Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1447/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, 207 par 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 21 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 665/11 w sprawie ze skargi E. N. i D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 lutego 2012r., II SA/Bk 665/11, po rozpoznaniu sprawy ze skarg E. N. i D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2011r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...], stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] kwietnia 2011r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zwróciła się z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego dwupoziomowego (do 60 boksów garażowych) z rampą wjazdową na działce o nr ewid. [...] położonej w Białymstoku przy ul. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. Prezydent Miasta Białegostoku stwierdziwszy, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia. Wyjaśnił, że kwestię zgodności projektu budowlanego wraz z projektem zagospodarowania terenu z właściwymi przepisami prawa (w tym techniczno - budowlanymi) będzie badał organ upoważniony do prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwolenie na budowę - w tym oceniać będzie dokumentację pod względem spełnienia warunków przeciwpożarowych. Odnosząc się do zarzutów, zgłoszonych w toku postępowania administracyjnego przez J. S. oraz E. N., dotyczących negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na ich nieruchomość oraz potencjalny spadek jej wartości, organ zaznaczył, iż przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie są zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spadek atrakcyjności lub wartości działki. Organ podniósł również, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa "przeznaczenia terenu" lecz ustala sposób jego zagospodarowania oraz warunki i możliwości lokalizacji inwestycji w zgodności z odpowiednimi przepisami wynikającymi m.in. z ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał również, że inwestycja architektonicznie nie będzie kolidowała z otoczeniem tego terenu (m.in. budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne), gdyż zabudowa garażowa zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690 ze zm.) jest uzupełnieniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (która występuje w granicach terenu poddanego analizie) i nie ma sugerowanego przez stronę niniejszego postępowania charakteru przemysłowo - usługowego. W ocenie organu przedmiotowa zabudowa będzie kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu na analizowanym obszarze - zabudowy mieszkaniowej i towarzyszącej jej zabudowy gospodarczo – garażowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. oraz D. Z. zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy. W ocenie odwołujących przedmiotowa inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż jest to zabudowa o charakterze usługowo-przemysłowym.

D. Z. zarzucił ponadto wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji, że inwestycja ze względu na swój charakter, powodujący wzrost zanieczyszczeń, hałas i intensywny całodobowy ruch kołowy, narusza uzasadnione interesy osób trzecich, a w szczególności sąsiadów. Podniósł również, że w zaskarżonej decyzji brak jest stosownej analizy z punktu widzenia ochrony środowiska. Zdaniem odwołującego organ naruszył art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana także jako: k.p.a.).

Decyzją z dnia [...] lipca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że skoro w zaskarżonej decyzji zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, to organ zobligowany był do uwzględnienia wniosku inwestora. Zatem zdaniem organu chybiony jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, w tym zwłaszcza w zakresie kontynuacji funkcji. Kolegium wskazało także, że w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z zasadami określonymi w § 3 rozporządzenia, znajduje się nie tylko zabudowa mieszkaniowa, ale również zabudowa gospodarczo-garażowa, szkoły oraz pływalnia [...]. Ponadto organ podniósł, że oprócz zabudowy o funkcji mieszkaniowej, w obszarze analizowanym znajduje się też zabudowa o funkcji usługowej, przy czym działki zabudowane obiektami o funkcji usługowej zajmują mniejszą powierzchnię obszaru analizowanego, niż działki zabudowane budynkami mieszkalnymi. Kolegium stwierdziło zatem, że planowana inwestycja będzie się mieściła w ramach dotychczasowej funkcji terenu. Ponadto organ uznał za bezzasadny zarzut dotyczący naruszenia interesów osób trzecich, gdyż odwołujący nie wskazali przepisu prawnego, na podstawie którego mogliby skutecznie żądać nieuwzględnienia przez organ wniosku o wydanie zaskarżonej decyzji. Za bezpodstawny organ uznał też zarzut naruszenia art. 7 k.p.a..

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skardze, D. Z. zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2011r.. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, § 3 rozporządzenia, a także art. 7 i 8 k.p.a..

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja ewidentnie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ nie ma co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Skarżący podtrzymał też zarzut podnoszony przed organem pierwszej instancji, że w sprawie nie został dochowany warunek dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji. Zdaniem skarżącego ulokowanie 60 garaży wśród dominującej zabudowy mieszkaniowej nie może być traktowane jako zabudowa towarzysząca i uzupełniająca albowiem ta inwestycja ma charakter usługowo-przemysłowy. Wskazał, że planowana inwestycja narusza interesy osób trzecich oraz, że nie zawarto w niej stosownej analizy z punktu widzenia ochrony środowiska.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na opisaną decyzję organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2011r. złożyła również E. N. formułując zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że podejmując decyzję nie uwzględniono faktu, że zabudowa garażowa o tak dużej liczbie boksów posiada inną funkcję oraz cechy i parametry niż przyległe budynki mieszkalne jednorodzinne zlokalizowane na skarpie oraz do niej przylegające. Zdaniem skarżącej przedmiotowa zabudowa nie jest więc kontynuacją dotychczasowej funkcji, nie da się pogodzić z już istniejąca na tym terenie i stoi w sprzeczności z zagwarantowaniem ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy. Strona skarżąca podniosła także, że niedopuszczalne jest porównywanie funkcji jaką posiada pływalnia czy szkoła z funkcją usługową jaką ma tworzyć planowana inwestycja budowy pod najem sześćdziesięciu boksów garażowych przeznaczonych dla samochodów. W ocenie skarżącej planowana inwestycja nie pozostanie bez wpływu na standard zamieszkania w pobliskich domkach jednorodzinnych, a także na spadek cen nie tylko sąsiadujących z nią nieruchomości, a zatem narusza zasady dobrego sąsiedztwa.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o ich oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy w dniu 28 lutego 2012r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.) zarządził połączenie sprawy II SA/Bk 665/11 ze skargi D. Z. ze sprawą II SA/Bk 666/11 ze skargi E. N. celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, iż sądowa kontrola legalności wykazała, że zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i poprzedzająca je decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym.

W uzasadnieniu orzeczenia przypomniał, iż materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 ustawy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Sąd zaznaczył, iż należy mieć na uwadze, że sposób sformułowania art. 61 ust. 1 ustawy. wyraźnie wskazuje, jakie warunki muszą być spełnione, aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z tych warunków jest istnienie zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, przy czym ma to być nie jakakolwiek zabudowa, ale zabudowa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1. Spełnienie tego warunku oznacza tylko tyle, że może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, że tylko zabudowa jednej działki sąsiedniej wyznacza sposób zabudowania (użytkowania) na działce, której ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który określa sposób zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej nie można wyprowadzać wniosku, iż tym samym sposób zabudowania tej jednej działki przesądza wymagania dotyczące nowej zabudowy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego, który obejmuje teren, według jakiego funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 – w dalszej części uzasadnienia przywoływane jako: rozporządzenie).

Sąd przypomniał, iż zdaniem organów budowa budynku garażowego dwupoziomowego (do 60 boksów garażowych) z rampą wjazdową na działce o nr ewid. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, w tym zwłaszcza w zakresie kontynuacji funkcji. Organy wskazały, że w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z zasadami określonymi w § 3 rozporządzenia, znajduje się nie tylko zabudowa mieszkaniowa, ale również zabudowa gospodarczo-garażowa, a także szkoły oraz pływalnia [...] w Białymstoku, przy czym działki zabudowane obiektami o funkcji usługowej zajmują mniejsza powierzchnię obszaru analizowanego, niż działki zabudowane budynkami mieszkalnymi. Kolegium stwierdziło zatem, że planowana inwestycja będzie się mieściła w ramach dotychczasowej funkcji terenu.

Sąd nie podzielił jednak poglądu organów, że budowa przedmiotowego budynku stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej i nie narusza dobrego sąsiedztwa. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się nią w praktyce pogodzić. Warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od ocen inwestora lub kontestującego jego plany właściciela terenu sąsiedniego. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowowprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. Kontynuacja funkcji to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 października 2011r. sygn. akt II SA/Go 499/11, LEX nr 965324). NSA w wyroku z dnia 25 marca 2011r. sygn. akt II OSK 518/10, opublikowane na stronie internetowej https:// orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że cyt." budowa garaży dla samochodów, które mają służyć mieszkańcom danego terenu niewątpliwie stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej i nie narusza dobrego sąsiedztwa".

Tymczasem w przedmiotowej sprawie, jak wywodził Sąd budowa garaży dla samochodów nie będzie służyć mieszkańcom terenu analizowanego. Podczas rozprawy w dniu [...] lutego 2012r. pracownik Spółdzielni – M.M. oświadczyła, że cyt. "garaże będą przeznaczone dla mieszkańców osiedla. Bloki są po drugiej stronie ulicy [...]." W świetle powyższego Sąd przyznał rację skarżącym twierdząc, że zabudowa garażowa o tak dużej liczbie boksów posiada inną funkcję oraz cechy i parametry niż przyległe budynki mieszkalne jednorodzinne zlokalizowane na skarpie oraz do niej przylegające. Przedmiotowa zabudowa nie jest więc kontynuacją dotychczasowej funkcji, nie da się pogodzić z już istniejąca na tym terenie i stoi w sprzeczności z zagwarantowaniem ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy.

Na marginesie Sąd zaznaczył, że jak słusznie stwierdził organ odwoławczy ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może być oceniania tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę bowiem rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Stąd kwestie ochrony przed hałasem, drganiami, jakie może powodować planowana inwestycja, będą ewentualnie przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budową.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sądu z dnia 28 lutego 2012r. złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Białymstoku, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędną wykładnie ewentualnie niewłaściwe zastosowanie polegające na zawężającym rozumieniu zasady "kontynuacji zabudowy" tj., że budowa budynku garażowego na samochody osobowe nie stanowi kontynuacji funkcji mieszkaniowej na danym terenie i nie będzie służyć mieszkańcom terenu analizowanego pomimo, że w obszarze analizowanym zabudowa garażowa istnieje zarówno jako zabudowa uzupełniająca zabudowę mieszkaniową, jak i usługową. Nadto naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP określającego zasadę wolności zagospodarowania terenu wobec błędnej wykładni ewentualnie niewłaściwego zastosowania zasady określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a w konsekwencji ograniczenia zasady wolności zagospodarowania terenu. Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając autor skargi kasacyjnej wywodzi, iż Sąd pierwszej instancji w sposób zawężający potraktował pojęcie "działki sąsiedniej", gdyż stwierdził w sposób jednoznaczny, że "zabudowa garażowa o tak dużej ilości boksów posiada funkcję oraz cechy i parametry inne niż przyległe budynki mieszkalne jednorodzinne zlokalizowane na skarpie oraz do niej przylegające". Natomiast orzecznictwo i doktryny opowiadają się za szerokim ujęciem pojęcia "działki sąsiedniej", za czym przemawia nie tylko ochrona prawa własności ale i zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania. Zdaniem strony omawiane pojęcie winno być interpretowane przy pomocy wykładni funkcjonalnej, nie można ograniczać się jedynie do działek przyległych do działki inwestora, ale odnieść się do całego terenu objętego analizą. Błędne podejście Sądu doprowadziło do stwierdzenia braku kontynuacji funkcji mimo, iż przeprowadzona analiza urbanistyczno - architektoniczna w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, wykazała, że w granicach obszaru analizowanego znajduje się szkoła, pływalnia [...], a także budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki gospodarcze i garażowe. Strona zwróciła uwagę, iż na działce nr [...] znajdującej się w obszarze analizowanym usytuowana jest zabudowa gospodarczo-garażowa o gabarytach większych niż zlokalizowane na tym terenie budynki mieszkalne jednorodzinne. Dalej strona argumentowała, wskazując na zasadę kontynuacji funkcji, iż w sąsiedztwie działki inwestycyjnej znajdują się obiekty o charakterze garażowym, a taki obiekt jest przedmiotem postępowania, zatem trudno mówić o braku kontynuacji funkcji. Tym bardziej, iż kontynuację taką należy rozumieć szeroko przyjmując, iż w tym pojęciu mieści się wszystko co nie jest sprzeczne z istniejącym zagospodarowaniem terenu. Budynki garażowe stanowią współcześnie niezbędny element zabudowy mieszkaniowej, mogą towarzyszyć obiektom mieszkaniowym podobnie jak inne obiekty, jak sklepy osiedlowe, obiekty rekreacyjne, a ich istnienie nie zmienia podstawowej funkcji jaką jest funkcja mieszkaniowa. A skoro garaże są uzupełnieniem zabudowy mieszkaniowej zatem odpowiadają kryteriom art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zatem jeżeli działka sąsiednia to nie tylko działka bezpośrednio granicząca z terenem inwestycji, zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni bądź też niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Strona zwróciła uwagę, iż w orzeczeniu na które powołuje się Sąd I instancji, wyrok z dnia 25 marca 2011r., II OSK 518/10, NSA stwierdził, iż przy ocenie kontynuacji funkcji nie ma znaczenia ilość garaży, jak i to czy te garaże będą wykorzystywane przez inwestora do prowadzenia działalności usługowej, stan faktyczny, będący podstawą tegoż orzeczenia dotyczył budowy budynków garażowych w sytuacji gdy w obszarze analizowanym w ogóle nie było budynków garażowych, pomimo to zarówno SKO jak i NSA wyrazili pogląd o istnieniu kontynuacji funkcji. Tymczasem sytuacja w niniejszej sprawie jest o tyle korzystniejsza, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki garażowe stanowiące uzupełnienie nie tylko istniejącej na tym terenie zabudowy mieszkaniowej, ale i zabudowy usługowej. Użycie przez sąd słowa "niewątpliwie" w ocenie autora skargi kasacyjnej nie determinuje, iż zabudowa garażowa na terenie analizowanym jest uzupełnieniem zabudowy mieszkaniowej tylko w sytuacji, gdy służy ona wyłącznie mieszkańcom terenu analizowanego, zważywszy na kontekst całego cytowanego orzeczenia. Strona podkreśliła, iż na gruncie obecnie obowiązującej ustawy, organ wydając decyzję nie ma podstaw prawnych, aby badać kto będzie użytkownikiem wybudowanych garaży, czy inwestor będzie je sam użytkował, czy sprzeda, czy wynajmie (por. wyrok WSA z dnia 12 maja 2011r., II SA/Ol 87/11). Takie podejście do kontynuacji funkcji prowadziłoby w istocie do podmiotowego traktowania charakteru zabudowy i nie miałoby nic wspólnego z analizą urbanistyczno – architektoniczną. Zdaniem strony gdyby przyjąć tok rozumowania Sądu I instancji należałoby przyjąć, że gdyby np. budynek gospodarczy na który inwestor ubiega się o warunki zabudowy byłby użytkowany przez osoby nie będące właścicielami istniejącego budynku mieszanego, bądź nie zamieszkujące na terenie analizowanym, w tej sytuacji nie byłoby kontynuacji funkcji. A dodać trzeba, iż na tym etapie inwestycyjnego procesu nie jest wymagane legitymowanie się przez inwestora prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, iż bez znaczenia pozostaje komu miałyby służyć wybudowane garaże.

Odnosząc się do stwierdzenia, iż zabudowa garażowa o tak dużej liczbie boksów posiada cechy i parametry inne niż przylegające budynki mieszkalne strona zauważyła, iż stanowisko to nie jest uprawnione. Ustawodawca wprowadzając wymóg kontynuacji funkcji i cech zabudowy zmierzał do zapewnienia równowagi pomiędzy interesami właścicieli już zabudowanych nieruchomości, których właściciele ponieśli określone nakłady inwestycyjne a interesem inwestorów, którzy zamierzają budować nowe obiekty zmieniające charakter danego obszaru i istniejące warunki korzystania z ich nieruchomości. Podstawą takiego wyważenia, a tym samym zapewnienia wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jest analiza urbanistyczna, której wyniki będą odzwierciedleniem istniejącego na terenie analizowanym ładu przestrzennego. Kończąc strona podkreśliła, iż wąskie rozumienie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy prowadzi do nadmiernego rygoryzmu odnośnie możliwości zagospodarowania terenu pozbawionego planu miejscowego i uniemożliwia realizację konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego jednym z atrybutów jest wskazane w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy prawo do zabudowy działki tj. możliwość przysługująca każdemu kto ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. Z. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podkreślił, iż Sąd i instancji prawidłowo ustalił, iż budowa zespołu garaży w ilości ok. 60 boksów posiada inną funkcje i cechy niż przyległe budynki mieszkalne jednorodzinne zlokalizowane w graniach obszaru analizowanego. W następstwie planowana zabudowa nie jest kontynuacją dotychczasowej funkcji obszaru analizowanego, nie da się pogodzić z zabudową istniejącą w granicach obszaru analizowanego, zakłóca ład przestrzenny, narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. I dalej, iż zarówno decyzja I jak i II instancji wydane zostały w następstwie błędnej analizy obszaru analizowanego, poprzez stwierdzenie, iż w obszarze tym znajduje się również zabudowa o funkcji gospodarczo - garażowej i usługowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarzut naruszenia przepisów materialnego i zasługują na uwzględnienie, a wobec braku zarzutów podważających prawidłowość ustalonego w sprawie stanu faktycznego zasadnym jest rozstrzygnięcie w oparciu o art. 188 p.p.s.a..

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach. Mając na uwadze niekwestionowany w sprawie stan faktyczny oraz wypracowane stanowisko judykatury stwierdzić trzeba, iż budowa garaży dla samochodów, które mają służyć mieszkańcom danego terenu stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej i nie narusza dobrego sąsiedztwa, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, bez względu na liczbę garaży, jak też okoliczność, że inwestor planuje je udostępnić chociażby na podstawie umowy najmu. W przeciwnym razie nie byłoby możliwe wybudowanie na terenie o funkcji mieszkaniowej, nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego chociażby sklepu spożywczego czy punktu usługowego właśnie z uwagi na ich czysto usługowy charakter. Niemniej jednak obiekty o takiej funkcji nie zmieniają podstawowej funkcji terenu jako mieszkaniowego, lecz go uzupełniają, mimo, że w tych obiektach będzie prowadzona działalność usługowa (vide. orzeczenia NSA z dnia 25 marca 2011r. w sprawie II OSK 518/10; z dnia 23 kwietnia 2013r., w sprawie II OSK 2532/11 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego smagło rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011r., w sprawie II OSK 952/10- http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Podkreślić trzeba, iż kontynuacja funkcji, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie oznacza tożsamości funkcji planowanej zabudowy z zabudową już istniejącą na terenie przyjętym do analizy urbanistyczno-architektonicznej. Odmienny pogląd blokowałby szereg inwestycji i mógłby doprowadzić do realnego powstania chociażby osiedla mieszkaniowego bez zaplecza w postaci sklepów, czy szkół. Byłaby to sytuacja absurdalna, w szczególności, że kontynuacja funkcji to także uzupełnienie funkcji istniejącej o zabudowę, która nie będzie z nią kolidowała. W sytuacji gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (vide. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012r., w sprawie II OSK 586/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z taką właśnie uzupełniającą funkcją planowanej inwestycji mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wskazuje analiza prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego projektowane zamierzenie nie będzie kolidowało z funkcją, formą i gabarytem sąsiednich obiektów oraz zagospodarowaniem terenu przyległego – pod warunkiem spełnienia wymagań sformułowanych przez organ. W granicach przyjętego do analizy terenu znajdują się nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wraz z zabudową towarzyszącą: garażową oraz budynkami z zakresu usług kultury i oświaty (basen, budynki szkół). Projektowana inwestycja – budowa budynku garażowego dwupoziomowego, będzie uzupełnieniem zabudowy istniejącej na terenie analizowanym, nie będzie z nią kolidowała. Okoliczność, że na analizowanym obszarze znajdują się przede wszystkim obiekty pełniące funkcję mieszkaniową, nie stanowi przeszkody dla realizacji omawianej inwestycji, mającej zaspokoić potrzeby mieszkańców okolicznych budynków. O czym już Sąd wspomniał to, że istniejąca zabudowa realizuje głównie funkcję mieszkaniową, nie oznacza, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Kontynuacja funkcji nie oznacza możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Tym bardziej, iż funkcja mieszkaniowa obejmuje również zaspokajanie podstawowych potrzeb związanych z zamieszkiwaniem, w tym umożliwienie korzystania z samochodów osobowych i ich garażowania. Niewątpliwie zaś w przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy te wątpliwości rozstrzygać mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nadto nie można pominąć, że na analizowanym obszarze znajdują się nie tylko budynki mieszkalne, ale także garaże i budynki gospodarcze.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wywiedzione w decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] czerwca 2011r., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2011r.. Nie sposób zgodzić się z wywodem Sądu I instancji, który bardzo wąsko traktuje kontynuację funkcji, wykluczając w zasadzie możliwość jej kontynuacji poprzez funkcję uzupełniającą. Sąd I instancji dokonał wykładni art. 61 ust. 1pkt 1 ustawy dopuszczającej wyłącznie realizację zabudowy tożsamej funkcjonalnie z dotychczasową. Taka wykłada nie zasługuje na aprobatę. Podobnie jak z wywód oparty na ustaleniach, kto w przyszłości z planowanej zabudowy miałby, czy mógłby korzystać. Bezsprzecznie nie można odnaleźć przepisu prawa, który wprowadzałby taki dodatkowy warunek, niewątpliwie zaś art. 61 ustawy takiego nie zawiera. Fakt realizacji inwestycji, z której będą mogli korzystać okoliczni mieszkańcy, a nie wyłącznie mieszkańcy osiedla, co w istocie wywodził Sąd I instancji, twierdząc, iż tylko wówczas nie zostanie naruszony ład przestrzenny, nie jest do zaakceptowania. Planowana zabudowa jest uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej na danym terenie, zatem mieszkaniowej wielorodzinnej ale i jednorodzinnej, nie jest bowiem wykluczone, iż z uwagi chociażby na wielkość działki ktoś zrezygnował z budowy garażu i zamierza go wynająć w tym właśnie planowanym kompleksie garaży. Podsumowując, nie jest przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy ustalenie przyszłego wykorzystania obiektu, kręgu podmiotów które będą mogły z niego korzystać i zasad takiego korzystania z obiektu.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań. W związku z tym, wobec stwierdzenia przez skład orzekający braku wątpliwości, co do składników ustalonego stanu faktycznego, zasadnym okazało się zastosowanie art. 188 p.p.s.a.. Zgodnie z regulacją tego przepisu, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie Sądu pierwszej instancji i rozpoznać skargę, orzekając w tym zakresie na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sytuacja unormowana w tym przepisie zachodzi w niniejszej sprawie.

Biorąc to pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., w zw. z art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

W sprawie żądania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono o odstąpieniu od uwzględnienia tego żądania w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że jest to przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu tego przepisu.