Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2540/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 148 par. 1 i 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz (spr.) del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 448/10 w sprawie ze skargi W. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 448/10 oddalił skargę W. T. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Starosta B., po rozpoznaniu wniosku W. T., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2007 r. udzielającą B. i J. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego z garażem na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w miejscowości B., gmina D. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z wniosku strony z dnia 18 listopada 2009 r. o wznowienie postępowania wynika, że o wydanym pozwoleniu na budowę strona dowiedziała się między 20 a 30 sierpnia 2007 r., co oznacza, iż wniosek ten został złożony po upływie terminu określonego w art. 148 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Wojewoda K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ II instancji zwrócił uwagę, że większość zarzutów podnoszonych przez skarżącego dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę nie zaś decyzji Starosty B. o odmowie wznowienia postępowania, której dotyczy niniejsze postępowanie odwoławcze. Z tego też względu zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy wskazał, że z pism skarżącego w sposób jednoznaczny wynika, iż o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę powziął on wiadomość z dniem 24 lipca 2007 r. Tym samym wniosek skarżącego z dnia 18 listopada 2009 r. o wznowienie postępowania administracyjnego został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję W. T. zarzucił organowi odwoławczemu, że ustosunkował się jedynie do zagadnienia przekroczenia przez niego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, a nie odpowiedział na żaden zarzut z jego skargi z dnia 16 listopada 2009 r. Skarżący wskazał, że ograniczono mu możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania (błędnie nazwanego "odwołaniem") w terminie, gdyż w odpowiedzi na wszystkie swoje skargi i zażalenia otrzymywał zwykłe pisemne odpowiedzi, od których nie przysługiwało odwołanie. Zwrócił uwagę, że nie pouczono go do kogo i gdzie mógłby się odwoływać. Skarżący podniósł, że decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z rażącym naruszeniem przepisów Konstytucji, Kodeksu cywilnego i Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę wskazał, że w art. 145 i 145a k.p.a. ustawodawca określił przypadki, w których może nastąpić wznowienie postępowania administracyjnego. Prowadząc postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego organ ma ustawowy obowiązek w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania, a więc istnienie przyczyn przedmiotowych i podmiotowych żądania oraz to, czy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Stosownie do postanowień wyżej wskazanego przepisu art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z art. 148 § 2 wyżej wymienionego aktu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wskazać należy, że złożenie podania o wznowienie postępowania po upływie terminu o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. winno skutkować odmową wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie przyczyną odmowy wznowienia postępowania administracyjnego było właśnie uchybienie przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Sąd wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący pismem z dnia 18 listopada 2009 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2007 r. W piśmie tym skarżący wyraźnie wskazał, iż o fakcie wydania pozwolenia na budowę dowiedział się między 20 a 30 sierpnia 2007 r. od inwestora, który ustnie powiadomił go, że będzie budował na granicy działek, gdyż ma na to zezwolenie. Treść pisma skarżącego świadczy zatem jednoznacznie o tym, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez niego po upływie ustawowego terminu. Zgodzić należy się bowiem z organem II instancji, że w świetle treści art. 148 § 2 k.p.a. jednomiesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji. Ustne oświadczenie inwestora o tym, że ma zezwolenie na budowę niewątpliwie nosi znamiona informacji o wydaniu decyzji. Wobec tego, skoro termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez skarżącego został przekroczony, to organ nie miał podstaw do wznowienia postępowania. Tym samym organ nie miał podstaw do rozpatrzenia zarzutów skarżącego odnoszących się do decyzji Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2007 r., której uchylenia w trybie wznowienia postępowania skarżący się domaga.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. - oddalił skargę jako nieuzasadnioną.

Od powyższego wyroku W. T. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, na zasadzie art. 174 § 2 p.p.s.a. podstawami niniejszej skargi czyniąc: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuzasadnionym nie uwzględnieniu skargi przez Sąd I instancji, mimo naruszeń prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji w toku postępowania administracyjnego, a które to naruszenia odnoszą się do przepisów:

1. art. 145 § 1 pkt 4, pkt 5 oraz pkt 6 k.p.a. polegające na odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę, pomimo wystąpienia ku temu podstaw, w szczególności pomimo tego, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, a nadto w powyższej sprawie wystąpiły nowe istotne okoliczności faktyczne nieznane organowi administracji publicznej wydającemu decyzję, uzasadniające, uprawniające i zobowiązujące tenże organ do wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. z urzędu, jak również z uwagi na odmowę wznowienia postępowania w powyższym przedmiocie pomimo tego, iż wspomniana decyzja Starosty B. wydana została bez wymaganego prawem stanowiska innego organu - upoważnienia Ministra Infrastruktury do odstąpienia od przepisów techniczno-budowlanych zawartych w Rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 oraz z 2003 r. nr 33, poz. 270),

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zakwalifikowanie szeregu pism skarżącego inicjujących postępowanie administracyjnego jedynie w ramach instytucji wznowienie postępowania i kategoriach wad stanowiących podstawę takiegoż wznowienia, z pominięciem katalogu wad stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności tego, iż ostateczna decyzja Starosty B. o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem prawa,

3. art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie istotnych wątpliwości podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze do WSA w Bydgoszczy, a odnoszących się do zarzutów naruszenia przez organy I i II instancji przepisów Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, a nadto przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz z obowiązkiem wyczerpującego i należytego informowania obywateli o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, a będących przedmiotem postępowania, które to działania skutkować winny podjęciem przez organy administracji publicznej działań zmierzających do wznowienia postępowania administracyjnego, względnie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o:

1. zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez uchylenie decyzji Wojewody K. z dnia [...] marca 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty B. z dnia [...] grudnia 2009 r.,

2. zasądzenie od Wojewody K. na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych,

ewentualnie wniósł o:

3. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, przy pozostawieniu temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z nader skrótowego jak się wydaje uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, że odmowa wznowienia postępowania podyktowana była li tylko przekroczeniem przez W. T. terminu do złożenia wniosku w tym przedmiocie. Zarówno jednak organy I jak i II instancji wydające decyzje w niniejszej sprawie, a w ślad za nimi również Sąd I instancji w sposób całkowicie dowolny przyjęły, iż skarżący wiedzę o wydanej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę powziął pomiędzy 20 a 30 sierpnia 2007 r. Tymczasem jak wielokrotnie podkreślane było w trakcie toczącego się postępowania Pan W. T. w okresie tym dowiedział się tylko o tym, iż Państwo M. zamierzają jedynie rozpocząć budowę na granicy sąsiadujących działek. Nie można zatem okoliczności tej utożsamiać automatycznie z uzyskaniem wiedzy o wydaniu przez organ - Starostę B. stosownej decyzji w tym względzie. Skarżącemu nie przedstawiono bowiem wówczas żadnego dokumentu, nie poinformowano o uzyskaniu zgody ani nawet nie poinformowano, iż toczyło się w tym względzie postępowanie administracyjne. A wskazać należy, że skarżący na podstawie umowy darowizny wraz z małżonką nabył własność nieruchomości sąsiadującej z działką Państwa M. dnia 18 kwietnia 2007 r., a więc w momencie, gdy wydana decyzja o pozwoleniu na budowę nie była jeszcze ostateczna. Przysługiwało bowiem od niej wówczas odwołanie, które z całą pewnością wnieśliby Państwo T., gdyby decyzja została im w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami prawa doręczona. Dopiero jednak w późniejszym okresie Pan W. T. systematycznie nabywał wiedzę o zapadłych w sprawie rozstrzygnięciach i o jego prawach jakie zostały pogwałcone. Wystarczy tu bowiem wspomnieć, że pismem z dnia 18 sierpnia 2008 r. Starosta B. poinformował go, iż nie był on stroną w zakończonym już postępowaniu administracyjnym, co, mając powyższe uwagi na względzie, mijało się z prawdą. Zadać w tym miejscu należy pytanie o celowość takiego działania, wnikliwość, rzetelność takiego postępowania, o działanie w granicach i na podstawie prawa oraz o prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zasadę zaufania obywateli do organów Państwa.

Skarżący o decyzji Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2007 r. dowiedział się w dniu 24 lipca 2008 r. Wówczas to podczas pobytu w starostwie powiatowym Panu W. T. okazano w/w decyzję administracyjną, z którą mógł się zapoznać, jak również przeanalizować jej postanowienia oraz załączony do niej projekt budowlany. Również w tym samym dniu w starostwie zostało złożone pismo oznaczone jako "protokół z ustnego zażalenia na decyzję", podpisany przez skarżącego Pana W. T. Niezależnie od oznaczenia tegoż dokumentu oraz "osoby przyjmującej" wskazać wypada, że pismo to i jego treść, jeżeli nie wprost to na pewno w sposób dorozumiany potraktowane winno już być przez organ administracji publicznej I instancji jako pismo inicjujące postępowanie właśnie w przedmiocie wznowienia postępowania. Wynikało z niego bowiem, iż skarżący nie zgadza się z postanowieniami zapadłej w sprawie decyzji, z której treścią zapoznał się tegoż samego dnia. Okoliczności zatem sprawy oraz zawartość pisma z dnia 24 lipca 2007 r., zgodnie z obowiązującymi zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, o których mowa powyżej, z uwagi na spełnienie przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) spowodować winny podjęcie stosownych działań i uznane jednocześnie za wstęp do wydania przez Starostę B. postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a. To natomiast stanowiłoby podstawę do wznowienia postępowania oraz przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, zakończonej uprzednio decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2007 r. Tak się jednak nie stało i dopiero na skutek jednego z kolejnych pism skarżącego organ administracji publicznej podjął działania, do których zobowiązany był de facto już w lipcu 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie zaś do art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wobec powyższego złożenie podania o wznowienie postępowania po upływie terminu o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. powinno skutkować odmową wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

Jak wynika z ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy poczynionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pismem z dnia 18 listopada 2009 r. skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2007 r. udzielającą B. i J. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego z garażem w miejscowości B., gmina D. W powyższym piśmie skarżący wskazał, że o fakcie wydania pozwolenia na budowę dowiedział się pomiędzy 20 a 30 sierpnia 2007 r. od Pana M., który ustnie powiadomił go, że będzie budował na granicy działek, ponieważ ma na to zezwolenie. W takiej sytuacji organy administracji publicznej orzekające w sprawie niniejszej zasadnie uznały, że został przekroczony jednomiesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., co skutkować musiało odmową wznowienia postępowania. Należy przy tym zauważyć, że jednomiesięczny termin do żądania wznowienia postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji. Informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. W przypadku sprawy niniejszej źródłem informacji o wydanym przez Starostę B. pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2007 r. był inwestor. Nawet jeżeli przyjąć, jak w skardze kasacyjnej, że skarżący o przedmiotowej decyzji dowiedział się w dniu 24 lipca 2008 r. podczas pobytu w starostwie, gdzie mógł zapoznać się z jej treścią to i tak podanie o żądanie wznowienia postępowania z dnia 18 listopada 2009 r. byłoby złożone po upływie przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. terminu. Z całą pewnością, nie można zaś zgodzić się ze skarżącym, który wywodzi w skardze kasacyjnej, że złożony w tym samym dniu, tj. 24 lipca 2008 r. "protokół z przyjęcia ustnego zażalenia na decyzję" mógł zostać potraktowany przez organ jako żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Jak bowiem wynika z treści tego "protokołu" skarżący wniósł w nim jedynie o odsunięcie projektowanego budynku od granicy jego działki.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4, pkt 5 oraz pkt 6 k.p.a. polegającego na odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę, pomimo wystąpienia ku temu podstaw wymienionych przez skarżącego czyli braku jego udziału w postępowaniu, wystąpienia nowych okoliczności oraz wydanie przedmiotowej decyzji bez wymaganego prawem stanowiska innego organu należy wskazać, że przedmiotem sprawy niniejszej jest kwestia zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Jest to warunek formalny, po którego spełnieniu, otwiera się dopiero droga do badania czy w sprawie rzeczywiście zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie niniejszej ten warunek nie został spełniony a zatem przedwczesne byłoby badanie kwestii zaistnienia przyczyny wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Poza zakresem przedmiotu sprawy niniejszej pozostaje natomiast zagadnienie czy organ mógł wznowić postępowanie z urzędu na podstawie innych przesłanek zawartych w art. 145 § 1 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 4, pkt 5 oraz pkt 6 k.p.a. należało zatem uznać za nieuzasadniony. Z tych samych przyczyn chybione są również zarzuty naruszenia art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie istotnych wątpliwości podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze do WSA w Bydgoszczy, a odnoszących się do zarzutów naruszenia przez organy I i II instancji przepisów Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jak bowiem zauważono wyżej przedmiotem sprawy niniejszej jest jedynie kwestia formalna - zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. W takiej sytuacji organy administracji publicznej orzekające w sprawie niniejszej oraz Sąd I instancji nie mogły zajmować się kwestią legalności decyzji Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2007 r., tj. czy nie narusza ona przepisów, w tym Prawa budowlanego, skoro do merytorycznego etapu postępowania wznowieniowego w ogóle nie doszło, a to na skutek przeszkody formalnej, tj. braku zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.

Tak samo za nieusprawiedliwiony uznać należało zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwestia ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę czy też ewentualnego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności tej decyzji wykracza poza przedmiot sprawy niniejszej, którym jest zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania.

Mając powyższe na uwadze skoro zarzuty naruszenia prawa procesowego – przepisów k.p.a. okazały się niezasadne za chybiony tym samym należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.