Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 307/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu N. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 listopada 2021 r. nr [..], na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1 i ust. 1b, art. 20 ust. 1, ust. 2

i ust. 3 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r., w związku z art. 104 § 1 k.p.a., Wójt Gminy, począwszy od 1 września 2021 r., odmówił N. D. ustalenia bezterminowo prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem J. D.

Organ I instancji wskazał, że w dniu 30 września 2021 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek N. D. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad urodzonym 26 września 1940 r. ojcem J. D., legitymującym się wydanym 15 lutego 2020 r. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [..], z treści którego wynika, że niepełnosprawność J. D. istnieje od 59-go roku życia, tj. powstała w 1999 r.

Na podstawie przeprowadzonego 6 października 2021 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego organ ustalił, że J. D. choruje m.in. na przewlekłą chorobę nerek, włóknienie płuc, niewydolność serca, cukrzycę typu II, miażdżycę

i osteoporozę. Stan zdrowia J. D. wymaga całodobowej opieki. Nie pozostaje on sam podczas snu z uwagi na spadki poziomu cukru i zaniki pamięci. Wymaga pomocy w codziennym funkcjonowaniu. Natomiast N. D. w ramach sprawowanej opieki wykonuje czynności polegające na: pomocy w porannej toalecie

i ubieraniu się, przygotowywaniu posiłków, mierzeniu ciśnienia i poziomu cukru, przygotowaniu i podaniu leków, pomocy w kąpieli i zabiegach higienicznych, czuwaniu podczas snu. N. D. wykonuje również inne czynności niezbędne do codziennego funkcjonowania jak: pranie, sprzątanie, robienie zakupów, umawianie wizyt lekarskich, przygotowywanie opału i palenie w piecu oraz załatwianie spraw urzędowych. J.D. porusza się samodzielnie przy pomocy dwóch lasek, lecz tylko na krótkich dystansach. W krótkich spacerach towarzyszy

mu córka.

Z posiadanej przez organ dokumentacji wynika ponadto, że N. D.

jest panną, mieszka w domu rodzinnym. Od 1994 r. do 2011 r. pracowała jako handlowiec, następnie zrezygnowała z zatrudnienia, aby opiekować się schorowaną matką. Po śmierci matki od 1 maja 2016 r. do 31 sierpnia 2019 r. N.D. była zatrudniona w przedszkolu w D. W celu zwiększenia swoich możliwości dotyczących aktywności zawodowej ukończyła kurs florystyczny oraz kurs komputerowy. We wrześniu 2019 r. strona zrezygnowała z zatrudnienia w związku

z pogarszającym się stanem zdrowia ojca i koniecznością sprawowania nad nim całodobowej opieki. Od grudnia 2019 r. N.D. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad ojcem.

Organ uznał, że w sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez N. D. z wykonywania pracy zarobkowej

a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Strona nie ma możliwości wykonywania pracy zawodowej oraz nie jest w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wymagającej codziennego i stałego zaangażowania. Pomimo tego jednak strona nie spełnia wymagań określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem z przedstawionych dokumentów wynika, że niepełnosprawność J. D. istnieje od 59-go roku życia, czyli nie powstała do ukończenia 18-go roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż

do ukończenia 25-go roku życia.

Zdaniem organu, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie uchylił obowiązującej mocy art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ podkreślił, że adresatem tego wyroku są organy ustawodawcze Rzeczypospolitej Polskiej, a nie organy administracji publicznej stosujące prawo. Tym samym, w toku rozpatrywania sprawy organ nie ma podstaw do zastosowania się do tego orzeczenia.

W wyniku rozpoznania odwołania N. D., decyzją z 1 kwietnia 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 17 u.ś.r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 i wskazał, że z uwagi na powszechną linią orzeczniczą odstępuje od stanowiska przyjmowanego

w poprzednich swoich decyzjach, iż wyrok ten nie oznacza usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie wskazuje się bowiem na niedopuszczalność stosowania kryterium momentu powstania niepełnosprawności w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała

po ukończeniu wieku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej organy mają więc obowiązek zbadać, czy wnioskodawczyni spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W związku z tym organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zobowiązany będzie uwzględnić taką wykładnię i nie brać pod uwagę wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki.

Kolegium zauważyło jednocześnie, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niezbity powinno wynikać, czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez stronę z zatrudnienia

a koniecznością opieki nad ojcem. Natomiast w niniejszej sprawie strona do wniosku dołączyła dokumenty potwierdzające świadczenie pracy do 31 sierpnia 2019 r. Z kolei orzeczenie o niepełnosprawności ojca strony wydano 15 lutego 2020 r. Z orzeczenia tego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 16 grudnia 2019 r., a niepełnosprawność istnieje od 1999 r. (59 lat). Tym samym wnioskodawczyni zrezygnowała z pracy na 4 miesiące przed stwierdzeniem przez komisję lekarską, że u jej ojca występuje znaczny stopień niepełnosprawności, natomiast niepełnosprawność istniała w okresie, gdy strona podejmowała pracę zawodową.

Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien więc uzupełnić akta

o dokumenty dotyczące choroby ojca strony (karty leczenia szpitalnego, dokumentację lekarską, itp.). Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ powinien ustalić, czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez stronę z pracy, a koniecznością opieki nad ojcem.

Organ powinien ustalić, kiedy stan zdrowia pogorszył się na tyle,

że wnioskodawczyni musiała zrezygnować z pracy zawodowej.

Ponadto, ponownie rozpatrując sprawę należy wyjaśnić, z jakich powodów organ I instancji uznał, że pozostała trójka rodzeństwa nie może pomagać

w opiece nad ojcem wspólnie, nawet po pracy lub w innej formie niż pomoc osobista. Orzecznictwo sądowe przejmuje bowiem, że opieka nad członkiem rodziny może przyjąć formę opieki osobistej lub opieki finansowej. Organ odwoławczy wskazał więc, że także inne dzieci powinny wspólnie opiekować się ojcem. Nawet gdy dzieci osobiście nie pomagają (dwie córki, które mieszkają za granicą), to powinny łożyć na rodzica poprzez opłacenie np. usług opiekuńczych. Należy ustalić, czy pozostałe dzieci mogą podjąć się opieki nad ojcem, nawet wspólnie, dzieląc się obowiązkami. Jak wynika z wywiadu, brat strony zamieszkuje w P., w związku z czym należy wziąć pod uwagę, czy nie mógłby pomagać w opiece nad ojcem. Ponadto, z wywiadu wynika, że syn J. D. pracuje, także może posiadać zasoby finansowe, aby wspólnie z pozostałymi dziećmi opiekować się ojcem łożąc na jego utrzymanie i opiekę. W tym celu należy ustalić, jaka jest ich sytuacja rodzinna i dochodowa.

Zważywszy natomiast, że drugą z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną, to opieka taka musi

w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej.

Zatem związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem),

a sprawowaną opieką musi być bezpośredni.

W przedmiotowym postępowaniu niezbędne jest zatem poczynienie ustaleń, czy z uwagi na stan zdrowia ojca strona nie może podjąć jakiejkolwiek pracy,

nawet w niepełnym wymiarze pracy, czy też jest w stanie pogodzić pracę z opieką nad ojcem. Za czynności związane z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą nie można uznać czynności wykonywanych przez stronę wnioskującą, na co dzień związanych z faktem mieszkania, które i tak muszą być wykonywane bez względu na to, czy w rodzinie jest osoba niepełnosprawna wymagająca stałej opieki. Kolegium wskazało w związku z tym, że podawane przez stronę czynności jak pranie, gotowanie, sprzątanie, robienie zakupów, itp. nie stanowią czynności opiekuńczych warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Czynności te są standardowo wykonywane w gospodarstwach domowych i strona wykonywałaby je także, gdyby nie opiekowała się ojcem.

Organ wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę należy zatem ustalić, czy inne z wymienionych przez wnioskodawczynię czynności przy ojcu stanowią czynności opiekuńcze warunkujące przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Należy także ocenić, czy okoliczność, że ojciec J. D. jest osobą chodzącą (choć o laskach), samodzielnie spożywającą posiłki, spędzającą m.in. czas na oglądaniu TV i czytaniu gazet oraz drzemkach powoduje, iż zakres opieki nad ojcem powoduje konieczność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wskazując na wynikającą z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r.

o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 426) definicję znacznego stopnia niepełnosprawności Kolegium zważyło, że warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności. Zatem istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni.

Kolegium stwierdziło, że wówczas, gdy organ I instancji ustali, że zakres opieki nad ojcem jest znaczący i zachodzi związek przyczynowo – skutkowy, to przyzna wnioskowane świadczenie.

Kwestionując powyższą decyzję N. D. w sprzeciwu wskazała, że jest ona krzywdząca, ponieważ zgodnie z jej treścią sprawa z wniosku

o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie ponownie rozpatrywana przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej i nie wiadomo, kiedy świadczenie zostanie przyznane. Skarżąca podkreśliła, że na rozpoznanie sprawy czeka

od października 2021 r. Z tych względów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Według skarżącej Wójt Gminy wydał decyzję odmowną jedynie ze względu na fakt, iż niepełnosprawność ojca powstała później niż w dzieciństwie. Nie podważał, czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad ojcem. Stąd niezrozumiałym jest, dlaczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze zamiast samodzielnie sprawdzić wątpliwości zwraca sprawę do GOPSu i rozpoczyna całą procedurę

na nowo. W tym zakresie skarżąca powołała wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 800/21, w którym tego rodzaju procedowanie przez Kolegium poddano krytyce. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zdaje się podważać istnienie związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad ojcem. Przy pogarszającym się stanie zdrowia rodzica i jednoczesnej pracy nie jest się jednak w stanie "załatwić orzeczenia od ręki". Potrzebne jest zgromadzenie dokumentacji medycznej, odpowiednich zaświadczeń lekarskich, z którymi to można złożyć wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Niezrozumiały jest również powód sprawdzania sytuacji rodzinnej i dochodowej rodzeństwa. W przepisach nie ma takiego zapisu, a to skarżąca opiekuje się ojcem. Podobnie niezrozumiałe jest podważanie faktu, że ojciec skarżącej ma znaczny stopień niepełnosprawności. Takie orzeczenia wydaje komisja z lekarzem orzecznikiem na podstawie dokumentacji medycznej.

Przekazując wniesiony sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze

wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw skarżącej, wniesiony na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2021 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zauważyć należy, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron.

Tym niemniej sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 i z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Przy tym wskazać należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z brzmienia powołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć trzeba, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2016 r., II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12 oraz z 24 sierpnia 2016 r., II OSK 2958/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918).

W niniejszej prawie, Wójt Gminy decyzją z 2 listopada 2021 r. odmówił skarżącej ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem J. D. posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Co prawda organ potwierdził związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) przez skarżącą w celu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, ale uznał, że nie spełniona została przesłanka powstania tej niepełnosprawności przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Tymczasem Kolegium, kwestionując stanowisko organu I instancji dotyczące momentu powstania niepełnosprawności jako przeszkody do przyznania uprawnienia, za przyczynę decyzji kasacyjnej uznało potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy.

Sąd uznał, że wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyczyny uchylenia decyzji Wójta Gminy z 2 listopada 2021 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji jest przepis art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., którego ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Podkreślić przy tym należy, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

O ile nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość argumentacji organu odwoławczego w powyższym zakresie, o tyle nie można było jej zaakceptować jako podstawy wydania decyzji kasacyjnej. Odmienna bowiem ocena przesłanek uzasadniających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 u.ś.r. nie uzasadnia decyzji kasacyjnej, nawet w sytuacji, gdy argumentacja organu odwoławczego jest prawidłowa. Organ odwoławczy, w administracyjnym toku instancji, powołany jest do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w jej całokształcie i to jego zadanie wypełnia istotę postępowania administracyjnego. W razie odmiennej, niż organ I instancji, oceny przesłanek przyznania świadczenia, organ odwoławczy zobligowany jest do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego z katalogu określonego w art. 138 k.p.a.

Jedynie w sytuacji nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w zakresie uzasadniającym stwierdzenie nierozpoznania istoty sprawy, organ odwoławczy ma kompetencje do wydania decyzji kasacyjnej. Jest to sytuacja wyjątkowa i z uwzględnieniem takiego jej charakteru winny być weryfikowane okoliczności faktyczne każdej sprawy.

Biorąc pod uwagę ustawowo określone przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które wyznaczają niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie, organ I instancji zgromadził materiał dowodowy umożliwiający ich zweryfikowanie. Organ ten nie dopuścił się uchybień procesowych, które dyskwalifikowałyby wyniki postępowania wyjaśniającego i wymagały jego powtórzenia.

Do akt sprawy przedłożono bowiem orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 15 lutego 2015 r. o znacznym stopniu niepełnoprawności J. D., oświadczenie skarżącej z 30 września 2021 r. o sprawowaniu opieki oraz wywiad środowiskowy, który został przeprowadzony ze skarżącą w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Z orzeczenia o niepełnosprawności, wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.), wynika wyraźnie, że wraz ze stwierdzeniem znacznego stopnia niepełnosprawności właściwy organ stwierdził, że naruszenie sprawności organizmu zgodnie z art. 4 ust. 1 wskazanej ustawy spowodowane chorobą uzasadnia konieczność zapewnienia J. D. długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Natomiast z wywiadu środowiskowego sporządzonego w niniejszej sprawie wynika, że J. D. jest przewlekle chory, ze zdiagnozowanymi chorobami: zaostrzona przewlekła choroba nerek, przewlekła obturacyjna choroba płuc, włóknienie płuc, przewlekła niewydolność serca, cukrzyca typu II, rumieniowe zapalenie błony śluzowej żołądka, miażdżyca uogólniona, niedostateczność krążenia mózgowego, stan po złamaniu kompresyjnym trzonu Th6, osteoporoza. W wywiadzie szczegółowo opisano codzienne czynności wykonywane w ramach stałej, całodobowej opieki sprawowanej przez skarżącą nad ojcem. Czynności te składają się na kompleksową opiekę i pomoc w zwykłych czynnościach życia codziennego dla osoby, która – jak orzekł uprawniony organ, jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Obok przygotowywania i podawania leków, systematycznego mierzenia ciśnienia i poziomu cukru, organizacji wizyt lekarskich, wyjazdów na badania lekarskie, wskazano również takie najbardziej podstawowe i niezbędne, czynności egzystencjalne, wykonywane przy osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji, jak przygotowanie ubrań i pomoc w ubieraniu, przygotowywanie posiłków i przygotowanie do snu, pomoc przy zabiegach higienicznych i dbałość o miejsce zamieszkania (w tym przygotowywanie opału i palenie w piecu), ale również pranie, sprzątanie i prasowanie. Z wywiadu środowiskowego wynika również, że skarżąca towarzyszy ojcu w spacerach i czuwa nad jego snem z powodu wahań poziomu cukru i zaników pamięci. Skarżąca nie zostawia ojca bez opieki przez całą dobę.

Zdaniem Sądu, Kolegium nie oceniło ujawnionych okoliczności faktycznych w ich w całokształcie, pomimo, że to na nim spoczywał obowiązek oceny, czy skarżąca sprawuje opiekę nad ojcem w takim stopniu, by otrzymać świadczenie. Powyższy obowiązek scedował bezpodstawnie na organ I instancji.

Kolegium pochopnie wykluczyło zwykłe czynności życia codziennego z zakresu opieki i pomocy uzasadniającej prawo do świadczenia. Wszystkie te czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Oceny tej nie podważa fakt, że ojciec skarżącej w ciągu dnia czyta gazety, ogląda telewizję, a także porusza się samodzielnie przy pomocy 2 lasek i tylko na krótkich dystansach, w czasie ładnej pogody wychodzi do ogrodu. Kolegium nie zdołało podważyć wynikającej ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego potrzeby sprawowania przez skarżącą całodobowej i kompleksowej opieki nad ojcem niepełnosprawnym w stopniu znacznym, niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Nie przedsięwzięło bowiem jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w celu wykazania zbędności podejmowania określonych czynności w ramach opieki i pomocy nad ojcem, uzasadniających konieczność rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia).

Jeśli organ odwoławczy uznał ustalenia wywiadu środowiskowego za niewystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza w zakresie okoliczności potwierdzający związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, mógł te wątpliwości zweryfikować we własnym zakresie korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 136 § 1 k.p.a., poprzez uzupełnienie i uaktualnienie wywiadu środowiskowego lub zwrócenie się o określone informacje do strony. Dotyczy to także wyjaśnienia kwestii koincydencji czasowej rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą i pogorszenia się stanu zdrowia ojca wymagającego pomocy. Przy tej ocenie należy wziąć jednak pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym wyjaśnienia skarżącej dotyczące stopniowego pogarszania się stanu zdrowia ojca i długotrwałości procesu potwierdzania jego stopnia niepełnosprawność, których w ramach swoich kompetencji Kolegium nie zweryfikowało. Pominęło również okoliczność pobierania przez skarżącą od grudnia 2019 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wskazać należy, że rolą organów orzekających w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego nie jest weryfikacja samej potrzeby zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy innych osób, albowiem w tej kwestii wiążąco wypowiedział się właściwy organ w orzeczeniu o niepełnosprawności, ale weryfikacja zakresu tej pomocy wymagającego rezygnacji z zatrudnienia.

Art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia (zob. wyroki WSA w Gliwicach z 21 lipca 2021 r. II SA/Gl 504/21, LEX nr 3209641, WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r. III SA/Rz 1781/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolegium winno było zbadać okoliczności odnoszące się do rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą oraz związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem w takim zakresie, w jakim świadczy ją skarżąca.

Nie było przy tym podstaw do badania alternatywnych sposobów zapewnienia J. D. niezbędnej opieki poprzez weryfikację sytuacji rodzinnej i finansowej pozostałych osób zobowiązanych względem niego do alimentacji, tj. syna i dwóch córek zamieszkałych w Niemczech, w sytuacji, gdy do sprawowania opieki zobowiązała się skarżąca.

W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Jeżeli zatem skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niej należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem ojca poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni mu opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie, dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 sierpnia 2021 r. II SA/Gl 737/21, LEX nr 3221221, wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2022 r., II SA/Po 834/21, LEX nr 3339198). Organ nie jest upoważniony, by decydować tu za stronę.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że dostrzeżone przez organ odwoławczy braki materiału dowodowego nie uzasadniały przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, albowiem ich wyjaśnienie i uzupełnienie pozostawało w zakresie kompetencji organu odwoławczego, którego zasadniczym zadaniem jest powtórne, w administracyjnym toku instancji, merytoryczne rozpoznanie sprawy, której ze względu na przedmiot nie wyłączono z możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Wadliwość stanowiska Kolegium polega na błędnym przypisaniu kompetencji w zakresie dodatkowego postępowania wyjaśniającego wyłącznie organowi I instancji i w konsekwencji uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stwierdzając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości, albowiem w niniejszej sprawie wątpliwości organu odwoławczego mogły zostać usunięte bez naruszania zarówno art. 136 § 1 k.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i rozpozna sprawę w jej całokształcie. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie uczyniono kwestie materialnoprawne tylko w takim zakresie, w jakim było to niezbędne dla oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.