Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 168/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 1 pkt 3 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant: Specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 28 listopada 2022 r. nr 194/KPO/2022 w przedmiocie zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Prezesa Wód Polskich na rzecz skarżącego S. P. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 28 listopada 2022 r., nr 194/KPO/2022, Prezes Wód Polskich (dalej także: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 14 ust. 3 i art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm., dalej: "Prawo wodne"), po rozpatrzeniu odwołania M. S. oraz S. P. – utrzymał w mocy od decyzję Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie (dalej: "Dyrektor RZGW w Warszawie", "organ I instancji") z 10 maja 2022 r. znak: WA.RPP.4271.28.2022 o odmowie zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią za pomocą szczelnego, żelbetowego, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe z planowanego budynku rekreacji indywidualnej, na terenie działki o nr ewid. [...] w obrębie [...], gm. W.

Do wydania ww. decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Prezesa Wód Polskich.

M. S. i S. P. wnioskiem z 7 lutego 2022 r., uzupełnionym pismem z 8 marca 2022 r., zwrócili się do Dyrektora RZGW w Warszawie o zwolnienie od zakazów określonych w art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy - Prawo wodne dla inwestycji polegającej na gromadzeniu ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią za pomocą szczelnego, żelbetowego, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na terenie działki o nr ewid. [...] w obrębie [...], gm. W. Do przedłożonego wniosku załączono: charakterystykę planowanych działań, inwentaryzację przyłącza lokalnej kanalizacji sanitarnej, gdzie wskazano lokalizację zbiornika na nieczystości ciekłe, rysunki przedstawiające przekroje planowanego zbiornika na nieczystości ciekłe, opis techniczny zbiornika bezodpływowego do gromadzenia ścieków gospodarczo-bytowych oraz dowód uiszczenia opłaty skarbowej za rozpatrzenie wniosku.

Pismem z 23 marca 2022 r. Dyrektor RZGW w Warszawie zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz poinformował strony o możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

Decyzją z 10 maja 2022 r. znak: WA.RPP.4271.28.2022, Dyrektor RZGW w Warszawie odmówił zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią za pomocą szczelnego, żelbetowego, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na terenie działki o nr ewid. [...] w obrębie [...], gm. W.

Odwołanie od powyższej decyzji – w ustawowym terminie – złożyli M. S. oraz S. P.

Wspomnianą na wstępie decyzją z 28 listopada 2022 r., nr 194/KPO/2022, Prezes Wód Polskich utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji przywołał w pierwszej kolejności przepisy kompetencyjne, tj. art. 14 ust. 6 pkt 1 i ust. 3 Prawa wodnego, wskazujące na właściwość w sprawach przedmiotowych decyzji w I instancji - dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich, natomiast w postępowaniu odwoławczym - Prezesa tego Przedsiębiorstwa Państwowego. Wskazał następnie na treść art. 16 pkt 34 ww. ustawy, który określa obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Wyjaśnił, że obszary te, zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, są przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego. Wskazał jednocześnie, że przepis art. 77 ust. 1 pkt 3 zakazuje na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenia przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania. Natomiast w myśl z art. 77 ust. 3 Prawa wodnego, jeżeli zamierzenie nie spowoduje zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi, właściwy organ Wód Polskich może w drodze decyzji zwolnić od zakazu, o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja zwalniająca od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, ma charakter wyjątku i ma uznaniowy charakter.

Zwrócił uwagę, że wnioskodawcy planują m.in. wykonanie szczelnego, żelbetowego, bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne, o pojemności użytkowej do 10,0 m3, do którego będą odprowadzane ścieki z planowanego domku letniskowego. Przypomniał, że w oparciu o obowiązujące mapy zagrożenia powodziowego (arkusz: N-34-127-B-d-l), które zostały zaktualizowane i opublikowane na stronie Hydroportalu w dniu 7 września 2022 r., organ I instancji ustalił, że teren posadowienia zbiornika na działce o nr ewid. [...] w obrębie [...], gm. W. zlokalizowany jest w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat (dalej woda 1%) oraz raz na 10 lat (dalej woda 10%) od rzeki B. Planowane miejsce posadowienia zbiornika znajduje się we wschodniej części działki o nr ewid. [...], w którym to miejscu zgodnie z Numerycznym Modelem Powierzchni Wody (element wynikowy przetwarzania rzędnych zwierciadła wody, w oparciu o który określono zagrożenie powodziowe przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego) rzędna wody 1% wynosi 86,11 m n.p.m., a rzędna wody 10% wynosi 85,47 m n.p.m. w układzie PL-KRON86-NH. Na podstawie rastra, który stanowi podstawę do wyznaczania głębokości wody stwierdzono, że w przypadku wystąpienia wody: - wody 1% głębokość zalewu w tym miejscu wynosić będzie 1,10 m, - wody 10% głębokość zalewu w tym miejscu wynosić będzie 0,44 m.

Prezes Wód Polskich wyjaśnił przy tym, że mapy zagrożenia powodziowego sporządzone zostały w układzie wysokościowym Kronsztad 86 (PL-KRON86-NH). Mapa do celów projektowych przedłożona przez wnioskodawców sporządzona została w układzie wysokościowym Amsterdam (PL-EVRF2007-NH). Różnice w rzędnych wynikają z poprawki dh i jej wartości, którą należy dodać do wysokości w układzie Kronsztad 86 (PL-KRON86NH), aby uzyskać wysokość w układzie Amsterdam (PL-EVRF2007-NH). Ponadto zaznaczył, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji rzędne terenu w miejscu planowanego obiektu wskazał również w układzie PL-KRON86-NH. Jednakże w aktach przedmiotowej sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego tą wartość, gdyż mapa przedłożona przez wnioskodawców wraz z wnioskiem została sporządzona w układzie PL-EVRF2007-NH. Z tego powodu organ odwoławczy uznał, że ścieżka postępowania Dyrektora RZGW w Warszawie w zakresie określenia ww. układów wysokościowych wzbudza wątpliwości.

Niemniej Prezes Wód Polskich stwierdził, że z uwagi na zlokalizowane spornego zbiornika w całości na obszarze szczególnego zagrożenia, gdzie prawdopodobieństwo powodzi jest m.in. wysokie, a głębokość zalewu w przypadku wystąpienia wody 1% wynosić będzie 1,10 m oraz 0,44 m - w przypadku wystąpienia wody 10%, nie można wykluczyć przedostania się wód wezbraniowych do instalacji i wypłukania ścieków ze zbiornika, a co z tym związane, wystąpienia zagrożenia dla jakości wód. Wskazał, że gromadzenie ścieków z planowanego budynku rekreacji indywidualnej, które planuje się w szczelnym, bezodpływowym istniejącym zbiorniku o pojemności do 10 m3 wymaga dostępu tlenu, więc same instalacje do tymczasowego gromadzenia ścieków nie mogą być hermetyczne i wody powodziowe mogą przedostać się do wnętrza zbiornika m.in. poprzez wywietrzniki lub włazy. Mając na uwadze głębokość wody w przypadku powodzi (1,10 m w przypadku wystąpienia wody 1% oraz 0,44 m w przypadku wystąpienia wody 10%) nie można wykluczyć także uszkodzenia części położonych powyżej rzędnej terenu, przedostania się wód wezbraniowych do instalacji i wypłukania z niej ścieków i co z tym związane, wystąpienia zagrożenia dla jakości wód. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, należy mieć na względzie, że w przypadku powodzi strefa aeracji, czyli przestrzeń pomiędzy powierzchnią terenu, a zwierciadłem wód podziemnych, która w normalnych warunkach wypełniona jest powietrzem i wodą, w całości wypełniona zostaje wodą, co przyczynia się do zmiany warunków gruntowo-wodnych na terenach, na których nastąpiła powódź. W związku z powyższym, na niekorzystne oddziaływanie wód powodziowych narażone są zarówno obiekty zlokalizowane na powierzchni terenu, jak i obiekty usytuowane poniżej poziomu terenu, które w normalnych warunkach nie są eksponowane na oddziaływanie wód podziemnych, co przekłada się na wystąpienie zagrożenia dla jakości wód w wyniku uszkodzenia wbudowanego w ziemię zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, w przypadku wystąpienia powodzi. Wskazał, że nie można także wykluczyć przepełnienia zbiornika, w wyniku napływu wód powodziowych do jego wnętrza i wypłukania zgromadzonych w zbiorniku nieczystości poprzez właz, w który wyposażony jest zbiornik. Warunki techniczne (tj. m.in. wyniesienie włazu ponad teren do rzędnej 86,41 m n.p.m. tj. powyżej wody 1%) nie mogą stanowić postawy do wydania decyzji zwalniających od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

W przekonaniu Prezesa Wód Polskich, ustawodawca nadał uprawniania organowi wydającemu decyzję w myśl art. 77 ust. 3 Prawa wodnego, do określania warunków niezbędnych dla ochrony jakości wód, gdy organ uzna, iż planowane działania nie spowodują zagrożenia dla jakości wód w przypadku powodzi. Mając na uwadze uwarunkowania lokalizacyjne ustalono, że w przedmiotowej sprawie gromadzenie ścieków stanowi zagrożenie dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Prezes Wód Polskich stwierdził m.in., że rozbieżności w ustaleniach głębokości zalewu w miejscu gromadzenia ścieków nie mają wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania. Wyjaśnił również, że zarówno przepisy obecnie obowiązującego Prawa wodnego, jak i ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.), co do zasady zabraniały gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Organ odwoławczy wskazał, że rozwiązania techniczne nie mogą stanowić podstawy do zwolnienia z zakazu gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Zagrożenie powodziowe na analizowanym obszarze jest duże i w przypadku wystąpienia powodzi przedmiotowy teren zostanie pokryty warstwą wody 1% wynoszącą ponad 1 m oraz warstwą wody 10% wynoszącą prawie 0,5 m.

Prezes Wód Polskich ustosunkował się także do podniesionej w odwołaniu kwestii zgodności zamierzenia z przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 28 czerwca 2001 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla Gminy W. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z [...] sierpnia 2000 r., poz. [...], dalej: "Plan miejscowy", "MPZP"), jako inwestycji związanej z poprawą zagospodarowania działki poprzez modernizację istniejącej zabudowy i przeznaczeniem terenu - strefa terenów zabudowy letniskowej, oznaczona symbolem N3ML. Nadmienił, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, zaś wedle art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ustawy, które są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, pełnią funkcję nadrzędną nad aktami prawa miejscowego (w tym miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego). Skoro w badanym przypadku teren inwestycji położony jest w obrębie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, to obowiązują na nim m.in. zakazy wymienione w art. 77 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że budowa zbiornika na nieczystości płynne na ww. działce o nr ewid. [...] nie gwarantuje bezpieczeństwa jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi, więc jego realizacja stoi w sprzeczności z przepisami prawa powszechnego.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się S. P. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do tutejszego Sądu.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo wodne w zw. z art. 574 tej ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że zakaz gromadzenia ścieków, o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 3, odnosi się również do zbiorników na gromadzenie ścieków (szamb) istniejących przed dniem 1 stycznia 2018 r., tj. przed wejściem w życie przepisów cyt. ustawy, mimo że nie zawiera ona żadnych norm przejściowych lub dostosowujących, które nakazują nadawać zakazom, o których mowa w art. 77 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, moc wsteczną,

- a w konsekwencji zarzucił również,

2. naruszenie art. 7 k.p.a. przed brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w istotnym dla jej załatwienia zakresie, a mianowicie brak jakichkolwiek ustaleń, czy na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], gmina W. (dalej: "nieruchomość"), zbiornik na gromadzenie ścieków (szambo) został wybudowany (istniał) przed dniem 1 stycznia 2018 r., tj. przed wejściem Prawa wodnego;

3. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 3 Prawa wodnego, oraz art. 574 tej ustawy, przez nieuwzględnienie, że postępowanie w przedmiotowej sprawie (zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią) jest bezprzedmiotowe, gdyż w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, zakaz o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, nie ma zastosowania, a to z tego względu, iż zbiornik na gromadzenie ścieków (szambo) został wybudowany przed dniem 1 stycznia 2018 r., tj. przed wejściem Prawa wodnego;

dodatkowo zaskarżonej decyzji zarzucił:

4. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 11 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w istotnym zakresie, a dotyczącym braku wyważania interesu społecznego związanego z realną potrzebą ochrony zanieczyszczenia wód (na obszarach szczególnie zagrożonych powodzią), ze słusznym interesem obywatela związanym z prawem do korzystania z prawa własności nieruchomości, a mianowicie wyłącznie teoretyczne i hipotetyczne rozważenie zagrożeń wynikających z lokalizacji zbiornika na szambo na terenie nieruchomości, przy braku odniesienia do ryzyka (skali) realnego zagrożenia zanieczyszczenia wód przez zbiornik (szambo) na nieruchomości, z uwzględnieniem, iż rzędna wody o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat (p=1%) wnosi 86,10 m n.p.m Kr, zaś w miejscu zbiornika (szamba) na terenie nieruchomości wynosi ona 86,03 m. n.p.m.Kr (a nie 85,10 jak podano błędnie w uzasadnieniu decyzji), a także szczelność przedmiotowego zbiornika na szambo w odniesieniu do zapewnień jego producenta, oraz istotnej informacji, że rura wentylacyjna jest wyprowadzona 0,5 m nad poziom terenu (zatem na wysokości rzędnej o wartość 86,8 m n.p.m), wyłącznie rekreacyjnego charakteru nieruchomości co prowadzi do wniosku, że w okresie jesiennym i zimowym, zbiornik co do zasady nie jest napełniany, oraz iż taki sposób odprowadzenia ścieków jest zgodny z postanowieniami Planu miejscowego (§ 39 ust 6), a także zaniechanie jakichkolwiek ustaleń do określenia warunków niezbędnych dla ochrony jakości wód, po myśli art. 77 ust. 3 Prawa wodnego, przy wydaniu zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

5. naruszenie art. 9 i 8 § 1 k.p.a. przez odstąpienie od dotychczasowej praktyki zezwolenia na odstępstwo od zakazu ustawowego w zakresie lokalizacji szamb na terenach sąsiednich względem nieruchomości (obręb [...], gmina W.), gdzie uprzednio właściwe organy zezwalały i nie składały sprzeciwu na lokalizację szamb w związku z budową budynków rekreacyjnych, co narusza nie tylko zaufanie obywateli do władzy publicznej, ale jest przejawem nierównego traktowania obywateli, a także nie jest bezstronne i proporcjonalne do zamierzonych celów (ochrony przed zanieczyszczeniem wód), względem słusznego interesu skarżących jako właścicieli nieruchomości.

Z uwagi na powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a także o zasądzenie od Prezesa Wód Polskich na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm prawem przepisanych lub wg. złożonego na rozprawie spisu kosztów.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że zakaz gromadzenia ścieków, o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, odnosi się wyłącznie do zbiorników na gromadzenie ścieków (szamb), które mają (miały) powstać po wejściu w życie przepisów Prawa wodnego, tj. po dniu 1 stycznia 2018 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 574 tej ustawy, wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., przy czym, żaden wyjątek (zakładający moc wsteczną przepisów) nie dotyczy art. 77 powołanej ustawy. Co istotne, przepisy Prawa wodnego nie zawierają również żadnych norm przejściowych lub dostosowujących, które nakazują nadawać zakazom, o których mowa w art. 77 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, moc wsteczną.

Organy nie poczyniły natomiast jakichkolwiek ustaleń, czy na terenie nieruchomości zbiornik na gromadzenie ścieków (szambo) został wybudowany (istniał) przed dniem 1 stycznia 2018 r., tj. przed wejściem Prawa wodnego.

Zdaniem skarżącego, organ I instancji nie odniósł się również do okoliczności, iż rzędna wody o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat (p=1%) wynosi 86,10 m n.p.m. Kr, zaś w miejscu zbiornika (szamba) na terenie nieruchomości skarżącego wynosi ona 86,03 m. n.p.m. Kr (a nie 85,10 jak podano błędnie w uzasadnieniu decyzji I instancji). Z kolei, organ odwoławczy odnosząc się do ustaleń organu I instancji w tym zakresie stwierdził jedynie, że "ścieżka postępowania Dyrektora PGW Wody Polskie RZGW w Warszawie w zakresie określenia ww. układów wysokościowych wzbudza wątpliwości tut. organu.".

Organy pominęły przy tym istotną informację, że rura wentylacyjna jest wyprowadzona 0,5 m nad poziom terenu (zatem na wysokości rzędnej o wartość 86,8 m n.p.m.). Wątpliwym jest zatem twierdzenie, że gromadzenie ścieków w szambie na terenie nieruchomości może w istocie prowadzić do zanieczyszczenia wody.

Według autora skargi, organy obu instancji nie rozważyły ponadto kwestii związanych ze szczelnością przedmiotowego zbiornika na szambo, w tym w odniesieniu do zapewnień jego producenta. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawcy nie przedłożyli dodatkowej dokumentacji na żadnym etapie postępowania. Tymczasem, organ nie wymagał od wnioskodawców przedłożenia materiałów dotyczących zbudowanych zbiorników, co oznacza, że organy nie miały na celu zbadania wszelkich okoliczności sprawy.

Treści art. 77 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego odnosi się do zakazu "(...) gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody (...)". Dla ustalenia więc, czy w istocie ten formalny zakaz ma jakąkolwiek rację bytu, znaczenie ma również to, czy gromadzenie ścieków w danych warunkach terenowych i technicznych, rzeczywiście może prowadzić do zanieczyszczenia wody. Zdaniem skarżącego, ten aspekt zakresu zastosowania wskazanego przepisu w kontekście ustalenia istotnych w sprawie okoliczności, został przez organy orzekające całkowicie pominięty. Nieruchomości skarżącego jest przeznaczona pod zabudowę letniskową ozn. symbolem N 3ML i ryzyko zanieczyszczenia wód jest minimalne, skoro korzystanie z nieruchomości jest praktycznie ograniczone do wypoczynku w okresie wiosny i lata, nie prowadzi do intensywnego napełniania zbiornika ściekami, a nadto jego przepełnienie musiałoby zbiec się z wystąpieniem powodzi (której ryzyko wystąpienia wynosi 1 raz na 100 lat). Poza tym, zgodnie z § 39 ust. 6 Planu miejscowego, w pozostałych przypadkach (braku kanalizacji zbiorczej) ścieki należy gromadzić w szczelnych zbiornikach bezodpływowych i okresowo wywozić je do punktu zlewnego w komunalnej oczyszczalni ścieków.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Szeroko odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze wyjaśnił m.in., że wskazana w decyzji organu I instancji wartość 85,10 m n.p.m. dotyczy rzędnej terenu w miejscu planowanego obiektu, a nie rzędnej wody 1%. Ponownie stwierdził, że zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego do działań zakazanych nie należy lokalizowanie zbiornika, w którym ścieki mają być gromadzone, a sama czynność ich gromadzenia. W niniejszym przypadku uznając istniejące uwarunkowania za niekorzystne, dopuszczenie do gromadzenia ścieków w istniejącym zbiorniku Prezes Wód Polskich uznał za niemożliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Zaskarżoną decyzją z 28 listopada 2022 r. Prezes Wód uznał za zasadne utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora RZGW w Warszawie z 10 maja 2022 r. odmawiającej zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią za pomocą szczelnego, żelbetowego, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe z planowanego budynku rekreacji indywidualnej, na terenie działki o nr ewid. [...] w obrębie [...], gm. W.

W sprawie nie są kwestionowane ustalenia organów, dokonane m.in. w oparciu o aktualne mapy zagrożenia powodziowego, że teren spornej inwestycji znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat oraz raz na 10 lat. Na podstawie Numerycznego Modelu Terenu ustalono, że rzędne terenu w miejscu planowanego obiektu wynoszą 85,10 m n.p.m., zaś według mapy zagrożenia powodziowego rzędne wody 1% na tym terenie wynoszą 86,10 m n.p.m., a rzędne wody 10% - 85,47 m n.p.m. Tym samym, głębokości wód powodziowych w przypadku powodzi o prawdopodobieństwie jej wystąpienia raz na 100 lat będzie wynosić do ok. 1 m, natomiast w przypadku powodzi o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat do ok. 0,4 m. Dlatego - w ocenie organów - realizacja i funkcjonowanie ww. zbiornika będą powodowały duże zagrożenie dla jakości wód.

Stosownie do art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego, zakazuje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenia przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania.

Jednocześnie jednak, w art. 77 ust. 3 cytowanej ustawy wskazano, że jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi, właściwy organ Wód Polskich może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, kluczowe dla jej prawidłowego rozpoznania wydaje się odkodowanie zamiaru ustawodawcy wyrażonego na gruncie przywołanych wyżej norm prawnych. Z treści art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego wynika, że co do zasady gromadzenie ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią jest zabronione. Niemniej jednak, dopuszczalne jest zwolnienie z tego zakazu, o ile sposób w jaki ścieki te będą na takim terenie gromadzone, daje gwarancję, że w razie wystąpienia powodzi nie doprowadzi to do pogorszenia jakości wody. Tym samym, właściwy organ Wód Polskich nie może poprzestać na samej tylko ocenie stopnia zagrożenia powodziowego występującego na obszarze planowanego zamierzenia budowlanego, ale zobowiązany jest dokonać także oceny, czy przewidziane we wniosku inwestora rozwiązania dają, i ewentualnie jak wysoki, stopień gwarancji, że do takiego pogorszenia jakości wód w przypadku zaistnienia powodzi nie dojdzie. Innymi słowy, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że przy badaniu przesłanek z art. 77 ust. 3 Prawa wodnego nie mają istotnego znaczenia rozwiązania przewidziane przez inwestora, które mogą w konkretnych okolicznościach faktycznych zapobiegać zanieczyszczeniu wód. Wykładnia tego rodzaju prowadziłaby bowiem do nieakceptowalnych wniosków, że w zasadzie w każdym przypadku zagrożenia powodzią, w trakcie której rzędna wody może przekraczać rzędną wysokości terenu objętego inwestycją, takie zagrożenie występuje, bez względu na przewidziane przez wnioskodawcę zabezpieczenia techniczne, odnoszące się np. do sposobu instalacji i konstrukcji planowanego zbiornika na nieczystości ciekłe.

Warto również odnotować, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, że tak rygorystyczne stanowisko organu mogłoby w wielu przypadkach w gruncie rzeczy prowadzić do całkowitego uniemożliwienia korzystania z nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Taka też sytuacja może mieć miejsce w kontrolowanym przypadku, w którym zgodnie z przepisami obowiązującego Planu miejscowego, w § 39 ust. 6 dla terenów nieobjętych zbiorczą kanalizacją komunalną przewidziano nakaz gromadzenia ścieków w szczelnych zbiornikach bezodpływowych, oraz obowiązek ich okresowego wywożenia do punktu zlewnego w komunalnej oczyszczalni ścieków.

Bez wątpienia rację ma w tym zakresie organ odwoławczy wskazując, że akt prawa miejscowego, jakim jest obowiązujący na danym terenie MPZP, nie może wpływać na znajdującą zastosowanie w sprawie regulację rangi ustawowej Prawa wodnego. Jednakże obowiązujące na danym terenie rozwiązania MPZP mogą mieć znaczenie przy analizie wniosku złożonego w trybie art. 77 ust. 3 ww. ustawy. Przy stosowaniu tej normy prawnej nie można bowiem tracić z pola widzenia konieczności poszanowania interesu prawnego właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenach zagrożonych powodzią, pomimo, że w takiej sytuacji należy przyznać prymat interesowi społecznemu wyrażanemu w obowiązku ochrony jakości wód przed zanieczyszczeniami.

Zaprezentowane rozważania w kontekście rozumienia powołanych wcześniej przepisów Prawa wodnego, doprowadziły Sąd do wniosku, że Prezes Wód Polskich naruszył w niniejszej sprawie reguły z art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., odczytywane w kontekście art. 15 k.p.a. Wyrażona w tym ostatnim przepisie zasada dwuinstancyjności ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania, że jej sprawa zostanie dwukrotnie, merytorycznie rozpoznana przez organa dwóch instancji. Merytoryczne rozpoznanie zaś sprawy wyklucza w postępowaniu odwoławczym ograniczenie się organu drugoinstancyjnego wyłącznie do kontroli poprawności zaskarżonej odwołaniem decyzji. Organ odwoławczy ma nie tylko ponownie (ab initio) przeprowadzić postępowanie w sprawie objętej żądaniem strony, ale również we własnym zakresie ustalić stan faktyczny i dokonać jego oceny w sposób określony w art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Ma też obowiązek sporządzenia takiego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które będzie obrazowało zarówno owo ponowne ustalenie stanu faktycznego, jak i własne wywody prawne organu odwoławczego.

Tymczasem, w ocenie tutejszego Sądu, organ odwoławczy zbyt dużą wagę w swojej argumentacji poświęcił ustaleniu, że sam tylko parametr wysokości poziomu wód powodziowych, jaki może wystąpić na terenie objętym wnioskowanym zezwoleniem, jest wystarczający do przyjęcia, że zachodzi nieakceptowalne ryzyko pogorszenia jakości wody w przypadku realizacji spornego przedsięwzięcia.

Należy zgodzić się z zarzutami skargi, że orzeczenie Prezesa Wód Polskich było co najmniej przedwczesne i nie zostało oparte na wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organ odwoławczy nie poczynił wyczerpujących ustaleń w zakresie parametrów technicznych i zabezpieczeń objętego wnioskiem zbiornika na nieczystości ciekłe. Organ w żaden sposób nie podjął nawet próby wyjaśnienia, na czym polega wskazywana przez inwestorów szczelność przedmiotowego zbiornika na szambo w odniesieniu do zapewnień jego producenta. Nie ustalił, czy zamierzony do posadowienia zbiornik na szambo nie został przez producenta skutecznie zabezpieczony przed takim ryzykiem powodzi, jakie na działce skarżących może (choćby raz na 100 lat) wystąpić. Organ nie uzasadnia też własnych wątpliwości odnośnie potencjalnego ryzyka oddziaływania powodzi na szczelność ww. zbiornika i nie odnosi ich ani do wykazanej budowy zbiornika, ani do średniego ryzyka wystąpienia powodzi i głębokości wody na działce skarżącego w wypadku jej podniesienia 10% (0,4 m). Wskazując na położenie działki inwestycyjnej w "sferze aeracji" i odnosząc spostrzeżenia do możliwej zmiany gruntu poniżej powierzchni terenu i zwierciadłem wód podziemnych, organ nie odnosi tych twierdzeń do ustalonych stosunków wodno-ziemnych na nieruchomości skarżącego, przez co rozważania te są całkowicie teoretyczne i nie mają przełożenia na stan tej sprawy. Ponadto, kwestia przepełnienia zbiornika na nieczystości ciekłe, jako efekt jego używania, ma niewiele wspólnego z powodzią, zaś skutki takiego zaniedbania zawsze będą negatywne dla środowiska; nie tylko na terenie zagrożonym powodzią.

W takim też kontekście należy stwierdzić, że Prezes Wód Polskich, korzystając z dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a., powinien był wezwać inwestorów do przedstawienia zapewnień producenta zbiornika na szambo co do jego szczelności i przeanalizować dane techniczne tego zbiornika oraz sposób jego montażu i ewentualnie przewidzianych w tym zakresie zabezpieczeń – odnosząc tak dokonaną analizę do warunków powodziowych na działce skarżących i związanego z tym ryzyka zanieczyszczenia wód.

Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. organ miał też obowiązek wskazania niespełnionych przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony i możliwości przedłożenia nowych, niezbędnych i dodatkowych dowodów. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Ze zd. 2 tego przepisu wynika, że wówczas stosuje się też art. 10 § 2 i 3 k.p.a.

Organ, orzekając w przedmiocie zgody na odstępstwo od zakazu ustawowego, nie jest zwolniony od obowiązku ważenia nie tylko interesu społecznego, ale także i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Owo "ważenie" interesów w sprawie zawisłej przed tut. Sądem powinno było polegać nie na teoretycznym i hipotetycznym rozważeniu zagrożeń wynikających z lokalizacji zbiornika na szambo na terenie zagrożonym powodzią, ale na odniesieniu należycie ustalonych i przeanalizowanych przez organ parametrów technicznych tego zbiornika na szambo, który chciał zainstalować skarżący, do tych warunków, jakie wynikają z zagrożenia powodzią na terenie nieruchomości inwestorów o nr ewid. [...] w obrębie [...], gm. W. Dopiero wówczas stan faktyczny zostałby ustalony zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a., a dokonana zgodnie z art. 80 k.p.a. ich ocena pozwoliłaby organowi na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy i sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób zgodny z art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi.

Oczywistym jest, że organy nie mogą pomijać ewentualnego faktu wydawania we wcześniejszym okresie zezwoleń na odstępstwo od zakazu ustawowego w zakresie lokalizacji zbiorników na nieczystości ciekłe na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jednocześnie w myśl art. 8 § 1 k.p.a. organa administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się jednak do powyższej kwestii, wyjaśniając inwestorom, że każda sprawa, ze względu na indywidualne uwarunkowania terenu wynikające z map zagrożenia powodziowego jest oceniana indywidualnie. Poza tym Prezes Wód Polskich nadmienił, że decyzją z 23 marca 2021 r., znak: KPO.4271.3.2021.EW, w odniesieniu do działki nr ewid. [...] obręb [...], gm. W. odmówił zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią w szczelnym zbiorniku na nieczystości płynne.

Nie zasługują na uwzględnienie również te zarzuty skargi, w których podnoszona jest argumentacja, wedle której zakaz wyrażony w art. 77 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego w zw. z art. 574 tej ustawy, nie może odnosić się do zbiorników na ścieki (szamb) istniejących przed dniem 1 stycznia 2018 r.

W tym względzie należy po pierwsze zauważyć, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem inwestorów złożonym już pod rządami obowiązującej obecnie ustawy - Prawo wodne z 2017 r., wobec czego rozpatrzenie tego podania może nastąpić wyłącznie w oparciu o przepisy tej ustawy.

Po drugie, skarżący zdaje się nie dostrzegać, że regulacja zamieszczona w art. 77 ust. 3 Prawa wodnego ma charakter wyjątku od zasady przewidującej zakaz gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Oznacza to, że realizacja przedmiotowej inwestycji dla jej legalności wymaga uzyskania stosownej decyzji właściwego organu Wód Polskich. Co więcej, zakaz ten obowiązywał również na gruncie przepisów ustawy - Prawo wodne z 18 lipca 2001 r., a więc aktu prawnego, które unormowania poprzedzały przepisy Prawa wodnego z 2017 r. Także w ustawie z 2001 r. przewidziany był zakaz gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (art. 40 ust. 1 pkt 3), zaś zwolnienie z tego zakazu wymagało – podobnie jak obecnie – zgody właściwego organu (art. 40 ust. 3).

Niemniej, Prezes Wód Polskich, związany dokonaną wcześniej w niniejszym uzasadnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.), ponownie rozpoznając odwołanie inwestorów poprawnie ustali stan faktyczny sprawy, biorąc pod uwagę wskazane przez Sąd okoliczności. Po takim ustaleniu organ wyda decyzję, uzasadniając ją w sposób zgodny z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., rozstrzygając o tym, co było przedmiotem postępowania.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 780 zł, na które składają się: uiszczony wpis od skargi (300 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł).