Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1420/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 6, 8 i 9, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 104 i 109 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 stycznia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2396/21 w sprawie ze skargi H.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 września 2021 r. znak: KOA/1134/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 7 lutego 2023 r., VII SA/Wa 2396/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę H.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego ("SKO" lub "Kolegium") w Warszawie z 7 września 2021 r. znak: KOA/1134/Ar/21, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, A.S. i A.S. (inwestorzy) wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr ew. [...],[...], [...][...] w obr. [...] (o pow. łącznej 9787 m²) położonych przy ul. [...] w [...] dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z ciągami pieszo-jezdnymi, miejscami postojowymi i niezbędną infrastrukturą techniczną.

2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 2396/21 kolejno wskazano, że decyzją nr 4/2021 z 26 stycznia 2021 r. Burmistrz Miasta Milanówka (organ I instancji, Burmistrz) – na podstawie art. 104 i 109 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 6, 8 i 9 art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 poz. 741 ze zm., Upzp) – ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W wyroku przywołano zawarte w niej ustalenia. W decyzji tej przewidziano w szczególności następujące warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy: a) realizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w interpretacji wg przepisów odrębnych z niezbędnymi dojazdami, dojściami, miejscami postojowymi, zielenią i infrastrukturą techniczną, b) nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono w odległości 6,0 m od linii rozgraniczającej działkę drogową nr ewid. [...] obręb [...] – ul. [...] – zgodnie z załącznikiem graficznym, c) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 2,6% do 13,0%, d) wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki min. 70%, e) szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego, znajdującej się od strony frontu działki ul. [...] (dz. nr ewid. [...], obr. [...]) od 4 m do 15 m, f) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego, jej gzymsu lub attyki od 2,5 m do 7 m, g) geometria dachu budynku mieszkalnego: dach dwu lub wielospadowy o nachyleniu głównych połaci dachowych od 20° do 45°, kalenica główna prostopadła lub równoległa do granicy bocznej lub frontowej działki, h) wysokość głównej kalenicy budynku mieszkalnego od 4,5 m do 9 m. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy położona jest w [...] na obszarze, dla którego z dniem 31 grudnia 2002 r. utracił moc obowiązującą miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Milanówka nr 127 z 30 marca 1993 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Milanówka na okres perspektywiczny. Burmistrz przytoczył przepisy stosowane w toku ustalenia warunków zabudowy, a następnie wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół przedmiotowego terenu obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki inwestycyjnej i przeprowadzono na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wnioski z przeprowadzonej analizy jednoznacznie wskazywać mają – zdaniem organu I instancji – na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp. Wydanie decyzji zostało uzgodnione ze Starostą Powiatu Grodziskiego, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz zarządcą dróg gminnych. Organ I instancji odniósł się ponadto do stanowisk przedstawianych w toku postępowania przez strony, w tym przez H.G. oraz wskazał, że stanowisko w tej sprawie przedstawił również Współprzewodniczący Grodziskiego Koła Partii Zielonych, która nie jest stroną postępowania.

3.1. Dalej w wyroku VII SA/Wa 2396/21 przywołano, że odwołania od powyższej decyzji złożyli: J.H., E.W., S.K., J.S., W.G., H.G. oraz W.S. Organowi I instancji odwołujący się zarzucili naruszenie: art. 10 § 1 K.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, ponieważ jedyny budynek wielorodzinny znajdujący się w obszarze analizowanym posiada dostęp do drogi publicznej, którą jest ul. [...], a nie ul. [...], oraz § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, rozp. MI 2003), gdyż ustalone w niej parametry planowanej inwestycji określone zostały w sposób nieostry i bez wyjaśnienia, dlaczego przyjęto takie właśnie wskaźniki. W.S. wycofał swoje odwołanie. Z kolei w piśmie z 5 lipca 2021 r. A.S. i A.S. poinformowali, że w całości akceptują warunki zabudowy określone w powyższej decyzji Burmistrza Miasta Milanówka.

3.2. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powołaną na wstępie decyzją z 7 września 2021 r. SKO utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego analiza treści zaskarżonej decyzji, akt postępowania poprzedzającego jej wydanie, ze szczególnym uwzględnieniem sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, przeprowadzonej w trybie przewidzianym przez przepisy ww. rozporządzenia nie daje podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie istniała podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie jest w szczególności sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki określone w art. 61 ust. 1 Upzp, a mające zastosowanie w niniejszej sprawie, zostały spełnione. SKO podniosło, że ze sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizy urbanistycznej wynika, że teren planowanej inwestycji położony jest w obszarze istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej. Co prawda ta ostatnia znajduje się tylko na jednej z osiemdziesięciu działek objętych analizą, na dodatek dostępnej z innej drogi publicznej (ul. [...]), nie stoi to jednak, w przekonaniu Kolegium, na przeszkodzie do uwzględnienia jej jako punktu odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, działka ta bowiem graniczy z terenem objętym wnioskiem inwestora. SKO podkreśliło, że zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. W ocenie organu odwoławczego sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie – nie sposób uznać, że realizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o parametrach odpowiadających parametrom zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej już istniejącej w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji spowoduje naruszenie ukształtowanego już ładu przestrzennego.

3.3. W wyroku przywołano następnie, iż Kolegium podniosło, że jak wynika z części tekstowej analizy, w obrębie obszaru nią objętego wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji dla działek objętych analizą wahają się w granicach 2,6-25,7%, przy średniej 12,1%. Wskaźnik ten dla planowanej inwestycji ustalono na poziomie 2,6-13%, tj. zgodnie z § 5 ust. 2 rozp. MI 2003. Dopuszczenie do zabudowania maksymalnie 13% terenu objętego wnioskiem inwestora, a zatem obszaru niewiele przewyższającego średni poziom wykorzystania terenu w obszarze objętym analizą, uznać należy za w pełni dopuszczalny i pozostający w zgodzie z zasadą dobrego sąsiedztwa. Z kolei szerokości elewacji frontowych budynków istniejących na obszarze objętym analizą wynoszą 4-29 m (średnia: 11,9 m). Omawiany parametr, ustalony w oparciu o zasadę z § 6 ust. 1 rozp. MI 2003, zawierać się zatem powinien w granicach 9,52-14,28 m. Wskaźnik ten dla planowanej inwestycji ustalono na poziomie 4-15 m, tj. zgodnie z § 5 ust. 2 tegoż rozporządzenia, choć ustalenie to w niewielkim tylko stopniu odbiega od tego, które mogło zostać dokonane w oparciu o ust. 1 tego przepisu. Ze względu na charakter planowanej zabudowy (mieszkaniowa wielorodzinna) mało prawdopodobne jest, by inwestor nie skorzystał z możliwości realizacji zabudowy z elewacją frontową o szerokości zbliżonej do górnego dopuszczonego zaskarżoną decyzją poziomu, jeszcze mniej prawdopodobne zaś, że szerokość owej elewacji nic przekroczy 9,52 m. SKO wskazało następnie, że w granicach obszaru poddanego analizie znajduje się zabudowa o wysokości elewacji frontowej 6,5-13 m, przy czym na działkach sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji są to wysokości na poziomie 4 m, 5 m, 6 m, 5 m, 8 m, 11 m i 13 m. W niniejszej sprawie omawiany parametr ustalono na poziomie 7 m jako wartości maksymalnej, jako przedłużenie tych krawędzi, odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Wobec powyższego Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania co do nieprawidłowego ustalenia parametrów planowanej inwestycji, zwłaszcza że ustalenia te zostały zaakceptowane przez inwestorów.

4.1. W wyroku stwierdzono dalej, że H.G. skierowała do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, wstrzymanie jej wykonania, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła wydanie tej decyzji z naruszeniem przepisów Upzp – w tym art. 61 ust. 1 oraz m. in. art. 54, jak również z naruszeniem przepisów K.p.a. – w tym art. 7, 8, 11, 28, 31[...]7 "ust." 1, 107 § 3 K.p.a.

4.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

4.3. Postanowieniem z 14 stycznia 2022 r. VII SA/Wa 2396/21, sąd wojewódzki odrzucił skargę ze względu na nieuzupełnienie jej braków formalnych. Skarżąca złożyła następnie wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych, który został oddalony przez sąd wojewódzki postanowieniem z 28 lutego 2022 r. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej na to orzeczenie, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 21 września 2022 r. II OZ 510/22, uchylił je i przywrócił skarżącej termin do uzupełnienia braków formalnych skargi. Postanowieniem z 3 listopada 2022 r. VII SA/Wa 2396/21 WSA w Warszawie odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

4.4. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

4.4.1. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że orzekające w sprawie organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w sprawie spełniono wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Upzp, umożliwiające wydanie pozytywnej dla inwestorów decyzji o warunkach zabudowy dla spornego przedsięwzięcia.

4.4.2. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że w obszarze analizowanym występuje 80 przykładów zabudowy mającej dostęp do drogi publicznej, w tym dwa przykłady zabudowy usługowej. Pozostałe typy zabudowy występującej w obszarze analizowanym to zabudowa mieszkaniowa, przy czym w jednym przypadku jest to zabudowa mieszkaniowo-usługowej, w jednym przypadku zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a pozostałe obiekty należą do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Sporna inwestycja ma charakter zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W związku z tym organy prawidłowo orzekły, że co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąd wojewódzki miał przy tym na uwadze, że w obszarze analizowanym występuje tylko jeden obiekt mieszkaniowy wielorodzinny. Niemniej jednak dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zdaniem sądu I instancji w sprawie nie budziło wątpliwości, że teren, na którym planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp) – ul. [...] (działka drogowa nr ew. [...] obr. [...]). Ponadto istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla spornego zamierzenia budowlanego.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła H.G. – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259 ze zm., Ppsa), naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy jednoznacznie wskazuje, iż skarżąca kasacyjnie wykazała w sposób prawidłowy, że organy obu instancji nie ustaliły w sposób prawidłowy, że w sprawie nie są spełnione wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Upzp, gdyż sam sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przyznał, że inwestor nie spełnił wszystkich przesłanek w ww. przepisie, tj. dostępności z tej samej drogi publicznej (inwestycja ma dostęp od ul. [...], natomiast pozostałe nieruchomości znajdujące się w okolicy mają dostęp do drogi publicznej od ul. [...]);

2) art. 141 § 4 Ppsa, poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że nie zachodzą wątpliwości co do wydania decyzji w przedmiocie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że istnieją wątpliwości co do spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 Ppsa;

3) art. 141 § 4 Ppsa poprzez niepodanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, bowiem sąd nie wskazał, na jakiej podstawie lub w związku z jakimi przepisami uznał wykazywane przez skarżącą uchybienia w procedurze wydania decyzji o warunkach zabudowy za nieistotne i nie wyjaśnił swojego stanowiska.

5.2. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1) art. 4 ust. 1 i 2 Upzp poprzez wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu na skutek bezzasadnego uznania, że inwestor spełnił wszystkie przesłanki ustalone w art. 61 ust. 1 Upzp, podczas gdy z akt sprawy wynika, że przesłanki ww. nie zostały spełnione wobec czego decyzja nie powinna zostać wydana;

2) art. 59 ust. 1 Upzp polegającej na błędnym przyjęciu, iż w świetle przywołanych przepisów zasadnym było wydanie decyzji o warunkach zabudowy podczas gdy na nieruchomości objętej ww. decyzją zostanie wybudowany kompleks z czterema budynkami, a nie jednym gdzie w najbliższym sąsiedztwie nie ma takiej zabudowy;

3) art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 Upzp poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że inwestor spełnił wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy jak i uzasadnienia sądu I instancji wynika, że nie został spełniony pkt 1 ww. przepisu w konsekwencji czego decyzja o warunkach zabudowy nie powinna być wydana;

4) art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp w zw. z § 3 ust. 1 i § 2 pkt 4, § 3 ust. 2, § 2 pkt 5 rozp. MI 2003 poprzez niedokładne przeprowadzenia analizy oraz postępowania wyjaśniającego dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że na nieruchomości jest budowany kompleks czterech budynków wielomieszkaniowych, dostęp do drogi publicznej żadnej z sąsiadujących działek nie jest z tej samej drogi publicznej, w okolicy są same domki jednorodzinne, a inwestycja ma w planach budowę czterech budynków, błędnie określono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wobec czego należy uznać, że analiza została przeprowadzona w sposób powierzchowny i z pominięciem istotnych okoliczności, które mają znaczący wpływ na wynik sprawy.

5.3. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie na jej rzecz skarżącej kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych, jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

5.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że kompleks czterech, dużych budynków wielorodzinnych zaburzy ład przestrzenny istniejący obecnie, a w przyszłości niewykluczona dalsza zabudowa tego terenu z pewnością nada odmienny charakter tej części miasta. Zdaniem strony skarżącej decyzja powinna być zatem wydana i obliczona albo jako decyzja na wydanie warunków zabudowy dla jednego budynku na obszarze wskazanych wszystkich działek, albo dla każdej z nich odrębnie, po dokonaniu odrębnych analiz, w tym miejscu wskazując, że działki nie są równej wielkości, a zatem to także decyduje o wielkości posadowionego na nich budynku.

Dalej zwrócono m. in. uwagę, że w decyzji, jak i w uzasadnieniu sądu I instancji nie wskazano przesłanek, z których wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 2,6% do 13,0% mógłby być inny, niż 12,1%. Zdaniem skarżącej kasacyjnie organ, jak i sąd miał obowiązek wyjaśnić dlaczego przyjął wyższy parametr i to wyjaśnienie powinno być rzeczowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

6.2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

6.2.1. Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu zarzutu naruszenia cyt. przepisu stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem skarżąca kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w istocie zarzuca sądowi wojewódzkiemu błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, brak wyjaśnienia oznaczonych kwestii i swojego stanowiska, czy też brak ustosunkowania się do określonych zagadnień podnoszonych w skardze.

Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie cyt. przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, LEX nr 746689).

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sąd wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli. Natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyroki NSA: z 28 listopada 2008 r., II FSK 1156/07; z 22 listopada 2012 r., II GSK 1652/11; z 28 lutego 2018 r., I GSK 111/16 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA, www.nsa.gov.pl). Także okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej, nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 Ppsa (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2006 r., II FSK 867/05, LEX nr 488083). Wskazać należy, że WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnia przyczyny, dla których oddalił skargę, w szczególności odniósł się do kwestii spełnienia wymogu tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. W przedmiotowej sprawie zatem uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do reguły odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd wojewódzki wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.

6.2.2. Za nieskuteczne uznać przyjdzie zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp w zw. z § 3 ust. 1 i § 2 pkt 4 § 3 ust. 2 § 2 pkt 5 rozp. MI 2003 oraz art. 59 ust. 1 Upzp, które z uwagi na sposób ich sformułowania należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają ze sobą w ścisłym związku. Zarzuty te odnosiły się przede wszystkim do kwestii stanowiącej istotę sporu w sprawie, tj. czy w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Art. 61 ust. 1 Upzp stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wyliczonych w tam ujętych punktach warunków. Istotnym w sprawie jest warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, wedle którego: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Norma ta statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa. Pojęcie "sąsiedztwa" na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp należy rozumieć szeroko, aby było możliwe poddanie właściwej ocenie wniosku inwestora poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej jednoznacznie oceniającej dopuszczalność potencjalnej inwestycji. Celem stosowanej w tego typu postępowaniach zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Stąd też przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć w sensie largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, LEX nr 465665).

Ratio legis konstrukcji art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp wymaga też zastosowania wykładni celowościowej. Restryktywna interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej", jako działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, a taki konstrukt zaprezentowano w motywach skargach kasacyjnych, byłaby sprzeczna z celami Upzp. W cyt. ustawie bowiem nie wskazuje się, że działką sąsiednią jest wyłącznie działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94). Takie szerokie (derywacyjne) pojęcie "działki sąsiedniej" było też przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 20 lipca 2010 r., K 17/08 (OTK-A 2010, Nr 6, poz. 61) Trybunał, stwierdził, że "za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym, wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozp. MI 2003, co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp".

6.2.3. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wykładnia zwrotu "sąsiednia działka, dostępna z tej samej drogi publicznej", użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, nie może prowadzić do uznania, że przy ustalaniu warunków zabudowy badaniu podlega jedynie zabudowa zlokalizowana przy drodze publicznej, przy której bezpośrednio położona jest działka inwestora. W takim ujęciu niemożliwe byłoby bowiem ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, które nie sąsiaduje blisko z innymi zabudowanymi terenami. Co więcej, wyznaczanie obszaru analizowanego byłoby wtedy zbędne, skoro decydujące znaczenie miałaby lokalizacja obiektów budowlanych wzdłuż drogi publicznej (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., II OSK 3145/17, LEX nr 2524306). Pojęcia "działki sąsiedniej" nie można zatem utożsamiać wyłącznie z działkami bezpośrednio graniczącymi z terenem inwestycji, gdyż odnosić je należy do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy, tworzących pewną urbanistyczną całość. Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II OSK 2266/17, LEX nr 2479913). Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga zatem dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (vide: wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, LEX nr 1145557). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zarzut dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej, gdy w otoczeniu dominuje zabudowa jednorodzinna, nie jest skuteczny. Brak dla terenu planowanej inwestycji obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym można byłoby takie ograniczenie planistyczne wprowadzić, skutkował procedurą ustalania warunków zabudowy. Funkcja mieszkaniowa planowanej inwestycji nie jest zaś sporna z dotychczasowa funkcją mieszkaniową na analizowanym obszarze, chociaż jest realizowana w sposób dominujący w postaci zabudowy jednorodzinnej. Plan zagospodarowania przestrzennego uchwala rada gminy, zaś kwestia braku jej działania w tym aspekcie i w odniesieniu do analizowanego obszaru, skutkowała zastosowaniem trybu orzekania w postaci decyzji o warunkach zabudowy.

6.2.4. Nie jest sporne w sprawie, że dla ustalenia warunków zabudowy organ I instancji w zgodzie z § 3 ust. 2 rozp. MI 2003, wyznaczył wokół działek objętych wnioskiem inwestorów obszar analizowany, który objął swymi granicami tereny odpowiadające pojęciu sąsiedztwa urbanistycznego. Prawidłowo wyznaczony obszar analizowany stał się podstawą do poczynienia właściwej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania oraz oceny realizacji przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp.

Sąd Naczelny podziela prezentowane w kwestionowanym wyroku stanowisko sądu pierwszej instancji co do prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego, który w przedmiotowej sprawie został wyznaczony wokół terenu, o którym mowa w art. 59 ust. 1 Upzp. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie teren analizowany wyznaczono w oparciu o szerokość frontu działek nr [...], [...] i [...], tj. boku terenu inwestycji zwróconego w kierunku ul. [...]. Szerokość ta wynosi 86 m, a zatem granice obszaru analizowanego mieszczą się w promieniu 258 m od granicy terenu inwestycyjnego. W związku z tym, że promień ten stanowi trzykrotność frontu działki, zasadnie uznał sąd pierwszej instancji, że Kolegium prawidłowo zaakceptowało takie wyznaczenie granic terenu analizowanego. Tak wyznaczony obszar umożliwiał bowiem ustalenie wymagań zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej. Co prawda ta znajduje się tylko na jednej z działek objętych analizą, nie stoi to jednak, w przekonaniu Sądu, na przeszkodzie do uwzględnienia jej jako punktu odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, działka ta bowiem graniczy z terenem objętym wnioskiem inwestora.

6.2.5. Wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej organy I i II instancji prawidłowo przy tym określiły parametry spornej inwestycji, a co za tym idzie w sposób właściwy zastosowały § 4-8 rozp. MI 2003. Biorąc pod uwagę fakt, że skarga kasacyjna powiela w tym zakresie stanowisko strony skarżącej przedstawione wcześniej w zarzutach skargi i odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazać trzeba, że pozostają aktualne uwagi dotychczas poczynione przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 11-13). Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z przedstawioną tam szczegółowo oceną prawną i przyjmuje ją za własną. W związku z powyższym należy uznać za prawidłową zastosowaną przez sąd pierwszej instancji wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp w zw. z § 3 ust. 1 i § 2 pkt 4 § 3 ust. 2 § 2 pkt 5 rozp. MI 2003 oraz art. 59 ust. 1 Upzp.

6.2.6. W konsekwencji nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 Upzp. Skoro bowiem, co wykazano wyżej, inwestor spełnił wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 Upzp, organ miał obowiązek wydania decyzji o warunkach zabudowy, co też prawidłowo uczynił, a sąd pierwszej instancji trafnie to zaaprobował.

6.2.7. Nie jest w końcu trafny zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., organy zebrały materiał dowodowy dostatecznie wyjaśniający sprawę i właściwie go oceniły. Uzasadnienie tego zarzutu powiela zarzut naruszenia prawa materialnego wskazany w pkt II. 4. skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1-5 odnoszącego się do kwestii "dostępności z tej samej drogi publicznej", który został omówiony powyżej w pkt 6.2.2., nie ma zatem potrzeby jego ponownego przytaczania.

7. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.