Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 577/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 11
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 700/21 w sprawie ze skargi I. J. na czynność Burmistrza W. z dnia 12 marca 2021 r. nr GBAS.4464.2.2021.TS w przedmiocie odmowy zapewnienia bezpłatnego dowozu dziecka na zajęcia integracji sensorycznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 700/21 wydanym w sprawie ze skargi I. J. na czynność Burmistrza W. z 12 marca 2021 r. nr GBAS.4464.2.2021.TS w przedmiocie odmowy zapewnienia bezpłatnego dowozu dziecka na zajęcia integracji sensorycznej, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest czynność polegająca na odmowie zapewnienia synowi skarżącej bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu na zajęcia integracji sensorycznej. Organ odmawiając skarżącej zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu naruszył art. 69 Konstytucji RP, nakładający na państwo obowiązek odrębnego potraktowania osób niepełnosprawnych, sprowadzający się do stworzenia regulacji szczególnej dla tego rodzaju grupy osób. Jakkolwiek na gruncie ustawy o pomocy społecznej nie można przyjąć, że osoby niepełnosprawne mają prawo do zaspokojenia wszystkich swoich roszczeń, to organ powinien rozważyć, czy odmawiając zapewnienia transportu i opieki nie powoduje iluzoryczności przyznanych synowi skarżącej specjalistycznych usług opiekuńczych obejmujących terapię z integracji sensorycznej. Skoro organ przyznał ww. usługi, których koszt pokrywany jest także z budżetu gminy, to winien rozważyć, czy tak kategoryczna odmowa zorganizowania dowozu dziecka wraz z opiekunem w celu wykonania tej decyzji, tylko z tego powodu, że ustawodawca pozostawił organowi w tej materii pewną dowolność, nie będzie oznaczała marnotrawienia środków przeznaczonych na te usługi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak jest podstaw do powoływania się na fakultatywny charakter pomocy wynikającej z art. 127 ust. 7 Prawa oświatowego, ponieważ prowadziłoby to do pozbawienia syna skarżącej specjalnego świadczenia opiekuńczego. W konsekwencji Sąd uznał, iż pełne skorzystanie z przyznanych decyzją administracyjną specjalistycznych usług opiekuńczych oznacza również pomoc w dowozie do miejsca wykonywania świadczenia, co przesądzało o konieczności uznania zaskarżonej czynności za bezskuteczną.

Skargę kasacyjną złożył Burmistrz W., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 32 ust. 6 oraz 127 ust. 7 prawa oświatowego w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (dalej jako o.p.s.) w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Burmistrz W. był zobowiązany zapewnić bezpłatny dowóz dziecka skarżącej na zajęcia z integracji sensorycznej, gdy w rzeczywistości przepisy nie nakładają na organ takiego obowiązku, zaś organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa,

2. art. 17 ust. 1 pkt 11 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę do zapewnienia bezpłatnego dowozu dziecka skarżącej na zajęcia integracji sensorycznej, gdy w istocie takiego obowiązku nie zawiera, wobec czego organ nie maże działać poza podstawą i granicami prawa.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 146 § 1 p.p.s.a. przez stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy zapewnienia bezpłatnego dowozu dziecka skarżącej na zajęcia z integracji sensorycznej, pomimo że żaden przepis prawa nie pozwalał organowi uwzględnienia wniosku skarżącej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi skarżącej. Ponadto wniósł o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ wniósł także o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego ze wskazanych we wniosku decyzji przyznających zasiłek celowy specjalny, oraz karty świadczeń, celem ustalenia, że skarżąca uzyskuje świadczenia na dojazd syna na zajęcia rehabilitacyjne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd pierwszej instancji kierował się względami słuszności, a nie legalności. Zdaniem organu wykładnia przyjęta przez Sąd sprowadza się do podważenia działania polegającego na prawidłowym zastosowaniu przepisów przez organ. Uczęszczanie przez syna skarżącej na zajęcia u przedsiębiorcy, który nie spełnia kryterium wynikającego z art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy o statystyce publicznej, nie uprawnia organu do zorganizowania bezpłatnego transportu. Ponadto nie jest prawdą, że odmowa finansowania dowozu dziecka skarżącej pozbawiła to dziecko możliwości uczestniczenia w tych zajęciach, albowiem skarżąca regularnie otrzymuje zasiłki celowe przekazywane w celu pokrycia kosztów transportu syna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny z braku przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wniosek zawarty w skardze kasacyjnej o przeprowadzenie dowodów z decyzji Ośrodka Pomocy Społecznej w W. i Karty świadczeń z 4 stycznia 2022 r. Przede wszystkim w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulujących ustalanie stanu faktycznego będącego podstawą wydania zaskarżonego wyroku. Zatem zawnioskowane nowe dowody w sprawie nie mogą mieć wpływu na ocenę podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ponadto, kwestia pomocy finansowej przez gminę nie stanowiła przesłanki odmowy uwzględnienia wniosku o zapewnienie bezpłatnego dowozu dziecka na zajęcia integracji sensorycznej ani nie była poruszana w zaskarżonym piśmie Burmistrza W. z 12 marca 2021 r. Brak w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulujących ustalanie stanu faktycznego będącego podstawą wydania zaskarżonego wyroku, powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego na podstawie ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 11 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Prawdą jest, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 11 ustawy o pomocy społecznej nie stanowi o obowiązku zapewnienia bezpłatnego dowozu dziecka na zajęcia z integracji sensorycznej. Jednak wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji nie przyjął, że przepis ten taką podstawę stanowi a tym bardziej samodzielną podstawę, do zapewnienia bezpłatnego dowozu dziecka na zajęcia z integracji sensorycznej. Sąd przywołał ten przepis w ramach argumentacji na wzmocnienie swojego stanowiska, podając, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 11 ustawy o pomocy społecznej organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, w miejscu zamieszkania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznym jest zadaniem własnym gminy o charakterze obowiązkowym. Sąd wskazał ten przepis, bowiem wynika z niego, że organizacja i świadczenie usług opiekuńczych jest zadaniem własnym skarżącego kasacyjnie. Kwestię dowozu na te usługi regulują inne przepisy. W związku z tym Sąd I instancji słusznie wskazał, że skoro organ jest zobowiązany do organizowania świadczeń opiekuńczych i je przyznał dziecku skarżącej, to okoliczności te nie powinny pozostać obojętne dla zakresu stosowania art. 127 ust. 7 Prawa oświatowego, który to stanowił w okolicznościach niniejszej sprawy podstawę obowiązku zapewnienia T. J. bezpłatnego dojazdu na zajęcia sensoryczne. Zatem nie sposób tez przyjąć, że Sąd naruszył art. 7 Konstytucji stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Sąd bowiem wywiódł obowiązek organu z wykładni obowiązującego przepisu ustawy Prawo oświatowe.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe. Trudno dociec, dlaczego autorka skargi kasacyjnej twierdzi, że Sąd niewłaściwe zastosował ten przepis, skoro Sąd I instancji w rozważaniach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie poruszał kwestii niemożliwości zastosowania tego przepisu. Brak wypowiedzi Sądu w tym zakresie należy wiązać z tym, że Sąd ten zaakceptował stanowisko organu w tym zakresie, zaprezentowane w zaskarżonym piśmie z 12 marca 2021 r. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżąca nie może domagać się bezpłatnego dowozu dziecka na zajęcia sensoryczne do Centrum Diagnozy i Terapii Dzieci i Młodzieży "[...]" A. M. w G. na podstawie art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe.

Sąd I instancji nie naruszył też art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ Sąd I instancji nie stosował tego przepisu. Sąd I instancji wskazał tylko w ustalonym stanie faktycznym, że art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowił podstawę przyznania synowi skarżącej decyzją z 5 stycznia 2021 r. specjalistycznych usług opiekuńczych obejmujących terapię z integracji sensorycznej w wymiarze 1,5 godziny tygodniowo. W decyzji tej organ wskazał, że usługi opiekuńcze będą wykonywane w G. przy ul. [...]. Z treści decyzji wynika również, że skarżąca ponosi odpłatność w wysokości 11% od kwoty 86,40 zł za godzinę terapii, tj. 9,50 zł. Pozostałą kwotę opłaca Ośrodek Pomocy Społecznej w W. na podstawie faktury wystawionej przez podmiot realizujący usługi opiekuńcze. Natomiast okoliczność wydania tej decyzji stanowiła istotny element stanu faktycznego, brany pod uwagę przez Sąd I instancji przy zastosowaniu art. 127 ust. 7 Prawa oświatowego przy wydaniu zaskarżonego wyroku.

Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut naruszenia art. 127 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe. Skarżący kasacyjnie organ upatruje tego naruszenia w niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu i przyjęciu, że Burmistrz W. był zobowiązany zapewnić bezpłatny dowóz dziecka skarżącej na zajęcia z integracji sensorycznej. Wbrew twierdzeniom organu, Sąd I instancji nie oparł zaskarżonego wyroku na argumentacji natury słusznościowej i celowościowej, lecz badał zgodność zaskarżonego aktu z prawem. W wyniku tego doszedł do przekonania, że organ wydając akt, w którym odmówił dziecku skarżącej zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu na zajęcia z integracji sensorycznej, naruszył art. 127 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe. Zgodnie z tym przepisem gmina może zorganizować bezpłatne dowożenie dziecka objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju i jego opiekuna z miejsca zamieszkania dziecka do szkoły lub placówki, w której to wspomaganie jest prowadzone, a w razie potrzeby także bezpłatną opiekę nad dzieckiem w czasie dowożenia. Organ uznał, że skoro realizacja tego zadania ma charakter fakultatywny a nadto gmina nie posiada środka transportu, którym mogłaby realizować dowożenie to nie mógł uwzględnić wniosku. Dodatkowo powołał się na zapewnianie synom skarżącej dowożenia do szkoły podstawowej i punktu przedszkolnego, w związku z czym gmina ponosi wysokie koszty, wynoszące 41 000 w jednym roku szkolnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że stanowisko organu w okolicznościach niniejszej sprawy jest niezgodne z art. 127 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe. Jak to trafnie stwierdził Sąd I instancji, analiza przepisu art. 127 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe faktycznie wskazuje na nieobowiązkowy charakter realizacji przez gminę określonego w nim zadania. Nie oznacza to jednak, że organ powołując się wyłącznie na uznaniowy charakter tego przepisu całkowicie zwolniony jest od jego stosowania. Decyzją z 5 stycznia 2021 r. działający z upoważnienia Burmistrza W. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W., przyznał synowi skarżącej T. J., na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, specjalistyczne usługi opiekuńcze obejmujące terapię z integracji sensorycznej w wymiarze 1,5 godziny tygodniowo. W decyzji organ wskazał, że usługi opiekuńcze będą wykonywane w G. przy ul. [...]. Zestawienie tej decyzji z odmową realizacji dyspozycji normy z art. 127 ust. 7 Prawa oświatowego wskazuje, że z jednej strony Burmistrz W. jako organ pomocy społecznej z budżetu gminy przyznaje specjalistyczne usługi opiekuńcze, które są niezbędne w terapii dziecka autystycznego, z drugiej zaś odmawia pomocy w realizacji tych usług tłumacząc to uznaniowym charakterem przepisu dotyczącego możliwości zorganizowania dowozu z opiekunem na zajęcia z wczesnego wspomagania. Skoro organ przyznał synowi skarżącej specjalistyczne usługi opiekuńcze, których koszt w przeważającej części pokrywany jest z budżetu gminy, to winien jednak rozważyć, czy tak kategoryczna odmowa zorganizowania dowozu dziecka wraz z opiekunem w celu wykonania tej decyzji, tylko z tego powodu, że ustawodawca pozostawił organowi w tej materii pewną dowolność, nie będzie oznaczała marnotrawienia środków przeznaczonych na te usługi, skoro skarżąca z racji trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej własnym staraniem dowozu nie zorganizuje. W skardze kasacyjnej nie podważono tej argumentacji Sądu I instancji.

Jak to też trafnie zauważył Sąd I instancji organ odmawiając skarżącej pomocy dla jej niepełnosprawnego dziecka w zakresie, w którym rozstrzygnął sprawę w piśmie z 12 marca 2021 r., naruszył konstytucyjne uprawnienia osoby niepełnosprawnej. Przepis art. 69 Konstytucji RP nakłada na państwo obowiązek odrębnego potraktowania osób niepełnosprawnych, a który to obowiązek sprowadza się do stworzenia regulacji szczególnej dla tego rodzaju grupy osób. Regulację tę stanowi ustawa o pomocy społecznej, która - aby być wykonalną - musi być dostosowana do możliwości finansowych podmiotów realizujących świadczenia. Nie można twierdzić, że osoby niepełnosprawne mają prawo do zaspokojenia wszystkich swoich roszczeń, jednakże skoro organ przyznał świadczenie to winien to robić ze świadomością, że osoba, której je przyznano będzie mogła z nich skorzystać, a tym samym środki finansowe pochodzące z budżetu gminy nie zostaną zmarnotrawione. W każdej sytuacji pomocowej organ rozdysponowując środki przeznaczone na świadczenia powinien rozważyć, czy decyzja w przedmiocie przyznania konkretnych świadczeń może być w pełni wykonana. Wykonalność decyzji dotyczących usług opiekuńczych czy specjalistycznych usług opiekuńczych zasługuje na szczególną uwagę, albowiem usługi te przyznawane są co do zasady osobom niepełnosprawnym, wymagającym opieki innych osób. Pozostawienie beneficjentów tych świadczeń samym sobie oznacza, że pomoc taka ma charakter iluzoryczny. Pełne skorzystanie z przyznanych decyzją administracyjną specjalistycznych usług opiekuńczych przez syna skarżącej, oznacza również pomoc w dowozie do miejsca wykonywania świadczenia. W okolicznościach niniejszej sprawy Burmistrz W. w sposób nieuprawniony powołał się na fakultatywny charakter pomocy wynikającej z art. 127 ust. 7 Prawa oświatowego, godząc się w ten sposób na pozbawienie T. J. specjalnego świadczenia opiekuńczego.

Uwzględnienie wniosku skarżącej, w okolicznościach niniejszej sprawy, należy tu podkreślić, że skarżąca samotnie opiekuje się trójką dzieci w tym dwójką autystycznych synów, nie spowoduje wyjścia poza ramy narzucone przez ustawodawcę w obowiązujących przepisach. Organ zwalczając stanowisko Sądu, nie podniósł zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulujących ustalanie przez Sąd stanu faktycznego. Jednak w uzasadnieniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów powołuje się na okoliczności, których nie powołał ani w zaskarżonym akcie ani przed Sądem I instancji, dotyczące pomocy udzielanej skarżącej w formie zasiłków celowych specjalnych. Zatem organ uzasadnia naruszenie prawa materialnego w oparciu o okoliczności, niestanowiące podstawy faktycznej przyjętej przez Sąd do rozstrzygnięcia. Takie działania nie są jednak dopuszczalne, bez uprzedniego skutecznego zarzucenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisów na podstawie, których ustalił stan faktyczny sprawy.

W rezultacie, skoro zaskarżony akt narusza prawo, to Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 146 § 1 p.p.s.a. i stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności odmawiającej zapewnienia bezpłatnego dowozu dziecka na zajęcia integracji sensorycznej.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.