Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 694/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 4 ust. 1, 2, 3 i 4, par. 5 ust. 1 i 2, par. 7 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2023 r. sprawy ze skargi I. O. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 26 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 maja 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania I. O. sp. z o.o. z siedzibą w O. , utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O. z dnia 11 marca 2022 r. nr [...], odmawiajacą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego dwulokalowego na działce nr [...] w S. , gm. O..

Decyzja organu II instancji zapadła w oparciu o poniższy stan faktyczny i prawny.

W dniu 4 czerwca 2020 r. I. O. sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Jak wynika ze złożonego przez Spółkę wniosku działka była niezabudowana. Działka może mieć dostęp do sieci elektrycznej oraz wodociągowej z sąsiedniej działki drogowej. Inwestor zaplanował budynek o powierzchni zabudowy od 140 do 210 m2, elewacji frontowej o szerokości od 8 do 13 m, dwuspadowym/wielospadowym dachu o kącie nachylenia od 12 do 45 stopni, liczbie kondygnacji naziemnych od 1 do 2, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu) od 2,8 do 5 m, wysokości kalenicy od 6 do 9 m, z dwoma miejscami parkingowymi przypadającymi na każdy lokal. Zjazd na działkę będzie odbywać się z drogi gminnej, z którą graniczy działka inwestycyjna. Zapotrzebowanie na wodę, energię elektryczną oraz gaz będzie zaspokojone z istniejących sieci. Co do energii cieplnej inwestor planuje budowę kotłowni. Ścieki będą odprowadzane do istniejącej sieci.

W toku postępowania administracyjnego doszło do sporządzenia projektów decyzji przez urbanistkę – mgr inż. E. Ł.. Każda przeprowadzona analiza urbanistyczna zakładała niemożność ustalenia warunków zabudowy. W sprawie zapadły dwie decyzje Burmistrza, tj. decyzja z dnia 9 marca 2021 r. oraz decyzja z dnia 23 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło wymienione decyzje – odpowiednio decyzją z dnia 7 czerwca 2021 r., nr [...] oraz decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r., nr [...] Za każdym razem Kolegium kwestionowało stanowisko organu I instancji co do uznawania, że linia zabudowy przebiega w odległości 150 m od krawędzi drogi powiatowej. Wskazywano, że przepisy prawa nie znają takiego pojęcia, jak "dalsza linia zabudowy", czy też "kolejna linia zabudowy". Co do wskaźnika zabudowy podniesiono, że analiza nie wskazuje na ewentualną możliwość wyznaczenia innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. To samo odniesiono do szerokości elewacji frontowej budynku, gzymsu i attyki. Kolegium nie zgodziło się także z organem I instancji co do kąta nachylenia dachu. Organ odwoławczy polecił więc Burmistrzowi przeprowadzenie ponownej analizy urbanistycznej z uwzględnieniem ewentualnych odchyleń od średnich parametrów i wskaźników zabudowy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy urbanistka E. Ł. po raz trzeci sporządziła projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji z dnia 17 stycznia 2022 r. wraz z analizą urbanistyczną i wynikami analizy. Trzecia analiza przyjmuje tożsame założenia jak poprzednie. Linia zabudowy zaproponowana przez inwestora jest niezgodna z linią zabudowy na działkach sąsiednich. Zaproponowany przez inwestora wskaźnik powierzchni zabudowy nie jest zgodny ze średnim wskaźnikiem powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym, a ponadto jest mniejszy od minimalnego wskaźnika. W. górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jest niezgodna z wysokością obiektów na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Taki sam wniosek dotyczy geometrii dachu.

Decyzją z dnia 11 marca 2022 r., nr [...], Burmistrz ponownie odmówił Spółce ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego dwulokalowego na działce nr [...] w S. , gm. O..

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz stwierdził, że inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p.").

Organ I instancji stwierdził, że analiza zawiera kompletny wykaz działek wziętych pod uwagę przy ustalaniu wskaźników i parametrów niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że jest związany wnioskiem inwestora i nie może go samodzielnie modyfikować. Zaproponowane przez inwestora wskaźniki oraz parametry nie kontynuują wskaźników i parametrów w obszarze analizowanym, a więc zachodzi niezgodność z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Burmistrz ponownie podjął polemikę z Kolegium, argumentując, że obecny stan prawny nie stawia przeszkód w wyznaczaniu kolejnych linii zabudowy oraz podnosząc, że nie ma definicji legalnej "linii zabudowy".

Argumentacja organu I instancji co do pozostałych wskaźników pozostała niezmieniona. Jeśli chodzi o geometrię dachu, to wskazano, że w obszarze analizowanym znajdują się zabudowania o dachach spadzistych dwu- i wielospadowych o kącie nachylenia od 20 do 45 stopni i wysokości kalenicy do 9 m. Występują też zabudowania z dachami płaskimi o nachyleniu 12-45 stopni i kalenicy o wysokości 7 m. Inwestor planuje budynek z dachem dwuspadowym/ wielospadowym o nachyleniu 12-45 stopni oraz kalenicy o wysokości 6-9 m. Zdaniem Burmistrza w obszarze analizowanym nie ma zabudowań o tym charakterze, a więc inwestycja nie kontynuuje kolejnego parametru.

Organ I instancji podkreślił, że nie odstępuje od utrwalonej praktyki. Pierwsze trzy budynki, wobec których wydano już prawomocne decyzje o warunkach zabudowy, są ulokowane we frontowej części działki. Stąd też wiele zagadnień, które w niniejszym postępowaniu budzą wątpliwości, w tamtych postępowaniach nie były brane pod uwagę.

W pozostałym zakresie uzasadnienie decyzji organu I instancji jest tożsame z poprzednimi.

W odwołaniu z dnia 30 marca 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego I. O. sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 6 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w tym, że organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie o nieistniejące normy wyinterpretowane przez ten organ w drodze nieuprawnionej wykładni rozszerzającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem"), co doprowadziło Burmistrza do wniosku, że nie można wyznaczyć więcej niż jedną linię zabudowy w głębi wnioskowanej działki, dla każdego planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego;

2) art. 8 § 1 w związku z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania wnioskodawcy do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez zdawkowe ustosunkowanie się do zarzutu wnioskodawcy naruszenia art. 8 § 2 K.p.a. polegającego na podjęciu przez organ I instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy odmiennego od rozstrzygnięcia wydanego we wcześniejszej sprawie;

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na analizie urbanistycznej, której prawidłowość jest niemożliwa do zweryfikowania przez stronę;

4) art. 138 § 2a K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wytycznych organu II instancji zawartych w poprzednich decyzjach w zakresie interpretacji przepisu § 4 rozporządzenia;

5) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4, § 5, § 7 i § 8 rozporządzenia, przejawiające się w tym, że organ I instancji błędnie przyjął, że zaproponowane przez spółkę: linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu nie kontynuuje linii i pozostałych wskaźników;

6) § 9 rozporządzenia, przejawiające się w tym, że analiza urbanistyczna i wyniku analizy, które winny stanowić załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, zostały sporządzonego przez uprawnionego urbanistę w jednym dokumencie zamiast dwóch.

W uzasadnieniu odwołania inwestor wyłożył szereg argumentów na rzecz twierdzenia o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji. Burmistrz nie spełnił zobowiązania do odniesienia się do zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki. Organ I instancji ogólnikowo skwitował, że pierwsze trzy decyzje dotyczyły budynków położonych w innej lokalizacji działki.

Spółka podniosła, że nie jest wiadome, na jakich dokładnie dokumentach opierał się organ I instancji. Nie wiadomo, czy przeprowadzono wizję lokalną i w jaki sposób obliczono wszystkie odległości. Kolegium dwukrotnie podniosło, że analiza nie zawiera rozważań o ewentualnych wyjątkach od wskaźników i parametrów przyjętych w analizie i, że braki te nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Organ I instancji ograniczył się do powtórzenia po raz trzeci ustaleń przyjmowanych od samego początku.

Burmistrz zignorował wiele zaleceń organu odwoławczego. Przede wszystkim nie wzięto pod uwagę stanowiska organu II instancji o możliwości przyjęcia nieco odmiennych gabarytów niż średnie przyjęte w obszarze analizowanym. Związanie wnioskiem inwestora oznacza niemożność ustalenia warunków zabudowy dla funkcji odmiennej, niż wnioskowana. Spółka podkreśliła, że wartości zaproponowane przez nią są minimalnie mniejsze niż wartości ustalone jako średnie, czy – w innych przypadkach – najmniejsze.

Stanowisko Spółki co do linii zabudowy jest niezmienione. Istnieć może tylko jedna linia zabudowy. Oddalenie zatem obiektów budowlanych, aż po tylne części działki nie oznacza, że powstają kolejne linie zabudowy. Ewentualnie o kolejnych liniach może być mowa, kiedy działka posiada dostęp do więcej niż jednej drogi. Wówczas inaczej postrzega się także front działki.

Decyzją z dnia 26 maja 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium podkreśliło, ze organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Sama analiza funkcji i cech zagospodarowania przestrzennego została prawidłowo sporządzona. Kolegium nie znalazło podstaw do jej zakwestionowania. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa, zagrodowa oraz produkcyjna. Inwestor wnioskuje o zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a więc kontynuuje ona funkcję zabudowy.

Kolegium podtrzymało swój pogląd na temat linii zabudowy. Nie ma "kolejnych" linii zabudowy i można lokować zabudowę w tyle działki. Linia zabudowy jest jedna i wyznacza się ją w oddaleniu od pasa drogowego, aby zapewnić ład przestrzenny, a także bezpieczeństwo ruchu drogowego. Inwestor nie może zaplanować inwestycji w taki sposób, aby obiekt budowlany przekraczał tę linię w sposób, w jaki przybliżałby się on do pasa drogowego. Lokowanie budynku w tyle działki jest natomiast dozwolone.

Średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 14%. Minimalna wartość tego wskaźnika wynosi z kolei 2%. Inwestor wnioskuje o przyjęcie wartości między 1,02 -1,52%. W obszarze analizowanym brak jest takiego zagospodarowania jakiejkolwiek działki, które odpowiadałoby planowanej inwestycji. Z analizy wynika brak przesłanek do przyjęcia innych wyników.

Kolegium zgodziło się ze spółką, że wskaźnik w postaci szerokości elewacji frontowej odpowiada temu, o który wnioskuje inwestor. Średni wskaźnik wynosi 13,5 m z tolerancją +/- 20%, tj. 11-16 m. Inwestor wnioskuje o wartość 8-13 m. Na jednej z działek występuje szerokość elewacji frontowej o wartości 5 m, a więc można przyjąć, że istnieje przesłanka odstąpienia od wartości średniej.

Organ II instancji nie zgodził się z kolei ze stanowiskiem inwestora, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji odpowiada średniemu wskaźnikowi w obszarze analizowanym. Ten wskaźnik inaczej kształtuje się w odniesieniu do budynków z dachem płaskim, a inaczej do budynków z dachem skośnym. Dla pierwszych budynków, wynosi 2,8 - 4 m, a dla drugich – 3 - 7 m. Inwestor planuje budynek o dachu skośnym i wysokości górnej krawędzi na poziomie 2,8 - 5 m. Nie wpisuje się to w średni wskaźnik przyjęty w obszarze analizowanym.

Połacie dachowe mają kąt nachylenia na poziomie 20 - 45 stopni i wysokości kalenicy 9 m. Inwestor zakłada dla swojej inwestycji dach o nachyleniu 12 - 45 stopni i wysokości kalenicy 6 - 9 m. Również w tym zakresie inwestycja nie kontynuuje parametrów średnich.

Zdaniem SKO inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stąd należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. O. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i podniosła zarzuty naruszenia:

1) art. 8 § 2 K.p.a., tj. zasady pewności prawa, przejawiające się w tym, że:

a) Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, mimo że wcześniej organ I instancji, w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych wydał na rzecz skarżącej prawomocne pozytywne decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy,

b) mimo braku jakiejkolwiek zmiany okoliczności faktycznych i prawnych, Kolegium wydało decyzję utrzymującą w mocy odmowną decyzję Burmistrza, mimo że w ramach przedmiotowego postępowania już dwukrotnie uchylało decyzje Burmistrza wydawane uprzednio i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia;

2) art. 8 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń sprowadzających się do powtórzenia twierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania wnioskodawcy do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5, § 7 i § 8 rozporządzenia, przejawiające się w tym, że organ I instancji, a za nim SKO, błędnie przyjęły, że zaproponowane przez inwestora: linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu nie kontynuuje tych parametrów na poziomie średnim lub minimalnym;

4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na analizie urbanistycznej, której prawidłowość jest niemożliwa do zweryfikowania przez skarżącą.

W uzasadnieniu skargi zrelacjonowano stan faktyczny sprawy. Podniesiono trzykrotne orzekanie w sprawie przez organ I instancji.

Rozwijając zarzuty skargi wskazano, że w analogicznych sprawach wydano już trzy decyzje o ustaleniu warunków zabudowy. Organ II instancji nie powinien odstępować od utrwalonej praktyki orzeczniczej szczególnie, że decyzje te zapadały w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. W poprzedniej decyzji kasatoryjnej podniesiono już, że Burmistrz powinien ustosunkować się do zarzutu naruszenia art. 8 § 2 K.p.a. Nie wystarczy tylko skonstatowanie, że pierwsze decyzje dotyczyły budynków inaczej zlokalizowanych – wszystkie inwestycje są planowane do realizacji na tej samej działce.

Zdaniem skarżącej decyzja organu I instancji jest po raz trzeci obarczona dokładnie tymi samymi wadami, a mimo to Kolegium przyjęło odmienne stanowisko i i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jest to niezrozumiałe, szczególnie że argumentacja tego organu jest tożsama.

Stanowiska organów co do linii zabudowy są rozbieżne, a Burmistrz nigdy nie uwzględnił wiążącego stanowiska organu odwoławczego. Dotyczy to także pozostałych wskaźników. Organ I instancji konsekwentnie podnosił, że jest związany wnioskiem skarżącej i nie może przyjąć odmiennych parametrów. Burmistrz nie wziął w ogóle pod uwagę regulacji art. 79a § 1 K.p.a.

Postępowanie Kolegium jest niekonsekwentne. W poprzednich decyzjach kasatoryjnych podnoszono możliwość przyjęcia "nieco odmiennych parametrów", by w zaskarżonej decyzji stwierdzić, że skoro żaden wskaźnik nie spełnia wartości średniej, czy minimalnej, to nie można wydać pozytywnej decyzji dla skarżącej.

Końcowo, Spółka zwróciła uwagę, że nie wiadomo, na jakiej podstawie sporządzono analizę urbanistyczną. Nie jest znane pochodzenie map, metodyka obliczania odległości planowanej inwestycji od drogi, ani także czy miała miejsce wizja lokalna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegiu Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza O. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wolnostojącego na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położonej w miejscowości S., gm. O..

Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejsze sprawie są przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Skarżąca zaplanowała swoją inwestycję na działce nr [...]. Zgodnie z informacjami pochodzącymi z systemu informacji przestrzennej dla powiatu o. (dostępnego na stronie: https://[...].e-mapa.net/), działka skarżącej posiada wymiary 195 m długości oraz 70 m szerokości. Planowana inwestycja została przewidziana do realizacji w tylnej części działki. Zdaniem Kolegium – co jest stanowiskiem prawidłowym – inwestycja może zostać ulokowana "na tyłach" działki. W tym zakresie należy przywołać przepis § 4 rozporządzenia. "Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich [ust. 1 – uw. sądu]. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami [ust. 2 – uw. sądu]. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego [ust. 3 – uw. sądu]. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 [ust. 4 – uw. sądu]". Sąd zwraca uwagę przede wszystkim na brzmienie § 4 ust. 1 rozporządzenia. Dla działki objętej wnioskiem inwestora wyznacza się linię nowej zabudowy, która stanowi kontynuację względem działek sąsiednich. Wolą prawodawcy było zapewnienie spójności przestrzennej – ładu przestrzennego, który jest naczelną wartością przepisów u.p.z.p. Prawodawca traktuje jedynie o miejscu wyznaczenia tejże linii, nie przesądza o tym, że w tym właśnie miejscu musi nastąpić zabudowa. Linia zabudowy wyznacza miejsce, do którego może być zrealizowana rzeczona zabudowa. Ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1613/19, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Linia zabudowy wyznacza maksymalne przybliżenie zabudowy do pasa drogowego. Tej linii nie można przekroczyć, natomiast można zrealizować zabudowę w oddaleniu od tejże linii postępując w głąb działki. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie (wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2389/20, podobnie: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 145/19, zob. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 79/22, dostępne w CBOSA). Sąd zwraca także uwagę na semantyczną formę przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia. Prawodawca wskazuje w § 4 ust. 1 rozporządzenia jedną linię zabudowy. Nie ma kolejnych, czy też następnych linii zabudowy, a przynajmniej nie w niniejszej sprawie. Tak jak wskazuje orzecznictwo, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, przepisy u.p.z.p. dopuszczają zabudowę głębi działki, z tym że nie można przekroczyć linii zabudowy w kierunku drogi publicznej. Co więcej, należy zauważyć, że we wniosku o wszczęcie postępowania, ani żadnym innym dokumencie zgromadzonym w aktach administracyjnych skarżąca nie wnioskuje o wyznaczenie linii zabudowy w odległości 150 m. Jest to zatem wyłączna inicjatywa organu I instancji, co wynika z błędnego rozumienia linii zabudowy.

Nie jest więc tak, że skoro linia zabudowy została wyznaczona przez bryły pierwszych dwóch budynków, zgodnie z mapą stanowiącą załącznik graficzny do wyników analizy funkcji i zagospodarowania terenu dołączonych do decyzji warunków zabudowy, to skarżąca nie może zrealizować planowanej inwestycji w tym miejscu. Skarżącej nie wolno przekroczyć tej linii w ten sposób, aby przybliżać się do pasa drogowego, jednakże może realizować swoje zamierzenie w głąb działki.

Odnosząc się do pozostałych zagadnień, które stały się przedmiotem sporu pomiędzy Kolegium a skarżącą Spółką, należy zwrócić uwagę na kwestię, która została pominięta przez obie strony.

Skarżąca podniosła kilkukrotnie, że dla działki nr [...] ustalono już warunki zabudowy dla trzech podobnych obiektów budowlanych. Jak wynika z danych pochodzących z systemu informacji przestrzennej powiatu o. na przedmiotowej działce zrealizowano już dwa z nich. Są to budynki położone we frontowej części działki. To spostrzeżenie jest o tyle istotne, ponieważ żaden z organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie nie dostrzegł, że sporządzona analiza urbanistyczna nie obejmuje parametrów tych dwóch budynków. Jest to poważne niedopatrzenie, ponieważ uwzględnienie tych budynków może wpływać na kształt wskaźników ustalonych podczas analizy funkcji i cech zagospodarowania przestrzennego obszaru analizowanego. Zresztą stanowisko Sądu w składzie orzekającym jest zbieżne z poglądem orzecznictwa. Organ administracji publicznej nie może pominąć zabudowań zrealizowanych już na działce inwestycyjnej, która jest objęta nowym zamierzeniem budowalnym (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1824/21, dostępny w CBOSA).

Ponieważ organy obu instancji nie uwzględniły zabudowań zlokalizowanych w północnej części działki (front działki), ustalenia poczynione w sprawie są niekompletne. Należy podkreślić, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożono w czerwcu 2020 r. – od tego czasu stan zagospodarowania działki inwestycyjnej uległ zmianie. Inwestor rozpoczął proces budowalny, co już wskazuje na konieczność wzięcia pod uwagę tego, że wskaźnik powierzchni zabudowy będzie inny, niż gdyby analizowano działkę inwestycyjną niezabudowaną.

Uwzględnienie faktu, iż na działce inwestycyjnej powstały nowe zabudowania, będzie miało istotny wpływ na wskaźniki, które zostały przyjęte w toku postępowania administracyjnego. Jak stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia: "Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego". Realizacja dwóch budynków, a Sądowi jest wiadome z urzędu, że na działce nr [...] są realizowane kolejne budynki, sprawia, że zmianie ulega powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W konsekwencji zmieni się także ostateczny wskaźnik w odniesieniu do pozostałych zabudowań w sąsiedztwie. Z kolei ust. 2 powołanego przepisu rozporządzenia wskazuje na możliwość zastosowania odstępstwa od wskaźnika średniego, jeżeli wynika to z analizy. Należy jednak podkreślić, że odstępstwo nie może oznaczać przekroczenia wskaźnika minimalnego albo maksymalnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1330/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 188/15, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 336/18, dostępne w CBOSA).

Co do wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wnioskowany parametr w maksymalnej wysokości jest wyższy niż średnia. Przyjąć należy też, że zgodnie z § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być jednolita, aby jeden budynek nie dominował nad drugim. Skarżąca nie może zatem proponować wyższych budynków, niż te, które stoją na działkach przylegających do działki inwestycyjnej. Sąd w składzie orzekającym analizując całokształt sprawy dostrzegł, że w toku postępowania administracyjnego żaden organ administracji publicznej nie wezwał skarżącej do zmodyfikowania wniosku. Prawdą jest, że organ planistyczny jest związany treścią wniosku o warunki zabudowy. Nie może to jednak oznaczać, że organ działa tak, aby uniemożliwić stronie realizację jej uprawnienia. W tym miejscu należy powołać przepis art. 79a § 1 K.p.a. – przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach (art. 79a k.p.a.). Dzięki temu wnioskodawca ma szansę zmodyfikować wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku. Wówczas brak kontynuacji przez planowaną zabudowę choćby jednego ze wskaźników, cech lub parametrów zabudowy (względem zabudowy zastanej) daje podstawę do wydania decyzji odmownej (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1025/19, dostępny w CBOSA).

W odniesieniu do kąta nachylenia dachu godzi się zauważyć, że w obszarze analizowanym znajdują się zabudowania, nawet w bezpośrednim sąsiedztwie, które odpowiadają temu parametrowi. Naczelną zasadą polityki przestrzennej jest zachowanie istniejącego ładu. Jeżeli zatem w obszarze analizowanym istnieje zabudowa odpowiadająca temu wskaźnikowi, należy dopuścić jego realizację w ramach nowej inwestycji, szczególnie gdy występuje bezpośrednie sąsiedztwo.

Sąd w składzie orzekającym nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej co do możliwości dopuszczenia "niewielkich" odstępstw od wskaźników minimalnych, czy też maksymalnych. Nieistotne jest to, że różnica między propozycją inwestora a wskaźnikami wynikającymi z analizy jest niewielka. Przepisy rozporządzenia przewidują odstępstwa, co oznacza, że nie można przekroczyć wartości granicznych. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi wpisywać się w "widełki" ustalone w toku postępowania administracyjnego. Jeżeli tak nie będzie, organ administracji publicznej będzie miał obowiązek wydać decyzję niekorzystną dla inwestora.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych i nie wezwano skarżącej do zmodyfikowania jej wniosku. W ten sposób doszło do naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 79a K.p.a. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę należy kierować się wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności należy wezwać inwestora do zmodyfikowania wniosku w omówionym powyżej zakresie, a także przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe na okoliczność istniejącej zabudowy na działce nr [...] i jej wpływu na wskaźnik powierzchni zabudowy.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 997 zł, na co złożyło się: 500 zł – wpis stały od skargi, 480 zł – opłata za czynności adwokata reprezentującego skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata za pełnomocnictwo.

Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 16 listopada 2022 r.

/-/ P. Daniel /-/ E. Podrazik /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak