Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5383/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 404/20 w sprawie ze skargi T. spółka z o.o. w W. na decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej spółka z o.o. w Olsztynie z dnia 7 kwietnia 2020 r. nr MPEC/PE/EA/56/20 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 lutego 2021 r., II SA/Ol 404/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Olsztynie oddalił skargę T. sp. z o.o. w W. na decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej sp. z o. o. w Olsztynie z 7 kwietnia 2020 r., nr MPEC/PE/EA/56/20, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z 6 grudnia 2019 roku T. sp. z o.o. w W. zażądał od Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej sp. z o.o. w Olsztynie (dalej także MPEC) udostępnienia Umowy o PPP.

Umowa PPP wraz z załącznikami została udostępniona wnioskodawcy 20 grudnia 2019 r. za wyjątkiem: pkt I.2.8.2., 2.3., 2.4., 2.5.I.6., 2.5.1.7., 2.5.2, 2.6., 2.7., 3.2.3., 3.3., 3.6., 3.7., 3.9., 4.1.13., 4.4., 5.1., 5.2., 5.3.3.-5.3.5" 5.3.8., 6.1.4.-6.1.9., Ó.2.2.-6.2.6., 6.3., 6.4.12.-6.4.14., 6.5., 6.6., 6.7., 7.2., 7.3., 7.4., 7.6., 8.3., 8.4., 8.5., 8.6., 9.1., 9.2., 9.3., 9.4., 9.5.3.-9.5.4" 10.1.1.-10.1.2.2., 10.3., 12.1.5.-12.1.6., 12.2., 14.1.3.-14.1.9., 14.2., 14.4.2.- 14.4.3., 15.1.7., 15.2., 15.3., 16.2., 16.3., 18.3.3.-18.3.4.2., 18.4., 18.5., 18.6.1.2.-18.6.1.19., 18.7.1.1.-18.7.1.7., 19.3., 19.4., 19.5., 20.1., 21.1., 21.2., 21.3., 22.1.1.1.-22.1.1.2.2., 22.1.2.1.- 22.1.7., 22.2., 23.2. Umowy PPP oraz Załączników nr I, II, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, EC.A.II.3, pkt 7-19., Załącznika EC.A.II.4, pkt 9. i 10., Załącznika EC.A.II.5., Załączników nr XII, XIII, XIV, XV, XX, XXIII-XXVL, XXVIII, XXXVI, XXXVII, XXXIX-XLIII, które objęte są klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa".

Decyzją z 20 grudnia 2019 r. MPEC odmówiło udzielenia dostępu do informacji publicznej w zakresie wymienionych wyżej punktów Umowy o PPP i załączników (znak: MPEC/PE/EA/123/19). Decyzja ta została błędnie skierowana do P. sp. z o.o. w W., który to podmiot nie był stroną w sprawie. W dniu 3 stycznia 2020 r. T. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła do MPEC wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 20 grudnia 2019 r. wraz z wnioskiem ewentualnym o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z 17 stycznia 2020 r. MPEC wydało decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji z 20 grudnia 2019 r. na podstawie art. 157 § 2, 158 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 695 ze zm.; zwanej dalej "u.d.i.p.").

Decyzją z 9 marca 2020 r. MPEC, na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odmówił udzielenia wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej w zakresie pkt 1.2.8.2., 2.3., 2.4., 2.5.1.6., 2.5.1.7., 2.5.2, 2.6., 2.7., 3.2.3., 3.3., 3.6., 3.7., 3.9., 4.1.13., 4.4., 5.1., 5.2., 5.3.3.-5.3.5., 5.3.8., 6.1.4.-6.1.9., 6.2.2.- 6.2.6., 6.3., 6.4.12.-6.4.14., 6.5., 6.6., 6.7., 7.2., 7.3., 7.4., 7.6., 8.3., 8.4., 8.5., 8.6., 9.1., 9.2., 9.3., 9.4., 9.5.3.-9.5.4., 10.1.1.-10.1.2.2., 10.3., 12.1.5.-12.1.6., 12.2., 14.1.3.-14.1.9., 14.2., 14.4.2.-14.4.3., 15.1.7., 15.2., 15.3., 16.2., 16.3., 18.3.3.-18.3.4.2., 18.4., 18.5., 18.6.1.2.- 18.6.1.19., 18.7.1.1.-18.7.1.7., 19.3., 19.4., 19.5., 20.1., 21.1., 21.2., 21.3., 22.1.1.1.- 22.1.1.2.2., 22.1.2.1.-22.1.7., 22.2., 23.2. Umowy PPP oraz Załączników nr I, II, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, EC.A.II.3, pkt 7-19., Załącznika EC.A.II.4, pkt 9. i 10., Załącznika EC.A.II.5., Załączników nr XII, XIII, XIV, XV, XX, XXIII-XXVL, XXVIII, XXXVI, XXXVII, XXXIX-XLIII, z uwagi na ochronę "tajemnicy przedsiębiorstwa" MPEC oraz D..

Decyzją z 7 kwietnia 2020 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, MPEC utrzymało w mocy własną decyzję z 9 marca 2020 r. W uzasadnieniu wskazało m.in., że zarzut wnioskodawcy dotyczący naruszenia przez MPEC art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2019 ze zm.; dalej "p.z.p.") oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na odmowę udostępnienia Umowy o PPP z powołaniem się na potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa MPEC oraz D. nie znajduje uzasadnia zarówno w przepisach prawa jak również ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa. MPEC, rozpatrując wniosek wnioskodawcy o udostępnienie Umowy o PPP, na gruncie art. 139 ust. 3 p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. miał obowiązek zbadać, czy Umowa o PPP zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa MPEC lub D. (strony Umowy o PPP). Skoro Umowa o PPP zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa MPEC oraz D., to MPEC był zobowiązany do wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej. Jednocześnie podkreślono, że udostępnienie wnioskodawcy Umowy o PPP, w części objętej tajemnicą przedsiębiorstwa, stanowiłoby naruszenie art. 139 ust. 3 p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zdaniem MPEC część Umowy o PPP, co do której MPEC wydał decyzję o odmowie dostępu do informacji publicznej, zawiera informacje spełniające przesłanki do objęcia ich tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym MPEC był w pełni uprawniony i jednocześnie zobowiązany do wydania decyzji odmownej, z powołaniem się na powyższy przepis. Postanowienia Umowy o PPP stanowią istotną wartość gospodarczą stron Umowy o PPP i są związane z know-how MPEC oraz D., w zakresie realizacji projektów w formule partnerstwa publiczno-prywatnego, które stanowi o przewadze konkurencyjnej na wysoce wyspecjalizowanym rynku związanym z finansowaniem, budową i eksploatacją zakładów termicznego unieszkodliwiania odpadów. MPEC zwrócił uwagę na to, że podmiotem o nią wnioskującym jest bezpośredni konkurent D., który bezskutecznie ubiegał się o udzielenie zamówienia publicznego, w wyniku którego została zawarta Umowa o PPP, a następnie bezskutecznie ubiegał się o dostęp do pełnej treści oferty D., która obecnie stanowi załączniki do Umowy o PPP (załącznik nr II, a także załącznik nr XII, XIV, XV, XVII, XIX). Udostępnienie wnioskowanych informacji ma dla wnioskodawcy znaczenie niewątpliwie szersze, aniżeli wyłącznie kontrola działań podmiotu, który dysponuje majątkiem publicznym. Uzyskując informacje objęte klauzulą poufności wnioskodawca uzyskałby bowiem szczegółowe dane dotyczące rozwiązań technicznych, technologicznych, biznesowych oraz finansowych bezpośredniego konkurenta, działającego na tym samym rynku. To z kolei mogłoby realnie umożliwić wnioskodawcy uzyskanie przewagi konkurencyjnej nad stronami Umowy o PPP na rynku gospodarki odpadami oraz produkcji i sprzedaży ciepła i energii elektrycznej w Polsce, jak też na innych rynkach światowych.

MPEC podkreślił, że wybrane rozwiązania techniczne, koncepcja organizacji przedsięwzięcia i sposobu jego finansowania, a także specyficzny układ zależności pomiędzy zaangażowanymi podmiotami finansującymi, wspierającymi, dostarczającymi odpady, odbiorcami ciepła i energii elektrycznej oraz MPEC i Partnerem Prywatnym zostały wypracowane najpierw w toku w znacznej mierze utajnionego postępowania w trybie przetargowym i poprzedzającego je dialogu technicznego, a następnie uzupełnione indywidualnym wkładem Partnera Prywatnego zawartym w jego ofercie w zasadniczej części także objętej przez niego tajemnicą przedsiębiorstwa. Opracowanie Umowy o PPP (do której załącznik stanowi pełna treść oferty Partnera Prywatnego) w kształcie pozwalającym uzyskać przewagę konkurencyjną i zmaksymalizować wynikające z realizacji przedsięwzięcia korzyści społeczne i ekonomiczne wymagało ogromnych nakładów pracy i środków zarówno ze strony MPEC, jak i Partnera Prywatnego, z czego doskonale powinien zdawać sobie sprawę wnioskodawca, który także uczestniczył w postępowaniu i złożył w nim ofertę (również w znacznej części utajnioną ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa). Wobec powyższego rezygnacja z ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa oznaczałaby narażenie na poważną szkodę zarówno Partnera Prywatnego jak i MPEC poprzez efektywne zniwelowanie jakiejkolwiek przewagi rynkowej, jaka może płynąć z wiedzy na temat zastosowanych w przedsięwzięciu rozwiązań technicznych, organizacyjnych i finansowych.

Skargę na decyzję MPC z 7 kwietnia 2020 r. wywiodła skarżąca spółka.

W odpowiedzi na skargę MPEC wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, sąd I instancji zwrócił uwagę, że w zaskarżonej decyzji wskazano, że postanowienia Umowy o PPP, względem których została wydana decyzja, stanowią istotną wartość gospodarczą stron Umowy o PPP i są związane z know-how MPEC oraz D., w zakresie realizacji projektów w formule partnerstwa publiczno-prywatnego, które stanowi o przewadze konkurencyjnej na wysoce wyspecjalizowanym rynku związanym z finansowaniem, budową i eksploatacją zakładów termicznego unieszkodliwiania odpadów. W ocenie sądu niewątpliwie MPEC w sposób wyraźny objął tajemnicą przedsiębiorstwa sporną Umowę o PPP. Sporna umowa nie jest znana szerokiemu kręgowi osób w tej firmie, tylko dla wąskiej grupy ludzi. Bez wątpienia zatem aspekt formalny tajemnicy przedsiębiorcy został określony jednoznacznie i nie jest to zdaniem sądu kwestia sporna.

Zdaniem sądu analiza spornej Umowy PPP wskazuje, że zawiera ona materię o istotnych i unikatowych walorach gospodarczych, która może zostać wykorzystana przez inne konkurencyjne podmioty, w tym skarżącą, który to podmiot przecież działa w tym samym obszarze gospodarczym i który jest podmiotem konkurencyjnym względem Partnera Prywatnego i MPEC. Rzeczona umowa zawiera szczegółowe informacje technologiczne z zakresu "Zagospodarowania frakcji palnej z odpadów komunalnych poprzez termiczne przekształcenie wraz z odzyskiem energii wykorzystywanej dla zapewnienia dostaw ciepła do miejskiej sieci ciepłowniczej w Olsztynie, wraz z zaprojektowaniem i wybudowaniem Instalacji Technicznego Przekształcenia Odpadów oraz Kotłowni Szczytowej, a także finansowaniem nakładów inwestycyjnych i zarządzaniem infrastruktura". Znajdują się tam szczegółowe informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne, jak również informacje finansowe oraz księgowe.

W ocenie sądu I instancji jest wysoce prawdopodobne, że wiele z tych informacji mogłoby być wykorzystanych przez skarżącą w celu uzyskania przewagi konkurencyjnej w zakresie tej materii. MPEC słusznie wskazał, że podmiotem wnioskującym o sporne informacje jest bezpośredni konkurent D., który bezskutecznie ubiegał się o udzielenie zamówienia publicznego, w wyniku którego została zawarta Umowa o PPP, a następnie bezskutecznie ubiegał się o dostęp do pełnej treści oferty D., która obecnie stanowi załączniki do Umowy o PPP (załącznik nr II, a także załącznik nr XII, XIV, XV, XVII, XIX). Udostępnienie wnioskowanych informacji ma dla wnioskodawcy znaczenie niewątpliwie szersze, aniżeli wyłącznie kontrola działań podmiotu, który dysponuje majątkiem publicznym. Zdaniem sądu jest zatem wysoce prawdopodobne, że uzyskując informacje objęte klauzulą poufności, skarżący faktycznie uzyskałby szczegółowe dane dotyczące rozwiązań technicznych, technologicznych, biznesowych oraz finansowych bezpośredniego konkurenta, działającego na tym samym rynku. To z kolei mogłoby realnie umożliwić mu uzyskanie przewagi konkurencyjnej nad stronami Umowy o PPP na rynku gospodarki odpadami oraz produkcji i sprzedaży ciepła i energii elektrycznej na różnych rynkach.

W ocenie sądu I instancji, w przeciwieństwie do twierdzeń skarżącej spółki, wnioskowanych informacji nie można analizować pojedynczo. Nawet jeśli teoretycznie poszczególne dane mogłyby nie być objęte rzeczoną tajemnicą, to należy analizować je spójnie jako całość, bo tylko takie ich ujęcie umożliwia całościowe spojrzenie na tę materię. Analiza zaś całości wnioskowanej umowy, w zakresie żądanym przez skarżącą, przekonuje, że obejmuje ona dane mające wartość gospodarczą zarówno dla MPEC w Olsztynie, jak i Partnera Prywatnego, a co za tym idzie słusznie objęto je zbiorczo tajemnicą przedsiębiorstwa, a więc w sprawie zachodzi negatywna przesłanka udostepnienia informacji publicznej w postaci objęcia tych informacji tajemnica przedsiębiorcy.

W ocenie sądu uzasadnienie i argumentacja zaprezentowane w decyzjach są wystarczające, a zarzuty skargi w tym zakresie nie są zasadne. W zaskarżonej decyzji (s. 20-29) dokładnie opisano i wskazano, z jakich powodów określona część umowy i jej załączniki nie mogą być udostępnione. Przykładowo podał, że odnośnie do pkt 2.3 umowy wyjaśniono, że postanowienia tego punktu dotyczą procedury przenoszenia na Partnera Prywatnego decyzji administracyjnych i stanowią część modelu biznesowo-organizacyjnego, wypracowanego przez MPEC, w celu skutecznego przeniesienia wymaganych decyzji. Wypracowany sposób przenoszenia decyzji stanowi również know-how biznesowo-organizacyjne MPEC, które podlega ochronie. Co do zaś pkt 3.6 umowy wskazano, że informacje te dotyczą technicznych, handlowych i organizacyjnych aspektów procedury rozruchu, która stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa ze względu na indywidualnie wypracowany schemat rozruchu, harmonogramy oraz wynagrodzenie w okresie rozruchu, które stanowi część mechanizmu wynagradzania. Informacje te stanowią know-how dla MPEC. Odnośnie natomiast do Załącznika nr XXVIII podniesiono, że dotyczy on parametrów technicznych instalacji, w tym dotyczących mocy cieplnych, jakości i ilości wody procesowej itp. Jest to załącznik o szczególnym znaczeniu technicznym, który został opracowany przy udziale doradców technicznych. Rozwiązania techniczne po ich ujawnieniu mogłyby posłużyć konkurencji do własnych projektów oraz osłabić pozycje konkurencyjna MPEC oraz Partnera Prywatnego. Sąd I instancji nadmienił, że określone informacje objęte wnioskiem zostały zastrzeżone również w ramach postępowania przetargowego prowadzonego przez MPEC nr MPEC/PE-EZ/55/18, co zostało zakwestionowane przez skarżącą przed Krajową Izbą Odwoławcza w sprawie o sygn. akt KIO 829/19, która w swoim wyroku potwierdziła zasadność objęcia tych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa.

Zdaniem sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego i dlatego na podstawie art.. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 159; dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art.134 § 1 w zw. ze 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie przy orzekaniu zarzutu nr 1 skargi S. z 6 maja 2020 r., tj. zarzutu naruszenia art. 139 ust 3 p.z.p. oraz art. 5 ust 2 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że udostępnianie umów zawieranych w trybie p.z.p. (jak Umowa PPP) podlega ograniczeniom z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, co doprowadziło do oddalenia skargi spółki, podczas gdy rozpoznanie przedmiotowego zarzutu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powinno skutkować uwzględnieniem skargi spółki i uchyleniem decyzji MPEC z 7 kwietnia 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję MPEC z 9 marca 2020 r., jak również uchyleniem pierwszej decyzji MPEC;

2) 134 § 1 w zw. z 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie przy orzekaniu zarzutu nr 2 skargi spółki, tj. zarzutu ewentualnego naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia informacji opisanych w decyzji, mimo że zdecydowana większość tych informacji (w tym wszystkie punkty Umowy PPR objęte decyzją, za wyjątkiem zawartych w nich informacji podlegających uzupełnieniu w oparciu o treść oferty partnera prywatnego) została już udostępniona S. w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (w sposób opisany w skardze spółki), co doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy rozpoznanie przedmiotowego zarzutu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powinno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem obu decyzji MPEC.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię/niewłaściwe zastosowanie, tj:

1) art. 5 ust. 2 UDIP w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (u.z.n.k.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że informacje, których udostępnienia żąda skarżąca nie podlegają udostępnieniu bowiem analizowane łącznie zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa podlegające ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., pomimo że sam organ odrębnie traktuje poszczególne fragmenty i załączniki Umowy PPP, o czym świadczy treść obu decyzji MPEC, co potwierdza, że poszczególne punkty tej Umowy oraz jej załączniki powinny być odrębnie analizowane pod kątem tego, czy zawierają czy też nie, informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., zaś taka analiza powinna prowadzić do wniosku, że poszczególne z tych informacji nie posiadają wartości gospodarczej. Na skutek ww. naruszenia, tj. błędnego przyjęcia, że informacje, których udostępnienia żąda S. muszą być analizowane jako całość i jako takie posiadają wartość gospodarczą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie naruszył również następujące przepisy postępowania:

- art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zbadania czy poszczególne punkty Umowy PPP oraz jej załączniki, których udostępnienia MPEC odmówił spółce, posiadają wartość gospodarczą dla MPEC lub D. oraz wyrywkowe, lakoniczne i niepełne uzasadnienie rzekomej wartości gospodarczej informacji, które zostały zbadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, podczas gdy rzetelna analiza informacji, których udostępnienia MPEC odmówił S. powinna prowadzić do wniosku, że informacje te nie spełniają przesłanek niezbędnych do przyznania im ochrony na podstawie u.d.i.p., w tym nie posiadają wartości gospodarczej.

2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez błędne przyjęcie, że również wybrane przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie, poszczególne informacje, których udostępnienia organ odmówił S., stanowią informacje o charakterze organizacyjnym, ekonomicznym, technologicznym lub inne, posiadające wartość gospodarczą, których ujawnienie mogłoby narazić MPEC lub Partnera Prywatnego na szkodę, podczas gdy przywołane przez WSA w Olsztynie informacje (w tym wskazane punkty Umowy PPP) nie posiadają jakiejkolwiek wartości gospodarczej;

3) art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a w zw. z 16 ust 2 u.d.i.p. oraz art. 5 ust 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust 2 u.z.n.k. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olszynie, że pierwsza decyzja i druga decyzja MPEC zawierają wyczerpujące uzasadnienia odmowy udostępnienia spółce poszczególnych punktów i załączników Umowy PPP, pomimo że uzasadnienia obu ww. decyzji w wielu miejscach ograniczają się do powoływania szczątkowych, lakonicznych i powtarzalnych argumentów bez wykazania zaistnienia przesłanek warunkujących uznanie danej informacji za stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Zarzuty pierwszy i drugi naruszenia prawa procesowego są nieuprawnione. Istota naruszenia wskazanych w treści zarzutów przepisów sprowadza się do pominięcia przy orzekaniu zarzutu nr 1 skargi dotyczącego naruszenia przepisu art. 139 ust. 3 p.z.p., zgodnie z którym umowy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej, a w odniesieniu do zarzutu 2 – pominięcia rozpoznania zarzutu 2 skargi.

Zarzut pierwszy jest nieuzasadniony z pięciu powodów. Po pierwsze, należy pamiętać, że stosownie do art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Jeśli sąd I instancji nie rozpozna jakiegoś zarzutu skargi, to w dalszym ciągu podstawą kontroli jest treść wyroku, a nie jego uzasadnienia. Założyć należy, iż ustalenie ewentualnego nierozpoznania zarzutu nr 1 skargi nastąpiło na podstawie treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. W świetle powyższych przepisów na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego ocenia podlega jednak orzeczenie. Oznacza to, iż niedociągnięcia uzasadnienia zasadniczo nie dyskwalifikują a limine orzeczenia, chyba że doszłoby do naruszenia przepisów regulujących zasady jego sporządzania. Tym samym należało przejść do oceny zgodności z prawem poddanego kontroli wyroku.

Po drugie, rozpoznawany zarzut jest oparty o błędną wykładnię przepisu art. 139 ust. 3 p.z.p. Jawność umów i ich udostępnianie następuje na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że możliwe jest wyłączenie możliwości udostępnienia umowy na zasadach wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej interpretacji tego przepisu i przeszedł do rozpoznania istoty sprawy związanej z wykładnią i zastosowaniem przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p, traktując zarzut 1. skargi jako etymematyczny, rozpoznany negatywnie z chwilą przystąpienia do omówienia bezzasadności zarzutów naruszenia przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei nie sposób podzielić oceny pominięcia rozpoznania zarzutu 2. skargi. Został on rozpoznany przez wyrażenie odmiennej oceny przez sąd I instancji. Brak akceptacji dla niej winien wiązać się ze złożeniem zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego.

Po trzecie, konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Nie jest zatem poprawne wskazywanie w zarzucie zlepku przepisów, bez precyzyjnego określenia w odniesieniu do każdego z nich w jakiej formie doszło do jego naruszenia (tj. czy w drodze błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania) oraz jakim skonkretyzowanym działaniem sądu to nastąpiło. Przypadek taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie, co uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie zarzutu.

Po czwarte, zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15 - publik. CBOSA). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej zarzucając niezastosowanie określonego przepisu jednocześnie wskazała przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego zarzut pierwszy skargi kasacyjnej nie spełnia.

Po piąte, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. jest wewnętrznie rozbudowany, gdyż składa się z trzech punktów, a punkt pierwszy z trzech podpunktów. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zaś zastępowanie autora skargi kasacyjnej i ustalanie w jego miejsce, który konkretnie przepisów został naruszony.

Zarzut drugi naruszenia prawa procesowego jest nieuzasadniony. Jego bezzasadności wynika z wyżej wskazanych powodów określonych w argumentach od trzeciego do piątego.

Zarzuty oparte na podstawie wynikającej z przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. są nieuzasadnione.

Dwa pierwsze zarzuty zostaną rozpoznane łącznie, gdyż łączy je pewien wspólny problem przesądzający o ich bezzasadności. Powinnością autora skargi kasacyjnej jest formułowanie zarzutu w sposób precyzyjny, co wiąże się z potrzebą określenia jaki przepis został naruszony, jaką postać przyjęło naruszenie ze strony sądu i jakie działanie sądu doprowadziło do jego naruszenia. Niestety oba zarzuty są dalekie od pożądanej staranności. Do zrozumienia zarzutu powinna być wystarczająca analiza samego zarzutu bez konieczności zapoznawania się z jego uzasadnieniem.

W rozpoznawanej sprawie analiza uzasadnienia jest niewystarczająca do pełnej jasności. Oba zarzuty zostały zakwalifikowane do naruszenia prawa materialnego, lecz w treść zarzutu 2.1. został wpleciony zarzut procesowy, co wydaje się konstrukcją nieuprawnioną w świetle przepisu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Do kwestii tej Sąd wróci w dalszych rozważaniach. Istotniejsze jest jednak to, że jako naruszenie wskazano "bezpodstawne przyjęcie" (zarzut 2.1.) lub "błędne przyjęcie" (zarzut 2.2.). Zwrotów takich nie używa przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ani także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sposób odnaleźć wskazówek pozwalających przypisać te sformułowania do jednej z ustawowych form naruszenia prawa materialnego. Już tylko te usterki skargi kasacyjnej na gruncie tej sprawy są wystarczające do uznania obu zarzutów za nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny generalnie dąży jednak zawsze do podjęcia próby wyjaśnienia swojego stanowiska głębiej i większym zakresie niż pozwala na to jednoznaczna treść skargi kasacyjnej, dążąc w ten sposób do maksymalizacji prawa podmiotowego jednostki, o którym mowa w art. 45 Konstytucji RP. Stąd też, mając pełną świadomość niedoskonałości skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów 2.1. i 2.2., dojść można do wniosku, że autor w swej istocie tak skonstruował oba zarzuty, iż zakwestionował w gruncie rzeczy stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji na etapie wyrokowania.

Przypomnieć zaś wypada, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić bądź przez jego błędną wykładnię bądź przez niewłaściwe zastosowanie tego prawa. Tymczasem sposób sformułowania obu zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie podważa w nim dokonaną przez sąd I instancji ocenę konkretnych części objętej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej umowy o PPP i jej załączników, jako zawierającej w sobie informację o sprawach publicznych. Według oceny sądu wnioskowanych informacji nie można analizować pojedynczo. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z tym stanowiskiem, wskazując, że nawet organ jej tak nie traktuje. W rzeczywistości więc zarzut ten nie dotyczy błędnej wykładni przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., ani także błędnego zastosowania powołanych przepisów, lecz zmierza do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy.

Przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/1). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść poszczególnych fragmentów wnioskowanej umowy o PPP i załączników do niej, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie byłby co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

W rozpoznawanej sprawie zarzut błędnych ustaleń nie został zaś podniesiony. Jeśli bowiem strona skarżąca kasacyjnie uważała, że określony fragment umowy o PPP lub jakiś załącznik do niej nie zawierają informacji publicznej, to jej obowiązkiem było podniesienie zarzutu naruszenia prawa procesowego polegającego na błędnych ustaleniach faktycznych. Taki zarzut lub zarzuty nie zostały podniesione, co oznacza, że nawet gdyby doszło do jednoznacznego użycia w zarzutach 2.1. i 2.2. wyrażenia "niewłaściwego zastosowania" określonych przepisów prawa materialnego, to oba zarzuty generalnie byłby nieskuteczne, gdyż nie zostały połączone z zarzutami naruszenia prawa procesowego. Gdy bowiem skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy - jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Okoliczności faktyczne sprawy mogły być skutecznie zakwestionowane zarzutami naruszenia przepisów postępowania. W realiach niniejszej sprawy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zmierzały w tym kierunku, jak również nie odniosły żądnego skutku.

W treść zarzutu 2.1. wpleciony został zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tych przepisów oparty został o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co zasadniczo dyskwalifikuje go a limine. Abstrahując od kwestii tego braku formalnego, a koncentrując się jedynie na aspekcie stricte normatywnym, wskazać należy na inne wymogi względem zarzutów procesowych oraz materialnych. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r.,

I FSK 1560/11 – publik. CBOSA). Kasacja nie odpowiadająca temu warunkowi jest pozbawiona podstawowych elementów treściowych, które uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 11 września 2011 r., II OSK 151/12; z 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10 - publik. CBOSA). Z tych przyczyn zarzut ten jest nieskuteczny.

Zarzut 2.3. jest nieuzasadniony. Zwrócić należy uwagę, iż treść zarzutu wyraźnie wskazuje, iż autor skargi kasacyjnej kwestionuje naruszenie prawa procesowego przez niedostrzeżenie naruszeń postępowania jurysdykcyjnego przez sąd I instancji. Zarzut ten jest wadliwie skonstruowany. Pierwsza wada jest istotna, lecz mimo jej wystąpienia nie dyskwalifikuje zarzutu. Polega ona na braku przywołania naruszonego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego i ograniczenia zarzutu jedynie do naruszenia przepisów procesowych, które stosował organ. Jest to pewien brak nie pozwalający na pełną rekonstrukcję procesu rozumowania prawniczego autora zarzutu, mimo to możliwe byłoby jego rozpoznanie merytoryczne, gdyby nie kolejny brak. Otóż podobnie jak wskazano powyżej, zarzut ten, mimo że ma charakter nieprocesowy, oparty został o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co jest oczywistym błędem. Gdyby jednak zostało wskazane, w jaki sposób to naruszenie przepisów procesowych wywarło wpływ na treść wyroku sądu I instancji, wówczas stworzona zostałaby merytoryczna baza do kontroli przez Sąd II instancji. Brak wskazania wpływu naruszenia na wynik sprawy, czyli treść wyroku, prowadzi do tego, że kasacja jest pozbawiona podstawowych elementów treściowych, które uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Z tych względów zarzut ten jest nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.