Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1811/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 53 ust 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 20 pkt 20, art 35 ust 3
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art 15 pkt 15
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi "J. Sp. z o.o." Sp. komandytowa z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2013 r. nr. [...], dalej postanowienie, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dalej GDKiA, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej p.z.p. i art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.D.U. 2012, poz. 267), dalej k.p.a, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tablicy reklamowej na terenie działki nr. [...] położonej przy drodze ekspresowej [...] (w km 53+300 strona prawa) w miejscowości G. g.m. M.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

J. Spółka z.o.o. spółka komandytowa z siedzibą w W., dalej skarżąca, wniosła o wydanie przez Burmistrza Miasta i Gminy M. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tablicy reklamowej na terenie działki nr. [...] położonej przy drodze ekspresowej [...] ( w km 53 plus 300 strona prawa), w miejscowości G. gm. M.

Postanowieniem z [...] marca 2013 r. GDDKiA odmówiła uzgodnienia decyzji wskazując, że reklama, ze względu na jej konstrukcję (dwustronna) i usytuowanie (widoczna z obu kierunków ruchu drogi ekspresowej [...]) będzie znajdowała się na obszarze oddziaływania węzła "M.", będzie negatywnie oddziaływać na kierowców a tym samym będzie wpływać na odbieranie przez kierowców sygnałów związanych z organizacją ruchu.

Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy GDDKiA utrzymała w mocy swe wcześniejsze rozstrzygnięcie.

Dokonując ponownej oceny zebranego materiału wskazał na następujące okoliczności:

1- teren na którym ma być zlokalizowany nośnik reklamowy przylega do drogi ekspresowej a zatem zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych tego rodzaju inwestycja wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi;

2- organ uzgadniający jest organem wyspecjalizowanym odpowiedzialnym za bezpieczeństwo ruchu na drogach a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z lokalizacją reklam.

3- najistotniejszą kwestą, przy wydawaniu tego rodzaju aktu są kwestie zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego i niedopuszczenie do ich pogorszenia;

4- Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r., zwrócił uwagę na konieczność zwiększenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i dążenie do ograniczenia liczby wypadków w transporcie i ofiar tych wypadków;

5- Mimo, że przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie narusza przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 43 ust.1 Ip.kolumna 4 tabeli0, gdyż tablica miałaby być ulokowana w odległości 40 m. od zewnętrznej krawędzi jezdni, to jednak nośnik ten stanowiłby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez koncentrowanie na sobie uwagi, a w konsekwencji odwrócenie jej od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować wzmożoną uwagę w szczególności w rejonie węzła M., gdzie kierowcy poruszający się po łącznicy węzła drogowego i chcący się włączyć do drogi ekspresowej oraz kierowcy poruszający sią drogę ekspresową powinni zachować wzmożoną czujność.

6- reklamy powodują dekoncentrację kierowców co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. Chwilowe odwrócenie uwagi na drodze na której dopuszczalna prędkość wynosi do 120 km/h może być jednym z powodów wypadków na drodze. Taka reklama, jako czynnik zewnętrzny, może spowodować odwrócenie uwagi kierowcy i jego zdekoncentrowanie na ok. 0,2 – 1,5 sekundy. Jest to istotne i dlatego, że w tym rejonie drogi kierowca musi podejmować decyzję dotyczącą zmian prędkości, zmian kierunku jazdy, wyboru trasy oraz obserwować zachowania innych uczestników drogi a odwrócenie uwagi od drogi może być przyczyną popełniania przez kierowców błędów a w konsekwencji przyczyną wypadków drogowych.

7- istnieje zakaz lokowania reklam przy drogach międzynarodowych wynikający z pkt. VII.4 Załącznika do umowy Europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) sporządzonej w Genewie 15 listopada 1975 r.;

8- dopuszczenia tej lokalizacji byłoby sprzeczne z przepisem art. 45 ust. 1 pkt. 7 ustawy o ruchu drogowym, który zabrania umieszczania na drodze lub jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób który powoduje oślepienie albo wprowadza w błąd uczestników ruchu;

9- w tym wypadku bezpieczeństwo na drodze jako szeroko pojmowany interes publiczny przeważa nad interesem strony;

10- odnosząc się do zarzutów skarżącego organ wskazał na program "Drogi zaufania", który ma na celu stworzenie warunków poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, fakt, że Polska należy do krajów w którym na drogach ginie najwięcej osób co powoduje, że GDDKiA musi, mając na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, przeciwdziałać działaniom które mogą, choćby potencjalnie, wpływać na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Porównywanie przez skarżącego komercyjnego nośnika reklamowego z nośnikiem postawionym przez zarządcę drogi w celach promowania bezpieczeństwa ruchu drogowego jest w takich okolicznościach nieuprawnione.

11- Organ uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 5,8,9. 11,77,80,106§1, 124 § 2 i 107 § 3 K.p.a.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła skarżąca Spółka. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 21 ustawy o drogach publicznych oraz art. 53 ust. 5 ustawy p.z.p. poprzez wydanie postanowienia odmownego w sytuacji, w której na skutek realizacji tej inwestycji nie doszłoby do zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego drogi ekspresowej [...], co uzasadnia twierdzenie, że brak jest podstaw do uzgadniania tego rodzaju inwestycji z zarządcą drogi. Poza tym uzgodnienia z zarządcą drogi następują jedynie w zakresie możliwości włączania do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W tym wypadku dostęp do działki [...] będzie następował poprzez działkę [...], a więc organ nie miał kompetencji do wydania przedmiotowych postanowień. Montaż urządzenia reklamowego nie spowoduje zmiany ruchu drogowego, która podlegałaby uzgodnieniu w zakresie możliwości jej włączenia do drogi ekspresowej z uwagi na dostęp do tej działki z innej drogi o charakterze lokalnym i w związku z tym brak podstaw do zastosowania jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Uzgodnienia dokonano z naruszeniem art. 53 ust. 5 ustawy p.z.p. ponieważ uzgodnienie nastąpiło po upływie 2 tygodni od daty przedstawienia projektu decyzji.

2) naruszenie pkt VII.4 załącznika II do umowy AGR w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy d.p.

Argumentując w tym zakresie skarżący wskazał, że umowa AGR zakazując lokowania reklam przy drogach nie precyzuje pojęcia "przy drogach", w związku z tym to ustawodawstwu krajowemu pozostawia się sprecyzowanie tego pojęcia. Zasada podejmowania działań stanowiących ochronę drogi w odniesieniu do pasa drogowego doznaje wyjątków w art. 43 ust. 1 ustawy d.p., który określa granice obszaru obowiązywania zakazu ustawiania tablic reklamowych. Zgodnie z nim w odniesieniu do drogi ekspresowej granica ta wynosi 40 m. od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej i tylko w takich granicach organ może podejmować działania zmierzające do ochrony drogi. Tym samym organ nie ma uprawnień do uzgadniania projektu decyzji w odniesieniu do inwestycji posadowionej w odległości większej niż dozwolona przepisami ustawy o d.p. a tym samym brak jest podstaw do zastosowania w takiej sytuacji powołanych wyżej uregulowań umowy AGR. Inna wykładnia prowadziłaby do sytuacji w której organ uzgadniający mógłby dokonywać uzgodnień w odniesieniu do obiektów budowlanych usytuowanych w znacznej odległości od drogi, uznając że mogą one wpływać na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Z tych względów, zdaniem skarżącego, umowa AGR nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

3) naruszenie art. 45 ust. 1 pkt. 7 prawa o ruchu drogowym i art. 4 ust. B umowy AGR w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne wywiedzenie przez organ, że choć urządzenie reklamowe będzie znajdowało się w dopuszczalnej odległości od krawędzi drogi ekspresowej to jednocześnie skoncentruje na sobie uwagę kierowcy na dłuższy czas, będzie rozpraszać ich uwagę, powodować konieczność skręcania głowy w kierunku reklamy, może doprowadzić kierowców do pomylenia jej ze znakami drogowymi, oślepiać a tym samym wpływać na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zaskarżone postanowienie nie zawiera w ocenie skarżącego rzeczowej analizy dotyczącej wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego, nie zawiera analizy uwzględniającej okoliczności sprawy i odnosi się jedynie do ogólnych sformułowań a więc ma charakter arbitralnej oceny organu. Ponieważ inwestycja ma być usytuowana w dopuszczalnej odległości od krawędzi jezdni to tylko w wyjątkowych wypadkach możliwe jest uznanie, przez organ, iż mimo to, jej lokowanie, ze względu na bezpieczeństwo jest niedozwolone. Okoliczności te muszą być wykazane stosownymi dowodami – co nie nastąpiło w tym przypadku. Organ nie wykazał aby planowana reklama oślepiała czy też wprowadzała w błąd uczestników ruchu. Przepis art. 45 ust. 1 pkt. 7 prawa o ruchu drogowym dotyczy jedynie urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzenie w błąd uczestników ruchu drogowego. Organ natomiast powołał się jedynie na możliwość odwracania przez tablice reklamowe uwagi kierowców, co nie stanowi przesłanki odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

4. niezbadanie i nie udowodnienie przez organ, że planowana inwestycja będzie się znajdować w pobliżu drogi, że droga ekspresowa [...] na badanym odcinku drogi jest drogą o dużym nasileniu ruchu, że planowana inwestycja będzie ustawiona równolegle do krawędzi jezdni, będzie oślepiać lub wprowadzać kierowców w błąd, imitować znaki drogowe lub urządzenia sterowania ruchem w tym emisję światła, zakłócać widok drogi w tym widok zagrożenia drogowego, koncentrować na sobie uwagę kierowców czy ich rozpraszać.

5) naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie uzgodnienia przez organ, który jest władającym działką poprzez którą ma być obsługiwana pod względem komunikacyjnym działka [...] a więc uzgodnienie przez organ nieuprawniony (tożsamość podmiotów uzgadniającego i władającego).

6) naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 15, 77 § 1, 80, 124 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie odniesienie się przez organ w sposób wyczerpujący do całego materiału dowodowego, nie wskazanie okoliczności i dowodów na których organ się oparł i którym jednocześnie nie dał wiary, brak uzasadnienia prawnego, działanie bez podstawy prawnej, nie podjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, podważenie zaufania do władzy publicznej, nie informowanie wyczerpująco stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, brak wyjaśnienia zasadności przesłanek którymi się kierował organ wydając zaskarżone postanowienie, naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Organ zaniechał należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego a podjęta decyzja ma charakter arbitralny. W tym, zaniechał zbadania sąsiedztwa miejsca w którym ma być zlokalizowana inwestycja, błędnie założył, że będzie ona oślepiać kierowców tylko na podstawie samego faktu podświetlania tablicy reklamowej, nie wyjaśnił dlaczego rzekomo oślepiająca reklama może jednocześnie koncentrować na sobie uwagę kierowców, nie wyjaśnił czy droga ekspresowa [...] jest drogą o dużym natężenie ruchu, nie udowodnił, że rzekome rozproszenie uwagi kierowców może być przyczyną wypadku, nie wykazał, że powierzchnia reklamowa będzie ustawiona równolegle do krawędzi drogi, nie udowodnił, że reklamy ustawiane przez skarżącego powinny być oceniane inaczej niż nośniki ustawiane przez zarządców drogi, nie wyjaśnił stanu faktycznego, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie rozpatrzył zarzutów skarżącej – które to elementy są istotne w sprawie.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie obu postanowień Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna, choć niektóre z zarzutów zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Podstawą procesową do wydania niniejszego postanowienia był art. 106 K.p.a. który w przypadku gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii, zgody stanowiska) nakłada na organ merytoryczny obowiązek zwrócenia się do określonego organu o zajęcie stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia żądania, chyba że przepis przewiduje inny termin. Zasadą, którą kieruje się organ uzgadniający jest więc zajęcie stanowiska w danej sprawie ale decyzja ta nie kończy postępowania głównego, ponieważ jest tylko jednym z elementów wpływających na treść ostatecznej decyzji organu głównego. Uzgodnienie dokonywane jest w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego ustalonego przez organ główny. Jak stanowi § 4 art. 106 k.p.a. organ uzgadniający tylko w razie potrzeby wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia ma obowiązek przeprowadzenia samodzielnego postępowania wyjaśniającego. Rolą bowiem takiego organu jest przede wszystkim wykorzystanie jego wiedzy specjalnej w danej dziedzinie. Tak ukształtowana kodeksowo pozycja organu opiniującego stawia go w roli swego rodzaju arbitra, który przy wykorzystaniu swych kompetencji i profesjonalnej wiedzy pomaga organowi głównemu w podjęciu prawidłowej decyzji administracyjnej.

Prowadzi to do wniosku, że zakres czynności poprzedzających wydanie postanowienia nie jest tak pełny jak w przypadku czynności jakie ma podejmować organ główny.

Jak wynika z treści zaskarżonych postanowień podstawą prawną do jego wydania były, obok art. 106 k.p.a. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o drogach publicznych w powiązaniu z przepisami ustawy o ruchu drogowym. Zgodnie z ustawą p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W § 2 przepisu art. 60 p.z.p. ustawodawca odsyła do przepisu art. 53 ust. 4 pkt. 9 p.z.p. z którego wynika, że decyzje w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, uzgadnia się z właściwym zarządcą drogi. W przypadku drogi ekspresowej jest to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Ustawodawca nie precyzuje pojęcia obszarów przyległych do pasa drogowego dlatego w tym zakresie należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, którymi w tym wypadku są przepisy ustawy o drogach publicznych.

Z art 4 ust. 1 tej ustawy wynika, że pas drogowy oznacza "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Tym samym inwestycja, która ze względu na swe usytuowanie przylega do pasa drogowego, wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w zakresie o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował w sposób precyzyjny szerokości pasa przyległego, posługując się wykładnią funkcjonalną należy przyjąć, że inwestycje, które zlokalizowane są na działce przylegającej do drogi i które oddziałują na tę drogę wymagają uzgodnienia z zarządcą drogi, gdyż mają wpływ na tę drogę a tym samym oddziałują na ruch drogowy, jego rozmiar, a co za tym idzie na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Oczywistym jest, w ocenie Sądu, że celem reklamy jest oddziaływanie na kierowców jadących po drodze, gdyż w innym wypadku umieszczanie reklamy mijałoby się z celem, byłoby nieracjonalne ze względów ekonomicznych.

Nieruchomość na której miałby być ulokowany nośnik reklamowy przylega do drogi ekspresowej [...] będącej fragmentem drogi międzynarodowej. Nośnik reklamowy, co jest w ocenie Sądu racjonalnie uzasadnione, ma być widoczny dla poruszających się tą drogą kierowców, bo tylko w takim wypadku odniesiony zostanie zamierzony cel informacyjny płynący z umieszczonej na nim reklamy. W ocenie Sądu fakt, że inwestycja ma być skomunikowana z innej drogi lokalnej nie ma istotnego znaczenia przy ocenie czy w ogóle GDDKiA ma prawo do uzgadniania tego rodzaju inwestycji. Zresztą skarżąca nie twierdziła aby był inny cel lokowania tego nośnika w określonym we wniosku miejscu albo żeby celem tym było dotarcie do adresatów treści zamieszczanych na nośniku a poruszających się drogą lokalną. Tym samym organ prawidłowo ustalił, że adresatami przekazu mają być kierowcy poruszający się drogą [...].

Art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że jedną z podstaw do wydania postanowienia o uzgodnieniu jest zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Posadowienie nośnika reklamowego na terenie przyległym do pasa drogowego skutkuje zmianą zagospodarowania terenu a tym samym stanowi powód do uzgodnienia tej inwestycji z zarządcą drogi. Uzgodnienia dokonuje określony zarządca drogi, w zależności do rodzaju tej drogi. Nie zasługuje więc na uwzględnienie zarzut skargi negujący konieczność uzgodnienia tej inwestycji z GDDKiA. Ponadto jak wynika z art. 20 pkt 20 ustawy prawo o drogach publicznych jednym z zadań GDDKiA jest obowiązek zarządzania bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej a droga S3 stanowi jedno z ogniw tej sieci. Pod pojęciem bezpieczeństwa ruchu drogowego mieszczą się nie tylko elementy ściśle powiązane z bezpośrednim ruchem na drodze ale

i otoczenie, krajobraz i wszystkie położone w pobliżu drogi elementy zewnętrzne,

o ile mogą mieć istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Działka na której ma być posadowiony nośnik reklamowy – o nr. ew. [...] przylega do drogi ekspresowej [...], a nośnik miałby być posadowiony w odległości pow. 40 m od tej drogi w terenie niezabudowanym (okoliczność niesporna). Ten fragment drogi stanowi część z drogi międzynarodowej północ –południe, trasa [...]. Jak trafnie wskazał organ odległość ta jest odległością dozwoloną dla lokowania reklam na podstawie przepisu art. 43 ust. 1 Ip 1 kolumna 4 tabeli do ustawy o ruchu drogowym.

Organ powołał ten przepis, choć go nie zastosował wywodząc, że bezpieczeństwo ruchu drogowego i szeroko pojmowany interes społeczny uzasadnia odstąpienie od jego stosowania. W ocenie Sądu organ nie dopuścił się w tym wypadku naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Z naruszeniem przepisów prawa materialnego mamy do czynienia wtedy gdy organ wadliwie zastosował przepisy tego prawa – co nie ma miejsca w tym wypadku. Organ mając świadomość treści tego przepisu uznał, że ze względu na szeroko rozumiane bezpieczeństwo jego zastosowanie nie jest uzasadnione, powołując w tym względzie m.in. umowę AGR.

Sąd w tym składzie jest zdania, że to właśnie umowa o głównych drogach w ruchu międzynarodowego /AGR/, która została przez Polskę ratyfikowana i zgodnie z art. 91 Konstytucji RP stanowi część porządku krajowego stanowi podstawę do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Ratyfikowanie tej umowy skutkuje obowiązkiem bezpośredniego jej stosowania. Poza tym ratyfikując tę umowę Polska zobowiązała się do respektowania postanowień umowy i dostosowania prawa wewnętrznego do przyjętych w niej rozwiązań. Jednym z nich jest zawarty

w pkt. II. VII.4 zapis o tym, że "ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane". Kolejnym, pkt. I. VII.2 umowy, z którego wynika, że "wszystkie elementy krajobrazu wraz ze znakami drogowymi powinny sprzyjać wygodzie i bezpieczeństwu ruchu.

W szczególności pożądane jest stworzenie dobrych warunków wzrokowych dla prowadzących pojazdy przez sadzenie krzewów, a w monotonnym terenie płaskim – wykonywanie ekranów z zieleni zmniejszających głębię pola widzenia". Tablice reklamowe stanowią w ocenie umawiających się stron element krajobrazu, który ma istotny wpływ nie tylko na krajobraz i jego estetykę ale i bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Przy tak skonstruowanej umowie, której Polska jest sygnatariuszem, organ miał zatem podstawę prawną do odmowy uzgodnienia tego rodzaju inwestycji znajdującej się przy drodze międzynarodowej z uwagi na bezpieczeństwo, jak i estetykę krajobrazu i nie naruszył tym wewnętrznego porządku prawnego, który w tym wypadku nie ma pierwszeństwa przed umową międzynarodową. Umowa międzynarodowa, jako stanowiąca część polskiego porządku prawnego, na podstawie art. 91 ust. 1 Konstytucji R.P. może być, co do zasady, podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia. Zapisy tej umowy międzynarodowej odnoszą się zarówno do nośników tzw. komercyjnych jak i tych ustawianych przez zarządców drogi i w tym zakresie zarzuty skarżącego co do wadliwego ich rozróżniania tylko ze względu na podmiot który je lokuje przy drodze, jest trafny. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że nośniki sytuowane przez zarządców dróg ze względu na rodzaj przekazu mogą bez ograniczeń być umiejscawiane w pobliżu drogi a te komercyjne nie. Skoro prawo tego nie rozróżnia, rozróżnianie takie jest niedopuszczalne.

Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów art. 7 i 8 K.p.a. Ważąc interesy strony (przede wszystkim ekonomiczny - innego Skarżący nie wskazał), i interes społeczny (bezpieczeństwo ruchu drogowego) organ prawidłowo uznał priorytet interesu społecznego na interesem strony. Możliwość oddziaływania reklamami na kierowców ma, w ocenie Sądu, wyłącznie charakter ekonomiczny wynikający z możliwości czerpania korzyści z reklam, które byłyby umieszczane na nośniku reklamowym i nie powinien w tym wypadku przeważać nad interesem społecznym sprowadzającym się do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze na której dozwolona jest prędkość do 120 km/h a więc niebezpieczna. Przy takiej prędkości oderwanie uwagi kierowcy od drogi może mieć negatywne skutki nie tylko dla tego kierowcy i jego pasażerów ale przede wszystkim dla innych użytkowników ruchu. Nie bez znaczenia jest także i to, że w świetle powołanej umowy AGR celem nadrzędnym do stworzenia sieci dróg międzynarodowych jest obok bezpieczeństwa ruchu również ochrona krajobrazu wokół tych dróg – co wynika z powołanego wyżej zapisu umowy międzynarodowej. Ustawianie przy takiej drodze podświetlanych nośników reklamowych stanowiących niewątpliwie element krajobrazu wpływa nie tylko na ten krajobraz, jego estetykę ale i bezpieczeństwo ruchu drogowego – co wynika z powołanych wyżej postanowień umowy AGR. Polska jako strona umowy międzynarodowej ma obowiązek jej stosowania, jak również obowiązek dostosowania przepisów wewnętrznych do treści takiej umowy – płynący z art. 91 § 2 Konstytucji R.P. Prymat ten zobowiązuje stronę umowy do respektowania jej zapisów w szczególności wtedy gdy uregulowania prawa wewnętrznego są z tymi zapisami niezgodne.

W tych okolicznościach nietrawne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy p.z.p. i art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, ponieważ GDDKiA miał kompetencję do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ze względu na przysługujące mu uprawnienia do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze ekspresowej w sytuacji w której nośnik reklamowy byłyby posadowiony w pobliżu tej drogi.

Nie mogą odnieść pożądanego skutku zarzuty dotyczące nierzetelnego zebrania przez organ materiału dowodowego. Niewątpliwie GDDKiA jest wyspecjalizowanym organem, który w zakresie swych kompetencji ma wiedzę na temat nie tylko zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego ale i wszystkich aspektów z tym ruchem związanych. Zgodnie z art. 15 pkt. 15 ustawy prawo o ruchu drogowym posiada kompetencję do dokonywania pomiarów ruchu, co z kolei przekłada się na ocenę bezpieczeństwa ruchu drogowego przy uwzględnieniu nasilenie ruchu, dozwolonej prędkości, czynników zewnętrznych wpływających na percepcję kierowców, związku pomiędzy prędkością pojazdów a zdolnością obserwacji drogi i wpływu potencjalnych reklam na zdolność koncentracji kierowców. W tym zakresie GDDKiA posiada szczegółowe dane którymi może się posługiwać przy formułowaniu swych opinii. Tak też się stało i w tej sprawie. Skarżący poza kontestowaniem ustaleń organu nie przedstawił innych danych czy źródeł z których wynikałoby, że fakty podane przez organ nie są rzetelne i w związku z tym nie powinny być podstawą do ustalania stanu faktycznego.

Nie może umknąć uwadze i to o czym była mowa we wstępnej części uzasadnienia, że organ de facto tylko ocenia przestawiony mu przez Burmistrza projekt decyzji i tylko w wyjątkowych wypadkach może samodzielnie prowadzić postępowanie wyjaśniające. Generalnie zatem nie gromadzi dowodów, nie przeprowadza czynności empirycznych (czy np. nośnik będzie oślepiał), tylko wykorzystuje wiedzę jaką posiada poprzez jej odniesienie do określonego i przedstawionego mu stanu faktycznego.

Organ, wbrew wywodom skargi ustalił okoliczności istotne w sprawie tj. to, że nośnik będzie dwustronny, widoczny z obu kierunków ruchu drogi ekspresowej [...], będzie się znajdował przy obszarze oddziaływania węzła "M." i pasie ruchu służącym pojazdom do włączania się do drogi ekspresowej z przedmiotowego węzła w kierunku S. (wynika to także z pisma GDDKiA z 2[...] kwietnia 2013 r. (k 56 akt adm.). Także z dołączonej do akt analizy urbanistycznej, załącznika nr. 1 do projektu decyzji oraz zdjęć drogi wynika, że nośnik będzie posadowiony na terenie niezabudowanym, na którym brak jest jakichkolwiek reklam, i będzie swym zasiągiem oddziaływać na drogę ekspresową. Dla każdego kierowcy umieszczanie w takim otoczeniu, obok znaków drogowych jeszcze innych elementów, w tym wypadku dużych, podświetlanych tablic, może powodować co najmniej dezorientację, która w przypadku gdy konieczne jest skupienie uwagi na torze ruchu samochodu i nierzadko wyborze kierunku jazdy stanowi niepotrzebny i dezorganizujący kierowcę element.

Niezasadne są więc zarzuty skargi zarzucające organowi II instancji wadliwe zebranie materiału dowodowego a następnie wadliwą ocenę.

Rację ma skarżący, że nośnik reklamowy nie spełnia parametrów o jakich mowa w art. 45 ust 1 pkt 7 ustawy o ruchu drogowym. Jak wynika z wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy nośnik reklamowy nie byłby urządzeniem bezpośrednio wysyłającym lub odbijającym światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzenie w błąd uczestników ruchu z uwagi na to, że nie będzie bezpośrednio wysyłać albo odbijać światło (będzie jedynie podświetlany). Trafna jest także konstatacja skarżącego że trudno uznać aby informacje na nośniku była jednocześnie oślepiająca i rozpraszająca. Co najwyżej mocne podświetlenie reklamy może, szczególnie w nocy, dekoncentrować kierowców. Także rozmiar reklamy i jego usytuowanie generalnie nie powinno powodować u kierowców pomylenia ich ze znakami drogowymi, które są mniejsze i usytuowane są przy krawędzi jezdni lub nad nią (jak znaki informacyjne). Okoliczności te nie mają jednak wpływu na trafność rozstrzygnięcia wobec bezwzględnego zakazu lokowania reklam w pobliżu dróg międzynarodowych wynikającego z umowy międzynarodowej.

Zarzut wydania postanowienia po upływie terminu określonego w art. 53 § 5 ustawy p.z.p. tj po upływie 2 tygodni od dnia doręczenia organowi wystąpienia o uzgodnienie Sąd uznał za niezasadny. Termin dwutygodniowy dotyczy wydania postanowienia przez organ I instancji. Pismo w przedmiocie uzgodnienia wpłynęło do GDDKiA 17 września 2012 r. Wniosek został następnie uzupełniony na skutek pisma GDDKiA z 28 września 2012 r. (k 176 akt adm.) 30 listopada 2012 r. (pismo k 155). Pierwsze postanowienie uzgadniające zostało wydane [...] grudnia 2012 r. a więc w terminie [...] dni od daty złożenia przez organ główny kompletnego wniosku.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 106 § 1 k.p.a. wywodzony z faktu, że działka po której ma nastąpić komunikacja z działką inwestycyjną jest we władaniu Miasta i Gminy M. (działka stanowiąca drogę nr [...]). Jak się wydaje skarżącemu chodzi o to, że działka na której posadowiony miałby być nośnik reklamowy przylegałaby do drogi pozostającej we władaniu Miasta i Gminy M. i to Miasto i Gmina M. jest uprawnionym do uzgodnienia decyzji jako zarządca drogi.

Kwestia ta czy rzeczywiście istnieje konieczność uzgadniania projektu decyzji z zarządcą tej drogi pozostaje poza zainteresowaniem sądu, który ocenia wyłącznie legalność postanowienia wydanego przez GDDKiA.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa procesowego sformułowanych na str. 10 skargi, poza zarzutem dt. wpływu na kierowców treści prezentowanych przez organ i potencjalnego oślepiania kierowców z uwagi na ich podświetlenie, stwierdzić należy, że to nie organ ma wykazywać jakie położenie ma reklama ani też jakie jest sąsiedztwo miejsca posadowienia nośnika reklamowego. Organ ocenia jedynie projekt decyzji o warunkach zabudowy, jest związany jego treścią co znaczy tyle, że nie może go modyfikować – tak jak to miało miejsce przy wydawaniu pierwszego z postanowień kiedy to organ zezwolił na usytuowanie wyłącznie jednostronnej reklamy. To było zresztą powodem uchylenia tamtego postanowienia uzgodnieniowego. Nie ma także decydującego znaczenia fakt czy na tym odcinku drogi występuje duże natężenie ruchu dlatego, że jest to trasa szybkiego ruchu ze zjazdami, co samo przez się powoduje konieczność zwiększonej uwagi kierowców, którzy muszą nie tylko obserwować drogę ale i współużytkowników tej drogi. Skarżący formułując zarzut nierozpatrzenia całego materiału dowodowego nie wskazał w tym wypadku jaki materiał dowodowy został pominięty. Istotne jest przy tym to, o czym była mowa wcześniej, że organ uzgadniający co do zasady ocenia materiał dowodowy przedstawiony przez organ główny. W ocenie sądu to strona powinna w takim wypadku przedsiębrać czynności i składać wnioski dowodowe na okoliczność że tego rodzaju nośnik reklamowy w takim a nie innym miejscu nie będzie miał wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Samo kwestionowanie opinii organu uzgadniającego, bez podjęcia jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej, trafnie doprowadziło organ do stanowiska, któremu dał wyraz w zaskarżonym postanowieniu.

Organ dokonując oceny stanu faktycznego nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. w szczególności dlatego, że skarżący nie wskazał jakichkolwiek dowodów na poparcie swych tez o braku wpływu inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Nie sposób odnieść się do zarzutów skarżącego o nierozpatrzeniu zarzutów skarżącej zawartych we wniosku. Jak wynika z lektury postanowienia GDDKiA z [...] maja 2013 r. organ ponownie przeanalizował sprawę a następnie go ocenił i wskazał w uzasadnieniu dlaczego uważa, że planowane usytuowanie nośnika reklamowego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, opierając się w tym zakresie nie tylko na ustaleniach wynikających z projektu decyzji o warunkach zabudowy ale i własnych analizach oraz projektach, które mają służyć zapewnieniu bezpieczeństwa na drodze (Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Gambit 2005, umowa AGR, program Drogi Zaufania). Odniósł się także do zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie zgadzając się z nimi. Fakt, że argumentacji organu nie przekonała strony skarżącej nie jest podstawą do formułowania zarzutu o nienależytej ocenie zebranego w sprawie materiału. Zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. organ musi wykazać stronie jakimi przesłankami się kierował przy wydawaniu określonego aktu administracyjnego co nie znaczy że treść aktu musi być zgodna z wolą strony wnioskującej. W ocenie sądu organ wyjaśnił podstawy swej decyzji, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia. Organ wydając zaskarżone postanowienie działał w granicach prawa (art. 6 k.p.a.). Umożliwił także stronie zapoznanie się z materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżonego postanowienia a zatem zarzut naruszenia art. 10 § 1 i 8 K.p.a nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy.

Nie został także uzasadniony zarzut naruszenia art. 124 § 1 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy o jakich mowa w tym przepisie.

Sąd dostrzegł wady postanowienia z 26 marca 2013 r. w zakresie przedstawionej przez organ argumentacji, co stanowi naruszenie art. 11, 77 § 7 i 107 § 3 k.p.a. jednakże uchybienia te zostały wyeliminowane przez ten organ w zaskarżonym postanowieniu, poprzez rozwinięcie wcześniej zaprezentowanej skrótowo argumentacji organu.

Sąd nie stwierdził także aby doszło do wadliwego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wszystkie wskazane w sentencji postanowienia przepisy prawa krajowego i międzynarodowego były łącznie podstawą do wydania zaskarżonego postanowienia. Choć sąd odmiennie niż organ przyjął, że to przepisy prawa międzynarodowego stanowią główną podstawę do odmowy wydania pozytywnego uzgodnienia, to odmienna ocena sądu w tym zakresie nie ma wpływu na ostateczną treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mimo zatem częściowo błędnej argumentacji organu w zakresie podstawy prawnej postanowienie odpowiada prawu.

Sąd nie dopatrzył się także z urzędu aby organ w rozpoznawanej sprawie naruszył przepisy prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Nie doszło w ocenie sądu do naruszenia art. 15 k.p.a. (zasada dwuistancyjności) która to zasada sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania sprawy, gdyż sprawa była przedmiotem dwukrotnej oceny organu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2012, poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.