Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 722/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i 2 pkt 5, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 151, art. 204 pkt 1, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 6c ust. 1, ust. 2, art. 6k ist. 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. WSA Dorota Dąbek /spr./ Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1365/13 w sprawie ze skargi M. W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. W. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 1365/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2012r. nr [...] w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rada Miasta Stołecznego Warszawy uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2012r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6c ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012r. poz. 391) postanowiła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Wezwaniem z dnia 14 marca 2013r. M. W. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "C." M. W. w L. wezwał Radę Miasta Stołecznego Warszawy do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powyższej uchwały.

Z uwagi na bezskuteczność tego wezwania M. W. pismem z dnia 10 maja 2013r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 31 maja 2012r. domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała pozostaje w sprzeczności z art. 2, art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego wejście w życie uchwały podjętej na podstawie art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przy jednoczesnym bezwzględnym brzmieniu ust. 1 powołanego przepisu, spowoduje swoiste "wywłaszczenie" przedsiębiorców z rynku gospodarki odpadami komunalnymi (rynku odbioru odpadów) w sytuacji, gdy podmioty te, w tym skarżący, dysponują ważnymi jeszcze przez wiele lat zezwoleniami na odbiór odpadów. Skarżący uważa, że jako przedsiębiorca, który nie prowadzi przedsiębiorstwa o większych rozmiarach, nie będzie mógł spełnić warunków przetargu organizowanego na podstawie art. 6d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co wyeliminuje go w sposób bezwzględny z rynku odbioru odpadów.

Rada Miasta Stołecznego Warszawy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości. Według organu skarga powinna być odrzucona z powodu braku legitymacji skargowej M. W., podnoszone w niej zarzuty nie dotyczą naruszenia interesu prawnego, lecz zagrożenia interesów faktycznych, w tym odnoszących się do źródeł finansowania dalszej działalności gospodarczej, i to jedynie w sposób hipotetyczny, bez odniesienia do rzeczywistej sytuacji. Uzasadniając natomiast wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że uchwała ma charakter fakultatywny i nie zawiera w swej treści żadnych postanowień wykraczających poza ramy wskazane w przepisie art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zaskarżona uchwała nie narusza gwarantowanej przez prawo zasady równego traktowania wszystkich podmiotów, w tym prowadzących działalność gospodarczą. Wprowadzone wskutek nowelizacji dokonanej na podstawie ustawy z dnia 1 lipca 2011r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 897 ze zm.) przepisy dotyczące nowego systemu odbierania odpadów nie uniemożliwiają wykonywania działalności gospodarczej w tym zakresie, a jedynie zmieniają zasady na jakich przedsiębiorcy mogą działalność tę wykonywać. Wynikający z ustawy obowiązek wzięcia udziału w przetargu na odbiór i zagospodarowanie odpadów pochodzących z terenu Miasta Stołecznego Warszawy nie skutkuje pozbawieniem możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Wprowadzone zasady gospodarowania odpadami odnoszą się tylko do odbioru odpadów komunalnych, a wszystkie pozostałe rodzaje odpadów odbierane będą na dotychczas obowiązujących zasadach, bez konieczności uczestniczenia w przetargu. Wskazywane przez skarżącego zarzuty odnoszące się do pogorszenia sytuacji na rynku pracy, zwiększenia bezrobocia czy ograniczenia przychodów przedsiębiorców odbierających odpady na dotychczasowych zasadach nie stanowią naruszenia jego interesu prawnego, przez co nie mogą stanowić podstawy do uchylenia przedmiotowej uchwały.

W uzasadnieniu swojego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżona uchwała ingeruje w uprawnienia skarżącego wynikające z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013r. poz. 672 ze zm.), gdyż wprost wpływa na sposób wykonywania prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie odbioru odpadów komunalnych. Wejście w życie zaskarżonej uchwały zobowiązuje skarżącego do rozwiązania z dniem 1 lipca 2013r. wszystkich obowiązujących go umów na odbiór odpadów komunalnych. Z tego powodu Sąd uznał, że skarżący był legitymowany do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Odnosząc się natomiast do samej uchwały Sąd I instancji stwierdził, że uprawnienie do jej podjęcia znajduje umocowanie ustawowe w art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem WSA w Warszawie, uchwała ta nie zmienia podstawowych zasad wynikających z powołanej ustawy związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi przez gminę. Zmianie, a konkretnie rozszerzeniu, uległ jedynie przedmiot, w stosunku do którego obowiązki te należy wykonywać, tj. poza nieruchomościami zamieszkanymi, w systemie gospodarowania odpadami znajdą się również te, na których nie zamieszkują mieszkańcy. W ten sposób Rada m. st. Warszawy objęła cały obszar gminy m. st. Warszawy nowym systemem, wprowadzając jednolitość w systemie gospodarowania odpadami na swoim terenie. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w sposób jednakowy odnosi się do wszystkich podmiotów posiadających nieruchomości, nie różnicując praw i obowiązków żadnego z nich. Zaskarżona uchwała nie zawiera w swej treści żadnych postanowień wykraczających poza ramy wskazane w art. 6c ust. 2 w/w ustawy. Sąd I instancji zgodził się również z argumentacją organu, że podjęcie przedmiotowej uchwały przyczyni się do zniesienia nierówności, jaka mogłaby powstać poprzez objęcie systemem gospodarowania odpadami jedynie nieruchomości zamieszkałych, gdyż pozwoli to na uzyskanie kontroli nad całym strumieniem odpadów wytwarzanych na terenie m. st. Warszawy, rozłożenie kosztów funkcjonowania systemu odbierania odpadów na właścicieli wszystkich nieruchomości, czy wyeliminowanie ryzyka podrzucania odpadów spoza systemu do pojemników przeznaczonych dla nieruchomości zamieszkałych, których właściciele obowiązani są do wnoszenia opłat. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała ogranicza się jedynie do wprowadzenia od dnia 1 lipca 2013r. jednolitego systemu gospodarowania odpadami na terenie m.st. Warszawy, nie uniemożliwia ona natomiast wykonywania działalności gospodarczej w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a jedynie pośrednio doprowadza do zmian zasad na jakich przedsiębiorcy mogą działalność tę wykonywać. Zasady te nie wynikają jednak z samej uchwały, lecz z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia zasady równego traktowania wszystkich podmiotów, w tym prowadzących działalność gospodarczą oraz naruszenia art. 2, art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Wyrokowi WSA w Warszawie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2012r. na skutek nienależytego wykonania przez Sąd obowiązku kontroli tej uchwały pod względem zgodności z przepisami prawa, wyrażającego się w nierozpoznaniu istoty sprawy ad meritum, które polegało na niewystarczającym rozpoznaniu zarzutów i istotnych twierdzeń podniesionych w skardze w celu ich uzasadnienia, dotyczących w szczególności: 1) sprzeczności uchwały z konstytucyjnymi standardami ochrony praw nabytych, z długością vacatio legis, z konstytucyjnymi zasadami: społecznej gospodarki rynkowej, wolności działalności gospodarczej i proporcjonalności, 2) pozbawienia skarżącego kasacyjnie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, lecz jedynie bezrefleksyjne powtórzenie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku większości argumentów zaprezentowanych przez organ w toku postępowania sądowego, pomimo tego, że Sąd był zobowiązany do ustosunkowania się do wszystkich twierdzeń i zarzutów podniesionych w skardze i wydania rozstrzygnięcia w granicach sprawy, które winno prowadzić do stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zamiast jej utrzymania w mocy;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm., zwanej dalej "p.u.s.a.") oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm., zwanej dalej "s.g.") oraz art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 87 Konstytucji w zw. z art. 7 i art. 8 Konstytucji poprzez oddalenie skargi na skutek nienależytego wykonania przez Sąd obowiązku kontroli zaskarżonej uchwały pod względem zgodności ze wszystkimi przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, które stoją w hierarchii aktów prawnych wyżej od uchwały, wyrażającego się w niedokonaniu pełnej i rzeczywistej kontroli uchwały z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa zawartymi w akcie prawnym zajmującym najwyższą pozycję w hierarchii źródeł prawa, których naruszenie zarzucono w skardze, a mianowicie z przepisami art. 2, art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji, a w zamian za to bezrefleksyjne uznanie przez Sąd, iż uchwała jest zgodna z przepisami prawa, bowiem została podjęta w granicach ustawowego umocowania zawartego w art. 6c ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013r. poz. 1399, zwanej dalej "u.c.p.g."), co wyklucza naruszenie wyżej wymienionych przepisów Konstytucji, a w konsekwencji tego doprowadziło do utrzymania przez Sąd w mocy uchwały pomimo jej niekonstytucyjności, w sytuacji gdy Sąd był uprawniony do samodzielnej oceny zgodności uchwały z Konstytucją i winien stwierdzić jej nieważność.

Ponadto wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że podjęcie uchwały nie uniemożliwia przedsiębiorcom wykonywania działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, lecz jedynie pośrednio doprowadza do zmiany zasad na jakich przedsiębiorcy ci mogą wykonywać działalność gospodarczą we wspomnianym zakresie w związku z rozszerzeniem przedmiotu w stosunku do którego należy wykonywać obowiązki wynikające z u.c.p.g., która to zmiana w ocenie Sądu doprowadzi do zniesienia nierówności, jaka mogłaby powstać pomiędzy systemami zagospodarowania odpadami na nieruchomościach, na których zamieszkują mieszkańcy oraz na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, pomimo tego, że prawidłowa wykładnia art. 6c ust. 2 u.c.p.g. powinna prowadzić do wniosku, że podjęcie uchwały będzie prowadziło do nieuzasadnionego pozbawienia przedsiębiorców możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne na skutek konieczności rozwiązania przez tych przedsiębiorców umów cywilnoprawnych w tym przedmiocie zawartych z ich usługodawcami w związku z przejęciem przez Miasto Stołeczne Warszawa obowiązków właścicieli wszystkich nieruchomości znajdujących się na terenie Miasta Stołecznego Warszawy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi.

Uzasadniając wymieniony w punkcie 1 zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji nie rozważył zarzucanego w skardze pominięcia w zaskarżonej uchwale istotnych różnic pomiędzy właścicielami nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy i właścicielami nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, wobec których uchwała z nieuzasadnionych przyczyn wprowadza jednolity system zagospodarowania odpadami komunalnymi i prowadzi do powstania po ich stronie takich samych obowiązków określonych m.in. w art. 6h i art. 6m u.c.p.g. W ocenie skarżącego uchwała stoi w wyraźnej sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości zawartą w art. 32 Konstytucji. Na skutek pominięcia przez Sąd I instancji wszechstronnego rozważenia wszelkich twierdzeń i zarzutów podniesionych w skardze i niedostatecznego rozpoznania istoty sprawy, doszło do utrzymania w mocy uchwały i utrudnienia skarżącemu kasacyjnie rzeczowego przedstawienia zarzutów merytorycznych wobec treści wyroku.

Uzasadniając z kolei podniesiony w punkcie 2 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 101 ust. 1 s.g. oraz art. 184 Konstytucji w zw. z art. 87 Konstytucji w zw. z art. 7 i art. 8 Konstytucji, skarżący podniósł, że Sąd I instancji winien w pierwszej kolejności skontrolować zaskarżoną uchwałę z punktu widzenia jej zgodności z art. 2, art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji, gdyż sądy administracyjne są uprawnione do badania zgodności przepisów prawa miejscowego z przepisami Konstytucji. W ocenie skarżącego Sąd I instancji z tego uprawnienia nie skorzystał w pełni, ograniczając ocenę zaskarżonej uchwały do wykładni gramatycznej art. 6c u.c.p.g. oraz powielając stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Sąd zaniechał przeprowadzenia pełnej i rzeczywistej kontroli legalności uchwały, w konsekwencji doszło do utrzymania w mocy uchwały, pomimo jej niekonstytucyjności.

Uzasadniając podniesiony w punkcie 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g. skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż podjęcie uchwały o treści powtarzającej brzmienie art. 6c u.c.p.g. nie uniemożliwia przedsiębiorcom wykonywania działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że adresatami zaskarżonej uchwały są właściciele nieruchomości położonych w Warszawie, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, a nie wspomniane nieruchomości, będące przedmiotem uchwały. Uchwała oddziałuje więc na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości położonych w Warszawie, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Najbardziej dotkliwymi obowiązkami, które powstaną wobec tych właścicieli w związku z podjętą uchwałą będą: ponoszenie opłat za zagospodarowanie odpadami komunalnymi na ich nieruchomościach w wysokościach, terminach i w trybie nieokreślonych przez jakikolwiek akt normatywny rangi ustawowej oraz składanie deklaracji o wysokości tej opłaty pomimo niedysponowania przez nich wystarczającymi danymi potrzebnymi do ich sporządzenia. Skarżący kasacyjnie podkreślił przy tym, że wspomniane obowiązki określone w wyżej przywołanych przepisach zostały umiejscowione przez ustawodawcę w tym samym akcie prawnym, co przepis prawny będący podstawą podjęcia uchwały (tj. art. 6c u.c.p.g.). Stąd też Rada Miasta Stołecznego Warszawy winna mieć na względzie powstanie po stronie tych właścicieli takich samych obowiązków, jakie powstają z mocy art. 6c ust. 1 u.c.p.g. wobec właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Skarżący kasacyjnie uważa jednak, że z uwagi na istotne różnice pomiędzy tymi dwiema kategoriami podmiotów, nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych, aby traktować ich jednakowo. W świetle powyższego, za całkowicie nieuzasadnione skarżący uznał twierdzenie Sądu I instancji, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały nastąpi zniesienie nierówności, jaka mogłaby powstać pomiędzy systemami zagospodarowania odpadami na nieruchomościach, na których zamieszkują mieszkańcy oraz na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W kontekście nieistnienia uzasadnienia dla jednakowego traktowania właścicieli tych nieruchomości oraz niezgodności uchwały ze wskazanymi w skardze przepisami Konstytucji, skarżący kasacyjnie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013r. w sprawie o sygn. akt K 17/12 i zauważył, że w odniesieniu do przepisów wskazanych w pkt b) i c) wyroku, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów do upływu 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kwestionowane, że sądy administracyjne powinny w okresie "odroczenia" odmawiać stosowania prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją. Dodał też, że możliwość zarówno kontroli, jak i odmowy zastosowania aktu podustawowego w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej jest w pełni akceptowana w piśmiennictwie. Wszystko to, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prowadzi do konkluzji, że Sąd I instancji, a obecnie Naczelny Sąd Administracyjny, jest uprawniony do oceny zgodności zaskarżonej uchwały z Konstytucją.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie organu podjęcie zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie ograniczyło prawa skarżącego kasacyjnie do świadczenia usług odbioru, transportu czy zagospodarowania odpadów komunalnych. Znowelizowane przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nałożyły na gminy obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy pozostawiając przy tym do decyzji rad gmin, czy obowiązek ten objąć ma również właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Skorzystanie z takiego uprawnienia przez radę gminy nie pozbawia żadnego podmiotu gospodarczego prawa do świadczenia usług na terenie danej gminy. W ocenie Rady, zaskarżona uchwała nie nakłada również na podmioty świadczące usługi odbierania odpadów żadnych nowych obowiązków, ani też nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w ich funkcjonowaniu na rynku odbierania odpadów. Nawet jeżeli w kontekście wejścia w życie nowych zasad gospodarowania odpadami komunalnymi mówić można o ograniczeniach w prowadzeniu działalności gospodarczej, to ograniczenie to wynika tylko z brzmienia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a nie z treści zaskarżonej uchwały, a tym samym brak jest tutaj naruszenia przepisu art. 22 Konstytucji RP.

Za bezzasadny Rada Miasta Stołecznego Warszawy uznała zarzut dotyczący długości okresu vacatio legis, gdyż w przypadku zaskarżonej uchwały okres ten wynosił ponad 12 miesięcy, natomiast wejście w życie nowych zasad gospodarowania odpadami komunalnymi ustalono najpóźniej na dzień 1 lipca 2013r., tj. 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej (art. 10 ust. 2 tej ustawy).

W ocenie Rady nie ma też podstaw, aby istnienie umów na odbiór odpadów z terenu nieruchomości położonych na obszarze Warszawy zawartych z właścicielami poszczególnych nieruchomości uznać za "prawa nabyte". Odwoływanie się do takich norm prawnych wskazuje bowiem wyłącznie na zamiar ochrony własnych interesów faktycznych, stąd też nie mogły być brane pod uwagę przez Sąd I instancji.

W ocenie organu zaskarżona uchwała nie narusza zasady określonej w art. 32 Konstytucji RP, gdyż w sposób jednakowy odnosi się do wszystkich podmiotów posiadających nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, nie różnicując praw i obowiązków żadnego z nich. Zaskarżona uchwała nie narusza również gwarantowanej przez prawo zasady równego traktowania wszystkich podmiotów, w tym prowadzących działalność gospodarczą. Uchwałą tą, w oparciu o upoważnienie ustawowe, określono krąg podmiotów, w stosunku do których zastosowanie znajdą zmienione przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie wprowadzono przy tym żadnego kryterium różnicującego prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Natomiast ewentualne interesy faktyczne właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, bądź podmiotów zarządzających w ich imieniu tymi nieruchomościami, nie mogą stanowić podstawy do kwestionowania zasadności podjętej uchwały.

Odnosząc się do przytoczonego przez skarżącego kasacyjnie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013r., sygn. akt K17/12 Rada Miasta Stołecznego Warszawy wskazała, że stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 6k ust. 1 i 2 oraz art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie oddziałuje na sytuację prawną podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, w tym na skarżącego kasacyjnie. Zakwestionowanie przez Trybunał Konstytucyjny sposobu określania opłaty przez rady gmin nie wpływa na wynikający z pozostałych przepisów obowiązek ponoszenia tej opłaty czy możliwość objęcia systemem gospodarowania odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, wobec czego powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na utratę mocy obowiązującej przywołanych przepisów nie może stanowić podstawy do oceny zgodności z przepisami prawa uchwały podjętej w oparciu o przepis art. 6c ust. 2 w/w ustawy, który nie stanowił przedmiotu oceny Trybunału Konstytucyjnego.

Rada Miasta Stołecznego Warszawy stwierdziła, że ewentualne braki w treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, na które powołuje się skarżący kasacyjnie, wynikać mogą w głównej mierze właśnie z faktu, iż podnoszone przez niego okoliczności mające uzasadniać sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, uregulowane zostały w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz podjętych na ich podstawie odrębnych uchwałach Rady Miasta Stołecznego Warszawy, w tym uchwale w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności, uchwale w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, czy uchwale w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2013r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie jest ona uzasadniona i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

W rozpatrywanej sprawie skarżący podniósł zarówno zarzuty dotyczące mających istotny wpływ na wynik sprawy naruszeń przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Co do zasady, w przypadku gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie, z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 6c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012r. poz. 391, zwanej dalej u.c.p.g.) polegającej na przyjęciu, że uchwała nie uniemożliwia przedsiębiorcom wykonywania działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, lecz jedynie pośrednio doprowadza do zmiany zasad wykonywania działalności gospodarczej we wspomnianym zakresie w związku z rozszerzeniem przedmiotu w stosunku do którego należy wykonywać obowiązki wynikające z u.c.p.g. Błędna wykładnia prawa materialnego przejawiać się może w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, a więc mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego albo niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że zaskarżona uchwała nie uniemożliwia przedsiębiorcom wykonywania działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług odbioru, transportu czy zagospodarowania odpadów komunalnych. Znowelizowane przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nałożyły na gminy obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, pozostawiono natomiast do decyzji rad gmin, czy obowiązkiem tym objąć również właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje, że "Gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy." Stanowiący natomiast podstawę prawną zaskarżonej uchwały art. 6c ust. 2 przewiduje, że "Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne."

Zaskarżona uchwała, w której Rada Miasta Stołecznego Warszawy postanowiła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, w sposób prawidłowy wykonuje powyższe upoważnienie ustawowe. Zaskarżona uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, a więc podustawowym źródłem prawa powszechnie obowiązującego, została wydana na podstawie tego upoważnienia ustawowego i w jego granicach. Treść tej uchwały ogranicza się jedynie do objęcia przewidzianym w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. reżimem zorganizowanego przez gminę odbierania odpadów komunalnych także właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 2, tj. nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Treść zaskarżonej uchwały w pełni odpowiada upoważnieniu ustawowemu, na podstawie którego została wydana. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, uchwała nie pozbawia żadnego podmiotu gospodarczego prawa do świadczenia usług na terenie danej gminy, nie nakłada również na podmioty świadczące usługi odbierania odpadów żadnych nowych obowiązków, ani też nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w ich funkcjonowaniu na rynku odbierania odpadów. Objęcie nieruchomości nie zamieszkanych reżimem zorganizowanego przez gminę odbierania odpadów komunalnych, zostało dopuszczone przez ustawodawcę, i z tego upoważnienia Rada Miasta Stołecznego Warszawa prawidłowo skorzystała.

Niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że podjęcie uchwały doprowadziło do nieuzasadnionego pozbawienia przedsiębiorców możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, na skutek konieczności rozwiązania przez tych przedsiębiorców umów cywilnoprawnych w związku z przejęciem przez Miasto Stołeczne Warszawa obowiązków w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Ten zarzut dotyczący ograniczenia skarżącego w możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów, stanowi w istocie kwestionowanie przez skarżącego regulacji ustawowej dotyczącej reglamentowania tego rodzaju działalności gospodarczej, a nie zaskarżonej uchwały, która w swej treści jedynie wprowadziła na danym terenie zasady wynikające z ustawy, na podstawie udzielonego jej przez ustawodawcę upoważnienia. Tego rodzaju zarzut, odnoszący się nie do treści samej uchwały, lecz do treści ustawy, na podstawie której zaskarżona uchwała została podjęta, wykracza poza zakres niniejszej sprawy. Rzeczywiście w orzecznictwie niekwestionowana jest możliwość incydentalnej kontroli legalności i konstytucyjności aktów podustawowych. Przywoływane przez skarżącego orzecznictwo sądów dotyczy takiej właśnie incydentalnej kontroli legalności i konstytucyjności aktów prawa miejscowego, a nie kontroli abstrakcyjnej. Nie mogła zatem w rozpoznawanej sprawie, zainicjowanej skargą na akt prawa miejscowego, a zatem dotyczącej abstrakcyjnej kontroli legalności tego aktu, odnieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącego kasacyjnie odnosząca się do uprawnienia sądów administracyjnych do incydentalnej kontroli konstytucyjności aktów prawa miejscowego, prowadzącej do odmowy zastosowania tych aktów w konkretnej sprawie.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013r., sygn. akt K17/12, na który powołuje się skarżący, nie dotyczył przepisów art. 6c ust. 1 i 2, które stanowiły podstawę prawną zaskarżonej uchwały, stwierdzono w nim bowiem niezgodność a) art. 6k ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami z art. 84 i art. 217 Konstytucji; b) art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego z art. 168 w zw. z art. 217 Konstytucji; c) art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości z art. 168 w zw. z art. 217 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny orzekał zatem w przedmiocie oceny zgodności z Konstytucją opłat, nie zakwestionował jednak możliwości objęcia systemem gminnego gospodarowania odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Utrata mocy obowiązującej przepisów art. 6k ust. 1 i 2 oraz art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie może zatem stanowić podstawy do oceny legalności zaskarżonej uchwały podjętej na podstawie art. 6c ust. 2 w/w ustawy, który nie stanowił przedmiotu oceny Trybunału Konstytucyjnego.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, zaskarżona uchwała nie zmieniła wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zasad prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Wymogi związane z prowadzeniem takiej działalności, dotyczące między innymi uczestnictwa w przetargu, o czym pisze skarżący, wynikają tylko z brzmienia przepisów ustawy, a nie z treści zaskarżonej uchwały. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia przepisu art. 22 Konstytucji RP, gdyż zaskarżone uchwała nie naruszyła konstytucyjnej zasady dopuszczalności ograniczania wolności działalności gospodarczej tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, ani zawartej w art. 20 Konstytucji zasady, że społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Chybiona jest zatem argumentacja zarzucająca niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały z powodu naruszenia praw nabytych skarżącego wynikających z umów na odbiór odpadów z terenu nieruchomości położonych na obszarze Warszawy zawartych przez skarżącego z właścicielami poszczególnych nieruchomości.

Nie jest uzasadniony także zarzut naruszenia zasady równości określonej w art. 32 Konstytucji RP. Ustawodawca dopuścił w zakresie odbioru odpadów komunalnych zrównanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości zamieszkanych i niezamieszkanych i z tego upoważnienia Rada Miasta Stołecznego Warszawy prawidłowo skorzystała. Biorąc zatem pod uwagę treść zawartego w art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnienia ustawowego, za nieuzasadniony uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że zaskarżona uchwała w sposób nieuprawniony zrównała sytuację prawną tych podmiotów. Ustawa upoważniła Radę Miasta Stołecznego Warszawy do podjęcia uchwały o takiej treści. Zaskarżoną uchwałą objęto wszystkich właścicieli nieruchomości niezamieszkanych, na których powstają odpady komunalne i zgodnie z uchwałą wszystkich tych mieszkańców obowiązują te same zasady, uchwała nie różnicuje praw i obowiązków żadnego z nich. Zaskarżona uchwała nie narusza także gwarantowanej przez prawo zasady równego traktowania wszystkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą.

Nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący długości okresu vacatio legis. W skardze kasacyjnej tego zarzutu nie sprecyzowano, skarżący nie wyjaśnił zatem na czym jego zdaniem to naruszenie polegało. W przypadku zaskarżonej uchwały z dnia 31 maja 2012r., ogłoszonej w dniu 13 czerwca 2012r., w § 3 ust. 2 przewidziano, że wchodzi ona w życie z dniem 1 lipca 2013r., a zatem okres vacatio legis wynosił ponad 12 miesięcy, co stanowiło czas odpowiednio długi, zarówno dla właścicieli tych nieruchomości, jak i podmiotów gospodarczych prowadzących działalność w zakresie gospodarki odpadami, na wprowadzenie nowych zasad gospodarowania odpadami komunalnymi na niezamieszkanych nieruchomościach.

W konsekwencji nieuzasadnione są także podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4, art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 87 Konstytucji w zw. z art. 7 i art. 8 Konstytucji p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na skutek nienależytego wykonania przez Sąd obowiązku kontroli tej uchwały, wyrażającego się w nierozpoznaniu istoty sprawy ad meritum, które polegało na niedokonaniu pełnej i rzeczywistej kontroli uchwały z punktu widzenia zgodności z Konstytucją oraz niewystarczającym rozpoznaniu zarzutów i istotnych twierdzeń podniesionych w skardze dotyczących w szczególności sprzeczności uchwały z konstytucyjnymi standardami ochrony praw nabytych, z długością vacatio legis, z konstytucyjnymi zasadami społecznej gospodarki rynkowej, wolności działalności gospodarczej i proporcjonalności (art. 2, art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji) oraz pozbawienia skarżącego możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał ich oceny. Sąd - odwołując się także do oceny zaskarżonej uchwały z punktu widzenia konstytucyjnych zasad - wyjaśnił, dlaczego w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a w konsekwencji dlaczego skarga M. W. nie została uwzględniona. Z powyższych powodów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania uznać należy za niezasadne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami.