Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 507/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 92a, art. 92c, załącznik nr 3 lp. 2..1.1
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Aneta Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi M. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 maja 2023 r. nr BP.501.263.2022.1284.LD5.409472 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 maja 2023 r., nr BP.501.263.2022.1284.LD5.409472 Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 9, 22 lit. f, art. 18 ust. 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm.), dalej u.t.d. oraz Ip. 2.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2021 r., nr WITD.DI.0152.V0126/51/21 o nałożeniu na M.N. kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł za naruszenie przepisów transportu drogowego.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] r. w miejscowości T. (na terenie basenu) miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki TEMSA o nr rej. [...] przeprowadzona przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Pojazdem kierował J.Ł. wykonując krajowy transport drogowy osób (tj. grupy uczniów z dwójką opiekunów) z miejscowości W. (z terenu Szkoły Podstawowej) na zajęcia sportowe na terenie basenu w T. w imieniu M.N.- prowadzącego Przedsiębiorstwo Usługowo Handlowe [...]. W toku kontroli stwierdzono wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia. Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane w protokole kontroli nr WITD.DI.P.Y0126/397/21.

Decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Łodzi nałożył na M.N. karę pieniężną w wysokości 8 000 zł za naruszenie przepisów transportu drogowego.

Od powyższej decyzji pełnomocnik strony złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, tj.

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. umowy zawartej pomiędzy M.N. a Gminą T. i w konsekwencji uznanie, że przewóz dzieci odbywa się regularnie, w sytuacji gdy umowa przewiduje możliwość zmiany organizacji i tras przejazdu i nieuwzględnienie przy ocenie charakteru przewozu, stanowiska Dyrektora Centrum Obsługi Administracyjno-Finansowej Szkół i Przedszkoli w T., z którego wynika, że usługi transportowe świadczone przez stronę nie mogą być uznane za regularne, ponieważ w celu uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych należy przedłożyć proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, co jest niemożliwe, ponieważ dzieci dowożone są do miejsca znajdującego najbliżej ich miejsca zamieszkania;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne i faktyczne zaskarżonej decyzji, w tym brak odniesienia się do stanowiska Dyrektora Centrum Obsługi Administracyjno-Finansowej Szkół i Przedszkoli w T.;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 4 pkt 7 i 9 oraz 18 ust. 1 u.t.d. polegające na błędnej wykładni i przyjęcie, że wykonywanie dowozów dzieci bez określenia harmonogramu i stałej określonej trasy, bez rozkładu jazdy, bez określenia przystanków, stanowi przewóz regularny specjalny, a w konsekwencji umożliwia zastosowanie wobec skarżącego niewykonującego przewozów regularnych specjalnych bez zezwolenia art. 92a ust. 1 u.t.d.;

- art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 7 i 9 oraz art. 22 ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżący był zobowiązany do uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych oraz że było faktycznie możliwe w myśl obowiązujących przepisów;

- art. 92c u.t.d. poprzez jego niezastosowanie i nie umorzenie postępowania w zakresie nałożenia kary pieniężnej w sytuacji, gdy podmiot nie miał wpływu na powstanie naruszenia, ponieważ w myśl obowiązujących przepisów nie jest możliwe uzyskanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych bez podania proponowanego rozkładu jazdy uwzględniającego przystanki, co w przypadku nieregularnego przewozu dzieci i dowożenia ich do miejsca znajdującego się najbliżej ich miejsca zamieszkania jest niemożliwe.

W oparciu o przedstawione zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 19 maja 2023 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując na wstępie, że w rozpatrywanej sprawie kara pieniężna została nałożona na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. Treść art. 92a ust. 1 i 7 w zw. z załącznikiem nr 4 do u.t.d. określa natomiast w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia wskazane w załączniku nr 3 do u.t.d.. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na podstawie art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zastosowania w sprawie nie znajdują również art. 189e i art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały bowiem uregulowane odrębnie w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 k.p.a. w tym zakresie pierwszeństwo przyznaje przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a.

Zgodnie z art. 4 pkt 22 u.t.d., przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy. Stosownie do treści art. 4 pkt 9 u.t.d. przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. W myśl art. 18 ust. 1 u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia.

Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych (art. 92a ust. 3 u.t.d.). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa Ip. 1-9 (art. 92a ust. 7 pkt 1 u.t.d.).

W myśl art. 92c ust. 1 u.t.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub

3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8 000 zł.

W wyniku kontroli drogowej pojazdu marki TEMSA o nr rej. [...] przeprowadzonej w dniu [...] r. w miejscowości T. (na terenie basenu) inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego stwierdzili, że pojazdem kierowca J.Ł., który wykonywał w imieniu skarżącego przewóz grupy uczniów z opiekunami z miejscowości W. (z terenu Szkoły Podstawowej) na zajęcia sportowe na terenie basenu w T. Kierujący nie okazał wymaganego zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego. Ponadto, przesłuchany w charakterze świadka kierujący pojazdem potwierdził przewożenie grupy około 30 uczniów wraz z dwójką opiekunów na ww. trasie. Zeznał m.in., że przewozy są wykonywane od 6 września 2021 r., na drodze przejazdu z W. do T. nie zabiera innych pasażerów.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji zwrócił się do organów wydających licencje, tj. Starostwa Powiatowego w Pabianicach oraz Urzędu Miasta w Tuszynie. Z informacji ze Starostwa Powiatowego w Pabianicach z dnia 3 grudnia 2021 r. wynika, że skarżący posiada licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, do której w dniu 28 września 2021 r. zgłosił pojazd marki TEMSA o nr rej. [...].

Ponadto, w związku z wezwaniem do złożenia wyjaśnień pismem z dnia 4 października 2021 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej w W. poinformował, że przewoźnik M.N. wykonuje przewozy uczniów szkoły na zajęcia sportowe na terenie basenu w T., które odbywają się co wtorek począwszy od 14 września 2021 r. w godzinach 08:00 do 8:15 (trasa W. – T.), w godzinach 09:30 - 9:45 (trasa T. – W.) oraz w godzinach 09:50 do 10:05 (trasa W. – T.), w godzinach 11:20 do 11:35 (trasa T. – W. ). Wskazano również, że umowa na przewóz została zawarta przez Centrum Obsługi Administracyjno-Finansowej Szkół i Przedszkoli w T.

Organ odwoławczy podkreślił, że z treści ww. umowy wynika, że została zawarta między skarżącym a Gminą T. w przedmiocie usługi dowozu uczniów zamieszkałych na terenie gminy T. do szkół podstawowych, oddziałów przedszkolnych i publicznych przedszkoli, dla których organem prowadzącym jest Gmina T. (...), a także dowóz uczniów poszczególnych szkół na zajęcia wychowania fizycznego realizowane na pływalni "A." i hali sportowej w T. wraz z zapewnieniem im opieki podczas przewozu, wsiadania, wysiadania w roku szkolnym 2021/2022 w dni, w których są prowadzone zajęcia edukacyjne, tj. za wyjątkiem sobót i niedziel oraz dni ustawowo wolnych od pracy, ferii zimowych, przerw świątecznych, dni wolnych ustalonych przez dyrektora szkoły oraz ewentualnego okresu oraz ewentualnego okresu przerwy na skutek siły wyższej (§ 1 pkt 1). Ponadto, z treści § 2 umowy wynika, że wykonawca zobowiązuje się do świadczenia usług dowodu uczniów do szkół odpowiednio oznakowanymi autobusami, w kursach zamkniętych szkolnych według ustalonego harmonogramu dostosowanego do zajęć edukacyjnych w szkołach zgodnie z obowiązującymi uregulowaniami prawnymi, a w szczególności prawa przewozowego, ustawy o transporcie drogowym, ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Pismem natomiast z dnia 10 listopada 2021 r. Centrum Obsługi Administracyjno-Finansowej Szkół i Przedszkoli w T. poinformowało, że skarżący na dzień kontroli nie posiadał zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego lub regularnego na trasie T. — W. Posiadał licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu rogowego osób, nie posiadał rozkładu jazdy, a planowany przebieg poszczególnych tras, w tym trasy T. – W. opisany został w załączniku nr 1 do SWZ.

Mając na uwadze przedstawione okoliczności faktyczne organ odwoławczy stwierdził, że zasadnie organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8 000 zł z tytułu naruszenia z lp. 2.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. stosownie do treści art. 92a ust. 3 u.t.d. Z zebranego materiału dowodowego bezspornie wynika, że kierowca wykonywał poddanym kontroli pojazdem przewóz w imieniu skarżącego grupy uczniów z opiekunami z miejscowości W. (z terenu Szkoły Podstawowej) na zajęcia sportowe na terenie basenu w T. Skarżący zakwestionował charakter przewozu jako regularny specjalny, do którego wykonywania strona powinna posiadać zezwolenie.

Odnosząc się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 oraz art. 77 k.p.a., zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem opierając swoje rozstrzygnięcie na podstawie m.in. protokołu kontroli, okazanych w toku kontroli dokumentów, protokołu przesłuchania kierowcy, wyjaśnień strony wraz z załącznikiem oraz informacji uzyskanych od organu licencyjnego. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że poddanym kontroli pojazdem przewożono zamkniętą grupę uczniów i stanowił przewóz regularny specjalny zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 9 u.t.d. Istotą tego rodzaju przewozu jest pewna cykliczność, powtarzalność kursów z określonych miejsc, zgodnie z harmonogramem znanym pasażerom. Z istoty przewozu regularnego specjalnego, który cechuje niepubliczny charakter wynika, że nie jest to przewóz, w którym może wziąć udział każdy chętny pasażer, w konsekwencji przewóz taki nie musi się odbywać na trasie z klasycznym oznaczeniem przystanków, jak również na takich przystankach nie musi być zamieszczony rozkład jazdy kursującego środka transportu. Nie musi też występować klasyczna opłata za bilet. Wystarczy, że przewóz ten będzie odbywał się zgodnie z harmonogramem znanym pasażerom - uczniom. Przy ustalaniu, czy zachodzi regularność przewozów należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów. Chodzi o przyjętą przez przewoźnika określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że wymóg regularności wykonywania przewozu specjalnego nie wyklucza przy tym możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów. Podstawowymi dwiema cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest: regularność przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób. Przy ustalaniu, czy zachodzi "regularność przewozów" należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerom, a nie to, czy rozkład jazdy w ciągu roku ulega czasem zmianie. Chodzi tu o przyjętą przez przewoźnika określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu, jeżeli zaś tenże schemat zakłada element zmienności, elastyczności co do godzin przejazdu oraz tras (przystanków) uwarunkowanych pewnymi czynnikami, przykładowo - porą roku, sezonowością, zwiększonym lub zmniejszonym zapotrzebowaniem na przewóz etc., to fakt ten sam w sobie nie wyklucza regularnego charakteru przewozu.

W związku z powyższym okoliczność zmian godzin przejazdów ustalana przez dyrektorów szkół, brak cennika podanego do wiadomości publicznej, wsiadanie i wysiadanie pasażerów poza przystankami i dworcami nie oznacza, że przewóz nie miał charakteru regularnego specjalnego. Z umowy zawartej przez skarżącego z Gminą T. wynika, że przewóz uczniów charakteryzowała cykliczność.

Stosownie do treści art. 18 ust. 1 u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Co więcej, zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 2a u.t.d., podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując przewóz drogowy osób przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych - odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych przewóz uczniów do szkół stanowi przewóz regularny specjalny.

W niniejszej sprawie kierowca nie okazał dokumentu uprawniającego do wykonywania przewozu regularnego specjalnego (tj. przewozu uczniów na zajęcia sportowe na terenie basenu w T.) i bezsporne jest, że w ogólne o takie zezwolenie nie występował świadcząc usługi przewozu na podstawie umowy zawartej z Gminą T.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek wskazujących na zastosowanie 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Przepis ten odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, w których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącego zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ wadliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez błędną ocenę umowy zawartej pomiędzy M.N., a Gminą T. i w konsekwencji uznanie, że przewóz dzieci odbywa się regularnie, w sytuacji gdy umowa przewiduje możliwość zmiany organizacji i tras przejazdu, uzależnienie wysokości wynagrodzenia od faktycznie wykonanych przejazdów, a liczba wykonanych przejazdów jest w istocie uzależniona od potrzeb zamawiającego. Nieuwzględnienie przy ocenie charakteru przewozu stanowiska Dyrektora Centrum Obsługi Administracyjno-Finansowej Szkół i Przedszkoli w T. z którego wynika, że usługi transportowe świadczone przez skarżącego nie mogą być uznane za regularne, gdyż w celu uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych należy przedłożyć proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, co nie jest możliwe, ponieważ dzieci dowożone są do miejsca znajdującego się najbliżej ich miejsca zamieszkania a w konsekwencji błędnym uznaniem, że przewóz wykonywany przez skarżącego można zakwalifikować jako przewóz regularny specjalny;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 4 pkt 7 i pkt 9 oraz art. 18 ust. 1 u.t.d., polegające na błędnej wykładni, że wykonywanie dowozów dzieci bez określenia harmonogramu i stałej określonej trasy, bez rozkładu jazdy, bez określenia przystanków, stanowi przewóz regularny specjalny, a w konsekwencji umożliwia zastosowanie wobec skarżącego niewykonującego przewozów regularnych specjalnych bez zezwolenia art. 92a ust. 1 u.t.d.;

- art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 7 i 9 oraz art. 22 ust. pkt 1 u.t.d. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżący był zobowiązany do uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych oraz że było to faktycznie możliwe w myśl aktualnie obowiązujących przepisów;

- art. 92c u.t.d. poprzez jego niezastosowanie i nie umorzenie postępowania w zakresie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji gdy podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, ponieważ w myśl aktualnie obowiązujących przepisów nie jest możliwe uzyskanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych bez podania proponowanego rozkładu jazdy uwzględniającego przystanki - co w przypadku nieregularnego przewozu dzieci i dowożenia ich do miejsca znajdującego się najbliżej ich miejsca zamieszkania jest niemożliwe.

W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r. poz.259 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8000 zł za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2021r. poz.919 ze zm.), dalej u.t.d.

Zgodnie z treścią art.4 pkt.7 u.t.d. przewozem regularnym jest publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 915);

W myśl art.4 pkt.9 u.t.d. przewozem regularnym specjalnym jest niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób;

Zgodnie z treścią art.18 ust.1 pkt.1 a.) u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez wójta (burmistrza, prezydenta, starostę, marszałka województwa) - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze gminy,

W myśl l.p.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 8000 zł.

Z wymienionych przepisów wynika, że na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych na obszarze gminy wymagane jest zezwolenie wójta (burmistrza, prezydenta, starostę, marszałka województwa). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że podstawowymi dwoma cechami chrakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób.

W wyroku z dnia 17 czerwca 2021r. w spr. II GSK 1211/18 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem " w którym może wziąć udział każdy chętny pasażer, w konsekwencji przewóz taki nie musi się odbywać na trasie z klasycznym oznaczeniem przystanków, jak również na takich przystankach nie musi być zamieszczony rozkład jazdy kursującego środka transportu. Nie musi też występować klasyczna opłata za bilet. Wystarczy, że przewóz ten będzie odbywał się zgodnie z harmonogramem znanym pasażerom - uczniom. Przy ustalaniu, czy zachodzi regularność przewozów należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów. Chodzi o przyjętą przez przewoźnika określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu. Wobec tego stałe, systematyczne wykonywanie przewozów uczniów na określonej trasie, za odpłatnością określoną w umowie z organizatorem przewozów, w określonych z góry odstępach czasu (na podstawie uzgodnionego rozkładu jazdy) stanowi przewóz regularny specjalny. Dla takiej kwalifikacji przewozu nie jest w takim przypadku konieczne wystąpienie wszystkich warunków przewozu regularnego. Wymóg regularności wykonywania przewozu specjalnego nie wyklucza przy tym możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów (por. wyroki NSA: z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/12; z 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 927/14; z 29 października 2015 r., sygn. II GSK 1993/14; z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1209/15)".

W orzecznictwie jest również powszechnie przyjęty pogląd, że przewozami regularnymi specjalnymi w rozumieniu art.4 pkt.9 u.t.d. są przewozy uczniów do szkoły i ze szkoły wykonywane w dniach nauki szkolnej regularnie w godzinach rannych oraz popołudniowych w sytuacji gdy pasażerami są określone grupy uczniów z konkretnych szkół (por wyroki NSA z 19 kwietnia 2013r. w spr. II GSK 165/12, z 28 stycznia 2015r. w spr. II GSK 2180/13, z 6 maja 2016r. w spr. II GSK 2753/14, z 12 marca 2015r. w spr. II GSK 305/14, z 27 listopada 2013r. w spr. II GSK 1179/12 z 8 września 2022r. w srp. II GSK 661/19 i z 21 stycznia 2020r. w spr. II GSK 3686/17, wyrok WSA w Kielcach z 7 sierpnia 2014r. w spr. II SA/Ke 491/14).

W rozpoznawanej sprawie organy administracji trafnie uznały, że skarżący prowadząc firmę P.U.H. [...] wykonywał przewóz regularny specjalny bez wymaganego zezwolenia.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dniu 11 września 2019r. Gmina T. zawarła z M.N. umowę w ramach której skarżący zobowiązał się w roku szkolnym 2021/2022 świadczyć usługi dowozu uczniów zamieszkałych na terenie Gminy T. do szkół podstawowych i przedszkoli oraz dowozu uczniów na pływalnię "A." w dni w których prowadzone są zajęcia edukacyjne (§ 1 ust.1) przy czym dowozy zostały określone w załączniku nr 1 do Specyfikacji Warunków Zamówienia będącym załącznikiem nr 2 do umowy (§ 1 ust.2). Skarżący został zobowiązany do świadczenia usług dowozu uczniów w kursach zamkniętych szkolnych wg ustalonego harmonogramu w tym między innymi na trasie nr 1 obejmującej m.in. dowóz uczniów Szkoły Podstawowej w W. na pływalnię "A." w T. raz w tygodniu dwa kursy (§ 2). W załączniku nr 1 do SWZ określono przebieg trasy przewozu na pływalnię "A." (2 razy w każdy wtorek) ze szkoły w W. na pływalnię (9,2 km) oraz z powrotem (18,4 km). Dokładne godziny przewozu określono w piśmie Szkoły Podstawowej w W. z 4 października 2021r. (k.84). Z pisma tego wynika, że przewozy odbywają się w każdy wtorek począwszy od 14 września 2021r. w godzinach:

- trasa W. – T. 800 – 815 oraz trasa T. – W. 930 – 945

- trasa W. – T. 950 – 1005 oraz trasa T. – W. 1120 - 1135.

Przewóz realizowany przez skarżącego miał charakter regularny. Odbywał się on dwukrotnie w każdy wtorek na trasie ze Szkoły Podstawowej w W. do pływalni "A." w T. oraz z powrotem. Przewożone były dzieci ze szkoły na basem wraz z opiekunami. Przewóz był zatem cykliczny i powtarzalny. Wynika to z treści umowy z dnia 11 września 2019r. oraz z załącznika nr 1 do SWZ, będącego załącznikiem nr 2 do umowy. Dokładny harmonogram wtorkowych przewozów wyjaśniono w piśmie Szkoły Podstawowej w W. z 4 października 2021r. jak również wynika to z zeznań świadka J.Ł. Istniały stałe zasady przewozu na które składają się trasa przewozu (z W. do T. i z powrotem) , daty i godziny przewozu (wtorki 800 – 945 i 950 -1135) oraz kogo one dotyczą (uczniów i ich opiekunów). Harmonogram przewozów był znany osobom, których obejmował (tzn. uczniom i opiekunom). Nie ulega zatem wątpliwości, że przewozy realizowane przez firmę skarżącego miały charakter regularny.

Nie budzi także wątpliwości fakt, że przewozy były realizowane dla określonej kategorii osób a mianowicie dla uczniów Szkoły Podstawowej w W. oraz ich opiekunów. Nie były one dostępne dla innych osób co potwierdził świadek J.Ł. zeznając, że w czasie przewozów nigdy nie zabierał żadnych innych osób poza uczniami i ich opiekunami.

Reasumując dotychczasowe rozważania sąd uznał, że spełnione zostały przesłanki uznania przewozu realizowanego przez skarżącego za przewóz regularny specjalny w rozumieniu art.4 pkt 9 u.t.d. Przewóz miał bowiem charakter regularny i był on wykonywany dla określonej kategorii osób (uczniów i ich opiekunów) z wyłączeniem innych osób. Konsekwencją uznania, że M.N. wykonywał przewóz regularny specjalny było to, że był on zobowiązany posiadać zezwolenie na wykonywanie takiego przewozu co wynika z treści art. 18 ust.1 pkt 1 u.t.d. Skarżący nie posiadał takiego zezwolenia co uzasadniało nałożenie na niego kary pieniężnej, o której mowa w l.p 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że realizowany przez skarżącego przewóz nie miał charakteru przewozu regularnego specjalnego gdyż godziny odjazdów były ustalane każdorazowo z dyrektorami szkół, nie było ustalonego cennika podanego do publicznej wiadomości a wsiadanie i wysiadanie odbywało się poza przystankami i obiektami dworcowymi.

Jeżeli chodzi o harmonogram odjazdów to wynika on z załącznika nr 1 do SWZ (przejazdy ze szkoły na basen i z powrotem -2 razy w każdy wtorek) zaś dokładne godziny odjazdów we wtorki wyjaśnia pismo szkoły z 4 października 2021r. i harmonogram ten był znany pasażerom (uczniom i opiekunom). Nawet jednak gdyby doszło do zmiany czasu odjazdów z uwagi na potrzeby uczniów (czego nie stwierdzono w niniejszej sprawie) to i tak nie wyklucza to spełnienia wymogu regularności wykonywania przewozów. Nie ma natomiast żadnego znaczenia okoliczność, że nie było ustalonego cennika przejazdu podanego do publicznej wiadomości zaś wsiadanie odbywało się poza przystankami. Przewóz regularny specjalny ma miejsce po spełnieniu dwóch wcześniej omówionych przesłanek (regularności przewozu i przewożenie określonej kategorii osób) bez względu na to czy pobierana jest opłata za bilet oraz czy wsiadanie odbywa się na klasycznych przystankach. Wspomnieć jedynie należy, iż w niniejszej sprawie na trasie W. – T. autobus nie zatrzymywał się nigdzie "po drodze". Zarzuty skargi w tym zakresie nie są zasadne.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że wykonywany przez skarżącego przewóz nie można zaklasyfikować jako przewóz regularny specjalny bo harmonogram przewozu nie został podany do wiadomości publicznej, z przewozu nie mógł skorzystać każdy tylko osoby wymienione w umowie, liczba przejazdów nie była z góry zaplanowana i zachodziła możliwość zmiany godzin przyjazdów/odjazdów w razie zmiany organizacji pracy szkoły.

Należy zaznaczyć, że dla uznania, iż realizowany przewóz jest przewozem, o którym mowa w art.4 pkt 9 u.t.d. nie jest konieczne podanie harmonogramu przewozów do publicznej wiadomości. Wystarczy gdy jest on znany uczestnikom przewozu a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Uczestnicy przewozu (uczniowie i opiekunowie) znali bowiem harmonogram przewozu. Okolicznością niesporną jest natomiast to, że z przewozów nie mógł korzystać każdy tylko osoby wymienione w umowie (uczniowie i opiekunowie). Był to zatem przewóz tylko dla pewnej kategorii osób co jest jedną z cech charakteryzujących przewóz regularny specjalny. Odnośnie liczby przejazdów to częstotliwość przewozów była określona w umowie z 11 września 2019r. i w załączniku nr 1 do SWZ. Ewentualna zmiana czasu odjazdów/przyjazdów z uwagi na zmiany organizacji pracy szkoły nie pozbawia przewozu cech przewozu regularnego specjalnego. Zarzuty skargi w tym zakresie są uzasadnione.

Odnośnie podniesionego w skardze proponowanego projektu zmian przepisu art.18 pkt 1a) u.t.d. począwszy od 1 stycznia 2022r. to należy zaznaczyć, że treść tęgo przepisu nie zmieniła się począwszy od 1 stycznia 20922r.. W związku z czym rozważania dotyczące celu jaki przyświecał proponowanej z mianie (która nie weszła w życie) nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeszcze raz należy podkreślić, że skarżący realizował przewóz regularny specjalny w rozumieniu art.4 pkt 9 u.t.d. i miał obowiązek uzyskać zezwolenie na wykonywanie takiego przewozu co wynika z treści art.18 ust.1 pkt 1 u.t.d. M.N. takiego zezwolenia nie posiadał co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8000 zł.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi naruszenia art.7, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Wbrew temu zarzutowi organy administracji w sposób wystarczający ustaliły stan faktyczny i dokonały oceny zebranego materiału dowodowego w ramach swobodnej oceny dowodów i ocena ta nie miała charakteru dowolnej. Zarzuty skargi w tym zakresie nie są uzasadnione.

W niniejszej sprawie nie miała miejsca sytuacja zwalniająca skarżącego od odpowiedzialności, o której mowa w art.92c ust.1 u.t.d. W skardze został podniesiony zarzut naruszenia tego przepisu lecz nie zawiera on szerszego uzasadnienia.

Zaznaczyć należy, że wymieniony przepis ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Na przewoźniku spoczywa ciężar wykazania, że miał miejsce przypadek określony w art.92 c ust.1 u.t.d. Przedsiębiorstwo transportowe jest zatem zobowiązane do wykazania, że dołożyło należytej staranności organizując pracę i nie miało wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Przez należytą staranność należy natomiast rozumieć uczynienie wszystkiego czego można rozsądnie wymagać od przewoźnika organizującego przewóz a jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa.(por. wyroki NSA z 9 listopada 2011r. w spr. II GSK 1117/10, z 17 listopada 2010r. w spr. II GSK 976/09, z 6 kwietnia 2011r. w spr. II GSK 404/10, z 6 lipca 2011r. w spr. II GSK 716/10 i z 17 kwietnia 2013r. w spr. II GSK 137/12, wyrok WSA w Gliwicach z 4 września 2013r. w spr. II SA/Gl 806/13 oraz wyroki WSA w Olsztynie z 18 grudnia 2012r. w spr. II SA/Ol 1328/12 i z 31 października 2013r. w spr. II SA/Ol 669/13).

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie wykazała żadnej z okoliczności, o której mowa w art.92 c ust.1 u.t.d. W szczególności nie zostało wykazane, że M.N. dołożył należytej staranności wymaganej przy organizowaniu przewozów zaś do naruszenia prawa doszło wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń. Wbrew twierdzeniom skargi M.N. miał możliwość uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozu, o którym mowa w art.4 pkt 9 u.t.d. Przewóz wykonywany przez skarżącego posiadał bowiem cechy przewozu regularnego specjalnego (regularność przewozu i przewożenie określonej kategorii osób) o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach, a więc mógł on uzyskać zezwolenie na wykonywanie takiego przewozu. W związku z czym sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie art.92 c ust.1 ustawy z 6 września 2001r.

Należy zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3, art. 189e i art.189f k.p.a. Zgodnie z treścią art.189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Podkreślić należy, że kary pieniężne dla przewoźników nakładane są na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 919 ze zm.), dalej u.t.d. Ustawa ta przewiduje sztywną wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów transportu drogowego i nie ma możliwości ich miarkowania. W art. 92b i 92c u.t.d. przewidziana została także możliwość odstąpienia od nałożenia kary. Z uwagi zatem na to, że wskazane powyżej kwestie zostały uregulowane przepisach w odrębnych oraz treść art. 189a § 2 k.p.a. nie mają zastosowania przepisy działu IVa k.p.a.

Reasumując sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że skarżący wykonywał przewóz regularny specjalny nie posiadając na to wymaganego zezwolenia. Organy administracji trafnie zatem nałożyły na niego karę pieniężną w wysokości 8000 zł. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd oddalił skargę M.N.

bg