Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SAB/Kr 65/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 50, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 134, art. 141 par. 2, art. 153 , art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 101 ust. 1, ust. 2, art. 101a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 194 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.
article: Art. 387 par. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Maria Zawadzka Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi D. E. G. na bezczynność Rady Miasta w przedmiocie podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 ( sto) złotych.


UZASADNIENIE

postanowienia WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2013r.

Pismem z dnia 18 lipca 2012r. D. E. G. wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niepodjęciu uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego R. K. D. E. G. podniosła, iż wbrew treści art. 24f ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, radny R. K. zarządzał działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy T, tj. był członkiem zarządu oraz przedstawicielem Miejskiej Przychodni A Sp. z o.o. z siedzibą w T oraz Miejskiego Centrum B Sp. z o.o. z siedzibą w T. Powyższe funkcje R. K. pełnił odpowiednio do dnia 5 i 10 marca 2011r. Obie z wymienionych spółek korzystały w tym czasie z mienia stanowiącego własność Gminy – lokal, w którym posiadały siedziby był usytuowany w budynku położonym na nieruchomości stanowiącej własność Gminy. D. E. G. stwierdziła również, iż wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 24h ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym radny R. K. nie dołączył do złożonego w dniu 30 grudnia 2010r. oświadczenia majątkowego informacji o sposobie i terminie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem wymienionego wyżej mienia gminy.

Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia 19 września 2012r. D. E. G. wniosła, na podstawie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), skargę na bezczynność Rady Miejskiej polegającą na niepodjęciu uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego R. K. W związku z powyższym skarżąca wniosła o zobowiązanie Rady Miejskiej do podjęcia w terminie niezwłocznym uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego R. K. Skarżąca wyjaśniła, iż posiada interes prawny w wydaniu żądanej uchwały, gdyż zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010r. nr 176, poz. 1190 z późn. zm.) oraz art. 387 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 112 z późn. zm.) w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego R. K. przysługuje jej pierwszeństwo w objęciu mandatu zamiast niego, albowiem uzyskała kolejny wynik w wyborach, startując z tej samej listy wyborczej.

W uzasadnieniu skargi D. E. G. podała, iż wbrew treści art. 24f ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, radny R. K. zarządzał działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy, tj. był członkiem zarządu oraz przedstawicielem Miejskiej Przychodni A Sp. z o.o. z siedzibą w T oraz Miejskiego Centrum B Sp. z o.o. z siedzibą w T. Powyższe funkcje radny pełnił odpowiednio do dnia 5 i 10 marca 2011r. Obie z wymienionych spółek korzystały w tym czasie z mienia stanowiącego własność Gminy – lokal, w którym posiadały siedziby był usytuowany w budynku położonym na nieruchomości stanowiącej własność Gminy. Skarżąca wyjaśniła, iż radny R. K. był prezesem pierwszej z w/w spółek. Wskazała przy tym, iż do akt rejestrowych tej spółki nie dołączono dokumentu o rozwiązaniu umowy o pracę z radym R. K. i dlatego trudno przesądzić z jaką chwilą faktycznie przestał on wykonywać czynności zarządzania, ale z uwagi na treść § 21 umowy tej spółki (z dnia 18 grudnia 2001r.) to Prezes Zarządu spełnia rolę kierownika zakładu. Skarżąca uważa zatem, iż rozwiązanie umowy mogło nastąpić najwcześniej z chwilą zmiany umowy spółki, co nastąpiło dnia 23 marca 2011r. Skarżąca wskazała również, iż z drugą z wymienionych spółek radnego R. K. łączyła umowa o pracę, która na mocy porozumienia stron z dnia 10 marca 2011r. została rozwiązana z dniem 31 marca 2011r. Ponadto skarżąca zarzuciła radnemu R. K., iż wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 24h ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie dołączył do złożonego w dniu 30 grudnia 2010r. oświadczenia majątkowego informacji o sposobie i terminie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem wymienionego wyżej mienia gminy.

Skarżąca podniosła, iż zgodnie z treścią art. 24f ust. 1a i 4 ustawy o samorządzie gminnym radny R. K. winien był zaprzestać działalności polegającej na zarządzaniu i reprezentowaniu wyżej wymienionych spółek, a także zrezygnować z członkostwa z władz w tych spółkach najpóźniej w terminie 3 miesięcy od złożenia ślubowania, tj. z dniem 2 marca 2011r. Tymczasem pozostawał on w stosunku pracy z Miejską Przychodnią A Sp z o.o. z siedzibą w T do dnia 23 marca 2011r., a zatem już po upływie 3-miesięcznego terminu do zakończenia członkostwa we władzach tej spółki, jak również zarządzania nią i bycia jej przedstawicielem. Nie budzi wątpliwości skarżącej, że przedmiotowy stosunek pracy radnego był stricte związany z udziałem w zarządzie spółki, co wiązało się oczywiście z określonymi kompetencjami wymienionymi w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Okoliczność ta jednoznacznie wskazuje, zdaniem skarżącej, że radny R. K. miał potencjalną możliwość dalszego zarządzania spółką i reprezentowania jej na zewnątrz. Ponadto skarżąca uważa, iż nawet przy przyjęciu, iż w owym czasie złożył formalne oświadczenie o rezygnacji z członkostwa we władzach spółki należy brać pod uwagę, że dokonane przez niego czynności w imieniu spółki po tym fakcie mogły wywrzeć skutek prawny w drodze ich konwalidacji przez spółkę. Zdaniem skarżącej, pośrednim potwierdzeniem powyższych wątpliwości jest również fakt niezłożenia przez radnego R. K., wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 24h ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, informacji o sposobie i terminie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem wymienionego wyżej mienia gminy wraz z oświadczeniem majątkowym z dnia 30 grudnia 2010r. Jako dodatkowe dowody skarżąca wskazała Protokół nr [...] z posiedzenia Komisji Zdrowia Rady Miejskiej z dnia 16 stycznia 2012r., w którym wyraźnie stwierdza się, że radny R. K. był w tym dniu "kierującym MP A" oraz publikacje prasowe z okresu przypadającego już po dacie 2 marca 2011 r., w których radny R. K. przedstawiany jest w dalszym ciągu jako szef lub prezes zarządu wymienionych wyżej spółek. W ocenie skarżącej, powyższe fakty świadczą jednoznacznie, że nawet przy przyjęciu, iż radny R. K. złożył oświadczenia o rezygnacji z członkostwa we władzach przedmiotowych spółek, to oświadczenia takie musiały mieć charakter pozorny w rozumieniu art. 83 § 1 Kodeksu cywilnego, a co za tym idzie były nieważne.

Skarżąca uważa zatem, iż powyższe okoliczności w sposób wyraźny wskazują, że postępowanie radnego R. K. stanowi wypełnienie przesłanek z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy. Rada Miejska winna była zatem, zdaniem skarżącej, podjąć stosowną uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie jego mandatu radnego najpóźniej w terminie 3 miesięcy (zgodnie z art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw), względnie 1 miesiąca (zgodnie z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego) od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia jego mandatu, a czego jednak nie uczyniła.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ podniósł, iż analiza art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – na który powołuje się skarżąca – wskazuje, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na uchwałę organu samorządu terytorialnego, a więc i na bezczynność organu, jest ograniczony do podmiotów, które legitymują się interesem prawnym. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu uchwały (zarządzenia) na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji. Organ wskazał, iż w rozstrzyganej sprawie skarżąca opiera swój interes prawny we wniesieniu skargi na treści art. 194 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (art. 387 § 1 Kodeksu wyborczego), który stosuje się do przeprowadzenia wyborów uzupełniających w trwającej kadencji rady gminy (2010-2014) w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 113 z późn. zm.). Jednak zdaniem Rady Miejskiej, wskazana regulacja nie jest źródłem interesu prawnego dla skarżącej, gdyż żądana przez nią czynność, którą Rada Miejska powinna wykonać, nie dotyczy jej bezpośrednio. Skarżąca domaga się bowiem podjęcia przez Radę Miejską uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego R. K. Ta uchwała dotyczyłaby jednak interesu prawnego R. K., gdyż to on w wyniku wyborów został wyposażony w mandat organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Hipotetyczna możliwość objęcia mandatu przez skarżącą w wyborach uzupełniających nie buduje po jej stronie interesu prawnego, gdyż nie tego dotyczy uchwała, której podjęcia się ona domaga. Rada Miejska uważa zatem, iż wskazany przez skarżącą interes ma charakter faktyczny, a nie prawny i nie dotyczy on bezpośrednio sfery prawnej skarżącej. Tym samym skarga winna zostać oddalona, gdyż nie został spełniony warunek wynikający z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym.

Ponadto Rada Miejska podniosła, iż zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 Ordynacji wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 16 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy. Jednak zdaniem Rady Miejskiej, w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego R. K., gdyż w terminie zakreślonym przez ustawę o samorządzie gminnym i Ordynację wyborczą do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw złożył on rezygnację z zajmowanych funkcji. W dniu 7 marca 2011r. do Rady Miejskiej wpłynęły bowiem odpisy pisma R. K. z dnia 21 lutego 2011r. i z dnia 1 marca 2011r., adresowane odpowiednio do Rady Nadzorczej Miejskiego Centrum B spółka z o.o. w T i Miejskiej Przychodni A spółka z o.o. w T, zawierające jego oświadczenie o rezygnacji z funkcji Wiceprezesa Zarządu (wraz z wnioskiem o rozwiązanie umowy o pracę z dniem 1 marca 2011r.) oraz Prezesa Zarządu i członka tych spółek. Z odpisów pism wynika, że zostały one złożone w siedzibie tych spółek odpowiednio w dniu 21 lutego 2011r. i w dniu 1 marca 2011r.

Rada Miejska wskazała, iż zgodnie z art. 202 § 4 Kodeksu spółek handlowych, mandat członka zarządu w spółce z ograniczona odpowiedzialnością wygasa z chwilą skutecznego złożenia rezygnacji z tej funkcji. Istotny jest więc moment złożenia tego oświadczenia spółce. W niniejszej sprawie w/w oświadczenia doręczone zostały skutecznie obu podmiotom i zawierały datę złożenia rezygnacji przypadającą przez dniem 2 marca 2011r. Zdaniem Rady Miejskiej, dla oceny tej sytuacji bez znaczenia jest fakt, kiedy właściwe organy stwierdziły wygaśnięcie tych mandatów. Dla oceny podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego znaczenie ma bowiem tylko jego zachowanie, nie zaś postępowanie innych osób. Dlatego teza skarżącej jakoby nastąpiło to dopiero w dniu 5 i 10 marca 2011r. jest, zdaniem Rady Miejskiej, nieprawdziwa.

Rada Miejska dodała również, iż powołanie do pełnienia określonych funkcji w organach spółek prawa handlowego wywołuje inne skutki niż nawiązanie stosunku pracy. Złożenie rezygnacji z zajmowanych funkcji pozbawia bowiem daną osobę kompetencji wynikających z faktu członkostwa w organie spółki. Jest to skutek niezależny od tego jaki węzeł prawny wiąże daną osobę ze spółką. Członkostwo w organach spółki w żaden sposób nie musi wiązać się z zawarciem umowy o pracę, gdyż pełnienie funkcji w organach spółki wynika z decyzji właściwego organu spółki, a to czy w wyniku tego powołania dojdzie do zawarcia umowy o pracę czy umowy cywilnej albo żadnej z nich, nie ma znaczenia dla sprawy. Zdaniem Rady Miejskiej, wykonywanie czynności stanowiących podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w zakresie członkostwa w zarządzie spółki nie ma swego źródła w stosunku pracy. Dlatego też fakt rozwiązania stosunków pracy po złożeniu rezygnacji nie oznacza, że wtedy doszło dopiero do zaprzestania wykonywania funkcji w spółkach przez radnego R. K.

Odnośnie natomiast zarzutu braków w zakresie oświadczenia majątkowego radnego złożonego w dniu 30 grudnia 2010r. Rada Miejska stwierdziła, że pełnienie funkcji w organach spółek nie jest tożsame z prowadzeniem działalności gospodarczej.

W piśmie z dnia 27 listopada 2012r. skarżąca D. E. G. odniosła się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę. Za chybiony skarżąca uznała zarzut braku jej interesu prawnego, gdyż jej zdaniem uchwała Rady Miejskiej o wygaśnięciu mandatu radnego R. K. dotyczy bezpośrednio jej sfery prawnej. Skarżąca podniosła, iż wygaśnięcie mandatu radnego następuje z mocy prawa, a uchwała w tym przedmiocie ma jedynie charakter deklaratoryjny. Niemniej uchwała ta umożliwia wyznaczenie daty, od której można powoływać się na fakt wygaśnięcia mandatu, a co za tym idzie na fakt konieczności uzupełnienia wakującego stanowiska w organie uchwałodawczym gminy. Skarżąca wskazała, iż podobnie jak w przypadku wygaśnięcia mandatu, również objęcie wakującego stanowiska radnego, w trybie art. 194 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, nie następuje z woli organu podejmującego uchwałę o jego wygaśnięciu. Skarżąca zauważyła, iż przeprowadzane w tym trybie wybory uzupełniające nie oznaczają, wbrew twierdzeniom organu, hipotetycznej możliwości objęcia przez nią stanowiska radnego, albowiem następuje to z mocy przeprowadzonej już wcześniej procedury wyborczej. Skoro zatem uchwała o wygaśnięciu mandatu radnego, w sytuacji unormowanej w art. 194 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, nie powoduje konieczności przeprowadzenia dodatkowych wyborów, lecz powoduje, że na mocy pierwotnie przeprowadzonej procedury wyborczej na miejsce radnego, którego mandat wygasł, wstępuje kandydat z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów (w niniejszej sprawie będzie to skarżąca), to kandydat taki staje się radnym-elektem. W konsekwencji, w opinii skarżącej, uchwała o wygaśnięciu mandatu radnego wpływa bezpośrednio na sferę praw tego kandydata, gdyż na jej mocy uzyskuje on nowe uprawnienia związane ze statusem radnego-elekta, chociażby w postaci możliwości zaskarżenia zaniechania organu uchwałodawczego w postaci podjęcia uchwały w przedmiocie jego wstąpienia na miejsce radnego, którego mandat wygasł. Zdaniem skarżącej, jest to tym bardziej uzasadnione, że w sytuacji unormowanej w art. 194 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw uchwała o wstąpieniu kandydata (radnego-elekta) na miejsce radnego, którego mandat wygasł ma, podobnie jak uchwała o wygaśnięciu mandatu, jedynie charakter deklaratoryjny i nie jest aktem wywołującym skutek w postaci wyboru na radnego, a jedynie aktem pozwalającym na powoływanie się na fakt objęcia tego stanowiska z określoną datą.

Skarżąca uważa ponadto, że jej interes prawny wynika również z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której jest członkiem. Zdaniem skarżącej, jej interes prawny wyraża się w tym, że niepodjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego R. K. narusza jej prawa obywatelskie, w szczególności bierne prawo wyborcze do organów gminy przysługujące jej na mocy art. 7 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (obecnie art. 11 ustawy Kodeks wyborczy) w zw. z art. 169 ust. 2 i 3 i art. 62 ust. 1 Konstytucji RP. Zaniechanie Rady Miejskiej uniemożliwia także skarżącej, podobnie jak i innym mieszkańcom Gminy, realizację przysługującego jej na mocy art. 5 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (obecnie art. 10 Kodeksu wyborczego) w zw. z art. 169 ust. 2 i 3 i art. 62 ust. 1 Konstytucji RP, czynnego prawa wyborczego do tego organu. Brak podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego R. K. powoduje bowiem, że wybory samorządowe w części stają się fikcją.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie jej interes prawny, jako członka wspólnoty samorządowej, można wywieść z treści art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985r. (Dz. U. z 1994r. nr 124, poz. 607). W świetle tego przepisu interes mieszkańców gminy ma walor interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym nie można mówić, zdaniem skarżącej, że w niniejszej sprawie interes prawny leży po stronie radnego R. K. Uchwały dotyczące wyborów członków organów samorządu terytorialnego niewątpliwie dotyczą bowiem spraw z zakresu administracji publicznej, a zatem spraw pozostawionych kompetencji wspólnoty samorządowej na mocy art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, iż procedura związana ze stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu radnego ma charakter wyłączny i wyłączona jest tutaj możliwość kontroli przez sądy administracyjne. Jej zdaniem, przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której członkowie danej jednostki samorządu terytorialnego byliby pozbawieni zdolności i praw do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na własną odpowiedzialność i w swoim interesie w drodze ograniczenia możliwości wyboru odpowiednich instytucji, dzięki którym to kierowanie i zarządzanie jest dokonywane. Takimi instytucjami są np. organy gminy, a kompetencja wyboru ich członków została na mocy przepisów zagwarantowana członkom danej jednostki samorządu terytorialnego. Przyjęcie natomiast, że jedynym uprawnionym organem do kontroli stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego jest wojewoda prowadziłoby, zdaniem skarżącej, do wypaczenia zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), albowiem wojewoda nie jest, w przeciwieństwie do sądu, organem niezawisłym i niezależnym, a przedstawicielem władzy wykonawczej. Pozostawienie tej procedury jedynie w rękach wojewody prowadziłoby zatem do sytuacji znacznego jej upolitycznienia i braku przejrzystych reguł dotyczących wyboru członków rad gmin. Poza tym naruszałoby to prawa skarżącej do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, zagwarantowane w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 Konwencji o chronię praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950r. (Dz. U. z 1993r. nr 61, poz. 284). Skarżąca wskazała, iż ani ustawa o samorządzie gminnym, ani ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz Kodeks wyborczy nie dają jej szczególnej kompetencji do poddania zaistniałej sytuacji rozstrzygnięciu sądu. Dwie ostatnie przewidują bowiem jedynie możliwość skorzystania przez kandydata w wyborach do organu samorządowego ze środków zaskarżenia na etapie wyborów przeprowadzanych w podstawowym trybie, a nie dają takiej możliwości w przypadku wyborów uzupełniających. Z kolei ustawa o samorządzie gminnym nie daje osobom, które znajdują się w sytuacji analogicznej do sytuacji skarżącej, możliwości poddania kontroli sądu rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody. W konsekwencji jedynym potencjalnym środkiem prowadzącym do realizacji prawa skarżącej do rozpatrzenia jej sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd jest skorzystanie przez nią z możliwości zaskarżenia zaniechania rady gminy polegającego na braku podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego do sądu administracyjnego na podstawie art. 101a w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnośnie kwestii naruszenia przez radnego R. K. zakazów z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżąca wskazała, że już przed objęciem mandatu radnego VI kadencji wykazywał on całkowity brak zrozumienia dla reguł wynikających z zakazów określonych w tym przepisie. Już bowiem podczas V kadencji Rady Miejskiej (w latach 2006-2010) radny R. K. zasiadał we władzach wymienionych w skardze spółek, tj. Miejskiej Przychodni A Sp. z o.o. z siedzibą w T oraz Miejskiego Centrum B Sp. z o.o. z siedzibą w T. Pełnienie wówczas przez niego funkcji Wiceprzewodniczącego Komisji Zdrowia Rady Miejskiej dawało mu szczególne możliwości wykorzystywania swojego mandatu do nieuzasadnionego osiągania korzyści w związku z zarządzeniem wymienionymi spółkami. Korzyści takie mogły również osiągać same spółki. Dowodem takiej działalności radnego R. K. są, zdaniem skarżącej, protokoły z posiedzeń Komisji Zdrowia Rady Miejskiej z lat 2009-2010, z których jeden odnosi się już do sprawowania przez R. K. mandatu radnego VI kadencji. Z protokołów tych jasno wynika, że R. K. m.in. lobbował za obniżeniem czynszu najmu nieruchomości gminnych wykorzystywanych przez przedsiębiorstwa realizujące działania z zakresu opieki zdrowotnej, w tym nieruchomości wykorzystywanych przez kierowane przez niego spółki. W trakcie posiedzeń Komisji Zdrowia Rady Miejskiej radny R. K. poruszał też inne kwestie, które bezpośrednio dotyczyły zarządzanych przez niego spółek. Skarżąca uważa zatem, iż w tych okolicznościach trudno jest więc mówić o niewykorzystywaniu mandatu radnego przez R. K. do własnych korzyści.

Odnosząc się z kolei do twierdzeń organu związanych z wygaśnięciem mandatu członka zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w kontekście zawartych przez radnego R. K. umów o pracę ze spółkami, którymi zarządzał skarżąca wskazała, iż art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie formułuje nakazu zrezygnowania z określonego stanowiska, z którym związane jest zarządzanie działalnością gospodarczą z udziałem mienia komunalnego gminy, lecz zakaz samego zarządzania taką działalnością. Zdaniem skarżącej, w kontekście celu tego przepisu, polegającego na uniemożliwieniu nawet potencjalnej możliwości wykorzystywania przez radnego swojego stanowiska do działalności niezgodnej ze standardami wykonywania mandatu radnego w demokratycznym państwie prawnym, należy podkreślić, że wobec dalszego trwania stosunku pracy radnego R. K. związanego z pełnieniem funkcji członka zarządu w spółce z o.o., pomimo wygaśnięcia mandatu członka zarządu, miał on w dalszym ciągu potencjalną, realną możliwość zarządzania działalnością gospodarczą spółki. Możliwość ta nie musiała obejmować zarządzania całością działalności gospodarczej spółki, lecz mogła dotyczyć jedynie fragmentu tej działalności, do zarządzania którym radnego R. K. uprawniała treść zawartego stosunku pracy, tj. wynikające z niej jego pracownicze prawa i obowiązki. Stąd o możliwości potencjalnego wykorzystywania działalności gospodarczej zarządzanych przez niego spółek decyduje, zdaniem skarżącej, nie fakt posiadania mandatu członka zarządu i wynikające stąd uprawnienia, lecz fakt pozostawania w stosunku pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia przez skarżącą D. E. G. skargi na bezczynność Rady Miasta w sprawie podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego R. K. Uruchomienie bowiem powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonej uchwały poprzedzać musi konstatacja, że skarga w niniejszej sprawie pochodzi od uprawnionego podmiotu.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 zaś tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia bezczynności rady gminy w podjęciu uchwały obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej.

Wyjątek ten został przewidziany w art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.), który przewiduje, że gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, stosuje się odpowiednio przepisy art. 101 tej ustawy. W przypadkach tych sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (art. 101a ust. 2 ustawy).

Stosowanie zaś do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do którego odsyła art. 101a, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza zatem trzy warunki, które muszą zostać spełnione, aby można było wnieść w trybie art. 101 a w związku z art. 101 u.s.g. skargę do sądu administracyjnego na bezczynność w podjęciu przez radę gminy uchwały: 1) zaskarżona bezczynność musi dotyczyć uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) skarżący musi wykazać, że bezczynność narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Zaskarżoną bezczynność w podjęciu uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego należy zaliczyć do spraw z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (pismo z dnia 18 lipca 2012r., por. sposób obliczania terminu do wniesienia skargi ustalony w uchwale NSA z 2 kwietnia 2007r., II OPS 2/07). Konieczne stało się zatem zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej bezczynności.

Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101a w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną bezczynnością. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej bezczynności, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie jedynie hipotetycznym, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia, spoczywa na skarżącym. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Sąd nie podziela poglądu skarżącej, że zaskarżona przez nią bezczynność w podjęciu uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego R. K. naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza w odniesieniu do skargi na bezczynność, że ta bezczynność czyli niepodjęcie aktu przez organ gminy, musi naruszać interes prawny skarżącej, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Przypomnieć trzeba, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r., I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). W przypadku zatem skargi na bezczynność należy wykazać związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a bezczynnością organu w podjęciu uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Nietrafne są zatem argumenty skarżącej, że w niniejszej sprawie posiada ona interes prawny. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony. Podkreśla się, że należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 września 2008r., II SAB/Bd 21/08 oraz wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. o sygn. akt II SA 2637/02 - LEX nr 80699). Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83A). A zatem, szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 3157/00).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zaskarżona bezczynność Rady Miasta dotyczyła niepodjęcia przez tę Radę uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego R. K. Zaskarżona bezczynność Rady nie dotyczy i nie narusza interesu prawnego skarżącej. Nietrafnie zatem skarżąca wskazuje art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz art. 387 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy jako przepisy prawa tworzące jej interes prawny w byciu stroną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. To, że w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego R. K. skarżącej przysługuje pierwszeństwo w objęciu zwolnionego mandatu, nie oznacza jej interesu prawnego w zaskarżeniu bezczynności w niepodjęciu uchwały dotyczącej innej osoby - radnego R. K. Zaskarżona w niniejszej sprawie bezczynność nie dotyczy zatem własnego interesu prawnego skarżącej. W niniejszej sprawie nie jest też spełniony wymóg bezpośredniości interesu prawnego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, jej interes prawny nie może być także wywodzony z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której jest członkiem, albowiem jak wskazano powyżej, skarga na uchwałę oraz na bezczynność w jej podjęciu nie ma charakteru actio popularis. Nietrafny jest także zarzut skarżącej, że zaskarżona bezczynność narusza jej czynne i bierne prawo wyborcze. W orzecznictwie podkreśla się, że fakt niewybrania kogoś na określoną funkcję (stanowisko), nie jest naruszeniem jego interesu prawnego (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 28 października 2008r., III SA/Kr 999/07). Wywodzony przez skarżącą interes z tego, że podjęcie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego R. K. umożliwi jej objęcie tego mandatu, ma charakter jedynie interesu faktycznego, a nie interesu prawnego (por. wyrok NSA z 2 lutego 1996r., IV SA 846/95). Interes faktyczny zaś nie mieści się w pojęciu interesu prawnego i nie może stanowić o posiadaniu legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 w związku z art. 101a u.s.g.

Tym samym należy uznać, że zaskarżona bezczynność nie naruszyła żadnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Brak interesu prawnego po stronie skarżącej powoduje, iż skarżąca nie ma wymaganej przez art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej bezczynności. Należy zatem przyjąć, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od osoby nie mającej legitymacji skargowej. Z tego powodu skarga ta podlega odrzuceniu.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak legitymacji skargowej w sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101a w związku z art. 101 u.s.g. powoduje konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej sąd nie bada bowiem merytorycznie zaskarżonej bezczynności z punktu widzenia jej legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego do wniesienia skargi. W sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy nadto zwrócić uwagę na treść art. 101 ust. 2 który przewiduje, że ustępu 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie zapadłym na tle tego przepisu przyjmuje się, że pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo (w sprawie danej uchwały), a nie podmiotowo (w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego). Orzecznictwo sądowe jednolicie potwierdza zaistnienie w takiej sytuacji auctoritas rei iudicate (m.in. post. SN z dnia 9 grudnia 2002r., sygn. akt III RN 127/02, publ. OSNP 2003/24/586, LEX nr 81946; wyrok NSA z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699 oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003/8/84, LEX nr 81789). Ustalając zasady dopuszczalności kontroli uchwał organów samorządowych, przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają zatem konstrukcję powagi rzeczy osądzonej przewidując, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem skargi orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona. Ustawodawca dopuszcza w ten sposób tylko jednokrotną możliwość kontroli przez sąd administracyjny i wyraźnie artykułuje tę zasadę w art. 101 ust. 2 u.s.g., odmawiając możliwości wniesienia ponownej skargi na tę samą uchwałę lub na tę samą bezczynność (art. 101a ust. 1 ) wówczas, gdy sąd już dokonał oceny legalności tej uchwały lub bezczynności i skargę oddalił. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że Sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu lub bezczynności, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli tego samego. Zasadę jednokrotnego badania legalności potwierdzają też ogólne zasady działania polskich sądów administracyjnych. Specyfika wymiaru sprawiedliwości przez polskie sądy administracyjne polega na tym, że sprawują go one poprzez kontrolę działania administracji publicznej. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie przewiduje, iż sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.). Tym samym w razie wniesienia skargi, kontroli sądowej podlega zaskarżony akt lub bezczynność, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Priorytet powierzonego sądom administracyjnym zadania zapewnienia legalności działania administracji potwierdza też wyłączenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego w sytuacji stwierdzenia przez sąd wady nieważności (art. 134 §2 p.p.s.a.). Nadto należy zwrócić uwagę na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Odnosząc wskazane powyżej argumenty do niniejszej sprawy należy uznać, że wobec treści cytowanego powyżej przepisu art. 101 ust. 2 u.s.g. wniesienie skargi przez podmiot nie mający legitymacji skargowej nie może powodować rozstrzygnięcia Sądu w postaci oddalenia skargi. Pomimo bowiem tego, że w istocie Sąd ograniczył się w niniejszej sprawie jedynie do zbadania przesłanek legitymacji skargowej strony skarżącej i nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej bezczynności, w przypadku wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę kolejni skarżący mogliby zostać w przyszłości pozbawieni prawa do kwestionowania przed sądem administracyjnym tej samej bezczynności. Pomimo więc tego, że nie doszło do merytorycznej oceny zgodności z prawem braku podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego R. K., powstałaby powaga rzeczy osądzonej w stosunku do tej bezczynności. Nawet bowiem gdyby przyjąć dopuszczalność dokonywania w kolejnych sprawach analizy przyczyn oddalenia skargi przez sąd, zwrócić należy uwagę na treść art. 141 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z mocy którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę sporządza się jedynie na wniosek. Jeżeli zatem żadna ze stron nie złożyłaby wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, motywy tego rozstrzygnięcia nie byłyby w przyszłości znane. Z samej sentencji wyroku nie sposób byłoby ustalić, czy oddalenie skargi poprzedzone było merytoryczną kontrolą zaskarżonej bezczynności i wnioskiem sądu o jej zgodności z prawem, czy też sąd ograniczył się jedynie do zbadania dopuszczalności zaskarżenia przez konkretnego skarżącego i z tego powodu, odmawiając mu legitymacji skargowej, skargę oddalił.

Mając na uwadze powyżej wskazywane argumenty, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie powstała konieczność odrzucenia skargi, a nie jej oddalenia, o co wnosił organ. Skoro bowiem Sąd uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od podmiotu nie mającego legitymacji skargowej, gdyż nie dotyczy ona uprawnień lub obowiązków strony skarżącej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne, postanowiono o odrzuceniu skargi z powodu jej wniesienia przez podmiot do tego nieuprawniony.

O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – jak w pkt 2 postanowienia.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.