Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2883/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Jolanta Sikorska del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M., R. M. i E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1023/17 w sprawie ze skargi K. M. i R. M. i E. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2016 r. nr [...], 3. zasądza solidarnie od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz K. M., R.M. i E.M. kwotę 1237 (tysiąc dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1023/17 oddalił skargę K. M., R. M. i E. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił orzeczenie Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z [...] maja 1977 r. o ustaleniu odszkodowania w wysokości 19 811 zł za przejętą na własność Państwa nieruchomość, położoną we wsi L., gm. P. (działka ew. nr [...], o pow. 0,6191 ha), oraz o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zmienionej nią decyzji tego samego organu z [...] października 1976 r. a następnie odmówił stwierdzenia nieważności obu tych aktów.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że:

- zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 1976 r. Naczelnik Gminy w P. ustalił granice terenów budowlanych, przejmowanych na własność Państwa, we wsi L., gmina P.; została nim objęta nieruchomość, stanowiąca własność decyzją z 1977 r. zmieniono wcześniejszą decyzję w ten sposób, że zamiast Wywłaszczanego, jako właścicieli przedmiotowej nieruchomości, uprawnionych do odszkodowania wskazano Wywłaszczonych, zwanego dalej "Wywłaszczanym"; zarządzenie wydano na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o terenach budowlanych"; jego ogłoszenie nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 30 sierpnia 1976 r. (Nr 15, poz. 67),

- decyzją z 1976 r. orzeczono o przyznaniu na rzecz Wywłaszczanego odszkodowania za nieruchomość, w wysokości 19 811 zł,

- decyzją z 1977 r., po rozpatrzeniu odwołania R. M., E. M. oraz K. M., zwanych dalej "Wywłaszczonymi", organ I instancji zmienił, za zgodą stron, przywołując art. 115 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, w wersji wówczas obowiązującej, zwanej dalej "Kodeksem", swoje orzeczenie z 1976r., w ten sposób, że ustalił wartość odszkodowania na rzecz Wywłaszczonych (spadkobierców Wywłaszczanego, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...] grudnia 1975 r., sygn. akt [...]) w wysokości 92 273 zł., w tym: 13 521 zł - wartość upraw, 58 941 zł - wartość elementów budowlanych, 19 811 zł - wartość gruntu,

- pismem z [...] listopada 2014 r. Wywłaszczeni wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 1976 oraz 1977 r.,

- w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ administracji ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a.; nie może jej rozpatrywać, co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym; celem tego postępowania jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. (tak: wyroki NSA z 28 maja 1985 r., sygn. I SA 89/85, publ. ONSA 1985/1/30, oraz z 22 maja 1987 r., sygn. IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1/35); instytucja stwierdzenia nieważności, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej; jako wyjątkowe, kolejne przesłanki nieważności, wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., powinny być interpretowane ściśle,

- rażące naruszenie prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze; prowadzi ono bowiem w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych; przyjmuje się, że nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony; także racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa; rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji to kwalifikowane naruszenie prawa; dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi, ustanowionemu w przepisie prawnym; gdy - wbrew wszystkim przesłankom przepisu - nadano prawa lub ich odmówiono, albo też - wbrew tym przesłankom - obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek; cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą; zastosowanie danej normy prawnej musi - przy rażącym naruszeniu prawa - pozostawać w sprzeczności z literalną wykładnią danego przepisu (tak: P. Przybysz, "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 325 oraz powołane tam orzecznictwo); nie stanowi zaś rażącego naruszenia prawa odmienna interpretacja przepisu, dokonana przez organ administracji,

- w przedmiotowej decyzji z 1976 r., oraz zmieniającej ją - z 1977 r., nie stwierdzono wad, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 K.p.a., albowiem:

- brak jest dowodów aby rozstrzygnęły one sprawę uprzednio ostatecznie przesądzoną inną decyzją (orzeczeniem),

- nie zostały skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

- ich wykonalność nie budzi wątpliwości,

- brakuje podstaw do twierdzenia, jakoby w razie wykonania wywołałyby one czyn zagrożony karą lub były dotknięte wadą, powodującą nieważność z mocy prawa,

- badając przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., stwierdzono, że kontrolowane decyzje nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; w dacie ich wydania, w gminie organem I. instancji w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwowej (w tym także właściwym do orzekania o odszkodowaniu) był - stosownie do art. 44 ust. 1 pkt 6 i art. 48 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975, Nr 26, poz. 139 ze zm.) - naczelnik gminy, jako terenowy organ administracji państwowej, chyba że przepisy szczególne stanowiły inaczej,

- zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

- za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się rozstrzygnięcie w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa; w rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić wydania decyzji z 1976 r. bez podstawy prawnej; istniała bowiem podstawa do ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Państwa nieruchomość, zgodnie z przepisami ustawy o terenach budowlanych,

- jak wynika z akt sprawy nieruchomość została objęta zarządzeniem nr [...]; zostało ono wydane na podstawie art. 8 ustawy o terenach budowlanych; zgodnie z ust. 3 tego artykułu przejęcie na własność Państwa gruntów, objętych zarządzeniem, następowało z mocy prawa z dniem jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym; ogłoszenie o ustaleniu granic terenów budowlanych we wsi L., gmina P. nastąpiło [...] sierpnia 1976 r.,

- decyzja z 1976 r., zmieniona orzeczeniem z 1977 r., została wydana na podstawie ustawy o terenach budowlanych, rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. .U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117), zwanego dalej "rozporządzeniem o odszkodowaniu", oraz art. 7, 8 i 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zwanej dalej "ustawą o wywłaszczaniu",

- zgodnie z § 1 rozporządzenia o odszkodowaniu, jego wysokość za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane, na podstawie art. 8 ustawy o terenach budowlanych oraz sposób wypłaty były ustalane stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości; podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych; zgodnie z nim, za grunty przejęte na własność Państwa, odszkodowanie było ustalane i wypłacane według zasad określonych w przepisach ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych,

- użyty w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych, zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej); z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej; tak również rozumiały ten przepis organy, orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte grunty; wynika to z innych postępowań nadzorczych, prowadzonych przez organ II instancji,

- przepisy ustawy o terenach budowlanych, ani też wykonawcze do niej, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania; w myśl art. 16 Minister Rolnictwa, w porozumieniu z Ministrem Finansów, miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa, zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek, podlegających zwrotowi kwot, zaś zgodnie z art. 15 ust. 2, oraz - w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości - zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń, w przypadkach określonych w art. 13-15; w rozporządzeniu o odszkodowaniu wskazano, że wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości; w obowiązujących ówcześnie przepisach, przy ustalaniu odszkodowania, brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych, zawartych w ustawie o wywłaszczaniu; wbrew twierdzeniom wnoszących odwołanie z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie o wywłaszczaniu - w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej; w rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy,

- zasady ustalania odszkodowania w ustawie o wywłaszczaniu uregulowano w rozdziale 2 ustawy - zatytułowanym "Odszkodowanie"; natomiast kwestia, związana z przeprowadzeniem rozprawy, znajdowała się w rozdziale 3 ‘Postępowanie wywłaszczeniowe"; zatem przeprowadzenie rozprawy i stosowanie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym; ustawa o terenach budowlanych nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy, przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu; wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy o wywłaszczaniu budzi wątpliwości interpretacyjne; nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy tej ustawy miały zastosowanie; wątpliwości interpretacyjne, związane z wykładnią przepisu, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji,

- problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu był rozpatrywany w orzecznictwie, na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192); zawierała ona podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie ustawa o terenach budowlanych; w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że - na gruncie ustawy z 1972 r. - przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu nie było konieczne przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej; kwestia zastosowania art. 22 ustawy o wywłaszczaniu mogła bowiem budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z 1972 roku (tak: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1534/13 - dostępny na stronie internetowej; orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych),

- wobec braku przepisów szczególnych, regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu; nie przewidywały one obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych, jak operat szacunkowy; stosownie do art. 70 Kodeksu, jako dowód należało dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy; na podstawie zaś jego art. 74, organ administracji oceniał, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona; opinia biegłego była wymagana tylko jeżeli w sprawie konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1),

- tymczasem, w przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień, procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona; kwotę odszkodowania ustalano bowiem w oparciu o sztywne stawki i tabele; nie brano natomiast pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości, tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów,

- rozprawa z kolei, zgodnie z Kodeksem, nie była w żadnym przypadku obligatoryjna; przesądzenie o jej przeprowadzeniu należało do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1),

- powyższe oznacza, że brak rozprawy odszkodowawczej nie może stanowić rażącego naruszenia prawa,

- odnosząc się do zarzutu odwołania, naruszenia ówcześnie obowiązującego art. 8 § 1 Kodeksu, poprzez brak zawiadomienia stron a tym samym pozbawienia możliwości wypowiedzenia się w sprawie, wskazano, że - nawet gdyby organ pozbawił strony czynnego udziału w postępowaniu - uchybienie to można byłoby rozpatrywać w kategorii proceduralnego, a więc jako wadę postępowania, a nie decyzji; mogłoby ono być więc rozpatrywane ewentualnie w postępowaniu wznowieniowym, wobec art. 145 K.p.a., a nie w o stwierdzenie nieważności decyzji (w myśl art. 156 § 1),

- odnosząc się do kwestii wysokości odszkodowania wskazano, że decyzją z 1976 r. przyznano odszkodowanie w wysokości 19 811 zł za przejęty grunt; zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu, odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości; jedynie w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych niebędących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie; art. 9 ust. 2 ustawy o terenach budowlanych, stanowił, że właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej; cena za grunt, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu, była ustalana w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 7 poz. 54);

- jak stąd wynika, właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m², ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych, przejmowanych nieruchomości; w myśl uzasadnienia decyzji z 1976 r., odszkodowanie w przedmiotowej sprawie zostało przyznane w oparciu o zarządzenie nr [...] Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] kwietnia 1976 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowań za grunty rolne przejęte na własność Państwa pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe na terenie wsi gminy P.; zgodnie z załącznikiem nr 2 do tego zarządzenia, stawka odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty orne klasy V osób fizycznych i niepaństwowych osób prawnych, których rolnictwo nie było wyłącznym źródłem utrzymania, wynosiła we wsi L. 3,20 zł za 1 m²; prawidłowość przyjętej stawki odszkodowania potwierdza, znajdująca się w aktach przedmiotowej sprawy, opinia szacunkowa biegłego rzeczoznawcy Urzędu Wojewódzkiego w G. (p. J. M.), sporządzona dla przedmiotowej nieruchomości,

- wysokość odszkodowania za grunt o powierzchni 0,6191 ha wynosiła zatem 19 811 zł (0,6191 ha x 3,20 zł/m²); taka kwota została przyznana decyzją z 1976 r.; odszkodowanie za grunt zostało więc przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o opinię uprawnionego biegłego oraz obowiązujące ówcześnie przepisy prawa,

- natomiast po rozpatrzeniu odwołania osób, będących spadkobiercami Wywłaszczanego – uprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości, uwzględniono je i orzeczeniem z 1977 r. zmieniono uprzednią decyzję, ustalając na rzecz Wywłaszczonych odszkodowanie za uprawy w wysokości 13 521 zł oraz za elementy budowlane w wysokości 58 941 zł,

- oceniając legalność decyzji z 1977 r. w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazano, że została ona wydana na podstawie art. 115 Kodeksu; przepis ten stanowił, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji państwowej, który wydał decyzję, uznał, że zasługuje ono w całości na uwzględnienie, mógł wydać nową decyzję, w której uchylił lub zmienił zaskarżoną decyzję, a od nowej decyzji stronom służyło odwołanie; zbyt daleko idące jest stanowisko wnoszących odwołanie (Wywłaszczonych) – zarzut rażącego naruszenia art. 115 Kodeksu, poprzez wydanie decyzji po upływie terminu wskazanego w art. 116, zgodnie z którym organ administracji państwowej, obowiązany był przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie czternastu dni od daty otrzymania odwołanie, jeżeli w tym czasie nie wydał nowej decyzji, w myśl art. 115; orzekając decyzją z 1977 r. przekroczono wprawdzie 14-dniowy termin na dokonanie autokontroli; jednakże uchybienie terminowi, określonemu w art. 116, nie wywiera żadnego wpływu na zgodność z prawem - wydanej w trybie art. 115 Kodeksu - decyzji na płaszczyźnie materialnoprawnej; termin na przekazanie akt organowi odwoławczemu, a więc i na wydanie decyzji autokontrolnej, ma jedynie charakter instrukcyjny i jest uznawany za lex imperfecta (przepis bez określonej sankcji), nieprzewidujący na wypadek jego złamania bezpośrednich skutków prawnych; jeśli więc decyzja została wydana zgodnie z określonymi w art. 115 przesłankami, to - biorąc pod uwagę cel autokontroli, jakim jest uproszczenie i przyspieszenie postępowania administracyjnego - zbyt formalistyczne podejście w tym zakresie wydłużyłoby jedynie czas wydania decyzji, korzystnej dla strony; dodatkowo, omawiane przekroczenie terminu z art. 116, stanowi ewentualną wadę procesu administracyjnego, nie zaś materialnoprawną wadę samej decyzji; zatem uchybienie to mogłoby ewentualnie być rozpatrywane w postępowaniu wznowieniowym, określonym w art. 145 K.p.a., a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z art. 156 K.p.a.,

- za nie trafne uznano stanowisko odwołania, jakoby przy orzekaniu o zmianie decyzji z 1976 r. nie dopełniono podstawowego wymogu w postaci wniesienia odwołania przez wszystkie strony postępowania; jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odwołania z [...] listopada 1976 r. zostało ono podpisane własnoręcznie przez wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości,

- powyższe oznacza, że art. 115 Kodeksu został zastosowany prawidłowo; nawet gdyby jednak uznać, że przy jego stosowaniu doszło do uchybień, to nie mają one charakteru uchybień rażących, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

- decyzją z 1977 r. zmieniono wcześniejszą decyzję w ten sposób, że zamiast Wywłaszczanego, jako właścicieli przedmiotowej nieruchomości, uprawnionych do odszkodowania wskazano Wywłaszczonych oraz zwiększono kwotę przyznanego odszkodowania o należność za uprawy (w wysokości 13 521 zł.) oraz za elementy budowlane (w wysokości 58 941 zł.); w opinii biegłego rzeczoznawcy z listy Urzędu Wojewódzkiego w G. (p. J. M.) z [...] stycznia 1977 r. znajduje się wycena wartości odszkodowania za uprawy, znajdujące się na nieruchomości, na kwotę 13 521 zł.; ponadto w opinii biegłego rzeczoznawcy z listy Urzędu Wojewódzkiego w G. (p. Z. H.) z [...] stycznia 1977 r. znajduje się wycena wartości odszkodowania za elementy budowlane, znajdujące się na powyższej nieruchomości na kwotę 58 941 zł; takie też kwoty zostały przyznane w decyzji z 1977 r.; skoro odszkodowanie zostało ustalone przez biegłych, będących osobami uprawnionymi do sporządzania takich opinii, to brak jest podstaw do uznania, że przyznane odszkodowanie za uprawy w kwocie 13 521 zł oraz za elementy budowlane w kwocie 58 941 zł zostało ustalone nieprawidłowo,

- w świetle powyższego, decyzja z 1976 roku, oraz zmieniająca - z 1977 r., nie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

- błędna jest natomiast ocena, wyrażona w decyzji z [...] maja 2016 r., jakoby na skutek zmiany decyzji z 1976 r. weszło do obiegu orzeczenie z 1977 r., a wcześniejsze utraciła swój byt prawny, w związku z czym umorzono postępowanie w przedmiocie nieważności wcześniejszego aktu; brzmienie art. 115 Kodeksu jest jednoznaczne i nie powinno budzić żadnych wątpliwości; dokonane w nim wyliczenie możliwych rozstrzygnięć - uchylenia decyzji i zmiany decyzji - oznacza wyraźne rozróżnienie przez ustawodawcę tych dwóch rodzajów czynności, jako mających odmienny charakter i skutek prawny; zgodnie z powszechnie akceptowanym stanowiskiem piśmiennictwa i orzecznictwa, uchylenie decyzji jest jej całkowitym unieważnieniem; gdy zostaje uchylona przestaje mieć moc prawną - nie jest wiążącą dla osoby lub jednostki organizacyjnej, dla której została wydana; natomiast zmiana decyzji to częściowe lub całkowita modyfikacja treści rozstrzygnięcia; zmienia ona prawa lub obowiązki ujęte we wcześniejszym akcie; decyzja zmieniająca modyfikuje rozstrzygnięcie, zawarte w decyzji "pierwotnej", ale nie eliminuje jej z porządku prawnego; skoro na gruncie przedmiotowej sprawy nastąpiła zmiana decyzji z 1976 r. a nie jej uchylenie, to - wbrew twierdzeniom organu I instancji - nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego.; bezpodstawne było wiec umorzenie postępowania w przedmiocie badania, czy jest ona dotknięta wadą nieważności.

Na powyższa decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. M., R. M. i E. M.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Orzekając w sprawie trafnie przywołano jej istotne uwarunkowania – przesłanki nieważności decyzji oraz treść regulacji, dotyczących wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, mogących mieć istotne znacznie w sprawie. Trafnie wywiedziono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowo nie może stanowić podstawy dla oceny, jakoby decyzje z 1976 i 1977 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa. Ponowne przytaczanie argumentacji organu, wobec szczegółowego jej zreferowania, byłoby bezzasadne dlatego Sąd przyjął ją za własną.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 § 1 K.p.a. Jak trafnie wskazuje organ, przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku rozważaną podstawą stwierdzenia nieważności mógłby być ewentualnie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W jego świetle, wadą nieważności są dotknięte decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Kluczowa jest też kwestia ujawnienia tego rodzaju skutków społecznych lub gospodarczych danego orzeczenia, że jego pozostawienie w obrocie byłoby nie do przyjęcia wobec zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Przy ocenie, czy określone uchybienie może być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa trzeba mieć także na uwadze stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. poz. 702), gdzie orzeczono, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W jego uzasadnieniu podniesiono m. in., że zasada trwałości orzeczenia administracyjnego oraz wynikające z niej domniemanie jego legalności, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a reguła trwałości aktów administracyjnych służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Oddziaływanie upływu czasu na orzeczenie administracyjne ma istotne znaczenie praktyczne, a stabilizacja stanów faktycznych, ukształtowanych przez długi czas, leży w interesie porządku publicznego (tak w pkt 10.3). Zwrócono też uwagę (w pkt 10.5 akapit 1), że z powyższych względów działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (tak w pkt 8.4). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy - ze względów obiektywnych - zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji.

Sąd wskazał, że uwagi, dotyczące ochrony praw nabytych, trzeba odnosić także wprost do sytuacji prawnej Skarbu Państwa. Należy on bowiem do pełnoprawnych członków obrotu prawnego. Nie sposób uznać, aby jego interesy podlegały węższej ochronie niż np. poszczególnych osób czy korporacji. Decyzja o wypłacie odszkodowania w określonej wysokości skutkuje nałożeniem określonej powinności na Skarb Państwa, lecz stanowi równocześnie o zwolnieniu go z obowiązku wypłaty wyższego odszkodowania, niż wynika to z prawomocnej decyzji. W takiej sytuacji wzruszenie decyzji w przedmiocie odszkodowania może nastąpić wyłącznie w przypadkach nadzwyczajnych, zakreślonych przez prawo - gdy stosowne orzeczenie wydano z oczywistym pokrzywdzeniem konkretnych osób, wobec naruszenia ówczesnego porządku prawnego.

Sąd uznał, że - wobec zastosowania przepisu odsyłającego, zawartego w ustawie o terenach budowlanych - były możliwe wątpliwości interpretacyjne, co do obowiązku stosowania wprost przepisów ustawy o wywłaszczaniu, w zakresie obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłych. Jak wskazuje organ odwoławczy, rozpoznający znaczniejszą ilość spraw, związanych z przyjmowaniem nieruchomości w tamtym okresie, praktyka nie przeprowadzania rozpraw była stosunkowo częsta. W takim razie, o ile by nawet uznać, że - przy prawidłowym zastosowaniu danych regulacji - rozprawę należałoby przeprowadzić, nie sposób uznać, aby uchybienie temu wymaganiu proceduralnemu mogło być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa. Zwłaszcza, gdy – jak w rozpatrywanym przypadku - odstąpienie od przeprowadzenia rozprawy nie pozostawało w oczywistym związku z ewentualną materialną wadliwością orzeczenia. W danej sprawie Wywłaszczeni wywodzili w skardze, że gdyby rozprawa przed organem I instancji została przeprowadzona to zainteresowani powzięliby precyzyjną informację, jakie są warunki wypłaty odszkodowania w wyższej wysokości. Niektórzy z nich mogliby wskazać, że rolnictwo jest było ich jedynym źródłem utrzymania nie zaś tylko głównym. Dywagacje tego rodzaju nie znajduje uzasadnienia na gruncie zasad logicznego rozumowania. Jakie są warunki uzyskania wyższego odszkodowania wynikało bowiem z treści decyzji z 1977 roku, od której to strony mogły wnieść odwołanie, lecz tego nie uczyniły. Hipotetyczne przyjęcie, że o ile procedura byłaby bardziej rozbudowana to strony uzyskałyby wyższe odszkodowanie nie znajduje też podstaw na gruncie doświadczenia życiowego. Gdyby faktycznie ówczesna sytuacja stron była taka, że mogły uzyskać wyższe odszkodowanie, należałoby przypuszczać, że wniosłyby środki odwoławcze. Natomiast skoro tego nie uczyniły jest raczej prawdopodobne, że w istocie nie spełniały warunków do uzyskania wyższego odszkodowania, co byłoby wówczas stosunkowo łatwe do zweryfikowania. W końcu, gdyby nawet przyjąć, że odszkodowanie mogło być wyższe, lecz strony nie skorzystały z przysługujących im praw, nie wnosząc środków odwoławczych, nie sposób uznać, że dane orzeczenie rażąco narusza prawo. Z kolei ujawnienie informacji, nieznanych organowi na dzień orzekania, mogłoby stanowić wyłącznie podstawy wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), nie zaś przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Nie jest rolą organu, prowadzącego postępowanie w przedmiocie nieważności, ustalanie stanu faktycznego na dzień wydanie kontrolowanego orzeczenia tak, aby ustalić czy wobec uzyskanych obecnie informacji wydanoby analogiczne rozstrzygnięcie. Przedmiotem oceny jest wyłącznie to, czy - wobec ówcześnie zgromadzonych dowodów - uprawnione było wydanie określonego rozstrzygnięcia. W świetle treści odwołania Wywłaszczonych, organ uprawniony był do uznania, że nie są oni uprawnieni do wyższego odszkodowania. Wskazali bowiem, że rolnictwo stanowi ich główne źródło utrzymania nie zaś jedyne. Oceny organu w danym zakresie nie kwestionowano wówczas poprzez wniesienie środków odwoławczych.

Sąd podniósł, że było także podstaw do orzeczenia o nieważności decyzji z 1976 r. pomimo, że - jako osoba uprawniona do odszkodowania – wskazana została osoba nieżyjąca (Wywłaszczany). Orzeczenie to nigdy nie stało się prawomocne w danym zakresie. Nie wywarło więc tego rodzaju skutków prawnych, aby jego pozostawienie w obrocie było nie do zaakceptowania w państwie prawnym. Nie prowadziło także do naruszenia prawa zmodyfikowanie tego orzeczenia decyzję z 1977 r. w ten sposób, że wskazano inne osoby, jako uprawnione do uzyskania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia tej samej nieruchomości. Ponieważ decyzję reformatoryjną wydał organ I instancji, orzekając w przedmiocie praw i obowiązków innych (żyjących) osób, nie uchybił on zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Orzeczenie wydano po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, co do kwestii sygnalizowany w odwołaniu (oszacowano składniki mienia, za które uprzednio nie przyznano odszkodowania) i tego rodzaju działań organu nie można kwalifikować jak oczywiste naruszenie procedury. Trafnie odnotowano w skardze, w kontekście orzeczenia z 1977 r., że w judykaturze bywał prezentowany pogląd, jakoby wydanie decyzji reformatoryjnej przez organ I. instancji, po upływie zakreślonego przepisami terminu, wyczerpywało przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Oceny tej nie można jednak uznać za aktualną, wobec wskazań zawartych w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 46/13. Trzeba mieć na uwadze, że z przypisów Kodeksu wynikało, że organ może zweryfikować swoje orzeczenie (art. 115 § 1), zaś w art. 116 zakreślono termin, w którym należało przedstawić akta sprawy organowi odwoławczemu, o ile nie wydano nowej decyzji. Uzasadnia to takie rozumienie, że dana norma miała charakter jedynie instrukcyjny. W takim przypadku, gdyby nawet uznać, że interpretacja taka jest błędna, to zastosowanie przepisów zgodnie z jednym z dopuszczalnych sposobów ich rozumienia nie może być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa. W końcu, mając na uwadze, że od decyzji wydanej reformatoryjnie strony miały możliwość złożenia odwołania (art. 115 § 2 Kodeksu), nie sposób przyjąć, aby w sytuacji gdy środki tego rodzaju nie zostały wniesione (a więc de facto strony zaakceptowały dane rozstrzygnięcie, jako wydane zgodnie z ich intencją), samo uchybienie, co do terminu wydania, mogło być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa (czy wydanie orzeczenia bez podstawy prawnej) – wada, co do zasady, niwecząca moc ostatecznej decyzji administracyjnej. Dodatkowo, warto odnotować, że w rozpatrywanej sprawie odszkodowanie zostało ówcześnie znacząco zwiększone.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wnieśli K. M., R. M. i E. M.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. na skutek uznania błędnych ustaleń faktycznych organu administracji za prawidłowe co do ustalenia, iż 2 z 4 właścicieli (D. M. i jej syn E. M. nie było uprawnionych do otrzymania wyższego odszkodowania za przejętą nieruchomość, dlatego że w odwołaniu wskazali, iż rolnictwo stanowi ich "główne", a nie "jedyne" źródło utrzymania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 115 § 1 (w brzmieniu na dzień wydania decyzji Naczelnika Gminy w P.) poprzez niestwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] października 1976 r. pomimo, iż decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej, a w rozstrzygnięciu "autokontrolnym" wydanym na skutek odwołania spadkobierców nie uchylono jej pomimo, że Naczelnik Gminy w P. był zobligowany do jej uchylenia na podstawie art. 137 § 1 pkt 4 kpa w brzmieniu na dzień wydania decyzji zmieniającej, co dotyczy również decyzji nieprawomocnych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6 kpa i art. 2 Konstytucji RP, na skutek uznania przez Sąd pierwszej instancji, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 stwierdzający pominięcie w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, a co za tym idzie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie może stanowić podstawy prawnej do wydania z tego względu przez organ administracji decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, pomimo tego, ze przepisy K.p.a. nie przewidują w takiej sytuacji podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, a organy administracji nadal mają podstawę prawną do wydania na podstawie wspomnianego art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, szczególnie w sytuacji gdy przepisy prawa, w tym art. 2 Konstytucji RP nie pozwalają organom administracji na zasadzie uznaniowości określić jaki okres w świetle orzeczenia TK należałoby uznać za znaczny od wydania decyzji, a także nieuzasadnionej jego interpretacji, jakoby Skarb Państwa nabywał na podstawie kwestionowanej decyzji własne prawa, pomimo że w postępowaniu odszkodowawczym organ działający jako reprezentant nie jest stroną tego postępowania, a przepisy obligują ten organ do przyznania odszkodowania w prawidłowej wysokości i wobec rażącego naruszenia prawa nie utrzymuje się dla Skarbu Państwa ekspektatywa stałości przyznanego niegdyś odszkodowania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zobowiązuje organ do stosowania wszystkich przepisów ustawy wywłaszczeniowej, w tym rozdziału 3 ustawy ustalającego reguły postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, a w konsekwencji uznanie, że w sprawie odszkodowania za przejętą na własność skarbu państwa zarządzeniem naczelnika Gminy w Z. nr [...] z dnia [...] października 1978 r. nieruchomość oznaczona jako dz. [...] o powierzchni 0,5400 ha położona we wsi Z. nie musiała się odbyć rozprawa odszkodowawcza z udziałem biegłego, pomimo że brak powołania biegłych i rozprawy w tym przedmiocie stanowi rażące naruszenia prawa.

Z uwagi na stawiane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili bardziej szczegółową argumentację stawianych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zapadły w postępowaniu nieważnościowym uregulowanym przepisami art. 156-158 K.p.a., który jest jednym z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznawanie sprawy. Tryb nadzwyczajny ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które wymienia art. 156 § 1 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.– dalej jako "K.p.a."). Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Organ administracji publicznej orzekający w trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniał legalność decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], który uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z [...] maja 1977 r. o ustaleniu odszkodowania w wysokości 19 811 zł za przejętą na własność Państwa nieruchomość, położoną we wsi L., gm. P. (działka ew. nr [...], o pow. 0,6191 ha), oraz o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zmienionej nią decyzji tego samego organu z [...] października 1976 r. a następnie odmówił stwierdzenia nieważności obu tych aktów.

Skarżący kasacyjnie wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej decyzji powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – rażące naruszenie prawa.

Przesłanka rażącego naruszenia prawa nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. W orzecznictwie i piśmiennictwie ukształtowało się stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 K.p.a. (por. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, s. 193, A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Warszawa 2007, s. 325 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego :z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 996/10 i z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1111/06, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej jako "CBOSA"; z dnia 8 lipca 2010 r.).

W skardze kasacyjnej postawiony został zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z uwagi na prowadzenie postępowania z udziałem zmarłego właściciela nieruchomości W. M., powiązany został z zarzutem naruszenia z art. 115 § 1 K.p.a. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji Naczelnika Gminy w P.)

Oceniając powyższy zarzut należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone pozostaje stanowisko wskazujące, iż prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji w stosunku do takiej osoby ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (vide: wyroki NSA: z dnia 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83 (niepubl.); z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01 (niepubl.); z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06; z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1429/08; z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 140/11, z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1302/16, CBOSA).

Nie może bowiem budzić wątpliwości, że zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, a także wydać decyzji. Decyzja wydana w takiej sytuacji rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 115 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 1976 r. i dacie wydania decyzji zmieniającej z 1977 r. (Dz. U. z 1960r, nr 30, poz. 168 ze zm.), jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji państwowej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji zaaprobował wywody organu odwoławczego, że skierowanie decyzji do zmarłego nie stanowi rażącego naruszenia prawa bowiem decyzją z dnia [...] maja 1977 r. zmieniono wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 1976 r. w ten sposób, że zamiast Wywłaszczanego, jako właścicieli przedmiotowej nieruchomości, uprawnionych do odszkodowania wskazano Wywłaszczonych. Uwadze Sądu pierwszej instancji jednak uszło, a co wynika z akt administracyjnych sprawy, że w dniu [...] października 1976 r. D. M., K. M., R. M. i E. M. wnieśli odwołanie od decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] października 1976 r. W odwołaniu wskazali, że są spadkobiercami spadkobiercy W. M. i do akt załączyli postanowienie z dnia [...] grudnia 1975 r. Sądu Rejonowego w G. – Wydział II Cywilny Nieprocesowy, z którego wynika, że W. M. zmarł w dniu [...] października 1975 r. Tym samym, zgodnie z treścią art. 137 § 1 pkt 4 (w ówczesnym brzmieniu K.p.a.), decyzja z dnia [...] października 1976 r. podlegała uchyleniu jako nieważna. Zatem Naczelnik Gminy w P. powinien odwołanie w terminie 14 dni przesłać organowi odwoławczemu, a nie wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 116 K.p.a. ją zmienić i to z przekroczeniem terminu wskazanego w tym przepisie.

Wobec zasadności zarzutu naruszenia wskazanych wyżej przepisów niecelowe było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną także zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie konieczne będzie uwzględnienie zapatrywania prawnego wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.).

O kosztach orzeczono - w odniesieniu do postępowania kasacyjnego - na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., a w odniesieniu do postępowania przed Sądem pierwszej instancji - na postawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.