Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1067/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a, art. 40, art. 35 ust. 1 i ust. 4, art. 28 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 112-113
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 145 § 3, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółki jawnej z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 580/20 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2020 r., nr DOA.7110.464.2019.JOO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od W. W. na rzecz [...] spółki jawnej z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 580/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. W. , uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia 9 stycznia 2020 r., nr DOA.7110.464.2019.JOO utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 26 września 2019 r., nr WIR.VIII.7840.2.11.2019.MSe.

Drugą z wymienionych wyżej decyzji Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty Toruńskiego (zwanego dalej "Starostą") z dnia 10 listopada 2016 r., nr ABA.6740.4.367.2015.MB zmieniającej z kolei ostateczną decyzję tegoż organu z dnia 15 lipca 2005 r., nr AB.7351-4-2015/05 (zmienioną wcześniej decyzjami z dnia 19 czerwca 2015 r., nr ABA.6740.4.104.2015.BM i z dnia 7 sierpnia 2015 r., ABA.6740.4.225.2015.GP) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku warsztatowego przez dobudowę segmentu budynku magazynowo socjalnego do istniejącego budynku warsztatu produkcji mebli – w zakresie istotnego odstąpienia polegającego dodatkowej na rozbudowie pomieszczenia warsztatowego o pomieszczenie gospodarcze wraz ze "zmianą funkcji budynku warsztatowego na produkcję elementów z PVC".

Powyższe rozstrzygnięcia dotyczą zabudowy na działce nr [...] w [...] (gmina Lubicz).

W motywach zaskarżonego wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że przed 2005 rokiem na działce inwestycyjnej nr [...] istniał należący do A. i J. G. budynek warsztatowy produkcji mebli (warsztat stolarski) z częścią mieszkalną. Decyzją z dnia 15 lipca 2005 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i J. G. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku warsztatowego polegającą na dobudowie segmentu budynku magazynowo socjalnego do istniejącego budynku (produkcji mebli).

Decyzją z dnia 15 czerwca 2015 r. Starosta w trybie art. 36a P.b. zmienił swą ostateczną decyzję z dnia 15 lipca 2005 r. i zatwierdził projekt zmian do projektu budowlanego udzielając pozwolenia na istotne odstąpienie polegające na dobudowie garażu.

Sąd pierwszej instancji podsumował, że pomiędzy rokiem 2005 a rokiem 2015 wyrażona została zgoda na rozbudowę pierwotnego budynku warsztatowego o pomieszczenia socjalno-magazynowe oraz o garaż, który został do niego dobudowany. Istnieje więc odrębny budynek warsztatu produkcji mebli z częścią mieszkalną na piętrze (rozbudowany na mocy decyzji z 2005 roku) oraz odrębnym garażem (dobudowanym na mocy decyzji z 2015 roku). Inne są funkcje i przeznaczenie budynku warsztatowego (rozbudowanego o segment socjalno-magazynowy), a inna funkcja i przeznaczenie budynku garażowego. Tak rolę i funkcję obu budynków ukształtowali sami inwestorzy wnosząc o wydanie pozwoleń w 2005 i 2015 r.

Sąd dodał też, że na podstawie decyzji z dnia 7 sierpnia 2015 r. pozwolenie na rozbudowę z dnia 15 lipca 2005 r. zostało na podstawie art. 40 P.b. przeniesione na [...] sp.j. w [...].

Wracając do okoliczności niniejszej sprawy, to jest postępowania nadzwyczajnego prowadzonego wobec ostatniej z decyzji inwestycyjnych – decyzji z dnia 10 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że należy zwrócić baczną uwagę na treść zawartego w niej rozstrzygnięcia. Otóż Starosta, w trybie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej "P.b."):

– zmienił ostateczną decyzję z dnia 15 lipca 2005 r. (data po sprostowaniu organu),

– zmienioną ostateczną decyzją Starosty z dnia 19 czerwca 2015 r.,

– zmienioną ostateczną decyzją Starosty z dnia 7 sierpnia 2015 r.

w ten sposób, że: zatwierdził projekt budowlany zmian i udzielił pozwolenia na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na rozbudowie pomieszczenia warsztatowego o pomieszczenie gospodarcze wraz ze zmianą funkcji "budynku warsztatowego" na produkcję z elementów PVC.

Akcentując powyższe Sąd zwrócił uwagę, że organy w postępowaniu nieważnościowym w ogóle nie przeanalizowały istniejącej i wyraźnej rozbieżności pomiędzy treścią decyzji z dnia 10 listopada 2016 r. a zatwierdzonym projektem budowlanym. Nie odniesiono się do faktu, że co innego zostało zatwierdzone w sentencji decyzji, a co innego wynika z przedłożonego do zatwierdzenia projektu i jego uzupełnień dokonanych w toku postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że projekt budowlany przedłożony przez [...] sp.j., oprócz wskazanej rozbudowy budynku warsztatowego o niewielkie pomieszczenie gospodarcze, przewidywał również zmianę funkcji zarówno budynku warsztatowego i garażu na zakład produkcji elementów z PVC. Wynika to wprost z opisu technicznego projektu (opis techniczny projektu k. 2, pkt 1.2): "Przedmiotem opracowania jest projekt budowlany rozbudowy budynku warsztatowego o pomieszczenie gospodarcze oraz zmiana funkcji garażu na pomieszczenie produkcji elementów z PVC". W decyzji z 10 listopada 2016 r. zezwolono natomiast, oprócz rozbudowy budynku warsztatowego o wspomniane pomieszczenie gospodarcze, również na zmianę funkcji (produkcja elementów PVC), ale tylko budynku warsztatowego. Treść decyzji nie zezwalała zatem na zmianę funkcji i przeznaczenia garażu, pomimo tego, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę na to wskazywał.

Podsumowując powyższe Sąd pierwszej instancji skwitował, że "zachodzi ewidentna i jaskrawa sprzeczność pomiędzy tym, co zostało wskazane w treści decyzji o pozwoleniu na budowę (jej sentencji), a tym o co wnosił inwestor i co zostało zatwierdzone (ostemplowane) jako ostateczny projekt budowlany podlegający wykonaniu".

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że wprawdzie postępowanie nieważnościowe, a takiego dotyczy sprawa, służy identyfikacji tylko wad kwalifikowanych decyzji, to jednak weryfikując decyzję z dnia 10 listopada 2016 r. należy brać pod uwagę obowiązki organu architektoniczno-budowlanego (Starosty) wynikające z art. 35 ust. 1 P.b. oraz istotę decyzji o pozwoleniu na budowę. To nakazuje zastanowić się, czy opisane wyżej uchybienie polegające na niespójności treściowej decyzji nie powinno być ocenione jako rażące naruszenie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jego zdaniem nie do pogodzenia z istotą pozwolenia na budowę jest sytuacja, w której organ z jednej strony zatwierdza projekt budowlany, z drugiej wbrew temu projektowi (żądaniu inwestora) udziela pozwolenia na zmianę przeznaczenia budynku warsztatowego nie wypowiadając się w przedmiocie żądania zmiany przeznaczenia garażu (na produkcję elementów z PVC). Czym innym (odrębnym bytem) jest przy tym budynek warsztatowy, a czym innym budynek garażowy, co wynika z przedstawionej wyżej sekwencji zdarzeń. Sąd podkreślił, że pomiędzy tym, co zatwierdza organ architektoniczno-budowlany, a tym co zostało mu przedłożone do zatwierdzenia przez inwestora, nie może zachodzić jakakolwiek rozbieżność.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaniechanie (w postępowaniu nieważnościowym) oceny powyższej "niekonsekwencji" Starosty w kontekście przesłanek rażącego naruszenia prawa stanowi istotne uchybienie procesowe obu organów nadzoru, stanowiąc naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Odrębnym zagadnieniem poruszonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest kwestia oceny oddziaływań przedsięwzięcia i związanej z tym zgodności zamierzenia z planem miejscowym. Zdaniem Sądu organy w postępowaniu nadzwyczajnym przeprowadziły zbyt pobieżną analizę w tym zakresie, pochopnie uznając, że nie ma podstaw do stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa z tego powodu. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. organ architektoniczno-budowlany sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z planu miejscowego dla obszaru inwestycji przyjętego uchwałą Rady Gminy Lubicz z dnia 31 marca 2006 r., nr XLVII/548/06 wynika, że przeznaczeniem podstawowym terenu 7MN/U jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z niezbędną zabudową gospodarczą i garażową. Jako przeznaczenie uzupełniające przewidziano nieuciążliwą działalność gospodarczą i usługową w obiekcie podstawowym lub odrębnej zabudowie. W § 5 ust. 1 pkt 12 plan definiuje natomiast obniżenie standardu warunków mieszkaniowych, co jest w nim ogólnie zakazane. Przez owo obniżenie należy więc rozumieć takie skutki zabudowy produkcyjno-usługowej i działalności gospodarczej, które w sposób oczywisty pogarszają warunki życia sąsiadów (np. emisje dymu, oparów i uciążliwych zapachów, różne formy składowania na otwartej) przestrzeni, wzmożony ruch pojazdów, szczególnie samochodów o ładowności powyżej 3,5 Mg, generujący hałas przekraczający normy ustalone dla terenów mieszkaniowych, itp.).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie plan dla obszaru inwestycji przewiduje zatem daleko idącą ochronę terenów mieszkalnych przed wpływem każdej zabudowy innej niż mieszkaniowa mogącej potencjalnie generować uciążliwości. To nie może zostać nie zauważone przez organ architektoniczno-budowlany i nieprzeanalizowane.

Sąd zaznaczył następnie, że w postępowaniu nieważnościowym uznano za wystarczające to, że w dokumentacji znajdują się oświadczenia projektanta i inwestora, że projektowana produkcja elementów z PVC nie powoduje obniżenia standardu warunków mieszkaniowych ponad dopuszczalne normy ustalone dla zabudowy mieszkaniowej. Oświadczenie projektanta wskazuje także, że produkcja elementów budowlanych z PVC takich jak: okładziny poręczy, noski schodowe, uszczelki bram garażowych, ogrodzenia z PVC, szczeble do ławek itp. odbywa się przy pomocy urządzeń, takich jak kruszarka, młynek, mieszalnik i wytłaczarka. Wskazane urządzenia nie powodują hałasu większego od dopuszczalnych norm oraz nie wytwarzają stężenia pyłu i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy przekraczających dopuszczalne normy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zapewnienia projektanta są całkowicie gołosłowne, gdyż nie jest on specjalistą ani w dziedzinie ochrony środowiska, ani w dziedzinie oddziaływania akustycznego urządzeń produkcyjnych. Na dowód tych twierdzeń nie przedłożył dowodów, analiz, ani kart katalogowych wymienionych w projekcie urządzeń, które odpowiadałyby na pytanie o maksymalny poziom emitowanego hałasu i umożliwiały tym samym analizę oddziaływania na środowisko. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie badanie zgodności inwestycji z planem miejscowym nie oznacza, że właściwy organ ma jedynie formalnie sprawdzić rodzaj inwestycji i jej dopuszczalność na danym terenie. Analiza taka ma się odbywać przy uwzględnieniu wszystkich przepisów planu wskazujących na wzajemne relacje możliwej zabudowy na danym terenie, z uwzględnieniem także obostrzeń jakie związane są z konkretnym rodzajem planowanej zabudowy. Nie jest przy tym realizacją tego obowiązku bezkrytyczne przyjęcie gołosłownych twierdzeń inwestora o zgodności zamierzenia z przepisami ustanawiającymi ochronę akustyczną. Sąd podkreślił, że organy nie dostrzegają, że na skutek wydanej decyzji doszło do uruchomienia we wszystkich pomieszczeniach obiektów wzniesionych na działce inwestycyjnej zakładu produkcji elementów budowlanych z PVC. Braki w projekcie (niejednoznaczności co do oddziaływania akustycznego) nie pozwalają obecnie na ich rzetelną ocenę i ustalenie, co inwestorowi w istocie wolno było zrobić i uruchomić w ramach planowanej zmiany przeznaczenia i w jakiej części wzniesionych obiektów.

Wreszcie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należało dostrzec, że Starosta nie przeprowadził należytej analizy akustycznej inwestycji z punktu widzenia jej zgodności z planem i przepisami art. 112-113 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 672 z późn. zm., dalej "P.o.ś.") przewidujących wraz z wydanym na ich podstawie rozporządzeniem normy hałasu dla terenów mieszkaniowych. Wiedząc więc, że zamierzeniem inwestora jest co najmniej rozbudowa warsztatu i całkowita zmiana jego profilu produkcji, obowiązki Starosty należy ocenić jako niezrealizowane. Skoro tak, musi to zostać ocenione w postępowaniu nieważnościowym.

Kolejnym zagadnieniem poruszonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku była zgodność decyzji Starosty z dnia 10 listopada 2016 r. z § 8 pkt 5 planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że z przepisu tego wynika zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem budowy i modernizacji dróg i infrastruktury technicznej. W ocenie Sądu należało więc ocenić, czy produkcja wyrobów z PVC nie mieści się w wykazie inwestycji wymagających przedłożenia decyzji środowiskowej. W ocenie organów zmiana profilu produkcji nie niosła za sobą konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ ten typ produkcji nie został wymieniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (na datę decyzji weryfikowanej w postępowaniu nieważnościowym tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej "r.RM"). Jest to zdaniem Sądu stanowisko co najmniej przedwczesne i nie znajdujące odzwierciedlenia w dokumentacji sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że zgodnie z § 3 ust 1 pkt 1 r.RM do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do wytwarzania produktów przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych.

Sąd podkreślił, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty, mającym zmienić dotychczasowe przeznaczenie budynków i sposób ich wykorzystania, brak jest kompleksowego przedstawienia schematu i opisu produkcji owych materiałów budowlanych z PVC. Jednocześnie z przedstawionych rysunków, doświadczenia życiowego oraz znanego z powszechnie dostępnych źródeł sposobu produkcji tego rodzaju wyrobów wynika, że wykorzystywane są w tym procesie produkty chemiczne.

W końcowej części wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że nie podziela zarzutu skargi wskazującego na rażące naruszenie innych niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przepisów prawa miejscowego, to jest § 3 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia nr 4/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 23 września 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęć wody "[...]", to jest ujęcia wody powierzchniowej z rzeki [...] km 11+420 km w m. Lubicz pn. "[...]", ujęcia wód podziemnych i infiltracyjnych w km 15 rzeki [...] w rejonie wsi [...], gm. Lubicz pn. "[...]" (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 112, poz. 1938, dalej "r.RZGW"). Sąd wyjaśnił w szczególności, że rozporządzenie nie definiuje zakładu przemysłowego. Powoływanie się więc przez skarżącego na definicję zakładu przemysłowego z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, jakkolwiek zasadne na terenie gmin o statusie uzdrowisk, to jednak chybione w odniesieniu do gminy Lubicz, która takiego statusu nie posiada. Podkreślić trzeba, że ani plan ani r.RZGW do tej definicji nie odsyła, ani też nie wskazuje jak należy rozumieć pojęcie zakładu przemysłowego.

Niemniej Sąd zauważył, że ma rację skarżący, iż § 16 ust. 2 pkt 5 planu [zawierający podobną regulację – uw. NSA] w zw. z § 3 ust. 1 pkt 16 r.RZGW można odnosić nie tylko do nowo-lokalizowanych zakładów przemysłowych. Zmiana profilu produkcji z mebli na wyroby PVC może być postrzegana jako lokalizowanie zakładu przemysłowego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie istotne jest więc to, czy, a jeżeli tak, to dlaczego [...] uznać należało za zakład przemysłowy. Wskazówką interpretacyjną wymagającą oceny w tym względzie jest m.in. to, czy zaplanowana produkcja, z uwagi na jej skalę i wykorzystanie pomieszczeń, obejmuje całą działkę inwestycyjną, czy też pozostawia nadal część mieszkalną i czy nie jest to obejście prawa. Sąd uznał dalej, że jeżeli więc pod pozorem realizacji prawa do zabudowy "tworzy się infrastrukturę odpowiadającą istocie zakładu przemysłowego, a tak należałoby interpretować składanie wniosku nie odpowiadającego na podstawowe pytanie o charakter zmiany sposobu użytkowania i mające znajdować zastosowanie w tworzonym zakładzie procesy produkcji czy używane urządzenia (ich charakterystykę), to działanie takie, nawet w ograniczonym z uwagi na reguły kontroli postępowaniu nieważnościowym, nie może podlegać ochronie. Wskazywana jako przeszkoda w unieważnieniu decyzji administracyjnej niejasność przepisów i potrzeba ich wykładni, jakkolwiek słuszna i mająca ugruntowane podstawy w doktrynie i orzecznictwie, nie może powodować zwolnienia organu z oceny tego, czy przypadkiem na skutek procesowych zaniechań inwestora i organu doszło do wygenerowania sytuacji, w której kwestia czy inwestycja jest w istocie zakładem przemysłowym nie została w ogóle zbadana, a czego wymagają przepisy miejscowe, zakazujące takiej zabudowy". Sąd wreszcie skwitował, że: "Powoływanie się w takich okolicznościach na fakt braku definicji zakładu przemysłowego, a w związku z tym brak możliwości przyjęcia, że nie zachodzi wada kwalifikowana wszędzie tam, gdzie przepis jest niejasny i wymaga wykładni, nie jest rozumowaniem trafnym".

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 5802/0 złożyła [...] sp.j. domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, względnie "zmianę wyroku" i oddalenie skargi W. W. . Skarżąca kasacyjnie wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi [...] sp.j. zarzuciła naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 145 § 3, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") i art. 28 ust. 2 P.b. poprzez brak uchylenia zaskarżonych decyzji organów administracji obu instancji i umorzenia postępowania w całości w wyniku przyjęcia, iż skarżący W. W. nie był stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nieruchomość której jest on właścicielem nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczyła decyzja o zmianie pozwolenia na budowę, o której unieważnienie wnosił;

2. art. 35 ust. 1 i 4 P.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez ich błędną wykładnię w zakresie pojęcia rażącego naruszenia prawa i brak uwzględnienia powszechnie przyjmowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska, iż wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa następuje jedynie wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, gdy skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie [...] sp.j. taka sytuacja nie zachodzi w sprawie;

3. art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię w sposób, jak opisany w odniesieniu do poprzedniego zarzutu. Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że błędnie przyjęto, iż samo naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. [jako wad decyzji weryfikowanej w postępowaniu nieważnościowym] powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora;

4. art. 35 ust. 1 i 4 P.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że doszło do wydania zaskarżonej decyzji Starosty z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 i 4 P.b. w wyniku wydania decyzji nie obejmującej w całości wniosku inwestora, to jest co do objęcia pozwoleniem także zmiany funkcji garażu na pomieszczenie produkcji PVC i brak rozstrzygnięcia w tym zakresie, w wypadku gdy doszło de facto do uwzględnienia w całości wniosku inwestora, a błąd w decyzji wynika jedynie z omyłkowego nazwania przez organ budynku garażowego budynkiem warsztatowym przy uwzględnianiu w i całości wniosku inwestora o rozbudowę budynku warsztatowego oraz o zmianę funkcji i garażu na pomieszczenie produkcji elementów PVC. Zdaniem skarżącej kasacyjnie omyłka ta nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

5. art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji Głównego Inspektora w wyniku oceny, iż organ: a. dokonał niepełnej oceny projektu budowlanego i tego, o co wnosił inwestor; b. nie przeprowadził należytej analizy akustycznej inwestycji z punktu widzenia jej zgodności z planem miejscowym oraz art. 112-113 P.o.ś., c. nie dokonał ustalenia, czy proces produkcyjny stosowany w zakładzie [...] sp.j. nie stanowi instalacji do wytwarzania produktów poprzez mieszanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych; d. nie dokonał ustalenia czy zakład prowadzony przez [...] sp.j. stanowi zakład przemysłowy w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 16 r.RZGW oraz dokonał błędnej wykładni pojęcia "lokalizowania" zakładów przemysłowych; e. nie dokonał rozważenia, czy zmiana części warsztatowej i garażu na produkcję PVC wpływa na warunki korzystania z okolicznej zabudowy na terenie 7MN/U planu miejscowego. W ocenie [...] sp.j. część wymienionych naruszeń nie miała miejsca, ponadto nie każde naruszenie prawa przez organ skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji, lecz jedynie to, które ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Konieczne jest stwierdzenie oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, powstanie w następstwie wydania tej decyzji, sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie taka sytuacja nie zachodzi w żadnym z powyższych przypadków.

Na skargę kasacyjną [...] sp.j. odpowiedział W. W. domagając się jej oddalenie i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 145 § 3, art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 28 ust. 2 P.b. poprzez brak uchylenia zaskarżonych decyzji organów administracji obu instancji i umorzenia postępowania w całości w wyniku przyjęcia, iż skarżący W. W. nie był stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut nie jest usprawiedliwiony. [...] sp.j. formułując go nie dostrzega, że to W. W. zainicjował postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności względem decyzji Starosty z dnia 10 listopada 2016 r., on składał odwołanie i wreszcie wydaną na skutek jego odwołania, adresowaną do niego decyzję, on sam zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd pierwszej instancji, orzekając w sprawie ze skargi W. W. musiał więc zważać na art. 134 § 2 P.p.s.a. i nie mógł z urzędu, rozpoznając jego skargę, doszukiwać się okoliczności świadczących o braku posiadania przez skarżącego legitymacji strony i poddając w wątpliwość jego status rozstrzygać na jego niekorzyść, kwestionując a limine prawo skarżącego do działania w sprawie administracyjnej, jako takie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1821/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej zaznaczyć przy tym trzeba, że [...] sp.j. choć wprawdzie wnosi ogólne zastrzeżenia co do statusu W. W. i podważa jego uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 10 listopada 2016 r., to jednak nie wykazała ona w skardze kasacyjnej, że w warunkach sprawy nie był on w sposób oczywisty uprawniony do wystąpienia z żądaniem przeprowadzenia wskazanego postępowania nadzwyczajnego, a to postępowanie nie mogło się z tego powodu toczyć. Nie można więc uznać daleko idącego wniosku [...] sp.j., która domaga się, aby uchylić wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uchylić wydane w sprawie decyzje i umorzyć postępowanie administracyjne nieważnościowe.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te pozostają w związku i możliwe jest ich łączne rozpoznanie.

[...] sp.j. przekonuje – w zasadzie dotyczy to wszystkich zarzutów – że o decyzji Starosty z dnia 10 listopada 2016 r. nie można twierdzić, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej żadne z naruszeń zidentyfikowanych i opisanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ma charakteru kwalifikowanego, co mogłoby prowadzić do konkluzji o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. względem badanego w postępowaniu nieważnościowym pozwolenia na budowę (konkretnie – zmiany takiego pozwolenia).

Uprzedzając dalszy wywód Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że aczkolwiek uznał ocenę sprawy dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za zbyt daleko idącą w kontekście ram postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. (o tym niżej), to jednak nie oznacza to, że deprecjonuje wkład pracy Sądu pierwszej instancji i wartość merytoryczną zaprezentowanej argumentacji.

Zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że decyzja Starosty z dnia 10 listopada 2016 r. nie została przez organ przygotowana ani starannie, ani nie uzasadniono jej wszechstronnie. Z tego powodu zrozumiałym jest, że tego rodzaju decyzja, zakwestionowana w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, może rodzić dodatkowe trudności w jej ocenie, także przez pryzmat przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zwłaszcza że pewne zagadnienia ujawniły się niejako jako nowe.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rzetelnie i obszernie przeanalizował decyzję z dnia 10 listopada 2016 r., objętą kontrolowanym postępowaniem nieważnościowym. Sąd zasadniczo trafnie zidentyfikował zagadnienia sporne czy budzące wątpliwości prawne dotyczące tej decyzji, jednak doszedł do zbyt daleko idących wniosków. Analiza prawna przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a także wskazania co do dalszego postępowania zmierzają ku nadaniu postępowaniu z art. 156 § 1 K.p.a. charakteru zbliżonego do postępowania zwykłego i ukierunkowane są do skłonienia organów do dokładnego wyjaśnienia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Sąd nie wykazał natomiast w jaki sposób decyzja z dnia 10 listopada 2016 r. wprost naruszać może nie budzący wątpliwości interpretacyjnych przepis prawa i jest z tego powodu nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje rację skarżącej kasacyjnie, a zarazem nie zgadza się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że błąd w decyzji z dnia 10 listopada 2016 r. dotyczący określenia, że dotyczy ona tylko zmiany funkcji "budynku warsztatowego" na produkcję elementów z PVC, dyskwalifikuje tą decyzję. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że co do tej kwestii, wbrew uwagom W. W. zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną (s. 3) Sąd pierwszej instancji niedwuznacznie zasugerował w uzasadnieniu wyroku, że decyzja z dnia 10 listopada 2016 r. dotknięta jest rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 P.b. Sąd na s. 21-22 uzasadnienia najpierw bowiem akcentuje obowiązki organu architektoniczno-budowlanego wynikające z art. 35 ust. 1 P.b., a następnie stwierdza, że, cyt.: "Jest zdaniem Sądu nie do pogodzenia z istotą decyzji budowlanej to, że organ z jednej strony zatwierdza projekt budowlany, z drugiej zaś wbrew temu projektowi (żądaniu inwestora) udziela pozwolenia na zmianę przeznaczenia budynku warsztatowego nie wypowiadając się w przedmiocie żądania zmiany przeznaczenia garażu (na produkcję elementów z PVC)", i dalej "To, że organ zatwierdza projekt budowlany bez jakichkolwiek zmian i jednocześnie w sentencji decyzji w istocie ogranicza zakres inwestycji jest oczywistym naruszeniem jasnych norm - art. 35 ust. 1 i 4 P.b. zobowiązujących do udzielenia zgody w pełni jeżeli tylko inwestycja możliwa jest do zrealizowania".

Jak zaznaczono, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tak dalece restrykcyjnej oceny. Treść wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wyznacza przede wszystkim treść projektu budowlanego sporządzonego przez projektanta. W myśl art. 34 ust. 3 pkt 2 P.b. (w brzmieniu na datę decyzji z dnia 10 listopada 2016 r.) projekt architektoniczno-budowlany określał między innymi funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego. Taki projekt budowlany podlegał zatwierdzeniu (art. 34 ust. 4 P.b.).

W niniejszej sprawie docelową postać zabudowań na działce nr [...] objętych decyzją z dnia 10 listopada 2016 r. określa zatwierdzony nią projekt budowlany, który – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie budzi większych wątpliwości, co do jego treści. W projekcie tym znajduje się między innymi rzut parteru, który projektant określił jako "dot. [...] zmiany sposobu użytkowania hali". Na rysunku tym szczegółowo określono układ funkcjonalny pomieszczeń zarówno dotychczasowej części warsztatowej jak i garażu, w tym nawet rozmieszczenie urządzeń. Projekt w omawianym zakresie został sporządzony przez projektantów – uprawnionego architekta (arch. K. M.) i projektanta w branży konstrukcyjnej (mgr. inż. A. P.) oraz został sprawdzony przez inne uprawnione osoby (arch. Z. A. oraz inż. M. P.). Na projekcie znajdujemy także pieczęcie o uzgodnieniu go pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (przez rzeczoznawcę mgr inż. A. H.) oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej (rzez rzeczoznawcę ds. zab. p.poż. inż. E. W.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiany dokument, sporządzony przez osoby uprawnione i stanowiący (opieczętowany) załącznik do decyzji Starosty z dnia 10 listopada 2016 r. jednoznacznie określa i opisuje docelowy układ funkcjonalny zarówno projektowanej w ramach tej decyzji zabudowy (rozbudowa budynku warsztatowego o pomieszczenie gospodarcze), jak i zakresu zmian funkcjonalnych w ramach istniejącej zabudowy. W zatwierdzonym projekcie budowlanym prawa inwestora są czytelnie przedstawione. O ile więc Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega mankament decyzji Starosty wyrażający się w użyciu w jej rozstrzygnięciu stwierdzenia, że dotyczy zmiany funkcji "budynku warsztatowego", to jednak w ocenie Sądu jest to oczywista omyłka (nieścisłość) w sposobie nazwania tego budynku. Najistotniejsze jest to, że ta sama decyzja zatwierdza projekt budowlany o określonej treści, sporządzony przez osoby uprawnione i wyznaczający uprawnienia inwestora (art. 34 ust. 4 P.b.), a projekt ten podlegał w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji sprawdzeniu (art. 35 ust. 1 P.b.). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela więc zapatrywania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że przywołanie w rozstrzygnięciu decyzji z dnia 10 listopada 2016 r. "budynku warsztatowego", jako objętego zmianą funkcji, świadczyć może o wewnętrznej sprzeczności decyzji i rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 P.b. Treść uprawnień inwestora wyznacza, jak zaznaczono, przede wszystkim treść zatwierdzonego projektu budowanego, a ten dokładnie określa funkcje poszczególnych pomieszczeń budynków, których dotyczy.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się również ze skarżącą kasacyjnie [...] sp.j., że kwestia oceny zamierzenia objętego decyzją z dnia 10 listopada 2016 r. pod kątem oddziaływań, zwłaszcza akustycznych, w kontekście zgodności z planem miejscowym oraz art. 112-113 P.o.ś., nie powinna być przedmiotem dodatkowych ustaleń w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym z uwagi na przesłankę nieważności z art. 156 § 1 K.p.a. Przyznać należy, że rzeczywiście, co trafnie zidentyfikował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dla terenu 7MN/U, w którego obrębie znajduje się działka nr [...], obowiązuje zawarty w planie miejscowym zakaz działalności gospodarczej powodującej "obniżenie standardu warunków mieszkaniowych", ponad dopuszczalne normy ustalone dla zabudowy mieszkaniowej (§ 26 ust. 1 pkt 3 planu), a zakaz ten odwołuje się do pojęcia zdefiniowanego w § 5 ust. 1 pkt 12 planu ("należy przez to rozumieć takie skutki zabudowy produkcyjno-usługowej i działalności gospodarczej, które w sposób oczywisty pogarszają warunki życia sąsiadów (np. emisja dymu, oparów i uciążliwych zapachów, różne formy składowania na otwartej przestrzeni, wzmożony ruch pojazdów, szczególnie samochodów o ładowności powyżej 3,5 Mg, generujący hałas przekraczający normy ustalone dla terenów mieszkaniowych itp."). Faktem jest, że zagadnienie to nie było dostatecznie zbadane w postępowaniu zwykłym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jednak ocena, czy zamierzenie dopuszczone pozwoleniem na budowę, z uwagi na zaprojektowane funkcje pomieszczeń, powoduje "obniżenie standardu warunków mieszkaniowych" w świetle planu miejscowego, wykracza poza zakres weryfikacji jakiej dokonuje organ w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Brak wyczerpujących ustaleń dotyczących oddziaływania akustycznego decyzji może świadczyć o naruszeniu przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 czy art. 107 § 3 K.p.a. przez Starostę, podczas gdy w postępowaniu z art. 156 § 1 K.p.a. badać należy decyzję pod kątem tkwiących w niej wad kwalifikowanych. Oczywiście hipotetycznie można sobie wyobrazić, że decyzja o pozwoleniu na budowę dopuszcza taką funkcje budynku, która z uwagi na możliwe oddziaływania, w tym akustyczne, jest wprost sprzeczna z przepisami, czy to planu miejscowego, bądź z zakresu ochrony środowiska. Tak jednak nie jest w niniejszej sprawie. Główny Inspektor w zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję Wojewody o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10 listopada 2016 r. trafnie uwypuklił, że wedle projektu budowlanego sporne przedsięwzięcie, w tym w szczególności przewidziane w jego ramach urządzenia nie powodują hałasu większego od dopuszczalnych norm (opis techniczny, pkt. 5.0, s. 6-7). Prawidłowo poddał też to zagadnienie ocenie pod kątem rażącego naruszenia prawa wyjaśniając, że z protokołu kontroli Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr TOR 144/2019 oraz Sprawozdania Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska z badań nr 33/2019/By nie wynika, aby hałas emitowany przez sporną inwestycję przekraczał normy dopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny brał pod uwagę fakt, że do akt złożono również opinię dotyczącą oddziaływania akustycznego inwestycji sporządzoną na zlecenie W. W., która wskazuje na przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu w jednym punkcie na granicy z działką inwestycyjną. Sam ten dokument, konfrontowany z opracowaniem sporządzonym przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, nie może jeszcze świadczyć o wydaniu decyzji z dnia 10 listopada 2016 r. z rażącym naruszeniem prawa., szczególnie że wyniki pomiarów hałasu dokonane przez dwa niezależne od siebie laboratoria wykazały albo brak przekroczeń norm hałasu (pomiary Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska), albo stosunkowo niewielkie przekroczenie (pomiar Laboratorium M-LAB M. P.) w porze nocnej o 4,2 dB.

Dodać wreszcie należy, że przekroczenie norm w zakresie emisji akustycznej stwierdzone w trakcie etapu eksploatacji zakładu może być pochodną wielu czynników. O ile takie przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu jest naruszeniem przepisów prawa ochrony środowiska, to nie musi oznaczać, że decyzja o pozwoleniu na budowę dla zabudowy, w której dany zakład się znajduje, rażąco narusza prawo, bądź, że w ogóle je narusza. Trzeba mieć świadomość, że decyzja ostateczna z dnia 10 listopada 2016 r. nie uprawnia [...] sp.j. do prowadzenia działalności z naruszeniem norm hałasu. Przeciwnie, projekt budowlany wyklucza tego typu przekroczenia. Wydana decyzja, jako taka, nie jest więc sprzeczna ani z przepisami P.o.ś., ani z planem miejscowym, jeśli chodzi o dopuszczony w niej poziom oddziaływań akustycznych. Uzupełniając przedstawiony tu wywód Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie lekceważył problemu uciążliwości związanych z eksploatacją zakładu [...] sp.j., które niepokoją W. W. jako sąsiada. Chciałby jednak zaakcentować, że sama decyzja z dnia 10 listopada 2016 r., jako taka, nie jest rozstrzygnięciem uprawniającym skarżącą kasacyjnie do prowadzenia działalności z naruszeniem prawa. Innym i niezależnym zagadnieniem jest natomiast sposób eksploatacji zakładu, który wedle tej decyzji nie powinien powodować uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich ponad dopuszczalne normy. Jeżeli w toku eksploatacji zakładu faktycznie dojdzie do naruszenia prawa w zakresie oddziaływań w zakresie regulowanym P.o.ś. i przepisy wykonawcze, osoba narażona może domagać się reakcji organów w sferze regulowanym tymi przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się także z argumentacją skargi kasacyjnej, że nie ma podstaw uznania decyzji Starosty z dnia 10 listopada 2016 r. za rażąco naruszającą prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) w kontekście ewentualnej możliwości przypisania jej cech pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 1 r.RM. Prawdą jest, że zgodnie z tym przepisem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do wytwarzania produktów przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych. Trzeba jednak podkreślić, że weryfikowana decyzja Starosty nie wskazuje wprost, że [...] sp.j. zamierza prowadzić działalność produkcyjną z wykorzystaniem chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych. Decyzja ta stanowi jedynie o funkcji budynku polegającej na produkcji wyrobów z PVC. Naczelny Sąd Administracyjny w tym miejscu podkreśla, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy niniejsza sprawa, prowadzone było w kierunku zidentyfikowania wad kwalifikowanych badanej decyzji, które wyrażają się w ustaleniu sprzeczności rozstrzygnięcia z niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych przepisem prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy, ocenianych indywidualnie, wykracza poza ramy postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności wymaganie od organu nadzoru weryfikacji procesu produkcyjnego [...] sp.j. pod kątem ewentualnego ustalenia jego kwalifikacji z uwagi na § 3 ust. 1 pkt 1 r.RM. Jak zaznaczono, inwestor nie deklarował zaprowadzenia na działce [...] zakładu produkcji z wykorzystaniem chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych. Jest to założenie, które opiera się na hipotezach Sądu pierwszej instancji o procesie produkcyjnym skarżącej kasacyjnie. Wreszcie, nawet gdyby ustalić, jaka jest technologia produkcji wyrobów w zakładzie [...] sp.j., należałoby ocenić, czy w tej technologii mamy do czynienia z chemicznymi półproduktami lub produktami podstawowymi, wreszcie, czy czynności podejmowane przez producenta odpowiadają § 3 ust. 1 pkt 1 r.RM. Problematyka ta jest stosunkowo skomplikowana, jeśli chodzi o płaszczyznę zarówno stosowania jak i wykładni prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1635/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie przesądzając o szczegółach produkcji wyrobów z PVC, co ewentualnie mogłoby być przedmiotem wnikliwszej oceny w postępowaniu zwykłym, Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw, aby w postępowaniu o stwierdzenie nieważności dopatrywać się w decyzji z dnia 10 listopada 2016 r., na podstawie wnioskowania z profilu opisanej w niej działalności, o hipotetycznej kwalifikacji takiej działalności jako spełniającej kryteria uznania ją za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 1 r.RM.

Naczelny Sad Administracyjny jeszcze raz podkreśla, ze badana decyzja Starosty nie stanowi o instalacji do wytwarzania produktów przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych, a jej treść nie daje podstaw do ustalenia, że rażąco narusza ona wskazany przepis r.RM.

[...] sp.j. trafnie wreszcie podnosi, że o rażącym naruszeniu prawa w odniesieniu do decyzji Starosty z dnia 10 listopada 2016 r. nie można twierdzić w kontekście przepisów r.RZGW. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 16 tego aktu prawnego na terenie ochrony pośredniej ujęć wody zakazuje się lokalizowania zakładów przemysłowych. Regulacja ta została powtórzona w § 16 ust. 2 pkt 5 planu miejscowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile przywołane przepisy mogłyby stanowić przyczynek do rozważań o zasadności wydania pozwolenia na budowę w postępowaniu zwykłym, to nie ma podstaw, aby uznać dobudowę segmentu budynku magazynowo socjalnego i zmianę sposobu użytkowania istniejących zabudowań na działce [...] na zakład produkcji elementów z PVC (wcześniej produkcja mebli i garaż) za oczywiście sprzeczną z omawianym "zakazem lokalizowania zakładów przemysłowych". Po pierwsze pojęcie zakładu przemysłowego wymagałoby wykładni, co już podaje w wątpliwość możliwość uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa, a po drugie, dyskusyjna jest także ocena, czy w przypadku zmian w obrębie działki, na której była już przecież legalnie zlokalizowana zabudowa produkcyjna, można twierdzić, że doszło do "lokalizowania zakładu przemysłowego". Z tych przyczyn w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do kwalifikowanego – rażącego naruszenia § 3 ust. 1 pkt 16 r.RZGW i § 16 ust. 2 pkt 5 planu miejscowego.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przedstawione merytoryczne rozważania przeprowadził przede wszystkim przez pryzmat sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia: art. 35 ust. 1 i 4 P.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymienionych w punktach 4. i 5. Zarzuty te uznał za usprawiedliwione.

Sąd nie analizował natomiast odrębnie zarzutów wymienionych w punktach 2. i 3. skargi kasacyjnej, uznając to za zbędne. Dotyczyły one problematyki zawierającej się w spektrum omówionych powyżej zagadnień, zwłaszcza zagadnień wyznaczonych szerokim przedmiotowo zarzutem w punkcie 5 skargi kasacyjnej.

W zaistniałych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zarazem – uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną – na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. rozpoznał skargę W. W. i oddalił ją.

Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze raz w tym miejscu podkreśla, że postepowanie objęte skargą W. W. dotyczyło decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 10 listopada 2016 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. W tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym nie można było – jak oczekiwał W. W. w skardze, a to rozumowanie zaaprobował i kontynuował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – wymagać od organów niejako uzupełniania postępowania administracyjnego o dotychczas niewyjaśnione, albo niedostatecznie wyjaśnione kwestie. Zidentyfikowanie rażącego naruszenia prawa wymaga stwierdzenia sprzeczności decyzji z niewymagającym interpretacji przepisem prawa. W niniejszej sprawie, czemu nie można zaprzeczyć, istnieją pewne obszary problemowe, w kontekście których decyzja z dnia 10 listopada 2016 r. może budzić zastrzeżenia. Choć nie jest to stan pożądany z punktu widzenia porządku prawnego, to jednak trzeba zaznaczyć, że w żadnym z tych obszarów nie można dopatrzyć się jednoznacznej sprzeczności decyzji z prawem – co szerzej wyjaśniono na poprzednich stronach niniejszego uzasadnienia. Nie jest ona bowiem wprost sprzeczna ze wskazanymi przez W. W. przepisami P.b., z planem miejscowym, przepisami r.RZGW, czy wreszcie nie można stwierdzić, że mamy do czynienia z zamierzeniem oczywiście mającym cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., a na zasądzone na rzecz [...] sp.j. od W. W. koszty postępowania kasacyjnego złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącą (480 zł) ustalone stosownie do § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), kwota uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł – potwierdzenie wpłaty na k. 85 akt sądowych) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł – potwierdzenie zapłaty na k. 78 akt sądowych).