Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 232/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 5a ust. 2, art. 11a ust. 1 pkt 2, art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 7, art. 16 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 87
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Asesor WSA Anna Dębowska, , Protokolant st. sekretarz sądowy Aneta Lubasińska, , , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Pabianice z dnia 30 stycznia 2023 r. nr LXXIII/495/2023 w przedmiocie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych 1. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do uchwały z dnia 30 stycznia 2023 r. nr LXXIII/495/2023 w części: a) § 4; b) § 5 w zakresie wyrazów "posiadający obywatelstwo polskie", "który w dniu konsultacji ukończył 18 lat" "oraz posiadający czynne prawo wyborcze"; c) § 6 ust. 4 pkt 1 w zakresie wyrazu "pełnoletnich"; oraz § 6 ust. 5 w zakresie wyrazów "i 4"; d) § 9 ust 3 pkt 1 lit c oraz § 9 ust. 3 pkt 5 2. zasądza od Gminy Pabianice na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

3 lutego 2023 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynęła uchwała Nr LXXIII/495/2023 Rady Gminy Pabianice z dnia 30 stycznia 2023 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych, podjęta na podstawie art. 5a ust. 2, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) zwanej dalej u.s.g.

Zgodnie m. in. z § 4 załącznika do uchwały decyzję o przeprowadzeniu konsultacji podejmuje Wójt Gminy w formie zarządzenia, które określa;

1) cel i przedmiot konsultacji;

2) termin rozpoczęcia i zakończenia konsultacji, przy czym czas trwania konsultacji nie może być krótszy niż 14 dni, z wyjątkiem konsultacji, o których mowa w §7 ust. 1 pkt 3;

3) formę lub formy prowadzenia konsultacji;

4) terytorialny zasięg konsultacji;

5) osobę odpowiedzialną za przeprowadzenie konsultacji.

§5 załącznika do uchwały stanowi, że prawo do udziału w konsultacjach ma każdy mieszkaniec Gminy stale zamieszkujący obszar objęty konsultacjami, posiadający obywatelstwo polskie, który w dniu konsultacji ukończył 18 lat oraz posiadający czynne prawo wyborcze.

Zgodnie z § 6.1. załącznika do uchwały Wójt Gminy może przeprowadzić konsultacje z własnej inicjatywy lub na wniosek.

2. Z wnioskiem o przeprowadzenie konsultacji mogą wystąpić;

1) Rada Gminy Pabianice w formie uchwały; i

2) mieszkańcy Gminy Pabianice w liczbie co najmniej 10% mieszkańców obszaru objętego konsultacjami.

3. Wniosek o przeprowadzenie konsultacji powinien zawierać:

1) przedmiot i cel konsultacji wraz z uzasadnieniem;

2) proponowany termin przeprowadzenia konsultacji;

3) zasięg terytorialny konsultacji;

4) proponowaną formę lub formy konsultacji.

4. Wniosek złożony przez mieszkańców, oprócz wymagań określonych w ust. 3 powinien zawierać:

1) wykaz pełnoletnich mieszkańców Gminy popierających wniosek zawierający: imię, nazwisko, miejsce

zamieszkania oraz własnoręczny podpis;

2) oświadczenie RODO, którego wzór stanowi załącznik do niniejszej uchwały, potwierdzone własnoręcznym podpisem

3) wskazanie osoby upoważnionej do kontaktów z organem Gminy w imieniu grupy mieszkańców ze wskazaniem danych teleadresowych.

5. Jeśli wniosek nie spełnia wymogów, o którym mowa w §6 ust. 3 i 4, Wójt Gminy, w ciągu 14 dni od dnia jego złożenia, wzywa osobę upoważnioną do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.

Zgodnie z § 9.1. Formularze ankietowe dostępne są:

1) w wersji papierowej w Urzędzie Gminy w Pabianicach;

2) w formie elektronicznej w Biuletynie Informacji Publicznej.

2. Formularze ankietowe można składać:

1) w Urzędzie Gminy w Pabianicach;

2) elektronicznie na adres: ginina@pabianice.gmina.pl.

3. Formularze ankietowe powinny zawierać:

1) wskazanie wymaganych od mieszkańców następujących danych:

a) imię,

b) nazwisko,

c) nr PESEL,

d) adres zamieszkania;

2) określenie przedmiotu konsultacji;

3) uzasadnienie prowadzonych konsultacji;

4) dane kontaktowe, na które można przekazywać wypełnione formularze;

5) pouczenie o odpowiedzialności za podanie nieprawdziwych danych;

6) oświadczenie RODO, którego wzór stanowi załącznik do niniejszej uchwały.

Organ nadzoru w ustawowym terminie nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wojewoda Łódzki zaskarżył : § 4 załącznika do uchwały Nr LXXlII/495/2023 Rady Gminy Pabianice z dnia 30 stycznia 2023 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych -zwana dalej uchwała; § 5 załącznika do uchwały w zakresie wyrazów " posiadający obywatelstwo polskie", " który w dniu konsultacji ukończył 18 lat", " oraz posiadający czynne prawo wyborcze"; § 6 ust. 4 pkt 1 załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "pełnoletnich"; § 6 ust.5 załącznika do uchwały w zakresie wyrazów "i 4"; § 9 ust. 3 pkt 1 lit. c załącznika do uchwały.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 30 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 oraz w związku z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez błędne uznanie w § 4 załącznika do uchwały, iż wójtowi gminy można narzucić treść zarządzenia o przeprowadzeniu konsultacji w sytuacji, gdy to do wyłącznego zadania wójta należy w szczególności "określenie sposobu wykonywania uchwał";

2. art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 5 załącznika do uchwały dodatkowych kryteriów, których nie można wyprowadzić z upoważnienia wynikającego z powołanych przepisów ustawy, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej,

3. art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 6 ust. 4 pkt 1 oraz § 6 ust. 5 załącznika do uchwały obowiązku załączenia do wniosku mieszkańców wykazu pełnoletnich mieszkańców co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej,

4. art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 9 ust. pkt 1 lit. c załącznika do uchwały żądania wskazania nr PESEL, który stanowi dodatkowe kryterium, nie wynikające ze wskazanych przepisów ustawy, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały Nr LXXIII/495/2023 Rady Gminy Pabianice z dnia 30 stycznia 2023 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych, w części: §4, § 5 w zakresie wyrazów "posiadający obywatelstwo polskie", "który w dniu konsultacji ukończył 18 lat" " oraz posiadający czynne prawo wyborcze", § 6 ust. 4 pkt 1 w zakresie wyrazu "pełnoletnich"; oraz § 6 ust. 5 w zakresie wyrazów "i 4", § 9 ust. 3 pkt 1 lit. c.

Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w jego ocenie zobowiązanie Wójta do uwzględnienia w zarządzeniu enumeratywnie wymienionych elementów zawartych w § 4 załącznika do uchwały, stanowi niedopuszczalną ingerencję organu stanowiącego w sferę kompetencji organu wykonawczego. Istotność naruszenia prawa polega na tym, że brak jest podstawy prawnej, aby organ stanowiący gminy wyznaczył Wójtowi Gminy Pabianice granice określające szczegółowo katalog obligatoryjnych elementów zarządzenia, które wydaje Wójt na podstawie przyznanej jemu kompetencji do wykonania uchwały rady. W zakresie upoważnienia ustawowego do określenia przez radę gminy zasad przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy, zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g., nie mieści się zobowiązanie organu wykonawczego do wydania w tym przedmiocie zarządzenia o treści narzuconej organowi wykonawczemu przez organ stanowiący gminy. Stąd też unormowanie zawarte w § 4 załącznika do uchwały stanowi istotne naruszenie prawa nie tylko dlatego, że wykroczyło poza kompetencje przyznane Radzie Gminy Pabianice, ale również z tego powodu, że bezpodstawnie wkroczyło w sferę kompetencji przyznaną organowi wykonawczemu na podstawie art. 30 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 u.s.g., bowiem do zadań wójta należy w szczególności "określenie sposobu wykonywania uchwał".

W zaskarżonej uchwale w § 5 załącznika do uchwały regulującego zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych Rada Gminy użyła zwrotu "posiadający obywatelstwo polskie", " który w dniu konsultacji ukończył 18 lat", "oraz posiadający czynne prawo wyborcze", co znacznie ogranicza mieszkańcom gminy prawo do udziału w konsultacjach. Uprawnienie to zostało bezprawnie zawężone jedynie do kręgu osób wskazanych w § 5 załącznika do uchwały, co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 5a ust. 1 i ust. 2 ustawy. Zdaniem skarżącego skoro ustawodawca przyznał prawo do udziału w konsultacjach społecznych wszystkim mieszkańcom gminy to Rada nie może tego uprawnienia ograniczać wyłącznie do osób posiadających obywatelstwo polskie, którzy ukończyli w dniu konsultacji 18 lat oraz posiadających czynne prawo wyborcze. Skarżący wskazał, że mieszkańcem jest także osoba fizyczna nieposiadająca pełnej zdolności do czynności prawnych, nieposiadająca polskiego obywatelstwa, a także pozbawiona praw publicznych. Oznacza to, że osoby te posiadają status mieszkańca oraz mogą uczestniczyć w konsultacjach społecznych.

W § 9 ust. 3 pkt 1 lit. c załącznika do uchwały Rada Gminy wprowadziła wymóg podania w formularzu ankietowym nr PESEL mieszkańców, który stanowi element identyfikacji mieszkańca gminy. Numer PESEL nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania Należy zatem stwierdzić, że zakres danych osobowych, w zakresie obowiązku podania nr PESEL wykracza poza zakres danych niezbędnych do realizacji celu, jakim jest udział mieszkańców w konsultacjach społecznych. Ponadto stanowi również ograniczenie kręgu mieszkańców do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija przypadki, w których osoba nie dysponuje takim numerem. Z art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. nie wynika prawo dla Rady wprowadzenia kryterium identyfikacji mieszkańca gminy poprzez wymóg podania nr PESEL. Skoro odwoływanie się do numeru PESEL nie służy rozstrzygnięciu, czy oznaczona osoba jest "mieszkańcem gminy", należącym do kręgu podmiotów, z którymi mogą być prowadzone konsultacje, to bezzasadne jest żądanie podania tego numeru w formularzu ankietowym.

Z kolei w § 9 ust. 3 pkt 5 załącznika do uchwały Rada Gminy wprowadziła wymóg wskazania w formularzu ankietowym pouczenia o odpowiedzialności za podanie nieprawdziwych danych. W ocenie skarżącego Rada Gminy przekroczyła zakres upoważnienia wynikający z art. 5a ust, 1 i ust. 2 ustawy, który nie przewiduje wymogu pouczania o odpowiedzialności za podanie nieprawdziwych danych. Obowiązek takiego pouczenia musi przewidywać konkretny zapis ustawowy. Z uwagi na brak takiego przepisu brak jest podstaw prawnych do wprowadzenia zapisu dotyczącego rygoru o odpowiedzialności.

Odnosząc się do postanowień Rady Gminy zwartych w § 6 ust. 4 pkt 1 w zakresie wyrazu "pełnoletnich" oraz w § 6 ust. 5 w zakresie wyrazów "i 4" załącznika do uchwały, skarżący podnosi tę samą argumentację, którą zawarł w uzasadnieniu, co do regulacji Rady zawartej w § 5 załącznika do uchwały.

Organ ustosunkowując się do skargi wniósł o umorzenie postępowania. Wskazał, że z uwagi na podjęcie przez radę gminy 17 kwietnia uchwały Nr LXXIX/516/2023, zmieniającej uchwałę Nr LXXIII/495/2023 w zaskarżonym zakresie, rozpatrywanie skargi stało się bezprzedmiotowe.

Na rozprawie w dniu 5 lipca 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł także o stwierdzenie nieważności § 9 ust. 3 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

W myśl zaś art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151).

Stosownie do przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr LXXIII/495/2023 Rady Gminy Pabianice z dnia 30 stycznia 2023 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych, w zakresie: § 4 załącznika do uchwały; § 5 załącznika do uchwały w zakresie wyrazów " posiadający obywatelstwo polskie", " który w dniu konsultacji ukończył 18 lat", " oraz posiadający czynne prawo wyborcze"; § 6 ust. 4 pkt 1 załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "pełnoletnich"; § 6 ust.5 załącznika do uchwały w zakresie wyrazów "i 4"; § 9 ust. 3 pkt 1 lit. c oraz pkt 5 załącznika do uchwały.

Zdaniem organu nadzoru w przedmiotowej uchwale dokonano istotnych naruszeń prawa, gdyż doszło do niedopuszczalnej ingerencji organu stanowiącego w sferę kompetencji organu wykonawczego. Ponadto w przyjętej procedurze ograniczony został krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach. Także bezpodstawnie w procedurze konsultacyjnej wprowadzono wymogi podania przez uczestnika konsultacji numeru PESEL oraz pouczenia o odpowiedzialności za podanie nieprawdziwych danych.

Rada Gminy Pabianice uchwałą nr LXXIX/A/2023 podjętą 17 kwietnia 2023 r., zmieniającą uchwałę nr LXXIII/495/2023, wykreśliła: : § 4 załącznika do uchwały; § 5 załącznika do uchwały w zakresie wyrazów " posiadający obywatelstwo polskie", " który w dniu konsultacji ukończył 18 lat", " oraz posiadający czynne prawo wyborcze"; § 6 ust. 4 pkt 1 załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "pełnoletnich"; § 6 ust.5 załącznika do uchwały w zakresie wyrazów "i 4"; § 9 ust. 3 pkt 1 lit. c. W uzasadnieniu uchwały zmieniającej uzasadniono zmianę załącznika do uchwały z 30 stycznia 2023 r. faktem wniesienia uwag przez Wojewodę do ww. postanowień uchwały.

W ocenie sądu dokonanie powyższych zmian nie czyni skargi bezprzedmiotową, a tym samym nie daje podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Skutki prawne zmiany aktu, podobnie jak jego uchylenia są bowiem odmienne od stwierdzenia jego nieważności. Zmiana, czy też uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza bowiem wyeliminowanie jej ze skutkiem od daty zmiany, czy uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) - a więc taką uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona część uchwały niewątpliwie mogła znajdować zastosowanie do sytuacji mających miejsce przed jej zmianą dokonaną uchwałą nr LXXIX/A/2023 z 17 kwietnia 2023 r.

Sąd podzielił stanowisko wojewody w zakresie nieprawidłowości unormowań wymienionych w skardze. Zgłoszone w skardze zastrzeżenia zostały także uwzględnione przez radę, która podjęła uchwałę eliminującą dostrzeżone przez organ nadzoru istotne naruszenia prawa.

Art. 5 a ust. 2 u.s.g. upoważnia radę gminy jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. W uchwale podejmowanej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. rada gminy powinna m.in. określić: kto inicjuje konsultację, sposób i formę konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej. Oprócz kwestii interpretacji ustawowego upoważnienia rady gminy do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, na gruncie art. 5a ust. 2 u.s.g. w rozpoznawanej sprawie pojawił się także problem rozgraniczenia kompetencji organu stanowiącego i organu wykonawczego gminy. Wśród adresatów unormowań uchwały rady gminy jest także wójt gminy, który został zobligowany do wydania decyzji o przeprowadzeniu konsultacji oraz wydania w tym zakresie zarządzenia zawierającego w swej treści pięć obligatoryjnych postanowień. Według art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do uchwałodawczej właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (wyłączną właściwość ujęto w art. 18 ust. 2 tej ustawy), to bowiem rada jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie (art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Organem wykonawczym jest natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) (art. 26 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym), który wykonuje uchwały rady gminy, a do jego zadań należy w szczególności "określanie sposobu wykonywania uchwał" (art. 30 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 tej ustawy). Określenie sposobu wykonania uchwały obejmuje m.in. wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji oraz wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub jej poszczególnych elementów. To zaś oznacza, że do zadań wójta należy zdecydowanie przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków, w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały (w. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 stycznia 2010 r., II SA/Go 1011/09).

Skoro sprawa wykonywania uchwał, w tym także ustalenie sposobu realizacji takich aktów, należy wyłącznie do wójta, to zasadne jest twierdzenie, że określenie przez radę gminy sposobu wykonania uchwały przez wójta stanowi istotne naruszenie przepisu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g. Zobowiązanie wójta w § 4 zaskarżonej uchwały do uwzględnienia w zarządzeniu enumeratywnie wymienionych elementów dotyczących sposobu wykonania uchwały stanowi niedopuszczalną ingerencję organu stanowiącego w sferę kompetencji organu wykonawczego. W zakresie upoważnienia ustawowego do określenia przez radę gminy zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy (art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) nie mieści się zobowiązanie organu wykonawczego do wydania w tym przedmiocie zarządzenia o treści narzuconej organowi wykonawczemu przez organ stanowiący gminy. Stąd też unormowanie zawarte w § 4 uchwały stanowi istotne naruszenie prawa nie tylko dlatego, że wyszło poza kompetencje przyznane w art. 5 ust. 2 u.s.g., ale również z tego powodu, że bezpodstawnie wkroczyło w sferę przyznaną organowi wykonawczemu w art. 30 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

Również za prawidłowe sąd uznał stanowisko organu nadzorczego, iż zapisy zamieszczone w § 5 załącznika do uchwały "posiadający obywatelstwo polskie", "który w dniu konsultacji ukończył 18 lat", "oraz posiadający czynne prawo wyborcze", a także § 6 ust. 4 pkt 1 w zakresie wyrazu "pełnoletnich" i § 6 ust. 5 w zakresie wyrazów "i 4" w sposób istotny naruszają prawo, to jest art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Poprzez wprowadzenie zapisu "posiadający czynne prawo wyborcze" przy regulacjach odnoszących się do podmiotów mających w gminie inicjatywę przeprowadzenia konsultacji, zapisów "pełnoletni" i "posiadający obywatelstwo polskie", przy wskazaniu uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach rada gminy odwołała się do kryteriów, których nie można wyprowadzić z upoważnienia zawartego w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. To zaś oznacza, że rada- sięgając po przesłanki: posiadania czynnego prawa wyborczego, określonego wieku (pełnoletniości) i posiadania obywatelstwa polskiego - nie tylko wyszła poza sferę przyznanej jej kompetencji, a więc naruszyła art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ale przede wszystkim wkroczyła w materię zastrzeżoną konstytucyjnie ustawodawcy, co uchybia elementarnej zasadzie działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Przy ocenie zgodności z prawem unormowania zawartego w § 5 oraz w § 6 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 przedmiotowej uchwały nie można tracić z pola widzenia zasady, według której określanie przesłanek kształtujących zdolność podmiotu do nosicielstwa praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym, w tym do uczestniczenia w życiu społecznym (krajowym i lokalnym) przy wykorzystaniu instytucji funkcjonujących w demokratycznym państwie prawnym, należy do ustawodawstwa. Na rzecz takiej tezy przemawia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczający wyjątkowo możliwość ograniczenia zakresu korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, bez naruszenia jednak istoty wolności i praw. Tak więc, już chociażby ze względu na miejsce uchwały rady gminy w hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP), unormowania ujęte w § 5 oraz w § 6 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 zaskarżonej uchwały nie mogły pozostać w akcie prawa miejscowego. W unormowaniu dotyczącym konsultacji społecznych (art. 5a ustawy o samorządzie gminnym) ustawodawca wskazał na krąg mieszkańców gminy tworzących z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), odwołał się zatem do przesłanki zamieszkania, nie wprowadził natomiast dodatkowych kryteriów uczestnictwa mieszkańców w konsultacjach społecznych, ani też nie upoważnił rady gminy do podejmowania zabiegów prawotwórczych w tym zakresie.

Organ nadzoru trafnie zakwestionował wprowadzony w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. c wymóg podania numeru PESEL, jako elementu identyfikacji mieszkańca gminy. Numer PESEL nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania. Tymczasem ta właśnie okoliczność ma znaczenie przy ustalaniu, czy osoba figurująca na liście osób popierających wniosek o przeprowadzenie konsultacji jest mieszkańcem gminy, gdyż po takie kryterium sięgnął ustawodawca w art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiąc, że "w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy."

Podobnie należy podzielić stanowisko wojewody, iż w sposób istotny narusza prawo przewidziany § w § 9 ust. 3 pkt 5 załącznika do uchwały zapis dotyczący wskazania w formularzu ankietowym pouczenia o odpowiedzialności za podanie nieprawdziwych danych. Przekracza on bowiem zakres upoważnienia wynikający z art. 5a ust, 1 i ust. 2 ustawy, który nie przewiduje wymogu pouczania o odpowiedzialności za podanie nieprawdziwych danych. Obowiązek takiego pouczenia musi przewidywać konkretny zapis ustawowy. Z uwagi na brak takiego przepisu brak jest podstaw prawnych do wprowadzenia zapisu dotyczącego rygoru o odpowiedzialności.

W tym stanie rzeczy, w pełni podzielając stanowisko organu nadzoru, że uchwała w zaskarżonej części została podjęta z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa oraz uznając stwierdzone naruszenia prawa za istotne, stosownie do art. 147 § 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. 205 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

eg