Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 105/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 5 w zw. z art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 833/22 w sprawie ze skargi P.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P.M. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 22 marca 2022 r. w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy w Jordanowie decyzją z 28 grudnia 2020 r. nakazał skarżącemu jako posiadaczowi odpadów usunięcie wszelkich odpadów w postaci: kory i korka - kod odpadu 03 01 01, trocin, wiórów, ścinki, drewna, płyty wiórowej i forniru innych niż wymienione w 03 01 04 - kod odpadu 03 01 05, z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu działki nr ewid. [...].

Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 22 marca 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jako podstawę decyzji organ odwoławczy powołał art. 26 ust. 2 i ust. 6 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2021, poz. 779 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. 2020.10).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgromadzone na działce nr ewid. [...] trociny, wióry i inne materiały, głównie pochodne drewna nie są produktem ubocznym pochodzącym z prowadzonej przez skarżącego działalności związanej z obróbką drewna, o których stanowi art. 10 i art. 11 ustawy o odpadach. Dany przedmiot lub substancja będące pozostałością procesu produkcyjnego, którego celem nie było powstanie tego produktu lub substancji, nie staje się produktem ubocznym, jeżeli nie zostanie przeprowadzone postępowanie z art. 11 ustawy o odpadach.

Ponadto z art. 11 ust. 5 ustawy o odpadach wynika, że w przypadku produktów m.in. przetworzenia drewna nie zachodzi konieczność wydania przez marszałka województwa decyzji potwierdzającej spełnienie warunków uznania za produkt uboczny, jednak tylko, gdy produkty te spełniają warunki uznania za produkt uboczny z art. 10 ustawy o odpadach. W ocenie organu odwoławczego, jeden z tych warunków nie został spełniony, ponieważ dalsze wykorzystywanie zgromadzonych trocin, wiór i innych materiałów - nie jest pewne. Skarżący twierdzi, że materiały te będą wykorzystane w przyszłości do planowanej działalności gospodarczej, tj. produkcji pelletu. W ocenie organu odwoławczego, brak pewności dalszego wykorzystywania wynika z tego, że materiał ten pochodzi z prowadzonej w innym miejscu przez skarżącego działalności związanej z obróbką drewna, tj. firma [...], którą to działalność skarżący zawiesił w 2018 r. Zdaniem organu, przewiezienie tych materiałów w inne miejsce i zawieszenie działalności oznacza, że dalsze wykorzystywanie trocin, wiór i innych materiałów, głównie pochodnych drewna nie jest pewne. Są to zatem odpady w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o odpadach.

Skarżący wniósł skargę na decyzję z 22 marca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowe trociny, wióry i inne materiały, głównie pochodne drewna, nie spełniają warunku z art. 10 pkt 1 ustawy o odpadach i nie mogą być uznane za produkt uboczny, ponieważ dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji nie jest pewne. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko organów wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe. Są to zatem odpady, co wynika z art. 13 ust. 2 ustawy o odpadach. Sąd I instancji wskazał, że złożone przez skarżącego dokumenty (faktury sprzed około 4 lat oraz decyzja Starosty Suskiego z 23 marca 2022 r. zatwierdzająca projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego), nie dotyczą deklarowanej przez skarżącego produkcji pelletu, ale m.in. rozbudowy tartaku. Rozbudowa tartaku czyli działalność, w której będą powstawały m.in. trociny, wióry i inne materiały, głównie pochodne drewna, a zatem te same materiały co sporne w sprawie, nie świadczą o wykorzystaniu przedmiotowych odpadów jako produktu ubocznego. W ocenie Sądu I instancji "pozwolenie na stację trafo również nie świadczy o produkcji pelletu". Sąd I instancji zauważył także, że deklarowana przez skarżącego działalność polegająca na produkcji pelletu ma odbywać się na działce, na której planowana jest rozbudowa tartaku. Jednak jest to teren oznaczony symbolem MN i przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dodatkowo, zdaniem Sądu I instancji, argumentacja skarżącego odnosząca się do wartości spornych odpadów, nie może także prowadzić do uwzględnienia skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Polegało to na błędnej wykładni tego przepisu, a w konsekwencji niewłaściwym zakwalifikowaniu surowca w postaci trocin jako odpadu.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 10 pkt 1 oraz w związku z art. 11 ust. 5 jak i w związku z art. 13 ust. 2 ustawy o odpadach przez błędną wykładnię i przyjęcie, że trociny, stanowiące w świetle ustawy produkt uboczny, podlegający pewnemu wykorzystaniu stanowią odpad, podlegający usunięciu. Ponadto błędna wyładnia tych przepisów miała miejsce również w zakresie wykładni pojęcia pewności ponownego wykorzystania, jak również w zakresie wadliwej wykładni funkcjonalnej obowiązujących na nieruchomości skarżącego przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 i 32 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji bezprawnej ingerencji w prawo własności skarżącego i nakazanie mu usunięcia pełnowartościowego towaru o znaczącej wartości majątkowej, co narusza prawo własności, jak i konstytucyjną zasadę proporcjonalności i równości wobec prawa.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 7, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji braku zgromadzenia przez organy obu instancji wyczerpującego materiału dowodowego oraz uniemożliwienia skarżącemu złożenia wniosków dowodowych i pominięcie wniosków dowodowych złożonych w odwołaniu. Ponadto organy uniemożliwiły skarżącemu aktywny udział w postępowaniu przed organem odwoławczym, a Sąd I instancji zaakceptował, że organ odwoławczy nie uwzględnił własnych zaleceń z poprzedniej decyzji. Ponadto polegało to na wadliwej ocenie Sądu I instancji w zakresie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z pominięciem "przeznaczenia istniejącego".

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. przez pominięcie przez Sąd I instancji, że skarżący "od lat czyni starania, aby móc wykorzystać zgromadzony surowiec", a uniemożliwiają to przedłużające się procedury administracyjne. Ponadto, decyzja organu odwoławczego została wydana po roku od wniesienia odwołania, bez jakiejkolwiek aktualizacji stanu faktycznego i bez umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań.

Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia motywów zajętego stanowiska w odniesieniu do wszystkich zarzutów skargi i lakoniczne uzasadnienie bez odniesienia się do podniesionych w skardze argumentów.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. zgodnie z jej wnioskami. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Pomimo licznych zarzutów kasacyjnych, podnoszących zarówno naruszenie przepisów prawa procesowego, materialnego jak i ustrojowego o randze konstytucyjnej (nieprawidłowo określonych jako przepisy materialne), istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w tej sprawie przedmiotowe trociny, wióry i inne materiały, stanowią odpady, czy też mogły uznane za produkt uboczny na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o odpadach, a więc bez uzyskania decyzji z art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach. W szczególności sporna jest przesłanka zastosowania art. 11 ust. 5 ustawy o odpadach, która została określona w art. 10 pkt 1 tej ustawy, a więc pewność dalszego wykorzystywania przedmiotu lub substancji. Sąd I instancji prawidłowo przyjął za organami, że przesłanka ta nie została w tej sprawie spełniona, ponieważ brak było podstaw do przyjęcia, że skarżący z pewnością wykorzysta przedmiotowe trociny, wióry i inne materiały. Wykładnia pojęcia "pewności dalszego wykorzystania" wymaga sięgnięcia do słownikowej definicji słowa "pewny", a więc taki, który niewątpliwie nastąpi, niebudzący wątpliwości (por. Słownik języka polskiego PWN, wydanie internetowe). Nie chodzi tu zatem o subiektywne przekonanie strony, że dane materiały zostaną z pewnością wykorzystane ale o obiektywną możliwość ich wykorzystania. Jeżeli zatem dany podmiot posiada uregulowany stan formalnoprawny w zakresie produkcji wykorzystującej omawiane produkty uboczne i tę produkcję prowadzi, to pewne jest dalsze wykorzystanie tych produktów w tej produkcji. Natomiast jeżeli podmiot, tak jak przykładowo skarżący, jedynie zamierza prowadzić działalność w zakresie produkcji pelletu, ale stan formalnoprawny tej działalności nie został uregulowany, to nie ma pewności, czy działalność ta będzie rzeczywiście prowadzona. Okoliczności podnoszone przez skarżącego mogą oczywiście świadczyć o jego zamiarze prowadzenia działalności w zakresie produkcji pelletu, ale zarówno składane przez stronę oświadczenia, jak i dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, nie pozwalają na przyjęcie, że wykorzystanie przedmiotowych trocin jest pewne. Stanowisko skarżącego prowadziłoby do konieczności przyjęcia przez organy orzekające w sprawie pewnych założeń i dokonania oceny prawdopodobieństwa wykorzystania trocin, podczas gdy przesłanka z art. 10 pkt 1 ustawy o odpadach jednoznacznie wymaga, żeby dalsze wykorzystanie przedmiotu lub substancji było pewne. Stąd też Sąd I instancji prawidłowo przyjął za organem, że okoliczność zawieszenia działalności gospodarczej skarżącego oraz brak uregulowania formalnoprawnego działalności w zakresie produkcji pelletu, nie pozwalają przyjąć, że ponowne wykorzystanie przedmiotu będącego co do zasady odpadem, jest pewne. W skardze kasacyjnej skarżący w istocie prowadzi polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, która to polemika opiera się na okolicznościach stanowiących o prawdopodobieństwie, a nie pewności ponownego wykorzystania spornych trocin. Skarżący wskazuje przykładowo, że "istnieje prosta korelacja między zbudowaniem stacji transformatorowej, która musi obsłużyć większe zapotrzebowanie na prąd związane z wytwarzaniem pelletu". Natomiast z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, że wskazywana rozbudowa stacji transformatorowej ma służyć właśnie do tego celu. Składane przez skarżącego dokumenty świadczą jedynie, że skarżący skupował trociny, ale nie wynika z nich w żaden sposób, jakie jest ich przeznaczenie. Należy przy tym pamiętać, że gospodarka odpadami jest działalnością sformalizowaną i reglamentowaną, a ewentualne wyjątki regulowane w ustawie o odpadach należy interpretować ściśle. Ratio legis normy z art. 11 ust. 5 ustawy o odpadach ma umożliwić ponowne użycie materiałów drewnopochodnych jako produktów ubocznych w bieżącej, prowadzonej już produkcji, bo w takiej sytuacji ich wykorzystanie nie budzi wątpliwości (jest pewne). W skardze kasacyjnej skarżący wskazuje wprawdzie, że na dzień złożenia skargi kasacyjnej trociny są już przeznaczane do produkcji pelletu, ale po pierwsze nie składa żadnych dokumentów, które potwierdzałyby to oświadczenie, a po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżony wyrok Sądu I instancji i podobnie jak ten Sąd jest zobowiązany do uwzględnienia stanu prawnego i faktycznego z daty wydania zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 p.p.s.a., por. T. Woś, Komentarz do art. 133 p.p.s.a., [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2005 r., OSK 1660/04, LEX nr 238563; z 3 czerwca 2009 r., II FSK 258/08, LEX nr 511306 i z 24 sierpnia 2010 r., II FSK 586/09, LEX nr 737633). Nie kwestionując zamierzeń inwestycyjnych skarżącego, należy mieć jednak na uwadze, że w dacie wydania zaskarżonego wyroku i uwzględniając stan prawny i faktyczny z daty wydania zaskarżonej decyzji, realizacja tego zamierzenia nie była pewna, a zatem nie było pewne wykorzystanie przedmiotowych materiałów drewnopochodnych. To uniemożliwiało uznanie składowanych trocin za produkt uboczny bez przeprowadzenia procedury z art. 11 ust. 1-4 ustawy o odpadach, a w konsekwencji uzasadniało uznanie ich za odpad i wydanie decyzji na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Powyższe oznacza, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach nie zasługiwał na uwzględnienie. Dotyczy to także zarzutu podnoszącego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 10 pkt 1 oraz w związku z art. 11 ust. 5 jak i w związku z art. 13 ust. 2 ustawy o odpadach. Wprawdzie skarżący prawidłowo wskazuje w ramach tego zarzutu, że ocena Sądu I instancji w zakresie obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była nieprawidłowa, ponieważ plan ten przewiduje nie tylko zachowanie istniejącej zabudowy, ale również prawo przebudowy, rozbudowy, nadbudowy, rozbiórki i odbudowy, a także zmianę sposobu użytkowania. Ponadto kwestia zgodności zamierzeń inwestycyjnych z przepisami prawa miejscowego nie była przedmiotem tej sprawy. Jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ inne, omówione wyżej okoliczności prawne i faktyczne przemawiały za koniecznością zakwalifikowania spornych produktów drewnopochodnych jako odpadów.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 i 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak już wyżej wskazano, gospodarka odpadami jest reglamentowana i wiąże się z szeregiem obostrzeń prawnych. Stąd też dopuszczalna jest ingerencja w prawo własności, niezależnie od wartości majątkowej przedmiotowych odpadów. Brak jest w związku z tym podstaw do stwierdzenia, że doszło naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości wobec prawa, szczególnie, że zarzuty te nie zostały w istocie szerzej uzasadnione.

Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 7, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organy zgromadziły i prawidłowo oceniły materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie skarżący w istocie nie wyjaśnia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakiego rodzaju dowodów nie miał możliwości złożyć w toku postępowania, jak i jakie dowody zostały pominięte przez organ odwoławczy. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy były nakłady finansowe poczynione przez skarżącego oraz przyczyny, dla których zawiesił działalność gospodarczą, a kontynuowała ją jego małżonka. Żadna z tych okoliczności nie świadczy bowiem o pewności ponownego wykorzystania spornych odpadów. Z tego samego powodu na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Z kolei obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi, nie oznacza obowiązku szczegółowego odniesienia się do każdego zarzutu, ale obowiązek rozstrzygnięcia istoty sprawy z uwzględnieniem stanowiska zaprezentowanego w skardze. W tym kontekście stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.