Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 641/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2013 poz 1151
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych  - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2010 nr 90 poz 593
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1 P.p.s.a., art. 145 par. 1 pkt 1 lit. cP.p.s.a., art. 200, art. 205 par. 2 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi D. Ż. na decyzję Komendanta Regionalnej Bazy Logistycznej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia [...]r. nr [...], II. zasądza od Komendanta Regionalnej Bazy Logistycznej na rzecz skarżącego D. Ż. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r., poz. Nr 90, poz. 593 ze zm.), § 3 ust. 1, § 22 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 22 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1151 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem MON z 2004 r."), Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] przyznał D.Ż. miesięczny dodatek służbowy w wysokości 0,30 kwoty bazowej, tj. [...] zł od dnia [...] na czas zajmowania stanowiska służbowego kierownika [...].

Pismem z dnia [...] D.Ż. wniósł o zmianę decyzji z dnia [...], w trybie art. 155 k.p.a., z mocą wsteczną od [...] oraz wniósł o zastosowanie zgodnej z obowiązującymi przepisami stawki dodatku służbowego.

Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 i 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm., zwanej dalej: "ustawą"), § 2, § 25 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 listopada 2014 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U., poz. 1618 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem MON z 2014 r.") oraz art. 104 w związku z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.), uchylił decyzję własną z dnia [...] i przyznał miesięczny dodatek D.Ż. w wysokości 0,5 kwoty bazowej, tj. [...] zł od dnia [...] na czas zajmowania stanowiska służbowego [...].

W uzasadnieniu tej decyzji Dowódca wskazał, że strona zwróciła się do organu, na podstawie art. 155 k.p.a., o wydanie nowej decyzji w sprawie dodatku służbowego i zmianę jego wysokości. Strona argumentowała, że decyzja organu z dnia [...] była obarczona błędem merytorycznym, polegającym na zastosowaniu niewłaściwej skali wysokości dodatku, tj. od 0,10 do 0,30 kwoty bazowej. Zdaniem wnioskodawcy, w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym należało zastosować skalę dodatku w wysokości od 0,3 do 0,50 kwoty bazowej. Według strony, po wejściu w życie (od grudnia 2014 r.) nowego rozporządzenia, zgodnie z obowiązującą skalą dodatku służbowego dla lekarzy zatrudnionych w jednostce wojskowej pokrywającej wydatki z budżetu państwa, jej wartość wynosi 0,30 – 0,5 kwoty bazowej (§ 25 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia).

Według strony, nie ma tu zastosowania § 25 ust. 1 pkt 4 lit. c rozporządzenia, określającego stawkę dla lekarza pełniącego służbę m.in. w Inspektoracie Wsparcia Sił Zbrojnych (w skrócie "IWSZ"), dotąd stosowaną do strony i którą stosuje się nadal. Wnioskodawca podnosił, że Jednostka Wojskowa [...] nie należy do komórek IWSZ, zatem powinna być stosowana stawka 0,30 - 0,50 kwoty bazowej. W związku z powyższym, wnioskodawca żądał zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] z mocą wsteczną, tj. od [...] oraz wnosił o zastosowanie, zgodnej z przepisami, stawki dodatku służbowego.

Organ wskazał, że poprzednią decyzją przyznał stronie dodatek do uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego, zgodnie z obowiązującym ówcześnie rozporządzeniem MON z 2004 r., według mnożnika kwoty bazowej - 0,30,

na podstawie § 22 ust. 1 pkt 1 lit. d. Podkreślił, że w podstawie prawnej tej decyzji nie wskazano czy chodzi o zdanie tiret trzecie, tj. dla lekarzy zatrudnionych w innej jednostce wojskowej pokrywającej wydatki z budżetu państwa. Żądanie strony, mogło – według organu – zostać uwzględnione jedynie w części dotyczącej rozstrzygnięcia podwyższenia wysokości już przyznanego dodatku służbowego.

Znowelizowane rozporządzenie MON z 2014 r. zmieniło przesłanki i wysokość przyznawania dodatku służbowego dla żołnierzy zawodowych zatrudnionych na stanowisku lekarza. Na podstawie § 25 ust. 1 pkt 4 lit. b tego rozporządzenia, określającego stawkę mnożnika bazowego 0,30 - 0,50, strona uzasadniała żądanie zmiany dodatku w korzystniejszej wysokości. Według organu, jeżeli chodzi

o poprzednią decyzję (z dnia 3 lutego 2014 r.) strona przywołała inną podstawę zarzucając, że "dla stanowiska lekarza w jednostce wojskowej podległej Szefowi IWSZ należało zastosować skalę w wysokości dodatku od 0,30 do 0,50 kwoty bazowej zamiast skali 0,10 – 0,30". Organ stwierdził, że wskazana wyżej przez stronę podstawa byłaby odmienna (§ 22 ust. 1 pkt 1 lit. d zdanie tiret drugie), przy jednoczesnym, aktualnym domaganiu się zastosowania identycznie brzmiącej podstawy (zawartej zarówno w "starym" jak i w "nowym" rozporządzeniu, tzn. dla lekarza zatrudnionego w jednostce wojskowej pokrywającej wydatki z budżetu państwa § 22 ust. 1 pkt 1 lit. d zdanie tiret trzecie i § 25 ust. 1 pkt 4 lit. b nowego rozporządzenia).

Organ nie podzielił stanowiska strony, że w sprawie nie ma zastosowania

§ 22 ust. 1 pkt 4 lit. c rozporządzenia MON z 2004 r. W ocenie organu, bezspornie zarówno w uprzednio obowiązującym rozporządzeniu z 2004 r. jak i aktualnie obowiązującym rozporządzeniu istniało sformułowanie: "lekarz zatrudniony w jednostce wojskowej pokrywającej wydatki z budżetu państwa". Różniły się tylko mnożniki kwoty bazowej (wcześniej było od 0,10 do 0,30 a obecnie od 0,3 do 0,50). Konsekwentnie organ przyjął, że skoro poprzednia decyzja z 2014 r. za podstawę przyznania przedmiotowego dodatku przywoływała podstawę określoną § 22 ust. 1 pkt 4 lit. d (wysokość dodatku mieściła się w widełkach określonym tym przepisem), to decyzja ta miała oparcie w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym i była prawidłowa. Organ zauważył, że obecnie obowiązujący § 25 ust. 1 pkt 4 lit. b, zawiera taką samą podstawę (ze zmianą wysokości widełek od 0,30 do 0,50 kwoty bazowej) i do uznania organu należy (charakter uznaniowy decyzji), czy i w jakiej wysokości zostanie ten dodatek przyznany. Organ wskazał na istotną okoliczność, że strona nie wnosiła odwołania od decyzji z dnia [...].

Organ stwierdził, że wniesione obecnie żądanie wydania nowej decyzji

w sprawie już ostatecznie rozstrzygniętej z datą wsteczną od [...] jest niezasadne. Konstrukcja art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu, oprócz braku wadliwości decyzji, nie da się stwierdzić naruszenia słusznego interesu strony, tym bardziej, że nie doszło do wydania decyzji niezgodnej z prawem. Wobec powyższego organ uznał, że brak było podstaw do zweryfikowania i ustalenia nowej wysokości dodatku służbowego, jak wnosiła o to strona - od daty [...].

Organ biorąc pod uwagę obowiązujące rozporządzenie i wynikające z niego kryteria przyznawania dodatków do uposażenia żołnierzy zawodowych oraz w ostatnim czasie realizowany przez stronę zauważalnie rosnący, zwiększony charakter zadań, wynikający z intensywności szkoleń i ćwiczeń wojsk realizowanych na terenie poligonu, dyspozycyjność i rzetelność zadań realizowanych przez Ambulatorium z Izbą Chorych, stopień i terminowość wywiązania się przez stronę z powierzonych mu zadań, uznał, że spełnione zostały przesłanki z § 25 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, do przyznania wyższego dodatku służbowego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D.Ż. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z § 22 ust. 1 pkt 1 lit d. tiret drugie rozporządzenia MON z 2004 r., tj. aktu prawnego obowiązującego w chwili nabycia uprawnienia do przedmiotowego dodatku, poprzez jego niezastosowanie przy ustalaniu wysokości dodatku służbowego i jednoczesne przyznanie tego świadczenia od dnia [...], podczas gdy przepisy nakazywały wydanie decyzji o przyznaniu przedmiotowego dodatku od dnia [...].

- art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z § 22 pkt 1 lit. d tiret trzecie rozporządzenia

MON z 2004 r., tj. aktu prawnego obowiązującego w chwili nabycia uprawnienia

do przedmiotowego dodatku, poprzez jego błędne zastosowanie i tym samym uznanie, że przepis ten był podstawą do przyznania dodatku służbowego

w wysokości od 0,10 do 0,30 kwoty bazowej w okresie [...], podczas gdy przepisy nakazywały zastosować w tej sytuacji mnożnik od 0,30 do 0,50 kwoty bazowej.

Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 155 k.p.a., poprzez jego błędną interpretację i wskazanie w uzasadnieniu decyzji, iż nie istniał słuszny interes strony pozwalający na rozstrzygnięcie o zmianie wysokości przyznanego dodatku od dnia

[...], podczas gdy przepisy wprost nakazywały dokonanie takiej zmiany, a więc przemawiał za tym nie tylko słuszny interes strony, lecz i interes społeczny - obowiązek działania organu w granicach prawa.

Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 k.p.a., Komendant [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji nr [...] z dnia [...].

Według organu odwoławczego, nie zachodziła wadliwość decyzji organu pierwszej instancji. Nie da się też stwierdzić, zdaniem organu odwoławczego, naruszenia słusznego interesu strony, w sytuacji gdy wydana decyzja mieści się

w granicach prawa. Dodatek służbowy przyznany decyzją z dnia [...],

w zakresie określenia jego wysokości na poziomie 0,30 mnożnika kwoty bazowej, był

w ocenie organu, przewidziany przez przepis prawa, a wydana decyzja stała

się ostateczna. Uznał organ, że przyznany dodatek służbowy wskazaną wyżej decyzją, mieścił się w granicach mnożnika określonego zarówno w "starym przedziale" od 0,10 do 0,30, jak i w "nowym przedziale" uregulowanym w znowelizowanym rozporządzeniu (od 0,30 do 0,50).

Organ drugiej instancji zauważył, że w związku z wnioskiem strony i mając

na uwadze zmieniony stan prawny, w ramach uznania administracyjnego, organ pierwszej instancji ocenił, że spełnione zostały przesłanki z § 25 ust. 1 i 2 rozporządzenia MON z 2014 r., w którym korzystniej uregulowano przedział mnożnika kwoty bazowej dla lekarza zatrudnionego w jednostce pokrywającej wydatki z budżetu państwa. Jak stwierdził organ odwoławczy, zmiana dotyczyła podwyższenia przewidzianego mnożnika kwoty bazowej w tej samej podstawie.

Wyjaśnił organ, że przyznanie stronie wyższego dodatku służbowego,

w granicach regulacji znowelizowanych i korzystniejszych mnożników bazowych według nowego rozporządzenia, nastąpiło nie dlatego, że poprzednia decyzja była obarczona błędem, lecz dlatego, że w tej samej podstawie ustawodawca zmienił przepisy i zwiększył wielkość mnożnika.

Zdaniem organu odwoławczego, strona co do podstaw stosowania wobec niej mnożnika, niekonsekwentnie i nietrafnie podnosi przepis ze starego oraz przepis

z nowego rozporządzenia. Podsumowując, organ wskazał, że ani przepisy "starego" rozporządzenia, ani przepisy "nowego" rozporządzenia nie przewidują automatyzmu weryfikacji przyznanego dodatku (i jego wielkości), bez uwzględnienia przez organ spełnienia przesłanek prawnych i oceny uznaniowej organu.

D.Ż. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. ze skargą na decyzję Komendanta [...] z dnia [...], wnosząc o jej uchylenie w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie dla strony kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z § 22 ust. 1 pkt 1 lit. d tiret drugie rozporządzenia MON z 2004 r. (tj. aktu prawnego obowiązującego w chwili nabycia uprawnienia do przedmiotowego dodatku), poprzez jego niezastosowanie przy badaniu prawidłowości sposobu ustalenia przez organ pierwszej instancji wysokości dodatku służbowego i jednoczesne stwierdzenie, że przyznanie tego świadczenia od dnia [...] było prawidłowe, podczas gdy obowiązujące przepisy nakazywały wydanie decyzji o przyznaniu przedmiotowego dodatku w wysokości od 0,30 do 0,50 kwoty bazowej, od dnia [...];

- art. 80 ust. 1 pkt 2 w związku z § 22 ust. 1 pkt 1 lit. d tiret trzecie rozporządzenia MON z 2004 r. (tj. aktu prawnego obowiązującego w chwili nabycia uprawnienia

do przedmiotowego dodatku), poprzez jego nieuzasadnione i błędne zastosowanie, a tym samym uznanie za prawidłowe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, jakoby przepis ten był podstawą do przyznania dodatku służbowego w wysokości od 0,10 do 0,30 wysokości kwoty bazowej, w okresie [...], podczas gdy przepisy nakazywały zastosować w tej sytuacji mnożnik od 0,30 do 0,50 kwoty bazowej – określony w § 22 ust. 1 pkt 1 lit. d tiret drugie rozporządzenia MON z 2004 r.

Ponadto skarżący zarzucił wydanej decyzji naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i zupełne pominięcie w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji odniesienia się do zawartego w odwołaniu zarzutu podlegającego na naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 155 k.p.a.

Według skarżącego nie ulega wątpliwości, że stanowisko lekarza w [...] jest stanowiskiem w jednostce wojskowej podległej Szefowi IWSZ, które to stanowisko należy do grupy objętej wprost dodatkiem służbowym w wysokości od 0,30 do 0,50 kwoty bazowej, przez § 22 ust. 1 pkt 1 lit. b tiret drugie rozporządzenia MON z 2004 r.

Skarżący uważa, że organy obu instancji zdają się nie rozumieć różnicy pomiędzy sformułowaniami użytymi w obu rozporządzeniach MON (z 2004 i 2014 r.). Wskazał skarżący, że czy innym jest zwrot: "jednostka wojskowa podległa Szefowi Inspektoratu Wsparcia SZ", a czymś zupełnie innym z kolei pełnienie służby

w Inspektoracie Wsparcia SZ". Według strony, w tym drugim przypadku ustawodawca wyraźnie wskazał na pełnienie służby w "Inspektoracie", a więc wyłącznie w siedzibie samej instytucji, nie zaś w podległych jej jednostkach. Wykładnia językowa wskazanego wyżej przepisu, nie pozostawia - w ocenie skarżącego - wątpliwości interpretacyjnych.

Zdaniem strony, brak właściwej interpretacji norm prawnych obowiązujących

w poprzednim oraz w aktualnym stanie prawnym, stoi u podstaw błędnych rozstrzygnięć organów obu instancji.

W zakresie uchybień związanych z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący wskazał na całkowite pominięcie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 155 k.p.a., podniesionego w odwołaniu od tej decyzji.

Organ odwoławczy, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 13 października 2016 r., skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym (działającego na zasadzie substytucji), wniósł i wywiódł jak w skardze, a nadto złożył wniosek o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że wniosek z dnia [...] złożył, kiedy dowiedział się, że decyzja z dnia [...] została wadliwie wydana. W ocenie skarżącego, od początku powinien zostać przyznany dodatek w maksymalnej wysokości, tj. 0,50 kwoty bazowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doprowadziła do uwzględnienia skargi, ale z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną, z zastrzeżeniem

art. 57a. W niniejszej sprawie, z przyczyn dostrzeżonych przez sąd z urzędu, zaistniała przewidziana powyższym przepisem konieczność wyjścia poza granice skargi, co doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji akt ten poprzedzającej.

Mianowicie, Sąd stwierdził, że sprawa została rozpoznana w niewłaściwym trybie postępowania administracyjnego, z naruszeniem art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, który został powołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji.

Poddana kontroli sądowej sprawa administracyjna została wszczęta wnioskiem żołnierza zawodowego D.Ż. o zmianę, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji z dnia [...], ustalającej wysokość przysługującemu temu żołnierzowi na stanowisku kierownika ambulatorium, dodatku służbowego. Wnioskodawca domagał się tej zmiany z mocą wsteczną od [...] argumentując, że decyzja z dnia [...] była co do tego dodatku nieprawidłowa oraz wniósł o zastosowanie zgodnej z obowiązującymi przepisami stawki dodatku służbowego.

Właściwy organ administracji wojskowej pierwszej instancji stosując art. 155 k.p.a. uchylił decyzję własną z dnia [...] i przyznał wnioskodawcy miesięczny dodatek w wysokości 0,5 kwoty bazowej, tj. [...] zł od dnia [...] na czas zajmowania stanowiska służbowego [...].

Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania D.Ż., utrzymał

w mocy tę decyzję nie dostrzegając, że jest ona obarczona istotnymi wadami prawnymi.

Mianowicie, sprawa nie mogła być rozpoznana w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego przewidzianego w art. 155 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ja wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Przypomnieć jednak wypada, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dwa tryby postępowania, a mianowicie tryb zwyczajny oraz tryb nadzwyczajny. W każdym z tych trybów postępowanie, zgodnie z zasadą określoną w 15 k.p.a. jest dwuinstancyjne. Wyrażona w art. 16 § 1 kodeksu zasada trwałości decyzji stanowi, że "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych." Ze zdania drugiego cytowanego przepisu wynika zatem,

że przewidziane w kodeksie lub w ustawach szczególnych uchylenie, lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności lub wznowienie postępowania stanowi wyjątek od zasady ogólnej postępowania jaką jest trwałość decyzji ostatecznej, co wyklucza jakąkolwiek rozszerzającą interpretację przepisów regulujących wskazany wyjątek. "Wyznaczone przepisami KPA odstępstwa od zasady ogólnej trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, jako rozwiązania stanowiące wyjątek od zasady, podlegają wykładni ścisłej" (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2012, str. 90).

Kodeks postępowania administracyjnego w dwóch ostatnich Rozdziałach Działu II reguluje wskazane w art. 16 § 1 zd. 2 wyjątki, określane w orzecznictwie i doktrynie prawniczej jako nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego albo jako zasady wzruszania decyzji ostatecznej. W rozdziale 12 unormowany został tryb wznowienia postępowania (art. 145-153) k.p.a., a w rozdziale 13 zamieszczone zostały regulujące uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej (art. 154 - wzruszenie decyzji, z której nie wynikają prawa strony i art. 155 - wzruszenie decyzji, na mocy której strona nabyła prawo), nieważność decyzji (art. 156-159), wzruszenie decyzji w stanie nagłej konieczności (art. 161), wygaśnięcie lub uchylenie decyzji (art. 162) i wzruszenie decyzji na mocy przepisów odrębnych (art. 163). Każda z tych instytucji Kodeksu postępowania administracyjnego uregulowana jest odmiennie, innemu celowi służy i nie może być stosowana zamiennie. Przykładowo, wznowienie postępowania stwarza możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, gdy postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyczerpująco wymienioną w art. 145 § 1 i w art. 145a § 1 oraz 145 b § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji dopuszczalne jest w sytuacji zaistnienia jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. tkwiącej w decyzji i mającej również kwalifikowany charakter. Natomiast postępowania uregulowane w art. 154 i 155 k.p.a., dające podstawę do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej dotyczą decyzji niewadliwych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji.

Podkreślenia wymaga, że nawet przy spełnieniu takich przesłanek zastosowania art. 155 k.p.a. jak: ostateczność decyzji objętej wnioskiem, nabycie przez stronę prawa na podstawie tej decyzji, przemawianie za jej uchyleniem lub zmianą interesu społecznego lub słusznego interesu strony nie jest dopuszczalne uchylenie (lub zamiana) decyzji ostatecznej w tym trybie, jeśli miałoby to prowadzić do obejścia prawa. Zgodnie z art. 6 k.p.a. (zasada praworządności) organy administracji publicznej orzekają na podstawie przepisów prawa, a zatem organy orzekające nie były uprawnione do wybiórczego stosowania przepisów, a przeciwnie, były związane zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. W świetle zasady trwałości decyzji administracyjnej rozumianej tak, jak zostało to wyżej przedstawione, niedopuszczalne było uchylenie decyzji dotychczasowej, skoro strona we wniosku podnosiła, że decyzja ta jest wadliwa, gdyż została oparta na błędnie zinterpretowanym przepisie prawa oraz zmianie uległ stan prawny.

W orzecznictwie i piśmiennictwie dotyczącym art. 155 k.p.a. jednogłośnie przyjmuje się, że przepis ten ma zastosowanie do decyzji niewadliwych,

przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Tymczasem wniosek skarżącego oparty był na twierdzeniu, że nastąpiła korzystna dla strony zmiana stanu prawnego. Skoro zatem sam organ I instancji, jak wynika to z uzasadnienia prawnego jego decyzji, dostrzegał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a nie ma charakteru postępowania "trzeciej instancji" i nie może polegać na badaniu zgodności z prawem decyzji ostatecznej, to niezrozumiałe jest i nie może zostać zaakceptowane jako zgodne z prawem uchylenie decyzji dotychczasowej i orzeczenie o prawie strony do dodatku służbowego (nawet w kwocie wyższej od dotychczasowej) dopiero od dnia [...]. Efektem tego nieprzemyślanego rozstrzygnięcia jest bowiem pozbawienie strony podstawy prawnej do otrzymywania dodatku służbowego według stawki 0,30 kwoty bazowej od dnia wydania pierwotnej decyzji. To doprowadziło do takiego stanu prawnego jakby dotychczas, aż do dnia [...], wypłacano skarżącemu dodatek służbowy bez podstawy prawnej.

W przekonaniu Sądu, wniosek skarżącego, który wywołał wszczęcie postępowania w nadzwyczajnym trybie postępowania, nie został przez organ I instancji poddany właściwej ocenie prawnej.

Po pierwsze, wniosek ten powinien wywołać potrzebę rozważenia przez organ czy decyzja z dnia [...], wobec twierdzeń skarżącego, że jest to decyzja wadliwa, kwalifikuje się do zastosowania wobec niej art. 155 k.p.a., w sposób wskazany w tym wniosku. Skoro postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. ma na celu zbadanie czy spełnione zostały wyżej opisane materialne przesłanki zastosowania tego przepisu, to rzeczą organów orzekających było wyłącznie wyjaśnienie, czy przesłanki te zostały spełnione. W konsekwencji tych ustaleń i ocen prawnych należało wydać rozstrzygniecie merytoryczne o uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej albo o odmowie jej uchylenia lub zmiany.

Po drugie, niedopuszczalne było załatwienie dwóch spraw podlegających rozstrzygnięciu w różnych trybach postępowania administracyjnego w drodze wydania jednej decyzji. Tymczasem organ I instancji pomieszał tryb nadzwyczajny postępowania administracyjnego ze zwykłym trybem postępowania, w którym należało rozpatrzeć wniosek strony o podwyższenie dodatku służbowego. O tym bowiem czy w zmienionym stanie prawnym strona zasługuje na przyznanie dodatku służbowego według mnożnika od 0,30 do 0,50 kwoty bazowej oraz od jakiej daty powinno nastąpić przyznanie dodatku służbowego w wyższej stawce, organ powinien był rozstrzygnąć w odrębnej decyzji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zwykłym trybie, a nie w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 155 k.p.a.

Jak z powyższego wynika, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem art. 155 k.p.a., a decyzja organu odwoławczego także

z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie powyższych zapatrywań Sądu co do sposobu procedowania, przy jednoczesnym poszanowaniu wynikającego z art. 134 § 2 P.p.s.a. zakazu pogarszania sytuacji skarżącego. Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Tak daleko idącego naruszenia prawa Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził. Oznacza to, że decyzja rozstrzygająca ponownie w przedmiocie wniosku skarżącego o podwyższenie dodatku służbowego z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 listopada 2014 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U., poz. 1618 ze zm.,) powinna zawierać co najmniej takie same rozstrzygnięcie w przedmiocie stawki kwoty bazowej dodatku służbowego oraz daty, od której ją przyznano, jakie było zawarte w decyzji uchylonej niniejszym wyrokiem.

Wyjaśnienia wymaga również i to, że z uwagi na wyżej opisane proceduralne wady zaskarżonej decyzji, przedwczesne i zbędne było odniesienie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi.

Dlatego należało orzec jak w pkt I sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej samej ustawy.