Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1183/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 7 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 15 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oddala skargę.


UZASADNIENIE

I SA/Gd 1183/10

UZASADNIENIE

Skarżący J. S., działając jako rolnik, wystąpił w dniu 11 maja 2009 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2009.

Decyzją z 12 listopada 2009r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał stronie płatności do gruntów rolnych na rok 2009, w tym jednolitą płatność obszarową i uzupełniającą płatność obszarową.

W związku z wyjściem na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nie znanych organowi, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z 17 maja 2010 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2009.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w związku z otrzymanymi dokumentami z KRUS, z których wynika, że skarżący wydzierżawił grunty rolne podane we wniosku o przyznanie płatności – w tym panu M. K.

W dniu 19 marca 2010 r. M. K. złożył oświadczenie w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazując, że od dnia 26 października 1998 r. dzierżawił od skarżącego J. S. działki ewidencyjne o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (do akt postępowania dołączono kopię umowy dzierżawy z 26 października 1998r.) i prowadził na nich działalność rolniczą. Natomiast od końca sierpnia 2008 r. na wskazanych działkach działalność rolniczą prowadzi jego syn, K. K. W tym samym dniu oświadczenie złożył K.K. potwierdzając ten fakt; przedłożył kopię umowę dzierżawy z 14 października 2008 r. jaką zawarł ze skarżącym na okres 10 lat (dołączona do akt postępowania).

Decyzją z 9 czerwca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, kierując się między innymi dyspozycją art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego; tekst jednolity opubl. w: Dz. U z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako K.p.a.) oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2008r., nr 170, poz. 1051 ze zm.; pierwotny tytuł ustawy - o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej; por. Dz. U. z 2008r., nr 44, poz. 262) uchylił swą decyzję z 14 listopada 2008r. oraz odmówił J. S. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nakładając jednocześnie sankcję we wskazanej wysokości.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podkreślił, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że w roku 2009 skarżący J. S. nie był faktycznym posiadaczem gruntów zadeklarowanych we wniosku, nie uprawiał gospodarstwa, bowiem działki objęte przedmiotowym wnioskiem pozostawały w rzeczywistym posiadaniu M. K., a następnie na podstawie umowy dzierżawy z 14 października 2008r. jego syna K.

Od tego orzeczenia skarżący złożył odwołanie wskazując, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności naruszono zasadę praworządności, zasadę zaufania do organów administracji rządowych, w sposób wybiórczy zastosowano przepisy prawa, naruszono ważny interes skarżącego; organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę wyjaśnień strony, a postawione w uzasadnieniu decyzji zarzuty zostały stworzone na użytek wydanej decyzji. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie dyspozycji art. 10 § 1 K.p.a. Podkreślił, że upłynął trzyletni termin przedawnienia i brak jest podstaw prawnych do uchylenia decyzji oraz żądania zwrotu uzyskanych środków finansowych.

Decyzją z 15 września 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2008r., nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej jako u.p.r.) - przedmiotem postępowań nadzwyczajnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest bowiem przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w trybie zwykłym; jest to zatem, jako podkreśla organ odwoławczy, nowe postępowanie, które ma na celu zweryfikowanie poprawności przeprowadzonego postępowania, a w rezultacie wydanej decyzji ostatecznej z przepisami na podstawie których została ona wydana.

Z mocy art. 7 ust. 1 u.p.r. rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE.L.03.270.1; Dz.U.UE-sp.03-44-486), jeżeli posiada działki rolne o łącznej wskazanej powierzchni, utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami, przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności oraz został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów. Z mocy zaś art. 7 ust. 6 u.p.r. w przypadku, gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu. Ustawa nie wprowadza jednak definicji legalnej pojęcia posiadania, zatem w tym zakresie, zdaniem organu odwoławczego - należy stosować przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964, Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej jako K.c.), posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Organ drugiej instancji wskazał, że strona we wniosku o przyznanie przedmiotowych płatności wniesionym do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 6,19 ha. Na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że skarżący 26 października 1998 r. wydzierżawił gospodarstwo rolne na okres 10 lat M. K., który na podstawie § 4 umowy dzierżawy z dniem 26 października 1998 r. przystąpił do użytkowania gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych objętych umową, a które zostały wskazane przez skarżącego w przedmiotowym wniosku; od 2008r. dzierżawcą przedmiotowych działek został syn M. K. – K., który ze skarżącym zawarł w dniu 14 października 2008r. umowę dzierżawy na okres 10 lat.

W ocenie organu przy tak ustalonym stanie faktycznym, skarżący nie spełniał przesłanek wynikających z ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a tym samym nie przysługują mu płatności do gruntów rolnych za wskazany rok.

Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną przekroczyła zatem 50%, dlatego zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r., str. 1, ze zm.), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcję w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, która będzie potrącana w kolejnych trzech latach kalendarzowych następujących po roku wykrycia nieprawidłowości. W rezultacie należało stronie odmówić przedmiotowej płatności i nałożyć oznaczoną w decyzji organu pierwszej instancji sankcję. Również w przypadku uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych powierzchnia zadeklarowana wyniosła 6,07 ha, powierzchnia stwierdzona to 0,00 ha; procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekroczyła 50%, zatem należało stronie odmówić przyznania ww. płatności i nałożyć sankcję. Organ przywołał również treść art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.).

Organ odwoławczy za niezasadne uznał zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i 8 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu strony, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że skarżący miał zapewniony czynny udział w przedmiotowym postępowaniu, w szczególności posiadał wiedzę o zebranych dowodach w sprawie, m.in. o dokumentach złożonych w KRUS oraz ich przekazaniu do organu pierwszej instancji, a także został zawiadomiony o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka oraz o możliwości brania udziału w tym przesłuchaniu. Ponadto organ pierwszej instancji poinformował skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości zgłoszenia nowych żądań. Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności podpisał oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych oraz skutki składania fałszywych oświadczeń wynikające z art. 297 § 1 Kodeksu karnego .

W ocenie organu odwoławczego skarżący w dniu składania wniosku nie był uprawniony do otrzymania wnioskowanych płatności, skoro ustawodawca postanowił, że płatności należą się producentowi na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Skarżący warunku tego nie spełnił, jednak organ pierwszej instancji nie był w posiadaniu informacji, że grunty objęte wnioskiem nie są przez wnioskodawcę uprawiane. Zatem z chwilą otrzymania takiej informacji zgodnie z przepisami prawa wznowił postępowanie. Z treści art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wynika, że za przyczynę wznowienia postępowania mogą być uznane tylko takie okoliczności lub dowody, które istniały w momencie wydania decyzji, a jednocześnie nie były znane organowi, który wydał decyzję. Bez znaczenia natomiast jest fakt, czy przyczyny tego stanu rzeczy były zawinione przez stronę, czy też nie. Ważne jest natomiast, aby ową nową okolicznością była taka, która miałaby bezpośredni związek przyczynowy z treścią rozstrzygnięcia.

Podkreślono przy tym, że wznowienie postępowania jest możliwe w każdym momencie. Kodeks postępowania administracyjnego ustala jedynie ograniczenia możliwości uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania. Dla przypadków wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. okres ten wynosi dziesięć lat, dla pozostałych zaś przypadków, w tym gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję - pięć lat. Termin ten liczony jest od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. W przedmiotowej sprawie nie upłynął pięcioletni okres liczony od doręczenia decyzji, zatem organ pierwszej instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. zasadnie wznowił z urzędu postępowanie administracyjne oraz uchylił decyzję w myśl art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego w myśl zasady praworządności, w momencie powzięcia przez organ informacji o nowych, istotnych dla sprawy okolicznościach wskazujących, że wydaną decyzją ostateczną organ przyznał stronie płatności nienależnie, pomimo że strona nie spełniła warunków do ich przyznania, organ ten jest zobligowany do wznowienia postępowania, a w rezultacie uchylenia decyzji dotychczasowej i odmowy przyznania płatności z sankcjami w okresie 3 lat kalendarzowych.

Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżona decyzja uchyla i odmawia przyznania płatności do gruntów rolnych, natomiast nie jest decyzją o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranej płatności; postępowanie dotyczące zwrotu wcześniej otrzymanych płatności jest postępowaniem odrębnym, które kończy się wydaniem decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego przy wydawaniu decyzji naruszono ważny interes strony, naruszono zasadę praworządności i zasadę zaufania obywateli do organów administracji oraz zastosowano przepisy prawa w sposób wybiórczy.

W ocenie skarżącego nie było podstaw do uchylenia decyzji przyznającej płatności, albowiem upłynął trzyletni termin przedawnienia. Działanie organu naraża skarżącego na straty finansowe, a przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ nie wziął pod uwagę wyjaśnień odwołującego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

I.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a.), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.).

Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

II.

W aktach postępowania znajduje się informacja o uzasadnionym podejrzeniu wystąpienia nieprawidłowości – IUP, skierowane do organu pierwszej instancji, z której wynika, że skarżący w latach 2004-2008 nie użytkował własnych gruntów rolnych a zawarł umowę dzierżawy. W dniu 19 marca 2010 r. M. K. złożył zeznanie w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazując, że od dnia 26 października 1998 r. dzierżawił od skarżącego J. S. działki ewidencyjne o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (do akt postępowania dołączono kopię umowy dzierżawy z 26 października 1998r.) i prowadził na nich działalność rolniczą. Od końca sierpnia 2008 r. na wskazanych działkach działalność rolniczą prowadzi jego syn, K. K. Przesłuchany K. K. potwierdził ten fakt i przedłożył kopię umowę dzierżawy z 14 października 2008 r. jaką zawarł ze skarżącym na okres 10 lat (dołączona do akt postępowania).

III.

Podstawę prawną wydanej decyzji stanowi ustawa z 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (tekst pierwotny: Dz. U. 2007 r. Nr 35 poz. 217; tekst jednolity - Obwieszczenie Marszałka Sejmu RP z 10 września 2008r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, opubl. w: Dz. U. 2008 r. Nr 170 poz. 1051; dalej jako u.p.r.).

Ustawa z 26 stycznia 2007r. określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, wsparcia specjalnego oraz płatności do upraw roślin energetycznych, określonych we wskazanych w art. 1 u.p.r. przepisach; określa zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego, przeprowadzania kontroli, wypłaty rolnikom ww. płatności w zakresie nieokreślonym w ww. przepisach Unii Europejskiej lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej.

Z mocy art. 7 ust. 1 u.p.r. rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE.L.03.270.1; Dz.U.UE-sp.03-44-486), jeżeli posiada działki rolne o łącznej wskazanej powierzchni, utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami, przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności oraz został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów.

Co istotne w sprawie - w przypadku gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu (art. 7 ust. 6 u.p.r.).

Ze wskazanej regulacji wynika, że jednym z warunków uzyskania płatności jest posiadanie przez rolnika działek rolnych o określonej powierzchni kwalifikujących się do objęcia płatnościami. Istotną w sprawie jest kwestia rozumienia pojęcia posiadania gruntów rolnych o którym mowa w art. art. 7 ust. 1 u.p.r.

Pojęcie posiadania, jako warunek przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w odniesieniu do przedmiotowych gruntów, nie jest regulowane przepisami wskazanej wyżej ustawy; użyte pojęcie posiadania należy więc interpretować zgodnie przepisami Kodeksu cywilnego, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, również prezentowane przez WSA w Gdańsku (por. między innymi wyrok z 17 lipca 2007r. w sprawie I SA/Gd 283/07, zachowujące aktualność w ww. zakresie), że posiadanie gruntów w ujęciu cywilistycznym jest niedostateczne (chociaż i w pojęciu Kodeksu cywilnego posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu fizycznego elementu władania rzeczą, określanego jako corpus possessionis - chodzi tu o dostrzegalny fakt fizycznego władztwa nad rzeczą, jej używania, korzystania, oraz psychicznego elementu animus rem sibi habendi, rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie) i nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe, zaś pojęcie posiadanie na gruncie ustawy o płatnościach bezpośrednich należy odczytywać w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych.

W tym stanie pojęcie posiadania gruntów rolnych, w rozumieniu ustawy o płatnościach, należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych.

Za takim jego rozumieniem przemawia to, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy być posiadaczem (samoistnym) działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je również rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność oraz czy utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami użytkując je rolniczo (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07, wyrok WSA w Gdańsku z 17 lipca 2007r. w sprawie I SA/Gd 283/07, wyrok WSA Warszawa z 19 stycznia 2009 r. w sprawie V SA/Wa 1562/08; wyrok WSA Warszawa z 9 stycznia 2009 r. w sprawie V SA/Wa 1742/08).

Istotą płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony, utrzymuje te grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej. Przy takim ujęciu użytkowania, jako przesłanki posiadania, zasadnie w zaskarżonej decyzji uznano, że w rozpatrywanej sprawie skarżący – w odniesieniu do spornych działek – faktycznie nie użytkował ich w powyższym znaczeniu. Skarżący tych ustaleń nie neguje, podnosi jedynie, że w dniu składania wniosku o dopłatę został pouczony, że wniosek taki złożyć może pod warunkiem, że dzierżawca nie powieli wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008r., w sprawie II GSK 227/07, podkreślono, że przedmiotowe płatności są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE); system dopłat bezpośrednich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Krajowy ustawodawca określając szczegółowe warunki przyznawania płatności wskazuje na posiadanie, jako ustawowo określoną przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku i odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej jako K.c.). Stosownie do treści art. 336 K.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że o posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą. Władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy przez właściciela, czyli inaczej mówiąc władanie we własnym imieniu i dla siebie, jest posiadaniem samoistnym, a władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy w ramach innego prawa niż własność, czyli władanie podporządkowane posiadaniu samoistnemu innej osoby, jest posiadaniem zależnym (por. postanowienie SN z 9 maja 2003 r., sygn. akt V CK 13/03, postanowienie SN z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt V CK 131/03). Natomiast w doktrynie podkreśla się, iż posiadanie w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, może stanowić element prawa podmiotowego, będąc przejawem prawa przysługującego właścicielowi (posiadanie zgodne z prawem) ale może także wskazywać na stan faktycznego władztwa nad rzeczą i to w sytuacji, gdy prawo wykonywane faktycznie przez posiadacza służy innemu podmiotowi (posiadanie bezprawne) (por. K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2005 , str. 799). To rozróżnienie rodzajów posiadania ma istotne znaczenie, z uwagi na to, że konstrukcja instytucji płatności obszarowych wynika ze wspólnej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych. Tak więc dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. Wyrok ten, jak i pozostałe przywołane w nin. uzasadnieniu zachowują swą aktualność również pod rządem ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (tekst pierwotny: Dz. U. 2007 r. Nr 35 poz. 217; dalej jako ustawa o płatnościach do gruntów rolnych; tekst jednolity - Obwieszczenie Marszałka Sejmu RP z 10 września 2008r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, opubl. w: Dz. U. 2008 r. Nr 170 poz. 1051).

Tym samym należy podkreślić, że przesłanki niezbędne do otrzymania płatności określa ustawa i nie jest prawnie skuteczna umowa zawarta pomiędzy właścicielem a dzierżawcą ustalająca, który z nich wystąpi z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich i w jaki sposób środki te zostaną podzielone pomiędzy dzierżawcą a właścicielem działek rolnych.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że:

1/ zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (tekst pierwotny: Dz. U. 2007 r. Nr 35 poz. 217; tekst jednolity - Obwieszczenie Marszałka Sejmu RP z 10 września 2008r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, opubl. w: Dz. U. 2008 r. Nr 170 poz. 1051), warunkiem otrzymania płatności przez rolnika jest łączne spełnienie kilku przesłanek, w tym spełnienie warunków do uznania wnioskodawcy za rolnika, wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, został temu rolnikowi nadany numer identyfikacyjny a złożony prawidłowo wniosek (art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 u.p.r.) obejmuje faktycznie przez siebie użytkowane grunty; innymi słowy - pojęcie posiadania gruntów rolnych, w rozumieniu ustawy o płatnościach, należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych;

2/ pod pojęciem rolnika w rozumieniu ustawy o płatnościach do gruntów rolnych należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego oraz która prowadzi działalność rolniczą (art. 2 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych);

3/ w przypadku gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu (art. 7 ust. 6 u.p.r.).

IV.

Na tle ww. sytuacji prawnej, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie spełniał warunku posiadania spornych gruntów, w rozumieniu art. 7 ust.1 i 2 i art. 7 ust. 6 u.p.r. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji prawidłowo uchylił własną decyzję, a w rezultacie odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej, nakładając sankcję zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r., str.1, ze zm.). Również zasadnie odmówiono stronie przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej, nakładając sankcję zgodnie z art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.).

V.

W niniejszej sprawie organy administracji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Organ odwoławczy nie dopuścił się również obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), albowiem oparł się na materiale prawidłowo zebranym w toku postępowania, dokonując jego wszechstronnej i jasnej oceny. Ponadto uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odpowiadają rygorom przewidzianym w dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. Mając tona uwadze uznać należało, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zasadnie wznowił postępowanie, a następnie po przeprowadzeniu postępowania, zgodnie z nakazem zawartym w przepisie art. 149 § 2 K.p.a., wydał decyzję uchylającą dotychczasową decyzję przyznającą płatności bezpośrednie do gruntów rolnych i orzekł ponownie co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.) poprzez odmowę przyznania omawianych świadczeń za wskazany rok.

VI.

Mając na uwadze zakres zarzutów skargi podkreślić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego ustala ograniczenia możliwości uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania. Dla przypadków wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. okres ten wynosi dziesięć lat, dla pozostałych zaś przypadków, w tym gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję - pięć lat. Termin ten liczony jest od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji.

Zasadnie organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie upłynął pięcioletni okres liczony od dnia doręczenia decyzji, zatem organ pierwszej instancji, nie uchybiając dyspozycji art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zasadnie wznowił z urzędu postępowanie administracyjne oraz uchylił decyzję w myśl art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie Sąd nie stwierdził uchybień, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.).

EK