Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2191/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 3, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 33/11 w sprawie ze skargi Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Gl 33/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odpadów.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Z. J. prowadzący Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowego "E." w dniu 24 czerwca 2010 r. złożył w Starostwie Powiatowym w C. wniosek dotyczący wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów powstających w związku z eksploatacją instalacji sortowni odpadów zlokalizowanej na terenie zakładu ww. Przedsiębiorstwa, mieszczącego się w Z. gm. S. przy ul. D. wraz z zezwoleniem na odzysk i zbieranie odpadów na terenie zakładu, a także transport odpadów. Jednocześnie wnioskodawca wystąpił o uchylenie dotychczas obowiązującej decyzji Starosty C. z dnia 3 września 2003 r. nr [...] zmienionej decyzją z dnia 24 sierpnia 2005 r. nr [...] oraz decyzją z dnia 24 lipca 2006 r. nr [...], zezwalającej ww. Przedsiębiorstwu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i zbierania odpadów oraz transportu odpadów. Wniosek został przesłany do zaopiniowania w części dotyczącej odzysku odpadów Burmistrzowi Miasta S. Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2010 r. nr [...] Burmistrz S. zaopiniował negatywnie "wytwarzanie na terenie Przedsiębiorstwa odpadów powstających w wyniku eksploatacji instalacji (sortowni odpadów) z uwzględnieniem warunków dotyczących zezwolenia na zbieranie, transport i odzysk odpadów". Organ opiniodawczy wskazał, że działka, na terenie której prowadzona będzie planowana działalność (działka nr [...] w Z. przy ul. D.), zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Z., leży w jednostce 28M o podstawowym przeznaczeniu na cele: "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa" oraz "utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością modernizacji, przebudowy i rozbudowy". W terenach tych dopuszcza się "lokalizację usług związanych z mieszkalnictwem (handel, gastronomia, rzemiosło) nie powodujących uciążliwości dla otoczenia" oraz lokalizację "obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej". Prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów w wyniku odzysku zmieszanych odpadów komunalnych metodą osiewania może powodować uciążliwość dla podstawowej funkcji tego terenu.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Starosta C. odmówił Przedsiębiorstwu Usługowo-Handlowemu "E." J. Z. wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na odzysk i zbieranie odpadów na terenie zakładu oraz transport odpadów. Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 18 ust. 3 pkt 3, art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.) właściwy organ odmówi wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, zezwolenia na odzysk, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego, na co w tym przypadku wskazuje negatywna opinia Burmistrza S. z dnia 6 sierpnia 2010 r. Z. J. wniósł odwołanie od tej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego stan faktyczny i prawny sprawy został ustalony prawidłowo. Zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy o odpadach właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów m.in. w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Odmowa wydania zezwolenia następuje w formie decyzji administracyjnej, która ma charakter decyzji związanej. Taka decyzja nie jest pozbawiona elementów ocennych (ale nie uznaniowych), organ bowiem ocenia, czy zachodzą okoliczności nakazujące mu odmowę wydania zezwolenia. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca składając podanie o udzielenie pozwolenia na wytwarzanie odpadów domagał się jednocześnie zezwolenia na odzysk, zbieranie i transport odpadów, co spowodowało przesłanie wniosku do zaopiniowania Burmistrzowi Miasta S. zgodnie z art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach. Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2010 r. Burmistrz Miasta S. negatywnie zaopiniował wytwarzanie na terenie PUH E. odpadów powstających w wyniku eksploatacji instalacji z uwzględnieniem warunków dotyczących zezwolenia na zbieranie, transport i odzysk odpadów uzasadniając negatywną opinię niezgodnością planowanej działalności z planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ II instancji zauważył ponadto, że zgodnie z 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jak wynika z powyższego niezgodność zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego będzie oznaczała także niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego gminy, na terenie której ma być realizowana dana działalność. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Z. nieruchomość, na której ma być prowadzona działalność polegająca między innymi na wytwarzaniu odpadów leży w jednostce 28M, w której podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa. Na terenie tym dopuszcza się lokalizację usług związanych z mieszkalnictwem (handel, gastronomia, rzemiosło) nie powodujących uciążliwości dla otoczenia oraz lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Stosownie do art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Skoro planowana działalność strony nie może zostać zaliczona do urządzeń infrastruktury technicznej, a jej charakter (wytwarzanie odpadów) powoduje, że nie można jej uznać za nieuciążliwą dla otoczenia, SKO podzieliło pogląd organu I instancji, że zamierzony sposób gospodarki odpadami nie jest zgodny z przepisami prawa miejscowego (planem zagospodarowania przestrzennego).

Odnosząc się do zarzutów odwołującego się SKO stwierdziło, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Stąd też w ocenie Kolegium nie ma przeszkód formalnych, aby przedmiotowa opinia stanowiła dowód na niezgodność zamierzonego sposobu gospodarki odpadami z przepisem prawa miejscowego w rozumieniu art. 18 ust. 3 ustawy o odpadach. Odnosząc się z kolei do kwestii udzielenia pozwolenia na budowę i dopuszczenia do użytkowania obiektu, w którym jest prowadzona działalność Kolegium wskazało, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana przed zmianą przepisów o odpadach. Obecne brzmienie art. 18 zostało bowiem zmienione przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. (Dz. U. Nr 28, poz. 145) zmieniającej m.in. ustawę o odpadach z dniem 12 marca 2010 r.

Od powyższej decyzji Z. J. złożył skargę domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6,8,107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak wskazania okoliczności faktycznych, które uzasadniały odmowę uwzględnienia wniosku, naruszenie art. 18 ust. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach przez ich zastosowanie, mimo braku podstaw do wydania decyzji odmownej, a także naruszenie art. 26 ust. 6 tej ustawy poprzez oparcie rozstrzygnięcia o opinię Burmistrza S. w zakresie w jakim nie był on uprawniony do opiniowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się do istoty sprawy tj. czy zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należą do kategorii przepisów prawa miejscowego, wskazanych w art. 18 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach, a także czy mogą one być podstawą decyzji odmownej w rozpatrywanej sprawie.

W odpowiedzi SKO w Bielsku – Białej wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarte był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy w dniu 15 czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że nie kwestionuje ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie uważa, że odwołanie się do tego planu na obecnym etapie postępowania tj. w sytuacji gdy skarżący legalnie prowadzi swoją działalność, jest nieuprawnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wspomnianym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji po zacytowaniu art. 18 ust. 3 ustawy o odpadach stwierdził, że we wszystkich wymienionych w tym przepisie przypadkach organ zobowiązany jest do odmowy wydania wnioskowanego pozwolenia. Decyzja w przedmiocie odmowy pozwolenia nie ma bowiem charakteru uznaniowego. Zdaniem Sądu taka decyzja ma charakter związany co oznacza, że organ w przypadkach przewidzianych prawem obowiązany jest ją wydać, a w razie podjęcia przezeń rozstrzygnięcia odmiennego rażąco naruszyłby regulację zawartą w art. 18 ust. 3 ustawy o odpadach. W konsekwencji stwierdzenie w niniejszej sprawie, że zamierzona działalność, objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia, jest sprzeczna z normami prawa miejscowego, powoduje, że organ zobligowany jest do wydania decyzji odmownej.

Sąd I instancji zauważył, że stosownie do ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Z. (uchwała Nr XII/112/2003 Rady Miejskiej w S. z dnia 14 sierpnia 2003 r.) działka stanowiąca teren wnioskowanej działalności, rozszerzającej w intencji inwestora działalność dotychczasową o m.in. wytwarzanie odpadów, znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 28M, o podstawowym przeznaczeniu określonym w § 2 uchwały jako: "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa" oraz "utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością modernizacji, przebudowy i rozbudowy". Na terenach tych dopuszcza się "lokalizację usług związanych z mieszkalnictwem (handel, gastronomia, rzemiosło) nie powodujących uciążliwości dla otoczenia" oraz lokalizację "obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej". Zdaniem Sądu przywołane ustalenia planu nie zezwalają na sytuowanie na terenie objętym wnioskiem działalności związanej z wytwarzaniem odpadów. Działalności takiej nie można bowiem zakwalifikować ani jako usług niepowodujących uciążliwości dla otoczenia, takich jak handel, gastronomia i rzemiosło, ani też nie stanowi ona infrastruktury technicznej, trafnie zdefiniowanej przez organ odwoławczy w ślad za art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

WSA w Gliwicach uznał za bezsporną okoliczność niedopuszczalności wnioskowanej działalności w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sporne jest natomiast twierdzenie skarżącego, że plan miejscowy nie stanowi przepisów prawa miejscowego, w rozumieniu art. 18 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach. W tym zakresie Sąd I instancji w całości podzielił pogląd wyrażony przez organy, zgodnie z którym skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) to jego ustalenia nie tylko mogą lecz muszą stanowić kryterium, według którego, w myśl art. 18 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach, badany ma być wniosek o wydanie pozwolenia w przedmiocie wytwarzania odpadów. Art. 18 ust. 3 pkt 3 ustawy traktuje bowiem o przepisach prawa miejscowego w sposób całościowy, nie wyszczególniając, które z nich powinny być brane przez organ pod rozwagę. Nie ma zatem żadnej podstawy prawnej by z kręgu przepisów prawa miejscowego, o których mowa w art. 18 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach wyłączyć ustalenia planu miejscowego.

W ocenie Sądu I instancji decyzje organów obu instancji były wydane zgodnie z prawem. Udzielenie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, pomimo że działalność taka sprzeczna byłaby z ustaleniami planu miejscowego, rażąco naruszałoby art. 18 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach.

Na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie miały, zdaniem Sądu I instancji, twierdzenia strony skarżącej dotyczące udzielonego w przeszłości pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie obiektu. Decyzje te wbrew twierdzeniom skarżącego wcale nie przesądzały o przyszłej możliwości prowadzenia dowolnej działalności związanej z odpadami. Także argument, iż skarżący obecnie, z mocy decyzji otrzymanych w przeszłości, legalnie prowadzi działalność w zakresie odpadów uznać należy za chybiony. Wydane w tym postępowaniu rozstrzygnięcia w żadnej mierze nie odnoszą się do działalności obecnie prowadzonej i nie podważają mocy wydanych w tej mierze w przeszłości pozwoleń. Odnoszą się bowiem jedynie do wniosku skarżącego, w którym wyraził intencję rozszerzenia prowadzonej działalności o m.in. wytwarzanie odpadów, a więc o działania do tej pory nie prowadzone, na których realizację dotychczas pozwolenia nie uzyskał. W tej części wniosek dotyczył zatem działalności nowej, wykraczającej poza objętą uprzednio wydanymi pozwoleniami co oznacza, że organ zobligowany był dokonać oceny wniosku nie będąc w żadnej mierze związanym pozwoleniem udzielonym na działalność wprawdzie związaną z gospodarką odpadami jednak o węższym zakresie.

Sąd I instancji za nietrafny uznał zarzut oparcia zaskarżonej decyzji na opinii Burmistrza Strumienia, który jak to słusznie podniósł pełnomocnik skarżącego władny jest wydać ją jedynie w odniesieniu do odzysku odpadów. Sąd wskazał, że w tej tylko części wniosku skarżącego Starosta C. zwrócił się do Burmistrza o wydanie opinii, w piśmie z dnia 23 lipca 2010 r. wyraźnie wskazując jako podstawę prawną art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach. Zdaniem Sądu I instancji to nie z powodu negatywnej opinii Burmistrza S. odmówiono stronie wnioskowanego pozwolenia lecz z powodu niezgodności zamierzenia w postaci wytwarzania odpadów z przepisami prawa miejscowego, a opinia Burmistrza traktowana była jedynie jako informacja o treści planu. Zatem pewne nieścisłości w tym zakresie w uzasadnieniach decyzji organów nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Z. J. wnosząc o jego uchylenie, a także o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej i poprzedzającej ją decyzji Starosty C. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła jedynie naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. art. 18 ust. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.), a także § 2 planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Z. , przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z 14 sierpnia 2003 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd I instancji błędnie skupił się głównie na wykazaniu, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawem miejscowym oraz wspomniany § 2 tego planu uzasadniał wydanie decyzji odmownej. Jednocześnie zanegował stanowisko Sądu, że wydane wcześniej na rzecz skarżącego decyzje o pozwoleniu na budowę (decyzja Starosty C. Nr [...] z dnia 3 listopada 2004 r.) oraz o pozwoleniu na użytkowanie (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z 27 marca 2006 r.) nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, wydanego w niniejszej sprawie.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną ocena zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie hali odzysku surowców wtórnych z selekcji zbiórki odpadów komunalnych w aspekcie postanowień § 2 planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Z., nastąpiła na etapie postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jego zdaniem powyższe stanowisko ma uzasadnienie w treści art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wynika, iż część opisowa projektu powinna m.in. określać przedmiot inwestycji.

Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 3 pkt 3 ustawy cyt. ustawy o odpadach właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów w przypadkach określonych w przepisach o ochronie środowiska lub jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Z kolei art. 3 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy stanowi, iż ilekroć w ustawie mówi się o gospodarowaniu odpadami rozumie się przez to zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, w tym również nadzór nad takimi działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwiania odpadów. Poszukując więc przepisów prawa miejscowego, które mogą być punktem odniesienia do analizowanego przypadku, należy mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego, które regulują sposób gospodarki odpadami. Wbrew stanowisku Sądu I instancji nie może tu chodzić o wszelkie możliwe przepisy prawa miejscowego, skoro w zakresie przepisów powszechnie obowiązujących ustawodawca wzorzec kontroli zacieśnił do przepisów o ochronie środowiska oraz przepisów z zakresu gospodarki odpadami. Przepisy takie mogą być również zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale zdaniem skarżącego § 2 powołanego wyżej planu nie reguluje zasad gospodarki odpadami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.), a także § 2 planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Z., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z 14 sierpnia 2003 r. Brak zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania oznacza, że ustalenia faktyczne są w sprawie niesporne.

Zgodnie z art. 18 ust. 3 pkt 3 cyt. ustawy o odpadach właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów w przypadkach określonych w przepisach o ochronie środowiska lub jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 wspomnianej ustawy właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji błędnie zastosował powyższe przepisy, gdyż uznał, że wydanie decyzji odmawiającej prowadzenia działalności związanej z odpadami jest obligatoryjne, gdy prowadzenie takiej działalności jest niezgodne z przepisami prawa miejscowego, bez względu na ich treść, w tym z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast autor skargi kasacyjnej wskazał, że ustawodawcy nie chodziło o jakiekolwiek przepisy prawa miejscowego, a jedynie takie, które mają związek ze sposobem gospodarowania odpadami. Innymi słowy odmowa wydania decyzji możliwa jest jedynie wówczas, gdy istnieją przepisy prawa miejscowego, które stoją w sprzeczności z zamierzonym sposobem gospodarki odpadami. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z 14 sierpnia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Z., mimo że jest aktem prawa miejscowego to nie zawiera przepisów, o których mowa w art. 18 ust. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, czyli takich które zabraniałyby prowadzenia planowanej przez skarżącego działalności związanej z gospodarowaniem odpadami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane wyżej stanowisko nie jest uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zwraca uwagę, że pojęcie "zamierzony sposób gospodarki odpadami" ma konkretny, a nie abstrakcyjny charakter. Gospodarowanie odpadami zawsze jest związane z określonym terenem. Rozpatrując sprawę dotyczącą wniosku o wydanie pozwolenia na działalność związaną z gospodarką odpadami organ nie może abstrahować od otoczenia w którym taka działalność ma być prowadzona. Świadczy o tym m. in. okoliczność, że podmiot wnioskujący o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów powinien wskazać miejsce magazynowania odpadów (art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach), a także wynikający z art. 18 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy obowiązek wskazania przez organ w pozwoleniu miejsca składowania odpadów. W związku z powyższym nie można a priori przesądzać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego regulującym kwestie związane w gospodarką odpadami. Wręcz przeciwnie uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako akt ustalający, co do zasady, kompleksowo kwestie związane z ładem przestrzennym na określonym obszarze ma związek także z gospodarką odpadami. Dodatkowo należy wskazać, że art. 18 ust. 3 pkt 3 został dodany do ustawy na mocy ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145). Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, że w art. 18 ustawy o odpadach rozszerzono katalog przyczyn odmowy wydania przez właściwy organ pozwolenia na wytwarzanie odpadów o brak możliwości wydania takiego pozwolenia z powodu niezgodności z przepisami prawa miejscowego, mając na uwadze w szczególności przypadek stwierdzenia niezgodności zamierzenia prowadzenia działalności związanej z odpadami z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Proponowany przepis miał zapewnić spójność przepisów ustawy o odpadach z przepisami prawa miejscowego. Analogiczne propozycje zmian zostały zaproponowane w art. 22 i 29 ustawy o odpadach. Ponadto należy zauważyć, że w art. 18 ust. 3 ustawy o odpadach wyraźnie odróżniono sytuację odmowy wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów z powodu niezgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z planami gospodarki odpadami (pkt 2), z przepisami z zakresu gospodarki odpadami (pkt 4) od niezgodności z przepisami prawa miejscowego (pkt 3). Zatem nie można przyjąć, że art. 18 ust. 3 pkt 3 odnosi się wyłącznie do aktów prawa miejscowego, nawiązujących wprost do tematyki gospodarowania odpadami.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zaznaczyć, że zgodnie z § 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 14 sierpnia 2003 r. na obszarze oznaczonym symbolem 28M, na którym znajduje się działka skarżącego ustalono jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinna i zagrodową. Dopuszczono jednocześnie lokalizację usług związanych z mieszkalnictwem (np. handel, gastronomia, rzemiosło) nie powodujących uciążliwości dla otoczenia oraz obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Zatem zasadniczym przeznaczeniem terenów położonych na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolami od 1M do 48M jest budownictwo mieszkaniowe. Oczywistym jest zatem, że w tak określonym zakresie nie mieści się prowadzenie działalności związanej z wytwarzaniem odpadów, bo ta ma stopień uciążliwości przekraczający poziom dopuszczalny na obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. W świetle § 2 powołanej uchwały budowa pozostałych wymienionych wyżej obiektów stanowi wyjątek od tej zasady.

Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji powołane ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Z. nie zezwalają na prowadzenie na wnioskowanym terenie działalności związanej z wytwarzaniem odpadów. Nie można takiej działalności zakwalifikować także jako infrastruktury technicznej. Zgodnie bowiem z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Planowana działalność skarżącego nie mieści się w tym zakresie.

Odnosząc się do podnoszonych przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną kwestii związanych z wcześniejszym wydaniem na rzecz skarżącego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę hali odzysku surowców wtórnych, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w niniejszym postępowaniu kontroli sądowoadministracyjnej poddana była decyzja o odmowie wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na odzysk i zbieranie odpadów na terenie zakładu oraz transport odpadów, a nie decyzja o pozwoleniu na budowę. W związku z tym brak było podstaw do odnoszenia się do okoliczności związanych w wydaniem tejże decyzji. Poza zakresem rozpoznania pozostają także kwestie związane z ewentualnymi roszczeniami cywilnoprawnymi przysługującymi skarżącemu.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.