Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 337/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8 § 1, art. 97 § 1 pkt 4 , art. 138 § 1 pkt 2 , art. 7, 8, 77 i 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 47, art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. e, art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi E. S. i J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na wejście na teren nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 19.04.2023 r. znak: IR.I.7842.2.2023 Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania J. S. i E. S.(zwanych dalej "skarżącymi") od decyzji Starosty Kieleckiego nr 271/2023 z 28.02.2023 r. znak: B-II.6742.41.2.2022.JB:

- zezwalającej K. M. na wejście na teren nieruchomości oznaczonej nr B, położonej w [...], stanowiącej własność skarżących, w celu prowadzenia na tej nieruchomości robót budowlanych polegających na wykonaniu docieplenia (na które składać się będzie: styropian i siatka z klejem + tynk - całość o grubości 0,09 m) ściany północno-wschodniej (szczytowej i fundamentowej) budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr A, położonej w [...], tj. w celu wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia), w terminie od 17.04.2023 r. do 28.04.2023 r. przy sprzyjających warunkach pogodowych, bądź w przypadku wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych uniemożliwiających wykonanie w/w robót, w drugim terminie od 15.05.2023 r. do 27.05.2023 r.;

- określającej granice niezbędnej potrzeby i warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości zgodnie z załącznikiem graficznym, to jest: wejście na teren sąsiedniej działki nr B położonej w [...] – bezpośrednio z sąsiedniej działki nr A poprzez otwór w ogrodzeniu istniejącym na terenie działki nr A, po zdemontowaniu, na czas wykonywania robót budowlanych, jednego przęsła istniejącego ogrodzenia, pas terenu niezbędny dla ustawienia rusztowań i wykonywania robót budowlanych - szerokość pasa 1,50 m, z tego 1,40 m na działce nr B, długość pasa 14,5 m, pas oznaczony na mapie zasadniczej, będącej załącznikiem do niniejszej decyzji,

- wskazującej, że przed wykonaniem robót budowlanych należy zabezpieczyć zajęty teren, aby wyeliminować wystąpienie zagrożenia dla zdrowia i życia oraz mienia właścicieli nieruchomości przed ewentualnymi szkodami, jakie mogą powstać w wyniku prowadzenia prac, z zastrzeżeniem że po zakończeniu robót budowlanych należy naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości,

uchylił ww. decyzję Starosty Kieleckiego w części rozstrzygnięcia brzmiącego: zezwalam K. M., na wejście na teren działki oznaczonej nr ewid. B położonej w obrębie geodezyjnym [...], stanowiącej własność skarżących, w celu prowadzenia na tej nieruchomości robót budowlanych polegających na wykonaniu docieplenia (na które składać się będzie: styropian + siatka z klejem + tynk - całość o grubości 0,09 m) północno - wschodniej ściany budynku mieszkalnej jednorodzinnego (szczytowej i fundamentowej), zlokalizowanego na działce o nr ewid. A, położonej w (tj. w celu wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia), w terminie od 17.04.2023 r. do 28.04.2023 r. przy sprzyjających warunkach pogodowych, bądź w przypadku wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych uniemożliwiających wykonanie w/w robót w drugim terminie od 15.05.2023 r. do 27.05.2023 r.

i w tej części orzekł, że rozstrzygnięcie ww. decyzji organu I instancji brzmi:

- orzekam, na wniosek K. M., o niezbędności wejścia na teren nieruchomości oznaczonej nr B, położonej w obrębie geodezyjnym [...] (0004), gmina [...], stanowiącej własność skarżących, w celu prowadzenia z tej nieruchomości robót budowlanych polegających na wykonaniu docieplenia (na które składać się będzie: styropian + siatka z klejem + tynk - całość o grubości 0,09 m) ściany północno - wschodniej (szczytowej i fundamentowej) budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. A, położonej w obrębie geodezyjnym [...] (tj. w celu wykonania robót niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia), w terminie od 15.05.2023 r. do 26.05.2023 r. z wyjątkiem soboty i niedzieli, w godzinach od 700 do 1800 przy sprzyjających warunkach pogodowych, bądź w przypadku wystąpienia niekorzystnych atmosferycznych uniemożliwiających wykonanie ww. robót, w drugim terminie od 9.05.2023 r. do 7.06.2023 r. z wyjątkiem soboty i niedzieli, w godzinach od 700 do 1800, w pozostałej części utrzymując zakwestionowaną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że 15.12.2022 r. do Starosty Kieleckiego wpłynął wniosek K. M. (zwanej dalej "inwestorem"), uzupełniony 5.01.2023 r., o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki nr B – celem wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu północno-wschodniej ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr A.

Skarżący, po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, w piśmie z 18.01.2023 r. wyrazili sprzeciw wobec planowanych robót budowlanych, wymagających zajęcia pasa drogi, stanowiącego ich własność.

W dniu 26.01.2023 r. przedstawiciele Starosty Kieleckiego dokonali oględzin ww. działek, wykonując dokumentację fotograficzną oraz informując inwestora, że ewentualna zgoda na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości nie jest równoznaczna z udzieleniem stronie/posiadaniem przez stronę prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji z 28.02.2023 r. – wydanej na podstawie art. 47 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", Starosta Kielecki wyjaśnił, że zgodnie z załączonym przez inwestora szkicem, określającym położenie wyznaczenia punktów granicznych pomiędzy ww. działkami, budynek mieszkalny objęty wnioskiem zlokalizowany jest w odległości wynoszącej od 0,1 do 0,11 m od granicy z działką skarżących. Ci ostatni, w oparciu o przekazaną dokumentację, stoją na stanowisku, że granica między tymi działkami przebiega po ścianie budynku mieszkalnego inwestora, wybudowanym w granicy z działką stron, uważając że brak jest tytułu prawnego właściciela działki sąsiedniej do pasa gruntu działki, nad którym i pod którym miałoby się znaleźć planowane ocieplenie. Na podstawie dokonanych podczas oględzin ustaleń organ stwierdził, że wykonanie przedmiotowych robót może odbywać się wyłącznie poprzez zajęcie części działki o nr B. Jednocześnie organ, zezwalając inwestorowi na wejście na teren ww. nieruchomości, wyjaśnił że przepis art. 47 ustawy ogranicza się jedynie do kwestii niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości w celu umożliwienia inwestorowi wykonania zamierzonych przez niego robót. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że prowadząc postępowanie w trybie art. 47 ust. 2 ustawy nie bada się przebiegu granic, a spór graniczny nie wyłącza wydania decyzji na podstawie tego przepisu.

W odwołaniu od ww. decyzji skarżący wskazali, że Starosta Kielecki:

- winien odmówić prowadzenia postępowania w sprawie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, ponieważ nie zaistniała przesłanka "nieuzgodnienia warunków", determinująca możliwość prowadzenia takiego postępowania; pomiędzy wniesieniem przez inwestora wniosku a złożeniem przez skarżących oświadczenia z 31.08.2022 r. minęło 3,5 miesiąca, a organ nie ustalił, czy strony po tym dniu nie doszły do porozumienia w przedmiocie uzgodnienia warunków;

- prowadził postępowanie w sprawie niezbędności prowadzenia przez inwestora robót budowlanych, w sytuacji gdy inwestorowi nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a co za tym idzie, organ nie był władny wydać decyzji w sprawie;

- wskazał w treści decyzji konkretne daty wejścia na teren sąsiedniej działki, co stanowi naruszenie istoty regulacji, o jakiej mowa w art. 47 ust. 2 ustawy, która ma na celu wyważenie interesów stron oraz wprowadza w błąd strony postępowania i osłabia zaufanie do organów administracji.

Organ odwoławczy, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że:

- wykonanie ocieplenia ściany budynku o wysokości do 12 m nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;

- przeznaczona do remontu ściana budynku usytuowana jest w granicy działek lub w odległości około 10 cm od tej granicy,

- inwestor podjął bezskuteczne próby ustalenia warunków korzystania z działki nr B.

Uznano zarazem, że Starosta Kielecki prawidłowo ustalił, iż usytuowanie budynku mieszkalnego na działce nr A, przy granicy z działką nr B powoduje, że niezbędne jest wejście na teren działki nr B w celu wykonania przedmiotowego ocieplenia. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że dla rozstawienia rusztowań umożliwiających wykonanie przedmiotowych robót niezbędny jest pas terenu o szerokości 1,50 m. Jednocześnie, z uwagi na przeprowadzenie postępowania odwoławczego, zmieniono termin wykonania przedmiotowych robót oraz doprecyzowano, że prace budowlane należy wykonywać jedynie w dni robocze w czasie od godziny 700 do godziny 1800.

Organ II instancji, odnosząc się do usytuowania ściany budynku przeznaczonej do ocieplenia i podniesionej przez właścicieli działki sąsiedniej kwestii "zawłaszczenia" części ich działki wskutek wykonania ocieplenia, podzielił przedstawione w zakwestionowanej decyzji stanowisko co do tego, że wydana decyzja nie rozstrzyga i nie reguluje spraw związanych z usytuowaniem budynku, a dotyczy oceny jednie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki w celu wykonania określonych robót budowlanych. Ustawodawca nie uzależnił bowiem wydania decyzji w trybie art. 47 ustawy od okazania przez inwestora dokumentu świadczącego o legalności zamierzonych robót budowlanych.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. i J. S. zarzucili decyzji organu odwoławczego:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 47 ustawy poprzez wydanie decyzji stwierdzającej niezbędność wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej w celu wykonania robót budowlanych na działce o nr A, która to decyzja obarczona jest wadą nieważności, gdyż jej wykonanie prowadzi do wywołania czynu zagrożonego w rozumieniu art. 284 § 1 K.k. karą – wobec przywłaszczenia przez inwestora części prawa własności nieruchomości należącej do skarżących, co wypełnia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.;

a na wypadek nieuwzględnienia ww. zarzutu;

b) naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewystarczającym zebraniu materiału w sprawie oraz wadliwej ocenie, że przesłanka "nieuzgodnienia warunków", o jakiej mowa w art. 47 ust. 2 ustawy, została spełniona – w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób wywieść w sposób niebudzący wątpliwości spełnienia tej przesłanki – która determinuje możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, tj. podjęcia i wyczerpania przez inwestora oraz właścicieli nieruchomości sąsiedniej ścieżki określonej w art. 47 ust. 1 ustawy – co prowadziło do naruszenia art. 47 ust. 2 ustawy poprzez wydanie w sprawie decyzji o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej;

c) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 47 ust. 2 w zw. z art. 4 ustawy, poprzez wadliwą ocenę niezbędności przeprowadzenia robót budowlanych, w sytuacji gdy inwestorowi nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a co za tym idzie, organ nie był władny wydać w sprawie decyzji o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej;

d) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy, poprzez wskazanie w treści decyzji konkretnych dat, w jakich ma dojść do udostępnienia części nieruchomości należącej do skarżących na rzecz inwestora – co stanowi naruszenie istoty regulacji, o jakiej mowa w art. 47 ust. 2 ustawy – która ma na celu wyważenie interesów stron tj. inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej oraz wprowadza w błąd strony postępowania i osłabia zaufanie do organów administracji;

e) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję organu I instancji jedynie w części odnoszącej się do aktualizacji dat, w jakich mają być przeprowadzone roboty budowlane wymagające wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej oraz utrzymania decyzji organu I instancji w pozostałej części – w sytuacji gdy organ powinien uchylić decyzję organu I instancji w całości i wydać decyzję odmowną;

a na wypadek nieuwzględnienia ww. zarzutów - naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

f) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w sprawie występuje zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozstrzygnięcie determinuje możliwość wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie tj. ustalenie przebiegu granic między działką, na której ma być przeprowadzona inwestycja a działką sąsiadującą należącą do skarżących;

g) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy poprzez niezebranie w sprawie całości materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w sprawie, a w konsekwencji ustalenie granicy niezbędnej potrzeby, o jakiej mowa w art. 47 ust. 2 ustawy w sposób życzeniowy, nieznajdujący oparcia w rzeczywistym stanie sprawy;

h) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I instancji w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. przy przeprowadzeniu niepełnego postępowania dowodowego oraz braku zawieszenia postępowania celem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci ustalenia przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a." – z uwagi na fakt, że wykonanie ww. decyzji skutkowałoby przywłaszczeniem części własności ich nieruchomości przez inwestora i uniemożliwieniem skarżącym korzystania z przestrzeni nad gruntem działki o nr B (należącej do skarżących), zajętym przez docieplenie, jakie ma zostać zrealizowane na północno-wschodniej ścianie budynku mieszkalnego jedno-rodzinnego zlokalizowanego na działce o nr A (należącej do inwestora), które to przywłaszczenie prawa majątkowego stanowi czyn zabroniony karą w art. 284 § 1 Kodeksu karnego, a co za tym idzie, jest obarczone wadliwością, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie sądowej 6.09.2023 r.:

- pełnomocnik skarżących poparł skargę,

- inwestor wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. W rozpatrywanej sprawie zostały bowiem spełnione wszystkie niezbędne przesłanki konieczne do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, określone w u.p.z.p.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewoda Świętokrzyskiego podjęta w przedmiocie udzielenia inwestorowi zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości należącej do skarżących – w celu prowadzenia na tej nieruchomości robót budowlanych i wykonania ocieplenia ich budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ściana tego obiektu usytuowana jest w całości na działce inwestora, w zbliżeniu do granicy z działką skarżących.

W przedstawionym przez inwestora szkicu, określającym położenie wyznaczenia punktów granicznych dla jego działki nr A, sporządzonym przez geodetę, stanowiącym załącznik do protokołu wyznaczenia punktów z 21.10.2022 r., określono że ściana budynku przeznaczona do ocieplenia znajduje się w odległości 0,10 m - 0,11 m od granicy z ww. działką skarżących.

Natomiast skarżący stoją na stanowisku, że przedmiotowa ściana znajduje się dokładnie w granicy tychże działek, a zaplanowane ocieplenie (na które składać się będzie: styropian i siatka z klejem + tynk - całość o grubości 0,09 m) znajdzie się już na działce nr B, naruszając przysługujące im prawo własności. Dodatkowo, ustawienie rusztowań na ich działce, będącej drogą dojazdową, utrudni im komunikację. Okoliczności te legły u podstaw nieudzielenia przez skarżących zgody na wejście na teren ich działki w celu wykonania przedmiotowych robót.

Stanowiący podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji art. 47 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", normuje sytuację, w której wykonywanie prac przygotowawczych lub robót budowlanych bezwzględnie wymaga wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, wiążącego się z pewnymi ograniczeniami w korzystaniu z praw podmiotu dysponującego uprawnieniami do sąsiedniej nieruchomości. Zgodnie z przywołanym przepisem, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). W razie nieuzgodnienia warunków, właściwy organ – na wniosek inwestora – w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2).

Omawiany przepis wprowadza ograniczenie praw właściciela sąsiedniej nieruchomości, przy czym ograniczenie to może mieć charakter dobrowolny (gdy sąsiad wyraża zgodę na wejście na jego posesję) lub przymusowy w drodze decyzji. Ten tryb rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości jest dopuszczalny jednak wyłącznie po wcześniejszym niepowodzeniu uzgodnienia warunków wejścia na teren jego nieruchomości.

Analizując stan faktyczny niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że –wbrew zarzutom skargi – została spełniona przesłanka "nieuzgodnienia warunków", o jakiej mowa w cyt. art. 47 ust. 2 ustawy. Skoro inwestor zdecydował się na złożenie – w drodze administracyjnej – wniosku o udzielenie zezwolenia na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej, to oczywistym jest, że nie mógł dojść do porozumienia z sąsiadami w tej kwestii, co potwierdza zresztą stanowisko skarżących wyrażone w piśmie z 18.01.2023 r. – w którym, po otrzymaniu zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, wyrazili sprzeciw wobec planowanych robót budowlanych, wymagających zajęcia pasa drogi, stanowiącego ich własność.

Ponadto, kompetencje organu wynikające z omawianego przepisu stają się aktualne wówczas, gdy do wykonania prac przygotowawczych lub robót przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest m.in. wejście na teren sąsiedniej nieruchomości – co w niniejszej sprawie, z uwagi na położenie budynku inwestora i charakter planowanych prac – pozostaje okolicznością niesporną. W takim trybie decyzja, o której mowa w art. 47 ust. 2 ustawy, zastępuje zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok WSA w Opolu z 11.10.2007 r., sygn. akt II SA/Op 201/07, LEX nr 419005).

W tym miejscu należy wyjaśnić, że powołany przepis art. 47 ust. 2 ustawy mówi ogólnie o wykonywaniu robót budowlanych, nie podając przy tym, czy mają to być tylko roboty budowlane wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też zgłoszenia. Z treści przywołanych przepisów nie wynika wprost, że wydanie zezwolenia w trybie art. 47 ust. 2 ustawy musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub skutecznym zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do robót budowlanych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1921/20, CBOSA). Jeśli roboty opisane we wniosku mogłyby być wykonywane tylko na podstawie pozwolenia na budowę, czy też po uprzednim dokonaniu zgłoszenia, to dla stwierdzenia ich ,,legalności" konieczne byłoby wykazanie, że pozwolenie zostało udzielone, lub zgłoszenia dokonano (por. wyrok WSA w Warszawie z 15.11.2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1652/21, LEX nr 3309273). Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w art. 28 ust. 1 przewiduje bowiem generalną zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 29-31 ustawy. Jednocześnie, przepis art. 29 ustawy wymienia katalog rodzajów budowy i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, zaś art. 30 ustawy wskazuje na katalog rodzajów budowy bądź robót budowlanych wymagających zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Analiza omawianej regulacji prawnej prowadzi do wniosku, że istnieje grupa robót budowlanych podlegających normom Prawa budowlanego, lecz nie objętych ani obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, a pomimo to roboty te charakteryzuje przymiot legalności.

Do takich właśnie robót budowlanych należy zaliczyć zadeklarowane przez inwestora w złożonym wniosku prace, polegające na dociepleniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. e ustawy nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie polegającej na dociepleniu budynków o wysokości powyżej 12 m i nie wyższych niż 25 m. Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. c nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie polegającej na dociepleniu budynków o wysokości nieprzekraczającej 12 m. Tym samym docieplenia budynków niższych niż ww. nie wymagają zgłoszenia – co nie może w ocenie Sądu oznaczać, że prace te nie są traktowane jako roboty budowlane w rozumieniu cyt. ustawy. Takie traktowanie – jako roboty budowlane – wynika bowiem wprost z przywołanej regulacji ustawowej, odnoszącej się także do tych robót, a jedynie w sposób negatywny, to jest poprzez wyeliminowanie ich z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19.05.2016 r. sygn. akt II SA/GI 50/16, wyroku WSA w Warszawie z 9.06.2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 469/21, dostępne w internetowej CBOSA).

Powyższe umożliwia zatem zastosowanie regulacji art. 47 ustawy także do robót budowlanych, będących przedmiotem niniejszego postępowania, o ile spełnione są dalsze przesłanki. W tym kontekście prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu docieplenia budynku jednorodzinnego nie wymaga uzyskania pozwolenia ani zgłoszenia. Tym samym, ich realizacja w żadnym razie nie może być uznana za nielegalną, a tylko w razie ich niezgodności z prawem możliwa byłaby odmowa zastosowania art. 47 ustawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2018 r. o sygn. akt II SA/Gd 77/18, CBOSA).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy podzielić stanowisko organów obu instancji co do tego, że usytuowanie budynku mieszkalnego na działce nr A, ze ścianą przeznaczoną do ocieplenia znajdującą się tuż przy granicy z działką skarżących powoduje, że niezbędne jest wejście na teren działki nr B w celu wykonania przedmiotowego ocieplenia. W tym zakresie prawidłowo stwierdzono, że dla rozstawienia rusztowań umożliwiających wykonanie przedmiotowych robót niezbędny jest pas terenu o szerokości 1,50 m z jednoczesnym ustaleniem czasu 10 dni roboczych dla wykonania przedmiotowych prac. Organ odwoławczy dodatkowo wyjaśnił, że szerokość ramy typowego rusztowania wynosi 0,75 m, a rusztowanie takie jest montowane w odległości minimum 0,15 m od ściany. Tym samym, prawidłowo uznano, że pozostawienie pasa szerokości około 0,50 m poza obrysem rusztowania w celu wyeliminowania ewentualnych zagrożeń i niedogodności związanych z prowadzonymi pracami budowlanymi, nie jest wielkością wygórowaną.

Skarżący, powołując się na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wskazuje że w niniejszej sprawie występuje zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozstrzygnięcie determinuje możliwość wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie tj. ustalenie przebiegu granic między działką, na której ma być przeprowadzona inwestycja a działką sąsiadującą należącą do skarżących.

Powyższa argumentacja nie mogła jednak odnieść skutku, jako że postępowanie w przedmiocie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezależne od innych postępowań administracyjnych między stronami, w tym od postępowania rozgraniczeniowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 1.12.2015 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2741/14, CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że organ nie bada w sprawie przebiegu granicy, a ewentualny spór graniczny nie wyłącza wydania decyzji na podstawie ww. przepisu. Obligatoryjne przypadki zawieszenia postępowania z urzędu określa art. 97 § 1 K.p.a., a jednym z nich, zawartym w pkt 4 tej regulacji, jest konieczność rozstrzygnięcia wyłonionego w toku postępowania zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Mianowicie, zgodnie z tym unormowaniem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Mając na uwadze brzmienie oraz znaczenie tego przepisu, należy podkreślić, że w toczącym się postępowaniu nie wystąpiła przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie można bowiem uznać, że zagadnieniem wstępnym o jakim mowa w tym przepisie jest kwestia załatwienia postępowania rozgraniczającego pomiędzy skarżącymi a inwestorem.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., rozumieć należy zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, lecz inny organ lub sąd, a którego rozstrzygnięcie stanowi konieczny warunek rozpoznania sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Ponadto – co istotne – pomiędzy załatwieniem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym musi zachodzić związek przyczynowy, a zależność ta ma być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Zagadnieniem wstępnym nie może być także wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Innymi słowy, bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym.

Tymczasem rozstrzygnięcie kwestii rozgraniczenia przez właściwy organ nie warunkuje – wbrew twierdzeniom skargi – w żaden sposób możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. W tej sytuacji nie można więc skutecznie zarzucić organom, że nie zawiesiły powyższego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a – wobec postulowanej przez skarżących konieczności przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego.

W ocenie Sądu nie można także skutecznie postawić organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia art., 7, 8, 77 i 80 K.p.a, gdyż wszelkie przesłanki warunkujące zastosowanie normy art. 47 ust. 2 ustawy zostały w sprawie dostatecznie wyjaśnione.

Końcowo, odnosząc się do wydania zaskarżonej decyzji z 19.04.2023 r. w trybie określonym w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., należy podzielić stanowisko Wojewody Świętokrzyskiego, który, wbrew zarzutom skargi – z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania odwoławczego – zasadnie zmienił termin wykonania przedmiotowych robót budowlanych, w pozostałej części utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję organu I instancji, wydanej 28.02.2023 r. Mianowicie, pierwotnie ustalony termin – od 17.04.2023 r. do 28.04.2023 r. przy sprzyjających warunkach pogodowych, bądź w przypadku wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych uniemożliwiających wykonanie w/w robót – od 15.05.2023 r. do 27.05.2023 r. – zmieniono na termin "od 15.05.2023 r. do 26.05.2023 r. z wyjątkiem soboty i niedzieli, w godzinach od 700 do 1800 przy sprzyjających warunkach pogodowych, bądź w przypadku wystąpienia niekorzystnych atmosferycznych uniemożliwiających wykonanie w/w robót, w drugim terminie od 9.05.2023 r. do 7.06.2023 r. z wyjątkiem soboty i niedzieli, w godzinach od 700 do 1800". Z uwagi na wniesienie przez skarżących w dniu 16.03.2023 r. odwołania brak było bowiem możliwości wykonania decyzji organu I instancji we wskazanych pierwotnie terminach.

W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że zarówno zakres ograniczeń w korzystaniu z prawa własności nieruchomości przez skarżących, jak i czas trwania tego ograniczenia został w zaskarżonej decyzji bardzo precyzyjnie określony. Tym samym, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy ustalono jednocześnie granice niezbędnej potrzeby. Wskazano na warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości poprzez wejście na teren sąsiedniej działki skarżących – bezpośrednio z sąsiedniej działki nr A poprzez otwór w ogrodzeniu istniejącym na terenie działki nr A, po zdemontowaniu, na czas wykonywania robót budowlanych, jednego przęsła istniejącego ogrodzenia. Ponadto, w wydanej decyzji organu I instancji zamieszczono informację o spoczywającym na inwestorze obowiązku naprawienia ewentualnych szkód powstałych na terenie sąsiedniej działki w rezultacie prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych, na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Nie sposób zarazem uznać, jak chcą tego skarżący, że wobec wskazania w treści decyzji konkretnych dat, w jakich ma dojść do udostępnienia części nieruchomości, doszło do naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy. To właśnie przyjęte przez organ odwoławczy rozwiązanie, polegające na precyzyjnym wskazaniu czasu, kiedy dopuszczalne będzie realizowania spornych robót (jedynie w ściśle określono dni robocze w czasie od godziny 700 do godziny 1800) zabezpiecza wyważenie interesów stron tj. inwestora i właścicieli nieruchomości sąsiedniej.

Mając na uwadze, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a następnie w sposób niewadliwy dokonały jego subsumpcji do ustalonych w ustawie przesłanek wydania zezwolenia na wejście na teren nieruchomości w celu prowadzenia robót budowlanych, brak jest podstaw by przyjąć, że proces decyzyjny stosowania tych regulacji przebiegł nieprawidłowo i zarazem, aby wieńcząca go zaskarżona decyzja była wadliwa.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.