Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1706/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Wr 51/20 w sprawie ze skargi A. w L. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 51/20, po rozpoznaniu skargi [...] w L. (dalej: "skarżąca", "beneficjentka") uchylił decyzję Zarządu Województwa [...] ("Instytucja Zarządzająca". "IZ", "organ") z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy.

Beneficjentka w dniu 25 października 2012 r. zawarła z Instytucją Zarządzającą umowę o dofinansowanie projektu pn. "[...]", realizowanego w Działaniu 9.1. Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej: "RPO WD"). Instytucja Zarządzająca przyznała beneficjentce dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 3.981.266,01 zł, stanowiące nie więcej niż 69,99% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu wynoszących 5.688.335,49 zł. Następnie zawarto trzy aneksy do umowy, w wyniku których zarówno kwota dofinansowania, jak i kwota wydatków kwalifikowalnych nie uległa zmianie. Beneficjentka w dniu 11 czerwca 2013 r. otrzymała dofinansowanie w kwocie 3 782 202,41 zł.

W wyniku kontroli na miejscu rzeczowo-finansowej realizacji projektu Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: "u.f.p."), bowiem środki wykorzystano z naruszeniem procedur. W konsekwencji tego w dniach od 26 kwietnia 2015 r. do 15 czerwca 2015 r. została przeprowadzona przez Instytucję Zarządzającą kontrola planowa na dokumentach, w trakcie rzeczowo- finansowej realizacji projektu, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości przy zamówieniach publicznych.

Zastrzeżenia beneficjentki do informacji o wynikach kontroli nie zostały uwzględnione. Instytucja Zarządzająca wezwała beneficjentkę, na podstawie art. 207 ust. 8 w związku z art. 207 ust. 1 u.f.p., do zwrotu kwoty 414 359,91 zł dofinansowania otrzymanego w ramach RPO WD 2007-2013, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego wezwania, a po bezskutecznym upływie tego terminu wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem decyzji z 2 marca 2016 r., zobowiązującej beneficjentkę do zwrotu ww. kwoty. W uzasadnieniu decyzji ustalono, że beneficjentka naruszyła § 12 umowy o dofinansowanie poprzez uchybienie przepisom o zamówieniach publicznych, które w opinii IZ stanowiło nieprawidłowość, o jakiej mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenia (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006, s. 25 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie Rady nr 1083/2006") w związku z następującymi zamówieniami publicznymi:

1) "[...] (dalej: pierwsze zamówienie publiczne),

2) "Usługa pełnienia funkcji inwestora zastępczego dla zadania pn.: "[...]" (dalej: drugie zamówienie publiczne),

3) "[...]" (dalej: trzecie zamówienie publiczne).

W decyzji wskazano, że postępowanie o udzielenie pierwszego zamówienia publicznego zostało przeprowadzone w trybie z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 223, poz. 1655 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), który przewiduje udzielenie zamówienia z wolnej ręki z przyczyn związanych z ochroną praw wyłącznych, wynikających z odrębnych przepisów. W wyniku rozstrzygnięcia postępowania w dniu 15 czerwca 2010 r. została zawarta umowa z A. Sp. z o.o. w L. na kwotę 350.140,00 zł. Zdaniem organu miało to miejsce z naruszeniem art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.z.p. i zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do stwierdzenia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady nr 1083/2006.

W odniesieniu do drugiego zamówienia publicznego organ wskazał, że postępowanie zostało przeprowadzone w trybie przetargu nieograniczonego na podstawie art. 39 u.p.z.p., w wyniku rozstrzygnięcia którego beneficjentka zawarła w dniu 1 czerwca 2010 r. ze spółką A. umowę o inwestorstwo zastępcze, przy czym zamawiający podpisując kolejno aneksy do umowy nr 1 i 2 naruszył art. 144 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zmianę warunków umowy, pomimo niezaistnienia warunków określonych w ogłoszeniu i SIWZ oraz przekroczenie dopuszczalnego terminu na zawarcie umowy z wykonawcą robót budowlanych, a także zmianę czasu trwania umowy z 28 na 20 miesięcy. Naruszenie to stanowiło nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady nr 1083/2006, uzasadniającą nałożenie korekty finansowej.

Postępowanie o udzielenie trzeciego zamówienia publicznego również zostało przeprowadzone w trybie przetargu nieograniczonego na podstawie art. 39 u.p.z.p. W wyniku rozstrzygnięcia postępowania w dniu 1 czerwca 2011 r. została zawarta umowa z B. Sp. z. o.o. w L. na kwotę 11 721 805,81 zł. Zdaniem organu w tym przypadku nieprawidłowość wynikała z naruszenia art. 29 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 1 u.p.z.p., jako że zamawiający, opisując przedmiot postępowania w SIWZ oraz w Specyfikacji Technicznej Wykonania i Odbioru Robót Budowlanych posłużył się nazwami własnymi i znakami towarowymi bez dopuszczenia do stosowania rozwiązań równoważnych.

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami organ, decyzją z 2 marca 2016 r., na podstawie art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady 1083/2006 w związku z art. 26 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2016 r., poz. 383 ze zm. dalej: "u.z.p.p.r.") i powołując się na dokument "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związanych z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" przyjęty uchwałą nr 3332/IV/12 Zarządu Województwa [...] z dnia 18 grudnia 2012 r. – dalej: "Taryfikator", nałożył na beneficjentkę korekty finansowe w wysokości:

- w przypadku pierwszego i drugiego zamówienia publicznego: 25% faktycznych wydatków kwalifikowalnych poniesionych w wyniku realizacji umowy ze spółką A. odpowiednio z dnia 15 czerwca 2010 r. i 10 czerwca 2010 r.

- w przypadku trzeciego zamówienia publicznego 10% faktycznych wydatków kwalifikowalnych poniesionych w wyniku realizacji umowy ze spółką B. z 1 czerwca 2011 r.

Organ wskazał jednocześnie, że w sprawie nie zachodziły przesłanki przemawiające za obniżeniem zastosowanych stawek korekty.

Instytucja Zarządzająca, po rozpatrzeniu wniosku beneficjentki o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] czerwca 2016 r. utrzymała w mocy swoją decyzję z 2 marca 2016 r., podzielając i rozszerzając zawartą w nim argumentację, w szczególności w odniesieniu do wynikających z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 przesłanek wystąpienia nieprawidłowości to jest naruszenia prawa, działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego oraz szkody w budżecie ogólnym UE.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 1083/16 uchylił zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Instytucji Zarządzającej z [...] marca 2016 r. Sąd nie uznał zarzutów podniesionych przez beneficjentkę w odniesieniu do drugiego zamówienia publicznego, podzielając w tym zakresie ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji. Natomiast WSA zgodził się z zarzutami i argumentacją strony skarżącej co do ustaleń i wniosków organu dotyczących pierwszego i trzeciego zamówienia publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy na skutek skargi kasacyjnej Zarządu Województwa wyrokiem z 6 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1383/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu. NSA uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, to art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a - wskazując, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada w pełni wymogom ustawowym, przez co wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd pierwszej instancji powołując się na obydwie podstawy uchylenia decyzji (art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a) nie uzasadnił należycie, na jakiej podstawie zastosował te przepisy, to jest na czym miałoby polegać naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz w jaki sposób organ naruszył prawo materialne. Jednocześnie, odwołując się do zasady ekonomiki postępowania, NSA przedstawił w uzasadnieniu wyroku uwagi dotyczące wykładni art. 67 ust. 1 lit. b u.p.z.p. oraz art. 29 ust. 3 u.p.z.p, jako wskazówki, którymi powinien się kierować WSA przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Na rozprawie przed WSA we Wrocławiu, ponownie rozpoznającym sprawę, w dniu 16 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącej podniósł dodatkowo zarzut przedawnienia należności objętych zaskarżoną decyzją na podstawie art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE,EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. L 312 z 23 grudnia 1995 r.), dalej: "rozporządzenie Rady nr 2988/95", "rozporządzenie nr 2988/95", na dowód czego złożył pismo Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego z 23 kwietnia 2020 r., potwierdzające zamknięcie RPO WD na lata 2007-2013 z dniem 15 października 2018 r.

Pismem z 23 lipca 2020 r. organ ustosunkował się do powyższego zarzutu, podnosząc, że jest on bezzasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku z 6 sierpnia 2020 r. wskazał, że kwestię terminu do zastosowania środków i kar reguluje art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95, zgodnie z którym okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Stosownie do art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95, okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle przytoczonej regulacji 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 dla ustalenia momentu od którego zaczyna biec okres przedawnienia istotny jest moment dopuszczenia się nieprawidłowości, a w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się – jej ustania. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wyjaśnił, że o ciągłym lub powtarzającym się charakterze nieprawidłowości przesądza ocena całokształtu zachowań beneficjenta, polegających na utrzymującym się lub powtarzającym naruszeniu prawa Unii, a z których podmiot ten czerpie korzyści. Zauważył, że w przypadku nieprawidłowości wynikających z umów zawartych z naruszeniem przepisów prawa - a co zostało stwierdzone przez organ w niniejszej sprawie - TSUE (wypowiadając się na tle sprawy dotyczącej zamówień publicznych dokonanych z naruszeniem mającej w tym wypadku zastosowanie Dyrektywy 92/5/EWG) wyraził pogląd, że naruszenie trwa przez cały okres trwania umowy zawartej z naruszeniem prawa pomiędzy usługodawcą a beneficjentem, z tym skutkiem, że tego rodzaju nieprawidłowość winna być traktowana jako "nieprawidłowość ciągła" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Rady nr 2988/95, która ustaje w dniu, w którym zakończono wykonywanie umowy na realizację zamówienia publicznego udzielonego z naruszeniem prawa (wyrok w sprawie C-465/10, Ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration, pkt 58 i 59 ECLI:EU:C:2011:867).

Według Sądu pierwszej instancji jednocześnie data dopuszczenia się naruszenia prawa (w przypadku nieprawidłowości jednorazowych) lub jego zaprzestania (dla ciągłych i powtarzających się) jest tylko jednym z elementów decydujących ostatecznie o powstaniu nieprawidłowości, a w konsekwencji o początkowym momencie biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Drugim istotnym elementem jest moment zaistnienia szkody w budżecie UE, bowiem dopiero z tą chwilą można mówić o powstaniu nieprawidłowości. W przypadku otrzymania przez beneficjenta środków z funduszy unijnych w drodze refundacji może dojść do tego, że moment otrzymania korzyści finansowej – a co za tym idzie, moment powstania szkody w budżecie Unii, będzie późniejszy niż moment dopuszczenia się naruszenia prawa przez beneficjenta, czy - jak w rozpoznawanej sprawie - zakończenia wykonywania umowy zawartej z naruszeniem prawa. Sąd odwołał się do wyroku TSUE z 6 października 2015 r. w sprawie C-59/14 (Firma Ernst Kollmer Fleischimport und-export, ECLI:EU:C:2015:660) według którego termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg od chwili dopuszczenia się nieprawidłowości, to znaczy od chwili, w której miało miejsce zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i wystąpienie szkody w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podane w znajdujących się w aktach sprawy umowach i aneksach terminy ich realizacji wskazują, że zarówno w odniesieniu do zamówienia nr 1, jak i zamówienia nr 3 wykonanie umów zawartych w wyniku działań kwalifikowanych przez organ jako naruszenie prawa miało miejsce przed otrzymaniem przez beneficjentkę dofinansowania z środków pochodzących z EFRR, wobec czego dopiero od momentu przyznania stronie środków w kwocie 3 782 202,41 zł na podstawie jej wniosku o płatność to jest 11 czerwca 2013 r., można mówić o powstaniu szkody w budżecie Unii (por. też wyrok TSUE z 2 marca 2017 r. w sprawie C-584/15, dotyczący refundacji wywozowych, w którym Trybunał potwierdza, że "szkoda" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 urzeczywistnia się w dniu wydania decyzji o przyznaniu definitywnie danej korzyści), a w konsekwencji przed tą datą nie mógł rozpocząć swojego biegu termin przedawnienia.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że jednocześnie, dla ustalenia czy w tej konkretnej sprawie doszło do przedawnienia konieczne jest wzięcie pod uwagę tego, w ramach jakiego programu pomoc ze środków unijnych została wypłacona oraz kiedy i jakie działania były przez organ podejmowane w celu jej odzyskania. Strona skarżąca w rozpoznawanej sprawie korzystała ze środków pochodzących z EFRR, w ramach RPO WD na lata 2007-2013, Priorytet 9, działanie 1 który był programem wieloletnim. Rozporządzenie Rady nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu", moment ten bowiem nieuchronnie różni się w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego, a zatem decydują o nim przepisy normujące dany program wieloletni. Zgodnie z treścią art. 89 ust. 5 rozporządzenia Rady nr 1083/2006, zamknięcie programu operacyjnego następuje w dacie wcześniejszego spośród następujących trzech wydarzeń: płatności salda końcowego określonego przez Komisję na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 1, przesłania noty debetowej na kwoty nienależnie wypłacone państwu członkowskiemu przez Komisję w odniesieniu do danego programu operacyjnego, anulowania salda końcowego zobowiązania budżetowego. Komisja informuje państwo członkowskie o dacie zamknięcia programu operacyjnego w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy. Zamknięcie programu PRW WD 2007-2013 nastąpiło 15 października 2018 r., co nie jest kwestią sporną.

Sąd pierwszej instancji, przytaczając orzeczenia TSUE stwierdził, że wbrew temu, co twierdzi skarżący, przytoczonej regulacji art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie, nie można interpretować w ten sposób, że z momentem zamknięcia tego programu prawo do domagania się od beneficjenta zwrotu środków nienależnie pobranych z budżetu Unii przedawniło się ostatecznie, bez względu na podejmowane przez organ działania zmierzające do odzyskania przyznanej pomocy. W odniesieniu do nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie realizacji programu wieloletniego, przedawnienie nie może nastąpić przed momentem zamknięcia tego programu, przy czym data zamknięcia programu będzie oznaczała jedynie przedawnienie tych należności, w stosunku do których nie miało miejsce zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia.

Przerwanie biegu terminu przedawnienia ma natomiast miejsce, zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania sprawie nieprawidłowości. W orzecznictwie TSUE można zaleźć wskazówki zarówno co do tego, który organ należy uznać za "właściwy" w rozumieniu tego przepisu, jak i warunków, które musi spełniać czynność tego organu, by wywierała skutek w postaci przerwania biegu terminu przedawnienia. Chodzi zatem o akt określający "w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości" (wyrok w sprawie C-52/14 Pfeifer & Langen ECLI:EU:C:2015:381, pkt 47), podjęty przez organ "mający zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wydawania aktów stanowiącego czynność odnoszącą się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" (j.w. pkt 33).

Według Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie powyższe warunki uznania za czynność przerywającą bieg terminu przedawnienia spełniało już doręczenie beneficjentce informacji pokontrolnej z 26 października 2015 r., zawierającej konkretne ustalenia i wnioski IZ co do nieprawidłowości stwierdzonych przy składaniu wskazanych zamówień publicznych (której podpisania co prawda beneficjentka odmówiła, ale w złożonych zastrzeżeniach potwierdziła jej otrzymanie). Kolejne przerwanie terminu przedawnienia, po którym rozpoczynał on swój bieg na nowo, miały miejsce w związku z doręczeniem stronie decyzji pierwszoinstancyjnej z 21 marca 2016 r., skarżonej obecnie decyzji z [...] czerwca 2016 r. oraz wydaniem wyroków WSA z 2 lutego 2017 r. i NSA z 6 listopada 2019 r.

Według Sądu pierwszej instancji nie oznacza to jednak, wbrew temu co podnosił pełnomocnik strony skarżącej w piśmie procesowym z 3 sierpnia 2020 r., że potencjalna odpowiedzialność beneficjenta środków unijnych miałaby w takim razie charakter nieprzedawnialny. Należy bowiem mieć na względzie treść art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia Rady nr 2988/95, który w każdym wypadku (poza sytuacją zawieszenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 6 ust.1 tego rozporządzenia) ogranicza termin dochodzenia środków nienależnie pobranych z budżetu Unii do dwukrotności terminu przedawnienia określonego w akapicie pierwszym art. 3, jeśli do tego czasu właściwy organ nie wymierzył kary.

Podsumowując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie nie mogło dojść do przedawnienia spornych należności przed 15 października 2018 r. (data zamknięcia RPO WD 2007-2013), jak również nie upłynął jeszcze podwójny okres przedawnienia (liczony od 11 czerwca 2013 r., to jest daty powstania szkody w budżecie Unii w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami), w którym to czasie zostały skutecznie podjęte czynności skutkujące przerwaniem okresu przedawnienia. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał podniesiony zarzut przedawnienia za bezzasadny.

Przechodząc do merytorycznej oceny prawidłowości ustaleń i wniosków organu, zawartych w zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji wskazał, że wobec uchylenia wyroku Sądu z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 1083/16 przez NSA, rozpoznając obecnie skargę miał na uwadze treść art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy tym jednak zakres rozpoznania jest w tym wypadku ograniczony do zakresu, w jakim sprawę rozpoznawał NSA (a więc wyznaczonego zarzutami skargi kasacyjnej). W konsekwencji przedmiotem oceny przez WSA mogą być obecnie jedynie ustalenia organu dotyczące nieprawidłowości stwierdzonych w odniesieniu do zamówienia nr 1 i zamówienia nr 3, jako że ocena Sądu w odniesieniu do zamówienia nr 2, zawarta w wyroku z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 1083/16 nie była przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że prawidłowe są ustalenia organu co do naruszeń przepisów u.p.z.p. także w przypadku zamówień publicznych pierwszego i trzeciego oraz, że stwierdzenie naruszeń u.p.z.p., stanowiących nieprawidłowości, o jakich mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady nr 1083/2006, nie tylko uprawniało, ale w świetle art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 oraz art. 207 u.f.p. zobowiązywało organ do nałożenia na skarżącą korekt finansowych i wydania decyzji o kwocie środków przypadających do zwrotu. Jednak Sąd uznał, że w tym zakresie organ w zaskarżonej decyzji, podobnie jak w poprzedzającej ją decyzji z 2 marca 2016 r., nie uzasadnił dostatecznie wysokości zastosowanych korekt finansowych. Wskazał, że nakładając skarżącą korekty finansowe organ miał obowiązek nie tylko ustalić typ naruszenia przepisów u.p.z.p. oraz przypisaną do niego według Taryfikatora stawkę korekty finansowej, ale także dokonać, w kontekście kryteriów korekty wskazanych w art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1083/2006, oceny indywidualnych okoliczności charakteryzujących dane naruszenie prawa w odniesieniu do elementów branych pod uwagę przy ustalaniu stawki ryczałtowej, mając na względzie zasady równoważności, skuteczności i proporcjonalności. Ocena czy i które z cech charakteryzujących nieprawidłowość i okoliczności jej towarzyszących (jak np. powoływane przez stronę skarżącą w przypadku pierwszego zamówienia publicznego długotrwałość procesu inwestycji czy zmiany stanu prawnego dotyczącego zamówień na projekty budowlane, a w przypadku zamówienia trzeciego fakt że posłużenia się nazwami własnymi w opisie przedmiotu w stosunku do niewielkiej części zamówienia lub okoliczność nie zgłaszania do tego opisu zastrzeżeń przez uczestników postępowania przetargowego) są w tym przypadku istotne z punktu widzenia zastosowanej korekty należy do organu i również powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Odniesienie się w zaskarżonej decyzji ogólnie do rodzaju naruszenia oraz związanej z nim potencjalnej szkody dla budżetu Unii i wywiedzenie na tej podstawie o braku możliwości obniżenia stawki procentowej korekty nie spełnia tego wymogu. Nie można przy tym wykluczyć, że te same okoliczności faktyczne sprawy, które w danym przypadku nie miały wpływu na stwierdzenie dopuszczenia się przez beneficjenta nieprawidłowości (a więc w kontekście naruszenia prawa i spowodowania szkody w budżecie Unii), mogłyby być odmiennie ocenione w świetle kryteriów branych pod uwagę przy wymierzaniu korekty finansowej. Mając zatem na uwadze stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1083/2006, wyrażające się w braku należytego uzasadnienia w zaskarżonej decyzji dla zastosowanych stawek korekt finansowych, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję.

Beneficjentka złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie o dodatkowej podstawie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz o umorzeniu postępowania administracyjnego - zarzucając zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 p.p.s.a.

1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie doszło do przedawnienia;

2. naruszenie prawa procesowego, to jest art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że w sprawie zaszły podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na przedawnienie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej beneficjentka zakwestionowała stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie mogło dojść do przedawnienia należności przed 15 października 2018 r. (data zamknięcia RPO WD 2007-2013), jak również nie upłynął jeszcze podwójny okres przedawnienia, którego bieg w ocenie Sądu rozpoczął się od 11 czerwca 2013 r. Nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu, że w sytuacji, kiedy naruszenie powstało przed dniem przyznania skarżącej środków finansowych, za moment dopuszczenia się naruszenia w rozumieniu art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 musi być uznawany moment przyznania skarżącej środków finansowych. Według skarżącej odwołalnie się przez Sąd pierwszej instancji do wyroku TSUE z dnia 6 października 2015 r., w sprawie C-59/14 jest błędne. Z przepisu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że okres przedawnienia biegnie od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. Pojęcie "nieprawidłowości" zdefiniowane w art. 1 ust. 2 rozporządzenia wiąże naruszenie przepisów prawa wspólnotowego z działaniem lub zaniechaniem ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę. Z przepisu tego nie wynika, by dla powstania nieprawidłowości konieczne było przyznanie środków finansowych, co pozostaje działaniem podmiotu innego niż podmiot gospodarczy, o którym mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zarządzeniem z 15 stycznia 2021 r. Przewodnicząca Wydziału I Izby Gospodarczej NSA w oparciu o wyżej wskazany przepis skierowała niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym poinformowano mailowo strony postępowania.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały jako zawierające się w obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., z tym że sposób sformułowania tych zarzutów wskazuje, że skarżącej chodzi w rzeczywistości o zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 jako przepisem prawa materialnego, poprzez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji umorzenia postępowania administracyjnego, mimo przedawnienia należności.

Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Na wstępie należy wskazać, że zarzut ten w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie sformułowany, ponieważ dotyczy błędnej wykładni art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95, która miałaby polegać na przyjęciu, że w sprawie nie doszło do przedawnienia. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej ze względu na nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu. Może być to wynikiem mylnego zrozumienia poszczególnych zwrotów lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy wskazać jak należy przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. Natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Stwierdzenie w zarzucie skargi kasacyjnej, że naruszenie miało polegać na przyjęciu, że w sprawie nie doszło do przedawnienia, wskazuje nie na zarzut błędnej wykładni przepisu lecz na zarzut jego niewłaściwego zastosowania. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej można odczytać, że skarżący kwestionuje taką wykładnię przepisu, według której data dopuszczenia się naruszenia prawa (w przypadku nieprawidłowości jednorazowych) lub jego zaprzestania (dla ciągłych i powtarzających się) jest tylko jednym z elementów decydujących ostatecznie o powstaniu nieprawidłowości, a w konsekwencji o początkowym momencie biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Drugim istotnym elementem jest moment zaistnienia szkody w budżecie UE, bowiem dopiero z tą chwilą można mówić o powstaniu nieprawidłowości.

Wykładnia przepisu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. Według tego przepisu okres przedawnienia (odnoszący się do przewidzianych w art. 1 ust. 1 rozporządzenia środków administracyjnych i kar) wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Nieprawidłowość została zdefiniowana jako jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała.

Dla ustalenia początku okres przedawnienia istotny jest czas dopuszczenia się nieprawidłowości. Przy czym z treści art. 3 ust. 1 akapit pierwszy i drugi rozporządzenia wynika, że czas ten nie może być rozumiany tylko jako chwila, w której zaczyna się naruszenie lecz jest to okres, w którym nieprawidłowość trwa. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W powołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku z 11 czerwca 2015 r. w sprawie C-52/14 Pfeifer & Lagen Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wyjaśnił, odwołując się do wyroku z 11 stycznia 2007 r. w sprawie C – 279/05 Vonk Dairy Products, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału nieprawidłowość ma charakter "ciągły lub powtarzający się" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii. Zgodnie z przedstawionym rozumieniem, o ciągłym lub powtarzającym się charakterze nieprawidłowości przesądza ocena całokształtu zachowań beneficjenta, polegających na utrzymującym się lub powtarzającym naruszeniu prawa Unii, a z których podmiot ten czerpie korzyści.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo w związku z tym stwierdził, odwołując się do wyroku TSUE z 21 grudnia 2011 r. w sprawie C-465 Ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration, że w takim przypadku jak w rozpoznawanej sprawie, to jest w przypadku nieprawidłowości wynikających z umów zawartych z naruszeniem przepisów prawa o zamówieniach publicznych, naruszenie trwa przez cały okres trwania umowy zawartej z naruszeniem prawa pomiędzy usługodawcą a beneficjentem, z tym skutkiem, że tego rodzaju nieprawidłowość winna być traktowana jako "nieprawidłowość ciągła" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95, która ustaje w dniu, w którym zakończono wykonywanie umowy na realizację zamówienia publicznego udzielonego z naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji przystępując do ustalenia od kiedy w konkretnej sprawie należy liczyć okres przedawnienia słusznie zwrócił uwagę, że w przypadku otrzymania przez beneficjenta środków z funduszy unijnych w drodze refundacji data dopuszczenia się naruszenia prawa (w przypadku nieprawidłowości jednorazowych) lub jego zaprzestania (dla ciągłych i powtarzających się) jest tylko jednym z elementów decydujących ostatecznie o początkowym momencie biegu okresu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 rozporządzenia 2988/95. W takim przypadku może dojść do tego, że moment otrzymania korzyści finansowej (refundacji) – a co za tym idzie, moment powstania szkody w budżecie Unii, będzie późniejszy, niż moment dopuszczenia się naruszenia prawa przez beneficjenta, także rozumiany jako moment zakończenia wykonywania umowy zawartej z naruszeniem prawa, w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się. Do takich sytuacji zastosowanie ma wykładnia przepisu art. 3 rozporządzenia 2988/95 przedstawiona w wyroku TSUE z dnia 6 października 2015 r. w sprawie C-59/14, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und-export. Trybunał stwierdził, odwołując się do wyroku z 16 kwietnia 2015 r. w sprawie C-477/13 Angerer i przytoczonego tam orzecznictwa, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w celu ustalenia zakresu przepisów prawa Unii, należy uwzględnić jednocześnie ich treść, ich kontekst oraz ich cele. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia ścigania wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. Artykuł 1 ust. 2 tego rozporządzenia definiuje pojęcie "nieprawidłowości" jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa Unii wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii lub w budżetach zarządzanych przez nią. Dopuszczenie się nieprawidłowości, które powoduje rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia, oznacza zatem wystąpienie dwóch przesłanek, a mianowicie działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego stanowiącego naruszenie prawa Unii oraz szkody lub potencjalnej szkody w budżecie Unii. W okolicznościach kiedy wykryto naruszenie prawa Unii po wystąpieniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg od chwili dopuszczenia się nieprawidłowości, to znaczy od chwili, w której miało miejsce zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i wystąpienie szkody w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach (pkt 25 wyroku). Według Trybunału wniosek taki jest zgodny z celem rozporządzenia nr 2988/95, który to akt zgodnie ze swoim art. 1 ust. 1 zmierza do ochrony interesów finansowych Unii. W rzeczywistości bowiem dies a quo znajduje się w chwili zdarzenia, które miało miejsce jako ostatnie, to znaczy albo w dacie wystąpienia szkody, jeżeli szkoda ta powstała po działaniu lub zaniechaniu stanowiącym naruszenie prawa Unii, albo w dacie tego działania lub zaniechania, jeżeli dana korzyść została przyznana przed owym działaniem lub zaniechaniem. W ten sposób ułatwione zostaje osiągnięcie celu, jakim jest ochrona interesów finansowych Unii. W związku z tym według TSUE art. 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że w okolicznościach kiedy naruszenie przepisu prawa Unii zostało wykryte dopiero po powstaniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna bieg z chwilą, w której wystąpiły zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i szkoda w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach (pkt 29 wyroku).

W związku z powyższym nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Wykładnia ta jest zgodna z przedstawioną przez TSUE w omówionym wyżej wyroku w sprawie C-59/14. Dodać należy, że przyjęcie innej wykładni przepisu, w oderwaniu od daty powstania szkody w budżecie Unii, byłoby niezgodne z celem rozporządzenia nr 2988/95, wskazanym przez TSUE jako ochrona interesów finansowych Unii, ponieważ w niektórych przypadkach prowadziłaby do niemożności stosowania sankcji w postaci nakazania zwrotu środków, gdyby okazało się, że refundacja wydatków miała miejsce w znacznym odstępie czasowym po naruszeniu przepisów prawa wspólnotowego, zbliżonym, czego nie można wykluczyć, do okresu czteroletniego.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca nie zgadza się także z taką wykładnią art. 3 ust. 1 akapit drugi i czwarty rozporządzenia nr 2988/95, według której okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia może wykraczać poza datę ostatecznego zakończenia programu wieloletniego.

I w tym zakresie zarzut błędnej wykładni prawa materialnego jest nieuzasadniony. Bezsporne jest, że zamknięcie programu PRW WD 2007-2013 nastąpiło 15 października 2018 r. Według art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przytoczonej regulacji nie można interpretować jednak w ten sposób, że z momentem zamknięcia programu prawo do domagania się od beneficjenta zwrotu środków nienależnie pobranych z budżetu Unii przedawniło się ostatecznie, bez względu na podejmowane przez organ działania zmierzające do odzyskania przyznanej pomocy. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, przy czym wobec braku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia Rady nr 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz z zakończeniem projektu. Termin przedawnienia mający zastosowanie do programów wieloletnich przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady nr 2988/95 pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przytoczonym przez Sąd pierwszej instancji wyroku z 15 czerwca 2017 r. w sprawie C- 436/15 Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūra stwierdził m.in., że w celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenia programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie, celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia. W tym względzie należy uściślić, że "ostateczne zakończenie programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza bezwzględnie upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do wszystkich ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad cztery lata przed "ostatecznym zakończeniem programu", przy czym wobec braku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz z zakończeniem projektu. Innymi słowy, jak zaznacza Komisja w przedstawionych uwagach, termin przedawnienia mający zastosowanie do "programów wieloletnich" przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie.

W sytuacji kiedy zarzut wykładni prawa materialnego we wskazanym wyżej zakresie wynikającym nie tyle ze sformułowania zarzutu w petitum skargi kasacyjnej, co z rozwinięcia zarzutu w uzasadnieniu skargi, okazał się nieusprawiedliwiony a skarga kasacyjna nie zwiera innych argumentów, które mogłyby być rozpatrywane w kontekście zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu przez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do przedawnienia, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Sformułowany w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu nie mógł być uwzględniony. Zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Z przepisu tego wynika, że strona, której skargę kasacyjną oddalono, ma obowiązek zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ tylko w przypadku, gdy bezskutecznie zaskarżyła skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę Przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a. ani inne przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, jeżeli skarżący zaskarżył skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.