Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2235/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 93 ust. 2a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 129/10 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Sulików z dnia 28 października 2009 r. nr XXXIV/265/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Sulików na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r., II SA/Wr 129/10, oddalił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Sulików z dnia 28 października 2009 r., nr XXXIV/265/09, w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębów wsi Radzimów i Bierna (gm. Sulików) w celu określenia lokalizacji elektrowni wiatrowych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

a) Wojewoda Dolnośląski w skardze na powyższą uchwałę zarzucił Radzie naruszenie art.15 ust.2 pkt 1 w zw. z art.28 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. nr 80, poz.717 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.plan.zag.prz.") oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1587 powoływane w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "rozporządzenie") i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały.

Wyznaczenie w planie linii orientacyjnych nie pozwala jednoznacznie określić przeznaczenia terenów objętych ustaleniami planu, ponadto zezwala na ustalenie poza planem tego przeznaczenia, co narusza art.15 ust.2 pkt 1 u.plan.zag.prz.

Z naruszeniem art.93 ust.2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz.2603 ze zm. dalej powoływana jako "u.gosp.nieruch.") Rada wprowadziła możliwość wydzielania działek gruntu na terenach rolnych o powierzchni do 100 m2 (§ 5 ust.4 pkt 2 uchwały). Tymczasem podział nieruchomości jest odrębną procedurą od "scalania i podziału nieruchomości", których szczegółowe warunki winny być zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W uchwale brak jest ustaleń w zakresie oddziaływania elektrowni wiatrowych związanego np. z hałasem.

Uchwała wprowadza pośrednio zakaz zabudowy dla terenów nieobjętych planem (§ 6 ust.3 i 4 uchwały). Plan nie objął wszystkich obszarów, które faktycznie znajdować się będą w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowych, przez co zostanie ograniczone ich użytkowanie (art.4 ust.1 oraz art.15 ust.2 pkt 9 u.plan.zag.prz.).

b) W wyroku z dnia 30 czerwca 2010 r., II SA/Wr 129/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził w szczególności, że miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązkowo ustala się linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania (art.15 ust.2 pkt 1 u.plan.zag.prz. i § 7 pkt 7 rozporządzenia). Bez znaczenia jest podział w planie linii na ustalone i orientacyjne. Przyjęcie takiego nazewnictwa nie oznacza naruszenia prawa, skoro ustawa i rozporządzenie zarówno w przypadku przeznaczenia terenu jak i linii rozgraniczających nie zawierają żadnych ograniczeń stanowiąc jedynie o przeznaczeniu i liniach rozgraniczających bez żadnego dodatku.

Specyfika inwestycji wymagała jednak zastosowania "elastycznych" rozwiązań, w przeciwnym wypadku groziłaby konieczność częstej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Logicznym w tej sytuacji było dopuszczenie, poprzez zastosowanie w niektórych przypadkach orientacyjnych linii rozgraniczających, uściślenia w przyszłości przebiegów granic terenów lokalizacji elektrowni wiatrowej E(W). Przyzwolenie na korygowanie linii rozgraniczających nazwanych orientacyjnymi, nie zmienia w ocenie Sądu przeznaczenia terenu.

Przyjęte w planie rozwiązania respektują "zasadę proporcjonalności", a adresaci normy planu (właściciele terenów) nie pozostają w stanie niepewności co do przyszłego przeznaczenia terenu.

§ 5 ust.4 uchwały określający wielkość działek ma swą podstawę prawną w art.15 ust.2 pkt 9 i 10 u.plan.zag.prz.

W ocenie Sądu I. instancji plan nie wprowadza ograniczeń dotyczących zabudowy poza obszarem, dla którego jest sporządzany. Dla obrębów geodezyjnych Radzimów i Bierna w gminie Sulików obowiązują wcześniej uchwalone miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które ustalały m.in., że we wschodnich częściach obrębów Radzimów i Bierna obowiązują zakazy zabudowy odnoszące się do terenów leżących pomiędzy planowanym parkiem wiatrowym BIERNA, a istniejącymi wsiami.

2. Wojewoda Dolnośląski w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi (art.188 P.p.s.a. ).

Wyrokowi zarzucono niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art.15 ust.2 pkt 1 u.plan.zag.prz.; art.93 ust.2a u.gosp.nieruch; art.15 ust.2 pkt 9 w związku z art.4 ust.1 u.plan.zag.prz.

W ocenie Wojewody dopuszczenie możliwości stanowienia orientacyjnych linii rozgraniczających oznaczałoby, że nieokreślony organ w nieokreślony sposób i w nieokreślonej formie dokona zmiany przeznaczenia terenu i jego ustaleń — bez zachowania wymogów art.17 u.plan.zag.prz. w zw. z art.27 u.plan.zag.prz.

Rada nie jest uprawniona do określania dodatkowych warunków podziału nieruchomości w planie, gdyż wszelkie przesłanki tego podziału zostały wyraźnie przez ustawodawcę wskazane w rozdziale 1 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami (art.93, 94, 95, 97a).

Niedopuszczalne jest ograniczenie się w planie do odesłania do innego planu miejscowego w odniesieniu do terenu leżącego poza granicami opracowania planu miejscowego, objętego bezpośrednim oddziaływaniem rozstrzygnięć kontrolowanego planu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty Wojewody Dolnośląskiego podniesione w jego skardze kasacyjnej są trafne i należycie uzasadnione, co skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej, uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

A. Skarżący Wojewoda Dolnośląski zarzucił Sądowi I.instancji naruszenie art.15 ust.2 punkty 1 i 9 u.plan.zagos.prz. oraz art.93 ust.2a u.gosp.nieruch.

W planie miejscowym obowiązkowo określa się linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art.15 ust.2 pkt 1 u.plan.zagos.prz.). (G. Węgrzyn "Linie podziału nieruchomości a linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania w planie miejscowym" Nowe Zeszyty Samorządowe 2009, nr 4, s.58). Bez wątpienia samo tylko użycie w zaskarżonym planie terminu "orientacyjne linie rozgraniczające" nie stanowi naruszenia prawa. Nie jest zakazane zastosowanie dla linii rozgraniczających kilku oznaczeń. Przyjęcie takiego nazewnictwa nie oznacza naruszenia prawa, skoro ustawa i rozporządzenie zarówno w przypadku przeznaczenia terenu, jak i linii rozgraniczających nie zawierają żadnych ograniczeń stanowiąc jedynie o przeznaczeniu i liniach rozgraniczających bez żadnego dodatku. (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., II OSK1863/10).

B. Natomiast NSA podziela stanowisko skarżącego Wojewody Dolnośląskiego, że linie rozgraniczające powinny być jednoznaczne co do przebiegu oraz muszą one być wiążące, aby nie pozostawić innemu niż rada (w tym - organowi wykonawczemu Gminy) możliwości ich przesuwania poza planem. Oznaczałoby to bowiem delegowanie na rzecz organu innego niż rada gminy kompetencji do wyznaczania przebiegu linii rozgraniczających. Tymczasem jest to ustawowa kompetencja rady gminy, która nie otrzymała kompetencji do takiej delegacji. Tych zastrzeżeń nie podważają uwagi (s.15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) o potrzebie "elastycznych" rozwiązań.

Nie ma wątpliwości, że jedna strefa może być przeznaczona w planie dla realizowania więcej niż jednej funkcji, co można ewentualnie wykorzystać dla wspomnianej elastyczności w określaniu przeznaczenia poszczególnych stref. Wielofunkcyjność stref w żadnej mierze nie podważa jednak wymogu wykreślenia w planie sztywnych linii rozgraniczających obszary o różnym przeznaczeniu. Przebieg tych linii może zmienić rada nowelizująca plan. Plan nie jest bowiem sporządzany wyłącznie na użytek organów gminy; przeciwnie jest to akt prawa miejscowego (art.14 ust.8 u.plan.zagos.prz.), który ma umożliwić właścicielom działek, położonych na terenie objętym planem, decydowanie z adekwatnym wyprzedzeniem w sprawach dotyczących działek.

C. "Określenie obligatoryjnych elementów planu, w tym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania należy do wyłącznej właściwości rady gminy, która uchwala miejscowy plan. [...] w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szczegółowo uregulowany został tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzowany został również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny znaleźć się w uchwale zawierającej plan miejscowy. W art.15 ust.2 ustawy wyliczono w sposób enumeratywny materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Rada gminy związana jest granicami przedmiotowymi zakresu planu, wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w art.15 u.plan.zagos.prz. (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., II OSK1864/10)

D. Kolejny zarzut, podniesiony w skardze kasacyjnej Wojewody, mówi o naruszeniu przez Radę uchwalającą zaskarżony plan art.93 ust.2a u.gosp.nieruch. oraz art.15 ust.2 pkt 9 w związku z art.4 ust.1 u.plan.zagos.prz.

Nie ma więc wątpliwości, że nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny (np. art.4 ust.1 czy też art.15 ust.2 pkt 9 u.plan.zagos.prz.).

Plan nie jest częścią procedury rozgraniczenia. Rola planu w dokonywaniu podziału działek jest ograniczona do wyznaczenia przeznaczenia części terytorium gminy, a samego podziału dokonuje Wójt Gminy. rozgraniczenie nie może naruszać przeznaczenia działek ustalonego w planie i możliwości ich zagospodarowania. Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust.1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. (art.93 ustępy 1 i 2 u.gosp.nieruch.).

Instytucją odrębną od rozgraniczenia poszczególnych nieruchomości jest "procedura scalenia i podziału nieruchomości (art.101... 111 u.gosp.nieruch.). W tym zakresie ustawa wyznacza planowi konkretną rolę do odegrania: "Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy."

Dlatego nieprawidłowa jest ocena zawarta w zaskarżonym wyroku: "gmina działała w ramach przyznanej jej swobody nie przekraczając władztwa planistycznego. Stwierdzenie to dotyczy również zarzutu Wojewody Dolnośląskiego, że Rada Gminy Sulików w zaskarżonym planie (nie mając do tego kompetencji) określiła bezwarunkową możliwość podziału nieruchomości na działki o powierzchni do 100 m2, co miałoby zdaniem organu nadzoru naruszać m.in. art.93 ust.2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu kwestionowane regulacje § 5 ust.4 skarżonej uchwały nie wyłączają przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, tylko w istocie określają dodatkowe warunki jakie należy spełnić dokonując podziału nieruchomości." Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, że określenie wielkości działek jakie mogą podlegać podziałowi, bądź być efektem rozgraniczenia, nie mieści się w ustalaniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania.

"Z art.93 ust.1 i 2 u.gosp.nieruch. wynika, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. [...] organy przytoczyły ustalenia planu, co do przeznaczenia terenów nim objętych, jednak projektowanego podziału nieruchomości [...] pod tym kątem nie oceniły, choć art.93 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami na taką przesłankę wskazuje. Nie dokonały też organy oceny co do drugiej przesłanki, możliwości zagospodarowania terenu zgodnie z planem, tj. projektowanych do wydzielenia działek." (wyrok NSA z dnia 16 października 2009 r., II OSK 51/09).

E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a. — uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I.instancji.