Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 465/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 147
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant referent - stażysta Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi K. A. na uchwałę Rady Miasta w Myszkowie z dnia 30 czerwca 2010 r. nr XLII/368/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 17 pkt 3 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Myszków na rzecz skarżącego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą nr XLII/368/10 z dnia 30 czerwca 2020 r Rada Miasta w Myszkowie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm. -dalej "u.s.g.") oraz art. 3 ust.1, art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Myszkowa (m.p.z.p.).

Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez K. A. (skarżący), który domagał się stwierdzenia nieważności wskazanej Uchwały w jej § 17 pkt 3 oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę skarżący stwierdził, że wskazany przepis Uchwały narusza art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ograniczenie skarżącemu przysługującego mu prawa do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Zgodnie z treścią § 17 pkt 3 Uchwały w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych i przemysłowych ustalono zakaz stosowania indywidualnych systemów oczyszczania ścieków sanitarnych tj. przydomowych oczyszczalni ścieków. Podkreślił, że przepis § 17 pkt 3 Uchwały jest bardziej rygorystyczny aniżeli regulacja ustawowa, z którą plan miejscowy nie powinien być sprzeczny. Zauważył, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może kształtować sposób wykonywania prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia z przepisami odrębnymi.

Wskazał dalej, że wyrokiem z dnia 20 stycznia 2023 roku, sygn. akt II SA/Gl 1454/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił jego skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19 sierpnia 2022 r. w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych, gdyż w ocenie Sądu organy prawidłowo zastosowały dyspozycję art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy - Prawo budowlane, skoro inwestycja narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż skarżący nie jest pozbawiony uprawnień procesowych, bowiem przysługuje mu skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Dalej wyjaśnił, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Rady Miasta w Myszkowie pozostało bez odpowiedzi.

W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Miasta w Myszkowie reprezentowana przez Burmistrza Miasta Myszkowa wniosła o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu opisała chronologicznie procedurę uchwalania zakwestionowanego planu. Przywołała brzmienie art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. akcentując, że cytowane regulacje prawne określają przypadki ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, które mogą wynikać również z prawa miejscowego, jako warunki ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o ile nie narusza to chronionego prawem interesu prawnego.

Ponadto zauważyła, że obowiązujący na nieruchomości skarżącego plan miejscowy został sporządzony zgodnie z obowiązującym w dacie uchwalenia tego planu ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Myszkowa. Nadmieniła, że cały teren objęty m.p.z.p. położony jest w obszarze Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 327 Lubliniec-Myszków, którego wody stanowią podstawę dla zaopatrzenia ludności miasta w wodę.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że właścicielowi nieruchomości jako adresatowi normy ustawowej przysługuje wybór pomiędzy wykonaniem zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, a przydomową oczyszczalnią ścieków bytowych wskazała, iż wybór nie jest bezwarunkowy, gdyż uzależniony jest od istniejących uwarunkowań, które winne mieć przełożenie do ustaleń m.p.z.p.

Stwierdziła dalej, że zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym oraz ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zadań własnych gminy należy uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzygając jednak o samym prawie własności, lecz jedynie o sposobie jego wykonywania

Podkreśliła, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Nr XLII/368/10 Rady Miasta w Myszkowie z dnia 30 czerwca 2010 r., zawarte w § 6 ust. 10 pkt 2 (tj. nakaz odprowadzania ścieków sanitarnych i deszczowych systemem rozdzielczym), a także ustalenia zawarte w skarżonym § 17 pkt 3 (tj. zakaz stosowania indywidualnych systemów oczyszczania ścieków sanitarnych tj. przydomowych oczyszczalni ścieków),, wynikały z istniejących uwarunkowań, a także z konieczności zachowania zgodności ustaleń planu z dokumentem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Myszkowa uchwalonym Uchwałą Nr XII/97/07 Rady Miasta w Myszkowie z dnia 25 września 2007 r., na podstawie którego to Studium ww. plan był realizowany.

Zauważyła, że skarżący w procedurze sporządzenia skarżonego przez niego planu miejscowego nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień w postaci złożenia wniosków do planu lub złożenia uwag w trakcie dwukrotnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Uznała za nieuprawniona tezę skarżącego, że skoro ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach dopuszcza wprost budowę przydomowych oczyszczalni ścieków, ograniczenie przedmiotowego uprawnienia w oparciu o zapisy m.p.z.p. uznać należy za sprzeczne z prawem.

Ponadto potwierdziła, że w dniu 5 lutego 2024 r. do Rady Miasta w Myszkowie wpłynęło pismo skarżącego z dnia 1 lutego 2024 r. będące wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wywołanego podjęciem uchwały z dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawie m.p.z.p. miasta Myszkowa w części dotyczącej postanowienia zawartego w § 17 pkt 3 Uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm. – dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych– oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała nr XLII/368/10 z dnia 30 czerwca 2020 r. Rady Miasta w Myszkowie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Myszkowa - w zaskarżonej części, literalnie obejmującej: § 17 pkt 3 Uchwały.

Skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 dalej: "u.s.g."), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący powinien wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego "interes prawny lub uprawnienie". Kwestionując uchwałę w podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo - jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes ten musi być konkretny, indywidualny i aktualny.

Skarżący jest właścicielem działki nr [...] , obręb Myszków , a poprzez ustalenia m.p.z.p. zawartych w § 17 pkt 3 Uchwały, został pozbawiony możliwości zrealizowania na swojej nieruchomości przydomowej oczyszczalni ścieków, bowiem inwestycja narusza zapisy m.p.z.p. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 - dalej "u.p.z.p.".), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Niewątpliwie skarżący, jako właściciel nieruchomości objętych postanowieniami skarżonego planu, ma zatem legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą ten plan. Ustalenia w planie dotyczące zagospodarowania i sposobu użytkowania nieruchomości skarżącego, wpływają na jego sytuację prawnomaterialną związaną z istotnym ograniczeniem sposobu wykonywania przysługującego mu prawa własności do przedmiotowej nieruchomości.

Stwierdzenie formalnej dopuszczalności skargi obliguje Sąd do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu. Kontrola ta dotyczy zarówno poszanowania przez organ uchwałodawczy przepisów regulujących tryb uchwalenia tego aktu, jak i w zakresie materialno - prawnej prawidłowości jego postanowień. Wskazać nadto należy, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych i nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Trafna więc jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259). Oceny, czy zaskarżony plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 4 w związku z art. 101 ust. 4 u.s.g., należy dokonywać przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie lokalny prawodawca nie naruszył trybu sporządzenia planu miejscowego. Naruszone zostały jednak zasady sporządzania planu. Zdaniem Sądu takie naruszenie zachodzi w odniesieniu do treści § 17 pkt 3 Uchwały.

W § 17 pkt 3 Uchwały zawarta została regulacja, że w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych i przemysłowych ustala się zakaz stosowania indywidualnych systemów oczyszczania ścieków sanitarnych tj. przydomowych oczyszczalni ścieków. W ocenie Sądu rozwiązanie przyjęte we wskazanym powyżej postanowieniu planu pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie: t.j. Dz. U. z 2024 poz. 399- dalej "u.p.cz.g."). Przepis ten stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje lub jej budowa jest techniczne lub ekonomicznie nieuzasadniona - wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w

1) zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych,

2) przydomową oczyszczalnię ścieków.

Przy czym oba te urządzenia muszą spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych.

W dacie uchwalenia spornego planu takie wymagania określone były w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego ( Dz. U z 2006 r. nr 137 poz. 984). Obecnie wymagania te określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1311.) W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że niedopuszczenie przez lokalnego prawodawcę w planie zagospodarowania przestrzennego budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, na które ustawodawca zezwala, pod warunkiem spełnienia określonych technicznych wymogów nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest, jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 u.p.z.p, zob. orzeczenia NSA z dnia: 14 czerwca 2012 r., II OSK 472/11; z 3 października 2008 r., II OSK 1115/07; z 23 lipca 2009 r., II OSK 1221/08; z 3 grudnia 2009 r., II OSK 1894/08; z 9 czerwca 2010 r., II OSK 953/09, z 27 stycznia 2011 r., II OSK 83/10; z dnia 13 stycznia 2017 r., II OSK 1092/15, z 3 października 2017 r., II OSK 2367/16). Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozumiane w sposób sprzeczny z treścią przepisów ustawowych, a więc nie mogą eliminować regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., II OSK 1734/16).

W orzecznictwie zwrócono uwagę, że plany inwestycyjne gminy odnośnie wybudowania na danym terenie sieci kanalizacyjnej nie mogą wyłączyć uprawnienia właściciela nieruchomości do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Sam fakt planowania przez gminę budowy kanalizacji pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień właściciela w przedmiocie wyboru formy odprowadzania ścieków w postaci oczyszczalni. Dopiero realne istnienie kanalizacji może wyłączyć prawa właściciela w tym zakresie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 49/10).

Należy podkreślić, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.cz.g. wyraźnie reguluje uprawnienia i obowiązki właścicieli w okresie istnienia sieci kanalizacyjnej oraz w okresie przed jej powstaniem. W konsekwencji regulacja zawarta w planie jest bardziej rygorystyczna aniżeli regulacja ustawowa, z którą plan nie powinien być sprzeczny. Plan ustanowił zatem niezgodne z aktem wyższego rzędu ograniczenie możliwości korzystania przez właściciela działki z przydomowej oczyszczalni ścieków, dokonując tym samym nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego oraz ingerując w uprawnienia właścicieli nieruchomości przyznane im przez ustawę. Doszło zatem do niedopuszczalnego ograniczenia prawa własności nieruchomości objętych planem. Z tego względu wprowadzona regulacja stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy.

Ponadto powyższe świadczy o naruszeniu interesu prawnego skarżącego, przez co skarga nie mogła zostać oddalona.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl