Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2778/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1 i 2 art. 14 ust. 1-6 art. 17
journal: Dz.U. 2005 nr 25 poz 202
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2307/12 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenie wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2307/12, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w z związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202 ze zm.), uchylił swoją decyzję z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w części dotyczącej określenia wysokości zobowiązania M. S. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. i umorzył postępowanie w tym zakresie. W pozostałym zakresie Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2011 r. nr [...], określającą wysokość zobowiązania J. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] M. i J. S., ul. [...] [...], [...] P., z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. na kwotę 40.818 zł.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano, iż J. S. złożył do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zawiadomienie o podjęciu działalności w zakresie importu i wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdów, w którym poinformował, że wziął na siebie obowiązek zapewnienia sieci zbierania pojazdów. W zawiadomieniu tym podał także, że w zakresie tworzenia sieci zbierania pojazdów współpracuje z [...] sp. z o.o. w W. Główny Inspektor podkreślił, że zgłaszający nie podał jednak adresów stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów wchodzących w skład sieci. Zwrócono również uwagę, że J. S. nie złożył rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty za brak sieci, wymaganego w art. 15 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Organ wyjaśnił, iż nazwa przedsiębiorcy to [...] M. i J. S., która wskazywała, że działalność prowadzona jest przez M. S. i J. S. Te podmioty zatem zostały wezwane do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie i przedstawienia dokumentów potwierdzających m.in.: datę wprowadzenia na terytorium kraju pierwszego pojazdu w 2006 r., liczbę wprowadzonych na terytorium kraju w 2006 r. pojazdów, zbycie pojazdów wprowadzonych w 2006 r. na terytorium kraju, kopii dowodów wpłaty na rachunek bankowy NFOŚiGW opłaty 500 zł za pojazdy wprowadzone na terytorium kraju w 2006 r., czy też kopii oświadczeń o podleganiu obowiązkowi zapewnienia sieci oraz dokumentów, potwierdzających daty zawarcia z przedsiębiorcami prowadzącymi stację demontażu umów o zapewnieniu sieci zbierania pojazdów, a także rozwiązania lub wygaśnięcia tych umów. Wobec nieudzielania przez strony odpowiedzi na powyższe zawiadomienie Główny Inspektor Ochrony Środowiska zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o przeprowadzenie kontroli w celu otrzymania tych dokumentów. W wyniku przeprowadzonej kontroli organ uzyskał kopie 151 sztuk faktur zakupu pojazdów za granicą w 2006 r., 144 sztuk faktur sprzedaży ww. pojazdów w roku 2006 jak i w latach następnych, 4 sztuki dowodów uiszczenia opłaty w wysokości 500 zł, 115 sztuk oświadczeń o podleganiu obowiązkowi zapewnienia sieci. W protokole kontrolnym wskazano, że z uwagi na wyjaśnienia zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazujące, iż działalność gospodarczą pod nazwą [...] M. i J. S. prowadzi wyłącznie J. S. (potwierdzone następnie przez Urząd Kontroli Skarbowej w P.), organ uznał, że prowadzone postępowanie administracyjne winno dotyczyć jedynie J. S.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska, powołując się na przepisy ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, stwierdził, że zasadą jest, iż wprowadzający pojazd jest obowiązany samodzielnie zapewnić sieć zbierania pojazdów, a odstępstwo od tej zasady zostało określone w art. 11 ust. 2 ustawy, który pozwala na zwolnienie się od tego obowiązku poprzez zawarcie umowy z innymi podmiotami, tj. przedsiębiorcami, którzy sami prowadzą stacje demontażu. Wprowadzającego pojazd muszą zatem łączyć z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu bezpośrednie umowy, aby można było mówić, że obowiązek zapewnienia sieci jest wykonany. W związku z tym, w ocenie organu, wprowadzający pojazd powinien wykazać - czy to przez samodzielne utworzenie stacji demontażu, czy też poprzez bezpośrednie podpisanie umów o utworzeniu sieci zbierania pojazdów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu, w tym również podpisanie takich umów za pomocą pełnomocnika - że utworzenie sieci zbierania pojazdów obejmuje terytorium kraju w sposób określony w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Z analizy zebranych w trakcie kontroli dokumentów organ wywiódł, że J. S., prowadząc w 2006 r. działalność w zakresie importu i wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdów, zakupił za granicą 151 pojazdów, z czego w tym samym roku sprzedał 89 sztuk, w tym dla 4 z nich dokonał wpłaty opłaty w wysokości 500 zł, dla niektórych pojazdów przedłożył oświadczenie o podleganiu obowiązkowi zapewnienia sieci a dla pozostałych nie przedłożył żadnych dokumentów. Na podstawie informacji udostępnionych przez NFOŚiGW organ uzyskał dane o 57 wpłatach opłaty 500 zł dokonanych w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 27 maja 2011 r., tj. 6 wpłat opłaty 500 zł dokonanych w 2006 r., 3 w 2007 r., 34 w 2010 r. oraz 14 w 2011 r. Skarżący skorzystał zatem ze zwolnienia z obowiązku zapewnienia sieci poprzez wpłatę 500 zł w stosunku do 6 pojazdów.

Biorąc pod uwagę powyższe Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że J. S. wprowadził w 2006 r. na terytorium kraju 89 pojazdów, z czego w przypadku 6 spośród tych pojazdów wniósł opłatę w wysokości 500 zł. W ocenie organu oznacza to, że 83 pojazdy, w przypadku których J. S. nie skorzystał ze zwolnienia, o którym mowa w art. 12 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, objęte były obowiązkiem zapewnienia sieci, o której mowa w art. 11 cyt. ustawy. Skarżący, zdaniem organu, nie zapewnił w 2006 r. sieci zbierania pojazdów, ponieważ nie utworzył własnej sieci demontażu ani punktów zbierania pojazdów, nie podpisał też umów dotyczących zapewnienia sieci z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu. J. S. przedstawił jedynie oświadczenie o podleganiu obowiązkowi zapewnienia sieci, zawierające zapis o zawarciu umowy o zapewnieniu sieci zbierania pojazdów z [...] sp. z o.o. Jednakże, jak zaznaczył Główny Inspektor Ochrony Środowiska, firma ta nie była w 2006 r. stacją demontażu, nie posiadała bowiem wówczas decyzji w zakresie gospodarki odpadami wymaganej w związku z prowadzeniem stacji demontażu. Podkreślono, że skarżący nie ustanowił również [...] sp. z o.o. swoim pełnomocnikiem, za pomocą którego możliwe byłoby podpisanie w jego imieniu i na jego rzecz umów dotyczących zapewnienia sieci zbierania pojazdów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu.

Wobec tego uznano, że J. S. obowiązany był naliczyć i wpłacić do 31 marca 2007 r. opłatę za brak sieci za 359 dni, w których sieć nie była zapewniona. Ze względu na to, że skarżący nie naliczył i nie wniósł opłaty za brak sieci za 2006 r., organ ustalił wysokość jego zobowiązania na kwotę 40.818 zł. Jednocześnie Główny Inspektor stwierdził, że z powodu określenia w decyzji z dnia [...] października 2011 r., wydanej w pierwszej instancji, wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci w 2006 r. zarówno J. S., jak i M. S., która nie prowadzi działalności gospodarczej pod nazwą [...] M. i J. S., decyzja ta musiała zostać uchylona w stosunku do M. S. W zaskarżonej decyzji określono wysokość zobowiązania wyłącznie w stosunku do J. S.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. Skarżący w swojej skardze wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jego zobowiązania, jako wydanej z naruszeniem prawa.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

– naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 81 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

– błędną wykładnię art. 11 ust. 1 i 2 w zw. z art. 12 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, iż Główny Inspektor Ochrony Środowiska dokonał błędnej wykładni art. 11 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, wadliwie interpretując, iż pojęcie "zapewnienia sieci", o którym mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy, oznacza prowadzenie jej samodzielnie poprzez własną sieć, natomiast ustawodawca dopiero w ust. 2 tego przepisu pozwala na odstąpienie od tak rozumianej zasady i stanowi o posłużeniu się w celu wykonania obowiązku przez wprowadzającego pojazd innymi podmiotami, tj. przedsiębiorcami, którzy sami prowadzą stację demontażu. Nie zgadzając się z takim stanowiskiem pełnomocnik skarżącego powołał się na wyrażany w doktrynie pogląd, według którego "nieuprawnione jest twierdzenie, iż podmiot oferujący wprowadzającemu "zorganizowaną sieć" musi równocześnie prowadzić działalność w zakresie stacji demontażu. Z tego względu każda umowa, która została zawarta przez wprowadzającego, która gwarantuje, iż posiadacze pojazdów będą mogli przekazać swoje pojazdy zgodnie z wymogiem określonym w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów jest realizacją obowiązku wynikającego z tego przepisu".

Wskazano także, że naliczona opłata stanowi dla przedsiębiorcy bardzo dotkliwą sankcję administracyjną, zwłaszcza, że arbitralnie organ uznał, iż skarżący nie skorzystał ze zwolnienia przewidzianego w art. 12 ustawy o recyklingu samochodów wycofanych z eksploatacji. Podniesiono, że skarżący informował o swojej długotrwałej współpracy z [...] sp. z o.o. - podmiotem profesjonalnie zajmującym się na rynku polskim tworzeniem i obsługą sieci recyklingu pojazdów, który włączył firmę [...] do utworzonej przez siebie sieci. Takie działanie organu, w ocenie pełnomocnika skarżącego, stanowi o rażącym naruszeniu art. 11 k.p.a..

Wskazano również na błędne oznaczenie stron postępowania przez organ w momencie wszczęcia oraz w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. GIOŚ, wszczynając z urzędu postępowanie administracyjne zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. uznał, iż osobami zobowiązanymi z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. są M. i J. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] M. i J. S., podczas gdy tylko J. S. we wskazanym okresie prowadził działalność gospodarczą o nazwie [...] M. i J. S. Takie postępowanie organu, polegające na błędnym oznaczeniu stron postępowania, a co za tym idzie błędnym oznaczeniu adresatów decyzji administracyjnych wydanych w toku prowadzonego postępowania, w ocenie pełnomocnika wskazuje, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez GIOŚ dotyczącego faktu braku posiadania przez [...] sp. z o.o. w 2006 r. wymaganych decyzji w zakresie gospodarki odpadami wskazano, że podmiot ten działał w interesie i na zlecenie firmy [...], zapewniając sieć zbierania pojazdów, organizując grupy stacji posiadających uprawnienia do recyklingu pojazdów zgodnie z zawartą umową. Uznano za błędne działanie organu, które prowadzi do karania przedsiębiorcy za ewentualną nierzetelność ze strony kontrahenta, zwłaszcza w sytuacji, gdy reżim obowiązującej ustawy dotyczący obowiązku zapewnienia sieci funkcjonuje od 1 stycznia 2006 r., a sporna kwestia "zapewnienia sieci zbierania pojazdów" do chwili obecnej nie została doprecyzowana w żadnym akcie administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Sąd wojewódzki oddalił skargę uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska działał w oparciu o treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202 ze zm.). Przywołał także treść art. 11 ust. 1 i 2 oraz 12 ust. 1 i 2 tej ustawy i wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż skarżący prowadząc działalność w zakresie importu i wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdów obowiązany jest do zapewnienia sieci zbierania pojazdów. Obowiązek zapewnienia sieci jest wykonany zarówno, gdy wprowadzający pojazd samodzielnie utworzy sieć demontażu, jak również posłuży się w tym celu innymi podmiotami, tj. przedsiębiorcami, którzy sami prowadzą stacje demontażu i punkty zbierania pojazdów. Jako słuszne Sąd pierwszej instancji ocenił stanowisko Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, iż w takiej sytuacji wprowadzającego pojazd muszą łączyć z przedsiębiorcami prowadzącymi stację demontażu bezpośrednie umowy o utworzeniu sieci zbierania pojazdów, ewentualnie umowy takie może w imieniu wprowadzającego pojazd zawrzeć pełnomocnik.

Sąd wojewódzki zauważył, że z prawidłowo poczynionych przez organ ustaleń wynika, iż J. S. wprowadził w 2006 r. na terytorium kraju 89 pojazdów, z czego tylko od 6 z tych pojazdów wniósł opłatę w wysokości 500 zł. Zatem 83 pojazdy, w przypadku których skarżący nie skorzystał ze zwolnienia, o którym mowa w art. 12 ustawy o recyklingu, objęte były obowiązkiem zapewnienia sieci, o której mowa w art. 11 ww. ustawy. Jako słuszne Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko organu, iż skarżący nie wypełnił tego obowiązku, albowiem nie utworzył własnej stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów, nie podpisał także umów dotyczących zapewnienia sieci z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu. Faktu tego nie zmienia również okoliczność powoływana przez skarżącego w skardze oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż zawarł on umowę o zapewnieniu sieci zbierania pojazdów z [...] sp. z o.o., albowiem podmiot ten w 2006 r. nie posiadał decyzji w zakresie gospodarki odpadami wymaganej w związku z prowadzeniem stacji demontażu, a zatem nie mógł być uznany za przedsiębiorcę prowadzącego stację demontażu.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznając, iż obowiązek, o którym mowa w art. 11 cyt. ustawy, nie został przez skarżącego spełniony, zasadnie wskazał, iż w niniejszej sprawie nie doszło do skutecznego zawarcia bezpośredniej umowy z przedsiębiorcą prowadzącym stację demontażu. Wobec tego, iż [...] sp. z o.o. nie posiadała uprawnień do prowadzenia stacji demontażu, mogła być jedynie uznana za pełnomocnika, za pomocą którego możliwe było podpisywanie w imieniu skarżącego i na jego rzecz umów o zapewnieniu sieci zbierania pojazdów z przedsiębiorcami legitymującymi się prawem do prowadzenia stacji demontażu. Zawarta przez skarżącego z [...] sp. z o.o. umowa nie miała jednak charakteru pełnomocnictwa uprawniającego ten podmiot do działania w imieniu skarżącego, a zatem [...] sp. z o.o. nie mogła zawierać w imieniu skarżącego umowy dotyczących zapewnienia sieci zbierania pojazdów.

Sąd uznał także, że fakt zawarcia przez wprowadzającego pojazd umowy z innym podmiotem (w tym [...] sp. z o.o.), czy też przedsiębiorcami prowadzącymi stację demontażu, nie zwalnia wprowadzającego pojazd z odpowiedzialności za wykonywanie obowiązku zapewnienia sieci. Zobowiązanym do zapewnienia sieci oraz rozliczenia się z tego obowiązku jest zawsze wprowadzający pojazd, co oznacza, że zawarcie umowy nawet z podmiotem, który posiada uprawnienia do prowadzenia stacji demontażu nie jest równoznaczne z przeniesieniem tego obowiązku na ten podmiot. Do obowiązków wprowadzającego pojazd należy dbałość o zawarcie umowy w kształcie pozwalającym zrealizować cel, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu.

Nietrafne, zdaniem Sądu wojewódzkiego, są również twierdzenia skarżącego, iż GIOŚ prowadząc w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Skarżący został w dniu 9 czerwca 2010 r. wezwany do złożenia obszernych wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, poprzez przedstawienie różnych dokumentów, w tym m.in. dokumentów potwierdzających daty zawarcia z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu umów o zapewnieniu sieci zbierania pojazdów. Ponieważ mimo udzielenia mu terminu skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, należy stwierdzić, iż zarzut ten jest bezzasadny. Brak jakiegokolwiek potwierdzenia zawierania umów z podmiotami, prowadzącymi stacje demontażu potwierdza, że skarżący nie zapewnił w sposób skuteczny sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji. Ta okoliczność oraz brak zwolnienia, o którym mowa w art. 12 cyt. ustawy, dawały podstawę do określenia opłaty za brak sieci. Wysokość tej opłaty została określona prawidłowo, zgodnie z art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Jako nietrafne uznano również zarzuty skargi, wskazujące na wady zaskarżonej decyzji, polegające na naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania. Należy podkreślić, iż błędne oznaczenie przez GIOŚ stron postępowania w decyzji z dnia [...] października 2011 r., wydanej w pierwszej instancji, zostało przez ten organ skorygowane w momencie ponownego rozpatrywania sprawy. GIOŚ działając bowiem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję z dnia [...] października 2011 r. w części dotyczącej określenia wysokości zobowiązania M. S. z tytułu opłaty za brak sieci w 2006 r. i umorzył postępowanie w tym zakresie. Powyższe oznacza, iż w zaskarżonej decyzji orzekający organ - utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] października 2011 r. określającą wysokość zobowiązania jedynie dla J. S. - prawidłowo ustalił krąg stron postępowania.

Sąd ocenił także, że materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony prawidłowo, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

J. S., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] M. i J. S., wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania: art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie przepisów postępowania: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 1 i 2 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202 ze zm. - dalej jako: u.r.p.) oraz w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 80, art. 81 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 12 u.r.p. oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec przedstawionych wyżej zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu tych zarzutów jej autor wskazał na treść art. 134 p.p.s.a. i zauważył, że wobec faktu skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, organ winien stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] października 2011 r. w całości na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i ponownie rozpatrzyć sprawę. Od decyzji wydanej wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy skarżącemu winien przysługiwać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero decyzja wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek skarżącego posiadałaby przymiot decyzji ostatecznej, która może być zaskarżona do sądu administracyjnego. W ocenie skarżącego kasacynie organ wydał decyzję w oparciu o decyzję pierwszoinstanyjną obarczoną błędem nieważności. Powyższy błąd polegał na skierowaniu decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie (M. S.). Z uwagi na fakt, iż organ błędnie ustalił stan faktyczny, tj. niewłaściwie wskazał strony postępowania, nie jest możliwe uchylenie zaskarżonej decyzji w części i orzeczenie co do istoty zaś w pozostałym zakresie umorzenie postępowania, gdyż rozstrzygnięcie sprawy -wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w części dotyczącej ustalenie stron postępowania. Tym samym Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydał decyzję w wyniku ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem zasady dwuinstancyjności, gdyż oparł się na stanie faktycznym ustalonym jedynie w postępowaniu w wyniku złożenia wniosku. Okoliczność ta oznacza, iż stan faktyczny analizowanej sprawy został ustalony de facto tylko w jednej instancji.

Skarżący kasacyjnie nie zgodzil się także ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do tego, że zawarcie umów z [...] sp. z o.o., która jest profesjonalnym podmiotem trudniącym się usługami w zakresie zbierania pojazdów prowadzenia stacji demontażu, nie stanowiło wypełnienia obowiązku zapewnienia sieci. Zaprzeczył jakoby nie podpisał umów dotyczących zapewnienia sieci z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu. Wskazał, że brak formy pisemnej nie jest przesłanką do stwierdzenia, iż umowa taka nie została zawarta. Dyspozycja art. 11 ust. 2 u.r.p. nakłada na przedsiębiorcę obowiązek zawarcia umowy, nie stanowi jednak o formie tejże umowy. Zasadą w prawie polskim jest swoboda co do formy czynności prawnej, a zatem oświadczenie woli może być złożone przez każde zachowanie się danej osoby, które w sposób dostateczny wyraża wolę dokonania czynności prawnej, a zatem także ustnie albo per facta concludentia, chyba źe ustawodawca wyjątkowo przewidział konieczność zachowania formy szczególnej. Nieuprawnionym zatem jest przyjęcie, iż umowa taka nie została zawarta tylko dlatego, że nie została ona zawarta w formie pisemnej, tym bardziej, że umowa o świadczenie usług nie wymaga zachowania formy szczególnej, a zatem np. zwykłej formy pisemnej.

Dalej skarżacy kasacyjnie wskazał, że spólka [...] była podmiotem prowadzącym działność gospdarczą a fakt, że nie posiadała decyzji w zakresie gospodarki odpadami wymaganej w związku z prowadzeniem stacji demontażu, nie daje podstawy uznania, iż spółka ta nie prowadziła działalności gospodarczej. Prowadziła ją nawet wówczas, jeśli naruszała przepisy zobowiązujące ją do posiadania decyzji w zakresie gospodarowania odpadami. Fakt naruszenia prawa przez [...] sp. z o.o. nie może obciążać skarżącego, skoro jako przedsiębiorca zawarł on umowę z drugim przedsiębiorcą, kierując się dobrą wiarą.

Skarżący kasacyjnie wskazał także, że Sąd nie dostrzegł naruszenia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska szeregu przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący w toku postępowania przed organem na bieżąco składał wyjaśnienia i dostarczał dokumenty niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy. Organ zarzucił skarżącemu naruszenie prawa, które miało miejsce w 2006 r., natomiast w toku 2006 r. i 2007 r. organ nie wskazywał w żaden sposób na niewłaściwość postępowania skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowana kasacyjnego.

Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie z uwagi na wystąpienie w sprawie sygn. akt II OSK 1293/13 zagadnienia prawnego, które zostało przedstawione do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów: "czy przepis art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. z 2013 r., poz. 1162 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 176, poz. 1236), ma zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu tej opłaty zostało wszczęte po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji?"

Uchwałą z dnia 19 października 2015 r. w sprawie sygn. akt II OPS 1/15 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął ww. zagadnienie prawne, co skutkowało podjęciem zawieszonego postępowania postanowieniem z dnia 12 listopada 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 -zwanej dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek skutkująca nieważnością postępowania. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Oceniając skargę kasacyjną w ww. zakresie wskazać należy, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw, albowiem wyrok Sądu pierwszej instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący upatruje wadliwości orzeczenia Sądu pierwszej w dwóch aspektach. Po pierwsze, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował zaskarżoną decyzję, mimo że dotknięta jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jako skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Prawidłowo bowiem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że obowiązkiem organu odwoławczego w okolicznościach niniejszej sprawy było stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego został przez ustawodawcę wskazany w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Rozpoznając zatem odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) organ odwoławczy ma oczywiście obowiązek zbadać czy decyzja nie jest dotknięta którąś z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., jednakże stwierdzenie takiego kwalifikowanego naruszenia prawa nie może prowadzić do wydania decyzji o innej treści niż wskazana w art. 138 § 1 pkt 1, 2 lub 3 albo § 2 k.p.a. Organ odwoławczy działając w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności i dostrzegając wady kontrolowanej decyzji winien zatem w pierwszej kolejności skorygować rozstrzygnięcie wydając decyzję o charakterze reformatoryjnym (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub kasatoryjnym (art. 138 § 2 k.p.a.). Wydanie decyzji stwierdzającej nieważność jest możliwe jedynie po uprzednim wszczęciu odrębnego postępowania w tym zakresie. Prawidłowo zatem organ odwoławczy w niniejszej sprawie, uznając, że decyzja organu pierwszej instancji w sposób wadliwy została skierowana do M. S., uchylił to rozstrzygnięcie i w tym zakresie umorzył postępowanie. Nie można także skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu, że niewydanie w omawianych warunkach decyzji kasatoryjnej, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., pozbawiło skarżącego kasacyjnie prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy. Skarżący brał udział na każdym etapie postępowania, zarówno przed organem rozpoznającym sprawę w pierwszej jak i drugiej instancji, złożył również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego zarzuty zostały merytorycznie rozpoznane przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że działanie organu w warunkach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w tych okolicznościach sprawy było nie tylko dozwolone, ale i wskazane. Brak bowiem podstaw do uzasadnienia twierdzenia, iż organ winien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania li tylko z tego powodu, że organ pierwszej instancji wadliwie skierował decyzję również do M. S.

Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 i 138 § 2 k.p.a. Skarżący nie wskazał natomiast jakich innych okoliczności Sąd pierwszej instancji, który nie jest związany zarzutami skargi, nie wziął pod uwagę, a których uwzględnienie mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Nie ma też racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę dopuścił się obrazy art. 11 ust. 1 i 2 w zw. z art. 12 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 ww. ustawy wprowadzający pojazd był zobowiązany do utworzenia sieci zbierania pojazdów spełniających wskazane w ustawie wymagania, tj. takie pokrycie terenów zamieszkałych, aby zapewnić możliwość oddania pojazdu jego właścicielowi w odległości nie większej niż 50 km od miejsca zamieszkania lub siedziby, przy czym zasadą jest przyjmowanie tych pojazdów do recyklingu bez dodatkowych opłat. Jednocześnie ustawodawca wskazał, że podmioty, które na terytorium kraju wprowadzają nie więcej niż 1000 pojazdów w roku, mogły dokonać wyboru sposobu wywiązania się z obowiązku nałożonego w art. 11 ustawy poprzez albo zapewnienie sieci zbierania pojazdów, albo wniesienie opłat w wysokości 500 zł od każdego pojazdu wprowadzonego przez siebie na terytorium kraju. Takiej możliwości dokonania wyboru nie pozostawiono tzw. dużym importerom, to jest takim, którzy wprowadzali ponad 1000 samochodów rocznie na teren kraju. Na tych podmiotach ciążył obowiązek zapewnienia pokrycia siecią, z tym, że w brzmieniu obowiązującym do wejścia w życie noweli z dnia 29 czerwca 2007 r. obowiązek ten oznaczał konieczność pokrycia siecią w 100% terytorium kraju. Nowela polegała na faktycznym ograniczeniu omawianego obowiązku utworzenia sieci zbierania pojazdów w taki sposób, że uznawano obowiązek za spełniony, jeśli zapewniono sieć obejmującą 95% terytorium kraju. Jednocześnie zróżnicowano opłaty sanacyjne w przypadku pokrycia siecią w wysokości powyżej 90% (ale poniżej 95%) oraz powyżej 85%, a mniej niż 90%. Ustawa nowelizująca wprowadziła zasadę, że do obliczenia opłaty za brak sieci za 2007 rok stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Wobec faktu, że nie zostało uregulowane jakie przepisy (w jakim brzmieniu) mają zastosowanie do opłat za 2006 rok, powstała wątpliwość, która wymagała rozstrzygnięcia przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie uchwałą z dnia 19 października 2015 r. w sprawie sygn. akt II OPS 1/15 wskazano, że przepis art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236) ma zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu tej opłaty zostało wszczęte po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych.

Wskazana w uchwale sytuacja, to jest, że wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty należności za 2006 rok, a postępowanie w tym przedmiocie zostało wszczęte po wejściu w życie noweli, nastąpiła również w niniejszej sprawie. Nie ulega wszak wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie dokonał wpłaty za brak sieci za rok 2006, a postępowanie o ustalenie tej opłaty nie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie omawianej noweli. A zatem w niniejszej sprawie organ administracji winien był ocenić czy skarżący spełnił ciążący na nim obowiązek zapewnienia sieci w zakresie, o jakim mowa w art. 14 ust. 1 – 6 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w dacie wydawania rozstrzygnięcia, czyli po wejściu w życie noweli z 2007 r.

Skoro organy administracji rozważały, a Sąd pierwszej instancji stanowisko to zaakceptował, czy skarżący zapewnił sieć na terytorium całego kraju, a zatem oceniały spełnienie obowiązku zapewnienia sieci w brzmieniu przepisu obowiązującego przed wejściem w życie noweli z 2007 r., to znaczy, że w tym zakresie uzasadnienie Sądu wojewódzkiego jest wadliwe. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2015 r. w sposób jednoznaczny wskazuje, jakie przepisy (w jakim brzmieniu) mają zastosowanie do pobierania opłat za brak sieci również za 2006 rok,. Okoliczność ta jednak, co zostanie zawarte w rozważaniach niżej, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Jak zostało wyżej wskazane ustawodawca nałożył na podmioty wprowadzające pojazd obowiązek albo zapewnienia sieci w rozmiarze wskazanym w art. 14 ust. 5 i 6 ustawy, albo w przypadku braku takiej możliwości wniesienia na rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej opłaty w wysokości 500 zł od każdego wprowadzonego pojazdu (art. 12 ust. 2 ustawy). Jednocześnie wprowadzający pojazd zobligowany jest dołączyć do faktury wystawionej nabywcy pojazdu oświadczenie o podleganiu obowiązkowi zapewnienia sieci oraz dowód wpłaty należności, przy czym oświadczenie to może być złożone na fakturze.

Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że J. S. zgodnie z art. 13 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji złożył Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska zawiadomienie o podjęciu działalności w zakresie wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdów. W zawiadomieniu tym wskazał, że w ramach stacji demontażu i punktu zbierania pojazdu współpracuje z [...] sp. z o.o.

Częściowo rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że wywiązanie się z obowiązku zapewnienia sieci nie musi się odbywać bezpośrednio przez podmiot wprowadzający pojazd do obrotu. W tym zakresie może on zawrzeć umowy z podmiotami, które prowadzą stacje demontażu lub punkty zbierania pojazdów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyraża dodatkowo pogląd, że dla stwierdzenia, że zobowiązany do pokrycia sieci obowiązek ten wypełnił w całości lub w znacznym zakresie, nie jest konieczne, aby wprowadzający pojazd zapewnił taką sieć osobiście. Dla spełnienia omawianego obowiązku wystarczającym jest podpisanie stosownych umów cywilnoprawnych z podmiotami, które takie stacje demontażu lub zbierania pojazdów prowadzą, przy czym – odmiennie niż wskazał to Sąd pierwszej instancji - również te ostatnie podmioty nie muszą być tymi, które samodzielnie trudnią się taką działalnością. Innymi słowy, dla wykazania, że sieć została pokryta w jakiejkolwiek części, niezbędne jest wykazanie przez zobowiązanego, że stworzona jest sieć zbierania pojazdów, do której zobowiązany w sposób bezpośredni lub pośredni należy (kaskadowe zawieranie umów). Wbrew zatem twierdzeniom organu administracji zapewnienie pokrycia siecią byłoby możliwe również w przypadku zawierania umów przez wprowadzającego pojazd z innymi podmiotami, o ile te podmioty bezpośrednio prowadziłyby działalność w omawianym zakresie lub zawierały umowy z podmiotami, które taką działalnością się trudniły. A zatem zawarcie przez J. S. umowy z [...] sp. z o.o. mogłoby co do zasady zwolnić go z obowiązku zapewnienia sieci lub uiszczenia w tym zakresie opłaty, pomimo że ww. spółka nie posiadała niezbędnych zezwoleń. Warunkiem jednak takiego zwolnienia byłoby wykazanie, że spółka zawarła stosowne umowy z podmiotami, które taką działalnością się trudnią. Tymczasem skarżący, pomimo wezwania przez organ administracji, nie przedstawił ani jednej takiej umowy. Oczywiście rację ma skarżący kasacyjnie, że umowy w tym zakresie nie wymagają szczególnej formy, w tym m.in. formy pisemnej, ale ciężar dowodu jej zawarcia spoczywał na podmiocie, który chce skorzystać z jej skutków prawnych. Skarżący kasacyjnie natomiast oprócz gołosłownych, nie popartych żadnymi dowodami twierdzeń nie przedłożył ani żadnego dowodu, ani nawet wniosku dowodowego na poparcie twierdzenia, iż takie umowy zostały zawarte. Powyższe wskazuje, że wprawdzie rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 11 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w zakresie, w jakim uznał, że podmiot wprowadzający pojazd musi zawrzeć umowę z przedsiębiorcą prowadzącym stacje demontażu, jednakże wobec wskazanych wyżej okoliczności związanych z niewykazaniem, ażeby [...] zawarła umowy z innymi podmiotami, wada ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W świetle powyższych rozważań należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z tych względów – w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.