Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 476/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 f ust.3 , art. 17
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art.3 pkt.11 , art.. 32
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi T.D. na decyzję Wojewody z dnia 6 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 9 maja 2012 r. T.D. złożył wniosek o pozwolenie na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego (wynajem pokoi), zjazdu na działkę z ul. [....], miejsc postojowych i utwardzenia placu postojowego w B. ul. [....] na działkach nr ewid. nr nr [....] .

Starosta T. decyzją z dnia 20 lipca 2012 r. nr [....] znak: [....] udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę opisanej powyżej inwestycji.

Postanowieniem z dnia 3 września 2012 r. Starosta T. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 20 lipca 2012 r. Jako powód wznowienia wskazał istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi administracji architektoniczno - budowlanej w dniu wydania decyzji. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia Starosta wskazał, iż w dniu 24 lipca 2012r. otrzymał zawiadomienie Wojewody [....] z dnia 19 lipca 2012r. zawiadamiające, że 17 lipca 2012r. Wojewoda [....] wydał decyzję nr [....] , znak: [....] , o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi krajowej nr 47 od km 31+696,00 do 32+274,47 wraz z budową mostu na rzece B. w miejscowości B. w km 31+858 w ciągu drogi krajowej nr 47. W ocenie Starosty wyjaśnienia wymagała kwestia, czy inwestycja zatwierdzona przez niego ww. decyzją z dnia 20 lipca 2012 r. koliduje z opisaną powyżej inwestycją drogową, albowiem obszar oddziaływania ww. decyzji Wojewody [....] obejmował swym zakresem m.in. działki nr ewid. nr nr [....] .

Po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 14 września 2012 r., wydanym w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Starosta T. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego poprzez przedłożenie projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych, obejmującego określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzenia lub oczyszczania ścieków układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

W dniu 4 października 2012 r. do organu wpłynęło pismo T.D. odnośnie prowadzonego przez organ postępowania wznowieniowego. Do pisma nie dołączono jednak żądanego projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie. W dniu 15 października 2012 r. do urzędu wpłynęło kolejne pismo inwestora, działającego przez pełnomocników, w którym odmówiono dostarczenia wymaganego dokumentu, uzasadniając to tym iż, cyt. "wznowienie postępowania nie stanowi kolejnej instancji postępowania. Nie uprawnia również tut. organu do prowadzenia postępowania dowodowego w nowej sprawie administracyjnej. Strona wskazuje, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę zostało już prawomocnie zakończone. Organ nie jest uprawiony do domagania się nowych dowodów w sprawie".

Decyzją z dnia 5 listopada 2012 r. znak: [....] Starosta T. uchylił własną decyzję nr [....] z dnia 20 lipca 2012 r., znak [....] , udzielającą T.D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego (wynajem pokoi), zjazdu na działkę z dr. [....] , miejsc postojowych, utwardzenia placu postojowego w B. ul. [....] na działkach nr ewid. nr nr [....] i w tym zakresie orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Starosta T. wskazał, że istotną nową okolicznością w sprawie o wznowienie postępowania było wydanie przez Wojewodę [....] w dniu 17 lipca 2012 r. decyzji nr 12/12 na realizację inwestycji drogowej, o której organ dowiedział się w dniu 24 lipca 2012 r., kiedy to do urzędu wpłynęło zawiadomienie o jej wydaniu. Organ winien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy obie inwestycje nie kolidują ze sobą. Z informacji powziętej przez Starostę wynika, iż inwestor był w posiadaniu aktualnej mapy do celów projektowych jeszcze przed wydaniem decyzji, a nawet przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę. Pomimo posiadania aktualnej mapy, do projektu budowlanego załączono mapę nieaktualną z 2009 r., na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu. Zdaniem Starosty świadczy to o celowym zamiarze wprowadzenia w błąd organu administracji architektoniczno - budowlanej prowadzącego postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wrysowanie projektowanego zagospodarowania terenu na nowej mapie skutkowałoby wykazaniem kolizji pomiędzy zamierzeniem inwestora T.D. a inwestycją drogową. Organ administracji architektoniczno-budowlanej stopnia powiatowego nie wiedział, że inwestor dysponuje nową mapą, a aktualność mapy z 2009 roku została uprawdopodobniona przez adnotacje - uaktualnienia dokonane przez geodetę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T.D. zarzucając wydanej decyzji i postępowaniu poprzedzającemu jej wydanie naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., ponieważ w wyniku wznowienia uchylenie decyzji ostatecznej i wydanie decyzji o istocie sprawy pomimo braku przesłanek do wznowienia postępowania. Ponadto, zarzucił naruszenie art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - z uwagi na prowadzenie we wznowionym postępowaniu sprawy, wykraczającej poza granice sprawy w związku ze wznowieniem, naruszenie art. 35 ust. 3 w związku z art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez bezpodstawne nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości i braków w postaci przedłożenia nowego projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych. Zarzucił również naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wobec wydania decyzji o odmowie pozwolenia na budowę, pomimo spełnienia przez inwestora wszystkich wymogów wynikających z przepisów. Zdaniem odwołującego naruszone zostały także przepisy procedury art. 10 § 1 k.p.a., ze względu na brak informacji (pouczenia) o możliwości zapoznania się z aktami i niewyznaczenie terminu do złożenia końcowego przed wydaniem decyzji oświadczenia przez strony. Natomiast art. 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 107 § 3 i § 1 k.p.a., zdaniem odwołania, naruszone zostały w związku z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania dowodowego, co do ustalenia stanu faktycznego i nieprzedstawieniem w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ się oparł wydając decyzję oraz przyczyn, co do których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu odwołania szeroko omówiono powyżej przytoczone tezy.

Rozpoznając powyższe odwołanie, Wojewoda [....] decyzją z dnia 6 lutego 2013 r. znak: [....] uchylił decyzję Starosty T. z dnia 5 listopada 2012 r. nr [....] i orzekł o uchyleniu - po wznowieniu postępowania - decyzji Starosty T. z dnia 20 lipca 2012 r. nr [....] znak: [....] udzielającej T.D. pozwolenia na budowę i w tym zakresie orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243 poz. 1623 z 2010 r. ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że postępowanie z wniosku T.D. (z dnia 9 maja 2012 r.) o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzone było przed Starostą T. na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane i toczyło się równolegle z postępowaniem wszczętym z wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (z 11 października 2012 r.) w sprawie o udzielenie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej z prowadzonym przed Wojewodą [....] , w oparciu o ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.08.193.1194 ze zm.). Teren inwestycji objęty wnioskiem T.D. objęty był także wnioskiem inwestora tj. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Interpretacja obu ww. ustaw nie wskazuje aby ustawodawca przewidział wprost, ażeby któreś z ww. postępowań administracyjnych, prowadzonych równolegle na gruncie dwóch różnych ustaw, miało bezwzględne pierwszeństwo.

Decyzja Wojewody wydana została z datą 17 lipca 2012 r. i weszła do obrotu prawnego z dniem 18 lipca 2012 r. Wtedy bowiem została doręczona pełnomocnikowi inwestora (GDDKiA). Świadczy o tym pozyskana kopia zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji, znajdującego się w aktach znak: [....] . Organ podkreślił, że decyzji z dnia 17 lipca 2012 r., nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) nadanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej klauzuli natychmiastowej wykonalności, zobowiązuje właściciela do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń, a zarządcę planowanej drogi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych przez tego zarządcę. Zatem, już na dwa dni przed wydaniem przez Starostę decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja z dnia 20 lipca 2012 r.), T.D. utracił prawo do dysponowania swą nieruchomością na cele budowlane (złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem utraciło swa aktualność). Organ podkreślił, że w sytuacji wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nawet nieostatecznej ale z rygorem natychmiastowej wykonalności, inwestor traci możliwość złożenia oświadczenia woli o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem organu odwoławczego, to właśnie utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, warunku niezbędnego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi zasadniczą przesłankę do wznowienia postępowania, do wstrzymania wykonania decyzji i w końcu do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie organu uprawnione jest stwierdzenie, że Starosta T. w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie wiedział o fakcie zakończenia prowadzonego przez Wojewodę postępowania i tym samym o utracie przez inwestora posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu uprawnione jest także założenie, że o fakcie wydania ww. decyzji dowiedzieć mógł się z zawiadomienia Wojewody informującego o wydaniu decyzji, które wpłynęło do siedziby Urzędu Starostwa Powiatowego w Z. w dniu 24 lipca 2012 r. W toku postępowania odwoławczego został pozyskany dowód potwierdzający twierdzenie organu I instancji o wpływie zawiadomienia w ww. dacie. Zdaniem organu, to datę 24 lipca 2012 r. należy uznać za datę, w której Starosta dowiedział się o okoliczności wydania przez Wojewodę decyzji z dnia 17 lipca 2012 r. W ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego organ ustalił, że obwieszczenie Wojewody [....] zawiadamiające o wydaniu decyzji z dnia 17 lipca 2012 r., zamieszczono na tablicy ogłoszeń [....] Urzędu Wojewódzkiego w K. w dniu 19 lipca 2012 r. i jest to najwcześniejsza data podania informacji do wiadomości publicznej.

Wojewoda [....] nie podzielił natomiast stanowiska wskazanego w decyzji kończącej wznowione postępowanie, że przesłanką do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę jest nieusunięcie braku projektu budowlanego, wskazanego postanowieniem z art. 35 ust. 3 ustawy Prawa budowlanego, którym zarzucono opracowanie projektu zagospodarowania na nieaktualnej mapie i wezwania do przedłożenia projektu na aktualnej mapie. Organ zaznaczył, że od wychwytywania kolizji są powołane do tej czynności Zespoły Uzgadniania Dokumentacji Projektowej, które dokonują uzgodnień usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, celem wyeliminowania kolizji projektowanych sieci uzbrojenia terenu z już istniejącymi i projektowanymi innymi przewodami i urządzeniami, obiektami budowlanymi, znakami geodezyjnymi, grawimetrycznymi i magnetycznymi, zielenią wysoką, pomnikami przyrody. Ponieważ wniosek inwestora T.D. o udzielenie pozwolenia na budowę nie łączył się z koniecznością rozbudowy lub przebudowy sieci, a projektowane przyłącza niezbędne dla funkcjonowania w przyszłości budynku zostały wyłączone decyzją inwestora i projektanta (patrz projekt zagospodarowania) do odrębnego postępowania w trybie zgłoszenia, projekt budowlany, będący przedmiotem postępowania przed Starostą, nie podlegał uzgodnieniu. Zatem ewidentna kolizja nie została wychwycona w procedurze temu poświęconej.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [....] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T.D. zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji, podczas gdy wydanie takiej decyzji było niedopuszczalne wobec spełnienia przez stronę wszystkich wymogów nałożonych na nią przepisami prawa, w tym spełnienia przez skarżącego przesłanki posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę,

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie dotychczasowej decyzji administracyjnej na skutek wznowienia postępowania i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, pomimo braku przesłanek do wznowienia postępowania, a tym samym naruszenie przez organ zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż powyższy przepis nie przewiduje zawiadomienia stron o zamknięciu postępowania i możliwości ostatecznego zapoznania się przez strony z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, a przez to naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Naruszenie art. 6 i 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady praworządności oraz w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

Skarżący podniósł, że decyzja administracyjna wiąże stronę dopiero wówczas, kiedy zostanie jej doręczona, co wynika nie tylko z literalnego brzmienia art. 109 k.p.a. ale również z jednolitej linii orzeczniczej. Dla przykładu skarżący wskazał na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2004 r. sygn. akt 1397/03 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 142/11. Zdaniem skarżącego należy przyjąć, że decyzja z dnia 17 lipca 2012 r., która została doręczona pełnomocnikowi inwestora w dniu 18 lipca 2012 r. wywołała skutki procesowe tylko wobec Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i wiązała wówczas tylko tę stronę. W przypadku skarżącego decyzja z dnia 17 lipca 2012 r. mogła wywrzeć skutki wyłącznie od momentu jej doręczenia skarżącemu. Dopiero wówczas mógł on bowiem zapoznać się z jej treścią. Brak doręczenia decyzji skarżącemu, a więc brak jej uzewnętrznienia, powoduje, iż nie może ona wywołać skutku prawnego jakim jest utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie można zatem przyjąć, że skarżący związany jest decyzją z dnia 17 lipca 2012 r. i traci możliwość dysponowania swoją nieruchomością na cele budowlane, zanim jeszcze decyzja ta zostanie mu doręczona. Za powyższym stanowiskiem przemawia również treść art. 11 f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w myśl, którego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręcza się wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń. Powyższy podwójny tryb doręczania decyzji świadczy w ocenie skarżącego o tym, iż ustawodawca dołożył wszelkich starań, by właściciel nieruchomości powziął wiadomość o wydaniu decyzji, ze względu na szczególe skutki jakie niesie ze sobą jej wydanie. Ponadto skarżący podniósł, że o wydaniu decyzji z dnia 17 lipca 2012 r. dowiedział się w dniu 6 sierpnia 2012 r., to jest po 17 dniach od wydania przez Starostę T. decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie można stwierdzić, że fakt utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi w niniejszej sprawie przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., bowiem okoliczność ta nie istniała w dniu wydania decyzji.

W końcu skarżący zarzucił, że organy prowadzące postępowanie nie poinformowały go o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy, nie pouczyły o prawie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów oraz głoszonych żądań i nie zakreśliły odpowiedniego terminu na złożenie ostatecznego oświadczenia.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych kodeksie lub w ustawach szczególnych. Są to sytuacje nadzwyczajne, enumeratywnie wymienione w przepisach prawa.

W myśl art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Przesłanką do uchylenia decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym i wydania nowej decyzji merytorycznej, jest zatem stwierdzenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. istnienia podstawy wznowienia, czyli wystąpienie jednej z przesłanek o których mowa w art. 145 § 1 lub 145a § 1 k.p.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

Dokonując wykładni tego przepisu należy stwierdzić, że zasadnie wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: decyzja musi być ostateczna, po jej wydaniu muszą wyjść na jaw nowe okoliczności (bądź dowody), które muszą mieć istotne znaczenie dla sprawy, powyższe okoliczności (bądź dowody) muszą istnieć w dacie wydania decyzji, której wznowienie dotyczy oraz okoliczności te (bądź dowody) nie mogły być znane organowi, który wydał decyzję (której wznowienie dotyczy) w momencie jej wydania (Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 142/08).

W rozpoznawanej sprawie jako przesłankę wznowienia postępowania wskazano właśnie pojawienie się nowych okoliczności w sprawie, nie znanych wcześniej organowi. Otóż jak wynika z akt sprawy decyzja Starosty T. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego została wydana w dniu 20 lipca 2012 r. Wcześniej tj. w dniu 17 lipca 2012 r. Wojewoda [....] wydał decyzję nr 12/12 znak: [....] , którą udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej – budowę drogi krajowej nr 47. Decyzja ta wydana została w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) Planowana inwestycja drogowa miała objąć m.in. działki inwestora, na które wydana została ww. decyzja o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie prawidłowo przyjęły, iż fakt wydania przez Wojewodę [....] decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 17 lipca 2012 r., o której nie było wiadomo Staroście [....] na dzień wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi przesłankę wznowienia postępowania o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wyjaśnić w tym miejscu należy kilka istotnych kwestii.

Jak stanowi art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda zgodnie z powołanym przepisem zawiadomił o wydaniu swojej decyzji w drodze obwieszczenia, które ukazało się w dniu 19 lipca 2012 r., a zatem przed dniem wydania decyzji przez Starostę T. Tym niemniej Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, iż przy wznowieniu postępowania w okolicznościach wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań (np. niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego), czy z innych powodów (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1027/06). Znaczenie kluczowe w takiej sytuacji ma zasada prawdy materialnej, a więc to, czy organ faktycznie posiadł wiedzę o nowych dowodach, czy nowych okolicznościach dopiero po dniu wydania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 142/08 wskazał, że jeżeli chodzi o warunek "ujawnienia" nowych okoliczności lub dowodów, to odnieść je należy do organu a nie do strony. Oznacza to, że organ nimi nie dysponował i nie były mu one znane. Zagadnieniem drugorzędnym jest, czy brak ujawnienia należy wiązać z niedopatrzeniem strony, jej niedbalstwem czy wprost z zawinionym nieujawnieniem tych okoliczności lub dowodów. Za takim rozumieniem podstawy wznowienia przemawia przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej a także interes społeczny (por. E. Mzyk "Wznowienie postępowania administracyjnego" Warszawa - Zielona Góra 1994, s. 78). Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 1098/07 wskazując, że ujawnione okoliczności i dowody muszą równocześnie być nowe co oznacza, że zostały one po raz pierwszy zgłoszone przez stronę lub zostały odkryte przez organ administracyjny po wydaniu decyzji. Bez znaczenia natomiast pozostaje to, czy ich wcześniejsze nieujawnienie wynikało z niewłaściwe prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, czy też zamierzonego nieujawnienia ich przez stronę.

Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż datą w której Starosta T. faktycznie dowiedział się o zakończeniu postępowania prowadzonego przez Wojewodę i wydaniu przez niego decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest dzień 24 lipca 2012 r. W tym dniu bowiem wpłynęło do Starosty zawiadomienie o informujące o wydaniu przez Wojewodę decyzji z dnia 17 lipca 2012 r.

Odnosząc się teraz do kwestii odmowy wydania, po wznowieniu postępowania, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazać należy przede wszystkim, że decyzja Wojewody [....] z dnia 17 lipca 2012 r. weszła do obrotu prawnego w dniu 18 lipca 2012 r. W tym dniu została po raz pierwszy doręczona stronie postępowania, w tym wypadku pełnomocnikowi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (będącej inwestorem). Stanowisko zajęte w tej kwestii przez organ odwoławczy, który jako dzień wejścia w życie decyzji wskazał właśnie datę 18 lipca 2012 r. jest prawidłowe. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2510/10 skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne wobec jego wejścia do obrotu prawnego.

Kolejną kwestią mającą istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie jest to, iż decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 17 lipca 2012 r. nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Stosownie do art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń oraz uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi. Jak zostało stwierdzone powyżej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej weszła do obrotu prawnego w dniu 18 lipca 2012 r. Tym samym przyjąć należy, że z tą datą skarżący utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W myśl natomiast art. 32 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest warunkiem niezbędnym do wydania przez organ pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 775/06 stwierdził, iż (...) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza bowiem tylko domniemanie, iż składającemu przysługuje wymienione prawo.

W rozpoznawanej sprawie oczywistym jest, iż oświadczenie złożone przez skarżącego o prawie do dysponowania gruntem z dniem 18 lipca 2012r. straciło swoją aktualność wobec wydania przez Wojewodę [....] decyzji z dnia 17 lipca 2012 r. zezwalającej na realizacji inwestycji drogowej obejmującej działki skarżącego, posiadającej rygor natychmiastowej wykonalności. Jak podniesiono bowiem powyżej z dniem 18 lipca 2012r. przedmiotowa decyzja zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności weszła do obrotu prawnego ze skutkiem erga omnes.

W pismach procesowych skarżącego z dnia 11 czerwca 2013 r. oraz z dnia 13 czerwca 2013 r. podniesione zostało, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia 22 maja 2013 r. wstrzymał natychmiastowe wykonanie decyzji Wojewody z dnia 17 lipca 2012 r., z uwagi na uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1543/12 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 23 marca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgodny na realizację przedsięwzięcia oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzje te stanowiły podstawę do wydania decyzji z dnia 17 lipca 2012 r. Skarżący wywodzi z powyższego, iż wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia 17 lipca 2012 r. powoduje utratę przez ww. decyzję klauzuli natychmiastowej wykonalności, a tym samym przywraca właścicielowi nieruchomości prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania tej decyzji, a także uwzględnia stan faktyczny istniejący w czasie jej wydania. W tym kontekście podnieść należy, że wstrzymanie wykonania decyzji wywołuje skutki od chwili wydania postanowienia w tym przedmiocie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt. II GSK 67/08 (...) wystąpienie z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji nie pociąga za sobą automatycznie suspensywności. Nie ma też żadnych podstaw do przyjęcia, że wstrzymanie wykonania decyzji wywołuje skutek ex tunc - od chwili podjęcia aktu, wstrzymania którego strona domagała się. Skutek taki wiąże się bowiem z przyjęciem nieistnienia aktu - jak ma to miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności aktu. W konsekwencji należy więc przyjąć, iż wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji przez Ministra Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nastąpiło ze skutkiem ex nunc.

W rozpoznawanej sprawie wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [....] z dnia 17 lipca 2012 r. nastąpiło postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 22 maja 2013 r. Stan faktyczny sprawy na dzień wydania zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji Wojewody [....] z dnia 6 lutego 2013 r. kształtował się więc odmiennie niż obecnie. Organ odwoławczy, jak wskazano powyżej, związany jest stanem prawnym i faktycznym obowiązującym w dniu wydania decyzji. Z tego też względu nieuzasadnionym jest branie pod uwagę w postępowaniu wznowieniowym zmian stanu faktycznego i prawnego, które zaistniały później.

Odnośnie uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji tj. decyzji Starosty T. z dnia 5 listopada 2012 r. i orzeczenia o uchyleniu decyzji ostatecznej Starosty T. z dnia 20 lipca 2012 r. oraz o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stwierdzić należy, iż jest to rozstrzygnięcie prawidłowe. Analiza przedmiotowej sprawy wskazuje, że to utrata przez skarżącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowle stanowi zasadniczą przeszkodę w udzielaniu mu pozwolenia na budowę planowanej inwestycji, a zatem i przyczynę uchylenia decyzji Starosty T. z dnia 20 lipca 2012 r., a nie, jak wskazywał organ I instancji, sporządzenie projektu zagospodarowania terenu w oparciu o nieaktualną mapę.

Odnosząc się na końcu do podniesionego w skardze zarzutu braku zawiadomienia stron o zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji stwierdzić należy, iż sformułowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada ogólna aktywnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa obowiązki: zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania oraz umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do całokształtu zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niewątpliwie zatem niepoinformowanie skarżącego przez organ o możliwości zapoznania się z całością materiałów sprawy formalnie narusza brzmienie przywołanego przepisu. Jak się jednak wskazuje zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, tego rodzaju uchybienie może stanowić podstawę wzruszenia decyzji administracyjnych wyłącznie w sytuacji, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (arg. ex art.145 § 1 pkt.1 lit.c). Dla przykładu można w tym miejscu odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2008 roku, sygn. II GSK 203/2008 (LexPolonica nr 2252152), zgodnie z którym naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. należy oceniać jako naruszenie przepisów postępowania, które nie zawsze ma istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Innymi słowy, strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, np. złożenia dokumentu, zgłoszenia wniosku o zawieszenie postępowania. Powyższy pogląd pozostaje zresztą reprezentatywny dla ukształtowanej już w tym zakresie linii orzeczniczej sądów administracyjnych w Polsce (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 roku, sygn. II GSK 4/2007, LexPolonica nr 2226624, postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 roku, sygn. II GSK 431/2012, LexPolonica nr 3926407, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2010 roku, sygn. III SA/Gd 486/2009, LexPolonica nr 2304542, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2009 roku, sygn. III SA/Kr 1055/2008, LexPolonica nr 2263512). Ustawowym warunkiem zatem skutecznego zarzucenia organom administracji publicznej naruszenia przepisów postępowania, pozostaje obowiązek wykazania potencjalnego chociażby wpływu podnoszonego uchybienia na wynik sprawy; innymi słowy oznacza to, iż warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, iż gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (w ślad za wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 roku, sygn. I OSK 407/05 – niepubl., cytowane za J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, str. 372). Tymczasem w realiach niniejszej sprawy skarżący zarówno w skardze jak i w toku całego toczącego się postępowania takiego związku przyczynowego jak i istotnego wpływu przedmiotowego uchybienia na wynik sprawy nie wykazał.

Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania stwierdzić należy, że skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.