Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 555/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 48 ust. 1, art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze skargi O. sp. z o.o. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 23 lutego 2024 r. nr OA.7722.22.6.2023 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 27 listopada 2023 r. nr PINB.5160.4.7.2023; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej O. sp. z o.o. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej O. sp. z o.o. kwoty 400 zł /słownie: czterysta złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi O. Sp. z o.o. (dalej: "strona skarżąca", "Spółka") jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB") z 23 lutego 2023 r. nr OA.7722.22.6.2023 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: "k.p.a.").

Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") przeprowadził 29 sierpnia 2023 r. na działce nr [...] w S., własności Spółki, kontrolę legalności robót budowlanych. W trakcie kontroli ustalono, że na ww. działce prowadzona jest budowa nowego obiektu – budynku magazynowo-produkcyjnego. W wyniku ustaleń dokonanych w trakcie kontroli i po przeprowadzonej 8 listopada 2023 r. rozprawie administracyjnej PINB uznał, że budowa budynku magazynowo-produkcyjnego prowadzona była bez wymaganego pozwolenia na budowę i należy ją uznać za samowolę budowlaną.

Wobec tych ustaleń PINB w [...] postanowieniem z 27 listopada 2023 r. nr PINB.5160.4.7.2023 (sprostowanym postanowieniem z 6 grudnia 2023 r. nr PINB.5160.4.7.2023), działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. - dalej: "P.b.") wstrzymał M.R. jako Prezesowi Zarządu O. Sp. z o.o., prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku magazynowo-produkcyjnego na działce nr ewid. [...] położonej w S., obr. [...], wykonywanych bez wymaganej przepisami Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę, poinformował, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca w/w obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację oraz poinformował, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji w/w obiektu budowlanego koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania są określone w art. 49d ust. 1 pkt 1 i art. 59f P.b.

Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem Spółka złożyła zażalenie domagając się jego uchylenia w całości i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Wskazała na brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego a następnie dokonanie wadliwej oceny materiału i bezpodstawnym przyjęciu, że skarżący dokonał rozebrania istniejącego budynku i budowy nowego obiektu, podczas gdy zakres wykonanych robót dotyczył jedynie remontu. Ponadto organ bezpodstawnie pominął, że zakres wykonywanych robót prowadzony był w istniejącym obiekcie budowlanym i polegał na odtworzeniu stanu pierwotnego a nie robotach stanowiących bieżącą konserwację, przy jednoczesnym zastosowaniu wyrobów innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zdaniem strony organ wyciągnął zbyt daleko idące wnioski w zakresie przyjęcia prowadzenia robót budowlanych bez wymaganej przepisami prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo faktu, że Spółka poinformowała o rozpoczęciu robót budowlanych, niewymagających pozwolenia na budowę, tj. remontu istniejącego budynku produkcyjno-magazynowego, rozpoczętego 21 marca 2022 r., po uprzednim dokonaniu zgłoszenia budowy lub wykonania innych robót budowlanych Staroście [...], do którego nie wniesiono sprzeciwu. Spółka wskazała, że organ w sposób nieuzasadniony pominął fakt wszczętego, na skutek złożonego przez nią wniosku, postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na przebudowę budynku produkcyjno-magazynowego w zakresie konstrukcji, konieczność wykonania tych robót wynikła w toku prowadzonego remontu. W sposób nieuzasadniony organ wyciągnął zbyt daleko idące wnioski co do możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Strona zauważyła także, że organ dokonał nieprawidłowej interpretacji definicji "budowy" i "robót budowlanych". W okolicznościach sprawy mamy do czynienia z robotami budowlanymi a nie budową. Remont przeprowadzony został w celu poprawienia warunków pracy w O. Stanowił rodzaj naprawy, wymiany, odnowienia niektórych elementów. Roboty te były niezbędne dla utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Na wykonanie tego remontu zostało dokonane zgłoszenie do którego nie wniesiono sprzeciwu. Wykonane roboty mają charakter remontu, polegającego na odtworzeniu istniejącego obiektu, do realizacji którego użyto innych, trwalszych, popularnych i ogólnodostępnych materiałów stosowanych w branży, które pełnią takie same funkcje jak wymienione materiały. Przy remoncie zachowane zostały dotychczasowe parametry. Organ natomiast nie wykazał, aby na skutek prowadzonych robót doszło do rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego i budowy nowego obiektu. Sam fakt wymiany poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi nie może być utożsamiany z budową budynku wykonaną bez wymaganej przepisami prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z 23 lutego 2024 r. PWINB w Rzeszowie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W ocenie organu odwoławczego zastosowany przez organ I instancji tryb określony w art. 48 ust. 1 P.b. jest prawidłowy a wydane rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Z akt sprawy wynika, że na działce nr ewid. [...] w S. istnieje budynek magazynowo-produkcyjny. Budynek ten posiada jedną kondygnację nadziemną, przykryty dachem wielospadowym o konstrukcji stalowej ze spadkiem w kierunku północno-wschodnim, południowo-wschodnim, północno-zachodnim, którego pokrycie stanowią płyty warstwowe z rdzeniem poliuretanowym. Ściany zewnętrzne stanowią płyty warstwowe o gr. 12 cm w kolorze grafitowym, przymocowane do stalowych słupów o przekroju teowym ze środnikiem z blachownicy i wymiarach 770 mm x 200 mm, które z kolei przymocowane są do żelbetowych stóp fundamentowych. Na w/w słupach oparta jest konstrukcja stalowa dachu składająca się z dźwigarów o przekroju dwuteowym ze środnikiem z blachownicy oraz płatwi stalowych z kształtowników rurowych o przekroju prostokątnym. W ścianach zewnętrznych istniejących od strony północno-wschodniej, południowo-wschodniej i północno-zachodniej znajdują się słupy o przekroju rurowym prostokątnym i rozstawie w osiach 4,70 m. W dolnej części ścian między tymi słupami znajduje się ściana fundamentowa żelbetowa. Budynek od strony południowo-zachodniej przylega do ściany budynku produkcyjnego, a jego wymiary wynoszą: część od strony północno-wschodniej: 31,90 m x 21,07 m, wysokość od poziomu terenu do kalenicy: 6,91 m oraz od poziomu terenu do okapu 6,71 m, - część od strony południowo-zachodniej: 19,79 m x 56,74 m, wysokość 7,83 m od poziomu terenu do kalenicy i 5,75 m od poziomu terenu do okapu.

Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy budynek powstał po rozebraniu części produkcyjno-magazynowej budynku, która istniała od strony północno-wschodniej usytuowanej na działce nr ewid. [...]. PWINB wskazał, że ustalenia te potwierdzają zdjęcia lotnicze działki nr ewid. [...] w S. dostępne na stronie internetowej https://mapy.geoportal.gov.pl/, z których wynika, że w czerwcu 2022 r. w miejscu obecnie istniejącego budynku magazynowo-produkcyjnego widnieje obiekt o innym wyglądzie i wymiarach niż obecny, natomiast w lipcu 2022 r. brak jest w/w obiektu. Ze zdjęć zalegających w aktach organu I instancji widać, że budynek ma nowe fundamenty, nowe ściany budynku z płyt warstwowych, nowy dach z nowych materiałów konstrukcyjnych pokryty płytami warstwowymi. Przedmiotowy budynek posiada również inną wysokość niż obiekt, który został rozebrany. Powyższe ustalenia potwierdzają także zdjęcia obiektu usytuowanego na działce nr ewid. [...] w S. datowane na październik 2021 r., dostępne na stronie internetowej.

Odnosząc się do dokonanego przez Spółkę zgłoszenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących remont budynku produkcyjno-magazynowego PWINB wyjaśnił, że z pozyskanych dokumentów wynika, że remont miał obejmować wymianę stolarki okiennej, naprawę elewacji i dachu budynku oraz usunięcie posadzki wraz z podbudową i wykonanie jej na nową, wymianę studni kanalizacyjnych wraz z instalacją kanalizacji sanitarnej i wodociągowej.

PWINB stwierdził, że z dokonanych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń wynika, że roboty polegały nie na remoncie istniejącego budynku produkcyjno-magazynowego, lecz na wybudowaniu nowego budynku z użyciem nowych wyrobów budowlanych, które to roboty wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W rzeczywistości wykonany został nowy obiekt, w miejscu istniejącej wcześniej części budynku produkcyjno-magazynowego.

W ocenie organu odwoławczego słusznie zakwalifikowano wykonane roboty jako budowę, ponieważ polegały one na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego. Tej oceny nie podważa fakt dokonania przez Spółkę zgłoszenia zamiaru remontu budynku produkcyjno-magazynowego. Organ wyjaśnił, że należy odróżnić zdefiniowane w art. 3 pkt 8 P.b. pojęcie "remontu" od "budowy" przez którą zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, w określonym miejscu a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu. Przy odbudowie mieszczącej się w definicji budowy nie mamy do czynienia z istniejącym obiektem budowlanym a w jego miejsce powstaje nowa substancja budowlana. Organ stwierdził zatem, że budowa budynku magazynowo-produkcyjnego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada. Zasadnie organ powiatowy wdrożył procedurę wynikającą z art. 48 P.b. i z uzasadnionych przesłanek wydał postanowienie umożliwiające inwestorowi zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej pod warunkiem, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu złoży wniosek o legalizację, przedłoży wymagane postanowieniem dokumenty legalizacyjne oraz wniesie opłatę legalizacyjną.

W dalszej części organ poinformował, że legalizacja samowoli budowlanej jest prawem a nie obowiązkiem inwestora czy właściciela. Wyjaśnił procedurę legalizacyjną oraz sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej. Reasumując stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego czy też naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia wyjaśnił, że skoro roboty budowlane miały charakter budowy a nie remontu a w sprawie wykonano w miejsce poprzednio istniejącej części budynku produkcyjno-magazynowego nowy budynek, to zasadnym było wdrożenie trybu legalizacyjnego. Odnośnie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na przebudowę budynku produkcyjno-magazynowego w zakresie konstrukcji organ wyjaśnił, że dotyczy ono nowo wybudowanego budynku i nie ma wpływu na wynik postępowania w przedmiocie legalności istnienia budynku magazynowo-produkcyjnego. Zawarte w zaskarżonym postanowieniu błędy pisarskie zostały sprostowane postanowieniem z 6 grudnia

2023 r., utrzymanym w mocy postanowieniem PWINB z 24 stycznia 2024 r.

Postanowieniem z 30 kwietnia 2024 r. nr OA.7722.22.6.2023 PWINB odmówił wstrzymania wykonania postanowienia z 23 lutego 2024 r.

Spółka – reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. A.K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyżej opisane postanowienie z 23 lutego 2024 r. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego a następnie dokonanie wadliwej oceny znaczenia i wartości tego materiału polegającej w konsekwencji na:

- bezpodstawnym przyjęciu, że prowadzone przez Spółkę roboty budowlane polegające na budowie nowego obiektu - budynku magazynowo-produkcyjnego na działce nr ewid. [...] poł. w S., obr. [...] wykonane zostały bez wymaganej przepisami Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy sam organ I i II instancji jednoznacznie wskazał, że cyt. "Pierwotnie budynek składał się z dwóch części tj. produkcyjnej, która istnieje od strony południowo-wschodniej i części produkcyjno- magazynowej, która istniała od strony północno wschodniej i w ramach przedmiotowej inwestycji została rozebrana"- a więc budynek istniał, a tym samym bezpodstawnym pominięciu, że prowadzone przez skarżącą roboty budowlane, wymagające jedynie zgłoszenia, prowadzone były bowiem w istniejącym budynku, w jego obrysie, co jednoznacznie potwierdzają zalegające w aktach dowody z dokumentów, a mianowicie: mapa ewidencyjna gruntów z budynkiem, który w swoim obrysie obejmuje cały obiekt, wypis z kartoteki budynków [...] (budynek przemysłowy 2759m2), załącznik graficzny przedłożony do zgłoszenia do Starostwa z 24.02.2022 r., znak: AB.6743.1.80.2022,

- bezpodstawnym przyjęciu, że dokonano rozebrania istniejącego budynku i budowy nowego obiektu, podczas gdy zakres wykonanych robót budowlanych polegał na przebudowie tj. dokonaniu zmiany jedynie parametrów technicznych istniejącego obiektu budowlanego i wykonaniu remontu w istniejącym obiekcie budowlanym w oparciu o wykonanie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy użyciu materiałów i wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, a których to przedmiot i zakres opracowania skarżąca jednoznacznie wskazała w zgłoszeniu na remont do Starosty i w załączniku do niego np. zastosowanie nowych płyt warstwowych,

- bezpodstawnym przyjęciu, że skarżąca wykonała nowe fundamenty budynku, jedynie w oparciu o zdjęcia, dostępne na stronie internetowej i oględziny, które w swoim zakresie nie obejmowały wglądu w fundamenty. Organ nie poczynił żadnych w tym zakresie ustaleń, w jakim trybie owe fundamenty powstały tj. czy w wyniku rozbiórki i wykonania nowych, czy w wyniku wzmocnienia istniejących fundamentów. Strona faktycznie przeprowadziła jedynie częściową przebudowę i remont istniejącego budynku tj. dachu, słupów i ścian, ale bez jakiejkolwiek ingerencji w fundamenty, znajdujące się pod ścianami,

- bezpodstawnym pominięciu, że zakres wykonywanych robót na działce ewid. nr [...] prowadzony był w istniejącym obiekcie budowlanym i polegał tylko i wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie robotach stanowiących bieżącą konserwację, przy jednoczesnym zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym;

- bezpodstawnym wyciągnięciu daleko idącego wniosku przez organ, w zakresie przyjęcia prowadzenia robót budowlanych przez Spółkę, bez wymaganej przepisami prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo faktu poinformowania organu o rozpoczęciu prowadzonych robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę tj. remontu istniejącego budynku produkcyjno-magazynowego, rozpoczętego 21.03.2022 r., po uprzednim dokonaniu zgłoszenia budowy lub wykonania innych robót budowlanych (PB-2) Staroście [...] wraz z załącznikiem stanowiącym szczegółowe opracowanie, do którego nie wniesiono sprzeciwu, a rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych obejmował remont istniejącego budynku produkcyjno-magazynowego zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości S., obr. [...] powiat [...], polegający na: wymianie stolarki okiennej, naprawie elewacji i dachu budynku oraz usunięciu zniszczonej posadzki wraz z podbudową i wykonanie jej na nowo. Prace te obejmować miały również wymianę studni kanalizacyjnych wraz z instalacją kanalizacji sanitarnej i wodociągowej. Poprawie właściwości cieplnych ścian murowanych i wykonanych z płyt warstwowych na elementach budynku o konstrukcji stalowej (hala produkcyjna),

- nieuzasadnionym pominięciu faktu wszczętego na skutek złożonego 26.05.2023 r., do Starosty [...] wniosku i zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie znak: AB.6740.1.163.2023 w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na przebudowę budynku produkcyjno-magazynowego w zakresie konstrukcji na działce nr ewid. [...] obr. [...] w m. S., gm. [...], które to roboty wyniknęły wyłącznie w toku prowadzonego remontu;

- bezpodstawnym wyciągnięciu daleko idącego wniosku przez organ, co do możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, a tym samym konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 625.000,00 zł, przez co organ czyni z przyznanych mu uprawnień i praw nadużycie i dokonuje wykraczającej poza obowiązujące go ramy ingerencji.

2. art. 7, art. 9, art. 11 w zw. z art. 77 i art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie i nierozpatrzenie go w całości (m.in. nieprzeprowadzenia ocen technicznych bądź też ekspertyz, należytych oględzin, pominięciu dowodu ze zgłoszenia remontu dokonanego przez skarżącego w dniu 24.02.2023 r., danych ujawnionych w ewidencji w zakresie istniejącego obiektu (budynku) na działce ewid. [...], niewyjaśnienie, czy taki przedmiot wykonanych robót uzasadniał uznanie, że prowadząc te roboty Spółka zobligowana była do uzyskania pozwolenia na budowę.

3. art. 8 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący poważne wątpliwości oraz brak zaufania do organów administracji, a w szczególności w zakresie wydania zaskarżonego postanowienia, na podstawie pierwotnie wskazanej podstawy prawnej stanowiącej podstawę działania dla organu, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b., gdzie w konsekwencji w treści uzasadnienia organ, przywoływał zupełnie odmienną podstawę prawną tj. art. 48 P.b. i czynił na tym tle wywody, a sytuacja taka uniemożliwiała ocenę racjonalności przesłanek, jakimi kierował się Organ przy wydawaniu postanowienia, czy też braku prawidłowego określania budynku tj. zamiast budynku "produkcyjno-magazynowego" wskazano budynek "produkcyjno-maszynowy", co ostatecznie według organu wymagało jedynie sprostowania.

4. art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie tj. postanowienia z dnia 27.11.2023 r., wydanego przez PINB.

5. art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez sporządzenie przez organ lakonicznego, a zarazem chaotycznego uzasadnienia postanowienia, bez jednoznacznego wskazania i ustalenia stanu faktycznego sprawy i odniesienia się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów, a w szczególności: jakie prace objęte były remontem w celu naprawy i odtworzenia istniejącej substancji obiektu, kiedy roboty te zostały wykonane, jaki był stan obiektu i jakie parametry, przed przystąpieniem do prac remontowych przez skarżącą, posiadał budynek i czy strona zobligowana była do posiadania decyzji o pozwoleniu na budowę.

6. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, obarczonego szeregiem wadliwości w zakresie ustaleń faktycznych i wyciągniętych wniosków.

7. art. 124 w zw. z art. 28 i art. 29 k.p.a. poprzez błędne określenie w komparycji postanowienia, strony postępowania tj. M.R., podczas gdy stroną winien być O. Sp. z o.o.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:

- art. 49d ust. 1 i art. 59f P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie ustalając opłatę legalizacyjną, dla budynku istniejącego, poddanego jedynie remontowi i przebudowie, co w przedmiotowej sprawie nie powinno mieć zastosowania;

- art. 48 ust. 1 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez ustalenie, że wykonane roboty wymagały pozwolenia na budowę, podczas przeprowadzone roboty budowlane polegające na remoncie i przebudowie prowadzić można jedynie w oparciu o dokonane zgłoszenia do właściwego organu. Wykonane prace nie skutkowały wzniesieniem nowego budynku, a jedynie stanowiły roboty budowlane.

- art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 6 P. b. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że prowadzony przez Spółkę zakres robót utożsamiać można z pojęciem budowy nowego obiektu, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 P.b. i wdrożenia procedury wynikającej z przedmiotowej normy prawnej.

- art. 29 ust. 3 pkt 2 lit. b P.b. przez jego niezastosowanie i uznanie, że przedmiotowy obiekt wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy Spółka nie wybudowała nowego obiektu, dokonując uprzedniej rozbiórki istniejącego obiektu. Nie poczyniła bowiem żadnej ingerencji w fundamenty, a roboty wykonywała w oparciu i zgodnie z dokonanym do Starosty zgłoszeniem.

Wobec powyższych zarzutów strona skarżąca zwróciła się o uchylenie zaskarżonych postanowień organów obu instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Strona zwróciła się ponadto o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego M.R. oraz świadka J.Ś. na okoliczność zakresu prowadzonych robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, zakresu prac objętych remontem i przebudową istniejącego budynku na działce, braku rozebrania budynku produkcyjno-magazynowego, prowadzonych robót budowlanych polegających na przebudowie polegającej na dokonaniu zmiany jedynie parametrów technicznych istniejącego obiektu budowlanego i przeprowadzenia remontu w istniejącym obiekcie budowlanym polegającym na wykonaniu robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, oraz dowodu z decyzji PINB w [...] z dnia 29.01.2024 r. nr PINB.5160.4.7.2023 na fakt podejmowanych przez organ działań i konieczności złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z 1 lipca 2024 r., sygn. II SA/Rz 555/24 WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie PWINB z dnia 23 lutego 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 27 listopada 2023 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Tym ostatnim postanowieniem PINB działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. - dalej: "P.b.") wstrzymał M.R. jako Prezesowi Zarządu O. Sp. z o.o., prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku magazynowo-produkcyjnego na działce nr ewid. [...] położonej w S., obr. [...], wykonywanych bez wymaganej przepisami Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę, poinformował, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca w/w obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację oraz poinformował, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji w/w obiektu budowlanego koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania są określone w art. 49d ust. 1 pkt 1 i art. 59f P.b.

Będący materialnoprawną podstawą kontrolowanych rozstrzygnięć art. 48 P.b. ma następując brzmienie:

1. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne:

1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz

2) usunięcie stanu zagrożenia.

3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

4. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie.

5. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.

Zarówno w zakresie przesłanek przedmiotowych jak i podmiotowych wyznaczonych treścią art. 48 ust. 1 – 5 P.b. stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób pewny z obrazą art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło przełożyć się na wynik sprawy.

Co do przesłanek przedmiotowych kluczowa jest kwestia ustalenia, zidentyfikowania obiektu budowlanego lub jego części, co do którego podejmowane są rozstrzygnięcia z art. 48 P.b.

Zawiadomieniem z dnia 4 września 2023 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku magazynowo-produkcyjnego prowadzonej na działce nr [...], poł. w S. obr. [...] od jej północno-wschodniej strony.

Z ustaleń organów wynika, że na w/w działce prowadzona jest budowa nowego obiektu - budynku produkcyjno-magazynowego. Pierwotnie budynek składał się z dwóch części, tj. produkcyjnej która istnieje od strony południowo- wschodniej, i części produkcyjno-magazynowej, która istniała od strony północno-wschodniej i w ramach przedmiotowej inwestycji została rozebrana. Aktualnie budynek produkcyjny posiada jedną kondygnację nadziemną, bez podpiwniczenia i przykryty jest dachem jednospadowym ze spadkiem w kierunku południowo-zachodnim o konstrukcji stalowej, którego przekrycie stanowi blacha trapezowa. Budynek posiada mieszany układ konstrukcyjny, oparty na ścianach murowanych oraz na słupach stalowych. Elewacje wykończone są tynkiem cementowo-wapiennym. Na elewacji zachodniej znajduje się blacha trapezowa. Budynek posiada fundamenty betonowe oraz posadzkę betonową. W dniu kontroli w budynku znajdowały się rożnego rodzaju maszyny, materiały budowlane, kontenery, itp. Podczas kontroli dokonano obmiaru budynku produkcyjnego po obrysie zewnętrznym, które wynoszą: 57,52 m x 20,35 m, a wysokość: 8,05 m od poziomu terenu do kalenicy i 5,38 m od poziomu terenu do okapu. Będący przedmiotem postępowania budynek produkcyjno-magazynowy, również posiada jedną kondygnacje nadziemną, bez podpiwniczenia, przykrytą dachem wielospadowym o konstrukcji stalowej ze spadami w kierunku północno-wschodnim, południowo-wschodnim, północno-zachodnim, którego pokrycie stanowią płyty warstwowe z rdzeniem poliuretanowym. Ściany zewnętrzne stanowią również płyty warstwowe o gr. 12 cm w kolorze grafitowym, przymocowane do stalowych słupów o przekroju teowym ze środnikiem z blachownicy i wymiarach 770 mm x 200 mm, które z kolei przymocowane są do żelbetowych stóp fundamentowych. Rozstaw słupów w osiach wynosi 6,26 m. Między słupami głównie w przęsłach skrajnych znajdują się stężenia krzyżowe wykonane ze stalowych prętów o średnicy 20 mm. Na w/w słupach oparta jest konstrukcja stalowa dachu składająca się z dźwigarów o przekroju dwuteowym ze środnikiem z blachownicy oraz płatwi stalowych z kształtowników rurowych o przekroju prostokątnym. W ścianach zewnętrznych ist. od strony północno-wschodniej, południowo-wschodniej i północno-zachodniej znajdują się słupy przekroju rurowym prostokątnym i rozstawie w osiach 4,70 m. W dolnej części ścian między tymi słupami znajduje się ściana fundamentowa żelbetowa. Kontrolowany budynek od strony południowo-zachodniej przylega do ściany budynku produkcyjnego. W budynku wykonana została również posadzka przemysłowa - płyta żelbetowa wykończona żywicą epoksydową.

Podczas kontroli dokonano obmiaru będącego w budowie budynku produkcyjno- magazynowego. Wymiary wynoszą: - części istniejąca od strony północno-wschodniej: 31,90 m x 21,07 m a wysokość od poziomu terenu do kalenicy: 6,91 m oraz od poziomu terenu do okapu 6,71 m, - część istniejąca od strony południowo-zachodniej: 19,79 m x 56,74 m i wysokości 7,83 m od poziomu terenu do kalenicy i 5,75 m od poziomu terenu do okapu. W dniu kontroli w budynku znajdowały się dwa samochody osobowe, samochód do przewożenia materiałów, wózek widłowy, drabiny, palety, materiały budowlane itp. Budynek produkcyjnomagazynowy posiadał wykonaną wewnętrzną instalację elektryczną.

Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy budynek powstał po rozebraniu części produkcyjno-magazynowej budynku, która istniała od strony północno-wschodniej usytuowanej na działce nr ewid. [...].

Powyższe ustalenia potwierdzają zdjęcia lotnicze w/w działki nr ewid. [...] w S. dostępne na stronie internetowej https://mapy.geoportal.gov.pl/, z których wynika, że w czerwcu 2022r. w miejscu obecnie istniejącego budynku magazynowo-produkcyjnego widnieje obiekt o innym wyglądzie i wymiarach niż obecny, natomiast w lipcu 2022r. brak jest w/w obiektu (zdjęcia załączono do akt organu II instancji).

Ponadto z dokumentów zgromadzonych w sprawie tj. ze zdjęć zalegających w aktach organu I instancji widać wyraźnie, że budynek ma nowe fundamenty, nowe ściany budynku z płyt warstwowych, nowy dach z nowych materiałów konstrukcyjnych pokryty płytami warstwowymi. Przedmiotowy budynek posiada również inną wysokość niż obiekt, który został rozebrany. Powyższe ustalenia potwierdzają zdjęcia obiektu usytuowanego na działce nr ewid. [...] w S. datowane na październik 2021r., dostępne na strome internetowej https://www.google. com/maps.

Wątpliwość Sądu co do przedmiotu postępowania wzięła się stąd, że organy opisując pierwotnie istniejący na działce nr [...] w S. obiekt budowlany określiły go jako "budynek składający się z dwóch części, tj. produkcyjnej od strony południowo-wschodniej i magazynowo-produkcyjnej od strony północno-wschodniej, która została rozebrana". Z opisu tego można wywnioskować, że był to jeden budynek.

Nie wiemy jakie połączenie istniało w tymże budynku pomiędzy obiema ww częściami. Czy istniała jakaś ściana i jaka, je oddzielająca, czy były połączone?

Istotniejsze jest zdaniem Sądu, że z opisu "nowego" budynku wynika, że przylega on ścianą od strony południowo-zachodniej do ściany budynku produkcyjnego.

Powstaje pytanie czy na gruncie są dwa budynki połączone ścianą, czy możliwe jest oddzielenie, ewentualnie rozebranie "nowego" budynku będącego przedmiotem postępowania bez uszczerbku dla legalnie wybudowanej istniejącej części.

Ma to znaczenie w kontekście zastosowanego trybu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r., II OSK 3089/15).

Istnieje bowiem możliwość (należy to zweryfikować) czy przedmiotowe roboty budowlane stanowią rozbudowę istniejącego budynku. Należy wtedy ustalić czy rozbudowana ewentualnie część jest tak połączona z częścią istniejąca, że nie można jej rozebrać bez uszczerbku dla istniejącej legalnej części. W takiej sytuacji, jak wyjaśnił to NSA w przywołanym wyroku II OSK 3089/15, właściwszy w sprawie byłby tryb z art. 50 – 51 P.b.

Końcowo Sąd zauważa, odnosząc się do zarzutów skargi, że faktycznie z akt sprawy wynika, że O. Sp. z o.o. dokonał w dniu 24.02.2022r. zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w [...] na wykonywanie robót budowlanych obejmujących remont budynku produkcyjno-magazynowego istniejącego na działce nr [...] w S.

W toku postępowania zażaleniowego Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pozyskał ze Starostwa Powiatowego w [...] dokumenty dotyczące ww. zgłoszenia. Z analizy tych dokumentów wynika, że remont miał obejmować wymianę stolarki okiennej, naprawę elewacji i dachu budynku oraz usunięcie posadzki wraz z podbudową i wykonanie jej na nową, wymianę studni kanalizacyjnych wraz z instalacją kanalizacji sanitarnej i wodociągowej.

Jak wynika z ustaleń dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz przez tutejszy organ roboty, które zostały wykonane na działce nr ewid. [...] położonej w S. polegały nie na remoncie istniejącego budynku produkcyjno- magazynowego, lecz na wybudowaniu nowego budynku z użyciem nowych wyrobów budowlanych, które to roboty wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W rzeczywistości mamy do czynienia z wykonaniem nowego obiektu w miejscu istniejącej wcześniej części budynku produkcyjno-magazynowego.

Charakter wykonanych robót organy zakwalifikowały jako budowę, ponieważ polegały one na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego. Oceny tej nie podważa fakt zgłoszenia przez O. Sp. z o.o. dnia 24.02.2022r. zamiaru remontu budynku produkcyjno-magazynowego istniejącego na działce nr [...] w S.

Należy bowiem odróżnić zdefiniowane w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane pojęcie "remontu" od "budowy" - przez którą, zgodnie z art. 3 pkt 6 tej ustawy, rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu.

Istotą remontu jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Przy odbudowie mieszczącej się w definicji budowy nie mamy już do czynienia z "istniejącym" obiektem budowlanym, a w jego miejsce powstaje nowa substancja budowlana. Tego rodzaju pogląd wyraził już sąd administracyjny w wydanych wyrokach m.in. wyrok Woj ewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 03.10.2007r. sygn. akt II SA/Rz 1136/06 (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a pogląd ten znajduje zastosowanie w mniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określono w art. 29 - 31 i są to jedyne wyjątki od tej zasady. W art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zawarty został katalog obiektów, na budowę których nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagane jest dokonanie zgłoszenia, ust. 2 - katalog obiektów, na budowę których nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ani dokonanie zgłoszenia, ust. 3 - katalog robót budowlanych, na wykonanie których nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagane jest dokonanie zgłoszenia, ust. 4 - katalog robót budowlanych, na wykonanie których nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ani dokonanie zgłoszenia.

Budowa budynku magazynowo-produkcyjnego nie zawiera się w żadnym z podanych wyżej katalogów. Zatem jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada.

Kwestia czy przedmiotowe roboty budowlane należy zakwalifikować jako wymagające pozwolenia na budowę, odbudowę, czy ewentualnie rozbudowę istniejącego obiektu, będzie przedmiotem ustaleń organów nadzoru budowlanego. Sąd podziela stanowisko organów co do tego, że wykonane roboty budowlane nie były remontem, na który dokonano zgłoszenia, ale budową (odbudową) bądź rozbudową, wymagającą pozwolenia na budowę.

Co do określenia adresata skarżonego postanowienia, to oczywistym jest, że zastosowanie ma tu przepis art. 52 ust. 1 P.b.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 P.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

Postępowanie w niniejszej sprawie było efektem pisma Z. Sp. z o.o. z siedzibą w L., wykonawcy przedmiotu postępowania, który jako inwestora wskazał Z.1 Sp. z o.o. w D. Informacji tej organy nie zweryfikowały. W szczególności zignorowały pismo ww Spółki z dnia 24 sierpnia 2023 r. do PINB, w którym potwierdziła ona, że Z. sp. o.o. w D. jest inwestorem oraz że tenże inwestor wezwał ja do dokończenia prac przy przedmiotowej inwestycji.

Organy ustalając adresata nakładanych obowiązków, oparły się w tym zakresie na oświadczeniu prezesa skarżącej spółki M.R., który do protokołu kontroli oświadczył, że "7 maja 2021 r. przejąłem wraz z moją mamą A.R. i siostrą J.P. spadek po moim zmarłym tacie W.R. w skład którego m.in. wchodzi O. położony na działkach nr [...], [...] i [...] w S. przy ul. [...]. Ja jako obecny prezes zarządu O. w celu poprawienia warunków pracy w O. postanowiłem wykonać częściowy jego remont. Przed rozpoczęciem planowanego remontu dokonałem zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w dniu 24.02.2022 r. na wykonywanie robót budowlanych obejmujących remont obecnego budynku istniejącego na działce nr [...] w S. obr. [...], który polegał na wymianie stolarki okiennej, naprawie elewacji i dachu budynku oraz usunięciu posadzki wraz z podbudową i wykonanie jej na nową, a także wymianę studni kanalizacyjnych wraz z instalacją kanalizacji sanitarnej i wodociągowej. Oprócz tego w ramach poprawy właściwości cieplnych ścian murowanych i wykonanych z płyt warstwowych na elementach budynku konstrukcji stalowej".

Na tej podstawie uznały skarżącą spółkę za adresata nakazów z art. 52 ust. 1P.b., nie ustalając czy jest ona inwestorem czy wyłącznie właścicielem. Niewątpliwie skarżąca jest właścicielem działki nr [...] w S. obr. [...] (księga wieczysta nr [...]) i oczywiście należy do kręgu podmiotów z art. 52 ust. 1 P.b.

Treść tego przepisu w realiach niniejszej sprawy wskazuje jednak jasno, że obowiązki z art. 52 ust. 1 P.b. można nałożyć na właściciela, który nie jest inwestorem, jeżeli wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe.

Stąd istotne jest ustalenie osoby inwestora w sposób pewny.

Niezależnie od powyższych rozważań, nawet założywszy, że adresatem kontrolowanego postanowienia powinna być skarżąca spółka, naruszają one w oczywisty sposób art. 52 ust. 1 P.b. Organy bowiem jako adresata postanowienia wskazały prezesa zarządu skarżącej spółki, a nie spółkę, co narusza art. 52 ust. 1 P.b., w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz art. 225 P.p.s.a.