Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 407/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant Ref. staż. Daria Owczarska-Bzdęga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi P.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. Prezydent Miasta (dalej: organ pierwszej instancji) orzekł o nałożeniu na P.M. grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł, w związku z niewykonaniem obowiązku usunięcia odpadów z terenu działek nr [...] w [...], nałożonego decyzją organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2017r. znak [...] zmienioną decyzją z [...] lutego 2018 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, iż 12 grudnia 2017 r. na podstawie art. 26 ust. 2, ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach decyzją znak: [...] nałożył na P.M., obowiązek usunięcia, z terenu działek nr [...], odpadów o następujących kodach:

• 1601 03 Zużyte opony;

• 1601 04* Zużyte lub nie nadające się do użytkowania pojazdy;

• 1601 06 Zużyte lub nie nadające się do użytkowania pojazdy niezawierające cieczy i innych

niebezpiecznych elementów;

• 16 01 07* Filtry olejowe;

• 16 01 13* Płyny hamulcowe;

• 16 01 16 Zbiorniki na gaz skroplony;

• 16 01 17 Metale żelazne;

• 16 01 18 Metale nieżelazne;

• 1601 19 Tworzywa sztuczne;

• 1601 20 Szkło;

• 1601 21* Niebezpieczne elementy inne niż wymienione w 16 01 07 do 1601 11,1601 13 1 1601 14;

• 16 01 22 Inne niewymienione elementy;

• 1601 99 Inne niewymienione odpady;

• 1701 01 Odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów;

• 1701 02 Gruz ceglany.

Z akt sprawy wynika, że dodatkowo zobowiązano właściciela odpadów do wykonania decyzji poprzez przekazanie wszystkich odpadów z działek nr [...] podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenia właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami. Dodatkowo wskazano, że część odpadów można wykorzystać zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Ustalono również termin usunięcia odpadów do 31 stycznia 2018 r. W wyznaczonym terminie obowiązek usunięcia odpadów nie został wykonany. Pismem z [...] stycznia 2018 r. P.M. złożył pisemną prośbę o wyznaczenie nowego terminu uprzątnięcia odpadów z powodu trudności wynikających z niesprzyjających warunków atmosferycznych, brakiem pracowników, wycofaniem się firmy recyklingowej, awariami sprzętu zmechanizowanego.

Decyzją nr [...] z [...] lutego 2018 r. organ pierwszej instancji ustalił nowy termin wykonania obowiązku usunięcia odpadów do 30 kwietnia 2018 r. Pismem z [...] października 2018 r. zawiadomiono właściciela działek o terminie wykonania oględzin. [...] listopada 2018 r. w obecności właściciela działek P.M. oraz przedstawicieli Biura Ochrony Środowiska Urzędu Miasta dokonano ponownych oględzin (kontroli) terenu ww. działek. W trakcie oględzin ustalono, że na terenie działek nr [...] składowane są: wraki samochodów, przyczep, elementy zdemontowane z pojazdów tj. fotele, zderzaki, maski, elementy zawieszenia, zbiorniki paliwa itp. Teren obu działek jest nieutwardzony, niezabezpieczony przed przedostawaniem się do gruntu substancji niebezpiecznych np. takich jak ropopochodne, w tym węglowodory alifatyczne, węglowodory aromatyczne, oleje, smary. Odpady złożone są w sposób nieuporządkowany. Pismem z [...] listopada 2018 r. wezwano P.M. do bezzwłocznego wykonania ww. obowiązku. 3 grudnia 2018 r. Pan M. złożył prośbę o prolongatę terminu wykonania decyzji do końca 2019 r. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. odmówiono zmiany decyzji wydanej [...] grudnia 2017r. znak: [...], zmienionej decyzją z [...] lutego 2018 r. Na wydaną decyzję P.M. nie wniósł odwołania.

W związku z niewykonaniem obowiązku, organ pierwszej instancji w zakresie nałożenia grzywny wydał w dniu [...] lutego 2019 r. postanowienie o nałożeniu grzywny. Wydający postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia ograniczył się do nałożenia grzywny w wysokości 10 000 zł w celu skuteczniejszego i szybszego wyegzekwowanie usunięcia zgromadzonych odpadów i wskazał, że zgodnie z art. 121 § 2 i 3 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekroczyć 10 000 zł, a grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą przekroczyć kwoty 50 000 zł. Ponadto organ wskazał, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone grzywny w celu przymuszenia, na wniosek zobowiązanego zostaną umorzone.

19 czerwca 2019 r. P.M., wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO), na postanowienie z [...] lutego 2019 r. znak: [...]. W ww. zażaleniu P.M. wniósł o ponowne doręczenie skarżącemu postanowienia z [...] lutego 2019r., przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz wstrzymanie wykonania postanowienia i zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie zaskarżono powyższe postanowienie w całości i wniesiono o jego uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie nałożenie grzywny w wysokości 1.000 zł. W zażaleniu wskazano, że ww. postanowienie nie zostało skutecznie doręczone.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] umorzyło postępowanie w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia.

W powyższej decyzji uznano, że postanowienie nie zostało skutecznie doręczone w konsekwencji czego nie weszło do obrotu prawnego. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] SKO stwierdziło niedopuszczalność zażalenia ze względu na to, iż postanowienie organu pierwszej instancji nie weszło do obrotu prawnego.

Zgodnie z rozstrzygnięciem SKO postanowienie z [...] lutego 2019 r. znak: [...] zostało ponownie wysłane i odebrane przez P.M. 24 września 2019 r. Na skutek zażalenia strony z [...] września 2019 r., postanowieniem z [...] listopada 2019 r., SKO znak [...] uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta z [...] lutego 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przesłankami uchylenia był brak wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ nakładając grzywnę w wysokości 10 tys. zł.

Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. Prezydent Miasta orzekł o nałożeniu na P.M. grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł w związku z niewykonaniem obowiązku usunięcia odpadów z terenu działek nr [...] nałożonego decyzją Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2017r. znak [...] zmienioną decyzją z [...] lutego 2018r.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że grzywna nie jest karą, lecz formą nacisku w celu skłonienia strony do wykonania obowiązku nałożonego decyzja, organ nie zastosował zasady miarkowania a kwota została określona w tej wysokości z uwagi na brak pomimo długiego okresu nie zrealizowania obowiązku wskazanego w decyzji oraz skalą zagrożenia dla środowiska. Zdaniem organu strona miała wystarczająco długi czas - ponad 2 lata, aby ten obowiązek wykonać, tym bardziej że na jej wniosek termin wykonania obowiązku był wydłużony a ponadto strona nie wykazuje żadnej chęci rozwiązania problemu i odpady pojawiają się na kolejnych działkach. Zdaniem organu istnieje również niebezpieczeństwo powstania szkód nieodwracalnych a teren działek, gdzie składowane są odpady jest nieutwardzony i niezabezpieczony przed przedostawaniem się do gruntu niebezpiecznych substancji takich jak substancje ropopochodne, oleje, smary i inne, które wymywane są do gleby.

5 marca 2020 r. P.M., złożył w Urzędzie zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta z [...] lutego 2020 r. znak: [...]. W jego uzasadnieniu strona wskazała, iż wykonuje nałożony prawnie obowiązek, a jedynie z przyczyn niezależnych od niej wystąpiło opóźnienie. Nie wystąpiły przesłanki z art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem nie doszło do uchylania się strony od realizacji wskazanego w decyzji obowiązku. Nie było ani uzasadnione, ani konieczne wszczynanie postępowania egzekucyjnego. Ponadto wskazano, iż grzywna w maksymalnej wysokości jest zbyt uciążliwym środkiem ponad zakres niezbędny a strona sprząta działkę systematycznie z odpadów.

SKO postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z [...] lutego 2020 r.

W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że zgodnie z treścią art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438, dalej: u.p.e.a.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Zgodnie z treścią art. 121 ww. ustawy grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł.

W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (art. 125 u.p.e.a.).

Celem nałożenia grzywny jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku, dlatego w razie osiągnięcia tego celu odpada potrzeba ściągnięcia nałożonej grzywny. Zasada celowości nakazuje zatem umorzenie nieuiszczonych i nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia. Umorzenie nie następuje jednak z mocy prawa, ale na podstawie postanowienia organu egzekucyjnego, wydanego na wniosek zobowiązanego.

Jeżeli zatem zobowiązany nie złoży stosownego wniosku, to organ egzekucyjny powinien wystawić tytuł wykonawczy i skierować do właściwego urzędu skarbowego wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Postępowanie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie jest polem badania przesłanek zasadności wystawienia tytułu wykonawczego ani zwłaszcza decyzji administracyjnych nakładających obowiązek na zobowiązaną osobę, a jedynie kwestii zasadności nałożenia grzywny i jej wysokości. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

SKO podkreśliło, że wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż ustalając wymiar grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje ustalenia w tym zakresie, związane z rozstrzyganiem o jej wysokości w sposób uznaniowy, powinien za każdym razem uzasadnić (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2007 r., II SA/Bk 311/06, Wspólnota 2007, nr 17, poz. 46; por. także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Sz 966/10, LEX nr 754998). W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, że nie można z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić, iż organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia jedynie możliwościami finansowymi zobowiązanego (por. wyroki: WSA w Gdańsku z 6 lutego 2013 r., II SA/Gd 515/12, LEX nr 1277955; NSA z 19 grudnia 2012 r., II OSK 1523/11, LEX nr 1367313; NSA z 31 maja 2012 r., II OSK 443/11, LEX nr 1252072; WSA w Warszawie z 13 grudnia 2011 r., II SA/Wa 1807/11, LEX nr 1155919; WSA w Szczecinie z 12 października 2011 r., II SA/Sz 852/11, LEX nr 1153351; WSA w Poznaniu z 26 maja 2011 r., IV SA/Po 61/11, LEX nr 1154881). Z kolei w wyroku z 20 lutego 2008 r., II OSK 43/07, LEX nr 437519, NSA podkreślił, że chodzi o takie rozstrzygnięcie organu, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej - był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, zaś o wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może decydować tylko i wyłącznie sytuacja majątkowa oraz rodzinna zobowiązanego, choć i ona nie powinna pozostawać obojętna dla organu egzekucyjnego.

W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi sytuacja określona w § 5 art. 121 u.p.e.a., a zatem wysokość grzywny w celu przymuszenia wynika z art. 121 § 2 u.p.e.a. Jak słusznie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanych nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. Dlatego też, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (por. wyrok NSA z 16 maja 2017 r.. II OSK 2320/15 - LEX nr 23151731.

Na wysokość grzywny nie może mieć wpływu stan wykonania obowiązku przez skarżącego, gdyż zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego w ostatecznej decyzji zachowania się (wyrok NSA z 26 maja 2015 r., II OSK 2611/13 - LEX nr 2089948).

Zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione (wyrok NSA z 10 marca 2015 r., II OSK 1915/13 - LEX nr 1667958).W toku prowadzonego postępowania o nałożenie grzywny organ zatem zobligowany jest zatem zbadać, czy rzeczywiście decyzja ostateczna nakazująca określone zachowanie się jest realizowana i jeśli nie nakłada grzywnę wskazując na okoliczności uzasadniające przyjęcie takiej a nie innej kwoty jako kwoty grzywny.

Ustawodawca wskazał, że postanowienie nakładające grzywnę stosownie do treści przepisu art. 122 § 1 i § 2 u.p.e.a. zawiera wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Natomiast zobowiązanemu doręcza się odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a. oraz samo postanowienie o nałożeniu grzywny. W uzasadnieniu postanowieni organ zobligowany jest również wskazać przesłanki jakimi kierował się nakładając grzywnę w określonej wysokości. W tym zakresie postanowienie choć jest objęte uznaniem administracyjnym nie może być dowolne, lecz wskazywać okoliczności nałożenia grzywny w określonej wysokości. W wyroku z dnia 10.01.2018 r., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zasady jakimi powinien kierować się organ nakładając grzywnę. Zasady te odnoszą się do 4 podstawowych okoliczności;

a) Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego.

b) Wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony.

c) Na wysokość grzywny nie może mieć wpływu stan wykonania obowiązku przez skarżącego.

d) Grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione.

SKO zaznaczyło, że w niniejszej sprawie organ nałożył grzywnę w maksymalnej wysokości, tj. 10 tys. zł i jest ona w pełni uzasadniona. Wskazać bowiem należy na okoliczności, iż bez sprzecznie od ponad 2 lat obowiązek nałożony decyzją ostateczną nie jest realizowany a strona już raz wystąpiła z wnioskiem o wydłużenie terminu i otrzymała to przedłużenie. Prowadzenie działalności gospodarczej nie może narażać pozostałej części społeczności na zagrożenia o charakterze ekologicznym. Okres czasu dwóch lat jest w pełni wystarczającym okresem wykonania zaleceń organu a przedłużanie tego okresu w żaden sposób nie jest dalej uzasadnione.

SKO w pełni podzielając stanowisko organu pierwszej instancji wskazało dodatkowo, że jak potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowody (protokoły, zdjęcia) sposób przechowywania odpadów zagraża przedostawaniu się niebezpiecznych substancji do gleby i może spowodować nieodwracalne skutki w zakresie skażenia gleby i wód. Troska o środowisko naturalne w dobie masowego niszczenia zasobów naturalnych i środowiska przyrodniczego ma szczególe znaczenie dla ogółu społeczeństwa a składowanie odpadów w sposób realizowany przez stronę jest niedopuszczalny stąd decyzja winna być jak najszybciej zrealizowana. Niestety pomimo upływu długiego okresu czasu strona nie wykonała nałożonego na nią obowiązku i nadal eksploatuje składowisko odpadów co jest jawnym lekceważeniem obowiązków nałożonych prawomocną decyzją właściwego organu. Wbrew wywodom strony zawartym w jej zażaleniu zdaniem wystąpiły jednoznacznie okoliczności uzasadniające nałożenie grzywny oraz zaistniały okoliczności z art. 6 u.p.e.a. a określenie wysokości grzywny przez organ nie było dowolne, zostało ono należycie uzasadnione, przy czym organy nakładając grzywnę nie są zobligowane do uwzględniania przy ocenie wysokości nałożonej grzywny sytuacji majątkowej i finansowej skarżącej, a także motywów niewykonania nałożonego na nią obowiązku.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi P.M. (dalej: skarżący), złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA). Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 6 § 1 u.p.e.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że uchyla się od wykonywania nałożonego na niego obowiązku;

2. naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że grzywa w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł doprowadzi do wykonania nałożonego obowiązku;

3. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości 10.000 zł jest w pełni uzasadnione, w sytuacji gdy grzywna w tej wysokości uniemożliwi skarżącemu usunięcie odpadów.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie zaistniały okoliczności z art. 6 u.p.e.a., bowiem nie doszło do uchylania się od wykonania obowiązku, a opóźnienie w jego wykonaniu wynikało z przyczyn od skarżącego niezależnych. Skarżący zaprzeczył jakoby ilość odpadów się zwiększała, a wręcz przeciwnie skarżący cały czas podejmuje czynności zmierzające do wykonania nałożonego na niego obowiązku usunięcia odpadów. Jak wyjaśnił, odpady są posegregowane i systematycznie usuwane, co potwierdzają złożone do sprawy dowody przekazania odpadów. Wobec czego wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie było konieczne ani uzasadnione.

Skarżący podkreślił, że systematycznie usuwa odpady, jednak z uwagi na brak ludzi i środków, działania te są rozciągnięte w czasie. Nie można także się zgodzić z twierdzeniem organu odwoławczego, że grzywa w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł doprowadzi do wykonania nałożonego na skarżącego obowiązku. W chwili obecnej niewiele firm przyjmuje odpady zgromadzone przez skarżącego, odpady te są odbierane niechętnie, pomimo że koszt ich obioru jest wysoki. Zatem nałożenie tak wysokiej kary w znacznym stopniu utrudni, a wręcz może uniemożliwić skuteczne i szybkie usunięcie odpadów, bowiem skarżący nie będzie posiadał środków na wykonanie nakazanego obowiązku usunięcia odpadów. Błędne jest także - zdaniem skarżącego - stanowisko SKO, uznające że nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości 10.000 zł jest w pełni uzasadnione. Skarżący w miarę swoich możliwości kadrowych i finansowych stara się jak najszybciej nałożony na niego obowiązek zrealizować, by tego dokonać potrzebuje środków pieniężnych. Zatem grzywnę w wysokości uniemożliwiającą skarżącemu usunięcie odpadów należy uznać za niezasadną i nie zmierzającą do wykonania obowiązku.

Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnianiu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez WSA, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny WSA poprzedzić należy wskazaniem, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie SKO z [...] kwietnia 2020 r., mocą którego organ ten utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z [...] lutego 2020 r. o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że nałożona na skarżącego grzywna w celu przymuszenia stanowi konsekwencję niewykonania ciążącego na nim obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z działek o numerze [...], położonych w [...]. Pierwotna decyzja organu pierwszej instancji nakazująca usunięcie odpadów do 31 stycznia 2018 r. (decyzja z [...] grudnia 2017 r.) została zmieniona decyzją z [...] lutego 2018 r. (zmieniającą ww. decyzję w zakresie terminu usunięcia odpadów – do 30 kwietnia 2018 r.), natomiast decyzją z [...] stycznia 2019 r. organ pierwszej instancji odmówił zmiany decyzji wydanej [...] grudnia 2018 r. - decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, zatem pozostaje w obrocie prawnym.

Materialnoprawną podstawę wydania poddanych sądowej kontroli rozstrzygnięć stanowiły przepisy u.p.e.a., dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 7 § 2 tej ustawy, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym organ może zastosować następujące środki: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, a także przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a.). W będącym przedmiotem rozpoznawanej sprawy postępowaniu dotyczącym usunięcia odpadów z terenu działek skarżącego możliwe było zastosowanie jedynie dwóch środków egzekucyjnych, tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego.

W kontekście powyższego należy podkreślić, że z regulacji prawnej zawartej w art. 7 § 2 u.p.e.a. nie wynika, że w sytuacji gdy organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania tzw. obowiązku zastępowalnego ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać grzywnę w celu przymuszenia. Rozważając możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego należy uwzględnić przesłanki stosowania tych środków ustanowione w przepisach u.p.e.a. W takiej sytuacji obowiązkiem organu egzekucyjnego jest rozważenie, zastosowanie którego z tych środków jest właściwe przy realizacji obowiązku usunięcia odpadów z nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 705/14; wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Stosownie do art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Z kolei zgodnie z art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z przepisów powyższych nie wynika zatem pierwszeństwo stosowania grzywny w celu przymuszenia.

Powyższe regulacje wskazują na to, że przy egzekucji dotyczącej omawianego obowiązku zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Jak wynika z art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 i postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Zdaniem WSA kontrolowane postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a., albowiem zawiera ono wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania.

Zgodnie z treścią art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia ww. przepisu WSA stwierdza, że nie zasługuje on na uwzględnienie. WSA nie podziela stanowiska skarżącego, że nie doszło do uchylania się od wykonania obowiązku. Przede wszystkim należy zgodzić się z organami, że znaczny upływ czasu od dnia wydania decyzji i nie wykonanie obowiązku pomimo przedłużenia terminu usunięcia odpadów, właśnie wskazują na wystąpienie przesłanki z art. 6 u.p.e.a.

Jeżeli natomiast chodzi o wysokość wymierzonej grzywny w niniejszej sprawie należy wskazać, że zgodnie z art. 121 § 2 i 3 u.p.e.a., z zastrzeżeniem § 5 niemającym zastosowania w sprawie, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200. 000 zł. W tym kontekście należy wyjaśnić, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. W kontekście powyższego WSA zauważa, że wysokość grzywny w niniejszej sprawie wymierzona została w wysokości 10.000 zł, a zatem w maksymalnej kwocie. W ocenie WSA organ pierwszej instancji działając w ramach uznania administracyjnego wywiązał się z obowiązku należytego wyjaśnienia i uzasadnienia takiej, a nie innej wysokości grzywny, stosując się do wyrażonych w art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. zasad praworządności (stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie) i celowości (stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku). Zauważyć bowiem trzeba, że na skarżącym ciążył obowiązek usunięcia odpadów do 30 kwietnia 2018 r. i nie wywiązał się on z obowiązku usunięcia odpadów. Dlatego też WSA zgadza się z organami, że wobec uchylania się od nałożonego obowiązku, kara grzywny musiała być na tyle dolegliwa, by skarżący odpady usunął. Na wysokość zaś grzywny nie może mieć wpływu - jak słusznie wskazało SKO - stan wykonania obowiązku przez skarżącego, gdyż zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego w ostatecznej decyzji zachowania się.

W świetle tych okoliczności sprawy, organ prawidłowo dokonał wyboru tego środka i należycie umotywował swoje stanowisko co do jego zastosowania i wysokości wymierzonej grzywny, wypełniając wymóg z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Podsumowując, zdaniem WSA, podejmując w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i ustalając jej wysokość organ pierwszej instancji uwzględnił okoliczności faktyczne wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego i dokonał ich prawidłowej oceny, która znalazła wyraz w uzasadnieniu postanowienia z [...] lutego 2020 r. Wysokość grzywny nie została ustalona w sposób dowolny i nie doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazane zostały motywy ustalenia grzywny w wysokości 10.000 zł, które w ocenie WSA, są wystarczające do stwierdzenia, że grzywna ustalona została prawidłowo i jest adekwatna do wagi oraz rozmiaru obowiązków objętych egzekucją, a także okresu bierności w ich realizacji. W konsekwencji, zasadnym było również wyznaczenie skarżącemu nowego terminu do usunięcia odpadów zgromadzonych na działce nr [...].

W tym stanie rzeczy WSA uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.