Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1000/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2, art. 107 ust. 5, art. 139 ust. 2, art. 140, art. 152, art. 153, art. 154 ust. 3 i 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 68
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 3 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia 3 października 2017 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm.; dalej również jako: "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej w skrócie jako: "k.p.a.") po rozpoznaniu wniosku [...] z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której organ ten decyzją z dnia 11 września 2017 r. (nr [...]) oddalił odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2022 r. w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze: G. ([...]), P. ([...]), P. ([...]) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że w dniu 13 czerwca 2017 r. ogłoszono postępowanie konkursowe poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres 1 października 2017 r. – 30 września 2022 r. we wskazanym powyżej zakresie.

Ogłoszenie określało wartość zamówienia na kwotę nie wyższą niż 108.720,15 zł na okres rozliczeniowy 1 października – 31 grudnia 2017 r. oraz określało maksymalną liczbę umów, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania (3 umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej).

W przedmiotowym ogłoszeniu wskazano przepisy dotyczące wymogów, jakie muszą być spełnione przez podmioty składające oferty. Jednocześnie wskazano, że oferty mogą składać pomioty będące świadczeniodawcami i spełniające wymagania określone m.in. w Zarządzeniu nr [....] Prezesa NFZ w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz Zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzajach rehabilitacja lecznicza oraz programy zdrowotne w zakresie świadczeń - leczenie dzieci i dorosłych ze śpiączką.

Zgodnie z ogłoszeniem, oferty w niniejszym postępowaniu należało złożyć do dnia 27 czerwca 2017 r., a otwarcie miało nastąpić w dniu 30 czerwca 2017 r. Z uwagi na wprowadzenie nowej wersji programu "OFERTOWANIE" termin składania ofert został przesunięty na dzień 30 czerwca 2017 r., a termin otwarcia ofert na dzień 5 lipca 2017 r.

Wpłynęły 3 oferty na 3 miejsca udzielania świadczeń. Wszystkie oferty zostały sprawdzone pod względem spełniania warunków formalnych. Braki formalne zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie. Z 3 ofert złożonych w postępowaniu konkursowym do części niejawnej zakwalifikowano 3 oferty, które spełniały wymagania określone w aktach prawnych wskazanych w ogłoszeniu o postępowaniu.

Komisja konkursowa przeprowadziła weryfikację u jednego oferenta – [...] w G. (dalej również jako: "[...]", "oferent", "odwołujący" "strona skarżąca"), który dotychczas nie posiadał zawartej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Funduszem w zakresie, na który została złożona oferta. Przeprowadzona w dniu 26 lipca 2017 r. weryfikacja w miejscu udzielania świadczeń w odniesieniu do oferty złożonej przez odwołującego potwierdziła zgodność złożonej oferty ze stanem faktycznym z wyjątkiem warunku dodatkowo ocenianego dotyczącego posiadania wanien do masażu wirowego kończyn górnych i kończyn dolnych - w lokalizacji.

Komisja Konkursowa, mając na względzie § 15 ust. 1 - ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. 2014 r., poz. 1980 ze zm.) podjęła decyzję o przeprowadzeniu negocjacji ze 2 oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania. Oferta [...] z siedzibą w [...] nie została zakwalifikowana do negocjacji. Negocjacje przeprowadzone zostały korespondencyjnie, poprzez przesłanie protokołów z negocjacji z propozycjami odzwierciedlającymi propozycje świadczeniodawców zawarte w ofertach. Protokoły zawierały również pouczenie, że ich podpisanie nie jest jednoznaczne z zawarciem umowy. Wszyscy świadczeniodawcy odesłali podpisane protokoły z negocjacji.

W dniu 25 sierpnia 2017 r., na podstawie art. 151 ust 1 ustawy o świadczeniach nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania konkursowego nr [...], w którym po negocjacjach wybrano następujące podmioty (według kolejności uzyskanej punktacji): 1) [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]; 2) A. K. z siedzibą przy ul. R. [...] w P.

Komisja dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. W postępowaniu nie wybrano oferty [...] z siedzibą w G.

Najwyżej oceniona oferta otrzymała łącznie 52,762 pkt, ostatnia z wybranych otrzymała łącznie 46,762 pkt, w tym za kryteria cenowe 9,762 pkt i za kryteria nie cenowe 37,000 pkt. Niewybrana oferta odwołującego się otrzymała łącznie 28,381 pkt, w tym za kryteria cenowe 7,381 pkt oraz 21,000 pkt za kryteria niecenowe.

W przedmiotowym postępowaniu zaplanowano ilość świadczeń 103543 pkt za kwotę 108.720,15 zł, a ilość świadczeń zakupiona 114442 za kwotę 108.719,90 zł. Świadczenia w tym zakresie zostały zatem zabezpieczone - zakontraktowano 110,52 % zaplanowanej liczby świadczeń.

Od powyżej wskazanego rozstrzygnięcia [...] w G. złożył odwołanie. Odwołujący się rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców podnosząc, że choć maksymalna liczba umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania) to 3, pomimo braku dostępności pacjentów odwołującego się (ludność w gminie to ponad 8400 osób) oraz braku komunikacji z wybranymi w P. świadczeniodawcami (brak bezpośredniej komunikacji publicznej) wybrano tylko 2 oferentów, na dodatek świadczących usługi w tym samym mieście. P. są miastem oddalonym o około 25 km od miejscowości G., 30 km od miejscowości O. Tym samym nierówno potraktowano świadczeniobiorców odwołującego ograniczając im dostęp do rehabilitacji. Odwołujący zwrócił się nadto o przekazanie zestawienia ocen punktowych uzyskanych przed podmioty biorące udział w postępowaniu. Ponadto, odwołujący się oświadczył, że jest jednostką posiadającą w pełni wyposażony gabinet fizjoterapii. Poza podstawowym sprzętem fizjoterapeutycznym posiada wannę do masażu wirowego kończyn górnych i dolnych, zestaw do kriostymulacji parami azotu, falę uderzeniową. Zatrudnia dwóch magistrów fizjoterapii, w tym jednego z pięcioletnim doświadczeniem w zawodzie. Ma również podpisaną umowę z lekarzem rehabilitacji, który na bieżąco konsultuje niepełnosprawnych pacjentów.

W piśmie stanowiącym uzupełnienie odwołania [...] w G. wskazał, że o nierównym traktowaniu oferentów świadczy brak zaproszenia odwołującego się do negocjacji finansowych. Oferta odwołującego się nie została wybrana z powodu znalezienia się "poniżej poziomu odcięcia", przy czym termin ten nie występuje w materiałach dotyczących przeprowadzonego konkursu.

Decyzją z dnia 11 września 2017 r. (nr [...]) Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] oddalił przedmiotowe odwołanie, podnosząc że postępowanie konkursowe było prowadzone prawidłowo, a zarzuty odwołującego zawarte w odwołaniu się niezasadne

Organ wskazał, że po szczegółowym zapoznaniu się z przebiegiem postępowania konkursowego nr [...] oraz treścią wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, dokonał ponownie oceny przedmiotowego postępowania. Podkreślił, iż zasadniczym celem organu rozpatrującego odwołanie jest zbadanie, czy rozstrzygnięcie postępowania, dokonane przez komisję, zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, a okoliczności podniesione w odwołaniu miały wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z wybranymi podmiotami. Organ rozpoznający sprawę nie przeprowadza ponownie postępowania, ale w oparciu o akta sprawy bada, czy faktycznie doszło do naruszenia zasad postępowania przy dokonaniu rozstrzygnięcia postępowania i czy w związku z tym interes prawny odwołującego się doznał naruszenia. Zgodnie z ustawą o świadczeniach, zasadami przeprowadzenia postępowania są w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur oraz zachowanie uczciwej konkurencji. Oceniając przedmiotowe postępowanie konkursowe organ stwierdził, iż działania komisji konkursowej w żaden sposób nie naruszyły przedmiotowych zasad. Wszelkie oferty złożone w postępowaniu, w tym również oferta odwołującego się, zostały poddane jednolitej ocenie poprzez sprawdzenie warunków niezbędnych do realizacji świadczeń, które były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Materiał zgromadzony w przedmiotowej sprawie potwierdził również, iż w postępowaniu konkursowym nie został naruszony art. 134 ustawy o świadczeniach, zobowiązujący Fundusz do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem zostały bowiem udostępnione potencjalnym oferentom na takich samych zasadach. Przystępując do postępowania odwołujący się miał możliwość zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, które zostały podane w ogłoszeniu przedmiotowego postępowania. Wnioskujący posiadał więc pełną wiedzę na temat obowiązujących regulacji prawnych związanych z prowadzonym postępowaniem. Potwierdzeniem powyższego jest oświadczenie, które złożył odwołujący się, iż zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umówi i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania.

[...] złożył w dniu 19 września 2017 r. do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołujący się podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.

Decyzją z dnia 3 października 2017 r. (nr [...]) Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję z dnia 11 września 2017 r. nr [...].

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że ponownie dokonał szczegółowej analizy wszystkich ofert złożonych w postępowaniu konkursowym nr [...] i podtrzymuje ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia 11 września 2017 r.

Dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy organ podniósł, że postępowanie konkursowe prowadzi się w celu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zatem na każdym jego etapie komisja konkursowa podejmuje działania zmierzające do wyboru ofert i zawarcia umów w takiej liczbie, która zapewni świadczeniobiorcom dostęp do świadczeń zdrowotnych określonego rodzaju. Działania komisji nie mam jednak prowadzić do zawarcia umów ze wszystkimi oferentami, biorącymi udział w postępowaniu. Zgodnie z ideą konkursu, zadaniem komisji jest wybór najkorzystniejszych oferty w ramach kwoty zamówienia. Nie oznacza to konieczności zawierania umów z każdym z oferentów przystępujących do konkursu. Konkurs ofert nie stanowi zatem gwarancji przedłużenia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ani nie jest też gwarancją jej zawarcia, jest zaś trybem wyboru oferentów celem zawarcia umów w poszczególnych zakresach i rodzajach świadczeń.

Organ wskazał, że w decyzji z dnia 11 września 2017 r. nr [...] odniesiono się do wszystkich zarzutów podniesionych przez odwołującego.

Postępowanie konkursowe nr [...] poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2022 r. w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna zostało ogłoszone w dniu 13 czerwca 2017 r., na obszar gmin G. i P. Odwołujący się wskazał, że w postępowaniu zarezerwowano kwotę 108.720,15 zł, która przeznaczona była na zawarcie maksymalnie 3 umów ze świadczeniodawcami, a w wyniku rozstrzygnięcia postępowania wybrano 2 oferentów, natomiast pominięto podmiot trzeci. Oświadczył, iż nie dano mu możliwości negocjowania warunków umowy, mimo że był gotowy na daleko idące ustępstwa, co do warunków finansowych i przekonany, iż udałoby się uzgodnić z pozostałymi oferentami obniżenie ich propozycji umożliwiające zawarcie trzech umów.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia podniósł, że w postępowaniu nr [...] każda ze złożonych ofert, także ta złożona przez odwołującego się, oceniana była według tych samych kryteriów i mogła za każde z nich uzyskać taką samą ilość punktów. Pierwsza w rankingu oferent Przychodnia Lekarska [...] uzyskała 43,000 pkt za kryteria niecenowe, kolejny Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] - 37,000 pkt, odwołujący się 21,000 pkt. W przypadku kryterium ceny - maksymalna do zdobycia ilość punktów to 10,000. Tym samym nawet zaproszenie odwołującego do negocjacji i obniżenie ceny a przez to uzyskanie 10 pkt za kryterium cenowe nie zmieniłoby jego pozycji w rankingu. Zdaniem organu, nie ma również przesłanek do stwierdzenia, że po wspólnych negocjacjach udałoby się wynegocjować taką stawkę, która byłaby satysfakcjonująca dla każdego z trzech oferentów. Oferta odwołującego znalazła się poniżej tzw. "linii odcięcia", co oznacza, że oferta nie została wybrana w rozstrzygnięciu konkursu ofert. Pojęcie tzw. "linii odcięcia" ma jedynie charakter techniczny, pomocniczy i oznacza, iż oferty znajdujące się powyżej "linii odcięcia" uzyskały najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia a ich propozycje kwotowe wyczerpały kwotę przewidzianą w ogłoszeniu.

W związku z powyższym w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego zostały wybrane 2 oferty na 2 miejsca udzielania świadczeń w P., wszystkie z miejscem udzielania świadczeń zgodnym z ogłoszonym w postępowaniu konkursowym, które spełniały stawiane wymagania, w kolejności wynikającej z rankingu końcowego, aż do wyczerpania się środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem zamówienia. Podnoszony przez odwołującego zarzut należało więc uznać za bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu, nie zostały naruszone obowiązujące zasady przeprowadzania przedmiotowego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a interes prawny odwołującego nie doznał uszczerbku, o którym mowa w art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

W skardze na wyżej opisaną decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku [...] w G. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów:

art. 68 ust. 1 w zw. z art. 69 i art. 30 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 6 i art. 146 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z § 3 pkt. 1 ppkt 5 i 4 zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 grudnia 2016 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzajach rehabilitacja lecznicza oraz programy zdrowotne w zakresie świadczeń - leczenie dzieci i dorosłych ze śpiączką poprzez ograniczenie dostępu do opieki zdrowotnej w zakresie rehabilitacji mieszkańców gminy G. w wyniku zorganizowania konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, na obszar: G. ([....]), P. ([...]), P. ([...]), poprzez połączenie gmin, które sąsiadują ze sobą, jednak nie mają bezpośredniego połączenia komunikacją publiczną, a odległość między gminami przekracza 30 km;

art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez brak udostępnienia w sposób dostateczny wyjaśnień i informacji, zbyt krótki czas od czasu ogłoszenia konkursu (to jest od 13 czerwca 2017 r.) do upływu terminu na zgłaszanie ofert (to jest 27 czerwca 2017 r.) oraz poprzez fakt, iż już w środę dnia 23 sierpnia 2017 r. jednostki konkurujące miały wiedzę o wynikach konkursu, pomimo że ogłoszenie wyników miało nastąpić w dniu 25 sierpnia 2017 r., to jest na stronie NFZ, co w sposób bezsprzeczny narusza zasadę uczciwej konkurencji i równego traktowania oferentów;

art. 140 w zw. z art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez opisanie zamówienia w sposób niejednoznaczny i niewyczerpujący, w szczególności poprzez dołożenie kryteriów dotyczących sposobu prowadzenia dokumentacji medycznej, kryterium ciągłości świadczenia usług na podstawie umowy, bez wskazania wartości tych kryteriów przy ocenie oferty, a także niezgodności tychże kryteriów z zapisami aktów prawnych, co doprowadziło do naruszenia zasady równości i uczciwej konkurencji, a nadto błędny i niejasny opis w pkt. 2. Przedmiot postępowania: Fizjoterapia ambulatoryjna lp. 1 Jakość Kategoria 1 Personel 1.1., że oferent powinien posiadać magistra fizjoterapii z co najmniej 5-letnim doświadczeniem jako fizjoterapeuta - równoważnik co najmniej 1/2 etatu, podczas gdy dodatkowo punktowane było dysponowanie dwoma pracownikami będącymi magistrami fizjoterapii z 3-letnim doświadczeniem oraz z co najmniej 5-letnim doświadczeniem jako fizjoterapeuta, co nie zostało w sposób jasny i przejrzysty zapisane w warunkach ogłoszenia o konkursie oraz innej dokumentacji konkursowej;

art. 147 w zw. art. 148, art. 142 ust. 5 pkt. 1 i ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez brak jawności i precyzji w określeniu kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców, w szczególności niezrozumiałych zapisów szczegółowych kryteriów wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami oraz przypisaną im wartością, co doprowadziło do zaniżenia oceny kryterium personelu o 12 pkt w ofercie skarżącego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że oferent tego warunku nie spełnia, pomimo wykazania prze oferenta spełnienia warunku stawianego w konkursie;

art. 107 ust. 5 pkt. 14 w zw. z art. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez zaniechanie monitorowania celowości udzielonych w ramach umów świadczeń opieki zdrowotnej poprzez pozbawienie równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej mieszkańców gminy G.;

art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób zgodny z rzeczywistością i załatwienia sprawy, zebranie pełnego materiału dowodowego, nieuzupełnienie postępowania dowodowego i materiałów w sprawie oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 3 października 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia 11 września 2017 r. w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nr [...] o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Unormowania tego aktu dają podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, a także sprawowania kontroli i nadzoru nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń, jak również są podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Narodowego Funduszu Zdrowia we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy, zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami".

W myśl art. 139 ust. 1 ustawy, zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (pkt 1) albo w trybie rokowań (pkt 2).

W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy zawiera m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zaskarżenia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców oraz określenie obszaru terytorialnego. Prezes NFZ, stosownie do art. 146 ustawy, określa nadto przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 140 ust. 1 ustawy). Kryteria oceny ofert są z kolei jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy).

Konkurs ofert jest szczególnego rodzaju odmianą przetargu, który składa się z dwóch części - jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy).

W części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i ust. 6 ustawy).

Negocjacje z oferentami - stosownie do wyraźnego brzmienia art. 142 ust. 6 ustawy - prowadzą do ustalenia dwóch niezbędnych składników oferty, to jest proponowanej liczby i ceny oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej. Skutek negocjacji w postaci zawarcia umowy w przypadku uzgodnienia wszystkich jej postanowień, wynikający z art. 72 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, nie obowiązuje w postępowaniu w sprawie świadczeń opieki zdrowotnej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2013 r. (sygn. akt II GSK 1735/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym negocjacje nie zmierzają do zawarcia umowy, lecz do ostatecznego ustalenia ceny za udzielane świadczenia oraz liczby planowanych świadczeń. Celem negocjacji nie jest ustalenie essentialia negotii umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz ostateczne ustalenie dwóch niezbędnych składników oferty zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej ze złożonych ofert. Również podpisanie protokołu końcowego z negocjacji nie stanowi gwarancji zawarcia umowy.

Zgodnie z art. 148 ustawy, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: 1) jakości, 2) kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości, 5) ceny - udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej.

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy.

Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w drodze konkursu ofert, jeśli żaden z uczestników konkursu nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, co do zasady kończy to postępowanie. Jednakże w przypadku, gdy którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, rozpoczyna się faza postępowania administracyjnego. Należy więc przyjąć, że odwołanie składane w trybie art. 154 ust. 1 ustawy otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach. Jak stanowi art. 152 ustawy, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej, wymienione są w art. 153 ustawy. Z kolei środki, z których można skorzystać w postępowaniu administracyjnym ustawodawca wskazał w art. 154.

Należy w tym miejscu podkreślić, ze celem procedury uruchamianej na podstawie art. 154 ustawy jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej, nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zatem zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania. Należy przy tym zauważyć, że zasady postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są określone w przepisach ustawy o świadczeniach oraz w dokumentach Prezesa Funduszu, wydanych na podstawie art. 146 ustawy.

Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania (świadczeniodawcy) w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może zostać wywołany, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, którego zadaniem jest zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu i ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku.

Zestawiając powyższe zapatrywania z realiami rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wydane w sprawie decyzje nie są dotknięte jakimikolwiek wadami, które uzasadniałyby ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Punktem wyjścia dla oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia jest wskazanie, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy o świadczeniach, w dniu 13 czerwca 2017 r. ogłosił postępowanie konkursowe poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na wskazany okres w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze: G. ([...]), P. ([...]), P. ([...]).

Oferta złożona przez stronę skarżącą nie została zakwalifikowana do części niejawnej postępowania konkursowego. Komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. W postępowaniu nie wybrano oferty skarżącego ze względu na najniższą wartość uzyskanych punktów. Najwyżej oceniona oferta otrzymała łącznie 52,762 pkt, ostatnia z wybranych otrzymała łącznie 46,762 pkt, zaś niewybrana oferta skarżącego otrzymała łącznie 28,381 pkt.

Głównym zarzutem podniesionym w skardze był zarzut nieprawidłowego – w ocenie strony skarżącej - ograniczenia dostępu do opieki zdrowotnej w zakresie rehabilitacji mieszkańców gminy G. w wyniku zorganizowania konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej na obszarze: G. ([...]), P. ([...]), P. ([...]), poprzez połączenie gmin, które sąsiadują ze sobą, jednak nie mają bezpośredniego połączenia komunikacją publiczną.

Odnosząc się do zakwestionowanego przez stronę skarżącą określenia obszarów objętych danym postępowaniem konkursowym należy wskazać, że zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o świadczeniach zadania władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej obejmują w szczególności analizę i ocenę potrzeb zdrowotnych oraz czynników powodujących ich zmiany. Z kolei zgodnie z art. 107 ust. 5 ustawy o świadczeniach dyrektor wojewódzkiego oddziału NFZ winien zapewnić efektywne i bezpieczne gospodarowanie środkami oddziału, a także monitorowanie celowości udzielanych w ramach umów świadczeń opieki zdrowotnej. Ten organ jest nadto zobowiązany do sporządzania planu zakupu świadczeń. Podczas opracowywania planu zakupu świadczeń dany oddział NFZ określa odrębnie w każdym zakresie świadczeń m.in. obszar terytorialny. W § 3 ust. 1 zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzajach rehabilitacja lecznicza oraz programy zdrowotne w zakresie świadczeń - leczenie dzieci i dorosłych ze śpiączką zapisano z kolei wprost, że przedmiotem postępowania jest wyłonienie świadczeniodawców do udzielania świadczeń w rodzaju rehabilitacja lecznicza [...] odpowiednio na obszarze terytorialnym, którym może być np. województwo/grupa powiatów/powiat/grupa gmin/gmina.

Mając na uwadze powyższe regulacje jak i treść zarzutów zawartych w skardze odnoszących się do ograniczenia dostępu mieszkańców Gminy G. do opieki zdrowotnej w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej należy wskazać, że udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie jest objęte obowiązkową rejonizacją. Zadaniem sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcia wydane na podstawie art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie jest zaś czynienie ustaleń, jakimi motywami kierował się organ NFZ określając obszary objęte danym postępowaniem konkursowym. To zagadnienie – z uwagi na wskazane powyżej rozważania – nie stanowi przedmiotu oceny w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd administracyjny nie ma bowiem kompetencji do ogólnej oceny realizacji polityki zdrowotnej prowadzonej przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ na obszarze danego województwa bądź jego części.

Za niezasadne należało uznać również zarzuty naruszenia art. 140 w zw. z art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez opisanie przedmiotu zamówienia w sposób niejednoznaczny i niewyczerpujący, w szczególności poprzez dołożenie kryteriów dotyczących sposobu prowadzenia dokumentacji medycznej, kryterium ciągłości świadczenia usług na podstawie umowy, bez wskazania wartości tych kryteriów przy ocenie oferty, a także niezgodności tychże kryteriów z zapisami aktów prawnych, co doprowadziło do naruszenia zasady równości i uczciwej konkurencji. Oferta strony skarżącej - jak zasadnie wskazał organ – została oceniona zgodnie z kryteriami ustawowymi. Kryteria oceny ofert jak i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne, dostępne dla każdego z oferentów i nie podlegały zmianie w toku prowadzonego postępowania. Wartości punktowe za udzielenie odpowiedzi na poszczególne pytania zostały z kolei zawarte w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postepowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm.). Załącznik ten określa wykaz szczegółowych kryteriów wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami oraz przypisaną im wartością w rodzaju "rehabilitacja lecznicza". W zawartej w załączniku tabeli nr 1 wskazano w sposób transparentny - z odniesieniem do przedmiotu postępowania – kryteria, kategorie, oceniane warunki jak i przypisaną im wartość punktową. Z kolei w tabeli nr 2 oznaczonej jako "rehabilitacja lecznicza – część wspólna" oznaczono z odniesieniem do kryteriów jakości, dostępności i ciągłości oceniane warunki oraz przypisaną im wartość punktową.

Należy w tym miejscu wskazać, że wprowadzenie kwestionowanego przez stronę skarżącą kryterium ciągłości świadczeń opieki zdrowotnej znajduje usprawiedliwienie. Skoro bowiem zdrowie i życie pacjentów stanowi najwyższą wartość, chronioną art. 68 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), to wszelkie dodatkowe kryteria, takie jak kryterium ciągłości, służące zagwarantowaniu kontynuacji procesu leczenia w danym zakresie należy uznać za znajdujące uzasadnienie. Przerwanie będącego w toku procesu leczenia pacjentów w związku z zaniechaniem świadczenia usług finansowanych ze środków publicznych przez dotychczasowego świadczeniodawcę bez wątpienia stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia pacjentów. Jest przy tym oczywiste, że możliwość wygrania konkursu z uwagi na świadczenie usług przez podmiot doświadczony, świadczący usługi na wyższym poziomie i wyższej jakości niż konkurenci, leży w interesie wszystkich pacjentów.

Odnosząc się do zarzutu błędnego i niejasnego opisu przedmiotu postępowania (kryterium "jakość"; kategoria "personel") wskazać należy, że opis zawarty w formularzu ofertowym (rozdział 1.2. jakość; rozdział 1.2.1 personel) jest odzwierciedleniem kryteriów szczegółowych określonych we wskazanym powyżej załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postepowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki . Należy mieć przy tym na względzie, że zgodnie z zapisami § 5 ust. 2 rozporządzenia, oferent deklarujący spełnienie warunku podlegającego dodatkowej ocenie jest obowiązany wypełnić go dodatkowo, ponad podstawowe warunki realizacji świadczeń, określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1522). Mając zaś na uwadze znajdujące się w aktach dokumenty uznać należy, że w realiach rozpatrywanej sprawy komisja konkursowa przyjęła w sposób uzasadniony, że wykazana w ofercie strony skarżącej M. D. nie posiadała na dzień złożenia oferty 5 - letniego doświadczenia jako fizjoterapeuta.

Sąd nie dopatrzył się również jakichkolwiek innych naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

W ocenie składu orzekającego postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów. Jak już wcześniej wskazano zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła. W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych zasadach - na stronach internetowych Narodowego Funduszu Zdrowia - wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z tym postępowaniem.

Należy nadto podkreślić, że wydając decyzję ostateczną organ dokonał oceny zarówno samego postępowania, jak i rozstrzygnięcia podjętego przez komisję prowadzącą konkurs ofert oraz przedstawił w uzasadnieniu decyzji przyczyny nieuwzględnienia odwołania strony skarżącej.

W ocenie Sądu organ orzekający rozpoznając sprawę odniósł się do zastrzeżeń zgłaszanych przez stronę skarżącą i wyczerpująco wyjaśnił powody, dla których strona skarżąca nie sprostała wymogom stawianym w konkursie.

W niniejszym postępowaniu, co już podkreślono na wstępie, badaniu podlega jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy znajdują się protokoły z posiedzenia Komisji konkursowej, a także ranking otwarcia z propozycjami NFZ oraz ranking końcowy zawierający ocenę poszczególnych ofert. W aktach tych znajduje się również informacja o rozstrzygnięciu postępowania i wniosek o zawarcie umów. Dokumenty odnoszące się bezpośrednio do strony skarżącej nie budzą w ocenie Sądu jakichkolwiek zastrzeżeń.

Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (zob.: art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.