Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1069/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz, asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2002 r. znak [...] Starosta [...] (dalej: "Starosta") zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. B. (dalej: "uczestnik postępowania", "inwestor") pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego, budynku gospodarczo-garażowego i zbiornika na ścieki na działce o nr ewid. [...] położonej w M. Następnie powyższa decyzja została przez Starostę zmieniona - jego decyzją z [...] sierpnia 2007 r. znak [...] - poprzez zatwierdzenie dodatkowego projektu budowlanego – na zmianę sposobu użytkowania realizowanego budynku gospodarczo-garażowego z przystosowaniem na cele mieszkalne wraz z przebudową obiektu.

Pismem z 5 sierpnia 2015 r. S. K. (dalej: "skarżący") wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty z [...] sierpnia 2007 r. ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że zgodnie z zatwierdzonym ww. decyzją planem zagospodarowania działki, budynek, objęty zmianą w zakresie przeznaczenia, usytuowany jest w odległości mniejszej od przewidzianej w § 8a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 81 ze zm.; dalej: "rozporządzenie z 1997 r."), który to reguluje odległość silosów na kiszonki od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach.

Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania z tego wniosku, decyzją z [...] stycznia 2016 r. znak [...] Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda") odmówił skarżącemu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] sierpnia 2007 r., uznając, iż nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji z [...] stycznia 2016 r. (wskazującego na konieczność zastosowania w sprawie § 8 rozporządzenia z 1997 r.) oraz przeanalizowaniu akt sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] marca 2016 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji GINB, dostrzegł, że w podstawie prawnej kontrolowanego rozstrzygnięcia Starosty z [...] sierpnia 2007 r. powinien być powołany art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "p.b."), a nie – zamiast błędnie wskazanego art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."), jednak powyższe uchybienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż do wniosku z 25 lipca 2007 r. o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor dołączył dokumenty niezbędne do zmiany tej decyzji, stosownie do treści art. 36a p.b.

GINB podkreślił, że w analizowanym przypadku, wraz z wnioskiem z 25 lipca 2007 r. o wydanie decyzji zmieniającej, inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością (działka o nr ewid. [...]) na cele budowlane oraz dołączył decyzję Wójta Gminy G. z [...] czerwca 2007 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego na mieszkalny - dom jednorodzinny na działce o nr ewid. [...] we wsi M. Tym samym nie naruszono rażąco wymagań określonych przepisami art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 36a ust. 3 p.b.

GINB stwierdził też, że badana decyzja nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 36a ust. 3 p.b., bowiem sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. decyzji Wójta Gminy G. z [...] czerwca 2007 r. o warunkach zabudowy. W szczególności GINB zauważył, iż projektowane zmiany nie naruszają w sposób rażący ustaleń zabudowy co do rodzaju zabudowy; linii zabudowy; powierzchni zabudowy działki (łącznie do 30%, projektowane - ok. 19 %); szerokości elewacji frontowej (do 11 m, projektowana - 10,25 m), wysokości budynku (do 10 m, projektowana - ok. 6,2 m); geometrii dachu (dach dwu- lub wielospadowy o kącie pochylenia od 5° do 45°, projektowany - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowej 18° i 25°), obsługi komunikacyjnej (projektowany - bezpośredni dostęp do drogi publicznej).

GINB nie dopatrzył się również rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; dalej: "rozporządzenie z 2002 r.") - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), w szczególności § 12 tego rozporządzenia. Elewacja północna budynku objętego przedmiotowymi zmianami z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się w odległości 11,5 m od granicy z działką o nr ewid. [...], natomiast elewacja południowa z otworami okiennymi znajduje się w odległości 7,6 m od granicy z działką o nr ewid. [...]. Elewacja wschodnia spornego budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się w odległości ponad 27 m od granicy z sąsiednią działką drogową o nr ewid. [...], natomiast elewacja zachodnia bez otworów okiennych i drzwiowych znajduje się w odległości 3 m od granicy z działką o nr ewid. [...].

Jednocześnie podał, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.

W konsekwencji GINB nie stwierdził wad kwalifikowanych badanej decyzji Starosty.

W skardze do Sądu na decyzję GINB z [...] marca 2016 r. skarżący zarzucił naruszenie § 8 pkt 1 rozporządzenia z 1997 r. w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 1995 r. Nr 10, poz. 46; dalej: "rozporządzenie z 1994 r."), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji, tj. na dzień [...] marca 2002 r. poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż zgodnie z ww. § 8 pkt 1 rozporządzania z 1997 r. odległość silosów na zboże i pasze o pojemności większej niż 100 ton powinna wynosić co najmniej 15 m od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od budynków inwentarskich.

Wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1027/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, podnosząc w uzasadnieniu, iż jej wydanie nie zostało poprzedzone wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i z tego powodu decyzja ta jest co najmniej przedwczesna - w kontekście odmowy zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, GINB, dokonując weryfikacji decyzji Starosty w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., a to - w zw. z art. 36a ust. 3 p.b., i badając usytuowanie budynku objętego decyzją zmienianą w świetle § 12 rozporządzenia z 2002 r., nie wziął pod uwagę argumentów skarżącego i wskazywanego przez niego konsekwentnie przepisu § 8 pkt 1 rozporządzenia z 1997 r. Skarżący konsekwentnie podnosił, iż budynek objęty sporną decyzją Starosty został usytuowany niezgodnie z ww. warunkami technicznymi z 1997 r., albowiem nie zachowano odległości 15 m od okien i drzwi w tym budynku od silosu znajdującego się na działce sąsiedniej (stanowiącej jego własność), a GINB w żaden sposób nie odniósł się do tego zarzutu, co uchybia przepisom postępowania regulującym obowiązki organu w toku postępowania wyjaśniającego, jak i art. 107 § 3 k.p.a. regulującemu wymogi, jakie winno spełniać uzasadnienie decyzji.

Sąd dostrzegł przy tym, iż badana decyzja, zmieniająca w części pozwolenie na budowę z 2002 r., przewiduje zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na cele mieszkalne, a także – jego przebudowę, w ramach której zaplanowano m. in. zmiany (w stosunku do pierwotnego projektu) w zakresie otworów okiennych i drzwiowych. Tym samym, obiekt ten należało zweryfikować w kontekście ww. § 12 rozporządzenia z 2002 r. (przy czym – jedynie w zakresie wprowadzanych zmian, czyli uwzględniając jego nowe przeznaczenie i nowe usytuowanie otwór okiennych i drzwiowych, albowiem jego usytuowanie na działce nastąpiło na mocy pozwolenia na budowę z 2002 r. i w oparciu o warunki techniczne wówczas obowiązujące, tj. z 1994 r.); należało w efekcie wyjaśnić, czy stosując ten przepis w brzmieniu wówczas obowiązującym organ miał podstawy do uwzględnienia powołanego przez skarżącego § 8 pkt 1 rozporządzenia z 1997 r.

Powyższe jest o tyle nie bez znaczenia w sprawie, jeśli zważy się, że w myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż określona w pkt 1 i 2, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania; przepisy ww. rozporządzenia z 1997 r. mogą być potraktowane jako przepisy odrębne w rozumieniu tego unormowania; na planie zagospodarowania działki nr [...] w projekcie budowlanym zatwierdzonym badaną decyzją zaznaczono silos/silosy (w skrócie: sil.) na działce sąsiedniej o nr [...], a stosownie do § 8 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 1997 r. w brzmieniu wówczas obowiązującym, odległość silosów na zboże i pasze o pojemności większej niż 100 ton powinna wynosić co najmniej od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od budynków inwentarskich - 15 m, od innych budynków - 8 m; obiekt objęty sporną decyzją na jej podstawie uzyskuje przeznaczenie budynku mieszkalnego. Należy w efekcie wyjaśnić, czy usytuowanie budynku objętego badaną decyzją z 2007 r. jest zgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. w zw. z przepisami ww. rozporządzenia z 1997 r., wobec znajdującego na działce sąsiedniej o nr ewid. [...], w odległości 3 m od granicy działki inwestycyjnej, silosu. Nie budziło przy tym wątpliwości Sądu, że skoro rozporządzenie z 1997 r. w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie, rozróżniało silosy na zboże i paszę od silosów na kiszonki (na przykład § 6 ust. 3 i ust. 4), to nie sposób uznać (jak domaga się tego skarżący w skardze), iż przepis dotyczący silosów na zboże i paszę winien mieć zastosowanie także do silosów na kiszonki (bo, jak podał, kiszonki stanowią rodzaj paszy). Niemniej Sąd zauważył, iż badanie decyzji w trybie stwierdzenia nieważności opiera się na stanie faktycznym z daty wydania tego aktu, w tym przypadku istotne znaczenie miał projekt budowlany zamienny, a z niego, a dokładnie z planu zagospodarowania działki nie wynika rodzaj, wielkość silosu/silosów znajdujących się na działce sąsiedniej. W takim też kontekście ww. kwestia winna być rozważona. Sąd zwrócił także uwagę, iż samo stwierdzenie naruszenia prawa, jeszcze nie świadczy o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem w myśl tego przepisu tylko rażące naruszenie prawa stanowi podstawę eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Przy czym, dokonanie gradacji stwierdzonego naruszenia (m. in. poprzez ustalenie oczywistości tego naruszenia, jak i skutków społeczno-gospodarczych), winno mieć miejsce po stwierdzeniu, iż do naruszenia prawa doszło. W tym przypadku, nie dokonując pełnej oceny sprawy, organ II instancji nie wykluczył wystąpienia wskazanej wady, w kontekście powyżej przedstawionym.

Powyższe orzeczenie nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody z [...] stycznia 2016 r., GINB decyzją z [...] marca 2018 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji GINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz wytyczne zawarte w ww. prawomocnym wyroku Sądu. W dalszej kolejności przypomniał, że istotą postępowania jest ustalenie, czy decyzja Starosty z [...] sierpnia 2007 r. dotknięta jest co najmniej jedną z przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Następnie GINB powtórzył rozważania prawne zawarte w decyzji z [...] marca 2016 r. Natomiast, mając na uwadze zarzuty odwołania oraz polecenia Sądu wyrażone w prawomocnym orzeczeniu z 11 kwietnia 2017 r., GINB wskazał, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania § 8 pkt 1 rozporządzenia z 1997 r. Powyższy przepis dotyczy bowiem silosów na zboże i pasze, a zgodnie z twierdzeniem skarżącego na działce o nr ewid. [...] znajduje się silos na kiszonki. Przyznał to też Sąd w prawomocnym wyroku (sygn. akt VII SA/Wa 1027/16) – "nie sposób uznać (jak domaga się tego skarżący w skardze), iż przepis dotyczący silosów na zboże i paszę winien mieć zastosowanie także do silosów na kiszonki". Jednocześnie GINB zaakcentował, że w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę nie obowiązywały przepisy regulujące odległość silosów na kiszonki od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach - przepis § 8a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1997 r. został bowiem dodany rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 marca 2013 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 472) i wszedł w życie 29 maja 2013 r.

Odnosząc się do przedłożonego w toku postępowania nieważnościowego projektu budowlanego – inwentaryzacji budowlanej silosu na kiszonki na działce o nr ewid. [...] (sporządzonego przez M. S. na przełomie października i listopada 2015 r.), z którego wynika, że otwór okienny w północnej ścianie spornego budynku znajduje się w odległości 14,27 m od silosu na działce o nr ewid. [...], a zachodnia ściana pełna spornego budynku znajduje się w odległości 2,82 m od granicy działki o nr ewid. [...], GINB podniósł, że Starosta w dacie wydawania pozwolenia na budowę nie dysponował tym dokumentem, a prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organy orzekają co do zasady w oparciu o materiał dowodowy jakim dysponował organ wydający weryfikowaną decyzję.

GINB zwrócił także uwagę, że z planu zagospodarowania działki nie wynika rodzaj, wielkość silosu/silosów znajdujących się na działce o nr ewid. [...]. Tym samym okoliczność, że silos na działce o nr ewid. [...] jest silosem na kiszonki, może być ewentualną podstawą wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednak w żadnym wypadku nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powyższa decyzja GINB z [...] marca 2018 r. stała się przedmiotem skargi skarżącego do tut. Sądu, w której zarzucił:

1. naruszenie § 8 pkt 1 rozporządzenia z 1997 r. w zw. z art. § 12 ust. 1 rozporządzenia z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji tj. na dzień 27 marca 2002 r. poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż zgodnie z § 8 pkt 1 rozporządzenia z 1997 r. odległość silosów na zboże i pasze o pojemności większej niż 100 ton powinna wynosić co najmniej 15 m od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od budynków inwentarskich;

2. błędne uznanie, że "kiszonki, kwaszonki" nie stanowią rodzaju paszy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 14 grudnia 2018 r. uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że nawet jeśli budynek mieszkalny jest usytuowany od silosu na kiszonki w odległości nieco bliższej niż wynikałoby to z przepisów, to przekroczenie to jest niewielkie i nie powinno skutkować najdalej idącymi konsekwencjami. Z pewnością nie jest to rażące naruszenie prawa. Inwestor zwrócił też uwagę na treść art. 156 § 2 k.p.a. oraz, iż w dacie wydania pozwolenia na budowę ([...] marca 2002 r.) nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie z 2002 r., lecz rozporządzenie z 1994 r., a także rozporządzenie z 1997 r., przy czym ten ostatni akt znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do budowli rolniczych, a nie mieszkalnych.

Natomiast w piśmie z 8 stycznia 2019 r. skarżący podkreślił, że silos na jego działce powstał przed wydaniem decyzji, której stwierdzenia nieważności się domaga. Budynek mieszkalny inwestora znajduje się w odległości 2,82 m od granicy jego działki (przy wymaganej minimalnej odległości 3 m) oraz w odległości 14,27 m od ww. silosa (podczas gdy odległość ta powinna wynosić minimum 15 m). Skarżący zaakcentował, iż zmiana sposobu użytkowania budynku (z niemieszkalnego na mieszkalny) nie może prowadzić do obejścia prawa w zakresie przepisów regulujących odległości budynku mieszkalnego od granicy działki oraz od innych obiektów - w tym wypadku silosu na pasze, których jednym z rodzajów jest kiszonka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja Wojewody z [...] stycznia 2016 r. odpowiadają prawu.

Podkreślić należy, że GINB wydając zaskarżoną decyzję związany był, w świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2017 r. 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1027/16. Według ww. przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego przez organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, polega przede wszystkim na dokonaniu oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd, ponieważ jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji.

Zważyć też trzeba, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, które stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego i polega wyłącznie na skontrolowaniu, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwyczajnym jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, na zaistnienie której wskazuje skarżący, jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04; z 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10; z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w składzie tu orzekającym stwierdza, że organ ponownie rozpatrując sprawę uwzględnił fakt, iż znajduje się w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, jak również postąpił zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. prawomocnym wyroku tut. Sądu.

Zgodnie z art. 36a ust. 1 p.b. (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania analizowanej decyzji), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z kolei w myśl art. 36a ust. 3 p.b. w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Wprawdzie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia Starosty powołano art. 155 k.p.a., zamiast art. 36a p.b., lecz z pewnością powyższe uchybienie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, jeśli zważy się fakt, że do wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor dołączył wszystkie dokumenty wymagane do zmiany decyzji w trybie art. 36a p.b.

Stosownie do treści art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 36a ust. 3 p.b., decyzja o zmianie pozwolenia na budowę może być wydana wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Według art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 36a ust. 3 p.b., powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę. Do wniosku z 25 lipca 2007 r. o wydanie decyzji zmieniającej uczestnik postępowania załączył oświadczenie o prawie do dysponowania działką o nr ewid. [...] na cele budowlane oraz decyzję Wójta Gminy G. z [...] czerwca 2007 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego na mieszkalny - dom jednorodzinny na działce o nr ewid. [...] we wsi M.

Przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 p.b. przewidują, że przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Jak wynika z dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją Starosty, planowane zmiany nie naruszają w sposób rażący warunków zabudowy określonych ww. decyzją Wójta Gminy G. co do rodzaju zabudowy, linii zabudowy, powierzchni zabudowy działki (dopuszczalna - łącznie do 30%; projektowana - ok. 19%), szerokości elewacji frontowej (dopuszczalna - do 11 m; projektowana - 10,25 m), wysokości budynku (dopuszczalna - do 10 m; projektowana - ok. 6,2m), geometrii dachu (dopuszczalny - dach dwu- lub wielospadowy o kącie pochylenia od 5° do 45°; projektowany - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowej 18° i 25°), obsługi komunikacyjnej (projektowany bezpośredni dostęp do drogi publicznej).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 p.b., przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia (według stanu prawnego na dzień wydania badanej decyzji), jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Z projektu zamiennego wynika, że w istniejącym budynku zmieniono układ otworów okiennych i drzwiowych. Przedmiotowe zmiany nie dotyczą ściany zachodniej budynku, która nadal pozostaje ścianą pełną. Również nie uległo zmianie usytuowanie budynku. Projekt zagospodarowania terenu wskazuje od północy odległość 11,5 m budynku objętego zmianami od granicy z działką o nr ewid. [...] (ściana z otworami okiennymi i drzwiowymi), od południa odległość 7,6 m ww. budynku od granicy z działką o nr ewid. [...] (ściana z otworami okiennymi), a od wschodu odległość ponad 27 m spornego budynku w od granicy z sąsiednią działką drogową o nr ewid. [...] (ściana z otworami okiennymi i drzwiowymi). Od zachodniej ściany (pełnej) obiekt ten jest oddalony o 3 m od granicy z działką o nr ewid. [...].

Ponownie rozpoznając sprawę, GINB uwzględnił stanowisko tut. Sądu wyrażone w wyroku tut. Sądu z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1027/16, zgodnie z którym nie znajduje zastosowania w sprawie § 8 pkt 1 rozporządzenia z 1997 r. dotyczący projektowania silosów na zboże i pasze. Przepis ten stanowił (w dacie wydania kontrolowanej decyzji), iż odległość silosów na zboże i pasze o pojemności większej niż 100 ton powinna wynosić co najmniej 15 m od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od budynków inwentarskich. Na należącej do skarżącego działce o nr ewid. [...] znajduje się silos na kiszonki.

W świetle § 8a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1997 r. odległość silosów na kiszonki powinna wynosić co najmniej 25 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jednak nie mniej niż 30 m od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach. Jednakże, jak trafnie podniósł GINB, 8a rozporządzenia z 1997 r. nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Został bowiem dodany § 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 marca 2013 r. zmieniającego rozporządzenie z 1997 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 472) i wszedł w życie 19 maja 2013 r. (organ omyłkowo wskazał datę 29 maja 2013 r.).

Również w dacie wydania analizowanego rozstrzygnięcia Starosty nie istniał projekt budowlany – inwentaryzacja budowlana silosu na kiszonki na działce o nr ewid. [...]. Dokument ten został bowiem sporządzony na przełomie października i listopada 2015 r. Sąd zgadza się z poglądem GINB, iż w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organy orzekają co do zasady w oparciu o materiał dowodowy jakim dysponował organ wydający weryfikowaną decyzję.

Prawidłowo też GINB wskazał, iż z planu zagospodarowania działki nie wynika ani rodzaj ani wielkość silosu/silosów znajdujących się na działce o nr ewid. [...], zatem okoliczność, że silos na działce o nr ewid. [...] jest silosem na kiszonki może być ewentualnie podstawą wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie sposób zaś rozpatrywać jej w kontekście podstawy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Sądu, GINB właściwie ocenił, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 p.b. Rozważając ponownie zarzuty odwołania, organ II instancji dokonał wyczerpującej ich analizy i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Podnoszone przez skarżącego w toku postępowania nieważnościowego zarzuty niezastosowania § 8 pkt 1 rozporządzenia z 1997 r. oraz niepotraktowania silosu na kiszonki tak jak silosu na pasze (gdyż zdaniem skarżącego, "kiszonki, kwaszonki" to rodzaj paszy) zostały powtórzone w skardze. Aprobując ocenę GINB wyrażoną w zaskarżonej decyzji, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.