Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 265/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.), Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska, Marzenna Zielińska, Protokolant Agnieszka Romaniuk, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 559/05 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny z Warszawie wyrokiem z 6 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 559/05, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 21 grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia J. K. należności z tytułu składek i określił, że decyzja ta nie może być wykonana w całości; z następującym uzasadnieniem.

Decyzją z 17 listopada 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za okres od czerwca 1993 r. do września 1996 r. uznając, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki umorzenia należności, a mianowicie wymóg całkowitej nieściągalności, oraz że skarżący nie wykazał wystąpienia okoliczności uzasadniających umorzenie na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych [Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.], zwanej dalej: u.s.u.s.

Decyzją z 21 grudnia 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

J. K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że Zakład nie podjął żadnych kroków, aby wyjaśnić stan faktyczny sprawy, a nadto ignorował jego prośby o poddanie badaniom lekarskim w celu stwierdzenia, czy w okresach, za które powstały zaległości był on zdolny do wykonywania normalnej pracy. Zdaniem skarżącego, opłacając należne podatki wywiązuje się on z zobowiązań wobec państwa, a jedyną konsekwencją niepłacenia składek będzie utrata praw do świadczeń emerytalnych i chorobowych, na których mu wtedy nie zależało.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości. Sąd podkreślił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną i wydającą decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Z treści decyzji wynika natomiast, że została ona wydana właśnie przez Prezesa Zakładu. W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład.

Sąd stwierdził, że Prezes Zakładu rozpatrując ponownie sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o jego właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Wydanie takiej decyzji jest przesłanką stwierdzenia jej nieważności, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa . Wadą tą dotknięta jest tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana w drugiej instancji, dlatego Sąd stwierdził nieważność tylko tej decyzji.

W ocenie Sądu, art. 127 § 3 Kpa w ogóle nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego, warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministrów, którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów, pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 Kpa , tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie zalicza się do żadnej z kategorii wymienionych wyżej podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. Zakład jest natomiast jednostką organizacyjną.

Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego.

Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Zdaniem Sądu, art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłącza w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazuje jaki środek zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji. W ocenie Sądu, do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści.

W rezultacie Sąd stwierdził, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ma zastosowanie przepis art. 127 § 1 i 2 Kpa . Stanowią one, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).

Zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.], zwanej dalej p.p.s.a.], gdyż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem WSA stwierdził nieważność decyzji w sytuacji, gdy brak było do tego podstaw prawnych, z uwagi na to, że nie zachodziły przesłanki określone w art. 156 Kpa , w szczególności nie zachodziła przesłanka wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości - art. 156 § 1 pkt 1 Kpa .

Zdaniem skarżącego, Sąd błędnie przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż:

1) niewłaściwie zastosował art. 17 Kpa i art. 127 § 1 Kpa w związku z art. 123 oraz art. 66 ust. 2 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie umorzenia należności z tytułu składek jest Minister Polityki Społecznej,

2) dokonał błędnej wykładni art. 127 § 3 Kpa i art. 180 § 1 Kpa w związku z art. 181 Kpa i art. 83 ust. 4 i art. 123 u.s.u.s. wskutek uznania, że w/w przepisy nie wykluczają składania odwołań w trybie art. 127 § 1 Kpa, skoro z przepisów tych wynika, że odwołanie w tej kategorii spraw nie przysługuje zarówno w trybie odwołań do Sądu Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z PCK, jak i odwołania, o którym mowa w art. 127 § 1 Kpa oraz wskutek przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie jest właściwy tryb ponownego rozpoznania sprawy,

3) nie zastosował art. 5 § 2 pkt 4 Kpa w związku z art. 127 § 3 Kpa oraz art. 66 ust. 4 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s., wobec czego przyjął błędną interpretację art. 127 § 3 Kpa przyjmując, że w niniejszej sprawie nie jest właściwy tryb wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przewidziany w art. 127 § 3 Kpa i Prezes ZUS nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w tym trybie.

Skarżący stwierdził, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z naruszeniem w/w przepisów Kpa i u.s.u.s. ma wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji, która jest ważna, i uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie skargi i zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że nie zgadza się z poglądem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, gdyż jego zdaniem Kpa w żadnym przypadku nie może stanowić podstawy określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, a zawsze organ ten będą określały odrębne przepisy. Przepisy takie zawiera u.s.u.s., z tym że postanowień tej ustawy w zakresie trybu odwoławczego nie można analizować odrębnie, bez uwzględnienia postanowień art. 70 Konwencji MOP nr 102, z którego wynika, że odwołanie w trybie administracyjnym do organu wyższego stopnia jest wyłączone w sytuacji, w której przysługuje prawo do wniesienia sprawy do sądu.

Zdaniem skarżącego, w sytuacji gdy art. 70 ust. 3 Konwencji oraz art. 84 ust. 4 u.s.u.s. wykluczają możliwość składania odwołań (w tym również odwołań, o których mowa w art. 127 § 1 Kpa), a zażalenie stronie nie przysługuje, to jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji Zakładu pozostaje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na poparcie tej tezy skarżący powołał się na konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy w trybie dwuinstancyjnego postępowania, o czym stanowi art. 78 Konstytucji oraz art. 15 Kpa. Stronie, zanim skieruje skargę do sądu, przysługuje zatem wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa Zakładu, co usankcjonowane jest wieloletnią praktyką orzeczniczą NSA, a potem WSA, zgodnie z którą Zakład w zakresie decyzji, o których mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. działa jako organ administracji. Odmienny wniosek do którego doszedł WSA, iż organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej, wynika zdaniem skarżącego z niewłaściwej interpretacji postanowień Kpa.

W ocenie skarżącego, przepis art. 127 § 3 Kpa należy interpretować łącznie z art. 5 Kpa. Sąd niesłusznie pominął w wyroku definicję zawartą w art. 5 § 2 pkt 4, zgodnie z którą przez ministra rozumie się kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 Kpa. Skarżący podkreślił, że ZUS jest organem administracji publicznej, a Prezes Zakładu jest jego kierownikiem i dlatego mają do niego zastosowanie przepisy art. 5 § 2 pkt 4 i art. 5 § 2 pkt 3 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.], powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych w podstawie skargi przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów Kpa, posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 Kpa. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 Kpa. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 Kpa jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 Kpa nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 Kpa wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.

Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.

Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi-odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 Kpa). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.

Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 Kpa.

Według art. 127 § 2 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 Kpa. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej [Dz.U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.] ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej [Dz.U. Nr 265, poz. 2643].

Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 Kpa w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 181 w związku z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.