Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 381/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie Anna Robotowska NSA Bożena Wieczorska (spr.) Protokolant Katarzyna Warchoł po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. - Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2480/05 w sprawie ze skargi J. M. - Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 12 lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za odmowę przedstawienia dokumentów związanych z działalnością Narodowego Funduszu Zdrowia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. M. na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 1800 (tysiąc osiemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2480/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. -Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 12 lipca 2005 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 14 czerwca 2005r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za odmowę przedstawienia dokumentów związanych z działalnością Narodowego Funduszu Zdrowia i udzielenia informacji dotyczących działalności Funduszu, o których mowa w art. 165 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. nr 210, poz. 2135) zwanej dalej "ustawą".

Minister Zdrowia stwierdził w swej pierwotnej decyzji, że Prezes NFZ nie przedstawił w szczególności żądanego przez niego regulaminu prac Komisji konkursowej, bowiem stwierdził, że konkurs na stanowiska dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu oraz powołanie Komisji konkursowej w celu przeprowadzenia tego konkursu są ściśle związane z pełnieniem przez niego funkcji pracodawcy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, a zgodnie z art. 163 ust. 5 ustawy decyzje podejmowane w sprawach wynikających z pełnienia przez Prezesa Funduszu funkcji pracodawcy, nie podlegają ocenie przez ministra właściwego do spraw zdrowia. W świetle art. 162 ust. 1 ustawy minister właściwy do spraw zdrowia sprawuje nadzór nad działalnością Funduszu, którego obszary działania zostały określone w art. 97 ustawy, a przeprowadzenie postępowania konkursowego należy do zakresu spraw pracowniczych, stanowiących wewnętrzne sprawy Funduszu, nie objęte dyspozycją art. 97 ustawy. Prezes NFZ uznał również, iż brak było podstaw do przekazania materiałów żądanych przez Ministra Zdrowia ze względu na przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, ze zm.),

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes NFZ stwierdził, że żądania Ministra Zdrowia przekraczają zakres jego kompetencji, wynikający z art. 165 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Zdaniem Strony, Minister Zdrowia bezpodstawnie przekroczył zakres nadzoru, ingerując w pracę Narodowego Funduszu Zdrowia - osoby prawnej wyodrębnionej z władztwa Ministra Zdrowia, która posiada prawo samodzielnego podejmowania czynności (art. 96 ust. 1 ustawy). Zobowiązanie do udzielenia informacji przez Narodowy Fundusz Zdrowia w zakresie prowadzonego postępowania konkursowego na stanowiska dyrektorów wojewódzkich oddziałów NFZ nie znajduje podstaw prawnych w przepisach art. 162,163,165 w zw. z art. 97 ustawy.

Minister Zdrowia decyzją z dnia 12 lipca 2005r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 14 czerwca 2005r. Uzasadniając swoje stanowisko i odnosząc się do treści art. 165 ust. 1 i 2 ustawy, podniósł, iż w ramach nadzoru sprawowanego nad działalnością Funduszu, Minister Zdrowia jest uprawniony "w szczególności", co wskazuje na wyliczenie przykładowe, a zatem niewyczerpujące - do żądania udostępnienia mu przez Fundusz dokumentów związanych z działalnością Funduszu lub ich kopii oraz zapoznawania się z ich treścią, jak również żądania przekazania wszelkich informacji i wyjaśnień, dotyczących działalności Funduszu, od Rady Funduszu, Prezesa i zastępców Prezesa Funduszu, rad oddziałów wojewódzkich Funduszu, dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu oraz innych osób wykonujących pracę na rzecz Funduszu.

Organ ten wyjaśnił ponadto, iż występujący w tytule działu VII ustawy, jak również w wielu przepisach tego działu termin "nadzór" odnosi się do działalności Funduszu w każdym przejawie tej działalności, a więc także w sprawach pracowniczych. Wniosku tego nie zmienia treść art. 163 ust. 5 ustawy, który wyłącza stosowanie przepisów art. 163 ust. 2-4 m.in. do spraw wynikających z pełnienia funkcji pracodawcy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy.

Oddalając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że główny zarzut podnoszony zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również w skardze sprowadza się do twierdzenia, iż zakres żądanych przez Ministra Zdrowia informacji związanych z postępowaniem konkursowym na stanowiska dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu, nie dotyczy uprawnień Ministra Zdrowia jako organu nadzorczego, a dotyczy sfery zakresu działań Prezesa NFZ jako pracodawcy i odnosi się do praw i obowiązków podmiotów stosunku pracy, jakimi są pracownik i pracodawca. Tym samym żądania Ministra Zdrowia przekraczają zakres kompetencji tego organu, o których mowa w art. 165 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy.

W ocenie Sądu pogląd ten nie zasługuje na aprobatę. Stosownie do art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy dyrektorzy wojewódzkich oddziałów są organami Funduszu. Wobec powyższego prawidłowe jest stanowisko Ministra Zdrowia, iż żądane informacje dotyczyły tej sfery działalności Funduszu, jaką jest powołanie organów Funduszu. Sprowadzanie natomiast postępowania konkursowego do relacji pracodawca - pracownik nie jest uzasadnione i z tego względu, iż zdaniem Sądu relacje te powstają dopiero z momentem powołania danego kandydata na stanowisko dyrektora wojewódzkiego Funduszu i nawiązania stosunku pracy. Odnosząc się do twierdzeń Skarżącego, Sąd ten zaznaczył, iż sprawy wynikające z pełnienia przez Prezesa NFZ funkcji pracodawcy w rozumieniu przepisów kodeksu pracy wyłączone zostały z zakresu kompetencji Ministra Zdrowia jako organu nadzorczego jedynie w części dotyczącej czynności szczególnego trybu nadzoru, jakim jest badanie przez Ministra Zdrowia uchwał Rady Funduszu oraz decyzji podejmowanych przez Prezesa Funduszu. Regulacja ta — zawarta w art. 163 ust. 5 ustawy nie wyłącza stosowania do tej kategorii spraw ustępu 1 omawianego przepisu. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było wyłączenie kategorii spraw pracowniczych spod nadzoru Ministra Zdrowia, zawarte w art. 163 ust. 5 wyłączenie odnosiłoby się nie do ust. 2-4 tego przepisu, ale również do jego ust.1.

Stosownie do art. 162 ust. 1 ustawy, nadzór nad działalnością Funduszu sprawuje minister właściwy do spraw zdrowia. W myśl art. 165 ust. 1 i 2 ustawy w ramach nadzoru minister właściwy do spraw zdrowia uprawniony jest w szczególności do żądania udostępnienia mu przez Fundusz dokumentów związanych z działalnością Funduszu lub ich kopii oraz zapoznawania się z ich treścią, jak również do żądania przekazywania wszelkich informacji i wyjaśnień dotyczących działalności Funduszu. Sąd podzielił stanowisko Ministra Zdrowia w zakresie, w jakim organ ten wyjaśnił, iż powołane przepisy nie odwołują się do treści art. 97 ustawy, na który powołał się Prezes NFZ odmawiając Ministrowi Zdrowia przekazania żądanych dokumentów i informacji. Określając w tym przepisie zakres działania Funduszu ustawodawca posłużył się pojęciem "w szczególności" co świadczy o tym, iż wyliczenie to ma charakter przykładowy. Wynikiem powyższych rozważań Sądu, jest konkluzja, iż wskazane wyżej przepisy ustawy nie mogły stanowić skutecznej podstawy odmowy przekazania żądanych przez Ministra Zdrowia informacji i dokumentów, w szczególności za chybiony należy uznać zarzut, iż żądane informacje przekraczały zakres kompetencji Ministra Zdrowia, o których mowa w art. 165 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Wniosku tego nie zmienia powoływane przez Stronę rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 2004r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Zdrowia ( FD. U. Nr 134, poz. 1439), gdyż rozporządzenie jako akt podustawowy nie może ingerować ( zawężać) materii uregulowanej w ustawie.

Podstawą prawną nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej był art. 167 ustawy, w myśl którego: "w przypadku naruszenia prawa, statutu, lub interesów świadczeniobiorców, a także w przypadku odmowy udzielenia wyjaśnień i informacji, o których mowa w art. 128 ust. 5 i w art. 165 ust. 1 ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia może nałożyć na Prezesa Funduszu (...) odpowiedzialnego za te naruszenia lub nie udzielenie wyjaśnień, karę pieniężną w wys. do trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia tej osoby (...)." W ocenie Sądu wykładnia literalna tego przepisu przesądza o obiektywnym charakterze tej odpowiedzialności. Ustawodawca nie wprowadził tu kryterium winy - a jedynie obiektywny stan naruszenia prawa, statutu lub odmowy udzielenia wyjaśnień i informacji, który stanowi przesłankę do nałożenia kary.

Bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy pozostaje wskazana w załączniku do protokołu okoliczność, iż Strona po wydaniu decyzji z dnia 14 czerwca 2004r. przekazała część informacji i kopii dokumentów, których wcześniej przekazania odmówiła. Okoliczność ta nie mogła mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia organu dokonanego w decyzji z dnia 12 lipca 2005r. W stanie faktycznym istniejącym na etapie postępowania odwoławczego, część z żądanych informacji i dokumentów nie została bowiem w dalszym ciągu przekazana. W tych okolicznościach - skoro w dalszym ciągu istniał stan stypizowany hipotezą przepisu art. 167 ustawy - rozstrzygnięcie organu w decyzji z dnia 13 lipca 2005r. Sąd uznał za prawidłowe.

Skarżący zawarł również w skardze zarzut dotyczący braku podstawy prawnej do udostępnienia żądanych przez Ministra Zdrowia informacji i dokumentów, z uwagi na konieczność ochrony danych osobowych. Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze - zdaniem Sądu - strona sformułowała ten zarzut bardzo ogólnie, nie wskazała przekazanie którego z żądanych przez Ministra Zdrowia dokumentów lub informacji stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie danych osobowych i czyje dane (kandydatów, czy członków Komisji konkursowej) zostałyby w ten sposób naruszone. Minister Zdrowia w zaskarżonej do decyzji ustosunkował się – zdaniem Sądu - do zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentów w sposób wyczerpujący i prawidłowy.

W myśl przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 200lr. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania tych funkcji. W ocenie Sądu tezę, iż kandydowanie na stanowiska dyrektorów wojewódzkich NFZ należy do sfery publicznej i stanowi informację publiczną, daje się również wywieść z brzmienia art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uprawnienie do żądania udostępnienia informacji o postępowaniu konkursowym (jeżeli jakakolwiek z tych informacji naruszałaby dane osobowe) wyprowadzić należy również dla Ministra Zdrowia, w ramach pełnionego przez niego nadzoru nad działalnością NFZ.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, jak i zawartych w piśmie z dnia 13 kwietnia 2006r. Sąd zauważył, iż pełnomocnik Ministra Zdrowia oświadczył do protokołu na rozprawie przed WSA w Warszawie, iż organ ten nie żądał żadnych danych osobowych identyfikujących osoby uczestniczące w postępowaniu konkursowym, a jedynie ich imię i nazwisko, a jak podkreślają komentatorzy ustawy o ochronie danych osobowych, imię i nazwisko nie są danymi wystarczającymi do ustalenia tożsamości osoby fizycznej (por. J. Barta, R. Markiewicz, Ochrona danych osobowych, Zakamycze 2001, str. 282).

Za nietrafny Sąd uznał także zarzut dotyczący dotknięcia zaskarżonej decyzji wadą stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, a polegająca na tym, iż zarówno decyzja z dnia 14 czerwca 2005r. jak i decyzja z dnia 12 lipca 2005r. wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zostały wydane i podpisane z upoważnienia Ministra Zdrowia przez tę samą osobę -Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Zdrowia - Pana P. S., co na mocy art. 145 §1 pkt 3 kpa. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa. stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Zastosowanie przez ustawodawcę instytucji ponownego rozpatrzenia sprawy wskazuje, że jego celem było poddanie powtórnie ocenie przez ten sam organ skierowanej doń sprawy. Wola ustawodawcy nie powinna w przypadku omawianego przepisu budzić wątpliwości. Gdyby bowiem ustawodawca uznał za priorytet bezstronność załatwienia sprawy poprzez zachowanie dwuinstancyjności postępowania, przewidziałby wówczas inne środki zaskarżania, które mają charakter dewolutywny i których celem jest rozpatrywanie sprawy przez inny organ, aniżeli ten, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Jeżeli zatem w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ten sam organ wydaje w sprawie decyzję, to wówczas nie ma do niego zastosowania przepis art. 24 §1 pkt 5 kpa. Tym samym w sprawie nie może mieć zastosowania powoływany przez Stronę przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i określony tym przepisem skutek w postaci przesłanki do wznowienia postępowania.

Sąd nie podzielił również podniesionych przez Stronę zarzutów naruszenia art. 6,7,8,10 , 75 § 1 oraz 80 k.p.a. Organ podjął wszelki kroki w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, bez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów wszechstronnie ocenił zebrany materiał dowodowy, a podjęte rozstrzygnięcie dokonane zostało w oparciu o obowiązujący przepis prawa, w granicach wyznaczonego w tym przepisie uznania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. M. - Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.), tj.:

1) art. 167 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą świadczeniach":

przez błędną wykładnię - polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż przepis ten statuuje odpowiedzialność także w przypadku odmowy udostępnienia przez Narodowy Fundusz Zdrowia dokumentów związanych z działalnością Funduszu,

i niewłaściwe zastosowanie - w stanie faktycznym, gdy wszystkie żądane informacje i wyjaśnienia zostały już przekazane Ministrowi Zdrowia przed wszczęciem postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej,

art. 107a i art. 10.7b...ustawy o świadczeniach - poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepisy te weszły w życie po wydaniu zaskarżonych decyzji i wniesieniu skargi do WSA,

art. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż informację publiczną stanowią informacje o osobach ubiegających się o pełnienie funkcji publicznych i niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy,

art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu dopuszczalności przetwarzania przez Ministra Zdrowia danych osobowych osób kandydujących na stanowisko dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ,

2. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, iż zaskarżone decyzje były dotknięte wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa),

art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. polegające na nieuwzględnienie okoliczności, iż zaskarżone decyzje były dotknięte wadą stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § pkt 1 3 k.p.a.),

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. polegające na naruszeniu przepisów o postępowaniu dowodowym poprzez przyjęcie za udowodnione okoliczności nie mających potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym,

4) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie przez Sąd sprawy ponad zarzuty naruszenia prawa zawarte w skardze.

Minister Zdrowia wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej, gdyż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a ustalenia poczynione przez WSA są prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach wymienionych zarówno w pkt 1, jak i w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. czyli:

- na zarzucie naruszenia prawa materialnego zarówno przez błędną wykładnię (art. 167 ustawy i art. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznych i art. 23 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych, jak i niewłaściwe zastosowanie (art. 167 ustawy i art. 107a i 107b ustawy

- oraz na zarzucie naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.

Rozpoznając zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy się odnieść do naruszenia przepisów postępowania, w tym do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. Zarzut ten powiązano z naruszeniem art. 167 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy.

1. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegało – zdaniem autora skargi kasacyjnej – na nieuwzględnieniu okoliczności, iż zaskarżone decyzje były dotknięte wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rozwijając powyższy zarzut w uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie została spełniona dyspozycja art. 167 ustawy, bowiem "wszystkie żądane informacje i wyjaśnienia zostały przekazane" w związku z czym brak było podstaw do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary. W takiej sytuacji - zdaniem strony skarżącej – decyzje zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa, a okoliczność ta winna być wzięta pod uwagę przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. niezależnie od tego czy została ona podniesiona przez stronę w skardze (art. 134 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu zarzut ten jest bezzasadny. Istotnie, dotknięcie będącej przedmiotem kontroli sądu administracyjnego decyzji jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. obliguje ten sąd do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności decyzji. Nieuwzględnienie zaś skargi przez ten sąd, mimo wystąpienia przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, stanowić będzie naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi jednak powyższa okoliczność, a podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest nieuzasadniony i wynika z odmiennego pojmowania instytucji nadzoru sprawowanego przez Ministra Zdrowia nad działalnością NFZ. W ramach nadzoru – o którym mowa w art. 165 ust. 1 ustawy o ś.o.z. – Minister Zdrowia jest uprawniony w szczególności do żądania udostępnienia mu przez Fundusz dokumentów związanych z działalnością Funduszu lub ich kopii oraz zapoznania się z ich treścią, a także jest uprawniony do żądania przekazania wszelkich informacji i wyjaśnień związanych z działalnością Funduszu. Na podstawie uzyskanych informacji, wyjaśnień i dokumentów Minister Zdrowia bada prawidłowość funkcjonowania Funduszu i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa powiadamia Fundusz o stwierdzonych nieprawidłowościach oraz wydaje zalecenia mające na celu usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości i dostosowanie działalności Funduszu do obowiązujących przepisów prawa. Wyjaśnienia, informacje i dokumenty stanowią niezbędny materiał dowodowy dla prawidłowego wykonywania nadzoru, a ich brak uniemożliwia wykonywanie funkcji nadzoru. Nie ma przy tym znaczenia – wbrew twierdzeniom skargi – czy odmowa udzielenia przez Prezesa Funduszu dotyczy wszystkich, czy tylko niektórych wyjaśnień, informacji czy dokumentów. W toku postępowania związanego z wymiarem kary część z żądanych informacji i dokumentów – jak poprawnie ustalił Sąd I instancji – nie została przekazana, co w sposób wystarczający uzasadnia zastosowanie art. 167 ustawy. Treść tego przepisu nie uzależnia zastosowania kary od tego czy odmowa udzielenia dotyczy jednostkowego wyjaśnienia, informacji i dokumentu, czy też większej ich liczby.

2. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. polegało – zdaniem autora skargi kasacyjnej – na nieuwzględnieniu okoliczności, iż zaskarżone decyzje dotknięte wadą stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), bowiem zarówno decyzję z dnia 14 czerwca 2005r., jak i wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, podpisał z upoważnienia Ministra Zdrowia ten sam Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Zdrowia – P. S.

Zarzut ten jest bezzasadny. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegający na tym, że dwukrotnie ten sam organ rozpoznaje sprawę. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza, że mogą być one stosowane wprost, mogą być stosowane po uprzednim zmodyfikowaniu, jak i mogą w ogóle nie być stosowane. Odpowiednie stosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów o odwołaniu i postępowaniu odwoławczym nie może jednak spowodować zmian charakteru tego postępowania. Zaznaczyć przy tym należy, że modyfikacji mogą być poddane tylko przepisy odpowiednio stosowane, a nie te, które mają być uzupełniane. Skoro zatem w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzje wydaje ten sam naczelny organ administracji państwowej, który w niniejszej sprawie ma charakter monokratycznego organu, to nie można mówić o "wyższej" i "niższej" instancji i tym samym nie może mieć zastosowania przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. obligujący do wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.

3. Naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. polegało – zdaniem autora skargi kasacyjnej – na naruszeniu przepisów o postępowaniu dowodowym przez przyjęcie za udowodnione okoliczności nie mających potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż Sąd I instancji uznał za dowód wypowiedź pełnomocnika Ministra Zdrowa na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (przypis NSA) pozostającą w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, co w istotny sposób wpłynęło na wynik sprawy, bowiem stanowiło zasadniczą podstawę do oddalenia skargi.

W ocenie Sądu zarzut ten nie jest uzasadniony. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów jest niedopuszczalne. Sąd ten nie może zatem dopuścić innych dowodów niż dowód z dokumentów i jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA inne dowody nie zostały przeprowadzone. Powołanie w uzasadnieniu wyroku (s.19) – w części odnoszącej się do zarzutów skargi – oświadczenia pełnomocnika Ministra Zdrowia złożonego na rozprawie przed WSA nie jest w żadnym razie równoznaczne z przeprowadzeniem nowego dowodu, na podstawie którego Sąd I instancji dokonałby ustaleń służących merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy.

Na marginesie tylko należy dodać, iż na tej samej stronie uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie zaprezentował stanowisko, iż Minister Zdrowia w ramach pełnionego nadzoru posiada uprawnienia do żądania udostępnienia informacji nawet objętych ochroną danych osobowych, co również potwierdza, że Sąd I instancji nie oparł swych ustaleń na oświadczeniu złożonym na rozprawie przez pełnomocnika Ministra Zdrowia, iż organ ten nie żądał żadnych danych osobowych identyfikujących osoby uczestniczące w postępowaniu konkursowym, a jedynie ich imię i nazwisko.

4. Nie jest również trafny w ocenie Sądu zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w postępowaniu przed tym sądem obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, co powoduje, że granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania sądu. Te ostatnie są zawsze szersze od zakresu zaskarżenia, a sąd ma obowiązek zbadać w pełnym zakresie zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Brak odniesienia się do zarzutów strony skarżącej dotyczących odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji nie stanowi samo w sobie naruszenia art. 134 p.p.s.a. Naruszeniem tego przepisu byłoby bez wątpienia ograniczenie postępowania sądowo-administracyjnego do pewnych tylko elementów stosunku administracyjnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania zaskarżonej decyzji. Uchybień takich jednak NSA nie stwierdził.

5. Naruszenie przepisów prawa materialnego polegało – zdaniem autora skargi kasacyjnej – na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 167 ustawy.

Zarzut błędnej wykładni powyższego przepisu uzasadniono przyjęciem przez Sąd I instancji stanowiska, iż przepis art. 167 ustawy statuuje odpowiedzialność nie tylko w przypadku odmowy złożenia wyjaśnień, informacji, ale także w przypadku odmowy udostępnienia przez Prezesa Funduszu dokumentów związanych z działalnością Funduszu. Zarzut ten w ocenie Sądu nie jest trafny.

Art. 167 ustawy przewiduje, że Minister Zdrowia może nałożyć na Prezesa Funduszu odpowiedzialnego na nieudzielenie wyjaśnień i informacji, o których mowa w art. 165 ust. 1 ustawy karę pieniężną w wysokości do trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia tej osoby. Odesłanie do treści art. 165 ust. 1 ustawy wymieniającej w pkt 1 "dokumenty związane z działalnością Funduszu" oraz w pkt 2 "informacje i wyjaśnienia dotyczące działalności Funduszu" należy w ocenie Sądu interpretować łącznie, bowiem dokumenty są materialnymi nośnikami informacji i wyjaśnień. Za taką interpretacją art. 167 ustawy przemawia również treść art. 165 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym Minister Zdrowia podejmuje środki nadzoru "w razie stwierdzenia, na podstawie uzyskanych informacji, wyjaśnień i dokumentów, o których mowa w ust. 1, przypadków naruszenia prawa, statutu lub interesu świadczeniobiorców". Tym samym kara pieniężna, o której mowa w art. 167 ustawy może być nałożona przez Ministra Zdrowia w przypadku odmowy udzielenia informacji, wyjaśnień i dokumentów.

Zarzut naruszenia art. 167 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie uzasadniono tym, iż wszystkie żądane informacje i wyjaśnienia zostały przekazane Ministrowi Zdrowia przed wszczęciem postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Zarzut ten nie jest trafny, bowiem jak ustalił Sąd I instancji część z żądanych informacji i dokumentów nie została przekazana Ministrowi Zdrowia przed wszczęciem postępowania w sprawie. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że zarzut ten pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem skargi kasacyjnej (str. 4 linia 8 i 4 od góry), w którym wyraźnie stwierdzono, że "Prezes Funduszu ...do chwili wydania przez Ministra Zdrowia decyzji w I instancji (14 czerwca 2005r.) w zasadzie nie przekazał następujących informacji...".

6. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 107a i 107b ustawy, których Sąd I instancji jako nieuprawniony do merytorycznego rozstrzygania sprawy, a tylko do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej, nie mógł sam zastosować. Powołanie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji ww. przepisów służyło tyko celom porównawczym i – jakkolwiek zbędne – nie miało znaczenia dla przeprowadzonej przez ten sąd argumentacji, iż kandydowanie na stanowisko dyrektora wojewódzkiego oddziału Funduszu należy do sfery publicznej i stanowi informację publiczną.

7. Zarzut naruszenia art. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzasadniono błędną wykładnią tego przepisu, polegającą na przyjęciu, iż informację publiczną stanowią informacje o osobach ubiegających się o pełnienie funkcji publicznych i niewłaściwym zastosowaniu tegoż przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Powyższy zarzut powiązano z zarzutem naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez błędną wykładnię tegoż przepisu polegającą na przyjęciu dopuszczalności przetwarzania przez Ministra Zdrowia danych osobowych osób kandydujących na stanowisko do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu.

W ocenie Sądu zarzuty te nie są zasadne. Pogląd Sądu I instancji, iż z brzmienia art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – w stanie prawnym sprawy – można wywieść tezę, iż kandydowanie na stanowiska dyrektorów wojewódzkich Funduszu należy do sfery publicznej i stanowi informację publiczną jest zasadny. Nie budzi również wątpliwości Sądu stanowisko, iż wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczenie prawa do informacji publicznej nie obejmuje informacji o osobach kandydujących do objęcia funkcji publicznych, w tym kandydujących na stanowiska dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej postępowanie konkursowe mające na celu wyłonienie kandydatów na stanowisko dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu nie jest czynnością z zakresu prawa pracy, lecz służy powołaniu organów Funduszu, jakimi są – zgodnie z art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy – owi dyrektorzy. Zgodnie z art. 163 ust. 1 pkt k1 ustawy. Minister Zdrowia sprawuje nadzór nad działalnością Funduszu, który bez wątpienia obejmuje działania realizowania dla dobra publicznego, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych.

Biorąc powyższe wywody pod uwagę Sąd stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne i w związku z tym na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.