Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 890/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1, art. 142 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 100 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewody z dnia 14 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 września 2012 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K. J. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. J. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na decyzję Wojewody z dnia 14 października 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 3 września 2012 r., nr [...], odmawiającą M. H., K. J., K. H., R. H., J. H., i L. H. zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] w obrębie [...], stanowiącej aktualnie wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...] o pow. 0,0452, ujawnioną w Kw [...], stanowiącą własność "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Na podstawie umowy z dnia 29 marca 1972 r., Rep. A Nr [...], Skarb Państwa nabył, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), z przeznaczeniem pod lotnisko, miedzy innymi nieruchomość, dla której Państwowe Biuro Notarialne w K. prowadziło księgę wieczystą KW Nr [...]. Współwłaścicielami wskazanej nieruchomości byli H. H. i J. H.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] w G. z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt XIII Ns [...], spadek po J. H. nabyli: H. H., L. H., K. J., K. H., R. H., M. H. i J. H., natomiast spadek po H. H. nabyli: K. J., K. H., R. H., M. H. i J. H..

L. H., K. J., K. H., R. H., M. H. i J. H. w 2010 r. zwrócili się do organu o zwrot wszystkich nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia 29 marca 1972 r.

Z wykazu zmian gruntowych wynika, że w dacie zawierania aktu notarialnego z dnia 29 marca 1972 r. w księdze wieczystej nr [...] ujawniona była między innymi działka nr [...], która została podzielona na działki nr [...] i [...], które zmieniły numerację na [...] i [...], a następnie zostały scalone w działkę nr [...]. Z kolei działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. Działka [...] jest przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego.

Dla działki nr [...] Sąd Rejonowy [...] w G., III Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr GDI [...]. W dziale II przedmiotowej księgi jako właściciela ujawniono, na podstawie aktu notarialnego z dnia 31 grudnia 2004 r., Repertorium A nr [...], "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G.

Decyzją z dnia 3 września 2012 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. B., oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz wnioskodawców. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa nieruchomość nie jest aktualnie własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, co uniemożliwia jej zwrot na rzecz spadkobierców byłych właścicieli.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli M. H., K. J., K. H., R. H., J. H. i L. H. podnosząc, że właścicielem działki nr [...] nadal pozostaje Gmina Miasta, ponieważ akt notarialny z dnia 31 grudnia 2004 r., na mocy którego nastąpiło przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz "A" sp. z o.o., jest nieważny.

Rozpoznając odwołanie, Wojewoda zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ powołał się na dyspozycję art. 136 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, że roszczeniami o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej, natomiast będąca przedmiotem postępowania nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie została wywłaszczona decyzją, ale przeszła na własność Skarbu Państwa z mocy umowy cywilnoprawnej zawartej na podstawie i w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jednak ewentualny zwrot tak przejętej nieruchomości możliwy jest z mocy art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wyjaśnił, że przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie w sytuacji, gdy nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca, albowiem z mocy umowy z dnia 31 grudnia 2004 r. Gmina Miasto przeniosła własność działki nr [...] na "A" Sp. z o.o. Z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślono, że nie może być zwrócona nieruchomość, której właścicielem nie jest Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieważności umowy, mocą której właścicielem przedmiotowej działki stała się "A" Sp. z o.o., organ wyjaśnił, że nie jest uprawniony do oceniania prawidłowości czynności o charakterze cywilnoprawnym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że brak było podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta od orzekania w przedmiotowej sprawie, albowiem działka nr [...] została zbyta przez Gminę Miasta na rzecz "A" Sp. z o.o. w G.

W skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. J. zarzuciła naruszenie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuzasadnioną odmowę zwrotu przedmiotowej działki oraz art. 25 k.p.a. poprzez niewyłączenie się od orzekania w sprawie przez Prezydenta Miasta. Zarzucając powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi, powołując się na przepisy art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skarżąca wskazała, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, tj. pod budowę lotniska. Gmina Miasta G. nie zrealizowała ciążącego na niej z mocy art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązku powiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia. W konsekwencji umowa przeniesienia własności przedmiotowej działki na rzecz "A" Sp. z o.o. jest czynnością sprzeczną z prawem i jako taka na mocy art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 58 kodeksu cywilnego jest bezwzględnie nieważna. Wobec tego według skarżącej właścicielem działki nr [...] nadal jest Gmina Miasta pomimo odmiennego wpisu w księdze wieczystej. Umowa sprzedaży jako nieważna nie wywołała skutku przeniesienia własności. Skoro Gmina Miasta nadal pozostaje właścicielem nieruchomości, to Prezydent Miasta nie mógł orzekać jako organ I instancji w sprawie o jej zwrot. O wyłączeniu Prezydenta przesądza również fakt, że jedynym udziałowcem "A" Sp. z o.o. jest Gmina Miasta.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 12 lutego 2014 r. skarżąca i uczestnicy postępowania wnieśli o zawieszenie postępowania z uwagi na złożenie przez skarżącą pozwu o ustalenie, że Gmina Miasta jest właścicielem działki nr [...].

W piśmie z dnia 24 lutego 2014 r. uczestnik postępowania "A" Sp. z o.o. wniósł o oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Zgodnie zaś z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrolując legalność, sąd nie jest związany treścią zarzutów i wniosków skargi. Oznacza to, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją dokonując oceny zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, nawet wtedy, gdy określony zarzut nie został podniesiony w skardze.

Kontrolą legalności w przedmiotowej sprawie objęto decyzję Wojewody z dnia 14 października 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 3 września 2012 r. odmawiającą zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...] obręb [...], położonej w G. przy ul. B., gdyż została ona zbyta przez Gminę Miasta na rzecz "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G.

Kontrolowane postępowanie administracyjne o zwrot opisanej wyżej nieruchomości odbywało się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Przepis art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 2).

Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Według przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z powyższych unormowań wynika, że przesłanką warunkującą zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Z przepisu art. 229 ustawy wynika natomiast, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Problematyczna jest jednakże kwestia wpływu zbycia nieruchomości po dniu 1 stycznia 1998 r. na możliwość dochodzenia jej zwrotu.

Nie ulega wątpliwości, że materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi zaś z całą pewnością kwestia władania nieruchomością. Nie oznacza to jednak, że zbycie nieruchomości po wejściu w życie aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma żadnego znaczenia dla orzekania o zwrocie takiej nieruchomości.

Problem ten wystąpił już w czasie obowiązywania poprzedniej ustawy z dnia 24 września 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z wykładnią art. 69 regulującego zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W uchwale z dnia 22 grudnia 1993 r., III AZP 24/93 (Lex Nr 10858) Sąd Najwyższy stwierdził, że organ orzeka administracji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie sprzedaży na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18 poz. 94 ze zm.), jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu tej uchwały wskazał na brak synchronizacji między uprawnieniem właścicielskim Skarbu Państwa lub gminy do rozporządzania przedmiotem własności, a uprawnieniem poprzedniego właściciela wywłaszczanej nieruchomości lub jego następcy do jej obligatoryjnego zwrotu i przywrócenia własności na jego wniosek w drodze administracyjno - prawnej, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie sprzedaży w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jednocześnie analiza stanu prawnego sytuacji, jaki może zaistnieć po wywłaszczeniu nieruchomości prowadzi - zdaniem Sądu Najwyższego - do przekonania, że zanim może być podjęta decyzja o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej zbędnej, poprzedniemu właścicielowi, powinno nastąpić uregulowanie stanu stosunków prawnych nieruchomości w taki sposób, aby organ administracji miał w swoim władaniu nieruchomość, którą będzie mógł rozporządzać w wykonalnej realnie decyzji o zwrocie nieruchomości na podstawie art. 68 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Stąd też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ślad za tą uchwałą utrwalił się pogląd, że brak prawa własności po stronie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zbycie nieruchomości nastąpiło po dniu 1 stycznia 1998 r., nie stanowi przesłanki negatywnej do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zaś na organie administracji ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2485/11; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., I OSK 410/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji prawidłowa wykładnia art. 136 ust. 1 i 3 ustawy powinna prowadzić do wniosku, że wyzbycie się wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego nie stanowi automatycznie przeszkody do dochodzenia zwrotu nieruchomości, a zwłaszcza nie jest dopuszczalne uznanie za taką przeszkodę wyzbycie się nieruchomości z naruszeniem przepisów art. 136 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że okoliczność wyzbycia się nieruchomości nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla osoby występującej z roszczeniem o jej zwrot (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r., I OSK 879/05). Dla biegu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości kwestia władania nieruchomością, utraconego po dniu 1 stycznia 1998 r., ma zatem takie znaczenie, że nie można wydać decyzji pozytywnej o zwrocie nieruchomości do czasu, kiedy Skarb Państwa lub gmina ponownie znajdzie się w jej władaniu.

Z okoliczności faktycznych ujawnionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że w umowie z dnia 29 marca 1972 r. zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz.U. z 1961 r., nr 18, poz. 94) określono, że nabycie wskazanej nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło z przeznaczeniem pod lotnisko. Bezsporne jest, że prawo własności działki, której zwrotu domaga się skarżąca wespół z pozostałymi następcami prawnymi byłych właścicieli, został przeniesione przez Gminę Miasta na rzecz "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G. na podstawie umowy notarialnej z dnia 31 grudnia 2004 r. tytułem wniesienia aportu do jednoosobowej spółki gminnej – "A" Sp. z o.o. Zdaniem skarżącej okoliczności te wskazują, że przewidziany w umowie z 1972 r. cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a tym samym wnioskowana do zwrotu nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy. Orzekające w sprawie organy administracji nie dokonywały żadnych ustaleń na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia, uznając zbycie tej nieruchomości za przeszkodę uniemożliwiającą jej zwrot bez względu na to czy cel ten został zrealizowany, czy też nie, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych.

W sytuacji faktycznej, z którą mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu zaktualizowała się potrzeba podjęcia próby doprowadzenia stosunków własnościowych dotyczących przedmiotowej działki do stanu, w którym gmina na powrót będzie władała i będzie właścicielem nieruchomości podlegającej zwrotowi, co umożliwiłoby realizację roszczenia byłego właściciela lub jego spadkobierców o zwrot nieruchomości.

Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, oznacza odzyskanie władztwa nad nieruchomością, co z kolei wiąże się z koniecznością podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością. Skoro zatem dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezbędne jest doprowadzenie do sytuacji, w której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości, nie powinno budzić wątpliwości, że kwestia ważności dokonanej w opisanych warunkach czynności prawnej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., I OSK 410/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 26 marca 2008 r., I OSK 491/07, LEX nr 505428). W konsekwencji, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości stało się zależne od wcześniejszego doprowadzenia stosunków prawnych do stanu, w którym wykonalna stanie się decyzja o zwrocie nieruchomości, to organy błędnie przyjęły, że nie miał w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest uprawniony pogląd, że dopiero rozstrzygnięcie o ważności czynności cywilnoprawnej będzie mogło być podstawą do złożenia przez uprawnione osoby ponownego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W sytuacji, gdy podnoszone są zarzuty w zakresie ważności umowy będącej źródłem przeniesienia własności nieruchomości przez gminę na inny podmiot, kwestia ważności takiej umowy pozostaje zagadnieniem otwartym, uniemożliwiającym organowi administracji kontynuowanie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Należy też zauważyć, że ustawodawca wyposażył organy administracji w środki prawne, które mają na celu uzyskanie rozstrzygnięcia o charakterze prejudycjalnym, jeżeli podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania przed tym innym organem bądź sądem jest wyłącznie strona. I tak, jak to wynika z art. 100 § 1 k.p.a., organ administracji wzywa stronę do dokonania czynności inicjującej stosowne postępowanie, np. do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego - w rozpoznawanej sprawie mającego na celu podważenia ważności umowy przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości. Do czasu zakończenia takich działań postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r., I OSK 879/05; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., I OSK 410/12; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2485/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub gmina przeniosły własność wywłaszczonej nieruchomości na osobę trzecią były właściciel (następca prawny) nieruchomości musi mieć stworzoną sposobność dochodzenia ustalenia niezgodności z prawem czynności cywilnoprawnej przenoszącej własność tej nieruchomości opartej na naruszeniu zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 ustawy. W konsekwencji, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania cywilnego o ustalenie nieważności umowy przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości na osobę trzecią, organy właściwe w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie są władne wydać decyzji o odmowie zwrotu tej nieruchomości byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu z tego względu, że Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością.

W związku w powyższym Sąd nie podziela przeciwnych poglądów prezentowanych w orzecznictwie, w szczególności zaś wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie organy z naruszeniem przepisów art. 136 ust. 1 i 3 ustawy oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przedwcześnie rozstrzygnęły w sposób odmowny wniosek skarżącej o zwrot działki nr [...] położonej w G. powołując się na brak po stronie Gminy tytułu własności do tej działki. Skoro w toku postępowania administracyjnego skarżąca twierdziła, że umowa przenosząca własność działki na rzecz "A" Sp. z o.o. została zawarta z naruszeniem prawa, to organy zobowiązane były do zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez sąd cywilny. Ostatecznie skarżąca podjęła kroki prawne zmierzające do przywrócenia stanu, w którym gmina znowu będzie właścicielem nieruchomości podlegającej zwrotowi. Wystąpiła bowiem do sądu powszechnego z powództwem przeciwko Gminie Miasta i "A" Sp. z o.o. o ustalenie, że właścicielem przedmiotowej działki jest Gmina Miasta. Do czasu zakończenia tego postępowania postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ma bowiem charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Nie może być zatem ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo. Okoliczność ta nie uzasadniała zatem zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego i dlatego też Sąd oddalił wniosek skarżącej i uczestników postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. W okolicznościach niniejszej sprawy to organ administracji powinien był zawiesić postępowanie i dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania przed sądem powszechnym przystąpić do rozpatrywania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W świetle przedstawionego wyżej stanowiska Sąd doszedł również do przekonania, że należy podzielić zarzut skargi dotyczący braku właściwości Prezydenta Miasta do rozpoznawania przedmiotowej sprawy.

Zgodnie z art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. W myśl art. 142 ust. 2 ustawy w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Określając podstawy wyłączenia organu przepis art. 142 ust. 2 ustawy posługuje się kategorią "strony postępowania". Ponieważ wskazany przepis nie definiuje odrębnie od kodeksu postępowania administracyjnego pojęcia strony odwołać należy się do definicji strony sformułowanej w art. 28 k.p.a., która stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie oraz literaturze prawniczej interes prawny rozumiany jest jako interes, który jest chroniony przez prawo i ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcia zaistniałego zagrożenia. Aby interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on interesem osobistym, własnym, indywidualnym, znajdującym swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski, w. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n.). W przypadku, gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu, przyjmuje się, iż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio. Gdy zaś decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu, postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego podmiotu w sposób pośredni.

Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danej osoby musi wpływać na jej sytuację prawną.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że Gmina Miasta ma interes prawny w postępowaniu o zwrot działki nr [...], a tym samym jest stroną tego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skoro bowiem przez rozstrzygnięciem sprawy powinna zostać stworzona możliwość doprowadzenia przez wnioskodawców do stanu, w którym Gmina będzie władać nieruchomością, to nie ulega wątpliwości, że Gmina ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sytuacja prawna Gminy Miasta w postępowaniu o zwrot nieruchomości związana jest bowiem z postępowaniem przed sądem powszechnym, który powinien rozstrzygnąć zagadnienie wstępne dotyczące ważności umowy przenoszącej prawo własności działki nr [...] na "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G. Interes prawny Gminy w przedmiotowej sprawie administracyjnej jest niewątpliwy, zwłaszcza jeśli się zważy, że skarżąca wystąpiła już do sądu powszechnego przeciwko Gminie Miasta, jako że sprawa ta ma oczywisty wpływ na sytuację prawną Gminy.

W tej sytuacji uznać należało, zgodnie z dyspozycją art. 142 ust. 2 ustawy, że Prezydent Miasta podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy. W konsekwencji kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta, utrzymana następnie w mocy przez Wojewodę, została wydana z naruszeniem przepisów postepowania dającym podstawę do stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta.

Na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził na rzecz skarżącej od Wojewody kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).

Ponownie rozpoznając sprawę, organy winny uwzględnić stanowisko Sądu w zakresie właściwości organów w przedmiotowej sprawie oraz ocenę prawną i wskazania co dalszego postępowania sformułowane w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia zgodnie z przepisem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.