Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1488/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 9 ust. 2 ust. 4, art. 14 ust. 8, art. 12, art. 17, art. 18, art. 19, art. 20 ust. 1, art. 27, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 174 pkt. 1, art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 243/10 w sprawie ze skargi Rady Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie sprostowania błędu pisarskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy W. na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę [...] (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 243/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie – po rozpoznaniu skargi Rady Gminy W. – uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2010 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że w dniu [...] grudnia 2009 r. Rada Gminy W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie sprostowania błędu pisarskiego w uchwale Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] października 2003 r. w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. w zakresie zmiany przebiegu drogi wojewódzkiej Nr [...] na odcinku K. - K. Jak wynika z treści uchwały błąd, który należało sprostować polegał na wpisaniu w § 1 ust. 1 uchwały oznaczenia działki nr [...] z obrębu K. – jako jednej z działek, dla których uchwalona została zmiana planu, zamiast działki nr [...]. Błąd popełniony został zarówno w części tekstowej planu, jak i załączniku graficznym. Nadto oznaczenie działki w planie jako [...] jest niezgodne z oznaczeniem działki umieszczonym w ewidencji prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w G., bowiem przy sporządzaniu uchwały sprawie planu powołano się na błędnie wykonany wtórnik [...], w którym zamiast działki nr [...] sklasyfikowanej jako droga wpisano działkę nr [...].

Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie sprostowania błędu pisarskiego w uchwale Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] października 2003 r. w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. w zakresie zmiany przebiegu drogi wojewódzkiej Nr [...] na odcinku K.-K. W ocenie organu nadzoru podjęcie uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nastąpiło z istotnym naruszeniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa, stanowiącym podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Organ przywołał przepisy art. 17 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.), zgodnie z którymi błędy w tekstach aktów prawnych ogłoszonych w wojewódzkim dzienniku urzędowym prostuje, w formie obwieszczenia, organ wydający ten dziennik, a sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego. Zdaniem organu nadzoru powyższe przepisy jednoznacznie wskazują, że uregulowania w nich zawarte mają zastosowanie do błędów, polegających na różnicy między tekstem przekazanym do publikacji, a tekstem ogłoszonym, a nie zaś o błędy istniejące w tekście aktu prawnego przekazanego do publikacji. Prostowanie tych ostatnich polega na odpowiedniej zmianie uchwały we właściwym trybie, tj. w trybie art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził, iż rada gminy nie jest władna do podjęcia uchwały w przedmiocie sprostowania błędu, występującego w uchwale opublikowanej w dzienniku urzędowym. Nadto oczywisty błąd pisarski, na który powołuje się Rada Gminy W. w uchwale Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie sprostowania błędu pisarskiego - nie wystąpił w ogłoszonym tekście uchwały w stosunku do tekstu uchwały przekazanego do publikacji. Zatem w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, przewidzianą w art. 17 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych i niektórych innych aktów prawnych - tj. ze sprostowaniem błędu przez organ wydający dziennik urzędowy, nie doszło bowiem do popełnienia błędu przez ten organ. Z drugiej strony, żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie przyznaje organowi stanowiącemu gminy uprawnienia do sprostowania oczywistych omyłek pisarskich w tekstach uchwalanych uchwał. Organ nadzoru zauważył również, że w dniu [...] grudnia 2001 r. Rada Gminy W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. Zgodnie z § 4 ust. 1 ww. uchwały obszar zmiany planu obejmował część działek, przez które ma przebiegać droga nr [...], tj. działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], w rejonie miejscowości K., a w rejonie miejscowości K. działkę nr [...] oraz nr [...]. Powyższa uchwała została zmieniona na mocy uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 2003 r., zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W., poprzez dodanie do wskazanych wyżej działek kolejnych działek, oznaczonych odpowiednio numerami: [...],[...],[...],[...],[...] w rejonie miejscowości K. (§ 1 pkt 2 uchwały) oraz numerami działek: [...],[...],[...] i [...] w rejonie miejscowości K. (§ 1 pkt 3 uchwały). Z powyższego wynika, że po raz pierwszy działka oznaczona numerem geodezyjnym [...] umieszczona została w treści uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 2003 r. (w sprawie przystąpienia do zmiany planu), a dopiero potem w uchwale Nr [...] z dnia [...] października 2003 r. (w sprawie zmiany planu), której treść jest przedmiotem sprostowania. Wojewoda wskazał również, że uchwała Nr [...] w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego przekazana została do publikacji zgodnie z brzmieniem, w jakim została uchwalona, zatem z naniesionym oznaczeniem numeru działki [...] zarówno w części tekstowej planu, jak i na załączniku graficznym, co potwierdza opublikowana wersja uchwały. Skoro więc uchwała ta przekazana została Wojewodzie do publikacji w brzmieniu przyjętym przez Radę, to treść przekazanego do promulgacji aktu była identyczna z treścią aktu uchwalonego. Tym samym nie można uznać, na co powołuje się Rada Gminy W. w uzasadnieniu do uchwały Nr [...] w sprawie sprostowania błędu pisarskiego w uchwale Nr [...], że w tej ostatniej uchwale doszło do oczywistej omyłki pisarskiej. Wpisanie do treści uchwały Nr [...] oznaczenia działki nr [...] nie nastąpiło na skutek omyłki pisarskiej, a zmiana oznaczenia ww. działki na numer [...] (na którą powołuje się Rada Gminy) prowadziłaby, w ocenie organu nadzoru, do merytorycznej zmiany tekstu prawnego. W rozpatrywanej sprawie nie mamy bowiem do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, w którym pomiędzy treścią przyjętego aktu, a wolą prawodawcy (Rady Gminy) wystąpiła oczywista różnica. Rada Gminy W. na etapie przyjmowania zmiany planu (już w uchwale o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu) umieściła działkę nr [...] jako jedną z działek, przez które ma przebiegać trasa drogi wojewódzkiej Nr [...], co znajduje odzwierciedlenie w treści uchwały i plan ze wskazanym wyżej numerem działki został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego.

Rada Gminy W., działając przez pełnomocnika, na podstawie art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i jego zastosowania podczas, gdy wskazany przez organ nadzoru przepis, w odniesieniu do uwarunkowań faktycznych nie ma zastosowania i nie stanowi podstawy prawnej uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że oczywista omyłka zaistniała w Uchwale Nr [...] jest konsekwencją wynikającą z wykonania wtórnika [...] przez firmę "[...]" Usługi Geodezyjne Z. S., który to wtórnik stanowił podstawę sporządzenia koncepcji zmiany przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku K. – K. W trakcie opracowywania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego został opracowany ponownie wtórnik nr [...], jednak wykonawca zmiany planu omyłkowo powtórzył oznaczenie działek jak we wtórniku z 2001 r. Na dowód powyższego Gmina uzyskała potwierdzenie ze Starostwa Powiatowego w G. Wydziału Kartografii i Katastru, iż na wtórniku wykonanym w ramach [...] wykonawca popełnił błąd wpisując omyłkowo nr działki [...] zamiast [...]. Z załączonych do pisma wyrysów z mapy ewidencji wynika, iż działka nr [...] stanowi faktycznie drogę i jest własnością Gminy W. Natomiast działka nr [...] leży poza granicami planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. i w ogóle nie jest jego przedmiotem. Gmina podniosła również, że przepis art. 17 ust. 1 i 4 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych i niektórych innych aktów prawnych nie będzie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, co nie oznacza jednakże braku możliwości podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie sprostowania oczywistego błędu pisarskiego. Zdaniem skarżącej z wyjaśnień złożonych przez Starostwo Powiatowe i załączonych wyrysów z map ewidencyjnych jednoznacznie wynika, iż oznaczenie numeru działki na wtórniku, a w konsekwencji w uchwale miało charakter oczywistej omyłki. Przy przyjęciu, iż omyłka ma charakter merytoryczny, istniałyby dwie działki o tych samych numerach ewidencyjnych. W związku z powyższym Rada Gminy W. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, że Rada Gminy W. działała bez podstawy prawnej, a tym samym naruszyła wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) tzw. zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W ocenie organu nadzoru umieszczenie działki oznaczonej nr [...] w treści uchwały nie nastąpiło wskutek oczywistej omyłki pisarskiej, lecz ma charakter błędu powstałego w dokumentacji, na podstawie której opracowano projekt zmiany planu. Zaistniały błąd nie jest omyłką pisarską, lecz błędem merytorycznym podlegającym wyeliminowaniu wyłącznie przez zmianę uchwały w sprawie zmiany planu ogólnego – w trybie określonym w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego. Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu organu nadzoru, iż Rada Gminy W., podejmując Uchwałę Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie sprostowania błędu pisarskiego w uchwale Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] października 2003 r. w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. w zakresie zmiany przebiegu drogi wojewódzkiej Nr [...] na odcinku K.-K., działała bez podstawy prawnej i poza granicami prawa. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 73/08, że brak jest regulacji normatywnych, precyzujących ramy instytucji prostowania błędów w uchwałach, podejmowanych przez organy władzy publicznej w kwestiach nie stanowiących rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, gdzie zastosowanie znajdują stosowne przepisy k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, iż nie oznacza to jakoby podejmowanie uchwał w tym przedmiocie było niedopuszczalne. Zdaniem Sądu podstawy takiej należy upatrywać w ogólnych kompetencjach rady gminy do podejmowania uchwały w określonym przedmiocie. Sąd podzielił również stanowisko, iż instytucja sprostowania błędu, gdy przedmiotem uchwały jest akt prawa miejscowego (publikowanego w stosownym organie promulgacyjnym), musi mieć charakter wyjątkowy i dotyczyć może jedynie szczególnie uzasadnionych przypadków, gdy nie można mieć wątpliwości, iż pomiędzy treścią przyjętego aktu a wolą prawodawcy wystąpiła oczywista różnica np. istnieją dokumenty wskazujące, iż intencja prawodawcy była odmienna niż ostatecznie uzewnętrzniona w podjętej uchwale lub błąd ma charakter rażący, oczywisty (oczywiście wadliwe oznaczenie numeru nieruchomości, błędna nazwa, nieadekwatna jednostka miary itp.). Kwestia prawidłowego rozróżnienia zmiany treści normatywnej prawa miejscowego od wyłącznie sprostowania popełnionego błędu, pomimo, iż w obu przypadkach stanowisko wyraża ten sam organ (np. rada gminy), ma istotne znaczenie zwłaszcza, gdy tryb uchwalania określonych przepisów jest regulowany w sposób szczególny. Sytuacja taka ma miejsce w przypadku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego tryb określają przepisy art. 14-20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przy czym wskazuje się wprost, iż zmiany planu wymagają zachowania procedury przewidywanej przy uchwalaniu planu (art. 27 ustawy). W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniu organu nadzoru, błąd powstały w dokumentacji, na podstawie której opracowano projekt zmiany planu, nie zawsze jest błędem merytorycznym podlegającym wyeliminowaniu wyłącznie przez zmianę uchwały w sprawie zmiany planu w trybie określonym w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wyjaśnił, iż można byłoby zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, gdyby organ ten wykazał, że powstały w dokumentacji błąd spowodował, iż procedurą planistyczną objęty został inny teren, a inny teren znalazł się w końcowej wersji planu. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Wojewoda w ogóle nie rozpatrywał sprawy pod tym kątem, skupiając się na braku podstawy prawnej do wydania uchwały prostującej oczywisty błąd oraz fakcie, że działka o nr [...] objęta była procedurą planistyczną od samego początku do zakończenia procedury uchwałodawczej. Według Sądu nie jest to wystarczające do stwierdzenia nieważności uchwały prostującej błąd, bowiem może się okazać, że procedurą planistyczną od początku objęta była działka nr [...], tyle że błędnie oznaczona nr [...]. Gdyby zaszła taka sytuacja, to można było by uznać, że doszło do oczywistej omyłki i możliwe było by jej sprostowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Zachodniopomorski. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 20 ust. 1 i 2 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 7 Konstytucji RP, przez przyjęcie, że ww. przepisy stanowią podstawę do sprostowania błędu w oznaczeniu działki, powstałego w dokumentacji planistycznej, w uchwale Rady Gminy W. w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania gminy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że co prawda Sąd pierwszej instancji przyznał, iż brak jest regulacji normatywnych precyzujących ramy instytucji prostowania błędów w uchwałach podejmowanych przez organy władzy publicznej, jednakże zdaniem Sądu podstawy takiej należy upatrywać w ogólnych kompetencjach rady gminy do podejmowania uchwały w określonym przedmiocie. Wojewoda Zachodniopomorski nie zgadza się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że podstawą prawną do sprostowania wskazanej uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego są przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda nie zgadza się ponadto z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że błąd powstały w dokumentacji, na podstawie której opracowano projekt zmiany planu nie zawsze jest błędem merytorycznym podlegającym wyeliminowaniu wyłącznie przez zmianę uchwały w sprawie zmiany planu w trybie określonym w art. 27 ustawy o planowaniu. Zdaniem Wojewody Zachodniopomorskiego przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, z której wynika, iż kompetencji organów administracji publicznej (w tym rady gminy) nie można domniemywać lecz muszą one wynikać wprost z przepisów ustawy. Zdaniem organu nie można dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz ustalania kompetencji w drodze analogii. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W ocenie organu nadzoru, Rada Gminy W. nie była uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie sprostowania błędu pisarskiego w uchwale w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy, a powołanie jako podstawy prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znajduje uzasadnienia. Brak jest podstaw do uznania, że wskazane przepisy prawa, przyznające radzie gminy kompetencję do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, stanowią zarazem podstawę prawną do sprostowania błędu w tym planie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy W., reprezentowana przez radcę prawnego A. D., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Podkreślono, iż z wyjaśnień złożonych przez Starostwo Powiatowe i załączonych wyrysów z mapy ewidencyjnej jednoznacznie wynika, że oznaczenie numeru działki na wtórniku, a konsekwencji i w uchwale miało charakter oczywistej omyłki, a nie zmiany merytorycznej. Dokumenty wskazują, że wolą prawodawcy było, że zamiast oznaczenia działki nr [...] winno być nr [...]. Skarżąca wykazała przed Sadem, że procedura planistyczna został objęty ten sam teren, który znalazł się w końcowej wersji planu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Należy podzielić zarzuty skargi kasacyjnej zarówno o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jak i przepisu art. 20 ust. 1 i 2 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a to z poniższych względów.

Podkreślić należy, iż kryterium oceny legalności uchwały rady gminy w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi jej zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100).

Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak:

- podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy,

- brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści,

- niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały,

- naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Także przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obok naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego i naruszenia właściwości organów posługuje się pojęciem istotnego naruszenia trybu sporządzania studium lub planu miejscowego jako przesłankami powodującymi nieważność uchwały rady gminy (w całości lub części).

Przypomnieć także należy, iż kompetencji organów nie można domniemywać, muszą one wynikać wprost z ustawy.

Stosownie do art. 3 ust. 1 u.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) - dalej w skrócie: u.s.g.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.z.p., w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną - art. 9 ust. 2 u.z.p. Studium uchwala rada gminy, przy czym tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1 ustawy ). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co wynika z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zmiana studium lub planu miejscowego – jak jednoznacznie stanowi art. 27 u.z.p. - następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.

Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części - art. 28 ust. 1 u.z.p.

Powyższe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazują na rygoryzm w zachowaniu zasad sporządzania planu miejscowego.

Wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym - t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty inne, niż tego domaga się wyraźnie obowiązujący przepis. Konstytucja RP gwarantuje ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jednakże samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1996 roku, sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, str. 329 - 330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z dnia 25 maja 1998 roku, sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, str. 271).

Samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie, nie wolno absolutyzować, skoro jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne "w ramach ustaw". Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

Z mocy art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) gmina posiada władztwo planistyczne. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Wyraźną zatem wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym jednak nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia tego prawa, samodzielność gminy, o jakiej była mowa wcześniej, doznaje pewnego rodzaju ograniczenia. Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Przepis art. 40. 1 u.s.g. jednoznacznie stanowi, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jak już wyżej podkreślono kompetencji organów nie można domniemywać.

Skoro kompetencje organu muszą wynikać wprost z ustawy, to nie sposób nie dostrzec, iż tak z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jak i z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie wynika wprost upoważnienie rady gminy do sprostowania uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także uchwały ogłoszonej i opublikowanej, a więc podanej do publicznej wiadomości zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95 ) – art. 42 u.s.g. Skoro zaś w przepisach tych ustaw nie przewidziano procedury prostowania przez radę gminy aktów prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego -mimo wyczerpującego uregulowania procedury ustalającej tryb oraz zasady uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i dokonywania zmian tego planu ( a także studium ) - to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczenie możliwości prostowania takich uchwał opierałoby się w istocie na domniemaniu takich kompetencji.

Wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu opublikowanym w organie promulgacyjnym, wywołuje określone skutki prawne (wiąże adresatów). Z zasady demokratycznego państwa prawa wynika, że obywatel ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy na podstawie aktu prawnego w brzmieniu ogłoszonym we właściwym organie promulgacyjnym. Obowiązywanie przepisu zamieszczonego w dzienniku urzędowym ma walor bezwzględny, formalny. Wynika to z celów i funkcji ogłoszenia aktu (przepisu prawnego). Z tych względów miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może podlegać zmianie bez zachowania trybu określonego przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby dopuścić możliwość prostowania obowiązującego planu, bez zachowania ustawowej procedury jego zmiany, to wówczas niweczona mogłaby być zasada stabilności i pewności prawa, gdyż – jak już wyżej zaznaczono - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego ( art. 14 ust. 8 u.z.p.) ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 366/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i z zachowaniem procedury planistycznej. Natomiast zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w drodze sprostowania, a więc bez zachowania trybu, w jakim plan i studium są uchwalane stanowiłoby obejście art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

W tym stanie rzeczy podzielić trzeba stanowisko Wojewody Zachodniopomorskiego, że brak jest podstaw do uznania, że przepisy prawa, przyznające radzie gminy kompetencję do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, stanowią zarazem podstawę prawną do sprostowania błędu w tym planie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Gminy W., że dokonane zmiany w zaskarżonej uchwale mają charakter oczywistej omyłki pisarskiej. Uchwała Rady Gminy W. Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] października 2003 r. w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. w zakresie zmiany przebiegu drogi wojewódzkiej Nr [...] na odcinku K. – K. została przekazana do publikacji zgodnie z brzmieniem, w jakim została uchwalona, tzn. z naniesionym oznaczeniem nr działki [...] w części tekstowej i na załączniku graficznym. Błędne oznaczenie działki nr [...], zamiast nr [...], miało miejsce w trakcie całej procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa "omyłka", niezależnie od intencji Rady Gminy W., stanowi błąd merytoryczny. Wadliwe rozwiązania planu są następstwem błędów popełnionych w toku całej procedury planistycznej. Tym samym zmiana nr oznaczenia działki stanowi niedopuszczalną, w formie sprostowania oczywistego błędu, ingerencję w treść planu miejscowego.

W przepisie art. 17 u.z.p. określono zadania wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) dotyczące przygotowania projektu planu miejscowego, które kończą się przedstawieniem radzie gminy projektu tego planu w wersji przewidzianej do uchwalenia, przebieg przygotowania projektu planu miejscowego, uczestników postępowania i ich uprawnienia oraz ustalono terminy wykonywania przewidzianych prawem czynności. Procedura planistyczna przewiduje m.in. podjęcie przez radę gminy uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium" – art. 9 u.z.p. W tej sytuacji podzielić należy stanowisko Wojewody Zachodniopomorskiego, iż w przypadku konieczności "korekty" oznaczenia działki objętej zmianą planu, zmiana numeru tej działki musiałaby nastąpić najpierw w uchwale o przystąpieniu do zmiany planu - a właściwie w tej sprawie w uchwale o zmianie uchwały o przystąpieniu do zmiany planu - a to uwagi na wskazane wyżej wzajemne powiązanie studium i uchwały o zmianie planu.

Przyjęcie dopuszczalności trybu prostowania planu miejscowego prowadziłoby w istocie do obejścia przepisów art. 12, art. 17, art. 18, art. 19, art. 20 i art. 27 u.z.p.

Z uwagi na to, że uchybienia w niniejszej sprawie dotyczą wyłącznie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę Rady Gminy W. uznając skargę - w świetle powyższych rozważań - za niezasadną. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. jest zgodne z prawem, a więc skarga winna podlegać oddaleniu z mocy art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.