Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2391/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.7 ust.2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka (spr.) del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B., E. O. i T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 650/11 w sprawie ze skargi A. B., E. O. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 650/11 oddalił skargę A. B., E. O. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość [...] o pow. [...] m2, położona przy ul. [...], róg ul. [...], ozn. jako hip. Nr [...]., wchodząca obecnie w skład działek ew. nr [...] z obrębu [...], pochodzi z dawnej nieruchomości o pow. [...] m2 , wchodzącej pierwotnie w skład nieruchomości hipotecznej "[...]" hip. Nr [...], nabytej umową notarialną z dnia 7 sierpnia 1936 r. przez B. M.. Nieruchomość ta objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i na podstawie art. 1 dekretu grunt tej nieruchomości przeszedł na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej ( Dz. U. nr 14, po. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Z dniem 27 maja 1990 r. stał się on własnością Dzielnicy – [...], co zostało potwierdzone decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] października 1992 r., [...] czerwca 1993 r. i [...] listopada 1995 r., a obecnie na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) stanowi własność W..

Z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu B. M. złożył w dniu 28 września 1949 r. wniosek o przyznanie mu prawa własności czasowej powyższej nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku decyzją z [...] października 1973 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło przyznania wnioskodawcy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2005 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej W. w części dotyczącej gruntu o pow. [...] m 2, stanowiącego w dacie orzekania cz. działek nr [...], zaś w pozostałej części dotyczącej gruntu o pow. [...] m2, wchodzącego w skład działki nr [...], Kolegium orzekło, że decyzja Prezydium Rady Narodowej wydana została z naruszeniem prawa, gdyż ta część dawnej nieruchomości hipotecznej [...] na podstawie umowy z dniu 26 listopada 1979 r. oddana została w użytkowanie wieczyste Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...].

Cześć dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] o pow. [...]m2 wchodzącej w skład działek ew. [...] stanowi obecnie drogi publiczne gminne, tj. ul. [...] i ul. [...]. Zaliczenie ul. [...] i ul. [...] do kategorii dróg gminnych nastąpiło na podstawie uchwały Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. nr 245 (Dz.Urz. Woj. Stołecznego Nr 17, poz. 186). Uchwała ta uchylona następnie została uchwałą Rady m.st. Warszawy nr XXXVII/846/2004 z dnia 16 września 2004 r., która to uchwała także zaliczyła powyższe drogi do kategorii dróg gminnych (poz. 92 i 193 załącznika nr 10 do uchwały).

Wobec wyeliminowania ze skutkiem ex tunc decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z 1973 r. w części dotyczącej działek nr [...], wniosek B. M. z dnia 28 września 1949 r. o przyznanie w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. własności czasowej gruntu powyższych nieruchomości (obecnie użytkowania wieczystego) stanowił przedmiot ponownego rozpoznania przez Prezydenta W. Przy czym sprawa ta stanowiła przedmiot dwukrotnego rozpoznania przez Prezydenta W.. Pierwsza wydana przez niego decyzja z [...] grudnia 2007 r. została bowiem uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] września 2010 r. nr [...], a sprawa przekazana została organowi pierwszej instancji w celu jej ponownego rozpatrzenia.

W następstwie ponownego rozpatrzenia wniosku, Prezydent W. decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] odmówił ustanowienia na rzecz następców prawnych B. M. prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2 wchodzącego w skład działek nr [...].

Od decyzji tej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnieśli spadkobiercy B. M. – A. B., E. O. i T. M., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu.

W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2011 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] listopada 2010 r., podtrzymując stanowisko organu pierwszej instancji, iż ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości stanowiącej drogę publiczną (a takimi nieruchomościami są obecnie działki nr [...]) sprzeczne byłoby z art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. – o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115). Przywołując orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych Kolegium wywodziło, że drogi publiczne są wyłączone z powszechnego obrotu, a ich własność może być przenoszona wyłącznie pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi. Konkludując organ stwierdził, że nie ma również możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu pod drogi publiczne.

Na powyższą decyzję A.B., E. O. i T. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu, a ponadto naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Sąd wskazał, że stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia art. 7 ust. 2. dekretu z dnia 26 października 1945 r. formułuje dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Są to: złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Jednakże nie oznacza to, że spełnienie tych warunków prowadzić będzie w każdym przypadku do ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu. Wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można bowiem dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy system prawa, a zwłaszcza przepisów wykluczających z powszechnego obrotu prawnego pewne kategorie gruntów. Takimi przepisami, mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie, są przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W myśl art. 2a tej ustawy drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu i gminy. Z normy zawartej w tym przepisie wynika zatem, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz osób fizycznych. Sąd podzielił pogląd wyrażony

w orzecznictwie, że drogi stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu. Wyłączenie tych nieruchomości z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że działki nr [...] - w skład których wchodzi nieruchomość o pow. [...] m2 stanowią drogi publiczne w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia z 21 marca 1985 r. tj. odpowiednio ul. [...] i ul. [...]. Do kategorii dróg publicznych - gminnych zostały one zaliczone, na podstawie uchwały Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. nr 245, zastąpionej następnie uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 16 września 2004 r. nr XXXVII/846/2004 w sprawie zaliczenia niektórych dróg w m.st. Warszawie do kategorii dróg gminnych.

Skoro zaś, w świetle obowiązujących przepisów, obrót nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne jest wyłączony, to nie budzi wątpliwości Sądu, że nie mogły one stać się przedmiotem użytkowania wieczystego następców prawnych B. M.. Tym samym decyzja Prezydenta W. oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2011 r. odmawiająca z tego względu ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących cz. działek nr [...] odpowiada prawu. Odmienne rozstrzygnięcie sprawy oznaczałoby bowiem ukształtowanie stosunków prawnych na nieruchomości w sposób sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym. Decyzja taka natomiast, jako rażąco naruszająca art. 2a ustawy o drogach publicznych, obarczona by była wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarzut naruszenia w toku rozpoznawania sprawy art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, w świetle wykładni systemowej tego przepisu, jest niezasadny.

Z kolei zarzut pominięcia w toku postępowania kwestii ustanowienia na rzecz skarżących użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2, wchodzącego w skład działki nr [...] (oddanego w użytkowanie wieczyste Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...]) jest zdaniem Sądu o tyle chybiony, że w zakresie tym funkcjonuje nadal w obrocie prawnym rozstrzygnięcie Prezydium Rady Narodowej W. z [...] października 1973 r. nr [...] odmawiające ustanowienia na rzecz B. M. prawa użytkowania wieczystego tego gruntu. Wprawdzie orzeczenie to obarczone jest wadą naruszenia prawa, co stwierdzone zostało decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2005 r. nr [...], jednakże nie zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego. To zaś, zgodnie z zasadą ne bis in idem, wykluczało możliwość ponownego orzekania w tej sprawie przez organ w toku obecnie prowadzonego postępowania. W tej sytuacji Sąd uznał, że zarzut naruszenia przez Kolegium przepisów art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie i brak odniesienia się do okoliczności dotyczących ustanowienia na rzecz Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu wchodzącego w skład działki nr [...], w kontekście wynikających z dekretu warszawskiego uprawnień następców prawnych B.M., nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. B., E.O. i T. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe ustanowienie na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2 położonego przy ul. [...] ozn. jako [...] hip. Nr [...] oznaczonego w ewidencji gruntów jako część działki ewidencyjnej Nr [...]oraz część działki ewidencyjnej Nr [...] z obrębu [...].

Skarżący kasacyjnie wskazali, że przy dokonywaniu wykładni prawa pierwszeństwo należy przyznać wykładni językowej, weryfikując jej rezultat regułami wykładni systemowej i funkcjonalnej, w sytuacji gdy ta pierwsza nie prowadzi do jednoznacznego rezultatu. Tymczasem Sąd I instancji nie dokonał wykładni literalnej art. 7 ust. 2 dekretu. Skoncentrował się, bowiem wyłącznie na wykładni systemowej przepisu, co skutkowało wydaniem wyroku jednoznacznie sprzecznego z art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Podniesiono ponadto, że zgodnie z jednolitą linią orzecznictwa sądów administracyjnych, art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jako jedyne kryterium przyznania prawa do gruntu przyjmuje brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy. A więc tylko wykazana sprzeczność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania mogła stanowić podstawę nieuwzględnienia wniosku zgłoszonego zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu. Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek przyznania prawa do gruntu dotychczasowym właścicielom W związku z powyższym decydujące znaczenie dla oceny zgodności z prawem orzeczenia odmawiającego przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu ma ustalenie, czy w dacie wydania tego orzeczenia istniał dla terenu obejmującego nieruchomość prawidłowo opublikowany plan zagospodarowania, a więc mający rangę prawa powszechnie obowiązującego. Wskazany przepis jest w zakresie regulowanej kwestii jasny i jednoznaczny a dokonanie jego językowej wykładni nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do przesłanek, jakie muszą zostać spełnione dla możliwości jego zastosowania. Nie ma, zatem w omawianej sprawie konieczności odwoływania się do wykładni systemowej a jej zastosowanie doprowadziło do wydania przez Sąd I instancji wyroku rażąco naruszającego art. 7 ust. 2 dekretu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art.183 §1 ustawy z dnia 30 września 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. t.j.: 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 wskazanego przepisu nie występują w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji. Powyższa zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej nakazuje dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w aspekcie zarzuconego w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia praw materialnego, co pozwala na przyjęcie, że ustalony stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany przez stronę skarżącą.

Na podstawie określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia art.7 ust.2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez uznanie, że nie jest możliwe ustanowienie na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego opisanego na wstępie gruntu. Okolicznością bezsporną w sprawie jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości, jak również i to, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku skarżących o ustanowienie użytkowania wieczystego jest położona w liniach rozgraniczających dróg publicznych tj. ul. [...] i ul. [...] w W.. Jak bowiem wynika z zebranego materiału dowodowego działka o pow. [...] m2 stanowi część działek nr [...] i nr [...] w obrębie [...]. Działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...], zaś działka nr [...] w liniach rozgraniczających ul. [...], stanowiąc część pasa drogowego tych ulic. Obie ulice: [...] mają status dróg publicznych - gminnych. Na podstawie uchwały nr 245 Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. ( Dz. Urz. Nr 17, poz. 186) w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy do kategorii dróg lokalnych miejskich zastąpionej uchwałą nr XXXVII/846/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy ( Dz.Urz. Woj. Maz. z 2004 r., Nr 253, poz. 6858) obie wymienione ulice stały się drogami publicznymi kategorii gminnej. Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji Naczelnika Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy [...] z dnia 5 października 2010 r. wynika, że działka nr [...] stanowi część pasa drogowego ulicy [...], zaś działka nr [...] stanowi część pasa drogowego ulicy [...].

Art.7ust.2 dekretu warszawskiego kreuje dwie przesłanki od spełnienia których uzależnione jest uwzględnienie wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego. Są nimi: złożenie w ustawowym terminie wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania, a obecnie planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie ponad wszelką wątpliwość wniosek dekretowy został złożony przez B. M. w ustawowym terminie, zaś dla terenu obejmującego przedmiotową nieruchomość brak jest obecnie planu zagospodarowania przestrzennego. Wyłoniło się jednak w niniejszej sprawie zagadnienie dopuszczalności odmowy uwzględnienia wniosku na podstawie okoliczności nie wymienionych w art.7 ust.2 dekretu.

Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy dopuszczalna jest odmowa uwzględnienia wniosku spadkobierców przedwojennych właścicieli o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości, która obecnie stanowi drogę publiczną. Rozważania dotyczące tej kwestii poprzedzić należy bardziej ogólną refleksją, a mianowicie trzeba mieć na uwadze, że wniosek dekretowy "odżył" w wyniku trwających dłuższy czas postępowań o stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu [...], jest rozpoznawany po kilkudziesięciu latach od jego złożenia, a w tym czasie sytuacja w zakresie tak stanu prawnego, jak też stanu faktycznego gruntu przedwojennego uległa zasadniczym zmianom. Tymczasem wniosek dekretowy o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu rozpoznawany jest zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dniu jego rozpatrywania, nie zaś w dniu jego złożenia. Z tych względów nie można pominąć regulacji prawnych obecnie obowiązujących.

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j.: 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych ( art.1). Przepis ten podaje normatywną definicję drogi publicznej, którą należy się kierować przy wykładni nie tylko przepisów ustawy o drogach publicznych, ale także odrębnych od tej ustawy przepisów prawa publicznego oraz prywatnego, w których pojawia się pojęcie drogi publicznej. Z definicji drogi publicznej można odczytać jej atrybuty: powszechność dostępu i korzystania przez każdego obywatela zgodnie z jej przeznaczeniem. Powszechność dostępu do dróg publicznych oznacza, że każdy podmiot znajdujący się na terytorium naszego kraju ma zagwarantowane prawo do korzystania z tych dróg, zgodnie z ich przeznaczeniem, bez zgody organu reprezentującego właściciela drogi. W doktrynie podkreśla się, że ustawowe gwarancje powszechnego dostępu do dróg publicznych pozwalają zaliczyć tę część majątku publicznego do dóbr publicznych, stanowiących jedną z wyróżnionych w nauce kategorii rzeczy publicznych. Powszechny dostęp do dróg publicznych wiąże się z przewidzianym w art.52 ust.1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawem podmiotowym gwarantującym każdemu swobodne poruszanie się po terytorium Polski i przekraczanie jej granicy.

Nie można pomijać, że mocą art.52 pkt 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa ( Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) dodany został do ustawy o drogach publicznych art.2a. Przepis ten w ustępie 1 stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś w ustępie 2 stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Zatem drogi publiczne stanowiące własność publiczną, są częścią mienia publicznego przysługującego Skarbowi Państwa oraz jednostkom samorządu terytorialnego. Własność państwowa i własność komunalna jest – jako przeciwstawienie własności prywatnej – zaliczana do kategorii własności publicznej. Podstawą wyróżnienia tej kategorii własności nie jest strona podmiotowa, lecz funkcja, jaką przypisuje się przedmiotowi własności ( por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. III CZP 23/07, publ. Lex nr 236099).

Wymaga podkreślenia, że z dóbr publicznych może korzystać każdy, przy czym o uprawnieniu do korzystania nie decyduje organ zarządzający dobrem. W tym kontekście prawo użytkowania wieczystego, o które występuje właściciel dekretowy, a które z istoty swojej ma atrybuty własności, pozostaje w kolizji z prawem do powszechnego i nieograniczonego dostępu do gruntu drogi publicznej. Prawo użytkowania wieczystego, to - jak stanowi art. 233 kodeksu cywilnego - prawo do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób. Nie do pogodzenia jest zatem interes osoby ubiegającej się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego z interesem ogółu osób wynikającym z powszechnej dostępności do dróg publicznych.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wywiódł, posiłkując się przy tym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne wymienione w art.2 a ustawy o drogach publicznych. Tym samym własność drogi publicznej nie może być przeniesiona na rzecz osoby fizycznej. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt IV CSK 40/10, publ. Lex nr 602303: " Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Posiadanie samoistne takiej nieruchomości przez inny podmiot nie może prowadzić do nabycia jej przez zasiedzenie". Sąd Najwyższy uznał także, że roszczenie przewidziane w art.35 ust.2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych nie przysługuje w odniesieniu do działki gruntu stanowiącej drogę publiczną, nad którą spółdzielnia mieszkaniowa wzniosła budynek przed 5 grudnia 1990 r. ( tak. uchwała z dnia 13 października 2005 r., III CZP 72/06, publ. Lex nr 196346). Sąd Najwyższy podkreślił w uzasadnieniu powyższej uchwały, że rzeczy publiczne extra commercium, które wprawdzie mogą być przedmiotem prawa własności, lecz zastrzeżonego tylko dla podmiotów własności publicznej. Są one wyłączone z obrotu w sensie ekonomicznym i prawnym, co oznacza że wprawdzie państwo lub gmina są właścicielami rzeczy, lecz nie mogą tym prawem rozporządzać na rzecz innych podmiotów. Rzecz wyłączona z obrotu nie może być więc przedmiotem przeniesienia własności ani ustanowienia użytkowania wieczystego. Działka gruntu stanowiąca drogę publiczną nie może stać się własnością żadnego innego podmiotu, niż podmiot prawa publicznego wymieniony w art.2a ustawy o drogach publicznych, ani nie może być oddana w użytkowanie wieczyste. Z powyższym stanowiskiem koresponduje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. I OSK 361/08, publ. Lex nr 516045. W wyroku tym stwierdzono, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Wprawdzie przepisy dekretu warszawskiego nie zawierają odpowiednika art.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego, że ustawa ta nie narusza innych ustaw, lecz nie można przepisów dekretu warszawskiego odczytywać i interpretować w oderwaniu od istniejącego porządku prawnego. Słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że uwzględnienie wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego drogę publiczną na rzecz osoby fizycznej byłoby dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa ( art.2a ustawy o drogach publicznych), co prowadziłoby do nieważności decyzji.

Należy zatem stwierdzić, że norma zawarta w art. 7 ust.2 dekretu warszawskiego doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego dotyczy gruntu stanowiącego drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

W świetle powyższych rozważań i przedstawionej argumentacji nie można podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, że " skarżącym powinno być przyznane prawo użytkowania wieczystego do gruntu i dopiero później ewentualnie właściwy organ powinien wystąpić o przekazanie tego gruntu na cele publiczne za stosownym odszkodowaniem". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący mogą zrealizować roszczenia wynikające z dekretu warszawskiego jedynie w formie stosownego odszkodowania.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.