Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2435/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183, 153, 141, 134, 185 § 1, 207 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. i E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1880/13 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1880/13 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję ora utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], w pkt 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. i J. P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...] kwietnia 2013 r. dotyczącą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych oraz stacji auto gazu i myjni.

Organ pierwszej instancji w wyniku rozpatrzenia wniosku inwestorów – E. i M. S., dokonał ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych oraz stacji auto gazu i myjni, położonej w miejscowości A. na działkach oznaczonych numerem geodezyjnym [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce rozpatrując odwołanie B. i J. P. wskazało, że nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia warunków zabudowy, w drodze decyzji, wymaga zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Na terenie Gminy A. obejmującym nieruchomość, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, do dnia podjęcia rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ zaznaczył, że z przepisu art. 61 ust. 1 powyższej ustawy, wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przewidzianych przepisem warunków. Organ podkreślił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy; zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która określa szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, w celu ustalenia ww. wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ administracji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy zobligowany jest wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek inwestora, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 powyższej ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej bądź katastralnej stanowiącej załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z kolei, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym przepisy rozporządzenia wprost definiują pojęcie "obszaru analizowanego", przez co należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania oraz pojęcie "cech zabudowy i zagospodarowania terenu" - należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, organ wskazał, że analiza urbanistyczna jest prawidłowa. Wynika z niej, iż do analizy obszaru funkcjonalno - przestrzennego przyjęto i wyznaczono granice na kopii mapy zasadniczej w skali 1: 500 teren wokół przedmiotowej nieruchomości. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości do 50 m, z uwagi, że planowana budowla nie zmienia funkcji terenu i stanowi uzupełnienie infrastruktury technicznej i urządzeń.

Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały wszelkie przesłanki, wynikające z powyżej przytoczonych przepisów, umożliwiających organowi pierwszej instancji ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Rozstrzygnięcie spełnia wymogi określone przez ustawodawcę w art. 54 powyższej ustawy, określa rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ pierwszej instancji uwzględnił uwagi Kolegium z decyzji z dnia [...] czerwca 2013 roku, ograniczając się do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie stacji paliw płynnych, stacji auto gazu i myjni, a nie jak poprzednio adaptacji istniejącego budynku na budynek socjalno - biurowy i sklep, co stanowiło podstawę do uchylenia poprzedniej decyzji Wójta Gminy A. nr [...] z dnia [...] maja 2012 roku.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ drugiej instancji wskazał, iż decyzja w zakresie ustalenia warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, a jej wydanie bądź też odmowa wydania jest ściśle regulowana przepisami prawa. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wskazują, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz nie można uzależnić wydania decyzji w tym zakresie od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Odnosząc się do zarzutu skarżących dot. sprzeczności zaskarżonej decyzji z wymogami ochrony środowiska, to organ podkreślił, że Wójt Gminy A. wydał decyzję z dnia [...] września 2009 roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych oraz stacji autogazu, w której określił uwarunkowania do realizacji planowanej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. i J. P.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w sprawie nadal nie wzięto pod uwagę zasad dobrego sąsiedztwa oraz nie uwzględniono obecnego zagospodarowania działek nr ew.[...]. Działka nr ew. [...] zabudowana jest silosami zbożowymi (9 sztuk) i suszarnią. Ponadto na tej działce jest skład nawozów, waga samochodowa, wjazd i wyjazd dla pojazdów oraz parking. Działka ta jest zabudowana całkowicie. Ponadto na działkach [...] zlokalizowane są budynki, magazyny, skład węgla, złomu, materiałów budowlanych oraz budynek dla zwierząt. Zdaniem skarżących organ wydający decyzje nie analizował aktualnego stanu działek.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. P. Postanowienie jest prawomocne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną wskazał, że w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt. IV SA/Wa 964/11 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł ocenę prawną i wskazania dla organu administracji publicznej co do dalszego postępowania.

Zasadniczą kwestią jest zdaniem Sądu I instancji to, czy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] czerwca 2013 r. została wydana zgodnie z wytycznymi wyrażonymi w cytowanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011 r., zgodnie z art. 153 ppsa.

Sąd I instancji zaznaczył, że w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 964/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy obowiązkiem organu odwoławczego będzie właściwe określenie na mapie obszaru analizowanego i przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu pod kątem zgodność planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami dotyczącymi zabudowy istniejącej w obszarze objętym analizą, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; w szczególności należy precyzyjnie podać łączną powierzchnię terenu przeznaczonego pod realizację tego przedsięwzięcia oraz ustalić dopuszczalny wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, z uwzględnieniem istniejącej zabudowy tego terenu, przeznaczonej do zachowania, dając temu wyraz w wynikach analizy; wymaga nadto określenia obowiązująca linia zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia.

Skutkiem uprawomocnienia się wyroku, którego uzasadnienie zawierało powyższe wskazania, był zdaniem Sądu I instancji obowiązek objęcia przez organ odwoławczy kompleksową oceną i rozstrzygnięciem tych kwestii, które zostały dotychczas pominięte w toku rozpoznania sprawy na etapie postępowania administracyjnego, a także uzasadnienia decyzji zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Sąd I instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...] kwietnia 2013 r. przytoczyło w uzasadnieniu treść przepisów art. 59 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podkreślając, że analiza została przeprowadzona prawidłowo i spełnione zostały warunki wynikające z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie odnosząc powyższego do spełnienia przez organ wytycznych wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt. IV SA/Wa 964/11.

WSA w Warszawie podkreślił, że wbrew zaleceniom Sądu organ pierwszej instancji nie przeprowadził poprawnej analizy bowiem na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy nie wskazano (nie zaznaczono) granic obszaru objętego analizą urbanistyczną, jedynie w analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu (załączniku nr 3) wskazano, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości do 50 m.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji wbrew zaleceniom Sądu organ pierwszej instancji w analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu nie podał łącznej powierzchni terenu przeznaczonego pod realizację tego przedsięwzięcia, wskazał jedynie łączną powierzchnię działek nr ew.[...].

Sąd I instancji wskazał, że organ określając wskaźnik powierzchni projektowanej zabudowy do powierzchni działki, nie uwzględnił istniejącej zabudowy tego terenu przeznaczonej do zachowania; organ nie opisał stanu zagospodarowania działek, co ma istotne znaczenie w kontekście zarzutów skargi; nie uzasadnił również wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Nie wiadomo dlaczego wskaźnik ten wynosi 0,3; organ nie przedstawił, które działki sąsiednie przyjął do porównania. Zdaniem Sądu I instancji wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji nie mogą stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji gdyż nie pozwalają stwierdzić czy inwestycja ta jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami.

Nieuwzględnienie przez organy obu instancji wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/WA 964/11 przy kształtowaniu treści wydanych w sprawie niniejszej przez te organy decyzji świadczy, w ocenie Sądu I instancji o wydaniu ich z naruszeniem przepisu art. 153 ppsa.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła B. P. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ a wynik sprawy, co dotyczy:

1) art. 153 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa polegające na zaniechaniu szczegółowej analizy sprawy w jej granicach i zastąpieniu jej kontrolą wykonania przez organ administracji wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 września 2011 r., wydanego w sprawie rozpoznawanej za sygn. akt IV SA/Wa 964/11,

2) art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa poprzez niezbadanie, czy stwierdzone przez sąd uchybienia w działaniach organów administracji miały wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

W uzasadnieniu wskazano, że zasadniczą i kluczową kwestią w zakresie granic zastosowania zasady wynikającej z treści art. 153 ppsa pozostaje, iż nie zwalnia ona sądu z obowiązku całościowego i wszechstronnego zbadania sprawy, z uwzględnieniem wszelkich jej okoliczności oraz odzwierciedlenia tej analizy w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. W szczególności, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był uprawniony do ograniczenia uzasadnienia jedynie do konstatacji, że pozostaje związany zapatrywaniami wyrażonymi w poprzednim orzeczeniu, a nie wszystkie z zawartych w nim wskazań zostały wykonane prawidłowo. Taki sposób procesowania narusza zdaniem Sądu I instancji wskazane w treści zarzutów przepisy art. 134 § 1, 141 § 4 ppsa oraz 145 § 1 pkt 1) ppsa Wskazano, że przyjęcie możliwości ograniczenia postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy do wskazanej "kontroli" nie może zwalniać sądu, w przypadku stwierdzenia uchybień, od ponownej, samodzielnej weryfikacji, czy uchybienia nieskutkujące koniecznością wznowienia postępowania miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazano, że Sąd był zobowiązany do poczynienia samodzielnych ustaleń faktycznych oraz analizy postępowania przeprowadzonego przez organy administracji pozostając związany zapatrywaniami prawnymi wyrażonymi w orzeczeniu wydanym przy poprzednim rozpoznawaniu sprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła uczestnik postępowania i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. W uzasadnieniu wskazano, ze nawet gdyby przyjąć, że Sąd I instancji ograniczył się do zbadania, czy organ wydający decyzję wykonał wytyczne zawarte w poprzednim wyroku WSA i wynik tego badania wskazał jednoznacznie, że wytyczne te nie zostały wykonane, przedmiotowa decyzja powinna zostać w każdym przypadku uchylona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 ppsa. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach zaskarżenia.

Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Powyższe stanowi zasadę prawną związania Sądu orzekającego oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku jednak, jak słusznie zauważa skarżący kasacyjnie związanie to nie zwalnia Sądu z obowiązku całościowego i wszechstronnego zbadania sprawy, z uwzględnieniem wszelkich jej okoliczności oraz odzwierciedlenia tej analizy w uzasadnieniu wydanego orzeczenia.

Inny sposób badania narusza wskazane w treści zarzutów przepisy art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa. Niezwiązanie sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 ppsa oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wtedy gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Odzwierciedleniem toku rozumowania Sądu oraz przeprowadzonej przez niego kontroli jest uzasadnienie wyroku.

Sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne.

Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie.

(wyrok NSA z dnia 2014-10-07, wydany w sprawie o sygn. I GSK 88/13, LEX nr 1590927)

Wskazania co do dalszego postępowania powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz - w następstwie tego - doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie wyroku, którego wskazań co do dalszego postępowania trzeba się tylko domyślać, tego bowiem rodzaju uzasadnienie skutkować może uzasadnioną niepewnością organu i strony w zakresie dalszych - mających mieć miejsce po wyroku - czynności postępowania administracyjnego, dla przeprowadzenia których sąd uchylił dotychczasową decyzję(wyrok NSA z dnia 7.10.2014r, wydany w sprawie o sygn. I FSK 1492/13, LEX nr 1590675).

Uchylenie zaskarżonej decyzji ze stwierdzeniem, że organ nie wykonał zaleceń poprzedniego wyroku obligowało Sąd do przeprowadzenia badania całej sprawy w jej granicach, które wynikają z art. 134§1 p.p.s.a. Przepis ten nie stanowi żadnych odstępstw co do zakresu badania sprawy wskutek skargi złożonej do sądu administracyjnego. Rację ma skarżący kasacyjnie, że sąd obowiązany jest ocenić czy dochowano wytycznym winien jednak ocenę odnieść do wszelkich okoliczności, wynikających z materiału dowodowego znajdującego się w aktach. W przeciwnym wypadku dokonana przez sąd I instancji ocena kwestionowanego postępowania administracyjnego zawiera niczym nieuzasadnione braki. Kontrolowane uzasadnienie ogranicza się do lakonicznego stwierdzenia o niewykonaniu zaleceń z poprzednio wydanego wyroku. Sąd nie odniósł tych zaniechań do mających zastosowanie w sprawie norm, w tym art. 61ust.1pkt1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także do jednoznacznie wskazanych norm rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie pozwoliło poznać pełnej operacji myślowej kontrolowanego sądu. Uzasadnienie nie zawiera oceny prawnej odnoszącej się do zawartego w analizie stwierdzenia, które dopuszcza wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości do 50 metrów uzasadniając taką wielkość zaniechaniem zmiany funkcji terenu oraz faktem, iż planowane zamierzenie uzupełnia jedynie istniejącą infrastrukturę techniczną. Dostrzegając brak zakreślenia obszaru analizowanego na załączniku graficznym decyzji z dnia [...] kwietnia 2013r. zupełnie pominął istnienie w aktach administracyjnych map z wykreśleniem tego obszaru, map na których zaznaczono sposób zagospodarowania znajdujących się na nich działek. Wskazać w tym miejscu należy na mapę stanowiącą część wyników analizy urbanistycznej, będącą załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].05.2012r oraz mapą stanowiąca część wyników analizy urbanistycznej , będąca załącznikiem do decyzji z dnia [...].04.2013r., która zawiera adnotacje o sposobie zagospodarowania zaznaczonych na niej działek.

Uzasadnienie nie zawiera jakiejkolwiek oceny tego wycinka akt. Podkreślenia wymaga, że na materiał zgromadzony w sprawie, podlegający ocenie składają się wszelkie dokumenty uzyskane w trakcie postępowania, nie ma znaczenia podczas której z przeprowadzonych analiz urbanistycznych określony fakt został ujawniony. Dostrzegając wadliwość w zakresie wyznaczonego wskaźnika powierzchni zabudowy sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich aspektów kontrolowanego parametru. Tymczasem wymagał on szczegółowego, omówienia zważywszy na specyfikę planowanych obiektów budowlanych, wśród których znajdują się m.in. podziemny zbiornik trzykomorowy na paliwa płynne o łącznej pojemności 50m3, dwa zbiorniki gazu płynnego LPG o pojemności 4850 l każdy, dystrybutory paliw, dystrybutor gazu, zadaszenie stacji, ręczna myjnia samochodów osobowych.

Charakter planowanych obiektów winien także skłonić sąd do rozważań i sformułowania wskazówek odnośnie niezbędności określania przez organ ich szczegółowych parametrów wskazanych przepisami rozporządzenia. Decydując w tym zakresie sąd winien mieć także na względzie ustalenia co do faktycznego istnienia w obszarze analizowanym tożsamej zabudowy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty pozwalały na szerszą ocenę dopuszczalności posadowienia zamierzonej inwestycji, w tym planowanych zasad zagospodarowania w odniesieniu do zastanego porządku.

Konieczność objęcia sprawy w jej całokształcie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej wynika także z faktu, iż w przeciwnym wypadku na dalszych etapach mogłyby pojawić się wątpliwości co do zaakceptowania w kontrolowanym obecnie orzeczeniu sądu niezakwestionowanych w istocie istotnych okoliczności

(por. wyrok NSA z dnia 12.09.2014r. wydany w sprawie o sygn. akt I FSK 1016/13).

Tylko szczegółowo sformułowane wytyczne co do koniecznego materiału dowodowego oraz zakresu niezbędnej oceny dopuszczalności zamierzenia, w kontekście wskazywanych regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także rozporządzenia wykonawczego zadośćuczynią wymogom z art. 134 §1 p.p.s.a., a z uwagi na treść art. 141§4 p.p.s.a. będą stanowiły konieczny element uzasadnienia, sporządzonego w myśl zawartej w cytowanym przepisie normy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji, na zasadzie art. 207§ 2 ppsa odstąpiono od orzekania o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w całości.