Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 349/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 98 a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 190 ust. 1  pkt 3 i ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Konopnica na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia 31 maja 2010 r. nr NK.II.0928/5/10 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...] Wojewoda stwierdziłam wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy A. D.

W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 28 września 2005 r. (sygn. akt XVII K 39/05 i V Ka 792/05) Sąd Okręgowy warunkowo umorzył postępowanie karne wobec A. D. na okres próby wynoszący 2 lata. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu [...] września 2005 r.

Organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 14 ust. 1 a ustawy z dnia 24 maja 2000r. o Krajowym Rejestrze Karnym, dane osobowe A. D. zostały usunięte z Krajowego Rejestru Karnego w dniu [...] marca 2008 r. ([...] września 2005 r. + 2 letni okres próby + 6 miesięcy). Natomiast nie ulega wątpliwości, iż A. D. w dniu w [...] listopada 2006 r. czyli w dniu wyborów do Rady Gminy K., figurował w Krajowym Rejestrze Karnym jako osoba, wobec której orzeczono warunkowe umorzenie postępowania karnego. Z tego względu nie posiadał prawa wybieralności (art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547, ze zm.). Z kolei brak tego prawa w dniu wyborów powoduje wygaśnięcie mandatu radnego (art. 190 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy) i rada gminy powinna stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego w formie uchwały o charakterze deklaratoryjnym, w określonym ustawą terminie.

Rada Gminy wbrew obowiązkowi nie podjęła uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, dlatego organ nadzoru po bezskutecznym upływie wyznaczonego Radzie terminu do podjęcia uchwały, wydał zarządzenie zastępcze. Zarządzenie zastępcze, jak podkreślił Wojewoda, jest jedynie urzędowym potwierdzeniem skutku prawnego, który nastąpił z mocy ustawy. Porządkuje ono zaistniały stan prawny w sytuacji bezczynności organu gminy.

Organ podkreślił również, że w sprawie nie ma znaczenia fakt, że nastąpiło zatarcie skazania w stosunku do radnego. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda powołał pismo z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...], w którym Przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej stwierdził, iż "nie ma znaczenia fakt, że upłynął ustanowiony przez sąd okres próby ze względu na to, że kandydat na radnego już w dniu wyborów nie posiadał prawa wybieralności. A zatem w takiej sytuacji, rada gminy powinna podjąć uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego. Jeżeli natomiast rada nie podejmie uchwały w tym przedmiocie, wojewoda wzywa ten organ do podjęcia Uchwały w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu, wydaje zarządzenie zastępcze". Podobne stanowisko przyjął także Prokurator Rejonowy , który pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] wezwał Wojewodę do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy A. D. Pogląd w analizowanej sprawie wyraził także Sekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji w pismach z dnia [...] lutego 2010r. oraz z dnia [...] kwietnia 2010 r. podnosząc, że "organ nadzoru powinien wydać zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego nawet przy mającym miejsce zatarciu skazania, gdyż jak wydaje się samo zatarcie skazania związane jest z charakterem czynu popełnionego przez sprawcę i jego osobistą sytuacją (tj. funkcjonowaniem jako osoby nie karanej). Natomiast utrata przez radnego biernego prawa wyborczego była spowodowana konkretną przyczyną, która przesądziła o wygaśnięciu mandatu. Okolicznością tą w danej sprawie według ustaleń Pani Wojewody był brak prawa wybieralności w dniu wyborów. Tak skonstruowany przepis wymaga ustalenia czy radny w dniu wyborów dysponował prawami wyborczymi. Nie ma zatem znaczenia kiedy odzyskał te prawa po dniu wyborów. W takim przypadku zatarcie skazania nie można uzasadniać twierdzenia, że radny posiadał prawa wyborcze w dniu głosowania".

Na powyższe zarządzenie zastępcze skargę do sądu administracyjnego złożyła Gmina , wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1) błędy w ustaleniach faktycznych polegające w szczególności na nieprzyjęciu, że :

a) w stosunku do radnego można wydać zarządzenie zastępcze o wygaśnięciu mandatu gdy w chwili powzięcia przez Wojewodę i Radę Gminy informacji tj. na sesji w dniu [...] kwietnia 2009r. przy podejmowaniu przez Radę Gminy uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu, A. D. był osobą niekaraną, nastąpiło bowiem już usunięcie wpisu z Krajowego Rejestru Karnego

b) brak wybieralności w dniu wyborów do Rady Gminy wynikający ze statusu osoby, wobec której wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego z oskarżenia publicznego nie uniemożliwia nabycia mandatu, ale stanowi przesłankę wygaśnięcia mandatu stwierdzanego ex post.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 190 ust 1 pkt 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw poprzez jego zastosowanie;

- art. 7 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy Ordynacja poprzez niewykazanie, że w dniu wyborów do Rady Gminy A. D. nie posiadał prawa wybieralności tj. czy figurował w Krajowych Rejestrze Karnym jako osoba wobec której orzeczono warunkowe umorzenie postępowania karnego;

- art. 98a ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie zarządzenia zastępczego w sytuacji gdy Rada Gminy nie znalazła podstaw prawnych do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego;

- art. 91 ust. 3 w/w ustawy poprzez wydanie zarządzenia zastępczego bez zgodnego z prawdą uzasadnienia i bez zbadania stanu faktycznego;

3) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 9 i 11 k.p.a poprzez niewypełnienie obowiązku do wyczerpującego poinformowania Rady Gminy i radnego o okolicznościach faktycznych i prawnych, a przede wszystkim o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w niniejszej sprawie w okolicznościach gdy Wojewoda w tej sprawie rok wcześniej podjął odmienną, korzystną dla radnego decyzję.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje akty lub czynności z zakresu administracji publicznej i dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżone zarządzenie zastępcze, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody wydane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] maja 2010r ., który działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr142, poz.1591 z późn. zm.) wobec bezskutecznego upływu terminu 30 dni od wezwania Rady Gminy do podjęcia odpowiedniej uchwały i po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego A. D.

Stwierdzić należy, iż zostały zachowane warunki formalne dotyczące trybu wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego, o którym stanowi art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 98 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust. 2).

Wojewoda , pismem z dnia [...] marca 2009r. wezwał Radę Gminy [...] do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego A. D. w terminie 30-dni od dnia doręczenia wezwania (wezwanie - karta 4 akt adm.). Rada Gminy na sesji w dniu [...] kwietnia 2009r. nie podjęła stosownej uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, projekt uchwały został odrzucony większością głosów. Dlatego też Wojewoda, po zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] lutego 2010r. (karta 16 akt adm.), wydał zaskarżone zarządzenie zastępczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy A. D.

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż niepodjęcie przez Radę Gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego A. D. nastąpiło wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.), wobec czego zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało zgodne z prawem.

Przepis art. 98 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi bowiem podstawę do podjęcia przez organ nadzoru odpowiednich czynności, w sytuacji gdy organ gminy nie podejmuje czynności do których zobligowany jest przepisami prawa. Wojewoda z racji przyznanych uprawnień zobligowany jest do nadzorowania działalności samorządowej w zakresie zakreślonym przepisami prawa, ingerowania w przypadku naruszenia prawa przez organy gminy, jak i w przypadku pozostawania przez ten organ w bezczynności, gdy winien podjąć przewidziane prawem uchwały. Wydanie przez wojewodę zarządzenia zastępczego, w przypadku milczenia organu stanowiącego organ gminy, gdy spełnione są przesłanki z art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw, a to do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego z mocy prawa, nie narusza interesu społeczności lokalnej, który to interes wyraża się przede wszystkim w działaniu organów samorządu na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

Zgodnie z art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej [...] wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Wyjaśnić należy, że powyższy termin ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008r., sygn. II OSK 334/08, LEX nr 507896), a zatem po upływie tego terminu rada w dalszym ciągu uprawniona, a nawet zobowiązana jest do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego w przypadku zaistnienia okoliczności, o których stanowi art. 190 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw. Jeżeli natomiast rada nie podejmie stosownej uchwały, o wygaśnięci mandatu stwierdza Wojewoda zarządzeniem zastępczym, przy czym przepisy nie wskazują terminu w jakim organ nadzoru powinien podjąć to rozstrzygnięcie. Wobec tego nie znajduje uzasadnienia argument podnoszony w skardze, iż Wojewoda naruszył prawo podejmując rozstrzygnięcie o wygaśnięci mandatu radnego dopiero po upływie ponad roku od odrzucenia projektu uchwały przez Radę Gminy. Skoro bowiem 3-miesięczny termin na podjęcie uchwały przez radę gminy ma charakter wyłącznie procesowy i po tym terminie rada nie tylko może ale i powinna wydać uchwałę o wygaśnięci mandatu radnego (przy zaistnieniu wymaganych przesłanek), to nie sposób sądzić, aby Wojewoda jako organ nadzoru takiego uprawnienia już nie posiadał, skoro obowiązujące przepisy nie regulują tej kwestii poprzez wskazanie terminu o charakterze materialnoprawnym.

Również nie zasługuje na uwzględnienie kolejny zarzut, iż brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego A. D., ponieważ upłynął już 2-letni okres próby wskazany w wyroku warunkowo umarzającym postępowanie karne wobec radnego. Zakończenie okresu próby ustalonego wyrokiem w postępowaniu karnym pozostaje, w okolicznościach niniejszej sprawy, bez wpływu na wykonanie przez Wojewodę ustawowego obowiązku dotyczącego wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia z mocy prawa mandatu radnego, w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy gminy pozostaje w bezczynności i nie podejmuje wymaganej prawem uchwały, pomimo ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku. Podnieść należy, iż przepis art. 190 ust. 1 pkt 3 ekspressis verbis wskazuje, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Zaskarżonym zarządzeniem organ nadzoru stwierdził zaś wygaśnięcie mandatu radnego nie wskutek utraty prawa wybieralności, lecz z uwagi na brak tego prawa w dniu wyborów. Z kolei fakt, iż w dniu wyborów do samorządu gminy tj. w dniu 12 listopada 2006r. A. D. nie posiadał prawa wybieralności – w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości. W sprawie A. D. oskarżonego o czyn z art. 178 a § 1 Kk (tj. o kierowanie pojazdem po drodze publicznej w stanie nietrzeźwości) wydany został wyrok karny Sądu Okręgowego z dnia [...] września 2005r. (sygn. akt [...] i V Ka [...]), na mocy którego warunkowo umorzone zostało postępowanie karne na okres próby wynoszący 2 lata. W niniejszej sprawie nie ma żadnego znaczenia kiedy upłynął okres próby, podobnie jak i okoliczność, że A. D.na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia nie figurował już w Krajowym Rejestrze Karnym, gdyż nastąpiło usunięcie wpisu. Liczy się natomiast fakt, że w dacie wyborów samorządowych ([...] listopada 2006r.) wyrok karny orzeczony wobec oskarżonego był wyrokiem prawomocnym (od dnia [...] września 2005r.), a to spowodowało, że A. D. nie miał prawa wybieralności od samego początku wykonywania mandatu radnego, nie zaś, że to uprawnienie stracił w trakcie sprawowania mandatu.

Prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady (ust. 1 art. 190 Ordynacji wyborczej [...]). Prawa wybieralności, stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej [...] nie mają osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Zatem prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stanowi obligatoryjną przesłankę utraty prawa wybieralności. Przepis ustawy w tym zakresie jest jednoznaczny i kategoryczny, dlatego też brak jest podstaw aby twierdzić, że Wojewoda nie wykazał, że w dniu wyborów A. D. nie posiadał prawa wybieralności. W ocenie sądu organ nadzoru, wbrew zarzutom skargi, wykazał, że radny A. D. wymaganego prawa wybieralności nie posiadał w dniu wyborów. Wojewoda wyjaśnił bowiem, że radny utracił te uprawnienia jeszcze przed datą wyborów samorządowych na skutek prawomocnego wyroku, którym warunkowo umorzono postępowanie karne w sprawie popełnienia przez niego przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego tj. przestępstwa z art. 178 a § 1 Kk. Wyrok ten, będący podstawą stwierdzenia zaistnienia przesłanki o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej [...], został załączony do akt sprawy (karta 1 i 2 akt adm.), co jednoznacznie potwierdza, ze Wojewoda wykazał, że A. D. w dniu wyborów nie posiadał prawa wybieralności.

Wzmacniając kontrargumenty skargi zwrócić uwagę należy na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym podkreśla się, że zaistnienie przesłanki z art. 190 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza [...] powoduje ex lege wygaśniecie mandatu radnego i to ze skutkiem ex tunc (w niniejszym przypadku od dnia wyborów), jednakże sam fakt zaistnienia przesłanek ustawowych wygaśnięcia mandatu radnego wymaga stwierdzenia tego wygaśnięcia w drodze uchwały rady gminy, która to uchwała ma charakter aktu deklaratoryjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2000r., sygn. akt II SA 119/00, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2008r., sygn. akt II SA/Wa 2137/07; czy wyrok NSA z dnia 10 marca 2008r., sygn. akt II OSK 1814/07). Zatem Wojewoda zaskarżonym zarządzeniem zastępczym stwierdził jedynie istniejący stan prawny z mocy samego prawa wobec zaistnienia ustawowych przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego.

Odnosząc się do wniosków skarżącego A. D. z dnia [...] listopada 2010 r. (k.36) i [...] listopada 2010 r. (k.45) o odroczenie sprawy z powodu choroby potwierdzonej stosownymi zaświadczeniami lekarskimi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że pierwszy z tych wniosków z dnia [...] listopada 2010 r., zostali przez Sąd uwzględniony celem umożliwienia skarżącemu złożenia stosownych wyjaśnień i skorzystanie z możliwości osobistego udziału w rozprawie. Kolejny wniosek z dnia [...] listopada 2010 r. Sąd uznał za zmierzający do przewlekania postępowania, bowiem skarżący nie skorzystał z możliwości złożenia "ewentualnych dodatkowych wyjaśnień" choćby w formie pisemnej, bowiem jego stan zdrowia wynikający z dołączonego zaświadczenia (k.47), a w szczególności konieczność unikania sytuacji stresowych powoduje, iż do sądu może się nie stawić nigdy, co powodowałoby niemożliwość rozpoznania sprawy.

Dlatego też Sąd uznał, że istniała możliwość przezwyciężenia przeszkody w postaci nieobecności na rozprawie, poprzez złożenie wyjaśnień pisemnych i odmówił odroczenia rozprawy z braku przesłanek określonych w art. 109 p.p.s.a.

Z tych względów skarga jako bezzasadna, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podlegała oddaleniu.