Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 620/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust.1pkt1, art. 52
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi J. M. (M.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 14 marca 2024 r. nr WINB-WOA.7722.175.2023.KC w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 26 czerwca 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2023 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: organ I instancji, PINB), działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 3 i 4, art. 52, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2023 r. poz. 682 ze zm.. dalej Prawo budowlane), skierowanego do J. M. (M.) (dalej: inwestor, skarżący), wstrzymał roboty budowlane związane z budową lekkiej hali namiotowej, zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w P. prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Ponadto w pkt II. postanowienia poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia wniosku o legalizację rozbudowanej części obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji wybudowanego obiektu. Jednocześnie wskazał wysokość opłaty legalizacyjnej, podając kwotę 250.000 zł.

W uzasadnieniu podał, że w dniu 16 czerwca 2023 r. przeprowadzono oględziny ww. nieruchomości. W ich trakcie stwierdzono m.in. wybudowanie lekkiej hali namiotowej na działce nr [...]. Posiada ona wymiary 10x30 m i wysokość 5,0 m. Według inwestora, będącego właścicielem tej działki, budowa hali miała miejsce około 2017 r. Inwestor przystąpił do robót bez uzyskania wymaganej przez art. 28 ust. 1 Prawo budowlane decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotową halę organ zakwalifikował od XVIII kategorii obiektów budowlanych, dla której określono współczynnik kategorii obiektu (k): 10,0. Kubatura budynku hali jest przy tym mniejsza niż 2500 m2, dla której określono współczynnik wielkości obiektu: 1,0.

Inwestor wniósł zażalenie na powyższe postanowienie PINB, domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania. Zarzucił błędne przyjęcie przez organ I instancji, że na gruncie rozpatrywanej sprawy mamy do czynienia z wiatą namiotową. Według inwestora sporny obiekt budowlany jest tunelem foliowym. Nie podlega więc przepisom prawa budowlanego.

Po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z dnia 14 marca 2024 r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) uchylił postanowienie organu I instancji w całości oraz na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązał inwestora do wstrzymania robót budowlanych związanych z budową tymczasowego obiektu budowlanego w postaci wiaty namiotowej o wymiarach 10x30 m i wysokość 5,0 m, zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w P., zrealizowanych bez pozwolenia na budowę oraz poinformował inwestora o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji wybudowanego obiektu.

W uzasadnieniu ŚWINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zwrócił uwagę, że zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie. W wyniku tego postępowania ŚWINB uzyskał żądaną przez siebie dokumentację.

ŚWINB przedstawił wywód, w którym odpowiadając na stanowisko inwestora przedstawione w zażaleniu stwierdził, że na gruncie rozpatrywanej sprawy nie może być mowy o zakwalifikowaniu spornego obiektu jako tunelu foliowego. Według ŚWINB jest to bowiem niezwiązany trwale z gruntem tymczasowy obiekt budowlany w postaci hali namiotowej. Obiekt ten został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Jednocześnie ŚWINB wskazał, że w sprawie zaistniały przesłanki obligujące organ nadzoru budowlanego do wszczęcia procedury legalizacyjnej zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego. W dalszej zaś części uzasadnienia organ skoncentrował się na przedstawieniu istoty tej procedury oraz jej dalszym przebiegu. Przedstawił także wyjaśnienia dotyczące sposobu wyliczenia opłaty legalizacyjnej wskazując, że opłata ta będzie wynosić 125.000 zł. Wyjaśnił przy tym, że jej wskazanie przez organ I instancji w błędnej wysokości, jak i błędna kwalifikacja przedmiotu postępowania spowodowała konieczność uchylenia postanowienia organu I Instancji i orzeczenia co do istoty sprawy.

Skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem ŚWINB i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. 80 k.p.a. polegające na:

a) niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym pominięcie dla oceny jakiego rodzaju obiektu dotyczy przedmiotowe postępowanie kwestii, iż skarżący jest rolnikiem, obiekt służy skarżącemu w produkcji rolnej, został usadowiony na polu na którym odbywa się produkcja rolna, w bezpośrednim sąsiedztwie prowadzonej uprawy, a w obiekcie przechowywane są płody rolne, jak również wyjaśnienia w jakim celu płody rolne są przechowywane w obiekcie oraz jakich charakter dla produkcji rolnej ma ich składowanie i na jakim etapie płody te są składowane, oraz polegające na niewyjaśnieniu, kiedy powstał sporny obiekt a zatem jakie przepisy prawa budowlanego znajdą do niego zastosowanie, braku ustalenia, że M. w ogóle nie przewiduje możliwości zabudowy działki nr [...] w P. przy ul. [...], a tym samym wszczęcie procedury legalizacyjnej nie jest możliwe,

b) niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w błędnej ocenie dowodów w postaci zdjęć lokalizacji obiektu oraz dowodu z jego oględzin, że brak prowadzenia w obiekcie działalności ogrodniczej z przeznaczeniem pod uprawę roślin a przechowywanie w nim roślin rozsadowych i ziemniaków – sadzeniaków, a następnie płodów rolnych uniemożliwia uznanie obiektu za tunel foliowy, pomimo, że wskazany obiekt służy w uprawie rolniczej do przechowywania oraz dojrzewania roślin rozsadowych oraz płodów rolnych, nie posiada fundamentów, nie posiada żadnych urządzeń lub instalacji, a jego konstrukcja przykryta jest folią PCV, a w szczególności, że obiekt ten znajduje się bezpośrednio na glebie, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych, że wskazany obiekt nie może być uznany za tunel foliowy oraz nie jest zwykłym urządzeniem rolniczym zapewniającym roślinom w sposób naturalny właściwe warunki termiczne, którego wykonanie zwolnione jest z reglamentacji administracyjnej, a jest tymczasowym obiektem budowlanym w postaci hali namiotowej, a za taki tunel można uznać wyłącznie obiekt, który służy do prowadzenia działalności ogrodniczej z przeznaczeniem pod uprawę roślin, pomimo, że organ jednocześnie uznał, że sporny obiekt nie jest połączony trwale z gruntem (co jest bezsporne - strona 6 i 7 zaskarżonego Postanowienia),

2) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego spornego obiektu nie można zakwalifikować jako tunelu foliowego, skoro organ uznał i przesądził, że obiekt ten nie jest trwale związany z gruntem, znajduje się bezpośrednio na podłożu (glebie), stanowi własność rolnika prowadzącego działalność rolną na polu, w bezpośrednim sąsiedztwie prowadzonej uprawy, pokryty jest folią PCV,

3) art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym orzeczeniu przez organ, co do istoty sprawy, podczas gdy w ocenie skarżącego, z uwagi na fakt, iż sporny obiekt nie jest budowlą ani tymczasowym obiektem budowlanym, organ uchylając postanowienie organu I instancji powinien umorzyć postępowanie w sprawie.

W skardze zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

1) art. 3 pkt 3 i 5) Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że obiekt niezwiązany trwale z gruntem, posadowiony przez rolnika na elementach stalowych i pokryty membraną PCV z warstwą ocieplenia, a służący do przechowywania i dojrzewania płodów rolnych stanowi budowlę, a w konsekwencji może stanowić tymczasowy obiekt budowlany, do którego zastosowanie znajdą dalsze przepisy art. 29 i 30 Prawa budowlanego, jak również błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż z uwagi na niepełne wyliczenie pojęcia budowli oraz tymczasowego obiektu budowlanego można tym przepisem obejmować w sposób dowolny każde urządzenie niepołączone trwale z gruntem,

2) art. 29 oraz art. 30 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przedmiotowy obiekt jest obiektem budowlanym, w związku z czym inwestor ma obowiązek uzyskać pozwolenie na jego budowę, podczas gdy o tym, czy tunel foliowy jest obiektem budowlanym, a tym samym również budowlą, a w konsekwencji tymczasowym obiektem budowlanym, decydują rozwiązania konstrukcyjne zastosowane na gruncie, a nie, jak wskazał organ, sposób wykorzystywania - przeznaczenie - danego urządzenia,

3) art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że obiekt będący przedmiotem postępowania spełnia kryteria przewidziane dla wszczęcia procedury legalizacyjnej a w konsekwencji błędne uznanie, że jego budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, wydawanej przez właściwy organ administracji architektonicznobudowlanej.

W oparciu o wyżej podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego w zaskarżonej części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 tego Postanowienia. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych zarzutów oraz wadliwości zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Istotą rozpoznawanej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z budową wskazanego na wstępie obiektu, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w P., prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę+

Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy obu instancji postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej jak dotychczas: "Prawo budowlane") w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw obowiązującą od 19 września 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego.

Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).

W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.

Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe oznacza, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.

W realiach rozpoznawanej sprawy ŚWINB wskazał, że do wybudowania spornego obiektu doszło około 2017 r. Nie wyjaśnił jednak w oparciu o jaki dowód takie ustalenie zostało poczynione. Dostrzec co prawda trzeba, że w znajdującym się w aktach protokole z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 16 czerwca 2023 r. odnotowano, że sporny obiekt został wybudowany około 2017 r. Jednak w ocenie Sądu treść tego protokołu nie mogła stanowić wystarczającej podstawy do ustalenia okoliczności kiedy omawiany tutaj obiekt został wybudowany. Z protokołu nie wynika bowiem z czego osoba, która spisała ten protokół wywiodła wspomnianą. Nie wiadomo więc na jakiej podstawie do protokołu wpisano, że obiekt powstał około 2017 r. Nie sposób przy tym z góry przyjmować, że podana data została wskazana zgodnie z oświadczeniem samego skarżącego. Treść protokołu na to wprost nie wskazuje, a okoliczność, że skarżący złożył podpis pod wspomnianym protokołem nie może być automatycznie traktowana jako jego potwierdzenie prawidłowości poczynionych w tymże protokole ustaleń. Nie można przy tym także pominąć, że wspomniane czynności kontrolne zostały przeprowadzone jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Postępowanie to wszczęto zawiadomieniem z dnia 19 czerwca 2023 r., czyli dopiero po przeprowadzeniu czynności kontrolnych. W tym stanie rzeczy zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy nie dawał wystarczającego oparcia do tego, aby przyjąć, że sporny obiekt powstał około 2017 r. Zważywszy na to, że ustalanie daty budowy determinuje wybór przepisów, jakie stanowić mają podstawę rozstrzygnięcia i ma również znaczenie z punktu widzenia kwalifikacji spornego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego, a w uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuca brak ustalenia przez organ, w jakim okresie powstał sporny obiekty, stwierdzone powyżej braki mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Przedstawione wraz z odpowiedzią na skargę akta administracyjne nie pozwalają na ustalenie, czy organ odwoławczy prawidłowo wywiązał się z obowiązku poinformowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia wyjaśnień. Co prawda w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 29 września 2023 r. zawierające informacje w tym zakresie wraz z adnotacją o przyjęciu tego pisma do wysyłki. Jednak w aktach brak jest dowodu doręczenia tego pisma skarżącego.

Zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Zatem na etapie, który jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej wymagane jest jedynie określenie zasad obliczania opłaty legalizacyjnej. Dopiero w trakcie zainicjowanej przez inwestora procedury legalizacyjnej, w przypadku stwierdzenia poprawności dokumentacji legalizacyjnej, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, co wynika jednoznacznie z treści art. 49 ust. 2a Prawa budowlanego. Tymczasem w realiach rozpoznawanej organ odwoławczy nie tylko przedstawił zasady naliczenia opłaty legalizacyjnej ale także wskazał jej wysokość. Jest to w ocenie Sądu działanie zdecydowanie przedwczesne i stanowi przejaw kolejnego naruszenia przepisów postępowania, które nie mogło zostać nie zauważone w ramach sprawowanej przez Sąd kontroli zaskarżonego aktu.

Wbrew zapatrywaniu ŚWINB wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu skorzystanie przez ten organ z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w realiach rozpoznawanej sprawy doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Co prawda zgodzić się należy z organem, że jego rolą było ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, zaś organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak i wady podlegające na niewłaściwej ocenie materiału dowodowego. Jednak nie można nie dostrzec, że organ odwoławczy dokonał zmiany kwalifikacji obiektu stanowiącej przedmiot postępowania z "lekkiej wiaty namiotowej" na "tymczasowy obiekt budowlany w postaci wiaty namiotowej" o podanych w decyzji organu wymiarach. Zdaniem Sądu taka zmiana dopiero na etapie postępowania drugo instancyjnego prowadzi w istocie do pozbawienia strony możliwości zakwestionowania na drodze administracyjnoprawnej przyjętej przez organ odwoławczy kwalifikacji obiektu.

Powyższe stało się podstawą do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: uchybienia wskazanym powyżej przepisom postępowania, a ponadto naruszenie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., a także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 100,00 zł (pkt 2 sentencji), na które składa się uiszczony wpis sądowy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne dotyczące daty powstania spornego obiektu.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.