Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1142/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 5 ust. 1 pkt 36,
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
article: art. 273 ust. 6, art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2,6 pkt 2,
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 6,7,7a par. 1, 77, 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia za II kwartał 2019 r. opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Polskiego Związku Działkowców [...] kwotę 207 (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Informacją z dnia [...] września 2019 r., Zastępca Dyrektora Zarządu Zlewni

w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] ustalił Polskiemu Związkowi Działkowców Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu [...]

w C. za okres II kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

W informacji wskazano, że opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych niż wymienione w pkt 1-35, określonych

w Polskiej Klasyfikacji Działalności (0,115 zł za 1 m3), pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych (1616 m3). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502, dalej jako "rozporządzenie"). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).

Nie zgadzając się z ustaleniem powyższej opłaty, Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy [...]

w C. złożył reklamację, w której wniósł o skorygowanie informacji w sposób zgodny ze stanem faktycznym i prawnym, tj. że pobór wód z ujęcia służy dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. ROD podniósł, że organ błędnie zakwalifikował pobór wód do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia (tj. do celów innych niż wymienione pkt 1- 35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności). Wskazał, że skoro prawo wodne nie definiuje pojęcia celów rolniczych, zatem posiłkowo należy odnieść się do art. 2 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w których to określono, co należy rozumieć pod pojęciem przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze oraz przesądzono, że gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty rodzinnych ogrodów działkowych. Przepisy te stosowane a contrario nakazują uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD

z definicji jest tożsame z wykorzystaniem na cele rolnicze zwłaszcza, że za takim sposobem rozumowania przemawiają także art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 1 ww. ustawy.

Dalej podkreślono, że kwestia nawadniania gruntu i utrzymywania na nim roślinności, jest jednym z mechanizmów służących przeciwdziałaniu degradacji gleb,

a ustawodawca na gruncie prawa wodnego w sposób preferencyjny potraktował przypadki wykorzystania wody na cele służące zachowaniu innych dóbr. Wykładnia prawa zastosowana przez organ jest zatem sprzeczna z ratio legis ustawy,

tj. wdrażaniem i promowaniem działań skierowanych na ochronę dóbr naturalnych zwłaszcza, jeśli weźmie się pod uwagę art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Poza tym, że powyższa interpretacja pojęcia "cele rolnicze" w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest spójna z interpretacją tego pojęcia na gruncie ustawy o podatku od towarów i usług.

Dyrektor Zarządu Zlewni w S. PGW WP decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) określił Polskiemu Związkowi Działkowców Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu [...] w C. za okres II kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że nie uznał złożonej reklamacji, gdyż cel poboru wód na potrzeby ROD (podlewanie działek) wyklucza przyjęcie, iż dokonywany pobór wód odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, tj. do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych.

Z przepisu art. 4 i art. 2 pkt 2 ustawy ROD wynika, że działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działki w ROD do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej, a zatem celem przedstawionego w piśmie poboru wód nie jest cel rolniczy.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że pobór wód na potrzeby ROD należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Działalność stowarzyszeń ogrodowych, które prowadzą ROD jest określona w PKD w sekcji S i dalej: 94.99.Z jako działalność organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowana.

Dalej organ podkreślił, że Rodzinny Ogród Działkowy [...] w C. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w S. PGW WP nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., na pobór wód podziemnych pobranych z istniejącego ujęcia wody zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...] miasta C. od kwietnia do października każdego roku, celem zamierzonego korzystania z wód będzie nawadnianie gruntów i upraw na terenie ogrodów działkowych, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne obowiązany jest ponosić opłaty za usługi wodne. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres II kwartału 2019 r. w wysokości [...] PLN za pobór wód podziemnych. Przy czym opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych niż wymienione w pkt 1-35, określonych

w Polskiej Klasyfikacji Działalności (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych (1068 m3).

Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy [...] w C., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze, decyzji tej zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77,

i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że ROD powinien ponosić opłatę w wysokości określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia,

2) prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 4 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2014 r. o rodzinnych ogrodach działkowych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 1 w zw. z art. 2

ust. 1 pkt 5, art 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 22c ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowanie pomimo, że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze".

- § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia przez bezzasadne zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący zaznaczył, że dokonana wykładnia pojęcia "celów rolniczych" nie znajduje żadnego umocowania w prawie, a nawet stoi z nim

w oczywistej sprzeczności. Na gruncie bowiem ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jedną z podstawowych funkcji rodzinnych ogrodów działkowych, jest wykorzystywanie zajmowanych przez nie gruntów na prowadzenie upraw ogrodniczych (art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 1, art. 4). Tymczasem prowadzenie takich upraw na terenie ROD mieści się w pojęciu "działalności rolniczej". W związku z tym całkowicie niezrozumiałe jest wywodzenie przez organ, z użytego w art. 2 pkt 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych sformułowania "na własne potrzeby" skutku w postaci wyłączenia produkcji warzyw, owoców i roślin ozdobnych na działce w ROD, z zakresu pojęcia "produkcji rolniczej" i w konsekwencji odmowy uznania nawadniania upraw i gruntów w ROD, za nawadnianie upraw i gruntów dla celów rolniczych. Strona mając na uwadze treść art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych uznała, że na potrzeby ustalenia znaczenia użytego w prawie wodnym pojęcia "celów rolniczych" zasadne jest odniesienie się do regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 tej ustawy stosowanymi a contrario wynika, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym

w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie jest możliwe, aby funkcjonowanie na tym gruncie ROD, mogło stanowić przesłankę dla przyjęcia, aby był on wykorzystywany na "cele nierolnicze".

W ocenie strony, racjonalny ustawodawca na gruncie ustawy Prawo wodne

w sposób preferencyjny potraktował przypadki wykorzystania wody na cele służące zachowaniu innych dóbr, o analogicznym charakterze, jak dobra chronione przez Prawo wodne. Stąd też odstąpił od obciążania poboru wody służącej nawadnianiu gruntów rolnych dodatkowymi opłatami. Zatem wykładnię prawa zastosowaną przez organ, należy uznać za błędną również z uwagi na jej sprzeczność z ratio legis ustawy - tj. wdrażaniem i promowaniem działań skierowanych na ochronę dóbr naturalnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że skoro przepisy ustawy Prawo wodne nie definiują pojęcia cele rolnicze zasadne jest odwołanie się do pojęcia działalności rolniczej, które zostało zdefiniowane w krajowym porządku prawnym, uznając je za równoważne do pojęcia cele rolnicze. W tej mierze organ powołując się na definicje działalności rolniczej zawartej w ustawie z dnia 2 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług uznał, że pobór wód dla potrzeb ogrodów działowych nie stanowi celu rolniczego, co implikuje zasadność przyjętego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniesiono, że na terenie działek obowiązuje zakaz prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, co wpływa na zasadność zastosowania przepisu § 5 pkt 36 rozporządzenia. Zaznaczono też, że sama kwalifikacja gruntu nie stanowi i nie determinuje o celu poboru, o czym świadczy chociażby przykład stawów rybnych, które choć są sklasyfikowane w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych jako grunty rolne to cel, za który naliczane są opłaty nie jest celem rolniczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2019 r. nr [...] określającą Polskiemu Związkowi Działkowców Stowarzyszeniu Ogrodowemu w W. Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu "[...] w C. za okres II kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268), która reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi (art. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1). W myśl art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych. Zasady ustalania wysokości opłaty zmiennej określa art. 272 ustawy Prawo wodne przewidując w ust. 1, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Wysokości stawek opłat za usługi wodne zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. 2018 r., poz. 2268), w świetle którego jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia), natomiast do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ uznał, że pobór wód podziemnych na potrzeby ROD (podlewanie działek) nie odpowiada celowi określonemu § 5 ust. 1

pkt 39 rozporządzenia, w związku z czym określenia wysokości opłaty zmiennej dokonał w oparciu o art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia jako za pobór dokonywany do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności. Zdaniem Sądu, stanowisko to jak

i przywołana na jego potwierdzenie argumentacja nie zasługuje na akceptację, gdyż opiera się na błędnej wykładni § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.

W pierwszej kolejności należy przyznać organowi rację, że w przepisach prawa wodnego brak jest legalnej definicji celu rolniczego, wskazać jednak trzeba,

że z okoliczności tej organ wywiódł nieprawidłowe wnioski. Mianowicie w zaskarżonej decyzji jak i odpowiedzi na skargę przyjął, że w takiej sytuacji należy odwołać się do pojęcia działalności rolniczej. Tymczasem dostrzec należy, że zakres obu zwrotów jest inny. Definicje działalności rolniczej ustawodawca zawarł w wielu różnych ustawach (w tym w powołanej przez organ w odpowiedzi na skargę ustawie z dnia 2 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług), w których przyjmuje się, że działalność rolnicza polega na produkcji roślinnej i zwierzęcej. Natomiast zgodnie ze znaczeniem językowym "cel" oznacza "to, do czego się dąży", "to, czemu coś ma służyć",

zaś "rolniczy" to odnoszący się m.in. do rolnictwa, a więc uprawy i hodowli roślin czy chowu zwierząt (por. Słownik Języka Polskiego PWN, L. Drabik i inni, Warszawa 2011 oraz Słownik Języka Polskiego PWN dostępny w Internecie pod adresem www.sjp.pwn.pl).

W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że zakres pojęcia celu rolniczego będzie szerszy aniżeli pojęcia działalności rolniczej, co prowadzi do wniosku, że organ niezasadnie zrównał oba te pojęcia, przypisując im tożsame znaczenie.

W ocenie Sądu, dla potrzeb odkodowania znaczenia pojęcia celów rolniczych,

o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia jak i stwierdzenia, czy pobór wód podziemnych przez ROD mieści się w dyspozycji tego przepisu, zasadnym jest odniesienie się do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jak i ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, jako aktów mających za przedmiot regulacji kwestie związane z uprawą gruntów rolnych i gruntów oddanych pod rodzinne ogrody działkowe. W przypadku braku definicji legalnej na użytek danej ustawy w orzecznictwie wskazuje się bowiem na możliwość zastosowania wykładni systemowej danego pojęcia, tj. odwołania się do jego definicji w innych aktach prawnych, z uwzględnieniem jego usytuowania w systemie prawnym.

Za posiłkowym sięgnięciem do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przemawia cel regulacji, którym podobnie jak w ustawie Prawo wodne, jest w istocie ochrona zasobów naturalnych (odpowiednio gruntów rolnych i leśnych czy zasobów wodnych), ale także i to, że akt ten definiuje pojęcie "gruntu rolnego" jak

i "przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze". Również ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych odwołuje się wprost do tej ustawy przewidując w art. 5, że ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska.

W art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymienione zostały w sposób wyczerpujący grunty, które ustawodawca zaliczył do gruntów rolnych. W katalogu tym uwzględniono grunty rodzinnych ogrodów działkowych (pkt 6), co oznacza, że stanowią one grunty rolne, które podlegają ochronie przewidzianej w art. 3 ww. ustawy. W świetle tego przepisu ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W art. 4 pkt 6 ww. ustawy wyjaśniono, że ilekroć w ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosowane a contrario nakazują zatem uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie sposób przyjąć, że funkcjonowanie na tym gruncie ROD, może stanowić przesłankę dla przyjęcia, jego wykorzystywania na "cele nierolnicze". Nadto dodając do tego treść przytoczonego przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych logicznym jest, że zajęcie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy skutkuje (zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6) uznaniem gruntu za rolny i stanowi przejaw działania, którym ustawa ma chronić grunty rolne przed przeznaczaniem ich na cele nierolnicze lub nieleśne.

Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadnym jest zatem wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy. Ustawa chroni bowiem przed przeznaczeniem gruntu ogrodów działkowych na cele inne niż rolnicze

(por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 970/19, wyroki dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Innymi słowy rzecz ujmując, analiza powyższych przepisów dowodzi, że grunty ROD służą celom rolniczym, wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. Przemawia za tym fakt zaliczenia ich przez ustawodawcę do gruntów rolnych

i z racji objęcia tych gruntów stosowną ochroną, uniemożliwiającą zmianę ich przeznaczenia, a tym samym użytkowania w inny sposób aniżeli rolniczy.

Z kolei rolniczy sposób użytkowania gruntu przesądza wprost o wykorzystaniu gruntów w celu rolniczym.

Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w żaden sposób nie podważają powyższego stanowiska. Wręcz przeciwnie potwierdzają je, skoro na mocy art. 2 pkt 2 ww. ustawy działka służyć ma zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Również w definicji ROD zawartej w art. 4 ww. ustawy wskazano, że ROD służy zaspakajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnej poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby.

Zaakcentowania wymaga, że niewątpliwie na mocy art. 3 pkt 1 ww. ustawy funkcja ROD w postaci zaspakajania wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa realizowana jest przez uprawę działek, co nierozerwalnie wiąże się

z potrzebą ich nawadniania. Jak przyznał sam organ pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone właśnie w tym celu: nawadniania gruntów i upraw na terenie ogrodów działkowych. Z tych też względów - zdaniem Sądu - okoliczność,

że działki wykorzystywane są przez osoby fizyczne do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby nie tylko nie wyklucza, ale stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, że cel poboru wód podziemnych mieści się w celach rolniczych.

Sąd nie podzielił argumentacji organu, jakoby sklasyfikowanie przez ustawodawcę gruntu ROD jako rolny nie przesądzało o celu poboru wody wraz z przywołaną na jego potwierdzenie argumentacją, że opłata zmienna za pobór wód na potrzeby hodowli ryb w stawach rybnych określona jest na podstawie § 1 ust 1 pkt 14 rozporządzenia, mimo iż stawy rybne położone są na gruntach rolnych w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rozwijając tę myśl dostrzec trzeba, co umknęło organowi, że gruntami rolnymi są grunty pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wolnymi, ale tylko te, które służą wyłącznie do potrzeb rolnictwa. Nie każdy więc grunt pod stawem jest rolny, a zatem już tylko z tego powodu mamy do czynienia z inną sytuacją aniżeli w stosunku do gruntów ROD. Poza tym ustawodawca w rozporządzeniu wyróżnił trzy różne przypadki, w których należna jest opłata za pobór wód na potrzeby chowu lub hodowli ryb. Mianowicie przewidział, że opłacie podlega pobór wód podziemnych, ale tylko o charakterze zwrotnym, natomiast co do poboru wód powierzchniowych osobno wyszczególnił obiekty przepływowe oraz stawy o wodzie stojącej. Tak rozbudowane i zróżnicowane uregulowanie ww. kwestii prowadzi do wniosku, że w przypadku wykorzystania wody do hodowli ryb, w tym hodowli w stawach, zastosowano odmienne rozwiązanie aniżeli za pobór wody dokonywany dla celów rolniczych. Stąd też odwoływanie się do § 1 ust 1 pkt 14 rozporządzenia nie może stanowić przekonywującego uzasadnienia dla twierdzeń organu o nierolniczym celu poboru wody przez ROD.

W świetle powyższych rozważań za chybiony uznać należy pogląd organu przedstawiony w odpowiedzi na skargę jakoby sklasyfikowanie przez ustawodawcę gruntu ROD jako rolny nie przesądzało o celu poboru wody. W ocenie sądu, gdyby intencją prawodawcy było zastosowanie preferencyjnej stawki tylko w odniesieniu do działalności rolniczej i w takim tylko zakresie, w jakim chce tego organ, to zostałoby to wyartykułowane wprost w treści rozporządzenia.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w judykaturze reprezentowany jest także pogląd, który odmiennie kwalifikuje cel poboru wód podziemnych przez ROD, ale Sąd z powodów wyżej już wskazanych poglądu tego nie podziela i w pełni opowiada się za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 970/19 (publ. na stronie www.orzecznia.nsa.gov.pl).

Istniejące dwie linie orzecznicze dowodzą, że wykładnia treści przepisów rozporządzenia budzi wątpliwości, co przemawia za tym, aby organ w myśl art. 7a § 1 k.p.a. rozstrzygnął je na korzyść strony, czego nie uczynił. Zamiast tego, organ pobór wody przypisał do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, co skutkowało naliczeniem wyższej opłaty. Takiego działania nie sposób zatem usprawiedliwić.

Wskazane wyżej przyczyny, czynią zapatrywanie organu w zakresie przyjętej stawki jednostkowej opłaty nieuprawionym. W takiej bowiem sytuacji prawnie irrelewantna jest okoliczność, że według PKD działalność stowarzyszeń ogrodowych, którą prowadzą ROD, zaliczana jest do działalności organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowanej.

Podsumowując stwierdzić należy, że organ wskutek dokonania niewłaściwej wykładni przepisów rozporządzenia ustalił opłatę w nieprawidłowej wysokości, czym dopuścił się zarzucanego skargą naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów poprzez przyjęcie, że pobór wody przez ROD do nawadniania upraw działkowych stanowi o celu rolniczym oraz do wydania decyzji ustalającej opłatę za pobór wód podziemnych zgodnie z tą wykładnią.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.