Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1877/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4 z zw. z art. 17 ust. a
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1317/21 w sprawie ze skargi I.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 lipca 2021 r., nr SKO-NP-4115-329/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta L. z 9 czerwca 2021 r. nr GOPS-520-O-21-88/2021, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz I.F. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1317/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 29 lipca 2021 r. nr SKO-NP-4115-329/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddalił.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 9 czerwca 2021 r., znak: GOPS-520-O-21-88/2021, Wójt Gminy [...] odmówił I.F. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, na podstawie art. 17 ust.1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wnioskowanego na matkę W.F.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 29 lipca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności PCPR w [...] z [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], W.F. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 17 stycznia 2009 r. Na skarżącej I.F., ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki W.F.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Z ustaleń organu wynikało, że osoba wymagająca opieki, tj. W.F. zamieszkuje razem z rodziną skarżącej, tj. jej męża i czwórki dzieci. W.F. otrzymuje świadczenie emerytalne oraz świadczenie uzupełniające z ZUS. Ww. ma jeszcze sześcioro dorosłych dzieci, którzy mają własne rodziny, pracują zawodowo i mieszkają poza gminą [...]. W.F. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, wymaga całodobowej opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu. Cierpi na wiele schorzeń podeszłego wieku. Ma problemy okulistyczne, ginekologiczne, zwyrodnienie stawów i kręgosłupa, po operacji endoprotezy stawu biodrowego. Choruje na miażdżycę, ma problemy żołądkowe, musi mieć często wykonywane kontrolne badania krwi. Ponadto W.F. cierpi na zawroty i bóle głowy, szum w uszach, ma całkowite zaniki pamięci, zaniki świadomości, kontakt z nią jest utrudniony. Jest osobą głównie leżącą, wymaga całodobowej opieki. We wszystkich czynnościach pomaga jej córka I. – skarżąca - która podaje lekarstwa, załatwia wizyty, badania. Także przygotowuje i podaje posiłki, pomaga w utrzymaniu higieny ciała, ubiera ją, robi pranie, zakupy, również dba o czystość otoczenia.

Wśród wszystkich osób zobowiązanych do alimentacji w stosunku do W.F. po stronie żadnej z nich nie ma przeszkody - która świadczyłaby o niemożności wywiązania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego - mającej charakter obiektywny, niezależny od woli tych osób. Z oświadczenia skarżącej wynika bowiem, że osobami zobowiązanymi w pierwszej kolejności względem W.F. są jej dzieci, a to: syn K.F. (pracuje - prowadzi działalność gospodarczą), syn J.F. (pracuje zawodowo), syn E.F. (pracuje zawodowo), syn J.F. (pracuje zawodowo), córka T.B. (pracuje zawodowo), córka J.G. (pracuje zawodowo).

Zdaniem Kolegium zasady doświadczenia życiowego wskazują, że w rodzinach wielopokoleniowych istnieje możliwość takiego podzielenia się obowiązkami związanymi z opieką nad starszymi rodzicami aby sprawowanie takiej opieki nie wymagało rezygnacji któregokolwiek członka rodziny z aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Z akt sprawy wynika, że odwołująca sama sprawuje opiekę nad matką.

W ocenie organu obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną. Stąd też, jeżeli pozostałe dzieci W.F. z subiektywnych względów nie mogą sprawować osobistej opieki nad matką (realizować obowiązku alimentacyjnego w w/w sposób), to nie ma przeszkód, aby opiekę taką sprawowało jedno z nich np. odwołująca zaś koszty związane z opieką (jako ekwiwalent za rezygnację przez niego z zatrudnienia lub podjęcia zatrudnienia) pokrywane były przez pozostałe dzieci W.F. (w ramach ciążącego obowiązku alimentacyjnego), które w takim samym stopniu, co odwołująca są zobowiązane do alimentacji względem matki. Zwłaszcza, że żadnych z wyżej wymienionych osób zobowiązanych do alimentacji względem W.F. nie podniosła, że boryka się z trudnościami finansowymi.

W ocenie Kolegium przyznanie skarżącej świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa, ale także z zasadami współżycia społecznego, ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który - z mocy prawa - w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach W.F. W rezultacie odbywałoby się to kosztem rodzin, które rzeczywiście (z racji chociażby tego, że w rodzinie jest jedno dziecko i nie ma innych osób zobowiązanych do alimentacji) muszą rezygnować z zatrudnienia po to aby zrealizować swój obowiązek alimentacyjny wobec rodziców. W przypadku odwołującej nie ma takiej konieczności, a zatem organ - pomimo częściowo błędnego uzasadnienia i błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - postąpił prawidłowo odmawiając przyznania świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi I.F. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu uznał ją za niezasadną. Sąd I instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez orzekające w tej sprawie organy stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła, co do zasady, osoba uprawniona - córka, a opieka sprawowana jest nad matką, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności PCPR w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 17 stycznia 2009 r.

W ocenie Sądu I instancji orzekające w sprawie organy obydwu instancji podjęły trafne i prawidłowe, negatywne dla skarżącej rozstrzygnięcia, gdyż rzeczywiście nie zaistniały przesłanki materialnoprawne do przyznania skarżącej żądanego świadczenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przecież przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Sąd podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest skierowane do kogokolwiek z rodziny - w zależności od tego, kto sprawowania opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych kategorii osób. To nie rodzina ma prawo decydować, komu spośród jej członków powinno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, lecz decyduje o tym przepis prawa (por. R. Kopania (red.), Świadczenia rodzinne. Świadczenia dla opiekunów. Komentarz, Warszawa 2017; dostęp el./Legalis).

Z ustaleń dokonanych w niniejszej sprawie przez orzekające organy wynikało, że osobami zobowiązanymi do alimentacji w pierwszej kolejności względem W.F., oprócz skarżącej, są jej dzieci, a to: syn K.F. (pracuje - prowadzi działalność gospodarczą), syn J.F. (pracuje zawodowo), syn E.F. (pracuje zawodowo), syn J.F. (pracuje zawodowo), córka T.B. (pracuje zawodowo), córka J.G. (pracuje zawodowo).

Okoliczności te, w ocenie Sądu I instancji, mają znaczenie dla oceny czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą -wnioskującą o świadczenie pielęgnacyjne - a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Zasadne jest bowiem stanowisko Kolegium, że w sytuacji gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma obowiązek opieki i powinny się one stosownie podzielić tym obowiązkiem, tak aby nie była nim obciążona tylko jednak osoba. Zgodnie bowiem z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, zwanej dalej w skrócie - k.r.o.) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei art. 129 § 2 k.r.o. stanowi, że krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Art. 135 § 1 k.r.o. przewiduje, że zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Przepisy przewidują również możliwość wyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych w drodze sądowej. Podkreślić zatem należy, że wykonywanie pracy czy inne zajęcie nie zwalniają z wykonywania względem matki obowiązku alimentacyjnego - albo osobiście, albo poprzez osoby trzecie. Praca zarobkowa nie jest bowiem obiektywną przeszkodą w wywiązaniu się z obowiązku alimentacyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że świadczenie to nie jest skierowane do tej osoby w rodzinie, która podejmie się opieki nad niepełnosprawną osobą. Jest ono skierowane dla określonej w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych kategorii osób. To nie rodzina ma decydować, komu spośród jej członków powinno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, lecz decyduje o tym przepis prawa (por. R. Kopania (red.), Świadczenia rodzinne. Świadczenia dla opiekunów. Komentarz, Warszawa 2017; dostęp el./Legalis). Sąd podniósł, że istnieje możliwość takiego podzielenia się obowiązkami związanymi z opieką nad starszym rodzicem (rodzicami), aby sprawowanie takiej opieki nie wymagało rezygnacji któregokolwiek członka rodziny z aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie.

Zdaniem Sądu kwestionowana skargą decyzja jest więc prawidłowa, a postawiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i jego zastosowanie, nie znajduje uzasadnienia, podobnie jak i pozostałe zarzuty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła I.F. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżąca zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącą jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącej może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas, gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 Prawa o Postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Spór w sprawie dotyczy związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą a potrzebą sprawowania stałej opieki nad chorą matką. Bezsporne jest bowiem, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności a jej córka (skarżąca) sprawuje nad nią opiekę. Rozważyć zatem należy, czy w niniejszej sprawie zasadnie uznano, że nie występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad chorą matką.

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt, wymagająca opieki W.F. orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności PCPR w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 17 stycznia 2009 r. Nie budzi wątpliwości również, że z uwagi na stan zdrowia (opisany wyżej) W.F. wymaga stałej i długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie można zaakceptować stanowiska o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z dokumentacji załączonej do akt sprawy wynika, że matka skarżącej ze względu na wiek, stan zdrowia i liczne schorzenia, wymaga całodobowej opieki, obecności osoby, która zawsze będzie w pobliżu gotowa do udzielenia pomocy.

Trafny jest zarzut naruszenia art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w odniesieniu do stanowiska Sądu Wojewódzkiego dotyczącego rodzeństwa skarżącej i ich zobowiązania do alimentacji osoby wymagającej opieki w kontekście wyboru przez organ osoby uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego .

Należy zaznaczyć, na co słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Jeżeli zatem skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niej należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem matki poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując, bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie, dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem. Ani organ, ani Sąd, nie są upoważnieni, by decydować w tych kwestiach za stronę. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje bowiem wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Z akt sprawy w sposób bezsporny wynika, że wszystkie dzieci W.F., w tym również skarżąca, są zobowiązane do wykonywania na jej rzecz świadczeń alimentacyjnych w równym stopniu. Osoby te, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., należą do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. W tej sytuacji, o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, decydować winno przede wszystkim ustalenie, czy rzeczywiście sprawuje ona opiekę nad matką oraz, czy z powodu tej opieki (w tym jej zakresu) rezygnuje ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc ustalenie, czy spełnia ona podstawowe przesłanki uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, w żaden sposób nie jest uzależnione od stwierdzenia możliwości sprawowania tej opieki przez kogokolwiek z jej rodzeństwa, którego obowiązek alimentacyjny wobec matki – co należy ponownie podkreślić – nie wyprzedza obowiązku alimentacyjnego skarżącej, lecz jest z nim równy. Takich bowiem kryteriów art. 17 u.ś.r. nie przewiduje.

Niedopuszczalne było zatem wprowadzenie przez organy administracyjne oraz Sąd dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji niezasadnie przyjął, iż organy administracji dokonały prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji niewłaściwie ocenił wydane w sprawie decyzje poprzez przyjęcie, że nie zachodziły wymienione w art.17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., przesłanki dla uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wobec powyższych wywodów i okoliczności niniejszej sprawy, należało uchylić zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art.188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.