Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3039/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.152, art.153
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art.262 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.269 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 274/15 w sprawie ze skargi P. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 274/15 oddalił skargę P. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Wójt Gminy Dłutów orzekł o ustaleniu wysokości kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie [...], gminie [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...], stanowiącej własność K. J., z nieruchomością położoną w obrębie [...], gminie [...], oznaczoną jako działki nr [...] i [...], stanowiącej własność P. M., zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w kwocie 3.000 zł oraz zobowiązał do uiszczenia kosztów postępowania K. J. - co do kwoty 1.500 zł i P. M. - co do kwoty 1.500 zł w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia.

W uzasadnieniu wskazano, że obowiązek poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego obciąża - po połowie - właścicieli obu nieruchomości objętych rozgraniczeniem, niezależnie od tego, na żądanie którego z nich zostało wszczęte to postępowanie. Zasadę tę zastosowano w odniesieniu do kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia ww. nieruchomości, ustalonych w kwocie odpowiadającej wynagrodzeniu wypłaconemu przez organ geodecie.

W zażaleniu P. M. wskazał, że postępowanie zostało wszczęte z wyłącznej inicjatywy K. J. Wyjaśnił, że granica między nieruchomościami nie była sporna, i że w toku postępowania został potwierdzony dotychczasowy przebieg granicy, a więc koszty rozgraniczenia nieruchomości powinien ponieść w całości właściciel działek nr [...] i [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ powołując się na art. 262 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 264 § 1 k.p.a. wyjaśnił, że wydanie zaskarżonego postanowienia ściśle związane jest z wydaniem przez Wójta Gminy Dłutów decyzji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie [...], gminie [...], tj. gruntu złożonego z działek nr [...] i [...] z gruntem złożonym z działek nr [...] i [...], których właścicielami są odpowiednio - jak wynika z wpisów w księgach wieczystych nr [...] i [...] – K. J. i P. M.

W ocenie Kolegium organ I instancji trafnie zobowiązał wskazane osoby do uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w równych częściach, czyli po połowie, niezależnie od faktu, że postępowanie to zostało wszczęte wniosek K. J. Zastrzeżeń organu odwoławczego nie budzi również wysokość kosztów postępowania, odpowiadająca wynagrodzeniu geodety R. S. kwocie 3.000 zł brutto, uiszczonemu przez organ prowadzący postępowanie po wykonaniu umowy nr [...] z dnia 16 maja 2014 r.

Organ II instancji wyjaśnił, że Wójt Gminy Dłutów był upoważniony nie tylko do ustalenia wysokości kosztów postępowania i osób zobowiązanych do ich poniesienia, ale także terminu i sposobu ich uiszczenia. Określenie tych elementów rozstrzygnięcia mieściło się w granicach orzekania, a przy tym brak jest przesłanek do kwestionowania ich treści.

Zdaniem organu nie uzasadniają zwolnienia strony z obowiązku poniesienia przypadającej na nią części kosztów postępowania rozgraniczeniowego takie okoliczności jak: wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie tego postępowania przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, brak przyczynienia się do powstania sporu granicznego czy ustalenie w wyniku postępowania przebiegu granicy pokrywającego się z granicą wytyczoną w terenie, której przebieg nie był kwestionowany przez tę stronę. Wójt Gminy Dłutów, jako organ administracji publicznej właściwy w sprawach rozgraniczenia nieruchomości położonych na obszarze tej gminy, był obowiązany do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie w związku ze złożeniem wniosku przez K. J. oraz do podjęcia - przy udziale upoważnionego geodety - dalszych czynności zmierzających do ustalenia granicy między gruntem wnioskodawcy a gruntem skarżącego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. M. wskazał, że podjęcie decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu przez Wójta Gminy Dłutów nastąpiło na wniosek K. J., bez wcześniejszego powiadomienia go o sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę podkreślił, że rozbieżności związane z rozdziałem kosztów rozgraniczenia nieruchomości w trybie administracyjnym zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06. W uchwale tej wyrażony został pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 K.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości została uregulowana w dwóch aktach prawnych – ustawie z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w Kodeksie cywilnym. Tak w postępowaniu cywilnym, jak administracyjnym, zarówno sąd powszechny, jak i organ administracji są obowiązani stosować te same zasady, co wynika z porównania art. 152 i 153 k.c. i art. 31 ust. 2 – 4 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.k.". Z przepisów tych wynika, że dokonując rozgraniczenia nieruchomości, należy w pierwszej kolejności mieć na względzie stan prawny nieruchomości (art. 153 zdanie pierwsze K.c.), co w art. 31 ust. 2 u.g.k. konkretyzuje się w ten sposób, że przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Wszystko to są dowody pozwalające na ustalenie stanu prawnego granic nieruchomości. Tak więc nakaz uwzględnienia stanu prawnego przez organ prowadzący postępowanie administracyjne wynika z obowiązku przeprowadzenia dowodów, które pozwalają na jego ustalenie. Jeżeli nie da się ustalić stanu prawnego nieruchomości (nie ma dowodów pozwalających na jego ustalenie lub są one niewystarczające albo sprzeczne – art. 31 ust. 3 u.g.k.), należy ustalić granice według "ostatniego spokojnego stanu posiadania" (art. 153 zdanie pierwsze in fine K.c.). Uwzględnienie tego kryterium następuje przez przeprowadzenie wskazanych środków dowodowych: także w postępowaniu administracyjnym "ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy" (art. 31 ust. 3 in fine u.g.k.). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych należy dążyć zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym, do zawarcia ugody przez strony (art. 153 zdanie drugie k.c. i art. 31 ust. 4 u.g.k.). Jeżeli nie jest możliwe ustalenie granic według stanu prawnego lub według stanu posiadania, a strony nie zawrą ugody, ustalenie granic należy do sądu, który czyni to uwzględniając wszelkie okoliczności i może jednemu z właścicieli przyznać odpowiednią dopłatę pieniężną (art. 153 zdanie drugie in fine K.c.). Jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie dojdzie do zawarcia ugody i nie ma podstaw do rozgraniczenia w drodze decyzji, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje organowi prowadzącemu postępowanie, który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 u.g.k.). Uregulowanie to oznacza, że w takim wypadku postępowanie administracyjne ogranicza się do przygotowania wstępnego materiału dowodowego dla sądu. Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 K.c., stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że udział w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości, leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane również w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej. Ostatecznie, koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a.), a w przypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 K.c., tj. po połowie.

Zdaniem Sądu I instancji powołana uchwała jest tzw. uchwałą konkretną, bowiem podjęta została w następstwie wniesienia konkretnego pytania prawnego na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. Niewątpliwie uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 P.p.s.a.). Ponadto, ma ona tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu nie można podzielić stanowiska, że koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść K. J. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek K. J., który kwestionował dotychczasowy przebieg granicy między działkami o nr ew. [...] i [...] oraz [...] i [...]. O wszczęciu postępowania zawiadomiony został skarżący, który jest właścicielem działek nr ew. [...] i [...]. Tym samym, skoro uczestnicy postępowania zakwestionowali przebieg granicy, to pomiędzy właścicielami ww. nieruchomości istniał spór graniczny, uzasadniający wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, mającego na celu ustalenie przebiegu granic i zakończenie tym samym tego sporu. Skoro zatem przedmiotowe postępowanie, zgodnie z treścią art. 152 K.c., który ma zastosowanie w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie, toczyło się w istocie w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych działek, to też wszyscy oni są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania.

W zakresie podniesionego w skardze argumentu braku środków finansowych na poniesienie kosztów przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego, Sąd zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 267 K.p.a., w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach.

Powołany przepis umożliwia organom administracji publicznej, działającym na zasadzie uznania administracyjnego, zwolnienie strony postępowania administracyjnego od obowiązku ponoszenia kosztów tego postępowania. Zwolnienie może nastąpić na wniosek strony lub z urzędu. Właściwym do orzekania w tym przedmiocie będzie organ, który koszty ustalił, a więc organ I instancji. Kwestia wystąpienia przesłanek określonych w art. 267 K.p.a. będzie zatem przedmiotem odrębnego postępowania przed organem I instancji, w którym na wydane postanowienie stronie przysługiwać będzie zażalenie. W postępowaniu w sprawie ustalenia kosztów rozgraniczenia nieruchomości wniosek o zwolnienie od kosztów może być rozpoznany po ustaleniu tych kosztów.

Tym samym, skoro sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącego nie pozwala na poniesienie kosztów przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, określonych zaskarżonym postanowieniu, winien on rozważyć wystąpienie ze stosownym wnioskiem do Wójta Gminy Dłutów, o zwolnienie z obowiązku ich ponoszenia w całości lub w części. Wyjaśniono także, że za taki wniosek nie można uznać pisma skarżącego z dnia 22 października 2014 r., bowiem stanowiło ono zażalenie na postanowienie organu I instancji. Jak wynika z jego treści, skarżący nie zgodził się z wysokością ustalonych kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. M., zarzucając naruszenie:

1) art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 152 K.c. i art. 153 K.c. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie w realiach tej sprawy, że P. M. jest obowiązany do poniesienia połowy ustalonych kosztów postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, gdyż przepisy te regulują zasadę współdziałania stron postępowania o rozgraniczenie warunkującą w każdym wypadku obciążenie kosztami tego postępowania wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości po połowie, w sytuacji gdy obciążenie wszystkich stron postępowania jego kosztami nie jest obligatoryjne, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż stanowiło jedyną podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 r.;

2) art. 269 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że wydanie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny podjętej w składzie 7 sędziów tego Sądu w dniu 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 obliguje sądy administracyjne do wydawania orzeczeń, których konsekwencją będzie obciążenie kosztami rozgraniczenia nieruchomości wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości na podstawie art. 152 K.c., w sytuacji gdy z sentencji powołanej uchwały wynika wprost, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego "może", a nie musi obciążyć kosztami rozgraniczenia właścicieli nieruchomości sąsiadujących, a nie tylko stronę, która zażądała wszczęcia postępowania, co miało oczywisty wpływ na oddalenie skargi;

3) art. 15 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 269 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wywiedzenie wniosku, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 jest uchwałą o charakterze konkretnym, w sytuacji gdy jest uchwałą o charakterze abstrakcyjnym i bezwzględnie wiąże Sąd na szczeblu wojewódzkim, który to Sąd wydał zaskarżony wyrok z naruszeniem zasady związania treścią uchwały abstrakcyjnej;

4) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520) poprzez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia twierdzeń skarżącego wynikających z akt sprawy, w których wskazywał na okoliczności uzasadniające przyjęcie, że skarżący nie miał interesu w ustaleniu przebiegu linii granicznej na nowo i pominięcia faktów wynikających z protokołu granicznego, co spowodowało wszczęcie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, co miało wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, gdyż pominięcie tych faktów przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi doprowadziło do stwierdzenia, że dokonanie rozgraniczenia między przedmiotowymi nieruchomościami leżało w interesie każdego z właścicieli sąsiadujących nieruchomości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi;

2) rozpoznanie sprawy na rozprawie;

3) zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem I i II instancji według norm przepisanych;

4) zasądzenie kosztów udzielonej pomocy prawnej skarżącemu z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości ani w części, według norm przepisanych;

5) wstrzymanie wykonania postanowienia Wójta Gminy Dłutów z dnia [...] października 2014 r.;

6) rozważenie możliwości odroczenia rozpoznania sprawy i przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w zakresie stosowania przez sądy administracyjne wykładni przepisów art. 262 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 152 K.c. i art. 153 K.c. ustalonej dotychczas w wydanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 o charakterze abstrakcyjnym skutkujące w konsekwencji obciążaniem w każdym stanie faktycznym sprawy kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszystkie strony tego postępowania po połowie, w sytuacji gdy z uchwały tej wynika możliwość a nie konieczność wydawania takich rozstrzygnięć – na zasadzie art. 269 § 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 1 skargi kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 152 K.c. i art.153 K.c., należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny. Powołany art. 152 K.c. stanowi, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Z kolei art. 153 K.c. określa przesłanki zgodnie z którymi dokonuje się rozgraniczenia, a przesłanki te mają zastosowanie zarówno w administracyjnym trybie rozgraniczenia jak i w trybie sądowym. Natomiast art. 262 § 1 K.p.a. reguluje zasady obciążania stron kosztami postępowania administracyjnego, zgodnie z tym przepisem, stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Jest rzeczą bezsporną, że w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest rozgraniczenie, ma zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 K.c. Interes prawny jest kategorią obiektywną, a udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadujących. Odwołując się do art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. należy uznać, że wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, iż ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 K.c. Na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 K.c.

W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uważać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie - zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie podnosi, że nie kwestionował przebiegu granicy, a nadto ustalony w decyzji rozgraniczeniowej przebieg granicy jest tożsamy z dotychczasowym przebiegiem. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że przebieg granicy był sporny o czym świadczy: pismo K. J. z dnia 8 marca 2014 r. adresowane do P. M., treść wniosku o rozgraniczenie z którego wynika, że D. M. uznając, że przebieg granicy jest błędnie wskazany usunęła naniesione przez geodetę znaki, wniosek D. M. pełnomocnika P. M. o uzupełnienie protokołu granicznego, a przede wszystkim treść samej decyzji rozgraniczeniowej.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 269 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 187 § 1 2 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 obliguje do obciążania kosztami rozgraniczenia wszystkich właścicieli nieruchomości, podczas gdy z uchwały wynika, że organ może, a nie musi obciążyć kosztami rozgraniczenia wszystkich właścicieli, a także art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 264 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 269 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wywiedzenie, że powołana uchwała jest uchwałą konkretną wiążącą sąd, podczas gdy jest to uchwała o charakterze abstrakcyjnym. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 187 P.p.s.a., albowiem przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej nie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które powodowałoby konieczność odroczenia rozprawy i przedstawienia tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA, a inicjatywa wystąpienia o takie rozstrzygniecie przysługuje tylko składowi orzekającemu, a nie skarżącemu. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 264 P.p.s.a., przepis ten w § 1 stanowi, że uchwały przewidziane w art. 15 § 1 pkt 2 i 3 Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje w składzie siedmiu sędziów, całej Izby lub w pełnym składzie, zaś § 2 reguluje, że uchwały, o których mowa w art. 15 § 1 pkt 2, Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokuratora Generalnego, Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, a uchwały o których mowa w art.15 § 1 pkt 3, na podstawie postanowienia składu orzekającego. Powołany art. 264 P.p.s.a. nie mógł być naruszony, albowiem w rozpoznawanej sprawie art. 264 P.p.s.a. nie był stosowany.

Odnosząc się zaś do samej uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, która podjęta została na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 1, 2 i 3 P.p.s.a. na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, a więc była uchwałą o charakterze abstrakcyjnym, to nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącego, że w takim przypadku uchwała ta nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. O wiążącym charakterze świadczy miedzy innymi treść powoływanego w skardze art. 269 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu NSA, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Stąd też przyjmuje się, że na mocy przepisu art. 269 § 1 P.p.s.a. stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., II FSK 1141/09, CBOSA). Zatem ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, iż wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r., I FSK 994/09). Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r., I OSK 2817/14).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, w takich okolicznościach zarzut dotyczący naruszenia art. 269 § 1 P.p.s.a. jest nieuzasadniony.

Natomiast zawarte w uchwale sformułowanie, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania, wynika stąd, że uchwała stanowi odpowiedź na sformułowane pytanie, a pytanie to miało następującą treść "Czy organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może kosztami tymi obciążyć każdą ze stron postępowania, czy też koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść tylko wnioskodawca (art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a.)?". Natomiast w uzasadnieniu uchwały jednoznacznie wskazano, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.