Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2344/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, ust.7
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 26 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 979/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 979/17, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] kwietnia 2017 r. o nakazaniu skarżącej rozbiórki "wolno stojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb [...]), związanego z funkcjonowaniem [...] przy ul. [...] w P".

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca zarzuciła naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Z podstaw kasacyjnych dotyczących prawa materialnego wynikają następujące zarzuty.

Naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wszczęcie i przeprowadzenie postępowania naprawczego, a także wydanie decyzji przez organy nadzoru budowlanego obu instancji było działaniem uprawnionym, podczas gdy zdaniem skarżącej:

a/ szyld informujący o działalności skarżącej na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. (dalej zwany Szyldem informującym) został zainstalowany legalnie i zgodnie z przepisami prawa, w tym przepisami uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" część A w P. (dalej zwanej obowiązującym planem miejscowym), na podstawie skutecznie wniesionego zgłoszenia z dnia 22 kwietnia 2016 r., wobec którego żaden właściwy organ w przewidzianym przez art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego terminie nie zgłosił sprzeciwu,

b/ skoro taki sprzeciw nie został zgłoszony to skarżąca na podstawie uprawnienia materialnoprawnego powstałego z mocy samego prawa przystąpiła do realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem, a prawidłowość tego działania została dodatkowo potwierdzona inną ostateczną decyzją administracyjną tj. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. o wniesieniu sprzeciwu i umorzono postępowanie w sprawie tego sprzeciwu,

c/ brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie przepisów Prawa budowlanego w sytuacji, gdy wobec zgłoszenia robót budowlanych uprawniony organ administracji architektoniczno - budowlanej nie wniósł skutecznie sprzeciwu w przepisanym ustawą terminie, a inwestycja wykonana została w sposób w pełni legalny, w granicach zakreślonych zgłoszeniem i w oparciu o prawidłowo dokonane zgłoszenie.

Naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 pkt 16a, 16b i 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że:

a/ przepisy Prawa budowlanego przewidują "dwa rodzaje urządzeń reklamowych",

b/ Szyld informujący ma należeć do tej "kategorii" urządzeń reklamowych, w stosunku do których wymagane jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę, mimo że z żadnych przepisów Prawa budowlanego taki obowiązek nie wynika, a przy tym przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wprost wyłącza instalację tablicy lub urządzenia reklamowego, w tym szyldu (a zatem i Szyldu informującego), spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę,

c/ wyłączenie ustawowe obejmuje pewną kategorię urządzeń i tablic reklamowych, do których Szyld informujący nie został zaliczony ze względu na swoją konstrukcję i rozmiar, podczas gdy w zawartym w ww. przepisie wyłączeniu ustawowym ustawodawca nie wprowadził żadnych dodatkowych kryteriów w zakresie parametrów technicznych i fizycznych obiektów, uzasadniających wyłączenie zastosowania ww. przepisu w stosunku do konkretnych, wybranych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych, a w szczególności w zakresie ich gabarytów, takich jak ich wielkość lub masa, jak też elementów np. rodzaju podstawy czy materiałów, z których zbudowano podstawę.

Zdaniem skarżącej konsekwencją powyższego było błędne uznanie, że instalowanie Szyldu informującego nie mieści się w zakresie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i wymaga pozwolenia na budowę, mimo że zdaniem skarżącej instalacja Szyldu informującego objęta jest art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.

Naruszenie art. 2 pkt 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt 15 obowiązującego planu miejscowego w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 47 i art. 48 k.c. oraz w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że:

a/ Szyld informujący mieści się w definicji "reklamy" zawartej w § 2 pkt 15 obowiązującego planu miejscowego,

b/ to rodzaj, rozmiar lub masa Szyldu informującego stanowi o sposobie związania z gruntem,

c/ Szyld informujący stanowi budowlę w świetle przepisów Prawa budowlanego, będącą wolno stojącym, trwale związanym z gruntem, urządzeniem reklamowym, pomimo że realizacja tego szyldu została na mocy przepisów Prawa budowlanego wyraźnie wyłączona spod obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem skarżącej:

a/ Szyld informujący informuje o działalności prowadzonej na nieruchomości, nie zawiera jakichkolwiek treści wartościujących, a definicję "reklamy" należy interpretować w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającymi zastosowanie w sprawie, zaś tworzenie szerszej definicji "reklamy" sprzecznej z przepisami ww. ustawy, lub łączenie pojęć "szyldu" i "reklamy" odmiennie zdefiniowanych przez ustawodawcę należy uznać za niedopuszczalne,

b/ z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności ze zgłoszenia oraz projektu wprost wynika, że szyld informujący jest posadowiony bez trwałego połączenia z gruntem, co dodatkowo wyraża i potwierdza także wola inwestora, która ma relewantne znaczenie dla kwalifikacji trwałości połączenia z gruntem,

c/ o sposobie połączenia z gruntem nie stanowi ani wielkość Szyldu informującego, ani jego konstrukcja.

Zdaniem skarżącej wskazane naruszenia przepisów doprowadziły do bezpodstawnego przyjęcia, że rozstrzygnięcia organów obu instancji uznano za prawidłowe, mimo że rozstrzygnięcia te doprowadziły do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji sprzecznej z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidującej rozbiórkę Szyldu informującego zainstalowanego zgodnie z przepisami na podstawie skutecznie wniesionego zgłoszenia.

Naruszenie art. 37a ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 pkt 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 2 pkt 15 obowiązującego planu miejscowego w zw. z art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na:

a/ pominięciu faktu, że od wprowadzenia do porządku prawnego art. 37a ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest dopuszczalne istnienie w porządku prawnym rangi podustawowej jakichkolwiek zakazów lokalizacji urządzeń reklamowych mieszczących się w zakresie pojęcia "szyld", zdefiniowanego w art. 2 pkt 16d tej ustawy,

b/ pominięciu faktu, że w obecnym stanie prawnym interpretacja § 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 2 pkt 15 obowiązującego planu miejscowego nie może prowadzić do skutku sprzecznego z ustawą, tj. z normą wyrażoną w art. 37a ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

c/ przyjęciu, że Szyld informujący, mieści się w definicji "reklamy" z § 2 pkt 15 obowiązującego planu miejscowego (a jego lokalizacja objęta jest zakazem wprowadzonym w tym planie, a dotyczącym reklam) i zignorowanie definicji legalnych wprowadzonych przez ustawodawcę.

Naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (zwanej dalej także ustawą krajobrazową) w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy krajobrazowej) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że:

a/ postanowienia obowiązującego planu miejscowego dotyczące kwestii lokalizacji szyldów nie utraciły mocy w skutek wejścia w życie ustawy krajobrazowej,

b/ postanowienia obowiązującego planu miejscowego, w tym zawarte tam sprzeczne z prawem powszechnie obowiązującym definicje "reklamy" i "szyldu", utracą moc dopiero z dniem wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem skarżącej:

a/ art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej nie znajduje samodzielnie zastosowania do § 4 ust 2 pkt 2 obowiązującego planu miejscowego w zw. z § 2 pkt 15 tego planu, a więc nie utrzymuje w mocy tych norm, bowiem przepis ten dotyczy jedynie planów lub ich części uchwalonych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a § 4 ust. 2 pkt 2 i § 2 pkt 15 obowiązującego planu miejscowego nie zostały i nie mogły zostać uchwalone w oparciu o ten przepis, bowiem nigdy nie dotyczył on zakazu sytuowania reklam, a ponadto w ogóle nie obowiązywał w dacie uchwalenia obowiązującego planu miejscowego, a więc nie mógł stanowić upoważnienia do jego uchwalenia,

b/ z normy wynikającej z art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej a contrario wynika, że normy planów miejscowych, mieszczące się w zakresie przedmiotowym ustawy krajobrazowej, ale co do których art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej nie przewiduje dalszego ich obowiązywania, utraciły moc wskutek wejścia w życie ustawy krajobrazowej,

c/ wobec braku przepisów przejściowych dotyczących norm takich jak § 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 2 pkt 15 obowiązującego planu miejscowego stosuje się zwykłe reguły kolizyjne, w tym regułę uchylania normy wcześniejszej przez normę późniejszą, a także regułę uchylania normy rangi podustawowej przez normę rangi ustawowej.

Naruszenie art. 2 pkt 16a, 16b i 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 37a ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy krajobrazowej w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy krajobrazowej) w zw. z § 2 pkt 15 obowiązującego planu miejscowego w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 tego planu miejscowego w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 2. art. 7 i art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że przepisy art. 12 ust. 1 i 2 ustawy krajobrazowej zachowały w mocy przepisy § 2 pkt 15 i § 4 ust. 2 pkt 2 obowiązującego planu miejscowego, które są sprzeczne z przepisami rangi ustawowej - art 2 pkt 16a, 16b i 16d i art. 37a ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem skarżącej:

a/ wskazane przepisy obowiązującego planu miejscowego nie stanowiły wykonania art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy krajobrazowej), ponieważ w dacie uchwalenia obowiązującego planu miejscowego przepis ten nie istniał (a zatem w ogóle nie istniała realna możliwość przyjęcia przepisu aktu miejscowego na jego podstawie), a ponadto do dnia wejścia w życie ustawy krajobrazowej brak było podstawy kompetencyjnej dla ustalania zakazów sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych,

b/ przyjęcie, że rada gminy dysponuje nieograniczoną w czasie możliwością utrzymywania w mocy przepisów uchwały w przedmiocie planu miejscowego sprzecznych z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym ustawą krajobrazową jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi standardami przyzwoitej legislacji, zaufania do władzy publicznej, praworządności i niedyskryminacji, a także prowadziłoby do uznania, że art. 37a ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy krajobrazowej przewidują dla rady gminy upoważnienie blankietowe co do terminu utrzymywania sprzecznych z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisów prawa miejscowego, co byłoby nie do pogodzenia ze standardami konstruowania upoważnień do stanowienia aktów prawa miejscowego wynikającymi z art. 94 Konstytucji RP.

W ocenie skarżącej, ta błędna wykładnia doprowadziła w konsekwencji do nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że Szyld informujący narusza wskazane przepisy planu miejscowego.

Z podstaw kasacyjnych dotyczącej przepisów postępowania wynikają następujące zarzuty.

Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z ar. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowanego poprzez brak rozpoznania istoty sprawy przez Sąd pierwszej instancji i nieskontrolowanie prawidłowości zaskarżonej decyzji w zakresie podstawy prawnej nakazu rozbiórki Szyldu informującego, co ma kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawy, bowiem:

a/ zgodnie z treścią decyzji organu pierwszej instancji, którą organ drugiej instancji utrzymał w mocy, nakaz rozbiórki został wydany na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego,

b/ tymczasem Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku analizuje treść art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jako podstawę prawną nakazu rozbiórki, a zatem inny przepis prawa powszechnie obowiązującego,

co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wobec analizowania i oceny przez Sąd pierwszej instancji innego przepisu prawa, który miał stanowić podstawę prawną wydania nakazu rozbiórki, Sąd de facto nie skontrolował prawidłowości decyzji tak organu pierwszej, jak i drugiej instancji, ergo nie rozpoznał istoty sprawy.

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ drugiej instancji oparł rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie ustaleń faktycznych dokonanych w sposób dowolny, skutkujących błędnym przyjęciem, że Szyld informujący mieści się w definicji "reklamy" zawartej w § 2 pkt 15 obowiązującego planu miejscowego oraz jest trwale związany z gruntem, mimo że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że został on posadowiony bez trwałego połączenia z gruntem, które to ustalenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidującego rozbiórkę Szyldu informującego, posadowionego legalnie i zgodnie z przepisami prawa.

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do okoliczności wskazanej przez skarżącą w skardze, że kwestię ewentualnego związania urządzenia z gruntem należy oceniać w świetle przepisów art. 47 oraz art. 48 k.c. i w konsekwencji poczynienie przez Sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń w zakresie trwałości związania z gruntem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem kwestia związania z gruntem szyldu pozostaje istotna dla rozstrzygnięcia sprawy.

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, podczas gdy rozstrzygnięcie sprawy zależało od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, tj. postępowania ze skargi skarżącej na § 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 2 pkt 15 uchwały w sprawie obowiązującego planu miejscowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku z pominięciem okoliczności kształtowania się stanu prawnego mającego kluczowe znaczenie dla oceny legalności działań organów obu instancji.

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 98 k.p.a. poprzez:

a/ bezpodstawne przyjęcie, że organ drugiej instancji zasadnie odmówił inwestorowi zawieszenia postępowania na podstawie ww. przepisu k.p.a. pomimo faktu, że istotą postępowania prowadzonego przed organem drugiej instancji była ocena legalności posadowienia Szyldu informującego w świetle § 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 2 pkt 15 obowiązującego planu miejscowego, a przepisy te dotknięte są, w ocenie skarżącej, wadą nieważności, wobec czego skarżąca na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na ww. przepisy uchwały, wskazując na naruszenie polegające na uchwaleniu, a obecnie dalszym utrzymywaniu w mocy § 4 ust. 2 pkt 2 w związku z § 2 pkt 15 obowiązującego planu miejscowego, w celu stwierdzenia nieważności kwestionowanych przepisów uchwały, co stanowi obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania, jako że postępowanie w sprawie nieważności przepisów, na podstawie których wydano decyzję organu drugiej instancji (i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji) stanowi zagadnienie wstępne dla organu rozpoznającego sprawę,

b/ błędne uznanie, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji ww. przepisy uchwały pozostawały w mocy, podczas gdy o rozstrzygnięciu w tym zakresie decydować będzie dopiero wynik postępowania w przedmiocie nieważności przepisów uchwały, bowiem stwierdzenie nieważności kwestionowanych przepisów uchwały wywołuje skutek ex tunc, tj. od chwili jej podjęcia,

c/ niedostrzeżenie, że powołanie przez organ drugiej instancji w postanowieniu o odmowie zawieszenia postępowania jako podstawy przepisu art. 98 § 1 k.p.a., który nie był podstawą żądania skarżącej zgłoszonego we wniosku o zawieszenie postępowania, mogło mieć wpływu na wynik sprawy, bowiem rozpoznanie na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania opartego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. doprowadziło do nieuprawnionej zmiany kwalifikacji prawnej tego wniosku, pomimo tego, że skarżąca wprost wskazała, podając właściwy przepis, że domaga się zawieszenia przez organ postępowania z urzędu.

Naruszenie art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytań prawnych:

a/ co do zgodności art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego z zasadą określoności prawa, wywodzoną z art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP przy jednoczesnym oparciu się przez Sąd pierwszej instancji na lakonicznym i dowolnym stwierdzeniu, że nie ma podstaw do zadania pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, w sytuacji gdy w zaskarżonym wyroku arbitralnie stwierdza, że istnieją dwa rodzaje urządzeń reklamowych, a Szyld informujący ma stanowić ten rodzaj urządzenia, którego zainstalowanie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę,

b/ co do zgodności z zasadą zaufania do władzy publicznej przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 5 i 6 Prawa budowlanego rozumianych w ten sposób, że dopuszczalne jest przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w stosunku do inwestycji zrealizowanej na podstawie skutecznej i legalnej procedury zgłoszenia przy braku wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu,

c/ co do zgodności art. 12 ust. 1 i 2 ustawy krajobrazowej w zw. z art. 37a ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozumianych w ten sposób, że rada gminy może w nieograniczonym zakresie i terminie oraz w dowolny sposób utrzymywać w mocy przepisy prawa miejscowego sprzeczne z prawem powszechnie obowiązującym, ze standardami przyzwoitej legislacji oraz zasadą zaufania do władzy publicznej oraz standardami konstruowania upoważnień do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Powyższe, zdaniem skarżącej, doprowadziło do oddalenia skargi mimo wadliwej wykładni ww. przepisów Prawa budowlanego, ustawy krajobrazowej oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano:

1/ uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania,

2/ zawieszenia, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 192 p.p.s.a., postępowania z uwagi na wniesienie skargi na obowiązujący plan miejscowy,

3/ przedstawienia, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, Trybunałowi Konstytucyjnemu trzech pytań prawnych o następującej treści:

a/ "Czy art. 50 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (...) w związku z art. 51 ust 7 [Prawa budowlanego] (...) w związku z art. 30 ust 5 i 6 [Prawa budowlanego] (...) rozumiane w ten sposób, że w świetle powyższych przepisów dopuszczalne jest przeprowadzenie przez właściwy organ nadzoru budowlanego postępowania nadzorczego w przedmiocie inwestycji zrealizowanej na podstawie skutecznej i legalnej procedury zgłoszenia, przy braku wniesienia przez uprawniony organ sprzeciwu oraz wydanie decyzji nakazującej jej rozbiórkę, są niezgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. zasadą zaufania do władzy publicznej?",

b/ "Czy art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane rozumiany w ten sposób, że nie każde wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic lub urządzeń reklamowych zwolnione jest z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a dla oceny zastosowania przepisu znaczenie mają cechy obiektu budowlanego takie jak jego gabaryty oraz trwałość związania z gruntem, stanowiące nieskonkretyzowane kryteria pozaustawowe, jest niezgodny z wywodzoną z art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. zasadą określoności przepisów prawa?",

c/ "Czy przepisy art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (...) w związku z art. 37a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) rozumiane w ten sposób, że rada gminy może w sposób dowolny i nieograniczony żadnym terminem utrzymywać w mocy przepisy prawa miejscowego sprzeczne z przepisami [ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] ukształtowanymi mocą wejścia w życie [ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu] (...), co skutkuje zróżnicowaniem zastosowania przepisów rangi ustawowej, tj. przepisów [ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] (...), w stosunku do adresatów tych przepisów w zależności od tego, czy dana rada gminy zdecydowała się na wypełnienie upoważnienia wskazanego w art. 37a ust 1 i 3 [ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] (...), są zgodne z konstytucyjnymi standardami przyzwoitej legislacji, zaufania do władzy publicznej, praworządności i niedyskryminacji (art. 2, 7 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oraz ze standardami konstruowania upoważnień do stanowienia aktów prawa miejscowego wynikającymi z art. 94 Konstytucji RP?",

4/ rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie,

5/ zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2017 r. opiera się na następujących przesłankach: budowa obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, wymagała pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia robót budowlanych; obiekt ten został wybudowany na podstawie zgłoszenia robót budowlanych i w związku z tym został wybudowany z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332); wobec tego, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został wybudowany z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego konieczne było przeprowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 7 Prawa budowlanego; obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym nie jest możliwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, lecz konieczne jest orzeczenie nakazu rozbiórki tego obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego. W skardze kasacyjnej to stanowisko jest kwestionowane. Zasadnicze podstawy kasacyjne dotyczą następujących zagadnień. Po pierwsze, tego czy wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia. Po drugie, czy wobec tego, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie zgłoszenia, wobec którego nie wniesiono skutecznie sprzeciwu, dopuszczalne jest wszczęcie dotyczącego tych robót budowlanych postępowania naprawczego. Po trzecie, czy obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym. Ponadto przytoczono dodatkowe podstawy kasacyjne dotyczące kwestii proceduralnych. W ocenie NSA stanowisko Sądu pierwszej instancji jest trafne, zaś podstawy kasacyjne są niezasadne.

Nie jest sprzeczne z prawem stanowisko, według którego budowa obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, wymagała pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia robót budowlanych. Stanowisko to opierało się na niekwestionowanym w skardze kasacyjnej ustaleniu dotyczącym tego, jak ten obiekt budowlany się przedstawia. Ustalono, że składa się on z bloku fundamentowego (stopy fundamentowej) o wymiarach w rzucie poziomym 8 m na 8 m, zagłębionego w gruncie na 1,5 m i wystającego ponad powierzchnię gruntu na wysokość 5 m. Do tej stopy fundamentowej jest przymocowana za pomocą śrub stalowa rama (słup kratownicowy) o wysokości 16 m. Łączna wysokość tego obiektu to 21 m, zaś powierzchnia zabudowy to 64 m2. Obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, jest obiektem wolno stojącym i jest przystosowany do umieszczania na nim informacji o działalności prowadzonej w pobliskim centrum handlowym.

Uwzględniając te ustalenia uznano, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, nie jest obiektem budowlanym wymienionym w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Uznano, że jest to wolno stojące urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W związku z tym uznano, że jego budowa wymagała pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W ocenie NSA istotne dla określenia zakresu zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego jest to, że mowa w nim jest o instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Prawo budowlane nie wyjaśnia co należy rozumieć przez instalowanie. W celu określenia zakresu wskazanego pojęcia należy uwzględnić także art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem NSA istotne jest, że w części wstępnej art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi się, że "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa (...)", zaś w części wstępnej art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi się, że "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na (...)". Zakres zastosowania każdego z powołanych ustępów art. 29 Prawa budowlanego zależeć zatem powinien od rozstrzygnięcia, czy chodzi o budowę, czy o wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych. Oba te pojęcia zostały zdefiniowane w Prawie budowlanym. I tak przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6), zaś przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7). Uwzględniając wskazane rozróżnienie można przyjąć, że instalowanie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, to nie budowa, gdyż budowie poświęcony jest art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji można przyjąć, że w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego może chodzić o wszystkie postaci robót budowlanych wymienione w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego z wyjątkiem budowy. Postaci robót budowlanych wymienione w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego oprócz budowy to - jak już powiedziano - przebudowa, montaż, remont i rozbiórka obiektu budowlanego. Spośród tych pojęć najbliższe słowu "instalować", jest słowo "montaż". Zatem, art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego powinien być wykładany w ten sposób, że dotyczy on montażu urządzenia reklamowego oraz że nie obejmuje on budowy urządzenia reklamowego rozumianej jako wykonanie takiego urządzenia w określonym miejscu. W Prawie budowlanym nie wyjaśnia się co należy rozumieć przez "montaż". W związku z tym należy mieć na uwadze powszechne znaczenie tego słowa, czyli działanie polegające na składaniu czegoś z istniejących już elementów.

Mając na uwadze wskazany sposób wykładni art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego trafnie przyjęto w rozpoznawanej sprawie, uwzględniając sposób konstrukcji urządzenia reklamowego, którego dotyczy sprawa, że miała miejsce budowa urządzenia reklamowego, a nie jego instalacja. Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie twierdzi się, aby urządzenie reklamowe, którego dotyczy sprawa, zostało zmontowane z gotowych elementów, a nadto, z projektu budowlanego załączonego do zgłoszenia robót budowlanych, które następnie było podstawą wykonania tego urządzenia, wynika, że podstawowy jego element, czyli betonowa stopa, miał być wykonany na miejscu.

NSA zauważa, że przyjęta wykładnia art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego oraz sposób jego zastosowania są zgodne z celami reglamentacji administracyjnej wynikającej z Prawa budowlanego, mianowicie m.in. zapewnienia nośności i stateczności konstrukcji tak, aby nie doszło do zawalenia się obiektu budowlanego w całości lub w części (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego). W tym kontekście istotne jest, że urządzenie reklamowe, którego dotyczy sprawa, jest obiektem budowlanym o znacznych rozmiarach, którego skonstruowanie i wykonanie wymaga posiadania odpowiedniej wiedzy technicznej. Charakterystyczne jest to, że skarżąca zdawała sobie sprawę z konieczności zaprojektowania tego obiektu przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje, gdyż mimo braku prawnego obowiązku dołączenia do zgłoszenia robót budowlanych projektu budowlanego, taki projekt dołączyła. Świadczy to o zasadności zastosowania w odniesieniu do obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, bardziej wymagającej reglamentacji administracyjnej robót budowlanych niż zgłoszenie wykonywania robót budowlanych, mianowicie pozwolenia na budowę.

Z przyjętej przez NSA wykładni art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wynika, że nie ma istotnego znaczenia, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, gdyż zgodnie z definicją budowy, na której m.in. opiera się wskazana wykładnia, trwałe związanie z gruntem nie jest elementem definiującym budowę. Niemniej zauważyć należy, że trwałe związanie z gruntem z reguły, w szczególności w przypadku obiektów budowlanych większych rozmiarów, świadczy o tym, że miała miejsce budowa obiektu budowlanego. Chodzi o to, że trwałe związanie z gruntem zapewnia stateczność obiektu budowlanego. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów. Wykonanie fundamentu wymaga zaś wybudowania takiego fundamentu na miejscu. Z reguły nie jest możliwe wykonanie fundamentu poprzez montaż lub instalację, jak wymaga tego art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Tak też było w rozpoznawanej sprawie, w której wykonano fundament na miejscu. Zauważyć należy, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, jest - jak wynika z niekwestionowanych w skardze kasacyjnych ustaleń - zagłębiony w ziemi poprzez to, że jego stopa fundamentowa znajduje się 1,5 m poniżej poziomu gruntu. Dodatkowo o trwałym związaniu tego obiektu budowlanego z gruntem stanowi sama wielkość stopy fundamentowej, która powoduje, że cała konstrukcja nie przewróci się. Zatem, okoliczność czy obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, jest trwale związany z gruntem ma znaczenie jedynie dla ustalenia czy został on wybudowany, czy też powstał w drodze instalacji lub montażu.

W świetle wskazanych okoliczności nie są zasadne podstawy kasacyjne zawierające zarzuty sprowadzające się do twierdzenia, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, nie jest trwale związany z gruntem. W ocenie NSA jest on trwale związany z gruntem, przy czym w sensie technicznym, wskazującym na to, że obiekt ten został wybudowany, a nie zainstalowany. Nie są też zasadne podstawy kasacyjne, w których kwestionuje się, iż jako kryterium służące do oceny, czy obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, podpada pod art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego przyjęte jego rozmiary i sposób konstrukcji. W ocenie NSA takie kryterium wybrał ustawodawca wprowadzając w dwóch pierwszych ustępach art. 29 Prawa budowlanego rozróżnienie na budowy i roboty budowlane. Jest to zasadne i racjonalne rozróżnienie. Trudno bowiem zaakceptować wykładnię, która prowadziłaby do tego, że znacznych rozmiarów obiekt budowlany, którego zaprojektowanie wymaga odpowiednich kwalifikacji, mógłby być budowany na podstawie zgłoszenia tylko dlatego, że pełni on funkcję urządzenia reklamowego. W konsekwencji zasadne jest przyjęcie, że Prawo budowlane niejako przewiduje dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Po pierwsze takie, które są instalowane i takie, które są budowane. Pierwsze wymagają jedynie zgłoszenia, drugie pozwolenia na budowę. Jednocześnie zaznaczyć należy, że w świetle przepisów Prawa budowlanego nie ma znaczenia jakie treści będą na urządzeniu reklamowym przedstawiane, mianowicie czy wartościujące, promujące, czy też informacyjne. Inaczej mówiąc Prawo budowlane reguluje budowę i inne roboty budowlane związane z urządzeniami reklamowymi i w świetle jego przepisów nie jest istotne, czy na urządzeniu reklamowym zainstalowano szyld, czy reklamę.

Uwzględniając powyższe NSA stwierdza, że trafnie przyjęto, iż nie zachodził wyjątek od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Zatem, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, budowa obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, wymagała pozwolenia na budowę. Jednocześnie nie było dopuszczalne zrealizowanie urządzenia reklamowego, którego dotyczy sprawa, na podstawie zgłoszenia robót budowlanych, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie różnych przepisów prawa, w celu wykazania, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, mógł być wybudowany na podstawie zgłoszenia robót budowlanych na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, nie są zasadne.

Skoro urządzenie reklamowe, którego dotyczy sprawa, powinno być wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę, a zostało wybudowane na podstawie zgłoszenia robót budowlanych, to zostało ono wybudowane z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Powołany przepis wskazuje niektóre budowy i roboty budowlane wymienione w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, które wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji. Naruszenie tego przepisu ma miejsce m.in. wówczas, gdy budowa wymagająca pozwolenia na budowę zostanie wykonana na podstawie zgłoszenia. Dzieje się tak wtedy, gdy zostanie zgłoszona budowa, która wymaga pozwolenia na budowę, zaś organ administracji architektoniczno - budowlanej z naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego w ogóle nie wniesie sprzeciwu lub wniesie sprzeciw, ale po upływie terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego i z tego powodu decyzja o sprzeciwie zostanie na skutek odwołania inwestora uchylona. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego tak zwane postępowanie naprawcze przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego wszczyna się wówczas, gdy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Z powołanych przepisów nie wynika, aby nie można było wszcząć wskazanego postępowania naprawczego, gdy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie zgłoszenia, co do którego nie wniesiono sprzeciwu w ogóle lub sprzeciw wniesiono po terminie. Uwzględniając część wstępną art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego należy przyjąć, że art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dotyczy właśnie takich sytuacji, gdy doszło do wykonania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, co do którego nie wniesiono sprzeciwu lub sprzeciw wniesiono po terminie, mimo że istniały podstawy do wniesienia sprzeciwu. Z części wstępnej art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że dotyczy on m.in. innych przypadków niż art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Ostatnio powołany przepis dotyczy wykonywania robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia albo mimo wniesienia sprzeciwu. Zatem, art. 50 ust. 1 dotyczy m.in. robót budowlanych, które zostały wykonane po dokonaniu zgłoszenia i wówczas, gdy nie wniesiono sprzeciwu. Z kolei art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dotyczy konkretnie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego.

W ocenie NSA art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma istotny cel. Służy kontroli zgodności z prawem uzyskania przez inwestora uprawnienia do wykonania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi. Uzyskanie uprawnienia do wykonywania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi nie wymaga wydania decyzji, gdyż następuje na skutek "milczenia" władzy publicznej. W ocenie NSA regulacja taka, jak w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest więc konieczna, aby eliminować konsekwencje sytuacji polegających na tym, że właściwy organ administracji, mimo istniejących do tego podstaw prawnych, nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych. Jego celem jest więc nie tylko kontrola postępowania inwestora, ale przede wszystkim kontrola działania organów administracji architektoniczno - budowlanej przez organy nadzoru budowlanego. Takie ratio legis powołanego przepisu wyklucza zakwestionowanie jego zastosowania z powołaniem się przez inwestora na działanie w zaufaniu do organów administracji publicznej, konkretnie do organu administracji architektoniczno - budowlanej. Uwzględniając powołane przepisy organ nadzoru budowlanego był uprawniony do wszczęcia postępowania naprawczego, mimo tego, że urządzenie reklamowe, którego dotyczy sprawa, zostało wybudowane na podstawie zgłoszenia robót budowlanych w stosunku do którego nie wniesiono skutecznie sprzeciwu.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej argumentu, według którego uprawnienie skarżącej do wykonania zgłoszonych robót budowlanych uzyskało jakoby wzmocnienie przez to, że został przez organ pierwszej instancji decyzją wniesiony sprzeciw i następnie decyzja o sprzeciwie została na skutek odwołania skarżącej uchylona, a postępowanie w sprawie sprzeciwu zostało umorzone, NSA stwierdza, że wskazane okoliczności stanowią podstawę do przyjęcia, że skarżąca powinna się była liczyć z tym, iż wykonane przez nią na podstawie takiego zgłoszenia roboty budowlane będą mogły być zakwestionowane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 lub 4 Prawa budowlanego. Z akt administracyjnych wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzję z [...] maja 2016 r. o sprzeciwie wobec zgłoszonych przez skarżącą robót budowlanych podjął dlatego, że uznał, iż budowa jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, w szczególności z jego § 4 ust. 2 pkt 2. Odwołanie skarżącej od tej decyzji, zawierające m.in. twierdzenie, że budowa nie jest sprzeczna z obowiązującym planem miejscowym, zostało przez Wojewodę [...] postanowieniem z [...] lipca 2016 r. uznane za niedopuszczalne z tego powodu, że decyzja o sprzeciwie została doręczona skarżącej, a nie ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi, mimo że odwołanie zostało wniesione w terminie liczonym od doręczenia decyzji skarżącej przez tego pełnomocnika oraz pomimo tego że skarżąca nie zakwestionowała sposobu doręczenia decyzji o sprzeciwie. Po ponownym doręczeniu decyzji o sprzeciwie skarżącej, tym razem do rąk pełnomocnika skarżącej, zostało wniesione ponownie odwołanie, w którym zarzucono jedynie to, że decyzja o sprzeciwie została podjęta z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Na skutek tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2016 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2016 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Wojewoda przyjął, że sprzeciw został wniesiony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, przy czym uznał, że został on wniesiony dopiero wtedy, gdy decyzja o sprzeciwie została nadana na adres pełnomocnika skarżącej, co miało miejsce 4 sierpnia 2016 r. Z powyższego wynika, że w postępowaniu wszczętym złożonym przez skarżącą zgłoszeniem robót budowlanych zostało podniesione zagadnienie zgodności planowanej przez skarżącą budowy z obowiązującym planem miejscowym, jednakże na skutek oczywistego błędu Wojewody [...], polegającego na wydaniu oczywiście niezasadnego postanowienia z [...] lipca 2016 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2016 r. o wniesieniu sprzeciwu wobec budowy zgłoszonej przez skarżącą, zagadnienie to nie zostało rozstrzygnięte ostateczną decyzją.

W skardze kasacyjnej podnosi się, że organ administracji pierwszej instancji swoją decyzję wydał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Pomija się jednakże, że organ odwoławczy, jak wynika z uzasadnienia decyzji tego organu administracji, powołał się na art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W związku z tym także prawidłowe było postępowanie Sądu pierwszej instancji, który ocenił zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie NSA zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego było w rozpoznawanej sprawie zasadne. Zauważyć jednakże należy, że w rozpoznawanej sprawie mógł mieć także zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż stosuje się go, gdy roboty budowlane są wykonywane m.in. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa. Przepis ten może mieć zatem zastosowanie, gdy roboty budowlane są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że trafnie uznano, iż w rozpoznawanej sprawie mógł mieć zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, mimo że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został wybudowany na podstawie zgłoszenia, wobec którego właściwy organ administracji nie wniósł skutecznie sprzeciwu.

Jeżeli chodzi o kwestię naruszenia ustaleń obowiązującego planu miejscowego to trafnie przyjęto w postępowaniu administracyjnym i przed Sądem pierwszej instancji, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, narusza § 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 2 pkt 15 obowiązującego planu miejscowego. W skardze kasacyjnej nie jest kwestionowane, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, znajduje się na terenie, który w obowiązującym planie miejscowym jest oznaczony symbolem 1U. Z powołanego § 4 ust. 2 pkt 2 obowiązującego planu miejscowego wynika, że na terenie oznaczonym symbolem 1U zakazana jest lokalizacja reklam wolno stojących oraz że dopuszcza się tam lokalizowanie reklam na budynkach, przy czym ich powierzchnia nie może przekraczać 20% powierzchni danej elewacji. Z kolei w § 2 pkt 15 obowiązującego planu miejscowego znajduje się definicja reklamy. Zgodnie z tą definicją przez reklamę należy rozumieć nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący elementem sytemu informacji miejskiej, szyldem oznaczającym siedzibę przedsiębiorcy lub miejsca świadczenia usług lub znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach. Uwzględniając niekwestionowane w skardze kasacyjnej ustalenia dotyczące wyglądu obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, nie ulega wątpliwości, że jest on sprzeczny z powołanymi przepisami obowiązującego planu miejscowego. Obiekt ten jest reklamą w rozumieniu § 2 pkt 15 obowiązującego planu miejscowego, gdyż jest to nośnik informacji wizualnej z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami i jednocześnie nie jest to szyld oznaczający siedzibę przedsiębiorcy lub miejsca świadczenia usług. Nie ulega przy tym wątpliwości, że jest to reklama wolno stojąca. W związku z tym zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 obowiązującego planu miejscowego nie było dopuszczalne usytuowanie tego obiektu budowlanego m.in. na terenie oznaczonym w obowiązującym planie miejscowym symbolem 1U.

Zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca zgodności obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, z obowiązującym planem miejscowym nie jest przekonująca. Opiera się ona na założeniu, że wobec wejścia w życie art. 37a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), co miało miejsce 11 września 2015 r. na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. poz. 774 ze zm.), § 4 ust. 2 pkt 2 i § 2 pkt 15 obowiązującego planu miejscowego przestały obowiązywać, zaś w ich miejsce powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności zawierające definicje reklamy, tablicy reklamowej i szyldu (art. 2 pkt 16a, 16b i 16d), a także art. 37a ust. 3 tej ustawy w zakresie wyłączenia możliwości ustanawiania zakazu lokalizowania szyldów.

W ocenie NSA stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego wejście w życie art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu nie miało znaczenia dla obowiązywania § 2 pkt 15 i § 4 ust. 2 pkt 2 obowiązującego planu miejscowego, jest trafne. Wystarczy wskazać na art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu. W art. 12 ust. 1 powołanej ustawy stanowi się, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. Z kolei według art. 12 ust. 2 powołanej ustawy regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołane przepisy są jasne. Wynika z nich zasada, według której miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc, oraz jedno odstępstwo od tej zasady, które dotyczy ustaleń dotychczasowych planów miejscowych uchwalonych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu pod warunkiem jednakże, że zostanie uchwalona uchwała, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero wejście w życie takiej uchwały spowoduje utratę ustaleń niektórych przepisów dotychczasowych planów miejscowych.

W skardze kasacyjnej nie twierdzi się, aby uchwała na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została w P. uchwalona. Ponadto słusznie podnosi się, że obowiązujący plan miejscowy nie zawiera ustaleń uchwalonych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż obowiązujący plan miejscowy został uchwalony w 2006 r., zaś powołany przepis obowiązuje od 21 października 2010 r., gdyż został dodany ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 130, poz. 871). Brak więc jakichkolwiek podstaw prawnych, aby przyjąć, że mimo wyraźnego brzmienia art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu § 2 pkt 15 i § 4 ust. 2 pkt 2 obowiązującego planu miejscowego utraciły w jakimkolwiek zakresie moc w związku z wejściem w życie art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, że art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej "nie znajduje samodzielnie zastosowania do § 4 ust 2 pkt 2 [obowiązującego planu miejscowego] (...) w zw. z § 2 pkt 15 [tego planu] (...), a więc nie utrzymuje w mocy tych norm, bowiem przepis ten dotyczy jedynie planów lub ich części uchwalonych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 [ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] (...) a § 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 2 pkt 15 [obowiązującego planu miejscowego] (...) nie zostały i nie mogły zostać wydane w oparciu o ten przepis, bowiem (...) nigdy nie dotyczył on zakazu sytuowania reklam, a ponadto (...) w ogóle nie obowiązywał w dacie uchwalenia [obowiązującego planu miejscowego] (...), a więc nie mógł wiec stanowić upoważnienia do [jego] (...) uchwalenia" jest nieporozumieniem. Art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej nie zawiera norm utrzymujących w mocy postanowienia dotychczasowych planów miejscowych, w tym także norm wynikających z tego przepisu a contrario, gdyż taka ogólna norma wynika z art. 12 ust. 1 tej ustawy. Art. 12 ust. 2 powołanej ustawy zawiera wyjątek od tej ogólnej normy. Nie jest też uprawnione twierdzenie, że w ustawie krajobrazowej brak przepisów przejściowych wobec takich norm, jak normy wynikające z § 2 pkt 15 i § 4 ust. 2 pkt 2 obowiązującego planu miejscowego. Takim przepisem przejściowym jest art. 12 ust. 1 powołanej ustawy.

Bezpodstawne jest też twierdzenie, że skoro w art. 37a ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi się, iż w uchwale podjętej na podstawie art. 37a ust. 1 powołanej ustawy nie może być zakazów dotyczących sytuowania szyldów, to także w istniejących w chwili wejścia w życie tego przepisu planach nie może być takich zakazów. Takie stanowisko oznaczałoby derogację niektórych przepisów obowiązujących planów miejscowych, co jest sprzeczne z art. 12 ust. 1 ustawy krajobrazowej.

Zauważyć należy, że kwestia obowiązywania § 2 pkt 15 i § 4 ust. 2 pkt 2 obowiązującego planu miejscowego w kontekście wejścia w życie ustawy krajobrazowej została rozstrzygnięta w sprawie ze skargi skarżącej na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której kwestionowano powołane przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 849/17, oddalił skargę skarżącej. Wyrok ten jest prawomocny, gdyż NSA wyrokiem z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1049/18, oddalił wniesioną od niego przez skarżącą skargę kasacyjną.

W związku z wydaniem wskazanego wyroku niezasadne są podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie przepisów postępowania polegające na odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego oraz postępowania przed Sądem pierwszej instancji z uwagi na wniesienie przez skarżącą skargi na uchwałę dotyczącą obowiązującego planu miejscowego w zakresie jego § 2 pkt 15 i § 4 ust. 2 pkt 2.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwraca się uwagę na to, że rozpoznawana sprawa dotyczy zagadnienia pewności prawa w kontekście uzyskanego przez skarżącą uprawnienia budowlanego na podstawie zgłoszenia, wobec którego nie wniesiono skutecznie sprzeciwu. Jednakże w ocenie NSA ważniejsze jest to, że obowiązujące w chwili zgłoszenia przez skarżącą budowy obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, przepisy prawa, w szczególności obowiązującego planu miejscowego, były wystarczająco jasne, aby można było przewidzieć, że budowa takiego obiektu budowlanego jest sprzeczna z tymi przepisami. W ocenie NSA nie było żadnej wątpliwości, że obiekt, którego dotyczy sprawa, jest reklamą wolno stojącą, której w świetle § 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 2 pkt 15 obowiązującego planu miejscowego, na terenie objętym zakresem powołanego przepisu nie można lokalizować. Art. 12 ust. 1 i 2 ustawy krajobrazowej też są na tyle jasne, że można było na ich podstawie ocenić, że wejście w życie przepisów tej ustawy, w tym przepisów zmieniających ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma wpływu na obowiązywanie § 4 ust. 2 pkt 2 i § 2 pkt 15 obowiązującego planu miejscowego. W konsekwencji można było przewidzieć, że wybudowanie takiego obiektu budowlanego może spowodować wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 lub 4 Prawa budowlanego decyzji o nakazaniu jego rozbiórki.

W ocenie NSA stan prawny był na tyle jasny, że nie wywoływał wątpliwości, co do jego zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym nie było potrzeby występowania do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami na podstawie art. 193 Konstytucji RP. Dodatkowo zauważyć należy, że jedno z pytań prawnych według skargi kasacyjnej miało dotyczyć art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, czyli przepisu prawa, który nie miał w sprawie zastosowania. Jak już powiedziano organ pierwszej instancji powołał się na art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, jednakże organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, iż podstawą nakazania w rozpoznawanej sprawie nakazu rozbiórki jest art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W związku z tym NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Odnosząc się do wniosków skargi kasacyjnej dotyczących przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytań prawnych zauważyć należy, że chodzi o takie same pytania, jakie miały być przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Sąd pierwszej instancji. W związku z tym wnioski te nie zostały uznane za zasadne z powodów już przedstawionych.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 3 lata. Jednocześnie wciąż są utrzymywane ograniczenia związane z epidemią COVID-19, co świadczy o tym, że przeprowadzanie rozpraw może wywołać zagrożenie dla osób w nich uczestniczących. NSA uwzględnił też następujące okoliczności związane z zapewnieniem skarżącej prawa do jawnego rozpoznania jej sprawy. Jawna rozprawa została przeprowadzona przed Sądem pierwszej instancji. Rozpoznawana sprawa jest jedną z trzech spraw dotyczących nakazania skarżącej rozbiórki urządzeń reklamowych wybudowanych w bardzo podobnych okolicznościach faktycznych i prawnych, przy czym w jednej z tych spraw po przeprowadzeniu rozprawy zapadł 20 sierpnia 2020 r. wyrok NSA, którym oddalono skargę kasacyjną skarżącej (sprawa o sygnaturze akt II OSK 1630/18). W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.