Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 575/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Robert Talaga Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi A. sp. z o. o. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miasta Konina z dnia 24 czerwca 2024 r., nr 40 w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Konina (dalej: "Organ" lub "Rada") uchwałą z 24 czerwca 2024 r. nr 40 (dalej w skrócie: "Uchwała"), wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609; dalej: "u.s.g.") oraz art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2024 r., poz. 195; dalej: "specustawa mieszkaniowa" lub "specustawa") odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb Przydziałki), położonych przy ul. [...] w Koninie.

Skargę na powyższą uchwalę wniosła w dniu 19 lipca 2024 r., A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

1) art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. art. 40 ust. 2 u.s.g. w związku z § 36 ust. 3 Statutu Miasta Konina stanowiącego załącznik do Uchwały Nr 810 Rady Miasta Konina z dnia 31 października 2018 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z dnia 9 listopada 2018 r. poz. 8799) poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia Uchwały odmownej, co uniemożliwiło Skarżącej poznanie faktycznych motywów i podstaw decydujących o wydaniu przez Organ takiego rozstrzygnięcia, które jawi się jako arbitralne i narusza zasadę działania organów państwa na podstawie prawa, jak również zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także zasadę uzasadnionych oczekiwań wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego, podczas gdy zasady te stwarzają po stronie organów władzy publicznej obowiązek rzetelnego i wyczerpującego uzasadniania aktów o charakterze uznaniowym, co ma szczególne znaczenie, gdyż stanowi gwarancję konstytucyjnych praw podmiotu skarżącego;

2) art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy mieszkaniowej w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r., w zw. z art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) i art. 2, art. 7 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak wykazania, że Organ przy podejmowaniu Uchwały odmownej wziął pod uwagę wyniki oceny stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze studium, będące kluczową przesłanką wydania uchwały lokalizacyjnej, co stanowiło konsekwencję braku prze prowadzenia badań w zakresie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie miasta Konina, które winny doprowadzić Organ do wniosku, że potrzeby te pozostają nadal niezaspokojone oraz całkowitego pominięcia rozważenia tej kwestii w treści uzasadnienia do Uchwały odmownej, do czego zobligowany był na podstawie ww. przepisów;

3) art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r.,

(Dz.U.2023.803) w zw. z art. 7 i art. 75 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że uznaniowy charakter rozstrzygnięcia podejmowanego przez Organ oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie, a wydanie Uchwały odmownej bez uzasadnionych merytorycznie powodów nie stanowi przekroczenia granic zewnętrznych uznania administracyjnego, a jest realizowaniem samodzielności gminy w granicach dozwolonych prawem, podczas gdy samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego i może istnieć jedynie w granicach prawa, a zakres uznania rady gminy nie jest nieograniczony, gdyż jest ona związana koniecznością wszechstronnej analizy sprawy i wyważenia interesów inwestora oraz interesu publicznego, a także ma obowiązek prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, zaś w niniejszej sprawie Organ, pomimo spełnienia przez wnioskowaną Inwestycję wszystkich przesłanek ustawowych, bez należytego uzasadnienia podjął uchwałę odmowną, przez co istotnie przekroczył granice przysługującego mu uznania, nie wypełniając przy tym nałożonych konstytucyjnie obowiązków;

4) art. 6 ust. 2 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (2011/C 285/03) (Dz. U. UE C z dnia 29.09.2011 r.) (dalej: "KDPA") poprzez brak zapewnienia sprawiedliwego wyważenia interesów stron postępowania, a zwłaszcza nieuwzględnienia w ogóle w tym postępowaniu interesu Inwestora, a jedynie interesu publicznego, pomijając przy tym, że interesem publicznym są również potrzeby mieszkaniowe całej społeczności zamieszkującej teren gminy;

5) art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm. - dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm. - dalej: "k.c.") poprzez naruszenie zasady proporcjonalności polegające na daleko idącym ograniczeniu w zakresie swobodnego korzystania z prawa użytkowania wieczystego przysługującego wspólnikom Skarżącej, wyrażającego się m. in. w możliwości zagospodarowania terenu zgodnie z wolą podmiotu posiadającego tytuł prawny do nieruchomości jak i swobodzie korzystania z niej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem;

6) art. 10 ust. 1 i 2 KDPA poprzez niekonsekwentne działanie Organu polegające na odstąpieniu od praktyki administracyjnej oraz nieuwzględnieniu uzasadnionych i słusznych oczekiwań Skarżącej skutkujące wydaniem Uchwały odmownej, w sytuacji, gdy w analogicznej sprawie z wniosku tego samego Inwestora uprzednio została już wydana pozytywna uchwała lokalizacyjna dotycząca tego samego terenu Inwestycji.

7) art. 20 i 22 w zw. z art. 32 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 236 ze zm.) (dalej: "Prawo przedsiębiorców") poprzez - pozbawienie Skarżącej jako przedsiębiorcy możliwości wykonywania działalności gospodarczej na równych prawach z innymi przedsiębiorcami i zablokowania realizacji wnioskowanej Inwestycji, pomimo spełnienia przesłanek ustawowych i pozostawania w zgodzie z zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego, co znalazło odzwierciedlenie w przygotowanym przez Prezydenta Miasta Konina pierwotnym projekcie uchwały lokalizacyjnej.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z następujących dokumentów: tj.:

a) uchwały nr 29 Rady Miasta Konina z dnia 19 czerwca 2024 r., w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. Alei Róż w Koninie;

b) uchwały nr 1067 Rady Miasta Konina z dnia 28 lutego 2024 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz ustalenia lokalizacji inwestycji towarzyszącej przy ul. Cyrkoniowej/Topazowej/Nefrytowej w Koninie.

na fakt wydawania przez Radę Miasta Konina uchwał ustalających lokalizację inwestycji mieszkaniowej dla innych podmiotów, a w konsekwencji potwierdzenia, że na terenie Konina potrzeby mieszkaniowe nadal pozostaję niezaspokojone, co w świetle braku wskazania w uzasadnieniu Uchwały odmownej jakichkolwiek merytorycznych powodów wydania takiego rozstrzygnięcia, świadczy o nierównym traktowaniu inwestorów i dyskryminowaniu w tym przypadku Skarżącej.

c) uchwały nr 718 Rady Miasta Konina z dnia 30 marca 2022 r., w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. Józefa Piłsudskiego w Koninie; na fakt uprzedniego wydania przez Organ w analogicznej sprawie, z wniosku tego samego Inwestora, pozytywnej uchwały lokalizacyjnej dotyczącej tego samego terenu Inwestycji oraz potwierdzenia istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych na terenie Konina.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Organ bardzo krótko i lakonicznie uzasadnił wydanie Uchwały odmownej, powołując się jedynie na argument uznaniowego charakteru tego aktu, bez wskazania merytorycznych powodów odmowy. Brak uzasadnienia uchwały, któremu towarzyszy brak w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia tego aktu przez organ gminy, powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Pozbawiona właściwego uzasadniania uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, czy to pozytywna, czy to negatywna rażąco ogranicza możliwość skutecznej realizacji przez obywatela konstytucyjnego prawa do zaskarżenia tego typu aktu organu władzy publicznej do sądu.

Zdaniem Skarżącej, Rada Miasta Konina odmawiając ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji bez wskazania przyczyn takiego rozstrzygnięcia, przekroczyła granice uznania przyznanego jej na mocy art. 7 ust. 4 Specustawy mieszkaniowej, który w brzmieniu sprzed nowelizacji z 24 września 2023 r. w zdaniu drugim stanowił, że rada gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium. Rada gminy dokonując wiążącej oceny spełnienia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium, korzysta z pewnej swobody, jednakże nie działa w tym zakresie w sposób zupełnie dowolny. Skoro rada gminy ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazane czynniki, to powinna także odnieść się do nich szczegółowo na gruncie uzasadnienia uchwały. Tymczasem Organ w uzasadnieniu do zaskarżonej Uchwały odmownej w ogóle nie odniósł się do kwestii stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, a tym samym nie wypełnił obowiązku ustawowego wynikającego z art. 7 ust. 4 zd. 2 Specustawy mieszkaniowej. W żadnym miejscu nie wspomniał, czy i w jaki sposób dokonał badania stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy ani nie wykazał, że przy podejmowaniu uchwały wziął pod uwagę wyniki tej oceny.

Zauważono, że rada gminy może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, pomimo spełnienia przez inwestora przesłanek ustawowych, niemniej jednak nie może uczynić tego w sposób arbitralny, ponieważ musi podać taktycznie istniejące, merytoryczne powody uzasadniające wydanie uchwały odmownej. Rada musi podać konkretne, merytoryczne argumenty, uzasadniające takie, a nie inne rozstrzygnięcie. W szczególności argumenty te mogą nawiązywać do kwestii potrzeb społeczności lokalnej i wymogów porządku planistycznego na terenie gminy. Zaznaczono, że w niniejszej sprawie wszystkie wydane do wniosku opinie i uzgodnienia były pozytywne. Świadczy to o braku merytorycznych podstaw do wydania Uchwały odmownej i ujawnia istotne przekroczenie przez Organ granic przysługującego mu uznania, w ramach którego podejmuje uchwały w trybie specustawy. Uchwała odmowna nie odnosi się w ogóle do podmiotu inwestora, a nadto zawiera lakoniczne uzasadnienie, z którego nie wynika dostatecznie jakimi motywami kierował się Organ podejmując Uchwałę odmowną wobec wniosku dotyczącego konkretnej inwestycji mieszkaniowej, na konkretnym terenie, o konkretnych uwarunkowaniach zarówno prawnych, planistycznych, jak i w zakresie zabezpieczenia lokalnych potrzeb mieszkaniowych czy ewentualnego ich deficytu.

Zdaniem strony Skarżącej podejmując uchwałę lokalizacyjną Organ powinien wyważyć interesy wszystkich stron i w dostateczny sposób wyjaśnić motywy, jakie legną u podstaw podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Tymczasem z uzasadnienia Uchwały odmownej w żaden sposób nie wynika, by Rada Miasta Konina wyważyła interesy stron, a zwłaszcza by w jakimkolwiek stopniu wzięła pod uwagę również interes Inwestora, na którego to prawa bezpośrednio wpływa wydana Uchwała odmowną.

Podniesiono również, iż Organ poprzez wydanie Uchwały odmownej pozbawił Skarżącą, jako przedsiębiorcę możliwości wykonywania działalności gospodarczej na równych prawach z innymi przedsiębiorcami. Rada Miasta Konina wydaje pozytywne uchwały lokalizacyjne, niemniej jednak wyłącznie na rzecz określonych inwestorów. Oznacza to, że Organ całkowicie dowolnie decyduje sobie o poszczególnych podmiotach, które uzyskają uchwałę ustalającą lokalizację inwestycji mieszkaniowej, zaś pozostałym inwestorom, bez żadnego merytorycznego uzasadnienia, odmawia wydania takiej uchwały, powołując się wyłącznie na uznaniowy charakter tego aktu i przysługujące gminie władztwo planistyczne. Skoro bowiem Organ wydawał dotychczas, a nawet w podobnym okresie, uchwały ustalające lokalizację inwestycji mieszkaniowych na terenie Konina, to potwierdził tym samym istnienie niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w tym mieście.

Realizacja wnioskowanej inwestycji miała nastąpić na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym wspólników Skarżącej. Podjęcie uchwały o odmowie lokalizacji Inwestycji bez wątpienia narusza prawa Spółki, bowiem bezpodstawnie uniemożliwia realizację objętego wnioskiem zamierzenia budowlanego. Takie działanie Organu stanowi daleko idące ograniczenie w zakresie swobodnego korzystania przez Skarżącą z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, wyrażającego się m. in. w możliwości zagospodarowania terenu zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i w swobodzie korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Zauważono, że uchwały Rady Miasta Konina nr 718 z dnia 30 marca 2022 r. została wydana w analogicznej sprawie, również z wniosku Skarżącej i dotyczyła tego samego terenu Inwestycji, z nieznacznymi różnicami w zakresie parametrów planowanej zabudowy oraz projektowanych rozwiązań komunikacyjnych. Z przebiegu uzgodnień pomiędzy Inwestorem a zarządcą drogi wyniknęła bowiem konieczność dostosowania projektu zagospodarowania terenu, co poskutkowało złożeniem nowego wniosku pokrywającego się z tym, który pierwotnie zakończył się wydaniem uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W związku z tym wydana w niniejszej sprawie Uchwała odmowna jest przejawem niekonsekwentnego działania Organu polegającego na odstąpieniu od praktyki administracyjnej oraz nieuwzględnieniu uzasadnionych i słusznych oczekiwań Skarżącej, co stanowi naruszenie zasady zawartej w art. 10 ust. 1 i 2 KDPA.

Odpowiadając na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż z brzmienia art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, wynika jasno, że decyzję w sprawie zgody na lokalizację inwestycji mieszkaniowej ustawodawca pozostawił radzie gminy i tylko od kolegialnej woli tego organu stanowiącego zależy, czy zgoda na inwestycję mieszkaniową zostanie udzielona. Ustawodawca nie sprecyzował jakie elementy powinny znaleźć się w uzasadnieniu do uchwały. Oczekiwania Skarżącj co do treści uzasadnienia wydają się bezprzedmiotowe z uwagi na uznaniowy charakter uchwały lokalizacyjnej. Zauważono, że podejmowanie decyzji przez radę gminy, stanowi podstawę w kształtowaniu przestrzeni i ładzie planistycznym. Tym samym każdorazowo podejmując uchwałę, o której mowa w art. 7 ust. 4 specustawy, rada gminy nie jest związana wnioskiem i oczekiwaniami inwestora. Zaznaczono też, że nie ma ani jednolitego kryterium rozstrzygnięcia w sprawie wniosku inwestora, ani listy okoliczności, które gwarantują podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Skoro więc o podjęciu takiej uchwały przesądza wiele czynników, to nie ma również ostrych kryteriów naruszenia prawa w tym zakresie poprzez przyjęcie uchwały lub odmowę przyjęcia uchwały.

W piśmie procesowym z dnia 3 września 2024 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z mapy przedstawiającej intensyfikację budownictwa mieszkaniowego w obrębie wnioskowanej Inwestycji; na fakt utrzymującego się stanu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Konina i ciągle rosnącego zapotrzebowania lokalnej społeczności na nowe mieszkania.

Podniesiono jednocześnie, że w przypadku spełnienia przez planowaną inwestycję wszystkich wymogów ustawowych, rada gminy nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji ze względu na swoje osobiste upodobania czy dodatkowe, pozaustawowe przesłanki. Uchwała winna być uzasadniona w taki sposób, aby umożliwić inwestorowi w jasny i klarowny sposób poznanie powodów wydanego rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie uchwała narusza przepisy prawa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Zaznaczono także, iż wartością nadrzędną, stawianą przez ustawodawcę ponad niezależność rady gminy w podejmowaniu decyzji o kształtowaniu przestrzeni i ładzie planistycznym są potrzeby mieszkaniowe lokalnej społeczności, które jeśli pozostają niezaspokojone winny stanowić czynnik decydujący o podjęciu uchwały ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej. W tym kontekście należy wskazać, że ewentualna argumentacja radnych o zbyt dużej ilości mieszkań nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistości, ponieważ w promieniu około 600 metrów od wnioskowanej inwestycji aktualnie następuje intensyfikacja budownictwa mieszkaniowego, co jedynie potwierdza znaczące zapotrzebowanie lokalnej społeczności w tym zakresie. Zarzucono też niekonsekwencję Organu gdyż na tej samej sesji radni wyrazili zgodę na ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. Alei Róż w Koninie (uchwała nr 29 Rady Miasta Konina z dnia 19 czerwca 2024), polegającej na budowie budynku wielorodzinnego czterokondygnacyjnego na terenie, gdzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje wyłącznie zabudowę jednorodzinną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest opisana wyżej uchwała Rady Miasta Konina z 24 czerwca 2024 r. nr 40 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb Przydziałki), położonych przy ul. [...] w Koninie.

W pierwszej kolejności, mając na uwadze przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – dalej: p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zauważyć należy, że po zapoznaniu się z nadesłanymi przez Organ dokumentami Sąd uznał, iż procedura wynikająca z art. 7 ust. 10-15 specustawy mieszkaniowej została zachowana.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy odmowa ustalenia lokalizacji dla opisanej wyżej inwestycji mieszkaniowej była należycie umotywowana, mieściła się w granicach przyznanego Radzie luzu decyzyjnego i władztwa planistycznego oraz nie naruszała interesu prawnego Skarżącej jako właściciela terenu inwestycji oraz przedsiębiorcy.

Specustawa mieszkaniowa określa zasady oraz procedury przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także standardy ich lokalizacji i realizacji (art. 1 ust. 1). W przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy (art. 7 ust. 1 specustawy). Stosownie do art. 7 ust 4 specustawy Rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji rada gminy bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ( art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest rozstrzygnięciem o charakterze uznaniowy i jest podejmowana w ramach przysługującego organowi gminy władztwa planistycznego. Nawet ustalenie, że w sprawie nie zachodzą obligatoryjne podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora określone w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie przesądza, że w sprawie może być podjęta uchwała ustalająca lokalizację inwestycji mieszkaniowej (por. wyroki NSA: z 8 listopada 2022 r., II OSK 3643/19; z 14 października 2020 r., II OSK 3942/19; z 16 lutego 2021 r., II OSK 2521/20 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 grudnia 2023 r. II OSK 1875/23 wskazane w art. 7 ust. 4 specustawy okoliczności nie są jednoznaczne. Ustawodawca nie wskazał też żadnych kryteriów oceny tych okoliczności. Ponadto z przepisów ustawy wynika, że w toku postępowania dotyczącego uchwalenia uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej mogą być przedstawiane uwagi i opinie dotyczące wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 7 ust. 10, 11 i 12 specustawy mieszkaniowej). Uwagi i opinie są przedstawiane radzie gminy wraz z projektem uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 7 ust. 17 powołanej ustawy). Ustawodawca nie wyjaśnia, jakie konkretnie prawne znaczenie mają wskazane uwagi i opinie, jednakże nie jest dopuszczalne przyjęcie, że nie mają one żadnego znaczenia przy podejmowaniu przez radę gminy uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Nie można więc wykluczyć uznania za zasadną uchwały o odmowie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej opartej wyłącznie na uwagach lub wyłącznie na opiniach. Należy mieć na uwadze, że ustawodawca nie bez przyczyny powierzył ustalanie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej radzie gminy, a więc organowi, który ze swej natury uwzględnia także opinię lokalnej społeczności. W tym kontekście podzielić należy pogląd, że rada gminy, podejmując uchwałę na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy, działa nie tylko na zasadach uznania, ale wręcz wykonuje przysługujące gminie władztwo planistyczne (por. wyroki NSA: z 20 stycznia 2022 r., II OSK 678/21; z 8 listopada 2022 r., II OSK 3643/19).

Materia polityki społecznej i gospodarczej organu administracji tylko w ograniczonym zakresie może być przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Stąd tez rolą sądu jest ocena, czy rada gminy podejmując zaskarżoną uchwałę wykazała, że miała na uwadze stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze studium. W sytuacji, gdy organ uchwałodawczy rozważył powyższe, sąd nie ma kompetencji do polemizowania na temat poziomu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy, ani potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w studium.

Skoro w tej kwestii nie ma ani jednolitego kryterium rozstrzygnięcia w sprawie wniosku inwestora, ani listy okoliczności, które gwarantują podjęcie przedmiotowej uchwały, a o podjęciu uchwały lokalizacyjnej przesądza wiele czynników, to nie ma również ostrych kryteriów naruszenia prawa w tym zakresie poprzez przyjęcie uchwały lub odmowę przyjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2090/21).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się również uwagę, iż celem specustawy mieszkaniowej było wprowadzenie ułatwień w realizacji inwestycji mieszkaniowych, ale nie kosztem zakłócenia ładu przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., II OSK 2376/21). Skoro z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej wynika także władztwo planistyczne gminy, dlatego niepodobna wyprowadzić wniosku, że w razie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 4 i art. 5 ust. 3 ustawy, uchwała ta powinna uwzględniać wniosek inwestora. Ustawa wprowadziła bowiem wprawdzie nową regulację prawną, pozwalającą na realizację inwestycji mieszkaniowych o wiele szybciej niż w przypadku procedury uchwalania bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz ani nie pozbawiła gminy przysługującego jej władztwa planistycznego, ani tego władztwa nie ograniczyła (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r., II OSK 3942/19). Poza tym przy tej ocenie nie można zapomnieć o zasadzie ładu przestrzennego, która stanowi podstawową zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego, wynikającą z art. 1 ust. 1 u.p.z.p . Wprawdzie specustawa jest formalnie odrębną regulacją prawną, to jednak z perspektywy systemowej stanowi wyjątek od rozwiązań przyjętych w przepisach u.p.z.p., a ponadto jest z nią funkcjonalnie i instytucjonalnie związana, o czym świadczy między innymi warunek niesprzeczności planowanej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ze studium, które z kolei jest sporządzane i uchwalane w zgodzie z zasadą ładu przestrzennego. Stąd też przy podejmowaniu uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zasada ładu przestrzennego nie ustępuje wymogowi brania pod uwagę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy (por. ponownie wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r. o sygn. akt II OSK 1875/23).

Odnosząc powyższe uwagi do zarzutów skargi wskazać trzeba, że w aktualnym orzecznictwie sądowym, które Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela, przyjmuje się, że nawet brak uzasadnienia uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie w każdym przypadku stanowi na tyle istotną wadę, że jej wystąpienie rodzi konieczność wyeliminowania takiego aktu z obiegu prawnego. Dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. wyroki NSA: z 8 grudnia 2021 r. o sygn. akt II OSK 2090/21, z 28 października 2021 r.; II OSK 1165/21; z 14 października 2020 r., II OSK 3942/19; z 20 marca 2019 r., II OSK 3043/18; z 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2136/16; z 18 maja 2017 r., II OSK 23/17).

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie z całokształtu dokumentacji zebranej w trakcie procedury uchwałodawczej można wyprowadzić przesłanki podjęcia zaskarżonej uchwały. Jak wynika z materiałów nadesłanych przez Organ, Prezydent Miasta Konina przygotował pierwotne projekt uchwały ustalający lokalizację przedmiotowej inwestycji. Projekt ten był przedmiotem dyskusji członków Komisji Finansów i Komisji Infrastruktury Rady Miasta Konina na wspólnym posiedzeniu w dniu 17 czerwca 2024 r. oraz był dyskutowany na III Sesji Rady Miasta Konina w dniu 19 czerwca 2024 r. W efekcie tej dyskusji, w której brali także udział przedstawiciel Skarżącej ( posiedzenie ww . Komisji) oraz przedstawiciele mieszkańców ( sesja Rady Miasta), Rada Miasta Konina, po przeprowadzaniu głosowania, postanowiła nie podjąć uchwały zaproponowanej przez Prezydent Miasta Konina. W konsekwencji na kolejnej sesji Rady Miasta w dniu 24 czerwca 2024 r. podjęto uchwałę aktualnie zaskarżoną do Sądu. Jak wynika z protokołu III Sesji Rady Miasta Konina w dniu 19 czerwca 2024 r., w toku dyskusji nad projektem uchwały ustalającej lokalizację przedmiotowej inwestycji, poruszono kwestię zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy. Przedstawiono argumentację, iż omawiana inwestycja pozwoli przyciągnąć i zatrzymać mieszkańców w mieście, jak też argumenty przeciwne wskazujące, iż miasto się już wyludnia a nowe, już wybudowane mieszkania pozostają niezasiedlone - brak jest zatem konieczności dalszego rozbudowania realizowanej już przez Skarżącą inwestycji mieszkaniową\ej na tym terenie. Dyskutowano też m.in. nad kwestiami związanymi z zabezpieczeniem miejsc parkingowych oraz infrastrukturą towarzyszącą (plac zabaw) , której zdaniem przedstawiciela mieszańców, brakuje w okolicy oraz w założeniach dotyczących planowanej przez Skarżąca inwestycji.

W ocenie Sądu, powyższe świadczy, iż Rada Miasta Konina niepodejmując uchwały ustalającej lokalizację przedmiotowej inwestycji, a następnie podejmując uchwałę o odmowie ustalenia lokalizację przedmiotowej inwestycji rozważyła zarówno potrzeby mieszkaniowe na terenie gminy, jak też potrzeby mieszańców sąsiedztwa planowanej inwestycji. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż - jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1465 – dalej: u.s.g.) - mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (art. 1 ust. 2 u.s.g.). Skoro tak, to organy gminy podejmując zastrzeżone do ich kompetencji rozstrzygnięcia winny mieć na uwadze interes prawny mieszkańców gminy – wspólnoty samorządowej, a także stanowisko mieszkańców w kwestiach dotyczących tych interesów (por. ponownie wyrok NSA z 14 października 2020 r. o sygn. akt II OSK 3942/19).

Nie można zatem zarzucić Organowi, iż zaskarżona uchwala została podjęta w sposób dowolny, bez rozważenia okoliczności wskazanych w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Trzeba też podkreślić, iż gmina kształtując politykę przestrzenną bierze pod uwagę także interes publiczny rozumiany w tym wypadku również jako potrzeby społeczności lokalnej ( art. 2 pkt 4 u.p.z.p) i ma prawo wprowadzać na wybranych przez siebie terenach ograniczenia w zabudowie, a nawet zakazu zabudowy, i to bez obowiązku udowadniania, że takie rozwiązanie w każdym danym przypadku jest bezwzględnie konieczne.

Z powyższym koresponduje także uzasadnienie projektu specustawy mieszkaniowej w którym zauważono, że "punktem wyjścia jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Realizacja tej inwestycji będzie możliwa tam, gdzie gmina przewidziała tereny pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. (...). W ocenie projektodawcy taki sposób procedowania zapewnia uwzględnienie stanowiska mieszkańców (pozytywnego i negatywnego), jak i uwzględnienie stanowiska wyspecjalizowanych organów, które w zakresie swojej właściwości dokonają przedstawienia informacji o możliwych zagrożeniach czy skutkach realizacji inwestycji. Na podstawie ww. stanowisk rada gminy może podjąć uchwałę, na podstawie której ustali lokalizację inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku. Zachowana zostaje więc autonomia gminy, gdyż to nadal rada jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. (...) Zakres jej uznania wyznacza stanowisko mieszkańców, niewiążące opinie wyspecjalizowanych organów lub uzgodnienia" (zob. druku sejmowy nr 2667; dostępnego na stronie https://sejm.gov.pl).

Jak wskazano wyżej poza granicami sądowej kontroli pozostają z kolei kwestie zasadności podnoszonych w toku dyskusji argumentów. Rolą Sądu było ustalenie, czy uchwala nie nosi znamion dowolności czy przy jej podejmowaniu Organ wziął pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze studium. Z zgromadzonych w sprawie materiałów wynika, iż kwestie te zostały poruszone w pracach Organu, poprzedzających podjęcie zaskarżonej Uchwały.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braku wyważenia interesu Spółki i ograniczenia własności Spółki oraz naruszenia uzasadnionych oczekiwań, zauważyć trzeba, iż zgodnie z ww. uzasadnieniem projektu specustawy, jej celem było "ograniczania barier administracyjno-prawnych w zakresie budowy mieszkań dla grup społecznych o umiarkowanych dochodach" i "przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Specustawa ma być "narzędziem umożliwiającym redukcję deficytu mieszkań i doprowadzenie do sytuacji, w której podstawowe parametry określające poziom zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie będą odstawały od przeciętnych wartości rozwiniętych krajów Unii Europejskiej."

Ani z przepisów ustawy, jak z uzasadnienia jej projektu nie wynika, aby celem wprowadzonych specustawą regulacji było wsparcie podmiotów realizujących inwestycje budowalne czy też działu gospodarki związanego z szeroko rozumianą branżą budowalną. Celem ustawy było przyspieszenie i odformalizowanie procedur administracyjnych związanych z inwestycjami mającymi na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Ustawa ta z założenia stanowi narzędzie dla właściwych organów samorządu terytorialnego, których społeczności lokalne borykają się z deficytem ilościowym jak też jakościowym zasobów mieszkaniowych. Wolą ustawodawcy to właściwa gminy może skorzystać z tych narzędzi, które stanowią wyjątek od zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz sposobów postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, uregulowanych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Specustawa nie wyłącza możliwości przygotowania lub realizacji całości lub części inwestycji mieszkaniowych lub inwestycji towarzyszących na zasadach ogólnych, określonych w szczególności w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( art. 1 usta. 2 specustawy). Co do zasady to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości ( art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Odstąpienie od tej zasady, w świetle przepisów specustawy mieszkaniowej, może mieć miejsce jedynie w celu redukcji deficytu mieszkań i zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych danej społeczności lokalnej. Interes ekonomiczny i właściciela terenu na którym miałaby powstać taka inwestycja mieszkaniowa czy też interes oczekiwania inwestora nie stanowią przesłanki, którą rada gminny winna brać pod uwagi stosując przepisy specustawy. Jak wskazano wyżej nawet ustalenie, że w sprawie nie zachodzą obligatoryjne podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora określone w art. 5 ust. 1-3 specustawy, nie przesądza, że w sprawie może być podjęta uchwała ustalająca lokalizację inwestycji mieszkaniowej. Również wyłączenie zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 14 specustawy) wskazuje, iż nie było wolą ustawodawcy, aby przy podjęciu uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub o odmowie ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, Rada kierowała się zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Przepisy specustawy nie dając podstaw do uzasadnionego oczekiwania przez właścicieli terenu inwestycji możliwości jej zagospodarowania w sposób inny niż wynika to z obowiązujących przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nawet w sytuacji uprzedniego wydania przez Radę Miasta Konina na rzecz Skarżącej uchwały o ustaleniu lokalizacji dla podobnej inwestycji mieszkaniowej, dla tego samego terenu.

Bez znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej Uchwały pozostaje także podnoszona okoliczność wydawania przez Radę uchwał o ustanowieniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowych dla innych terenów i na rzecz innych inwestorów. Jak wyżej wskazano brak jest jednolitego kryterium rozstrzygnięcia w sprawie wniosku inwestora i o podjęciu uchwały lokalizacyjnej przesądza wiele czynników (nie tylko potrzeby mieszkaniowej gminy), w tym kwestie związane ścisłe z polityką przestrzenną gminy, determinowaną także przez interes publiczny (lokalnych mieszkańców). Stąd też wydanie uchwał o ustanowieniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowych dla innych terenów nie oznacza, iż zaskarżona Uchwala została wydana z naruszeniem prawa.

Z tych też przyczyn Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym z 3 września 2024r. W sprawie nie pojawiły się istotne wątpliwości, w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.