Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 970/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1,art. 80, art. 8, art. 11, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 4 pkt 16, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 26 ust. 1, par. 55 ust. 1, par. 56 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.R., Z.M., J.M., J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 643/17 w sprawie ze skargi J.K., D.R., J.M., Z.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 listopada 2017 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 643/17, oddalił skargę J.K., D.R., J.M., Z.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2017r., nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.p.z.p."), Wójt Gminy I. obciążył J.K., D.R., J.M. i Z.M., jako współwłaścicieli po 7/144 części działki nr [...] o pow. 8000 m2, położonej w I., opłatą planistyczną, w kwotach po 2.231,25 zł każdego z nich, w związku ze wzrostem wartości działki w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzonej uchwałą Rady Gminy Istebna nr VI/24/2011 z dnia 18 kwietnia 2011 r. w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania Gminy Istebna i zbyciem tych udziałów umową sprzedaży z dnia 20 kwietnia 2015 r.

Decyzją z [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołań Z.M., D.R. i J.M., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Skargi do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO wnieśli wszyscy adresaci decyzji organu pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 1107/15 WSA w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję z powodu rozpatrzenia odrębnymi decyzjami odwołania J.K. i pozostałych stron postępowania. Sprawa powinna być zgodnie z treścią art. 104 k.p.a. załatwiona przez wydanie jednego orzeczenia, zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] sierpnia 2016r., po rozpatrzeniu odwołania wszystkich stron postępowania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. II SA/GI 954/16 WSA w Gliwicach uwzględnił skargę wszystkich stron i ponownie uchylił decyzję organu odwoławczego, wskazując na utratę aktualności operatu szacunkowego.

Kontynuując postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2017r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy potwierdził wystąpienie przesłanek do ustalenia opłaty przewidzianej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Z poczynionych w toku postępowania ustaleń wynika, że działka będąca współwłasnością odwołujących znalazła się częściowo w jednostce miejscowego planu 6U2 - zabudowa usługowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej i zagrodowej oraz związanej z jej obsługą, a częściowo w jednostce - 1US1 - tereny sportu i rekreacji, w tym wyciągi narciarskie, a zatem zmieniło się jej przeznaczenie z poprzednich: planów - gdzie położona była w jednostce 29 ZL - tereny zieleni leśnej czy w części w jednostce 41R/MN - tereny upraw polowych, łąk i pastwisk z dopuszczeniem zabudowy. Jednocześnie organ zauważył, że nie został zakwestionowany fakt sprzedaży tej działki przed upływem 5-ciu lat od wejścia w życie planu miejscowego. Zmiana przeznaczenia nieruchomości spowodowana uchwaleniem planu spowodowała wzrost jej wartości wyliczony w przygotowanym dla potrzeb sprawy operacie szacunkowym, który według organu odwoławczego sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Odrębne, jednobrzmiące skargi do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyli wszyscy adresaci powyższego rozstrzygnięcia, domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucili organowi administracji naruszenie: pkt 1 - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; pkt 2 - art. 107 § 3 k.p.a.; pkt 3 - art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a.; pkt 4 - art. 10 § 1 k.p.a.; pkt 5 - art. 9 k.p.a.; pkt 6 - art. 8 k.p.a.; pkt 7 - art. 11 k.p.a.; pkt 8 - art. 153, art. 154 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 26 ust. 1, § 55 ust. 1 i § 56 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; pkt 9 - art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji.

Sąd I instancji wydając wyrok oddalający skargę, uznał że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Wskazując w uzasadnieniu orzeczenia na regulacje art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Sąd I instancji przyjął, że w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż skarżący sprzedali swe udziały w prawie własności działki nr [...] o pow. 8000 m2 położonej w I. Zbycie udziałów nastąpiło 20 kwietnia 2015 r. Jednocześnie nie budzi sporu okoliczność, iż na skutek wejścia w życie uchwały Rady Gminy Istebna nr VI/24/2011 z dnia 18 kwietnia 2011 r. w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania Gminy Istebna uległa zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki. Przed zmianą planu znajdowała się ona w jednostkach strukturalnych 29 ZL - tereny zieleni leśnej oraz 41R/MN - tereny upraw polowych, łąk i pastwisk z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej - przy czym działka nr 3659 prawa zabudowy nie posiadała. Po zmianie planu działka znalazła się w jednostkach strukturalnych 6U2 - zabudowa usługowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej i zagrodowej oraz związanej z jej obsługą, a częściowo w jednostce - 1US1 - tereny sportu i rekreacji, w tym wyciągi narciarskie. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawowe znaczenie w zakresie dokonania ustaleń w zakresie wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma operat szacunkowy przygotowany zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.g.n.") i taki też w tej sprawie został sporządzony. Jego autorką jest rzeczoznawca Joanna Grajewska. Jej operat został przedłożony 28 maja 2015 r. i opatrzony notą aktualizacyjną 15 maja 2017 r. Z operatu tego wynika, że wartość nieruchomości przed zmianą planu wynosiła 110 000 zł, zaś po zmianie planu 263 000 zł. Zatem wzrost wartości nieruchomości wyniósł 153 000 zł. Biegła przy wycenie nieruchomości oparła się na metodzie porównawczej z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej. Obszar analizy, co wynika z treści operatu został rozszerzony o tereny sąsiadujących gmin. Ostatecznie obszar analizowany objął miejscowości I., W., S., Z., C., H., B. i W. Sąd I instancji biorąc pod uwagę dyspozycję art. 154 ust. 1 u.g.n. stwierdził, że przedmiotowy operat zawiera szerokie omówienie zastosowanej metody wyceny. Zawarte w nim wywody są logiczne i spójne. Do takich wniosków doszły organy administracji a skład orzekający podzielił ich stanowisko. Różnice dotyczące wartości nieruchomości w poszczególnych miejscowościach zostały skompensowane poprzez metodę korygowania ceny średniej. Zatem dobór nieruchomości do sporządzenia wyceny, mimo tego, że znajdują się one na terenie różnych gmin Sąd I instancji ocenił jako prawidłowy, gdyż na terenie Gminy I. brak było transakcji dotyczących podobnych nieruchomości. Sąd podkreślił przy tym, że operat szacunkowy jest dowodem specyficznym, zawierającym wiedzę dostępną rzeczoznawcy, związaną z techniką wyceny, zatem ocena przez organ takiego dowodu sprowadza się do kwestii formalnych, ale także do zbadania czy zawiera on niezbędne wyjaśnienia w zakresie przyjętych i uwzględnionych parametrów, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty, że ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ewentualne wątpliwości właściciela nieruchomości co do wartości nieruchomości. Sąd I instancji podkreślił, że w tej sprawie wartość sporządzonego w sprawie operatu od początku była kwestionowana przez strony postępowania, a biegła odniosła się pisemnie do zastrzeżeń skarżących, w sposób jasny i przekonujący. Zdaniem Sądu organy administracji wyczerpały w zakresie oceny strony formalnej wszystkie swoje obowiązki wynikające z art. 7 k.p.a. Nie mogły jednak kwestionować metody wyceny, która - w ocenie składu orzekającego - jest prawidłowa, bo ten wybór, należy do biegłego rzeczoznawcy. Przepisy prawa pozwalają na weryfikację merytoryczną operatu, w trybie art. 157 u.g.n. Strony jednakże z tej możliwości nie skorzystały. Zatem zarzuty określone w punktach 1, 8 i 9 skargi Sąd uznał za bezzasadne. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. (pkt 2 skargi), ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera szerokie odwołanie do obowiązujących przepisów prawa wraz z przytoczeniem ich treści. Według Sądu I instancji nie do końca zrozumiały jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. (pkt 3 skargi) dotyczący dowodu z opinii innego biegłego na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości przed i po przyjęciu nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak podkreślił WSA skoro organy administracji uznały, że sporządzony w sprawie operat jest prawidłowy to nielogicznym byłoby sporządzanie dodatkowej opinii. To skarżący kwestionowali sporządzony w sprawie operat, ale nie skorzystali z rozwiązania przewidzianego w art. 157 u.g.n. Błędne, w przekonaniu Sądu I instancji są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasady przekonywania i zaufania do organów administracji publicznej (pkt 6 i 7 skargi), ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest spójne i logiczne. Prezentuje ciąg myślowy uzasadniający podjęte w sprawie rozstrzygniecie. Okoliczność, że strony zobowiązane do zapłaty renty planistycznej nie zgadzają się z tym faktem nie oznacza wcale, że organy administracji nie próbowały przekonać ich do podjętego rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd podkreślił, że żaden przepis prawa nie nakazuje organom administracji informowania stron o treści art. 157 ust. 1 u.g.n. Niezależnie od tego pełnomocnik skarżących w postępowaniu administracyjnym J.M. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie, argumentując to chęcią przedłożenia opinii biegłego w zakresie wyceny nieruchomości, jednakże do tego ostatecznie nie doszło.

Według Sądu, jedynym uzasadnionym zarzutem skargi było naruszenie przez SKO w B. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie przez organ II instancji stron o zebraniu materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do tego materiału i składania wniosków, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli D.R., Z.M., J.M. i J.K. reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 153 ust. 1 u.g.n., art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 26 ust. 1, § 55 ust. 1 i § 56 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 z późn.zm., dalej w skrócie "rozporządzenie"), poprzez ich błędną wykładnię, w tym w szczególności błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość podobna" oraz "lokalnego rynku nieruchomości", a także uznanie za spełniający wymogi, określone w powyższych przepisach i sporządzony zgodnie z tymi przepisami operatu szacunkowego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu pomimo, że decyzja ta została wydana bez zebrania i pełnego rozważenia materiału dowodowego, a także z dokonaniem dowolnej oceny materiału dowodowego, zebranego w sprawie, w szczególności dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, składającej się z operatu szacunkowego z [...] maja 2015 r. oraz pisemnych wyjaśnień biegłego z [...] czerwca 2015 r., polegającej na uznaniu go za wiarygodny i prawidłowy w zakresie ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy omawiany operat został sporządzony nieprawidłowo, zawiera liczne istotne braki i uchybienia, w szczególności został sporządzony w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami (w tym w szczególności art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 4 ust. 4, § 26, ust. 1, § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1-4 rozporządzenia), przez co błędna jest wycena wzrostu wartości nieruchomości, która stanowiła podstawę decyzji wydanej przez organ,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu mimo faktu, że wydana ona została z naruszeniem obowiązku, wynikającego z 10 § 1 k.p.a., tj. wobec okoliczności, że skarżącym nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji, w szczególności poprzez brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz o możliwości złożenia dodatkowych pism czy wniosków dowodowych,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające w szczególności na braku szczegółowego odniesienia się do podniesionych w skardze zarzutów, zwłaszcza zarzutów dotyczących oczywistej niezgodności przedmiotowego operatu szacunkowego z konkretnie wskazanymi przepisami u.g.n. czy rozporządzenia,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo wydania jej z uchybieniem zasadzie zaufania obywateli do organów administracji oraz zasady przekonywania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach odpowiada przepisom obowiązującego prawa.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej, stwierdzić trzeba, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Fakt, że skarżący nie podzielają zaprezentowanego na tym tle stanowiska, nie może świadczyć o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Warto w tym miejscu wyjaśnić, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (np. wyroki NSA z 26 września 2018 r., II OSK 2272/16 – Lex nr 2570136 i 19 września 2018 r. II OSK 63/18 – Lex nr 2578626). Wskazać nadto trzeba, że analizowane uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane przepisem ustawy elementy, zatem jest technicznie kompletne i możliwa jest jego kontrola instancyjna.

Częściowo uzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Mianowicie, jak trafnie podnoszą skarżący kasacyjnie, organ drugiej instancji w toku postępowania odwoławczego naruszył art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ nie dopełnił obowiązku powiadomienia stron o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiał dowodowego. Stwierdzone uchybienie, dostrzeżone i poprawnie ocenione przez Sąd I instancji, nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, a w rezultacie nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Także zaprezentowana w uzasadnieniu rozważanego zarzutu argumentacja skarżących jakoby powyższe uchybienie uniemożliwiło im sporządzenie własnego kontroperatu i skorzystanie z możliwości poddania operatu szacunkowego ocenie prawidłowości jego sporządzenia przez organizację zawodową rzeczoznawców w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zasługuje na uwzględnienie. Otóż z akt sprawy wynika, że Z.M. i D.R. udzieliły pełnomocnictwa stronie postępowania – J.M. (k. 88 akt). Po sporządzeniu operatu z [...] maja 2015 r., a przed wydaniem pierwszej decyzji w tej sprawie, pracownik organu I instancji skontaktował się z pełnomocnikiem stron, celem ustalenia, czy dostarczy on nowy operat szacunkowy, co zapowiadał uprzednio w piśmie z [...] lipca 2015. W odpowiedzi J.M. oświadczył, że nie przedłoży operatu. Na powyższą okoliczność pracownik organu sporządził w dniu [...] sierpnia 2015 r. notatkę (k.126a). Jeśli zaś chodzi o kwestię możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o skontrolowanie prawidłowości sporządzania operatu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., to jak sami przyznali skarżący kasacyjnie wiedzę o takiej możliwości powzięli z uzasadnienia pierwszej decyzji organu odwoławczego z [...] września 2015 r. Informacja o takiej możliwości zamieszczona została również w uzasadnieniu kolejnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego z [...] sierpnia 2016 r. Jednak co równie istotne, skarżący kasacyjnie aż do czasu wydania zaskarżonej decyzji z [...] maja 2017 r., czyli niemalże przez dwa lata z tej możliwości nie skorzystali. Gołosłowne jest wreszcie twierdzenie wnoszących skargę kasacyjną jakoby z kolejnych decyzji organu oraz orzeczeń sądowych wynikała wprost konieczność przedłożenia przezeń operatu prywatnego. Trzeba bowiem dostrzegać zasadniczą różnicę pomiędzy informacją o prawnej możliwości przedłożenia kontroperatu a koniecznością czy niezbędnością jego sporządzenia na zlecenie skarżących.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. Nie mają racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że organ w motywach kontrolowanego rozstrzygnięcia nie ustosunkował się do zgłaszanych przezeń w toku całego postępowania zarzutów, zwłaszcza tych dotyczących operatu. Stanowisku temu przeczy przede wszystkim lektura obszernego uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Okoliczność, że stanowisko organu o prawidłowości sporządzonego dla potrzeb tej sprawy operatu szacunkowego i jego wartości dowodowej omówione w decyzji nie odpowiada oczekiwaniom skarżących kasacyjnie, nie może dowodzić naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a., a tym bardziej stanowić przesłanki usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Bez wątpienia zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak poprawnie ocenił Sąd I instancji zaskarżona decyzja Kolegium została wydana na podstawie kompletnego i prawidłowo przeanalizowanego materiału dowodowego. Stan faktyczny został ustalony przez organy orzekające obu instancji poprawnie z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej. Zasadniczym dowodem w sprawie, stanowiącym podstawę do ustalenia skarżącym opłaty planistycznej był operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Joannę Grajewską, którego wartość dowodowa została zweryfikowana przez organ z poszanowaniem reguł procesowych zdefiniowanych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z operatu tego wynika, że wartość nieruchomości przed zmianą planu (przeznaczonej pod tereny zieleni leśnej i częściowo tereny upraw polowych, łąk, pastwisk z dopuszczeniem zabudowy) wynosiła 110 000 zł (13,75 zł/1m2), zaś po zmianie planu wartość nieruchomości (przeznaczonej pod zabudowę usługową towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej i zagrodowej oraz tereny sportu i rekreacji w tym wyciągi narciarskie) wynosiła 263 000 zł (32,875 zł/1m2). Zatem wzrost wartości nieruchomości wyniósł 153 000 zł. Lektura operatu pozwala podzielić stanowisko organów obu instancji i Sądu wojewódzkiego, że jest on jasny, logiczny i spójny. Został sporządzony w sposób umożliwiający prześledzenie toku rozumowania rzeczoznawcy i poszczególnych etapów szacowania wartości nieruchomości zarówno przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i po jego zmianie. Podniesione w tym zakresie zarzuty kasacyjne zmierzające do zakwestionowania zasadności wyboru przez biegłą podejścia i metody wyceny oraz prawidłowości doboru nieruchomości porównywanych z nieruchomością wycenianą (według kryterium podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.), czego zdaje się wyraźnie nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej, wkraczają w zakres wiedzy specjalistycznej, którą dysponuje wyłącznie biegły. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organy orzekające w sprawie, a także sąd wojewódzki, nie mogą dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości, a niezależnych od zmiany przeznaczenia gruntu w planie miejscowym, przyjęcia korzystnego bądź niekorzystnego położenia konkretnych działek. Oznaczałoby to bowiem, dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i sąd nie są uprawnione. W zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. (np. wyroki NSA z: 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14 – Lex nr 2106691, 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1448/16 – Lex nr 2494059, 8 lutego 2018 r., I OSK 1963/17 – Lex nr 2461046, 16 października 2014 r., I OSK 611/13 – Lex nr 1598210). Przypisany sądowi administracyjnemu ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy (np. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2600/14 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podnieść wobec tego trzeba, że w treści kontrolowanego operatu rzeczoznawca majątkowy obszernie wyjaśniła zastosowane podejście, metodę i techniki szacowania nieruchomości (str. 11-13 operatu), rzeczowo przedstawiła kryteria doboru nieruchomości porównawczych przyjętych w procesie wyceny. W toku postępowania wyjaśniającego biegła w odpowiedzi na zarzuty skarżących dwukrotnie udzieliła obszernych wyjaśnień w pismach z [...] czerwca 2015 r. i [...] sierpnia 2015 r. W dniu [...] lipca 2015 r. zorganizowane zostało spotkanie z rzeczoznawcą, na którym J.M. nie przedstawił żadnych nowych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę wartości działki nr [...] przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i po zmianie planu miejscowego, choć biegła w trakcie spotkania ponownie ustosunkowała się do jego dotychczasowych zarzutów. A zatem, skoro skarżący nie zdołali racjonalnymi, merytorycznymi argumentami podważyć wartości dowodowej operatu, sami też nie skorzystali z możliwości przewidzianej w art. 157 ust. 1 u.g.n., nie przedłożyli również własnego kontroperatu, to bez wątpienia mógł on stanowić dostateczną podstawę do ustalenia przez organ opłaty planistycznej.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest wreszcie zarzut błędnej wykładni art. 153 ust. 1 i art. 154 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 26 ust. 1, § 55 ust. 1 i § 56 ust. 1-4 u.g.n. Warunkiem prawidłowo sformułowanego zarzut błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest wykazanie przez autora skargi kasacyjnej, na czym polegało niewłaściwe odczytanie jego treści i jaka powinna być prawidłowa wykładnia przepisu. Rozważany zarzut nie spełnia omówionych wyżej przesłanek, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego merytoryczną kontrolę. Analiza uzasadnienia tego zarzutu dowodzi, że autor skargi kasacyjnej w drodze zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego dąży zasadniczo do podważenia ustaleń faktycznych, poczynionych przez Sąd w ślad za organami obu instancji, co jest niedopuszczalne. Kwestionuje ponownie prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego, stawiając pod jego adresem liczne zarzuty w zakresie podobieństwa nieruchomości z uwagi na ich położenie (lokalizację i odległość od szacowanej nieruchomości), powierzchnię (bo 2/3 porównywanych nieruchomości ma powierzchnię o 60-80% niższą od nieruchomości wycenianej). Stawia także zarzut braku obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Zarzuca, że biegła w pkt XI operatu odsyła do operatu szacunkowego z [...] maja 2015 r., który został sporządzony w innej sprawie administracyjnej. Jego zdaniem operat nie zawiera zestawienia porównywanych nieruchomości, nie zawiera prawidłowego opisu nieruchomości podobnych do wycenianej, wytypowanych do wyceny, nie określa istotnych cech porównywanych nieruchomości w tym dokładnego ich położenia, opis nieruchomości przyjętych do porównania jest skrótowy, niepełny, uniemożliwia zidentyfikowanie lokalizacji nieruchomości. Na podstawie operatu nie można ustalić numerów działek, informacji o dostępie do drogi publicznej, uzbrojeniu terenu, ani też informacji o rodzaju okolicznej zabudowy. Zarzuty te, co potwierdza szczegółowa analiza operatu szacunkowego są oczywiście gołosłowne. Przykładowo, obliczenia wartości nieruchomości znajdują się na str. 15 i 21 operatu, a opis cech nieruchomości porównywanych na str. 15, 17, 18, 20-21.

Podsumowując, w sytuacji, gdy żaden z zarzutów kasacyjnych nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach, skargę kasacyjną należało oddalić.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.