Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 793/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 92 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 995
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 130a ust 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
article: art. 147 par 1, art 94
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Częstochowa- Północ na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 29 listopada 2018 r. nr 9.II.2018 w przedmiocie wysokości opłaty za usunięcie i przechowywanie usuniętych pojazdów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Częstochowy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) w związku z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 marca 1998 roku o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 995 z późn. zm.), art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 z późn. zm.), w dniu 29 listopada 2018 roku podjęła uchwałę nr 9.II.2018 w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie usuniętych pojazdów.

Przedmiotowa uchwała weszła w życie z dniem 19 grudnia 2018 r., kiedy to została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (§ 4), natomiast jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta Częstochowy (§ 2).

Pismem z dnia 7 marca 2019 roku Prokurator Prokuratury Rejonowej Częstochowa-Północ w Częstochowie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której domagał się stwierdzenia nieważności całości wyżej opisanej uchwały jako sprzecznej z art. 130 a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym. Jako podstawę prawną skargi wskazał art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z póżn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") i art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku Prawo o prokuraturze (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1767 z późn. zm.). Zarzucił uchwale wadliwość postanowień załącznika nr 1 do uchwały Tabela - Opłaty za usuwanie i przechowywanie usuniętych pojazdów w zakresie w jakim ustalono wysokość opłat za usunięcie z drogi: roweru lub motoroweru na kwotę 113,- zł.; motocykla na kwotę 223,- zł.; pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony na kwotę 486,- zł.; pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony na kwotę 857,- zł.; pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony do 16 ton na kwotę 857,- zł.; pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton na kwotę 1 263,- zł.; pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne na kwotę 1; oraz w zakresie w jakim ustalono wysokość opłat za przechowywanie pojazdu za dobę w postaci: roweru lub motoroweru na kwotę 20,- zł.; motocyklu na kwotę 27,- zł.; pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton na kwotę 40,- zł.; pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 ton na kwotę 52 zł.; pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 ton do 16 ton na kwotę 75,- zł.; pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton na kwotę 136,- zł.; pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne na kwotę 200,- zł. Natomiast w punkcie 2 załącznika nr 1 określono, że jeżeli po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu ustały przyczyny jego usunięcia, a wydana dyspozycja spowodowała powstanie kosztów, to koszty te ustala się w wysokości: 50% stawki opłaty określonej w tabeli w przypadku, gdy nie został rozpoczęty załadunek pojazdu oraz 70% stawki opłaty określonej w tabeli w przypadku dojazdu jednostki holującej na miejsce zdarzenia i załadowanie pojazdu. Akcentował, że niewłaściwe zastosowano w uchwale art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, co doprowadziło do zaniechania uwzględnienia rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Miasta Częstochowy. W uzasadnieniu do jej projektu nie wyjaśniono powodów przyjęcia konkretnych opłat oraz wysokości stawek określonych w załączniku do uchwały. Nie wykazano jakie wcześniej były ponoszone przez Miasto koszty usunięcia i przechowywania poszczególnych pojazdów, a tym samym czy nastąpił ich wzrost w latach 2017 i 2018. Z umowy zawartej z wykonawcą (przedsiębiorcą), tj. firmą "A" s. z o.o. z siedzibą w C. obowiązującej od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2018 r. wynikają stawki znacząco niższe niż przyjęte w zaskarżonej uchwale. Analogiczne stawki zostały przyjęte w umowie obowiązujące w roku 2019. W treści umowy zaznaczono, że po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu wówczas, gdy ustaną przyczyny jego usunięcia, to firmie należy się wynagrodzenie w wysokości 40 % lub 60% natomiast w załączniku do uchwały opłaty te zostały podwyższone o 10% i wynoszą odpowiednio 50 % i 70%.Z tego powodu uznać przyjdzie, że uchwała zawiera stawki maksymalne wynikające z obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 roku w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 roku maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2017r. poz. 772). Rada Miasta Częstochowy określiła stawki opłat za usunięcie pojazdów z drogi na dowolnym poziomie w zupełnym oderwaniu od rzeczywistych kosztów, jakie wiążą się z holowaniem pojazdów na obszarze Miasta. Tym samym opłaty mogły zostać ustalone na poziomie wyższym aniżeli rzeczywiste faktycznie ponoszone z tego tytułu koszty. Zgodnie ze przepisem art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym rada powiatu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala się corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (ust. 6c). Z przedstawionej powyżej analizy opłat określonych w uchwale i rzeczywistych kosztów ustalonych w umowie z wykonawcą wynika, że zaproponowane przez wykonawcę koszty, tak usunięcia pojazdów, jak też ich przechowywania na parkingu strzeżonym są znacząco niższe od kosztów ustalonych w uchwale. Nie jest jasne, co stanowi przyczynę ustalenia opłat za holowanie i przechowywanie pojazdów na poziomie wyższym aniżeli rzeczywiste koszty ponoszone przez miasto w postaci wynagrodzenia dla przedsiębiorstwa zajmującego się świadczeniem właściwych usług z ramienia miasta. Należy zauważyć, że przesłankami materialnoprawnymi, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Treść art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuniecie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, nadto wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Okoliczność, że przyjęte przez Radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w ust. 6a tego przepisu (czyli kwot maksymalnych ), nie oznacza, że Rada ma dowolność w ustaleniu ich na dowolnym poziomie. Z zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym upoważnienia ustawowego wynika bowiem, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: przymusu prawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W przypadku drugiego kryterium chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Warto również podnieść, iż podobne zapatrywania wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 1 lutego 2018 roku sygn. akt II SA/Sz 1314/17, gdzie wyrażono pogląd, iż "ustawodawca określając w art. 130a ust. 6 jedynie dwa opisane wyżej kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat, wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, aniżeli te, które zostały wymienione w treści tego przepisu. Oznacza to, że żadne inne względy, w szczególności odnoszące się do kosztów ponoszonych z tego tytułu przez powiat, kalkulacji strat wynikających z konieczności ponoszenia kosztów, które nie zostaną nigdy zwrócone przez właścicieli odholowanych i przechowywanych na parkingu strzeżonym pojazdów i w konsekwencji ustalenia opłat na takim poziomie, aby ryzyko tych strat chociażby częściowo zminimalizować, nie mogą być brane pod uwagę.". Podkreślenia wymaga, iż w świetle art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w granicach prawa, co oznacza, że muszą ono stanowiąc prawo uwzględniać wytyczne zawarte w normie kompetencyjnej, a normy te winny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Za niedopuszczalne należy traktować domniemanie kompetencji bądź rozszerzające interpretowanie kompetencji.

Odpowiadając na skargę pełnomocnik Prezydent Miasta Częstochowy wniósł o przeprowadzenie mediacji oraz poinformował o przygotowywaniu nowego projektu uchwały uwzględniającego zarzuty sprecyzowane w skardze.

W piśmie z dnia 11 lipca 2019 r. skarżący Prokurator uznał, że niecelowe jest prowadzenie postępowania mediacyjnego, jak tez brak jest informacji w jakim konkretnie zakresie zaskarżona uchwała ma być zmieniona pomimo upływu kilku miesięcy od złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. pełnomocnik Prezydent Miasta Częstochowy podniósł, iż stawki określone w uchwale są jedne z najniższych w Województwie Śląskim oraz poinformował, że nie dysponuje projektem nowej uchwały, tym nie mniej domagał się odroczenia rozprawy, celem przedłożenia porządku obrad sesji zwołanej przez Przewodniczącego Rady Miasta Częstochowy uwzględniającej przedmiot objęty rozpatrywaną obecnie skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwana dalej, jak dotychczas w skrócie: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z uwagi na przedmiot skargi wniesionej przez Prokuratora, przypomnieć należy, iż na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 51, zwanej dalej w skrócie: "u.s.p."), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem.

W myśl art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Innymi słowy, naruszenie prawa o charakterze nieistotnym nie może skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały. Dodatkowo wskazać należy, iż jedną z podstaw prawnych skargi Prokuratora jest art. 2 w związku z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1767, zwana dalej w skrócie: "u.p.p."). W myśl art. 70 u.p.p. Jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Natomiast według art. 8 § 1 p.p.s.a., Prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują Prokuratorowi prawa strony. Jak już wskazano wyżej w świetle art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

W orzecznictwie i doktrynie prawa za utrwalone uznaje się stanowisko, iż organ samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51, a także podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32, oraz D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia projektu uchwały wynika z zasad techniki prawodawczej wyrażonych w § 131 ust. 1 w związku z § 143 Załącznika Zasady Techniki Prawodawczej rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

Nie powinno stanowić spornej kwestii, że uzasadnienie sporządzone dla określonego aktu prawa miejscowego i wyeksponowane tam argumenty, mające przemawiać za przyjętymi rozwiązaniami legislacyjnym, będą warunkować wyniki kontroli legalności takiego aktu w szczególności pod kątem zachowania ustawowych wytycznych obowiązujących przy podejmowaniu aktu prawa miejscowego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). Jako niekwestionowany uznaje się w orzecznictwie sądowym pogląd, iż uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdów z drogi i ich przechowywanie oraz wysokości kosztów z tym związanych jest aktem prawa miejscowego. Jej postanowienia określają zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów, oraz są kierowane wobec adresata określonego w sposób generalny, występującego w sytuacji powtarzalnej, a więc nie względem sytuacji jednorazowych. Ta kwalifikacja ma określone skutki prawne, bowiem w tym wypadku nie obowiązują czasowe ograniczenia stwierdzenia nieważności aktu organu samorządu powiatowego, wynikające z art. 82 ust. 1 u.s.p. W myśl jego postanowień, nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Na gruncie konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87 - art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne, aktem o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły, ma rangę podustawową i jest stanowiony na podstawie i w granicach ustaw, a także wymaga szczególnego sposobu ogłoszenia.

Przedmiotowa kwestionowana w skardze uchwała jest aktem prawa miejscowego o charakterze normatywnym i wykonawczym, dlatego nie istnieją przeszkody względem stwierdzenia jej nieważności przez Sąd. Dodatkowo, Rada Miasta Częstochowy pełni również funkcję organu powiatu na zasadach określonych dla miasta na prawach powiatu (por. art. 91 i art. 92 u.s.p.).

W dalszej kolejności przyjdzie wspomnieć, że w myśl postanowień art. 94 Konstytucji RP, upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyrażone w akcie rangi ustawowej.

Upoważnienie ustawowe do podjęcia przedmiotowej uchwały wynika dla rady powiatu z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 z późn. zm., zwanej dalej: "P.r.d."), o treści: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.".

Zadaniami, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 P.r.d. są zadania powiatu polegające na usuwaniu pojazdu na koszt właściciela, jeżeli np. pojazd pozostawiono w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. Pojazdy usuwa się na parking prowadzony przez powiat lub na jego zlecenie. Wysokość określanych w uchwale opłat nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a P.r.d. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego - art. 130a ust. 6b P.r.d. Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych - art. 130a ust. 6c P.r.d. Wysokość opłat uchwalanych przez radę powiatu została w istotny sposób zdeterminowana powinnością uwzględnienia przez organ stanowiący dwóch kryteriów, które winny znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu projektu uchwały rady. Po pierwsze, organ winien uwzględnić konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania, szczegółowo opisanych w art. 130a ust. 1-2 P.r.d., bowiem wpływy z opłat mają zapewniać skuteczność działań w wyznaczonym obszarze administrowania ruchem drogowym. Po drugie, rada winna kierować się rzeczywistymi kosztami usuwania i przechowywania pojazdów.

Słusznie podnosi WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 23 maja 2019 r. sygn. IV SA/Po 1185/18 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"), że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazane przesłanki materialnoprawne, co jednocześnie daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści podejmowanej uchwały. Nie jest ona jednak tak daleko posunięta, aby możliwe było abstrahowanie od wyżej przywołanych "opłatotwórczych" kryteriów (wskaźników) ustawowych.

W konsekwencji ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei winna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (por. WSA Szczecinie w wyroku z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. II SA/Sz 1314/17, CBOS).

Kalkulacja, uwzględniająca rzeczywiste koszty w danym powiecie, powinna być dokonana i to na etapie poprzedzającym ustalenie stawek, a jej wynik szczegółowo uzasadniony wraz z dokumentacją źródłową, powinien być przedstawiony właściwej komisji rady powiatu, przygotowującej projekt uchwały oraz samej radzie, jeszcze przed głosowaniem. To z kolei powinno znaleźć swoje odbicie w dokumentacji prac komisji oraz rady (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 marca 2018 r. sygn. III SA/Łd 1034/18, WSA w Szczecinie z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1314/17, wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2644/14, CBOS). Dlatego, aby prawidłowo uwzględnić drugą ze wskazanych wyżej przesłanek stosowania art. 130a ust. 6 P.r.d., rada musi uprzednio dysponować szczegółowym zestawieniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. III SA/Łd 1067/18, CBOS, a także por. G. Heleniak, Problematyka opłat za odholowywanie pojazdów w działalności Rzecznika Praw Obywatelskich, Samorząd Terytorialny, 2019, nr 4, s. 61-70.). Chodzi tu o nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem przedmiotowego zadania, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez podmioty na terenie danego powiatu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 737/18 oraz WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1208/18, CBOS).

W bogatym orzecznictwie dotyczącym podniesionych powyżej kwestii zasadnie wskazuje się, że organy samorządu powiatowego przed podjęciem uchwały mają możliwość przeprowadzenia postępowania dotyczącego wyboru firmy, która na zlecenie upoważnionych osób będzie realizowała usuwanie pojazdów zgodnie z art. 130a ust. 4 P.r.d., aby następnie w projekcie uchwały wskazać, jakie faktyczne będą spodziewane opłaty z tego tytułu. Jednocześnie za akceptowalną uznaje się taką uchwałę, której projekt w części uzasadnienia zawierałby analizę opartą na dotychczas ponoszonych wydatkach (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. III SA/Kr 1246/18 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 739/17, CBOS). Jeżeli ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody przy podejmowaniu aktów nakładających na obywatela prawne obowiązki, to w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu należy przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań.

W analizowany przypadku są to wysokości (stawek) opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów. Natomiast brak należytego umotywowania zasadności uchwalenia tych opłat (stawek, kosztów) na poziomie stawek maksymalnych - w kontekście określonych kryteriów ustawowych, będzie nosić cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. III SA/Wr 739/17, CBOS).

Sąd po dokładanym przenalizowaniu akt sprawy doszedł do przekonania, że Rada Miasta Częstochowy podejmując zakwestionowaną przez Prokuratora uchwałę nie uwzględniła w sposób wymagany kryteriów określonych w przytoczonym wyżej art. 130a ust. 6 P.r.d., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku.

Nie ulega bowiem wątpliwości, iż zaskarżona uchwała ani jej projekt nie zawierają uzasadnienia ani też żadnej kalkulacji rzeczywistych kosztów związanych z realizacją zadań w niej określonych. Oczekiwanej przez ustawodawcę kalkulacji kosztów nie zawiera także odpowiedź na skargę z dnia 12 lipca 2019 r., w której nawet nie podjęto próby wykazania, że podane w uchwale opłaty mają na celu pokrycie wszystkich kosztów usuwania, parkowania i przechowywania pojazdów. Twierdzenie, iż zostanie podjęta nowa uchwała (k. 18 akt sądowoadministracyjnych) również nie zostało potwierdzone jej podjęciem przez Radę Miasta Częstochowy do dnia rozprawy (por. protokół z dnia 11 września 2019 r.).

W tym stanie rzeczy odwoływanie się do bliżej niesprecyzowanych wydatków, jakie generuje dla jednostki samorządowej realizacja zadań z art. 130a ust. 1, 2 i 5 P.r.d., nie wypełnia ustawowego obowiązku podania rzeczywistych wydatków jakie obejmuje usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingach. Fakt przeprowadzenia takiej kalkulacji powinien wynikać z dokumentów sporządzonych na etapie poprzedzającym podjęcie uchwały, z wnioskami których powinni być zapoznani członkowie właściwej komisji rady powiatu opiniującej projekt uchwały oraz radni przed głosowaniem (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2019r. sygn. akt II SA/Gl 861/18, CBOS). Najpóźniej szczegółowe oraz zawierające rzeczywiste dane uzasadnienie przyjętych w uchwale stawek opłat powinno być przedstawione na etapie postępowania nadzorczego, czy też postępowania sądowego. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca.

W przedłożonych Sądowi materiałach nie znajdują się żadne dowody wykonania analiz finansowych uzasadniających przyjęcie określonych w kwestionowanej uchwale stawek opłat, opracowanych jeszcze przed jej podjęciem (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. II SA/Bk 790/18, CBOS). Dlatego też, Sąd nie miał podstaw aby stwierdzić, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miasta Częstochowy uwzględniła rzeczywisty poziom kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze miasta na prawach powiatu jakim jest Częstochowa. W tym zakresie nie można odwoływać się do twierdzenia, iż stawki w zaskarżonej uchwale są najniższe w Województwie Śląskim, bowiem ich konkretyzacja powinna wynikać z faktycznych i realnych kosztów ponoszonych w obrębie powiatu jakim jest Częstochowa (por. protokół z dnia 11 września 2019 r.). Przy prawidłowej realizacji zadań przez organy publiczne sprawy związane z usunięciem i przechowywaniem pojazdów powinny być bowiem załatwiane, a należności rozliczane, w możliwie najkrótszym czasie po przejściu tych zadań na powiaty w dniu 4 września 2010 r. zgodnie z ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 152, poz. 1018 z późn. zm.) i przy prawidłowej realizacji zawartych w tej ustawie przepisów przejściowych. Koszty generowane przez różne organy publiczne przez kilka, a nawet przez kilkanaście lat nie mogą być w żadnym przypadku uznane jako "konieczne" w odniesieniu do obowiązku sprawnej realizacji zadań, o jakich mowa w art. 130a P.r.d.

Wobec powyższego Sąd uznał, że nie zostało w żaden sposób wykazane, aby wysokość przyjętych w zaskarżonej uchwale opłat została ustalona w oparciu o wynikające z art. 130a ust. 6 P.r.d. kryteria. Skutkowało to przyjęciem, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem tego przepisu w związku z treścią art. 40 ust. 1 u.s.p. oraz art. 94 Konstytucji RP, a w konsekwencji sprzecznie z prawem. Skutkowało to stwierdzeniem jej nieważności, jako aktu prawa miejscowego w całości (z uwagi na ścisłe powiązanie wszystkich przepisów) ze skutkiem ex tunc, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 79 ust. 1 u.s.p. W związku z tym, w przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, pozostaje do rozważenia kwestia następstw tego orzeczenia, w oparciu o art. 130a ust. 5c i ust. 2a w związku z ust. 6 P.r.d. Skoro, w świetle tych przepisów właściciel lub osoba, która władała pojazdem w chwili jego usunięcia na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, może być obciążona za usunięcie i parkowanie jedynie według wysokości opłat i kosztów ustalonych zgodnie z uchwałą, o jakiej mowa w art. 130a ust. 6 P.r.d., to należy przyjąć, że w tym zakresie (gdy chodzi o podstawę obciążenia opłatami i kosztami) nie może istnieć brak uregulowania prawnego (luka prawna). Rozważać można w takiej sytuacji dwie możliwości (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 924/18 i z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 882/18, CBOS). Pierwsza, że nadal będzie obowiązywać poprzednia uchwała (jeżeli nie wynika z niej, iż obowiązuje jedynie w danym roku), względnie, iż istnieje możliwość podjęcia na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d., w miejsce uchwały, której nieważność została stwierdzona, nowej uchwały regulującej kwestie opłat i kosztów za dany, miniony już okres, przy jednoczesnym prawidłowym uzasadnieniu przyjętych w niej stawek w odniesieniu do kryteriów określonych w art. 130a ust. 6 P.r.d., na co zezwala art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 z późn. zm.). Jakkolwiek zaskarżona uchwała w dacie orzekania przez Sąd już nie obowiązuje, to jednak brak jest przeszkód prawnych do orzekania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu nie czyni to zbędnym rozpoznania skargi i wydania wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06, CBOS).