Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 482/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi W. N. i B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2024 r., znak: SKO.Rol/4172/27/2023 w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oraz ustalenia opłaty rocznej za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz W. N. i B. N. kwotę 1587 (słownie: jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta Krakowski decyzją z dnia 14 listopada 2023 r., znak: OS-II.6124.15.46.2023.SP, na podstawie art. 4 pkt. 11, 12 i 13, art. 5, art. 11 ust. 1, 1a i art. 12 ust. 1, 6, 7, 13, 14, art. 12a, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2409 z późn. zm. – dalej jako: ustawa lub u.o.g.r.l.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) w związku z wszczęciem postępowania z urzędu dnia 30 maja 2023 r. w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej o pow. 0,1147 ha bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ww. ustawy, na działce nr [...], obręb G., gmina W. W.:

- w pkt. 1 zezwolił sprawcom wyłączenia W. N. oraz B. N. (dalej też jako: strony, odwołujące się, skarżące) na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne RII, RIIIa o pow. 0,1147 ha (w tym: 0,1047 ha w RlI i 0,0100 ha w RIIIa), na ww. działce, zajętego na cele budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą;

- w pkt. 2 wskazał, że wyłączenie z produkcji rolnej części gruntu określonego w pkt. 1 decyzji, o pow. 0,0247 ha w RII następuje nieodpłatnie z uwagi na treść art. 12a ww. ustawy;

- w pkt. 3 ustalił sprawcom wyłączenia należność podwyższoną za wyłączenie z produkcji rolnej części gruntu określonego w pkt. 1 decyzji o pow. 0,0900 ha w RII, RIIIa w kwocie 36.868 zł 43 gr, a następnie zwolnił z obowiązku uiszczenia należności podwyższonej, gdyż wartość wolnorynkowa gruntu wyłączonego była wyższa od kwoty podwyższonej należności;

- w pkt. 4 ustalił sprawcom wyłączenia opłatę roczną za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu określonego w pkt. 3 decyzji w kwocie 3.686 zł 84 gr płatną przez okres 10 lat począwszy od 2024 do 2033 roku, wskazując, że opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca, na podane konto.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 30 maja 2023 r. na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy wszczął postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z infrastrukturą towarzyszącą na. działce nr [...] bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1, art. 11 ust. 1 i 4, art. 4 pkt 11 oraz art. 28 ust. 2 ww. ustawy, adresatem decyzji, o której stanowi art. 28 ust. 2 ustawy jest sprawca wyłączenia, czyli podmiot, który dokonał faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Obowiązkiem organu jest ustalenie, kiedy nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, według jakich cen należy ustalić należność pieniężną oraz na jakim obszarze faktycznie rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu.

Organ ustalił, że przedmiotowa działka przed rozpoczęciem inwestycji, wg wypisu z rejestru gruntów z dnia 6 lipca 1999 r. była oznaczona w operacie ewidencji gruntów użytkami rolnymi RII, RIIIa, w związku z czym stanowiła grunty rolne w rozumieniu przepisów ww. ustawy. Decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 8 lipca 1999 r. zezwolono, na cele budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne RII o pow. 0,0253 ha. Na podstawie inwentaryzacji powykonawczej budynku (zawiadomienie z dnia 23 czerwca 2022 r.). Starosta ustalił również, że faktycznie dokonano zmiany użytku rolnego RII i RIIIa na użytek B (tereny mieszkaniowe) o pow. 0,1400 ha. Tak więc przedmiotem postępowania był wyłączony z produkcji rolnej grunt o powierzchni 0,1147 ha, stanowiący różnicę między określoną w inwentaryzacji powykonawczej powierzchnią 0,1400 ha gruntów oznaczonych jako użytek B a powierzchnią 0,0253 ha gruntów objętych zezwoleniem z dnia 8 lipca 1999 r. Organ I instancji, na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 13 października 2023 r. ustalił, że przedmiotowa działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, we wschodniej części wzdłuż granicy działki znajduje się droga wewnętrzna utwardzona kamieniem, we wschodniej oraz południowej części widnieje podjazd utwardzony kostką brukową, w południowej części działki usytuowany jest garaż oraz wiata, pod którą teren został utwardzony kostką ażurową, a w północnej części działki wykonane są dwa miejsca postojowe utwardzone z kostki ażurowej. W pozostałych częściach działki znajdują się teren zielony, drzewa i krzewy ozdobne. Obszar ten stanowi zorganizowane podwórze funkcjonalnie związane z budynkiem mieszkalnym, a wobec tego trudno racjonalnie mówić o produkcji rolniczej, bądź uprawie mechanicznej gruntu na tym obszarze działki, który został utwardzony lub na niewielkich obszarach, np. trawnikach. Tym samym w ocenie organu I instancji, działka oznaczona użytkiem B o powierzchni 0,1400 ha została wyłączona z produkcji rolnej i na tej działce rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu.

Organ I instancji ustalił, że inwestycję realizowano od lipca 1999 r. do 2022 r., zatem w tym okresie nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej.

Starosta Krakowski stwierdził, że warunkiem zastosowania przepisu art. 28 ust. 2 ww. ustawy jest ustalenie, że działka przeznaczona była na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy. Wskazał, że zgodnie z art. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. 2022 r., poz. 503 z późn. zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał, że w decyzji z dnia 12 kwietnia 1999 r. wydanej przez Wójta Gminy W. W. ustalono warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami na działce nr [...]. Na podstawie tej decyzji inwestor realizował budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wobec powyższego organ stwierdził, że "w części na której zrealizowano budynek, ww. działka była przeznaczona na cele nierolnicze i zasadne jest zastosowanie wyżej przywołanego art.28 ust.2 ustawy."

Organ I instancji ustalił, że "inwestycję realizowano od lipca 1999 r. do 2022 r., zatem w tym okresie nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej".

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ ustalił, że "wartość rynkową gruntu w miejscowości G., w dacie faktycznego wyłączenia gruntu, w celu zastosowania przepisu art. 12 ust. 6 ustawy, przyjęto w kwocie 23.000 zł za 1a".

Organ I instancji w formie tabeli przedstawił sposób wyliczenia należności i opłaty rocznej za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej o pow. 0,0900 ha (nadwyżka ponad 0,0500 ha pow. zajętej na cele budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą) – 0,0800 ha RII i 0,0100 ha RIIIa (należność za wyłączenie 1 ha: RII – [...] zł, RIIIa – [...] zł; kwota wyliczonej należności z tytułu wyłączenia: RII – [...] zł, RIIIa – [...] zł; kwota podwyższonej o 10% należności z tytułu wyłączenia: RII – [...] zł, RIIIa – [...] zł; wartość wolnorynkowa gruntu wyłączanego: [...] zł – 9a x [...] zł; należność do uiszczenia z tytułu wyłączenia gruntu: [...] zł; opłata roczna do uiszczenia z tytułu wyłączenia gruntu: RII – [...] zł, RIIIa – [...] zł, tj. łącznie [...] zł).

Odwołanie od ww. decyzji wniosły W. N. i B. N., zarzucając kwestionowanej decyzji skierowanie jej (wbrew art. 28 k.p.a.) do osób niebędących stronami w przedmiotowej sprawie, tj. odwołujących, które od dnia 28 czerwca 2022 r. nie są właścicielami ww. nieruchomości, wobec jej zbycia na rzecz innego podmiotu, a która to wadliwość decyzji, jak podkreślono, stanowi jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzuciły również naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 77 § 4 k.p.a., a to poprzez niewyjaśnienie i nieustalenie pełnego stanu faktycznego na podstawie dokumentacji znanej organowi I instancji z urzędu, dostępnego do przeprowadzenia materiału dowodowego, niewłaściwego (nieaktualnego) dokumentu inwentaryzacji powykonawczej, gdyż zmiany zagospodarowania na ww. nieruchomości wskazane podczas oględzin zostały przeprowadzone przez aktualnego właściciela ww. nieruchomości, a co za tym idzie, nie został prawidłowo określony termin zmian zagospodarowania na ww. działce.

W oparciu o podniesione zarzuty, odwołujące się wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji w całości oraz o przeprowadzenie szeregu dowodów, w tym zeznań świadków, na okoliczność ustalenia podmiotu będącego sprawcą, o którym mowa w art.28 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.. W uzasadnieniu odwołania odwołujące się szczegółowo rozwinęły podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy przedstawicieli doktryny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 26 stycznia 2024 r., znak: SKO.Rol/4172/27/2023, na podstawie art. 4 pkt. 11, 12 i 13, art. 12 ust. 1-4, 6, 7, 13, 14, art. 12a w zw. z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 14 listopada 2023 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i powtórzył ustalenia organu I instancji. Zdaniem organu II instancji przeprowadzone postępowanie wykazało jednoznacznie, że S. N. otrzymał zezwolenie Starosty Krakowskiego na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej o powierzchni 0,0253 ha kl. RII, wchodzącego w skład nieruchomości o powierzchni 0,1400 ha, oznaczonej jako dz. nr [...], a działka ta stanowiła użytek rolny. Opisane wyłączenie z produkcji rolnej nastąpiło w związku z zamiarem budowy budynku mieszkalnego, co zostało udokumentowane decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 12 kwietnia 1999 r. Zakończenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zgodnie z zaświadczeniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2022 r. nastąpiło na podstawie zgłoszenia przez inwestora, a zgodnie z operatem inwentaryzacji powykonawczej wybudowanego budynku mieszkalnego dokonano zmiany użytku rolnego RII, RIIIa na użytek B (tereny mieszkaniowe) o pow. 0,1400 ha (zawiadomienie z dnia 23 czerwca 2022 r.), zaś różnica opisanych powierzchni użytków rolnych wynosiła 0,1147 ha (tj. 0,1400 ha – 0,0253 ha) i na tę powierzchnię wydano odwołującym się zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej.

SKO w Krakowie, odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego niewłaściwie ustalonych stron postępowania wskazało, że z przedłożonych aktów notarialnych wynika, że odwołujące się były do dnia 28 czerwca 2022 r. współwłaścicielkami działki nr [...], która obecnie jest własnością A. sp. z o.o. Z treści umowy sprzedaży wynikało, że odwołujące się zbyły tej spółce budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z przyłączeniami. Budynek został zrealizowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia 20 sierpnia 1999 r. Zgodnie z treścią zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2022 r., budowa została zakończona w 2022 r., a w dniu 28 stycznia 2022 r. wydano numer porządkowy dla tego budynku. Organ odwoławczy podniósł również, że przedmiotowa działka jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy W. W. z dnia 17 września 2021 r. i zgodnie z jego postanowieniami ujęta jest w terenach zabudowy jednorodzinnej i usługowej.

Organ odwoławczy ustalił, że faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej części gruntu o pow. 0,1147 ha nastąpiło przed jego zbyciem. Uznał zatem , że sprawcami wyłączenia tej części gruntu były odwołujące się i one zostały obciążone wyliczonymi opłatami rocznymi z tytułu wyłączenia.

Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżące – W. N. i B. N., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. skierowanie jej (wbrew art. 28 k.p.a.) do osób niebędących stronami w niniejszej sprawie, tj. skarżących, które od dnia 28 czerwca 2022 r. nie są właścicielami ww. nieruchomości, zbytej na podstawie umowy sprzedaży na rzecz A. sp. z o.o. – aktualnego właściciela ww. nieruchomości, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2. naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 77 § 4 k.p.a., a to poprzez niewyjaśnienie i nieustalenie pełnego stanu faktycznego na podstawie:

1) dokumentacji dostępnej organowi II instancji z urzędu, m in. modernizacji gruntów i budynków przeprowadzonej przez Starostwo Powiatowe w Krakowie, op. tech. nr [...] z dnia 28 grudnia 2021 r.;

II) niewłaściwego dokumentu stanowiącego o zmianie użytku rolnego RIl, Rllla na użytek B (tereny mieszkaniowe), tj. dokumentu inwentaryzacji powykonawczej op. [...], gdyż zmiany w zakresie użytków rolnych zostały w sposób nieprawidłowy dokonane przez wykonawcę modernizacji gruntów i budynków przeprowadzonej przez Starostwo Powiatowe, ww. op. tech. z dnia 28 grudnia 2021 r., a nadto zagospodarowania na ww. nieruchomości, wskazane podczas oględzin z dnia 13 października 2023 r., zostały przeprowadzone przez aktualnego właściciela ww. nieruchomości, a co za tym idzie, nie został prawidłowo określony termin zmian zagospodarowania na dz. nr [...], należącej do ww. nieruchomości;

III) niewłaściwego dokumentu mającego stanowić o zmianach dokonywanych na terenie ww. nieruchomości, gdyż oględziny z dnia 13 października 2023 r. zostały przeprowadzone w czasie, gdy skarżące nie były już współwłaścicielkami ww. nieruchomości, zaś prace wykonane na ww. działce zrealizował aktualny właściciel nieruchomości, a co za tym idzie, nie został prawidłowo określony termin zmian zagospodarowania na ww. działce, należącej do ww. nieruchomości, a organ II instancji nie dokonał porównania szkicu wizji wykonanego podczas oględzin z mapą z inwentaryzacji powykonawczej z dnia 21 marca 2022 r., co umożliwiłoby mu poczynienie rzetelnych ustaleń w zakresie wykorzystania ww. działki;

b. art. 78 § 1 w zw. z art. 78 § 3 k.p.a., a to poprzez zgromadzenie niepełnego materiału dokumentowego w niniejszej sprawie, w szczególności niewypowiedzenie się organu II instancji (oraz nieuwzględnienie) w przedmiocie wniosku dowodowego skarżących, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z zeznań wskazanych świadków;

- co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, nieustalenia stanu własności ww. nieruchomości w związku z dokonywanymi zmianami na terenie nieruchomości (a co za tym idzie, do nieustalenia właściwego kręgu podmiotów będących stronami postępowania), do nieprawidłowych ustaleń w zakresie faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, do nieprawidłowych ustaleń w zakresie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej na podstawie danych wynikających z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy – a w konsekwencji do wydania zaskarżanej decyzji;

3. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., a to poprzez niezrealizowanie dyrektywy wynikającej ze wskazanego przepisu, stanowiącej, iż organy administracji stosując normę art. 28 ust. 2 ustawy winny przede wszystkim ustalić, czy faktycznie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, jakiej powierzchni wyłączenie dotyczy i kiedy to wyłączenie nastąpiło – co doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń w zakresie faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, do nieprawidłowych ustaleń w zakresie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej na podstawie danych wynikających z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy – a w konsekwencji do wydania zaskarżanej decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i umorzenie w tym zakresie postępowania administracyjnego w obu instancjach – art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a., ewentualnie, gdyby Sąd nie podzielił oceny skarżących, co do podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o uchylenie zaskarżanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji w całości i umorzenie w tym zakresie postępowania administracyjnego w obu instancjach – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., a nadto rozpoznanie sprawy na rozprawie i na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o orzeczenie na rzecz skarżących kosztów postępowania prawem przypisanych, w tym o zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżące przytoczyły dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie szczegółowo rozwinęły podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy przedstawicieli doktryny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego daty faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej przedmiotowego gruntu wskazał, że faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej na powierzchni 0,1400 ha przez skarżące, oprócz wyżej podanych dowodów, dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, znajdowało potwierdzenie w § 2 notarialnej umowy sprzedaży budynku mieszkalnego, gdzie widnieje zapis, że sprzedające przedłożyły zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2022 r. stwierdzające, iż po doręczeniu do organu w dniu 31 marca 2022 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy opisywanej inwestycji na ww. działce nie wniesiono sprzeciwu. Tym samym nie ulegało wątpliwości, że budynek został wybudowany i oddany do użytku w kwietniu 2022 r., zaś w tym czasie współwłaścicielkami po 1/2 nieruchomości gruntowej i budynku mieszkalnego były skarżące. Podkreślono również, że strony nie wystąpiły i nie otrzymały zezwolenia na wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej, a wobec tego w ustalonych okolicznościach skarżące były prawidłowo ustalonymi stronami postępowania w trybie art. 28 ust. 2 ustawy i dlatego też, zdaniem organu, zastosowanie sankcji wynikających z ww. przepisu prawa było uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j. z późn. zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Rozważania rozpocząć należy od uwag ogólniejszej natury. Treść przepisów regulujących kwestie wyłączania gruntów z produkcji rolnej determinuje bowiem zakres postępowania dowodowego w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntu, bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie

Stosownie do przepisów art.4 pkt 6), 11), 12) i 13) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2024.82 t.j. z dnia 2024.01.24) ilekroć w ustawie jest mowa o: "przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Przez "wyłączenie gruntów z produkcji" rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. "Należnością" w rozumieniu ustawy jest jednorazowa opłata z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji, a "opłatą roczną" jest opłata roczna z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczana: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji.

W rozdziale 3 ustawy "Wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej" zawarto przepisy normujące zasady wyłączania gruntów z produkcji rolniczej i leśnej, tryb postępowania administracyjnego w tych sprawach oraz wymaganą treść decyzji, w tym określenie należności i opłaty rocznej. I tak, zgodnie z art.11 ust.1 i ust.11a, wymienionym w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Z kolei w myśl art.11 ust.4 ustawy wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.).Jak stanowi przepis art.12 ust.1 ustawy osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. W myśl art.12 ust.6 ustawy należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Zgodnie zaś z art.12 ust.6 ustawy obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego, w przypadku budynku jednorodzinnego, do 0,05 ha.

W rozdziale 7 ustawy, zatytułowanym: "Kontrola wykonania przepisów ustawy" umieszczono przepisy ustanawiające sankcje za naruszenie przepisów ustawy. Pierwszy z przepisów tego rozdziału (art.28 ust.1) stanowi, że w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Natomiast w przypadku stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Instrumenty prawne określone w art. 28 u.o.g.r.l. zostały przez ustawodawcę nazwane opłatami. Ponieważ jednak ponoszenie takich opłat jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, nie są to "czyste" instrumenty finansowe, lecz są w istocie karami. Z teoretycznego punktu widzenia można je nazwać opłatami sankcyjnymi, będącymi wyrazem odpowiedzialności prawnej za naruszenie przepisów ustawy. Niezgodność z przepisami ustawy oznacza wyłączenie gruntów nie w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także mimo braku decyzji zezwalającej, jeżeli taka jest wymagana zgodnie z art. 7 u.o.g.r.l. Nie jest niezgodnością z przepisami ustawy w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. sam brak decyzji o wyłączeniu (art. 11 ust. 1 i 2), gdyż o tym traktuje kolejny ust. 2 w art. 28 komentowanej ustawy.

Hipoteza przepisu art.28 ust.2 ustawy dotyczy szczególnej sytuacji, kiedy to doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, bez decyzji zezwalającej na wyłączenie, ale grunt ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na cele nierolnicze lub nieleśne. Stosując art. 28 ust. 2 ustawy, nie nakłada się już opłaty z art. 28 ust. 1. W przeciwnym przypadku sytuacja z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. traktowana byłaby bardziej restrykcyjnie niż ta z art. 28 ust. 1, co nie miałoby żadnego uzasadnienia.

Na marginesie tylko należy zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie wyłonił się spór co do dopuszczalności zastosowania przy wydaniu decyzji w oparciu o przepis art.28 ust.2 ustawy, jej art.12 ust.6 (który został powołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji). Przykładowo, w wyroku NSA sygn. II OSK 985/15 stwierdzono, że "do ustalania opłaty na podstawie art. 28 ust 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie znajduje zastosowania art. 12 ust. 6 i ust. 11 ustawy" oraz "należność jest zawsze jedynie miernikiem obrachunkowym, a zatem (...) należy przy stosowaniu regulacji sankcyjnych, tak z ust. 1, jak i z ust 2 art. 28, brać pod uwagę należność wynikającą z art. 12 ust. 7 i 9-12 bez odliczenia określonego w art. 12 ust. 6, którego zastosowanie należy ograniczyć do działań zgodnych z prawem."

Wspomnieć także należy, że nie jest oczywiste, czy podwyższenie należności o 10% na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. ma wpływ na płacone przez następne lata opłaty roczne, innymi słowy, czy te 10% należności, o których mowa w art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l., liczy się od należności "zwykłej", tj. ustalonej na podstawie tabel, czy od należności "podwyższonej" o te 10% z art. 28 ust. 2 ustawy? Z jednej strony można argumentować, że gdyby ustawodawca chciał podnosić także opłaty roczne, to w art. 28 ust. 2 posłużyłby się zwrotem "podwyższając jednocześnie wysokość należności i opłat o 10%", a zatem jeśli napisał tylko o podwyższeniu należności, to nie dotyczy ono opłat. Z drugiej zaś strony należność podwyższona jest także należnością. W doktrynie spotkać się można z poglądem, że podwyższenie należności o 10% nie dotyczy płaconych przez następne lata opłat rocznych. Jest tak dlatego, że opłata stanowi część corocznie wyliczanej hipotetycznej należności, a jeżeli tak, to miarodajna może być tylko należność wynikająca z tabel, a nie należność podwyższona na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy (por. Danecka Daria, Radecki Wojciech, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. VI, Opublikowano: LEX/el. 2024).

"Sprawcą wyłączenia", o którym mowa w omawianym przepisie jest osoba fizycza, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej – definicja z art. 4 pkt 3 ustawy), która rozpoczęła inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje na adresata decyzji tj. na faktycznego sprawcę wyłączenia. Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 11 września 1998 r. II SA 767/98 LEX nr 41809 stwierdził, że nowa ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 28 ust. 1 obciąża odpowiedzialnością za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, niezgodnie z przepisami ustawy, nie właściciela gruntu (jak było w starej ustawie z 26 marca 1982 r.), a sprawcę wyłączenia. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r. wyraził pogląd, iż systemowa wykładnia art. 28 ust. 1 i 2 prowadzi do wniosku, że podmiotem, wobec którego ma być stosowana sankcja za nierealizowanie przepisów ustawy jest faktyczny sprawca wyłączenia. Z faktu, iż art. 28 ust. 2 nie wskazuje wprost - jak to czyni art. 28 ust. 1 - podmiotu podlegającego sankcji, nie można w świetle powyższych uwag wywodzić, iż jest nim osoba, która nie dokonała faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej lub leśne.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy skonstatować należy, że organy nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Ustalenie, że wyłączenie miało miejsce od lipca 1999 r. do 2022 r. jest wadliwe. Miało to wpływ na wyliczenia dokonane przez organ. Jeżeli w uzasadnieniu podaje się wartość gruntu wyłączanego na kwotę [...]zł, to należałoby również wyjaśnić na jaką datę wartość tę określono.

Ustalenia organu I instancji w zakresie sprawcy wyłączenia wynikają jedynie z faktów związanych z własnością działki [...] w G. . W świetle wcześniejszych rozważań jest to zdecydowanie błędne. Skoro adresatem decyzji wydanej na podstawie art.28 ust.2 może być jedynie faktyczny sprawca wyłączenia, to poprzestanie jedynie nie kwestiach własnościowych było niewłaściwe. Nadto, przyjęte ustalenia prowadzą do absurdalnych wniosków. Jak wynika z aktu notarialnego znajdującego się na k.100 akt administracyjnych, skarżąca W. N. urodziła się 27 września 1999 r. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie organ ustalił, że jest sprawcą wyłączenia mającego miejsce od lipca 1999 r. do 2022 r. Nadto, skoro adresatem decyzji o warunkach zabudowy i decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej części działki n r [...] o powierzchni 0,0254 ha był S. N., to nie wiadomo na jakiej podstawie organ ustalił, że to skarżące, a nie S. N. dokonały wyłączenia gruntu z produkcji rolnej ponad uzyskane przez niego zezwolenie. Organ ustalenia swe oparł również na podstawie oparu pomiarowego [...]), którego brak jest w aktach sprawy, a którego wyniki skarżące kwestionowały.

Nadto Starosta Krakowski uzasadnił zastosowanie przepisu art. 28 ust. 2 ww. ustawy art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. 2022 r., poz. 503 z późn. zm.), stanowiącym, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołanie się na ten przepis było zupełnie nieadekwatne. Wszak powoływana w sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia 12 kwietnia 1999 r., której adresatem był S. N. była wydana w oparciu o miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy W. W. z 1993 r.

Nie wiadomo na jakiej podstawie organ ustalił, że to inwestor realizował budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zwrócić należy zatem uwagę, że podstawą wpisu w księdze wieczystej W. N. i B. N. jako właścicielek przedmiotowej nieruchomości było postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po S. N. z dnia 12.06.2012 r.

Wreszcie, odwołujące się wyraźnie twierdziły, że zmiany zagospodarowania na przedmiotowej nieruchomości wskazane podczas oględzin zostały przeprowadzone przez aktualnego właściciela nieruchomości, na którą to okoliczność zawnioskowały wskazane w odwołaniu dowody. Organy nie ustosunkowały się nawet do tego wniosku.

Wadliwości tych organ odwoławczy nie zauważył i w całości zaakceptował ustalenia organu I instancji.

Wytknąć również organowi odwoławczemu należy, że odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego niewłaściwie ustalonych stron postępowania - zgodnie z uzasadnieniem organu I instancji - odwołał się jedynie do przedłożonych aktów notarialnych, decyzji pozwolenia na budowę z dnia 20 sierpnia 1999 r. (wydanej wszakże na S. N.), zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2022 r. oraz faktu nadania w dniu 28 stycznia 2022 r. numeru porządkowego dla budynku mieszkalnego wybudowanego na przedmiotowej działce. Nie można oprzeć się wrażeniu, że organ odwoławczy w ogóle nie zapoznał się z odwołaniem, skoro nie odniósł się do jego podstawowego zarzutu, że to nabywca nieruchomości dokonał wyłączenia z produkcji rolnej gruntu w części przekraczającej powierzchnię gruntu wyłączonego decyzją.

Organ odwoławczy poprawił jedynie stanowisko organu I instancji i podał, że przedmiotowa działka jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy W. W. z dnia 17 września 2021 r. i zgodnie z jego postanowieniami ujęta jest w terenach zabudowy jednorodzinnej i usługowej.

W żaden sposób nie odniósł się do wyliczeń opłaty dokonanych przez Starostę Krakowskiego.

Wobec powyższego nie można uznać aby sprawa, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art.15 k.p.a. została przez SKO w Krakowie ponownie rozstrzygnięta w swym całokształcie.

Sąd jedynie zasygnalizował problemy związane z wykładnią zastosowanych przez organy przepisów, ale nie wypowiada się co do prawidłowości zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, gdyż przy stwierdzeniu istotnych naruszeń przepisów postępowania jest to przedwczesne. Jeżeli bowiem nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. Przedwczesnym jest także odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.