Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2137/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 136 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 1145
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
article: art. 7, art. 77 § 1, 78 art. 80, art. 86
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1287/20 w sprawie ze skargi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 marca 2020 r. nr 729/2020 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1287/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 marca 2020 r. nr 729/2020 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 30 września 2016 r., orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie, w dzielnicy Wesoła oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu 8-07-03 o powierzchni 9.0060 ha nabytej przez Skarb Państwa - Ministerstwo Obrony Narodowej aktem notarialnym rep. A Nr [...] z dnia 02.08.1977 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że jeszcze przed datą wywłaszczenia nieruchomości, w piśmie z dnia 8 maja 1974 r., Inspektorat Szkolenia Ministerstwa Obrony Narodowej, zgłaszając prośbę pomocy w wykupieniu gruntów pod rozbudowę OJ CWKS "Legia" do Głównego Kwatermistrza Wojska Polskiego, podał, że "ogólny obszar ośrodka - ok. 168 ha - jest minimalnym dla zabezpieczenia prawidłowego szkolenia we wszechstronnym konkursie konia wierzchowego, to jest w konkurencji, w której Polska ma duże możliwości sportowe." oraz, że "zespół MON na swoim posiedzeniu w dniu 16 lipca 1970 r. zajął stanowisko o celowości rozbudowy ośrodka w Starej Miłośnie, jako perspektywicznej bazy dla jeździectwa wojskowego". Z uwagi na charakter inwestycji nieruchomość jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania ośrodka jeździeckiego, wymagającego przeznaczenia pod jego funkcjonowanie znacznych obszarów, nie wymagającego szczególnej zabudowy kubaturowej na znacznej powierzchni, w tym na wywłaszczonych działkach będących przedmiotem niniejszego postępowania. Przeznaczenie wywłaszczonego terenu m.in. pod ścieżki crossowe dla koni wypełnia zrealizowanie celu wywłaszczenia. Załączone przez stronę zdjęcia lotnicze potwierdzały w ocenie organu odwoławczego istnienie prześwitów w lesie na wywłaszczonych działkach, które są wykorzystywane do celów szkoleniowych przez ośrodek jeździecki CWKS Legia, co potwierdza także zgromadzony materiał dowodowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W pełni podzielił argumentację organów obu instancji zarówno co do zrealizowania celu wywłaszczenia jak i co tego, że nie można uznać nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Wskazał, że organy prawidłowo przyjęły, iż realizacja celu wywłaszczenia obejmowała większą inwestycję która obejmowała z jednej strony realizację obiektów budowlanych takich jak stadion czy koszary, ale z drugiej strony wymagała zachowania leśnego charakteru znacznej części terenu (bezinwestycyjny sposób zagospodarowania jak wskazano w wytycznych do decyzji z dnia 11 kwietnia 1978 r.). Prawidłowo zatem przyjęto, że cel został zrealizowany, pomimo nie zabudowania działek objętych aktem notarialnym z dnia 2 sierpnia 1977 r. celem wywłaszczenia była bowiem nie tylko realizacja konkretnych obiektów budowlanych ale i zachowanie części terenu dla ścieżek jeździeckich (nazywanych obecnie ścieżkami crossowymi). Sąd uznał, że Organ prawidłowo odstąpił od oględzin nieruchomości. Biorąc pod uwagę datę wywłaszczenia jak również jego cel i sposób realizacji bardzo trudno jest odtworzyć jakie elementy i kiedy były realizowane. Podkreślić również należy, że realizacja celu wywłaszczenia wymagała zabudowy ale w innej części nieruchomości, zaś w części objętej wnioskiem – zachowania charakteru leśnego jako terenu dla ćwiczeń jeździeckich. Sąd wskazał, także, że w zaistniałej sytuacji nie było konieczności dopuszczania dowodu z przesłuchania stron. Dowód ten przeprowadza się jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadzenie tego dowodu (z natury rzeczy posiłkowego) jest więc pozostawione uznaniu organu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 3 ustawy z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70, dalej: "ustawa wywłaszczeniowa") - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotowa nieruchomość była niezbędna na cele obrony państwa;

2. art. 3 ustawy wywłaszczeniowej - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotowa nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej;

3. art. 136 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, będące skutkiem zaniechania przeanalizowania przesłanki zbędnego charakteru wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości wobec braku realizacji celu wskazanego w umowie sprzedaży i w decyzji wywłaszczeniowej oraz poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, pomimo spełnienia przesłanek, wynikających z przepisów art. 136 ust. 1 i ust. 3 oraz 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

4. art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. i w związku art. 3 ust. 1 oraz w związku z art. 1 ustawy z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.) - poprzez uznanie, że możliwa jest odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli został na niej zrealizowany cel, który nie mógł być nigdy uznany za cel umożliwiający dokonanie wywłaszczenia nieruchomości;

5. art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez odmowę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel związany z obronnością państwa, wskazując - jako jedną z przyczyn tej odmowy - zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości celu innego, aniżeli cel wynikający z decyzji wywłaszczeniowej i z umowy sprzedaży - to jest cel użyteczności publicznej, podczas gdy jedynym celem wywłaszczenia, wskazanym zarówno w decyzji wywłaszczeniowej, jak i w umowie sprzedaży, był rzekomo cel obrony państwa, a dokładnie usytuowanie na tym terenie Olimpijskiego Ośrodka Jeździeckiego WKS "Legia";

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

6. art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i niedokładnej analizie materiału dowodowego, w szczególności nierozważnie czy w niniejszej sprawie doszło do realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości, która to przesłanka wynika z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

7. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 78 k.p.a. - poprzez odstąpienie od przeprowadzenia oględzin nieruchomości ze względu na znaczny upływ czasu od dnia jej wywłaszczenia, co uniemożliwia ustalenie aktualnego stanu faktycznego nieruchomości i brak możliwości wyjaśnienia na podstawie zgromadzonych dokumentów, czy w stanie faktycznym doszło do realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości;

8. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez całkowicie dowolną, a nie swobodną, ocenę dowodów i uznanie, że został spełniony cel wywłaszczenia, podczas gdy nie ma żadnych dokumentów ani innych dowodów, które potwierdzałyby rozpoczęcie, wykonanie lub zakończenie jakichkolwiek prac na nieruchomości;

9. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. 78 i 86 k.p.a. - poprzez odstąpienie od przeprowadzenia dowodu z przesłuchania wnioskodawców: [...] i [...] na okoliczność stwierdzenia nierozpoczęcia prac i niezrealizowania celu określonego w umowie sprzedaży nieruchomości oraz na okoliczność stwierdzenia, że nieruchomość wywłaszczona stała się zbędna na cel określony w tej umowie - pomimo tego, że z powodu braku wystarczających środków dowodowych w niniejszej sprawie pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy;

10. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, polegający w szczególności na braku wnikliwego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do argumentacji skarżącego w zakresie zarzutu, że cel, na jaki wywłaszczono nieruchomość, nie mieścił się w przesłankach wskazanych w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy stwierdzić należy, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw.

Na ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej podkreślić należy, że w sytuacji gdy sprawa dotyczy kwestii wywłaszczeniowych czy odszkodowawczych – jak w niniejszej sprawie – zaistniałych kilkadziesiąt lat temu, a zatem w okresie, gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie w demokratycznym państwie prawnym standardy stanowienia i wykonywania prawa, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że wymagania odnośnie działań organów administracji publicznej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania przedmiotowych decyzji administracyjnych, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy (por. wyroki NSA z dnia: 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13; 26 listopada 2021 r. sygn. I OSK 789/21; 3 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2068/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).

Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje zaskarżony wyrok Sądu wojewódzkiego, który oddalił skargę i tym samym uznał za prawidłową decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 marca 2020 r. nr 729/2020 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości (dalej też decyzja z 20 marca 2020 r., decyzja z 2020r.).

Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie zrealizowanego "zwrotowego" postepowania administracyjnego.

Przede wszystkim, pomimo, że skarga kasacyjna skierowana jest wobec wyroku, to w środku odwoławczym nie wskazano na naruszenie przez Sąd wojewódzki jakichkolwiek norm (przepisów) sądowej ustawy procesowej – p.p.s.a.: ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz. 935).

Z kolei w zarzutach nr 1 i 2 wskazuje się na naruszenie art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64, dalej "ustawa z dnia 12 marca 1958 r.") nie jest to zarzut precyzyjny, bowiem art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zawiera 3 jednostki redakcyjne (ustępy) o odrębnej treści normatywnej. Następnie w zarzutach nr 3, 4 i 6 wskazuje się niedokładanie na naruszenie w szczególności art. 137 u.g.n., który obejmuje dwa ustępy (ust.), jak i odpowiednio jeden z nich (ust.) tylko zawiera odrębne punkty.

Niewłaściwie sformułowane są w środku odwoławczym w zarzutach nr 7 i 8, naruszenia art. 78 k.p.a., który przecież obejmuje dwie odrębne jednostki redakcyjne (§). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są dodatkowymi niewątpliwymi mankamentami środka odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji.

Rozpoznając zarzuty środka kasacyjnego trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt. I OSK 196/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Przy czym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.

Należy zatem stwierdzić, że uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania lub zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją Sądu. Ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, że środek odwoławczy niezasadnie zarzuca, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem wymogów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku wymaganej kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sąd wojewódzkiego co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia.

Przypomnieć należy, że kontrolowane przez Sąd wojewódzki postępowanie administracyjne ("zwrotowe") przeprowadzone przez organy, Prezydenta m. st. Warszawy i następnie Wojewodę Mazowieckiego, dotyczyło odmowy zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie, w dzielnicy Wesoła oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu 8-07-03 o powierzchni 9.0060 ha nabytej przez Skarb Państwa - Ministerstwo Obrony Narodowej aktem notarialnym rep. A Nr [...] z dnia 02.08.1977 r.

Słusznie przyjął zaskarżony wyrok, że rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie mają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 tejże ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (por. M. Wolanin, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 886–942).

Na gruncie wskazywanej wyżej regulacji prawnej umiejscowiona jest podstawowa kwestia sporna dla niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej.

Natomiast niespornym jest w okolicznościach sprawy to, jak ustaliły organy, że nieruchomość wywłaszczona została pod budowę Olimpijskiego Ośrodka Wojskowego Klubu Jeździeckiego Legia zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr 32/72 z dnia 10 maja 1972r. wydaną przez Wojewódzką Komisję Planowania Gospodarczego, co zaakceptował Sąd I instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt 2068/21 i przywoływane tam orzecznictwo).

Trafnie przyjął zaskarżony wyrok, akceptujący stanowisko organów, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na cele obrony Państwa (obronności państwa). Potwierdza to w pełni zgromadzony materiał dowodowy w postaci informacji dnia z dnia 3 marca 1972 r. o terenie oraz możliwości i warunkach realizacji inwestycji dla Ośrodka Jeździeckiego WKSA Legia; decyzji z dnia 10 maja 1972 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr 32/72 ustalającej lokalizację pod budowę olimpijskiego ośrodka jeździeckiego w Starej Miłosnej; decyzji z dnia 13 czerwca 1973 r. zezwalającej Zarządowi Lotniskowemu Wojsk Lotniczych 02 na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych pod budowę Olimpijskiego Ośrodka Jeździeckiego w miejscowości Miłosna Stara, decyzji nr 92/78 z dnia 11 kwietnia 1978 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej wraz z wytycznymi.

Z dokumentów ulokowanych w aktach sprawy wynika, że inwestycja realizowana była przez Zarząd Lotniskowy Wojsk Lotniczych, który uznać należy za jednostkę organizacyjną związaną z obronnością państwa. Zgromadzone dowody potwierdzają, że teren tego ośrodka dzielił się na dwie części: ogólnodostępną oraz wygrodzoną w tym część obejmującą budynki o charakterze administracyjno-koszarowo-gospodarczą.

Nie bez racji Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 6, poz. 38 z późn. zm.) zakwaterowanie żołnierzy odbywających zasadniczą służbę wojskową oraz ćwiczenia lub przeszkolenie wojskowe, jak również podoficerów nadterminowych, uczniów oficerskich szkół zawodowych oraz słuchaczy akademii i kursów wojskowych - odbywało się we wspólnych kwaterach stałych. Ustawa ta definiowała również pojęcie koszar jako pomieszczenie mieszkalne przeznaczone na zbiorowe stałe zakwaterowanie żołnierzy (art. 24 ust. 1 cytowanej ustawy).

Analiza akt sprawy bezspornie dowodzi, że budowa ośrodka jeździeckiego przez Zarząd Lotniskowy Wojsk Lotniczych była przewidziana i zatwierdzona przez odpowiednie władze decyzją z dnia 11 kwietnia 1978 r. Jak wynika z wytycznych do tej decyzji, teren proponowany pod powiększenie ośrodka jeździeckiego został już uwzględniony jako przeznaczony na ten cel w "Studium koncepcyjnym planu ogólnego Sulejowskiego Zespołu Miejskiego", a ustalenia planu uwzględniały wytyczne wydanej w 1975 r. przez Urząd Powiatowy w Owocku decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Co więcej, decyzją z dnia 13 czerwca 1973 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej zezwoliło Zarządowi Lotniskowemu Wojsk Lotniczych na przekazanie gruntów rolnych i leśnych o powierzchni ogólnej przeszło 58 ha pod budowę Olimpijskiego Ośrodka Jeździeckiego w miejscowości Stara Miłosna (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt 2068/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pismo z 31 listopada 2000 r.) przedmiotowe działki znajdowały się na terenie Ośrodka Jeździeckiego CWKS Legia. Cały teren składał się z obszaru przeznaczonego na inwestycje – stadion, pola ćwiczeń, stajnie, zabudowania gospodarcze, administracyjne, szkoleniowe, hotelowe oraz obszaru leśnego z jedynie z wyznaczonymi trasami konnymi. Stan taki istniał również w 2014 r., co potwierdza pismo Stołecznego Zarządu Infrastruktury znajdujące się w aktach sprawy. Okoliczność tę potwierdzają również zdjęcia lotnicze złożone przez Skarżących do akt sprawy.

Wbrew zarzutom kasacyjnym należy potwierdzić ustalenia Sądu wojewódzkiego, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a jednocześnie nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia (por. E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1077–1092). Zasadnie uwypuklił w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, że organy prawidłowo przyjęły, iż realizacja celu wywłaszczenia obejmowała większą inwestycję, która obejmowała z jednej strony realizację obiektów budowlanych takich jak stadion czy koszary, ale z drugiej strony wymagała zachowania leśnego charakteru znacznej części terenu (bezinwestycyjny sposób zagospodarowania jak wskazano w wytycznych do decyzji z dnia 11 kwietnia 1978 r.). Prawidłowo zatem przyjęto, że cel zostało zrealizowany, pomimo nie zabudowania działek objętych aktem notarialnym z dnia 2 sierpnia 1977 r. celem wywłaszczenia była bowiem nie tylko realizacja konkretnych obiektów budowlanych ale i zachowanie części terenu dla ścieżek jeździeckich (nazywanych obecnie ścieżkami crossowymi).

Wbrew niewłaściwie skonstruowanym zarzutom kasacyjnym, wskazującym na naruszenie art. 7 k. p.a. i kolejnych norm (przepisów) powoływanych w środku odwoławczym – w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, zasadnie się przyjmuje, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a. przywoływane w skardze kasacyjnej), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA z dnia: 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, 30 marca 2023 r. sygn. akt. III FSK 4657/21, 3 lipca 2024 r. sygn. akt. I OSK 503/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Znajdujące się w aktach sprawy, przywoływane przez Sąd I instancji, a wcześniej przez organy, w/w decyzje stanowią odpowiednie dokumenty urzędowe. Zgodnie natomiast z art. 76 § 1 k.p.a, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Szczególna moc dowodowa dokumentu urzędowego nie ma charakteru bezwzględnego. Dla obalenia wspomnianego domniemania możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści wskazanego dokumentu (art. 76 § 3 k.p.a). Przy czym – wbrew zarzutom kasacyjnym – nie jest dopuszczalne wykazywanie za pomocą przesłuchania stron (zeznania świadków) innej treści decyzji niż zawarta w dokumencie stanowiącym decyzję administracyjną (zob. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 2 stycznia 1962 r., sygn. akt 4CR 445/61, OSNC 1963, nr 4, poz. 82, s. 26–29; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2384/12; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2024 r. sygn. akt I OPS 2/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy ponownie podkreślić w tym miejscu, w okolicznościach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy, że prawidłowo przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż realizacja celu wywłaszczenia obejmowała większą inwestycję obejmującą z jednej strony wykonanie (realizację) obiektów budowlanych takich jak stadion czy koszary, ale z drugiej strony wymagała zachowania leśnego charakteru znacznej części terenu (bezinwestycyjny sposób zagospodarowania jak wskazano w wytycznych do decyzji z dnia 11 kwietnia 1978 r.). Prawidłowo zatem przyjęto, że cel został zrealizowany, pomimo nie zabudowania działek nabytych zgodnie z aktem notarialnym z dnia 2 sierpnia 1977r., celem wywłaszczenia była bowiem nie tylko realizacja konkretnych obiektów budowlanych, ale i zachowanie części terenu m. in. dla ścieżek jeździeckich (nazywanych obecnie ścieżkami crossowymi).

Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2025r. ze strony Skarżących stwierdzono, że w stosunku do sąsiednich nieruchomości będących uprzednio ich własnością (ich poprzedników prawnych) wydane zostały decyzje zwrotowe. Nie zostały jednak dołączone przez Skarżących odpisy dokumentów (decyzji, etc.), na które się powywoływano. Skarżący nie przedstawili żadnych dodatkowych informacji dotyczących ewentualnego wydania w/w decyzji zwrotowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 2068/21).

Stan faktyczny sprawy rozpoznanej aktualnie przez Sąd odwoławczy jest zatem inny, niż stan faktyczny sprawy rozstrzygniętej przez NSA w szczególności wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt IV SA 433/98. Jak wynika z wskazywanego fragmentu uzasadnienia w owej sprawie (sygn. akt IV SA 433/98) nie było – żadnych dowodów – pozwalających na przyjęcie, że budowa ośrodka jeździeckiego była przewidziana w planach gospodarczych zatwierdzonych przez właściwe władze, zupełnie odmiennie od sytuacji jaką ustalono w oparciu o właściwe – przywoływane wyżej – dowody w aktualnie rozpoznawanej sprawie przez Sąd odwoławczy. Powyższe należy także – w realiach niniejszej sprawy – odnieść do przywoływanego wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2538/16 (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 2068/21). W tym prawomocnym wyroku (IV SA/Wa 2538/16) Sąd stwierdził: "(...). Tym samym uznać należy, że pozostawanie w obiegu prawnym wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., aczkolwiek kategorycznego we wnioskach, odnoszących się do zastosowania przepisów z 1958 r. do wywłaszczania nieruchomości na potrzeby Ośrodka, nie może zatem stanowić automatycznej przeszkody do autonomicznego ocenienia tych samych kwestii na gruncie niniejszej sprawy, w szczególności w kontekście zarzutów odwołania (zwłaszcza w sytuacji, w której kwestie podniesione obecnie w odwołaniu, nie były przedmiotem szczegółowych analiz przedmiotowego wyroku NSA). (...)".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło w okolicznościach rozpoznawanej sprawy do naruszenia norm (przepisów) prawa przywoływanych konkretnie w środku odwoławczym. Należy bowiem zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli decyzji dnia 20 marca 2020 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Sąd I instancji zasadnie bowiem podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a wszystkie przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt. I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.