Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 750/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1356/19 w sprawie ze skargi A. N. i J. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 kwietnia 2019 r. znak ... w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J. M. kwotę 3617 (trzy tysiące sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. odstępuje od zasądzenia na rzecz A. N. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1356/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi A. N. i J. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 kwietnia 2019 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżył powyższy wyrok w całości.

I. Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej "k.p.a.") przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wynikające z błędnego założenia, że organy w sposób wadliwy rozważyły założenia konstrukcyjne kształtujące zasady wymierzania administracyjnej kary pieniężnej.

2. art. 189 d pkt 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że przepis ten nie może być postrzegany jako umożliwiający zastosowanie dwóch administracyjnych kar pieniężnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna doprowadzić do przyjęcia, że możliwe jest wydanie dwóch decyzji nakładających na Skarżącą administracyjne kary pieniężne za niewykonanie zaleceń pokontrolnych oddzielnie, bezpodstawnie pomijając, że obie decyzje, tj. decyzja nr 654/2018 z dnia 10 grudnia 2018 r. oraz poprzednio wydana decyzja nr 411/2018 z dnia 25 września 2018 r., nie są tożsame pod względem przedmiotowym. Sprawy te mają inny przedmiot postępowania, tj. nie dotyczą tego samego rodzaju prac.

II. Na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 40 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 z późn. zm., dalej jako: "u.o.z.") przez ich błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym zakwestionowaniu działania organu pierwszej instancji, polegającego na wydaniu zaleceń pokontrolnych w trybie art. 40 ust. 1 u.o.z., podczas gdy w ocenie Sądu organ był zobowiązany orzec w drodze decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 ww. ustawy (tj. wydać decyzję nakazującą), co doprowadziło do błędnego uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej.

2. art. 107 e ust. 1 i ust. 2 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.o.z. przez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że przedmiot sankcjonowanego działania odnoszony winien być w stosunku do braku wykonania zalecenia pokontrolnego, a nie do niewykonania poszczególnych obowiązków wynikających z zalecenia pokontrolnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna doprowadzić do wniosku, że możliwe jest wydanie dwóch decyzji nakładających na skarżącą administracyjne kary pieniężne za niewykonanie zaleceń pokontrolnych oddzielnie w stosunku do różnych zadań nałożonych na skarżących.

Naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego i prawa materialnego doprowadziły do mylnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 kwietnia 2019 roku o znaku DOZ-OAiK.650.106.2019.MW oraz poprzedzającą ją decyzję Warmińsko Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 grudnia 2018 roku, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co doprowadziło do ich bezzasadnego uchylenia.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

A. N. i J. M. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. o uchyleniu kontrolowanych decyzji wydanych w przedmiocie nałożenia na skarżących administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 25 tysięcy złotych w związku z niewykonaniem części zaleceń pokontrolnych z 29 marca 2018 r.

Przede wszystkim akceptacji podlegała przyjęta przez Sąd Wojewódzki wykładnia art. 107e ust. 1 u.o.z., prowadząca do wniosku, że przesłanką powstania odpowiedzialności zagrożonej administracyjna karą pieniężną ustanowioną w tym przepisie jest bezprawność polegająca na niewykonaniu zalecenia pokontrolnego w tym rozumieniu, że zaniechano uczynienia zadość obowiązkowi wykonania zalecenia pokontrolnego jako aktu administracyjnego formalnie określającego obowiązki ciążące na jego adresacie ze względu na stan zachowania zabytku.

Trafnie Sąd Wojewódzki wywiódł z treści art. 107e u.o.z., że przedmiot sankcjonowanego działania odnoszony jest expresis verbis do braku wykonania zalecenia pokontrolnego, wydanego w oparciu o art. 40 ust. 1 u.o.z., nie zaś niewykonanie poszczególnych obowiązków wynikających z zalecenia pokontrolnego.

W rezultacie prawidłowa była ocena Sądu Wojewódzkiego co do niedopuszczalności wydania odrębnych decyzji administracyjnych w trybie art. 107e u.o.z., odnoszących się do dwóch grup obowiązków określonych w zaleceniach pokontrolnych.

Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że nałożenie kary pieniężnej decyzją z 25 września 2018 r. za niewykonanie zaleceń pokontrolnych z dnia 29 marca 2018 r. (określonych w pkt 1-3), a następnie wydanie decyzji z 10 grudnia 2018 r. orzekającej o karze pieniężnej za niewykonanie części zaleceń pokontrolnych z 29 marca 2018 r. (określonych w pkt 4-6) – oznaczało naruszenia zakazu podwójnego (wielokrotnego) wymierzania kar pieniężnych wobec tej samej osoby za ten sam delikt administracyjny.

Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 października 2022 r. II OSK 3401/19, zgodnie z którym niezależnie od tego, ile rozstrzygnięć (zaleceń) w znaczeniu formalnym organ wyda w stosunku do podmiotu kontrolowanego na podstawie tej samej kontroli, z punktu widzenia materialnego zalecenia odnoszące się do jednego zabytku stanowią jeden akt, przewidziany w art. 40 ust. 1 u.o.z.

Konsekwencją takiego rozumienia art. 40 ust. 1 jest także brak możliwości "dzielenia" zaleceń kierowanych w odniesieniu do poszczególnych części zabytku w trakcie stosowania art. 107e u.o.z. Tym samym niewykonanie zaleceń wydanych na podstawie tej samej kontroli, odnoszących się do jednego zabytku, umożliwia nałożenie na podstawie art. 107e u.o.z., jednej kary pieniężnej.

Wobec powyższego należało uznać za nietrafną argumentację organów obu instancji, że wydane dwie decyzje wobec skarżących nie były tożsame przedmiotowo gdyż dotyczyły zaleceń pokontrolnych, dla których wyznaczono różne terminy ich realizacji.

O dopuszczalności nałożenia dwóch kar pieniężnych nie mogła świadczyć również okoliczność, że zastosowany względem skarżących łączny wymiar kary pieniężnej nie przekraczał maksymalnej ustanowionej wysokości kary 50 tyś zł, określonej w art. 107e u.o.z.

W rezultacie niezasadny okazał się zarzut kasacyjny (pkt. II. 2. ) dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 107e ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 40 u.o.z.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut, w którym podniesiono naruszenie art. 189d pkt 3 k.p.a. stanowiącego, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe.

Błędnie skarżący organ wywodził z tego przepisu podstawę do wydania dwóch odrębnych decyzji o nałożeniu kar pieniężnych w związku z niewykonaniem poszczególnych zaleceń pokontrolnych z 29 marca 2018 r.

Po pierwsze, regulacja art. 189d pkt 3 k.p.a. nie może być interpretowana sprzecznie z przepisem art. 107e u.o.z., tworzącym samodzielną materialnoprawną podstawę nałożenia kary pieniężnej.

Po drugie, zawarta w art. 189d pkt 3 k.p.a. dyrektywa wymiaru kary oznacza, że ustawodawca dopuścił, aby to samo zachowanie mogło stanowić podstawę różnego typu odpowiedzialności (administracyjnej, karnej), co nie oznacza jednak możliwości zastosowania dwóch kar pieniężnych za jeden delikt administracyjny, którym w niniejszej sprawie było niewykonanie zaleceń pokontrolnych z 29 marca 2018 r.

Chybiony okazał się także zarzut z punktu I. 1. podstawy kasacyjnej, bowiem Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że organy w sposób wadliwy rozważyły założenia konstrukcyjne kształtujące zasady wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Jako nietrafny należało uznać także zarzut kasacyjny odnoszący się do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1 u.o.z. Mianowicie uprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że charakter robót budowlanych i/lub prac konserwatorskich ujętych w punktach 4-6 zaleceń pokontrolnych z 29 marca 2018 r. wymagał wydania decyzji w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z., a w konsekwencji ich niewykonanie nie mogło stanowić przesłanki do nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 107e ust. 1 i ust. 2 u.o.z.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz J. M. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 i § 14 ust. 1 pkt 1a) i pkt 2a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, przy czym zasądzona kwota 3600 zł obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika z tytułu sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie (adw. K.B. nie reprezentowała skarżącego w postępowaniu pierwszej instancji).

Z kolei na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz A. N. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, bowiem pełnomocnik ją reprezentujący nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną, a do udziału w rozprawie wyznaczonej na dzień 16 marca 2023 r. przystąpił bez pełnomocnictwa.

Dopuszczenie w trybie art. 44 § 1 p.p.s.a. do udziału w rozprawie skutkowało potrzebą wyznaczenia terminu na złożenie pełnomocnictwa, ale także koniecznością odroczenia publikacji wyroku, co w efekcie wydłużyło postępowanie w sprawie. Ponadto pełnomocnik nie wzięła udziału w kolejnej rozprawie wyznaczonej na dzień 20 kwietnia 2023 r.

W takim stanie rzeczy należało uznać, że nakład pracy wymienionego pełnomocnika był znikomy, a jego wystąpienie na rozprawie ograniczyło się do potwierdzenia stanowiska wyrażonego przez skarżącego, będącego wraz ze skarżącą właścicielem przedmiotowej nieruchomości objętej ochroną konserwatorską.

-----------------------

6