Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2462/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art 77 par 1, art 80, art 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2022 r. sprawy ze skargi O. S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2021 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego O. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi O. S. ("skarżący") jest decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("(...)WINB") nr (...) z (...) września 2021 r. dotycząca nakazu rozbiórki płyty betonowej eko, wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W związku z pismem A. M. z (...) lipca 2020 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) ("PINB"), organ ten wszczął postępowanie w sprawie utwardzenia terenu na nieruchomości przy ul. (...), działka nr ewid. (...) obręb (...) w (...); w dniu 7 października 2020 r. przeprowadził czynności kontrolne na ww. nieruchomości. Z protokolarnych ustaleń dokonanych podczas wizji wynika, że odcinek działki nr ewid. (...) w rejonie budynków (...) i (...) został utwardzony płytami betonowymi (kratą betonową) i wypełniony kamykami. Teren utwardzony zlokalizowany jest pomiędzy wjazdami utwardzonymi kostką betonową do budynków przy ul. (...)(...) i (...). Według informacji stron biorących udział w oględzinach utwardzenia dokonał skarżący. Powierzchnia utwardzenia wynosi 4,25 m x 6,70 m.

Dalej, decyzją nr (...) z (...) marca 2021 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r, poz. 1333 ze zm., "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, "k.p.a."), po rozpatrzeniu sprawy utwardzenia terenu nieruchomości przy ul. (...) działka ewid. nr (...) obręb (...) w (...), nakazał skarżącemu rozbiórkę płyt betonowych eko o powierzchni 4,25 m x 6,70 m umieszczonych pomiędzy wjazdami do posesji przy ul. (...) oraz (...), znajdujących się na nieruchomości przy ul. (...), działka ewid. nr (...) z obrębu (...) w (...) i przywrócenie terenu do stanu zgodnego z zatwierdzonym planem zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu decyzji PINB podał, że w toku postępowania wezwał skarżącego do przedłożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością przy ul. (...), działka ewid. nr (...) obręb (...) w (...), na cele budowlane. Do dnia dzisiejszego wskazanego oświadczenia nie uzyskano, a A. M. – właściciel ww. działki poinformował, że nie wyrażał zgody na wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu na tej nieruchomości. PINB stwierdził, że wskazuje to na samowolne wykonanie ww. robót; dodał, że jak ustalono, w wypisie z rejestru gruntów, działka, na której wykonano utwardzenie stanowi "(...)" (Ps). Wskazał przy tym na przepis art. 29 ust. 4 pkt 4 pr. bud.; w końcu wywiódł o konieczności zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminy złożył skarżący. Kwestionowanej decyzji zarzucił wydanie z naruszeniem art. 7, art. 8, art., 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 28 k.p.a. Wskazał na błędne uznanie go za stronę postępowania; podniósł w tej kwestii, że zawiadomienie dokonane przez A. M. nie powinno być tego jedynym powodem. Podał również, że nie jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. (...)(...) w (...) i nie mógł złożyć oświadczenia, którego wymagał organ. Dodał, że prawem do ww. nieruchomości dysponuje L. S. – córka.

Po rozpatrzeniu tego odwołania (...)WINB w dniu (...) września 2021 r. wydał decyzję, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję PINB a orzekając co do istoty nakazał skarżącemu rozbiórkę płyt betonowych eko o powierzchni 4,25 m x 6,70 m umieszczonych pomiędzy wjazdami do posesji przy ul. (...) oraz (...), znajdujących się na nieruchomości przy ul. (...), działka ewid. nr (...) z obrębu (...) w (...).

W uzasadnieniu tej decyzji (...)WINB przyjął, że sprawa dotyczy wykonanych przez skarżącego robót budowlanych, polegających na utwardzeniu płytami betonowymi fragmentu działki nr (...) w rejonie budynków (...) i (...) w (...). Powierzchnia przedmiotowego utwardzenia wynosi 4,25 x 6,70 m (28,475 m2). Zgodnie z art. 28 ust. 1 pr.bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków o jakich mowa w art. 29 - 31 ustawy. Katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w art. 29 pr.bud., zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 ww. ustawy zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 4 pkt 4 pr.bud., roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymagają zarówno pozwolenia na budowę, jak również dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej I instancji. W omawianej sprawie miało miejsce utwardzenie fragmentu działki nr ewid. (...), położonej przy ul. (...) w (...), która nie stanowi działki budowlanej. Przeznaczenie działki nr ewid. (...)z obr. (...) zgodnie z treścią księgi wieczystej nr (...) oraz wypisem z rejestru gruntów zostało oznaczone jako pastwiska trwałe, co wyklucza zakwalifikowanie jej jako działki budowlanej. Ponadto w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji nr (...) z (...) października 2007 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości Kw (...) położonej w (...) przy ul. (...) oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewid. nr (...) z obrębu (...) na m.in. działkę nr (...) o pow. 917 m2 przeznaczoną pod projektowaną ulicę - (...). W ww. decyzji znajduje się również zapis, iż podziału nieruchomości dokonuje się m.in. pod warunkiem ustanowienia na działkach nr (...) i (...) odpowiednich służebności gruntowych, gdyż stanowią one drogę dojazdową do drogi publicznej. Zatem w niniejszym przypadku na wykonane utwardzenie terenu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że celem ustalenia stanu faktycznego sprawy pismem z 20 maja 2021 r. zwrócił się do organu powiatowego o przesłanie dokumentacji projektowej wraz z zatwierdzonym planem zagospodarowania terenu dot. ww. nieruchomości. Wnioskowana dokumentacja wpłynęła do tut. urzędu w dniu 8 czerwca 2021 r.; omawiana działka nr ewid. (...) nie była w ogóle objęta pozwoleniem na budowę, gdyż decyzja Prezydenta (...) nr (...) z (...) grudnia 2014 r. zatwierdziła zamienny projekt zagospodarowania terenu, ale dla działki nr ewid. (...) oraz (...) w obrębie (...). Ponadto analiza ww. projektu oraz projektu budowlanego czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną wykazała, iż nie obejmował on swoim zakresem robót budowlanych na działce nr ewid. (...).

Organ podał też, że w trakcie prowadzonego postępowania organ powiatowy wezwał skarżącego do złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością przy ul. (...), działką nr ewid. (...) obręb (...) w (...), na cele budowlane. Oświadczenie takie nie zostało jednak przez zobowiązanego przedłożone. Powyższe podyktowane było faktem, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 pr.bud. organ nadzoru budowlanego bada również, czy inwestor wykonujący roboty budowlane w sposób samowolny posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. (...)WINB podniósł jednocześnie, że organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do ustalenia, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko w przypadku, kiedy na wykonane roboty wymagane było pozwolenie na budowę łub zgłoszenie, a z uwagi na fakt, iż omawiana działka nr ewid. (...) nie stanowi działki budowlanej, na jej utwardzenie konieczne było uzyskanie pozwolenie na budowę.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego (...)WINB zauważył, że "przy piśmie z dnia 12.10.2020r. P. O. S. wskazał jednoznacznie cyt.: "(...) wykonane przeze mnie utwardzenie terenu (podkreślenie własne) było konieczne dla prawidłowego korzystania z nieruchomości przy ul. (...) w (...), bowiem w sposób znaczny ograniczyło zaleganie wody"."

Organ wskazał również, że z uwagi na treść odwołania, zwrócił się do organu powiatowego z zapytaniem, czy w przedmiotowej sprawie było już prowadzone postępowanie. Wskazał, że w odpowiedzi PINB poinformował, że nie prowadził wcześniej postępowania w przedmiocie utwardzenia terenu na nieruchomości przy ul. (...) działka nr ewid. (...) obręb (...) w (...) na wniosek A. M..

Na koniec (...)WINB stwierdził, że jakkolwiek skarżona decyzja co do zasady jest prawidłowa, to jednak zasadne jest zreformowanie jej obowiązku; skoro działka nr ewid. (...) z obrębu (...) nie była objęta pozwoleniem na budowę nr (...) z (...) grudnia 2014 r., to niezasadnym jest doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z zatwierdzonym planem zagospodarowania terenu.

W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc i wywodząc jak w postępowaniu odwoławczym. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art., 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 28 k.p.a. Wskazał na nie wyjaśnienie, czy wykonał właściwie ciążący na nim obowiązek z art. 29 ust. 4 pkt 4 pr.bud.; zauważył przy tym, że grunt, na którym dokonano utwardzenia przylega do nieruchomości, dla której wydano pozwolenie na budowę, która stanowi własność L. S., a więc jest to grunt o charakterze działki budowlanej, dla której nie jest wymaga decyzja o pozwoleniu na budowę w zakresie utwardzenia terenu poprzez ułożenie kostki brukowej. Wskazał dalej na błędne uznanie go za stronę postępowania; podniósł w tym zakresie, że zawiadomienie A. M. nie jest wystarczającą przesłanką do uznania go za stronę. Nie jest taką przesłanką także jego stwierdzenie, albowiem mógł to uczynić jako wykonawca lub jako pełnomocnik – gdyż na co dzień pracuje na stanowisku menedżerskim w firmie budowlanej. Podał również, że nie jest właścicielem żadnej nieruchomości położonej przy ul. (...) w (...). Wskazał w efekcie na to, że nie powinien być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nieruchomości położonej przy ul. (...) w (...) o nr KW (...) właścicielom wskazanych nieruchomości (to jest L. S.), przysługuje jednorazowo odpłatna służebność gruntowa przejścia, przejazdu i przeprowadzenia wszelkich mediów przez działkę nr (...), polegająca również na utwardzeniu części działki nr (...) oznaczonej kolorem niebieskim, zgodnie z załącznikiem numer 1 i numer 2 "do niniejszego Aktu, na rzecz każdoczesnego właściciela działek o numerach (...) (...) oraz (...) (...)." Właścicielom ww. nieruchomości zostało udzielone więc notarialnie prawo utwardzenia terenu, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę (...)WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja (...)WINB nr (...) z (...) września 2021 r., która zakończyła postępowanie dotyczące utwardzenia terenu płytami betonowymi eko o powierzchni 4,25 m x 6,70 m, pomiędzy wjazdami do posesji przy ul. (...) oraz (...), na działce nr ewid. (...) obręb (...)w (...). Podstawę materialnoprawną tego orzeczenia stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud., a powodem jego zastosowaniem było przyjęcie, że ww. utwardzenie jako wykonane na działce nie będącej działką budowlaną wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, roboty wykonano zaś bez tego pozwolenia, z tego względu konieczne było uruchomienie postępowania naprawczego; przebieg tego postępowanie nie umożliwił jednak legalizacji wykonanego utwardzenia, albowiem skarżący nie przedstawił wymaganego przez PINB oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś właściciel działki nr ewid. (...) nie wyraził zgody na realizację objętych postępowaniem robót. Jednocześnie (...)WINB orzekł reformatoryjnie w sprawie, albowiem (jak zweryfikował w postępowaniu) wskazana powyżej działka nie była objęta pozwoleniem na budowę i nie można było orzec o "przywróceniu terenu do stanu zgodnego z zatwierdzonym planem zagospodarowania terenu". Stąd też organ ten po uchyleniu decyzji PINB, orzekł co do istoty poprzez nakazanie rozbiórki wykonanego utwardzenia.

Biorąc pod uwagę stanowisko skarżącego prezentowane w postępowaniu odwoławczym (powtórzone w istocie w skardze), a także zgromadzone dowody i zakres przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w obu instancjach Sąd uznał, że decyzje wydane w sprawie nie zostały poprzedzone właściwym, wyczerpującym postępowaniem, co skutkowało co najmniej przedwczesnym zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud., także wadliwym wskazaniem skarżącego jako adresata decyzji (co więcej – jako stronę postępowania na podstawie art. 28 k.p.a.).

Przy czym, Sąd nie kwestionuje w sprawie (na tym jej etapie) konieczności prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 50-51 pr.bud. w stosunku do wykonanego utwardzenia terenu. Utwardzenie to, o powierzchni 4,25 m x 6,70 m, wykonano bez pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia. Jednakże, jak prawidłowo wskazał (...)WINB, prace te wymagały uprzedniego uzyskania decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 1 pr.bud.

Wprawdzie zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 pr.bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji inwestycji (a więc przed nowelizacją ustawy obowiązującą od 19 września 2020 r., z uwagi na datę pisma uczestnika postępowania o charakterze interwencyjnym, wskazującego na wykonanie spornego utwardzenia przed 19 września 2020 r.), pozwolenia na budowę nie wymagało wówczas wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Niemniej jednak nieruchomość utwardzona w wyniku spornych robót, wykonana została na działce nr ewid. (...), stanowiącej zgodnie z wypisem z rejestru gruntów teren oznaczony jako Ps – P.. Zważyć przy tym trzeba, że pr.bud. nie definiuje pojęcia "działka budowlana"; taką definicję zawiera natomiast ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899; "u.g.n."), a zgodnie z nią ww. działki nr (...) nie można uznać za budowlaną, skoro posiłkowo stosowany art. 4 pkt 3a u.g.n. wskazuje, że jest nią zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Poza tym Sąd zauważa, że art. 29 ust. 2 pkt 5 pr.bud. (czy obecnie – art. 29 ust. 4 pkt 4 tej ustawy), dotyczy przypadku, gdy utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 102/20), a więc gdy jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 pr.bud. (wedle tego przepisu przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki). Urządzenie budowlane z natury swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego pełni funkcję służebną, a więc jego budowa nie prowadzi do powstania samodzielnej budowli. Utwardzenie gruntu może jednak stanowić odrębną budowlę o ile jest dokonywane w celu powstania obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji. Wówczas tak urządzony (tj. utwardzony) teren, pełni samodzielną funkcję jako np.: plac składowy, manewrowy, postojowy, czy parkingowy albo droga wewnętrzna. W takim przypadku nie jest uzasadnione stosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 pr.bud. (czy obecnie – art. 29 ust. 4 pkt 4 tej ustawy), bowiem brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego między utwardzeniem terenu, a odrębnym obiektem budowlanym. Zatem, w każdym przypadku, gdy utwardzenie terenu pełni funkcję samodzielną lub dominującą, a nie służebną, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, wedle ogólnej zasady z art. 28 ust. 1 pr.bud. Nie bez znaczenia w sprawie (dla kwalifikacji inwestycji) pozostaje więc także to, że wskazana powyżej działka nr ewid. (...), stanowiąca własność uczestnika postępowania – A. M., powstała w wyniku podziału działki nr ewid. (...)z obrębu (...) i przeznaczona jest pod "ul. (...)(...)" (v. decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości Kw (...)nr (...)z (...) października 2007 r.). Przyjęty w sprawie tryb naprawczy znajduje zaś zastosowanie m.in. w stosunku do robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (v. art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.bud.). Ma więc zastosowanie do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6. Na zasadzie art. 51 ust. 7 pr. bud., dotyczy to również robót budowlanych wykonanych. Jeśli więc sporne roboty budowlane polegające na utwardzeniu w części terenu przeznaczonego pod skomunikowanie (które to -z uwagi na zakres- trudno uznać za budowę obiektu – budowli), nie zostały objęte pozwoleniem na budowę, zasadnym było zastosowanie w stosunku do nich wskazanego trybu, w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

Sąd nie ma też wątpliwości co do tego, że w uruchomionym postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego mógł badać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. nie tyle żądać oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego (o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud., i które jest wymagane w szczególności do wniosku o pozwolenie na budowę), co wykazania się odpowiednim tytułem prawnym do działki inwestycyjnej. Sąd podziela bowiem ugruntowane w tym zakresie w orzecznictwie stanowisko, według którego, nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 pr.bud. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyroki NSA: z 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/12; z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/11; z 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/12; z 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13; z 31 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2079/13). "Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 lub art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym - zastosowaniem sankcji określonych odpowiednio w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11; z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12)", v. wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2023/19.

Tym samym w niniejszej sprawie, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego winien żądać nie tyle oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud., co wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - po myśli art. 3 pkt 11 pr.bud.

Przy czym, przed uruchomieniem postępowania wyjaśniającego w ww. zakresie, właściwy organ winien był przede wszystkim ustalić inwestora wykonanych robót, do niego też w pierwszej kolejności kierować wystąpienia, dalej – rozstrzygnięcie kończące postępowanie. Stanowi o tym art. 52 ust. 1 pr.bud., zgodnie z którym obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W tym przypadku, zdaniem Sądu, zabrakło rzetelnego postępowania w kierunku ustalenia inwestora robót. Sąd zaznacza jednocześnie, że choć samo pojęcie inwestora nie zostało wprost zdefiniowane w pr.bud., to nie powinno nasuwać większych wątpliwości, że jest to osoba fizyczna lub prawna dokonująca inwestycji (czyli nakładów gospodarczych, których celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów). Nie zawsze będzie więc to wykonawca robót budowlanych, bo ten może działać na zlecenie inwestora – osoby pokrywającej koszty takich prac. Sąd podkreśla więc, że inwestor w rozumieniu przepisów pr.bud., to podmiot, który działa z zamiarem realizacji pewnego zamierzenia i dąży do jego powstania; inicjuje działalność budowlaną, czyli podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje budowę oraz finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki. Nie zawsze będzie nim wymieniony już powyżej wykonawca robót, ale też właściciel nieruchomości inwestycyjnej. Taka też sytuacja może mieć miejsce w niniejszej sprawie, albowiem jak wskazał skarżący w odwołaniu, i powtórzył w skardze, nie był on inwestorem robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu, a jedynie wykonawcą tych prac. Dodał jednocześnie, że nie ma żadnego tytułu prawnego do nieruchomości objętej inwestycją, ani sąsiadujących z nią; wyjaśnił natomiast, że takie prawa posiada jego córka – L. S. (która w postępowaniu nie brała udziału). Okoliczności te, zdaniem Sądu, ważne w kontekście adresata decyzji, a uprzednio – obowiązku związanego z wykazaniem się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zostały należycie rozważone na żadnym etapie. (...)WINB ograniczył się wyłącznie do przywołania jednego z pism skarżącego i twierdzenia tam zawartego, odstępując jednocześnie od zweryfikowania argumentacji odwołania podniesionej w tej kwestii, w tym od uwzględnienia treści księgi wieczystej Kw nr (...) dotyczącej działki nr ewid. (...), obciążonej na rzecz każdoczesnego właściciela działek o nr (...) opisanych w Kw nr (...) oraz każdoczesnego właściciela działek o nr (...) opisanych w Kw nr (...) służebnością gruntową przejścia, przejazdu i przeprowadzenia wszelkich mediów, polegającą również na utwardzeniu części działki nr (...), oznaczonej kolorem niebieskim, zgodnie z załącznikami nr 1 i nr 2 "do niniejszego aktu".

Ze wskazanych przyczyn Sąd uznał, że skarga jest zasadna; prowadząc postępowanie naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 i art. 52 ust. 1 pr.bud., a także art. 28 k.p.a.

Sąd uznał także, że dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia konieczne jest uchylenie decyzji obu instancji wydanych w sprawie, następnie prawidłowe ustalenie stron postępowania, w tym – inwestora wykonanych robót budowlanych, w dalszej natomiast kolejności – dokonanie oceny co do możliwości legalizacji w trybie naprawczym wykonanego utwardzenia terenu, m.in. poprzez prawidłowe zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Poza tym akta sprawy winny zawierać kompletny materiał dowodowy, także ten, na podstawie którego organ II instancji uznał, że działka inwestycyjna (i zrealizowane na niej utwardzenie) nie była objęta decyzją o pozwoleniu na budowę, wskazując na decyzję Prezydenta (...) nr (...) z (...) grudnia 2014 r. Ta ostatnia okoliczność niewątpliwie ma również istotne znaczenie dla prawidłowości zastosowania któregoś z przepisów art. 51 ust. 1 pr.bud. (przesądzając o niezgodności z przepisami prawa budowlanego i zakresie tej niezgodności), w konsekwencji – dowody w sprawie winny pozwalać na weryfikację także i tej kwestii.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 ww. ustawy, uwzględniając wysokość wpisu sądowego.