Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 282/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 lit. d
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w e Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Świdnica na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 marca 2011 r. nr NK-N.4131.149.2011.AS2-1 w części w jakiej stwierdza ono nieważność § 6 lit. "d" ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 28 stycznia 2011 r. nr V/27/11 zmieniającej uchwałę w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasto Świdnica na lata 2007-2011 . oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 marca 2011 r. nr NK-N.4131.149.2011.AS2-1 Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność § 1 uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy nr V/27/11 z dnia 28 stycznia 2011 r. zmieniającej uchwałę w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasto Świdnica na lata 2007-2011 we fragmencie dodającym do uchwały nr VI/66/07 Rady Miejskiej w Świdnicy w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasto Świdnica na lata 2007-2011 § 6 d ust. 2, 4 i 5, § 6 e i § 6 f.

Uzasadniając swe stanowisko organ nadzorczy wskazał, że na sesji dnia 28 stycznia 2011 r., działając między innymi na podstawie art. 7, art. 8, art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.), zwanej ustawą o ochronie praw lokatorów, oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Miejska w Świdnicy podjęła uchwałę nr V/27/11 zmieniającą uchwałę w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasto Świdnica na lata 2007-2011.

W trakcie postępowania nadzorczego organ nadzoru stwierdził podjęcie z istotnym naruszeniem prawa następujących fragmentów uchwały:

- § 6 d ust. 2 - z istotnym naruszeniem art. 6d ustawy o ochronie praw lokatorów,

- § 6 d ust. 4 - z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów,

- § 6 d ust. 5 z istotnym naruszeniem art. 6d, art. 6e w związku z art. 6 f ustawy o ochronie praw lokatorów,

- § 6 e ust. 1 z istotnym naruszeniem art. 8a ustawy o ochronie praw lokatorów,

- § 6e ust. 2 z istotnym naruszeniem art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 353(1) Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 r. nr 16, poz. 93 ze zm.),

-§ 6 f z istotnym naruszeniem art. 7 ust. 1 w zw. z art. 8 pkt 1 oraz art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Podejmując uchwałę Rada zrealizowała przyznane jej przez ustawodawcę upoważnienie określone w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Zgodnie z tą regulacją rada gminy uchwala wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Ustawodawca przyznając radzie gminy w/w upoważnienie w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów postanowił ponadto, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien obejmować między innymi zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu.

W § 6 d ust. 2 uchwały Rada Miejska postanowiła: w przypadku ulepszeń lokalu przez najemcę, za zgodą wynajmującego i na własny koszt, wysokość stawki czynszu nie ulega zmianie.

Podejmując § 6 d ust. 2 uchwały Rada Miejska zmodyfikowała art. 6d ustawy o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z art. 6d ustawy: najemca może wprowadzić w lokalu ulepszenia tylko za zgodą wynajmującego i na podstawie pisemnej umowy określającej sposób rozliczeń z tego tytułu, czyli w myśl cytowanego przepisu najemca i wynajmujący mogą się umówić w sposób odmienny, niż uregulowała Rada w § 6 d ust. 2 uchwały.

Podkreślenia wymaga, że ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Wynika stąd niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. II SA/Ka 1831/02, niepubl; wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. II SA/Ka 508/02, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17) uznał, że "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy."

W § 6 d ust. 4 uchwały Rada Miejska postanowiła: w przypadku podnajęcia całego lub części lokalu, dokonanego za pisemną zgodą wynajmującego wysokość czynszu podwyższa się o 30%.

Zdaniem organu nadzoru powyższe działanie nie znajduje uzasadnienia w normie kompetencyjnej upoważniającej do podjęcia tej uchwały. Tak wąsko sformułowana kompetencja ma uzasadnienie w świetle pozostałych regulacji ustawowych - art. 8a i art. 9 ustawy. W przepisach tych wskazuje się tryb, w jakim właściciel może podwyższyć czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu, wypowiadając jego dotychczasową wysokość. I choć ustawodawca nie wprowadził generalnego zakazu podwyższania czynszu w trakcie obowiązywania stosunku najmu, to jednak podwyżka taka może być dokonywana z zastosowaniem zasad określonych w ustawie. Dodatkowo podwyższanie czynszu albo innych opłat za używanie lokalu, z wyjątkiem opłat niezależnych od właściciela, nie może być dokonywane częściej niż co 6 miesięcy (art. 9 ust. 1b ustawy). Należy również wskazać, że zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy w stosunkach najmu oprócz czynszu wynajmujący może pobierać jedynie opłaty niezależne od właściciela, a w wypadku innych tytułów prawnych uprawniających do używania lokalu, oprócz opłat za używanie lokalu, właściciel może pobierać jedynie opłaty niezależne od właściciela. Z kolei z analizy art. 7 ust. 1 ustawy wynika, że właściciel ustala stawki czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokali nie tylko z uwzględnieniem czynników obniżających, ale i podwyższających stawkę czynszu, jednak czynniki te muszą odnosić się wyłącznie do wartości użytkowej lokalu. Za dopuszczalne należy zatem uznać także i takie zapisy, jak w § 6 c ust. 2 uchwały (w którym wymienia się czynniki podwyższające wartość użytkową lokalu, mające wpływ na wysokość stawki czynszowej), które w powiązaniu z regulacjami ust. 1 tego paragrafu (regulacje wskazujące na czynniki obniżające wartość użytkową lokalu, mające wpływ na wysokość stawki czynszowej) pozwalają na uwzględnienie różnorodnego standardu lokali będących w mieszkaniowym zasobie gminy. Przyjmując zatem, że stawka bazowa czynszu określana jest dla lokalu o średnim standardzie, to warunki obniżania czynszu mogą być ujęte także jako wykaz okoliczności, w jakich ulegnie on podwyższeniu w odniesieniu do tej stawki. Niezależnie jednak od stosowanego rozwiązania w sposobie formułowania uchwały, przesłanki te muszą wiązać się z wartością użytkową lokalu.

Należy również stwierdzić, że to Prezydent, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, gospodarując mieniem komunalnym oraz zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gospodarując gminnym zasobem nieruchomości i wyrażając zgodę na podnajęcie wynajmowanego lokalu, będzie rozstrzygał o ewentualnym podniesieniu stawki czynszu za ten lokal i jej wysokości. Oznacza to, że Rada zamieszczając w treści przedmiotowej uchwały ww. regulację, naruszyła w sposób istotny uprawnienia Prezydenta dotyczące gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz działała bez upoważnienia ustawowego do stanowienia w tym zakresie.

W § 6 d ust. 5 uchwały Rada Miejska postanowiła: w przypadku opuszczenia lokalu najemcy nie przysługuje zwrot poniesionych nakładów remontowych i zainstalowanych urządzeń.

Tym samym, Rada pozbawiła najemcę możliwości żądania zwrotu poniesionych kosztów remontu lokalu, gdy tymczasem obowiązujące przepisy ustawowe przewidują w określonych okolicznościach taką możliwość.

Pojęcie remontu definiuje art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.). Przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Kwestia obowiązków najemcy oraz wynajmującego dotycząca napraw i konserwacji lokalu została uregulowana w art. 6a i 6b ustawy o ochronie praw lokatorów. W przeciwieństwie do obowiązków wynajmującego, katalog obowiązków najemcy jest zamknięty. Katalog ten nie obejmuje przeprowadzania robót budowlanych w zakresie remontu. Zgodnie z art. 6a ustawy o ochronie praw lokatorów wynajmujący jest zobowiązany do zapewnienia sprawnego działania istniejących instalacji i urządzeń budynku w taki sposób, by najemca miał możliwość korzystania z przedmiotu najmu. Z tym przepisem koresponduje ogólny obowiązek wynajmującego określony w art. 662 k.c., w myśl którego wynajmujący powinien wydać najemcy rzecz w stanie przydatnym do umówionego użytku i utrzymywać ją w takim stanie przez czas trwania najmu. Zgodnie zaś z art. 663 Kodeksu cywilnego: Jeżeli w czasie trwania najmu rzecz wymaga napraw, które obciążają wynajmującego, a bez których rzecz nie jest przydatna do umówionego użytku, najemca może wyznaczyć wynajmującemu odpowiedni termin do wykonania napraw. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu najemca może dokonać koniecznych napraw na koszt wynajmującego.

Przyjmując § 6 d ust. 5 uchwały Rada Miejska pozbawiła najemcy możliwości uzyskania zwrotu nakładów na konieczne naprawy w zakresie wynikającym z obowiązków wynajmującego, co może skutkować pozbawionym podstawy prawnej wzbogaceniem wynajmującego.

Dodatkowo, wyżej wymienionym paragrafem, Rada zmodyfikowała art. 6d oraz art. 6e ustawy o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z art. 6 e, jeżeli najemca w okresie najmu dokonał wymiany niektórych elementów tego wyposażenia wymienionych w art. 6b ust. 2 pkt 4 takich jak: trzony kuchenne, kuchnie i grzejniki wody przepływowej (gazowe, elektryczne i węglowe), podgrzewacze wody, wanny, brodziki, misy klozetowe, zlewozmywaki i umywalki wraz z syfonami, baterie i zawory czerpalne oraz inne urządzenia sanitarne, w które lokal jest wyposażony, przysługuje mu zwrot kwoty odpowiadającej różnicy ich wartości między stanem istniejącym w dniu objęcia lokalu oraz w dniu jego opróżnienia. W myśl zaś cytowanego już wyżej art. 6d: najemca może wprowadzić w lokalu ulepszenia tylko za zgodą wynajmującego i na podstawie pisemnej umowy określającej sposób rozliczeń z tego tytułu. Zgodnie z brzmieniem cytowanego przepisu najemca i wynajmujący mogą się więc umówić, że najemcy przysługuje od wynajmującego zwrot kosztów ulepszeń (czyli także zainstalowanych urządzeń innych niż wymienione w art. 6b ust. 2 pkt 4).

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 6f ustawy o ochronie praw lokatorów, art. 6a-6e są dla lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego przepisami bezwzględnie obowiązującymi. W umowie najmu tych lokali strony nie mogą ustalić odmiennie praw i obowiązków wymienionych w art. 6a- 6e. Tym bardziej nie jest do tego upoważniona Rada Miejska. Niewątpliwie w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów ustawodawca nie przyznał radzie gminy takiej kompetencji.

Mocą § 6e ust. 1 Rada Miejska określiła, że: wynajmujący może podwyższyć czynsz, wypowiadając dotychczasową wysokość czynszu z zachowaniem 3 miesięcznego terminu wypowiedzenia. Zgodnie zaś z art. 8a ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów: termin wypowiedzenia wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu wynosi 3 miesiące, chyba że strony w umowie ustalą termin dłuższy. Jak wyżej wskazano akt prawa miejscowego nie może być sprzeczny z przepisem rangi ustawowej. Wskazana modyfikacja art. 8a ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi więc istotne naruszenie prawa, a to przez fakt pominięcia możliwości wydłużenia okresu wypowiedzenia w umowie.

W § 6 e ust. 2 uchwały Rada Miejska postanowiła: czynsz najmu płacony jest z góry do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy zarządcy.

W ocenie organu nadzoru przysługująca Radzie kompetencja do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, w tym również do określenia zasad polityki czynszowej, wynikająca z art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, nie daje jej kompetencji do określania terminu, w jakim w/w opłaty powinny być uiszczane.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy należy do właściwości Prezydenta. Ustawodawca sam określił zadania, których realizację powierzył określonym organom gminy wskazując przy tym w sposób wyraźny zakres właściwości organu stanowiącego. Gospodarowanie mieniem komunalnym, czyli de facto, wykonywanie niniejszej uchwały i zawieranie stosownych umów z podmiotami wynajmującymi lokale z mieszkaniowego zasobu gminy, ustawodawca powierzył wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi). Powyższe potwierdza także przepis art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W tym miejscu należy również stwierdzić, że Prezydent gospodarując mieniem gminy i zawierając umowę najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Świdnica, a z drugiej strony najemca mogą zgodnie z art. 353 (1) Kodeksu cywilnego, ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Zdaniem organu nadzoru powyższe oznacza, że Rada określając zasady polityki czynszowej gminy nie jest władna do stanowienia o konkretnym sposobie postępowania Prezydenta w zakresie zawierania przez niego umów najmu, w tym do określania, w jakim terminie mają być uiszczane należności z tytułu czynszu za najem lokali.

W § 6 f uchwały Rada Miejska postanowiła: w stosunku do lokali mieszkalnych w budynkach nowo wybudowanych lub po remoncie kapitalnym oddawanych w najem po dniu 31 grudnia 2006 r., stawka czynszu za lokal mieszkalny ustalona będzie w oparciu o wskaźnik wartości odtworzeniowej budynku na dzień spisania umowy najmu i będzie ona nie mniejsza niż 3% wartości odtworzeniowej 1 m² powierzchni użytkowej budynku.

Przyjmując powyższą regulację Rada zróżnicowała sytuację najemców lokali komunalnych w zależności od tego, czy zawarli umowę najmu przed dniem 31 grudnia 2006 r., czy też podpisanie umowy nastąpiło później. Zdaniem organu nadzoru przyznanie radzie gminy upoważnienia do uregulowania, w ramach wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, zasad polityki czynszowej, nie oznacza zupełnej swobody działania rady w tym zakresie. Określanie zasad polityki czynszowej, podobnie jak inne działania rady, musi nastąpić na podstawie i w granicach prawa. Zasady polityki czynszowej określone w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy muszą być ustalone nie tylko na podstawie, ale także zgodnie z ustawą o ochronie praw lokatorów, do czego organy władzy publicznej zobligowane są na podstawie art. 7 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel, tutaj Prezydent, ustala stawki czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenia budynku; 2) położenia lokalu w budynku; 3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu; 4) ogólnego stanu technicznego budynku.

Ustawodawca określił zatem elementy, jakie składają się na czynsz i jakie muszą być w konkretnych sytuacjach uwzględniane. Mimo, że stawki czynszu ustala de facto Prezydent, w ramach uchwalonych przez Radę zasad polityki czynszowej, Rada nie może jednak upoważnić Prezydenta do ustalania czynszu w sposób odmienny niż regulują art. 7 ust. 1 w zw. z art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Tymczasem, Rada wprowadziła nowy czynnik uzasadniający podwyższenie czynszu, czyli datę zawarcia umowy. W ocenie organu nadzoru późniejsza data zawarcia umowy najmu w żaden sposób nie podwyższa ani nie obniża wartości użytkowej lokalu, dlatego Prezydent nie może na tej podstawie ustalać innej stawki czynszu. Co prawda Rada zawężyła obowiązywanie tej obligatoryjnie wyższej stawki do lokali w budynkach nowo wybudowanych lub po remoncie kapitalnym, jednocześnie wprowadziła jednak w § 6 ust. 2 pkt 5 uchwały czynnik podwyższający bazową stawkę czynszu: lokal usytuowany w budynku wybudowanym po 1970 r. lub po remoncie kapitalnym budynku. Oznacza to, że zgodnie z uregulowaniem podjętym przez Radę Miejską w § 6 f uchwały najemcy zajmujący lokal komunalny o takim samym standardzie (po remoncie kapitalnym i o takim samym wyposażeniu) mogą hipotetycznie opłacać różny czynsz. Zdaniem organu nadzoru obowiązujące przepisy nie dają Radzie upoważnienia do dodatkowego różnicowania wysokości czynszu niewynikającego z uwzględnienia czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokalu.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina Świdnica podając, że zaskarża je w zakresie stwierdzenia nieważności § 1 uchwały nr V/27/11 Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 28 stycznia 2011 r. zmieniającej uchwałę w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasto Świdnica na lata 2007-2011 we fragmencie dodającym do uchwały nr VI/66/07 Rady Miejskiej w Świdnicy w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasto Świdnica na lata 2007- 2011 § 6d ust. 2 i wnosi o jego uchylenie w zaskarżonej części.

Gmina Świdnica zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 6d ustawy o ochronie praw lokatorów polegające na założeniu, że w/w artykuł nie dawał uprawnienia Radzie Miejskiej w Świdnicy do przyjęcia § 6d ust. 2 uchwały, zgodnie z którym w przypadku ulepszeń lokalu przez najemcę za zgodą wynajmującego i na własny koszt, wysokość stawki czynszu nie ulega zmianie.

Zdaniem skarżącej Gminy nie występuje sprzeczność między zapisem § 6d ust. 2 uchwały, a art. 6d ustawy. Przecież na treść analizowanego artykułu ustawy składają się: obligatoryjność zgody wynajmującego i obligatoryjność pisemnej formy oświadczenia woli obu stron. Jakaż więc występuje sprzeczność między powyższym zapisem ustawy, a treścią § 6d ust. 2 uchwały, zgodnie z którym w przypadku ulepszeń lokalu przez najemcę za zgodą wynajmującego i na własny koszt, wysokość stawki czynszu nie ulega zmianie.

Obligatoryjność zgody wynajmującego jest dosłownie ujęta we wskazanym paragrafie uchwały. Pisemna forma oświadczenia woli obu stron też nie rodzi wątpliwości - przecież organ samorządu gminnego nie będzie składać oświadczenia woli w formie ustnej.

Jeżeli przyjąć punkt widzenia reprezentowany przez Wojewodę, to każdorazowo Prezydent decydowałby w umowie z najemcą, w jaki sposób rozliczać ulepszenia poczynione przez najemcę za zgodą wynajmującego. Powodowałoby to nierówne traktowanie mieszkańców wobec prawa i mogłoby narazić Prezydenta Miasta na nieuzasadnione zarzuty sprzyjania niektórym najemcom, kosztem innych najemców.

Dalej, skarżąca Gmina powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administarcyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r., sygn. akt SA/Gd 796/90 (publ. OSP 1991, nr 5, poz. 129), w którym Sąd wyraził pogląd, iż orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu.

Sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania, w takim wypadku nie można mówić o nieważności uchwały organu gminy w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

Zdaniem strony skarżącej w żadnej z obowiązujących ustaw, w tym w ustawie o ochronie praw lokatorów, nie ma zapisu zakazującego rozwiązania przyjętego przez Radę Miejską w § 6d ust. 2 uchwały. Jednocześnie zwróciła uwagę na podważanie, po raz kolejny, przez organ nadzoru fundamentalnej zasady pewności prawnej.

Uchwałę nr VI/68/07 w sprawie zasad polityki czynszowej na lata 2007-2011 Rada Miejska w Świdnicy podjęła dnia 30 marca 2007 r. Zgodnie z jej § 6 ust. 2 w przypadku ulepszeń lokalu przez najemcę, za zgodą wynajmujacego i na własny koszt, wysokość stawki czynszu nie ulega zmianie. Zapis w tym samym brzmieniu jest obecnie kwestionowany przez Wojewodę, jako sprzeczny z prawem.

W dniu 30 kwietnia 2007 r. Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność § 7 powyższej uchwały. Od tego rozstrzygnięcia Rada Miejska w Świdnicy nie wniosła skargi. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Wojewoda nie stwierdził sprzeczności z prawem § 6 ust. 2 uchwały.

W dniu 6 marca 2009 r. (po prawie 2 latach obowiązywania uchwały z dnia 30 marca 2007 r.) Wojewoda Dolnośląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o stwierdzenie nieważności jej § 3 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 1 i ust. 3, § 5 ust. 1 i § 8 uchwały. Wojewoda nie wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 2 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 155/09 stwierdził nieważność zaskarżonych regulacji prawnych, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1467/09 oddalił skargę kasacyjną Rady Miejskiej w Świdnicy. W uzasadnieniu do wyroku z dnia 28 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu powinny stanowić część wieloletniego gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wskazał że chybiony jest zarzut błędnej wykładni wyżej wymienionego przepisu prawa materialnego. Z treści artykułu 6d ustawy o ochronie praw lokatorów, zgodnie z którym najemca może wprowadzić w lokalu ulepszenia tylko za zgodą wynajmującego i na podstawie pisemnej umowy określającej sposób rozliczeń z tego tytułu wynika, że zostały w nim zawarte dwa różne warunki. Ustawodawca bowiem w pierwszej kolejności wskazuje, że warunkiem ulepszenia lokalu przez jego najemcę jest uzyskanie zgody wynajmującego, już zatem z samego przepisu wynika, że najemca jedynie za zgodą organu gospodarującego mieniem gminnym będzie mógł dokonać ulepszeń w zajmowanym przez siebie lokalu. Wykonanie drugiego warunku skierowane jest bezpośrednio do podmiotu zarządzającego mieszkaniowym zasobem gminy oraz do najemcy lokalu gminnego, które to strony kształtują treść takiej umowy.

Zgodnie z powyższym, Rada Miejska, jako organ stanowiący gminy, nie została zatem upoważniona do wypowiadania się w kwestii rozliczeń z tytułu dokonanych przez najemcę ulepszeń w zajmowanym lokalu. Należy zatem podkreślić, iż zapisem § 6d ust. 2 uchwały nr V/27/11 z dnia 28 stycznia 2011 r. Rada wyszła poza normę kompetencyjną wynikającą z art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Organ nadzoru podtrzymał także swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż zapis § 6d ust. 2 omawianej uchwały jest modyfikacją art. 6d ustawy o ochronie praw lokatorów w związku z czym zasadnym było stwierdzenie nieważności powyższego zapisu uchwały. Organu nadzoru opiera swoje stanowisko na założeniu, że każde działanie organu władzy publicznej musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, a także na zakazie dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Skądinąd zgodnie z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Rada gminy nie ma prawa powielać i modyfikować uregulowań ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych.

Strona przeciwna, nie podziela tym samym argumentu strony skarżącej, jakoby każdorazowe decydowanie przez Prezydenta Miasta Świdnica w umowie najmu o sposobie rozliczeń z tytułu ulepszeń poczynionych przez najemcę za zgodą wynajmującego powodowałoby nierówne traktowanie mieszkańców wobec prawa i mogłoby narazić Prezydenta Miasta na nieuzasadnione zarzuty sprzyjania niektórym najemcom kosztem innych. Ulepszeniem lokalu jest bowiem dokonanie każdej zmiany, która podnosi standard zajmowanego przez najemcę lokalu [zob. J. Panowicz-Lipska, (w:) System Prawa Prywatnego. Tom 8. Prawo zobowiązań – część szczegółowa, Warszawa 2004, s. 106). Należy zatem przyjąć, iż intencją ustawodawcy jest każdorazowo – indywidualne ustosunkowywanie się przez wynajmującego do faktycznie poniesionych (większych bądź mniejszych) przez najemcę nakładów na ulepszenie zajmowanego lokalu i z tego tytułu uzgodnienia rozliczeń w ramach stosunku zobowiązaniowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Skarżąca kwestionuje rozstrzygnięcie nadzorcze, Wojewody Dolnośląskiego jedynie w części dotyczącej stwierdzenia nieważności przepisu § 6 d ust. 2 uchwały. Stanowi on, że w przypadku ulepszeń lokalu przez najemcę za zgodą wynajmującego i na własny koszt, wysokość stawki czynszu nie ulega zmianie.

Zdaniem organu nadzoru zaś unormowanie to stoi w sprzeczności z unormowaniem art. 6 d ustawy według którego najemca może wprowadzić w lokalu ulepszenia tylko za zgodą wynajmującego i na podstawie pisemnej umowy określającej sposób rozliczeń z tego tytułu.

W poniższych rozważaniach więc Sąd nie wychodząc poza granice skargi odnosi się tylko do tego zagadnienia.

Nie budzi zastrzeżeń Sądu, że porównanie przepisów będących przedmiotem oceny skarżącego i organu nadzoru pozwala przyjąć, iż dotyczą one, w istocie rzeczy, tej samej kwestii. W sytuacji w której najemca dokonuje ulepszeń w lokalu za zgodą wynajmującego. Różnią się one do tego miejsca jedynie ujęciem stylistycznym obu przepisów. Nadto o ile przepis ustawy zezwala na stosowne ulepszenia o tyle uchwała w kwestionowanej przez organ nadzoru części odnosi się do sytuacji gdy ulepszeń już dokonano. Nie zmienia to jednak wcześniejszego wniosku, że obydwie normy prawne regulują tę samą sytuację faktyczną. I w tym znaczeniu co nie ulega wątpliwości Sądu i ustawa i uchwała w powyższej części dotyczy tego samego zdarzenia. Uchwała – tym samym regulując to, co w ustawie zostało rozwiązane stoi w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej zawartymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. (Dz.U. nr 100, poz. 908). Według § 118 w zw. z § 143 powołanego rozporządzenia w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Sprzeczność taka natomiast oceniana jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także przez skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały, organu uchwałodawczego w całości lub w części (wyrok NSA W-wa 30 września 2009r. II OSK 1077/09 LEX nr 597127, wyrok NSA W-wa 1 października 2008r. II OSK 955/08 LEX nr 511464).

W rozważanym przypadku natomiast – przepisu § 6 d ust. 2 powyższej uchwały.

Za takim rozstrzygnięciem przemawia jeszcze jeden wzgląd. W końcowych częściach obu przepisów dochodzi bowiem do rozbieżności. Uchwała wprawdzie nie odstępuje od rozwiązania ustawowego co do tego, że najemca chcąc dokonać ulepszeń w lokalu powinien uzyskać zgodę na to wynajmującego, ale wprowadza element działania najemcy na własny koszt czego brak w unormowaniu ustawy, która pozostawia tę kwestię umawiającym się stronom i uregulowaniu jej w pisemnej umowie. To zaś, co ustawodawca pozostawił do uregulowania stronom danego stosunku prawnego nie może być przedmiotem uchwały, która krępowałaby niedopuszczalnie strony umowy sztywnym rozwiązaniem. Tak też wypowiadał się Sąd administracyjny w podobnych przypadkach (por. wyrok z dnia 12 sierpnia 2010r. sygn. akt IV SA Wr 338/10 pub. CBOIS). Niezależnie od tego należałoby przyjąć, że skoro ustawodawca pozostawił stronom sposób rozliczeń z tego tytułu to w obrębie tych zagadnień mieścić się powinna również kwestia regulacji dalszego czynszu po dokonaniu ulepszeń w lokalu.

Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zatem zasadne. Stąd też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało skargę oddalić.

H.B.29.07.2011