Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1705/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6a, art. 7a. art. 10 ust. 5a-5d
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 2.
journal: Dz.U. 2015 poz 870
law: Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Milówka na uchwałę Rady Powiatu w Żywcu z dnia 30 września 2019 r. nr IX/109/2019 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka drogi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Gmina Milówka (dalej: "skarżąca"), na podstawie o art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1990 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 3 § 2 pkt 6, art. 52 § 1, art. 53 § 2a, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżyła w całości do tutejszego Sądu uchwałę nr IX/109/2019 Rady Powiatu w Żywcu z dnia 30 września 2019 r w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka drogi na terenie Gminy Milówka, domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały (Dz. Urz. Województwa Śląskiego z 2019 r. poz. 6795).

Zaskarżonej uchwale zarzuciła podjęcie jej z istotnym naruszeniem prawa, zwłaszcza z naruszeniem art. 10 ust. 3 i 5c w zw. z art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870).

W uzasadnieniu skargi podano, że zaskarżoną uchwałą nr IX/109/2019 z dnia 30 września 2019 r. Rada Powiatu w Żywcu pozbawiła kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o długości 10,468 km położony na terenie Gminy Milówka, który został pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały nr V/20/12/2016 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 30 marca 2016 r. Jako podstawę prawną tej uchwały wskazano m.in. art. 6a ust. 2 oraz art. 10 ust. 1, 2 i 5c ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870).

Skarżąca wyjaśniła, że wcześniej uchwałą nr V/20/12/2016 z dnia 21 marca 2016 r. Sejmik Województwa Śląskiego pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o długości 11 km położony na terenie Gminy Milówka, który jeszcze wcześniej został pozbawiony kategorii drogi gminnej i zaliczony został do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały nr XII/52/2015 Rady Gminy Milówka z dnia 9 września 2015 r. Wyjaśniła przy tym skarżąca, że uchwała nr XII/52/2015 Rady Gminy Milówka została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. Podejmując tamtą uchwałę Rada Gminy pozbawiła kategorii drogi gminnej odcinek byłej drogi krajowej DK 69 na terenie Gminy Milówka, który z kolei został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu sprzed 9 lipca 2015 r.

W skardze podniesiono także, że podobną uchwałę, jak obecnie zaskarżona uchwała, Rada Powiatu w Żywcu podjęła w dniu 24.10.2016 r. nr XXI/201/2016, a tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 63/17 stwierdził jej nieważność, przy czym skarga kasacyjna Powiatu Żywieckiego od tego wyroku została oddalona (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2536/17), a stanowiska wyrażone w tych wyrokach zdaniem skarżącej pozostają dalej aktualne.

Według skarżącej celem ustawodawcy przy uchwaleniu ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych nie było to, aby odcinki dróg, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy drogowej zostały na nowo zaliczone do kategorii drogi gminnej w oparciu o ust. 2 art. 2 ustawy o drogach publicznych. Ponadto po podjęciu przez Radę Gminy Milówka wskazanej wyżej uchwały z dnia 9 września 2015 r. żaden odcinek drogi krajowej nie został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi. W konsekwencji brak było podstaw prawnych do podjęcia przez Sejmik Województwa Śląskiego uchwały o wskazanej wyżej treści w oparciu o powołane przepisy, jak również brak było podstaw do podjęcia przez Radę Powiatu uchwały o wskazanej wyżej treści.

Skarżąca zaakcentowała, że na skutek zaskarżonej uchwały przedmiotowy odcinek drogi, po raz kolejny (już trzeci raz) stał się drogą gminną, co powoduje konieczność poniesienia wydatków na jej utrzymanie. Tymczasem odcinek ten zlokalizowany jest na terenie górskim, w znacznej części powyżej 600 metrów n.p.m., przez co koszty utrzymania tego odcinka w okresie zimowym mogą wynieść nawet 100 000 zł. Jest to niedopuszczalne ze względu na cel ustawy z 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, która przewidywała szczególny tryb " naprawczy" skutków zaliczenia dróg zastąpionych drogami nowo wybudowanymi do kategorii dróg gminnych.

Skarżąca podniosła także, że zgodnie z art. 6 a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg powiatowych zalicza się drogi inne, niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenie miast będących siedzibami powiatów oraz siedzibami gmin i siedzibami gmin między sobą. Do dróg gminnych zalicza się zaś drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii stanowiące uzupełnienie dróg służących miejscowym potrzebom z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Natomiast w przedmiotowej sprawie oczywistym jest, że droga o takiej długości i takich parametrach nie może stanowić drogi gminnej w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Na drodze tej nie nastąpiła bowiem żadna zmiana stanu faktycznego, która mogłaby spowodować, że droga, posiadająca wcześniej kategorię drogi krajowej nie ma parametrów drogi powiatowej. Droga ta jest ciągiem komunikacyjnym do przejścia granicznego w Zwardoniu i łączy Gminę Milówka z Gminą Rajcza oraz Gminą Istebna. Stanowi również połączenie pomiędzy siedzibami powiatów żywieckiego i cieszyńskiego. Dodatkowo droga ta jest uzupełnieniem sieci dróg powiatowych nr 1439 S Kamesznica - Milówka- Rajcza- Ujsoły - granica państwa - klasa drogi G, nr 1447 S Rajcza - Sól - Zwardoń - klasa drogi Z, nr 1449 S Kamesznica - Szare- klasa drogi Z. Sporna droga stanowi drogę alternatywną dla drogi krajowej S 1, zwłaszcza jednojezdniowego tunelu w miejscowości Laliki. Posiada wszelkie parametry drogi powiatowej, jak również łączy na pewnym odcinku Gminę Milówka, znajdującej się w powiacie żywieckim z Gminą Istebna położoną w powiecie cieszyńskim.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Żywieckiego wniosła o jej oddalenie, przedstawiając obszerne uzasadnienie swojego stanowiska, według którego zarówno z uwagi na jej parametry techniczne, jak również z uwagi na jej lokalny charakter zachodzą przesłanki do skategoryzowania przedmiotowej drogi, jako drogi gminnej.

Organ powiatowy podniósł, że uchwała nr XII/52/2015 Rady Gminy Milówka z dnia 9 września 2015 roku, uchwała Sejmiku Województwa V/20/12/2016 z dnia 21 marca 2016 r. oraz uchwała Rady Powiatu Żywcu nr XXI/201/2016 z dnia 24 października 2016 r. zostały wydane w oparciu o ustawę dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U.2015.870 z dnia 2015.06.24). W art. 2 ust. 1 tej ustawy przewidziano procedurę tzw. trybu "naprawczego". W procedurze tej rady gmin mogły podjąć uchwały o pozbawieniu kategorii dróg gminnych dotychczasowych odcinków dróg krajowych w okresie do 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Wejście w życie uchwał rad gmin, stwarzało z kolei możliwość dla Sejmików Województw do pozbawienia takich dróg kategorii dróg wojewódzkich celem zaliczenia tych odcinków dróg do kategorii dróg powiatowych, a następnie także dla Rad Powiatów do pozbawienia takich dróg kategorii dróg powiatowych.

Organ wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 10 ust. 5 c ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. Zaakcentował przy tym, że ustawowym kryterium zaliczenia drogi do dróg powiatowych jest funkcja odcinka drogi stanowiącego połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin lub stanowiącego połączenie miast będących siedzibami gmin między sobą. Kryterium zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnej stanowi lokalne znaczenie odcinka drogi i jego funkcja, jako elementu uzupełniającego sieci dróg publicznych służących miejscowym potrzebom. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

W kontekście wymogu proporcjonalności wynikającego z art. 10 ust. 5 c u.d.p. organ wskazał, że odcinek drogi pozbawiony dotychczasowej kategorii spełnia ten wymóg, gdyż pokrywa się z długością odcinka pozbawionego kategorii drogi wojewódzkiej w uchwale z dnia 21 marca 2016 r. nr V/20/12/2016 przez Sejmik Województwa Śląskiego. Organ przed podjęciem uchwały o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej dokonał dokładnego pomiaru długości drogi.

Organ wskazał także, że sporny odcinek drogi powiatowej, przed oddaniem do użytku nowego odcinka drogi ekspresowej S1 (poprzednie oznaczenie: S69) z Kamesznicy do Zwardonia, był drogą krajową (ówczesne oznaczenie DK69) i prowadził ruch drogowy z kierunku Żywca przez Kamesznię do przejścia granicznego ze Słowacją w Zwardoniu. Po oddaniu do użytku nowego odcinka drogi ekspresowej 51 z Kamesznicy do Zwardonia, przedmiotowy odcinek drogi przestał spełniać w sieci drogowej poprzednią rolę obsługi ruchu tranzytowego. Dodatkowo w obecnej sytuacji to nowy odcinek drogi ekspresowej S1 z Kamesznicy do Zwardonia prowadzi ruch tranzytowy do nowego przejścia granicznego w Zwardoniu, ale oprócz tego zadania, spełnia rolę połączenia drogowego pomiędzy gminami Milówka i Rajcza, poprzez węzły drogowe w Kamesznicy i w pobliżu platformy odpraw granicznych w Zwardoniu, jak również spełnia rolę połączenia drogowego pomiędzy miejscowościami Gminy Milówka- Kamesznicą i Lalikami, ponieważ w Lalikach zlokalizowane są również dwa węzły drogowe w ciągu drogi ekspresowej S1.

Z powyższych względów przedmiotowy odcinek drogi powiatowej jest drogą o znaczeniu typowo lokalnym, stanowiącą uzupełnienie sieci dróg, służących wyłącznie lokalnym potrzebom; odcinek ten stanowi połączenie posesji części mieszkańców miejscowości Szare i Laliki z innymi drogami powiatowymi i drogą ekspresową 51 Kamesznica - Zwardoń, jak też stanowi dojazd do Szkoły Podstawowej w Lalikach i innych obiektów użyteczności publicznej tych miejscowości.

Organ zaakcentował, że wbrew twierdzeniom skargi, sporna droga nie stanowi bezpośredniego połączenia drogowego z siedzibą żadnej z sąsiednich gmin, tudzież z sąsiednim Powiatem Cieszyńskim. Potwierdza to załącznik do zaskarżonej uchwały. Według tego załącznika, sporny odcinek drogi nie stanowi w sensie prawnym jednolitego ciągu drogowego, lecz składa się z czterech odcinków pooddzielanych od siebie drogami różnych kategorii. Dodał przy tym, że w sieci dróg powiatowych Powiatu Żywieckiego, liczącej ok. 350 km tego rodzaju sytuacja nie występuje; występują tam wyłącznie drogi o przebiegu ciągłym. Z powyższych względów organ uważa, że sporna droga nie stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatów, oraz siedzib gmin między sobą. W żadnym wypadku nie łączy gminy Milówka z gminą Istebna znajdującą się w powiecie cieszyńskim, ponieważ łączy je faktycznie droga wojewódzka nr 943 oraz nie stanowi połączenia siedzib Gminy Rajcza z Gminą Milówka. Przedmiotowy odcinek spełnia, zatem wymogi art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto organ wskazał, że najkrótsze połączenie drogowe pomiędzy siedzibami gmin Rajcza i Milówka obecnie stanowi odcinek drogi powiatowej nr 1439S Kamesznica-Milówka-Rajcza-Ujsoły, który przebiega wzdłuż doliny rzeki Soły, gdzie występują niewielkie spadki terenu na tej drodze, co ma istotne znaczenie w terenie górskim, w jakim znajdują się gminy Rajcza i Milówka z uwagi na bezpieczeństwo i komfort jazdy. Droga ta posiada klasę "G" (droga główna), dlatego też w okresie zimowym jest dobrze utrzymywana.

Według organu na lokalny charakter drogi wskazuje również obowiązująca od wielu lat organizacja ruchu, która została opracowana i przyjęta na wniosek Wójta Gminy Milówka w listopadzie 2011 r. w oparciu o dokument: "Projekt zmiany stałej organizacji ruchu dotyczący wyłączenia z ruchu na okres zimy odcinka drogi gminnej w miejscowości Szare". Zgodnie z treścią tego projektu obecnie zadaniem przedmiotowej drogi jest obsługa przyległego, na znacznym odcinku niezabudowanego, terenu oraz alternatywne prowadzenie ruchu wzdłuż nowej drogi S 69. Ponadto w związku z faktem, iż na przedmiotowej drodze występuje małe natężenie ruchu oraz występowanie połączeń alternatywnych przedmiotowa droga została w niemal połowie przebiegu wyłączona z utrzymania zimowego, a tym samym występuje okresowy brak przejezdności tejże drogi. Organ zaakcentował, że przedmiotowa organizacja ruchu obowiązuje na drodze do dnia dzisiejszego.

Organ powiatowy poddał pod wątpliwość, czy ze względu na nieprzejezdność drogi w okresie zimowym może ona stanowić połączenie z sąsiednimi powiatami lub gminami, a nawet czy może ona pełnić funkcję obsługi ruchu lokalnego. Podniósł również, iż przyczyną wprowadzenia tej organizacji ruchu było bardzo niewielkie znaczenie tej drogi w układzie dróg gminnych - z uwagi właśnie na istnienie korzystniejszych dróg alternatywnych, jak i znikome natężenie ruchu.

Organ przywołał także treść, wykonanej na zlecenie Zarządu Dróg w Żywcu, opinii technicznej powiatowej rzeczoznawcy budowalnego, a zarazem audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego. Według tej opinii sporny odcinek drogi nie spełnia kryteriów drogi powiatowej z uwagi na bardzo małe natężenie ruchu (co biegły stwierdził na postawie osobistych obserwacji), na odcinku tym został wyeliminowany ruch pojazdów transportu tranzytowego, a w zdecydowanej większości na odcinku tym odbywa się ruch pojazdów obsługi pobliskiej, lokalnie skupionej zabudowy z uwagi na przebieg odcinka przez mało zurbanizowany teren. Ponadto droga S1, oprócz ruchu tranzytowego, przejęła większość ruchu lokalnego. Według opinii sporna droga posiada typowo lokalny charakterem, służy wyłącznie lokalnym potrzebom, a ponadto jej parametry techniczne, ruchowe, lokalizacyjne kwalifikują drogę do nadania jej kategorii gminnej.

W związku z zakwestionowaniem przez skarżącą wymogów technicznych spornej drogi organ podniósł, że droga ta, mieszcząc się granicach szerokości 6.0-6.2 m. oraz odpowiadając drodze klasy "Z" (zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - Dz.U.2016.124 t.j.) spełnia zarówno warunki drogi gminnej, jak i powiatowej. Z tego względu klasa drogi nie stanowi zasadniczo żadnego materialnego ograniczenia w pozbawieniu danego odcinka drogi jej dotychczasowej kategorii, co według organu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej Gminy zaprzeczył twierdzeniom organu powiatowego, że droga S1 przejęła ruch, bowiem według niego natężenie ruchu jest duże, a stara DK 69 wzdłuż tej drogi jest zabudowana domami mieszkalnymi. Ponadto podniósł, że sam fakt istnienia "przerwy" przeczy twierdzeniom powiatu. Podniósł, że przedmiotowa droga jest też odśnieżana przez Gminę, czego dowodzi wynik sprawy cywilnej, w której zobowiązano Powiat do zwrotu Gminie kwoty 247.000 zł. tytułem zimowego utrzymania drogi w okresie od stycznia 2017 r. do lipca 2019 r. Ponadto powołał się na pogląd wyrażony w poprzednim wyroku tutejszego Sądu, dotyczący charakteru przedmiotowej drogi. W odniesieniu do opinii biegłego pełnomocnik skarżącej Gminy zarzucił natomiast, że natężenie ruchu nie stanowi kryterium ustawowego zaliczenia do dróg powiatowych. W odpowiedzi na pytanie Sądu pełnomocnik Gminy oświadczył, że sporna droga łączy siedziby Gmin Milówka i Istebna na odcinku do drogi wojewódzkiej 943; jednocześnie nie mógł jednoznacznie stwierdzić, że jest w całości odśnieżna przez Gminę.

Natomiast pełnomocnik organu powiatowego podniósł, że w wyroku NSA wskazano na uchybienia formalne poprzedniej uchwały, które zostały usunięte. Wskazał, że część drogi nie jest odśnieżana. Natężenie ruchu to pewne wyznaczniki do kwalifikowania drogi, która obsługuje niezabudowany teren, a droga wojewódzka stanowi jedyne połączenie z powiatem cieszyńskim, a nie odcinek przedmiotowej drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 w zw. § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 511; dalej "u.s.p.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca Gmina posiada legitymację skargową, bowiem zaskarżona uchwała organu powiatowego narusza jej interes prawny. Zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza bowiem zarówno powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem po stronie właściciela obowiązków zarządcy drogi - obowiązków związanych z utrzymywaniem drogi i ponoszeniem nakładów.

Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, nie ma ona uzasadnionych podstaw, a żaden z zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej. Taka uchwała stanowi prawo miejscowe. Jej oddziaływanie skierowane jest bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowane do nieokreślonej ilości oraz kategorii osób i podmiotów. Jest ona bowiem aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne. Tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, bowiem odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany.

Kontrola sądów administracyjnych w zakresie aktów prawa miejscowego sprowadza się do zbadania, czy organy stanowiące, w toku podejmowania danego aktu, nie naruszyły prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności - art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontroli tej sąd dokonuje według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr IX/109/2019 Rady Powiatu w Żywcu z dnia 30 września 2019 r w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka drogi na terenie Gminy Milówka. Podstawę podjęcia tej uchwały stanowił m.in. art. 10 ust. 5 c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; w skrócie "u.d.p.").

Obecne brzmienie przepisu art. 10 ust. 5c u.d.p. zostało wprowadzone ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 870; dalej powoływanej jako "ustawa zmieniająca u.d.p."). W ustawie zmieniającej zawarto również przepisy przejściowe, tj. art. 2 ust. 1, zgodnie z którym rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy (od dnia 9 lipca 2015 r.), mogła, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w brzmieniu dotychczasowym. W myśl tego brzmienia, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania, zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Natomiast stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a-5d u.d.p., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się odpowiednio.

W świetle powyższej regulacji, odcinki dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu przed zmianą, mogły w trybie ustawy zmieniającej zostać pozbawione kategorii drogi gminnej i być zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich, w drodze stosownej uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei do tych dróg mogły zostać zastosowane odpowiednio przepisy art. 10 ust. 5a-5d u.d.p. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a). Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5b). Z kolei rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (art. 10 ust. 5c). Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5d). Celem dokonanej w powyższym kształcie zmiany u.d.p. było przede wszystkim uchylenie dotychczasowego brzmienia art. 10 ust. 5 u.d.p., zgodnie z którym odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Ustawa zmieniająca wprowadziła możliwość przekazania dróg zaliczonych z mocy prawa do dróg gminnych i zaliczenia ich do kategorii dróg wojewódzkich. Ponadto wprowadziła swoisty mechanizm "kaskadowego" przekazywania dróg nabytych z mocy prawa i zaliczonych do kategorii dróg wojewódzkich, oparty na rozstrzygnięciach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wyższych szczebli, na mocy których wskazany odcinek drogi może zostać zaliczony do kategorii drogi powiatowej lub gminnej. W konsekwencji odcinki dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu przed zmianą, mogły w trybie ustawy zmieniającej zostać pozbawione kategorii drogi gminnej i zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. W dalszej kolejności drogi te, w ramach "mechanizmu kaskadowego", w drodze stosownej uchwały sejmiku województwa, mogły zostać pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej i przekazane do właściwego powiatu. Następnie wyżej wymienione drogi, w wyniku odpowiedniej uchwały rady powiatu, można było z kolei pozbawić kategorii drogi powiatowej i przekazać do odpowiedniej gminy.

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze powyższy "kaskadowy" mechanizm mógł być zastosowany w odniesieniu do dróg wcześniej przekazanych na podstawie stosownej uchwały rady gminy. W następstwie stosowania tego mechanizmu za dopuszczalną należy uznać sytuację, w której droga pierwotnie pozbawiona charakteru drogi gminnej stając się najpierw drogą wojewódzką, potem powiatową, ostatecznie stała się na powrót drogą gminną.

Trybunał Konstytucyjny rozpatrywał konstytucyjność art. 1 pkt 2 oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej. W wyroku z 26 maja 2015 r., Kp 2/13 Trybunał stwierdził, że Sejmik województwa nie może podjąć zgodnej z prawem uchwały o pozbawieniu odcinka dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej, jeśli odcinek ten nadal spełnia definicję drogi wojewódzkiej.

Uwzględniając przytoczone powyżej przepis a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że zastosowanie trybu pozbawiania kategorii drogi powiatowej, określonego w art. 10 ust. 5c-5d u.d.p. w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej, a zatem sytuacja, z którą mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, wymagało kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek:

- po pierwsze, droga została pierwotnie zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej u.d.p., a następnie Sejmik województwa pozbawił (wydając w tym przedmiocie stosowną uchwałę) tę drogę kategorii drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5a-5b u.d.p.), co skutkowało zaliczeniem tej drogi (jej odcinka) do kategorii dróg powiatowych;

- po drugie, pomimo zaliczenia drogi, w następstwie uchwały Sejmiku, do kategorii dróg powiatowych, droga ta nie spełnia wymogów wynikających z definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.);

- po trzecie odcinek drogi powiatowej, który ma zostać pozbawiony tej kategorii i stać się ma drogą gminną jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi zaliczonej do kategorii dróg powiatowych w następstwie uchwały Sejmiku;

Ponadto zgodnie z art. 10 ust. 5d. Zarząd powiatu zobowiązany jest poinformować wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Pozbawienie drogi kategorii drogi powiatowej musi zatem nastąpić w ściśle wyznaczonych przez ustawodawcę ramach i wymaga spełnienia określonych wymogów ustawowych. Ciężar należytego wykazania, że przesłanki te zostały spełnione spoczywa na radzie powiatu, a miejscem, w którym się to ma odbyć jest uzasadnienie uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się przy tym powszechny pogląd o konieczności wykazywania w uzasadnieniach projektów uchwał, jakimi przesłankami kierował się organ samorządu terytorialnego podejmując określone działania legislacyjne. Zgodnie bowiem z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu uchwały właściwy organ winien przedstawić argumenty, odwołujące się do kryteriów ustawowych, przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań.

Co prawda z treści art. 10 ust. 5c u.d.p. nie wynika wprost obowiązek uzasadniania podejmowanych na podstawie tego przepisu uchwał. Jednak konstrukcja tego przepisu rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg przy uwzględnieniu wykładni systemowej, rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby niczym nieograniczone władztwo, dające radzie powiatu prawo do arbitralnego przerzucania na organy gminy zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 września 2016r., sygn. akt III SA/Wr 359/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2016r., sygn. akt IV SA/Po 468/16, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 lutego 2017r., sygn. akt II SA/Sz 1338/16,).

W kontekście wskazanych powyżej wymogów skargę nie sposób uznać za zasadną. Treść zaskarżonej uchwały precyzuje w sposób dostateczny jej przedmiot, gdyż na mapach stanowiącej załącznik do tej uchwały wystarczająco precyzyjnie przedstawiona została lokalizacja odcinka drogi pozbawianej rzeczoną uchwałą kategorii drogi powiatowej. Ponadto przedstawiono tam ciąg drogi krajowej, drogi wojewódzkiej oraz ciągi istniejących dróg powiatowych. Ponadto uchwała zawiera uzasadnienie.

Zaakcentować należy, że uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. powinno przekonująco wykazać brak spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę powiatową. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej uchwały spełnia w wystarczającym zakresie ten wymóg. W uzasadnieniu tym odniesiono się bowiem zarówno do ustawowego kryterium zaliczenia drogi do kategorii dróg powiatowych tj. do funkcji danego odcinka określonej w art. 6a ust. 1 u.d.p., a także do kryterium zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnej tj. lokalnego znaczenia drogi i jego funkcji, jako elementu uzupełniającego sieci dróg publicznych służącym miejscowym potrzebom art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przedstawione w uzasadnieniu w powyższym zakresie argumenty są rzeczowe i przekonujące.

Co istotne, znajdują one oparcie w opinii sporządzonej przez biegłego audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego. Według tej opinii sporny odcinek drogi nie spełnia kryteriów drogi powiatowej z uwagi na bardzo małe natężenie ruchu (co zostało stwierdzone przez biegłego na postawie osobistych obserwacji). Ponadto na odcinku tym został wyeliminowany ruch pojazdów transportu tranzytowego, a w zdecydowanej większości na odcinku tym odbywa się ruch pojazdów obsługi pobliskiej, lokalnie skupionej zabudowy z uwagi na przebieg odcinka przez mało zurbanizowany teren. Ponadto w opinii wskazano, że w związku z oddaniem do użytkowania drogi ekspresowej S1, z uwagi na układ i uwarunkowania komunikacyjne droga S1 "przejęła" nie tylko cały ruch tranzytowy, ale w znakomitej większości ruch lokalny.

W ocenie Sądu opinia te jednoznacznie potwierdza, że sporny odcinek drogi cechuje się typowo lokalnym charakterem, służącym wyłącznie lokalnym potrzebom, co świadczy o spełnieniu kryteriów uznania za drogę gminą, wynikających z art. 6a ust. 1 u.d.p. Ponadto również parametry techniczne, ruchowe, lokalizacyjne kwalifikują drogę do nadania jej kategorii gminnej. Za nadaniem takiej kategorii przemawia także przywołany w odpowiedzi na skargę i do niej załączony "Projekt zmiany stałej organizacji ruchu" z listopada 2011 r. sporządzony na zlecenie skarżącej gminy. Na stronie piątej tego opracowania wskazano wprost, że w związku z oddaniem drogi ekspresowej (obecnie S1) głównym zadaniem spornego odcinka jest obsługa przyległego, na znacznym odcinku niezabudowanego terenu oraz alternatywne połącznie pomiędzy miejscowością Milówka i Laliki, nadto mowa jest tam o niewielkim natężeniu ruchu, przemawiającym za wyłączeniem drogi z utrzymania zimowego. Opracowanie to w zestawieniu z resztą przedstawionego przez organ powiatowy materiału dowodowego nie pozwalało Sądowi polegać na twierdzeniach pełnomocnika skarżącej gminy dotyczących dużego natężenia ruchu na spornym odcinku drogi.

Jednocześnie zaakcentować należy, że analiza map stanowiących załącznik do zaskarżonej uchwały wskazuje, że sporna droga nie stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin ani siedzib gmin między sobą, a zatem nie spełnia kryteriów drogi powiatowej wynikających z art. 6 ust. 1 u.d.p. Po pierwsze z załącznika wynika, że sporna droga składa się z kilku odcinków: pierwszy odcinek łączy się z Drogą Krajową 1 biegnie do miejscowości Milówka, gdzie się kończy i łączy się z drogą gminną, drugi odcinek biegnie wzdłuż drogi S1 i kończy się łącząc się z Drogą Wojewódzką nr 943, gdzie pomiędzy odcinkami następuje kilkuset metrowa przerwa, następny odcinek łączy się z Drogą Wojewódzką nr 943 i biegnie wzdłuż drogi S1 do ronda w miejscowości Milówka, dalej biegnie od ronda do miejscowości Zwardoń, gdzie się kończy jeszcze w granicach administracyjnych Gminy Milówka.

Po drugie sporna droga nie łączy bezpośrednio siedziby Gminy Milówka z siedzibą w Gminy Istebna, gdyż takie połączenie zapewnia dopiero odcinek drogi wojewódzkiej nr 943, co potwierdził także pełnomocnik skarżącej gminy stwierdzając na rozprawie, że "sporna droga łączy siedziby Gmin Milówka i Istebna na odcinku do drogi wojewódzkiej 943". Wynikający z art. 6a ust. 1 u.d.p. wymóg połączenia siedzib gmin nie może być, zdaniem Sądu, uznany za spełniony, skoro aby sporną drogą dojechać do siedziby Gminy Istebna koniecznym jest, aby po zakończeniu biegu spornej drogi korzystać z drogi wojewódzkiej nr 943. Nie sposób nie zauważyć, że przyjęcie przeciwnego założenia oznaczałoby, że w istocie każdy odcinek drogi, którego początek i koniec łączy się z innymi drogami (innej kategorii) prowadzącymi do miast będących siedzibami powiatów i do siedzib gmin należałoby uznać za spełniający kryteria drogi powiatowej.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 c u.d.p. warunkiem przekazania odcinka drogi jest, aby przekazywane odcinki były proporcjonalne do odcinka drogi uprzednio kaskadowo przekazanego przez samorząd województwa w trybie art. 10 ust. 5a u.d.p. Przesłanka proporcjonalności łączy się z długością drogi. Odcinek drogi pozbawiony dotychczasowej kategorii pokrywa się z długością odcinka pozbawionego kategorii drogi wojewódzkiej w uchwale z dnia 21 marca 2016 r. nr V/20/12/2016 przez Sejmik Województwa Śląskiego (Dz.Urz.Woj. Ślaskiego z 2016 r. poz. 1882), na co wskazuje porównanie załącznika do uchwały organu wojewódzkiego z załącznikiem do zaskarżonej uchwały. Ponadto jak wskazał organ powiatowy przed podjęciem zaskarżonej uchwały o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej dokonał dokładnego pomiaru długości drogi.

Za bezzasadny uznać również należało zarzut skarżącej, że po podjęciu przez Radę Gminy Milówka uchwały z 9 września 2015 r. żaden odcinek drogi krajowej nie został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem, co skutkować by miało brakiem podstaw prawnych do podjęcia uchwały przez Sejmik, a potem zaskarżonej uchwały przez Radę Powiatu. Przytoczona i omówiona powyżej regulacja prawna, dotycząca "kaskadowej" dekategoryzacji dróg, nie uzależnia podjęcia zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej jej uchwały Sejmiku od tego, czy zastąpienie nowo wybudowaną drogą nastąpiło dopiero po podjęciu przez radę gminy, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej u.d.p., uchwały o pozbawieniu kategorii drogi gminnej. Przeciwnie, celem omówionej powyżej zmiany u.d.p., wprowadzonej ustawą z dnia 13 września 2013 r. było nowe uregulowanie tych sytuacji, w których już wcześniej odcinki m.in. dróg krajowych zastąpiono nowo wybudowanym odcinkiem, przez co zostały one pozbawione dotychczasowej kategorii i stały się drogami gminnymi.

Sąd nie mógł zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącej Gminy, wedle którego z uzasadnień wyroku WSA z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt. II SA/Gl 63/17 i oddalającego skargę wyroku NSA z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. I OSK 2536/17, dotyczących prawomocnie uchylonej uchwały organu powiatowego z dnia 24 października 2016 r. wynika, że wskazany w tej uchwale odcinek drogi spełnia ustawowe cechy drogi powiatowej. W wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. NSA zgodził się z Sądem I instancji, że w ramach kaskadowego przekazywania dróg publicznych właściwe organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają obowiązek wykazywać, że dana droga nie spełnia cech drogi publicznej wyższej kategorii i dlatego jest dekategoryzowana. Jednak jako powód uznania za zasadne uchylenia poprzedniej uchwały, NSA wskazał nie przygotowanie przez organ powiatowy uzasadnienia zaskarżonej uchwały wraz z całością dokumentacji obrazującej przebieg postępowania dowodowego, w którym powinny znaleźć udokumentowane rozważania odnośnie tego, czy sporny odcinek drogi odpowiada ustawowych cechom unormowanym w przepisie art. 6a ust. 1 u.d.p., czy też cechom, o których mowa w art. 7 ust. 1 u.d.p. Ponadto NSA podzielił stanowisko WSA dotyczące nieczytelności mapy, stanowiącej załącznik do uchwały, związanej ze zbyt dużą skalą mapy wynoszącą 1:50000. Wskazał, że załączone do akt sprawy sądowoadministracyjnej mapy nie pozwalają Sądowi, rozpoznającemu sprawę zorientować się, co do odcinka drogi objętego przedmiotem sporu. Ponadto NSA podkreślił ograniczoność rozważań Sądu I instancji, wynikającą z powodu nieprzeprowadzenia stosownego postępowania przez Radę Powiatu. W tym kontekście nie można było uznać za rozstrzygające w niniejszej sprawie stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt. II SA/Gl 63/17, zgodnie z którym: "Przedmiotowa droga tymczasem np. łączy na pewnym odcinku Gminę Milówka (powiat Żywiecki) oraz Gminę Istebna (powiat Cieszyński), co wypełnia przesłanki drogi powiatowej z art. 6a ust. 1 u.d.p.". Obecnie zaskarżona uchwała w przeciwieństwie do poprzedniej, uchylonej powyższym wyrokiem WSA, zawiera uzasadnienie, a przekazana wraz z odpowiedzią na skargę dokumentacja zawiera rozważania odnośnie tego, czy sporny odcinek drogi odpowiada ustawowych cechom unormowanym w przepisie art. 6a ust. 1 u.d.p., czy też cechom, o których mowa w art. 7 ust. 1 u.d.p. W konsekwencji w odniesieniu do obecnie zaskarżonej uchwały możliwym było przeprowadzenie pełnych, a nie tylko ograniczonych rozważań i uwzględniając materiał dowodowy, nie znany Sądowi w dacie wydania wyroku w sprawie II SA/Gl 63/17, Sąd uznał, że sporny odcinek drogi nie spełnia ustawowych wymagań przewidzianych dla drogi powiatowej, wskazanych w art. 6a ust. 1 u.d.p. i jednocześnie posiada cechy drogi gminnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 u.d.p.

Z tych wszystkich względów - stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. - należało orzec jak w sentencji.