Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 44/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R. W. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomość I. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości położone na terenie gminy N.: działki nr [...] i nr [...], AM- 1 (obręb [...]) - w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda D., zawiadomieniem z dnia 18 stycznia 2006 r., wszczął na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do części nieruchomości przeznaczonej pod budowę autostrady [...] na odcinku [...], będącej własnością skarżącego R. W., położonej na terenie gminy N., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o pow. 0,5800 ha, obręb [...], i nr [...] o pow. 0,9535 ha, obręb [...], w związku z wydaniem decyzji lokalizacyjnej Wojewody J. z dnia 23 marca 1998 r., Nr [...], uchylonej w części decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 21 sierpnia 1998 r., Nr [...].

Zawiadomieniem z dnia 1 lutego 2006 r. Wojewoda poinformował strony o sporządzeniu operatu szacunkowego dla przedmiotowych działek, a następnie pismem z dnia 15 lutego 2006 r. zawiadomił o rozprawie administracyjnej w dniu 28 lutego 2006 r.

Postanowieniem z dnia 22 lutego 2006 r., Wojewoda przedłużył do dnia 30 kwietnia 2006 r. termin rozpatrzenia sprawy z uwagi na konieczność przedłożenia, przez pełnomocnika Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, aktualizacji operatów szacunkowych przedmiotowych nieruchomości oraz przeprowadzenia kolejnej rozprawy administracyjnej niezbędnej do zakończenia czynności procesowych.

Skarżący pomimo prawidłowego zawiadomienia nie stawił się na rozprawie administracyjnej zarówno w dniu 28 lutego 2006 r., jak też w dniu 7 kwietnia 2006 r., przy czym w tym ostatnim przypadku w dniu 6 kwietnia 2006 r. wpłynął do organu wniosek skarżącego o odroczenie rozprawy z powodu jego choroby spowodowanej długotrwałym przebywaniem w areszcie śledczym.

Na kolejnym terminie rozprawy administracyjnej w dniu 12 maja 2006 r. skarżący nie stawił się usprawiedliwiając swoją nieobecność kolizją terminów ze sprawą sądowoadministracyjną o sygn. akt I SA/Wa 1386/05 toczącą się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (organ w konsekwencji przedłuża termin do 30 czerwca 2006 r.), jak też nie stawił się na rozprawie administracyjnej wyznaczonej na dzień 21 czerwca 2006 r. uzasadniając ponownie swój wniosek o odroczenie rozprawy złym stanem zdrowia spowodowanym długotrwałym przebywaniem w areszcie śledczym.

Pismem z dnia 29 czerwca 2006 r. organ powiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2006 r. z uwagi na konieczność wyznaczenia kolejnej rozprawy administracyjnej niezbędnej do zakończenia czynności procesowych, po czym postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2006 r., po niestawiennictwie skarżącego na rozprawie administracyjnej w dniu 25 sierpnia 2006r. usprawiedliwionej ponownie chorobą, przedłużył termin załatwienia sprawy do 30 listopada 2006 r.

Wojewoda D. postanowieniem z dnia 30 listopada 2006 r. przedłużył termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 grudnia 2006 r. z uwagi na konieczność sporządzenia nowych wycen nieruchomości, po czym, po przedłożeniu operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. K., postanowieniem z dnia 29 grudnia 2006 r. po raz kolejny przedłużył do 15 marca 2007 r. termin rozpatrzenia sprawy wskazując na konieczność zapoznania się stron z nowym operatem szacunkowym przedmiotowych nieruchomości oraz przeprowadzenia kolejnej rozprawy administracyjnej niezbędnej do zakończenia czynności procesowych.

Wnioskami datowanymi na dzień 31 stycznia 2007 r., które wpłynęły do organu w dniu 6 lutego 2007 r., skarżący wniósł o odroczenie rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień 7 lutego 2007 r. z powodu jego choroby jednocześnie wnosząc o oddalenie wniosku o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości z uwagi na wadliwość sporządzonego operatu szacunkowego, sprzeczność z prawem decyzji ustalającej lokalizację autostrady, jak też wadliwość decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...].

Skarżący nie stawił się na kolejnych terminach rozprawy administracyjnej wyznaczonych na dzień 14 marca 2007 r. i 25 kwietnia 2007 r., przy czym w tym ostatnim przypadku swoją nieobecność uzasadniał kolizją ze sprawą cywilną o zapłatę toczącą się z jego powództwa przeciwko Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad przed Sądem Rejonowym w Z.G., sygn. akt [...].

Wojewoda D. pismem z dnia 15 maja 2007 r. zawiadomił skarżącego, że przychylając się do jego wniosku wyznaczył ostateczny termin rozprawy na dzień 13 czerwca 2007 r., jednocześnie informując, że nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia, natomiast o ile stan zdrowia lub inna ważna przyczyna nie pozwala skarżącemu na uczestniczenie w tej rozprawie, to może on działać przez pełnomocnika.

Skarżący nie stawił się na terminie rozprawy administracyjnej w dniu 13 czerwca 2007 r., jednakże pismem, które wpłynęło do organu w dniu 13 czerwca 2007 r. wniósł o odroczenie tej rozprawy z uwagi na fakt, iż zamierza brać czynny udział w postępowaniu wywłaszczeniowym w czym przeszkadza mu aktualny stan jego zdrowia (choroba) spowodowany długotrwałym przebywaniem w areszcie śledczym.

Organ zawiadomieniem z dnia 25 czerwca 2007 r. poinformował strony postępowania, iż w sprawie zebrane zostały materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji, akta znajdują się do wglądu w siedzibie organu, zaś strony postępowania mają prawo do zajęcia stanowiska wobec całości zebranych dowodów i materiałów w terminie 10 dni od daty doręczenia zawiadomienia, po czym zawiadomieniem z dnia 27 czerwca 2007 r. wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2007 r.

Wojewoda D. decyzją z dnia 27 lipca 2007 r., nr [...], orzekł m. in. o wywłaszczeniu, polegającym na pozbawieniu prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, na cele budowy pasów drogowych autostrady płatnej [...], o ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania w kwocie 244.750,00 zł za całkowite odjęcie prawa własności tej nieruchomości, o wypłacie tego odszkodowania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, oraz o waloryzacji kwoty odszkodowania na dzień wypłaty według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 13 września 2007 r. Wojewoda D. odmówił uzupełnienia swojej decyzji z dnia 27 lipca 2007 r. co do jej rozstrzygnięcia o wysokość odszkodowania za korzystanie z nieruchomości przez okres jej zajęcia, tj. od dnia 9 października 2006 r. do dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, oraz co do jej pouczenia o prawie odwołania poprzez wyczerpujące pouczenie o możliwości zapłaty odszkodowania nawet w przypadku złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji.

Organ odwoławczy, którym po zmianach właściwości od 16 listopada 2007 r. został Minister Infrastruktury, decyzją z dnia 31 marca 2008 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody D. z dnia 27 lipca 2007 r., a następnie postanowieniem z dnia 19 maja 2008 r., wstrzymał z urzędu wykonanie swojej decyzji w związku z wniesieniem przez skarżącego skargi do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 766/08, uchylił zaskarżoną decyzję.

Na skutek złożenia przez skarżącego skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 326/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, prawomocnym wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 467/10, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 31 marca 2008 r. oraz decyzję Wojewody D. z dnia 27 lipca 2007 r.

Ministerstwo Infrastruktury przekazało przy piśmie z dnia 2 września 2010 r. D. Urzędowi Wojewódzkiemu Wydziałowi Infrastruktury akta sprawy (wpływ do urzędu 7 września 2010 r.).

Wojewoda D. decyzją z dnia 7 lutego 2011 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wywłaszczenia przedmiotowych działek oraz ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie wskazując w uzasadnieniu, iż zrealizowanie celu publicznego, jakim była budowa autostrady [...] [...] na odcinku [...]- węzeł [...] obejmującego przedmiotowe działki, stanowi przeszkodę do wydania decyzji wywłaszczeniowej i postępowanie wywłaszczeniowe z tej przyczyny, jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.

Minister Infrastruktury, na skutek złożonego odwołania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia 25 maja 2011 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1524/11, oddalił skargę skarżącego od powyższej decyzji Ministra Infrastruktury, zaś jego skarga kasacyjna została zarejestrowana w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygn. akt I OSK 1699/12.

Wojewoda D. pismami z dnia 28 marca 2012 r. i z dnia 27 czerwca 2012 r. zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, odpowiednio, do dnia 30 czerwca 2012 r. i do dnia 30 września 2012 r., jednocześnie wyjaśniając, iż sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. ze względu na brak akt sprawy, które zostały przekazane w dniu 28 lutego 2011 r. do Ministra Infrastruktury w związku ze złożonym odwołaniem.

Wojewoda D. pismem z dnia 3 października 2012 r. wystąpił do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o zwrot lub wypożyczenie akt wskazanej sprawy administracyjnej celem przeprowadzenia postępowania, po czym zawiadomieniem z dnia 4 października 2012 r. poinformował strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2012 r. uzasadniając zwłokę brakiem akt sprawy oraz koniecznością sporządzenia operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości.

Po wymianie pism z Ministerstwem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 3 grudnia 2012 r. do Wojewody D. wpłynęły akta opisywanej sprawy.

Wojewoda D. pismem z dnia 28 grudnia 2012 r. zawiadomił strony o sporządzeniu operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości, doręczając im jednocześnie kserokopię wyciągu z operatu szacunkowego i wskazując do dnia 28 lutego 2013 r. przewidywany termin zakończenia przedmiotowego postępowania.

W dniu 6 września 2012 r. skarżący, za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego przez Wojewodę D. wnioskując o stwierdzenie przewlekłości postępowania od dnia 18 stycznia 2006 r. do dnia 5 września 2012 r. w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działki oraz o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu stwierdził, że Wojewoda D. w dniu 18 stycznia 2006 r. wszczął postępowanie wywłaszczeniowe, które do dnia złożenia skargi nie zostało zakończone, pomimo iż przedmiotowe działki stanowią fragment autostrady, która dnia 14 sierpnia 2009 r. została oddana do użytku. Zdaniem skarżącego postępowanie wywłaszczeniowe toczy się od 79 miesięcy i nic nie wskazuje na to, aby w najbliższym czasie zapadło jakiekolwiek rozstrzygnięcie.

Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę przedstawiając przebieg postępowania wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, gdyż dochował staranności i podjął działania zmierzające do niezwłocznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Organ zwrócił uwagę, iż zasada szybkości postępowania administracyjnego nie może pozbawiać strony prawa i nie zwalania właściwego organu z obowiązku rzetelnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i rozpatrzenia sprawy. Tym samym nadrzędnym obowiązkiem i celem organu było i jest rzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy i następnie podjęcie odpowiadającego prawu rozstrzygnięcia. Podkreślono, że postępowanie administracyjne wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego (np. co do ustalenia stanu prawnego nieruchomości) i wykorzystania licznych środków dowodowych mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ponadto przepisy prawa obligują wojewodę, jako organ właściwy w tej kategorii sprawach, do zasięgnięcia opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego służącej ustaleniu stosownego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Dodatkowo w związku z licznymi uwagami i zarzutami stron tego postępowania organ prowadzący jest zobowiązany do bieżącego ustosunkowywania się do nich. Nie bez znaczenia dla szybkości załatwienia sprawy są również okoliczności związane ze zmieniającym się często stanem prawnym, co ma wpływ zarówno na przebieg postępowania jak i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Zauważono również, że w niniejszym przypadku terminowość załatwienia przedmiotowej sprawy była i jest warunkowana nie tylko czynnościami i działaniem organu I instancji - Wojewody D.. Na skutek aktywności procesowej stron postępowania sprawa wywłaszczenia wskazanych nieruchomości była niejednokrotnie przedmiotem postępowania odwoławczego jak również sądowoadministracyjnego (przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym). Nie sposób zatem przyjąć, że przewlekłość postępowania, o której pisze skarżący we wskazanym przez niego okresie tj. od dnia 18 stycznia 2006 r. do dnia 5 września 2012 r. jest wynikiem działań lub zaniechań Wojewody D..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez ochronę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U z 2012 r., Nr 270 – zwanej dalej u.p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a, a więc między innymi w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił przewlekle prowadzenie postępowania w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za grunty przejęte na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy pasów drogowych autostrady płatnej [...].

W pierwszym rzędzie konieczne było zbadanie czy spełniona została formalna przesłanka dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 u.p.p.s.a). W niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona, gdyż przed wniesieniem rozpoznawanej skargi skarżący wystąpił w dniu 1 sierpnia 2012 r. do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z zażaleniem na przewlekanie postępowania wywłaszczeniowego.

W drugiej kolejności zasadnym jest przybliżenie pojęcia przewlekłości postępowania. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i w doktrynie, iż przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumieć należy sytuację gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, lub poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012 str. 44), ewentualnie przez mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe postępowanie na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania.

W orzecznictwie wskazuje się, że przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ (tak NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12).

Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art.35 § 3 k.p.a.). Należy jednak zauważyć, że do terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten obciąża organ również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.)

W trzeciej i ostatniej kolejności zadaniem Sądu było ustalenie czy rzeczywiście, zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym doszło do przewlekłości tego postępowania.

Przed przystąpieniem do szczegółowego badania tej kwestii warto jednak zwrócić uwagę, iż przedmiotowe postępowanie toczące się przed organem I instancji można podzielić na trzy etapy, a mianowicie pierwszy od daty wszczęcia postępowania, tj. od dnia 18 stycznia 2006 r., do dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu wynagrodzenia, tj. do dnia 27 lipca 2007 r., ewentualnie do dnia 16 października 2007 r., kiedy to przesłano akta sprawy wraz z odwołaniem skarżącego do organu II instancji, drugi etap od daty zwrotu organowi I instancji akt sprawy po uprawomocnieniu się rozstrzygnięcia kasacyjnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. od dnia 2 sierpnia 2010 r., do dnia wydania decyzji o umorzeniu postępowania, tj. do dnia 7 lutego 2011 r., oraz trzeci etap od daty doręczenia organowi decyzji Ministra Infrastruktury uchylającej decyzję umorzeniową, tj. od początków czerwca 2011 r., do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie.

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia wartości nieruchomości jest postępowaniem wielowątkowym i skomplikowanym, wymagającym wiedzy specjalistycznej, a przez to i w większości przypadków długoterminowym. Pomijając samą kwestię istnienia podstaw do wszczęcia takiego postępowania i w konsekwencji wydania decyzji wywłaszczeniowej nie można zapominać, że podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), która w art. 12 ust. 5 odsyła przy określeniu wartości nieruchomości, do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Z przepisów tych wynika obowiązek ustalenia należnego stronie odszkodowania, przy uwzględnieniu wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Konieczność uzyskania operatu szacunkowego niewątpliwie wpływa na długość załatwienia tego rodzaju spraw, skoro nie tylko przygotowanie takiego operatu szacunkowego wymaga określonego czasu, jak też i samo wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego musi nastąpić w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 113, poz. 759 ze zm.).

Analiza czynności procesowych Wojewody D. wskazuje, iż w dwóch pierwszych etapach postępowania nie można doszukać się cech przewlekłości.

W pierwszej części postępowania organ co prawda siedmiokrotnie przedłużał termin rozpoznania sprawy, jednakże były to przyczyny niezależne od niego (sporządzenie operatu, konieczność zapoznania się stron z operatem, odraczanie terminu rozprawy administracyjnej z powodu nieobecności skarżącego spowodowanej chorobą lub kolizją terminów), o czym informował strony i wyznaczał, zgodnie z przepisami k.p.a., nowe terminy załatwienia sprawy. Ostatecznie organ zawiadomieniem z dnia 25 czerwca 2007 r. poinformował strony postępowania, iż w sprawie zebrane zostały materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji, akta znajdują się do wglądu w siedzibie organu, zaś strony postępowania mają prawo do zajęcia stanowiska wobec całości zebranych dowodów i materiałów w terminie 10 dni od daty doręczenia zawiadomienia, a po bezskutecznym upływie tego terminu wydał w dniu 27 lipca 2007 r. decyzję o wywłaszczeniu i ustaleniu wysokości odszkodowania.

Również w drugim etapie postępowania, po zwrocie akt administracyjnych po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r., trudno znaleźć przesłanki świadczące o przewlekłości postępowania administracyjnego przed organem I instancji.

Z oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku tego Sądu, które wiążą w trybie art. 153 u.p.p.s.a. organy administracji, wynika, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy koniecznym stało się, po zweryfikowaniu przesłanek uzasadniających samo wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, powtórzenie niemal w całości tego postępowania, w tym przede wszystkim obligatoryjne sporządzenie nowego operatu szacunkowego, zapoznanie z jego treścią stron postępowania oraz przeprowadzenie z ich udziałem rozprawy administracyjnej.

Konieczność zatem gruntownego zapoznania się z motywami rozstrzygnięć sądowoadministracyjnych oraz przeanalizowania dotychczas zebranego materiału dowodowego uzasadnia zdaniem Sądu pewne opóźnienie w podsumowaniu przez organ aktualnego wówczas stanu sprawy, które w jego przekonaniu, abstrahując w tym miejscu od prawidłowości takiego rozumowania, uzasadniały umorzenie postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu inaczej rzecz ma się w trzecim etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, tj. od chwili doręczenia Wojewodzie D. decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 25 maja 2011 r. uchylającą zaskarżoną decyzję umarzającą z dnia 7 lutego 2011 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż od dnia, w którym organ I instancji mógł zapoznać się z treścią wzmiankowanej decyzji organu odwoławczego, nie było przeszkód prawnych do przeprowadzenia niezbędnych czynności procesowych i zakończenia w przypisanym terminie postępowania wywłaszczeniowego. Okolicznością łagodzącą ocenę stopnia zawinionej przewlekłości postępowania administracyjnego jest czasowa niedostępność akt tego postępowania spowodowana toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym związanym wpierw ze skargą, a następnie i skargą kasacyjną wniesioną przez skarżącego. Nie ulega wątpliwości, iż zważywszy na obowiązujące procedury biurowości sądowej, terminy rozpraw, czas niezbędny do zapoznania się z tymi aktami i sporządzenia uzasadnień, akta sprawy byłyby przez trzy- cztery miesiące niedostępne dla organów administracji, jednakże należy mieć na uwadze, iż postępowania sądowoadministracyjne trwają już prawie 20 miesięcy, a dopiero pismem z dnia 8 listopada 2012 r. Wojewoda D. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z prośbą o wypożyczenie tych akt. Z dołączonej do pisma procesowego organu z dnia 14 stycznia 2013 r. korespondencji wyraźnie widać, iż nie było przeszkód co do zwrócenia się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wypożyczenie na okres 14 dni akt administracyjnych sprawy.

Sąd w niniejszym składzie w pełni aprobuje pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 listopada 2009r., sygn. akt II SAB/Ke 35/09, iż "bierne (...) oczekiwanie na załatwienie sprawy przez sąd administracyjny i zwrot akt może być oceniane tylko jako bezczynność organu".

Reasumując wskazać trzeba, że przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął dalsze czynności w sprawie czy też nie, dlatego też stwierdzić trzeba, że pomimo późniejszych czynności procesowych organu zmierzających do ustalenia odszkodowania (w tym pozyskania operatu szacunkowego i zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym oraz wypowiedzenia się na piśmie wobec całości zebranych dowodów i materiałów) wcześniej zaistniała w niniejszej sprawie przewlekłość, która niewątpliwie spowodowała, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania trwa dłużej niż to konieczne. Fakt podjęcia przez organ późniejszych czynności procesowych, nie może w przypadku przewlekłości postępowania prowadzić do umorzenia postępowania, tym bardziej, że do chwili zamknięcia rozprawy nie został przez organ wydany akt kończący postępowanie.

W myśl art. 149 u.p.p.s.a. w sytuacji zaistnienia przewlekłości sąd zobligowany jest do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie oraz do ustalenia, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do tej okoliczności Sąd stwierdził, że ustalona przewlekłość nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzonego postępowania przy braku jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wr 9/12 i przywołane tam orzeczenia).

W przedmiotowej sprawie, jak wynika to z akt administracyjnych, przewlekłość wystąpiła tylko na ostatnim etapie postępowania od daty doręczenia organowi decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 25 maja 2011 r. do chwili zlecenia rzeczoznawcy wykonania nowego operatu szacunkowego i zwrócenia się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wypożyczenie akt administracyjnych. Na pozostałych etapach organ prowadził terminowo postępowanie oraz podejmował czynności niezbędne dla uzyskania prawidłowego operatu szacunkowego i skutecznego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Konieczność w tym czasie wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy była obiektywnie uzasadniona przyczynami wcześniej podanymi, dlatego też w żadnej mierze nie można uznać, że analizowanym postępowaniu wywłaszczeniowym mieliśmy do czynienia z pozorowanymi czynnościami, czy też z podejmowanie ich z nieuzasadnionym i nadmiernym opóźnieniem. Organ wypełniał regularnie również obowiązek wynikający z art. 36 k.p.a.

Z tych względów, na podstawie art. 149 u.p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I i II sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.