Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 813/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.7,77,80 i art.218 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 821/15 w sprawie ze skargi G.R. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 17 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 821/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G.R. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 17 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury policyjnej, uchylił zaskarżone postanowienie.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że G.R. wnioskiem z dnia 3 października 2014 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z prośbą o wydania zaświadczenia uprawiającego do podwyższenia emerytury za okres od dnia 20 listopada 1996 r. do dnia 27 lutego 2012 r., na podstawie § 15 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm. dalej jako resortowa ustawa emerytalna) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 – dalej jako rozporządzenie) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 sygn. akt U 12/13.

Komendant Wojewódzki Policji w [...], w trybie art. 218 § 2 k.p.a. przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, w sprawie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Postępowanie to miało na celu ustalenie, czy w przypadku wymienionego policjanta zaistniały okoliczności, o których mowa w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów organ I instancji ustalił, że wymieniony realizując zadania w Wydziale Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] od dnia 20 listopada 1996 r. do dnia 27 lutego 2012 r. nie wykonywał zadań i czynności służbowych w warunkach określonych w § 4 rozporządzenia w związku z czym postanowieniem z dnia 16 stycznia 2015 r. odmówił G.R. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby we wskazanym we wniosku strony okresie w warunkach uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury policyjnej.

G.R. wniósł zażalenie na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 16 stycznia 2015 r., w którym zarzucił organowi I instancji wdanie rozstrzygnięcia sprzecznego z tezami zawartymi w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia i rozstrzygnięciem z dnia 17 marca 2015 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji przybliżył instytucję wydawania zaświadczeń na podstawie art. 217 i art. 218 k.p.a. podkreślając przy tym, iż w tego rodzaju postępowaniu nie jest dopuszczalne dokonywanie jakikolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Organ podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1175/12 uznał, że w takim stanie faktycznym z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie stosujemy przepisy obowiązujące w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, bowiem dopiero od tego dnia materializuje się przesłanka umożliwiająca wydanie przez organ administracji publicznej danego zaświadczenia.

Uwzględniając jednak, że sądy administracyjne wyrażały także odmienny pogląd organ wskazał, że brzmienie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. (Dz. U. Nr 167, poz. 1373) w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, a także § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. jest tożsame. Przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. brak było regulacji umożliwiającej podwyższenie emerytury policyjnej z uwagi na warunki pełnionej służby.

Organ podkreślił, iż brzmienie § 4 pkt 1 rozporządzenia dnia 4 maja 2005 r. zostało wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 736) zmienione. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność § 4 pkt 1 rozporządzenia w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawowy zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.

Na podstawie zaś materiałów zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym, pozostających w dyspozycji Wydziału Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] oraz znajdujących się w archiwach osobowych dotyczących G.R., nie odnaleziono dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez zainteresowanego służby od dnia 20 listopada 1996 r. do dnia 27 lutego 2012 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Naczelnik Wydziału Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], po dokonaniu oceny materiałów pozostających w dyspozycji danej komórki organizacyjnej Policji, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. U 12/13, w piśmie z dnia 27 października 2014 r. l. dz. AO-S-0151/209/14 jednoznacznie stwierdził, iż Pan G.R. w czasie wykonywania obowiązków służbowych w danej komórce organizacyjnej Policji nie wykonywał czynności służbowych, o których mowa w § 4 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Powyższe wynika m.in. z faktu, iż wymieniony od dnia 20 listopada 1996 r. do dnia 27 lutego 2012 r. pracował w Sekcji Obserwacji. Jego służba polegała zatem wyłącznie na prowadzeniu niejawnej obserwacji osób i miejsc będących w zainteresowaniu uprawnionych zleceniodawców. W trakcie natomiast realizacji tego typu zadań brak jest osobistego (poza wzrokowym) kontaktu z przestępcą, a taki kontakt odbywa się z pewnej odległości. W przypadku natomiast konieczności podejmowania działań procesowych (np. zatrzymanie itp.) rola ta zawsze należy zgodnie z przyjętą procedurą do zleceniodawców bądź służb prewencyjnych. Ponadto w piśmie tym zostało wskazane, iż wszystkie teczki operacyjne z lat 1996 - 2012 złożone zostały do Archiwum Wydziału Informacji Niejawnych i Archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] (około 300 rocznie). Część z nich zgodnie z obowiązującymi przepisami została zniszczona. W danych teczkach operacyjnych nie były gromadzone informacje o przypadkach "pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" a jedynie poufne relacje z przebiegu obserwacji, w tym informacje o użytych siłach, środkach, sprzęcie i efektach.

Komendant Główny Policji wskazał nadto, iż wnioskodawca został przyjęty do służby w Policji z dniem 20 listopada 1996 r. i skierowany na szkolenie zawodowe podstawowe, które ukończył w dniu 15 lipca 1997 r. W okresie od dnia 2 grudnia do dnia 15 lipca 1997 r. odbył przeszkolenie podstawowe z zakresu techniki interwencji i umiejętności posługiwania się pałką typu "Tonfa". Od dnia 11 maja 1999 r. do dnia 16 lipca 1999 r. odbył przeszkolenie na kursie w specjalności obserwacja Etap I Moduł I – III w Centrum Szkolenia Policji w [...], a od dnia 28 września 1999 r. do dnia 6 grudnia 1999 r. ukończył kurs podoficerski w specjalności obserwacja w Centrum Szkolenia Policji w [...]. Z zakresów obowiązków policjanta Sekcji Obserwacji Wydziału Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] oraz karty opisu pracy na stanowisku asystenta Wydziału Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wynika, iż do zadań G.R. należało prowadzenie obserwacji i wykonywanie wszystkich czynności służbowych wynikających z treści zadania, zgodnie z zasadami i wymogami taktyki prowadzenia obserwacji. Natomiast z opinii służbowych z dnia 8 listopada 1999 r. (wydanej za okres od listopada 1998 r. do listopada 1999 r.) oraz z dnia 11 października 2002 r. (wydanej za okres od dnia 9 listopada 1999 r. do dnia 11 października 2002 r.) wynika, iż G.R. w Wydziale Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] pełnił funkcję obserwatora i kierowcy. W opiniach służbowych z dnia 3 maja 2004 r. (wydanej za okres od dnia 12 października 2002 r. do dnia 3 maja 2004 r.), z dnia 26 czerwca 2007 r. (wydanej za okres od dnia 3 maja 2004 r. do dnia 26 czerwca 2007 r.) oraz z dnia 17 czerwca 2010 r. (wydanej za okres od dnia 27 czerwca 2007 r. do dnia 17 czerwca 2010 r.), a także w ocenie okresowej z dnia 14 grudnia 2005 r. (wydanej za okres od dnia 16 grudnia 2004 r. do dnia 13 grudnia 2005 r.) zostało wskazane, iż wymieniony prowadził obserwacje i wykonywał wszelkie czynności wynikające z treści wniosku o obserwację oraz z przeprowadzonych odpraw bądź instruktarzy. Funkcjonariusz został zwolniony ze służby w Policji z dniem 27 lutego 2012 r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia 23 stycznia 2012 r.

W kontekście powyższych ustaleń organ stwierdził, że okoliczności, na które wnioskodawca się powoływał w toku niniejszego postępowania należało uznać za stanowiące normalne następstwo pełnionej w Policji służby i niemające charakteru wyjątkowego. Z tych też względów, nie można było pełnionej przez [...] służby w latach 1996 – 2012 zaliczyć a priori do sytuacji określonej w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. O spełnieniu bowiem przesłanek wymienionych w tym przepisie decyduje istnienie określonej liczny zdarzeń w określonym czasie, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia. Nie można zatem było podzielić wniosku skarżącego, że już sam fakt pełnienia służby w określonej komórce organizacyjnej Policji stanowi szczególne zagrożenie życia i zdrowia. Ten pogląd nie znajduje również uzasadnienia i akceptacji w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa.

W ocenie organu odwoławczego, brak było również podstaw faktycznych (z uwagi na brak danych znajdujących się w posiadaniu organu administracji) także do zakwalifikowania służby pełnionej przez G.R. w okresie od dnia 20 listopada 1996 r. do dnia 27 lutego 2012 r. do pozostałych sytuacji wymienionych w § 4 rozporządzenia, co także zostało wykazane przez organ I instancji w prowadzonym postępowaniu w niezbędnym zakresie w trybie art. 218 § 2 k.p.a.

Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 17 marca 2015 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez G.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w jego ocenie zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji wskazał, iż postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII k.p.a. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.

Zdaniem Sądu, w sprawie tej nie można mówić o pełnej i rzetelnej ocenie całości materiałów, na podstawie których dokonane zostało ustalenie, co do braku możliwości potwierdzenia pełnienia przez skarżącego służby w warunkach określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13.

W ocenie Sądu I instancji, Komendant Główny Policji w zaskarżonym postanowieniu nie wykazał, że podjął się wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia, czy posiadane materiały pozwalały stwierdzić, iż skarżący pełnił, czy też nie pełnił służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Dalej Sąd stwierdził, iż treść postanowienia organu I instancji pozwala stwierdzić, że dokonywano poszukiwań i sprawdzeń w Wydziale Technik Operacyjnych KWP w [...], w którym mogły znajdować się materiały dotyczące skarżącego niezbędne do oceny i wydania zaświadczenia we wskazanym wyżej zakresie. Z akt sprawy wynika nadto, że organ prowadząc ustalenia zwracał się o wytypowanie materiałów potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, który stwierdził, że powołany przepis w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. z 2013 r., poz. 667,675,1623 i 1717) oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd w tym miejscu zaznaczył, iż przywołanym orzeczeniu z dnia 27 maja 2014 r. Trybunał Konstytucyjny podał interpretację ustawowego zwrotu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" wskazując, iż ten zwrot odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Przy czym ów wyjątkowy charakter zagrożenia nie musi mieć bezpośredniego związku z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza.

Dalej Sąd I instancji zauważył, że Komendant Główny Policji przyjął zaś w swym rozstrzygnięciu po przeanalizowaniu przebiegu służby skarżącego, dokonanej przede wszystkim w oparciu o zakres obowiązków służbowych policjanta i opinii służbowych, iż nie można "pełnionej służby w latach 1996 – 2012 zaliczyć a priori do sytuacji określonej w cyt. § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. O spełnieniu bowiem przesłanek wymienionych w tym przepisie decyduje istnienie określonej liczby zdarzeń w określonym czasie, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia". Powyższe wskazuje, iż organ mając na względzie wskazania interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, jednak za wzorzec oceny przyjmuje ww. przepis rozporządzenia w brzmieniu nakazującym poszukiwanie bezpośredniego związku przyczynowego z czynnościami służbowymi podejmowanymi przez skarżącego i to ustalonymi w istocie o zakres obowiązków i opinii służbowych funkcjonariusza. Nie koncentrując się przy tym zupełnie na potrzebie analizy dokumentacji obrazującej przebieg podejmowanych przez skarżącego czynności w oparciu o ustawową szerszą znaczeniowo przesłankę szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia. W piśmie Naczelnika Wydziału Techniki Operacyjnej KWP w [...] z dnia 27 października 2014 r., w odniesieniu do wskazań zainteresowanego, co do konieczności analizy dokumentacji operacyjnej z jego udziałem, wymieniony Naczelnik wskazał, iż część teczek operacyjnych w lat 1996 – 2012 została zniszczona, zaś analiza pozostałych byłaby zajęciem czasochłonnym i nie wnoszącym nic do sprawy. Teczki nie zawierają informacji o przypadkach "pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", są w nich poufne relacje z przebiegu obserwacji, informacje o użytych siłach, środkach, sprzęcie i efektach. Odnosząc się do tych stwierdzeń Sąd podał, że w dokumentacji operacyjnej nie odnotowuje się wprost przypadków zagrożenia życia czy zdrowia, w szczególności dla potrzeb ustalenia przyszłych uprawnień emerytalnych funkcjonariusza, gdyż nie jest to celem takich postępowań, lecz jest wielce prawdopodobne, iż są w nich informacje o przebiegu podjętych działań, a te mogą potwierdzać, czy operacja przebiegała planowo, czy też wymagała użycia zwiększonych środków, z jakich powodów i w jakim celu. Nie doprecyzowując tych kwestii organ naraża się na słuszny zarzut, iż nie przeanalizował dostępnych mu materiałów źródłowych, lecz z góry złożył, bez ich analizy (czy też choćby analizy kilku przykładowych akt), że materiały te nie potwierdzą sygnalizowanych przez wnioskodawcę zdarzeń. Postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia wymaga jednoznacznego ustalenia przez organ, czy fakt, którego wnioskodawca domaga się potwierdzenia miał miejsce, czy też nie. Polega na ocenie dokumentu jako materiału źródłowego, a nie na wiedzy i doświadczeniu funkcjonariusza o tym dokumencie.

Zdaniem Sądu I instancji, nie może wobec powyższych ustaleń i rozważań budzić wątpliwości, że oparcie zaskarżonego postanowienia o ustalenia, które nie mogły w istocie stanowić – wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego – podstawy do ich wydania, stanowi o naruszeniu przepisu art. 7, art. 77 § 1 a także art. 80 k.p.a. Ocena potwierdzenia faktów, których dotyczy żądanie wydania zaświadczenia dokonana została na niepełnej ocenie materiału aktowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia z naruszeniem przepisu art. 219 i art. 218 § 2 k.p.a. Z tego względu Sąd uznał, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Końcowo Sąd podkreślił, że Komendant Główny Policji ponownie rozpoznając sprawę będzie obowiązany uzupełnić postępowanie wyjaśniające w podanym powyżej zakresie, poprzez analizę choćby przykładowych akt dostępnej dokumentacji operacyjnej Wydziału Techniki Operacyjnej KWP i dopiero wówczas stwierdzi, czy przedmiotowa dokumentacja jest przydatna dla oceny przesłanki wykonywania służby w szczególnym (a nie bezpośrednim) narażeniu życia lub zdrowia funkcjonariusza.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80 i art, 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujących bezpodstawnym przyjęciem, że Komendant Główny Policji naruszył w toku postępowania wyżej wskazane normy prawne, pomijając istotne dla sprawy okoliczności faktyczne;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność zapadłego na gruncie przedmiotowej sprawy wyroku, bowiem Sąd I instancji błędnie wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., podczas gdy z treści uzasadnienia wynika, że Sąd ten stwierdził także naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia polegające na przeprowadzeniu w uzasadnieniu procesu wykładni treści § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., mimo uchylenia postanowienia Komendanta Głównego Policji nr 208 z dnia 17 marca 2015 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., co w kontekście obowiązku wskazania kierunku postępowania czyni dany wyrok niewykonalnym;

4) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej zwanej P.u.s.a.) w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu II Instancji, a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wadliwe uznanie, że Komendant Główny Policji naruszył przepisy prawa procesowego, co skutkowało uwzględnieniem skargi;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k,p.a. polegające na nierozważeniu i braku oceny w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich istotnych aspektów sprawy, a także uwzględnieniu skargi w następstwie wadliwego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego sprawy, niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, podczas gdy za wydaniem na wskazanej podstawie wyroku powinna iść prawidłowa ocena faktów i dowodów;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, poprzez błędne uznanie, iż organ administracji publicznej zobligowany był do dokonania kwerendy wszelkiej dokumentacji będącej w jego dyspozycji w celu ustalenia, czy w jego posiadaniu znajdują się dane umożliwiające wydanie stronie zaświadczenia o treści przez nią żądanej, także tej, w której nie znajdują się (bowiem z samej jej istoty nie może zawierać takich informacji) dane związane z przebiegiem służby policjantów oraz realizacją przez nich zadań i czynności służbowych;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 139 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które pozostaje w sprzeczności z ustnymi zasadniczymi powodami zaskarżonego wyroku, w których jedynym zarzutem co do prawidłowości postanowienia Komendanta Głównego Policji nr 208 z dnia 17 marca 2015 r. było wydanie danego rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., który zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został w całości wyeliminowany z obrotu prawnego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (ponadto Sąd I instancji stwierdził, iż nie dopatrzył się jakichkolwiek uchybień w przeprowadzonym przez organ postępowaniu w niezbędnym zakresie, w tym także dowodowym i co do zasady podzielił wnioski organu co do braku podstaw do wydania byłemu funkcjonariuszowi zaświadczenia o treści przez niego żądanej), co implikuje stwierdzenie, że przy sporządzaniu pisemnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku doszło do nieprawidłowości skutkujących przyjęciem, iż wyrok, który zapadł w dniu 18 listopada 2015 r. dotyczył innej sprawy, niż uzasadnienie, które następnie zostało wraz z wyrokiem organowi doręczone albo, iż w dniu 18 listopada 2015 r. Sąd procedował w innej sprawie niż o sygn. akt II SA/Wa 821/15, a w konsekwencji, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów określonych w art. 137 § 1, § 2 i § 4 P.p.s.a, art. 139 § 1, § 2 i § 3 P.p.s.a. i art. 144 P.p.s.a.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zgodnie z art. 217 K.p.a. mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom (por. wyrok NSA z 28 czerwca 1983 r., I SA 268/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 47). Możliwe jest zatem ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Zakres postępowania wyjaśniającego wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Jednakże, postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w przywołanym przepisie, spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 K.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych.

Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o dowodach, to jednak z uwagi na treść art. 218 § 1 i 2 K.p.a. organ nie ma obowiązku wydania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające może być prowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 K.p.a. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2289/14).

Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. W wyroku z 27 października 2015 r., I OSK 674/14 NSA podkreślił, że celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, LEX nr 1452122, wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12, LEX nr 1369011). Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści.

Twierdzenia osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia co do tego, że pełniła służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zainteresowany funkcjonariusz winien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego racje. W przeciwnym razie swoich racji będzie mógł dochodzić w innym jurysdykcyjnym trybie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2289/14).

Nie ulega wątpliwości, że przepisy art. 217-219 K.p.a., określające prawny reżim wydawania zaświadczeń, organy administracji publicznej muszą interpretować w sposób ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Jeżeli informacje, których potwierdzenia żąda strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10, J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organizacja, Metody, Technika 1983 r., nr 2, str. 14).

W rozpoznawanej sprawie G.R. składając w dniu 3 października 2014r. wniosek o wydanie zaświadczenia nie wskazał na jakiekolwiek dokumenty, z których mogłoby wynikać, że pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Wskutek działań podjętych przez organ ustalono, że w okresie objętym wnioskiem funkcjonariusz służył w sekcji obserwacji. Zadania zlecone funkcjonariuszowi dotyczyły niejawnej obserwacji osób i miejsc, a w ich trakcie wykluczony był kontakt z przestępcą. Z dokumentacji kadrowej nie wynika aby funkcjonariusz wykonywał czynności w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku powodem uwzględnienia skargi funkcjonariusza przez Sąd I instancji był fakt, iż organ nie przeanalizował choćby kilku przykładowych teczek operacyjnych. Zdaniem Sądu jest wielce prawdopodobne, że są w nich informacje o przebiegu podjętych działań, a te mogą potwierdzać, czy operacja przebiegała planowo, czy też wymagała użycia zwiększonych środków, jakich powodów i w jakim celu.

Odwołując się do wcześniejszych uwag ogólnych związanych z instytucją zaświadczenia, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji co do potrzeby badania teczek operacyjnych. W oparciu o zawarte w teczkach poufne relacje z przebiegu obserwacji nie można wyprowadzać ocen w przedmiocie tego, czy służba była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Zabieg taki oznaczałby tworzenie nowych faktów, nowych ocen, podczas gdy zaświadczenie wydaje się na podstawie istniejących zapisów, a nie w oparciu o oceny dokonywane na ich podstawie. W sytuacji gdy w teczkach obserwacji nie zawiera się informacji o służbie w szczególnych warunkach ( a to przyznaje Sąd I instancji ) niedopuszczalne jest z innych zapisów teczek wyprowadzanie wniosków, że służba miała taki charakter. Zaświadczenie wydawane jest w oparciu o istniejącą dokumentację wskazującą wprost, że służba była pełniona w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu. Za jego pomocą organ stwierdza co mu jest wiadome. Natomiast interpretowanie, ocenianie adnotacji wynikających z teczek obserwacji, które co nie jest kwestionowane w sprawie, nie zawierają informacji o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu oznaczałoby tworzenie nowych faktów, co nie jest dopuszczalne w postępowaniu o wydanie zaświadczenia.

W sytuacji gdy sam zainteresowany nie wskazuje na dokumentację która mogłaby uzasadniać jego wniosek, mając na uwadze charakter czynności wykonywanych przez funkcjonariusza oraz brak dokumentacji poświadczającej pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, nie można było postawić organowi zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a., co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku dotknięte jest wadą w postaci stwierdzenia przez Sąd I instancji, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 219 i art. 218 § 2 K.p.a., a mimo to wskazania jako podstawy wyroku tylko art. 145 § 1 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. Wydaje się, że w przypadku uwzględnienia skargi w oparciu o w/wym. przepis kierowane wobec organu zarzuty naruszenia art. 219 i 218 § 2 K.p.a. są przynajmniej przedwczesne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.