Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 333/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust.1, par. 4 ust.4, par. 5 ust.2, par. 6 ust. 2, par. 9 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 8 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2015 roku sprawy ze skargi J. O. i A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. nr [...]. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A na działkach o nr ewid. 202/19, 202/20 oraz części działki o nr ewid. 202/31 w obrębie [...]. W decyzji określono następujące zasady zabudowy:

a) linia zabudowy – nieprzekraczalna, zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym;

b) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek nr 202/19 i 202/20 – od 0,23 do 0,36;

c) szerokość elewacji frontowej – od 6,0m do 11,0m;

d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – od 3,5m do 6,5m;

e) geometria dachu:

- układ połaci – wielospadowy o spadku połaci dachowych od 10o do 30o,

- wysokość głównej kalenicy – od 6,0m do 9,0m,

- kierunek głównej kalenicy – równoległy lub prostopadły do granicy frontowej działki od strony ul. A.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta Ł. wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wjazdem, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A, na działkach o nr ewid. 202/19, 202/20 oraz części działki 202/31 w obrębie [...] złożyła O. S. We wniosku określono, że projektowany budynek mieszkalny będzie dwukondygnacyjny o wysokości kalenicy około 7,50m, powierzchni zabudowy około 150,0m, przykryty dachem o kącie nachylenia połaci do 25°. Teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze, dla którego nie ma obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa", dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. W toku postępowania przeprowadzono analizę, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588), dalej powoływanego jako "rozporządzenie", której wyniki stanowią integralną część decyzji. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z właściwymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, przy czym Zarząd Dróg i Transportu w Ł. nie zajął stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy uzgodnienie zostało uznane za dokonane.

Poza tym organ wskazał, że dokonano analizy stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ustalono, że właścicielem terenu planowanej inwestycji (działek nr 202/19, 202/20) jest: osoba fizyczna, zaś właścicielem działki nr 202/31 jest Gmina Miasto Ł.; teren inwestycji (działki nr 202/19, 202/20) nie jest zagospodarowany, a działka nr 202/31 użytkowana jest jako droga.

Prezydent Miasta Ł. stwierdził również, że przepisy art. 61 ust. 2 – 5 ustawy nie znajdą zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Zdaniem organu spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy.

Dalej organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej analizy, zgodnej z rozporządzeniem wykazano, że sąsiednie nieruchomości (działki o nr ewid. 202/21, 202/18, 183/2) są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Teren ma dostęp do drogi publicznej – ul. B przez drogę wewnętrzną ul. A. Istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów wnioskowana nieruchomość oznaczona jest jako B, a zatem warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne należy uznać za spełniony. Poza tym organ wskazał, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Poza tym organ nadmienił, że w dniu 19 listopada 2014r. strony postępowania J. i A. małżonkowie O. oraz B. K. złożyli pismo, w którym wypowiedzieli się co do zgromadzonych materiałów dowodowych. Odnosząc się do powyższego pisma autor analizy urbanistycznej i projektu decyzji wyjaśnił, że ustalony wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr ewid. 202/19 i 202/20 – od 0,23 do 0,36 odpowiada cechom zabudowy w sąsiedztwie. Wskaźnik 0,23 odpowiada wskaźnikowi występującym na działkach nr ewid. 202/21 i 202/22 bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Wskaźnik 0,36 odpowiada wielkości wnioskowanej i jest 20% większy od średniej (0,30) z obszaru analizowanego, ponieważ w obszarze analizowanym jest 17 działek, dla 7. z nich wskaźnik wynosi od 0,42 do 0,54. Zdaniem autora analizy ustalanie wskaźników na poziomie maksymalnym 0,25 – sugerowanym przez strony postępowania, stanowiłoby znaczące ograniczenie w możliwości realizacji zabudowy, nie znajdujące uzasadnienia w cechach zabudowy obszaru analizowanego.

Wskazano również, że ustalona szerokość elewacji frontowej od 6,0m do 11,0m odpowiada cechom zabudowy w sąsiedztwie, odpowiednio na działkach o nr ewid. 183/2 oraz 202/18. Ustalona wysokość głównej kalenicy dachu od 6,0m do 9,0m także odpowiada cechom zabudowy w sąsiedztwie, odpowiednio na działkach o nr ewid. 186/1 oraz 187/1 i jednocześnie jest niższa od 11,0m, a więc wysokości budynków występujących na działkach o nr ewid. 202/13 do 202/18. Organ podzielił stanowisko autora analizy i przedstawione szczegółowe uzasadnienie przyjętych parametrów. Poza tym podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o szczegółach planowanych budynków, ich formie architektonicznej, obrysie na gruncie, a także usytuowaniu w stosunku do granic działek oraz innych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie.

Pismem z dnia 13 stycznia 2015r. odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Ł. J. i A. małżonkowie O. oraz B. K.

Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że wyznaczony w niniejszej sprawie obszar analizowany odpowiada wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia. Obejmuje on bowiem pas terenu w promieniu 50m od granic terenu inwestycji. Wyznaczony on został w minimalnych granicach wobec faktu, iż trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji jest mniejsza niż 50m (3x14m=42m). Zdaniem Kolegium, obszar taki jest wystarczający dla potrzeb oceny istniejącego w sąsiedztwie sposobu zagospodarowania. Przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna wykazała, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust.1 pkt 1 – 5 ustawy, co skutkowało ustaleniem warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego.

Organ podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy i jest zgodne z przepisami odrębnymi to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dla oceny spełnienia w/w warunków nie ma znaczenia dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu czy brak zgody ze strony właścicieli sąsiednich nieruchomości, oparty na subiektywnym przekonaniu o uciążliwości przyszłej inwestycji lub subiektywnym przeświadczeniu o braku uzasadnienia dla realizacji wnioskowanej inwestycji na wskazanym terenie. Organ wskazał następnie, że analizą objęto wszystkie działki zabudowane zlokalizowane w granicach obszaru analizowanego – łącznie 17 obiektów budowlanych. Zdaniem organu przedmiotowa analiza wskazuje, że w obszarze analizowanym występuje funkcja taka jak wnioskowana – mieszkaniowa jednorodzinna; jest nawet w tym obszarze dominującą; co z kolei oznacza, iż planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Konfrontacja cech istniejącej zabudowy z ustalonymi parametrami dla wnioskowanego zamierzenia pozwala również na stwierdzenie, iż planowana inwestycja zachowuje cechy zabudowy istniejącej w obszarze poddanym ocenie.

W następnej kolejności organ podniósł, że linię zabudowy wyznaczono jako nieprzekraczalną, stanowiącą przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich nr 202/18, 202/17, 202/16, 202/15 i 202/14. Podstawę wyznaczenia tego parametru stanowił przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia zgodnie z którym, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Wskaźnik powierzchni zabudowy dla terenu objętego inwestycją (działki o nr ewid. 202/19 i 220/20) ustalono w przedziale od 0,23 do 0,36. Organ podkreślił, iż jak wskazuje analiza, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek kształtuje się w obszarze analizowanym w przedziale od 0,02 do 0,54 (średnio 0,3). Ustalona dla planowanej inwestycji minimalna wielkość tego parametru odpowiada wielkości wskaźnika sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zlokalizowanej, tak jak planowana na dwóch działkach o nr ewid. 202/21 i 202/22; maksymalna (zgodna z wnioskiem inwestora) mieści się w przedziale wielkości tego parametru występującym w obszarze analizowanym, nieznacznie przy tym przekraczając średnią na tym obszarze. Zdaniem Kolegium takie ustalenie nie narusza dyspozycji § 5 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

Dalej organ wskazał, iż szerokość elewacji frontowej ustalono dla nowej zabudowy na poziomie od 6m do 11m. Wielkość ta w obszarze analizowanym wynosi od 3m do 167m, średnio 17,5m. Wielkość średnia jest zawyżona przez obiekt hotelowy znajdujący się na działce o nr ewid. 216/15 o szerokości elewacji frontowej 167m. W tej sytuacji szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy ustalono w oparciu o wielkości tego parametru występujące w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze analizowanym: minimalną w oparciu o zabudowę na działce o nr ewid. 183/2, maksymalną zaś w oparciu o zabudowę na działkach o nr ewid. 202/18 i 202/17. Powyższe pozostaje w zgodzie z brzmieniem § 6 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy.

Dalej organ podał, że wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (wysokość okapu głównych połaci dachu) ustalono dla nowej zabudowy w przedziale od 3,5m do 6,5m. W przedmiotowej sprawie podstawę ustalenia tego parametru dla nowej zabudowy stanowił przepis § 7 ust. 4. Jak ustalono w drodze analizy, w obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy kształtuje się na poziomie od 2m do 9,5m (średnio ok. 5m). Ustalone wielkości zawierają się zatem w tym przedziale, przy czym minimalna odpowiada wielkości tego parametru dla zabudowy zlokalizowanej na działce o nr ewid. 184/2, maksymalna natomiast wielkości tego parametru dla zabudowy zlokalizowanej na działce o nr ewid. 187/1. Takie ustalenie wypełnia zdaniem Kolegium dyspozycję 7 ust. 4 rozporządzenia.

W zakresie geometrii dachu dla nowej zabudowy ustalono dachy wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowej od 10° do 30°, wysokości głównej kalenicy od 6m do 9m, równoległej lub prostopadłej do frontu działki. Ustalenia w tym względzie pozostają w zgodzie z treścią § 8 rozporządzenia, nakazującego ustalenie geometrii dachu dla nowej zabudowy odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym występują dachy płaskie, jedno, dwu lub wielospadowe, o spadku od 10° do 30°, wysokości głównej kalenicy od 3,5m do 11m, równoległej lub prostopadłej do frontu działki.

Organ podkreślił, iż wyniki analizy wskazują, iż ustalone zaskarżoną decyzją parametry dla nowej zabudowy nie odbiegają od cech zabudowy istniejącej w sąsiedztwie, co pozwala przyjąć, iż wpisze się ona harmonijnie w otoczenie. Organ podniósł, że nie można uznać za uzasadniony zarzut, iż w przedmiotowej sprawie analizę należałoby ograniczyć wyłącznie do zabudowy o funkcji stricte takiej jak wnioskowana czyli zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wprawdzie winna ona być determinująca dla nowego zamierzenia, które jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, co zresztą ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Nie oznacza to jednak, iż działki zabudowane w odmienny sposób, nie mają waloru działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skoro bowiem położone są w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego w sposób określony w § 3 rozporządzenia, organ ma obowiązek brać je pod uwagę ustalając wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie inwestor przedstawił promesy gestorów sieci: wodociągowo – kanalizacyjnej oraz elektroenergetycznej, natomiast w zakresie zaopatrzenia w energię cieplną wskazał, iż korzystać będzie z własnego źródła ciepła. Zdaniem organu media te pozwolą na użytkowanie planowanego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, co słusznie skutkowało uznaniem przez organ I instancji tego warunku za spełniony. Bez znaczenia dla powyższego pozostaje z jakiego źródła inwestor będzie lub planuje zaopatrywać się w poszczególne media. Szczególnie, że w przypadku braku możliwości podłączenia do istniejącej sieci, poszukiwanie alternatywnych rozwiązań jest częstym zjawiskiem. Zapis w studium, na który powołują się strony, nie formułuje zakazu co do rodzaju ogrzewania, a jedynie postulat, który z uwagi na niewiążący charakter tego aktu prawnego, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie o możliwości zagospodarowania terenu, nie ma zaś mocy ograniczania cudzych praw zarówno do nieruchomości, na której planuje się inwestycję czy nieruchomości sąsiednich. Z tego względu, że zagrożenie cudzych praw na tym etapie procesu inwestycyjnego ma charakter jedynie potencjalny, ochrona osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak jak w kolejnym etapie inwestycyjnym, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ocena czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającymi zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego należy do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, przy czym organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Kolegium, biorąc pod uwagę etap procesu inwestycyjnego prawidłowo organ I instancji określił wymogi co do ochrony interesów osób trzecich, nakazując ich uwzględnienie i szczególne przestrzeganie w kolejnym etapie tegoż procesu. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 w związku z art. 64 ust.1 ustawy, w tym również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz warunki wynikające z przepisów szczególnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. J. i A. małżonkowie O. podnieśli, że organ odwoławczy nie odniósł się do wskazanych w odwołaniu wad merytorycznych przeprowadzonej analizy i decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżących w analizie błędnie określono powierzchnię działki o nr ewid. 202/14, która wynosi 400m2, zamiast, jak podano w tabeli (analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu) 5599m2 oraz powierzchnię zabudowy, która wynosi około 91 m2 zamiast podanej wartości 107m2. Zabudowa działki 216/14 została zakwalifikowana jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (MN). Działka ta ma najwyższy wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu wynoszący 0,54. Skarżący wskazali, że w uzasadnieniu wyznaczonego w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek nr 202/19 i 202/20 odpowiadającego wnioskowanej wartości 0,36 użyto argumentu, że 7 spośród działek znajdujących się w obszarze analizy ma wskaźnik od 0,42 do 0,54. W odwołaniu skarżący natomiast wykazali, że sposób zabudowy każdej z w/w działek jest skrajnie odmienny, i w żadnym przypadku nie mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie wolnostojącej. Wbrew twierdzeniom decyzji, iż szerokość elewacji frontowej od 6,0m do 11,0m odpowiada cechom zabudowy w sąsiedztwie odpowiednio na działce o nr 183/2 oraz 202/18, szerokość elewacji frontowej budynku na działce 202/18 wynosi faktycznie tylko 3,5m, zaś budynek usytuowany jest faktycznie na dwóch działkach (również na działce o nr 202/17). W ocenie skarżących analiza parametru szerokości elewacji frontowej na przyjętym obszarze może obejmować wszystkie budynki, jednak przy wyznaczaniu ww. parametru absurdalne i niepowiązane w żaden logiczny sposób z planowaną zabudową szerokości elewacji budynków na działkach: 216/15 (hotel, szerokość elewacji 167,0 m, budynek w całości od 50 do 150m poza obszarem analizy, jedynie 10% powierzchni działki w obszarze analizy), 560/74 (budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem w skarpie ziemnej, około 30% w obszarze analizy, szerokość elewacji 48,0 m) powinny zostać pominięte.

Poza tym skarżący wskazali, że zmniejszenie wskaźnika zabudowy do maksymalnej wielkości 0,25 daje powierzchnię zabudowy około 100m2 adekwatną do powierzchni przedmiotowych działek wynoszącą około 405m2, ponieważ projektowany budynek jest wolnostojący, a nie w zabudowie szeregowej. W ocenie skarżących zabudowa w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie posiada jednolitego charakteru i trudno mówić o spójnym, harmonijnym układzie urbanistycznym. Dopuszczenie w rozporządzeniu wyznaczania innych wartości niż średnie, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy powinno służyć formułowaniu logicznych wniosków, zamiast zwiększania wskaźników w celu dostosowania do potrzeb inwestora. Parametry obiektów o rażąco odmiennym charakterze od obiektu objętego wnioskiem, oraz położone poza obszarem analizowanym nie powinny mieć istotnego znaczenia przy określaniu warunków zabudowy dla przedmiotowych działek.

Skarżący podkreślili, że analiza jako podstawowy argument postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem I instancji decydujący o możliwości ustalenia konkretnych warunków zabudowy powinna podlegać merytorycznej ocenie organu II instancji. W ocenie skarżących wyznaczony wskaźnik powierzchni nowej zabudowy nie powinien przekroczyć wartości 0,29, która to wartość jest średnią w obszarze analizy po odrzuceniu trzech działek nie mających logicznego związku z planowaną inwestycją: o nr 560/74 (zabudowa wielorodzinna oraz usytuowany w ziemnej skarpie parking – około 64,0% powierzchni działki poza obszarem analizy), o nr 216/14 (trafostacja), o nr 216/15 (hotel – około 90,5% powierzchni działki poza obszarem analizy). Dalej skarżący wskazali, iż szerokość elewacji frontowej powinna być wyznaczona w oparciu o wartość średnią wyliczoną z pominięciem zabudowy działek: 216/15 i 560/74 (167m i 48m) wynoszącą 6,39m z tolerancją około 20% lub w oparciu o szerokość elewacji na sąsiedniej nieruchomości (dz. 202/21 i 202/22) tj. 8m. Linia zabudowy od strony ul. A zgodnie z § 4 rozporządzenia powinna zostać wyznaczona jako linia obowiązująca, tymczasem została wyznaczona jako linia nieprzekraczalna. Z uwagi na fakt, że linia istniejącej zabudowy od strony ul. C na działkach sąsiednich w stosunku do działek, dla których ustalane są warunki zabudowy przebiega tworząc uskok, skarżący wnieśli o ustalenie linii nowej zabudowy jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego tj. w odległości 10m od granicy działek o nr 202/19 i 202/20 z działką drogową 189/35.

Końcowo skarżący podnieśli, że wykonanie projektu budynku o parametrach zbliżonych do maksymalnych ustalonych w warunkach zabudowy i następnie jego realizacja może doprowadzić do znacznego obniżenia wartości sąsiedniej nieruchomości, której są właścicielami. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji wskazali, że wystąpią do inwestora z żądaniem odszkodowania za poniesioną szkodę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza zarzutów skargi zarówno w zakresie naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Wątpliwości Kolegium nie budzi zgodność z wymaganiami formalnymi, sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej jak i prawidłowość ustalonych na jej podstawie wymagań dla nowej zabudowy. Bez wpływu na powyższe pozostaje wskazywana przez strony okoliczność błędnie podanej powierzchni działki nr 202/14. Przyjęcie wskazanych w skardze wartości – powierzchni tej działki i istniejącej na niej zabudowy, zmienia średnią wartość omawianego parametru jedynie nieznacznie i to poprzez jej zwiększenie, a nie zmniejszenie. Podobnie jest w przypadku wyłączenia z wyliczenia średniej wartości wskaźnika powierzchni, zabudowy istniejącej na działce nr 216/14 (stacja trafo), przy czym w istocie brak jest podstaw do takiego wyłączenia. Jak bowiem wynika z ukształtowanego już w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych, działką przez pryzmat której organ dokonać ma oceny możliwości realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest każda działka zlokalizowana w granicach obszaru analizowanego. Usytuowana na nich zabudowa stanowi wyznacznik dla nowej zabudowy pod względem funkcji i cech. Skoro zatem działki, które skarżący wskazują jako zabudowane w odmienny sposób, znajdują się granicach obszaru wyznaczonego w przedmiotowej sprawie dla potrzeb analizy, nie ma podstaw do ich wyłączenia z oceny tylko dlatego, że realizują inną niż wnioskowana funkcję czy zagospodarowane są w inny sposób. Zdaniem Kolegium ustalone decyzją o warunkach zabudowy parametry, pozwolą na harmonijne nawiązanie planowanego budynku do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, w tym bezpośrednio sąsiadującej, którą tworzą z jednej strony budynek jednorodzinny wolnostojący, z drugiej zaś zabudowa szeregowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę uwzględniając skargę może uchylić akt, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a może to uczynić, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dokonując oceny legalności tejże decyzji w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym brak jest planu miejscowego, jest możliwe jedynie, gdy łącznie spełnione są następujące warunki:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu przestrzennego określa ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowa decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji opracowana została analiza urbanistyczna, która wykazała, że w przypadku projektowanej inwestycji spełnione zostały warunki, o których stanowi art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. W szczególności wypada wskazać, iż organ I instancji wyznaczył obszar analizowany, jak wymaga tego przepis § 3 rozporządzenia. Co prawda obszar ten został wyznaczony w wielkości minimalnej, ale nawet tak wyznaczony pozwalał na określenie kontynuacji funkcji oraz wymagań dotyczących nowej zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w szczególności nie budzi wątpliwości kontynuacja funkcji mieszkaniowej, skoro jest to funkcja nie tylko występująca ale nawet przeważająca na analizowanym obszarze

Dokonując oceny działań organów w niniejszej sprawie – w tym także poza zakresem podniesionych w skardze zarzutów – wypada wskazać, iż działania te odpowiadają prawu, a wyprowadzone przez organy wnioski znajdują usprawiedliwienie w okolicznościach sprawy. Poza tym wskazać należy, że analiza akt sprawy daje podstawy do przyjęcia, że wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. Inwestycja ma bowiem zapewniony dostęp do drogi publicznej, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Poza tym, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Tym samym zaskarżoną decyzję wypada uznać za odpowiadającą prawu.

Odnosząc się natomiast do poszczególnych zarzutów skargi należy wskazać, iż wyznaczenie linii nowej zabudowy, zarówno od strony ulicy C, jak i A, jako linii nieprzekraczalnej nie może być uznane za wadę decyzji w sytuacji gdy budynki zlokalizowane na działkach sąsiednich nie zostały wzniesione w jednej linii zabudowy lecz linia ta tworzy uskok, a zabudowa na tym obszarze jest rozproszona (vide: wyrok NSA z dnia 9 września 2010r. w sprawie II OSK 1311/09; wyrok NSA z dnia 28 września 2012r. w sprawie II OSK 1134/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dodatkowo wypada wskazać, iż wyznaczenie linii zabudowy od strony ulicy C w oparciu o przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, w nawiązaniu wyłącznie do linii zabudowy znajdującej się na działkach nr 202/21 i 202/22 znajduje usprawiedliwienie w sposobie zorientowania obiektów znajdujących się na owych działkach, które komunikacyjnie obsługiwane są zarówno od strony ul. C, jak ul. A. Tym samym usprawiedliwione okolicznościami sprawy jest wyznaczenie linii nowej zabudowy od strony ul. C wyłącznie w oparciu o zabudowę na owych działkach, nie zaś na działach o nr 202/17 i 202/18, która to zabudowa frontem skierowana jest wyłącznie na ul A. Takie wyznaczenie linii zabudowy uznać wypada za harmonizujące projektowaną zabudowę z zabudową już istniejącą.

Podobnie nie można podzielić zarzutu skargi zmierzającego do wyeliminowania z opisu obszaru analizowanego obiektów, które nie mają cech projektowanej zabudowy, a więc nie są budynkami mieszkalnymi w zabudowie jednorodzinnej. Stanowisko skarżących w powyższym zakresie pozostaje w oderwaniu od normy prawnej wynikającej z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia i w istocie ma charakter życzeniowy. Podobnie w sprzeczności z powyższa regulacją pozostaje domaganie się przez skarżących wyeliminowania z opisu cech i funkcji analizowanego obszaru tych działek, które tylko częściowo leżą w owym obszarze, lub które nie są zabudowane domami jednorodzinnymi wolnostojącymi.

Odnosząc się do wskaźnika wielkości zabudowy należy wskazać, iż został on określony w sposób "widełkowy" (od 0,23 do 0,36) obejmując wielkość średnią ustaloną w obszarze analizowanym (0,3). Przy czym zasadnie organ w odpowiedzi na skargę zwraca uwagę, że naprawienie błędu w określeniu powierzchni działki o nr 202/14, który wytknięto w skardze, w istocie oznacza podwyższenie tego wskaźnika w obszarze analizowanym. Skoro przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza inny sposób wyznaczenia wielkości tego wskaźnika niż wielkość średnią, a sama analiza dostarcza informacji o możliwości takiego wyznaczenia, to należy skonstatować, że uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji – odwołując się do parametrów zabudowy na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji – przekonywująco usprawiedliwiają takie odstępstwo. Wyjaśniają przy tym, że dopuszczone odstępstwo nie spowoduje zaburzenia cech i parametrów dotychczasowej zabudowy.

W odniesieniu do parametru szerokości elewacji frontowej zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji, iż wartość średnia w obszarze analizowanym, ustalona m.in. w oparciu o szerokość elewacji hotelu znajdującego się na działce o nr 216/15 wielokrotnie przewyższa szerokość działek, dla których ustalane są warunki zabudowy. W takiej sytuacji usprawiedliwione okolicznościami sprawy było wyznaczenie owego parametru na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Co prawda organy wielkość tą ustaliły "widełkowo" odwołując się do zabudowy na działce 183/2 oraz na bezpośrednio sąsiadujących działkach nr 201/19 i 202/20, to dodatkowo wypada wskazać, iż spośród 17 działek przyjętych do analizy tylko 4 mają zabudowę o szerokości nie mieszczącej się w zakresie przyjętym w zaskarżonej decyzji. Dostatecznie usprawiedliwia to wyznaczenie wielkość owego parametru od 6 do 11m.

Z uwagi na powyższe należało uznać, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalić jako bezzasadną.

A. P.