Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2845/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 102 par. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 170, art. 184 w zw. z art. 182 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 318/17 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II SA/Op 318/17, w pkt 1) uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem, w pkt 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego A. W. kwotę 597 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 21 czerwca 2012 r. A. W. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] A. W. z siedzibą w Oleśnie wystąpił do Starosty Oleskiego o przyznanie wynagrodzenia w kwocie 14.970,33 zł za wykonywanie dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], w okresie od dnia 29 grudnia 2008 r. do dnia 27 grudnia 2011 r., a także o zwrot kosztów związanych z dozorem, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi – w trybie art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.).

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Starosta Oleski przyznał A.W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad 13 pojazdami, wynagrodzenie za ich dozór oraz zwrot kosztów usunięcia z drogi (w tym samochodu marki [...]), wynagrodzenie za ich dozór oraz zwrot kosztów usunięcia z drogi w łącznej kwocie 11.839,17 zł, w tym za samochód marki [...] kwotę 1.135,06 zł. Postanowienie to, w wyniku wniesienia przez stronę zażalenia, zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 549/13, wydanym po rozpoznaniu skargi wniesionej przez A. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił powyższe postanowienie Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Oleskiego z dnia [...] stycznia 2013 r.

Pismem z dnia 4 września 2014 r. A. W. rozszerzył wniosek podwyższenie należnego wynagrodzenia o odsetki ustawowe w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania, natomiast w piśmie z dnia 8 września 2014 r. wniósł o ustalenie wynagrodzenia za dozór i holowanie pojazdu, opierając się o stawki podane w uchwale Nr [...] Rady Powiatu w Oleśnie z dnia [...] maja 2007 r. oraz w zarządzeniu Starosty Oleskiego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], a w przypadku odmowy – na podstawie umów parkingowych zawieranych w tym okresie przez inne podmioty. Podtrzymał też żądanie zapłaty odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie należności.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Starosta Oleski przyznał A. W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], w tym kosztów jego usunięcia oraz wynagrodzenia za dozór w wysokości 5.206,54 zł brutto przyjmując, że kwota ta stanowi iloczyn liczby dób w których przechowywany był pojazd oraz dobowej stawki za przechowywanie, a także koszt usunięcia pojazdu.

Na w/w postanowienie zażalenie złożył A. W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] marca 2016r., uchyliło w/w postanowienie Starosty Oleskiego z dnia [...] listopada 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na skutek skargi wniesionej przez A. W., wyrokiem z dnia 24 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Op 397/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił postanowienie Kolegium z dnia [...] marca 2016 r. Sąd uznał, że wydanie w rozpoznawanej sprawie postanowienie o charakterze kasacyjnym stanowiło naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., polegające na błędnym zastosowaniu tego przepisu, przy czym było to naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Starosta Oleski postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., nr [...], przyznał A. W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], w tym kosztów usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór w wysokości w wysokości 5.206,54 zł brutto.

W wyniku rozpoznania zażalenia A. W. od powyższego postanowienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem jako bezprzedmiotowe. Kolegium uznało, że bezprzedmiotowość postępowania wynika z faktu, iż sprawę zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem i wynagrodzenie za dozór zostało już rozstrzygnięte postanowieniem Starosty Oleskiego z dnia [...] listopada 2015 r., które będzie ponownie przedmiotem rozpoznania przez Kolegium.

Na wezwanie Kolegium o przedłożenie prawomocnego postanowienia sądu orzekającego o przepadku na rzecz Powiatu Oleskiego pojazdu marki [...], nr rej. [...], Starosta Oleski przedłożył kopię postanowienia Sądu Rejonowego w Oleśnie I Wydział Cywilny z dnia 10 listopada 2012 r., sygn. akt I Ns 267/11.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolegium stwierdziło, że składając wniosek strona nie wyjaśniła, czy użyty w podaniu zwrot, że domaga się wynagrodzenia za usunięcie z drogi oraz wykonywanie dozoru nad pojazdem, należy rozumieć dosłownie, jako jeden z elementów normy art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm. – dalej "u.p.e.a."), czy też obejmuje on również poniesione konieczne wydatki związane z przechowywaniem pojazdu. Zdaniem organu, z uwagi na wnioskowy charakter postępowania, przed podjęciem rozstrzygnięcia konieczne jest zwrócenie się do A. W. o sprecyzowanie wniosku, a następnie zobowiązanie go do przedłożenia informacji i dokumentów, zaś dopiero w dalszej kolejności należy rozważyć celowość wyjaśnienia stanu faktycznego z urzędu we własnym zakresie albo na podstawie uzupełnionej opinii biegłego lub innych środków dowodowych.

W kwestii opinii sporządzonej przez biegłego na potrzeby sprawy, Kolegium stwierdziło, że zlecając jej sporządzenie należało wyraźnie określić oczekiwania dotyczące ustalenia wysokości średniej stawki miesięcznej za usuwanie i dozór pojazdu na parkingu A. W. w kontekście art. 102 § 2 u.p.e.a., wraz ze szczegółowym wyliczeniem tej stawki i opisem przyjętych do porównania miejsc parkingowych. Dostrzegło też, że autor opinii ograniczył się do lakonicznego wskazania stawek miesięcznych na 8 parkingach strzeżonych na terenie województwa opolskiego. W przekonaniu SKO, bezprzedmiotowa jest końcowa konstatacja o wzroście kosztów utrzymania i prowadzenia parkingów o 5% w latach 2010-2014, gdyż nie odnosi się do okresu objętego wnioskiem, tj. lat 2010 – 2011.

Od powyższego postanowienia A. W. wniósł skargę, którą uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 318/17.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli i oceny sądowej. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w prawomocnym wyroku z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 397/16. Sąd podkreślił, że przy kontroli legalności zaskarżonego postanowienia należało więc mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem Sądu Kolegium nie zastosowało się w sposób prawidłowy do oceny prawnej oraz wskazań wynikających z przytoczonego wyroku, co niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. Kolegium ponownie bowiem wadliwie przyjęło, że w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu z wniosku skarżącego inicjującego postępowanie, jednoznacznie wynika, iż w związku z dozorem nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], usuniętym w dniu 29 grudnia 2008 r., skarżący domaga się przyznania należności, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a., za okres od dnia 29 grudnia 2008r. do dnia 27 grudnia 2011 r. Swoje żądanie skarżący konsekwentnie podtrzymywał w toku całego postępowania. We wniosku wyraźnie domagał się przyznania "wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad pojazdem" oraz "zwrotu kosztów związanych z wykonywaniem dozoru". We wniosku wyraźnie określono też kwotę żądania. Sąd podkreślił, że fakt, iż – według organu – przyznanie należności za część tego okresu może być niezasadne, nie może prowadzić do żądania modyfikacji wniosku. Zdaniem Sądu organ II instancji powinien dokonać merytorycznej oceny całego żądania i podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie reformatoryjne na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór, przedstawienia sposobu wyliczenia dochodzonych kwot oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających zasadność dokonanego wyliczenia. Natomiast w sytuacji, kiedy dozorca nie wywiąże się z tych obowiązków, organ przeprowadza z urzędu postępowanie dowodowe i ustala we własnym zakresie wysokość dochodzonej należności. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Kolegium nie uwzględniło, że – wezwaniem z dnia 19 października 2012 r., a następnie także w zawiadomieniu z dnia 11 sierpnia 2015 r. – skarżący był wzywany do wykazania konkretnych, koniecznych kosztów poniesionych na dozór pojazdu, wskazania jak koszty te zostały obliczone oraz do przedłożenia stosownych dokumentów potwierdzających ich poniesienie. Podano, że dopiero po uzyskaniu odpowiedzi skarżącego na wezwanie, udzielonej w piśmie z dnia 29 października 2012 r. i uznaniu, że przedstawiona w nim kalkulacja jest nieprecyzyjna, organ I instancji podjął z urzędu działania w zakresie ustalenia wysokości tych należności, co też uczynił opierając się na dowodach przez siebie zgromadzonych.

W tym stanie rzeczy nie sposób – w ocenie Sądu – uznać, że postanowienie organu I instancji zostało wydane bez przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego.

Zdaniem Sądu Kolegium – dostrzegając braki w zakresie wyjaśnień strony, a także w opinii biegłego – mogło skorzystać z uprawnienia do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i rozważyć wezwanie skarżącego do złożenia stosownych wyjaśnień, a biegłego do usunięcia niejasności, czy też braków dostrzeżonych w opinii, co dostrzeżono także w wyroku WSA z dnia 24 listopada 2016 r. Sąd uznał zatem, że kwestie, których według Kolegium, nie rozważył organ I instancji, mogły zostać wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym, gdyż zakres tych czynności nie przekracza postępowania dowodowego przeprowadzonego w trybie 136 k.p.a.

Wobec tego Sąd stwierdził, że SKO nie zastosowało się do wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 24 listopada 2016 r., co stanowi o naruszeniu art. 153 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, zaskarżając go w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zrzeczono się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 136, art. 15 i art. 12 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie była podstawa do merytorycznego rozpatrzenia przez Kolegium zażalenia strony skarżącej na postanowienie Starosty Oleskiego w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], podczas gdy wykazane i szczegółowo opisane w zaskarżonym postanowieniu organu odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. braki dowodowe uzasadniały konieczność wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, ponieważ wydanie prawidłowego co do istoty rozstrzygnięcia wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego wykraczającego poza zakres mający na celu "uzupełnienie dowodów i materiałów", o którym mowa w art. 136 k.p.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez zalecenie Kolegium w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 136 k.p.a., równoczesnego uzupełniania dowodów, do przedłożenia których zobligowany jest dozorca oraz dowodów z opinii biegłego, podczas gdy dowód z opinii biegłego, prowadzony przez organ z urzędu, ma charakter następczy i można go przeprowadzić dopiero wtedy, gdy strona nie udowodni swojego żądania;

3) art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację w zaskarżonym wyroku oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 397/16 polegającą na przyjęciu, że Kolegium nie zastosowało się do oceny prawnej i nie wydało w ponownym postępowaniu postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, podczas, gdy Sąd w w/w wyroku zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. wobec ówczesnych zaleceń Kolegium zawartych w postanowieniu z dnia 31 marca 2016 r., a także wybiórczą ocenę zgromadzonego przez Starostę Oleskiego materiału dowodowego, nie przesądzając sposobu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy daje podstawę do merytorycznego załatwiania sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego, po – ewentualnym – uzupełnieniu przez Kolegium materiału dowodowego we własnym zakresie, w oparciu o normę art. 136 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że jego rozstrzygnięcie musi odnosić się do całości żądania, a skoro strona w pismach – późniejszych niż podanie wszczynające postępowanie – nie wnosi o zwrot wydatków, to konieczne jest zobligowanie strony do jednoznacznego, sformułowania treści wniosku. Podkreślono, że organ nie może orzekać o zwrocie koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru kierując się wyłącznie treścią przepisu art. 102 § 2 u.p.e.a, jeżeli strona o to nie wnosi. W takiej sytuacji o tej części omawianej normy prawnej organ orzekałby z urzędu, co wypełniałoby dyspozycję art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu w całości zrealizował on wskazania wynikające z oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na naruszeniu przepisów postępowania, a zarzuty dotyczą wadliwego - zdaniem skarżącego kasacyjnie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu - uchylenia przez Sąd I instancji postanowienia organu, który twierdzi, że nie miał podstaw do merytorycznego rozpatrzenia zażalenia A. W. na wydane w sprawie postanowienie Starosty Oleskiego, z uwagi na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie przekraczającym określoną w art. 136 k.p.a. możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego. Rozważania w sprawie wymaga zatem prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji oceny zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. prowadząca do zastosowania tego przepisu, wbrew zasadzie dwukrotnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej przez dwa organy. Dwukrotne rozpoznanie oznacza, że postępowanie wyjaśniające jest przeprowadzane także przez organ II instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia. Przedmiotem postępowania przed organem II instancji nie jest bowiem jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika konieczność zachowania także w postępowaniu przed organem odwoławczym zasad i reguł prowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 12 k.p.a., a także obowiązek gromadzenia i oceny materiału dowodowego wyrażony w art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. Możliwość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. powstaje jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające organu I instancji zostało przeprowadzone na tyle wadliwie, że nie ma możliwości jego uzupełnienia przed organem II instancji, a więc nie w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba zgromadzenia dodatkowych dowodów i uzyskania dodatkowych wyjaśnień, lecz wówczas, gdy organ II instancji zmuszony byłby do przeprowadzenia całego postępowania dowodowego, które stanowić miałoby podstawę wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Niedopuszczalne zatem jest dokonanie przez organ II instancji wyłącznie weryfikacji decyzji organu I instancji i wytknięcie błędów i niedoskonałości w przeprowadzonym postępowaniu. Stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., a więc niejako uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy musi wykazać, że nie miał możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ nie był w stanie uzupełnić materiału dowodowego w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia tej sprawy. Rolą organu odwoławczego nie jest, co stanowczo należy podkreślić, wyłącznie skontrolowanie decyzji organu I instancji. Tylko w przypadku, gdy w sprawie nie poczyniono wymaganych ustaleń w stopniu pozwalającym na rozstrzygnięcie sprawy organ może skorzystać z odstępstwa od zasady dwukrotnego rozpoznania sprawy i skorzystać z kompetencji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Bez wątpienia zatem obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji wykazanie podstaw do zastosowania powołanego przepisu przez wskazanie i uzasadnienie przyczyn, dla których w postępowaniu nie zastosował art. 136 k.p.a., tj. wskazanie, jakie wątpliwości nie mogły zostać usunięte w postępowaniu wyjaśniającym przed organem odwoławczym i dlaczego. Konieczność uzupełnienia materiału dowodowego nie narusza sama przez się zasady dwuinstancyjności, czego potwierdzeniem jest właśnie unormowanie zawarte w art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy powinien zastosować powyższy przepis, gdy stwierdzi, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, ponieważ nie zostały ustalone wszystkie istotne okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, bądź odmawia mocy dowodowej ustaleniom dokonanym przez organ I instancji. Ograniczenie postępowania dowodowego do postępowania uzupełniającego nie wyklucza dopuszczalności przeprowadzenia nowych dowodów i ustalenia nowych okoliczności faktycznych. Jedynie wówczas, gdy ujawnienie nowych okoliczności powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części bądź w całości, co może prowadzić do powstania nowej sprawy, organ zobowiązany jest do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dopiero przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony prawa do odwołania.

Odnosząc się zatem do zarzutów organu skarżącego kasacyjnie, że skarżący jedynie we wniosku wskazał, że domaga się zapłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz wykonywanie dozoru, nieprecyzyjnie określając czy dozór ten obejmuje także wydatki konieczne poniesione na dozór, a w kolejnych pismach powtarza żądanie zapłaty tylko wynagrodzenia za dozór, stwierdzić należy, że zarówno z wniosku, jak i późniejszych oświadczeń wnioskodawcy, a także z treści zażalenia wnoszonego do organu II instancji wynika w sposób niewątpliwy zakres żądania, nie ograniczający się wyłącznie do wynagrodzenia za dozór, ale także obejmujący zwrot kosztów związanych z dozorem. Wnioskodawca, jak przyznaje sam organ odwoławczy w swoim postanowieniu, podawał, że ze względu na brak dokumentów źródłowych nie jest w stanie wykazać poniesionych wydatków i organ powinien ustalić ich wysokość we własnym zakresie. W tej sytuacji wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zobowiązujące organ I instancji do wezwania wnioskodawcy do przedstawienia dokumentów potwierdzających wydatki i zwrócenia się do innych organów, jako wskazania ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy, które to dodatkowo nie mogą zostać uzupełnione w postępowaniu przed organem II instancji przez dokonanie stosownych wyjaśnień, nie stanowiły podstaw do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Nie budzi także wątpliwości zakres czasowy wniosku skarżącego obejmujący okres od dnia 29 grudnia 2008 r. do dnia 27 grudnia 2011 r. Niedopuszczalne jest żądanie modyfikacji wniosku przez wnioskodawcę dlatego, że organ odwoławczy uznaje, że nie ma podstaw do orzekania o roszczeniu w całym czasookresie, z uwagi na fakt, że od dnia 21 sierpnia 2011 r. nie obowiązywało zarządzenie nr [...] Starosty Oleskiego z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie wyznaczania parkingów strzeżonych dla pojazdów usuniętych z drogi oraz w sprawie wyznaczenia jednostek usuwających pojazdy z drogi w celu ich zabezpieczenia na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez Starostę. Kwestia ta podlegać może jedynie merytorycznej ocenie organu. Wątpliwości co do prawidłowości postanowienia Starosty Oleskiego z dnia [...] listopada 2015 r. dotyczące przyznania kwoty za okres przechowywania pojazdu oraz kosztów usunięcia pojazdu (jako nie znajdujących oparcia w przepisach) także nie uzasadniały uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., lecz mogły zostać skorygowane przez organ II instancji. Nie znajduje także uzasadnienia twierdzenie organu odwoławczego, że nie mogły zostać wyjaśnione w postępowaniu przed tym organem wątpliwości, co do treści opinii rzeczoznawcy, w związku z zastrzeżeniami organu, czy parkingi porównawcze przedstawione w opinii mogły być przeznaczone dla pojazdów usuniętych z drogi w oparciu o art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Nie było przeszkód do wezwania rzeczoznawcy do wyjaśnień, uzupełnienia sporządzonej opinii, czy wreszcie wystąpienia o sporządzenie nowej opinii. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Starosta Oleski całkowicie zaniechał wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodzić się zaś należy z Sądem I instancji, że organ odwoławczy nie dążył do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy z użyciem dostępnych środków, naruszając w ten sposób przepisy art. 7, art. 12 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 136 k.p.a. Kwestie wskazane przez organ odwoławczy jako niejasne, czy budzące wątpliwości, mogły zostać wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym, ponieważ ich zakres nie przekraczał możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego określonego w art. 136 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że wskazywane przez skarżący kasacyjnie organ okoliczności nie wymagają przeprowadzenia od początku postępowania dowodowego w całości, lecz jedynie jego uzupełnienia. Wątpliwości winny zostać usunięte w postępowaniu przed organem II instancji, szczególnie wobec zasady szybkości postępowania, na co słusznie zwrócił uwagę w niniejszej sprawie Sąd I instancji. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 136, art. 15 i art. 12 § 1 k.p.a.

Za całkowicie nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) przez zalecenie równoczesnego uzupełniania dowodów. Sąd w żadnym razie zalecenia takiego nie zawarł, wskazując jedynie, że Kolegium mogło "rozważyć wezwanie skarżącego do złożenia stosownych wyjaśnień, a biegłego – do usunięcia niejasności czy braków dostrzeżonych w opinii". Wskazania dotyczące dalszego postępowania Sąd ujął jasno, nie obligując organu do przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, a tym bardziej nie ustalając kolejności, w jakiej organ ma usunąć swoje wątpliwości w sprawie. Sąd zobligował organ natomiast do rozpoznania sprawy w jej całokształcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego – ewentualnie uzupełnionego na podstawie art. 136 k.p.a., z uwzględnieniem, że możliwość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy. Dodatkowo należy podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i w pełni pozwala na skontrolowanie zaskarżonego wyroku. Z kolei przepis art. 153 p.p.s.a. dotyczy granic związania sądu i organu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego toku postępowania, zawartą w wyroku sądowym wydanym poprzednio w danej sprawie i mógłby być zatem naruszony jedynie w przypadku przekroczenia tych granic albo niewykonania owych wskazań (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2137/14), co nie było przedmiotem zarzutów w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.