakcje, których tylko część powierzchni była przeznaczona pod drogi, zaś pozostała część pod zabudowę mieszkaniową, czy na cele rolne. Inne cechy różniące nieruchomość wycenianą i nieruchomości porównawcze zostały w toku wyceny skorygowane poprzez przyjęcie odpowiednich cech rynkowych, takich jak: położenie szczegółowe, przeznaczenie gruntów w otoczeniu przedmiotu wyceny i sąsiedztwo, sposób użytkowania, zagospodarowanie nieruchomości. Jednocześnie przeprowadzona analiza rynku wskazuje jednoznacznie, że cechy takie jak: wielkość nieruchomości i jej kształt (cechy rynkowe ważne dla nieruchomości przeznaczonych na inne cele niż pod komunikację) przy nabywaniu pod drogi nie mają istotnego znaczenia. Nabywane nieruchomości są najczęściej wydzielane z większej całości i mają powierzchnię niezbędną dla zrealizowania celu publicznego. Mogą to być zarówno nieruchomości bardzo małe, jak i bardzo duże. Dla wyceny tego typu nieruchomości nie mają również znaczenia cechy takie jak: uzbrojenie terenu w urządzenia infrastruktury technicznej, czy dostępność do drogi publicznej. Nieruchomości podobne, to nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiąca przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na ich wartość. Przyjęte do porównania nieruchomości, podobnie jak nieruchomość wyceniana, położone są na terenach wiejskich, na obszarze powiatu kieleckiego. Wszystkie nieruchomości są niezabudowane i przysługuje do nich prawo własności. Ponadto wszystkie nieruchomości porównawcze nabywane są pod drogi publiczne. W toku wyceny zostały wychwycone istotne różnice, mające wpływ na ceny nieruchomości przyjętych w próbce porównawczej oraz na wartość nieruchomości wycenianej.

W operatach szacunkowych zostały zamieszczone dane dotyczące nieruchomości porównawczych, które uznano za wystarczające do charakterystyki tych nieruchomości. Szersze informacje zgromadzone w procesie wyceny dotyczące nieruchomości porównawczych znajdują się w zasobie rzeczoznawcy. Ich ujawnianie wkraczałoby w strefę zastrzeżoną tajemnicą zawodową obowiązującą rzeczoznawcę majątkowego. Podanie daty transakcji oraz miejsca położenia transakcji, w mojej ocenie daje pełną możliwość identyfikacji nieruchomości. Ponadto w punkcie 4.1. operatów szacunkowych została zamieszczona charakterystyka nieruchomości o cenie minimalnej i cenie maksymalnej, zaś w punkcie 2.4.2. została zamieszczona charakterystyka nieruchomości wycenianej. Zgodnie z procedurą szacowania stosowaną w metodzie korygowania ceny średniej (procedury zostały przytoczone na stronach 21-22 przedmiotowych operatów szacunkowych), te dane są wystarczające. Żaden z przepisów prawa, ani żadne procedury nie wskazują na konieczność zamieszczenia w operatach szacunkowych pełnej charakterystyki wszystkich nieruchomości przyjętych w próbce porównawczej. Jedynie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego wskazuje na konieczność znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W toku wyceny dokonano niezbędnej analizy w tym zakresie. Zamieszczone w punkcie 3.1. operatu szacunkowego - "Analiza rynku", opisy i tabele wyraźnie wskazują, że została przeprowadzona analiza w tym zakresie.

Co do kwestii przyjęcia do porównania nieruchomości wykupionych pod drogi różnych kategorii, to jak wynika z przytoczonych na stronie 16 operatów szacunkowych transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości nabywanych pod drogi przez organy administracji państwowej, nie ma znaczenia pod jaką kategorię drogi nabywana jest nieruchomość. Ceny gruntów położonych na terenach wiejskich, nabywanych pod drogi gminne, powiatowe, czy krajowe, są do siebie zbliżone. Wprowadzenie poprawki z tytułu kategorii drogi, pod którą nabywana jest nieruchomość, doprowadziłoby do uzyskania błędnych wyników.

Wycena przedmiotowej nieruchomości została oparta o transakcje kupna - sprzedaży nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne, które miały miejsce na rynku lokalnym obejmującym teren powiatu kieleckiego. Rynek lokalny został dobrany prawidłowo, jest wystarczający do przeprowadzenia procedury szacowania i nie ma potrzeby rozszerzania go na sąsiednie powiaty buski, czy pińczowski, jak zostało to zasugerowane w odwołaniu. Zgodnie z zapisem zawartym w artykule 154 ugn, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. To rzeczoznawca decyduje o przydatności danych porównawczych i przyjmuje próbkę porównawczą z rynku lokalnego, a gdy ten jest niewystraczający z rynku regionalnego.

Do porównania zostały przyjęte nieruchomości, które ze względu na położenie, przeznaczenie oraz rodzaj praw przysługujących do nieruchomości należy uznać za podobne do przedmiotu wyceny. Natomiast inne cechy różniące nieruchomość wycenianą i nieruchomości porównawcze są korygowane w procesie wyceny poprzez przyjęcie odpowiednich współczynników korygujących. W przypadku, braku cech różniących nieruchomość wycenianą i nieruchomości porównawcze, w wycenie wartość jednostkową nieruchomości wycenianej należałoby policzyć jako średnią arytmetyczną z cen jednostkowych mieszczących się w próbce porównawczej. W takim przypadku nie dokonuje się korekty ceny średniej, ponieważ współczynnik korygujący w takim wypadku wynosi 1,00 i brak jest cech różniących nieruchomość wycenianą i nieruchomości porównawcze. Takie sytuacje występują niezwykle rzadko, najczęściej w przypadkach gdy nieruchomość wyceniana jest położona w sąsiedztwie nieruchomości stanowiących próbkę porównawczą (na terenie jednego obrębu). W przypadku nieruchomości nabywanych pod tereny komunikacji, takie sytuacje nie występują prawie nigdy, stąd wynika konieczność korygowania ceny średniej. Nieruchomość przyjęta w próbce porównawczej, położna w Bielinach Kapitulnych, leży na obrzeżach terenów zurbanizowanych, w otoczeniu nowopowstającej zabudowy mieszkaniowej, w niewielkiej odległości od placówek usługowo - handlowych zlokalizowanych na terenie wsi. Samą wieś Bieliny Kapitulne trudno jest uznać za tereny dobrze zurbanizowane. Teren wsi jest "porozrywany" (tereny wykorzystywane pod zabudowę przeplatają się z terenami rolnymi. Zabudowa ma charakter typowej ulicówki (zabudowa zlokalizowana wzdłuż dróg wiejskich).

Co do zarzutu, że cecha " cenność gruntów " dla nieruchomości wycenianej została przyjęta na zbyt wysokim poziomie, rzeczoznawca wyjaśniła, że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny sąsiaduje bezpośrednio z działkami przeznaczonymi na cele mieszkaniowe, obecnie użytkowanymi na cele rolne (jak wynika z zamieszczonej w operatach szacunkowych dokumentacji fotograficznej działki te są co najmniej koszone). Cały teren w otoczeniu przedmiotu wyceny ma charakter budowlany, co potwierdza fragment części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] na terenie Gminy zamieszczony na stronie 9 operatów szacunkowych. Mając na uwadze opisy cech rynkowych zamieszczone w tabeli na stronie 17 tych operatów, takie przeznaczenie gruntów w otoczeniu przedmiotu wyceny należy uznać za dobre.

Cecha "sposób użytkowania, zagospodarowanie nieruchomości’’ nie jest cechą, która ma coś wspólnego z funkcją wyznaczoną w planie. Jest to cecha wskazująca na sposób użytkowania nieruchomości w dacie wydania decyzji z [...] C. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...], wieś [...], gminy [...], jako działka ewidencyjna numer [...] i jako działka ewidencyjna numer [...]. Gradację i opis dla poszczególnych wag tej cechy pokazuje tabela na stronie 17 przedmiotowych operatów szacunkowych. Dla przedmiotowej nieruchomości waga tej cechy została przyjęta na poziomie średnim - ponieważ działki [...] i [...] (przed podziałem) użytkowane były na cele rolne, jako łąka.

Zapis, który znalazł się w zastrzeżeniach (punkt 6 przedmiotowych operatów szacunkowych) o treści: " Powyższy operat nie może być wykorzystany do innego celu niż został sporządzony, tj. na potrzeby postępowania administracyjnego w związku z ustaleniem przez Wojewodę Małopolskiego odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa." powinien mieć brzmienie: "Powyższy operat nie może być wykorzystany do innego celu niż został sporządzony, tj. na potrzeby postępowania administracyjnego w związku z ustaleniem przez Starostę odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa".

W oparciu o powyższe Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że wyjaśnienia rzeczoznawcy są niewystarczające. Brak jest bowiem w operatach wyczerpującego uzasadnienia rozszerzenia analizowanego rynku lokalnego poprzez wskazanie dlaczego akurat rozszerzono rynek o te, a nie inne gminy powiatu kieleckiego. W pkt 3.1. operatów na stronie 15 rzeczoznawca wskazała, iż poszukiwała transakcji nieruchomości gruntowych nabywanych pod inwestycje drogowe na rynku lokalnym obejmującym gminę [...] oraz na rynkach równoległych obejmujących pozostałe grunty powiatu kieleckiego. Z kolei na wstępie pkt 3.1. wskazała, iż rynek lokalny to rynek obejmujący teren powiatu kieleckiego. Z takiego opisu nie jest zatem możliwe jednoznaczne stwierdzenie, jaki konkretnie teren obejmował rynek lokalny.

Wojewoda wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości, posługując się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Dlatego orzecznictwo zgodnie przyjęło pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy w tej sytuacji poszukiwać w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 814) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 486) (vide np. wyroki: NSA z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1460/12, LEX nr 1456962, z 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 701/11, LEX nr 126491, z 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10). Z ww. regulacji prawnych wyprowadzano wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa.

Przyjmując zaś, że rynkiem lokalnym był teren Gminy(na którym rzeczoznawca nie znalazła odpowiedniej ilości wiarygodnych transakcji mogących stanowić podstawę do wyceny), rozszerzając teren poszukiwań transakcji do rynków równoległych obejmujących pozostałe gminy terenu powiatu kieleckiego, zasadnym jest dokonanie przez rzeczoznawcę stosownej analizy w zakresie podobieństwa rynków (§ 26 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Samo tylko stwierdzenie rzeczoznawcy, że nieruchomość podobna uwzględniona w procesie wyceny zlokalizowana jest, podobnie jak nieruchomość wyceniana, na uboczu wsi, nie wyczerpuje analizy podobieństwa rynków.

W związku z powyższym Wojewoda uznał, że w operatach szacunkowych wyraźnie wskazano (str. 15), iż w toku wyceny zastosowany został § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zasadność zastosowania tego przepisu winna zostać poddana analizie organu I instancji w świetle linii orzeczniczej, ukształtowanej przez sądy administracyjne stanowiącej, że w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne, nie ma zastosowania § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny (m.in. wyrok NSA z 13.02.2013r. sygn. akt I OSK 1042/11 publ. LEX 1356962, wyrok NSA z 4.12.2014r. sygn. akt I OSK 1056/13 publ. LEX 2008781).

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzje M.S. zarzucił:

1. naruszenie przepisu stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa, tj. naruszenie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. kpa w zw. z art. 132 ust. 5 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i nie stwierdzenie w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy pochodziło ono od podmiotu niemającego legitymacji do wniesienia takiego środka odwoławczego - od Gminy , podczas gdy zgodnie z ww. przepisami powinno ono pochodzić od organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jakim w przedmiotowym przypadku jest Burmistrz Miasta i Gminy ;

2. w konsekwencji naruszenie przepisu również stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w postaci skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie - do Gminy , tj. naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 132 ust. 5 u.g.n., podczas gdy zgodnie z ww. przepisami winna ona zostać skierowana do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest Burmistrz Miasta i Gminy ;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 157 u.g.n. poprzez dokonanie merytorycznej oceny operatu szacunkowego i odmówienie mu waloru wiarygodności z przekroczeniem dopuszczalnych granic jego kontroli i tym samym granic swobodnej oceny dowodów,

- art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo iż nie została ona wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które powodowałoby występowanie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania odwoławczego bądź o zobowiązanie Wojewody do wydania w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu wyroku decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty z [...], bądź o jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że skarżony organ nie stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy pochodziło ono od podmiotu niemającego legitymacji do wniesienia takiego środka odwoławczego - od Gminy. Odwołanie powinno pochodzić od organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest Burmistrz Miasta i Gminy. Różnica pomiędzy gminą będącą jednostką samorządu terytorialnego posiadającą osobowość prawną a organem wykonawczym tej jednostki jest fundamentalna i ma znaczenie ustrojowe. W niniejszym przypadku art. 132 ust. 3 u.g.n. wprost wskazuje, iż do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. To organ wykonawczy gminy jest stroną postępowania odszkodowawczego, a nie sama gmina.

Odnośnie uchylenia decyzji organu I instancji z powodu braku doręczenia Burmistrzowi Miasta i Gminy postanowienia z [...] skarżący podkreślił, że odpisy, o których mowa w tym postanowieniu zostały sporządzone na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach uprzednio prowadzonego postępowania w bliźniaczo podobnej sprawie, rozstrzyganej również pomiędzy M. S. a Burmistrzem Miasta i Gminy. Stąd wynika bezpośredni wniosek, że dokumenty te były już dobrze znane Burmistrzowi Miasta i Gminy. Co więcej, organ ten dysponuje również tymi dokumentami w ramach prowadzonych przez siebie akt, gdyż to z nim przecież prowadzone były rokowania. Niemniej jednak w pełni zgodne z przepisami postępowania administracyjnego przeprowadzenie wspomnianego dowodu z dokumentów z czysto formalnym zachowaniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie miałoby żadnego wpływu na samo rozstrzygnięcie Starosty.

Dalej wnoszący skargę zauważył, że ani art. 98 u.g.n., ani żaden inny przepis tej ustawy, nie normuje trybu prowadzenia negocjacji oraz formy dokumentowania tego typu czynności. W konsekwencji to, czy w konkretnej sprawie negocjacje z wynikiem negatywnym zostały przeprowadzone przed uruchomieniem procedury administracyjnej, musi być oceniane w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Samo złożenie przez stronę wniosku o odszkodowanie jest powszechnie uznawane jako spełnienie przesłanki braku porozumienia w kwestii ustalenia wysokości odszkodowania i strona uprawniona może skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania wg zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wniosek o wszczęcie postępowania w trybie tego przepisu nie wymaga żadnej szczególnej formy ani udowodnienia, że nie doszło między stronami do uzgodnienia wysokości odszkodowania, zwłaszcza, gdy od chwili "wywłaszczenia" nieruchomości do dnia złożenia wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie upłynęły aż trzy lata.

Ponadto zarówno organy jak i strona przeciwna były świadome, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, toczyło się już wcześniej pod znakiem: [...], łącznie z pozostałymi działkami, które przeszły na rzecz Gminy w wyniku podziału dokonanego decyzją z [...]. Jednak postępowanie to zostało umorzone, bowiem wnioskodawca został błędnie poinformowany, że działki numer [...], [...] powstałe w wyniku podziału przeszły na własność Powiatu, a nie Gminy i do wypłaty odszkodowania za nie zobowiązany jest inny organ tj. Zarząd Powiatu. To jak się później okazało, było niezgodne z prawdą, w związku z powyższym wniosek o ustalenie odszkodowania został ponownie złożony.

W ocenie skarżącego w świetle przytoczonych przepisów i opisanego stanu faktycznego organ I instancji w ogóle nic miał obowiązku przeprowadzania dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej pod znakiem: [...]. Zatem nawet jeżeli uznać, że organ I instancji naruszył przepisy proceduralne poprzez ww. postanowienia, to na pewno nie w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Odnosząc się do uchylenia decyzji Starosty z [...] z powodu negatywnej oceny sporządzonego na potrzeby ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego z powodu powołania się przez rzeczoznawcę w toku wyceny na przepis § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), skarżący przytoczył fragment uzasadnienia prawnego do wyroku WSA w Kielcach z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 1110/14, wydanego w bliźniaczo podobnej sprawie rozstrzyganej pomiędzy M. S. a Burmistrzem Miasta i Gminy.

Nadto autor skargi dodał, że oszacowana cena jednego metra kwadratowego w przedmiotowej sprawie opiewa na kwotę 13 zł 95 gr., a zatem jeszcze mniej niż w sprawie rozstrzyganej uprzednio ww. wyrokiem, pomimo że działki numer [...] i [...] znajdują się dokładnie w tej samej lokalizacji, wręcz w tym samym pasie gruntów co działki, o których mówi powyższy wyrok.

Zdaniem autora skargi zgodnie z tezą zawartą ww. wyroku, Wojewoda dokonując oceny operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie wkroczył w sferę merytorycznej zasadności opinii rzeczoznawcy majątkowego, do czego nie jest uprawniony, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalistycznymi oraz wiedzą i doświadczeniem, które posiada biegły. Dlatego zadaniem organu jest dokonanie oceny operatu jedynie pod względem formalnym. Jeżeli zaś Wojewoda powziął wątpliwości co do warstwy merytorycznej wydanej opinii biegłego, wówczas powinien je rozwiać poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii uzupełniającej, co też zostało uczynione, zaś jeśli pomimo tego zabiegu procesowego, pozostałe wątpliwości nadal byłyby istotne, to wówczas powinien on zasięgnąć opinii innego biegłego i przeprowadzić dowód z tzw. opinii sprawdzającej. Jeżeli natomiast organ chciałby wykazać nieprawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, wówczas powinien on wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych i po zawiązaniu z nią umowy o dokonanie takiej oceny i jej otrzymaniu, na takiej ocenie się oprzeć. Organ jednak z całą pewnością nie jest władny samodzielnie odmówić wiarygodności jedynemu dowodowi z opinii biegłego, jaki został przeprowadzony w sprawie i arbitralnie orzec rozstrzygnięcie będące ewidentnie wbrew wydanej opinii biegłego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Z kolei w myśl ust. 3 za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z powyższej regulacji w sposób jednoznaczny wynika, że właścicielem nieruchomości, która przeszła z mocy prawa w związku z jej przeznaczeniem na budowę czy też poszerzenie drogi gminnej jest gmina. Dlatego też to gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania w przedmiocie odszkodowana za nieruchomość, a jej organ wykonawczy jedynie tę jednostkę w takim postępowaniu reprezentuje. W niniejszej sprawie stroną postępowania jest Gmina i to ona, reprezentowana przez Burmistrza złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. To, że stosownie do art. 132 ust. 5 u.g.n. do zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zobowiązany jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie oznacza, że stroną postępowania mającego na celu ustalenie wysokości tego odszkodowania jest organ wykonawczy a nie sama jednostka samorządowa. Dlatego też brak jest postaw do uwzględnienia zawartego w skardze żądania stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego i umorzenia postępowania odwoławczego.

Natomiast za w pełni uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa; nadto zdaniem Sądu decyzja narusza także art. 107 § 3 kpa oraz § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (DZ. U. z 2004 r., poz. 207 ze zmianami), dalej rozporządzenia.

Z ustaleń organu I instancji, które zostały zaaprobowane przez Wojewodę wynika, że na skutek uprawomocnienia się decyzji podziałowej z [...] przeszły na własność Gminy między innymi działki nr [...] oraz [...]. Nie jest kwestionowane, że do chwili obecnej Gmina z tego tytułu nie wypłaciła skarżącemu żadnego odszkodowania. Z ustaleń organów wynika, że zanim zostało wszczęte postępowanie w tej sprawie toczyło się już postępowanie o ustalenie odszkodowania między innymi za te działki, które zakończyło się jego umorzeniem w związku z cofnięciem przez M.S. swojego wniosku w tej części. Cofnięcie wniosku było spowodowane wprowadzeniem go przez Gminę w błąd co do tego, na czyją własność przeszły te dwie działki.

Niewątpliwie przesłanką wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, jaka wynika z przytoczonego na wstępie art. 98 ust. 3 u.g.n. jest niedojście do uzgodnienia jego wysokości między właścicielem a właściwym organem. Na tę okoliczność postanowieniem z [...] Starosta przeprowadził dowód z dokumentów potwierdzających takie rokowania, znajdujących się w aktach sprawy o znaku [...]. O tym, że dołączone do akt administracyjnych tej sprawy odbitki kserograficzne, określone mianem odpisów zostały wykonane z oryginalnych dokumentów świadczy treść postanowienia Starosty z [...]. Okoliczność, że brak jest na nich dodatkowego poświadczenia za zgodność nie może stanowić powodu do uchylenia decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy w razie jakiś wątpliwości mógł zażądać od tego organu nadesłania akt, w których znajdują się oryginały tych dokumentów, którymi to oryginałami Starosta dysponował.

Nie mogła w ocenie Sądu stanowić postawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa okoliczność, że organ I instancji nie doręczył Gminie postanowienia o dopuszczeniu dowodu z tych dokumentów. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zauważyć należy, że zawiadomieniem z 29 grudnia 2015 r., Gmina została stosownie do art. 10 kpa pouczona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Dodatkowo zauważyć należy, że treść tych dokumentów była Gminie znana, skoro to jej organ był albo ich autorem albo adresatem. W piśmie z 18 września 2012 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego Burmistrz Gminy wprost wskazał, że negocjacje w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania między innymi za działki [...] i [...] nie doprowadziły do porozumienia. Dlatego też brak odrębnego poinformowania Gminy o tym, że organ dopuścił dowód z tych dokumentów nie uzasadniał uchylenia z tego powodu decyzji organu I instancji. Jeśli zdaniem Wojewody nie było wystarczające zawiadomienie Gminy przez organ I instancji o zebraniu materiału i możliwości zapoznania się z nim (z którego to uprawnienia Gmina nie skorzystała), nic nie stało na przeszkodzie, aby we własnym zakresie poinformować odwołującą, przed wydaniem przez siebie decyzji, że taki dowód został przeprowadzony.

Ostatnią przyczyną wydania przez Wojewodę decyzji kasacyjnej były jego zastrzeżenia pod adresem operatu szacunkowego.

W ocenie Sądu zastrzeżenia te są niezrozumiałe, a uzasadnienie decyzji w tej części wzajemnie sprzeczne. Mianowicie organ odwoławczy w ślad za jednym z zarzutów odwołania wskazał, że § 26 rozporządzenia nie ma zastosowania do ustalania odszkodowania za nieruchomości przeznaczone lub przejęte pod drogi publiczne, podczas, gdy w operacie na str. 15 wyraźnie wskazano, że w toku wyceny ten przepis został zastosowany. Jednocześnie we wcześniejszych swoich wywodach Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca powinien dokonać stosownej analizy w zakresie podobieństwa rynków, stosownie do § 26 ust. 3. Z kolei w innym miejscu organ ten przytacza wyroki sądów administracyjnych, prezentujących utrwalone już stanowisko, że pod pojęciem rynku lokalnego należy rozumieć obszar gminy lub powiatu, zaś rynek regionalny odnosi się do obszaru województwa.

W związku z powyższym należy podzielić pogląd Wojewody, że § 26 rozporządzenia nie ma zastosowania do ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi, bowiem całościowo kwestię tę uregulowano w § 36 rozporządzenia. W niniejszej sprawie, jakkolwiek rzeczoznawca faktycznie na jednej ze stron operatu przywołała § 26 rozporządzenia, to analiza tego operatu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że przepis ten nie był przez nią zastosowany.

Przedmiotem wyceny były dwie działki położone na terenie Gminy. Ponieważ na terenie tej gminy w ciągu ostatnich dwóch lat nie przeprowadzano żadnych transakcji dotyczących nieruchomości nabywanych pod inwestycje drogowe, biegła do porównania przyjęła transakcje nieruchomościami położonymi na terenie innych gmin ale w tym samym powiecie, tj. kieleckim. Zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

Jak już wskazano, biegła do porównania przyjęła dane z transakcji nieruchomościami na rynku lokalnym. Skoro więc uczyniła to zgodnie z obowiązującym przepisem ( z brzmienia bowiem § 36 ust. 2 wynika, że w pierwszej kolejności należy uwzględnić właśnie rynek lokalny), zupełnie niezrozumiałe jest stanowisko Wojewody, że rzeczoznawca miała obowiązek dokonania analizy w zakresie podobieństwa rynków, o której mowa w § 26 ust. 3 rozporządzenia. Jak już bowiem wyżej wskazano, żaden z przepisów § 26 w sprawie nie może mieć zastosowania, a poza tym na rynku lokalnym wystąpiła wystarczająca ilość transakcji.

Mając na uwadze wskazane wyżej naruszenie przepisów zarówno proceduralnych jak i prawa materialnego, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej samej ustawy. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi (1854 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone stosownie do § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w spawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) (7200 zł).

Ponownie rozpoznając odwołanie Wojewoda winien wyeliminować stwierdzone wyżej nieprawidłowości i wydać decyzję odpowiadającą wymogom art. 107 kpa.