Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1209/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 155.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 40 ust. 11.
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1121/21 w sprawie ze skargi T. Poland Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 8 lipca 2021 r. nr KO.411.1017.2021 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Wnioskiem z 27 sierpnia 2020 r. P. I. Sp. z o. o. zwróciła się do Prezydenta Miasta Włocławka o zmianę ostatecznej decyzji z dnia 4 grudnia 2009 r., nr DU-55582/202/2009, którą działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Włocławek - Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg zezwolił spółce P. S.A. w W. na umieszczenie w pasie drogowym ulicy O. od dnia 4 grudnia 2009 r. na czas nieoznaczony urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci rury fi 40 i rury fi 125 oraz nałożył opłatę roczną za rok 2009 r. w kwocie 346,47 zł i za kolejne lata w kwocie 4.516,50 zł. Spółka wniosła o zmianę decyzji poprzez ograniczenie okresu obowiązywania decyzji do dnia 31 grudnia 2020 r. Stanowisko to ewoluowało i Spółka ostatecznie wniosła o zmianę decyzji poprzez ustalenie wysokości opłat rocznych w oparciu o regulacje obecnie obowiązujące w odniesieniu do opłat rocznych należnych za lata 2021 r. i następne, przy pozostawieniu bezterminowego charakteru zezwoleń.

II.

Decyzją z 18 maja 2021 r. nr NT.TA.401.2.52.4.2020.2021.2. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Włocławek Dyrektor Miejskiego Zarządu Infrastruktury Drogowej i Transportu we Włocławku - na podstawie art. 155 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 - dalej jako u.d.p.) odmówił zmiany ww. decyzji.

Organ stwierdził, że wnioskowane obniżenie opłaty za zajęcie pasa drogowego wymagałoby zmiany treści udzielonego wcześniej zezwolenia w formie decyzji administracyjnej, ku czemu brak jest podstaw, bowiem u.d.p. nie przewiduje takiej możliwości. Stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku zastosowanie znajdują ogólne regulacje k.p.a. dotyczące wzruszania decyzji ostatecznych w ściśle określonych przypadkach. Przywoławszy treść art. 155 k.p.a. organ ponownie stwierdził, że nie został udowodniony "słuszny interes strony", że określenie nowej stawki musiałoby odbyć się w oparciu o odmienny stan prawny, co w warunkach art. 155 k.p.a. byłoby niedopuszczalne, oraz że nie jest możliwa zmiana decyzji związanych.

III.

Decyzją z 8 lipca 2021 r. nr KO.411.1017.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało w mocy ww. rozstrzygnięcie.

Wskazało, że przepis regulujący kwestię dostosowania nowych przepisów dotyczących zmniejszenia stawek opłat do opłat ustalonych do 2019 r. regulował art. 40f u.d.p., który jednak utracił moc z dniem 25 października 2019 r. Z przepisów obecnie obowiązujących nie wynika uprawnienie dla zarządców dróg do wydawania decyzji aktualizujących wysokość opłaty. O ile brak jest przepisu zakazującego wzruszanie ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej ustalenia opłaty, to zmiana decyzji możliwa jest tylko wobec decyzji uznaniowych i w sprawach o niezmienionym stanie prawnym. Tymczasem wnioskowana zmiana dotyczy wysokości opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego, która ustalana jest na podstawie własnej podstawy prawnej, niezależnej od podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia. W ocenie organu odwoławczego nie zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy. Wskazał, że ustawodawca nie wprowadził rozwiązań pozwalających na zmianę ustalonej stawki na wniosek lub z urzędu. Zauważył, że wnioskodawca - chcąc zachować możliwość ponoszenia opłat według stawek obowiązujących w przyszłości - mógł ograniczyć termin wnioskowanego zezwolenia. SKO stwierdziło nadto, że o ile nie budzi wątpliwości zaistnienie interesu strony we wnioskowanej zmianie, to jednak, co organ zauważył w kontekście cechy "słuszności" tego interesu, interes strony lub interes społeczny nie może pozostawać w kolizji z przepisami prawa, w tym z zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

IV.

Wyrokiem z 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1121/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Włocławek oraz orzekł o kosztach postępowania.

Jako samodzielną podstawę uchylenia decyzji obu instancji uznał uchybienie w zakresie prawidłowej identyfikacji podmiotu będącego stroną kontrolowanego postępowania. Jak wynika z akt sprawy wniosek o wydanie decyzji na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń złożony został przez pełnomocnika P. S.A. w Warszawie. Na rzecz tej spółki została też wydana decyzja z 4 grudnia 2009 r. nr DU-55582/203/2009, której zmiany domaga się skarżąca. Spółka P. S.A., jak wskazał pełnomocnik P. I. we wniosku o zmianę decyzji, została przekształcona w P. sp. z o.o. w W.. Majątek ww. spółki - w wyniku jej podziału - przejęła z kolei spółka P. I. Sp. z o.o. W wypisie z KRS załączonym do wniosku o zmianę decyzji znajduje się wpis, że P. Sp. z o.o. powstała w wyniku przekształcenia P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, zgodnie z uchwałą nr 1 nadzwyczajnego walnego zgromadzenia spółki P. S.A. z 11 kwietnia 2012 r. W tym samym wypisie KRS znaleźć można wpis - podział P. Sp. z o.o. w W. przez przeniesienie części jej majątku stanowiącego zorganizowaną część przedsiębiorstwa na rzecz spółki [...] Sp. z o.o. w trybie art. 529 § 1 pkt 4 k.s.h., zgodnie z planem podziału z dnia 26 lutego 2018 r. (...). Do wniosku o zmianę decyzji dołączono kserokopię załącznik nr 1 do ww. planu podziału, gdzie wskazano, iż do spółki przejmującej ([...]) zostaną przeniesione składniki majątkowe (aktywa i pasywa), które będą niezbędne do prowadzenia przez spółkę przejmującą działalności polegającej na budowie oraz utrzymaniu infrastruktury telekomunikacyjnej w zakresie sieci dostępowej oraz sieci transportowej, dzierżawie infrastruktury telekomunikacyjnej i utrzymaniu infrastruktury telekomunikacyjnej. Zgodnie z oświadczeniem załączonym do wniosku o zmianę decyzji P. I. Sp. z o.o. powstała z przekształcenia [...] Sp. z o.o. w W.. Mając na uwadze nakreśloną, skomplikowaną historię przekształcenia spółki, na rzecz której wydano decyzję z 2009 r. (P. S.A. w W.) WSA wskazał, że w sprawie organy niedostatecznie wyjaśniły, czy w istocie spółka P. I. Sp. z o.o. jest podmiotem legitymowanym do występowania o zmianę decyzji wydanych na rzecz poprzednika prawnego w zakresie, w jakim na jej rzecz przeniesiono majątek P. S.A. w postaci infrastruktury telekomunikacyjnej zrealizowanej na podstawie decyzji z 4 grudnia 2009 r. Zauważyć należy, że w aktach sprawy brak jest dokumentów jednoznacznie wskazujących na ciągłość majątkowo-własnościową w zakresie infrastruktury zrealizowanej w pasie drogowym ulicy O. we W., pomiędzy P. S.A. a składającą wniosek o zmianę decyzji P. I. sp. z o.o., która z kolei przekształcona została w spółkę T. P. Sp. z o.o. w W. (spółkę skarżącą). Jedynym dokumentem odnoszącym się do ww. kwestii jest kserokopia załącznika nr 1 do planu podziału P. Sp. z o.o. w W. przez przeniesienie części majątku na [...] Sp. z o.o. w W. (spółkę przejmującą). Brak jest jednak jakiegokolwiek potwierdzenia, że spółka [...] w istocie była poprzednikiem prawnym spółki P. I. i że P. I. przejęła tę część majątku, do której odnosi się decyzja z 2009 r.

Drugą z niewyjaśnionych przez organ kwestii ściśle łączących się z problemem ustalenia ciągłości pomiędzy P. S.A. a P. I. Sp. z o.o. (obecnie T. P. Sp. z o.o. w W.) jest to, czy decyzja wydana na rzecz P. S.A. została prawidłowo przeniesiona na P. I. Sp. z o.o., co wyposażyłoby ten podmiot do skutecznego ubiegania się o zmianę decyzji we wskazanym zakresie. W komentowanym przedmiocie nie wypowiada się powołany załącznik do planu podziału P.Sp. z o.o. Mowa jest w nim jedynie o majątku - aktywach i pasywach, nie wspomina się o zezwoleniach i decyzjach, w tym w szczególności decyzji, o której zmianę ubiega się skarżąca. Załączona do wniosku dokumentacja jest dokumentacją fragmentaryczną, niepoświadczoną, niezawierającą kompletu informacji potrzebnych do prześledzenia i potwierdzenia statusu P. I. Sp. z o.o. jako podmiotu legitymowanego do zmiany decyzji z 4 grudnia 2009 r. wydanej na rzecz P. S.A. Nie odnosi się ona przede wszystkim do spółki [...] Sp. z o.o., która - wedle twierdzeń strony - była poprzednikiem prawnym P. I. Sp. z o.o.

Niewyjaśnienie ww. kwestii spowodowało naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a więc w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji obu instancji.

Przechodząc do meritum WSA odwołał się do orzecznictwa wskazując, że w aktualnym stanie prawnym, obowiązującym na dzień rozstrzygania przez organy obu instancji, nie ma podstaw do ograniczenia stosowalności art. 155 k.p.a. wobec decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego w zakresie, w jakim decyzja ta ustala opłatę za to zajęcie.

W czasie wydawania decyzji, o której zmianę ubiega się skarżąca, właściwe w sprawie stawki opłat za zajęcie pasa drogowego określała uchwała Rady Miasta Włocławek nr 118/XVII/2003 z 29 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego dróg dla których zarządcą jest Prezydent Miasta Włocławek (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. nr 17 poz. 183) i wynosiły one odpowiednio 180 zł dla jezdni, 150 zł dla chodników oraz 100 zł dla pasów zieleni ulic powiatowych. Aktualnie stawki opłat określa uchwała Rady Miasta Włocławek nr XXXV/91/2013 z 26 sierpnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Prezydent Miasta Włocławek (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2013 r. poz. 2752) ustalając stawkę opłaty za jeden rok zajmowania 1 m² pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w zakresie infrastruktury telekomunikacyjnej na poziomie 20 zł (bez względu na rodzaj elementu zajętego pasa drogi).

Nie budzi wątpliwości WSA, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową i to bez względu na to, że rozstrzygnięcie to w zakresie ustalenia opłaty za zajęcie ma charakter związany (z przepisów wynika konieczność jego zawarcia w decyzji wraz z rozstrzygnięciem co do zezwolenia, treść jest zaś w tym zakresie determinowana przepisami prawa miejscowego). Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może istnieć bez uprzedniego w relacji do niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z konstrukcji przywołanych przepisów, w tym przede wszystkim art. 40 ust. 11 u.d.p., wynika w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości, że opłata za zajęcie pasa drogowego nie może być samodzielnym przedmiotem decyzji administracyjnej, lecz stanowi obligatoryjny, a zarazem integralny element zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Samo określenie wysokości opłaty jest elementem decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i jako wtórne do rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy pozostaje bez wpływu na ocenę charakteru decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, której wydanie mieści się w ramach uznania administracyjnego Przy założeniu zatem, że art. 155 k.p.a. można stosować jedynie wobec decyzji uznaniowych, możliwa jest zmiana w tym trybie decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, również w tym zakresie, w jakim dotyczy opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej. Wskazać jednak jednocześnie należy, że w orzecznictwie i doktrynie podano w wątpliwość, by zakres stosowania art. 155 k.p.a. oraz ustanowionej na jego gruncie instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej należało ograniczać wyłącznie do decyzji uznaniowych (vide: powołany wyrok NSA o sygn. II GSK 2094/21 i wskazane tam piśmiennictwo). Niezależnie od tego, czy ograniczenie takie uzna się za zasadne, czy też nie, charakter prawny decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i ustalającej z tego tytułu opłatę (jak przesądzono - uznaniowy) dezaktualizuje wskazany problem i powoduje, że zbędne są głębsze rozważania na ten temat.

Odnosząc się do zarzutów organu, że pierwotna decyzja została wydana według przepisów aktualnie już nieobowiązujących, a ustalenie nowych praw lub obowiązków dla strony miałoby wynikać z takich przepisów, w ocenie WSA takie kategoryczne stanowisko w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest uprawnione. Ponownie odwołując się do orzecznictwa WSA wskazał, że nie można tezy, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest tylko w niezmienionym stanie prawnym, przyjmować mechanicznie w każdej sprawie o zmianę decyzji w tym trybie, bez zbadania i oceny okoliczności faktycznych i prawnych, składających się na daną sprawę administracyjną. Za daleko idące jest stwierdzenie, że musi być to ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania pierwotnej decyzji. Zmiana prawa, polegająca przykładowo na wprowadzeniu nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie do zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli zmiana stanu prawnego nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego, ukształtowanego zmienianą decyzją.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie uległy zmianie zasady uzyskiwania zezwolenia i fakt istnienia obowiązku wniesienia opłaty za zajęcie pasa drogowego, a jedynie zmodyfikowano zasadę odpłatności za nie i to nawet nie w zakresie sposobu wyliczenia należności, ale jedynie w zakresie określonej kwotowo stawki (wartości czynnika w rachunku mnożenia). Nie ma przy tym znaczenia, że opłata za zajęcie oparta jest o inną podstawę prawną niż rozstrzygnięcie co do samego zezwolenia, różnicowanie to jest bezzasadne z uwagi na podkreśloną wcześniej integralność obu elementów budujących rozstrzygnięcie z art. 40 u.d.p. Istotą tego rozstrzygnięcia jest umożliwienie stronie dokonanie legalnego zajęcia pasa drogowego drogi publicznej, opłata za to zajęcie jest ekwiwalentem za to zajęcie, a zmiana jej wysokości nie powoduje zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną.

Za prawidłowością prezentowanego stanowiska przemawia także wieloletni okres obowiązywania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, gdzie tak sztywno zdefiniowana tożsamość stanu prawnego (związana chociażby z wysokością opłaty za zajęcie pasa drogowego), abstrahująca od jego rzeczywistej zmiany w obszarze uprawnień i obowiązków strony, w istocie wykluczałaby możliwość zastosowania trybu zmiany decyzji z art. 155 k.p.a. i to wobec decyzji uznaniowej. Przywołana we wcześniejszym akapicie zmiana regulacji aktu prawa miejscowego determinującej wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego nie miała takiego charakteru, by wpłynęła na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją. W rozpatrywanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia, czy też innego rodzaju zakłócenia tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, które miałoby się sprzeciwiać wnioskowanej zmianie decyzji przy zastosowaniu trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a.

Odnosząc się do stanowiska organu, jakoby w sprawie przeszkodą do zmiany decyzji był brak zaistnienia przesłanki słusznego interesu strony lub interesu społecznego, WSA stwierdził, że obowiązkiem organu było wyjaśnienie ich treści w rozpatrywanym przypadku i udowodnienie, że interes społeczny przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony. Organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że interes strony ubiegającej się o korzystną dla siebie zmianę decyzji ostatecznej nie przewyższa interesu społecznego definiowanego w kontekście trwałości decyzji administracyjnych, a nadto nie może sanować sprzeczności z przepisami prawa. Druga z przywołanych okoliczności nie miała w sprawie miejsca, albowiem WSA nie dopatrzył się konfliktu pomiędzy interesem strony a jakimkolwiek przepisem prawa. Tym bardziej, w obliczu wyeliminowania w 2019 r. z obrotu prawnego art. 40f u.d.p. umożliwiającego dokonywanie zmian decyzji ostatecznych w zakresie wysokości opłat z urzędu, możliwość takiej zmiany (na wniosek) wywodzić należy z art. 155 k.p.a., a nie doszukiwać się w tym przepisie przeszkody ku temu.

Zasada trwałości decyzji, o ile fundamentalna dla polskiej procedury administracyjnej, doznaje jednak ograniczeń, w tym poprzez umożliwienie zmiany decyzji ostatecznej. Sprzeczne z zamysłem ustawodawcy byłoby zatem, gdyby brak możliwości skorzystania z nadzwyczajnych instrumentów wzruszenia decyzji ostatecznych dał się usprawiedliwić tylko ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnych, przy jednoczesnym braku zważenia po stronie wnioskodawcy "słuszności" jego interesu w ramach konkretnie rozpoznawanej sprawy. Organ odwoławczy dostrzegając argumentację skarżącej w tym zakresie, poprzestał na stwierdzeniu, że uprawnieniem organu jest zgoda lub jej brak na zmianę decyzji i to uprawnienie nie podlega weryfikacji sądu. Tymczasem kontroli sądowej podlega właśnie to, jaki proces myślowy doprowadził organ do uznania w danym przypadku nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, a to ze względu na konieczność oceny, czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego w tym zakresie. W każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Takich wyjaśnień w niniejszej sprawie zabrakło, toteż w tym zakresie decyzja okazała się dowolna. W rozpoznawanej sprawie skarżąca przywołała szereg argumentów (rozwój sieci telekomunikacyjnej, korzyści fiskalne gminy, usunięcie stanu dyskryminacji podmiotu gospodarczego z uwagi na obarczenie go wyższymi opłatami w stosunku do innych podmiotów). Pozostały one bez merytorycznej odpowiedzi, uzasadnienie wyższości interesu społecznego nad interesem strony uzasadnione zostało zaś w ogólnikami, zresztą chybionymi.

Zdaniem WSA zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 155 k.p.a. oraz przepisów ustawy o drogach publicznych dotyczących ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, co powoduje konieczność jej uchylenia. Zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 155 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 155 k.p.a. i w konsekwencji nieprawidłowe utrzymanie w mocy decyzji I instancji. Zasadne okazały się nadto zarzuty naruszenia przepisów konstytucyjnych, w tym przede wszystkim art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem wyeliminowanie możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 155 k.p.a. doprowadziło do zróżnicowania wysokości stawek opłat z tytułu umieszczenia urządzeń w pasie drogowym w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Odmowa ustalenia stawek w oparciu o aktualne obowiązujące przepisy doprowadziła do naruszenia prawa materialnego w postaci wskazanych w skardze art. 40 ust. 3, 6 i 8 u.d.p., poprzez ich niezastosowanie.

WSA nie dopatrzył się jednak zarzucanego naruszenia art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Postępowanie w tym zakresie zostało bowiem przeprowadzone prawidłowo, a wadliwość decyzji wyniknęła zasadniczo z nieprawidłowej wykładni art. 155 k.p.a., a nie braków co do postępowania dowodowego i ustaleń stanu faktycznego, ani nieprawidłowego zidentyfikowania wątpliwości co do normy prawnej i rozstrzygnięcia jej na niekorzyść strony. Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne (działalność telekomunikacyjna będąca działalnością gospodarczą jest działalnością regulowaną i podlega wpisowi do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych, zwanego dalej "rejestrem". Wpisowi do rejestru podlega również działalność telekomunikacyjna prowadzona przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego z państwa członkowskiego albo państwa, które zawarło ze Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi umowę regulującą swobodę świadczenia usług, który czasowo świadczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej usługi na zasadach określonych odpowiednio w przepisach Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym albo w przepisach innej umowy regulującej swobodę świadczenia usług), albowiem nie miał on w sprawie zastosowania (dotyczy ewidencji przedsiębiorców).

W wytycznych wskazano, że rozpoznając sprawę ponownie organy wezmą jednak pod uwagę, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym (od 18 stycznia 2022 r.) w ustawie o drogach publicznych znalazł się art. 40 ust. 6d, dodany przez art. 3 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 32).

V.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku kwestionując go w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. i art. 40 ust 3, 6 i 8 u.d.p., poprzez przyjęcie, że:

▪ zmiana prawa polegająca na wejściu w życie nowej ustawy, która zachowuje bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji nie stoi na przeszkodzie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą ustawa, podczas gdy zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest warunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego co w sprawie nie występuje, a ponadto nie można uznać, że zmiana prawa jest nieistotna,

▪ przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie zmiana stanu prawnego nie stanowiła przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji, uznanie, że art. 155 k.p.a. znajduje zastosowanie do zmiany decyzji w części związanej dotyczącej opłaty za zajęcie pasa, przy jednoczesnym braku objęcia wnioskiem o zmianę w części dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa, co w okolicznościach niniejszej spraw w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., przez:

▪ niewłaściwe ustalenie, że zmiana prawa jakim jest uchwała w sprawie stawek za zajecie pasa drogowego nie stanowi zmiany stanu faktycznego ani prawnego w stosunku do. decyzji której dotyczy zmiana,

▪ błędne ustalenie sądu, że Kolegium nie rozważyło i nie wyjaśniło słuszności interesu strony i nie udowodniło, że interes społeczny przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z żądaniem strony, przy jednoczesnym uznaniu, że sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia art. 7, 7a, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd przy tym nie wyjaśnił jaki sposób i jakim dowodem organ miałby udowodnić ten interes społeczny w okolicznościach , gdy brak było zarzutów co do okoliczności faktycznych ich zupełności w zakresie niezbędnym do oceny sprawy. Ani skarżący w skardze do WSA ani sąd w wyroku nie wykazał, że w procesie podejmowania decyzji w tym zakresie zaniechano konkretnych ustaleń faktycznych, które na taką decyzję ocenę sprawy mają wpływ, lecz kwestionuje jedynie ocenę tego stanu.

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak w uzasadnieniu wyroku jednoznacznych zaleceń co do dalszego postępowania. Sąd w zasadzie nie wskazał jakie dodatkowe czynności dla wyjaśnienia sprawy organ miałby poczynić skoro podane przez stronę okoliczności określające jej interes prawny nie były kwestionowane.

SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania.

W obu przypadkach strona wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga kasacyjna jest nieuzasadniona już z tej przyczyny, że organ nie zakwestionował samoistnej podstawy uchylenia przez WSA decyzji obu instancji w postaci braku wyjaśnienia zagadnienia następstwa prawnego pomiędzy podmiotami, którym przysługiwałoby uprawnienie i na których spoczywałby obowiązek uiszczania opłat za zajęcie pasa drogowego. WSA stwierdził bowiem, że brak jest jakiegokolwiek potwierdzenia, że spółka [...] w istocie była poprzednikiem prawnym spółki P. I. i że P.I. przejęła tę część majątku, do której odnosi się decyzja z 2009 r. wydana dla P. S.A.

Nadto, nie wyjaśniono, czy decyzja wydana na rzecz P. S.A. została prawidłowo przeniesiona na P. I. Sp. z o.o., co dawałoby temu podmiotowi prawo do skutecznego ubiegania się o zmianę decyzji we wskazanym zakresie.

Niewyjaśnienie ww. kwestii spowodowało zdaniem WSA naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, uzasadniającym tym samym uchylenie decyzji obu instancji. Stanowiło to przy tym samodzielną podstawę uchylenia obu decyzji. Skarga kasacyjna nie zawiera natomiast jakiegokolwiek zarzutu odnoszącego się do tej właśnie kwestii, co czyni ją tym samym w tym momencie bezzasadną.

VII.

Przechodząc natomiast do merytorycznych rozważań należy je w pierwszej kolejności poprzedzić przypomnieniem, że zagadnienie możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (co do ustalonej w niej wysokości należnej z tego tytułu opłaty), było już przedmiotem gruntownej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego - por. wyroki z 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 180/21, II GSK 55/21, II GSK 179/21, II GSK 185/21, II GSK 377/21; z 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1588/21, II GSK 1596/21.

Podzielając poglądy prawne wyrażone w powołanych judykatach (np. wyrok z 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 180/21) i uwzględniając występujące w nich odmienności faktyczne należy przypomnieć, że z art. 155 k.p.a. wynikają następujące przesłanki stosowania tego przepisu tj. (1) ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, (2) wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji, (3) brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać oraz (4) istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przemawiającego za zmianą lub uchyleniem takiej decyzji.

Ocenę problemu zmiany decyzji o zajęciu pasa drogowego w części należnej opłaty należy poprzedzić swego rodzaju systemowym spojrzeniem na ów problem, przez pryzmat którego należy widzieć zarówno regulację art. 155 k.p.a. jak i decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, określającą również opłatę z tego tytułu.

Wychodząc zatem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, która ze swej istoty zarówno stabilizuje obrót i porządek prawny, a także zapewnia bezpieczeństwo, pewność i zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa, w tym także ochronę praw nabytych, wspomnieć należy, że zasada ta nie ma charakteru bezgranicznego i nienaruszalnego. Zgodnie bowiem z art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji skutkuje wnioskiem, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z jej niezmiennością w czasie, lecz polega na ograniczeniu możliwości jej wzruszania wyłącznie do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Przepisem dopuszczającym naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnych jest niewątpliwie art. 155 k.p.a., przewidujący "odwołalność" decyzji ostatecznej. Inaczej mówiąc przepis ten przewiduje wzruszenie decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej, motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony.

W powołanym wyżej jako swego rodzaju wzorzec wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z normatywnej treści art. 155 k.p.a. nie wynika - jak podkreśla się w literaturze przedmiotu i co może stanowić asumpt do dalszych dyskusji - aby zakres jego stosowania oraz ustanowionej na jego gruncie instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej należało ograniczać (i to stanowczo) wyłącznie do decyzji uznaniowych (vide A. Wróbel, art. 155 k.p.a., t. 15, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021; J. Chmielewski, Glosa do wyroku NSA z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GSK 4224/17, OSP z 2020 r. z. 3 poz. 26). Kwestia możliwości zmiany decyzji uznaniowej czy również decyzji związanej nie ma jednak większego znaczenia w niniejszej sprawie, w której na plan pierwszy wysunąć należy przede wszystkim dopuszczalność zmiany decyzji ostatecznej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego co do kwestii ustalonej w niej opłaty i to przez pryzmat tego jej elementu należy oceniać możliwość potencjalnej zmiany.

Niewątpliwie zawarte w decyzji zarządcy drogi rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym, nosi cechy związania, to jednocześnie - jak wynika z art. 40 ust. 11 u.d.p. - stanowi ono konieczny element samej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, która oparta jest na konstrukcji uznania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może więc istnieć bez uprzedniego w relacji do niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Uwzględniając relację pomiędzy zakresem stosowania art. 155 k.p.a., a istotą prowadzonego na jego podstawie postępowania, koncentrującego się na ustaleniu, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, doniosłe znaczenie ma to, że głównym i miarodajnym kryterium weryfikacji decyzji ostatecznej, jest interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc niewątpliwie klauzule generalne, przy ocenie których dominuje ocena słusznościowa.

Zdaniem NSA rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty ma niewątpliwie charakter uzupełniający i pozostaje w swoiście służebnej roli względem głównego orzeczenia organu, zezwalającego na zajęcie pasa drogowego. Rozstrzygnięcie o opłacie za korzystanie z pasa drogowego nie może zatem istnieć bez uprzedniego zezwolenia na jego zajęcie, stanowiąc konieczne jego dopełnienie. To ostatecznie suma tych rozstrzygnięć kształtuje treść decyzji podejmowanej w przedmiocie wniosku o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, która ma przez to charakter decyzji uprawniająco-zobowiązującej, nie tracąc w ten sposób charakteru decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego (por. wyroki NSA z 27 lipca 2021 r. sygn. II GSK 181-184/21).

Zmianie decyzji o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w zakresie ustalonej w niej opłaty z tego tytułu nie sprzeciwia się również jedynie pozorny brak tożsamości stanu faktycznego lub stanu prawnego, w ramach którego decyzja ta została wydana w relacji do postępowania zainicjowanego wnioskiem strony o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

NSA ponownie wskazuje, że istota nadzwyczajnego postępowania z art. 155 k.p.a. wyraża się w jego ukierunkowaniu na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które z uwagi na racje natury celowościowej, determinowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Mając to na względzie podkreślić trzeba, że chodzi tu o zachowanie tożsamości ram stanu faktycznego i prawnego wymienionych postępowań, widzianej - w sytuacji zmiany stanu prawnego - jako zachowanie materialnej konstrukcji prawa dotychczasowego przez nową regulację prawną (nową ustawę), a nie ich identyczność (swoiste odwzorowanie 1:1 danego zagadnienia w nowej ustawie). Nowa regulacja prawna, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania decyzji ostatecznej, nie jest tym samym przeszkodą dla zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją (por. powołane już wyroki NSA z 27 lipca 2021 r., czy wyrok NSA z 7 sierpnia 2008 r. sygn. II GSK 281/08; a także Z. Kmieciak art. 155, t. 4, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, lex 2019; Z. Kmieciak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2254/14, OSP z 2018 r. z. 9 poz. 96).

W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia, czy chociażby innego zakłócenia tożsamości stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań. Trudno zatem uważać, aby wskazywane kwestie miały się sprzeciwiać zmianie decyzji.

Zmiana stanu prawnego sprawy, ściślej obniżenie wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, nie zmienia tego, że nadal zostaje zachowany szczególny status publicznoprawny pasa drogowego oraz jego funkcje, jako terenu, w relacji do podlegającej prawnej reglamentacji możliwości jego zajęcia. Po zmianie prawa nadal zatem zachowuje swoją aktualność zasada, że zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zgody zarządcy drogi udzielanej w formie decyzji o uznaniowym charakterze, jak również, że za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata, ustalana przez zarządcę drogi wedle określonego wzoru, z przewidzianymi przez prawo zmiennymi (stawka, powierzchnia zajęcia pasa drogowego, okres). W dalszym ciągu wymienione rozstrzygnięcie ma charakter uprawniająco-zobowiązujący, albowiem z uprawnieniem do zajęcia pasa drogowego jest skorelowany obowiązek ponoszenia opłaty za jego zajęcie. Zmiana stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w ogóle nie zmienia zatem materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa i nie powoduje zerwania tożsamości stosunku prawnego ukształtowanego pierwotnie zmienianą decyzją. Jego ramy są nadal w pełni zachowane. W dalszym bowiem ciągu chodzi o te same prawa i obowiązki tego samego podmiotu ukształtowane decyzją ostateczną wyrażającą zgodę na zajęcie pasa drogowego. Zmiana prawa co do należnej stawki jest natomiast zmianą nieistotną, która nie podważa istoty całej instytucji.

Należy także zwrócić uwagę na aspekt konstytucyjny i celowościowy tego rodzaju sprawy. Wyeliminowanie bowiem możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. wysokości opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym na podstawie wcześniej wydanych zezwoleń byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a także chronionych nimi wartości. Takie stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego różnicowania wysokości stawek opłat z tytułu umieszczania urządzeń w pasie drogowym, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. W tym samym czasie, za jednolity teren, który został zajęty, obowiązywałyby dwie różne opłaty, których wysokość kształtowałaby data wydania decyzji.

Nadto, organ wskazuje na możliwość ograniczenia (w istocie wygaszenia prawa z decyzji z 2009 roku) i wystąpienia o ponowną zgodę na zajęcie pasa drogowego, która zostałaby wydana z uwzględnieniem już nowych przepisów. W istocie propozycja ta, a ściślej jej efekt, ma jedynie pozornie ugruntować przekonanie o istniejącej zmianie stanu faktycznego i prawnego, uniemożliwiających zastosowanie art. 155 k.p.a. W rzeczywistości ten sam efekt osiągnięty zostaje poprzez zastosowanie trybu zmiany decyzji z art. 155 k.p.a., bez ryzyka i długotrwałości procedur wskazywanych przez organ, co ma znaczenie w kontekście postulatu skuteczności prawa.

Z punktu widzenia wspomnianej wyżej nierówności podmiotów, zastosowanie art. 155 k.p.a. pozwala zatem przywrócić stan równowagi i doprowadzić do urzeczywistnienia zasad określonych w art. 32 Konstytucji RP.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że zmiana decyzji w zakresie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego nie jest dopuszczalna z racji braku ziszczenia się przesłanek z art. 155 k.p.a., sprowadzających się głównie do związanego charakteru decyzji wydanej uprzednio w tym zakresie, a także w braku tożsamości sprawy (tak prawnej jak i faktycznej) w związku ze zmianą przepisów określających stawki takiej opłaty.

W kontekście powyższego niezasadne są przywołane wyżej zarzuty nr 1 i 2 skargi kasacyjnej, ocenione, z racji swojej komplementarności, łącznie.

Zmiana prawa polegająca na wejściu w życie nowej ustawy, która zachowuje bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, z całą pewnością nie stoi na przeszkodzie zmianie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zmiana prawa mająca miejsce w niniejszej sprawie nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą ustawą, a WSA nie poczynił w tym względzie żadnych błędnych ustaleń. SKO w istocie rzeczy domaga się, aby tożsamość sprawy rozumieć jako jej bezwzględną identyczność, czego Sąd nie podziela. Wbrew skardze kasacyjnej również zmiana prawa ma nieistotny charakter, obniża bowiem należną opłatę nie ingerując na żadnym etapie w istotę procedur i cel zajęcia pasa drogowego.

Skarżąca Spółka z całą pewnością żądała również zmiany decyzji w zakresie należnej od niej opłaty, do czego miała prawo i co było motywem jej działań.

Niezasadne są także zarzuty (materialny i procesowy) wskazujące na błędne ustalenie przez WSA, jakoby SKO nie rozważyło i nie wyjaśniło słuszności interesu strony i nie udowodniło, że interes społeczny przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z żądaniem strony, w sytuacji gdy WSA nie widzi naruszeń art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz polegające na przyjęciu, że w sprawie należało przyznać prymat słusznemu interesowi strony, a nie interesowi publicznemu.

W związku z tymi zarzutami należy przytoczyć końcowy fragment decyzji SKO, w którym organ wyraźnie wskazuje, że:

"Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że okoliczności wskazujące na uzasadnienie interesu strony lub interesu społecznego zostały w sprawie skonkretyzowane i nie budzą wątpliwości. Pozostaje, więc kwestia ich oceny czy interes ten występuje i jest słuszny w zakresie interesu strony oraz czy za zmianą przemawia interes społeczny. W ocenie Kolegium interes strony czy społeczny nie może pozostawać w kolizji z przepisami prawa, a tak by było gdyby doszło do zmiany decyzji związanej na podstawie przepisów, które w dacie wydania tej decyzji nie istniały. Nadto w interesie społecznym jest również zachowanie trwałości decyzji administracyjnych, jako istotny element systemu prawnego. Tryby nadzwyczajne nie mogą, bowiem służyć do weryfikacji każdych decyzji, które mogą być mniej korzystne dla stron po zmianie przepisów prawa, gdyż prowadziłoby to do niestabilności w tym zakresie, a to nie leży w interesie społecznym, jako ogółu. Takie kwestie leżą w gestii ustawodawcy, który może je uregulować w sposób pozwalający na uwzględnienie zachodzących zamian fatycznych czy prawnych. Nawet jednakże gdyby przyjąć, iż taki interes społeczny zachodzi z uwagi na założenia rozwoju sieci, co jest kwestią ocenną, to uprawnieniem organu jest wyrazić zgodę lub nie na taką zmianę i to uprawnienie nie podlega weryfikacji sądowej. Z takiego uprawnienia organ skorzystał, a skarżący nie wykazał, że w procesie podejmowania decyzji w tym zakresie zaniechano konkretnych ustaleń faktycznych, które na taką decyzję mają pływ, lecz kwestionuje ocenę tego stanu."

Odnośnie do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w żadnym razie nie można przyjąć, aby organ rozważył w sposób należyty wzajemną relację pomiędzy interesem strony a interesem społecznym, do czego jest zobowiązany przede wszystkim na mocy art. 155 k.p.a. Ponadto organ w sposób oczywiście wadliwy twierdzi, że jego wyłącznym uprawnieniem jest wyrazić zgodę lub nie na zmianę decyzji i nie podlega ona weryfikacji sądowej. Jest to o tyle błędne, gdyż wypracowywane przez lata w orzecznictwie zasady kontroli decyzji uznaniowych, wprost wskazują, że rozstrzygnięcie tego rodzaju podlega ocenie z punktu widzenia procesu dochodzenia przez organ do wyniku końcowego. Jakkolwiek więc sąd nie kontroluje słuszności bądź celowości wydania decyzji uznaniowej (pozytywnej czy negatywnej), to jednak z całą pewnością nie jest tak, że owa uznaniowość decyzji pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą sądową, z czego organ swoiście się wycofał w skardze kasacyjne, nie kontynuując wątku poruszonego w decyzji. Podkreślenia wymaga, że sposób w jaki organ dokonuje oceny sprawy korzystając z uznania administracyjnego podlega ocenie sądu. Tak więc ocenie tej podlega to, czy organ słusznie przeprowadził ocenę (wartościowanie), czy interes społeczny w postaci rozwoju sieci telekomunikacyjnej uzasadnia zmianę decyzji.

Ocena stanowiska organu, który jakkolwiek może dopuszczać istnienie interesu skarżącej spółki, który jest w sprawie niewątpliwy i opisany w wyroku WSA, nie spełnia jednak wymogu na tyle konkretnej oceny, zwłaszcza w zestawieniu porównawczym (interes strony a interes społeczny). Wypowiedź SKO jest w tym względzie lakoniczna, zwłaszcza co do kwestii prymatu interesu społecznego i podnoszonej słuszności interesu strony. Bazuje na przekonaniu, że interes strony i społeczny nie mogą pozostawać w kolizji z przepisami prawa, co ma mieć miejsce w tej sprawie. Nie ma jednak w tej sprawie gruntownego rozważenia i porównania, dlaczego przy niewątpliwym interesie strony, opisanym również w zaskarżonym wyroku, interes społeczny w istocie rzeczy sprzeciwia się zmianie decyzji i obniżeniu opłaty.

Kwestia sposobu dowodzenia istnienia interesu społecznego obciąża organ, zaś stronę jedynie w zakresie wynikającym z zasady koniecznego współdziałania z organem w wyjaśnieniu istoty sprawy. W rzeczywistości jedynym wyraźnym przejawem istnienia interesu społecznego (przemawiającym za odmową zmiany decyzji w zakresie opłaty) jest kwestia utrzymania status quo w przedmiocie wpływów zasilających budżet właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego.

Należy jednak podkreślić, że organ powinien widzieć również i to, że interes społeczny nie może być utożsamiany jedynie z dochodami samorządowymi, redystrybuowanymi następnie na rzecz społeczności lokalnej. W ramach interesu społecznego mogą się bowiem mieścić również takie okoliczności, które jakkolwiek dotyczą głównie interesu danej strony, to jednak mogą również rzutować na interes społeczny. Tego rodzaju kwestią, wymagającą rozważenia, jest wskazywane przez Spółkę obniżenie kosztów jej działania, które przekłada się na koszty świadczonych usług powszechnych, z których korzystają wszyscy i co również może mieścić się w zakresie nie tylko interesu strony ale i interesu społecznego (łatwiejsza i tańsza dostępność usług telekomunikacyjnych).

Nie można w związku z tym przyjąć, aby WSA popełnił błąd wytykając nie dość konkretne rozważenie interesu strony i interesu społecznego.

VIII.

Niezasadny jest także zarzut wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak jednoznacznych zaleceń co do dalszego postępowania. W ocenie SKO Sąd pierwszej instancji w zasadzie nie wskazał jakie dodatkowe czynności dla wyjaśnienia sprawy organ miałby poczynić skoro podane przez stronę okoliczności określające jej interes prawny (ściślej interes strony - przyp. NSA) nie były kwestionowane.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, tak aby nie budziło ono wątpliwości co do gruntowności dokonanej analizy sprawy przez WSA. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego wprost jaki stan faktyczny został w sprawie przyjęty przez WSA, dokonano również jego oceny, formułując rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Inną sprawą jest siła przekonywania użytych argumentów, co jednak nie może stanowić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Możliwe jest przy tym zbiorcze (problemowe) odniesienie się do zarzutów skargi zamiast ich osobnego, niejako "krok po kroku" omawiania. Kwestią wiodącą jest aby wywód Sądu pierwszej instancji wskazywał dlaczego w sprawie doszło do takiego rozstrzygnięcia jak orzeczone w wyroku. Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do wytycznych, które nie zawsze muszą przyjmować formę wskazania wprost co organ ma wykonać, gdyż mogą wynikać z całokształtu wypowiedzi Sądu pierwszej instancji, który np. zakwestionował określone rozumienie przepisów i dokonaną ocenę sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności zaś na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Nie można przy tym podzielić twierdzenia, że WSA nie zawarł wytycznych w sprawie. Kwestia słusznego interesu strony jak również i konieczność uwzględnienia stanu prawnego sprawy w czytelny sposób zostały organowi zasygnalizowane w toku rozważań merytorycznych WSA, zaś z uzasadnienia wynika także wskazanie na potrzebę rozważenia zagadnienia zmiany prawa obowiązującej od 18 stycznia 2022 r.

Reasumując dotychczasowe rozważania dodać wypada, że żaden z aktów prawnych powszechnie obowiązujących nie przewiduje regulacji, która zakazywałaby wzruszania ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalonej opłaty.

Dodatkowo na uwagę zasługuje okoliczność, że w poprzednim stanie prawnym prawodawca nie różnicował wysokości opłat, w zależności od rodzaju obiektów i urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym, tak jak obecnie. Skoro więc sensem regulacji intertemporalnych jest często pozostawienie norm prawa dawnego jako obowiązujących w systemie prawa mimo wejścia w życie nowych przepisów - wbrew zasadzie lex posterior derogat legi priori - to brak uregulowań intertemporalnych w tym zakresie należy odczytywać jako sytuację, w której ustawodawca w sposób mniej lub bardziej dorozumiany opowiada się za stosowaniem nowych przepisów.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.