Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 125/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji
Powołane przepisy: article: art. 6c, art. 10a ust. 1a, art. 10a ust. 1a pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2157
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
article: § 5 ust. 1, § 6 ust. 4, § 7
journal: Dz.U. 2023 poz 762
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań  związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych
article: § 13zzg ust. 1 pkt 2 i § 13zzg ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 187
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 8, art. 11, art. 12, art. 36, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) asesor WSA Anna Janowska Protokolant starszy referent Weronika Ćwiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2024r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2024r., nr 29/OR14/2024 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 30 listopada 2023 r.; II. zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz A. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. K. (dalej jako strona, producent rolny, wnioskująca, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej jako WSA) w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako Dyrektor ARiMR) z 29 stycznia 2024 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych.

Z przedłożonych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca jako producent rolny zwróciła się z wnioskiem o przyznanie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy. Wniosek wraz ze stosownymi oświadczeniami i fakturami VAT sprzedaży rzepaku, złożyła 4 lipca 2023 r. za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych.

Kierownik Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej jako Kierownik ARiMR) wystosował zawiadomienie z 15 września 2023 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie. Poinformował wnioskującą, że wydanie decyzji w sprawie przyznania pomocy nastąpi do 30 listopada 2023 r. wskazując, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podejmuje działania zmierzające do przyznania przez Komisję Europejską zwiększonej części pomocy krajowej, co umożliwi realizację pomocy dla wszystkich wnioskujących spełniających warunki do jej przyznania. Powołał się w tym zakresie na zmianę art. 2 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/1343 z 30 czerwca 2023 r. ustanawiające środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, na Węgrzech, w Polsce, Rumunii i Słowacji (Dz. Urz. L 168 z 3 lipca 2023 r.), dalej jako rozporządzenie 2023/1343.

Następnie decyzją z 30 listopada 2023 r. Kierownik ARiMR odmówił stronie przyznania pomocy finansowej w oparciu o art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." w związku z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych (Dz. U. poz. 762 ze zm.), dalej jako rozporządzenie z 21 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu przedstawił treść § 6 ust. 4 tego rozporządzenia i podał, że "złożenie wniosku o przyznanie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy oraz wyczerpanie kwoty środków, o których mowa w ww. § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów uzasadnia odmowę przyznania pomocy".

W odwołaniu od tej decyzji producent rolny wniósł o uchylenie decyzji Kierownika ARiMR i przyznanie pomocy, zarzucając naruszenie art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz opieszałość w wydaniu decyzji, przez co organ uniemożliwił ubieganie się skarżącej o pomoc z innej puli środków na rekompensatę z tożsamej straty.

Rozpoznając odwołanie producenta rolnego Dyrektor ARiMR decyzją z 29 stycznia 2024 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z 30 listopada 2023 r. Powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 1199), dalej jako ustawa o Agencji. Podał w uzasadnianiu, że odmowa przyznania stronie pomocy podyktowana była wyczerpaniem środków. W okresie od 1 czerwca do 31 lipca 2023 r. rolnicy składali wnioski o przyznanie pomocy do zbóż i roślin oleistych, finansowanej ze środków unijnych i krajowych. Pomoc ta, zgodnie z § 6 ust. 4 rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r. przyznawana była według kolejności złożenia wniosku i do limitu 799 mln zł – do wysokości sumy kwoty środków przewidzianych w Budżecie I i Budżecie II. Ze względu na wyczerpanie puli środków w ramach naboru 1 (od 1 czerwca do 31 lipca) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podjął działania zmierzające do ich dodatkowego pozyskania. W związku z tym rolnicy, w tym strona, dla których zabrakło środków finansowych, otrzymywali z Agencji informację o przedłużonym terminie na wydanie decyzji do 30 listopada 2023 r.

Uruchomiono dla tych rolników dodatkowy nabór, tzw. nabór 2, który odbył się w okresie od 6 do 31 października 2023 r., na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 19 września 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U.2023 r., poz. 1965), dalej jako rozporządzenie z 19 września 2023 r. O powyższym poinformowała Agencja na stronie internetowej w komunikacie z 11 października 2023 r.: Wsparcie krajowe dla producentów zbóż i roślin oleistych – nabór trwa, czy też komunikacie z 20 października 2023 r.: "Wsparcie krajowe dla producentów zbóż i roślin oleistych – kto spełnił warunki, a nie dostał pomocy w naborze prowadzonym do 31 lipca, może złożyć wniosek jeszcze raz. Termin upływa 31 października".

Wsparcie w ramach naboru 2 można było otrzymać po spełnieniu warunków kwalifikowalności na podstawie wniosków składanych od 1 czerwca do 31 lipca 2023 r., i w przypadku nieprzyznania pomocy ze względu na wyczerpanie środków finansowych – w ramach tzw. naboru 1. Dlatego też rolnikom, dla których zabrakło środków finansowych w letnim naborze, w tym skarżącej, wydawano do 30 listopada 2023 r. decyzje odmawiające przyznania pomocy współfinansowanej ze środków unijnych. To potwierdzało spełnienie warunków kwalifikowalności i umożliwiało rozpatrzenie wniosków składanych w okresie od 6 do 31 października 2023 r. w ramach dodatkowego naboru 2, finansowanego z budżetu krajowego. O powyższym Agencja poinformowała na stronie internetowej w komunikatach z 31 października 2023 r. i z 6 grudnia 2023 r.

Organ uznał zarzuty odwołania za niezasadne, gdyż znaczna grupa osób, które otrzymały przedłużenia terminu na wydanie decyzji, złożyła ponownie wnioski o przyznanie pomocy w naborze od 6 października 2023 r. do 31 października 2023 r. Pomoc ta była skierowana do osób, które otrzymały przedłużenia terminu na wydanie decyzji. Strona miała możliwość złożenia wniosku w drugim naborze wskazując w pkt VI, że nie otrzymała innej pomocy publicznej. Organ odnotował, że organy ARiMR nie są organem ustawodawczym, lecz wyłącznie stosującym przepisy prawa.

Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego. W skardze do Sądu wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji naruszenia art. 8, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. oraz opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia skarżącej uzyskania pomocy finansowej,

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z przepisu art. 10a ust. 1a ustawy o Agencji,

3. § 3 rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r., poprzez odmowę przyznania pomocy mimo spełnienia przez skarżącą wszelkich warunków do jej otrzymania.

W treści skargi strona powołała się na zasadę działania organu w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej i podniosła, że nie udzielono jej żadnej informacji pomimo, że na etapie przedłużenia terminu rozpatrzenia wniosku organ wiedział o limicie środków i kolejności jego złożenia przez skarżącą.

Organ nie zachował reguł mających w sprawie zastosowanie na podstawie art. 10a ust. 1a ustawy o Agencji. Wobec przedłużenia do 30 listopada 2023 r. terminu do wydania decyzji w sprawie przyznania pomocy, skarżąca została pozbawiona możliwości złożenia wniosku o pomoc, do której nabór był prowadzony przez ARiMR do 31 października 2023 r. Podniosła, że pozostawała w stanie niepewności co do rozstrzygnięcia w zakresie przyznania pomocy finansowej na wniosek z 4 lipca 2023 r. W ten sposób uniemożliwiono złożenie wniosku o przyznanie pomocy krajowej, co strona uznała za niesprawiedliwe, jak też sprzeczne z zasadą zaufania do władzy publicznej w zakresie prowadzonego postępowania (art. 8 k.p.a.). Stan ten jedynie pogłębiła decyzja wydana przez Dyrektora ARiMR. Zwróciła w tym zakresie uwagę na nałożony w art. 8 k.p.a. obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie ostateczne akty administracyjne funkcjonujące w obrocie prawnym i pozostające w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2008 r., II OSK 2005/06). Podniosła, że Dyrektor ARiMR w uzasadnieniu decyzji z 29 stycznia 2024 r. wskazał, że:

- "znaczna grupa osób złożyła ponownie wnioski o przyznanie pomocy w naborze od 6 października 2023 r do 31 października 2023 r." – co jednak nie świadczy w żaden sposób o tym, że działanie organu było prawidłowe, ani nie stanowi racjonalnej przyczyny w zakresie kwestionowania zarzutów strony;

- "pomoc ta była skierowana do osób, które otrzymały przedłużenia terminu na wydanie decyzji" – co nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa i tym samym pogłębia przeświadczenie o naruszeniu art. 8 k.p.a.;

- "organy ARiMR nie są organem ustawodawczym, lecz wyłącznie stosującym przepisy prawa" – co jest całkowicie oczywiste, jednakże organy te odpowiedzialne są za sposób prowadzenia postępowania w oparciu o istniejące przepisy.

W tym zakresie i w okolicznościach niniejszej sprawy trudno uznać, ażeby standardy działania administracji publicznej zostały zachowane. Szczególnie, że standardy te były przez organy stosowane wobec wnioskodawców w sposób niejednolity. Grupa wnioskujących otrzymała bowiem od organów ARiMR telefoniczne informacje o tym, aby złożyć nowe wnioski o uzyskanie środków z puli krajowej, gdyż kolejność złożenia wniosków dyskwalifikuje grupę producentów rolnych z możliwości otrzymania środków współfinansowanych ze środków unijnych. Wobec powyższego argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jawi się jako zupełnie niezrozumiała i jednocześnie potwierdza zarzuty podnoszone przez skarżącą.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Powołał wyrok WSA w Bydgoszczy z 13 maja 2009 r., II SA/Bd 241/09, wskazując, że na organach administracji nie ciąży obowiązek udzielania porad prawnych, czy doradztwa – w szczególności organ nie może zastępować aktywności strony poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Odwołał się do komunikatów publikowanych na stronie ARiMR jako odnoszących się szczegółowo do sytuacji, w której znalazła się m.in. skarżąca. Uznał na tym tle za całkowicie nieuprawnione twierdzenie skargi o intencjonalnym, nielojalnym działaniu organów wobec skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargę należało uznać za zasadną.

Zasadniczy problem prawny występujący w sprawie dotyczy tego, czy organy ARiMR naruszyły prawo odmawiając przyznania pomocy finansowej skarżącej działającej w sektorze zbóż i nasion oleistych, która poniosła straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy, wobec wyczerpana środków na ten cel, w sytuacji, gdy decyzję o odmowie przyznania tej pomocy wydano 30 listopada 2023 r., a przyjmowanie wniosków w kolejnym naborze zakończono 31 października 2023 r.

Strona skarżąca podniosła, że Kierownik ARiMR z naruszeniem prawa przedłużył postępowanie i końcowo odmówił przyznania pomocy finansowej dopiero 30 listopada 2023 r., przez co zablokował możliwość otrzymania pomocy w kolejnym naborze. Dyrektor ARiMR uznał natomiast za wystarczające w okolicznościach sprawy, że wyczerpanie kwoty środków, o których mowa w § 6 ust. 4 rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r., uzasadnia odmowę przyznania pomocy. Organ dał wyraz temu, że w zaistniałych okolicznościach zasadne było wydanie decyzji odmownej dopiero 30 listopada 2023 r. Podał, że uruchomiono dla rolników dodatkowy nabór, tzw. nabór 2, o którym Agencja informowała na stronie internetowej w komunikatach z 11 października 2023 r. i z 20 października 2023 r.

Rozpoznając skargę należało rozważyć następujące kwestie: czy zgodna z prawem i wystarczająca dla odmowy przyznania omawianej pomocy finansowej producentowi rolnemu jest sama okoliczność wyczerpania środków pomocy w pierwotnym naborze; ponadto, czy odmowa przyznania pomocy wyłącznie z tego powodu może nastąpić niezależnie od celu i przyjętego systemu udzielania pomocy rolnikom z danego sektora upraw w określonym czasie budżetowym; następnie, czy na rozpoznanie skargi mają wpływ okoliczności dodatkowe występujące w sprawie – wniosek strony z 4 lipca 2023 r. został załatwiony poprzez wydanie przez Kierownika ARiMR decyzji dopiero 30 listopada 2023 r., dlatego kluczowa staje się ocena wpływu opóźnienia w rozpoznaniu sprawy na uprawnienia strony w zakresie ubiegania się o udzielenie omawianej pomocy w kolejnym naborze. Nie ma przy tym sporu co do tego, że skarżąca spełniła warunki przyznania omawianej pomocy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy w/cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 21 kwietnia 2023 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6c ustawy o Agencji. Zgodnie z § 6 ust. 4 rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r., w brzmieniu obowiązującym od 12 lipca 2023 r., pomoc jest przyznawana według kolejności złożenia wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, do wysokości sumy kwoty środków, o których mowa w: 1) art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2023/739, wyrażonej w złotych, oraz równowartości tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa oraz 2) art. 2 ust. 1 lit. c rozporządzenia 2023/1343, wyrażonej w złotych, oraz dwukrotności tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa. Przepis o tej treści ma zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie § 1 pkt 6 lit. b, z uwzględnieniem § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 lipca 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych (Dz.U. poz. 1320).

Zgodnie z art. 2 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/739 z 4 kwietnia 2023 r. ustanawiającego środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, Polsce i Rumunii (Dz. Urz. UE L 96 z 5.04.2023, str. 80), dalej jako rozporządzenie 2023/739, dodatkowe wsparcie należało wypłacać do dnia 30 września 2023 r. Natomiast termin ten określono na 31 grudnia 2023 r. w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2023/1343 z 30 czerwca 2023 r. ustanawiającym środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, na Węgrzech, w Polsce, Rumunii i Słowacji (Dz. Urz. UE L 168 z 3.07.2023, str. 22), dalej jako rozporządzenie 2023/1343.

Skoro pomoc jest przyznawana według kolejności złożenia wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, do wysokości sumy kwoty środków wymienionych w § 6 ust. 4 rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r., nie ma wątpliwości, że co do zasady jest zgodna z prawem odmowa przyznania omawianej pomocy finansowej producentowi rolnemu z powodu wyczerpania środków. Niemniej ma znaczenie dla ubiegania się przez skarżącą o pomoc finansową w 2023 r. moment wydania i doręczenia rozstrzygnięcia o odmowie przyznania tej pomocy.

Wnioski o przyznanie omawianej pomocy finansowej w 2023 r. można było składać w ramach dwóch naborów powiązanych ze sobą uregulowaniami. Pierwszy nabór odbywał się w terminie od 1 czerwca do 31 lipca 2023 r., stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r. w brzmieniu obowiązującym od 12 lipca 2023 r. Natomiast producent rolny, który spełnił warunki przyznania pomocy, o której mowa w przepisach rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r. mógł skorzystać z pomocy finansowej w kolejnym naborze prowadzonym przez Agencję do 31 października 2023 r. Jednak wyłącznie wtedy, gdy spełnił warunki przyznania pomocy i mimo tego nie otrzymał tej pomocy w pierwszym naborze. Pomoc w ramach naboru 2 przyznawano na wniosek producenta rolnego złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej. Powyższe wynika z § 13zzg ust. 1 pkt 2 i § 13zzg ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. poz. 187, ze zm.), dalej jako rozporządzenie z 27 stycznia 2015 r., który to przepis § 13zzg w całości został dodany na podstawie § 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 września 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. poz. 1965), dalej jako rozporządzenie z 19 września 2023 r., i wszedł w życie od 23 września 2023 r.

Mając na uwadze wskazane przepisy należy uznać, że organ I instancji zablokował skarżącej możliwość ubiegania się o pomoc finansową z zastosowaniem § 13zzg ust. 1 pkt 2 i § 13zzg ust. 2 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. Organ ten odmówił stronie przyznania pomocy finansowej na podstawie decyzji z 30 listopada 2023 r. odebranej przez stronę jeszcze tego samego dnia. W ten sposób pozbawił skarżącą możliwości otrzymania omawianej pomocy finansowej, co narusza całą konstrukcję udzielania pomocy przewidzianą w 2023 r. dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy.

Sąd ma na uwadze, że właściwa wykładnia § 6 ust. 4 rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r. w powiązaniu z przepisem § 13zzg ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r., dodanym w całości przez rozporządzenie z 19 września 2023 r., jest powiązana z celem omawianej pomocy finansowej. Przepisy wprowadzono w reakcji na negatywne skutki zakłóceń na rynku rolnym spowodowanych agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy. Cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne wsparcie dla producentów rolnych, którzy faktycznie ponoszą skutki wojny (np. na skutek przywozu zboża technicznego z Ukrainy). W związku z tym opracowano pakiet pomocowy, w ramach którego rolnicy otrzymują wsparcie na utrzymanie dochodowości ich gospodarstw. Pomoc ta ma na celu ustabilizowanie polskiego rynku rolnego. Cel norm prawnych, odkodowany wprost z przepisów analizowanych rozporządzeń z 21 kwietnia 2023 r. i z 19 września 2023 r. wskazuje, że chodzi o wsparcie producentów rolnych dokonujących rzeczywistej sprzedaży w zakresie zbóż i roślin oleistych.

Sąd stoi na stanowisku, że w okolicznościach sprawy jedynie wydanie decyzji odmownej w terminie umożliwiającym skuteczne złożenie wniosku o przyznanie pomocy w ramach naboru 2 umożliwiało skarżącej skorzystanie w 2023 r. z omawianej pomocy finansowej. Zarzut skargi, a wcześniej odwołania, jest w tym zakresie uzasadniony. Skarżąca zasadnie oczekiwała na wydanie decyzji w sprawie załatwienia jej wniosku z 4 lipca 2023 r. Miała podstawy aby spodziewać się przyznania pomocy. W zawiadomieniu z 15 września 2023 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie Kierownik ARiMR podał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podejmuje działania zmierzające do przyznania przez Komisję Europejską zwiększonej części pomocy krajowej. Co istotne miało to umożliwić realizację pomocy dla wszystkich wnioskujących spełniających warunki do jej przyznania. Takie sformułowanie zawiadomienia należy traktować jako zapewnienie pozytywnego załatwienia wniosku skarżącej, nie było podstaw do podejmowania dodatkowych czynności przez stronę postępowania.

Natomiast ze stanowiska Dyrektora ARiMR wynika, że organy ARiMR już przed 15 września 2023 r. wiedziały dla których wniosków z pierwszego naboru zabrakło środków finansowych. Wynika to jasno z zaskarżonej decyzji, w której podano, że ze względu na wyczerpanie puli środków w ramach naboru 1 (od 1 czerwca do 31 lipca) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podjął działania zmierzające do ich dodatkowego pozyskania. W związku z tym rolnicy, w tym strona, dla których zabrakło środków finansowych, otrzymywali z Agencji informację o przedłużonym terminie na wydanie decyzji do 30 listopada 2023 r. Dopiero z uzasadnienia decyzji Kierownika ARiMR z 30 listopada 2023 r. skarżąca dowiedziała się, że nastąpiło wyczerpanie puli środków w ramach naboru 1.

Skarżąca zasadnie więc oczekiwała na podstawie zawiadomienia z 15 września 2023 r. na pozytywne załatwienie jej wniosku i przyznanie pomocy finansowej tym bardziej, że na podstawie art. 2 ust. 3 rozporządzenia 2023/739 wypłata wsparcia miała nastąpić w terminie do 30 września 2023 r. O tym, że dla producentów rolnych, którzy nie otrzymają omawianej pomocy przygotowano możliwość wystąpienia z kolejnym wnioskiem w terminie do 31 października 2023 r. – po spełnieniu warunku nieotrzymania pomocy w pierwszym naborze w 2023 r. – Kierownik ARiMR wiedział co najmniej od publikacji rozporządzenia z 19 września 2023 r., którym wprowadzono zmiany do rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r., normujące warunki przyznania tej samej pomocy w ramach naboru 2. Powinien był zatem powiadomić skarżącą, że nie wystarczy środków z przewidzianej puli – w terminie dającym szansę na skuteczne złożenie wniosku w naborze 2. Decyzję wydał jednak dopiero 30 listopada 2023 r., co w zaistniałej sytuacji spowodowało zamknięcie możliwości ubiegania się przez stronę o przyznanie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych w kolejnym naborze. Zawiadomienie z 15 września 2023 r. wprowadzało zatem w błąd producenta rolnego, który zasadnie oczekiwał na wydanie decyzji dającej podstawę do ubiegania się o pomoc w kolejnym naborze. Takie załatwienie sprawy jest w omawianej sytuacji niedopuszczalne. Sprawa skarżącej nie wymagała zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień. Sposób załatwienia sprawy godzi w zasadę szybkości i prostoty postępowania, której stosowanie nie wyłącza art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji. Stosownie do art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).

Organ odwoławczy całkowicie pomija, że skarżąca mogła spełnić warunek nieotrzymania pomocy w pierwszym naborze dopiero wtedy, gdy otrzyma w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcie organu rozpoznającego jej wniosek z 4 lipca 2023 r. Nie jest tak, jak to podał Dyrektor ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że strona miała możliwość złożenia wniosku w drugim naborze zakreślając stosowną pozycję formularza, że nie otrzymała innej pomocy publicznej. Przepis jest jasny w tej materii: pomoc na podstawie § 13zzg ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. przysługiwała producentowi rolnemu, który spełnił warunki przyznania pomocy, o której mowa w przepisach rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r., i mimo tego nie otrzymał tej pomocy. Stwierdzenie, że producent nie otrzymał tej pomocy następuje w trybie przewidzianym w § 7 tego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika wydaje decyzję w sprawie przyznania pomocy w terminie do 15 września 2023 r. Nie ma w tym zakresie znaczenia praktyka informacyjna przez organy ARiMR opisywana przez organ w zaskarżonej decyzji, jak też w odpowiedzi na skargę. Skoro organy ARiMR stosują przepisy prawa, jak zaakcentował to Dyrektor ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to jedynie rozstrzygnięcie podejmowane w formie decyzji z § 7 rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r. może stanowić podstawę ustalenia praw i obowiązków skarżącej. A okazało się to podstawą oceny spełnienia przez stronę wymogu nieotrzymania pomocy w drugim naborze.

Przy czym sama praktyka ARiMR o informowaniu na stronie internetowej przez zamieszczenie komunikatów niczego w tym zakresie nie zmienia. Komunikaty nie są źródłem prawa w systemie prawnym. Niemniej ze sformułowania w komunikacie z 20 października 2023 r.: "rolnicy, którzy nie otrzymali wsparcia" – nie wynika czy chodzi o sam brak wypłaty i w jakim terminie, czy też o otrzymanie przez ubiegającego się o pomoc informacji o tym, że nie otrzymają wsparcia, i w jakiej formie ma ona być udzielona. Istotny okazał się tu natomiast przepis § 13zzg ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r., który wiąże uzyskanie wsparcia z wykazaniem, że rolnik "nie otrzymał tej pomocy" – pomocy, o której mowa w przepisach rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r. Stwierdzenie, że producent pomocy nie otrzymał, następuje w trybie przewidzianym w § 7 tego rozporządzenia, zgodnie z którym Kierownik ARiMR miał obowiązek wydać decyzję w sprawie przyznania pomocy w terminie do 15 września 2023 r. W okolicznościach sprawy, wobec treści zawiadomienia z 15 września 2023 r., to wydania takiej decyzji skarżąca miała podstawy się spodziewać. Dopiero po jej otrzymaniu skarżąca mogła wystąpić z wnioskiem w kolejnym naborze. W tej sytuacji wydanie decyzji o odmowie przyznania pomocy po 31 października 2023 r., kiedy to upływał termin na wystąpienie z kolejnym wnioskiem – traci swój sens w obrocie prawnym, jest nieskuteczne i bezcelowe.

Nie zmienia tego zapis § 13zzg ust. 3 pkt 4 lit. b) rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r., zgodnie z którym wniosek o udzielenie pomocy z naboru 2 zawiera oświadczenie producenta rolnego ubiegającego się o omawianą pomoc o zrzeczeniu się prawa do pomocy, o której mowa w rozporządzeniu z 21 kwietnia 2023 r. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy strona, po wystosowaniu 4 lipca 2023 r. wniosku, miała podstawy oczekiwać na pozytywne rozstrzygnięcie naboru 1 i dopiero po otrzymaniu decyzji z 30 listopada 2023 r. dowiedziała się o rozstrzygnięciu i odmowie przyznania pomocy. Wobec otrzymania decyzji po zakończeniu naboru 2, została pozbawiona omawianej pomocy na 2023 r.

Co istotne, w zawiadomieniu Kierownika ARiMR z 15 września 2023 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie nie ma jednoznacznej informacji o przyczynach zwłoki. Strona postępowania nie może się jej domyślać. W zawiadomieniu powołano § 6 ust. 4 i § 7 rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r., art. 2 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/1343 i art. 36 k.p.a. Zawiera ono wyłącznie informację o podejmowaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi działań, które umożliwią realizację pomocy dla wszystkich wnioskujących spełniających warunki do jej przyznania. Nie poinformowano skarżącej, że nie otrzyma pomocy z obecnego naboru mimo spełnienia warunków do jej przyznania i możliwości ubiegania się o nią w nowym trybie. Skoro Kierownik ARiMR już przed 15 września 2023 r. wiedział, że skarżąca nie otrzyma wnioskowanej pomocy z naboru 1, to co najmniej od ogłoszenia rozporządzenia z 19 września 2023 r. powinien był wydać decyzję w sprawie przyznania omawianej pomocy. Już wtedy opublikowano warunki udzielenia pomocy w drugim naborze w 2023 r.

Postępowanie Kierownika ARiMR narusza więc standardy prawa. Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań i opóźnień, do których się nie tyle nie przyczyniła, co były spowodowane przez ten organ. Sąd zauważa przy tym, że termin wyznaczony do składania wniosków w drugim naborze: 31 października 2023 r., jest terminem nieprzekraczalnym. Oznacza to zarazem, że termin ten ma charakter materialnoprawny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym zarówno termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, jak i termin do dokonania zmiany wniosku mają charakter materialnoprawny i nie podlegający przywróceniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2010 r., II GSK 1020/09 i z 20 kwietnia 2011 r., II GSK 497/10; wyroki: WSA w Lublinie z 5 grudnia 2013 r., III SA/Lu 631/13 i z 29 września 2015 r., III SA/Lu 457/15 oraz WSA w Olsztynie z 5 listopada 2015 r., I SA/Ol 616/15). W tej sytuacji termin do złożenia wniosku o przyznanie w 2023 r. pomocy finansowej w drugim naborze ma charakter materialny, a jego upływ powoduje wygaśnięcie prawa do skutecznego wystąpienia z żądaniem przyznania tego rodzaju pomocy.

Przyjęte na tym tle przez Dyrektora ARiMR stanowisko w zaskarżonej decyzji nie może przynieść pożądanego skutku. To, że znaczna grupa osób, które otrzymały zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia do 30 listopada 2023 r., złożyła ponownie wnioski o przyznanie pomocy w naborze prowadzonym od 6 października 2023 r. do 31 października 2023 r., oraz pomoc była skierowana do osób, które otrzymały przedłużenia terminu na wydanie decyzji – nie ma wpływu na to, że warunkiem przyznania omawianej pomocy na podstawie § 13zzg ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r., dokonanej w rozporządzeniu z 19 września 2023 r., jest wykazanie, że producent rolny spełnił przesłanki przyznania pomocy z rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r. i mimo tego nie otrzymał tej pomocy. Skarżąca otrzymała potwierdzenie spełnienia przesłanki przyznania pomocy dopiero w decyzji z 30 listopada 2023 r. o odmowie jej przyznania, czyli po zamknięciu drugiego naboru prowadzonego przez Agencję do 31 października 2023 r. Nie są znane okoliczności mające znaczenie dla rozpoznawania kolejnych wniosków innych producentów rolnych, nie jest to też przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie, w której Sąd bada jedynie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji mając na względzie wymogi jakie miała spełnić skarżąca. W tym zakresie organ uznał za wystarczającą możliwość złożenia przez stronę wniosku w naborze 2 akcentując zasadność zakreślenia przez wnioskującą stosownej pozycji formularza o tym, że nie otrzymała innej pomocy publicznej. Jednak z przepisu § 13zzg ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. jednoznacznie wynika, że warunkiem otrzymania pomocy przy kolejnym naborze jest nieotrzymanie pomocy w pierwszym naborze w 2023 r., pomimo spełnienia warunków przyznania pomocy, o której mowa w przepisach rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r. Taka konstrukcja prawna utwierdza w przekonaniu o zasadności oczekiwania na zakończenie rozpoznawania wniosku z pierwszego naboru i uzyskania potwierdzenia od organu ARiMR, że wnioskodawca nie otrzymał pomocy z naboru 1 mimo spełnienia warunków przyznania pomocy z rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r. Dopiero wydanie rozstrzygnięcia o odmowie przyznania stronie pomocy finansowej z powodu wyczerpania kwoty środków, o których mowa w ww. § 6 ust. 4 rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r., wyczerpuje wymogi § 13zzg ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r.

Rozstrzygnięcia organów ARiMR obu instancji nie odzwierciedlają przebiegu omówionych przez Sąd procesów w niniejszej sprawie. W decyzjach nie rozważano całokształtu okoliczności mających znaczenie dla przyjętego załatwienia wniosku skarżącej, czemu należało dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Odwołując się do zaprezentowanej już wyżej wykładni celowościowej należy wskazać, że analizowana pomoc powinna być prowadzona w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Powołana zasada uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Stanowi podstawę uznania, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji publicznej nie powinien negatywnie dla strony interpretować wieloznacznych okoliczności sprawy, w sytuacji, gdy do powstania takiej wieloznaczności przyczynił się sam organ administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2023 r., II GSK 241/23). Rację ma skarżąca podnosząc w tym zakresie zaniedbanie przez organy obu instancji obowiązku rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie ostateczne akty administracyjne funkcjonujące w obrocie prawnym i pozostające w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2008 r., II OSK 2005/06). Wobec tego organ naruszył zasadę z art. 10a ust. 1a pkt 1 ustawy o Agencji, zgodnie z którą stoi na straży praworządności.

Sąd ma ponadto na uwadze, że poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie, ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2, oraz z 12 lutego 1997 r., III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).

Zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. organy ARiMR zobowiązane są ponadto wskazać adresatowi decyzji fakty, które uznały za udowodnione i dowody na których się oparły, co oczywiście zawiera także obowiązek przedstawienia tych dowodów stronie, a także sądowi administracyjnemu, na wypadek uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej przez stronę. Uzasadnienie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, zawiera w tym zakresie istotny brak. Podstawą odmowy może być wyczerpanie środków pomocy, jednak nie oznacza to, że organy ARiMR mogą się ograniczyć wyłącznie do takiego stwierdzenia. A taka jest właśnie treść uzasadnienia decyzji z 30 listopada 2023 r. Należało wyjaśnić kiedy organ dokonał analizy pozwalającej na stwierdzenie braku środków na udzielenie omawianej pomocy skarżącej. Z akt sprawy, jak też przepisów mających zastosowania w sprawie przyznania w całym 2023 r. omawianej pomocy w naborze 1 i 2 jasno wynika, że Kierownik ARiMR najdalej 15 września 2023 r. wiedział już, że skarżąca nie otrzyma pomocy mimo spełnienia warunków jej przyznania. Jedynie poinformowanie o tym skarżącej w decyzji wydanej przed zakończeniem drugiego naboru wniosków, umożliwiało jej skorzystanie z pomocy w drugim naborze.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR, mimo że znacznie obszerniejsze, z zaprezentowanymi treścią przepisów i podstawą prawną, również narusza art. 107 § 3 k.p.a. Zamknięcie możliwości udzielenia stronie omawianej pomocy finansowej, w sytuacji wskazanych okoliczności, wyłącznie z powodu wydania i doręczenia decyzji Kierownika ARiMR z 30 listopada 2023 r. po zakończeniu następnego naboru 31 października 2023 r., oznacza zaaprobowanie wybiórczej argumentacji organów wskazującej, że wyczerpanie środków pomocy jest okolicznością związaną ze spełnieniem się warunku niezależnego od rolnika i organu. Powyższe całkowicie pomija kluczową okoliczność stanu faktycznego, jaką jest wydanie dopiero 30 listopada 2023 r. decyzji o odmowie przyznania pomocy finansowej właśnie z powodu wyczerpania środków pomocy, podczas gdy rozpoznanie sprawy powinno nastąpić z uwzględnieniem celu pomocy i przyjętego systemowo rozwiązania prawnego: przyznania w 2023 r. pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy. Organ nie może tracić z pola widzenia, że wskazana pomoc jest objęta przepisami zarówno rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r., jak też § 13zzg rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. dodanego w § 1 pkt 5 rozporządzenia z 19 września 2023 r.

Podjętych rozstrzygnięć i zaprezentowanego stanowiska organów nie sposób zaakceptować z przyczyn wskazanych powyżej. Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji, do których się nie przyczyniła w ramach przyjętego w powołanych już wyżej przepisach sposobu udzielania w 2023 r. pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy. Wynikły one w niniejszej sprawie wyłącznie z powodu przedłużającego się załatwienia sprawy przez organ I instancji, co zaaprobował Dyrektor ARiMR. Specyfikę przyznawania tej pomocy, należy postrzegać w ramach ciągłości przyjętego rozwiązania w systemie prawnym. Całościowe, łączne ujmowanie tej kategorii pomocy w 2023 r. jest zaakcentowane w zacytowanym wyżej § 13zzg ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. W przepisie tym wprost uwarunkowano przyznanie w ramach tej samej kategorii pomocy przez odwołanie się do rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r. i spełnienie dwóch przesłanek: spełnienie przez producenta rolnego warunków przyznania pomocy z rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r., i mimo to nieotrzymanie tej pomocy. Rozpoznanie skargi nie może zatem następować w całkowitym oderwaniu od rozwiązań przyjętych w obowiązującym stanie prawnym w 2023 r., jak też z pominięciem, że nie ma możliwości przywrócenia terminu do złożenia wniosku, co zostało już powyżej omówione.

Reasumując należy stwierdzić, że organ odwoławczy dokonał błędnej oceny stanu prawnego w powiązaniu z okolicznościami sprawy oraz twierdzeniami skarżącej. Dopuścił się w prowadzonym postępowaniu naruszenia powołanych już wyżej przepisów § 6 ust. 4 i § 7 rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r. w powiązaniu z § 13zzg ust. 1 pkt 2 i § 13zzg ust. 2 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r., art. 10a ust. 1a pkt 1 ustawy o Agencji, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a ponadto art. 36 w związku z art. 12 k.p.a., które uzasadniało uchylenie skarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 tej ustawy.

Przywoływane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.