Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 892/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze sprzeciwu A S.A. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 5 września 2023 r. nr WI-I.7840.1.143.2023.AR w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 marca 2020 r. Starosta Pucki (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", po rozpatrzeniu wniosku P. H. z dnia 10 stycznia 2020 r. o pozwolenie na budowę, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych jako "A", "B", "C", "D", "E", "F", "G" i "H" o dwóch lokalach mieszkalnych każdy, na terenie działek nr [...]-[..], jednostka ewidencyjna: [...], obręb ewidencyjny: [...]. Decyzja ta została przeniesiona z dotychczasowego inwestora na rzecz H. S.A– decyzją tego samego organu z dnia 21 sierpnia 2020 r.

Pismami z 20 i 26 maja 2021 r. T. K., A. P. i P. Ś. (dalej: "wnioskodawcy"), na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", wystąpili do Starosty z wnioskami o wznowienie postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia 10 marca 2020 r., wnosząc jednocześnie o wstrzymanie wykonania tej decyzji.

W uzasadnieniach wnioskodawcy wskazali, że jako właściciele nieruchomości sąsiednich nie zostali uznani za strony postępowania w sprawie wydania ww. pozwolenia na budowę, pomimo występowania oddziaływania inwestycji na ich nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 14 lipca 2021 r. Starosta wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 10 marca 2020 r., po przeprowadzeniu którego decyzją z dnia 1 września 2021 r. odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia 10 marca 2020 r. oraz odmówił wstrzymania jej wykonania.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli wnioskodawcy.

Decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r. Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 1 września 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewoda wskazał m.in., że organ pierwszej instancji nie rozpatrzył w sposób prawidłowy wniosków, złożonych na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Do wniosków tych Starosta odniósł się dopiero w zaskarżonej decyzji, w której jednocześnie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz odmówił wstrzymania jej wykonania z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia. Odwołując się do treści art. 152 k.p.a. Wojewoda zwrócił uwagę, że wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, przy czym rozstrzygnięcie to powinno mieć formę postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji powinien był w pierwszej kolejności rozpatrzyć (w formie postanowienia) wnioski o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, a dopiero wówczas wydać stosowną decyzję w postępowaniu wznowieniowym.

Ponadto w ocenie Wojewody Starosta błędnie ustalił strony postępowania wznowieniowego. Wskazano, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 10 marca 2020 r. została wydana na rzecz P. H., jednakże decyzją z dnia 21 sierpnia 2020 r. decyzja ta została przeniesiona na rzecz H. S.A. (dalej: "spółka", "skarżąca"). Tym samym P. H. nie jest już dysponentem praw wynikających z wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, a prawa te przekazane zostały na rzecz spółki. W przeprowadzonym przez Starostę postępowaniu wznowieniowym za strony postępowania zostali uznani natomiast: spółka, P. H. oraz wnioskujący o wznowienie postępowania P. Ś., T. K. i A. P. Zdaniem Wojewody w związku z przeniesieniem pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę P. H. utracił swoje uprawnienia i nie powinien zostać uznany za stronę postępowania wznowieniowego.

Od decyzji organu odwoławczego spółka wniosła sprzeciw zarzucając jej m.in. naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28, art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na nieustaleniu przez organ odwoławczy tego, czy A.P., P. Ś. i T. K. posiadają status strony w postępowaniu wznowieniowym, w tym w postępowaniu odwoławczym, do czego organ administracji publicznej jest zobligowany na każdym etapie postępowania administracyjnego, niezależnie od rodzaju wydawanego rozstrzygnięcia w sprawie, a także bezzasadne zobowiązanie organu pierwszej instancji do ponownego ustalenia kręgu stron postępowania, pomimo braku zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym nieuznania A.P., P. Ś. i T. K za strony postępowania jak również art. 152 § 1 k.p.a. poprzez błędne wskazanie, że wstrzymanie lub odmowa wstrzymania wykonania decyzji powinna nastąpić obligatoryjnie w postanowieniu, przed wydaniem decyzji, podczas gdy nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ pierwszej instancji w decyzji rozpoznając sprawę co do istoty zamieścił rozstrzygnięcie dotyczące wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji.

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 192/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 152 § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 28, art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd wskazał, że o ile w momencie złożenia wniosków o wznowienie postępowania (maj 2021 r.) inwestorem była już spółka, o tyle złożone wnioski dotyczyły wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 10 marca 2020 r., która została wydana na rzecz P. H. Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem prowadził postępowanie z udziałem zarówno P. H., jak i spółki, mając na uwadze treść art. 28 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt II OSK 1634/22 oddalił skargę kasacyjną spółki wniesioną od powyższego wyroku. Sąd ten podzielił stanowisko Sądu I instancji dotyczące art. 152 § 1 k.p.a. wskazując, że rozpoznanie wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu powinno nastąpić w drodze postanowienia, na które (zgodnie z § 2) służy stronie zażalenie. Zawarcie rozstrzygnięcia w akcie kończącym uniemożliwia stronie kontrolę instancyjną w tym przedmiocie i z uwagi na to Starosta winien odnieść się do tej kwestii przed wydaniem decyzji. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 28 prawa budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie przesądza tej kwestii, bowiem z uwagi na powyższe naruszenia sprawa wróci do organu I instancji, który będzie musiał ponownie ocenić status stron w postępowaniu wznowieniowym.

Decyzją z dnia 6 czerwca 2023 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Pucki odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 10 marca 2020 r. o pozwoleniu na budowę dla wyżej opisanej inwestycji oraz wstrzymania wykonania ww. decyzji, z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji dokonał analizy obszaru oddziaływania inwestycji, w wyniku czego stwierdził, iż "prawidłowo przyjęto, że właściciele działek nr [...]-[...] nie powinni być stronami postępowania, a projekt budowlany w tym zakresie nie wykazuje wad". Zdaniem Starosty "postępowanie zakończone kwestionowanym przez A.P., P. Ś. i T. K. pozwoleniem na budowę nie jest dotknięte wadami, które uzasadniałyby jego uchylenie lub zmianę w wyniku wznowienia postępowania". Ponadto organ I instancji uznał, że "zarzuty (błąd w określeniu obszaru oddziaływania inwestycji) odnoszą się do kryteriów i danych, które były przedmiotem badania dokonanego przez organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem kwestionowanego pozwolenia na budowę", a "stanowisko osób wnioskujących bardziej odwołuje się do jej oceny faktów niż do samych faktów, a jeśli nawet, to fakty te nie są «nowe», w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a." a także stwierdził, iż nie zachodzą inne przesłanki wznowienia, określone w art. 145 § 1 k.p.a.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A.P., P. Ś. i T. K. nie zgadzając się z treścią wydanego rozstrzygnięcia. Odwołujący podnieśli, iż posiadają przymiot strony postępowania, gdyż ich nieruchomości znajdują się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę, ponieważ w wyniku podniesienia terenu inwestycji ma miejsce zalewanie wodami opadowymi działek, będących ich własnością.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 5 września 2023 r. nr WI-I.7840.1.143.2023.AR na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda wskazał w uzasadnieniu, że kluczowym dla rozstrzygnięcia jest ustalenie czy A.P., P. Ś. i T. K. posiadają status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę, zakończonym ostateczną decyzją nr AB/PB-6740/47/20/GK z dnia 10 marca 2020 r. Interes prawny w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, obok inwestora i innych osób mogących także wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym, posiadają także właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w "obszarze oddziaływania obiektu", co wynika z przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że przy projektowanych budynkach, a także pomiędzy nimi, teren został wyniesiony z rzędnej 0,5 m.n.p.m. do rzędnej 1,3 m.n.p.m. Działki skarżących: nr [...], [...] bezpośrednio sąsiadują z działkami inwestycyjnymi, natomiast działka nr [...] oddzielona jest od terenu inwestycji działką drogową nr [...] o szerokości ok. 6,5 m, podobnie jak działka nr [...] oddzielona od terenu inwestycji działką drogową nr [...], również szerokości ok. 6,5 m. W projekcie zagospodarowania terenu podano następujące rzędne: na działce nr [...] - 0,75 m n.p.m. (na przekroju przez teren znajdującym się na planszy pzt), na działce nr [...] - 0,8 m n.p.m., na działce nr [...] - 0,7 m n.p.m., na działce nr [...] - 0,8 m n.p.m., na działce nr [...] - 0,7 m n.p.m. Na mapie brak jest natomiast jakichkolwiek rzędnych terenu na działce nr [...]. W świetle powyższych ustaleń uznać należy, zdaniem Wojewody, iż w wyniku podniesienia terenu inwestycyjnego zgodnie z założeniami projektowymi wody opadowe będą kierowane m.in. na działkę nr [...] należącą do A. P., P. Ś. oraz na działkę nr [...], będącą własnością T. K., co powoduje objęcie ich obszarem oddziaływania inwestycji w oparciu o § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec powyższego Starosta Pucki dokonał błędnej analizy materiału dowodowego, a w konsekwencji nie uznał skarżących za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Skoro skarżący, którym przysługiwał status strony, wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją ostateczną z dnia 10 marca 2020 r., a nie ma podstaw do negowania dochowania ustawowego terminu z art. 148 § 2 k.p.a. uznać pozostaje, iż decyzja organu pierwszej instancji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej zapadła z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wskutek błędnej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy. Wystąpienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. obligowało bowiem organ administracji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o pozwolenie na budowę.

Analiza akt sprawy wykazała również, że organ I instancji nie uwzględnił obecnych właścicieli działek inwestycyjnych nr [...]-[...] jako stron postępowania wznowieniowego. Jak wynika z przekazanych przez Starostę Puckiego wypisów z ewidencji gruntów i budynków oraz treści ksiąg wieczystych działki te w dniu wydania skarżonej decyzji nie były już własnością H. S. A. Następcom prawnym przysługiwał zatem status strony w przedmiotowym postępowaniu wznowieniowym, czego organ I instancji nie dostrzegł. W konsekwencji został naruszony art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i decyzja w sprawie nie została doręczona podmiotom, którym przysługiwał przymiot strony.

Ponadto z akt sprawy wynika, że Starosta Pucki nadal nie rozpatrzył w sposób prawidłowy wniosków A.P., P. Ś. i T. K. złożonych na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wymienione wady postępowania nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy, ponieważ doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Uznając zatem skarżącą za stronę postępowania, na skutek złożonego przez nią wniosku organ winien merytorycznie rozpoznać sprawę dotyczącą wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, tj. zbadać prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, tj. przepisów art. 28 i następne Prawa budowlanego, a zwłaszcza art. 33 -35 tej ustawy, w ramach rozstrzygania na nowo o istocie sprawy administracyjnej, zapewniając nowym stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiając im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Od decyzji organu odwoławczego spółka wniosła sprzeciw zarzucając jej naruszenie:

art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji Starosty Puckiego z dnia 6 czerwca 2023 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w konsekwencji wadliwego uznania, że A.P., P. Ś. i T. K., a także aktualni właściciele nieruchomości w D., gm. Krokowa powinni być uznani za strony postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Puckiego z dnia 10 marca 2020 r. udzielającej spółce pozwolenia na budowę,

art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu przez organ odwoławczy, że A.P., P. Ś. i T. K. posiadają status strony w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Puckiego z dnia 10 marca 2020 r. udzielającą pozwolenia na budowę, chociaż nie są inwestorami, właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdującymi się w obszarze oddziaływania obiektu, w związku z tym nie przysługuje im status stron postępowania,

art. 152 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne wskazanie, że wstrzymanie lub odmowa wstrzymania wykonania decyzji powinna nastąpić obligatoryjnie w postanowieniu, przed wydaniem decyzji Starosty Puckiego, podczas gdy nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ I instancji w decyzji rozpoznając sprawę zamieścił rozstrzygnięcie dotyczące wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji w swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

W rozpoznawanej sprawie przyczyną uchylenia przez Wojewodę Pomorskiego decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było uznanie, że organ I instancji błędnie nie uznał za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wnioskujących o wznowienie postępowania w sprawie tego pozwolenia A.P., P. Ś. i T. K. co skutkowało zastosowaniem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i odmową uchylenia decyzji ostatecznej wobec uznania, że nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania, a w szczególności przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tymczasem, zdaniem Wojewody, wskazana przesłanka wznowienia zachodzi, w związku z czym organ I instancji powinien ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę o pozwolenie na budowę i podjąć decyzję albo na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, albo art. 151 § 2 k.p.a., stosownie do poczynionych ustaleń. Ponadto, zdaniem Wojewody, postępowanie wznowieniowe toczyło się bez udziału aktualnych właścicieli działek inwestycyjnych, którym w postępowaniu tym przysługuje status stron.

Strona skarżąca w złożonym sprzeciwie stanowisko to kwestionuje w obu jego aspektach.

Uwzględnienie tego stanowiska przez Sąd przesądzałoby w sprawie ze sprzeciwu o prawach podmiotów, które nie mogły wziąć udziału w postępowaniu wywołanym sprzeciwem dlatego, że stosownie do art. 64b § 3 p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się.

Krąg stron postępowania przed sądem administracyjnym został wskazany w art. 32 i art. 33 p.p.s.a. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl art. 33 p.p.s.a. stronami (uczestnikami na prawach strony) postępowania przed sądem administracyjnym mogą być także inne podmioty, m.in. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1). W związku z tym wyłączenie stosowania art. 33 w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw i organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy.

W związku z takim stanem prawnym w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1642/23 i wskazane tam wyroki NSA: z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1984/20, z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19, z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2030/19, z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3552/1, z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18). Ponadto wskazany sposób wykładni art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. został zaaprobowany w doktrynie prawa (Paweł Daniel, glosa do wyroku NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, opublikowana w OSP zeszyt 4 z 2019 r., poz. 42).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że sprzeciw oparty jest na podstawie, której uwzględnienie sprowadzałoby się do sformułowania oceny prawnej, która w świetle przyjętej wykładni przepisów prawa jest niedopuszczalna, jako godząca w prawa podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie brały udziału w postępowaniu przed Sądem.

Należy podkreślić, że z uzasadnienia decyzji, od której wniesiono sprzeciw, wynika, iż zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. było spowodowane tym, że organ odwoławczy stwierdził, iż po pierwsze, uznanie A.P., P. Ś. i T. K. za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę skutkuje zaistnieniem podstawy wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy w sprawie tego pozwolenia oraz po drugie, że w postępowaniu wznowieniowym konieczne jest zapewnienie osobom, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, udziału w obu instancjach postępowania administracyjnego. Ta przesłanka zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie może być w sprawie ze sprzeciwu zweryfikowana pod względem zgodności z prawem z uwagi na przyjętą przez ustawodawcę w art. 64b § 3 p.p.s.a. regulację. Jej weryfikacja wiąże się bowiem z koniecznością oceny stanowiska Wojewody Pomorskiego co do tego, czy powyższe podmioty powinny być stroną postępowania, co nie jest dopuszczalne w postępowaniu, w którym z uwagi na powołany przepis osoby te nie mogą brać udziału. Osoby te – zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem art. 64b § 3 p.p.s.a. – nie są uczestnikami postępowania zainicjowanego sprzeciwem: nie doręcza się im wyroku wydanego na skutek rozpoznania sprzeciwu, nie mają prawa do jego zaskarżenia. Nie mają żadnej możliwości przedstawienia swojego stanowiska ani też obrony swoich racji.

Z tych względów nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie sprzeciwu i odniesienie się do zarzutów w nim podniesionych. Kwestia przysługiwania powyższym podmiotom statusu stron będzie natomiast mogła podlegać weryfikacji w postępowaniu głównym, w którym udział biorą wszystkie te zainteresowany podmioty.

Odnośnie do drugiego zarzutu podniesionego w sprzeciwie, tj. naruszenia art. 152 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne wskazanie, że wstrzymanie lub odmowa wstrzymania wykonania decyzji powinna nastąpić obligatoryjnie w postanowieniu, wskazać należy, że taka właśnie interpretacja tego przepisu przedstawiona została w wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1634/22. Stanowiskiem tym zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związane są organy rozpatrujące tę sprawę jak również sąd. Wskazany zarzut uznać należy zatem za niezasadny, sprzeczny z wiążącą oceną prawną wyrażoną w powyższym wyroku, zgodnie z którą cyt. "Rozpoznanie wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu powinno nastąpić w drodze postanowienia, na które (zgodnie z § 2) służy stronie zażalenie. Zawarcie rozstrzygnięcia w akcie kończącym uniemożliwia stronie kontrolę instancyjną w tym przedmiocie i z uwagi na to Starosta winien odnieść się do tej kwestii przed wydaniem decyzji.". Zgodzić należy się zatem z Wojewodą, że organ I instancji naruszył art. 152 § 1 k.p.a. nie wykonując jednocześnie wskazań co do dalszego postępowania wynikających z powyższego wyroku.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).