Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 189/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 3,  art. 158 par. 2,  art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 231 poz 1700
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności I. oddala skargę II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz radcy prawnego E.M.-M. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu stronie skarżącej, łączną kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości netto 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych wraz z podatkiem VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...]r., Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...]r., Nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w G. z dnia 23 czerwca 1972r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy w/w decyzję Kolegium z dnia [...]r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że opisana wyżej decyzja z dnia [...]r., podjęta została na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 157 § 1 k.p.a.. We wniosku z dnia 1 października 2009r. wszczynającym w niniejszej sprawie postępowanie – A.B. podniosła, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w G. decyzją z dnia 23 czerwca 1972r., Nr [...] wydało akt własności ziemi na rzecz Z.G., w którym stwierdzono, że wymieniony stał się właścicielem gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami o powierzchni 7,96 ha, położonego we wsi L., powiat G., na podstawie umowy sprzedaży z dnia 3 listopada 1963r., zawartej z P.K., bez prawnie przewidzianej formy. Zdaniem A.B. powyższy akt własności ziemi został wydany z rażącym naruszeniem prawa i zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa. Umowa sprzedaży gospodarstwa rolnego jest bowiem nieważna z powodu niezachowania prawem przewidzianej formy aktu notarialnego. Z tych powodów umowa ta nie wywołuje skutków prawnych w sferze właścicielskiej i co z tym związane własność gospodarstwa "nadal przysługiwać powinien osobie sprzedającej, a w chwili obecnej spadkobiercom po tej osobie". Ponadto Sąd Rejonowy dla W.-F. w postanowieniu sygn. akt [...] stwierdził, że wchodzące w skład spadku po J.K., zmarłym 9 sierpnia 1960r., gospodarstwo rolne położone we wsi L. nabyła A.B. z domu K. w całości. Natomiast J.K. przysługiwała pierwotnie własność gospodarstwa objętego aktem własności ziemi z dnia 23 czerwca 1972r., a spadek po nim, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r. nr [...], nabyli w częściach równych: P.K., J.K. i A.B.. W tej sytuacji umowa sprzedaży gospodarstwa powinna obejmować oświadczenia woli również J.K. i A.B.. Z kolei Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w G. wydając akt własności ziemi z dnia 23 czerwca 1972r., pominęło w nim J.K. i A.B. jako strony i osoby zainteresowane, co pozbawiło je prawa kwestionowania tego aktu. Skutkiem wydania przedmiotowego aktu własności ziemi było rozporządzenie własnością przysługującą wnioskodawczyni. W związku z brakiem możliwości wzruszania aktów własności ziemi wydawanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych A.B. wniosła o stwierdzenie, że przedmiotowy akt własności został wydany z naruszeniem prawa.

W decyzji z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wskazało na przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.) i na skutki prawne wywołane tym przepisem, odnoszące się do tych orzeczeń będących decyzjami administracyjnymi. Przepis ten wprowadził zakaz prowadzenia jakichkolwiek postępowań administracyjnych w sprawach uprzednio unormowanych ustawą z dnia 26 października 1971r., na podstawie której wydawane były decyzje zwane aktami własności ziemi.

Ponadto organ wskazał, że A.B. po raz kolejny żąda stwierdzenia nieważności w/w aktu własności ziemi, czego dowodem są decyzje Kolegium z dnia [...]r. Nr [...] (umarzająca postępowanie) i z dnia [...]r. Nr [...] (utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...]r. Nr [...]).

Uwzględniając powyższe Kolegium decyzją z dnia [...]r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego aktu własności ziemi.

Pismem z dnia 5 grudnia 2010r. A.B. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie przepisów: art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez całkowity brak rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o stwierdzenie wydania decyzji - aktu własności ziemi z dnia 23 czerwca 1972r. z naruszeniem prawa. Uwzględniając powyższe wnioskodawczyni wniosła o uchylenie kwestionowanego aktu i stwierdzenie, że został wydany z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wniosku A.B. podkreśliła, że mając pełną świadomość tego, że w obowiązującym stanie prawnym nie można skutecznie dochodzić stwierdzenia nieważności aktów własności ziemi i na ich podstawie domagać się pozbawienia prawa własności osób, które na podstawie nawet wadliwych prawnie aktów pozostają właścicielami, to nie sposób uznać, aby droga prawna dochodzenia roszczeń o stwierdzenie, że akt własności ziemi z dnia 23 czerwca 1972r. został wydany z naruszeniem prawa, była dla niej i dla innych obywateli zamknięta. Na poparcie swojego stanowiska A.B. przywołała orzecznictwo sądowoadministracyjne, które w jej ocenie wskazuje, że Kolegium nie rozpoznało meritum sprawy, w tym wniosku ewentualnego, którego faktycznie się domaga. Bezspornym w sprawie jest bowiem, że akt własności ziemi z dnia 23 czerwca 1972r. dotknięty jest wadą powodującą jego nieważność. Dlatego też za uzasadniony i konieczny uznać należy wniosek o stwierdzenie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.

Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło, że według przepisu art. 157 § 3 k.p.a., stanowiącego podstawę podjętej w I instancji decyzji, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w ramach którego mieści się również stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.), wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie przepisu art. 157 § 3 k.p.a. organ wyższego stopnia orzeka bowiem wyłącznie co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, a nie wyjaśnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. W kwestionowanej decyzji organ I instancji wskazał i obszernie skomentował przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 20, poz. 2128 ze zm.), z którego wynika zakaz prowadzenia jakichkolwiek postępowań administracyjnych w sprawach unormowanych ustawą z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), w tym stwierdzenia nieważności decyzji (aktu własności ziemi) lub stwierdzenia wydania takiego aktu z naruszeniem prawa, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.. Co więcej, wejście w życie przywołanego przepisu art. 63 nie otwiera też drogi sądowej do żądania stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi (uchwała SN, sygn. akt IIICZP 73/92 z dnia 30 czerwca 1992r.). Odnosząc się zatem do żądania zawartego we wniosku o podjęcie decyzji stwierdzającej wydanie aktu własności ziemi z naruszeniem prawa, Kolegium stwierdziło, że wydanie takiego rozstrzygnięcia nie uwzględniłoby wskazanego zakazu wynikającego z cyt. art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r.. Aby decyzja taka mogła być podjęta na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. koniecznym byłoby bowiem uprzednie wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi, a w dalszej kolejności wyjaśnienie kwestii, czy przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 k.p.a. rzeczywiście miała miejsce, a to w świetle powyższego art. 63 ust. 2 jest niedopuszczalne.

Ponadto wskazano, że istniała także inna przesłanka uprawniająca do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego aktu własności ziemi z dnia 23 czerwca 1972r.. Z akt sprawy znajdujących się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. wynika, że Kolegium decyzją Nr [...] z dnia [...]r., w związku z wnioskiem z dnia 7 września 2007r. A.B. o stwierdzenie nieważności tego aktu własności ziemi, umorzyło postępowanie wszczęte tym wnioskiem. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium Nr [...] z dnia [...]r., po rozpatrzeniu wniosku A.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jest to okoliczność istotna w świetle art. 157 § 3 k.p.a., bowiem z ogólnych zasad procedury administracyjnej, zawartej w przepisach k.p.a. wynika, że nie można ponownie domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Zasada ta odnosi się również do postępowania opartego na przepisie art. 156 § 1 k.p.a.. Jeżeli więc uprzednio odmówiono wszczęcia postępowania nadzorczego, nie można jeszcze raz żądać wszczęcia postępowania w tym zakresie. Ponowne postępowanie byłoby w takiej sytuacji bezprzedmiotowe. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zobowiązane było do utrzymania w mocy swej decyzji z dnia [...]r. o odmowie wszczęcia, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (aktu własności ziemi) z dnia 23 czerwca 1972r..

W skardze na powyższą decyzję A.B. wskazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 158 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niesłuszne uznanie, że nie jest możliwym w obecnym stanie prawnym i przy okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy dokonać stwierdzenia wydania decyzji - aktu własności ziemi z dnia 23 czerwca 1972r. z naruszeniem prawa. Decyzja ta bez wątpienia – zdaniem skarżącej - została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że akt własności ziemi z dnia 23 czerwca 1972r. został wydany z naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wniosek skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji był już rozstrzygany, ale nigdy nie był rozstrzygany wniosek o stwierdzenie, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Nigdy też w tej materii nie wypowiadał się sąd administracyjny. Podkreśliła przy tym, że bezspornym jest, iż akt własności ziemi z dnia 23 czerwca 1972r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa, albowiem materiał dowodowy potwierdza, że Z.G. stał się właścicielem gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami o powierzchni 7,96 ha położonego we wsi L., powiat G., na podstawie umowy sprzedaży z dnia 3 listopada 1963r.. Tymczasem umowa ta była nieważna z mocy prawa, ponieważ nie miała wymaganej bezwzględnie prawem formy aktu notarialnego. Ponadto skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie, że akt własności ziemi został wydany z naruszeniem prawa, mając świadomość niemożliwości prawnej wzruszenia tego aktu i jego skutków prawnych. Takiej właśnie sytuacji służy instytucja uznania, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, która chroni nawet wadliwe i niezgodne z prawem sytuacje prawne, ale również daje możliwość i zabezpiecza interesy prawne osób, które na skutek takiej właśnie decyzji zostały pokrzywdzone. Fakt, że nie można skutecznie dochodzić stwierdzenia nieważności aktów własności ziemi i na ich podstawie domagać się pozbawiania prawa własności właścicieli, którzy na podstawie nawet wadliwych prawnie aktów pozostają właścicielami, nie powoduje - w ocenie strony – że skarżąca ma przez to zamkniętą drogę prawną do dochodzenia roszczeń o stwierdzenie, że akt własności ziemi z dnia 23 czerwca 1972r. został wydany z naruszeniem prawa.

Dodatkowo podniosła, że gdyby można było uznać nieważność przedmiotowego aktu własności, to skarżąca byłaby właścicielką nieruchomości, ponieważ na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W.-F. (sygn. akt [...]) stwierdzono, że wchodzące w skład spadku po J.K. zmarłym dnia 9 sierpnia 1960r. w miejscowości Lubiel gospodarstwo rolne położone we wsi L. nabyła A.B. z domu K. w całości wprost. Pierwotnie właścicielem nieruchomości objętej aktem nadania własności ziemi z dnia 23 czerwca 1972r. był J.K.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w G. z dnia [...]r. (sygn. akt [...]) spadek po zmarłym dziedziczyli P.K., J.K. i A.B. w częściach równych. Ma to istotne znaczenie, albowiem ewentualna umowa sprzedaży z dnia 3 listopada 1963r. powinna obejmować oświadczenia woli również J.K. i A.B.. Takich oświadczeń nie obejmowało.

Poza tym Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w G. wydając w dniu 23 czerwca 1972r. akt własności ziemi na rzecz Z.G. Nr [...] nie ujęło jako stron i osoby zainteresowane ani A.B. ani J.K., czym naruszono prawo tych osób to ewentualnego kwestionowania tego aktu. Pozbawiło to A.B. prawa do kwestionowania tego aktu i spowodowało, że rozporządzono zaskarżoną decyzją prawem własności przysługującym A.B..

W dalszej części uzasadnienia skargi, A.B. powołując się na orzecznictwo, wskazała, że przepis art. 158 § 2 k.p.a. daje możliwość chociażby częściowego zadośćuczynienia, albowiem wprowadza szczególny rodzaj decyzji wydawanej wówczas, gdy jednocześnie występują przesłanki pozytywne i negatywne. Decyzja jest dotknięta wadą nieważności, na co wskazuje wynik postępowania wyjaśniającego w sprawie, ale jednocześnie występują okoliczności wymienione w art. 156 § 2 k.p.a., tj. upływ czasu, w którym dopuszczalne było stwierdzenie nieważności lub też nieodwracalność skutków prawnych decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. z dnia [...]r., Nr [...] nie naruszają przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, co powoduje, że skarga wniesiona przez A.B.nie została uwzględniona.

Należy wskazać, że kontrolowane przez Sąd w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym, uregulowanym przepisami art.156–159 k.p.a. tj. dot. stwierdzenia nieważności decyzji.

Niewątpliwe jest w sprawie, że Aktem Własności Ziemi z dnia 23 czerwca 1972r., Nr [...], Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w G. stwierdziło, że Z.D.G. stał się z mocy prawa właścicielem nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów pod nr 11 wsi L. o pow.7,96 ha, położonych we wsi L., powiat G. – wraz z zabudowaniami. Akt ten został podjęty na podstawie art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250).

Podstawą zaś wydania kwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji jest przepis art. 157 § 3 w związku z art. 157 § 1 k.p.a.. Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanego wyżej Aktu Własności Ziemi, jest wprowadzenie przepisem art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.) zakazu prowadzenia jakichkolwiek postępowań administracyjnych w sprawach uprzednio unormowanych ustawą z dnia 26 października 1971r., na podstawie której wydawane były decyzje zwane aktami własności ziemi. Według powołanego przepisu, do ostatecznych decyzji, wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji.

Wskazać należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialno-prawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak również przedmiotowym.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania ma podmiot, który wykażę, że wadliwa decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku i to niezależnie od tego czy strona ta uczestniczyła w postępowaniu zwykłym, czy nie.

Podkreślić przy tym należy, że przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wskazują, że jeśli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Granice zatem, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie wiążą organu nadzoru. Jeśli przesłanki nieważności dotyczą całości decyzji, organ nadzoru stwierdza nieważność całej decyzji, choćby strona inicjująca postępowanie nadzorcze żądała stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części. I odwrotnie: w razie żądania stwierdzenia nieważności decyzji w całości organ może stwierdzić nieważność decyzji tylko w tej części, która dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Tak więc organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa /art. 158 § 2 k.p.a./ w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Istotny jest przy tym przepis art. 157 § 3 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Artykuł 157 k.p.a. reguluje kwestie proceduralne związane ze wszczęciem postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji. I tak w oparciu o przepis art. 157 § 3 k.p.a. orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana w myśl tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby noszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja /niedostateczna lub ostateczna/, której ważność należy poddać ocenie, względnie istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych.

Zatem wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zależy – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – m.in. od tego, czy nie istnieją przeszkody prawne ustanowione w ustawach odrębnych. Jest to zatem kontrola tylko i wyłącznie warunków formalnoprawnych warunkujących jego dopuszczalność. Co wymaga tutaj podkreślenia organ, do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, nie bada w tym wstępnym postępowaniu słuszności wniosku, tj. przesłanek stwierdzenia nieważność kwestionowanej przez wnioskodawcę decyzji, a tym samym również możliwości wydania decyzji z naruszeniem prawa i możliwości podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.. Wydanie decyzji na podstawie tego przepisu wiąże się bowiem z oceną przesłanek stwierdzenia nieważność decyzji, co jednak jest wykluczone, gdy nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie o stwierdzenie jej nieważności z przyczyn formalnych.

"Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu. Ta dalsza (nowa) faza postępowania, której celem jest wydanie decyzji o stwierdzeniu względnie odmowie stwierdzenia nieważności, rozpoczyna się z chwilą doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwsza faza, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia gdy warunki te nie są spełnione." /zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2008r., sygn. akt I OSK 449/07, publ. LEX nr 505393/. Rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego i jednocześnie merytoryczne ustosunkowanie się do wniosku wzajemnie się wykluczają /zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2007r., sygn. akt I SA/Wa 1293/07, publ. LEX nr 463617/.

W orzecznictwie przyjęte zostało, iż nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na art. 158 § 2 k.p.a. bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. /por.wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009r., sygn. akt I OSK 1481/07, publ. LEX nr 487282/.

Niewątpliwie istotnym w sprawie jest przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa /Dz. U. z 2007r. Nr 231, poz. 1700/, zgodnie z którym - do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji.

Powyższa regulacja oznacza, "że wymienionych trybów nadzwyczajnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w zakresie wzruszenia ostatecznych decyzji /aktów własności ziemi/ nie stosuje się, chociażby te decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach niż uregulowane w tym przepisie skutkowałyby stosowanie tych trybów. /zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 1999r., sygn. akt II SA 569/99, publ. LEX nr 46213; wyrok NSA z dnia 11 września 1998r., sygn. akt II SA 627/98, publ. LEX nr 41779; wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1998r., sygn. akt II SA 515/98, publ. LEX nr 41764; wyrok NSA z dnia 10 grudnia 1992r., sygn. akt II SA 1726/92, publ. ONSA 1994/2/49/.

Oznacza to, że obowiązujący od dnia 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa – uniemożliwia prowadzenie jakichkolwiek postępowań administracyjnych w sprawach uprzednio unormowanych ustawą z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), na podstawie której wydane były decyzje zwane aktami własności ziemi. Przy czym zakaz ów obejmując m.in. przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności, wyłącza stosowanie tych wszystkich przepisów, których zastosowanie mogłoby prowadzić do podważenia aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, tj. także stwierdzenia wydania takiego aktu z naruszeniem prawa, jeżeli nie można stwierdzić jego nieważności na skutek okoliczności, o których mowa w art. 158 § 2 k.p.a..

Wskazać przy tym należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2000r. /sygn. akt SK 13/99, publ. OTK 2000/1/5/ podkreślił, iż: "wydane (...) ostateczne decyzje administracyjne o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków ich zaskarżenia jeszcze po uchyleniu tej ustawy w 1982r. - do końca 1991r.. Był to w ocenie Trybunału Konstytucyjnego wystarczająco długi okres czasu dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi. Przyjęcie zaskarżonego rozwiązania prawnego uzasadniało dążenie ustawodawcy do zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych nabytych na drodze określonej ustawą z 26 października 1971r. i pewności obrotu prawnego tymi nieruchomościami. Nieograniczona w czasie dopuszczalność wzruszania wskazanych decyzji administracyjnych zniechęcałaby także do inwestowania w gospodarstwo rolne właściciela, który na drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie ustawy z 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nabył tytuł własności.".

Stwierdzając zaś zgodność z art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w/w art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że "regulacja ta oznacza w istocie, iż od dnia wejścia w życie tego przepisu, tj. od 1 stycznia 1992 r. nie ma prawnej możliwości wzruszenia aktów własności ziemi, wydawanych na podstawie wspomnianej ustawy z 26 października 1971 r., które jako decyzje administracyjne uzyskały przymiot ostateczności. Co prawda zaskarżony przepis dotyczy wprost tylko postępowania administracyjnego, jednak biorąc pod uwagę stanowisko Sądu Najwyższego, w myśl którego nie otworzył on drogi sądowej do żądania stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi (uchwała Sądu Najwyższego z 30 czerwca 1992 r., III CZP 73/92, OSNCP 1992, z. 11, poz. 201), przyjąć należy, iż w obowiązującym stanie prawnym istotnie nie ma możliwości skutecznego wzruszenia aktu własności ziemi, nawet w sytuacji, gdy jest on obarczony kwalifikowanymi wadami prawnymi lub postępowanie prowadzące do jego wydania, było nieprawidłowe.".

Także w wyroku z dnia 15 maja 2000r., sygn. akt SK 29/99 / publ. OTK 2000/4/110/ Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż: "...Zważywszy, że akty własności ziemi pochodzące od organów administracji przestały być wydawana w kwietniu 1982 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81), osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Okres ten obejmuje także dwa lata po wejściu w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji PRL (Dz. U. Nr 75, poz. 444), wprowadzającej do konstytucji zasadę państwa prawnego, której pochodną są m.in. zasady prawa do sądu i prawa do odszkodowania za niezgodne z prawem działania władz publicznych. Podobnie jak z zasady państwa prawnego nie wynika nieograniczona w czasie możliwość wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych (zob. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 13/98, op.cit., s. 72), tak też art. 77 konstytucji nie można interpretować w sposób wyłączający możliwość ograniczeń czasowych, jeśli chodzi o skierowanie na drogę sądową sprawy naruszenia praw lub wolności jednostki oraz domaganie się odszkodowania od państwa za niezgodne z prawem działania jego organów. Ograniczenia te są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Uwzględniając cel ustawy z 26 października 1971 r. i biorąc pod uwagę obowiązujące ograniczenia czasowe dotyczące możliwości wzruszania orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych, Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, iż okres od 1982 r. do 1991 r. był w tym przypadku wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosowanego odszkodowania, nie tylko przed organami administracji, ale także przed sądem powszechnym."

Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że przesłanką wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest między innymi istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych. Jedną z takich przeszkód jest właśnie unormowanie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Zasadnie zatem Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Aktu Własności Ziemi Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w G. z dnia 23 czerwca 1972r., Nr [...], powołując się na przepis art. 157 § 3 k.p.a..

W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należało, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r., Nr [...], a do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej - nie wykazała, by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów, o którym stanowi w/w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł zatem uwzględnić skargi A.B. z braku uzasadnionych ku temu podstaw i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.