Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7713/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art.12 ust.1 pkt 1 w zw. z art.11 ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 995
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 441/21 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 2 marca 2021 r., nr WI.703.222.7.2020.mst.pt w przedmiocie przetwarzania odpadów I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Po 441/21 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2021 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, spółka) na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ, organ) z 2 marca 2021 r. nr WI.703.222.7.2020.mst.pt w przedmiocie przetwarzania odpadów, oddalił skargę w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, po przeprowadzeniu kontroli, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, skierował do spółki zarządzenie pokontrolne z 2 marca 2021 r., w którym nakazał adresatowi na bieżąco prowadzić działalność przetwarzania odpadów zgodnie z warunkami posiadanego w tym zakresie zezwolenia.

Organ zobowiązał spółkę do przesłania, w terminie do 20 marca 2021 r., pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w uzasadnieniu zarządzenia naruszeń punktu 4.6 posiadanego zezwolenia, a dotyczących magazynowania przetwarzanych odpadów.

Spółka skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Spółka zażądała uchylenia w całości zarządzenia pokontrolnego oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę, WIOŚ wniósł o oddalenie skargi w całości.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że kwestionowane zarządzenie pokontrolne odpowiada prawu.

Według Sądu I instancji, w ramach prowadzonych czynności kontrolnych ujawniono i udokumentowano (protokół z 14 grudnia 2020 r.; dokumentacja fotograficzna zdjęcia nr 1, 2, 3, 4), że "na placu magazynowym obok hali sortowni zmagazynowane zostały przyjmowane do przetwarzania na instalacji odpady opakowań z tworzyw sztucznych oraz opakowań z papieru i tektury. Odpady zostały zmagazynowane w betonowych boksach opisanych kodami odpadów 15 01 01 oraz 15 01 02. Odpady magazynowane były luzem w hałdzie, nieosłoniętej przed działaniem czynników atmosferycznych. Odpady z tworzyw sztucznych magazynowane były również w jednym odkrytym metalowym kontenerze. W czasie oględzin trwał załadunek odpadów z boksów i przetransportowywanie ich ładowarką na taśmę podającą odpady do miejsca, gdzie następuje ich ręczne przesortowanie". Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz treść pkt 4.6 decyzji Marszałka Województwa W. z 11 lutego 2014 r. (znak DSR-II-2.7243.57.2013) kontrolujący uznali, że spółka prowadzi przetwarzanie odpadów z naruszeniem warunków zezwolenia, w zakresie magazynowania odpadów przyjmowanych do przetworzenia (pkt 2, Lp. 1 protokołu kontroli).

Powołane powyżej okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy, Sąd I instancji w całości przyjął jako własne ustalenia w sprawie. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy ujawnione i bezsporne okoliczności faktyczne sprawy pozwalają na przyjęcie ustalenia o naruszeniu w zezwoleniu warunków magazynowania odpadów.

Sąd I instancji uznał, że naruszenie warunków zezwolenia w zakresie magazynowania odpadów o kodach 15 01 01 (opakowania z papieru i tektury) oraz 15 01 02 (opakowania z tworzyw sztucznych przeznaczone do sortowania) było rzeczywiste, a nałożony na skarżącą spółkę obowiązek przetwarzania odpadów zgodnie z warunkami udzielonego zezwolenia nie może być postrzegany w kategoriach przypomnienia/informacji o treści obowiązków wynikających z decyzji Marszałka z dnia 11 lutego 2014 r.

W skardze kasacyjnej spółka, reprezentowana przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania (skarżąca wskazała, iż w kwalifikacji zarzutów, tj. w rozważaniach, czy zarzuty stanowią naruszenie prawa materialnego, czy przepisów postępowania, zachowuje konsekwencję w stosunku do kwalifikacji zarzutów ujętych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, stojąc na stanowisku, że naruszenia wskazanych w niniejszym petitum skargi kasacyjnej przepisów są przepisami postępowania, jednocześnie wskazując, że znanymi skarżącej są orzeczenia, wedle których przepisy naruszone w ocenie skarżącej uznawane są za przepisy prawa materialnego), które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie naruszenie:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. przez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zarządzenia, pomimo naruszenia przez WIOŚ przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 12 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 995, dalej: u..i.o.ś.) co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia przez Sąd I instancji skargi w całości, mimo że:

- z treści protokołu kontroli nie wynika w sposób jednoznaczny, czy stwierdzone przez WIOŚ naruszenia miały miejsce;

- z treści zarządzenia nie wynikają dla kontrolowanego podmiotu żadne wytyczne w zakresie tego, jakie czynności powinien podjąć w celu usunięcia stwierdzonych przez WIOŚ naruszeń,

- w treści zarządzenia nie wskazano, w oparciu o które konkretnie przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. - przez jego niezastosowanie i rozstrzyganie przez Sąd I instancji z przekroczeniem granic danej sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez jego błędne zastosowanie, tj.:

- lakoniczne odniesienie się przez WSA w treści uzasadnienia wyroku do wszystkich aspektów zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności zarzutów dotyczących braku wytycznych wynikających z treści zarządzenia dla kontrolowanego podmiotu oraz brak wskazania, jakie czynności kontrolowany podmiot powinien podjąć w celu usunięcia stwierdzonych przez WIOŚ naruszeń;

- uzasadnienie wyroku naruszające dyrektywy wskazane w tym przepisie, mianowicie niedostateczne rozwinięcie kwestii odnoszącej się do wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., art. 188 p.p.s.a., oraz art. 200 p.p.s.a., art. 203 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., wniesiono o: 1. w przypadku uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, tj. o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości, alternatywnie o: 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie - innemu Sądowi, a także o: 3. zasądzenie od WIOŚ na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego według norm przepisanych, a w przypadku merytorycznego rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny - również o zasądzenie od WIOŚ na rzecz skarżącej kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczono, że skarżąca wnosi o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną WIOŚ, reprezentowany przez r.pr., wniósł o: 1. odrzucenie skargi jako niespełniającej wymogów art. 176 § 1 ust. 2 p.p.s.a. przez brak prawidłowego wskazania (doprecyzowania) podstaw kasacyjnych, ewentualnie o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej; 2. zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym w szczególności kosztów zastępstwa radcy prawnego.

W piśmie z 24 listopada 2021 r. skarżąca kasacyjnie, reprezentowana przez r.pr., ustosunkowała się do treści odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania – tak jak to ma miejsce w niniejszej skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez lakoniczne odniesienie się przez WSA w treści uzasadnienia wyroku do wszystkich aspektów zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności zarzutów dotyczących braku wytycznych wynikających z treści zarządzenia dla kontrolowanego podmiotu oraz brak wskazania, jakie czynności kontrolowany podmiot powinien podjąć w celu usunięcia stwierdzonych przez WIOŚ naruszeń. Skarżąca kasacyjnie zarzuca również, że uzasadnienie wyroku narusza dyrektywy wskazane w tymże przepisie, mianowicie przez niedostateczne rozwinięcie kwestii odnoszącej się do wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji, zastosował się w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, na jakie wskazuje ustawa. Potwierdza to jednocześnie, że Sąd I instancji dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Umożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Odnosząc się do zrzutów przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi (zob. wyrok NSA z 28.04.2020 r., II OSK 1808/19, LEX nr 3025685). Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd nie ma obowiązku szczegółowo i sposób rozbudowany wyjaśniać podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Sąd I instancji sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 p.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił, jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. przez wadliwą kontrolę zgodności z prawem przedmiotowego zarządzenia. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić należy, że przepisy art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a., nie mogą stanowić samoistnej podstawy skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, bo określają jedynie formułę rozstrzygnięcia, nie zaś jej merytoryczną podstawę. Ta pozostaje zawarta w przepisach regulujących postępowanie przed organami administracji. Niewskazanie takich unormowań w treści zarzutu czyni go nietrafnym.

Skarżąca kasacyjnie nie powiązała wyżej wymienionych przepisów z treścią art. 12 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz.U.2020 r., poz. 995, dalej: u.i.o.ś.). Mając na uwadze zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 11 ust. 1 u.i.o.ś. wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2024 r., III OSK 1346/22 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2024 r., III OSK 637/24). Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Wojewódzki sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Stanowisko Sądu I instancji jest w tym zakresie prawidłowe. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. Skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w tym zarządzeniu pokontrolnym. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne. Zarządzenie pokontrolne stanowi spójną całość z protokołem kontroli i nie ma potrzeby powielania w zarządzeniu pokontrolnym szczegółowych kwestii zawartych w protokole kontroli (zob. cytowany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2024 r., III OSK 637/24).

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że dowody włączone do akt sprawy jednoznacznie potwierdzają, że odpady były składowane z naruszeniem warunków zezwolenia, bo w niezabezpieczonych przed działaniem warunków atmosferycznych betonowych boksach poza halą sortowni. Trwający załadunek odpadów do sortowni nie dowodzi, że proces przetwarzania odpadów odbywał się z zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu.

Z powyższych względów, wbrew argumentacji pełnomocnika strony skarżącej, prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że naruszeniem warunków zezwolenia w zakresie przetwarzania odpadów w procesie ich sortowania jest także ich składowanie podczas załadunku w betonowych boksach na zewnątrz hali sortowni.

Organ w niniejszej sprawie miał podstawy, aby przyjąć, że przetwarzanie odpadów w zakresie miejsca i sposobu ich magazynowania realizowane było poza halą sortowni w betonowych boksach w sytuacji, gdy składowanie/magazynowanie odpadów poza halą sortowni zostało dopuszczone jedynie w metalowych kontenerach zabezpieczonych przed działaniem czynników atmosferycznych.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że stanowiska organu w żadnym zakresie nie podważa załączona do akt sprawy opinia biegłego z zakresu chemii i inżynierii środowiska oraz toksykologii sądowej z 12 maja 2021 r. Opinia została sporządzona w oparciu o stan na dzień 11 maja 2021 r., a więc nie dotyczy stanu rzeczy aktualnego dla oceny prawidłowości kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego. Ujawniony i udokumentowany w opinii sposób magazynowania odpadów o kodach 15 01 01 (opakowania z papieru i tektury) oraz 15 01 02 (opakowania z tworzyw sztucznych przeznaczone do sortowania) poza halą sortowni w betonowych boksach, ale przykrytych plandekami, pozostaje okolicznością nieistotną dla oceny legalności kwestionowanego aktu. Kontrola legalności jest bowiem dokonywana na dzień wydania skarżonego zarządzenia, tj. 2 marca 2021 r. Kwestia oceny wykonania nałożonych obowiązków należy do organu administracji publicznej.

Ma rację Sąd I instancji, że analiza treści warunków udzielonego zezwolenia nie pozostawia wątpliwości, że poza halą sortowni dopuszczalne jest jedynie magazynowanie odpadów i jedynie w metalowych kontenerach zabezpieczonych przed rozwiewaniem i niekorzystnym wpływem czynników atmosferycznych. Odpady przeznaczone do przetwarzania w procesie sortowania odpadów, w więc także wówczas, gdy są ładowane na taśmę sortowniczą, przetwarzane powinny być w hali sortowni. W ten sposób odpady w żadnym momencie ich przetwarzania nie są wystawione na negatywny wpływ czynników atmosferycznych. Odpady zmagazynowane w metalowych kontenerach poza halą sortowni powinny być rozładowane w uporządkowaną stertę w hali sortowni, a następnie ładowane na taśmę sortowniczą. Sposób magazynowania odpadów udokumentowany opinią z 12 maja 2021 r. (poza halą w betonowych boksach przykrytych plandeką) w trafnej ocenie Sądu I instancji nie dowodzi nielegalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

Ma rację Sąd I instancji, że naruszenie warunków zezwolenia w zakresie magazynowania odpadów o kodach 15 01 01 (opakowania z papieru i tektury) oraz 15 01 02 (opakowania z tworzyw sztucznych przeznaczone do sortowania) było rzeczywiste, a nałożony na skarżącą spółkę obowiązek przetwarzania odpadów zgodnie z warunkami udzielonego zezwolenia nie może być postrzegany w kategoriach przypomnienia/informacji o treści obowiązków wynikających z decyzji Marszałka z 11 lutego 2014 r.

Zasadnie wywodzi Sąd I instancji, że opisany w sentencji zarządzenia pokontrolnego obowiązek "przetwarzania odpadów zgodnie z warunkami udzielonego zezwolenia" nie jest niedookreślony. Wbrew argumentacji autora skargi z treści uzasadnienia kwestionowanego zarządzenia jednoznacznie wynika w jakim zakresie działalność skarżącej Spółki została uznana za prowadzoną z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. Organ wskazał, że zgodnie z punktem 4.6 decyzji Marszałka z 11 lutego 2014 r., znak: DSR-II-2.7243.57.2013 "Odpady przeznaczone do przetworzenia w procesie sortowania odpadów są magazynowane wewnątrz hali sortowni, w uporządkowanym stosie tworzonym w wydzielonym miejscu hali, na utwardzonej nawierzchni. Ponadto dopuszcza się magazynowanie odpadów stalowych kontenerach, ustawionych w wyznaczonych miejscach utwardzonych placów składowych przy hali sortowni. Odpady magazynowane poza halą sortowni są zabezpieczone przed rozwiewaniem i niekorzystnym wpływem czynników atmosferycznych". (s. 6 decyzji z 11 lutego 2014 r.).

W uzasadnieniu zarządzenia organ wyraźnie stwierdził, że spółka prowadzi działalność z naruszeniem powyższych warunków, czyli sposobu "magazynowania odpadów przeznaczonych do przetworzenia". Nie może budzić wątpliwości, że załadunek odpadów na taśmę sortowniczą, zgodnie z treścią zezwolenia, powinien odbywać się z "uporządkowanego stosu tworzonego w wydzielonym miejscu hali", a "przetwarzanie odpadów w procesie odzysku ma być prowadzone w hali sortowni odpadów".

Nie można zgodzić się z zarzutem dotyczącym braku wskazania przez organ przepisów w na podstawie, których doszło do stwierdzenia naruszenia. WIOŚ w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego powołał między innymi przepis art. 41 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U.2020 r., poz. 797 ze zm.). Zgodnie z treścią wskazanego przepisu prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Organ wyjaśnił, że zezwolenie jest aktem skierowanym do indywidualnego podmiotu, określającym warunki prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania odpadami.

Organ prawidłowo zobowiązał spółkę do przesłania, w terminie do 20 marca 2021 roku, pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w uzasadnieniu zarządzenia naruszeń punktu 4.6 posiadanego zezwolenia, a dotyczących magazynowania przetwarzanych odpadów.

Przypomnieć należy, że dla wykonywania obciążających organy Inspekcji zadań zostały one wyposażone w wiele kompetencji. Podstawowymi ogólnymi kompetencjami są prawo i obowiązek wykonywania kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska. WIOŚ w niniejszej sprawie prawidłowo wykonał prawo i obowiązek.

Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie w istocie nie zgadza się z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez prowadzącego kontrolę inspektora Inspekcji Ochrony Środowiska. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia, że spółka przetwarza odpady niezgodnie z warunkami posiadanego zezwolenia. W konsekwencji prawidłowo wydano zarządzenie pokontrolne, nakazujące w istocie prowadzić działalność zgodnie z warunkami tegoż zezwolenia (decyzja Marszałka Województwa z 11.02.2014 r.). W przedmiotowym zarządzeniu pokontrolnym przedstawiciel kontrolowanej spółki został zobowiązany: "Prowadzić działalność przetwarzania odpadów zgodnie z warunkami posiadanego zezwolenia w tym zakresie". W uzasadnieniu tego zarządzenia organ w wyczerpujący sposób przedstawił zarówno stan faktyczny jak również stan prawny. W dniu oględzin miejsc magazynowania odpadów przeznaczonych do przetworzenia na instalacji do sortowania odpadów opakowaniowych, przeprowadzonych w dniu 14 grudnia 2020 r., odpady o kodach: 15 01 01 - opakowania z papieru i 15 01 02 - opakowania z tworzyw sztucznych (kody odpadów wskazane na podstawie rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 02.01.2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10.) magazynowane były luzem w hałdach, w wydzielonych boksach obok hali sortowni, na utwardzonym placu, bez zabezpieczenia odpadów przed wpływem czynników atmosferycznych. Powyższe udokumentowane zostało w szczególności w protokole oględzin z 14 grudnia 2020 r., do którego załączona została dokumentacja zdjęciowa i w całości stanowiącym załącznik nr 4 do protokołu kontroli nr WIOS-POZN 339/2020. Istotnym w sprawie pozostaje to, że protokół ten został podpisany przez przedstawiciela Marszałka oraz uprawnionego przedstawiciela kontrolowanej spółki, którzy uczestniczyli w oględzinach. Na podstawie powyższego ustalenia, stwierdzono że spółka nie dotrzymuje warunków ww. decyzji Marszałka w zakresie miejsca i sposobu magazynowania odpadów przyjmowanych do przetworzenia. Odpady o kodach 15 01 01 - opakowania z papieru i tektury i 15 01 02 - opakowania z tworzyw sztucznych przeznaczone do sortowania, zgodnie z punktem 4.6. ww. decyzji, powinny być magazynowane cyt.: "Odpady przeznaczone do przetwarzania w procesie sortowania odpadów są magazynowane wewnątrz hali sortowni, w uporządkowanym stosie tworzonym w wydzielonym miejscu hali, na utwardzonej nawierzchni. Ponadto dopuszcza się magazynowanie odpadów w stalowych kontenerach, ustawionych w wyznaczonych miejscach utwardzonych placów składowych przy hali sortowni. Odpady magazynowane poza halą sortowni są zabezpieczone przed rozwiewaniem i niekorzystnym wpływem czynników atmosferycznych."

Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że kwestionowane skargą zarządzenie pokontrolne zostało wydane z naruszeniem art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 995 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej przedstawionych w jej uzasadnieniu i dotyczących charakteru prawnego przedmiotowego zarządzenia kontrolnego wskazać należy, że zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określającym ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/15, dostępne, (w:) CBOSA; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011 r., nr 3, s. 93).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie wystąpiła.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a więc nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Naruszenie wskazanego przepisu może natomiast polegać na uznaniu przez sąd, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi albo na wyjściu poza granice sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd zbadał zgodność z prawem zaskarżonego aktu, którym było zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 2 marca 2021 r. w przedmiocie przetwarzania odpadów

Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne i dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.