Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 470/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 29 ust. 1 pkt 2c, art. 48 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt II SA/Po 403/22 w sprawie ze skargi M.C. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 marca 2022 r. nr WOA.7722.18.2022.HG w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 23 września 2022 r., II SA/Po 403/22 oddalił skargę M.C. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 15 marca 2022 r., nr WOA.7722.18.2022.HG, którym wskazany organ w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 12 grudnia 2021 r., znak PINB/WOA/052/573/2019/11319 w zakresie terminu i określił go na nowo (13 czerwca 2022 r.), równocześnie utrzymując je w mocy w pozostałej części nakazującej M.C. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej: p.b. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. 2020 r. poz. 471), wstrzymanie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego z wiatą, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] na osiedlu [...] w S. oraz przedstawienie zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności ww. obiektu z ustaleniami o miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b., a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

M.C. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji orzekające w sprawie, jak i Sąd I instancji były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 września 2021 r., II SA/Po 42/21, podczas gdy ocena ta została dokonana w oparciu o inny stan faktyczny oraz nie dotyczyła szczegółowej kwalifikacji obiektu budowlanego wzniesionego przez skarżącego;

2) art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. poprzez przyjęcie, że budowa wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2 na działce przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe takiej, jak wiata istniejąca na działce skarżącego, wymagało pozwolenia na budowę;

3) art. 48 ust. 2 p.b. poprzez przyjęcie, że w sprawie zasadne było wydanie postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych, podczas gdy wzniesiona przez skarżącego wiata została posadowiona zgodnie z prawem i nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, zatem brak było podstaw prowadzenia postępowania legalizacyjnego w tej sprawie;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi, pomimo że w postępowaniu administracyjnym doszło do rażącego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w szczególności na pominięciu dokumentacji fotograficznej wskazującej na to, że wzniesiony przez skarżącego obiekt budowlany nie posiada trwałych przegród budowlanych i nie może być kwalifikowany jako budynek.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania administracyjnego, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżący wniósł na podstawie art. 106 § 3 zw. z art. 193 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - dołączonego do skargi wydruku przedstawiającego stan wiaty w trakcie jej budowy na okoliczność charakteru obiektu budowlanego i jego konstrukcji typowej dla wiaty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.

Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonego postanowienia WWINB nie uchybił art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy przypomnieć, że w pojęciu "oceny prawnej" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Przepis art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracji a sądem, która – przy niezmienionym stanie prawnym - sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, gdzie nie ma już miejsca na polemikę organu z tymi elementami wydanego rozstrzygnięcia. Związanie to oddziałuje wiążąco jednak również na sytuację procesową stron postępowania, co wynika z faktu, że zasadniczym kryterium legalności aktu wydanego w ponownie przeprowadzonym postępowaniu wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania, przez co strona ta nie może przypisywać przyjętemu sposobowi załatwienia sprawy wadliwości, która pomija zakres i treść związania mającego charakter bezwzględnie obowiązujący.

Wypada dodać, że omawiane związanie ustaje również w razie istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy czyniącej wyrażony przez sąd pogląd prawny nieaktualnym, albowiem nieadekwatnym do zmienionego stanu rzeczy zaistniałego następczo w sprawie (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r., II OSK 1499/20; wyrok NSA z 19 maja 2022 r., II OSK 2531/19; wyrok NSA z 15 lutego 2022 r., II OSK 158/22; wyrok NSA z 10 sierpnia 2021 r., II OSK 377/21).

Ponownie rozpatrując sprawę legalności realizacji zabudowy znajdującej się na działce nr ew. [...] w S. po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 23 września 2021 r., II SA/Po 42/21 decyzji WWINB z 30 października 2020 r., nr WOA.7721/218.2020.HG oraz poprzedzającej ją decyzji PINB 9 września 2020 r., znak PINB/WOA/052/573/2019/11319 nakazującej skarżącemu jako inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego z wiatą, WWINB był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego względem spornego przedsięwzięcia budowlanego w sposób odpowiadający ocenie prawnej wyrażonej w ww. prawomocnym orzeczeniu i treści zamieszczonych w nim wskazań Sądu.

Wymaga przypomnienia, że powodem przypisania wadliwości wskazanym ww. aktom nakazującym skarżącemu rozbiórkę samowolnie zrealizowanego na działce nr ew. [...] w S. obiektu było niepodzielenie przez Sąd stanowiska organów nadzoru budowlanego, które opierało się na uznaniu, iż ww. budowa nie może podlegać legalizacji, albowiem pozostaje niezgodna z ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 25 sierpnia 2009 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny położone w S. w rejonie ul. [...] oraz [...] w tym osiedli: [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2009 r. Nr [...], poz. [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął, że organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 p.b., bez uruchamiania procedury przewidzianej w art. 48 ust. 2 p.b., jedynie, gdy brak zgodności z miejscowym planem jest oczywisty i widoczny na pierwszy rzut oka, a ustalenia tego aktu prawa miejscowego w sposób jednoznaczny wykluczają możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, który to warunek w kontrolowanej sprawie jednakże nie wystąpił. Oznacza to, że nie przesądzając, jak zaznaczył Sąd, kwestii zgodności samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów nadzoru budowlanego powinno być przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 ust. 2 p.b., a więc wydanie postanowienia nakładającego na inwestora obowiązki określone w art. 48 ust. 3 p.b.

Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, który akceptując przyjęte w tym zakresie przez WWINB ustalenia, stwierdził, że zakresem związania ww. orzeczeniem jest objęta w sprawie kwestia kwalifikacji prawnej, która powinna być nadana wybudowanemu samowolnie przez skarżącego obiektowi budowlanemu, który stanowi budynek o funkcji gospodarczej (art. 3 pkt 2 p.b.), a nie budowlę (art. 3 pkt 3 p.b.) w formie wiaty. Wbrew prezentowanemu przez skarżącego stanowisku, w przywołanym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wiążąco przesądził bowiem to zagadnienie, co wynika z zamieszczonej przez Sąd analizy stanu faktycznego przyjętego przez organy nadzoru budowlanego, który nie budził wątpliwości Sądu w kontekście zastosowanych w sprawie przepisów p.b. określających zasady reglamentacji robót budowlanych (art. 29-30 p.b.).

Przeprowadzanie w toku niniejszego postępowania stosownie do art. 106 § 3 w zw. 193 p.p.s.a. dowodu na okoliczność zastosowanych przy budowie spornego obiektu rozwiązań konstrukcyjnych i materiałowych mających podważyć przyjętą w prawomocnym orzeczeniu kwalifikację tego obiektu jako budynku jest niedopuszczalne. Uwaga, że w wyroku z 23 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie nadał znaczenia prawidłowości posługiwania się przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacją samowolnie zrealizowanego obiektu jako budynku o powierzchni zabudowy 46,23 m2 nie znajduje potwierdzenia w treści wyroku, jeżeli w skardze na decyzję z 30 października 2020 r. skarżący zarzucił, iż na działce nr ew. [...] miał wybudować wiatę, która wbrew twierdzeniom organu nie posiada funkcji gospodarczej, gdyż jest to budowla o lekkiej drewnianej konstrukcji, nie przytwierdzona na stałe do gruntu, a równocześnie rozważane przez Sąd postanowienia planu miejscowego nawiązywały ściśle do oceny dopuszczalności usytuowania na terenie oznaczonym symbolem 12 MN nie tyle budowli, ile "wybudowania budynku gospodarczego".

Nie ma charakteru spornego, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie prowadzenia robót budowlanych przez skarżącego budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe (pod warunkiem, że łączna liczba wiat na działce nie przekracza dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki) nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, jak i równocześnie była zwolniona z obowiązku dokonania jej zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2c w zw. z art. 30 ust. 1 p.b.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w nawiązaniu do art. 29 ust. 1 pkt 2, a nie ww. art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. jednoznacznie stwierdził, że realizacja przez skarżącego w 2019 r. budynku gospodarczego o ustalonych wymiarach wymagała uprzedniego uzyskania przez skarżącego pozwolenia na budowę, wobec czego fakt zaniechania przez stronę dopełnienia tego obowiązku wymuszał, jak przyjął WWINB, poddanie przedsięwzięcia procedurze legalizacyjnej określonej w art. 48-49a p.b., z tym tylko zastrzeżeniem, że organy nadzoru budowlanego powinny umożliwić skarżącemu wykazanie, iż wybudowany budynek może zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem.

Zaskarżone postanowienie z 15 marca 2022 r. tę właśnie funkcję realizuje i poddane kontroli Sądu I instancji działanie WWINB, wpisując się w treść wskazań co do dalszego postępowania, jakie powinno zostać podjęte w sprawie przez organy nadzoru budowlanego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo zostało uznane przez Sąd I instancji za odpowiadające prawu.

Nie jest zasadny postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone przez organy postępowanie, uznając, że nie doszło w jego toku do naruszenia ww. przepisów k.p.a. w stopniu, który czyniłby wadliwym wydanie postanowienia wstrzymującego roboty budowlane przy budowie spornego budynku oraz zobowiązującego skarżącego do przedstawienia w terminie do 13 czerwca 2022 r. dokumentów umożliwiających legalizację tego obiektu.

Skarga kasacyjna nie doprowadziła do zakwestionowania ustaleń pozwalających na zastosowanie w sprawie dyspozycji art. 48 ust. 2 i 3 p.b. Zarzut, że ocena prawna wyrażona w wyroku z 23 września 2021 r. jest nieaktualna, ponieważ została dokonana w oparciu o "inny stan faktyczny" nie znajduje potwierdzenia w wynikającym z akt sprawy materiale dowodowym, który stanowił podstawę przyjętej przez Sąd I instancji oceny legalności postanowienia z 15 marca 2022 r. Jak to zostało już zauważone, związanie, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a., ustaje, gdy stan faktyczny sprawy uległ zmianie w stopniu prowadzącym do nieprzystawania stanowiska wyrażonego w prawomocnym wyroku do zmienionych okoliczności. Taki stan rzeczy jednakże nie zaistniał w kontrolowanej przez Sąd sprawie. Twierdzenie, że obiekt budowlany będący przedmiotem prowadzonego postępowania w dacie orzekania nie spełniał definicji budynku jest oceną jego charakterystyki technicznej, którą sformułował skarżący sam, kierując się własnymi wnioskami, niemniej brak było podstaw, by podzielić ją mógł Sąd I instancji. Budynkiem, stosownie do art. 3 pkt 2 p.b., jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W piśmiennictwie zauważa się, że charakterystyczne dla obiektu budowlanego kwalifikowanego jako wiata jest to, że nie jest on wydzielony z przestrzeni zewnętrznej za pomocą przegród budowlanych. Wiata jest bowiem takim obiektem budowlanym, który – co do zasady – jest pozbawiony wszystkich albo większości przegród zewnętrznych (por. K. Małysa-Sulińska, Kwalifikacja obiektu budowlanego jako wiata a reglamentacja jego budowy, Studia Prawnoustrojowe 2021, nr 54, s. 378). Zrealizowany przez skarżącego obiekt budowlany został zaprojektowany jako obiekt kubaturowy. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie uznaje się za wystarczające do wyodrębnienia z przestrzeni określonego obiektu budowlanego posiadanie przez niego trzech ścian stanowiących trwałe przegrody budowlane. Przyjąć trzeba, że stan ten nie stoi na przeszkodzie kwalifikowania obiektu tego rodzaju - na potrzeby ustaleń przyjmowanych w toku postępowania legalizacyjnego - jako budynku, gdy konstrukcja obiektu umożliwia uzupełnienie go elementem zamykającym wejście do niego i takie rozwiązanie uzasadniają jego właściwości techniczno-użytkowe (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r., II OSK 2771/19).

Powyższe nakazuje uznać, że wbrew stawianemu w skardze kasacyjnej zarzutowi, Sąd I instancji nie mógł uchybić art. 48 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b., jeżeli naruszenie wskazanej regulacji prawnej skarżący łączy z niezasadnym wstrzymaniem zaskarżonym postanowieniem WWINB robót budowlanych i objęciem ich procedurą legalizacyjną, pomimo że – jak przyjmuje - budowa wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2 na działce nr ew. [...] w S. jest takim rodzajem inwestycji budowlanej, która jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.