Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 644/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust.3 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 153, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska - Guziur Protokolant Referent Justyna Kłosowska - Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2023r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 25 lipca 2022r., nr SKO.41/292/LI/2022 w przedmiocie wstrzymania użytkowania terenu działki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 lipca 2022 r. znak: SK0.41/292/LI/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpatrzeniu odwołania M. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "C. M. P." z siedzibą w M. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchyliło decyzję Wójta Gminy Mełgiew z dnia 28 lipca 2017r. znak: GPB 6740.41.24.2015 nakazującą M. P., właścicielowi nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (obręb: 15 – N., gmina M.) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania tej działki jako nieruchomości o charakterze rolnym i jednocześnie - na podstawie art. 59 ust. 2 i 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022r., poz. 503), dalej "u.p.z.p.", "wstrzymało użytkowanie terenu działki oznaczonej nr ewid. [...] (obręb: 15 – N., gmina M.) w zakresie prowadzenia przez M. P. działalności gospodarczej w tym składowej i handlowej z wyłączeniem usług i rzemiosła nieuciążliwego dla otoczenia".

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 27 sierpnia 2015r. M. M. powiadomiła Urząd Gminy o rozpoczęciu i prowadzeniu nielegalnej działalności gospodarczej przez M. P. pod firmą "C. M. P." na działce nr ew. [...] położonej przy ul. K. w N. Stwierdziła, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na teren zabudowy zagrodowej, tymczasem na działce znajdują się duże ilości węgla, piachu, kruszyw i drewna. Przy budynku usługowo – handlowym usytuowano wagę samochodową, na nieruchomości znajduje się samochód dostawczy oraz koparko- ładowarka.

Decyzją z dnia 28 lipca 2017r. organ I instancji nakazał skarżącemu na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako nieruchomości o charakterze rolnym. Zdaniem organu przeprowadzone w latach 2015 i 2017 wizje terenowe potwierdzają prowadzenie na spornej działce działalności gospodarczej, polegającej na składowaniu oraz handlu węglem, drewnem opałowym oraz materiałami sypkimi, takimi jak piasek, kruszywo, przy czym porównywanie ilości składowanych materiałów wskazuje na jej wzrost. Prowadzenie takiej działalności jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. zatwierdzonego Uchwałą Nr XXI/47/87 Rady Gminy z dnia 29 grudnia 1987r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 1988r. Nr 3, poz. 26), zmienioną Uchwałą Nr XXV/133/01 Rady Gminy z dnia 27 lutego 2001r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 23, poz. 403 z dnia 26 kwietnia 2001r.), gdyż w planie sporna działka nr ew. [...] znajduje się w obszarach oznaczonych symbolami: U 11 MR - przeznaczonym pod budownictwo zagrodowe (MR) oraz U 22 RP – pod uprawy polowe. Ustalenia realizacyjne dopuszczają w istniejących niezabudowanych enklawach lokalizowanie pojedynczych domów jednorodzinnych oraz obiektów usług i rzemiosła nieuciążliwego dla otoczenia (§ 2 pkt 1 ppkt 3 "Zasady polityki lokalizacyjnej"). Zdaniem organu w świetle tych zapisów wykluczona jest możliwość urządzenia na niej składu węgla i materiałów sypkich oraz prowadzenie handlu tymi materiałami. Takie stanowisko zostało także sformułowane w "Opinii urbanistycznej" przez mgr inż. architekt E. M., z której wynika, że funkcjonowanie składu węgla na działce przeznaczonej w planie pod funkcję siedliskową jest rażąco sprzeczne z jego ustaleniami. Dla omawianego rodzaju prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej plan miejscowy powinien określać funkcje terenu jako składy i magazyny (stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Skarżący w toku postępowania podnosił, że jego działalność nie jest uciążliwa, a więc jest dopuszczalna w myśl przepisów planu. Na potwierdzenie przedstawił organowi następujące dokumenty: "Opinię Ekologiczną" sporządzoną przez firmę "L." Punkt Obsługi BHP S.C. w Lublinie, z której wynika, że działalność nie powoduje przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, a po zastosowaniu środków minimalizujących nie będzie stwarzać zagrożenia dla środowiska, ani pogorszać stanu terenów przyległych, czy negatywnie oddziaływać na środowisko; wyniki kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie, które również potwierdzają brak negatywnego oddziaływania na środowisko; "Opinię urbanistyczną" sporządzoną przez mgr inż. Ł. Ł.

Ponadto skarżący wskazywał, że Starosta Świdnicki decyzją z dnia 22 grudnia 2014r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę użytkowej całości planowanego przedsięwzięcia polegającego na utwardzeniu terenu wraz z wykonaniem fundamentów i instalacją wagi samochodowej, a kolejną decyzją z dnia 20 sierpnia 2015r. zezwolił mu na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego o powierzchni 0,1274 ha w klasie bonitacyjnej IlIa, oznaczonego symbolem RIIIa stanowiącego część działki nr ew. [...] w związku ze zmianą przeznaczenia utwardzonej części działki na nieuciążliwą dla otoczenia działalność pozarolniczą.

Skarżący podnosił, że w związku z udzieleniem mu pozwolenia na budowę wagi samochodowej i utwardzenie terenu, ewentualne postępowanie powinien prowadzić organ nadzoru budowlanego, wydanie decyzji przez Wójta Gminy nastąpiło z naruszeniem właściwości organu, co skutkuje jej nieważnością (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Organ I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego i decyzją z dnia 28 lipca 2017r. nakazał skarżącemu przywrócenie sposobu zagospodarowania terenu jako nieruchomości o charakterze rolnym.

Podobne stanowisko zajęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 20 października 2017r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W pierwszej kolejności Kolegium za dopuszczalne uznało wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p.

Następnie uznało, że dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia to, że Starosta Świdnicki decyzją z dnia 22 grudnia 2014r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę w zakresie fundamentów pod wagę samochodową wraz z podniesieniem i utwardzeniem terenu na spornej działce, ani to, że decyzją z 20 sierpnia 2015r. udzielił zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego o powierzchni 0,1274 ha w klasie bonitacyjnej IlIa, oznaczonego symbolem RIIIa, stanowiącego jej część w związku ze zmianą przeznaczenia utwardzonej części działki wyposażonej w wagę samochodową na nieuciążliwą dla otoczenia działalność rolniczą. Decyzje te nie są bowiem sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego dopuszczającymi w terenach rolnych lokalizowanie pojedynczych domów jednorodzinnych oraz obiektów usług i rzemiosła nieuciążliwego dla otoczenia, gdyż jako takie nie przesądzają o charakterze planowanej działalności gospodarczej, w tym pozarolniczej. W ocenie Kolegium wydanie decyzji budowlanej dla wagi samochodowej i podniesienia terenu wraz z jego utwardzeniem budzi wprawdzie wątpliwości, jednak istotą sprawy jest sprzeczność prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej z funkcją wyznaczoną obszarowi w planie miejscowym, a nie jej uciążliwe oddziaływanie na otoczenie. Trudno wobec tego nie przyjąć, że działalność składowiska materiałów sypkich oraz ich rozładunek i załadunek przy użyciu ciężkiego sprzętu mechanicznego nie wywołuje negatywnych zjawisk, jak np. hałas, kurz, stanowiąc o jej uciążliwym charakterze dla otoczenia. Jest zatem sprzeczna nie tylko z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale też jest odczuwana jako uciążliwa dla otoczenia, a uciążliwość ta wykracza poza granice jego nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2018r., sygn. akt II SA/Lu 1257/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpatrzeniu skargi M. P. uchylił powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie.

Sąd za dopuszczalne uznał wydanie przez Wójta gminy M. decyzji w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. stwierdzając, że przepis ten znajduje zastosowanie nie tylko w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem na terenie nieobjętym planem miejscowym, ale także na terenie objętym planem. Kwestia ta była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok z dnia 21 stycznia 2009r., II OSK 6/08; wyrok z 18 lipca 2017r., II OSK 2882/15). Zdaniem Sądu, "nie ma wątpliwości, że w przypadku zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym (...) wspomniany przepis obejmuje inne przypadki zmiany zagospodarowania terenu, których nie dotyczy ust. 1 art. 59 - do tego rodzaju zmiany zagospodarowania terenu należy zaliczyć składowanie materiałów budowlanych, piasku, drewna, czy węgla". Sąd podkreślił, że "nie mają przy tym znaczenia powody, dla których materiały są składowane. Wbrew twierdzeniu skarżącego nie można podzielić opinii, zgodnie z którą zmiana sposobu zagospodarowania terenu odpowiada zapisom wspomnianego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, według którego działka nr ew. [...] położona jest na obszarach oznaczonym symbolami: U 11 MR przeznaczonym pod budownictwo zagrodowe (MR) oraz U 22 RP – pod uprawy polowe. Ustalenia realizacyjne dla terenów budownictwa zagrodowego dopuszczają w istniejących niezabudowanych enklawach na lokalizowanie pojedynczych domów jednorodzinnych oraz obiektów usług i rzemiosła nieuciążliwego dla otoczenia (§ 2 pkt 1 ppkt 3 "Zasady polityki lokalizacyjnej"). Zapis ten nie przewiduje jednak możliwość lokalizacji jakichkolwiek składowisk oraz prowadzenia działalności handlowej, która nie może zostać zakwalifikowana jako tożsama z działalnością usługową. W tej sytuacji bez znaczenia pozostają eksponowane w skardze dywagacje dotyczące istoty uciążliwości działalności usługowej, chociaż nie można zgodzić się z twierdzeniem, że uciążliwość, wobec braku definicji w uchwale, związana jest jedynie z przekroczeniem określonych norm określonych konkretnymi przepisami. Nietrudno sobie przecież wyobrazić uciążliwości związane z oddziaływaniem zapachowym, mimo, że nie obowiązują w tym zakresie jakiekolwiek normy. Co więcej, określona inwestycja może być uciążliwa dla sąsiednich nieruchomości, nie będąc jednocześnie wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U z 2016r. poz. 71), chociaż bez wątpliwości każde z wymienionych w niej przedsięwzięć za takie należy uznać. Trzeba także zauważyć, że skoro w u.p.z.p. nie zdefiniowano "zabudowy zagrodowej", to należy to pojęcie rozumieć tak, jak jest ono rozumiane w języku powszechnym, czyli jako zabudowę związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nie ma żadnych podstaw, aby uznać, że tego rodzaju działalność gospodarcza jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a przynajmniej żadnego takiego związku skarżący nie wskazał".

Sąd jednocześnie stwierdził, że wbrew stanowisku Kolegium "dla rozstrzygnięcia ma znaczenie to, że decyzją z dnia 22 grudnia 2014r. Starosta Świdnicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na wykonanie fundamentów pod wagę samochodową wraz z podniesieniem i utwardzeniem terenu na działce nr [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że inwestycja jest zgodna ze zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Nakazując zatem przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako nieruchomości o charakterze rolniczym organ zignorował wcześniejsze rozstrzygnięcia oraz w istocie nakazał rozbiórkę wzniesionych na podstawie pozwolenia na budowę obiektów budowlanych. Takie rozstrzygnięcie wykracza – zdaniem Sądu - poza kompetencje Wójta Gminy, gdyż należy ono do materii uregulowanej przepisami ustawy Prawo budowlane i zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zdaniem Sądu – przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. "dotyczy takiej zmiany zagospodarowania terenu, która polega na zmianie sposobu zagospodarowania terenu rozumianego jako nieruchomość gruntowa i nie jest związana z wykonaniem obiektu budowlanego. Nie ma zatem zastosowania do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę i co oczywiste, nie ma także zastosowania do już zrealizowanych inwestycji na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę". Sąd stwierdził ponadto, że "nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, jako nieruchomości o charakterze rolniczym jest całkowicie nieuprawniony" w związku z tym, że "decyzją z dnia 20 sierpnia 2015r. Starosta Świdnicki udzielił skarżącemu zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego o powierzchni 0,1274ha, stanowiącego część działki nr [...] o powierzchni 1,1091ha w związku ze zmianą przeznaczenia utwardzonej części działki wyposażonej w wagę samochodową na nieuciążliwą dla otoczenia działalność pozarolniczą. Z uzasadnienia decyzji wynika, że według oświadczenia wnioskodawcy z 12 sierpnia 2015r. inwestycja została zrealizowana na potrzeby prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego. (...) Wspomniany nakaz nie może zatem obejmować tej części działki, na której zostały wykonane roboty budowlane i która została wyłączona z produkcji rolniczej". Sąd dodał, że "nie są też znane powody, dla których nie zastosowano rozwiązania przewidzianego w art. 59 ust.3 pkt 1 u.p.z.p." Podkreślił przy tym, że "stosowanie tego przepisu także w odniesieniu do zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym musi być odpowiednie, a zatem wójt, burmistrz albo prezydent miasta orzekając o wstrzymaniu użytkowania terenu nie wyznacza terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, skoro dla terenu dla którego uchwalono plan miejscowy nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy".

Wyrokiem z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt II OSK 3170/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną M. P., podzielając stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że "unormowania planu miejscowego nie przewidują możliwości lokalizacji na tym terenie składowisk oraz prowadzenia działalności handlowej, która nie może być zakwalifikowana jako tożsama z działalnością usługową" oraz, że "inwestycja może być uciążliwa dla sąsiednich nieruchomości także w sytuacji, gdy nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z protokołu z wizji terenowej z dnia 20 czerwca 2017 r. i dołączonych do niego zdjęć wynika skala i rozmiar składowanych na przedmiotowym terenie materiałów".

Rozpatrując sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło w dniu 1 lipca 2022r. oględziny spornej nieruchomości z udziałem stron, podczas których ustaliło, że na spornej działce nr [...] w dalszym ciągu prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca co najmniej na składowaniu materiałów budowlanych, w tym m.in. drewna konstrukcyjnego, materiałów sypkich (grys, kamień ozdobny), słupków, siatek i paneli ogrodzeniowych. Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego, że zmieniony profil działalności gospodarczej na spornej działce jest zgodny z prawem, ponieważ plan miejscowy nie pozwala na tym terenie urządzenia składu, nawet jeżeli będzie on miał za zadanie wspierać prowadzenie działalności usługowej świadczonej poza terenem tej działki. W ocenie Kolegium, skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą, która przekracza zakres nieuciążliwych usług i rzemiosła. Samo stwierdzenie, że na działce prowadzona jest działalność wykraczająca poza usługową i rzemiosło, polegająca na składowaniu świadczy o niezgodności wykorzystania terenu z powszechnie obowiązującymi przepisami miejscowego planu Gminy M.

Kolegium podniosło, że obecnie jest związane wskazanymi wyżej wyrokami WSA i NSA i mając na względzie stanowisko tych sądów stwierdziło, że "organ I instancji nakazując skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako nieruchomości o charakterze rolnym naruszył art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., gdyż przepis ten nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie. Stosownie do orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w niniejszym postępowaniu organy obu instancji powinny zamiast sankcji określonej w powołanym przepisie zastosować sankcję z art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. z odpowiednią modyfikacją wynikającą z faktu obowiązywania dla terenu działki nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

W konsekwencji Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. - nakazało "wstrzymanie użytkowania terenu działki oznaczonej nr ewid. [...] (...) w zakresie prowadzenia przez M. P. działalności gospodarczej w szczególności składowej i handlowej z wyłączeniem usług i rzemiosła nieuciążliwego dla otoczenia". Zdaniem Kolegium, ocena prawna przedmiotowej sprawy w świetle wydanych wyroków jest obecnie jednoznaczna.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. P., reprezentowany przez adwokat A. P., domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

1. art. 7 k.p.a., 77 §1 k.p.a., 80 k.p.a., gdyż organ wadliwie ustalił, że działalność prowadzona przez skarżącego na spornej działce polega na składowaniu materiałów budowlanych i in., podczas gdy nie jest to składowanie rozumiane jako przechowywanie towarów w celu ich dalszej odsprzedaży, gdyż zgromadzone na tej działce materiały pełnią wyłącznie funkcję wystawową – prezentacyjną (o czym świadczy ich nieznaczna ilość), stanowiąc także zaplecze magazynowe dla prowadzonej na tej działce działalności rzemieślniczej polegającej na wykonywaniu (montażu) obiektów małej architektury m.in. w postaci domków działkowych czy altan; skarżący podkreślił, że jego bazy składowe znajdują się pod B. (węgiel) oraz w L. (kamień, kostka, sypkie materiały budowlane); organ niezasadnie też przyjął, że sporna działalność przekracza zakres nieuciążliwych usług i rzemiosła (dopuszczalnych w planie miejscowym), podczas, gdy wystawiane na nieruchomości materiały są zabezpieczone w sposób odpowiedni do ich rodzaju, powodujący wyłączenie ich oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, a dzięki zastosowaniu dodatkowych środków w postaci "bariery" zielonej o wysokości ok. 5m z tui i drzew iglastych, zminimalizowano jakiekolwiek immisje; skarżąca podniosła, że w planie miejscowym obowiązującym dla pobliskich terenów tj. w planie przyjętym uchwałą Nr XVII/119/16 Rady Gminy z dnia 17 maja 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. ETAP I - została wprowadzona definicja "uciążliwości" (§6 pkt. 1.12) jako "ujemny wpływ na stan środowiska stwarzający zagrożenie zdrowia ludzi, a także powodujący degradację środowiska przyrodniczego spowodowany przekroczeniem standardów jakości środowiska określonych w przepisach odrębnych" – zdaniem skarżącej, wobec braku odrębnej definicji "uciążliwości’ w planie obejmującym sporną działkę, definicja ta ze względu na zasadę pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) powinna być pomocniczo zastosowana również w niniejszej sprawie; w konsekwencji w związku z tym, że prowadzona przez skarżącego działalność nie powoduje jakiegokolwiek zagrożenia zdrowia ludzi czy degradacji środowiska przyrodniczego (nie występują przekroczenia standardów jakości środowiska określonych w przepisach odrębnych), działalności tej nie można uznać za uciążliwą;

2. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz.259), dalej jako "p.p.s.a." poprzez automatyczne uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Lublinie z dnia 25 maja 2018 r., II SA/Lu 1257/17 pomimo znaczącej zmiany stanu faktycznego (zmiany sposobu zagospodarowania spornej nieruchomości) i częściowe pominięcie stanowiska NSA zawartego w wyroku z dnia 8 września 2021r., sygn. akt II OSK 3170/18, odwołującego się do "skali i rozmiaru składowanych na przedmiotowym terenie materiałów" w sytuacji, gdy obecnie nie sposób mówić o "składowaniu" materiałów, zaś skala i rozmiar działalności są znacznie mniejsze, niż w dacie orzekania przez oba te Sądy;

3. art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. z art. 140 k.p.a. poprzez istotne braki uzasadnienia w szczególności w zakresie kwalifikacji działalności prowadzonej przez skarżącego jako działalności uciążliwej dla otoczenia oraz jako działalności polegającej na składowaniu;

4. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 10 §1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. – zdaniem skarżącego, w związku ze zmianą stanu faktycznego sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ I instancji; tym bardziej, że organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe; organ II instancji nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenia się co do nowych dowodów w sprawie i uznał za udowodnioną (w zmienionym stanie faktycznym) okoliczność prowadzenia przez skarżącego działalności składowej na przedmiotowej nieruchomości;

5. art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z postanowieniami §2 pkt 3 Zasad polityki lokalizacyjnej planu miejscowego obowiązującymi dla terenów wsi N., obszar U11 MR - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca na prowadzeniu przez skarżącego na spornej działce działalności usługowej i małego rzemiosła nie jest dopuszczalna w świetle przepisów MPZP.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania do akt wpłynęło pismo uczestniczki M. M. wraz z fotografią, z których wynika, że na spornej nieruchomości nie ma już materiałów budowlanych, utwardzony plac jest pusty, zaś na ogrodzeniu zamontowano tablicę informującą, że skład został przeniesiony. Uczestniczka wniosła o uchylenie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego wnosiła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Przede wszystkim należy podnieść, że sąd i organy zgodnie z art. 153 p.p.s.a. są związane wykładnią prawa dokonaną przez sąd. Tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, stanowisko sądu nie wiąże. "Regulacja zawarta w art. 153 p.p.s.a. przestaje obowiązywać w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego. Trzeba bowiem podkreślić, że orzeczenia sądów administracyjnych są aktami stosowania prawa w indywidualnych sprawach. W związku z tym ocena prawna sądu zawsze dokonywana jest w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych. Zmiana tego stanu faktycznego zatem może doprowadzić do dezaktualizacji oceny prawnej". (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2022r., sygn. akt I SA/Gd 677/22).

Zasada związania wyrokiem sądu nie jest kwestionowana w niniejszej sprawie, jednak podnoszony jest zarzut zmiany stanu faktycznego sprawy, który wyłącza stosowanie tej zasady.

Nie budzi wątpliwości, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, że skarżący od czasu wydania decyzji przez organ I instancji w dniu 28 lipca 2017r. do chwili obecnej zmienił sposób użytkowania spornej działki nr [...]. W toku wcześniejszych oględzin w 2015 i 2017r. stwierdzono, że skarżący na spornej działce składuje materiały budowlane, piasek, drewno, węgiel. To właśnie w tym stanie faktycznym po raz pierwszy orzekało Kolegium odwoławcze i ten stan faktyczny był brany pod uwagę przez WSA i NSA.

Następnie w dniu 1 lipca 2022r. przeprowadzono kolejne oględziny podczas których stwierdzono, że obecnie na spornej działce znajdują się: drewno konstrukcyjne, materiały sypkie (grys, kamień ozdobny), słupki, siatki i panele ogrodzeniowe. Sposób zagospodarowania został utrwalony w dokumentacji fotograficznej (k. 72).

Następnie już na etapie ponownego (obecnie) postępowania przed Sądem wpłynęła od uczestniczki postępowania fotografia, z której wynika, że "Skład przeniesiono", zaś teren placu jest opróżniony.

W związku z tym należy wyjaśnić, że "w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (art. 136 i 138 k.p.a.)". (tak NSA w wyroku z 24 lutego 1992r., sygn. akt II SA 49/92). Z kolei sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem zgodności z prawem, co polega na badaniu, czy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie narusza reguł postępowania administracyjnego oraz czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada rzeczywistości. Badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Sąd zatem badając legalność zaskarżonego aktu bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący na dzień wydania zaskarżonego aktu. (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2008r., I FSK 437/07).

W związku z tym Sąd rozpatrując obecnie skargę odnosił związanie granicami poprzedniego wyroku WSA do stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji przez Kolegium Odwoławcze.

Jak wyżej wskazano, stan zagospodarowania spornej działki był nieco inny, niż podczas wydawania poprzedniej decyzji Kolegium i wyroków przez sądy.

Zdaniem Sądu, stan ten nie zmienił się istotnie, tzn. w takim stopniu, że wykładnia dokonana przez sądy w wydanych w sprawie wyrokach, nie może się ostać.

Należy przypomnieć, że sądy obu instancji oceniły, że prowadzona przez skarżącego działalność jest działalnością gospodarczą, handlową, a nie rolną i usługową nieuciążliwą, i że polega ona na składowaniu różnych materiałów, w tym budowlanych. Oba sądy jednoznacznie stwierdziły, że taka działalność na spornej działce jest sprzeczna z planem miejscowym. WSA podkreślił, że nie mają przy tym znaczenia powody, dla których materiały są składowane. Należy zauważyć, że sądy nie odnosiły pojęcia składowania do żadnej definicji legalnej. Już samo przetrzymywanie materiałów budowlanych, drewna, węgla, materiałów sypkich zostało uznane za składowanie.

W związku z tym, okoliczność, że następnie skarżący zmienił rodzaj materiałów gromadzonych na spornej nieruchomości, nie oznacza, że zaprzestał składowania w rozumieniu przyjętym przez sądy. Skarżący w dacie wydania zaskarżonej decyzji nadal przetrzymywał różne materiały na tej działce, co wprost potwierdza załączona dokumentacja fotograficzna.

W związku z tym nie nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego pozwalająca na odmienną kwalifikację zgodności sposobu użytkowania spornej działki z planem miejscowym, niż dokonana przez sądy.

W świetle art. 153 p.p.s.a. Sąd obecnie związany był więc stanowiskiem sądów, że taki rodzaj użytkowania spornej działki jest sprzeczny z planem miejscowym.

Odrębną kwestią jest natomiast to, jakie rozstrzygnięcie powinien w tej sytuacji wydać organ – czy nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania (art. 59 ust. 3 pkt 2), czy też wstrzymać aktualny sposób użytkowania (art. 59 ust. 3 pkt 1). Kolegium stwierdziło, że WSA w Lublinie wprost nakazał zastosować art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., tj. wstrzymać użytkowanie terenu.

Jakkolwiek skarżący nie wypowiada się wprost co do tego, która z tych podstaw powinna być zastosowana (jego zdaniem organ w ogóle nie powinien wydawać decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p.), to jednak faktycznie z tą kwestią wiąże się odnoszony przez skarżącego zarzut, że działka została zagospodarowana na podstawie pozwolenia na budowę (wagi samochodowej wraz utwardzeniem terenu) i w części została wyłączona z produkcji rolniczej decyzją z dnia 20 sierpnia 2015r.

W ocenie sądów (WSA wyraził to wprost, natomiast NSA w całości podzielił stanowisko tego sądu) nie można tych okoliczności pomijać. Skarżący na podstawie tych decyzji ma prawo korzystać ze spornej działki w części i w sposób określony w tych decyzjach. Organ z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego nie może wkraczać w kompetencje organów budowlanych. Kwestia użytkowania terenu niezgodnie z tymi decyzjami (a nie z planem miejscowym) podlega ocenie właściwych organów nadzoru budowlanego. Należy podkreślić, że wydawanie decyzji w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie może zastępować oceny zgodności konkretnej inwestycji z planem miejscowym dokonywanej przez właściwe organy budowlane czy nadzoru budowlanego. Jak wskazał WSA, art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy nastąpiła wyraźna zmiana sposobu zagospodarowania terenu, inna, niż przewidziana w planie miejscowym a ponadto niezwiązana z realizacją obiektu budowlanego. "Przepis ten nie ma zastosowania do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę i co oczywiste nie ma także zastosowania do już zrealizowanych inwestycji na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę".

W rozpatrywanej sprawie zostało stwierdzone, że na spornej działce zostało wykonane utwardzenie pod wagę samochodową, a część działki została wyłączona z rolniczego użytkowania. Oznacza to, że skarżący w zakresie objętym tymi decyzjami ma prawo użytkować działkę w sposób określony w tych decyzjach, a więc nie w sposób rolniczy. Z tego powodu zdaniem sądów, niemożliwe było nakazanie skarżącemu przywrócenia rolniczego użytkowania spornej działki.

Należy jednak zauważyć, że Sąd nie wykluczył przywrócenia zagospodarowania zgodnie z tymi decyzjami, a więc nierolniczego. Wbrew stanowisku Kolegium, WSA nie nakazał też organowi zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., a więc wstrzymania użytkowania terenu. Sąd jednoznacznie wypowiedział się wyłącznie co do nakazu przywrócenia stanu poprzedniego tj. użytkowania działki jako rolnej, a to wobec wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wagi i decyzji wyłączającej w części tę działkę z użytkowania rolniczego. "Nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, jako nieruchomości o charakterze rolniczym, jest w tej sytuacji całkowicie nieuprawniony. Wspomniany nakaz nie może zatem obejmować tej części działki, na której zostały wykonane roboty budowlane i która została wyłączona z produkcji rolniczej". Jednocześnie Sąd podniósł, że "nie są też znane powody dla których nie zastosowano rozwiązania przewidzianego w art. 59 ust.3 pkt.1 u.p.z.p.".

W świetle wyroku WSA i akceptującego go w całości wyroku NSA, dopuszczalne było wydanie decyzji przez organ właściwy z zakresu planowania przestrzennego zarówno na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1, jak i pkt 2 u.p.z.p., przy czym w przypadku nakazania poprzedniego sposobu użytkowania nakaz nie mógłby dotyczyć przywrócenia użytkowania rolniczego, ponieważ byłoby to niezgodne z wydanymi decyzjami organu budowlanego, przy czym podkreślić należy, że kwestia prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę, w tym w szczególności prawidłowości oceny przez organ budowlany zgodności inwestycji (budowy wagi, utwardzenia) z planem miejscowym, nie podlega badaniu w niniejszej sprawie. W ocenie Sądów obu instancji, w obu przypadkach decyzja powinna być tak sformułowana, by nie uniemożliwiała skarżącemu użytkowania spornej działki w sposób określony w wydanych decyzjach przez organ budowlany i Starostę Świdnickiego.

Zaskarżona decyzja Kolegium nie stoi temu na przeszkodzie: Kolegium nakazało bowiem "wstrzymać użytkowanie terenu działki oznaczonej nr ewid. [...] (obręb: 15 – N. działalności gospodarczej w tym składowej i handlowej z wyłączeniem usług i rzemiosła nieuciążliwego dla otoczenia". (art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.). Tak sformułowany obowiązek nie oznacza, że skarżący nie może prowadzić na spornej działce działalności usługowej, czy rzemieślniczej (a więc nierolniczej), z tym, że nie może ona wiązać się ze składowaniem w rozumieniu przyjętym przez sądy, jako przetrzymywanie (trwałe, celowe, zamierzone, a nie jedynie okresowe czy przypadkowe) na otwartej przestrzeni materiałów budowlanych, drewna, sypkich i in.

Z tych względów Sąd skargę oddalił.

Zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a. okazały się niezasadne.

Jak wyżej wyjaśniono, pojęcie składowania należy rozumieć potocznie, tak jak to przyjęły sądy. Okoliczność, że skarżący posiada bazy składowe w innych miejscowościach oraz funkcja, jaką - zdaniem skarżącego - pełnią materiały zgromadzone na spornej działce (wystawowa, prezentacyjna) nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia, a to w związku z przyjętym przez sądy w niniejszej sprawie rozumieniem pojęcia "składowanie" i związaniem organu i obecnie Sądu stanowiskiem sądów co do dopuszczalności tak rozumianego składowania na spornej działce w świetle przepisów planu miejscowego. Ustalenie przez Kolegium, że skarżący nadal przetrzymuje różne materiały na działce na otwartej przestrzeni uzasadniało przyjęcie, że skarżący je tam składuje. Nie ma znaczenia to, w jaki sposób następnie te materiały wykorzystuje. Skarżący może korzystać z terenu działki na działalność usługową i rzemieślniczą, nieuciążliwą i niehandlową, bez składowania. Zdaniem Sądu, Kolegium zasadnie uznało, że przetrzymywanie na spornej działce wymienionych materiałów budowlanych i innych nie jest działalnością usługową ani rzemieślniczą, lecz jest składowaniem. Zresztą skarżący sam określił swoją działalność jako składowanie - na załączonym przez uczestniczkę zdjęciu widać umieszczoną na spornej działce tablicę informacyjną – "Skład przeniesiony".

Nie doszło też do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wyżej wyjaśniono, na czym polega zasada związania wyrokiem sądów i zasadę tę Kolegium prawidłowo uwzględniło. W związku z przyjętym poprzednio przez WSA, a następnie zaakceptowanym przez NSA znaczeniem pojęcia "składowanie" oraz ustaleniem podczas oględzin w 2022r., że na spornej działce skarżący nadal przetrzymuje materiały budowlane, drewniane, ogrodzeniowe, Kolegium zasadnie uznało, że jest to składowanie, które przez sądy obu instancji zostało w tym terenie uznane za niedopuszczalne. Wbrew zarzutom skargi, nie nastąpiła więc istotna zmiana stanu faktycznego, umożliwiająca odstępstwo od związania wyrokami sądów na podstawie art. 153 p.p.s.a.

Kolegium nie naruszyło też art. 107 § 3, 140, art. 15, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 10 §1 i art. 81 k.p.a.

Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy- wyjaśniono podstawę prawną, zasadę związania określoną w art. 153 p.p.s.a., ustalono aktualny stan faktyczny w drodze oględzin. Strony brały udział w tych czynnościach, miały prawo składać wyjaśnienia i wyrażać swoje stanowisko. Nie naruszono zasady dwuinstancyjności, ponieważ organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające, do czego był uprawniony i zobowiązany. Nie nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego, która wymagałaby rozpatrywania sprawy jeszcze raz przez organ I instancji. Zresztą potrzeby takiej nie stwierdził WSA, uchylając wyłącznie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Kwestia stopnia (czy definicji) uciążliwości spornej działalności nie była istotna dla rozstrzygnięcia, ponieważ wg Sądów, w świetle zapisów planu miejscowego składowanie na działce skarżącego jest zabronione niezależnie od tego, w jakim stopniu jest uciążliwe – innymi słowy, sądy uznały, że składowanie nie jest działalnością nieuciążliwą. W świetle wyroków sądów, na spornej działce możliwe jest przetrzymywanie materiałów, ale wyłącznie tego rodzaju i w takich ilościach, które są niezbędne do realizacji pozostającej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę albo w prowadzeniu działalności usługowej czy rzemieślniczej, ale nie handlowej. To nie znajduje jednak potwierdzenia w materiale dowodowym.

Wbrew zarzutom skargi, Kolegium nie naruszyło także art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. (pkt 5 skargi), ponieważ z zaskarżonej decyzji nie wynika, by skarżący nie mógł prowadzić na spornej działalności usługowej czy rzemieślniczej. W każdym jednak wypadku, w związku z wydanymi przez WSA i NSA wyrokami, działalność ta nie może się wiązać z przetrzymywaniem na tej działce na otwartej przestrzeni materiałów budowlanych, drewna, materiałów sypkich etc.