Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2112/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3 i 5, art. 141 par. 4, art. 152, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 46 ust. 1 pkt 3, art. 35
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Go 162/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowej Soli na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie punktu zbierania odpadów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowej Soli na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie punktu zbierania odpadów, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że został on wydany w następującym stanie sprawy.

W dniu 7 czerwca 2013 r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła z wnioskiem do Starosty [...], na podstawie art. 41 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 232 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21) o zezwolenie na zbieranie odpadów dla punktu zbierania odpadów w [...].

Decyzją z dnia [...] 2013 r. Starosta [...], na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 stycznia 2013 r. o odpadach, odmówił wydania Spółce zezwolenia na prowadzenie punktu zbierania odpadów w [...] z uwagi na niezgodność planowanej działalności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki z o.o., uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, że skoro Spółka posiadała zezwolenie od 2002 r. na działalność związaną z gospodarką odpadami przy ul. [...], wydane w oparciu o nieobowiązującą już ustawę z 2001 r. o odpadach - wydane na lat 10 i przedłużone w 2004 r. do 31 grudnia 2014 r., to zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej określanej jako "u.p.z.p.", teren ten może być wykorzystywany w dotychczasowy sposób do czasu jego zagospodarowania, zgodnie z nowym planem.

Rozpoznając ponownie sprawę Starosta [...]decyzją z dnia [...] 2014 r. odmówił wydania dla [...] Spółka z o.o. w siedzibą w [...] zezwolenia na prowadzenie punktu zbierania odpadów w [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w wyniku odwołania [...] Spółki z o.o., decyzją z dnia [...] 2014 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i po raz drugi przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podtrzymując stanowisko zaprezentowane we wcześniejszej decyzji z dnia 3 września 2013 r.

Decyzją z dnia [...] 2014 r. Starosta [...] po raz kolejny odmówił wydania dla [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] zezwolenia na prowadzenie punktu zbierania odpadów w [...]. Organ uznał, że zgodnie z art. 35 u.p.z.p., tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem chyba, że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Zezwolenie na zbieranie odpadów wydawane jest zawsze na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat. Zdaniem organu, wydanie zezwolenia na czas oznaczony ma taki skutek, że po upływie terminu określonego w decyzji zezwolenie traci ważność, a zatem nie można z faktu jego posiadania wywodzić jakichkolwiek skutków prawnych na przyszłość. W kontekście powyższego wydanie zezwolenia każdorazowo poprzedzone musi być przeprowadzeniem kompleksowego postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Odwołanie od tej decyzji wniosła [...] Spółka z o.o., zarzucając w nim naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107, art. 138 § 2 k.p.a., art. 35 u.p.z.p. oraz art. 44 ustawy z dnia 8 stycznia 2013 r. o odpadach poprzez jego niezastosowanie i orzeczenie niezgodnie z wnioskiem strony i art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że prowadzenie działalności przez Spółkę jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania, decyzją z dnia 22 sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595) oraz art. 42 ust. 1 pkt 7, art. 44, art. 46 ust. 3 ustawy o odpadach, a także art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art. 107, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o udzieleniu firmie TOM Spółka z o.o. z siedzibą w Szczecinie zezwolenia na prowadzenie punktu zbierania odpadów w [...] na okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2024 r.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium powołało treść art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach oraz art. 35 u.p.z.p., które w ocenie organu, oznaczają brak prawnego obowiązku właścicieli terenów dokonania zmiany sposobu zagospodarowania terenu na zgodny z przeznaczeniem określonym planem miejscowym. Brak postanowień w planie określających wykorzystanie danych terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem oznacza potwierdzenie dotychczasowego sposobu użytkowania terenu.

Kolegium podało, że dokonało także analizy treści uchwały Nr XXXV/206/08 Rady Miejskiej w Nowej Soli z dnia 26 września 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla terenu położonego pomiędzy ulicą [...] i torami kolejowymi w kierunku na [...], do granicy z terenami gminy [...], w wyniku której stwierdziło, że na terenie objętym planem ustalono zakaz lokalizacji nowych obiektów tymczasowych - § 18 uchwały. Plan miejscowy nie odnosi się do obiektów dotychczasowych, w szczególności nie zawiera zapisów dotyczących lokalizacji, w tym zakazów, obiektów istniejących.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył Prokurator Rejonowy w Nowej Soli, zarzucając jej:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach i art. 35 u.p.z.p., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że prowadzenie punktu zbierania odpadów w [...] jest zgodne z prawem miejscowym i udzielenia takiego zezwolenia wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.", wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 maja 2015 r. uwzględniającego skargę Prokuratora podał, że przeznaczenie terenu, na którym [...] Spółka z o.o. prowadziła działalność w postaci punktu zbierania złomu od 2002 r. do 31 grudnia 2014 r. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który przestał obowiązywać w dniu 31 grudnia 2002 r., określone było jako przemysłowo-składowe. Uchwałą Rady Miejskiej w Nowej Soli nr XXXV/206/08 z dnia 26 września 2008 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Lubuskiego Nr 135, poz. 2144) uchwalony został nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i dla spornego terenu (działek o nr ...) przeznaczono funkcję usługową i mieszkaniową. Rada Miejska w [...] miała wiedzę, iż Spółka posiada zezwolenie na prowadzenie do 31 grudnia 2014 r. punktu skupu odpadów i że do tego dnia taką działalność mimo zmiany przeznaczenia terenu będzie prowadzić. Zatem należało podzielić stanowisko Prokuratora Rejonowego w Nowej Soli, że nie zaistniały przesłanki dla określenia w uchwale - tak jak stanowi art. 35 u.p.z.p., innego tymczasowego sposobu zagospodarowania terenu z uwagi na ograniczony czasowo termin udzielonego Spółce zezwolenia.

Sąd zauważył, że w ustawie o odpadach nie jest znana procedura aneksowania zezwolenia, przedłużania jego okresu trwania. Wygasa ono w dacie w nim określonej i aby uzyskać ponowne zezwolenie należy wykazać się, iż punkt zbierania odpadów nie będzie powodować zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi albo środowiska, jest zgodny

z planami gospodarki odpadami i że jest zgodny z przepisami prawa miejscowego. Każdorazowo przed wydaniem decyzji zezwalającej organ musi sprawdzić i dokonać analizy zebranych dokumentów i ocenić, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki o jakich mowa w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach.

Zdaniem Sądu, gdyby przyjąć sposób interpretacji art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach i art. 35 u.p.z.p. zaprezentowany przez organ II instancji to uchwalenie prawa miejscowego jakim jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wydania zezwolenia na zbieranie odpadów dla podmiotu gospodarczego, który już je posiada, na następne 10 lat, nie miałoby znaczenia. Brak zapisu w uchwale co do kwestii wykorzystania terenu do czasu zagospodarowania zgodnie z planem oznacza jedynie potwierdzenie, że do czasu wygaśnięcia zezwolenia istnieje możliwość dotychczasowego sposobu użytkowania terenu.

Odnosząc się do zgłoszonego na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. przez pełnomocnika Spółki wniosku o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków na okoliczność daty rozpoczęcia przez Spółkę działalności polegającej na zbieraniu odpadów, charakteru tej działalności, w szczególności krótkotrwałości magazynowania odpadów i braku prowadzenia działań zmierzających do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu, przedstawienia przez organ I instancji rejestru wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie nieruchomości Spółki i nieruchomości sąsiednich, przedstawienia przez Starostę [...] informacji o wydanych pozwoleniach na wytwarzanie, zbieranie i transport odpadów na terenie gminy [...] od momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd, powołując się na art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wnioski dowodowe, prezentując stanowisko, że wszystkie zawnioskowane przez Spółkę wnioski dowodowe nie były niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Co do rejestrów wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę, zezwoleń na wywarzanie, zbieranie i transport odpadów na terenie gminy od momentu uchwalenia planu Spółka może wystąpić o wydanie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), natomiast przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków nie jest dopuszczalne przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

Opisany wyżej wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...], która działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 maja 2015 r. Sądowi I instancji zarzuciła, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie: I) prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię art. 46 ust. 1 pkt. 3 ustawy o odpadach w zw. z art. 35 u.p.z.p., poprzez interpretację przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach z uwzględnieniem wyłącznie wykładni językowej z pominięciem wykładni funkcjonalnej i systemowej, a w szczególności nieuwzględnieniu przy ocenie istnienia przesłanki o której mowa w art. 46 ust. 1 pkt. 3 ustawy o odpadach postanowień art. 35 u.p.z.p., którego zastosowanie jest obligatoryjne przy ocenie wystąpienia przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, a którego prawidłowe zastosowanie powinno prowadzić do umożliwienia skarżącej kasacyjnie wykorzystywania jej nieruchomości w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - mając na uwadze brak uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego innego, tymczasowego sposobu zagospodarowania wykluczającego dotychczasowy sposób zagospodarowania, tj. zbieranie odpadów;

b) błędną wykładnię art. 35 u.p.z.p., poprzez przyjęcie że pomimo braku zawarcia w Uchwale Rady Miejskiej w Nowej Soli nr XXXV /206/08 z dnia 26 września 2008 r. uchwalającej nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący swoim zakresem nieruchomości należące do skarżącej kasacyjnie, postanowień określających wykorzystanie rzeczonych nieruchomości do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, to mimo to nieruchomości te nie mogą być wykorzystane w dotychczasowy sposób, tj. dla celów zbierania odpadów do czasu zagospodarowania tych nieruchomości zgodnie z tym planem poprzez brak możliwości uzyskania kolejnej decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów;

c) błędną wykładnię § 17 ust. 7 oraz § 18 uchwały Rady Miejskiej w Nowej Soli nr XXXV /206/08 z dnia 26 września 2008 r. uchwalającej nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, poprzez przeprowadzenie wykładni planu z pominięciem przepisów u.p.z.p., w szczególności art. 35 tejże ustawy;

d) niewłaściwe zastosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na jego niezastosowaniu, a w konsekwencji pominięcie przy wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób;

II) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie w sytuacji gdy organ administracyjny wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ani też nie dopuścił się innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku w formie ogólnikowej aprobaty stanowiska skarżącego prokuratora, bez poddania go uprzedniej analizie i wyjaśnienia, z jakich powodów uważa je za prawidłowe w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii, jak również całkowitego braku uzasadnienia orzeczenia w trybie art. 152 p.p.s.a., o niewykonalności aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku - co prowadzi do wniosku, iż Sąd nie dokonał dającej się skontrolować w toku postępowania kasacyjnego oceny prawnej ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami prawa;

c) naruszenie art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych nie zgłoszonych przez skarżącą kasacyjnie, tj. wniosków o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków, podczas gdy uczestnik takiego wniosku dowodowego nie składał, a jednocześnie pozostawienie bez rozpoznania wniosków dowodowych z dnia 6 maja 2015 r. o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci pisemnych oświadczeń skarżącej kasacyjnie oraz P. M. - kierownika placu w [...], które w ocenie skarżącej kasacyjnie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości istniejących w sprawie, a jednocześnie ich rozpoznanie nie spowodowałoby przedłużenia postępowania w sprawie.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej strona podała, że Sąd nie wykazał dowodów w oparciu o jakie przyjął, iż Rada Miejska w [...] uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego posiadała wiedzę, iż uczestnik posiada zezwolenie na prowadzenie do 31 grudnia 2014 r. punktu skupu odpadów i że do tego dnia taką działalność będzie prowadzić, bowiem Rada Miejska w [...] nie jest organem wydającym decyzje tego rodzaju. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przy ocenie istnienia przesłanki odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów o której mowa w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, tj. zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego, zarówno organy administracyjne jak i Sąd winien dokonywać oceny wystąpienia tej przesłanki nie tylko w oparciu o literalną treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale z uwzględnieniem również wykładni funkcjonalnej i systemowej, w tym przy uwzględnieniu normy wyrażonej w art. 35 u.p.z.p., które jest obligatoryjne przy ocenie wystąpienia przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt. 3 ustawy o odpadach, a którego prawidłowe zastosowanie powinno prowadzić do jednoznacznej konkluzji, iż mając na uwadze brak uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego innego tymczasowego sposobu zagospodarowania wykluczającego dotychczasowy sposób zagospodarowania, tj. zbieranie odpadów, jak również wobec braku zagospodarowania nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skarżąca kasacyjnie winna mieć możliwość wykorzystywania jej nieruchomości w sposób dotychczasowy do czasu jej zagospodarowania zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zatem prawidłowa wykładnia przepisów prawa miejscowego winna prowadzić do jednoznacznej oceny zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego, przynajmniej do czasu zagospodarowania nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odmowa wydania decyzji umożliwiającej kontynuację w niezmienionej formie dotychczasowej działalności gospodarczej, w sytuacji w której nieruchomość ani jej otoczenie nie jest zagospodarowane zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzi do naruszenia zasady wyrażonej w art. 35 u.p.z.p., jak również stanowi niczym nieuzasadnione ograniczenie prawa własności.

Plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności - prawa, które podlega konstytucyjnej ochronie. W związku z tym przy wykładni ustaleń planu miejscowego w pełni ma zastosowanie zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tą zasadą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Należy zatem każdorazowo przeprowadzić test polegający na sprawdzeniu, jakie szczególne wartości przemawiają za tym, aby właściciel nieruchomości znajdującej się na terenie zarezerwowanym w planie miejscowym na teren zabudowy jednorodzinnej, nie mógł kontynuować dotychczasowej funkcji do czasu zrealizowania przez odpowiednie władze celu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - w szczególności w sytuacji w której ani nieruchomość Spółki, ani nieruchomości sąsiednie nie są wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w planie, lecz mają charakter stricte przemysłowy, a nie ma widoków na szybką zmianę rzeczywistego sposobu zagospodarowania terenu.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, nie ma przesłanek uzasadniających ograniczenie jej prawa własności do czasu zagospodarowania jej nieruchomości lub co najmniej nieruchomości sąsiednich, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca kasacyjnie przytoczyła fragment wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2011 r., w którym wskazano, że "Jest oczywiste, że ustalenia planu miejscowego nie podlegają bezpośredniemu wykonaniu. Zarezerwowanie w planie miejscowym terenu na określony cel nie daje podstawy do tego, aby organy administracji domagały się zaprzestania dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Za dopuszczalnością dotychczasowego wykorzystania terenu przeznaczonego w planie na określony cel przemawia wprost art. 35 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W związku z zastrzeżeniem zawartym w tym przepisie, z którego wynika, że w planie miejscowym można ustalić inny sposób tymczasowego wykorzystania terenów, których przeznaczenie zmieniono, zaznaczyć należy, że plan miejscowy, który był podstawą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, takich zastrzeżeń w zakresie działki nr (...) nie zawiera."

Następnie skarżąca kasacyjnie odwołała się do wyroku WSA w Opolu z dnia 8 marca 2011 r. sygn. II SA/Op 681/10, w którym stwierdzono, że "jeśli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zawarto postanowień określających wykorzystanie danych terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, wówczas z mocy art. 35 u.p.z.p. tereny te mogą być wykorzystane w dotychczasowy sposób. Brak zapisu w planie co do tej kwestii oznacza potwierdzenie dotychczasowego sposobu użytkowania terenu". Także WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 449/2011 zauważył, "że ustalenia planu miejscowego nie podlegają bezpośredniemu wykonaniu. Zarezerwowanie w planie miejscowym terenu na określony cel nie daje podstawy do tego, aby organy administracji domagały się zaprzestania dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości".

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że decyzja odmawiająca wydania zezwolenia na prowadzenie punktu zbierania odpadów wiąże się z koniecznością zaprzestania tej działalności z dniem wygaśnięcia decyzji wydanej w 2002 r. przez Starostę [...] i należy to uznać za domaganie się zaprzestania prowadzenia dotychczasowej działalności na nieruchomości przez organ administracji.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że decyzja o którą wnioskowała nie miała na celu rozpoczęcia nowej, niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działalności, czy też rozszerzenia tej działalności, a jedynie kontynuację dotychczasowej działalności w tożsamy sposób, do czasu zagospodarowania nieruchomości zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie podała, że wywód Sądu jest nader lakoniczny, a arbitralne stwierdzenia odnośnie wzajemnej relacji art. 46 ustawy o odpadach i art. 35 u.p.z.p. nie poparte są żadną wykładnią rzeczonych unormowań. Powyższe prowadzi do wniosku, iż Sąd nie dokonał dającej się skontrolować w toku postępowania kasacyjnego oceny prawnej ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami prawa. W szczególności Sąd w żaden sposób nie odniósł się do argumentów dotyczących braku zagospodarowania nieruchomości skarżącej kasacyjnie ani nieruchomości sąsiednich zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to okoliczność ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia możliwości kontynuacji dotychczasowego wykorzystania terenu, a zatem też dla możliwości uzyskania kolejnej, tożsamej co do zakresu decyzji zezwalającej na zbieranie opadów. Lakoniczność uzasadnienia orzeczenia w niniejszej sprawie uznać należy za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, iż nie sposób z uzasadnienia wywnioskować przesłanek, którymi kierował się Sąd stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż w treści uzasadnienia nie zostało wykazane, aby organ dopuścił się innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za istotne naruszenie nie można bowiem uznać wzmiankowanego i rozstrzygniętego jednoznacznie zarzutu dotyczącego nieprawidłowego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] przy wydawaniu postanowienia o sprostowaniu zaskarżonej decyzji, mając na uwadze, iż przedmiotowe postanowienie nie zostało zaskarżone.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. złożył pismo procesowe obejmujące wnioski dowodowe. Jednakże wbrew wywodom Sądu dotyczącym niedopuszczalności dowodów z przesłuchania świadków, skarżąca kasacyjnie nie zgłaszała wniosków dowodowych w tym zakresie. W złożonym w toku rozprawy piśmie procesowym wnosiła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci pisemnych oświadczeń uczestnika oraz oświadczenia P. M. - kierownika placu uczestnika w [...], które to dokumenty stanowiły załącznik do złożonego pisma procesowego. Rzeczonymi dowodami skarżąca kasacyjnie miała zamiar wykazać niewystarczająco zgłębioną na poprzednich etapach postępowania okoliczność, czy jej nieruchomość lub nieruchomości sąsiednie zostały zagospodarowane zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - bowiem okoliczność ta miała istotne znaczenie z punktu widzenia zastosowania art. 35 u.p.z.p. Skutkiem powyższego Sąd pozostawił bez rozpoznania wnioski dowodowe, które w ocenie skarżącej kasacyjnie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości istniejących w sprawie, a jednocześnie ich rozpoznanie nie spowodowałoby przedłużenia postępowania w sprawie - bowiem dokumenty były zwięzłe i dołączone do pisma procesowego złożonego na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zatem w pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i art. 152 oraz art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty te są nieusprawiedliwione.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok stwierdzić należy, że zawiera on wszystkie wymagane elementy, a w szczególności z wywodów Sądu wynika, dlaczego uznał, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Sąd I instancji wyraźnie wskazał w uzasadnieniu wyroku na czym polegało naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. na błędnej wykładni art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, art. 35 u.p.z.p. i przepisów uchwały Rady Miejskiej w Nowej Soli nr XXXV/206/08 z dnia 26 września 2008 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowa Sól i wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, który w ocenie Sądu, nie mógł skutkować udzieleniem zezwolenia na prowadzenie punktu zbierania odpadów.

Ustosunkowując się do zarzutu niewyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstaw zastosowania przez Sąd art. 152 p.p.s.a., zauważyć należy, że w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanego wyroku przepis ten stanowił, że w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. W przypadku uwzględnienia skargi, tak jak w niniejszej sprawie, Sąd miał podstawę orzec o wykonalności uznanej za niezgodną z prawem decyzji do uzyskania cech prawomocności wyroku. Brak wyjaśnienia w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku przyczyn zastosowania art. 152 p.p.s.a., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie miał jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, którym było przede wszystkim rozstrzygnięcie kwestii legalności zaskarżonej decyzji.

Zarzut braku wyjaśnienia przez Sąd Wojewódzki przyczyny powołania jako jednej z podstaw wydanego rozstrzygnięcia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie został przez skarżącego kasacyjnie powiązany z argumentacją, która miałaby świadczyć o wpływie tego uchybienia na ostateczny wynik sprawy. Ponadto, Sąd Wojewódzki wydając wyrok o charakterze kasacyjnym przywołał również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. co koreluje z przedstawionymi motywami wyroku, wskazującymi na stwierdzone przez Sąd naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów prawa materialnego.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych, które nie zostały zgłoszone przez skarżącą kasacyjnie, tj. wniosków o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków, podczas gdy takiego wniosku dowodowego nie składano, a jednocześnie pozostawienie bez rozpoznania wniosków dowodowych z dnia 6 maja 2015 r. o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów należy wyjaśnić, że naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a. może mieć miejsce wówczas, gdy sąd przeprowadzał dowody uzupełniające, a dokonując tego uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej w sytuacji, kiedy sąd administracyjny I instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 155/15, wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1391/13). W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki odmówił przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów.

Ponadto, dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. ma charakter wyjątkowy i zależy wyłącznie od uznania sądu, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jego nieprzeprowadzenie przez sąd, nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 978/14, wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt I GSK 282/15).

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd uznał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i niewymagający dalszego uzupełniania a zatem nie musiał dopuszczać jako dowodów w sprawie dokumentów, które na rozprawie dostarczyła strona skarżąca kasacyjnie.

Nie można było również podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach i art. 35 u.p.z.p. z następujących względów.

W myśl art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Zgodnie z art. 35 u.p.z.p., tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Nie jest sporne, że obowiązujący na dzień podejmowania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Nowa Sól dla terenów położonych pomiędzy ulicą Głogowską i torami kolejowymi w kierunku na [...] do granicy z terenami Gminy [...], przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Nowej Soli z dnia 26 września 2008 r., Nr XXXV/206/08, w zakresie tymczasowego zagospodarowania terenów ustalił jedynie zakaz lokalizacji nowych obiektów tymczasowych, nie określając tymczasowego, innego z planowanym sposobu zagospodarowania terenów. Nie jest również kwestionowane, że dla terenu na którym TOM Spółka z o.o. zamierzała prowadzić działalność na podstawie wnioskowanego zezwolenia, oznaczonego symbolem 1U/MN, według postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 września 2008 r. przewidziano przeznaczenie pod funkcję usługową i mieszkaniową.

Ocena ustawowych przesłanek od spełnienia których uzależnione jest wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów musi być dokonywana na dzień podejmowania przez organ rozstrzygnięcia. W ramach tej oceny organ ma obowiązek m.in. zbadać, czy nie występuje w sprawie przesłanka negatywna określona w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, tj. czy zamierzony sposób gospodarowania odpadami nie jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. W przypadku stwierdzenia takiej niezgodności organ zobligowany jest wydać decyzję odmowną.

Trafnie uznał Sąd Wojewódzki, że na obszarze wskazanym we wniosku strony skarżącej jako miejsce zbierania odpadów, przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują prowadzenia tego rodzaju działalności, przeznaczając teren pod funkcję usługową i mieszkaniową. Nie jest przy tym zasadne twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że wobec braku określenia przez lokalnego prawodawcę w planie konkretnego, tymczasowego zagospodarowania terenu, możliwe jest uwzględnienie dotychczasowego sposobu wykorzystania terenu do czasu jego zagospodarowania zgodnego z planem, w oparciu o art. 35 u.p.z.p. Taka wykładnia przepisów planu prowadziłaby do sytuacji, w której pomimo wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nadal dopuszczalne byłoby realizowanie nowych przedsięwzięć z powołaniem się na dotychczasowy sposób wykorzystania terenu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, określonej w art. 35 u.p.z.p. możliwości wykorzystania terenów w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu, nie można odnieść do sytuacji przedstawionej w rozpoznawanej sprawie. Wskazany wyżej przepis umożliwia podmiotom takim jak strona skarżąca kasacyjnie, wobec zmiany funkcji terenu, kontynuowanie dotychczasowego, legalnego sposobu zagospodarowania, aż do czasu zagospodarowania zgodnego z planem. Uprawnienie do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma wówczas ograniczony w czasie charakter. Trwa ono aż do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie w danym miejscu określonej działalności, np. wskutek upływu terminu ważności zezwolenia. Skoro dopuszczenie korzystania z nieruchomości w sposób niezgodny z obowiązującym planem nie zmieniało przeznaczenia terenu i dodatkowo miało ograniczony w czasie charakter, to organ administracji publicznej nie mógł wydać nowego zezwolenia na prowadzenie punktu zbierania odpadów (podobnie NSA w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2281/11).

Nie jest zasadny zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przy wykładni planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem możliwości kontynuowania dotychczasowej funkcji terenu do czasu zrealizowania przez odpowiednie władze celu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zarzut ten został sformułowany na gruncie tezy wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 449/11, który zapadł w innym stanie faktycznym i nie przystaje do realiów niniejszej sprawy. Analizowany teren na którym skarżąca kasacyjnie zamierzała prowadzić punkt zbierania odpadów nie został przewidziany pod realizację celów publicznych, takich o których realizacji decydować miałyby odpowiednie władze (np. utworzenie parku, budowy drogi publicznej).

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.