Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 165/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 262 par. 1 pkt 2, art. 264 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 17 października 2023 r., nr SKO 4130.8.2023 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie o rozgraniczenie pomiędzy nieruchomościami oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 września 2023 r. Wójt Gminy D. (dalej: organ I instancji), na wniosek J. S. (dalej: skarżący), orzekł o rozgraniczeniu dwóch nieruchomości położnych w obrębie M., gm. D., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...]. W postępowaniu brali udział współwłaściciele obu nieruchomości.

W tej samej dacie organ I instancji działając na podstawie art. 264 § 1 w związku z art. 263 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) wydał postanowienie nr PGN.6830.2.1.2023.AS(2) którym ustalił koszty postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją na kwotę 2.820 zł i zobowiązał do ich zapłacenia skarżącego. Wójt stwierdził, że zobowiązanie do zapłaty kosztów postępowania obciąża wyłącznie skarżącego jako wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu rozgraniczeniowego. Na wskazaną wyżej kwotę składały się: wynagrodzenie geodety (zgodnie z zawartą umową) wynoszące 2.460 zł i koszty związane z ustaleniem współwłaścicieli działki gruntu nr [...].

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że wszystkie koszty postępowania powinien ponieść organ I instancji, który działał z urzędu zarówno wszczynając postępowanie, jak i je podejmując po zawieszeniu. Ponadto w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji rozgraniczeniowej zażądał przekazania sprawy sądowi, co w jego ocenie oznacza, że sprawa nie została zakończona. Zauważył też, że zawieszenie postępowania administracyjnego skutkowało zwłoką i zwiększeniem kosztów wynikającym z inflacji.

Po rozpoznaniu powyższego zażalenia, zaskarżonym obecnie postanowieniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, organ II instancji) uchyliło w całości postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia SKO, powołując się na treść art. 262 § 1 pkt 2 kpa, zwróciło uwagę na zawarte w tym przepisie wyrażenie "interesu strony", które należy rozumieć jako interes prawny, a więc kategorię o charakterze obiektywnym. Zdaniem organu II instancji, rozgraniczenie sąsiadujących nieruchomości leży w interesie wszystkich właścicieli gruntów, których granice stały się sporne.

Organ II instancji zaznaczył, że koszty postępowania rozgraniczeniowego nie stanowią automatycznie kosztów wynikających z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 kpa. Mogą obciążać właścicieli nieruchomości o spornym przebiegu granic geodezyjnych, jako ponoszone w ich interesie.

Co do zasady zatem SKO zgodziło się z organem I instancji co do konieczności rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania. Oceniło jednak, że obciążenie nimi wyłącznie wnioskodawcy jest niezgodne z powołanym art. 262 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem organu II instancji, skarżący może ponieść jedynie koszty w określonym zakresie: w 2/3 solidarnie małżonką po połowie, to jest proporcjonalnie do udziału w prawie własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] i indywidulanie w części wynoszącej 1/4 połowę kosztów postępowania stosownie do udziału skarżącego w prawie własności ww. działki.

Organ II instancji stwierdził też, że pominięcie pozostałych stron rozgraniczenia - współwłaścicieli obydwu nieruchomości - skutkowało naruszeniem art. 10 § 1 kpa (zasady czynnego udział stron postępowania), które nie może być konwalidowane w drugiej instancji.

Ponadto SKO zauważyło, że orzekając o kosztach postępowania organ I instancji nie wykazał zasadności obciążenia skarżącego kosztami związanymi z ustaleniem prawa własności działki gruntu nr [...]. Nie wszystkie bowiem czynności podejmowane przez organ w toku postępowania mają miejsce w interesie strony czy na jej żądanie, a niektóre mogą polegać na realizacji obowiązków procesowych organu administracyjnego niezwiązanych z istotą sprawy. O ile zatem koszty wykonanych czynności przez geodetę stanowiły należność biegłego i bezpośrednio realizowały obiektywny, materialnoprawny interes wszystkich stron, to jednak, zdaniem SKO, organ I instancji nie wykazał, że to samo dotyczy kosztów związanych z ustaleniem prawa własności gruntu nr [...] lub, że koszty te wynikały z ich winy. Stąd organ II instancji stwierdził naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji Kolegium wskazało, że konieczne jest w tym względzie ponowne ustalenie kosztów postępowania, które powinny ponieść poszczególne strony i które to koszty, poza wynagrodzeniem dla geodety, mogą być przeniesione na strony na podstawie przepisów art. 262 § 1 kpa. Organ zaznaczył przy tym, że w części dotyczącej kosztów postępowania odpowiadającym udziałom w prawie własności działki gruntu nr [...], co do których nie ustalono spadkobierców, brak jest podstaw do obciążenia tymi kosztami ustalonych spadkobierców, a tym bardziej kuratora spadku. W tym zakresie organ wskazał na rozważenie zastosowania art. 267 kpa.

Kolegium nie zgodziło się z argumentacją zażalenia, że wszystkie koszty powinien ponosić organ który działał z urzędu. Stwierdziło, że z perspektywy art. 262 § 1 pkt 2 kpa bez znaczenie jest na czyj wniosek wszczęto postępowanie a na zasadność obciążenia tymi kosztami, nie ma wpływu żądanie przekazania sprawy do sądu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił SKO niestaranne rozpatrzenie jego zażalenia, w szczególności poprzez: pominięcie stanowiska organu I instancji wyrażonego w postanowieniu z dnia 22 listopada 2022 r., którym wyraźnie podjął z urzędu postępowanie oraz pominięcie faktu przekazania sprawy rozgraniczenia przez organ I instancji do Sądu Rejonowego w O. Wniósł w związku z tym "o umorzenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze lub podjęcie orzeczenia".

W uzasadnieniu skarżący wyjaśniał, że w postanowieniu z dnia 22 listopada 2022r. organ I instancji wyraźnie zaznaczył fakt podjęcia wcześniej wszczętego postępowania z urzędu. Wywiódł stąd, że dotychczasowy tryb wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego "na wniosek", został zmieniony na tryb "z urzędu".

W dalszej części uzasadnienia skarżący podniósł wątpliwości co do prawidłowości rozgraniczenia dokonanego przez geodetę, wskazując na fragmenty pisma Starosty Powiatu Wrocławskiego dotyczącego działki sąsiadującej, nr ewid. [...]. W jego ocenie, fragmenty te wskazują na duże prawdopodobieństwo umorzenia procedury rozgraniczeniowej przez Sąd. W takiej sytuacji wnoszenie opłaty za czynności geodety skarżący uznał za przedwczesne.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (poprzez uchylenie tego aktu), konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaznaczyć też trzeba – mając na uwadze zarzuty i wnioski skargi – że zakres kontroli sądu administracyjnego wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., na podstawie którego sąd ten orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy z kolei wytyczone są aktem, który jest przedmiotem skargi. W niniejszej sprawie jest to postanowienie o uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia – co za tym idzie, orzekający w niniejszej sprawie Sąd, władny jest wyłącznie ocenić zasadność tego rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Kontrola sądowa przeprowadzona w tak wyznaczonych granicach kognicji nie wykazała naruszeń przepisów prawa, które nakazywałyby uchylenie zaskarżonego postanowienia. Badanie jego legalności wprawdzie opiera się zasadniczo na prawidłowości zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa, jednak dla dokonania tej oceny konieczne jest przede wszystkim przeanalizowanie, czy rozstrzygnięcie na podstawie powyższych przepisów wydane zostało w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną wykładnię regulacji dotyczącej obciążenia stron kosztami postępowania administracyjnego.

Dla porządku tylko przytoczyć wypada treść art. 138 § 2 i 144 kpa, zgodnie z którymi, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa); w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 kpa).

Organ II instancji po dokonaniu wykładni art. 262 § 1 pkt 2 kpa, który jest podstawą prawną nałożenia na strony postępowania administracyjnego ciężaru ponoszenia kosztów stwierdził, że właściwie całe postępowanie w tym przedmiocie należy przeprowadzić od początku.

W ocenie Sądu, wykładnia art. 262 § 1 pkt 2 kpa, zaprezentowana w skarżonym postanowieniu, została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Zgodnie z brzmieniem powyższej regulacji prawnej, stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Dokonując wykładni tej regulacji zacząć trzeba od definicji strony, zawartej w art. 28 kpa. Zgodnie z jego treścią, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W niniejszej sprawie postępowanie, w którym powstały sporne koszty, dotyczyło rozgraniczenia dwóch nieruchomości, a zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego w tym przedmiocie. Stąd organ I instancji (błędnie) wywiódł, że skoro postępowanie zostało wszczęte na żądanie skarżącego, to również skarżącego powinny obciążać koszty tego postępowania.

Należy jednak mieć na uwadze, że interes prawny w tej sprawie miał nie ty skarżący, ale wszyscy ustaleni przez organ I instancji uczestnicy – współwłaściciele sąsiadujących nieruchomości. Niezależnie zatem, czy postępowanie zostało wszczęte na żądanie wnioskodawcy, należy mieć na względzie wszystkich współwłaścicieli, których praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa sprawa rozgraniczenia dotyczyła.

Powyższy pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006r. sygn. akt I OPS 5/06 (dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). NSA stwierdził w niej, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy, w tym przede wszystkim wobec zarzutów skargi – w ocenie Sądu – zasadnym jest przytoczenie uzasadnienia powyższej uchwały, które wyjaśnia istotne aspekty obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego.

NSA zwrócił uwagę, że rozgraniczanie nieruchomości unormowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, obejmuje, co do zasady, dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe. Postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek lub z urzędu. W postępowaniu tym czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. W myśl art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie przekazania sprawy sądowi. NSA zaznaczył przy tym, że to, iż postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, to jest w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne i w Kodeksie cywilnym, stanowi jedną całość. Wywiódł stąd, że art. 152 Kodeksu cywilnego stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej.

Przytaczając treść art. 262 § 1 pkt 2 kpa, NSA zwrócił uwagę, że wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Konsekwentnie więc – zdaniem NSA – należy przyjąć, że na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (np. o wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem.

Dalej NSA wyjaśnił, że koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione na sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Stanowisko to wynika z treści art. 263 § 1 kpa, który stanowi, że do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji.

Przytoczone wyżej rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnej nie są jednak równoznaczne z tym, że kwestia kosztów postępowania administracyjnego może być rozstrzygnięta dopiero po rozpoznaniu sprawy na drodze sądowej. Czym innym jest bowiem sposób obciążenia kosztami stron postępowania, czym innym kwestia zasadności ponoszenia w ogóle tych kosztów.

Zwrócić należy uwagę, że skarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji dotyczą kosztów postępowania administracyjnego, które prowadzone było przez organ administracji publicznej. Jakkolwiek – zgodnie z tym, co stwierdził NSA w przytoczonej wyżej uchwale – samo rozgraniczenie nieruchomości może nastąpić dwuetapowo, wpierw w postępowaniu administracyjnym, następnie w sądowym, to jednak w każdym z tych dwóch postępowań ponoszone są koszty odrębnie, na podstawie odrębnych przepisów. Ponadto żaden przepis postępowania administracyjnego unormowanego w kpa nie uzależnia ponoszenia spornych kosztów od wyniku tego postępowania, a tym bardziej postępowania sądowego. Stosownie do treści art. 264 § 1 kpa, jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Wobec takiej treści przytoczonego przepisu nie ulega wątpliwości, że ewentualne inne rozstrzygnięcie sprawy rozgraniczeniowej w postępowaniu sądowym, czy też wszczęcie postępowania nadzwyczajnego wobec wydanej decyzji w przedmiocie rozgraniczenia nie mają wpływu na wydanie postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania, które zaistniały w danym postępowaniu i muszą zostać poniesione przez strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2518/19 – dost. jw.).

Nie można też zgodzić się z argumentacją skargi, jakoby sprawa rozgraniczeniowa została wszczęta z urzędu przez organ administracyjny, co skutkowałoby brakiem podstaw do obciążania przedmiotowymi kosztami stron postępowania. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, postępowanie rozgraniczeniowe zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, co wyraźnie wynika z treści postanowienia organu I instancji z dnia 21 września 2021 r. Następnie, wobec konieczności ustalenia współwłaścicieli nieruchomości, postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem z dnia 6 grudnia 2021 r., na czas ustalenia współwłaścicieli nieruchomości nr ewid. [...]. Po ustaniu przyczyny zawieszenia, postanowieniem z dnia 22 listopada 2022 r., powoływanym przez skarżącego, organ I instancji podjął z urzędu postępowanie zawieszone, które było wszczęte wskazanym wyżej postanowieniem z 21 września 2021 r., a więc to samo, które było zainicjowane wnioskiem skarżącego. Z urzędu przez organ, podjęte zatem zostało będące już w toku postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte na wniosek skarżącego, które zostało zawieszone. Podjęcie z urzędu zawieszonego wcześniej postępowania spowodowane było ustaniem przyczyny zawieszenia - organ po ustaleniu kręgu współwłaścicieli działki nr [...] stwierdził możliwość dalszego procedowania w sprawie z wniosku złożonego przez skarżącego.

Wobec poczynionych wyżej rozważań stwierdzić należało, że SKO prawidłowo nie zakwestionowało obciążenia kosztami postępowania administracyjnego wszystkich stron. Słusznie też organ II instancji stwierdził konieczność przeanalizowania, które koszty faktycznie zostały poniesione w interesie stron, a które z nich związane były z realizacją obowiązków organu administracyjnego. W konsekwencji zgodzić się należy z organem II instancji, że ze względu zakres ustaleń jaki jest konieczny do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, dokonywanie ich w postępowaniu zażaleniowym godziłoby w zasadę dwuinstancyjności.

Wobec powyższego zasadnie zastosowana została regulacja art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa i na jej podstawie uchylone zostało postanowienie organu I instancji, któremu SKO nakazało ponowne rozpatrzenie sprawy.

W tym stanie rzeczy oceniając skargę jako niezasadną, Sąd orzekł o jej oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.