Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 870/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, art. 153, art. 200, art. 203 pkt. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3, art. 216 ust. 2 pkt. 3, art. 229
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 64 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2238/15 w sprawie ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Gminy Miasta R. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 roku sygn. akt IV SA/Wa 2238/15 oddalił skargę Gminy Miasta R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 roku znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140, art. 216 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., dalej: u.g.n.), w pkt. I i II. Decyzja ta dotyczyła zwrotu na rzecz E. P. nieruchomości położonej w obr. [...] R.S., oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] (pkt I), zwrotu na rzecz Gminy Miasta R. zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie 16 606 zł (pkt II) oraz odmowy zwrotu nieruchomości w pozostałym zakresie - tj. w zakresie działek o nr: [...], [...], [...] i [...] (pkt III).

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] maja 1988 r. Rep. [...] Pani E. P. zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] (późniejsze działki o nr: [...], [...], [...], [...] i [...]) i nr [...] (późniejszej działki o nr: [...], [...], [...], [...] i [...]) obr.[...]. Z treści aktu notarialnego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość niezbędna była Skarbowi Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Na podstawie umowy z dnia [...] września 1991 r. Rep [...] Gmina Miasto R. oddała Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w R. przedmiotowe działki w użytkowanie wieczyste. Następnie na podstawie umowy zamiany z dnia [...] marca 2005 r., Rep. [...] pomiędzy Gminą Miasto R. a Spółdzielnią Mieszkaniową Lokatorsko- Własnościową w R. i na podstawie wniosku z dnia 4 marca 2005 r. dokonano wykreślenia wpisów dotyczących wieczystego użytkowania Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w R. odnośnie działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] i przepisano wyżej wskazane działki do księgi wieczystej Kw Nr [...]. W przedmiotowej sprawie doszło do konfuzji praw, gdyż Gmina Miasta R. połączyła w swoich rękach prawo własności i władania ww. nieruchomością. Pismem z dnia 24 kwietnia 2006 r. E. P. wystąpiła o zwrot nieruchomości objętej umową z dnia [...] maja 1988 r. Po rozpoznaniu tego wniosku, Starosta [...] wydał powołaną wyżej decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. Wnioskiem z dnia 9 maja 2013 r. Gmina Miasto R. wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności tej decyzji w punktach I i II.

Uzasadniając swoją decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty w żądanym zakresie, Wojewoda wskazał, że w przypadku, gdy w chwili orzekania o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, nieruchomość ta należy do Państwa lub samorządowej wspólnoty publicznoprawnej i nie jest obciążona prawami innych osób, nie jest dopuszczalne konstruowanie negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości w oderwaniu od aktualnego stanu prawnego nieruchomości i w oparciu o wyłącznie literalną wykładnię art. 229 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami mającego charakter przepisu przejściowego. "Cezura czasowa" mająca służyć pewności obrotu, na co powołuje się strona skarżąca, nie może stawiać w uprzywilejowanej pozycji podmiotu ustawowo zobowiązanego do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpoznaniu odwołania Gminy Miasta R., decyzją z dnia [...] maja 2015 roku utrzymał decyzję Wojewody w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że u.g.n. weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., zatem przepis art. 229 tej ustawy miał zastosowanie do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, gdyż ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w R. - osoby trzeciej nastąpiło wprawdzie przed datą 1 stycznia 1998 r., tym niemniej na podstawie umowy zamiany z dnia [...] marca 2005 roku władającym działkami o nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stał się jej właściciel - tj. ponownie Gmina Miasto R. Zatem gdy E. P. wystąpiła o zwrot przedmiotowej nieruchomości, sporne działki nie znajdowały się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej. Organ II instancji zwrócił także uwagę na to, że zgodnie z treścią art. 229 u.g.n., roszczenie o zwrot nieruchomości nie wygasa w przypadkach wskazanych w tym przepisie, a jedynie "nie przysługuje". Sformułowanie to potwierdza w ocenie Ministra czasowy charakter negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości i uprawnia do twierdzenia o tym, że roszczenie przysługuje, gdy okoliczności wskazane w treści tego przepisu nie są już aktualne w określonym stanie faktycznym i prawnym indywidualnej sprawy, tzn. nieruchomość pozostaje we władaniu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że rozwiązanie ze Spółdzielnią Mieszkaniową ustanowionego na jej rzecz prawa wieczystego użytkowania usuwa przeszkodę z art. 229 cytowanej ustawy. Podsumowując, Minister uznał, że skoro działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w R. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r., jednakże w chwili orzekania o zwrocie nieruchomości prawo użytkowania wieczystego nie obciążało już tych działek, z uwagi na zawartą umowę zamiany z dnia [...] marca 2005 r., to brak było podstaw do uznania istnienia negatywnej przesłanki stypizowanej w art. 229 u.g.n. do zwrotu tych działek. Organ wskazał także, że nawet przy dyskusyjności zagadnienia prawnego i rozbieżności w orzecznictwie w takiej kwestii wybór jednego z możliwych rozwiązań nie może być uznany za rażące naruszenie prawa.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miasto R., zarzucając rażące naruszenie przepisu art. 229 u.g.n. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Wskazała, że wbrew stanowisku organu orzecznictwo sądowe na tle art. 229 u.g.n. na dzień [...] lutego 2007 r., tj. dzień wydania przez Starostę [...] kwestionowanej decyzji, było jednolite i stało za zasadnością twierdzeń Gminy. Skarżąca zwróciła uwagę, iż nie można konstruować poglądu jakoby z punktu widzenia art. 229 u.g.n. liczył się stan prawny nieruchomości na dzień wydawania decyzji o zwrocie. W ocenie skarżącej jeśli roszczenie o zwrot bezspornie nie przysługuje w sytuacji, gdy na dzień 1 stycznia 1998 r. właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w drodze zwykłego obrotu cywilnoprawnego był Skarb Państwa lub gmina, to tak samo nie będzie przysługiwać gdy istniejące na dzień 1 stycznia 1998 r. na rzecz osób trzecich prawa określone w art. 229 u.g.n. zostały następnie nabyte od tych osób przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Zdaniem skarżącej dowodzi to wprost słuszności tezy, iż miarodajnym dla oceny, czy w świetle art. 229 u.g.n. przysługuje roszczenie o zwrot, jest tylko stan prawny nieruchomości na dzień 1 stycznia 1998 r.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił tę skargę. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Sąd I instancji wskazał na wstępie, że nie ulega wątpliwości, że cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego [...], na w/w działkach nie został zrealizowany. Co do zasady obowiązkiem Gminy był zatem zwrot tych działek byłej właścicielce. W dacie wystąpienia przez E. P. (kwiecień 2006r.) o zwrot przedmiotowych nieruchomości, pozostawały one zatem we władaniu Gminy jako ich właściciela. W ocenie Sądu słusznie zatem organy uznały, że Starosta [...] wydając decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. nie naruszył rażąco art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konstruowanie bowiem negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości w oderwaniu od aktualnego stanu prawnego nieruchomości i w oparciu o wyłącznie literalną wykładnię art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest dopuszczalne w sytuacji, gdy w chwili orzekania o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, nieruchomość ta należy do Skarbu Państwa lub samorządowej wspólnoty publicznoprawnej i nie jest obciążona prawami innych osób. Istniejące i wpisane do księgi wieczystej w dacie wejścia w życie ustawy prawo miało stanowić prawną przeszkodę w zwrocie nieruchomości, a to po to, aby usankcjonować i utrwalić powstały nowy porządek prawny. W sytuacji, kiedy w dacie podejmowania decyzji ów, mający podlegać ochronie porządek prawny już nie istnieje, nie ma, w ocenie Sądu, podstaw do odwoływania się do przepisu art. 229 ustawy. Wówczas istotne jest tylko to, czy zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości, a nie to, czy w przeszłości istniała prawna ku temu przeszkoda. Nie można zakładać, że pomiędzy normami regulującymi przesłanki zwrotu, a normą art. 229 ustawy zachodzi niezgodność polegająca na tym, że zastosowaniu instytucji o charakterze podstawowym i gwarancyjnym stoi na przeszkodzie realizowanie innej normy o charakterze "wpadkowym". Obie, współistniejące regulacje winny być wykładane stosownie do celu, w jakim zostały do ustawy wprowadzone. W ocenie Sądu, na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie może mieć wpływu, wbrew zarzutom skargi, okoliczność, iż do wejścia we władanie tych działek przez Gminę doprowadziło zawarcie umowy cywilnoprawnej - zamiany. W sprawie istotnym jest w ocenie Sądu I instancji, że doszło do wygaśnięcia użytkowania wieczystego, działki powróciły do Gminy, która wobec niezrealizowania celu wywłaszczenia, winna je zwrócić byłemu właścicielowi. Zdaniem Sądu I instancji nie można uznać, aby w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, w tym naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji, który ustanawia zasadę równej dla wszystkich ochrony prawa własności, dodatkowo wskazując, że każdy ma prawo do własności. Skoro prawo własności winno zgodnie z Konstytucją podlegać szczególnej ochronie, to tym bardziej na gruncie rozpoznawanej sprawy należy uznać, że była właścicielka ma prawo domagać się jego zwrotu od Gminy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Gmina Miasto R., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 229 u.g.n. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, że roszczenie o zwrot przysługuje pomimo spełnienia warunków określonych w art. 229 u.g.n. (tj. sprzedaży albo ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i wpisania tych praw przed 1 stycznia 1998 roku), jeśli tylko po dniu 1 stycznia 1998 roku nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego lub po tej dacie wygasło prawo użytkowania wieczystego. Prawidłowa wykładnia powinna być taka, że raz wygasłe roszczenie o zwrot nigdy nie odżywa i jest to jedyna możliwa wykładnia, a wszystkie inne są rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w skardze. Wskazała, że zacytowane przez Sąd I instancji, a wcześniej przez organ, orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczy rozwiązania umowy użytkowania wieczystego istniejącego na dzień 1 stycznia 1998 roku, co jest sytuacją specyficzną i odmienną od nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego w drodze zwykłego obrotu cywilnoprawnego. Ponadto w ocenie skarżącej kasacyjnie przyjęcie koncepcji, że o przysługiwaniu roszczenia o zwrot decyduje stan prawny nieruchomości z dnia wydania decyzji o zwrocie jest absolutnie nie do przyjęcia. Roszczenie mogłoby wtedy "odżywać" i za kilkadziesiąt lat (od dnia 1 stycznia 1998 roku), gdy tylko Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyłyby własność nieruchomości. Dodatkowo odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji RP skarżąca kasacyjnie wskazała, że własność publiczna, nabyta w drodze zwykłego obrotu cywilnoprawnego, powinna podlegać takiej samej ochronie jak własność innych podmiotów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która nie miała w niniejszej sprawie miejsca.

Skarżąca kasacyjnie Gmina Miasta R. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] ze względu na rażące naruszenie art. 229 u.g.n., które polegało na tym, iż Starosta orzekł o zwrocie nieruchomości pomimo, że w dniu 1 stycznia 1998 r. stanowiła ona przedmiot użytkowania wieczystego osoby trzeciej. Sąd pierwszej instancji akceptując stanowisko organów administracji przyjął, iż przesłanka określona w art. 229 u.g.n. ma charakter czasowy i stosowanie art. 229 u.g.n. zależy od stanu prawnego nieruchomości aktualnego na dzień wydania decyzji o zwrocie. Zdaniem tego Sądu jeśli nieruchomość pozostaje wtedy we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to roszczenie o zwrot przysługuje. Przywołując wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, Sąd przyjął, iż rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czy zamiana tego prawa na prawo użytkowania wieczystego przysługujące osobie trzeciej, po dniu 1 stycznia 1998 r., jest traktowane jako przesłanka usuwająca przeszkodę z art. 229 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny z niżej przedstawionych względów, z tym stanowiskiem nie może się zgodzić. Ustawa o gospodarce nieruchomościami normuje reguły zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy okaże się, że odpadł cel wywłaszczenia. Były właściciel może uzyskać roszczenie o zwrot nieruchomości, a podmiot, który nabył nieruchomość na cel publiczny nie może jej przeznaczyć na inny cel, niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Te reguły stosuje się, z mocy art. 216 u.g.n. odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych w drodze wskazanych tam aktów normatywnych. W art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wskazano na przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a na tej podstawie nabyto od E. P., w warunkach uprzedniego zagrożenia dokonaniem wywłaszczenia, nieruchomość objętą decyzją o zwrocie. Okoliczności tych nie kwestionowano w toku postępowania. Innymi słowy, z mocy art. 216 ust. 2 u.g.n. przepisy rozdziału 6 Działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytej na podstawie takiego tytułu prawnego, jaki był podstawą nabycia przez Skarb Państwa działki oznaczonej w chwili nabycia jako działka nr [...] i [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. Odpowiednie zastosowanie w sprawie miał art. 136 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Ustanowione granice roszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części wyznacza art. 229 u.g.n., który stanowi, że "Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że celem uregulowania zawartego w art. 229 u.g.n. jest stabilizacja stanu prawnego zaistniałego na nieruchomości wywłaszczonej w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ochronę praw podmiotów, które przed tą datą w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09; z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 764/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 778/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 994/14, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawidłowa wykładnia art. 229 u.g.n. prowadzi do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie np. w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, połączonego z wpisem prawa w księdze wieczystej, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości, wynikające z przepisów art. 136 i następnych u.g.n. (por. m. in. wyrok SN z dnia 9 grudnia 2012 r., II CSK 275/08; LEX nr 484702, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 386/06, LEX nr 290617; z dnia 10 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2572/99, LEX nr 54754, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2111/15, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 229 u.g.n. sformułowaniem "roszczenie nie przysługuje" powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Organy administracji publicznej w takiej sytuacji nie mają też kompetencji do podejmowania jakichkolwiek działań służących wzruszeniu prawomocnych orzeczeń o wpisie w księdze wieczystej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 777/14, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Artykuł 229 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami został zamieszczony w Dziale VII tej ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest więc przepisem o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Z tego wynika, że art. 229 tej ustawy ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie (por. wywody zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2007 r. I OSK 544/06, LEX nr 362099). Innymi słowy cyt. konstrukcja normatywna odnosić się będzie do stanów, jakie istniały w dniu 1 stycznia 1998 r., tj. w dniu wejścia w życie u.g.n. (por. art. 242 u.g.n) (tak też WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 884/12, i WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 75/16).

Zatem z racji na intertemporalny charakter przepisu, art. 229 odnosi się do stanów, jakie istniały w dniu 1 stycznia 1998 r. (dniu wejścia w życie u.g.n.). To z kolei prowadzi do wniosku, że na podstawie art. 229 u.g.n. w chwili wejścia w życie ustawy i w sytuacji zaistnienia okoliczności zawartych w hipotezie przedmiotowego przepisu, nie można uznać, że w tym dniu istniało po stronie byłych właścicieli roszczenie o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w warunkach wywłaszczenia. W związku z tym dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 229 u.g.n. nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 994/14, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), bowiem skoro roszczenie to na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istniało to nie mogło "odżyć" (jak to przyjęły organy administracji) w późniejszym okresie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jasny i jednoznaczny w swej treści przepis art. 229 u.g.n. – wyklucza zwrot wywłaszczonej nieruchomości (będącej przedmiotem niniejszej sprawy), bowiem przed dniem 1 stycznia 1998r. rozporządzono nieruchomością w sposób w nim określony i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej. Nieruchomość, o której zwrot wystąpiła E. P., została przekazana w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w R. na podstawie umowy z [...] września 1991 r., co zostało ujawnione w księdze wieczystej w tym samym dniu. Zdarzenie to miało miejsce niewątpliwie przed wejściem w życie u.g.n. Te okoliczności prowadzą do wniosku, że w związku z uregulowaniem zawartym w art. 229 u.g.n. w chwili wejścia w życie cyt. ustawy nie doszło w istocie rzeczy do powstania roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy o zwrot nieruchomości nabytej w warunkach wywłaszczenia. Późniejsze dokonanie w dniu [...] marca 2005 r. między Gminą Miastem R. a Spółdzielnią Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową w R. zamiany prawa wieczystego użytkowania przedmiotowych działek na prawo wieczystego użytkowania innej nieruchomości nie miało żadnego znaczenia. Pozwala to na konkluzję ogólniejszej natury: w razie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w warunkach wywłaszczenia – na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, która została następnie przed 1 stycznia 1998 r. wpisana w księdze wieczystej jako objęta prawem wieczystego użytkowania na rzecz tzw. osoby trzeciej, późniejsze nabycie tego prawa od osoby trzeciej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie niweczy skutku w postaci nieprzysługiwania prawa do zwrotu tej nieruchomości na podstawie art. 229 u.g.n. Z tego powodu uznać należy, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w jej pkt. I, II, zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 229 u.g.n. Bowiem skoro przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nieruchomości ustanowiono, a następnie ujawniono w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego, to wniosek o zwrot tych nieruchomości nie mógł być rozstrzygnięty pozytywnie.

Odnosząc się do argumentacji organów i sądu pierwszej instancji prezentujących odmienne od przedstawionego wyżej stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że :

Nie można zgodzić się z poglądem jakoby z punktu widzenia art. 229 u.g.n. istotny był stan prawny nieruchomości na dzień wydawania decyzji o zwrocie na podstawie przypadku rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Art. 229 u.g.n tak samo odnosi się do prawa własności osoby trzeciej, ponieważ za osobę trzecią należy uznać także Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego jeśli nabyli prawo w drodze właściwej sferze dominium, dostępnej dla każdego podmiotu (tak NSA wyrokach z dnia 22 marca 2006r. sygn. akt I OSK 651/05, z dnia 9 października 2001 r. sygn. akt I SA 675/00, z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1060/06, z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 679/09, z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 914/09, z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1556/11, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli zatem roszczenie bezspornie nie przysługuje gdy na dzień 1 stycznia 1998 r. właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w drodze zwykłego obrotu cywilnoprawnego był Skarb Państwa lub gmina, to tak samo nie będzie przysługiwać gdy istniejące na dzień 1 stycznia 1998 r. na rzecz innych osób trzecich prawa, określone w art. 229 u.g.n., zostały następnie nabyte od tych osób przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Dowodzi to słuszności tezy, że miarodajnym dla oceny czy w świetle art. 229 u.g.n. przysługuje roszczenie o zwrot jest tylko stan prawny nieruchomości na dzień 1 stycznia 1998 r.

W świetle art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot wyłącza zarówno prawo własności osoby trzeciej jak i prawo użytkowania wieczystego. Oba prawa są w świetle tego przepisu zrównane. Nietrafność poglądu, iż roszczenie o zwrot przysługuje gdy nieruchomość pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest wyraźnie widoczna gdy uprawnienie do tego władania daje prawo użytkowania wieczystego. Bowiem co w takim przypadku miałoby podlegać zwrotowi? Własność obciążona użytkowaniem wieczystym? Jest to niemożliwe w świetle art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego, ponieważ tylko grunty publiczne mogą być obciążone użytkowaniem wieczystym. Nie ma także żadnych podstaw prawnych do formułowania tezy, iż decyzja o zwrocie własności spowodowałaby wygaśnięcie prawidłowo nabytego prawa użytkowania wieczystego. Czy zwrotowi miałoby zatem podlegać samo użytkowanie wieczyste? Jest to również niemożliwe, ponieważ brak jest podstaw prawnych do przenoszenia istniejącego prawa użytkowania wieczystego w drodze administracyjnej. Przyjęcie koncepcji, iż o przysługiwaniu roszczenia o zwrot decyduje stan prawny nieruchomości z dnia wydania decyzji o zwrocie, nie jest zasadne również z tego oto powodu, iż roszczenie o zwrot nie mogłoby "odżywać" i za kilkadziesiąt lat po dacie 1 stycznia 1998 r., gdy tylko Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego nabyłaby własność takiej nieruchomości. Koncepcja ta prowadzić mogłyby do absurdalnych sytuacji, gdyby po dacie 1 styczna 1998 r. nieruchomość, o której mowa w art. 229 u.g.n., zostałaby wywłaszczona od osoby, która była właścicielem na dzień 1 stycznia 1998 r. a cel tego wywłaszczenia nie zostałby zrealizowany. Powstałby problem komu służyłoby wtedy roszczenie o zwrot. Czy osobie wywłaszczonej przed 1 stycznia 1998 r., czy osobie wywłaszczonej po tej dacie? Która z tych osób dysponowałaby "lepszym" roszczeniem o zwrot nieruchomości. Zatem pogląd o czasowym charakterze negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości nie broni się. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie nawiązuje wprost do argumentu organu o konieczności odróżnienia zwrotu "roszczenie nie przysługuje", którym ustawodawca posłużył się w art. 229 u.g.n., od zwrotu "roszczenie wygasa" użytego w art. 136 ust. 5 u.g.n., to jednak finalnie przyjmuje pogląd o czasowości nieprzysługiwania roszczenia o zwrot. Z koncepcją zaprezentowaną przez organ i Sąd nie można się zgodzić, bowiem przyjęcie czasowości nieprzysługiwania roszczenia implikowałoby wniosek, iż dopóki użytkowanie wieczyste lub własność przysługuje osobie trzeciej to roszczenie o zwrot pozostaje w jakimś uśpieniu (niebycie) a potem odżywa. Koncepcja czasowości nie jest trafna, ponieważ zwrot "nie przysługuje" musiałby wtedy oznaczać, że roszczenie jest, tylko nie może być realizowane. Tymczasem jeśli jakieś roszczenie nie przysługuje to go nie ma. Dla bytu roszczenia, definiowanego w doktrynie prawa jako możliwość żądania przez uprawnionego czegoś od zobowiązanego, konstytutywne jest właśnie to "że przysługuje". Inaczej, roszczenie to więź między dwoma podmiotami, jeśli zatem roszczenie nie przysługuje to takiej więzi brak. Nie można twierdzić, że roszczenie jest ale nie przysługuje, byłby to przykład wewnętrznej sprzeczności przepisu. Ponadto przeciwko teorii odżywania roszczenia o zwrot wypowiedział się Sąd Najwyższy już w postanowieniu z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt. II CZP 20/01, który wskazał, że kategoryczne brzmienie przepisu art. 229 u.g.n. wyłącza taką jego interpretację, w myśl której odżywa roszczenie byłego właściciela (spadkobiercy) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w okolicznościach w tym przepisie wymienionych. Jeżeli mianowicie nie przysługuje "roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3", to konsekwentnie w odniesieniu do wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Takie rozwiązanie jest wyrazem dążenia ustawodawcy do stabilizacji stosunków własnościowych i nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP).

Sąd pierwszej instancji nietrafnie nie dopatrzył się naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji ponieważ stwierdził, iż skoro prawo własności podlega szczególnej ochronie to tym bardziej na gruncie rozpoznawanej sprawy właścicielka ma prawo domagać się zwrotu. Wydaje się, że Sąd nie zrozumiał zarzutu skarżącej Gminy o tym, że własność publiczna nabyta w drodze zwykłego obrotu cywilnoprawnego podlega takiej samej ochronie jak własność innych podmiotów. Jak już wskazano Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest w rozumieniu art. 229 u.g.n. osobą trzecia korzystającą z ochrony swego prawa nabytego w obrocie cywilnoprawnym. Zarówno wykładnia literalna jak i celowościowa nakazuje przyjąć, że prawo własności lub użytkowania wieczystego Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest chronione na równi z inną własnością a nie jak twierdzi Sąd pierwszej instancji, była właścicielka ma "lepsze prawo". NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 914/09 (dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) uwzględniając skargę kasacyjną, uznając za słuszny zarzut naruszenia art. 229 u.g.n. w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji, stwierdził, że "Niezależnie od funkcjonowania w ramach imperium, gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, z mocy art. 164 ust. 1 i art. 165 ust.1 Konstytucji RP, ma osobowość prawną oraz przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe. O osobowości prawnej gminy stanowi także art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1598 ze zm.). Działając w tej sferze (dominium) gmina jest równoprawnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego. Nabycie przez gminę w drodze umowy kupna-sprzedaży prawa własności nieruchomości i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, powoduje spełnienie przesłanek z art. 229 tej ustawy (por. wyroki NSA: z dnia 9 października 2001 r., sygn. akt I SA 675/00, z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 409/05, z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 651/05, niepublikowane, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 77632, nr 194018, nr 198315)". Ten pogląd NSA, poparty przytoczonym orzecznictwem wskazuje, iż bez zastosowania przepisów konstytucyjnych, Sąd w wielu przypadkach musiałby zaakceptować formalistyczną, nie uwzględniającą celu regulacji, wykładnię organów administracji prowadzącą do rozstrzygnięć mogących naruszać standardy państwa prawnego. Jeśli zatem konstytucyjna zasada równej dla wszystkich ochrony własności chroni własność i użytkowanie wieczyste przysługujące Skarbowi Państwa i jednostkom samorządu terytorialnego, to argument jakoby celowościowa wykładnia art. 229 u.g.n. powodowała konieczność przyjęcia w niniejszej sprawie przysługiwania roszczenia o zwrot, jest całkowicie chybiony.

Z podanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska prezentowanego w przytoczonych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych.

Przedstawione wyżej rozważania wskazują na jasne i jednoznaczne brzmienie art. 229 u.g.n., zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...] i Minister Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonych decyzjach oraz Sąd w zaskarżonym wyroku dokonały także błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Niekwestionowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu zachodzi wtedy, gdy treść decyzji (lub postanowienia) pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zatem treść decyzji musi pozostawać w sprzeczności z treścią tego przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Mając to na względzie a także doniosłe skutki w sferze prawa własności, należy stwierdzić, że Starosta [...] wydając decyzję zwrotową z dnia [...] lutego 2007 r., dokonał błędnej wykładni art. 229 u.g.n. w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji, rażąco naruszającej prawo. Naczelny Sąd Administracyjny miał także na uwadze to, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Bowiem spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednak jak już wykazano wyżej brzmienie art. 229 u.g.n., jest jednoznaczne a odmienną jego interpretacje dokonaną przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji, należy uznać za oczywiście błędną.

Trafność zarzutu naruszenia art. 229 u.g.n. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji skutkowała koniecznością uwzględnienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego wyroku oraz rozpoznania skargi, bowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko czyniło skargę zasadną, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylono zaskarżone decyzje.

Organ administracji ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącej Gminy Miasta R. orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesione koszty sądowe oraz znaczny nakład pracy i wkład pełnomocnika skarżącej Gminy w wyjaśnienie sprawy.