Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 732/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jacek Bursa Sędziowie: SWSA Mirosław Bator (spr.) SWSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Z. B., A. J., S. C., E. R., K. K., W. B., B. K., R. B., S. B., E. D., M. B., M. B., B. B., K. A., G. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 marca 2024 r. znak: WS-VI.7534.3.129.2023.BK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta Krakowski decyzją z dnia 19 października 2023 r. nr GN-II.6821.1.74.2019.KG działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a. orzekł:

1/ o zwrocie udziału wynoszącego 7/8 cz. w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0795 ha (powstałej z podziału działki nr [...]) obr. [...] jedn. ewid.. m. K., objętej księgą wieczystą nr [...] [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. B. , w tym na rzecz: Z. B. (c. P. i K.) w [...] cz., A. J. (c. J. i Z.) w [...] cz., S. C. (s. S. i Z.) w [...] cz., E. R. (c. W. i Z.) w [...] cz., K. K. (c. S. i K.) w [...] cz., W. B. (s. S. i K.) w [...] cz., B. K. (c. B. i H.) w [...] cz., R. B. (s. B. i H.) w [...] cz., S. B. (s. E. i G.) w [...] cz., E. D. (c. E. i G.) w [...] cz., M. B. (c. M. i J.) w [...] cz., M. B. (c. S. i M.) w [...] cz., B. B. (c. W. i M.) w [...] cz., K. A. (c. S. i B.) w [...] cz., G. B. (c. P. i S.) w [...] cz;

2/ zwrot nieruchomości opisanej w punkcie l następuje nieodpłatnie.

W uzasadnieniu organ podał, że w rozpoznawanej sprawie z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 28 kwietnia 1951 r. wydanego na podstawie art. 23 i 34 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, wynika, że nieruchomość objęta Iwh [...], położona w b. gm. kat. B. , składająca się z parceli l. kat. [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy Miasta N. H.. W tym miejscu należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z sentencją ww. wyroku w przypadku jeśli na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, to jeżeli zostaną łącznie spełnione dwie przesłanki: realizacja nastąpiła przed 22 września 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot, wtedy nieruchomość nie podlega zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców, bez konieczności badania, czy realizacja ta nastąpiła przed upływem 10 lat od chwili wywłaszczenia. Natomiast odnosząc się do przesłanki rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia w ocenie tut. organu należy przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1048/14, w którym w następujący sposób odniesiono się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11: "(...) Trybunał Konstytucyjny pozostawał związany zakresem zadanego pytania, które dotyczyło tylko terminu określonego w art. 137 ust. l pkt 2 ustawy. Oceny zaś konstytucyjności w/w przepisu Trybunał dokonał w kontekście szerszych rozważań, wskazując między innymi, że "stany faktyczne, powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, powinny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa. Zakaz wstecznego działania prawa obowiązuje w szczególności wtedy, gdy oddziałuje ono w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, a zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami". Skoro Trybunał uznał, że w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. na których w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej właśnie z powodu braku dostatecznego uzasadnienia dla retroaktywnego działania prawa, to nie ma, zdaniem Sądu przeszkód, aby rozważania Trybunału odnieść także do terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r. z tego powodu, że realizację celu wywłaszczenia podjęto po upływie 7 lat od daty wywłaszczenia (a cel ten zrealizowano przed 22 września 2004 r.) jest także wynikiem retroaktywnego działania prawa." Starosta Krakowski podziela pogląd prawny zaprezentowany w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania orzeczenia o wywłaszczeniu brzmieniem przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych zezwolenia na nabycie nieruchomości udziela Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, jeżeli uzna, że nieruchomość lub prawa są niezbędne dla realizacji narodowego planu gospodarczego oraz, że przewidziane będą środki na ich nabycie (art. 5). Do występowania z wnioskami o nabycie nieruchomości zgodnie z art. 4 uprawnieni są wykonawcy narodowych planów gospodarczych (art. 2), którzy przedstawią: 1) zezwolenie właściwego ministra na zgłoszenie wniosku odnośnie nieruchomości, 2) zaświadczenie wojewódzkiej władzy planowania gospodarczego, wydane w porozumieniu z właściwą władzą planowania zabudowy miast i osiedli co do przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane we wniosku. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, powinno zarazem stwierdzać, że starania o nabycie odpowiedniej nieruchomości, podjęte zgodnie z art. 3, nie dały wyniku, bądź też, że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomości określonej we wniosku (art. 6). Starosta Krakowski w trakcie prowadzonego postępowania odnalazł następujące dokumenty:

1/ wniosek Zakładu Osiedli Robotniczych z dnia 7 czerwca 1950 r. skierowany do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie zezwolenia na nabycie terenu pod budowę miasta N. H. w powiecie krakowskim. Powyższy wniosek wskazuje, iż ogólna powierzchnia pod zabudowę miasta N. H. wyniesie 1096 ha. Jako uzasadnienie konieczności nabycia przedmiotowych nieruchomości wskazano, iż: "Miasto N. H. ze względu na swoje przeznaczenie musi sąsiadować z terenami fabrycznymi N. H. i dlatego też zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na terenie zaprojektowanym pod budowę tego miasta;

2/ zezwolenie pełnomocnika Ministra Budownictwa z dnia 17 kwietnia 1950 r. na zgłoszenie przez Zakład Osiedli Robotniczych wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W zezwoleniu wskazano, iż dotyczy ono nieruchomości, określonej na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami [...], z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami. Zgodnie z zezwoleniem, nieruchomość jest niezbędna dla realizacji Planu Inwestycyjnego, a zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na przedmiotowej nieruchomości;

3/ zaświadczenie Biura Regionalnego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w Krakowie z dnia 6 czerwca 1950 r. o braku zastrzeżeń co do przeznaczenia terenu oznaczonego czerwoną obwodnicą z granicami enklaw;

4/ wniosek Departamentu Inwestycji Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 5 lipca 1950 r. o udzielenie zezwolenia Zakładowi Osiedli Robotniczych na nabycie nieruchomości;

5/ zezwolenie zastępcy przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 6 lipca 1950 r. na nabycie przez Zakład Osiedli Robotniczych pod budowę miasta N. H. nieruchomości, określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami [...], z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami.

Załącznikiem do tych dokumentów był szkic sytuacyjny sporządzony w skali 1:10000, wykreślony przez A.. K., sprawdzony i opracowany przez inż. A. K. w dniu 11.05.1950 r. dla Zakładu Osiedli Robotniczych Delegatura dla miasta N. H. w K.. Na powyższym planie sytuacyjnym zlokalizowano wywłaszczoną parcelę l. kat. [...] b. gm. kat. B. , która w sposób nie budzący wątpliwości mieściła się w zakresie wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla budowy Miasta N. . Przedmiotowa parcela znajduje się w pobliżu enklawy terenowej nr [...] "B. ". Orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 28 kwietnia 1951 r. w sposób ogólny określiło cel wywłaszczenia jako budowa Miasta N. H. i Kombinatu N. H.. Wywłaszczenie zgodnie z treścią powyższego orzeczenia nastąpiło na wniosek Pełnomocnika dla Spraw Wywłaszczeniowych Przedsiębiorstwa Państwowego Wyodrębnionego N. H. w K. z dnia 1.09.1950 r. na podstawie dekretu z dnia 26.04.1949 r. W toku postępowania odnaleziono oryginał powyższego orzeczenia, a także ustalono, że nie zachowała się żadna dokumentacja, która by pozwoliła ustalić, na jakie konkretne cele miała być wywłaszczona nieruchomość. Dekret, a dokładniej jego znowelizowany art. 40 ust. 1 stanowił, że: "orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia -wniosku o wywłaszczenie" Oznacza to, że nie można wykluczyć, iż rozpoczęcie inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia, mogło nastąpić zanim w ogóle doszło do wydania decyzji wywłaszczeniowej. Ugruntowany w doktrynie jest pogląd, że cel wywłaszczenia w decyzji często jest określony w sposób ogólnikowy bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena przeznaczenia nieruchomości na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to v. w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączonej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2010, str. 362). Należy w tym miejscu zaznaczyć, że najstarszym planem dla K. N. H. powstałym po II wojnie światowej jest Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzony uchwałą nr 117/VII/67 Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 31 marca 1967 r. W celu odnalezienia akt wywłaszczeniowych, tj. dokumentacji technicznej, planów realizacyjnych, pozwoleń na budowę, dzienników budowy, protokołów zdawczo-odbiorczych, dotyczących inwestycji polegającej na budowie miasta N. H. powstałych przed rokiem 1952, a zatem przed datą wywłaszczenia pozyskano z Archiwum Akt Nowych w Warszawie dokumenty dotyczące wywłaszczenia nieruchomości pod budowę Miasta N. H.. Dokumenty te były przechowywane w zespole akt Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, której zezwolenie, zgodnie z art. 13 ust. 3 pkt 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., było potrzebne do złożenia wniosku o wywłaszczenie. Ustalono, że pismem z dnia 7.06.1950 r. Zakład Osiedli Robotniczych Delegatura dla miasta N. H. w K. wystąpił do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w W. o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości nieobjętych artykułem 3-m dekretu z dnia 26.04.1949 r., a położonych na terenie zabudowy miasta N. H. w granicach oznaczonych na załączonych egzemplarzach mapy z wyłączeniem enklaw. Analizując powyższą organ ustalił, że przedmiotem wniosku o wywłaszczenie był obszar 1096 ha. Jako cel wywłaszczenia wskazano budowę miasta N. H.. Poza ogólnie określonym celem wywłaszczenia nie sprecyzowano jakie konkretnie inwestycje miały być zrealizowane na nabytym przez Skarb Państwa terenie. Unormowania dekretu nie przewidywały szczegółowego określenia celu wywłaszczenia, lecz nakazywały jedynie określać go w sposób ogólny. W praktyce regułą było określenie celu wywłaszczenia jako realizacja narodowych planów gospodarczych, jedynie wyjątkowo precyzowano bliżej rodzaj inwestycji i dotyczyło to wywłaszczeń przeprowadzanych w stosunku do niewielkich ilości nieruchomości. Nigdzie w obowiązujących wówczas przepisach nie został skatalogowany rodzaj inwestycji obejmowanych narodowymi planami gospodarczymi, co pozwala na twierdzenie, że realizacja tych planów była równoznaczna z zamierzeniami ich wykonawców. Tym samym wywłaszczenie na cel realizacji narodowych planów gospodarczych należy rozumieć w sposób ogólny i dlatego można przyjąć, że obejmuje on wszelkie inwestycje, zrealizowane dla zaspokojenia potrzeb ogółu społeczeństwa, w szczególności, wobec braku innych dowodów pozwalających na sprecyzowanie celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Z Archiwum Państwowego w Krakowie pozyskano dokument "Założenia programowe Miasta N. H., Aktualizacja 1955 r." sporządzony przez Zakład Osiedli Robotniczych w 1950 r. i zatwierdzony przez przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w maju 1950 r. Z treści ww. dokumentu wynika, że na jego podstawie sporządzono plan generalny Miasta N. H., który po rozpatrzeniu przez Prezydium Rządu w kwietniu 1951 r. zaakceptowany został przez Biuro Polityczne KC PZPR. Jest to jedyny dokument sprzed daty wywłaszczenia, który w sposób szczegółowy określa przeznaczenie nieruchomości wywłaszczonych pod budowę miasta N. H.. Do zgromadzonego materiału dowodowego dołączony jest powyższy dokument zaktualizowany na 1 maja 1955 wraz z załącznikiem graficznym datowanym na 31.10.1956 r. - Plan Generalny Miasto N. H.. Przedmiotowy plan nie obejmuje jednak wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. B. . Powyższe "Założenia..." na wstępie opisują ogólny plan zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części znajdują się rozdziały zawierające program budownictwa mieszkaniowego i socjalnego oraz urządzeń komunalnych i uzbrojenia terenu, a także oświaty i szkolnictwa. Powyższy dokument stanowi aktualizację założeń z 1951 r. Opracowanie uzupełnione jest natomiast o tzw. "założenia programowe", tj. obiekty postulowane dla realizacji, wynikające z analizy potrzeb Miasta. W niniejszym opracowaniu nie poświęcono osobnego rozdziału dotyczącego planowanej siatki publicznej komunikacji zbiorowej. Jedynie we wstępie opisano, że "MNH zostało włączone do obszaru m. K.. Zatem osiedle N. H. jest budowane nie jako samodzielne Miasto, lecz jako 100-tysięczna dzielnica m. Krakowa i nie jest w stosunku do niego monumentem opozycji, lecz czynnikiem przekształcenia Krakowa w miasto socjalistyczne. W związku z tym wysuwa się konieczność opracowań perspektywicznych, w których uwzględnione zostaną następujące postulaty: a) rozwiązanie MNH jest fragmentem rozwiązania m. Krakowa, b) należy zintensyfikować powiązania komunikacyjne MNH z m. Krakowem, c) sieć urządzeń usługowych centralnych należy programować z uwzględnieniem ludności m. Krakowa z tym, że winny być w pełni pokryte potrzeby MNH. W opracowaniu mniejszym problematyka ta nie jest zaznaczona. W dacie wywłaszczenia na terenie miasta Krakowa nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Z pierwszego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. zatwierdzonego Uchwałą Nr 117/VII/67 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 31 marca 1967 r., zgodnie z treścią pisma Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. z dnia 16 marca 2021 r., wynika, że działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) , obr. [...] jedn. ewid. N. H. m. K. w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. B. znajdowała się na terenie oznaczonym E 158 UZ – teren upraw rolnych przeznaczony pod obiekty służby zdrowia. Realizacja po r. 1970 i E 159 UN – teren upraw rolnych przeznaczony pod instytut naukowy. Realizacja po r. 1970. Przy precyzowaniu celu wywłaszczenia jako najbardziej wartościowe należy uznać dokumenty sporządzone w dacie najbliższej przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto plany sporządzone w 1963 r. są dokładniejsze od wskazanego powyżej planu ogólnego. Odnosząc się do przeznaczenia działki nr [...] obr[...] jedn. ewid.. m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. B. na planie ogólnym pod obiekty służby zdrowia należy wskazać, iż teren sąsiedni w stosunku do działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H. m. K. o znacznym obszarze przeznaczony był pod tego typu obiekty. W związku z powyższym, na podstawie planu obejmującego osiedle B. N., wykonanego w dniu 9.12.1963 r., sprecyzowano cele jakie miały zostać zrealizowane zarówno na przedmiotowej nieruchomości, jak i w jej otoczeniu. Rzeczone nieruchomości znalazły się w ( ) obszarze przeznaczonym pod przychodnię, aptekę, żłobki, szpital B oraz zieleń publiczną, częściowo wchodząc również w obszar infrastruktury drogowej. Następnie przedmiotowy obszar został przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego z 1967 r. pod budowę obiektów służby zdrowia oraz budowę instytutu naukowego. W celu ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości po dacie wywłaszczenia do akt przedmiotowego postępowania z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W. pozyskano zdjęcia lotnicze wykonane w latach: 1962, 1970, 1975, 1982, 1987, 1993, 1996, 1998 i 2004 obrazujące m.in. stan zagospodarowania działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H. m. K.. Na podstawie zdjęcia wykonanego najwcześniej, tj. w dniu 26 lipca 1962 r. ustalono, że przedmiotowa działka nr [...] stano wiła wówczas teren pól uprawnych. Na zdjęciu wykonanym w 1970 r. nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem stanowiła teren przylegający do placu budowy zlokalizowanego na sąsiedniej nieruchomości. Na zdjęciach wykonanych w latach późniejszych, tj. w 1975 r., 1982 r., 1987 r., 1993 r., 1996 r., 1998 r. i 2004 r. działka nr [...] stanowi f teren zielony, niezagospodarowany. W otoczeniu działki nr [...] przeznaczonej do zwrotu znajduje się parking, droga dojazdowa do bloków mieszkalnych, bloki mieszkalne oraz budynki usługowe. Na podstawie analizy powyższych zdjęć stwierdzono, że na zawnioskowanej do zwrotu działce po dacie wywłaszczenia nie prowadzono jakichkolwiek prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. W dniu 27 listopada 2020 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości. W protokole z powyższej rozprawy wskazano, iż granice części działki nr [...] nie są widoczne w terenie. Granica północna biegnie częściowo wzdłuż ogrodzenia przez skarpę i jest to teren zielony nieurządzony. Kolejny fragment części działki nr [...] przechodzi przez miejsca parkingowe, drogę dojazdową, częściowo teren zielony utwardzony betonem. Na przedmiotowym fragmencie nieruchomości znajdują się stare drzewa liściaste oraz stare ogrodzenie z siatki. Miejsca parkingowe oraz droga wewnętrzna służą do obsługi przychodni zdrowia. Zgromadzone w postepowaniu materiały i dowody zdaniem organu pozwalają stwierdzić, że na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) cel wywłaszczenia określony jako budowa miasta N. H. nie został zrealizowany. Ustalenia dokonane na podstawie zdjęć lotniczych, a także w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w terenie pozwalają stwierdzić, że na przedmiotowym obszarze nigdy nie były prowadzone żadne prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Co najmniej do 1962 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła pole uprawne, następnie teren przylegający do placu budowy, a wreszcie niezagospodarowany teren zielony. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, że realizacja inwestycji określonej jako budowa miasta, czy też osiedla mieszkaniowego nie ogranicza się tylko do wybudowania budynków mieszkalnych, ale również musiała być wykonana infrastruktura niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania tego osiedla w postaci m.in.: obiektów służby zdrowia, aptek, żłobków, ciągów komunikacyjnych, pieszych i jezdnych, a także parkingów, czy też zagospodarowanych terenów zielonych.

Od tej decyzji odwołanie złożyła Gmina K..

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 13 marca 2024 r. nr WS-VI.7534.3.129.2023.BK uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu udziałów w nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0795 ha (wydzielona z działki nr [...]) obj. księgą wieczystą nr [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. N. H., m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], była gmina katastralna B. na rzecz Z. B., A. J., S. C., E. R., K. K., W. B., B. K., R. B., S. B., E. D., M. B., M. B., B. B., K. A. , G. B.-S., w stosunku do przysługujących im udziałów w ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jednocześnie jednak należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu -jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - jak wskazuje się w orzecznictwie-jest to, że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. -w zakresie wskazanych tam terminów - nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie - odpowiednio - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. - art, 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. - art. 137 ust. 1 pkt 2) (por. np. wyroki: NSA w Warszawie - z 8 maja 2013 r., sygn.: l OSK 2205/11, z 12 lutego 2014 r., sygn.: l OSK 1663/12; z 10 kwietnia 2014 r., sygn.: l OSK 2391/12 i z 24 czerwca 2014 r., sygn.: l OSK 2876/12 -oraz wyroki WSA w Krakowie z 11 września 2014 r., sygn.: II SA/Kr 923/14, z 9 października 2014 r., sygn.: II SA/Kr 1048/14, z 12 listopada 2014 r., sygn.: II SA/Kr 1066/14 i z 16 stycznia 2015 r., sygn.: II SA/Kr 1067/14). Organ podkreślił, że wywłaszczenie w trybie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. następowało w sposób bardzo specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych. Art. 39 ust. 1 tego aktu prawnego stanowił mianowicie, iż: "orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie". Niezbędna jest zatem w takich przypadkach, jak w przedmiotowej sprawie, prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Co do zasady będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2010), czyli dokumentacji ściśle związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia, której szczegółowa analiza jest niezbędna do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia. Zgodnie z powołanym na wstępie orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 28 kwietnia 1951 r., parcela l. kat. [...], b. gm. kat.. , została wywłaszczona na wniosek pełnomocnika dla Spraw Wywłaszczeniowych Przedsiębiorstwa Państwowego Wyodrębnionego N. w K. z 1 września 1950 r. na cele budowy Miasta N. H.. Z mapy stanu prawnego wykonanej przez uprawnionego geodetę, wynika, że wywłaszczona parcela l. kat. [...] aktualnie odpowiada, m.in. części działki nr [...] - oznaczonej jako projektowana do wydzielenia działka nr [...], obr. [...] jed. Ewid. N. H.. Dla precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości organ l instancji pozyskał do akt sprawy dokumentację związaną z postępowaniem poprzedzającym wydanie tego orzeczenia, tj. w szczególności wniosek Zakładu Osiedli Robotniczych z 7 czerwca 1950 r. do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonych na terenie zabudowy miasta N. H. oraz stanowiące załączniki do ww. wniosku: zezwolenie pełnomocnika Ministra Budownictwa z 17 kwietnia 1950 r. na zgłoszenie przez Zakład Osiedli Robotniczych wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (w którym wskazano, iż nieruchomość jest niezbędna dla realizacji budownictwa mieszkaniowego), określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami [...], z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami; wniosek Departamentu Inwestycji Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 5 lipca 1950 r. o udzielenie zezwolenia Zakładowi Osiedli Robotniczych na nabycie nieruchomości oraz zezwolenie zastępcy przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 6 czerwca 1950 r. na nabycie przez Zakład Osiedli Robotniczych pod budowę miasta N. nieruchomości określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami A - W, z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami. Załącznikiem do powyższych dokumentów był szkic sytuacyjny sporządzony w skali 1:10000, wykreślony przez A. K., sprawdzony i opracowany przez inż. A.. 11 maja 1950 r. dla Zakładu Osiedli Robotniczych Delegatura dla miasta N. w K.. Na powyższym planie sytuacyjnym organ l instancji zlokalizował wywłaszczoną parcelę l. kat. [...], b. gm. kat. B. , która mieściła się w zakresie wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla budowy Miasta N. . Przedmiotowa parcela znajduje się w pobliżu enklawy terenowej nr [...] "B. ". Analizując powyższą dokumentację Starosta Krakowski ustalił, że przedmiotem wniosku o wywłaszczenie był obszar o pow. 1096 ha. Jako cel wywłaszczenia wskazano budowę miasta N. . Poza ogólnie określonym celem wywłaszczenia nie sprecyzowano jakie konkretnie inwestycje miały być zrealizowane na nabytym przez Skarb Państwa terenie. Doprecyzowania celu wywłaszczenia organ l instancji dokonał na podstawie analizy planu szczegółowego zagospodarowania terenu - ustalenia realizacyjne dla miasta K. dzielnica N. H. osiedle B. Nowe, wykonanego 9 grudnia 1963 r. przez Przedsiębiorstwo Geologiczno-Fizjograficzne i Geodezyjne Budownictwa G. Oddział Terenowy w K. na matrycy znajdującej się w Prezydium Rady Narodowej m. K.. Zgodnie z powyższym opracowaniem dotyczącym osiedla B. N., w ramach zagospodarowania terenu położonego w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości planowano rozbudowę osiedli mieszkaniowych, m.in. os. F., os. W. i os. M. . Po naniesieniu na powyższy plan kalki z aktualną mapą ewidencyjną Starosta Krakowski ustalił, iż działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), obr. [...] jedn. ewid. N. H., m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. B. znajduje się na terenie oznaczonym symbolami: "E90UI=16,7 HA - przychodnia, apteka, żłobki. Szpital B" oraz "E119IP=0,45 HA - zieleń publiczna", a także częściowo wchodzi w obszar infrastruktury drogowej. Przedmiotowa nieruchomość znajdowała się częściowo na zakreskowanej części, oznaczającej budynki istniejące indywidualne - przeznaczone do śmierci technicznej. Również w dniu 9 grudnia 1963 r. Przedsiębiorstwo Geologiczno-Fizjograficzne i Geodezyjne Budownictwa G. Oddział Terenowy w K. sporządziło plan zagospodarowania osiedla B. w dzielnicy N. w K. - "etapy realizacji". Na powyższym planie osiedle podzielono na trzy strefy opisane jako: "l etap realizacji - zakończenie 1970", "II etap realizacji.— lata 1970-1975" i "rezerwy terenu dla realizacji po 1970". Działka nr [...] znajdowała się w strefie opisanej jako "rezerwy terenu dla realizacji po 1970". Pismem z 19 maja 2021 r. Wydział Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. poinformował, iż fragment, m. in. działki nr [...], wchodzącej w granice wywłaszczonej parceli l. kat. [...], według planu zagospodarowania przestrzennego K. Zespołu Miejskiego, zatwierdzonego uchwałą nr 34/77 Rady Narodowej Miasta K. z 23 czerwca 1977 r., znajdował się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolami: 01.04-10.UZ UO - Tereny usług lecznictwa zamkniętego i otwartego. Tereny usług oświaty; 01.04.16.MZ MW - Tereny mieszkalnictwa zbiorowego Tereny mieszkalnictwa rodzinnego o wysokiej intensywności. Następnie organ l instancji wskazał, iż przy precyzowaniu celu wywłaszczenia jako najbardziej wartościowe należy uznać dokumenty sporządzone w dacie najbliższej przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto, plany sporządzone w 1963 r. są dokładniejsze od ww. planu ogólnego. Odnosząc się do przeznaczenia działki nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], na planie ogólnym pod obiekty służby zdrowia Starosta Krakowski wskazał, iż teren sąsiedni w stosunku do działki nr [...] o znacznym obszarze przeznaczony był pod tego typu obiekty. W związku z powyższym, na podstawie planu obejmującego osiedla B. Nowe, wykonanego 9 grudnia 1963 r., organ l instancji sprecyzował cele jakie miały zostać zrealizowane zarówno na przedmiotowej nieruchomości, jak i w jej otoczeniu. Rzeczone nieruchomości znalazły się w obszarze przeznaczonym pod przychodnię, aptekę, żłobek, szpital B oraz zieleń publiczną, częściowo wchodząc również w obszar infrastruktury drogowej. Następnie przedmiotowy obszar został przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego z 1967 r. pod budowę obiektów służby zdrowia oraz budowę instytutu naukowego. W celu ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości po dacie wywłaszczenia Starosta Krakowski do akt sprawy pozyskał również z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W. zdjęcia lotnicze wykonane w latach: 1962,1970, 1975, 1982, 1987,1993,1996,1998 i 2004, obrazujące, m. in. stan zagospodarowania działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N. m. K.. Na podstawie zdjęcia lotniczego wykonanego najwcześniej, tj. 26 lipca 1962 r., organ l instancji ustalił, że przedmiotowa działka stanowiła wówczas teren pól uprawnych. Na zdjęciu wykonanym w 1970 r. nieruchomość objęta postępowaniem stanowiła teren przylegający do placu budowy zlokalizowanego na sąsiedniej nieruchomości. Na zdjęciach wykonanych w latach późniejszych, tj. w 1975 r., 1982 r., 1987 r., 1993 r., 1996 r., 1998 r. i 2004 r. działka nr [...] stanowi teren zielony, niezagospodarowany. W otoczeniu działki nr [...] znajduje się parking, droga dojazdowa do bloków mieszkalnych, bloki mieszkalne oraz budynki usługowe. W dniu 27 listopada 2020 r. organ l instancji przeprowadził rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości. W protokole z rozprawy wskazano, iż granice części działki nr [...] nie są widoczne w terenie. Granica północna biegnie częściowo wzdłuż ogrodzenia przez skarpę i jest to teren zielony nieurządzony. Kolejny fragment części działki nr [...] przechodzi przez miejsca parkingowe, drogę dojazdową, częściowo teren zielony utwardzony betonem. Na przedmiotowym fragmencie nieruchomości znajdują się stare drzewa liściaste oraz stare ogrodzenie z siatki. Miejsca parkingowe oraz droga wewnętrzna służą do obsługi przychodni zdrowia. Ponadto, w dniu 28 lipca 2022 r. przeprowadzona została kolejna rozprawa administracyjna połączona z oględzinami zawnioskowanej do zwrotu części działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N. H., m. K., w trakcie której geodeta uprawniony przeprowadził czynności związane z podziałem ww. nieruchomości w celu wydzielenia działki, na której nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. B. . Zgodnie z treścią protokołu nieruchomość zawnioskowana do zwrotu stanowi teren zielony. Z części przeznaczonej do zwrotu wyłączono parking znajdujący się przy przychodni. Na zwracanej części działki nr [...] znajduje się fragment starego ogrodzenia wykonanego z siatki metalowej. Zgodnie z mapą z projektem podziału, nowo wydzielona działka nr [...] znajduje się w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. B. oraz poza pasem drogowym drogi wewnętrznej i miejscami parkingowymi. Organ wskazał, że realizacja w czasach powojennych inwestycji nazywanej powszechnie "budową miasta N. " stanowiła przedsięwzięcie o niespotykanej w tamtym okresie skali w kontekście unormowań powołanego dekretu z 26 kwietnia 1949 r. z uwagi ha rozmiar tego przedsięwzięcia (obszar wywłaszczeń obejmował 1096 ha). Z dotychczasowych doświadczeń tutejszego organu związanych z prowadzeniem spraw z zakresu zwrotów nieruchomości wywłaszczonych pod budowę miasta N. H. wynika, że budowa tej późniejszej krakowskiej dzielnicy następowała etapami i zarówno w sferze projektowej, jak i wykonawczej bardzo często ulegała pewnym modyfikacjom, zaś w licznych publikacjach historycznych niejednokrotnie znaleźć można informacje o tym, że prace w terenie prowadzone były początkowo na podstawie ogólnych założeń, zaś konkretne plany wykonawcze powstawały "na bieżąco" - w toku prowadzonych robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi zieleń, a w otoczeniu działki nr [...] znajduje się przychodnia, parking przy przychodni, droga dojazdowa do bloków mieszkalnych, bloki mieszkalne oraz budynki usługowe. Jak słusznie wskazała odwołująca : "Ww. działka przeznaczona została pod zieleń ogólnomiejską i w ten sposób jest cały czas wykorzystywana. Przeprowadzona w dniu 28 lipca 2022 r. rozprawa administracyjna połączona z oględzinami zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości wykazała, iż obszar przedmiotowej działki stanowi teren zielony, a zatem aktualny sposób wykorzystania działki pozostaje zbieżny z celem, na jaki została wywłaszczona. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 543/19, osiągnięcie celu w postaci "zazielenienia" nie zawsze wymaga podejmowania jakichkolwiek pozytywnych działań, zwłaszcza, gdy przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość, która już uprzednio stanowiła teren zielony. W niniejszym przypadku nawet charakter zieleni zastanej i docelowej okazał się zbieżny -była to i miała być zieleń publiczna. Na istotę celu wywłaszczenia w okolicznościach niniejszej sprawy składa się przede wszystkim element negatywny i zachowawczy - chodziło przede wszystkim o wyłączenie możliwości czy też niedopuszczenie do innego zagospodarowania terenu oraz o pozostawienie na nim istniejącego stanu rzeczy. Tak rozumiany cel został osiągnięty właściwie już z chwilą wywłaszczenia - już wtedy bowiem przedmiotowy teren - w takiej postaci, w jakiej mógł spełniać i spełniał podstawową funkcję zieleni ogólnodostępnej. Tym bardziej w przedmiotowej sprawie, w której wywłaszczona nieruchomość stanowić miała zieleń fakt, iż na przedmiotowej działce inwestor pozostawił część zastanej w chwili wywłaszczenia roślinności, bezsprzecznie spełnia wymogi terenu zielonego, który zgodnie z planami osiedla miał powstać w tym miejscu. Wycięcie istniejących drzew, po to by posadzić w tym miejscu nową zieleń byłoby nieracjonalne, nieekonomiczne, a także sprzeczne z ochroną przyrody. Podkreślić przy tym należy, iż plany co do sposobu realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości nie były skonkretyzowane, tak w dacie składania wniosku o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, jak i wydania orzeczenia w tym zakresie, co potwierdzają informacje zawarte w powołanych wcześniej "Założeniach Projektowych Budowy Miasta N. H., Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r.", a co wynikało ze skali projektowanej wówczas inwestycji, mającej powstać na obszarze 1096 ha. W ocenie organu odwoławczego pozyskane przez organ l instancji zdjęcia lotnicze oraz ustalenia poczynione podczas rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami przedmiotowej nieruchomości pozwalają na przyjęcie, iż na projektowanej działce nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N. H. m. K. w granicach parceli I. kat. [...], b. gm. kat. B. został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci zieleni.

Na tą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z. B., A. J., S. C., E. R., K. K., W. B., B. K., R. B., S. B., E. D., M. B., M. B., B. B., K. A., G. B.-S. zarzucając naruszenie:

1/ art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami

poprzez bezzasadne przyjęcie, że w przedmiotowym stanie sprawy zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę zwrotu Nieruchomości podczas gdy odmowa zwrotu nieruchomości może nastąpić dopiero po uprzednim ustaleniu przez organ, jaki był rzeczywisty i konkretny cel wywłaszczenia oraz czy cel ten został na nieruchomości zrealizowany w odpowiednim ustawowym terminie;

2/ art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości, pomimo upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn a z całą pewnością nie został zrealizowany

na części nieruchomości, które do tej pory stanowią tereny zieleni niezagospodarowanej;

3/ art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez sformułowanie

uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i 2 zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, a w szczególności poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyjaśnienia kwestii dlaczego organ nie wziął pod uwagę okoliczności, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany;

4/ art. 8 K.p.a. poprzez zmienność poglądów prawnych wyrażonych w obu decyzjach organu II instancji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935– dalej powoływana jako P.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada ona prawu, a zarzuty skarżącego nie są zasadne.

Przypomnieć należy, że kontrola Sądu w niniejszym postępowaniu dotyczyła reformacyjnej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 13 marca 2024 r., którą organ uchylił decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 19 października 2023 r. i orzekł o odmowie zwrotu udziałów w nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0795 ha (wydzielona z działki nr [...]) obj. księgą wieczystą nr [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. N. H., m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], była gmina katastralna B. na rzecz Z. B., A. J., S. C., E. R., K. K., W. B., B. K., R. B., S. B., E. D., M. B., M. B., B. B., K. A. , G. B.-S., w stosunku do przysługujących im udziałów w ww. nieruchomości.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że wydanie tej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich relewantnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Organ precyzyjnie wskazał też, którym dowodom dał wiarę i dlaczego. Ustalenia i rozważania organu przedstawione w uzasadnieniu decyzji nie uzasadniają usunięcia jej z obrotu prawnego, wobec prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Ustalony w przedmiotowej sprawie przez organ stan faktyczny sprawy obejmuje okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia w zakresie zweryfikowania przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był przede wszystkim art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. – dalej powoływana jako u.g.n.). Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Orzeczenie to na nowo zdefiniowało pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., ale przed złożeniem wniosku o zwrot tej nieruchomości i przed datą 22 września 2004 r., brak podstaw by uznać, iż nieruchomość stałą się zbędna na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie, że żądanie jej zwrotu było uprawnione.

Tytułem wstępu wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa dotyczy przejęcia własności nieruchomości (wywłaszczenia) jakie dokonało się w 1951 roku, czyli wywłaszczenia które dokonane było w zupełnie innym porządku prawnym, niż porządek aktualnie obowiązujący. Obecnie wywłaszczenie to akt indywidualny z jasno określonym celem publicznym, na jaki ma być ono dokonane i polega na pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W przeszłości wywłaszczenie (przejęcie na własność) było często aktem zbiorowym - skierowanym do wielu podmiotów a cel, na jaki wywłaszczenia (odjęcia własności) dokonywano, określany był przeważnie w bardzo ogólnikowy sposób. Jak mowa wyżej, w przeszłości akt wywłaszczenia nie odpowiadał aktualnie obowiązującym standardom. Nie można w ocenie sądu, do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować wprost aktualnych uregulowań w zakresie takich pojęć jak cel wywłaszczenia czy realizacja celu wywłaszczenia. Interpretacja pojęcia "cel wywłaszczenia" musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia i co wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. Często kwestie - co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze objętym wywłaszczeniem, określane było już po wywłaszczeniu, w planach realizacyjnych czy planach generalnych, które zresztą (także legalnie) były zmieniane bądź korygowane. Podobnie należy podchodzić do kwestii realizacji celu wywłaszczenia. Gdy cel wywłaszczenia nie był precyzyjnie określony, nie można też precyzyjnie ustalić, co w ramach tego celu miało być zrealizowane. Istotnym jest ustalenie, że w następstwie wywłaszczenia, w którym cel określony był szeroko lub nieprecyzyjnie, wykonano roboty, których skutki z tym celem można powiązać funkcjonalnie tj. ustalić, że efekt wykonanych prac dotyczących zagospodarowania danego terenu pozostaje w związku z celem na jaki ten teren wywłaszczono.

W niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 kwietnia 1951 r. W orzeczeniu tym wskazano, że nieruchomość objęta lwh [...], położona w byłej gminie katastralnej B. składająca się z parceli l. kat. [...] został wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy Miasta N. . W ocenie sądu, jeżeli ustalono, iż celem wywłaszczenia miało być budowa jak w niniejszej sprawie budowa miasta N. organ nie musiał ustalać czy wywłaszczona działka miała podlegać jakiemuś szczególnemu, konkretnemu zagospodarowaniu – jak wyżej wskazano, ówczesne uregulowania prawne takich wymogów nie przewidywały. Dla wykazania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany wystarczyło ustalenie, że wywłaszczony teren został zagospodarowany, jako fragment miejskiej infrastruktury tj. czy to pod zabudowę, czy pod infrastrukturę techniczną, czy pod też tereny zielone. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. I OSK 2600/14, w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla (podobnie w wyrokach NSA z dnia z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1519/14, 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2999/15 oraz z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 670/16). Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 35/24 wyraźnie podkreślił, że budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko budynki mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem pojęciem ogólnym i obejmuje zarówno budynki mieszkalne, usługowe jak i szkoły, boiska sportowe, place zabaw, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze, drogi, a także instalacje podziemne (wodociągi, gazociągi, sieć kanalizacyjną itp.) oraz nadziemne (np. linie energetyczne) umożliwiające właściwe korzystanie z takiego założenia urbanistycznego jakim jest osiedle mieszkaniowe.

W przeprowadzonym postępowaniu organy ustaliły, że z mapy stanu prawnego wykonanej przez uprawnionego geodetę, wynika, że wywłaszczona parcela l. kat. [...] aktualnie odpowiada, m.in. części działki nr [...] - oznaczonej jako projektowana do wydzielenia działka nr [...], obr. [...] jed. Ewid. N. H.. Dla precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości (aczkolwiek, jak mowa wyżej, nie było to konieczne), organ l instancji pozyskał do akt sprawy dokumentację związaną z postępowaniem poprzedzającym wydanie tego orzeczenia, tj. w szczególności wniosek Zakładu Osiedli Robotniczych z 7 czerwca 1950 r. do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonych na terenie zabudowy miasta N. H. oraz stanowiące załączniki do ww. wniosku: zezwolenie pełnomocnika Ministra Budownictwa z 17 kwietnia 1950 r. na zgłoszenie przez Zakład Osiedli Robotniczych wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (w którym wskazano, iż nieruchomość jest niezbędna dla realizacji budownictwa mieszkaniowego), określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami [...], z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami; wniosek Departamentu Inwestycji Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 5 lipca 1950 r. o udzielenie zezwolenia Zakładowi Osiedli Robotniczych na nabycie nieruchomości oraz zezwolenie zastępcy przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 6 czerwca 1950 r. na nabycie przez Zakład Osiedli Robotniczych pod budowę miasta N. nieruchomości określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami A. - W., z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami. Na powyższym planie sytuacyjnym zlokalizowano wywłaszczoną parcelę l. kat. [...], b. gm. kat. B. która mieściła się w zakresie wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla budowy Miasta N. H.. Przedmiotowa parcela znajduje się w pobliżu enklawy terenowej nr l "B. ".

Ponadto w celu ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości po dacie wywłaszczenia organy do akt sprawy pozyskały również zdjęcia lotnicze wykonane w latach: 1962,1970, 1975, 1982, 1987,1993,1996,1998 i 2004, obrazujące, m. in. stan zagospodarowania działki nr [...]. Na podstawie zdjęcia lotniczego wykonanego najwcześniej, tj. 26 lipca 1962 r. ustalono, że przedmiotowa działka stanowiła wówczas teren pól uprawnych. Na zdjęciu wykonanym w 1970 r. nieruchomość objęta postępowaniem stanowiła teren przylegający do placu budowy zlokalizowanego na sąsiedniej nieruchomości. Na zdjęciach wykonanych w latach późniejszych, tj. w 1975 r., 1982 r., 1987 r., 1993 r., 1996 r., 1998 r. i 2004 r. działka nr [...] stanowi teren zielony, niezagospodarowany. W otoczeniu działki nr [...] znajduje się parking, droga dojazdowa do bloków mieszkalnych, bloki mieszkalne oraz budynki usługowe. W dniu 27 listopada 2020 r. organ l instancji przeprowadził rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości. W protokole z rozprawy wskazano, iż granice części działki nr [...] nie są widoczne w terenie. Granica północna biegnie częściowo wzdłuż ogrodzenia przez skarpę i jest to teren zielony nieurządzony. Kolejny fragment części działki nr [...] przechodzi przez miejsca parkingowe, drogę dojazdową, częściowo teren zielony utwardzony betonem. Na przedmiotowym fragmencie nieruchomości znajdują się stare drzewa liściaste oraz stare ogrodzenie z siatki. Miejsca parkingowe oraz droga wewnętrzna służą do obsługi przychodni zdrowia.

Mając na względzie fakt, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w okresie, kiedy przepisy nie wymagały od organów administracji uszczegółowienia celu, na jaki dana nieruchomość była wywłaszczana lub przejmowana, ustalenie że nieruchomość wywłaszczona była na cel budowy miasta N. H. oznacza, iż celem wywłaszczenia było zainwestowanie różnego rodzaju, na które to zainwestowanie składa się miejska zabudowa mieszkaniowa, usługowa ale też urządzenia infrastruktury towarzyszącej takiej zabudowie jak np. przedszkole, szkoły, obiekty sportowe, drogi, chodniki, parkingi czy w końcu tereny zielone. Stwierdzenie, że takie zainwestowanie zostało zrealizowane pozwala organowi uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. W ocenie sądu rodzaj zagospodarowania terenu, którego fragment stanowi przedmiot niniejszego postępowania świadczy o realizacji celu wywłaszczenia. Podkreślić należy przy tym, że w latach 70-tych, 80- tych a nawet 90-tych sposób zagospodarowania miejskich terenów zielonych odbiegał od aktualnych standardów, i nie w oparciu o aktualne standardy należy kwestie tę oceniać. W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że teren zieleni nawet bez specjalnego urządzenia, pozostawiony wewnątrz kwartału zabudowy mieszkaniowej czy usługowej, spełniał cele, jakie były wymagane by uznać ten teren za zieleń osiedlową.

Wskazać także należy, że kwestia zwrotu nieruchomości wywłaszczonych w związku z zamiarem budowy osiedli mieszkaniowych (miast) doczekała się bogatego orzecznictwa. Sądy administracyjne konsekwentnie podkreślają, że gdy, tak jak w realiach rozpoznawanej sprawy, ustalono, iż celem wywłaszczenia było przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod budownictwo sensu largo (budowa miasta jako funkcjonalnej całości), to nie budzi wątpliwości, że realizacja takiego celu odbywać się będzie nie tylko poprzez budowę poszczególnych budynków mieszkalnych, lecz także poprzez budowę infrastruktury towarzyszącej, w tym m.in. sieci dróg zarówno publicznych, jak i wewnętrznych, chodników, urządzenie alejek, placów i terenów zielonych lub poprzez inne zagospodarowanie, pozostające w ścisłym, funkcjonalnym związku z zabudową mieszkaniową, np. budowę budynków usługowych i stanowiących ich obsługę dróg dojazdowych i parkingów (por. wyroki NSA z 7 września 2007 r. sygn. I OSK 1324/06, z 27 listopada 2014 r., sygn. I OSK 846/13, z 21 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1519/14).

Zdaniem sądu prawidłowo Wojewoda stwierdził, że całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, szczegółowo opisany i oceniony w decyzjach obu instancji, potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość nie jest zbędna na cel wywłaszczenia określony ogólnie jako budowa Miasta N. H.. Jak ustalił bowiem organ, działka nr [...] to obszar, w otoczeniu którego znajduje się parking, droga dojazdowa do bloków mieszkalnych, bloki mieszkalne oraz budynki usługowe. Na nieruchomości tej znajdują się drzewa liściaste oraz stare ogrodzenie z siatki. Miejsca parkingowe oraz droga wewnętrzna służą do obsługi przychodni zdrowia. W ocenie sądu takie właśnie zagospodarowanie działki nr [...], przesądza, że działka ta jest częścią osiedla (fragmentu miasta) terenem zagospodarowanym pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe. Brak realizacji na tej działce zabudowy, nie świadczy zatem o tym, że cel wywłaszczenia, jak mowa wyżej określony ogólnie – budowa Miasta N. H., nie został zrealizowany. Przeciwnie ustalony przez organ sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, świadczy, że jest ona fragmentem miejskiej infrastruktury stanowiącej otoczenie zabudowy o różnym charakterze (mieszkaniowa, usługowa) a zatem cel wywłaszczenia został na tej fdziałce zrealizowany.

W świetle wszystkich powyższych rozważań bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 2 i art. 80 K.p.a., art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Wbrew zarzutom skarżących, organ zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, który nie pozostawia wątpliwości, że sporna nieruchomość została wywłaszczona celu budowy osiedla mieszkaniowego. Zarzuty błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału z pominięciem interesu społecznego, słusznego interesu obywateli oraz naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej, należało uznać za chybione.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.