Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 250/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik ( spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant stażysta Ewelina Kutermankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi A.B.-L. i A.M. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę: 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...]r., nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Starosta B. decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm. ) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę - dla inwestorów E.F. – M. i W.M. – w całości obejmującej: rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenia mieszkalne, garażowe i gospodarcze, położonego na terenie B. przy ul. [...], na działce nr geod. [...]. W uzasadnieniu podkreślono, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]r. nr [...].

Od decyzji tej odwołanie wnieśli A.B. – L. i A.M. – współwłaściciele sąsiedniej. Skarżący podkreślili, że inwestorzy uzyskując od Ministra Infrastruktury upoważnienie do uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 3 pkt 1 b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) umożliwiające rozbudowę budynku mieszkalnego na działce budowlanej nr ew. [...] bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...] przy ul. [...] w B. we wniosku podali zły stan faktyczny. Nieprawdziwe – zdaniem stron - były także argumenty dotyczące stanu własnościowego działki, gdyż od [...]r. właścicielem działki o nr [...] nie jest J.M., do którego były kierowane decyzje obu instancji lecz A. M., a od [...] b.r. istnieje na tej działce współwłasność A.M. oraz A.B.-L. W wątpliwość poddano informacje inwestorów o szerokości działki i ewentualnym zamknięciu przejazdu przez działkę o numerze [...] w przypadku przesunięcia inwestycji o przepisowe odległości. Nadto wskazano, że projektowana rozbudowa pogorszy w sposób istotny warunki nasłonecznienia i będzie uciążliwa dla właścicieli działki sąsiedniej. Zaznaczono, że właściciel działki o numerze [...] A.M., jako strona postępowania bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na odwołanie inwestorzy wyjaśnili, że z uwagi na szerokość działki [...] m brak jest technicznych możliwości rozbudowy w innym kierunku, dlatego też zmuszeni byli zbliżyć się z zabudową do drugiej sąsiedniej nieruchomości na odległość mniejszą niż 4m. Podkreślili, że rozbudowa odbywa się całkowicie poza bryłą starego budynku.

Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...]r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołując przepis art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 3 pkt 1b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podkreślił, że udzielone odstępstwo nie zależy od personaliów osobowych właścicieli działek a od wpływu planowanej inwestycji na działki sąsiednie.

Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodzili się A.B. – L. i A.M., którzy w dniu [...]r. wnieśli skargę do Sądu kwestionując prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Ponownie podnieśli argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji. Dodatkowo wskazali także, że inwestycja zdecydowanie pogorszy warunki nasłonecznienia ich działki oraz nowo powstającego budynku. Podkreślono, że warunkiem udzielonego upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo było zachowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, jak również zaznaczono, ze upoważnienie to nie stanowi oceny dokumentacji załączonej do wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Nadto skarżący w dodatkowym piśmie z dnia [...]r. wystąpili o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd. Zarówno z treści w/w pisma jak i skargi wynikało, że powodem żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwość pogorszenie warunków nasłonecznienia działki w przypadku zrealizowania planowanej rozbudowy. Na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowił odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W wyniku wniesionego zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 listopada 2005r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał wniosek o wstrzymanie do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji. Po jego ponownym rozpatrzeniu Sąd postanowieniem z dnia 23 stycznia 2006r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, a wniesione przez inwestorów zażalenie na to postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił w dniu 23 maja 2006r.

W trakcie rozprawy administracyjnej oraz w dodatkowych pismach procesowych skarżący podkreślili, że budynek przy ul. [...] jest objęty ochroną konserwatorską przedstawiając stosowną listę w tym zakresie. W oparciu o nią podnieśli, że do wniosku skierowanego do Ministra Infrastruktury nie była dołączona jakakolwiek opinia określająca ewentualne oddziaływanie rozbudowywanego obiektu na nieruchomość skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje :

Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwany dalej ppsa) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc do merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jednakże w myśl art. 5 Prawa budowlanego obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami i zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający m.in. bezpieczeństwo ludzi i mienia, ochronę środowiska, warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, a także ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego do przepisów techniczno-budowlanych zalicza warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa m.in. w art. 5 pkt. 9 tj. dotyczące poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Warunki te określone są w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./.

Zgodnie z § 12 ust. 1 tegoż aktu wykonawczego budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli m.in. nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki /§ 12 ust. 3/.

Podkreślić należy, że w cytowanych powyżej rozwiązaniach prawnych chodzi o ograniczenie praw właścicielskich inwestora nie ze względów czysto technicznych (techniczno-budowlanych), lecz z uwagi na interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zawarty bowiem w omawianym rozporządzeniu przepis określający odległości od granicy działki nie ma w istocie charakteru techniczno-budowlanego lecz odnosi się do stosunków między sąsiadami. Problematyka ta ma natomiast charakter cywilnoprawny, gdyż wiąże się z ograniczeniem w korzystaniu z własności nieruchomości. Przepis § 12 wkracza zatem w materię dotyczącą korzystania z praw właścicielskich do nieruchomości, należącą do dziedziny stanowiącej "prawo sąsiedzkie".

Jednakże zgodnie z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego wArt. 9.

1.

przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Zatem w art. 9 zostało zastrzeżone, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest dopuszczalne w przypadkach szczególnie uzasadnionych i przy zachowaniu warunków określonych w tych przepisach (ust. 1). Wniosek kierowany do właściwego ministra o upoważnienie organu do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych powinien obowiązkowo zawierać dane określone w art. 9 ust. 3. W przepisie tym w pkt 4 zawarto wymóg dołączenia do tegoż wniosku pozytywnej opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków oraz innych obiektów budowlanych usytuowanych na obszarach objętych ochroną konserwatorską.

O upoważnienie to organ powinien zwrócić się przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, co też – zdaje się wynikać z akt sprawy choć brak jest stosownych dokumentów – zostało dochowane. Jak wynika z treści postanowienia z dnia [...]r. Starosty B. wyrażającego zgodę dla planowanej inwestycji na odstępstwo od przepisów § 12 w/w rozporządzenia organ ten otrzymał upoważnienie Ministra Infrastruktury z dnia [...]r. do wyrażenia zgody w tym przedmiocie. Zgodność jednak z prawem wydanej zgody na odstępstwo nie podlega ocenie Sądu w ramach niniejszej sprawy. Sąd kontrolował bowiem legalność wyłącznie wydanych rozstrzygnięć w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych sprawy i oceniał prawidłowość zastosowanych do nich norm prawnych. Okoliczność funkcjonowania zaś w obrocie prawnym powyższego postanowienia Starosty B. z dnia [...]r. przesądziła dopuszczalność lokalizacji planowanego obiektu w granicy z sąsiednią nieruchomością. Kwestia ta była bowiem przedmiotem wcześniejszego rozstrzygnięcia, dokonanego w samodzielnym trybie postępowania w sprawie dotyczącej możliwości zastosowania dopuszczalnego prawnie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Zatem była to inna sprawa wymagająca rozstrzygnięcia niż sprawa pozwolenia na budowę, która podlega obecnie kontroli przez Sąd. Dlatego też nie ma podstaw do oceny legalności tego postanowienia i tak długo będzie ono wiążące póki nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego.

Natomiast okolicznością przesądzająca w rozpoznawanej sprawie była kwestia dopuszczalności zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenia mieszkalne, garażowe i gospodarcze dla inwestycji realizowanej – jak przyznali to sami inwestorzy – poza dotychczasową bryłą starego budynku. Przede wszystkim wskazać należy, ze pojęcie "budowa" jest zdefiniowane w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego jako "wykonanie obiektu budowlanego" czyli podejmowanie działań w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Pojęcie wykonywania obiektu budowlanego odnosi się bowiem do sytuacji, w której inwestor tworzy nowy obiekt budowlany. Natomiast przez rozbudowe należy rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego już wcześniej obiektu budowlanego – takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Wprawdzie efektem budowy (wykonywania, odbudowy, nadbudowy, rozbudowy) jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej jednak charakter poszczególnych działań jest odmienny (vide: prof. Z. Niewiadomski Prawo budowlane Komentarz, Warszawa 2006).

Niedopuszczalne zatem jest zamienne stosowanie poszczególnych pojęć w pozwoleniach wydawanych przez organy architektoniczno - budowlane. Skoro bowiem inwestorzy posiadali już pierwotny, ukończony budynek natomiast planowana inwestycja polegała na budowie zupełnie nowego obiektu (zupełnie poza bryłą poprzedniego – jak sami przyznali), zlokalizowanego w innym miejscu niż posadowiono wcześniejszy dom mieszkalny – to sprzeczne z prawem było zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenia mieszkalne, garażowe i gospodarcze. Projektowany bowiem budynek stanowić miał od początku odrębną bryłę architektoniczną połączoną jedynie z poprzednim obiektem nadziemnym przejściem.

Zatem niewłaściwe określenie charakteru inwestycji, zakresu planowanych robót i w konsekwencji błędne zakwalifikowanie planowanej inwestycji skutkowało wydaniem decyzji niezgodnych z prawem – zatwierdzeniem projektu rozbudowy istniejącego już budynku zamiast pozwoleniem na realizację nowego obiektu budowlanego.

Wskazane uchybienia prowadzą do wniosku, że kontrolowane decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm./, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji także z obrazą przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

Uchylenie zaś zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty B. z dnia [...]r. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem wyżej omówionych uwarunkowań. Skutkiem tego jednak nie może być już wydanie kolejnego pozwolenia na budowę, gdyż jak wynika z akt sprawy przedmiotowy obiekt budowlany został już całkowicie zrealizowany; pomimo zresztą wstrzymania przez Sąd wykonania ostatecznej decyzji Wojewody Ś. z dnia [...]r. Dlatego też na obecnym etapie możliwe będzie wyłącznie rozważenie dopuszczalności legalizacji tego budynku.

Sąd po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ uchylił kontrolowane decyzje i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto, gdyż strona nie złożyła wniosku w tym zakresie do zamknięcia rozprawy /art. 210 ustawy/.