Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 313/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 54
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt 1-7
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1934/15 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1934/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], Starosta Wadowicki na wniosek S. S., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kategoria obiektu I) wraz z instalacjami, zlokalizowanego na działkach nr 11031/5, 11031/4 w miejscowości Wadowice. Obiekt obejmujący trzy poziomy, o powierzchni użytkowej 99 m2, miał być zbudowany w zabudowie szeregowej.

W dniu 25 sierpnia 2011 r. S. S. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach (dalej również "PINB") zawiadomienie o zakończeniu budowy.

Po przeprowadzeniu kontroli obiektu, PINB w Wadowicach, wydał decyzję z dnia [...] września 2011 r., którą zgłosił sprzeciw wobec zamiaru użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Wadowicach na działkach nr 11031/7 oraz 11031/4. Jako przyczynę sprzeciwu organ podał istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na wykonaniu budynku z lokalami mieszkalnymi, zamiast budynku jednorodzinnego. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, termin do wniesienia sprzeciwu upływał w dniu 15 września 2011 r. Sprzeciw został doręczony skarżącemu w dniu 16 września 2011 r., czyli po 22 dniach od dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych.

Skarżący uznał, że sprzeciw organu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania został wniesiony po terminie, a zatem nie rodzi skutków prawnych. Skarżący przystąpił zatem do użytkowania budynku.

Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. PINB nakazał wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z przedmiotową inwestycją oraz zobowiązał S. S., jako inwestora, do przedłożenia oceny technicznej wraz z inwentaryzacją wykonanych robót budowlanych opracowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane.

W dniu [...] grudnia 2011 r. PINB w Wadowicach, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zobowiązał S. S. do przystosowania funkcji budynku do sposobu użytkowania zgodnego z pierwotnym projektem. Decyzja ta została uchylona a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, decyzją MWINB w Krakowie z dnia [...] marca 2012 r. MWINB uznał, że zmiana polegająca na zwiększeniu ilości lokali świadczy o zmianie sposobu użytkowania budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny. Stanowi to istotne odstępstwo, które nie może być zalegalizowane, gdyż jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 796/12, oddalono skargę S. S. na ostateczną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W dniu [...] czerwca 2013 r., PINB w Wadowicach wydał decyzję nr [...], znak: [...], nakazującą S. S., na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku.

W dniu 28 stycznia 2015 r. został złożony wniosek do MWINB w Krakowie o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego w Wadowicach z dnia [...] czerwca 2013 r. Ostateczna decyzja administracyjna wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i była przedmiotem sprawy sądowej prowadzonej pod sygnaturą VII SA/Wa 1933/15. Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1933/15 (po połączeniu ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 1935/15) WSA w Warszawie oddalił skargi. Wyrok ten jest prawomocny.

Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2015 r. S. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w Wadowicach z dnia [...] września 2011 r.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Wadowicach z dnia [...] września 2011 r. Organ stwierdził, że decyzja PINB nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W kwestii dotrzymania terminu 21 dni MWINB opowiedział się za stanowiskiem, według którego decyzja organu musi być wydana, ale niekoniecznie doręczona we wskazanym terminie.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożył skarżący, a także odrębnie jego pełnomocnik.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu wniesienie sprzeciwu powinno nastąpić zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 K.p.a., tzn. organ zachowa termin na wniesienie sprzeciwu, jeżeli w ciągu 21 dni decyzja o sprzeciwie zostanie nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił wyjątkowość regulacji przewidzianej wart. 156 § 1 k.p.a. w stosunku do fundamentalnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. GINB wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującą i jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych zastosowanie jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ administracji bądź strona postępowania. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa.

Skargę na powyższą decyzję złożył S. S. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB i poprzedzającej ją decyzji MWINB z dnia [...] maja 2015 r. Zarzucił naruszenie:

1. art. 6 K.p.a. poprzez niewłaściwe stosowanie prawa w przedmiotowej sprawie;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz zaniechanie prawidłowego ustalenia stron postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku;

3. art. 10 K.p.a. poprzez nie zapewnienie stronom, w tym osobom zamieszkującym w budynku i osobom, które zawarły umowy sprzedaży lokali, czynnego udziału w postępowaniu;

4. art. 15 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy indywidualnego rozpoznania sprawy i oparcie się jedynie na wnioskach organu pierwszej instancji;

5. art. 28 K.p.a. poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu podmiotom posiadającym przymiot strony, m.in. innym mieszkańcom budynku będącego przedmiotem inwestycji;

6. art. 104 § 2 K.p.a. w zw. z art 156 K.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w decyzji, czy decyzja PINB z dnia [...] września 2011 r. jest dotknięta innym brakiem powodującym jej nieważność niż określony w art. 156 § pkt 2 K.p.a.;

7. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja PINB w Wadowicach z dnia [...] września 2011 r. znak [...] nie jest dotknięta brakiem nieważnością mimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa;

8. art. 54 Pr .bud. w związku z treścią art. 110 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż niedoręczony stronie sprzeciw został jednak skutecznie złożony.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że sprzeciw został zgłoszony w terminie, tj. dokładnie 20. dnia od zgłoszenia przez skarżącego zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego. Sąd wskazał, że zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami termin do wniesienia sprzeciwu upływał w dniu 15 września 2011 r. Decyzja o decyzja o sprzeciwie została wydana [...] września 2015 r. i została ona nadana w placówce pocztowej w Wadowicach w dniu 14 września 2011 r.

Sąd podzielił stanowisko organów, że za "dzień zgłoszenia sprzeciwu" należy uznać dzień nadania pisma z decyzją organu w placówce pocztowej. Przesądzają o tym przede wszystkim argumenty językowe oraz systemowe, w tym argumenty konstytucyjne odwołujące się do fundamentalnych wartości ustrojowych. Sąd szczegółowo opisał powyższe argumenty na poparcie swojego stanowiska.

Sąd w pełni podzielił także pogląd organu drugiej instancji dotyczący wyjątkowości regulacji przewidzianej w art. 156 § 1 K.p.a. w stosunku do fundamentalnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zastosowanie jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ administracji bądź strona postępowania. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to jedynie oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa. Skoro takiej jednoznaczności rozumienia przepisu nie ma, nikną również podstawy do uznania naruszenia prawa za rażące, a tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd podkreślił, że w sprawie nie wystąpiło żadne naruszenie prawa, a zatem tym bardziej bezpodstawne jest twierdzenie skarżącego o rażącym naruszeniu prawa przez organ zgłaszający sprzeciw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. S. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego mianowicie: art. 7 i 32 Konstytucji RP, oraz art. 6, 7, 8, 9 K.p.a.,

- niewłaściwe zastosowanie art. 151 P.p.s.a. i art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję GINB z [...] lipca 2015 r., sygn. [...], w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 54 Ustawy Prawo budowlane,

- błędne ustalenie stanu faktycznego, stanowiącego podstawę wyrokowania.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

Przed zasadniczymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Wszelkie zagadnienia materialne i procesowe mogą być zatem analizowane w kontekście norm regulujących ten tryb nadzwyczajnej weryfikacji decyzji administracyjnej.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. i art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję GINB, w sytuacji w której decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 54, mógłby okazać się skuteczny w razie stwierdzenia, że organ nadzorczy nie dostrzegł, że w odniesieniu do weryfikowanej decyzji zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 1- 7 K.p.a. Wnoszący kasację nie powiązał jednak podniesionego zarzutu z przepisami art. 156 § 1 K.p.a.

Niezależnie od tego można stwierdzić, że bezzasadna jest argumentacja zmierzająca do wykazania, że decyzja PINB w Wadowicach, z dnia [...] września 2011 r., nr [...], o zgłoszeniu sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy, była dotknięta naruszeniem prawa. Przypominając, że argumentacja skarżącego oparta jest na przekroczeniu przez organ terminu do wydania decyzji o sprzeciwie, z uwagi na doręczenie stronie decyzji po upływie terminu, o którym mowa w art. 54, stwierdzić należy, że stanowisko skarżącego jest błędne.

Obowiązujące wówczas przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dawały podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 K.p.a., rozumiane jako jej sporządzenie, jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne. W konsekwencji, należało uznać, że sprzeciw jest wniesiony w terminie przewidzianym w tym przepisie, jeżeli w tym czasie decyzja o sprzeciwie została wydana, czyli została sporządzona zgodnie z wymogami art. 107 § 1 K.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, ONSA i wsa 2006/5/132; uchwała całego składu Izby Finansowej NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II FPS 7/09, ONSA i wsa 2010/3/38; wyrok NSA z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt 808/11).

W świetle art. 6 ust. 1 oraz art. 9 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), nie ma podstaw do przyjęcia, że o trafności odmiennej wykładni świadczy dodanie, na mocy art. 1 pkt 8 lit. h tej ustawy, z dniem 28 czerwca 2015 r., przepisu art. 30 ust. 6a Prawa budowlanego.

Powołując się, w pierwszym zarzucie kasacji, na naruszenie przepisów art. 6, 7, art. 8, art. 9 K.p.a., wnoszący kasację nie powiązał ich z art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.

Nadto, skarżący nie skonkretyzował, na czym polegało naruszenie art. 6, 8 i 9 K.p.a. Jeśli zaś chodzi o art. 7 K.p.a., to powiązał zawarty w tym przepisie obowiązek uwzględniania słusznego interesu obywateli z wyborem przez organ orzecznictwa korzystnego dla skarżącego, w razie rozbieżności w orzecznictwie. Jest oczywiste, że zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela nie może doprowadzić do rozstrzygania sprzecznego z prawem.

Wydanie wyroku opartego o stanowisko sprzeczne z poglądem wyrażonym przez inny skład orzekający tego samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie oznacza naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego. Wadliwość tego zarzutu wynika już z tego, że nie powołano w nim żadnego naruszonego przepisu. Niezależnie od tego można zauważyć, że w niniejszej sprawie przedmiotem jest zgodność z prawem decyzji o sprzeciwie. Okolicznością istotną w tej sprawie jest data sporządzenia decyzji o sprzeciwie wskazana na tym dokumencie procesowym, data wysłania tej decyzji do skarżącego oraz data doręczenia. Okoliczności te nie są sporne. Innym zadnieniem jest kwalifikacja prawna tych okoliczności procesowych z punktu widzenia przesłanki zawartej w art. 54 Prawa budowlanego, czyli uznania jednej z tych dat za datę wydania decyzji o sprzeciwie. Kontrowersja w tym zakresie nie dotyczy więc ustaleń faktycznych.

Natomiast decyzja MWINB w Krakowie nr [...], z dnia [...] marca 2012 r., nie była aktem wydanym w granicach postępowania wszczętego zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Wypowiedź Sądu pierwszej instancji, stwierdzająca że wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 796/12, zakończył etap sporów – postępowań odwoławczych dotyczących terminu złożenia przez organ sprzeciwu, jak i faktycznego zakresu wykonanych robót, z uwagi na skrótowość, w zakresie terminu wniesienia sprzeciwu, nie była precyzyjna. W rzeczywistości legalność decyzji o sprzeciwie stała się przedmiotem postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności, kontrolowanego w niniejszej sprawie. Uchybienie Sądu pierwszej instancji nie ma jednak wpływu na wynik sprawy.

Warto dodać, że decyzja kasacyjna MWINB w Krakowie nr [...], z dnia [...] marca 2012 r., była wydana w postępowaniu naprawczym. Po wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 796/12, została wydana decyzja PINB w Wadowicach z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], nakazująca rozbiórkę budynku położonego na działkach nr 11031/5 i 11031/4 w Wadowicach. Decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2013 r. była przedmiotem odwołania do wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego. MWINB w Krakowie, postanowieniem stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie została odrzucona postanowieniem z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 702/14, z uwagi na przekroczenie przez skarżącego terminu na złożenie skargi. Dla pełnego obrazu sprawy można jeszcze odnotować, że wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji o nakazie rozbiórki nie zostały uwzględnione, a skargi do WSA w Warszawie zostały oddalone wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1933/15 (po połączeniu ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 1935/15). Wyrok ten jest prawomocny.

Przebieg i treść tych czynności procesowych potwierdzają, że zarzucane uchybienie odnoszące się do przedstawienia stanu sprawy nie miało żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.