Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 655/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, ust. 3,
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Cezary Kosterna, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Sikora, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 14 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej jako "organ odwoławczy", "SKO" lub "Kolegium") decyzją nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego g. t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.. dalej jako "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania od decyzji Wójta Gminy P. (dalej jako Wójt" lub "organ I instancji") nr [...] z 1 marca 2023 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji [...]spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka", "wnioskodawca" lub "inwestor"), polegającej na budowie zespołu paneli fotowoltaicznych "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną o łącznej mocy nieprzekraczającej SMW, w tym z opcjonalnym magazynem energii z możliwością realizacji w formie niezależnych instalacji o dowolnych konfiguracjach mocy lub budowania w całości, zlokalizowanej na działce [...] w miejscowości Z. S., gm. P., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 28 grudnia 2022 r. Spółka

złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Do wniosku dołączyła rozszerzoną charakterystykę przedsięwzięcia, decyzję o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz kopię mapy. Powyższy wniosek, na wezwanie organu został uzupełniony w dniu 16 stycznia 2023 r. W ramach uzupełnienia inwestor przedstawił załącznik zawierający informacje dotyczące konstrukcji wsporczej do montażu modułów fotowoltaicznych. W związku z wnioskiem. Wójt wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Decyzją z 1 marca 2023 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły z zachowaniem terminu strony postępowania – E. W.oraz H. R.. W odwołaniu wskazały m.in., że planowana inwestycja ma skalę przemysłową. W związku z tym realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje spadek wartości nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją.

SKO wskazało, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j. t. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., zwanej dalej "ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "upzp"), wszczyna się na wniosek inwestora. Art. 52 ust. 2 ww. ustawy określa wymogi formalne

wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z nim, dla przedmiotowej inwestycji wniosek powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy, zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub

1:1000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą;

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Organ odwoławczy zauważył, że część opisowa wniosku powinna być spójna (zgodna) z jego częścią graficzną. Znajdujący się w aktach sprawy wniosek Spółki z 28 grudnia 2022 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagał uzupełnienia przez inwestora, co do projektowanego uzbrojenia terenu inwestycji w postaci przyłącza do sieci elektroenergetycznej. Powyższa informacja jest konieczna do oceny czy planowana inwestycja o wskazanej przez inwestora ilości paneli oraz urządzeń infrastruktury technicznej jest możliwa do realizacji w ramach istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu.

SKO wyjaśniło, że jednym z pierwszych i podstawowych obowiązków organu, który prowadzi postępowanie, jest ustalenie i zawiadomienie wszystkich stron o jego wszczęciu (art. 61 § 4 k.p.a.), a następnie zapewnienie im czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). Za strony postępowania zostali uznani właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Kolegium stwierdziło przy tym, że organ I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie dopuścił się

naruszenia powołanych powyżej przepisów postępowania.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w tym przepisie. Brak spełnienia jednego z warunków wyklucza uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 13 tej ustawy przez instalację odnawialnego źródła energii należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 22 ustawy o odnawialnych źródłach energii, przez odnawialne źródło energii należy rozumieć - odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Kolegium stwierdziło, że w świetle zaprezentowanych powyżej przepisów prawa w przypadku przedmiotowej inwestycji, którą należy zaliczyć do instalacji odnawialnego źródła energii, nie trzeba badać spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie organu odwoławczego, w toku postępowania Wójt pobieżnie jednak ocenił spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, t.j. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Szczególnego znaczenia nabiera tu kwestia zabezpieczenia dostaw energii elektrycznej i możliwości włączenia instalacji do systemu elektroenergetycznego kraju. Inwestor na etapie wniosku powinien posiadać zapewnienie od operatora sieci elektroenergetycznej możliwości przyłączenia elektrowni fotowoltaicznej do sieci. Nie chodzi tu jednak o warunki przyłączenia do sieci ale samą możliwość przyłączenia.

W związku z powyższym. Kolegium wezwało organ I instancji w trybie art. 136

k.p.a. o uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wnioskodawca 5 lipca 2023 r. przedłożył oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii oraz warunkach przyłączenia dla obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej - pismo [...] S.A. z 21 czerwca 2023 r. Z treści ww. pisma wynika, że istnieje możliwość dostawy energii elektrycznej dla przedmiotowego obiektu. Jednakże gestor sieci [...] S.A. oświadczył, że w przedmiotowej lokalizacji brak jest technicznych i ekonomicznych możliwości odbioru wytworzonej w źródle energii elektrycznej. Niniejsze oświadczenie wydano 21 czerwca 2023 r. na okres 1 roku od daty wydania.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Ze złożonego oświadczenia wynika, że faktycznie jest możliwa dostawa energii elektrycznej do planowanej inwestycji, z tym że nie jest możliwy odbiór wytworzonej energii przez zespół paneli fotowoltaicznych. Powyższe oznacza, że nie będzie możliwa realizacja przedsięwzięcia. Z załączonej do wniosku rozszerzonej charakterystyki przedsięwzięcia wynika jednoznacznie, że przedsięwzięcie będzie realizowane na terenie o pow. do 3,43 ha i mocy do 3 MW. Celem projektu jest poprawa efektywności energetycznej poprzez wprowadzenie systemów energii odnawialnej. Zamierzeniem inwestycji jest pozyskanie energii odnawialnej, t.j. energii elektrycznej pochodzącej z przetworzenia energii słonecznej przez ogniwa fotowoltaiczne (k. 4-5 charakterystyki przedsięwzięcia). W świetle powyższego, w związku z brakiem możliwości odbioru wytworzonej energii istniejące względnie projektowane uzbrojenie terenu nie pozwala na prawidłowe korzystanie z planowanej elektrowni fotowoltaicznej. Zauważyć bowiem należy, że celem budowy farmy/elektrowni fotowoltaicznej nie jest jedynie produkcja energii a przede wszystkim możliwość wprowadzenia wytworzonej energii do sieci dystrybucyjnej. Oświadczenie gestora sieci o braku możliwości technicznych odbioru wytworzonej energii oznacza, że niespełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie żądania inwestora, gdyż nie doszło do łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 ww. ustawy, co jest warunkiem koniecznym dla ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w drodze decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe rozważania Kolegium uznało, że odwołanie E. W. oraz H. R. zasługuje na uwzględnienie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.

Pismem z 22 sierpnia 2023 r. Spółka (dalej jako "skarżąca") reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na ww. decyzję SKO z 14 lipca 2023 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zobowiązanie organu odwoławczego do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji, w której organ ten utrzyma w mocy decyzję organu i instancji. Nadto wniosła o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji dokonywanie przez organ odwoławczy ustaleń co do tego, czy projektowane uzbrojenie terenu w zakresie możliwości przyłączenia instalacji fotowoltaicznej jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy: - przepisy ustawy Prawo energetyczne, które regulują zasady przyłączania do sieci elektroenergetycznej, są przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które organ odwoławczy powinien był uwzględnić;

- przepisy ustawy Prawo energetyczne rozstrzygają, że ocena, czy istnieją techniczne i ekonomiczne warunki dla przyłączenia instalacji takiej jak objęta wnioskiem o warunki zabudowy, może nastąpić dopiero po złożeniu wniosku o określenie warunków przyłączenia do sieci przedsiębiorstwa energetycznego;

- obligatoryjnym załącznikiem do wniosku o określenie warunków przyłączenia zgodnie z ustawą Prawo energetyczne, jest decyzja o warunkach zabudowy;

- przedsiębiorstwo energetyczne dopiero na podstawie kompletnego wniosku o określenie warunków przyłączenia ustala, czy możliwe jest przyłączenie instalacji

odnawialnego źródła energii do sieci;

- przepisy ustawy Prawo energetyczne pozwalają na współdziałanie podmiotu przyłączanego z przedsiębiorstwem energetycznym w celu sfinansowania przyłączenia, w przypadku stwierdzenia braku warunków dla przyłączenia po złożeniu stosownego wniosku, jak również na wniesienie odwołania do Prezesa URE na odmowę przyłączenia.

W uzasadnieniu skargi, jej autor wskazał, że analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ odwoławczy dopuścił się istotnego uchybienia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w związku z art. 7 ust. 1 i nast. ustawy - Prawo energetyczne, poprzez ich błędną wykładnię. Jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, zgodnie z którym istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ustawodawca nie wskazał jednak, o jakie uzbrojenie chodzi. Czyli uzbrojenie musi być adekwatne do zamierzenia budowlanego. Taka redakcja art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp pozwala także na uwzględnienie szczególnych przepisów, jakie mogą znaleźć zastosowanie w związku z niektórymi inwestycjami oraz rodzajami uzbrojenia terenu. Skarżąca wskazała, że oświadczenie gestora sieci elektroenergetycznej możliwe jest dopiero po zbadaniu, czy istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do tej sieci. Badanie to następuje dopiero po złożeniu stosownego wniosku. Przedsiębiorstwo energetyczne nie może więc udzielać zapewnień, że infrastruktura jest wystarczająca dla przyłączenia instalacji fotowoltaicznej, dopóki nie oceni, czy istnieją warunki techniczne i ekonomiczne dla przyłączenia. A oceny tej może dokonać dopiero po złożeniu wniosku wraz z załącznikiem, jakim jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sytuacja, w której to organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzyga, czy istnieją warunki dla przyłączenia instalacji odnawialnego źródła energii, na podstawie informacji od operatora systemu dystrybucyjnego, uniemożliwia podmiotom ubiegającym się o przyłączenie do sieci skorzystanie z jednego z przewidzianych ustawą środków ochrony prawnej, jakim jest odwołanie do Prezesa URE od odmowy przyłączenia do sieci. Już samo to pokazuje, jak bardzo wadliwa i niezgodna z prawem jest praktyka organu odwoławczego. Na potwierdzenie swojej argumentacji skarżąca powołała się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 1037/22 z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 637/22; z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 908/22 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/OI 69/23 i z 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/OI 70/23.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło oddalenie skargi podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

W piśmie procesowym z 30 grudnia 2023 r. skarżąca w całości podtrzymując zarzuty, twierdzenia i wnioski zawarte w skardze wskazała, że organ odwoławczy faktycznie oparł swoją decyzję na treści pisma [...] S.A. Oddział S.-K. z 21 czerwca 2023 r., traktując to pismo jako wiążące rozstrzygnięcie o braku warunków przyłączenia dla inwestycji w stosunku do której wystąpiono o warunki zabudowy. Dokumentem zaś, który przesądza o możliwości przyłączenia są wyłącznie warunki przyłączenia, których organ, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji na etapie postępowania o wydanie warunków przyłączenia nie ma prawa wymagać. Takie działanie organu stanowi rażące naruszenie podstawowych zasad procesu budowlanego i zasad zawartych w przepisach k.p.a., w tym wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę bezstronności.

Skarżąca podniosła, że organu odwoławczego, iż nie chodzi o przedłożenie "warunków przyłączenia do sieci, ale samą możliwość przyłączenia" jest nietrafne. Jedynym dokumentem w którym zgodnie z art. 7 ustawy – Prawo energetyczne, może zostać określona możliwość przyłączenia są warunki przyłączenia. Należy zatem przyjąć, że organ odwoławczy (mimo iż twierdzi odmiennie), w rzeczywistości nałożył na wnioskodawcę wymóg uzyskania dokumentu potwierdzającego możliwość przyłączenia inwestycji do sieci (de facto warunków przyłączenia). Wbrew również twierdzeniom organu odwoławczego, inwestor nie musi, na etapie projektowania posiadać zapewnienia od operatora sieci elektroenergetycznej o możliwości przyłączenia elektrowni fotowoltaicznej do sieci. Takie działanie organu nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa i stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z. art. 7 ustawy Prawo energetyczne.

W piśmie procesowym z 5 stycznia 2024 r. uczestniczka postępowania sądowego E. W., reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a w sprawie zachodzą również inne okoliczności, które uzasadniają konieczność uchylenia decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd administracyjny bada legalność decyzji administracyjnej pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia - w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest reformatoryjna decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części

w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

W ocenie Sądu, decyzja SKO uchylająca w całości decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji skarżącej polegającej na budowie zespołu paneli fotowoltaicznych "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną o łącznej mocy nieprzekraczającej 3MW, w tym z opcjonalnym magazynem energii z możliwością realizacji w formie niezależnych instalacji o dowolnych konfiguracjach mocy lub budowania w całości, zlokalizowanej na działce [...] w miejscowości Z. S., gm. P. i odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jest co najmniej przedwczesna. W związku zaś z powyższym, organ odwoławczy naruszył ww. przepis w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w ww. ustawie warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 upzp jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie z ww. przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ww. ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, jedynym powodem uchylenia decyzji organu I instancji i odmowy ustalenia warunków zabudowy dla skarżącej jest brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

W ocenie SKO istotna jest bowiem kwestia zabezpieczenia dostaw energii elektrycznej i możliwości włączenia instalacji do systemu elektroenergetycznego kraju. Inwestor na etapie wniosku powinien więc posiadać zapewnienie od operatora sieci elektroenergetycznej możliwości przyłączenia elektrowni fotowoltaicznej do sieci. Nie chodzi tu jednak o warunki przyłączenia do sieci ale samą możliwość przyłączenia.

Wskazać należy, że art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp odnosi się do zabezpieczenia potrzeb w zakresie dostarczania m.in. energii elektrycznej, a nie odbioru energii wytworzonej. Z ww. przepisu nie wynika wymóg zapewnienia odbioru wyprodukowanej energii.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy faktycznie oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na treści pisma [...] S.A. Oddział S.-K. z 21 czerwca 2023 r. Przedmiotowe pismo nieprawidłowo zaś potraktował jako wiążące rozstrzygnięcie o braku warunków przyłączenia dla inwestycji w stosunku do której wystąpiono o warunki zabudowy.

Trafnie wskazuje skarżąca, że dokumentem który przesądza o możliwości przyłączenia są wyłącznie warunki przyłączenia, których organ, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji na etapie postępowania o wydanie warunków przyłączenia nie ma prawa wymagać. Ustawodawca zrezygnował nawet z nakładania na inwestora obowiązku przedłożenia warunków przyłączenia na etapie wnioskowania o pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może nie obejmować przyłączy: a) elektroenergetycznych, b) wodociągowych, c) kanalizacyjnych, d) gazowych, e) cieplnych, f) telekomunikacyjnych. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 7 lipca 2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 1557) i wszedł w życie 10 października 2022 r. Celem ustawodawcy było uproszczenie procedury uzyskiwania stosownych pozwoleń. Tym bardziej nie jest zatem możliwe nałożenie na inwestora wymogu uzyskania warunków przyłączenia na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Stanowisko organu odwoławczego, że nie chodzi o przedłożenie warunków przyłączenia do sieci, ale samą możliwość przyłączenia jest więc nietrafne. Jedynym dokumentem w którym zgodnie z art. 7 ustawy - Prawo energetyczne, może zostać określona możliwość przyłączenia są bowiem warunki przyłączenia. Należy zatem przyjąć, że organ odwoławczy, w rzeczywistości nałożył na skarżącą wymóg uzyskania dokumentu potwierdzającego możliwość przyłączenia inwestycji do sieci (de facto warunków przyłączenia). Wbrew również twierdzeniom SKO, inwestor nie musi, na etapie projektowania posiadać zapewnienia od operatora sieci elektroenergetycznej o możliwości przyłączenia elektrowni fotowoltaicznej do sieci. Takie działanie Kolegium nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa i stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z. art. 7 ustawy Prawo energetyczne. Organ odwoławczy nie może bowiem podejmować decyzji w zastępstwie operatora systemu dystrybucyjnego. Wydanie lub odmowa wydania warunków przyłączenia często jest bowiem poprzedzona przygotowaniem opinii przez biegłego. Rozstrzygnięcie w sprawie warunków przyłączenia wymaga nie tylko wiedzy technicznej, ale również informacji o funkcjonowaniu danego odcinka sieci przesyłowej lub dystrybucyjnej. Z tego powodu niekiedy operator zastrzega, że część opinii stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa lub inną tajemnicę prawnie chronioną i nie podlega udostępnieniu. Organ odwoławczy takiej wiedzy nie posiadał, a zatem nie mógł przesądzić kwestii wydania warunków przyłączenia w zastępstwie operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego.

Słusznie więc skarżąca wskazuje, że jedynym dokumentem, który może wiążąco rozstrzygać o możliwości lub niemożliwości przyłączenia są zgodnie z art. 7 ustawy Prawo energetyczne warunki przyłączenia. Warunki przyłączenia są wydawane przez operatora systemu przesyłowego lub operatora systemu dystrybucyjnego. Są to podmioty, które mają specjalistyczną wiedzę i doświadczenie niezbędne do dokonania prawidłowej oceny czy dana instalacja może zostać przyłączona do sieci. Warunki przyłączenia są zaś uregulowane kompleksowo w ustawie Prawo energetyczne, rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 22 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U. z 2023 poz. 819) oraz zatwierdzonych przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki Instrukcjach Ruchu i Eksploatacji Sieci. Organ odwoławczy nie jest adresatem tych przepisów i w związku z tym nie jest uprawniony do rozstrzygania kwestii uregulowanych przez ww. przepisy. Natomiast przekazana przez [...] S.A. informacja o braku warunków odbioru nie może być dokumentem przesądzającym o istnieniu lub nieistnieniu warunków przyłączenia. Jeżeli w ocenie SKO, jest to dokument mający moc warunków przyłączenia, to organ odwoławczy błędnie zinterpretował i zastosował art. 7 ustawy Prawo energetyczne. W sytuacji gdy organy publiczne (Prezes URE zatwierdzający instrukcje ruchu i eksploatacji sieci operatorów systemów dystrybucyjnych i przesyłowych) wprowadzają zasadę, że do wniosku o wydanie warunków przyłączenia należy załączyć odpis decyzji o warunkach zabudowy, a następnie organy publiczne (SKO) wymagają przedstawienia wiążącego rozstrzygnięcia o warunkach przyłączenia przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, to inwestor znajduje się w sytuacji bez wyjścia. Nie może bowiem uzyskać decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ zdaniem organu odwoławczego inwestor powinien wcześniej uzyskać gwarancję, że jego inwestycja zostanie przyłączona do sieci przesyłowej lub dystrybucyjnej. Nie może jednakże uzyskać warunków przyłączenia, ponieważ do wniosku o wydanie warunków przyłączenia należy załączyć odpis decyzji o warunkach zabudowy.

Zauważyć również należy, że analiza pisma [...] S.A. z 21 czerwca 2023 r., pozwala na dostrzeżenie, że operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego nie wyklucza możliwości wydania warunków przyłączenia. Jak bowiem jednoznacznie wynika z ww. pisma, operator systemu dystrybucyjnego określi zakres prac niezbędnych do wykonania przyłączenia. Szczegółowy zakres prac niezbędnych do przyłączenia zostanie określony w warunkach przyłączenia, które zostaną wydane na podstawie złożonego wniosku. Można zatem uznać, że warunki przyłączenia zostaną najprawdopodobniej wydane na wniosek skarżącej złożony po uzyskaniu warunków zabudowy. Niekiedy przyłączenie danej instalacji wymaga dokonania odpowiednich prac inwestycyjnych mających na celu dostosowanie sieci przesyłowej lub dystrybucyjnej do charakterystyk pracy nowego źródła.

Zgodzić się więc należy ze skarżącą, że organ odwoławczy dopuścił się istotnego uchybienia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w związku z art. 7 ust. 1 i nast. ustawy - Prawo energetyczne, poprzez ich błędną wykładnię. Jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, zgodnie z którym istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ustawodawca nie wskazał jednak, o jakie uzbrojenie chodzi. Powyższe oznacza, że uzbrojenie musi być adekwatne do zamierzenia budowlanego. Taka redakcja art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp pozwala także na uwzględnienie szczególnych przepisów, jakie mogą znaleźć zastosowanie w związku z niektórymi inwestycjami oraz rodzajami uzbrojenia terenu. Oświadczenie gestora sieci elektroenergetycznej możliwe jest dopiero po zbadaniu, czy istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do tej sieci. Badanie to następuje zaś dopiero po złożeniu stosownego wniosku. Przedsiębiorstwo energetyczne nie może więc udzielać zapewnień, że infrastruktura jest wystarczająca dla przyłączenia instalacji fotowoltaicznej, dopóki nie oceni, czy istnieją warunki techniczne i ekonomiczne dla przyłączenia. Oceny tej może dokonać dopiero po złożeniu wniosku wraz z załącznikiem, jakim jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sytuacja, w której to organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzyga, czy istnieją warunki dla przyłączenia instalacji odnawialnego źródła energii, na podstawie informacji od operatora systemu dystrybucyjnego, uniemożliwia bowiem podmiotom ubiegającym się o przyłączenie do sieci skorzystanie z jednego z przewidzianych ustawą środków ochrony prawnej, jakim jest odwołanie do Prezesa URE od odmowy przyłączenia do sieci.

Z powyższego wynika, że organ odwoławczy nie powinien był oczekiwać, że skarżąca jako inwestor dostarczy zapewnienie gestora sieci elektroenergetycznej o możliwości przyłączenia i nie powinien tego rodzaju zapewnień analizować.

W konsekwencji, badanie przez Kolegium, czy istnieje możliwość odbioru energii z zamierzonej inwestycji, było w świetle przytoczonych przepisów przedwczesne. Takie działanie organu odwoławczego w praktyce uniemożliwia inwestorom zainteresowanym rozwojem instalacji odnawialnego źródła energii zawieranie przewidzianych w ustawie Prawo energetyczne umów z operatorem systemu dystrybucyjnego, dotyczących współfinansowania rozwoju sieci. Ponadto, uniemożliwia skorzystanie z przewidzianego w ustawie Prawo energetyczne środka ochrony prawnej, jakim jest odwołanie od odmowy przyłączenia do sieci.

Reasumując, stwierdzić należy, że Sąd podziela w całości argumentację skarżącej przedstawioną w skardze oraz w piśmie procesowym z 30 grudnia 2023 r. Znajduje ona bowiem potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Odmowa ustalenia przez SKO warunków zabudowy z powodu przyczyny wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest więc niezgodna z prawem. Przyłączenie do sieci elektroenergetycznej może bowiem nastąpić po złożeniu wniosku o określenie warunków przyłączenia, którego obligatoryjnym elementem jest decyzja o warunkach zabudowy. Dopiero po złożeniu takiego wniosku przedsiębiorstwo energetyczne ustala, czy istnieją techniczne warunki przyłączenia do sieci. Zatem w przypadku inwestycji, której dotyczy niniejsza sprawa, nie ma możliwości określenia przez przedsiębiorstwo energetyczne warunków przyłączenia do sieci, czy nawet wydania pewnego rodzaju promesy takiego przyłączenia, przed wydaniem decyzji o ustalenie warunków zabudowy. W przypadku przedmiotowej inwestycji nie ma tym samym możliwości określenia przez przedsiębiorstwo energetyczne warunków przyłączenia do sieci przed wydaniem decyzji o ustalenie warunków zabudowy.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał za zasadne zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni ww. wskazania i uwagi Sądu.