Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 230/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 189f, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 , art 81a i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 40 ust. 1 i ust. 12, art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2024 r. sprawy ze skargi "N" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2024 r. nr SKO.4141.2.2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 29 listopada 2023 r. nr 4013.3.0062.3.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej "N" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 31 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 29 listopada 2023 r. w sprawie nałożenia na N sp. z o.o. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

16 grudnia 2022 r. N sp. z o.o. (dalej również: strona, strona skarżąca lub skarżąca) złożyła w organie pierwszej instancji wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót elewacyjnych budynku położonego w Ł. przy ul. [...]. Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 16 grudnia 2022 r. zezwolił stronie na zajęcie pasa drogowego w pasie drogi powiatowej w dzielnicy śródmieście ulica: [...] (dz. nr [...], obręb [...]) w okresie od 16 grudnia 2022 r. do 30 marca 2023 r. na warunkach określonych w decyzji. Równocześnie organ zobowiązał wnioskodawcę do dokonania opłaty w kwocie 4 200,00 zł, wskazując sposób jej obliczenia.

4 września 2023 r. pracownicy organu dokonali czynności kontrolnych pasa drogowego ulicy [...] (dz. nr [...] obręb [...]), w wyniku których stwierdzono funkcjonowanie strefy wygrodzenia towarzyszącej rusztowaniu w związku z prowadzeniem robót elewacyjnych budynku przy ul. [...], poprzez zajęcie 40 m2 zieleńca, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli przygotowano protokół i dokumentację fotograficzną (w aktach administracyjnych).

Zawiadomieniem z 7 września 2023 r. zostało względem strony wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] (dz. nr [...], obr. [...]) w celu prowadzenia robót elewacyjnych budynku przy ul. [...] w strefie wygrodzenia towarzyszącej rusztowaniu, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z 16 grudnia 2022 r.

14 września 2023 r. do organu wpłynął wniosek N. sp. z o.o. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] (dz. nr [...], obr. [...]) o powierzchni 40 m2 w celu prowadzenia robót związanych z remontem elewacji budynku przy ulicy [...] w okresie od 14 września 2023 r. do dnia 31 października 2023 r.

Decyzją 14 września 2023 r. organ udzielił stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zgodnie z wnioskiem strony.

19 września 2023 r. do organu wpłynęło pismo strony, w którym odniosła się ona do kwestii niemożności prowadzenia prac elewacyjnych spowodowanej konfliktem z generalnym wykonawcą prowadzącym prace na terenie budowy. Strona wyjaśniła również, iż w wyniku konfliktu, prowadzonych rozmów i wieloetapowych prób porozumienia, nie złożono wniosku o dalsze zajęcie pasa drogowego. Wskazano również, że zajęty teren znajduje się tylko i wyłącznie na terenie zielonym, zajęcie nie wpływa w istotny sposób na ruch pieszy i drogowy, w związku z tym strona prosi o zrozumienie i polubowne załatwienie sprawy poprzez anulowanie zwielokrotnionej opłaty będącej w swej istocie karą. Nadto strona wskazała, że odstąpienie od nakładania kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu jest uzasadnione, gdyż organ administracji publicznej w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W niniejszej sprawie waga naruszenia jest znikoma, bowiem pozostawione rusztowanie nie stwarzało żadnego zagrożenia dla życia bądź zdrowia ludzkiego ani mienia. Było ono usytuowane w pasie zieleni, poza jezdnią, ciągiem pieszym, czyli poza ciągiem komunikacyjnym, a strona zaprzestała naruszenia prawa składając wniosek o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu. Tym samym spełnione zostały ustawowe przesłanki odstąpienia od obciążenia jej karą stanowiącą dziesięciokrotność stawki za zajęcie pasa drogowego. Ponadto, zdaniem strony, z uwagi na miejsce zajęcia należy dodatkowo rozważyć czy znajdowało się ono w pasie drogi czy poza pasem drogowym. Zajęcie dotyczyło bowiem pasa zieleni wzdłuż obiektu budowlanego poza jakimikolwiek ciągami pieszo-komunikacyjnymi.

Decyzją z 29 listopada 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 133 600,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy śródmieście ulicy [...] (dz. nr [...], obręb [...]) na wysokości posesji nr [...] w celu prowadzenia robót elewacyjnych budynku z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w okresie od dnia 31 marca 2023 r. do 13 września 2023 r. wskazując na motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik strony, wnosząc o jej uchylenie w całości i odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Przywołaną na wstępie decyzją z 31 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej również: organ odwoławczy, kolegium lub SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną doń decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy przytaczając przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. art. 40 ust. 1 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – dalej: u.d.p. - wskazał, że działka nr [...] obręb [...], stanowi pas drogowy drogi powiatowej i znajduje się we władaniu Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi co potwierdza załączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów. Konsekwencją powyższego jest to, że jego zajęcie w celu prowadzenia robót związanych z remontem elewacji budynku położonego przy ulicy [...] podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej — przy czym zezwolenie to nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zdaniem organu odwoławczego bezspornie strona zajmowała - w okresie od 31 marca 2023 r. do 13 września 2023 r. - pas drogowy drogi powiatowej ulicy [...] (dz. nr [...], obręb [...]) w celu prowadzenia robót związanych z remontem elewacji budynku przy ulicy [...] bez zgody zarządcy drogi co potwierdziła kontrola w terenie przeprowadzona 4 września 2023 r. Bezspornie także strona została poinformowana w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 16 grudnia 2022 r. o obowiązku usunięcia obiektu w ostatnim dniu ważności decyzji lub, w przypadku zamiaru dalszego zajmowania pasa drogowego, o obowiązku złożenia kolejnego wniosku o wydanie zezwolenia na jego zajęcie oraz o naliczeniu opłat karnych z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W konsekwencji powyższego organ pierwszej instancji był zobowiązany do zastosowania normy wynikającej z art. 40 ust. 12 u.d.p. Nadto, organ II instancji, powołując treść wskazanego przepisu wyjaśnił, iż decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, na właściwym organie, czyli na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się dany podmiot, jak i od tego, czy miał on świadomość, że powinien posiadać zezwolenie na jego zajęcie. Organ odwoławczy dodał także, że zgodnie z przepisami obowiązującego prawa naliczył opłatę karną w wysokości 10-krotności stawek opłat podstawowych określonych w uchwale: Nr LX/1804/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 1 czerwca 2022 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg według następującego wskazanego w decyzji wyliczenia. Administracyjna kara pieniężna została nałożona na stronę za zajęcie pasa drogowego od 31 marca 2023 r. do 13 września 2023 r. i prawidłowo obliczona - wynosi 133 600,00 zł. Organ II instancji wskazał nadto, że ze względu na zakres regulacji zamieszczonej w ustawie o drogach publicznych do tych kar w bardzo ograniczonym zakresie mają zastosowanie przepisy Działu IV KPA. Zarządca drogi przeanalizował określone w art. 189f KPA przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i nie znalazł podstaw do ich zastosowania. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie miał wątpliwości, co do wagi naruszenia prawa. Strona bez wątpienia przyczyniła się do naruszenia prawa, zajmując pas drogowy z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Stanowisko organu wynika z faktu, iż powyższe zajęcie wynika z niedopełnienia przez stronę obowiązków wynikających z ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo organ podkreślił, iż strona była świadoma, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego uzyskuje się po złożeniu, w terminie umożliwiającym jego rozpatrzenie przed rzeczywistym okresem prowadzenia prac, pisemnego wniosku, a wydana decyzja ma zawsze charakter czasowy, bowiem składała już podobne wnioski i uzyskiwała od organu stosowne zezwolenia. Tym samym strona miała pełną świadomość odnośnie procedur stosowanych w procesie uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia przedmiotowych robót. Ponadto strona w ostatniej obowiązującej decyzji została pouczona o konsekwencjach wynikających z zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ odwoławczy podkreślił także, iż przepisy u.d.p. regulujące wymierzenie, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nakładają na zarządcę drogi obowiązek orzeczenia kary pieniężnej, gdy ustalone zostanie takie nielegalne zajęcie, a rozstrzygnięcie decyzji organu ma charakter związany. Organ odwoławczy wskazał, że zarządca drogi przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy przeanalizował również określone w art. 189f k.p.a. przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i nie znalazł podstaw do ich zastosowania, a tym samym odstąpienia od naliczenia opłaty karnej. W przedmiotowej sprawie organ nie miał wątpliwości, co do wagi naruszenia prawa. Strona bez wątpienia przyczyniła się do jego naruszenia, zaniedbując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed kontynuacją robót. Stanowisko takie wynika z faktu, iż zajęcie przedmiotowego pasa drogowego wynikało z niedopełnienia przez stronę obowiązków wynikających z u.d.p. Strona, chcąc w dalszym ciągu zajmować wskazany powyżej pas drogowy, powinna wystąpić do organu ze stosownym wnioskiem, w terminie umożliwiającym zarządcy drogi jego rozpatrzenie przed faktycznym terminem zajęcia pasa drogowego. Stanowisko organu w tej kwestii było znane stronie, gdyż wobec niej organ prowadził już analogiczne postępowania, które zakończyły się wydaniem dwóch decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]) celem prowadzenia robót elewacyjnych budynku przy ul. [...]. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie waga naruszenia prawa nie może zostać uznana za znikomą, bowiem strona przez prawie pół roku zajmowała pas drogowy ulicy [...] z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, a zaprzestanie naruszenia prawa nastąpiło dopiero po powzięciu przez stronę informacji o toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zajęcia pasa drogowego ulicy [...] (dz. [...], obr, [...]) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (strona wystąpiła do organu o wydanie zezwolenia na kontynuację prowadzenia prac dopiero 14 września 2023 r.). Konflikt pomiędzy generalnym wykonawcą, a inwestorem, który w ocenie strony jest przyczyną niezłożenia kolejnego wniosku nie ma znaczenia dla niniejszego postępowania. To bowiem strona powinna zadbać o uzyskanie zezwolenia niezależnie od stosunków cywilnoprawnych łączących ją z wykonawcami. Ponadto, działania podjęte przez stronę przyczyniły się do naruszenia interesu publicznego tj. uszczuplenia wpływów do budżetu Miasta Łodzi, należnych z tytułu zajęcia pasa drogowego, a także naruszyły zasadę sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów uzyskujących decyzje i ponoszących opłaty z tego tytułu. W związku z przytoczonymi okolicznościami, trudno uznać, aby waga naruszenia prawa była znikoma. Ponieważ strona za to samo zachowanie nie została ukarana w żaden inny sposób to w ocenie organu nie zachodzi żadna z przesłanek umożliwiających odstąpienie od naliczenia kary oraz poprzestanie na pouczeniu, tym bardziej, że zgodnie ze wspomnianymi wyżej przepisami u.d.p. w przypadku zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, nałożenie przez organ opłaty karnej jest obligatoryjne i nie mają na to wpływu żadne okoliczności towarzyszące danej sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż bez wpływu na wynik sprawy pozostają twierdzenia strony zawarte w odwołaniu, że zajęty przez nią teren w postaci części nieurządzonego terenu zieleni leży poza drogą i chodnikiem bowiem jak wynika z akt sprawy działka nr [...] obręb [...], stanowi pas drogowy drogi powiatowej i znajduje się we władaniu Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi, a jego zajęcie wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Ponadto bez wpływu na wynik sprawy pozostają twierdzenia strony dotyczące ustaleń organu pierwszej instancji czy w okresie od 4 września 2023 r. do 13 września 2023 r. oraz w okresie od 31 marca 2023 r. do 4 września 2023 r. rusztowanie funkcjonowało bowiem strona w tym zakresie nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających, że rusztowanie w spornym okresie zostało zdemontowane i ponownie postawione. Ustalenia te mogły zostać zakwestionowane przez stronę na etapie prowadzonego postępowania poprzez przedstawienie dokumentów potwierdzających inny stan faktyczny (np. umów, faktur za wykonanie usługi demontażu i ponownego montażu rusztowania).

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik strony zaskarżył powyższą decyzję SKO, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie decyzji tj.:

a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie czy rusztowanie, objęte niniejszym postępowaniem, rzeczywiście znajdowało się w pasie drogowym i poprzez nieuwzględnienie wszystkich prawnych aspektów sprawy na potrzeby ustalenia stanu faktycznego oraz przerzucenie na stronę ciężaru postępowania dowodowego dotyczącego m.in. okresu funkcjonowania rusztowania i niedokonania własnych ustaleń stanu faktycznego, braku poczynienia jakichkolwiek ustaleń dotyczących granic pasa drogowego i arbitralne przyjęcie, że granice pasa drogowego są tożsame z granicami działki,

b) art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi przez rzeczone rusztowanie, podczas gdy dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy nie pozwala na takie jednoznaczne stwierdzenie;

c) art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o zakończeniu postępowania odwoławczego i możliwości zapoznania się z aktami i tym samym pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu i uniemożliwienie złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie, tym bardziej, iż jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego przerzucił on ciężar dowodu na stronę postępowania,

d) art. 189f k.p.a., poprzez brak ustaleń co do charakteru naruszenia oraz błędne uznanie, że waga naruszenia nie może zostać oceniona jako znikoma, gdyż rusztowanie postawione było przez okres prawie pół roku, przy czym organ w ogóle nie dokonał, żadnych ustaleń w którym miejscu funkcjonowało rusztowanie w jakiej odległości od drogi ani nie dokonał żadnej oceny czy rusztowanie w jakikolwiek sposób oddziaływało na ruch drogowy, kołowy i pieszy,

e) przepisów prawa materialnego tj. art. 4 pkt 1 i 2, art. 34a oraz art. 40 ust. 1 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, poprzez zaniechanie nieustalenia faktycznych granic pasa drogowego i przyjęcie.

W oparciu o wskazane zarzuty pełnomocnik strony wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 29 listopada 2023 r., a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, jednakże sąd nie podzielił wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. To z kolei oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zakresem tej kontroli objęte są również, w myśl art. 3 § 2 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – dalej: p.p.s.a., decyzje administracyjne. Należy przy tym podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany ani zarzutami, ani wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenie sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzyga o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź o zobowiązaniu organu administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej.

Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 31 stycznia 2024 r., którą kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 29 listopada 2023 r. o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę prawną zaskarżonej do sądu decyzji stanowił art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.) – dalej: u.d.p. Przepis ten stanowi, że za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 - 6.

Odnotować przy tym należy, że zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miasta na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta – a więc w niniejszym przypadku Prezydent Miasta Łodzi.

Przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. ściśle wiąże się z art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych;

3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Przy czym pasem drogowym (o którym mowa we wskazanych powyżej przepisach) jest, zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga.

Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że kara pieniężna uregulowana w art. 40 u.d.p. jest sankcją za utrzymywanie stanu, polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia albo niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej, i niezależnie od tego, czy miał świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien uzyskać zezwolenie. Zbędne zatem staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej, bowiem jej nałożenie jest zależne od obiektywnej okoliczności zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a nie od winy strony (por. np. wyrok NSA z 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2326/13).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje jednolity pogląd, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, polegającym w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, a następnie określeniu faktycznie zajętej powierzchni i ustaleniu okresu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 872/11, a także wyroki NSA: z 16 września 2009 r., sygn. akt II GSK 40/09 oraz z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2001/11).

Należy podkreślić, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter kary administracyjnej, co oznacza, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia tej kary znajdują pełne zastosowanie przepisy procedury administracyjnej. Postępowanie dowodowe w tym zakresie oparte musi być na zasadzie oficjalności, co wynika z zasady prawdy obiektywnej, uregulowanej w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji o nałożeniu kary powinno zostać więc poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym.

Zdaniem sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że organ odwoławczy w sposób kompletny i dokładny doprowadził do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Poza sporem w rozpoznawanej sprawie jest to, że 16 grudnia 2022 r. strona złożyła w organie wniosek o zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót elewacyjnych budynku przy ul. [...]. Nadto, poza sporem jest i to, że Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 16 grudnia 2022 r. zezwolił stronie skarżącej na zajęcie pasa drogowego w pasie drogi powiatowej w dzielnicy śródmieście, tj. ul. [...] (dz. Nr [...], obręb [...]) w okresie od 16 grudnia 2022 r. do 30 marca 2023 r. na warunkach podanych w decyzji. Kwestią bezsporną jest również, że w wyniku przeprowadzonych 4 września 2023 r. czynności kontrolnych stwierdzono funkcjonowanie strefy wygrodzenia towarzyszącej rusztowaniu w związku z prowadzeniem robót elewacyjnych przy ul. [...] poprzez zajęcie 40 m2 zieleńca, jak i to, że strona nie składała wniosku o przedłużenie terminu na zajęcie pasa drogowego określonego w zezwoleniu. Kolejny wniosek strona złożyła bowiem dopiero 14 września 2023 r., w następstwie którego organ wydał decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w okresie od 14 września 2023 r. do 31 października 2023 r.

Kwestią sporną wymagającą rozstrzygnięcia było ustalenie, czy umieszczone przez stronę urządzenie w postaci rusztowania zlokalizowanego przy ul. [...] w Ł. znajdowało się w pasie drogowym, jak również okresu stwierdzonego przez organ zajęcia.

Zdaniem sądu podnoszone przez stronę wątpliwości zmierzające do wykazania, że miejsce, w którym doszło do zajęcia znajdowało się poza pasem drogowym albowiem dotyczyło pasa zieleni wzdłuż obiektu budowalnego poza jakimkolwiek ciągami pieszo-komunikacyjnymi są całkowicie nieuzasadnione. Przede wszystkim, jak już wcześniej wskazano, użyte w art. 4 ust. 1 u.d.p. określenie pas drogowy oznacza wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 22 u.d.p. zieleń przydrożna to roślinność umieszczona w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Stwierdzić zatem należy, że w pasie drogowym mieści się przydrożny trawnik, a w związku z tym przedmiotowy zieleniec (będący w rzeczywistości trawnikiem, co wynika ze zdjęć załączonych do akt administracyjnych) jest częścią składową pasa drogowego (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 7 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 733/22, Lex nr 3506300 oraz chociażby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 155/13, Lex nr 1485490). W skład pasa drogowego wchodzi nie tylko droga, ale również chodniki oraz pas zieleni oddzielający drogę od chodnika (tak chociażby w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3098/15, Lex nr 2359720).

Wobec powyższego należało zgodzić się z organem II instancji, iż działka nr [...] obręb [...] stanowi pas drogowy drogi powiatowej, która znajduje się we władaniu Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi, a jego zajęcie wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Stanowisko strony jest również o tyle nieuzasadnione, iż skarżąca składała już wnioski o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Taki wniosek złożyła także po dokonanej 4 września 2023 r. kontroli i uzyskała od organu stosowne zezwolenie. Tym samym nie może być wątpliwości co do tego, że strona miała świadomość, że teren którego dotyczy zajęcie znajduje się w pasie drogowym, a jego zajęcie wymaga stosownego zezwolenia. Obecnie prezentowana argumentacja stanowi zatem przyjętą przez stronę linię obrony, która nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Rację ma natomiast strona skarżąca podnosząc, że organ w sposób dowolny i bez przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu przyjął, że strona zajmowała część pasa drogowego - zieleńca przez okres 167 dni. Z materiału dowodowego sprawy wynika jedynie, że 4 września 2023 r. dokonano czynności kontrolnych, podczas których stwierdzono funkcjonowanie strefy wygrodzenia towarzyszącej rusztowaniu w związku z prowadzeniem robót elewacyjnych budynku przy ul. [...] w Ł.. W rzeczywistości zatem organ wykazał jedynie, że przedmiotowy pas drogowy – zieleniec - zajmowany był w okresie od 4 września 2023 r. do 13 września 2023 r. Należało zatem zgodzić się ze stroną skarżącą, że brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na funkcjonowanie rusztowania w okresie od 31 marca 2023 r. do dnia kontroli.

Zdaniem sądu z przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych wynika, że została spełniona przesłanka do wymierzenia sankcji administracyjnej, ponieważ strona skarżąca zajmowała pas drogowy bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi, niemniej jednak nie przez cały okres wskazany przez organ. Z materiału dowodowego nie wynika bowiem, aby zajęcie miało miejsce od upływu terminu poprzedniego zezwolenia do dnia kontroli, gdyż okoliczność ta nie została udowodniona chociażby w postaci protokołu kontroli czy fotografii sporządzonych przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych notatki z kontroli w terenie, sporządzonej przez pracowników organu, do których została załączona dokumentacja fotograficzna, wynika, że zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] miało miejsce 4 września 2023 r. Z akt sprawy w żadnej mierze nie wynika, aby okres zajęcia pasa drogowego miał miejsce od upływu terminu wydanego 16 grudnia 2022 r. zezwolenia do dnia kontroli. Tymczasem od ustalenia okresu zajęcia zależy wysokość nałożonej kary, którą oblicza się, mnożąc stawkę za zajęcie jednego metra kwadratowego (wynikającą z obowiązującego na danym terenie aktu prawa miejscowego), przez ilość metrów zajętego bez zezwolenia obszaru i przez liczbę dni zajmowania pasa drogowego. Jak wynika z akt sprawy strona w toku postępowania zwracała uwagę na problemy z generalnym wykonawcą robót i jego zmianą oraz wskazywała, iż nie można wykluczyć, że w tym czasie rusztowanie było zdemontowane. O ile rację ma organ, że konflikt pomiędzy generalnym wykonawcą, a inwestorem nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i uznania odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego, to ustalenie, czy w okresie, za który nałożono na stronę skarżącą karę pieniężną faktycznie było posadowione w pasie drogowym rusztowanie należało do obowiązków organu. Tymczasem organ nie wykazał aby w okresie od upływu terminu określonego w zezwoleniu z 16 grudnia 2022 r., tj. od 31 marca 2023 r. do dnia kontroli, tj. 4 września 2023 r. przedmiotowe rusztowanie rzeczywiście znajdowało się w pasie drogowym. Zdaniem sądu sporządzona przez pracowników organu notatka z kontroli przeprowadzonej 4 września 2023 r. i wykonane podczas tej kontroli w terenie zdjęcia, nie stanowią dowodu na ustalenie przyjętego przez organy okresu zajęcia pasa drogowego. Pozwalają jedynie stwierdzić, że zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] miało miejsce od 4 września 2023 r. Podkreślić należy, że organ wymierza karę za każdy dzień zajętego pasa drogowego, a zatem ustalenia okresu zajęcia muszą być przez organ bezsprzecznie wykazane i precyzyjnie opisane w części uzasadnienia decyzji, zawierającej uzasadnienie faktyczne. Te wymogi nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Organ odwoławczy nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Powyższej okoliczności organ nie wyjaśnił, pomimo tego, że już na etapie postępowania odwoławczego strona poddawała w wątpliwość okres ustalonego przez organ zajęcia.

Reasumując powyższe rozważania, należy podkreślić, że art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym jest art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie wyczerpującego jego rozpatrzenia, celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. To na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, w taki sposób, aby budzić zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej - art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. Rolą organu odwoławczego jest również odniesienie się do wszystkich twierdzeń i zarzutów zawartych w odwołaniu i weryfikacja stanowiska organu I instancji. Prawidłowa realizacja przywołanych norm prawnych ma zasadnicze znaczenie dla czynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia przez organ oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, co zostało ujęte przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a. Z kolei w myśl zasady ogólnej określonej art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ponadto organ zobowiązany jest starannie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. oraz zgodnie z zasadą zaufania, wynikającą z art. 8 k.p.a. i zasadą przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a.

Zdaniem sądu organ nie wyjaśnił przede wszystkim czy posadowione przy ul. [...] rusztowanie faktycznie znajdowało się w spornym okresie w pasie drogowym. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza bowiem przypuszczenia organu prowadzącego postępowanie, że okres zajęcia pasa drogowego miał miejsce począwszy od 31 marca 2023 r. do dnia kontroli, zaś domniemanie o funkcjonowaniu rusztowania w okresie pomiędzy upływem terminu ważności uprzednio wydanej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (z 16 grudnia 2022 r.) do dnia kontroli (tj. do 4 września 2023 r.) nie stanowi podstawy do przyjętej przez orzekające w niniejszej sprawie organy konstatacji.

Podkreślić należy, że wynikająca z przepisów k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nią zasada spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karnoadministracyjną. Wbrew zatem stanowisku organu strona skarżąca nie była zobowiązana do udowodnienia okresu w jakim zostało posadowione rusztowanie. Ona te ustalenia kwestionuje, podnosząc, że nie można wykluczyć, że we wskazanym przez organ okresie przedmiotowe rusztowanie zostało zdemontowane. To organ wywodzi skutki prawne z zarzutu naruszenia prawa i to on musi tą okoliczność udowodnić. Skoro w niniejszej sprawie organu nie udowodnił przyjętego okresu zajęcia przedmiotowego pasa drogowego od 31 marca 2023 r. do dnia kontroli, to brak było podstaw do przerzucenia ciężaru dowodu w tym zakresie na stronę.

W ocenie sądu trafny jest także zarzut naruszenia art. 189f k.p.a. Nie budzi wątpliwości, że przepis art. 189f § 1 k.p.a., pozwalający na odstąpienie od wymierzenia kary w przypadkach w nim wskazanych podlegał badaniu w niniejszej sprawie. Skoro bowiem przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają uregulowań dotyczących instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, zatem zastosowanie znajdują przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 189a § 1 i 2 k.p.a.). Istotne zastrzeżenia sądu budzi jednak sposób rozważenia przez organy obu instancji przesłanek odstąpienia od nałożenia kary przewidzianych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i poprzestania na pouczeniu, a ściślej niewystarczające uzasadnienie odmowy zastosowania tego przepisu poprzez brak jednoznacznej, szczegółowo uzasadnionej i przekonującej oceny, dlaczego uznano, że waga naruszenia prawa przez skarżącą nie była znikoma w szczególności w świetle argumentów strony skarżącej, a do których organ nie odniósł się w sposób wyczerpujący, w istocie wskazując jedynie na świadomość strony odnośnie procedur stosowanych w procesie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i niedopełnienia przez nią obowiązków wynikających z ustawy o drogach publicznych. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie (zob. np.: wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20), iż przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń oraz skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. O znacznej wadze naruszenia prawa przez stronę świadczy również to, czy miała ona pełną świadomość, iż zajmuje pas drogowy. Sąd podziela przy tym pogląd, iż naruszenie prawa nie może być potraktowane jako znikome, jeżeli strona umyślnie naruszała prawo, czy też uporczywie lekceważyła stanowisko zarządcy drogi. W treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ustawodawca nie wyjaśnił jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. Niemniej jednak w piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa, tj.: - naruszenia kwalifikowane; - naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego ale dla zachowana porządku prawnego są istotne; - i naruszenie prawa nieistotne. Za te ostatnie – nieistotne naruszenia prawa - uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 969). Organy administracji wyjaśniając dlaczego nie odstąpiły od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej ograniczyły się w istocie do stwierdzenia, że strona zajęła pas drogowy pomimo upływu terminu ważności uprzednio wydanej decyzji. Organy wskazały nadto, iż ich obowiązkiem – w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - jest naliczenie opłat karnych, a nie badanie przyczyn, okoliczności i zamiarów towarzyszących zajęciu pasa drogowego. Organ wskazał przy tym, że konflikt pomiędzy generalnym wykonawcą, a inwestorem, który w ocenie strony stanowi przyczynę niezłożenia kolejnego wniosku nie ma znaczenia dla niniejszego postępowania i to strona powinna zadbać o posiadanie zezwolenia niezależnie od skutków cywilnoprawnych łączących ją z wykonawcami. Tymczasem zdaniem sądu wagę naruszenia należy ocenić szeroko odnosząc się do wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, w tym także do skutków naruszenia prawa. Dostrzec jednak należy, że takiej wszechstronnej oceny organ nie sformułował. Za jedyny konkretny, gdyż odnoszący się bezpośrednio do indywidualnych okoliczności niniejszej sprawy, przejaw oceny wagi naruszenia, uznać należy wskazanie na ustalony przez organ okres zajęcia przedmiotowego pasa drogowego oraz świadomość strony co do konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na dalszy okres. Organy nie odniosły się natomiast do sposobu zachowania strony, ograniczając się jedynie do wskazania, że konflikt pomiędzy generalnym wykonawcą, a inwestorem nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem jak już wcześniej wskazano o ile fakt ten nie ma znaczenia dla przyjęcia odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego, to podnoszone przez stronę okoliczności, iż była ona przekonana, że sporne rusztowanie wobec zaistniałego konfliktu z generalnym wykonawcą zostało usunięte, nie pozostają bez wpływu dla oceny spełnienia przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary. Argumentacja strony jest tym bardziej przekonująca, iż skarżący po przeprowadzonej kontroli i stwierdzeniu naruszenia prawa wystąpił do organu o uzyskanie stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a decyzja organu z dnia 14 września 2023 r. została wydana zgodnie z jej wnioskiem i potwierdza, że spełnione zostały wszelkie przesłanki do udzielenia skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wskazać przy tym należy, że pouczenie organu zawarte w decyzji wydane z 16 grudnia 2022 r., zgodnie z którym strona jest zobowiązana powiadomić zarządcę drogi na piśmie w terminie 3 dni od daty upływu ważności decyzji o zakończeniu robót i gotowości do odbioru zgodnie, a w przypadku niespełnienia powyższego od daty upływu ważności decyzji do dnia pisemnego zgłoszenia będzie naliczana kara pieniężna zgodnie z art. 40 ust. 12 cyt. ustawy w wysokości dziesięciokrotnych opłat określonych wart. 40 ust. 4 nie znajduje podstaw w treści z art. 40 ust. 15 u.d.p.. Z przepisów cytowanej ustawy nie wynika taki obowiązek strony, jak również przepisy te nie przewidują kary pieniężnej za brak takiego zgłoszenia do organu. Sankcja określona w art. 40 ust. 12 u.d.p. wymierzana jest za bezprawne zajęcie pasa drogowego (tj. za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia), nie zaś za brak powiadomienia organu o zakończeniu robót. Organy nie odniosły się również do tego, czy przedmiotowe rusztowanie stanowiło zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, czy też mienia, a także czy stanowiło utrudnienie lub ograniczenie w korzystaniu z pasa drogowego. Organy przywołały jedynie ogólne argumenty, dotyczące ciążących nań obowiązków związanych ze stwierdzeniem, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, jak również dotyczące obowiązków strony. W ocenie sądu organy administracji nie wyjaśniły jednak chociażby tego, w jaki sposób rusztowanie umieszczone w pasie drogowym - zieleńcu, miały wpływać na bezpieczeństwo czy choćby powodować ograniczenie w możliwości korzystania z pasa drogowego. Wobec powyższego, w ocenie sądu, organy administracji nie wyjaśniając podstawy prawnej rozstrzygnięcia, naruszyły w sposób istotny art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak kategorycznego i przekonującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji co do możliwości zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

W świetle powyższego sąd uznał, iż postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia oraz omówienia całego materiału dowodowego. Wobec powyższego uznać należy, że organy naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a oraz art. 107 § 3 k.p.a., a organ odwoławczy ponadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny w oparciu o zebrany materiał dowodowy prawidłowo ustalić okres zajęcia pasa drogowego a nadto zweryfikować i szerzej wyjaśnić, na tle okoliczności niniejszej sprawy, przesłanki odstąpienia od nałożenia kary, w szczególności biorąc pod uwagę prawidłowo ustalony okres zajęcia, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, które powinno zostać szczegółowo uzasadnione - zgodnie z wymogami określonymi w z art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. 1 wyroku.

O kosztach orzeczono w pkt. 2 na mocy art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. na które złożył się wpis od skargi w wysokości 2000 zł.

a.kr