Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4574/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 116 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 179 poz 1750
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 678/20 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. R. na rzecz Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w Szczecinie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 678/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. R. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 2 sierpnia 2019 r. M. R. wezwał Skarb Państwa - Jednostkę Wojskową [...] w Z. do zapłaty odszkodowania na podstawie art. 116 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2020 r., poz. .860 ze zm., dalej: ustawa).

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska w Szczecinie (dalej: RWKL), orzeczeniem Nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. uznała żołnierza zawodowego M. R. za trwale niezdolnego do służby wojskowej (tj. kat. N - Zał. Nr 1, Gr. II - § 68 pkt 2 - trwale niezdolny do zawodowej służby wojskowej).

Na skutek odwołania strony od ww. orzeczenia RWKL, Centralna Wojskowa Komisja Lekarska w Warszawie (dalej: CWKL), orzeczeniem z [...] listopada 2016 r. Nr [...] utrzymała w mocy orzeczenie RWKL nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. w zakresie kategorii zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej - kat. N.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 230/17, oddalił skargę strony na ww. orzeczenie CWKL z [...] listopada 2016 r. Nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2821/17, uchylił ww. wyrok, uchylił orzeczenie CWKL z [...] listopada 2016 r. oraz poprzedzające je orzeczenie RWKL z [...] sierpnia 2016 r., uznając, że zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy dokumenty zawierają sprzeczne ustalenia.

Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w Z. ww. decyzją z [...] stycznia 2020 r. Nr [...] odmówił stronie przyznania wnioskowanego odszkodowania. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 111 pkt 3, art. 115 ust. 2 i ust. 3 ustawy wskazując, że orzeczenia wojskowych komisji lekarskich, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, są decyzjami. Wobec powyższego, na podstawie art. 111 pkt 3, art. 115 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy, Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w Z. w dniu [...] grudnia 2016 r. wydał rozkaz personalny Nr [...], w którym - w pkt 27 - stwierdził fakt zwolnienia strony z zawodowej służby wojskowej z mocy prawa z dniem [...] listopada 2016 r. zaznaczając, iż rozkaz ten wydany został dla celów ewidencyjnych.

Jak dalej wskazał organ I instancji, w myśl art. 116 ust. 1 ustawy w razie uchylenia orzeczenia, o którym mowa w art. 111 pkt 11 i 13-15 lub art. 112 ust. 1 pkt 1, albo uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej lub wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez organ wojskowy, ulegają uchyleniu skutki tego orzeczenia lub decyzji, jakie wynikły dla żołnierza zawodowego z tego tytułu. Art. 116 ust. 2 ustawy stanowi, że w przypadkach, o których mowa w ust. 1, data zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie ulega zmianie, przy czym uznaje się, że zwolnienie żołnierza zawodowego nastąpiło w drodze wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez właściwy organ. Natomiast art. 116 ust. 3 ustawy stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, o którym mowa w ust. 1, przysługuje od Skarbu Państwa odszkodowanie w wysokości sześciokrotności kwoty uposażenia zasadniczego, wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych zmian mających wpływ na prawo do uposażenia lub jego wysokość, a w przypadku gdy stanowisko służbowe, które żołnierz zawodowy zajmował przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, nie istnieje, według stawek na porównywalnym pod względem stopnia etatowego i grupy uposażenia stanowisku służbowym, obowiązujących w dniu uprawomocnienia się orzeczenia lub decyzji wymienionych w ust. 1.

Organ I instancji wskazał, że w związku z wątpliwościami w zakresie wykładni art. 116 ust. 3 ustawy w odniesieniu do możliwości przyznania odszkodowania w przypadku uchylenia orzeczeń wojskowych komisji lekarskich, wystąpił do Departamentu Prawnego Ministerstwa Obrony Narodowej w Warszawie (dalej: DP) o zajęcie stanowiska w sprawie. W odpowiedzi DP stwierdził, że dyspozycją art. 116 ust. 1 i ust. 2 ustawy nie został objęty przypadek uchylenia orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej o uznaniu żołnierza za trwale niezdolnego do zawodowej służby wojskowej. Wobec powyższego brak jest podstaw do zastosowania w sprawie z wniosku strony art. 116 ust. 3 ustawy i przyznania stronie wnioskowanego odszkodowania.

Strona korzystając z uprawnienia z art. 10 § 1 k.p.a. i podtrzymując żądanie wypłaty odszkodowania wynikającego z art. 116 ust. 3 ustawy, pismem z 20 grudnia 2019 r., dodatkowo wniosła o:

1) wyznaczenie daty i miejsca, w jakim strona ma się stawić celem podjęcia obowiązków służbowych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym;

2) udzielenie informacji o kwotach należnych stronie tytułem:

a) wynagrodzenia za pracę w okresie, w którym strona pozostawała bez pracy, a więc o kwocie uposażenia zasadniczego brutto oraz kwotach poszczególnych dodatków wraz ze wskazaniem dat, od których obowiązują one w ujawnionej wysokości;

b) kwoty ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu w czasie pozostawania bez pracy;

c) wynagrodzenia z tytułu wyjazdów na poligon (w tym zakresie wskazania ilości wyjazdów na poligon w okresie od grudnia do kwietnia 2017 r.);

d) wynagrodzenia z tytułu pełnionych służb (w tym celu uśrednienie ilości służb przypadających na żołnierza w jednostce);

3) zapłatę kwoty 195.286,89 zł wraz z należnymi odsetkami za opóźnienie tytułem uposażenia podstawowego oraz uposażenia mieszkaniowego za okres 1 grudnia 2016 r. - 30 listopada 2019 r. wraz z należnymi odsetkami ustawowymi za opóźnienie oraz odszkodowania uzupełniającego (lucrum cessans).

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji ustosunkował się do żądań strony zawartych w pkt 1 - 3 ww. pisma, uznając, że ich zakres wykracza zarówno poza zakres postępowania w rozpoznawanej sprawie, jak i zakres uprawnień strony wynikających z art. 10 § 1 k.p.a.

Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w Szczecinie decyzją z [...] czerwca 2020 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że strona od 2 lipca 2007 r. pełniła zawodową służbę wojskową w Jednostce Wojskowej Nr [...] w Z. ([...]). Organ powołał ww. orzeczenia RWKL z [...] sierpnia 2016 r. i CWKL z [...] listopada 2016 r. w zakresie uznania strony za trwale niezdolną do służby wojskowej i wskazał, że zgodnie z art. 111 pkt 3 ustawy żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby. Zwolnienie z zawodowej służby wojskowej w przypadkach, o których mowa w art. 111 pkt 1, 3, 5, 8, pkt 9 lit. b) i pkt 11-15, następuje z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się odpowiedniego orzeczenia lub z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna albo z dniem zaistnienia okoliczności stanowiącej podstawę zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby (art. 115 ust. 2), a dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę, stwierdza fakt zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej rozkazem personalnym, wydanym do celów ewidencyjnych (art. 115 ust. 2). Jak dalej wskazał organ odwoławczy, regulacje ustawowe doprecyzowuje § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. poz. 670 ze zm.), zgodnie z którym żołnierza, który został uznany przez wojskową komisję lekarską za niezdolnego do zawodowej służby wojskowej, zwalnia się z tej służby z dniem, w którym decyzja komisji stała się ostateczna. Wobec powyższego rozkazem personalnym, wydanym dla celów ewidencyjnych, Nr [...] (pkt 27) z [...] grudnia 2016 r. Dowódca [...] stwierdził fakt zwolnienia strony z zawodowej służby wojskowej z mocy prawa z dniem [...] listopada 2016 r. oraz przeniesienia w stan spoczynku wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską trwałej niezdolności do zawodowej służby wojskowej.

W dalszej kolejności organ odwoławczy powołał się na ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r., I OSK 2821/17. Wskazał ponadto, że strona wnioskiem z 1 kwietnia 2019 r., na podstawie przepisu art. 35 ust. 1 ustawy, wniosła o wydanie decyzji w przedmiocie wyznaczenia na stanowisko służbowe z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, a w szczególności wzorowych ocen wynikających z opinii służbowych. Postanowieniem z [...] maja 2019 r. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w Z. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczenia strony na stanowisko służbowe ze względu na brak posiadania przez stronę statusu żołnierza zawodowego (w związku z ustaleniem przez wojskowe komisje lekarskie jego niezdolności do służby i zwolnieniem go z tego powodu z zawodowej służby wojskowej z mocy prawa). Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w Szczecinie postanowieniem Nr [...] z [...] lipca 2019 r. utrzymał powyższe postanowienie w mocy.

Po wydaniu ww. postanowień strona złożyła wniosek w rozpoznawanej sprawie, w którym wezwała do zapłaty odszkodowania wraz z odsetkami na podstawie art. 116 ust. 3 ustawy.

Organ II instancji wskazał, że celem przepisu art. 116 ustawy jest wyłączenie restytucji stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej m.in. w przypadku całkowitego wyeliminowania z zawodowej służby wojskowej (np. w razie uchylenia przez sąd administracyjny decyzji wydanych w obu instancjach), a równocześnie - umożliwienie uregulowania stanu prawnego tego żołnierza. Dlatego zawarto w nim regulacje dotyczące ustalenia w takich przypadkach trybu i daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oraz odszkodowania przysługującego żołnierzowi. Przepis ten, w ocenie organu odwoławczego, nie może znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ zwolnienie strony z zawodowej służby wojskowej nastąpiło na skutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby (art. 111 pkt 3 ustawy). Dlatego w niniejszej sprawie nie można mówić o "uchyleniu orzeczenia, o którym mowa w art. 111 pkt 11 i 13-15 lub art. 112 ust. 1 pkt 1", które to przypadki nie dotyczą ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby.

Reasumując organ uznał, że strona została zwolniona z zawodowej służby wojskowej z mocy prawa w konsekwencji wydania przez RWKL orzeczenia o niezdolności do zawodowej służby wojskowej, które zostało utrzymane w mocy przez CWKL. Orzeczenie to nie mieści się w katalogu orzeczeń wymienionych wprost w art. 116 ust. 1 ustawy, których uchylenie powoduje brak możliwości reaktywacji stosunku służbowego żołnierza zawodowego i w konsekwencji uzasadnia przyznanie żołnierzowi odszkodowania na podstawie 116 ust. 3 ustawy. Dlatego też z chwilą wydania wyroku z 24 maja 2018 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, I OSK 2821/17, którym uchylone zostało ww. orzeczenie CWKL, a także poprzedzające je ww. orzeczenie RWKL stosunek zawodowej służby wojskowej strony uległ reaktywowaniu bez konieczności ponownego powoływania strony do służby, a co za tym idzie art. 116 ust. 3 ustawy nie będzie miał w niniejszej sprawie zastosowania i brak jest podstaw do wypłaty stosownego odszkodowania.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku rozpoznania przez organ I instancji żądań strony zawartych w ww. piśmie z 20 grudnia 2019 r. organ odwoławczy uznał, że wykraczały one poza zakres wniosku strony o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 116 ust. 3 ustawy. Organ przyznał, że istniała ewentualność rozpatrzenia w jednym postępowaniu obu wniosków strony, tj. wniosku z 2 sierpnia 2019 r. i wniosku z 20 grudnia 2019 r., a następnie wydania w tych sprawach jednego rozstrzygnięcia. Jednakże organ ten uznał, że nie można z powodu niezastosowania się do oczekiwań strony w tym względzie stawiać organowi I instancji jakichkolwiek zarzutów, ponieważ była to jedynie możliwość, a nie obowiązek organu.

W ocenie organu odwoławczego pismo strony z 20 grudnia 2019 r. jest w istocie wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., który organ I instancji zobligowany jest rozpoznać i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Żądania zawarte w tym piśmie nie mogą natomiast być - na obecnym etapie sprawy - przedmiotem rozstrzygnięcia organu II instancji.

Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną dla przedmiotowych decyzji stanowił w istocie przepis art. 116 ustawy. Przepis art. 116 ust. 1 ma zastosowanie zawsze, gdy zwolnienie ze służby nastąpiło na podstawie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy przesłanka zwolnienia miała charakter obligatoryjny, czy też fakultatywny. Natomiast w przypadku zwolnienia z mocy prawa art. 116 ust. 1 ustawy wymienia tylko cztery przesłanki zwolnienia, do których przepis ten ma zastosowanie: utratę stopnia wojskowego albo degradację, prawomocne orzeczenie środków karnych pozbawienia prawa publicznych, wydalenia z zawodowej służby wojskowej lub zakazy wykonywania zawodu żołnierza, skazanie prawomocnym wyrokiem sądu na karę pozbawienia wolności lub aresztu wojskowego bez zawieszenia jej wykonywania i również prawomocne ukaranie przez organ samorządu zawodowego karą polegającą na zakazie lub zawieszeniu uprawnień do wykonywania określonego zajęcia. Sąd I instancji podniósł, że wymienienie wprost przesłanek zwolnienia żołnierza ze służby z mocy prawa, których wystąpienie powoduje, że nie można - w przypadku uchylenia orzeczenia powodującego wystąpienie takiej przesłanki - restytuować stosunku służbowego - oznacza, że w przypadku innych przesłanek zwolnienia żołnierza ze służby z mocy prawa taka możliwość występuje, co dotyczy także sytuacji, w której znalazł się skarżący, tj. uchylenia orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej o niezdolności do służby, ponieważ przesłanka zwolnienia z mocy prawa, określona w art. 111 pkt 3 ustawy, nie została wymieniona w art. 116 ust. 1 ww. ustawy.

Wskazano, że takie stanowisko można wyinterpretować z treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1242). W pkt XX uzasadnienia do projektu ustawy wskazano, że "dotychczasowe przepisy ustawy pragmatycznej nie zawierają regulacji dotyczących spraw związanych z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności decyzji zwalniającej żołnierza z zawodowej służby wojskowej. W takich przypadkach w większości uznawano, że żołnierz nie został zwolniony ze służby i wypłacano mu uposażenie za cały czas, jaki upłynął od dnia zwolnienia. Często były to okresy kilkuletnie". (Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw Sejm V kadencji druk nr 1283, tekst za LEX). Sąd podał, że ustawodawca wprowadzając nowe brzmienie art. 116 ustawy dążył do tego, aby nowy przepis dotyczył żołnierzy zwalnianych przede wszystkim na podstawie decyzji. Natomiast z treści uzasadnienia nie wynika, aby nowe rozwiązanie miało obejmować wszystkie sposoby zwolnienia żołnierza ze służby (por. wyrok NSA z dnia 1[...] maja 2018 r., I OSK 1692/16).

Sąd uznał zatem stanowisko organów w zakresie wykładni art. 116 ustawy za uzasadnione.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiot postępowania toczącego się przed organem I instancji zdefiniował sam skarżący w piśmie z 2 sierpnia 2019 r., w którym domagał się wyłącznie przyznania odszkodowania wraz z odsetkami na podstawie art. 116 ust. 3 ustawy. W ocenie Sądu niewątpliwie wydane w sprawie decyzje zawierają rozstrzygnięcie w tym zakresie. Nie jest ponadto sporne w sprawie, że ww. pismem z 20 grudnia 2019 r. skarżący zgłosił nowe żądania zaś decyzje wydane w rozpoznawanej sprawie ich nie rozstrzygają.

Zasadnie, zdaniem Sądu, wskazywał organ odwoławczy, że żądania zawarte we wniosku skarżącego z 20 grudnia 2019 r. opierają się na całkowicie odmiennych podstawach prawnych i wymagają w przeważającym zakresie odmiennych ustaleń faktycznych. Sąd stwierdził także, że żądania te dotyczą udzielenia wskazanych informacji czy też wyznaczenia daty i miejsca, w jakim skarżący ma się stawić celem podjęcia obowiązków służbowych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ponadto nie wynika z nich aby organy właściwe w sprawie odszkodowania przyznawanego na podstawie art. 116 ust. 3 ustawy pozostawały właściwymi również w zakresie żądania odszkodowania uzupełniającego (lucrum cessans), czy też zapłaty kwoty 195.286,89 zł wraz z należnymi odsetkami za opóźnienie tytułem uposażenia podstawowego oraz uposażenia mieszkaniowego. A zatem zakresy żądań skarżącego zawartych w ww. pismach nie pokrywają się. Ponadto Sąd wskazał, że żądania skarżącego zawarte w piśmie z 20 grudnia 2019 r. zgłoszone zostały, w wyniku zrealizowania uprawnień z art. 10 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, za zasadne Sąd uznał stanowisko organów, które przyjęły, że pismo skarżącego z 20 grudnia 2019 r. mogło być rozpoznane odrębnie. Uznano, że powyższe stanowisko znajduje również uzasadnienie w treści art. 12 k.p.a.. Skoro bowiem organ I instancji zebrał zupełny materiał dowodowy w sprawie pierwotnego żądania strony to niezasadnym było odroczenie wydania rozstrzygnięcia w sprawie tylko z tego powodu, że skarżący - w wyniku realizacji uprawnienia z art. 10 § 1 k.p.a. - zgłosił dodatkowe, całkowicie nowe żądania, które mogły stanowić przedmiot odrębnego postępowania i rozstrzygnięcia. W powyższych okolicznościach Sąd uznał, że rozgraniczenie ww. postępowań przez organy nie stanowi ograniczenia prawa strony postępowania administracyjnego do modyfikacji zgłaszanych żądań.

Sąd uznał również, że choć rację ma skarżący, że w jedynym postępowaniu można prowadzić kilka spraw administracyjnych dotyczących tego samego wnioskodawcy, gdy wnioski zmierzają do uzyskania przez wnioskodawcę różnych świadczeń, gdy prawa strony wynikają z tego samego stanu faktycznego i właściwy jest ten sam organ, to jednak prowadzenie w tym zakresie kilku odrębnych postępowań - z poszanowaniem zasady szybkości i prostoty postępowania, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniającego wyeliminowanie tak wydanych decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. R., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) naruszenie przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 12, poprzez:

a. niedostrzeżenie przez Sąd, że w postępowanie w niniejszej sprawie toczy się nieprzerwanie od 2016 roku, a więc ze znacznym uchybieniem zasadzie szybkości postępowania, a to w konsekwencji dzielenia postępowania w sposób taki jak w niniejszej sprawie;

b. niedostrzeżenie przez sąd, że sprawa zawisła przed organem I instancji może skończyć się szybciej jedynie, jeśli wszelkie stany faktyczne zostaną wyjaśnione w jednym postępowaniu, bez wszczynania kolejnego postępowania;

c. spowodowanie dalszej obstrukcji procesowej i dalsze przedłużanie postępowania w związku z brakiem dostrzeżenia, że organ - tak I, jak i ll instancji, mimo twierdzenia, że w zakresie objętym rozszerzeniem wniosku powinno zostać wszczęte odrębne postępowanie - do dnia dzisiejszego tego postępowania nie wszczął, a nadto - że rozpoznanie wszystkich elementów poruszonych przez skarżącego (tj. przede wszystkim wynikających ze zmienionego wniosku;

2) naruszenie przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w taki sposób, że od blisko pięciu lat skarżący nie uzyskał rozstrzygnięcia spraw dotyczących jego statusu jako żołnierza zawodowego, mimo okoliczności, że powinien już dawno zostać przywrócony do służby, a zaległe pobory winny zostać mu wypłacone, a także - oddalając (po raz kolejny) widok na kompleksowe zakończenie postępowania;

3) naruszenie przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. przez błędne uznanie, że to organ dokonuje wyboru w zakresie określenia przedmiotu sprawy administracyjnej zawisłej przed tymże, podczas gdy dysponentem przedmiotu sprawy jest wyłącznie strona postępowania;

4) naruszenie przepisu art. 3 §1 i art. 145 §1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. przez brak uznania, że żądanie strony zostało sprecyzowane, pismem skarżącego z 20 grudnia 2019 r., a tym samym, że rozpoznaniu w jednym postępowaniu podlegają wszystkie stany faktyczne, które objęto wnioskiem strony rozszerzonym pismem z 20 grudnia 2019 r.;

5) naruszenie przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I i II instancji załatwił sprawę poprzez wydanie spornej decyzji, podczas gdy sprawa - wskutek działania organów obu instancji - nadal nie jest rozstrzygnięta, mimo iż toczy się od 2016 r. wobec działania organu w sposób opisany w uzasadnieniu wyroku - tj. wobec dzielenia stanu faktycznego pomiędzy różne postępowania i braku kompleksowego zakończenia sprawy w jednym postępowaniu;

6) naruszenie przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 65 k.p.a. przez stwierdzenie, że z żądań skarżącego nie wynika, aby organy właściwe w sprawie wszczętej wnioskiem były właściwe również w sprawie dalszych roszczeń skarżącego, wynikających z pisma rozszerzającego wniosek z 20 grudnia 2019 r. podczas, gdy zgodnie z normą przepisu art. 65 k.p.a. organ w przypadku braku właściwości do rozpoznania sprawy - winien tę sprawę przekazać do innego - właściwego - organu;

7) naruszenie przepisu art. 135 p.p.s.a. przez brak uwzględnienia przez WSA w Szczecinie w swoich rozważaniach, w tym w uzasadnieniu wyroku, kwalifikacji prawnej niniejszej "sprawy" jako "sprawy materialnej" oraz oceny całokształtu sprawy w kontekście zasady zaufania obywatela do organów administracji.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organ nie ustalił w zasadzie o co chodzi skarżącemu w niniejszym postępowaniu i dokonał wybiórczej i błędnej wykładni przepisów w obu postępowaniach. Dalej podkreślono, że prowadzenie postępowania w taki sposób powoduje brak możliwości realizacji praw przez skarżącego. Skarżący kasacyjnie zarzucił jednocześnie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie odnióśł się do kwestii długości prowadzonego postępowania administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie całkowicie zbagatelizował kwestię zmiany zakresu postępowania. Nie odniósł się do orzeczeń wskazywanych przez skarżącego w pismach procesowych.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że po wpływie pisma z 20 grudnia 2019 r. w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, organ ten nie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Ergo - postępowanie to nadal jest "zawisłe" przed tym organem i jako nierozstrzygnięte powoduje brak możliwości wszczęcia postępowania na nowo. Zdaniem skarżącego ten aspekt sprawy również umknął Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Oceniając zaskarżony wyrok skarżący podniósł, że nie spowoduje on realizacji zasad naczelnych procesu administracyjnego. Nie wzmaga zaufania obywatela do organów Państwa, sankcjonuje brak respektowania woli strony jako kreatora postępowania i dopuszcza do uprzedmiotowienia strony postępowania.

Skarżący kasacyjnie ocenił, że Sąd I instancji nie dostrzega, iż przez tak wydane decyzje - naruszeniu ulega zasada szybkości postępowania, a samo postępowanie coraz bardziej się skomplikuje. To z kolei nie może się zgadzać z zasadą zaufania obywateli do organów administracji.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego. W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, a wszystkie jej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami i wytyczonego granicami skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, czy obowiązkiem organów było w ramach sprawy wszczętej na żądanie skarżącego w związku z jego pismem z 2 sierpnia 2019 r. rozpoznanie również jego żądań zawartych w piśmie z 20 grudnia 2019 r. Przypomnieć należy, iż przedmiotem sprawy wszczętej pierwotnie było żądanie skarżącego zapłaty odszkodowania na podstawie art. 116 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie zawodowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. 2020, poz. 860, dalej zwanej ustawą). Organ I instancji działając na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił w piśmie z 13 grudnia 2019 r. skarżącego, że w jego sprawie dotyczącej odszkodowania zgromadzony został materiał dowodowy oraz że przed wydaniem decyzji przysługuje mu prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań w terminie 7 dni. Skarżący zapoznał się z aktami w dniu 23 grudnia 2019 r. W piśmie datowanym na dzień 20 grudnia 2019 r., które wpłynęło do organu w dniu 30 grudnia 2019 r. jego pełnomocnik zgłosił nowe żądania i wniósł o:

1) wyznaczenie daty i miejsca, w jakim skarżący ma się stawić celem podjęcia obowiązków służbowych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym;

2) udzielenie informacji o kwotach należnych skarżącemu tytułem:

a) wynagrodzenia za pracę w okresie, w którym Strona pozostawała bez pracy,

a więc o kwocie uposażenia zasadniczego brutto oraz kwotach poszczególnych dodatków wraz ze wskazaniem dat, od których obowiązują one w ujawnionej wysokości;

b) kwoty ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu w czasie pozostawania bez pracy;

c) wynagrodzenia z tytułu wyjazdów na poligon (w tym zakresie wskazania ilości wyjazdów na poligon w okresie od grudnia do kwietnia 2017 r.);

d) wynagrodzenia z tytułu pełnionych służb (w tym celu uśrednienie ilości służb przypadających na żołnierza w jednostce);

3) zapłatę kwoty 195.286,89 zł wraz z należnymi odsetkami za opóźnienie tytułem uposażenia podstawowego oraz uposażenia mieszkaniowego za okres 1 grudnia 2016 r. - 30 listopada 2019 r. wraz z należnymi odsetkami ustawowymi za opóźnienie oraz odszkodowania uzupełniającego (lucrum cessans).

Brak jest wątpliwości, iż skarżący nie kwestionuje oddalenia skargi w zakresie żądania zapłaty odszkodowania na podstawie art. 116 ust. 3 ustawy, a jedynie stanowisko Sądu I instancji, iż nie dostrzegł, że sprawy zgłoszone wnioskiem z 2 sierpnia 2019 r. oraz w piśmie z 20 grudnia 2019 r. powinny być rozpoznane jednocześnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo ocenił stanowisko organów, iż żądania zgłoszone w piśmie z 20 grudnia 2019 r. winny być rozpoznane w odrębnym postępowaniu. Oba wnioski skarżącego dotyczą odmiennych żądań. Wniosek datowany na 20 grudnia 2019 r. zgłoszony został w wyniku zrealizowania uprawnień z art. 10 § 1 k.p.a., a więc na etapie, w którym organ uznał, iż wyjaśnił w sposób dostateczny sprawę i zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem celem odniesienia się do niego i zgłoszenia ewentualnych wniosków lub dowodów. Chodzi tutaj o zgłoszenie wniosków lub dowodów, które pozostają w związku z żądaniem zgłoszonym pierwotnie w piśmie z 2 sierpnia 2019 r.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji i organów, że pismo skarżącego z 20 grudnia 2019 r. powinno być rozpoznane odrębnie. W rzeczywistości doszło do wyłączenia z rozpoznawanej sprawy tego pisma i wszczęcia nowego postępowania. Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.) zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż skoro organ I instancji zebrał zupełny materiał dowodowy w sprawie pierwotnego żądania skarżącego, to niezasadnym było odroczenie wydania rozstrzygnięcia w sprawie tylko z tego powodu, że skarżący zgłosił dodatkowe, całkowicie nowe żądania, które mogły stanowić przedmiot odrębnego postępowania i rozstrzygnięcia. Zgłoszenie nowych żądań oznaczało konieczność wyjaśnienia sprawy od początku w ich zakresie i podjęcia określonych czynności dowodowych. W jedynym postępowaniu można rzeczywiście prowadzić kilka spraw administracyjnych dotyczących tego samego wnioskodawcy, gdy wnioski zmierzają do uzyskania przez wnioskodawcę różnych świadczeń, gdy prawa strony wynikają z tego samego stanu faktycznego i właściwy jest ten sam organ. Jednak zasada szybkości i prostoty postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. nakazywała wydanie decyzji w zakresie żądania wynikającego z pisma z 2 sierpnia 2019 r. i wszczęcia odrębnego postępowania dla żądań wypływających z pisma z 20 grudnia 2019 r. Akceptacja Sądu I instancji dla takiego działania organu I instancji nie stanowiła naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniającego wyeliminowanie tak wydanych decyzji z obrotu. Z tych względów zarzut określony w punkcie 1. jest nieuzasadniony.

Nieuzasadniony jest zarzut określony w punkcie drugim skargi kasacyjnej. Obowiązkiem każdego organu jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organy prowadziły postępowanie w zakresie żądania odszkodowania, o którym mowa w art. 116 ust. 3 ustawy. Wyłączenie do odrębnego rozpoznania żądań zgłoszonych w piśmie z 20 grudnia 2019 r. pozostawało w pełnej zgodzie z powyższą zasadą, gdyż nie tamowało i umożliwiało wydanie decyzji administracyjnej w sprawie w odniesieniu do żądania wypływającego z pisma z 2 sierpnia 2019 r. Jednocześnie pozwalało na wyjaśnienie sprawy co do żądań zgłoszonych w piśmie z 20 grudnia 2019 r. bez uchybienia dla sprawności postępowania w tym zakresie.

Zarzut trzeci jest nieuzasadniony. Przepis art. 9 k.p.a. dotyczy zasady informowania stron w toku postępowania administracyjnego i nie pozostaje w związku z dokonywaniem wyboru w zakresie określenia przedmiotu sprawy administracyjnej zawisłej przed organem i nie reguluje kwestii dysponenta sprawy administracyjnej. Dysponowanie przedmiotem postępowania przez stronę odnoszone jest do spraw wszczynanych na wniosek strony i jest zagadnieniem z zakresu prawa materialnego. Z kolei decyzja organu o prowadzeniu dwóch odrębnych spraw administracyjnych ma charakter decyzji procesowej i pozostaje w zakresie uznania organu prowadzącego postępowanie.

Zarzut czwarty jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wywieść można, iż naruszenia tego przepisu strona dopatruje się w braku wszczęcia przez organ na żądanie strony postępowania w zakresie objętym pismem z 20 grudnia 2019 r., mimo tego że zgodnie z art. 61 k.p.a. był do tego zobowiązany. Bez wątpienia sprawa w zakresie wytyczonym wnioskiem z 20 grudnia 2019 r. może być wszczęta na wniosek strony. W takim przypadku postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku. Wskazany wyżej przepis nie uprawnia organu administracji do wydania odrębnego rozstrzygnięcia dotyczącego wszczęcia postępowania (por. np. wyrok NSA z 7 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2038/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 12). Tym samym postępowanie zostało wszczęte w dniu złożenia pisma datowanego na dzień 20 grudnia 2019 r., tj. w dniu 30 grudnia 2019 r., zaś wszczęcie postępowania nastąpiło bez woli organu i konieczności wydawania orzeczenia w przedmiocie jego wszczęcia.

Zarzut piąty jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Pojęcie sprawy administracyjnej wiązać należy z interesem prawnym, który strona zamierza realizować w toku postępowania jurysdykcyjnego. W ramach jednego postępowania administracyjnego możliwe jest, jeśli organ uzna to za wskazane i celowe, prowadzenie kilku spraw strony. W rozpoznawanej sprawie pismem z 2 sierpnia 2019 r. wszczęte zostało postępowanie w zakresie żądanie skarżącego zapłaty odszkodowania na podstawie art. 116 ust. 3 ustawy. Z kolei pismem z 20 grudnia 2019 r. wszczęte zostało postępowanie w zakresie zaspokojenie innych interesów prawnych skarżącego. Organ, jak już wskazano wyżej, podjął formalną decyzję o wyłączeniu tego pisma z rozpoznawanej sprawy i ograniczeniu jej zakresu przedmiotowego do żądania zapłaty odszkodowania. Zaskarżoną decyzją sprawa została tym samym rozstrzygnięta co do istoty w całości co do odszkodowania, o którym mowa w art. 116 ust. 3 ustawy.

Zarzut szósty jest nieuzasadniony. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. W rozpoznawanej sprawie art. 65 k.p.a. składa się z trzech paragrafów. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż strona kwestionuje naruszenie paragrafu pierwszego. Treść zarzutu i uzasadnienia nie wynika jednakże jakie działanie miało prowadzić do naruszenia tego przepisu i jaki wpływ mogło ono wywrzeć na treść rozstrzygnięcia. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zastępowanie strony w poprawnym formułowaniu zarzutu oraz jego uzasadnianiu polegającym na wyjaśnieniu w jaki sposób norma generalno-abstrakcyjna określona w danym przepisie lub przepisach została w drodze skonkretyzowanych działań lub zaniechań sądu lub organu naruszona. Z tych względów zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Zarzut siódmy jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (zob. wyroki NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12 oraz z 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13). Przepis ten wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowanie tego przepisu. Jednak nie odpowiada mu uprawnienie skarżącego do żądania, objęcia zakresem orzekania tych aktów. Sąd nie musi odnosić się do złożonego w tym zakresie wniosku, czyli nie musi rozstrzygać w tym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 50/10). W sytuacji, gdy sąd nie korzysta z przepisu art. 135 p.p.s.a., to znaczy nie uchyla lub nie stwierdza nieważności decyzji organu pierwszej instancji, w sentencji wyroku nie zamieszcza się rozstrzygnięcia co do takiej decyzji (zob. postanowienie NSA z 13 września 2012 r., I OZ 677/12). Uwzględniając powyższe należy uznać zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. za całkowicie chybiony, albowiem w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji skargę na decyzję organu oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie należało od skarżącego zasądzić na rzecz organu kwotę 240 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują kwotę 240 złotych stanowiącą wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Sprawa podlegała na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej wprost wskazała, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.