Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 63/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 8, art. 29 ust. 1, ust 4
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 5 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi R. K. i P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 30 listopada 2023 r. nr 402.107/F-1/22/2023 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej: SKO, organ odwoławczy) decyzją z dnia 30 listopada 2023 r., nr 402.107/F-1/22/2023, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. (dalej: Wójt, organ I instancji) z dnia 11 września 2023 r., nr GP.7226.17.1.2023.SK, odmawiającej K. K. (dalej: skarżący) udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej nr [...] B. na działkę nr [...] obręb B.

Decyzja SKO wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2023 r. skarżący wystąpił do Wójta o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej nr [...] (nr działki [...]) w miejscowości B., gmina P. do nieruchomości - działki o nr [...], w obrębie B. Wnioskodawca oświadczył, że działka nr [...] jest w całości przeznaczona na składowanie paszy i w części zostanie przeznaczona pod budowę.

Wskazaną wyżej decyzją organ I instancji odmówił zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu i wyjaśnił, że w toku postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie ustalono, że zachodzą przesłanki uniemożliwiające wydanie wnioskowanej zgody na lokalizację zjazdu. Wniosek dotyczy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi gminnej nr [...] B. – O., która w 2022 r. była przebudowywana w ramach zagospodarowania poscaleniowego przez Powiat S., na mocy umowy zawartej w dniu 25 lutego 2022 r. z wykonawcą - Przedsiębiorstwem Transportowo-Usługowym "A." M. T. Wójt wystąpił do projektanta ww. inwestycji z zapytaniem odnośnie możliwości wybudowania zjazdu na działkę nr [...]. Z podobnym pytaniem zwrócił się także do Starostwa Powiatowego w S.. W dniu 2 sierpnia 2023 r. do organu I instancji (do wiadomości) wpłynęło pismo Przedsiębiorstwa Transportowo-Usługowego "A." M. T. skierowane do Powiatu S. w sprawie inwestycji "Scalenia gruntów na obszarze Gminy P." w zakresie obiektu scaleniowego "M. i inne" objętej umową z dnia 25 lutego 2022 r. nr ZP.GG.272.9.2021 informujące, iż udzieliło ono na wykonany przedmiot umowy gwarancji jakości przez okres 60 miesięcy od dnia ostatecznego odbioru robót. W piśmie tym wykonawca wskazał, że odpowiedzialność z tytułu gwarancji obejmuje tylko wady tkwiące w rzeczy (wykonanych pracach), zaś wady wynikające z błędnego użytkowania przedmiotu umowy bądź przypadkowego lub umyślnego uszkodzenia przedmiotu umowy nie podlegają gwarancji. Zaznaczono również, iż na odcinku drogi gminnej nr [...] zostały wykonane bez wiedzy wykonawcy roboty budowlane, tj. założono przepust oraz wykonano zjazd, a zasady ich wykonania nie zostały uzgodnione z wykonawcą. Wykonawca poinformował Starostwo Powiatowe, że należy niezwłocznie doprowadzić do rozbiórki nielegalnie wykonanego przepustu i zjazdu, gdyż w przeciwnym razie będzie zmuszony wyłączyć z gwarancji odcinek, w którym prowadzone były roboty budowlane bez jego zgody i wiedzy.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że Powiat S. nie dopuszcza budowy zjazdu na ww. odcinku drogi gminnej, a także nie wyraża zgody na lokalizację ww. zjazdu. Lokalizacja zjazdów przedstawiana była na konsultacjach społecznych przeprowadzanych przez projektanta w Urzędzie Gminy w P., podczas których była możliwość wniesienia uwag i wniosków w zakresie zmian do projektu - wówczas nikt nie zgłosił konieczności budowy dodatkowego zjazdu na działkę nr [...]. Powiat S. powołał się także na zapisy umowy nr [...] z dnia 25 lutego 2022 r., na mocy której wykonawca robót budowlanych udzielił na wykonywany przedmiot umowy gwarancji jakości przez okres 60 miesięcy od dnia ostatecznego odbioru robót. Odpowiedzialność z tytułu gwarancji obejmuje tylko wady tkwiące w wykonanych pracach. Powiat S. poinformował również zarządcę drogi, że wykonanie dodatkowych zjazdów, przepustów możliwe będzie po upływie terminu gwarancji.

Mając na uwadze stanowisko wykonawcy przebudowy drogi oraz Starosty S., w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo Budowlane w związku z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, organ I instancji uznał, że zachodzą przesłanki przemawiające za odmową wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, gdyż jego budowa może pogorszyć stan techniczny wykonanej drogi przez ingerencję w jej urządzenia (rów) i konstrukcję nośną. Budowa zjazdu będzie skutkowała wyłączeniem z gwarancji przez wykonawcę przebudowy tej drogi odcinka, na którym prowadzone będą roboty budowlane, a zatem i te dotyczące zjazdu stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Po rozpoznaniu odwołania SKO decyzją z dnia 30 listopada 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że powodem wydania odmownej decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego jest to, że droga gminna, na którą zainteresowany chce zlokalizować zjazd, została przebudowana przez Powiat S. w ramach projektu pn. "Przebudowa dróg gminnych publicznych i dróg wewnętrznych w ramach zadania pn. Budowa i przebudowa dróg dojazdowych do pól w ramach operacji pn. "Scalenie gruntów na obszarze Gminy P." w zakresie obiektu scaleniowego "Twarogi i inne" oraz "M. i inne". Starosta S. w piśmie z 11 sierpnia 2023 r. kierowanym do organu I instancji, wskazał, że nie dopuszcza budowy zjazdu na odcinku drogi gminnej nr [...], a także nie wyraża zgody na lokalizację ww. zjazdu. Z tegoż pisma wynika również, że lokalizacja zjazdów była przedstawiana na konsultacjach społecznych przeprowadzanych przez projektanta w Urzędzie Gminy w P., podczas których istniała możliwość wniesienia uwag i wniosków w zakresie zmian do projektu. Do działki nr [...] nikt nie zgłosił konieczności budowy dodatkowego zjazdu.

Ponadto organ wyjaśnił, że zgodnie z zapisami umowy nr ZP.GG.272.9.2021 z dnia 25 lutego 2022 r., wykonawca robót budowlanych udzielił na wykonywany przedmiot umowy gwarancji jakości przez okres 60 miesięcy od dnia ostatecznego odbioru robót, przy czym odpowiedzialność z tytułu gwarancji obejmuje tylko wady tkwiące w wykonanych pracach. Starosta S. poinformował, że wykonanie dodatkowych zjazdów, przepustów będzie możliwe po upływie terminu gwarancji. W związku z tym, budowa zjazdu na działkę wnioskodawcy z drogi gminnej nr [...] B. - O., w okresie gwarancji udzielonej przez wykonawcę na obiekt budowlany, mogłoby pogorszyć stan techniczny wykonanej drogi przez ingerencję w jej urządzenia (rów) i konstrukcję nośną, co będzie skutkowało wyłączeniem z gwarancji przez wykonawcę przebudowy tej drogi odcinka, na którym prowadzone będą roboty budowlane.

Zdaniem SKO nie jest to jedyna okoliczność uzasadniająca odmowę udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. Należy bowiem zauważyć, że zjazd do ww. nieruchomości został już wybudowany. Nie jest on co prawda umocowany prawnie, jednakże nie zmienia to faktu, iż doszło do jego budowy, wskutek której skarżący posiada zjazd na drogę gminną. Potwierdzeniem tego jest decyzja Wójta Gminy P. z dnia 9 sierpnia 2023 r., nr GP.7226.36.2023.SK, którą wymierzono stronie karę pieniężną w wysokości 15984,00 zł za wybudowanie zjazdu o powierzchni 21,6 m2 z drogi gminnej Nr [...] . - O. do nieruchomości strony, stanowiącej działkę nr [...] w obrębie B. bez wymaganego zezwolenia. Od tej decyzji zainteresowany złożył odwołanie do Kolegium, które ostatecznym postanowieniem z 10 listopada 2023 r. znak: 402.101/F-1/XIV/23, odmówiło skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na to, że zjazd do ww. nieruchomości został już wybudowany i nadal funkcjonuje - bez wymaganego prawem zezwolenia, jest to przesłanka uzasadniająca umorzenie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej nr [...] B. - O., na działkę nr [...]. Jednakże ze względu na treść art. 139 k.p.a., tj. nieorzekania na niekorzyść strony, należało utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy odmawiającą zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł K. K., w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że kwestionuje niekorzystne dla niego błędy organu I instancji, tj. że organ uznał za kluczowe, przy odmowie udzielenia zezwolenia, udzielenie przez wykonawcę drogi gwarancji jakości przez okres 60 miesięcy.

Zdaniem skarżącego, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1264), prowadzenie robót w pasie drogowym jest poprzedzone uzyskaniem odpowiedniej decyzji administracyjnej, zezwalającej na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzenia lub obiektu budowlanego, w szczególności: (-) decyzji zezwalającej lokalizację zjazdu w przypadku wykonywania zjazdu z drogi publicznej; (-) decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; (-) uzgodnieniem z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia; (-) uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych. Pas drogowy drogi publicznej został zdefiniowany w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.): - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Jak wynika z powyższego, skarżący nie miał możliwości powiadomienia wykonawcy drogi o budowie zjazdu oraz nie miał możliwości uzyskania jego zgody na wykonanie zjazdu przed uzyskaniem decyzji administracyjnej zezwalającej na wybudowanie zjazdu. Zatem w chwili wydawania decyzji odmawiającej budowy zjazdu z drogi Wójt Gminy P. nie miał wiedzy, czy wybudowanie zjazdu z drogi może spowodować wyłączenie z gwarancji tego odcinka drogi, takiej wiedzy nie miał również organ SKO wydając skarżoną decyzję. Istnieje przecież taka możliwość, że sposób wybudowania i warunki techniczne tej budowy zjazdu nie naruszyłyby warunków gwarancji wykonawcy drogi.

Zdaniem skarżącego twierdzenie organu, że Starosta S. kategorycznie odmówił budowy przedmiotowego zjazdu nie może stanowić podstawy do odmowy zezwolenia na budowę zjazdu z drogi. Przede wszystkim, zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, tj. w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zarządcą drogi gminnej jest w tym przypadku Wójt Gminy P. i to jedynie w jego kompetencjach leży wydawanie decyzji w tym zakresie. Należy też wskazać, iż w dniu 19 września 2022 r. Starosta S. wystosował do skarżącego pismo (w odpowiedzi na prośbę o wykonanie wjazdu na działkę nr [...]), w którym wyjaśnił, "iż działki o nr geod. [...] (drogi gminne) stanowią własność Gminy P., w związku z powyższym po zakończeniu realizacji inwestycji, z postulatami zwartymi w piśmie należy zwrócić się do Wójta Gminy P.".

Skarżący odniósł się też do konsultacji społecznych przeprowadzonych przez projektanta w Urzędzie Gminy w P.. Wyjaśnił, że uczestniczył w pierwszych konsultacjach w czerwcu 2020 r. i otrzymał informację, że będzie mógł wjeżdżać na działkę jak zechce, ponieważ po tej stronie drogi nie będzie rowu. Podobnie było na konsultacjach w lutym 2021 r., tam również zapewniano skarżącego, że po tej stronie drogi, gdzie zawsze był zjazd do drogi gminnej z działki [...], nie będzie rowu, zatem dostęp do działki skarżącego nie będzie sprawiał problemów. Później nastąpiło przeprojektowanie drogi nie wiadomo z jakiego powodu. Skarżący występował z wieloma pismami do Starosty S. (jeszcze przed wybudowaniem drogi) w celu dopuszczenia w projekcie zjazdu ze swojej działki, jednak bezskutecznie.

Zdaniem skarżącego zjazd jest co do zasady pojęciem występującym na gruncie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i zgodnie z treścią art. 4 pkt 8 tej ustawy stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem działka, która ma dostęp do drogi w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. bezpośredni albo za pośrednictwem drogi wewnętrznej lub odpowiedniej służebności drogowej, aby można było legalnie z tego dostępu korzystać, musi mieć zjazd. W okresie przed rozpoczęciem budowy drogi skarżący posiadał zjazd do drogi gminnej z działku nr [...] i w związku z tym mógł prowadzić rolniczą działalność gospodarczą i planować związane w tą działalnością inwestycje. Zjazd z drogi nr [...] do działki skarżącego był zawsze, jeszcze na długo przed projektowaniem oraz w trakcie budowy tej drogi.

Skarżący wyjaśnił też, że posiada zjazd na drogę gminną, za wybudowanie którego Wójt Gminy P. wymierzył mu dwie kary pieniężne. Podkreślił, że wniosek o zezwolenie na wybudowanie zjazdu złożył w kwietniu 2023 r., a Wójt decyzję wydał dopiero we wrześniu 2023 r. Okres tych pięciu miesięcy to czas wzmożonych prac rolnych, a skarżący na skutek przedłużania postępowania przez organ gminy, zmuszony został do stworzenia prowizorycznego zjazdu do drogi, aby móc normalnie prowadzić swoje gospodarstwo rolne. Wszystkie maszyny rolnicze, którymi dysponuje skarżący mają homologacje i dopuszczone są do ruchu drogowego, mogą poruszać się po drogach publicznych, nie ma więc możliwości uszkodzenia nawierzchni drogi przy wjeździe na posesję skarżącego. Przez ponad rok skarżący dochodził możliwości wybudowania zjazdu z drogi na swoją działkę, najpierw w Starostwie Powiatowym w S., później u Wójta Gminy P. Gdyby nie stworzył prowizorycznego zjazdu zmuszony byłby zakończyć działalność rolniczą i zbankrutować.

Nadto zdaniem skarżącego, zmiana, która została wniesiona do projektu przebudowy drogi, odcięła dostęp z działki skarżącego do drogi, bez poinformowania go o tej zmianie. Scalanie gruntów i przeprowadzanie pomiarów działek, poszerzanie dróg i przebudowa dróg gminnych to ogrom wydanych unijnych pieniędzy na ten cel. Celem tego programu jest poprawa bytu i bezpieczeństwa na terenach wiejskich, w tych ciężkich pracach, które wykonują rolnicy by zapewnić bezpieczeństwo żywnościowe w kraju i na świecie. W sytuacji skarżącego powstał ogromny problem, którego nikt nie chce rozwiązać. Nikt poza skarżącym nie ponosiłby żadnych kosztów z wybudowaniem wjazdu, potrzeba jedynie wydania pozytywnej decyzji w tej sprawie. Działka, z której jest przedmiotowy zjazd do drogi jest mała, o pow. zaledwie 0,46 ha. Została ona przeznaczona na składowanie paszy objętościowej dla bydła. Zadawanie pasz do obór odbywa się poprzez wóz paszowy i dlatego niezbędny jest wjazd i wyjazd na działkę. Na działce [...] w jednej jej części zostały w 2023 r. wybudowane silosy na pasze objętościowe, na drugiej jej części skarżący planuje budowę domu jednorodzinnego. W latach 2019-2020 została wybudowana nowa obora wolnostanowiskowa z pomocą banku i ARiMR z programu 2014-2020, wobec tych instytucji skarżący ma zobowiązania utrzymania gospodarstwa z wytycznymi prawa i wywiązania się z podpisanych umów. Gospodarstwo rolne to taki zakład produkcyjny, który nie może funkcjonować bez dostępu do dróg publicznych. Utrudnianie dostępu do dróg publicznych doprowadzi do bankructwa gospodarstwa. Skarżący uważa, że należy mu się szacunek jeśli nie jako osobie, to chociażby tej 40-letniej ciężkiej pracy w różnych warunkach. Udało mi się wraz z żoną wychować czwórkę dzieci, nasza rodzina liczy obecnie 9 osób. Poprzez decyzje, które są podejmowane na moją szkodę tracę zdrowie i życie, a jestem potrzebny dla mojej rodziny i dla mojego gospodarstwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zasadniczą przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu był fakt wybudowania przez skarżącego zjazdu bez zezwolenia. Zatem wnioskowanie przez skarżącego o udzielenie zgody na budowę zjazdu stanowi próbę zalegalizowania istniejącego już zjazdu wybudowanego nielegalnie. Potwierdzeniem wybudowania zjazdu jest ostateczna decyzja Wójta Gminy P. z dnia 9 sierpnia 2023 r., nr GP.7226.36.2023.SK, którą wymierzono skarżącemu karę pieniężną w wysokości 15984 zł za wybudowanie zjazdu o pow. 21,6 m2 z drogi gminnej nr [...] B. – O. do nieruchomości skarżącego stanowiącej działkę nr [...] w obrębie B. bez wymaganego zezwolenia.

Na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r. stawiła się R. K. wraz z pełnomocnikiem adwokatem M. R., będącym jednocześnie pełnomocnikiem P. K. – przedłożono pełnomocnictwa. Pełnomocnik złożył do akt odpis skrócony aktu zgonu K. K., z którego wynika, że K. K. zmarł w dniu [...] lutego 2024 r. Dodatkowo pełnomocnik przedłożył akt notarialny z dnia [...] marca 2024 r. Repertorium [...] – protokół dziedziczenia a także akt notarialny z dnia [...] marca 2024 r. Repertorium [...] - akt poświadczenia dziedziczenia, z którego wynika, że spadkobiercami po zmarłym K. K. zostali: jego żona R. K. oraz jego syn P. K. Z racji więc na śmierć skarżącego K. K. zawieszono postępowanie sądowe w sprawie. Ze względu zaś na fakt, że przedmiot postępowania podlega dziedziczeniu oraz zgłosili się spadkobiercy zmarłej strony, podjęto postępowanie z udziałem następców prawnych zmarłego, tj. R. K. i P. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 645; dalej: u.d.p.).

Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p. zjazd to część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast art. 29 ust. 1 u.d.p. stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

W sprawie poza sporem jest, że zarządcą drogi gminnej nr [...] (działka nr [...]) B. – O. jest Wójt Gminy P.. Droga ta została przebudowana w 2022 r. przez Powiat S.. Wykonawca przebudowy, tj. Przedsiębiorstwo Transportowo-Usługowe "A." M. T. w S. w piśmie z dnia 1 sierpnia 2023 r., skierowanym do Starosty Powiatu S., poinformował o udzielonej gwarancji na wykonane prace oraz o fakcie wybudowania bez jego zgody zjazdu z tej drogi, a także wezwał organ do niezwłocznego doprowadzenia do rozbiórki nielegalnie wykonanego przepustu i zjazdu, grożąc wyłączeniem gwarancji odcinaka drogi, w którym prowadzone były roboty budowlane bez jego zgody. Po zapoznaniu się z tym pismem, Starosta Powiatu S. pismem z dnia 11 sierpnia 2023 r., skierowanym do Wójta Gminy P., wskazał, że "Powiat S. nie dopuszcza budowy zjazdu na odcinku drogi gminnej nr [...], a także nie wyraża zgody na lokalizację ww. zjazdu".

Na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r. skarżąca R. K. wyjaśniła dodatkowo, że jej działka nr [...] z obydwu stron przylega do dróg gminnych – z jednej strony do drogi nr [...] (działka nr [...]) – z której ma być wnioskowany zjazd, oraz z drugiej strony do drogi (nr działki [...]) od strony jej działki nr [...] – patrz rysunek z k. 11 akt adm. Wyjaśniła też, że posiada wjazd na działkę nr [...] z drogi gminnej (działka nr [...]) rozdzielającej działki nr [...] i [...]. Z kolei zjazd z drogi nr [...] na działkę nr [...] potrzebny jest jej dlatego, że z drugiej strony tej działki znajdują się silosy i płyta, na której składowane są pasze, przez co utrudniony jest na nią wjazd i przejazd. Dodała też, że w lutym albo pod koniec stycznia 2024 r. rozebrany został zjazd wykonany przez jej zmarłego męża z drogi nr [...] na działkę nr [...].

W ocenie Sądu skarga jest niezasadna. W sprawie poza sporem są powyższe okoliczności. Do tego jeszcze dodać należy, że skarżący K. K. samowolnie wybudował zjazd z drogi gminnej nr [...] na działkę nr [...] i zrobił to już po przebudowie drogi w 2022 r. Data wykonania zjazdu wynika stąd, że skoro skarżący wykonał przepust i zjazd nad rowem wykopanym przez wykonawcę na etapie przebudowania drogi, to siłą rzeczy musiało to nastąpić po wykonanej przebudowie drogi. Ponadto z materiału dowodowego nie wynika, aby wcześniej, tj. przed przebudową drogi, skarżący miał wykonany jakiś zjazd z tej drogi na swoją działkę nr [...]. Miał, co sam wskazuje w skardze, swobodny wjazd z tej drogi na tą działkę, ale nie można mówić o wybudowanym legalnie lub nielegalnie zjeździe. Nie zachodziła zatem potrzeba prowadzenia przez organy dalszych wyjaśnień i ustaleń. W szczególności bez wpływu na rozstrzygnięcia obu organów pozostaje fakt rozebrania przedmiotowego zjazdu w styczniu lub lutym 2024 r. Decyzja ostateczna została bowiem w sprawie wydana w dniu 30 listopada 2023 r. i ten stan faktyczny musi być brany przy wyrokowaniu w sprawie niniejszej.

Skarżący ma rację odnośnie tego, że organem uprawnionym do rozpoznania jego wniosku był zarządca drogi nr [...], czyli Wójt Gminy P. – wynika to z art. 29 ust. 1 u.d.p. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją z art. 29 ust. 2 u.d.p., tzn. że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Na etapie budowy drogi nr [...] nie istniał bowiem zjazd z tej drogi na działkę skarżących nr [...].

Zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p., ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682; dalej: P.b.) wynika zaś, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego.

W ocenie Sądu, zważywszy na stanowiska wykonawcy przebudowy przedmiotowej drogi oraz Starosty Powiatu S., organy były uprawnione do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z tej drogi na działkę skarżących nr [...]. Obawa wykonawcy przebudowy drogi, że wykonanie zjazdu może wpłynąć negatywnie na wykonane przez niego prace oraz zagrożenie odebraniem gwarancji w przypadku braku rozebrania przepustu i zjazdu wykonanych samowolnie przez skarżącego, stanowiły uzasadnioną podstawę, w rozumieniu art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3 P.b., do takiej odmowy. Tym bardziej, że stanowisko Starosty S. jest także jednoznaczne, a mianowicie że nie dopuszcza budowy zjazdu na odcinku drogi gminnej nr [...] a także nie wyraża zgody na lokalizację tego zjazdu. Z pisma Starosty z dnia 11 sierpnia 2023 r. wynika ponadto, że wykonywanie dodatkowych zjazdów i przepustów z przedmiotowej drogi możliwe będzie po upływie terminu gwarancji, tj. po upływie 60 miesięcy od dnia ostatecznego odbioru robót przy przebudowie drogi.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, decyzja wydawana na gruncie art. 29 u.d.p. ma charakter uznaniowy, na co jednoznacznie wskazuje zwrot zawarty w ust. 4 cytowanego przepisu "zarządca drogi może odmówić". Możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów państwowych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy, ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także - obowiązujące przepisy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 542/23). Treść takiej decyzji uznaniowej powinna wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy, a zatem winna się cechować starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę (por. wyrok WSA w Łodzi w z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 226/23).

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie zadośćuczyniły wymaganiom przewidzianym w przepisach wskazanych powyżej. Z uzasadnień ich rozstrzygnięć wynika jednoznacznie, jakie były przyczyny odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego. Oprócz kwestii związanych z techniczną stroną przebudowy drogi nr [...], istniejącą gwarancją i brakiem zgody na zjazd ze strony wykonawcy przebudowy i Starosty S., która zresztą jest tylko czasowa (60 miesięcy), w grę wchodzi jeszcze okoliczność, że skarżący samowolnie wykonał przepust i zjazd z tej drogi na swoją działkę. Ma rację organ odwoławczy twierdząc, że w takiej sytuacji wyrażenie zgody na zjazd byłoby zalegalizowaniem samowolnie wykonanego zjazdu przez skarżącego. Zresztą w obrocie prawnym, w dacie wydawania decyzji ostatecznej w sprawie niniejszej, były decyzje nakładające na skarżącego kary administracyjne za nielegalne wybudowanie zjazdu.

Podkreślenia też wymaga, że wbrew stanowisku skarżącego wyrażonym w uzasadnieniu skargi, jego działka nr [...], w wyniku przebudowy drogi gminnej nr [...], nie została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, bowiem posiada dostęp do drogi gminnej (działka nr [...]) przebiegającej pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Stąd, jak wyjaśniła na rozprawie skarżąca, wjeżdża ona na działkę nr [...] z drogi (nr działki [...]), chociaż przejazd przez działkę nr [...] w kierunku drogi (działka nr [...]) jest utrudniony ze względu na zagospodarowanie tej działki (silosy i płyta).

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.