Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 241/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności.
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 146 § 1. art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3, art. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant Ref. Stażysta Daria Owczarska-Bzdęga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi R.K. na czynność Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie skierowania na obowiązkową kwarantannę I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności II. zasądza od Komendanta Oddziału Straży Granicznej na rzecz skarżącego R.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

R.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na czynność Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2020r. polegającą na skierowaniu na obowiązkową kwarantannę. W skardze zarzucił organowi naruszenie § 2 ust. 9 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 658; powoływanego dalej jako r.u.o.n.z.), przez jego niezastosowanie i w związku z tym wniósł o :

1) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz że obowiązkowa kwarantanna została nałożona wbrew obowiązującym przepisom;

2) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego;

3) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2020 r. przekroczył granicę Rzeczypospolitej Polskiej w ramach czynności zawodowych, jako kierowca wykonujący międzynarodowy transport drogowy (przewóz osób) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Funkcjonariusz Straży Granicznej, po przeprowadzeniu wywiadu, zdecydował o nałożeniu na skarżącego obowiązku odbycia kwarantanny. Skierowano skarżącego na 14-dniową kwarantannę w miejscu zamieszkania, przez co bez podstawy prawnej pozbawiono go wolności na 14 dni. W związku z brakiem możliwości odwołania od tej "decyzji" Straży Granicznej, jedyną możliwością zwrócenia uwagi organów na to, że doszło do błędnego skierowania na kwarantannę było złożenie wniosku o zwolnienie z kwarantanny w oparciu o § 2 ust. 11 r.u.o.n.z. Skarżący złożył taki wniosek do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej i przedłożył odpowiednie dokumenty. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny odmówił zwolnienia skarżącego z odbywania kwarantanny. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że założeniem ustawodawcy jest ograniczenie ruchu granicznego jedynie do przepływu towarów niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania państwa, a wprowadzone obostrzenia mają na celu ograniczenie wjazdu na teren Polski osób, które mogą stanowić poważne zagrożenie dla zdrowia publicznego. Skarżący nie wniósł odwołania od decyzji.

W ocenie skarżącego organ dokonał błędnego zastosowania przepisów rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020 r., albowiem gdyby założeniem ustawodawcy byłoby jedynie ograniczenie do przepływu towarów, to miałoby to odzwierciedlenie wprost w przepisach ww. rozporządzenia. Natomiast rozporządzenie zawiera wyłączenie obowiązku odbycia kwarantanny również dla kierowców wykonujących międzynarodowy transport drogowy w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, tj. przewóz rzeczy i osób. Skarżący podkreślił, że odwołał się od powyższej decyzji, jednak do dnia wniesienia skargi nie zostało ono rozpatrzone.

Skarżący podkreślił również, że powołane przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną wyłączenia z obowiązku odbywania kwarantanny dotyczą także jego sytuacji, w szczególności § 2 ust. 9 pkt 2 r.u.o.n.z., zgodnie z którym obowiązku odbycia kwarantanny nie stosuje się w przypadku przekraczania granicy Rzeczypospolitej Polskiej w ramach wykonywania czynności zawodowych przez kierowców wykonujących przewóz drogowy w ramach międzynarodowego transportu drogowego lub międzynarodowego transportu kombinowanego w rozumieniu przepisów o transporcie drogowym. Międzynarodowy transport drogowy zdefiniowano bowiem w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.; dalej jako u.t.d.), jako podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 3 ust. 1 pkt 1 u.t.d. wskazano wprawdzie wyłączenie stosowania przepisów ustawy do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - jednakże jedynie w niezarobkowym przewozie drogowym osób. A contrario, w przypadku przewozów zarobkowych pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą przepisy u.t.d. znajdują zastosowanie. W orzecznictwie i doktrynie akcentuje się, że znajdujące się w art. 3 ust. 1 u.t.d. wyliczenie wyłączeń spod zakresu przedmiotowego obowiązywania ustawy stanowi katalog zamknięty i nie podlega rozszerzeniu.

Ponadto skarżący zauważył, że na gruncie u.t.d. kierowcy, którzy zarobkowo wykonują przewóz drogowy, są zobowiązani spełniać szczególne wymagania określone w rozdziale 7a tej ustawy. Zgodnie z art. 39a ust. 1 oraz ust. 3 u.t.d. kierowcy busa, oprócz dysponowania prawem jazdy kategorii B, muszą legitymować się ważnym orzeczeniem lekarskim i psychologicznym co do braku przeciwwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Należy zatem – w ocenie skarżącego - przyjąć, że zgodnie z u.t.d. osoby wykonujące zarobkowy przewóz osób pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu 9 osób łącznie z kierowcą, jak również dysponujące prawem jazdy odpowiedniej kategorii, ważnym orzeczeniem lekarskim i psychologicznym o braku przeciwwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, są kierowcami zawodowymi, a tym samym są wyłączeni spod obowiązku kierowania ich na obowiązkową kwarantannę.

Zdaniem skarżącego wykonywany przez niego przewóz osób bez wątpienia mieści się w definicji międzynarodowego transportu drogowego w rozumieniu u.t.d. i na podstawie przepisów r.u.o.n.z. w momencie przekroczenia granicy Rzeczypospolitej Polskiej, Straż Graniczna nie powinna była nałożyć na niego obowiązku odbycia kwarantanny, bowiem jako kierowca zawodowy w międzynarodowym transporcie drogowym podlegał on wyłączeniu spod obowiązku odbycia kwarantanny.

W odpowiedzi na skargę Komendant Oddziału Straży Granicznej wniósł o oddalenie skargi oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W ocenie organu przepisy rozporządzenia nie dopuszczały możliwości zwolnienia z odbycia obowiązkowej kwarantanny kierowców wykonujących przewóz drogowy w ramach międzynarodowego transportu drogowego osób pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Działania organu były w tym zakresie zgodne z wytycznymi Zarządu Granicznego Komendy Głównej Straży Granicznej oraz wykładnią przepisów prawnych przedstawioną przez Ministerstwo Infrastruktury (pismo z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...]). Ministerstwo Infrastruktury informowało, iż w zakresie przewozu drogowego w ramach międzynarodowego transportu drogowego osób, zwolnienie z odbycia obowiązkowej kwarantanny po przekroczeniu granicy państwowej dotyczy wyłącznie kierowców autobusów. U.t.d. nie reguluje zasad podejmowania i wykonywania międzynarodowego transportu drogowego pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Kierowcy wykonujący międzynarodowy transport drogowy osób innymi środkami transportu niż autobus, przekraczając granice RP podlegają obowiązkowi kwarantanny. Analogiczne stanowisko zajął Główny Inspektorat Transportu Drogowego. Dodatkowo Ministerstwo Infrastruktury potwierdzało powyższą interpretację przepisów prawa w korespondencji mailowej prowadzonej z funkcjonariuszami Straży Granicznej (wiadomość e-mail z dnia [...] kwietnia 2020 r.), w której jednoznacznie stwierdzono, że u.t.d. nie reguluje zasad podejmowania i wykonywania międzynarodowego transportu drogowego pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. W związku z tym wyżej wskazane Ministerstwo podtrzymało swoje stanowisko, zgodnie z którym kierowcy wykonujący międzynarodowy transport drogowy osób, innymi środkami transportu, niż autobus, przekraczając granice RP, podlegają obowiązkowi kwarantanny.

Dodatkowo organ wskazał, że na podstawie obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 792), istnieje możliwość zwolnienia z kwarantanny od dnia 4 maja 2020 r. również kierowców, wykonujących przewóz drogowy w ramach międzynarodowego transportu drogowego osób pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Zwolnienie to następuje jednak na podstawie § 3 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązku kwarantanny nie stosuje się w przypadku przekraczania granicy wewnętrznej przez osoby w ramach wykonywania czynności zawodowych, służbowych lub zarobkowych w Rzeczypospolitej Polskiej lub w państwie sąsiadującym przez osoby wykonujące te czynności w tych państwach. Kierowcy wyżej wymienionych pojazdów, przekraczając granicę państwową, są obowiązani udokumentować funkcjonariuszowi Straży Granicznej wykonywanie czynności zawodowych, służbowych lub zarobkowych w Polsce lub w państwie sąsiadującym. Organ podkreślił, że powyższe zwolnienie z kwarantanny jest możliwe dopiero od 4 maja 2020 r., a wcześniej obowiązujące w tym względzie przepisy nie dopuszczały możliwości zwolnienia z kwarantanny w odniesieniu do kierowców, do których zalicza się skarżący.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2020 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu z dnia 19 czerwca 2020 r., Komendant Oddziału Straży Granicznej wskazał, że z uwagi na specyfikę przeprowadzanych czynności, w sprawie nie była prowadzona żadna dokumentacja, a zakwalifikowanie danej osoby do odbycia kwarantanny odbywało się przez dokonanie stosownego wpisu do systemu teleinformatycznego pn. Ewidencja Sanitarna, udostępnionego przez jednostkę podległą ministrowi właściwemu ds. zdrowia, co wynikało z przepisów rozporządzenia.

Na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi, a w konsekwencji kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, była dokonana - na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 r.u.o.n.z. - czynność Komendanta Oddziału Straży Granicznej z [...] kwietnia 2020 r. w sprawie skierowania skarżącego do odbycia obowiązkowej kwarantanny. W ocenie Sądu zaskarżona czynność organu, której przedmiotem jest skierowanie do odbycia obowiązkowej kwarantanny, w związku z wystąpieniem stanu epidemii, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.), a zatem podlega kognicji sądu administracyjnego. Przyjmuje się bowiem, że dany akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) - określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością (por. T. Woś (red.),P.p.s.a. Komentarz, WK 2016, t. 47 do art. 3 i powołane tamże orzecznictwo). Zaskarżona czynność została podjęta w sprawie indywidualnej (wobec skarżącego), na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa (m.in. § 2 ust. 2 pkt 2 r.u.o.n.z.), wywołując wobec skarżącego skutki prawne poprzez skierowanie go do odbycia obowiązkowej (14-dniowej) kwarantanny. Wprawdzie obowiązek poddania się kwarantannie wynikał z mocy samego prawa, jednak jego konkretyzacja wobec danej osoby przekraczającej granice państwową wymagała podjęcia czynności materialno-technicznej polegającej na stwierdzeniu, że wobec danej osoby nie zachodzą przewidziane w r.u.o.n.z. wyłączenia, co wiązało się z rejestracją tej osoby w systemie teleinformatycznym udostępnionym przez jednostkę podległą ministrowi właściwemu do spraw zdrowia albo w postaci papierowej przez przekazanie kart lokalizacyjnych wojewodom. Obowiązek kwarantanny nie został bowiem ustanowiony jako obowiązek bezwzględny, o czym świadczą wyłączenia przewidziane w § 2 ust. 9 i 10 r.u.o.n.z. Przyjąć zatem należało, że zaskarżona czynność z zakresu administracji publicznej dotyczyła obowiązków, wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy wskazać należy, że stosownie do § 2 ust. 2 pkt 2 r.u.o.n.z. w okresie od 10 kwietnia 2020 r. osoba przekraczająca granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej była obowiązana odbyć po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi. Przepis § 2 ust. 9 pkt 2 r.u.o.n.z. stanowił natomiast, iż obowiązku odbycia kwarantanny nie stosuje się w przypadku przekraczania granicy Rzeczypospolitej Polskiej w ramach wykonywania czynności zawodowych przez kierowców wykonujących przewóz drogowy w ramach międzynarodowego transportu drogowego lub międzynarodowego transportu kombinowanego w rozumieniu przepisów o transporcie drogowym.

W myśl art. 4 pkt 3 u.t.d. transport drogowy obejmuje krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy, jak również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4 oraz działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy. Pojęcie międzynarodowego transportu drogowego zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 2 u.t.d., zgodnie z którym międzynarodowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei wyłączenia ze stosowania u.t.d. zawarte są w art. 3 tej ustawy i dotyczą one m.in. przewozu drogowego wykonywanego pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – w niezarobkowym przewozie drogowym osób. W rozpoznawanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z takim przypadkiem, bowiem z dołączonych do skargi dokumentów wynika, że skarżący w dniu przekraczania granicy państwowej wykonywał pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (tzw. busem) międzynarodowy zarobkowy transport drogowy osób. Okoliczności tej organ skutecznie nie zakwestionował. Jednocześnie należy wskazać, że wyliczenie wyłączeń spod zakresu przedmiotowego art. 3 u.t.d. stanowi katalog zamknięty (numerus clausus) i nie podlega rozszerzeniu. Innymi słowy, ustawa ma zastosowanie do wszystkich przewozów drogowych, których nie można zaklasyfikować do przewozów wymienionych w art. 3 ust. 1 u.t.d. O tym, czy w konkretnym przypadku znajdują zastosowanie przepisy u.t.d. decyduje przede wszystkim charakter wykonywanego przewozu (por. wyroki NSA z 19 lipca 2017 r., II GSK 2728/15, 12 października 2016 r., II GSK 735/15 – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wykonywanie transportu drogowego musi być traktowane jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowaniu transportu drogowego. Zdaniem Sądu skoro w przedmiotowej sprawie wykonywanie przewozu drogowego mieści się w definicji zawartej w art. 4 pkt 2 u.t.d. i taki przewóz nie podlega wyłączeniu na podstawie przepisu art. 3 u.t.d., to sam fakt braku w obowiązujących przepisach u.t.d. obowiązku uzyskania przez podmioty wykonujące międzynarodowy zarobkowy transport drogowy osób tzw. busami licencji na wykonywanie takich przewozów, nie wyłącza stosowania przepisów u.t.d.

Mając zatem na uwadze treść § 2 ust. 9 pkt 2 r.u.o.n.z. uznać należało, że skarżący będący kierowcą wykonującym międzynarodowy zarobkowy transport drogowy osób w rozumieniu przepisów u.t.d., nie podlegał obowiązkowej kwarantannie. Ponadto trzeba odwołać się do art. 52 Konstytucji RP, który w ust.1 i 2 określa zasadę wolności każdego obywatela poruszania się po terytorium RP oraz jego opuszczania, a w ust. 3 deklaruje jej ochronę. Z tego względu ograniczenia powyższej zasady powinny być interpretowane w sposób ścieśniający.

Przeciwko powyższemu stanowisku nie stoi okoliczność, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 964), przewidziano wprost w § 3 pkt 10 zwolnienie z obowiązku odbycia kwarantanny przez kierowców wykonujących przewóz drogowy pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą w zarobkowym międzynarodowym transporcie drogowym. Była to bowiem jedynie zmiana doprecyzowująca, usuwająca wątpliwości co do zakresu stosowania wyłączeń z obowiązku poddania się kwarantannie.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona czynność została podjęta z naruszeniem prawa, tj. § 2 ust. 2 pkt 2 i ust. 9 pkt 2 r.u.o.n.z., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowiło to podstawę do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.

Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 200 zł, wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.).