Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 323/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody z dnia 6 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga A. W. na decyzję Wojewody z dnia 6 kwietnia 2018 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 16 listopada 2001 r. K. M., A. W., J. M. i A. M. zwrócili się do Prezydenta Miasta o zwrot działek oznaczonych w czasie wywłaszczenia jako parcele nr [..]-[..].

W toku postępowania ustalono, że aktem notarialnym z dnia 1 lipca 1969 r., Repertorium A nr [..], Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nabyło, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., nr 18, poz. 94), od H. S. i M. M. część nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [..] prowadzoną przez Państwowe Biuro Notarialne, położonej w G. przy ul. C., oznaczoną jako działki nr [..]-[.] o łącznej pow. 1616 m2, z przeznaczeniem pod budownictwo spółdzielczego osiedla mieszkaniowego.

Ustalono także, że zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego Wydział II Cywilny z dnia 26 marca 1973 r., sygn. akt II Ns.[..], spadek po H. S. nabył K. M. Z kolei, zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego Wydział II Cywilny z dnia 23 marca 1970 r., sygn. akt II Ns.[..], spadek po M. M. nabyli mąż K. M. oraz dzieci J. M., A.M. i A. M. (która zmieniła nazwisko na W., zgodnie z odpisem skróconym aktu małżeństwa nr [..] z dnia 23 marca 2010 r.). Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział VII Cywilny z dnia 6 stycznia 2005 r., sygn. akt VII Ns [..], spadkobiercami K. M. zostali J.M., A. M., A. W.i U. M.

Na podstawie wykazów zmian gruntowych stwierdzono, że działki nr [..] i [..] nie uległy żadnym przekształceniem geodezyjnym. Z kolei działka nr [..] o pow. 1 558 m2 w 1972 r. uległa podziałowi na działki nr [..] o pow. 82 m2 i [..] o pow. 1 476 m2. Działka nr [..] w 1976 r., podzieliła się na działki nr [..] o pow. 1 039 m2 i [..] o pow. 433 m2. Następnie, w 1981 r. działka nr [..] po połączeniu z działką nr [..] utworzyły działki nr [..] o pow. 70 m2 i [..] o pow. 989 m2.

Postanowieniem z dnia 19 listopada 2008 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia przedmiotowego wniosku i wyznaczył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

W piśmie z dnia 15 czerwca 2009 r. J. M., A.M., A. W. i U. M. podtrzymali złożony wcześniej wniosek o zwrot nieruchomości, konkretyzując go poprzez wskazanie, że występują o zwrot działki nr [..] - w całości, działki nr [..] - w całości (stanowiącej część wywłaszczonej parceli nr [..]), oraz części działki nr [..] w granicach wywłaszczonej parceli nr [..] oraz części działki nr [..] w granicach części wywłaszczonej parceli nr [..].

Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 2 czerwca 2011 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w G., oznaczonych jako działki nr [..]-[..], a Wojewoda decyzją z dnia 11 października 2011 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 21 listopada 2013 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej orzekł o: odmowie zwrotu nieruchomości, oznaczonych jako działki nr [..]-[..] i nowo powstałej działki nr [..] (z podziału działki nr [..]); zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] i nowo powstałej działki nr [..] (z podziału działki nr [..]) na rzecz wnioskodawców stosownie do ich udziałów; zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [..] na działki nr [..] i [..]; zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania przez wnioskodawców solidarnie na rzecz Gminy Miasta.

Po rozpatrzeniu odwołania J. M., A. M., U. M. i A. W. oraz Gminy Miasta Wojewoda, decyzją z dnia 20 maja 2014 r. uchylił powyższą decyzję Prezydenta Miasta i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując, że organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy znalazły się na niej elementy ujęte w planie realizacyjnym, a w przypadku ustalenia, że na danym terenie posadowiono inne obiekty, powinien rozważyć, czy ich wykonanie można uznać za zrealizowanie celu wywłaszczenia.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 12 października 2015 r., nr [..], Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej orzekł o:

1. zwrocie na rzecz: J. M. w udziale 19/64, A. M. w udziale 19/64, U.M. w udziale 7/64 i A. W. w udziale 19/64, nieruchomości położonych w G., oznaczonych jako: projektowana działka nr [..] o pow. 0,0066 ha, stanowiąca część obecnej działki nr [..], k.m. 23, dla której Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [..]; projektowana działka nr [..] o pow. 0,0298 ha, stanowiąca część obecnej działki nr [..], k.m. 23, dla której Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [..]; projektowana działka nr [..] o pow. 0,0095 ha, stanowiąca część obecnej działki nr [..], k.m. 23, dla której Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [..]; działka nr [..] o pow. 0,0030 ha, k.m. 23, dla której Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [..];

2. odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawców nieruchomości położonych w G., oznaczonych jako: projektowana działka nr [..] o pow. 0,0069 ha, stanowiąca część obecnej działki nr [..], k.m. 23, dla której Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [..]; projektowana działka nr [..] o pow. 0,0894 ha, stanowiąca część obecnej działki nr [..], k.m. 23, dla której Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [..]; działka nr [..] o pow. 0,0070 ha, k.m. 23, dla której Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [..];

3. tym, że przejście prawa własności nieruchomości opisanych w pkt 1 decyzji następuje z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna;

4. solidarnym zwrocie na rzecz Gminy Miasta przez wnioskodawców części zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 24526,01 zł w terminie 30 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna;

5. z tym, że niniejsza decyzja stanowi podstawę wpisu hipoteki na zabezpieczenie roszczenia opisanego w pkt 4 decyzji;

6. z tym, że do skutków zwłoki w zapłacie należności, o których mowa w pkt 4 decyzji, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego;

7. z tym, że najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości opisanej w pkt 1 wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna;

8. z tym, że nieruchomość wywłaszczona stanowiąca własność Gminy Miasta, podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu;

9. z tym, że ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział nieruchomości, stanowiącej wydzieloną geodezyjnie: działkę nr [..] o pow. 0,0433 ha, k.m. 23 na działki nr [..] o pow. 0,0066 ha, [..] o pow. 0,0069 ha i [..] o pow. 0,0298 ha; działkę nr [..] o pow. 0,0989 ha, k.m. 23 na działki nr [..] o pow. 0,0095 ha i [..] o pow. 0,0894 ha.

Pismem z dnia 16 października 2015 r. Urząd Miasta poinformował o modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta, wskazując, że działka nr [..] ma nowy nr [..], działka [..] ma nr [..], działka nr [..] ma nr [..], działka [..] ma nr [..] i działka nr [..] ma nr [..].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A.W., w "części zawartej w punkcie 4 osnowy, tj. określającej wysokość zwracanego na rzecz Gminy Miasta zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 24526,01 zł, oraz zawartego w uzasadnieniu decyzji (strona 13 wiersze 14-15) określenia wysokości kwotowej hipoteki na 48052,02 zł". Odwołanie od powyższej decyzji złożyła również Gmina Miasta, wskazując, iż zaskarża "pkt 1 (w części projektowanych działek nr [..]-[..]), 4, 5 oraz 6" tej decyzji.

Decyzją z dnia 15 marca 2017 r. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 12 października 2015 r. w zakresie: pkt 1, pkt 2 w części dotyczącej nieruchomości, oznaczonych jako projektowane działki nr [..] i [..], pkt 3, 4, 5, 6, 7, 8 i 9 i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w G., oznaczonych jako działki nr [..] (poprzednio nr [..], k.m. 23) o pow. 8 m2, [..] (poprzednio nr [..], k.m. 23) o pow. 433 m2 i [..] (poprzednio nr [..], k.m. 23) o pow. 989 m2, obręb nr 10, dla których Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [..] oraz działki nr [..] (poprzednio nr [..], k.m. 23) o pow. 30 m2, obręb nr 10, dla której Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [..].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez A. W., wyrokiem z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 276/17, uchylił decyzję Wojewody z dnia 15 marca 2017 r. stwierdzając, że rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji nie odpowiada zakresowi wniesionych przez Gminę Miasta i skarżącą odwołań. Punkt drugi decyzji Prezydenta Miasta nie został zaskarżony, a z zestawienia sentencji obu wydanych w sprawie decyzji wynika, że w decyzji organu I instancji orzeczono o zwrocie działki [..] (po zmianie numeracji działka nr [..]), natomiast w decyzji organu II instancji orzeczono o odmowie jej zwrotu. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszym przypadku na mocy decyzji organu odwoławczego sytuacja skarżącej uległa pogorszeniu, gdyż na mocy decyzji organu I instancji orzeczono zwrot działki nr [..], a w oparciu o decyzję organu odwoławczego odmówiono jej zwrotu.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 6 kwietnia 2018 r. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 12 października 2015 r. w zakresie: pkt 1; pkt 2 w części dotyczącej nieruchomości, oznaczonych jako projektowane działki nr [..] i [..]; pkt 3, 4, 5, 6, 7, 8 i 9 oraz orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w G., oznaczonych jako działki nr [..] (poprzednio nr [..], k.m. 23) o pow. 8 m2, [..] (poprzednio nr [..], k.m. 23) o pow. 433 m2 i [..] (poprzednio nr [..], k.m. 23) o pow. 989 m2, obręb nr 10, dla których Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [..] oraz działki nr [..] (poprzednio nr [..], k.m. 23) o pow. 30 m2, obręb nr 10, dla której Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [..].

Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda wskazał, że mimo, iż pkt 1 decyzji organu I instancji w części dotyczącej zwrotu działki nr [..] nie został zaskarżony przez żadną ze stron rozpatrzył odwołanie co do całego punktu zaskarżonej decyzji. Sprawa zwrotu nieruchomości zawiera bowiem, jak wskazał, dwa elementy: uregulowanie stosunków własnościowych wywłaszczonej nieruchomości przez restytucje jej stanu prawnego z okresu przed wywłaszczeniem oraz rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu odszkodowania. Niedopuszczalne jest zatem rozstrzygnięcie tylko w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i pozostawienie dokonania ostatecznych rozliczeń do rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu. Oba te elementy stanowią bowiem samodzielne, z punktu widzenia prawa materialnego sprawy administarcyjne, które wskutek woli ustawodawcy wyrażonej w przepisach art. 140 ust. 1 i art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami musza być zawsze rozstrzygane łącznie. Z przepisów art. 136 ust. 3, art. 137, art. 140 i art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że z obowiązkiem zwrotu nieruchomości przez podmiot publiczny (Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego) współistnieje obowiązek zwrotu otrzymanego w momencie wywłaszczenia odszkodowania. W konsekwencji decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać również rozstrzygnięcie o zwrocie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego (w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu) wypłaconego odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu. Podobnie pkt 2, w zakresie w którym rozstrzygnięto o odmowie zwrotu projektowanych działek nr [..] i [..] jest w ocenie organu odwoławczego nierozerwalnie związany z pkt 1 decyzji organu I instancji z uwagi na fakt, że oba punkty rozstrzygają o kwestii zwrotu pierwotnych działek nr [..] i [..], które na skutek ich podziału utworzyły działki nr [..]-[..] (powstały w wyniku podziału działki nr [..]) oraz działki nr [..] i [..] (powstały w wyniku podziału działki nr [..]). Pkt 1 i 2 decyzji Prezydenta nie tylko zatem rozstrzygają o zwrocie części pierwotnych działek nr [..] o pow. 364 m2 i [..] o pow. 95 m2 oraz o odmowie zwrotu ich pozostałych części - odpowiednio o pow. 69 m2 i 894 m2, ale też - razem – rozstrzygają o tym na jakie działki nr [..] i [..] się podzieliły. Z tego też powodu nie mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, ponieważ każdy z nich, osobno, mówi o innej części ww. działek. Ponadto, pierwotne działki nr [..] i [..] od dnia 9 listopada 2015 r. nie istnieją, ponieważ na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta otrzymały odpowiednio nr [..] i [..]. Pozostawienie zaś w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji Prezydenta w zakresie pkt 2, stanowiłoby naruszenie art. 96 ust. 1b in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że ostateczna decyzja o nabyciu własności łub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział, bowiem decyzja ta zatwierdzałaby podział w sytuacji, gdy część nieruchomości, których on dotyczył nie zostałaby zwrócona byłym właścicielom bądź ich spadkobiercom. Ponadto w pkt 3, 7, 8 i 9 ww. orzeczenia rozstrzygnięto o faktach wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które są nierozerwalnie związane ze zwrotem nieruchomości.

Ostatecznie Wojewoda stwierdził, że jedyną częścią decyzji Prezydenta, która nie podlega ocenie organu odwoławczego, z uwagi na fakt, że nie została zaskarżona i może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym jest pkt 2 rozstrzygnięcia organu I instancji, w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu działki nr [..].

Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że decyzja organu I instancji, w części dotyczącej zwrotu działki nr [..], w sposób rażący narusza prawo, bowiem na jej podstawie miałaby zostać zwrócona nieruchomość, co do której nie zostały wypełnione przesłanki określone w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia. Wobec powyższego, jak wskazał Wojewoda, zasadne było odstąpienie od zasady zakazu reformationis in peius przewidzianej w art. 139 k.p.a. Orzeczenie organu I instancji w sposób rażący naruszało prawo. Rozpatrzenie odwołań w zakresie wskazanym przez strony, tj. poza pkt 1 w zakresie działki nr [..] (obecnie nr [..]) i pkt 2 w zakresie projektowanych działek nr [..] i [..], doprowadziłoby do naruszenia art. 140 ust. 1 i art. 142 ust. 1 oraz art. 96 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w obrocie pozostałaby decyzja organu I instancji orzekająca o zwrocie nieruchomości, tj. działki nr [..] bez orzeczenia o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania (operat szacunkowy z dnia 18 sierpnia 2015 r., sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania jest już nieaktualny i nie można wystąpić o jego aktualizację z uwagi na treść art. 156 ust. 4 ustawy), jak również zatwierdzająca podział nieruchomości w sytuacji, gdy części nieruchomości, których on dotyczył nie zostały zwrócone byłym właścicielom bądź ich spadkobiercom.

Wojewoda wskazał także, że Prezydent, prawdopodobnie w wyniku przeoczenia pominął w sentencji zaskarżonej decyzji zapis o odmowie zwrotu działki nr [..] (obecnie [..]), mimo iż w jej uzasadnieniu stwierdził, iż na tej nieruchomości "powstały zaplanowane elementy osiedla" i dalej " nie budzi wątpliwości organu orzekającego fakt, że działki: nr [..], nr [..] oraz część działki nr [..] (projektowana działka nr [..]) zajęte pod chodniki i dojazd do stacji kolejowej [..] wykorzystywane były i są na cele publiczne tworząc infrastrukturę osiedla (zabudowane układem drogowym stanowiącym pas drogi publicznej ul. C. dot. dz. [..], bądź zabudowane układem drogowym stanowiącym dojazd i dostęp do drogi publicznej ul. C. dla przystanku [..])". W związku z tym, jak wskazał Wojewoda, należało zawrzeć rozstrzygnięcie w tym zakresie w sentencji niniejszej decyzji.

Wojewoda, odwołując się do materiału zgromadzonego w aktach sprawy stwierdził, że działki nr [..] (poprzednio nr [..]) i [..] (poprzednio nr [..]), które z założenia miały stanowić drogi i place jezdne, zostały w ten sposób zagospodarowane, co widać na ww. zdjęciach lotniczych z 1976 r. i 1984 r. Jedynie na części działki nr [..] zostały zlokalizowane pawilony handlowe, które w większości są posadowione na działce nr [..] (poprzednio nr [..]), przeznaczonej w planie realizacyjnym pod zieleń użyteczności publicznej. Z kolei działka nr [..] (poprzednio nr [..]), która była przeznaczona pod zieleń wewnątrzblokową zabudowana jest w części garażem. Powyższe oznacza, że cel wywłaszczenia został na działkach nr [..] (obecnie nr [..]) i części działki nr [..] (obecnie nr [..]) zrealizowany.

Z kolei, w odniesieniu do zagospodarowania pozostałych nieruchomości, Wojewoda stwierdził, że wybudowanie pawilonów usługowych, garażu czy kiosku na wywłaszczonej części nieruchomości mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, mimo, że pierwotnie zakładano na tym terenie jezdnie i place jezdne, zieleń użyteczności publicznej i zieleń międzyblokową. Należy podkreślić, że z samej definicji usługi wynika, że służy zaspokajaniu przez inwestora potrzeb mieszkańców osiedla mieszkaniowego, bowiem jest to działanie podejmowane w celu zaspokojenia określonej potrzeby (lub potrzeb) klienta i realizowane z udziałem klienta, często w celach komercyjnych. Z uwagi na lokalizację ww. pawilonów, najczęstszymi odbiorcami usług byli i są nadal okoliczni mieszkańcy.

Wojewoda wskazał przy tym, że budowa pawilonów usługowych na części wywłaszczonych nieruchomości miała miejsce przed 1984 r. W takiej sytuacji, okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 ustawy nie znajdują zastosowania. Wojewoda zaznaczył również, że nawet jeżeli jakiejś części obszaru przeznaczonego pod osiedle mieszkaniowe nie zagospodarowano, a pozostawiono dziko rosnącą roślinność, to łącznie z resztą terenu, na którym powstały bloki i inna infrastruktury, utworzył on jedną całość w postaci terenu osiedla mieszkaniowego. Nie zawsze bowiem dla uznania realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest prowadzenie prac - czasami wystarczy pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym.

Jednocześnie za bezcelowe Wojewoda uznał odnoszenie się do zarzutów dotyczących kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, zobowiązania wszystkich wnioskodawców do solidarnego zwrotu odszkodowania na rzecz Gminy Miasta, podziału nieruchomości, zapisu pkt 6 zaskarżonej decyzji dotyczącego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego do skutków zwłoki w zapłacie należności, jak również kwoty i sposobu ustanowienia hipoteki, bowiem są one powiązane ze zwrotem nieruchomości, a na przedmiotowych nieruchomościach został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, a w związku z tym nie podlegają one zwrotowi.

Od decyzji Wojewody A. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia jako wydanej z naruszeniem: art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; art. 15 Kpa; art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Decyzja Wojewody z dnia 6 kwietnia 2018 r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa.

Na wstępie zauważyć należy, że kontrolowana decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpoznania przez Wojewodę odwołań wniesionych przez A. W. i Gminę Miasta od decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 12 października 2015 r., na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 276/17, decyzji Wojewody z dnia 15 marca 2017 r., uprzednio rozpoznającej przedmiotowe odwołania.

Zgodnie zaś z treścią art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei, stosownie do treści art. 153 tej ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Związanie oceną prawną oznacza, że w tym zakresie ani organy administracji, ani też sądy nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie. W szczególności zaś, w konsekwencji związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku, stanowisko sądu administracyjnego, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracji, powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku wydanym w sprawie II SA/Gd 276/17 wskazał zaś, że organ odwoławczy związany jest granicami wniesionych odwołań, a Wojewoda orzekając w decyzji z dnia 15 marca 2017 r. o odmowie zwrotu działki nr [..] i uchylając punkt 2 decyzji (w zakresie działki nr [..] i [..]) Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 12 października 2015 r., uchybił tej zasadzie.

Należy stwierdzić, że Wojewoda ponownie rozpoznając odwołania A. W. i Gminy Miasta od decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 12 października 2015 r., w części nie dostosował się do powyższej oceny Sądu i ponownie uchybił zasadzie związania granicami wniesionych odwołań.

Gmina Miasta i A. W. we wniesionych odwołaniach wyraźnie sprecyzowały, że zaskarżają decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 12 października 2015 r. w części dotyczącej pkt 1 w zakresie dotyczącym działek [..]-[..], pkt 4, 5 i 6 decyzji. Takim też zakresem wniesionego odwołania Wojewoda był związany, na co wskazał WSA w Gdańsku w wyroku sygn. akt II SA/Gd 276/17.

Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wojewody z dnia 6 kwietnia 2018 r. dalej nie odpowiada zakresowi wniesionych przez Gminę Miasta i skarżącą odwołań. Wojewoda uchylił bowiem cały punkt 1 decyzji Prezydenta Miasta, a więc również co do zwrotu działki nr [..] i orzekł o odmowie zwrotu tej działki, w sytuacji, gdy żądanie żadnego z odwołań nie dążyło do wzruszenia decyzji Prezydenta Miasta w zakresie, w którym orzekała ona o zwrocie działki nr [..]. Ponadto, Wojewoda uchylił punkt drugi decyzji Prezydenta Miasta w części dotyczącej nieruchomości, oznaczonych jako projektowane działki nr [..] i [..], mimo, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta w tym zakresie nie zostało zaskarżone.

Jednakże w przekonaniu Sądu uchylenie w części pkt 2 co do odmowy zwrotu działek [..] i [..] zostało przez organ odwoławczy właściwie uzasadnione. Podział działki nr [..] (na działki [..]-[..]) oraz działki nr [..] (na działki [..] i [..]), którego zatwierdzenie przewidziane zostało w pkt 9 decyzji organu I instancji miało nastąpić na podstawie ostatecznej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, które w części stanowić miały działki powstałe po wydzieleniu. W sytuacji, gdy wobec odmiennego stanowiska organu odwoławczego co do podstawy zwrotu decyzja o zwrocie nie uzyskała waloru ostateczności, nie doszło też do zatwierdzenia ich planowanego podziału. Zatem zasadnie Wojewoda wskazał, że odmienne stanowisko co braku podstawy zwrotu całych działek ([..] i [..]) przed podziałem powoduje bezskuteczność podziału przewidzianego w pkt 9 decyzji organu I instancji i determinuje powrót do oznaczenia działek przed podziałem, a w konsekwencji konieczność zmiany niezaskarżonego punktu 2 decyzji Prezydenta Miasta.

Dodatkowo organ odwoławczy miał obowiązek wskazać w zmienionej decyzji aktualne numery działek, nadane im wskutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym ID działek udostępnionym na stronie internetowej Urzędu Miasta działki otrzymały odpowiednio numery: [..] – [..], [..] –[..], [..]- [..], [..] – [..], [..] – [..] obręb nr [..].

Jednocześnie należy wskazać, że Wojewoda niezasadnie orzekł o odmowie zwrotu działki nr [..], w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji nie zawierała rozstrzygnięcia obejmującego tą działkę, a wniesione odwołania nie kwestionowały tego braku. Wskazane zaś przez Wojewodę uzasadnienie takiego rozszerzenia zakresu wniesionych odwołań nie miało znaczenia dla oceny kontrolowanej decyzji.

Zasadnie Wojewoda wskazał, że niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie tylko w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i pozostawienie dokonania ostatecznych rozliczeń do rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu. Oba te elementy stanowią bowiem samodzielne, z punktu widzenia prawa materialnego sprawy administracyjne, które wskutek woli ustawodawcy wyrażonej w przepisach art. 140 ust. 1 i art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami musza być zawsze rozstrzygane łącznie. Jednakże powyższe nie może stanowić uzasadnienia dla odmowy zwrotu działki [..], która nie została objęta zakresem żadnego z wniesionych odwołań. Przeciwnie – powyższe, w przypadku uznania za ostateczne zwrotu działki [..] przez organ I instancji – co wyraźnie wskazał Sąd - stanowi podstawę do zmiany punktu 4 decyzji co do zmiany wysokości zwracanego odszkodowania, oraz utrzymania w mocy kolejno pkt 5, 6 7 i 8 decyzji organu I instancji.

Z art. 78 Konstytucji RP wynika zaś, że każdej ze stron postępowania przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanych w pierwszej instancji. W myśl art. 127 § 1 K.p.a. stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania. Postępowanie odwoławcze jest więc inicjowane wniesieniem odwołania przez stronę postępowania i organ odwoławczy nie ma prawa do działania z urzędu. Inicjowane przez stronę działania w ramach postępowania administracyjnego mają charakter czynności dyspozytywnych, a to oznacza, że to strona decyduje, co obejmuje zakresem podejmowanej czynności procesowej. Wnosząc odwołanie strona określa zakres rozpoznania sprawy przez organ II instancji i tym samym decyduje czy rozpoznane będzie odwołanie od całości czy od części decyzji, oczywiście w sytuacji gdy można wyodrębnić części decyzji. Organ odwoławczy związany jest zatem zakreślonym przez stronę zakresem odwołania (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK175/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ możliwe jest zaskarżenie decyzji w części (w przypadkach, w których da się wyodrębnić części decyzji), decyzja w niezaskarżonej części z upływem czasu do jej zaskarżenia staje się decyzją ostateczną. Orzeczenie przez organ odwoławczy w niezaskarżonej części, po upływie terminu do jej zaskarżenia, oznacza, że organ odwoławczy naruszył art. 16 § 1 Kpa a decyzja przez niego wydana zawiera kwalifikowaną wadę prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 4891/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, że kontrolowana decyzja Wojewody z dnia 6 kwietnia 2018 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o jej uchyleniu.

Jednocześnie, Sąd wskazuje, że podziela stanowisko Wojewody zawarte w kontrolowanej decyzji, zgodnie z którym wywłaszczona działka nr [..] (obecnie [..]), [..] (obecnie [..]), [..] (obecnie [..]) położone w G. zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia.

Zgodnie z aktem notarialnym z dnia 1 lipca 1969 r., Repertorium A nr [..], Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nabyło, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., nr 18, poz. 94), od H. S. i M. M. część nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [..] prowadzoną przez Państwowe Biuro Notarialne, położonej w G. przy ul. C., oznaczoną jako działki nr [..]-[..] o łącznej pow. 1616 m2, z przeznaczeniem pod budownictwo osiedla mieszkaniowego spółdzielczego. Jednocześnie, zgodnie z Planem Realizacyjnym – [..] , nr [..], z 10 grudnia 1960 r., zatwierdzonym w dniu 17 czerwca 1967 r., wynika, że: działki nr [..] i [..] - miały stanowić drogi i place jezdne, działka nr [..] – miała stanowić zieleń użyteczności publicznej, w części drogi i place jezdne; działka nr [..] miała stanowić zieleń wewnątrzblokową.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika zaś, że obecnie: na wywłaszczonej działce nr [..] – znajduje się część podjazdu prowadząca do budynku J.M., chodnik, część ulicy wjazdowej do stacji [..], przejście dla pieszych i sygnalizacja świetlna; na wywłaszczonej działce nr [..] – znajduje się wyasfaltowana ulica z chodnikami po obu stronach, stanowiąca dojazd do stacji kolejowej [..] oraz część pawilonów usługowych; na wywłaszczonej działce nr [..] – znajduje się metalowy garaż J. M. i cztery pawilony usługowo – handlowe, w których znajduje się sklep monopolowo – spożywczy, [..], bar, [..], salon fryzjerski, droga wjazdowa na działkę nr [..] i brama wjazdowa.

Zgodzić należy się z Wojewodą, który stwierdził, że znajdująca się na działkach nr [..] (obecnie [..]), [..] (obecnie [..]) i [..] (obecnie [..]), położonych w G. infrastruktura jest niezbędnym uzupełnieniem podstawowej roli mieszkaniowej osiedla i wpisuje się w cel wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego. Takie zagospodarowanie służy bowiem wszystkim mieszkańcom osiedla, jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla i tworzy z nim jedną spójną całość.

Zauważyć bowiem należy, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ustalono, że osiedle mieszkaniowe jest pewnym swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się swoistymi zasadami, nakierowanymi przede wszystkim na zaspokojenie potrzeb bytowych jego mieszkańców (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1622/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp. Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować tzw. obszary zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku realizacji osiedla mieszkaniowego, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla (zob. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2600/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości, w tym od specyfiki wieloletnich inwestycji mieszkaniowych, które nie ograniczają się tylko do wzniesienia budynków, ale obejmują także budowę pozostałej infrastruktury życia codziennego na osiedlu mieszkaniowym, w tym parkingów, placów sportowych czy zieleni towarzyszącej (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1519/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Budowa osiedla mieszkaniowego nie oznacza bowiem tylko wznoszenia budynków, ale także obiektów i urządzeń technicznych, stanowiących infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Do takich obiektów należą zaś także obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, ale służą mieszkańcom osiedla (np. sklepy osiedlowe, szkoły, przedszkola, domy kultury). Obiekty tego typu mają charakter ogólnodostępny, ale mimo tej cechy stanowią część zespołu urbanistycznego, określanego jako osiedla mieszkaniowe (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2768/12, https://orzeczenia.nsa.gov.p).

Przy ocenie realizacji celu publicznego jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki) (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2999/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Instalację osiedlową stanowią także instalacje podziemne tj. jak np. linia komunikacyjna, kabel elektryczny czy instalacja gazowa i sanitarna (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, LEX nr 383797).

Powyższe wskazuje na brak możliwości zwrotu wnioskodawcom działek oznaczonych w dacie wywłaszczenie nr [..]-[..]. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Wyjaśnić przy tym należy, że z uwagi na realizację celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie zwrot nieruchomości nie jest możliwy niezależnie od tego, czy realizacja ta nastąpiła w terminach określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, czy też po ich upływie. Zgodnie bowiem z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. W takiej sytuacji brak jest zatem potrzeby ustalania czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże w dalszym ciągu orzekanie o zwrocie nieruchomości odbywa się na podstawie przepisów tej ustawy, a nie innych nieobowiązujących aktów. Na tej podstawie w orzecznictwie wskazano także, że termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r. to termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1887/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Konsekwencją ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany ale po upływie terminów 7 i 10 lat byłaby konieczność wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, mimo że nieruchomość była (lub jest) wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już kilkadziesiąt lat. Takiej interpretacji nie sposób pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego.

Powyższe stanowisko Sądu orzekające w sprawie organy uwzględnią podczas ponownego rozpoznawania sprawy, stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.