Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 867/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 144
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17, art. 18, art. 56 par. 1 pkt 1, 2, par. 3, 4, art. 57 par. 1, 1a, 2, 3, art. 58 par. 1, 2, art. 59 par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), , Protokolant Specjalista Agnieszka Kowalik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 roku sprawy ze skargi M. L. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. z dnia [...] , nr [...].


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 144 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) oraz w związku z art. 17 § 1, art. 18, art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014r., poz. 1619), dalej u.p.e.a., a także w związku z art. 123 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 2013r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz. U. z 2013r., poz. 1289) - po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] nr [...], którym umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie złożonych przez zobowiązanego zarzutów na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...], wystawionego przez Burmistrza [...], Dyrektor Izby Skarbowej w [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] wszczął i prowadził postępowanie egzekucyjne wobec M. L. na podstawie wystawionego przez Burmistrza [...] w dniu [...] tytułu wykonawczego o numerze [...], obejmującego zaległość z tytułu opłaty adiacenckiej za 2011 r. w kwocie 1 130,50 zł. Podstawę wystawienia powyższego tytułu wykonawczego stanowiła decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] nr [...] ustalająca opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. A, oznaczonej ewid. nr [...], o powierzchni 0,3140 ha, spowodowanego wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...]. Wyrokiem z dnia 27 marca 2012r. o sygn. akt II SA/Łd 16/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd uznał bowiem, że organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji, pomimo iż zostało ono wniesione po upływie ustawowego terminu. Wskazany wyżej wyrok został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lutego 2014r. sygn. akt I OSK 1694/12, a sprawę przekazano sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA, organ odwoławczy właściwie przyjął, że skoro odwołujący się wniósł odwołanie w terminie błędnie podanym przez organ I instancji, to termin do złożenia odwołania został zachowany. W dniu [...] zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II SA/Łd 291/14, którym sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...], a ponadto stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 15 lipca 2014r.

W oparciu o wskazany na wstępie tytuł wykonawczy, Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] skierował do "A" w [...] zawiadomienie z dnia [...] o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego. Zawiadomienie to dłużnik zajętej wierzytelności otrzymał w dniu [...] i tego samego dnia (tj. [...]) zostało ono wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczone zobowiązanemu. Wobec tego, że M. L. nie posiadał rachunku bankowego w ww. banku nie doszło do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunku bankowego.

W dniu [...] do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] wpłynęło pismo M. L. z dnia [...], skierowane do Dyrektora Izby Skarbowej w [...]. Na wstępie tego pisma wskazano, że jest to "Skarga na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a. na czynności egzekucyjne Naczelnika Urzędu Skarbowego i Komornika Skarbowego Urzędu Skarbowego w [...]". Skarżący podniósł zarzut nieistnienia obowiązku oraz wniósł o odstąpienie od czynności egzekucyjnych oraz wydanie z urzędu postanowienia o umorzeniu prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Podniósł (przywołując na poparcie stanowisko sądów administracyjnych), że pomimo, iż organ egzekucyjny winien z urzędu zbadać dopuszczalność egzekucji administracyjnej, w przedmiotowej sprawie organ ten nie dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego lub materiał ten nie był kompletny, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz zajęcia rachunku bankowego. Zdaniem zobowiązanego, wobec tego, że wyrokiem z dnia 27 marca 2012r. o sygn. akt II SA/Łd 16/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej, zobowiązanie przestało istnieć w kwocie określonej w decyzji. Według M. L. decyzja, na którą powołał się Burmistrz [...] , w wyniku wydania "decyzji deklaratoryjnej WSA w Łodzi" jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a przez to nieważna od momentu jej wydania.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] potraktował powyższe pismo z dnia [...], jako zgłoszony na podstawie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...], informując m.in. o tym zobowiązanego pismem z dnia [...]. Jednocześnie - działając na podstawie art. 34 § 1 ww. ustawy - pismem z tego samego dnia, tj. [...], organ ten wystąpił do wierzyciela o zajęcie stanowiska w kwestii wniesionego zarzutu.

Tożsame pismo M. L. z dnia [...] wpłynęło do Dyrektora Izby Skarbowej w [...] w dniu [...]. Do pisma tego zobowiązany załączył sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 marca 2012r. o sygnaturze akt II SA/Łd 16/12. Po sprecyzowaniu przez zobowiązanego pismem z dnia [...] (będącym odpowiedzią na wezwanie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...]) charakteru prawnego powyższego pisma z dnia [...], Dyrektor Izby Skarbowej w [...] wydał w dniu [...] postanowienie, którym oddalił jako nieuzasadnioną, zawartą w tym piśmie skargę na dokonaną - zawiadomieniem o zajęciu z dnia [...] - czynność egzekucyjną.

W dniu [...] do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] wpłynęło pismo Burmistrza [...] z dnia [...], zawierające złożony na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o wystawiony w dniu [...] tytuł wykonawczy o numerze [...]. Jako przyczynę zawieszenia wierzyciel wskazał okoliczność wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] ustalającą opłatę adiacencką, która stanowiła podstawę wystawienia ww. tytułu wykonawczego - postanowieniem tegoż Kolegium z dnia [...], które załączono do wniosku. Z treści załączonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wynika, że okolicznością skutkującą wydanie tego postanowienia był brak wstrzymania wykonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi decyzji z dnia [...], której nieważność sąd ten stwierdził wyrokiem z dnia 27 marca 2012r. o sygn. akt II SA/Łd 16/12.

W oparciu o powyższy wniosek, działając zgodnie z art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a., Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec M. L. na podstawie tytułu wykonawczego o numerze [...].

W dniu [...] do Urzędu Skarbowego w [...] wpłynęło pismo M. L. Zobowiązany wskazał, że w przedmiotowej sprawie nigdy nie zapadła ostateczna ani tym bardziej prawomocna decyzja w przedmiocie naliczenia opłaty adiacenckiej, wobec czego Burmistrz [...] nigdy nie nabył uprawnień do wystawienia tytułu wykonawczego. Wniósł o niezwłoczne umorzenie sprawy przez Urząd Skarbowy w [...], gdyż nigdy nie istniała podstawa prawna i merytoryczna do wystawienia tytułu wykonawczego.

Pismem z dnia [...] wierzyciel wniósł na podstawie art. 57 § 1 u.p.e.a. o podjęcie zawieszonego postanowieniem z dnia [...] postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec M. L. w oparciu o tytuł wykonawczy o numerze [...] oraz na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ww. ustawy o umorzenie tegoż postępowania egzekucyjnego.

Uzasadniając złożony wniosek wierzyciel wskazał na fakt zawieszenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] oraz wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w dniu 23 maja 2014r. wyroku w sprawie ze skargi M. L. o sygnaturze akt II SA/Łd 291/14, którym uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] i stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, które nastąpiło 15 lipca 2014r.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] - pismem z dnia [...] -- wystąpił do Burmistrza Gminy i Miasta [...] o wydanie postanowienia w przedmiocie zarzutów. Organ egzekucyjny podniósł przy tym, że umorzy postępowanie egzekucyjne dopiero po otrzymaniu ostatecznego postanowienia wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów.

Burmistrza [...] postanowieniem z dnia [...] orzekł o niedopuszczalności zgłoszonego przez stronę zarzutu.

W dniu [...] do organu egzekucyjnego wpłynęło pismo, w którym wierzyciel - na podstawie art. 59 § 1 pkt 9 u.p.e.a. - wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec M. L. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego w dniu [...].

Wobec powyższego, Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] wydał w dniu [...] postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt 9 u.p.e.a. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone względem M. L. w oparciu o ww. tytuł wykonawczy. Jednocześnie postanowieniem z tego samego dnia, tj. [...], o numerze [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie złożonych przez M. L. zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Oba wskazane wyżej postanowienia organu egzekucyjnego z dnia [...] zostały doręczone zobowiązanemu w dniu [...].

W dniu [...] do Urzędu Skarbowego w [...] wpłynęło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] o uchyleniu w całości wydanego w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji.

Pismem z dnia [...] M. L. wniósł o niezwłoczne wydanie postanowienia uchylającego dokonaną czynność egzekucyjną polegającą na zajęciu rachunku bankowego w Banku S. w [...]. Wskazał bowiem, że prowadzone postępowanie egzekucyjne zostało umorzone. Podniósł przy tym, jednocześnie powołując się na uregulowania art. 59 § 1 pkt 2 i 7 u.p.e.a., że umorzenie tego postępowania powinno nastąpić z urzędu, gdyż żaden obowiązek nie istniał, a zastosowany środek egzekucyjny był niedopuszczalny z powodu istnienia ujemnych przesłanek procesowych w postaci m.in. braku ostatecznej decyzji administracyjnej, upoważniającej do wystawienia tytułu wykonawczego. Zobowiązany dodał, że w postanowieniu z dnia [...] organ egzekucyjny nie odniósł się do tej kwestii.

Wydanym w dniu [...] postanowieniem o numerze [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] umorzył, jako bezprzedmiotowe - wszczęte ww. wnioskiem z dnia [...] - postępowanie w sprawie uchylenia czynności egzekucyjnej dokonanej celem zajęcia rachunku bankowego w "B" w [...]. Na powyższe postanowienie strona złożyła zażalenie. Zobowiązany podniósł w nim, że przedmiotowe postanowienie zaskarża tylko w zakresie dotyczącym jego uzasadnienia i w tej części domaga się uchylenia tego postanowienia oraz zmiany uzasadnienia bądź jego zwrotu Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w [...], celem ponownego sporządzenia uzasadnienia spełniającego wymogi ustawowe. Zarzucił przy tym, że zaskarżone postanowienie zostało wydane ze szczególnie rażącym naruszeniem art. 124 § 2 oraz art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 12, 35 § 1 i 2, 77 § 1, 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 18, a także art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a. oraz art. 2, 7, 31 ust. 2 zd. 2 i 77 ust. 1 Konstytucji RP. M. L. podniósł także, że nigdy nie nabył statusu zobowiązanego, co według niego znajduje potwierdzenie w prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z dnia 23 czerwca 2014r. o sygnaturze II SA/Łd 291/14 oraz wcześniejszym postanowieniu SKO w [...]. Wniósł zatem, aby złożone zażalenie rozpoznano w oparciu o aktualny stan faktyczny sprawy z [...], tj. z uwzględnieniem postanowienia SKO w [...] z dnia [...] nr [...], oraz aby rozpoznano zażalenia na wszystkie wydane w tym postępowaniu niezaskarżalne postanowienia wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], szczególnie te dotyczące nielegalnego przedłużania postępowania. Zobowiązany wniósł także o nakazanie temu Naczelnikowi, aby niezwłocznie przesłał do Banku S. w [...] informację o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z powodu istnienia negatywnych przesłanek jego prowadzenia. W motywach złożonego środka zaskarżenia M. L. wskazał, że przywołana jako uzasadnienie prawne zaskarżonego postanowienia norma zawarta w art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego jest tak pojemna i niedookreślona, że może opisywać każdą przesłankę umorzenia, natomiast uzasadnienie faktyczne jest sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym i w najmniejszym stopniu nie odpowiada rzeczywistym okolicznościom faktycznym nakazującym umorzenie. M. L. wskazał także, że brak ostatecznej decyzji administracyjnej uniemożliwiał Burmistrzowi [...] wystawienie tytułu wykonawczego, co stanowi ujemną przesłankę postępowania egzekucyjnego, która winna być stwierdzona z urzędu przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] i w konsekwencji winien zostać zastosowany art. 29 § 2 ww. ustawy.

Organ wskazał, że M. L. zaskarżył także wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] postanowienie z dnia [...] o numerze [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] oraz [...] o numerze [...] o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego postępowania dotyczącego uchylenia czynności egzekucyjnej dokonanej celem zajęcia rachunku bankowego w "A" w [...]. Zażalenie na postanowienie nr [...] zostało rozpatrzone przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...], który postanowieniem z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec M. L. na podstawie wystawionego przez Burmistrza [...] w dniu [...] tytułu wykonawczego nr [...], z uwagi na wygaśnięcie obowiązku objętego tym tytułem. Natomiast zażalenie na postanowienie nr [...] stanowi przedmiot odrębnego postępowania odwoławczego, które zostanie zakończone podjęciem stosownego rozstrzygnięcia przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...].

Dyrektor Izby Skarbowej w [...], po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] nr [...], którym umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie złożonych przez zobowiązanego zarzutów na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...], wystawionego przez Burmistrza [...], Dyrektor Izby Skarbowej w [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Organ II instancji powołał treść art. 123 ust. 1 ustawy o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych, do postępowań egzekucyjnych w administracji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 21 listopada 2013r.) oraz art. 33 u.p.e.a. Ponadto organ powołał art. 34 § 1 ww. ustawy, zgodnie z którym zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10 organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4 powyższej ustawy).

Organ wyjaśnił, że zarzuty stanowią podstawowy środek ochrony zobowiązanego przed niezasadnym bądź niezgodnym z prawem wszczęciem i prowadzeniem egzekucji administracyjnej w ramach danego postępowania egzekucyjnego. Postępowanie to zostaje bowiem wszczęte z chwilą złożenia do organu egzekucyjnego przez wierzyciela wniosku o wszczęcie egzekucji, natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Zarzuty, o których mowa w ww. art. 33 zobowiązany zgłasza w trakcie trwającego już postępowania egzekucyjnego (w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego) organowi egzekucyjnemu prowadzącemu egzekucję administracyjną i organ ten jest właściwy do ich rozpatrzenia. Postępowanie polegające na rozpatrzeniu zarzutów i zajęciu stanowiska co do ich zasadności ma prowadzić do merytorycznego załatwienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Jeżeli jednak postępowanie egzekucyjne, w ramach którego prowadzona jest dana egzekucja administracyjna, wszczęta na podstawie danego tytułu wykonawczego, zostało umorzone, to postępowanie w przedmiocie zarzutów na tę egzekucję staje się bezprzedmiotowe. Znika "bowiem przyczyna, dla której organ egzekucyjny zobowiązany byłby do zbadania, czy prowadzona egzekucja jest niezasadna ze względu na trafność podniesionych przez zobowiązanego zarzutów w oparciu o art. 33 pkt 1-10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wraz z umorzeniem postępowania egzekucyjnego, automatycznie i jednocześnie zostaje umorzona egzekucja prowadzona w ramach tego postępowania, skutkiem czego rozpoznanie wniesionych przez zobowiązanego zarzutów zmierzających do umorzenia postępowania egzekucyjnego lub zastosowania mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4 powyższej ustawy), staje się bezprzedmiotowe i organ egzekucyjny może umorzyć postępowanie w sprawie zarzutów sięgając po normę zawartą w art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, który w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym znajduje zastosowanie na mocy delegacji zawartej w art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Organ stwierdził, że analiza zaistniałych okoliczności, obowiązujących przepisów prawnych oraz prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska wykazała bezzasadność zawartego w zażaleniu z dnia [...] żądania uchylenia zaskarżonego postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] nr [...] w zakresie dotyczącym jego uzasadnienia. Powyższe postanowienie - wbrew twierdzeniu M. L. - zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne. W uzasadnieniu tym organ pierwszej instancji, po uprzednim przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz przywołaniu art. 105 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, wyjaśnił przyczynę, która legła u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, a którą był fakt umorzenia prowadzonego względem zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego o numerze [...] postępowania egzekucyjnego postanowieniem tego organu z dnia [...] nr [...]. Umorzenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego stanowiło wystarczającą przesłankę do zastosowania normy art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i umorzenia, jako bezprzedmiotowego postępowania dotyczącego zgłoszonych przez zobowiązanego pismem z dnia [...] zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

W myśl tego przepisu, w związku z art. 126 tej ustawy oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości alb w części organ egzekucyjny wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Okoliczność zakończenia postępowania egzekucyjnego w rozpatrywanej sprawie, poprzez jego umorzenie spowodowała, że przestał istnieć przedmiot, tj. egzekucja administracyjna prowadzona w ramach umorzonego postępowania egzekucyjnego, do którego odnosiły się wniesione zarzuty.

Bezprzedmiotowość postępowania skutkuje jednocześnie jego umorzeniem, a tym samym zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków i kończy bieg postępowania w określonej instancji.

Odnosząc się z kolei do podniesionej w zażaleniu kwestii zaskarżenia postanowień Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia: [...] nr [...], [...] nr [...] oraz [...] nr [...] o niezałatwieniu w obowiązującym terminie sprawy objętej wnioskiem zobowiązanego z dnia [...], Dyrektor Izby Skarbowej w [...] stwierdził, że pozbawionym uzasadnionych podstaw było wydanie tych postanowień, a w konsekwencji przedłużanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...]. W treści tych postanowień powoływano się na konieczność zajęcia przez wierzyciela stanowiska w zakresie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Tymczasem, w związku z wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyroku z dnia 23 maja 2014r. sygn. akt II SA/Łd 291/14, którym wyeliminowano z obrotu prawnego oprócz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] również decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stanowiącą podstawę wystawienia powyższego tytułu wykonawczego - przestała istnieć podstawa prawna dla dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a tym samym bezprzedmiotowym było postępowanie w sprawie zarzutów na prowadzoną egzekucję administracyjną.

W skardze skierowanej do WSA w Łodzi skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, 124 § 2, art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, 80 K.p.a., art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270) – dalej p.p.s.a.,) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 p.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197).

Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ww. ustawy).

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] wydane w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zgłoszonych przez skarżącego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] dotyczącego opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] wydał w dniu [...] postanowienie o umorzeniu jako bezprzedmiotowe postępowania w sprawie złożonych przez skarżącego zarzutów na postępowanie egzekucyjne, podczas gdy wcześniej zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku skarżącego postanowieniem z dnia [...] na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Mimo wniosku wierzyciela – Burmistrza [...] z dnia [...] o podjęcie zawieszonego postępowania organ egzekucyjny nie wydał w tym zakresie postanowienia, tylko zobowiązał wierzyciela do wydania postanowienia w przedmiocie zarzutów.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 56 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012r. poz. 1015 ze zm.) - dalej - u.p.e.a. - postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu:

1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej;

2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego;

3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego;

4) na żądanie wierzyciela;

5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.

Mając na uwadze powyższą regulację w pierwszej kolejności zauważyć należy, że wydanie przez organ egzekucyjny postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego w przypadku wystąpienia podstawy zawieszenia jest obligatoryjne. Wniosek taki płynie bezpośrednio z art. 56 § 3 u.p.e.a. Dotyczy to także sytuacji, gdy podstawa zawieszenia postępowania wynika z innego aktu prawnego niż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym. Nawet zawieszenie postępowania egzekucyjnego, które następuje z mocy prawa, wymaga wydania przez organ egzekucyjny postanowienia w tym przedmiocie. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego z mocy prawa oznacza, że sam ustawodawca decyduje wprost o zawieszeniu, przez co takie zawieszenie nie jest czynnością organu egzekucyjnego, co w konsekwencji oznacza, iż postanowienie takie miałoby charakter deklaratoryjny. Niemniej jednak jego wydanie jest nieodzowne, gdyż doręczenie postanowienia zapewnia możliwość weryfikacji poprzez wniesienie zażalenia i ewentualnie skargi do sądu administracyjnego.

Podkreślić przy tym trzeba, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, wynikających z przepisów prawa, czy też ostatecznej decyzji administracyjnej. Zawieszenie postępowania jest to taki jego stan, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy (lis pendent), w którym nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa "spoczywa" bez biegu i w zasadzie żadne czynności nie są podejmowane. W okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną, zaś po ustaniu przyczyn zawieszone postępowanie zostaje podjęte na nowo (podobnie NSA w wyroku z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II FSK 211/10). Okoliczności, które stanowią podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego maja charakter przejściowy, a co za tym idzie, po ich ustąpieniu konieczne jest podjęcie postępowania egzekucyjnego (patrz: D. Jankowiak, ("Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", Komentarz 2008", Unimex, s. 838).

Jakkolwiek w postępowaniu egzekucyjnym co do zasady nie stosuje się ogólnej procedury administracyjnej o zawieszeniu postępowania, zwłaszcza przepisów określających przesłanki takiego zawieszenia, to niewątpliwie istota zawieszenia we wszystkich postępowaniach, w tym w postępowaniu egzekucyjnym, jest taka sama, a mianowicie w trakcie zawieszenia organ administracji nie może podejmować żadnych czynności poza enumeratywnie wskazanymi w ustawie.

Przez pojęcie postępowania egzekucyjnego rozumiemy uregulowany prawem procesowym egzekucyjnym ciąg czynności podejmowanych przez organy egzekucyjne i inne podmioty postępowania egzekucyjnego w celu wykonania, przez zastosowanie środków przymusu państwowego, obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji administracyjnej.

Z kolei art. 57 § 1 u.p.e.a. zawiera zapis, zgodnie z którym organ egzekucyjny podejmie zawieszone postępowanie egzekucyjne po ustaniu przyczyny zawieszenia. Artykuł 57 u.p.e.a. reguluje więc zasady podjęcia zawieszonego postępowania. Czynność ta ma charakter obligatoryjny i zasadniczo jest konsekwencją ustania przyczyn zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Stroną uprawnioną do żądania podjęcia zawieszonego postępowania jest wierzyciel. Ustawa wprost nie określa czasu, w jakim postępowanie egzekucyjne może pozostawać w zawieszeniu. Jednakże z art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. wynika, że postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli postępowanie to, zawieszone na żądanie wierzyciela, nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania. Ustawa egzekucyjna w art. 57 nie określa wprost wszystkich okoliczności powodujących ustanie przyczyn zawieszenia postępowania i nie odnosi się do przesłanek zawieszenia postępowania wymienionych w art. 56 § 1 u.p.e.a. W tym zakresie należy kierować się generalną dyrektywą, zgodnie z którą podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego następuje po ustaniu przyczyny zawieszenia. Wyjątkowo w art. 57 § 2 i 3 u.p.e.a. reguluje podjęcie zawieszonego postępowania w związku ze śmiercią zobowiązanego (art. 56 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Wskazana powyżej konstrukcja nakłada konieczność określenia przesłanki podjęcia postępowania indywidualnie w odniesieniu do każdej podstawy zawieszenia.

Z zestawienia art. 17 § 1, art. 57 § 1 oraz art. 56 § 3 u.p.e.a. wynika, że podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie. Ustawa wyraźnie wskazała zaskarżalność tylko postanowienia organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia tego postępowania (art. 56 § 4 u.p.e.a.) – patrz: Piotr Pietrasz, Komentarz do art. 57 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX 2010.

Przypomnieć należy, że obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania powstaje nie tylko wówczas, gdy ustępuje przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, ale także w chwili stwierdzenia przez organ braku przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, czyli w sytuacji, gdy przyczyna taka w ogóle nie istnieje.

Skoro w rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone w stosunku skarżącego M. L., postępowanie to winno być podjęte. Powyższe postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] wydane zostało na podstawie przepisów art. 56 § 3 w związku z art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tj. z uwagi na wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...].

Natomiast jak wynika z akt sprawy postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie zostało wydane przez organ egzekucyjny. Zatem zaskarżone rozstrzygnięcie, tj. postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] wydane zostało w ramach zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Zauważyć także należy, że również postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] [...] oraz postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z [...] uchylające ww. postanowienie organu egzekucyjnego i umarzające postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec M. L. na podstawie wystawionego przez Burmistrza [...] w dniu [...] tytułu wykonawczego nr [...] z uwagi na wygaśnięcie obowiązku objętego tym tytułem wydane zostały w ramach zawieszonego postępowania egzekucyjnego.

Podkreślić należy, że ustanie przyczyny zawieszenia nie powoduje podjęcia zawieszonego postępowania ani z mocy prawa, ani poprzez czynności konkludentne. Taka wykładnia narusza bowiem zakaz podejmowania przez organ działań w czasie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych. Do takiego wniosku prowadzi wnioskowanie a contrario z przepisów art. 57 § 1a oraz art. 58 § 1 i 2 u.p.e.a. Gdyby rzeczywiście przez czynność organu dochodziło do podjęcia postępowania, to zakaz podejmowania takich czynności w czasie zawieszenia postępowania byłby niezrozumiały i zbędny. Tymczasem ustawodawca tylko wyjątkowo dopuścił możliwość działania organu w czasie zawieszenia postępowania, które bądź to wprost wynikają z określonych przepisów, bądź są uzasadnione określoną czynnością procesową, przy czym w grupie czynności procesowych dopuszczalnych w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego, uzasadnionych ich celem, mogą się mieścić czynności wszystkich podmiotów postępowania (zob. M. Król, Glosa do wyroku NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r., II GSK 783/10, Lex/El. 2013).

Żaden przepis u.p.e.a., czy też odpowiednio stosowane przepisy K.p.a., nie przewidują podjęcia zawieszonego postępowania bez wydania postanowienia w tym przedmiocie. Należy rozróżnić ustanie z mocy prawa przyczyny zawieszenia od dokonania procesowej czynności w postaci wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, o którym to postanowieniu organ obowiązany był zawiadomić strony (art. 101 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Zaniechanie tej czynności narusza nie tylko zasadę pisemności, ale także zasadę udzielania przez organ informacji (art. 9 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Naruszenie tych przepisów ma znaczenie o tyle istotne, że nie można przecież wykluczyć, że strona po powzięciu wiadomości o kontynuacji egzekucji podjęłaby działania, które pozwoliłyby jej na uniknięcie zastosowania kolejnego środka egzekucyjnego. Mogłoby to wpłynąć na realizację zasady szybkości postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 613/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że zostało wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, co ma ten skutek, że nie jest możliwe prowadzenie tego postępowania bez uprzedniego wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sytuacji bowiem, gdy ustała przyczyna zawieszenia postępowania egzekucyjnego, ze względu na którą organ egzekucyjny zawiesił przedmiotowe postępowanie egzekucyjne, stosownie do przywołanego wyżej unormowania zawartego w art. 57 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - powinien podjąć zawieszone postępowanie egzekucyjne.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] oraz postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] wydane zostały w czasie, gdy postępowanie egzekucyjne było zawieszone, a co do zasady postanowienia tego rodzaju mogą zostać wydane tylko w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym.

Skoro Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] nie podjął zawieszonego postępowania, a wydał postanowienie dotyczące zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego, to naruszył art. 57 u.p.e.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Również Dyrektor Izby Skarbowej w [...] rozstrzygając o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. Oznacza to bowiem, że w istocie organy podjęły czynności, które spowodowały umorzenie postępowania w przedmiocie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów, które nie toczyło się, gdyż było zawieszone, a nie zostało podjęte.

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić powyższej wskazane przez sąd uwagi.

b.a.