Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1635/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 84 ust. 3 pkt 1, art. 84 ust. 4, art. 83 ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2, art. 31 ust. 3, art. 65 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1280/16 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w A. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WWSA", "sąd I instancji") wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1280/16, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi M. J. (dalej: "strona", "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "SKO", organ Il instancji") z [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty, oddalił skargę.

Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...] z Dyrektorem Transportowego Dozoru Technicznego przeprowadzili kontrolę Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów "[...]" J. D. w M., sporządzając protokół nr [...]z [...] września 2012r. W czasie kontroli strona (diagnosta) przeprowadził okresowe badania techniczne pojazdów: [...] nr rej, [...] oraz [...] nr rej. [...] — nie wykonując wszystkich czynności kontrolnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 18 września 2009 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach (Dz. U. z 2009 r. Nr 155, poz. 1232 ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie badań technicznych").

Przesłuchany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w charakterze strony diagnosta zeznał, że: 1) przeprowadził badanie techniczne pojazdu [...] nr rej. [...] wystawiając zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu technicznym, przy czym: - nie sprawdził działania drzwi tylnych prawych; - sprawdził działanie spryskiwaczy przed halą; - nie sprawdził mechanizmu blokowania tylnych pasów bezpieczeństwa; - dokonał weryfikacjj znaków legalizacyjnych na tylnej tablicy rejestracyjnej w trakcie kontroli wyposażenia dodatkowego, a na przedniej tablicy rejestracyjnej podczas sprawdzenia najazdu na rolki; - przy pomiarze sił hamowania nie użył miernika siły nacisku na pedał hamulca, gdyż jak wytłumaczył z uwagi na sprawność układu hamulcowego nie musiał tego robić; - sprawdził ustawienia świateł przeciwmgłowych na bramie wjazdowej na której ma zaznaczone punkty odniesienia; 2) przeprowadził badanie techniczne pojazdu [...] nr rej. [...] wystawiając zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu, przy czym: - sprawdził działanie spryskiwaczy przed halą; - sprawdził działanie drzwi i przednich pasów bezpieczeństwa; - nie sprawdził tylnych pasów bezpieczeństwa, gdyż w pojeździe te pasy były wykorzystane do przypięcia dwóch fotelików dziecięcych; - dokonał weryfikacjj znaków legalizacyjnych na tablicach rejestracyjnych; - nie użył miernika siły nacisku na pedał hamulca.

Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") decyzją z [...] grudnia 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. — Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej: "P.r.d."), cofnął stronie wydane [...] listopada 2011r. uprawnienie diagnosty nr [...].

Na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] czerwca 2013r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ II instancji uznał za nieuzasadnione następujące przyczyny odstępstw od standardowej procedury badania pojazdów: - sprawdzanie wycieraczek i spryskiwaczy przed halą z uwagi na opad deszczu — wszystkie czynności kontrolne powinny być przeprowadzone w czasie i miejscu kontroli dla zachowania transparentności i poprawności kontroli; - sprawdzenie drzwi poza drzwiami tylnymi prawymi, które nie nosiły śladów uszkodzeń — podczas poważnego wypadku droga ewakuacji osób z pojazdu może być poważnie ograniczona, toteż przyjęcie domniemania sprawności niesprawdzonych drzwi może mieć poważne skutki podczas wypadku drogowego; - sprawdzenie tylnych pasów organoleptycznie, bez dotykania — aktualna pozostaje uwaga dotycząca konieczności precyzyjnego i dokładnego (a nie jedynie wzrokowego) badania działania pasów bezpieczeństwa z uwagi na ich ogromne znaczenie dla bezpieczeństwa użytkowników podczas wypadków drogowych, - odstąpienie od pełnej procedury sprawdzania sprawności i siły hamowania, bez mierzenia siły nacisku na pedał hamulca z uwagi na pewne uwarunkowania dostępnych przyrządów — odstąpienie od pełnej procedury jednego z najistotniejszych dla bezpieczeństwa jazdy układów pojazdu nie może mieć miejsca w żadnym wypadku, a w przypadku trudności z wykonaniem badań na określonym przyrządzie diagnosta powinien użyć innego, właściwego przyrządu; - zbadanie świateł przeciwmgielnych na bramie wjazdowej — aktualna pozostaje uwaga dotycząca badania spryskiwaczy. Organ ten stwierdził, że ewentualnie za zasadne można uznać twierdzenia, iż strona dokonała sprawdzenia znaków legalizacyjnych tablic rejestracyjnych.

W ocenie SKO strona naruszyła zakres badania w zakresie badania hamulców, drzwi i pasów bezpieczeństwa zaś niewłaściwy sposób badania (miejsce) dotyczyło spryskiwaczy, wycieraczek i świateł przeciwmgielnych. Nie podzielono zarzutu, że organ niezasadnie odstąpił od ponownego badania pojazdów, co pozwoliłoby ustalić, iż układy których badanie zostało wykonane niezgodnie z procedurą, działały w tych pojazdach należycie. W ocenie organu II instancji nie było istotne, czy diagnosta przepuścił pojazd niesprawny (bo to mogłoby rodzić po jego stronie także odpowiedzialność karną), ale to czy wykonał badanie ściśle zgodnie z procedurą. Diagnosta jako osoba zaufania publicznego musi wykonywać wszystkie badania niezwykle starannie, albowiem wystawienie świadectwa, że pojazd nadaje się do ruchu w normalnej sytuacji nie może już ponownie zostać zweryfikowane w żadnej formie. Każde zatem odstępstwo, z powyższych względów, jak i z uwagi na niemożność przewidzenia przyszłych skutków niesprawności najmniejszego układu pojazdu, jest wysoce naganne i winno skutkować cofnięciem uprawnień.

Za szczególnie naganne SKO uznało to, że podczas kontroli diagnosta dopuścił się istotnych uchybień proceder kontrolnych w przypadku aż dwóch pojazdów, oraz że zaniechał sprawdzenia więcej niż jednego mechanizmu (układu) pojazdu.

W skardze do WSA strona zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 84 ust. 3 pkt 1 P.r.d., poprzez uznanie, że skarżący swoim postępowaniem wypełnił znamiona przeprowadzenia badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania, tj. naruszył wymagania określone w rozporządzeniu w sprawie badań technicznych, w sposób uzasadniający pozbawienie go uprawnień zawodowych na lat 5; 2) procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "K.p.a."), poprzez fragmentaryczne i niewystarczające rozważenie materiału dowodowego, w tym w kontekście złożonych w postępowaniu odwoławczym zarzutów i niedokładne wyjaśnienie i określenie stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego wydania decyzji o cofnięciu uprawnień diagnosty oraz błędne i niepełne uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując

dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 marca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2289/13, oddalił skargę.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 kwietnia 2016r., sygn. akt 2487/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sąd | instancji, z naruszeniem przepisów postępowania, nie rozpoznał w pełnym zakresie skargi. W szczególności w dostatecznym stopniu nie odniósł się do istotnej, według skarżącego, kwestii nieadekwatności zastosowanej sankcji, jaką jest cofniecie uprawnień diagnosty, wobec małej istotności zarzucanych uchybień z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także z uwagi na niewielki ich zakres w stosunku do obowiązującego wzorca badań, co zamykało skarżącemu dostęp do zawodu diagnosty przez okres 5 lat. NSA doszedł do wniosku, że w swej istocie, czego wyraźnie nie wyartykułowano w skardze, skarżący postawił zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji NSA stwierdził, że ograniczenie się w skardze do sądu administracyjnego do przedstawienia zarzutów wyczerpujących hipotezę niepowołanych przepisów prawa, których naruszenie w swej istocie zarzuca skarżący, w myśl zasady da mihi factum, dabo tibi ius, która stanowi normę prawną na gruncie przepisu art. 134 ust. 1 P.p.s.a., nakłada na sąd | instancji obowiązek rozpoznania w tym zakresie skargi. W realiach sprawy oznaczało to, zbadanie istotności stawianych skarżącemu uchybień z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także ich marginalności z punktu widzenia całego zakresu badań technicznych przewidzianych w przepisach rozporządzenia w sprawie badań technicznych. Zdaniem NSA, na tej podstawie sąd I instancji powinien był rozważyć, czy zastosowana względem skarżącego sankcja cofnięcia uprawnień diagnosty jest, czy też nie jest, do pogodzenia z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.

W tym stanie rzeczy, NSA zobowiązał sąd | instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do rozpoznania skargi w powyższym zakresie, kierując się testem proporcjonalności opisanym przez NSA. Gdyby natomiast, przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd | instancji ustalił, iż w realiach sprawy sankcja cofnięcia skarżącemu uprawnienia do wykonywania badań technicznych narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności, NSA zobowiązał sąd | instancji do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją przepisu art. 84 ust. 3 pkt 1 w zw. zart. 84 ust. 4 P.r.d.

W związku z postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 maja 2016r., sygn. akt III SA/Po 1167/15, w którym zostało przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące zgodności z Konstytucją RP art. 84 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 P.r.d., sąd I instancji postanowieniem z 29 września 2016r. sygn. akt VI SA/Wa 1280/16, zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w rozpatrywanej sprawie. Sąd I instancji podjął postępowanie postanowieniem z 12 lutego 2018r., w związku z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2017r. sygn. akt P 16/16, umarzającym postępowanie w przedmiocie powyższego pytania prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę.

Sąd I instancji, zwracając uwagę na wynikające z art. 190 P.p.s.a. związanie wyrokiem NSA, wskazał na konieczność rozpoznania zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP i rozważenia, czy zastosowana względem skarżącego sankcja cofnięcia uprawnień diagnosty jest, czy też nie jest, do pogodzenia z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.

WSA wskazał, że zasada proporcjonalności, mieszcząca się w granicach art. 2 Konstytucji RP, została sformułowana w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasadniczo, przynajmniej w pierwszej kolejności, zasada ta adresowana jest do ustawodawcy. Niemniej zasada ta musi również znaleźć zastosowanie wśród zasad stosowania prawa. Istota tej zasady powinna być odczytana jako obowiązek przyjęcia przy wykładni normy prawa materialnego takiej wartości, jak wybór środka ingerencji w prawa jednostki, który jest dla niej najmniej uciążliwy. Środki prawne wynikające z zastosowanych przepisów prawa powinny być odpowiednie do realizacji zamierzonego celu i nie wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia.

Treść zasady proporcjonalności może być wyprowadzona z tzw. "testu proporcjonalności". Pierwszym etapem takiego testu jest sprawdzenie, czy wybrany środek jest przydatny, a więc czy rzeczywiście przyczyni się do osiągnięcia wybranego celu. Drugi etap polega na zbadaniu, czy wybrany środek jest niezbędny (konieczny). Chodzi tu o to, czy środek — będąc skutecznym — nie idzie zbyt daleko, a więc czy nie jest zbyt restrykcyjny; czy nie powoduje nadmiernej ingerencji w sferę prawną jednostki. Być może istnieją inne środki — równie skuteczne z punktu widzenia realizacji określonego celu czy zadania — ale w mniejszym stopniu naruszające prawa i wolności jednostki. Wreszcie trzecim elementem testu proporcjonalności jest tzw. test proporcjonalności w wąskim znaczeniu. Dokonuje się tutaj porównania wagi interesu, którego realizacji służyć ma wybrany środek, oraz interesu poświęconego w związku z wykorzystaniem tego środka i realizacją określonego celu. Najczęściej chodzi tutaj o wyważenie interesu publicznego oraz interesu indywidualnego (A. Nałęcz, Sankcje administracyjne w świetle Konstytucji RP (w:) Sankcje administracyjne blaski i cienie, red. M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki, Warszawa 2011, str. 637).

Zgodnie z art. 84 ust. 3 pkt 1 P.r.d. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6, stwierdzono przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania.

Jak w dalszej kolejności podał sąd I instancji z nie budzących wątpliwości ustaleń faktycznych wynika, że skarżący przeprowadzając badanie pojazdu marki [...] nie sprawdził działania drzwi tylnych prawych, nie sprawdził mechanizmu blokowania tylnych pasów bezpieczeństwa, nie użył miernika siły nacisku na pedał hamulca. Przeprowadzając natomiast badanie pojazdu marki [...] nie sprawdził tylnych pasów bezpieczeństwa, gdyż w pojeździe te pasy były wykorzystane do przypięcia dwóch fotelików dziecięcych, nie użył miernika siły nacisku na pedał hamulca.

Powyższe oznacza, że w jednym z pojazdów skarżący nie ustalił, czy w prawych tylnych drzwiach nie zachodzi stan niezgodny z warunkami technicznymi obejmujący: złe otwieranie i zamykanie lub samoczynne bądź niezamierzone otwieranie się, brak lub uszkodzenie klamek drzwi (pkt 9.1.3. załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie badań technicznych). W obu pojazdach nie ustalił, czy w tylnych pasach bezpieczeństwa nie zachodzi stan niezgodny z warunkami technicznymi obejmujący: brak działania mechanizmu blokowania pasów bezwładnościowych, stan techniczny nasuwający wątpliwości co do prawidłowości działania w razie wypadku (pkt 9.1.12. załącznika nr 1). W obu pojazdach nie użył miernika siły nacisku na pedał hamulca.

W zakresie pomiaru nacisku na pedał hamulca skarżący wskazał, że przepisy rozporządzenia w sprawie badań technicznych ($ 2 ust. 1 pkt 5 działu Il załącznika nr 1) nie precyzują w jaki sposób ma nastąpić zmierzenie nacisku na pedał hamulca, a zgodnie z działem Il załącznika nr 1 do rozporządzenia "szczegółowy sposób badania skuteczności i równomierności działania hamulców podczas przeprowadzania badania technicznego pojazdu" ($ 1 ust. 4) badania skuteczności i równomierności hamowania, dokonuje się przede wszystkim przez pomiar sił hamowania na urządzeniu rolkowym lub płytowym do kontroli hamulców. Należy jednak podkreślić, że innym parametrem technicznym jest siła hamowania i innym parametrem technicznym jest nacisk na pedał hamulca w związku z czym przepisy rozporządzenia w sprawie badań technicznych obligują diagnostę do zbadania obu tych parametrów. Dlatego nie uzasadnia odstąpienia od użycia miernika siły nacisku na pedał hamulca wyjaśnienie skarżącego, że: "materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do twierdzenia, że odstąpienie od użycia miernika nacisku na pedał hamulca spowodowało zafałszowanie danych i zmianę stwierdzonych na urządzeniu sił hamowania a pomiar odbiegał od norm rozporządzenia w tym zakresie", tym bardziej, że organy w decyzjach obu instancji nie stwierdziły, że odstąpienie od użycia miernika nacisku na pedał hamulca spowodowało zafałszowanie danych i zmianę stwierdzonych na urządzeniu sił hamowania a pomiar odbiegał od norm rozporządzenia w tym zakresie.

W świetle powyższego sąd | instancji uznał, że zastosowana względem skarżącego sankcja cofnięcia uprawnień diagnosty w związku z naruszeniem zakresu badania obejmującym badanie hamulców, drzwi i pasów bezpieczeństwa, nie narusza zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 2, art. 31 ust. 3wzw.z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie sądu nawet jeżeli uznać, że inne badania wykazały sprawność układu hamulcowego, zaniedbania dotyczące kontroli sprawności tylnych drzwi oraz tylnych pasów bezpieczeństwa, dają podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie sankcji przewidzianej w art. 84 ust. 3 w zw. z ust. 4 P.r.d.

Odnosząc przedmiotową sankcję do opisanego przez NSA "testu proporcjonalności" sąd | instancji stwierdził, że niewątpliwie zastosowana sankcja, czyli cofnięcie skarżącemu uprawnienie diagnosty z niemożnością uzyskania tego uprawnienia przed upływem 5 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu stała się ostateczna, przyczyni się do osiągnięcia zamierzonego celu, a więc przyczyni się do zapobieżenia dokonania podobnych nieprawidłowości przez skarżącego w przyszłości, a przez to do zwiększenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. W ocenie sądu zastosowany w sprawie środek sankcyjny nie jest środkiem zbyt restrykcyjnym, ponieważ po pierwsze, zagrożone nierzetelnie przeprowadzonym badaniem dobro dotyczyło życia lub zdrowia uczestników ruchu drogowego, po drugie, skarżący nie został pozbawiony uprawnień diagnosty dożywotnio, lecz po okresie 5 lat może ubiegać się o ponowne wydanie uprawnienia do wykonywania badań technicznych. Skarżący nie został też pozbawiony możliwości zarobkowania poprzez wykonywanie pracy w dziedzinie związanej z mechaniką samochodową, nie może natomiast przez określony czas wykonywać badań technicznych pojazdów jako diagnosta. W tym też sensie, zestawienie interesu skarżącego, w postaci czasowej niemożliwości wykonywania badań technicznych pojazdów jako diagnosta, a interesu publicznego w postaci bezpieczeństwa w ruchu drogowym, który w niniejszej sprawie wyraża się w narażeniu przez skarżącego na niebezpieczeństwo życia lub zdrowia pasażerów podróżujących na tylnych siedzeniach dwóch pojazdów samochodowych, których prawidłowość badań diagnostycznych została zakwestionowana przez organy obu instancji, nie pozostawia wątpliwości, że zasada proporcjonalności nie została w niniejszej sprawie naruszona. W ocenie sądu | instancji nie można zakwestionować, że niesprawny mechanizm blokowania pasów bezwładnościowych, jak również stan techniczny tych pasów, który nie daje pewności co do prawidłowości działania w razie wypadku, jak również złe otwieranie i zamykanie lub samoczynne bądź niezamierzone otwieranie się drzwi, czy też brak lub uszkodzenie klamek drzwi, może w określonych okolicznościach stanowić element techniczny decydujący o życiu lub zdrowiu osób podróżujących pojazdem, który posiada takie wady techniczne. Niesprawdzone zatem przez diagnostę w dwóch pojazdach tylne pasy bezpieczeństwa oraz w jednym pojeździe tylne drzwi, niezależnie od tego czy były one rzeczywiście wadliwe, stwarzały potencjalne niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia pasażerów, nawet jeżeli prawdopodobieństwo sytuacji zagrażającej życiu lub zdrowiu pasażerów z tego powodu, jest małe. Jest to bowiem niebezpieczeństwo realne.

Z tego też powodu zdaniem WSA nie można uznać argumentu podnoszonego przez skarżącego o marginalności popełnionych uchybień z punktu widzenia całego zakresu badań technicznych przewidzianych w przepisach rozporządzenia w sprawie badań technicznych. Niezależnie bowiem od niewielkiego zakresu nieprawidłowości popełnionych przez diagnostę w trakcie badań technicznych dwóch pojazdów, w stosunku do zakresu całości badań technicznych, ze względu na narażenie na niebezpieczeństwo życia lub zdrowia uczestników ruchu drogowego, ranga tych uchybień jest istotna. W ocenie sądu zwraca ponadto uwagę powtarzalność tych samych nieprawidłowości podczas badań technicznych pojazdów.

Tę samą argumentację można odnieść do braku kontroli nacisku na pedał hamulca. Zagrożenie bowiem, dla życia lub zdrowia zarówno osób podróżujących danym pojazdem, jak i dla innych uczestników ruchu drogowego, może stanowić wadliwie działający pedał hamulca.

Obowiązkowe przeprowadzanie badań stanu technicznego pojazdów przez uprawnionych diagnostów ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, poprzez działania zapobiegawcze polegające na niedopuszczeniu do ruchu drogowego pojazdów, które nie spełniają wymogów technicznych określonych w rozporządzeniu w sprawie badań technicznych. Nierzetelne przeprowadzenie takich badań przez diagnostę naraża bezpieczeństwo w ruchu drogowym przez stworzenie potencjalnych zagrożeń związanych z możliwością dopuszczenia do ruchu drogowego pojazdów nie spełniających wymagań technicznych. Skala tych zagrożeń z pewnością jest zróżnicowana w zależności od rodzaju potencjalnej wady technicznej pojazdu. Z tego też punktu widzenia, celowa jest regulacja wynikająca z art. 84 ust. 3 P.r.d., nakierowana na zapewnienia takiego postępowania diagnosty i takiego przeprowadzania okresowych badań pojazdu aby zostało zapewnione bezpieczeństwo w ruchu drogowym w tym bezpieczeństwo osób przemieszczjących się pojazdem. Uzasadnione jest zatem zagrożenie utraty uprawnień dla zniechęcenia diagnostów od odstąpienia od sumiennego wykonywania badań kontrolnych w tym czynności, często na pozór nieistotnych.

W sprawie doszło do istotnych zaniedbań diagnosty, co zostało powyżej wyjaśnione. Przeciwstawione dobra, to prawo do pracy w miejscu i zawodzie zgodnym z wyborem skarżącego oraz bezpieczeństwo w ruchu drogowym, niewątpliwie obejmujące w sprawie życie lub zdrowie uczestników ruchu drogowego. Nałożona natomiast przez organy na skarżącego sankcja nie narusza istoty prawa do wyboru miejsca pracy oraz zawodu, gdyż utrata uprawnień jest tymczasowa. W związku z powyższym, zdaniem sądu | instancji zastosowana w przedmiotowej sprawie sankcja znajduje uzasadnienie w okolicznościach faktycznych sprawy, nie uchybiając zasadzie proporcjonalności, a więc i przepisom art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, jak i art. 84 ust. 3 pkt 1 P.r.d.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd | instancji, skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 84 ust. 3 pkt 1 w zw. z ust. 4 P.r.d., przez nieprawidłowe zakwalifikowanie czynu diagnosty jako wypełniającego tę normę, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w przypadku przeprowadzenia przez diagnostę badania technicznego niezgodnego z określonym zakresem i sposobem wykonania nie istnieje możliwość zastosowania miarkowania konsekwencji wynikających z naruszeń prawa przez diagnostę (albowiem istnieje "określony zakres i sposób wykonania" badania technicznego pojazdu, który to sposób i zakres może być różny w zależności od sytuacji i realiów konkretnej sprawy), a tym samym nie doszło do pełnego i prawidłowego rozważenia, czy ciężar popełnionego przez diagnostę uchybienia jest na tyle istotny, że daje podstawę do wydania orzeczenia o cofnięciu uprawnień na okres 5 lat (albowiem zgodnie z art. 84 ust. 4 przywołanej już wyżej ustawy "w przypadku cofnięcia diagności uprawnienia do wykonywania badań technicznych, ponowne uprawnienie nie może być wydane wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu stała się ostateczna"), co skutkowało utrzymaniem w mocy poprzednio zapadłych decyzji;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 84 ust. 3 pkt 1 w zw. z ust. 4 P.r.d. w przypadku niezgodności tego uregulowania z wyrażoną w art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności, albowiem przepis ten jako unormowanie o charakterze sankcyjnym nie określa gradacji kar ze względu na stopień winy, co prowadzi do karania diagnosty cofnięciem uprawnień w każdym przypadku naruszenia przez niego procedury badania albo wydania zaświadczenia z niego, bez względu na charakter, stopień zawinienia i skutki jego czynu, co w konsekwencji prowadzi do powstania sytuacji uniemożliwiającej ubieganie się o ponowne uprawnienia diagnosty wcześniej niż po upływie pięciu lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu uprawnienia stała się ostateczna (art. 84 ust. 4 P.r.d.);

3.naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to jest naruszenie art. 133 $ 1 oraz art. 141 $ 4 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku nie na podstawie całokształtu akt sprawy, lecz w wyniku niedokładnego jej zbadania i braku oceny zachowania diagnosty w kontekście zakresu i pełnego zbadania sposobu przeprowadzenia badania technicznego, skutków i przyczyn naruszenia przepisów prawa przez diagnostę, a tym samym braku rozważenia, czy ciężar popełnionego przez diagnostę uchybienia jest na tyle istotny, że daje podstawę do wydania orzeczenia o cofnięciu uprawnień na okres 5 lat, a także wydanie wyroku oddalającego skargę z pominięciem konieczności tłumaczenia istniejących wątpliwości na korzyść skarżącego.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie od organu administracji na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed sądem I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem ocenę i stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku.

Oceniając zaskarżone orzeczenie WSA podkreślić należy, że zakres tej oceny zakreślają zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej. Należy mieć jednak także na uwadze, że w tej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który uchylając poprzednie orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poddał ocenie dotychczasowe rozważania sądu i co do wyrażonej tam oceny związał na zasadzie art. 190 p.p.s.a Sąd pierwszej instancji co do oceny prawnej. W wyroku tym NSA polecił sądowi |- szej instancji przeprowadzić test proporcjonalności, wskazując na elementy konieczne, które sąd miał wziąć pod uwagę przy ocenie zaskarżonych decyzji. Co do poleceń wyrażonych w tym wyroku WSA w ocenie NSA wywiązał się w sposób kompletny.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez WSA przepisów postępowania, zawarty w punkcie Ill skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie sąd |- szej instancji zbadał w sposób pełny i dokładny okoliczności istotne w tej sprawie. Ocenił także przyczyny naruszenia prawa przez diagnostę. Wyprowadził jednak odmienne od skarżącego wnioski. Podkreślić należy jednak w tym miejscu, że okoliczności faktyczne ustalone w sprawie nie były kwestionowane przez diagnostę. Odmienna jest bowiem jedynie ich ocena w kontekście wypełnienia przesłanek co do cofnięcia uprawnień dla diagnosty. W tym sensie zarzut ten należy traktować w ocenie NSA jako komplementarny do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zawartych w punktach I i ll skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie de facto zmierzają do podważenia rezultatów oceny zaniechania diagnosty, powołując się bezpośrednio na normy wyrażone w Konstytucji RP. Podkreślić trzeba w tym miejscu, że ocenę, którą usiłuje podważyć skarga kasacyjna wyraził Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 19.05.2016r. w którym w zasadzie tożsamy problem przedstawiony został przez WSA w Poznaniu. W umorzeniu postępowania TS powołał się na szereg orzeczeń, wskazując na ukształtowaną linię orzeczniczą w wyrokach NSA. Linia ta od tego czasu nie została zmieniona.

Nie ulega wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do wyrażania opinii dotyczących generalnej zgodności przepisów prawa z Konstytucją, uprawniony jest natomiast do ewentualnej oceny takiej zgodności w konkretnej, określonej danym stanem faktycznym sytuacji.

Prawno-faktyczna ocena stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie daje natomiast podstaw do stwierdzenia, że zastosowanie przepisu art. 84 ust. 3 ustawy prawo o ruchu drogowym w tym konkretnym przypadku prowadzi do naruszenia zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 2 Konstytucji, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są nieuzasadnione.

Na wstępie dalszych rozważań zauważyć należy, że co do zgodności z Konstytucją przepisu art. 84 ust. 3 ustawy prawo o ruchu drogowym wielokrotnie wypowiadano się w orzecznictwie sądowym, w którym podkreśla się, że przepis ten nie narusza ani konstytucyjnej zasady proporcjonalności ani zasady państwa prawnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 maja 2015r., sygn. akt Il GSK 1213/14; wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1231/14; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 928/13; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., II GSK 1460/12, wyrok z 16.03.2018r. sygn. akt II GSK 1664/16).

W odniesieniu do powyższego należy podkreślić, że przepis art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy — Prawo o ruchu drogowym, stanowiący podstawę cofnięcia skarżącemu uprawnień diagnosty, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że stwierdzenie przeprowadzenia przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania skutkuje zastosowaniem przewidzianej w nim sankcji. Ta odpowiedzialność administracyjna w postaci cofnięcia uprawnień jest także niezależna od odpowiedzialności karnoprawnej. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że celem tego przepisu jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów, którzy swoim postępowaniem zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Nie sposób zatem uznać, aby w tej sytuacji przepis art. 84 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym pozostawał w sprzeczności z art. 2 i 31 ust. 8 Konstytucji RP. Na marginesie jedynie należy wskazać, że w postanowieniu z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. P 16/16 Trybunału Konstytucyjnego stanowiącego rezultat zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pytania w sprawie o sygn. Ill SA/Po 1167/15 Trybunał wskazał, m. in., na jednolite orzecznictwo w tym zakresie, a także, że art. 84 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym musi być stosowany w sposób ścisły, po wnikliwym zbadaniu stanu faktycznego konkretnej sprawy.

Podejście to koresponduje z treścią obowiązku wnikliwego rozważenia wszelkich aspektów sprawy co do zasady. Rolą organu administracji, a następnie (ewentualnie) także rolą sądu administracyjnego, jest bowiem każdorazowe dokonanie oceny, czy występujące w danej sprawie uchybienia mogą dawać podstawę do zastosowania powyższego przepisu, co zawsze wymaga zindywidualizowanej oceny, czy stwierdzone podczas kontroli przez organ administracji publicznej nieprawidłowości rzeczywiście były tego rodzaju, iż obiektywnie mogły stanowić podstawę wydania zaskarżonej decyzji o cofnięciu uprawnień diagnoście (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II GSK 375/08), Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawodawca stanowiąc jednoznacznie jakie pojazdy, w jakich okolicznościach i w jakim zakresie podlegają obowiązkowi badań technicznych (art. 81 ustawy - Prawo o ruchu drogowym) wyraźnie wskazał właśnie diagnostę jako ponoszącego bezpośrednią odpowiedzialność za należyte przeprowadzenie kontroli danego pojazdu, w tym za prawidłowe określenie jej zakresu oraz za ustalenie właściwego terminu następnych badań kontrolnych. Z treści art. 84 powoływanej ustawy wynika jednoznacznie, iż ustawodawca przywiązuje duże znaczenie do kwalifikacji i profesjonalizmu diagnosty uznając, iż w dużej mierze to od jego umiejętności i rzetelności zależy stan techniczny pojazdów znajdujących się w ruchu drogowym, a tym samym również i istotny aspekt bezpieczeństwa ruchu drogowego odnoszony do stanu technicznego dopuszczonych do ruchu i uczestniczących w nim pojazdów. Dlatego też diagności są podmiotami wyłącznie upoważnionymi do wykonywania badań technicznych pojazdów z czym wiąże się wynikający z przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym wymóg posiadania wykształcenia technicznego i praktyki oraz odbycia szkolenia zakończonego egzaminem z wynikiem pozytywnym. Regulacjom normującym zdobywanie uprawnień diagnosty towarzyszą zawarte w art. 84 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym restrykcyjne zasady odpowiedzialności tej grupy zawodowej. Stosownie do powołanego przepisu, starosta, jako organ uprawniony do sprawowania funkcji nadzorczych, cofa (ma obowiązek cofnąć) diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania, lub wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami.

Podkreślając zatem w tym kontekście znaczenie potrzeby dokonywania ścisłej wykładni przywołanego przepisu ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz określonych nim przesłanek nałożenia sankcji administracyjnej należy stwierdzić, że Sąd I instancji uczynił zadość wskazanym wymogom i nie sposób jest zasadnie zarzucić temu Sądowi błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa, w tym także w zakresie, w jakim - zdaniem strony skarżącej - miałoby to wyrażać się w braku uwzględnienia wskazywanych w skardze kasacyjnej konsekwencji wynikających z zasady proporcjonalności.

Proporcjonalność i adekwatność sankcji administracyjnej nakładanej na podstawie art. 84 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym każdorazowo pozostaje w ścisłym związku ze stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu prowadzonym w sprawie cofnięcia uprawnień diagnosty i siłą rzeczy, skoro chodzi o cofnięcie uprawnień, z którymi powiązane są w oczywisty wręcz sposób konkretne obowiązki, jest i musi być odnoszona do oceny treści, wagi i znaczenia obowiązków, którym diagnosta uchybił wykonując powierzone mu i ważkie z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego zadania. Zadania i obowiązki te mają walor normatywny - wynikają z przepisów prawa, a mianowicie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął że badania przeprowadzone w dniu [...].09.2012r. dokonane zostały niezgodnie z określonym przepisami zakresem i sposobem wykonania. Okoliczności faktyczne nie były przez stronę skarżącą kwestionowane.

Prawidłowe jest stanowisko Sądu | instancji odnośnie do wynikającego z potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym znaczenia prawidłowości przeprowadzenia badania technicznego co z oczywistych wręcz względów, zważywszy na konsekwencje wynikające z przywołanego przepisu, nie pozostaje bez wpływu na ocenę o braku trafności argumentów strony skarżącej zmierzającej do wykazania braku istotności przypisanego jej w tym względzie naruszenia.

Za nieuzasadnione i nieuprawnione należy uznać twierdzenie wynikające ze stanowiska skarżącego kasacyjnie, że miarą wagi i znaczenia naruszonych obowiązków powinna być ocena związanych z tym naruszeniem skutków, które o ile miałyby nie wystąpić, miałyby świadczyć o braku uchybienia obowiązkom lub o braku istotności naruszenia. Bezskuteczne z punktu widzenia treści art. 84 ust. 3 pkt 1 P.r.d oraz celów tego rozwiązania jest także tłumaczenie skarżącego o powodach rezygnacji z przeprowadzenia części przewidzianych rozporządzeniem badań aut. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o nieproporcjonalności skutków przewidzianych przez art. 84 ust. 3 w zw. z art. 84 ust. 4 ustawy p.r.d, albowiem ustawodawca ustalając wymieniony skutek stwierdzenia deliktu diagnosty wyraził pogląd - co do zasady - o doniosłości prawidłowości kontroli technicznej dla bezpieczeństwa drogowego. Brak przeglądu (nieprawidłowe wykonanie) lub poświadczenie nieprawdy stoi w oczywistej sprzeczności z założonym celem ustawodawcy — tj eliminacji z ruchu pojazdów niespełniających wymaganych norm. Rozwiązanie ustawowe chroni dobro społeczne rozumiane jako bezpieczeństwo i eliminacja zagrożeń. W żadnej mierze nie można uznać, że dobro jednostki — diagnosty dopuszczającego do ruchu drogowego pojazd nie spełniający norm - jest wyżej cenione niż dobro wszystkich uczestników ruchu. Warto podkreślić także w tym miejscu, na w pewnym stopniu służebny charakter badania pojazdu wobec jego kierowcy. Obowiązkowe badanie techniczne ma przecież na celu nie tyle spełnienie obowiązku, lecz także dostrzeżenie ewentualnych usterek i w konsekwencji ich eliminację także dla dobra kierowcy i przewożonych przez niego pasażerów.

Stanowisku skargi kasacyjnej sprzeciwiają się wszystkie dotychczas przedstawione argumenty. W kontekście treści regulacji zawartej w art. 84 (w związku z art. 81) ustawy - Prawo o ruchu drogowym i w przepisach rozporządzenia w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach oraz funkcji i celów tej regulacji ukierunkowanych - poprzez przyznanie diagnoście szczególnego rodzaju roli oraz na potrzebę eliminowania oraz ograniczania ryzyka związanego z ruchem, który ze swej istoty jest i tak przecież niebezpieczny, nakazują odrzucić stanowisko skarżącego kasacyjnie.

Z przedstawionych rozważań wynika, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania nie mogły być uwzględnione.

Dlatego też Naczelny Sąd administracyjny, działając na podstawie art. 184

p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.