Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3878/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 271 ust.  2
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 974/19 w sprawie ze skargi [...] Zarządu Infrastruktury z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 14 października 2019 r. nr WA.ZUO.5.470.1475.1.2019.MB w przedmiocie opłaty stałej za pobór wód podziemnych ze studni 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] Zarządu Infrastruktury z siedzibą w [...] na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie 1.017 (tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 974/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Zarządu Infrastruktury z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżący") na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "organ") z dnia 14 października 2019 r. nr WA.ZUO.5.470.1475.1.2019.MB w przedmiocie opłaty stałej za pobór wód podziemnych ze studni, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji) oraz zasadził od organu na rzecz skarżącego 1.045 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji).

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia 14 października 2019 r. nr WA.ZUO.5.470.1475.1.2019.MB, Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268), powoływanej dalej jako: "u.p.w.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", określił [...] Zarządowi Infrastruktury w [...] za okres 18 stycznia 2019 r. - 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 3.619 zł za pobór wód podziemnych ze studni nr 5 zlokalizowanej na działce o nr ew. [...], obr. [...] [...], gmina M.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wskazał, że w dniu 3 września 2019 r. na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 1 u.p.w. ustalił, w formie Informacji rocznej nr 1475 ZZ, [...], OS/2019, [...] Zarządowi Infrastruktury w [...] za okres 18 stycznia 2019 r. - 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 3.619 zł za pobór wód podziemnych ze studni nr 5 zlokalizowanej na działce o nr ew. [...], obr. [...] [...], gmina M. Jednocześnie w Informacji tej wskazano, że opłatę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w czterech kwartalnych ratach płatnych we wskazanych terminach.

W dniu 7 października 2019 r. [...] Zarząd Infrastruktury w [...] złożył reklamację, w której zakwestionował sposób obliczenia opłaty oraz wniósł o ustalenie opłaty rocznej w oparciu o dopuszczalny pobór roczny określony w decyzji nr WA.RUZ.42.226.2018.MN na poziomie 689,85 m3/rok. Jednocześnie podniósł, że wyliczając opłatę na podstawie maksymalnego poboru sekundowego organ nie zastosował prawidłowo dyspozycji wynikającej z art. 271 ust. 2 u.p.w. Zdaniem [...] Zarządu Infrastruktury w [...], organ nie uwzględnił ww. proporcji przy obliczeniu opłaty za usługi wodne oraz nie uwzględnił wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 555/18, który wskazuje, że wątpliwości interpretacyjne przepisu art. 271 ust. 5 u.p.w., zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., należy rozstrzygnąć na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty, tzn. do ustalenia opłaty za usługi wodne należy przyjąć średnie roczne wartości odprowadzanych ścieków. W opinii [...] Zarządu Infrastruktury w [...] analogiczną interpretację należy zastosować dla poboru wody podziemnej, przyjmując obliczenie opłaty stałej z zastosowaniem ilości pobranej wody z maksymalnego poboru rocznego z decyzji wodnoprawnej.

[...] Zarząd Infrastruktury w [...] podniósł również, że przy założeniu poboru na poziomie wskazanym w Informacji kilkakrotnie przekroczyłby warunki maksymalnego poboru rocznego wód podziemnych określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Dodał przy tym, że przy obliczaniu opłaty stałej zastosowanie parametrów poboru maksymalnego sekundowego zamiast rocznego prowadzi do uzyskania wyższej wartości zobowiązania finansowego, a więc jest to sytuacja mniej korzystna dla strony obciążanej. W takich okolicznościach, zdaniem [...] Zarządu Infrastruktury w [...], jeśli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, w szczególności o charakterze daniny publicznej, a taką są sporne opłaty, zastosowanie powinna znaleźć zasada z art. 7a ust. 1 k.p.a.

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie uznał powyższej reklamacji, motywując, że górne maksymalne stawki opłat za usługi wodne, z uwzględnieniem stosunku ilości wody, która może być pobrana na podstawie pozwoleń wodnoprawnych, do dostępnych zasobów wód podziemnych zostały określone przez ustawodawcę w art. 274 ust. 1 u.p.w. Jednak zgodnie z treścią art. 574 ust. 1 pkt 4 u.p.w. ww. przepis będzie obowiązywał od dnia 1 stycznia 2020 r. Dodał przy tym, że powyższe znalazło odzwierciedlenie w treści § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, gdzie wskazano, że do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowa stawka opłaty za pobór wody podziemnej w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane - wynosi 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Jednocześnie wskazał, że od dnia 1 stycznia 2020 r. zaczną obowiązywać różne stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej (z uwzględnieniem stosunku ilości wody, która może być pobrana na podstawie pozwoleń wodnoprawnych, do dostępnych zasobów wód podziemnych) - zgodnie z § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

W ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, sposób określenia wysokości opłaty w oparciu o wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny sekundowy pobór wód jest prawidłowy, ponieważ ustawodawca wyraźnie wskazuje, że w procesie ustalania wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych należy uwzględnić maksymalną ilość "wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego". Zdaniem Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...], charakter opłaty stałej wyklucza możliwość przyjęcia do obliczenia opłaty stałej dopuszczalnej ilości możliwej do pobrania wody na rok, która wynika z pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ opłata stała stanowi rekompensatę za rezerwację zasobów wód w ilości, która umożliwia korzystanie z nich w dowolnym momencie w maksymalnym rozmiarze, a nie za dopuszczalną (maksymalną) ilość możliwej do pobrania wody na rok. Opłata stała za pobór wód stanowi skutek finansowy za tę rezerwację, która umożliwia korzystanie z zasobów wód w dowolnym momencie roku, w maksymalnym rozmiarze. Jej istotą jest uzyskanie zwrotu kosztów związanych z dostępnością i utrzymaniem zasobów wodnych, a także rozpoznawaniem, bilansowaniem i ochroną wód podziemnych w celu ich racjonalnego wykorzystywania. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] dodał przy tym, że ustalona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość możliwej do pobrania wody w roku stanowi zasadniczo sumę średniej ilości pobieranej wody na dobę w ciągu roku. Zatem dopuszczalna (maksymalna) ilość możliwej do pobrania wody na rok jest ściśle skorelowana ze średnią ilością dobową możliwej do pobrania wody, a w konsekwencji zbliżona do rzeczywistego poboru wód. W ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...], nie może być zatem podstawą do ustalenia opłaty stałej, która powiązana jest z maksymalnym chwilowym poborem wód, o którym mowa w art. 271 ust. 2 u.p.w. To opłata zmienna za pobór wód zależna jest od rzeczywistej ilości wód pobranych, co wprost wynika z art. 270 ust. 1 oraz art. 272 ust. 1 u.p.w.

Jednocześnie Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, powołując się na art. 273 ust. 6 u.p.w., wskazał, że [...] Zarząd Infrastruktury w [...] korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego znak: WA.RUZ.421.226.2018.MN z dnia 27 grudnia 2018 r., udzielonego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na pobór wód podziemnych ze studni nr 5 zlokalizowanej na działce o nr ew. [...], obr. [...], gmina M. w ilości 0,0208 m3/s, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne.

W ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 18 stycznia 2019 r. - 31 grudnia 2019 r., która wynosi 3 619 zł za pobór wód podziemnych ze studni nr 5 zlokalizowanej na działce o nr ew. [...], obr. [...] [...], gmina M., albowiem reklamacja nie została uznana.

Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 u.p.w. oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502).

Opłata za pobór wód poziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 348 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 0,0208 m3/s.

Skargę na powyższą decyzję Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł [...] Zarząd Infrastruktury w [...], reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając:

1. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 2 u.p.w., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie poprzez nieprawidłowe naliczenie opłaty,

2. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7a § 1 k.p.a. nakazującego wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty,

3. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie podniesionej w toku postępowania przez skarżącego okoliczności, że ustalona opłata jest oparta o pobór dużo wyższy od wskazanego w pozwoleniu wodnoprawnym,

4. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędne przyjęcie przez organ, że pozwolenie wodnoprawne dopuszcza tak wysoki, jak określony w zaskarżonej decyzji, pobór wody.

Wskazując na powyższe uchybienia pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu do wydania decyzji określającej wysokość opłaty na kwotę 3,8 zł oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że decyzją z dnia 27 grudnia 2018 r. nr WA.RUZ.421.226.2018.MN udzielono [...] Zarządowi Infrastruktury w [...] pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną - pobór wody podziemnej ze studni nr 5 na cele socjalno-bytowe w ilości Qmax =0,0208 [m3/s]; Qśr = 1,89 [m3/d]; Qdop = 689,85 [m3/rok]. Z Informacji z dnia 3 września 2019 r. WA.ZUO.5.470.1476.2019.MB wynika, że opłatę roczną organ wyliczył na podstawie sekundowego zużycia maksymalnego Qmax = 0.0208 [m3/s], co daje 1797,12 m3/d i 625397,76 m3 przez 348 dni. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, wyliczenie sekundowe określone w zaskarżonej decyzji jest zatem wbrew określonym w pozwoleniu wodnoprawnym zużyciom dobowym i rocznym. Na poparcie tego stanowiska pełnomocnik skarżącego odwołał się do argumentów wskazanych w powołanej wyżej reklamacji

Ponadto pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że organ dokonał naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie podniesionej w toku postępowania przez skarżącego okoliczności, że ustalona opłata jest oparta o pobór dużo wyższy od wskazanego w pozwoleniu wodnoprawnym. Doszło także, w ocenie skarżącego, do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędne przyjęcie przez organ, że pozwolenie wodnoprawne dopuszcza tak wysoki, jak określony w zaskarżonej decyzji, pobór wody. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej, organ wydając decyzję powinien zbadać dowody w sprawie i wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, podczas gdy w niniejszej sprawie dokonano wyliczenia poboru sekundowego w oderwaniu od dowodów, jakimi są decyzje - pozwolenia wodnoprawne.

Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, uprawniony jest wniosek o uchylenie decyzji i wydanie decyzji przez organ uwzględniającej ilości określone w pozwoleniu wodnoprawnym, przy zużyciu określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, tak aby wskazana wielkość przez organ nie przewyższała ilości dopuszczalnych, czy to dobowej, czy rocznej, wskazanych w pozwoleniu. Zgodnie z pozwoleniem limit dobowy wynosi 1,89 m3/d, a roczny 689,85 m3, a zatem 1,89 m3/d/86400=0,000021875 m3/s x 500 zł x 348 dni = 3,80625 zł. Oznacza to, że opłata powinna zatem wynosić 3,8 zł.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a." Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, na mocy której ustalono stronie skarżącej wysokość opłaty stałej w wysokości 3.619 zł za pobór wód podziemnych ze studni nr 5 zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] obr. [...] [...] gmina M., za okres 18 stycznia 2019 r.- 31 grudnia 2019 r., stanowił art. 271 ust. 2 u.p.w. Zgodnie z tym przepisem, wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilość wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

W tym miejscu podkreślić należy, że na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 2 u.p.w., co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, rodzą się wątpliwości interpretacyjne prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej, co znajduje także wyraz w niniejszej sprawie. Powołany przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Sąd pierwszej instancji dodał, że zgodnie z § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502), jednostkowa stawka za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej wynosi 500 zł na dobę za 1 m³/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Rozporządzenie przewiduje zatem stawkę jednostkową opłaty za 1m³/s, a opłata ma wymiar roczny.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie budzi tym samym wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z powołanego rozporządzenia, a także wskazany w decyzji czas wyrażony w dniach (348). Wątpliwości interpretacyjne budzi natomiast maksymalna ilość wody, która może być pobrana, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego. Wokół kwestii tej koncentruje się spór prawny, jaki wiodą strony w niniejszej sprawie.

Zmierzając do rozstrzygnięcia owego sporu w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie pozwolenie wodnoprawne udzielone stronie skarżącej, tj. decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 27 grudnia 2018 r., wskazuje trzy wielkości poboru – maksymalny sekundowy – 0,0208 m³/s, średniodobowy – 1,89 m³/d i roczny – 689,85 m³/r. Organ uznał, że przy obliczaniu opłaty stałej winien zostać uwzględniony maksymalny pobór sekundowy. Ustawodawca nie wskazał natomiast expressis verbis, który z ww. wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym powinien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej.

Zastosowanie powyższego wskaźnika maksymalnego sekundowego, jak to uczynił organ administracji w zaskarżonej decyzji, wydaje się nie być prawidłowe, gdyż tego rodzaju pobór wody nie ma i nie może mieć charakteru stałego. Niewątpliwie ogranicza go wysokość maksymalnego poboru rocznego, przy czym przekroczenie poboru rocznego podlega karze określonej w art. 476 ust. 1 u.p.w. Sąd nie podziela przy tym poglądu, jaki prezentuje organ w zaskarżonej decyzji, że opłata stała za pobór wód stanowi skutek finansowy za rezerwację zasobów wód w ilości, która umożliwia korzystanie z nich w dowolnym momencie w maksymalnym rozmiarze, a nie za dopuszczalną (maksymalną) ilość możliwej do pobrania wody na rok, która umożliwia korzystanie z zasobów wód w dowolnym momencie roku, w maksymalnym rozmiarze.

W tym kontekście zauważyć bowiem należy, że przyjęcie maksymalnego wskaźnika sekundowego doprowadziłoby do ustalenia, iż strona skarżąca dokonuje w ciągu 348 dni maksymalnego poboru wody w ilości 625397,76 m³, co niewątpliwie przekracza maksymalny dopuszczalny pobór wody w ciągu roku określony w pozwoleniu wodnoprawnym na poziomie 689,85 m³. Przekroczenie zaś poboru rocznego podlega, jak już wyżej wskazano, karze określonej w art. 476 ust. 1 u.p.w. (tj. karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny). Organ nie może przy tym zapominać, że skarżący w ramach prowadzonej działalności związany jest owym pozwoleniem wodnoprawnym (decyzja z dnia 27 grudnia 2018 r.), w oparciu bowiem o tę decyzję korzysta z przedmiotowej usługi wodnej i decyzja ta wytycza ramy maksymalnego dla niego rocznego poboru wód, których skarżący nie może przekraczać bez narażenia się na ową karę. To zaś oznacza, że organ nie może interpretować normy art. 271 ust. 2 u.p.w. w oderwaniu od pozostałych przepisów tej ustawy, w tym zwłaszcza powołanego wyżej art. 476 ust. 1 u.p.w.

Biorąc pod uwagę powyższe należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna roczna ilość poboru wód podziemnych jest faktyczną dopuszczalną wielkością wydobycia. Przyjąć należy, że maksymalna sekundowa ilość poboru wód podziemnych jest natomiast czasowo dopuszczalną wynikającą z potrzeb incydentalnych. Skorzystanie w takich przypadkach ze zwiększonego poboru wody nie może natomiast prowadzić do przekroczenia maksymalnych limitów poboru w rozliczeniu rocznym.

Zdaniem Sądu meriti, w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość poboru wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny pobór sekundowy, dobowy i roczny, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 2 u.p.w., zgodnie z którą dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik poboru rocznego. Ten właśnie wskaźnik odzwierciedla bowiem rzeczywistą, dopuszczalną, a zatem legalną, ilość pobieranych w skali roku wód podziemnych, którego może dokonać strona skarżąca. Zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji maksymalnego wskaźnika sekundowego doprowadziło zatem do wymierzenia opłaty w wysokości nieodzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego poboru wód podziemnych.

Jednocześnie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie organ wykorzystując do ustalenia opłaty stałej maksymalny sekundowy wskaźnik poboru przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 2 u.p.w. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty i przyjął wynik nieodzwierciedlający kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego dla strony legalnego poboru wód w skali roku.

Trafnie przy tym skarżący podniósł w skardze, że przy obliczaniu stałych opłat zastosowanie parametrów poboru maksymalnego sekundowego zamiast rocznego doprowadziło do uzyskania wyższej wartości zobowiązania finansowego, a więc jest to sytuacja mniej korzystna dla strony obciążonej. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepisu § 1 nie stosuje się: jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego (pkt 1), w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych (pkt 2). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a.

W konsekwencji powyższego, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 2 u.p.w., poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości za pobór wód podziemnych. Organ działaniem tym dopuścił się również naruszenia art. 8 k.p.a.. Skarżący bowiem działając w zaufaniu do organu miał prawo oczekiwać, iż ustalenie rocznej opłaty stałej nastąpi w wysokości adekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości za pobór wód podziemnych określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, wydanym wszakże na jego wniosek.

Powyższej oceny nie zmienia przy tym podnoszona przez organ okoliczność, że górne maksymalne stawki opłat za usługi wodne, z uwzględnieniem stosunku ilości wody, która może być pobrana na podstawie pozwoleń wodnoprawnych, do dostępnych zasobów wód podziemnych zostały określone przez ustawodawcę w art.274 ust. 1 u.p.w., który to przepis, w myśl art. 574 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, zacznie obowiązywać od dnia 1 stycznia 2020 r. Zastosowanie przez organ maksymalnego wskaźnika sekundowego nie może bowiem prowadzić do wymierzenia opłaty w wysokości nieodzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a przede wszystkim – jak już podkreślono wyżej - dopuszczalnego i legalnego poboru wód podziemnych, którego wielkość wyznacza posiadane przez skarżącego pozwolenie wodnoprawne. Zauważyć przy tym należy, że aktualnie kwestie te reguluje § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, w którym wskazano, że do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowa stawka opłaty za pobór wody podziemnej w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane - wynosi 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód.

Finalnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji wraz z pozostawieniem temu sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego za obie instancje.

W piśmie procesowym z dnia 12 października 2020 r. organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu organ zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przez błędne przyjęcie, że zastosowany przez organ sposób określania wysokości opłaty stałej, polegający na użyciu do obliczenia opłaty stałej – maksymalnej wartości sekundowej poboru wód wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym w m3/s jest nieprawidłowy, gdyż dawałoby to podstawę do przyjęcia, że strona może pobierać znacznie więcej wody, niż wynika to z pozwolenia wodnoprawnego w ciągu roku, oraz że prawidłowym byłoby przyjęcie jako poprawnego wskaźnika poboru rocznego, w sytuacji, w której przyjęty przez organ sposób liczenia opłaty jest prawidłowy, i oparty na literalnej wykładni art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, który wprost nakazuje zastosowanie do obliczeń wskaźnika wyrażonego w m3/s;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 i art. 8 k.p.a. przez uznanie, że organ powinien był przy wydawaniu zaskarżonej decyzji kierować się art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 271 ust. 2 Prawa wodnego na korzyść strony i naruszył zasadę działania organu w sposób budzący zaufanie, bowiem określając wysokość opłaty stałej, powinien był użyć do jej obliczenia wskaźnika rocznego poboru wody, zamiast maksymalnej wartości sekundowej poboru wody, gdy w rzeczywistości wątpliwości co do treści normy art. 271 ust. 2 Prawa wodnego nie występują a organ wydając decyzję kierował się literalną wykładnią art. 271 ust. 2 oraz zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przyjmując wobec strony postępowania ten sam model wyliczenia opłaty co wobec pozostałych podmiotów korzystających z wód powierzchniowych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2024 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W petitum skargi kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takim przypadku, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania wiąże się w sposób bezpośredni z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię. Zatem ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 271 ust. 2 u.p.w. i jego zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 271 ust. 2 u.p.w. podnosząc, że Sąd meriti błędnie zakwestionował przyjęcie wskaźnika sekundowego poboru wód podziemnych jako maksymalnego sekundowego współczynnika wymienionego literalnie w pozwoleniu wodnoprawnym. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty stałej, jest maksymalna ilość poboru wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny pobór sekundowy, dobowy i roczny, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 2 u.p.w., zgodnie z którą dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik poboru rocznego.

Należy w tym miejscu wskazać, że opłaty stałe zostały wprowadzone w ustawie z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne i obejmują one korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od 1 stycznia 2018 r. Uchwalenie i wejście w życie tej ustawy było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275). Z postanowień art. 9 Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Przy czym państwom członkowskim pozostawiono swobodę w zakresie szczegółowych rozwiązań dotyczących sposobu ustalenia opłat za korzystanie z usług wodnych.

W związku z tym w przepisach u.p.w. wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Instrumentami ekonomicznymi służącymi gospodarowaniu wodami są zatem opłaty za usługi wodne, w tym m.in. za pobór wód podziemnych, zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 u.p.w. Stosownie do art. 270 ust. 1 u.p.w. opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych. Zasady ustalania wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych określa art. 271 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Ustalenie danych o maksymalnej ilości wody możliwej do pobrania sprowadza się do zasięgnięcia informacji zamieszczonych w pozwoleniu wodnoprawnym, którym legitymuje się podmiot korzystający z usług wodnych. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie decyzja dotyczy opłaty stałej za okres 18 stycznia – 31 grudnia 2019 r. Określając wysokość opłaty stałej organ odwołał się do zapisów zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym, wydanym 27 grudnia 2018 r., czyli na podstawie obecnie obowiązującej ustawy – Prawo wodne.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 1 obecnie obowiązującej ustawy – Prawo wodne, w dostosowaniu do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok. W związku z tym, w odróżnieniu od sytuacji, gdy opłata stała ustalana jest w oparciu o pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2001 r., nie ma konieczności dokonywania przeliczeń dopuszczalnej maksymalnej ilości pobranych wód, wyrażonej w m3 na sekundę, gdyż ilość ta jest wskazana w samym pozwoleniu wodnoprawnym. Uwzględniając zatem zasadę racjonalności działania ustawodawcy należy uznać, że skoro w pozwoleniu wodnoprawnym należy określić parametr dopuszczalnej ilości pobranej wody, określony w m3 na sekundę, to także do tego parametru odwołuje się ustawodawca w treści art. 271 ust. 2 u.p.w. Przepis ten nie wskazuje bowiem na konieczność dokonywania jakichkolwiek przeliczeń, lecz wprost odwołuje się do ilości wody wyrażonej w m3/s, określonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także okoliczność, że na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) do u.p.w. dodano art. 552a, który określił sposób ustalania opłat stałych m.in. za pobór wód podziemnych w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, czyli tak jak to miało miejsce w przypadku pozwoleń wodnoprawnych wydawanych na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. Zgodnie z art. 552a pkt 1 u.p.w. w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s. Zatem także w odniesieniu do tych pozwoleń ustawodawca nie przyjął, że chodzi tu o parametr dotyczący dopuszczalnej rocznej ilości poboru wód, jak wynika to z orzeczeń sądów administracyjnych wydawanych w odniesieniu do opłat stałych związanych z pozwolenia wodnoprawnymi wydanymi na podstawie Prawa wodnego z 2001 r., lecz poboru godzinowego, mimo że także w tym, przypadku ilość pobranej wody ustalona w oparciu o ten współczynnik przekracza roczny limit poboru wód podziemnych określony w pozwoleniu wodnoprawnym. W związku z tym odwołanie się w art. 271 ust. 2 u.p.w.. do maksymalnej ilość wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, było celowym zabiegiem ustawodawcy. Art. 403 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy stanowi o tym, jakie parametry ustala się w pozwoleniu wodnoprawnym co do ilości pobieranej wody. Jest to maksymalna ilość w m3/s średnia ilość w m3 na dobę i dopuszczalna ilość w m3 na rok. Art. 271 ust. 2 koresponduje z art. 403 ust. 2 pkt 1 ustawy gdyż nakazuje uwzględniać wartości podane w pozwoleniu wodnoprawnym. W przypadku pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie obowiązującej obecnie ustawy Prawo wodne, nie ma wątpliwości, który z parametrów powinien być uwzględniony na potrzeby wyliczenia opłaty stałej, gdyż tylko jeden z nich dotyczy maksymalnej ilości pobranej wody wyrażonej w m3/s.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Pozwolenie wodnoprawne znajdujące się w aktach administracyjnych zostało wydane na podstawie nowej ustawy Prawo wodne i zawiera parametry, zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.

Nie ma zatem żadnych podstaw, aby dokonywać – jak uznał Sąd pierwszej instancji - przeliczenia parametrów, względnie swoistego matematycznego "łączenia" ich ze sobą, gdyż każdy z nich służy innemu celowi. W związku z tym nie należy dokonywać ich wzajemnych przeliczeń. Powyższy pogląd został już wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 maja 2023 r.; sygn. akt III OSK 2261/21 oraz z dnia 5 kwietnia 2023 r.; sygn. akt III OSK 2070/21).

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 271 ust. 2 u.p.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Odnosząc się do określenia: "z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych", znajdującego się w końcowej części przepisu art. 271 ust. 2 u.p.w. wskazać należy, że określenie to nie zostało w treści u.p.w. skonkretyzowane. W związku z tym brak jest podstawy, aby przy obliczeniach wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych uwzględniać wartość tego stosunku jako samodzielnej zmiennej, co mogłaby sugerować literalna wykładnia powołanego przepisu. Za trafnością tego twierdzenia przemawia m.in. okoliczność, że ustawodawca, pomimo umieszczenia takiego elementu w przepisie art. 271 ust. 2 u.p.w., nie podał jakichkolwiek wytycznych dotyczących sposobu określenia wskaźnika korzystania z dostępnych zasobów wody podziemnej. Jedynie bowiem określenie stosunku wody możliwej do pobrania do dostępnych zasobów wód w formie wskaźnika, czy wartości liczbowej miałoby logiczne uzasadnienie dla zastosowania go przy obliczaniu opłaty stałej. Tym samym uzasadnione jest stwierdzenie, że element ten (tj. stosunek wody możliwej do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnego zasobu wód w ujęciu) jest uwzględniony w wysokości konkretnej stawki opłaty (por. "Nowe prawo wodne najważniejsze zmiany dla gmin i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych"; red. dr Krzysztof Filipek, Mariusz Kucharski, Paweł Michalski; rok 2017; Wydanie 1). Za takim stanowiskiem przemawia okoliczność, że zgodnie z art. 274 pkt 1 lit. a u.p.w., który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2024 r. (art. 574 pkt 4 P.w.), górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3 oraz w art. 269 P.w., zostały zróżnicowane w zależności od procentowej wielkości pobieranej wody, określonej w pozwoleniu wodnoprawnym lub pozwoleniu zintegrowanym, w stosunku do dostępnych zasobów wód podziemnych. Zatem stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia do dostępnych zasobów wód podziemnych ma znaczenie, ale jedynie przy określaniu stawek opłat obowiązujących od 1 stycznia 2024 r., a nie przy ustalaniu wysokości opłaty konkretnemu podmiotowi korzystającemu z usług wodnych. Zauważyć przy tym należy, że stosownie do art. 274 pkt 1 lit. a u.p.w. najniższa górna jednostkowa stawka opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3 oraz w art. 269 P.w., za pobór wód w formie opłaty stałej, za pobór wód podziemnych została określona na 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód nie jest większy niż 10% dostępnych zasobów wód podziemnych i jest to najniższa stawka za pobór wód podziemnych. Na takim też poziomie, zatem najbardziej korzystnym dla podmiotów korzystających z usług wodnych, została określona stawka obowiązująca do 31 grudnia 2023 r. (art. 561 pkt 1 u.p.w.), co potwierdza tezę, że stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia do dostępnych zasobów wód podziemnych został uwzględniony przez ustawodawcę.

W świetle powyższych zapatrywań zarzut podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za zasadny.

W związku z powyższym na uwzględnienie zasługiwał także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w związku z niezastosowaniem przez organ art. 7a i art. 8 § 1 k.p.a., pomimo istnienia wątpliwości prawnych, co do wykładni przepisu art. 271 ust. 2 u.p.w. Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Z kolei zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro z wyżej podanych względów nie zachodzą wątpliwości co do treści art. 271 ust. 2 u.p.w. organ nie naruszył wskazanej wyżej regulacji k.p.a. Wątpliwości, o jakich mowa w art. 7a § 1 k.p.a. w realiach sprawy nie miały miejsca. Podjęte przez organ działania nie mogły być nadto postrzegane jako naruszające art. 8 § 1 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 193 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (orzeczenie jak w punkcie drugim sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a.