Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1363/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 134 par. 1.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 94 ust. 1 i 2, art. 86 ust. 1, 2 i  ust. 8.
journal: Dz.U. 2019 poz 499
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r Prawo farmaceutyczne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del.WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ż. Sp. j. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 375/20 w sprawie ze skargi Ż. Sp. j. w S. na uchwałę Rady Powiatu w Szczytnie z dnia 29 listopada 2019 r., nr XI/82/2019 w przedmiocie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 28 lipca 2020 r. oddalił skargę Ż. i W. Sp. jawnej w Sz. na uchwałę Rady Powiatu w Szczytnie z dnia 29 listopada 2019 r. w przedmiocie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Rada Powiatu w Szczytnie, działając na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 499 ze zm., daje: p.f.), podjęła wskazaną na wstępie uchwałę w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w Powiecie Szczycieńskim w roku 2020. W motywach wskazano, że rozkład uzyskał pozytywną opinię wójtów i burmistrzów z Powiatu Szczycieńskiego, natomiast Prezes Okręgowej Izby Aptekarskiej w Olsztynie wydał opinię negatywną. Rada stanęła na stanowisku, że uchwała wypełniała kryterium rzeczywistych potrzeb ludności, które należy uwzględnić przy ustalaniu godzin pracy aptek, dążąc do optymalnego zaspokojenia oczekiwań społeczności lokalnej.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą uchwałę w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu braku właściwego jej uzasadnienia. Stwierdził, że co prawda uzasadnienie uchwały było szczątkowe to jednak okoliczność ta nie dawała podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Nie budziła wątpliwości Sądu legalność zapisów zaskarżonej uchwały, w tym w szczególności związanych z zapewnieniem dostępności świadczeń w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

Sąd stwierdził, że apteki mające siedzibę w mieście Sz. zostały równomiernie obciążone obowiązkiem dyżurów. W ciągu roku zaplanowano 28 lub 29 dyżurów, rozłożonych równomiernie na przestrzeni całego roku, po 2 lub 3 w miesiącu.

Sąd wskazał również, że miasto Sz. położone jest geograficznie w środku powiatu i stanowi zdecydowanie największe skupisko ludności zamieszkującej powiat. Dlatego też naturalnym było, w ocenie Sądu, że to właśnie apteki z tego miasta zostały obciążone obowiązkiem dyżurów w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy, co związane było z możliwie szybkim i krótkim dojazdem do apteki przez mieszkańców.

Odnosząc się do negatywnej opinii Okręgowej Izby Aptekarskiej w Olsztynie, Sąd stwierdził, że przedstawione w niej argumenty nie mogły rzutować na postanowienia uchwały. Wskazał, że apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego, w których świadczone są specyficzne usługi, wobec czego zapewnienie dostępności tych świadczeń nie powinno być uzależnione od możliwości uzyskania pomocy w porze nocnej w placówkach służby zdrowia.

Odnosząc się zaś do zarzutu wskazującego na brak przedstawienia zasad ponoszenia kosztów finansowych związanych z pełnieniem dyżurów, Sąd wskazał, że art. 94 p.f. nie zawiera upoważnienia do regulowania tych kwestii w zaskarżonej uchwale. Wskazał również, że kwestie związane z odpłatnością za leki między innymi w porze nocnej reguluje rozporządzenie Ministra Zdrowia z 14 czerwca 2002 r. w sprawie maksymalnej wysokości dopłat pobieranych przez aptekę za ekspedycję produktów leczniczych w porze nocnej oraz określenia grupy produktów leczniczych, za których wydanie w porze nocnej nie pobiera się opłaty (Dz. U. 2014 r.. poz. 765).

Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie naruszała istoty swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Działalność aptek jest regulowana i zakres tej regulacji może wynikać z uchwały określającej godziny pracy aptek. Pełnienie dyżurów nocnych i w dni wolne od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych, zaś do kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Ż. i W. Sp. jawna w Sz., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu na naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., a także art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i 148 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Rada Powiatu Szczycieńskiego podjętą uchwałą nr XI/82/2019, publikując ją w dzienniku Urzędowym z dnia 26 kwietnia 2018 r., poz. 2386, informując, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego, tzn. z dniem 10 grudnia 2019 r., a załącznik nr 2 do uchwały ustala harmonogram dyżurów aptek w mieście Sz., a nie w Powiecie Sz. od dnia 1 stycznia 2020 r. dla Ż. i W. Spółka Jawna, dla aptek firmy tj. apteka "P." i apteka "O." uchybienie tj. zasady równości wszystkich aptek z terenu powiatu szczycieńskiego;

2. art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., 151 p.p.s.a. a także art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne w sprawie było prowadzone w zgodzie z przepisami art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz nieuwzględnienie przez Sąd zarzutów dotyczących naruszenia, przez orzekającą w sprawie Radę Powiatu Szczycieńskiego, przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 11 k.p.a.;

3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy Uchwały Rady Powiatu Szczycieńskiego nr XI/82/2019 zaskarżonej, pomimo iż została ona wydana z naruszeniem prawa w takim stopniu, że dawało to podstawę do uwzględnienia skargi. Brak uzasadnienia faktycznego cytowanej uchwały Rady Powiatu stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów o postępowaniu administracyjnym, w stopniu wywierający wpływ na wynik sprawy (wyr. WSA w Warszawie 30 maja 2006 r., w spr. sygn. akt: VII SA/Wa 369/06, Legalis);

4 art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w skardze, oraz nie pełne pouczenie skarżącego.

Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie Uchwały Rady Powiatu Szczycieńskiego nr XI/82/2019, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

W analizowanej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła Sądowi I instancji w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie naruszenie przepisów procesowych, których naruszenie, w ocenie kasatora, miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Całkowicie niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów podkreślenia wymaga, że powołane przepisy prawa należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. O naruszeniu tych przepisów można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13). Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na uchwałę Rady Powiatu w Szczytnie. WSA w Olsztynie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej, Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę na tą uchwałę, czyli zastosował jeden z środków przewidzianych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącej strony, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji ani art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2074/13). To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z oceną ustalonego stanu faktycznego i prawnego dokonaną przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do ich naruszenia.

Chybiony jest również wskazany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.: "poprzez brak odniesienia się w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w skardze, oraz nie pełne pouczenie skarżącego." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj.: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny i prawny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga Spółki nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14).

Natomiast odnosząc się do zarzutu zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "nie pełnego pouczenie skarżącego" - jak wynika z uzasadnienia tego zarzutu chodzi o nie pouczenie przez sędziego sprawozdawcę pełnomocnika skarżącej Spółki (nie będącego profesjonalnym pełnomocnikiem) o tym, że do wniesienia skargi kasacyjnej do NSA konieczne jest uprzednie złożenie wniosku o sporządzenie pisemnego uzasadnienia wyroku w ciągu 7 dni od jego ogłoszenia – to podkreślić należy, iż jeśli rzeczywiście takie uchybienie nastąpiło, to nie stanowi ono naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a co najwyżej art. 140 § 1 p.p.s.a., a zarzutu naruszenia tego ostatniego przepisu nie sformułował profesjonalny pełnomocnik sporządzający niniejszą skargę kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Za niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przez Sąd i instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.: "poprzez brak odniesienia się w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w skardze". Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki do wszystkich istotnych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zarzutów Sąd I instancji się odniósł.

Za nieznajdujący uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.a. w związku ze wskazanymi już przepisami ustrojowymi oraz przepisami wynikowymi, tj. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (punkty 2-3 petitum skargi kasacyjnej). Przepisy art. 151 i 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. są przepisami "wynikowym" regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, dlatego nie mogą być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych, którym Sąd uchybił. Wymienione wyżej przepisy ustawy z 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd, co do ustalenia podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi Sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej dokonuje w oparciu o konkretne przepisy ustawy proceduralnej (p.p.s.a.). W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Wskazany natomiast jako naruszony art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną." Skarżący kasacyjnie nie wykazał naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji w związku ze wskazanymi przepisami ustrojowymi oraz przepisami wynikowymi. Podobnie jak nie wykazał i nie uzasadnił naruszenia przez Sąd I instancji tych przepisów w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 148 § 1 k.p.a., art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Skarżący kasacyjnie ograniczył się jedynie do wymienienia tychże przepisów k.p.a., a zaniechał jasnego i wyczerpującego uzasadnienia ich naruszenia przez WSA w Olsztynie.

Dodatkowo w samym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie Spółka pomieściła zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego, który jak stwierdziła: "nie uprawnia Rady Powiatu do arbitralności i łamania art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu, dyżury aptek ustala się dla całego powiatu, a nie poszczególnych miast (...). Wskazać należy, ze takie wyznaczenie dyżurów pozbawia mieszkańców z terenu powiatu szczycieńskiego dostępu do dyżurujących aptek w ich miejscowościach (...). Zaskarżone orzeczenie narusza także art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż zaskarżona uchwała Rady powiatu Szczycieńskiego stanowi źródło prawa miejscowego, podczas gdy uchwała ta zawiera określoną z imienia i nazwisk i nazwy ilość podmiotów, na które nakłada się ścisłe obowiązki. Nie odpowiada ona zatem doktrynalnemu pojęciu <> (powszechnie obowiązującego), a nadto nie zawiera uzasadnienia." (s. 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Zarzuty wyżej wskazane są niezasadne, a ponadto nieprawidłowo skonstruowane. Kasator nie wskazuje na jakiej podstawie prawnej je wnosi – czy jest to art. 174 pkt 1 p.p.s.a. czy też art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem czy zarzuca Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego i to z zaznaczeniem "poprzez błędna wykładnię", czy też "poprzez niewłaściwe zastosowanie"., czy też zarzuca WSA w Olsztynie naruszenie dodatkowych (oprócz wskazanych w petitum i wyżej przeanalizowanych przez NSA) zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Do tak nieprawidłowo skonstruowanych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady nie może się odnosić, gdyż nie może się domyślać prawdziwych intencji skarżącego kasacyjnie i nie może za kasatora konstruować zarzutów skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, a sama skarga kasacyjna jest środkiem prawnym wysoce sformalizowanym - przy jej sporządzeniu i wniesieniu ustawodawca ustanowił przymus adwokacki, tzn. obowiązek jej sporządzenia i wnoszenia przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).

Mając jednak na względzie uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), z której wynika, że NSA nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, Lex nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt IFSK 1679/11, Lex nr 1218340), Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w tej sprawie, odnosząc się do tych wskazanych wyżej zarzutów stwierdza, że ich nie podziela.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego (art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego). W rozpoznawanej sprawie warunek zasięgnięcia opinii, o których mowa w art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego został spełniony. Dodać także należy, że w powołanym przepisie ustanowiony został obowiązek zasięgnięcia, przed podjęciem uchwały, opinii samorządu aptekarskiego, która to forma wyrażenia stanowiska z istoty rzeczy nie ma dla organu stanowiącego charakteru wiążącego. Z redakcji art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego wynika, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien "być dostosowany do potrzeb ludności" oraz "zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy". W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1338/10; z 14 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1559/14; z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1789/18; z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 288/19; z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 252/19 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażany jest pogląd, że rozkład godzin pracy powinien zarówno być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach jak i nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Wspomniany rozkład powinien uwzględniać także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki, w tym zapewniać jak najlepszą dostępność świadczeń aptecznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 2020 r. (sygn. akt II GSK 1405/19): "Analiza art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego prowadzi do wniosku, że należy rozróżnić rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. W pierwszym przypadku zastosowanie ma kryterium potrzeb ludności, które należy uwzględniać przy ustalaniu godzin pracy aptek, tak by możliwe było zaspokojenie oczekiwań społeczności lokalnej. Z kolei w przypadkach wymienionych w drugiej części zdania zawartego w art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, najistotniejszym kryterium przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych staje się zapewnienie dostępności świadczeń aptecznych w szczególnych warunkach. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej i dni wolne od pracy nie sposób uwzględnić potrzeb ludności, gdyż nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. W tym wypadku chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku." Sąd pierwszej instancji w analizowanej tu sprawie przyjmując taką wykładnię art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego nie dopuścił, jak zarzuca to skarżąca kasacyjnie Spółka, uprawnienia Rady Powiatu do dowolnego, noszącego znamiona arbitralności konstruowania uchwały w części dotyczącej harmonogramu dyżurów w porze nocnej i w dni świąteczne. Przeciwnie, WSA ocenił zaskarżoną uchwałę pod kątem uwzględnienia przez Radę Powiatu ustawowych przesłanek, które powinny być uwzględnione przy podejmowaniu uchwały na podstawie art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych (w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego) stwierdza się, iż ustawodawca nakładając na apteki ogólnodostępne, będące placówkami ochrony zdrowia publicznego, obowiązek świadczenia usług farmaceutycznych przez uprawnione osoby (farmaceutów), w tym zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8 Prawa farmaceutycznego oraz wykonywania czynności określonych w art. 86 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego, nie uzależnił wykonywania tych obowiązków od indywidualnych warunków funkcjonowania danej placówki, czy też liczby zatrudnionych w niej pracowników. Zobowiązał natomiast kierownika apteki ogólnodostępnej do takiej organizacji pracy w aptece (art. 88 ust. 1 w związku z ust. 5 Prawa farmaceutycznego), by ta placówka ochrony zdrowia publicznego mogła wykonywać usługi farmaceutyczne, o których mowa w art. 86 ust. 2 Prawa farmaceutycznego. Przyjęcie odpowiednich rozwiązań, zapewniających właściwą realizację ustawowych obowiązków, jest warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej w sposób zgodny z prawem. Dodać należy, że prowadzenie działalności gospodarczej zazwyczaj wiąże się z ponoszeniem kosztów, co powinno, ale nie musi mieć związku z uzyskiwaniem zysku. Z tych powodów wywody skarżącej odnoszące się do narzucenia, poprzez ustalenie w zaskarżonej uchwale harmonogramu dyżurów w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy aptek ogólnodostępnych, obowiązku prowadzenia nierentownej działalności należało uznać za nietrafne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybiony okazał się także zarzut dotyczący naruszenia art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego w związku z art. 32 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. W tym miejscu należy zauważyć także, że wolność działalności gospodarczej, stanowiąca jedną z podstaw społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP) nie ma charakteru absolutnego. W przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Przyjęte w Konstytucji RP rozwiązanie oznacza, że prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniona została ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie wolności obywatelskich, w tym wolności działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty. W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku skarżącej, taka sytuacja nie miała miejsca. Akt prawa miejscowego, a takim, wbrew przekonaniu skarżącej kasacyjnie Spółki jest oceniana uchwała, ograniczający swobodę prowadzenia działalności gospodarczej został wydany na podstawie ustawy (art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego) i mieścił się w jej granicach. Ustawodawca, decydując o konieczności zapewnienia dostępności świadczeń farmaceutycznych również w porze nocnej i dni wolne od pracy, udzielił organom stanowiącym powiatu upoważnienia do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w drodze uchwały rady powiatu, niewątpliwie stanowi ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Przedsiębiorca prowadzący aptekę ogólnodostępną nie może bowiem samodzielnie wyznaczać ram czasowych jej funkcjonowania. Podkreślenia jednak wymaga, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej, będącej placówką ochrony zdrowia publicznego, z istoty rzeczy związane jest z pewnymi ograniczeniami. Wspomniane ograniczenia, dotyczące określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustanowione zostały w drodze ustawy (art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego) i były konieczne dla ochrony zdrowia publicznego. Niewątpliwie zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także w porze nocnej i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności. Podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki.

Odnosząc się do zarzutu braku właściwego uzasadnienia analizowanej uchwały, stwierdzić należy, że rację ma Sąd I instancji podkreślając, iż " uzasadnienie to jest szczątkowe i niewiele z niego wynika, jednak okoliczność ta choć może stanowić samodzielną przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały, to jednak nie w rozpatrzonym przypadku. Po pierwsze, legalność zapisów zaskarżonej Uchwały, w tym w szczególności tych związanych z zapewnieniem dostępności świadczeń w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, nie budzi wątpliwości Sądu. Obowiązek ten wynika wprost z ustawy i zastrzeżenia dotyczące uzasadnienia uchwały nie są wystarczające do zakwestionowania jej legalności. Po drugie, apteki mające siedzibę w mieście Sz. zostały równomiernie obciążone obowiązkiem dyżurów w powyższym okresie. Każda z aptek znajdujących się w Sz. w ciągu roku ma 28 lub 29 dyżurów, które są równomiernie rozłożone na przestrzeni całego roku po 2 lub 3 w miesiącu, tak też jest w przypadku aptek stanowiących własność skarżącej. Po trzecie wreszcie, miasto Sz. położone jest geograficznie w środku powiatu i stanowi zdecydowanie największe skupisko ludności zamieszkującej powiat. Dlatego też naturalnym jest, że to właśnie apteki z tego miasta zostały obciążone obowiązkiem dyżurów w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy, co związane jest z możliwie szybkim i krótkim dojazdem do apteki przez mieszkańców. Trudno uznać, że sprawiedliwy byłby taki rozkład dyżurów, że mieszkańcy Sz. musieliby jeździć do innych miejscowości, aby kupić lekarstwo w porze nocnej lub niedzielę. Dlatego też ustanowienie dyżurów poza Szczytnem nie zwalniałoby od jednoczesnego ustanowienia również dyżurnych aptek w Sz. jako zdecydowanie największej miejscowości powiatu." (s. 3-4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.