Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3247/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. i E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 422/14 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz A. P. i E. P. solidarnie kwotę 1544 (tysiąc pięćset czterdzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 422/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] oraz E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzjami z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n., utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...], orzekające o obowiązku zapłaty na rzecz Gminy Miasto Łódź opłaty adiacenckiej przez A.P. w wysokości 8.250,00 zł oraz 8.250,00 zł przez E.P. Każdy ze zobowiązanych jest współwłaścicielem w ½ części nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. Grabińskiej (bez numeru), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (przed podziałem), obręb W-45, o powierzchni 3 081 m². Opłatę adiacencką wymierzono z tytułu wzrostu wartości opisanej nieruchomości po podziale na działki nr: [...].

W uzasadnieniach decyzji Kolegium podało, że decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] został zatwierdzony podział przedmiotowej nieruchomości na działki o nr od [...] Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 28 listopada 2012 r. W uchwale Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 grudnia 2007 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2007 r. Nr 401, poz. 4195) ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 30% różnicy wartości nieruchomości. Organ I instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 27 sierpnia 2013 r. wspólnie przez rzeczoznawców majątkowych, tj. działającą na zlecenie gminy K.W. oraz działającą na zlecenie strony I.W. które w ramach wzajemnego uzgodnienia stanowisk, przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej ustaliły, że wartość nieruchomości przed podziałem [...] wynosiła 278.000,00 zł, zaś po podziale [...] wynosiła 333.000,00 zł, co oznaczało, że wzrost wartości szacowanej nieruchomości wynosi 55.000,00 zł, a przy zastosowaniu 30% procentowej stawki opłaty adiacenckiej i udziale strony w nieruchomości wynoszącym ½ części dało kwotę 8.250,00 zł (opłata adiacencka).

Kolegium, po analizie operatu szacunkowego stwierdziło, że nie można mieć zastrzeżeń do jego prawidłowości, a za takim wnioskiem przemawia dodatkowo ocena tego dowodu dokonana przez zespół oceniający wyznaczony przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Organ II instancji powołał się na przepisy ustawy dotyczące określenia wartości nieruchomości, tj.: art. 149, art. 152 ust. 1-3, art. 156 ust. 1 u.g.n., które stosuje się do wszystkich nieruchomości, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Kolegium podało, że biegłe określiły wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym i przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości, stosownie do art. 134 u.g.n., autorki operatu uwzględniły w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego wspólny operat pod względem formalnym zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia, elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Przedstawiona opinia biegłych jest przy tym spójna i logiczna, a sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, w szczególności dotyczących metody ustalenia wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek Kolegium wyjaśniło, że zasady ustalania wartości nieruchomości formułują precyzyjnie przepisy ustawy i rozporządzenia. Przepis art. 149 u.g.n. stanowi, że przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Stosownie do art. 150 u.g.n. dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu, oblicza się wartość rynkową. Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Określenie wartości nieruchomości według jej stanu po podziale, jako suma wartości nowo wydzielonych działek, jest efektem analizy rynku nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, na którym zasadą jest zbywanie poszczególnych działek oddzielnie. Organ wskazał, że biegły w sprawie uznał, po analizie rynku, że należy oszacować indywidualnie wartości rynkowe poszczególnych działek wchodzących w skład podzielonej części nieruchomości. Analiza rynku jaką przeprowadziły biegłe wykazała, że uczestnicy rynku dążąc do maksymalizacji zysku ze sprzedaży, zbywają na rynku indywidualne działki wchodzące w skład nieruchomości, nie dzielą nieruchomości aby zbyć ją w całości. W procesie określania wartości dla potrzeb naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału, rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany nie tylko odwzorować rynek nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny. Jest zobowiązany do precyzyjnego określenia przedmiotu sprawy, do oszacowania wartości dla ściśle określonych stanów nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 17 u.g.n., przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położna. Skutkiem podziału nieruchomości zatwierdzonego prawomocną decyzją o podziale jest zmiana jej stanu prawnego. Zmiana stanu nieruchomości pociąga za sobą konieczność uwzględnienia zmiany w procesie wyceny i analizy rynku, na jakim podzielona nieruchomość uzyska najbardziej prawdopodobną cenę. Stanowisko w tej kwestii zajęła także Komisja Arbitrażowa Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, która w opinii z dnia 31 października 2013 r. w analogicznej sprawie stwierdziła, że "w wyniku podziału nieruchomości, powstałe po podziale działki uzyskują zwykle zróżnicowaną charakterystykę cech rynkowych, przynajmniej w zakresie położenia względem układu komunikacyjnego (dróg publicznych i dróg wewnętrznych), stron świata, warunków geotechnicznych, otoczenia, rodzaju możliwej zabudowy, itp. Suma wartości działek powstałych po podziale, uwzględniająca to zróżnicowanie, przyjęta jako wartość nieruchomości po podziale, jest w realiach rynkowych jedyną techniką wyceny spełniającą dyrektywę art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami".

Organ dodał, że operat szacunkowy, na podstawie którego organ ustalił opłatę, poddany został ocenie ze strony komisji powołanej przez organizację rzeczoznawców majątkowych, która błędów w jego sporządzeniu zarówno w zakresie przyjętych założeń i sposobu wykonania jak i doboru rynku nieruchomości do porównania nie dopatrzyła się.

Na ostateczne decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi jednobrzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli A. P. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 422/14) i E. P. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 423/14), zarzucając zaskarżonym decyzjom naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98a i art. 153 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wnosili o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniach skarg podniesiono, że opierając swoją ocenę operatu, a w konsekwencji decyzje, w sposób bezkrytyczny na jednym tylko źródle, organ nie zachował w sprawie obiektywizmu, czym naruszył art. 77 k.p.a.

Zdaniem skarżących, organ odwoławczy nie dokonał oceny operatu według zasad, jakimi rządzi się postępowanie dowodowe. Ponadto skarżący zarzucili, że organ odwoławczy bezzasadnie odrzucił ich argumentację, zgodnie z którą sposób wyceny przedmiotowej nieruchomości po podziale nie powinien polegać na zsumowaniu wartości poszczególnych działek, ale na wycenie nieruchomości jako całości składającej się z tych działek. W przedmiotowym stanie faktycznym konieczne było dokonanie wyceny całej nieruchomości po podziale na poszczególne działki, co nie przystaje do argumentacji SKO. Zgodnie ze stanowiskiem Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych nieruchomość przed podziałem i po podziale, zamkniętą w tym samym konturze lecz wewnętrznie "pociętą" granicami wydzielonych działek gruntu, wycenić należy przy założeniu, iż będą zbywane w jednej transakcji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło zaś, że przedmiotowe działki zostaną zbyte oddzielnie. O zasadności prezentowanego przez nich poglądu świadczy według skarżących definicja "wartości rynkowej nieruchomości", zawarta w art. 153 u.g.n., która odnosi się do jednej ceny, a nie sumy szeregu prawdopodobnych cen, uzyskanych za składowe części nieruchomości, kierowane do obrotu sukcesywnie.

Zdaniem skarżących organ oparł się na głosach środowiska rzeczoznawców majątkowych, nie podając szczegółowo, o jaką wielkość chodzi i czy jest to pogląd dominujący. Nadto skarżący podnieśli, że w grudniu 2013 r. na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej dokonano wyceny części tej samej nieruchomości, tylko z tytułu podziału innej części na 3 nowe działki (wszystkie należące do skarżących jako współwłaścicieli). Pomimo zastosowania kwestionowanych metod wyceny wzrostu wartości przez sumę wartości nowo powstałych działek ustalono wartość wzrostu na kwotę 30.000 zł, co stanowi znaczną różnicę w porównaniu z wartością przyjętą w zaskarżonej decyzji. Wyceniane działki mają tę samą lokalizację, porównywalne powierzchnie i warunki prawne. Porównanie wyników wyceny sporządzonej tą samą metodą przez dr inż. Z.T. z kwotą przyjętą w zaskarżonej decyzji wskazuje na niczym nieuzasadnioną różnicę.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji i wniosło o oddalenie skarg. Kolegium podało, że przedmiotowy operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono opłatę adiacencką, został pozytywnie oceniony przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na potrzeby tego konkretnego postępowania w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Odnośnie zaś przedłożonego przez stronę raportu z dnia 17 grudnia 2013 r. z wyceny części nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. Grabińskiej, oznaczonej jako działka nr [...], w którym wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału został określony na poziomie 30.000 zł., Kolegium podniosło, że dokument ten nie może stanowić skutecznego dowodu na zakwestionowanie i wykazanie wadliwości operatu szacunkowego, na podstawie którego sporna opłata adiacencka została ustalona, bo dotyczy on innych działek, a ponadto został sporządzony w innym okresie czasu.

Na rozprawie Sąd, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: P.p.s.a., postanowił połączyć sprawę ze skargi A.P. o sygn. akt II SA/Łd 422/14 ze sprawą E.P. o sygn. akt II SA/Łd 423/14 celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalej prowadzić obie sprawy pod sygn. akt II SA/Łd 422/14.

Rozpoznając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że są one niezasadne. Wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj.: art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n., stosowane odpowiednio. Sąd I instancji podał, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Dwie pierwsze przesłanki, o których wyżej mowa, zostały w sprawie spełnione, a zasadniczy spór sprowadza się do sposobu wyceny nieruchomości po jej podziale. W ocenie Sądu I instancji wartość ta została wskazana przez biegłych rzeczoznawców majątkowych, stosownie do wymogów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Za pozbawiony uzasadnionych podstaw Sąd ten uznał zarzut skarżących dotyczący naruszenia zasad postępowania wyrażony w art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Organy prowadzące postępowanie w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, dokonały ustaleń faktycznych i oceniły zebrany materiał dowodowy. Wskazał, że operat szacunkowy jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. i stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. O zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określenia jej wysokości decyduje właściwy organ, który ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii.

W ocenie Sądu I instancji przytoczony przebieg postępowania wyjaśniającego wskazuje na nietrafność zarzutów co do bezkrytycznego oparcia ustaleń na jednym źródle. Sąd ten wskazał, że organy dopuściły dowód z dwóch operatów szacunkowych, a ich rozbieżne wnioski skłoniły prowadzących postępowanie do dalszego postępowania wyjaśniającego, które zaowocowało kolejnym operatem, sporządzonym wspólnie przez autorki dwóch wcześniejszych opinii, z których jedna była sporządzona na zlecenie organu, druga przedstawiona przez strony. Trzeci operat zawiera już wspólne ustalenia i zgodne wnioski obu biegłych rzeczoznawców. Stosownie do art. 157 ust. 1 u.g.n. pozytywnej oceny tego operatu dokonał na żądanie organu zespół oceniający, wyznaczony przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych uznając, iż jest on zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych oraz, że może być wykorzystany do celu, w jakim został sporządzony.

Oceniając operat pod względem formalnym, Sąd I instancji zgodził się z organem, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawiera wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego.

W ocenie Sądu I instancji, przyjęta przez biegłe metoda odpowiada prawu. Istotnie, autorki uzgodnionego operatu oszacowały wartość przedmiotowej nieruchomości po dokonaniu podziału w ten sposób, że określiły wartość poszczególnych działek geodezyjnych powstałych na skutek tego podziału, a następnie zsumowały ich wartości, co dało w ich ocenie najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości podzielonej, od której należało obliczyć wysokość opłaty adiacenckiej.

W ocenie tego Sądu, nie można tracić z pola widzenia podstawowej zasady określania wartości nieruchomości, zgodnie z którą wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 u.g.n.). W rozpoznawanej sprawie określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Doświadczenie wskazuje, że po podziale zbywane są w znakomitej większości transakcji działki uzyskane w wyniku podziału, po ich przekształceniu w samodzielne nieruchomości. Oczywistym jest, że cena 1 m² mniejszej nieruchomości jest znacząco wyższa, niż cena 1 m² nieruchomości dużej, co sprowadza się do tego, że ze sprzedaży kilku nieruchomości powstałych z nieruchomości dzielonej właściciel uzyska wyższą cenę, niż gdyby sprzedał nieruchomość niepodzieloną, o znacznie większej powierzchni. Z operatu szacunkowego i dołączonego do niego wypisu z rejestru gruntów wynika, że każda z działek powstałych w wyniku podziału stanowi już odrębną nieruchomość i posiada założoną księgę wieczystą, ponadto, nieruchomości te stanowią już własność osób trzecich. Z powyższego wynika, że podział przedmiotowej nieruchomości nastąpił w celu zbycia poszczególnych działek gruntu, z których obecnie każda stanowi odrębną nieruchomość posiadającą odrębną księgę wieczystą. To również w ocenie Sądu I instancji przemawia za prawidłowością przyjęcia, że wartością nieruchomości po podziale jest suma wartości rynkowej poszczególnych działek. Nie można zatem postawić organom zarzutu, że ustalenie wartości nieruchomości podzielonej jako sumy wartości poszczególnych działek, nie odzwierciedlało skali wzrostu jej wartości po podziale, a w związku z tym było metodą niewłaściwą. To wszak biegły rzeczoznawca, w granicach przyznanych mu kompetencji, dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 u.g.n.), a analiza operatu nie wykazała wadliwości w tym zakresie.

Sąd I instancji, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, wskazał na rozbieżność stanowisk w zakresie dopuszczalności określonego wyżej sposobu ustalania wartości nieruchomości, która wystąpiła nie tylko na kanwie niniejszej sprawy, ale także jest zauważalna zarówno w środowisku samych rzeczoznawców majątkowych i ich organizacji zawodowych, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podał, że w jednej grupie tych stanowisk akcentuje się, że przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, którego to pojęcia nie należy utożsamiać z pojęciem poszczególnych działek ewidencyjnych, jako że ustawa o gospodarce nieruchomościami rozróżnia te dwa pojęcia. W powołanych przez Sąd I instancji wyrokach wskazano, że nieruchomość po podziale ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury. Błędem jest zatem eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale. Sąd I instancji wskazał, że pogląd ten na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie jest powszechny.

Przeciwne stanowisko zaprezentował m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 361/14, w którym stwierdzono, że: "(...) każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego. Zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1 m2 nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągnięcia korzyści finansowych. Obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału, z pewnością nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku." Sąd I instancji wskazał, że podobnie orzekały inne Wojewódzkie Sądy Administracyjne. W tym miejscu Sąd ten powołał sygnatury akt spraw, w których zaprezentowano ww. stanowisko, w tym wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przytoczenia wymaga zdaniem Sądu I instancji także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 324/13, w której Sąd ten podkreślił, że: "(...) w art. 4 u.g.n. pkt 1 i 3 zostały zawarte definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Zgodnie z art. 4 pkt 1 nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, zaś w myśl art. 4 pkt 3 działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Z powyższego wynika, iż pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa". Tym samym użycie w art. 98a u.g.n. pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału."

Sąd I instancji podkreślił, że dodatkowo za uznaniem, że organy dokonały prawidłowego ustalenia opłaty adiacenckiej przemawiają dwa argumenty: 1) organy dokonały wyceny nieruchomości z poszanowaniem reguł postępowania i zachowaniem pełnej weryfikacji operatu stanowiącego podstawę wyceny, łącznie z poddaniem go kontroli komisji rzeczoznawców w trybie art. 157 u.g.n., a ocena tego dowodu wbrew zarzutom skargi nie jest lakoniczna i nie narusza zasady swobodnej oceny materiału dowodowego; 2) w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy każda z działek uzyskanych po podziale stanowi już odrębną nieruchomość, a podział – co jest oczywiste w świetle wypisu z rejestru gruntów – został dokonany w celu sprzedaży poszczególnych nieruchomości uzyskanych po podziale, zsumowanie wartości tych poszczególnych nowych nieruchomości (działek) jest z punktu widzenia logiki i ekonomii w pełni uzasadnione.

Powyższe przesłanki przesądzają zdaniem Sądu I instancji o uznaniu za trafne stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Sąd ten wskazał, że za stanowiskiem przyjętym przez organ opowiedziało się Łódzkie Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych. Jest to stanowisko zgodne ze stanowiskiem Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (z dnia [...]). Podobną opinię wyraziło również Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju Departament Gospodarki Nieruchomościami (pismo z dnia [...]).

Błędem organów było zdaniem Sądu I instancji wydanie dwóch odrębnych decyzji w stosunku do jednej nieruchomości dla każdego ze współwłaścicieli. Stanowi to naruszenie art. art. 98a ust.1 u.g.n., zgodnie z którą organ ustala jedną opłatę adiacencką dla danej nieruchomości z tytułu wzrostu jej wartości. Oznacza to zarówno prowadzenie jednego postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej dla danej nieruchomości, jak i wydanie jednej decyzji, ustalającej jedną opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości, niezależnie od liczby osób zobowiązanych do uiszczenia tejże opłaty. Powyższa wadliwość nie wpływa na ocenę zasadności skarg.

E.P.A.P. zaskarżyli powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 146 ust. 1a, w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n., oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 157 u.g.n., poprzez błędną ich wykładnię oraz zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że operaty szacunkowe wykonane w toku postępowania sporządzone zostały w sposób prawidłowy, a w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do ich odmiennej oceny na podstawie zasady swobodnej oceny dowodów;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. nieuznanie, że decyzja będąca przedmiotem skargi została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, a tym samym winna zostać przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylona.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew ustaleniom Sądu, wyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych sprawy i rozpatrzenie całego materiału dowodowego zarówno przez organy jak i przez Sąd, dokonane zostały z naruszeniem zasad wynikających art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżących, że operat szacunkowy jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i powinien zostać przez organ oceniony z poszanowaniem wniosków wymagających wiedzy specjalistycznej ale z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Sąd ten wskazał, że decyzja organu nie została oparta na jednym źródle.

W ocenie strony skarżącej Sąd I instancji całkowicie pominął, iż ocena operatu dokonana przez zespół oceniający wyznaczony przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, również stanowi dowód wymagający jego oceny w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów.

Skarżący kasacyjnie zarzucili, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego stanowisko organu odwoławczego uznaje za prawidłowe oraz z jakich powodów odmawia zasadności stanowisku skarżących.

Podnieśli, że zarówno Kolegium jak i Sąd I instancji pominęli, że czynność sprawdzenia operatu szacunkowego art. 157 ust. 1 u.g.n. sprowadzała się jedynie do jej formalnej oceny, nie prowadziła do ustalenia prawidłowej wartości nieruchomości, jak również nie odnosiła się do rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz rozbieżności pomiędzy opiniami rzeczoznawców majątkowych. Okoliczność ta prowadzi do wniosku, iż błędne założenie wykonanych na potrzebę niniejszego postępowania operatów szacunkowych zostało następnie potwierdzone opinią sprawdzającą, co przy jednoczesnym niezastosowaniu zasady swobodnej oceny dowodów doprowadziło do wniosku, iż zasadniczo decyzja oraz wyrok oparte zostały na jednym źródle z pominięciem wszystkich zarzutów skarżących przedstawionych w tym zakresie.

Skarżący zarzucili, że nie wyjaśniono, dlaczego argumentacja skarżącego, zgodnie z którą sposób wyceny przedmiotowej nieruchomości po podziale nie powinien polegać na zsumowaniu wartości poszczególnych działek jako całości, nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd orzekający nie uwzględnił zarzutów skarżących, zgodnie z którymi Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych deklaruje zdanie odmienne, aniżeli przedstawione przez organ odwoławczy. Wskazali, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 4 ust. 1 i 3 rozróżnia pojęcia "nieruchomość gruntowa" oraz "działka gruntu". Okoliczność ta jest istotna, z uwagi na fakt, iż w przywołanym przepisie zasadniczo wspomina się o wartości nieruchomości, zaś o wartości działek w odrębnych przypadkach. A zatem niedopuszczalna jest interpretacja art. 98a u.g.n. zmierzająca do wykazania, że jako wartość po podziale winna być wskazywana suma wydzielonych działek gruntu.

W postępowania zarówno przed Kolegium, jak również przed Sądem strona skarżąca podkreślała, że zaaprobowany przez organ odwoławczy sposób wyceny równoważny jest z oszacowaniem wartości szeregu nieruchomości o cechach wydzielonych działek, a nie jednej nieruchomości, pociętej granicami wewnątrz wydzielonych działek, jak wymaga tego ustawa.

Przepis art. 98 a u.g.n., posługując się terminem "nieruchomości", nakazuje oszacować różnicę w wartości nieruchomości w stanie przed podziałem (dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział) i po podziale (dzień uostatecznienia się decyzji podziałowej). Przedmiotem oszacowania dla celu ustalenia opłaty, o której mowa w tym przepisie jest więc nieruchomość, która w dwóch stanach oszacowania, o jakich mówi ustawodawca, różni się wyłącznie jedną cechą: w pierwszym stanie oszacowania (z daty wydania decyzji podziałowej) złożona jest z jednej działki ewidencyjnej, a w drugim (z daty, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna) - składa się z kilku działek ewidencyjnych. Zatem, dla porównań należało przyjąć transakcje własności nieruchomości z podobnymi pod względem złożoności podziałowej. Dla stanu nieruchomości po podziale należało odszukać i przyjąć transakcje nieruchomościami składającymi się z określonej ilości działek, które dodatkowo mogły pełnić podobne funkcje, jak te, powstałe w wyniku podziału.

Skarżący kasacyjnie podnieśli, że dokonując podziału nieruchomości, nie pozbawili się możliwości jej sprzedaży jako kompleksu działek, a jedynie poszerzyli swoje możliwości o możliwość osobnej sprzedaży jej fragmentów. Podnieśli, że choć drugi sposób rozdysponowania jest obserwowany częściej i z ekonomicznego punktu widzenia jest bardziej racjonalny, to czytelne dyspozycje wynikające z treści art. 98a nie pozwalają uznać tego sposobu, jako wiążącego, przy dokonywaniu wyceny nieruchomości. Racjonalny ustawodawca chcąc wskazywać na konieczność zestawienia wartości nieruchomości w kształcie pierwotnym z sumą wartości wydzielonych działek, zawarłby niewątpliwie odpowiednią dyspozycję w treści przepisu, czego aktualnie nie uczynił.

W ocenie skarżących Sąd I instancji wadliwie uznał za słuszne rozważania Kolegium w kontekście sprzedaży poszczególnych działek. W stanie faktycznym uznać należało, iż powszechnym jest, że cena działek po podziale nieruchomości wzrasta, jednakże ma to jedynie znaczenie w kontekście sprzedaży pojedynczych działek. W przedmiotowej sprawie konieczne było dokonanie wyceny całej nieruchomości po podziale na poszczególne działki, co nie przystaje do argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz ustaleń Sądu I instancji. Zarzucili, że Sąd ten pominął całkowicie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2342/2012, w którym stwierdzono, iż "przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. nie pozostawia biegłemu pełnej swobody, co do sposobu wyceny, dokonywanej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Wycenie takiej bowiem podlega nie działka, czy działki a nieruchomość - jako całość. Zatem zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Tak też winien być on oceniany pod względem, poszczególnych cech charakterystycznych." W zaleceniach odnoszących się do ponownego rozpoznania sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "Sąd winien wziąć pod uwagę, że szacowanie dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej dotyczy całości nieruchomości podlegającej podziałowi geodezyjnemu, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych, na które została podzielona. Bez zmian zatem pozostaje zarówno powierzchnia nieruchomości, jak i jej lokalizacja czy dostęp do infrastruktury".

Zdaniem skarżących zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku stanowisko odnoszące się zarówno do sposobu oceny operatu szacunkowego wykonanego w toku postępowania, jak również co do prawidłowej interpretacji treści art. 98a u.g.n. pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem skarżących podtrzymywanym na każdym etapie postępowania, co jednocześnie potwierdza wadliwość wydanego wyroku oraz wadliwość wcześniejszych decyzji organów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 P.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, kuzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego jest usprawiedliwiony.

W sprawie zasadniczą kwestią sporną pozostaje sposób ustalenia i obliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości.

Podstawę materialnoprawnej decyzji ustalającej opłatę adiacencką stanowi art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n., z którego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1 (ust. 1a).

Z całości regulacji wskazanego przepisu wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1) nastąpi podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela nieruchomości;

2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna;

3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1 a u.g.n.);

4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W przyjętej przez ustawodawcę procedurze ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zaistniałej w wyniku jej podziału, fundamentalne znaczenie ma określenie wartości nieruchomości, tak przed, jak i po podziale, co z kolei przekłada się na ustalenie samej opłaty.

O ile określenie wartości nieruchomości przed podziałem nie budzi w praktyce, jak i orzecznictwie zasadniczych wątpliwości, to wątpliwości te powstają przy ustalaniu wartości tej nieruchomości po podziale. Istnieją bowiem dwie możliwości ustalenia wartości nieruchomości po podziale. Pierwsza z nich, prezentowana przez skarżących, sprowadza się do przyjęcia, że po podziale szacunek wartości winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Natomiast stosownie do drugiej możliwości przyjętej przez rzeczoznawców majątkowych w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym, następnie w wydanych w sprawie decyzjach i ostatecznie przedstawionej przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, szacowaniu podlegają poszczególne działki powstałe w wyniku podziału, a następnie wartości tych działek są sumowane i suma ta przyjmowana jest jako wartość całej nieruchomości po podziale.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana przez Sąd I instancji jest nieprawidłowa.

Przeprowadzając proces interpretacji tego przepisu przypomnieć należy, czym w pierwotnym zamyśle ustawodawcy miały być opłaty adiacenckie z tytułu podziału – próbą odzyskania części wzrostu wartości wywołanego wydzieleniem części nieruchomości pod drogę publiczną i stworzenia przez to dużo lepszych warunków dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości (por. M. Gdesz, Czy wzrost wartości nieruchomości powinien stanowić miernik obliczania opłat adiucenckich? /w:/ Opłaty Samorządowe w Polsce – problemy praktyczne, pod red. Grzegorza Liszewskiego, Wydawnictwo Temida 2, s. 111).

W literaturze przedmiotu zauważa się natomiast, że opłaty adiacenckie to opłaty o charakterze publicznoprawnym, uwarunkowane zaistnieniem określonych warunków, np. podziałem nieruchomości, które w całości lub w części mają pokryć koszty, jakie poniósł Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w związku z wykonywaniem i realizacją wyodrębnionych zadań własnych. Chodzi przy tym o takie zadania i działania Skarbu Państwa lub gminy, które wywołują wzrost wartości nieruchomości i które wymienia ustawa o gospodarce nieruchomościami (por. Z. Cymmerman, Opłaty adiacenckie, Olsztyn 2010, s. 11).

Sam podział nieruchomości jedynie może, ale nie musi powodować zwiększenia jej wartości. Skutek taki nastąpi, jeżeli w wyniku podziału powstaną działki, których cechy, np. takie jak wielkość, konfiguracja granic, sposób skomunikowania z drogą publiczną, spowodują podniesienie atrakcyjności rynkowej nieruchomości.

Nie można jednak przyjmować, jak czyni to Sąd Wojewódzki, że skoro poszczególne, wydzielone działki będą stanowiły przedmiot obrotu cywilnoprawnego, to należy uwzględniać wartość nowopowstałych działek, a suma ich wartości będzie odpowiadać wartości całej nieruchomości. Dla takiej interpretacji brak jest podstaw w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W przepisie art. 98a ust. 1 u.g.n. mowa jest o nieruchomości przed podziałem i po podziale. Definicja pojęcia nieruchomości zawarta została w art. 4 pkt 1 u.g.n. Przez nieruchomość gruntową, zgodnie z tym przepisem, należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. W ujętym w art. 4 ustawy słowniczku pojęć w niej używanych znajduje się również definicja działki gruntu (art. 4 pkt 3 u.g.n.), przez którą należy rozumieć niepodzielną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że ustawodawca dokonuje wyraźnego rozróżnienia omawianych pojęć. Nie są to zatem pojęcia tożsame. Rozróżnienie tych dwóch pojęć prawnych ma natomiast istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących opłatę adiacencką, na co zwraca się uwagę również w piśmiennictwie (por. A. Lorek, Opłata adiacencka i renta planistyczna, Persscom Sp. z o.o., Wrocław 2010, s. 27).

Pojęcia te różnicowane są również w orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 2009 r. (sygn. akt III CZP 9/09), w sposób jednoznaczny wskazano, że nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli działki takie objęte są jedną księgą wieczystą, to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości, składają się one na jedną nieruchomość.

Legalna definicja opłaty adiacenckiej (art. 4 pkt 11 u.g.n.) każe traktować tę opłatę jako opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Do wartości nieruchomości, przez co należy rozumieć wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości (art. 4 pkt 6 a u.g.n.), odwołują się też przepisy ustawy odnoszące się do procedury ustalania opłaty adiacenckiej, m.in. te, które dotyczą możliwego do zastosowania podejścia szacowania nieruchomości, jak i metod oraz technik szacowania (art. 153, art. 154 i 155 u.g.n.). Żaden z tych przepisów nie nawiązuje do działki gruntu. Nie wynika z nich, aby dopuszczalne było odnoszenie wartości nieruchomości podobnych do poszczególnych działek ewidencyjnych powstałych w wyniku podziału. Punktem wyjścia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, a nie poszczególne działki powstałe w wyniku jej podziału. Wskazuje na to w sposób jednoznaczny definicja nieruchomości podobnej (art. 7 pkt 16 u.g.n.), czyli nieruchomości, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), określające m. in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości do różnych celów.

Także w piśmiennictwie podkreśla się, że nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość. Przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości (art. 4 pkt 6a u.g.n.), a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Również po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury itd. (por. M. Gdesz, op. cit.). Powyższy pogląd prezentowany jest i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazującym szacowanie dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej całości nieruchomości podlegającej podziałowi geodezyjnemu, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych (por. np. wyroki NSA z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 59/12 i z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2342/12, dostępne na stronie internetowej pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl, dalej: cbois).

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawcy majątkowi określili wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym i przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej.

W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze podlega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z treści powołanego przepisu jasno wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego, wartość nieruchomości określa się z uwzględnieniem cen jakie uzyskano za nieruchomości podobne. Analogiczne wnioski wynikają z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Nie może zatem budzić wątpliwości, że punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, a nie poszczególne jej działki. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 ww. rozporządzenia). Podobnie, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 zd. 1 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości). Z treści powołanych przepisów wypływa jednoznaczny wniosek, że ustawodawca nie daje rzeczoznawcy majątkowemu możliwości szacowania wartości działek na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Ustawodawca, który dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy nieruchomością gruntową, a działką gruntu, przedmiotem wyceny uczynił nieruchomości, nakazując zarówno w metodzie porównywania parami, jak i metodzie korygowania ceny średniej, operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Tymczasem, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawcy, dokonując wyceny nieruchomości po podziale, dokonali oszacowania poszczególnych działek, opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie wycenianej nieruchomości – jak tego wymaga przepis prawa.

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki uznał, że przyjęta przez biegłe sporządzające w sprawie operat szacunkowy metoda odpowiada prawu. Autorki uzgodnionego operatu oszacowały wartość przedmiotowej nieruchomości po dokonaniu podziału w ten sposób, że określiły wartość poszczególnych działek geodezyjnych powstałych na skutek tego podziału, a następnie zsumowały ich wartości, co dało w ich ocenie najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości podzielonej, od której należało obliczyć wysokość opłaty adiacenckiej. Sąd I instancji podzielił stanowisko biegłych zajęte w opracowanym operacie szacunkowym. Podkreślił, że podstawową zasadą określania wartości nieruchomości jest jej wartość rynkowa, którą stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku, o czym stanowi art. 151 ust. 1 u.g.n. W ocenie tego Sądu, w rozpoznawanej sprawie określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Stanowisko to w świetle tego, co powiedziano wyżej, uznać należy za błędne.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zauważa istnienie wśród rzeczoznawców majątkowych i ich organizacji zawodowych oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnych stanowisk w zakresie ustalania wartości nieruchomości po jej podziale dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej. Sąd ten wskazał, że znane są mu orzeczenia sądów administracyjnych, w których akcentuje się, że przedmiotem operatu jest określenie wartości nieruchomości, którego to pojęcia nie należy utożsamiać z pojęciem poszczególnych działek ewidencyjnych z tego względu, że ustawa o gospodarce nieruchomościami rozróżnia te dwa pojęcia. Zgodnie z poglądem wyrażonym w tych wyrokach, nieruchomość po podziale ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury. Błędem jest zatem eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że znane są mu także orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że użycie w art. 98a u.g.n. pojęcia "nieruchomość" w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału.

W ocenie Sądu I instancji organy dokonały prawidłowego ustalenia opłaty adiacenckiej, a za trafnością takiego stanowiska przemawia fakt, że organy dokonały wyceny nieruchomości z poszanowaniem reguł postępowania i zachowaniem pełnej weryfikacji operatu stanowiącego podstawę wyceny, łącznie z poddaniem go kontroli komisji rzeczoznawców w trybie art. 157 u.g.n., a ocena tego dowodu nie jest lakoniczna i nie narusza zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Ponadto w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy każda z działek uzyskanych po podziale stanowi już odrębną nieruchomość, a podział został dokonany w celu sprzedaży poszczególnych nieruchomości uzyskanych po podziale, zsumowanie wartości poszczególnych nowych nieruchomości (działek) jest z punktu widzenia logiki i ekonomii w pełni uzasadnione.

Powyższe stanowisko Sądu I instancji w świetle wyżej przedstawionych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy za błędne. Dokonana bowiem przez Sąd I instancji interpretacja art. 98a ust. 1 u.g.n. nie zasługuje na aprobatę ze względów zaprezentowanych powyżej. W sprawie niniejszej rzeczoznawcy określili wartość nieruchomości po podziale dokonując oszacowania poszczególnych działek, opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości – jak tego wymaga art. 98a ust. 1 u.g.n. Nie było zatem dopuszczalne wyznaczenie opłaty na podstawie znajdującego się w aktach operatu szacunkowego. Oznacza to, że organ nie dysponował prawidłową opinią pozwalającą ustalić wartość nieruchomości.

W wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2342/12 (wyrok dostępny w cbois) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. nie pozostawia biegłemu pełnej swobody, co do sposobu wyceny, dokonywanej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Wycenie takiej bowiem podlega nie działka, czy działki a nieruchomość – jako całość. Zatem zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Tak też winien być on oceniany pod względem poszczególnych cech charakterystycznych." (...) "Szacowanie dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej dotyczy całości nieruchomości podlegającej podziałowi geodezyjnemu a nie poszczególnych działek ewidencyjnych, na które została podzielona. Bez zmian zatem pozostaje zarówno powierzchnia nieruchomości, jak i jej lokalizacja czy dostęp do infrastruktury." Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela wyżej zaprezentowane stanowisko.

W tych okolicznościach sprawy za usprawiedliwiony uznać należało nie tylko podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego ale także zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania. W okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy Sąd I instancji winien był bowiem, z wyżej podanych względów, uchylić wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzje z dnia 30 stycznia 2014 r., czego nie uczynił, naruszając tym samym art. 145 § pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna wywiedziona w niniejszej sprawie opiera się na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.